Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 175/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a w zw. z art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 1 ust. 2, art. 23a ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 40 ust. 3c
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. NSA Bożena Popowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 245/12 w sprawie ze skargi L. Z. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania 1/ uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2/ oddala skargę; 3/ zasądza od L.Z. na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 245/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi L.Z. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Głównego Geodetę Kraju do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w celu ponownego wykorzystania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził od Głównego Geodety Kraju na rzecz L. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. L. Z. wystąpiła do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udzielenie informacji publicznej poprzez dostęp do mapy topograficznej bazy danych miasta stołecznego Warszawy w formie plików źródłowych w formacie Spatial Data Formats lub każdym innym, z jakiego korzysta GUGiK, w celu jej ponownego wykorzystania.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, który wpłynął do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w dniu [...] maja 2012 r., pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. poinformowano wnioskodawczynię, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacją publiczną jest informacja dotycząca prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwów oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. W myśl cytowanego przepisu, sama Baza Danych Obiektów Topograficznych, o której mowa we wniosku, nie może zostać udostępniona w trybie cytowanej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 40 ust 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Szczegółowe informacje o sposobie uzyskania danych z Bazy Danych Obiektów Topograficznych zainteresowana może uzyskać w Dziale Informacji i Obsługi Udostępniania Zasobu Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr tel. 22 532 25 40, e-mail codgik.@codgik.gov.pl.

W dniu [...] czerwca 2012 r. L.Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej do ponownego wykorzystywania. Zdaniem skarżącej, organ Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, nie realizując jej wniosku, naruszył przepisy:

1. art. 23a ust. 5 w zw. z art. 23c ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że do realizacji wniosku skarżącej zastosowanie mają przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego odnośnie określenia zasad udostępniania informacji publicznej do ponownego wykorzystania,

2. art. 23a ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do ponownego wykorzystywania,

3. art. 23b ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez twierdzenie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do baz danych.

Z powyższych względów skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do podjęcia czynności, zmierzających do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do ponownego wykorzystania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi. Uznając skargę za bezzasadną, organ podniósł, że w udzielonej skarżącej odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazano zainteresowanej Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej jako instytucję udostępniającą informację z bazy danych, o której była mowa we wniosku. Dane, stanowiące podstawę do stworzenia warstwy mapy topograficznej dla obszaru m. st. Warszawy, pochodzą z bazy danych obiektów topograficznych, stanowiącej element państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zasady udostępniania bazy danych obiektów topograficznych określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz bazy danych obiektów ogólnogeograficznych, a także standardowych opracowań kartograficznych (Dz. U. Nr 279, poz. 1642).

Mając na względzie treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ stwierdził, że intencją ustawodawcy było umożliwienie dostępu na zasadach powołanej ustawy do informacji o funkcjonowaniu podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o prowadzonych przez te podmioty rejestrach, ewidencjach i archiwach, a nie bezpośrednio do informacji czy danych zgromadzonych w tych rejestrach zwłaszcza, jeżeli dostęp do nich podlega regulacji szczególnej. Na rzecz powyższej tezy przemawia jednoznacznie literalne brzmienie powołanego przepisu, z którego nie wynika, by dane z rejestrów, ewidencji lub archiwów, co do zasady podlegały udostępnianiu na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej i stanowiły informację publiczną. Jednocześnie, w rozdziale 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadzono dodatkowego katalogu rozszerzającego definicję informacji publicznej o zawartość (dane z) rejestrów, ewidencji lub archiwów. Zatem, wskazywana przez skarżącą zasada wyliczenia opłaty za ponowne wykorzystanie informacji publicznej na podstawie art. 23c ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej miałaby zastosowanie w przypadku, gdyby Bazę Danych Obiektów Topograficznych można było uznać za informację publiczną.

Z podanych względów nie można zgodzić się ze stawianym organowi zarzutem pozostania w bezczynności. Główny Urząd Geodezji i Kartografii udzielił bowiem odpowiedzi w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z posiadaną wiedzą oraz na podstawie przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę w wyroku z dnia 24 października 2010 r. wskazał, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ (podmiot zobowiązany), jak i te, których organ (podmiot zobowiązany) używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów.

Wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2012 r. dotyczy ponownego wykorzystania informacji publicznej. Podmiot zobowiązany nie dokonał jednak kwalifikacji tego wniosku z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem uznał, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Organ przyjął, że dane, stanowiące podstawę do stworzenia warstwy mapy topograficznej dla obszaru m. st. Warszawy, pochodzą z bazy danych obiektów topograficznych, stanowiącej element państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednakże danych tych nie można zaliczyć do informacji o funkcjonowaniu podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o prowadzonych przez te podmioty rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W świetle art. 40 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i - co wymaga podkreślenia - potrzebom obywateli. Zawierające się w tym zasobie mapy topograficzne, bez względu na formę ich utrwalania (tradycyjna, czy elektroniczną), stanowią opracowania kartograficzne (art. 5 pkt 6 ww. ustawy). Opracowanie kartograficzne, zdaniem Sądu, wykazuje cechy dokumentu urzędowego. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentu urzędowego. Przykładowo, NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1048/11 stwierdził, że mapy wchodzące w skład studium rozwoju przestrzennego są informacją publiczną, bowiem wykonane zostały na potrzeby realizacji zadania publicznego. Także informacje o gruntach, budynkach i lokalach, zawarte w operacie ewidencyjnym, stanowią informację publiczną – tak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 353/11 (wyroki publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, iż żądanie skarżącej, zawarte we wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie informacji w celu ponownego wykorzystania, ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, nie ulega też wątpliwości, że wobec błędnej kwalifikacji przedmiotowego żądania, wniosek skarżącej został rozpatrzony przez Głównego Geodetę Kraju negatywnie. Organ wskazał przy tym skarżącej inny tryb dostępu do żądanej informacji.

Stanowisko organu byłoby do zaakceptowania w przypadku, gdyby strona przedmiotem żądania uczyniła informację publiczną, do której dostęp określają przepisy rozdziału 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wówczas miałby zastosowanie przepis art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W takim przypadku, tryb dostępu do informacji, określony w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odniesieniu jednak do ponownego wykorzystania informacji publicznej (rozdział 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej) ustawodawca celowo wprowadził odmienne zasady udostępniania tej informacji. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP VI kadencji, nr druku 4434, publik. http://www.sejm.gov.pl) czytamy, iż cyt.: "Podstawowym celem projektowanych zmian jest wprowadzenie do krajowego porządku prawnego nowego (piątego) trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. dotyczącej ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. (...) rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy o "ponowne wykorzystanie informacji publicznej" rodzi konieczność sformułowania prawa, że każdemu przysługuje prawo do jej ponownego wykorzystania".

Ustawodawca w art. 23a ust. 3 pkt 1-5 przewidział wyłączenia stosowania przedmiotowego trybu dostępu w stosunku do określonej kategorii podmiotów, w której nie wymienia Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Natomiast w ust. 5 powołanego przepisu, prawodawca przewidział ograniczenia stosowania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez stwierdzenie, iż przepisy niniejszego rozdziału nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady wykorzystywania informacji publicznej, pod warunkiem, że stwarzają gwarancje zachowania zasad wynikających z niniejszej ustawy. Wprowadzenie przedmiotowej normy kolizyjnej miało na celu określenie wzajemnego stosunku znowelizowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz innych ustaw regulujących wykorzystywanie informacji publicznej. Wobec tego, kluczowe znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, którą ustawę należy stosować, ma zbadanie, czy odrębna ustawa gwarantuje zasady wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym zasady przejrzystości (art. 23h), niedyskryminacji (art. 23d) i niewyłączności (art. 23e).

W powołanym powyżej uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, iż na etapie uzgodnień organizacje społeczne złożyły wniosek mający na celu wprowadzenie zasady bezwarunkowego wykorzystania informacji publicznej, przy jednoczesnym sprecyzowaniu w drodze ustawy katalogu sytuacji, w których określone warunki mogłyby być wprowadzane. W związku z powyższym, art. 23b stanowi, że podstawową zasadą udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania jest udostępnianie bez ograniczeń warunkami i bezpłatnie. W ustawie stwierdzono, że podmiot zobowiązany może nałożyć opłatę za ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, udostępnianej na wniosek o ponowne wykorzystywanie tej informacji, jeżeli przygotowanie informacji w sposób wskazany we wniosku wymaga poniesienia dodatkowych kosztów. W opisanym przypadku, nakładając opłatę, uwzględnia się koszty przygotowania i przekazania informacji publicznej w określony sposób i w określonej formie oraz inne czynniki, jakie będą brane pod uwagę przy nietypowych wnioskach o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Chodzi o takie nietypowe zlecenia, które mogą mieć wpływ w szczególności na koszt lub czas przygotowania i przekazania informacji w danym podmiocie zobowiązanym. Przepis ten odpowiada dyrektywie 2003/98/WE. Łączna wysokość opłaty nie może przekroczyć sumy kosztów poniesionych bezpośrednio w celu przygotowania i przekazania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania w określony sposób i w określonej formie.

Tym samym, jeżeli inne regulacje ustawowe stosują rozwiązania mniej korzystne niż określają to standardy (podstawowe zasady), zawarte w rozdziale 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostęp do informacji w celu jej ponownego wykorzystania powinien się odbywać na zasadach tej ustawy. Skoro zatem jedną z fundamentalnych zasad dostępu do informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania jest bezpłatność (odpłatność to odstępstwo od zasady, które należy stosować tylko w uzasadnionych i ściśle określonych przypadkach), a tryb dostępu wskazany przez organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej przewiduje odpłatność za uzyskanie wnioskowanej informacji, to prymat należy przyznać ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowym argumentem, przemawiającym za przyjęciem powyższego rozwiązania, jest stosowanie reguły kolizyjnej lex posteriori derogat legi priori. Rozwiązania w zakresie odpłatności, przewidziane w powołanym przez organ art. 40 ust. 3 c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako przyjęte wcześniej, nie przewidywały udostępniania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w celu ich ponownego wykorzystania w celach komercyjnych lub niekomercyjnych. Zatem, organ może uwolnić się od zarzutu stosowania niewłaściwego trybu dostępu do informacji publicznej tylko wówczas, gdy wykaże, iż odpłatność związana z realizacją wniosku strony, ustalana na podstawie ww. art. 40 ust. 3c, jest niezbędna z uwagi na koszty przygotowania i przekazania informacji i nie przekracza kosztów ustalonych na zasadzie art. 23c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiej analizy organ w niniejszej sprawie nie przeprowadził, lecz arbitralnie odmówił zastosowania trybu dostępu, przewidzianego w rozdziale 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Analiza treści art. 23g ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że niezależnie od charakteru podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jak i przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej w tym trybie, odmowa powinna mieć formę decyzji. Wśród rozstrzygnięć negatywnych w stosunku do wniosku o udostępnienie informacji publicznej do ponownego wykorzystania ustawa wyróżnia decyzje o odmowie ponownego wykorzystywania informacji publicznej (art. 23g ust. 7 pkt 3, ust. 8-9) oraz decyzje o odmowie przekazania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania (art. 23g ust. 11), z tym że do decyzji o odmowie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, podejmowanych przez podmiot zobowiązany nie będący organem władzy publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 23g ust. 12), a do decyzji o odmowie przekazania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wprost, przy czym ustawodawca nie wprowadza rozróżnienia w tym zakresie pomiędzy podmiotami będącymi i nie będącymi organami władzy publicznej.

Organ nie uwzględnił wniosku skarżącej, jak też nie odmówił ponownego wykorzystywania informacji publicznej. W tej sytuacji adresat wniosku skarżącej pozostaje w bezczynności.

Sąd wskazał, że organ będzie zatem obowiązany rozpatrzyć wniosek skarżącej, mając na względzie, iż jego żądanie mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze okoliczność, iż organ ustosunkował się do wniosku skarżącej, chociaż pozostawał w błędzie co do kwalifikacji żądania strony, Sąd nie stwierdził, aby bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej, działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, Główny Geodeta Kraju zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że materiały wchodzące w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (np. mapa topograficzna a ściślej: dane stanowiące podstawę do stworzenia warstwy mapy topograficznej, zgromadzone w Bazie Danych Obiektów Topograficznych (BDOT)) stanowią informację publiczną, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie,

art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że mapa topograficzna wchodząca w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego — a ściślej: dane stanowiące podstawę do stworzenia warstwy mapy topograficznej, zgromadzone w Bazie Danych Obiektów Topograficznych (BDOT)) stanowią dokument urzędowy i w konsekwencji - wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania w sprawie wyżej wskazanych przepisów,

art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych rozumieć należy również informacje zgromadzone w takich rejestrach, ewidencjach lub archiwach, prowadzącą do błędnego zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej,

d) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie tylko w przypadku trybu dostępu do informacji publicznej określonego w przepisach rozdziału 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej a nie ma zastosowania w przypadku dostępu do informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania - na podstawie przepisów rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej; wykładnię prowadzącą w konsekwencji do niezastosowania tego przepisu,

art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że norma nim stanowiona dotyczy zasad dostępu do informacji publicznej nie zaś zasad (gwarancji minimalnych warunków) ponownego wykorzystania informacji publicznej,

g) art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, skutkujące uznaniem, że regulacja nim stanowiona wyłącza regulację art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej,

h) art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie na- zasadzie art. 1 ust. 2 ustawy, z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu, podczas gdy podlegała ona odrzuceniu bądź oddaleniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono także o podjęcie w przedmiotowej sprawie uchwały, o jakiej mowa w art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Uwzględniając powyższą zasadę stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a., nie odnosi się do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego, który jest bezsporny, a jedynie wskazuje na niewłaściwe – zdaniem skarżącego kasacyjnie – zastosowanie wskazanego przepisu, co jest konsekwencją niewłaściwej interpretacji i zastosowania wymienionych przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji orzekający NSA przystąpi do ustosunkowania się do zarzutów natury materialnoprawnej.

Zarzuty przedstawione na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., dotyczą dwóch kwestii kluczowych w niniejszej sprawie: kwalifikacji materiałów wchodzących w skład państwowego zasobu geodezyjnego (lit. a do c) jako kategorii informacji publicznej oraz tego, jakie przepisy winny znaleźć zastosowanie do załatwienia wniosku skarżącej: ustawy o dostępie do informacji publicznej (także jako u.d.i.p.) czy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Pierwsza kwestia dotyczy problemów na tle definicji informacji publicznej oraz ponownego wykorzystania informacji publicznej. Druga kwestia dotyczy problemu relacji między przepisami obu ustaw, w związku dwiema normami kolizyjnymi, jakie są zawarte w u.d.i.p.

W nawiązaniu do pierwszej kwestii przypomnieć należy, że w dniu 16.09.2011 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204, poz. 1195, dalej jako ustawa nowelizująca). Jej podstawowym celem było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego nowego (piątego) trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania (szerzej na temat w/w nowelizacji zob. artykuł M. Jaśkowskiej pt. "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uwagi na tle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej", przyjęty do druku w: ,,Główne problemy prawa do informacji w świetle standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej" pod red. T. Górzyńska i G. Sibiga, W-wa 2013 r. Dla interpretacji spornych pojęć nie bez znaczenia pozostaje akceptowane tu krytyczne spostrzeżenie, że w u.d.i.p. w sposób mechaniczny dodano do istniejącego tekstu rozdział 2a, bez uwzględnienia wzajemnych relacji między nimi. I tak np. w rozdz. 2a unormowano zagadnienia, które w dużym stopniu były już przedmiotem regulacji u.d.i.p. (np. pojęcie "dostępu do informacji publicznej" mieści się w definicji "ponownego wykorzystania informacji"). Zapewne, występujące w niniejszej sprawie spory są także refleksem niejasności w zakresie wzajemnych relacji między rozdziałem 2, a rozdz. 2a u.d.i.p. Powstałe wątpliwości winny być jednak wyjaśniane w taki sposób, by wyinterpretowany tekst pozwalał na realizację celów, zakładanych przez ustawodawcę w wyniku jej nowelizacji, wykorzystując w maksymalnym stopniu dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie zasad dostępu do informacji publicznej, także powstałego po nowelizacji ustawy.

W nawiązaniu do powyższego wstępu i spornej kwestii, czy mapa topograficzna bazy danych miasta stołecznego Warszawy stanowi informację publiczną, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, czy też nie stanowi, jak twierdzi organ, orzekający NSA przychyla się do poglądu, że ustawa w obecnym brzmieniu wzmacnia to stanowisko orzecznictwa, które przyjmuje szerokie pojęcie ,,informacji publicznej" , odnoszące się zarówno do jej treści i formy i wiążące się z informacją już istniejącą, znajdująca się w zasobach organu (zob. m. in. wyroki NSA: z 19.09. 2007 r., sygn. akt I OSK 1992/06, Lex nr 383741 oraz z 02.12.2010 r., sygn. akt I OSK 1622/10, Lex nr 745108, a także z 29.02.2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, NSA opowiada się także za szerokim, podmiotowym rozumieniem informacji publicznej, nawiązującym do art. 61 Konstytucji RP, który stanowi równocześnie interpretację prowspólnotową. W takim ujęciu, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona i posiadana przez szeroko rozumiane władze publiczne, w tym Głównego Geodetę Kraju. Szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej jest kontynuowane w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok NSA z 03.01.2012 r., sygn. akt I OSK 2157/11, publ. CBOIS oraz wyrok NSA z 20.01.2012 r., sygn. akt I OSK 2118/11, publ. CBOIS).

Podsumowując, orzekający NSA zgadza się ze stanowiskiem przyjętym w zaskarżonym wyroku, że Główny Geodeta Kraju jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją publiczną w szerokim rozumieniu tego pojęcia, jako że jest informacją o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przy takiej konkluzji nie ma decydującego znaczenia to, czy uznamy, że mapa topograficzna wchodząca w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. i czy przez informację publiczną należy rozumieć informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 u.d.i.p., w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, czy też przez informację publiczną należy rozumieć dane zgromadzone w tych rejestrach. Przesądzająca jest ta cecha, że żądana informacja dotyczy spraw publicznych, a katalog wymieniony w art. 6 ustawy nie stanowi zbioru zamkniętego. Zdaniem orzekającego NSA, kwalifikacja mapy topograficznej wymagałaby jej analizy. Jeśli zaś chodzi o kwestię "informacji o posiadanych rejestrach" a "informacji o danych zawartych w tych rejestrach", to NSA przychyla się do literalnej interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn., że u.d.i.p. przewiduje dostęp do informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Przepis ten nakłada obowiązek udostępnienia samego faktu prowadzenia określonych urządzeń ewidencyjnych, natomiast nie odnosi się do zawartości gromadzonych w nich danych (zob. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz w: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2010 r., s. 99). Jeżeli jednak określony zbiór danych ma autonomiczną regulację dotyczącą jego prowadzenia, to również ona winna zostać uwzględniona (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 2, 2012 r., s. 108-109 oraz s. 152). Ta ostatnio wymieniona sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Rozważenie wiążących się z tym obowiązków organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, łączy się z drugą kwestią sporną w niniejszej sprawie.

Rozważając zagadnienie, jakie przepisy winny znaleźć zastosowanie do załatwienia wniosku skarżącej: ustawy o dostępie do informacji publicznej czy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, orzekający NSA podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, nie zgadzając się z poglądem Sądu I instancji. WSA w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy u.d.i.p., a wynika to z normy zawartej w art. 23a ust. 5 w rozdziale 2a u.d.i.p., określającym ponowne wykorzystanie informacji. W świetle wymienionego przepisu, kluczowe znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, którą ustawę należy stosować, ma zbadanie, czy odrębna ustawa (w tej sprawie: Prawo geodezyjne i kartograficzne) gwarantuje zasady wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym zasady przejrzystości, niedyskryminacji i niewyłączności. W tym kontekście Sąd wskazał na art. 23b u.d.i.p., który stanowi, iż podstawową zasadą udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania jest udostępnienie bez ograniczeń warunkami i bezpłatnie. Podmiot zobowiązany może nałożyć opłatę, jeżeli przygotowanie informacji wymaga dodatkowych kosztów. Tymczasem, zasadą przyjętą w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne jest odpłatne udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, standardowych opracowań kartograficznych oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 40 ust. 3c). Przy czym, wysokość opłat określa minister właściwy do spraw administracji publicznej w drodze rozporządzenia (art. 40 ust. 5). Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, "prymat należy przyznać ustawie o dostępie do informacji publicznej."

Odnosząc się do powyższego toku rozumowania Sądu I instancji, stwierdzić należy, że Sąd ten – zdaniem NSA - nieprawidłowo zinterpretował normę zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym artykułem, przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Według Sądu I instancji, norma ta dotyczy tylko udostępniania informacji publicznych na podstawie przepisów rozdz. 1-go i 2-go ustawy, nie odnosi się zaś do ponownego wykorzystania informacji publicznej unormowanego w rozdz. 2a. Stanowiska tego nie sposób podzielić. W tym więc zakresie, orzekający NSA zgadza się z argumentacją skarżącego kasacyjnie, zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz na rozprawie. Wyłączenie stosowania u.d.i.p na podstawie art. 1 ust. 2 dotyczy całej ustawy, a nie tylko jej rozdziałów: 1-go i 2-go; reguła kolizyjna ujęta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ma charakter ogólny. Natomiast norma kolizyjna zawarta w art. 23a ust. 5 u.d.i.p. ma charakter szczególny, odnosi się bowiem do wykorzystania informacji publicznej. Podsumowując, wyłączenie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2, dotyczy każdego dostępu do informacji publicznej, uregulowanego w tej ustawie, a więc także udostępnienia do ponownego wykorzystania. Zatem, jeżeli odrębna ustawa (tu: Prawo geodezyjne i kartograficzne) określa odmienne zasady i tryb udzielania informacji, to w tym zakresie wyłączona jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast ustawa ta ma zastosowanie w zakresie identyfikacji żądanej informacji jako informacji publicznej. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, powtórzyć należy, zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Zdaniem NSA, mieści się ona w kategorii informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 f u.d.i.p.).

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że organ w odpowiedzi na wniosek poinformował wnioskodawczynię o prowadzonej Bazie Danych Obiektów Topograficznych, o zasadzie jej odpłatnego udostępnienia oraz o tym, że szczegółowe informacje o sposobie uzyskania danych z w/w Bazy można uzyskać w Dziale Informacji i Obsługi Udostępniania Zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Zatem, odpowiedź na wniosek została udzielona w swej treści w pełni zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3f u.d.i.p. Właściwą formą takiej odpowiedzi było pismo. Organ nie pozostał zatem w bezczynności. Tym samym, wyrok zobowiązujący organ do załatwienia wniosku był nietrafny.

Wobec tego, że WSA w Warszawie nie naruszył przepisów postępowania przed sądem i dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a zaszło jedynie naruszenie prawa materialnego, NSA, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie i w wyniku rozpoznania skargi, oddalił ją (pkt 1 sentencji). O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (240 zł).