Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2256/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. W. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...].

Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku J. W. i W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2014 r., znak: [...].

Tym ostatnim orzeczeniem z dnia [...]lipca 2014 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności, na wniosek J. W., postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie własne z dnia [...]kwietnia 2010 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia na wniosek J. W. i W. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] (uchylającego postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...]z dnia [...]listopada 2004 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...]we wsi [...], gm. [...]i umarzającego postępowanie pierwszej instancji w ww. zakresie) oraz poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż zawarte w postanowieniu własnym z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...].

Organ, po ponownej analizie akt sprawy, stwierdził, że kwestionowane postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...]oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...]kwietnia 2010 r., znak: [...] nie są obarczone żadną z wad powodujących stwierdzenie ich nieważności, w szczególności w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

W pierwszej kolejności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] zostało wydane po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1133/12 uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2475/10 oddalający skargę J.W. i W. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] odmawiające stwierdzenia na wniosek J. W. nieważności ww. postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]. Jednocześnie w powołanym wyżej wyroku NSA uchylił ww. rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] i z dnia [...] września 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1133/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób niewystarczający ocenił materiał dowodowy sprawy przy ustalaniu interesu prawnego skarżących uprawniającego je do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego w stosunku do ww. postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], bowiem nie wyznaczył terenu ograniczonego w zagospodarowaniu w związku z realizacją spornej inwestycji. Ponadto, w powyższym wyroku NSA uznał, że organ błędnie oparł swoje ustalenia o raport o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz o załączony do niego aneks z listopada 2007 r., ze względu na stwierdzenie w nim szeregu nieprawidłowości.

W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie natomiast do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał dalej, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) jest nadzwyczajnym środkiem jej (jego) wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych (postanowienia) wyrażonej w art. 16 k.p.a., może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) musi być oczywiste.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999 r. sygn. akt I SA 1189/98 cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1355/98). Zgodnie natomiast z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Z akt sprawy wynika, że J. W. oraz W. K. nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę dla omawianej inwestycji (jakkolwiek ww. decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. została doręczona poprzednikowi prawnemu W. K. – E. H., ale sam fakt doręczenia decyzji określonej osobie nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 357/05).

Organ wskazał dalej, że w rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania obiektu wyznaczyć należy w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - dla budynku obory i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.) - dla zamkniętego zbiornika na gnojowicę.

Podał, że nieruchomości, której właścicielką jest J. W., tj. dz. nr [...] i [...] położone we wsi [...] (KW nr [...]) nie sąsiadują z nieruchomością inwestora (dz. Nr [...], położona we wsi [...]). Natomiast W. K. jest właścicielką działek o nr ew. [...]i [...], położonych we wsi [...] (KW nr [...]), z których działka o nr ew. [...]sąsiaduje z działką inwestora.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...]z dnia [...]listopada 2004 r. nr [...], znak: [...], wynika, że budynek obory, posadowiony został w odległości ponad 40 m od granicy działki o nr ew. [...]użytkowanej jako grunty orne (wypis z rejestru gruntów z dnia 28 maja 2014 r., nr [...]) oraz ponad 50 m od granicy zabudowanej działki nr ew. [...]. Ponadto, przedmiotowy budynek został zaprojektowany w odległości 4 m i ok. 15 m od działek W. K. (odpowiednio [...]i [...]). Tym samym organ stwierdził, że powyższe nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku obory wyznaczonym warunkami technicznymi, w szczególności wynikającym z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2004 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem: budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Organ wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów z dnia 28 maja 2014 r., nr [...]wynika, że znaczną część terenu ww. działki nr ew. [...] stanowi las, jednak z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby nieruchomość ta została ograniczona w sposobie zagospodarowania w związku z realizacją spornego przedsięwzięcia, takiego ograniczenia nie wykazuje również W. K.. Natomiast kwestia ewentualnej niezgodności lokalizacji omawianego budynku z przepisem § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia, regulującym odległość budynków od granicy lasu może zostać poddana kontroli w postępowaniu, w którym dokonywana będzie merytoryczna ocena kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma ona jednak wpływu na uznanie, że częściowo zalesiona działka nr ew. [...], znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Ponadto, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10m3 powinna wynosić co najmniej: 15 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych i 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu odległość planowanego zbiornika szczelnego dwukomorowego o pojemności 5m3 wynosi ok. 33 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ok. [...]m od granicy z działką o nr ew. [...] oraz ponad 30 m od granicy działek o nr ew. [...]i [...]. Natomiast zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, odległość zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce mierzona od pokryw i wylotów wentylacyjnych powinny wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich (pkt 1) i 4 m od granicy działki sąsiedniej (pkt 3). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ok. 50 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ok. 175 m od granicy z działką o nr ew. [...] oraz ok. 26 m od działki o nr ew. [...]i ponad 60 m od granicy działki o nr ew. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 672/05; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1118/04).

Organ wskazał również, że skarżące nie powołały się na naruszenie ich własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Skarżące nie wykazują, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z ich nieruchomości. W tym miejscu organ podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno - prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia czynności kontrolnych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, że wprawdzie ustalenia raportu o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneksu nr 2 do w/w raportu z listopada 2007 r., z którego wynika, że oddziaływanie omawianej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora nr ew. [...]- zostały zanegowane w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...]listopada 2010 r., znak: [...] utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z dnia [...]lutego 2011 r., znak: [...] w zakresie braku opisu charakterystyki projektowanego przedsięwzięcia oraz braku opisu przewidywanych znaczących oddziaływań na środowisko tego przedsięwzięcia, jednakże opisana wyżej okoliczność nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Wskazał jednak, że z treści ww. rozstrzygnięcia z dnia [...]lutego 2011 r., znak: [...]nie wynika, aby obszar oddziaływania spornej inwestycji mógł rozciągać się na teren działek skarżących.

Jednocześnie organ wskazał, że w wyniku postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], znak: [...], po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obory wolnostojącej bezściółkowej dla krów mlecznych na 200 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą na działce inwestycyjnej, na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] znajdującym się w obrocie prawnym (pismo PPIS w [...] z dnia 18 kwietnia 2014 r., znak: [...]) postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. [...], znak: [...] uzgodnił warunki realizacji ww. inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z treści ww. postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. [...], znak: [...] wynika, że realizacja kwestionowanej inwestycji nie wprowadzi ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich, nie powoduje ujemnego oddziaływania na ludzi i zdrowie publiczne w obszarach przeznaczonych dla stałego ich pobytu, a jej wpływ na środowisko zamyka się w granicach działki inwestycyjnej.

Ponadto, wskazał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są kompetentne do sporządzania raportów oddziaływania na środowisko oraz do negowania ustaleń organów inspekcji sanitarnej w zakresie higieny, ochrony zdrowia i środowiska.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 1532/10, w którym Sąd wskazał, iż z § 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, wynika, że usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych. Jest to przepis skierowany do inwestora, projektanta obiektu oraz organu administracji, który kontroluje zgodność projektowanej inwestycji z tym przepisem. Nie jest to natomiast przepis, który dawałby innym podmiotom jakieś uprawnienie lub nakładał na te podmioty obowiązek.

I dalej, organ stwierdził, że ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących nie wynikają z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2012r., poz. 264 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.), rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2014 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J. W. i W. K. nie posiadają przymiotu strony uprawniającego je do wszczęcia omawianego postępowania nieważnościowego. Natomiast merytoryczne zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Ponadto, cytowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroki sądów administracyjnych nie przesądzają że J.W. oraz W. K. posiadają przymiot stron w omawianej sprawie.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że weryfikowane postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby ww. postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...]oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...]kwietnia 2010 r., znak: [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zdaniem organu, powyższym rozstrzygnięciom nie można również zarzucić, że: zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem innych przepisów prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), dotyczą sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), były niewykonalne w dniu ich wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), ich wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawierają wadę powodującą ich nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...].

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. W. i W.K..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1133/12;

2) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę przymiotu strony J.W. i W. K.;

3) art. 170 p.p.s.a w związku z wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06;

4) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. wobec nie odniesienia się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8 k.p.a.;

5) art. 77 § 1 i 4 i art. 80 k.p.a. wobec niezebrania wszystkich dowodów, a tym samym nierozpoznania całego materiału dowodowego w przedmiocie oceny interesu prawnego J. W. i niezauważenia, że kwestia ta była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06. Skarżąca podniosła, że ojciec W. K. został uznany za stronę postępowania w pozwoleniu na budowę przez Starostę [...], którego następcą prawnym jest jego córka W. K.;

6) art. 12 k.p.a. z uwagi na przewlekłość prowadzenia postępowania;

7) art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c i ust. 4 w związku z art. 84a ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego wobec braku należytej kontroli działania organu I instancji;

8) art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2256/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga J. W. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...]i poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia [...]kwietnia 2010 r.

Weryfikowane we wskazanym trybie nadzwyczajnym postanowienia GINB zapadły w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku J. W. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] (uchylającego postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]kwietnia 2005 r., znak: [...] wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...]z dnia [...]listopada 2004 r. nr [...], znak: [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...]i umarzającego postępowanie pierwszej instancji w ww. zakresie). Dokonując badania ww. postanowień, GINB uznał, że nie są one dotknięte żadną z wad wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu.

Zdaniem Sądu, ocena ta -wobec poczynionych przez ten organ dodatkowych ustaleń- jest prawidłowa. Tym samym, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do zakwestionowania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia z dnia [...] września 2014 r.

Jak wynika z powyższego kontrolowane postanowienie GINB z dnia [...] września 2014 r. zapadło w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, czy na zasadzie art. 126, postanowienia. Zadaniem organu w tej sprawie było poddanie odpowiedniej ocenie ww. postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymującego w mocy orzeczenie własne tego organu z dnia [...]kwietnia 2010 r.

Na mocy tych orzeczeń z 2010 r., GINB odmówił z wniosku J. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]października 2007 r. nr jw. Podstawę prawną wskazanych postanowień (obecnie weryfikowanych w trybie stwierdzenia nieważności) stanowił -wówczas jeszcze obowiązujący- art. 157 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu weryfikowanych postanowień organ podał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., odmówiono wszczęcia na wniosek J. W. i W. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z dnia [...] października 2007 r. Powodem wydania takiej treści rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że zgromadzone dokumenty nie wskazują na to, aby nieruchomości J. W. i W. K. znajdowały się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Podał, że żądanie wydania przez ten sam organ następnego postanowienia w sprawie zakończonej już ostatecznym rozstrzygnięciem, które pozostaje w obiegu prawnym, należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ wydane w tych okolicznościach postanowienie byłoby dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ dodał jednocześnie, że z akt sprawy nie wynika, aby od daty wydania ww. postanowień stan faktyczny uległ zmianie.

Tym samym, GINB w niniejszym postępowaniu miał za zadanie ocenić, czy prawidłowym było zastosowanie ww. art. 157 § 3 k.p.a. z przyczyn podanych w uzasadnieniu weryfikowanych orzeczeń. Obowiązany był przy tym, na tym etapie postępowania, uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12 zapadłego w niniejszej sprawie (a uchylającego wyrok Sądu I instancji oraz poprzednio zapadłe w tej sprawie postanowienia GINB). Z uzasadnienia wskazanego wyroku Sądu kasacyjnego wynika zaś konieczność dokonania oceny, czy badane orzeczenia nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną w sprawie). Sąd ten zwrócił uwagę, iż kwestia interesu prawnego J. W. nie jest oczywista i wymagała poczynienia szeregu ustaleń i rozważań, z uwzględnieniem orzeczeń sądów administracyjnych, jakie do tej pory w tym przedmiocie zostały już wydane (a wskazywały na kierunki niezbędnej analizy).

Sąd Naczelny wskazał m. in. na to (przywołując jedno z orzeczeń sądowych dotyczących interesu prawnego skarżącej), że obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj, należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co samo przez się wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące, w tym nieruchomość J.W. Z tego względu w przypadku budowy tego rodzaju obiektów wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko oraz określenie warunków, których spełnienie minimalizuje skutki oddziaływania. Z tej przyczyny nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków; ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora.

Niezależnie od powyższego, Sąd Naczelny za błędny uznał pogląd wyrażony w badanym postanowieniu o braku możliwości wszczęcia postępowania z uwagi na pozostające w obrocie prawnym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w tym samym zakresie. Wskazał, iż zasada trwałości dotyczy wyłącznie ostatecznych decyzji administracyjnych (verba legis – art. 16 § 1 zd. 1 in fine i zd. 2 in princ.). Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie dotyczy postanowień (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012 s. 88-90 nb 1-4; art. 126 kpa; J. Borkowski – op. cit. s. 477-479, nb 1-5).

W konsekwencji z zapadłego w niniejszej sprawie wyroku NSA, którym tak Sąd orzekający obecnie, jak i organ wydając kontrolowane orzeczenie był związany, wynika, iż zastosowanie art. 157 § 3 k.p.a. nie mogło mieć miejsca tylko z racji pozostawania w obrocie prawnym innego orzeczenia o tej samej treści (tj. postanowienia, a więc orzeczenia nie załatwiającego sprawy co do istoty). Skoro wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności konkretnego aktu, to zadaniem organu było ustalenie, czy pochodzi on od podmiotu mającego interes prawny. Tak też wskazał NSA w ww. wyroku, dostrzegając, iż organy administracji obowiązane są badać na każdym etapie postępowania, czy danej osobie przysługuje status strony oraz, że status ten może się zmienić w zależności od ustaleń faktycznych. Przy czym nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (czy postanowienia) wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym, odmowa wszczęcia postępowania w tym trybie może mieć miejsce w przypadku, gdy żądanie pochodzi od podmiotu nie mającego interesu prawnego.

W weryfikowanych postanowieniach stwierdzono, że skarżąca J. W. nie ma interesu prawnego. Nie dokonano pełnej analizy w tym zakresie, nadto – ocena tej kwestii nie mogła mieć miejsca, a to z uwagi na jej złożoność (brak oczywistości), poza postępowaniem. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można było w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym było, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymagało podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogły być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku stanowiły podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Dlatego też, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że już tylko z tego powodu doszło do naruszenia ww. art. 157 § 3 k.p.a. (znajdującego zastosowanie do postanowień na mocy art. 126 tej ustawy), który stanowił, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.

Niemniej, postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności służy eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami. Dlatego też należało wykazać, iż wskazane naruszenie prawa ma charakter rażący i wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto w tym miejscu zaznaczyć za Naczelnym Sądem administracyjnym (v. wyrok z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05), iż rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". "Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący".

W tym też powyżej przedstawionym kontekście (dotyczącym interesu prawnego skarżącej) GINB -mając na uwadze wytyczne wynikające z ww. wyroku Sądu Naczelnego zapadłego w niniejszej sprawie- słusznie w wydanych postanowieniach dokonał ponownej oceny interesu prawnego skarżącej. Rozważania te, zdaniem Sądu, są prawidłowe. Uwzględniają charakter spornej inwestycji, sposób jej zlokalizowania, odległość tej inwestycji (na którą składa się budynek inwentarski, zamknięty szczelny zbiornik na płynne odchody zwierzęce oraz dwukomorowy szczelny zbiornik na ścieki socjalno-bytowe) od nieruchomości i zabudowań skarżącej, jak również jej oddziaływanie na środowisko. W konsekwencji, nie wskazują na to, aby w badanych postanowieniach z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2010 r. błędnie przyjęto, iż skarżąca nie ma interesu prawnego do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]października 2007 r., uchylającego postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]kwietnia 2005 r., znak: [...]wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...]z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi [...] , gm. [...] i umarzającego postępowanie pierwszej instancji w ww. zakresie. Nie dają tym samym podstawy do stwierdzenia, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia ww. art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 tej ustawy i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z tych też przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Jednocześnie w kontekście treści skargi Sąd zauważa, że choć na przestrzeni lat 2004-2015 toczyło się wiele postępowań mających w różnym zakresie związek z ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, a w związku z tymi postępowaniami zapadły też liczne wyroki sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jednak w żadnym z nich nie przesądzono, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniach związanych ze wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę także ostatni z wyroków NSA odnoszący się do interesu prawnego skarżącej.

W wyroku tym, z dnia 27 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 2302/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż stroną postępowania o pozwolenie na budowę inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa (a tego rodzaju inwestycji dotyczy postępowanie - inwestycja obejmuje bowiem budynek inwentarski o obsadzie 200 Dużych Jednostek Produkcyjnych (DJP)), może być nie tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, który może doznać ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. "Stroną postępowania w takim przypadku może być także właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która w związku z realizacją inwestycji dozna innego rodzaju ograniczeń. Muszą to być ograniczenia, przed powstaniem których ochrony można poszukiwać w oparciu o przepisy prawa administracyjnego np. na nieruchomość zacznie docierać hałas, którego dotychczas nie było, zapachy, promieniowanie elektromagnetyczne." Jednocześnie Sąd Naczelny podniósł, że część powoływanych przez skarżącą kasacyjnie argumentów mających uzasadniać istnienie jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym nie zasługuje na uwzględnienie. "Twierdzenie, że użytkowanie budynku inwentarskiego będzie skutkowało emisją azotu i metali ciężkich jest nieuzasadnionym domniemaniem. Nie zostało ono przez skarżącą kasacyjnie w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione. Także twierdzenie, że użytkowanie budynku spowoduje wystąpienie takich zjawisk jak emisja kurzu, pojawienie się dużej ilości much, szczurów, myszy i innych owadów roznoszących nieczystości z obory, oparte jest jedynie na dowolnych domniemaniach skarżącej kasacyjnie. Abstrahując od tego na ile realne jest wystąpienie tego rodzaju zjawisk stwierdzić należy, że gdyby one zaistniały, to ochrona przed nimi może być realizowana w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym." Za realne Sąd Naczelny uznał natomiast obawy skarżącej kasacyjnie przed emisją nieprzyjemnych zapachów na jej działkę w związku z realizacją inwestycji. Sąd ten wskazał, że ustalenie, czy taka możliwość istnieje wymaga zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzależnione jest od dokonania oceny przydatności dowodowej tego dokumentu.

Dostrzegając wskazany w ww. wyroku kierunek postępowania w zakresie ustalenia interesu prawnego skarżącej, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż kontrolowane rozstrzygnięcie ten kierunek uwzględnia. W wydanych orzeczeniach GINB wskazał bowiem nie tylko na zachowanie odległości wynikających z rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, ale też wziął pod uwagę raport o odziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneks do tego raportu z listopada 2007 r., i - co istotne - pozostające w obrocie prawnym postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]lutego 2010 r. nr [...] uzgadniające warunki realizacji spornej inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z tego ostatniego orzeczenia wynika, że sporna inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich, nie powoduje ujemnego oddziaływania na ludzi i zdrowie publiczne w obszarach przeznaczonych dla stałego ich pobytu, a jej wpływ na środowisko zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Należy przy tym dodać, iż wskazane postanowienie zostało wydane po zapoznaniu się z wnioskiem A. H. przedłożonym przy piśmie Wójta Gminy [...] z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obory wolnostojącej bezściółkowej dla krów mlecznych na 200 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] we wsi [...], gm. [...] (tj. m. in. wraz ze zbiornikiem na gnojowicę oraz szczelnym dwukomorowym na ścieki socjalno-bytowe, v. treść uzasadnienia ww. postanowienia).

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a kontrolowane postanowienie wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności postanowienia, prawa nie narusza.

Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.