Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1113/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 2a, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2022 r.nr SKO.415/163/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. F. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 marca 2022 r. nr B.6730.127.2021 (sprostowaną postanowieniem z 14 kwietnia 2022 r. nr B.6730.127.2021) Wójt Gminy [...], działając na wniosek I Sp. z o.o. Sp. k., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Montaż paneli fotowoltaicznych o mocy do 250 kWp wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (tj. montaż zespołu paneli fotowoltaicznych, budowa instalacji elektrycznych) na dachu istniejącego budynku hali produkcyjnej na działkach nr ewid. [...], [...] w C.

Uzasadniając decyzję organ podał, że w toku postępowania opracowano analizę urbanistyczną dotyczącą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem, w której stwierdzono, że przedmiotowy teren spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p."). W sprawie zastosowano art. 61 ust. 3 i odstąpiono od wyznaczenia obszaru analizowanego. Wójt stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W toku postępowania uzyskano stosowne uzgodnienia. Wydana decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.F. wnioskując o jej uchylenie. Zarzucił, że decyzja została wydana dla działek "nr ewid. [...], [...] w C." a wyszczególniona działka nie istnieje w związku z tym decyzja jest sporządzona nieprawidłowo.

Nazwa zamierzenia inwestycyjnego to: "Montaż paneli fotowoltaicznych o mocy do 250 kWp wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (tj. montaż zespołu paneli fotowoltaicznych, budowa instalacji elektrycznych) na dachu istniejącego budynku hali produkcyjnej na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w C.", zaś w punkcie 2 decyzji funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu to: "budowa elektrowni słonecznej o mocy do 250kWp wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (tj. montaż zespołu paneli fotowoltaicznych, montaż wewnątrz budynku urządzeń do przetwarzania energii oraz niezbędnych instalacji elektrycznych) na dachu budynku hali produkcyjnej" - wynika z tego, że nazwa zamierzenia inwestycyjnego jest niezgodna z faktycznym zamierzeniem podanym w treści decyzji.

Nadto planowana inwestycja stanowi pogwałcenie prawa własności prawowitego właściciela działek nr [...] i [...], którym jest P.F., a firma I Sp. z o. o. Sp. k. bezprawnie użytkuje je na podstawie sfałszowanych dokumentów. Wnioskowana inwestycja zagraża nieruchomościom odwołującego się, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku objętego wnioskiem, poprzez znaczące pogorszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego. Montaż paneli fotowoltaicznych o mocy objętej wnioskiem wymaga postępowania adekwatnego zabezpieczenia przeciwpożarowego o odpowiednich parametrach przeciwpożarowych i odpowiedniej klasie odporności ogniowej konstrukcji i wypełnienia, zrealizowanego przed montażem paneli fotowoltaicznych, co nie zostało uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - ze względu na to, że wnioskowana inwestycja prowadzona jest w obrębie zabudowy przemysłowej o powierzchni powyżej 1 ha - przedsięwzięcie wymaga sporządzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co więcej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydana dla całego zakładu i nie obejmuje tego zamierzenia. Decyzję o warunkach zabudowy wydano mimo braku takiego opracowania. Podane w decyzji określenia tj. montaż wewnątrz budynku urządzeń do przetwarzania energii oraz niezbędnych instalacji elektrycznych (...) są nieprecyzyjne i niosą za sobą ryzyko nadużyć naruszających interes Strony postępowania oraz mających wpływ na możliwości przyszłego zagospodarowania działek nr [...], [...], [...]. Odwołujący zarzucił, że niedopuszczalnym jest, aby dla zabudowy produkcyjnej nie zostały określone parametry takie jak: powierzchnia zabudowy, gabaryty i wysokość zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej, maksymalna powierzchnia zajmowana przez panele fotowoltaiczne oraz maksymalna wysokość konstrukcji paneli fotowoltaicznych - co w decyzji o warunkach zabudowy zostało pominięte. Przed realizacją planowanej inwestycji należy przeprowadzić ekspertyzę techniczną konstrukcji budynku w celu zapobieżenia katastrofy budowlanej. Decyzja została wydana bez opracowania potwierdzającego brak wytwarzania pola elektromagnetycznego oddziałującego na działki nr [...], [...] i [...].

Decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr SKO.415/163/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 pkt 3-6, art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Kolegium wskazało, że z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji organ I instancji zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zgodnie, z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Elektrownia słoneczna, planowana do montażu na budynku produkcyjnym, wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy nieprzekraczającej 500 kW stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 tej ustawy. W ocenie Kolegium organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o prawidłowo i wyczerpująco zebrany materiał dowodowy.

Teren wnioskowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające i stosowne dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty postępowaniem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji. Sama decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został opracowany przez osobę uprawnioną - zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Został uzgodniony z właściwymi organami, tj.: Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych i w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Z Zarządem Zlewni w [...] w zakresie melioracji wodnych. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków z siedzibą w [...] Delegatura w [...] – postanowienie z 21 lutego 2022 r.

Kolegium podało, że wnioskowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ nie osiąga i nie przekracza wartości określonych w § 3.1 pkt 54b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm. – dalej: "rozporządzenie z 10 września 2019 r.). Przepis ten dotyczy powierzchni planowanego przedsięwzięcia a ta nie przekracza 1 ha. Zarzuty odwołującego w tym zakresie Kolegium uznało za nieuzasadnione.

Zarzut nieprawidłowego określenia numerów działek objętych inwestycją w świetle postanowienia Wójta Gminy [...] z 14 kwietnia 2022 r. jest nieaktualny.

Nazwa przyjętego przedsięwzięcia aczkolwiek różna w sentencji decyzji oraz określająca funkcję planowanej zabudowy dotyczy tej samej inwestycji.

Odnośnie podnoszonego w odwołaniu ewentualnego naruszenia prawa własności SKO zauważyło, że zgodnie z art. 63 ust.2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informacja tej treści została zamieszczona w decyzji. Przedmiot postępowania nie obejmuje zabezpieczenia przeciwpożarowego inwestycji. Kwestia ta będzie przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, podobnie jak i sprawy warunków technicznych jakim powinny podlegać budynki. W świetle przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zarzut nieokreślenia parametrów inwestycji jest niezasadny, gdyż przepis powyższy zwalnia organ od ich określania. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P.F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Zawnioskował także o wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania (mających istotny wpływ na wynik sprawy):

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym:

a) pominięcie kwestii konieczności zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego inwestycji, oceny technicznej konstrukcji budynku objętego wnioskiem, oceny technicznej instalacji elektrycznych budynku objętego wnioskiem, a także ustalenia emitowanego pola elektromagnetycznego;

b) zaniechanie dokonania ustaleń/oceny spełnienia wymogów zasad tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz aktualnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu,

c) zaniechanie ustalenia powierzchni terenu zajętego przez obiekty budowlane (rozumianych jako cały zakład wraz z towarzysząca infrastrukturą) oraz pozostałej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w celu oceny konieczności uzyskania uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

d) zaniechanie ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie ewentualnie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w trybie § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

e) zaniechanie ustalenia (doprecyzowania) szczegółów planowanego przedsięwzięcia m. in. maksymalnej powierzchni zajmowanej przez panele fotowoltaiczne, maksymalnej wysokości konstrukcji paneli fotowoltaicznych, doprecyzowania sposobu montażu paneli, mocy jednostkowej panela, ilości rzędów, kąta nachylenia mocowań, wyszczególnienie urządzeń wchodzących w zakres urządzeń do przetwarzania oraz niezbędnych instalacji elektrycznych energii;

f) utrzymanie w mocy decyzji jedynie w oparciu o dowody przedstawione wyłącznie przez inwestora.

2. art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wyjaśnień dlaczego instalacja fotowoltaiczna o mocy nieprzekraczającej 500kW, zdaniem organu, stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, a nie zabudowę przemysłową, jak wskazał wójt Gminy [...] w decyzji ustalającej WZ.

3. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalająca warunki zabudowy niespełniającej wymogów dla tego typu aktu, w szczególności zawarcie nieprecyzyjnych, niejasnych określeń oraz pominięcie istotnych elementów, a także nie odniesienie się do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu.

4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy istniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że powierzchnia zabudowy o której mowa w przedmiotowym przepisie, to wyłącznie powierzchnia dachu hali, w tym umieszczonych na nim paneli, podczas gdy przez powierzchnie zabudowy należy rozumieć powierzchnie całego zakładu wraz z infrastrukturą (m.in. wewnętrzną zakładową stację paliw, zbiorniki, urządzenia do tankowania, drogi dojazdowe, manewrowe, mur itp.) oraz powierzchnie przeznaczoną do przekształcenia, co doprowadziło do błędnego ustalenia powierzchni zabudowy i wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo nieuzyskania przez inwestora uprzedniej zgody w formie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2. § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. poprzez jego ewentualne niezastosowanie (w przypadku uznania, że powierzchnia zabudowy nie przekracza 1 ha) pomimo, że planowane przedsięwzięcie stanowi uzupełnianie istniejącej już zabudowy przemysłowej (a także ewentualnie realizowanej lub planowanej) na terenie jednego zakładu, co doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy pomimo nieuzyskania przez inwestora uprzedniej zgody w formie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

3. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo nieuzyskania przez inwestora uprzedniej zgody w formie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

4. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że montaż paneli fotowoltaicznych o mocy do 250 kWp wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (tj. montaż zespołu paneli fotowoltaicznych, budowa instalacji elektrycznych) na dachu istniejącego budynku hali produkcyjnej stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, co skutkowało niezastosowaniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy i odstąpieniem od ustalenia zasad tzw. dobrego sąsiedztwa i parametrów inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Postanowieniem z 18 października 2022 r., sygn. II SA/Rz 1113/22 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

I. Sp. z o.o. Sp. k. w piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2022 r. przedstawiła własne stanowisko w sprawie wnioskując o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) - dalej: P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 27 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18 marca 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy na wniosek I. Sp. z o.o. Sp. k., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Montaż paneli fotowoltaicznych o mocy do 250 kWp wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (tj. montaż zespołu paneli fotowoltaicznych, budowa instalacji elektrycznych) na dachu istniejącego budynku hali produkcyjnej na działkach nr ewid. [...], [...] w C.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. w tekście jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, w tekście jako rozporządzenie MI) – wszystkie te przepisy w brzmieniu poprzedzającym zmiany z 3 stycznia 2022 r. W tym miejscu należy odnotować, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 23 sierpnia 2021 r., a więc w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r.. Z tym dniem uległa zmianie treść art. 61 u.p.z.p., jak również został uchylony § 3 rozporządzenia, jednakże należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższych względów w niniejszej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., pomimo że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana na w razie braku obowiązującego m.p.z.p., przeznacza tylko określony teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są (w dacie wydania zaskarżonej decyzji): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Sąd akceptuje stanowisko organów, zbieżne z wynikami przeprowadzonej analizy funkcji, iż terenem inwestycji jest część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] o pow. ok. 32a. Oznaczony został on na kopii mapy ewidencyjnej dołączonej do sprecyzowanego wniosku literami ABCD.

Tak określony teren inwestycji został zaakceptowany w decyzji organu I instancji. Organ ten wskazał, że inwestycja ma być realizowana na działkach o numerach [...], [...], [...] w C. na dachu istniejącego budynku hali produkcyjnej.

Jednocześnie z załącznika graficznego nr 1 do decyzji jasno wynika, że teren inwestycji znajduje się na ww działkach ewidencyjnych, ale nie na całych, tylko ich części, wyznaczony zgodnie z życzeniem wnioskodawcy, oznaczony literami ABCD.

Jasno wynika to także z analizy urbanistycznej części tekstowej – załącznik nr 2 do decyzji (pkt III 1 i 2 analizy). Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla części działek ewidencyjnych Sąd wyraża pogląd, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Mając na uwadze pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2022 r. (sygn. II OSK 712/21- CBOSA), który skład orzekający w tej sprawie podziela wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust 2 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca, jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku, konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: " na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu".

Zatem, skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki/działek, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Sąd zwraca uwagę, że przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do utożsamienia pojęcia "terenu" z pojęciem "działki ewidencyjnej" (zob. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 23 maja 2020 r., II OSK 1693/19 – CBOSA). Wskazać należy, że w orzecznictwie dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1549/21, publ. – CBOSA). W okolicznościach rozstrzyganej sprawy SKO takiego naruszenia nie wykazało.

Nie jest w tym kontekście przekonujący argument, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki.

Przedmiotem postępowania jest montaż paneli fotowoltaicznych o mocy 250 kWp z niezbędną infrastrukturą.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 (tj. wymogów "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej przy ustalaniu warunków zabudowy) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: ustawa OZE). Jak stanowi ostatni z powołanych przepisów, instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego – a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące m.in. energię promieniowania słonecznego (art. 2 pkt 22 ustawy OZE).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczyły się dwa rozbieżne stanowiska odnośnie do interpretacji wyłączenia zawartego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Według pierwszego z nich, interpretacja normy zawartej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinna ograniczać się do wykładni językowej, lecz wymaga zastosowania reguł wykładni systemowej. Stosowanie tego przepisu powinno być dokonywane z uwzględnieniem przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a mianowicie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Zwraca się uwagę, że ustawodawca dokonał rozróżnienia instalacji fotowoltaicznych, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW). Wolą ustawodawcy jest zatem, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego (lub studium). Regulacje zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznaczają, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium (por.m.in. wyroki NSA: z 12 stycznia 2018 r., II OSK 794/16, z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17, z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2021 r. II SA/Bk 146/21; wyrok WSA w Kielcach z 8 września 2021 r., II SA/Ke 444/21; wyrok WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21, wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 617/22, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r. (II OSK 100/19, Lex nr 3331402) Naczelny Sąd Administracyjny przywołał jako dominujący pogląd, zgodnie z którym "budowa elektrowni fotowoltaicznej nie stanowi urządzenia infrastrukturalnego i wymaga spełniania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.". W tym samym wyroku NSA wyjaśnił, że "możliwość kontynuacji dotychczasowej funkcji w zakresie zagospodarowania terenu jest zasadniczym kryterium pozwalającym na lokalizowanie naziemnych instalacji fotowoltaicznych. Inwestycja w postaci budowy zespołu paneli fotowoltaicznych, jako inwestycja o funkcji produkcyjnej w postaci wytwarzanej w niej energii, nie może być zwolniona z obowiązku spełniania warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19 (Lex 3130321), podniósł z kolei, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. II OSK 3705/19 wskazał, że "realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową". Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zwraca się także uwagę, że dokonując wykładni systemowej należy odnieść się do normy zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Przepis ten wprowadza do systemu prawa zasadę, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.z.p. przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Według drugiego z poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aktualne brzmienie art. 61 ust.3 u.p.z.p., w zakresie dotyczącym instalacji odnawialnego źródła energii, nie może budzić wątpliwości z gramatycznego punktu widzenia i nie wymaga wykładni systemowej odwołującej się do przepisów art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524, dalej: "nowela 2019") w przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". W związku z takim brzmieniem omawianego przepisu nie ma wątpliwości, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - wprost odsyła do definicji zawartej w odrębnej ustawie, natomiast definicja z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii nie pozwala na różnicowanie instalacji w zależności od ich mocy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby dopuszczalna była ich późniejsza lokalizacja w planie miejscowym, o ile taki plan zostanie uchwalony. NSA stoi na stanowisku, że zakres stosowania tych regulacji jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych i nie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., a jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21).

Ponadto NSA w przywołanym powyżej orzeczeniu wyraża pogląd, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym nawet przed nowelizacją art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymagały przy ustalaniu warunków zabudowy realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Z uwagi jednak na rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie (odmienny pogląd wyrażony m.in. we wcześniejszych wyrokach NSA z 29 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2657/13 oraz z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16), ustawodawca zdecydował się usunąć dotychczasowe wątpliwości interpretacyjne poprzez literalne wymienienie odnawialnych źródeł energii. NSA zwróciło uwagę, że w pkt 5 uzasadnienia projektu ustawy 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Dodatkowo NSA wskazało, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszenie w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery (wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21 stwierdził ponadto, że "Dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. Poza tym ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (określanym mianem aktu polityki planowania przestrzennego oraz aktem kierownictwa wewnętrznego i niebędącym, w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (zob. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących". Powyższy pogląd reprezentowany jest również w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 22 listopada 2022 r., II SA/Po 658/22; z 24 listopada 2022 r., II SA/Po 582/22; z 1 grudnia 2022 r., II SA/Po 554/22; wyrok WSA w Szczecinie z 9 listopada 2022 r., II SA/Sz 513/22; wyrok WSA w Olsztynie z 23 listopada 2021 r., II SA/Ol 893/21).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela opinię co do trafności stosowania przedstawionej powyżej wykładni językowej, dostrzegając jej zbieżność z wykładnią funkcjonalną. W konsekwencji w ocenie Sądu zasadnym jest zastosowanie do planowanej inwestycji wyjątku, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko organów. Rację ma jednak skarżący zarzucając, że wadliwie opisano w decyzji planowaną zabudowę jako "produkcyjną". Jak wyżej wyjaśniono, zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych elektrownie słoneczne, montaż paneli fotowoltaicznych stanowi zabudowę o charakterze infrastruktury technicznej i tak powinna być opisana w treści decyzji, co przesadza o naruszeniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 1 lit. d i h rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589).

Planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na dachu hali produkcyjnej stanowiąc uzupełnienie istniejącej zabudowy produkcyjnej o nową infrastrukturę techniczną. Nie oznacza to jednak, że z tego powodu planowane zamierzenie samo w sobie będzie stanowić rodzaj zabudowy produkcyjnej.

Sad podziela także zarzuty skargi co do zaniechania ustalenia (doprecyzowania) szczegółów planowanego przedsięwzięcia m. in. maksymalnej powierzchni zajmowanej przez panele fotowoltaiczne, maksymalnej wysokości konstrukcji paneli fotowoltaicznych, doprecyzowania sposobu montażu paneli, mocy jednostkowej panela, ilości rzędów, kąta nachylenia mocowań, wyszczególnienie urządzeń wchodzących w zakres urządzeń do przetwarzania oraz niezbędnych instalacji elektrycznych energii;

Opis planowanego zamierzenia inwestycyjnego zawarty jest we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w którym inwestor wskazał, że instalacja fotowoltaiczna zamontowana na dachu hali produkcyjnej na konstrukcji wsporczej, produkująca energię elektryczną będzie wykorzystywana do zasilania zakładu i/lub przekazywana do sieci. Instalacja zostanie podłączona do istniejącej stacji transformatorowej lub do rozdzielnicy głównej obiektu w zależności od wydawanych warunków przyłączenia.

- Zespół paneli fotowoltaicznych, służących do wytwarzania prądu stałego (DC): urządzenia wytwarzające energię elektryczną z energii promieniowania słonecznego, o mocy do 250 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (do 1 000 szt);

- Konstrukcja wsporcza mocowana do poszycia dachu;

- Kable stałoprądowe – kable łączące poszczególne panele fotowoltaiczne, służące do przesyłania energii elektrycznej do inwerterów;

Inwertery, urządzenia służące konwersji prądu stałego na prąd przemienny (do 10 szt.) montowane wewnątrz budynku;

- Kable zmiennoprądowe – przewody służące do przesyłania energii elektrycznej z inwerterów do przyłącza elektroenergetycznego;

- Wewnętrzna linia zasilająca.

Precyzja w opisie planowanej inwestycji ma charakter gwarancyjny zarówno dla inwestora jak i podmiotów, na których interesy będzie ona oddziaływać. Jest ona także istotna dla oceny zgodności projektu budowlanego z wydanymi warunkami zabudowy w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sąd zwraca także uwagę, że SKO nie doręczyło decyzji Spółdzielni "[...]" w C., uznanej za stronę przez organ I instancji, bez żadnego wyjaśnienia.

Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób wskazany w skardze.

Podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest analiza urbanistyczna i ona była podstawą wydania skarżonej decyzji.

Zarzut naruszenia przepisów przeciwpożarowych będzie się aktualizował w toku postępowania o pozwolenie na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.