Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 674/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 § 3 i art. 218 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Olga Żurawska- Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..]Komendanta Wojewódzkiego Policji w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 445/13 w sprawie ze skargi B.B. na postanowienie [..]Komendanta Wojewódzkiego Policji w [..] z dnia 4 września 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B.B. na rzecz [..]Komendanta Wojewódzkiego Policji w [..]kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 445/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi B.B. na postanowienie [..]Komendanta Wojewódzkiego Policji w [..]z dnia 4 września 2013 r., nr [..]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie pełnienia służby w Policji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [..]z dnia 18 czerwca 2013 r., nr [..].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 1 lutego 2013 r. B.B. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [..]o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667), zwanej dalej ustawą. Oświadczył, że pełnił służbę w Policji w latach 1993-2011, w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a żądane zaświadczenie jest mu niezbędne do ubiegania się o podwyższenie emerytury.

Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. B.B. uzupełnił swój wniosek, przez wskazanie interwencji i działań podejmowanych przez niego w trakcie służby w Policji, które w jego ocenie były wykonywane w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Komendant Powiatowy Policji w [..]przeprowadził postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy w przypadku wnioskodawcy zaistniały okoliczności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (Dz. U. nr 86, poz. 734). Organ zwrócił się także do wskazanych jednostek, w których pełnił on służbę, tj. do Komendanta Komisariatu Policji o dokonanie analizy podanych przez wnioskodawcę zdarzeń w świetle posiadanej dokumentacji oraz do Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej o przeanalizowanie dokumentacji czynności służbowych podejmowanych przez zainteresowanego. W wyniku natomiast przeprowadzonej analizy akt osobowych asp. szt. B.B. w stanie spoczynku organ odnotował brak dokumentów potwierdzających, że wnioskodawca pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Także z odpowiedzi uzyskanej z Komisariatu wynikało, że w rejestrach interwencji Komisariatu za lata 2007-2011 nie znaleziono zapisów, które by potwierdzały, iż B.B. podejmował czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu lub miał status pokrzywdzonego. Nie potwierdzą tych okoliczności książki wydarzeń, książki nadzoru i książki kontroli za lata 2007-2011. Dokumentów świadczących o pełnieniu służby w warunkach określonych w § 4 rozporządzenia, organ nie odnalazł również w innych dokumentach posiadanych przez Komendę Powiatową.

Z uwagi na wskazane okoliczności, postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 219 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a., Komendant Powiatowy Policji w [..]odmówił B.B. wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, odnotowując, iż podstawy do wydania zaświadczenia nie stanowią dane dostarczane organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Przedstawił przebieg służby funkcjonariusza od dnia 16 kwietnia 1993 r. - na stanowisku policjanta [..]; od dnia 1 lipca 1994 r. na stanowisku dzielnicowego; od dnia 1 kwietnia 2000 r. asystenta [..]; od 1 sierpnia 2008 r. na stanowisku kierownika [..]- do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. 20 lipca 2012 r. Organ zauważył także, że wnioskodawca posiada orzeczenie 4 % trwałego uszczerbku na zdrowiu w związku z chorobą zawodową, powstałą wskutek prowadzenia od 1999 r. zajęć wyszkolenia strzeleckiego policjantów [..]. Mając z kolei na uwadze wskazane przez zainteresowanego czynności służbowe w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. organ podkreślił, że dokonano kwerendy wszystkich dokumentów będących w posiadaniu organu (Komendy), jednak nie odnaleziono w nich informacji potwierdzających wykonywanie czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ zaakcentował, że w tej kwestii nie chodzi o niebezpieczeństwo potencjalne, lecz o konkretne sytuacje zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. W tej sprawie, z analizy dokumentów zebranych w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie wynika, że w okresie pełnienia służby przez wnioskodawcę doszło do zdarzeń potwierdzających wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Na powyższe postanowienie B.B. wniósł zażalenie, w którym zaskarżonemu aktowi zarzucił nieścisłość, niezgodność ze stanem prawnym i faktycznym oraz subiektywność oceny. Wskazał, że w praktyce, w rejestrach poddanych kwerendzie odnotowywane są informacje istotne dla procedur określonych w poszczególnych kodeksach lub przepisach służbowych, a żadna instrukcja służbowa ani algorytm, poza ujawnionym przestępstwem, nie przewidywały dokumentowania sytuacji wskazanych w art. 15 ust. pkt 3 ustawy. Uznał, że w postanowieniu nie odniesiono się do kwestii konieczności dokumentowania przez przełożonych, pełnienia przez funkcjonariuszy służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, która wynika z Decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [..]z dnia 2 marca 2007 r., nr [..]. Podał też, iż zazwyczaj informacje o zaistniałym lub występującym zagrożeniu były odnotowywane w notatnikach służbowych, które zostały zarchiwizowane i zniszczone, a niektóre dane, z uwagi na brak precyzyjnych regulacji służbowych, nie były odnotowywane. Dodał, że wykazał chęć współpracy w toku postępowania wyjaśniającego w zakresie udzielenia dodatkowych, szczegółowych informacji, jednak nikt nie był zainteresowany jego współpracą. Stwierdził, że w postanowieniu brak jest informacji, czy jakakolwiek wskazana przez niego czynność została potwierdzona w dokumentacji poddanej kwerendzie.

Uznając zażalenie za bezzasadne, [..]Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 4 września 2013 r., nr [..], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach podjętego rozstrzygnięcie wskazał na istotę zaświadczenia. Wydanie przedmiotowego zaświadczenia przewidziane zostało w postępowaniu emerytalnym policjantów. Wskazując na regulacje art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. i § 4 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., organ stwierdził, że przepisy te dają podstawę do podwyższenia funkcjonariuszowi emerytury przy spełnieniu określonych warunków. Zaznaczył, że podwyższenie emerytury w związku z wykonywaniem czynności i interwencji, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia uzależnione jest od przeprowadzenia co najmniej 6 interwencji lub czynności w roku oraz istnienia podczas wykonywania tych czynności zagrożenia życia lub zdrowia. Środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji ( § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Wskazując na regulacje art. 217 § 1 i art. 218 K.p.a., organ odwoławczy zaakcentował, że przeprowadzenie przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego nie jest obligatoryjne, co wynika z art. 218 § 2 K.p.a. Konieczne natomiast postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie funkcję pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia i może się odnosić do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, baz danych oraz wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ich ewentualnych dysponentów. Natomiast sytuacje, w których realnie zagrożone jest życie lub zdrowie policjanta określone zostały w art. 222 - 224 Kodeksu karnego. W przypadku popełnienia lub usiłowania popełnienia ww. przestępstw, prowadzone są postępowania przygotowawcze, które są rejestrowane w policyjnych systemach informacyjnych. Ponadto, prowadzone są przez Policję wewnętrzne postępowania wyjaśniające, które również są rejestrowane.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dokonano szczegółowej analizy posiadanych dokumentów, w tym akt osobowych, książek wydarzeń, książek nadzoru i kontroli, książek przebiegu służby, książek kontroli osób zatrzymanych, skorowidzów osób pokrzywdzonych. W wyniku dokonanych sprawdzeń, nie potwierdzono faktu udziału zainteresowanego w zdarzeniu lub zaistnienia zdarzenia nadzwyczajnego. Organ zaznaczył, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego, zatem uznał, iż prawidłowo przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające przez dokonanie analizy akt osobowych funkcjonariusza, dokumentacji archiwalnej oraz innej dokumentacji wykonywanej. Organ stwierdził, iż w tej sprawie możliwości kwerendy materiałów źródłowych zostały w całości wyczerpane. W przedmiocie wskazanych przez wnioskodawcę zdarzeń organ podkreślił, że zbadano je przekazując pismo zainteresowanego do Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w [..]oraz Komendanta Komisariatu Policji w [..]. Organ zwrócił uwagę na fakt, że służba w Policji sama w sobie niesie element zagrożenia i każdy policjant pełniąc służbę naraża się na niebezpieczeństwo, nieodłącznie związane z tym zawodem. Fakt pełnienia służby w Policji, w tym dokonywanie zatrzymań osób na gorącym uczynku, zabezpieczanie imprez masowych, udział w interwencjach domowych, nie uzasadnia podwyższenia emerytury z uwagi na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Na powyższe postanowienie B.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której podtrzymał zarzuty i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zażalenia. Podkreślił, że bezpośredni przełożeni zobowiązani byli do dokumentowania służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Uznał, że przedstawiony przez niego wykaz interwencji został pominięty w ocenie materiału dowodowego. Organ nie wskazał, z jakiej procedury miałoby wynikać dokumentowanie zapisów potwierdzających fakt posiadania statusu pokrzywdzonego lub wykonywania czynności w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia. Jego zdaniem, w tej sytuacji kwerenda dokumentacji była bezprzedmiotowa i należało - na potwierdzenie wykonywania czynności w sytuacji zagrożenia - przewidzieć możliwość sporządzenia notatki przez przełożonego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [..]wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że oceniane postanowienie wydane zostało na podstawie przepisów działu VII K.p.a., regulujących postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Postępowanie to jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 K.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych (ewentualnie ich dysponenta) i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest oświadczeniem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zastosowania te same reguły co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a więc nie obejmuje ich ustalenia.

Następnie Sąd wskazał, że zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Policji. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, ABW, AW, SKW, SWW, CBA, SG, BOR, PSP i SW oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 z późń. zm.), zwanej dalej ustawą, prawodawca określił, że emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednocześnie w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy (Dz. U. nr 239, poz. 2404 z późń. zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji. Stosownie do ostatnio przywołanego przepisu zaświadczenie, o jakim w nim mowa, sporządzane jest więc w oparciu o akta osobowe lub inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w szczególnych warunkach, a tym samym wyłączony został szerszy zakres postępowania wyjaśniającego.

Sąd I instancji zauważył, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające dokonując analizy zapisów w książkach wydarzeń, służby, osób zatrzymanych, interwencji, kontroli i nadzoru w zakresie wykonywanych przez funkcjonariusza czynności oraz uzyskując od innych podmiotów informacje potrzebne do potwierdzenia zdarzeń wskazywanych przez skarżącego. Na okoliczność zdarzeń opisanych przez skarżącego, organ otrzymał notatkę służbową od Komendanta Komisariatu oraz od Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej. Przejrzano także skorowidz osób pokrzywdzonych (wersję elektroniczną i książkową) oraz zabezpieczeń porządku publicznego i imprez masowych (spisy archiwalne). Natomiast oba organy orzekające zgodnie podają w uzasadnieniu swoich postanowień w sposób ogólny, że analiza materiału dowodowego nie wykazała pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wprawdzie podano, że dokonano analizy ww. dokumentów, jednakże nie wskazano, w których z nich dokonywane są zapisy, adnotacje świadczące o służbie w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o jakich mowa w § 4 rozporządzenia. Tym samym organ nie dokonał również oceny tych dokumentów, posiadających stosowne zapisy i będących w dyspozycji jednostek Policji oraz nie wyjaśnił, w jakim zakresie potwierdzają one lub przeczą okolicznościom towarzyszącym zdarzeniom opisywanym przez skarżącego w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. Dostrzec natomiast trzeba, że w tej sprawie prawidłowo organy interpretowały regulację § 4 ust. 1 rozporządzenia, pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych w tymże przepisie obowiązków służbowych.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie wydania zaświadczenia, właściwy organ Policji winien zbadać całość stosownej dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza. Organy winny wskazać - dla ustalenia pełnienia służby w warunkach szczególnie niebezpiecznych dla życia i zdrowia - oprócz akt osobowych funkcjonariusza te z dokumentów, w których odnotowywane są okoliczności bądź zdarzenia potwierdzające przesłankę z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. W tej kwestii nawiązać można także do stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., (sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011), iż "postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę (art. 218 K.p.a.) przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu". Tylko odpowiednie zapisy, adnotacje w takich dokumentach pozwolą organowi na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 K.p.a. Ponieważ zaświadczenie stanowi poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego, zatem jest pochodną ich istnienia. Dlatego w przypadku odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia organ Policji winien w uzasadnieniu postanowienia precyzyjnie wskazać, jakie kategorie dokumentów zawierają stosowne zapisy świadczące o pełnieniu przez funkcjonariusza służby w warunkach, o których mowa w § 4 rozporządzenia, czy zostały one zbadane, a następnie jakie są wyniki takiego postępowania wyjaśniającego. Organ winien również odnieść się do zindywidulizowanego oświadczenia funkcjonariusza złożonego w organie w tej materii, w kontekście posiadanych dokumentów. Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu, organ ten może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. Odmowa wydania zaświadczenia w tym przypadku świadczy jedynie o tym, że brak danych posiadanych przez organy Policji nie pozwala na poświadczenie żądanych faktów.

Zdaniem Sądu I instancji, pominięcie tych obowiązków skutkowało naruszeniem art. 7 K.p.a. w związku z art. 218 § 2 K.p.a., nakazujących organom Policji podjęcie kroków niezbędnych w koniecznym zakresie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy - przez wydanie zaświadczenia - a także art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a., określających wymogi formalne jakie powinno spełniać uzasadnienie rozstrzygnięcia. Ponadto, nie jest możliwe dokonanie oceny legalności zaskarżonego aktu, jeśli nie są znane przesłanki, w tym dokumenty zwierające zapisy w przedmiocie szczególnych warunków, stanowiące podstawę podjęcia postanowienia o odmowie wydania funkcjonariuszowi zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [..]Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r, w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 239, poz. 2404 z późn. zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dokumentacja, której analizy dokonał organ Policji I instancji, wymieniona w uzasadnieniu postanowienia organu I i II instancji nie jest w całości dokumentacją, o której mowa w §14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, mogąca zawierać zapisy o służbie funkcjonariusza w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez zarzucenie organom Policji naruszenia przepisów:

a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 218 § 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez sąd w toku postępowania sądowego, że organy Policji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 218 § 2 K.p.a. poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych w koniecznym zakresie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez wydanie zaświadczenia, podczas gdy zaskarżone postanowienia były poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym przez organy Policji postępowaniem wyjaśniającym w koniecznym zakresie, a stan faktyczny potrzebny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie żądanego zaświadczenia został przez organy prawidłowo ustalony, a następnie przedstawiony w uzasadnieniu;

b) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. określającym wymogi formalne jakie powinno spełniać uzasadnienie postanowienia poprzez bezpodstawne przejęcie, że organy Policji naruszyły ten przepis, gdyż nie wskazały w uzasadnieniach postanowień, w których z analizowanych ewidencji i dokumentów dokonywane są zapisy, adnotacje świadczące o służbie w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu policjanta, a tym samym nie dokonały oceny tych dokumentów posiadających stosowne zapisy i będących w dyspozycji jednostek Policji oraz nie wyjaśniły w jakim zakresie potwierdzają one lub przeczą okolicznościom towarzyszącym zdarzeniom opisanym przez skarżącego w piśmie z dnia 11.02.2013 r., podczas gdy w uzasadnieniach postanowień organy Policji obu instancji szczegółowo wskazały jakie dokumenty analizowano pod kątem zapisów odnoszących się do pełnienia przez skarżącego policjanta służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, odniosły się do zawartości tych dokumentów w kontekście wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu oraz ustosunkowały się w kontekście wyniku analizy dokumentacji do okoliczności towarzyszącym zdarzeniom opisanym przez skarżącego w piśmie z dnia 11.02.2013 r.;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku informacji jaki wpływ na istotę sprawy miało niewyjaśnienie przez organy Policji, w których z przeanalizowanych ewidencji i dokumentów dokonywane są zapisy, adnotacje świadczące o służbie w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu policjanta, a tym samym brak oceny tych dokumentów posiadających stosowne zapisy i będące w dyspozycji jednostek Policji oraz brak wyjaśnienia w jakim zakresie potwierdzają one lub przeczą okolicznościom towarzyszącym zdarzeniom opisanym przez skarżącego w piśmie z dnia 11.02.2013 r., w świetle ustalenia przez organy Policji zakresu właściwej dokumentacji, przeanalizowania jej w tym ustalonym zakresie i ustosunkowania się w świetle tej analizy do zdarzeń, interwencji opisanych przez skarżącego w piśmie z dnia 11.02.2013 r.,

d) art. 218 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że analiza wskazanej w postanowieniach organów Policji dokumentacji wybranej przez organ Policji, nie spełnia wymogu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie i tym samym nie pozwala na dokładne ustalenie stanu faktycznego, podczas gdy organy Policji obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie dającym podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swoich postanowień, m.in. wyjaśniając jakie dokumenty i fakty poddały swojej analizie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że latach 1993-2006 m.in. za który to okres skarżący domaga się potwierdzenia pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zarażających życiu lub zdrowiu nie był prowadzony żaden rejestr działań z uwzględnieniem opisu ich przebiegu i okoliczności. Dopiero w momencie wejścia, w życie decyzji OKWP nr 48/2007 przełożeni zostali zobowiązani do potwierdzania w formie zaświadczenia umieszczanego w aktach osobowych policjanta udziału policjanta w zdarzeniach szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu.

Nie prowadzono w Komendzie Powiatowej Policji w [..]ani w Komisariacie Policji w [..]rejestru/ewidencji czynności realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, dlatego też realizacja wniosku każdego policjanta pełniącego służbę w tych jednostkach wymaga każdorazowo przejrzenia wielu książek i akt spraw realizowanych w komórkach, w których policjant pełnił służbę.

Organ Policji I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, którego wynikiem było ustalenie dokumentacji, w której zapisy o pełnieniu przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu mogły się znaleźć, w uzasadnieniu postanowienia wyliczył jaka to dokumentacja oraz stwierdził, że jej analiza nie pozwoliła na potwierdzenie zaistnienia zdarzeń uprawniających do wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu.

Według Sądu I instancji organy Policji powinny ograniczyć zakres analizowanej dokumentacji wyłącznie do ewidencji i dokumentów, w których takie informacje mogą się znajdować. W rzeczywistości miało to miejsce. Organ I instancji przeanalizował dokumentację dotyczącą pełnienia przez skarżącego służby, w jednostkach i komórkach, w których pełnił on służbę, w okresach przez niego wskazanych, w zakresie posiadanej dokumentacji.

We wszystkich dokumentach, które poddano analizie, mogły znajdować się zapiski dotyczące osoby skarżącego i zdarzeń z jego udziałem, potwierdzające pełnienie przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Sam skarżący potwierdza w swojej skardze, że dokumentacja służbowa prowadzona na stanowisku kierowania dotyczyła zazwyczaj zapisu o czasie i miejscu zdarzenia, kwalifikacji czynu, podjętych czynności oraz danych policjantów biorących udział w interwencji czy zdarzeniu, Zatem na podstawie informacji zawartych w tych dokumentach można by ewentualnie potwierdzić udział skarżącego w zdarzeniach zagrażających jego życiu i zdrowiu. W każdej z analizowanych-ewidencji, książce czy innej dokumentacji mógł się znaleźć zapis dotyczący sytuacji, w której miało miejsce zagrożenie życia lub zdrowia policjanta, opis czynności, konkretnej akcji, która sama przez się, z uwagi na jej charakter, miejsce, przebieg, adresatów akcji itp,, wskazuje, może wskazywać organom Policji analizującym takie dokumenty, że istniało powyższe zagrożenie. Przykładowo, w książce wydarzeń wpisuje się, że policjant doznał uszczerbku na zdrowiu w związku z prowadzoną w danym miejscu interwencją albo zachowaniem osoby zatrzymanej w jednostce Policji. Podobny zapis mógł pojawić się w książce interwencji.

Dalej organ wskazał, że [..]Komendant Wojewódzki Policji w 2007r. polecił kierownikom podległych komórek i jednostek organizacyjnych dokumentowanie tego rodzaju zdarzeń w formie zaświadczenia umieszczanego w-aktach osobowych policjantów. Brak takich zaświadczeń w aktach osobowych może oznaczać, że albo przełożony policjanta nie wykonał swojego obowiązku albo policjant nie brał udziału w zdarzeniach zagrażających jego życiu lub zdrowiu. W jednym i drugim przypadku wobec braku stosownych dokumentów aktualnie organ Policji musi odmówić wydania zaświadczenia o pełnieniu przez policjanta służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Zarzut naruszenia przez organy Policji art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie, w których z analizowanych ewidencji, dokumentacji dokonywane są zapisy o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego i brak oceny tych zapisów jest tym bardziej niezasadny, że w żadnej z ewidencji nie dokonuje się wprost zapisów o pełnieniu przez policjanta służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Jedynie informacja o udziale policjanta np. w danej interwencji, zatrzymaniu określonych osób stwarzających zagrożenie itp. daje możliwość oceny czy policjant podczas zdarzenia znajdował się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, a takie informacje organ czerpał z wymienionej w uzasadnieniach postanowień dokumentacji. Skoro nie odnaleziono żadnych zapisów to taka ocena zdarzeń także była niemożliwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.B. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu naruszył zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.pa., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 218 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Stosownie do § 2 tego przepisu organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Jak wynika z art. 217 K.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej.

Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 tej ustawy - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu ( por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014r. I OSK 1518/12 LEX nr 1452122, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013r. I OSK 605/12 LEX nr 1369011 ).

Stawiając organom zarzut naruszenia art. 218 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. Sąd I instancji potwierdził, że "organy dokonały analizy zapisów w książkach wydarzeń, służby, osób zatrzymanych, interwencji, kontroli i nadzoru w zakresie wykonywanych przez funkcjonariusza czynności oraz uzyskując od innych podmiotów informacje potrzebne do potwierdzenia zdarzeń wskazywanych przez skarżącego" , jednak pomimo tego uznał że "nie wskazano w których z nich dokonywane są zapisy, adnotacje świadczące o służbie w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu".

Powyższe twierdzenie Sądu I instancji wydaje się niezrozumiałe w kontekście uzasadnienia obu postanowień oraz treści odpowiedzi na skargę. Niewątpliwie przedmiotem analizy były wszystkie posiadane przez organy dokumenty, które mogłyby wskazywać na warunki w jakich B.B. pełnił służbę w Policji. Oznacza to, że ewentualne zapisy mogły właśnie wynikać z tych dokumentów, skoro poddano je analizie. W sytuacji gdy nie odnaleziono żadnych zapisów dotyczących służby funkcjonariusza w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, to czynienie ustaleń w jakich z analizowanych dokumentów powinny one ( zapisy ) się znajdować jest bezprzedmiotowe. Jeżeli organ stwierdza, że nie dysponuje materiałem potwierdzającym służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu ( a czyni to po analizie szeregu dokumentów ), to znaczy że wbrew wywodom Sądu I instancji dokonał oceny tych dokumentów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli organy poddały kontroli wszystkie dokumenty na podstawie których można byłoby ustalić warunki służby skarżącego i postępowanie w tym zakresie nie przyniosło oczekiwanego efektu, to nie można wymuszać na organie dalszego poszukiwania zapisów, których organ nie posiada.

Według § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin ( Dz. U. 2015, poz. 1148 ) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Organy zastosowały się do cytowanego przepisu i dokonały analizy akt osobowych skarżącego oraz wszelkich dokumentów mogących wskazywać na warunki pełnionej służby. Wyjaśniły też, czy zdarzenia na jakie wskazywał skarżący w piśmie z dnia 11 lutego 2013r. miały miejsce w warunkach zagrożenia życia i zdrowia. W postępowaniu jednoznacznie wykazano, że nie ma dokumentacji z której wynikałoby aby skarżący pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Powyższe nie przesądza to o tym, że nie było tak jak twierdzi skarżący.

Skoro zaświadczenie jak wyjaśniono to wcześniej jest wydawane w oparciu o posiadaną przez organ ewidencję, rejestry i dane , których w niniejszej sprawie brak, to wniosek funkcjonariusza o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może w drodze innego postępowania np. o podwyższenie emerytury dowieść za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Przepis art. 34 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin stanowi, że w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń organ emerytalny może wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.