Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 354/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: ar. 2 pkt 4a w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3, art. 26a ust. 4 i art. 49e ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 511
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 2062/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni A. w B. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz Spółdzielni A. w B. 5.400 (słownie: pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 2062/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni A na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Prezes PFRON decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] nakazał skarżącej zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: kwiecień 2013 r. w kwocie [...] zł, maj 2013 r. w kwocie [...] zł, czerwiec 2013 r. w kwocie [...] zł, sierpień 2013 r. w kwocie [...] zł, listopad 2013 r. w kwocie [...] zł, grudzień 2013 r. w kwocie [...] zł, styczeń 2014 r. w kwocie [...] zł, luty 2014 r. w kwocie [...] zł, listopad 2014 r. w kwocie [...] zł, grudzień 2014 r, w kwocie [...] zł, styczeń 2015 r. w kwocie [...] zł, luty 2015 r, w kwocie [...] zł, marzec 2015 r. w kwocie [...] zł, kwiecień 2015 r. w kwocie [...] zł, lipiec 2015 r. w kwocie [...] zł, maj 2017 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Prezes PFRON umorzył natomiast jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków PFRON wypłaconych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: marzec 2013 r., maj 2014 r., czerwiec 2014 r., sierpień 2014 r., wrzesień 2014 r., sierpień 2016 r., styczeń 2017 r., luty 2017 r., marzec 2017 r. i kwiecień 2017 r. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3, art. 26a ust. 11 pkt 1, art. 45 ust. 3a, art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.).

W wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes PFRON zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2018 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że składki za okresy sprawozdawcze: kwiecień 2013 r., maj 2013 r., czerwiec 2013 r., sierpień 2013 r., listopad 2013 r., grudzień 2013 r., styczeń 2014 r., luty 2014 r., listopad 2014 r., grudzień 2014 r., styczeń 2015 r., luty 2015 r., marzec 2015 r., kwiecień 2015 r., lipiec 2015 r. i maj 2017 r. w PFRON zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. W sprawie tej została zatem spełniona przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organ wskazał, że w myśl art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że wydanie przez organ I instancji decyzji w sytuacji, gdy skarżący od wielu lat płacił składki na ZUS ze środków obrotowych Spółdzielni i również ze środków pochodzących z PFRON, a w spornych okresach ze stosunkowo nieznacznym, a nieraz sięgającym jedynie doby opóźnieniem nie narusza zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu strony, a także zasady zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego, a organ I instancji w żaden sposób nie reagował na opóźnienia w płatnościach składek przez skarżącą, co narusza zasadę rzetelnego procedowania, a przez to konstytucyjną zasadę zaufania do państwa prawa, a ponadto zasadę prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu strony, a także zasadę zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego, poprzez prowadzenie postępowania dowodowego z kilkuletnim opóźnieniem, w sytuacji, gdy można było sprawdzić terminowość płatności składek na ZUS przez skarżącą w systemie ZUS, czego organ zaniechał, a podjął takie czynności dopiero po kilku latach, co słuszny interes niewątpliwie naruszyło, narażając ją na obowiązek zapłaty spornej kwoty wraz z odsetkami;

- art. 8 § 1 k.p.a. polegające na niezastosowaniu tego w przepisu, w sytuacji gdy organ I instancji był w stanie wcześniej skorygować nieterminowe opłacanie składek przez skarżącą, dokonując stosownej weryfikacji w systemie elektronicznym w ZUS;

- art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez nieprawidłową jego wykładnię polegającą na uogólnionym i uproszczonym wyłożeniu pojęcia "miesięcznych kosztów płacy", podczas gdy pojęcie to obejmuje koszty o różnym rodzaju oraz terminie płatności;

4) art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że opóźnienie w płatności jakiejkolwiek składki na rzecz ZUS jest nieprawidłowością rodzącą konieczność zwrotu dofinansowania;

5) art. 69 Konstytucji w zw. z art. 181 a § 3 ustawy - Prawo spółdzielcze przez zastosowanie sankcji prawnej w sytuacji, gdy należyte wyważenie słusznego interesu skarżącej przy uwzględnieniu charakteru jej działalności powinno prowadzić do odmowy zastosowania wprost przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Prezes PFRON w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że Prezes PFRON naruszył przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, że wydając w tej sprawie decyzje organy były zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy naruszyły przytoczone wyżej przepisy prawa bowiem nie przeprowadziły żadnych ustaleń, a w uzasadnieniu decyzji przytoczyły jedynie informacje pochodzące z ZUS. Jednocześnie organy nie odniosły się ani do wyjaśnień złożonych przez stronę w toku postępowania, ani do przedstawionych przez stronę dokumentów. Nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego świadczą o naruszeniu przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji powołał treść przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w tym definicję pracownika niepełnosprawnego, niepełnosprawności i kosztów płacy, określone w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i stwierdził, że przy wykładni przepisów krajowych należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy. Zdaniem Sądu, przepisy dotyczące dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jednoznacznie wiążą koszty płacy z zatrudnieniem konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie – jak to przyjął organ – wszystkich pracowników. Nieterminowe pokrywanie przez pracodawców miesięcznych kosztów koszty płacy, o którym mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych odnosi się zatem wyłącznie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem.

W ocenie Sądu I instancji, Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy uchybienie terminów opłacenia składek ZUS dotyczyło osób niepełnosprawnych. Organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał i nie przedstawił w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji zauważył, że w sprawie tej organ zwracał się do oddziału ZUS o udzielenie informacji, czy strona terminowo i w całości opłaciła składki na ubezpieczenia za sporny okres. ZUS w odpowiedzi na zapytania podał terminy ostatecznego opłacenia składek bez wskazania, czy dotyczą wszystkich pracowników, czy tylko pracowników niepełnosprawnych.

W ocenie Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji zabrakło konkretnych danych odnoszących się do niepełnosprawnych pracowników, którym według organu skarżąca (pracodawca) nie pokryła kosztów płacy (należności składkowych) we wskazanych w przepisach terminie. Organ winien natomiast uzyskać dowód, że koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione z naruszeniem wymaganego terminu.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie tej organ naruszył przepisy prawa materialnego, a także przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zalecił, by organ rozpoznając ponownie sprawę ustalił stan faktyczny w oparciu o całość zebranego materiału dowodowego, uwzględniając przedstawione wyżej wywody i wykładnię prawa. Dlatego skarga została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych:

I. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych polegającą na ustaleniu, że definicja legalna kosztów płacy określona w tym przepisie dotyczy wyłączne pracowników będących osobami niepełnosprawnymi, podczas gdy definicja legalna pojęcia kosztów płacy, o której mowa w art. 2 pkt 4a tej ustawy nie zawiera żadnego ograniczenia w tym zakresie, a obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy, określony w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 tej ustawy (rozumiany jako warunek uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych) dotyczy terminowego poniesienia kosztów płacy wszystkich pracowników zatrudnionych u danego pracodawcy ubiegającego się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych;

III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku prawnego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć organowi, dlaczego Sąd uznał za słuszne zobowiązanie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i na jakiej podstawie prawnej do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy w stosunku do obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe i obowiązkowych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na użytek postępowania o udzielenie miesięcznego dofinansowania pracodawcy do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd uznał, że organ jest związany ustaleniami ustawowo powołanego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spełnienia warunków do wypłaty dofinansowania - nie uchyliłby decyzji Prezesa Zarządu PFRON;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że organ prowadząc postępowanie w celu ustalenia, czy strona zgodnie z prawem uzyskała dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, nie dokonał ustalenia, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd (zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz przepisami prawa) przyjął, że organ w tej sprawie w istocie poczynił te ustalenia (w oparciu o pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2018 r.), to w konsekwencji oddaliłby skargę;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe, lakoniczne i niespójne - wewnętrznie sprzeczne, bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym, polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu urzędowego ZUS i powołanie się na nieustalenie okoliczności istotnych w sprawie, a następnie - bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd - wskazanie, w sposób wiążący organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że organ ustali i przedstawi informacje o niedopłacie za sporne miesiące na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wymienionego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za zasadnicze powody uchylenia kontrolowanej decyzji należało uznać wadliwe podejście organu administracji publicznej do rozumienia – a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie – przepisów art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zakresie odnoszącym się do pojęcia kosztów pracy, którymi na ich gruncie operuje ustawodawca, co skutkowało nieprawidłowym – zdaniem Sądu I instancji – przyjęciem, iż są nimi koszty płacy ogółem, nie zaś koszty płacy pracownika niepełnosprawnego i nie pozostawało bez wpływu na wadliwość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, które – zważywszy na przedmiot sprawy, a mianowicie orzekanie w przedmiocie zobowiązania do zwrotu – ograniczając się do wykazania nieprawidłowości w ogólności, nie zostały jednak zorientowane i ukierunkowane – tak jak być to powinno – na wykazanie ich stwierdzenia w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych, co w tym też zakresie uwidoczniło się również w istotnych deficytach uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji. Wyrok ten nie uchybia bowiem przepisom prawa wskazywanym w skardze kasacyjnej, jako naruszone.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., za nieusprawiedliwione zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać zarzuty z pkt III. tiret pierwsze i trzecie petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie organ upatruje w naruszeniu przez Sąd I instancji 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przywołanego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono to skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.

W punkcie wyjścia należy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wskazywanych przez organ wad i deficytów, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze – co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji, której podjęcie, wbrew temu co na ich gruncie sugeruje skarżący kasacyjnie organ nie było jednak, jak się okazuje, ani niemożliwe, ani też utrudnione, a o której zasadności i trafności mowa będzie dalej – zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony, czy też skarżącego organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony lub skarżącego organu, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo identyfikując istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji zaproponował właściwe jego rozstrzygnięcie, co uzasadnił w wystarczającym stopniu, a co za tym idzie w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości tej propozycji.

Podkreślając w kontekście "weryfikacyjnego" typu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowanie przez nie metodyką kontroli wykładni prawa, że rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, który to proces obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.), w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba podnieść, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku, aż nadto jasno i wyraźnie również wskazuje oraz wyjaśnia podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nastąpiło to poprzez jednoznaczne oraz poprzedzone stosowną argumentacją prawną, wskazanie tych normatywnych wzorców działania organu administracji publicznej – zarówno materialnoprawnych (art. 2 pkt 4a w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.), jak i procesowych (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.) – które zdaniem Sądu I instancji, w sposób przedstawiony w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, organ ten naruszył w rozpatrywanej sprawie (por. odpowiednio s. 8 – 10 oraz s. 6 – 8 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia). Nie sposób jest więc zasadnie twierdzić, że uzasadnienie kontrolowanego judykatu zawiera wady oraz deficyty, które można i należałoby uznać za wystarczające dla przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w takim stopniu, który nie pozostawał bez wpływu na wynik sprawy.

Sposób, w jaki skonstruowane zostały omawiane zarzuty kasacyjne – w tym, formułowane na gruncie pierwszego z nich (pkt III tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej) oczekiwanie skarżącego kasacyjnie organu odnośnie do potrzeby wyjaśnienia wskazywanej w nim kwestii – powoduje, że w tym też miejscu należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, stawianego w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 tej ustawy.

Zarzut ten dotyczy istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, a ocena odnośnie do jego zasadności z oczywistych wręcz względów nie będzie mogła pozostawać bez wpływu na ocenę trafności zarzutu z pkt III tiret drugie petitum skargi kasacyjnej. A to dlatego, że jeżeli przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego, w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną, to oczywiste jest, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie normy prawa materialnego. To one stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów. Siłą rzeczy więc, punktem wyjścia dla dokonywanego przez organ administracji ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są normy prawa materialnego, a w istocie rzeczy – co istotne z punktu widzenia spornej w sprawie kwestii i co należy podkreślić – przyjmowane przez ten organ ich rozumienie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie zakwestionował prawidłowość propozycji organu administracji odnośnie do rozumienia przywołanych przepisów prawa.

Przeciwne, niż przyjęte w zaskarżonej decyzji podejście tego Sądu do rozumienia art. 2 pkt 4a i 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie nie jest nieprawidłowe. Kwestionując prawidłowość stanowiska organu administracji w tej kwestii, w konsekwencji zasadnie – jak w świetle powyżej przedstawionych uwag należałoby przyjąć – Sąd ten zakwestionował także prawidłowość faktycznych podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii ponownie przypomnienia wymaga, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Tym samym, zważywszy na jej przedmiot, podstawę jej wydania mógł stanowić (współstanowić) i stanowił (współstanowił) określający przesłanki jej podjęcia art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, z którego wynika, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Jeżeli w rozpatrywanej sprawie – jak wynika z jej akt – przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nie było, ani wykorzystanie środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, ani też pobranie ich w nadmiernej wysokości, lecz stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości, to za oczywiste należy uznać, że obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków było ustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków Funduszu w relacji do nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do nich, a więc w odniesieniu do środków przyznanych. Tylko bowiem środki przyznane podlegają zwrotowi. Tym samym, za oczywiste trzeba uznać, że w świetle przywołanego przepisu prawa nie chodzi – jak sugeruje to skarżący kasacyjnie organ, o czym mowa jeszcze dalej – o jakiekolwiek nieprawidłowości, lecz tylko o takie, które pozostają w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem.

Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w tym argumencie natury ogólnej, że ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. dotyczy – jak wynika to z jej art. 1 – osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia, zwanych "osobami niepełnosprawnymi". Jednym zaś z celów tej ustawy – jak wynika to już chociażby z jej tytułu oraz szczegółowych rozwiązań prawnych zawartych w jej Rozdziale 4 – jest aktywizacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy, która jest realizowana, między innymi, poprzez tworzenie różnego rodzaju mechanizmów ukierunkowanych na realizację tego celu (np. art. 12a – jednorazowa pomoc; art. 13 – dofinansowanie działalności gospodarczej, art. 25a – refundacja składek na ubezpieczenie społeczne osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą oraz niepełnosprawnemu rolnikowi), w tym również mechanizmów adresowanych do pracodawców, co jasno i wyraźnie wynika ze szczegółowych przepisów Rozdziału 5 – Szczególne obowiązki i uprawnienia pracodawców w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych – przywołanej ustawy.

Jednym z takich mechanizmów jest ten, o którym stanowi – usytuowany w przywołanym Rozdziale 5 – art. 26a, a mianowicie dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego.

Z ust. 1 art. 26a wynika, że pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego – w kwocie determinowanej stopniem niepełnosprawności pracownika – o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1.

Wymienione dofinansowanie nie przysługuje natomiast pracodawcy w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 26a ust. 1a i ust. 1a¹ pkt 1 – 3 , a jego przyznanie mimo zaistnienia tych sytuacji lub zaistnienia ich (lub ujawnienia zaistnienia) po jego przyznaniu, stanowi podstawę wydania decyzji, o której mowa w przywołanym już powyżej art. 49e ust. 1, a mianowicie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości.

Z całą pewnością – i w korespondencji do powyżej przedstawionych już argumentów – za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca – jako beneficjent tych środków – naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a¹ art. 26a, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Potwierdza to więc wniosek, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji.

Co więcej, w korespondencji do powyższego, za uzasadniony trzeba uznać również wniosek, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy związane z niczym innym, jak tylko właśnie z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia. Ta więc okoliczność – nie zaś okoliczności eksponowane przez skarżący kasacyjnie organ, które co istotne, nie stanowią również przesłanki przyznania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, albowiem przesłanki te zdeterminowane zostały celami i przedmiotem regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. – ma prawnie relewantne znaczenie z punktu widzenia przywołanych powyżej celów ustawy, ich realizacji oraz efektywności ustanowionych nią mechanizmów aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych – w tym rzecz jasna polegających na dofinansowaniu do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego – a także kontroli prawidłowości ich funkcjonowania z wykorzystaniem środków Funduszu, który jest przecież, a trzeba to podkreślić, funduszem celowym, którego środki przeznaczane są na działania, o których mowa w art. 47 przywołanej ustawy.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, zasadności przedstawionych wniosków nie podważa to, że koszty płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., to wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Solidarnościowy (art. 2 pkt 4a ustawy).

Fakt, że na gruncie przywołanej definicji ustawodawca nie stanowi o "kosztach płacy pracownika niepełnosprawnego", w żadnym stopniu, ani też zakresie nie dowodzi istnienia konsekwencji wskazywanych przez skarżący kasacyjnie organ, a mianowicie konsekwencji, które w skrajnej swej postaci – a więc także tak, jak w rozpatrywanej sprawie – miałyby się wyrażać się w tym, że to każda nieprawidłowość, w tym nieprawidłowość odnosząca się do uchybienia przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności – a więc niezależnie od tego, czy odnosi się to tylko do pracowników niepełnosprawnych – stanowi podstawę podjęcie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu.

W opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu – oraz w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – trzeba podkreślić, że jeżeli pojęcie kosztów płacy zostało zdefiniowane na gruncie art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zaś przedmiot regulacji tej ustawy – jak wynika to z jej art. 1 – dotyczy osób niepełnosprawnych, przez co tym samym został ograniczony do precyzyjnie określonych nią spraw tych osób, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymieniona definicja ma charakter definicji projektującej ustanawiającej regułę znaczeniową odnośnie do rozumienia pojęcia kosztów płacy w przywołanej ustawie oraz – co istotne – dla potrzeb jej stosowania. Jeżeli więc – co ponownie trzeba podkreślić – przywołana ustawa dotyczy osób niepełnosprawnych, to siłą rzeczy, dla potrzeb jej stosowania koszty płacy należy rozumieć, jako koszty płacy pracownika niepełnosprawnego, co tym samym czyniło zbędnym podejmowanie w tym zakresie jakichkolwiek innych jeszcze zabiegów, niż te, które prawodawca, jako wystarczające już przedsięwziął tworząc przywołaną definicję, o czym nota bene przekonuje również analiza konwencji językowej, którą operuje na gruncie przywołanej ustawy.

Co więcej, przedstawione podejście do rozumienia pojęcia kosztów płacy oraz prezentowane w jego uzasadnieniu argumenty znajdują swoje potwierdzenie w treści art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., na gruncie którego też jest mowa o kosztach płacy. Logika tej regulacji – z której wynika, między innymi, że kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie poniesionych miesięcznych kosztów płacy – wyraża się przecież w tym, że dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1 art. 26a przywołanej ustawy nie może powodować, że pracodawca nie poniesienie żadnych kosztów płacy zatrudnienia pracownika, to jest – co w świetle przywołanej regulacji uznać należy za oczywiste – kosztów płacy zatrudnianego pracownika niepełnosprawnego, nie zaś jakiegokolwiek pracownika.

Uwzględniając powyższe, nie sposób jest więc podważać prawidłowość zaskarżonego wyroku.

W tym również, z pozycji argumentu odnoszącego się do konsekwencji mających wynikać ze zmiany stanu prawnego wprowadzonego ustawą nowelizującą z dnia 5 grudnia 2008 r. (por. s. 10 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Zwłaszcza, że nie jest on również do końca zrozumiały, a to dlatego, że istota zmian w obrębie art. 25a ust. 3 ustawy wyraziła się w zmianie podmiotu, któremu przysługuje prawo do refundacji oraz w zakresu tej refundacji – co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia treści przywołanego przepisu prawa w brzmieniu sprzed, jak i po jego zmianie. Ponadto, zmiana wprowadzona w obrębie wskazanej regulacji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, pozostawała bez jakiegokolwiek znaczenia dla odrębnej w relacji do niej regulacji, która zawarta została w art. 26a, a która odnosi się do innego – niż refundacja składek (czy też refundacja wynagrodzenia) pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej, zaś po zmianie refundacja składek na ubezpieczenie społeczne osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą oraz niepełnosprawnemu rolnikowi – instrumentu wsparcia, a mianowicie dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnianego pracownika niepełnosprawnego, który równolegle z innymi instrumentami funkcjonował zarówno w okresie poprzedzającym przywołaną zmianę, jak i po niej, i funkcjonuje przecież nadal.

W świetle przedstawionych argumentów, podejście Sądu I instancji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o których mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – którym ustawodawca operuje również na gruncie jej art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 – nie jest nieprawidłowe. Uwzględniając językowe, systemowe oraz funkcjonalne reguły wykładni tekstu prawnego – w tym także eksponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty ze znaczenia regulacji unijnej – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że koszty płacy, o których mowa w przywołanych przepisach prawa, to koszty płacy pracownika niepełnosprawnego.

W konsekwencji powyższego, za uzasadnione trzeba uznać stanowisko Sądu I instancji również w tym zakresie, w jakim zakwestionował on prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, co oznacza, że za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut z pkt III tiret drugie petitum skargi kasacyjnej, o czym mowa była już także powyżej.

Uwzględniając wszystkie konsekwencje wynikające z przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia kosztów płacy, którym na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz dla potrzeb jej stosowania operuje ustawodawca w jej art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a¹ pkt 3, trzeba stwierdzić, że zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzonym w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu, który wyznaczał art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy – w rozpatrywanej sprawie ta część zawartej w tym przepisie wypowiedzi normatywnej, która odnosi się do podlegającej zwrotowi kwoty ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości – aby mógł być uznany za prawidłowy, nie mógł abstrahować od tego, że koszty płacy, o których mowa powyżej, to koszty płacy pracownika niepełnosprawnego, nie zaś innego pracownika zatrudnianego przez pracodawcę, o którym mowa w art. 26a ust. 1, a mianowicie przez pracodawcę korzystającego z dofinansowania do wynagrodzenia z tytułu zatrudniania pracownika niepełnosprawnego.

Tym samym, tak wyznaczony przepisem prawa materialnego zakres postępowania w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu, w sensie odnoszącym się do ustalenia prawnie relewantnych dla jego wyniku faktów, powinien przede wszystkim uwzględniać potrzebę (i zarazem obowiązek) wykazania przez organ administracji, że źródłem i przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości uzasadniających żądanie zwrotu przyznanych środków jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał dofinansowanie z Funduszu.

W rozpatrywanej sprawie – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji – tak się nie stało, co uzasadnia twierdzenie o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych.

W kontekście przedstawionych powyżej uwag odnoszących się do znaczenia regulacji materialnoprawnej dla oceny prawidłowości ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie, ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie pozostają w żadnym związku z materialnoprawną podstawą jej wydania, przez co nie są związane z przedmiotem i istotą sprawy rozstrzyganej decyzją, o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy. Wobec skali ich deficytów są więc one także dowolne.

Przy tym – a w kontekście odnoszącym się do sposobu skonstruowania oraz uzasadnienia tego zarzutu trzeba to podkreślić – za uzasadnione należy uznać stanowisko, że prawidłowemu ustaleniu koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie – o czym mowa była powyżej – aby rezultat tego postępowania mógł być uznany za zgodny z prawem, musi również towarzyszyć, jako warunek niezbędny, respektowanie przez organ administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów oraz przepisów procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, co umożliwia kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw podejmowanego rozstrzygnięcia.

Rekonstrukcja wskazanych reguł procesowych powinna zaś w rozpatrywanej sprawie następować w oparciu o treść art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., który w zakresie nieuregulowanym tą ustawą odsyła do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Uwzględniając treść zasad ogólnych k.p.a. (np. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w związku z art. 81) oraz jego szczegółowych regulacji odnoszących się do postępowania wyjaśniającego i dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (np. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80), nie może budzić żadnych wątpliwości, że to one właśnie stanowią źródło szczegółowych obowiązków oraz kompetencji procesowych organu administracji w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, określając również – w kontekście celu oraz przedmiotu prowadzonego postępowania – tryb oraz zasady ich realizacji.

Przestrzeganie przez organ w prowadzonym postępowaniu wymienionych zasad oraz przepisów szczegółowych k.p.a. nie jest pozbawione znaczenia dla oceny prawidłowości tego postępowania oraz – jeżeli nie zwłaszcza – prawidłowości przeprowadzonych w nim ustaleń faktycznych.

W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów, w tym zwłaszcza tych, w których świetle trzeba było uznać, że w konsekwencji wadliwego podejścia organu administracji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów nie został prawidłowo ustalony przez ten organ, co wobec skali związanych z tym deficytów, przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne czyniło dowolnymi, trzeba podkreślić, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc podnieść, że jeżeli tak jak w rozpatrywanej sprawie, w konsekwencji wadliwego podejścia organu administracji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o którym mowa w art. 2 pkt 4a (w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, organ administracji publicznej wadliwie określił zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów, co polegało na przyjęciu, że nieprawidłowością uzasadniającą żądanie zwrotu środków Funduszu jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności, nie zaś – jak prawidłowo należało to przyjąć – uchybienie terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał on dofinansowanie, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji w nieuzasadniony sposób przypisał temu organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Co więcej, obowiązujące w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i adresowane do prowadzącego je organu prawne wymogi ustalania faktów, w tym w szczególności te, o których mowa w art. 80 k.p.a., nawet w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne miałyby również następować na podstawie danych, o których mowa w art. 49c pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., nie zwalniają organu administracji publicznej z obowiązku dokonania stosownej oceny konkretnego dowodu (a więc i wymienionych danych, w tym przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z art. 76 § 3 k.p.a., który nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r., III ARN 38/95), w tym – a to wobec znaczenia regulacji materialnoprawnej dla zakresu koniecznych do ustalenia w sprawie faktów – oceny odnośnie do jego przydatności dla stwierdzenia danej okoliczności, albowiem nie chodzi przecież o jakiekolwiek dane ZUS, lecz o dane istotne dla wykazania nieprawidłowości, o których mowa w art. 49e ust. 1 w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 przywołanej ustawy, w przedstawionym powyżej ich rozumieniu. W tym też kontekście prowadzi do wniosku o braku zasadności argumentacji prezentowanej na s. 7 – 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wykazanie nieprawidłowości, o której stanowią przywołane przepisy prawa następuje bowiem bez jakiegokolwiek uszczerbku dla praw pracowników bez niepełnosprawności.

Respektowanie zaś wskazanych powyżej wymogów nie oznacza – w tej mierze również uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie zawiera wytycznych o treści sugerowanej przez skarżący kasacyjnie organ (por. zarzut z pkt III tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej) – wkraczania w kompetencje organu, od którego, czy też za pośrednictwem którego (por. w tej mierze również art. 7b k.p.a.) dany dowód, w tym przywołane dane ZUS, został pozyskany. To bowiem organ prowadzący postępowanie jest jego gospodarzem, z wszystkimi konsekwencjami – oraz obowiązkami – tego stanu rzeczy.

W odniesieniu do ustanowionej na gruncie art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażają się one w zobligowaniu organu administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. np. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. np. wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

22

21