Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 61/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 55
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz W. D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2019 r., znak: [...], wydaną w oparciu o art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), Starosta [...] (dalej: Starosta) udzielił [...] Spółce z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym S. , jednostka ewidencyjna L. . Organ stwierdził, że załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz spełnia wymagania ochrony środowiska. Do projektu załączono oświadczenie projektanta oraz osób opracowujących poszczególne części projektu budowlanego, a także sprawdzających, o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz załączono informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Starosta stwierdził, że zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt) z [...] lutego 2019 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podał, że spółka przedłożyła postanowienie Wójta z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W ocenie Starosty, brak było podstaw do uznania opisanego zamierzenia budowlanego za jedno z przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej także: rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.).

Odwołania od tej decyzji złożyli W. D. (dalej: skarżący) oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w S. (dalej: Stowarzyszenie).

Skarżący wyjaśnił, że jako właściciel działki nr [...], uważa, że realizacja projektowanej inwestycji w sąsiedztwie tej działki będzie oddziaływała negatywnie na zdrowie jego rodziny. Zarzucił, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono prawidłowo postępowania z udziałem zainteresowanej społeczności, mimo że planowane zamierzenie budowlane jest przedsięwzięciem, które może znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślił, że obowiązkiem Starosty było zsumowanie mocy anten sektorowych i radioliniowych projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, w celu prawidłowej oceny wpływ tej stacji na środowisko.

Stowarzyszenie wraz z odwołaniem złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wskazując, że za uwzględnieniem tego wniosku przemawia interes społeczny. W swym odwołaniu podkreśliło, że decyzja Starosty nie uwzględnia pisma Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP znak: [...] ani pozostającej w obrocie prawnym decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie zezwolenia na wprowadzenie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych cech lotniska [...]. Stowarzyszenie podniosło, że projektowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie mieszkańców pobliskich budynków mieszkalnych oraz osób korzystających ze znajdujących się w sąsiedztwie obiektów użyteczności publicznej, w tym uczniów szkoły podstawowej.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda (dalej także: Wojewoda) decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), orzekł:

- utrzymać w mocy ww. decyzję Starosty – po rozpoznaniu odwołania skarżącego (pkt 1. sentencji);

- umorzyć postępowanie odwoławcze – w stosunku do Stowarzyszenia.

W uzasadnieniu Wojewoda podzielił w całości stanowisko wyrażone w decyzji Starosty, uznając, że w sprawie spełniono wszystkie warunki udzielenia pozwolenia na budowę opisanej inwestycji. Podkreślił, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej, będąca urządzeniem łączności publicznej w rozumieniu odrębnych przepisów, nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f) rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie może mieć zastosowania do kryteriów kwalifikowania instalacji emitujących pola elektromagnetyczne, ponieważ zsumowanie mocy anten sektorowych i anten radiolinii, stałoby w sprzeczności z treścią § 3 ust. 1 pkt 8 i § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Te ostatnie przepisy stanowią dowód tego, że prawodawca nie znajduje innej możliwości wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, aniżeli odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny, chociażby te znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Poza tym stanowisko organu w tym zakresie potwierdza ostateczna decyzja Wójta z [...] lutego 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji oraz postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wspomnianego przedsięwzięcia. Ponadto opisane przedsięwzięcie nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i uzyskało akceptację Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.

Odnosząc się do odwołania oraz wniosku o dopuszczenie do postępowania Stowarzyszenia, Wojewoda uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podkreślił, że organizacja społeczna ma prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji tylko wówczas, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed wydaniem tej decyzji. W przeciwnym razie wyłączona jest możliwość podejmowania przez ten podmiot skutecznie czynności procesowych w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Skoro Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu pierwszej instancji, nie mogło ubiegać się o dopuszczenie do udziału na etapie postępowania odwoławczego. Ponadto postępowanie prowadzone w sprawie nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 ustawy z [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Dlatego nie ma zastosowania w sprawie art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a to oznacza, że Stowarzyszenie – jako organizacja społeczna, o której mowa w art. 31 k.p.a. – nie może brać udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie, na podstawie art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego.

Powyższą decyzję Wojewody zaskarżył w całości skarżący. W skardze do Sądu strona powtórzyła zasadniczo istotę zarzutów oraz argumentów przywołanych w swym odwołaniu od decyzji Starosty. Skarżący wskazał, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej orzekających w sprawie było dokonanie "zsumowania" mocy anten sektorowych i radiolinii projektowanej stacji bazowej w celu dokonania niewadliwej oceny charakteru tego przedsięwzięcia w rozumieniu przepisów rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że sprawa niniejsza, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne. Sąd uznał, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, nie było zaś możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Oceniając skargę merytorycznie Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Sąd uwzględnił skargę również z uwagi na wady, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a które nie zostały podniesione w skardze.

Podkreślenia wymaga, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy kwalifikacja przedsięwzięcia zawierająca analizę oddziaływania pół elektromagnetycznych w ramach inwestycji przeprowadzona przez inwestora z uwzględnieniem oddziaływania wyłącznie dla pojedynczych anten, a nie uwzględniająca kumulacji ich oddziaływań, jest prawidłowa i jako taka może stanowić podstawę do oceny przedłożonej przez inwestora charakterystyki środowiskowej przedsięwzięcia, a w konsekwencji, czy stanowisko w niej wyrażone uzasadnia stwierdzenie, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia warunek określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – a więc uznanie, że projekt ten jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska.

W tym miejscu wskazać trzeba, że choć w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), które weszło w życie 11 października 2019 r., to z uwagi na przepis intertemporalny zawarty w § 4 tego aktu, prawidłowo Wojewoda zastosował poprzednio obowiązujące przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Rozstrzygając opisaną wyżej sporną kwestię zauważyć należy, że jeszcze do niedawna nie była ona jednolicie rozumiana w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego wyrazem był także przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok NSA z 21 maja 2014 r. (II OSK 2907/12). Wynikało to niewątpliwie z brzmienia znajdujących zastosowanie w tym przypadku przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Zarówno § 2 ust. 1 pkt 7, jak i – co w okolicznościach sprawy ma zasadnicze znaczenie – jego § 3 ust. 1 pkt 8 zawierają sformułowanie "równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny". Przepisy te stanowią:

"§ 2. 1. Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

[...]

7) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;

[...]

§ 3. 1. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

[...]

8) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna".

Wskazać trzeba, że obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, że w odniesieniu do przedsięwzięć obejmujących, tak jak projektowana w rozstrzyganej sprawie stacja bazowa telefonii komórkowej, więcej niż jedną antenę zachodzi konieczność rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (zob. przykładowo jedynie wyroki NSA z: 16 stycznia 2020 r., II OSK 4609/18 i 23 stycznia 2020 r., II OSK 559/18). W konsekwencji na organach administracji architektoniczno-budowlanej dokonujących oceny spełnienia przez inwestora warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, spoczywa dodatkowo obowiązek przeprowadzenia stosownych rozważań w tym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że projektowane zamierzenie budowlane polega na zainstalowaniu na antenowej konstrukcji wsporczej 9 anten sektorowych i 6 anten radioliniowych, o azymutach i mocy promieniowania wskazanych w projekcie budowlanym. Tym samym, dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, nie można było poprzestać wyłącznie na uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowania dla każdej anteny z osobna. Z przedłożonej wraz z projektem budowlanym kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanej w świetle przepisów rozporządzenia wynika natomiast, że ocenę oddziaływania w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczono dla pojedynczych anten.

Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie tego, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się przedmiotowa inwestycja, wymaga uwzględnienia łączną wartość parametrów charakterystycznych dla urządzeń tego samego rodzaju. Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. wynika bowiem, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem; 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że jedynie jednoznaczne określenie opisanych parametrów technicznych inwestycji i precyzyjne ustalenie wszelkich istotnych okoliczności jej usytuowania, w tym wobec miejsc dostępnych dla ludzi, umożliwia dokonanie prawidłowej kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (zob. wyroki NSA z: 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13 i 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13).

Oczywiste jest zatem, że jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się projektowana przez Spółkę stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 tego paragrafu, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Co istotne przy tym, przez planowane przedsięwzięcie należy w takiej sytuacji rozumieć przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej bądź dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tejże ustawy.

Uprzedzając dalsze uwagi wskazać trzeba, że prawidłowa interpretacja obowiązujących przepisów prawa nie może opierać się wyłącznie na wynikach wykładni językowej. W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontuje się go z innymi przepisami lub weźmie pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. uchwała NSA z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.).

Zdaniem Sądu, organy administracji bezzasadnie ograniczyły się przy interpretacji przepisów art. 3 ust. 1 pkt 8 i § 2 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia wyłącznie do dyrektyw wykładni językowej, co było nieuzasadnione. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że wykładnia systemowa tych przepisów rozporządzenia prowadzi do stwierdzenia, że ich celem było określenie inwestycji, które mogą znacząco (potencjalnie lub zawsze) oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość (a nie tylko wchodzące w jej skład poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla prawidłowych ustaleń w tej kwestii konieczne jest więc uwzględnienie nie tylko mocy poszczególnych anten, lecz również jednoznaczne przeanalizowanie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Trudno przecież wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek doprowadzić może do tego, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne (zob. wyroki NSA z: 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13 i 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15).

Organy administracji orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę tego, że odmienna wykładnia cytowanych przepisów § 3 ust. 1 pkt 8 czy § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co na pewno nie było intencją prawodawcy. Przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku bądź nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, a po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Byłoby to również sprzeczne z zasadą prewencji i przezorności, która jest źródłem większości obowiązków adresowanych do podmiotów korzystających ze środowiska i czyniłaby iluzorycznym ochronę środowiska, a w konsekwencji wymóg zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji).

Podnieść przy tym trzeba, że skoro w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę zachodziła konieczność badania kwestii wymagania uzyskania decyzji środowiskowej, gdyż było to przedmiotem oceny organów orzekających w tej sprawie, to nie można powoływać się na związanie decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (przed podjęciem której takiej decyzji środowiskowej nie wydano. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może ocenić i weryfikować decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W tym sensie decyzja lokalizacyjna nie jest wiążąca bezwzględnie, pomimo treści art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.). Organy administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, są natomiast związane decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, gdyby była ona wydana (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2245/15). W rozstrzyganej sprawie taka decyzja nie została niewątpliwie wydana, zaś postanowieniem Wójta z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania tej decyzji. Trzeba zaś podkreślić, że jedynie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną, a określone w tej decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Ponownie należy zaś podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przeprowadzona w jej ramach ocena oddziaływania na środowisko, o ile okaże się wymagana, powinna dotyczyć planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej jako całości, a nie tylko poszczególnych elementów tego przedsięwzięcia. Odmienna wykładnia prowadziłaby bowiem bezsprzecznie do akceptacji zakazanego w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing", to jest działań polegających "plasterkowaniu" przedsięwzięcia w celu obejścia wymogu przeprowadzenia oceny środowiskowej. Rzeczą organów będzie zaś rozważenie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego powyższego postanowienia Wójta z [...] sierpnia 2019 r., co może wymagać wystąpienia do właściwego organu o wszczęcie, w odrębnym trybie, nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia tej kwestii.

W świetle tego, co podniesiono wyżej, Sąd stwierdził, że co najmniej przedwczesna była przeprowadzona przez organy obu instancji ocena projektowanego zamierzenia budowlanego w kontekście zgodności z wymogami ochrony środowiska, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Powyższe uchybienia prowadziły ponadto do naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., zobowiązujących organy administracji do wyczerpującego wyjaśnienia i oceny – we wzajemnej łączności – wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz należytego odzwierciedlenia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji.

Zauważyć jednocześnie należy, że zaskarżona decyzja, w zakresie w jakim umarza postępowanie odwoławcze w stosunku do Stowarzyszenia narusza również art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wskazać trzeba najpierw, że pomimo niepodniesienia w skardze zarzutów wobec tej części rozstrzygnięcia, to w wyniku zaskarżenia przez stronę skarżącą całości zaskarżonej decyzji, obowiązkiem Sądu było objęcie kontrolą tej decyzji także w tym zakresie, z mocy powołanego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do omawianego rozstrzygnięcia podkreślenia wymaga, po pierwsze, że błędne było stanowisko Wojewody, jakoby organizacja społeczna miała prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy przed wydaniem tej decyzji zostało wydane postanowienie organu o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości Sądu, że takiego stanowiska nie uzasadniają obowiązujące przepisy k.p.a. ani ustawy Prawo budowlane, których zresztą nie powołał w tym zakresie Wojewoda. Przeciwnie bowiem, co do zasady, nie ma przepisu wyłączającego możliwość skutecznego podejmowania przez organizację społeczną czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji w takiej sytuacji. Rzeczą organu jest natomiast dokonanie prawidłowej merytorycznej i formalnej oceny wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, zgłoszonego wraz ze złożeniem odwołania od decyzji pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z mocy zaś art. 28 ust. 4 tej ustawy, wspomnianego wyżej przepisu art. 28 ust. 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej.

Zauważyć należy, że w stanie prawnym obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r. art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zawierał jeszcze jedno zdanie: "W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym". Nie budziło wówczas wątpliwości, z uwagi na treść art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, że organizacji ekologicznej służyło prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (gdy było to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji), także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji, przy czym wniesienie odwołania traktowane było na równi ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W związku z tym dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu odwoławczym nie wymagało odrębnego postanowienia w tym zakresie.

W wyniku nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej ustawą z 20 lutego 2015 r. (Dz. U. poz. 443) zostało skreślone zdanie 2 art. 28 ust. 4 ustawy. Nie oznacza to jednak, że wobec opisanej nowelizacji ustawy Prawo budowlane, organizacji społecznej, w tym organizacji ekologicznej, służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa tylko wówczas, jeżeli brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (odmiennie zob. Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, SIP LEX, nr 26). Brak możliwości odpowiedniego stosowania art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej uniemożliwia skuteczne zaskarżenie przez omawianą organizację decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, jeśli organizacja ta nie złoży jednocześnie wniosku o dopuszczenie jej do udziału, który winien być rozpoznany na zasadach określonych w art. 31 k.p.a. W razie zatem złożenia przez organizację społeczną wraz z odwołaniem od takiej decyzji wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie tego wniosku, to jest ocena, czy uwzględnienie tego wniosku jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 in fine k.p.a.), a w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku – rozpoznanie odwołania.

Podkreślenia wymaga, że przeciwne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L 26 z 28 stycznia 2012 r., s. 1), który nakazuje państwom członkowskim ustanowienie w krajowym porządku prawnym norm zapewnianiających członkom zainteresowanej społeczności dostępu do procedur odwoławczych oraz art. 9 ust. 2 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r., nr 78, poz. 706), zgodnie z którym członkowie zainteresowanej społeczności mają mieć zapewniony dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym organem (zob. także wyrok NSA z 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13).

Po drugie, co najmniej przedwczesne jest stanowisko Wojewody, że w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a to oznacza, że Stowarzyszenie – jako organizacja społeczna, o której mowa w art. 31 k.p.a. – nie może brać udział w postępowaniu w niniejszej sprawie, na podstawie art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że dokonana przez Sąd wykładnia przepisów § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że stanowisko organów w kwestii uznania omawianej stacji bazowej telefonii komórkowej za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko będzie podlegać weryfikacji w toku ponownego rozpoznania sprawy. To oznacza, że bezsprzecznie nie można na obecnym etapie postępowania wykluczyć, że postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego nie będzie mogło zostać zakwalifikowane jako postępowanie wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej. W świetle bowiem tych przepisów przeprowadza się tzw. ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli konieczność przeprowadzenia tej oceny została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji bądź gdy organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bezsprzecznie więc również w tym zakresie sprawa wymagać będzie ponownej oceny organów.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był – na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. – uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W prowadzonym postępowaniu będzie w szczególności wymagała należytego wyjaśnienia kwestia ustalenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, co oznacza konieczność odniesienia się nie tylko do parametrów poszczególnych anten, lecz także do parametrów całego przedsięwzięcia oraz do odległości miejsc dostępnych dla ludności w osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz radioliniowych od środków elektrycznych tych anten. W związku z tym potrzebna będzie też weryfikacja wyznaczonego kręgu stron postępowania, zgodnie z uzyskanymi wynikami prawidłowej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniającej kumulację oddziaływań poszczególnych anten. Organy winny również zweryfikować zasięg oddziaływań pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m2 w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludności.

Ponadto organy wezmą pod uwagę prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 62/20, którym Sąd uwzględniając skargę W. D., uchylił postanowienie Wojewody z [...] listopada 2019 r., znak: [...], stwierdzające niedopuszczalność jego odwołania od opisanej na wstępie decyzji Starosty z [...] września 2019 r., znak: [...]

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.