Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 27/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 51/17 w sprawie ze skargi R. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 51/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi R. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego: 1. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Pismem z 7 czerwca 2017 r. skierowanym do R. R. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku wskazał, że w związku z koniecznością dostosowania miejsca służby do struktury organizacyjnej w Izbie Administracji Skarbowej w Gdańsku wyznacza skarżącej do 31 sierpnia 2017 r. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w Referacie Likwidacji Towarów w G. Jednocześnie organ poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948; dalej także jako: "przepisy wprowadzające"), wobec braku przedstawienia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy skarżącej wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r.

W piśmie z 12 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że w związku z koniecznością dostosowania miejsca służby do struktury organizacyjnej w Izbie Administracji Skarbowej w Gdańsku wyznacza skarżącej do 31 sierpnia 2017 r. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w Referacie Audytu w G. Organ ponownie poinformował skarżącą, że jej stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r.

W powyższych okolicznościach R. R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku wyrażającą się w braku złożenia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno–Skarbowej w oparciu o przepisy wprowadzające. Skarżąca wniosła jednocześnie o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce jej zamieszkania. W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobligowany był do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, czego nie uczynił. W ocenie skarżącej Dyrektor mylnie interpretuje przepisy wprowadzające, bowiem wszystkim pracownikom organ powinien złożyć propozycję zatrudnienia, a wszystkim funkcjonariuszom winny być złożone propozycje służby.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") podniósł, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Zdaniem organu na mocy przepisu art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie składania propozycji, co oznacza prawo do złożenia propozycji, jak i prawo do nieskładania takiej propozycji, a w przypadku składania propozycji prawo decydowania co do jej zakresu i rodzaju (to jest propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby).

Pismem z 14 grudnia 2017 r. Z. z siedzibą

w O. wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Związek ten przedstawił swoje stanowisko w sprawie, podnosząc, że skarga jest zasadna i wniósł o jej uwzględnienie w całości. Postanowieniem z 20 grudnia 2017 r. Sąd pierwszej instancji dopuścił Z. do udziału w niniejszym postępowania w charakterze uczestnika postępowania.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji przyjął, że niniejsza sprawa sądowoadministracyjna dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej.

Sąd ten wskazał, że na mocy art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających skarżąca, będąca do 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Pismami z 7 czerwca 2017 r., następnie z 12 czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających, wobec braku przedstawienia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy skarżącej wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Co istotne, przedmiotowe pismo nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżącej nie przedstawiono tym samym motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić skarżacej ani propozycji określającej warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia dalszej służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem skarżącej działań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepisy Konstytucji RP, a także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Podniósł, że zgodnie z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem tego Sądu przyjęcie propozycji zatrudnienia rodzi skutek w postaci nawiązania cywilnoprawnego stosunku pracy podlegającego kontroli na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym (sądem pracy). Rozważenia wymaga natomiast kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do sądu wobec funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej prowadzi w ocenie Sądu pierwszej instancji do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu.

Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających

w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w sytuacji, w której danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby) wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"), w przypadku wydania decyzji

o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno–skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 768) - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków. Sąd pierwszej instancji wskazał, że powołane wyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. Z treści regulacji zawartych w przepisach wprowadzających wynika bowiem wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Na podkreślenie zdaniem tego Sądu zasługuje fakt, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających.

Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę do dnia 31 sierpnia 2017 r. stanowią art. 169 ust. 4 oraz art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego jest równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Sąd ten uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga jest zasadna. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy - a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącej poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor ma w związku z tym możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno–skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza - narusza zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. W ocenie tego sadu uprawomocnienie się niniejszego wyroku nie wyklucza możliwości złożenia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a., bowiem aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Orzekając jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wziął bowiem pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jak i ich konstytucyjności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną

w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawiał bezczynny, nie wydając żądanej decyzji;

b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do wydania takiego rozstrzygnięcia;

c) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona;

d) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy;

2. przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających, stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego;

b) art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w związku z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do zaskarżenia decyzji o zwolnieniu ze służby, podczas gdy przepisy te przewidują szczególny tryb wygaszania stosunków pracy oraz stosunków służbowych, zatem stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa, a ustawodawca w ramach wskazanych uregulowań prawnych nie przewidział dla tego trybu ani indywidualnych rozstrzygnięć, ani możliwości jego zaskarżania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 28 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony postępowania nie złożyły dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym terminie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że pojawiające się wcześniejsze wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), dalej: "p.w.KAS", zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (uchwała dostępna pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Skutkiem powołanej uchwały jest m.in. to, że po dacie jej podjęcia orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w podobnych sprawach, stało się jednolite i nie pozostawia wątpliwości co do stosowania i wykładni przepisów w omawianym zakresie (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2096/18; z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1330/19; z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3341/18; z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3399/18; CBOSA).

Podzielając w pełni tak ukształtowaną linię orzecznictwa wskazać należy, że jednym z rozwiązań w zakresie zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), dalej: "u.KAS".

Wskazać należy, że wygaśnięcie stosunku służbowego jest konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oznacza to, że przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji, a której to brak doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego.

Z art. 170 ust. 3 p.w.KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest przyjęcie, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 u.KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1209/18; LEX nr 3038212).

Zawarte w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 p.w.KAS. To, że art. 170 ust. 3 p.w.KAS nie odwołuje się wprost do art. 276 u.KAS, nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji - zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 p.w.KAS - jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 u.KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Powyższe oznacza, że sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 u.KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji w sposób uprawniony przyjął, że skoro funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, to organ był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej tego konkretnego stosunku służbowego. Tym samym niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

W świetle powyższego nie można też skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa należała bowiem do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, co też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uczynił. Z tych samych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. Fakt, że zaskarżony wyrok nie był dla skarżącego kasacyjnie organu satysfakcjonujący, nie dowodzi jeszcze, że Sąd pierwszej instancji naruszył powołane przepisy. Przepisy te stanowią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje i bezczynność. Mają one więc charakter wyłącznie ustrojowy, a zatem wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem organu, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA w Gdańsku nie dokonał w sprawie kontroli działalności administracji publicznej albo że ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.