Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 832/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art.31 z o ust. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 lutego 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2021 r. D.K. (dalej: "Strona", "Skarżący") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 1 lutego 2021 r. odmówił Stronie zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwołując się do treści art. 31 zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r. poz. 1842) - dalej jako ustawa o COVID wskazał, że po zweryfikowaniu wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono, że przeważającym przedmiotem prowadzonej działalności gospodarczej Strony na dzień 30 września 2020 r. nie była wskazana we wniosku działalność określona kodem PKD 49.39.Z., lecz działalność oznaczona kodem PKD 49.31Z. Oświadczona przez Stronę przeważająca działalność gospodarcza określona kodem PKD 49.39.Z obowiązuje od dnia 17 grudnia 2020r.

Od decyzji tej Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że wykonuje on działalność gospodarczą w ramach transportu dzieci do szkół podstawowych i średnich, a zamknięcie tych szkół i wprowadzenie nauczania zdalnego spowodowało, że utracił większą część dochodu i nie jest w stanie regulować zobowiązań finansowych.

Decyzją z dnia 24 marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń utrzymał w mocy decyzję z dnia 1 lutego 2021 r., odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.

W decyzji tej ZUS ponownie powołał się na art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID-19, wskazując, że nie został spełniony warunek oznaczenia przeważającej działalności kodem wskazanym w tym przepisie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, pełnomocnik Strony domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił Organowi naruszenie przepisów:

prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID-19 w zw. przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) i załącznika do tego rozporządzenia - Polska Klasyfikacja Działalności pkt 3. ust. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, a to poprzez ich błędną wykładnię, w skutek czego ZUS błędnie ustalił, że Skarżący nie kwalifikuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo ustawy, mimo, że Skarżący w stopniu przeważającym prowadzi działalność zajmującą się transportem dzieci do szkół podstawowych i średnich, która w obecnym stanie prawnym kwalifikuje się do kodu PKD 49.39.Z oraz 49.31.Z, a kody te mają wpływ na uzyskiwanie potrzebnych licencji, a ponadto pominięcie faktu, że Skarżący zajmuję się działalnością oznaczoną kodem PKD 49.39.Z od początku prowadzenia działalności na co wskazuje pierwsze dodanie uprawnienia przez skarżącego w dniu 18 czerwca 2012 r. 4939Z.000l.P.0004 - Licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, natomiast dopiero w drugiej kolejności skarżący dodał uprawnienie 4931Z.0001.P.0002 - Zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym w dniu 28 czerwca 2012 r.,

prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj., art. 31 zo ust. 10 ustawy poprzez jego niezastosowanie w skutek czego Organ nie uwzględnił wniosku (jak zdefiniowano niżej) i błędne uznanie, że płatnikowi składek nie przysługuje zwolnienie, gdyż Skarżący nie spełnił warunku zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo ustawy, podczas, gdy od kilku miesięcy skarżący ma wpisany jako kod 49.39.Z określający przeważającą działalność gospodarczą jego firmy,

3) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w skutek czego Organ uznał, że mimo, iż Skarżący spełnił wszelkie kryteria czyniące wniosek zasadnym do uznania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, określonych również w art. 31 zq ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, gdyż działalność gospodarcza jaką prowadzi w stopniu głównym, przeważającym, zajmuje się transportem uczniów do szkół podstawowych i średnich,

4) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w skutek czego Organ nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego, nie stwierdzając, że Skarżący w istocie spełnił warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, o przeciwdziałaniu COVID- 19, gdyż płatnik składek na dzień 30 września 2020 r. wykonywał działalność gospodarczą, jako rodzaj przeważającej działalności kodem 49.39.Z, tj. prowadził działalność zajmującą się transportem uczniów do szkół podstawowych i średnich, a odzwierciedleniem tego stanowi historia wpisu firmy [...] D.K..

Dodatkowo pełnomocnik Skarżącego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj.,

Umowa Nr 1[...] zawartej w dniu 29 listopada 2019 r.,

Umowa nr [...] na wykonanie usługi transportowej zawartej w

dniu 23 grudnia 2019 r.,

3) Umowa Nr [...] zawartej w dniu 18 sierpnia 2020 r.,

Umowa nr [...] zawartej w dniu 26 sierpnia 2020 r.,

4) Umowa o usługi przewozowe nr [...] zawartej w dniu 26

listopada 2020 r.

5) Umowa [...] zawartej w dniu 21 stycznia 2020 r.,

6) wydruku z CEIDG historii zmian firmy skarżącego,

na okoliczność prowadzenia przez skarżącego przeważającej działalności gospodarczej określonej kodem PKD 49.39.Z, a to transportu dzieci do przedszkoli, szkół podstawowych i średnich, zawiązywania umów w tym zakresie, a także otrzymywania dotacji z tego tytułu.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego wskazał, że Organ w swoich decyzjach ani razu nie powołał się na przepis art. 31 zo ust. 11 ustawy o COVID. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Organ wspomina o tym warunku, nie mniej jednak nie przywołuje tego przepisu jako podstawy prawej do zwolnienia, przez co należy uznać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

Ponadto, na dzień złożenia wniosku skarżącego z dnia 2 lutego 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak słusznie Organ zauważył, Skarżący posiadał rodzaj działalności przeważającej działalności określony kodem 49.31.Z. i już choćby z tego względu winien był decyzję uchylić i udzielić zwolnienia od opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.

Dalej zaznaczono, że wykonywanie działalności gospodarczej w ramach transportu dzieci do szkół podstawowych i średnich, to działalność, która wymaga uzyskiwania licencji w ramach zarówno kodu 49.39.Z PKD jak i 49.31.Z. O ile kod 49.31.Z jest kodem definiującym transport miejski, który w przypadku wystąpienia COVID-19 nie stanął w obliczu kryzysu gospodarczego i finansowego, o tyle działalność wykonywana przez skarżącego, wymagająca posiadania obu w/w kodów ucierpiała znacząco z uwagi na charakter wykonywanego transportu. Oba te kody ściśle zazębiają się jeśli chodzi o kwestię wydawanych pozwoleń i licencji. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją, w której to skarżący winien otrzymać zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.

Skarżący jest w sytuacji, w której mógłby prowadzić działalność pod przeważającym kodem zarówno jednym jak i drugim z wyżej wskazanych, natomiast nie mógł się spodziewać, że wpisany w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej kod 49.31.Z jako działalność przeważająca zdyskwalifikuje go do otrzymania pomocy w ramach prowadzonej przez siebie działalności, którą objął kryzys gospodarczy i finansowy z uwagi na zamknięcie szkół, tudzież wprowadzenie nauczania zdalnego, implikującego brak konieczności dowozu dzieci do placówek. Podobnego spadku dochodów jak w przypadku wykonywania tego rodzaju transportu nie spotyka się w typowym transporcie miejskim, przeznaczonym dla różnych grup docelowych jednocześnie.

Nie można również stwierdzić, że Skarżący nie dopełnił obowiązku zmiany podmiotu przeważającej działalności gospodarczej z kodu 49.31.Z na kod 49.39.Z gdyż jak już wyżej wspomniano, nie spoczywał na nim taki obowiązek. Przy tego rodzaju specyfikacji zdecydowanie krzywdzącym jest stanowisko wykluczające skarżącego ze zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. tylko ze względu na fakt widniejącego kodu 49.31.Z jako działalności przeważającej.

Z uwagi na specyfikację wprowadzoną przez przepisy ustawy o COVID, Skarżący stale notuje spadek dochodów od początku występowania pandemii. Jest to przede wszystkim zależne od podejmowanych decyzji o "lockdownie", "narodowej kwarantannie" w sposób niedający się przewidzieć czasowo, a powodujący zamykanie i otwieranie szkół na zmianę z wprowadzaniem nauczania zdalnego, tudzież hybrydowego. Skarżący zaznacza, że po zamknięciu placówek szkolnych w okresie tzw. "pierwszej fali", w pierwszej połowie 2020 r. przedsiębiorcy uzyskiwali pomoc m.in. w postaci zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na zasadzie kryteriów spadku dochodów w stosunku do miesięcy wcześniejszych. Nie mógł on w żaden sposób przewidzieć, ze przy kolejnym zamknięciu szkół, kryterium zawęzi się do niewielkiej grupy przeważającej działalności oznaczonej konkretnymi kodami PKD, a tym samym nie znajdzie się on w grupie podlegającej przedmiotowemu zwolnieniu.

Pełnomocnik wskazał, że Skarżący składając wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działał w przekonaniu, że działalność, którą prowadzi zdecydowanie kwalifikuje się do zwolnienia z opłacania przedmiotowych należności. W ocenie Skarżącego oczywistym jest fakt, że prowadzi on działalność związaną z transportem, który ze względu na swoją specyfikę może występować pod różnymi kodami PKD, a wskazanie rodzaju transportu i historii rodzaju operacji, a także wprowadzanych zmian na przestrzeni 10 lat, widniejących w historii wpisu swojej firmy [...], wskazuje na celowość przedmiotowego zwolnienia. Tego Organ nie rozpatrywał pod tym kątem, co w ocenie Strony zdecydowanie kłóci się z celowością danej pomocy przedsiębiorcom.

Skarżący również wskazuje na publiczne wypowiedzi wiceministra rozwoju, pracy i technologii Marka Niedużaka z kwietnia 2021 r., a to "Lista branż objętych wsparciem została uzupełniona o 17 nowych. Ponadto, dotarły do nas sygnały, że niektórzy przedsiębiorcy nie zaktualizowali w zeszłym roku w porę swoich danych odnośnie prowadzonej działalności w rejestrach publicznych. W związku z tym nie spełniali jednego z formalnych warunków uzyskania pomocy. Nam natomiast zależy na tym, aby wsparcie trafiało do firm, które faktycznie prowadzą teraz rodzaj działalności objęty obostrzeniami. Właśnie dlatego termin weryfikowania kodów PKD przesunięty został na 31 marca 2021r." (https://www.gov.pl/web/rozwoj-praca-technologia/pomoc-dla-przedsiebiorcow-z-tarczy- branzowej-przedluzona-na-marzec-i-kwiecien). W tym miejscu należy zaznaczyć, że tego rodzaju twierdzenie prowadzi do konkluzji jaką wykładnią należałoby się kierować w przypadku pomocy dla danego przedsiębiorcy, a jest to wykładnia celowościowa. Nie znajduje w tym wypadku uzasadnienia fakt nieobjęcia okresu od dnia 1 listopada do dnia 30 listopada Skarżącego zwolnieniem od opłacenia należności z tytułu składek, skoro prowadził działalność gospodarczą podlegającą zwolnieniu.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Sporna w sprawie jest kwestia spełnienia przez Skarżącego przesłanek do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, w szczególności zaś przesłanki prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. działalności objętej kodem PKD, uprawniającym do uzyskania tego zwolnienia.

W ocenie Organu, w przypadku Strony kod PKD przeważającej działalności w rejestrze CEIDG nie uprawnia do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek, natomiast - według Skarżącego - organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID.

Mając na uwadze tak zarysowany spór, wskazać należy, że zgodnie z art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID, płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Na gruncie przywołanego uregulowania, dla wyjaśnienia sprawy, konieczne jest poprawne zinterpretowanie terminu "przeważającej działalności".

Interpretacją tego terminu zajął się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 614/20, którego stanowisko w nim zawarte podziela skład orzekający w sprawie i przyjmuje za własne, ponawiając argumentację poniżej.

Klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251 poz. 1885 ze zm.); dalej: "rozporządzenie PKD". Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.); dalej: "u.o.s.p.". W tym akcie, odnośnie do "przeważającej działalności", w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji w pkt 7, wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3).

Nadto w u.o.s.p. w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. W samej u.o.s.p. nie zawarto definicji terminu "przeważającej działalności" gospodarczej, ale w art. 46 u.o.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia oraz aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.); dalej: "rozporządzenie o metodologii", w którym w § 9 ust. 1 przewidziano, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy, zaś w § 9 ust. 2 pkt 1, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Na gruncie przedstawionego uregulowania prawnego, możliwym sposobem odkodowania terminu "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot powinien obowiązkowo podać rejestrując firmę. Zatem, należy stwierdzić, że podmiot uprawiony do uzyskania zwolnienia, to podmiot prowadzący na dzień 30 września 2020r., przeważającą działalność według podanego w przepisie PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Wskazać także należy, że ustawa o COVID wraz z ustawami ją nowelizującymi, tj.: z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) i ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569) wchodzą w skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej 1,0, przyjętego przez Sejm RP 28 marca 2020 r. Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego (https://www.gov.pl/web/ tarczaantykryzysowa).

Prawidłowe więc zdefiniowanie terminu "przeważającej działalności" oraz dokonanie wykładni art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID 19 ma zatem doniosłe znaczenie również w kontekście celu Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii. Jak wynika z tych przepisów, cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie podmiotów, które skutki epidemii faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność, we wskazanym zakresie, według podanego PKD.

Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1010/13).

W zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie czy aktualizację danych do rejestru REGON, przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15 Sąd Najwyższy stwierdził że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową. SN stwierdził, że "Sąd Apelacyjny odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił go (stronę, przyp. Sądu) możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne (...)". Powołane wyroki wydane zostały na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób, która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON. Wyroki dotyczą skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD - niepokrywającego się z rejestrem REGON. SN, wskazując na charakter wpisu do rejestru i wniosku o zmianę, stwierdził, że "skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych. Wskazana na wstępie i wynikająca z ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z treści art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej nie można wywieść wniosku, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej.".

Powyższe obszerne odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest, zdaniem Sądu, istotne na gruncie właściwego odczytania § 1 ust. 1 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia, jako przeważającej działalności gospodarczej, według podanego PKD, tj. wpis w CEIDG/KRS, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o zwalczaniu COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa.

Jak już wyżej wskazano - wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest reakcją na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na realne/faktyczne wsparcie dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią.

Zastosowany przez ZUS jako jedyny sposób (dowód) spełnienia wymogu do otrzymania ulgi - podany we wniosku kod PKD - nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur.

Należy powtórzyć, że wpis w CEIDG nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jest jednak ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania Organu. Zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Ponadto, jak wyżej wskazano, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku.

Zdaniem Sądu, wpis w CEIDG jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia kryterium przyznania ulgi, nie wypełnia również swojej funkcji jako "uproszczenie" procedur. Nie ulega wątpliwości, że uproszczenie procedur ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia (w tym skrócenie procedury), do czego jednak ww. sposób weryfikacji w sprawie nie prowadzi. Wpis w odpowiedniej rubryce rejestru jako jedyny warunek spełnienia wymogu de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej warunek do przyznania ulgi spełniają (prowadzą na dzień złożenia wniosku przeważającą działalność według podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obwiązkom statystycznym).

W tym miejscu należy wskazać, że rozporządzenie w sprawie PKD przewiduje, że aby uniknąć zbyt częstych zmian stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. A zatem, wręcz wymaga się od przedsiębiorcy, by odczekał dwa lata zanim dokona zmiany w zakresie działalności przeważającej.

W związku z powyższym, przyjęty przez ZUS sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają (co mogą wykazać w inny sposób - w niniejszej sprawie za pomocą dokumentów źródłowych.

Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.

W ocenie Sądu, przy takim rozumieniu "przeważającej działalności" na gruncie analizowanego przepisu, jaki zaprezentował ZUS, dochodzi do naruszenia zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia (bo o takie prawo chodzi) należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności gospodarczej według podanych kodów PKD.

Przyjęcie jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium wymogu wpisu w rejestrze w rubryce przeważającej działalności gospodarczej, doprowadziło do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie (rzeczywiście) prowadzą na dzień złożenia wniosku jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD zostały pozbawione dostępu do ulgi. Działanie ZUS w sprawie rozpoznawanej prowadzi w skutkach do nierównego dostępu do pomocy, a tym samym, nie realizuje głównego celu przyjętej regulacji prawnej. Przyjęty przez organ sposób wykładni § 10 ww. rozporządzenia wywołuje więc wyłącznie negatywny wpływ na sytuację tożsamych podmiotów uprawnionych do wsparcia, ponieważ - jak już wyżej wskazano - zapis dotyczący zadeklarowanej przeważającej działalności, nie uzasadnia pominięcia faktycznie prowadzonej przez dany podmiot przeważającej działalności, skoro istnieje możliwość wykazania spełnienia warunku do przyznania ulgi w inny sposób, na podstawie innych dowodów/dokumentów. O ile oczywiście, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, Strona kwestionuje zasadność rozstrzygnięcia na podstawie kodu PKD wpisanego w rubryce przeważającej działalności, wskazując jednocześnie, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wskazanego w tym przepisie kodu PKD 2007.

Końcowo należy wskazać, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a." oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy k.p.a., w tym zasady ogólne, stanowiące m.in., że organy administracji publicznej powinny: stać na straży praworządności ( art. 7), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej ( art. 8 § 1), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne ( art. 9), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1), a także działać wnikliwie i szybko ( art. 12 § 1). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie.

Ze wskazanych powyżej względów wydaną w sprawie decyzję należy ocenić jako wadliwą, bowiem przedwcześnie przyjęto, że Skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę, bez umożliwienia wykazania, że spełnia on kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według PKD wskazanych w art. 31 zo ust.10 ustawy o COVID.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, Organ dokonał nieprawidłowej wykładni treści analizowanego przepisu, bowiem z jego językowego brzmienia wynika, że ulgę należy przyznać na wniosek płatnika prowadzącego, na dzień złożenia wniosku z opłacania składek, działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności wymienionymi tam kodami. Ustawodawca nie zastrzegł w tej regulacji, że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w odpowiednim rejestrze (CEIDG, REGON). Takie rozumienie analizowanej regulacji jest wadliwe, niezasadnie pomija kwestię faktycznej przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis ustawy o COVID- 19.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych uwzględni wyrażone w uzasadnieniu stanowisko Sądu i przyjmie, że ustawodawca nie zastrzegł w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID19, że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w odpowiednim rejestrze (w rozpoznawanej sprawie CEIDG).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że obie kontrolowane decyzje są wadliwe, jako wydane przedwcześnie i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., wynagrodzenie pełnomocnika (4.800 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 )

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.