Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 539/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sprzeciw A. od decyzji Wojewody z 29 maja 2020 r. wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W piśmie z 19 stycznia 2018 r. I. M., U. M. – S., K. Z. – W., M. M., M. H. i H. M. zwrócili się do Starosty o wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości gruntowej, którą stanowiła działka gruntu o ówczesnym numerze ew. [.]., położona w L., gmina Ż., objęta obecnie księgą wieczystą nr [..] - na skutek wydania przez Naczelnika Gminy na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - decyzji nr [..] z dnia 16.12.1974 r. Na podstawie wymienionej decyzji na nieruchomości została wybudowana napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 KV wraz z podtrzymującym ją słupem energetycznym.

Pismem z dnia 7 marca 2018 r. wnioskodawcy rozszerzyli wniosek o ustalenie odszkodowania również w zakresie obniżenia wartości działki mającej ówcześnie numer ewidencyjny [..]. "Jak wynika bowiem z wykazu właścicieli stanowiącego integralną część decyzji Naczelnika Gminy nr [..] z dnia 16.12.1974 r. spadkodawca wnioskodawców W. M. był również właścicielem działki nr [..], obręb ew. L."

Starosta ustalił, że Naczelnik Gminy decyzją z dnia 16 grudnia 1974 r. zezwolił Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV w miejscowości L., przechodzącej przez grunty wskazane w załączonym do decyzji wykazie.

Zgodnie z wykazem właścicieli gruntów, załączonym do ww. decyzji, linia energetyczna przebiega między innymi przez działki nr [..] i [..] będącymi własnością W.M. i I. M.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 27 kwietnia 1998 r., sygn. akt [..], spadek po W. M. zmarłym dnia 5 czerwca 1997 r. nabyli: żona I. M., w 5/20 części spadku, córka M.S., córka K. Z., syn H. M., córka M. K., córka U. K., każde w 3/20 części spadku.

W toku prowadzonego postępowania nastąpiła śmierć I. M. Zgodnie z notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 9 lipca 2019 r., (Repertorium A nr [..]) spadek po I. M. nabyli z mocy testamentu (objętego aktem notarialnym z dnia 11 sierpnia 1999 r.) wprost: córka M. H., córka K. Z. – W., syn H. M., córka M. M., córka U. M. – S., każde w 1/5 części spadku

Starosta decyzją z 30 września 2019 r. wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami działek [..] o pow. 3,8000 ha i [..] o pow. 2,1700 ha położonych w obrębie L., gmina Ż. w wyniku decyzji Naczelnika Gminy numer [..] z 16 grudnia 1974 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 W.

Rozpoznając złożony wniosek, Starosta ustalił, że decyzja Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r. została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 z późn. zm.), zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Odwołując się do aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego Starosta wskazał, że wynika z niego, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem nieruchomości nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. W konsekwencji, Starosta stwierdził brak podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców, gdyż na dzień 16 grudnia 1974 r. nie byli oni właścicielami działek nr [..] i [..] położonych w obrębie L., gmina Ż.

W odwołaniu od tej decyzji I. M., U. M. – S., K. Z. – W., M. M., M. H. i H. M., zarzucili naruszenie art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 w zw. z art. 21, w zw. z art. 32 ust 1 w zw. z art. 64 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż prawo do odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje spadkobiercom właściciela nieruchomości z daty wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, podczas gdy prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia wskazanego przepisu, uwzględniająca zasadę demokratycznego państwa prawa, ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz równości wobec prawa, prowadzi do wniosku, iż w razie śmierci właściciela nieruchomości z daty wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, uprawnienie do uzyskania rzeczonego odszkodowania przysługuje spadkobiercom wspomnianego właściciela.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 29 maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z 30 września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że przez przedmiotowe nieruchomości stanowiące poprzednio działki nr [.]. oraz nr [..], położone w obrębie L., gmina Ż., objęte decyzją Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r., wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, biegnie linia elektroenergetyczna. Ograniczenie na ww. nieruchomościach powstało w związku z budową linii energetycznej 400 kV.

W pierwszej kolejności Wojewoda stwierdził, że działka nr [..] została włączona do działki nr [..] (vide: pismo Starostwa Powiatowego z dnia 12 grudnia 2018 r.). Z kolejnego pisma wynika, iż działka nr [..] podzieliła się na działki nr [..] i [..] (vide: pismo Starostwa Powiatowego z dnia 13 lutego 2019 r.). Natomiast brak informacji w aktach sprawy jak powstała wspomniana działka nr [..]. Stąd też, Wojewoda wskazał na potrzebę dokonania ustaleń w tym zakresie przez Starostę w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

Dalej za bezsporne w niniejszej sprawie uznał organ odwoławczy, że przez przedmiotową nieruchomość biegnie linia elektroenergetyczna, a sporne jest to, czy wnioskodawcom winno zostać wypłacone odszkodowanie oraz w jakiej wysokości.

Dalej, Wojewoda wskazał, że w zakres odszkodowania uregulowanego w art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości wchodziła zarówno rekompensata za straty doraźne, tj. w uprawach, plonach i zasiewach, jak i wszelkie szkody wynikające z utrudnień związanych z posadowieniem na nieruchomości urządzeń przesyłowych, w tym zmniejszenie jej wartości. Wojewoda podkreślił przy tym, że odszkodowanie z art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie podlegało przedawnieniu. Skoro zaś roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod urządzenia przesyłowe nie ulega przedawnieniu, to może być ono dochodzone w każdym czasie.

Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. W związku z tym, Wojewoda uznał, że brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3, za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonych w dniu ograniczenia jako działki nr [..] oraz nr [..], położonych w L., gmina Ż. w związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r., mimo że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nadto, Wojewoda uznał, że roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu. W tym zakresie wskazał, że w zakres odszkodowania uregulowanego w art. 36 ustawy z 1958 r. wchodziła zarówno rekompensata za straty doraźne, tj. w uprawach, plonach i zasiewach, jak i wszelkie szkody wynikające z utrudnień związanych z posadowieniem na nieruchomości urządzeń przesyłowych, w tym zmniejszenie jej wartości. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 2 ustawy z upływem 3 lat od powstania szkody przedawniało się odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Z kolei, odszkodowanie z art. 36 ust. 1 tej ustawy, obejmujące pozostałe straty w tym zmniejszenie wartość nieruchomości, nie podlegało przedawnieniu, a zatem jego dochodzenie nie było co do zasady ograniczone w czasie.

Zgodnie bowiem z doktryną prawa administracyjnego, popartą poglądami judykatury, przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi.

Przechodząc do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z ww. roszczeniem, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jednocześnie, Wojewoda uznał, że ustalenie i wypłata odszkodowania jest możliwa także w odniesieniu do spadkobierców wywłaszczonego. W przypadku dziedziczenia na nabywcę przechodzi bowiem ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym także prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (względnie ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to (do odszkodowania) nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie adresatem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości byli małżonkowie Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie adresatami decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości byli W. M. i I. M. Oboje więc, byli osobami wywłaszczonymi, jako współwłaściciele nieruchomości w dniu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jak już ustalono, spadek po W. M. odziedziczyli: żona I. M., w 5/20 części spadku, córka M. S., córka K. Z., syn H. M., córka M. K., córka U. K., każde w 3/20 części spadku (vide: potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 27 kwietnia 1998 r., sygn. akt [..]). Natomiast spadek po I. M. odziedziczyli: córka M. H., córka K. Z. – W., syn H. M., córka M. M., córka U. M. –S., każde w 1/5 części spadku (vide: notarialny akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 9 lipca 2019 r., Repertorium A nr [..]).

Wojewoda zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaistniała rozbieżność stanowisk, dotycząca przyznania odszkodowania spadkobiercom osób, którym ograniczono prawo własności, jednakże, zgodnie z najnowszym orzeczeniem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19, uprawnieni do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, są także następcy prawni wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Tym samym, w przedmiotowej sprawie, wnioskodawcy I. M., U. M. – S., K. Z. – W., M. M., M. H. i H. M., jako spadkobiercy są uprawnieni do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonych w dacie ograniczenia jako działki nr: [..] i [..], położone w L., gmina Ż.

Przechodząc dalej, Wojewoda zauważył, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W tym celu, Wojewoda uważa za konieczne przeprowadzenie postępowania pod kątem poszukania decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiących ówcześnie działki nr [..] oraz [..]. Powyższe determinuje zakres sprawy, bowiem ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej oznacza, iż drugi raz nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie.

Wojewoda jest przy tym zdania, że Starosta nie przeprowadził wystarczającego postępowania pod kątem odnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Ewentualne dokumenty w tej sprawie mogą posiadać: Urząd Wojewódzki czy Archiwum Państwowe. Kontynuując, organ I instancji powinien wystąpić do właściwego miejscowo w tym czasie Sądu Rejonowego, o sprawdzenie czy w związku z wydaną decyzją Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r. nie zostało złożone odszkodowanie do depozytu sądowego. W przypadkach bowiem odmowy przyjęcia odszkodowania, przez osoby objęte decyzją o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, kwoty te mogły trafić do depozytu sądowego.

Nadto, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzenie operatu szacunkowego powinno zaś odbyć się na etapie postępowania przed organem I instancji. Niedopuszczalne jest bowiem wykonanie go na etapie postępowania odwoławczego. Naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a.

W konsekwencji, Wojewoda uznał, że organ I instancji naruszył art. 6 i art. 7 k.p.a., a sprawę należy ponownie rozpatrzyć w jej całokształcie, po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego, z uwzględnieniem obecnie obowiązujących przepisów. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji winien wziąć pod uwagę powyższe wskazówki organu odwoławczego a w przypadku zaistnienia konieczności ustalenia i wypłaty odszkodowania, zlecić wykonanie operatu szacunkowego na potrzeby postępowania odszkodowawczego.

Z tych wszystkich względów, Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 30 września 2019 r. zasługuje na uchylenie.

We wniesionym do Sądu sprzeciwie A. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z 29 maja 2020 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji pomimo zaistnienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez skorzystanie z art. 136 § 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 12 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy organy administracji publicznej winny działać wnikliwie i szybko, a organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało co prawda przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia, a z żadną z tych okoliczności nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z 29 maja 2020 r. wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Rozpoznając bowiem sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu, wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty z 30 września 2019 r. wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, wynikającym z naruszenia prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak wynika z akt sprawy, przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że Starosta, na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości, w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia zawisłej przez organem sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu I instancji. Także zarzuty sprzeciwu odnoszą się do kwestii wykładni przepisów materialnych.

W niniejszej sprawie Starosta odmówił ustalenia odszkodowania w związku z wydaniem decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r. na rzecz I. M., U. M. – S., K. Z. – W., M. M., M. H. i H. M. z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania, którzy na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności nie byli właścicielami działek nr [..] oraz [..], uznając przy tym, że spadkobiercy właścicieli nieruchomości nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania i odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz. 64 ze zm.), który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Jak prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków powstałych pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zauważa się, że art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też, nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129 - Sejm RP IV kadencji, nr druku: 1421).

Odnosząc się zaś do kwestii stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71).

Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, LEX nr 2422990; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, LEX nr 2469196). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać nadto należy, że przepis ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym, ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 2 ograniczone jest w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Wobec tego, rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i start za zasiewy. Jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości pojęcie "straty" powinno być interpretowane przez pryzmat art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza, że może ono obejmować także zmniejszenie aktywów, polegające w tym wypadku na zmniejszeniu wartości nieruchomości. Chodzi bowiem między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z aktywów, to jest tego, którym jest ta nieruchomość (zob. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, LEX nr 537076).

W tym miejscu podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem, ani w ustawie z 1958 r., ani też w ustawie o gospodarce nieruchomościami, takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Przesłankami ustalenia odszkodowania w warunkach art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest: 1) pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, 2) które nastąpiło bez odszkodowania, 3) a obowiązujące aktualnie przepisy przewidują ustalenie takiego odszkodowania.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo Wojewoda wskazał, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom osoby wywłaszczonej. Stanowisko organu I instancji w tym zakresie było natomiast nieprawidłowe, aczkolwiek istotnie w kwestii tej prezentowane były w orzecznictwie różne poglądy.

Kwestia ta została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 264 § 2 i 3 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W myśl art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Cechą uchwał jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co ma tworzyć stan pewności, stałości i bezpieczeństwa prawnego przy poszanowaniu zasady równości wobec prawa. W konsekwencji, sprawy stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinny zakończyć się takim samym rozstrzygnięciem. Bezspornie, ani uchwały Sądu Najwyższego ani uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Natomiast, nie można pominąć pośredniej mocy wiążącej uchwał abstrakcyjnych, rozumianej w ten sposób, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści danej uchwały będzie wiązało wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do czasu, gdy nie nastąpi zmiana tego stanowiska (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 859 i przytoczona tam literatura). Zgodnie bowiem z treścią art. 269 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Tym samym, będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w powołanej wyżej uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, i w pełni aprobując wyrażony w niej pogląd, Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielił ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Prawidłowo przy tym, w ocenie Sądu, Wojewoda wskazał na potrzebę ustalenia czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy jednocześnie podkreślić, że kwestia, czy w przeszłości ustalono odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy jest kluczowa dla rozstrzygnięcia. Powinna stanowić pierwszą okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ I instancji, bowiem determinuje ona pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i losy rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie wniosku stron. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony.

Sąd rozważał, w ramach oceny argumentów sprzeciwu, czy organ odwoławczy był uprawniony do zastosowania art. 136 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Art. 136 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Powyższe jest możliwe także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie zachodzi jednakże konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawca jako spadkobierca może domagać się ustalenia odszkodowania. Stąd też, postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy, jako że nie chodzi o jego uzupełnienie, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. To zaś prowadzi do wniosku, że uzasadnione było w okolicznościach niniejszej sprawy skorzystanie przez Wojewodę z kompetencji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto, w ocenie Sądu prawidłowe jest także do stanowiska Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Słusznie zauważa przy tym organ odwoławczy, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane.

Rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie, przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa.

Biorąc pod uwagę brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.