Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2637/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 57 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1529
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Związku Pracodawców [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 238/16 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Związku Pracodawców [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 roku sygn. akt II SAB/Wa 238/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Ogólnopolskiego Związku Pracodawców - [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia analiz zmian do cennika usług powszechnych [...] S.A. przedstawionych Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) przez [...] S.A. na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. 2012, poz. 1529 ze zm., dalej: prawo pocztowe).

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Ogólnopolski Związek Pracodawców - [...] z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji, Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015, poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wynik przeprowadzonej przez organ analizy cennika usług powszechnych przeprowadzony w związku z jego kompetencjami określonymi w art. 57 ust. 1 Prawa pocztowego nie jest informacją publiczną, co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przeprowadzone przez Prezesa UKE analizy cenników usług powszechnych nie są informacją publiczną, lecz są jedynie materiałem roboczym lub dokumentem wewnętrznym, co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy wynik przeprowadzonej analizy cennika usług powszechnych i ustalenia Prezesa UKE dokonane podczas tej analizy są podstawą do akceptacji wprowadzenia nowego cennika usług powszechnych przez operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych, a w sprawach prowadzonych w oparciu o art. 57 ust. 2 Prawa pocztowego Prezes UKE nie wydaje decyzji administracyjnej, o ile nie wnosi sprzeciwu wobec projektu zmiany cennika. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że bez udostępnienia tych informacji brak jest możliwości ustalenia, w jaki sposób Prezes UKE załatwia sprawę dotyczącą zmiany cennika usługi powszechnej, wobec której nie został wydany sprzeciw. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 oraz art. 90 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i bez przeprowadzenia rozprawy, podczas gdy skarga, pomimo że formalnie była skargą na bezczynność Prezesa UKE, to faktycznie była skargą na merytoryczne rozstrzygnięcie Prezesa UKE wskazujące, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyniki analiz cenników usług powszechnych nie są dokumentem wewnętrznym, lecz rozstrzygnięciem, na podstawie którego Prezes UKE wydaje decyzję, w której wnosi sprzeciw wobec cennika lub milcząco akceptuje cennik przestawiony przez operatora wyznaczonego, nie wydając żadnego aktu administracyjnego, w szczególności decyzji administracyjnej zawierającej uzasadnienie. Podkreślono, że w przypadku spraw zakończonych wydaniem decyzji administracyjnej motywy rozstrzygnięcia i wola organu znajdują uzewnętrznienie w pisemnym uzasadnieniu stanowiącym obligatoryjny element decyzji. Jednak procedura zatwierdzania cennika lub zmiany cennika usługi powszechnej może zakończyć się bez wydania decyzji administracyjnej, o ile Prezes UKE zaakceptuje taką zmianę. W takiej sytuacji organ nie uzasadnia, dlaczego zaakceptował zmianę i uznał ją za zgodną z przepisami prawa. W związku z tym w ocenie skarżącego kasacyjnie to analiza zmian cennika (na podstawie której organ zaakceptował tę zmianę) przedstawia stanowisko organu na zewnątrz. Wskazano, że ustawodawca w treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 1 u.d.i.p. w żaden sposób nie ograniczył dokumentów urzędowych do aktów administracyjnych, ale nakazał udostępnianie każdego rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, jaką przybiera formę. Zwrócono również uwagę na to, że sprawa dotyczy usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. W ocenie autora skargi kasacyjnej brak dostępu do analizy Prezesa UKE nie pozwala w żaden sposób zweryfikować, czy zaakceptowana przez ten organ podwyżka cen usług powszechnych spełnia kryteria przejrzystości i niedyskryminacji oraz, czy odzwierciedla koszty świadczenia tych usług. Prezes UKE uniemożliwił zatem społeczną weryfikację swoich działań.

W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2017 r. Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 oraz art. 90 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i bez przeprowadzenia rozprawy, podczas gdy skarga była skargą na bezczynność. Zarzut ten budzi zdziwienie. Skarga kasacyjna i skarga zostały sporządzone przez tego samego pełnomocnika r. pr. T. P. Pełnomocnik ten zdaje się zapominać, że w niniejszej sprawie wniósł do WSA w Warszawie skargę, którą zatytułował jako "Skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej". Powtórzył to w petitum skargi, dodatkowo żądając stwierdzenia bezczynności Prezesa UKE i zobowiązania Prezesa UKE do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. W uzasadnieniu skargi przytoczył szereg argumentów i orzecznictwo starając się wykazać, że organ pozostaje w bezczynności. Ponadto w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego nie wskazywał, że skarży jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu. Zatem oczywistym było, że przedmiotem skargi była bezczynność organu. I jako taką prawidłowo zakwalifikował ją Sąd pierwszej instancji. Korzystając z uprawnienia zawartego w art. 119 pkt 4) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zgodnie z prawem rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. Należy tu dodać, że dywagacje pełnomocnika skarżącego dotyczące tego, że w sprawie jakoby organ wydał rozstrzygnięcie podlegające zaskarżaniu, a Sąd faktycznie rozpoznał sprawę merytorycznie, są oczywiście błędne. Dla pełnomocnika zawodowego podejmującego się sporządzenia skargi kasacyjnej, oczywistym powinno bowiem być, że jeżeli organ uznaje, iż wniosek o udostępnienie informacji nie dotyczy informacji publicznej udostępnianej w trybie przepisów u.d.i.p., to organ informuje o tym wnioskodawcę pismem, bowiem brak jest podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji. Wnioskodawcy, który nie zgadza się ze stanowiskiem organu służy uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność organu polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej. Sąd administracyjny rozpoznając taką sprawę przede wszystkim rozstrzyga o tym, czy żądana informacja jest informacją publiczna podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli tak, to przede wszystkim zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku. To zobowiązuje organ do udostępnienia żądanej informacji publicznej, bądź wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, z uwagi na wynikające z u.d.i.p. ograniczenia w jej udostępnianiu. Przekładając to na grunt niniejszej sprawy, skoro organ prawidłowo uznał, że żądana informacja nie jest informacja publiczną i poinformował o tym wnioskodawcę, to trafnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził w sprawie bezczynności tego organu i oddalił skargę. Dodatkowo można tu dodać, że gdyby nawet, jak tego chce autor skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest skargą na decyzję Prezesa UKE, to z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, które służyłyby skarżącemu przed organem, skarga podlegałaby odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji żądane analizy cennika usług powszechnych przeprowadzane w związku z kompetencjami Prezesa UKE określonymi w art. 57 ust. 1 i 2 ustawy Prawo pocztowe są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p. Przy tym, jak to wskazuje autor skargi kasacyjnej, nie budzi jego wątpliwości stanowisko, że co do zasady dokument wewnętrzny nie jest informacją publiczną. Wydaje się, że nie kwestionuje również, opartego na orzecznictwie stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do rozumienia pojęcia "dokumentu wewnętrznego". Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji i przedstawioną przez niego argumentację na poparcie tego stanowiska.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie, trzeba tu zauważyć, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż żądane analizy przedstawionych organowi projektów cennika usług lub zmian do obowiązującego cennika są dokumentami wewnętrznymi służącymi do sporządzenia przyszłych, ewentualnych dokumentów urzędowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, żądane analizy nie są dokumentami urzędowymi a w szczególności aktami administracyjnymi lub innymi rozstrzygnięciami. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że analizy także końcowe, które mają charakter roboczy mogły być uznane za dokumenty urzędowe stanowiące informację publiczną. W szczególności ze względu na brak ich oficjalności i skierowania ich do podmiotów zewnętrznych (patrz wymogi z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Należy jednak zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty te służą wymianie informacji o zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolna formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią zatem informacji publicznej. Potwierdza to przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwo NSA i Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączone są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym, stanowiące pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcie ostatecznego stanowiska, przez pojedynczego pracownika lub zespół ponieważ w ich przypadku można mówić tylko o procesowym stadium do wytworzenia informacji publicznej.

Jak to wskazał organ, a czego skutecznie nie podważył skarżący kasacyjnie, żądane analizy nie miały charakteru ostatecznego. Stanowiły sui generis analizę, która stanowiła jedynie podstawę do dalszych rozważań. Były to opracowania, które miały charakter zbliżony do rozważań lub dysertacji nie przedstawiających, co należy szczególnie podkreślić, oficjalnego stanowiska organu, w zasadzie miały charakter roboczy, pomocniczy. Notatki z przeprowadzonej analizy zmian do cennika usług powszechnych służą wymianie informacji pomiędzy wydziałami, uzgodnieniu poglądów i wypracowaniu stanowisk poszczególnych komórek merytorycznych. Notatki te nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, ponieważ zawierają tylko stanowiska i rekomendacje tych komórek. Przeprowadzona analiza zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych była jedynie etapem do wypracowania finalnej koncepcji dotyczącej wniesienia lub niewniesienia sprzeciwu do proponowanych zmian cen usług powszechnych i pozbawiona jakiegokolwiek waloru oficjalności. W tej sytuacji notatki z dokonanej analizy, także finalnej, nie są wyrazem ostatecznego stanowiska Prezesa UKE, nie są zatem informacją publiczną.

Podjęte przez organ działania w zakresie analizy zmian do cennika usług nie wskazują, że organ wydał jakiekolwiek rozstrzygnięcie, w tym milczące. Nie sposób dociec, w oparciu o jakie - według autora skargi kasacyjnej, cechy i właściwości działań organu, należałoby uznać je za rozstrzygnięcie. Działania Prezesa UKE związane z regulacją zawartą w art. 57 ust. 1 i 2 ustawy Prawo pocztowe, które nie kończą się wniesieniem sprzeciwu nie są sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej milczenie organu regulacyjnego jakim jest Prezes UKE, nie przybiera formy akceptacji, czy też faktycznego zatwierdzenia w formie decyzyjnej. Organ regulacyjny został wyposażony jedynie w możliwość wniesienia sprzeciwu w określonym prawem terminie. Przeprowadzenie przedmiotowych analiz w tym ewentualnie finalnej nie zostało uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Z tych względów analizy te nie mają formy rozstrzygnięcia, ani nie przesądzają jakiegokolwiek milczącego rozstrzygnięcia, co stara się dowieść skarżący kasacyjnie Związek. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, aby sama niemożliwość poznania przez niego przesłanek niewniesienia przez Prezesa UKE sprzeciwu z art. 57 ust. 2 Prawa pocztowego, była przesłanką kwalifikującą żądane analizy cenników jako informacje publiczne. Jak to też trafnie zauważa organ, nie mają zupełnie znaczenia dla rozpoznawanej sprawy cytowane w skardze kasacyjnej przepisy dyrektywy pocztowej. Odnoszą się one bowiem do usług pocztowych i taryf, nie zaś do opracowań wewnętrznych organu regulacyjnego, nie mających znaczenia innego niż wewnętrzny.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Z uwagi na brak przesłanek z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oddalono wniosek organu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, ponieważ pismo z dnia 10 lipca 2017 r. jako wniesione z uchybieniem terminu wskazanego w art. 179 p.p.s.a., nie mogło zostać uznane za odpowiedź na skargę kasacyjną.