Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1402/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt. 11, art. 98 a ust. 1, art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147, art. 144, art. 148
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 90/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r. ( sygn. akt II SA/Bk 90/101) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, orzekając ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wraz z decyzją organu pierwszej instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Prezydent B. ustalił Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w B. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. przy ul. K. , oznaczonej jako działka o numerze [...] w obrębie [...], spowodowanego wybudowaniem w 2006 r. drogi oznaczonej jako ul. H.

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że zakres robót budowlanych obejmował wybudowanie drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. W pasie drogowym ułożone zostały urządzenia infrastruktury technicznej, a następnie wykonano roboty drogowe obejmujące: wykonanie nawierzchni jezdni ulicy, chodników, ścieżki rowerowej, zatok komunikacji autobusowej, zieleńców, budowę mostu, oświetlenia ulicznego, wpustów kanalizacji deszczowej wraz z przykanalikami. Według stanu sprzed budowy drogi przedmiotowa nieruchomość posiadała natomiast jedynie dostęp do nieurządzonego pasa drogowego (wydzielonego liniami granicznymi), w którym nie występowała droga, ani żadne drogowe obiekty inżynierskie. Wybudowanie ulicy H. spowodowało poprawę dostępności komunikacyjnej, zwiększenie bezpieczeństwa pieszych oraz umożliwiło dojazd do przedmiotowej działki. W związku z powyższym, zdaniem organu l instancji, wzrosła wartość nieruchomości położonej przy ulicy K., co potwierdzał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Ustalając przedmiotową opłatę, Prezydent Miasta B. zastosował stawkę procentową, określoną Uchwałą Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "R." w B., decyzją z dnia 30 listopada 2009 r. – wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 143, art. 144, art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B.

W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w szczególności podniósł, że budowa ulicy H. w B. została zrealizowana na podstawie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę tej ulicy na odcinku od ul. K. w kierunku ul. S. i ul. W. Końcowy odbiór inwestycji nastąpił w dniu [...] października 2006 r.

W oparciu o operat szacunkowy i wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] września 2009 r. zostało ustalone, że wybudowanie drogi spowodowało wzrost wartości opisanej na wstępie nieruchomości o [...] zł. a zatem ustalenie opłaty adiacenckiej, w wysokości przyjętej przez Prezydenta Miasta B., miało swoje uzasadnienie prawne.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej się, dotyczącego nieprawidłowości w ustaleniu podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty, Kolegium uznało go za niezasadny, bowiem - zdaniem organu - zobowiązanym do poniesienia opłaty adiacenckiej winien być właściciel nieruchomości w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi lub stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Uzasadniając powyższy pogląd, Kolegium wskazywało na treść art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że opłaty ponoszone w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej, scaleniem i podziałem oraz podziałem nieruchomości zostały zakwalifikowane do tej samej kategorii - opłat adiacenckich mających wspólne cechy i jednorodny charakter. Jednolitość uregulowań dotyczących tychże opłat potwierdzały też m.in. liczne odesłania zawarte w art. 98a ust. 1 ustawy, które w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości zobowiązują do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy, regulujących zasady ustalania wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Wg organu, przedstawiona wyżej regulacja świadczyła o woli ustawodawcy, zmierzającej do ujednolicenia procedur obowiązujących przy ustalaniu opłat adiacenckich. Przemawiało za tym również dokonanie zmian w brzmieniu przepisu art. 4 pkt 11 ustawy w stosunku do jego brzmienia pierwotnego (art. 4 pkt 11 zmieniony przez art. 1 pkt 3 lit. e) ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. (Dz. U. nr 6 poz. 70) zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 lutego 2000 r.), w wyniku których, wyżej wymienione, trzy typy opłat adiacenckich zyskały jednolity charakter.

Jednolitość zatem norm w powyższym zakresie winna przekładać się również na stosowanie jednolitej wykładni przepisów dla ustalania kręgu stron zobowiązanych do poniesienia opłaty adiacenckiej. Kierując się tą zasadą, organ wywodził, że podmiotem zobowiązanym do poniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi, winien być właściciel nieruchomości w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Podkreślono, że powyższa wykładnia zgodna była z rozwiązaniem przyjętym w przypadku ustalania wysokości opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego faktu, że Spółdzielnia nie uzyskała żadnej korzyści w związku z wybudowaniem ulicy H. wyjaśniono, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej - w przeciwieństwie do jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego - nie jest związany z uzyskaniem korzyści w wyniku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła, w związku z wybudowaniem drogi lub urządzenia infrastruktury technicznej. Przewidziana przepisami rozdziału 7 działu III ustawy konstrukcja uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, wiąże bowiem obowiązek poniesienia opłaty z samym tylko wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym wybudowaniem tych urządzeń.

W rezultacie Kolegium stwierdziło, iż skoro do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości doszło w dniu [...] października 2006 r. (data sporządzenia protokołu odbioru końcowego inwestycji) a w tej dacie właścicielem nieruchomości była Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." to - w myśl art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - właśnie od tego, granicznego momentu, przez okres trzech lat, możliwe stało się wydanie w stosunku do w/w Spółdzielni decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Następujące zaś po dniu [...] października 2006 r. zmiany w osobie właściciela przedmiotowej nieruchomości, dokonane np. w wyniku przekształcenia spółdzielczego prawa do lokalu i ustanowienia odrębnej własności lokalu, czyli w wyniku dokonania czynności cywilnoprawnych, nie mogły wpływać na zmianę podmiotu zobowiązanego do poniesienia obowiązku publiczno-prawnego. Opłata adiacencka jest bowiem należnością publicznoprawną, która (wobec braku szczególnej regulacji w tym zakresie) nie podlega przeniesieniu w drodze czynności cywilnoprawnej.

Na wyżej przedstawioną decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." w B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzuciła organom naruszenie art. 144 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także art. 28 i 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podnoszono zwłaszcza, że opłata adiacencka powinna być ustalona proporcjonalnie do udziału we własności przedmiotowej nieruchomości a w chwili wszczęcia postępowania skarżąca nie posiadała żadnego udziału w tej nieruchomości, gdyż własność wszystkich lokali została przeniesiona na członków Spółdzielni. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie uwzględnił przy tym szczególnego sposobu przeniesienia własności nieruchomości lokalowych. W przedmiotowej sprawie beneficjentem wzrostu wartości nieruchomości nie była bowiem Spółdzielnia, lecz osoba na rzecz której została przeniesiona własność lokalu.

Akcentowano więc, że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej nie powstaje z chwilą oddania do użytku urządzenia infrastruktury technicznej lecz z chwilą wydania decyzji o ustaleniu opłaty, która to decyzja ma charakter konstytutywny i powinna uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej; "P.p.s.a." – zaskarżoną decyzję wraz z decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia z dnia [...] lipca 2009 r. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie norm procesowych dotyczyło – zdaniem Sądu - przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., nakładających obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Z oświadczeń bowiem Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w B., zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze skierowanej do Sądu wynikało, iż - w dniu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej- Spółdzielnia nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości ponieważ - po wybudowaniu drogi - przeniosła własność wszystkich lokali na swoich członków, a wszyscy współwłaściciele tej nieruchomości zostali ujawnieni w księdze wieczystej. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikało natomiast, iż Spółdzielnia wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji (cyt.) "zaskarżając ją w części ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej ponad udział we współwłasności nieruchomości, położonej w B. przy ulicy K.". Organy obu instancji nie ustaliły więc dokładnie – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - czy i jaki był udział Spółdzielni we własności nieruchomości w dacie wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do kwestii merytorycznych Sąd Wojewódzki podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do określenia podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z bowiem z treścią przepisu art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotem tym jest właściciel nieruchomości, przy czym spór dotyczy sytuacji, gdy następują zmiany stosunków własnościowych. Jedna linia orzecznicza reprezentuje bowiem stanowisko, iż podmiotem zobowiązanym do wniesienia opłaty jest właściciel nieruchomości w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi lub stworzenia warunków do podłączenia się nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (np. wyrok NSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Po 336/00, niepubl.), druga natomiast - opowiada się za poglądem, iż zobowiązany do uiszczenia opłaty jest osoba będąca właścicielem nieruchomości w dacie wydawania decyzji o ustaleniu opłaty (np. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 12 września 2007 r., I SA/Wa 887/07, LEX nr 374 421; WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Łd 246/09, LEX nr 495 394; WSA w B-stoku z dnia 2 lutego 2010 r., II SA/Bk 748/09).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie, trafne i zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami było to ostatnie z wymienionych wyżej stanowisk, gdyż przemawiała za nim wykładnia gramatyczno-językowa przepisów art. 144-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd podkreślił, że skoro ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości, to bez przeprowadzenia postępowania, mającego na celu wykazanie takiego wzrostu (po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego), zakończonego decyzją administracyjną, nie można mówić o powstaniu obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Decyzja rozstrzyga bowiem o tym, czy i w jakiej wysokości nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Prawidłowość takiej interpretacji potwierdzać też miał przepis art. 148 ust. 1 omawianej ustawy, zgodnie z którym obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna.

Błędna także – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – była interpretacja przepisu art. 145 ust. 1 cytowanej ustawy, polegająca na przyjęciu, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje od dnia stwierdzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi albo od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem wyprowadzenie z treści tego przepisu jakiegokolwiek obowiązku obywatela było nieporozumieniem. Przepis ten przyznaje organowi bowiem – wg Sądu - jedynie uprawnienie (może w drodze decyzji) ustalenia opłaty adiacenckiej i określa początek biegu 3-letniego terminu, w którym wydanie decyzji może nastąpić (od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi).

Jak wywodził Sąd Wojewódzki, uznanie opłaty adiacenckiej za daninę publiczną nie dawało również podstaw do rozróżnienia, przez organ odwoławczy, dwu sytuacji:

1) powstania obowiązku poniesienia daniny publicznej w postaci opłaty adiacenckiej z chwilą zaistnienia określonego ustawą stanu faktycznego w postaci stwierdzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz

2) obowiązku wnoszenia opłaty adiacenckiej – obowiązku już skonkretyzowanego, który powstaje po upływie 14 dni; od daty wydania decyzji o ustaleniu opłaty.

Zdaniem Sądu, właśnie brzmienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawiało przeciwko takiemu rozróżnieniu. Skoro bowiem ustawodawca precyzyjnie określił na kim ciąży obowiązek wnoszenia opłat i kiedy obowiązek ten powstaje ( art. 144 ust.1 oraz art. 148 ust. 1 ustawy) to nie ma podstaw do wprowadzenia teoretycznych konstrukcji, nie znajdujących uzasadnienia w normie prawnej.

Ponadto Sąd nadmienił, iż skoro opłata adiacencka - jako opłata publiczna - charakteryzuje się przynajmniej częściową ekwiwalentnością, to do jej wniesienia zobowiązany jest właściciel nieruchomości, który uzyskuje korzyść w postaci wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości przynosi zaś korzyść (zwiększa aktywa) podmiotu, który jest właścicielem nieruchomości w dacie ustalenia wzrostu wartości, czyli w dacie wydania ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię przyjmującą, że zobowiązanym do uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest podmiot, będący właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wraz z zasadzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Z brzmienia powyższego przepisu wynikało zatem, że wszystkie opłaty adiacenckie zostały zakwalifikowane do tej samej kategorii opłat - mających wspólne cechy i jednorodny charakter.

Jednolitość uregulowań dotyczących tychże opłat potwierdzały także liczne odesłania zawarte w art. 98 ust.4 omawianej ustaw, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r., które w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości zobowiązywały do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy, regulujących zasady ustalania wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast dodany, na mocy art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz.1492), przepis art. 98a wprowadził zasady ustalania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem, bliźniaczo podobne do uregulowań dotyczących opłat adiacenckich z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Na tle regulacji dotyczących zasad ustalania opłat adiacenckich związanych z podziałem nieruchomości w orzecznictwie ugruntował się więc pogląd, że zobowiązanym do poniesienia opłaty jest podmiot, będący właścicielem nieruchomości w dacie zaistnienia zdarzenia powodującego wzrost, wartości nieruchomości. Z tego powodu ta sama zasada winna mieć też zastosowanie przy ustalaniu stron postępowania, dotyczącego wydania decyzji o wysokości opłaty adiacenckiej związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przedstawione wyżej regulacje świadczyły o woli ustawodawcy, zmierzającej do ujednolicenia zasad obowiązujących przy ustalaniu opłat adiacenckich.

Przemawiało za tym również dokonanie zmian w brzmieniu przepisu art. 4 pkt 11 ustawy, w stosunku do jego brzmienia pierwotnego (art. 4 pkt 11 zmieniony przez art. 1 pkt 3 lit. e) ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr 6, poz.70) zmieniającej ustawę z dniem 15 lutego 2000 r.), w wyniku których, wyżej wymienione, trzy typy opłat adiacenckich zyskały jednolity charakter.

Wg Kolegium, jednolitość norm w powyższym zakresie winna przekładać się również na stosowanie jednolitej wykładni przepisów dla ustalania kręgu stron zobowiązanych do poniesienia opłaty adiacenckiej. Kierując się więc tą zasadą należałoby uznać, że podmiotem zobowiązanym do poniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi, winien być podmiot, będący właścicielem nieruchomości, w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Skarżący kasacyjnie wskazywał w tym miejscu na treść uchwały z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt OPK 21/99) Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważając, że choć odnosiła się ona do stanu prawnego, obowiązującego przed wprowadzeniem przepisu art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to zachowała jednak nadal swą aktualność.

Kolegium akcentowało też, że obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej powstaje z chwilą stworzenia warunków do korzystania z nich, co wynikało z przepisu art. 144 ust. 1 ustawy gruntowej, w którym zdefiniowany został obowiązek partycypacji właścicieli dozbrojonych nieruchomości, w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej ma natomiast na celu skonkretyzowanie tego obowiązku poprzez ustalenie w postępowaniu administracyjnym, czy doszło do wzrostu wartości konkretnej nieruchomości oraz uwzględnienie skali tego wzrostu. Nie miało natomiast znaczenia, czy w wyniku zbycia nieruchomości, której stworzone zostały warunki do korzystania z wybudowanej drogi, doszło do "skonsumowania" wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej nie jest bowiem uzależnione od tego, czy doszło do zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła. Podstawą do zobowiązania właściciela nieruchomości do częściowego pokrycia kosztów wybudowania danego urządzenia infrastruktury technicznej wiąże się już z samym wzrostem wartości danej nieruchomości, spowodowanym możliwością korzystania z dodatkowego uzbrojenia.

Wadliwym był więc pogląd Sądu Wojewódzkiego, że ustalenie wzrostu wartości nieruchomości przynosi korzyść (zwiększa aktywa) podmiotu, który jest właścicielem nieruchomości w dacie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, czyli w dacie wydawania ostatecznej (podkreślenia wnoszącego skargę kasacyjną) decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Kolegium Odwoławcze akcentowało również, że to przepisy prawa materialnego definiują, jaki stan faktyczny wywoła określone skutki prawne, a zatem to brzmienie normy prawa materialnego lub jej wykładnia decyduje, jaki stan faktyczny: aktualny w dniu wydawania decyzji, czy obowiązujący w określonej dacie, jest istotny dla ustalenia przewidzianych normą następstw prawnych. Zatem uruchomienie procedury ustalania wysokości opłaty adiacenckiej uzależnione jest od uprzedniego ustalenia, czy i kiedy doszło do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, czy wybudowanie drogi spowodowało wzrost wartości danej nieruchomości, a jeżeli tak, to o ile. Z powyższego jednoznacznie więc wynikało, że dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej (opłat adiacenckich sieciowych) ważnym jest nie stan faktyczny sprawy aktualny w dacie wydawania decyzji o opłacie, a stan z daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Skutkiem zwiększenia użyteczności nieruchomości następuje bowiem wzrost jej wartości a zatem zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest ten właściciel nieruchomości, który uzyskał zwiększenie użyteczności nieruchomości i w jego wyniku wzrost jej wartości, to jest ten, któremu prawo własności do nieruchomości przysługuje w chwili stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia.

W końcowej części skargi kasacyjnej organ podnosił również, że na prawidłowość zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji nie miało wpływu uchybienie, polegające na zawarciu w jej uzasadnieniu stwierdzenia, że "Spółdzielnia zaskarżyła decyzję organu administracji I instancji w części ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej ponad udział Spółdzielni we współwłasności", gdyż nie budził w sprawie wątpliwości fakt, że - wg stanu na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." była jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność tę potwierdzała zresztą sama zobowiązana do poniesienia opłaty, gdyż w skardze Sądu Spółdzielnia wyjaśniła, że "po wybudowaniu drogi przeniosła własność części lokali na swoich członków".

W związku z powyższym, wskazane przez Sąd I instancji uchybienie pozostawało bez wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." w B. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów zastępstwa procesowego akcentując, że podstawową zasadą orzekania w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzyganie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania ostatecznej decyzji, a więc w dniu tym powinien być ustalony krąg podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego w postaci art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię przyjmującą, że zobowiązanym do uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest podmiot, będący właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Zarzutowi temu nie można przy tym odmówić słuszności.

Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że treść art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera jedną z wielu - określonych w art. 4 tejże ustawy - definicji legalnych, w sposób jednolity definiuje pojęcie opłaty adiacenckiej, niezależnie od przyczyn wzrostu wartości danej nieruchomości. Zgodnie bowiem z tym przepisem, pod pojęciem opłaty adiacenckiej należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym: budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości a także podziałem nieruchomości.

Tę jednolitość uregulowań dotyczących opłat adiacenckich potwierdzają także odesłania zawarte w art. 98a ust. 1 ustawy, które w sprawach dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem, nakazują stosować w tego rodzaju postępowaniach w sposób odpowiedni przepisy: art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy, to jest przepisy regulujące zasady ustalania wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Zasadnie zatem twierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., że powyższe, jednolite regulacje w zakresie opłat adiacenckich dowodziły woli ustawodawcy ujednolicenia owych procedur, co z kolei prowadziło do wniosku, że wspomniana jednolitość proceduralna oraz jednolitość charakteru wszystkich rodzajów opłat adiacenckich winna przekładać się na stosowanie jednakowej wykładni przepisów regulujących te opłaty w kwestii ustalania kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tych opłat.

Podkreślić w tym miejscu też trzeba, że wprawdzie istotnie, w jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że to data wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przesądza, kto jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia tej opłaty ( vide: wyrok z dnia 16 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1433/00, LEX Nr 81972), ale pogląd ten był poglądem odosobnionym.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zasadzie bowiem w tej kwestii jest zgodne i stoi na stanowisku, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązanym jest ten, kto jest właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej ( vide: wyroki z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Po 336/00; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1063/10; z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 617/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 514/09 i z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1276/10).

Powyższe stanowisko – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. ( sygn. akt I OSK 514/09) a który to pogląd w całości podziela skład orzekający w niniejszej sprawie - uzasadnione jest zwłaszcza tym, że zobowiązywanie nabywcy nieruchomości do uiszczenia opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy nieruchomość po stworzeniu warunków podłączenia do urządzenia lub - jak miało to miejsce w analizowanej sprawie – po wybudowaniu drogi została zbyta w drodze czynności cywilnoprawnej, oznaczałoby ponoszenie przez nabywcę opłaty za zwiększenie użyteczności nieruchomości, co już raz znalazło odzwierciedlenie w zapłaconej przez niego cenie nabycia nieruchomości.

Należy także podzielić stanowisko akcentowane w skardze kasacyjnej, że to przepisy prawa materialnego definiują, jaki stan faktyczny wywoła określone skutki prawne, a zatem to treść normy prawa materialnego lub jej wykładnia decyduje, jaki stan faktyczny: aktualny w dniu wydawania decyzji, czy obowiązujący w określonej dacie, jest istotny dla ustalenia przewidzianych normą następstw prawnych.

W przypadku opłat adiacenckich, w kontekście ustalenia podmiotów zobowiązanych do ich ponoszenia, istotnym jest zaś nie tyle stan faktyczny, aktualny w dacie wydawania decyzji o opłacie a stan z daty zdarzania powodującego wzrost wartości nieruchomości. W przypadku opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości spowodowanego jej podziałem, świadczy o tym treść art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą za stan nieruchomości przed podziałem ( który następnie porównuje się ze stanem po podziale) przyjmuje się dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Z kolei, w przypadku opłat adiacenckich ponoszonych w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, przepis art. 107 ust. 1 omawianej ustawy przewiduje, że osobami zobowiązanymi do w/w owych opłat są osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału. Zatem również i w tym przypadku, to moment otrzymania nieruchomości (dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości) jest warunkiem decydującym o podmiocie zobowiązanym do wniesienia opłat adiacenckich z tego tytułu.

W analogiczny więc sposób winien być wykładany przepis art. 144 ust. 1 omawianej ustawy gruntowej, w myśl którego właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przepis ten bowiem należy wiązać z regulacją zawartą w art. 145 ust. 1 ustawy, który pozwala na ustalenie w tym przypadku opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W przypadku zatem tego rodzaju opłaty adiacenckiej istotnym elementem regulacji prawnej, wokół którego jest ona w całości skonstruowana, jest moment stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z drogi. Ten moment bowiem decyduje o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości i ten moment ma również znaczenie dla ustalenia stawki procentowej stosowanej przy ustalaniu opłaty. Wysokość opłaty ustalana jest bowiem na podstawie stawki procentowej określonej uchwałą rady gminy obowiązującej w dniu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń albo do korzystania z wybudowanej drogi ( art. 145 ust. 2 ustawy).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowego stanu faktycznego należy stwierdzić, że rzeczą niesporną w nim było, iż budowa ulicy H. w B. została zrealizowana w dniu [...] października 2006 r. ( ostateczne oddanie drogi do użytkowania). W wyniku wybudowania w/w drogi wartość nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], położonej w B. przy ul. K., wzrosła o [...] zł.

Nie było również kwestionowane, że w w/w dacie prawa do przedmiotowej nieruchomości przysługiwały Spółdzielni Mieszkaniowej "R." z siedzibą w B.

W tych warunkach, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku winien ocenić zasadność skargi Spółdzielni, mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także powinien rozważyć, czy przy takim rozumieniu prawa materialnego, istotnym dla rozstrzygnięcia było uchybienie proceduralne, którego dopatrzył się w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2009 r.

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy procesowej.