Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 217/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. w Gdańsku w na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 21 czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2, § 3 pkt 9, § 9 ust. 1 i 2, § 21 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ust. 2 i ust. 3.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr XV/234/2016 z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Wniesiono przy tym o stwierdzenie nieważności § 2, § 3 pkt 9, § 9 ust. 1 i 2, § 21 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Skarżący podniósł zarzuty istotnego naruszenia przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1785 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisach:

- § 21 ust 1 pkt 1, 2 i 3, ust. 2 i 3 załącznika zaskarżonej uchwały na właścicieli zwierząt domowych obowiązku zabezpieczania nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia poza jej obszar oraz umieszczania tabliczki przy wejściu do nieruchomości informującej o obecności psa; obowiązku osób wyprowadzających psy poza teren własnej posesji na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańce tych ras – w kagańcu i możliwości zwalniania psa rasy nieagresywnej ze smyczy tylko pod warunkiem, że posiada kaganiec; zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej obsługi ludności, na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci przez cały rok, na plaże i kąpieliska,

- § 3 pkt 9 załącznika zaskarżonej uchwały na właścicieli piaskownic zlokalizowanych na terenach publicznie dostępnych obowiązku corocznej wymiany piasku,

- § 9 ust 1 i 2 załącznika zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku co najmniej dwukrotnej w roku dezynfekcji, dezynsekcji oraz czyszczenia pojemników na odpady komunalne oraz konserwacji boksów z pojemnikami na odpady co najmniej raz w roku przez ich bielenie,

Podniesiono też zarzuty istotnego naruszenia wyżej wymienionych przepisów oraz § 115, § 135, § 118, § 137, § 116 i § 143 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez zdefiniowanie w § 2 załącznika uchwały pojęć, których definicje określają ustawy lub akty wykonawcze.

W skardze wskazao, że za niezgodne z normą upoważniającą należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowana do tego przepisu w odniesieniu do kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. W związku z tym unormowanie zawarte w przepisie § 21 załącznika do uchwały stanowiące, że rada gminy ustanawia zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej obsługi ludności, na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci przez cały rok, jak również na plaże i kąpieliska oraz nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek zabezpieczania nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia poza jego obszar — stanowi określenie obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe w sposób idący dalej, niż przewidział to i upoważnił radę gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a więc w tym zakresie wykracza poza upoważnienie ustawowe. Zakazanie wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu. Taka swoboda przysługuje wszystkim obywatelom, w tym osobom utrzymującym zwierzęta domowe.

Również poza granice delegacji ustawowej, zdaniem skarżącego, wykroczyła Rada Gminy zobowiązując właścicieli psów w § 21 załącznika do uchwały do wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, nakładając na adresatów norm zbyt rygorystyczne obowiązki, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie skarżącego, generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy utrzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Wskazano, że w art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń stanowi o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z trzymaniem psa na smyczy i w kagańcu. Ponadto zaznaczono, że z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela i opiekuna.

Również nałożenie na właścicieli nieruchomości posiadających psy obowiązku umieszczania tabliczki informującej o obecności psa należy, zdaniem skarżącego, uznać za niezgodne z prawem. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. W odniesieniu do § 3 pkt 9 załącznika do uchwały, zdaniem skarżącego, nie ma podstaw do wprowadzenia w regulaminie obowiązku wymiany piasku w piaskownicach zlokalizowanych na terenach ogólnodostępnych co najmniej jeden raz w roku. Nie wynika to bowiem z treści art. 4 ust. 2 (a w szczególności w pkt 1 lit. b) ustawy, jak również z jej art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Z pewnością wprowadzonych tym postanowieniem obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem usuwania innych zanieczyszczeń w części nieruchomości służących do użytku publicznego, jak też realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie.

Podobnie - w ocenie skarżącego - poza delegację ustawową, a konkretnie przepis art 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. wykracza § 9 nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek bielenia boksów jeden raz na rok oraz ich co najmniej dwukrotne czyszczenie, dezynfekcję i dezynsekcję w roku.

Ustosunkowując się do § 2 załącznika do uchwały, w którym to przepisie Rada Gminy zawarła tzw. słowniczek pojęć, wskazano, że w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej zawarto dyrektywy określające podstawowe zasady tworzenia prawa i poprawnej legislacji, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zgodnie zaś z treścią § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. W związku z tym, zdaniem skarżącego, Rada Gminy, wprowadzając w § 2 załącznika uchwały szereg definicji pojęć wcześniej już zdefiniowanych m.in. w ustawach (definicja budynku jednorodzinnego, nieruchomości, drogi publicznej), jak również tworząc na użytek zaskarżonej uchwały własne definicje pojęć (np. nieruchomości mieszanej czy odpadów wielkogabarytowych), istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz § 115, § 118 oraz § 149 załącznika do rozporządzenia w spranie zasad techniki prawodawczej.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i stwierdzono, że Rada Gminy nie przekroczyła ustawowych uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Z kolei w myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 zd. 2 u.s.g. Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała nr XV/234/2016 Rady Gminy z 21 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2016, poz. 250 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Prokurator zaskarżył ww. uchwałę w części obejmującej § 2, § 3 pkt 9, § 9 ust. 1 i 2, § 21 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ust. 2 i 3 jej załącznika nr 1.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Podkreślić należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy rozpocząć należy kontrolę legalności aktu od § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi słowniczek pojęć. Przepis ten zawiera m. in. odesłania do innych aktów normatywnych (np. do Kodeksu cywilnego w pkt 9, do ustawy o odpadach w pkt 14, 15 i 17 czy do ustawy o ochronie zwierząt w pkt 28 i 29). Sąd uznał, że w tym zakresie stanowisko Prokuratora jest uzasadnione. Analiza treści przepisu upoważniającego dla rady gminy, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g., nie uprawnia tego organu do tworzenia nowych pojęć i ich definiowania dla potrzeb tworzenia analizowanego aktu prawnego. Podobnie, odwołując się do zasad techniki legislacyjnej, wynikających z ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, brak jest potrzeby i uzasadnienia dla powielania w regulaminie definicji legalnych, wynikających z aktów ustawowych. W tej sytuacji, mając na względzie powyższe rozważania dotyczące obowiązku stanowienia aktu prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego oraz zachowując standardy prawidłowej legislacji, należy uznać zaskarżony przepis za wykraczający poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i orzec o jego nieważności.

W odniesieniu do zaskarżonego § 3 pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym na właścicieli nieruchomości oraz najemców/właścicieli lokali nałożono obowiązek corocznej wymiany piasku w piaskownicach zlokalizowanych na terenach publicznie dostępnych wskazać należy, że nie znajduje on podstawy prawnej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W ocenie sądu, brak jest podstaw do wprowadzenia w regulaminie ww. obowiązków dla właścicieli/najemców nieruchomości, na których znajdują się piaskownice. Nie wynika to bowiem z treści art. 4 ust. 2 (a w szczególności w pkt 1 lit. c) ustawy, jak również z jej art. 5 ust. 1. Z pewnością wprowadzonych tym postanowieniem obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponadustawowego (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 9.07.2014 r., sygn. II SA/Gl 258/14, w Krakowie z 5 listopada 2013 r., sygn. II SA/Kr 946/13, we Wrocławiu z 4 września 2013 r., sygn. II SA/Wr 289/13, Łodzi z: 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1196/14, 2 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Łd 225/15).Tym samym należało orzec nieważność zaskarżonego przepisu.

Z kolei, zaskarżony § 9 ust. 1 i 2 regulaminu zawiera regulacje dotyczące rozmieszczania pojemników oraz utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przepisy te nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązek czyszczenia, dezynsekcji i dezynfekcji pojemników na odpady komunalne realizowany co najmniej dwa razy w roku (ust. 1). Ponadto, nałożono na właścicieli nieruchomości również obowiązek bieżącego czyszczenia, konserwacji, dezynsekcji i dezynfekcji boksów (pergoli śmietnikowych) z pojemnikami na odpady, natomiast konserwacja powinna być prowadzona co najmniej poprzez ich bielenie raz na rok (ust. 2). W ocenie sądu, tak sformułowane nakazy nie znajdują podstawy w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa zasady dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zdaniem sądu, obowiązek dezynfekcji pojemników na odpady wykracza poza konieczność utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym i świadczy o niedopuszczalnym przekroczeniu delegacji ustawowej. Określenie obowiązku dezynfekcji i dezynsekcji, jak i ich częstotliwości nie mieści się bowiem w zakresie warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, do których określenia uprawiona została rada gminy w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Omawiany przepis ust. 1 stanowi również powtórzenie i niedopuszczalną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zatem należy uznać, że w § 9 ust. 1 i 2 regulaminu rada gminy dokonała niedopuszczalnego rozszerzenia obowiązku wynikającego z ustawy, co w konsekwencji prowadzić musi do stwierdzenia ich nieważności.

Zaskarżony § 21 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ust. 2 i 3 dotyczy z kolei nałożenia obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, w tym psów (ust. 1 pkt 1) poprzez nakaz wyposażenia psa w obrożę, a psów ras uznawanych za agresywne również w kaganiec i prowadzanie psa na uwięzi a psów ras uznawanych za agresywne również w kagańcu, a w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych – stały i skuteczny dozór. Ponadto, zakazano wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej – z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt – zastrzegając, że nie dotyczy to psów przewodników (ust. 1 pkt 2), a także zakazano wprowadzania zwierząt na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk i inne (ust. 1 pkt 3). W myśl ust. 2 zaskarżonego przepisu zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, co jednakże nie dotyczy psów ras uznanych za agresywne. Ponadto, zgodnie z ust. 3, zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem.

Zdaniem sądu, tak sformułowane przepisy dotyczące sposobu sprawowania pieczy nad zwierzętami wykraczają poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., lecz obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 748/18, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizowane przepisy regulaminu zostały sformułowane w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Przypomnieć należy, że kwestia odpowiedniej pieczy nad zwierzętami została uregulowana w innych ustawach, tj. w art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1974 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.), w myśl którego kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze. Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z kolei stosownie do art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) zakazane jest puszczanie psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Przypomnieć również należy, że w ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Zatem generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienia regulaminu abstrahujące od uwzględnienia specyficznych sytuacji związanych z osobniczymi cechami, w rezultacie prowadzące do nieuzasadnionych sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać.

Natomiast zaskarżone przez Prokuratora przepisy odnoszące się do zakazu wprowadzania zwierząt we wskazane wyżej miejsca, zdaniem sądu, również wykraczają poza zakres regulacji ustawowej, gdyż z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie wynika upoważnienie do formułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Zauważyć ponadto należy, że wyrażony w zaskarżonym § 21 ust. 3 nakaz umieszczenia stosownej tabliczki na prywatnych nieruchomościach również wykracza poza upoważnienie ustawowe. Treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazuje bowiem, że rada gminy ma kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, więc wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego i jako takie są nieważne (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Gd 435/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem zaskarżone przez Prokuratora przepisy dotyczące postępowania ze zwierzętami istotnie naruszają prawo i należało stwierdzić ich nieważność.

Wobec powyższego, podzielając zarzuty skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdzając nieważność załącznika do uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 2, § 3 pkt 9, § 9 ust. 1 i 2, § 21 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ust. 2 i 3, uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżącego Prokuratora i przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy przy użyciu środków bezpośredniego komunikowania na odległość.