Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 905/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3  ust. 1 pkt 1 pkt 6, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] r, nr [...] odmawiającą K. P. (dalej określanemu jako wnioskodawca lub skarżący) udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu ustalono, że 25 lutego 2019 roku wnioskodawca zwrócił się do Wójta Gminy J. o udostępnienie informacji publicznej w postaci: wykazu dróg i mostów, które zostały wykonane, lub względem których podejmowane były czynności remontowo - budowlane, tudzież odtworzeniowe, w szczególności w zakresie dróg i mostów, względem których prace realizowane były na przestrzeni ostatnich 20 łat przez Gminę J., przylegających lub zapewniających dostęp do działek, których właścicielami lub posiadaczami byli lub są, byli i obecni: Radni Gminy J., Wójt Gminy J. Pan J. P., zastępca Wójta Gminy J. Pan K. W., tudzież najbliższa rodzina wskazanych osób, w tym rodzice, współmałżonkowie, dzieci oraz inni prominenci władzy, dysponujący tytułem prawnym własności lub posiadający nieruchomości na terenie Gminy J. w okresie ostatnich 20 lat. Ponadto wniósł o: wskazanie wartości środków wydatkowanych na wskazane cele, w zakresie wykonania remontów innych prac względem dróg i mostów gminy J. lub dróg i mostów położonych w granicach gminy J., przedstawienia dokumentów w postaci aktów decyzyjnych, stanowiących podstawę podejmowanych czynności oraz wskazania źródeł finansowania tychże czynności. Zażądał też podania informacji, czy na przestrzeni wskazanego powyżej okresu - ostatnich 20 lat były zgłaszane wnioski o podjęcie stosownych czynności w zakresie wykonania lub restytucji drogi zgłaszane przez obywateli gminy J., które nie zostały uwzględnione wraz z podaniem przyczyny odmowy uwzględnienia tychże wniosku.

Pismem z 11 marca 2019 roku Wójt Gminy J. wyjaśnił wnioskodawcy, że stawiane przez niego żądania stanowią informację przetworzoną. Wobec czego wezwał go do pisemnego sprecyzowania szczególnego interesu publicznego oraz o doprecyzowanie części zdania "przedstawienie dokumentów w postaci aktów decyzyjnych". W tym samym piśmie powiadomił żądającego że w okresie ostatnich 20 lat były zgłaszane przez mieszkańców wnioski o podjęcie czynności w zakresie wykonania lub restytucji drogi, które nie zostały zrealizowane, Najczęstszą przyczyną odmowy realizacji inwestycji wskazanych we wnioskach mieszkańców były ograniczone środki finansowe w budżecie. Dodał też, że wysokość środków finansowych wydatkowanych na wyżej wymienione cele znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Urzędu Gminy J.. Poinformował także, że dane dotyczące właściciel lub posiadaczy nieruchomości tj.: radnych gminy J., Wójta Gminy J., Zastępca Wójta Gminy, rodziców współmałżonków dzieci oraz innych prominentów władzy nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z 25 marca 2019 roku wnioskodawca stwierdził, że zakwalifikowanie żądanych przez niego informacji dobrowolnie w zakresie informacji przetworzonej stanowi rażące nadużycie. Odnosząc się do wykazania interesu publicznego podał, iż uzyskanie wnioskowanych informacji jest niezwykle istotne dla wspólnoty obywateli gminy J. Obywatele mają prawo wiedzieć, dlaczego część prac została wykonana odniesieniu do części dróg, a innym obywatelom odmówiono realizacji zgłoszonych wniosków. Ponadto w jego ocenie mieszkańcy gminy mają prawo otrzymać informacje jakimi kryteriami kierowały się organy gminy przy wyborze dróg względem, których podejmowane były określone prace. Obywatel ma prawo wiedzieć czym kieruje się organ zarządzający środkami publicznymi i dlaczego w rozporządzeniu tymi środkami kieruje się wyłącznie własnymi partykularnym interesami jak i interesem członków swoich rodzin, a nie dobrem interesem ogółu obywateli wspólnoty samorządowej dyskryminując rzeczywiste i istotne interesy obywateli wspólnoty samorządowej poprzez realizację własnych interesów.

Doprecyzowując swoje żądanie podał, że dotyczy ono przedstawienia aktów decyzyjnych w zakresie decyzji co do wykonania określonych prac objętych wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, tj. przedstawienie decyzji postanowień i uchwał Rady na mocy, których w dany sposób rozporządzono środkami publicznymi, jak też decyzji postanowień i uchwał na mocy, których określone wnioski nie zostały uwzględnione.

Nadto, zdaniem wnioskodawcy, wyrażone przez Wójta Gminy stanowisko, jakoby żądane dane w zakresie odnoszącym się do wójta, radnych i członków ich rodzin nie stanowiły informacji publicznej co najmniej rozmijają się z prawdą, w tym stoją w sprzeczności z powołanymi przez Odwołującego regulacjami, tj. ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że jego wniosek nie zawierał żądania udostępnienia danych osobowych łub danych identyfikujących daną osobę oraz mienie, ale zmierzał do uzyskania informacji niewątpliwie publicznej i mającej istotne znaczenie z punktu widzenia ogółu członków wspólnoty samorządowej, które z dróg i mostów wykonanych remontowanych i względem których prowadzone były prace remontowe, odtworzeniowe, budowlane, zapewniając dostęp do nieruchomości stanowiących majątek osób wchodzących w skład organów gminy i członków ich rodzin oraz przedstawienie relacji z wykonanych prac na tego typu drogach, względem wniosków nieuwzględnionych, które zapewniają dostęp do nieruchomości pozostałych obywateli gminy.

W kolejnym piśmie z 3 kwietnia 2019 roku Wójt Gminy J. poinformował wnioskodawcę, że udzielenie mu żądanej informacji wymagałoby przeprowadzenia szeregu czynności takich, jak: sięgnięcie do dokumentacji archiwalnej, odszukanie informacji o kosztach przeprowadzonych inwestycji oraz sporządzenia zestawienia wszystkich informacji zgodnie z kryteriami określonymi we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Wójta przygotowanie tak obszernego materiału wiązałoby się z koniecznością nałożenia dodatkowych obowiązków na pracowników urzędu i byłoby trudne do pogodzenia z realizacją bieżących zadań początkiem roku przez zarządcę blisko 300 km sieci dróg publicznych. Niezależnie od powyższego powiadomił stronę postępowania, że w celu przygotowania żądanej przez niego informacji konieczna byłaby analiza danych pochodzących z ewidencji gruntów i budynków w celu ustalenia właścicieli działek, przylegających do wykonywanej inwestycji drogowej, a taką zgodnie z ustawą o prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzi i udostępnia starosta powiatowy. Wójt gminy nie ma zatem możliwości udzielenia informacji, które remontowane drogi stanowiły dojazd do terenu, które są lub były własnością osób znajdujących się w kręgu zainteresowania wnioskodawcy.

Pismem z 9 maja 2019 roku Wójt ponownie zwrócił się do wnioskodawcy o przesłanie uzasadnienia, że wnioskowane przez niego informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zakreślił też stronie postępowania 7 - dniowy termin do ustosunkowania się na jego wezwanie. Z akt sprawy wynika nie wynika, aby odwołujący odpowiedział na pismo Wójta.

Decyzją z [...] r. Wójt Gminy J. odmówił udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji stwierdzając, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), a wnioskodawca pomimo dwukrotnego wezwania go, w tym pismem z 9 maja 2019 r. - do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, interesu tego nie wykazał.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł wnioskodawca zarzucając decyzji Wójta Gminy J.;

1) naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące bezpodstawną odmową udostępnienia informacji publicznej, jako informacji przetworzonej wobec uznania braku wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego;

2) naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm,, dalej określanego skrótem K.p.a.), zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona;

3) naruszenie art. 35 § 1 i 2 K.p.a., poprzez wdrażanie bezprzedmiotowych i zbędnych czynności, w tym kilkukrotne wzywanie wnioskującego o dokonanie czynności już zrealizowanej zgodnie z żądaniem organu przy ewidentnej rozpoznania organowi, w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane jak też znane z jej urzędu organowi przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza wyłącznie dla przewleczenia postępowania tudzież uchylenia załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami i bez zwłoki;

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że całość sformułowanego przez wnioskodawcę wniosku niewątpliwie przekonuje, że żąda on udzielenia mu informacji publicznej przetworzonej. Po pierwsze dlatego, że obejmuje on okres ostatnich 20 łat, co wynika obszernej analizy danych w archiwach organu I instancji. Po drugi wnioskodawca sam wskazuje, że wnosi o przygotowanie mu "wykazu" inwestycji drogowych i prac budowlano - remontowych, co już przekonuje o wytworzeniu nowej informacji na podstawie danych urzędu gminy. Wreszcie obszerność żądania oraz sposób jego sformułowania bezspornie świadczy o tym, że Wójt Gminy J. lub pracownicy jego urzędu mieliby przygotować dla wnioskodawcy zupełnie nową informację publiczną na podstawie wszystkich danych zgromadzonych w zasobach urzędu organu gminy w ostatnich 20 latach. Nie jest to więc informacja prosta, której bezwarunkowe udostępnienie ogranicza się do wydania konkretnego dokumentu objętego informacją publiczną lub udzielenia informacji nie wymagającej przeprowadzenia analizy (w niniejszej sprawie dość obszernej z uwagi na treść wniosku) ale znanej organowi I instancji z urzędu. Całość powyższej argumentacji przekonuje zatem, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną.

W zakresie wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej organ odwołał się do poglądu P. Szustakiewicza, zgodnie z którym informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Taką informacją może być np. zestawienie umów z ostatnich kilku lat wraz ze wskazaniem wykonawców i kwot, jakie otrzymali za wykonane prace. Nie będą informacją przetworzoną analizy sporządzane przez zamawiającego lub dla zamawiającego, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością, np. informacja sporządzona dla Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w związku z przeprowadzaną kontrolą (P. Szustakiewicz, Jawność umów w zamówieniach publicznych. Zamówienia Publiczne. Doradca 2008, Nr 3, s. 4). E. Jarzęcka - Siwik uważa, że informacją przetworzoną będzie taka informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych (zob. E. Jarzęcka - Siwik, Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej, PS 2004, Nr 7-8, s. 151

Dalej, odnosząc się kwestii wykazania, w jakim zakresie żądana informacja jest istotna dla interesu publicznego organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta Gminy J., że wnioskodawca nie wykazał tej istotności. W ocenie Kolegium, wnioskodawca w dążeniu do uzyskania żądanej przez niego informacji kieruje się interesem prywatnym, który w przypadku informacji publicznej przetworzonej nie ma prymatu pierwszeństwa. Nie wykazał bowiem żadnej legitymacji do reprezentowania interesu publicznego w niniejszej sprawy. Z akt sprawy także nie wynika, aby miał reprezentować mieszkańców Gminy J., pełnił funkcję publiczną lub w jakikolwiek innych sposób działał w interesie społecznym. Wprawdzie w piśmie z dnia 25 marca 2019 roku wskazuje on, że uzyskanie żądanej informacji jest niezwykle istotne dla wspólnoty obywateli gminy J., to jednak nie podaje żadnej legitymacji do reprezentacji tej wspólnoty. Co więcej w dalszej części tego pisma wskazuje, że on, jako obywatel (jednostka) ma prawo wiedzieć, czym kieruje się organ zarządzając środkami publicznymi. Nadto nie przedstawił żadnej przekonywującej argumentacji o istotności żądanych przez niego informacji dla interesu publicznego.

Za nietrafny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ I instancji w sposób właściwy ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim żądanie odwołującego co do udzielenia mu informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawie nie istniała potrzeba gromadzenia dodatkowych dowodów zmierzających do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wyraźnie podkreślić w tym miejscu trzeba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji. Do postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. o czym bezspornie przekonuje art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podobnie jak powyżej odnieść się trzeba do zarzutu naruszenia art. 35 § 1 i 2 K.p.a. Przepisy dotyczące terminów procesowych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie znajdują swojego zastosowania w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Postępowanie to bowiem nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, a kończy się udostępnieniem informacji, mającego formę czynności materialno - technicznej. Zdaniem Kolegium postępowanie organu I instancji stało się postępowaniem w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej dopiero po drugim bezskutecznym żądaniu uzasadnienia istotności informacji dla interesu publicznego zawartym w piśmie z dnia 9 maja 2019 roku.

Skargę na powyższą decyzję wniósł wnioskodawca. Zaskarżając ją w całości zarzucił jej:

1. naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy oraz w związku z art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich rażąco niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem w okolicznościach sprawy zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej, jako informacji przetworzonej wobec niewykazania przez skarżącego szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego – w sytuacji, gdy interes publiczny w postaci zabezpieczenia prawa obywateli jednostki samorządowej do równego traktowania w zakresie wykorzystania środków publicznych, został wykazany złożoną do organu petycją podpisaną przez kilkudziesięciu obywateli gminy, co celowo pominął organ;

2. naruszenie podstawowych regulacji, w tym art. 32 Konstytucji poprzez pominięcie faktu, iż działania Wójta Gminy J. stanowią celowe i świadome dyskryminowanie skarżącego, w tym poprzez działania zmierzające do obejścia prawa, w tym w zakresie uwzględniania faktów znanych organowi z urzędu, dla uchylenia się od udzielania stosownych informacji,

3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu. ze skarżący nie wykazał istotności zadanej informacji dla interesu publicznego, lecz kieruje się interesem prywatnym przy jednoczesnym przyjęciu, i w sprawie zachodziła potrzeba gromadzenia dodatkowych dowodów dla rozpoznania wniosku skarżącego i pominięciu faktu przedłożenia przez niego petycji podpisanej przez mieszkańców gminy, która to petycja potwierdzała istnienie słusznego interesu publicznego w udzieleniu żądanej informacji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że sporny wniosek o udzielenie informacji publicznej przez Wójta Gminy J. jest kolejnym wnioskiem, na który skarżący nie otrzymał odpowiedzi. Zaś pominiecie przez niego, jako organ, przedłożonej przez skarżącego petycji podpisanej przez wielu mieszkańców gminy ponownie pozbawiło skarżącego możliwości zrealizowania jego obywatelskiego prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Nie podzieliło także zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2182), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że a podstawę rozstrzygnięcia sąd winien przyjąć uprzednio ustalony przez siebie stan faktyczny spraw. Jednakże z uwagi na specyfikę spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej celowym w niniejszej sprawie jest najpierw rozważenie podstaw materialnoprawnych orzekania w sprawie. Bowiem niewątpliwie to one rzutują na zakres niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych.

Na wstępie należy zatem wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać, jednak, co należy podkreślić, na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z przytoczonej regulacji wynika, ze ustawa rozróżnia dwie postaci informacji publicznej,: prosta i przetworzoną. Informacja prosta to informacja będąca w posiadaniu zobowiązanego do jej udzielenia, która dla je udzielenia nie wymaga zmiany przed jej udostępnieniem. Z kolei informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościową nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zatem obejmuje informację nową, wytworzoną specjalnie na potrzeby skarżącego, a przygotowanie takiej informacji wiąże się z koniecznością analizy posiadanych dokumentów, z uwzględnieniem wskazywanych przez wnioskodawcę kryteriów.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2019 r. w sprawie o sygn. I OSK 770/17 informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

W konsekwencji, gdy uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań – zmierzających do przygotowania wnioskowanej informacji - przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w powołanym art. art. 3 ust. 1 pkt 1. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela powyższą wykładnię pojęcia informacji przetworzonej i możliwości dostępu do niej.

Odnosząc się do kwestii "szczególnej istotności" dla interesu publicznego przygotowania informacji publicznej w celu jej udostępnienia raz jeszcze należy odwołać się do wyroku NSA z 8 lutego 2019 r., którym to orzeczeniu stwierdzano, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa, gminy oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zatem zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

Przenosząc te wywody na grunt rozpoznawanej sprawy za trafne należy uznać stanowisko organów obu instancji, że skarżący domagał się udzielenie informacji publicznej, że zakres jego zadanie obejmującego wydatki gminy na remont dróg i mostów lub ich budowę w ciągu ostatnich lat, dróg przy których mieli, maja nieruchomości wójtowie, zastępcy wójtów, radni, ich współmałżonkowie swoje nieruchomości wskazuje na to, iż żądał on informacji przetworzonej. Biorąc pod uwagę okres, którego dotyczy zapytanie oraz to, że dotyczy on tylko dróg spełniających wyżej opisane kryterium udzielenia tej informacji wymagało jej wytworzenia po analizie kolejnych budżetów gminy z okresy ostatnich 20 lat i zestawieniu z danymi nieruchomości przylegających do tych dróg oraz powiazania ich właścicieli z wykazem radnych, wójtów i ich zastępców z okresu tychże 20 lat.

Zgodzić się także należy z organami, że skarżący nie wykazał szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego. Jak wyżej wskazano ogólne odwołanie się do konstytucyjnego prawa do otrzymania informacji publicznej nie było wystarczającą przesłanką do otrzymania informacji przetworzonej. Argumentacja skarżącego, że zmierzał do "uzyskania informacji mającej istotne znaczenie z punktu widzenia ogółu członków wspólnoty samorządowej, które z dróg i mostów wykonanych remontowanych i względem których prowadzone były prace remontowe, odtworzeniowe, budowlane, zapewniając dostęp do nieruchomości stanowiących majątek osób wchodzących w skład organów gminy i członków ich rodzin oraz przedstawienie relacji z wykonanych prac na tego typu drogach, względem wniosków nieuwzględnionych, które zapewniają dostęp do nieruchomości pozostałych obywateli gminy" nie wskazuje na szczególną istotność tej informacji dla interesu publicznego.

Odnosząc się do wad postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej w szczególności pominięcia przedłożonej przez skarżącego petycji to przede wszystkim należy zauważyć, ze została ona dołączona do pisma pełnomocnika skarżącego z 15 kwietnia 2019 r. zawierającego zadanie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w tym Prawem budowlanym, drogi gminnej – ulicy Porzeczkowej – przy której znajduje się nieruchomość zamieszkiwania przez skarżącego i przy której prowadzi on swoją działalność gospodarczą. Petycja, jak wynika z jej wstępu "składana przez właściciela posesji i podpisana przez moich gości i klientów", nie była przekazana do wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wcześniej, jak wynika z akt, skarżący wystąpił zresztą z innym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej tej konkretnej ulicy.

W konsekwencji za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez organy art. 32 Konstytucji. Zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza, zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych.

Z wyżej przytoczonych wywodów wynika, że już na poziomie ustawowym doszło do zróżnicowania sytuacji wnioskodawców, w zależności od tego czy domagają się informacji publicznej prostej, czy informacji przetworzonej. W sytuacji niewykazania przez skarżącego szczególnej istotności dla interesu publicznego zadanej przez niego informacji nie można mówić o jego dyskryminowaniu w dostępie do informacji publicznej.

Za nieskuteczne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów procesowych, tym bardzie, ze w uzasadnieniu skargi nie zwarto ich uzasadnienia. samo pominiecie petycji dołączonej do innego wniosku nie uzasadnia stwierdzenia, że organy naruszyły przepisy proceduralne i to w stopniu mającym wpływ na wynik spraw. \jedynie w zakresie wzywania skarżącego do wykazania interesu publicznego organy już w pierwszym wezwaniu powinny były go pouczyć o skutkach niewykazania tej okoliczności i wyznaczyć mu terminu do udzielenia odpowiedzi. Prawidłowo uczyniły to dopiero w wezwaniu z 9 maja 2019 r. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Wręcz odwrotnie, skarżący uzyskał więcej czasu na wykazanie tego interesu publicznego.

Wobec powyższego skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., jako niezasadną oddalono.