Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 583/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Południe na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2005 r. nr XLIII/927/05 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. Stwierdza nieważność § 2, § 4 ust. 1 pkt 3, pkt 6b, pkt 7, pkt 9, pkt 10, § 4 ust. 2 pkt 1, § 5 ust. 3 i ust. 6, § 9, § 10 ust. 3, ust. 5, ust. 7, § 12 oraz § 13 ust. 3 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. W pozostałej części skargę oddala, 3. Stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] podjętą na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r., Nr 132, poz. 622 z późn. zm.) w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po uzyskaniu pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Rada Miasta B. ustaliła szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B. stanowiące załącznik 4 do tejże uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2, § 4, ust. 1 pkt 6 b, 9 ,10, § 13 ust. 3 pkt 5 powyższych zasad, określonych jako regulamin, Prokurator Rejonowy B. zarzucił naruszenie § 115, § 135, § 137, § 146, § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1, 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) poprzez:

- zamieszczenie w regulaminie przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe,

- powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwanej dalej w skrócie "u.c.p.g."), ustawy o ochronie zwierząt, ustawy Prawo o ruchu drogowym, ustawy o odpadach i ustawy Kodeks cywilny,

- formułowanie w regulaminie definicji pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej.

Uzasadniając skargę prokurator podniósł, że art. 4 u.c.p.g. zawiera zamknięty katalog zdarzeń, które rada gminy może regulować w drodze regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Przepis ten daje możliwość radzie regulacji wskazanych w nim materii w ściśle określonym zakresie. Odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu normy ustawowej narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi naruszenie prawa.

Prokurator wskazał, że art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie dają upoważnienia radzie gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku pojęć, którymi posługuje się ustawa lub które zostały przez ustawodawcę zdefiniowane. Przepisy u.c.p.g. nie przyznały też radzie gminy kompetencji do definiowania pojęć.

Tymczasem Rada w zaskarżonej uchwale dokonała powtórzenia, niekiedy niedokładanie i odmiennie definicji występujących w u.c.p.g. oraz innych ustawach, tj.:

- w § 2 pkt 1 regulaminu zdefiniowano pojęcie "chodnik", odmiennie niż w art. 2 pkt 9 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2005 r., Nr 108, poz. 908),

- w § 2 pkt 2 regulaminu zdefiniowano niedokładnie pojęcie "drogi", uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym,

- w § 2 pkt 3 regulaminu wprowadzono własną definicję " jednostek wywozowych",

- w § 2 pkt 4 regulaminu zdefiniowano pojęcie "nieczystości ciekłych", uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.,

- w § 2 pkt 5 regulaminu zdefiniowano niedokładnie pojęcie "nieruchomość", uprzednio zdefiniowane w art. 46 § 1 ustawy Kodeks cywilny,

- w § 2 pkt 6 i 7 regulaminu wprowadzono własne definicje "obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności" oraz "selektywnej zbiórki odpadów", powtarzanie w dalszych przepisach uchwały,

- § 2 pkt 8 regulaminu zdefiniowano pojęcie "odpady komunalne", inaczej niż w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) rozszerzając to pojęcie na inne odpady, w pkt 8 lit. a, b, d wprowadzając własne definicje "odpadów komunalnych zmieszanych", "odpadów komunalnych wielkogabarytowych", "odpadów elektrycznych i elektronicznych", a w pkt 8 lit. c przyjęto inną definicję "odpadów ulegających biodegradacji" niż w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach,

- § 2 pkt 10 regulaminu zdefiniowano pojęcie "właścicieli nieruchomości", uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.,

- § 2 pkt 11 regulaminu zdefiniowano pojęcie "zbieranie odpadów", uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach,

- § 2 pkt 12 regulaminu zdefiniowano pojęcie "zwierzęta domowe", uprzednio zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. Nr 11, poz. 124 ze zm.),

- § 2 pkt 13 regulaminu zdefiniowano pojęcie "zwierzęta gospodarskie", uprzednio zdefiniowane w art. 14 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt, z omyłką pisarską.

Prokurator zwrócił uwagę, że zgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" mającego zastosowanie do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Poza tym nie jest możliwe bez upoważnienia ustawowego modyfikowanie w uchwale przepisu ustawowego.

W ocenie skarżącego również w poniższych przypadkach wykroczono poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g.:

- w § 4 ust. 1 pkt 6b zobowiązano właścicieli nieruchomości do podjęcia działań w przypadku występowania śliskości i gołoledzi, niezgodnie z pkt 1 lit. b oraz w sytuacji, gdy zasady likwidacji śliskości na drogach publicznych uregulowane są w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.),

- w § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 ustanowiono wobec właścicieli nieruchomości wymóg przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej albo wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków oraz do włączania posesji wyposażonej w zbiornik bezodpływowy do sieci kanalizacyjnej,

- w § 13 ust. 3 pkt 15 nałożono na właścicieli zwierząt domowych obowiązek niedopuszczenia do zakłócania przez nie ciszy i spokoju.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie bowiem naruszenie "Zasad techniki prawodawczej" mających charakter wskazówek i zaleceń nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych unormowań regulaminu, a przy tym – wbrew stawianym zarzutom- przy formułowaniu zapisów regulaminu nie doszło do naruszenia § 146 i § 147 powyższych "Zasad".

Organ między innymi wskazał, że wprowadzenie na potrzeby związane z regulacją utrzymania porządku i czystości w gminie określeń pojęć zdefiniowanych w ustawie Prawo o ruchu drogowym jest uzasadnione odmiennym charakterem problematyki normowanej tą ustawą, zaś za dopuszczalne organ uznał zdefiniowane w regulaminie na jego potrzeby pojęć nie zdefiniowanych w ustawach a użytych w jego treści celem zwiększenia jasności i zrozumiałości tychże pojęć.

W odpowiedzi na skargę nie zgodzono się także z zarzutem, iż w wymienionych w skardze przypadkach doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego odzwierciedla art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z wymienianych unormowań wynika podustawowy wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego.

Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego - aktu prawa miejscowego.

Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin w myśl tego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 -8 tejże ustawy.

Tak więc upoważnienie ustawowe obejmuje unormowanie:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach

domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości

ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach

lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej

przeprowadzania.

W ramach wskazanej wyżej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć (vide wyroki WSA w Lubinie z 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08 i WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Wr 527/06). Dotyczy to więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia określeń ustawowych - zawartych w ustawie upoważniających i innych ustawach. Rada nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Trafny jest nadto zarzut skargi o powielaniu w zaskarżonej uchwale definicji pojęć, które już zdefiniowane zostały w przepisach ustawy o czystości i porządku w gminach oraz innych aktach rangi ustawowej.

Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest, zdaniem Sądu, istotne zważywszy, że te same pojęcia zdefiniowane w otoczeniu prawnym jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności pracodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy.

Nadto jeszcze raz podkreślić należy, że skoro postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to również i z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywane w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach ustawodawczych.

W związku z powyższym akceptować należy wniosek skargi dotyczący stwierdzenia nieważności poszczególnych punktów § 2 regulaminu z uwagi na zamieszczone w nich definicji takich pojęć, jak: chodnik [pkt 1, modyfikacja definicji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.; w skardze zaś wskazano na definicję z ustawy Prawo o ruchu drogowym), droga (pkt 2, pojęcie zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym), nieczystości ciekłe (pkt 4, powtórzenie art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), nieruchomości (pkt 5, niedokładane powtórzenie definicji z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego), odpady komunalne (pkt 8, pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.; w skardze zaś wskazano na rozszerzenie definicji z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach ), odpady wielkogabarytowe (pkt 8b, pojęcie użyte w art. 4 ust. 2 pkt 1a i art. 8 ust. 2 pkt 2b u.c.p.g.), właściciele nieruchomości (pkt 10, pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 u.c.p.g.), zbieranie odpadów [pkt 11, powtórzenie definicji z art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach, określenie użyte w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.c.p.g.), zwierzęta domowe (pkt 12, pojęcie zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt), zwierzęta gospodarskie (pkt 13, powtórzenie definicji z art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich – Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1762).

Natomiast w § 4 pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały nie ma, wbrew stawianemu w skardze zarzutowi, definicji odpadów ulegających biodegradacji oraz definicji odpadów elektrycznych i elektronicznych, w związku z czym zarzut ten jest chybiony. Wymienione definicje wprowadzone zostały do regulaminu uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] i mogłyby podlegać ocenie Sądu w trakcie rozpoznawania odrębnej skargi na tę uchwałę.

Jak słusznie podniósł skarżący, w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi to być, powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (vide wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08 – Lex 475237). Jednak wymogów tych kwestionowane przepisy regulaminu nie spełnianą.

Tylko w jednym przypadku (pkt 5) wskazano przepis ustawy zawierający definicję pojęcia oraz w szeregu z nich sformułowano definicje odbiegające od ustawowych.

Skoro brak jest w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach odpowiedniego upoważnienia, istotne naruszenie prawa stanowi też ustalenie w § 2 pkt 3, 6, 7, 8a przez Radę na potrzeby regulaminu znaczenia określeń: jednostka wywozowa, selektywna zbiórka odpadów, obiekty użyteczności publicznej i obsługi ludności oraz odpady komunalne zmieszane (inaczej nieselekcjonowane).

Niezależnie od tego, iż zakres udzielonego w art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach Radzie Gminy upoważnienia do uchwalenia regulaminu wyklucza definiowane w nim jakichkolwiek pojęć, zamieszczone w Regulaminie regulacje trafnie skonfrontowano w skardze z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), które to rozporządzenie, stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zawarte w załączniku do rozporządzenia zasady techniki prawodawczej, zgodnie z treścią § 143, we wskazanym w nim zakresie mają odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, do których należy omawiany Regulamin.

§ 115 załącznika do rozporządzenia stanowi, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. § 118 załącznika zawiera zasadę, że akt wykonawczy nie może regulować jeszcze raz tego (powtarzać), co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub innym akcie normatywnym).

W świetle treści § 116 zasad narusza obowiązujący porządek prawny zmodyfikowanie przepisu stawowego przez akt wykonawczy bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (w akcie takim nie zamieszcza się bez upoważnienia ustawowego przepisów niezgodnych z ustawą). W orzecznictwie sądowym jednoznacznie przyjęto, że postąpienie wbrew tej ostatniej zasadzie stanowi jeden z przypadków naruszenia prawa w stopniu istotnym (vide m.in. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003 r. II SA/Wr 2572/02 - Dz. Urz. Opis 2003/78/1520). Z kolei stosownie do § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, a w szczególności - które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Jednakże, jak już wyżej zaznaczono, skoro poszczególne definicje pojęć zamieszczone zostały w § 2 uchwały bez upoważnienia ustawowego, już tylko z tej przyczyny zaistniały podstawy do stwierdzenia ich nieważności, bez potrzeby rozważania kwestii naruszenia przepisów omawianego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów.

Za zasadny Sąd uznał zarzut przekroczenia granic delegacji ustawowej poprzez zamieszczenie w treści § 4 ust. 1 pkt 6 lit. b regulaminu zapisu nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek likwidowania śliskości i gołoledzi poprzez stosowanie piasku, w ramach zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości oraz przyległych chodników. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., wynika bowiem obowiązek unormowania w regulaminie jedynie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, którymi - w świetle art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. – są chodniki położone wzdłuż nieruchomości.

Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. określa, jakiego rodzaju obowiązki mogą być nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Mają one na celu ochronę przed zagrożeniem, uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Uciążliwość, to między innymi hałas. W związku z tym, w ocenie Sądu, w zakresie powyższego upoważnienia mieści się kompetencja do nałożonej w § 13 ust. 3 pkt 5 regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe zakazu dopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie w § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 regulaminu obowiązków przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i włączenia posesji wyposażonej w zbiornik bezodpływowy do miejskiej sieci kanalizacyjnej, przy nowo wybudowanych sieciach ciągu 12 miesięcy od daty przekazania sieci do eksploatacji, stwierdzić należy, że Rada Miejska nie była uprawniona do określenia terminu, w jakim obowiązek przyłączania zbiornika bezodpływowego do sieci ma być realizowany, zaś obowiązki wymienione w pkt 9 i 10 wynikają wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., w związku z czym doszło w powyższym zakresie do niedopuszczalnego uregulowania w regulaminie tego co, zostało unormowane ustawowo.

Poza zakresem zaskarżenia, nie będąc związany granicami skargi, Sąd dostrzegł dodatkowo niżej przedstawione przypadki wadliwości regulaminu wynikające z naruszenia ustawowego upoważnienia.

Przepis art. 4 u.c.p.g. nie uprawnia rady gminy do nałożenia na właściciela obowiązku utrzymania ładu, czystości i porządku ogólnie na terenie jego nieruchomości (vide zwłaszcza ust. 2 pkt 1 lit. b). Ustalone na jego podstawie zasady mają wyłącznie dotyczyć tylko tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Chodzi tu o powszechnie dostępne części nieruchomości, których funkcją jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb nie tylko właściciela, ale i innych osób. Zanieczyszczenie tych części nieruchomości, ze względu na ich publiczne przeznaczenie, nie może czynić niemożliwych lub uciążliwym korzystanie z nich. Tymczasem sformułowanie § 4 ust. 1 regulaminu sugeruje, że zawarty w jego punkcie 3 zapis nie ogranicza się do części nieruchomości służących do użytku publicznego, lecz obejmuje całą nieruchomość.

Brak jest ze względu na treść art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umieszczenia w budynkach wielolokalowych regulaminu porządku domowego oraz na targowiskach i giełdach informacji o warunkach prowadzenia handlu (§ 4 ust. 1, pkt 7 regulaminu), a w § 4 ust. 2 pkt 1 regulaminu do wprowadzenia zakazu spalania odpadów komunalnych, tworzyw sztucznych, gumy, odzieży, mebli oraz zaolejonych szmat itp. (zresztą kwestię tę reguluje art. 13 ustawy o odpadach).

W świetle treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy nie jest władna do narzucania właścicielom nieruchomości dostawcy worków na odpady komunalne w sytuacji zwiększonej ilości odpadów, a tym samym ograniczania właścicieli nieruchomości w wyborze takiego dostawcy. W związku z tym regulacja w powyższym zakresie zawarta w § 5 ust. 3 regulaminu jest wadliwa.

Ze względu na to, że adresatami nałożonych regulaminem obowiązków mających na celu utrzymanie porządku i czystości mogą być tylko właściciele nieruchomości, nieuprawnione było zobowiązanie w § 5 ust. 6 prowadzących uliczne akcje reklamowe i promocyjne oraz osób bezpośrednio wykonujących na ich rzecz takie czynności do usunięcia wydanych ulotek, reklam oraz innych wyrobów rozrzuconych w miejscach publicznych. To samo dotyczy zobligowania w § 9 regulaminu organizatorów imprezy masowej, zgromadzeń, targowisk lub giełdy do wykonywania wymienionych w tym przepisie czynności w celu zapewnienia czystości, skoro podmioty te z reguły nie są właścicielami nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.c.p.g. W ścisłym związku z powyższym unormowaniem pozostaje § 10 art. 3 regulaminu, także wykraczający poza upoważnienie ustawowe.

§ 10 ust. 5 regulaminu stanowi, że właściciele nieruchomości i przedsiębiorcy obowiązani są do okazania umowy i dowodów płacenia za odbiór odpadów komunalnych i że opróżnianie zbiorników bezodpływowych oraz przechowywania tych dokumentów przez okres 12 miesięcy. Wskazany obowiązek dla właścicieli nieruchomości wynika wprost z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Ustawodawca przy tym nie udzielił radzie gminy delegacji do dookreślenia ustawowego obowiązku poprzez określenie przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty za tego rodzaju usługi. Poza zakresem upoważnienia pozostaje także nałożenie obowiązku na przedsiębiorców.

Art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. umożliwia radzie gminy określenie jedynie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu ustalania i rozliczania ilości nieczystości ciekłych odprowadzanych do kanalizacji sanitarnej jak to uczyniono w § 10 ust. 7 regulaminu.

Nieuprawnione jest również adresowanie zapisu § 12 regulamin do jednostki wywozowej.

Określone w art. 4 ust. 2pkt 6 u.c.p.g. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniami, uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku nie mogą być wykonywane przez zamieszczenie w § 13 ust. 3 pkt 4 regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt (zapewne głównie dotyczy to psów) na tereny placów gier i zabaw, piaskownic i plaż. Natomiast realizację tych obowiązków wystarczająco zapewniają unormowania zawarte w § 13 ust. 2 pkt 1-4, ust. 4 i 5.

Ze względu na wskazaną wyżej istotną sprzeczność § 2, § 4 ust. 1 pkt 3, pkt 6 b, pkt 7, pkt 9. pkt 10, § 4 ust. 2 pkt 1, § 5 ust. 3 i ust. 6, § 9, § 10 ust. 3, ust. 5, ust. 7, § 12 oraz § 13 ust. 3 pkt 4 kwestionowanego regulaminu z przepisami prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stwierdził ich nieważność, zaś w zakresie zarzutu dotyczącego § 13 ust. 3 pkt 5 na mocy art. 151 cyt. ustawy skargę oddalił.