Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1022/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1 - 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 4 ppkt 1 i 2, § 9 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 11


UZASADNIENIE

Prokuratura Okręgowa w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej jako: "regulamin").

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 4 ust.2 pkt 1, 2, 3, 5 – 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1454 ze zm., dalej jako: "ustawa") oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 lutego 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 283) poprzez określenie w § 1 pkt 1b, 1c oraz w pkt 2-7 załącznika do uchwały wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy [...] w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy;

2. art. 4 ust. 2 pkt 1 d ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie zakazu mycia i naprawy samochodów poza przypadkami wskazanymi w § 2 ust. 4 regulaminu;

3. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 5 ust. 3 warunków przetrzymywania pojemników na odpady;

4. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 9 ust. 2 pkt 2 i 3 zakazów wprowadzania zwierząt na określone tereny oraz do budynków użyteczności publicznej;

5. art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez wprowadzenie w § 11 ust. 2 obowiązku zapłaty kosztów deratyzacji przez właściciela nieruchomości;

6. art. 4 ust.2 pkt 8 ustawy poprzez nie wskazanie prawidłowo w § 11 ust. 1 terminu przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności §1 pkt. 1 b i 1 c, § 1 pkt. 2 - 7, § 5 ust.3, § 9 ust. 2 i 3 oraz § 11 zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...].

Uzasadniając wniesioną skargę podniesiono, że w§ 1 pkt 1b, 1c oraz w pkt 2-7 załącznika do uchwały wymagania w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy [...] określono poprzez powtórzenie zapisów ustawy, a konkretnie art. 4 ust. 2 pkt 1, 2, 3 5-8, co w ocenie skarżącego stanowi naruszenie prawa, gdyż może prowadzić do odmiennejbądź sprzecznej z intencją prawodawcy interpretacji przepisów.

W dalszej części skargi podniesiono, że § 2 ust. 4 regulaminu przekroczono ustawowe upoważnienie wynikającego z treści art.4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy wprowadzając zakaz mycia i naprawy samochodów poza przypadkami tam wskazanymi. Ustawa co do zasady dopuszcza mycie i naprawę samochodów poza wyznaczonymi miejscami, tak więc wprowadzenie w tym zakresie zakazu bardziej rygorystycznego niż w ustawie, nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej. Przekroczenie ustawowego upoważnienia nastąpiło także w §5 ust.3 regulaminu, gdzie wskazano szczegółowe wymagania co do miejsca przechowywania pojemników na odpady oraz obowiązków ich wystawiania. Zgodnie z art. 4 ustawy rada ma kompetencje do ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych na odpady na terenie nieruchomości oraz drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Kwestia usytuowania pojemnika na nieruchomości czy dojazdu pozostaje domeną innych przepisów.

Równocześnie w §9 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu Rada wprowadziła zakazy wprowadzania zwierząt na określone tereny, w tym place zabaw ,kąpieliska, boiska oraz do budynków użyteczności publicznej. Powyższe zakazy nie znajdują ustawowego upoważnienia w uchwale o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Celem wprowadzenia przepisów odnoszących się do właścicieli zwierząt jest ochrona przed zagrożeniem z ich strony i uciążliwością dla innych oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzane przepisy muszą jednak zachować proporcje pomiędzy celem jakiemu służą i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, zwłaszcza o randze konstytucyjnej. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw, a takim jest prawo do przebywania w miejscu publicznym, mogą mieć jedynie ustanawiane w ustawie. Skarżący podniósł, że ustawodawca w art.4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie upoważnił rady gminy do formułowania ukazu wstępu ze zwierzętami na określone tereny, lecz do ustalenia takiego sposobu postępowania z nimi, aby pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku by i nieuciążliwy i bezpieczny dla innych.

Następnie skarżący wskazał, że art.4 ust 2 pkt 8 ustawy nakazuje wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Tymczasem § 11 ust 1 regulaminu nie wypełnia przedmiotowego zakresu upoważnienia, gdyż posługuje się określeniami "co najmniej raz w roku" oraz "w miarę potrzeby", które nie można uznać za określające termin. Tym samym rada nic uregulowała prawidłowo i wyczerpująco kwestii terminów przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji ,co stanowi istotne naruszenie prawa. W tym samym przepisie § 11 doszło także, w ust. 2, do przekroczenia delegacji ustawowej poprzez obciążenie właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzenia deratyzacji. Żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia takiego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie naruszenia art. 4 ust. 2 pkt l lit. d ustawy poprzez wprowadzenie zakazu mycia i naprawy samochodów poza przypadkami wskazanymi w § 2 ust. 4 regulaminu; art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 9 ust. 2 pkt 2 i 3 z regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny oraz do budynków użyteczności publicznej; art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy w części dot. § 11 ust. 2 regulaminu, poprzez wprowadzenie w § 11 ust. 2 regulaminu obowiązku zapłaty kosztów deratyzacji przez właściciela nieruchomości.

Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy; art. 4 ust.2 pkt 1, 2, 3, 5-8 ustawy oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wniesiono o jej oddalenie.

W ocenie Rady dopuszczalne jest przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, jeśli jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Odnośnie zarzutu przekroczenia ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 5 ust. 3 regulaminu warunków przetrzymywania pojemników na odpady wyjaśniono, że celem art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy było zobligowanie organu gminy do wskazania w regulaminie wymagań dot. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zaskarżona regulacja mieści się w powyższym ustawowym upoważnieniu.

Odnośnie zarzutu naruszenie prawa poprzez nie wyczerpanie zakresu przedmiotowego ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy podnisiono, że wynikający z powyższego przepisu obowiązek został spełniony poprzez wskazanie w § 11 regulaminu właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi i jednorodzinnymi. Równocześnie termin deratyzacji określono, w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, na "co najmniej raz w roku", natomiast w odniesieniu do budynków jednorodzinnych "w miarę potrzeby".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Przechodząc do podniesionych zarzutów skargi wskazać należy, że w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5 – 8 ustawy oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 lutego 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez określenie w § 1 pkt 1b, 1c oraz w pkt 2-7 załącznika do uchwały wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy [...] w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej" (dalej jako "ZTP". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK nr 4/A/2004 poz. 36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Należy podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby (zwłaszcza w zakresie ustalanych definicji) odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

W przedmiotowej sprawie powołana w skardze regulacja zawarta w § 1 pkt 1b, 1c oraz w pkt 2-7 regulaminu stanowi powtórzenie art. 4 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5 – 8 ustawy. Jednakże jak wyżej wskazano, choć działanie powyższe jest niepożądane, to jednak samo w sobie nie stanowi o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie, co powoduje, że podniesione zarzuty skargi uznać należało na nietrafne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 d ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie zakazu mycia i naprawy samochodów poza przypadkami wskazanymi w § 2 pkt 4 ppkt 1 i 2 regulaminu, wyjaśnić należy, że Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Tymczasem ograniczając możliwość mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, jedynie do terenów nieruchomości nie służących do użytku publicznego pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi oraz na terenach służących do użytku publicznego tylko w miejscach do tego przygotowanych, specjalnie oznaczonych oraz utwardzonych, naruszono nie tyko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stąd konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 2 pkt 4 ppkt 1 i 2 regulaminu, o co wnioskowała również Rada.

W zakresie naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 5 ust. 3 warunków przetrzymywania pojemników na odpady, wskazać należy, że zgodnie z powyższym przepisem regulaminu na terenie nieruchomości pojemniki na odpady należy przetrzymywać w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników podmiotu odbierającego odpady, lub gdy takiej możliwości nie ma. należy wystawiać je w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem przed wejściem na teren nieruchomości W ocenie Sądu regulacja powyższa stanowi prawidłowe zrealizowanie delegacji ustawowej, bowiem określone w tym przepisie warunki rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości jest dopuszczalne i stanowi racjonalne dookreślenie obowiązków w zakresie zbierania odpadów komunalnych, ciążących na właścicielach nieruchomości z mocy ustawy. W sytuacji, w której to na gminie ciąży obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, rzeczą niezbędną dla wywiązania się z tego obowiązku jest zorganizowanie efektywnego systemu odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców. Trafne jest powiązanie tej efektywności z minimalizacją ingerencji w prawo własności nieruchomości i eliminowanie sytuacji, w których okoliczności niezależne od gminy spowodują zakłócenia w realizacji systemu odbierania odpadów.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 9 ust. 2 pkt 2 i 3 zakazów wprowadzania zwierząt na określone tereny oraz do budynków użyteczności publicznej, Sąd zauważa, że przywołany przepis ustawy zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Powołany przepis ustawy zakazuje jednakże wprowadzania do aktów prawa miejscowego generalnych zakazów wprowadzania/wyprowadzania psów lub innych zwierząt domowych na tereny podlegające wspólnego użytkowi, czyli także tereny parków miejskich lub ogrodów miejskich. Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego.

Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wyprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że jednoznacznie przyjmowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. nie pozwala na wprowadzenie zakazu wyprowadzania psów na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania z psami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu jak zakaz wyprowadzania psów nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli tych zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 726/17 zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zakresie obowiązku deratyzacji skarżący formułuje w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez wprowadzenie w § 11 ust. 2 obowiązku zapłaty kosztów deratyzacji przez właściciela nieruchomości. Zdaniem Sądu regulacja powyższa stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy) nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości.

Stosownie do treści § 11 ust. 1 regulaminu właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi zobowiązani są do przeprowadzenia co najmniej raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości, przy czym obowiązek ten w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeby. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Po pierwsze w przepisie tym nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie ustawy. Po drugie stwierdzenia w rodzaju "raz w roku" czy "w miarę potrzeby" nie stanowią określenia terminów deratyzacji. Mając powyższe na względzie konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 11 regulaminu.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 2 pkt 4 ppkt 1 i 2, § 9 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 11 załącznika do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].