Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1331/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 40 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 702/08 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Rydułtowy z dnia 13 marca 2008 r. nr XIX/147/08 w przedmiocie zasad i warunków używania herbu Miasta Rydułtowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Rydułtowy uchwałą nr XIX/147/08 z dnia 13 marca 2008 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) określiła zasady i warunki używania Herbu Miasta Rydułtowy. W § 7 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r. za pośrednictwem Rady Miasta Rydułtowy wniósł skargę na wyżej wymienioną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7, a zarzucił tej uchwale naruszenie postanowień art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) w związku z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W motywach skargi wskazał, że gmina Rydułtowy nadała przedmiotowej uchwale charakter aktu prawa miejscowego, natomiast w ocenie organu nadzoru tego typu uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Aby akt normatywny uznany został za przepis powszechnie obowiązujący, spełnione muszą zostać jednocześnie określone wymogi. Akt taki musi być wydany przez kompetentny organ na podstawie upoważnień ustawowych, obowiązywać na obszarze gminy lub jej części, a w swej treści zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Wskazanych cech przedmiotowej uchwale brak, ponieważ nie spełnia ona przede wszystkim przesłanki formalnej, którą jest umocowanie w przepisie kreującym upoważnienie do stanowienia norm powszechnie obowiązujących. Za akty prawa miejscowego można uznać jedynie takie, które zostały wydane na podstawie i w granicach upoważnienia wynikającego z ustaw szczególnych, względnie realizują postanowienia art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru żadna ze wskazanych podstaw stanowienia aktu prawa miejscowego nie obejmuje upoważnienia do określania zasad i warunków użytkowania herbu gminy. Organ ten odrzucił możliwość zaliczenia przedmiotu kwestionowanej uchwały do zakresu dotyczącego wewnętrznego ustroju gminy. Upoważnienie takie nie wynika także z postanowień art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), który pozwala gminie jedynie na ustanowienie w drodze uchwały organu stanowiącego, własnego herbu, nie zaś na zawieranie w takiej uchwale dodatkowych regulacji. Nadto zaznaczono, że art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wyłącznie normę kompetencyjną, określającą właściwość przedmiotową rady i nie stwarza tym samym samodzielnej kompetencji do wydania przepisu powszechnie obowiązującego. W świetle przedstawionych rozważań organ nadzoru uznał kwestionowaną uchwałę za akt kierownictwa wewnętrznego zawierający wytyczne dla organu wykonawczego gminy w przedmiocie dopuszczalności używania ustanowionego herbu. Takie ujęcie przedmiotowej uchwały wyklucza tym samym jej opublikowanie w dzienniku urzędowym jako prawa miejscowego. Zaznaczono jednocześnie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego § 7 przedmiotowej uchwały nie wpłynie na spójność tego aktu i możliwość wejścia w życie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta Rydułtowy wystąpił o oddalenie skargi. W motywach stanowiska wskazał, że w ocenie gminy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a wynika to z unormowania zamieszczonego w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż problematyka związana z użytkowaniem herbu miasta zaliczana jest do pojęcia wewnętrznego ustroju gminy. Zaznaczono także, że utrwaliło się publikowanie tego typu uchwał w wojewódzkich dziennikach urzędowych, a co wynika to z ich analizy, a ponadto organ nadzoru nie stosuje jednolitych kryteriów, ponieważ nie kwestionuje takiej uchwały podjętej przez Radę Miejską w Czechowicach-Dziedzicach z 12 stycznia 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 702/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Rydułtowy z 13 marca 2008 r. nr XIX/147/08 w przedmiocie zasad i warunków używania herbu Miasta Rydułtowy, oddalił skargę. W uzasadnieniu rozważając charakter uchwały o zasadach i warunkach używania herbu jako aktu prawa miejscowego, Sąd wywodził, że stosownie do postanowień art. 40 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; organizacji urzędów i instytucji pomocniczych; zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 43 tej ustawy mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Z kolei ustawa z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.) w art. 3 ust. 1 przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać w drodze uchwały organu stanowiącego i kontrolnego danej jednostki własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu.

Treść przywołanych powyżej przepisów nie daje jednoznacznej odpowiedzi odnośnie prawnego charakteru uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego określającej zasady i warunki używania herbu. Przy analizie przytoczonych przepisów Sąd wywodził o znaczeniu art. 43 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe. Daje to podstawę do zakwalifikowania herbu do prawa majątkowego gminy. Jest to zgodne z poglądem, że nie ma przeszkód prawnych aby przedmiotem mienia komunalnego było prawo własności intelektualnej, w tym autorskie prawo majątkowe. Daje to podstawy aby opowiedzieć się za poglądem, że herb gminy jest prawem majątkowym przynależnym gminie. Uznanie herbu za inne prawo majątkowe skutkuje tym, że stosownie do postanowień art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określenie zarządu mieniem gminnym następuje w drodze aktu prawa miejscowego. Skoro herb jest innym prawem majątkowym to określenie zasad i warunków jego używania winno nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego. W konsekwencji Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ nadzoru przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego zamieszczony w niej § 7 jest zasadny i zawiera istotny element pozwalający uznać tę uchwałę za tego typu akt normatywny.

Sąd podkreślił, że przedmiotowa uchwała skierowana jest do podmiotów usytuowanych poza strukturą jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą tą Rada Miasta Rydułtowy określiła warunki i zasady korzystania z herbu Miasta, przy czym zamieszczono w niej unormowania, przy pomocy których wskazano dla jakich celów może być on wykorzystywany oraz zamieszczono procedurę jego wykorzystania. Wskazana okoliczność pozwala uznać, że wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające zaliczenie takiej uchwały do aktów prawa miejscowego, albowiem adresatem tej uchwały są osoby zewnętrzne w stosunku do administracji samorządowej, podejmowana jest ona przez organ stanowiący i kontrolny, da się wykazać istnienie podstawy prawnej dla jej wydania, obowiązuje na terenie danej gminy i przewidziano obowiązek jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Wojewoda Śląski zasadnie podniósł, że w przedmiotowej uchwale nie przywołano prawidłowej podstawy podjęcia tej uchwały, ponieważ takiej podstawy nie stanowi art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach oraz art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jest to przepis wskazujący na wyłączną kompetencję rady gminy w zakresie podejmowania uchwał dotyczących herbu gminy. Sąd wywodził, że przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyli unormowania dotyczącego wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, zamiast wskazanego art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa, jest to bowiem powołanie nieprawidłowej podstawy prawnej kwestionowanej uchwały, jednakże prawidłowa podstawa istnieje, a tym samym nie jest to podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, lecz jedynie z powołaniem nieprawidłowej podstawy, a uchybienie to nie może stanowić podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi.

Podnoszony przez gminę argument dotyczący analogicznego ujmowania tego zagadnienia przez inne jednostki samorządu terytorialnego jak również odmienne spojrzenie organu nadzoru na analogiczną uchwałę podjętą przez inne miasta nie może stanowić o prawidłowości bądź wadliwości kwestionowanej uchwały. Analogiczne ujmowanie jakiegoś zagadnienia przez inne jednostki samorządu terytorialnego nie musi być równoznaczne z tym, że stanowisko to jest prawidłowe. W analogiczny sposób należy ujmować drugie z podniesionych zagadnień, a mianowicie to, że organ nadzoru w stosunku do uchwały podjętej przez inną gminę nie zastosował środków nadzoru, gdyż dotychczasowe milczenie organu nadzoru nie jest równoznaczne z tym, że w stosunku do takiej uchwały nie skorzysta z analogicznego instrumentu prawnego. Przywołane argumenty przez gminę nie posiadają charakteru prawnego, lecz odwołują się do zasady równości, jednakże ten element nie może być przesądzający o prawidłowości bądź wadliwości przyjętej uchwały.

Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, stosownie do postanowień art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Wojewoda Śląski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 40 ust 2 pkt 3 i art. 43 ustawy samorządzie gminnym poprzez uznanie, że herb miasta - jako prawo majątkowe - stanowi mienie gminne, stąd też określenie zasad i warunków jego używania może nastąpić w ramach zasad zarządu mieniem gminy, tj. na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Na tych podstawach wnosił o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności § 7 uchwały nr XIX/147/08 Rady Miasta Rydułtowy z 13 marca 2008 r. w sprawie zasad i warunków używania Herbu Miasta Rydułtowy ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że nie można herbu gminy zakwalifikować do prawa majątkowego. Elementami konstytuującymi prawo majątkowe jest jego zbywalność oraz możliwość wyrażenia jego wartości w pieniądzu. Prawa majątkowe to prawa z reguły przenoszalne, prawa, których obrót jest co do zasady swobodny i które to mogą być przedmiotem egzekucji. Herb gminy żadnego z tych elementów nie posiada, przede wszystkim jest niezbywalny - nie może on stanowić przedmiotu obrotu, niemożliwe jest także wyrażenie jego wartości w pieniądzu, trudno również sobie wyobrazić, aby jako taki mógł być przedmiotem egzekucji. Nie może więc być uznany za prawo majątkowe, a tym samym za składnik mienia. Herb miasta stanowi szczególną postać dobra osobistego, a więc prawa niemajątkowego nie wchodzącego w skład mienia komunalnego. Zgodnie z art. 43 k.c. przepisy o dobrach osobistych stosuje się odpowiednio do osób prawnych. Skoro jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną, to przysługują im określone dobra osobiste. Trudno sobie wyobrazić realizację zadań samorządu terytorialnego bez wykorzystania ich zewnętrznych oznaczeń. Gmina jest osobą prawną - natomiast jej nazwa oraz herb są jej dobrami osobistymi. Za uznaniem herbu miasta z dobro osobiste opowiada się orzecznictwo sądowe. W wyroku z 24 marca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że herb gminy należy traktować jako jego dobro osobiste (sygn. akt II OSK 1453/08). Stanowisko Sądu przyjęte w zaskarżonym wyroku, uznające herb gminy za prawo majątkowe jest chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Konstytucyjna zasada praworządności obowiązuje organy władzy publicznej, a zatem również organy samorządu terytorialnego. Konstytucyjną zasadę praworządności w zakresie stanowienia prawa materialnego przez organy samorządu terytorialnego wyznacza art. 94 Konstytucji, wedle którego organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przeciwieństwie do regulacji upoważnienia do wydawania rozporządzeń (art. 92) Konstytucja nie wprowadza do regulacji podstaw prawnych delegacji ustawowej do stanowienia przepisów prawa miejscowego nakazu określenia w tej delegacji zakresu spraw oraz wytycznych dotyczących treści aktu. Artykuł 94 Konstytucji stanowi o granicach upoważnień, zaś art. 92 Konstytucji o szczegółowym upoważnieniu do wydania rozporządzenia. Granice upoważnienia a szczegółowe upoważnienie jest wprowadzeniem zasadniczej różnicy co do swobody zakresu regulacji. W granicach upoważnienia jest pozostawiona swoboda regulacji, co jest wyrazem pozostawienia organom samorządu terytorialnego samodzielności prawnej w kształtowaniu, za pomocą przepisów prawa miejscowego wykonywania zadań o charakterze lokalnym. Daje to podstawę do wyprowadzenia reguły, że podstawy do stanowienia przepisów prawa przez organy samorządu terytorialnego nie można domniemywać, ale w razie przyznania delegacji nie jest właściwą wykładnia ograniczająca samodzielność samorządu terytorialnego do regulacji przedmiotowej.

Według art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Artykuł 40 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym zawiera delegację do stanowienia przepisów prawa miejscowego na podstawie tej ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 2 "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Przyznana w art. 40 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym delegacja do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy nie wprowadza określenia przedmiotowego zakresu spraw dotyczących ustroju gminy, ani wytycznych dotyczących regulacji treści ustroju gminy. Artykuł 40 ust. 2 pkt 1 wymaga wykładni w związku z art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który w art. 18 ust. 2 pkt 1 stanowi, że do wyłącznej własności gminy należy uchwalenie statutu gminy. Artykuł 18 ust. 2 pkt 1 nie stanowi o wyłączności regulacji w statucie gminy całości materii ustroju wewnętrznego gminy. Rozważając zakres materii regulacji ustroju wewnętrznego gminy nie można do tej materii nie zaliczyć podejmowania uchwał w sprawach herbu gminy, której zakres obejmuje nadanie herbu i zasad oraz warunków używania herbu.

Uchwała w sprawie herbu gminy nie ma charakteru wewnętrznego, a spełnia cechy przypisane aktowi prawa miejscowego. Jest rozstrzygnięciem, które odpowiada cechom aktu normatywnego: aktu, który nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie, a obowiązuje nieokreślony krąg podmiotowy w układzie zewnętrznym a nie tylko wewnętrznym - pomiędzy organami gminy. Przyjęta wykładnia nie jest sprzeczna z wykładnią przeprowadzoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1453/08. Regulacja spraw, zasad i warunków używania herbu gminy jest przedmiotem regulacji statutu gminy, o czym stanowi expressis verbis art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym przez rozdzielenie podstaw regulacji statutu gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1) od regulacji podstaw spraw herbu gminy (art. 18 ust. 2 pkt 13). Naczelny Sąd Administracyjnym podzielił wykładnię przyjętą w wyroku tego Sądu z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 389/08, co do braku podstaw do stosowania wykładni zawężającej kompetencję organów samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, a skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.