Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 479/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 616
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1768/14 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r., po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz zasądził na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.

I

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

G. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca lub Spółka) w odpowiedzi na III Konkurs Programu INNOTECH dla ścieżki programowej HI-TECH złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Badania przemysłowe i prace rozwojowe nad nowatorskimi narzędziami zoptymalizowanego zasilania dwupaliwowego silników Diesla" (dalej: wniosek o dofinansowanie).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Dyrektor NCBiR) odmówił skarżącej przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu wskazał, że dofinansowanie uzyskały projekty, które otrzymały oceny w przedziale od 17,67 do 26 punktów na 26 możliwych oraz uzyskały w każdym z kryteriów próg oceny końcowej określony punktowo dla danego kryterium. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej otrzymał ocenę 15,67 pkt.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Spółka złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora NCBiR, w ktorym zakwestionowała oceny ekspertów odnosząc się do nich w zarzutach, wnosząc, o przeprowadzenie ponownej oceny merytorycznej wniosku.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Komisja odwoławcza) odmówiła przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zasady przeprowadzenia III konkursu w ramach programu INNOTECH zostały uregulowane w Regulaminie, który był akceptowany przez wnioskodawców już na etapie aplikowania w konkursie. Wyłonieniu najlepszych spośród grupy wnioskodawców służyć mają sporządzane w toku oceny merytorycznej recenzje.

Zdaniem organu rozbieżności w ocenach recenzentów są zasadą, która wpisuje się w ideę postępowania o charakterze konkursowym. Naruszenia procedury oceny wniosku nie należy doszukiwać się w nieprzyznaniu przez niektórych z recenzentów maksymalnej, czy też bardzo wysokiej ilości punktów, tj. 5.00 czy też 4.00. Ocena ekspercka ma charakter oceny w pewnej mierze subiektywnej i dopóki granice niezależności eksperckiej nie zostaną przekroczone nie można uznać, że ocena przebiegała w sposób sprzeczny z ustalonymi w tym zakresie zasadami. Samo subiektywne odczucie odwołującego się, co do nieprawidłowości oceny nie może stanowić przesłanki uzasadniającej uznanie, że ocena w danym kryterium została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, skoro granice te w przedmiotowej sprawie nie zostały przekroczone.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka wniosła skargę domagając się uchylenia decyzji Komisji odwoławczej z [...] marca 2014 r., zarzucając jej m.in. naruszenie art. 36 ust. 1 oraz art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz.U. z 2010 r. Nr 96, poz. 616 ze zm., dalej: ustawa o NCBiR).

W odpowiedzi Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę Spółki.

Na wstępie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomimo wskazania przez skarżącą w treści skargi błędnej podstawy prawnej, tj. postanowień Regulaminu III Konkursu w ramach programu INNOTECH dla ścieżki programowej IN-TECH, Sąd przychylił się do zawartych w jej treści zarzutów.

Dalej WSA wskazał, że ustawa o NCBiR nie przewiduje stosowania przepisów k.p.a. w prowadzonych przez Centrum postępowaniach konkursowych, w tym także do procedury odwoławczej przewidzianej w art. 40 tej ustawy. To w ustawie o NCBiR oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz.U. Nr 178, poz. 1200) określone zostały zasady postępowania w przypadku ubiegania się o dofinansowanie projektów, o których mowa w ustawie o NCBiR.

Zdaniem Sądu, istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do zbadania zgodności postępowania NCBiR z ustawą o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, ww. rozporządzeniem oraz z Regulaminem konkursu w ramach programu INNOTECH dla ścieżki programowej HI-TECH (dalej: Regulamin).

WSA wskazał, iż zgodnie z procedurą odwoławczą przewidzianą w art. 40 ustawy o NCBiR oraz w rozdziale VI Regulaminu od decyzji wydanej przez Dyrektora NCBiR przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady Centrum w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora NCBiR. Komisja odwoławcza Rady Centrum wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (...).

W ocenie Sądu Komisja odwoławcza rozpoznając odwołanie powinna szczegółowo odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu i uzasadnić, dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione. Powyższe, zdaniem Sądu, wynika z treści § 5 ust. Regulaminu Komisji odwoławczej, który stanowi, że Komisja sporządza uzasadnienie decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu zarzutów podniesionych w odwołaniu. (...)

W przedmiotowej sprawie takiego uzasadnienia zabrakło, dlatego Sąd nie miał możliwości weryfikacji, czy w sposób prawidłowy zostało rozpatrzone odwołanie Spółki. Komisja odwoławcza w żaden sposób nie odniosła się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, co podkreśliła strona skarżąca w skardze oraz co również przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę. Brak odniesienia się do zarzutów skarżącej sprawia, że wydana decyzja o odmowie przyznania środków finansowych nie poddaje się kontroli Sądu.

WSA wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja odwoławcza winna przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie o NCBiR, rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz Regulaminie wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR, a także w wewnętrznych przepisach dotyczących postępowania odwoławczego (Regulaminie Komisji odwoławczej i Procedurze). Przede wszystkim powinny być wyjaśnione sporne okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu projektowi konkretnej liczby punktów.

II

Skargę kasacyjną wniosło Narodowe Centrum Badań i Rozwoju zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1788, dalej: ustawa o NCBR) w zw. z § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady NCBR, poprzez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na przyjęciu, że zgodnie z procedurą odwoławczą, Komisja odwoławcza rozpatrując odwołanie powinna szczegółowo odnieść się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu i uzasadnić, dlaczego zarzuty dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione, podczas gdy ww. przepisy w żaden sposób nie wskazują na powinność Komisji Odwoławczej Rady NCBR szczegółowego odnoszenia się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu;

b) art. 40 ust. 3 ustawy o NCBR w zw. z § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady NCBR poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż organ odwoławczy dokonuje ponownej oceny merytorycznej wniosku, której efekt powinien być należycie uzasadniony, podczas gdy ww. przepisy w żaden sposób nie wskazują na czynności, których powinna dokonać Komisja odwoławcza w terminie przewidzianym na rozpatrzenie odwołania.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie niniejszej sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję nr [...] Komisji Odwoławczej Rady NCBiR z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie odmowy przyznania środków finansowych oraz o zasądzenie od strony na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

G. Sp. z o.o. w W. nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, iż – zdaniem Sądu – w postępowaniu odwoławczym Komisja Odwoławcza Rady powinna się odnieść do zarzutów podnoszonych w odwołaniu.

Zdaniem kasatora ani wymogi ustawy, ani regulacja zawarta w § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady NCBR nie przewidują dokonywania oceny zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska przedstawionego w zaskarżonym wyroku, a uznanym za prawidłowe przez kasatora w skardze kasacyjnej, iż ustawa o NCBiR nie przewiduje stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w prowadzonym przez Centrum postępowaniu konkursowym, w tym także do procedury odwoławczej przewidzianej w art. 40 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji przyjął, iż zasady postępowania w przypadku ubiegania się o dofinansowanie projektów, o których mowa w ustawie o NCBiR są regulowane w tej ustawie oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz.U. Nr 178, poz. 1200).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

Z przepisu art. 40 ust. 1 wynika, iż przyznawanie środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora. Zgodnie z ust. 2 od tej decyzji przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady, a w myśl ust. 3 Komisja Odwoławcza Rady wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania.

Pojęcie "wydanie decyzji" jest pojęciem kodeksu postępowania administracyjnego, również środek odwoławczy jaki przysługuje od decyzji Dyrektora NCBiR jest środkiem odwoławczym przewidzianym w k.p.a. Ustawa o NCBiR przewiduje tak jak kodeks postępowania administracyjnego prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Używając w ustawie o NCBiR pojęć właściwych dla postępowania administracyjnego oznacza, iż ustawodawca nie wyłączył stosowania w sprawach uregulowanych w tej ustawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest przepisu wyłączającego stosowanie procedury k.p.a. Ustawodawca jeżeli w ustawie używa pojęć procedury administracyjnej, a chce wyłączyć stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego, wyraźnie to reguluje (tak jak w ustawie o zasadach prowadzenia polityki równości – art. 37).

Decyzja o przyznaniu środków finansowych lub odmowa ich przyznania ma charakter indywidualny.

Reasumując powyższe za wadliwe Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Sądu I instancji, iż w postępowaniu w niniejszej sprawie co do zasady nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Mimo wadliwości w części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, rozstrzygnięcie Sądu należy uznać za odpowiadające prawu. Prawidłowo WSA przyjął, iż zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej, albowiem nie wyjaśnia dlaczego argumenty i zarzuty Skarżącej zawarte w odwołaniu nie zostały uwzględnione.

Przyjmując, iż zaskarżona decyzja powinna sprostać wymogom art. 107 k.p.a., jak również § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju za zasadne należy przyjąć rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku – uchylające zaskarżoną decyzję.

Należy uznać za zasadne również stanowisko Sądu, iż brak uzasadnienia odnoszącego się do zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu pozbawia Sąd możliwości weryfikacji i oceny czy w sposób prawidłowy zostało rozpatrzone odwołanie, a brak szczegółowego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji skutkuje tym, iż "przewidziana przez ustawodawcę możliwość złożenia skargi staje się iluzoryczna, albowiem Sąd nie ma możliwości dokonania kontroli tego etapu oceny projektu".

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej uznał za niezasadne.

Naruszenie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wskazanych wyżej przepisów postępowania i mając na uwadze regulację zawartą w § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady NCBiR, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji – a więc rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji mimo częściowo wadliwego uzasadnienia nie naruszało prawa.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.