Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 708/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 3 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 141 poz 892
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
article: par. 10 pkt 2,  par. 12 i  par. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 162 poz 1698
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących  służbę poza granicami państwa
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2010 roku 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych MON, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn zm.) oraz art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.) w zw. z § 10 pkt 2, § 12 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 z późn. zm.), w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał P. S. należność zagraniczną w wysokości mnożnika 2,2 najniższego uposażenia żołnierza zawodowego miesięcznie z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego w Misji Organizacji Narodów Zjednoczonych [...].

Organ wskazał, iż określona należność przysługuje od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej w drodze powrotnej do kraju, tj. do dnia [...] lipca 2009 r.

P. S. złożył do Ministra Obrony Narodowej odwołanie, w którym wniósł o przyznanie mu należności zagranicznej w pełnej wysokości za okres pełnienia służby w Misji ONZ [...] w charakterze obserwatora wojskowego, tj. od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] lipca 2009 r.

Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 2 Kpa, w dniu [...] marca 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji powołał jedynie przepis prawa, który przyznaje skarżącemu przedmiotową należność bez jego skonkretyzowania. Uprawnienia pieniężne przyznane decyzją administracyjną powinny zostać określone kwotowo. Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany jest określić kwotowo wysokość należności zagranicznej przysługującej skarżącemu.

W odniesieniu do wniosku skarżącego o przyznanie należności zagranicznej za okres od [...] lipca 2008 r. do [...] marca 2009 r. Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kpa oraz art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2-7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał ww. należność zagraniczną w wysokości [...] zł za okres od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r.

Następnie Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych MON, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kpa oraz art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 10 pkt 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa oraz stawkami uposażenia zasadniczego dla poszczególnych grup uposażenia, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 423 z późn. zm.), w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał P. S. należność zagraniczną z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego w Misji Organizacji Narodów Zjednoczonych [...] za okres:

- od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] lipca 2009 r. w wysokości mnożnika 2,2 najniższego uposażenia żołnierza zawodowego miesięcznie, tj. [...] zł pomniejszoną o równowartość [...]dziennie,

- za dzień [...] lipca 2009 r. w wysokości 1/30 stawki należności zagranicznej, tj. [...] zł,

wraz z ustawowymi odsetkami od dnia zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna.

W związku z wejściem w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 42, poz. 344), na podstawie § 1 pkt 1 lit. b) należność zagraniczną od dnia 1 kwietnia 2009 r. wypłaca się na podstawie decyzji dyrektora departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwego w sprawach organizacji współpracy międzynarodowej.

Wysokość i szczegółowe warunki przyznawania należności zagranicznej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (...).

W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. zażądał przyznania mu należności zagranicznej w pełnej wysokości za okres pełnienia służby w Misji ONZ [...] w charakterze obserwatora wojskowego od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] lipca 2009 r.

Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał decyzje nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał m.in., że w myśl § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 z późn. zm.), żołnierzowi skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego, wypłaca się miesięczną należność zagraniczną w wysokości określonej przy zastosowaniu mnożnika 2,2 najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego. Natomiast stosownie do uregulowań zawartych w ust. 2 przywołanego przepisu stawkę należności zagranicznej, zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez upoważniony organ organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych, z wyłączeniem środków pieniężnych przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie. Organ pierwszej instancji pomniejszając należność zagraniczną o równowartość [...] wykonał dyspozycję przywołanego przepisu, a tym samym brak jest podstaw do zmiany jego decyzji.

Decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucił on, że zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a w szczególności:

1) art. 102 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie,

2) § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 42, poz. 344), poprzez wadliwe przyjęcie i zastosowanie w sprawie. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pomniejszenia należności zagranicznej za okres od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] lipca 2009 r. o kwotę [...] dziennie za ww. określony okres.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1686/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd podniósł, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, jest to, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania.

W niniejszej sprawie Dyrektor Departamentu Kadr MON, działając z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał skarżącemu należność zagraniczną w wysokości [...] zł za okres od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. Decyzja ta jest ostateczna.

Natomiast w dniu [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych MON decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. przyznał skarżącemu należność pieniężną z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora w okresie od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] lipca 2009 r.

Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy decyzja ta została wydana z urzędu na podstawie przedstawionych przez skarżącego dokumentów związanych z pełnieniem przez niego służby poza granicami kraju w charakterze obserwatora. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 z późn. zm.).

Tymczasem Sąd zwrócił uwagę, że w dniu 1 kwietnia 2010 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Rozporządzenie z dnia 5 marca 2010 r. nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących sytuacji prawnej postępowań związanych z określeniem należności pieniężnej wszczętych przed jego wejściem w życie. Oznacza to, że od 1 kwietnia 2010 r. we wszystkich sprawach związanych z wypłatą należności pieniężnych, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Nowe przepisy inaczej ustalały zasady przyznawania należności pieniężnych oraz określały ich wysokość. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie powinny zatem zastosować nowy stan prawny i na jego podstawie oceniać sytuację prawną skarżącego.

Sąd wskazał, że z powyższego wynika, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji obowiązywało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 41, poz. 243), a nie rozporządzenie z dnia 16 czerwca 2004 r. Organ zobowiązany był stosować w sprawie nowe przepisy, a nie przepisy rozporządzenia, które utraciło moc.

Zdaniem Sądu, działanie organu I instancji polegające na oparciu decyzji administracyjnej na przepisach prawa, które utraciło moc, skutkuje wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, a w związku z tym obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, natomiast organ odwoławczy utrzymując ją w mocy rażąco naruszył prawo (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Obrony Narodowej, zaskarżając go w całości, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w brzmieniu niezmienionym art. 1 pkt 53 lit. a ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669), § 10 pkt 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.) w związku z art. 8 powołanej ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw, przez bezzasadne zarzucenie błędu subsumcji i uznanie, że od 1 kwietnia 2010 r. we wszystkich sprawach związanych z wypłatą należności pieniężnych, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 41, poz. 243);

2) art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 10 pkt 2 i § 12 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa w związku z art. 8 powołanej ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw, przez uznanie, że działanie polegające na oparciu decyzji administracyjnej na przepisach prawa, które utraciło moc, skutkuje wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, a w związku z tym decyzji obarczonej wadą nieważności.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez wadliwe wskazanie ustaleń faktycznych, które w istocie nie odpowiadało rzeczywistemu stanowi sprawy, a tym samym skutkowało wydaniem wadliwego wyroku;

2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich zastosowanie wobec uznania, że decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. obarczona jest wadą nieważności;

3) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez brak ich zastosowania w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do oparcia decyzji administracyjnej na przepisach prawa, które utraciły moc, a zatem skarga na decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych powinna zostać oddalona.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu wyżej omówionej skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1101/11 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia na rzecz Ministra Obrony Narodowej od P. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż powodem, dla którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej, było wydanie wymienionych decyzji na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.), które to rozporządzenie zdaniem Sądu już nie obowiązywało, albowiem z dniem 1 kwietnia 2010 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. identycznie zatytułowane (Dz. U. Nr 41, poz. 243 ze zm.), które odmiennie od poprzedniego reguluje kwestie dotyczące należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami kraju.

Powyższą ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie NSA uznał za błędną.

NSA wskazał, że zgodnie z art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) żołnierzowi zawodowemu, o którym mowa w ust. 1, w czasie zajmowania stanowiska służbowego poza granicami państwa przysługują, wypłacane w walucie polskiej lub obcej:

1) należność zagraniczna - na pokrycie zwiększonych kosztów związanych z pełnieniem obowiązków i funkcji poza granicami państwa, ustalona odpowiednio do zakresu ich pełnienia oraz kosztów utrzymania poza granicami państwa;

2) jednorazowy zasiłek adaptacyjny - w przypadku wyznaczenia na okres powodujący zmianę miejsca zamieszkania.

Jednocześnie w ust. 10 powyższego przepisu Minister Obrony Narodowej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, został zobowiązany do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości oraz trybu przyznawania i wypłacania należności, o których mowa w ust. 3-5, rodzajów, wysokości, a także trybu przyznawania i wypłacania innych należności pieniężnych, o których mowa w ust. 6, przysługujących żołnierzom zawodowym wyznaczonym albo skierowanym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, z uwzględnieniem walut, w których te należności będą wypłacane. Rozporządzenie powinno uwzględniać w szczególności rodzaj i wysokość tych należności w zależności od charakteru i warunków pełnienia służby poza granicami państwa.

Cytowane brzmienie art. 102 ust. 3 i ust. 10 ustawy zostało wprowadzone do ustawy na mocy art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669) z dniem 1 stycznia 2010 r. Do tego czasu art. 102 ust. 3 ustawy stanowił, że żołnierzowi zawodowemu, o którym mowa w ust. 1 i 2, w czasie wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna oraz mogą być przyznane inne należności pieniężne, odpowiednio do warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Zasady, wysokość oraz tryb ich przyznawania regulowany był w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r.

W wykonaniu zobowiązania określonego w art. 102 ust. 10 ustawy Minister Obrony Narodowej w dniu 5 marca 2010 r. wydał rozporządzenie w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 kwietnia 2010 r. Z tą datą utraciło moc wcześniejsze rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r.

Jak stwierdził NSA, uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w art. 8 ustawy zmieniającej z dnia 24 kwietnia 2009 r. ustawodawca przewidział, iż sprawy wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 1 stycznia 2010 r. prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.

Rozpoznawana sprawa należy właśnie do spraw, o których mowa w art. 8 ustawy zmieniającej, bowiem nie została zakończona ostateczną decyzją przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. NSA wskazał, że z powyższego wynika, że nie można Ministrowi Obrony Narodowej, tak jak uczynił to Sąd I instancji, zarzucić wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej jako p.p.s.a., do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

Natomiast zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu zobowiązującym Sąd do jej wyeliminowania z porządku prawnego.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 102 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa.

Kluczową kwestią dla dokonania kontroli legalności działalności orzekających w sprawie organów administracji publicznej było ustalenie, w jakim brzmieniu powołane przepisy miały zastosowanie w sprawie P. S.

W tym zakresie Sąd orzekający – stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. – związany był wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1101/11), przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu sądowi.

NSA stwierdził, że w sprawie zastosowanie ma art. 102 ust. 3 i ust. 10 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r.

Do czasu nowelizacji art. 102 ust. 3 ustawy stanowił, że żołnierzowi zawodowemu, o którym mowa w ust. 1 i 2, w czasie wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa, przysługuje należność zagraniczna oraz mogą być przyznane inne należności pieniężne, odpowiednio do warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Zasady, wysokość oraz tryb ich przyznawania regulowany był w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. To właśnie rozporządzenie ma zastosowanie w sprawie niniejszej. Następne rozporządzenie w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, w wykonaniu zobowiązania określonego w art. 102 ust. 10 ustawy (po nowelizacji), Minister Obrony Narodowej wydał w dniu 5 marca 2010 r. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 kwietnia 2010 r. Z tą datą utraciło moc wcześniejsze rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r.

Jak podkreślił NSA, w art. 8 ustawy zmieniającej z dnia 24 kwietnia 2009 r. ustawodawca przewidział, iż sprawy wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 1 stycznia 2010 r. prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. W konsekwencji NSA wskazał, że w sprawie P. S. zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.).

System prawny dopuszcza sytuacje, w których mimo wejścia w życie przepisów nowych i uchylenia przepisów dotychczasowych, stosuje się nadal przepisy dotychczasowe. Regulacji w tym zakresie dokonuje ustawodawca w ramach unormowań zamieszczonych w przepisach intertemporalnych (międzyczasowych). Taka też sytuacja miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy. W myśl bowiem art. 8 cyt. ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw, sprawy wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.

Jak wynika z akt administracyjnych, sprawa dotycząca przyznania P. S. należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego została wszczęta z urzędu w dniu [...] kwietnia 2009 r., tj. w dniu, w którym P. S. zaczął pełnić służbę wojskową poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w charakterze obserwatora wojskowego. Analiza dalszych dokumentów z akt administracyjnych wskazuje, że sprawa ta nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 2010 r. (tzn. dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) ostateczną decyzją, ponieważ pierwsza wydana w tej sprawie decyzja przez Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych – decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. – wskutek złożenia przez skarżącego odwołania, została uchylona decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2010 r., a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydana została decyzja organu I instancji (decyzja Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych) dnia [...] kwietnia 2010 r. Decyzja organu II instancji (Ministra Obrony Narodowej), utrzymująca w mocy ww. decyzję, została wydana w dniu [...] sierpnia 2010 r.

Tym samym – zgodnie ze stanowiskiem NSA – sprawa przyznania należności zagranicznej w dalszym ciągu podlegała rozpoznaniu w oparciu o przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przepisy rozporządzenia wykonawczego, obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2010 r.

Według stanu prawnego na dzień 1 października 2009 r., przepis art. 102 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych obowiązywał w brzmieniu:

"1. Żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługuje uposażenie zasadnicze ustalone z uwzględnieniem grupy uposażenia określonej dla stanowiska służbowego, na jakie został wyznaczony do pełnienia służby poza granicami państwa.

2. Żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługuje uposażenie zasadnicze ustalone z uwzględnieniem grupy uposażenia według stanowiska służbowego zajmowanego przed skierowaniem.

3. Żołnierzowi zawodowemu, o którym mowa w ust. 1 i 2, w czasie wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna oraz mogą być przyznane inne należności pieniężne, odpowiednio do warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa.

4. Minister Obrony Narodowej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość i szczegółowe warunki przyznawania i wypłaty należności zagranicznej oraz innych należności pieniężnych przysługujących żołnierzom zawodowym wyznaczonym albo skierowanym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju, wysokości i trybu przyznawania tych świadczeń".

Natomiast przepis § 12 rozporządzenia wykonawczego Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa obowiązywał w brzmieniu: "1. Żołnierzowi, o którym mowa w § 2 pkt 2 lit. a, wypłaca się, z zastrzeżeniem ust. 2-4, miesięczną należność zagraniczną w wysokości określonej przy zastosowaniu mnożnika 2,2 najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego.

2. Stawkę należności zagranicznej, wynikającą z ust. 1, zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez upoważniony organ organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych, z wyłączeniem środków pieniężnych przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie.

3. W przypadku gdy środki pieniężne wypłacone miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez misję organizacji międzynarodowych lub sił wielonarodowych są wyższe od stawki należności zagranicznej, należności tej nie wypłaca się.

4. Należność zagraniczną wypłaca się na podstawie decyzji dyrektora departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwego w sprawach organizacji współpracy międzynarodowej.

5. Należność zagraniczną wypłaca się za okres od dnia przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej w drodze za granicę - do dnia jej ponownego przekroczenia w drodze powrotnej do kraju.

6. Wypłata należności zagranicznej oraz dodatku wojennego następuje miesięcznie z dołu, do piętnastego dnia miesiąca następującego po miesiącu, za który przysługują.

7. Do ustalania i wypłacania należności zagranicznej stosuje się odpowiednio przepisy § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2-4".

Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, że zarówno Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych, jak też Minister Obrony Narodowej zastosowali powołane przepisy w tym właśnie brzmieniu.

W konsekwencji decyzje organów, a przede wszystkim, zasadność dokonanego w wydanych rozstrzygnięciach pomniejszenia przyznanej należności zagranicznej o kwotę [...] dziennie, należy ocenić w oparciu o wskazany wyżej stan prawny i faktyczny.

Bezsporne jest, że stawka należności zagranicznej została prawidłowo określona z zastosowaniem mnożnika 2,2 najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego, jednak szerszej analizy wymaga kwestia, czy – po pierwsze – tak określoną stawkę zmniejszono o kwotę środków pieniężnych wypłaconych przez upoważniony organ organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych oraz – po drugie – na co były przeznaczone odliczone środki pieniężne ([...] dziennie), w szczególności, czy były przeznaczone na zakwaterowanie i wyżywienie.

Orzekające w sprawie organy, ustalając w tym zakresie stan faktyczny, powinny były szczegółowo przeanalizować treść zaświadczenia, wydanego przez Misję Narodów Zjednoczonych [...] w dniu [...] lipca 2009 r. (k. 11 akt sądowych, powoływana przez skarżącego i załączona do skargi). Powyższe zaświadczenie zostało sporządzone w języku angielskim i wynika z niego, że w związku z pełnioną służbą w ramach tejże Misji skarżącemu przysługują środki pieniężne wymienione kwotowo w [...]. Według zaświadczenia środki te obejmują trzy składniki, które ujęto w rozbiciu tabelarycznym i opisano tak co do faktycznych podstaw ich przyznania, jak i celu ich przyznania.

W okresie od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] lipca 2009 r. składnikami tymi były: "accommodation" (zakwaterowanie) w kwocie [...] dziennie, "meals" (posiłki – wyżywienie) w kwocie [...] dziennie oraz "incidentals" (wydatki dodatkowe) – w wysokości [...] dziennie.

Opisana treść dokumentu wskazuje zatem, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły, z jakiego tytułu wypłacana była kwota [...], a mimo to dokonały odjęcia tej kwoty od przysługującej skarżącemu należności. W szczególności na organach spoczywał obowiązek szczegółowego wyjaśnienia i zaprezentowania tego wyjaśnienia w treści wydanych decyzji – czy kwota [...] nie stanowi dodatkowych środków pieniężnych przeznaczonych właśnie na zakwaterowanie i wyżywienie. Jeśli tak, to nie podlegałaby odliczeniu w oparciu o przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r.

Należy zwrócić uwagę, że skarżący od początku powoływał się na fakt, że [...] jest składnikiem wydatków na zakwaterowanie i wyżywienie, a w konsekwencji kwota ta nie powinna zostać potrącona z przysługującej od MON należności zagranicznej. Umieszczenie tej kwoty w zaświadczeniu pod wydatkami na zakwaterowanie ([...]) i wyżywienie ([...]) może sugerować, iż także sporna kwota [...] przeznaczona jest na jakieś dodatkowe koszty wyżywienia i zakwaterowania, o ile przewyższą kwotę [...] ([...] plus [...]). Mogło tak się stać, jeśli Misja Narodów Zjednoczonych przewidziała np., że żołnierz może potrzebować więcej niż [...] dziennie na wyżywienie i zakwaterowanie, gdyż z powodu działań wojennych ceny nie są stałe i w każdej chwili kwota przyznana może okazać się zbyt niska na pokrycie kosztów jedzenia i zakwaterowania.

Dlatego też orzekające w sprawie organy przedwcześnie pomniejszyły wypłacaną skarżącemu należność zagraniczną o równowartość kwoty [...] dziennie, bez wyjaśnienia na poczet jakich wydatków "dodatkowych" czy też wydatków "dodatkowych do czego" wypłacano P. S. kwoty po [...] miesięcznie. Jest to o tyle zaskakujące, że uchylając pierwotnie wydaną w sprawie P. S. decyzję, organ II instancji zaznaczył trafnie, że tam, gdzie organy orzekają o kwotach pieniędzy, mają obowiązek w decyzji szczegółowo wyjaśnić sposób wyliczenia przyznawanej kwoty, aby uniknąć zarzutów niedokładności czy pomyłek. Natomiast podczas ponownego rozpatrywania sprawy organy tych słusznych wytycznych własnych nie wzięły jednak pod uwagę.

Podczas ponownego rozpatrywania sprawy organy powinny zatem przeprowadzić szczegółowe ustalenia dotyczące celów i podstaw wypłacenia przez Misję Narodów Zjednoczonych kwoty [...] miesięcznie, a następnie wydać wolną od wad decyzję, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (prawidłowo powołanych w treści decyzji). W treści uzasadnienia decyzji należy następnie szczegółowo wyjaśnić P. S. podstawy prawne i faktyczne wyliczenia przysługującej należności zagranicznej. Jeżeli organy uznają, że kwota [...] dziennie winna podlegać odliczeniom, powinny szczegółowo wyjaśnić swoje stanowisko w tej sprawie i przedstawić tok rozumowania, oparty oczywiście na wyjaśnieniach dotyczących znaczenia pojęcia "incidentals" umieszczonego w zaświadczeniu, dotyczących przecież kosztów wyżywienia i zakwaterowania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.