Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 126/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia A kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie A pismem z dnia 26 października 2011 r., przesłanym drogą elektroniczną, zwróciło się do Burmistrza A o udostępnienie, w sposób określony we wniosku, informacji publicznej, obejmującej dane dotyczące wyodrębnienia, realizacji i sposobu wydatkowania funduszu sołeckiego oraz zebrań wiejskich, przeprowadzonych w każdym sołectwie. Wniosek obejmował m.in. udostępnienie list obecności osób uczestniczących w zebraniach wiejskich w roku 2009 i 2010 (z każdego sołectwa).

Burmistrz, realizując powyższy wniosek, pismem z dnia 7 listopada 2011 r. udzielił w części żądanej informacji, w części zaś poinformował, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej lub nie są w posiadaniu organu. Natomiast w zakresie dostępu do list obecności osób uczestniczących w zebraniach wiejskich, Burmistrz decyzją z dnia "[...]" odmówił udzielenia informacji publicznej, stosując w tym względzie art. 5 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 i 2, a także art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.). Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 stycznia 2008 r. o sygn. akt I OSK 1365/06, organ uznał, że dane ujęte na listach obecności stanowią informację publiczną, jednakże ich udostępnienie może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w art. 23 ust. 1 ww. ustawy o ochronie danych osobowych, która jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał przy tym, że mieszkańcy sołectw nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych osobowych i nie zachodzą pozostałe przesłanki wymienione w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, wpływające na możliwość udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Stowarzyszenie A decyzję Burmistrza uczyniło przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nie udostępnienie informacji publicznej w postaci list obecności osób uczestniczących w zebraniach wiejskich z lat 2009 i 2010, dotyczących funduszu sołeckiego, oraz art. 14 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, argumentując, że wyłączenie jawności list obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim narusza prawo obywatela do kontroli społecznej. Skoro sołectwo, jako jednostka pomocnicza gminy, pełni zadania publiczne, zarządza i korzysta z mienia komunalnego, to mieszkańcy sołectwa są uprawnieni do kontroli, czy zebranie to, jako organ uchwałodawczy sołectwa, odbyło się zgodnie ze statutem sołectwa. Prawo do tej kontroli nie może być ograniczone przez ochronę praw osobistych lub prawo do prywatności, bowiem ochroną tą objęta jest dziedzina życia prywatnego, rodzinnego i towarzyskiego. Nie obejmuje ona zaś działalności publicznej osoby. Stowarzyszenie zaznaczyło, że przy zbiegu konstytucyjnie chronionych wartości, a więc prawa do informacji i prawa do ochrony prywatności, winno się wyważyć, które z tych praw korzysta z pierwszeństwa. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zobowiązanie organu I instancji do udostępnienia informacji publicznej.

Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że imię i nazwisko osoby, w połączeniu z informacją o sołectwie, w którym ta osoba zamieszkuje, korzystają z ochrony danych osobowych. Udzielenie żądanej informacji bez większego wysiłku pozwoliłoby na zidentyfikowanie osób biorących udział w zebraniu wiejskim. Lista obecności uczestników zebrania nie jest niezbędna ani dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, ani konieczna do realizacji umowy. Jej uzyskanie nie jest także niezbędne do wykonania określonych prawem zadań, realizowanych dla dobra publicznego, oraz niezbędne dla wypełniania usprawiedliwionych celów, realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych. Kontrola ważności uchwał, czy też prawidłowości zwołania zebrania, może się odbywać bez konieczności posiadania danych osobowych uczestników zebrania, którzy nie wyrazili zgody na przetwarzanie ich danych osobowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję Stowarzyszenie A wniosło o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Zdaniem Stowarzyszenia, w sprawie nie ma podstaw do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem udzielenie żądanej informacji nie stanowi zagrożenia ani dla wolności i praw innych osób, ani dla porządku publicznego, bezpieczeństwa, czy ważnego interesu Państwa. Przeciwnie, to ważny interes Państwa przemawia za tym, aby jak najszersza sfera działalności osób i instytucji wykonujących funkcje lub zadania publiczne była jawna i poddana kontroli społecznej. W ocenie strony skarżącej, ochrona prywatności nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie pojmowane są jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Działalność polegająca na realizowaniu prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli społecznej mieści się w zakresie pojęcia "zadań realizowanych dla dobra publicznego", o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych. Nie może być przesłanką do odmowy udostępnienia żądanych informacji fakt, że zebranie wiejskie nie pochodzi z wyborów bezpośrednich. Pełni ono bowiem nie tylko funkcję reprezentacyjną dla mieszkańców sołectwa, ale jest także organem uchwałodawczym jednostki pomocniczej gminy (sołectwa), decydującym o wykonywaniu i sposobie realizacji zadań gminy oraz, w przypadku funduszu sołeckiego, o wysokości i sposobie wydatkowania środków z budżetu gminy. Zdaniem strony skarżącej, skoro gwarantowana jest jawność obrad zebrań wiejskich, to tym samym analogicznie zapewniona jest również jawność dokumentów związanych z działaniem tych podmiotów, w tym list obecności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012r. (II SA/Ol 202/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił ww. skargę. Zdaniem Sądu, obrady i uchwały podjęte przez zebranie wiejskie należą niewątpliwie do sfery publicznej, a funkcje publiczne zebrania wiejskiego wynikają z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zebranie wiejskie, wykonując zadanie publiczne i gospodarując środkami publicznymi, pełni funkcje publiczne. W zebraniu wiejskim mogą brać udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, jednak przez sam fakt uczestniczenia w takim zebraniu nie stają się oni funkcjonariuszami publicznymi. Mimo więc, że zebranie wiejskie nie pochodzi z wyborów, a osobom biorącym w nim udział nie można przypisać cech "funkcjonariusza publicznego", to – w ocenie Sądu – z uwagi na powierzenie zebraniu wiejskiemu funkcji uchwałodawczej w sprawach publicznych, dotyczących jednostki pomocniczej gminy, kwestie związane ze zwołaniem i przebiegiem zebrań wiejskich stanowią informację publiczną. Jednak w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na normę kolizyjną, zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Wykładnia językowa, funkcjonalna i systemowa tego przepisu prowadzi – zdaniem Sądu – do konkluzji, że w sytuacji, gdy obowiązują odmienne regulacje udostępniania informacji publicznych, będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie informacji publicznej. Sformułowanie "nie naruszają" rozumieć bowiem należy w ten sposób, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw, odrębnie regulujących zasady udostępniania informacji publicznych.

WSA w Olsztynie wskazał, że taką szczególną regulacją jest ustawa o ochronie danych osobowych, która jako lex specialis winna znaleźć pierwszeństwo w zastosowaniu, albowiem w treści żądanej informacji publicznej zawarte były dane osobowe. Sąd nie zgodził się jednak ze stanowiskiem strony skarżącej, że organ, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej, winien wyważyć, któremu z interesów (publicznemu czy prywatnemu) należy zapewnić ochronę w pierwszej kolejności. W ocenie Sądu, redakcja art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nasuwa w tej kwestii wątpliwości, co oznacza, że prawo dostępu do informacji publicznej w rozpoznawanej sprawie podlegało ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o ochronie danych osobowych. Z akt sprawy wynika, że osoby biorące udział w zebraniach wiejskich nie wyraziły zgody na udostępnienie ich danych osobowych, a okoliczność ta nie była kwestionowana przez stronę skarżącą. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że udostępnienie danych w postaci imienia i nazwiska, w zestawieniu z nazwą sołectwa, stanowi udostępnienie danych, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, to natomiast umożliwia identyfikację osób biorących udział w zebraniach wiejskich, co – według Sądu – wskazuje na niedopuszczalność udostępnienia list, gdyż kontrola społeczna ważności podejmowanych uchwał przez zebranie wiejskie, czy też prawidłowość zwołania takiego zebrania, może się odbyć bez posiadania danych osobowych uczestników zebrania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie A, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 20 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że skład organu wykonującego zadania władzy publicznej i decydującego o finansach publicznych nie podlega ujawnieniu, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pozbawienie prawa do uzyskania informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej; oraz art. 1 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez stwierdzenie, że przepisy tejże ustawy ograniczają dostęp do informacji publicznej.

Następnie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012r. (I OSK 2022/12) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji. Sąd II instancji wskazał, że dane osobowe osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą bowiem – w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP – do treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a więc do jego zasady. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza zatem granic koniecznych ograniczeń, zawartych w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na chronioną prywatność osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych (art. 47 Konstytucji RP).

Podniesiono również, że Sąd I instancji winien ocenić, czy istotnie listy obecności osób biorących udział w zebraniu wiejskim korzystają z ochrony przewidzianej ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.), której przepisy wskazano jako powód odmowy udostępnienia rzeczonych list, zważywszy że dokumenty te spełniają walor oficjalności i są potwierdzeniem udziału mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim, które jako podmiot prawa publicznego realizuje zadania publiczne, natomiast art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyklucza możliwość ograniczenia dostępu do informacji dotyczących osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie

o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002, poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 170 ww. ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98, niepublik.). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wymienione podmioty przy wydawaniu własnych rozstrzygnięć są bezwzględnie związane prawomocnymi orzeczeniami sądu. Oznacza to, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z.4, poz. 63; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 152/07). Ponadto wskazać należy, iż wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II FSK 738/08, LEX nr 536938).

Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania

w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008r.). Przepis art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko

w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX nr 44392).

Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2012 r. (I OSK 2022/12) mają zatem pierwszorzędne znaczenie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w przywołanym orzeczeniu, że w rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą sporne nie jest, bowiem Burmistrz Olecka jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3), zaś listy obecności osób biorących udział w zebraniu wiejskim stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" i "f"). Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, na którą składają się powody determinujące decyzję podjętą w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym kontekście poczynione na wstępie rozważania natury ogólnej mają podstawowe znaczenie prawne, albowiem zaakceptowany przez Sąd I instancji powód odmowy udostępnienia list obecności osób biorących udział w zebraniu wiejskim, decydującym o środkach funduszu sołeckiego, który to powód został wskazany przez orzekające w sprawie organy administracji w podjętych decyzjach, a jest kwestionowany przez Stowarzyszenie A, wyłania zagadnienie relacji prawa do informacji publicznej i prawa do ochrony życia prywatnego.

Zaznaczyć należy za wyrokiem NSA, że w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Z kolei treść art. 36 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że organem sołectwa jest zebranie wiejskie, będące organem uchwałodawczym. W zebraniu wiejskim mogą brać udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, a więc mogą uczestniczyć w obradach i podejmować uchwały. Jest to niewątpliwie przejaw demokracji bezpośredniej, wszak ich legitymacja do uczestniczenia w zebraniu wiejskim wynika jedynie z faktu zamieszkiwania na terenie sołectwa. Udział mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim należy zatem do sfery publicznej działalności tych osób, bowiem decydując się na uczestniczenie w zebraniu wiejskim, każdy jego uczestnik, będący mieszkańcem danego sołectwa, godzi się na udział w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, a więc jednostki pomocniczej gminy, tym samym – godzi się na udział w życiu publicznym. Uczestnicząc w zebraniu wiejskim, mieszkaniec sołectwa wprawdzie nie staje się przez to funkcjonariuszem publicznym, w rozumieniu art. 228 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.), ale z pewnością jego udział wiąże się ze współwykonywaniem funkcji publicznych, jako że zebranie wiejskie, będąc organem kolegialnym, mającym wpływ na sposób gospodarowania środkami publicznymi, pełni funkcje publiczne.

Uczestniczenie w sprawowaniu funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia ze współuczestniczeniem w wykonywaniu funkcji publicznej, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje, choćby w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o osoby, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określona osoba ma związek ze sprawowaniem funkcji publicznej, można uznać, że chodzi tu o takie przypadki, w których związek ze sprawowaniem tych funkcji jest równoznaczny ze współdecydowaniem o sytuacji prawnej innych osób lub środków publicznych albo łączy się co najmniej z przygotowywaniem i opiniowaniem decyzji, które dotyczą, bądź pozostają w gestii, innych podmiotów. Tak też jest w rozpoznawanej sprawie, bowiem uczestnictwo mieszkańca danego sołectwa w zebraniu wiejskim sprawia, że od chwili otwarcia obrad aż do momentu ich zakończenia ma on wpływ na podejmowane uchwały organu sołectwa, a więc jego udział w sprawowaniu władzy publicznej związany jest z pełnieniem w tym czasie funkcji publicznej. Zatem jego dane osobowe, poprzez fakt uczestnictwa w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, stają się danymi publicznymi, jako że mają związek z wykonywaniem przez niego funkcji publicznej.

Artykuł 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) zakreśla ograniczenia prawa do informacji publicznej. Ograniczenie ze względu na prywatność lub tajemnicę chronioną przepisami prawa nie dotyczy jednak – jak stanowi ust. 2 art. 5 ustawy – informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten wprost stanowi, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek

z pełnieniem funkcji publicznych. Analiza zakresu prawa dostępu do informacji związanych z funkcjonowaniem organów władzy publicznej prowadzi do wniosku, że regulacja zawarta w przepisie art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza zasady proporcjonalności. Skoro ustawodawca expressis verbis określił, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych i uczynił to wprost w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej, to nie może być mowy, że udostępnienie list obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim narusza ich prywatność. Nie chodzi tu bowiem

o informacje dotyczące życia prywatnego tych osób, lecz o ich dane osobowe, które zostały pozyskane jako dane osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, do których dostęp powinien być nieograniczony, zwłaszcza że ochrona prywatności nie obejmuje publicznej aktywności osoby, jeżeli ta decyduje się na publiczną działalność. Dane osobowe osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych

w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą bowiem – w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP – do treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a więc do jego zasady. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza zatem granic koniecznych ograniczeń, zawartych w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na chronioną prywatność osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych (art. 47 Konstytucji RP), wszak koresponduje z zasadą jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494).

Należy przy tym również zaznaczyć, co unaocznił Sąd II instancji w swoim wyroku, że w ramach Unii Europejskiej możliwie szeroka dostępność do danych i dokumentów przechowywanych w instytucjach publicznych jest traktowana jako jedna z istotnych gwarancji transparentności funkcjonowania struktur wspólnotowych. W jednym ze swych orzeczeń Europejski Sąd I Instancji, oceniając Code of Conduct (odnoszący się do reguł postępowania administracji wspólnotowej), stwierdził m.in.: "otwartość, do której wzywa Rada Europejska w celu zapewnienia możliwie najszerszego dostępu do dokumentów publicznych, zgodnie z kodeksem postępowania (Code of Conduct), jest istotna dla prowadzenia rzeczywistego i skutecznego monitoringu w zakresie wykonywania kompetencji powierzonych instytucjom unijnym" (case T-92/98, "Interporc II", ECR 1999II-3521, par. 39). Z kolei dyrektywa 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych oraz swobodnego przepływu tych danych (Dz. Urz. WE L. 281 z dnia 23 listopada 1995 r. ze zm.) przewiduje uwzględnienie zasady publicznego dostępu do oficjalnych dokumentów w związku z realizacją wprowadzanych przez tę dyrektywę zasad (por. akapit 72 preambuły). Kwestia publicznego dostępu do dokumentów gromadzonych w instytucjach wspólnotowych jest także regulowana rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego

i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. WE L. 145 z dnia 31 maja 2001 r. ze zm.). Wskazuje się w nim, że zasadniczo wszelkie dokumenty powinny być publicznie dostępne. Jedynie w wyraźnie określonych wypadkach potrzeba ochrony interesu prywatnego i publicznego może – na zasadzie wyjątku – uzasadniać ograniczenie dostępu.

Podkreślić zatem trzeba wyraźnie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione, przy czym zaznaczyć trzeba, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Taka zaś sytuacja zaistniała na gruncie niniejszej sprawy.

Organ rozpatrując sprawę ponownie, zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku.

Mając powyższe na względzie Sąd w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 stosownie do art. 200 powołanej ustawy.