Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 328/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 i art 23 par 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 32 - 33 , art. 40 , 134 i art 144 , art 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c , art 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.Z. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 grudnia 2016 r., znak:[...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 3 listopada 2016 r., znak [...] ; II. zasądzana rzecz A.Z. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 100 zł. (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 30 grudnia 2016 r. (znak: [...] ), na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm. – dalej jako: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia A.Z. z dnia 14 listopada 2016 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 3 listopada 2016 r. (znak: [...] ), którym nałożono na zobowiązaną A.Z. , grzywnę w wysokości 38 671,60 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 13 grudnia 2005 r. (znak: [...]), utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 listopada 2007 r. (znak: [...] ), stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2016 r. (znak: [...] ), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na zobowiązaną A.Z, , grzywnę w wysokości 38 671,60 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 13 grudnia 2005 r. (znak: [...]), utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 listopada 2007 r. (znak: [...]). Organ wskazał, że w decyzji tej po rozpatrzeniu sprawy budowy budynku gospodarczego przez A.Z. na nieruchomości w M. przy ul. [...] (dz. o nr ewid. [...] ) nakazano A.Z. wykonać rozbiórkę będącego w budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 47,59 m2 wznoszonego bez wymaganej przepisem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, polegającą na rozebraniu: dachu, murowanych ścian, betonowego stropu, betonowych wylewek, betonowych fundamentów oraz zasypanie powstałych wykopów. W następstwie ww. obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wystawił wobec A.Z. tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 27 września 2016 r.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła A.Z. .

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że w pierwszej kolejności przed rozpoznaniem środka zaskarżenia, jakim jest zażalenie, był zobowiązany podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w M. z dnia 3 listopada 2016 r. (znak: [...] ) było dopuszczalne i czy zostało złożone z zachowaniem terminu. Następnie organ odwoławczy przytaczając treść art. 134 i art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. podał, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Organ zaznaczył przy tym, że przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia zażalenia przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia zażalenia przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych, zaś przyczyny przedmiotowe obejmują sytuacje wniesienia zażalenia w przypadku, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz w przypadku wyłączenia na mocy przepisów prawnych możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego zażalenie nie służy np. w przypadku, gdy postanowienie nie weszło do obrotu prawnego lub gdy dana czynność organu nie jest postanowieniem. Ponadto organ II instancji powołując się na treść art. 17 § 1 u.p.e.a. podkreślił, że z przywołanego przepisu wynika, iż zażalenie nie przysługuje na każde postanowienie organu egzekucyjnego lub wierzyciela, lecz tylko na takie, na które przepisy u.p.e.a. lub k.p.a. przewidują możliwość złożenia zażalenia, a dodatkowo skuteczność takiego zażalenia zależy od zachowania terminu jego wniesienia. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w M. z dnia 3 listopada 2016 r. (znak: [...] ) o nałożeniu na A.Z. grzywny w celu przymuszenia, wydane zostało na podstawie art. 122 u.p.e.a., z którego wynika wprost (§ 3), że na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązanemu przysługuje zażalenie. Organ odwoławczy dodał przy tym, że art. 17 u.p.e.a. wiąże uprawnienie strony do wniesienia zażalenia na postanowienie z okolicznością skutecznego doręczenia lub ogłoszenia tego postanowienia, tzn. dla rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie, konieczne jest skuteczne doręczenie lub ogłoszenie tego postanowienia. Organ II instancji wskazał, że kwestia doręczania pism uregulowana została w art. 39-49 k.p.a., które to przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na zasadzie art. 18 u.p.e.a. Dokonując interpretacji powyższych regulacji prawnych, organ odwoławczy podał, że z treści art. 40 k.p.a. wynika, iż jako zasadę należy uznać doręczanie pism stronie postępowania, przy czym jednym z wyjątków od tej zasady jest doręczanie pism pełnomocnikowi, jeżeli strona takiego pełnomocnika ustanowiła. Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 33 k.p.a., wskazał jednak, że aby organ administracji mógł uznać, że osoba wnosząca podanie jest w danej sprawie reprezentowana przez pełnomocnika, musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w tej konkretnej sprawie. W ocenie organu II instancji, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, faktu istnienia pełnomocnictwa nie można bowiem domniemywać, gdyż jakkolwiek szeroki byłyby jego zakres, będzie ono skuteczne wyłącznie dla sprawy, do której akt zostało złożone, przy czym według organu II instancji, taką konkretną sprawą administracyjną, do akt której może być przedłożone pełnomocnictwo, jest również sprawa egzekucyjna.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaznaczył, że zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w M. z dnia 3 listopada 2016 r. (znak: [...] ), wydane zostało w związku z brakiem wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 27 września 2016 r., wystawionym wobec A.Z. . Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że ww. postanowienie skierowane zostało do U.Z. uznanej za pełnomocnika A.Z. . Ponadto wskazał, że w aktach sprawy znak: [...] , przekazanych przez organ I instancji wraz z zażaleniem A.Z. z dnia 14 listopada 2016 r., znalazły się dokumenty pełnomocnictwa, tj. pełnomocnictwo z dnia 4 grudnia 2015 r. udzielone przez A.Z. – J.Z. i U.Z. do reprezentowania w sprawie kontroli na terenie jej działki (k. nr [...] ), pełnomocnictwo z dnia 7 grudnia 2015 r. udzielone przez A.Z. – J.Z. i U.Z. do reprezentowania we wszystkich postępowaniach dotyczących jej sprawy (k. nr [...]), pełnomocnictwo z dnia 22 grudnia 2015 r. udzielone przez A.Z. – J.Z. i U.Z. do reprezentowania w postępowaniach prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (k. nr [...] ). Organ odwoławczy dodał przy tym, że wszystkie ww. dokumenty przedłożone zostały w powiatowym inspektoracie w czasie, gdy organ I instancji podejmował jedynie czynności sprawdzające w kwestii wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 13 grudnia 2005 r. (znak: [...] ), natomiast nie prowadził jeszcze egzekucji w tej sprawie. Przywołując treść art. 26 § 5 u.p.e.a., organ odwoławczy wskazał bowiem, że w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dopiero skuteczne wszczęcie egzekucji umożliwia ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika zgodnie z art. 33 § 2 i 3 k.p.a., a na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji ustanowienie pełnomocnika nie jest w ogóle możliwe, a w związku z tym umocowanie innej osoby do zastępowania "potencjalnego" zobowiązanego w przyszłym postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwe. Organ odwoławczy dodał przy tym, że z treści art. 32 i 33 k.p.a. wynika natomiast, iż jedynie strona może ustanowić pełnomocnika. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do tego, aby zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w M. z dnia 3 listopada 2016 r. (znak: [...] , kierować do U.Z. zamiast do A.Z. gdyż nie ziściły się przesłanki, które uprawniałyby organ egzekucyjny do tego, aby zastosować art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., czyli doręczyć zaskarżone postanowienie pełnomocnikowi strony zamiast samej stronie. W ocenie organu, w tej konkretnej sprawie pełnomocnik nie został bowiem przez A.Z. skutecznie ustanowiony. Organ odwoławczy podał przy tym, że treść decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 listopada 2007 r. (znak: [...]), utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 13 grudnia 2005 r. (znak: [...] , świadczy o tym, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją U.Z. występowała jako pełnomocnik A.Z. Organ II instancji nadmienił również, że w aktach sprawy znak [...] , jako k. nr [...] zalega kopia pełnomocnictwa z dnia 26 września 2005 r. udzielonego przez A.Z. – J.Z. i U.Z. do reprezentowania w sprawie postępowania prowadzonego w Urzędzie Powiatowym Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M . Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność ta w żaden jednak sposób nie wpływała na kwestię reprezentacji A.Z. w postępowaniu egzekucyjnym, w którym egzekwowany jest obowiązek wynikający z ww. decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego w tym sensie, że nie stanowi jego kontynuacji. Dlatego też, według organu II instancji, również pełnomocnictwo ustanowione w postępowaniu administracyjnym nie wywiera automatycznie skutków prawnych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji kończącej postępowanie administracyjne, co znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze fakt, że w chwili skierowania zaskarżonego postanowienia do U.Z. , organ I instancji nie dysponował dokumentem pełnomocnictwa, które byłoby przedłożone do toczącego się postępowania egzekucyjnego, doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 3 listopada 2016 r. (znak: [...]) , nie można było uznać za skuteczne. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że podziela on prezentowany w doktrynie pogląd, iż doręczenie pisma przeznaczonego dla strony innej osobie, która nie jest jej pełnomocnikiem ustanowionym zgodnie z wymogami art. 33 k.p.a., nie jest skuteczne pod względem prawnym. Tym samym, podniesione przez organ II instancji nieprawidłowości w doręczeniu zaskarżonego postanowienia oraz fakt, że jedynym adresatem zaskarżonego postanowienia była U.Z. , musiały skutkować uznaniem, że postanowienie to nie weszło do obrotu prawnego, a więc nie można było skutecznie wnieść na nie zażalenia, co obligowało organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalność tego zażalenia w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn przedmiotowych, tj. z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Stąd też, zdaniem organu odwoławczego, zażalenie to nie mogło być merytorycznie rozpoznane.

Skargę na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca A.Z. domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. celem rozpoznania jej zażalenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowa skargowego.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez jego niewłaściwą interpretację, a w szczególności przełożonych pełnomocnictw do reprezentowania skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w jej ocenie ustanowiła ona skutecznie pełnomocnika także do zaskarżenia postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem skarżącej – wbrew twierdzeniom organu – możliwe jest również udzielnie pełnomocnictwa do wszystkich etapów postępowania administracyjnego, dlatego też według skarżącej nie było przeszkód formalnych, aby ustanowiony przez nią pełnomocnik – U.Z. , zastępowała ją również na etapie egzekucji. Skarżąca dodała przy tym, że w jej ocenie zaskarżone postanowienie jest w obrocie prawnym, a w związku z tym istniał przedmiot zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga okazała się skuteczna, aczkolwiek z innych powodów, niż to podnosi skarżąca.

Zgodnie z treścią art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm. – dalej jako: u.p.e.a.): "§ 1. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.(.....) § 4. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. § 5. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Z kolei, w myśl art. 29 u.p.e.a.: "§ 1. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym".

Zgodnie z art. 32 u.p.e.a.: "Organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony".

Jednocześnie w treści art. 17 u.p.e.a. ustawodawca formułuje zasadę domniemania formy postanowienia, stwierdzając, że "§ 1. O ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. § 1a. O ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.§ 1b. Do zażaleń na postanowienia wydane w pierwszej instancji przez organy sprawujące nadzór w rozumieniu przepisów art. 23 stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.

§ 2. Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia".

Zgodnie z art. 15. u.p.e.a.: "§ 1. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia". W treści art. 15 u.p.e.a. została sformułowana zasada ogólna postępowania egzekucyjnego zwana zasadą zagrożenia egzekucją. Jak podnoszą komentatorzy, przyjęcie, że na gruncie postępowania egzekucyjnego zasadą jest upominanie i zagrożenie egzekucją przed jej wszczęciem, jest w pełni uzasadnione tym, że tym przepisie jasno wskazuje się, iż prowadzenie egzekucji bez uprzedniego upomnienia ma być wyjątkiem. Skutki naruszenia tej zasady są jednoznaczne. Na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczęte bez wymaganego upomnienia powinno zostać umorzone (zob. także D.R. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX/el. 2010, komentarz do art. 15). Wierzyciel obowiązany jest wystosować do zobowiązanego upomnienie, w którym wezwie go do wykonania obowiązku. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w piśmie skierowanym bezpośrednio do osoby, na której spoczywa obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej, obowiązek ten zostanie tak określony, aby wezwany mógł zastosować się do upomnienia. W pełni trafnie ocenić należy te poglądy orzecznictwa sądowego, które wykluczają co do zasady uznanie za dokonane doręczenia upomnienia do rąk pełnomocnika strony postępowania administracyjnego, w którym określony został dochodzony obowiązek (zob. wyroki NSA z dnia 23 grudnia 2008 r., II FSK 945/08, LEX nr 525843, oraz z dnia 17 listopada 2009 r., II FSK 946/08). Wprawdzie czynności wierzyciela podejmowane są również w toku szeroko rozumianego postępowania egzekucyjnego, ale właściwe postępowanie egzekucyjne rozpoczyna się dopiero w dniu doręczenia wniosku wierzyciela organowi egzekucyjnemu, a w przypadku gdy wierzyciel jest równocześnie organem egzekucyjnym - z dniem podjęcia pierwszej czynności przez organ egzekucyjny, o którym zobowiązany został poinformowany. Dopiero wówczas mogą być stosowane odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) - dalej k.p.a., o ustanawianiu pełnomocnika i doręczaniu pism zobowiązanemu za jego pośrednictwem.

Kwestią fundamentalną na tle rozpoznawanej sprawy jest możliwość korzystania przez zobowiązaną z pełnomocnika ustanowionego w tym postępowaniu. Wobec tego, że kwestia pełnomocnictwa nie została w ogóle uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), to na zasadzie odesłania zawartego w art. 18 tej ustawy (u.p.e.a.), w tym zakresie pełne zastosowanie mają przepisy art. 32 i art. 33 § 1 – 4 k.p.a. Z kolei, istotne są także, z tego punktu widzenia, obowiązki w zakresie doręczeń, które zostały uregulowane w art. 39-49 k.p.a. Zgodnie z tymi regulacjami obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi zobowiązanego dotyczy pełnomocnika ustanowionego w sprawie (art. 40 § 2 k.p.a.). Pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu, zaś pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowy poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 2 i 3 k.p.a.). Z powołanych przepisów wynika, że organ egzekucyjny musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt). Faktu istnienia pełnomocnictwa organ administracji (egzekucyjny) nie może domniemywać. Dopiero od momentu zawiadomienia organ administracyjny (egzekucyjny) jest zobligowany doręczać pisma ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i zapewnić mu taki udział w postępowaniu, jak stronie tego postępowania (w tym przypadku chodzi o odpowiednie uprawnienia zobowiązanego).Przedstawione uwagi o charakterze ogólnym prowadzą do wniosku, że dopiero po skutecznym wszczęciu czynności egzekucyjnych, zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w tym postępowaniu. Wcześniejsze czynności podejmowane przez wierzyciela oraz organ egzekucyjny (art. 15 ust. 1, art. 26 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a.), poprzedzają dopiero wszczęcie egzekucji administracyjnej. Na tym etapie ustanowienie pełnomocnika przez zobowiązanego nie jest możliwe. Nie została bowiem wszczęta egzekucja administracyjna, do której wszczęcia w sposób przewidziany w art. 26 § 5 pkt 1 lub 2 u.p.e.a. w ogóle nie musi dojść (np. wcześniejsze wykonanie obowiązku na skutek doręczenia upomnienia). W takiej sytuacji adresatem odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) jest zobowiązany wskazany przez wierzyciela w tytule wykonawczym (art. 27 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 40 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Tak: wyrok NSA z dnia 23.12.2008 , sygn. akt. II FSK 945/08.

W kontrolowanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. występuje w roli zarówno organu egzekucyjnego, jak i wierzyciela egzekwowanego obowiązku. Oznacza to, że w świetle powołanych wyżej przepisów organ ten – przystępując do egzekucji przedmiotowej powinności – zobowiązany był wystawić tytuł wykonawczy i jego odpis doręczyć zobowiązanemu najpóźniej razem z wydanym postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wypada zaznaczyć, że tytuł ten powinien odpowiadać wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a. Należy podkreślić, że brak skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego oznacza, że egzekucja nie została wszczęta, czego następstwem jest z kolei brak podstaw prawnych do podejmowania jakichkolwiek działań, które mogą być podejmowane wyłącznie w toku postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 223/09, Lex nr 555439). Takim działaniem jest chociażby wydanie postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z akt sprawy postępowania egzekucyjnego, upomnienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 14 grudnia 2015 r. znak [...] w sprawie wykonania przedmiotowej rozbiórki zostało zaadresowane do A.Z. . Jak jednak wynika z rozdzielnika, adresat tego upomnienia tj. A.Z. otrzymuje je na ręce pełnomocnika: J.Z. i U.Z. Jak wynika z akt sprawy, wymienioną wyżej przesyłkę doręczono J.Z. w dniu 15 grudnia 2015 r.

Jak wynika z akt sprawy, tytuł wykonawczy wystawiony w dniu 27.09.206 r. wskazujący w danych zobowiązanego: A.Z. został zaadresowany do U.Z. i doręczony w konsekwencji U.Z. w dniu 29.09.2016 r.

Podzielając w pełni - bez niepotrzebnych powtórzeń w tym miejscu - stanowisko organu II instancji, że A.Z. nie udzieliła skutecznie pełnomocnictwa do działania w postępowaniu egzekucyjnym U.Z. , ani też innym osobom, trzeba zdaniem Sądu I instancji dokonać jeszcze, w myśl powyższych ustaleń, dalej idących wniosków. Należy stwierdzić, że - w świetle powyżej przytoczonego porządku prawnego i zasad z niego wynikających, wskutek naruszenia art. 15 § 1 i art. 26 § 4 i § 5 u.p.e.a. w związku z wadliwym wykorzystaniem instytucji pełnomocnictwa w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy - kontrolowana przez Sąd egzekucja nie została skutecznie wobec A.Z. wszczęta. W tej sytuacji, wobec braku skutecznie wszczętej egzekucji, organy nie powinny wydawać żadnych aktów administracyjnych/postanowień. Z uwagi na tak kwalifikowany stan prawny, Sąd postanowił uchylić zakwestionowane postanowienie organu II instancji i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, gdyż w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia nie tylko z nieskutecznością postanowienia wskutek tego, że zostało doręczone pełnomocnikowi nieskutecznie ustanowionemu w prawidłowo wszczętej egzekucji, tylko z sytuacją, w której postanowienie o nałożeniu grzywny zostało doręczone podmiotowi nieupoważnionemu i to na dodatek w przypadku braku skutecznego wszczęcia egzekucji. W tej sytuacji, mając na uwadze zasadę legalności działania administracji publicznej wyrażoną w art. 6 k.p.a. i zasadę pewności obrotu prawnego w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) , Sąd I instancji postanowił te akty wyeliminować z porządku prawnego.

Postanowienie o nałożeniu grzywny Sąd kwalifikuje jako nieakt administracyjny (pozorny akt/postanowienie) wydany w nieskutecznie wszczętej egzekucji i nieskutecznie doręczony, który w związku z tym - jako podwójnie naruszający swą formą prawo - powinien być jednak , dla bezpieczeństwa obrotu prawnego, wyeliminowany z porządku prawnego przez organ właściwy w sprawie rozpatrzenia zażalenia. W przekonaniu Sądu, wydanie bowiem postanowienia o niedopuszczalności wniesienia zażalenia z wnioskowaniem zawartym w uzasadnieniu i opartym na tym, że w sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia (wiążącego prawnie postanowienia) w sytuacji wadliwie, nieskutecznie wszczętej egzekucji - nie stanowi w tym kwalifikowanym przypadku - wystarczającej ochrony prawnej skarżącej i obiektywnego porządku prawnego. W związku z powyższym, właściwe w sprawie organy powinny działać ponownie z uwzględnieniem zasad postępowania egzekucyjnego i powyższej oceny prawnej Sądu I instancji, aby wykonać swoje obowiązki i doprowadzić sprawę wykonania obowiązku i ew. egzekucji do stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.