Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2996/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 132/12 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od I. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 132/12 po rozpoznaniu skargi I. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta T. orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, iż I. W., sprawująca opiekę nad niepełnosprawną U. W., nie spełnia ustawowych przesłanek do pobierania w/w świadczenia, bowiem jest wyłącznie spowinowacona z osobą wymagającą opieki i nie ciąży na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny względem U. W., która jest teściową wnioskodawczyni. Z tego też względu, zgodnie z art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz.992 ze zm.) i art. 104 k.p.a., świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni nie przysługuje.

I. W. wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc, iż jest jedyną osobą, która opiekuje się od kilku lat teściową, osobą niepełnosprawną w podeszłym wieku. Osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem U. W., mieszkają poza granicami kraju. Wnioskodawczyni jest jedyną osobą, która może opiekować się teściową i w tym celu zrezygnowała z pracy zawodowej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przewidzianym w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa przesłanki przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania świadczenia.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1/ matce lub ojcu; 2/ innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3/ opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przesłanek podmiotowych dotyczy nadto art. 17 ust. 1a ustawy, który stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

W świetle powyższej regulacji nie ulega wątpliwości, że istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest przesłanką konieczną, warunkującą przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że niespełnienie tej przesłanki wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) - dalej zwanym K.r.o. Stosownie do art. 128 K.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Zgodnie z art. 61 § 1 K.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki, itd.).

Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, I. W. jest synową U. W., a zatem nie należy do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż nie jest krewną w linii prostej. Stosunek prawny łączący żonę syna z jego matką to stosunek powinowactwa (art. 61 § 1 K.r.o). Oznacza on wprawdzie przynależność do rodziny małżonka, nie jest jednak oparty o więzy krwi. Dla takiej osoby, pomimo istotnych argumentów natury pozaprawnej, brak uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego (powołano wyroki WSA w Gdańsku w sprawach sygn. akt II SA/Gd 396/11 i II SA/Gd 390/11).

Organ dodał ponadto, że przesłanki określone powołanym na wstępie przepisem art. 17 ust. 1 są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione zostało od spełnienia łącznie tych przesłanek, a brak spełnienia którejkolwiek obliguje organ do wydania decyzji odmownej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że wydano ją z naruszeniem przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Ponadto, zdaniem skarżącej, stosowana przez organy interpretacja przepisów jest niezgodna z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych, godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz standardy ochrony rodziny określone w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że oczywistym jest, iż jedyną osobą, jaka może sprawować stałą opiekę nad U. W. jest I. W., gdyż osoby, które mieściłyby się w kręgu wymienionym w art. 128 K.r.o. przebywają stale lub przez większość czasu za granicą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd wskazał, że U. W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydane zostało na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. i stanowi, że U. W., ur. [...].1922 r., wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak oświadczyła skarżąca I. W.: "dzieci teściowej zamieszkują poza granicami Polski. Córka mieszka w Kanadzie, syn w Niemczech, a mój mąż w Wielkiej Brytanii. Teściowa nie ma rodzeństwa. Również wnuki mieszkają poza granicami /../ jedyny wnuk, który mieszka w Polsce, to mój syn, który pracuje w hotelu [...] w S. Teściowa potrzebuje opieki przez 24 godz. na dobę, gdyż ma zaniki pamięci." (oświadczenie z 24.06.2011 r. w aktach adm., nie ponum.).

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organy obu instancji przyjęły, że nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. W., która nie jest osobą spokrewnioną z U. W., bowiem, jako żona syna, jest powinowatą niepełnosprawnej starszej pani.

W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony na tyle wyczerpująco, by był wystarczający do podjęcia prawidłowego orzeczenia w sprawie. Należy bowiem zauważyć, że stosowany w sprawie art. 17 w jednostce redakcyjnej 17 ust. 1a przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 przepisu art. 17 oraz – że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Z akt sprawy wynika, że U. W. ma dzieci, które wg oświadczenia skarżącej zamieszkują i – pracują za granicą (tak jak mąż skarżącej, a syn U. W.), wnuki, w tym jednego, mieszkającego w Polsce.

Zatem przed podjęciem rozważań, czy I. W. sprawująca opiekę nad teściową mieści się w kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy zbadać, czy w tym przypadku, w świetle przepisów art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne związane z opieką nad U. W. przysługuje jakiejkolwiek osobie sprawującej faktycznie tę opiekę.

Sąd zwrócił uwagę, że orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach podobnych napotykało trudne do przezwyciężenia przeszkody w prawidłowej, odpowiadającej wymogom wysokich standardów sprawowania wymiaru sprawiedliwości wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co powodowało zresztą potrzebę kolejnych nowelizacji przepisów tej ustawy (por. uzasadnienie do projektu zmiany ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dostępne na stronach internetowych Sejmu RP VII)

Jak wyjaśniał to w wyroku z dnia 16.02.2012 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu w sprawie sygn. akt IVSA/Po 1133/11, "Zdaniem Sądu, przepisy, mające zastosowanie w niniejszej sprawie należy interpretować nie wprost (zgodnie z ich brzmieniem – wykładnia językowa), jak to uczyniły organy obu instancji, ale z uwzględnieniem reguł interpretacji celowościowej i systemowej, mających w przedmiotowej sprawie zakotwiczenie w konstytucyjnych wartościach, takich jak zasada równości (art. 32), dobro rodziny (art. 71), która podlega ochronie (art. 18), zapewnienie opieki osobom niepełnosprawnym (art. 68 ust. 3). Sąd podkreślił, iż ostatnio wydawane wyroki w sprawach o świadczenia pielęgnacyjne przyjmują takie właśnie podejście do rozwiązań prawych w przedstawianym tu zakresie, powołując się na dotyczące ich wyroki Trybunału Konstytucyjnego i myśli przewodnie w nich zawarte (zob. zwłaszcza wyrok NSA z 10.02.2011 r., sygn. akt I OSK 1873/10, zob. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wartości konstytucyjne i cel ustawy oraz interpretację pojęcia: "opieki" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2.02.2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1292/11 www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a także wyroki: wyrok WSA w Łodzi z 25.11.2011 r., sygn. akt II SA/Łd 943/11; wyrok WSA w Białymstoku z 20.01.2011 r., sygn. akt II Sa/Bk 776/10; wyrok WSA w Łodzi z 22.09.2010r., sygn. akt II SA/Łd 582/10; wyrok WSA w Lublinie z 12.10.2010 r., sygn. akt II SA/Lu 593/10; wyrok WSA w Poznaniu z 27.11.2008 r., sygn. akt IV SA/Po 210/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołując się na wskazane wyroki, Sąd zaakceptował wykładnię art. 17 ustawy, umożliwiającą poszerzenie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, które mogą opiekować się niepełnosprawnym.

Sąd wskazał, iż celem ustawy jest m.in. rekompensacja dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Tą rekompensatą jest świadczenie pielęgnacyjne, regulowane art. 17 ustawy. Przepis ten, a przede wszystkim jego ust. 1 był oceniony co do zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Wyroki Trybunału (18 lipca 2008 r., P 27/07, 22 lipiec 2008 r. P 41/07) wskazywały, że ograniczenia podmiotowe co do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego są niezgodne z Konstytucją, przy czym chodziło o niemożność uzyskania tego świadczenia za opiekę nad osobami innymi niż dziecko, ale wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Trybunał podkreślał naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikające z tego, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji nie są traktowane jednakowo, a ich prawa są różnicowane. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia także w niniejszej sprawie.

Sąd wskazał, że art. 17 ustawy w ust. 1 wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak ust. 1a krąg ten rozszerza. Art. 17 ust. 1 pkt 2 jako uprawnionych wymienia inne, oprócz matki lub ojca, osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny, zaś ust. 1a prawo do świadczenia przyznaje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Ten przepis można rozumieć mając na uwadze konstytucyjną zasadę równości, tak, że "inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie" zob. wyrok NSA z 10.02.2011 r., sygn. akt I OSK 1873/10).

Zdaniem Sądu, w skład rodziny rozumianej tradycyjnie, wchodzą również rodzice małżonków, często zamieszkujący ze swoimi dziećmi i wnukami, których po ślubie, zwyczajowo, nazywa się w polskiej rodzinie matką i ojcem.

Organy obu instancji ustalając stan faktyczny sprawy nie zbadały prawidłowo przesłanek wynikających z treści art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed wydaniem decyzji organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim nie ustaliły stanu faktycznego pod kątem szeroko rozumianej sytuacji U. W. poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż pozostawanie przez nią pod opieką I. W. – niejako co do zasady - wyklucza możliwość uzyskania przedmiotowego świadczenia przez skarżącą.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i wydania decyzji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. Z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako u.ś.r.) polegającą na przyjęciu, że do kręgu osób potencjalnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego należą także osoby niezobowiązane do alimentacji względem wymagającej opieki osoby niepełnosprawnej, o ile są one jedynymi członkami szeroko rozumianej rodziny, którzy mogą opiekować się niepełnosprawnym;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wyrażające się w przyjęciu, że pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób niezobowiązanych do alimentacji wobec niepełnosprawnego narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, co uzasadniać miałoby zastosowanie powyższych norm Konstytucji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r.

polegającą na przyjęciu, iż świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w tym przepisie jest "wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny";

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 16 u.ś.r.

polegającą na odwołaniu się przez Sąd I instancji do pojęcia rodziny ujmowanego wbrew definicji ustawowej;

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w stopniu wymaganym dla jej rozstrzygnięcia, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji z przyczyn, które nie mogły mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia co do istoty sprawy;

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że oba orzekające w sprawie organy naruszyły poprzez błąd w wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., co doprowadziło do uchylenia decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca;

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art 133 § 1 p.p.s.a. poprzez posłużenie się w uzasadnieniu wyroku analizą opartą o stan faktyczny sprawy innej niż będąca przedmiotem postępowania, co doprowadziło do orzekania na podstawie stanu faktycznego innej niż rozstrzygana sprawy oraz do niejasności w sformułowaniach uzasadnienia wyroku;

a także, w razie nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.:

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 oraz art. 193 Konstytucji RP, poprzez niewystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby niezobowiązane do alimentacji względem niepełnosprawnego, w sytuacji, gdy żaden z krewnych zobowiązanych do alimentacji nie jest w stanie sprawować opieki, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co doprowadziło do niewyczerpującego ustalenia stanu prawnego rozstrzyganej sprawy.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła I. W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Wskazać należy, że w kwestii przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką, powstały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżności te doprowadziły do podjęcia uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, w której to uchwale NSA uznał, że "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".

W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA wskazał, że "w powołanych przepisach [tj. art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a u.ś.r.] został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.). Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy (opublikowanych Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593, z 2005 r. Nr 86, poz. 732, z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z 2007 r. Nr 109, poz. 747, z 2008 r. Nr 138, poz. 872, z 2008 r. Nr 223, poz. 1456, z 2009 r. Nr 97, poz. 800, z 2009 r. Nr 129, poz. 1058, z 2010 r. Nr 219, poz. 1706, z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, z 2012 r. poz. 959) świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. (...) Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.

Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia, m.in. w art. 131 k.r.o., zgodnie z którym jeżeli skutki przysposobienia polegają wyłącznie na powstaniu stosunku między przysposabiającym a przysposobionym, obowiązek alimentacyjny względem przysposobionego obciąża przysposabiającego przed wstępnymi i rodzeństwem przysposobionego, a obowiązek alimentacyjny względem wstępnych i rodzeństwa obciąża przysposobionego dopiero w ostatniej kolejności (§ 1). Jeżeli jeden z małżonków przysposobił dziecko drugiego małżonka, przysposobienie nie ma wpływu na obowiązek alimentacyjny między przysposobionym a tym drugim małżonkiem i jego krewnymi (§ 2). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Przepis art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. (...)

Niedopuszczalne jest tymczasem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. (...) Nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy.

Nie można zatem, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną."

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną jest związany poglądem wyrażonym w powołanej uchwale. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala bowiem na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r.

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że w świetle art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. I. W. w stosunku do U. W. nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a zatem nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną teściową.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.