Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 644/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2013 r. Wójt Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy M.. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] czerwca 2013 r. pod poz. 3061.

W dniu [...] lutego 2016 r. P. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej następujące przepisy: § 5 ust. 1 pkt 2; § 5 ust. 2; § 9 ust. 1 i 7; § 13 ust. 2, 3 i 4 oraz § 15 ust. 2.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez zezwolenie w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały na mycie pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości, co - zdaniem skarżącego - nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej i stanowi jej nieuzasadnioną modyfikację;

2. istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez:

- zezwolenie w § 5 ust. 2 uchwały na dokonywanie poza warsztatami wyłącznie doraźnych napraw pojazdów, związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu, co - zdaniem skarżącego - stanowi przekroczenie oraz nieuprawnioną modyfikację delegacji ustawowej;

- uzależnienie w § 5 ust. 2 uchwały dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, co - zdaniem skarżącego - nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym;

3. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez:

- nałożenie w § 9 ust. 1 uchwały obowiązku ustawiania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w wyodrębnionym miejscu na utwardzonym, równym podłożu komunalne, co - zdaniem skarżącego - stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

- nałożenie w § 9 ust. 7 uchwały obowiązku okresowego mycia i dezynfekowania pojemników na odpady komunalne w sposób nie powodujący uciążliwości dla osób korzystających z danej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, co - zdaniem skarżącego - stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym;

4. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez zobowiązanie w § 13 ust. 2 uchwały właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych do utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałasy lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, co - zdaniem skarżącego - stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym;

5. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez wprowadzenie w § 13 ust.3 pojęcia rasy psów niebezpiecznych, co - zdaniem skarżącego - stanowi przekroczenie oraz nieuprawnioną modyfikację delegacji ustawowej;

6. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez ustanowienie w § 13 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały zakazu wprowadzania psów i kotów do wskazanych w tym przepisie miejsc użyteczności publicznej oraz miejsc zabaw dla dzieci, co - zdaniem skarżącego - stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

7. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez zobowiązanie na podstawie § 15 ust. 2 uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy M. właścicieli nieruchomości do przeprowadzania okresowej deratyzacji, co - zdaniem skarżącego - stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. - reprezentujący Gminę M. w niniejszym postepowaniu - wniósł o oddalenie skargi w całości. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł następujące argumenty:

Odnośnie kwestionowanej przez Prokuratora regulacji dotyczącej zasad mycia pojazdów organ stwierdził, że przepis art 4 ust. 2 pkt. 1 lit. "c" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do określenia wymagań obejmujących mycie pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rzeczą rady, podejmującej uchwałę w tym zakresie, jest zatem wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza, aby zapewniały usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Zagrożenie zanieczyszczeniem niosą nie tylko detergenty używane do mycia, ale także środki takie jak smary i oleje, które przy myciu mogą być wypłukiwane, a temu właśnie ma zapobiegać kwestionowany w sprawie zapis o ograniczeniu mycia pojazdów samochodowych na wydzielonych utwardzonych częściach nieruchomości (organ powołał się w tym względzie na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 974/13).

W kwestii zarzutu dotyczącego treści § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały Wójt Gminy M. wskazał, że w świetle poglądów wyrażanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w tym zakresie przywołano orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 1991 r., sygn. akt U 8/90, publ. OTK 1991, nr 1, poz. 8, s. 139; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r.,sygn. akt U 10/00, publ. OTK ZU nr 3/2001, s. 371 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2002 r., sygn. akt T 69/01, publ. OTK-B 002/2118), powtórzenie normy rangi ustawowej w akcie prawnym niższego rzędu nie może być uznawane za kreację nowej normy, co stanowi dopiero aktualny problem wykraczania poza delegację. Takie powtórzenie może być traktowane jedynie jako informacja o normach już istniejących.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia w treści § 9 ust. 1 i 7 zaskarżonej uchwały przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Wójt Gminy M. stwierdził, że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia pojemników na odpady komunalne stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego w zakresie utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, który w przeciwnym razie byłby jedynie martwym zapisem.

Organ nie zgodził się również z pozostałymi zarzutami skargi. Wyjaśnił, że zaskarżone przez Prokuratora postanowienia § 13 uchwały mają charakter szczegółowy, podyktowany rzeczywistymi potrzebami Gminy i jej mieszkańców. W ocenie Wójta Wójt Gminy, regulując w sposób szczególny obowiązki właścicieli psów oraz sposób sprawowania opieki nad psami, które w świetle art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt są zwierzętami domowymi, prawidłowo wypełniła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Odnosząc się natomiast do zarzutu powtórzenia dyspozycji przepisu art. 51 i art. 77 Kodeksu wykroczeń, organ stwierdził, że w art. 77 Kodeksu wykroczeń znajdujemy rozróżnienie między środkami ostrożności "zwykłymi" i "nakazanymi". Te nakazane to właśnie środki wskazane w uchwale rady gminy (regulaminie) podjętej na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mogą one dotyczyć stosowania kagańców, prowadzenia psów na smyczy, umieszczania ostrzeżeń itp. Jeżeli stosowanie tego rodzaju środków zostanie ujęte w uchwale rady gminy jako obowiązek, to jego niewykonywanie będzie wykroczeniem z art. 77 Kodeksu wykroczeń pozostającym w jednoczesnym zbiegu eliminacyjnym ze znacznie poważniejszym, bo zagrożonym karą grzywny do [...] zł (a nie do [...] zł) wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Karę wymierzać się będzie na podstawie tego ostatniego jako surowszego. Jeżeli rada gminy nie nakazałby stosowania przez siebie wskazanych środków ostrożności, to niezachowanie "zwykłych", tj. wymaganych ze względu na zdrowy rozsądek i doświadczenie życiowe, środków ostrożności wyczerpywałoby znamiona wykroczenia z art. 77 Kodeksu wykroczeń (tak W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Wolters Kluwer Polska 2008, s. 178-179).

Odnosząc się do ostatniego z podniesionych w skardze zarzutów, dotyczącego treści § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały, Wójt Gminy M. wskazał, że deratyzacja wykonywana dwa razy w roku jest obowiązkiem nałożonym przez prawo na właścicieli i zarządców nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić wypada, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie sądu.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 177 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej jako "u.s.g." Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ponadto zaskarżona uchwała nr [...] Wójt Gminy z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy M., stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając więc za dopuszczalną skargę na ww. uchwałę wniesioną przez P. Ś., Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego prowadzi do stwierdzenia nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W ocenie Sądu objęte skargą przepisy uchwały nr [...] nie są dotknięte istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa powyżej.

W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów.

W przypadku zaskarżonej uchwały jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W ocenie Sądu obowiązki określone przez Wójt Gminy w zaskarżonych przez Prokuratora przepisach Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy M. - wbrew zarzutom skargi - mieszczą się w delegacji ustawowej wynikającej z przytoczonego wyżej przepisu ustawy.

Ze względu na potencjalne uciążliwości dla innych osób oraz zanieczyszczenie terenu, w tym względy ochrony środowiska, w pełni uzasadnione, zdaniem Sądu, jest wprowadzenie w § 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Regulaminu - w ramach uszczegółowienia wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi, tj. w ramach delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy - ograniczenia dopuszczalności takich działań wyłącznie do utwardzonych części nieruchomości, z dodatkowym zachowaniem warunku, iż działania te mogą być wykonywane tylko przy pomocy środków ulegających biodegradacji. Z tych samych względów uzasadnione są wprowadzone w ust. 2 ww. paragrafu ograniczenia dotyczące rodzaju napraw samochodów, które mogą być dokonywane poza warsztatami. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wyrażonym z uzasadnieniu skargi, postanowienia § 5 ust. 2 uchwały nie wkraczają w materię uregulowaną w prawie cywilnym w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.), który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę i wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące § 9 zaskarżonej uchwały, w którym określono obowiązek ustawiania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w wyodrębnionym miejscu na utwardzonym, równym podłożu (ust. 1) oraz obowiązek ich okresowego mycia i dezynfekowania w sposób niepowodujący uciążliwości dla osób korzystających z danej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich. Należy bowiem zauważyć, że art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie, warunków rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zdaniem Sądu, kwestionowany przez Prokuratora § 9 ust. 1 i 7 uchwały określa wspomniane w powołanym przepisie ustawy "warunki rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Powołane uregulowania uchwały stanowią zatem konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego, który w przeciwnym razie byłby jedynie martwym zapisem (jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 469/11 - dostępny w CBOSA).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do użytku, ale by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Powołany przepis, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów ustępu 2 artykułu 4 ustawy, upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W przepisie tym nie wymieniono bowiem, tak jak w pozostałej części art. 4 ust. 2 ustawy, wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, lecz jedynie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, a zatem ochroną przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem.

Zdaniem Sądu, kwestionowane w skardze unormowania § 13 ust. 2 - 4 uchwały Wójt Gminy zawierają regulacje służące celom określonym w powyższym upoważnieniu ustawowym. W szczególności za zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uznać należy nakładanie obowiązku na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe wyprowadzania psa na smyczy, a przedstawicieli niektórych ras na smyczy i w kagańcu, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 618/14). Takie unormowanie, zdaniem NSA, "w istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola głosem". Ponadto zakaz wprowadzania niektórych zwierząt domowych do określonych miejsc publicznych zapewnia, poza bezpieczeństwem ludzi, także czystość miejsca. Wbrew zarzutom skargi, nie budzi przy tym wątpliwości użyte w kwestionowanych regulacjach sformułowanie "rasy psów niebezpiecznych", pomimo, że nie ma definicji legalnych takich zwierząt. Określenie to jest bowiem jasne i zrozumiałe dla każdego, nie budzi wątpliwości, że chodzi o takie psy, które ze względu na swoje rozmiary i agresywne zachowanie mogą być "niebezpieczne". Obowiązek wyprowadzania takich zwierząt nie tylko w smyczy, lecz również w kagańcu, jest więc w pełni uzasadniony, gdyż jedynie takie środki mogą zapewnić skuteczną ochronę przed zagrożeniem ze strony takich zwierząt.

Analizując zakwestionowane przepisy § 13 ust. 3 i 4 należy zatem stwierdzić, że w sposób prawidłowy zapewniają one ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu regulacje te nie są przy tym nadmierne i pozostają we właściwej proporcji do założonego celu ustawy, a jednocześnie nie pozostają w sprzeczności z innymi prawami i wolnościami określonymi w Konstytucji.

Również przepis § 13 ust. 2, zobowiązujący właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych do "utrzymania tych zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, stanowi realizację upoważnienia rady gminy wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. O ile zgodzić się należy z Prokuratorem, że nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów bądź odorów, to jednak z kwestionowanego przepisu Regulaminu nie wynika taki obowiązek. Przepis ten odnosi się wyłącznie do "uciążliwości" spowodowanych hałasem czy przykrymi zapachami. Nie każdy zatem hałas czy zapach będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień. Obowiązek wskazany w spornym przepisie sprowadza się w istocie nie tyle do uniemożliwienia zwierzętom domowym zachowań zgodnych z ich naturą, ale do takiego zorganizowania pomieszczeń czy terenów otwartych dla tych zwierząt, by minimalizowały one ich zachowania uciążliwe dla otoczenia.

Wbrew stanowisku P. Ś., w sposób istotny nie narusza prawa również przepis § 15 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji co najmniej dwa razy w roku: 1) w terminie wiosennym - od 1 marca do 31 marca; 2) w terminie jesiennym - od 1 października do dnia 31 października. Przepis ten stanowi realizację upoważnienia rady gminy zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do "wyznaczenia obszarów obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Obowiązek deratyzacji spoczywa na właścicielach nieruchomości - wynika to wprost z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.). Zarzut Prokuratora dotyczący przekroczenia przez Wójt Gminy w kwestionowanym unormowaniu delegacji ustawowej poprzez "określenie podmiotów" - właścicieli nieruchomości zobowiązanych do niezwłocznej deratyzacji nie jest zasadny.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone przepisy uchwały nr [...] Wójt Gminy w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy M., nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca, nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej uchwalenie Regulaminu nie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, które ma miejsce wówczas, gdy organ reguluje takie kwestie, których regulować mu nie wolno.

Odnosząc się końcowo do zarzutów Prokuratora dotyczących naruszenia przez Wójt Gminy Zasad techniki prawodawczej, to wskazać należy, że powołane Zasady są uregulowane w akcie rangi rozporządzenia, a więc również aktu prawnego wydawanego, tak jak zaskarżona uchwała, na podstawie upoważnienia ustawowego. Natomiast samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będąc ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych. A w konkretnym przypadku naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych przepisów. Ponadto należy zwrócić uwagę, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie pełni nie tylko rolę aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, ale również rolę informacyjną. Adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w jednym akcie prawnym - regulaminie - zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.