Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 743/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 4 , art. 15 ust. 2 pkt 10 , art. 20 , art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę nr LXXVI/1105/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Wchód" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej dotyczącej działki nr 171/30 obręb 4 Śródmieście w Krakowie oraz § 8 ust.8 części tekstowej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącej A. W. kwotę 300 ( trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 12.06.2013 r. uchwałę nr LXXXVI/1105/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Wschód".

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez A. W., w części dotyczącej przeznaczenia w tym planie działki nr 171/30 obr.4, jednostka ewidencyjna Śródmieście w Krakowie oraz zapisów § 8 ust. 8 części tekstowej uchwały.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności:

1. naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu niezgodnie z ustaleniami studium rozwoju i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kraków - Uchwała Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r., co stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie:

• zmiany przeznaczenia m.in. działki 171/30 obr.4 - w uchwalonym planie zagospodarowania została ona przeznaczona pod zieleń publiczną urządzoną ZP2 w sytuacji, gdy w studium rozwoju i kierunków zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta przeznaczona jest pod zabudowę usług publicznych - UP, przy czym w studium istnieje odrębnie określony sposób zagospodarowania przestrzeni jako zieleń urządzona - ZP, która nie obejmuje w studium w/w działki.

• ustalenia na działce 171/30 obr.4 ciągu pieszo-rowerowego pomimo braku ustalenia takiego przeznaczenia w studium w ramach zagospodarowania jako tereny przeznaczone pod usługi publiczne UP, a takie przeznaczenie zostało z kolei ujęte w kategorii ZP zawartej w studium, nie obejmującej jednak terenu w/w działki.

• wyłączenia w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr 171/30 spod możliwości zabudowy pomimo braku takiego ograniczenia w studium

2. naruszenie zasad dotyczących uchwalania planu, poprzez:

- sugerowanie Radzie Miasta sposobu rozstrzygnięcia nie uwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag dotyczących planu, poprzez zamieszczenie w projekcie uchwały przekazanym pod obrady RMK wyników głosowania, które się jeszcze nie odbyło.

- nie przegłosowanie pojedynczo nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag, ale głosowanie na listę uwag negatywnie rozpatrzonych, co zdaniem skarżącej stanowi naruszenie art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- nie uwzględnienie prawa własności oraz brak umożliwienia właścicielowi, zgodnego z przeznaczeniem w studium zagospodarowania nieruchomości, w szczególności naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3. naruszenie właściwości organów oraz naruszanie zasad sporządzania planu poprzez zawarcie w uchwale zapisu w § 8 ust. 8 zakazującego realizacji nowych zjazdów z dróg publicznych KDZ.1 i KDZ.2, co powoduje naruszenie przepisów prawa bezwzględnie obowiązującego, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych, jak również art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w części dotyczącej ustaleń planu dla działki nr 171/30 Śródmieście - w szczególności w zakresie dotyczącym oznaczenia działki nr 171/30 obr. 4 Śródmieście jako ZP.2 - oraz zapisów zawartych w § 8 ust.8 w/w uchwały, dotyczących zakazu realizacji nowych zjazdów z dróg publicznych KDZ1 i KDZ2.

Na uzasadnienie wskazała, że naruszona została zasada wskazująca na konieczność zachowania zgodności uchwalanego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium. W zaskarżonej uchwale doszło do zmiany przeznaczenia m.in. nieruchomości stanowiącej własność skarżącej z określonej w studium funkcji UP - usług publiczne, której główne funkcje zostały określone jako "zabudowa usługowa - obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej" na określona w planie funkcję ZP.2 - zieleni urządzonej.

Wskazała, ze Miejscowy Plan Zagospodarowania przestrzennego UGOREK-WSCHÓD był już przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej w zakresie zgodności ustaleń tegoż planu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W wyroku z dnia 15.04.2014 r. sygnatura akt II SA/Kr 93/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność w/w uchwały w części graficznej dotyczącej jednej z działek objętych planem (dz. nr 755/1), której przeznaczenie w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego zostało określone w sposób odmienny od ustaleń obowiązującego Studium - analogicznie jak w wypadku działki nr 171/30 (która graniczy z działką 755/1) zmieniono przeznaczenie działki z UP (w studium) na ZP.2 (w planie zagospodarowania).

Podkreślono, że zgodnie z zapisami studium działka nr 171/30 była przeznaczona pod zabudowę usługową (w załączniku graficznym do studium znajduje się ona w granicach terenów przeznaczonych do zainwestowania) z przeznaczeniem pod obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej. Nabywając nieruchomość, posiłkując się treścią studium, skarżąca miała prawo uznawać, że na tejże nieruchomości - działce 171/30 - w przypadku uchwalenia planu zagospodarowania, będzie można dokonać zabudowy pod usługi publiczne, a tym samym spożytkować swoją własność. Tymczasem Rada Miasta podejmując uchwałę, w której nieruchomość uprzednio przeznaczona pod zabudowę została pozbawiona prawa zabudowy, a wręcz kształtując ją jako zieleń urządzoną, bez prawa ogrodzenia, de facto uniemożliwiła jej sprawowanie władztwa nad swoją własnością. Takie działania są sprzeczne z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym i naruszają w sposób nieuprawniony i nadmierny konstytucyjnie chronione prawo własności.

Wskazała także na naruszenie właściwości organów oraz naruszenia zasad przy sporządzaniu planu poprzez zawarcie w uchwale zapisu w § 8 ust.8 zakazującego realizacji nowych zjazdów z dróg publicznych KDZ.1 i KDZ.2. co powoduje naruszenie przepisów prawa bezwzględnie obowiązującego, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych, a tym samym przejęcie przez uchwałodawcę kompetencji zarezerwowanych ustawowo tylko i wyłącznie do wydania decyzji administracyjnej indywidualnej przez zarządcę drogi. Wprowadzenie zakazu lokalizacji nowych zjazdów z drogi publicznej KDZ.1 - do której bezpośrednio przylega przedmiotowa działka nr 171/20 - także w sposób istotny ogranicza możliwość zagospodarowania należącej do skarżącej nieruchomości i realizowanie uprawnień wynikających z prawa własności.

W konkluzji skarżąca wskazał, że w związku z powyżej przedstawionymi rażącymi naruszeniami przepisów prawa, w szczególności przepisów Konstytucji, w tym art. 94 oraz art. 64 ust. 3 oraz zasad wyrażonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2013 roku w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego UGOREK-WSCHÓD winna zostać uchylona, w części dotyczącej przeznaczenia działki nr 171/30 obr. 4, tj. oznaczenia jej kolorem zielonym i symbolem ZP.2 w załączniku graficznym do uchwały a także zapisów dotyczących zakazu realizacji nowych zjazdów z dróg publicznych KDZ1 i KDZ2 (w §8 ust.8 w/w uchwały).

W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że - jak trafnie zauważa Skarżąca - przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność tej uchwały jedynie w zakresie działki nr 755/1 obręb 4 Śródmieście (sygn. akt: II SA/Kr 93/14). W kontekście zarzutów niniejszej skargi ważne jest, iż Sąd stwierdził, że cyt: Analizując akta planistyczne kontrolowanej sprawy, brak było podstaw do stwierdzenia, aby w uchwalaniu kwestionowanego planu brał udział jakikolwiek niewłaściwy organ. W związku z powyższym na znaczeniu traci zarzut naruszenia właściwości organów, kwestia ta została już bowiem przesądzona. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, iż cyt.: Dokonując kontroli procedury planistycznej sąd nie stwierdził jej naruszenia w stopniu, o którym mówi cytowany wyżej przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że nie doszło do naruszenia procedury planistycznej w stopniu istotnym, uzasadniającym eliminację zapisów zaskarżonej uchwały. Zatem, niezasadne pozostają zarzuty kwestionujące legalność procesu uchwałodawczego.

Dalej wskazano, że działka nr 171/30 obr. 4 Śródmieście, znajduje się w terenie, oznaczonym w planie symbolem ZP.2 - tereny zieleni urządzonej. Według ustaleń studialnych jest ona położona w terenie oznaczonym symbolem UP - tereny o przeważającej funkcji usług publicznych. Dla tej kategorii terenów Studium ustala:

1) Główne funkcje:

- zabudowa usługowa - obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w ogólności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

kształtowanie zabudowy związanej z realizacją programu infrastruktury społecznej na poziomie przyjętych standardów.

- powiązanie układu przestrzennego i zabudowy z systemem elementów krystalizujących strukturę przestrzenną na poziomie lokalnym i miejskim: ulic śródmiejskich, głównych ciągów miejskich, osi kompozycyjnych, punktów i ciągów widokowych oraz istniejących i projektowanych przestrzeni publicznych,

- wykorzystanie terenów otwartych do kształtowania zieleni publicznej powiązanej z usługami oraz włączonych w system przyrodniczy miasta.

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

-intensyfikacja istniejącej zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy) możliwa pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni,

-zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

Zgodnie z tym, co wynika z przytoczonych powyżej ustaleń Studium, poszczególne działki w terenach UC w planie miejscowym powinny zostać przeznaczone pod obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej. Ustalony kierunek zagospodarowania Studium nie wyznacza żadnych preferencji, odnośnie wyboru jednego spośród wyznaczonych sposobów zagospodarowania nieruchomości. Zatem może nim być przeznaczenie pod zieleń urządzoną (zieleń publiczną).

Oznacza to, że w planie miejscowym, który pod względem zawartości merytorycznej stanowi odmienny od Studium akt planistyczny, ze względu na specyficzne uwarunkowania przestrzenne można określić warunki zagospodarowania terenu o nieco innym charakterze od określonych w Studium głównych funkcji i kierunków. Oczywiście, nie może to prowadzić do zaprzeczenia ustaleń dokonanych w Studium, jednakże zdaniem Strony Przeciwnej, w rozpatrywanym przypadku kolizja nie zachodzi. Zgodność planu ze Studium nie może polegać na mechanicznym przeniesieniu zapisów Studium do treści planu miejscowego. Jak już wyżej wspomniano, oba dokumenty różnią się i to zarówno pod względem celu opracowania, skali oraz szczegółowości zastosowanych podkładów mapowych, stanu rozpoznania uwarunkowań gospodarowania przestrzennego, czy też stopnia szczegółowości problematyki przestrzennej. Zatem, proste odzwierciedlenie ustaleń Studium, w tym przenoszenie linii określonych w Studium do ustaleń planu, nie może być właściwym kryterium postępowania ocenie zgodności planu ze Studium. Odmienny charakter Studium i planu miejscowego i kryteria badania zgodności tych dokumentów zostały zaakcentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt: II OSK 92/13). Zdaniem Strony Przeciwnej na szczególną uwagę zasługuje wywód Sądu dotyczący konieczności badania zgodności planu z całością ustaleń studialnych (tekstem Studium i częścią graficzną Studium).

Działka nr 171/30 obr. 4 Śródmieście, wraz z pozostałymi nieruchomościami niezabudowanymi we wschodniej części obszaru objętego planem miejscowym, a położonymi bezpośrednim sąsiedztwie terenów Muzeum Lotnictwa Polskiego, stanowi korytarz ekologiczny łączący Dolinę Wisły z Doliną Potoku Sudół Dominikański i terenami w północnej części Krakowa wchodzącymi w obszar Jury Krakowsko-Częstochowskiej.

W tym przypadku został wykorzystany zapis Studium, wymieniający pośród głównych kierunków zagospodarowania trenów UP - wykorzystanie terenów otwartych do kształtowania zieleni publicznej. Ponadto, wskazać trzeba, że na rysunku planu oznaczono przebieg ciągu pieszego i trasy rowerowej po działce nr 171/30 obr. 4 Śródmieście. Zapis ten jest wynikiem wytycznych Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej zawartych w opinii do projektu ww. planu z dnia 9 października 2012 r. oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 26 października 2012 r., wskazujących potrzebę powiązania terenów Osiedla Ugorek z terenami rekreacyjnymi Parku Lotników Polskich poprzez wyznaczenie ciągów pieszych i rowerowych na kierunku wschód - zachód. Rozwiązanie to sprzyja zachowaniu zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym potrzeb interesu publicznego wynikającej z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie zarzutu niezgodności planu z prawem w zakresie wprowadzenia do planu zakazu lokalizowania nowych zjazdów z dróg publicznych KDZ.1 i KDZ.2 wyjaśniono, że stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym wskazuje się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W skarżonej uchwale, w § 8 i § 9 tekstu planu określono te zasady i tym samym zadośćuczyniono ww. wymogowi. Z kolei, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zjazd jest obiektem budowlanym, którego budowa wymaga pozwolenia na budowę. Podmiot zamierzający wybudować zjazd musi wpierw dysponować stosowną decyzją [zarządcy drogi zezwalającą na jego lokalizację (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Następnie, właściwy organ administracji architektoniczne - budowlanej wydaje pozwolenie na budowę, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Zatem, zezwolenie zarządcy drogi jest jednym z elementów procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy zjazdu, odrębnym od wydania samej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W praktyce występują bowiem dwie, wprawdzie powiązane, lecz różne decyzje administracyjne: decyzja zarządcy drogi oraz decyzja o pozwoleniu na budowę (na podstawie planu miejscowego). W związku z powyższym nie można twierdzić, że ustalając w planie przedmiotowe zakazy naruszono właściwość organów oraz zasady sporządzania planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 2 tej ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr 755/1 obręb 4 Śródmieście (sygn. akt: II SA/Kr 93/14). W dniu 6 maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem do sygn. II OSK 2094/14 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków.

Jednakże zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, "nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego." (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 1883/07 ).

Oznacza to ze skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę rozpoznaje ją w granicach w jakich nie była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. II SA/Kr 93/14) oraz wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. II OSK 2094/14) tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącej.

Dalej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 4) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć należy także, że skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniami do Rady Miasta Krakowa. Dnia 8 kwietnia 2014 roku skarżąca wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia przedmiotowej uchwały w całości lub w części. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca otrzymała pismo Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2014 r. o charakterze informacyjnym z załączonym stanowiskiem Prezydenta Miasta Krakowa. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS 2/2007 wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie.

Dalej Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego już art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121).

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02) .

Wskazać zatem należy, że A. W. jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w obrębie zaskarżonego planu, tj. działki nr 171 /30 obr. 4 Śródmieście, a zatem posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie.

W związku z dokonaną już sądowoadministracyjną kontrolą legalności aktu prawa miejscowego ze skargi innego podmiotu, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest związany tymi ocenami wyroku, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. Dokonana zatem w wyroku WSA w Krakowie (sygn. II SA/Kr 93/14) kontrola procedury planistycznej, na podstawie której sąd nie stwierdził jej naruszenia w stopniu, o którym mówi przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. ), zwana dalej ustawą o planowaniu, jest dla składu orzekającego w niniejszej sprawie wiążąca. Oznacza to, że nie doszło do naruszenia procedury planistycznej w stopniu istotnym, zatem niezasadne pozostają zarzuty skargi kwestionujące legalność procesu uchwałodawczego w zakresie sposobu rozstrzygnięcia uwag.

Do rozstrzygnięcia natomiast pozostają pozostałe zarzuty skargi, zgłaszane w ramach indywidualnego interesu prawnego skarżącej. Zasadnicza istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Ugorek-Wschód nie narusza zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w zakresie działki stanowiącej własność skarżącej.

Zdaniem Sądu plan miejscowy dla obszaru Ugorek-Wschód, w zakresie odnoszącym się do działki skarżącej, narusza ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (tj. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16.04.2003 r.; Nr XII/87/03, zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 3.03.2010 r.; Nr XCIII/1256/10).

Z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zawarte w cytowanym przepisie sformułowanie "nie narusza ustaleń studium" należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny ze studium" (tak: I. Zachariasz Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Lex 2013 r. uwag 1 do art. 20). Zauważyć w związku z tym należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał zapisy studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia, co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Podkreślić bowiem trzeba, że plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji.

Działka skarżącej w Studium uwarunkowań znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem "UP" tj. w terenach o przeważającej funkcji usług publicznych. Główne funkcje tego obszaru, Studium określiło jako "zabudowa usługowa", rozumiejąc pod tym pojęciem obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej. Studium wskazuje przy tym, iż głównymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego omawianego obszaru "UP" jest kształtowanie zabudowy związanej z realizacją programu infrastruktury społecznej, powiązanie układu przestrzennego i zabudowy z systemem elementów krystalizujących strukturę przestrzenną na poziomie lokalnym i miejskim: ulic śródmiejskich, głównych ciągów miejskich, osi kompozycyjnych, punktów i ciągów widokowych oraz istniejących i projektowanych przestrzeni publicznych, a także wykorzystanie terenów otwartych do kształtowania zieleni publicznej powiązanej z usługami oraz włączonych w system przyrodniczy miasta. Jako warunki i standardy wykorzystania omawianego terenu, Studium wskazuje na intensyfikację istniejącej zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy), która możliwa jest pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni, a także zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta. Wskazać więc należy, iż określone w Studium uwarunkowań, główne funkcje omawianego terenu, a także kierunki jego zagospodarowania, jak również warunki i standardy jego wykorzystania wskazują jednoznacznie, iż teren ten określony został jako podlegający zainwestowaniu zabudową o charakterze usługowym. Ustalenie to dotyczy zarówno części tekstowej uchwały w sprawie studium jak i jej części graficznej. Plansze K1, K2, K3, K4, K5 Studium konsekwentnie wskazują, że cały teren objęty zaskarżonym planem to tereny zabudowane i zainwestowane albo tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania.

Tymczasem w planie miejscowym obszaru Ugorek-Wschód analizowany powyżej obszar, oznaczony został symbolem ZP.2 (tereny zieleni urządzonej). Przeznaczeniem podstawowy tego obszaru jest "zieleń urządzona", zaś uzupełniającym "zieleń izolacyjna" (par. 14 ust. 1 planu). W granicach terenu ZP.2 dopuszczono lokalizację: ciągów pieszych i tras rowerowych, obiektów małej architektury, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, a także dojść i dojazdów oraz dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu (par. 14 ust. 3 planu). Przewidziano przy tym jednak zakaz budowy budynków, tymczasowych obiektów budowlanych, wielkogabarytowych urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, za wyjątkiem ogrodzeń urządzeń infrastruktury technicznej.

Porównując cytowaną treść planu dla obszaru ZP.2 z odpowiadającym w Studium temu obszarowi terenem oznaczonym symbolem UP stwierdzić należy, że plan, we wskazanym zakresie, narusza ustalenia Studium.

W planie miejscowym obszaru Ugorek-Wschód, zmieniono bowiem istotne funkcje i przeznaczenie spornego terenu, względem określonych w Studium. Ten ostatni dokument przewidywał bowiem, iż teren UP podlegać będzie zagospodarowaniu zabudową usługową tj. obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także, wskazanej w ostatniej kolejności "zieleni publicznej". Analiza cytowanych wyżej zapisów Studium wskazuje zatem na fakt, iż dokument ten, w zakresie odnoszącym się również do działki nr 171/30, kładzie nacisk na kształtowanie oraz intensyfikację istniejącego na tym terenie rodzaju zabudowy. Służebną zaś i jedynie uzupełniającą w tym procesie rolę, pełnić mają natomiast kwestie związane z kształtowaniem systemu zieleni publicznej. Zabieg taki jest o tyle zrozumiały, że harmonijne zagospodarowanie określonych terenów uwzględniać musi także zagadnienia odnoszące się do szeroko rozumianej zieleni miejskiej (publicznej), która, co oczywiste, winna być powiązana z postępującą zabudową. Zwrócić jednak należy uwagę, że sam fakt, iż Studium, jako jeden z końcowo wskazanych kierunków zagospodarowania przewiduje na obszarze UP "kształtowanie zieleni publicznej powiązanej z usługami", zdaniem sądu absolutnie nie może oznaczać całkowitego wykluczenia możliwości zabudowy na ocenianym terenie i przeznaczenie go w planie miejscowym jedynie pod "zieleń urządzoną". Jak wynika z cytowanego sformułowania, zieleń ma być "powiązana z usługami", a więc ma stanowić ich uzupełnienie. Z powyższego zwrotu nie wynika aby zieleń mogła przedstawiać główny i dominujący rodzaj zagospodarowania przestrzeni.

Zdaniem Sądu, kontrolowany plan w swoich rozwiązanych przestrzennych nie uwzględnia zasad i kierunków zagospodarowania terenu UP przyjętych w Studium, które, co należy podkreślić, ustaliło dla omawianego terenu – jako warunek i standard jego wykorzystania, intensyfikację istniejącej zabudowy usługowej.

W tych okolicznościach przeznaczenie w zaskarżonym planie działki nr 171/30 jedynie pod "zieleń urządzoną", wykluczającą możliwość zabudowy, w sposób oczywisty koliduje z jej przeznaczeniem przewidzianym w Studium.

Zdaniem Sądu, powyższe rozwiązanie jest istotnym odejściem od przyjętej koncepcji zagospodarowania spornego terenu, które nie sposób uznawać tylko jako jej uszczegółowienie (doprecyzowanie). Wskazane powyżej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Wschód" naruszają więc interes prawny skarżącej wynikający z przysługującego jej prawa własności działki nr 171/30.

Wskazane naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nie mieści się przy tym w ramach określonego przez ustawodawcę dopuszczalnego władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako możność legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Przeznaczenie bowiem w planie miejscowym terenu, na którym położona jest działka nr 171/30 pod "zieleń urządzoną" było niezgodne z prawem albowiem nie stanowiło kontynuacji przeznaczenia tego terenu określonego w studium. Uznać zatem należało, iż w sposób dowolny Rada Miasta skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego.

Mając na uwadze powyższe należy więc stwierdzić, iż w zakresie w jakim w części graficznej zaskarżony plan miejscowy dotyczy działki 171/30 obr. 4 Śródmieście w Krakowie, pozostaje on niezgodny z ustaleniami Studium. Powyższe narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Wskazaną powyżej sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych we wskazanych wyżej art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w jej części graficznej obejmującej działkę nr 171/30 obr. 4 Śródmieście w Krakowie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenie właściwości organów oraz naruszenia zasad sporządzania planu poprzez zawarcie w uchwale zapisu w § 8 ust. 8 zakazującego realizacji nowych zjazdów z dróg publicznych KDZ.1 i KDZ.2, wskazać należy co następuje.

WSA w prawomocnym wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Kr 93/14 stwierdził, że "analizując akta planistyczne kontrolowanej sprawy, brak było podstaw do stwierdzenia, aby w uchwalaniu kwestionowanego planu brał udział jakikolwiek niewłaściwy organ." Jednakże stwierdzenie to zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę odnosi się wyłącznie do oceny przeprowadzonej procedury planistycznej, nie dotyczy natomiast niedopuszczalnego kreowania kompetencji o charakterze administracyjnym dla podmiotów nieuprawnionych, gdyż kwestią tą WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Kr 171/30 nie zajmował się.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, wskazane w skardze unormowanie § 8 ust. 8 uchwały stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jak podkreśla się w orzecznictwie decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a podstawowym kryterium, które warunkuje uzyskanie zgody na taką inwestycję jest spełnianie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09 - zob. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych. Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi niewątpliwie prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii.

Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym zakazu możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niedopuszczalne i bezpodstawne (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. II SA/Wr 859/12, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Zatem § 8 ust. 8 zaskarżonej uchwały nie ma podstawy prawnej i nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 28.10.2011r. sygn. II OSK 1670/11). Redakcja art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. (por. wyrok NSA z dnia 28.09.2011r. sygn. II OSK 1287/11). W niniejszej sprawie wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia § 8 ust. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek Wschód" nie spowoduje dezintegracji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na mocy art. 147 § 1p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 wskazanej wyżej ustawy.