Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 590/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 a i 1 c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu państwa; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] ; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Gminy [...] kwotę 7 400 zł (siedem tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] września 2014 r. Gmina [...] (dalej Strona, Skarżąca) złożyła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. wniosek o dofinansowanie ze środków budżetu państwa zadania pn. "[...]" realizowanego w ramach programu wieloletniego pod nazwą "Narodowy program przebudowy dróg lokalnych - Etap II Bezpieczeństwo - Dostępność - Rozwój". Wniosek ten po ocenie Komisji oceniającej wnioski, został umieszczony na Liście zakwalifikowanych wniosków o dofinansowanie zadań w ramach Narodowego programu przebudowy dróg lokalnych - Etap II Bezpieczeństwo -Dostępność - Rozwój, zatwierdzonej przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu [...] grudnia 2014 r. Wniosek z dnia [...] września 2014 r. obejmował przebudowę dróg gminnych (wymienionych w rubryce nr 6 - Kategoria i numer drogi/nazwy ulicy) o łącznej długości 2 917,50 m.

2. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r, nr [...], na podstawie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz powołanej wyżej Listy, przyznał Gminie [...] dotację celową w dziale 600 -Transport i łączność, rozdziale 60016 — Drogi publiczne gminne, paragrafie 6330 – Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację inwestycji i zakupów inwestycyjnych własnych gmin (związków gmin) na kwotę 898.916 zł z przeznaczeniem na realizację zadania pn. "[...]".

3. W dniu [...] czerwca 2015 r. pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą [...] została zawarta umowa nr [...] o dofinansowanie powołanego wyżej zadania środkami pochodzącymi z budżetu państwa. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 7 powołanej wyżej umowy, Wojewoda [...] zobowiązał się przekazać Gminie [...], zwanej dalej w umowie "Jednostka", dotację celową z budżetu państwa na dofinansowanie realizacji wskazanego zadania w wysokości 713.150,36 zł, co stanowi - zgodnie z brzmieniem tego paragrafu umowy - nie więcej niż 50% kosztów objętych dofinansowaniem z budżetu państwa, faktycznie poniesionych na realizację zadania. Zgodnie z § 1 ust. 3 umowy dotacji szczegółowy opis zadania, na które została przyznana dotacja został określony we wniosku Jednostki o dofinasowanie przedmiotowego zadania złożonego, wraz z załącznikami do Wojewody, w dniu [...] września 2014 r. i stanowiącego załącznik nr 3 do umowy dotacji. Jednostka zaś, zgodnie z § 2 ust. 1 powyższej umowy — zmienionej aneksem nr 1 - zobowiązała

się do przekazania na realizację tego zadania środków własnych w łącznej kwocie 768.982,43 zł. Termin realizacji inwestycji został określony, zgodnie z § 4 umowy dotacji, od dnia 5 marca 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r.

4. Do wniosku Jednostki z dnia [...] września 2014 r. o dofinansowanie przedmiotowego zadania, została załączona umowa o partnerstwie, zawarta w dniu [...] września 2014 r. pomiędzy Gminą [...] a Powiatem [...]. Umowa ta dotyczyła współfinansowania w roku 2015 realizacji inwestycji pn. "[...]" (§ 1 umowy). Na podstawie tej umowy Gmina miała otrzymać od Powiatu środki na pokrycie wkładu własnego w części stanowiącej 25 % wartości zadania. Zgodnie z aneksem z dnia [...] września 2015 r. do umowy partnerskiej, określono wkład Powiatu na kwotę 384.492 zł. Zgodnie z § 2 tej umowy Gmina [...] została inwestorem zadania. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych po zakończeniu realizacji zadania w Gminie [...] ustalono, że Powiat [...] przekazał środki w wysokości ustalonej wymienionym wyżej aneksem do umowy partnerskiej.

5. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie zmian w budżecie państwa na 2015 rok, oraz Listy nr 2 zmienionej w ramach Narodowego programu przebudowy dróg lokalnych - Etap 11 Bezpieczeństwo –Dostępność - Rozwój (zatwierdzonej [...] lipca 2015 r.) zmienił wysokość dofinansowania przedmiotowego zadania, przyznając Gminie [...] dotację celową w kwocie 713.150,36 zł.

6. Po wykonaniu inwestycji i odbiorze protokołem z dnia [...] września 2015 r. Gmina [...] złożyła, w dniu [...] października 2015 r., do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. wiosek o wypłatę dotacji wraz z kopiami faktur za wykonane roboty budowlane na kwotę 1.467.864,79 zł oraz za pełnienie obowiązków inspektora nadzoru na kwotę 14.268 zł. Łączny koszt realizacji zadania wyniósł więc, zgodnie ze zmienionym harmonogramem rzeczowo - finansowym i planem finansowym 1.482.132, 79 zł.

Na podstawie skorygowanego wniosku o wypłatę dotacji, w dniu [...] listopada 2015 r. na rachunek bankowy Gminy [...] została przekazana dotacja celowa z budżetu państwa w wysokości przewidzianej w umowie dotacji tj. 713.150,36 zł.

W związku z tym, iż Wójt Gminy [...] wraz z wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. o wypłatę dotacji, przedłożył również sprawozdanie końcowe z przebiegu realizacji zadania, jednakże z niewypełnionymi rubrykarni, dokument ten nie mógł być uznany za sprawozdanie końcowe z przebiegu realizacji zadania. Skorygowane sprawozdanie zostało przedłożone w [...] Urzędzie Wojewódzkim w B. dopiero w dniu [...] lutego 2016 r., a więc po upływie terminu określonego w umowie. Ponadto rozliczenie inwestycji finansowanej ze środków budżetu państwa przekazano po terminie wynikającym z zapisów § 7 pkt 8 umowy dotacji, określonym do 60 dni od dnia uregulowania ostatniej płatności związanej z finansowana inwestycją - tj. termin na przekazanie rozliczenia upłynął w dniu 22 grudnia 2015 r. Rozliczenie dotacji na kwotę 713.150,36 zł na przedmiotowe zadanie, po złożonym 8 lutego 2016 r. przez Wójta Gminy [...] piśmie zawierającym wyjaśnienia w tym zakresie, zostało zatwierdzone pismem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...].

7. W dniu [...] października 2016 r. w Urzędzie Gminy [...] oraz na miejscu realizacji przedmiotowego zadania przeprowadzona została, przez upoważnionych przedstawicieli Wojewody [...], kontrola realizacji tego zadania. W toku kontroli stwierdzono, że Gmina [...] w ramach zadania, poza odcinkami dróg gminnych, przebudowała drogę powiatową we wsi K. o długości 400 m., który był ujęty we wniosku z dnia [...] września 2014 r. o dofinansowanie złożonym przez Gminę [...] do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B., ale został w nim określony jako droga gminna. Organ kontrolujący ustalił, że koszt drogi powiatowej objęty dofinansowaniem w ramach zadania wyniósł 228. 404,81 zł. Przedmiotowe wydatki nie dotyczą zadań własnych Gminy [...] i nie kwalifikują się do dofinansowania otrzymaną dotacją celową. Wobec powyższego kwotę nienależnie pobranej dotacji podlegającej zwrotowi określono, zgodnie z wskaźnikiem dofinansowania według umowy nr [...], w wysokości 114.202,41 zł.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Wójt Gminy [...] potwierdził występujące we wniosku z dnia [...] września 2014 r. o dofinasowanie przedmiotowego zadania, nieścisłości w nazwach i numeracji dróg objętych zadaniem oraz wymienił podstawy formalno-prawne wskazane w powyższym wniosku, dotyczące realizacji drogi powiatowej tj.:

- Uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na dysponowanie odcinkiem drogi powiatowej nr [...] stanowiącej przedmiot własności Powiatu [...],

- Uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie przejęcia przez Gminę [...] zadania Powiatu [...] w zakresie zarządzania drogami powiatowymi,

- Umowa o partnerstwie z dnia [...] września 2014 r. w sprawie współfinansowania zadania pn. "[...]".

Ustalenia organu kontrolnego zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] , którym Wojewoda [...] wezwał Gminę do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 114.202,41 zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 15 dni od otrzymania przedmiotowego wystąpienia pokontrolnego.

8. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] określił Gminie do zwrotu do budżetu państwa kwotę 114.202,41 zł z tytułu pobrania w nadmiernej wysokości dotacji z budżetu państwa udzielonej na dofinansowanie zadania pn. "[...] " realizowanego w ramach programu wieloletniego pod nazwą "Narodowy program przebudowy dróg lokalnych - Etap II Bezpieczeństwo - Dostępność - Rozwój", oraz określił termin naliczania odsetek od w. kwoty w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia 24 stycznia 2017 r., do dnia zapłaty.

9. W związku ze złożonym odwołaniem decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Minister Rozwoju i Finansów uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Minister Rozwoju i Finansów odnosząc się do kwestii stwierdzonej przez organ pierwszej instancji, po postępowaniu kontrolnym, kwalifikacji nieprawidłowości w wykorzystaniu dotacji na przedmiotowe zadanie zauważył, że nie można uznać, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy (tj. mając na uwadze rozumienie pojęcia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości) mamy do czynienia z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości. Jednocześnie organ odwoławczy uznał za słuszne ustalenia Wojewody [...] w zakresie prawidłowości określenia zakresu przedmiotowego realizowanego zadania, mając na uwadze regulacje szczególne obwiązujące w przedmiotowej sprawie (tj. zapisy art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz zapisy pkt 10.2 Programu wieloletniego pn. "Narodowy program przebudowy dróg lokalnych - Etap II Bezpieczeństwo-Dostępność -Rozwój") poprzez zanegowanie objęcia dofinansowaniem w ramach przedmiotowego zadania, przebudowy drogi powiatowej we wsi K. o długości 400 m.

Minister Rozwoju i Finansów zauważył, że umowa dotacji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] dotyczyła udzielenia dotacji jedynie na przebudowę dróg gminnych, zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz decyzjami Ministra Finansów i Wojewody [...] przyznającymi Gminie [...] dotację celową w: dziale 600 -Transport i łączność, rozdziale 60016 – Drogi publiczne gminne, paragrafie 6330 - Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację inwestycji i zakupów inwestycyjnych własnych gmin (związków gmin). Tak więc Gmina [...] objęła dofinansowaniem, z przyznanej z budżetu państwa dotacji celowej, odcinek drogi powiatowej niezgodnie z zapisami umowy dotacji (niezgodnie z jej celem).

W związku z powyższym Minister Rozwoju i Finansów zalecił, aby organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, przy wyliczeniu faktycznej kwoty dotacji nieprawidłowo wykorzystanej i podlegającej zwrotowi do budżetu państwa, kierował się ściśle zapisami umowy dotacji z dnia [...] czerwca 2015 r. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 umowy dotacji Wojewoda udzielił Jednostce dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie zadania realizowanego w ramach Programu w łącznej kwocie 713.150,36 zł, co stanowi nie więcej niż 50% kosztów objętych dofinansowaniem z budżetu państwa, faktycznie poniesionych na realizację zadania.

W związku powyższym organ pierwszej instancji powinien na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji (w tym zapłaconych faktur VAT) wyliczyć kwotę faktycznie wydatkowaną na realizację zadania a następnie, mając na uwadze wysokość przekazanej z budżetu państwa kwoty dotacji celowej (tj. 713.150,36 zł), ustalić rzeczywistą wartość procentową udziału środków z budżetu państwa w kosztach realizacji całego zadania. Ustalenie prawidłowych wskaźników procentowych wkładu środków publicznych oraz wkładu własnego Gminy [...] będzie podstawą do prawidłowego wyliczenia faktycznej kwoty zwrotu do budżetu państwa z tytułu wykorzystanej nieprawidłowo kwoty 228.404,81 zł (będącej kosztem przebudowy drogi powiatowej).

10. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] określił Gminie [...] do zwrotu do budżetu państwa kwotę 114.202,41 zł dotacji celowej, przekazanej Gminie [...] w roku 2015 na realizację zadania pn. "[...]" realizowanego w ramach programu wieloletniego pod nazwą "Narodowy program przebudowy dróg lokalnych - Etap II Bezpieczeństwo - Dostępność -Rozwój", jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia 16 listopada 2015 roku do dnia zapłaty.

11. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Gmina [...] złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zarzucono naruszenie:

a) art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem;

b) art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż Gmina [...] zawarła z Powiatem [...] porozumienie dotyczące przekazania zarzadzania odcinkiem drogi Nr [...] w miejscowości K. na odcinku o długości około 400 m od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 659

w miejscowości K. do skrzyżowania z drogą gminną w miejscowości K., regulujące w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe;

c) art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego

uczestników do władzy publicznej, co przejawiało się głównie w uznaniu, że Gmina [...] wykorzystała dotacje niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy dotacja została przyznana na podstawie umowy o udzielenie dotacji, zawartej po analizie wniosku o udzielenie dotacji, którego poprawność była weryfikowana przez organ i na tym etapie nie dostrzeżono żadnych nieprawidłowości a wniosek został rozpatrzony pozytywnie i zakwalifikowany do realizacji, zaś dotacja została wykorzystana na realizację zadania opisanego we wniosku.

12. Minister Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2018 r.:

a) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej określenia do zwrotu do budżetu państwa kwoty 114.202,41 zł stanowiącej cześć dotacji celowej, udzielonej Gminie [...] w roku 2015 na realizację zadania pn. "[...]", jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i w tej części orzeka co do istoty sprawy, określając Gminie [...] do zwrotu do budżetu państwa kwotę 110.092 zł. stanowiącą część dotacji celowej, udzielonej Gminie [...] w roku 2015 na realizację ww. zadania, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;

2. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]

z dnia [...] grudnia 2017 r.

W ocenie Ministra – po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – Organ I instancji potwierdził wcześniejsze ustalenie co do przebudowy drogi powiatowej we wsi K. o długości 400 m., który był ujęty we wniosku o dofinansowanie złożonym przez Gminę [...] do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. Koszt ww. drogi powiatowej objęty dofinansowaniem w ramach zadania wyniósł 228.404,81 zł. Przedmiotowe wydatki nie dotyczą zadań własnych Gminy [...] i nie kwalifikują się do dofinansowania otrzymaną dotacją celową. Program dopuszczał możliwość uzyskania dotacji z budżetu państwa na zadanie realizowane przez Gminę [...] w zakresie przebudowy drogi powiatowej, lecz po spełnieniu warunków określonych w pkt 10.2 ww. Programu, tj. złożeniu wniosku wraz z Powiatem [...] oraz zawarcia porozumienia w sprawie przekazania zarządzania drogą, o którym mowa w art. 19 ust 4 ustawy o drogach publicznych. W takiej sytuacji umowa dotacyjna zostałaby podpisana z dwoma podmiotami, a dotację na przebudowę drogi powiatowej otrzymałby współwnioskodawca. Powyższe warunki nie zostały jednak spełnione. Gmina [...] samodzielnie złożyła wniosek o dofinansowanie, a jego zawartość wskazywała na przebudowę dróg gminnych. Ponadto Wojewoda [...] słusznie uznał, że zgodnie z zapisami, załączonej do wniosku z dnia [...] września 2014 r. o dofinansowanie przedmiotowego zadania, uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Gmina przyjęła od Powiatu [...] jedynie dysponowanie odcinkiem drogi powiatowej Nr [...]

o długości około 400 metrów od skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr [...] w miejscowości K. do skrzyżowania z drogą gminną we wsi K., a nie zarządzanie drogą.

Organ zauważył, że zakres działania gminy obejmuje wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym - art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r. poz. 446, z późn.zm.). Niezależnie od innych podmiotów, może ona również wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu czy województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 2a powyższej ustawy). Organem właściwym do wyrażenia woli przejęcia zadań pozostających w zakresie właściwości powiatu jest, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy. Na mocy tego przepisu do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach przejęcia zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 i ust. 2a tej ustawy. Porozumienie zawarte na gruncie ustrojowej ustawy o samorządzie gminnym, jest forma współdziałania gminy z pozostałymi jednostkami samorządu terytorialnego i zakreśla ogólne ramy do zawarcia szczegółowego porozumienia między zarządcami dróg, na podstawie ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn.zm.), zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 tej ustawy zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), drogi powiatowej -zarząd powiatu. Przepisy art. 19 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych stanowią normę kompetencyjną i wskazują organ uprawniony do zawierania porozumień z innym zarządca. Zarządca drogi nie jest jednak właścicielem, a jedynie w imieniu właściciela, sprawuje zarząd drogą, wobec czego zawarcie porozumienia przez zarządcę będącego wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta powinno być poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 2 i 2 a ustawy o samorządzie gminnym.

Taka uchwała rady gminy ma więc charakter intencyjny, normuje bowiem ogólne podstawy do zawarcia szczegółowego porozumienia na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych między zarządcami tj. wójtem (burmistrzem czy prezydentem miasta), a zarządem powiatu odnośnie współrealizacji planowanej inwestycji. Natomiast szczegółowe warunki współpracy i zasady ponoszenia kosztów danego przedsięwzięcia mają zostać określone w porozumieniu zawartym między zarządcami. Do zawarcia porozumienia w rozumieniu art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, Gmina powinna upoważnić (wójta, burmistrza czy prezydenta miasta), co zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2799/14, z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2299/14).

Zdaniem Ministra Finansów zastosowany przez Gminę [...] tryb zawarcia porozumienia w sprawie przekazania zarządzania droga (na podstawie uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014), jest nieprawidłowy w świetle powyższych zapisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych. Gmina [...] nie zawarła prawidłowo porozumienia w sprawie przekazania zarządzania drogą, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W efekcie nie spełniła wymogów zawartych w dokumencie określającym zasady przyznawania środków z budżetu państwa na dofinansowanie zadań w zakresie przebudowy, budowy lub remontów dróg powiatowych i gminnych i w związku z tym część dotacji celowej z budżetu państwa została nieprawidłowo wykorzystana na dofinansowanie drogi powiatowej.

Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z § 1 ust. 1 umowy dotacji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] (wraz z aneksem), dotacja celowa na przedmiotowe zadanie została przekazana beneficjentowi w oparciu m.in. o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 27 marca 2009 r. w sprawie udzielania dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego na przebudowę, budowę lub remonty dróg powiatowych i gminnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 316, z późn.zm.). W § 2 powołanego rozporządzenia określono, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje na dofinansowanie zadań własnych w zakresie przebudowy, budowy lub remontów dróg powiatowych i gminnych, przy czym dotacja nie może przekroczyć 50% kosztów realizacji zadania.

Zgodnie z § 1 ust. 1 powyższej umowy Wojewoda udzielił Jednostce dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie zadania realizowanego w ramach Programu w łącznej kwocie 713.150,36 zł, co stanowi nie więcej niż 50% kosztów objętych dofinansowaniem z budżetu państwa, faktycznie poniesionych na realizację zadania. Zgodnie zaś z § 1 ust. 3 tej umowy określono, że szczegółowy opis zadania, na które dotacja została przyznana zawiera wniosek o którym mowa w ust. 1 pkt 7 tj. złożony w dniu [...] września 2014 r. do Wojewody wniosek o dofinansowanie zadania stanowiący załącznik nr 3 do umowy dotacji. Wniosek z dnia [...] września 2014 r. nie spełnił zaś wymogów zawartych w powołanym wyżej programie wieloletnim w zakresie możliwości uzyskania dotacji z budżetu państwa na zadanie realizowane przez Gminę [...] w zakresie przebudowy drogi powiatowej albowiem jego zawartość wskazywała na przebudowę dróg gminnych.

W związku z powyższym umowa dotacji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] dotyczyła udzielenia dotacji jedynie na przebudowę dróg gminnych, zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz decyzjami Ministra Finansów i Wojewody [...] przyznającymi Gminie [...] dotację celową w: dziale 600 - Transport i łączność, rozdziale 60016 - Drogi publiczne gminne, paragrafie 6330 - Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację inwestycji i zakupów inwestycyjnych własnych gmin (związków gmin), a zatem Gmina [...] objęła dofinansowaniem, z przyznanej z budżetu państwa dotacji celowej, odcinek drogi powiatowej niezgodnie z zapisami umowy dotacji (niezgodnie z jej celem). W konsekwencji Organ I instancji mając na uwadze zalecenia zawarte w decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] sierpnia 2017 r. w zakresie wyliczenia kwoty dotacji do zwrotu do budżetu państwa określił kwotę 114.202,41 zł do zwrotu do budżetu państwa i zakwalifikował ją jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczaniem. Jako podstawę prawną swojej decyzji Wojewoda [...] powołał m.in. art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 i5 pkt 1 oraz ust. 6 tego artykułu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przy czym Wojewoda wskazując powyższą kwotę do zwrotu do budżetu państwa przedstawił szczegółową kalkulację dotyczącą jej wyliczenia.

Minister Finansów zauważył, iż kluczowe w przedmiocie dysponowania udzieloną z budżetu państwa dotacją na realizację przedmiotowego zadania oraz prawidłowości jego rozliczenia są zasady wynikające z przepisów ustawy o finansach publicznych oraz postanowienia umowy nr [...] o dotację z dnia [...] czerwca 2015 r., co oznacza, że środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne (por. wyrok NSA z 17 września 2003 r., sygn. akt III SA 2916/01). Środki z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Mają one nadal charakter publiczny i w konsekwencji można je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Także, w nauce prezentowany jest pogląd, że nie zachodzi zmiana statusu dotacji ze środków publicznych na własność beneficjenta. Beneficjent nie włada bowiem dotacją, jak właściciel, bez ograniczeń - wręcz przeciwnie może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego, o czym przekonuje w sposób jednoznaczny treść art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Z powołanego przepisu wynika zatem, że środki przekazane na konto beneficjenta stanowią dotację do momentu ich wykorzystania. Wykorzystanie zaś następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została przeznaczona.

Jeśli środki finansowe przekazane w formie dotacji zostaną przeznaczone na inny cel

niż wskazany w umowie zachodzi wtedy sytuacja, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach czyli wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W myśl art. 169 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają w tej części zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wobec czego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, a zatem nie ma racji bytu zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie ze względu na to, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Podstawą do określenia do zwrotu do budżetu państwa kwoty dotacji celowej, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jest wyliczenie kwoty faktycznie wydatkowanej na realizację zadania a następnie, mając na uwadze wysokość przekazanej z budżetu państwa kwoty dotacji celowej (tj. 713.150,36 zł), ustalenie rzeczywistej wartości procentowej udziału środków z budżetu państwa w kosztach realizacji całego zadania, a zatem Minister Finansów biorąc za podstawę rozliczenia dotacji celowej w przedmiotowej sprawie przedstawione powyżej, określił do zwrotu do budżetu państwa kwotę dotacji celowej, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przy uwzględnieniu faktycznego udziału procentowego, jaki miały w realizacji przedmiotowego zadania środki dotacji z budżetu państwa i środki własne beneficjenta; faktyczny koszt zadania wyniósł 1.482.132,79 zł., tj. zapłacone faktury), przy czym w kwocie tej zawarty jest koszt spornego odcinka drogi powiatowej nr [...] o długości około 400 metrów od skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr [...] w miejscowości K. do skrzyżowania z drogą gminną we wsi K. w kwocie 228.404,81 zł. Środki z budżetu państwa zostały przekazane w kwocie 713,150,36 zł, co stanowi 48,2% udziału faktycznego z kwoty 1.482,132,79 zł,

zaś udział Gminy [...] wyniósł 768.982,43 zł tj. 51,8% udziału w faktycznym koszcie realizacji całego zadania. W związku z tym Minister Finansów określił do zwrotu do budżetu państwa kwotę 110.092 zł (tj.48,2 % z kwoty 228.404,81 zł), stanowiącą kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w związku z realizacją przedmiotowego zadania wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, tj. od dnia 16 listopada 2015 r. Minister Finansów odniósł się także do zarzutu dotyczącego błędnego działania organu administracyjnego polegającego na dokonaniu pozytywnej oceny wniosku zawierającego nieprawidłowości i zakwalifikowaniu go do dofinansowania środkami z budżetu państwa, a w efekcie zawarcia przez ten organ, tj. Wojewodę [...] z Gminą [...] umowy na dofinansowanie zadania szczegółowo opisanego w powyższym wniosku, stanowiącym szczegółowy opis zadania na które została przyznana dotacja, pomimo świadomości co do wskazanych wyżej nieprawidłowości. Organ wskazał, że Wojewoda [...] w ramach "Narodowego programu przebudowy dróg lokalnych - Etap II Bezpieczeństwo - Dostępność - Rozwój" udziela dotacji zaliczkowo, a nie w formie refundacji za zadania całkowicie zrealizowane i opłacone z własnych środków beneficjenta. W ten sposób dopuszcza się realizację zadań do 31 grudnia danego roku budżetowego, bez możliwości kontroli ze strony budżetu państwa. Kontrole wykorzystania dotacji na zadania realizowane w 2015 roku są ujęte w planie kontroli na kolejny rok i dopiero one potwierdzają prawidłowość wykorzystania dotacji zgodnie z art. 175 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

13. W skardze – postulującej uchylenie w całości decyzji Organów I i II instalacji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego – zaskarżono decyzję Organu II instancji w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz w części orzekającej co do istoty sprawy poprzez określenie do zwrotu do budżetu państwa kwoty 110 092 zł. zarzucając:

1. naruszenie art. 169 ust. 1pkt 1 oraz art. 169 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem;

2. naruszenie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umowa o partnerstwie z dnia [...].09.2014 r. zawarta przez skarżącą z Powiatem [...] nie stanowi porozumienia w sprawie przekazania odcinka drogi powiatowej Nr [...] w miejscowości K. na odcinku o długości około 400 m od skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr [...] w miejscowości K. do skrzyżowania z drogą gminną w miejscowości K.;

3. art. 6, 7, 8, 11, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydanej decyzji, brak jednoznacznego ustalenia okoliczności świadczących o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności nie odniesienia się do treści oraz pozytywnej oceny wniosku o udzielenie dotacji, który zawierał wewnętrzne sprzeczności w zakresie opisywania tego samego odcinka drogi raz jako drogi gminnej a raz powiatowej, a także nieuwzględnienie przy podjęciu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, również w kontekście celu na jaki została przyznana dotacja, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż przyznana Gminie dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

14. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z wydanymi w sprawie rozstrzygnięciami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych – co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność (a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych – w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa (vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54).

III. W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego – Dz. U z 2017 r., poz. 1257 ze zm. (dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa - Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm. - dalej o.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie.

IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi – w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu.

V. Istotnym – z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji – jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – wprowadzony został wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach.

VI. Pomocnicze zastosowanie przy wykładni przepisu art. 134 p.p.s.a. może mieć antyczna zasada "Ius est ars boni et aequi" (prawo jest sztuką stosowania tego, co dobre i słuszne) - paremia sformułowana przez starożytnego rzymskiego prawnika Celsusa, a przytoczona przez innego jurystę Ulpiana (D. 1.1.1.- vide T. Mommsen rec.: Corpus Iuris Civilis. Digesta, Berolini apud Weidmannos MDCCCCIL) - odnosząca się do najbardziej podstawowych aspektów moralnych prawa. Oznacza ogólną dyrektywę, iż wartości dobra (bonum) i słuszności (aequium) stanowią dla systemu prawa wartości fundamentalne, a prawo powinno być interpretowane i stosowane zawsze z ich uwzględnieniem. Także i dzisiaj ta konstatacja winna stanowić cenne źródło inspiracji w stosowaniu prawa.

Odwoływanie się do niegdyś wypracowanych koncepcji znajduje oparcie w poglądach doktryny. Trafnie zwrócił uwagę H. Kupiszewski (H.Kupiszewski: Prawo rzymskie a współczesność, Warszawa 1988, s. 16), że współczesne oblicze Europy – w zakresie jego wizerunku duchowego i kulturowego – wsparte jest na trzech filarach, a mianowicie najszerzej pojmowanej filozofii greckiej, chrześcijaństwie i prawie rzymskim.

Dostrzegając zasadę "Ius est ars boni et aequi" Sąd winien de facto realizować postulat A. Zybertowicza (A. Zybertowicz: Najgorsza część zła, W Sieci 2015, nr 15, s. 114) wskazujący na potrzebę "skorygowania administracji publicznej, by jej pracownicy czuli się częścią maszynerii służącej obywatelom i przedsiębiorcom, a nie przede wszystkim szukającej potknięć. Zmiany sądownictwa, by na rozprawę nie przychodziło się po wyrok, ale po sprawiedliwość- by sędziowie od siebie samych wymagali czegoś więcej niż przestrzegania procedur, dostrzegali ludzkie problemy i roztropnie je osądzali."

VII. W ocenie Sądu – podkreślając raz jeszcze konstatacje zawarte w pkcie V uzasadnienia - należy przyjąć, iż stosując zasadę ius est ars boni et aequi, należy zwrócić uwagę na potrzebę, aby wykonując swoje funkcje, administracja zgodnie z tymi zasadami działała w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych. Ma działać z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. Działanie każdego organu pro publico bono ( dla dobra ogółu, jak też publicznego), mającego na względzie konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) winno uwzględniać także słuszny interes obywateli ( art. konstytucji RP i art. 6 i 7 k.p.a.).

VIII. W kontekście powyższych uwag – stosownie do treści art. 134 p.p.s.a.– wskazać przede wszystkim należy, na naruszenie w sprawie idei proporcjonalności. Niewyrażona w sposób dosłowny w tekstach normatywnych zasada proporcjonalności jest postulatem spotykanym w wielu gałęziach prawa. Odnajdujemy ją bowiem zarówno w prawie wyborczym, jak i administracyjnym czy unijnym, a także w prawie karnym.

W interesującym ze względu na charakter sprawy aspekcie, a zatem w ujęciu zasady proporcjonalności przez pryzmat prawa administracyjnego, oznacza ona nakaz wystosowany do organów administracji państwowej, by używały one w realizacji swych działań tylko takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia danego celu. Można zatem stwierdzić, iż jest ona ogólnym nakazem i jednocześnie zakazem wiążącym administrację w bardzo wielu sferach jej działania. Wykonując swoje funkcje, administracja ma zgodnie z tą zasadą działać w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych i z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. W zasadzie tej zawiera się bowiem zarówno ważenie ochrony interesu publicznego (dobra ogólnego) i interesu indywidualnego, jak i ogólny nakaz miarkowania środków w taki sposób, aby były one adekwatne do celu objętego zamiarem osiągnięcia.

Jak wielokrotnie wskazywały na to sądy administracyjne, istotą zakazu nadmiernej ingerencji - wynikającą z zasady proporcjonalności - jest uznanie, że państwo nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, zwłaszcza zaś ograniczeń o zaburzonej proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą podlegającego ochronie interesu publicznego. Znaczy to, że wszelka ingerencja musi być dokonywana środkami adekwatnymi do zamierzonego celu. Zakaz nadmiernej ingerencji pełni funkcję ochronną w stosunku do wszystkich praw i wolności jednostki (choć kryteria "nadmierności" muszą być relatywizowane, m.in. z uwagi na charakter poszczególnych praw i wolności), a jego adresatem jest państwo, które winno działać wobec jednostki w sposób wyznaczony rzeczywistą potrzebą. Uznanie proporcjonalności ograniczenia prawa wymaga ustalenia, czy wkroczenie prawodawcy w sferę wolności lub praw jest niezbędne dla osiągnięcia założonego celu, a nie jedynie "sprzyja" temu celowi, czy też "ułatwia" jego osiągnięcie.

Niewątpliwie w klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego" mieszczą się wszystkie wartości wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z nim, warunkiem ograniczenia korzystania z wolności lub praw jest "konieczność w demokratycznym państwie", wynikająca z imperatywu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w państwie, z potrzeby ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz z niezbędności ochrony wolności i praw innych osób. Ustawa zasadnicza niezbędną przesłanką legalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej czyni szczególny, czy też kwalifikowany, rodzaj interesu publicznego, mianowicie interes "ważny". Ustawodawca musi zatem każdorazowo wykazać, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej służy ochronie szczególnie istotnego interesu publicznego. Konieczność ograniczenia tej wolności jest uzasadniona, o ile ustanawiane ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności, a więc: zastosowane środki prowadzą do zamierzonych celów, są niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, skutki ograniczeń są proporcjonalne do ciężarów nakładanych na obywatela. Z zasady proporcjonalności wynika wymóg doboru takiego środka ograniczenia wolności lub praw, który służyłby osiągnięciu zamierzonego celu, z uwzględnieniem postulatu adekwatności. W pojęciu "ograniczenia koniecznego" zawiera się nie tylko materialnoprawne określenie treści ograniczenia, ale też dopuszczalność stosowania środków niezbędnych dla zapewnienia respektowania owego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej. Każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji, jednak w zakresie owego ważnego interesu publicznego mieszczą się ponadto wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest - przynajmniej z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek ograniczeń - szerszy od zakresu ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji (patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., K 46/07, OTK-A 2008/6/104, Dz.U.2008/123/803).

W ten sam sposób należy rozumieć też zasady wynikające z treści art. 8 i 9 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do tego, aby działały z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również aby działały w taki sposób, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

IX. W kontekście powyższych uwag wskazać należy, że zgodnie z § 3 powołanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie udzielania dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego na przebudowę, budowę lub remonty dróg powiatowych i gminnych, warunkiem uzyskania dotacji jest ocena pisemnego wniosku, dokonana przez komisję powołaną w tym celu przez właściwego wojewodę, oraz umieszczenie wniosku na ostatecznej liście rankingowej projektów oraz na liście wniosków zakwalifikowanych do dofinansowania. Zgodnie z tym przepisem wniosek Gminy [...] został oceniony i umieszczony na ostatecznej liście rankingowej projektów oraz na liście wniosków zakwalifikowanych do dofinansowania, a na tej podstawie została udzielona dotacja. Dotacja przyznana Gminie [...] została wykorzystana na realizację zadania opisanego we wniosku, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby Gmina [...] bezprawnie, w swobodny sposób wykorzystała udzieloną dotację są więc chybione i nie zasługują na uwzględnienie. Gmina wypełniła wszystkie zobowiązania wynikające z umowy, w szczególności wykorzystała udzieloną dotację na cel wskazany w umowie. Integralną częścią umowy był bowiem wniosek o dofinansowanie, w którym odcinek drogi Nr [...] w miejscowości K. na odcinku o długości około 400 m od skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr [...] w miejscowości K. do skrzyżowania z drogą gminną w miejscowości K. był opisany jako droga gminna i powiatowa.

Wewnętrzna sprzeczność wniosku nie została dostrzeżona na etapie jego oceny. Został on zakwalifikowany pozytywnie i umieszczony na liście rankingowej, a na jego podstawie zawarta została umowa o dofinansowanie. W kontekście powyższych konstatacji wskazać należy, że to Wojewoda [...] – z racji braku wnikliwości w rozpoznaniu wniosku ponosi także odpowiedzialność za zaistniałe uchybienia.

Oceny, czy doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem należy dokonać w świetle łączącej strony umowy o dofinansowanie zadania szczegółowo opisanego we wniosku o dofinansowanie. Dotacja została wykorzystana na realizację zadań szczegółowo opisanych w harmonogramie rzeczowo-finansowym stanowiącym załącznik do umowy o udzielenie dotacji - umowy nr [...] o dofinansowanie środkami pochodzącymi z budżetu państwa Zadania "[...]", a więc zgodnie z umową. Wobec powyższego nie można uznać, aby część udzielonej skarżącej dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, skoro została ona wykorzystana na remont drogi opisanej we wniosku, stanowiącym załącznik do umowy (pacta sunt servanda).

Do ustalenia zatem okoliczności niniejszej sprawy konieczna była dokładna analiza wniosku Gminy [...] do Komisji Oceny Wniosków o dofinansowania zadań w ramach "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych Etap ll Bezpieczeństwo - Dostępność - Rozwój", z której to oceny organ wysunął błędne wnioski. Organ w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, naruszając w ten sposób zasadę prawdy obiektywnej. Błędne jest powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenie, jakoby we wniosku Gminy [...] odcinek drogi powiatowej Nr [...] w miejscowości K. na odcinku o długości około 400 m od skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr [...] w miejscowości K. do skrzyżowania z drogą gminną w miejscowości K. opisywany był jako droga gminna. Rzeczywiście w dwóch miejscach wniosku droga ta została opisana jako droga gminna, co jednak było sprzeczne z pozostałą treścią wniosku, a także dołączonymi do niego dokumentami, z których jednoznacznie wynikało, że jest to droga powiatowa. We wniosku Gmina [...] zamieściła informację o umowie partnerskiej regulującej współpracę przy realizacji zadania z Powiatem [...]. Ponadto w pkt 16 wniosku o dofinansowanie zadania Gmina [...] wskazała już prawidłowo, że droga Nr [...] w miejscowości K. jest drogą powiatową. Wnioskodawca wskazał jednocześnie wszelkie informacje dotyczące formalno-prawnych podstaw dysponowania odcinkiem tej drogi, a zatem wbrew temu co wskazał organ uzasadniając swoją decyzję, we wniosku znalazły się również informacje dotyczące tego, że przedmiotowy odcinek drogi jest drogą powiatową. Wniosek Gminy [...] zawierał wewnętrzne sprzeczności w tym zakresie wynikające z omyłek pisarskich, tę samą drogę opisywał jako drogę gminną, w innym miejscu jako powiatową, a w jeszcze innym (harmonogram rzeczowo-finansowy)

w ogóle nie wskazywał charakteru tej drogi. Wobec wewnętrznych sprzeczności wniosku, Komisja Oceny Wniosków powinna podjąć działania w celu ich wyjaśnienia, czego jednak nie zrobiła a pomimo opisanej sprzeczności wniosek został oceniony pozytywnie i umieszczony na ostatecznej liście rankingowej projektów oraz na liście wniosków zakwalifikowanych do dofinansowania, a na tej podstawie została udzielona dotacja, której prawidłowości Wojewoda [...] nie kwestionował aż do wyników kontroli, kiedy – będąc sędzią w swojej sprawie – przeniósł całą odpowiedzialność na Gminę [...] nie dostrzegając tego, że sam przyczynił się – nie analizując wniosku – do zawarcia wadliwej umowy.

X. Poczynione przez organ w powyższym zakresie ustalenia (w ramach oceny wniosku oraz uchwał organów stanowiących JST i umowy o partnerstwie) naruszają art. 6, 7, 11, 77, 80 i 107 k.p.a, bowiem organ niedostatecznie wyjaśnił podstawy i przesłanek wydanej decyzji, nie ustalił jednoznacznie okoliczności świadczących o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, niedokładne wyjaśnił stan faktyczny, a w szczególności nie odniósł się do treści oraz pozytywnej oceny wniosku o udzielenie dotacji, który zawierał wewnętrzne sprzeczności w zakresie opisywania tego samego odcinka drogi raz jako drogi gminnej a raz powiatowej. Organ nie uwzględnił także przy wydaniu zaskarżonej decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, również w kontekście celu na jaki została przyznana dotacja.

Działanie organu administracyjnego, który pozytywnie ocenia wniosek zawierający nieprawidłowości, przyznaje na jego podstawie dotację. a następnie stwierdza jej wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, mimo że została ona wykorzystana na realizację zadania opisanego we wniosku, w rażący sposób narusza opisaną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Gdyby bowiem nieprawidłowości zostały zauważone na etapie oceny wniosku, Gmina [...] miałaby szansę na poprawę wniosku i dochowanie wszelkich formalności eliminujących późniejsze stwierdzenie przez Wojewodę wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Ewentualnie negatywna ocena formalna wniosku spowodowałaby jego odrzucenie i nie zostałby umieszczony na ostatecznej liście rankingowej projektów oraz na liście wniosków zakwalifikowanych do dofinansowania, a dotacja nie zostałaby udzielona. Wówczas Gmina musiałaby zrezygnować z realizacji zadania bądź znaleźć inne źródła finansowania inwestycji, jednak nie zostałaby postawiona przed obowiązkiem zwrotu części dotacji, która została wykorzystana w dobrej wierze na realizację zadania opisanego we wniosku.

Wobec powyższego, nieuprawnionym jest teraz żądanie zwrotu części wypłaconej dotacji, która została spożytkowana zgodnie z wnioskiem oraz umową o dofinansowanie, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Skoro Gmina [...] działała w dobrej wierze, przedstawiając Komisji Oceny Wniosków wszystkie posiadane przez Gminę oraz żądane przez Komisję informacje i dokumenty, zaś nieprawidłowości nie zostały wykryte przed podpisaniem umowy - na etapie oceny wniosków - Gmina [...] nie powinna ponosić za to odpowiedzialności. Organ nie biorąc pod uwagę tych okoliczności w toku postępowania, naruszył art. 8 k.p.a. wyrażający zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wyciąganie wobec Gminy [...] negatywnych konsekwencji z nieprawidłowości, które nie zostały przez organ zauważone na etapie oceny wniosków powoduje, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej została rażąco naruszona.

XI. Ponadto umknęło uwadze organu, że celem udzielenia dotacji nie była sama przebudowa dróg lokalnych ale rozwój spójnej, funkcjonalnej i efektywnej sieci dróg publicznych oraz poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w Gminie [...], który miał zostać osiągnięty poprzez przebudowę dróg lokalnych. Szczegółowy sposób osiągnięcia tego celu (realizacji zadania) został opisany w harmonogramie rzeczowo—finansowym realizacji zadania inwestycyjnego, stanowiącym załącznik do umowy. Odcinek drogi Nr [...] w miejscowości K. na odcinku o długości około 400 m od skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr [...] w miejscowości K. do skrzyżowania z drogą gminną w miejscowości K. znajduje się na terenie Gminy [...]. Roboty związane z przebudową tego odcinka drogi zostały uwzględnione także w rzeczonym harmonogramie. W związku z powyższym dotacja została wykorzystana celowo, zgodnie z jej przeznaczeniem. Przebudowa tej drogi zapewnia bowiem rozwój spójnej, funkcjonalnej i efektywnej sieci dróg publicznych oraz poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w Gminie [...]. Cel udzielonej dotacji poprzez realizację całego zadania opisanego we wniosku oraz harmonogramie rzeczowo-finansowym realizacji zadania inwestycyjnego został osiągnięty.

Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, że organ dokonał zbyt radykalnej wykładni przepisu art. 169 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wniosku, że Gmina [...] wykorzystała dotacje niezgodnie z przeznaczeniem. Uczynił to wbrew dyrektywie proporcjonalności.

XII. W ponownym postępowaniu należy wziąć pod uwagę powyższe konstatacje Sądu; podstawę rozstrzygnięcia stanowi treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w zw. z art. 200 p.p.s.a.