Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 414/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5,  art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej w tytule słowa "wykraczających poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego", § 2 co do słów "obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego", § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 co do słów "w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego"; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Gminy G. – L. (dalej Rada Gminy), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej: "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, (j.t. Dz. U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: "u.s.o.") w dniu 7 lipca 2011 r. podjęła uchwałę nr X/46/2011 w sprawie opłaty za świadczenia usług wykraczających poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w Przedszkolu Samorządowym prowadzonym przez Gminę G. – L. (dalej; "Uchwała").

W treści Uchwały ustalono m.in. świadczenia udzielane przez przedszkole w zakresie realizacji programu wychowania przedszkolnego, obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w odrębnych przepisach, realizowane są bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie, na zasadach określonych w statucie Przedszkola (§ 2). Świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego są odpłatne (§ 3 ust. 1) w wysokości 0,11% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu (§ 3 ust. 3). Zastrzeżono, że opłata ulega zaokrągleniu do pełnych złotych (§ 4 ust. 2 Uchwały). W § 7 Uchwały ustalono oddzielną stawkę za wyżywienie dziecka w wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie jednego dziecka (dzienna stawka żywieniowa) pomnożonej przez ilość dni w danym miesiącu. Wysokość dziennej stawki żywieniowej ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...], Prokurator Rejonowy w K. zaskarżył opisaną wyżej Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzucił:

1) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 14 ust 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. 04.256.2572 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego będącego postawą podjęcia uchwały wyrażające się w niesprecyzowaniu, za jakie konkretnie świadczenia pobierana jest opłata oraz jaka jest jej wysokość w odniesieniu do poszczególnych świadczeń. Jednocześnie niedopuszczalnym powiązaniu w §3 ust. 3 uchwały wysokości opłaty z

minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem,

2) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 14 ust 5 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z

powołanych przepisów poprzez :

- bezpodstawne określenie w §4 ust. 2 uchwały zasad zaokrąglania wysokości

miesięcznej opłaty, co stanowi niedopuszczalną ingerencję organów władzy

publicznej w zasadę swobody umów i treść stosunku cywilnoprawnego

pomiędzy dyrektorem przedszkola oraz rodzicem lub prawnym opiekunem

dziecka,

- uzależnienie w § 4 ust. 1 uchwały wysokości miesięcznej opłaty od

deklarowanej przez rodziców dziecka liczby godzin pobytu dziecka w

przedszkolu,

- bezpodstawnym wprowadzeniu w §7 uchwały opłaty za wyżywienie dziecka

w przedszkolu jak również nieuprawnionym określeniu zasad płatności za

wyżywienie.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w systemie prawa, a w szczególności w powołanej ustawie oświatowej brak jest normy prawnej przyznającej organom uchwałodawczym gmin kompetencji do określania zasad zaokrąglania opłat za świadczenia przedszkoli, uzależnianie wysokości miesięcznej opłaty od deklarowanej przez rodziców liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu, czy też wprowadzenia opłaty za wyżywienie dziecka w przedszkolu oraz zasad jej płatności, co sprzecznie z zakresem delegacji ustawowej uczyniła Rada Gminy G. –L.. Również przyznana ustawowo radzie gminy kompetencja do określenia wysokości opłat jest realizowana w sposób nieprawidłowy. Nie skonkretyzowano wysokości należności za każde z poszczególnych wymienionych w uchwale świadczeń. Zdaniem Prokuratora ustalenie jednej ryczałtowej sumarycznej opłaty zbiorczej za wymienione świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego wynikającego z ustawy o systemie oświaty. Wymóg skonkretyzowania poszczególnych świadczeń w powiązaniu z przysługującą za nie opłatą wynika z faktu, że powyższa opłata jest daniną publiczną, co akcentuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Pobiera się ją w związku z określonymi czynnościami lub usługami podmiotów prawa publicznego. Skarżący podniósł, że wprowadzenie oddzielnej opłaty za wyżywienia dziecka w przedszkolu i określenie zasad ponoszenia tej płatności stanowi niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w treść cywilnoprawnej umowy pomiędzy rodzicem lub opiekunem prawnym dziecka, a dyrektorem przedszkola, naruszając tym samym zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kc.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 23 listopada 2012 r. Rada Gminy w G.– L. podjęła uchwałę Nr XXII/63/12 w sprawie opłaty za świadczenia usług wykraczających poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w Przedszkolu Samorządowym prowadzonym przez Gminę G.– L. mocą, której wygaszono moc obowiązującą uchwały Nr X/46/2011.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest, zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 kpa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że utrata mocy przez zaskarżoną uchwałę na skutek podjęcia przez Radę Gminy G. – L. kolejnej uchwały w tym przedmiocie (Uchwała Nr XXII/63/12 z dnia 23 listopada 2012r.) wywarła skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, (publ. OTK 1994/II poz. 44) wskazał, iż za uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie administracji publicznej rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do umorzenia postępowania czy oddalenia skargi z tego powodu o co wnioskuje autor odpowiedzi na skargę, gdyż w okresie do jej uchylenia uchwała ta znajdowała się w obrocie prawnym i wywierała wobec podmiotów jej dotyczących określone skutki prawne. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkole, zaskarżona uchwała wywołała, zatem skutki prawne.

Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. Nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ww. ustawy zmieniającej uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31.08.2011 r. Rady gmin zostały, więc zobligowane do podjęcia przed 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było, jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały za zadanie ustalania opłat za udzielane, przez przedszkola, świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.

Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej ustawę o systemie oświaty, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (vide: obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17).

Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty.

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy należało stwierdzić, że fakt dokonania nowelizacji ustawy o systemie oświaty nie w pełni został uwzględniony przez organ uchwałodawczy Gminy. Zaskarżona Uchwała, mimo iż podjęta 7 lipca 2011 r., a więc prawie rok po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 5 sierpnia 2010 r., w istotnej części oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w wersji sprzed nowelizacji. Świadczy już o tym sam sposób określenia przedmiotu Uchwały w jej tytule, w którym mowa jest o opłatach "za świadczenia usług wykraczających poza realizację podstawy programowej", a także treść § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 Uchwały, które stanowią, iż odpłatne są "świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej" oraz § 2 Uchwały, który stanowi, że bezpłatne są świadczenia udzielane przez przedszkole w zakresie realizacji programu wychowania przedszkolnego "obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego". Wszystko to dowodzi, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną Uchwałę oparła się w części na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. Sąd w obecnym składzie podziela pogląd, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu podjęcia uchwały narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały (por. wyrok WSA z 14 lutego 2012 r., IV SA/Po 1228/12, CBOSA). W ocenie Sądu regułę tę należy odpowiednio odnieść do sytuacji, gdy do nieaktualnej podstawy odwołuje się część uchwały – wówczas nieważnością dotknięta będzie ta część.

Należy podkreślić, że wadliwość tych przepisów wynika nie tylko z faktu, iż odwołują się one do irrelewantnego w świetle aktualnej regulacji art. 14 ust. 5 u.s.o. pojęcia "świadczeń przekraczających podstawę programową", ale że zarazem błędnie przesądzają, iż czas przekraczający bezpłatne 5 godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu poświęcony będzie świadczeniom przekraczającym podstawę programową. W ten sposób Rada Gminy nie tylko, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w nowym brzmieniu, ale także bezpodstawnie – i ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci – ograniczyła możliwość świadczenia przez gminne przedszkola publiczne usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie. Tymczasem aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 u.s.o. w ogóle nie upoważnia prawodawcy lokalnego do określania zakresu i przedmiotu świadczeń, jakie będą udzielane przez przedszkola publiczne w czasie "płatnym".

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż Prokurator niezasadnie zarzuca zaskarżonej Uchwale niewłaściwie zastosowano przepis kompetencyjny, będący podstawą podjęcia uchwały, poprzez niesprecyzowanie, jaka jest wysokość opłaty w odniesieniu do poszczególnych świadczeń oraz niedopuszczalnym powiązaniu wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, to przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń zgodnie, z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA). W zaskarżonej Uchwale opłata naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu - § 3 ust. 3 Uchwały. Opłata uzależniona jest, więc od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem, a nie od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń.

Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń - czego żąda skarżący – byłoby uzasadnione gdyby prowadzących placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze jak i koszty osobowe i rzeczowe. W zaskarżonej uchwale, w § 3 ust. 3 koszty jednostkowe stanowią określony ułamek (0,11%) aktualnie obowiązującej stawki minimalnego wynagrodzenia. Biorąc pod uwagę wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2013, która wynosi 1.600 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z 14 września 2012 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2013 r., Dz. U. 2012 r., poz. 1026), wysokość opłaty za każdą godzinę przebywania dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie nie przekracza 2 złotych. W ocenie składu orzekającego przedstawiona opłata ma, więc charakter symboliczny i nie narusza zasady ekwiwalentności. Stanowisko skarżącego byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Tylko w przypadku, gdy opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, gmina obligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast tak jak w sprawie niniejszej, gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1777/12).

W ocenie Sądu matematyczne zaokrąglenie opłaty nie zmienia w zasadniczy sposób jej wysokości i tym samym nie powoduje, że traci ona symboliczny charakter. Z tych też powodów Sąd nie podziela zarzutu Prokuratora, iż przepisy zaskarżonej uchwały rażąco naruszają prawo z uwagi na naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń. § 2 wskazuje, że bezpłatnie realizowane są świadczenia w wymiarze 5 godzin dziennie, a co oznacza, że odpłatność dotyczy świadczeń ponad 5 godzin dziennie. To, że organ określa w § 3 ust. 2 rodzaj zajęć, jakie winny być prowadzone w czasie przekraczających 5 godzin świadczy jedynie o staranności organu prowadzącego, który przewidziany rodzaj zajęć może egzekwować.

Za nieuzasadnione należało uznać również zarzuty dotyczące wprowadzenia oddzielnej opłaty za wyżywienie. Zgodnie z art. 67 lit. a) ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonej Uchwały, korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. Do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 2, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Poza sporem pozostaje, że powyższy przepis ma zastosowanie także do przedszkoli. Kompetencja rady gminy bezspornie sprowadza się do określenia wysokości konkretnych opłat za wyżywienie w granicach zakreślonych ust. 2 art. 67a ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że określenie to powinno opierać się o zasadę ekwiwalentności. Opłaty za korzystanie z posiłku powinny być ustalone, jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. § 7 ust.1 Uchwały powyższe wymogi w pełni realizował, gdyż stanowił jedynie o wartości surowców wykorzystywanych do posiłków, stąd zarzut istotnego naruszenia prawa w tym zakresie jest nieuprawniony.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku – t.j. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej w tytule słowa: "wykraczających poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego", § 3 ust. 1 Uchwały w całości, § 4 ust. 1 co do słów: ,, w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego", § 2 Uchwały w części obejmującej słowa: "obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego" z przyczyn wskazanych wyżej. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się wadliwości pozostałych przepisów Uchwały, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie skargę oddalił - pkt 3 sentencji wyroku.