Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 267/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") Prezydent Miasta L. odmówił L. C. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, murami oporowymi i urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] oraz części działki nr [...] położonych w L. przy ul. [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji pokreślił, że wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wyklucza ustalenie warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p.

Organ stwierdził, że z przeprowadzonej analizy wynika, że podstawową formą zagospodarowania terenu sąsiedniego do wnioskowanej inwestycji jest zabudowa przemysłowa z towarzyszącą magazynową i biurową oraz usługową położoną w centrum dzielnicy przemysłowej znajdującej się pomiędzy ulicami S. , Z., D. i torami kolejowymi. W uzasadnieniu podniesiono, że w analizowanym obszarze zlokalizowana jest enklawa zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, jednakże nie stanowi ona "dobrego sąsiedztwa" dla projektowanej zabudowy, gdyż jest elementem obcym pośrodku dzielnicy przemysłowej. Zdaniem organu wprowadzenie dodatkowego rejonu zabudowy wielorodzinnej spowodowałoby uciążliwość zarówno dla wprowadzonego, jak i już istniejącego stanu zainwestowania.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł L. C..

Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa, normujących wstępny etap procesu inwestycyjnego.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Przeprowadzona w sprawie, zgodna z wytycznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r., analiza urbanistyczna pozwala bowiem na jednoznaczny wniosek, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa.

Organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja budynków mieszkaniowych wielorodzinnych jest niezgodna z zagospodarowaniem sąsiadującego z nią obszaru i kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. Niewątpliwie jest, co podkreślił organ, że na wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia obszarze analizowanym dominuje zabudowa przemysłowa z towarzyszącą magazynową, biurową oraz usługową. Wyznaczony przez organ obszar urbanistyczny pomiędzy ul. [...], Z. D. i torami kolejowymi stanowi harmonijną całość z zagospodarowaniem typowym dla dzielnic (obszarów) przesyłowo-usługowych. Istniejąca w sąsiedztwie zabudowa wielorodzinna wraz z infrastrukturą pomocniczą (garaże) stanowi wyjątek - enklawę - na obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium, inwestycja polegająca na budowie budynków wielorodzinnych nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a charakter nowej zabudowy (zabudowa mieszkaniowa) w przyszłości może ograniczyć zastany sposobów użytkowania sąsiedniego terenu. Istotne jest to, że planowana przy ul. [...] inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącego sposobu zagospodarowania przestrzeni, gdyż na obszarze objętym przedmiotową analizą występuje zabudowa przemysłowo-usługowa i to ona stanowi o specyfice zagospodarowania terenu objętego granicami analizy urbanistyczno-architektonicznej. W związku z brakiem takiej kontynuacji nie ma podstaw do pozytywnego ustosunkowania się do wniosku L. C. o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium wyjaśniło, że jeżeli po prawidłowym dokonaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej nie można uznać, że planowana inwestycja spełnia przesłankę kontynuacji funkcji, to wówczas przechodzenie do dalszej analizy w zakresie parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy jest bezcelowe. Dlatego też niedokonanie przez organ pierwszej instancji dalej idącej analizy po uznaniu sprzeczności funkcji planowanej inwestycją z zastaną i dominującą na danym terenie nie stanowi naruszenia przepisów postępowania wskazanych w odwołaniu.

W każdym przypadku, zdaniem Kolegium, podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Dlatego też poszukiwanie dobrego sąsiedztwa jedynie w odniesieniu do znajdującej się przy ul. [...] zabudowy wielorodzinnej nie byłoby, wbrew zarzutom odwołania, zabiegiem zgodnym z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Celem normy wynikającej z powołanego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym.

W ocenie Kolegium, obszar analizowany charakteryzuje się zabudową o diametralnie odmiennej funkcji niż przedstawiona we wniosku strony. Funkcja mieszkaniowa nie stanowi z pewnością uzupełnienia dla dominującej w obszarze analizowanym funkcji przemysłowej. Ład przestrzenny, którego poszanowanie jest podstawowym celem analizowanej ustawy, sprzeciwia się zlokalizowaniu przedmiotowej inwestycji, gdyż nie znajduje ona analogii funkcjonalnej w analizowanym obszarze.

Kolegium podniosło ponadto, że przy ustaleniu warunków zabudowy należy brać pod uwagę wyłącznie istniejące w analizowanym obszarze obiekty budowlane, dlatego też nie można odnieść się do innych planowanych inwestycji, nawet jeżeli w stosunku do nich wydano decyzje o pozwoleniu na budowę. Dlatego też niewłaściwe byłoby poszukiwanie analogii funkcjonalnej na działkach nr [...] oraz [...] znajdujących się w pasie zabudowy ul. [...].

Skargę na decyzję Kolegium wniósł L. C., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności, w tym prowadzenie postępowania w sposób faworyzujący interes publiczny kosztem interesu skarżącego, przejawiające się uzasadnieniem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy ochroną ładu przestrzennego, w sytuacji, gdy zabudowa określona wnioskiem spełnia przesłankę dobrego sąsiedztwa;

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a co za tym idzie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuzasadnione uznanie, że pomimo istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, dopuszczalne jest odstąpienie od określenia wskaźników i parametrów tak istniejącej zabudowy, jak i zabudowy objętej wnioskiem,

- art. 8 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że ład przestrzenny w ramach analizowanego obszaru sprzeciwia się lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem skarżącego o wydanie warunków zabudowy w sytuacji, gdy wydane dotychczas decyzje o warunkach zabudowy (w ramach obszaru analizowanego: decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] i nr [...] - obie z 21.04.2017 r. i sąsiadującego - decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z [...] r.) oraz decyzja nr [...] z [...] r. udzielająca pozwolenia na budowę 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi w 11 etapach; zabudowa ta nie jest jeszcze zabudową zastaną, czego świadomość ma skarżący), uwidaczniają kierunek przemian w ramach zagospodarowania i zmiany funkcji na tym terenie;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do niezgodnej z prawem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego w sytuacji, gdy przedmiotowe zamierzenie spełnia wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: decyzji ustalających warunki zabudowy nr [...] (znak: [...]) i nr [...] (znak: [...]- [...]) - obie z [...] decyzji ustalającej warunki zabudowy nr [...] z [...] (znak: [...]) oraz decyzji nr [...] z [...] znak: [...]) udzielającej pozwolenia na budowę, na okoliczność określenia warunków zabudowy, jak i w części także udzielenia pozwolenia na budowę dla zabudowy mieszkalnej, w tym nieruchomości w ramach obszaru analizowanego, co przesądza o zmianie charakteru tego terenu i przekształcaniu się go w coraz większym zakresie w teren o funkcji mieszkalnej.

Zdaniem skarżącego, organ dowolnie uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z sąsiadującym obszarem, stwierdzając jednocześnie istnienie sąsiadującej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, którą organ uznał ze enklawę. Organ nadto wskazał, że: "(...) nie można analizować kwestii związanych z kontynuacją funkcji zbyt jednostkowo (np. względem tylko jednej zabudowy)" (s. 6 uzasadnienia), natomiast art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wymogiem jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie budzi zatem, zdaniem skarżącego, wątpliwości, że znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane zespołem czterokondygnacyjnych budynków wielorodzinnych z garażami działki nr [...] i [...] pozwalają na określenie wszystkich wymagań dotyczących nowej zabudowy. Działki te są dostępne z tej samej drogi publicznej, co działki objęte wnioskiem - tj. z ul. [...], stanowią zatem działki sąsiednie i za całą pewnością istniejąca na tych działkach zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej.

W ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji odstąpił od określenia wskaźników i parametrów niezbędnych dla określenia warunków dla nowej zabudowy, co doprowadziło do naruszenia art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy.

Skarżący zaznaczył, że planowana inwestycja jest położona w północnej części dzielnicy "W. ", na której istnieją różne formy zainwestowania: budynki wielorodzinne i zamieszkania zbiorowego, domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej i szeregowej oraz domy jednorodzinne wolnostojące, obiekty magazynowe i produkcyjne czy obiekty turystyczne. Dzielnica ta mieści się w bezpośrednim sąsiedztwie Z. Z., lasu D. i rzeki B.. Teren planowanej inwestycji położony jest zaś w sąsiedztwie istniejącej już zabudowy mieszkaniowej, na granicy terenów przemysłowych i mieszkaniowych. Natomiast, jak wykazuje analiza sporządzona w niniejszej sprawie, w dalszym sąsiedztwie planowane są inwestycje mieszkaniowe, objęte wskazanymi w załączeniu decyzjami. Taki proces zamiany terenów przemysłowych w środku miasta jest naturalnym procesem tworzenia tkanki miejskiej. W trakcie wzrostu gospodarczego i demograficznego tereny przemysłowe powstają lub są przenoszone na obrzeża miasta, do specjalnych stref, z dobrą komunikacją, a tereny przemysłowe, które zostają niejako otoczone przez zabudowę wielorodzinną, są przekształcane w osiedla mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Spór prawny dotyczy uznania przez organy obu instancji, że planowana przez skarżącego inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, murami oporowymi i urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] oraz części działki nr [...] położonych w L. przy ul. [...] nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, stanowiącego przesłankę ustalenia warunków zabudowy.

Istotne jest, że w przypadku uznania, że planowana inwestycja tego wymogu nie spełnia, organy właściwe w sprawie nie mają obowiązku badania, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym dotyczące parametrów sąsiedniej zabudowy. Pozytywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie wydawane jest bowiem jedynie wówczas, gdy wszystkie wskazane w tym przepisie przesłanki zostaną spełnione łącznie.

W rozpoznawanej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko organów co do niespełnienia przez wnioskowaną inwestycję zasady kontynuacji funkcji, stanowiącej element określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Stąd zawarty w skardze zarzut dotyczący niezbadania przez organy wnioskowanej inwestycji pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest pozbawiony podstaw.

Dokonanie takiej oceny wymagało w pierwszej kolejności zbadania legalności sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, który reguluje powołane na wstępie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że ustalając granice obszaru analizowanego, bierze się pod uwagę szerokość frontu działki, którą mnoży się przez trzy, przy czym uzyskany wynik nie może być mniejszy niż 50 metrów.

Idea wyznaczania obszaru analizowanego zakłada, że obszar ten powinien obejmować teren tworzący pewną całość urbanistyczną, a określenie granic tego obszaru powinno być dokonywane nie w sposób automatyczny, ale zgodnie ze specyfiką urbanistyczną. Regułą jest wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zaś rozszerzanie granic obszaru analizowanego powinno być traktowane wyjątkowo i następować tylko wówczas, gdy przemawiają za tym ważne względy oraz powinno zostać przekonująco umotywowane w decyzji o warunkach zabudowy (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK [...]).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił obszar analizowany z odstępstwem od powyższej reguły w promieniu większym niż trzykrotna szerokość frontu działki wnioskodawcy, zasadnie uznając występowanie szczególnych, przemawiających za tym względów, takich jak: specyficzna lokalizacja objętych wnioskiem działek pośrodku dzielnicy przemysłowej oraz znaczna wielkość inwestycji przy stosunkowo niewielkiej szerokości frontu działek. Sposób ustalenia tego obszaru nie był zresztą podważany przez żadną ze stron postępowania.

W tak wyznaczonym obszarze analizowanym, dostępnym z tej samej drogi publicznej, tj. z ul. [...], jest realizowana głównie funkcja produkcyjna (przemysłowa) z uzupełniającymi ją funkcjami: magazynowo-biurową oraz usługową (elektrociepłownia W. , budynki magazynowe, produkcyjne, usługowe, stacja kontroli pojazdów, budynki produkcyjne L. , budynki produkcyjno-magazynowo-usługowe przedsiębiorstwa E. , budynki produkcyjno-magazynowo-biurowe Zakładów Tytoniowych w likwidacji, budynki produkcyjno-magazynowo-usługowe przedsiębiorstwa B. , bocznica kolejowa). Jedynie na jednej nieruchomości, złożonej z działek nr [...] oraz nr [...], wzniesiono budynki wielorodzinne czterokondygnacyjne z garażami.

W ocenie skarżącego, istnienie na tej nieruchomości budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz fakt, że dla innych tego typu inwestycji w okolicy wydano decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, a nawet pozwolenie na budowę, stanowi przesłankę wydania pozytywnej dla niego decyzji.

Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, ponieważ dopuszczenie realizacji inwestycji w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie o funkcji typowo przemysłowej nie tylko nie uzupełniłoby tej dominującej funkcji, ale stałoby z nią w ewidentnej sprzeczności.

Celem normy zawartej w art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającej zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. N. zabudowa jest dopuszczalna, gdy nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że usytuowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie największej w L. elektrociepłowni, a także obiektów związanych z produkcją (i uzupełniających je obiektów magazynowo-biurowych) nie tworzyłoby harmonijnej całości ani funkcjonalnej, ani społeczno-gospodarczej, ani środowiskowej, ani kompozycyjno-estetycznej, przez co w sposób niezaprzeczalny pogwałciłoby ład przestrzenny na analizowanym terenie.

Oceny tej nie zmienia istnienie na jedynej nieruchomości położonej w obszarze analizowanym zwartej zabudowy wielorodzinnej. Sąd w pełni podziela wyrażone w doktrynie stanowisko, przywołane zresztą przez organ drugiej instancji, że organy, badając relacje pomiędzy działką będącą przedmiotem wniosku a działkami sąsiednimi, nie mogą analizować kwestii związanych z kontynuacją funkcji jednostkowo, tj. w odniesieniu do tylko jednej zabudowy. W tego typu przypadkach należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość (M.J. N., Kluczowe problemy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy – zasada kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa, komentarz praktyczny, Lex/el. 2016, dostęp: 12.10.2020 r., por. także wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., II OSK [...], CBOSA). To stanowisko jest w pełni aktualne zwłaszcza w sytuacji, gdy mamy do czynienia – tak jak w niniejszej sprawie – z planem realizacji inwestycji o zupełnie innej funkcji niż funkcja zastana na analizowanym obszarze, tj. funkcja przemysłowa.

Przyjęte w skardze założenie, że istnienie na obszarze typowo przemysłowym enklawy w postaci nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi determinuje dopuszczalność lokalizowana tego samego rodzaju zabudowy na działkach wnioskodawcy jest jednostronne i oderwane od istoty idei dobrego sąsiedztwa, stanowiącego jeden z głównych gwarantów ładu przestrzennego. Potencjalna przyszła zabudowa na obszarze analizowanym powinna uzupełniać zabudowę dominującą, nie zaś utrwalać funkcję sprzeczną z funkcją dominującą. Tymczasem nie sposób uznać, że planowana przez skarżącego zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy przemysłowej, a także, że charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W rozpoznawanej sprawie funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego świadczą o tym, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co stanowiło zasadniczą, a zarazem wystarczającą przesłankę negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Zbyt szerokie pojmowanie kontynuacji funkcji lub uzupełnienia funkcji może prowadzić w rezultacie do zupełnej zmiany charakterystyki zabudowy na danym terenie. Każda następna dopuszczona funkcja, inna niż dominująca, uzasadnia kolejne odstępstwo, które w konsekwencji zmienia ład przestrzenny na analizowanym obszarze. Wprowadzenie na tym obszarze budownictwa wielorodzinnego niewątpliwie zaburzy zastany ład przestrzenny.

Na powyższą ocenę nie ma wpływu podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w ramach obszaru analizowanego oraz obszaru z nim sąsiadującego wydano decyzje o ustaleniu warunków zabudowy: nr [...] i nr [...] z [...]. oraz decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z [...] a także decyzję nr [...] z [...] r. udzielającą pozwolenia na budowę 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi w 11 etapach.

Przede wszystkim analiza obszaru wymagana przy ustalaniu warunków zabudowy obejmuje wyłącznie istniejący, nie zaś projektowany stan zagospodarowania terenu, czego skarżący, jak sam wskazał, jest świadomy.

Powyższe można by co najwyżej oceniać w kontekście naruszenia obowiązku równego traktowania stron w postępowaniu administracyjnym, stanowi także realizację zasady zaufania do władzy publicznej.

Wbrew odmiennym wywodom skargi nie można uznać, że wydanie przywoływanych wyżej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz odmowa wydania takiej decyzji skarżącemu narusza zasadę równego traktowania albowiem diametralnie różne są okoliczności faktyczne, w których wydano powyższe rozstrzygnięcia.

Zwrócić należy uwagę, że nieruchomości, dla których wydane zostały wskazane wyżej decyzje, tj. działki nr [...] i [...] są dostępne z ul. [...], a zatem z innej drogi publicznej niż nieruchomość objęta wnioskiem. Co więcej, z opisów zainwestowania zawartych w decyzjach o ustalaniu warunków zabudowy nr [...], nr [...] z [...] r. oraz nr [...] z [...] r., wynika, że w obszarze analizowanym znajdowało się po kilka (od 3 do 5) samych działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (punkty V wyników analiz uwarunkowań zagospodarowania terenów stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy). Jest to więc dodatkowy argument przemawiający za brakiem wpływu wydania tych decyzji na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, również z punktu widzenia zasady równości. Inne okoliczności faktyczne, w tym inny sposób zagospodarowania obszaru analizowanego, powodują, że sytuacji prawnej adresatów tych decyzji nie można odnosić do sytuacji prawnej skarżącego.

Podsumowując, stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji Kolegium, został ustalony w sposób niewadliwy, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyni niezasadnymi zarówno zarzuty naruszenia norm postępowania administracyjnego, jak i norm prawa materialnego. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.