Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 29/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2 pkt 8,  art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kostomłoty z dnia 27 września 2011 r. nr XIII/82/11 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Wichrów oraz terenów położonych w południowej części wsi Kostomłoty dla lokalizacji farmy wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą I. stwierdza nieważność § 3 ust. 8, § 5 pkt 2, § 7 i § 13 uchwały Nr XIII/82/11 Rady Gminy Kostomłoty z dnia 27 września 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Wichrów oraz terenów położonych w południowej części wsi Kostomłoty dla lokalizacji farmy wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w części oznaczonej symbolem EW/R; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 12 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 8, § 5 pkt 2, § 7 i § 13 uchwały Nr XIW82/11 Rady Gminy Kostomłoty z dnia 27 września 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Wichrów oraz terenów położonych w południowej części wsi Kostomłoty dla lokalizacji farmy wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w części oznaczonej symbolem EW/R, za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił podjęcie § 7 uchwały we fragmentach ,,3 EW/R" i ,,4 EW/R" a także § 3 ust. 8 uchwały w związku z § 7 ust. 3 uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - zwanej dalej ustawą), § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 - zwanego dalej rozporządzeniem) oraz art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy. Paragrafu 5 pkt 2 i § 7 uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w części oznaczonej symbolem EW/R z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 17 pkt 8 w zw. z 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), § 7 ust. 2 pkt. 2 we fragmencie ,,1 EW/R, 2 EWR, 4EWIR, 5EW/R, 7EW/R, 8EW/R" z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 13 z istotnym naruszeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 z późno zm.). Na uzasadnienie organ wskazał, że na sesji dnia 27 września 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z a 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z uchwałą Nr XL1/202/2009 oraz po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kostomłoty, Rada Gminy Kostomłoty podjęła uchwałę Nr XII1182/11 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Wichrów oraz terenów położonych w południowej części wsi Kostomłoty dla lokalizacji farmy wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą.

W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego tej uchwały organ nadzoru stwierdził jej częściowe podjęcie między innymi z istotnym naruszeniem prawa.

Podejmując uchwałę rada wykorzystała kompetencję przyznaną jej na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego uchwały organ nadzoru stwierdził, że podejmując tę uchwałę rada dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 3EWIR i 4EW/R nie określiła w sposób wyczerpujący szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału ruchomości objętych planem miejscowym, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w ocenie organu nadzoru, stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury W sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu .zagospodarowania przestrzennego oraz art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy.

W § 3 ust. 8 kontrolowanej uchwały rada wskazała, że szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości zostały określone w § 7 ust. 3 uchwały. Dodatkowo w § 7 ust. 3 ograniczyła obowiązywanie tych zasad wyłącznie do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 3EW/R i 4EW/R. Jednak w ocenie organu nadzoru w treści § 7 ust. 3 uchwały rada gminy nie zawarła wszystkich obligatoryjnych elementów, które powinny zawierać zasady scalania i podziału nieruchomości.

Wojewoda zaznacza, że art. 15 ust. 2 ustawy wskazuje obowiązkowy zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z pkt 8 tego przepisu ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania - podziału nieruchomości objętych planem. Dodatkowo w zależności od potrzeb miejscowym planie określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń - podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy). Z kolei § 4 pkt 8 rozporządzenia precyzuje, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia 'c działek w stosunku do pasa drogowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym jako element o charakterze obowiązkowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego. Prawodawca wyraźnie określił, w którym momencie planu - a mianowicie w tekście planu - powinny być zawarte parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału.

Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Bez stosownych zapisów w planie niemożliwe jest przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalania i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść tych zapisów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie tej procedury może nastąpić zarówno z urzędu, jak i na wniosek właścicieli, użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scalaniem i podziałem. Tym samym zasady i warunki scalania i podziału muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy granicach terenów wymagających przeprowadzenia scalania i podziału. Zasady te będą wykorzystywane na obszarach określonych przez radę, jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli inicjatywą scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści. Zasady i procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ściśle wyznaczone są przepisami ustawy, a ich naruszenie powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy).

Nawiązując do przedstawionego poglądu dotyczącego obligatoryjnych elementów planu, stwierdzić można, że rada mogła odstąpić od obowiązku ich określenia gdyby wykazane zostało, że uzasadnia to stan faktyczny (np. plan obejmuje tylko jedną nieruchomość, której konfiguracja przestrzenna zapewnia właścicielowi zagospodarowanie jej zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie). Zgodnie z oświadczeniem Wójta Gminy Kostomłoty złożonym w piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. nie określenie zasad scalania i podziału dla pozostałych terenów objętych planem (tj między innymi: 1EWIR, 2 EWR, 5EWIR, 6EWIR, 7EWIR, 8EW/R, 1PIU, 2PIU, 3PIU) było spowodowane takimi okolicznościami. Tymczasem dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 3EW/R i 4EW/R rada gminy uregulowała wprawdzie większość wymaganych przez ustawodawcę elementów, nie określając minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek nie wypełniła w całości kompetencji nadanych jej przez ustawodawcę mocą art. 15 ust. 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia. Zwrot "w szczególności" zawarty w powołanym rozporządzeniu pozwala radzie gminy ustanowić w planie, obok obligatoryjnych ustaleń zawartych w otwartym katalogu, inne elementy scalania i podziału, jednakże brak całościowego uregulowania tej instytucji stanowi niepełną realizację kompetencji i w efekcie uzasadnia stwierdzenie nieważności planu w części regulującej przeznaczenie terenów 3 EW/R i 4 EW/R.

W związku z zaskarżeniem § 7 uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w części oznaczonej symbolem EW/R konieczne jest również stwierdzenie nieważności § 5 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym ustala się przeznaczenie terenu oznaczone symbolem EW/R tereny infrastruktury technicznej - elektroenergetyka -siłownie wiatrowe oraz tereny rolnicze. Rada Gminy Kostomłoty uchwaliła plan miejscowy między innymi dla terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych. W § 7 uchwały rada gminy ustaliła, że na terenach oznaczonych na rysunku u symbolami 1 EW/R, 2 EWR ,3 EWR, 4EWIR, 5EWIR, 6EWIR, 7EW/R, 8EW/R ustala użytkowanie rolnicze oraz lokalizacje nie więcej niż 13 siłowni wiatrowych z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Jednocześnie na rysunku planu nie określono jednoznacznie położenia elektrowni wiatrowych, wskazuje na to sformułowanie użyte w legendzie planu: " proponowane miejsca lokalizacji siłowni wiatrowych" oraz "proponowane tereny lokalizacji siłowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi". Słowo "proponowane" oznacza, że wyrysowane lokalizacje nie są wiążące, czyli elektrownie mogą być usytuowane w dowolnej części terenu o przeznaczeniu terenu oznaczonym symbolem EW/R. Zgodnie z oświadczeniem Wójta Gminy Kostomłoty z dnia 28 listopada 2011 r.: określone na rysunku planu w granicach przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem EW/R proponowane miejsca lokalizacji elektrowni wiatrowych mają charakter tylko informacyjny. Lokalizowanie elektrowni wiatrowych będzie musiało uwzględniać powierzchnie określone w § 7 ust. 4 uchwały, dla których uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Elektrownie wiatrowe są to inwestycje produkcyjne służące do wytwarzania energii, a za tym są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Tym samym z terenu o znaczeniu rolniczym należy wyłączyć teren na cele produkcyjne, bo taki też charakter ma lokalizacja elektrowni wiatrowych. Tereny rolnicze powinny być wyłączone na rzecz przeznaczenia terenu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowych, bowiem takie budowle nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem.

Zgodnie z dyspozycją normy prawnej art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgody zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Na mocy art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ,,1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i - nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i - nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-IIl, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

W ocenie skarżącego wniosek o uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-IIl, powinien obejmować cały obszar na którym rada gminy dopuściła lokalizacje elektrowni wiatrowych, czyli teren oznaczony symbolem EW/R. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt n OSK 466/11 - orzekł że (...), brak zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego powodującym nieważność tej uchwały, na co wskazuje treść art. 17 pkt 8 w zw. z art. 28 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wójt Gminy Kostomłoty w dniu 4 listopada 2011 r. wystąpił z do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy II i III położonych w obrębach ewidencyjnych Godków, Kostomłoty, Wichrów na cele nierolnicze. W dniu 21 grudnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję, w której wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 6, 9259 ha gruntów rolnych klasy II i III, położonych na terenie gminy Kostomłoty, w obrębie Godków, w granicach działki ozn. Nr 141/1, w obrębie Kostomłoty w granicach działek ozn. Nr 487/3, 487/4, 487/12, 489/2, w obrębie Wichrów, w granicach działki ozn. Nr 186, w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku.

Do wniosku zostało dołączonych 18 załączników, w tym załączniki zawierające fragmenty mapy ewidencyjnej z zaznaczonymi gruntami II i III klasy bonitacyjnej będącymi przedmiotem wniosku. Niewątpliwie to właśnie w stosunku tych gruntów Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele - nierolnicze. W ocenie skarżącego brzmienie decyzji, a szczególnie jej fragment "w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych" wyraźnie wskazuje, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na odrolnienie jednoznacznie wskazanych obszarów. Obszary te pokrywają się z terenami oznaczonymi na załączniku nr 1 do uchwały jako proponowane tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi. Należy podkreślić, że tereny oznaczone na załączniku graficznym planu symbolem R obejmują powierzchnię kilkukrotnie większą.

Reasumując; w kwestionowanej uchwale Rada Gminy Kostomłoty dopuściła rozmieszczanie obiektów budowlanych na gruntach rolnych II i III klasy, co do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.

Jak wskazano, zasady i procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są ściśle wyznaczone przepisami ustawy, a ich naruszenie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy). Rada Gminy Kostomłoty, ustalając dla obszarów rolnych, co do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na odrolnienie, przeznaczenie terenu dopuszczające budowę siłowni wiatrowych naruszyła zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowioną wart. 17 pkt 8 ustawy, a tym samym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały w tej części, o co wnioskuje organ nadzoru.

W ocenie organu nadzoru wprowadzenie do planu - . w ramach jednego terenu dwóch różnych przeznaczeń terenu bez wrysowania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania powoduje niejednoznaczne określenie przeznaczenia terenu, które zgodnie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy powinno być określone jednoznacznie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz ustalenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym". Następnie na zasadach określonych w art. 15 ustawy i w trybie art. 17 ustawy uchwalany jest dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym ustalone powinno być właśnie w sposób jednoznaczny przeznaczenie terenów.

Dodatkową wątpliwość budzi zapis § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały przewidujący wykraczanie łopat siłowni wiatrowych poza tereny oznaczone symbolem 1 EW/R, 2 EWR, 4EW/R, IR, 7EW/R, 8EW/R. O ile zapis § 8 ust. 1 pkt. 6 uchwały przewidujący zachodzenie ruchomych elementów elektrowni wiatrowych - łopat elektrowni wiatrowych na działki użytkowane rolniczo, w ocenie organu nadzoru, można jeszcze uznać za dopuszczalny; gdyż prawdopodobnie użytkowanie rolnicze tych działek nadal będzie możliwe, to nie ma takiej pewności w przypadku terenów oznaczonych symbolem P/U (teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej) sąsiadujących z terenami oznaczonymi w planie symbolami 4EW/R i 5EW/R, a zwłaszcza terenów znajdujących się już poza granicami przedmiotowego planu, sąsiadujących z terenami oznaczonymi w planie bolami 1EW/R, 2EW/R, 7EW/R i 8EW/R. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego." Jak stanowi art. 6 ustawy: ,,1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych."

Podejmując rada gminy nie objęła ustaleniami planu wszystkich obszarów, które faktycznie znajdować się będą w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych, przez co zostanie ograniczone ich użytkowanie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy "w planie miejscowym określa się obowiązkowo:1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W związku z tym należy stwierdzić, iż plan miejscowy powinien objąć wszystkie tereny objęte oddziaływaniem elektrowni wiatrowych, albowiem usytuowanie tych elektrowni ma niewątpliwy wpływ na sposób użytkowania tychże terenów.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy: "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części." Pominięcie w planie miejscowym obszarów, dla których faktyczną konsekwencją uchwalenia planu będzie ograniczenie możliwości ich użytkowania stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, a to zasady, że obszary takie powinny obligatoryjnie być objęte planem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy.

W § 13 uchwały rada gminy zapisała: ustala się obowiązek zgłoszenia lokalizacji wszystkich stałych i tymczasowych obiektów budowlanych o wysokości większej niż 50 metrów nad poziomem terenu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego SZ RP na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Tymczasem zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 z późno zm.): zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zwanego dalej "Prezesem", i do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym i oznakowaniu podlegają przeszkody lotnicze, a w szczególności: stałe lub tymczasowe obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, o wysokościach przekraczających powierzchnie ograniczające, określone w przepisach w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska; obiekty budowlane o wysokości 100 m i więcej powyżej poziomu otaczającego terenu lob wody, zlokalizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym na polskich wodach terytorialnych Morza Bałtyckiego; obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części trudno dostrzegalne z powietrza na tle otoczenia z powodu ich barwy, położenia lub konstrukcji oraz inne naziemne obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, zlokalizowane w strefach dolotu do lotniska - odlotu, szczególnie w terenie pagórkowatym i górskim, uznane przez Prezesa lub przez właściwy organ nadzoru nad lotnictwem wojskowym za przeszkody lotnicze. Zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej.

Skoro rada miejska przewidziała obowiązek zgłaszania przeszkód lotniczych -wyłącznie do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego SZ RP, to a contrario w myśl regulacji wartej w § 13 uchwały nie ma obowiązku zgłaszania do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego obiektów budowlanych o wysokości 100 m i więcej powyżej poziomu otaczającego terenu. Tymczasem plan przewiduje lokalizację obiektów budowlanych o wysokości nawet do 200 m (§ 7 ust. 1 pkt 3 uchwały).

W ocenie organu nadzoru rada nie miała kompetencji do modyfikacji wskazanego przepisu rozporządzenia. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa i rozporządzenie są aktami prawnym hierarchicznie wyższymi od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego nie mogą być z nimi sprzeczne. Uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem strony przeciwnej w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w piśmie Wójta Gminy Kostomłoty z dnia 28 listopada 2011 r., znak: RG. 0053.24.2011, przedstawione zostały wyjaśnienia dotyczące braku konieczności określenia w zaskarżonej uchwale zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu m.in. następującymi symbolami: 1 EWIR, 2EWIR, 5EW/R, 6EWIR, 7EWIR i 8EWIR. Wyjaśnienia te nie są kwestionowanie przez skarżącego.

Jeżeli natomiast chodzi o tereny oznaczone symbolami 3EW/R i 4EW/R należy wskazać, iż zasady oraz warunki scalania i podziału nieruchomości znajdujących się na tych terenach zostały przedstawione w § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały (stosownie do odesłania zawartego w § 3 ust. 8 uchwały). W paragrafie tym zostały uregulowane parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, a w szczególności takie elementy jak kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego lub granic działek sąsiednich oraz minimalna powierzchnia działki. Wprowadzony został także obowiązek wykonywania podziałów nieruchomości w sposób zapewniający dostęp do drogi publicznej lub wewnętrznej.

W ocenie rady gminy poszczególne zasady oraz warunki scalania i podziału nieruchomości, które zostały przewidziane w § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie projektu planu. Wbrew stanowisku skarżącego, treść § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie narusza również art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 102 ust. 1 zd. 2 u.g.n. szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach oznaczonych symbolami 3EW/R i 4EW/R zostały określone właśnie w § 7 ust. 3 uchwały. Jednocześnie nieruchomości znajdujące się na terenach oznaczonych symbolami 3EW/R i 4EW/R są "położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym", a zatem dopuszczalne jest ich scalenie i podział stosownie do art. 102 ust. 2 u.g.n.

Podsumowując, zarzut naruszenia przepisów prawa wskazanych w pkt I petitum skargi należy uznać za nieuzasadniony . Co istotne, nawet gdyby uznać (czemu rada zaprzecza), że brak określenia w § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości stanowi uchybienie z punktu widzenia § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie projektu planu, brak taki nie może być uznany za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dotyczy to bowiem tylko jednego z kilku elementów składających się na parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, a jednocześnie zasady i warunki przewidziane w § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały pozwalają na skuteczne dokonywanie scaleń i podziałów nieruchomości.

Kolejny zarzut skarżącego (zdaniem rady) należy uznać za niezasadny. Wójt Gminy Kostomłoty, działając na podstawie art. 17 pkt 8 u.p.z.p., wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 6,9259 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie Godków, Kostomłoty i Wichrów, które przewidziane zostały na cele lokalizacji siłowni wiatrowych oraz towarzyszącej infrastruktury. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 21 grudnia 2010 r. decyzję wyrażającą zgodę "na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 6,9259 ha gruntów rolnych klas II-III".

Należy wskazać, iż zgodnie z § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały wszystkie tereny oznaczone symbolami EW/R zostały przeznaczone m.in. na potrzeby budowy siłowni wiatrowych. Jednakże postanowienie zawarte w § 5 pkt 2 zostało sprecyzowane i uszczegółowione w § 7 ust. 4 uchwały. Z treści tych dwóch przepisów jednoznacznie wynika, że nie cała powierzchnia terenów oznaczonych symbolami IEW/R, 2EW/R, 3EW/R, 4EW/R, 5EW/R, 6EW/R, 7EW/R i 8EW/R może być przeznaczona na lokalizację siłowni wiatrowych (a więc na cele nierolnicze), lecz każdorazowo jedynie precyzyjnie wskazana w § 7 ust, 4 część powierzchni tych terenów. Innymi słowy, mimo że siłownie wiatrowe mogą być rozmieszczone w różnych lokalizacjach w ramach terenów oznaczonych tymi symbolami, nie jest możliwe aby powierzchnia terenów przeznaczonych i faktycznie wykorzystywanych przez siłownie wiatrowe przekraczała wartości ustalone w § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Jak bowiem słusznie wskazał Wójt Gminy Kostomłoty w piśmie z dnia 28 listopada 2011 r., cytowanym na s. 5 skargi, "Lokalizowanie elektrowni wiatrowych będzie musiała uwzględniać powierzchnie określone w § 7 ust. 4 uchwały, dla których uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze."

Z § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały wynika, że powierzchnia terenów oznaczonych wskazanymi symbolami, która została przeznaczona w planie miejscowym na potrzeby lokalizacji siłowni wiatrowych wynosi jedynie 6,6615 ha. Natomiast powierzchnia gruntów, w stosunku do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze wynosi 6,9259 ha. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, powierzchnia terenów oznaczona symbolem EW/R, która zgodnie z planem miejscowym została faktycznie przeznaczona na cele inne niż rolnicze (tj. pod lokalizację siłowni wiatrowych) nie jest większa od powierzchni gruntów oznaczonej w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia jakoby zaskarżona uchwała "dopuściła rozmieszczenie obiektów budowlanych na gruntach rolnych II i III klasy, co do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów", a przez to naruszała przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 17 pkt 8 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Treść planu miejscowego uchwalonego zaskarżoną uchwałą, a w szczególności ustalenia zawarte w § 7 uchwały oraz w załączniku nr 1, w pełni odpowiada warunkom zgody wyrażonej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia 21 grudnia 2010 r.

Skarżący zarzuca, że § 7 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie ,,1 EW /R, 2EWIR, 4EWIR, 5EWIR, 7EWIR, 8EWIR" został podjęty z istotnym naruszeniem przepisów art. 4 ust. 1, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p, ponieważ dopuszcza on wykraczanie łopat siłowni wiatrowych poza tereny oznaczone tymi symbolami. W konsekwencji - zdaniem skarżącego - nie ma pewności czy, z uwagi na wykraczanie łopat siłowni wiatrowych na tereny oznaczone symbolem P/U (sąsiadujące z terenami 4EW/R i 5EW/R) oraz na tereny znajdujące się poza granicami planu miejscowego (sąsiadujące z terenami lEW/R, 2EW/R, 7EW/R i 8 EW/R) , w dalszym ciągu możliwe będzie użytkowanie tych terenów zgodnie z ich przeznaczeniem. Zdaniem strony przeciwnej również ten zarzut jest niezasadny. Po pierwsze - wbrew twierdzeniom skarżącego tereny oznaczone symbolami 4EW/R i 5EW/R nie sąsiadują z terenami o symbolu P/U. Jak wynika z części graficznej planu miejscowego stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, tereny 4EW/R i 5EW/R sąsiadują z terenem oznaczonym symbolem 2KD-Z, a więc terenem przeznaczonym pod drogę publiczną (dodatkowo teren 5EW/R sąsiaduje z terenem przeznaczonym pod inną drogę publiczną, oznaczonym symbolem lKD-D). Brak jest jakiegokolwiek bezpośredniego sąsiedztwa między terenami oznaczonymi symbolami 4EW/R i 5EW/R a terenami oznaczonymi symbolem P/U. Z tego już choćby powodu podnoszone przez skarżącego ryzyko braku możliwości użytkowania terenów oznaczonych symbolem P/U jest nieaktualne. Po drugie - jeżeli chodzi o tereny sąsiadujące z terenami oznaczonymi symbolami 1 EW/R, 2EW/R, 7EW/R i 8EW/R (tj. tereny znajdujące się poza granicami planu miejscowego uchwalonego zaskarżoną uchwałą), należy wskazać, że obecnie toczy się postępowanie mające na celu uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kostomłoty dla terenów położonych w obrębach Bogdanów, Godków, Kostomłoty, Paździomo, Piotrowice, przewidzianych pod lokalizację farmy wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą. Tereny te znajdują się w granicach projektowanego planu miejscowego. Z porównania części graficznej obu planów wynika, że tereny o symbolu lEW/R i 7EW/R z uchwalonego planu miejscowego, sąsiadują z terenami oznaczonymi symbolem R (tereny rolnicze) z projektowanego planu miejscowego. Natomiast tereny o symbolach 2EW/R i 8EWIR sąsiadują z terenami o symbolach EW/R (tereny o przeznaczeniu m.in. na potrzeby siłowni wiatrowych) oraz R (tereny rolnicze).

Również zatem w odniesieniu do terenów sąsiadujących z terenami o symbolach lEW/R, 2EW/R, 7EW/R i 8EW/R nie zachodzi rzeczywiste ryzyko braku możliwości ich użytkowania zgodnie z ich przeznaczeniem. Jak bowiem słusznie zauważył sam skarżący, ewentualne zachodzenie łopat siłowni wiatrowych na tereny o przeznaczeniu rolniczym nie powinno uniemożliwiać użytkowania rolniczego tych terenów. Tym bardziej takie ryzyko nie istnieje w odniesieniu do terenów o symbolach EW /R, a więc o analogicznym przeznaczeniu jak tereny oznaczone symbolami 1 EW/R, 2EW/R, 7EW/R i 8EW /R.

Całkowicie bezzasadny jest także ostatni z zarzutów podniesionych w skardze. W żadnej mierze nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego jakoby § 13 zaskarżonej uchwały naruszał przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przeszkód lotniczych. W § 13 zaskarżonej uchwały przewidziany został obowiązek zgłaszania lokalizacji wszystkich stałych i tymczasowych obiektów budowlanych o wysokości większej niż 50 metrów nad poziomem terenu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego SZ RP. Przepis § 13 uchwały stanowi zatem powtórzenie treści uregulowania zawartego w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przeszkód lotniczych. Jest on więc wyłącznie swego rodzaju superfluum tego przepisu rozporządzenia. Treść § 13 zaskarżonej uchwały nie pozostawia wątpliwości, że odwołuje się on tylko i wyłącznie do obowiązku zgłaszania obiektów budowlanych do organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym (organem tym jest właśnie Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego SZ RP). Co istotne, przepis ten w ogóle nie dotyczy problematyki obowiązkowego zgłaszania do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego obiektów budowlanych o wysokości 100 m i więcej powyżej poziomu otaczającego terenu. Obowiązek zgłaszania tego rodzaju obiektów budowlanych do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wynika wprost z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przeszkód lotniczych. Obowiązek ten w żadnej mierze nie został wyłączony, czy też ograniczony ze względu na treść § 13 zaskarżonej uchwały. Skoro zatem § 13 zaskarżonej uchwały nie reguluje problematyki unormowanej w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przeszkód lotniczych, nie może w żaden sposób naruszać przepisu rozporządzenia, również gdyby był interpretowany a contrario. Interpretacja a contrario § 13 zaskarżonej uchwały prowadzi do bowiem wyłącznie wniosku, że nie ma obowiązku zgłaszania do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego SZ RP obiektów budowlanych o wysokości niższej niż 50 metrów nad poziomem terenu (co jest zgodne z § 2 ust. 2 rozporządzenia), a nie że nie ma obowiązku zgłaszania do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego obiektów budowlanych o wysokości 100 m i więcej powyżej poziomu otaczającego terenu. Strona przeciwna zauważa, że w świetle art. 15 ust. 2 u.p.z.p. problematyka dotycząca zgłaszania przeszkód lotniczych nie należy do obowiązkowych elementów planu miejscowego. Tym samym również brak powtórzenia w zaskarżonej uchwale przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przeszkód lotniczych, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do przepisu § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, nie narusza prawa.

W kolejnych pismach procesowych obie strony postepowania podtrzymały dotychczasowe stanowiska, zaprezentowane w sprawie, rozszerzając i pogłębiając dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona.

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm – zwanej dalej p.p.s.a.).

Po myśli art. 147 § 1 tej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.z.p.), zgodnie z którą nieważność aktu spowodowana być może również naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego lub istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie treści planu oraz jego załącznika graficznego, kierując się treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i podzielając w znacznej części zarzuty i argumentację złożonej skargi, uznał za zasadne wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, w zakresie zaskarżonym.

Inaczej mówiąc, analiza zakwestionowanych przez Wojewodę Dolnośląskiego unormowań uchwały prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna i Sąd podzielił w pełni zawartą w niej argumentację.

Przystępując do przedstawienia szczegółowych motywów i powodów, dla których orzeczeniem kasacyjnym został objęty określony w p. I wyroku fragment uchwały, w pierwszej kolejności wskazać należy na przepis art. 15. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 tejże ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury projektem planu jest projekt tekstu planu i projekt rysunku planu miejscowego. Tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (vide ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego wyd. H. Beck, W-wa 2004 r. s. 150). Analiza przytoczonych przepisów wskazuje jednoznacznie, że plan miejscowy, zawierający część tekstową i graficzną jest całością, a co za tym idzie oba te elementy planu muszą być całkowicie spójne i jednoznaczne. To zaś oznacza, że rolą organu stanowiącego gminy jest takie opracowanie uchwały o planie, aby w jak największym stopniu wyeliminować niejednoznaczności mogące wyniknąć ze stosowania planu w praktyce, podczas jego obowiązywania. Trzeba bowiem pamiętać, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8). Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że jak wynika z § 3 skarżonej uchwały, przeznaczenie różnych terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania zostały określone w § 4 i 5 uchwały. I tak ustęp 8 tego paragrafu stanowi, że szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości zostały określone w § 7 ust. 3. Z kolei w § 7 ust. 1 rada gminy uchwaliła, że "na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1EW/R, 2EW/R....do 8EW/R ustala się użytkowanie rolnicze oraz lokalizację nie więcej niż 13 siłowni wiatrowych z uwzględnieniem przepisów odrębnych; lokalizację budynków związanych z funkcjonowaniem siłowni wiatrowych z uwzględnieniem nieprzekraczalnych linii zabudowy, a w przypadku ich braku, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Natomiast, stanowiący integralny element planu załącznik graficzny, jako oznaczenia zastosowane na rysunku planu określa (między innymi) dwukolorowo (szary+żółty) oraz litery EW/R - jako tereny infrastruktury technicznej - elektroenergetyka - siłownie wiatrowe oraz tereny rolnicze. Nadto, w legendzie znajduje się linia czarna, ciągła, która na załączniku graficznym oddziela tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jeszcze jeden element legendy należy uznać, w kontekście zarzutów do planu, za istotny, tj. oznaczone czerwonymi krzyżującymi się liniami miejsca proponowanych miejsc lokalizacji siłowni wiatrowych.

Przechodząc z kolei do analizy części tekstowej planu należy (w tym samym kontekście) wskazać na § 4 tekstu planu, wedle którego obowiązującymi ustaleniami planu są (między innymi) następujące oznaczenia na rysunku planu miejscowego: symbole literowe oznaczające przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W konsekwencji symbol literowy (zastosowany do jednostki EW/R) jest obowiązujący dla całego planu. Inaczej mówiąc przeznaczenia przewidziane przez normodawcę gminnego dla terenów EW/R obowiązują dla całego, tak oznaczonego terenu, objętego uchwałą.

Jak wskazuje lektura tekstu planu, na siłownie wiatrowe inwestor będzie mógł (w świetle uchwały) wykorzystać jedynie powierzchnie gruntu określone w ustępie 4 § 4.

Zdaniem rady gminy, takie unormowanie w sposób jednoznaczny ogranicza możliwości objęcia inwestycjami z zakresu siłowni wiatrowych jedynie do terenów ściśle w tym ustępie określonych (vide tekst ustęp 3 § 7 poz. 1-8). Inaczej mówiąc, jak twierdzi rada gminy, uściślenie w § 7 ust. 4 "ustala się wyznaczenie terenów lokalizacji siłowni wiatrowych o powierzchni nie większej niż..." zapobiegnie wykorzystaniu terenów o większym areale (z terenów oznaczonych na rysunku planu jako tereny EW/R) na cele infrastruktury technicznej - elektroenergetyki.

Z takim rozumowaniem (zdaniem sądu) nie sposób się zgodzić. Należy bowiem podkreślić, że tereny przeznaczone pod elektroenergetykę to treny wyłączone spod produkcji rolnej.

Co dalej istotne w sprawie, podstawę do zawarcia w treści tekstu planu omawianych unormowań stanowi (miedzy innymi) decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydana na wniosek Wójta Gminy Kostomłoty, z dnia 21 grudnia 2010 r., podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyrażająca zgodę na przeznaczenie nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 6,9259 ha gruntów rolnych klas II i III, położonych na terenie gminy Kostomłoty, w obrębie Godków, w granicach działki nr 141/1, w obrębie Kostomłoty,w granicach działki 487/3, 487/4, 487/12, 489/2 w obrębie Wichrów, w granicach działki nr 168, w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku. Wśród tych załączników znajduje się, między innymi, tekst projektu planu, fragmenty map ewidencyjnych, a także kolorowe rysunki studium z oznaczonymi jako przeznaczone do odrolnienia tylko tymi terenami, które na załączniku graficznym do planu zostały zaznaczone linią przerywaną czarną, opisaną w legendzie jako "projektowana lokalizacja elektrowni wiatrowej wraz z drogą dojazdową" (por. oznaczenia do rysunku planu). Proste porównanie wielkości terenów oznaczonych na załącznikach do wniosku do ministra (do czego wprost nawiązuje treść samej decyzji !) i załącznika do uchwały o planie wskazują jednoznacznie, że nie ma (koniecznej w świetle treści art. 15 ust. 1 upizp) identyczności między tymi terenami. Inaczej mówiąc, tereny przeznaczone na cele nierolnicze na rysunku planu obszarowo znacznie przekraczają tereny o takim przeznaczeniu na załącznikach graficznych stanowiących odnośnik do decyzji.

W konsekwencji nie ma znaczenia stanowisko rady gminy odnośnie do interpretacji zwartego terenu, dokonanej przez NSA w wyroku z dnia.12 kwietnia 2012 (II OSK 94/12), z którym całkowicie sąd w tym składzie się zgadza. W kontrolowanej uchwale chodzi bowiem o to, że tereny oznaczone na załączniku graficznym jako przeznaczone nierolniczo przekraczają dopuszczalny normatyw przeznaczenia tychże na cele nierolne i to tak te, wyłączone z produkcji rolnej z mocy decyzji, jak i tym bardziej te (z unormowań ustawowych mniejsze) dla których taka zgoda nie jest potrzebna.

Jak wcześniej wskazano, unormowanie zawarte w § 7 ust. 4 nie może być uznane za ograniczenie dla wykorzystania terenu EW/R na cele nierolnicze do wskazanych tam powierzchni gruntu, bowiem jeśli inwestor (w czasie obowiązywania planu) wystąpi o pozwolenie na budowę dla inwestycji odpowiadającej "infrastrukturze technicznej", lub "elektroenergetyce" organ wykonawczy gminy (po spełnieniu pozostałych ustawowych warunków) nie będzie mógł odmówić takiemu wnioskowi, bowiem zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z obowiązującym planem. W takim wypadku będziemy mieli do czynienia z obejściem prawa (w zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W konsekwencji - zdaniem sądu - należy podzielić zarzuty skargi, że wskazanie na rysunku planu terenów o pow. większej od określonych w ustępie 4 § 7 narusza art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także art. 15 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją eliminacji z załącznika graficznego uchwały wszystkich elementów oznaczonych EW/R jest także wyeliminowanie pozostałych unormowań dotyczących tego terenu, zwartych w części tekstowej planu, tj. § 3 ust. 8, § 5 ust. 2 i § 7 skarżonego aktu.

Niezależnie od dotychczasowych rozważań i argumentów można wskazać także, że, zdaniem Sądu, nie wyznaczenie w uchwale o planie zasad scalania i podziału nieruchomości, dla terenów objętych planem (przeznaczonych na inne niż rolnicze cele) i nie należących do jednego właściciela (vide pismo Wójta Gminy Kostomłoty - k 71 akt sądowych) narusza, zasady opracowywania planów miejscowych.

Zdaniem sądu, szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości (doprecyzowane w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) są jednym z tych elementów planu zagospodarowania przestrzennego, do zawarcia których ustawodawca zobowiązał bezwzględnie organy uchwałodawcze gminy opracowujące plany zagospodarowania przestrzennego na swoich terenach. Przypomnieć bowiem należy, że w art. 15 ust. 2 ustawy postanowiono, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Co do zasady nie ma zatem wyjątków od ujęcia tych elementów w planie miejscowym. W orzecznictwie i piśmiennictwie dopuszcza się wprawdzie w sytuacjach wyjątkowych pominięcie któregoś z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2, ale taka, głęboko idąca na rękę gminy interpretacja przepisów bezwzględnie obowiązujących musi być podyktowana ewidentnym wykazaniem przez organ stanowiący gminy, że stan faktyczny, jaki może zaistnieć pod rządem planu, w żadnym przypadku nie będzie wymagał odwołania się do tego obligatoryjnego elementu. Zdaniem sądu, w praktyce takiej sytuacji (w zakresie potrzeby scalania i podziału nieruchomości) nie sposób sobie wyobrazić. Musimy pamiętać, że kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, stanowi zatem zespół norm, które zawarte w tym akcie mają (co do zasady) regulować zasady gospodarowania nieruchomościami na terenie obowiązywania planu w sposób kompleksowy, spójny, niesprzeczny ze sobą i normami wyższego rzędu, a przede wszystkim może ograniczać prawa właścicieli w terenie tylko na tyle, na ile pozwala gminie delegacja ustawowa (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Mając dotychczasowe uwagi na względzie należy wskazać, że uprawnienie do zgłaszania wniosku o dokonanie scalania i podziału działek ustawodawca przekazał wprost w ustawie o gospodarce nieruchomościami, określonej grupie właścicieli na terenie objętym uchwałą o planie. Zatem plan nie może tego właścicielom uniemożliwiać.

W konsekwencji, brak zawarcia w uchwale normatywnych zasad scalania i podziału nieruchomości prowadzi, zdaniem sądu, do sprzecznego z ustawą o gospodarce nieruchomościami ograniczenia właścicieli i analogicznie użytkowników wieczystych w zakresie uprawnienia do wystąpienia z żądaniem dokonania scalania i podziału ich nieruchomości, na terenie objętym planem. Podkreślić bowiem należy, że art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U z 2010 r. Nr 102. poz. 651, ze zm.) stwierdza, że podjęcie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości w stosunku do nieruchomości, które są objęte planem miejscowym, jest dopuszczalne ale to plan określa szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości. Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. (I OSK 34/07), w przepisach art. 102 i 103 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono regułę, według której podstawą postępowania scaleniowego jest stosowny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwały wszczynające takie postępowanie muszą znajdować oparcie w treści miejscowych planów obowiązujących w dacie ich podejmowania. Treść planów wyznacza bowiem zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Ze stanowiskiem zawartym w przytoczonym orzeczeniu w pełni koresponduje pogląd wyrażony przez E. Mzyka w komentarzu do art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz pod red. G. Bieńka, Warszawa 2005, s. 366-367). Autor ten - powołując się na treść art. 101 ust. 1 u.g.n. zdanie drugie, który wymaga, aby szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określił plan miejscowy oraz na art. 102 ust. 3, stanowiący, że scaleniem (poza wyłączeniami) mogą być objęte tylko nieruchomości położone w granicach obszarów ustalonych w trybie art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przyjmuje, że warunkiem podjęcia uchwały przez radę gminy o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości muszą być stosowne zapisy w planie miejscowym. Wyjątkiem, jeśli chodzi o położenie nieruchomości, jest sytuacja, gdy z wnioskiem o scalenie wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści. Inaczej rzecz ujmując, podjęcie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości musi znaleźć oparcie w konkretnych zapisach planu miejscowego.

Sądowi znany jest pogląd, w świetle którego zasady scalania i podziału nieruchomości muszą być określone w planie miejscowym jedynie wówczas, gdy rada określa granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Jednakże sąd poglądu tego nie podziela. Prawidłowa wykładnia omawianego przepisu nie może do takiego wniosku doprowadzić. Jednoznaczne i kategoryczne sformułowanie "w planie miejscowym określa się obowiązkowo - ust. 2" i "w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb - ust. 3" nie może budzić wątpliwości jaki zakres uchwały o planie (z woli ustawodawcy) jest bezwzględnie obowiązujący, a jaki jest uwarunkowany stanem faktycznym w terenie.

Jeśli zatem do art. 15 ust. 2 stosować wykładnię funkcjonalną, to tylko w zakresie wskazania, że np. gdy teren objęty planem nie będzie w całości zamieszkały, to nie ma po co ustalać zasad kształtowania zabudowy.

Natomiast, należy jeszcze raz podkreślić, że prawodawca gminny nie może przewidzieć, że w terenie objętym planem (w szczególności przy rozdrobnieniu działek i stosunków własnościowych) nie wystąpi, z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością sytuacja, w której właściciele gruntów na terenie objętym planem będą chcieli, w nieokreślonej przyszłości, zrealizować swych ustawowych uprawnień. Nie jest możliwe, aby rada gminy mogła już w momencie uchwalania planu przewidzieć, że nie będzie ponad wszelką wątpliwość potrzeby przeprowadzania scalania i podziału nieruchomości na terenie objętym planem. Należy bowiem po raz kolejny z całą mocą podnieść, że ustawodawca przyznał po stronie ponad 50 % właścicieli działek w terenie prawo do wystąpienia do rady gminy o podjęcie uchwały o scalaniu i podziale nieruchomości. Brak zaś unormowań w tym zakresie w planie miejscowym musi skutkować niemożnością podjęcia takiej uchwały lub jej nieważnością z ogromnymi skutkami prawnymi i gospodarczymi.

Z kolei, stosownie do dyspozycji normy prawnej ujętej w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz.1587), ustalającej wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego - ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

W rozpoznawanej sprawie jest to tym bardziej istotne, że teren przeznaczony na cele nierolne podlega w zakresie scalania i podziału przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem ponad wszelką wątpliwość organ musi wskazać jakie tereny podlegają zasadom scalania i podziałów nieruchomości objętych planem.

Dokonując dalszej analizy kontrolowanej uchwały należy zgodzić się z organem nadzoru, że nie jest dopuszczalne zawarcie w legendzie rysunku planu określenia "proponowane miejsce lokalizacji elektrowni wiatrowych". Po pierwsze określenia w planie muszą być na tyle jasne, proste, czytelne i jednoznaczne, że nie mogą budzić wątpliwości wśród użytkowników planu. Przede wszystkim zaś jak wynika to z rysunku, siłownie wiatrowe mają być usytuowane na terenach obecnie użytkowanych rolniczo. Zatem, ochrona gruntów rolnych i leśnych i ustawowa piecza organów zobowiązanych do czuwania nad ograniczeniem wykorzystywania ich na inne cele powoduje, że wyłączenie terenów spod takiej produkcji musi mieć charakter ścisły. Skoro sam Wójt Gminy Kostomłoty w korespondencji do Wojewody pisze, że lokalizacja elektrowni będzie musiała ograniczyć się do powierzchni ujętych w § 7 ust. 4 uchwały, to znaczy że rysunek i legenda załącznika nr 1 nie odpowiadają treści testu planu. Ponadto jest to istotne dla ewentualnego ograniczenia przez łopaty wiatraków możliwości korzystania z terenów sąsiednich, na co zawraca uwagę w skardze wojewoda. Konkretne wskazanie lokalizacji inwestycji wyeliminuje ewentualną niemożność pogodzenia lokalizacji wiatraków z przewidzianą w planie możliwością wykorzystania terenów sąsiednich. Doprecyzowanie umieszczenia elektrowni pozwoli organowi uniknąć zarzutów tego rodzaju.

Na koniec należy jeszcze podnieść, że trafnie również organ nadzoru zakwestionował § 13 uchwały. Jak trafnie podnosi skarga, rada gminy nie ma kompetencji do modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących. Kwestię obowiązku zgłaszania przeszkód rolniczych reguluje rozporządzanie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych i uchwała rady gminy nie może tych unormowań modyfikować. Również ustawodawca nie dał uprawnień organom gminy do nakładania na obywateli obowiązków publiczno-prawnych, tak że i z tego względu omawiany zapis musi być wyeliminowany z obrotu prawnego.

Reasumując należy zgodzić się z organem nadzoru, że w kontrolowanej uchwale Rada Gminy Kostomłoty dopuściła do lokalizacji obiektów budowlanych na terenach, co do których kompetentny organ nie wyraził zgody na ich odrolnienie, a także na takich terenach, które przekraczają normatywy wobec których zgoda na odrolnienie nie jest konieczna. Okoliczność ta stanowi istotne naruszenie art. 17 pkt 8 upzp i prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego § 7 uchwały, a w ślad za tym załącznika graficznego w części oznaczonej symbolem EW/R.

Można jeszcze wskazać, że dopuszczenie dowodu z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu dla terenów sąsiadujących z terenami objętymi kontrolowanym planem nie ma uzasadnienia, bowiem nie podjęto jeszcze uchwały o uchwaleniu planu, a sama uchwała intencyjna nie tworzy jeszcze stanu prawnego, zatem nic nie zmienia w stosunku do stanu faktycznego istniejącego w dacie podejmowania kontrolowanej uchwały.

Reasumując, wobec zasadności skargi, zaskarżoną część uchwały należało wyeliminować z obrotu prawnego stosownie do treści art. 147 § 1 u.p.s.a.- . Orzecznie zawarte w p. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 ppsa.