Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2550/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art, 80, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A., B. B., C. C. i D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 12/19 w sprawie ze skargi A. A., B. B., C. C. i D. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 października 2018 r. nr DO.8.6613.117.2016.JK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 12/19 oddalił skargę A. A., B. B., C. C. i D. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 października 2018 r. nr DO.8.6613.117.2016.JK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A., B. B., C. C. i D. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 3, art. 80, art. 77 § 1 art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo że organ ponownie rozpatrujący sprawę niewyczerpująco zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy w postaci wniosku o wywłaszczenie nieruchomości wraz z załącznikami, pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 15 października 1958 r. oraz pisma Ministra Zdrowia z 7 października 1958 r. znak IW-212 i dokonał jego błędnej oceny przez uznanie, że Minister Zdrowia zatwierdził wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości, w skład którego wchodziła przedmiotowa nieruchomość, podczas gdy z materiału tego nie wynika, aby takie zatwierdzenie miało kiedykolwiek miejsce; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 3, art. 80, art. 76 § 1, art. 6 i art. 7 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo że organ ponownie rozpatrujący sprawę przyjął, że z pisma Ministra Zdrowia z 7 października 1958 r. wynika, że zatwierdził on wniosek o wywłaszczenie, podczas gdy to pismo zawiera wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia wniosku o wcześniejsze zajęcie przedmiotowej nieruchomości i nie zawiera żadnego stwierdzenia dotyczącego zatwierdzenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 3, art. 80, art. 76 § 1, art. 6 i art. 7 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70), powoływanej dalej jako "ustawa z 1958 r.", przez nieuwzględnienie skargi, pomimo że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie stwierdził nieważności decyzji o wywłaszczeniu, chociaż wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha na inne cele niż określone w art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 r. nie został zatwierdzony przez Ministra Zdrowia; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 3, art. 80, art. 77 § 1, art. 6 i art. 7 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo że organ ponownie rozpatrujący sprawę przyjął, że przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, podczas gdy prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji wywłaszczeniowej miało miejsce jedynie w stosunku do S. B., chociaż właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli oboje małżonkowie S. i K. B.; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy zachodziły podstawy faktyczne i prawne do uchylenia zaskarżonej decyzji; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego powinien być zatwierdzony przez ministra właściwego dla Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. – Wydziału Zdrowia, to jest Ministra Zdrowia. Wnioskodawca złożył jednak wniosek bez uzyskania wymaganego zatwierdzenia. Z akt sprawy, które są kompletne i bez naruszonej numeracji kart, nie wynika, że takie zezwolenie było kiedykolwiek wydane. W żadnym z dokumentów nie pojawia się ani data, ani sygnatura takiego dokumentu, pomimo jego znaczenia dla sprawy wywłaszczeniowej. W aktach sprawy brak też wezwania do uzupełnienia wniosku przez dołączenie wymaganego zatwierdzenia i podejmowanych w związku z tym czynności.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, o wydaniu przedmiotowego zezwolenia nie stanowi również pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 15 października 1958 r., w którym Prezydium powołuje się na pismo Ministra Zdrowia z 7 października 1958 r. znak IW-212, w którym ta zgoda miała być wyrażona. W piśmie z 7 października 1958 r. Minister wyraża zgodę na zgłoszenie wniosku o niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 41 ustawy z 1958 r., celem umożliwienia natychmiastowego przystąpienia wykonawcy do robót. Jak wynika z przytoczonej w piśmie podstawy prawnej oraz uzasadnienia, intencją wydania tego dokumentu było umożliwienie zajęcia gruntu przed dokonaniem wywłaszczenia w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym przez ustawę. Z pisma nie wynika, że intencją Ministra Zdrowia było zatwierdzenie wniosku o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości powyżej 10 ha na cele inne niż określone w art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 r., wymagane w sprawie na podstawie art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, ani nie przywołano tam wskazanej podstawy prawnej. Zatem, poza tym jednym, błędnym jak wyżej wskazano, przywołaniem, w aktach sprawy nie widnieją inne ślady wskazujące na to, że zezwolenie było kiedykolwiek wydane.

Jak zauważyli wnoszący skargę kasacyjną, w tych warunkach nie można zaakceptować przyjętego przez Sąd I instancji poglądu, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia, po znacznym upływie czasu, ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Z orzecznictwa przywołanego przez Sąd I instancji na poparcie wyrażonego poglądu wyraźnie wynika, że dla jego przyjęcia konieczne jest stwierdzenie, że na istnienie dokumentu wskazują inne okoliczności i dokumenty. W niniejszej sprawie nie ma jednak takich okoliczności, a kompletne akta administracyjne nie zawierają takiego dokumentu. Sąd I instancji z samego faktu prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, błędnie wyprowadza wniosek o istnieniu takiego dokumentu. Pozostaje to jednak w sprzeczności z zasadą działania organów wyłącznie na podstawie przepisów prawa, wyrażoną w art. 6 K.p.a.

Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną zwrócili uwagę, że zgodnie z załączoną do akt sprawy umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego z 10 sierpnia 1939 r., właścicielami przedmiotowej nieruchomości stali się oboje małżonkowie S. i K. B. Tymczasem, zarówno prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, jak i decyzja wywłaszczeniowa, były skierowane wyłącznie do S. B., z pominięciem jego żony. Z tego względu, przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo. Sąd I instancji niezasadnie uznał, że powiadomienie o toczącym się postępowaniu przez umieszczenie informacji na tablicy ogłoszeń sanuje tę okoliczność. K. B. nie była zawiadamiana o podejmowanych czynnościach w postępowaniu, w taki sposób jak pozostali uczestnicy tego postępowania, a co najważniejsze, nie została wobec niej wydana decyzja wywłaszczeniowa.

To wszystko, w ocenie wnoszących skargę kasacyjną, skutkuje oceną, że zaskarżona decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo. Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia jej nieważności, naruszył powołane wyżej przepisy.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 5 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2550/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Nie wszystkie strony postępowania zajęły stanowisko w sprawie.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 6 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2550/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, we wniosku z 3 grudnia 2014 r. A. A., B. B., C. C. i D. D. zwrócili się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. Urząd Spraw Wewnętrznych z 9 kwietnia 1960 r. znak SA.2b=2/56/58/11 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w X. przy ul. Y., oznaczonej katastralnie jako parcela nr [1] i [2] o pow. 7 417 m2, stanowiącej własność S. B. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 19 września 2017 r. nr DO.8.6613.117.2016.PU załatwił ten wniosek odmownie.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 15 października 2018 r. nr DO.8.6613.117.2016.JK, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 19 września 2017 r., uchylił wskazaną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. Urząd Spraw Wewnętrznych z 9 kwietnia 1960 r. znak SA.2b=2/56/58/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. A., B. B., C. C. i D. D. uznał, że nie jest ona zasadna.

W sprawie bezsporne jest, że z wnioskiem o wywłaszczenie z 24 grudnia 1958 r. znak Xllla-3/6/58 wystąpiło Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Zdrowia w X. Celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa Szpitala [...], [...] Stacji Krwiodawstwa i [...] Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej położonej w X. Cel ten, mający służyć zaspokojeniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług medycznych, niewątpliwie mieścił się również w pojęciu użyteczności publicznej. Celem wywłaszczenia była budowa inna niż planowana realizacja budownictwa ogólnomiejskiego lub zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 r.), zatem wnioskodawca wywłaszczenia powinien był pozyskać zgodę Ministra Zdrowia na wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem wywłaszczeniowym. Sąd I instancji przyznał, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest stosownej zgody Ministra Zdrowia.

Nie jest kwestionowane, że budowa szpitala została potwierdzona istniejącą w obrocie prawnym decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr 47/60, wydaną przez Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej w X. 6 czerwca 1958 r. znak A.B.2-7/102/58. Z wniosku wywłaszczeniowego z 24 grudnia 1958 r. wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia "miał zabezpieczone odpowiednie kredyty przewidziane w planie inwestycyjnym na 1958 r., co potwierdza, że inwestycja była wpisana w zatwierdzony plan gospodarczy, bowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje."

Bezsporne jest również, że z treści wniosku z 24 grudnia 1958 r. wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia do wniosku wywłaszczeniowego dołączył postanowienia Sądu Powiatowego w X. o założeniu zbioru dokumentów dotyczących zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości. Załącznikiem do wniosku wywłaszczeniowego był również wypis umowy darowizny z 10 sierpnia 1939 r. Rep. A Nr [...], zgodnie z którą prawo własności przedmiotowej nieruchomości nabył S. B.

Kwestię sporną natomiast stanowi okoliczność wskazująca, czy minister właściwy dla Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. – Wydziału Zdrowia, to jest Minister Zdrowia, zatwierdził wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości, w skład którego wchodziła przedmiotowa nieruchomość. Z treści art. 15 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. wynikało bowiem, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek, który dotyczył wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha na inne cele niż określone w art. 3 ust. 2, powinien być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie. Kolejną kwestią sporną jest ustalenie, czy prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji wywłaszczeniowej miało miejsce jedynie w stosunku do S. B., chociaż właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli oboje małżonkowie S. i K. B.

W odniesieniu do pierwszej kwestii należy zauważyć, że jest ona przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej wymienionych w pkt 1–3, a dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 3, art. 80, art. 77 § 1, art. 76 § 1, art. 6, art. 7 K.p.a., jak i prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest prawidłowa zważywszy na treść art.174 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym niemniej wadliwość ta nie uniemożliwia ustalenia granic skargi kasacyjnej i odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do istoty sprawy w tym zakresie.

Wcześniej jednak należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie organ administracyjny rozstrzygał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku przywoływaną w kwestionowanej decyzji podstawą stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przy czym w treści decyzji organ wskazał, że nie stwierdził również, aby badane orzeczenie dało inne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-7 Kpa. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami.

Ponadto, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów. Słusznie Sąd I instancji podkreślił również, że postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest węższy, i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem ściśle określonych wad prawnych. Innymi słowy w sprawie takiej organ nie rozstrzyga co do istoty sprawy, lecz wyłącznie co do nieważności albo niezgodności z prawem wcześniej wydanej decyzji. Tym samym zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w pierwszej kolejności w sprawie należało zbadać, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, przy czym kwestionowane decyzje należało ocenić pod względem zgodności z przepisami ustawy z 1958 r., mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ich wydania.

Należy mieć na względzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd (podzielony również przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest stwierdzenie, że 1) w sprawie, w zakresie objętym decyzją, obowiązywał niewątpliwy stan prawny, 2) treść decyzji pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów obowiązującego prawa, 3) charakter naruszenia prawa był tego rodzaju, że prowadziło to do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94).

Warunki te w rozpoznawanej sprawie nie tylko, że nie zostały spełnione, ale skarga w swej podstawie w ogóle nie powołuje zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wymienione w niej zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonego wyroku zupełnie pomijają okoliczność, że sprawa dotyczyła decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. W zasadzie wszystkie zarzuty koncentrują się na błędnym ustaleniu, że Minister Zdrowia zatwierdził wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości, w skład którego wchodziła przedmiotowa nieruchomość. Tak sformułowane zarzuty pozostają w bezpośrednim związku z decyzją wydaną w trybie zwykłym, tj. orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. Urząd Spraw Wewnętrznych z 9 kwietnia 1960 r. znak SA.2b=2/56/58/11 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w X. przy ul. Y., oznaczonej katastralnie jako parcela nr [1] i [2] o pow. 7 417 m2, stanowiącej własność S. B. i nie mogą skutecznie zakwestionować decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Skarga kasacyjna w swym uzasadnieniu pomija zupełnie rozważania dotyczące znaczenia braku w wywłaszczeniowych aktach sprawy dokumentu wskazującego na zatwierdzenie wniosku o wywłaszczanie przez Ministra Zdrowia w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przyjął, że z akt sprawy wynika, że została wydana zgoda Ministra Zdrowia na złożenie wniosku o wywłaszczanie. Sąd I instancji przyznał wręcz rację skarżącym, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest stosownej zgody Ministra Zdrowia, przy czym Sąd zgodził się z organem, że po upływie ponad 50 lat od wydania decyzji, nie sposób stwierdzić jej nieważność jedynie na podstawie braku w aktach archiwalnych stosownego dokumentu, w szczególności, jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Sąd I instancji przyjął więc, że sporną okoliczność wyłącznie uprawdopodobniają znajdujące się w aktach archiwalnych pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. Wydział Zdrowia z 15 października 1958 r. znak Zd.Xllla-3-6/58, z którego wynika, że pismem z 7 października 1958 r. nr IW-212 Minister Zdrowia wyraził zgodę na zgłoszenie wniosku o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości. Podobnie, Sąd zgodził się wyłącznie z oceną organu co do pisma z 7 października 1958 r. nr IW-212, stanowiącego zgodę Ministra Zdrowia na zajęcie nieruchomości pod budowę Szpitala [...] i [...] Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w X. Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że treść wyżej powołanych dokumentów pozwala domniemywać, że Minister Zdrowia zaakceptował wniosek wywłaszczeniowy. W takiej sytuacji dopiero, Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku art. 15 ust. 1 ustawy z 1958 r. przez brak wykazania zatwierdzenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przez Ministra Zdrowia.

Sposób sformułowania skargi kasacyjnej – brak zarzutu naruszenia art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie pozwala jednak, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocy art. 183 § 1 P.p.s..a granicami skargi kasacyjnej na dokonanie oceny w zakresie, czy brak w aktach sprawy dokumentu wskazującego na zatwierdzenie wniosku o wywłaszczanie przez Ministra Zdrowia, można by uznać za wadę kwalifikowaną, w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzeczenia z 9 kwietnia 1960 r.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżących kasacyjnie kwestionującej stanowisko Sądu I instancji, że z uwagi na znaczny upływ czasu braki w materiale dowodowym, niemożność odnalezienia lub niezachowanie się całości akt administracyjnych należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym, wskazać należy, że przede wszystkim w przedmiotowej sprawie - gdzie chodzi o orzekanie w przedmiocie nieważności - w zgromadzonym materiale dowodowym (przedłożonym Sądowi) przekonywającego dowodu na niezatwierdzenie wniosku o wywłaszczanie przez Ministra Zdrowia nie ma, a strony takiego dowodu też nie przedstawiły. W tym kontekście istotne znaczenie odgrywa to, że rażące naruszenie prawa nie może być wyłącznie domniemane. Musi ono znajdować konkretne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego, okoliczność pozostawiająca wątpliwości nie może być traktowana jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona (np. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699).

Uwagi dotyczące sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej nie wskazującego zarzutu naruszenia art.156 § 1 pkt. 2 K.p.a. należy odnieść do drugiej spornej kwestii wymienionej w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zatem – ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej - nie mógł przejść do dokonania oceny stanowiska Sądu I instancji, w którym Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było wyłącznie wobec S. B., z pominięciem jego żony K. B., oraz że nie zmienia tej oceny fakt, że zawiadomienie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. Urząd Spraw Wewnętrznych, Oddział Wywłaszczeń z 29 grudnia 1958 r. znak SA.2b=2/56/58 informujące o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [1] i nr [2], stanowiącej własność S. B., zostało wywieszone - zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z 1958 r. - na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w X. w okresie od 8 września 1959 r. do 16 września 1959 r .

Poza tym, co najistotniejsze w sprawie w kwestii rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. należy odwołać się do poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego i 15 marca 2018 r. sygn. akt odpowiednio I OSK 868/16 i I OSK 2217/1. Wskazano w nich, że w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyroki NSA z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94 i 13 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86). Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 §1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720).

W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 1-3 skargi kasacyjnej oraz prawa materialnego - art. 15 ust. ustawy z 1958 r. należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ dotyczą one naruszeń przepisów postępowania zakończonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w X. Urząd Spraw Wewnętrznych z 9 kwietnia 1960 r. znak SA.2b=2/56/58/11 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w X. przy ul. Y., oznaczonej katastralnie jako parcela nr [1] i [2] o pow. 7 417 m2, stanowiącej własność S. B. Mogą one być zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa ponieważ w wyniku przywołanego orzeczenia powstał stosunek prawny (wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tego orzeczenia, zawarte w ustawie z 1958 r.

W kwestii wskazanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 151 P.p.s.a. zarzucającego Sądowi I instancji błędne oddalenie skargi pomimo podstaw do jej uwzględnienia wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepis art. 151 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 148, 149 § 1 czy art. 150 P.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia takich przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, nie ograniczając się do wskazania przepisu wynikowego. Jeżeli bowiem z rozstrzygnięcia Sądu wynika, że nie znalazł on podstaw do uwzględnienia skargi, to nie można Sądowi skargę oddalającemu zarzucić naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a., który właśnie w takim przypadku jest prawidłowo przez Sąd stosowany. Naruszenie powołanego przepisu w przypadku zarzucanego błędnego oddalenia skargi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W ramach powołanego zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej w zakresie uchybień przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania.

Z uwagi na powyższe, nie zostało podważone stanowisko Sądu I instancji uznające za zasadny pogląd organu, że w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa ani nie zawiera ono jakiejkolwiek innej wady, skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności zapadłej w nim decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.