Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1185/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7, 77,80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J.S. i W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 czerwca 2012 r. nr [....] w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących J.S. i W.S. kwotę 300 / trzysta / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 marca 2012 r., znak [....] Wójt Gminy M. , działając na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 Prawo wodne, nałożył na K.B. oraz A.S. (właścicieli działek o nr ewidencyjnych [....] i [....] w L. , Gmina M. ), obowiązek usunięcia naniesionych przy wlocie do rurociągu, usytuowanych na działce o nr ewidencyjnym [....] różnych odpadów, powiększenia otworu w murze ogrodzeniowym znajdującym się na działce o nr ewidencyjnym [....] do wymiarów 1 metr x 1 metr z dolną krawędzią na wysokości dna rowu, wykonania wlotu (przyczółek wlotowy) do rurociągu usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym [....] (od strony działki o nr ewidencyjnym....), zamocowania kraty na otworze w murze ogrodzeniowym położonym na działce nr [....] (od strony działki o nr ewidencyjnym....) oraz oczyszczenia przewodu rurociągu znajdującego się na nieruchomościach o nr ewidencyjnych [....] i [....] .

W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono przebieg postępowania w sprawie, wskazano na czynności podjęte po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją z dnia z dnia 2 września 2011 r. znak [....] ) poprzedniego rozstrzygnięcia organu I instancji zapadłego w przedmiotowej sprawie.

Wskazano, że w dniu 4 października 2000 r., na wniosek W.S. oraz H.L. , Wójt Gminy M. wszczął postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach o nr ewidencyjnych nr nr [....] w L. (stanowiących własność odpowiednio: działka nr [....] – J.J. , działki nr [....] Pani K.B. oraz Pani A.S. ) ze szkodą dla działek o nr ewidencyjnych: [....] i [....] w L. W ramach tego postępowania Wójt Gminy [....] wydał siedem decyzji administracyjnych, które w konsekwencji ich zaskarżenia przez strony zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Powyższa sprawa była również objęta kontrolą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 12 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 87/04 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 listopada 2003 r. (znak Kol. Odw......) i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wskazano na uwagi poprzedzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , w których podkreślono konieczność zbadania wszelkich zdarzeń, które mogłyby wpływać na stosunki wodne, w tym również na te, które miały miejsce w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania, a dotyczące nasypania przez J.G. na działce nr [....] (przed jej podziałem) hałd ziemi w miejsce stawów.

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę dopuścił, jako dowód opinię biegłego mgr inż. Z.M. (....) - rzeczoznawcy budowlanego z zakresu melioracji wodnych na okoliczność stosunków wodnych na działkach nr nr [....] w miejscowości L. Przy opracowywaniu tej opinii biegły uwzględnił poprzednie dwie oceny aktualnego stanu stosunków wodnych na gruntach w L. (z 2003 r. i 2009 r.), operat wodnoprawny dla rurociągu odwadniającego 0,6 m na działce nr [....] z 2000 r. wraz z decyzją Starostwa Powiatowego w K. . Ponadto uwzględnił poprzednio wydane w tej sprawie decyzje, wizje w terenie, uzyskane informacje oraz wywiad niwelacyjny.

Dalej podano, że strony postępowania w dniu 23 stycznia 2012 r. złożyły pismo oraz ekspertyzę hydrogeologiczną wykonaną na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. , Wydział Karny II z dnia 31 października 2011 r. (w sprawie obwinionego o wykroczenie określone w przepisie art. 194 pkt 1 Prawa wodnego). Biegły mgr inż. Z.M. zapoznał się z przedłożoną przez strony ekspertyzą i co do zasady wskazał, ze jej wnioski są zbieżne z wynikającymi z jego opinii.

Organ I instancji, uznając opinię Z.M. za wiarygodny dowód w sprawie, mając na uwadze płynące z niej wnioski, orzekł w stosunku do właścicieli działek o nr ewidencyjnych [....] i [....] w L. , obowiązek usunięcia naniesionych przy wlocie do rurociągu, usytuowanych na działce o nr ewidencyjnym [....] różnych odpadów, powiększenia otworu w murze ogrodzeniowym znajdującym się na działce o nr ewidencyjnym [....] do wymiarów 1,0 m x 1,0 m z dolną krawędzią na wysokości dna rowu, wykonania wlotu (przyczółek wlotowy) do rurociągu usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym [....] (od strony działki o nr ewidencyjnym...), zamocowania kraty na otworze w murze ogrodzeniowym położonym na działce nr [....] (od strony działki o nr ewidencyjnym.....) oraz oczyszczenia przewodu rurociągu znajdującego się na nieruchomościach o nr ewidencyjnych [....] i [....] .

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J.S. i W.S, , wnosząc o uchylenie decyzji. W odwołaniu zarzucono, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do kwestii podnoszonych przez odwołujących się w trakcie postępowania, a to nadsypania działki nr [....]do wysokości 4 metrów gruzem i ziemią, zasypania przydrożnego rowu wzdłuż działki nr [....] przez J.G. ani samowolnego wstawienia rury w poprzek drogi (działka nr......), które to okoliczności, w ocenie Odwołujących się, spowodowały zalanie niżej położonej działki nr [....] oraz piwnicy domu tam posadowionego.

W ocenie odwołujących się wykonanie obowiązków nałożonych kwestionowaną decyzją, nie poprawi stosunków wodnych na gruncie. Urządzenia wodne, których obowiązki te dotyczą, są wadliwie wykonane i nigdy nie były konserwowane. Zakłócenie stosunków wodnych zostało spowodowane przez J.G. , S.L. i D.P. .

Odtworzenie koryta "potoku bez nazwy", o którym mowa w decyzji organu I instancji pogorszyłoby, w ocenie autorów odwołania, i tak już złą sytuację, a poza tym jest nieuzasadnione, ponieważ takiego potoku nigdy na przedmiotowym terenie nie było.

W ocenie odwołujących się, zasadniczo winnym zakłócenie stosunków wodnych w przedmiotowym terenie i zalewania ich nieruchomości, jest J.G. , stąd też kwestionowane rozstrzygnięcie uznać należy za wadliwe.

Na koniec strony podały, że dokonane przez nich prace ziemne na działce nr [....] miały na celu zapobiegnięciu całkowitemu podtopieniu ich nieruchomości, co potwierdza także wyrok Sądu Rejonowego w W. , uniewinniający W.S. od popełnienia zarzucanego mu wykroczenia z art. 49 ustawy Prawo wodne.

Decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na zasadzie art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [....] z dnia 30 marca 2012 r., znak: [....] .

Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia faktyczne dokonane przez organ instancji. Stwierdziło, że postępowanie dotyczące naruszenia stosunków wodnych stanowi przykład regulacji mającej istotne znaczenie w zakresie wykonywania prawa własności. Stąd w tego typu postępowaniach należy mieć na uwadze przede wszystkim interes prawny samych stron postępowania. Rozstrzygnięcie administracyjne zapadłe w takim postępowaniu reguluje sposób korzystania z nieruchomości, jak również zapobiega powstawaniu szkód materialnych.

Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, stanowiącego podstawę merytoryczną rozstrzygnięcia.

Wskazano, że wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli stwierdzenia czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim, czy też do naruszenia stosunków wodnych nie doszło. Istotnym pozostaje, że właściciel gruntu pozostaje odpowiedzialny za szkody powstałe również w przeszłości, a więc należy szukać wszelkich przyczyn naruszenia stosunków wodnych, również wynikłych bez jego bezpośredniego udziału. Właśnie braki w postępowaniu dowodowym były przyczyną kolejnych uchyleń rozstrzygnięć organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , jak również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Obowiązkiem organu rozpatrującego przedmiotową sprawę było ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanki z art. 29 Prawa wodnego, tj. zmiany stanu wody na gruncie działek [....] i [....] ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki [....] . Rozpatrując po raz kolejny sprawę, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że obecnie organ I instancji zrealizował ciążące na nim z mocy przepisów 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. obowiązki. Okoliczności wskazywane w poprzednim rozstrzygnięciu Kolegium zostały zbadane, a wnioski co do ich wpływu na stosunki wodne na przedmiotowym gruncie, zostały sformułowane przez osobę posiadającą wiadomości specjalne.

Podniesiono, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym w szczególności opinii biegłego Z.M. , rozprawy administracyjnej, wizji w terenie, zeznań stron oraz wniesionych uwag dotyczących zakłócenia stosunków wodnych na działkach: nr nr [....] oraz [....] w miejscowości L. , można odtworzyć genezę zakłócenia stosunków wodnych na przedmiotowym gruncie. Wskazano, że część okoliczności wymienionych w opinii biegłego ma taki charakter, że doprowadzenie sytuacji do stanu, w którym żadna z działek nie będzie zalewana, wymaga zgodnego współdziałania, ewidentnie skonfliktowanych ze sobą, stron postępowania. Istnieją jednak również okoliczności, wpływające na zakłócenie stosunków wodnych na gruncie, których odwrócenie można nakazać w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Kolegium Odwoławcze ustaliło, że przed 1997 r. rów przebiegający przez działki nr nr [....] zasilał stawy położone na działce nr [....] (obecnie:....). Przebiega on najniższymi rzędnymi topograficznymi. Po zasypaniu stawów właściciel działki nr [....] naruszył stosunki wodne ograniczając odpływ rowu. Jednakże wykonując rurociąg 60 cm na działce nr [....] zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, w 2000 roku spełnił wymóg sprecyzowany w Prawie wodnym art. 29 ust. 2 i 3 i w sposób prawidłowy przywrócił stan stosunków wodnych na gruncie. Na wykonanie rurociągu ówczesny właściciel działki nr nr [....] otrzymał decyzję Starostwa Powiatowego w K z dnia 5 października 2000 r. znak. [....] . Przez wykonanie rurociągu 60 cm wraz ze studzienką i wylotem do rowu przydrożnego przy ul. [....] w L. , właściciel działki nr [....] zapewnił odpływ wód z istniejącego rowu na działce nr [....] . Zatem wydarzenia sprzed 2000 r. nie mają wpływu na obecny stan stosunków wodnych na gruncie, co jednoznacznie wynika z opinii biegłego mgr inż. Z.M. , którą Kolegium Odwoławcze uznaje za wiarygodny materiał dowodowy w sprawie. Okoliczność tę potwierdza też ekspertyza hydrogeologiczna załączona do akt sprawy przez Pana W.S. , która wprawdzie nie została sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania i kładzie akcenty na nieco inne kwestie, ale posiłkowe może być wykorzystana jako dowód także w przedmiotowej sprawie.

Wskazano, że obecnie, w rejonie wlotu do rurociągu zgromadziły się odpady (gałęzie, trawa) hamujące wpływ wody do rurociągu. Zostało to spowodowane wyrwaniem z muru zabudowanej kraty. Ponadto, przy wlocie do rurociągu nie wykonano zgodnie z operatem wodnoprawnym przyczółka wlotowego. Wypływ wody z rurociągu nie jest całkowicie zablokowany, ale niewątpliwie jest ograniczony. Otwór w murze ogrodzenia posiada nieregularny kształt o wymiarach ok. 0,5 m x 0,5 m, a więc jest mniejszy w przekroju niż rurociąg (0,6 m). Powyższe również wynika wprost z opinii mgr inż. Z.M. , a także biegłego sądowego, w której stwierdzono, że mur ogrodzeniowy zagłębiony na ok. pół metra w głąb i mały przekrój przepływu do rurociągu spływowego (pomniejszony do 0,4 m2 - pomimo projektu 1,0 m2), powoduje że woda zbiera się okresowo na działce S.

Dalej ustalono również, że poniżej muru ogrodzeniowego koryto rowu posiada nieregularny kształt: na odcinku ok. 5,0 m szerokość w dnie wynosi 1,5 m, głębokość 1 metr, a nachylenie skarp jest zróżnicowane, w zależności od ilości nasypanego gruzu i ziemi. Z kolei środkowy odcinek koryta rowu (ok. 15 m) stanowi pas ok. 5 m szerokości, który nie został zasypany gruzem. W tym miejscu wysokość nasypu oscyluje w granicach 0,5 do 0,8 m. W pozostawionym (niezasypanym) pasie, który stanowi naturalny teren w kierunku rurociągu sączy się woda. Natomiast górny odcinek koryta rowu ok. 10 m (do przepustu) stanowi przekop o głębokości ok. 10-20 cm, którym płynie woda rozlewając się wzdłuż działki. Przepust w drodze (działka nr ....), która stanowi współwłasność sąsiadujących właścicieli jest całkowicie zamulony. Odcinek powyżej przepustu ma szerokość 0,8 m, a głębokość 0,5 - 0,6 m. Z uwagi na zamulenie przepustu woda przelewa się przez drogę zalewając lub podtapiając działki nr [....] . Działka nr [....] ze względu na wykopany nasyp (ok. 4 m nad dno rowu) jest chroniona przed ewentualnymi wezbraniami wody płynącej rowem. Natomiast zamulony przepust powoduje, że przy większych opadach, woda zalewa część działki nr [....] . W odniesieniu do 2000 roku, kiedy przepust był udrożniony, zdaniem biegłego, nastąpiła radykalna zmiana stanu wód zarówno na działce nr [....] jak i [....] (droga) jak również na nienadsypanej części działki nr [....] . Nie bez znaczenia jest też fakt częściowego zasypania rowu, co skutkuje zamuleniem przepustu i w konsekwencji doprowadza do zmiany stanu wody na działkach nr [....] i [....] (droga).

Bardzo istotnym elementem, na który wskazał biegły, a który wpływa na zaistnienie przyczynowo - skutkowej zależności pomiędzy poszczególnymi działkami i dotyczy zakłócenia stosunków wodnych na ww. obszarze, jest także kwestia części rowu przebiegającego przez nieruchomość [....] , a konkretnie udrożnienia go przez właściciela, na odcinku 25 mb. tj. przywrócenie głębokości 0,5 - 0,6 metra. Brak konserwacji zwłaszcza wlotu do rurociągu (dz. nr....) w czasie dużych opadów skutkuje zalaniem lub podtopieniem najniższych partii działek nr [....] . Zdaniem biegłego prawdopodobnie stąd wynikają działania właściciela działki nr [....] w postaci podniesienia terenu przez nadsypanie gruzu i ziemi. Takie działanie powoduje, że na odcinku ok. 10 metrów poniżej przepustu koryto znika w stosunku do kształtu z 2000 r. Skutkiem tego jest zamulenie przepustu i zalewanie części działek nr [....] (droga).

Biegły Z.M. sformułował również w opinii pewne zalecenia, które wynikają z wyżej przedstawionego stanu faktycznego. Stwierdził po pierwsze, że naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przez właścicieli działek nr nr [....] jest ewidentne i wskazane jest wydanie w oparciu o wskazane przepisy decyzji nakazującej przywrócenie stanu do okresu pierwotnego tj. 2000 r. Przywrócenie stanu poprzedniego powinno polegać na udrożnieniu rowu przez właściciela działki nr [....] , tak aby zapewnić mu głębokość 0,5 - 0,6 m, po udrożnieniu rowu powinno nastąpić odmulenie przepustu przez współwłaścicieli drogi (działka nr.....), natomiast właściciel działki nr [....] musi w pierwszej kolejności wykonać oczyszczenie wlotu do rurociągu, powiększenie otworu w murze ogrodzeniowym do wymiarów 1 metr x 1 metr założenie kraty, wykonanie wlotu do rurociągu, oczyszczenie rurociągu. Sprawa obudowy wlotu (zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym) nie została określona jako pilna, ale również konieczna do zrealizowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasadnie organ I instancji oparł się w swoim rozstrzygnięciu na przedstawionej w sprawie opinii biegłego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie z reguły wymaga, jak wskazuje się w orzecznictwie, wiadomości specjalnych (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 140/11, publ. Wspólnota 2011/17/44; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 maja 2011 r., II SA/Kr 494/11, Lex nr 993326), a przedłożona opinia stanowi opracowanie kompletne, rzetelne i wiarygodne. Stąd też wnioski zawarte w tej opinii z powodzeniem mogą stanowić podstawę dla przyjętych rozstrzygnięć.

Słusznie również organ I instancji przyjął, że zakres niniejszego postępowania został ustalony granicami wniosku strony, czyli W.S. i H.L. , którzy domagali się rozstrzygnięcia sprawy zmiany stosunków wodnych na działkach nr [....] i [....] , podczas gdy sami są współwłaścicielami działek nr [....] (dane z wypisu z rejestru gruntów). Z tego też względu, rozpoznający sprawę w trybie art. 29 prawa wodnego, organ I instancji miał jedynie możliwość dwojakiego rodzaju rozstrzygnięcia: albo uwzględnienia wniosku i zobowiązania właścicieli działek [....] do usunięcia przeszkód lub zmian w odpływie wody, względnie odmowy wnioskodawcy, w sytuacji, gdy stwierdzi, że przewidziane w art. 29 Prawa wodnego przesłanki nie zachodzą, na które się oni powołują. Brak było natomiast podstaw do tego, by nakładać na wnioskodawców, inicjujących całe postępowanie, obowiązku odwodnienia terenu będącego ich własnością poprzez oczyszczenie rowu melioracyjnego, stanowiącego urządzenie melioracji szczegółowych oraz odmulenie przepustu w drodze. Są to zresztą obowiązki z zakresu utrzymania we właściwym stanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a zatem organem właściwym do nałożenia takich obowiązków jest właściwy miejscowo starosta, jako organ wydający pozwolenia wodnoprawne.

Wobec powyższego przyjęto, że Wójt Gminy [....] nie mógł zobowiązać właścicieli działek nr [....] do działań wynikających z przedstawionej ekspertyzy. W celu jednak rzeczywistego przywrócenia prawidłowych stosunków wodnych na gruncie, zasadne wydaje się rozważenie możliwości zasygnalizowania przez organ I instancji bądź zainteresowane strony postępowania, możliwości wszczęcia właściwego postępowania przez Starostę K. z urzędu.

Odnosząc się do podnoszonych przez strony zarzutów, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że sprowadzają się one do kwestionowania przyjętej przez organ I instancji interpretacji zaszłości historycznych na gruncie i kwestii udziału poszczególnych zainteresowanych osób w zakłócaniu stosunków wodnych na gruncie. Jak wskazano wyżej, Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia poczynione w tych kwestiach przez organ I instancji. Podkreślono, że nie są to ustalenia dowolne, ale oparte na wiarygodnym i kompletnym materiale dowodowym. W ocenie Kolegium Odwoławczego, odwołujący się nie przedstawili przekonujących argumentów za swoją wersją wydarzeń, ani też nie podważyli w sposób skuteczny wartości zgromadzonych dowodów. W związku z tym zarzuty odwołania uznano za niezasadne.

Na opisaną powyżej decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli w dniu 23 lipca 2012 r. J.S. i W.S. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także formułując inne wnioski skierowane do Sądu. Kwestionowanej decyzji zarzucono, że nie rozwiązuje ona problemu naruszenia stosunków wodnych na przedmiotowym gruncie i tylko częściowo eliminuje zagrożenia podtapiania działki skarżących. Zarzucono również, ze Kolegium nie oparło się w swoim rozstrzygnięciu na opinii biegłego dr inż. J.S. , sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego w sprawie o wykroczenie prowadzonego w stosunku do W.S.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Kolegium Odwoławcze podniosło, że zarzuty skargi sprowadzają się do przedstawienia odmiennej od organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie oceny materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i jej okoliczności, co w konsekwencji prowadzi to zakwestionowania utrzymanego przez Kolegium Odwoławcze w mocy rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżący po obszernym przedstawieniu stanu faktycznego i jego historycznego tła stwierdzili, że ocena dowodów przeprowadzona przez Kolegium jest niewłaściwa, bowiem w załączonej przez nich do akt sprawy opinii biegłego wysnuto odmienne od przyjętych przez Kolegium Odwoławcze wnioski.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wszelkie okoliczności dotyczące postępowania o wykroczenie, prowadzonego przed sądami powszechnymi obu instancji, nie maja znaczenia dla przedmiotowej sprawy, nie należą bowiem do jej zakresu. Również uwagi poczynione przez sądy powszechne w uzasadnieniach wyroków wydanych w stosunku do W.S. nie wiążą w żaden sposób organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie. Nie zmienia to jednak faktu, że przedłożona przez W.S. do akt sprawy opinia hydrogeologiczna autorstwa dr inż. J.S. , sporządzona na potrzeby postępowania sądowego, może być przez organy brana pod uwagę jako materiał dowodowy i w ten sposób została też potraktowana.

Podano, że wbrew twierdzeniom skarżących, opinia ta nie stoi w sprzeczności z podjętym przez Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięciem. W szczególności z opinii tej wynika, co potwierdza także druga opinia, sporządzona na potrzeby przedmiotowego postępowania, że co do zasady wszyscy właściciele działek znajdujących się w badanym obszarze i będących wzajemnie powiązanych stosunkami wodnymi, dopuścili się uchybień, które wpłynęły na niekorzystną zmianą tych stosunków. Obie opinie potwierdzają też istnienie w 2000 r. częściowo później zasypanego potoku bez nazwy, którego istnienie kwestionują Skarżący. Co do zasady zatem wszystkie strony postępowania, łącznie także ze skarżącymi, winny być zobowiązane to podjęcia działań mających na celu przywrócenie stosunków wodnych na przedmiotowym gruncie.

Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że takie całościowe rozwiązanie było na gruncie niniejszego postępowania niemożliwe. Zakres niniejszego postępowania został ustalony granicami wniosku stron, które je zainicjowały, czyli W.S. i H.L. , którzy domagali się rozstrzygnięcia sprawy zmiany stosunków wodnych na działkach nr nr [....] , podczas gdy sami są współwłaścicielami działek nr nr [....] (dane z wypisu z rejestru gruntów). Brak było podstaw do tego, by nakładać na wnioskodawców, inicjujących całe postępowanie, obowiązku odwodnienia terenu będącego ich własnością poprzez oczyszczenie rowu melioracyjnego, stanowiącego urządzenie melioracji szczegółowych oraz odmulenie przepustu w drodze. Są to obowiązki z zakresu utrzymania we właściwym stanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a zatem organem właściwym do nałożenia takich obowiązków jest właściwy miejscowo starosta, jako organ wydający pozwolenia wodnoprawne.

Reasumując, w ocenie Kolegium Odwoławczego, w przeprowadzonym postępowaniu jednoznacznie ustalono, że doszło do zakłócenia stosunków wodnych na przedmiotowym gruncie, na czym to zakłócenie polegało i jakie należy podjąć środki zaradcze, a następnie wydano rozstrzygnięcie mające na celu przywrócenie prawidłowych stosunków wodnych, w zakresie, w jakim organy były do tego uprawnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu jako naruszające prawo.

Istotą sporu w tej sprawie między stronami jest prawidłowość nałożenia K.B. oraz A.B. (właścicielek działek o nr ewidencyjnych [....] i [....] w L. , Gmina M. ), obowiązku usunięcia naniesionych przy wlocie do rurociągu, usytuowanych na działce o nr ewidencyjnym [....] różnych odpadów, powiększenia otworu w murze ogrodzeniowym znajdującym się na działce o nr ewidencyjnym [....] do wymiarów 1 metr x 1 metr z dolną krawędzią na wysokości dna rowu, wykonania wlotu (przyczółek wlotowy) do rurociągu usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym [....] (od strony działki o nr ewidencyjnym.....), zamocowania kraty na otworze w murze ogrodzeniowym położonym na działce nr [....] (od strony działki o nr ewidencyjnym.....) oraz oczyszczenia przewodu rurociągu znajdującego się na nieruchomościach o nr ewidencyjnych [....] i [....] .

Postępowanie przed organami administracji było prowadzone na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli już nastąpiła spowodowane przez właściciela gruntu zmiana stanu na gruncie i dodatkowo ta zmiana stanu wody szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie – organ wykonawczy gminy - może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W sprawach dotyczących zmiany stanu wody na gruncie skutkującym powstaniem szkody na gruncie sąsiednim ważną kwestią jest ustalenie przedmiotu takiej sprawy. W sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych, ze względu na ich specyfikę polegającą na nakładaniu – w razie ustalenia naruszenia tych stosunków ze szkodą dla gruntów sąsiednich – obowiązków na właściciela lub właścicieli gruntów mających na celu zapobiegania powstawaniu szkody spowodowanej przemieszczaniem się wody, przedmiot sprawy winien być tak określony, żeby sprawę można było rozstrzygnąć. Inaczej mówiąc chodzi o to, żeby postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na konkretnej czy też konkretnych działkach obejmowało wszystkich właścicieli nieruchomości, którzy czy to swoim działaniem czy też w inny sposób przyczynili się do naruszenia tych stosunków. Jeżeli naruszenie stosunków wodnych ma miejsce np. na pięciu działkach, a organ obejmuje swoją sprawą tylko dwie z nich, to nawet nałożenie obowiązków na właścicieli tylko tych dwóch działek nie powoduje, że zapobiegnie się dalszym szkodom lub usunie się dalsze wyrządzanie szkody. To bowiem wynika ze specyfiki naruszenia stosunków wodnych, gdzie zmiana stanu wody na jednej działce może mieś wpływ na stan innych działek.

Przenosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że organy administracyjne nie objęły zakresem swojego postępowania właścicieli tych wszystkich działek, na których dochodziło do zmiany stanu wody ze szkodą dla kolejnych działek.

Znajdująca się na karcie nr 244 tomu I akt administracyjnych mapa przedstawia obszar, na którym zmieniono sposób odprowadzania wód, przy czym ta zmiana mogła polegać nie tylko na celowych działaniu właścicieli działek, ale także na ich zaniechaniu skutkującym zmianą stanu wody na gruncie sąsiednim (np. poprzez brak odmulenia lub udrożnienia rowu odprowadzającego wodę). Wyraźnie na tym rysunku zostało pokazane, na jakich odcinkach rów odwadniający był w nienależytym stanie, gdzie nastąpiło zamulenie przepustu. Na kolejnych mapach (na karcie nr 345, 346 tomu I akt administracyjnych) wyraźnie widać przebieg rowu odwadniającego – przebiegał on co najmniej od działki nr [....] , przez działkę nr nr [....] i działkę nr [....] (po podziale na działki nr....) aż do rowu odwaniającego przy drodze powiatowej. Przebieg tego rowu potwierdza mapa znajdująca się na karcie nr 416 tomu I akt administracyjnych. Dodatkowo zdjęcia satelitarne (karty nr 1154 i 1155, tom III akt administracyjnych) wyraźnie wskazują na przebieg zagłębienia o charakterze rowu (lub śladów rowu) przez działki nr nr [....].

Istotne znaczenie mają w tej sprawie trzy ekspertyzy sporządzone przez biegłych. W każdej z tych ekspertyz w sposób mniej lub bardziej wyeksponowany stwierdzono, że naruszenie stosunków wodnych nastąpiło poprzez działanie lub brak działania właścicieli kilku działek ( nr nr.....– ekspertyza A.C. ze stycznia 2003 r., tom I karty nr 259-236), zaktualizowana przez tegoż biegłego w styczniu 2009 r. (karty nr 512-495 tom II akt administracyjnych). W ekspertyzie sporządzonej przez biegłego Z.M. również wskazano, że do zmiany stosunków wodnych i podtapiania terenu doszło w wyniku wielorakich działań lub zaniechań przez właściciel działek nr nr [....] (karty nr 1338-1331, tom III akt administracyjnych). Tenże biegły sformułował przy tym wnioski dotyczące podjęcia takich działań, które "optymalnie" spowodowałoby przywrócenie stanu wody do stanu pierwotnego i te czynności miałyby być nakładane na właścicieli działek nr nr [....] (karty nr 1334-1333, tom III akt administracyjnych). Również i w ekspertyzie biegłego J.S. przedłożonej przez skarżących zostało wskazane, że zmiany stanu wody dokonani właściciele wszystkich działek i te działania przyczyniły się do powodowania szkód na gruntach sąsiednich (karty nr 1344-1343, tom III akt administracyjnych).

Tym samym w ocenie Sądu prowadząc sprawę zmiany stanu stosunków organy nie powinny ograniczać swojego postępowania tylko do oceny zmiany stanu wód na działkach nr [....] i [....] ze szkodą dla działki nr [....] . Same organy w uzasadnieniu wydanych decyzji wskazują na szereg czynności lub szereg zaniechań (brak należytego utrzymania rowu, brak odmulania, podwyższanie terenu, itd.) na innych działkach niż tylko [....] i [....] i wyraźnie przy tym akcentują, że przywrócenie stanu poprzedniego i zaniechanie powodowania szkód miałoby miejsce wtedy, gdyby wszyscy właściciele wymienianych w uzasadnieniu tych decyzji działek podjęli niezbędne działania.

Dalej organy wskazują, że takie przywrócenie prawidłowych stosunków wodnych (tzn. sprzed zmian na działkach) wymaga jednak dobrej woli właścicieli i organy nie mogą w tym zakresie nic zrobić, a to dlatego, że związane są wniosek skarżących, który to wniosek określił granice sprawy.

Sąd w tej sprawie tego poglądu nie akceptuje. Z treści wniosku W.S. z dnia 13 marca 2000 r. wynika tylko tyle, że sąsiad J.G. podwyższył teren swojej działki i zsypał rów odwadniający (karta nr 1, tom I akt administracyjnych). Z kolei z wniosku S.L. i W.S. z dnia 4 października 2000 r. wynika, że domagają się wnioskodawcy nałożenia na A.W. obowiązku wykonania rowów odwadniających na jej działce od strony działek nr [....] i [....] (karta nr 85, tom I akt administracyjnych).

Sam organ I. instancji podaje w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że w dniu 4 października 2000 r. wszczęto postępowanie na wniosek W.S. i H.L. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr nr [....] ze szkodą dla działek nr [....] (karta nr...., tom III akt administracyjnych). A więc szkoda dotyczy także działki nr [....] , której skarżący nie są właścicielami.

Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby w dniu 4 października 2000 r. Wójt Gminy [....] wydał postanowienie o wszczęciu postępowania, albo też w tym dniu jakikolwiek wniosek złożyli W.S. i H.L. . Wniosek taki z tego dnia pochodzi od S.L. i W.S. i dotyczy nakazania wykonania rowu odwadniającego. Postępowanie zaś organ I instancji "wszczął" zawiadomieniem z dnia 20 marca 2001 r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [....] (karta nr 125, tom I akt administracyjnych), a nie działce nr [....] .

Same więc organy mówiąc oględnie, nie dość precyzyjnie wyjaśniły, na jakiej podstawie uznały, że przedmiotem tej sprawy to naruszenie stosunków wodnych na działkach nr [....] i [....] ze szkodą tylko dla działki [....] . A więc organy uznały, że mogą nakładać obowiązki tylko na właścicieli działek nr [....] , bo tylko w tym zakresie wynika to z wniosku inicjatorów postępowania.

Sąd z takim poglądem się nie zgadza. Wiążące dla organu było tylko to, że właściciel działki nr [....] zawiadomił organ o powstającej na jego działce szkodzie wynikającej ze zmiany stosunków wodnych.

O tym zaś, czy wniosek z dnia 4 października 2000 r. złożony przez S.L. i W.S. ma być traktowany jako rozszerzenie przedmiotu tej sprawy, to należy wyjaśnić.

Sam wnioskodawca może nie mieć i najczęściej nie ma pełnej wiedzy co do tego, jakie działania a nawet na jakim gruncie te działania spowodowały szkodę. Właściciel wie, że jego działka jest zalewana, podtapiana, innymi słowy jego działka jest niszczona, a obowiązkiem organów jest ustalenie przyczyn takiego stanu. Gdyby przyjąć tok wykładni organów za prawidłowy, to w sytuacji, w której wnioskodawca wskazuje na rzeczywiste niszczenie jego działki na skutek zmiany stanu wód, ale błędnie wskazuje, że przyczyną takiego niszczenia jest działanie danego sąsiada, to organ po ustaleniu, że to nie ten sąsiad powoduje zalewanie działki wnioskodawcy – nie nałożyłby żadnych obowiązków na nikogo, bo byłby związany "granicami wniosku". Takie działanie w oczywisty sposób narusza art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. nakazujące i należyte ustalenie stanu rzeczywistego sprawy i działanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów administracji. Zaufanie zaś do organów administracji tylko wówczas będzie istniało, jeżeli organy w sposób sprawny będą zmierzały do załatwienia sprawy. Ta zaś sprawa dotyczyła nałożenia obowiązków podjęcia takich działań, aby działka nr [....] nie doznawała szkody. To było przedmiotem tej sprawy, a nie wskazanie, że skoro sam wnioskodawca wymienił działki nr [....] i [....] , to tylko należy nałożyć na właścicieli tych działek obowiązki.

Jak wynika bowiem ze wszystkich ekspertyz zgromadzonych w tej sprawie bardzo wątpliwym jest ustanie stanu powodowania szkody na działce nr [....] na skutek jedynie wykonania tych obowiązków, jakie wynikają z obu wydanych w tej sprawie decyzji. Jeżeli tak, to nic nie stało na przeszkodzie, aby objąć postępowaniem wszystkich właścicieli tego obszaru, na działkach których dokonano zmian stanu wody na gruncie (poprzez działanie lub zaniechanie) i nałożyć obowiązki w taki sposób, aby rzeczywiście sprawę załatwić. Odsyłanie do ewentualnego dobrowolnego porozumienia się właścicieli innych działek celem załatwienia sprawy naruszania stosunków wodny jest jedynie życzeniem organów. Gdyby właściciele dobrowolnie ustalili zakres podejmowanych prac, to w ogóle niepotrzebne byłoby prowadzenie postępowania administracyjnego.

Należy również wskazać i na to, że z akt sprawy wynika, że zakres zalewania (niszczenia) działek dotyczy nie tylko działki nr [....] , ale i innych działek. W tym zakresie organy powinny wyjaśnić, czy wniosek z dnia 4 października 2000 r. złożony przez S.L. i W.S. dotyczy także szkody na działkach nr [....] i [....] spowodowanej zmianą stosunków wodnych. Ma to bowiem znaczenie w sprawie.

Gdyby jednak ten wniosek nie dotyczył szkody na działce nr [....] , to i tak organ I. instancji powinien rozważyć, czy celem załatwienia sprawy i ze względu na ważny interes wnioskodawcy, nie zastosować art. 61 § 2 K.p.a. poprzez wszczęcie postępowania także w zakresie powodowania szkody na innych działkach po to, żeby poprzez wniesienie wniosków także przez właścicieli innych niszczonych na skutek zmiany stanu wody na gruncie działek - sprawę załatwić w sposób kompleksowy nakładając obowiązki na tych wszystkich właścicieli działek, którzy powinni swoim działaniem przyczynić się do właściwego ukształtowania stosunków wodnych. Rację ma organ odwoławczy tylko w tym, że gdyby zmiana stanu wody na konkretnej działce powodowała szkody tylko na tej działce, to art. 29 Prawa wodnego nie stanowi podstawy do nakładania obowiązków na właściciela tej działki (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 992/09). Z tej zaś sprawy wynika, że w stanie faktycznym ustalanym przez organy, że zmiana stanu wody dotyczy co najmniej kilku działek, a szkody także mogą obejmować więcej niż jedną działkę (liczne zdjęcia w znajdujące się w aktach sprawy wyraźnie wskazują na szkody na działkach po obu stronach działki drogowej nr.....).

Sąd nie podziela stanowiska Kolegium Odwoławczego, że nakazanie wykonania czynności dotyczących rowu odwadniającego, jako urządzenie melioracji szczegółowej nie mieściło się w zakresie art. 29 Prawa wodnego. Odtworzenie istniejącego rowu nie jest tożsame z jego wykonaniem i może być przedmiotem obowiązku wynikającego z art. 29 Prawa wodnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1209/10 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 160/07). Sąd ten pogląd w pełni akceptuje.

W aktach sprawy znajduje się pismo pracownika (z dnia 15 września 2011 r., karta nr 1273 tom III akt administracyjnych), który zwrócił się o wyłączenie z postępowania. Nie ma żadnej informacji o uwzględnieniu tego wniosku i prawdopodobnie projekt decyzji przygotowywała inna osoba, to jednak w aktach sprawy znajdują się informacje o dalszym udziału w rozpoznaniu sprawy tego pracownika (karta nr 1308, tom III akt administracyjnych). Dla większej przejrzystości postępowania kierownik urzędu (Wójt Gminy.....) powinien do akt dołączyć informację o ewentualnym wyłączeniu takiego pracownika z udziału w załatwieniu sprawy tak, aby nie było wątpliwości w tym zakresie.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarżących należy wskazać, że powoływana przez nich ugoda z 20 maja 1997 r. określająca obowiązek wykonania rowu odwadniającego przez J.G. nie obowiązuje. Ugoda ta została zatwierdzona decyzją z dnia 1 lipca 1997 r. i decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego. Wójt Gminy [....] decyzją z 4 maja 2000 r. stwierdził wygaśniecie ww. decyzji z 1 lipca 1997 r. Tym samym obecnie nie ma żadnej ugody w tej sprawie i powoływanie się na obowiązek wykonania czynności wynikających z tej nieobowiązującej ugody nie ma żadnego uzasadnienia. Poruszanie w skardze kwestie prowadzonego odrębnego postępowania karnego także nie mają znaczenia w tej sprawie. Rację mają skarżący, że załatwienie tej sprawy wymaga ustalenia zakresu naruszania stosunków wodnych nie tylko na działkach nr [....] i [....] . Rację także mają skarżący wskazując, ze wbrew treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 87/04 organy nie wyjaśniły ponad wszelką wątpliwość przyczyn naruszenia stosunków wodnych i sposób usunięcia tych naruszeń.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że brak należycie i wszechstronnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, pominięcie zasadności ustalania przyczyn naruszania stosunków wodnych nie tylko do działek nr [....] i [....] , brak merytorycznego rozważenia zasadności nałożenia obowiązków na innych właścicieli niż tylko właściciele działek nr [....] i [....] uzasadnia naruszenie procedury administracyjnej w stopniu, w jakim mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uzasadniająca uchylenie obu decyzji. Zaskarżona decyzja jest bowiem jeszcze przedwczesna i nie załatwia sprawy. Sąd nie twierdzi przy tym, że na K.B. oraz A.S. (właścicieli działek o nr ewidencyjnych .....w L. ) nie mogą być lub nie powinny być nakładane żadne obowiązki. Sąd wskazuje, że nawet takie nałożenie obowiązków nie doprowadzi – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - do załatwienia sprawy, a więc do przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [....] lub na innych działkach do stanu pierwotnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym postępowaniu organ I instancji powinien w szczególności ustalić krąg stron mając na uwadze właścicieli tych działek, na których doszło do zmiany stosunków wodnych. Powinien również ustalić, jaki charakter mialo pismo z dnia 4 października 2000 r. pochodzące od S.L. i W.S. i czy dotyczyło on zawiadomienia o szkodach na działkach tych dwóch wnioskodawców.

Organ powinien też poinformować właścicieli działek, na których powstały szkody w związku ze zmianą stosunków wodnych, czy nie składają wniosków na podstawie art. 29 Prawa wodnego, ewentualnie skorzystać z art. 61 § 2 K.p.a. Należy ustalić stan faktyczny sprawy i wydać rozstrzygnięcie w taki sposób, aby można było – w świetle obowiązującego prawa – nakazać wykonania obowiązków zapobiegających szkodom lub przywrócić stan poprzedni stosunków wodnych.

Mając na względzie przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego, zwłaszcza zaś art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.