Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2582/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 ust. 1; art 11 ust 1; art 4 pkt 11; art 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi L.P. i K.P. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji gruntów leśnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], naliczającą, po ponownym rozpoznaniu sprawy, dwukrotną należność w wysokości 22 401,60 zł, z tytułu wyłączenia z produkcji 0,0400 ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor RDLP pismem z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania gruntów, bez wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 uorgil, na działce nr [..] w obrębie [..], gmina [..].

Decyzją nr -[...] z [...] września 2015 r., Dyrektor RDLP stwierdził wyłączenie 0,0400 ha gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami uorgil, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [..], z obrębu ewidencyjnego [...] w gminie [..] (pod eksploatację piasku i piasku ze żwirem). Decyzją tą nałożył na Stronę opłatę w wysokości 22 662,00 zł.

Strona odwołała się od ww. decyzji do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. W odwołaniu z [...] września 2015 r. podniesiono, że wyłączenie nastąpiło nieświadomie i niecelowo, prawdopodobnie w wyniku osunięcia ziemi na granicy wyrobiska lub w wyniku działania czynników atmosferycznych. W odwołaniu zakwestionowano również wysokość naliczonej należności. W uzupełnieniu odwołania wskazano, że wyłączenie nie nastąpiło w trakcie wydobywania kopalin lecz w okresie późniejszym, nie jest więc oczywiste, że sprawcą wyłączenia była strona.

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych rozpatrzył sprawę i stwierdził, że Dyrektor RDLP w sposób nieprawidłowy ustalił siedlisko leśne i nieprawidłowo ustalił opłatę w wysokości dwukrotnej należności (według ceny z daty wydania skarżonej decyzji). W związku z powyższym, decyzją z [...] lipca 2016 r., [...], uchylił decyzję Dyrektora RDLP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dyrektor RDLP rozpatrzył sprawę i wydał decyzję z [...] listopada 2016 r., nr [...]. Organ za potwierdzone uznał dokonane poprzednio ustalenia odnośnie zaistnienia wyłączenia z produkcji gruntów leśnych (efekt poeksploatacyjny). Potwierdzono także powierzchnię wyłączenia – pomiar metodą GNSS - 0,0400 ha, typ siedliskowy lasu oraz sprawcę wyłączenia (strona). Dokonano ustalenia daty wyłączenia z produkcji, wskazując, że do wyłączenia doszło w 2012 r. Datę tą wskazał w zeznaniach leśniczy Leśnictwa [...], który w trakcie lustracji przedmiotowego gruntu leśnego przed 2010 r. nie dostrzegł żadnych śladów świadczących o wyłączeniu gruntu leśnego z produkcji. Dyrektor RDLP podniósł, że na ww. datę wskazał również Marszałek Województwa [...] - [...] w swojej decyzji z [...] lipca 2012 r., Nr [...], której wydanie poprzedził stosownymi pomiarami. Ponadto, Dyrektor RDLP wskazał, że w aktach sprawy zgromadzono zobrazowanie numerycznego modelu terenu działki nr [..] w obrębie [..], gmina [..], wykonane 15 października 2013 r., na którym widać, że granica gruntu leśnego została naruszona w sposób świadczący o dokonaniu wyłączenia z produkcji. W związku z powyższymi (poprzednimi i obecnymi) ustaleniami, Dyrektor RDLP ustalił stronie opłatę w wysokości dwukrotnej należności stanowiącą równowartość 120,00 m3 drewna, co przy obowiązującej cenie 1 m3 ogłoszonej w Monitorze Polskim z 20 października 2011 r., poz. 970 - stanowiło kwotę 22 401,60 zł.

Strona niezadowolona z decyzji Dyrektora RDLP odwołała się do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. W odwołaniu z 12 grudnia 2016 r. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 kpa, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentacji dotyczącej okresu eksploatacji kopalni i zasięgu wyrobiska, jaka została sporządzona na potrzeby koncesji. W odwołaniu zarzuciła również naruszenie art. 28 w związku z art. 4 pkt 3 uogril, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na przyjęciu, że sprawcą wyłączenia jest podmiot będący właścicielem przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy w sprawie koniecznym jest ustalenie podmiotu, który swoim zachowaniem wyłączył grunt z użytkowania.

Rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z [...] października 2018 r., Nr [...], uchylił Dyrektor Generalny Lasów Państwowych zaskarżoną decyzję Dyrektora RDLP w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że grunty leśne znajdujące się na granicy wyrobiska zostały wyłączone przez stronę z produkcji, na skutek eksploatacji. Wskazał, że strona na żadnym etapie postępowania nie informowała, iż wyłączenie nastąpiło w wyniku działania osób trzecich, za których działanie nie ponosi odpowiedzialności. Stwierdził, że Dyrektor RDLP prawidłowo wskazał stronę, jako sprawcę wyłączenia. Prawidłowo ustalił datę wyłączenia, to jest 2012 r., po czym ustalił opłatę w wysokości dwukrotnej należności - według ceny z daty wyłączenia.

Organ II Instancji powziął jednak wątpliwość odnośnie postępowania Dyrektora RDLP w sprawie ustalenia typu siedliskowego lasu na działce ewidencyjnej nr [..], w obrębie [..], gmina [..]. Działanie Dyrektora RDLP, o którym mowa w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie typu siedliskowego lasu na podstawie protokołu z oględzin z [...] sierpnia 2015 r., z opracowania glebowo-siedliskowego dla Nadleśnictwa [...] z [...] stycznia 2009 r., dla drzewostanów znajdujących się w sąsiedztwie oraz z protokołów przesłuchania leśniczego, należy uznać za nieprawidłowe. Do wyliczenia należności uwzględnia się typ siedliskowy lasu ustalony w procesie taksacji lasu, a nie jak w zaistniałym przypadku, typ siedliskowy ustalony uznaniowo.

Organ I Instancji po raz kolejny rozpatrzył sprawę i wydał decyzję z [..] kwietnia 2019 r. nr [...]. Stwierdził, że Państwo K. i L. P. w 2012 r. dokonali wyłączenia na trwałe z produkcji gruntów leśnych, o powierzchni łącznej 0,0400 ha (na skutek eksploatacji kopalin), o typie siedliskowym las mieszany świeży (LMśw), wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [..], w obrębie ewidencyjnym [..], gmina [..], w zasięgu terytorialnym Nadleśnictwa [...]. W decyzji ustalił stronie opłatę w wysokości dwukrotnej należności z ww. tytułu, stanowiącą równowartość 120,00 m3 drewna, co przy obowiązującej cenie 1 m3 ogłoszonej w Monitorze Polskim z 20 października 2011 r., poz. 970 - co stanowiło kwotę 22 401,60 zł.

Strony niezadowolone z decyzji Dyrektora RDLP odwołały się do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. W odwołaniach z [..] maja 2020 r. (jednobrzmiące odwołania zostały złożone przez K. P. oraz adwokata A. R. pełnomocnika L. P.) zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 80 kpa oraz art. 77 § 1 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji dowolne przyjęcie, że strona dokonała wyłączenia na trwałe z produkcji gruntów leśnych, w sytuacji gdy zeznania świadków S. W. oraz K. W. są zbyt odległe w czasie, aby ustalić dokładny okres wyłączenia gruntów leśnych, a analiza wysokości drzew nie może być jedyną podstawą do wydania przedmiotowej decyzji,

2) art. 8 kpa i art. 10 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie udziału w wizji nieruchomości wykonanej przez biegłego, jak również do zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy i tym samym do czynnego udziału w każdym etapie postępowania administracyjnego,

3) art. 28 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawcą wyłącznie jest podmiot będący właścicielem przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy w sprawie koniecznym jest ustalenie podmiotu, którym swoim zachowaniem wyłączył przedmiotowy grunt z użytkowania.

Uzasadniając zarzuty strona zwróciła uwagę, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje, by wyłączenia gruntu leśnego z produkcji dokonali jego właściciele. Zdaniem strony, sam fakt bycia właścicielem nieruchomości nie może stać się podstawą do uznania, że sprawcami wyłączenia są właściciele nieruchomości. Strona wskazała, że jej zdaniem organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie zostało przyjęte, iż do wyłączenia gruntów doszło w wyniku działania kopalni. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że do osunięcia skarpy mogły się przyczynić czynniki atmosferyczne, które zaistniały po zakończeniu działalności kopalni. Strona w uzasadnieniu zarzutów stwierdziła, że ustalenie, iż do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji miało dojść w 2012 r., jest niepoparte zgromadzonymi dowodami. Strona wskazała, że ustalenie daty wyłączenia gruntów z produkcji, oparte jedynie na ustaleniu wieku pojedynczych drzew rosnących na skarpie, nie może być jedyną podstawą do wydania decyzji (ustalenia daty wyłączenia) i tym samym obciążenia opłatami.

Decyzją z [...] września 2020 r., Nr [...], Dyrektor Generalnego Lasów Państwowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [..] kwietnia 2019 r., nr [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach organ wyjaśnił, że zarzut naruszenia przepisów art. 80 kpa oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 28 w zw. z art. 4 pkt 3 i 11 uogril nie zasługuje na uwzględnienie. W toku postępowania Dyrektor RDLP podejmował wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy wymagany do wydania decyzji w sprawie.

Odnosząc się do twierdzeń strony, że w toku postępowania nie zostało wyjaśnione, na jakiej podstawie stwierdzono, iż do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji doszło wskutek działania kopalni - przytoczono poczynione w sprawie ustalenia, utrwalone w materiale dowodowym zebranym w ramach prowadzonego postępowania. Działka [..], zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, ma powierzchnię 4,22 ha, z czego 4,13 ha użytki kopalne, lasy (LsV) mają powierzchnię 0,30 ha, zaś grunty orne powierzchnię 0,09 ha. Grunty leśne i orne bezpośrednio graniczą z użytkami kopalnymi. Na części działki [..] prowadzone było wydobywanie kruszywa naturalnego, a zasoby złoża zostały wyczerpane i od 31 grudnia 2011 r., nie prowadzono na tej działce wydobycia. Podkreślono, że złoże zostało wyczerpane w całości – na co wskazuje decyzja Marszałka Województwa [...] – [...] z [...] maja 2012 r., Nr [...]. Wybranie całego złoża, wydobycie całego kruszywa przy granicy z gruntem leśnym oraz brak działań zabezpieczających grunt leśny przed możliwością osunięcia było przyczyną wyłączenia tego gruntu z produkcji, do którego doszło w wyniku osunięcia gruntu w 2012 r. Zaznaczono, że ustalenia te są zbieżne z wyjaśnieniami złożonymi przez stronę miedzy innymi w odwołaniu z [...] września 2015 r. Organ zaznaczył, że dla przypisania sprawcy wyłączenia odpowiedzialności za dokonane wyłączenie i ustalenia opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 uogril, nie jest wymagane wykazanie jego winy lub braku staranności. Wystarczające jest ustalenie podmiotu, który rozpoczyna inne niż leśne użytkowanie gruntu leśnego. W okolicznościach niniejszej sprawy do wyłączenia gruntu leśnego doszło w związku z prowadzona działalnością wydobywczą, kopalnią kruszyw naturalnych. W toku postępowania strona konsekwentnie zaprzeczała, by celowo doprowadziła do wyłączenia gruntów leśnych. Podkreślono, że strona nie przywołała żadnej okoliczności, która mogłaby wskazywać na sprawstwo innego podmiotu.

Za nietrafny uznano zarzut, że ustalenie daty wyłączenia na 2012 r., jest niepoparte zgromadzonymi dowodami. W okolicznościach sprawy można przyjąć, że bezspornym jest twierdzenie, że do wyłączenia doszło miedzy 31 grudnia 2011 r. (dzień uznania złoża za wyczerpane), a 29 maja 2015 r. (dzień lustracji terenowej i stwierdzenia wyłączenia przez Nadleśnictwo [..]). W toku postępowania organ I instancji przeprowadzał dowody mające pozwolić na ustalenie daty wyłączenia. Kluczowym dowodem dla ustalenia daty wyłączenia gruntów leśnych z produkcji jest analiza wieku naturalnego odnowienia brzozowego, mającego w dniu oględzin ([..] sierpnia 2015 r.) wysokość ok. 2 m (pomiarów dokonano po zakończeniu przyrostu na wysokość, nalotów brzozowych). Zgodnie z dostępnymi opracowaniami, taką wysokość brzoza osiąga w wieku 4 lat - zatem do wyłączenia doszło w 2012 r.

Za chybiony uznano także zarzut naruszenia art. 8 kpa i art. 10 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie udziału w wizji nieruchomości wykonanej przez biegłego, jak również do zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy i tym samym do czynnego udziału w każdym etapie postępowania administracyjnego. Strona była informowana o czynnościach dokonywanych w toku postępowania przez organ prowadzący postępowanie. W toku postępowania strona była informowana o wszczęciu postępowania z urzędu (zawiadomienia z [..] czerwca 2015 r., [..] sierpnia 2016 r oraz [..] stycznia 2019 r.). Organ I Instancji zapewnił stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, poprzez informowanie o dokonywanych czynnościach (np. zawiadomienie o lustracji terenowej z [..] sierpnia 2015 r., zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu ze świadków z [..] sierpnia 2016 r. oraz [..] czerwca 2016 r., postanowienie z [...] lutego 2019 r., znak sprawy: [...] o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego oraz zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji z [...] września 2015 r. oraz [...] listopada 2016 r.). Nie można zatem uznać, że Stronie nie zapewniono czynnego udziału na każdym etapie postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. P. i K. P., dalej "skarżący"., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucili naruszenie:

art 28 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych poprzez błędną wykładnię, a przez to błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji oraz poprzez uznanie, że sprawcą wyłączenia jest skarżąca spółka;

art 12 ust 1 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię, a przez to błędne zastosowanie i błędne wyliczenie wysokości opłaty oraz błędne określenie daty wyłączenia gruntu z produkcji i jego powierzchni;

art 12 ust 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię i nie zastosowanie przy ustalaniu wysokości wymierzonej opłaty, a w konsekwencji niezasadne podwyższenie wymierzonej opłaty;

art 7 oraz. art 77 ust 1 w związku z art 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i jego błędną ocenę w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału, którego skutkiem było błędne ustalenie, że w sprawie zachodzą przesłanki wydania decyzji o naliczeniu opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu leśnego z produkcji;

art. 28 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawcą wyłącznie jest podmiot będący właścicielem przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy w sprawie koniecznym jest ustalenie podmiotu, który swoim zachowaniem wyłączył przedmiotowy grunt z użytkowania.

Strony wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż sam fakt bycia właścicielem nieruchomości nie może stać się podstawą do uznania osoby odpowiedzialnej za przypisane wyłączenie. Stanowisko takie przeczy podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności zasadzie "rozstrzygania w razie wątpliwości na korzyść strony". Bezsprzecznie w sprawie powstały poważne wątpliwości, które organy winny uwzględnić w trakcie wydawania decyzji. Wskazano na niekonsekwencję w stosowaniu art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który winien być stosowany do sprawcy.

Organy I i II stopnia przypisały osunięcie ziemi jako wynik działania kopalni jednocześnie jednak "zapominają", iż K. P. nie była związana z działalnością gospodarczą w zakresie kopalni kruszywa. Tym samym nie może być traktowana jako potencjalny sprawca w rozumieniu ww. ustawy. Tym samym, wydanie wobec niej decyzji jest niezasadne.

Podniesiono także, że organ winien wyjaśnić na jakiej podstawie stwierdził, że do wyłączne gruntów wyszło wskutek działania kopalni, w sytuacji gdy nie dokonywano żadnych działań na terenie wskazanym w decyzji. Do stanu działki mogły się przyczynić czynniki atmosferyczne, w tym osunięcia skarpy po zakończeniu działalności kopalni. Mimo ponownego rozpoznania sprawy, organ w dalszym ciągu nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie, nawet nie odnosząc się do tego twierdzenia. Organy administracji w tym zakresie opierają się jedynie na cytowanym w uzasadnieniu decyzji przypuszczeniu strony, iż mogło dojść do osunięcia ziemi. Powyższe jednak nie determinuje stwierdzenia, że to właśnie czynności wydobywcze doprowadziły w konsekwencji do osunięcia ziemi, a dalej do naruszenia substancji terenów leśnych.

Żaden z przeprowadzonych dowodów nie ustala, aby po dacie 31 grudnia 2011 roku prowadzona była działalność - eksploatacji kopalni. Powyższe byłoby niezgodne z koncesją i narażałoby stronę na poważne sankcje finansowe. Zwłaszcza, że Marszałek Województwa [...] -[...], jako podmiot odpowiedzialny za koncesję, nie stwierdził żadnego naruszenia tym bardziej, że prowadzona była rekultywacja gruntu nadzorowana przez ten urząd.

W ocenie strony proces rekultywacji jest również elementem przywracania stanu nieruchomości do stanu zgodnego z uprzednim stanem faktycznym, co winno być wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie. Podkreślono, że odbudowa skarpy nastąpiła w większym zakresie niż istniało pierwotne osuwisko.

Podniesiono także, że ustalanie iż do wyłącznie gruntów miało dojść w roku 2012, jest niepoparte zgromadzonymi dowodami. Wskazanie wysokości pojedynczych drzew w obrębie nieruchomości nie może stać się jedyną podstawą do wydania decyzji i tym samym obciążenia opłatami strony postępowania. Przesłuchani świadkowie p. W. oraz p. Wronecki również nie potwierdzają czasu wyłącznie gruntów leśnych. Świadkowie wskazali jedynie na stan przed i po stwierdzonym naruszeniu. Nie wskazują oni tym samym na podmiot odpowiedzialny za ten stan, nie wypowiadają się także, czy stan jaki opisywali mógł być wynikiem czynników przyrodniczych - osuniecie, wpływ opadów.

Strony wskazały, że zarówno organ I i II instancji nie określiły precyzyjnie i prawidłowo daty stwierdzonego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, a jedynie ogólnikowo przywołały rok. Brak precyzyjnego ustalenia w decyzji daty wyłączenia gruntów z produkcji stanowi naruszenie art 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą obowiązek uiszczenia opłaty powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Podniesiono, iż artykuł 28 ust. 1 nie wyłącza w żadnym zakresie stosowania postanowień art. 12 (w tym ust. 6), bez zastosowania których (ust. 7 i nast.) nie byłoby możliwe obliczenie wysokości należności, a następnie obliczenie opłaty, o której mowa w ust. 1 art. 28 ustawy, czy też podwyższenie wysokości należności o 10%, gdyby zaszły okoliczności wskazane w art. 28 ust. 2 uogril. Skoro przepis art. 28 ustawy nie wyłącza wyraźnie stosowania do sytuacji w nim opisanych postanowienia art. 12 ust. 6, nie można przyjmować, iż dodatkową sankcją za wyłączenie gruntów z produkcji bez wymaganej decyzji, jest również wyłączenie stosowania przepisu, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W związku z powyższym również z braku zastosowania przepisu art. 12 ust. 6 uogril strony wywodzą swe stanowisko odnośnie żądania uchylenia decyzji.

Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Za bezzasadne uznano twierdzenie, że nie doszło do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. W ramach tego postępowania powzięte zostały ustalenia istotne dla stwierdzenia, że przedmiotowy grunt został wyłączony z produkcji z naruszeniem przepisów uogril. Na podstawie danych z ewidencji gruntów ustalono, że działka nr [..] z obr. [..] w gminie [..] w części objętej niniejszym postępowaniem stanowi grunt leśny. Taksacja wykonana przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej potwierdziła charakter leśny gruntu i ustaliła typ siedliskowy (LMśw). Grunt ten nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy informacja udzielona przez Urząd Gminy [..], zatem nie jest dopuszczalna zmiana jego przeznaczenia na cele inne niż leśne. Ustalenia te są wystarczającą podstawą do stwierdzenia faktu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji z naruszeniem przepisów ustawy uogril. Bezsporne jest, że na części działki [..], stanowiącej współwłasność skarżących, prowadzona była działalność wydobycia kopalin piasku i żwiru. Eksploatacja była prowadzona w części stanowiącej użytki kopalne do wyczerpania złoża. Wybranie całego złoża, aż do granicy z gruntem leśnym, bez podjęcia działań zabezpieczających skarpę powstałą na końcu wyrobiska, doprowadziło do osunięcia się gruntu na części działki stanowiącej grunt leśny, nieprzeznaczony do działalności wydobywczej. Potwierdziły to ustalenia lustracji terenowej, zeznania świadków. Pozbawiony słuszności jest też zarzut błędnego ustalenia daty wyłączenia gruntu z produkcji. Zgromadzone w aktach dowody pozwalają na ustalenie daty wyłączenia na 2012r. poprzez zestawienie okresów, kiedy eksploatacja była prowadzona w granicach określonych koncesją oraz dat w których stwierdzono naruszenie granicy gruntów leśnych. Leśniczy Leśnictwa [...] w trakcie lustracji przedmiotowego gruntu przed 2010 r. nie stwierdził żadnych śladów świadczących o wyłączeniu z produkcji gruntu leśnego.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 12 ust. 6 uogril. Pomniejszenie należności o wartość rynkową gruntu z daty faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej ma miejsce wyłącznie, gdy wyłączenie takie następuje na skutek uprzednio wydanej zgody na takie wyłączenie , tj. decyzji z art.11 ust.1 uogril. Zatem przepis art.12 ust. 6 uogril, ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy z produkcji wyłączany jest grunt leśny przeznaczony na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej "uogril"), zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten został zamieszczony w rozdziale 7 ustawy zatytułowanym "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Przedmiotem kontroli jest więc m.in. sprawdzenie przestrzegania przez podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze lub leśne zasad wynikających z tej ustawy. Art. 11 ust. 1 uogril stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Z kolei zawarta w art. 4 pkt 11 uogril definicji legalna głosi, że przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.

Wymagane przepisem art. 28 ust. 1 "stwierdzenie wyłączenia z produkcji" oznacza zatem konieczność ustalenia faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości – rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Dopiero ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że będące przedmiotem postępowania działki są gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy. Ustalenie to zostało poczynione na podstawie danych z ewidencji gruntów, z którego wynika, że na części działki ewid nr [..], położonej w gminie [..], obręb [..], znajduje się grunt leśny oraz w oparciu o przeprowadzoną lustrację terenową. Działka ta stanowi własność K. i L. P.. Dla przedmiotowej działki nie wydano decyzji zezwalających na ich wyłączenie z produkcji leśnej. Na przedmiotowym obszarze nie obowiązuje także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie oględzin i przeprowadzonego podczas nich pomiaru (dokonanego za pomocą urządzenia GPS), ustalono że powierzchnia wyłączona z produkcji leśnej wynosi 0,04 ha.

W ocenie Sądu, szczegółowe, precyzyjne i należycie udokumentowane są ustalenia organów – wyżej zreferowane – dotyczące zastanego stanu rzeczy na przedmiotowym gruncie. Zdaniem Sądu, prawidłowa jest też konkluzja, że wskazany w decyzji obszar został faktycznie wyłączony z produkcji leśnej. Przy czym organy ustaliły, że wyłączenie wynika z osunięcia się części gruntów na działce nr [..], bezpośrednio graniczących częścią, na której pan P. prowadził działalność wydobywczą – kopalnię kruszyw naturalnych. Jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów bezspornie wynika, że na części działki [..] doszło do wyłączenia 0,04 ha gruntów leśnych z produkcji. Działka [..], zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, ma powierzchnię 4,22 ha, z czego 4,13 ha użytki kopalne, lasy (LsV) mają powierzchnię 0,30 ha, zaś grunty orne powierzchnię 0,09 ha. Grunty leśne i orne bezpośrednio graniczą z użytkami kopalnymi, co konsekwentnie wykazują sporządzane na kolejnych szkice sytuacyjne. Na części działki [..] prowadzone było wydobywanie kruszywa naturalnego, czego strona nie kwestionuje i co potwierdzają zgromadzone w skatach administracyjnych dokumenty, a zasoby złoża zostały wyczerpane i od dnia [..] grudnia 2011 r. nie prowadzono na tej działce wydobycia, co także potwierdza pan L. P.. Nie zasługują zatem na uwzględnienie ani zarzuty dotyczące błędnego ustalenia, że doszło do wyłączenia omówionej części gruntu z produkcji leśnej (zarzut 1 sformułowany w skardze), ani zarzuty nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego (zarzut 4 sformułowany w skardze). Niewątpliwie bowiem na skutek osunięcia terenu o ustalonej za pomocą specjalistycznych pomiarów powierzchni, doszło do wyłączeniu gruntu leśnego z produkcji leśnej. Kwestia wpływu na powstałe wyłączenie czynników atmosferycznych, a nie działania kopalni, jest o tyle niewiarygodna, że objęty wyłączeniem teren bezpośrednio sąsiadował z gruntami na których prowadzono eksploatację, złoże zostało wyczerpane w całości, a nadto teren ten nie był objęty jakimikolwiek zabezpieczeniami. Skarżący, poza gołosłownym twierdzeniem, że ustalenia w zakresie sprawcy wyłączenia są niewystarczające, nie wskazują innych wiarygodnych okoliczności, w tym innego sprawcy powstałego wyłączenia. W tym miejscu Sąd zauważa, że w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, iż dla przypisania sprawcy wyłączenia odpowiedzialności za dokonane wyłączenie i ustalenia opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 uogril, nie jest wymagane wykazanie jego winy lub braku staranności. Wystarczające jest ustalenie podmiotu, który rozpoczyna inne niż leśne użytkowanie gruntu leśnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, ww. okoliczności zostały wykazane w sposób przekonujący. Nie można tu również mówić o naruszeniu zasady "rozstrzygania w razie wątpliwości na korzyść strony". Wbrew twierdzeniom skarżących, w sprawie nie powstały poważne wątpliwości, które organy winny uwzględnić w trakcie wydawania decyzji. Gołosłowne zaprzeczenie, wobec braku kwestionowania tej okoliczności przez właściwie cały okres trwania postępowania, takich wątpliwości zasadnie w ocenie Sądu nie obudziły.

W tym też miejscu należy wyjaśnić, że prawidłowo organy jako sprawcę wyłączenia uznały zarówno K.P., jak i L. P.. Jakkolwiek do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej doszło w wyniku działań wydobywczych prowadzonych w ramach działalności gospodarczej pana L. P., to jednak dokonane wyłączenie dotyczy gruntu stanowiącego współwłasność K. i L. P.. Mając zaś na uwadze przywołany powyżej pogląd, że dla ustalenia opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 uogril, wystarczające jest ustalenie podmiotu, który rozpoczyna inne niż leśne użytkowanie gruntu leśnego, niewątpliwie na skutek osunięcia gruntów spowodowanego działalnością wydobywczą, zarówno K. jak i L. P., jako współwłaściciele działki nr [..], rozpoczęli inne niż leśne użytkowanie gruntu leśnego wchodzącego w skład tej działki.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty w zakresie nieprawidłowo ustalonej daty dokonania wyłączenia. Przy tym należy zwrócić uwagę, że przepis art. 28 uogril nie wymaga ustalenia daty wyłączenia z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami omawianej ustawy. Z brzmienia przepisu wynika jednoznacznie , że ustalenie opłaty w oparciu o ten przepis następuje niezależnie od daty dokonanego wyłączenia. Niezależnie jednak od powyższego, Sąd uznał, że data wyłączenia została ustalona w niniejszej sprawie i to w sposób prawidłowy. Wypada w tym zakresie powtórzyć za organem, że w okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć, że do wyłączenia doszło miedzy 31 grudnia 2011 r. (dzień uznania złoża za wyczerpane) a 29 maja 2015 r. (dzień lustracji terenowej i stwierdzenia wyłączenia przez Nadleśnictwo [..]). Nadto, istotnie w toku postępowania organ I Instancji przeprowadzał dowody mające pozwolić na ustalenie daty wyłączenia. Sąd, wbrew twierdzeniom skarżących, zgadza się z organem, że kluczowym dowodem dla ustalenia daty wyłączenia gruntów leśnych z produkcji jest analiza wieku naturalnego odnowienia brzozowego, mającego w dniu oględzin (25 sierpnia 2015 r.) wysokość ok. 2 m (pomiarów dokonano po zakończeniu przyrostu na wysokość, nalotów brzozowych). Zgodnie z dostępnymi opracowaniami, taką wysokość brzoza osiąga w wieku 4 lat. Trafna i jak najbardziej zasadna jest zatem konkluzja, że do wyłączenia doszło w 2012 r.

Sąd nie uwzględnił także zarzutów dotyczących naruszenia art. 12 ust. 1, 6 i 11 uogril. Przepisy te w rozpoznanej sprawie w ogóle nie miały bowiem zastosowania. Wyjaśnić trzeba, że art. 12 omawianej ustawy uregulowany został w rozdziale Rozdziale 3 pt. "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej". Z kolei, art. 28 mieści się w Rozdziale 7 pt. "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Są to niezależne od siebie rozdziały ustawy, regulujące odrębne zagadnienia. Z art. 28 ust. 1 uogril wynika, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei z art. 12 ust. 1 uogril wynika, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, zaś ust. 6 ww. art. 12 wskazuje, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Zestawienie ww. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych świadczy o tym, że pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12, a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji, do których dochodzi w razie uzyskania wymaganego ustawą zezwolenia. Art. 28 dotyczy zaś wyłącznie sytuacji, do których doszło niezgodnie z przepisami uogril, a więc bez wymaganego ustawą zezwolenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że pomniejszenie należności, o którym mowa w art. 12 ust. 6 uogril stanowi swego rodzaju ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności. Art. 28 nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 12 i następnych ustawy. Unormowania z art. 12 jak i 28 są unormowaniami na równi "szczególnym", odnoszącymi się do dwóch odmiennych sytuacji (art. 12 do wyłączenia gruntu z produkcji zgodnie z przepisami ustawy, po uzyskaniu stosownego zezwolenia, zaś art. 28 do wyłączenia gruntu z produkcji bez uzyskania zezwolenia, a więc niezgodnie z ustawą) i każde z nich wprowadza inny, niezależny od siebie sposób liczenia wysokości należności. Dlatego przyjmuje się, co Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, że do ustalania opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy nie znajduje zastosowania art. 12 ust. 1, 6 i ust. 11 uogril. Tym samym należność, o której mowa w art. 28 ust. 1 uogrl, nie może być pomniejszana o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, tak jak ma to miejsce w sytuacji uzyskania zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji (tak NSA w wyroku z 13 stycznia 2017 r., sygn.. akt II OSK 985/15, LEX nr 2254565 oraz NSA w wyroku z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1307/11).

Sąd końcowo wyjaśnia, że przeprowadzenie rekultywacji gruntów zdegradowanych, nie stanowi przesłanki wyłączającej możliwość ustalenia opłaty, w trybie art. 28 ust. 1 uogril.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.