Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 824/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 36  ust. 1  pkt 3,  art. 54  ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141  par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Arkadiusz Despot –Mładanowicz (spr.) Protokolant Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1592/08 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1592/08 oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008r., znak; [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Gminy w Raniżowie z dnia 24 lipca 1978r. nr [...] nakazującej – E. T. zamieszkałemu w W. , wstrzymanie robót budowlanych, rozebranie dachu czterospadowego na budynku mieszkalnym i wykonanie dachu dwuspadowego z murami ogniowymi po stronie zachodniej i wschodniej w terminie do dnia 29 lipca 1978r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. M.. Skarżąca dochodziła stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i nakazania rozebrania dachu czterospadowego, wykonania dwuspadowego, zamurowania otworów okiennych od strony jej posesji. Wskazała, że sąsiedzi interweniowali w kwestii legalności budowy domu męża usytuowanego w odległości 1,5 km od ich posesji, czym doprowadzili męża do choroby psychicznej i tym samym spowodowali, że sama prowadzi gospodarstwo rolne i wychowuje pięcioro dzieci.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ działając w nadzwyczajnym, nieważnościowym trybie postępowania wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Naczelnika Gminy w Raniżowie z dnia 24 lipca 1978r. nakazującą – E. T. zamieszkałemu w [...] wstrzymanie robót budowlanych, rozebranie dachu czterospadowego na budynku mieszkalnym i wykonanie dachu dwuspadowego z murami ogniowymi po stronie zachodniej i wschodniej w terminie do dnia 29 lipca 1978r. W ocenie Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta jest bowiem wadą nieważności.

Sąd uznał za zasadną argumentację organów, w zakresie przesłankowego odtworzenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, a w szczególności w zakresie odtworzenia w niezbędnym zakresie projektu budowlanego, który ta zatwierdzała. Brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), nie oznacza to jednak, że organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a.

W sytuacji, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05, LEX nr 275485). W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organ zastosował powyższe postępowanie, co pozwoliło z kolei na prawidłową ocenę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pod względem wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności.

Sąd wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w orzecznictwie sądowym w ostatnich latach, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717).

Sąd wskazał, że jedną z podstawowych zasad, jaką powinny kierować się organy administracji publicznej jest zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że obowiązkiem organów jest działanie w oparciu o obowiązującą w dacie orzekania normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zarówno prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego jak i prawa procesowego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie w pełni zastosowano niniejszą zasadę.

Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 3 i 54 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.). oraz zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10 poz. 44), zapadła z rażącym naruszeniem tych przepisów. Zdaniem Sądu, przyjąć należy za trafną argumentację organów, że budynek powstał na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, z tym że z istotnymi od niej odstępstwami, które polegały na usytuowaniu okien w ścianie od strony granicy pozostającej w odległości mniejszej niż 4m, oraz wybudowaniu w miejsce przewidzianego w projekcie dachu dwuspadowego - dachu czterospadowego.

Jak wskazano wyżej o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca1994 r. sygn. akt V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Zdaniem Sądu kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja spełniała wszystkie te kryteria, by wyeliminować ją z obrotu prawnego. Bezsprzeczne jest bowiem, że zapadła w warunkach oczywistego naruszenia prawa, wobec sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto skutki, które wywoływała są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 LEX nr 165717). Na marginesie Sąd podniósł, że działka sąsiednia nadal jest niezabudowana, a okoliczności wskazane przez skarżącą na poparcie skargi nie pozostają w związku z niniejszą sprawą.

Dodatkowo Sąd stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu decyzji Naczelnika Gminy w Raniżowie z dnia 24 lipca 1978r. nr [...], nie zamyka ewentualnie drogi do oceny przez organ nadzoru budowlanego kwestii dopuszczalności bezspornego w okolicznościach sprawy odstępstwa od decyzji pozwolenia na budowę, tj. ulokowania okien w ścianie zbliżonej na odległość ok., 1m od granicy z sąsiednią, niezabudowaną działką.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w trybie przepisu art.151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. - o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku M. M. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 lipca 1978 roku o wstrzymaniu robót budowlanych jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

- § 20 pkt 1-14 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 1966r. Nr 10, poz. 44), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na podstawie przepisów zarządzenia wykonanie ścian ogniotrwałych przez inwestora nie było wymagane;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a to:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku przesłanek dla których przyjęto, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Raniżowie z dnia 24 lipca 1978 roku;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uchylić zaskarżone decyzje organu I i II instancji, jako naruszające art. 7, 77 kpa w związku z art. 716 kpc, ze względu na nieprzeprowadzenie przez organy administracji postępowania dowodowego mającego na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenie treści decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz E. T.

- art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uchylić zaskarżone decyzje organu I i II instancji, ze względu na naruszenia prawa materialnego wskazane powyżej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzją z dnia 24 lipca 1978 roku Naczelnik Gminy w Raniżowie nakazał inwestorowi E. T. wstrzymanie robót budowlanych na nieruchomości znajdującej się w [...] oraz rozbiórkę dachu czterospadowego na budynku mieszkalnym i wykonanie dachu dwuspadowego z murami ogniowymi po stronie zachodniej i wschodniej w terminie do dnia 29 lipca 1978 roku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor nie zastosował się do decyzji z dnia 27 czerwca 1977 roku nr [...] wydanej przez Naczelnika Gminy w Raniżowie, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja powyższa została wydana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem, właściwy terenowy organ administracji państwowej wstrzyma roboty budowlane, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w pozwoleniu na budowę bądź w zgłoszeniu rozbiórki.

Nie ulega wątpliwości, że na gruncie powyższego przepisu przyczyną wstrzymania robót budowlanych może być prowadzenie tych robót niezgodnie z przepisami. Bezsporne jest również, że przyczyną wstrzymania robót budowlanych może być prowadzenie tych robót w sposób niezgodny z warunkami pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem inwestor prowadzi budowę w sposób niezgodny z przepisami lub z warunkami wskazanymi w pozwoleniu na budowę, organ upoważniony jest do wstrzymania robót budowlanych. Z treści przepisów Prawa budowlanego, w szczególności art. 28 ust. 1 i 29 wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest jedynym aktem uprawniającym do wykonywania robót budowlanych, co oznacza, że ani same przepisy prawa budowlanego ani przepisy odrębne nie mogą stanowić samoistnej podstawy uprawniającej do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego (tak: Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie C.H. Beck, str. 316). Oznacza to, że inwestor w trakcie procesu inwestycyjnego jest związany nie tylko przepisami prawa, ale w równym stopniu powinien przestrzegać obowiązków nałożonych na niego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z decyzji Naczelnika Gminy w Raniżowie z dnia 24 lipca 1978 roku wynika, że została ona wydana w związku z niezastosowaniem się przez inwestora do decyzji z dnia 27 czerwca 1977 roku nr [...] (pozwolenie na budowę). Wstrzymanie robót budowlanych było zatem konsekwencją prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od treści decyzji o pozwoleniu na budowę. W zaskarżonym niniejszą skargą wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych rażąco narusza prawo, przy czym w uzasadnieniu tego wyroku próżno szukać wyjaśnienia dlaczego zdaniem Sądu doszło do naruszenia prawa, dlaczego naruszenie to zostało zakwalifikowane jako rażące, jaka konkretnie norma prawna została naruszona i w jaki sposób.

Jedynie z uzasadnień decyzji organów administracyjnych (PWINB i GINB) stwierdzających nieważność decyzji o wstrzymaniu prac budowlanych można wnosić, że organy I i II instancji uznały, iż w chwili wydawania decyzji o wstrzymaniu inwestycji żaden przepis nie nakładał obowiązku wykonania dachu z materiału ogniotrwałego oraz, że wykonanie dachu czterospadowego zamiast dwuspadowego nie naruszało przepisów Prawa budowlanego (w tym także Zarządzenia Ministra Budownictwa). Rozstrzygnięcie takie narusza art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego właściwy terenowy organ administracji państwowej wstrzyma roboty budowlane, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w pozwoleniu na budowę bądź w zgłoszeniu rozbiórki. W aktach niniejszej sprawy brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie odtworzono także treści pozwolenia na budowę. Nie wiadomo zatem jaka była treść decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności nie wiadomo, jakie obowiązki zostały nałożone na inwestora. Z treści decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych wynika, że powodem jej wydania było prowadzenie inwestycji w sposób niezgodny z treścią pozwolenia na budowę. Dopiero zatem po ustaleniu treści decyzji o pozwoleniu na budowę możliwa byłaby weryfikacja zgodności z prawem decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych. Inaczej mówiąc ustalenie treści decyzji o pozwoleniu na budowę jest przesłanką konieczną do stwierdzenia zgodności z prawem decyzji wydanej na jej podstawie. Przyjęcie zatem, że kontrolowana decyzja narusza prawo w sposób rażący, bez wcześniejszego ustalenia treści pozwolenia na budowę i zbadania czy wstrzymanie robót budowlanych było związane z istotnym odstępstwem od warunków tego pozwolenia, narusza powołane w kasacji przepisy, tj. art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Rozstrzygnięcie przyjęte przez WSA narusza również § 20 pkt 1-14 Zarządzenia Ministra Budownictwa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W zaskarżonym wyroku przyjęto bowiem za organami administracyjnymi (WSA powołuje się w uzasadnieniu wyroku ogólnie na naruszenie Zarządzenia Ministra Budownictwa, bez wskazania jego konkretnych przepisów), że wykonanie ścian ogniotrwałych przez inwestora w ogóle nie było wymagane przepisami Zarządzenia Ministra Budownictwa. Tymczasem powołany przez organ I i II instancji przepis § 20 pkt 7 Zarządzenia Ministra Budownictwa wskazuje, że ściana szczytowa budynku winna być wykonana z materiałów niepalnych. W świetle treści powyższych przepisów oraz mając na uwadze fakt, że w aktach sprawy brak decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego, nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych była w ogóle sprzeczna z przepisami prawa. Tym bardziej nie ma podstaw do przyjęcia by wydanie tej decyzji zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie sporządzone przez WSA zawiera wprawdzie rozważania teoretyczne co do tego, jakie uchybienia na gruncie kpa należy uznać za rażące naruszenie prawa, jednak rozważania te w żadnej mierze nie odnoszą się do niniejszej sprawy i pozostają od niej w całkowitym oderwaniu. W szczególności uzasadnienie nie zawiera oceny prawnej skarżonych decyzji pod kątem uznania, że decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych narusza prawo, jak również wyjaśnień dlaczego uznano, że ewentualne naruszenie ma kwalifikowany charakter. Co więcej, w uzasadnieniu wyroku WSA wskazuje, że decyzja której nieważność stwierdzono narusza "Zarządzenie Ministra Budownictwa" bez wskazania jakie konkretnie przepisy zostały naruszone. Jest to uchybienie tym bardziej rażące, że przedmiotem postępowania była kontrola decyzji stwierdzających nieważność decyzji ostatecznej. Sąd Administracyjny winien zatem odpowiedzieć na pytanie, czy i dlaczego ostateczne rozstrzygnięcie faktycznie dotknięte jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa (tak: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. FSK 2261/04).

W zaskarżonym wyroku WSA uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do prawidłowego skontrolowania decyzji organu I i II instancji. W szczególności WSA wskazał, że organy zastosowały postępowanie, o którym mowa w art. 716 i 729 kpc zmierzające do odtworzenia treści decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego, co pozwoliło na prawidłową ocenę kontrolowanej decyzji. Tymczasem, jak wynika z akt niniejszej sprawy organom nadzoru budowlanego nie udało się odtworzyć treści decyzji o pozwoleniu na budowę ani też treści projektu budowlanego. Czynności podejmowane przez organy administracji sprowadziły się do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz dokonania oględzin nieruchomości, jednak w toku tych czynności nie ustalano treści samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Samo zaś ustalenie położenia i wyglądu budynku mieszkalnego w żaden sposób nie pozwala na odtworzenie treści pozwolenia na budowę. Ustalenie treści pozwolenia na budowę było przesłanką konieczną do oceny, czy kontrolowane decyzje odpowiadają prawu. Naruszenie powyższe jest tym bardziej rażące w sytuacji, gdy wykonanie decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, nie zostało wyegzekwowane przez właściwe organy administracji przez okres 30 lat (od 1978 roku). Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że podjęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych miało na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej za wszelką cenę, pomimo braku podstaw prawnych oraz niezbędnego materiału dowodowego do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 1978 roku.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną N. D. wniosła o jej odrzucenie w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie podkreślenia wymaga fakt, że kontroli Sądu pierwszej instancji poddana została decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, w wyniku którego doszło do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Raniżowie z dnia 24 lipca 1978 r. nakazującej E. T. wstrzymanie robót budowlanych, rozebranie dachu czterospadowego na budynku mieszkalnym i wykonanie dachu dwuspadowego z murami ogniowymi po stronie zachodniej i wschodniej w terminie do dnia 29 lipca 1978 r. ( a nie 20 lipca 1978 r. jak wskazuje Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Przepis art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił: "Właściwy terenowy organ administracji państwowej wstrzyma roboty budowlane, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w pozwoleniu na budowę bądź w zgłoszeniu rozbiórki." Z treści cytowanego przepisu wynika, że do wstrzymania robót budowlanych mogło dojść wówczas, gdy roboty te były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych nie tylko w przepisach, ale też w pozwoleniu na budowę. Innymi słowy samo istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę uzasadniało wstrzymanie robót mimo, że obiektywnie roboty mieściły się w warunkach ogólnie określonych w przepisach.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena z punktu widzenia pkt 2 art. 156 § 2 k.p.a. przewidującego jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Wobec tego rzeczą Sądu pierwszej instancji było dokonanie analizy, czy decyzja Naczelnika Gminy w Raniżowie z dnia 24 lipca 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r., który dopuszczał wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ocena ta oraz przesłanki przemawiające za jej przyjęciem powinny wynikać z uzasadnienia wyroku.

Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 3 i art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jednakże z uzasadnienia wyroku nie wynika dlaczego Sąd doszedł do takiego wniosku. Należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego, rozstrzygając o nieważności decyzji z dnia 24 lipca 1978 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, zajęły się wyłącznie kwestią zgodności wykonywanych robót z warunkami określonymi w przepisach, tj. w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Natomiast organy obu instancji całkowicie pominęły kwestię istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Kwestia ta jest bardzo istotna, gdyż z treści kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji wyraźnie wynika, że do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia określonych obowiązków doszło z uwagi na odstępstwa od ustaleń i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę. Brak akt postępowania budowlanego z 1977 r. oraz decyzji zawierającej pozwolenie na budowę i projektu budowlanego nie uzasadnia pominięcia kwestii zgodności realizowanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę, tym bardziej w postępowaniu nadzorczym, w którym istotne jest ustalenie czy kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie wynika dlaczego decyzja oparta na art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi zaprzeczenie stanu prawnego, który umożliwiał wstrzymanie robót budowlanych z powodu istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zasadnie skarżąca kasacyjnie twierdzi, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania teoretyczne na temat, jakie uchybienia należy uznać za rażące naruszenie prawa, w żadnej mierze nie odnoszą się do rozpoznawanej sprawy i pozostają od niej w całkowitym oderwaniu.

Wobec powyższego zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 20 pkt 1-14 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, gdyż w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można uznać, że istniały podstawy do zastosowania tych przepisów.

Natomiast, wobec wadliwego uzasadnienia, przedwczesne jest dokonywanie oceny, czy Sąd pierwszej instancji winien wydać orzeczenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – adwokat M. B.-S. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinna złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.