Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1031/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 784/19 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 27 czerwca 2019 r. nr PR.543.85.2018 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 11 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 784/19 oddalił skargę J.K. (dalej: skarżący) na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej: Prezes WUG) z 27 czerwca 2019 r. nr PR.543.85.2018 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 2 listopada 2018 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie (dalej: Dyrektor OUG) wymierzył skarżącemu opłatę podwyższoną z tytułu wydobycia kopaliny bez koncesji w kwocie 7 496 256 zł. Decyzja została doręczona w trybie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: k.p.a.) – doręczenie zastępcze – w dniu 22 listopada 2018 r.

Pismem z 4 grudnia 2018 r. skarżący złożył od tej decyzji odwołanie, którego nie podpisał. Wobec tego Dyrektor OUG pismem z 27 grudnia 2018 r., doręczonym 3 stycznia 2019 r., wezwał stronę do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie. Skarżący nie wykonał tego wezwania. Pismem z 29 stycznia 2019 r. Prezes WUG zawiadomił stronę, że wobec nieusunięcia braku formalnego odwołania pozostawia je bez rozpoznania.

Pismem z 11 marca 2019 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora z 2 listopada 2018 r. wskazując, że pomyłkowo wysłał niepodpisany egzemplarz odwołania z 4 grudnia 2018 r. Zauważywszy to, pismem z 17 grudnia 2018 r. samodzielnie uzupełnił brak wysyłając organowi – wraz z inną korespondencją – podpisane odwołanie od decyzji z 2 listopada 2018 r. Wskazał, że powyższe okoliczności może potwierdzić kilku pracowników, m.in. K.G. Powyższe było przyczyną niewykonania wezwania z 27 grudnia 2018 r. Skarżący dodał, że z przyczyn nieznanych, poprawny egzemplarz odwołania nie został przesłany do Prezesa WUG razem z aktami sprawy, skutkiem czego organ pozostawił je bez rozpatrzenia.

Postanowieniem z 15 maja 2019 r. Prezes WUG odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 2 listopada 2018 r. stwierdzając, że nie spełnił on przesłanek z art. 58 k.p.a. warunkujących przychylenie się do wniosku.

Nie zgadzając się z tym postanowieniem skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny.

Zaskarżonym postanowieniem Prezes WUG utrzymał w mocy postanowienie z 15 maja 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Odnosząc się do twierdzeń strony, iż doręczanie korespondencji w sprawie odbywało się i odbywa do rąk osób nieuprawnionych Prezes WUG podkreślił, że strona odpowiadała, zarówno w trakcie prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, jak i przez Prezesa WUG, na korespondencję kierowaną do niej na wskazany adres (tak m.in. zawiadomienie z 24 sierpnia 2018 r. i odpowiedź strony z 27 sierpnia 2018 r.; zawiadomienie z 29 stycznia 2019 r. i odpowiedź strony z 12 lutego 2019 r.), a więc brała czynny udział w toczącym się postępowaniu i uprzednio nie kwestionowała prawidłowości doręczania korespondencji. Odnośnie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, Prezes WUG wskazał, że skarżący kilkukrotnie stawiał się w siedzibie urzędu i składał wyjaśnienia w sprawie (notatka służbowa z 26 lutego 2019 r. oraz z 3 kwietnia 2019 r.) w kwestii korespondencji wysłanej 17 grudnia 2018 r. do organu pierwszej instancji. Odnośnie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania K.G., Prezes WUG wskazał, że złożył on wyjaśnienia w piśmie z 11 marca 2019 r. W ocenie organu nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącego o przesłuchanie pracowników: M.T. i S.L., gdyż służyłby on wyłącznie przedłużeniu postępowania. Zdaniem Prezesa WUG strona, dbając o interesy swoje i swojej firmy, dowiedziawszy się 3 stycznia 2019 r. o braku formalnym odwołania mogła we wskazanym w wezwaniu terminie, który upłynął 10 stycznia 2019 r., przedstawić stanowisko w sprawie. Uczyniła to jednak dopiero przy piśmie z 20 lutego 2019 r. Z tych przyczyn Prezes WUG wskazał, że skarżący nie wniósł skutecznie odwołania od decyzji z 2 listopada 2018 r. w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej.

W ocenie Prezesa WUG w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 58 k.p.a., gdyż do wniosku o przywrócenie terminu skarżący załączył jedynie kserokopię odwołania z 4 grudnia 2018 r. i dlatego nie można uznać, że dopełnił czynności, której terminowi uchybił. Ponadto zdaniem organu, strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy oraz nie wniosła przedmiotowego wniosku w wymaganym terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się zmiany zaskarżonego postanowienia w całości, tj. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji, a także wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora OUG z 2 listopada 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes WUG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.

WSA w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

WSA podkreślił, że w myśl art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne jeśli strona dopuściła się jakiegokolwiek niedbalstwa i jeśli w istocie mogła albo sama, albo poprzez domowników złożyć odwołanie w terminie. Od strony postępowania można bowiem oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw i w tym też kontekście należy oceniać przesłankę braku winy w uchybieniu terminu. Przepis ten przewiduje cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić kumulatywnie aby przywrócenie terminu do wniesienia odwołania było prawnie dopuszczalne. Należą do nich uprawdopodobnienie przez stronę braku swojej winy w uchybieniu terminu, złożenie wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, dochowanie 7-dniowego terminu do wniesienia wniosku liczonego od dnia ustania przeszkody oraz dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, której termin dokonania został uchybiony. WSA podzielił stanowisko organu, że skarżący nie dopełnił tych wymogów, bowiem jedynie złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, WSA stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się korespondencja, na którą powołuje się strona, jednak dotyczy ona zgłoszenia zakończenia prac budowlanych w Z. W ocenie sądu pierwszej instancji, gdyby skarżący – jak twierdzi – przesłał podpisany egzemplarz odwołania do organu przy piśmie z 17 grudnia 2018 r., to niewątpliwie zareagowałby na fakt doręczonego mu 3 stycznia 2019 r. wezwania do uzupełnienia niepodpisanego egzemplarza odwołania z 4 grudnia 2018 r. W ocenie WSA skoro od 3 stycznia 2019 r. skarżący wiedział, że odwołanie nie jest podpisane, zupełnie nieracjonalnym było informowanie organu pismem z 12 lutego 2019 r. – w odpowiedzi na zawiadomienie z 29 stycznia 2019 r. o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania – że usunął brak formalny w dniu 17 grudnia 2018 r. za listem poleconym nr [...]. W konsekwencji przedstawionej chronologii zdarzeń WSA zaaprobował pogląd organu, że podpisane odwołanie nie zostało przesłane do organu 17 grudnia 2018r. za wskazanym listem poleconym.

Odnosząc się do wniosków dowodowych skargi, WSA wskazał, że z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. brak było możliwości ich uwzględnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.K., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa WUG z 15 maja 2019 r. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 w. zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi (jej zarzutów) wniesionej przez drugiego pełnomocnika skarżącego adwokat I.G. (pismo z 31 lipca 2019 r., k. 55 i następne), podczas gdy do właściwego organu i w przepisanym terminie wpłynęły dwa pisma procesowe sporządzone oddzielnie przez dwóch pełnomocników strony, należy traktować je jako stanowiące jeden środek odwoławczy wniesiony przez stronę, w konsekwencji w rozpoznawanej sprawie zasadnym było uznanie, że skarga wniesiona przez skarżącego składa się z dwóch pism procesowych, sporządzonych w jego imieniu oddzielnie przez dwóch pełnomocników;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w piśmie z 31 lipca 2019 r. (zakwalifikowanym przez WSA jako uzupełnienie skargi zarządzeniem sądu z 20 września 2019 r. – pkt IV k.1 akt sprawy) zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez organ drugiej instancji art. 64 k.p.a. oraz niezastosowaniu przez organ drugiej instancji art. 134 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. skutkujące:

a) nieprawidłowym powołaniem się przez organ drugiej instancji w skierowanym do skarżącego wezwaniu z 27 grudnia 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych odwołania na dyspozycję normy art. 64 k.p.a. co do pozostawienia odwołania skarżącego bez rozpoznania, zamiast wskazania normy art. 134 k.p.a.,

b) pozostawieniem bez rozpoznania wniesionego przez skarżącego odwołania zamiast stwierdzenia jego niedopuszczalności,

c) bezskutecznym wezwaniem skarżącego pismem z 27grudnia 2018 r. przez organ drugiej instancji do uzupełnienia braków formalnych odwołania,

2) art. 57 § 5 pkt 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora OUG nr 208/2018 z 2 listopada 2018 r., podczas gdy termin ten został dochowany, albowiem skarżący pismem z 4 grudnia 2018 r. wniósł odwołanie od tej decyzji zachowując jednocześnie ustawowy czternastodniowy termin, a następnie 17 grudnia 2018 r., tj. jeszcze przed datą formalnego wezwania go przez organ drugiej instancji skierował do organu pierwszej instancji (OUG w Warszawie) przesyłką poleconą opatrzoną nr [...], własnoręcznie podpisane odwołanie,

3) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy, podczas gdy: uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu (nie daje pewności, a jedynie wiarygodność twierdzenia określonych faktów), skarżący w treści wniosku oraz pism kierowanych do Prezesa WUG w Katowicach w toku postępowania zawarł szczegółowe wyjaśnienia w tym przedmiocie, w szczególności uprawdopodobnił, że: 17 grudnia 2018 r. wysłał listem poleconym podpisane własnoręcznie odwołanie z 4 grudnia 2018 r., przesyłce zawierającej podpisane odwołanie został nadany nr [...], ww. przesyłka wpłynęła do OUG w Warszawie w dniu 21 grudnia 2018 r.; pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, że brak formalny odwołania został przez niego skutecznie usunięty, jeszcze przed terminem wezwania przez organ, po powzięciu informacji, iż Dyrektor OUG w Warszawie stoi na stanowisku, że ww. przesyłka nie zawierała dokumentu odwołania wraz z własnoręcznym podpisem, złożył stosowne wyjaśnienia w siedzibie organu oraz złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu ze świadków na tę okoliczność (wniosek został przez organ oddalony),

4) art. 7, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 86 oraz art. 136 k.p.a., poprzez:

a) bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych skarżącego o przesłuchanie świadków – właściwych pracowników OUG w Warszawie (zajmujących się odbieraniem korespondencji przychodzącej i nadawaniu jej biegu – wyznaczonych przez Dyrektora tego Urzędu) oraz pracowników skarżącego (M.T., K.G., S.L.) wnioskowanych na okoliczność ustalenia, że korespondencja nadana w liście poleconym skierowanym do OUG w Warszawie 17 grudnia 2018 r. zawierała między innymi własnoręcznie podpisane przez skarżącego odwołanie od ww. decyzji Dyrektora OUG w Warszawie, podczas gdy ta kwestia była kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, a jej dokładne wyjaśnienie niezbędne (gdyby kwestia uzupełnienia odwołania została dogłębnie rozstrzygnięta, postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu byłoby bezprzedmiotowe);

b) niepodjęcie przez organ drugiej instancji wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji realizacji zasady dążenia do prawdy obiektywnej oraz zgromadzenie i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz dokonanie jego arbitralnej oceny sprzecznej z zasadą swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącego i bezkrytyczne uznanie wyjaśnień złożonych przez Dyrektora OUG w Warszawie za wystarczające, nie dając jednocześnie wiary złożonym w toku postępowania przez skarżącego wyjaśnieniom;

5) zarzutu naruszenia art. 40, art. 42, art. 43 w zw. z art. 44 § 1 i 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż doręczenie przesyłki organu drugiej instancji z 27 grudnia 2018 r. zawierającej wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania było skuteczne i rozpoczął się bieg terminu do jego wykonania, podczas gdy przesyłkę poleconą zawierającą ww. wezwanie, zamiast do rąk skarżącego, ewentualnie do rąk jedynej osoby do tego uprawnionej – M.T. (która została do tego upoważniona na mocy udzielonego jej pełnomocnictwa), ewentualnie w trybie doręczenia zastępczego, doręczono osobie do tego nieuprawnionej, tj. szeregowemu pracownikowi Zakładu panu J.J., który to w dacie 3 stycznia 2019 r. pełnił jedynie funkcję nadzoru nad Zakładem (wobec przerwy świątecznej w związku z profilem działalności zakładu skarżącego – działalność sezonowa) i nigdy nie posiadał ani nie posiada pełnomocnictwa udzielonego mu przez skarżącego do odbioru korespondencji,

6) zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora OUG z 2 listopada 2018 r. poprzez złożenie przez skarżącego oryginału odwołania, nie zaś kserokopii tejże decyzji, podczas gdy:

a) niedopełnienie przez stronę składającą wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania obowiązku złożenia oryginału odwołania od decyzji (a jedynie, jak twierdzi organ – kopii tego odwołania) stanowi brak formalny tego wniosku, którego uzupełnienie powinien zarządzić organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a.; organ nie był uprawniony do przejścia do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu przed wezwaniem skarżącego do dokonania czynności procesowej, której – jak twierdzi organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – w istocie nie dokonał;

b) powoływanie się przez organ na brak dołączenia oryginału odwołania do wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, bez wcześniejszego wezwania strony do dołączenia odwołania, nie mogło stanowić podstawy do odmowy przywrócenia terminu;

7) zarzutu naruszenia art. 124 oraz art. 107 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niedokonanie w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji – w ogóle – uzasadnienia stanowiska, iż "strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy oraz strona nie wniosła przedmiotowego wniosku w wymaganym terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia", w sytuacji gdy sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym, ale ma także istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie postanowienia, pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowo- administracyjnym;

8) zarzutu naruszenia art. 60 oraz art. 135 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora OUG nr 208/2018 z 2 listopada 2018 r., podczas gdy o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania decyzji organ winien rozstrzygnąć w formie postanowienia,

oraz nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

3. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. obligujących sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej, obowiązku zbadania rzetelności działania organów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez - pomimo ciążącego na sądzie obowiązku - niewyjście poza zarzuty skargi oraz powołaną podstawę prawną i niezauważenie naruszeń prawa, które sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu (rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 134 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie) a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi i nieuchylenie postanowienia organ drugiej instancji, podczas gdy:

a) organ administracji publicznej - Prezes WUG nieprawidłowo powołał w wezwaniu z 27 grudnia 2018 r. skierowanym do skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania dyspozycję normy art. 64 k.p.a. co do pozostawienia odwołania skarżącego bez rozpoznania w razie nieuzupełnienia jego braków, zamiast wskazania normy art. 134 k.p.a., albowiem zgodnie z zasadą lex derogat legi generali art. 64 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym nie ma zastosowania,

b) Prezes WUG nieprawidłowo zastosował art. 64 k.p.a. i pozostawił odwołanie skarżącego bez rozpoznania, jednocześnie zawiadamiając o tym fakcie skarżącego pismem z 29 stycznia 2019 r. błędnie pouczając skarżącego, że na zawiadomienie nie przysługuje żaden środek odwoławczy,

c) Prezes WUG nie zastosował art. 134 k.p.a. i nie wydał postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, na które przysługuje skarga do WSA,

d) wezwanie skarżącego przez Prezesa WUG pismem z 27 grudnia 2019 r. do uzupełnienia braków odwołania w oparciu o błędną podstawę prawną i błędne pouczenie skarżącego o skutkach niewykonania takiego wezwania skutkować winno bezskutecznością takiego wezwania;

4. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 75 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia organ drugiej instancji, podczas gdy nie zebrano i nie rozważono pełnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący i zupełny co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, jak również bezpodstawnie oddalono wnioski dowodowe skarżącego na okoliczność przesłania podpisanego odwołania strony za listem poleconym (nie wyjaśniono w stopniu dostatecznym okoliczności dotyczącej zaginięcia podpisanego przez skarżącego odwołania wysłanego wraz z inną dokumentacją do organu pierwszej instancji przesyłką poleconą nr [...] w dniu 17 grudnia 2019 r.), oraz

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo ewidentnego naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 58 § 1 i 2 k.p.a., co spowodowało niewyjaśnienie sprawy w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że:

- skarżący wysłał podpisane odwołanie do organu pierwszej instancji 17 grudnia 2018 r. w przesyłce wraz z inną dokumentacją za nr [...];

- doręczenie przesyłki Prezesa WUG z 27 grudnia 2018 r., stanowiącej wezwanie do uzupełnienia braków odwołania, które nastąpiło 3 stycznia 20219 r. było skuteczne, podczas gdy było nieskuteczne, albowiem nastąpiło do rąk osoby nieuprawnionej (pracownika fizycznego zakładu J.J., który w tym dniu pełnił dyżur podczas świątecznej przerwy w zakładzie pracy skarżącego trwającej 24.12.2018 r. - 06.01.2019 r.). Jedynymi osobami uprawnionymi do odbioru korespondencji są skarżący i jego córka M.T. na podstawie pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego Rep. A [...] z 19 marca 2014 r. (§ 1 lit. d tego aktu),

- przesyłka zawierająca wezwanie została odnaleziona po terminie do wykonania wezwania, jednak skarżący pozostawał w przekonaniu, że nie musi na nie odpowiadać, bowiem 17grudnia 2018 r. przesłał podpisane odwołanie do organu pierwszej instancji;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo naruszenia art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uznaniu, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora OUG z 2 listopada 2018 r., podczas gdy termin ten został dochowany, albowiem skarżący pismem z 4 grudnia 2018 r. wniósł odwołanie od tej decyzji zachowując jednocześnie ustawowy czternastodniowy termin, a następnie 17 grudnia 2018 r., tj. jeszcze przed datą formalnego wezwania go przez Prezesa WUG - skierował do OUG przesyłką poleconą nr [...], własnoręcznie podpisane odwołanie;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący zrealizował jedynie wymóg wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, natomiast pozostałych wymogów wynikających z art. 58 k.p.a. nie dopełnił, w szczególności nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy, podczas gdy:

- uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu (nie daje pewności, a jedynie wiarygodność twierdzenia określonych faktów),

- skarżący w treści wniosku oraz pism kierowanych do Prezesa WUG w toku postępowania zawarł szczegółowe wyjaśniania w tym przedmiocie, w szczególności uprawdopodobnił, że: a) 17 grudnia 2018 r. wysłał listem poleconym podpisane własnoręcznie odwołanie z 4 grudnia 2018 r., b) przesyłce zawierającej podpisane odwołanie został nadany nr [...], c) ww. przesyłka wpłynęła do OUG w Warszawie 21 grudnia 2018 r., d) pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, że brak formalny odwołania został przez niego skutecznie usunięty, jeszcze przed terminem wezwania przez organ, e) po powzięciu informacji, iż Dyrektor OUG stoi na stanowisku, że ww. przesyłka nie zawierała dokumentu odwołania wraz z własnoręcznym podpisem, złożył stosowne wyjaśnienia w siedzibie organu oraz złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu ze świadków na tę okoliczność (wniosek został przez organ oddalony),

oraz art. 63 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji zbadania, czy wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania spełnia przewidziane prawem wymogi formalne, a w sytuacji stwierdzenia, że wniosek nie zawiera podpisanego przez skarżącego odwołania (tylko jego kopię), zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przesłanie odwołania prawidłowo podpisanego przez skarżącego;

8. art. 3 § 1 w zw. z art. 119 § 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zamiast na rozprawie, podczas gdy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, wobec okoliczności sprawy, w tym konsekwencji prawnych dla skarżącego wynikających z uprawomocnienia się decyzji Dyrektora OUG nr 208/2018 (obowiązek zapłaty kwoty 7 496 256,00 zł) skutkowało pozbawieniem skarżącego prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania sprawy, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W uzupełnieniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych z 11 maja 2021 r. skarżący przedłożył opinię prawną dotyczącą oceny zastosowania w tej sprawie art. 58 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WUG wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna J.K. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutem najszerszym i najdalej idącym jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest tak dlatego, że wada uzasadnienia wyroku wynikająca z tego przepisu zawsze prowadzi do uchylenia wyroku bez odnoszenia się do innych zarzutów, bowiem źle sporządzone uzasadnienie wyroku nie pozwala dokonać kontroli kasacyjnej ze względu na brak możliwości oceny stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych sprawy sądowoadministracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie NSA nie dopatruje się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do elementów formalnych uzasadnienia wyroku. Innymi słowy wskazuje części, bez których takie uzasadnienie nie może być uznane za poprawne. Zatem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest normą, na podstawie której można kwestionować trafność twierdzeń i wniosków formułowanych w sprawie w zakresie stosowania prawa lub oceny stanu faktycznego sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zauważa tego aspektu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i w ramach jego naruszenia podejmuje polemikę z merytorycznymi ocenami wykładni i stosowania przepisów k.p.a. Podejście takie jest wadliwe, bowiem nie mieści się ono w dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzut kasacyjny sformułowany w taki sposób musi być oceniony jako niezasadny. Sąd drugiej instancji przypomina, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Skuteczność jej jest uzależniona od spełnienia prawem określonych wymogów. Z tego powodu jest to środek profesjonalny. Jej właściwe formalne ujęcie wyznacza granice rozpoznania sprawy, bowiem sąd drugiej instancji nie może w tym zakresie działać z urzędu. Jedynym wyjątkiem może być tylko sytuacja, gdy przy wadliwie postawionym zarzucie uzasadnienie skargi kasacyjnej jednoznacznie precyzuje istotę naruszenia stwierdzonego w zarzucie (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). W tym zakresie uzasadnienie rozpoznawanego zarzutu nie ujmuje tej kwestii w sposób wyżej przedstawiony, bowiem ogranicza się tylko do zdawkowego wyliczenia przepisów prawa oraz twierdzenia, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi.

NSA stwierdza, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazując elementy formalne uzasadnienia nie określa formalnego sposobu ich realizacji. Uzasadnienie wyroku ma składać się z elementów ustalonych w ustawie, ale sposób ich ujęcia jest pozostawiony sądowi. Istotnym jest to, by w uzasadnieniu sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy. W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji tak uczynił, zatem nie można twierdzić, że uzasadnienie wyroku nie spełnia warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten skarga kasacyjna łączy z naruszeniem różnych przepisów, zarówno p.p.s.a. jak i k.p.a. podkreślając, że sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy i nie dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w całokształcie istniejącej regulacji prawnej. Odnosząc się do tak ujętego zarzutu stwierdzić należy, że granicę działania sądu wyznacza rodzaj sprawy administracyjnej. Zaskarżony wyrok odnosi się do odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Zatem granicami takiej sprawy są przesłanki przywrócenia terminu. W tym zakresie sąd pierwszej instancji dokonał oceny tych okoliczności, a więc działał w granicach sprawy. Natomiast ocena tych okoliczności odmienna od oczekiwanej przez stronę skarżącą kasacyjnie nie jest naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym bardziej tak jest w sytuacji, gdy skarga kasacyjna łączy naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 134 k.p.a. twierdząc, że naruszenie art. 134 k.p.a. nastąpiło przez niewłaściwe wezwanie skarżącego kasacyjnie do uzupełnienia odwołania. Artykuł 134 k.p.a. reguluje formę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że organ w tej materii działał poprawnie, a sąd pierwszej instancji kontrolował właściwe rozstrzygnięcie o jakim stanowi art. 134 k.p.a.

NSA nie dopatruje się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim skarga kasacyjna nie wyjaśnia naruszenia poszczególnych przepisów i nie zauważa, że przedmiotem skargi było postanowienie. Zatem wskazanie tylko przepisów odnoszących się do decyzji jest niewłaściwe. Niezależnie od tego rozpoznawany zarzut koncentruje się na "zaginięciu" podpisanego odwołania oraz nieprawidłowym wezwaniu skarżącego do usunięcia braku formalnego odwołania, a więc podpisania tego środka prawnego.

Rozpoznawany zarzut jest nietrafny z tego powodu, że odnosi się do kwestii, która jest poza przedmiotem postępowania. Sąd drugiej instancji zauważa, że sprawa sądowoadministracyjna, a wcześniej administracyjna dotyczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zatem odmowa przywrócenia terminu nie może być łączona z zagadnieniami merytorycznymi, jakimi są warunki skuteczności odwołania. Wprawdzie sąd pierwszej instancji poświęca część rozważań tej problematyce, ale nie zmienia to faktu, że nie jest to elementem kontroli w tym postępowaniu. Z tego powodu wszystkie zarzuty kasacyjne związane z doręczeniem decyzji, złożeniem odwołania i formą pozostawienia odwołania bez rozpoznania są z natury niezasadne, bowiem dotyczą innej sprawy niż rozpoznawana.

NSA stwierdza, że istotą sprawy objętej skarżonym wyrokiem jest ocena przesłanek z art. 58 § 1-3 k.p.a. Skoro tak, to należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, że skarżący kasacyjnie wypełnił tylko jeden warunek wynikający z tego przepisu, bowiem złożył prośbę o przywrócenie terminu. Natomiast nie dołączył odwołania oraz wystąpił z prośbą z uchybieniem terminu 7-dniowego do złożenia takiej prośby.

W ocenie NSA niezasadny jest również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania nie zostało dołączone odwołanie, bowiem takim odwołaniem nie mogło być pismo bez podpisu. Natomiast kwestia złożenia odwołania z podpisem, które miało zaginąć nie zmienia oceny braku odwołania przy wniosku o przywrócenie terminu, a to jest warunek konieczny skuteczności wniosku.

Sąd drugiej instancji nie dopatruje się także naruszenia art. 119 § 3 p.p.s.a. i pośrednio art. 45 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 119 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu uproszczonym są rozpoznawane skargi na postanowienia wymienione w tym przepisie. Postanowienie będące przedmiotem toczącego się postępowania należy do katalogu postanowień z art. 119 § 3 p.p.s.a. Tryb uproszczony nie jest pozbawieniem prawa do sądu skoro jest stosowany w postępowaniu przed sądem.

Wreszcie jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 53 § 1 w związku z art. 54 § 1 i art. 134 p.p.s.a. Wskazane przepisy odnoszą się do terminu i trybu wniesienia skargi. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarga złożona do sądu pierwszej instancji spełnia wymogi określone w tych przepisach.

Reasumując stwierdzić należy, że skarga kasacyjna J.K. jest niezasadna z tego powodu, że jej zarzuty oparte na naruszeniu przepisów postępowania odnoszące się do naruszenia prawa w zakresie złożenia odwołania, jego skutecznego podpisania oraz formy pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia nie dotyczą sprawy, która była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. NSA jeszcze raz podkreśla, że tym przedmiotem było przywrócenie terminu. Zatem zarzuty naruszenia art. 64, art. 134 k.p.a. odnoszą się do innej sprawy administracyjnej. Jeżeli w tym zakresie strona twierdzi, że organ wadliwie działał pozostawiając jej odwołanie bez rozpatrzenia, to ciągle może podejmować kroki procesowe i zwalczać tamto działanie organu.

W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji miał dokonać oceny przesłanek z art. 58 k.p.a. Sąd tej oceny dokonał i pomimo że jest ona niepełna, to odpowiada prawu. Stwierdzenie tego faktu nie pozwala uchylić zaskarżonego wyroku ze względu na treść art. 184 in fine, który daje podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli uzasadnienie wyroku jest wadliwe. NSA widząc taką wadę, która sprowadza się do równoległej analizy przesłanek z art. 58 k.p.a. i okoliczności związanych ze złożeniem nieskutecznego odwołania od decyzji z 2 listopada 2018 r. zauważa, że dla przywrócenia terminu istotne są tylko warunki wynikające z art. 58 k.p.a. Pośród nich głównym jest zachowanie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu. NSA badając akta sprawy przyjął najkorzystniejsze dla skarżącego ustalenie tego terminu. Uznał, że w sposób pewny skarżący kasacyjnie dowiedział się o uchybieniu w dniu 20 lutego 2019 r. Wynika to z treści jego pisma sporządzonego i wysłanego do organu. Wprawdzie z akt sprawy można wywodzić wcześniejszy termin uzyskania tej wiedzy, jednak sąd drugiej instancji przyjął datę 20 lutego 2019 r. jako okoliczność pewną. Nawet przy takim założeniu termin do złożenia podania o przywrócenie terminu upłynął przed datą wystąpienia z prośbą o jego przywrócenie, bowiem prośba ta została złożona dopiero 13 lutego 2019 r. Termin określony w art. 58 § 2 k.p.a. jest terminem nieprzywracalnym. Zatem z tego powodu odmowa przywrócenia terminu była zasadna. Stwierdzenie tego faktu wyłączało rozważanie innych przesłanek przywrócenia terminu, bowiem ten termin jest pierwotnym warunkiem zastosowania art. 58 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.