Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 468/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: orzeczono o niezgodności uchwały z prawem
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 25
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 9, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 94, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 134, art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi H. M. na uchwałę Rady Gminy Moszczenica nr II/7/14 z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie Moszczenica za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych I. orzeka, iż uchwała Rady Gminy Moszczenica nr II/7/14 z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie Moszczenica za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych jest niezgodna z prawem; II. zasądza od Rady Gminy Moszczenica na rzecz skarżącej H. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Moszczenica podjęła w dniu 11 grudnia 2014 r. uchwałę nr II/7/14 w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie Moszczenica za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych.

Mocą tej uchwały Rada Gminy zatwierdziła opłatę za odprowadzanie ścieków do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Gminy Moszczenica; ustaliła stawki opłat za zrzut ścieków do ogólnospławnej kanalizacji sanitarnej na oczyszczalnię ścieków oraz stawki miesięcznej opłaty abonamentowej na utrzymanie urządzeń przesyłowych, a także ustaliła stawki opłat za zrzut ścieków dowożonych na oczyszczalnię ścieków.

H. M., pismem z dnia 15 stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 446) - dalej "u.s.g.", wezwała Radę Gminy Moszczenica do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości uchwały Rady Gminy Moszczenica nr II/7/14 z 11 grudnia 2014 r. w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie Moszczenica za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych, względnie poprzez uchylenie uchwały z 11 grudnia 2014 r. w nieuchylonej części, tj. § 2 ust. 1 tiret 3 i 4 oraz ust. 2.

W ocenie H. M. ww. uchwała narusza przepisy art. 24 ust. 1–5 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz § 2 pkt 11, § 5 i § 13 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, a naruszenie to polega na pominięciu rzetelnego szczegółowego udokumentowania różnic kosztów odprowadzania ścieków dla poszczególnych grup odbiorców, poprzez pominięcie regulacji ww. ustawy, polegające na niezastosowaniu/pominięciu pełnej procedury przewidzianej w ustawie z 7 czerwca 2001 r. dotyczącej szczegółowego zatwierdzania taryf.

W odpowiedzi na to wezwanie Rada Gminy Moszczenica uchwałą nr XIV/96/16 z dnia 9 lutego 2016 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym powiadomiła skarżącą H. M. pismem z dnia 19 lutego 2016r., doręczonym jej w dniu 22 lutego 2016r..

H. M. w dniu 21 marca 2016 r. wniosła (nadając listem poleconym) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej uchwałę nr II/7/14 z 11 grudnia 2014 r. oraz na uchwałę nr XIII/84/15 z 30 grudnia 2015 r..

W skardze zarzucono uchwale nr II/7/14 z 11 grudnia 2014 r. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., nr 123, poz. 858; obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 139) w związku z § 2 pkt 11, § 4 ust. 1, § 5 ust. 4-5 i § 13 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r., nr 127, poz. 886), polegające na niedochowaniu trybu ustawowego przewidzianego w ww. przepisach podczas procesu stanowienia aktu prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości, względnie o stwierdzenie wydania uchwały nr II/7/14 z 11 grudnia 2014 r. z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej w przypadku ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała nr II/7/14 z 11 grudnia 2014 r. została uprzednio skutecznie zaskarżona do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. III SA/Kr 518/15 stwierdził jej nieważność w części, a to: w § 2 ust. 1 tiret 1 i 2 tejże uchwały. Rada Gminy Moszczenica nie wniosła od ww. wyroku skargi kasacyjnej, w związku z czym wyrok stał się prawomocny i wywołuje skutki z art. 170 i 171 P.p.s.a.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na uchybienia ustawowego trybu uchwalania tej uchwały. Powyższe uchybienia odnoszą się do całości uchwały, a nie tylko do unieważnionej części, w związku z czym zaskarżenie pozostałej części stało się konieczne i zasadne. Przewodniczący Rady Gminy w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazał, że powyższa uchwała już nie obowiązuje, gdyż została uchylona. Jednakże zdaniem skarżącej uchwała ta ma charakter finansowy i w dalszym ciągu wywołuje skutki prawne zarówno w sferze prawa administracyjnego, jak i cywilnego. Zatem wniosek o stwierdzenie jej nieważności jest zasadny, natomiast alternatywny wniosek o stwierdzenie wydania tegoż aktu z naruszeniem prawa jest motywowany ostrożnością procesową.

Skarżąca wskazała, że jej interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowych uchwał wynika z faktu, iż jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie Gminy Moszczenica, która jest podłączona do sieci kanalizacyjnej i rozliczana, na podstawie kwestionowanych taryf. Skarżąca wskazała ponadto na brak uzasadnienia oraz na zupełną dowolność przy ustalaniu samej wysokości opłat zarówno za zrzut ścieków, jak i abonamentowych, polegającą na braku dokonania rozliczenia kosztów.

Zdaniem skarżącej powoływanie się Rady Gminy na brak wcześniejszej reakcji Wojewody Małopolskiego w przedmiotowej sprawie jest chybione, gdyż z faktu wcześniejszego niezakwestionowania lub niezaskarżenia uchwały wynika jedynie domniemanie jej zgodności z prawem, które może być w trybie sądowoadministracyjnym obalone i temu służy niniejsza skarga. Poza tym Wojewoda nie sprawdza trybu procedowania, który wynika ze wskazanej regulacji szczególnej i jest specyficzny.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Moszczenica wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ uznał postawiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego za niezasadny.

Wskazano, że uchwała nr II/7/14 z dnia 11 grudnia 2014 r. została uchylona przez przepis § 4 uchwały z dnia 20 listopada 2015 r. nr XII/69/15 Rady Gminy Moszczenica w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie Moszczenica za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych.

Ponadto wskazano, że przedmiotowa uchwała stanowiła już przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. III SA/Kr 518/15), który pomimo treści art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowiącego o tym, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, nie stwierdził nieważności całej uchwały, a jedynie jednego przepisu.

Dodatkowo zauważono, że zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie z uwagi na upływ terminu nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 kwietnia 2016 r. wyłączono sprawę ze skargi H. M. na uchwałę nr XIII/84/15 z 30 grudnia 2015 r. do odrębnego rozpoznania i wpisano do repertorium pod inną sygnaturą. W konsekwencji w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegała tylko skarga na uchwałę nr II/7/14 z 11 grudnia 2014 r..

Na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zakres zaskarżenia obejmuje całość zaskarżonego aktu, z wyjątkiem § 2 ust. 1 triet 1 i 2, tj. przepisów uchwały, których nieważność tutejszy Sąd już stwierdził. Podniósł, że jego zdaniem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bo dotyczy mieszkańców i nakłada na nich obowiązki finansowe.

Pełnomocnik skarżącej, będący radcą prawnym, oświadczył również, że występuje w sprawie jako syn skarżącej i dlatego nie uiścił opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej.

Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również uregulowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Kontroli sądu administracyjnego podlega legalność zaskarżonego aktu, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Z treści skargi sprecyzowanej przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. wynika, że skargą objęto przedmiotową uchwałę w całości, z wyłączeniem § 2 ust. 1 triet 1 i 2, tj. przepisów uchwały, których nieważność tutejszy Sąd już stwierdził (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. III SA/Kr 518/15). Oznacza to, że kontroli sądowej podlegała cała obowiązująca w chwili orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie uchwała nr II/7/14 Rady Gminy Moszczenica z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie Moszczenica za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych, jako że jej § 2 ust. 1 tiret 1 i 2 zostały uprzednio wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. III SA/Kr 518/15.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania Rady Gminy Moszczenica do usunięcia naruszenia prawa, występując z takim wezwaniem pismem z dnia 15 stycznia 2016 r., które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Gminy Moszczenica w dniu 19 stycznia 2016 r.. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Gminy Moszczenica uchwałą nr XIV/96/16 z dnia 9 lutego 2016 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym powiadomiła skarżącą H. M. pismem z dnia 19 lutego 2016r., doręczonym jej w dniu 22 lutego 2016r..

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007, sygn. akt: II OPS 2/07 (wszystkie orzeczenia dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd stwierdził, że skarga na uchwałę Rady Gminy Moszczenica z dnia 11 grudnia 2014 r. nr II/7/14 została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wskazać przy tym należy, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Skoro na skarżącej, będącej właścicielem nieruchomości położonej w gminie Moszczenica i podłączonej do gminnej sieci kanalizacyjnej, spoczywa obowiązek uiszczania opłat, którego zakres – z mocy upoważnienia ustawowego - określa zaskarżona uchwała, to znaczy, że zaskarżona uchwała wiąże konsekwencje finansowe z korzystaniem przez skarżącą z jej nieruchomości. Zatem wpływając niekorzystnie na sytuację prawną skarżącej naruszyła jej interes prawny. Interes ten znajduje swoje źródło w normach regulujących prawo własności, zwłaszcza w art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy" oraz art. 24 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pierwszy ze wskazanych wyżej przepisów ma charakter normy kompetencyjnej, a nie materialnoprawnej, a zatem podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały był art. 24 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Z protokołu sesji Rady Gminy Moszczenica z dnia 11 grudnia 2014 r. nie wynikają jakiekolwiek motywy przyjęcia stawek opłat w wysokości określonej w uchwale. W protokole tym stwierdza się jedynie, że projekt uchwały został przedstawiony radnym, po czym odbyła się dyskusja, której treści nie odnotowano, a następnie odbyło się głosowanie nad wnioskiem radnego Edwarda Dobka w zakresie obniżenia proponowanej opłaty abonamentowej, który to wniosek – bez uprzedniej dyskusji – został przyjęty przez Radę. Rada Gminy Moszczenica koncentrując się wyłącznie na kwestiach ekonomicznych związanych z ustaleniem stawek opłat pominęła regulacje ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wychodząc z założenia, że nie mają one zastosowania w sprawie. Okoliczność ta wskazuje na wadliwość zaskarżonej uchwały.

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (odnosząca się niewątpliwie do usług użyteczności publicznej, w tym też do komunalnych usług użyteczności publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ale zawierająca w tym zakresie przepisu szczególne) stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne samo określa stosowną taryfę (na okres roku), przy czym musi to czynić na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług, zaś ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 1-3 ustawy).

Szczegółowe sposoby określania taryf, w tym kryteria ustalania niezbędnych przychodów, alokacja kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług oraz kryteria różnicowania cen i stawek opłat, są określane przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia (art. 23 ust. 1 ustawy). Ustalone przez poszczególne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne taryfy podlegają następnie zatwierdzeniu przez radę gminy (art. 24 ust. 1 ustawy). Zatwierdzenie to można w pewien sposób przyrównać do ustalenia przez organ stanowiący cen i opłat, o czym jest mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ale należy mieć na uwadze, że w omawianym przypadku następuje ono na podstawie przepisu szczególnego i przy konieczności respektowania przez radę gminy szczególnych proceduralnych reguł. W tym sensie rozwiązania przyjęte w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w zakresie, w jakim dotyczą usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków mających charakter komunalny, należy uznać za lex specialis względem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Dokładna procedura związana z zatwierdzaniem przez radę gminy taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych wygląda w ten sposób, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza najpierw, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy. Następnie rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w powyższym terminie, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Taryfy obowiązują co do zasady przez rok, przy czym na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o rok (art. 24 ust. 2-5, 8, 9a oraz 10 ustawy).

Nie ulega wątpliwości, w świetle zgromadzonej dokumentacji, że Rada Gminy Moszczenica przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały nie zrealizowała procedury określonej w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nawet gdyby uznać za zasadne stanowisko, że ze względu na stan faktyczny sprawy, w którym Wójt Gminy Moszczenica jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a zatem nie ma podstaw, aby zatwierdzał taryfy, które sam sporządza (stanowiska tego Sąd nie podziela), to nie ma podstaw, aby uznać, że nie ma w sprawie zastosowania cała procedura zatwierdzania taryf szczegółowo uregulowana w ustawie. Niewątpliwie w sprawie nie sporządzono szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3), nie dokonano weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4), a także nie sporządzono wniosku o zatwierdzenie taryfy zgodnie z treścią rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 25 ustawy, a tym samym nie przygotowano zestawienia cen i stawek opłat, kalkulacji opłat, planu, o którym mowa w art. 21 ust. 1, informacji finansowych zawierających sprawozdania finansowe.

Organ nie przedłożył dokumentacji wykazującej zrealizowanie wyżej opisanej procedury. Oznacza to, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Dodatkowo należy wskazać, że okoliczność niefunkcjonowania w gminie przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego jako odrębnej jednostki nie daje podstaw do wyłączenia stosowania regulacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 2 pkt 4 cyt. ustawy pod pojęciem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego ustawodawca rozumie przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym może być zatem również sama gmina (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt: OSK 1741/04), która zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. może, ale nie jest zobligowana do tego, aby tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonywania swoich zadań, a zatem fakt, że gmina jako osoba prawna działa przez swoje organy, tj. wójta i radę nie może wykluczać stosowania szczególnego trybu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Wskazane wyżej wady zaskarżonej uchwały wynikające z niezasadnego przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, wyłączający zastosowanie unormowań ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w konsekwencji polegające na niezrealizowaniu procedury określonej w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przewidzianej dla uchwał w przedmiocie taryf oraz zasad rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wskazują, że zaskarżona uchwała Rada Gminy Moszczenica z dnia 11 grudnia 2014 r. nr II/7/14 w sprawie wysokości opłat ponoszonych przez mieszkańców, zakłady i instytucje użyteczności publicznej w Gminie Moszczenica za zrzut i unieszkodliwianie ścieków komunalno-bytowych jest w całości sprzeczna z prawem na skutek istotnego naruszenia wymogów określonych w art. 24 ust. 1-5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i sprzeczności z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Naruszając powyższe przepisy Rada Gminy Moszczenica naruszyła procedurę podejmowania uchwał w sposób, który mógł mieć wpływ na treść zaskarżonej uchwały.

Po rozstrzygnięciu kwestii istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy Moszczenica, należy rozważyć charakter prawny kontrolowanej uchwały. Powyższe determinuje bowiem, czy możliwe jest stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu, czy też stwierdzenie jego niezgodności z prawem. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Stosownie zaś do art. 94 ust. 2 tej ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Zatem kluczowe w sprawie było rozstrzygnięcie, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., czy też jest aktem innego rodzaju (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że o powyższym decyduje, czy uchwała zawiera przepisy generalno-abstrakcyjne, czy indywidualno-konkretne.

W literaturze przedmiotu również podkreśla się, że akty prawne stanowione na szczeblu lokalnym jako akty normatywne powszechnie obowiązujące nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji. Muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaprezentowano pogląd, że uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, gdyż dotyczą one wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akty o charakterze generalnym, a dokonywane przez rady gmin, w drodze uchwały wydanej na podstawie o art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatwierdzenie taryf dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie jest kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07).

Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz w odpowiedzi na skargę, należy wskazać, że uchylenie przez organ gminy zaskarżonej uchwały nie stanowi przeszkody do rozpoznania i uwzględnienia skargi, bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego niezgodności z prawem nie są tożsame.

Błędny jest również pogląd, że z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, iż sąd orzekając w sprawie ze skargi na część uchwały może, czy powinien, kontrolować pozostałą część tej uchwały. W orzecznictwie i literaturze nie budzi bowiem wątpliwości, że czym innym są granice skargi odnoszące się do wskazanego aktu, a czym innym określenie granic samego aktu (sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia), (por. powoływana już uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96).

W konsekwencji powyższego, jako że w sprawie o sygn. III SA/Kr 518/15 skargą objęto przedmiotową uchwałę jedynie w części § 2 ust. 1 tiret 1 i 2, kontroli sądowej w tamtej sprawie podlegała uchwała tylko w części § 2 ust. 1 tiret 1 i 2.

Dlatego też w niniejszej sprawie, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. – biorąc pod uwagę datę podjęcia zaskarżonej uchwały, która była przedmiotem kontroli Wojewody - należało stwierdzić, że jest ona niezgodna z prawem, o czym orzeczono w pkt I. Ze stanowiska skarżącej, sprecyzowanego na rozprawie przez jej pełnomocnika, wynikał zakres zaskarżenia, który obejmował całość uchwały, z wyjątkiem § 2 ust. 1 tiret 1 i 2, gdyż w tej część WSA w Krakowie stwierdził jej nieważności prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. III SA/Kr 518/15. Na dzień orzekania w niniejszej sprawie regulacja § 2 ust. 1 tiret 1 i 2 jako nieważna nie istnieje.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Zasądzone na rzecz skarżącej koszty stanowi uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł. Z oświadczenia pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym, a jednocześnie synem skarżącej, wynika, że w niniejszej sprawie reprezentował on skarżącą jako jej syn, dlatego też nie uiścił opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Dlatego też brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej także zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.