Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 485/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi U.M. i P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...], którą ustalono P. M. i U. M. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem działki nr 1, o powierzchni 6084 m2 położonej w D., obręb Z. w wysokości 9 587,60 zł i zobowiązano P. M. (udział ½ części) i U. M. (udział ½ części) do zapłaty ww. kwoty na rzecz Gminy D. po 4 793.80 zł.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. na wniosek współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej nr geod.1, k.m. [...], położonej w D. obręb Z. przy ul [...], o pow. 0.6084 ha zatwierdził podział przedmiotowej działki. Działki powstałe po podziale nieruchomości to: nr 2 o powierzchni 1069 m2, nr 3 o powierzchni 1000 m2, nr 4 o powierzchni 1000m2, o nr 5 o powierzchni 1000 m2, nr 6 o powierzchni 1000 m2, nr 7 o powierzchni 1015 m2.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 9 587,60 zł i zobowiązał skarżących do zapłaty wskazanej kwoty po 4 793.80 zł. Wskazał na regulacje prawne dotyczące ustalania tej opłaty, tj. w szczególności art. 98a ust. 1, 1a i art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 r.- dalej "u.g.n.") w związku z Uchwałą Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany treści Uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Śl nr [...], poz. [...] z dnia [...] r. – dalej "uchwała z 2009 r.). . Wyjaśnił, że w dniu wydania decyzji podziałowej obowiązywała uchwała z 2009 r. Z chwilą wejścia w życie t.j. dnia 11 grudnia 2009 r. jej przepisy stały się prawem miejscowym, a organ zobowiązany jest do jej stosowania.

Wyjaśnił dalej, że dla obszaru na którym jest przedmiotowa nieruchomość obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta (m.p.z.p.). Zgodnie z obowiązującym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie Osiedle [...] i [...]" zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl poz. [...] z dnia [...] r., według stanu na dzień: wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, nieruchomość oznaczona nr geod. 1, znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod budowę jednorodzinna (symbol planu 14MN) oraz pod drogę publiczną klasy drogi lokalnej (symbol planu 3KDL1/2); na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna działki powstałe w wyniku podziału ozn. nr geod. 2, 3 znajdowały się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną (symbol planu 14MN) oraz pod drogę publiczną klasy drogi lokalnej (symbol planu 3KDL1/2), działki oznaczone nr geod. 4, 5, 6, 7 znajdują się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol planu 14MN).

Zdaniem organu I instancji, w sprawie zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, w szczególności nastąpił wzrost wartości nieruchomości wywołany jej podziałem, zaś sporządzony operat jest prawidłowy pod względem formalnym i mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości spornej opłaty.

Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem. W postępowaniu dopuszczono dowód z operatu szacunkowego z dnia [...] r. rzeczoznawcy majątkowego, biegłej sądowej A. R., która ustaliła wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem na kwotę 191 752,00 zł. Ustalona wartość stanowi różnicę pomiędzy wartością rynkową działek po podziale wynoszącą 484 088,00 zł, a wartością działki przed podziałem t.j. kwotą 292 336,00 zł. Do operatu strony wnosiły zastrzeżenia, do których biegła się odnosiła.

Odnośnie stanu faktycznego i prawnego wycenianej nieruchomości przed podziałem organ I instancji wskazał, że w dniu uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności ( [...] r.) działka nr 1 stanowiła współwłasność P. M. i U. M. w udziale po ½ części. Nieruchomość o kształcie regularnym, zbliżonym do wydłużonego prostokąta była zabudowana budynkiem mieszkalnym i była zagospodarowana. Posiadała możliwość dostępu do uzbrojenia technicznego. Teren działki był płaski. Nie wykazujący cech podmokłości. Działki powstałe po podziale miały również kształt regularny i zostały szczegółowo opisane przez biegłą. Nadto w operacie szacunkowym określono przeznaczenie nieruchomości zgodnie m.p.z.p., a dalej przedstawiono sposób wyceny. Wskazano, że przy wycenie nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównania parami. Stwierdzono, że wyceniana nieruchomość jest typowym przedmiotem obrotu rynkowego. Wyceniane nieruchomości położone są w obrębie Z. stąd też w tym obrębie biegła poszukiwała w pierwszej kolejności nieruchomości podobnych. Wobec zaistnienia jednego przypadku transakcji działki o powierzchni zbliżonej sprzed dokonania podziału we wskazanym obszarze biegła zdecydowała się rozszerzyć go do całej D.. Odnotowała osiem transakcji nieruchomości o powierzchni zbliżonej, a po rozszerzeniu do trzech lat poprzedzających datę, na którą określa się wartość, kolejne dwie transakcje. W wyniku analizy rynku nieruchomości i wyboru transakcji nieruchomości podobnych biegła uzyskała bazę trzech transakcji podobnych do nieruchomości wycenianej przed podziałem oraz bazę trzech transakcji podobnych do nieruchomości po podziale. Po dokonaniu analizy uzyskała cenę 87.23 zł za m2 . Wskazała dalej, że łączna wartość nieruchomości po podziale wyniosła w zaokrągleniu 484 088,00 zł. Tak określona wysokość rynkowa nieruchomości po podziale mieści się w granicach cen uzyskiwanych przy sprzedaży podobnych nieruchomości. Przed podziałem wartość nieruchomości określono na kwotę 282 336.00 zł. Różnica wartości nieruchomości wynosi zatem 191 752.00 zł Opłata adiacencka obliczona zgodnie ze stawką 5% określoną w uchwale z 2009 r. wyniosła 9 567.00 zł i każdy ze współwłaścicieli został zobowiązany do zapłaty kwoty 4 793.80 zł.

Organ I instancji, po dokonaniu analizy przyjął operat jako wiarygodny i sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207 poz. 2108 ze zm.- dalej "rozporządzenie"). Sformułował pozytywną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, biegłą sądową A. R., jako osoby uprawnionej do wykonania operatu. Organ I instancji wskazał, że działał w ramach uznania administracyjnego, a po wnikliwej ocenie stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach, wydał decyzję ustalającą opłatę adiacencką.

W odwołaniu skarżący wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarzucili, iż kwestionowana decyzja została wydana na podstawie operatu szacunkowego wykonanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. u.g.n. i przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości. Podkreślili, że nie byli poinformowani o wizji lokalnej. W ocenie skarżących biegła nie stosowała standardów szczególnej staranności, a w operacie szacunkowym zawarła szereg nieprawdziwych informacji. Szczegółowo odnieśli się do treści operatu, przedstawili swoje stanowisko w sprawie akcentując, że w ich ocenie operat szacunkowy jest oczywiście wadliwy i jako taki nie powinien stanowić podstawy do obliczenia opłaty adiacenckiej. Zwrócili się do SKO o zweryfikowanie prawidłowości jej naliczenia.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną w niej sformułowane. Wskazało, że podstawą prawną ustalenia opłaty adiacenckiej są przepisy art. 98 ust. 1, 1a i 1b u.g.n., z których wynika, że opłatę można ustalić, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy, a wykazanie tej okoliczności jest obowiązkiem organu. SKO wskazało, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek: nastąpiło zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzja ostateczną; wzrost wartości nieruchomości jest konsekwencją dokonanego podziału nieruchomości; w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W przedmiotowej sprawie dokonano podziału nieruchomości na wniosek skarżących ponadto istniała uchwała z 2009 r. Wysokość stawki (5%) ustaliła Rada Miejska w D. we wskazanej uchwale. Zdaniem SKO przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie zostały spełnione.

SKO nie stwierdziło wad operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] r., tak co do wykazanego wzrostu wartości nieruchomości jak i możliwości zastosowania 5 % stawki opłaty adiacenckiej na podstawie uchwały z dnia 2009 r. Odnosząc się do wyceny stanu działki nr 1 na dzień wydania decyzji podziałowej oraz na dzień jej uostatecznienia się SKO powtórzyło jako własne ustalenia organu I instancji. Oceniając operat szacunkowy SKO wskazało na treść art. 4 pkt 16 u.g.n. podkreślając, że wszystkie przyjęte w procesie wyceny nieruchomości podobne spełniały wymogi definicji z tego przepisu. Stwierdziło, że dowód ten spełnia wszystkie wymagania formalne wynikające z przepisów prawa oraz jest wiarygodny. Biegła przeprowadziła analizę i charakterystykę rynku w zakresie dotyczącym celu wyceny oraz charakteru wycenianej nieruchomości, biorąc pod uwagę rodzaj nieruchomości, obszar rynku i okres badania rynku. Zastosowała podejście porównawcze i metodę porównania parami, uzasadniła wybór metody wystarczającą ilością Nie stwierdziło przy tym błędów, omyłek pisarskich lub rachunkowych lub powoływania się przez rzeczoznawcę majątkową na nieobowiazujące przepisy prawa. Wskazało, że operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dowodem w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty. Wyjaśniło dalej, że skarżący mogą skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę operatu majątkowego (art. 157 u.g.n.). Inicjatywa skorzystania z wskazanej możliwości należy do strony. Dalej odniosło się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu uznając je za nieuzasadnione.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SKO skarżący reprezentowani przez pełnomocnika zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak należytej oceny zebranego materiału dowodowego z jednoczesnym brakiem należytego ustosunkowania się do zarzutów strony dotyczących sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę i uznaniem, że wycena nieruchomości została sporządzona prawidłowo z pominięciem licznych nieprawidłowości i błędów logicznych w argumentacji; art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśnienia i zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i ustalenia, czy operat szacunkowy został sporządzony w sposób zgodny z przepisami prawa w sytuacji, gdy strona sygnalizowała istotne wątpliwości, co do prawidłowości opinii sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; art. 7 w związku z art. 12 § 1 w związku z art. 80 K.p.a poprzez bezzasadne uznanie przez organ odwoławczy, że nie miał on podstaw do oceny we własnym zakresie poprawności operatu szacunkowego i przyjęcie, że jego rola ogranicza się do kontroli formalnej operatu, uchylenie się od dokonania oceny przydatności dowodowej opinii oraz wskazania, czy przyjęte tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione uzasadnione oraz udokumentowane; art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 16 i 17 w związku z art. 151 i art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy należytej oceny stanu faktycznego sprawy i uznanie, że operat szacunkowy został sporządzony rzetelnie i prawidłowo przedstawia wartość szacowanej nieruchomości przed i po podziale, podczas gdy właściwie przeprowadzona analiza dowodów powinna doprowadzić do wniosków, ze nieruchomości porównywane do nieruchomości wycenianej nie spełniają wymogów nieruchomości podobnych, a opis ich cech jest ogólny, lakoniczny i niejasny; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zachodzą podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstawy do przyjęcia, iż podział nieruchomości skarżących spowodował wzrost ich wartości o kwotę ustaloną w decyzji. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżących kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podtrzymali całość zarzutów odwołania . Stwierdzili, że nieruchomości wybrane przez biegłą do porównania różnią się od nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Rozszerzenie obszaru poszukiwań nieruchomości do całego obszaru D. było bezzasadne. W ocenie skarżących brak szczegółowego uzasadnienia wybranych nieruchomości do porównań uniemożliwia kontrolę operatu pod względem rzetelności. Stwierdzili, że wątpliwości budzi sposób ustalenia wartości działki, jak i działek po podziale. Biegła nie uzasadniła w sposób przekonujący prawidłowości przyjętej metody szacunkowej. Zdaniem skarżących doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a organ w sposób niewystarczający przeanalizował materiał dowodowy w sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje jednoznacznej podstawy do przyjęcia , iż zostały spełnione przesłanki opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Z kolei po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy.

W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (SKO) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...], w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem oraz zobowiązania skarżących do jej uiszczenia.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. 2020 r., poz. 1990 ze zm.-dalej "u.g.n."). Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98 a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a u.g.n.).

Podsumowując powyższe rozważania, przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W ocenie Sądu, wszystkie wskazane przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione.

Przechodząc do oceny sporządzonego na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego, w ocenie Sądu, doszło do ustalenia kluczowej w sprawie okoliczności, tj. wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem (art. 98a ust. 1 u.g.n.), bez naruszenia prawa. Prawidłowo również ustalono wartość nieruchomości przed podziałem oraz po podziale (według cen z dnia uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności), stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a po podziale - na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, natomiast wartość nieruchomości jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust. 1b u.g.n.).

Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, do których należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Aktem wykonawczym określającym sposób dokonania wyceny jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.- dalej "rozporządzenie"). Określono w nim m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Zgodnie z § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 1 - 9 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie powinno się znaleźć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, zabudowa) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazanie na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału. Operat, będący podstawą ustaleń faktycznych w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, podlega ocenie organów przy zastosowaniu art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji, organ nie jest zwolniony od wyczerpującej oceny operatu oraz podjęcia działań zmierzających do usunięcia powstałych wątpliwości. Ograniczony jest organ wyłącznie tym, że nie może zastąpić dowodu z operatu innym dowodem na okoliczność wartości nieruchomości. Podkreśla się jednak w orzecznictwie, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (wyrok NSA w sprawie I OSK 2191/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). To zatem wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego należy dokonanie wyboru: podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, według zasad wynikających z przepisów u.g.n. i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n. W sytuacji gdy opinia tego biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej ( wyrok NSA w sprawie I OSK 305/20). Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 3563/18 oraz I OSK 1181/19, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd z szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeśli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym – dokonana przez niego wycena nieruchomości – nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Brzmienie art. 157 u.g.n. oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu.

W ocenie sądu, w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że skarżący skutecznie wykazali, iż przy sporządzaniu operatu, który stanowił podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, doszło do naruszenia prawa albo zawierał on oczywiste błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Tym samym wobec niewykazania przez skarżących własnej inicjatywy dowodowej na etapie postępowania administracyjnego w zakresie przedstawienia kontroperatu sporządzonego na własne zlecenie, jak również wobec niezwrócenia się przez nich do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny spornego operatu, nie miał takiego obowiązku organ.

W sprawie niniejszej operat szacunkowy A. R. z dnia [...] r. , w którym ustalono wzrost wartości nieruchomości na kwotę 191 752 zł, został poddany ocenie przez organy orzekające w sprawie i ocena ta jest pozytywna oraz nie budzi zastrzeżeń sądu w z punktu widzenia zgodności z prawem. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Natomiast, jako że sąd administracyjny z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ocena sądu wymaga dokonania weryfikacji sprawy w jej całokształcie, niezależnie od zarzutów skargi. Mając to na uwadze należy wskazać, że analiza operatu uprawnia do wniosku o prawidłowym ustaleniu przez biegłą stanu wycenianej nieruchomości przed podziałem na datę [...] r., tj. datę wydania decyzji podziałowej a po podziale na datę uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności tj. [...] r. (art. 98a ust. 1b u.g.n.). Przez stan nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n., rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Na s. 5-8 operatu biegła słownie i graficznie przedstawiła kształt, powierzchnię, możliwości zabudowy i zagospodarowania dostęp do drogi publicznej oraz charakter i stopień zurbanizowania obszaru, na którym dzielona działka jest położona, jak również wskazała na możliwość dostępu do uzbrojenia technicznego. Biegła wskazała, że po podziale powstało 6 działek o kształtach regularnych, zbliżonych do prostokąta. kształtach prostokątów. Działka 2 ma kształt regularny wydłużonego prostokąta została wydzielona pod wewnętrzna drogę dojazdową, niezabudowaną, z możliwością dostępu do uzbrojenia technicznego. Działka 3 jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym i zagospodarowana. Działki 4, 5 i 6 mają kształt regularny, zbliżony do prostokąta, niezabudowane, nieuzbrojone Nie posiadały dostępu do uzbrojenia z wyjątkiem wodociągu. Działka 7 ma kształt regularny wydłużonego prostokąta, niezabudowana. Nie posiadała dostępu do uzbrojenia z wyjątkiem wodociągu. Biegła uwzględniła, że teren obejmujący dzieloną nieruchomość znajdował się na obszarze przeznaczonym pod budowę jednorodzinną oraz pod drogę publiczną klasy drogi. Zwróciła uwagę na położenie nieruchomości, jej otoczenie oraz komunikację.

Następnie biegła była zobowiązna ustalić wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przy uwzględnieniu że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.). W tym zakresie biegła ustaliła wartość rynkową nieruchomości przed podziałem (działka nr 1) oraz po podziale (dla sześciu działek od 2 do 7). Przedstawiła sposób wyceny, dokonała analizy i charakterystyki rynku lokalnego. Wskazała na istnienie niewystarczającej ilości wolnorynkowych transakcji nieruchomościami podobnymi na terenie dzielnicy Z. i konieczność rozszerzenia poszukiwań nieruchomości podobnych na terenie całej D. Zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zdaniem sądu uzasadnienie wyboru podejścia i metody jest logiczne, spójne (wskazuje wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnych przed i po podziale). Wnioski biegłej znajdują oparcie tak w analizie rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo – usługową (s. 11- 12 operatu) jak i w tabelach zawierających zbiory nieruchomości podobnych wraz z ich charakterystyką odnośnie istotnych, cenotwórczych cech, jak również w treści § 4 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W sprawie niniejszej o ustalenie opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości niezwykle istotne jest to, aby wzrost wartości nieruchomości wykazany przez biegłą był wynikiem wyłącznie podziału a nie efektem jakichkolwiek innych okoliczności (art. 98a ust. 1 u.g.n.). Wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem geodezyjnym powinien zostać określony jako różnica między dwoma stanami tej nieruchomości, tj. stanem na dzień wydania decyzji podziałowej i stanem z dnia uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności (art. 98a ust. 1). Konsekwentnie rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględniać w procesie wyceny te cechy nieruchomości wpływające na jej wartość, które charakteryzowały ją w dacie dokonywania podziału. Taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości. W takiej bowiem sytuacji wyłącznie wielkość nowopowstałych działek ma znaczenie ekonomiczne, bowiem są one korzystniejsze gospodarczo do użytkowanie, a co za tym idzie, możliwe jest uzyskanie wyższej ceny sprzedaży niż w przypadku działki niepodzielonej.

Dokonując analizy rynku lokalnego i wyboru transakcji przyjętych do bezpośredniej wyceny biegła wyodrębniła dwie grupy nieruchomości ( tj. w stanie przed podziałem i po podziale). W dalszej kolejności określiła rynkowe cechy cenotwórcze takie jak przeznaczenie działki oraz warunki dojazdu i dostępu do infrastruktury technicznej. Wyceniona wartość nieruchomości (działki nr 1) przed podziałem wyniosła 292 336.00 zł zł a po podziale – jako suma wartości działek powstałych na skutek podziału – 484 088zł. Pozwoliło to na określenie wzrostu wartości nieruchomości na kwotę 191 752 zł.

Zdaniem sądu, opisany wyżej sposób wyceny jest zrozumiały, uwzględnia przede wszystkim te cechy nieruchomości przed podziałem i po podziale, które odzwierciedlają wzrost wartości ekonomicznej wyłącznie na skutek podziału, a także wskazuje cenę rynkową jaką można uzyskać za sumę wartości podzielonych działek, a nie cenę nieruchomości podzielonej geodezyjnie, co jest zgodne z art. 98 ust. 1b zdanie ostatnie u.g.n.

Jeszcze raz wskazać należy, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do takich kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17, stwierdził, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., I OSK 1604/17). Na marginesie wskazać należy, że działka podobna nie oznacza działki tożsamej.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi. Sąd przeanalizował zastrzeżenia i wątpliwości zgłaszane przez skarżących w trakcie całego postępowania dochodząc do wniosku, że żadne z nich nie świadczą o wadliwości zaskarżonej decyzji. Część zastrzeżeń mająca walor ogólny nie ma wpływu na wynik sprawy, np. to, że skarżący nie uczestniczyli w oględzinach biegłego (nie ma prawnego obowiązku zapewnienia im udziału w takiej czynności, która nie jest dowodem z oględzin w rozumieniu K.p.a.) Zdaniem sądu, argumentacja organów zawarta w decyzjach skupiła się na elementach relewantnych prawnie, co było wystarczające dla prześledzenia toku rozumowania organów, niebudzącego zastrzeżeń sądu.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Nie zakwestionowano skutecznie doboru nieruchomości podobnych. Operat nie zawiera także wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Sąd uznał, że wycena nie budzi zastrzeżeń, a dokonana przez organy ocena operatu nie nosi cech dowolności. Organ dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, co wyklucza zarzut arbitralności. Zarzuty podniesione w skardze nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi.

W toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawili innego operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, który podważałby ustalenia operatu rzeczoznawcy majątkowego A. R., ani też nie skorzystali z możliwości przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o czym zostali w toku postepowania prawidłowo pouczeni. Z przytoczonych powyżej względów, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.