Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 3/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art 6 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Beata Kozicka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 11 grudnia 2019 r. złożonym za pośrednictwem Prezydenta Miasta B. A. W. (dalej skarżący, wnioskodawca) wniósł skargę na bezczynność tego organu w związku ze złożonym przez niego wnioskiem z 26 września 2019 r. o udzielenie informacji publicznej, skanów ekspertyz stanowiących podstawę wydania przez miejskiego konserwatora zabytków decyzji na prace remontowo-konserwatorskie plebanii przy ul. [...] w B. finansowane ze środków unijnych będących w dyspozycji Marszałka Województwa. Zarzucił organowi naruszenie art.13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U z 2019 r., poz.1429, dalej udip) przez nieudzielenie informacji w terminie zakreślonym ustawą oraz treścią wniosku. Wniósł o uznanie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie prezydenta do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi a w przypadku nie stwierdzenia bezczynności uznanie, że postępowanie było prowadzone przewlekle i wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "ppsa").

Skarżący opisał przebieg zdarzeń, który wg niego przedstawiał się następująco: 26 września 2019 r. złożył wniosek o przekazanie mu pocztą elektroniczną skanów ekspertyzy na podstawie której Miejski Konserwator Zabytków (MKZ) wydał decyzję na prace remontowo-konserwatorskie. 10 października 2019 r. otrzymał odpowiedź, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż została wytworzona przez osobę prywatną ale organ może udostępnić do wglądu inne dokumenty, które skarżący winien wskazać. Pismem z 10 października skarżący ponowił żądanie o udostępnienie skanów ekspertyzy, które dotknięte było brakiem formalnym uzupełnionym na wezwanie organu 22 października. MKZ udzielił na nie odpowiedzi 26 października odmawiając także udostępnienia złożonego przez inwestora projektu na podstawie, którego została wydana decyzja pozwolenie na budowę uznając go za dokument prywatny. Dodatkowo 27 listopada 2019 r. MKZ wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie, gdyż nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do zmiany wcześniejszego stanowiska wyrażonego w piśmie z 10 października, że żądany dokument jest dokumentem prywatnym, wytworzonym na zlecenie właściciela budynku a nie dokumentem urzędowym i z tej przyczyny podlega pod przepisy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Stanowisko takie wynika z orzeczenia SKO wydanego w innej sprawie dotyczącej informacji publicznej załatwianej przez MKZ w roku 2014. Było ono także podstawą odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Natomiast zaproponowano skarżącemu, stosownie do art. 14 ust. 2 udip inną formę zapoznania się z tym dokumentem (udzielenie do wglądu) od której odstąpienie będzie skutkowało umorzeniem postępowania. Ponieważ skarżący nie złożył stosownego oświadczenia organ postępowanie umorzył.

Skarżący nie zgadza się z uznaniem, że żądane dokumenty nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy, skoro na ich podstawie Prezydent Miasta wydał dwie decyzje-pozwolenia: na prowadzenie prac renowacyjnych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków (MKZ) i pozwolenie budowlane (Wydział Architektury Referat Pozwoleń budowlanych). Do skargi załączył powoływane pisma.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący żądał ‘przesłania pocztą elektroniczną skanów ekspertyzy, która jest częścią projektu na podstawie, którego wydano decyzję nr [...] wydanej przez MKZ. W terminie 14 dni organ skarżącemu inną formę udostępnienia żądanej informacji publicznej. Organ podkreślił, że skarżący nie żądał informacji z Wydziału Architektury dot. pozwolenia na budowę czy kwestii finansowania inwestycji ze środków unijnych. Nadto organ jest związany treścią wniosku i nie bada aspektów związanych z postępowaniem o wydanie pozwolenia czy pomocy publicznej. Jego wniosek został załatwiony 10 października i skarżący w tej dacie, pomimo otrzymania odpowiedzi go ponowił. Wniosek dotknięty był wadami formalnymi co skutkowało wezwaniem skarżącego do ich uzupełnienia. Braki zostały uzupełnione 28 października ale skarżący nie zgodził się z oceną żądanej ekspertyzy jako dokumentu prywatnego podlegającego ochronie z mocy przepisów szczególnych. Stąd decyzją z 27 listopada 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta umorzeniu postępowania w sprawie. Decyzja ta mimo zawartego w niej pouczenia o prawie do jej zaskarżenia wniesieniem odwołania nie została zaskarżona w tym trybie. Natomiast 16 grudnia 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w związku z realizacją jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z 26 września 2019 r. Organ podkreślił również, że kwestia prac budowlanych przybudówki plebani objęta była odrębnym wnioskiem skarżącego i odrębnym postepowaniem o nr [...]. Nadto skarżący skierował w 2018 r. do MKZ 22 wnioski o udostępnienie informacji publicznej jako osoba fizyczna oraz 99 wniosków jako Prezes Stowarzyszenia, do końca listopada 2019 r. złożył ich jeszcze 42. Są to wnioski obejmujące wiele dokumentów i dezorganizujące pracę, co w ocenie organu stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej (realizacji innego celu niż troska o dobro publiczne).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako ppsa) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa).

Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z 26 września 2019 r. złożonym drogą elektroniczną o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przesłania mu skanów ekspertyzy plebanii przy ul. [...] w B.. Ekspertyza została złożona przez inwestora w toku postępowania o wydanie decyzji na prowadzenie prac konserwatorsko-remontowych, zakończonego wydaniem stosownej decyzji.

Zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa o dostępie do informacji publicznej, która nakazuje udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 udip). Jednak jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Przyjmuje się również, że w terminie tym organ pismem powiadamia wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczna a tym samym nie podlega udzieleniu w tym trybie.

Należy wskazać, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w przypadku udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 udip, przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc po pierwsze, czy odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny uzna, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien uznać, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 5.06.2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Faktem jest, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. W oparciu o ustawę oraz art. 61 Konstytucji RP, NSA uznał, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Przedstawiona definicja pojęcia informacji publicznej wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 udip udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Bezspornie żądana ekspertyza takowym dokumentem nie jest, gdyż została sporządzona na zlecenie inwestora. Była dokumentem pomocniczym dla organu do wydania decyzji, która skarżącemu jest znana, co wynika ze skargi, gdyż wskazał jej oznaczenie i nie była objęta wnioskiem.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne gwarantuje uzyskanie obywatelowi uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Zasadnie organ uznał, że żądana informacja do tych kategorii nie należy, chociaż wadliwie kierując się orzeczeniem organu w innej sprawie zadeklarował wnioskodawcy zapoznanie się z e wskazanym dokumentem przez udzielenie go do wglądu, co stanowi niekonsekwencję w jego działaniu. Wskazać bowiem należy, że jeżeli żądana informacja nie jest informacją publiczną organ informuje o tym wnioskodawcę w terminie 14 dni pismem, co też uczynił. Nie był zatem bezczynnym i nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu wniosku skarżącego. Takie stanowisko w kontrolowanej sprawie Sąd w pełni podziela. Zbędnie natomiast organ wskazał skarżącemu na możliwość udzielenia dokumentu do wglądu na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu będąc tylko dysponentem dokumentu prywatnego nie miał prawa go udostępniać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, który odnosi się wyłącznie do informacji publicznej. Nie można udzielić do wglądu dokumentu, który informacją publiczną nie jest. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione ze względu na konieczność anonimizacji dokumentu, czy ochronę/zakazy wynikające z innych ustaw. Tym samym ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W kontrolowanej sprawie spełniony został tylko warunek podmiotowy.

Ekspertyza, o dostęp do której ubiega się skarżący w trybie dostępu do informacji publicznej, jest dokumentem prywatnym, złożonym przez inwestora lub sporządzonym na potrzeby konkretnego postępowania zakończonego wydaniem decyzji w sprawie indywidualnej. Sama decyzja bezspornie może być udostępniona w tym trybie, natomiast dokumenty służące jej wydaniu są dokumentami wewnętrznymi, prywatnymi, pomocniczymi zgromadzonymi w prowadzonym postępowaniu a służącymi jej wydaniu. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 października 2017 r. I OSK 3255/15 "Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25.03.2014 r., I OSK 2320/130); korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA: z 14.09.2012 r., I OSK 1203/12; z 25.03.2014 r., I OSK 2320/13; z 31.07.2014 r., I OSK 2770/13; z 18.09.2014 r., I OSK 3073/13); wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z 15.07.2010 r., I OSK 707/10); informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (wyrok NSA z 10.01.2014 r., I OSK 2254/13); opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29.02.2012 r., I OSK 2196/11); wykazy wejść i wyjść do ministerstwa (wyrok NSA z 2.12.2015 r., I OSK 2337/15); terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu (por. wyrok NSA z 13.06.2014 r., I OSK 2914/13).

Ponieważ, zgodnie z art. 6 ust. 2 udip, "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z 18.08.2010 r., I OSK 851/10; z 7.10.2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Bez wątpienia ekspertyza sporządzona na zlecenie inwestora nie jest dokumentem skierowanym na zewnątrz, jest elementem pomocniczym dla organu w wydaniu decyzji. Potwierdzeniem zasadności wniosku o wydanie decyzji przez MKZ.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (zob. H. Knysiak-Molczyk: Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 191; uzasadnienie uchwały NSA z 9.12.2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z 14.03.2014 r., I OSK 2301/13; z 11.06.2015 r., I OSK 596/15). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania.

Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje, że ekspertyza jako dokument prywatny chroniona jest także prawem autorskim na podstawie na art. 1 ust. 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.1231) i nie mieści ona się w katalogu utworów wyłączonych spod ochrony prawa autorskiego (art. 4 ustawy). Istotne jest, że nie jest dokumentem urzędowym i nie jest informacją publiczną. Tym samym zbędne było rozpoznanie ponowionego wniosku z 10 października 2019 r. decyzją z 27 listopada 2019 r., której skarżący nie zaskarżył wniesieniem odwołania ale 11 grudnia 2019 r. wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie wniosku z 26 września 2019 r., która w istocie nie dotyczy oceny merytorycznej załatwienia wniosku.

Podsumowując sprawę należy stwierdzić, że wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prezydenta Miasta, a w istocie realizującego w jego imieniu zadania Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zezwolenie na prace konserwatorsko-remontowe ma formę decyzji, co również jest niesporne. Nie pozostaje ona jednak w związku z możliwością dofinansowania tych prac ze środków unijnych w ramach projektu [...] rewitalizacja obszarów zdegradowanych – OSI, które pozostają w gestii Marszałka Województwa i inwestor musi o nie wystąpić w ramach ogłoszonego konkursu. Nadto sam skarżący dołączył do skargi pismo MKZ z 26 listopada 2019 r. stanowiące odpowiedź negatywną w związku z wezwaniem w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnienia skanów elewacji domu katechetycznego przy ul. [...] w B. na których będą prowadzone prace konserwatorskie zatwierdzonych przez MKZ, które również zostały uznane przez organ za dokumenty prywatne nie podlegające ujawnieniu w tym trybie.

Ponieważ celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej a w tym konkretnym przypadku ograniczanie dostępu do informacji publicznej. O bezczynności organu administracji możemy mówić jednak wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Dokonując zatem takiej oceny działań organu należy stwierdzić, że odmawiając pismem z 10 października 2019 r. udzielenia żądanej informacji uznając, że nie jest informacją publiczną nie pozostawał w bezczynności. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem skarżący ponowił wniosek, co wynika z pisma przekazanego drogą elektroniczną z 10 października 2019 r. Pismo to organ uznał za wniosek o ponowne jego rozpatrzenie, co nastąpiło decyzja z 27 listopada 2019 r., po uprzednim wezwaniu do uzupełnienia jego braków formalnych i zaproponowaniu innej formy udostępnienia dokumentu, na podstawie ustawy o prawie autorskim. Tryb ten nie podlega ocenie Sądu w niniejszej sprawie. w tym miejscu Sąd zauważa, że organ winien w swym działaniu być konsekwentny i załatwić kolejnym wniosek pismem. To, że wydał w sprawie decyzję o umorzeniu postępowania również pozostało poza kontrolą Sądu, który był ograniczony granicami sprawy, którą była skarga na bezczynność organu a tej Sąd nie stwierdził.

Organ zasadnie uznał, że wnioskowany dokument nie jest informacja publiczną i odmówił jego udostępnienia. Uczynił to zatem w terminie właściwym dla załatwienia sprawy (14 dni). Stąd uwolnił się od zarzutu bezczynności. Skarżący w istocie nie skarży bezczynności organu, gdyż ta stanowi jego subiektywną ocenę wynikającą z wadliwej oceny przez organ żądanej informacji. W istocie nie zgadza się ze stanowiskiem, że żądany dokument nie jest informacją publiczną ale tej kwestii Sąd nie rozstrzygnie w ramach skargi na bezczynność.

Ponieważ wniosek został złożony w konkretnym trybie to powinien być w tym trybie rozpoznany w prawidłowy sposób. Ustawa nakazuje aby podmiot zobowiązany zakończył wszczęte wnioskiem postępowanie poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2) lub poprzez odmowę udzielenia informacji pismem albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Jak wskazano wyżej bezczynność organu zachodzi bowiem nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku niedokonania czynności lub odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia czynności lub wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Stąd Sąd uznał za konieczne dokonanie oceny żądanej informacji.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ zasadnie uznał, że żądany dokument (skan ekspertyzy) wytworzony na zlecenie właściciela budynku nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w tym trybie. dodatkowym potwierdzeniem są dalsze działania organu, ze wskazaną decyzja włącznie. Poprawność tych działań nie podlegała ocenie sądowej w niniejszym postepowaniu. I z tej przyczyny skargę należało oddalić. Sad nie odniósł się do zarzutu organu o nadużywaniu przez skarżącego ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż w przedłożonych aktach znajdował się jeszcze tylko jeden wniosek o udzielenie informacji z 12 listopada, dotyczący tego samego obiektu. Faktem jest, że organ wskazał na wielość składanych przez skarżącego wniosków ale nie wskazał ich przedmiotu, co czyni zarzut gołosłownym. Innymi słowy, w sytuacji, gdy żądanie wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy, co uczynił.

Poza tym, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA z Bydgoszczy z 17 grudnia 2019 r., II SAB/Bd 80/19, że nie bez znaczenia dla wykładni norm polskiego prawa w dziedzinie dostępu do informacji, pozostają niewiążące formalnie rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy z 21 lutego 2002 r. (Rec.2002), z których wynika, że państwa członkowskie powinny posiadać margines swobody w dokonywaniu oceny, które z dokumentów należy zaliczyć do dokumentów publicznych. Możliwe jest wyłączenie z tej kategorii dokumentów nieukończonych, a także takich, jak stanowiska, notatki, memoranda, które są wykorzystywane do przygotowania decyzji w sprawach jeszcze nierozstrzygniętych. Nadto, w kwietniu 2008 r. Komitet Ministrów przedłożył projekt Konwencji o dostępie do dokumentów publicznych, w którym wskazano, że ograniczenie dostępu do dokumentów może nastąpić także ze względu na potrzebę ochrony procesu podejmowania decyzji. Ochrona może obejmować sprawy wagi publicznej, jak i postępowania w sprawach indywidualnych (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, C.H. Beck 2014, s. 41 i s. 43). Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (w dostępie do dokumentów urzędowych) są przewidywane także w prawodawstwie Unii Europejskiej. Dla problematyki rozważanej w niniejszej sprawie odnotować należy, że w myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L. 2001.145.43), odmowa udostępnienia dokumentów może nastąpić m.in. ze względu na ochronę postępowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, ograniczenia w dostępie do dokumentów publicznych mogą obejmować te sprawy, w przypadku których decyzja nie została jeszcze wydana przez instytucję, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Regulacje te są o tyle istotne, że rozporządzenie Nr 1049/2001 stanowi podstawę wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawach o udostępnienie informacji (patrz: jw., op. cit. s. 52-54).

W związku z tym, zarzut bezczynności, jak i przewlekłości działania organu okazał się chybiony i na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić. Wobec literalnego brzmienia skargi organ nie mógł też uznać skargi na bezczynność za odwołanie od decyzji z 27 listopada 2019 r., doręczonej 28 listopada, gdyż chociaż była datowana na 11 grudnia 2019 r. została ona wniesiona 16 grudnia 2019 r. a zatem po upływie terminu do wniesienia odwołania, o czym skarżący został w jej treści pouczony i z prawa tego nie skorzystał.