Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 657/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 60 pkt 6 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 9 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 329/18 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązanie do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 329/18, po rozpoznaniu skargi J. P. (dalej: "skarżący") uchylił decyzję Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Zarządu Województwa Warmińsko – Mazurskiego na rzecz skarżącego kwotę 13.549 (trzynaście tysięcy pięćset czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący zawarł 15 grudnia 2010 r. z Zarządem Województwa umowę nr [...] o dofinansowanie projektu "Podniesienie sprawności organizacyjnej przedsiębiorstwa G. J. P. poprzez rozbudowę narzędzi i systemów informatycznych". Umowa na dofinansowanie była trzykrotnie aneksowana. W wyniku przeprowadzonej 16 i 17 października 2014 r. kontroli na miejscu w zakresie realizacji projektu, stwierdzono nieprawidłowości, m.in. uznano część wydatków za niekwalifikowalne. W związku z ujawnionymi nieprawidłowościami wszczęto z urzędu postępowania administracyjnego, efektem którego było wydanie decyzji z [...] lipca 2017 r. nr [...] przez Zarząd Województwa Warmińsko – Mazurskiego. Organ zobowiązał skarżącego do zwrotu środków na dofinansowanie projektu w kwocie 273.195,50 zł., wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu, przeznaczonych na realizację projektu: "Podniesienie sprawności organizacyjnej przedsiębiorstwa G. J. P. poprzez rozbudowę narzędzi i systemów informatycznych" (dalej: "projekt"), współfinansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Budżetu Państwa.

W związku z wniesionym przez stronę wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ doszedł do przekonania, że nie podziela zarzutów skarżącego. Stwierdził, że wydając decyzję w I instancji słusznie uznał, że sporządzenie analizy przedwdrożeniowej wewnętrznych procesów biznesowych na potrzeby wdrożenia portalu internetowego oraz systemu ERP i CRM miało stanowić podstawę opracowania ww. systemów informatycznych przez wykonawcę zewnętrznego.

Zaskarżoną w sprawie niniejszą decyzją organ stwierdził, że skarżący:

1. naruszył § 2 ust. 2, § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, zwaną dalej:"u.f.p.") oraz pkt 5.1 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków poprzez niewykorzystanie przez beneficjenta analizy wewnętrznych procesów biznesowych do celu jakiemu miała posłużyć, tj. do opisu przedmiotu zamówienia na wybór wykonawcy systemu ERP i CRM wraz z implementacją do portalu internetowego, co doprowadziło do wydatkowania środków w sposób zbędny i niecelowy, oraz wypełniło dyspozycję normy określonej w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.,

2. naruszył § 2 ust. 2, § 4 ust. 3, § 12 ust. 9 pkt 2 umowy o dofinansowanie, pkt 5.1 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków oraz art. 44 ust. 3 u.f.p. poprzez nierzetelny opis przedmiotu zamówienia w zaproszeniu do złożenia ofert na wybór wykonawcy portalu internetowego oraz postępowania na wykonanie systemu ERP i CRM, co uniemożliwiło otrzymanie rzetelnych, wiarygodnych oraz oddających rzeczywiste koszty ofert, w konsekwencji czego środki zostały wydatkowane w sposób zbędny i niecelowy;

3. naruszył § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 44 ust. 3 u.f.p. oraz pkt 5.4 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków poprzez poniesienie wydatków dotyczących zakupu oprogramowania do laptopa, automatycznego skanera dokumentów, zasilacza awaryjnego, backupa danych z serwera, szafy serwerowej wentylowanej, firewalla, serwera, urządzenia POA, laptopa oraz instalacji i konfiguracji systemu serwerowego w sposób nieoszczędny;

4. dopuścił się nienależnego pobrania środków poprzez przedstawienie do refundacji wydatków na zakup oprogramowania serwerowego, które de facto nie zostało dostarczone i zrealizowane

- czym wypełnił dyspozycję normy wskazanej w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 329/18 uchylił decyzję Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygniecie w sprawie Sąd doszedł do przekonania, że realizacja programów operacyjnych uregulowana została rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L 2006.210.25 z późn. zm.). Zauważył, że wprawdzie rozporządzenie to zostało uchylone na podstawie art. 153 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L 2013.347.320 z poz. zm.), jednak bez uszczerbku dla przepisów ustanowionych w art. 152 tego rozporządzenia. W art. 152 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 postanowiono natomiast, że rozporządzenie to nie ma wpływu na kontynuację albo modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie pomocy zatwierdzonej przez Komisję na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 lub wszelkich innych przepisów prawa mających zastosowanie do tej pomocy na dzień 31 grudnia 2013 r. To rozporządzenie lub także inne przepisy prawa mające zastosowanie do zawartej w poprzedniej perspektywie umowy, stosuje się nadal po dniu 31 grudnia 2013 r. do tej pomocy lub do danych operacji aż do ich zamknięcia.

W krajowym porządku prawnym realizacja programów operacyjnych uregulowana została w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 383, z późn. zm.) dalej: "u.z.p.p.r.". Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania. Zgodnie z art. 30 tej ustawy warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane określa umowa o dofinansowanie.

Z kolei zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Sąd zwrócił uwagę, że środki finansowe przyznawane są beneficjentowi na podstawie umowy o charakterze cywilnoprawnym. Umowa jest podpisywana pomiędzy podmiotami prawa cywilnego. Natomiast decyzję określoną w ustawie o finansach publicznych wydaje organ osoby prawnej, czyli Zarząd Województwa.

Mając na uwadze wskazane przepisy, oraz treść umowy łączącej obie strony sporu Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego. Sąd podkreślił, że podstawą prawną dofinansowania jest umowa cywilnoprawna. Nie została ona rozwiązana, co nie uniemożliwia organowi wydania decyzji deklaratoryjnej o zwrocie środków w oparciu o przepis art. 207 ust.1 u.f.p.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie ciężar dowodu spoczywa na organie i to on winien wykazać, że zachodzą przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków. W sprawie niniejszej organ zakwestionował wiarygodność realizowanego projektu w przedmiocie podniesienia sprawności organizacyjnej przedsiębiorstwa poprzez rozbudowę narzędzi i systemów informatycznych. Organ poddał w wątpliwość przekazanie potencjalnym wykonawcom analizy przedwdrożeniowej i skupił się na aspektach formalnoprawnych, a nie materialnoprawnych. Tymczasem skarżący konsekwentnie twierdził, że przekazał potencjalnym wykonawcom analizę przedwdrożeniową. Organ z posiadanej uzupełniającej opinii biegłego wiedział, że taka dokumentacja została opracowana i była ona przekazana potencjalnym wykonawcom systemów informatycznych, jednakże w ocenie Sądu I instancji organ działał w celu udowodnienia z góry przyjętej i wadliwej tezy o nieprawidłowym działaniu strony, bezkrytycznie oparł rozstrzygnięcie na ustaleniach kontroli i postępowania w I instancji. Nie dokonał wszechstronnej analizy i w konsekwencji nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 6, 7 i 8 k.p.a. W ocenie Sądu organ winien skupić się na wyjaśnieniu czy wykonana analiza przedwdrożeniowa była przydatna dla realizowania przez skarżącego projektu, czy ten projekt został zrealizowany zgodnie z warunkami, które zostały określone w umowie o jego dofinansowanie.

Sąd uznał, że organ w sposób błędny interpretował treść art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Organ powinien wykazać, a czego nie uczynił, że skutkiem uchybień był brak rezultatu, w postaci osiągnięcia celu założonego we wniosku o dofinansowanie projektu. Organ zaniechał dokonania ustaleń faktycznych związanych z przekazaniem opracowania potencjalnym wykonawcom i ustalenia czy stanowiło ono podstawę do opracowania programów informatycznych. W efekcie organ bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, a zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy, wbrew stanowisku organu, nie pozwala na przyjęcie, że nastąpiło niewykorzystanie przez skarżącego analizy wewnętrznych procesów biznesowych do celu jakiemu miała posłużyć, tj. do opisu przedmiotu zamówienia na wybór wykonawcy systemów ERP i CRM wraz z implementacją do portalu internetowego. Tym samym sąd uznał za przedwczesne stanowisko organu, że skarżący naruszył procedury, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i orzekł o zwrocie środków na podstawie wskazanych przepisów.

Organ w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości, ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm prawem przewidzianych.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a dokładnie art. 207 ust. 1 i ust. 9 oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że to organ dokonał ich błędnej interpretacji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej określającej kwotę przypadającą do zwrotu, podczas gdy organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy a wydanie ww. decyzji administracyjnej jest skutkiem ziszczenia się przesłanek wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa,

2. naruszenie przepisów postępowania skutkujące uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dokładnie art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie dokonał rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, działał w celu udowodnienia z góry przyjętej i wadliwej tezy o nieprawidłowym działaniu strony, bezkrytycznie oparł rozstrzygnięcie na ustaleniach kontroli i postępowania w I instancji, a także nie dokonał wszechstronnej analizy i w konsekwencji nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, co ostatecznie skutkowało uwzględnieniem skargi oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, podczas gdy organ prawidłowo oraz w zgodzie z obowiązującymi zasadami i przepisami przeprowadził całość postępowania zarówno w II, jak i w I instancji, co znajduje odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący w pełni poparł rozstrzygnięcie Sądu I instancji.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na skutek zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zmianami).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Podkreślenia wymaga, że decyzja Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzja tego organu z [...] lipca 2017 r. nr [...] zobowiązywała skarżącego do zwrotu części środków na dofinansowanie projektu w kwocie 273.195,50 zł. (słownie: dwieście siedemdziesiąt trzy tysiące sto dziewięćdziesiąt pięć złotych 50/100) została wydana na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 60 pkt 6 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), art. 25 pkt 1 w związku z art. 5 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 1 i 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2016 r, poz. 383 ze zm.).

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do dwóch zagadnień:

1. wadliwego uznania przez Sąd I instancji, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 207 ust. 1 i ust. 9 oraz art. 184 u.f.p.,

2. błędnego zarzucenia organowi wydania decyzji bez przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego.

W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej skarżący zawarł w dniu 15.12.2010 r. umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. Podniesienie sprawności organizacyjnej przedsiębiorstwa G. J. P. poprzez rozbudowę narzędzi i systemów informatycznych pomiędzy J. P. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą G. E. (od dnia 06.01.2016 r. zmiana nazwy przedsiębiorstwa na E.) z siedzibą w M., ul. [...], [...] (od dnia 30.08.2016 r. zmiana siedziby na E., ul. [...], [...]), NIP [...], REGON [...], a Województwem Warmińsko-Mazurskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa zwany w umowie Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury na lata 2007-2013.

Zdaniem NSA rację ma Sąd I instancji, czego nie kwestionuje organ, że podstawą prawną dofinansowania jest umowa cywilnoprawna. W sprawie niniejszej nie została ona rozwiązana. W umowie została przewidziana kognicja sądów powszechnych (§ 23). Tryb cywilnoprawny dotyczy sporów pomiędzy podmiotami prawa cywilnego, czyli pomiędzy stronami umowy. Natomiast odzyskiwanie środków zostało poddane drodze administracyjnej. Wynika to z treści art. 207 ust.1 u.f.p., który wskazuje że postępowanie w zakresie zwrotu środków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich jest prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z brzmieniem art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie do art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca lub pośrednicząca wzywa beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie, po bezskutecznym upływie tego terminu, w myśl art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r., a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje natomiast również procedurę realizacji projektu. Procedura ta mieści się w pojęciu z art. 184 ustawy o finansach publicznych, gdyż nadanie mu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych byłoby wyłączone w przypadku naruszenia procedury realizacji projektu, w tym braku jego zrealizowania zgodnie z założeniami umowy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Niezrealizowanie przez beneficjenta celów projektu objętego umową musi być przy tym kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, gdyż prowadzi do szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającej z niecelowego wydatkowania środków finansowych, tj. wydatkowania ich na działania, które nie doprowadziły do realizacji celu w ramach założeń funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, w sprawie zostały w sposób prawidłowy zastosowane przepisy ustawy o finansach publicznych, a tym samym nie naruszył przepisu art. 207 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który uznał, że w przypadku naruszenia procedur związanych z dofinansowaniem unijnym i wypłaconą dotacją celową, uzyskane przez beneficjenta z rzeczonym naruszeniem środki podlegają zwrotowi. Podstawą takiego zwrotu jest decyzja administracyjna, co wynika wprost z powołanego przepisu. Organ zobowiązany na mocy ustawy do wydania indywidualnego aktu administracyjnego nie ma innej możliwości jak wydanie stosownej decyzji. Decyzja organu ma charakter decyzji deklaratoryjnej, czyli decyzji potwierdzającej obowiązek zwrotu dofinansowania wynikający z mocy przepisów prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 września 2017 r., I SA/Sz 240/17, LEX nr 2359408). Z samej treści art. 207 ust. 9 u.f.p. wynika, że jest to decyzja określająca wysokość zwrotu. Przepis ten stanowi bowiem, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Potwierdza to także treść art. 207 ust. 1 u.f.p., z którego wynika, że środki te podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Pogląd ten prezentowany jest też w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., II GSK 3644/15, LEX nr 2338593). Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa ma jedynie pomocniczy charakter. Organ wydając taką decyzję wskazuje jedynie kwotę nienależnie pobranego dofinasowania do zwrotu, którego zaś obowiązek zwrotu powstaje z mocy prawa.

Z uwagi na konieczność wydania decyzji administracyjnej, na organ nałożone są skonkretyzowane w kodeksie postępowania administracyjnego obowiązki. Rację ma Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie ciężar dowodu spoczywa na organie. To organ winien wykazać, że zachodzą przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków. W toku postępowania stosuje się przepisy k.p.a., w szczególności te odnoszące się do zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Organ zakwestionował wiarygodność realizowanego projektu w przedmiocie podniesienia sprawności organizacyjnej przedsiębiorstwa poprzez rozbudowę narzędzi i systemów informatycznych. Dlatego też rację ma Sąd I instancji, że przedmiot postępowania determinował zakres postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ w tej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. W toku postępowania organ administracji publicznej powinien więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7) oraz prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8). Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tym celu obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). Organ administracji publicznej przed wydaniem rozstrzygnięcia ma zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, a prawidłowość jego przeprowadzenia nie powinna budzić wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Stąd obowiązek organu zebrania dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że z akt sprawy wynika, że organ nie przeprowadził kompletnego postępowania dowodowego, lecz wydał decyzję wyłącznie na podstawie wyników kontroli oraz opinii biegłego wykonanej na zlecenie organu. Trafna była zatem ocena Sądu pierwszej instancji, że doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania przejawiającego się w wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego.

W ocenie NSA organ winien skupić się na wyjaśnieniu, czy skarżący dysponował analizami przedwdrożeniowymi w dacie wysyłania zaproszeń do składania ofert na wykonanie systemów informatycznych i że zostały one dostarczone potencjalnym oferentom, czy wykonana analiza przedwdrożeniowa była przydatna dla realizowania przez beneficjenta projektu, czy ten projekt został zrealizowany zgodnie z warunkami, które zostały określone w umowie o jego dofinansowanie.

Rację ma Sąd I instancji, który stwierdził, że w toku postępowania organ skupił się na poddaniu w wątpliwość przekazanie przez skarżącego potencjalnym wykonawcom analizy przedwdrożeniowej. Stanowisko organu nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, bowiem przeprowadzona na jego zlecenie opinia biegłego sądowego z dziedziny informatyki inż. S. Sałasińskiego na okoliczność weryfikacji założeń w zakresie informatycznym wskazanym we wniosku o dofinansowanie, studium wykonalności oraz oszacowanie rzeczywistych kosztów realizacji projektu na dzień ich poniesienia nie potwierdza stanowiska organu, którego zdaniem z opinii tej wynika, że wykonana analiza przedwdrożeniowa była nieprzydatna dla realizowania przez beneficjenta projektu. Rację ma w tym aspekcie Sąd I instancji, który słusznie zwrócił uwagę na rozbieżność przedmiotu opinii i wyciąganych przez organ z niej wniosków. Biegły ten został przecież powołany celem oszacowania kosztów poniesionych przez beneficjenta, a nie oceny treści analizy. Co istotne, organ ustalił, że taka dokumentacja została opracowana i organ nie podważył, że została ona wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Z treści zakwestionowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu nie wynika w sposób jednoznaczny, dlaczego nie dał wiary skarżącemu, którego zdaniem przekazał on potencjalnym wykonawcom analizę przedwdrożeniową. Słusznie Sąd I instancji uznał, że takie stanowisko podważa opinia uzupełniająca biegłego S. Sałasińskiego, który wskazał, że koszt wykonania analizy wewnętrznych procesów biznesowych na potrzeby wdrożenia systemu EPR i CRM za uzasadniony. Nie można przyjąć jak to uczynił organ, że ten element opinii biegłego nie ma znaczenia. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że skarżący wydatkował 61.500 zł, i nie przekazał potencjalnym wykonawcom systemów informatycznych analizy przedwdrożeniowej. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ nie kwestionował faktu, że strona dokonała odbioru analiz przedwdrożeniowych i że zostały one przekazane oferentom - potencjalnym wykonawcom dedykowanych systemów informatycznych. Kwestią sporną była wyłącznie data odbioru tych analiz i konsekwencje tych ustaleń zastosowane przez organ. Sąd I instancji zasadnie uznał, że w sprawie zabrakło dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego. W szczególności organ zaniechał ustalenia kiedy dokładnie strona znalazła się w posiadaniu analiz i czy były one przydatne w sprawie. Organ natomiast skupił się na dowodzeniu prawidłowości ustaleń kontroli i nie dopuszczał możliwości istnienia jakichkolwiek wątpliwości w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Sądem I instancji, który uznał, że w świetle zebranego przez organ materiału dowodowego, stanowisko organu odnośnie niewykorzystania analizy przedwdrożeniowej i nienależytego wykonania systemów informatycznych jest przedwczesne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jasno wskazuje, że skarżący zawarł 01.12.2010 r. umowę na wykonanie usługi z wybranym wykonawcą, tj. D. S.C., L. Z., D. W., na kwotę 50.000 zł netto. Z materiału dowodowego wynika, że finalny produkt w postaci analizy, zgodnie z protokołem odbioru, został przekazany beneficjentowi 29.03.2011 r., zaś zapłata za ww. usługę nastąpiła 02.05.2011 r. Według skarżącego to opracowanie zostało przekazane wykonawcy i stanowiło podstawę do opracowania programów informatycznych. To stanowisko nie zostało zweryfikowane i podważone w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, organ ustalił, że taka dokumentacja została opracowana i nie podważył, że została ona wykorzystana przez wykonawcę systemu informatycznego zgodnie z przeznaczeniem. Nie zakwestionował również faktu, że projekt prawidłowo funkcjonuje a jego założenia zostały spełnione.

A zatem zarzut niewyjaśnienia sprawy jest całkowicie uzasadniony. Organ uchylił się od wyjaśnienia zasadniczej kwestii, czy sporządzona analiza przedwdrożeniowa była wykorzystana przy realizacji projektu. Wreszcie organ uchylił się od odpowiedzi na podstawowe pytanie, czy wniosek został zrealizowany i osiągnął zakładane cele. Należy bowiem podkreślić, ze uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno być odzwierciedleniem prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązkiem organu było precyzyjne wskazanie, że skarżący naruszył przepisy ustawy u.f.p. oraz procedury określone w umowie wiążącej organ z beneficjentem. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji zakwestionował rozstrzygnięcie organu w tym zakresie, zwłaszcza, że skarżący już w toku postępowania administracyjnego podnosił zarzuty odnośnie braków prowadzonego postępowania wyjaśniającego. NSA w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, którego zdaniem w sprawie zabrakło dbałości organu o ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Organ szukał wyłącznie argumentów potwierdzających prawidłowość swojego działania na etapie kontroli, a wnioski wyciągane przez organ z opinii biegłego nie mieszczą się w jej zakresie. Nie są jasne również powody jakimi kierował się organ pomijając wnioski dowodowe skarżącego uznając je za nieprzydatne. Przykładem jest tutaj pozostawienie bez wyjaśnienia wniosku pełnomocnika strony o zażądanie od oferentów, tj. potencjalnych wykonawców dedykowanych systemów informatycznych informacji, czy otrzymali analizę przedwdrożeniową w wersji pozwalającej na uzyskanie wszystkich niezbędnych informacji do przygotowania ofert, a jeśli tak to o jakiej treści. Strona wniosła również o zwrócenie się do potencjalnych wykonawców z zapytaniem o fakt otrzymania przez nich analizy przedwdrożeniowej, jej kształtu i przydatności dla przygotowania i złożenia ofert jak również przeprowadzenie dowodów z dokumentów zawierających odpowiedź. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu informatyki na okoliczność ustalenia, czy przekazana potencjalnym wykonawcom analiza przedwdrożeniowa była wystarczająca do przygotowania oferty oraz czy zawierała wszystkie niezbędne informacje do przygotowania ofert na wykonanie dedykowanych systemów informatycznych. Za niezrozumiałe organ prowadząc postępowanie pominął również wnioski dowodowe na okoliczność ustalenia, że skarżący dysponował analizami przedwdrożeniowymi w dacie wysyłania zaproszeń do składania ofert na wykonanie systemów informatycznych i że zostały one dostarczone potencjalnym oferentom w celu przygotowania ofert na podstawie tych analiz oraz wykorzystane w projekcie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że Sąd I instancji słusznie uznał, że organ nie miał podstaw do twierdzenia że opis przedmiotu zamówienia w żadnej mierze nie pozwalał na zdefiniowanie co jest przedmiotem zamówienia. Rozpoznając sprawę w obu instancjach organ błędnie przyjął, że analizy przedwdrożeniowe wykorzystane w projekcie nie mogły stanowić opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie dedykowanych systemów informatycznych, ponieważ według organu strona nie posiadała tych analiz w dacie zaproszenia potencjalnych wykonawców do złożenia ofert, a odebrała je dopiero później, po wysłaniu zaproszeń. Jak słusznie stwierdził to Sąd I instancji taki wniosek organ wyciągnął na podstawie faktur i protokołu odbioru z pominięciem innych dowodów, w tym wnioskowanych przez skarżącego. W konsekwencji organ uznał koszt analiz za niekwalifikowalny stwierdzając, że opracowanie to było nieprzydatne. Zaniechania organu w przeprowadzonym postepowaniu nie pozwalają zaakceptować stanowiska organu, że nastąpiło niewykorzystanie przez beneficjenta analizy wewnętrznych procesów biznesowych do celu jakiemu miała posłużyć, tj. do opisu przedmiotu zamówienia na wybór wykonawcy systemów ERP i CRM wraz z implementacją do portalu internetowego.

Rację ma Sąd I instancji, że organ wybrane fragmenty dokumentów i wyjaśnień strony zestawiał w taki sposób, aby wykazać nieprzestrzeganie przez skarżącego umowy. Podniesiono, że w postępowaniu w I instancji organ oparł się w większości na ustaleniach kontroli. Zaniechał jakiejkolwiek własnej inicjatywy przy wyjaśnieniu sprawy. Zaniechał konfrontacji twierdzeń strony z innymi dowodami w sprawie, odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę. Wyniki kontroli, wszelkie wątpliwości i kwestie niejasne dla organu zostały rozpatrzone na niekorzyść strony. Organ wyciągnął wnioski na podstawie dowolnie wybranych dokumentów lub ich części, skupiając się jedynie na uchybieniach formalnych, a nie wykazanie braku osiągnięcia przez stronę celu założonego przez stronę we wniosku.

Wreszcie w sposób prawidłowy Sąd I instancji wskazał, że zapewnienie przez skarżącego współpracy z twórcą analiz (po swojej stronie) z wykonawcami systemów informatycznych świadczy jedynie o zapobiegliwości strony i szczególnej dbałości o prawidłowe wykonanie projektu. Wbrew twierdzeniu organu powyższe jest zbieżne, a nie sprzeczne, z założeniami metody Agile. Taka współpraca oznaczała możliwość konsultowania przez wykonawcę systemów informatycznych z twórcą analiz niektórych elementów w procesie wytwarzania systemów informatycznych. Nie oznaczała natomiast, wbrew temu co twierdzi organ, żadnych nieformalnych wydatków.

Nie ma racji organ wnoszący skargę kasacyjną, którego zdaniem w sposób prawidłowy zastosował przepisy art. 207 ust. 1 i 9 oraz art. 184 ufp. Jak wskazano wyżej i na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, wyniki przeprowadzonej kontroli w siedzibie skarżącego mogły z punktu widzenia formalnego poddawać w wątpliwość realizację celu projektu, jednakże zebrany w toku postępowania administracyjnego niepełny materiał dowodowy nie wskazywał na powstanie takich uchybień, których skutkiem był brak rezultatu, w postaci osiągnięcia celu założonego we wniosku o jego projektu. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w konsekwencji organ zaniechał dokonania ustaleń faktycznych związanych z przekazaniem opracowania potencjalnym wykonawcom i ustalenia czy stanowiło ono podstawę do opracowania programów informatycznych. Zaniechanie organu w zakresie pełnego zebrania materiału dowodowego nie pozwalało zaakceptować stanowiska organu, że nastąpiło niewykorzystanie przez beneficjenta analizy wewnętrznych procesów biznesowych do celu jakiemu miała posłużyć, tj. do opisu przedmiotu zamówienia na wybór wykonawcy systemów ERP i CRM wraz z implementacją do portalu internetowego. Tym samym Sąd I instancji słusznie uznał za przedwczesne stanowisko organu, że beneficjent naruszył procedury, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a tym samym przedwcześnie organ orzekł o zwrocie środków na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, ze zaskarżony wyrok odpowiada prawu i z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.