Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2628/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 §1 art. 141 § 4 art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 §3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Robert Sawuła ( spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 190/11 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2628/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z 21 września 2011 r., II SA/Gl 190/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach oddalił skargę T. Sp. z o.o. w B. (dalej także: "spółka" lub "inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Częstochowie z [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok powyższy wydano w następującym stanie sprawy:

Podaniem z 30 kwietnia 2010 r. spółka zwróciła się do Burmistrza Gminy Krzepice o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Farma elektrowni wiatrowych Krzepice IV wraz z urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej i infrastrukturą towarzyszącą".

Decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Burmistrz Krzepic odmówił inwestorowi określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia, przy czym wskutek odwołania inwestora została ona uchylona przez SKO w Częstochowie decyzją z [...] września 2010 r., [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W decyzji kasacyjnej zalecono wyjaśnienie miejsce położenia poszczególnych elektrowni wiatrowych w aspekcie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po uzupełnieniu postępowania dowodowego o naniesienie lokalizacji poszczególnych turbin wiatrowych na mapę ewidencyjną, decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Burmistrz Krzepic ponownie odmówił wnioskodawcy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia (dalej "decyzja środowiskowa"). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że na obszarze całej gminy Krzepice obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy). Obszar planowanej inwestycji na terenie miejscowości Starokrzepice został w planie miejscowym przeznaczony pod uprawy polowe i ogrodowe z możliwością lokalizacji infrastruktury technicznej. Podobnie na terenie miejscowości Dankowice obszar ten został określony jako teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej z możliwością lokalizacji infrastruktury technicznej. Wiatraki zostały zaprojektowane zatem wyłącznie na terenach przeznaczonych pod uprawy polowe i ogrodnicze, w odległości co najmniej 500 m od terenu zabudowanego oraz przeznaczonego w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe. Jednak w ocenie Burmistrza pod pojęciem infrastruktury technicznej, o której mowa w planie miejscowym, nie mieści się farma elektrowni wiatrowych. Plan ten nie przewiduje na terenie gminy możliwości realizacji tego typu inwestycji. Wobec tego, stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., zwanej dalej "Udiś"), wobec niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, odmówiono wydania wnioskowanych środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie stwierdzono, że zbędne było przeprowadzanie całego postępowania przewidzianego w Udiś, w tym występowanie o opinie i uzgodnienia – stosownie do żądania inwestora, skoro nie zmieniłyby one oceny wniosku przez pryzmat ustaleń planu miejscowego.

W odwołaniu od decyzji środowiskowej z [...] listopada 2010 r. Spółka zarzuciła, że wbrew wymogom Udiś Burmistrz Krzepic zaniechał przeprowadzenia postępowania w zakresie tam przewidzianym, naruszając art. 64 ust. 3 i 4 cyt. ustawy. Uchylić miał się bowiem organ I instancji od zasięgnięcia opinii właściwych organów oraz wydania postanowienia o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustaleniu zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie odwołującego się, na wstępnym etapie postępowania żaden przepis powołanej ustawy nie wymaga badania zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Naruszono przez to zasadę praworządności. Ponadto, w czasie opracowywania raportu mogłoby dojść do zmiany planu miejscowego, zwłaszcza że inicjatywa taka została podjęta przez Radę Miejską w Krzepicach uchwałą z 28 kwietnia 2009 r. nr XXX/257/09, a także uchwałą z 11 czerwca 2010 r. nr XXX/254/09 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Krzepice. W odwołaniu spółka T. obszernie wywodziła, że organ gminy naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Udiś w zakresie przeprowadzenia prawidłowego postępowania w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie wystąpiono do organów współdziałających o wydanie stosownych postanowień, uniemożliwiono sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Odwołująca się spółka naprowadzała, że dopiero bezpośrednio przed wydaniem środowiskowych uwarunkowań zgody organ gminy byłby uprawniony do zbadania zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki decyzją nr [...] z [...] stycznia 2011 r. SKO w Częstochowie utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy uznał, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko, ponieważ zostało wymienione w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Przedsięwzięcie wymagało zatem przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 63 i nast. Udiś. Stosownie jednak do art. 80 ust. 2 zd. 1 cyt. ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. To zaś w ocenie organu odwoławczego oznacza, że skoro realizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, to zbędne było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 63 i nast. Udiś. W przypadku bowiem niezgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym wynik postępowania jest z góry wiadomy. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że Rada Miejska w Krzepicach przystąpiła do zmiany planu i studium, ponieważ nie jest wiadome, w jaki sposób postępowania te się zakończą. Wobec tego wiążący dla wyniku postępowania ma plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Krzepicach z dnia 14 czerwca 2005 r. nr XXX/298/2005 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2005 r., Nr 102, poz. 2742). Stanowisko swe organ odwoławczy wsparł przywołaniem poglądów doktrynalnych (powołano się na stanowisko K. Gruszeckiego wyrażone w opracowaniu komentarzowym do Udiś). Za niecelowe SKO w Częstochowie uznało prowadzenie całego postępowania opisanego przepisami Udiś w zakresie przygotowania raportu, współdziałania organu gminy z innymi organami administracji publicznej, gdy wynik postępowania głównego jest z góry zdeterminowany ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

W skardze do WSA w Gliwicach na powyższą decyzję spółka sformułowała zarzuty naruszenia przez organy obu instancji art. 63 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Udiś poprzez ich niezastosowanie, art. 64 ust. 2 pkt 3 Udiś poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 80 ust. 2 Udiś poprzez niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenia miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuciła także rażące naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: K.p.a.) poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów i wniosków odwołania oraz rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przesądzenie przez SKO w Częstochowie w decyzji z [...] września 2010 r. treści rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji przez jej negatywne załatwienie dla odwołującego się. W decyzji tej organ odwoławczy stwierdził bowiem, że "nie celowym jest przeprowadzenie całego postępowania w przypadku niezgodności inwestycji z miejscowym planem".

W ocenie spółki nie istniała jakakolwiek podstawa prawna, która zwalniałaby organy z obowiązku przeprowadzenia postępowania określonego w powołanych przepisach Udiś, także w przypadku jej niezgodności z ustaleniami planu miejscowego. Zaniechanie wydania postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 Udiś, uniemożliwiło wnioskodawcy sporządzenie raportu i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Organy zaniechały także zwrócenia się do właściwych organów o opinie, stosownie do art. 64 ust. 1 i 2 Udiś, przez co zaszła podstawa do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. – decyzję wydano bez wymaganego prawem stanowiska innego organu. Tym samym orzekające w sprawie organy nie wywiązały się z obowiązku przedłożenia właściwym organom opiniującym wymaganych przez art. 64 ust. 2 Udiś dokumentów. Nie przeprowadzono także kolejnego etapu postępowania związanego z wystąpieniem o uzgodnienie w trybie art. 77 Udiś. W konsekwencji z naruszeniem cyt. ustawy dokonano oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym przed przeprowadzeniem opisanego wyżej postępowania, które powinno taką ocenę poprzedzać. Stanowisko spółki miało znajdować oparcie w art. 80 ust. 2 Udiś.

W odpowiedzi na skargę SKO w Częstochowie wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach uznał, że pomimo wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów Udiś oraz przepisów postępowania, to nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził również naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Sąd wojewódzki podał, że stosownie do art. 80 ust. 2 Udiś, który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć, "właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony". To zaś wskazuje zdaniem sądu a quo, że w wypadku obowiązywania na danym obszarze planu miejscowego, wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy inwestycja jest zgodna z jego ustaleniami. Zatem, jeżeli przedsięwzięcie naruszałoby przepisy planu miejscowego, organ jest obligowany do odmowy wydania wnioskowanej decyzji.

W ocenie sądu I instancji ocena zgodności inwestycji z planem miejscowym należy do organu wydającego decyzję i powinna być dokonywana już na wstępnym etapie postępowania. Odmowa ustalania w drodze decyzji środowiskowych uwarunkowań, z uwagi na niezgodność przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, nie wymaga wyczerpania trybu wstępnego, określonego w art. 61 – 65 Udiś, ani sporządzania raportu oraz dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na zasadach określonych w art. 77 – 79 Udiś. Procedowanie takie byłoby bezprzedmiotowe. Wyjątek od powyższego stanowi zdanie 2 art. 80 ust. 2 Udiś. Postanowiono w nim, że w wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wymagane stwierdzenie przez organ właściwy zgodności przedsięwzięcia z tym planem przy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin oraz dla inwestycji w zakresie terminalu.

WSA w Gliwicach skonstatował, że skoro niewątpliwie objęte wnioskiem działki znajdują się na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, a planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z jego przepisami, to organy obu instancji dokonały właściwej wykładni przepisów planu, którego regulacje nie pozwalają na odmienną ocenę przedsięwzięcia opisanego we wniosku inwestora. Prawidłowo zatem wydały rozstrzygnięcia na podstawie art. 80 ust. 2 Udiś nie czyniąc zbędnych ustaleń, których dokonanie pozostawałoby bez znaczenia dla wyniku sprawy. Sąd podkreślił, że przedmiotowe postępowanie zawsze kończy się wydaniem decyzji. Dlatego nawet w przypadku wydania postanowienia niestwierdzającego potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko, decyzja wydana na podstawie art. 84 ust. 1 Udiś także mogłaby zostać wydana dopiero po stwierdzeniu zgodności inwestycji z planem miejscowym. Brak podstawy do wznowienia postępowania Sąd uzasadnił tym, że w sytuacji niezgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym, uzyskanie stanowiska innych organów stało się bezprzedmiotowe. Zatem brak takiego stanowiska nie stanowił przeszkody do wydania decyzji. Wpływu na wynik sprawy nie miała także okoliczność, że w dacie rozpoznawania wniosku toczyło się postępowanie zmierzające do ewentualnej zmiany planu miejscowego. Nie mogło ono stanowić podstawy do zawieszenia postępowania.

Pozostałe zarzuty Sąd uznał za niemające wpływu na ustalenie niespełnienia warunku z art. 80 ust. 2 Udiś w zakresie zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym, która to okoliczność stanowiła jedyną podstawę kontrolowanych decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Gl 190/11 wniosła spółka T., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie:

1. art. 63 ust. 1 i 4 Udiś, a w konsekwencji uznanie, że wydanie postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko było bezprzedmiotowe,

2. art. 64 ust. 1 i 2 Udiś, a w konsekwencji uznanie, że zasięgnięcie opinii organów wymienionych w art. 64 ust. 1 Udiś oraz przedłożenie dokumentów określonych w art. 64 ust. 2 Udiś było bezprzedmiotowe,

3. art. 77 ust. 1 i 2 Udiś, a w konsekwencji uznanie, że dokonanie przez organy czynności wymienionych w art. 77 ust. 1 Udiś oraz przedłożenie dokumentów określonych w art. 77 ust. 2 Udiś było bezprzedmiotowe,

4. art. 80 ust. 2 Udiś, a w konsekwencji uznanie, że postępowanie w zakresie potrzeby oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz określenia warunków w zakresie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia niezgodnego na dzień składania wniosku z planem miejscowym było bezprzedmiotowe,

II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozważenie oraz brak oceny zasadności zarzutu rażącego naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i 140 K.p.a., a także rażącego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.,

2. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie pozwalający na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

Autor skargi kasacyjnej kwestionuje legalność stanowiska sądu I instancji co do zbędności przeprowadzenia "trybu wstępnego", podkreślając istotność etapowości postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej oraz autonomii każdego z tych etapów. Z art. 63 ust. 1 i 4 Udiś ma bowiem wynikać obowiązek organów przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ponadto postanowienie wydawane na ich podstawie podlega zaskarżeniu na mocy art. 65 ust. 3 Udiś, co może mieć wpływ na termin wydania decyzji środowiskowej. Obowiązek taki statuuje art. 64 ust. 1 i 2 Udiś, który odnosi się m.in. do wymogu przedłożenia organowi opiniującemu wypisu i wyrysu z planu miejscowego i nie wyłącza sytuacji niezgodności inwestycji z jego przepisami, ponieważ etap ten ma jedynie za cel zebranie opinii od poszczególnych organów. Strona skarżąca ponownie zwróciła uwagę, że opracowanie raportu jest procesem długotrwałym i może w jego trakcie dojść do zmiany planu miejscowego. Dlatego też w art. 77 ust. 1 i 2 Udiś ponowiono obowiązek przedłożenia wypisu i wyrysu z planu miejscowego. Systematyka Udiś wskazuje zatem na ściśle sformalizowany, podzielony na autonomiczne etapy, proces wydawania decyzji środowiskowej, a kwalifikacja przedsięwzięcia przez pryzmat jego zgodności z planem miejscowym powinna być dokonywana dopiero na ostatnim jego etapie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki WSA w Gliwicach nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i 140 k.p.a., pomimo że organ odwoławczy nie rozważył wszystkich zarzutów i wniosków odwołania. Nie oceniono również wpływu na wynik sprawy stanowiska SKO w Częstochowie, które organ ten wyraził w swej decyzji kasacyjnej z [...] września 2010 r. Sąd wojewódzki miał również nie przeanalizować zaniedbań organu odwoławczego, przez co zarzuty skargi kasacyjnej sformułowano jedynie w oparciu o "szczątkowe twierdzenia" tego sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu, w tym art. 134 § 1 Ppsa poprzez brak rozważenia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 i art. 140 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie spółka wywodzi, że sąd I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Tak rozumianego zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu, Sąd nie podziela. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że WSA w Gliwicach oddalając skargę skoncentrował się na trafności wykładni przepisów prawa materialnego – Udiś. Nie znaczy to, że innych zarzutów skargi sąd I instancji nie dostrzegł, skonstatował jedynie, że zarzuty dotyczące postępowania, jak i wydanych w jego wyniku decyzji nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem pozostają bez wpływu na ustalenie niespełnienia warunku z art. 80 ust. 2 Udiś w zakresie zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego. Z tego samego powodu nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w związku z zarzutem rażącego naruszenia prawa, jakiego miało dopuścić się SKO w Częstochowie w swej decyzji kasacyjnej z [...] września 2010 r. wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzji tej spółka T. nie zaskarżyła w swoim czasie do sądu administracyjnego, natomiast zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., rozumianego jako związanie organu I instancji poglądem o niecelowości prowadzenia całego postępowania w przypadku niezgodności inwestycji z miejscowym planem, podniesiono dopiero w skardze na decyzję SKO w Częstochowie z [...] stycznia 2011 r.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, w którym uchybienie temu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Cyt. przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Gl 190/11 zdaje się odpowiadać tym wymogom stawianym przez cyt. przepis. Rzecz jednak w tym, że w wywodach prawnych sąd I instancji skonstatował, że: "Jakkolwiek słusznie zauważa skarżąca, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów Udiś, to jednak w ocenie Sądu naruszenia te nie miały wpływu na wynik sprawy". Sąd ten stwierdził ponadto, że: "Również naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy". Dalsza część uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku nie daje jednak wskazówki, które z przepisów Udiś miały naruszać objęte sądową kontrolą decyzje, ani jakich naruszeń przepisów o postępowaniu miało się dopuścić SKO w Częstochowie. Takich naruszeń w istocie sąd I instancji nie wskazał, czym naruszył art. 141 § 4 Ppsa nie dokonując prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skoro skargę oddalił na zasadzie art. 151 Ppsa. Oddalając skargę sąd I instancji winien wyjaśnić, dlaczego brak było podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, skoro napomknął w swych wywodach, że zarzuty naruszeń prawa ujęte w cyt. przepisach, choć dostrzeżone przezeń, nie dawały podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W myśl w/w przepisów wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne, niż dające podstawę do wznowienia, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie WSA w Gliwicach nie wskazał żadnych naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego, które dawałyby podstawę do uwzględnienia skargi. Z tych względów uzasadnienie skarżonego wyroku jest częściowo wadliwe. Trzeba przy tym zaznaczyć, że z mocy art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, nr. 3, poz. 39) wskazano, że przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżony wyrok taki element zawiera.

Zupełnie chybione jest natomiast zarzucanie sądowi I instancji, że nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów naruszeń art. 134 § 1 Ppsa, co "w ocenie skarżącego, również aktualizuje niemożność kontroli kasacyjnej" (s. 7 skargi kasacyjnej). SKO w Częstochowie nie stosowało przepisów Ppsa, ani w skardze do sądu I instancji spółka takiego zarzutu nie podnosiła, przeto WSA w Gliwicach nie musiał się odnosić do tak określonego zarzutu skargi. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że nieskuteczne są zarzuty skargi kasacyjnej oparte na dyspozycji art. 174 pkt 2 Ppsa.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zostały wadliwie sformułowane w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną, jak to uprzednio wskazano można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Kasator wymienił jako naruszone przepisy Udiś, a to jego art. 63 ust. 1 ust. 4, art. 64 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 80 ust. 2, przy czym w odniesieniu do wszystkich tych przepisów zarzucono jednocześnie ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Art. 175 Ppsa w § 1 wymaga, aby skargę kasacyjną sporządził adwokat lub radca prawny, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w § 2 i 3 cyt. przepisu. Ten tzw. przymus radcowsko-adwokacki zapewniać ma niezbędny poziom profesjonalizmu w sporządzeniu skargi kasacyjnej. W judykaturze po wielokroć wskazywano, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za wadliwie ustalony. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2011 r., II OSK 1404/11, LEX nr 1069015). Alternatywna konstrukcja obu postaci naruszenia prawa materialnego w wielu orzeczeniach wyklucza możliwość równoczesnego uchybienia temu prawu w obydwu formach (por. W. Piątek, w: R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym wraz z wzorami pism procesowych, Warszawa 2013, s. 194 i tam przywołane orzeczenia). Uzasadnienie skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istota sporu sprowadza się do błędnej wykładni art. 80 ust. 2 Udiś poprzez przyjęcie, że sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia właściwy organ rozpoznający wniosek o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia od wyczerpania trybu określonego przepisami art. 61-65 Udiś oraz art. 77-79 Udiś, zaś procedowanie w trybie powyższych przepisów uznać należałoby za bezprzedmiotowe. Kasator prezentuje w skardze kasacyjnej obszerny wywód wskazujący, że proces wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter etapowy, przy tym etapy te cechować ma autonomiczność, i nawet niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, nie zwalnia od obowiązku przestrzegania takiej etapowości, w czym mieści się także obowiązek współdziałania z innymi organami. Tak rozumianej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, jak to zostało zaprezentowane w skardze kasacyjnej, Naczelny Sad Administracyjny nie podziela.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 Udiś właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi oraz dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Sprzeczność zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego w chwili orzekania przez organy administracyjne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przez skarżącą spółkę kwestionowana. Warto zauważyć, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, wedle którego nie można akceptować takiej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którą każde urządzenie, które spełniałoby kryteria urządzenia elektroenergetycznego, mogłoby być usytuowane na terenie objętym planem bez skonfrontowania jego usytuowania z funkcją podstawową przeznaczenia terenu (por. wyrok NSA z 9.02.2011 r. II OSK 238/10, opublik. CBOSA). Wyrok powyższy został zaaprobowany w literaturze (por. glosę M. Nowickiego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 5 /2011, s.177-180).

W judykaturze prezentowany jest pogląd, wedle którego zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 Udiś kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 829/11 z 1 sierpnia 2012 r., opublik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 września 2010 r., II SA/Lu 335/10, LEX nr 753782, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 marca 2011 r., II SA/Łd 1441/10, LEX nr 994167). Stanowisko to, prezentowane w istocie przez orzekające w sprawie administracyjnej organy i zaakceptowane przez sąd I instancji, podziela także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie. Jest ono również, jak to trafnie zauważono w uzasadnieniu skarżonego wyroku, akceptowane przez doktrynę. Zdaniem K. Gruszeckiego "Z postanowień art. 80 ust. 2 ustawy wynika niezbicie, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oczywiście wówczas, gdy został on uchwalony) jest podstawowym kryterium (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu) oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań i tak, jak już była o tym mowa w komentarzu do art. 77 ustawy, stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami" (por. Komentarz do art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Lex, 2009, wersja elektroniczna). Zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poza wyjątkami wskazanym wprost w art. 80 ust. 2 Udiś, jest zatem podstawowym kryterium oceny zamierzeń podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. uzasadnienie wyroku NSA z 1.08.2012 r. II OSK 829/11, opublik. CBOSA). Z tych powodów i w aspekcie podnoszonych zarzutów odnośnie pominięcia etapu współdziałania z innymi organami w trakcie rozpoznawania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odróżnić problem norm kompetencyjno-procesowych, które stanowią, kto i w jakim trybie uzgadnia decyzję środowiskową, od kwestii norm materialnoprawnych, których poprawna wykładnia prowadzić może do wniosku o zbędności stadium współdziałania przy wydawaniu decyzji środowiskowej. Skarżąca kasacyjnie spółka obszernie argumentuje, że każdy z etapów postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej stanowi obligatoryjny element procedury środowiskowej, nadto wywodzi o ich autonomicznej cesze. Rzecz jednak w tym, że stanowisko to nie znajduje wsparcia w treści przepisów Udiś, z tych względów wywodu tego nie podziela orzekający w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Przeciwnie, z treści art. 77 ust. 1 Udiś wynika, że współdziałanie z innymi organami przy wydawaniu decyzji środowiskowej następuje "jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko....". Z takiego brzmienia cyt. przepisu należy wyprowadzać wniosek, że nie w każdym przypadku wydanie decyzji środowiskowej wymagać będzie obligatoryjnego wyczerpania form współdziałania organów, o których mowa w cyt. przepisie. Takiego obowiązku nie będzie wówczas, gdy z mocy przepisów prawa miejscowego – planu zagospodarowania przestrzennego, zamierzone przedsięwzięcie jest sprzeczne z jego ustaleniami.

Należy mieć na uwadze także i to, że przy wykładni przepisów Udiś winno się uwzględniać reguły zawarte w przepisach K.p.a., o ile nie są poddane modyfikacji stosownymi przepisami Udiś. Zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada szybkości i prostoty tego postępowania, wyrażona w art. 12 § 1 K.p.a., wedle której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Skoro zatem sprzeczność planowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była bezsporna, to prowadzenie postępowania uzgodnieniowego przed wydaniem odmownej decyzji środowiskowej było zbędne. W konsekwencji uznać należy, że sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 80 ust. 2 Udiś, nie naruszono także innych, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów cyt. ustawy.

Z tych przyczyn i na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono.