Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 860/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 873/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 873/15 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 28 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] – dalej: skarżąca lub spółka – wnioskiem z dnia 15 maja 2013 r. ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2013 do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha.

Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania wnioskowanej płatności ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164; dalej: ustawa) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że spółka nie jest wyodrębnionym, samodzielnym i samorządnym producentem rolnym. Jest podmiotem zgłaszającym działki rolne, będące częścią wszystkich jednostek produkcyjnych zarządzanych przez [...]. Wymienione w decyzji [...] spółki zostały zarejestrowane i wnioskują o płatności z dwóch powodów: aby zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności oraz aby uzyskać płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana (zarówno z powodu przekroczenia powierzchni, jak i z powodu braku możliwości zwiększenia powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym). [...] w 2005 r jako osoba fizyczna oraz wspólnik 5 innych spółek ([...] zgłosił do płatności łącznie [...] ha. Już w 2008 r., wraz z 39 innymi spółkami, zadeklarował do płatności [...] ha, w 2009 r. spółek było 60 a powierzchnia wynosiła już [...] ha. W roku 2012 aż [...] podmiotów powiązanych kapitałowo, osobowo wnioskowało o płatności na łączną powierzchnię [...] ha. W 2013 r. spółek powiązanych kapitałowo z [...] było już 103. Wyjaśnienia powyższe pozwalają zrozumieć mechanizm i cel działań polegających na podziale dużego gospodarstwa na wiele gospodarstw mniejszych. Działanie takie byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi. Celem takich rozwiązań w zakresie definicji "producenta rolnego" jest właściwy podział różnych rodzajów pomocy finansowej dla rolników będących faktycznymi posiadaczami gospodarstwa rolnego.

Kierownik BP podał, że wspólnikami [...]. Pierwszy z nich został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo, jako wspólnik 103 podmiotów, w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Dodatkowo [...] prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...]., a także jest właścicielem [...], pozostający wówczas w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami ([...]), oraz 66 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem. Również [...] - został zarejestrowany w ewidencji producentów, jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo, jako wspólnik 31 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których wraz z [...] są jedynymi wspólnikami, zaś dwie z nich ([...]) są jedynymi wspólnikami trzynastu kolejnych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością utworzonych przez ww. osoby w roku 2012. W 2013 r. podmiotów powiązanych z [...] było już 103 i wszystkie te podmioty pod kątem roli, jaką pełni w nich [...] oraz deklarowanych przez powierzchni, które podlegają modulacji. [...] w 2013 r. występował, jako wspólnik bądź prezes zarządu w 103 spółkach, przy czym wnioski o przyznanie płatności ONW dotyczyły łącznej powierzchni [...] ha. [...] składając jeden wniosek o przyznanie płatności ONW do powierzchni [...] ha otrzymałby płatność jedynie do powierzchni 300 ha, i wynosiłaby [...] zł., natomiast składając wnioski w powyższy sposób przy uwzględnieniu modulacji ONW i przy najniższej stawce obowiązującej dla strefy I wyniosłaby [...] zł. Podobnie znaczne różnice wystąpiłyby w przypadku płatności rolno środowiskowych. Łącznie różnica wynosi [...] zł. Tworzenie przez [...] wielu spółek, które następnie odrębnie zgłaszały działki rolne, które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie uzyskałyby mniejsze płatności, jest działaniem obchodzącym prawo. Przedmiotem deklaracji spółki we wniosku na rok 2013 są grunty rolne działek ewidencyjnych: [...] (później wycofana). W latach 2005-2013 o płatności do tych działek ubiegało się (poza skarżącą) łącznie dziesięć różnych podmiotów, które organ w decyzji wyszczególnił. Ww. działki były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których wspólnikiem jest [...], natomiast przeniesienia posiadania tych działek miały stanowić jedynie formalny tytuł prawny do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat ONW i PRŚ przez spółki, których [...] , występując we własnym imieniu, nie otrzymałby.

Organ I instancji podkreślił, że [...] jest również właścicielem firmy [...] prowadzonej w formie działalności gospodarczej, która to firma wykonywała usługi (prace rolne) na rzecz podmiotów, w których ww. jest wspólnikiem. Dla 103 spółek funkcjonujących w 2013 r., w 73 wskazano konto bankowe w [...] , w którym jako właściciela konta wskazano [...]. Z umów spółek cywilnych oraz odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane osobowo przez [...]. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których osoby te mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółek, np. prokurenta, pełnomocnika lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie, jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Dodatkowo [...] ., a firma ta jest wykonawcą prac agrotechnicznych na deklarowanych przez podmioty działkach. Ponadto rejestrowane na przestrzeni lat 2005-2013 spółki podawały, jako swe siedziby ten sam adres: ul[...] (będący jednocześnie adresem zamieszkania [...]. Organ podkreślił również nieograniczoną decyzyjność [...] jako bezpośredniego lub pośredniego wspólnika, prokurenta, bądź członka zarządu. Powyższe ustalenia doprowadziły organ do stwierdzenia braku przesłanek do uznania skarżącej, jako spółki samodzielnie prowadzącej działalność gospodarczą, posiadającą autonomię w zakresie zarządzania. Również brak dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa wskazuje, że skarżąca sama świadczy usługi rolnicze (dla spółki, która do płatności deklaruje [...] ha), więc mogłaby uprawiać swoje grunty, a nie zamawiać usługę i ponosić nieuzasadnione koszty na rzecz firmy [...] Materiał siewny został zakupiony został przez [...] , a pozostałości po zbiorach nabył [...] (prezes [...] Plon zebrany z pól wyniósł 14 ton zielonki prosa o wartości [...] zł, a koszty uprawy [...] zł. Jednostka certyfikująca potwierdza jedynie fakt spełnienia kryteriów produkcji ekologicznej, a nie każdy, kto prowadzi produkcję ekologiczną ubiega się o uzyskanie płatności rolnośrodowiskowej stanowiącej jedną z form wsparcia w ramach problematyki Rozwoju Obszarów Wiejskich.

W ocenie organu I instancji [...] nadzorował prace rolne zarówno, jako zleceniodawca jak i zleceniobiorca usług, stwierdzając jednocześnie, że grunty rolne zgłaszane przez skarżącą oraz inne ww. podmioty, są zarządzane przez tę samą osobę - [...] , a grunty zgłaszane do płatności przez niego oraz spółki, w których jest wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. To [...] prowadził działalność rolniczą, która była działalnością zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek. To on uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z tą działalnością, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych w ewidencji producentów, jako odrębni producenci rolni. O trwałym charakterze posiadania nie świadczy również swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy ww. podmiotami. Przy tak stworzonej strukturze własnościowej 103 podmiotów, nie jest możliwa ich odrębność gospodarcza. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, tj. prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, wskazaniu tego samego rachunku bankowego (należącego do [...]) do przelewu środków uzyskanych z ARiMR, stanowi sztuczne działanie w celu obejścia przepisów prawa. [...] brał udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla skarżącej (jak i wszystkich innych spółek), związanych z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych. [...] sygnował wniosek inicjujący sprawę o płatność, pomimo, że nie występował, jako osoba do tego upoważniona, a w zakresie finansów sprawuje stały nadzór.

W ocenie organu I instancji aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkudziesięciu spółek kapitałowych i osobowych należy postrzegać, jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Wyodrębnienie spółek miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia. Powyższe działanie wyczerpało przesłanki z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE L. nr 30 dalej: rozporządzenie nr 73/2009).

Organ podkreślił, że spółka składając wniosek o przyznanie płatności, nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał [...]. Ten ostatni prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpie z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo [...] zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności.

Orzekając na skutek odwołania spółki Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzją z 28 sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że składając jeden wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (płatność JPO i płatność UPO) – przy konieczności stosowania modulacji w przypadku rodzajów pomocy finansowej [...] otrzymałby płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy po sztucznym podziale areału gruntów rolnych zgłaszanych do przyznania płatności wnioski o przyznanie płatności na rok 2013 złożyło kilkadziesiąt odrębnych podmiotów, z którymi [...] – bezpośrednio lub pośrednio - jest powiązany. Skarżąca jest podmiotem zgłaszającym działki rolne będące częścią gospodarstwa zarządzanego przez [...] i nie może zostać uznana za samodzielnego producenta rolnego. [...] (wcześniej [...]) jest spółką zawiązaną 6 maja 2009 r. przez [...] , z których pierwszy został prezesem spółki, a drugi jej prokurentem. W dalszych latach istnienia spółki zmieniali się prezesi, a funkcje te pełnili: [...]. Przedmiotem wniosku spółki o przyznanie płatności na rok 2013 są 3 działki ewidencyjne: nr [...]. Działka nr 530 została wycofana w roku 2013 i następnie zgłoszona do płatności przez [...] gdzie prezesem zarządu był [...] , następnie w roku 2014, jak wynika z wniosku działka ta ponownie została zadeklarowana przez spółkę [...], gdzie prezesem był [...] . Działki te były corocznie swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których - w różniej formie - rolę zarządczą pełnił [...]lub też osoby powiązane z nim pod względem rodzinnym lub podległości służbowej. Przeniesienia posiadania tych działek mają charakter pozorny i stanowią jedynie formalny tytuł do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat przez spółki, których wspólnikiem jest [...]

Organ II instancji podkreślił, że prezes zarządu składając wniosek o wpis [...] do ewidencji producentów podał numer rachunku bankowego, na który miały być przekazywane środki finansowe dystrybuowane przez ARiMR, należący do [...] i wyraził zgodę na przelewanie tych środków na ten rachunek. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku 73 spółek ze 103 powiązanych osobowo i kapitałowo z [...]. Adres siedziby [...] oraz adres do korespondencji "przewijają się" we wszystkich spółkach, które są powiązane z osobą [...], przy czym adres do korespondencji pozostaje zawsze bez zmian. Zmiana formalnej siedziby skarżącej na [...] ma jedynie charakter pozorny, gdyż wszystkie decyzje dotyczące zarządzania gruntami zgłoszonymi do płatności na rok 2013 podejmuje się w miejscowości [...] – stamtąd są nadawane wszelkie przesyłki w sprawie. Analiza składu personalnego zarządzającego 103 spółkami pozwala na stwierdzenie, iż spółka [...], jak i pozostałe podmioty są w przeważającym stopniu zależne od [...]Pełniącymi funkcje zarządcze w tych spółkach zawsze są te same osoby tj. [...] , a także osoba zatrudniona na umowę o pracę w działalności [...] w firmie N[...] . Natomiast w przypadku występowania innych osób, które pełnią w spółkach funkcje zarządcze przejawiają się zawsze osoby w różnej formie powiązane z [...] . Związek [...] i jego wpływ na działalność 103 podmiotów, w tym [...] . wskazuje, że powstanie skarżącej (oraz pozostałych podmiotów), to wynik celowego działania nastawionego wyłącznie na ominięcie konsekwencji wynikających z przepisów modulacyjnych mających zastosowanie do płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Zasadniczy cel stworzenia ww. spółek, w tym skarżącej oraz ich działalności jest sprzeczny z celem przepisów regulujących wspieranie rolników.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca nie ponosi kosztów związanych z zatrudnieniem pracowników ani kosztów związanych z wypłatą wynagrodzeń czy płatności na ubezpieczenie społeczne. Wskazuje na fakt społecznego świadczenia pracy przez prezesa zarządu czy dyrektora zarządzającego w spółce. W świetle wysokości pensji, jakie zazwyczaj pobierają osoby pracujące na tak wysoko postawionych w hierarchii przedsiębiorstw stanowiskach, brak pobierania wynagrodzenia przez zarządzających [...] świadczy o tym, że spółka zarządzana była wyłącznie na papierze. [...] osobiście podpisywał dokumenty dotyczące transakcji z podmiotami powiązanymi z jego osobą zaś w przypadku dokumentów dotyczących transakcji bądź umów zawieranych pomiędzy podmiotami, w których [...] jest wspólnikiem występują inne osoby, ale powiązane z [...] i działające na zlecenie wspólników tj. m.in. [...] co oznacza, że ww. podpisywał umowy "sam ze sobą". Ponadto w aktach sprawy znajdują się faktury dotyczące certyfikacji gospodarstwa przez [...] które świadczą o tym, iż płatności za zobowiązania nie były regulowane przez [...] a bezpośrednio przez osobę [...] . Tym samym ww. spółka jest sztucznym tworem, istniejącym jedynie na papierze, nastawionym wyłącznie na deklarowanie do płatności gruntów rolnych będących w faktycznym posiadaniu [...] i na pozyskiwanie tychże płatności w kwocie większej niż faktycznie przysługiwałaby [...] gdyby nie podzielił w sposób pozorny jednego gospodarstwa rolnego, którym faktycznie zarządza. W rzeczywistości grunty zgłaszane do płatności, w tym grunty zgłaszane przez skarżącą były w faktycznym posiadaniu [...] , a ich pozorny podział spowodowany był chęcią obejścia przepisów modulacyjnych i chęcią zwielokrotnienia możliwych do uzyskania płatności dystrybuowanych przez ARiMR. Fakt wyodrębniania i zawiązywania przez [...] poszczególnych spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością - w tym spółki [...] i dzielenie łącznie posiadanego przez niego areału na mniejsze gospodarstwa jest w sposób daleko idący działaniem pozostającym w sprzeczności z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach. To [...] finansował działania spółki oraz nadzorował prace rolne zarówno, jako zleceniodawca jak i zleceniobiorca usług. Sporne grunty rolne były zarządzane przez [...], a grunty zgłaszane do płatności przez ww. oraz spółki, w których jest wspólnikiem pełniącym rolę zarządczą, nie stanowią odrębnych, samodzielnych gospodarstw, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Gorzowie Wielkopolskim podał, że w wyniku utworzenia wielu podmiotów powiązanych (w tym skarżącej spółki) i dokonania podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności (w tym działki zgłoszonej przez skarżącą spółkę w 2013 r.) doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. W tej sytuacji w sprawie zastosowanie znajdował art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

Sąd I instancji podkreślił, że wadliwe, gdyż dokonane z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. doręczenie decyzji organu I instancji, nie wywołało żadnych negatywnych konsekwencji dla skarżącej spółki, która w terminie wniosła odwołanie od tej decyzji.

WSA nie podzielił stanowiska organów, co do tego, iż skarżąca nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności, gdyż te były w posiadaniu [...], a przeniesienie posiadania miało charakter pozorny, ani też, co do tego, że spółka nie prowadziła działalności rolniczej. Ocena, czy zachodzi przewidziana w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności może dotyczyć "beneficjentów", a więc podmiotów, które spełniają ustawowe warunki do przyznania płatności. Tymi warunkami są posiadanie gruntów zgłoszonych do płatności oraz bycie "rolnikiem", co uzależnione jest m.in. od prowadzenia działalności rolniczej.

Sąd zauważył, że aby skutecznie zakwestionować posiadanie przez skarżącą gruntów zgłoszonych do płatności w 2013 r. oraz prowadzenie przez nią działalności rolniczej, organy musiałyby wykazać, że spółka nie wykonywała w 2013 r. żadnych czynności mogących być uznane za przejawy posiadania gruntów, w szczególności działań związanych z uprawą tych gruntów. W celu wykazania posiadania gruntów zgłoszonych do płatności, skarżąca przedstawiła dowody w postaci dokumentów, z których wynikało, że spółka płaciła innym podmiotom za usługi rolnicze, materiał siewny oraz certyfikację gospodarstwa, a także przedstawiła pisemne oświadczenia osób, które w imieniu skarżącej spółki zlecały te usługi. Z oświadczeń tych wynikało, że zarząd spółki miał pełną swobodę w zarządzaniu gospodarstwem i spółka przez zarząd lub upoważnione osoby zlecała usługi rolne w gospodarstwie. Podnoszona przez organy okoliczność, że wykonywanie usług rolniczych spółka zlecała podmiotom powiązanym, nie jest wystarczająca do uznania, że to nie ona była posiadaczem gruntów i że to nie ona prowadziła działalność rolniczą. Takie stwierdzenie byłoby uprawnione tylko w wypadku wykazania przez organy pozorności zawieranych przez spółkę umów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej. Jednak takie wykazanie pozorności w rozumieniu art. 83 k.c. konkretnych umów, z których wynikały płatności udokumentowane przez skarżącą, nie nastąpiło. Ponieważ przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dowody w postaci dokumentów oraz złożone na piśmie oświadczenia osób działających w imieniu spółki, nie zostały skutecznie podważone przez organy, nieuprawnione było stwierdzenie, iż skarżąca nie była posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku gruntów i nie prowadziła działalności rolniczej.

Sąd I instancji podał, że próba interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 została podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja. Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Wskazówki zawarte w orzeczeniu Trybunału można odnieść do art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. Pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W ocenie Sądu w sprawie sztuczne stworzenia warunków polegało na utworzeniu wielu podmiotów powiązanych, które w kolejnych latach przenosiły między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności. W przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (płatność JPO i płatność UPO) obejmującego wszystkie grunty podzielone między podmioty powiązane, otrzymane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji, gdy wnioski takie złożyło kilkadziesiąt podmiotów powiązanych (w tym skarżąca), które podzieliły się posiadanymi gruntami. Te powiązane podmioty wystąpiły w 2013 r. także o płatności ONW i PRŚ, które podlegają degresywności, czyli zmniejszaniu w zależności od powierzchni zgłaszanych gruntów. Ww. płatności są uzależnione od powierzchni zgłaszanych gruntów i maleją wraz ze wzrostem tej powierzchni.

WSA podniósł, że w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. C-434/12 podniesiono, że do dokonania oceny, czy stworzenia sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można, zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne. Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze.

Sąd I instancji wskazał, że organy ustaliły utworzenie przez [...] , jego syna [...] wielu podmiotów, powiązanych ze sobą, ubiegających się o płatności w ramach systemu wsparcia (w roku 2013 organy naliczyły 103 takie podmioty). Wykazano powiązania kapitałowe między tymi podmiotami i funkcje pełnione w nich przez członków rodziny [...]. Podmioty te przenosiły pomiędzy sobą posiadanie gruntów zgłaszanych do płatności. [...] (poprzednio [...] ) jest spółką zawiązaną 6 maja 2009 r. przez [...] , z których pierwszy został prezesem spółki, a drugi prokurentem. Zgłoszona do płatności działka nr [...] (przed podziałem nr [...]) była wcześniej zgłaszana przez [...] w którym prezesem zarządu był [...] ). Usługi rolnicze na rzecz skarżącej były wykonywane przez firmę [...] prowadzoną w formie działalności gospodarczej przez [...] W przypadku 73 podmiotów występujących o płatności wskazano to samo konto bankowe, którego właścicielem jest [...]. Ponadto podmioty te miały ten same adresy siedziby i wskazywały te same adresy do korespondencji. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na zbliżony czas ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy i rachunki bankowe oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez wiele podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Nie było przy tym żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez członków rodziny [...] tak wielu podmiotów, które wymieniały się między sobą posiadanymi gruntami. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek możliwe korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania tak wielu podmiotów, nie mających żadnych środków produkcji i nie zatrudniających żadnych pracowników. Sens ekonomiczny utworzenia wielu powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność płatności. Wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków przez utworzenie wielu podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności, a to pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej spółki) uzyskania takich korzyści.

WSA zauważył, że Skarżąca nie zatrudniała żadnych pracowników i w tej sytuacji nie można uznać, że jej funkcjonowanie przyczyniało się realizacji celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. Wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywnych płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. W związku z powyższym osiągnięcie korzyści wynikających z obejścia przepisów wprowadzających do systemu wsparcia modulacje i stawki degresywne, pozostaje w sprzeczności z celami systemu wsparcia, do których należy zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznanie skarg w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) i uchylenie skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie spraw do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Spółka wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono

I. Naruszenie prawa materialnego tj.

1. art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami wsparcia wynikających z art. 33 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (zarzut do wyroku II SA/Go 873/15);

2. art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 w związku z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady WE 1181/2013 z dnia 19 listopada 2013 (Dz. urz. UE L. 313/13) i art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r., w zw. z § 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 roku w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością (Dz. U. nr 40 poz. 326 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż zamiarem strony było uzyskanie korzyści ominięcia przepisów modulacyjnych, kiedy normy modulujące płatność wprowadzone zostały do obrotu prawnego w okresie późniejszym niż domniemany podział gospodarstwa (zarzut do wyroku II SA/Go 873/15).

3. art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 (zarzut do wyroku II SA/Go 873/15);

4. art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpiło sztuczny podział gospodarstwa (zarzut do wyroku II SA/Go 873/15)

5. art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści

6. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procesów kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L. 25/8 z dnia 28.01.2011 dalej: rozporządzenie nr 65/2011), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami systemów wsparcia wynikających z art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (zarzut do wyroków II SA/Go 872/15 i II SA/Go 874/15)

7. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 (zarzut do wyroków II SA/Go 872/15, II SA/Go 874/15).

8. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa (zarzut do wyroków II SA/Go 872/15 i II SA/Go 874/15).

9. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści (zarzut do wyroków II SA/Go 872/15 i II SA/Go 874/15).

10. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14 dalej: rozporządzenie nr 1166/2008) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez zastosowanie definicji rolnika z ww. aktu, podczas gdy zastosowanie w sprawie maj definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia nr 73/2009

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 kpa i art. 80 kpa, poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd części tychże wadliwych ustaleń organu za własne - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku w przedstawieniem, jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez [...] i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo, w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 kpa, poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 , 75, 77 § 1 i 2, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Akceptacje przez Sąd dowodu z pełnego odpisu z KRS na okoliczność ustalenia stanu kapitałowego i zarządczego spółki w roku 2013;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęciem, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji, gdy spółka rzeczywiście objęła grunt swego gospodarstwa zgłoszony do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 134 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie grunt swego gospodarstwa zgłaszany do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że grunt gospodarstwa spółki był gruntem przejętym od spółki cywilnej Różanki Agro, która zaprzestała działalności a uprzednio nie był zgłaszany do dopłat przez żaden podmiot wymieniony w zestawieniach tabelarycznych w skarżonych decyzjach - teza o sztucznym podziale gospodarstwa postawiona przez organy jest, więc chybiona - co ma oczywisty znaczący wpływ na wynik sprawy;

9. art. 75 § 1 i 78 § 1 i 2 kpa poprzez niezasadne uznanie iż stron cofnęła wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, gdy wola strony była precyzyjnie wskazana i poparta warunkiem uznania przez organ okoliczności podnoszonych przez stronę za udowodnione innymi dowodami (art. 78 § 2) - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

10. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnym i dowolnym nie uznaniu za wiarygodne pisemnych oświadczeń świadków, ze względu jedynie na fakt, iż są one podobne w treści, a szczególnie na zgodność podkreślania przez świadków, że skarżąca poprowadziła gospodarstwo na własną rzecz, rachunek i ryzyko - zarządzający w imieniu i na rzecz spółki mieli pena swobodę w podejmowaniu decyzji - czyli zgodne zaprzeczenie tezy zawczasu przyjętej przez organy. Podobnie dowolna i sprzeczna z zebranymi przez organ dowodami ze sprawozdań finansowych spółki jest okoliczność, iż płatności miały być przekazywane na rachunek [...] a nie dla spółki - gdy materialne dowody wskazują, iż wszystkie przekazywane płatności z tytułu dopłat rolniczych stanowiły majątek spółki, a nie [...] - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

11. art. 3 ust. 2 punkt 3 oraz ust. 3 zdanie ostanie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności, pomimo, iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu, jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

12. art. 156 § 1 kpa w związku artykułu 40 kpa poprzez wydania skarżonych odwoławczych decyzji przy braku wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji – braku skutecznego doręczenia decyzji pierwszej instancji. W sprawach niniejszych, organ nie zweryfikował skuteczności doręczenia skarżonych decyzji. Rewizji błędu organu nie przyniosło pismo strony z dnia 27 kwietnia 2015 r. gdzie podniesiono zarzutu braku skutecznego doręczenia spółce będącej stroną skarżonych decyzji i załączono na poparcie zarzutu kopie wyroków NSA II GSK 2769/12 i 2770/12 co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

13. art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności, pomimo, iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu, jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zarzut do wyroków II SA/Go 872/15 i 874/15);

14. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie przez Trybunał pytania prejudycjalnego było niezbędne dla wydania wyroku.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z 4 grudnia 2018 r. (załącznik do protokołu) skarżąca podtrzymała zarzuty skargi kasacyjnej i wniosła o zwrócenie się przez sąd do TSUE w trybie art. 267 TFUE z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści:

- Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że zawarte w prawodawstwie krajowym ograniczenia "modulacyjne" wysokości płatności ze wzrostem gospodarstwa określają cel wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia?

- Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że korzyść beneficjenta w przypadku ewentualnego obejścia zapisów modulacyjnych prawa krajowego jest sprzeczna z celami systemu wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia i stanowi bezwzględną przesłankę odmowy przyznania płatności?

- Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wsparcia rolnośrodowiskowego zasady zakreślone przez wyrok TSUE C-434/12 należy stosować odpowiednio, tj. w przypadku zarzucania woli obejścia przepisów ograniczających wielkość pomocy ze wzrostem gospodarstwa należy ustalić, czy wola skutkuje tym, że nie mogą zostać określone cele, o których mowa w art. 36 lit. a ppkt (iv) rozporządzenia nr 1698/2005, w szczególności wziąć pod uwagę art. 39 rozporządzenia nr 1968/2005?"

Pismem z 7 grudnia 2018 r. skarżąca wniosła o wyłączenie sędziów Hannę Kamińską i Piotra Kraczowskiego ze składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie.

NSA postanowieniem z 6 lutego 2019 r. oddalił wniosek o wyłączenie ww. sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania a dotyczących niedostrzeżonego przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co doprowadziło do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.) zamiast uchylenia skarżonych decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a), zdaniem NSA zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, iż nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez WSA, wynikać powinno jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącej kasacyjnie jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, iż możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu i WSA, że w świetle mającego zastosowanie w sprawie art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Zwrócenia szczególnej uwagi wymaga, że wbrew zarzutom, skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieudolną próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. Tymczasem z danych ustalonych przez organ na podstawie Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli - ZSZiK (którego znaczenie dowodowe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości) wynikają powiązania personalne, majątkowe i funkcjonalne pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Podkreślić wypada, że spółka nie zakwestionowała żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach. W ocenie NSA żaden z zarzutów określonych w pkt II petitum skargi kasacyjnej nie podważył ustaleń organu, zaakceptowanych przez WSA a dotyczących braku jej samodzielności jako producenta rolnego. Zasadnicze decyzje dla istnienia i funkcjonowania podmiotów takich jak skarżąca tj. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, dysponowanie zbiorami, wydawanie pracownikom poleceń, a nadto udzielane wyjaśnienia w imieniu spółek w sprawach toczących się przed organami, reprezentowanie spółek w kontaktach z innymi podmiotami, podejmowane były przez [...], na rachunek którego była w istocie prowadzona działalność. Także przedmiot działalności spółek, w tym skarżącej, jest niemalże jednakowy, a nadto z materiału dowodowego wynika, że nie zatrudniały one własnych pracowników, jak też co istotne, nie dysponowały parkiem maszynowym niezbędnym do prowadzenia samodzielnej działalności rolniczej. Nie wykonywały zatem we własnym zakresie prac polowych, te bowiem zasadniczo zlecano innej firmie, zarządzanej również przez [...]. Środki finansowe przelewane były na numer rachunku bankowego należący do ww. osoby. Podkreślić należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji z której wynikałoby, czemu miałby służyć taki podział gospodarstwa posiadanego przez [...] (jego rozdrabnianie), jaki cel gospodarczy mógłby przemawiać za takim podziałem. Wobec powyższego nie sposób zaprzeczyć tezie, że w istocie, pomimo przyjętych, dopuszczalnych rozwiązań prawnych, to [...] samodzielnie zarządzał gospodarstwem i to on faktycznie posiadał, jedynie formalnie przekazane innym podmiotom, w tym skarżącej kasacyjnie, grunty. Zwłaszcza, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które przeczyłyby ustaleniom, że spółka nie ponosi żadnych kosztów związanych z prowadzoną działalnością. Tym samym postawiona przez organy teza, zaakceptowana przez WSA, że spółka była zarządzana wyłącznie na papierze, nie stanowi zarzucanego naruszenia art. 80 k.p.a. Jakkolwiek nie można wykluczyć, że dokonanie podziału gospodarstwa rolnego należącego do jednej osoby i wykreowanie z niego większej liczby gospodarstw, będzie mogło zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego i tym samym zasługiwać na przyznanie pomocy, to jednak w takiej sytuacji wnioskująca o unijną pomoc finansową, musi aktywnie działać w celu wyjaśnienia organom, dlaczego pomimo podziału, sugerującego obchodzenie istniejących ograniczeń w płatności np. ze względu na wielkość powierzchni, dane wsparcie jej się jednak należy. W sprawie przekonujących wyjaśnień strona nie udzieliła. O ile bowiem na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przyjąć należy, że organ zobowiązany jest wykazać, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków, to niewątpliwie obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o jej przyznanie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za trafny zarzutu określonego w pkt II ppkt 9 i 10 petitum skargi kasacyjnej. Niezależnie od przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska WSA, z którym nie zgadza się skarżąca jako istotne w zakresie tego wniosku dowodowego podkreślić należy, że dowód w postaci złożonych na podstawie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oświadczeń został przez organy oceniony i zweryfikowany w kontekście pozostałego materiału dowodowego a następnie oceniony przez WSA, zatem taki sposób procedowania zaakceptowany przez sąd nie może być zakwalifikowany jako naruszenie przepisu procedury, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut sformułowany w pkt II ppkt 11 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 - zdanie ostanie ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazać bowiem należy, że ustawa ta nie ma zastosowania co do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Przepisy proceduralne w zakresie płatności rolnośrodowiskowych zawiera ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w szczególności jej art. 21.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II ppkt 2 i 3 petitum) określający wymagania, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji za podstawę orzeczenia lub dokonanej przez ten sąd oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień, do tego zaś zmierzała strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA w sprawach I OSK 196/18 i I GSK 2177/18).

Odnosząc się do zarzutu spółki naruszenia art. 267 TFUE przez jego niezastosowanie (pkt II ppkt 14) przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem Trybunał Sprawiedliwości UE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

Interpretacja prawa UE dokonywana jest w sposób zdecentralizowany, co oznacza, że każdy sąd krajowy państwa członkowskiego UE, rozstrzygając sprawę, która regulowana jest prawem unijnym, dokonuje interpretacji tego prawa. Jednakże ostateczną kompetencję w tym zakresie posiada TSUE. Każdy sąd państwa członkowskiego może zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 akapit drugi TFUE). Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany zadać pytanie prejudycjalne, jeżeli w rozpoznanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego. Zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten nie formułuje dla sądu krajowego I instancji obowiązku zadania pytania, zwłaszcza w sytuacji, co wynika z zaskarżonego wyroku, wykładnia przez organy przepisów prawa wspólnotowego i polskiego nie budziła wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przy czym dodać należy, że w skardze do WSA spółka nie składała wniosku o zadanie pytania prejudycjalnego. Wniosek taki pojawił się dopiero w piśmie spółki z 4 grudnia 2018 r. i dotyczył interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, nie jest on jednak zasadny, ponieważ dostateczna wykładnia tego przepisu została dokonana przez TSUE w wyroku C-434/12. Tak więc zarzut z pkt II ppkt 10 petitum skargi kasacyjnej nie jest trafny.

Za niepoddające się kontroli instancyjnej uznać należy zarzuty wymienione w pkt II ppkt 7 i 11.

W pierwszym z nich autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że skarżąca objęła w posiadanie wszystkie grunty swojego gospodarstwa, w następnym zarzucono naruszenie art. 156 § 1 w zw. z art. 40 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odwoławczych przy braku wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji – braku skutecznego doręczenia tej decyzji. Przypomnieć zatem należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli chodzi o art. 134 p.p.s.a. to wymieniony przepis zawiera dwie jednostki redakcyjne i niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, którego przepisu – § 1 czy też § 2 art. 134 p.p.s.a. – dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczając zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. Identycznie ocenić trzeba brak wskazania jednostki redakcyjnej art. 156 k.p.a., którego § 1 zawiera pkt 1-7 a nadto przepis ten zawiera także § 2 natomiast art. 40 k.p.a. zawiera § 1, 2, 3, 4, 5.

Za niezasadny należało uznać dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że grunt gospodarstwa spółki był gruntem przejętym od spółki cywilnej [...] , która zaprzestała działalności a uprzednio nie był zgłaszany do dopłat przez żaden podmiot wymieniony w zestawieniach tabelarycznych w skarżonych decyzjach. Skarżąca kasacyjnie nie wyjawia bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w jaki sposób argument ten przekłada się na całokształt przyjętych w rozprawie ustaleń faktycznych. Czyni ten zarzut nieczytelnym i jako takim niepoddającym się kontroli instancyjnej.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przed oceną zarzucanych naruszeń prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na kilka kwestii dotyczących konstrukcji przepisu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, stanowiącego materialną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ww. przepis stanowi, że nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zwrócić uwagę należy na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 30 rozporządzenia 73/2009. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką zaniechania płatności na rzecz beneficjenta jest: 1) ustalenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 30 rozporządzenia 73/2009 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany – celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" – do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Klauzula generalna ujęta w cyt. przepisie nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest zatem na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej nieakceptacji postępowania beneficjenta.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty, w tym skarżącą kasacyjnie, kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – kwalifikowałyby się do znacząco niższej pomocy, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 30 rozporządzenia 73/2009. W tym miejscu, w powołaniu na utrwalony w orzecznictwie pogląd (zob. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: II GSK 646/11; II GSK 884/16; II GSK 3133/17; II GSK 3520/17; I GSK 763/18; I GSK 740/18; I GSK 701/18), należy podkreślić, w odniesieniu do argumentacji kasatora, że kwestia formalnej organizacji danego podmiotu (jego tworzenie, podział i znoszenie) oraz posiadanego przez ten podmiot/podmioty gospodarstwa rolnego pozostaje poza zakresem oceny organów i sądów administracyjnych. Taka postawa producenta rolnego nie oznacza jednakże, że ta formalnie ukształtowana przez dany podmiot struktura organizacyjna jego gospodarstwa zostanie zaakceptowana przez organy udzielające wsparcia unijnego na potrzeby tego właśnie wsparcia. Inaczej mówiąc, wygenerowanie dużej ilości podmiotów nie oznacza, iż automatycznie każdy z nich otrzyma wsparcie, tylko dlatego, że formalnie istnieje, jest zarejestrowany i stwarza pozory posiadania gruntów wymaganych dla przyznania płatności. Kwestia takiej organizacji gospodarstwa rolnego, w szczególności jego podział na potrzeby otrzymania płatności, nie wyłącza badania takiego działania z punktu widzenia istnienia prawa tak ukształtowanych podmiotów do danego rodzaju płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przy tym zaznacza, iż nie dyskwalifikuje a limine z płatności tych wszystkich podmiotów (producentów rolnych działających w formie spółek prawa handlowego czy spółek cywilnych), które ostatecznie należą do jednej osoby. Podkreślenia wymaga, że to od konkretnych podmiotów podejmujących inicjatywę gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej, dopuszczalnej prawem, będą prowadzić dane przedsięwzięcie. Niemniej jednak przyznanie wsparcia determinowane jest rezultatem przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny, odnośnie do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej przez dany podmiot. Nie można zatem wykluczyć, iż nawet dokonanie podziału gospodarstwa rolnego należącego do jednej osoby i wykreowanie z niego większej liczby gospodarstw, będzie mogło zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego i tym samym zasługiwać na przyznanie pomocy. Jednak o spełnieniu przesłanki z art. 30 rozporządzenia 73/2009 zdecydowały niepodważone w sprawie ustalenia faktyczne. Poprzez cyklicznie dokonywany podział gospodarstwa rolnego posiadanego przez [...] na mniejsze jednostki organizacyjne (spółki z o.o. i spółki cywilne), którym przekazywane są określone grunty, doszło do obejścia przepisów modulacyjnych, uprawniających do uzyskania płatności w określonej wysokości jedynie do oznaczonej powierzchni gruntów. W związku z tym zachodzi element obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12. Pomoc uzyskana przez tak wygenerowane podmioty znacząco przekraczałaby pomoc jaka przysługuje producentom rolnym, gdyby wszystkie nieruchomości rolne zgłoszone zostały przez osobę, która nimi rzeczywiście zarządza. Takie działania [...] z uwagi na intencje, miały na celu pobranie dopłat rolnośrodowiskowych ponad limity ustalone przez prawodawcę. Skarżąca kasacyjnie, nie wykazała innych, racjonalnych przyczyn tworzenia tak wielu, rodzinnie powiązanych podmiotów, zarządzanych jednakże przez jedną i tę samą osobę, prowadzącą również własne gospodarstwo rolne. Nie ma wątpliwości, iż utworzone podmioty jedynie stwarzały pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo. Mechanizm działania tworzonych podmiotów wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania konkretnych spółek koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności celem obejścia kwotowych i powierzchniowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni i otrzymania wyższego wsparcia. Zachodzi zatem element subiektywny, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12.

Odnosząc się do wskazywanej w art. 30 rozporządzenia 73/2009 kwestii sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać w ten sposób korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia należy odwołać się do art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005. Przepis ten zawiera ogólnie nakreślone cele, do jakich wsparcie rozwoju obszarów wiejskich się przyczynia. Cele te dotyczą: (a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, (b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, (c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia. Wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego (Oś 1) dotyczy środków, których celem jest upowszechnianie wiedzy i poprawa potencjału ludzkiego poprzez: m.in. kształcenie zawodowe i działania informacyjne, w tym rozpowszechnianie wiedzy naukowej i praktyk innowacyjnych, skierowane do osób działających w sektorze rolnym, żywnościowym i leśnym, podejmowanie działalności przez młodych rolników, wcześniejsze emerytury rolników i robotników rolnych, korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów; (Oś 2) to m.in. poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich, co ma przyczynić się, w zakresie planowania przestrzennego do zrównoważonego rozwoju poprzez zachęcanie, w szczególności rolników do stosowania metod użytkowania gruntów zgodnych z potrzebą krajobrazu; (Oś 3) obejmuje jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej, w tym celu zostały przewidziane środki dotyczące m.in. poprawy jakości życia na obszarach wiejskich, różnicowania w kierunku działalności nierolniczej, wsparcia na rzecz tworzenia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw; (Oś 4) LEADER, wskazuje m.in. na wdrażanie lokalnych strategii rozwoju poprzez lokalne partnerstwa publiczno-prawne, zwane "lokalnymi grupami działania".

Z powyższego wynika zatem, że zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed jego dalszą degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności bezpośrednich dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, określanym mianem modulacji a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ww. przepisy prawa unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół wskazanych osi.

Naczelny Sąd Administracyjny zatem zwraca uwagę, że konkretyzacja celów wsparcia następuje w przepisach szczegółowych oraz normach krajowych. Stosownie do art. 39 ust. 1-4 rozporządzenia 1698/2005 wsparcie rolnośrodowiskowe udzielane jest przez państwo członkowskie zgodnie z jego szczególnymi potrzebami, a więc uwzględniającymi np. charakter gruntów, strukturę gospodarstw rolnych jak i realne potrzeby przyznawania tego rodzaju pomocy danej grupie beneficjentów. Płatności rolnośrodowiskowe obejmują przy tym dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, które bez wątpienia obciąża gospodarstwo rolne, przy czym jego wysokość, już na poziomie unijnym, jest limitowana określoną kwotą do hektara. Wyjaśnienie celów wsparcia nie może ograniczać się, do literalnego odczytania przepisu art. 4 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005. Odkodowanie celów wymaga zarówno analizy preambuły tego rozporządzenia, jak i jego innych norm. Z pkt 62 preambuły wynika zatem, iż w celu zapewnienia skuteczności, uczciwości i trwałego wpływu pomocy z EFFROW powinny istnieć przepisy gwarantujące, że operacje związane z inwestycjami są trwałe oraz uniemożliwiają korzystanie z tego funduszu w celu wprowadzenia nieuczciwej konkurencji. Powyższe należy powiązać z art. 18, który ustanawia procedurę zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich przy udziale Komisji Europejskiej. Tym samym zauważyć należy, że modulacje powierzchniowe i związane z nimi procentowe ograniczenia płatności jakie ustanowiono w polskim porządku prawnym, zyskały aprobatę na poziomie unijnym. Nie ma zatem racji kasator, że ocena przesłanek z art. 30 rozporządzenia 73/2009 nie może obejmować celu wsparcia uzyskiwanego poprzez modulację płatności. Zaznaczyć należy, iż nie poprawia ani konkurencyjności rolnictwa na danym terenie ani jakości życia na tym obszarze, ani też nie wspiera gospodarowania gruntami, pozwolenie na skupianie w jednym ręku znacznego areału gruntów i jego dotowanie poprzez udzielanie wsparcia do sztucznie wydzielonych, mniejszych gospodarstw, które w ten sposób kwalifikują się do przyznania płatności.

W konkluzji powyższych rozważań, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje stanowisko organów i WSA, krytykowane przez skarżącą kasacyjnie spółkę dotyczące przyjętej w sprawie definicji rolnika oraz gospodarstwa rolnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015r. poz.1804), zasądzając od skarżącej spółki na rzecz organu 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.