Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 637/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 52 par. 3, art. 53 par. 2, art. 146 par. 1, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2, art. 12, art. 14, art. 15
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na pismo Burmistrza Miasta z dnia 17 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt, 2. określa, że zaskarżony akt nie może być wykonany, 3. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego M. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 marca 2012 r. M. B. zwrócił się do Burmistrza Miasta o udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii umów zawartych z firmą A Sp. j. w R. z okresu ostatnich 2 lat wraz z załącznikami oraz protokołami odbioru robót i faktur wystawionych przez firmę A Sp. j. w R. z okresu ostatnich 2 lat, a ponadto zażądał udzielenia informacji, jakie projekty budowlane i organizacje ruchu zostały zaprojektowane (również zmienione) w okresie od 7 lipca 2011 r. lub aktualnie znajdują się w trakcie projektowania. W przypadku projektów budowlanych zażądał wymienienia, jakich obiektów budowlanych dotyczy projekt, gdzie te obiekty się znajdują (lub będą się znajdować), ile kosztowało (będzie kosztować) sporządzenie danego projektu. W przypadku organizacji ruchu zażądał podania znaku zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem, obszaru organizacji ruchu, kosztu projektu danej organizacji ruchu, osoby projektującej.

W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że udostępnienie informacji w formie żądanych kserokopii dokumentów związane jest z kosztami w wysokości 525,32 zł, które wnioskodawca winien ponieść bądź zmodyfikować wniosek w zakresie sposobu lub formy udostępnienia. a ponadto przedstawił zestawienie projektów budowlanych i projektów organizacji ruchu.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2012 r. wnioskodawca dokonał zmiany sposobu i formy udostępnienia informacji i wniósł o jej przesłanie na płytach CD lub DVD drogą pocztową.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r., nr [...], organ poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie informacji publicznej na płycie CD związane jest z kosztami w wysokości 160 zł. Poinformował, że z uwagi na obszerny zakres informacji zleca przygotowanie tej informacji firmie zewnętrznej. Zgodnie z oświadczeniem właściciela firmy koszt skanowania za stronę jest taki sam jak koszt kserowania. Koszty te są niższe, ponieważ część informacji dostępna jest w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i nie ma potrzeby skanowania tych dokumentów. W piśmie organ nadto pouczył skarżącego o tym, że udostępnienie informacji publicznej nastąpi po upływie terminu 14 dni od daty powiadomienia wnioskodawcy, chyba że dokona on w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2012 r. Burmistrz Miasta umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej z wniosku M. B. z dnia 17 marca 2012 r. w sprawie udostępnienia umów z załącznikami, protokołów odbioru faktur z firmą A Sp. j. w R. z okresu ostatnich 2 lat w formie kserokopii, zmienionego wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. na formę skanu dokumentów na płycie CD, wskazując, że wnioskodawca nie ustosunkował się do wezwania organu o uiszczenie kosztów udostępnienia informacji publicznej.

M. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, że przepis art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą", nie znajduje w niniejszym przypadku zastosowania, a organ winien zastosować art. 15 ust. 1 ustawy. W sytuacji braku odpowiedzi skarżącego na pismo z dnia 17 kwietnia 2012 r. organ winien udzielić informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 14 sierpnia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie uzależnia udostępnienia informacji od uiszczenia określonych, dodatkowych kosztów z tym udostępnieniem związanych.

Burmistrz Miasta pismem z dnia 6 września 2012 r. udostępnił żądaną informację w części odnoszącej się do umów i faktur z A Sp. j. w R. na płycie CD, w pozostałej części żądania odsyłając wnioskodawcę do publikatorów internetowych, gdzie znajdują się żądane informacje. Organ poinformował wnioskodawcę, że koszt przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku z dnia 4 kwietnia 2012 r. wynosi 160,24 zł. Wyjaśnił, że skanowanie dokumentów wykonała firma zewnętrzna B w R., wybrana spośród dwóch firm r. oferujących usługi o wymaganym profilu. Wskazał, że w razie nieuiszczenia ww. kwoty jej ściągnięcie nastąpi w trybie egzekucji administracyjnej.

Po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, M. B. wniósł skargę na pismo Burmistrza Miasta z dnia 6 września 2012 r., żądając uchylenia opłaty dodatkowej za dostęp do informacji publicznej z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 646/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił opisaną wyżej skargę na pismo Burmistrza Miasta z dnia 6 września 2012 r. w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej, wyjaśniając, że pismo to jest wezwaniem do zapłaty stanowiącym konsekwencję uprzedniego określenia wysokości opłaty w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r. i jedynie pismo z tego dnia podlega zaskarżeniu do sądu po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

Oddalając skargę kasacyjną na powyższe postanowienie - Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 778/13, wyjaśnił, że nadal dopuszczalne jest wezwanie przez skarżącego organu udostępniającego informację publiczną do usunięcia naruszenia prawa aktem administracyjnym z dnia 17 kwietnia 2012 r., a następnie ewentualne wniesienie skargi, przy czym za początek biegu terminu, w jakim skarżący może dokonać wezwania, wyznaczył dzień doręczenia stronie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pismem z dnia 24 maja 2013 r. M. B. wezwał Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa w zakresie nieuzasadnionego nałożenia na wnioskodawcę opłat za udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. oraz postępowania niezgodnego z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Wnioskodawca podniósł, że zlecenia wykonania usługi poza siedzibą organu nie można utożsamiać z przesłankami wynikającymi z art. 15 ust. 1 ustawy. Nie można twierdzić, że brak wypełnienia obowiązku ustawowego po stronie organu powoduje dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej, które musi ponieść wnioskodawca. Zarzucił, że organ nie uzasadnił, z jakiej przyczyny posłużył się podmiotem zewnętrznym dla udostępnienia żądanej informacji. Stwierdził, że jego wniosek nie generował kosztów dodatkowych, gdyż przeniesienie informacji na powszechnie stosowany nośnik elektroniczny należy do obowiązków organu oraz poddał w wątpliwość liczbę stron zapisanych na płycie CD w porównaniu z informacją wskazaną w piśmie z dnia 6 września 2012 r. i wystawioną przez wykonawcę fakturą.

W odpowiedzi z dnia 10 czerwca 2013 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz Miasta wskazał, że wnioskodawca zażądał zeskanowania i przekształcenia dokumentów z formy papierowej na formę zeskanowanego pliku komputerowego, a następnie nagrania go na nośnik pamięci – płytę DVD. Wniosek dotyczył dokumentów w ilości prawie 600 stron. Dokumenty dotyczyły kilku inwestycji i wymagały zestawienia kilkuset informacji prostych. Dokumenty, o których udostępnienie wnosił wnioskodawca, miały dotychczas wyłącznie postać dokumentów w formie papierowej. Dokonanie ich przekształcenia wymagało posiadania nie tylko odpowiedniego sprzętu, ale i potencjału osobowego, który podołałby temu zadaniu w czasie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości wywiązania się przez gminę z nałożonych na nią odrębnymi przepisami zadań. Powyższa okoliczność spowodowała, że organ zdecydował się zlecić przygotowanie żądanych informacji na nośniku DVD firmie zewnętrznej. Wystawiona przez tę firmę faktura VAT odzwierciedla rzeczywiście poniesione przez organ koszty wykonania usługi, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że koszty wykonania tej usługi stanowiły o kosztach dodatkowych udostępnionej informacji publicznej, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Organ wyjaśnił także, że liczba zeskanowanych i przeniesionych na płytę stron formatu A4 wynosiła 589, a formatu A5 wynosiła 16. Taka też ilość zeskanowanych dokumentów została wnioskodawcy dostarczona, co potwierdza zestawienie zeskanowanych dokumentów, stanowiące podstawę do wystawienia przez firmę zewnętrzną faktury VAT.

M. B., w dniu 8 lipca 2013 r., wniósł skargę na pismo Burmistrza Miasta z dnia 17 kwietnia 2012 r., żądając uchylenia opłaty dodatkowej za dostęp do informacji publicznej z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy, a także domagając się zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że postępowanie organu w zakresie zasad jak i sposobu wykazania kosztów udostępnienia informacji publicznej narusza prawo. Organ nie wykazał, jakie dokładnie przeszkody techniczne uniemożliwiły przeniesienie żądanych informacji na płytę CD i dlaczego wykonanie tego zadania zlecono podmiotowi zewnętrznemu. Skarżący stwierdził, że wnioskującego o udostępnienie informacji można obciążyć kosztami, ale dodatkowymi. Zdaniem skarżącego, brak jest wytłumaczenia dla posłużenia się podmiotem zewnętrznym w celu przygotowania żądanej informacji, gdyż przygotowanie informacji wymagało zwyczajnych czynności w postaci zeskanowania dokumentów podstawowego formatu A4. Według skarżącego celem organu było obejście zasady z art. 7 ust. 2 ustawy o bezpłatności udostępniania informacji publicznej. Skarżący powołał się na stanowisko zawarte w piśmie Burmistrza Miasta z dnia 14 października 2011 r., złożonym w sprawie toczącej się przed tutejszym Sądem o sygn. akt II SAB/Gd 42/11, w którym organ informował, że może przekazywać elektronicznie dokumenty maksymalnie w formacie A3. Skarżący wskazał, że wyłącznie wyjątkowo podmiot zobowiązany może wyliczyć koszty związane z udostępnieniem, jednakże nie może to być dokonane w przypadku możliwości technicznych przygotowania – bezpłatnego na swoim sprzęcie. Takie postępowanie wskazuje, zdaniem skarżącego, że organ nadużył prawa do wyliczenia opłaty. Ponadto, jak wyjaśnił skarżący, organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa twierdził, że nie posiadał możliwości pod względem posiadanego sprzętu jak i potencjału osobowego, aby udostępnić żądaną informację we wskazanych przez skarżącego sposobie i formie oraz udostępnić ją bez ponoszenia dodatkowych kosztów. Skarżący wskazał, że art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa procedurę postępowania w przypadku, gdy organ nie mam możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Nie jest to odpłatne zlecenie przygotowania informacji zgodnie z wnioskiem podmiotowi zewnętrznemu, lecz jest to pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazanie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Błędy proceduralne, które wystąpiły po stronie organu, nie mogą obarczać wnioskodawcy opłatą za udostępnienie informacji. Wspomniany przepis nie przewiduje powierzenia zadania opracowania i przygotowania informacji podmiotom zewnętrznym, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Organ nie skorzystał z możliwości przewidzianych w art. 13 ust. 2 ustawy, który pozwala na przedłużenie terminu na udostępnienie informacji do 2 miesięcy. Dlatego też podniesiony argument o braku możliwości udostępnienia informacji ze względu na posiadany stan osobowy jest chybiony i nietrafny. Organ posiada kilka referatów, a nie tylko jeden, a zatem liczba urzędników jest kilkukrotnie większa. Nawet przy niewielkim stanie osobowym część informacji mogła zostać przygotowana nieodpłatnie przez pracowników organu, tym bardziej, że urząd posiada możliwości techniczne skanowania i wysyłania dokumentów za pomocą poczty elektronicznej. W powyższym zakresie skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w formie płyty CD nastąpiło z naruszeniem art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej

Skarżący zarzucił także, że organ nie przedstawił jakiejkolwiek dokumentacji, która potwierdzałaby tezę o weryfikacji wysokości kosztów udostępnienia informacji tak, aby koszty te były jak najniższe. Kwota wyznaczona przez firmę zewnętrzną nie odpowiada rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej, tj. kosztom energii elektrycznej, zużycia sprzętu oraz pracy, lecz zawiera zysk przedsiębiorcy. Kwota 25 gr za zeskanowanie jednej strony formatu A4 oraz 50 gr za stronę formatu A3 to zawyżona i nieproporcjonalna opłata, nieodpowiadająca rzeczywistym kosztom przeniesienia informacji. Zaznaczył przy tym, że udostępniono mu łącznie 565 stron, a nie 605 stron - jak twierdził organ. Świadczy to o nieprawidłowo naliczonej opłacie nieadekwatnej do liczby udostępnionych stron.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem skarżącego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wyklucza możliwość zlecenia dokonania czynności przygotowania informacji zawartych we wniosku firmie, która specjalizuje się na lokalnym rynku świadczeniem tego typu usług. Ustawodawca posłużył się jedynie określeniem kosztów dodatkowych, tj. kosztów faktycznie poniesionych w związku z przygotowaniem dla wnioskodawcy żądanych przez niego informacji. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawca nie określił formy przekazania dokumentów pocztą elektroniczną po przygotowaniu ich przez pracowników urzędu. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie skorzystał z uprawnienia, jakie daje mu art. 14 ustawy i nie dokonał modyfikacji wniosku, tak aby nie ponosić żadnych dodatkowych kosztów, lecz przeciwnie, swoją bezczynnością w tym względzie dał wyraz zgody na ich poniesienie we wskazanej w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r. wysokości. Organ zaznaczył przy tym, że wnioskodawca nie przedstawił dowodu przeciwnego na poparcie swych twierdzeń o zawyżonej cenie zeskanowania jednej strony formatu A4 i A3.

W piśmie z dnia 21 października 2013 r. skarżący zarzucił, że udostępniono mu rzeczywiście 565, a nie 605 stron dokumentów. Podkreślił, że organ w pismach z 2 i 17 kwietnia 2012 r. nie podnosił argumentu o braku możliwości technicznych oraz braku potencjału osobowego do przygotowania żądanej informacji publicznej. Wątpliwości skarżącego budzi fakt, że mimo posiadanych możliwości technicznych, tj. skanowania arkuszy formatu A4 i A3 oraz wysyłania ich pocztą elektroniczną, organ nie przekazał większej liczby dokumentów firmie zewnętrznej w celu zminimalizowania potencjalnych kosztów. Organ przekazał jedynie cztery gotowe dokumenty – arkusze wielkoformatowe, które posiadał wcześniej w wersjach elektronicznych. Skarżący stwierdził, że kwota 25 gr za zeskanowanie jednej strony dokumentu to zawyżona, naliczona niezgodnie z prawem opłata, a ciężar udowodnienia zasadności takiej opłaty spoczywa na organie. Za opłatę nierzeczywistą, zawyżoną i nieadekwatną należy uznać także opłatę za przeniesienie informacji na nośnik CD – w tym wypadku 5 zł. Do pisma załączył zestawienie stron na kopii nośnika dostarczonego przez Urząd Miasta.

W piśmie z dnia 30 października 2013 r. organ, podtrzymując wniosek o oddalenie skargi, przyznał, że liczba zadeklarowanych przy piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r. przeniesionych na płytę CD stron udostępnionej informacji publicznej różni się od faktycznie zeskanowanej i ujawnionej na wybranym przez skarżącego nośniku, to jednak nie ma to wpływu na wysokość poniesionych przez organ kosztów udostępnienia tejże informacji, ani na ważność samego pisma ustalającego przedmiotową opłatę. Zakwestionowane przez skarżącego dokumenty i rzekomy brak fizyczny na płycie CD w rzeczywistości się bowiem na niej znajdują. Skarżący może mieć - w zależności od posiadanego oprogramowania - trudności z jego odtworzeniem, gdyż pliki te mogę nie otwierać się bezpośrednio z tego nośnika, a jedynie po przekopiowaniu ich na pulpit. Tym samym liczba faktycznie zeskanowanych i przeniesionych na płytę CD stron wyniosła 594 sztuki A4 oraz 14 sztuk A3, co daje łączną liczbę zeskanowanych stron 608. Koszt udostępnienia żądanych informacji wyniósł zatem 160,50 zł i nie jest niższy od tego, co skarżący winien jest zwrócić organowi tytułem kosztów dodatkowych udostępnionej informacji publicznej.

Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. skarżący, popierając skargę, oświadczył, że udzielenie żądanej przez niego informacji powinno być darmowe, ponieważ obejmuje jedynie przeniesienie tej informacji na płytę CD. Nie zakwestionował początkowo nałożonej opłaty, ponieważ organ powinien wiedzieć, że jest ona bezzasadna i nie było pouczenia o możliwości zaskarżenia. Oświadczył, że wydrukował zawartość płyty CD i okazuje się, że zawiera ona 565 stron, a nie 605 jak twierdzi organ. Złożył do akt sprawy plik wydruków z płyty CD.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), obejmuje również inne niż określone w punktach 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego rodzaju akt został zaskarżony rozpoznawaną skargą.

Pismo Burmistrza Miasta z dnia 17 kwietnia 2012 r. stanowiło informację o wysokości kosztów udostępnienia żądanej przez skarżącego M. B. informacji publicznej. W istocie zatem stanowiło ono powiadomienie skarżącego o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej zwanej w skrócie "ustawą". Zgodnie z tym przepisem podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty odpowiadającej wysokości dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy art. 15 ust. 2 ustawy. Przyjęta nazwa pisma nie ma znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa

w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 roku, sygn. akt I OSK 2359/12, Baza Orzeczeń Lex nr 1269648; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/05, OSP 2011/1/9; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 475/12, Baza Orzeczeń Lex nr 1222451).

Sąd uznał przy tym, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona skutecznie, z zachowaniem ustawowego sposobu i terminu wniesienia skargi. Kierując się oceną dokonaną w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r., oddalającego skargę kasacyjną M. B. na postanowienie tutejszego Sądu z dnia 16 stycznia 2013 r. o odrzuceniu skargi skarżącego na pismo Burmistrza Miasta z dnia 6 września 2012 r. w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej, Sąd przyjął, że początek biegu terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego na skutek zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu stanowił dzień 14 maja 2013 r., to jest dzień doręczenia skarżącemu ww. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wezwanie z dnia 24 maja 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa należało zatem uznać za złożone w 14-dniowym terminie określonym w art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący zatem poprzedził wniesienie skargi prawidłowym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga zaś została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to jest od dnia 12 czerwca 2013 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zważył, że zasadą udzielania informacji publicznej jest bezpłatny do niej dostęp. Wynika to jednoznacznie z art. 7 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy pozwala podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie i – zdaniem Sądu, mogą powstać bez względu na treść powołanego w skardze art. 12 ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 12 ustawy, informacje publiczne udostępniane w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11, są oznaczane danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia (ust. 1); podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: 1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub 2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.

Cytowany przepis art. 12 ustawy nie stanowi gwarancji bezpłatnego udzielenia informacji publicznej w każdej sprawie. Określa on jedynie obowiązki podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Wedle tego przepisu udostępnienie informacji publicznej polega nie tylko na umożliwieniu zapoznania się z nią, ale również na możliwości uzyskania jej w utrwalonej formie. Wnioskodawca może domagać się udostępnienia informacji w sposób określony w tym przepisie, natomiast podmiot zobowiązany do udzielenia informacji musi zapewnić możliwość utrwalenia jej za pomocą wskazanych w tym przepisie środków. Skoro udostępniający informację ma obowiązek zapewnić możliwość jej utrwalenia, a więc kopiowania, wydruku, przesłania albo przeniesienia na powszechnie stosowany nośnik, to tak sformułowany obowiązek wyklucza co do zasady możliwość pobierania opłaty za przesłanie kopii dokumentów lub innych danych, czy przeniesienia danych na nośnik informacji. Wyjątek w tym zakresie stanowią koszty dodatkowe, które może ponieść podmiot udzielający informacji publicznej, w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy. Nie jest bowiem wykluczone, że z uwagi na treść wniosku udzielenie żądanej informacji będzie związane z powstaniem dodatkowych kosztów, również w ramach sposobów udzielenia informacji określonych w art. 12 ust. 2 ustawy. Może to wynikać z zakresu żądanej informacji (np. znaczna ilość dokumentów, niestandardowy format dokumentów), czy też ze wskazanych we wniosku sposobu i formy udzielenia informacji (np. rodzaj nośnika).

Podkreślić należy, że w świetle art. 12 ust. 2 ustawy przygotowanie środków technicznych do udostępniania informacji publicznej w sposób określony w tym przepisie obciąża podmioty zobowiązane do jej udzielania. Względy natury techniczno-ekonomicznej nie mogą usprawiedliwiać naruszenia lub zaniechania obowiązków nałożonych art. 12 ust. 2 ustawy na dysponenta informacji publicznej (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Warszawa 2012, wyd. 2, str. 184).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ostatecznie skarżący sformułował żądanie udzielenia mu informacji publicznej w postaci szeregu dokumentów, których treść miała zostać zeskanowana i przeniesiona na płytę CD lub DVD.

Skoro, jak wskazywał Burmistrz Miasta, dokumenty objęte wnioskiem skarżącego miały dotychczas postać jedynie dokumentu w formie papierowej (oprócz części informacji dostępnej w Biuletynie Informacji Publicznej), to obowiązek zapewnienia możliwości, nie tylko kopiowania czy drukowania tych dokumentów, lecz także przesłania lub przeniesienia ich na określony we wniosku nośnik – zgodnie z omawianym powyżej art. 12 ust. 2 ustawy - obciążał organ. Aby sprostać temu obowiązkowi niewątpliwie urząd obsługujący Burmistrza Miasta musi być wyposażony w odpowiednie urządzenie, którym w tym konkretnym przypadku jest skaner. Podkreślić w tym miejscu należy, że z pisma Burmistrza Miasta z dnia 14 października 2011 r., nr [...] (vide: k. 37 i 38 akt sprawy o sygn. akt II SAB/Gd 42/11), wynika, że urząd dysponuje możliwościami technicznymi skanowania dokumentów w formacie maksymalnie A3, zaś przekazanie drogą elektroniczną dokumentów w większych formatach wymaga skanowania poza urzędem. Z oświadczenia organu złożonego w ww. piśmie wynika zatem, że urząd, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, posiada możliwości techniczne skanowania dokumentów w formacie maksymalnie A3.

Zaskarżonym aktem, zawartym w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r., powiadomiono skarżącego o wysokości kosztów udzielenia żądanej informacji w formie przeniesienia informacji na płytę CD. Wskazano, że z uwagi na obszerny zakres informacji przygotowanie jej zlecono podmiotowi zewnętrznemu. Pismo to, jak już wyżej wyjaśniono, stanowiło powiadomienie o wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej, o którym mowa w art. 15 ust. 1. W ocenie Sądu organ nie wykazał jednak, że wysokość opłaty ustalona w tym piśmie odpowiada wysokości dodatkowych kosztów związanych z przeniesieniem treści żądanej informacji na nośnik informacji w postaci płyty CD. Uzasadnieniem wysokości tych kosztów nie mogło być samo zlecenie wykonania skanowania dokumentów podmiotowi zewnętrznemu, a w konsekwencji kwota wynagrodzenia należnego temu podmiotowi za wykonanie zlecenia. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że Burmistrz Miasta dysponował możliwością skanowania dokumentów we własnym zakresie. Również sam obszerny zakres informacji nie uzasadniał zlecenia wykonania skanowania podmiotowi zewnętrznemu. Posiadając możliwości techniczne skanowania dokumentów organ zobowiązany był udostępnić informację publiczną po jej przekształceniu na nośnik elektroniczny, w całości, lub przynajmniej w części, we własnym zakresie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że z art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej wymierzenia. Obciążenie opłatą ma w tej sytuacji charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Użyte w tym przepisie sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Mogą to być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Zawsze jednak musi to być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Warszawa 2012, wyd. 2, str. 200-201 oraz powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Kosztami wymienionymi w ww. przepisie mogą być koszty związane z przekształceniem informacji, np. z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego, jak i koszty związane z udostępnieniem informacji w sposób zgodny z wnioskiem, np. na dysku CD czy DVD, a także w formie kserokopii dokumentu. Jednak określona przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji opłata związana z tymi czynnościami musi każdorazowo odpowiadać rzeczywistym kosztom, adekwatnym do poniesionych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 475/12, Baza Orzeczeń Lex nr 1222451 oraz powołany tam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1874/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny właśnie, w celu zapewnienia wnioskodawcy, a także sądowi administracyjnemu, rozpoznającemu skargę na powiadomienie o wysokości opłaty, o której mowa w art. 15 ustawy, możliwości weryfikacji pod względem zgodności z prawem, akt ustalający wysokość omawianych kosztów powinien zawierać prawidłowe uzasadnienie, z jakich przyczyn podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej uznał, że w związku z realizacją wniosku powstały dodatkowe koszty we wskazywanej przez organ wysokości. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo tego rodzaju uzasadnienia nie zawiera.

Jak już wskazano powyżej, wystarczającym uzasadnieniem nałożenia przedmiotowej opłaty, nie jest obszerny zakres wniosku, jak również zlecenie wykonania skanowania dokumentów podmiotowi zewnętrznemu. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika bowiem, że organ był w stanie (miał techniczne możliwości) we własnym zakresie dokonać przekształcenia żądanej informacji z formy papierowej na formę elektroniczną. Kwestią otwartą pozostaje, czy w zakreślonym przepisami ustawy terminie, bez zaburzania pracy organu, mógłby przekształcić całość żądanych dokumentów, czy też ich cześć. Jednak, jak słusznie zarzucał skarżący, organ nie podjął nawet próby zrealizowania żądania skarżącego, lecz od razu zlecił skanowanie firmie zewnętrznej.

Oceniając uzasadnienie wysokości żądanej należności (160 zł), Sąd zauważył nadto, że z zaskarżonego pisma wynika, że na wartość 160 zł składa się koszt skanowania i wypalenia płyty CD: 582 stron w formacie A4 w cenie 0,25 zł za stronę (145,50 zł) oraz 19 stron w formacie A3 0,50 zł za stronę (9,50 zł), plus koszt wypalenia płyty CD - 5zł. Natomiast późniejsze informacje organu w tym przedmiocie zawierają inne dane dotyczące ilości zeskanowanych stron. W piśmie z dnia 6 września 2012 roku jest mowa o 589 stronach w formacie A4 oraz 16 stronach w formacie A3, natomiast w piśmie z dnia 29 października 2013 roku o 594 stronach w formacie A4 oraz 14 stronach w formacie A3. Te rozbieżności uzasadniają twierdzenie, że organ nie jest w stanie w sposób wiążący wyjaśnić co składa się na dochodzoną kwotę. Można bowiem zgodzić się z organem, że po przeliczeniu wszystkich ww. zestawień koszt jest podobny, oczywiście stosując stawki podmiotu zewnętrznego, jednak słusznie zarzuca skarżący, że to organ powinien jednoznacznie dowieść jakie koszty poniósł w związku z realizacją żądania skarżącego. Nie może zatem właściwie w każdym piśmie zmieniać ilości udostępnionych stron dokumentów.

W ocenie Sadu, jeśli nie zachodziły inne okoliczności, których organ, podejmując zaskarżony akt, nie wykazywał, obowiązkiem organu było zeskanowanie żądanych dokumentów we własnym zakresie, tj. z wykorzystaniem urządzeń dostępnych w urzędzie. Brak było w związku z tym podstawy prawnej do określania opłaty za udostępnienie informacji, która odpowiadała wysokości wynagrodzenia należnego podmiotowi zewnętrznemu, ponieważ dodatkowe koszty - w przypadku działania organu, powinny sprowadzać się w zasadzie do kosztów nabycia odpowiedniego nośnika informacji, ewentualnie – w razie prawidłowego wykazania przez organ, że przekształcenie żądanej informacji w formę określoną przez wnioskodawcę wymagałoby zatrudnienia pracowników urzędu poza podstawowym czasem pracy, kosztów wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych. Nie można przy tym wykluczyć, że w związku z realizacją przedmiotowego wniosku mogłyby powstać także inne dodatkowe koszty, jednak wysokość tych kosztów i konieczność poniesienia ich przez wnioskodawcę powinny znaleźć swoje szczegółowe uzasadnienie w powiadomieniu kierowanym do wnioskodawcy w trybie art. 15 ustawy.

Należy również zauważyć, że jeżeli organ nie posiada środków technicznych pozwalających na realizację wniosku w określonej w nim formie, to okoliczność tę winien w sposób odpowiednio umotywowany wykazać w powiadomieniu, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie; jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W takiej sytuacji (braku środków technicznych), nie można – zdaniem Sądu, wykluczyć wskazania przez organ - jako innego sposobu udostępnienia informacji, możliwości zlecenia podmiotowi zewnętrznemu jej przetworzenia. Należy również wyjaśnić, że w tego rodzaju okolicznościach faktycznych sprawy, dalszy sposób procedowania prowadzić będzie do udostępnienia informacji w sposób wskazany przez organ (gdy wnioskodawca złoży wniosek w tym zakresie) albo do umorzenia postępowania w drodze decyzji administracyjnej (gdy wnioskodawca wniosku w tym zakresie nie złoży). Dopiero po tak przeprowadzonej procedurze modyfikacji sposobu lub formy, w jakiej wnioskodawca może uzyskać żądaną informację publiczną, podmiot obowiązany do jej udzielenia może przystąpić do określenia ewentualnych kosztów udostępnienia informacji, oczywiście z uwzględnieniem ich kwalifikacji oraz sposobu nałożenia zawartych w art. 15 ustawy.

W konsekwencji powyższych rozważań przyjąć również należało, że błędnie organ powołał się w zaskarżonym piśmie na art. 14 ustawy. Przepis ten reguluje procedurę rozpatrywania wniosku o udzielenie informacji w sytuacji, w której środki techniczne, którymi podmiot obowiązany do udzielenia informacji dysponuje, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wówczas obowiązkiem podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji jest powiadomienie o tym wnioskodawcy i wskazanie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Tryb określony w tym przepisie nie odnosi się natomiast do kwestii powstania kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem art. 15 ustawy, ponieważ określał wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej, która nie została przez organ wykazana jako odpowiadająca rzeczywistym, koniecznym, dodatkowym kosztom związanym ze sposobem i formą udzielenia informacji wskazanymi we wniosku skarżącego. Z tej przyczyny, na podstawie art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zaskarżony akt uchylił.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżony akt nie może być wykonany.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.