Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 564/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77, art. 78
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 15 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona - oddala skargę. Ak.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270) umorzyło postępowanie z wniosku I. i D.O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9 działka nr 68/41 w obrębie [...] o łącznej pow. 8815 m KW nr [...] w związku z udziałem [...] związanym z prawem użytkowania wieczystego gruntu związanego z lokalem mieszkalnym jest nieuzasadniona, ewentualnie uzasadniona w niższej wysokości.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta Ł., jako organ reprezentujący Gminę Miasto Ł., pismem z 25 września 2018 r., skierowanym do I. i D.O., jako współużytkowników wieczystych ww. nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9 wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ustalił nową wysokość tejże opłaty w wysokości 557,24 zł.

I. i D.O. w odpowiedzi złożyli do SKO w Ł. wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, ewentualnie, uzasadniona w niższej wysokości.

Kolegium, powołując się na art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów wskazało, iż przez wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy należy rozumieć dzień złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) – powoływanej jako: "u.g.n.". W tym momencie dochodzi bowiem do wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji przedmiotowej opłaty, w którym stronami są właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. W rezultacie tego postępowania wysokość opłaty rocznej może pozostać w wysokości zaoferowanej przez właściciela nieruchomości, w przypadku oddalenia wniosku przez kolegium, bądź też może dojść do ustalenia, na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium lub w wyniku zawarcia ugody, nowej wysokości opłaty. W tym kontekście, w ocenie organu nie znajduje uzasadnienia przedstawiony w piśmie właściciela nieruchomości, iż za datę wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, podjętego przez Urząd Miasta Ł., należy uznać pierwszą czynności zmierzającą do zaktualizowania opłat tj. zlecenie opinii biegłemu. W ocenie Kolegium z punktu widzenia prawnego mechanizmu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego zwrócenie się przez właściciela nieruchomości do biegłego o opinię w przedmiocie jej wartości (w istocie zaś, zlecenie mu sporządzenia operatu szacunkowego), niezależnie od prawnego waloru sporządzonego operatu szacunkowego nie wszczyna żadnego postępowania w sprawie. Stanowi bowiem ewentualną podstawę do złożenia przez właściciela nieruchomości oświadczenia woli zmieniającego warunki łączącej strony cywilnoprawnej umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Do momentu złożenia wypowiedzenia, w formie pisemnej, wysokości dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesłania równocześnie oferty przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej, jego adresat (użytkownik wieczysty) nie posiada żadnej wiedzy o działaniach i zamiarach właściciela nieruchomości. W związku z powyższym działania podejmowane przez właściciela nieruchomości w czasie między zleceniem sporządzenia operatu szacunkowego a dokonaniem wypowiedzenia nie mogą być uznane za postępowanie w — rozumieniu art. 4 wspomnianej ustawy. Brak jakichkolwiek regulacji o charakterze powszechnie obowiązującym regulującym jej przebieg, w szczególności zaś możliwość jej umorzenia wyklucza, w ocenie Kolegium, uznanie tych działań za postępowanie w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Jeżeli chodzi o drugą z przesłanek umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to w celu weryfikacji jej zaistnienia Kolegium wezwało właściciela nieruchomości do wyjaśnienia, czy przed dniem 1 stycznia 2019 r. doręczono wypowiedzenia opłaty rocznej wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9 właściciel nieruchomości poinformował Kolegium, że wypowiedzenia skierowane do współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości zostały skutecznie doręczone przed dniem 1 stycznia 2019 r. W treści pisma nie zawarte zostało jednak oświadczenie właściciela nieruchomości, że wypowiedzenia doręczone zostały wszystkim współużytkownikom wieczystym. W powiązaniu ze złożonym oświadczeniem jednego ze współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, że nie zostało mu doręczone wypowiedzenie opłaty rocznej (oświadczenie P.F. z 4 kwietnia 2019 r.) zdaniem Kolegium należy przyjąć, że nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W konsekwencji, w ocenie Kolegium zaistniała druga z przesłanek umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Miasto Ł. zarzuciła naruszenie:

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zostało wszczęte przed dniem 5 października 2018 r.;

- art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r., nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania;

- art. 77 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., podczas gdy postępowanie to zostało wszczęte z urzędu zleceniem w dniu 29 maja 2018 r. sporządzenia operatów szacunkowych, zaś operat został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę 2 sierpnia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie z dnia 10 maja 2019 r., wydane na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło postępowanie z wniosku I. i D.O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9 działka nr 68/41 w obrębie [...] o łącznej pow. 8815 m [...] w związku z udziałem [...] związanym z prawem użytkowania wieczystego gruntu związanego z lokalem mieszkalnym jest nieuzasadniona, ewentualnie uzasadniona w niższej wysokości.

Przystępując do rozważań w pierwszej kolejności należy wyjaśnić kwestię dopuszczalności skargi, tj. stwierdzić, iż wydane w rozpoznawanej sprawie postanowienie o umorzeniu postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., od którego służy skarga do sądu administracyjnego. Przepisy art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarta w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie przewidują, aby od postanowienia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., do których takie postanowienie nie zalicza się. Przy tym z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. od postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy również zażalenie, w myśl zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego jest uznanie, że na postanowienie służy skarga do sądu administracyjnego.

Oceniając zaś legalność zaskarżonego postanowienia, należało uznać że odpowiada ono prawu.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 232 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2016, poz. 380 ze zm.), stosownie do którego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym. W wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Zgodnie zaś z art. 238 k.c. użytkownik wieczysty uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 u.g.n. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej określonej zgodnie z art. 67 u.g.n.

Przepis art. 77 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz na trzy lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zgodnie z art. 77 ust. 3 u.g.n. aktualizacji opłaty dokonuje się na podstawie oszacowania wartości gruntów przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu na dzień oszacowania i przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej. Właściciel nieruchomości jest zatem uprawniony do aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku zmiany wartości nieruchomości, a podstawą aktualizacji opłaty jest oszacowanie dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne są również postanowienia wynikające z ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 1716). I tak, stosownie do art. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów, przy czym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Jako że poza sporem pozostaje fakt, że grunt oddany w użytkowanie wieczyste wnioskodawcom ma charakter gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształciło się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności, a zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym.

Istotne dla sprawy jest to, iż - jak to wynika z art. 7 ustawy - z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się obowiązek poniesienia przez nowego właściciela gruntu opłaty, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W konsekwencji kwestia aktualizacji opłaty z tytułu wieczystego użytkowania ma wpływ na wysokość opłaty z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prawidłowo zastosowało art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 270).

W świetle tych przepisów, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

Jak trafnie zauważyło Kolegium przesłankami umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są:

- wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po dniu 5 października 2018 r. oraz

- brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r.

W ocenie tut. Sąd w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały obie przesłanki umorzenia postępowania na mocy art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Podstawową kwestią sporną między stronami jest wskazanie zdarzenia inicjującego wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

Zdaniem Gminy Miasta Ł. momentem wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. jest zlecenie przez właściciela gruntu sporządzenia operatu szacunkowego, "a przynajmniej jego sporządzenie". Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stoi na stanowisku, które tut. Sąd podziela, że momentem tym jest dzień złożenia do Kolegium przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż co do zasady kwestia podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Jednakże zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. przepisy art. 77-82 u.g.n. Aktualizacji dokonuje organ właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy k.p.a. Z kolei w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty wraz z ofertą przyjęcia nowej jej wysokości użytkownik wieczysty może złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działania opisane w art. 77-78 u.g.n. nie są postępowaniem w rozumieniu art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Takie czynności jak zlecenie biegłemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego, zapoznanie się z jego treścią mają charakter wstępny, analityczny, zmierzający do ustalenia, czy spełniony jest zasadniczy warunek zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – zmiany wartości nieruchomości gruntowej. Czynności te mogą więc jedynie, ale nie muszą prowadzić do wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej na przykład wówczas, gdy z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego będzie wynikało, że wartość nieruchomości gruntowej nie uległa zmianie. Wypowiedzenie z kolei ma charakter ściśle cywilistyczny, w istocie stanowi wyraz woli właściciela nieruchomości zmiany jednego z istotnych postanowień umowy o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste, które także jest instytucją prawa cywilnego (uregulowaną w art. 232-243 k.c.). Chociaż wypowiedzenie dokonywane jest przez właściwy organ reprezentujący właściciela gruntu, to jednakowoż nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia w rozumieniu przepisów k.p.a. Poddanie kontroli administracyjnej wypowiedzenia przed ewentualnym sporem cywilnym (przed sądem powszechnym) nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy zawarte w art. 77 u.g.n. pełnią w istocie funkcję ochrony użytkowników wieczystych ograniczając możliwość dowolnego kształtowania wysokości opłaty rocznej, a także ograniczając ilość owych zmian w trakcie trwania umowy. Przepisy te więc ograniczają uprawnienia składające się na treść prawa własności. Należy zwrócić uwagę jeszcze na jedną okoliczność, otóż jedynymi przepisami proceduralnymi, które mają zastosowanie w działaniach właściciela zmierzających do zmiany wysokości opłaty rocznej są przepisy dotyczące doręczeń zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine). Powoduje to, że nie można ustalić momentu, w którym "postępowanie" jest wszczęte, jakie zdarzenie wywołuje taki skutek, czy pozyskanie przez właściciela informacji, że nastąpiły zmiany cen na rynku nieruchomości gruntowych, czy zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, czy wreszcie data wpływu owego operatu do organu właściciela nieruchomości (dotyczy to aktualizacji dokonywanej z urzędu). W przypadku aktualizacji dokonywanej na wniosek użytkownika wieczystego (art. 81 u.g.n.) także istnieją opisane wcześniej dylematy, a to z tego powodu, że jedynymi przepisami k.p.a., które mają zastosowanie w działaniach aktualizacyjnych właściciela gruntu, są przepisy dotyczące doręczeń. Znamienne przy tym jest to, że nawet autor skargi ma problem ze wskazaniem, jakie zdarzenie wywołuje skutek w postaci wszczęcia postępowania z punktu widzenia proponowanej w skardze wykładni art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Autor skargi alternatywnie wskazuje na moment (datę) zlecenia operatu bądź jego sporządzenia.

Jak wyżej wskazano, sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyznał rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że datą wszczęcia postępowania, o której mowa w przepisach ustawy zmieniającej jest data wpływu wniosku użytkownika wieczystego do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Do postępowania, jakie toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku skierowanego przeciwko aktualizacji opłaty stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opisane w art. 79 ust. 7 u.g.n. odesłanie m.in. do przepisów dotyczących postępowania zawartych w k.p.a. ma charakter kluczowy. Otóż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Z zacytowanych przepisów, które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu, które toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym ściśle wynika moment wszczęcia owego postępowania. Jak już wyżej podniesiono, praktycznie nie ma możliwości wskazania takiego momentu w zakresie działań właściciela nieruchomości opisanych w art. 77 u.g.n.

O ile zatem zdarzenia w postaci zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego wartości gruntu czy też sporządzenie owego operatu nastąpiły przed dniem 5 października 2018 r., to wniosek uczestników postępowania I. i D.O., dotyczący wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej został złożony w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. w dniu 19 listopada 2018 r.

Argument zawarty w skardze, zgodnie z którym przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. prowadzi do zdyskwalifikowania mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej wspomniano, w postępowaniu przed SKO mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu zawarte w k.p.a. Zgodnie z regułą zawartą w tych przepisach, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Do tego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wobec zasady swobodnej oceny dowodów, a także nieograniczonego katalogu środków dowodowych (z wyjątkiem dowodów sprzecznych z prawem), z punktu widzenia "mocy dowodowej" nie ma znaczenia, czy operat szacunkowy sporządzony został w ramach postępowania aktualizacyjnego czy też przed jego wszczęciem.

Dodatkowo zauważyć należy, iż do dnia 1 stycznia 2019 r. nie wszyscy współużytkownicy wieczyści otrzymali wypowiedzenia, gdyż Gmina Miasto Ł. nie dysponuje dowodem doręczenia wypowiedzenia opłaty rocznej współużytkownikowi wieczystemu – P.F.

Reasumując należy uznać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie przyjęło, że zaistniały przesłanki opisane w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. do umorzenia postępowania.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w wyroku.

E.S.