Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 100/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1  art. 115 par. 2
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw, po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu [...] marca 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z., gmina B. (dalej: Grupa, spółka, skarżąca, strona) złożyła w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 1 roku realizacji planu dochodzenia do uznania).

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR, organ I instancji) przyznał spółce pomoc finansową:

- na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców

i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł oraz

- na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł.

Łączna przyznana kwota pomocy finansowej wyniosła [...] zł.

W dniu 13 listopada 2015 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęła opinia biegłego w zakresie weryfikacji kosztorysu powykonawczego. Z kolei

w dniach 16-17 grudnia 2015 r. w siedzibie Grupy przeprowadzona została kontrola na miejscu.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.), wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw. Organ I instancji wskazał, że wartości niektórych pozycji kosztorysowych, określone przez uprawnionego rzeczoznawcę, odbiegają od cen wskazanych przez stronę we wniosku o przyznanie pomocy finansowej, przy czym stan faktyczny, którego dotyczy kosztorys powykonawczy, istniał na dzień wydania przez Dyrektora ARiMR decyzji Nr [...].

W dniu [...] lipca 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b

w związku z art. 9 ust. 1a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu (Dz.U. z 2016 r., poz. 58), zgodnie z art. 103a pkt 1 lit.a i lit.b oraz pkt 3 lit.a rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") (Dz. Urz. UE. L.2007.299.1 ze zm.), art. 47 ust. 1 lit.a rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE.L.157.2011.1 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem 543/2011), po rozpatrzeniu wznowionego postępowania dotyczącego decyzji ostatecznej Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w sprawie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, złożonego przez wstępnie uznaną Grupę - uchylił decyzję ostateczną w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. i orzekł o: - przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi [...] zł, - odmowie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Łączna kwota pomocy finansowej wynosi więc [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w ramach przeprowadzonej weryfikacji poddano kosztorys powykonawczy dotyczący wykonania stacji transformatorowej. Osoba weryfikująca kosztorys powykonawczy stwierdziła zawyżenie pozycji nr 2 d.1, która dotyczy nasypania warstwy piasku gr. 0,1 m na dno rowu kablowego o szerokości do 0,6 m o przynajmniej 300%, zawyżenie pozycji nr 5 d.1 - montaż i stawianie słupów wirowanych jednożerdziowych z ustojem prefabrykowanym

o żerdzi długości 13,5 m – o przynajmniej 600%, zawyżenie pozycji nr 14 d.2 - budynek prefabrykowany miejskiej stacji transformatorowej - o przynajmniej 200 % oraz zawyżenie pozycji nr 19 d.2 - mechaniczne pogrążanie uziomów prętowych w gruncie kat. III - o przynajmniej 200%.

Po przeanalizowaniu opinii kosztorysanta dotyczącej szczegółowej analizy powyższych pozycji organ I instancji zmniejszył wartość przyznanej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania dotyczącej budowy stacji transformatorowej. Pozycję nr 2 d.1 zmniejszył o kwotę [...] zł, pozycję nr 5 d.1 o kwotę [...] zł, natomiast pozycję nr 19 d.2 o kwotę [...] zł. Jeśli chodzi o pozycję nr 14 d.2 - budynek prefabrykowany miejskiej stacji transformatorowej, organ I instancji dokonał redukcji jego wartości

z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł (różnica wynosi [...] zł). Dlatego wartość kosztorysu na budowę stacji transformatorowej z kwoty [...] zł obniżono

o [...] zł (suma redukcji pozycji), a ostateczną wartość pomocy finansowej jako kosztu kwalifikowanego wyliczono na kwotę [...] zł.

Dyrektor ARiMR ustalił, że należna kwota pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wynosi za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. wynosi [...] zł. W związku z powyższym, pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, przyznana decyzją Dyrektora ARiMR nr [...] z dnia [...] września 2013 r., została pomniejszona

o kwotę [...] zł netto. Różnica procentowa pomiędzy łączną wnioskowaną kwotą

a łączną należną kwotą pomocy finansowej jest mniejsza niż 3% i wynosi 2,21%, dlatego nie zastosowano żadnej kary.

Od powyższej decyzji Grupa złożyła odwołanie w zakresie, w którym organ

I instancji odmówił przyznania wnioskowanej kwoty w wysokości [...] zł na skutek częściowego uchylenia decyzji ostatecznej z [...] września 2013 r. po wznowieniu postępowania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w ww. części oraz umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła brak podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skutkującego odmową przyznania pomocy w kwocie [...] zł oraz obrazę przepisów postępowania, polegającą na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., a skonkretyzowanej w art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na subiektywnym ustaleniu przez Dyrektora ARiMR wartości zrealizowanej inwestycji. Wskazała, że przywołane przez organ I instancji nowe okoliczności w postaci opinii kosztorysanta, informujące o zawyżeniu pozycji kosztorysowych, nie istniały w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2013 r.

W piśmie z dnia 17 listopada 2016 r. Grupa złożyła obszerne uzupełnienie odwołania, w którym na podstawie art. 142 k.p.a. zaskarżyła również postanowienie

o wznowieniu postępowania z dnia 23 marca 2016 r.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., - uchylił

w zaskarżonej części decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w wysokości [...] zł, - uchylił w powyższej części decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł oraz - zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w wysokości [...] zł

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt RP[...][...] Prokuratura Regionalna w W. wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r., w W. przy ul. P. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż [...] zł, przez przedłożenie przez m.in. [...] Sp. z o. o. nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ww. Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...] zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w związku z art. 294 § 1 k.k. w zbiegu z art. 297 § 1 k.k. w związku 11 § 2 k.k.

Organ II instancji powołał treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz.UE.L. 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1, zwanego dalej: rozporządzeniem 543/2011), który jako wykonawczy akt wtórnego prawa UE obowiązuje bezpośrednio i ma charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność wszczęcia śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa powinna być wzięta pod uwagę w toku postępowania wznowieniowego w ten sposób, że możliwe jest zakończenie postępowania wznowieniowego uchyleniem decyzji ostatecznej (w I instancji) i zawieszeniem płatności lub uchyleniem decyzji I instancji, wydanej w postępowaniu wznowieniowym, uchyleniem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Czytelna treść tego przepisu wyraźnie wskazuje już na samo podejrzenie popełniania przestępstwa, a nie na wniesienie aktu oskarżenia, czy też wydanie w sprawie wyroku przez Sąd. Dyrektor ARiMR podkreślił, że zasadniczym celem zawieszenia postępowania na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego jak i krajowego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 30 rozporządzenia nr 966/2012 oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych).

W związku z powyższym ARiMR, jako agencja płatnicza, jest zobowiązana do przestrzegania ww. zasad i ich stosowania w ramach rozpatrywanych przez siebie spraw. Dokonując zatem oceny zarzucanego czynu zabronionego (nie przesądzając

o zasadności postępowania przygotowawczego, zmierzającego do wniesienia lub też odstąpienia od wniesienia aktu oskarżenia w przedmiotowej sprawie karnej), nie budzi wątpliwości, że popełnienie oszustwa w kontekście postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej oraz do cofnięcia pomocy już przyznanej pomocy. Tym samym rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie zarzucanego czynu zabronionego stanowi kwestię prawną, która w sposób bezpośredni wiąże się z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, dotyczącym wnioskowanej przez skarżącą pomocy finansowej. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie istnieje bezpośredni związek między śledztwem Prokuratury Regionalnej w W. a prowadzonym postępowaniem administracyjnym.

Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że wydanie rozstrzygnięcia

w przedmiocie zawieszenia płatności nie oznacza dokonania ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanej weryfikacji kosztorysu powykonawczego,

w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowej weryfikacji wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) błędne zastosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 w związku

z błędnym niezastosowaniem art. 60 w związku z art. 79 pkt 3 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013

w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców

i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz.Urz.UE.L.2017.138.4, zwane dalej: rozporządzeniem 2017/891), poprzez zastosowanie ww. art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, pomimo że od 1 czerwca 2017 r. przepis ten nie obowiązuje, a zamiast niego winien mieć zastosowanie art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891;

2) błędną wykładnię art 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 poprzez przyjęcie, że przepis ten zezwala na: zawieszenie płatności już wypłaconej (4 lata temu) oraz uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności, pomimo że przepis ten jest przepisem materialnoprawnym i umożliwia zawieszenie bądź prawa do płatności, bądź samej czynności materialno-technicznej wypłaty przyznanych środków, zatem nie może być zastosowany do środków przyznanych i już wypłaconych, tym bardziej też nie może być podstawą do uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z błędnym niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 16 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez:

a) pominięcie, iż pozyskanie przez organ, po wydaniu ostatecznej decyzji, oświadczeń biegłego kosztorysanta kwestionujących przeprowadzony w postępowaniu zwyczajnym dowód z kosztorysu powykonawczego na budowę stacji transformatorowej, nie uzasadnia wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej,

b) niewydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym i o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, pomimo że:

- z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a - c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w związku z punktem 1 załącznika do tego rozporządzenia wynika, iż kosztorys powykonawczy jest dowodem poniesienia przez Grupę kosztów kwalifikowanych;

- z uzasadnienia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym wynika, że kosztorys powykonawczy był wówczas weryfikowany przez biegłego kosztorysanta, który potwierdził rynkowość kosztów wykazanych w ww. dokumencie oraz jego prawidłowość formalną i merytoryczną, kosztorys powykonawczy został oceniony także przez organ

w postępowaniu zwyczajnym i uznany jako w pełni wiarygodny, a okoliczność poniesienia przez stronę wykazywanego kosztu kwalifikowanego i jego rynkowości została przez organ w postępowaniu zwyczajnym uznana za udowodnioną

- pozyskane przez organ po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji oświadczenia innego biegłego kosztorysanta z listopada 2015 r., kwestionujące kosztorys powykonawczy przedstawiony przez stronę, nie są nowym dowodem, który istniał

w chwili wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym, a nie był znany organowi;

- odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi, nie może uzasadniać wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

- nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być inna ocena okoliczności i dowodów, znanych w postępowaniu zwyczajnym organowi, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego, w szczególności nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. opinia wydana przez biegłego po wydaniu decyzji ostatecznej;

2) z ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła ponadto błędne zastosowanie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80, art. 84 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na opinii biegłego, która nie spełnia podstawowych wymagań formalnych, z pominięciem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie daje podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności, ani też nie stosuje się go do płatności, które zostały już dokonane.

Spółka szeroko uzasadniła nieprawidłowość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 16 k.p.a., powołując orzecznictwo sądowe

i doktrynę w tym zakresie. W ocenie skarżącej, aktualny kosztorys powykonawczy, sporządzony z zastosowaniem cen rynkowych na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji, podpisany przez kierownika budowy i inspektora nadzoru budowlanego, jest dowodem poniesienia przez Grupę kosztów kwalifikowanych inwestycji, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a-c rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych

w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

Spółka zauważyła, że w postępowaniu zwyczajnym przedmiotowy kosztorys powykonawczy został oceniony jako w pełni wiarygodny na podstawie weryfikacji przez biegłego kosztorysanta, który potwierdził prawidłowość formalną i merytoryczną kosztorysu przedstawionego przez stronę, a także rynkowość kosztów w nim wykazanych. Poza tym organ w postępowaniu zwyczajnym przeprowadził kontrolę na miejscu, która również nie doprowadziła do podważenia wiarygodności ww. kosztorysu powykonawczego dotyczącego budowy stacji transformatorowej. Obie te okoliczności zostały przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym pominięte.

Skarżąca powołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi

w postępowaniu zwyczajnym, nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nową okolicznością w rozumieniu tego przepisu nie może być też opinia wydana przez biegłego po wydaniu decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej, wznowienie postępowania na ww. podstawie w ogóle nie jest dopuszczalne. Zmiana oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym na niekorzyść strony jest sprzeczna z art. 16 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP.

Poza tym skarżąca wskazała, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał żadnej analizy postawionego w odwołaniu zarzutu błędnego zastosowania art. 7, art. 77 § 7 i art. 80 k.p.a. Prezes ARiMR nie wypowiedział się, dlaczego uznał za wiarygodną opinię kosztorysanta z listopada 2015 r., który stwierdził zawyżenie czterech pozycji złożonego przez stronę w postępowaniu zwyczajnym kosztorysu, czy i w jaki sposób zweryfikował tę opinię pod kątem prawidłowości formalnej, logiki i zasad doświadczenia życiowego.

Zdaniem skarżącej, opinia ta jest niekompletna, obarczona brakami formalnymi, a więc niewiarygodna. Po pierwsze, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Kilkuzdaniowa wypowiedź kosztorysanta zawiera wyłącznie wnioski, bez wskazania jakichkolwiek przesłanek, na podstawie których biegły sformułował swój wniosek. Kosztorysant nie wyjaśnił, w jaki sposób wyliczył wskazaną przez siebie kwotę, na podstawie jakich danych, z jakiego okresu i z jakiego terenu. Po drugie, opinia biegłego pomija fakt, że strona realizowała inwestycję w systemie zleconym; kosztorysant zweryfikował wybrane przez siebie pojedyncze pozycje kosztorysu, w oderwaniu od pozostałych pozycji.

W konsekwencji skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie doszło do podwójnego rażącego naruszenia prawa, a mianowicie: art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, ponieważ jest przepisem nieobowiązującym, a ponadto nie może stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższej oceny, skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego

i procesowego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Poza tym wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie należy stwierdzić, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji może zakończyć wznowione postępowanie w jeden z dwóch sposobów: bądź, stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. – odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź, stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw – uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy.

Kontrolowana decyzja Prezesa ARiMR zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora ARiMR z dnia [...] września 2013 r. Podstawą wznowienia stał się art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. została użyta alternatywa, a nie koniunkcja, tak więc podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] września 2013 r., która przyznała Grupie pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów

i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że nową okolicznością do wznowienia postępowania administracyjnego jest informacja kosztorysanta o zawyżeniu pozycji kosztorysowych w kosztorysie powykonawczym na budowę stacji transformatorowej, złożonym do akt postępowania zwyczajnego.

Skarżąca w odwołaniu zaskarżyła postanowienie o wznowieniu postępowania

i zakwestionowała zasadność wznowienia na wskazanej podstawie prawnej.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na te zarzuty wskazał, że co do zasady otrzymanie do weryfikacji przez uprawnioną osobę kosztorysu powykonawczego może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Nie można bowiem wykluczyć że

z przedmiotowego dokumentu wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. Wyjaśnienie natomiast na podstawie otrzymanej weryfikacji kosztorysu powykonawczego, czy takie okoliczności występowały powinno być przedmiotem postępowania wznowieniowego, które – w zależności od wyników ustaleń – powinno zakończyć się wydaniem jednego z rodzajów decyzji w trybie art. 151 k.p.a.

Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2154/10, z którego wynika, że sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego

w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego.

Jak wynika z powyższego, zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wykazały

w sposób przekonywujący, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, a następnie wydaniem przez organ I instancji decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchyleniem w części decyzji ostatecznej

z dnia [...] września 2013 r. i orzeczeniem na nowo o przyznaniu płatności na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania na niekorzyść strony (płatność mniejsza o [...] zł).

Jak wynika z akt postępowania zwyczajnego, Grupa - na wezwanie organu, skierowane do strony pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. - złożyła kosztorys powykonawczy dotyczący budowy stacji transformatorowej. W toku postępowania złożony kosztorys został zweryfikowany w czerwcu 2013 r. przez kosztorysanta oraz weryfikującego pracownika organu I instancji. Kosztorysant nie stwierdził uwag związanych z nieuzasadnionym zawyżeniem kosztów. Zrealizowana inwestycja była ponadto przedmiotem kontroli na miejscu w siedzibie spółki, która wprawdzie wykazała pewne nieprawidłowości, ale nie dotyczyły one kosztorysu powykonawczego i nie skutkowały redukcją kwoty pomocy.

Powyższa ocena dowodów była podstawą wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2013 r. Postępowanie to zostało jednak wznowione z uwagi na uznanie, że wyszły na jaw nowe okoliczności związane z ujawnieniem przez Specjalistę ds. Kosztorysowania inż. G. S., powołanego przez organ I instancji

w toku postępowania "ex-post", zawyżenia wartości czterech pozycji kosztorysowych (przynajmniej o 300%, 600%, 200% i 200%). W ocenie organu, stan faktyczny, którego dotyczy kosztorys powykonawczy, istniał na dzień wydania decyzji ostatecznej, ale nowe okoliczności nie były organowi wówczas znane, bez względu na przyczyny braku tej wiedzy (por. postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] marca 2016 r.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii (por. wyrok NSA z 27 października 1998 r., III SA 1165/97, Lex nr 36900, wyrok NSA z 9 stycznia 2001 r., I SA 1788/99, Lex nr 75514, wyrok NSA z 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, Lex nr 198333, wyrok NSA z 20 lipca 2006 r., II OSK 1009/05, Lex nr 265671, wyrok WSA w Rzeszowie z 9 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1673/15, Lex nr 2097107).

Nie można jednak przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r., VI SA/Wa 2432/15, Lex nr 2055504). Nie stanowi żadnej nowej okoliczności faktycznej odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności. Nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2016 r., III SA/Łd 276/16, Lex nr 2106022). Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności (wyrok NSA z 27 września 2006 r., II OSK 1128/05, wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 20/13, oba publ. cbosa).

Organ administracji państwowej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Nie ulega wątpliwości, że musi być rzetelna ocena postępowania organu co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 maja 2016 r., II GSK 2/15, Lex nr 2141120). W takim postępowaniu to nie strona ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie.

Organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie (informacja o zawyżeniu czterech pozycji kosztorysowych), nie argumentując z jakich względów okoliczności te uznały za nowe

i istotne, jak również, czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

Wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w decyzji organu I instancji są nieprzekonujące i lakoniczne. Dyrektor ARiMR w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej zawartych w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r., nie przekonał ani strony, ani Sądu, że informacja o zawyżeniu pozycji kosztorysowych z listopada 2015 r. to nowe okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie odmienna ocena dowodu z postępowania zwyczajnego w postaci kosztorysu powykonawczego, zweryfikowanego przez organ I instancji w czerwcu 2013 r.

Prezes ARiMR zaakceptował zasadność wznowienia, nie odnosząc się również do zarzutów skarżącej w tym zakresie zawartych w odwołaniu, wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Żaden z organów nie ocenił wiarygodności informacji Specjalisty ds. Kosztorysowania z listopada 2015 r., na jakiej podstawie została ona wydana, jaką metodą, przy uwzględnieniu jakich parametrów czy danych stwierdzono, że cztery pozycje kosztorysu powykonawczego mają zawyżone wartości, dlaczego ta informacja istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej, czy nie była znana organowi. Organy ponad wszelką wątpliwość winny wykazać ziszczenie się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd w pierwszej kolejności uznał zasadność zarzutów zawartych w skardze naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

w związku z art. 16 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w zaskarżonej części, a nadto uchylił w tym zakresie również decyzję ostateczną oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, wskazując na art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Z treści tego przepisu wynika, że państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007.

W przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR powołał się ww. przepis prawa unijnego w związku z wszczęciem przez Prokuraturę Regionalną w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt RP[...]Ds [...] śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR przez przedłożenie w tejże Agencji przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych.

Powołany przepis prawa europejskiego, jako akt wtórnego prawa UE, ma niewątpliwie charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego, obowiązuje on bezpośrednio i nie jest tu wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego. Zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie II GSK 1011/14 (publ. cbosa), że art. 115 ust. 2 ww. rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego, a więc dotyczącym przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia. Zawieszenie płatności, o czym orzekł Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, nie dotyczy płatności już wypłaconej (w przedmiotowej sprawie 4 lata temu). Termin ten oznacza wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

Organ odwoławczy posłużył się przepisem art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie tylko do zawieszenia płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, ale również do uchylenia decyzji ostatecznej z [...] września 2013 r. co do kwoty [...] zł. W tym zakresie jednak należy zgodzić się ze skarżącą, że Prezes ARiMR uchylił się w swojej decyzji od rzetelnej oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzję ostateczną uchyla się bowiem na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., gdy zajdzie co najmniej jedna z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a.

Przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 został uchylony z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 79 pkt 3 w związku z art. 81 rozporządzenia 2017/891. Aktualnie w miejsce art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 wszedł przepis art. 60 rozporządzenia 2017/891, z którego wynika, że państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony (ust. 1 ).

Przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane postanowieniem o wznowieniu z dnia 23 marca 2016 r. Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy we wznowionym postępowaniu, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ administracji powinien jednak zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli jest to decyzja deklaratoryjna, czyli stwierdzająca wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc.

W konkluzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy, zobowiązany na skutek odwołania do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi (art. 15 k.p.a.), nie rozważył dostatecznie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tylko uchylił

w zaskarżonej części decyzję organu I instancji, ale nie orzekł co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz uchylił w tej części decyzję ostateczną z [...] września 2103 r., biorąc za podstawę art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu prawa unijnego, stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może on być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał.

Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o uznaniu strony za organizację producentów, ponieważ nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania ([...] zł wpis sądowy, [...] zł koszty zastępstwa procesowego oraz 17 zł opłata od pełnomocnictwa) Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 14 § 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).

Jednocześnie należy stwierdzić, że brak było w sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ponieważ uchybienia przepisów prawa materialnego i postępowania stwierdzone przez Sąd nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa.

Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, w szczególności jeszcze raz zbadać i uzasadnić w sposób dokładny i przekonujący, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a.