Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2214/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H. B. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

H. B. (zwany dalej także jako: "Strona"; "Skarżący") reprezentowany przez radcę prawnego A. K., wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej także jako: "Minister", "Organ") o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm. - zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową"). W uzasadnieniu wniosku Skarżący szczegółowo opisał przebieg służby wskazując, że został przyjęty do służby w resorcie spraw wewnętrznych w dniu [...] sierpnia 1976 r. w Departamencie [...] ([...]) MSW w Wydziale [...]. W okresie 1976-1977 odbywał podyplomowe szkolenie [...] w Ośrodku [...] w [...]. W latach 1985-1989 Skarżący został oddelegowany do pracy w Ambasadzie RP w [...] na stanowisko [...]. Po powrocie z placówki został skierowany do pracy w Wydziale [...], gdzie pełnił służbę do dnia [...] lipca 1990 r. Po przejściu pozytywnej weryfikacji w dniu [...] sierpnia 1990 r. został przyjęty do służby w Urzędzie Ochrony Państwa do [...], w którym pełnił służbę do dnia [...] czerwca 2002 r. W związku z powołaniem Agencji [...] Pan H. B. pełnił służbę w ww. formacji do dnia [...] grudnia 2016 r., tj. do czasu przejścia na emeryturę. W ramach wykonywanych obowiązków służbowych Skarżący przebywał w Placówkach Dyplomatycznych, tj. [...],[...],[...],[...]. Podniósł, że przez 20 lat pełnił służbę poza granicami kraju realizując zadania służbowe m.in. w strefie zagrożenia życia i zdrowia, o czym świadczy informacja z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o zwiększeniu wysługi za każdy rok służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skarżący z powierzonych obowiązków wywiązywał się wzorowo. Bogate doświadczenie zawodowe oraz duży zasób wiedzy ogólnej i specjalistycznej pozwalały mu realizować zadania służbowe o wysokim stopniu złożoności. Był funkcjonariuszem obowiązkowym i zdyscyplinowanym, cieszącym się szacunkiem przełożonych i współpracowników.

Minister, po analizie sprawy i po odwołaniu się do art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może decyzją, wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie.

Minister wskazał, że Skarżący został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] grudnia 2016 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał służbę Skarżącego za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres od dnia [...] sierpnia 1976 r. do dnia [...] lipca 1990 r. czyli 14 lat, zaś całkowity okres jego służby wynosi 40 lat i 5 miesięcy.

Minister stwierdził, że skoro Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 14 lat, co stanowiło prawie 35% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym nie spełniono pierwszej z ww. przesłanek, Minister nie może więc zastosować uprawnienia wynikającego z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, gdyż znaczna część okresu służby Skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Przesłanka krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. odnosi się do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak i do stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – który winien wykazywać przewagę, bowiem tylko wówczas można uznać "krótkotrwałość".

Minister stwierdził też, że skoro obie przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie i uprawdopodobnione niespełnienie jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie wyłączenia zastosowania wobec Skarżącego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Minister w tym zakresie przywołał m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3208/19, w którym zauważono, że błahy, epizodyczny, bez znaczenia dla pozostałego okresu (służby), jest właśnie takim zaznaczeniem krótkotrwałości, które jest adekwatne dla celów ustawy. Powinien to być taki okres służby, który nie pozwala potraktować byłego funkcjonariusza jako zaangażowanego, aktywnie służącego totalitarnemu ustrojowi. Jak słusznie zauważył organ, to taki okres, w którym funkcjonariusz nie zdoła zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, a co więcej, nie zdoła wykorzystać ich w praktyce. NSA podniósł też, że całkowicie błędne jest również stwierdzenie Sądu I instancji, co do tego, że organ mylnie zakwalifikował okres trzech lat służby na rzecz totalitarnego państwa, jako niebędący krótkotrwałym, gdy funkcjonariusz sumiennie pełnił obowiązki przez 24 lata. Zamieszczona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przesłanka w postaci krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest tożsama pod względem znaczeniowym, z przesłanką w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, a więc przesłanką związaną z wymogiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po

12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu przesłanek wymienionych w tym przepisie, stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tegoż przepisu.

Minister przywołał również prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia

19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym podzielono wykładnię Ministra co do rozumienia "krótkotrwałej służby" i uznano, że gdy były funkcjonariusz realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego czasu służby. Sąd wskazał też, że za "krótkotrwałą" służbę przed 31 lipca 1990r. uznać można jedynie służbę "niedługą" czy "epizodyczną". Ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charaktery tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. Sąd w związku z tym uznał, że nie zaszła jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i podniósł, że obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, powoduje, że zaskarżona decyzja odmawiająca wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny.

Minister wskazał, że podobne wnioski można też wywieść z innych orzeczeń sądowych, w tym m.in. zawartych w wyrokach: NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19, WSA w Warszawie z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 376/18 i z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 392/18.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2021 r.

Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 8 a ust. 1 i 2 ustawy emerytalnej poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowy przepis określa dwie przesłanki krótkotrwałości służby przed 1 sierpnia 1990 r. oraz rzetelne wykonywania obowiązków służbowych po 12 września 1989 r., podczas gdy, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa NSA (z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19), mamy do czynienia de facto z jedną przesłanką "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryteriów , o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt. i 2 ustawy emerytalnej, mając na względzie dodatkowo indywidualny stopień zaangażowania funkcjonariusza w realizację zadań na rzecz "państwa totalitarnego",

2. art. 8 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż warunek "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. winien być analizowany jedynie w oparciu o definicję słownikową tj. przez pryzmat matematycznego wymiaru służby, podczas gdy z ugruntowanego orzecznictwa NSA wynika, iż warunku tego nie można rozpatrywać bez odniesienia się do indywidualnej sytuacji każdego z wnioskodawców, w tym bez oceny konkretnych jego działań i czynności podejmowanych w okresie zakwalifikowanym, jako służba na rzecz "państwa totalitarnego",

3. art. 8 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną interpretację polegająca na pominięciu uchwały (7 sędziów) Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20, wskazującej kryteria oceny służby na rzecz "państwa totalitarnego", w rozumieniu ustawy emerytalnej,

4. art. 8 a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niezastosowanie i niewyłączenia przez organ, w stosunku do Skarżącego, przepisu art. 15 c ustawy zaopatrzeniowej mimo spełnienia przez niego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o której mowa w art. 8 a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej.

5. art. 7, art. 75 § 1 m art. 77 par. 1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny, bezstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji tj.:

- z pominięciem rozpatrzenia warunku określonego w art. 8 a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej, wobec niespełnienia, zdaniem organu, przesłanki "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r.", w tym z pominięciem okoliczności wskazujących na pełnienie przez Skarżącego służby, po dniu 12 września 1989 r. w sposób ponadprzeciętny, czego dowodem były nagrody pieniężne, awanse, które to okoliczności winny być uwzględnione w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", a które organ całkowicie zbagatelizował, uznając je za normalna powinność każdego funkcjonariusza rzetelnie realizującego swoje obowiązki,

- z pominięciem faktu pełnienie służby po 12 września 1989 r. w warunkach "szczególnego zagrożenia życia i zdrowia", która to okoliczność winna zostać uwzględniona przy ocenie zaistnienia przesłanki "szczególe uzasadnionego przypadku",

- poprzez nieuwzględnienie przy ocenie przebiegu służby Skarżącego, w okresie zakwalifikowanym przez IPN jako "służba na rzecz państwa totalitarnego", charakteru pełnionej przez niego służby tj. służby dyplomatycznej poza granicami kraju, która nie polegała w żadnym zakresie na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, organizacji wyznaniowych, kościołów, czy też naruszaniu praw i wolności obywatelskich, w rozumieniu ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów w aspekcie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20 interpretującej przedmiotowe pojęcie na gruncie ustawy emerytalnej w jej kształcie po nowelizacji z dnia 16 grudnia 2016 r., a nakierowana była na obronę interesów państwa w kontekście międzynarodowym, które to okoliczności winny zostać rozważone w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku",

6. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez sporządzenia przez organ uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy i lakoniczny, nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. tj. bez wyjaśnienia :

- z jakich powodów organ nie przeanalizował przebiegu służby Skarżącego, w tym realizowanych przez niego obowiązków służbowych, charakteru zajmowanych stanowisk przez pryzmat obu warunków wskazanych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej z uwzględnieniem interpretacji tych warunków przez NSA oraz analizy pojęcia "służby na rzecz państwa totalitarnego" w rozumieniu uchwały SN z dnia

16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1 /20,

- z jakich powodów organ zbagatelizował przy ustaleniach stanu faktycznego sprawy, w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" okoliczność, iż Skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnego zagrożenia, życia i zdrowia, był nagradzany, awansowany, po dniu 1 sierpnia 1990 r. w związku z pełnioną służbą, nie uznając tych okoliczności, w kontekście służby Skarżącego, za wyjątkowe, ponadprzeciętne,

- z jakich przyczyn organ uznał, iż 14 - letnia służba Skarżącego, zakwalifikowana przez IPN jako służba na rzecz "państwa totalitarnego" nie jest służbą krótkotrwałą na tle ponad 40 -letniej pełnej wysługi.

Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – zwanej dalej jako: "ustawa covidowa"), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Stosownie do wskazanej wyżej regulacji, nin. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- zwaną dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.).

Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy P.p.s.a.).

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy P.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zarówno z istotnym naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie w całości.

Istota sporu między stronami sprowadza się do oceny, czy Minister przy wydaniu zaskarżonej decyzji dokonał poprawnej wykładni art.8a ustawy zaopatrzeniowej oraz czy zebrany materiał dowodowy oraz jego ocena znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami przepisu art.107 K.p.a., a w szczególności, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

W sprawie bezspornym jest, że decyzje wydawane na podstawie art.8a ustawy zaopatrzeniowej, mają charakter fakultatywny i podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Dlatego też w odniesieniu do decyzji uznaniowej - sądowa kontrola legalności aktu polega w szczególności na zbadaniu czy organ administracji publicznej nie przekroczył granic tego uznania, poprzez podjęcie decyzji w sposób arbitralny, poprzez zastosowanie w sprawie niedozwolonych kryteriów lub błędną wykładnię dopuszczalnych w sprawie przesłanek.

Na wstępie Sąd zauważa, że niniejszej sprawie skarga została oparta zarówno na naruszeniach prawa procesowego, które skarżący upatruje w dowolnej i niewszechstronnej ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów prowadzących do uznania, że nie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak i prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię przesłanki, o której mowa w powołanym wyżej przepisie.

W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko ustalony prawidłowy stan faktyczny stanowi podstawę do właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego.

Sąd w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w głównej mierze procesowym odzwierciedleniem wadliwej wykładni przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odstępuje od tej zasady albowiem to przepisy materialnoprawne determinują zakres niezbędnych ustaleń faktycznych dla prawidłowego rozumienia istoty regulacji "dobrodziejstwa" regulacji przywołanego art. 8a.

Dlatego też w punkcie wyjścia swoich rozważań Sąd stwierdza, że – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19, a które to tezy i wyrażone w tych wyrokach poglądy Sąd w składzie orzekającym traktuje jako własne - przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i - z tego właśnie względu – jego prawa w aspekcie świadczenia emerytalnego zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

Co istotne, w tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Jak podkreślił z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19, wykładni art.8a ustawy zaopatrzeniowej, "należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art.2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)".

Nadmienić przy tym należy, że wyrażona "zasada sprawiedliwości społecznej wyeksponowana w treści uzasadnienia (ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin) jako podstawa noweli, oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość".

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma także uwypuklona przez NSA okoliczność, że "omawiana ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły weryfikację na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, iż ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych. Podkreślić nadto należy, że w tradycji polskiej istnieje poszanowanie dla munduru noszonego także przez przeciwnika. Nie ma w polskiej tradycji zasady stosowania wobec przeciwników odpowiedzialności zbiorowej charakterystycznej dla reżimów i poglądów ideologicznych wzorujących się na wschodnich despotiach. Stąd tak ważne jest poszanowanie przy takim akcie prawnym godności danej osoby i uwzględnienia jej indywidualnej sytuacji, co wynika wprost z zasady sprawiedliwości społecznej zakazującej prowadzenia działań, także o charakterze legislacyjnym, które uwłaczałyby danej osobie (por. wyroki TK z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt K 44/07 oraz z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt K 35/08)".

Uwzględniając powyższe uwagi o charakterze generalnym, zdaniem Sądu przyjąć więc należy, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stawowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.) i art. 8a ust. 1 pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), a także, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Innym przykładem tego rodzaju zdarzeń, może być sytuacja, gdy funkcjonariusz wykonywał po 1989 r. swoją służbę w sposób nierzetelny, ale w trakcie jego służby doszło do tego, że narażał on swoje życie lub zdrowie, a nawet doszło do uszczerbku na jego życiu lub zdrowiu.

W świetle zaprezentowanych wyżej uwag, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę – o czym była wyżej mowa - do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje – w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że przedstawione rozważania co do wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mają również wsparcie w uchwale ( składu 7 sędziów) Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20 w zakresie w jakim Sąd ten dokonuje interpretacji kryteriów oceny pojęcia służby na rzecz państwa totalitarnego". Mianowicie Sąd Najwyższy uznał, że samo formalne kryterium przynależności do jednostek wyróżnionych w art. 13b tzw. ustawy dezubekizacyjnej z 2016 r. to za mało. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. SN opowiedział się za definicją państwa totalitarnego w ujęciu wąskim, tzn. warunkiem utraty świadczenia emerytalnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w swojej służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ poprzez wadliwą wykładnie art.8a ustawy zaopatrzeniowej przyjął, że do zastosowania dobrodziejstwa wynikającego z tego przepisu konieczne jest łączne zaistnienie okoliczności opisanych w pkt.1 i 2 w/w przepisu, co skutkowało brakiem wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i błędną oceną sprawy w jej całokształcie.

Tymczasem, jak wskazano w rozważaniach wstępnych, nawet brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." nie daje się pogodzić z aksjologią demokratycznego państwa prawa i świadczyła o bezpośrednim zaangażowaniu się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W świetle przytoczonych rozważań, przyjęcie zatem przez organ, że służba pełniona przez Skarżącego przez okres 14 lat, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 40 lat i 5 miesięcy, co stanowi 35 % ogółu jego służby" i dlatego nie można mówić o jej krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym" musi zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tymczasem od tej oceny organ w istocie odstąpił stwierdzając, iż w przypadku Skarżącego przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy przesłanka nie została spełniona, co jest stanowiskiem błędnym i przedwczesnym bez zbadania wszystkich aspektów sprawy, tj. w szczególności wykazania, że zaangażowanie Skarżącego jako funkcjonariusza w sposób bezpośredni ukierunkowane było na realizowane zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego i funkcji.

Sąd przypomina, że Skarżący od dnia [...] sierpnia 1976 r. do dnia [...] lipca 1990 r. w pierwszym okresie swojej służby przypadającym na lata 1976-1977 (służba przygotowawcza) odbywał szkolenie w Ośrodku Kształcenia Kadr [...] w [...], biorąc udział jedynie w zajęciach dydaktycznych -teoretycznych. Po powrocie ze szkolenia zaangażował się w problematykę ekonomiczną - w tym w szczególności związaną z problemami surowcowo -energetycznymi krajów Trzeciego Świata i Dalekiego Wschodu – zgodnie z informacją z akt IPN). Pracował także na kierunku japońskim i indyjskim.

Z powyższych względów w latach 1985- 1989 Skarżący został oddelegowany do pracy w Ambasadzie RP w [...] na stanowisko [...], zaś po powrocie z placówki został skierowany do służby w Wydziale [...], gdzie pełni służbę do dnia [...] lipca 1990 r, kiedy to został pozytywnie zweryfikowany i od [...] sierpnia 1990 r. kontynuował swoją służbę w Urzędzie Ochrony Państwa w [...] (aż do [...] czerwca 2002 r., kiedy to na skutek reorganizacji UOP pracował odpowiednio w ABW oraz AW) - aż do 2016 r., kiedy to odchodzi na zaopatrzenie emerytalne.

W tak zaprezentowanym stanie faktycznym, Organ nie wykazał, w ocenie Sądu, aby służba Skarżącego charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań I funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a wręcz przeciwnie, z analizy zakresu obowiązków Skarżącego wynika, że jego praca miała charakter "standardowy" i sprowadzała się do działań poza terenem kraju i ochrony bezpieczeństwa międzynarodowego w aspekcie ekonomicznym. Aby "wzruszyć" to stanowisko, Organ winien wykazać takie okoliczności, które wskazują, że zaangażowanie Skarżącego jako funkcjonariusza w sposób bezpośredni ukierunkowane było na realizowane zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego i funkcji, w konsekwencji czego zostały nabyte przez niego prawa do zaopatrzenia emerytalnego niesłusznie - z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Organ nie dokonał więc rzetelnej analizy stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności nie przeprowadził oceny przebiegu służby Skarżącego, w szczególności przed dniem 31 lipca 1990 r., co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 par. 1 , art. 75 par. 1 oraz 80 k.pa. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. , a co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

O tym, iż organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego, świadczy sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na jego ogólnikowość i lakoniczność, ograniczającą się do analizy przesłanki "krótkotrwałości służby", dokonaną zresztą - jak wskazano wyżej - w sposób wadliwy.

Sąd ponownie podkreśla, że jakkolwiek decyzja o wyłączeniu stosowania przepisów ustawy emerytalnej wydawana w oparciu o art. 8 a ustawy emerytalnej jest decyzja uznaniową, gdzie organ dysponuje swego rodzaju "luzem decyzyjnym" tj. swobodą co do wyboru określonego rozstrzygnięcia, to jednak obowiązkiem Organu jest sporządzenie wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego dlaczego w oparciu o konkretny materiał dowodowy organ administracji publicznej podjął właśnie takie a nie inne rozstrzygnięcie. Podkreślenie to jest tym bardzie istotne , kiedy mamy do czynienia z decyzja negatywną dla strony.

W myśl art. 107 pat. 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Kształt uzasadnienia decyzji administracyjnej wiąże się silnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. W świetle tej zasady, organ administracji publicznej obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, lecz także wszystkie dowody łącznie (por. P. Chałas, Zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w formułowaniu uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej, PPP 2009, Nr 1, s. 57). Pominięcie, w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy

W świetle powyższego Sąd uznaje, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i wskazane wyżej przepisy postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, Organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności mając na uwadze poprawną wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Na wniosek Skarżącego Sąd zasądził na jego rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych – tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.) w wysokości obejmującej koszty zastępstwa procesowego (480 zł).