Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1815/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 59 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1137/19 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr ... z dnia 17 lipca 2019 r. znak ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od K. M. na rzecz M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę:340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1137/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi K. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 17 lipca 2019 r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostateczna i w związku z tym egzekucja administracyjna w ogóle może być wszczęta i prowadzona. Powołał się przy tym na wcześniejsze wyroki WSA w Krakowie, które choć nieprawomocne wskazywały na konieczność zachowania przez organ wstrzemięźliwości w egzekwowaniu nakazu rozbiórki ogrodzenia. I tak w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Kr 1233/18 (ze skargi K. M. na postanowienie Nr 503/2018 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym), sąd wskazał, że "istotne jest, iż niniejsza sprawa dotyczy obowiązku nałożonego tylko na skarżącą, a zatem aby można było uznać, iż decyzja taka weszła do obrotu prawnego, muszą zostać dochowane podstawowe wymogi w zakresie postępowania, w którym taka decyzja została wydana, w szczególności co do zapewnienia osobie zobowiązanej, prawa do udziału w takim postępowaniu. W niniejszej sprawie skarżąca nie brała w nim udziału z racji opisanych wadliwości doręczeń, co nie budzi żadnych wątpliwości i nie było też kwestionowane przez organ. Nie zapewniono zatem skarżącej prawa do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą na skarżącą obowiązek będący podstawą wystawienia spornego tytułu wykonawczego i nie doręczono jej skutecznie decyzji nakładającej ten obowiązek, a zatem decyzja taka nie ma waloru ostateczności. Nie może to prowadzić do uznania, iż w stosunku do skarżącej powstał egzekwowany obowiązek. Z uwagi na to zarzut nieistnienia obowiązku jest zasadny, co prowadzi do uchylenia zaskarżonych postanowień. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny uwzględnić zarzut nr 1 (nieistnienia egzekwowanego obowiązku) i z tego powodu umorzyć postępowanie egzekucyjne."

Również w wyrokach WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1494/18 (z 27 lutego 2019 r., ze skargi K. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 września 2018r. nr 731/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i o sygn. akt II SA/Kr 1495/18 z 27 lutego 2019 r., ze skargi K. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 7 września 2018r. nr 731/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania), Sąd zakwestionował stanowisko organu co do skutecznego doręczenia K. M. decyzji i tym samym uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Sąd wskazał, że skoro jednej ze stron służy ciągle prawo do złożenia odwołania, a nie rozpoczął tylko biec termin do dokonania tej czynności z powodu wadliwego doręczenia decyzji, decyzja nie może uzyskać waloru ostateczności. Decyzja jest ostateczna wobec wszystkich stron postępowania, albo w ogóle nie ma waloru ostateczności.

Sąd zwrócił uwagę, że powyższe wyroki– a w szczególności wyrok z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/18 - zapadły przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Natomiast już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, zapadł także wyrok z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1138/19 (ze skargi K.M. na postanowienie Nr 542/2019 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 17 lipca 2019 r., znak: WSE.7722.91.2018.MZEG w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zarzutu), w którym Sąd wskazał na naruszenie przez organ art. 152 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę w całości podzielił zawarte w uzasadnieniu tego wyroku rozważania wskazujące na pominięcie przez organ II instancji skutków prawnych wynikających ze znajdującego się już w obrocie prawnym nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1233/18), którym Sąd (...) uchylił zaskarżone postanowienie (w przedmiocie uwzględnienia zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia Nr 48/13 z dnia 20 listopada 2013 r. i umorzeniu w związku z tym postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. M. na podstawie tytułu wykonawczego Nr 52/2013 z dnia 23 lutego 2017 r. oraz o oddaleniu pozostałych zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów) oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. Nr 9/2018 z dnia 15 stycznia 2018 r. (znak: OAE-55-49/13). W świetle przywołanego powyżej wyroku niezgodne z prawem jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego w dniu 2 lipca 2018 r. przez PINB tytułu wykonawczego nr 12/18, który dotyczy tego samego obowiązku, o którym mowa w ww. nieprawomocnym wyroku. Kontrolowany obecnie organ pominął, że niezależnie od kompetencji do rozpoznania zażalenia w realiach kontrolowanej sprawy z uwagi na brzmienie art. 152 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinien rozważyć wykorzystanie posiadanych z urzędu kompetencji do umorzenia wszczętego na podstawie ww. tytułu wykonawczego postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji odpowiedniego następczego umorzenia postępowania w sprawie wniesionych zarzutów. Nie zakończyła się bowiem prawomocnym wyrokiem NSA sądowa kontrola postępowania egzekucyjnego dotyczącego egzekucji obowiązku o którym jest mowa w decyzji z dnia 26 września 2013 r. (znak: OAE.HG.7355.P.11.73.2011) PINB w N. dla Powiatu N., w której nakazano "właścicielce działki nr [...] w W. i obiektu K. M. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej części ogrodzenia działki nr [...].

Sąd obecnie rozpatrując sprawę powtórzył, że skoro przed wydaniem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, nawet nieprawomocnym wyrokiem sygn. II SA/Kr 1233/18, Sąd stwierdził nieistnienia obowiązku wymienionego w decyzji z dnia 26 września 2013 r. znak: OAE.HG.7355.P.11.73.2011, to organ powinien był co najmniej rozważyć umorzenie postępowania egzekucyjnego na zasadzie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a następczo umorzenia postępowania w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Sąd argumentował, że jeżeli nieostateczna decyzja nie jest zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, obowiązek z niej wynikający nie podlega wykonaniu, co wynika z art. 130 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego , zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Ponieważ nie jest prawomocnie rozstrzygnięta kwestia ostateczności decyzji nakazującej rozbiórkę, w toku pozostają sprawy dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania to, prowadzenie egzekucji jest do tego czasu niedopuszczalne. Sąd zwrócił uwagę, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji stanowi przesłankę do umorzenia postępowania egzekucyjnego z mocy art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wywołuje skutek ex tunc, usuwając skutki ostateczności decyzji wymiarowej będącej podstawą egzekwowanego zobowiązania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszeniem prawa przez organ było wystawienie kilku tytułów wykonawczych, dotyczących przymusowej realizacji tej samej decyzji administracyjnej, nakazującej rozbiórkę (której dodatkowo ostateczność jest co najmniej wątpliwa). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, pierwszy tytuł wykonawczy - nr 52/13 został wystawiony przez PINB w N. dla powiatu n. w dniu 27 stycznia 2014 r. Tytułu tego nie ma w aktach sprawy, jednakże jego istnienie wynika także z postanowienia WMINB z dnia 28 czerwca 2018 r. znak WSE. 7722.19.2018.MZEG, załączonego do skargi. Po wszczęciu egzekucji na podstawie tegoż właśnie tytułu wykonawczego, wydane zostało pierwsze postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 4000 zł - postanowienie PINB nr 138/2014 z dnia 19 marca 2014 r., znak: OAE-55-49/13, a w ślad za tym postanowieniem tytuł wykonawczy z dnia 9 grudnia 2015 r. zmierzający do egzekucji grzywny. Jak wynika z kserokopii pokwitowania Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] (k. 16 akt sądowych), w dniu 2 września 2015 r. K. M. uiściła ową grzywnę w celu przymuszenia oraz koszty postępowania egzekucyjnego. Sąd zwrócił również uwagę, że w aktach sprawy znajdują się kopie tytułów wykonawczych z dnia 23 lutego 2017 r. nr 52/13 (k. 8 kopii akt organu pierwszej instancji) oraz z dnia 2 lipca 2018 nr 12/18 (karta 6 akt organu i instancji oraz karta 29 kopii akt organu pierwszej instancji). W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że w celu wyegzekwowania wykonania tej samej decyzji administracyjnej tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. nr 499/2013 z dnia 26 września 2013 r., znak: OAE.HG.7355.P.11.73.2011, wydane zostały trzy tytuły wykonawcze.

Sąd wywiódł, że jedynym tytułem wykonawczym, na podstawie którego mogła odbywać się egzekucja w niniejszej sprawie, to pierwszy wystawiony tytuł wykonawczy nr 52/13 z dnia 27 stycznia 2014 r. Oczywiście przy założeniu, że istnieje obowiązek wynikający z decyzji nakazującej rozbiórkę. Wystawianie przez organ dalszych tytułów wykonawczych było niedopuszczalne, albowiem nie istniały w sprawie żadne okoliczności o których mowa w art. 26c i art. 26d ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. nie istniała potrzeba wydania dalszego tytułu wykonawczego - bo nie istniała konieczność prowadzenia egzekucji przez więcej niż jeden organ egzekucyjny lub zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową, w tym hipoteką morską przymusową; ani też nie miała miejsca utrata tytułu wykonawczego, po wszczęciu egzekucji administracyjnej.

Sąd uznał również, że nałożona obecnie kontrolowanymi postanowieniami grzywna w celu przymuszenia, to już druga grzywna nałożona na skarżącą w celu przymusowej realizacji tej samej decyzji nakazującej rozbiórkę, dodatkowo w sytuacji gdy pierwsza grzywna została przez skarżąca uiszczona. Organ w uzasadnieniu swojego postanowienia wiele uwagi poświecą temu, że grzywna w celu przymuszenia w przypadku egzekucji obowiązku rozbiórki, może został nałożona na zobowiązanego tylko jeden raz. Tymczasem nałożenie drugiej grzywny w celu egzekucji tego samego nakazu rozbiórki jest ewidentnym naruszeniem art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W skardze kasacyjnej [...[ Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

- naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm. dalej; "u.p.e.a") w związku z art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. z 26 września 2013 r. nie jest wymagalny z uwagi na wejście do obiegu prawnego nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (zwanego dalej "WSA w Krakowie") z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/18, co obliguje do zastosowania w sprawie przepisów art. 59 § 3 i § 4 u.p.e.a., w związku z błędnym przyjęciem przez Sąd, iż wejście do obiegu prawnego ww. nieprawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/18 spowodowało wstrzymanie wykonania postanowienia MWINB z dnia 28 czerwca 2018 r. nr 503/2018 oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; jak również z uwagi na to, że nie jest prawomocnie rozstrzygnięta kwestia ostateczności decyzji PINB nr 499/2013 z 26 września 2013 r., a w toku pozostają sprawy dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia od niej odwołania,

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 w związku z art. 152 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 i § 4 u.p.e.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że:

• wejście do obiegu prawnego nieprawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/18 spowodowało wstrzymanie wykonania postanowienia MWINB nr 503/2018 z dnia 28 czerwca 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a w konsekwencji obowiązek wynikający z decyzji z dnia 26 września 2013 r. posiada walor obowiązku, o którym jest mowa w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., tj. obowiązek ten nie jest na dzień wydania zaskarżonego postanowienia wymagalny, co obliguje do zastosowania w sprawie przepisów art. 59 § 3 i § 4 u.p.e.a.,

• niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 26 września 2013 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii ostateczności tej decyzji i zakończenia spraw dotyczących przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 121 § 4 u.p.e.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej: "k.p.a.") w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że grzywna wynikająca z zaskarżonego postanowienia MWINB nr 543/2019 z dnia 17 lipca 2019 r. jest drugą grzywną nałożoną na skarżącą w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 26 września 2013 r., podczas gdy uprzednio wydane postanowienie PINB nr 138/2014 z dnia 19 marca 2014 r. znak: OAE-55-49/13 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało uchylone postanowieniem MWINB nr 842/2016 z dnia 25 lipca 2016 r. znak: WSE.7722.36.201-6.MULE,

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 26c § 1 i art. 26d § 1 u.p.e.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji wskutek błędnego przyjęcia, że wystawiony przez PINB tytuł wykonawczy nr 12/18 z dnia 2 lipca 2018 r. jest dalszym tytułem wykonawczym, o którym mowa w art. 26c § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo ponownie wydanym tytułem wykonawczym, o którym mowa w art. 26d § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy jest to nowy tytuł wykonawczy wydany po uprzednim umorzeniu postanowieniem MWINB nr 503/2018 z dnia 28 czerwca 2018 r. znak: WSE.7722.19.2018.MZEG postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie poprzednio wydanego tytułu wykonawczego nr 52/13 z dnia 23 lutego 2017 r. przy czym odpis tytułu wykonawczego nr 52/13 z dnia 27 stycznia 2014 r. nie został doręczony skarżącej,

d) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wykroczenie przy orzekaniu poza granice sprawy grzywny w celu przymuszenia polegające na tym, że w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia Sąd pierwszej instancji badał kwestie dotyczące umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 - § 4 u.p.e.a., jak również kwestie dotyczące prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy nie mogły być one przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie skargi na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Należy zwrócić uwagę, że wszystkie wcześniejsze wyroki WSA w Krakowie na skutek wniesionych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarg kasacyjnych zostały uchylone do ponownego rozpoznania. W sprawie dotyczącej zarzutów złożonych w postępowaniu egzekucyjnym NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn.. akt II OSK 1289/19 stwierdził, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie zajął stanowisko, iż decyzja stanowiąca podstawę wszczęcia postępowania nie jest ostateczna. Zwrócić bowiem należy uwagę, co jest niesporne dla składu orzekającego w tej sprawie, że skarżąca K. M. zainicjowała również postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 26 września 2013 r. oraz wniosła odwołanie od tej decyzji. Postanowieniami z dnia 7 września 2018 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji stanowiącej podstawę egzekwowanego obowiązku. Powyższe postanowienia nie są prawomocne. Wyrokami z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 1494/18 i II SA/Kr 1495/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienia, wyrażając m.in. stanowisko o nieostateczności decyzji nakazującej rozbiórkę. Jednakże wyroki te zostały uchylone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawach o sygn. akt II OSK 3256/19 i II OSK 2883/19, a sprawy te zostały przekazane Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Z powyższego wynika zatem, że kwestia ewentualnego braku przymiotu ostateczności w odniesieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę jest otwarta. W tej sytuacji również w niniejszym postępowaniu Sąd pierwszej instancji nie może przesądzić, czy decyzja stanowiąca podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest nieostateczna. Kwestia ta winna zostać przesądzona z uwzględnieniem rozstrzygnięć w sprawach dotyczących przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i niedopuszczalności odwołania.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że regulacja zawarta w art. 152 § 1 p.p.s.a. wywiera taki sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., przy czym wykładnia celowościowa art. 152 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że odnosi się on do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, a jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ uchylonego przez sąd aktu przed uprawomocnieniem się wyroku. Jeśli więc przyjąć, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, to nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie wstrzymał wykonanie postanowienia o umorzeniu postepowania egzekucyjnego, które to postanowienie w istocie rzeczy nie jest aktem administracyjnym, który podlega wykonaniu. Zatem wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organ był uprawniony do podjęcia na nowo czynności egzekucyjnych, w oparciu o wynikający z decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia obowiązek. Natomiast kwestia istnienia tego obowiązku nie została prawomocnie rozstrzygnięta. Stąd zarzut kasacyjny naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 152 p.p.s.a. uznać należało za zasadny.

Słusznie również podnosi skarżący kasacyjnie organ, że w ramach zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie można podnosić okoliczności dotyczących podstaw prowadzenia postępowania egzekucyjnego (istnienia i wymagalności obowiązku) Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem, poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie (wykonanie) obowiązku. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2677/17, LEX nr 2742381). Dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w toku postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, stanowi zatem przekroczenie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1064/15). Stąd zasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 i 4 u.p.e.a.

Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi również, że w sprawie nie nałożono dwóch grzywien, ponieważ postanowienie z dnia 19 marca 2014 r. nr 138/2014 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w wyniku rozpoznania zażalenia przez MWINB zostało uchylone, zatem nie pozostaje w obrocie prawnym. Natomiast wpłata przez stronę kwoty wskazanej w usuniętym z obrotu prawnego postanowieniu, nie świadczy o nałożeniu przez organ drugiej grzywny. W tej sytuacji, również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 121 § 4 u.p.e.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uznać należało za zasadny.

Zasadnie wskakuje skarżący kasacyjnie, że błędnie Sąd I instancji przyjął, że w sprawie wydano trzy tytuły wykonawcze (dalszy i ponowny), gdyż tytuł wykonawczy nr 52/13 z dnia 23 lutego 2017 r. oraz z dnia 27 stycznia 2014 r. zostały wydane w toku postępowania, które następnie zostało umorzone. Stąd tytuł egzekucyjny w oparciu o który jest obecnie prowadzone postępowanie egzekucyjne tj. z dnia 2 lipca 2018 r. nr 12/18 jest nowym tytułem wykonawczym. W obrocie prawnym pozostaje wyłącznie tytuł wykonawczy na podstawie którego prowadzona jest obecnie egzekucja (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 1036/18). Stąd zasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26c § 1 i art. 26d § 1 u.p.e.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.