Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2157/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6054 Paszporty
658
Hasła tematyczne: Paszporty
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4,  art. 134,  art. 184,  art. 250
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 261 par. 1-2,  art. 264 par. 1,  art. 124 par. 1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt III SAB/Kr 156/18 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie kosztów postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. III SAB/Kr 156/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

A. B. [...] września 2017r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie nowego paszportu, dołączając zniszczony (częściowo spalony) paszport oraz potwierdzenie uiszczenia opłaty paszportowej w wysokości 70 zł. Wnioskodawca załączył do wniosku zgłoszenie zniszczenia paszportu. Wyjaśnił, że 4 lipca 2017 r. przebywał w przychodni zdrowia w [...], a dzień później osoba trzecia poprzez portal społecznościowy zawiadomiła go, że znalazła jego nadpalony paszport.

Pismem z dnia 18 września 2017 r. organ wezwał skarżącego, na podstawie art. 261 § 1 k.p.a., do uiszczenia brakującej opłaty paszportowej w wysokości 350 zł. W ocenie organu skarżący nie uprawdopodobnił, że do utraty, a następnie zniszczenia paszportu doszło bez jego winy, co skutkuje zastosowaniem art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych dotyczącego podwyższonej stawki za wydanie paszportu, a nie art. 10 ust. 1 pkt 3 odnoszącego się do opłaty obniżonej. W dniu 28 września 2017r. do organu wpłynęło pismo skarżącego z potwierdzeniem uiszczenia opłaty paszportowej w wysokości 350 zł, zawierające równocześnie żądanie niezwłocznego zwrotu wpłaconej kwoty 350 zł. Postanowieniem z [...] października 2017r., znak [...], organ zaniechał wydania paszportu. Jednocześnie dokonał zwrotu uiszczonej przez skarżącego opłaty paszportowej w wysokości 420 zł. uznając, że skarżący w istocie nie dopełnił obowiązku uiszczenia stosownej opłaty.

Pismem z 11 października 2017r. skarżący zwrócił się do organu o zwrot kosztów dojazdu w wysokości 91zł. poniesionych w związku z przyjazdem do [...] Urzędu Wojewódzkiego w celu odbioru paszportu. Pismem z 18 października 2017r., znak: [...], organ poinformował skarżącego, że jego przyjazd do [...] w dniu 11 października 2017 r. nie był spowodowany wezwaniem organu paszportowego, a zatem koszty związane z podróżą nie mogą obciążać organu. W piśmie tym, organ ponadto opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśnił, że skarżący mógł sprawdzić status składanego wniosku korzystając z usługi powiadamiania o przygotowaniu paszportu do odbioru sms-em lub e-mailem. Równocześnie wskazał, że organ nie wysyłał powiadomienia w w/w formie z uwagi na to, że wydanie paszportu zostało zaniechane wobec nieuiszczenia brakującej opłaty paszportowej.

Pismem z 7 grudnia 2017r. A. B. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organ zmuszając go do zapłacenia podwyższonych opłat za wydanie paszportu zaniedbał obowiązkowi wydania postanowienia o kosztach postępowania, do których zalicza również koszty stawienia się osobiście w dniu 11 października 2017 r. po odbiór paszportu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wyjaśnił, że w świetle art. 261 k.p.a., jeżeli strona zobligowana do poniesienia określonych opłat ich nie uiściła, to obowiązkiem organu jest wezwanie jej do ich wniesienia we wskazanym przez ten organ terminie. W niniejszej sprawie tak się stało, mianowicie pismem z [...] września 2017 r. organ wezwał skarżącego do uregulowania zaistniałej w opłacie różnicy, w kwocie 350 zł. Powyższe działanie nie wymagało formy postanowienia, które jest przewidziane w sprawach dotyczących kosztów postępowania. Opłata za wydanie paszportu nie zalicza się do takich kosztów. Tym samym organ nie pozostawał w bezczynności nie wydając postanowienia o kosztach, tak jak żądał skarżący, zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji również w zakresie wniosku skarżącego z dnia 11 października 2017 r. dotyczącego zwrotu kosztów postępowania organ nie pozostawał bezczynny. Pismem z dnia [...] października 2017 r. organ poinformował bowiem skarżącego, że jego przyjazd do [...] dnia 11 października 2017 r. nie odbył się na wezwanie organu paszportowego, a zatem koszty związane z podróżą nie mogą obciążać urzędu. W ocenie Sądu treść omawianego pisma, pomimo pewnych braków, w istocie jest postanowieniem w przedmiocie kosztów postępowania. Pismo z [...] października 2018 r. zawiera wszystkie, poza wskazaniem podstawy prawnej oraz pouczenia, elementy wyliczone w art. 124 § 1 k.p.a. Oznaczono w nim datę jego wydania, organ administracji publicznej, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania oraz stronę biorącą udział w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że ww. pismo kierowane jest do skarżącego, rozstrzyga w przedmiocie złożonego przez niego wniosku o zwrot kosztów postępowania, odmawiając uwzględnienia tego wniosku oraz wskazuje przyczyny tej odmowy.

W skardze kasacyjnej A. B. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 133 § 1 i art. 151 w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 124 § 1 i 2 oraz art. 264 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo organu z 18 października 2017 r. zawierało wszystkie elementy konstytutywne postanowienia i tym samym stanowiło postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a.;

2) przepisów postępowania, tj.:

a. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w tym brak kompletnej oceny stanu faktycznego i prawnego, z którego wynika oczywista bezczynność organu oraz twierdzeń, wniosków i zarzutów skarżącego, a także brak kompletnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, w szczególności nieustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego, że obowiązkiem organu było wydanie postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, o którym mowa w art. 264 § 1 k.p.a.;

b. art. 134 p.p.s.a. przez brak wydania rozstrzygnięcia w granicach sprawy i nieodniesienie się do twierdzeń skarżącego, że obowiązkiem organu było wydanie postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, o którym mowa w art. 264 § 1 k.p.a., w rezultacie zaskarżony wyrok nie daje możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, uniemożliwia skarżącemu ocenę i kontrolę rozumowania Sądu pierwszej instancji;

3) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 151 w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu, pomimo że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a.;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku o wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania znak: [...]; zobowiązanie organu do dokonania zaniechanych czynności; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, z uwzględnieniem niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika, a także charakteru sprawy i wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Na wypadek nieuwzględnienia skargi kasacyjnej wniósł o: przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym opłaty w wysokości 150% stawki minimalnej, z uwzględnieniem niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika, a także charakteru sprawy i wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia i odstąpienie w całości od zasądzania na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na trudną sytuację majątkową i rodzinną skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] października 2017 r. nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez art. 124 k.p.a. Sam Sąd pierwszej instancji przyznaje, że nie zawiera podstawy prawnej i pouczenia. Dodatkowo, zdaniem skarżącego kasacyjnie pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia, uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz oznaczenia organu. Nie może być uznana za rozstrzygnięcie stwierdzenie, że "koszty związane z podróżą nie mogą obciążać urzędu". Nie wiadomo bowiem, czy wniosek nie został rozpoznany z przyczyn formalnych, czy też nastąpiła odmowa wydania postanowienia w przedmiocie kosztów, brak jest pewności, co do tego jak miałby zostać rozstrzygnięty wniosek, jakie kroki należałoby podjąć do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. Pismo powyższe nie wskazuje przyczyn odmowy zwrotu kosztów. W nagłówku pisma znajduje się jedynie adnotacja, że pochodzi od [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] – Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Tymczasem organem jest Wojewoda [...]. Z tych przyczyn nie można uznać, że pismo z [...] października 2017r. jest postanowieniem w przedmiocie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. wskazano, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tego, czy realiach niniejszej sprawy organ miał, czy też nie miał obowiązku wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. Najwidoczniej uznał, że jest zwolniony z rozstrzygania tej kwestii, skoro uznał, że organ wydał postanowienie w przedmiocie kosztów sporządzając pismo z [...] października 2017 r. W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uznać trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego, co oznacza, że nie została w pełni rozpoznana istota sprawy, a uzasadnienie zostało sporządzone niewłaściwie.

Uzasadniając wniosek o odstąpienie od zasądzania na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazano, że skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, nie uzyskuje żadnych dochodów, pozostaje na utrzymaniu rodziców-emerytów, którymi się opiekuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nakierowane są na wykazanie, że Wojewoda [...], pomimo skierowania do skarżącego pisma z [...] października 2017r., pozostawał w bezczynności w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania zakończonego wydaniem, na podstawie art. 261 § 2 k.p.a., postanowienia z dnia [...] października 2017 r. o zaniechaniu wydania paszportu.

W sprawie dotyczącej bezczynności Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o wydanie paszportu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 1119/19, oddalił skargę kasacyjną A. B. od wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. III SAB/Kr 54/18, oddalającego skargę na bezczynność. W sprawie tej NSA prawomocnie przesądził, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2017r. było zgodne z prawem. Wyjaśnił, że sprawa zainicjowana wnioskiem o wydanie paszportu nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, lecz kończy się podjęciem czynności materialno-technicznej, tj. wydaniem paszportu. Warunkiem dokonania tej czynności jest jednak uiszczenie opłaty, która jak wynika wprost zarówno z przepisów ustawy o dokumentach paszportowych (art. 8-12), jak i z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie opłat za wydanie dokumentu paszportowego oraz ich zwrotu, pobierana jest za wydanie paszportu. W takim ujęciu, uiszczenie opłaty paszportowej nie jest warunkiem skutecznego wniesienia podania, lecz warunkiem dokonania przez organ administracji określonych czynności w sprawie – wydania paszportu.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, mimo że w skardze kasacyjnej w tym zakresie nie podniesiono zarzutów, jest to jednak istotne dla zrozumienia przez skarżącego regulacji dotyczących opłat i kosztów postępowania administracyjnego, że opłaty, o których mowa w art. 261 § 1 k.p.a., w tym opłata paszportowa, stanowią rodzaj daniny pobieranej przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego za usługi o charakterze publicznym, niematerialnym i niepieniężnym. Ustalane są na podstawie przepisów szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje obowiązku i zasad ich poboru, zwrotu, zwolnienia z nich i sposobu ich uiszczania, a tylko niektóre zależą od wyniku postępowania. Mogą być ponoszone z góry lub z dołu, mieć charakter powszechny lub szczególny. Organ ma obowiązek pobrania takiej opłaty. Może ją obniżać lub zwalniać z niej jedynie w sytuacji, gdy wprowadzające ją przepisy szczególne przewidują taką możliwość. W wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że: "Opłaty (...) stanowią (...) swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty" (publ. OTK-A 2002/7, poz. 91).

Koszty postępowania są natomiast wydatkami związanymi z postępowaniem administracyjnym, ponoszonymi przez organ prowadzący postępowanie, strony i innych uczestników w celu rozstrzygnięcia sprawy. Rekompensują one usługi o charakterze materialnym. Co do zasady ustalane są z dołu. Ich wysokość ustala organ administracyjny. On też może z nich zwalniać w całości lub w części. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przy tym wyczerpująco składników tych kosztów. Wskazuje jedynie, że mogą to być koszty podróży, inne należności świadków, biegłych i stron o czym stanowi art. 56 k.p.a., koszty spowodowane oględzinami na miejscu lub koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1). Organ może jednak zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2). Mogą być one w związku z tym ustalone dopiero po zakończeniu postępowania. Jedynie w sprawach typowych mogą być z góry znane i zryczałtowane (por. M. Jaśkowska [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 261; System Informacji Prawnej LEX, 2019).

W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że opłata paszportowa, pobierana za wydanie paszportu, nie zalicza się do kosztów postępowania, a jej żądanie nie wymagało formy postanowienia. Wynika bowiem wprost z ustawy o dokumentach paszportowych i rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Wyraźne więc przepis ten dotyczy jedynie kosztów postępowania i to należnych od strony, a nie opłat. W sytuacji gdy opłata paszportowa nie została uiszczona w pełnej wysokości, jedynym obowiązkiem organu było wezwać skarżącego, stosownie do art. 261 § 1 k.p.a., do uzupełnienia opłaty. Tak też organ uczynił, w piśmie z dnia [...] września 2017 r.

Bezczynności organu nie można też stwierdzić w zakresie rozstrzygnięcia co do zwrotu kosztów podróży skarżącego poniesionych w związku z jego przyjazdem do [...] 11 października 2017r. W skardze kasacyjnej w związku z tym zarzutem podnosi się naruszenie art.264 § 1 k.p.a. przez brak wydania przez organ postanowienia w przedmiocie tych kosztów, ponieważ w ocenie skarżącego, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, pisma organu z [...] października 2017r. nie można uznać za postanowienie rozstrzygające o kosztach postępowania administracyjnego.

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że organ nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozstrzygnięcia o powyższych kosztach postępowania

W piśmie z [...] października 2017 r. organ poinformował skarżącego, że jego przyjazd do [...] 11 października 2017r. nie był spowodowany wezwaniem organu paszportowego (art.56 § 1 k.p.a.), a zatem koszty związane z podróżą nie mogą obciążać urzędu. Ponadto, w piśmie tym organ wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania, na możliwości sprawdzenia statusu składanego wniosku, na możliwość skorzystania z usługi powiadamiania o przygotowaniu paszportu do odbioru sms-em lub e-mailem oraz wyjaśnił, że powiadomienie w formie sms nie mogło zostać wysłane do skarżącego, gdyż z uwagi na nieuzupełnienie brakującej opłaty paszportowej, wydanie paszportu zostało zaniechane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że pismo powyższe stanowi w istocie postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania, dlatego nie może być mowy o bezczynności organu. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

Spośród ww. elementów składowych postanowienia pismo z dnia [...] października 2017 r. nie powołuje wprost podstawy prawnej, choć w istocie opiera swoją treść o przesłanki z art.56 k.p.a. i nie zawiera pouczenia co do możliwości wniesienia środka odwoławczego o ile środek taki przysługuje (kwestia ta nie jest przedmiotem rozpoznania w tej sprawie). Braki powyższe nie dyskwalifikują jednak omawianego pisma jako postanowienia. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu określającego materialną definicję pojęcia postanowienia (decyzji). Ustawa ta zawiera jednak wiele przepisów, które regulują warunki formalne postanowienia (art. 123 do 126 k.p.a.), a więc pojęcie postanowienia w znaczeniu procesowym. W orzecznictwie przyjmuje się, że do konstytutywnych składników postanowienia, tj. takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z postanowieniem, niezależnie od nazwy, a więc także intencji organu, zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Dopiero brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2013 r., sygn.. II OSK 1779/13; z dnia 18 kwietnia 2018r.,sygn.II OSK 2665/17; dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Brak innych, drugorzędnych elementów wymienionych w art. 124 § 1 k.p.a., które postanowienie powinno zawierać, w szczególności pominięcie podstawy prawnej, pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie, nie dyskwalifikuje więc aktu jako postanowienia. Skądinąd, jeżeli organ niewłaściwie oznaczył swoje rozstrzygnięcie noszące cechy postanowienia i nadał mu niewłaściwą formę prawną, to nie mógł zamieścić w nim prawidłowego pouczenia co do przysługujących środków zaskarżenia. Brak powołania lub błędne powołanie podstawy prawnej, brak pouczenia lub błędne pouczenie, tak samo jak nazwa i forma nadana aktowi administracyjnemu, nie mogą wpływać na jego charakter prawny. Strona uprawniona jest w takiej sytuacji – o ile środek zaskarżenia przysługuje - do zgłoszenia żądania przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia.

Mając na uwadze powyższe, słusznie Sąd pierwszej instancji uznał pismo z dnia [...] października 2017r. za postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania, stanowiące załatwienie wniosku skarżącego z 11 października 2017 r. W piśmie tym spośród elementów wymienionych w art. 124 § 1 k.p.a. brakuje powołania w sposób wyraźny podstawy prawnej i pouczenia w przedmiocie środka zaskarżenia. Pismo to zawiera natomiast minimum konstytutywnych składników postanowienia, tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ.

W omawianym piśmie w nagłówku wskazano wprawdzie [...] Urząd Wojewódzki w [...] – Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, nie może być jednak wątpliwości, że jest to aparat pomocniczy Wojewody [...], a to oznacza, że organem wydającym przedmiotowy akt był Wojewoda [...]. Z akt sprawy wynika, że pismo z [...] października 2017r. podpisał pracownik Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], którego uprawnień do działania w imieniu Wojewody [...] w skardze kasacyjnej nie zarzucono. Omawiane pismo zawiera też rozstrzygnięcie, tj. odmowne załatwienie wniosku skarżącego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stwierdzenie : "koszty związane z podróżą do [...] nie mogą obciążać urzędu" stanowi odmowę zwrotu tych kosztów na rzecz skarżącego. Adresat aktu, tj. skarżący, również został wskazany. Odnosząc się do podstawy prawnej tego postanowienia wyjaśnić należy, że oparto je na treści art.56 k.p.a., który reguluje zwrot kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie wszczęto z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie przez organ wezwana do stawienia się. Przepis ten określa wyłącznie zasady zwrotu kosztów stawiennictwa poniesionych przez osobę, która stawiła się na wezwanie organu, a zatem nie dotyczy całych kosztów postępowania, które mogą wystąpić w danym postępowaniu administracyjnym. Powoływany w skardze kasacyjnej art. 264 § 1 k.p.a., nie ma w tej sprawie zastosowania, ponieważ przepis ten służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. W konsekwencji ten przepis nie mógł zostać naruszony w rozpoznawanej sprawie.

W świetle powyższego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 1 ppkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybione. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia tych przepisów w tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tego, czy organ miał, czy też nie miał obowiązku wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania na podstawie art. 264 § k.p.a.. Zarzut ten należy uznać za niezrozumiały w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ skierował do skarżącego pismo z [...] października 2017 r., które w istocie stanowi postanowienie, co wyżej wyjaśniono. Stanowiska Sądu pierwszej instancji nie sposób więc rozumieć inaczej jak stwierdzenie, że organ miał obowiązek wydać postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania. Tak sformułowany zarzut pozostaje ponadto bez związku z treścią art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a.

Jeśli chodzi o art. 141 § 4 p.p.s.a., to przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie ww. przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn.II FPS 8/09; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Natomiast zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów Sądu. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1131/13; z dnia 18 marca 2015 r., sygn. I GSK 1779/13 publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może natomiast stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł stanowiska co do obowiązku wydania postanowienia w przedmiocie kosztów w żaden sposób nie dotyczy więc kwestii uregulowanych w art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. Nie dotyczy ani wymogów formalnych uzasadnienia wyroku, ani kwestii wyjścia poza granice zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu radcy prawnemu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed tym Sądem, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.