Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1833/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 157, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 4 i 6, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2019r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1833/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca" "spółka", "strona"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] (organ I instancji) z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wymierzającą karę pieniężną w wysokości 1413 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi [...]) Pl. [...][...] w rejonie [...] w [...] w dniach 10, 13, 30 października 2018 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową o pow. 2,91 m2 oraz w dniach od 11-12, 14-29 października 2018 r. poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o pow. 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi i ustalenia tej kary w wysokości 1413,00 zł.

Wydając ww. decyzję organ odwoławczy działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Przywołał nadto art. 157 kpa, w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570). Podstawą materialnoprawną wskazaną przez organ I instancji były przepisy art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068, dalej: u.t.d.), nadto - uchwała Rady [...] Nr [...] z [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr [...], poz.[...] ze zm.

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] października 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego Pl. [...][...] w rejonie [...] w [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim umieszczenie w nim reklamy ze zmienna treścią reklamową .bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole zostały przeprowadzone w dniach [...] października 2018 r. Dowodem jest karta kontroli, protokół nr [...], oraz dokumentacja fotograficzna.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 1413 zł za zajęcie pasa drogowego Pl. [...][...] w rejonie [...] w [...], bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach 10, 13, 30 października 2018 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową o pow. 2,91 m2 oraz w dniach od 11-12, 14-29 października 2018 r. poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o pow. 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi i ustalenia tej kary w wysokości 1413,00 zł.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, strona wniosła odwołanie podnosząc, że doszło do naruszenia:

1. naruszenia prawa materialnego, t.j.:

a. art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że granice pasa drogowego obejmują bezwzględnie całą powierzchnię nad i pod powierzchnią gruntu, na którym zlokalizowana jest droga, podczas, gdy granice pasa drogowego powinny być ustalane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i zdeterminowane przede wszystkim potrzebami prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego;

b. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez nałożenie na Spółkę kary pieniężnej, pomimo braku realizacji przesłanek wskazanych w powyższym przepisie, t.j. pomimo, że Spółka nie dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) naruszenia przepisów postępowania, t.j.:

a. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieumożliwieniu Spółce czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Spółki (jej przedstawiciela) w przeprowadzonych czynnościach kontrolnych (oględzinach pasa drogowego), podczas, gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

b. art. 7, 77 § 1, 103 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w następstwie tego uchybienia wadliwe ustalenie, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas, gdy posiadane przez organ I instancji dowody nie dawały podstaw do stwierdzenia, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a także sformułowanie uzasadnienia decyzji, w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający zrozumienie przyczyn, dla jakich organ uznał określone fakty za udowodnione;

c. art. 80 k.p.a., polegającego na arbitralnym i wadliwym przeprowadzeniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niesłuszne przyznanie waloru wiarygodności i mocy dowodowej protokołowi kontroli z dnia [...] października 2018 r. oraz karcie kontroli, a w konsekwencji wydanie decyzji organu I instancji na podstawie protokolarnych ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych z naruszeniem przepisów k.p.a. i w sposób niedokładny;

d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na sporządzeniu lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji organu I instancji, którego analiza nie pozwala na odtworzenie procesu myślowego organu oraz ustalenia, jakie przyczyny stały za wydaniem decyzji.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości.

Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...].

W wstępie organ wskazał przesłanki niezbędne do wymierzenia kary. Podał, iż podstawą prawną wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest art. 40 ust. 12 u.d.p., przewidujący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Dla wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

W ocenie SKO z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (protokół kontroli, karta kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna, wypis z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej) wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Zdaniem SKO, w sprawie sposób jednoznaczny wykazano, że w dniach 10, 13, 30 października 2018 r. doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową o pow. 2,91 m2 oraz w dniach od 11-12, 14-29 października 2018 r. poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o pow. 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Organ wskazał na metodę obliczenia wysokości nałożonej kary w łącznej wysokości 141130 zł: 2,91 m2 (powierzchnia reklamy) x 1000 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pod reklamę emitowaną na monitorze i wyświetlaczu elektronicznym określona w poz. [...] załącznika nr [...] do uchwały Rady [...] Nr [...] z [...] maja 2004 r. x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty x 3 (liczba dni zajęcia pasa drogowego pod reklamę) + 1m2 (powierzchnia urządzenia reklamowego – zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego mniejsze, niż 1 m2 traktowane jest jako zajęcie 1 m2) x 3,00 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pod inne obiekty budowlane, określona w poz. [...] załącznika nr [...] do uchwały Rady[...] Nr [...] z [...] maja 2004 r. x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty x 3 (liczba dni zajęcia pasa drogowego pod reklamę) x18 (liczba dni zajęcia pasa drogowego przez reklamę).

SKO, negując zasadność zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 40 udp., stwierdziło, iż pas drogowy podlega ochronie na mocy ustawy o drogach publicznych, a narzędziem, w jakie wyposażony jest w tym zakresie zarządca drogi, jest możliwość wymierzania kar pieniężnych za samowolne zajęcie pasa drogowego bez posiadania stosownego zezwolenia.

Organ wskazał na priorytet, jakim jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz na fakt umieszczenia przedmiotowej reklamy w centrum miasta, w miejscu ponadnormatywnego ruchu samochodowego. Reklama jest widoczna dla kierowców poruszających się jezdnią, a zatem może powodować może bezpośrednie zagrożenie w ruchu pojazdów z uwagi na duże zaabsorbowanie kierowców oraz pieszych wskazana reklamą. Na rzeczonym odcinku obowiązuje ograniczenie prędkości pojazdów do 50 km/h, czyli najwyższe dopuszczalne w terenie zabudowanym. Organ wskazał na ustalenia zawarte w dokumencie wydanym przez Komisję Europejską tj. "Białą Księgę", nakładającym na państwa członkowskie UE obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz podjęcie zintensyfikowanych działań w celu ograniczenia zagrożeń w ruchu drogowym. Zdaniem organu, nie może zostać uwzględniony zarzut wadliwego ustalenia lokalizacji nośnika, z uwagi na funkcje reklamy. Pomimo braku bezpośredniego kontaktu z gruntem, pozostaje ona w pasie drogowym. Lokalizacja przedmiotowej reklamy na wysokości oczy wskazuje, w ocenie organu, na jej skierowanie do jak największej liczby potencjalnych odbiorców. Organ wskazał nadto, iż strona bezpodstawnie zdezawuowała dowód z oględzin., który koresponduje z pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dowodami i prowadzi do jej wszechstronnego wyjaśnienia.

SKO podkreśliło, że w orzecznictwie wypracowano następujące zasady prawa dowodowego:

1) katalog środków dowodowych wymienionych w przepisie art. 75 § 1 kpa nie jest katalogiem wyczerpującym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody, nie wymienione wyraźnie w tym przepisie (tak wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2012 r. VI SA/Wa 832/12. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ),

2) na otwarty katalog środków dowodowych - zgodnie z art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej (stanowiącym odpowiednik art. 75 § 1 kpa) wskazywał także NSA w wyroku II FSK 854/15 z dnia 25 kwietnia .2017 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."), poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice połowę, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety,

- na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w dniach 10, 13, 30 października 2018 r. oraz w terminie od 11-12 października, od 14-29 października 2018 r., podczas, gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniu [...] października 2018 r., a kolejne w dniach [...] października 2018 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik był umieszczony w okresie pomiędzy ww. kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącej (jej przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni Pl. [...][...] w rej. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym, nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 23 poz. [...]Zalącznika nr [...] do Uchwały Rady [...] Nr [...] z [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. [...], występujące w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. [...] Załącznika nr [...] do uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"),podczas, gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego ( w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za okres 10, 13, 30 października 2018 oraz za okres od 11-12 października 2018 r. i 14-29 października 2018 r. wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na nośniku.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W przypadku uchylenia obydwu decyzji, przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygnięcia spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wraz z opinią uzupełniającą z [...] lipca 2020 r.

W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych bowiem wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są to pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu. Zarówno wyrys z ewidencji gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms). Skoro w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego, należało uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opinii biegłego geodety.

Ponadto skarżąca zarzuciła, iż organ w sposób nieuzasadniony naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego, pomimo, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód na okoliczność, że nośnik należący do skarżącej znajdował się w pasie drogi pomiędzy dniami kontroli. W wyniku tego zaniedbania organ nałożył na skarżącą karę w kwocie znacznie przewyższającej kwotę ewentualnie należną.

Skarżąca podkreśliła, że część postępowania dowodowego w sprawie została przeprowadzona bez jej udziału. Przed wszczęciem postępowania organ I instancji przeprowadził kontrolę nośnika, jednak bez poinformowania o tym fakcie skarżącej. Ponadto, organ II instancji przed wydaniem decyzji w sprawie nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami. Skarżąca nie miała zatem żadnej możliwości zapoznania się z tymi dokumentami ani wypowiedzenia się co do ich treści. Strona wskazała także, iż w jej ocenie nośnik nie zajmował pasa drogowego, a także nie posiadał cech obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."),

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ww. ustawy). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej podstawowym obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy faktycznie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i w jakim terminie.

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2013 r. V KK 13/13). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat ustalenia faktów uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami.

Podkreślić należy, że wynikająca z przepisów k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2020 r. VI SA/WA 2270/19).

Dotyczy to w szczególności kwestii obszaru pasa drogowego, który nieograniczony w górę i w dół, pozostaje jednak ściśle wytyczony wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej w sprawie kwestii, jaką jest przebieg granicy pasa drogowego..

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na których oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego oraz fotografie (w wersji papierowej oraz w formie zapisu na nośniku cyfrowym), nadto - wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk ze strony internetowej [...] z naniesionym ręcznie odnośnikiem "[...]". W ocenie Sądu należy podzielić zarzut strony niewyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen brak jest podstaw do przyjęcia, aby nośnik reklamowy skarżącej był posadowiony w pasie drogowym. W aktach sprawy brak jest bowiem stosownych dokumentów, dowodzących posadowienie spornej reklamy względem pasa drogowego w spornej lokalizacji.

Podkreślić należy, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Należy w tym miejscu wskazać, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy stwierdzić, iż w aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu skarga nie przedstawia natomiast zasadnych argumentów, które mogłyby skutecznie podważyć przyjęty w zaskarżonej decyzji okres zajmowania pasa drogowego w czasie między kontrolami pasa, w sytuacji gdy każda kontrola następna potwierdzała stan ustalony kontrolą poprzednią. Nie ma w tych warunkach powodów do uznania, że między kontrolami obiekty te były usuwane. Skarga bezzasadnie stawia zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p.

Reasumując, w ponownie prowadzonym postępowaniu decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporny nośnik reklamowy pozostawał w przestrzeni pasa drogowego. Winno to nastąpić przy pomocy prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali tego obiektu, sporządzonej przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest uprawnione. Należy też zadbać – w przypadku ustalenia zajęcia pasa drogowego – o wykazanie okresu tego stanu rzeczy za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego. W razie wykazania umieszczenia spornego obiektu w pasie drogowym wymagana też będzie wykładnia przepisów załącznika nr [...] do ww. uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (...) w taki sposób, by jednoznacznie zakwalifikować ten obiekt w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. W szczególności chodzi tu o wyjaśnienie możliwości uznania nośnika reklamowego za obiekt budowlany.

Z przedstawionych wyżej względów, dla wyjaśnienia stanu przedmiotowej sprawy nie było konieczne rozpoznanie przez Sąd wniosków dowodowych skarżącej,. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na nieprawidłowe oznaczenie w podstawie prawnej wyłuszczonej w osnowie zaskarżonej decyzji, iż została ona wydana m.in. na podstawie art. 157 k.p.a., co jest oczywistym błędem, wymagającym skorygowania w decyzji wydanej ponownie, na skutek zapadłego w niniejszej sprawie wyroku (o ile dojdzie do jej rozpoznania w trybie odwoławczym).

Niniejszy wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.)., dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) zmieniającej wyżej wymieniona ustawę z dniem 16 maja 2020 r.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji było podyktowane koniecznością zapewnienia stronie postępowania wszelkich przysługujących jej praw procesowych, w tym (w miarę potrzeby) prawa do skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia – na tym etapie – iż ziściła się przesłanka jego bezprzedmiotowości. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się: 100 złotych tytułem wpisu od skargi i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 270 złotych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.