Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3079/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par 1, 134 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 319/12 w sprawie ze skargi J.C. na uchwałę Rada Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r. nr VII/38/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 319/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J.C. na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r. nr VII/38/06, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 13 lipca 2006 r. Rada Gminy Morawica podjęła uchwałę nr VII/38/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł J.C., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa, tj. art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 oraz art. 6 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 6 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 20, art. 22, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na wyłączeniu w nieuzasadniony sposób możliwości eksploatacji przez niego udokumentowanego złoża kopalin (złoże oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako "[...]" - [...]) na obszarze nieruchomości skarżącego, tj. działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], działek o nr ewidencyjnym [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym K., poprzez oznaczenie tych nieruchomości w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczeniem literowym R (przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze - uniemożliwiające wydobywanie kopalin na tym terenie), przy równoczesnym dopuszczaniu do eksploatacji innych złóż na terenie gminy M.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części, w jakiej wyłącza możliwość korzystania z jego nieruchomości zgodnie z przysługującym mu prawem własności oraz ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, tj. możliwością wydobywania kopalin z udokumentowanego złoża w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam podnoszone, zobowiązanie Wójta Gminy do przekazania Sądowi "Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu dolomitów ze złoża [...] – znajdującego się w urzędzie gminy w aktach sprawy [...], przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała uniemożliwiająca mu wydobywanie kopalin na jego nieruchomości stanowi poważne naruszenie przepisów prawa oraz w sposób istotny i niebudzący wątpliwości narusza jego indywidualny interes prawny. Podstawową zasadą demokratycznego państwa prawnego jest ochrona własności, wskazana w art. 20 oraz art. 64 Konstytucji RP, a których dalszą emanację stanowi art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym prawo własności nie może być wykonywane w sposób nieograniczony, lecz musi uwzględniać przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie rzeczy. Gminie nie przysługuje niczym nieograniczone władztwo planistyczne na jej obszarze. Zdaniem skarżącego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszono szereg przepisów prawa materialnego, kształtujących zakres prawa własności nieruchomości przysługującemu skarżącemu, w szczególności poprzez określenie przeznaczenia nieruchomości na cele rolnicze, co stoi w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tych gruntów, skutkuje tym samym niemożnością czerpania z nich realnych korzyści. Brak jest podstaw, w szczególności uwzględniających interes publiczny, które mogłyby uzasadniać dalsze naruszanie interesu prawnego skarżącego również w zakresie wykonywania przez niego działalności gospodarczej w postaci wydobywania kopalin na terenie gminy M. Dlatego też, zdaniem skarżącego, nie do zaakceptowania jest wyłączenie w uchwale możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w postaci kopalni na nieruchomości będącej jego własnością, co prowadzi do powstania szkody.

Dalej skarżący podniósł, że gmina M. jest gminą niezwykle bogatą w złoża kopalin, których eksploatacja jest w pełni możliwa. W chwili obecnej część z tych złóż jest intensywnie eksploatowanych przez podmioty prywatne. Wskazał także, że w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla gminy M. przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w granicach obszarów, na których eksploatacja kopalin była możliwa. Natomiast przyczyny zmiany decyzji nie są mu znane. Nieruchomości nie są wykorzystywane w celach rolniczych od wielu lat, ustalone klasy bonitacyjne tych gruntów to kl. IVb, V oraz VI, co w przekonaniu skarżącego wyklucza ich realne i racjonalne wykorzystywanie w celach rolniczych. Tym samym mając na uwadze, iż złoże kopalin w planowanym przez skarżącego obszarze wydobycia jest oceniane na 4770,7 tys. Mg zasobów bilansowych C1, jego zdaniem przeznaczenie gruntów tak bogatych w złoża kopalne na cele rolnicze jest całkowicie niezgodne z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem oraz zasadami racjonalnej gospodarki. Tym samym nie jest możliwe korzystanie przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości, a tym samym naruszany jest jego interes prawny w możliwości czerpania zysków z inwestycji polegającej na wydobyciu dolomitów z istniejącego złoża.

W odpowiedzi na skargę gmina wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi organ wskazał, że wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skierowanym do Rady Gminy w M., ponieważ skarżący pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. (data wpływu do urzędu gminy 31 stycznia 2012 r.) wezwał Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a nie Radę Gminy. Zatem wezwanie zostało skierowane do niewłaściwego organu.

Ponadto organ podniósł bezprzedmiotowość skargi, gdyż nie jest możliwe "stwierdzenie nieważności uchwały w części w jakiej wyłącza możliwość korzystania przez J.C. z nieruchomości zgodnie z przysługującym mu prawem oraz społeczno - gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości tj. możliwości wydobywania kopalin z udokumentowanego złoża w ramach prowadzonej działalności gospodarczej", ponieważ uchwała w żadnej części o tym nie stanowi.

Nadto ewentualnie wniesiono o oddalenie skargi, albowiem została ona sformułowana w sposób, który uniemożliwia Radzie Gminy zajęcie merytorycznego stanowiska. Skarżący nie wskazał, jakie konkretne postanowienia aktu kwestionuje, nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.

W ocenie gminy nieruchomość skarżącego nie może być przeznaczona na cele przemysłowe, gdyż stanowi część cennego przyrodniczo Chmielnicko Szydłowieckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, który został wyznaczony rozporządzeniem nr 89/2005 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz.Woj.Święt. nr 156, poz. 1959 ze zm.). Na tym terenie zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz zmian stosunków wodnych. Zmiana stosunków wodnych jest niedopuszczalna także ze względu na fakt, iż nieruchomość znajduje się na terenie objętym strefą ochronną ujęcia wody podziemnej ze studni głębinowej we wsi L.

Ponadto gmina podniosła, że na terenie gminy M. znajdują się 34 udokumentowane złoża, z których 6 jest eksploatowanych, w tym 3 kopalnie kamienia i 3 kopalnie piasku. Funkcjonujące obecnie kopalnie zajmują znaczny obszar gminy. Poprzez eksploatację złóż następują nieodwracalne zmiany w krajobrazie i środowisku naturalnym, co powoduje zwiększone koszty utrzymania infrastruktury oraz uciążliwości dla mieszkańców okolicznych terenów, którzy sprzeciwiają się przeznaczaniu nowych obszarów na cele kopalniane.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego sprecyzował żądanie w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej oznacza działkę nr [...] położoną w miejscowości [...] symbolem "R" oraz w części, w jakiej oznacza działki nr [...] i [...] położne w miejscowości [...] symbolem "R".

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podniósł, że na terenie gminy M. znajduje się ponad 30 udokumentowanych złóż, funkcjonuje 5 kopalni, uruchomienie kolejnych spowoduje degradację środowiska. Nieruchomości skarżącego faktycznie położone są na Obszarze Chronionego Krajobrazu, co nie zostało uwidocznione w zmianie zaskarżonej uchwały dokonanej w 2008 r., z uwagi na zaawansowanie plac planistycznych przed wydaniem rozporządzenia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 sierpnia 2008 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Teren ten nie posiada żadnej infrastruktury drogowej do wywożenia kopalin, jest wokół zabudowany. Studnia, która jest uwidoczniona w planie nadal funkcjonuje i zaopatruje grupowy wodociąg na terenie gminy C. i nieruchomości skarżącego znajdują się całkowicie w strefie ochronnej ujęcia wody, utworzonej decyzją Wojewody w 1996 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przedmiotowa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Została bowiem wniesiona po wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego i z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. oraz dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, jaką jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Sąd podzielił pogląd reprezentowany przez sądownictwo administracyjne, iż skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku skargi na uchwałę rady gminy (organu uchwałodawczego) do wójta (organu wykonawczego gminy) nie powoduje, że wezwanie to jest prawnie bezskuteczne, gdyż obowiązkiem wójta jest nadanie wezwaniu właściwego biegu, tj. w tym przypadku skierowanie wezwania do rady gminy. W związku z powyższym brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Po uściśleniu skargi przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. oraz w dniu 30 sierpnia 2012 r. przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była legalność uchwały Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r. ze zmianami dokonanymi uchwałą Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r. w części dotyczącej nieruchomości skarżącego oznaczonej nr [...], położonej w [...], która znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. symbolem Z-bckin.R oraz nieruchomości oznaczonych nr [...] i nr [...], położonych w [...], które znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem K-bik.R.

Zgodnie z § 44 oraz § 14 ust. 1 uchwały, oznaczenie działki nr [...] symbolem Z-bckin.R oznacza, że jest to teren rolniczy (R) na obszarze udokumentowanego złoża surowców [...] – ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 14 (b), w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej – ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 22 (c), obszarze strefy pośredniej ochrony ujęcia wody – ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 15 (i), w pasie technicznym linii elektroenergetycznych – ograniczenia w przepisach odrębnych na warunkach zarządcy sieci (k) oraz w bezpośrednim sąsiedztwie lasu – ograniczenia wynikające z § 9 i przepisów odrębnych odnoszących się do ochrony przeciwpożarowej (n). Natomiast działki nr [...] i [...] (K-bik.R) stanowią teren rolniczy (R) na obszarze udokumentowanego złoża surowców [...] - ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 14 (b), obszarze strefy pośredniej ochrony ujęcia wody – ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 15 (i), w pasie technicznym linii elektroenergetycznej 220 kV, 110 kV i 15 kV – ograniczenia w przepisach odrębnych na warunkach zarządcy sieci (k).

Jest bezsporne, że w zmianie Nr 1 do uchwały Nr VII/38/06, dokonanej uchwałą Nr XXV/220/08 z dnia 29 grudnia 2008 r. w symbolu terenu, w którym położone są działki skarżącego usunięto oznaczenie "i".

Zatem w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., udokumentowane było złoże surowców mineralnych oznaczone na rysunku tego planu jako [...] ([...] - wapienie, gliny zwałowe), na którym znajdują się działki skarżącego. W uchwale wymieniono łącznie 23 udokumentowane złoża surowców mineralnych.

Przepis art. 48, obowiązującej w dacie uchwalania przedmiotowego planu, ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, implikował przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu planu, bądź jego zmianie. Skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego złóż kopalin mogły być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem wykluczającym podjęcie wydobycia w przyszłości. Zatem ujawnienie złóż w planie nie oznaczało obowiązku ukształtowania planu w taki sposób, by umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie zapewnić ewentualną możliwość jego eksploatacji, gdy taka potrzeba zajdzie. Rozstrzygnięcie tej kwestii ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy.

Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd wskazał, że na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organom gminy przysługuje prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (tzw. władztwo planistyczne). W świetle art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że zapisy planu determinują sytuację właściciela nieruchomości m.in. w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania i w ten sposób, pośrednio wpływają także na prowadzenie określonej działalności gospodarczej na terenie tej nieruchomości. Jeżeli wprowadzone zapisami planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w tym zakresie mają umocowanie w powołanym przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy uznać, że do stanowiącego ich konsekwencję ograniczenia wolności działalności gospodarczej dochodzi na podstawie przepisu ustawowego, czyli w sposób dopuszczalny przez Konstytucję RP, w tym przepisów Konstytucji przywołanych w skardze.

Dalej Sąd podzielił pogląd wyrażony przez skarżącego, że gminie nie przysługuje niczym nieograniczone władztwo planistyczne na jej obszarze. Jednak również prawo własności nie może być wykonywane w sposób nieograniczony, musi bowiem uwzględniać przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie rzeczy (art. 21, art. 64 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu ocenie podlega, czy naruszenie prawa własności skarżącego zapisami zaskarżonej uchwały nastąpiło w zgodzie z przysługującym gminie uprawnieniem, wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto Sąd podniósł, że wymieniony przepis przyznaje gminom szerokie uprawnienia w zakresie ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu, a wyznacznikiem tych granic są obowiązujące ustawy. Wprawdzie w myśl wskazanego w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno być uwzględniane prawo własności, jednak nie oznacza to, że przypisanie określonej funkcji danemu obszarowi dla jego inwestycyjnego zagospodarowania winno uwzględniać bezwzględnie wolę właściciela nieruchomości wchodzącej w skład terenu, dla którego uchwalany jest plan miejscowy. Zwrócił też uwagę, że art. 1 ust. 2 wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w 9 równorzędnych punktach, a nie tylko prawo własności. Natomiast przy wyborze rozwiązań planistycznych nadrzędną jest zasada zapewnienia ładu przestrzennego i zachowania zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1).

W ocenie Sądu, Rada Gminy w M. nie nadużyła swoich uprawnień do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, przeznaczając nieruchomości skarżącego, na których znajduje się złoże surowców mineralnych na rolnicze użytkowanie. Wprawdzie zapis symbolu "R" jako przeznaczenie uzupełniające ustala także m.in. projektowanie zabudowy zagrodowej, jednak skarżący, który stwierdził, że teren jego nieruchomości ma słabe gleby i nie użytkuje tego terenu rolniczo, nie musi w ten sposób użytkować działek, pozwalając w przyszłości na zmianę jej przeznaczenia. Rolnicze przeznaczenie terenu nie uniemożliwia przeznaczenia tego terenu w przyszłości na wydobycie kopalin.

Dalej Sąd wskazął, że nie można nie uwzględnić, iż na swoim terenie gmina miała w dacie uchwalania planu 23 udokumentowane złoża surowców mineralnych (§ 14 ust. 1) oraz 8 terenów górniczych, ustanowionych po uzyskaniu koncesji (§ 27 ust. 1), zajmujących znaczne obszary gminy. Rada nie zamierzała w dacie uchwalania planu dopuścić do eksploatacji wszystkich złóż na terenie swojej gminy, podkreśliła, że eksploatacja złóż powoduje nieodwracalne zmiany w krajobrazie i środowisku naturalnym, co powoduje zwiększone koszty utrzymania infrastruktury oraz uciążliwości dla mieszkańców okolicznych zabudowanych terenów, którzy sprzeciwiają się przeznaczaniu nowych obszarów na cele kopalniane, co zostało wzięte pod uwagę przez radę gminy. W ocenie Sądu stanowisko Rady, że ten teren obecnie nie powinien być terenem wydobycia złoża kopalin, lecz powinien być użytkowany rolniczo nie jest przekroczeniem przysługującego radzie władztwa planistycznego.

Wskazany w skardze przepis art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wskazuje, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska. Taki zapis jednak, nie stanowi o konieczności jego eksploatacji zaraz po fakcie udokumentowania. Ustawa nie stanowi, że należy dostosować plan na potrzeby natychmiastowej eksploatacji złóż po ich udokumentowaniu.

Zdaniem Sądu brak nadużycia uprawnień gminy uzasadnia także bezsporne położenie ujęcia wody w sąsiedztwie nieruchomości nr [...] i objęcie części tej nieruchomości strefą ochronną w uchwale z dnia 13 lipca 2006 r. Wprawdzie strefa ta nie została wykazana w zmianie planu Nr 1, dokonanej uchwałą z dnia 29 grudnia 2008 r. (brak litery "i" w symbolu), to jednak istnieje na mocy decyzji Wojewody Kieleckiego [...] z dnia [...] lutego 1996 r. Studnia znajduje się w miejscowości L. ([...]) i zaopatruje wodociąg grupowy wsi L., O., W., T., W. W pkt 5 ppkt 5 decyzji stwierdzono zakaz wykonywania wierceń i odkrywek, wydobywania kopalin na całym obszarze pośredniej ujęcia wody. Jak wynika z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] września 2009r., skierowanego do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. w sprawie przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu przez skarżącego ze złoża "[...]" dolomitów, inwestycja planowana jest na terenie objętym strefą ochronną ujęcia wody podziemnej ze studni głębinowej we wsi L. gmina C., na którym obowiązuje zakaz wierceń i odkrywek, wobec czego realizacja przedsięwzięcia nie jest możliwa.

Nadto Sąd wyjaśnił, że zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych) oraz dokonywania zmian stosunków wodnych przewiduje także (w § 4 pkt 3 i 4) rozporządzenie nr 89/2005 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, zmienione rozporządzeniem Nr 9/2008 z dnia 25 sierpnia 2008 r. (Dz.Urz.Woj.Święt. Nr 156, poz. 1950 i Nr 189 poz. 2515) na terenie m.in. Chmielnicko-Szydłowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego granice od 14 września 2008 r., obejmują nieruchomości skarżącego nr [...] we wsi [...] oraz [...] i [...] we wsi [...]. Zmiana zaskarżonej uchwały z dnia 13 lipca 2006 r., dokonana 29 grudnia 2008 r., nie uwzględniała jeszcze zmian granic tego obszaru chronionego krajobrazu z uwagi, jak to podał pełnomocnik Rady Gminy, na zaawansowanie prac planistycznych. Tym niemniej przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącego oraz naruszenia obiektywnego porządku prawnego zapisem o rolniczym charakterze przedmiotowych działek nie można pominąć tej okoliczności i zakazów związanych z użytkowaniem nieruchomości skarżącego.

W ocenie Sądu nie można także pominąć faktu związania rady gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy), natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego rada gminy dokonuje ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ustawy). Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w systemie organów gminy. Jak wynika z uchwalonego uchwałą Nr IV/21/06 z dnia 25 maja 2006r. studium dla terenu, na którym położone są działki skarżącego przewidziano – "projektowane obszary z dopuszczeniem do zabudowy w siedliskach rolniczych". Część działki nr [...] oznaczony jest jako "granica udokumentowanego złoża surowców – potencjalny obszar eksploatacji powierzchniowej".

Zatem zapis w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego o rolniczym przeznaczeniu terenu mimo istnienia na nim złoża surowców, Sąd uznał za zgodny z kierunkiem zagospodarowania wskazanym w studium, co oznacza spełnienie warunku określonego w przepisie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis "potencjalny obszar eksploatacji powierzchniowej" nie oznacza obowiązku dopuszczenia do wydobycia kopalin zapisami zaskarżonej uchwały z 2006 r., mogą natomiast być eksploatowane w przyszłości.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Rada Gminy w M., wprowadzając w zaskarżonej uchwale zapis o rolniczym charakterze nieruchomości skarżącego nie przekroczyła legalnej ingerencji w sferę prawa własności skarżącego, ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nastąpiło po wyważeniu interesu publicznego oraz indywidualnego interesu właściciela J.C.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1/ art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w ten sposób, że nie dokonał prawidłowo kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem,

2/ art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że sąd zamknął rozprawę uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną mimo niedokonania w pełni tego wyjaśnienia, a także orzekając na podstawie jedynie części akt sprawy, nie rozstrzygając w granicach danej sprawy,

3/ art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 11, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego oraz wszelkich okoliczności sprawy celem ustalenia, czy postępowanie organu nie naruszało przepisów postępowania przed nim,

4/ art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 11, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w postępowaniu nie naruszono przepisów postępowania, nie uwzględniono całokształtu materiału dowodowego oraz wszelkich okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 11, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7, art. 20 ust. 1 i 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuchylenie skarżonej części uchwały mimo dokonanych ustaleń, iż organ nie dokonał w pełni rozpoznania wypełnienia dyspozycji tego przepisu w postępowaniu;

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie;

2/ art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 11, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie;

3/ art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie;

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź wydanie orzeczenia reformatoryjnego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zacytował przepis art. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze obowiązujący w dacie podjęcia uchwały i podniósł, że organ ma obowiązek uwzględnić złoża kopalin przy uchwalaniu bądź zmianie planu. Dalej wskazano, że Sąd nie ocenił argumentacji organu co do zgodności uchwały z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ładu przestrzennego i zachowania zrównoważonego rozwoju. Nie odniósł się także do argumentu zrównoważonego rozwoju poza jego przytoczeniem.

W ocenie skarżącego pozytywna ocena Sądu co do zmiany przeznaczenia działek jest bezpodstawna, bo dokonana z naruszeniem art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazano także, że argumenty ochrony złoża Sąd sprowadził do chęci jego natychmiastowej eksploatacji, która jakoby była podstawą żądania zmiany w istniejącym planie. Tymczasem to organ zmienił istniejący plan, który wcześniej chronił złoże w ten sposób, że określone działki miały określone przeznaczenie, a zmieniając ich przeznaczenie rażąco złamano art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska, z których pierwszy nakazuje ujawnienie dotychczas nieujawnionego złoża przy pierwszej zmianie planu, a drugi jego ochronę. Zaś zmiana przeznaczenia gruntu na użytkowanie rolnicze oznacza możliwość przybliżenia zabudowy na sąsiednich działkach, co finalnie oznacza bezpowrotną możliwość skorzystania przez społeczeństwo z zasobów tego złoża. Gdyby więc Sąd zastosował ww. przepis art. 125 z samego obowiązku trwałego ujawnienia złoża i przeznaczenia gruntów w sposób, który uniemożliwiałby wyłączenie jego zasobów, stwierdzając nieważność uchwały w skarżonym zakresie.

Kolejnymi argumentami świadczącymi o niepełnym rozeznaniu przez Sąd istoty sprawy jest przywołanie dodatkowych argumentów na uzasadnienie słuszności postępowania organu, tj. korzystanie przez gminę z nielegalnego ujęcia wody, nieujętego w zmianie planu. Wskazano także, że sporne działki nie wchodzą w skład Chmielnicko-Szydłowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, o czym Sąd wiedział oraz iż pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 6 września 2009 r. nie jest decyzją kształtującą prawa i obowiązki skarżącego.

Zdaniem skarżącego ważne jest, że Sąd przywołuje te argumenty mimo nieprzywołania ich przez organ i ich nieistnienia na dzień podjęcia uchwały. Nie wiadomo też dlaczego Sąd uznał, że zapis w zaskarżonym planie o rolniczym przeznaczeniu terenu mimo istnienia na nim złoża surowców uznać należy za zgodny z kierunkiem zagospodarowania wskazanym w studium, co oznacza spełnienie warunku określonego w przepisie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, te zaś w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Stosownie do dyspozycji § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań organów administracji publicznej.

Zgodnie z dyspozycją art. 133 § 1 P.p.s.a sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż naruszenie zasady wyrażonej w art. 133 § 1 P.p.s.a należy wiązać z samodzielnym ustaleniem przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy - porównaj wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 659/05, publikowany ONSA i WSA 2007, nr 2, poz. 35. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał niewątpliwie w oparciu o przekazane kompletne akta przedmiotowej sprawy wraz ze złożoną skargą i nie dokonywał jakichkolwiek własnych ustaleń. Nie można zatem uznać, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia ww. normy prawa procesowego.

Podobnie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami – porównaj wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, publikowany w zbiorze LEX nr 183144. Przepis ten obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Jednakże brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, a więc aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Przedmiotem bowiem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach były uregulowania prawa miejscowego - uchwały Rady Gminy Morawica nr VII/38/06 z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica ze zmianami dokonanymi uchwałą Rady Gminy Morawica w dniu 29 grudnia 2008 r. w odniesieniu do części dotyczącej nieruchomości skarżącego oznaczonej nr [...], położonej w [...], która znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. symbolem Z-bckin.R oraz nieruchomości oznaczonych nr [...] i nr [...], położonych w [...], które znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem K-bik.R.

Uwaga ta została uczyniona, gdyż zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego oprócz ww. wymienionych a to norm art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 151 P.p.s.a. zmierzają do wykazania, że Sąd nie przeprowadził prawidłowej kontroli naruszenia przepisów postępowania, nie uwzględnił całokształu materiału dowodowego oraz wszelkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji nie uchylił w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącego w szczególności Sąd nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności stanu faktycznego także i tych niewygodnych dla gminy, a to np. poprzez brak udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie strony skarżącej z dnia 30 kwietnia 2011 r., a w ten sposób, jak podkreślił skarżący, pozbawiono go udziału każdym stadium postępowania (patrz – strona 8 skargi kasacyjnej).

Jednakże mając na uwadze tak przedstawione zarzuty naruszenia prawa procesowego generalnie uznać należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazany w skardze kasacyjnej stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych (K.p.a.- przypomnienie Sądu), to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja (postanowienie) o innej treści. Natomiast ww. norma prawa procesowego nie miała zastosowania w tej sprawie skoro, jak już wyżej zauważono, skarga dotyczyła przepisów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a w takiej sprawie sąd mógł zastosować albo przepis art. 147 § 1 P.p.s.a., bądź w razie nieuwzględnienia skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalić. W niniejszej sprawie zatem nie można było zastosować wskazywanej normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stąd też wadliwe jest stanowisko strony, iż Sąd pierwszej instancji uchylił się od zastosowania tej konstrukcji prawnej.

Poza tym przypomnieć należy, że procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Należy wskazać, iż skoro procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie była określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego, to nie mamy tu do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębnym postępowaniem, którego zakres regulował akt prawny w oparciu o który przeprowadzono postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie - tzn. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I to właśnie takie postępowanie gminy było oceniane przez Sąd pierwszej instancji w ramach złożonej skargi. Kontroli tej, jak już wyżej wskazano, dokonywano z uwzględnieniem stanu prawnego na dzień uchwalenia skarżonej uchwały z dnia 13 lipca 2006 r. zmienionej uchwałą z dnia 29 grudnia 2008 r. i na podstawie materiałów istniejących w dniu uchwalenia tych przepisów prawa miejscowego. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd nie wziął pod uwagę wszystkich elementów stanu faktycznego, a to braku odpowiedzi na pytanie zawarte w piśmie strony z dnia 30 kwietnia 2011 r. i w ten sposób pozbawił stronę udziału w każdym stadium postępowania, jest całkowicie chybiony.

Zauważyć dodatkowo należy, iż postępowanie planistyczne określone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności w art. 17 tej ustawy określa precyzyjnie kolejne etapy niezbędne dla prawidłowego przeprowadzenia spornej procedury zmierzającej do uchwalenia zgodnego z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w skardze kasacyjnej takich zarzutów jednak nie czyni.

Natomiast w skardze kasacyjnej strona wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 11, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, choć w motywach skargi kasacyjnej nie wskazuje w czym upatruje błędnej wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd pierwszej instancji czy też niewłaściwego ich zastosowania.

Przypomnieć należy, iż norma art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaś określa, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Norma art. 10 ust. 1 pkt 11 cytowanej ustawy stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych;

Dyspozycja art. 15 ust. 1 tej ustawy statuuje zaś, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych (ust. 2 pkt 7 tej ustawy).

Z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Majac na uwadze treść przytoczonych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście przedstawionego uzasadnienia zaskarżonego wyroku trudno jest uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej ich wykładni, gdyż poza przepisem art. 9 ust. 4 powołanej ustawy żadna z tych norm nie była poddawana wykładni tak by można było uznać, że jest to nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie obowiązującego przepisu.

Natomiast Sąd pierwszej instancji podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powołując się na treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że nie można pominąć związania rady gminy ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zasadnie wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy), natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego rada gminy dokonuje ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ustawy).

Niewątpliwie trafnie zauważono, iż studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w systemie organów gminy. Powołując się na uchwalone uchwałą Nr IV/21/06 z dnia 25 maja 2006 r. studium dla terenu, na którym położone są działki skarżącego wskazano ich przeznaczenie. Przypomniano, że teren ten oznaczono jako – "projektowane obszary z dopuszczeniem do zabudowy w siedliskach rolniczych". Część działki nr [...] oznaczona jest jako "granica udokumentowanego złoża surowców – potencjalny obszar eksploatacji powierzchniowej".

Takie uregulowanie w studium pozwoliło Sądowi pierwszej instancji na trafną konkluzję, że zapis w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego o rolniczym przeznaczeniu terenu mimo istnienia na nim złoża surowców, uznać należy za zgodny z kierunkiem zagospodarowania wskazanym w studium, co oznacza spełnienie warunku określonego w przepisie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis "potencjalny obszar eksploatacji powierzchniowej" nie oznacza obowiązku dopuszczenia do wydobycia kopalin zapisami zaskarżonej uchwały z 2006 r., mogą natomiast być eksploatowane w przyszłości.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r. nr VII/38/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica ze wskazaną zmianą w 2008 r. podjęta została po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica – uchwała Rady Gminy Morawica nr VI/21/06 z dnia 25 maja 2006 r. – co wprost wykazano w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały. W tych zatem warunkach nie można mówić o sprzeczności zaskarżonego prawa miejscowego ze studium, a to powoduje w efekcie, iż brak było podstaw by w tej sprawie przyjąć, że norma art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna mieć zastosowanie z uwagi na naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej wadliwej wykładni art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Norma ta stanowi, że dokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W świetle art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wystąpienie co do zasady udokumentowanego złoża kopalin nie nakłada automatycznie na gminę obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru. Taka sytuacja nakłada jedynie przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu takiego planu bądź przy jego zmianie. Przede wszystkim ujawnienie takich złóż kopalin jak w niniejszej sprawie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, że powstają ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy) w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości. Trafnie Sąd pierwszej instancji interpterując wskazaną wyżej normę prawa materialnego przyjął, że przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu planu lub jego zmianie nie oznacza jednoczesnie obowiązku ukształtowania planu w sposób umożliwiający eksploatację złoża. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu nieruchomości na cele związane z wydobywaniem kopaliny pozostawione jest uznaniu rady gminy.

W rozpoznawanej sprawie wymóg z art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze został zrealizowany, bowiem złoża kopalin występujące na działkach skarżącego zostały ujawnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. Tereny te podlegają zatem ochronie. Jednakże, jak prawidłowo wskazano to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w zaskarżonej uchwale ograniczenie w użytkowaniu związane z ochroną terenów udokumentowanych złóż surowców mineralnych, określone w § 14 ust. 2 części opisowej planu polegało na tym, że na tych terenach ustalono zakaz zainwestowania w taki sposób, który uniemożliwiałby eksploatację wymienionych w ust. 1 złóż w przyszłości.

Z opisu planu wynika, że dla terenu działek skarżącego, na których znajduje się udokumentowane złoże surowców mineralnych, ustalono jako przeznaczenie podstawowe tereny rolnicze. Takie przeznaczenie spornych terenów w planie nie uniemożliwia zatem, co jest trafnym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, esploatacji złóż kopalin w przyszłości.

Zatem udokumentowanie złoża kopaliny nakłada na organy planistyczne obowiązek uwzględnienia złoża w planie miejscowym. W sytuacji kiedy tak jak w gminie M. w chwili uchwalania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było wymienionych łącznie 23 udokumentowane złoża surowców mineralnych to tym samym nie było możliwe przeznaczenie ich wszystkich do łącznej eksploatacji. Niewątpliwie celem gminy jest zapewnienie wymagań związanych z racjonalną eksploatacją tych udokumentowanych złóż. Tak uczyniono w tej sprawie przewidując zachowanie spornych złóż do ich wykorzystania w przyszłości przeznaczając tereny aktualnie udokumentowanych złoż do wykorzystania rolniczego. Dlatego też należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że naruszenie prawa własności skarżącego nastąpiło w zgodzie z przysługującymi gminie uprawnieniami wynikającymi z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie.

Norma ta dotycząca ochrony kopalin stanowi, iż złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że taka treść tej normy nie stanowi o konieczności eksploatacji złoża zaraz po fakcie jego udokumentowania. Z dyspozycji ww. przepisu nie wynika obowiązek dostosowania planu na potrzeby natychmiastowej eksploatacji złóż po ich udokumentowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak w przedmiotowej sprawie nie tylko nie kolidują z treścią ww. normy, lecz uzasadniają przyjecie tezy, że kwestia racjonalnej gospodarki przedmiotowymi zasobami o jakiej stanowi ww. normia była również uwzględniana przy opracowywaniu spornego prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie. Wynika to w szczególności z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, gdzie stwierdzono, że głównym celem projektu planu było wyznaczenie szeregu terenów pod budownictwo mieszkaniowe jak i przemysłowo - usługowe uwzględniając przy tym zasadę zrównoważonego rozwoju, zapewniając integrację wszystkich działań podejmowanych w granicach opracowania w celu ochrony interesu publicznego, zachowania wartości środowiska, kulturowego, przyrodniczego i krajobrazu.

Poza tym racjonalna gospodarka licznymi zasobami kopalin na terenie gminy M. nie uzasadniała natychmiastowego przeznaczenia wszytkich oznaczonych w planie złóż do eksploatacji bowiem dopiero takie działanie nie miałoby nic wspólnego z racjonalną gospodarką kopalinami.

Dotychczasowe rozważania wskazują, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wniesionej skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było prawidłowe i dlatego zasadnie oddalono wniesioną skargę w trybie art. 151 P.p.s.a., a sporządzone w tym zakresie uzasadnienie przedstawia przesłanki zastosowania tego przepisu. Stąd też nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zasadniczo uzasadnienie to spełnia powyższe wymogi wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy, iż Rada Gminy w M., wprowadzając w zaskarżonej uchwale zapis o rolniczym charakterze nieruchomości skarżącego nie przekroczyła legalnej ingerencji w sferę prawa własności skarżącego, zaś ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nastąpiło po wyważeniu interesu publicznego oraz indywidualnego interesu skarżacego.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, iż skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, a to nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu tak wniesioną skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.