Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 193/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 38 ust. 6
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Teza: Dobrowolne złożenie przez rolnika korekt, zmian lub sprostowań, mających przełożenie na wycofanie się z części zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego gruntów z jednoczesnym skorygowaniem planu działalności rolnośrodowiskowej, dotyczącego trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, z zastrzeżeniem, że nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia tych gruntów, tj. przeznaczenia istniejącego od dnia zaciągania zobowiązania do dnia złożenia korekty, zmiany lub sprostowania i w konsekwencji rezygnacji z dalszej realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na wyłączonej powierzchni nie powinno samo w sobie rodzić negatywnych konsekwencji w postaci zastosowania 20 % sankcji, wynikającej z  § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

TEZY

Dobrowolne złożenie przez rolnika korekt, zmian lub sprostowań, mających przełożenie na wycofanie się z części zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego gruntów z jednoczesnym skorygowaniem planu działalności rolnośrodowiskowej, dotyczącego trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, z zastrzeżeniem, że nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia tych gruntów, tj. przeznaczenia istniejącego od dnia zaciągania zobowiązania do dnia złożenia korekty, zmiany lub sprostowania i w konsekwencji rezygnacji z dalszej realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na wyłączonej powierzchni nie powinno samo w sobie rodzić negatywnych konsekwencji w postaci zastosowania 20 % sankcji, wynikającej z  § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Świętochowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...].09.2014 r., nr [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz strony skarżącej G. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w Białymstoku kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...].05.2013 r. G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w B. (powoływane dalej też jako: Skarżący) złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarowała pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 301,58 ha.

Dnia [...].05.2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła zmiana do wniosku (wariant 5.1 - powierzchnia 302,11 ha), oraz wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna: ZA o powierzchni 0,19 ha, ZB o powierzchni 0,53 ha, ZC o powierzchni 0,69 ha.

Następnie dnia [...].06.2013 r. wpłynęła kolejna zmiana do wniosku, oraz wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna:

ZD o powierzchni 0,50 ha, ZE o powierzchni 1,44 ha, ZF o powierzchni 0,85 ha.

W dniu [...].06.2013 r. wpłynęło wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna: CB o powierzchni 0,73 ha, FFA o powierzchni

0,30 ha, FFB o powierzchni 1,22 ha, FFC o powierzchni 0,80 ha, FFD o powierzchni 0,33 ha, FFE o powierzchni 0,42 ha. Natomiast dnia 2.07.2013 r. wpłynęło wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna K o powierzchni 4,68 ha.

W dniu [...].08.2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła kolejna zmiana do wniosku, oraz wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna ŁŁŁ o powierzchni 0,29 ha.

W związku z wykrytymi podczas weryfikacji wniosku nieprawidłowościami, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie kontroli krzyżowej działki ewidencyjnej nr [...], położonej

w obrębie R. gmina T. W odpowiedzi na powyższe Skarżący w dniu [...].09.2013 r. złożył korektę wniosku podtrzymującą deklarację wraz z oświadczeniem wnioskodawcy. Dnia [...].09.2013 r. organ wystosował kolejne wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczące kontroli krzyżowej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie R. gmina T., na które w dniu [...].09.2013 r. została złożona korekta wniosku podtrzymująca deklarację wraz z oświadczeniem wnioskodawcy.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. zwrócił się też

z wezwaniem do złożenia wyjaśnień dotyczących kontroli krzyżowej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie K. gmina S., na które w dniu [...].09.2013 r. została złożona korekta wniosku, w której wycofano z płatności powierzchnię 1,14 ha, tym samym powierzchnia działki rolnej OH uległa zmniejszeniu z 1,89 ha do 0,75 ha.

W dniu [...].09.2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna ŁA

o powierzchni 0,15 ha. W konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR

w W. dnia [...].09.2013 r. wystosował do Skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień, dotyczące kontroli krzyżowej działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie K. gmina R.

W dniu [...].10.2013 r. organ I instancji wystosował kolejne wezwanie

do złożenia wyjaśnień dotyczące kontroli krzyżowej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie P. gmina C., na które w dniu [...].10.2013 r. została złożona korekta wniosku podtrzymująca deklarację wraz z oświadczeniem wnioskodawcy.

Następnie w dniu [...].10.2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła zmiana do wniosku, oraz wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna: FP o powierzchni 0,48 ha, FRR o powierzchni

2,20 ha.

Dnia [...].10.2013 r. wpłynęła korekta wniosku dotycząca kontroli krzyżowej działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie K. gmina R., wraz z oświadczeniem wnioskodawcy o nabyciu praw do użytkowania przez R. M. oraz o wycofaniu wyżej wymienionych działek w dniu [...].10.2013 r. (działka FP, FRR). Natomiast w dniu [...].11.2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła zmiana do wniosku (wariant 5.1 - powierzchnia 284,92 ha),

W dniu [...].02.2014 r. organ I instancji poinformował Skarżącego o wielkości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 wyznaczonego dla poszczególnych działek ewidencyjnych. W dniu zaś [...].02.2014 r. zostało wysłane wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczące kontroli krzyżowej działki ewidencyjnej nr [...] położonej

w obrębie R., gmina T., na które w dniu [...].02.2014 r. została złożona korekta wniosku podtrzymująca deklarację wraz z oświadczeniem wnioskodawcy.

W dniu [...].02.2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła prośba o ponowne wyznaczenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla wskazanych działek ewidencyjnych. Organ I instancji pismem z dnia [...].04.2014 r. udzielił stosownej odpowiedzi W odpowiedzi na powyższe Skarżący w dniu [...].04.2014 r. złożył zmianę do wniosku (powierzchnia wariantu 5.1 - 284,51 ha).

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...].05.2014 r. nr [...] przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2013 rok.

Na skutek odwołania Skarżącego Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...].08.2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prowadząc postępowanie nie udzielił bowiem stronie odpowiedzi na pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...].09.2014r. nr [...] orzekł o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarżący zarzucając jej naruszenie: (-) art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju wiejskich

z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013, poz. 173), (-) art. 7, 8, 9,11, 61 § 1, 80 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r.

poz. 267 ze zm., dalej cytowanej: "k.p.a."), (-) § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym"), oraz obrazę art. 73 rozporządzenia Komisji (WE)

nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.Urz. UE L 316 z 2.12.2009r.)

Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł. decyzją z [...].12.2014 r.

nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności dla danej działki ewidencyjnej nie może być większa niż maksymalny obszar kwalifikowany (PEG), co oznacza że nie można dokonać żadnych płatności

do powierzchni wykraczających poza maksymalny obszar kwalifikowany. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez Skarżącego, a powierzchnią referencyjną. Zawyżenie powierzchni dotyczyło użytków rolnych uprawnionych

do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na działce rolnej: FB (z powierzchni zadeklarowanej 3,23 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów powierzchnię 0,03 ha). W zakresie płatności do Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków ustalono, że powierzchnia deklarowana wynosi - 301,58 ha, powierzchnia deklarowana (po uwzględnieniu zmian do wniosku

i wycofania części wniosku) - 285,65 ha, a uwzględniona kwalifikująca do płatności - 284,48 ha.

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził ponadto,

że Skarżący w roku 2013 nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofał obszar 1.14 ha (działka ewidencyjna nr [...] - obręb K., gmina S., powiat a., woj. P.) z powierzchni podjętego zobowiązania w ramach pakietu 5, co potwierdza złożona w dniu [...].09.2013 r. korekta wniosku (działka rolna OH - powierzchnia deklarowana 1,89 ha, powierzchnia stwierdzona 0,75 ha), oraz obszar 2,68 ha, co potwierdza złożone w dniu [...].10.2013 r. wycofanie części wniosku (działka rolna FP - powierzchnia deklarowana 0,48 ha, działka rolna FRR - powierzchnia deklarowana 2,20 ha).

W konsekwencji powyższego organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo zastosował sankcje z przepisu § 38 ust. 6 rozporządzenia Nr 65/2011, który stanowi, że, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących

w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie.

Na powyższą decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR pełnomocnik Skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. oraz art. 21 ust.2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust.1 pkt 14 ustawy z dnia

7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść skarżącego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez brak uwzględnienia przez organ rozstrzygający zaistnienia wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady, mimo że do czasu składania wniosków o płatność rolnośrodowiskową na rok 2012, tj. w latach poprzedzających obowiązywała jednolita wykładnia wskazująca, że w takich przypadkach Agencja nie stosuje sankcji;

2) art. 9, art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ww. ustawy, poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia zakresu ich praw

i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, poprzez brak poinformowania przez ARiMR wnioskodawcy, że interpretacja Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia

od stosowania sankcji wynikających z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wiąże Agencji mimo, że została sporządzona przez organ będący twórcą ww. rozporządzenia;

3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, poprzez wprowadzenie w błąd wnioskodawcy, poprzez dokonanie odmiennej wykładni odnośnie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niż to wynika z ww. interpretacji Ministra Rozwoju Wsi;

4) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust.2 pkt 1 ww. ustawy, poprzez naruszenie zasady równości poprzez wydanie rozstrzygnięcia wobec strony odmiennego od treści decyzji podjętej wcześniej, a dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej;

5) art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny przez niezastosowanie się przez organy do ww. interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

6) art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 30 listopada 2009 r. o nr 1122/2009 (Dz.U.UE L 316 z 02.12.2009), poprzez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem Skarżącego obniżki płatności w sytuacji, gdy Skarżący nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ przy sporządzaniu stosownego wniosku opierał się na interpretacji ww. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, oraz wskazał na zaistnienie wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych

co do zasady;

7) § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niewłaściwą interpretację przez organy oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej

i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując w całości stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. zostały wydane z naruszeniem § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (następca § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego o tożsamym brzmieniu), które miało wpływ na wynik sprawy.

W świetle tego przepisu, który niewątpliwie ma charakter sankcyjny i nie może podlegać wykładni rozszerzającej, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek

z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 %

w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Norma zawarta w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcjonuje obowiązek zachowania przez rolnika występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Obowiązek ten stanowi element zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 (zwanemu dalej "rolnikiem"), jeżeli m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.

Wskazany w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przepis § 4

ust. 2 pkt 1 stanowiąc o "trwałych użytkach zielonych" odsyła do definicji zawartej

w art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009, nadto wskazuje na elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Stosownie do art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 20789/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23, 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie

z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Trwałe użytki zielone (powoływane dalej też jako: "TUZ"), obejmują zatem grunty zajęte pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych naturalnych przynajmniej przez pięć lat po ich przekształceniu w TUZ, licząc wstecz od dnia podjęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego i wyłączone w tym czasie z płodozmianu. Obowiązek "zachowania" dotyczy także elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, które tworzą ostoje dzikiej przyrody.

Sąd w pełni podziela argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., o sygn. akt II GSK 2475/13, w którym Sąd podkreśla, że zgodnie z punktem 5 preambuły rozporządzenia nr 1122/2009,

na państwa członkowskie, ale i również na producentów rolnych, został nałożony obowiązek zachowania określonej relacji powierzchniowej pomiędzy trwałymi użytkami zielonymi a gruntami rolnymi. Państwa członkowskie zobowiązane zostały przy tym do reagowania (poprzez ustalanie indywidualnych zobowiązań rolników)

w przypadku stwierdzenia, że wskazana relacja zmienia się na niekorzyść trwałych użytków zielonych (przybywa gruntów stricte rolnych kosztem TUZ).

Również w punkcie 4 preambuły rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003

z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG)

nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE)

nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG)

nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270, s. 1) mowa jest o trwałych pastwiskach (będących przecież TUZ), ich pozytywnym wpływie na środowisko,

i potrzebie zachęcenia producentów rolnych do ich utrzymania, a nie masowego przekształcenia w grunty orne. Nadto, w punkcie 7 preambuły do rozporządzenia

Nr 73/2009 także stwierdzono potrzebę kontynuowania stosowania środków zachęcających do utrzymywania istniejących trwałych użytków zielonych, zapobiegając w ten sposób ich masowemu przekształcaniu w grunty orne.

Sens takiego działania ustawodawcy unijnego wynika - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - ze szczególnej roli trwałych użytków zielonych

w ekosystemie i ich znaczeniu dla ekologii. Stanowią one względnie najtańsze

i wartościowe odżywczo źródło paszy dla zwierząt gospodarskich. Przede wszystkim jednak należy dostrzegać ich znaczenie ekologiczne, bowiem trwałe użytki zielone wytwarzają tlen oraz korzystnie wpływają na bilans wodny (powietrza i ziemi). Nadto, chronią strukturę gleby przed jej erozją wodną i powietrzną (poprzez sieć korzeni porastającej je roślinności), są zatem w stanie akumulować nadmiar wody opadowej. Poza tym są doskonałym środowiskiem dla rozwoju wielu gatunków flory i fauny.

Uwzględniając powyższe, konstatuje NSA, nie może budzi zastrzeżeń twierdzenie, iż utrzymanie ekstensywnej polityki rolnej na terenie trwałych użytków zielonych, realizowane poprzez programy rolnośrodowiskowe, jest jednym

z głównych zadań wspólnej polityki rolnej w Unii Europejskiej. Zaburzenie równowagi roślinnej lub zwierzęcej, będące skutkiem nastawionej na większy zysk intensyfikacji produkcji rolnej, jest bowiem czynnikiem niekorzystnie wpływającym, w dłuższej perspektywie, na środowisko. Programy rolnośrodowiskowe mają więc za zadanie

z jednej strony kompensować utratę dochodów za w istocie powstrzymywanie się

od intensyfikowania gospodarki rolnej np. poprzez zwiększanie częstotliwości koszenia łąk, z drugiej zaś strony mają wspomagać finansowo producentów rolnych w ich działalności rolniczej na terenach trudnych do prowadzenia działań agrotechnicznych, tak by Ci nie zaprzestali prowadzonej na nich działalności

np. wykaszania trudnodostępnych łąk z powodu nieopłacalności takiego działania.

Szczególna ochrona TUZ znalazła swój wyraz w art. 3 i 4 rozporządzenia

nr 1122/2009 oraz art. 6 rozporządzenia nr 73/2009. Podstawowym mechanizmem zapobiegającym zmianie TUZ na grunt orny jest wprowadzanie dla rolników ubiegających się o jakąkolwiek pomoc w ramach systemów płatności, zakazu przekształcania trwałych użytków zielonych bez uzyskania w tym zakresie stosownej zgody bądź nawet nakazu przekształcenia gruntów, które kiedyś były TUZ (bądź też innych gruntów o odpowiedniej wielkości) ponownie w ten użytek. Daleko idąca ochrona trwałych użytków zielonych, znajduje więc wsparcie w narzędziach regulujących politykę rolną UE.

Przenosząc powyższe na rozpatrywaną sprawę, należy zauważyć, że organ zastosował w sprawie 20 % sankcję automatycznie, wyłącznie z uwagi

na niezachowanie w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych

i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ Skarżący wycofał obszar 1,14 ha z powierzchni podjętego zobowiązania z uwagi

na złożoną korektę oraz obszar 2, 68 ha z uwagi na wycofanie części wniosku.

W ocenie Sądu należy zwrócić szczególną uwagę na stanowisko strony skarżącej, przedstawione w skardze, z którego wynika, że Skarżący dobrowolnie dokonując licznych korekt, nie dokonał ostatecznie zmiany faktycznego przeznaczenia gruntów, czyli przeznaczenia istniejącego od dnia zaciągania zobowiązania do dnia złożenia korekty, zmiany lub sprostowania, i w konsekwencji rezygnacji z dalszej realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na wyłączonej powierzchni.

Gospodarstwo Skarżącego, co należy również podkreślić, objęte programem rolnośrodowiskowym, położone jest na terenie B. Parku Narodowego i znajduje się na obszarze Natura 2000 co powoduje, że nie ma możliwości zmiany przeznaczenia i sposobu użytkowania przedmiotowych gruntów z trwałych użytków zielonych na inne. Tereny wchodzące w skład gospodarstwa rolnego Skarżącego zostały zakwalifikowane jako elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo tworzące ostoje dzikiej przyrody dla których należy prowadzić ochronę bierną poprzez utrzymanie procesów naturalnych.

Zatem nałożenie przez organ 20 % sankcji bez wykazania, że doszło

do niezachowania zgłoszonej powierzchni trwałego użytku zielonego, w wyniku np. jego zniszczenia, zmiany uprawy, czy też przekształcenia w grunt orny bądź innych zamierzonych działań w stosunku do użytku zielonego sprzecznych

z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, należy uznać za bezzasadne. Należy przy tym podkreślić, że niezachowanie TUZ nastąpiło w sprawie nie z uwagi

na przeprowadzone czynności kontrolne organu, a z uwagi na korektę i wycofanie wniosku przez skarżącą, czyli świadome działania zmierzające do zweryfikowania TUZ w ramach określonych w zobowiązaniu pakietów.

Należy podkreślić, za NSA, że "sankcja" za niedochowanie TUZ ma w istocie bardziej zachęcać do utrzymywania parytetu trwałych użytków zielonych względem gruntów ornych, niż prowadzić do karania za ich "przekwalifikowanie".

W sprawie nie podjęto jednak żadnych czynności w celu ustalenia, czy

w związku ze złożonymi korektami wycofaniem części wniosku skutkującymi zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania nastąpiła np. zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Trzeba zauważyć, że Skarżący, znając stanowisko organów po otrzymaniu decyzji wydanej w pierwszej instancji, w odwołaniu podnosił, z czym w pełni zgadza się Sąd, że dobrowolne złożenie przez rolnika korekt, zmian lub sprostowań, mających przełożenie na wycofanie się z części zgłoszonych

do programu rolnośrodowiskowego gruntów z jednoczesnym skorygowaniem planu działalności rolnośrodowiskowej, dotyczącego trwałych użytków zielonych

i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, z zastrzeżeniem, że nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia tych gruntów, tj. przeznaczenia istniejącego od dnia zaciągania zobowiązania do dnia złożenia korekty, zmiany lub sprostowania i w konsekwencji rezygnacji z dalszej realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na wyłączonej powierzchni nie powinno samo w sobie rodzić negatywnych konsekwencji w postaci zastosowania 20 % sankcji, wynikającej z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (k. 640 akt adm.).

Zdaniem Sądu, bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe zastosowanie w sprawie pomniejszenia płatności przewidzianego w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Brak wskazanych ustaleń, które prowadziło do nieustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób zupełny, uzasadnia dodatkowo stwierdzenie naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Wobec zakwestionowania dokonanej przez organy wykładni przepisu § 38

ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowił podstawę zastosowania pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, a w konsekwencji konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w kierunku ustalenia wskazanych w tym przepisie przesłanek, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się

do pozostałych zarzutów skargi. Dotyczą one bowiem naruszenia, zdaniem strony skarżącej, przepisów określających warunki pozwalające na wyłączenie zastosowania pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy zachodzą podstawy do zastosowania wskazanego pomniejszenia.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wykładnię § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i ponownie ocenić, czy

w sprawie zachodzą przesłanki do pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej należnej Skarżącemu na rok 2013.