Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 783/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1714/13 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 3 grudnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 1714/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z [...] maja 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Kadzidło z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania Z. M. świadczenia pielęgnacyjnego na syna A. M.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Wnioskiem z dnia 14 marca 2013 r. Z. M. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Kadzidle o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy Kadzidło odmówił wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. ogólnej 12,3 ha (1,65 ha przeliczeniowego) oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu w KRUS (opłaca składki emerytalno-rentowe i zdrowotne), nadto oświadczył, że prowadzi gospodarstwo rolne, ale praca ta nie koliduje z zajmowaniem się synem. Z. M. nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy i sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawnym synem. W tych okolicznościach nie jest spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej u.ś.r.).

W odwołaniu od decyzji wnioskodawca podniósł, że dotychczas otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne na syna. Podał, że w ciągu dnia sprawuje faktyczną opiekę nad synem ponieważ żona pozostaje w zatrudnieniu. Na utrzymaniu ma jeszcze dwójkę dzieci. Prowadzone gospodarstwo rolne po rodzicach jest niskodochodowe, a rodzina utrzymuje się głównie z dochodów żony i zasiłków rodzinnych. Obecna sytuacja nie pozwala mu na podjęcie zatrudnienia lub wykonywanie prac dorywczych, w gospodarstwie wykonuje tylko prace niezbędne i bazuje na pomocy rodziny. Organ dokonał błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może pozbawiać sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego, co potwierdza orzecznictwo sądowe i wyroki wydane w sprawach I OSK 2136/11, I OSK 2005/11, I OSK 2203/11 i I OSK 2165/11.

Decyzją z [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreśliło, że bezspornie małoletni syn wnioskodawcy orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ostrołęce nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych, wymagających konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niepełnosprawność datuje się od urodzenia, orzeczenie wydane zostało do 31 marca 2015 r. Do wniosku Z. M., sprawujący opiekę nad synem, dołączył oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo rolne, a praca ta nie koliduje z zajmowaniem się synem. Oświadczył także, że jest ubezpieczony w KRUS i posiada ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe oraz nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Kolegium podzieliło stanowisko, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (tak: NSA w wyroku z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt I OSK 1987/10, WSA w Bydgoszczy w wyroku z 25 maja 201 1 r., sygn. akt 11 SA/Bd 379/11). Uznało, że materiał sprawy potwierdza fakt prowadzenia przez stronę gospodarstwa rolnego, do akt dołączono Kartę jednostki opodatkowania prowadzoną przez Urząd Gminy w Kadzidle nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Prowadzenie gospodarstwa przyznał także wnioskodawca oświadczając, że sprawowanie opieki nie koliduje z pracą w gospodarstwie rolnym. Nie można w związku z tym uznać, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co jest warunkiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Kolegium przyznało, że w orzecznictwie kwestia ta rodziła wątpliwości i rozbieżność w orzecznictwie, została ona jednak usunięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, w której wyjaśniono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r.

W skardze do sądu administracyjnego Z. M. zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., kwestionując jednocześnie zasadność stanowiska zajętego w uchwale NSA i wskazując na konieczność doprowadzenia do jego zmiany w trybie art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Podkreślił, że w jego cenie ustawodawca świadomie zrezygnował z umieszczenia w przepisie art. 3 pkt 22 u.ś.r osób prowadzących gospodarstwo rolne, mając na uwadze stosunki panujące na wsi, w tym fakt, że bardzo często prowadzenie gospodarstwa rolnego nie wiąże się z uzyskiwaniem realnych dochodów, a jest na ogół związane z przywiązaniem do ziemi czy kultywowaniem tradycji rodzinnych. Rozszerzająca interpretacja definicji zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadziłaby do sytuacji, w której osoba będąca w posiadaniu gospodarstwa rolnego, sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną, byłaby pozbawiona możliwości skorzystania z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego, wobec czego dla uzyskania możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musiałaby się gospodarstwa rolnego wyzbyć. Bardzo często powodem posiadania gospodarstwa rolnego jest chęć zabezpieczenia sobie ubezpieczenia w KRUS czy też zapewnienia świadczeń zdrowotnych. Dodatkowo w katalogu określonym w art. 3 pkt 22 u.ś.r. zostały wymienione osoby, które świadczą pracę w zakresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Zamiar ustawodawcy wydaje się oczywisty, o świadczenia pielęgnacyjne nie mogą ubiegać się osoby, które pozostają w stałych formach zatrudnienia, mogące liczyć na w miarę stałe dochody, a których obowiązki i godziny pracy nie pozwalają na zajmowanie się osobą niepełnosprawną. Posiadanie gospodarstwa rolnego cechuje się natomiast specyficznym sposobem organizacji i rozłożeniem czasu pracy. Przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i sprawować opiekę. Dotyczy to w szczególności sytuacji skarżącego, gdzie prowadzenie gospodarstwa rolnego polega na posiadaniu krów. Zdaniem skarżącego, krytycznie należy podejść do poglądów judykatury, z których wynika, że osoba, która może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne ma być osobą faktycznie bezrobotną. Jeżeli taka byłaby wola ustawodawcy, to nie byłby to zbyt skomplikowany zabieg legislacyjny, żeby taką definicję skonstruować. Nie bez znaczenia jest również stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej (znajdujące się w aktach), który krytycznie odniósł się do uchwały NSA wydanej w sprawie l OPS 5/12. Ze stanowiska MPiPS, pomimo, że nie ma ono charakteru wiążącego, w sposób jednoznaczny wynika, że rolnik, który nie wykonuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zdefiniowanej w art. 3 pkt 22 u.ś.r., niezależnie od wielkości gospodarstwa rolnego, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż spełnia warunek zawarty w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. warunek bycia osobą, która w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jednoznacznie zdefiniowanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Nie bez znaczenia jest również treść art. 17 ust. 5 u.ś.r., który w sposób precyzyjny określa dodatkowe przesłanki przesądzające o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Prowadzenie gospodarstwa rolnego nie zostało umieszczone w tym katalogu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wskazał, że dotyczy on dwóch sytuacji. Pierwsza dotyczy osób, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej aby opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Druga odnosi się do osób, które rezygnują z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r. definiujący pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wymienia prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (w tym w zakresie chowu, czy hodowli zwierząt). Sąd I instancji uznał wobec powyższego, że w przypadku strony będącej rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne nie można przyjąć, że zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W oświadczeniu z dnia 14 marca 2013 r. wnioskodawca oświadczył, że prowadzi gospodarstwo rolne i jest ubezpieczony w KRUS. Wraz z żoną jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 1,652 ha przeliczeniowego i uiszcza z tego tytułu podatek rolny (Karta Jednostki Opodatkowania z dnia 14 marca 2013 r.). Skarżący jako osoba podlegająca ubezpieczeniu społecznemu rolników, prowadząca gospodarstwo rolne, mimo że uzyskuje niskie dochody, nie jest osobą faktycznie bezrobotną, tzn. nie zrezygnował z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., ani będąc bez pracy nie jest gotowy do podjęcia zatrudnienia.

Sąd I instancji stwierdził, że podziela stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 11 grudnia 2012r., sygn. I OPS 5/12, ponieważ dotyczy ono także sytuacji prawnej skarżącego. Nie uległy istotnej zmianie okoliczności, które legły u podstaw jej podjęcia i brak jest przesłanek do przedstawiania zagadnienia prawnego odpowiedniemu składowi NSA w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Ratio legis tej regulacji wskazuje, że dotyczy ona osób, których wyłącznym źródłem utrzymania jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust. 1 u.ś.r, które zastąpiło dodatek stały regulowany art. 27 ust. 1–3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Pod względem ekonomicznym prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od form aktywności zawodowej wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r., że rolnik działa na własny rachunek, ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych, a to oznacza, iż nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Pominięcie przez prawodawcę prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy wymienieniu form aktywności zawodowej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie godzi w zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż zasada ta polega na tym, że równo winny być traktowane wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną). Rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne są w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej jak osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto wszystkie formy aktywności wymienione w powołanym przepisie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowa rekompensata dla osoby rezygnującej z aktywności zawodowej, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne jest bowiem formą świadczeń niepieniężnych, które należą do form wsparcia z pomocy społecznej. W myśl zaś art. 16 ust. 6b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne finansuje w całości wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zatem opłacanie ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe także może stanowić uzasadnione kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Natomiast katalog wyłączeń przewidziany w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ogranicza dostępność świadczenia pielęgnacyjnego dla podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne określony podmiot musi w pierwszej kolejności spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a nadto nie może być beneficjentem dochodów, wymienionych w ust. 5 tego przepisu.

W skardze kasacyjnej Z. M. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o przyznanie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie jest osobą faktycznie bezrobotną, a tym samym nie zrezygnowała z pracy zarobkowej, ani będąc bez pracy nie jest gotowa do podjęcia tak rozumianej pracy, a w konsekwencji nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12 budzi poważne wątpliwości co do jej słuszności, a w konsekwencji, nadal istnieje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które powinno zostać ponownie rozstrzygnięte w formie uchwały przez skład siedmiu sędziów. Istotna sporu sprowadza się do ustalenia czy posiadanie (prowadzenie) gospodarstwa rolnego może zostać uznane za "zatrudnienie" albo "inną pracę zarobkową". Kwestia ta jest prosta, bo ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 22 u.ś.r. pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Definicja ta ma charakter zamknięty i jest na tyle precyzyjna, że w sposób nie budzący wątpliwości można przyjąć, że osoba posiadająca gospodarstwo czy też prowadząca działalność rolną nie mieści się w tym katalogu. Nie ma zatem powodów, aby dokonywać w tym zakresie rozszerzenia tych pojęć przy użyciu wykładaniu celowościowej czy też systemowej, a w myśl zasady "clara non sunt interpretanda" wystarczające jest poprzestanie na wykładni literalnej. W ocenie skarżącego ustawodawca świadomie zrezygnował z umieszczenia w tym katalogu osób prowadzących gospodarstwo rolne, mając na uwadze tzw. "stosunki panujące na wsi", a przede wszystkim fakt, że bardzo często prowadzenie gospodarstwa rolnego nie wiąże się z uzyskiwaniem realnych dochodów tj. nie jest opłacalne pod względem ekonomicznym. Prowadzenie gospodarstwa rolnego na ogół związane jest z przywiązaniem do ziemi czy też kultywowaniem tradycji rodzinnych. Innym powodem posiadania gospodarstwa rolnego jest między innymi chęć zabezpieczenia sobie ubezpieczenia w KRUS i szansy na uzyskanie jakiejkolwiek emerytury, czy też zapewnienia świadczeń zdrowotnych. Takie zdefiniowanie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie jest pierwszym przypadkiem, w którym ustawodawca zdecydował, że osoby posiadające gospodarstwo rolne są traktowane odmiennie niż inne grupy społeczne czy też zawodowe. Zamiar ustawodawcy wydaje się oczywisty, o świadczenia pielęgnacyjne nie mogą ubiegać się osoby, które pozostają w tzw. stałych formach "zatrudnienia", mogące liczyć na w miarę stałe dochody, a których obowiązki i godziny pracy nie pozwalają na zajmowanie się osobą niepełnosprawną. Posiadanie gospodarstwa rolnego cechuje się natomiast specyficznym sposobem organizacji i rozłożeniem czasu pracy. Przy właściwej organizacji pracy rolnik może i prowadzić gospodarstwo rolne, i sprawować opiekę. Uchwała NSA, a w konsekwencji wyrok WSA wydany w przedmiotowej sprawie, skutkuje nieuzasadnionym rozszerzeniem definicji zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i w konsekwencji pozbawia osoby prowadzące gospodarstwo rolne możliwości ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny.

Krytycznie należy podejść do poglądów judykatury, z których wynika, że osoba, która może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne ma być osobą faktycznie bezrobotną Jeżeli taka byłaby wola ustawodawcy, to nie byłby to zbyt skomplikowany zabieg legislacyjny, żeby taką definicję skonstruować w ustawie o świadczeniach rodzinnych albo np. dokonać stosownego odesłania do definicji "bezrobotnego", która została zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawarte zostały również definicje "zatrudnienia" oraz "innej pracy zarobkowej" (art. 2 ust. 1 pkt 16 i pkt 25), które w zasadzie zostały transponowane do definicji zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Analiza porównawczo-systemowa obu tych aktów prawnych oraz założenie, że ustawodawca działa w sposób racjonalny, pozwalają przyjąć tezę, że ustawodawca w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. celowo nie umieścił osoby prowadzącej gospodarstwo rolne, a w konsekwencji przyznał takiej osobie prawo do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, przy założeniu, że spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

Preferowane przez skarżącego i sugerowane w skardze kasacyjnej rozumienie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie może zostać zaakceptowane, albowiem abstrahując od złożoności stanu prawnego, opiera się na uproszczonych dyrektywach interpretacyjnych i przywołuje argumenty, które w dyskursie interpretacyjnym pozbawione są wagi. Nie znajduje potwierdzenia w praktyce społecznej i gospodarczej teza, że na ogół prowadzenie gospodarstwa rolnego związane jest wyłącznie z przywiązaniem do ziemi i kultywowaniem tradycji rodzinnych, a powodem posiadania gospodarstwa jest chęć zabezpieczenia sobie ubezpieczenia w KRUS, nie zaś uzyskiwaniem środków utrzymania. Oczywiście nie można wykluczyć i takich motywacji prowadzenia gospodarstwa rolnego, ale w powszechnej praktyce stan taki byłby niewątpliwie patologiczny i szkodliwy dla gospodarki kraju, dlatego nie można przyjąć, że właśnie takie postrzeganie działalności rolniczej było świadomym motywem działania ustawodawcy przy budowaniu definicji z art. 3 pkt 22 u.ś.r. i powinno być uwzględniane przy ustalaniu kręgu uprawnionych do świadczenia. Wzgląd na cechy indywidualnych, dysfunkcjonalnych przypadków nie może mieć wagi w procesie wykładni przepisów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jako argument przemawiający za ich rozumieniem.

Po drugie, nie jest środkiem do wykazania wadliwości wykładni dokonanej przez Sąd I instancji powołanie się na zakaz interpretacji przepisów "jasnych" i w konsekwencji wskazywanie na brak podstaw do prowadzenia kompleksowej interpretacji, uwzględniającej zróżnicowane argumenty. Tezie o jasności regulacji przeczą dotychczasowe problemy związane ze stosowaniem przedmiotowych przepisów, rozbieżność w orzecznictwie, a w końcu treść samej skargi kasacyjnej, która wszak oparta jest na zanegowaniu określonego rozumienia przepisu i odwołuje się także do względów systemowych. W tej sytuacji ograniczenie się wyłącznie do argumentów językowych nie może rozwiązać sporu. Po trzecie, przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie czyni rozróżnienia między samym posiadaniem, a prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Oba te stany traktowane są przez skarżącego równorzędnie, podczas gdy w przedmiotowym zakresie skutkują odmiennymi konsekwencjami, co na gruncie niniejszej sprawy ma zasadnicze znaczenie.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. w związku z uchwałą z 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, gdyż w odniesieniu do sytuacji faktycznej skarżącego przyjęte w niej stanowisko nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym, choć nie można podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że od chwili podjęcia tej uchwały nie doszło do zmiany okoliczności, które legły u podstaw jej podjęcia. Zmiana taka miała miejsce, natomiast stan prawny ukształtowany w wyniku tych zmian potwierdza, że pogląd wyrażony w uchwale ma nadal zastosowanie do sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego. Związanie stanowiskiem wyrażonym w uchwale ogranicza się do wykładni wyrażonej w sentencji i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub uzasadnienia, nie ma zatem waloru wiążącego uzasadnienie uchwały. Należy w związku z tym podkreślić, że uchwała odnosi się do sytuacji prawnej rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne.

Uchwała I OPS 5/12 została podjęta w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. Zmiana wprowadzona ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązująca od 1 stycznia 2013 r. wprowadziła obok świadczenia pielęgnacyjnego także inny rodzaj świadczenia, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a u.ś.r.). Wprowadzając w miejsce dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego dwa inne świadczenia, ustawodawca odmiennie ukształtował kryteria i negatywne przesłanki ich przyznania. Dla rozstrzyganej kwestii znaczenie ma fakt, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie przysługuje on osobie podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu rentowemu i emerytalnemu z innych tytułów. Takiego wyłączenie nie zawiera art. 17 u.ś.r., w związku z czym w orzecznictwie dostrzeżono, że wobec zmiany stanu prawnego od 1 stycznia 2013 r. podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu stało się z punktu widzenia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego prawnie irrelewantne i w tym zakresie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie społeczne (wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 905/14). W niniejszej sprawie kwestia opłacania składek na ubezpieczenie rolnicze nie była jednak przesłanką uznania wnioskodawcy za rolnika prowadzącego gospodarstwo. Stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji nie został w skardze kasacyjnej objęty zarzutami i zakwestionowany. Stan ten w konsekwencji podlegał kwalifikacji prawnej. Zgodnie z ustaleniami, przyjętymi na podstawie informacji udzielonych przez stronę, wnioskodawca faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne związane z hodowlą krów. Świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane jedynie osobom, które rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy, co ma zawiązek z charakterem i funkcją tego świadczenia. Służy one osobom, które nie mogą pogodzić pracy i opieki. Skarżący przyznaje w skardze, że takiego ograniczenia prowadzący gospodarstwo rolne nie mają.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w powołanym powyżej wyroku NSA z 13 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 905/14, że przy ustalaniu treści norm prawnych podlegających zastosowaniu mogą niekiedy jako argument interpretacyjny, służyć odniesienia do zmian ustawodawczych. Zmiany takie mogą potwierdzać cele i intencje prawodawcy w stosunku do uprzednich uregulowań, jeżeli odnoszą się do bliźniaczych instytucji. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) dokonano zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodając do niej art. 17b. Przepis ten stanowi, że jeżeli o specjalny zasiłek opiekuńczy lub świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rolnicy, świadczenia te przysługują rolnikowi w przypadku zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Warunek ten usuwa dotychczasowe kontrowersje związane z interpretacją art. 17 u.ś.r. i w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza prawidłowość stanowiska wyrażonego w uchwale I OPS 5/12 w stosunku do rolników prowadzących gospodarstwo rolne. Zarzut skargi kasacyjnej błędnej jego wykładni nie jest uzasadniony.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.