Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1931/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i  art. 77,   art. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1397
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2359/19 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Wojewody M. z dnia 31 lipca 2019 r. nr ... w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasadza od B. K. na rzecz W. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2359/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewody M. z dnia 31 lipca 2019 r. nr ... w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. W. z 4 czerwca 2019 r. nr ... oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody M. z 31 lipca 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta m. W. z 4 czerwca 2019 r. w przedmiocie wymeldowania W. C. z lokalu nr ... przy ulicy K. ... w W. naruszały prawo. Organy administracji przy wydaniu ww. decyzji naruszyły przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i art. 77 oraz art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego) oraz doszło do naruszenia prawa, które dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego).

Sąd argumentował, że istota sporu dotyczyła prawidłowości ustaleń organu w zakresie okoliczności opuszczenia lokalu przez skarżącego, w szczególności, czy lokal ten został opuszczony przez skarżącego dobrowolnie. Organ przyjął, że skarżący dobrowolnie opuścił lokal i wydał go uczestnikowi postępowania, a na trafność takiego stanowiska miały wskazywać: oświadczenie skarżącego z 4 października 2018 r. oraz wyjaśnienia uczestnika postępowania (i jego żony, działającej jako pełnomocnik), który jest obecnym właścicielem lokalu. Organ nie dał przy tym wiary twierdzeniom skarżącego, że nie składał podpisu pod oświadczeniem z 4 października 2018 r., a lokal opuścił 12 października 2012 r. z uwagi na wymianę zamka w lokalu i nie mógł się do niego dostać, mimo interwencji policji. Organ nie odniósł się przy tym do zeznań świadków, tj. B. G. (siostry skarżącego przesłuchanej 12 lutego 2019 r.) oraz M. G. i P. G. (siostrzenicy i siostrzeńca skarżącego przesłuchanych 25 marca 2019 r.), którzy wskazywali, że skarżący nie opuścił lokalu dobrowolnie i relacjonowali przebieg zdarzeń jakie miały miejsce 12 października 2018 r. w lokalu i jego okolicach. Co więcej, w ocenie organu, na wynik sprawy nie mogły mieć wpływu działania prawne skarżącego jakie podjął po zdarzeniach 12 października 2018 r., tj. wytoczenie powództwa o naruszenie posiadania oraz zawiadomienie organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na utrudnianiu w korzystaniu z lokalu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, o nieprawidłowościach w ustaleniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego) świadczyło przede wszystkim to, że organ w sposób nieuprawniony pominął okoliczność, podnoszoną przez skarżącego w toku sprawy, że podjął on środki prawne zmierzające do przywrócenia posiadania lokalu. Z oświadczenia pełnomocnika skarżącego, złożonego na rozprawie 22 stycznia 2020 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wynikało, że i pozew o naruszenie posiadania, i zawiadomienie o popełnienie przestępstwa z art. 191 § 1a Kodeksu karnego skarżący złożył jeszcze przed wszczęciem postępowania o jego wymeldowaniu z lokalu. Tym samym Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego, że oba postępowania poddawały w wątpliwość dobrowolność opuszczenia lokalu przez skarżącego.

Prowadzenie ww. postępowań, w ocenie sądu, nie obligowało jednak organu do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego i zawieszenia postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego prowadzenie postępowania cywilnego czy karnego nie mogło być uznane za zagadnienie wstępne w odniesieniu do postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania. Wytoczenie powództwa posesoryjnego, o którym mowa art. 344 § 1 ustawy Kodeks cywilny, zdaniem Sądu, nie stanowiło przeszkody do samodzielnego ustalenia stanu faktycznego przez organ. Istotne było to, że skarżący skutecznie zainicjował postępowanie zmierzające do przywrócenia mu utraconego posiadania. Już samo żądanie skarżącego w udzieleniu przez sąd ochrony posesoryjnej danego lokalu miało wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu, bez względu na to, czy postępowanie w tym przedmiocie zostało zakończone przed wydaniem decyzji. Sąd zaakcentował, że ewidencja ludności ma na celu rejestrację faktów, tj. tego, czy dana osoba stale lub czasowo przebywa w określonym lokalu. Postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczy zatem ani praw, ani roszczeń związanych z tymi prawami, w szczególności nie determinuje ani wyniku, ani przesłanek postępowania związanego z rozstrzyganiem stosunków cywilnoprawnych lub prawnokarnych. Ogranicza się ono wyłącznie do badania stanu faktycznego zakreślonego hipotezą art. 35 ustawy o ewidencji ludności i mieści się tylko w jego zakresie.

Nadto, zdaniem Sądu, organ dokonując ustaleń stanu faktycznego naruszył art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Bezspornym było, że Wojewoda przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron postepowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ uniemożliwił tym samym skarżącemu dokonania konkretnej czynności procesowej, tj. złożenia opinii biegłego sądowego z zakresu badań pisma ręcznego i dokumentów z 23 lipca 2019 r., wydanej w toku postępowania o naruszenie posiadania toczącej przed Sądem Rejonowym dla W.-Żoliborza w Warszawie (I C 3140/18). Opinia ta, została dołączona do skargi i z jej treści wynika, że podpis złożony na oświadczeniu z 4 października 2018 r. nie należy do skarżącego. Zdaniem Sądu, dowód z ww. opinii mógł mieć wpływ na wynik sprawy, na co trafnie wskazał skarżący. Skoro organ uznał ww. oświadczenie jako zasadniczy dowód w sprawie świadczący o dobrowolnym opuszczeniu lokalu przez skarżącego, to zgodzić się należało ze skarżącym, że ww. opinia mogłaby wpłynąć na stan faktyczny sprawy i podważyć jej wynik, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków. Z pola widzenia Sądu nie umknęło to, że ww. opinia (z 23 lipca 2019 r.) była nowym dowodem w sprawie, który istniał w dniu wydania zaskarżonej decyzji z dnia 31 lipca 2019 r. i nie była znana organowi, który wydał decyzję, a więc zachodzą podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego).

Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, Sąd stwierdził, że przedwczesne byłoby zajmowanie stanowiska w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 i art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397).

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że dla końcowego załatwienia sprawy zasadnym będzie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, która również została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania B. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę wyroku WSA przez utrzymanie decyzji w mocy, przeprowadzenie dowodu z 2 notatek służbowych policjantów ze sprawy ... na okoliczność dobrowolnego opuszczenia lokalu przez M. C. oraz wezwanie i przesłuchania W. C. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów mających wpływ na rozstrzygnięcie:

1. art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego przez pomięcie i w konsekwencji oparcie decyzji o wybrane i załączone wyłącznie na korzyść M. C. dowody, z których nie wynika to co wywodzi pełnomocnik M. C. oraz brak jakiegokolwiek ustosunkowania się M. C. gdyż w żadnej sprawie nie ma jego zeznań, zatem cały materiał dowodowy opierał się na słowach innych postronnych osób, w sytuacji gdy w materiale dowodowym jest notatka z dnia 12 października 2018 r. z której wynika iż M. C. dobrowolnie w obecności policji - wezwanej z jego inicjatywy opuścił lokal,

2. oraz art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie, iż organ uniemożliwił złożenie skarżącemu opinii ze sprawy ... w sytuacji, gdy opinia ta jest kwestionowana, a ponadto została złożona kontr opinia, z której wynikają odmienne wnioski niż wywodzi skarżący, a ponadto powyższe postępowanie ani jakiekolwiek inne nie zostało zakończone prawomocnie zatem organ nie powinien w żaden sposób opierać swych decyzji na podstawie innych postępowań, póki nie są prawomocnie zakończone,

3. art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przeprowadzenie dowodu z notatki służbowej policjanta, z której wynika, iż M. C. dobrowolnie opuścił lokal,

5. naruszenie przepisów tj. art. 35 ustawy o ewidencji ludności przez uznanie, iż wymeldowanie M. C. nie nastąpiło w wyniku stwierdzenia dobrowolnego opuszczenia miejsca zameldowania.

Do pisma z dnia 30 czerwca 2020 r. skarżący kasacyjnie dołączył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. C. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej wniesionej przez uczestnika B. K., albowiem:

1. pełnomocnik uczestnika B. K. wbrew wymogom z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przytoczyła podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem, podstawy tej nie może bowiem stanowić naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego,

2. przepisy podniesione jako podstawa w skardze kasacyjnej nie mogą stanowić podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

3. skarga kasacyjna zawiera braki formalne z uwagi na brak elementów określonych w art. 46 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym uczestnik na zasadzie art. 177a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien być wezwany do ich uzupełnienia,

4. w trybie art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik uczestnika nie sprecyzowała żądania o zasądzenie kosztów postępowania,

ewentualnie

o oddalenie w całości skargi kasacyjnej.

Z uwagi na podniesione w skardze kasacyjnej twierdzenia i wnioski, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

1. protokołu rozprawy z dnia 6 grudnia 2019 r. przed Sądem Rejonowym dla W.-Ż. w W., I Wydział Cywilny, sygn. akt ..., celem wykazania:

a. prawidłowości badań przeprowadzonych przez biegłego,

b. nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o pominięcie opinii biegłego J. B.,

c. złożenia wyjaśnień przez biegłego J. B. na rozprawie, w zakresie prawidłowości dokonanej oceny,

d. nieopuszczenia w sposób dobrowolny lokalu przez W. C.,

e. treści wyjaśnień policjantów, o dołączenie notatek których wnosi pełnomocnik w skardze kasacyjnej,

f. braku znaczenia,

2. opinii pozasądowej - ekspertyzy kryminalistycznej; opinii uzupełniającej biegłego J. B. z dnia 2 grudnia 2019 r. stanowiącej odpowiedź na zarzuty pełnomocnika B. K., celem wykazania faktu:

a. dokonania przez biegłego J. B. prawidłowej oceny autentyczności podpisu W. C. na oświadczeniu,

b. braku możliwości dokonania takiej oceny, w przypadku, gdy materiał stanowiący podstawę badania jest jedynie kserokopią materiału porównawczego - jak miało to miejsce w przypadku opinii, na którą powołuje się pełnomocnik uczestnika,

3. wniesiono o oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych w pkt 3 skargi kasacyjnej, albowiem strona mogła zgłosić wnioski dowodowe, a nadto nie zmierzają one do wyjaśnienia wątpliwości istotnych dla sprawy,

4. wniesiono o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego W. C., albowiem na zasadzie art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalne w toku postępowania jest jedynie przeprowadzenie dowodu z dokumentów,

5. oświadczono, że skarżący nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie,

6. wniesiono o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów mających wpływ na rozstrzygnięcie. W tak sformułowanych podstawach kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów wyliczono naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, a w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego zarzucono naruszenie art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przeprowadzenie dowodu z notatki służbowej. W podstawach kasacyjnych zawarto też zarzut naruszenia art. 35 ustawy o ewidencji ludności.

2.1. Zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia przez naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne regulowane jest ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 7, art. 77, art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje zasady postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ administracji publicznej przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy decyzją administracyjną wydaną w postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi rozpoznającemu sprawę sądowoadministracyjną naruszenie art. 7, art. 77, art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym rozpoznając sprawę sąd administracyjny ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny tak jak nakazują to zasady ogólne ustanowione w art. 7, art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany jest podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wszelkie czynności ustalenia stanu faktycznego organ administracji publicznej obowiązany jest w postępowania administracyjnym podejmować z zapewnieniem stronie prawa do czynnego udziału (art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją hipotetyczny stan faktyczny wyznacza art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Dla stwierdzenia, że w sprawie są podstawy prawne do wydania decyzji o wymeldowaniu konieczne jest ustalenie, że występuje stan faktyczny, który w pełni odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Sąd I instancji prawidłowo wskazał na stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądowym, że opuszczenie miejsca pobytu stałego musi cechować się dobrowolnością i trwałością. W oparciu o akta sprawy Sąd wskazał na wątpliwości co do istniejącego stanu faktycznego, a wątpliwości te pogłębiało naruszenie przez organy orzekające w I i II instancji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, ustanowionej w art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie zasady czynnego udziału strony przez niezapewnienie jej udziału w postępowaniu w sprawie, stanowi ciężką, kwalifikowaną wadę procesową, która jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego). Ustalenie przez Sąd naruszenia kwalifikowanego przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do stosowania sankcji uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tych podstawach Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

2.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przesłanką przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów jest usunięcie istotnych wątpliwości dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Artykuł 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić podstawy do ustaleń stanu faktycznego, który jest kwestionowany ze względu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania jakim jest naruszenie zasady czynnego udziału strony w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Sporządzone notatki przez funkcjonariuszy Policji nie stanowią dokumentu, który dałby podstawy do ustalenia stanu faktycznego.

3. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Nie wywiedziono rodzaju naruszenia przepisu prawa materialnego, tak jak stanowi art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjmując, że skarżący zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 35 ustawy o ewidencji ludności, to zarzut ten nie jest zasadny z uwagi na brak pełnego ustalenia stanu faktycznego, który uzasadniał zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że przedwczesne byłoby zajmowanie stanowiska w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego z powodu uchybień procesowych. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wadliwej wykładni art. 35 ustawy o ewidencji ludności przez wyprowadzenie z przyjętej regulacji hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w tym przepisie w zakresie przesłanki opuszczenia lokalu dobrowolnie. Uzasadnienie w skardze kasacyjnej co do ustalenia opuszczenia dobrowolnego lokalu zawarta jest polemika z oceną dowodów dokonaną przez Sąd, co nie daje podstaw do podważenia ustaleń co do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które podważyły ocenę stanu faktycznego przyjętego przez organy orzekające w I i II instancji do wydania decyzji o wymeldowaniu.

4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

5. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

-----------------------

9