Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1734/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 182 par. 2a, art. 182 par. 3, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 189/20 ze sprzeciwu P. S.A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. oddala wniosek P. S.A. z siedzibą w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 189/20, oddalił sprzeciw P. S.A. z siedzibą w K. (dalej jako: "Spółka") od decyzji Wojewody P. z [...] stycznia 2020 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), którą uchylono decyzję Starosty K. z [...] sierpnia 2019 r. orzekającą o odmowie ustalenia na rzecz A. K., J. F. oraz Z. K. odszkodowania za szkody powstałe na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...], [...], [...] oraz [...] położonych w obrębie K., gmina P. z związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy P. nr [...] z [...] grudnia 1974 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odmawiając ustalenia odszkodowania Starosta K. stwierdził, że decyzja zezwalająca na przeprowadzenie inwestycji została wydana w oparciu o art. 35 i 36 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 18, po. 94 ze zm., dalej: u.z.t.w.n.). Właścicielem nieruchomości w dacie wydania tej decyzji był poprzednik prawny wnioskodawców. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, charakter dochodzonego prawa nie wykazuje cech cywilistycznych, zostało poddane realizacji w trybie administracyjnym i nie podlega przedawnieniu. Natomiast spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem działki, nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Zgodnie z wyrokiem NSA z 29 maja 2019 r., sygn. I OSK 740/19 odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65; dalej jako: "u.g.n.") jest należne tylko podmiotowi wywłaszczonemu, prawo to nie przechodzi na następców singularnych ani uniwersalnych. Gdyby uznać, że ma ono charakter cywilny, podlegałoby natomiast przedawnieniu, tak jak każde roszczenie cywilne. Jako prawo publicznoprawne nie podlega przedawnieniu, ale brak jest podstawy prawnej dla wykazania, że przeszło na następców prawnych. Z tego względu brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców.

Wojewoda P., po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji zajął stanowisko, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed jej wejściem w życie i brak jest przeszkód do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a roszczenia zgłoszone w sprawie nie podlegają przedawnieniu. Dla poparcie swojego stanowiska powołał się na szereg wyroków sądów administracyjnych. W odniesieniu do kręgu osób uprawnionych do odszkodowania Wojewoda podał, że należą do niego także spadkobiercy osoby będącej właścicielem w dacie ograniczenia prawa własności. Dostrzegając rozbieżność stanowisk w orzecznictwie sądowym, wskazał w szczególności na wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 1840/19, zgodnie z którym uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. i art. 128 ust. 2 u.g.n. może być każdoczesny właściciel nieruchomości, a nie tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec błędnej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., w sprawie wadliwie przyjęto, że spadkobiercy nie są osobami uprawnionymi do odszkodowania, a w konsekwencji nie ustalono istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych związanych z przesłankami przyznania odszkodowania. Ze względu na konieczność poczynienia ustaleń faktycznych w pełnym zakresie, konieczne jest uchylenie decyzji odmownej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Jako wymagające ustalenia wskazał w szczególności okoliczności związane z ewentualnym ustaleniem i wypłatą odszkodowania w przeszłości.

Sprzeciw od tej decyzji został wniesiony przez P. S.A. w K. Zarzucono Wojewodzie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie. Wskazano na niespójność argumentacji Wojewody, albowiem uznanie cywilnego charakteru roszczenia o odszkodowanie powinno łączyć się z akceptacją dla stosowania w tym przypadku mechanizmu przedawnienia. Jednocześnie zakwestionowano, aby roszczenie, o charakterze administarcyjnoprawnym, mogło podlegać dziedziczeniu i przysługiwać następcom prawnym poprzedniego właściciela. Wskazano w tym zakresie na wyroki NSA z 28 maja 2019 r., sygn. I OSK 993/19 i z 29 maja 2019 r., sygn. I OSK 740/19, w których przyjęto, że odszkodowanie na postawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest należne tylko podmiotowi wywłaszczonemu. W tej sytuacji nie zachodzi potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wszystkie okoliczności relewantne dla sprawy zostały ustalone i Wojewoda powinien utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając oddalenie sprzeciwu Sąd I instancji wyjaśnił, że sprzeciw służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na przesłankach z art. 138 § 2 k.pa. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., a nie wytyczne w zakresie wykładni prawa, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a. Jednakże warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej i następcze dokonanie nieobarczonej błędem jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji podkreślił, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a. nie oceniając uprzednio kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązania się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a., albowiem poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie, według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., warunkuje zasadne rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego. Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji na skutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Rolą sądu jest zatem weryfikacja, czy w świetle przepisów prawa materialnego relewantnych dla sprawy, stanowisko organu odwoławczego co do zakresu koniecznych ustaleń, jest prawidłowe.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu II instancji, że starosta błędnie stwierdził brak podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku, co było skutkiem błędnej wykładni przepisów prawa.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65; dalej jako: "u.g.n."), w szczególności w sprawie z wniosku o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wedle Sądu I instancji, w tej kwestii starosta niezasadnie prezentował stanowisko odmienne. Niezasadnie też przyjął, że roszczenie za obniżenie wartości nieruchomości nie mieści się w katalogu roszczeń określonych w art. 36 u.z.t.w.n. Nadto Sąd I instancji uznał, że wojewoda prawidłowo ocenił, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zebrany materiał pozwala na przyjęcie, że odszkodowanie w przeszłości nie zostało już ustalone i wypłacone, a w ocenie Sądu, brak stosownej dokumentacji to potwierdzającej nie daje podstaw do wniosku odmiennego. Wedle Sądu I instancji stanowisko w tej kwestii organu I instancji (określonego mianem Prezydenta), nie jest prawidłowe.

W ocenie Sądu I instancji dokonanie prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i ustalenie, jakie przepisy mają w niniejszej sprawie zastosowanie pozwala stwierdzić, że brak było przeszkód prawnych do rozstrzygania przez organ I instancji w przedmiocie roszczenia zgłoszonego przez spadkobierców właściciela wywłaszczonej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. nieruchomości, na podstawie przepisów obecnie obowiązującej u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji spadkobiercy ówczesnego właściciela nieruchomości uprawnieni są do dochodzenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości wobec zajęcia jej na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej w zakresie, w jakim odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone ich poprzednikowi prawnemu, zaś powyższych ustaleń w sprawie niniejszej zabrakło, co wskazuje na to, że w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych braki w prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym były na tyle daleko idące, że organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Po ustaleniu, że poprzedni właściciel, ani jego spadkobiercy nie otrzymali odszkodowania, konieczne będzie zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego celem określenia wielkości potencjalnego odszkodowania należnego wnioskodawcom.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie solidarnie od uczestników na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 64e p.p.s.a. przez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a.;

2. art. 151a § 2 p.p.s.a. przez oddalenie sprzeciwu Spółki w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. dojść do wniosku, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która wprowadziła zmiany do p.p.s.a. w założeniu ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Ponadto, stronami postępowania w przedmiocie sprzeciwu są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Nie ma zatem uzasadnionych podstaw, aby sąd dokonywał oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Ponadto, art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała ponadto, że na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. nie dochodziło do wywłaszczenia sensu stricto. Spółka podała, że decyzja [...] grudnia 1974 r. została wydana w oparciu o art. 35 i 36 u.z.t.w.n. W konsekwencji to na podstawie przepisów tej ustawy należy dokonywać analizy zasadności wniosku o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Warunkiem uzyskania odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. było złożenie przez właścicieli czasowo zajętej nieruchomości wniosku o odszkodowanie lub zawarcie pomiędzy stronami wzajemnego porozumienia. Taki obowiązek wynikał wprost z ustawy. Ustalenie odszkodowania następowało na wniosek, dlatego też dopiero jego złożenie powodowało wszczęcie odrębnego postępowania, kończącego się wydaniem przez właściwy organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie. Podniesiono również, że w pierwotnym brzmieniu u.g.n. nie przewidywała regulacji odpowiadającej obecnemu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Uzasadnienie ustawy pozwala w sposób prawidłowy zdekodować intencje ustawodawcy, a przede wszystkim uczestnicy obrotu prawnego mają pewność, że wprowadzone zmiany miały dotyczyć sytuacji przyszłych zgodnie z regułą, że prawo nie działa wstecz chyba, że jest to wprost zastrzeżone w ustawie. Temu celowi służyło wprowadzenie art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Podobnie, obecnie obowiązująca u.g.n., w art. 233 u.g.n. wskazuje, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Skoro postępowanie o odszkodowanie nie było częścią postępowania wywłaszczeniowego, to nie można utożsamiać z nim daty wydania decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie linii energetycznej ani też wybudowanie tej linii. Do skutecznego zainicjowania mogłoby dojść wówczas, gdy ówczesny właściciel nieruchomości złożył wniosek o wypłatę tego odszkodowania. Wnioskodawcy nie zdołali udowodnić, że ich poprzednik prawny taki wniosek złożył. Brak wniosku złożonego w trybie określonym w art. 36 u.z.t.w.n. skutkuje obecnie brakiem możliwości wypłaty odszkodowania. Zdaniem Spółki, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n., to znalazłaby ona swój wyraz w przepisach przejściowych. Takiego przepisu jednak brak. Gdyby jednak uznać, że art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. może znaleźć zastosowanie przy ustaleniu odszkodowania za szkody powstałe w wyniku wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. to całkowicie bezpodstawny jest pogląd, zgodnie z którym odszkodowanie to przysługuje również spadkobiercom osoby będącej adresatem owej decyzji. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia, że odszkodowanie w trybie art. 128 ust. 5 pkt 3 u.g.n, przysługuje wnioskodawcom jako spadkobiercom osoby wskazanej w decyzji z [...] grudnia 1974 r. Zatem Starosta prawidłowo stwierdził, że nie jest konieczne sporządzenie w tej sprawie operatu szacunkowego, gdyż nie istnieje żadna przesłanka świadcząca o konieczności ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Tym samym decyzja Wojewody była całkowicie bezpodstawna i w sposób oczywisty narusza art. 12 § 1 k.p.a., albowiem Wojewoda nie skorzystał z najprostszego środka jakim było samodzielne uzupełnienie brakujących dowodów i materiałów w sprawie w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do wniosku skarżącej kasacyjnie Spółki o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek Spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Stosownie zaś do art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.

Rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, niezależnie od podanego uzasadnienia, skuteczny jest zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie.

Nie jest kwestionowany zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny przy rozpatrywaniu sprzeciwu od decyzji. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (vide np. wyroki: z 20 lutego 2018 r., II SA/Bk 940/17; z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17).

Oczywiście za uprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczają przepisy prawa materialnego, znajdujące zastosowanie w sprawie, to te przepisy bowiem określają przesłanki, od których uzależnione jest uwzględnienie wniosku strony i załatwienie sprawy. Bez odniesienia do przesłanek prawa materialnego, nie jest możliwe określenie koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego. Na etapie rozpoznania sprzeciwu odniesienie to następuje jednak nie przez pryzmat końcowego rozstrzygnięcia, lecz z uwzględnieniem, czy ze względu na przyjętą podstawę prawną, określony przez organ odwoławczy zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego znajduje uzasadnienie w przesłankach prawa materialnego.

W niniejszej sprawie trudności związane z powyższymi warunkami urzeczywistniły się z całą wyrazistością, albowiem równica stanowisk między organem I i II instancji co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych ma swoje źródło w odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Spór w tej kwestii dotyczy w szczególności tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. oraz w art. 128 ust. 4 u.g.n., może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa. Powyższa kwestia, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, została objęta wnioskiem Prezesa NSA z 7 sierpnia 2020 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały:

1. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

2. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) również na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sprawie została nadana sygnatura I OPS 1/20.

Różnica w zakresie postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia w sprawie w sposób oczywisty zależy od stanowiska zajętego w tej kwestii. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak zawieszenia postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem niezależnie od rozstrzygnięcia podjętego na wniosek Prezesa NSA, wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania, ze względu na niewłaściwe przeprowadzenie kontroli w zakresie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Warunki określone w art. 138 § 2 k.p.a. i zakres kontroli wyznaczony w art. 64e p.p.s.a. zobowiązują sąd administracyjny do ustalenia, jakie okoliczności organ odwoławczy uznał za konieczne do ustalenia w sprawie i czy mają one znaczenie w sprawie. Koniecznym warunkiem adekwatności takiej oceny jest prawidłowe rozpoznanie stanu faktycznego sprawy i ustaleń poczynionych przez organy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast niedwuznacznie, że Sąd I instancji poddał ocenie okoliczności faktyczne, jakie w sprawie nie zaistniały i twierdzenia organów, które nie zostały zawarte w uzasadnieniach ich decyzji. Organ I instancji nie wypowiadał się w kwestii przedawnienia roszczeń za zasiewy, nie odnosił się też do kwestii roszczeń odszkodowawczych za obniżenie wartości nieruchomości. Natomiast organ odwoławczy nie bazował w swoim rozstrzygnięciu na tezie, że zgodnie z zebranym materiałem, odszkodowanie nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone. Ocena Sądu I instancji, że to stanowisko wojewody jest prawidłowe nie świadczy zatem o prawidłowej kontroli przesłanek z art.138 § 2 k.p.a. Nie znajdują również potwierdzenia tezy Sądu I instancji, jakoby organ I instancji (nazwany błędnie Prezydentem) prowadził czynności wyjaśniające, czy miało miejsce złożenie i rozpoznanie wniosku o wywłaszczenie lub złożenie sumy odszkodowania do depozytu. W takiej sytuacji ocena Sądu I instancji, że brak stosownej dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie procedury odszkodowawczej nie może prowadzić do wniosku, że odszkodowanie takie zostało ustalone i wypłacone, nie odnosi się do ustaleń postępowania dowodowego poczynionych w sprawie. W konsekwencji konieczne jest ponowne rozpoznanie sprzeciwu przez Sąd I instancji, który z uwzględnieniem przyjętej przez organ odwoławczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia adekwatnie do stanu faktycznego sprawy oceni, czy zalecony przez organ II instancji zakres postępowania wyjaśniającego uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wniosek strony skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od uczestników podlegał oddaleniu ze względu na przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę, stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. Nadto w niniejszej sprawie, ze względu na przepis art. 64b § 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania przepis art. 33 p.p.s.a. i w postępowaniu wywołanym sprzeciwem kategoria uczestników postępowania nie występuje.