Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 119/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,77 § 1 art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Z. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 723/15 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie i S.Z. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 723/15, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skarg Skarbu Państwa – Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] i [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, oddalono skargę. Wyrok ten zapadł w następującym, przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji, stanie prawnym i faktycznym.

Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej "u.g.n.", oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymano w mocy decyzję organu I instancji - Starosty [...] - z [...] grudnia 2014 r. znak [...], w której organ - działając na wniosek B.W. (c. Z. i W.) oraz M.K. (z domu B.) - spadkobierców poprzednich współwłaścicieli nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...], a odpowiadającej wywłaszczonej parceli 1. kat. [...] o pow. 0,4576 ha, b. gm. kat. [...] i nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...], a odpowiadającej wywłaszczonej parceli 1. kat. [...] o pow. 0,8330 ha, b. gm. kat. [...] - orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców oraz o rozliczeniach z tego tytułu.

Organ odwoławczy potwierdził ustalenia dokonane przez Starostę K.. Przyjął, na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie, że będące przedmiotem postępowania parcele zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (PWRN) w [...] z [...] października 1969 r. znak [...]- zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...]Wydziału Budownictwa, Urbanistyki o Architektury PWRN z [...] sierpnia 1965r. r., przewidującą na terenie przedmiotowej nieruchomości budowę magazynów. Analiza mapy katastralnej, przedstawiającej granice nieruchomości objętych wywłaszczeniem pod budowę magazynów wykazała, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta wymienioną w decyzji wywłaszczeniowej lokalizacją szczegółową nr [...] z [...] sierpnia 1965 r., lecz znalazła się w granicach lokalizacji szczegółowej określonej decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1965 r. znak [...], wydaną na potrzeby realizacji m.in. placu ćwiczeń w ramach poligonu wojskowego (tzw. "[...]").

Nieruchomość ta zatem od początku była zbędna na cel wywłaszczenia wprost wskazany w ww. decyzji wywłaszczeniowej jako budownictwo (magazynowe). Organ uznał przy tym, że brak jest podstaw, by doszukiwać się innego niż wskazany w tych dokumentach celu wywłaszczenia.

Od decyzji tej sporządzone zostały dwie skargi - Skarbu Państwa - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] oraz Spółki [...]SA.

W skardze wniesionej przez Skarb Państwa, zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., skutkujące błędną oceną celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji w [...] z dnia [...] października 1969 r. Wywiedziono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołano się do decyzji nr [...] ustalającej lokalizację szczegółową magazynów na innym terenie, a w osnowie zaskarżonej decyzji orzeczono o wywłaszczeniu parcel, które znajdowały się w obszarze poligonu wojskowego "[...]". Pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem zachodzi więc sprzeczność. Zdaniem Skarbu Państwa, decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...], (której załącznik graficzny obejmuje wywłaszczone parcele znajdujące się na terenach wojskowych obejmujących plac ćwiczeń "[...]") miała zasadnicze znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, gdyż na tym terenie zostały zrealizowane budowle właściwe ze względu na jego przeznaczenie. Z uwagi na funkcję placu ćwiczeń wojskowych nie miało natomiast znaczenia, że budowle te nie zostały usytuowane na wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczone parcele znajdowały się bowiem na terenie ośrodka szkoleniowego wchodzącego w skład placu ćwiczeń wojskowych i tak były wykorzystywane. Powołując się na uzasadnienie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości wskazano na wynik oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2002 r. Oględziny te miały wykazać, że na wywłaszczonych parcelach znajdowało się stanowisko czołgowe, zasieki, rowy ziemne. Tym samym zarzucono organowi błędną ocenę celu wywłaszczenia parcel 1. kat. [...] i [...] dokonaną z pominięciem całości materiału dowodowego.

[...] Spółka S.A. zarzuciła w swojej skardze naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n., a także art. 6, art. 7, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 K.p.a. podnosząc w pierwszej kolejności, że objęte postępowaniem zwrotowym parcele 1. kat. [...] i 1. kat [...] w całości znajdowały się poza granicami lokalizacji szczegółowej nr [...]. Lokalizacja ta nie dotyczyła zatem nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Skarżąca Spółka uznała jako nielogiczne przyjęcie celu wywłaszczenia jako "budowy magazynów", a w konsekwencji nielogiczny wniosek o zbędności dla celów wywłaszczenia obu wskazanych działek. Wniosek taki zakłada bowiem całkowity brak racjonalności organu wydającego decyzję wywłaszczeniową, który miałby ją wydać w istocie nie wiadomo po co (w swoim literalnym brzmieniu i zgodnie z wnioskami z niniejszej sprawy jest ona nie do realizacji). Nie sposób wykonać bowiem decyzji wywłaszczeniowej co do danego terenu, jeżeli odwołuje się ona do lokalizacji dotyczącej całkowicie innych nieruchomości.

Zdaniem strony skarżącej, w decyzji wywłaszczeniowej popełniono oczywistą omyłkę pisarską (zamiast do lokalizacji nr [...]odwołano się do lokalizacji nr [...]), czego w toku postępowania nie zbadano. Rzeczywisty cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości sprowadzał się natomiast do budowy placu ćwiczeń, który został na nich zrealizowany (obie działki były częścią placu ćwiczeń wojskowych). Wniosek taki wynika, zdaniem Spółki, z odrysów z mapy katastralnej z zaznaczonymi granicami nieruchomości objętymi wnioskami o wywłaszczenie, na których zlokalizowana miała zostać inwestycja polegająca na budowie magazynów, czy Programu inwestycji zamiennej w garnizonie [...] z dnia [...] września 1964 r.

W opinii skarżącej, dla rozpatrzenia sprawy nie było wystarczające odczytanie jedynie literalnego brzmienia treści decyzji wywłaszczeniowej i uznanie, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była budowa magazynów. W związku z powyższym zarzucono niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, gdyż nie został odnaleziony załącznik graficzny do lokalizacji szczegółowej nr [...] w postaci mapy katastralnej określającej granice tej lokalizacji, a załącznik ten ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia zakresu terytorialnego nieruchomości objętych ww. lokalizacją z przeznaczeniem na budowę magazynów, a tym samym także do ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. skarżąca wskazała, że nie została zawiadomiona przez Starostę [...] o terminie rozprawy administracyjnej w dniu [...] września 2014 r. W konsekwencji, bez własnej winy, pozbawiona została możliwości ochrony swoich uzasadnionych interesów, zajęcia stanowiska i przedstawienia określonej argumentacji - choćby co do opisanych wątpliwości na temat rzeczywistego celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie, co mogło mieć wpływ na jej ostateczny wynik. Tym samym, organ pierwszej instancji dopuścił się rażącego naruszenia w stosunku do skarżącej zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Uchybienie to zostało podniesione w treści odwołania od decyzji pierwszej instancji, jednak organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu.

W odpowiedziach na obie skargi, Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie, łącząc na rozprawie, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 723/15, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a."

Zdaniem Sądu I instancji, organy uczyniły zadość wymogom art. 7 i 77 K.p.a., dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i należycie oceniły zebrany pełny materiał dowodowy. Ocena ta była zgodna z art. 80 K.p.a. i nie była dowolna.

Sąd uznał, że w kontrolowanej decyzji z dnia [...] października 1969 r. cel wywłaszczenia określono jako "budownictwo", a w jej uzasadnieniu odwołano się do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. precyzującej cel wywłaszczenia "pod budowę magazynów". Jednakże w dacie odjęcia prawa jej własności, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach lokalizacji szczegółowej, ustalonej decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1965 r. znak [...] wydanej na potrzeby realizacji m.in. placu ćwiczeń w ramach poligonu wojskowego - tzw. "[...]".

Sąd przyjął, że ustalenie celu wywłaszczenia mogło nastręczać trudności, jednak organy obu instancji ustaliły go prawidłowo. Trafnie oparto się na dosłownym brzmieniu decyzji PWRN o wywłaszczeniu oraz na powołanej w nim wprost lokalizacji nr [...]. Skoro decyzja wywłaszczeniowa przeznaczała nieruchomość pod budownictwo, a lokalizacja szczegółowa nr [...]precyzowała, że chodzi o budowę magazynów, to właśnie taki cel wywłaszczenia należało przyjąć na potrzeby postępowania zwrotowego. W żaden sposób nie można było uznać za realizację tego celu zlokalizowanie na nieruchomości placu ćwiczeń w ramach poligonu wojskowego. Nie ma on bowiem nic wspólnego z budownictwem, a zwłaszcza z budową magazynów.

Z przedstawionych przyczyn, Sąd I instancji uznał za niezasadną sugestię zawartą w skargach, by rzeczywisty cel wywłaszczenia ustalać w oparciu o lokalizację nr [...], gdyż decyzja nie odwołuje się do niej, lecz do lokalizacji nr [...], a budowa placu ćwiczeń w ramach poligonu wojskowego nie ma nic wspólnego z "budownictwem", a w ten właśnie sposób określono cel wywłaszczenia w decyzji PWRN w [...] z [...] października 1969 r.

Sąd I instancji zaakceptował także stanowisko organów co do tego, że od samego początku nieruchomość była zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, skoro od początku przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w lokalizacji nr [...]obejmowało realizację placu ćwiczeń w ramach poligonu wojskowego.

Sąd zauważył, że decyzje wywłaszczeniowe oraz lokalizacyjne są prawomocne i ostateczne. Nadinterpretacją byłoby (jak tego chcą skarżący), odwołując się do rzeczywistego celu - sięganie do koncepcji omyłki pisarskiej w uzasadnieniu decyzji. Byłoby to, zdaniem Sądu, niczym nieuzasadnione zniekształcenie treści decyzji i dopasowanie jej do potrzeb skarżących, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, celu wywłaszczenia nie należy interpretować rozszerzająco. Cel wywłaszczenia – budowa magazynów - był jednoznacznie określony w decyzji i nigdy nie został osiągnięty, gdyż magazynów nie wybudowano.

Sąd przyjął, że decyzja wywłaszczeniowa była wadliwa od początku, gdyż grunty pozostawały poza lokalizacją szczegółową. Ta wadliwość nie może jednak wywoływać negatywnego skutku dla poprzednich właścicieli. Skoro nieruchomość była zbędna, to należało ją zwrócić następcom dawnego właściciela stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n.

Na poparcie swego stanowiska Sąd przywołał przykładowo wyroki NSA z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. I OSK 2955/12 i z dnia 28 marca 2012 r. sygn. I OSK 671/11, w których kontrolowano decyzje o zwrocie innych nieruchomości o takim samym stanie prawnym co w niniejszej sprawie tzn. wywłaszczonych decyzją PWRN w [...] z [...] października 1969 r. znak [...]. Wskazał nadto, że spraw takich, zakończonych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego jest więcej.

Odnosząc się do zarzutu braku poszukiwań załącznika graficznego do lokalizacji szczegółowej nr [...]Sąd wskazał, że poszukiwania były już prowadzone w innych sprawach i nie odniosły skutku, a analogicznych spraw jest wiele. Nie ma więc potrzeby, w każdej kolejnej sprawie, wszczynanie tych poszukiwań na nowo.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej spółki [...]S.A. o rozprawie administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości w dniu [...] września 2014 r. uznał Sąd za uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy.

Niezawiadomienie strony skarżącej o terminie rozprawy, zdaniem Sądu I instancji faktycznie stanowiło naruszenie prawa strony do uczestniczenia w postępowaniu na każdym jego etapie, nie mogło jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż w trakcie rozprawy dokonane zostały ustalenia nie mające wpływu na kluczową przesłankę zwrotu tj. zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ustalenia w zakresie tej przesłanki zostały poczynione na podstawie decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji lokalizacyjnych.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez [...]SA, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarga kasacyjna oparta została o jedną tylko z podstaw zamieszczonych w art. 174 P.p.s.a., określoną w punkcie drugim tego przepisu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji uchybił następującym przepisom proceduralnym:

- art. 133 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnej oceny stanu faktycznego oraz prawnego i w konsekwencji bezzasadne oddalenie skarg [...]S.A. i Rejonowego Zarządy Infrastruktury w [...] na decyzję Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r., pomimo że organ ten jak i organ I instancji orzekając o zwrocie nieruchomości, dopuściły się poważnego naruszenie wskazanych przepisów K.p.a, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uchybienia te stanowić powinny podstawę do wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia.

Uzasadniając postawione zarzuty, autor skargi kasacyjnej uznał za błędne dokonanie ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie literalnej wykładni decyzji wywłaszczeniowej - tj. decyzji PWRN w [...] z dnia [...] paździemika-1969 r. nr [...], oraz decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...]z dnia [...] sierpnia 1965 r.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa stwierdził, że w każdym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ powinien ustalić rzeczywisty cel wywłaszczenia i na tej podstawie ocenić ziszczenie się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Przywołał min. pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy cel określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Uszczegółowienie to powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, co ma związek z realizacją zasady prawdy obiektywnej.

Autor skargi kasacyjnej przedstawił nadto obszerny wywód dotyczący realizacji tej fundamentalnej zasady procedury administracyjnej, przywołując piśmiennictwo prawnicze.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, w toku postępowania administracyjnego kontrolowanego przez Sąd I instancji, naruszono zasadę prawdy obiektywnej poprzestając na wykładni literalnej decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja wywłaszczeniowa określała nieprecyzyjnie ten cel jako "budownictwo", a decyzja lokalizacyjna nr [...]z dnia [...] sierpnia 1965 r., (na podstawie której wydana została decyzja wywłaszczeniowa) - jako budowę magazynów. Wykładnia literalna była niewystarczająca wobec braku precyzyjności celu określonego w tych decyzjach tym bardziej w sytuacji, gdy istnieje dokumentacja (odrysy z mapy katastralnej z zaznaczonymi granicami nieruchomości objętymi wnioskami o wywłaszczenie, na których zlokalizowana miała zostać inwestycja polegająca na budowie magazynów, Program inwestycji zamiennej w garnizonie [...] z dnia [...] września 1964 r. i in.), na podstawie której można było badać rzeczywisty cel wywłaszczenia parcel 1. kat. [...] i 1. kat [...]

Wyjaśniając postawiony zarzut, skarżący kasacyjnie stwierdził, że sprzeczne jest z zasadami logiki i doświadczenia życiowego stanowisko organów o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia wyprowadzone z rozumowania, że jeżeli teren parcel - 1. kat. [...] i 1. kat [...]znajdował się na obszarze innej niż lokalizacja nr [...]lokalizacji szczegółowej (tj. lokalizacji nr [...]), to jest objęty lokalizacją szczegółową [...]. Stwierdził, że organ "rozumując logicznie i zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego" powinien uznać parcele znajdujące się na obszarze lokalizacji szczegółowej nr [...]jako objęte właśnie tą lokalizacją

Zdaniem skarżącego, sformułowane w postępowaniu administracyjnym wnioski co do celu wywłaszczenia, pozostają w sprzeczności również z innymi materiałami zgromadzonymi w niniejszej sprawie - np. z wnioskiem Dyrekcji Inwestycji Miejskich w [...] z dnia [...] października 1968 r., i in. Organy były zatem zobowiązane do podjęcia dalszych kroków w celu ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia w przypadku, gdy wynikający z decyzji wywłaszczeniowej i lokalizacyjnej wydawał się wątpliwy. Nie uczyniły tego jednak, mimo wniosków dowodowych skarżącej kasacyjnie, w szczególności wniosku o odszukanie i przeprowadzenia dowodu z załącznika graficznego do lokalizacji szczegółowej nr [...], poprzestając na przywołaniu szeregu orzeczeń (tez w nich zawartych), wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawach o zbliżonym stanie prawnym.

W opinii skarżącego kasacyjnie, każde postępowanie wymaga indywidualnego poszukiwania i oceny materiału dowodowego. Dlatego stwierdzenie, że wnioskowany dowód nie został odnaleziony w toku innego postępowania, a także odwołanie się do treści wyroków sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach, stanowiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował nadto stwierdzenie Sądu I instancji co do tego, że budowa placu ćwiczeń w ramach poligonu "nie ma nic wspólnego z budownictwem", przy jednoczesnym braku wyjaśnienia co Sąd rozumie pod pojęciem "budownictwo", użytym w treści decyzji wywłaszczeniowej. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, funkcjonująca w czasie wydawania decyzji wywłaszczeniowej, zawierała definicje takich pojęć jak budynek, obiekt budowlany, urządzenia budowlane związane z budynkami, urządzenia techniczne i szereg innych. Tymczasem wiadomo z innych spraw dotyczących nieruchomości o takim samym stanie prawnym, że na terenie nieruchomości w [...] został zrealizowany poligon, na którego terenie powstało szereg budowli, obiektów i urządzeń odpowiadających definicjom zawartym w ww. ustawie - Prawo budowlane. Jednak Sąd I instancji do tych aspektów faktycznych i prawnych sprawy nie odniósł się. Nadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, ww. wypowiedź Sądu pozostaje w sprzeczności z wynikiem oględziny przeprowadzonych na terenie kompleksu poligonu [...] w 2001 r. Oględziny te pozwalały stwierdzić, że wybudowano tam szereg obiektów mieszczących się w pojęciu budownictwa w myśl ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Zauważono też, że nieruchomości będące przedmiotem sprawy wchodziły w skład większego kompleksu nieruchomości tworzących poligon [...]. Realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy poligonu nie wymagała więc lokalizacji budowli i urządzeń właśnie na nieruchomości składającej się z parcel 1. kat. [...] i 1. kat [...]. Poligon został zrealizowany, a obiekty i urządzenia (budowlane) zostały zbudowane w ramach całego kompleksu, który stanowił funkcjonalną całość i którego elementem były parcele 1. kat. [...] i 1. kat [...].

Reasumując, autor skargi kasacyjnej uznał, że brak dostrzeżenia proceduralnych uchybień organów przez Sądu I instancji w istotny sposób wpłynęło na ostateczny wynik sprawy. Natomiast prawidłowa ocena Sądu powinna prowadzić do rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a.

Uzasadniając natomiast zarzut uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazano, że Sąd I instancji uznając budowę poligonu za niezwiązaną z budownictwem, w żaden sposób nie uzasadnił tego (choćby z punktu widzenia obowiązujących w czasie wywłaszczenia przepisów prawa budowlanego i stanu faktycznego sprawy wynikającego ze zgromadzonych dowodów). Nie wyjaśniono także stanowiska co do prawidłowości ustalenia celu wywłaszczenia wyprowadzonego wyłącznie na podstawie literalnej wykładni decyzji wywłaszczeniowej i lokalizacji nr [...]. Stanowisko co do braku konieczności przeprowadzenia dalszych dowodów nie zostało przez Sąd pierwszej instancji rozwinięte i szerzej uzasadnione. Tym samym, zaskarżony wyrok w opisanym powyżej zakresie, nie poddaje się merytorycznej kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Skargę kasacyjną oparto na jednej tylko podstawie kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi uchybienia procesowe. Uchybienia te miały prowadzić do zaaprobowania stanu faktycznego sprawy nie ustalonego w postępowaniu administracyjnym w sposób pełny, a nadto zaniechania przez Sąd I instancji przedstawienia swego stanowiska w sposób odpowiadający wymaganiom procesowym.

W istocie, przy pomocy powołanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, jej autor podjął próbę zwalczenia ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym, kontestując przy tym stanowisko Sądu I instancji.

Powołany przez autora skargi kasacyjnej, jako naruszony, art. 133 § 1 P.p.s.a. nakazuje sądom administracyjnym kontrolę działania organów administracji na podstawie akt sprawy.

Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza niemożność wyjścia przez sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach. Zarzucając naruszenie wskazanego przepisu należałoby wykazać, że sąd przedstawił stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi przy pominięciu istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcie orzeczenia o własne ustalenia sądu nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, ani też nie znajdujące umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2277/17, z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II GSK 686/17 czy z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2438/17publ. CBOSA).

Tymczasem, w ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. brak jest takiego wywodu, który mógłby pozwolić na ocenę tego uchybienia jako zasadnego, z punktu widzenia obowiązku nałożonego na sąd administracyjny wskazaną jako naruszona regulacją procesową.

Sąd I instancji nie prowadził własnego postępowania dowodowego, a jedynie dokonał jego weryfikacji w kontekście przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n., nakazujących ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie decyzji wywłaszczeniowej i w następstwie tej oceny rozstrzygnął o legalności zaskarżonych decyzji. Nie przedstawił stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i nie dokonał ustaleń sprzecznych z dokonanymi przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art.77 § 1 i art. 80 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny także odmawia mu trafności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził bowiem prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, a analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy trafnie uznał go za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Należy zwrócić przy tym uwagę, że zakres prowadzonego postępowania dowodowego wyznaczały przepisy prawa materialnego - przepis art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.– dotychczas zwanej - "u.g.n.)", który zawiera zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i przepis art. 137 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ustawodawca w obu przepisach regulujących kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależnia zwrot od realizacji celu wywłaszczenia, określonego w decyzji o wywłaszczeniu.

Jednak, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, mimo przedstawienia brzmienia decyzji wywłaszczeniowej i precyzującej ją decyzji o lokalizacji szczegółowej, rzeczywisty cel wywłaszczenia parceli 1. kat. [...]i 1. kat. [...]nie został wystarczająco precyzyjnie ustalony. Stało się tak ze względu na brak przeprowadzenia dowodów z załącznika graficznego do lokalizacji szczegółowej, a także brak odniesienia się do "innych dokumentów", w tym wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich w [...] z dnia [...] października 1968 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z dokumentami tymi pozostaje w sprzeczności cel wyznaczony w decyzji wywłaszczeniowej i uzupełniającej ją decyzji o lokalizacji szczegółowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że trudno jest ocenić słuszność zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej, gdy naruszenie to polegać miałoby na braku uwzględnienia "innych materiałów" zgromadzonych w aktach. Także nie jest możliwe ocenić ten zarzut, gdy skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia w czym upatruje sprzeczność celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji z wnioskiem Dyrekcji Inwestycji Miejskich w [...] z dnia [...] października 1968 r.

Nie jest rolą Sądu II instancji domniemywać, uzupełniać lub interpretować ogólnikowo zbudowane zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż to do jej autora należy wyznaczenie obszaru, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje swoje kontrolne uprawnienia w stosunku do zaskarżonego wyroku.

Co do zarzutu zaaprobowania przez Sąd I instancji braku odszukania i nieprzeprowadzenia dowodu z załącznika graficznego do lokalizacji szczegółowej nr 36/65 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej strona postępowania nie jest zwolniona z obowiązku aktywności dowodowej. Domagając się przeprowadzenia dowodu, który, mimo poszukiwań, nie został przez organ odnaleziony, nie może poprzestać na permanentnym stawianiu zarzutu nienależytego wyjaśnienia sprawy lecz powinna dokument taki przedstawić względnie wskazać jego źródło.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pomimo podejmowanych czynności, nie odnaleziono w zbiorach archiwalnych załącznika graficznego bądź planu realizacyjnego inwestycji, dla której wywłaszczono parcele 1. kat [...]i [...]. Dokumentów tych poszukiwano w Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...], Archiwum Instytucji Ministerstwa Obrony Narodowej, Kancelarii Tajnej [...]Urzędu Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Skarżąca kasacyjnie w toku wieloletniego postępowania nie okazała żadnej aktywności w celu umożliwienia odnalezienia wnioskowanego dokumentu. Zarzut nieuzupełnienia materiału dowodowego dokumentem, którego poszukiwano lecz nie odnaleziono z przyczyn obiektywnych w toku postępowania administracyjnego, nie może być skutecznym zarzutem skargi kasacyjnej.

Natomiast w toku postępowania administracyjnego zgromadzono bezsprzecznie obszerny materiał dowodowy pochodzący z okresów poprzedzających wywłaszczenie i po zakończeniu wywłaszczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza materiału dowodowego pozwalała Sądowi I instancji zaakceptować w pełni kontrolowane decyzje z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującym prawem.

Przede wszystkim, z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] października 1969 r., nr [...]wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...]z dnia [...] sierpnia 1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], a uściślającą ten cel jako – magazyny na terenie położonym w [...].

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, literalne brzmienie wskazanych aktów nie przesądzało jednak o celu wywłaszczenia, co jej zdaniem, potwierdzać miał min. "Program inwestycji zamiennej w garnizonie [...] z dnia [...] września 1964 r."

Pomijając, że cel decyzji wywłaszczeniowej musi wynikać z decyzji o wywłaszczeniu i nie można go ani domniemywać ani interpretować rozszerzająco, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przywoływany wielokrotnie w czasie prowadzonego postępowania przez obecnie skarżącą kasacyjnie Spółkę [...], na stronie 7 w pkt B wyraźnie określa cel wywłaszczenia terenu [...] – 15 sztuk magazynów, budowa zbiornika p.poż., wartownia, suchy ustęp i drogi dojazdowe do magazynów.

W odróżnieniu od tego celu wskazuje się w Programie szczegółowy sposób zagospodarowania terenu [...]– plac ćwiczeń, 2 strzelnice i zaplecze strzelnic mające w przyszłości spełnić tę samą rolę.

Bezspornym w sprawie jest zatem, że na działkach położonych na terenie [...] miały powstać całkowicie odmienne obiekty budowlane niż na terenie [...]. Bezsporne jest także, że na terenie działek 1. kat [...]i 1. kat [...]nie powstały obiekty budowlane mieszczące się w granicach wyznaczonego celu. Zatem, nawet wskazywane przez skarżącą kasacyjnie dokumenty związane z planowaniem i realizacją inwestycji określonej w lokalizacji szczegółowej nr [...], skonkretyzowały ten cel wręcz jednoznacznie.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w istocie ma ona na celu wykazanie uchybień w decyzji wywłaszczeniowej i decyzji o lokalizacji szczegółowej, a nie w decyzji o zwrocie.

Argument brak ratio po stronie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] przy wydawaniu decyzji obejmującej wywłaszczeniem działkę pozostająca poza obszarem wywłaszczanym, nie jest argumentem przemawiającym przeciwko zwrotowi tej działki na rzecz jej poprzedniego właściciela. Wręcz przeciwnie, wskazuje jednoznacznie, że już w chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej była ona obarczona błędem niweczącym cel wywłaszczenia.

Również sugestia popełnienia przez organ omyłki wymagającej sprostowania nie jest trafna i nie może odnieść jakiegokolwiek skutku przy ocenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Przedmiotem prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania nie jest ocena legalności decyzji z dnia [...] października 1969 r., gdyż jest to decyzja ostateczna i prawomocna, zatem wywołująca powszechne skutki prawne dopóty, dopóki istnieje w obrocie prawnym. Podważanie jej mocy i tychże skutków w toczącym się postępowaniu zwrotowym jest bezpodstawne i godzi w regułę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalanie "rzeczywistego celu wywłaszczenia" wbrew jej brzmieniu, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których mowa jest o celu wywłaszczenia określonym w decyzji.

Kierowany pod adresem Sąd I instancji zarzut zastąpienia ustaleń faktycznych odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych jest także całkowicie bezzasadny. Jest oczywiste, że przywołane przez Sąd I instancji stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było dla Sądu i instancji wiążące, jednak przywołanie wyroków wydawanych w sprawach tożsamych co do stanu prawnego i częściowo faktycznego wskazuje na to, że nie jest to pogląd odosobniony i spotyka się z akceptacją orzecznictwa. Tym bardziej, że identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wielu innych, rozpoznawanych w różnych okresach czasu sprawach dotyczących tego terenu - wywłaszczonego na podstawie przywołanych powyżej decyzji (przykładowo wyroki sygn. akt I OSK 566/11, I OSK 564/11, I OSK 587.11, I OSK 399/11, I OSK 671/11, I OSK 566/17, I OSK 563/11, I OSK 2955/12, publ. CBOS).

Przechodząc do oceny ostatniego z zarzutów, a to zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny i w tym przypadku uznaje stanowisko skarżącego kasacyjnie za chybione.

Wbrew twierdzeniom wyrażonym w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawione uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane procedurą elementy. Umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę trafności rozstrzygnięcia, a także pozwala stwierdzić, czy Sąd odniósł się z należytą starannością do całokształtu stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania.

W przypadku zarzutów proceduralnych, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenie przepisu postępowania nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Nie spełnia tego warunku zacytowanie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wymóg ten nie został spełniony.

Z tych względów, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.