Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 80/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7, 7a i 8, art. 48 ust. 1, art. 71a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 811/16 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E.P. kwotę 1.927 (jeden tysiąc dziewięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 811/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] 2015 r.

Decyzją z [...] 2015 r. PINB nakazał A.K. oraz E.P. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego pawilonu blaszanego 3-nawowego wraz z przylegającą wiatą położonego w północno-wschodniej działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. K. [...] w W. Decyzja została wydana na postawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud.").

Decyzja PINB poprzedzona została postanowieniem z [...] 2012 r., mocą którego PINB wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane przez Strony i nałożył na Strony obowiązek przedłożenia dokumentów w trybie art. 48 ust. 3 Pr. bud. w celu legalizacji wymienionego pawilonu. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Zarząd Dzielnicy Targówek odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że wymieniony obiekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu osiedla Zacisze-Elsnerów, zatwierdzonego Uchwałą Nr LXXXIV/2865/2006 Rady m. st. Warszawy z dnia 26 października 2006 r. W uzasadnieniu w/w postanowienia wskazano, iż przedmiotowa inwestycja nie respektuje ustaleń § 117 ust. 2 pkt 4 w/w planu miejscowego, gdyż obiekt częściowo został usytuowany poza wyznaczonymi na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnymi linii zabudowy. Nadto powierzchnia zabudowy pawilonu wynosi 994,7 m2, co powoduje przekroczenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowanej, który dla działki inwestorów wynosi obecnie około 44%, natomiast według ustaleń planu miejscowego nie powinien przekraczać 35% (§ 117 ust. 2 pkt 8 planu), podniesiono także, iż sposób użytkowania przedmiotowego pawilonu częściowo jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, bowiem w pawilonie prowadzona jest działalność polegająca na "produkcji prototypów urządzeń medycznych", zaś § 2 pkt 9 lit. a planu miejscowego, wyklucza lokalizowanie na przedmiotowym terenie zakładów usług produkcyjnych.

Stąd też PINB uznał, że niemożliwa jest legalizacja samowoli budowlanej.

Strony wniosły odwołanie od powyższej decyzji PINB, zarzucając decyzji PINB naruszenie przepisów art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ administracji wszystkich okoliczności sprawy. Odwołujący się wskazali, że przedmiotowa wiata została wybudowana w latach 60. na podstawie decyzji z dnia [...] 1969 r. wydanej przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawy Pragi-Północ.

Rozpoznając odwołanie, MWINB stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Targówek brak jest wskazanej w odwołaniu decyzji z dnia [...] 1969 r., wobec czego organ nie jest w stanie odnieść się do tego zarzutu odwołania. Organ wskazał jednak, że w aktach wymienionego organu administracji architektoniczno-budowlanej znajdują się inne dokumenty dotyczące działki, na której posadowiony jest sporny obiekt budowlany.

Zgodnie z projektem usytuowania szklarni typowych i budynku administracyjno - gospodarczego z kotłownią przy ul. K. [...] róg ul. B. projektowane szklarnie (oznaczone nr 1 na planie) mają wymiary 27 m na 48 m. Powyższy projekt usytuowania opatrzony jest datą [...] 1969 r. W aktach organu znajduje się także decyzja z [...] 1994 r. zezwalająca na użytkowanie budynku mieszkalnego z aneksem gospodarczo-administracyjno-biurowym i kotłownią, szklarni i budynku gospodarczo-magazynowego wybudowanego na posesji przy ul. B. [...] (K. [...]) w W.

Na realizacyjnym planie zagospodarowania działki przy ul. B. [...] w W. stanowiącym załącznik do decyzji z [...] 1994 r. naniesiona jest w miejscu przedmiotowego pawilonu 3-nawowego szklarnia o wymiarach około 27 m (skala planu 1: 500; wymiar na mapie 5,4 cm - 5,4 x 500: 100 = 27) na 31,5 m (skala planu 1: 500, wymiar na mapie 6,3: - 6, 3 x 500: 100 = 31,5). Z kolei, z oględzin przeprowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. K. [...] w wynika, że w dniu 11 stycznia 2012 r. na w/w działce znajdował się m.in. pawilon 3-nawowy o wymiarach około 27,00 m (3 x 9,00 m) na 33,0 m i wysokość w kalenicy ok. 5,14 m. Stwierdzono również wykonanie przed pawilonem 3-nawowym wiaty o konstrukcji stalowej, pokrytej blachą falistą, której wymiary to około 18,0 m na 5,93 m (dwunawowa) i wysokości w kalenicy około 3,99 m. Powyższe ustalenia zostały także potwierdzone dokumentacją zdjęciową stanowiącą załącznik do protokołu oględzin z dnia 11 stycznia 2012 r.

Kolejne czynności kontrolne zostały przeprowadzone w dniu 13 października 2015 r. W ich toku ustalono, iż pawilon blaszany 3-nawowy z wiatą posiada 2 nawy o różnych wysokościach, gdzie część niższa posiada wysokość około 4,17 m, a część wyższa około 5,28 m. Stwierdzono także, iż trzecia nawa jest krótsza o około 6,00 m od dwóch opisanych wyżej. Wysokość na całej długości krótszej nawy to około 5,28 m. Wykonano także dokumentację zdjęciową stanowiącą załącznik do przedmiotowego protokołu.

W ocenie organu II instancji oparciu z ustaleń dokonanych podczas oględzin na przedmiotowej nieruchomości wynika, iż doszło do zdemontowania szyb tworzących ściany szklarni, a w ich miejsce zamontowano ściany z blachy falistej. Na zdjęciach wnętrza pawilonu, które stanowią załącznik do protokołu oględzin z dnia 11 stycznia 2012 r., widać konstrukcję nośną obiektu w postaci szkieletu wykonanego prawdopodobnie z metalowych rur lub kątowników, do której przymocowany jest blaszany dach oraz blaszane ściany.

Podsumowując swoje rozważania organ II instancji stwierdził, iż na działce przy ul. K. [...] w W. legalnie został wybudowany obiekt w postaci szklarni o wymiarach około 27,00 m na 31,50 m, ponieważ decyzją nr [...] z [...] 1994 r. zezwolono na użytkowanie m.in. szklarni na posesji przy ul. B. [...] (K. [...]) w W., a na planie zagospodarowania działki z dnia [...] 1994 r. znajduje się szklarnia o w/w wymiarach.

Dalej organ wskazał, iż w sprawie doszło do zdemontowania szklarni posadowionej na przedmiotowej nieruchomości, a następnie w tym miejscu Strony wybudowały przedmiotowe blaszane pawilony. Ponadto w toku postępowania toczącego się przed organem I instancji nastąpiła także rozbudowa pawilonu 3-nawowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach organu administracji architektoniczno-budowlanej nie znajdują się dokumenty potwierdzającej legalność wybudowania wymienionych obiektów, takich dokumentów nie posiadają także Strony. Zatem organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie naprawcze i nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu wobec niewydania zaświadczenia o zgodności obiektu z planem miejscowym.

Skargę na decyzję MWINB wniosła E.P. Rozpoznawszy skargę, WSA w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu prawidłowe były ustalenia MWINB, że skarżąca zdemontowała szyby, tworzące ściany szklarni, a w ich miejsce postawiła ściany z blachy falistej.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo ustaliły, że szklarnia została całkowicie rozebrana, a w jej miejscu wybudowano przedmiotowe blaszane pawilony, rozbudowane w trakcie postępowania toczącego się przed PINB.

Zasadne było zatem wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 Pr. bud. Zaś wobec faktu, że nie zostało wydane zaświadczenie o zgodności przedmiotowego obiektu z planem miejscowym, konieczne było wydanie nakazu rozbiórki. Brak wydania zaświadczenia oznacza bowiem, że niemożliwe jest dokonanie legalizacji przedmiotowego obiektu.

Sąd wskazał nadto, że Skarżąca prowadzi w wymienionym obiekcie działalność polegającą na produkcji prototypów urządzeń medycznych. Taka zaś działalność jest także sprzeczna z warunkami decyzji z [...] 1994 r. o zezwoleniu na użytkowania m. in. przedmiotowej szklarni.

Odnosząc się do argumentacji zgłoszonej w skardze Sąd I instancji wskazał, iż że Prawo budowlane nie posługuje się terminem "modernizacja". Zgodnie z art. 3 pkt 6 Pr. bud. przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; zgodnie z art. 3 pkt. 7 tej ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Nawet więc, gdyby uznać trafność oceny pełnomocnika skarżącej co do tego, że zmiana byłej szklarni w obecny pawilon polegała na "modernizacji", to – zdaniem Sądu – należałoby w ustalonym stanie faktycznym uznać, że owa "modernizacja" polegała na przebudowie dawnej szklarni, a taka czynność również wymaga zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych - w wypadku określonych robót (art. 29 – 31 Pr. bud.). Jak wynika jednak z opisanych powyżej ustaleń faktycznych, w okolicznościach niniejszej sprawy trudno jest zasadnie mówić o przebudowie, gdyż z tegoż właśnie stanu faktycznego wprost wynika, że powstały obiekt jest całkowicie nowy i jedynie posadowiony jest w miejscu, gdzie stała wcześniej szklarnia, a i to z przekroczeniem wymiarów byłej szklarni.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.P., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

- prawa procesowego tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez Skarżącą decyzji;

- prawa procesowego tj. art. 84 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd przyjęcia przez organ ustaleń faktycznych w zakresie wiadomości specjalnych bez powołania w tym zakresie biegłego;

- prawa procesowego tj. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd ustaleń organu II stopnia opartych o przekonanie organu II stopnia, a nie opartych na materiale dowodowym;

- prawa procesowego tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego sprzecznego ze stanem rzeczywistym tj. ustalenie, że przedmiotowy w sprawie budynek znajduje się na jednej działce i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na jednej działce, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że budynek znajduje się na więcej niż jednej działce i w konsekwencji wydana decyzja jest trwale niewykonalna oraz związane z tym naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1 Pr. bud. poprzez jego zastosowanie, gdy w sprawie nie ustalono na podstawie materiału dowodowego, a dowolnie uznano jako "prawidłowe i logiczne", że Skarżąca rozebrała legalnie posadowiony budynek, a w jego miejsce pobudowała inny;

- prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 6 pkt 1 oraz art. 71a Pr. bud. poprzez niezastosowanie tych przepisów do sytuacji Skarżącej, a oparcie rozstrzygnięcia o art. 48 ust. 1 Pr. bud. oraz związany z tym zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przekonaniu organu, a nie na dowodach, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, nieodniesienie się do całokształtu materiału dowodowego zalegającego w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego;

- wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji;

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Przed przystąpieniem do szczegółowego omówienia wskazanych wyżej uchybień w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż choć w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., która to jednostka redakcyjna w ustawie tej nie występuje, to jednak na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady falsa demonstratio non nocet Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż autor skargi kasacyjnej zamierzał postawić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Powyższe wynika ze sposobu sformułowania zarzutów wiążących to naruszenie z naruszeniem przepisów K.p.a. Stanowisko to jest komplementarne z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), wskazującej na konieczność rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. postawionych w skardze kasacyjnej nawet w przypadku braku powiązania ich z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów P.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. zauważyć nadto wstępnie należy, iż on także skonstruowany został w skardze kasacyjnej wadliwie, bowiem wskazany jako wzorzec kontroli przepis dzieli się na cztery paragrafy regulujące różne zagadnienia takie jak zasada prawdy obiektywnej, zasada oficjalności, kwestie związane z wydawaniem postanowień dotyczących przeprowadzania dowodów, kwestie związane z czynnościami organu przeprowadzającego postępowanie na wezwanie organu właściwego i wreszcie regulacje dotyczące faktów niewymagających przeprowadzania dowodu. Tak w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano zaś wprost jednostki redakcyjnej art. 77 K.p.a., która miałby zostać naruszona. Jedynie ze sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia wyprowadzić można wniosek, iż autor skargi kasacyjnej kwestionuje kompletność zebranego i rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, co wskazuje, iż za naruszony uważa dotyczący tego zagadnienia art. 77 § 1 K.p.a.

Odnośnie stwierdzonych uchybień zauważyć nadto trzeba, iż wprawdzie uchybienia wskazanym wyżej przepisom autor skargi kasacyjnej mylnie upatrywał między innymi w zaaprobowaniu przez Sąd I instancji ustalenia stanu faktycznego sprzecznego ze stanem rzeczywistym tj. ustalenie, że przedmiotowy w sprawie budynek znajduje się na jednej działce i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na jednej działce, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że budynek znajduje się na więcej niż jednej działce i w konsekwencji wydana decyzja jest trwale niewykonalna oraz w nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego i nieodniesieniu się do całokształtu materiału dowodowego zalegającego w sprawie, to jednak ten błąd dotyczący warstwy argumentacyjnej zarzutów nie mógł mieć wpływu na ocenę ich zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje bowiem, że związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, dostępne w CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w kontrolowanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego było zweryfikowanie zgodności z prawem zrealizowanej przez E.P. inwestycji, której ostatecznym skutkiem było powstanie 3-nawowego pawilonu blaszanego posiadającego 2 nawy o różnych wysokościach i długości ok. 39 metrów każda oraz jedna nawę o długości ok. 33 m i o szerokości całego obiektu wynoszącej ok. 27 m.

Istotnym w sprawie jest, że inwestorka od początku konsekwentnie wskazywała, że zrealizowane przez nią prace polegały na przebudowie legalnie wniesionej szklarni poprzez usunięcie z tejże szklarni oszklenia i zastąpienie go blachą, co doprowadziło do powstania pawilonu blaszanego.

W świetle takich twierdzeń kluczowe znaczenie dla wyboru przez organy nadzoru budowlanego właściwego trybu postępowania kluczowe znaczenie miało poczynienie jednoznacznych i pewnych ustaleń faktycznych co do tego jakie i kiedy roboty budowlane wykonane zostały przez inwestora, w tym w szczególności w jakim zakresie dla realizacji spornego pawilonu blaszanego wykorzystane zostały elementy wcześniej legalnie wzniesionej w tym miejscu szklarni.

Zauważyć bowiem trzeba, iż poczynienie takowych ustaleń ma istotne znaczenie z dwóch powodów:

Po pierwsze w przypadku ustalenia, że doszło jedynie do obudowania istniejącej i posadowionej na fundamentach legalnie wzniesionej szklarni konstrukcji stalowej blachą zasadnym będzie rozważenie zakwalifikowania zrealizowanych w tym zakresie robot budowlanych jako przebudowy o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Pr. bud. Przypomnieć bowiem trzeba, iż zgodnie z definicją legalną przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Zmianą parametrów użytkowych obiektu skutkuje zaś zmiana pokrycia jego ścian ze szklanego na blaszane, albowiem przesądza o niemożności użytkowania go w dotychczasowy sposób i jednocześnie umożliwia jego zastosowanie do celów, których realizowanie byłoby co najmniej utrudnione przy dotychczasowym sposobie pokrycia ścian szybami.

Jednocześnie pamiętać należy, iż prawodawca w dalszej części definicji legalnej wskazał, że nie stanowi przebudowy zmiana charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Roboty budowlane skutkujące takimi zmianami w obiekcie budowlanym musiały by być zatem kwalifikowane jako jego rozbudowa i to niezależnie od tego, że w dotąd istniejącej części obiektu skutkowały jedynie zmianą jego parametrów użytkowych. Poza definicją legalną pojęcia przebudowy powyższe uzasadnione jest także funkcjonalnie tym, iż rozbudowa obiektu stanowi wykonywanie budowy (art. 3 pkt 6 Pr. bud.) i co za tym idzie poddana jest przez przepisy Prawa budowlanego dalej idącej reglamentacji, niż przebudowa.

Dokonując kwalifikacji robot budowlanych jako rozbudowy obiektu pamiętać nadto trzeba, iż chodzi tu o zmianę parametrów (takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość) odpowiadającą zmianie istotnej w rozumieniu art. 36a Pr. bud. Skoro bowiem jedynie istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, to nie sposób znaleźć uzasadnienia dla kwalifikowania jako wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę rozbudowy takich robót budowlanych, które w przypadku wykonywania ich w trakcie realizacji inwestycji, a nie po jej zakończeniu, nie wymagałyby pozwolenia ze strony organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Ustalenie czy doszło do wybudowania zupełnie nowego obiektu, rozbudowy obiektu istniejącego czy też przebudowy obiektu istniejącego przesądza zaś o tym czy w sprawie winno być prowadzone postępowanie legalizacyjne z art. 48 Pr. bud., które dotyczy budowy obiektu lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (co w świetle definicji legalnej pojęcia budowy przesądza o tym, iż znajdzie on zastosowanie w stosunku do wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także do rozbudowy obiektu budowlanego), czy też postępowanie naprawcze o jakim mowa w art. 51 Pr. bud., a dotyczące wykonywania w warunkach samowoli robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Pr. bud., a więc miedzy innymi w przypadku nie będącej budową przebudowy obiektu budowlanego.

Po drugie dokładne określenie zakresu zrealizowanych samowolnie robot budowlanych może mieć kluczowe znaczenie dla sformułowania zakresu nakładanych obowiązków. Zauważyć bowiem trzeba, iż w stanowiący podstawę orzekania przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 Pr. bud. w dacie orzekania stanowił, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Z treści przywołanego wyżej przepisu wynika, że mając do czynienia z obiektem budowlanym zrealizowanym częściowo legalnie, a częściowo nielegalnie, organ musi ustalić zakres prac wykonanych jako samowola budowlana, bo zakres ten determinuje treść obowiązków jakie winny zostać nałożone na inwestora w przypadku braku możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają wprawdzie definicji legalnej pojęcia części obiektu budowlanego, lecz według słownika języka polskiego PWN "część" to przedmiot stanowiący jakiś dający się samodzielnie wyodrębnić element większej całości. Takie wynikające z wykładni językowej zdefiniowanie pojęcia "części" obiektu budowlanego w aspekcie, o którym mowa w art. 49b ust. 1 ustawy jest jak najbardziej uprawnione, co oznacza, że przez podlegającą ewentualnej rozbiórce część rozumieć należy zrealizowany samodzielnie bez wymaganego zgłoszenia dający się wyodrębnić fragment, względnie fragmenty obiektu budowlanego.

Inaczej rzecz ujmując w świetle tej regulacji obowiązek rozbiórki skierować można do efektu robot budowlanych wykonanych w warunkach samowoli, a nie można nim objąć legalnie wzniesionych części obiektu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego wyroku zauważyć należy, iż wskazanym wyżej wymogom co do zakresu koniecznych do poczynienia ustaleń faktycznych warunkujących prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego organy nadzoru budowlanego nie sprostały, a ich uchybienia recypował do swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji.

Zauważyć bowiem trzeba, iż organy i w ślad za nimi Sąd I instancji z jednej strony przyjęły jako element ustaleń faktycznych, iż skarżąca zdemontowała szyby tworzące ściany szklarni, a w ich miejsce zamontowano ściany z blachy falistej, a jednocześnie stwierdziły, iż doszło zdemontowania szklarni, a następnie w tym miejscu pobudowano blaszane pawilony, co doprowadziło je do stwierdzenia, iż przedmiotowy obiekt jest obiektem innym niż szklarnia i nowym.

O ile nie budzi przy tym wątpliwości, że przedmiotowy obiekt faktycznie jest obiektem innym niż szklarnia, to już na pierwszy rzut oka widać, iż orzekające w sprawie organy nie poczyniły wystarczająco wnikliwych ustaleń co do tego, czy dla wzniesienia przedmiotowego pawilonu blaszanego wykorzystano fundamenty i konstrukcję nośną istniejącej uprzednio szklarni, czy też dokonano całkowitej rozbiórki szklarni i sporny pawilon blaszany trzynawowy wzniesiono w całości (to jest łącznie z konstrukcją nośną i ewentualnie fundamentem) od nowa. Podkreślić w tym miejscu należy, iż organy nie ustaliły także w jaki sposób przedmiotowy obiekt związany jest z gruntem, w tym czy i jakie fundamenty posiada, a jeśli tak to kiedy je zrealizowano.

Z wskazanych zaś powyżej powodów ma to istotne znaczenie dla załatwienia sprawy. W przypadku ustalenia, że pawilon blaszany posadowiony został na legalnie pobudowanych fundamentach i przy wykorzystaniu legalnie wzniesionej kratownicowej konstrukcji szklarni, brak byłoby podstawy prawnej do orzeczenia obowiązku rozbiórki tych legalnie wzniesionych elementów tylko z tego powodu, iż następnie wykorzystano je jako części składowe samowolnie pobudowanego pawilonu i to nawet w przypadku, gdyby ustalenia faktyczne pozwoliły na stwierdzenie, że doszło do rozbudowy, a nie przebudowy uprzednio istniejącego legalnego obiektu budowlanego i zasadnym jest orzekanie w oparciu o art. 48 ust. 1 Pr. bud.

Zauważyć nadto trzeba, iż jeszcze dalej idące skutki miałoby ustalenie, że powstały pawilon stanowi jedynie efekt przebudowy szklarni, na co zdają się wskazywać ustalenia organu, iż doszło do zdemontowania szyb tworzących ściany szklarni, a w ich miejsce zamontowano ściany z blachy falistej. W sytuacji gdyby samowolnie wykonane roboty budowlane polegały jedynie na przebudowie legalnie wzniesionego obiektu w sprawie znalazłby zastosowanie art. 51 ust. 7 Pr. bud. umożliwiający orzekanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 i co za tym idzie nakładający na organy nadzoru budowlanego obowiązek zweryfikowania - biorąc pod uwagę zakres stwierdzonych niezgodności zrealizowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jakie czynności winny być wykonane celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, względnie orzeczenia o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego, a więc wydania orzeczeń zdecydowanie mniej dolegliwych dla inwestora niż orzeczony obowiązek całkowitej rozbiórki obiektu.

W kontekście powyższych rozważań istotne znaczenia dla sprawy będzie miało także ustalenie kiedy przed przedmiotowym pawilonem wykonano wiatę opisaną w protokole kontroli z 12 stycznia 2012 r., czy wzniesienie tej wiaty miało charakter legalny oraz kiedy i w wyniku jakich robót budowlanych dokonano przedłużenia dwóch spośród trzech naw spornego pawilonu odnotowanego w protokole kontroli z dnia 13 października 2015 r. oraz czy przedłużenie to ma charakter rozbudowy istniejącego obiektu, czy też wzniesienia obok niego nowego obiektu. Dopiero bowiem poczynienie tych pominiętych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń pozwoli na prawidłową kwalifikacje prawną całokształtu samowolnie zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych.

Wobec szczupłości zgromadzonego materiału dowodowego jedynie sygnalizacyjnie wskazać w tym miejscu można, iż nie można z góry wykluczyć chociażby zakwalifikowania zrealizowania przedmiotowych "przedłużeń" dwóch naw spornego pawilonu jako odrębnej samowoli budowlanej polegającej na ich wzniesieniu (o ile nie są one konstrukcyjnie połączone z sąsiadującym pawilonem) czy też na rozbudowie w ten sposób samowolnie pobudowanego uprzednio pawilonu o wymiarach 27,00 na 33,00 ujawnionego w toku kontroli w dniu 11 stycznia 2012 r.

Brak wyjaśnienia wskazanych wyżej istotnych okoliczności faktycznych sprawy stanowił o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., a także art. 80 K.p.a., bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy siłą rzeczy musiało mieć charakter dowolny. Poprzez brak jednoznacznego wskazania, które fakty odnośnie zakresu zrealizowanych prac organy uznały za udowodnione w tym szczególności dlaczego pomimo ustalenia, że inwestor dokonał zdemontowania szyb tworzących ściany szklarni i zamontowania w ich miejsce ściany z blachy falistej, stwierdził równocześnie, że doszło do wybudowania w całości nowego obiektu naruszyły nadto art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie zostały ujawnione i uwzględnione w treści rozstrzygnięcia przez orzekający w sprawie Sąd I instancji, który w ten sposób naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi wyżej przepisami K.p.a., przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie stwierdzić trzeba, że w sprawie zachodziły przesłanki dla orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi, albowiem istota sprawy w zakresie niezbędnym do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji jest dostatecznie wyjaśniona.

Rozpoznając skargę wskazać należy, iż wobec wskazanych wyżej braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego koniecznym było uchylenie - na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. - tak zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji.

Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma przy tym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uniemożliwia uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, bez naruszenia wynikającej z art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego zastosują się do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym wyroku.

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W szczególności nie mógł okazać się skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 Pr. bud. poprzez jego zastosowanie, gdy w sprawie nie ustalono na podstawie materiału dowodowego, a dowolnie uznano jako "prawidłowe i logiczne", że skarżąca rozebrała legalnie posadowiony budynek, a w jego miejsce pobudowała inny, albowiem z jego treści wprost wynika, iż strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w nim nie sposób zastosowania przepisu prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, lecz poczynione przez organy ustalenia faktyczne. Powyższe przesądza o bezzasadności tegoż zarzutu. Niedopuszczalne jest bowiem zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Inaczej rzecz ujmując próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez organy a zaaprobowanych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, a jedynie poprzez zgłoszenie odpowiednich zarzutów procesowych, co zresztą w sprawie nastąpiło.

Nie okazał się także trafny zarzut naruszenia art. 71 ust. 6 pkt 1 oraz art. 71a Pr. bud. tj. poprzez niezastosowanie tych przepisów do sytuacji Skarżącej, a oparcie rozstrzygnięcia o art. 48 ust. 1 Pr. bud. Niezależnie bowiem od wykazanych powyżej nieprawidłowości w zebraniu i ocenie przez organy całości materiału dowodowego już na obecnym etapie postępowania nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w sprawie nie znajdą zastosowania wskazane w skardze kasacyjnej jako wzorce kontroli regulacje dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Pr. bud., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie jednak do art. 71 ust. 6 powołanej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:

1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 tej ustawy.

Z treści przywołanych regulacji art. 71 ustawy Prawo budowlane należy zatem wyprowadzić wniosek, że przepis ten kompleksowo reguluje postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Postępowanie to ma więc zastosowanie, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub gdy ta zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 Pr. bud.). Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Jednocześnie trzeba zastrzec, że gdyby inwestor dokonał w takiej sytuacji zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to właściwy organ w myśl art. 71 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, obligatoryjnie wniósłby sprzeciw.

W konsekwencji przyjąć należy, że dyspozycją art. 71a Pr. bud. objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która - w myśl art. 71 ust. 2, a także art. 71 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, wymagała wykonywania robót budowlanych objętych co najwyżej obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi. Nie wyklucza to oczywiście prowadzenia tej procedury w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nastąpiła bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub robót budowlanych nie wymagających ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że zastosowanie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 71a ust. 1 Pr. bud. uzależnione jest nie tylko od stwierdzenia braku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy ale także od stwierdzenia, że wykonane w tym celu roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy). W sytuacji bowiem, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Pr. bud. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., sygn. II OSK 119/07, dostępny w CBOSA).

Niezależnie zaś od tego czy roboty budowlane zrealizowane przez skarżącą kasacyjnie przy wykonaniu przedmiotowego pawilonu zostaną ostatecznie (w zależności od ich zakresu) zakwalifikowane jako wzniesienie obiektu budowlanego, jego budowa, czy też przebudowa bezspornym pozostaje, iż wymagały one uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestorzy nie dopełnili.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać w tym miejscu należy, iż zrealizowanych robót budowlanych nawet w przypadku poczynienia ustaleń faktycznych w pełni odpowiadających wyjaśnieniom skarżącej kasacyjnie nie można by uznać za niewymagający uzyskania pozwolenia na budowę remont, albowiem nie odtwarzały one stanu pierwotnego obiektu, co zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 8 Pr. bud. przesądza o braku możliwości takowego ich zakwalifikowania.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze do Sądu I instancji wskazać także należy, iż wprawdzie ustawa Prawo budowlane do 31 grudnia 1998 r. posługiwała się w art. 3 pkt 7 pojęciem modernizacji obiektu budowlanego, jako elementem składowym pojęcia robot budowlanych, to jednak art. 29 ust. 2 ówcześnie obowiązującego Pr. bud. nie wyłączał tego rodzaju robot budowlanych jak modernizacja z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co dodatkowo wzmacnia argumentację o braku podstaw do prowadzenia w sprawie postępowania naprawczego dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, z pominięciem regulacji dotyczących samowolnie zrealizowanych robót budowlanych.

Nie okazały się także trafne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. poprzez brak powołania przez organ biegłego. Odnosząc się do tegoż zarzutu zauważyć należy, iż skarżący kasacyjnie nie wskazał na jaką okoliczność dowód z opinii biegłego miałby zostać przeprowadzony i jakie konieczne do poczynienia w sprawie ustalenia faktyczne wymagają wiadomości specjalnych.

Nie okazał się wreszcie trafny zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego sprzecznego ze stanem rzeczywistym tj. ustalenie, że przedmiotowy w sprawie budynek znajduje się na jednej działce i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na jednej działce, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że budynek znajduje się na więcej niż jednej działce i w konsekwencji wydana decyzja jest trwale niewykonalna. Wskazane w tym zarzucie okoliczności nie miały bowiem żadnego wpływu na wykonalność decyzji, która w sposób jednoznaczny identyfikowała podlegający rozbiórce obiekt budowlany. Podkreślić także należy, iż w skardze kasacyjnej nie wykazano wpływu tego zarzuconego naruszenia przepisów postępowania na treść rozstrzygnięcia.

Bezzasadny w stopniu oczywistym okazał się wreszcie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a.

Wskazany jako wzorzec kontroli art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny uchylił się od dokonania kontroli np. w ten sposób, iż odrzuciłby skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy o tym, że nie doszło do jego naruszenia. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie i to nawet w sytuacji, gdy wyrok ten okazał się ostatecznie wadliwy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. przesądza zatem, że o naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy (to jest dokonał kontroli innego aktu niż zaskarżona decyzja), względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien z urzędu dostrzec i uwzględnić.

W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca, bowiem WSA w Warszawie nie wykroczył poza granice sprawy, a skarżący kasacyjnie nie wykazał, że Sąd pominął w swoim orzeczeniu jakiekolwiek uchybienie organów nie podniesione w skardze. Podkreślić należy, iż to że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji, jak też wadliwość dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgłoszonych zarzutów, nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu.

Znamiennym jest, iż autor skargi kasacyjnej nie wykazał tak w zarzucie jak i w jej uzasadnieniu (w którym w ogóle do tego zarzutu się nie odniesiono) w czym konkretnie upatruje naruszenie przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a., w tym w szczególności jakie nie podniesione w skardze uchybienia organów administracji polegające na naruszeniu wprost wskazanych norm prawnych zostały przeoczone przez Sąd I instancji.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnych pełnomocników, którzy sporządzili skargę (480 zł) i skargę kasacyjną (480 zł) oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od: skargi kasacyjnej (250 zł), zażalenia na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej (100 zł) oraz skargi (500 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).