Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 313/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 25 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 252 ust.1- 6
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 140, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1040
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Fundacji A. kwotę 6 017 (sześć tysięcy siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO, Kolegium, organ) po rozpatrzeniu odwołania Fundacji A. od decyzji Wójta Gminy J. z "[...]"r. w sprawie określenia Fundacji A. wysokości dotacji podlegającej zwrotowi za rok 2016 w kwocie "[...]" zł z tego:

1. "[...]" zł - jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem,

2. "[...]" zł - jako pobranej w nadmiernej wysokości,

części dotacji celowej przekazanej w 2016 roku z budżetu na realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, polegającego na bieżącej działalności Środowiskowego Domu Samopomocy w S. oraz określenia terminu naliczania odsetek należnych od kwoty:

1. "[...]" zł - naliczanych jak dla zaległości podatkowych, od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, począwszy od dnia "[...]" r. będącego dniem przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji,

2. "[...]" zł - naliczanych jak dla zaległości podatkowych, od dotacji pobranej w

nadmiernej wysokości, począwszy od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji, tj. od dnia wydania decyzji Nr "[...]" - od dnia "[...]"r.

uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że:

1. określiło Fundacji A. wysokość dotacji podlegającej zwrotowi za rok 2016 w kwocie "[...]" zł z tego:

- "[...]" zł - jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem,

- "[...]" zł - jako pobranej w nadmiernej wysokości, części dotacji celowej przekazanej w 2016 roku z budżetu na realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, polegającego na bieżącej działalności Środowiskowego Domu Samopomocy w S.

2. określiło terminy, od których należy liczyć odsetki w sprawie w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych:

- "[...]" zł - od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, począwszy od dnia "[...]" r. będącego dniem przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji,

- "[...]" zł - od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, począwszy od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji, tj. od dnia wydania decyzji Nr "[...]"- od dnia "[...]"r.

Z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt sprawy wynika, że organ I instancji decyzją z "[...]" r. określił Fundacji A. wysokość dotacji podlegającej zwrotowi za rok 2016 jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie "[...]" zł i pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie "[...]" zł tj. łącznie "[...]" zł oraz określił termin naliczania odsetek należnych od powyższych kwot. Dotacja przyznana została na powierzenie realizacji zadania publicznego "Prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy (dalej jako ŚDS) w S. w latach 2016-2020". W decyzji zakwestionowano wydatki poniesione na: zakup książek, wynajem samochodów na potrzeby standaryzacji, opłacenie podatku od nieruchomości, zatrudnienie D. K., wynagrodzenie Kierownika ŚDS w S. z tytułu umowy o pracę, wynagrodzenie Kierownika ŚDS w S. z tytułu umowy zlecenia w zakresie standaryzacji ŚDS. Wskazano, że opisane powyżej nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych zostały ujawnione podczas audytu przeprowadzonego wobec fundacji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, którego wyniki zawarto w sprawozdaniu z "[...]" r. nr "[...]" (k. 33-53 akt adm.).

W motywach decyzji Organu I instancji podkreślono, że z uwagi na dwa inne toczące się postepowania wobec Fundacji A. o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za pierwsze półrocze 2019 r. oraz o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za lata 2017 i 2018, i pomimo wezwań do zwrotu tych środków, Fundacja nie zwróciła zakwestionowanych środków z dotacji, podważając ustalenia dokonane na podstawie przeprowadzonych kontroli. Wobec takiego stanowiska Wójt Gminy J. podjął z urzędu postępowanie wobec Fundacji A. o zwrot części dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości za 2016 r. którego konsekwencją było wydanie uchylonej przez Kolegium decyzji z "[...]".

W odwołaniu od powyższej decyzji Fundacja zarzuciła organowi I instancji bezpodstawne przyjęcie, iż w przedmiocie dochodzenia zwrotu udzielonej dotacji właściwa jest droga administracyjna (wydanie decyzji), w sytuacji, gdy z uwagi na treść § 16 i 17 umowy dotacyjnej oraz charakter cywilnoprawny tejże umowy, zwrot udzielonej dotacji winien być dochodzony na drodze cywilnoprawnej. Fundacja sformułowała także szereg zarzutów natury procesowej odnoszących się do braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Fundacja zarzuciła również organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1, art. 60 ust. 1 u.o.f.p., art. 251 ust. 4 u.o.f.p., art 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 5 oraz ust. 6 pkt 1 i 2 u.o.f.p. oraz art. 140 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.), dalej w skrócie "k.p."

Kolegium w wyniku rozpoznania odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję z "[...]" r. uchylającą zaskarżoną decyzję i rozstrzygającą sprawę co do istoty.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji wskazał, że umowa o wsparcie realizacji zadania publicznego z zakresu pomocy społecznej ma charakter mieszany, gdyż z jednej strony bezsporne jest, że jest umową cywilnoprawną, ale w części dotyczącej odzyskiwania (zwrotu) dotacji ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej i kompetencje dla sądu administracyjnego do rozstrzygania w tym zakresie. Podkreślono, że dotacja stanowi nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych, przy czym fakt zawarcia w tym przedmiocie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy stronami umowy będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. Przekazane środki nie tracą bowiem swego publicznoprawnego charakteru. Kolegium zaznaczyło następnie, że podpisana przez odwołującą umowa zawierała w § 2 ust. 1 pkt 3 postanowienia zobowiązujące Fundację A. do wykorzystania przekazanej dotacji zgodnie z celem, na jaki ją uzyskała, i na warunkach określonych umową. Dlatego też podstawa prawna wydania decyzji w sprawie znajduje się w ustawie o finansach publicznych (art. 252 oraz art. 61 ustawy o finansach publicznych) i została właściwie przywołana w decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do kwestii merytorycznej oceny wydatkowania środków przez Skarżąca Fundację, Kolegium wskazało, że stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) organy administracji rządowej i samorządowej, zwane dalej "organami", mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz podmiotom wymienionym wart. 3 ust. 3 tej ustawy, prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej, zwanych dalej "podmiotami uprawnionymi". Dnia "[...]" r. Gmina J. zawarła z Fundacją A. Umowę Nr "[...]" o powierzenie realizacji zadania publicznego pod nazwą "Prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy w S. w latach 2016-2020. Umowa ta jest umową o powierzenie realizacji zadania publicznego w rozumieniu art. 16 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (§ 1 pkt 2 umowy), § 2 pkt 3 umowy stanowi wprost, że Zleceniobiorca zobowiązuje się do wykorzystania przekazanej dotacji zgodnie z celem, na jaki ją uzyskał i na warunkach określonych umową. Organ przedstawił następnie - odnosząc się do treści art. 51 a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. (tekst jednolity Dz.U z 2020r., poz. 249) - wynikające z przepisów prawa zadania i funkcje środowiskowego domu samopomocy. W dalszej części wywodu wskazał, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, polega w szczególności na przeznaczeniu środków z dotacji na realizację innych zadań lub celów, aniżeli te, na które została udzielona. Z kolei dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 ww. ustawy).

Po omówieniu wskazanych wyżej kluczowych dla sprawy uwarunkowań prawnych Kolegium, przedstawiło najistotniejsze ustalenia faktyczne, wskazując, że Wójt Gminy J. zakwestionował następujące wydatki z przekazanej dotacji poniesione na:

- wynajem samochodów w związku ze standaryzacją ŚDS - "[...]"zł,

- podatek od nieruchomości za lata 2009-2015 - "[...]"zł,

- wynagrodzenie D. K. - "[...]"zł,

- zakup książek - "[...]"zł,

- wynagrodzenie I. K. na umowy zlecenia – "[...]" zł,

- wynagrodzenie I. K. z tytułu umowy o pracę – "[...]" zł.

Zaznaczono, że organ I instancji dokonując oceny ww. wydatków oparł się nie tylko na ustaleniach własnych, ale również na stanowisku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (audyt, przeprowadzony wobec Fundacji A.) oraz stanowisku Wojewody zawartym w decyzji z dnia "[...]" r., w której to decyzji Wojewoda określił zwrot przez Gminę J. kwoty "[...]" zł (słownie: sto dwadzieścia cztery tysiące dziewięćset siedemdziesiąt sześć złotych siedemdziesiąt sześć groszy), z tego:

- "[...]" zł -jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz

- "[...]" zł - jako pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji celowej przekazanej w 2016 roku z budżetu państwa na realizację zadania zleconego Gminie z zakresu administracji rządowej, polegającego na bieżącej działalności Środowiskowego Domu Samopomocy w S., gmina J..

Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji zgodnie, z którą wydatki poniesione na: wynajem samochodów na potrzeby standaryzacji, opłacenie podatku od nieruchomości, zatrudnienie D. K., wynagrodzenie Kierownika ŚDS w S. z tytułu umowy o pracę, wynagrodzenie Kierownika ŚDS w S. z tytułu umowy zlecenia w zakresie standaryzacji ŚDS, w części na zakup książek nie spełniają wymogów określonych w przywołanych wyżej przepisach regulujących zadania i funkcje środowiskowego domu samopomocy.

Kolegium odniosło się następnie szczegółowo do każdej kategorii zakwestionowanych przez organ I instancji wydatków.

Odnośnie wydatków poniesionych na wynajem samochodów w związku ze standaryzacją ŚDS Kolegium wyjaśniło, że Gmina J. na podstawie umowy z "[...]" r. "[...]" otrzymała dodatkowe środki w wysokości "[...]" zł. - w § 6310 na standaryzację, które następnie przeznaczyła na kontynuację programu inwestycyjnego Fundacji A.. Kolegium wywiodło dalej, że wydatki związane ze standaryzacją ŚDS powinny być ponoszone w ramach § 6310, w którym to Fundacja A. otrzymała w 2016 roku środki w wysokości "[...]" zł na realizację ostatniego etapu programu inwestycyjnego. Przekazanie Fundacji dotacji na prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy w S. dokonywane było w ramach rozdziału 85203 - Ośrodki wsparcia w § 2010. Przyporządkowanie środkom publicznym określonej klasyfikacji budżetowej ma na celu określenie ich przeznaczenia. Podkreślono, że środki dotacji celowej podlegają szczególnym rygorom wydatkowania. Tym samym przekazanie środków w § 2010 oznacza, że są one przeznaczone wyłącznie na realizację zadań bieżących, tj. pokrywane z dotacji mogą być wyłącznie wydatki związane z bieżącą działalnością podmiotu. Środki na standaryzację ŚDS w S. przekazane zostały Fundacji w § 6310. Kolegium podzieliło pogląd Organu I instancji zgodnie z którym pokrywanie z dotacji przeznaczonej na bieżącą działalność ŚDS wydatków, które powinny zostać dokonane w innym paragrafie klasyfikacji budżetowej (inwestycyjnym), oznacza, że dotacja wydatkowana została niezgodnie z przeznaczaniem. Tym samym środki w wysokości "[...]" zł, poniesione na pokrycie wydatków związanych ze standaryzacją (§ 6310), opłacone z dotacji celowej na działalność bieżącą (§ 2010) podlegają zwrotowi jako dotacja wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem.

Odnośnie wydatków poniesionych na opłacenie podatku od nieruchomości za lata 2009-2015 w wysokości "[...]" zł Kolegium wyjaśniło że wydatki na opłacenie zaległego podatku za lata 2009-2015 nie mogły zostać pokryte ze środków dotacji na bieżącą działalność ŚDS, przekazanej w roku 2016. Organ II instancji wskazał, że błędne złożenie deklaracji w latach 2009-2015 spowodowało, że podatek za poszczególne lata nie został opłacony w ustawowych terminach. Oznacza to, że z tytułu podatku od nieruchomości powstały zaległości, które uregulowano środkami z dotacji bieżącej na 2016 rok. Jak wywiodło Kolegium środki dotacji otrzymane przez Gminę w roku 2016 były przeznaczone na realizację zadań w ww. roku budżetowym. Nie mogły być wykorzystane na wydatki dotyczące zadań realizowanych w innym okresie.

Odnośnie wydatków na wynagrodzenie D. K. zatrudnionej na stanowisku zastępcy kierownika ŚDS w S. Kolegium podało, że w dniu "[...]" r. ŚDS w S., zawarł z D. K. (pełniącą funkcję dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Rehabilitacyjnego w G.) umowę o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku zastępcy kierownika ŚDS w S. ds. administracyjno-kadrowych wymiarze 1 etatu, w systemie zadaniowego czasu pracy, z wynagrodzeniem w wysokości "[...]" zł miesięcznie. Zgodnie z umową, miejscem wykonywania pracy przez ww. pracownika miała być siedziba zakładu pracy - ŚDS. Czas pracy, jak uzgodniono w umowie, wyznaczony jest wymiarem zadań i kształtowany samodzielnie przez pracownika w taki sposób, by uwzględniał podstawowe normy czasu pracy określone w Kodeksie pracy (przeciętnie 40 godzin tygodniowo w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy). Pismem z dnia "[...]" r. dokonano zmiany warunków umowy o pracę (z ww. dniem). W piśmie wskazano miejsce wykonywania pracy: ul. T., wymiar czasu pracy: 8/8 (pełny etat), wynagrodzenie i premie i dodatki na zasadach i warunkach określonych w przepisach o wynagrodzeniu) - płaca zasadnicza "[...]" zł, inne warunki bez zmian. W dniu "[...]" r. po raz kolejny zmieniono warunki umowy m.in. wskazując ponownie system zadaniowy, ale wymiar pracy 4/8. Wynagrodzenie pozostawiono bez zmian. Kolegium podało także szczegółowy zakres obowiązków zatrudnionej wynikający z załącznika do umowy z dnia "[...]"r.

Odnosząc się do tak ustalonego stanu faktycznego Kolegium stanęło na stanowisku, że dodatkowe zatrudnienie w ŚDS osoby zajmującej jednocześnie stanowisko dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Rehabilitacyjnego w G. nie było konieczne i celowe. Kolegium uznało za mało prawdopodobne by osoba piastująca tak odpowiedzialne stanowisko była w stanie pogodzić - przede wszystkim logistycznie - obowiązki dyrektora szpitala i jednocześnie zastępcy kierownika ŚDS oddalonego o ok. 142 km, i systematycznie dojeżdżać do ŚDS (by świadczyć pracę przeciętnie 40 godzin tygodniowo w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy). Kolegium podkreśliło również, że nie wykazano, by zatrudnienie to było potrzebne, zważywszy na okoliczność zatrudnienia dodatkowych osób na umowy zlecenia faktycznie świadczących pracę, dodatkowo za wynagrodzenie znacznie niższe niż oferowane D. K. Ponadto Kolegium przywołało stanowisko organu I instancji zgodnie z którym stwierdzone w sprawie okoliczności wskazują na pozorność czynności wykonywanych przez D. K. na rzecz ŚDS.

Odnośnie wydatków na wynagrodzenie I. K. z tytułu umowy o pracę Kolegium podało, że "[...]"r. pomiędzy Fundacją A., a I. K. zawarta została umowa na czas nieokreślny dotycząca zatrudnienia na stanowisku kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy w S. Wymiar czasu pracy ustalono na 8 godzin dziennie, 40 godzin tygodniowo, miejscem wykonywania pracy miało być S., natomiast wynagrodzenie zasadnicze ustalono na poziomie "[...]"zł brutto. Pracownikowi ustalono również dodatek funkcyjny w wysokości 25 % wynagrodzenia zasadniczego. W tym okresie wynagrodzenie było kilkukrotnie zwiększane. Ostatecznie w 2016 roku, nastąpiła zmiana warunków umowy o pracę. Pismem z dnia "[...]"r., począwszy od tego dnia płaca zasadnicza ustalona została w wysokości "[...]"zł. Pozostałe warunki zatrudnienia, jak wymiar i miejsce wykonywania pracy pozostały bez zmian. Dodatkowo w umowie o pracę wskazano jako inne warunki zatrudnienia, że jest to zatrudnienie w systemie zadaniowym. Kolegium podało także szczegółowy zakres obowiązków Kierownika ŚDS. Wskazano również, że w 2016 roku I. K., Prezes Fundacji A., zatrudniony był przez Fundację A. równocześnie na stanowisku Kierownika ŚDS w S. oraz Dyrektora ŚDS w W. Łącznie wynagrodzenie wynikające z zawartych umów o pracę wynosiło "[...]"zł, z tego "[...]"zł - ŚDS w W. oraz "[...]" zł - ŚDS w S. Ze środków dotacji celowej przeznaczonej na bieżące wydatki związane z prowadzeniem ŚDS w S., I. K. wypłacono łącznie "[...]"zł.

Zdaniem Kolegium, z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że I. K. zatrudniony był przez Fundację na podstawie dwóch różnych umów o pracę, na dwóch różnych stanowiskach, przy czym obie umowy zawarte były w pełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium zauważyło, że co prawda umowy zawarte zostały w zadaniowym systemie zatrudnienia jednak w każdej z nich jasno określono, że dotyczą 8 godzin dziennie, 40 godzin tygodniowo i 5 dni w tygodniu, a zakres zadań powierzonych pracownikowi na obu stanowiskach był jednakowy, zaś odrębnie wyznaczono miejsce wykonywania pracy w S. i w W.

Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowym (wyrok SN z 13 marca 1997 r. sygn. akt I PKN 43/97) jednoznacznie przyjęto, że aby można było zawrzeć z pracownikiem dwie umowy o pracę, każda z tych umów musi dotyczyć pracy wyraźnie innego rodzaju i ich wykonywanie nie może ze sobą kolidować. Oceniło więc, że w okolicznościach niniejszej sprawy I. K. łączyła z Fundacją w istocie jedna umowa o pracę, a jako miejsce jej wykonywania wskazano dwie odrębne placówki, oddalone od siebie o około 30 kilometrów, w W. i S. Z umów wynika, że w każdej z nich I. K. miał wykonywać swoje zadania w pełnym wymiarze czasu pracy, tj. 8 godzin dziennie, co łącznie daje 16 godzin dziennie plus czas potrzebny na przemieszczanie się pomiędzy ŚDS. Ujęcie w umowach o pracę zapisów dotyczących zadaniowego systemu zatrudnienia miało zaś na celu wykorzystanie faktu, że czas pracy w tym systemie - co do zasady - nie podlega ścisłej ewidencji i jest kształtowany samodzielnie przez pracownika. Nie zmienia to faktu, że w umowach tych Fundacja zobowiązała pracownika do "wypracowania" na rzecz każdego z ŚDS "8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin tygodniowo w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy".

Oceniając przedstawione okoliczności stanu faktycznego Kolegium wywiodło, że wynikająca z art. 353 Kodeksu pracy, dowolność pracodawcy i pracownika w ustalaniu łączących ich warunków umowy, w tym wysokości wynagrodzenia, nie ma charakteru bezwzględnego i doznaje pewnych ograniczeń, gdy wynagrodzenie pokrywane jest ze środków publicznych. Zauważyło bowiem, że zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Stwierdziło, że wynagrodzenie I. K. z tytułu zatrudnienia na stanowisku Kierownik ŚDS w S. ustalone zostało nieprawidłowo, a tym samym wypłacone w zawyżonej wysokości. Zawarcie odrębnych umów pozwoliło na określenie wynagrodzenia na poziomie wynagrodzenia kierownika placówki w wysokości, jak za pełny wymiar czasu pracy, jednak de facto za połowę poświęconego czasu pracy.

Kolegium wskazało, ze zgodnie z poczynionymi ustaleniami za pełny etat w 2016 roku wydatki związane z wynagrodzeniem I. K. wyniosły łącznie "[...]" zł. Przedstawiło następnie szczegółowo sposób dokonania przez organ I instancji wyliczenia kwoty pobranej w nadmiernej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w tym zakresie ustalenia organu I instancji i przyjęło że kwota w wysokości "[...]"zł wydatkowana z tytułu zawyżonego wynagrodzenia podlega zwrotowi jako pobrana w nadmiernej wysokości. Podkreślono przy tym, że brak było podstaw do uznania, że kierownik ŚDS w S. był zatrudniony w ww. ośrodku wsparcia w pełnym wymiarze czasu pracy, w taki sposób, aby uwzględniał podstawowe normy czasu pracy określone w Kodeksie pracy (8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin tygodniowo w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy). Przyznane mu wynagrodzenie zostało określone w wysokości znacznie wyższej niż konieczna na realizację zadania.

Odnośnie dodatkowego wynagrodzenia kierownika ŚDS w S. I. K. z tytułu umowy zlecenia z dnia "[...]"r. nr "[...]" w zakresie standaryzacji ŚDS, zawartej pomiędzy Fundacją, a I. K., Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, zgodnie z którym środki przeznaczone na ten cel stanowiły część dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Kolegium wskazało, że na podstawie ww. umowy I. K. zobowiązał się do koordynowania inwestycji związanej z realizacją Programu inwestycyjnego dotyczącego standaryzacji oraz planów rozwojowych Środowiskowych Domów Samopomocy w S. od "[...]" do "[...]" roku tj. przygotowanie dokumentacji związanej z wyłonieniem wykonawców, dokonanie odbiorów wykonanych prac. Umowę zawarto na okres od dnia "[...]" do dnia "[...]"r. Kolegium podkreśliło, że zadania określone w umowie, obejmujące koordynowanie inwestycji realizowanych w związku ze standaryzacją placówki nie są zadaniami dodatkowymi i powinny być realizowane w ramach obowiązujących umów o pracę (zainteresowany wielokrotnie podkreślał, że standaryzacja była jednym z zadań wskazywanych w ofercie na prowadzenie ŚDS w S.). Ponadto wskazano, że działania związane z wykonaniem umowy dotyczyły okresu wcześniejszego niż ten, na który została przyznana dotacja.

Odnośnie uznania za część dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem kwoty wydatkowanej na zakup książek Kolegium podało, że specjalistyczna literatura o charakterze religijnym nie jest niezbędna do prowadzenia zajęć terapeutycznych dla uczestników ŚDS, ani też przeznaczona dla nich. To samo dotyczy pozycji medycznych (środowiskowe domy samopomocy nie zajmują się leczeniem). Kolegium wskazało ponadto, że nie przedstawiono kart zakupionych książek poświadczających kiedy i kto z książek korzystał. Z uwagi na powyższe Kolegium podzieliło pogląd organu o niecelowości zakupu. Jednocześnie Kolegium wskazało, kilka z pozycji książkowych które mogły być wykorzystywane przez kadrę lub pensjonariuszy placówki. W związku z powyższym określona decyzją organu pierwszej instancji część dotacji przypadająca do zwrotu do budżetu państwa (wykorzystana na zakup książek) została odpowiednio pomniejszona o kwotę "[...]" zł (z części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem).

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, Fundacja zarzuciła Kolegium naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 140 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.), dalej jako k.p.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pracownik zatrudniony w systemie zadaniowym musi wykonywać powierzone zadania w ciągu 8 godzin na dobę i 40 godzin tygodniowo w 5-dniowym tygodniu pracy oraz pozostawać w dyspozycji pracodawcy w określonym miejscu podczas gdy pracownik zatrudniony w tym systemie czasu pracy nie pozostaje w dyspozycji pracodawcy w określonym miejscu i określonym czasie, a długość dnia i tygodnia pracy jest determinowana przez tempo wykonywania przez niego pracy i nie ma przeszkód prawnych i organizacyjnych, aby osoba zajmująca stanowisko kierownicze została zatrudniona w zadaniowym systemie czasu pracy;

- art 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 5 oraz ust. 6 pkt 1 i 2 u.o.f.p, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż dotacja została przez skarżącego pobrana w nadmiernej wysokości oraz wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż została pobrana w wysokości określonej w umowie i niezbędnej na dofinansowanie dotowanego zadania publicznego, polegającego na prowadzeniu ŚDS i na to właśnie zadanie (zgodnie z umową) w całości przeznaczona.

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny znaczenia dowodów z dokumentów, a mianowicie:

a) wyjaśnień D. K. z dnia "[...]"r., z których - wbrew twierdzeniom organu - nie wynika, że wyżej wskazany pracownik przemieszczał się "codziennie" lub "systematycznie" samochodem między G. a S. celem wykonywania obowiązków pracowniczych, a wręcz przeciwnie - z wyjaśnień tych literalnie wynika, że pracownik ten wykonywał istotną część obowiązków w domu;

b) umowy o pracę zawartej z D. K. wraz z Regulaminem Pracy Środowiskowych Domów Samopomocy, które - wbrew twierdzeniom organu - nie wykluczały świadczenia pracy poza siedzibą ŚDS, bowiem z treści Regulaminu wynika, że miejscem świadczenia pracy w zadaniowym systemie czasu pracy jest, poza miejscem określonym w umowie o pracę, inne miejsce niezbędne do prawidłowego wykonywania umowy;

c) umowy o pracę D. K., zmiany warunków pracy i płac Pani D. K., zakresu obowiązków D. K. z dnia "[...]" r. oraz dnia "[...]" r., zakresu obowiązków I. K. z dnia "[...]" r., umowy zlecenie A. K. nr "[...]" z dnia "[...]"r., umowy zlecenie B. M. nr "[...]" z dnia "[...]" r., z których - wbrew twierdzeniom organu - nie wynika, iż zakres obowiązków pracowniczych D. K. pokrywał się z zakresem obowiązków pozostałych wyżej wymienionych pracowników;

d) Regulaminu Organizacyjnego Środowiskowego Domu Samopomocy w S. obowiązującego w 2016 r., który - wbrew twierdzeniom organu - przewidział możliwości zatrudnienia zastępcy dyrektora ŚDS, bowiem wyraźnie w nim zastrzeżono, że do zadań Kierownika ŚDS należy w szczególności: ,,(. .. ) Zatrudnienie odpowiednio do potrzeb ŚDS, osób posiadających następujące kwalifikacje zawodowe: ( ... ) może też zatrudniać innych pracowników. niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania domu".

- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, polegający na pominięciu w tej ocenie:

a) pisma skarżącego z dnia "[...]" r. wraz z załączonymi do niego dokumentami, w szczególności ewidencją czasu pracy D. K. wraz z wykonanym zakresem czynności, z których jednoznacznie wynika, iż ww. pracownik wykonywał pracę w sposób rzeczywisty i rzetelny, a ponadto na skutek pomięcia ww. dokumentów organ błędnie przyjął, iż "w sprawie nie udostępniona żadnych dokumentów potwierdzających wykonanie pracy przez D. K.";

b) wystąpienia pokontrolnego z dnia "[...]"r., z którego jednoznacznie wynika, że Wojewoda nie zakwestionował żadnego wydatku poniesionego przez skarżącego w 2016 r. oraz nie wniósł żadnych zastrzeżeń co do księgi inwentarzowej oraz oznaczeń składników majątkowych, tym samym stwierdzając, że D. K. rzetelnie wykonała pracę związaną z analizą faktur pod względem merytorycznym oraz nadzorem nad ewidencją wyposażenia;

c) wystąpienia pokontrolnego z dnia "[...]"r. "[...]" z pozytywnie zakończonej kontroli koordynowanej dotyczącej działalności ŚDS w S. w latach 2016 - 2017 przeprowadzonej przez Wojewodę w 2017 r., podczas której Wydział Finansów i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego nie zakwestionował wydatku na wynagrodzenie I. K. jak również wydatków na wynagrodzenie D. K. oraz zakup książek;

- art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegające na:

a) zaniechaniu zebrania i dołączenia do akt sprawy dokumentacji księgowej za rok 2016, która została oceniona pod względem merytorycznym przez D. K., o czym świadczą jej podpisy widniejące na poszczególnych fakturach oraz rachunkach, o kto rej istnieniu organy obu instancji były informowane przez skarżącego;

b) zaniechaniu ustalenia, na jakiej podstawie Wojewoda określił, iż wysokość wynagrodzenia kierowników śdś na terenie województwa w 2016 r. oscylowała w granicach 5-7 tys., podczas gdy skarżący w całym roku postępowania kwestionował rzetelność ww. ustaleń;

c) oparciu decyzji wyłącznie na podstawie sprawozdania z audytu z dnia "[...]"r. znak: "[...]" przeprowadzonego przez Izbę Administracji Skarbowej (dalej w skrócie "lAS"), podczas gdy dokument ten korzysta jedynie z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, a skarżący w toku postępowania administracyjnego powołał dowody przeciwne w postaci protokołów i wystąpień z pozytywnie zakończonych kontroli działalności ŚDS w S. przeprowadzonych w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W oparciu o powyższe zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi Fundacja zakwestionowała twierdzenie, że czynności wykonywane przez D. K. w ramach umowy o pracę były pozorne, a w konsekwencji wynagrodzenie z tego tytułu nie powinno zostać wypłacone i podlega zwrotowi jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości. Skarżący wywodził, że organy bezpodstawnie zakwestionowały fakt rzeczywistego świadczenia pracy przez D. K. przy jednoczesnym posiadaniu licznych dowodów na realne wykonanie przez ww. pracownika obowiązków (dokumentacja księgowa za rok 2016, wystąpienie pokontrolne nr "[...]" z dnia "[...]", akta sprawy). W tym stanie rzeczy za całkowicie błędne skarżąca uznała twierdzenie organu drugiej instancji, że w sprawie nie udostępniono żadnych dokumentów potwierdzających wykonanie pracy przez D. K. oraz potrzebę jej zatrudnienia. Fundacja zaznaczyła ponadto, że wątpliwe jest by to organy pierwszej jak i drugiej instancji były podmiotami właściwymi i kompetentnymi do stwierdzenia pozorności stosunku pracy. Takim organem jest ZUS oraz sąd pracy. Ponadto umowa o pracę nie jest pozorna, jeśli pracownik wykonuje swoje obowiązki. Zaznaczono również, że Wójt Gminy J. dysponuje setkami kopii dokumentów księgowych parafowanych przez D. K. w latach 2016-2017. Skarżąca wskazała, że w takim przypadku organy obu instancji bezpodstawnie kreowały hipotezę o pozorności pracy wykonywanej przez D. K. W podsumowaniu tego wątku argumentacji Fundacja stwierdziła, że prace objęte umową z dnia "[...]" r. zostały wykonane przez D. K. Zgodnie z art. 80 k.p. i orzecznictwem Sądu Najwyższego za wykonaną pracę należy się wynagrodzenie. Aby podważyć zasadność wynagrodzenia trzeba w pierwszej kolejności wykazać, że praca nie została wykonana, czego żaden z organów w niniejszej sprawie nie uczynił.

Odnosząc się do kwestii wydatków na wynagrodzenie Kierownika ŚDS Fundacja podała, że w uchwale nr "[...]" z "[...]" r. Zarząd Fundacji doprecyzował, że I. K. pozostaje w jednym stosunku pracy ze skarżącą, wyrażonym w dwóch umowach na poszczególne ŚDS, tj. w umowie na pełnienie funkcji Kierownika ŚDS w S. i w umowie na pełnienie funkcji Dyrektora ŚDS w W., z uwagi na potrzebę odrębnego zaksięgowania kosztów związanych z rozliczeniem dotacji w danej gminie i określenia miejsca świadczenia pracy oraz przypisania zakresu obowiązków. Zrelacjonowała, że zgodnie z uchwałą Zarządu Fundacji nr "[...]" z "[...]" r., czas pracy Kierownika ŚDS w S. oraz Dyrektora ŚDS w W. ustalony został w systemie zadaniowym. W uchwale określono, że "Czas pracy Pracownika (Kierownika i Dyrektora) wyznaczony jest wymiarem jego zadań i kształtowany samodzielnie przez Pracownika w taki sposób, aby uwzględniał podstawowe normy czasu pracy, określone w KP (8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin tygodniowo w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy). Płaca zasadnicza z tytułu pełnienia obowiązków Kierownika ŚDS w S. i Dyrektora ŚDS w W. wynosi łącznie brutto: "[...]" zł ("[...]" zł - ŚDS w W., "[...]" zł - ŚDS w S.)".

Fundacja oceniła, że z treści wyżej wskazanych uchwał wynika, że wolą stron nie było zastrzeżenie, iż I. K. ma pracować 16 godzin dziennie, jak wnioskuje Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, za bezpodstawne Fundacja uznała obniżenie wynagrodzenia Kierownika ŚDŚ z tego powodu, iż rzekomo od stycznia 2016 r. miał on wykonywać na rzecz tego ośrodka pracę w wymiarze 1/2 etatu, skoro na powyższe nie ma żadnego potwierdzenia zarówno w dokumentach pracowniczych, jak i innych zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodach. Zdaniem Fundacji, Kolegium nie ma kompetencji, aby podważać zasadność stosowania względem Kierownika ŚDS dobrodziejstwa przewidzianego przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa pracy, zwłaszcza w sytuacji, gdy możliwość zatrudnienia w zadaniowym czasie pracy została przewidziana w Regulaminie Pracy Środowiskowych Domów Samopomocy Działających przy Fundacji.

Ponadto Fundacja stwierdziła, że wysokość wynagrodzenia I. K. należy uznać za adekwatną do zakresu pełnionych obowiązków, intensywności ich wykonywania, posiadanego doświadczenia zawodowego oraz wykształcenia. Jako gołosłowne oceniła natomiast twierdzenia Kolegium, że w zdecydowanej większości wynagrodzenia kierowników/dyrektorów ŚDS ma terenie województwa oscylowały w granicach 5-7 tys. zł. Zauważyła bowiem, że Wojewoda przez kilka dekad nie gromadził w sposób systematyczny i kompleksowy informacji na temat wysokości wynagrodzeń kierowników/dyrektorów ŚDS, a samorządy, jak i ośrodki wsparcia, zostały zobowiązane do złożenia sprawozdania za bieżący rok dokumentującego wysokość wynagrodzeń dopiero w 2017r. W świetle tych okoliczności oceniła, że Wojewoda nie dysponuje pełnymi danymi które pozwoliłby na sporządzenie rzetelnych i merytorycznych danych na temat wysokość wynagrodzeń wypłaconych kierownikom/dyrektorom ŚDS w 2016 r. na terenie Województwa W. Podkreśliła przy tym, że w 2016 r. maksymalna wysokość wynagrodzenia pracowników ŚDS finansowanego z dotacji nie była określona ani umową, ani innym aktem o wiążącym dla Fundacji charakterze, a stosowne regulacje w tym zakresie zawarto dopiero w zarządzeniu Wojewody z dnia "[...]"r. nr "[...]".

Odnosząc się do kwestii zakupu książek fundacja wskazała, że celowość zakupu książek potwierdzona została w toku kontroli przeprowadzonej przez Wojewodę w przedmiocie wykorzystania dotacji celowych w okresie od "[...]" r. do "[...]"r. w Urzędzie Gminy J., podczas której prowadzono również czynności kontrolne w ŚDS w S.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymało przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.")

Organy obu instancji uznały za niezgodne z przeznaczeniem wydatki poniesione przez skarżącą na wynajem samochodów w związku ze standaryzacją ŚDS - "[...]"zł, podatek od nieruchomości za lata 2009-2015 - "[...]" zł, wynagrodzenie I. K. na umowy zlecenia - "[...]" zł, a także uznały wydatki poniesione na wynagrodzenie Kierownika ŚDP, oraz wynagrodzenie D. K. za dotację pobraną częściowo w nadmiernej wysokości. Kolegium skorygowało zaś stanowisko organu I instancji w zakresie uznania środków przeznaczonych na zakup książek za wydaną niezgodnie z przeznaczeniem. W tym zakresie Kolegium pomniejszyło kwotę uznaną za wydaną niezgodnie z przeznaczeniem o "[...]" zł, uznając, że zakup części pozycji książkowych był uzasadniony.

Skarżąca swoją argumentację skoncentrowała na polemice z forsowaną przez organy tezą, że wydatki poniesione na wynagrodzenie Kierownika ŚDP, oraz wynagrodzenie D. K. stanowiły środki pobrane w nadmiernej wysokości. Wywiodła ona, że Kierownik ŚDP pracował w ramach zadaniowego czasu pracy, wobec czego nie był zobowiązany do wykonywania powierzonych zadań w ciągu 8 godzin dziennie i nie musiał pozostawać w dyspozycji pracodawcy w określonym miejscu. Podobnie okoliczności dotyczyły D. K., która także pracowała w systemie zadaniowego czasu pracy. Wskazano, że organy nie były przy tym uprawnione do stwierdzenia pozorności stosunku pracy, a wysokość wynagrodzenia wypłaconego D. K. była proporcjonalna do zakresu wykonywanych obowiązków pracowniczych jak i ciążącej na niej - jako zastępcy kierownika – odpowiedzialności.

W kontekście tak zrysowanego sporu wskazać należy, że przesłanki zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości określone zostały w art. 252 u.f.p. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Ustawa o finansach publicznych nie definiuje pojęcia "dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Przez wykorzystanie dotacji w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p. należy rozumieć zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo – w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji – realizację celów wskazanych w tych przepisach. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma więc miejsce wówczas, gdy beneficjent wydatkował przekazane mu środki finansowe w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (vide M. Stawiński [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, red. Z. Ofiarski, Warszawa 2020, art. 252.). W komentarzu tym wskazano również, że sposób ustalenia celu, na jaki powinna być wykorzystana dotacja, zależy od jej rodzaju. Najogólniej ujęty cel wszystkich rodzajów dotacji określa art. 126 u.f.p., który stanowi, że dotacja to podlegające szczególnym zasadom rozliczeń środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W każdym przypadku wykorzystania dotacji na realizację zadań innych niż zadania publiczne dotacja jest kwalifikowana jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W przypadku dotacji celowych – a taka jest przedmiotem niniejszej sprawy - zadanie lub cel, które mają być zrealizowane z przekazanych środków, określone są w umowie dotacyjnej. Umowa w tym zakresie powinna być jednoznaczna, w przeciwnym razie niemożliwe będzie zweryfikowanie prawidłowości wykorzystania dotacji.

Ustawodawca zdefiniował natomiast pojęcia dotacji pobranej nienależnie i dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Stosownie do art. 252 ust. 3 i 4 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są natomiast dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

Tym samym to zaistnienie wskazanych wyżej przesłanek wynikających z art. 252 u.f.p. wykazać musi organ rozstrzygając o zwrocie dotacji. W zaskarżonej decyzji warunek ten nie został spełniony. Organ sformułował swoją ocenę w zakresie prawidłowości wydatkowania środków na: zakup książek, wynajem samochodów na potrzeby standaryzacji, opłacenie podatku od nieruchomości, zatrudnienie D. K., wynagrodzenie Kierownika ŚDS w S. z tytułu umowy o pracę, wynagrodzenie Kierownika ŚDS w S. z tytułu umowy zlecenia w zakresie standaryzacji ŚDS. Powyższe nie jest równoznaczne z wypełnieniem (co do każdej z wymienionych kategorii wydatków) warunków opisanych w hipotezie normy wynikającej z art. 252 u.f.p. Wręcz przeciwnie wskazać należy że organ nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, by stan faktyczny sprawy spełniał warunki od jakich ustawodawca uzależnił wydanie decyzji o zwrocie dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości

Zaznaczyć należy, że organy obu instancji dokonując oceny poszczególnych wydatków oparły się w głównej mierze na audycie przeprowadzonym wobec fundacji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, którego wyniki zawarto w sprawozdaniu z "[...]"r. Organy wbrew wynikającej z art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej nie skonfrontowały wynikających z ww. źródła dowodowego wniosków z innymi dostępnymi i sygnalizowanymi przez stronę dowodami. Nie przesądzając wyniku tej konfrontacji wskazać należy, że organy pominęły w swoich wyjaśnieniach m.in. wystąpienie pokontrolne Wojewody "[...]", mimo, że strona wielokrotnie w postępowaniu powoływała się na ten dokument.

Należy podkreślić że organ dokonuje swobodnej oceny każdego ze źródeł dowodowych. Organ może też uznać, iż nawet dokument urzędowy korzystający z wynikającego z art. 76 k.p.a domniemania prawdziwości, dotyczy faktów nieistotnych dla sprawy lub dotyczących okoliczności wykraczających poza ramy sprawy administracyjnej. Konkluzja taka musi zostać jednak przez organ wyraźnie zakomunikowana. Organ zobowiązany jest do dokonania realnej, a nie dorozumianej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, szczególnie jeśli jakaś okoliczność lub źródło jest przedmiotem sporu ze stroną.

Podnieść również należy, że ustawa o finansach publicznych nie definiuje w art. 252 pojęcia wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem. Doktryna sygnalizuje w tej materii konieczność uwzględnienia postanowień umowy dotacyjnej. W niniejszej sprawie umowa z "[...]"r. poza własnymi postanowieniami odsyła także do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. Nr 238, poz. 1586 z późn. zm. dalej jako rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej). Wskazać należy, że Fundacja zobowiązana była do prowadzenia ŚDS typu A, B i C dla 60 uczestników w sposób zgodny z rozporządzeni Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Wzmiankowany akt prawny, przede wszystkim w §14 określa standardy usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy.

Organy w swojej argumentacji bezpośrednio nie konfrontowały zakwestionowanych wydatków z treścią umowy dotacyjnej lub rozporządzenia. Organy sformułowały obszerną argumentację odnosząca się do kryterium celowości. Kryterium to wymaga uzupełnienia o odniesienie się do obowiązków nałożonych na beneficjenta, które pozwolą dopiero ustalić zasadność ponoszenia określonych kosztów. Ponadto nie można tracić z pola widzenia również podstawowego zadania tj. prowadzenia ŚDS o odpowiednim standardzie i wykonania tego zadania. Beneficjent dotacji posiadać musi pewną swobodę w organizacji takiej placówki i wydatkowania w tym zakresie środków, a także kształtowania form i struktury zatrudnienia. Pamiętać należy, ze nakładając na stronę obowiązek organ winien ze szczególną starannością wykazać podstawy takiej decyzji. Niemożliwym do zaakceptowania jest sformułowany przez Kolegium pogląd, kwestionujący, by zatrudnienie D. K. było potrzebne, zważywszy na okoliczność zatrudnienia dodatkowych osób na umowy zlecenia faktycznie świadczących pracę, dodatkowo za wynagrodzenie znacznie niższe niż oferowane D. K. Podkreślić należy, że to nie strona wykazać ma, że nie istnieją podstawy ustalenia, że dotacja wykorzystane została niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Organ winien wykazać okoliczności pozwalające na taką kwalifikację wydatków, a zatem to organ winien wykazać ze zatrudnienie D. K. było niecelowe lub brak było podstaw do wypłaty wynagrodzenia.

Przechodząc do szczegółowej oceny zakwestionowanych przez organy wydatków w pierwszej kolejności odnieść należy się do tych związanych z zatrudnieniem D. K., oraz wynagrodzeniem Kierownika ŚDS w S. z tytułu umowy o pracę,

W obu wskazanych wyżej przypadkach organy przyjęły analogiczną w istocie argumentację zmierzającą do wykazania, iż środki wydatkowane na wynagrodzenie D. K. i I. K. miały charakter pobranych w nadmiernej wysokości, bowiem osoby te nie były w stanie świadczyć pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. W odniesieniu do D. K. organy wykazywały również pozorność zatrudnienia i jego niecelowość.

W kontekście środków przeznaczonych na wynagrodzenie D. K. wskazać należy w pierwszej kolejności, że była ona zatrudniona w systemie zadaniowego czasu pracy. Istotą tego systemu jest traktowanie jako czasu pracy tylko takiego okresu, który jest niezbędny pracownikowi do wykonania określonych zadań, pozostawiając mu znaczny margines swobody co do organizacji swojego czasu pracy. Praca w ramach zadaniowego czasu pracy nie może przekroczyć 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie 5-dniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Równocześnie w stosunku do pracowników zatrudnionych w zadaniowym czasie pracy nie prowadzi się ewidencji godzin pracy (por. art. 149 § 2 k.p.). Z powyższego wywieść należy, że elastyczność zadaniowego czasu pracy polega również na tym, że pracownik nie jest zobligowany do wykazywania lub udowodnienia realizacji pełnego 40 godzinnego tygodnia pracy. Co za tym idzie zadaniowy czas pracy jest dobrym rozwiązaniem dla osób, które wykonują zatrudnienie nie wymagające stałych godzin pracy i przebywania w jednym miejscu. Tym samym nie można jak próbują czynić to organy ustalać czy w określonym przedziale czasowym osoba zatrudniona w ramach zadaniowego czasu pracy była w stanie "zrealizować" pełny 8 godzinny dzień pracy lub 40 godzinny tydzień pracy. W systemie tym kluczowym kryterium jest efektywność wykonywania powierzonych pracownikowi zadań, a nie dokładny czas i miejsce ich wykonania.

Ponadto organy I i II instancji kwestionując stosunek pracy łączący D. K. z ŚDS i określając go jako pozorny, nie ustalił tego faktu w sformalizowanym trybie lecz zaprezentował jedynie własną ocenę. W tym kontekście wskazać należy, że wiążącą ocenę mógłby w tej sprawie wydać sąd lub Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto strona skarżąca wykazała, że D. K. wykonywała konkretne czynności w ramach swojej umowy o pracę, powołując się przy tym na konkretną dokumentację opatrzoną podpisami lub parafami D. K. Organ dokonał również daleko idącej i nieuprawnionej ingerencji w zakres praw pracodawcy do kształtowania struktury zatrudnienia, organizacji pracy i swobody umów kwestionując zasadność zatrudnienia D. K. Wobec braku wykazania pozorności stosunku prawnego łączącego D. K. z pracodawcą nieuprawnione jest podważanie celowości jej zatrudnienia, bądź wręcz zasadności stworzenia zajmowanego przez nią stanowiska pracy. Organ nie wykazał równocześnie by D. K. uchybiła obowiązkom pracowniczym, co mogłoby sugerować, że otrzymała ona wynagrodzenie mimo braku wykonania pracy. Wręcz przeciwnie organ wskazał jedynie na potencjalne trudności związane z łączeniem obowiązków w dwóch miejscach pracy. W żadnym punkcie swoich rozważań organy nie wykazały jednak, by doszło do rzeczywistego uchybienia jakości świadczonej przez D. K. pracy.

Odnosząc się do uznania części wydatków na wynagrodzenie Kierownika ŚDP za stanowiące dotację pobraną w nadmiernej wysokości wskazać należy, że zarzuty skargi są w tym kontekście uzasadnione.

Organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji poprawnie ustalił podstawowe elementy stanu faktycznego lecz ich interpretacja i kwalifikacja prawna nie może być zaakceptowana przez Sąd. Kolegium wskazało, że "[...]" r. pomiędzy Fundacją A., a I. K. zawarta została umowa na czas nieokreślny dotycząca zatrudnienia na stanowisku kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy w S. Wymiar czasu pracy ustalono na 8 godzin dziennie, 40 godzin tygodniowo, miejscem wykonywania pracy miało być S., natomiast wynagrodzenie zasadnicze ustalono na poziomie "[...]" zł brutto. Pracownikowi ustalono również dodatek funkcyjny w wysokości 25 % wynagrodzenia zasadniczego. W tym okresie wynagrodzenie było kilkukrotnie zwiększane. Ostatecznie w 2016 roku, nastąpiła zmiana warunków umowy o pracę. Pismem z dnia "[...]"r., począwszy od tego dnia płaca zasadnicza ustalona została w wysokości "[...]"zł. Pozostałe warunki zatrudnienia, jak wymiar i miejsce wykonywania pracy pozostały bez zmian. Dodatkowo w umowie o pracę wskazano jako inne warunki zatrudnienia, że jest to zatrudnienie w systemie zadaniowym. Organ przedstawił również zakres obowiązków Kierownika ŚDS w S. Przywołano następnie szereg uchwał Zarządu Fundacji dotyczących zatrudnienia I. K. Organ sygnalizował wreszcie, że I. K., zatrudniony był przez Fundację A. równocześnie na stanowisku Kierownika ŚDS w S. oraz Dyrektora ŚDS w W. Łącznie wynagrodzenie wynikające z zawartych umów o pracę wynosiło "[...]" zł, z tego "[...]" zł - ŚDS w W. oraz "[...]" zł - ŚDS w S. Z powyższego organ wywiódł, że I. K. nie mógł równocześnie prawidłowo wypełniać obowiązków wynikających z dwóch umów o pracę w pełnym wymiarze czasu. Organ przyjął, że w każdym z ŚDS I. K. pracował w wymiarze 1/2 etatu i tak wino być ustalone jego wynagrodzenie. Tak arbitralne ustalenie wymiaru czasu pracy przez organ, wobec odmiennej konstrukcji samego łączącego I. K. z pracodawcą stosunku prawnego nie może być zaakceptowane.

W tym kontekście wskazać należy, po pierwsze że zgodnie z uchwałą Zarządu Fundacji A. nr "[...]" z "[...]"r., czas pracy Kierownika ŚDS w S. oraz Dyrektora ŚDS w W. ustalony został w systemie zadaniowym. Ponadto we wcześniejszej uchwale nr "[...]" z dnia "[...]" r. Zarząd Fundacji A. doprecyzował, że I. K. pozostaje w jednym stosunku pracy, wyrażonym w dwóch umowach na poszczególne ŚDS, tj. w umowie na pełnienie funkcji Kierownika ŚDS w S. i w umowie na: pełnienie funkcji Dyrektora ŚDS w W., z uwagi na potrzebę odrębnego zaksięgowania kosztów związanych z rozliczeniem dotacji, w danej gminie i określenia miejsca świadczenia pracy oraz przypisania zakresu obowiązków.

Nie przesadzając o prawidłowości lub wadliwości ustalenia jednego stosunku pracy, wyrażonym w dwóch umowach na poszczególne ŚDS wskazać należy, że uchwała "[...]" stanowi potwierdzenie, że nie zachodziła sytuacja "konkurencji" miedzy obowiązkami w obu ŚDS. Były one przez pracodawcę traktowane jako wspólny zespół obowiązków. Nie normowany czas pracy, podobnie jak w przypadku D. K. pozwalał na uelastycznienie sposobu jej wykonywania. W systemie zadaniowym czas pracy nie podlega ścisłej ewidencji. Ponadto Dyrektor ŚDS mógł część obowiązków wykonywać także poza siedzibą zakładu pracy. Jak wskazuje M. Nałęcz (Komentarz do art. 140 [w:] Kodeks pracy. Komentarz, red: W. Muszalski, K. Walczak) Istota zadaniowego czasu pracy polega na tym, że pracownicy objęci tym systemem czasu pracy mają (powinni mieć) tak ustawione zadania, by mogli je wykonać w normalnym czasie pracy. Pracownicy ci mają jednak wpływ na rozkład własnego czasu pracy i intensywność wykonywania zadań. Ponieważ nie są rozliczani z czasu pracy, lecz z wykonywanych zadań, może się zdarzyć, że w pewnych okresach nasilenie ich pracy będzie większe, w innych mniejsze. Może także dojść do czasowego spiętrzenia zadań i do przejściowego przekroczenia wymiaru czasu pracy. Wobec powyższego próby sumowania przez organ dwóch dziennych wymiarów pacy (po 8h) w każdym z ŚDS nie są uzasadnione. Nie jest także zasadne kwestionowanie wysokości samego wynagrodzenia. Po pierwsze organy nie wykazały, czy placówki, z których uczyniły punkt odniesienia dla oceny wysokości wynagrodzenia I. K. posiadały analogiczne cechy tj. wielkość, charakter (typ), zakres świadczeń. Na wysokość wynagrodzenia musi mieć wpływ zakres obowiązków i odpowiedzialności związana z wykonywaniem powierzonych zadań. Organ nie zakwestionował w żadnym punkcie poprawności wykonywania przez I. K. obowiązków, nie wykazał czy kierowanie równolegle dwiema placówkami negatywnie odbijało się na jakości jego pracy. Porównanie zarobków dyrektorów różnych placówek wymaga zaś by zakres zadań i odpowiedzialności na tych stanowiskach cechował się podobieństwami.

Na marginesie dodać należy tylko, ze arbitralne w dużej mierze kwestionowanie przez organ kluczowych elementów umowy o pracę jakim jest wynagrodzenie nie znajdowało podstaw prawnych. W okresie, w którym wydatkowano sporne dotacje, tj. w 2016 r. brak było przepisów ustalających maksymalne granice wynagrodzenia. Nie było też ani podstaw faktycznych, ani prawnych do wyrażenia oceny, że I. K. świadczył na rzecz każdego ŚDP pracę w wymiarze ½ etatu. Nie przeprowadzono w tym zakresie postępowania dowodowego. Nie dokonano także innych ustaleń w tym zakresie. Jak skutecznie podniesiono w skardze, nie wyjaśniono, dlaczego przyjęto wynagrodzenie po ½ w każdym ŚDP, a nie chociażby w innych proporcjach.

Zebrany materiał dowodowy nie dawał zatem podstaw do uznania, że poprzez wypłacenie dyrektorowi ŚDP w S. wynagrodzenia w określonej w umowach o pracę wysokości za wykonanie pracy w wymiarze czasu pracy wskazanym w tych umowach doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Tym samym zarzuty skargi co do naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez niezasadne zastosowanie należało uznać za skuteczne.

Odnośnie uznania części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem tj. kwoty wydatkowanej na zakup książek Sąd podzielił stanowisko organów w tym zakresie i uznał je za słuszne. W zaskarżonej decyzji dokonano wnikliwej i wyczerpującej analizy tego zakupu, odnosząc się do poszczególnych zamówionych pozycji. Należy zgodzić się z organem, że tematyka większości z zakupionych książek nie korespondowała z wynikającymi z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej zadaniami jakie wypełniać ma ŚDS. Kolegium słusznie dostrzegło jednak pojedyncze pozycje których zakup mógł zostać uznany za celowy. W tym zakresie skorygowano kwotę dotacji podlegającej zwrotowi jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Co do pozostałych zakwestionowanych przez organy wydatków skarżąca nie sformułowała w treści skargi zarzutów. Sąd również nie znalazł podstaw by zanegować stanowisko organu co do wydatków poniesionych na: wynajem samochodów w związku ze standaryzacją ŚDS, podatek od nieruchomości za lata 2009-2015, wynagrodzenie I. K. na umowy zlecenia. Stanowisko organu w tym zakresie poprzedzone było prawidłową analizą stanu faktycznego sprawy oraz stanowiło wynik dokonania poprawnej subsumpcji przepisów prawa materialnego.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną zawartą w wyroku, w tym dokona ponownych ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących wydatkowania dotacji na wynagrodzenie I. K. i D. K. weryfikując, czy zgodnie z treścią umów, praca świadczona była w systemie zadaniowym oraz jaki był jej rzeczywisty wymiar i w zależności od wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, wyda ponowną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wpis sądowy od skargi w kwocie 600 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ustalone w kwocie 5.400 zł stosownie do § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję.