Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1558/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37a ust.7 zd.3
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art.134 ust.1 art. 135 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art.80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 art.75 § 1 art 77 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P[...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 811/18 w sprawie ze skargi P[...] S.A. w W. na decyzję Wojewody W. z dnia 22 czerwca 2018 r., nr S[...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 811/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: PKP S.A.) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 22 czerwca 2018 r., nr SN-III.7534.44.2018.4, w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddalił skargę.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożyło PKP S.A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji w/w przepisów postępowania, polegającego na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie zaniechaniu wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny, w szczególności zaś:

a. nieuwzględnienie okoliczności wygaśnięcia służebności gruntowej,

b. zaniechanie zbadania uzewnętrznionego wolitywnego stosunku skarżącej do posiadanej nieruchomości,

c. niedokonanie właściwej oceny operatu szacunkowego, w którym nie uwzględniono wszystkich czynników wpływających na wartość działki oraz nie zastosowano metody odtworzeniowej do jej wyceny,

- co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, mimo iż istniały podstawy do rozstrzygnięcia, że działka nr 62/13 pozostawała do 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym skarżącej lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37a ust. 7 i 9 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowo-administracyjnego.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 37a ust. 7 zd. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (dalej jako: u.k.p.k.p.) poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że kwalifikację jako posiadania samoistnego albo zależnego determinuje tytuł, jaki może przysługiwać posiadaczowi danej nieruchomości, mimo że rodzaj podejmowanych przez posiadacza działań władczych nie musi wcale przystawać do nieznanego posiadaczowi stanu prawnego nieruchomości, a w konsekwencji na wadliwym przyjęciu, że w sprawie nie występuje negatywna przesłanka wypłaty odszkodowania byłym właścicielom, mimo że skarżąca faktycznie władała nieruchomością jak właściciel przez cały wymagany tym przepisem okres;

2) art. 134 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37a ust. 7 i 9 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP poprzez ich błędną wykładnię polegająca na wadliwym przyjęciu, że podstawą ustalania wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie winna być wartość rynkowa nieruchomości (gruntu), w sytuacji gdy z uwagi na rodzaj i charakter wywłaszczanej nieruchomości biegły winien określić jej wartość odtworzeniową i to oddzielnie dla gruntu i oddzielnie do pozostałych części składowych.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez strony skarżące kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Rozważania te są o tyle istotne w sprawie, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zostały uzasadnione w stopniu umożliwiającym wyczerpującą ich ocenę. W istocie Sąd II instancji nie tylko musiałby prowadzić postępowanie dowodowe w stopniu przekraczającym ramy art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz także doprecyzowywać uzasadnienie zarzutów, co jest niedopuszczalne.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy kasacyjne wskazane w art. 174 p.p.s.a., co oznacza, że w pierwszej kolejności powinna być rozważona zasadność zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którym skarżący usiłował podważyć ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę Sądu I instancji akceptującego prawidłowość działań organu, jest chybiony i jako taki nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2204/11). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Co prawda istotnie sąd wojewódzki nie przedstawił szczegółowego stanowiska co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, jednakże odwołał się w tym zakresie do rozważań i oceny zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie nie zauważył ponadto, że przywołując zarzut naruszenia przepisu postępowania winien był również wskazać, jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd braku inicjatywy dowodowej ze strony organów, należy wskazać, że w toku postępowania organy administracji obu instancji informowały stronę skarżącą o toczącym się postępowaniu oraz zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżąca kasacyjnie miała zatem możliwość przedstawienia innych dowodów potwierdzających m.in. wygaśnięcie służebności gruntowej. Nie było również przeszkód nawet na etapie postępowania odwoławczego dla wykazania, że przedmiotowa służebność już nie istnieje, zwłaszcza w sytuacji, gdy takie stanowisko zajął już organ I instancji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że działka objęta odszkodowaniem była w posiadaniu PKP od 1926 r., jak twierdzi skarżąca kasacyjnie. Nie jest to okoliczność sporna. Kwestią sporną jest podstawa prawna władania oraz jej charakter, samoistny lub zależny. Jak wykazały organy administracji i tę ocenę podzielił Sąd I instancji, PKP przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości mające swoje oparcie w umowie ustanowienia służebności gruntowej. W tym zakresie organy zgromadziły liczną dokumentację mającą swoje oparcie w dokumentach źródłowych ksiąg wieczystych. Skarżąca kasacyjnie poza polemiką ze stanowiskiem organu i Sądu I instancji nie przedłożyła dowodów przeciwnych. Nie wskazała również na dowody pominięte przez organy, a które organ winien był pozyskać w ramach prowadzonego postępowania. Należy zauważyć, że wprawdzie inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, stosownie do art. 7 k.p.a., spoczywa na organie administracji publicznej, jednakże zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1253/20). Skarżąca Spółka miała zatem możliwość wykazania w toku postępowania, że istnieją dokumenty potwierdzające po pierwsze wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego, po drugie samoistnego władania nieruchomością. Brak inicjatywy skarżącej Spółki w tym zakresie nie może zatem obciążać organu prowadzącego postępowanie.

W tej sytuacji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy prowadzące postępowania dochowały wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uznania słuszności tego zarzutu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 37a ust. 7 zd. 3 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez błędną wykładnię. Skarżąca kasacyjnie nie neguje przy tym przyjętej przez Sąd I instancji wykładni tego przepisu, a jedynie usiłuje zwalczyć pogląd sądu, iż PKP jako uprawniony do ograniczonego prawa rzeczowego – służebności - nie był posiadaczem samoistnym nieruchomości, o jakim mowa w powyższym przepisie.

Podkreślić należy, że swoisty charakter służebności wyraża się w tym, że osoba, która wykonuje służebność, z reguły nie włada rzeczą w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz z niej korzysta w określonym zakresie, na przykład co jakiś czas przejeżdża, przechodzi przez cudzą nieruchomość. Charakter służebności polega więc na tym, że ogranicza ona prawo własności każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej w korzystaniu z niej, lecz nie pozbawia go władztwa nad nieruchomością. Właściciel nieruchomości obciążonej jest ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań bądź właściciel nieruchomości obciążonej jest pozbawiony prawa do wykonywania uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności. Nie oznacza to jednak, że właściciel nieruchomości obciążonej traci uprawnienia właścicielskie wówczas, gdy zakres służebności w istocie wyłącza możliwość korzystania z nieruchomości, jak również gdy właściciel gruntu władnącego korzysta z niego przez długi okres czasu. Nie sposób bowiem przyjąć, że długoletnie korzystanie z gruntu obciążonego na podstawie ustanowionej służebności daje właścicielowi gruntu władnącego uprawnienia właścicielskie do gruntu obciążonego. Służebność nie łączy się z władztwem nad rzeczą w dosłownym znaczeniu. Podmiot wykonujący służebność korzysta z cudzej rzeczy tylko w oznaczonym zakresie, nierzadko bardzo wąskim, nie władając nią.

W odniesieniu do służebności nie można posługiwać się pojęciem posiadania samoistnego lub zależnego nieruchomości z art. 336 k.c. Uprawniony ze służebności nie włada nieruchomością, ale z niej korzysta. Ponadto korzystanie takie może występować w różnym nasileniu, od czasu do czasu, a nawet być sporadycznie. Co istotne, nie pozbawia ono właściciela władztwa nad rzeczą. Świadczy o tym to między innymi użycie przez ustawodawcę w art. 352 § 1 k.c. sformułowania "korzysta", gdy tymczasem przy posiadaniu rzeczy (samoistnym lub zależnym) użyte zostało sformułowanie "włada" (art. 336 k.c.). Władanie jest pojęciem zdecydowanie szerszym od korzystania. Jeżeli dany podmiot "włada" określoną rzeczą, to znaczy, że inny podmiot takiego władania jest pozbawiony. Tymczasem "korzystanie" z rzeczy nie przekreśla możliwości władania nią przez kogo innego, lecz jedynie wskazuje na prawo do wykonywania określonych czynności w stosunku do rzeczy, która nie musi pozostawać we władaniu korzystającego. Wystarczy, że władający rzeczą nie będzie czynił przeszkód w czasowym korzystaniu z niej. Posiadanie służebności to zatem posiadanie prawa, a nie rzeczy (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2153/19, postanowienie SN z 8 października 2020 r., sygn. akt II CSK 782/18).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 i 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie kwestionując operat szacunkowy miała możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje sporządzony w sprawie operat, gdyż o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11 i sygn. akt I OSK 2138/11). Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie - w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji - zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (zob. wyrok NSA z 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15).

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie operat szacunkowy dotyczył wyceny gruntu zajętego pod linię kolejową. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w § 37 wprost stanowią, że przepisy § 36 ust. 1-4 tego rozporządzenia stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod linie kolejowe, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r. poz. 146). Przepisy powyższe nie ograniczają biegłego przy sporządzaniu operatu i nie nakazują wyboru określonej metody szacowania, jak również nie wyłączają możliwości wyboru metody szacowania odpowiedniej dla tej wyceny.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.