Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 17/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. K. – F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie robót budowlanych 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w sprawie rozstrzygnięcia, 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości, 3. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. K. – F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła w dniu 16 stycznia 2019 r. skargę E.K. – F., na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) w przedmiocie robót budowlanych.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB wszczętego w 2016 r. na wniosek skarżącej ustalono, że D. J., współwłaścicielka budynku przy ulicy N. w G. i użytkowniczka lokalu nr [..] w tym budynku, w 2003 r. przeprowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2016 r. PINB na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na D. J. obowiązek sporządzenia i przedłożenia orzeczenia technicznego oceniającego prawidłowość samowolnie wykonanych robót budowlanych. W wyniku zażalenia D. J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownej analizie materiału dowodowego, na podstawie art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia 24 listopada 2017 r. PINB orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W wyniku odwołania skarżącej WINB decyzją z dnia 8 marca 2018 r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2018 r. zatytułowanym "skarga" E. K.-F. zaskarżyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającą na braku wydania orzeczenia w sprawie. Pismem z dnia 5 października 2018 r. WINB wyjaśnił, że działając w ramach postępowania skargowego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego uznał skargę za zasadną i zobowiązał PINB do załatwiania spraw w terminach wynikających z art. 35 i 36 k.p.a. Natomiast w odniesieniu do zarzutów merytorycznych organ ten uznał, że brak jest podstaw do interwencji na takim etapie postępowania.

Pismem z dnia 7 września 2018 r. PINB wezwał inwestorkę do przedłożenia pisemnej zgody pozostałych współwłaścicieli budynku przy ulicy N. w G. na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu w lokalu nr [...] kominka (obudowanego wkładu kominkowego). Przedmiotowa zgoda nie została dostarczona, więc PINB decyzją z dnia 24 stycznia 2019 r. nakazał D. J., współwłaścicielce budynku przy ul. N. w G. i użytkowniczce lokalu nr [..] w tym budynku, doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę podłączenia do przewodów kominowych kominka (obudowanego wkładu kominkowego) zlokalizowanego w mieszkaniu nr [..] budynku przy ul. N. w G.

E. K. – F. wniosła skargę na bezczynność PINB dotyczącą braku wydania orzeczenia w toczącej się sprawie. Skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego;

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

4) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

5) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości;

6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że PINB pismem z dnia 7 września 2018 r. zapewnił, że wyda rozstrzygnięcie, natomiast do dnia złożenia skargi tego nie zrobił bagatelizując stan zdrowia skarżącej i jej rodziny, która jest zaczadzana spalinami z przedmiotowego, nielegalnie wybudowanego kominka.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał kolejne etapy postępowania począwszy od 2016 r., a skończywszy na wydanej decyzji z dnia 24 stycznia 2019 r. Uznał, że zarzut bezczynności jest niezasadny, ponieważ podjęto szereg czynności oraz rozstrzygnięć zmierzających do zakończenia postępowania. W ocenie organu "nieznaczne opóźnienie" wydania decyzji po terminie zakreślonym w piśmie z dnia 7 września 2018 r. wynikało z ilości i skomplikowanego charakteru wpływających spraw, odwołań, interwencji oraz zakończeń budów i wiążących się z nimi obowiązków kontroli, a także planowanych kontroli i doraźnych akcji kontrolnych przeprowadzanych w ograniczonym osobowo zespole inspektorów.

W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2019 r. skarżąca podtrzymała skargę, stawiając zarzut przewlekłości oraz niekompletność wydanego w dniu 24 stycznia 2019 r. rozstrzygnięcia PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd administracyjny, w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W niniejszej sprawie skarżąca zwalczała przewlekłość postępowania PINB wszczętego w roku 2016 w przedmiocie robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [..] w budynku mieszkalnym przy ul. N. w G., polegających na wykonaniu kominka i podłączenia do istniejącego przewodu kominowego. Skarżąca zarzuciła, że postępowanie to toczy się zbyt długo i pomimo zapewnienia przez organ, że zgodnie ze zobowiązaniem organu wyższego stopnia rozpoznającego ponaglenie wyda rozstrzygnięcie, to do dnia złożenia skargi tego nie uczynił. Podkreśliła, że samowolnie wykonany kominek w lokalu nr [..] stanowi zagrożenie dla skarżącej i jej rodziny oraz powoduje ingerencję w konstrukcję budynku wielorodzinnego.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności zbadał spełnienie wymogów formalnych uznając, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione, gdyż przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. Pismem z dnia 22 sierpnia 2018 r. skarżąca wystąpiła bowiem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze "skargą na bezczynność" organu pierwszej instancji. Organ wyższego stopnia wprawdzie zakwalifikował owo pismo jako skargę, o której mowa w przepisach działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., lecz jednocześnie uznając w dniu 5 października 2018 r. tę skargę za zasadną, zobowiązał organ pierwszej instancji do załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 i art. 36 k.p.a. Wobec tego wątpliwości sądu nie budzi, że pismo strony z dnia 22 sierpnia 2018 r. stanowiło ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Powyższe potwierdza zaś, że skarżąca wypełniła wymóg formalny wyczerpania środków zaskarżenia.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia skarżonego postępowania ( w okolicznościach wydania rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi) wyjaśnić należy, że przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i bez uzasadnionej, i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Aby dokonać oceny, czy zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, które zostały uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

W tym miejscu podkreślić trzeba, że w postępowaniu administracyjnym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, w związku z czym Kodeks postępowania administracyjnego określa zasady rządzące tym postępowaniem, których celem jest wyrównanie relacji między organem, a stronami postępowania. Szczególne znaczenie ma zaś zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Nie ulega też wątpliwości, że ww. zasady ogólne rządzące postępowaniem administracyjnym, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Co więcej, prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi bowiem, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Zauważyć też trzeba, że omawiana zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Przy czym ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

W świetle tego, sąd dokonujący kontroli legalności działań organów administracji zobowiązany jest, przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania rozważyć, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.

Chronologia czynności podejmowanych w kontrolowanym postępowaniu w ocenie sądu potwierdza, że PINB w sposób przewlekły prowadził postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Wskazać bowiem trzeba, że wydana na skutek rozpoznania wniosku decyzja z dnia 24 listopada 2017 r., orzekająca o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, została wydana po upływie terminu dwóch miesięcy wyznaczonego w art. 35 § 3 k.p.a. jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [..] w budynku przy ul. N. w G. było prowadzone od roku 2016, zatem wydanie decyzji dopiero w dniu 24 listopada 2017 r. świadczy o uchybieniu przepisów prawa określających terminy rozstrzygania spraw przez organy administracji. Przy czym, co istotne, pomimo długiego czasu procedowania wydane orzeczenie było obarczone wadami, które obligowały organ drugiej instancji do jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji z dnia 8 marca 2018 r. WINB wskazał, że w sprawie należało ustalić, czy w dniu budowy spornego kominka budowa ta była zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w aktach sprawy brak jest innych, niż oświadczenie inwestora dokumentów, które świadczyłyby o tym, że w lokalu nr [..] istniał wcześniej piec akumulacyjny na paliwo stałe, a przedmiotowy kominek został podłączony do przewodu kominowego obsługującego ten piec. Jak zauważył organ kwestia istnienia kominka jest sporna, na co wskazują dwie odmienne opinie kominiarskie, do których jednak organ pierwszej instancji się nie odniósł, zatem zasadne byłoby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz uzyskanie wypowiedzi osoby, która posiada odpowiednie uprawnienia w odniesieniu do oceny przewodów kominowych.

W świetle tego wątpliwości sądu nie budzi, że na tym etapie kontrolowany organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie przewlekle, a podejmowane przezeń czynności nie były ukierunkowane na sprawne załatwienie zawisłej przed nim sprawy, w terminach ustalonych przez ustawodawcę. Brak jest przy tym racjonalnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy, w szczególności zwłoka nie wynikała z konieczności podejmowania szeregu długotrwałych czynności wyjaśniających, bowiem jak wynika z akt sprawy organ sam nie prowadził postępowania dowodowego - jedyne oględziny zostały bowiem przeprowadzone w dniu 29 września 2016 r., a w toku postępowania aktywność dowodową przejawiały wyłącznie strony. Nie sposób też uwzględnić wyjaśnień organu zawartych w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r., że znaczny okres od momentu zebrania materiału dowodowego do wydania decyzji spowodowany był między innymi długotrwałym, powypadkowym zwolnieniem lekarskim inspektora prowadzącego sprawę oraz ilością i skomplikowanym charakterem wpływających spraw, interwencji oraz obowiązkami kontrolnymi związanymi z zawiadomieniami o zakończeniu budowy, a także planowanymi kontrolami i doraźnymi akcjami kontrolnych przeprowadzanych w ograniczonym osobowo zespole inspektorów. Kwestie te bowiem nie są związane z przedmiotową sprawą – jej skomplikowanym charakterem i koniecznością podejmowania szeregu działań wyjaśniających, lecz dotyczą organizacji organu i wykonywaniem pozostałych ustawowych obowiązków.

Przebieg tego postępowania świadczy zdaniem sądu o braku sprawności organu i pozorności podejmowanych przezeń działań, gdyż jak zauważył organ drugiej instancji, postępowanie to nadal było obarczone brakami dowodowymi, zaś sam PINB nie dokonał należytej analizy materiału dowodowego, na który składają się głównie dokumenty i wyjaśnienia pozyskane od stron, a nie na skutek samodzielnych działań podejmowanych przez organ prowadzący postępowanie.

Również dalsze postępowanie organu związane z ponownym rozpoznaniem sprawy sąd wojewódzki ocenił negatywnie. Wskazać bowiem trzeba, że po zwrocie w dniu 21 maja 2018 r. organowi akt przez WINB, będąc zobowiązanym do ponownego rozpoznania sprawy w terminach zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., PINB do dnia wniesienia skargi nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Co więcej, organ ten nie wydał rozstrzygnięcia mimo uznania w dniu 5 października 2018 r. przez organ wyższego stopnia zasadności złożonego przez stronę ponaglenia i mimo zobowiązania go do rozpoznania sprawy w terminach uregulowanych w k.p.a. Przy tym z akt wynika, że również w toku ponownie prowadzonego postępowania organ nie prowadził żadnych czynności wyjaśniających i jedynie w dniu 7 września 2018 r. wezwał inwestora do przedłożenia pisemnej zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonanie spornych robót budowlanych, co uczynił już po upływie terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. liczonego od dnia zwrotu akt z organu odwoławczego. W ocenie sądu działanie to miało zaś na celu przedłużenie postępowania, bowiem kwestie związane z posiadaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostały już ustalone na wcześniejszym etapie postępowania i wskazane w uchylonej decyzji, a przy tym nie były kwestionowane przez organ odwoławczy. Brak było więc podstaw do ponownego wyjaśniania tej kwestii w sytuacji, gdy w decyzji kasatoryjnej wyraźnie wskazano te okoliczności, które wymagają wyjaśnienia i dowody, których pozyskanie i przeprowadzenie jest niezbędne dla rozpoznania sprawy.

W konsekwencji, nie może budzić wątpliwości, że w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB dopuścił się przewlekłości, bowiem będąc zobowiązanym do uzupełnienia materiału dowodowego dopiero po upływie ustawowych terminów na rozpoznanie sprawy podjął czynności w sprawie, które jednak nie miały na celu kwestii wskazanych przez WINB w decyzji kasatoryjnej, lecz takich, które były już przedmiotem rozważań organu i nie były sporne. Oczywistym zaś jest, że organ, który wielokrotnie prowadził tego typu postępowania winien mieć świadomość jakie kwestie i okoliczności wymagają wyjaśnienia oraz zna swoje obowiązki procesowe w tym zakresie. Szczególnie sprawnie winien zaś postępować ten organ, któremu wytknięto uchybienie w tym zakresie, i który ponownie prowadzi postępowanie. Tymczasem skarżony organ działań takich nie podjął ani na początku postępowania, ani w ponownie prowadzonym postępowaniu, mimo wskazań WINB, zaś te, które podjął miały charakter pozorny.

W konsekwencji, do dnia wniesienia skargi PINB nie załatwił sprawy z wniosku skarżącej, a prowadzone przez niego postępowanie było przewlekłe. Przy tym podkreślić trzeba, że przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu. Jak bowiem wskazano, organ już w pierwotnie prowadzonym postępowaniu winien był wyjaśnić kwestie związane ze zgodnością robót z miejscowym planem zagospodarowania oraz przeanalizować przedłożone opinie kominiarskie, a także podjąć działania mające na celu wyjaśnienie sprzeczności między tymi dokumentami. Nie ulega wątpliwości, że organ posiada doświadczenie w sprawach dotyczących samowolnie prowadzonych robót budowalnych i wie, jakie okoliczności są istotne do jej rozpoznania oraz jakie dowody należy pozyskać. Brak było zatem uzasadnionych podstaw dla tak długiego czasu oczekiwania na wydanie decyzji, która ostatecznie obarczona była wadami i wymagała uchylenia. Ponadto w ocenie sądu możliwe było szybsze zwrócenie się do inwestora o przedłożenie zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na przeprowadzenie spornych robót, choć jak wskazano kwestia ta została już wcześniej wyjaśniona i nie była przedmiotem sporu, zatem działanie to miało charakter pozorny. Skupiając się na pozyskaniu ww. zgody, w konsekwencji organ pierwszej instancji nie naprawił uchybień dostrzeżonych przez WINB, a do czego był zobowiązany w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Reasumując, zdaniem sądu, w niniejszej sprawie organ postąpił wbrew zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, co też uzasadnia uwzględnienie skargi, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jednocześnie należało uwzględnić okoliczność, że po wniesieniu skargi do sądu, w dniu 24 stycznia 2019 r. PINB wydał decyzję nakazującą D. J., współwłaścicielce przedmiotowego budynku i użytkowniczce lokalu nr [..], doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę podłączenia do przewodów kominowych kominka (obudowanego wkładu kominkowego), zlokalizowanego w ww. mieszkaniu. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na przewlekłość organu sąd uwzględnia bowiem stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Oznacza to, że w sytuacji, gdy zarzucany stan przewlekłości ustał już po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pkt. 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku E. K. – F. o zbadanie legalności robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [..] w budynku przy ul. N. w G.

Powyższe orzeczenie nie zwalniało jednak sądu od rozstrzygnięcia, czy naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ miało charakter rażący. Dokonując oceny w tym zakresie sąd doszedł do wniosku, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych. Przesłanki te niewątpliwie zostały spełnione w niniejszej sprawie.

Zdaniem sądu działania organu w toku skarżonego postępowania wskazują na rażący brak rzetelności i sprawności z jego strony, albowiem organ nie tylko ignorował przepisy regulujące kwestie terminów rozpoznania spraw administracyjnych w pierwotnie prowadzonym postępowaniu, lecz również naruszenia w tym zakresie dopuścił się w ponownie prowadzonym postępowaniu oraz zignorował skutki uwzględnienia ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Organ ten nie uwzględnił też wskazań WINB i ponownie prowadząc postępowanie przez okres ponad dwóch miesięcy nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie kwestii wskazanych w decyzji kasatoryjnej, zaś podjęte czynności miały miejsce po upływie wyznaczonych terminów oraz dotyczyły kwestii już rozstrzygniętych, a zatem nie służyły należytemu rozpoznaniu sprawy.

Wskazać też trzeba, że organ na żadnym etapie, pomimo przekroczenia terminów ustawowych, nie zawiadomił stron o tym, że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta w czasie określonym w przepisach prawa. Oznacza to, że nie tylko zlekceważył on przepisy ustawy regulujące kwestie terminów załatwiania spraw, ale również pozbawił strony postępowania środków do sądowej kontroli działań organu. Nie kierując do stron stosowanego zawiadamiania po przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy, nie poinformował on bowiem o prawie do wniesienia ponaglenia, które jest nie tylko obligatoryjnym elementem takiego zawiadomienia, lecz również wymogiem koniecznym do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu. Tym samym pośrednio naruszył on konstytucyjną zasadę prawa do sądu stron niezadowolonych z bezczynności organu lub jego opieszałego i nieskutecznego działania.

Ponadto niedopuszczalne jest, aby w demokratycznym państwie prawa prawo obywateli do uzyskania rozstrzygnięcia ich sprawy w rozsądnym terminie było naruszane ze względu na problemy organizacyjne organu oraz konieczność wypełniania przez organ jego pozostałych obowiązków orzeczniczych. Trudności w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych problemach związanych np. długotrwałą chorobą i nieobecnością pracownika prowadzącego postępowanie, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Należy też zwrócić uwagę, że również charakter sprawy rozpoznawanej przez organ uzasadnia wniosek, iż przewlekając postępowanie i nie rozstrzygając sprawy pomimo ustawowego obowiązku organ rażąco naruszył prawo. Jak wynika bowiem ze skargi oraz akt postępowania, roboty polegające na budowie kominka i podłączeniu do istniejącego przewodu kominowego mogą mieć znaczenie dla zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców budynku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nieprawidłowe, samowolne wykonanie tego typu robót może doprowadzić do zaczadzenia. W takiej sytuacji, zdaniem sądu, państwowy organ nadzoru budowlanego winien działać ze szczególną sprawnością tak, aby owego zagrożenia nie pogłębiać i przeciwdziałać stanowi zagrożenia dla dóbr podlegających szczególnej ochronie. Nieuzasadnione przewlekanie postępowania, w którym pojawia się kwestia zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia mieszkańców obiektu świadczyć więc musi o rażącym charakterze działań organu.

Powyższa ocena uzasadniała wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.500 zł, o czym sąd orzekł w pkt. 4 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Konstrukcja tych przepisów wskazuje, że grzywna pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie na przyszłość. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w sprawie grzywny wpłynął w głównej mierze okres przewlekłości organu, okoliczność że postępowanie trwało prawie trzy lata, a szereg czynności podejmowanych przez organ ocenić należy jako zupełnie nieefektywne, zmierzające wyłącznie do przedłużenia postępowania. Jednocześnie w ocenie sądu wysokość orzeczonej grzywny jest wystarczająca do osiągnięcia celów związanych z tym środkiem, w szczególności powinna przywrócić zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej, a organ skłonić na przyszłość do efektywnego prowadzenia postępowania administracyjnego i wypełniania nałożonych nań obowiązków.

Nie mogło zostać natomiast uwzględnione żądanie skargi dotyczące zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, albowiem przepis art. 149 p.p.s.a. nie przewiduje, aby sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu był uprawniony do wydawania tego rodzaju orzeczenia.

Również nie podlegały uwzględnieniu zarzuty sformułowane przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 3 marca 2019 r., a odnoszące się do niekompletności i wadliwości wydanej w sprawie decyzji. Niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie kontroli bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie obejmuje kontroli legalności wydanej po wniesieniu skargi decyzji administracyjnej.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

W niniejszej sprawie sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.