Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 790/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 199 par. 1, art. 119 par. 1, art. 33 par. 1, art. 34 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1, art. 1 ust. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy E. M. po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2452/15 w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 12 sierpnia 2015 r. znak: ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2452/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 12 sierpnia 2015 r., znak: ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że przedmiotem kontroli było postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 12 sierpnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody W. z dnia 10 lipca 2014 r., nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniej córki W. D. obowiązkowym szczepieniom ochronnym (przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, haemophilus influenzae typu B oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B). Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.).

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że obowiązku szczepienia dziecka nie może wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnią córką W. – ur. 25 kwietnia 2013 r., a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r., poz. 94 ze zm.).

Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie z aktami sprawy, skarżąca nie poddała małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w dniu 5 lutego 2014 r. nr ... (poprzedzonym upomnieniem z dnia 18 grudnia 2013 r.). Zdaniem Sądu, wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny – tj. Wojewoda W. mógł w efekcie w toku postępowania egzekucyjnego zastosować ww. środek egzekucyjny.

Sąd wyjaśnił, że uwzględnienie zarzutów skargi podważających istnienie obowiązku, tryb szczepień ochronnych, czy też wskazujących na niewykonalność obowiązku szczepień nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu z tego względu, że tego rodzaju zarzuty mogłyby znaleźć uzasadnienie wyłącznie jako zarzuty do postępowania egzekucyjnego.

Mając zaś na uwadze zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a., wady nieważności zaskarżonego postanowienia oraz art. 119 § 1 u.p.e.a., Sąd zauważył, że dotyczą one w istocie rozumienia treści art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Sąd argumentował, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV – poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Sąd wywiódł, że zgodnie z ww. przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym, zdaniem Sądu, treści ww. przepisów nie można wykładać tak jak prezentuje to skarżąca, czyli że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (...), urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086 ze zm.). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Tym samym, w ocenie Sądu, powoływanie się przez skarżącą na konstytucyjną gwarancję wolności i praw człowieka, w tym art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia. Sąd argumentował, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim w art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych (por. wyżej przytoczone wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. i z dnia 4 lutego 2015 r., a także wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1312/13 i II OSK 97/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącej wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Zdaniem Sadu, oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (tak: NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13).

Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym, Sąd uznał, że nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Sąd zwrócił uwagę, że jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Sąd pierwszej instancji wywiódł, że na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się rodziców wraz z małoletnim dzieckiem na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Skarżąca nie dostarczyła przy tym zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u małoletniej córki, co więcej – wyraziła sprzeciw na piśmie (zob. oświadczenie z dnia 26 kwietnia 2013 r.). W. D. nie otrzymała w efekcie, zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (PSO), szczepionki przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B (jak również kolejnych – zob. notatka służbowa k. 6 akt adm. organu I instancji). Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Skarżąca nie dostarczyła lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka.

Sąd podkreślił, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.

W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdził, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącej – W. D., stał się wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie – do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym art. 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. oraz 81 k.p.a.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), orzekł o oddaleniu skargi.

W skardze kasacyjnej A. D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1,10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570, t.j. z dnia 19 kwietnia 2013 r., Dz.U. z 2013 r. poz. 947) oraz § 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych, z art. 2, art. 30, 31 ust. 1,2,3, oraz art. 68 ust. 1,2,3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny wniesiono o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust, 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddanie dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego),

2) naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, mimo iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 5,

3) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

4) naruszenie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie postanowienia pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania, jak i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w warunkach nieważności w postaci niewykonalności nałożonego obowiązku,

5) naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż w toku postępowania doszło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 w związku z art. 81 § 1 k.p.a. oraz 8 k.p.a., które to naruszenia postępowania administracyjnego mogły mieć wpływ na wynik tego postępowania – pozbawienie prawa do prawidłowego udziału w postępowaniu, gdyż gdyby organ działając zgodnie z zasadą nakazującą tak postępować aby pogłębić zaufanie do władzy, to powinien poinformować o konieczność dostarczenia zaświadczenia dotyczącego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do szczepienia i w sytuacji gdyby powyższe wykonał, to skarżąca przed wydaniem orzeczenia miałaby możliwość takie zaświadczenie dostarczyć, co miałoby wpływ na treść orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Według art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechanie albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności, który z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego". Artykuł 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje zakres aktów ustanawiających obowiązki podlegające (w razie gdy nie zostaną wykonane dobrowolnie) wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Według art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej". Obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych "Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddania się: szczepieniom ochronnym". Artykuł 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że "Osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1 (...)".

W art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązku szczepień ochronnych.

W przyjętej regulacji ustanowiono obowiązek szczepienia z mocy prawa. Spełnia to przesłankę dopuszczalności nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty o niewykonalności obowiązku (art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego) nie mogą być podstawą do zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza dwa odrębne środki prawne. Zarzut, jako środek obrony przed egzekucją administracyjną. Podstawy do wniesienia zarzutu reguluje art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut służy wyłącznie w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podlega szczególnemu trybowi rozpoznania z udziałem wierzyciela (art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W toku postępowania egzekucyjnego zarzut nie przysługuje. W toku postępowania na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym przysługuje zażalenie. Odrębność tych dwóch środków obrony powoduje, że nie można oprzeć zaskarżalności postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego na podstawach ustawowych zarzutu. Powoduje to, że argumentacja i podstawy w skardze kasacyjnej co do zasadności obowiązku, braku prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1, art. 8, art. 81 § 1, art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Nie można w konsekwencji zarzucić naruszenia art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skoro przedmiotem kontroli była zgodność z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tylko ten przedmiot wyznaczył granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono, poza zarzutem naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, naruszenia przepisów prawa regulujących stosowanie tego środka egzekucyjnego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Postanowienie o nałożeniu grzywny nie dotyczyło nałożenia obowiązku, nie było zatem podstaw do uwzględnienia co do zakwestionowania istnienia obowiązku wypływającego z mocy prawa przy zapewnieniu jednostce obrony (art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Wykorzystanie tej drogi ochrony należy do jednostki, która ma pełne uprawnienie przy realizacji obowiązku. Uchylenie się od obowiązku pozbawia możliwości skorzystania z tej ochrony. Nie stanowi to jednak elementu postępowania egzekucyjnego, tym samym nie ma podstawy do stawiania w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, nie zostały naruszone przepisy o właściwości organu egzekucyjnego. Tym samym nie było podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienie o nałożeniu grzywny nie zostało wydane z naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wnioski nie pozostają w związku z rozpoznawaną sprawą sądowoadministracyjną.

W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.