Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3272/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7 i 12, art. 3 ust. 1, art. 4, 6, 10 ust. 2 pkt 1b, art. 17 pkt 1 i 9, art. 32, 65 ust. 1 pkt 2 ust. 2, art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 września 2020 r., II SA/Ol 270/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w S. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta M. na wschód od jeziora M. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. w S. na rzecz Gminy M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 września 2020 r., II SA/Ol 270/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w S. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta M. na wschód od jeziora M., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 pkt 8 dla terenu MU.20 w odniesieniu do działki nr [...] w obrębie geodezyjnym miasto M. w zakresie słów: "ogrodzeń oraz reklam" i "13, 14", w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] listopada 2019 r. Rada Miejska w M., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. - tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały – dalej jako: u.s.g.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta M. na wschód od jeziora M.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie [...] sp. z o.o. z siedzibą w S., zaskarżając uchwałę w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [...] położonej w M. przy ul. K. [...] zawartych w § 7 ust. 1 pkt 11, 12, 13, 14 oraz § 8 w odniesieniu do terenu oznaczonego jako MU.20 oraz załącznika w zakresie terenu oznaczonego symbolem MU.20. Powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżąca podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 12 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu planu miejscowego istniejącego stanu zagospodarowania działki nr [...], tj. wydanej decyzji z [...] września 2018 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu usług hotelowo-rekreacyjnych i budynków mieszkalnych wielorodzinnych (apartamentowych);

2) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zawierającego postanowienia sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w zakresie parametrów zabudowy dla działki nr [...];

3) art. 17 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p. poprzez: niezapewnienie czynnego udziału w procedurze planistycznej zainteresowanym podmiotom, zmianę sposobu dokonania ogłoszeń w kolejnych fazach procedury planistycznej, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu na okres 16 dni roboczych przy pierwszym oraz drugim wyłożeniu, czym ograniczono możliwość zapoznania się skarżącej z projektem planu;

4) art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 37a u.p.z.p. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia do uchwalenia miejscowego planu wyrażające się w ujęciu w uchwale, także w odniesieniu do działki nr [...] postanowień dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, pomimo ustawowego nakazu regulowania tych kwestii odrębną uchwałą.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że w dacie uchwalenia planu na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny jednorodzinny i trzy budynki gospodarcze tworzące razem siedlisko rolnicze wybudowane przed rokiem 1980. Dla działki nr [...] nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, dlatego organ nie miał obowiązku respektowania ustaleń wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero w styczniu 2019 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, natomiast uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu została podjęta w dniu [...] czerwca 2017 r.

Organ podkreślił, że zarówno sposób ogłoszeń o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, jak i przyjęte terminy ogłoszeń i wyłożenia były zgodne z przepisami ustawy. Ustawodawca nie określa szczegółowego, technicznego sposobu zamieszczenia ogłoszeń. Istotne znaczenie ma to, aby informacja została ogłoszona w prasie miejscowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Odnośnie sposobu obliczania 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p., wskazano, że nie został on odrębnie uregulowany w cytowanej ustawie, w związku z czym do jego obliczania stosuje się przepisy k.p.a.

W piśmie z dnia 6 lipca 2020 r. skarżąca spółka, wskazała, że uwagi odnośnie do projektu planu miejscowego zostały wniesione przez spółkę drogą telefoniczną i choć nie przybrało to odpowiedniej formy prawnej oraz nie opisano tego w uchwale, uwagi te zostały uwzględnione. Ponadto ustalenia projektu planu przy pierwszym wyłożeniu były w zasadzie zgodne z otrzymaną i przygotowywaną do realizacji decyzją o warunkach zabudowy. Natomiast zmiana sposobu ogłaszania o kolejnych etapach postępowania spowodowała, że skarżąca nie miała świadomości podejmowanych czynności planistycznych i dlatego nie wniosła uwag do projektu planu wykładanego po raz drugi i trzeci.

Organ gminy - w piśmie z 4 sierpnia 2020 r. - wskazał, że wszystkie trzy ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego miały miejsce na stronie internetowej biuletynu informacji publicznej Gminy M. w zakładce "Komunikaty". Dodatkowo pierwsze wyłożenie, oprócz tej zakładki, zostało ogłoszone również w zakładce "MPZP" w dziale "Sprzedaż i dzierżawa nieruchomości". Jednocześnie zaznaczono, że organ gminy nie posiada wiedzy, aby skarżąca telefonicznie zgłaszała uwagi w zakresie wyłożenia pierwszego projektu planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał zasadność skargi jedynie w części.

Sąd I instancji uznał za zasadne argumenty spółki dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 37a u.p.z.p. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zezwalający na określenie w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, został uchylony na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774). Sąd uznał, że powyższa materia powinna zostać uregulowana w uchwale podejmowanej na podstawie art. 37a u.p.z.p., który został dodany tą samą ustawą zmieniającą. Sytuowanie obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń nie następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że tzw. "ustawa krajobrazowa" obowiązuje od 11 września 2015 r., natomiast zaskarżona uchwała została podjęta [...] listopada 2019 r. Przepisy przejściowe nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem procedura planistyczna została zainicjowana już po wejściu w życie ustawy krajobrazowej. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 pkt 8 dla terenu MU.20 w odniesieniu do działki nr [...] w obrębie geodezyjnym miasto M. w zakresie słów: "ogrodzeń oraz reklam" i "13, 14", tj. w zakresie w jakim zaskarżona uchwała regulowała na działce skarżącej kwestie związane z sytuowaniem ogrodzeń oraz zasady rozmieszczania reklam. Sąd, będąc związany granicami sprawy, nie mógł w tym postępowaniu stwierdzić nieważności zapisów uchwały regulującej sytuowanie ogrodzeń oraz zasad rozmieszczania reklam na pozostałym terenie objętym planem (poza nieruchomością spółki), bowiem przepisy te nie naruszają interesu prawnego skarżącej.

Sąd I instancji uznał, że pozostałe zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ gminy, dokonując ustaleń w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, właściwie wyważył interes publiczny i interes prywatny, jakim jest planowana przez spółkę inwestycja. W § 8 kwestionowanej uchwały, odnośnie działki skarżącej, oznaczonej jako MU.20, wskazano, że jest to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa usługowa nieuciążliwa – usługi hotelarskie oraz przeznaczeniem uzupełniającym: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, garaże realizowane w kondygnacji podziemnej, urządzenia sportu i rekreacji, infrastruktura techniczna. Jak wynika zaś z akt sprawy decyzja z [...] września 2019 r. o warunkach zabudowy dotyczyła budowy zespołu usług hotelowo-rekreacyjnych i budynków mieszkalnych wielorodzinnych (apartamentowych). Skarżąca nie została zatem całkowicie pozbawiona możliwości realizacji planowanej inwestycji, a jedynie musi dostosować projekt swojego zamierzenia inwestycyjnego do podanych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wskazanych w § 7 kwestionowanej uchwały.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na działce skarżącej została wydana [...] września 2018 r., zaś 14 października 2019 r. został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, które to postępowanie aktualnie jest zawieszone. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego została podjęta w dniu [...] czerwca 2017 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, o czym skarżąca posiadała informacje. Nie można zaś domagać się od organu gminy uwzględnienia w planie miejscowym ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności planu miejscowego ze Studium w zakresie parametrów zabudowy, Sąd podkreślił, że z treści obowiązującego na podstawie uchwały z dnia [...] czerwca 2016 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. wynika, że poszczególne wskaźniki zostały ustalone jako minimalne lub maksymalne i należy traktować je jako wytyczne podczas sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. We fragmencie Studium dotyczącym działki skarżącej określono maksymalną wysokość zabudowy na 5 kondygnacji nadziemnych dla zabudowy wielorodzinnej i 3 kondygnacje nadziemne dla zabudowy jednorodzinnej, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 0,30 dla zabudowy wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami oraz 0,60 dla zabudowy jednorodzinnej, natomiast wskaźnik intensywności zabudowy (brutto) opisano jako: zabudowa wielorodzinna i wielorodzinna z usługami - maksymalnie 2,0, zabudowa jednorodzinna - ustalony poprzez wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, zabudowa usługowa - 2,0. Z kolei w planie miejscowym w § 8, dla terenu elementarnego MU.20, obejmującego nieruchomości skarżącej, wskazano, że maksymalna wysokość zabudowy dla przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego - 3 kondygnacje nadziemne, jednak nie więcej niż 12 m, maksymalna wysokość dominanty architektonicznej nie może przekraczać rzędnej 134,80 m n.p.m., natomiast maksymalna wysokość dla pozostałych obiektów budowlanych - nie więcej niż 8,0 m. Intensywność zabudowy określono od 0,05 do 0,80, przy czym w przypadku realizacji nie mniej niż 90% miejsc do parkowania w kondygnacjach podziemnych, dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy do 1,60. Zastrzeżono także, że obowiązuje zachowanie nie mniej niż 50% powierzchni działki budowlanej jako powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie Sądu, podane w planie miejscowym parametry zabudowy mieszczą się w granicach wynikających z ustaleń Studium.

W ocenie Sądu I instancji, nie ma również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (pkt 1), jak również wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9). W ocenie Sądu, powyższa procedura w niniejszej sprawie została prawidłowo przeprowadzona, gdyż stosowne informacje zostały opublikowane w prasie, przez obwieszczenie oraz udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Zorganizowano również dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego. Odnosząc się do podnoszonej przez spółkę kwestii umieszczenia kolejnych ogłoszeń w innej zakładce strony BIP niż pierwsze ogłoszenie, Sąd wskazał, że zarówno zakładka "Komunikaty", jak i "MPZP" znajdują się na tej samej stronie internetowej, tj. BIP Gminy M. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że było to inne, nieznane miejsce, co uniemożliwiło jej czynny udział w postępowaniu. Ustawodawca nie określa szczegółowego, technicznego sposobu zamieszczenia ogłoszeń, uznając za istotny sam fakt ogłoszenia w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w BIP na stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Warunki te, jak wynika z akt sprawy, zostały spełnione, a stosowne ogłoszenia zamieszczane były nie tylko w BIP, ale również w prasie i poprzez stosowne obwieszczenia zamieszczane na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy M. oraz w sołectwach z terenu Gminy M.

Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób także przyjąć, że terminy, o których mowa w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. powinny być określane jako terminy obejmujące dni robocze. Taki sposób liczenia terminu nie wynika bowiem z ustawy, a 21-dniowy termin, określony w przepisie art. 17 pkt 9 u.p.z.p., należy liczyć zgodnie z ogólnymi zasadami liczenia terminów przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., II OSK 2636/12, orzeczenie dostępne w CBOSA). Podobnie te zasady liczenia terminu winny odnosić się do terminu z art. 17 pkt 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. - jak w punkcie II sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] sp. z o.o. w S., zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie punktu II i podnosząc zarzuty naruszenia:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 151, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej jako u.p.z.p.) poprzez częściowe oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie istniały ku temu przesłanki faktyczne i prawne, gdyż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego naruszył zasady sporządzania planu miejscowego, a mając na uwadze charakter błędów organu i niewłaściwie zastosowanych przepisów należało uznać, że nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, co zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. rodziło konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały co najmniej we wskazanym przez skarżącą zakresie;

- prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 12 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 67 u.p.z.p. poprzez jego błędna wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że nie można domagać się od organu gminy uwzględnienia w planie miejscowym ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy - jak sam stwierdził Sąd I instancji - decyzja taka jest wiążącą informacją o możliwym sposobie zagospodarowania, a na gruncie ww. przepisów organ w każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i jego zmiany ma obowiązek ustalenia istniejącej legalnej zabudowy terenów objętych procedurą planistyczną oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem wyniku porównania interesu prywatnego i publicznego;

- art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony zaskarżoną uchwałą nie jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w zakresie parametrów zabudowy dla działki nr [...] skoro parametry i wskaźniki przewidziane w planie (np. liczba kondygnacji naziemnych) nie przekraczają parametrów i wskaźników zawartych w Studium, w sytuacji gdy "sprzeczność" ww. aktów należy odnosić nie tylko do liczb, ale do możliwych warunków projektowania i zabudowy oraz nakazanej przepisami kontynuacji identyczności zasad zagospodarowania terenu;

- art. 17 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że procedura wynikająca z ww. przepisów została prawidłowo przeprowadzona, stosowne informacje zostały należycie udostępnione, a ustawowy termin 21 dni wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu obejmuje dni kalendarzowe, a nadto poprzez interpretację poszczególnych miejsc i sposobów publikacji w oderwaniu od przesłanki zwyczaju przyjętego w danej miejscowości, w sytuacji gdy organ faktycznie uniemożliwił stronie czynny udział w procedurze planistycznej.

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 1 pkt 11,12,13,14 w odniesieniu do działki nr [...] oraz załącznika graficznego w zakresie terenu oznaczonego symbolem MU.20 oraz o zasądzenie od organu rzecz spółki kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w M. przy ul. K. [...] (działka nr [...]). Dla przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] września 2018 r. wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu usług hotelowo-rekreacyjnych i budynków mieszkalnych wielorodzinnych (apartamentowych). Na podstawie wydanej decyzji, na zlecenie inwestora, biuro projektowe przygotowało projekt budowlany i w dniu 14 października 2019 r. złożono w Starostwie Powiatowym w M. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. W dniu [...] listopada 2019 r. Rada Miejska w M. podjęła zaskarżoną uchwałę, która weszła w życie [...] lutego 2020 r. Nie ulega wątpliwości, że niezgodność uchwalonego planu ze studium, niewzięcie pod uwagę istniejących i ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy, a przede wszystkim - naruszenie procedury związanej z ogłoszeniem, wyłożeniem i etapem zgłaszania uwag do planu - stanowiło istotne naruszenie procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Przy interpretacji w art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 12 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 u.p.z.p. nie powinno także ujść Sądowi I instancji, że w sytuacji, gdy nie ma żadnego konfliktu między interesem publicznym a społecznym w odniesieniu do konkretnej działki (jak na gruncie niniejszej sprawy), nie ma żadnego usprawiedliwienia dla niewzięcia pod uwagę zapisów istniejącej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu sprzeczności uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M., spółka wskazała, że dla nieruchomości spółki w Studium przewidziano maksymalną zabudowę do 5 kondygnacji naziemnych dla zabudowy wielorodzinnej i do 3 dla jednorodzinnej, natomiast w planie: maksymalna wysokość zabudowy dla przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego to 3 kondygnacje naziemne, jednak nie więcej niż 12 metrów. Oczywiste jest, iż 3 kondygnacje mieszczą się w liczbie 5, jednak przenosząc zapisy Studium i planu na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że jest to oczywista sprzeczność, której Sąd nie zauważył. "Sprzeczność" tych aktów należy odnosić nie tylko do liczb, ale do możliwych warunków projektowania i zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia procedury planistycznej, skarżąca kasacyjnie podniosła, że kolejne ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu były publikowane w różnych zakładkach na stronie internetowej BIP Gminy M. Skoro strona BIP organu zawiera zakładkę "MPZP" i na niej dokonuje się pierwszego ogłoszenia w danej procedurze planistycznej, to przez taką pierwszą publikację organ ustanawia zwyczaj. Strona BIP Gminy M. jest miejscem obszernym i nie bez znaczenia jest konkretne miejsce na tej stronie, gdzie publikuje się określone treści. Ogłoszenie o pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego ukazało się na stronie BIP w zakładce "MPZP" - miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. I właśnie to miejsce było znane właścicielom działek objętych planem (w tym spółce) jako forma komunikacji z organem przygotowującym projekt planu i jako sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Natomiast w zakładce "MPZP" nie pojawiły się już ogłoszenia o kolejnych wyłożeniach projektu planu do publicznego wglądu, co skutkowało nieświadomością właścicieli działek objętych planem, że toczy się dalsza procedura planistyczna i zmianie ulegają istotnie dla nich ustalenia projektu planu. Nie mając wiedzy o kolejnych wyłożeniach, właściciele działek nie mogli uczestniczyć w procedurze i aktywnie wpływać na ustalenia planu poprzez składanie uwag.

Błędną wykładnię Sąd I instancji zastosował również w zakresie ustawowego terminu udostępnienia projektu miejscowego planu. Zgodnie z art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. udostępnienie ma nastąpić na czas "nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia". Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca nie określił wprost, że mają to być dni robocze, lecz powinny to być dni, kiedy osoba zainteresowana faktycznie może zapoznać się z treścią wyłożonego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zignorował w tym zakresie powołane w skardze z dnia 10 marca 2020 r. orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1999 r., IV SA 1683/98; wyrok WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r., II SA/Wr 2693/03), z którego jednoznacznie wynikał pogląd, że cały 21-dniowy okres musi przypadać na dni "robocze" urzędu, kiedy to możliwy jest publiczny wgląd do wyłożonego dokumentu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania.

Zdaniem organu, zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że sprzeczność między treścią planu i Studium "należy odnosić nie tylko do liczb, ale do możliwych warunków i projektowania zabudowy" jest niezrozumiałe i nie wskazuje na jakąkolwiek sprzeczność planu ze Studium. Organ podkreślił ponadto, że ustawodawca nie normuje kwestii technicznych co do sposobu zamieszczenia ogłoszeń. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie informacja została ogłoszona zarówno w prasie miejscowej, a także w sposób zwyczajowo w danej miejscowości przyjęty. Organ nie zmienił miejsca zamieszczenia i wyłożenia projektu planu, a jedynie w pewnym okresie, tj. w zakresie pierwszego wyłożenia miało ono miejsce zarówno w zakładce "MPZP" oraz zakładce "Komunikaty", co dowodzi jedynie, że organ starał się jak najbardziej upowszechniać informacje na temat procedowania nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego sposobu obliczania terminów wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie spółka zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Ten zespół uprawnień gminy określany jest władztwem planistycznym. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Dopiero w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). W tego rodzaju decyzji (o warunkach zabudowy albo o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) organ gminy nie stanowi o przeznaczeniu danego terenu, lecz konkretyzuje jedynie warunki zagospodarowania i zabudowy terenu wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Ta hierarchia prawnych form gospodarowania przestrzenią ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji ustaleń planu miejscowego i wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu. Kwestie te reguluje art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 ustawy). Skutkiem wejścia w życie planu jest więc eliminacja z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, których ustalenia dla danego terenu są inne niż ustalenia planu i na podstawie których nie uzyskano do dnia wejścia w życie planu ostatecznych pozwoleń na budowę. Dla organów gminy opracowujących projekt nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążący jest tylko sposób zagospodarowania terenu określony w decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Uchwalając plan, gmina korzysta z przyznanego jej władztwa planistycznego i może zmienić przeznaczenie danego terenu lub warunki jego zagospodarowania i zabudowy wynikające z przepisów prawa i skonkretyzowane dla danej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy (chyba, że inwestor uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę). Oczywiście realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie.

Należy również mieć na uwadze charakter decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – jest wiążącą dla inwestora informacją, jakie są urbanistyczne warunki realizacji danej inwestycji wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 1 i 2 ustawy). Dla tej samej działki może być więc wydanych kilka decyzji o warunkach zabudowy dla różnych inwestycji tego samego inwestora lub dla różnych inwestorów. Z tego też powodu organ planistyczny nie jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, chyba, że występują okoliczności, o których mowa w art. 65 ust. 2 ustawy.

W związku z powyższym za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 12 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nie można domagać się od organu gminy uwzględnienia w planie miejscowym ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: prawo własności (pkt 7) i zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych (pkt 12). W myśl art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przepisów tych nie wynika obowiązek przeniesienia do planu ustaleń zawartych w wydanych wcześniej decyzjach o warunkach zabudowy. To właśnie ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Powołany w skardze kasacyjnej art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Stosownie do art. 67 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ wykonawczy gminy dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych we wskazanych rejestrach, tj. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Organ musi wziąć pod uwagę zarówno istniejący stan zagospodarowania terenu objętego planem, jak i planowaną przez inwestorów jego zabudowę, lecz nie oznacza to, że jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla poszczególnych nieruchomości. Niejednokrotnie gmina uchwala plan, aby zapobiec realizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, których ustalenia są niezgodne z polityką przestrzenną gminy.

W tej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego została podjęta [...] czerwca 2017 r., decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na działce skarżącej spółki została wydana rok później, tj. [...] września 2018 r., zaś po upływie kolejnego roku, 14 października 2019 r. został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Plan został uchwalony [...] listopada 2019 r. i wszedł w życie [...] lutego 2020 r. Do dnia wniesienia skargi (10 marca 2020 r.) postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę było zawieszone. Organ gminy, stanowiąc o przeznaczeniu i zasadach zabudowy terenu MN.20, nie był więc związany ustaleniami wskazanej decyzji o warunkach zabudowy. Nieuprawnione jest jednak twierdzenie, że organ całkowicie pominął ustalenia tej decyzji. Sąd I instancji słusznie wskazał, że decyzja z [...] września 2018 r. o warunkach zabudowy dotyczy budowy zespołu usług hotelowo-rekreacyjnych i budynków mieszkalnych wielorodzinnych (apartamentowych). Teren MU.20 został przeznaczony w planie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa usługowa nieuciążliwa – usługi hotelarskie oraz przeznaczeniem uzupełniającym: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, garaże realizowane w kondygnacji podziemnej, urządzenia sportu i rekreacji, infrastruktura techniczna. Ustalenia planu umożliwiają skarżącej spółce realizację inwestycji o charakterze hotelowo-rekreacyjnym, musi ona jednak dostosować projekt budowalny do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wskazanych w § 7 kwestionowanej uchwały, m.in. w zakresie liczby kondygnacji planowanych budynków.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że plan nie jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w zakresie parametrów zabudowy dla działki nr [...]. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, iż studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 b ustawy w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Ustalenia studium mają w tym zakresie charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. z 2016 r., we fragmencie dotyczącym działki skarżącej spółki, określono maksymalną wysokość zabudowy na 5 kondygnacji nadziemnych dla zabudowy wielorodzinnej i 3 kondygnacje nadziemne dla zabudowy jednorodzinnej, a w planie miejscowym w § 8, dla terenu MU.20, ustalono maksymalną wysokość zabudowy dla przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego - 3 kondygnacje nadziemne, jednak nie więcej niż 12 m i maksymalną wysokość dominanty architektonicznej do 134,80 m n.p.m. oraz maksymalną wysokość dla pozostałych obiektów budowlanych - nie więcej niż 8,0 m. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że podane w planie miejscowym parametry zabudowy, a w szczególności parametry wysokości zabudowy mieszczą się w granicach wynikających z ustaleń Studium.

W rozpatrywanym zarzucie skargi kasacyjnej wskazano ponadto, iż sprzeczność ustaleń planu i Studium "należy odnosić nie tylko do liczb, ale do możliwych warunków projektowania i zabudowy oraz nakazanej przepisami kontynuacji identyczności zasad zagospodarowania terenu". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono jednak, o jakie inne warunki projektowania i zabudowy oprócz wysokości zabudowy chodzi. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do tego zarzutu w tym zakresie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia procedury planistycznej w zakresie przewidzianym w art. 17 pkt 1 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W myśl art. 17 pkt 9 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła, iż w przeprowadzonej procedurze planistycznej organ wykonawczy gminy naruszył powołane przepisy w zakresie dotyczącym miejsca zamieszczenia ogłoszeń w Biuletynie Informacji Publicznej oraz czasu trwania wyłożenia projektu planu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, publikując ogłoszenie o pierwszym wyłożeniu projektu planu na stronie BIP Gminy M. w zakładce "MPZP", organ ustanowił zwyczaj. Kolejne ogłoszenia o wyłożeniach projektu planu do publicznego wglądu zostały opublikowane w innej zakładce - "Komunikaty", co wprowadziło inwestora w błąd i uniemożliwiło mu zapoznanie się z treścią projektu. Przepis art. 17 pkt 1 ustawy wymienia cztery sposoby dokonywania ogłoszeń: zamieszczenie ogłoszenia w prasie miejscowej, obwieszczenie, udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej gminy, udostępnienie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Określenie "w sposób zwyczajowo przyjęty" odnosi się do udostępnienia (wywieszenia) informacji w danej miejscowości, a nie do jej zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej. Nieuzasadnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że zamieszczenie ogłoszenia w jednej zakładce na stronie BIP Gminy stanowi zwyczaj, który musi być przez Gminę kontynuowany w przypadku dalszych ogłoszeń w tej samej procedurze planistycznej. Przepis mówi jedynie o obowiązku udostępnienia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej gminy. Trudno wymagać, aby przepis ustawy precyzował dokładnie miejsce publikacji ogłoszenia w BIP Gminy (konkretną zakładkę). Powinno być to miejsce, w którym osoby zainteresowane procedurą uchwalania planu mogą się spodziewać ogłoszeń i informacji na ten temat (np. zakładki dotyczące komunikatów, ogłoszeń, planowania i zagospodarowania przestrzennego w gminie). Jak wynika z twierdzeń organu, wszystkie ogłoszenia w tej procedurze uchwalania planu zamieszczane były na stornie BIP Gminy M. w zakładce "Komunikaty", przy czym ogłoszenie o pierwszym wyłożeniu projektu planu zamieszczono dodatkowo w zakładce "MPZP". Nie można uznać, że taki sposób zamieszczenia ogłoszeń o wyłożeniu projektu planu na stronie BIP naruszył powołane w skardze kasacyjnej przepisy i miał na celu wprowadzenie w błąd podmiotów zainteresowanych treścią planu. Ogłoszenia te zostały zamieszczone na stronie internetowej BIP Gminy oraz zostały upublicznione w pozostałych przewidzianych w ustawie formach. Strona skarżąca, posiadając wiedzę o prowadzonej procedurze planistycznej, miała obiektywną możliwość zapoznania się z tymi ogłoszeniami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezasadny również w zakresie sposobu obliczania 21-dniowego terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Pogląd, który wyrażono w skardze kasacyjnej, iż termin wyłożenia projektu planu obejmuje tylko dni robocze rzeczywiście był wyrażany w orzecznictwie dotyczącym wykładni art. 18 ust. 2 pkt 6 poprzednio obowiązującej ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i był akceptowany w literaturze (wyrok NSA z 4 listopada 1999 r., IV SA 1683/98, wyrok WSA w Opolu z 19 lipca 2004 r., II SA/Wr 2693/03, H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz LEX 2013, komentarz do art. 11 i 17). Obecnie w orzecznictwie dominuje pogląd oparty na wykładni systemowej, iż termin, o którym mowa w art. 17 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje 21 dni kalendarzowych, gdyż - wobec braku regulacji szczególnej - przy interpretacji tego przepisu stosować należy zasady ogólne przyjęte w art. 57 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., II OSK 2636/12, z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 1176/14, z 12 lipca 2017 r., II OSK 2787/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady obliczania terminów określonych w dniach, uregulowane są w jednakowy sposób w prawie administracyjnym (art. 57 § 1 k.p.a.), podatkowym (art. 12 § 1 Ordynacji podatkowej), czy cywilnym (art. 111 k.c., art. 165 § 1 k.p.c.). W regulacjach tych przyjmuje się, po pierwsze, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a po wtóre, że upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W tej sytuacji, gdy art. 17 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera szczególnych zasad obliczania ww. terminu, brak jest podstaw do uznania, że zasady jego obliczania są być odmienne od powyżej przyjętych rozwiązań. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że nie doszło w tym zakresie do naruszenia procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji nie może prowadzić do zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 151, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez częściowe oddalenie skargi (pkt II wyroku). Sąd prawidłowo uznał, że w zakresie objętym skargą kasacyjną organ nie naruszył ani zasad sporządzania planu miejscowego, ani trybu jego sporządzania, co mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.