Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1035/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. sprawy ze skargi L. G. i W. P. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych 220/1 i 1030/1; 2. zaskarżona uchwała w części w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy J. na rzecz skarżącego L. G. oraz W. P. po 300 (trzysta) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy J. działając na podstawie art. 20 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80 poz. 717 ze zm.) w dniu [...] kwietnia 2006r. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. dotyczącego działek nr [...], części działki [...] we wsi C., który zakłada między innymi przeznaczenie terenu działek nr [...] pod rozbudowę istniejącego cmentarza.

W dniu 19 marca 2007r. grupa zainteresowanych mieszkańców w tym L. G. i W. P. wezwała Radę Gminy J. w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 Dz. U Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do usunięcia naruszonego interesu prawnego przedmiotową uchwałą w drodze jej unieważnienia, jako sporządzonej z rażącym naruszeniem prawa. W wezwaniu wskazano między innymi, iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził z urzędu nieważność postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] lipca 2006r., uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. we wsi C., odnoszącego się do rozbudowy cmentarza. Na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieszkańcy wsi C. zakwestionowali także zapisy ówczesnego projektu planu dla powyższego obszaru, wnosząc w trybie ustawowym uwagi do jego treści. Nie zostali oni jednak poinformowani przez Radę o sposobie ich rozstrzygnięcia.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. Rada Gminy J. odrzuciła jako bezzasadne przedmiotowe wezwanie. W uzasadnieniu wskazano, iż teren pod poszerzenie istniejącego cmentarza był rezerwowany w planie ogólnym –Uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 1994r. i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. -Uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000r. W 2003roku Rada Gminy J. podjęła uchwały o zmianie studium i planie miejscowym tego obszaru. Działania miały doprowadzić do zmniejszenia terenu projektowanego cmentarza i jednoczesnego wykupienia dodatkowego terenu.

W toku procedury planistycznej plan miejscowy uzyskał pozytywne uzgodnienia z właściwymi instytucjami, zgodnie z art. 17 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalając plan nie doszło także do zmiany warunków zagospodarowania właścicielowi działki nr [...] we wsi C. Działka ta leży w strefie ochronnej 50 m od istniejącego cmentarza, także poszerzenie istniejącego cmentarza nie ma wpływu na istniejące zagospodarowanie na działce.

W dniu 17 maja 2007r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga L. G. współwłaściciela działki nr [...] i W. P. współwłaściciela działki Nr [...], położonych w C., na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. dotyczącego działek nr [...], części działki [...] we wsi C. Skarżący domagają się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu podnoszą, iż zaskarżoną Uchwałą Rada Gminy J. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy J. dla działek nr [...] i części działki [...] we wsi C., który zakłada przeznaczenie terenu działek nr [...] i [...] pod powiększenie istniejącego cmentarza. W trybie nadzoru Wojewoda M. w dniu [...] czerwca 2006 r. wskazał Radzie Gminy J., iż ww. uchwałę wydano z naruszeniem prawa (pismo nr [...]). Pomimo to Rada Gminy w oparciu o uzgodnienie sanitarne wydane dla tego projektu planu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w dniu [...].07.2006 r. (znak: [...]), podtrzymała swoją uchwałę. W rozpatrywanym planie zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniono jednak istniejącego zainwestowania mieszkaniowego na działkach okalających teren przeznaczony pod powiększenie istniejącego cmentarza tj. w strefie 150 m od granicy działek nr [...] i [...]. W tej strefie na przestrzeni ostatnich lat tj. od roku 1999 wykonano procedury związane- z odrolnieniem i podziałem części działek rolnych z przeznaczeniem na działki pod J budownictwo mieszkaniowe. W tym okresie Urząd Gminy J. ustalał warunki zabudowy dla jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego na podstawie, których wydawane były pozwolenia na budowę dla inwestycji mieszkaniowych na tym terenie. Uchwalony przez Radę Gminy plan zagospodarowania narusza ustalenia przyjęte w tych decyzjach i odbiera prawa nabyte mieszkańcom, którzy te działki nabyli z zamiarem budowy domów mieszkalnych i uzyskali pozwolenia na ich budowę. W procedurze administracyjnej Rada Gminy J. odrzuciła uwagi mieszkańców C. wniesione w trybie i terminie przewidzianym Ustawą z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717) nie uzasadniając przyczyny ich odrzucenia. W dalszej kolejności Rady Gminy przyjęła treść przedmiotowego planu zagospodarowania i uchwaliła go w kształcie naruszającym interes prawny i materialny zainteresowanych mieszkańców. Rada Gminy J. uchwalając akt prawa miejscowego, nie respektowała unormowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu i tym samym naruszyła również art. 87 ust. 2 Konstytucji.

Z uwagi na fakt, że tereny wyznaczone pod poszerzenie cmentarza, nie spełniają wymagań § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. swoim postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. (znak: [...]) stwierdził z urzędu nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarny w L. z dnia [...] .07.2006r. (znak: [...]) uzgadniającego projekt planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. dla działek nr [...] i części działki [...] we wsi C., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W tych okolicznościach uchwała Rady Gminy J. z dnia 26.04.2006r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. nr [...] z dnia [...], nie posiada wymaganego odrębnymi przepisami uzgodnienia sanitarnego i w konsekwencji winna być uchylona. Ponadto skarżący podnieśli, iż wbrew logice i zasadzie spójności planowania zagospodarowania przestrzennego projektowanie stref ochronnych cmentarza nie było przedmiotem opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. dla działek nr [...] i części działki [...] Wsi C., lecz znalazło się zupełnie w odrębnym opracowaniu tj. w planie zagospodarowania przestrzennego zachodniej części C., który został przyjęty uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Tymczasem oba dokumenty są wzajemnie powiązane, a zapisy skarżonej uchwały Rady Gmina J. przekładają się na zapisy prawa miejscowego dla obszaru zachodniej części wsi C.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, opisując stan faktyczny sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest Uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. dotyczącego działek nr [...], części działki [...] we wsi C.

Przechodząc do oceny skargi wniesionej przez L. G. i W. P. w pierwszej kolejności należało się odnieść do legitymacji skarżących do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Zakwestionowany skargą miejscowy plan zagospodarowania został uchwalony w trybie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), która to ustawa z dniem 11 lipca 2003 r. zastąpiła ustawę z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Nowa ustawa planistyczna nie przewiduje możliwości skarżenia do sądu administracyjnego czynności organu planistycznego z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Jedynie kończąca proces planistyczny uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wnoszonej na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U tj. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego będziemy mieli zaś do czynienie wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący wykazali swą legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Są oni współwłaścicielami działek zabudowanych, położonych w miejscowości C., które co prawda nie leżą na terenie objętym planem, ale uznać należy, iż przyjęte tym planem rozwiązania w zakresie zagospodarowania obszaru przeznaczonego pod rozbudowę cmentarza ze względu na swój charakter mają negatywny wpływ na interes prawny skarżących. Stoją one bowiem w sprzeczności z wymogami wynikającymi z Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. (Dz. U Nr 52, poz. 315) w tym przede wszystkim §3 tego rozporządzenie, zgodnie z którym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Jak wynika zaś z akt sprawy nieruchomości skarżących wraz posadowionymi na nich budynkami mieszkalnymi znajdują się w odległości niespełniającej wymagań określonych w niniejszym rozporządzeniu. Powyższe zdaniem Sądu uzasadnia legitymację czynną skarżących do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, należy wskazać, iż przedmiotem badania sądu administracyjnego, pod względem zgodności z prawem jest nie tylko treść planu zagospodarowania przestrzennego oraz załączników do uchwały, lecz także procedura sporządzenia i uchwalenia planu.

Stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. I tak pod pojęciem trybu procedury planistycznej będzie się mieścił brak stosownego uzgodnienia projektu planu. Stosownie bowiem do treści art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego uzgadnia projekt planu z organami o których mowa w w/w przepisie.

Jednym z takich organów właściwym do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 45 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627 ze zm.)- w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu, jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny.

Jak wynika z akt sprawy Wojewoda M. działając na art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zakwestionował w dniu [...] czerwca 2006r. zaskarżoną uchwałę wskazując, iż wydana ona została z naruszeniem prawa. Zobowiązał on przy tym Radę Gminy J. do ustosunkowania się do uzgodnienia Inspektora Sanitarnego z uwagi na okoliczność, iż z dokumentacji planistycznej przedstawionej Wojewodzie M., w celu oceny zgodności uchwały z prawem znajdowało się uzgodnienie tego organu, który co prawda dokonał pozytywnego uzgodnienia, lecz na załączniku projektu mpzp, na którym znajduje się klauzula uzgadniająca, teren "ZC" określony został jako "teren zieleni cmentarnej". W § 3 ust. 2 pkt 7 lit a)-i) zaskarżonej uchwały nie ma zaś symbolu oznaczającego "teren zieleni cmentarnej", natomiast teren "ZC" oznaczony jest jako "teren cmentarza". W tej sytuacji Wojewoda nakazał Wójtowi Gminy ponownie dokonać uzgodnienia, z treści którego winno wynikać jednoznacznie, że zamierzona lokalizacja –powiększenie cmentarza, określona symbolem "ZC" jest odpowiednia pod względem sanitarnym-na cmentarz w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. obszaru wsi C. dz. Nr [...] oraz część działki [...], bez uwag.

Dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., działając na podstawie art. 156 § 1 i 157 § 1 Kpa stwierdził jednak z urzędu nieważność powyższego postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] lipca 2006r., wskazując, iż w zaskarżonym planie wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 3 ust. 1 cytowanego na wstępie Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wprowadzono zakaz lokalizacji w strefie 150 m od poszerzonego cmentarza między innymi zabudowań mieszkalnych, tymczasem jak wynika z treści mapy będącej załącznikiem graficznym do przedłożonego planu, na terenach położonych w granicach od 50 m do 150 m od granicy poszerzonego cmentarza, znajdują się budynki mieszkalne które nie są podłączone do sieci wodociągowej, oraz lokalne ujęcia wody. Ponadto na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny usytuowany w odległości zaledwie 40 metrów od granicy poszerzonego cmentarza oraz lokalne ujęcie wody usytuowane zaledwie 55 m od tej granicy. Powyższe dowodzi, iż tereny zaproponowane w planie pod poszerzenie cmentarza nie spełniają wymagań § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. A zatem uzgodnienie tego projektu przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. stanowiło rażące naruszenie prawa.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest orzeczeniem deklaratoryjnym, działającym ex tunc, co oznacza, iż postanowienie to jest nieważne od momentu jego wydania.

Brak uzgodnienia projektu planu, prowadzi do uznania, iż zaskarżony plan wydany został z naruszeniem trybu jego sporządzenia. Co do zasady nie oznacza to jeszcze jego nieważności, zgodnie bowiem z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem nieważna w przypadku istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Istotne naruszenie trybu postępowania należy zaś rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego (por. Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, wydanie 2, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2005 str. 251).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy utrata bytu prawnego uzgodnienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, ma istotny wpływ na ustalenia planu z zakresie w jakim rozstrzyga on o rozbudowie cmentarza na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...]. Uzgodnienie to przesądza bowiem o możliwości lokalizacji cmentarza na tym terenie. Lokalizacja cmentarza - jego rozbudowa musi być bowiem zgodna z wymogami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Brak zatem przedmiotowego uzgodnienia, prowadzi do uznania, iż zaskarżony plan w części w jakiej rozstrzyga o rozbudowie cmentarza na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] wydany został z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu w tym przypadku art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej powyżej części.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w części w której stwierdzono jej nieważność zapadło w oparciu o art. 152 powyższej ustawy. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.