Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 485/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31 par. 2, art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosława Kowalska Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant ref. staż. Klaudia Kruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi R. S. i A. G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym R. S. i A.G. kwotę100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

R. S. i A. G. (dalej też jako "skarżący", "przedsiębiorcy", "strona") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez przedsiębiorców R. S. i A. G. prowadzących działalność jako E. s.c. na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie: 1) uchylenia postanowienia własnego z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w sprawie odmowy dopuszczenia F. z/s w »K. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "C." w miejscowości C., gmina N., pow. wielicki, woj. [...], udzielonej wnoszącym zażalenie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., znak [...], oraz 2) dopuszczenia F. z/s w K. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "C." w miejscowości C., gmina [...]., pow. [...], woj. [...], udzielonej wnoszącym zażalenie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., znak: [...].

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej też jako k.p.a.).

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym:

F. z siedzibą w K. zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia udzielonej skarżącym koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "C." w miejscowości C., gmina [...]., pow. [...], woj. [...].

Jednocześnie Fundacja wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W dniu [...] września 2013 r. Marszałek Województwa [...] wszczął na podstawie art. 205, ust. 2, pkt 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej koncesji.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] odmówił Fundacji dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "C.". Marszałek Województwa [...] uznał, iż pojawiły się wątpliwości, czy za wnioskiem Fundacji przemawia rzeczywiście interes społeczny.

Na wskazane postanowienie z dnia [...] września 2013 r. zażalenie wniosła Fundacja, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 31 § 1 i § 2 zdanie pierwsze K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że za udziałem Fundacji w przedmiotowym postępowaniu nie przemawia interes społeczny.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] uchylił własne postanowienie z dnia [...] września 2013 r. w sprawie odmowy dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji oraz dopuścił ją do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Marszałek Województwa [...] zwrócił uwagę, że Fundacja przedłożyła dodatkowe uzasadnienie swojego wniosku co spowodowało, że zaistniały przesłanki zastosowania regulacji prawnych art. 132 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. zażalenie wnieśli skarżący, zarzucając mu rażące naruszenie prawa, to jest art. 7, 10, 31 § 1, 77, 107 § 3, 131, 132 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż nie wyrażają zgody na uchylenie postanowienia w sprawie odmowy dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu. Jednocześnie wskazali oni, że dopuszczono się obrazy art. 10 k.p.a., bowiem organ nie doręczył im ani wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, ani ww. zażalenia Fundacji na postanowienie z dnia [...] września 2013 r. Skarżący podkreślili także, iż argumentacja Fundacji jest niewystarczająca do uznania, że wykazała ona zbieżność celów statutowych z przedmiotem postępowania oraz, że istnieje interes społeczny uzasadniający przystąpienie jej do udziału w postępowaniu. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w części dotyczącej udziału Fundacji na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. koncesji.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżących na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Organ podniósł, że zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Analizując wyżej zacytowany przepis powołał się na stanowisko zajęte w orzecznictwie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 352/05, wskazał, że: "W świetle art. 31 § 2 zd. II k.p.a. możliwość składania "zażalenia służy tylko organizacji społecznej". Także w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 3073/12, Naczelny Sąd Administracyjny rozwinął ten pogląd wyjaśniając, że skoro art. 31 § 2 k.p.a. stanowi jedynie o prawie do wniesienia zażalenia przez organizację społeczną, której odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, to ten przepis należy, w świetle art. 141 § 1 k.p.a., interpretować jako regulację ograniczającą prawo do wniesienia zażalenia wyłącznie do organizacji społecznej. W konsekwencji organ uznał, że skoro w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. koncesji zażalenie wniósł jedyny uprawniony podmiot tj. Fundacja, to bezprzedmiotowe jest oświadczenie skarżących jako przedsiębiorców o braku ich zgody na uchylenie tego postanowienia odmawiającego dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu, skoro nie są oni stronami tego postępowania. Przedsiębiorcy są natomiast, co oczywiste, stronami postępowania głównego, tj. toczącego się w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. koncesji. Powyższe zatem wskazuje, że skarżący jako przedsiębiorcy nie posiadali legitymacji do skutecznego wniesienia zażalenia na ww. postanowienie, co zdaniem organu, uzasadniało stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżących.

R. S. i A. G. wnieśli skargę do tutejszego Sądu na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu oraz postanowieniu organu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 132 § 3 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., co doprowadziło do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, co skutkować może niewłaściwym ustaleniem stron postępowania, a w konsekwencji doprowadzić może do skierowania decyzji administracyjnej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.

Jednocześnie zarzucili zaskarżonemu postanowieniu oraz postanowieniu organu I instancji naruszenie przepisów art. 6, 7, 10, 31 § 1, 77, 107 § 3, 131, 132 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji.

W uzasadnieniu podnieśli, że z art. 144 k.p.a. wynika, że w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 k.p.a., do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Na tych normach też organ pierwszej instancji oparł podstawę prawną postanowienia z dnia [...] października 2013 roku uznając, że zażalenie Fundacji zasługuje w całości na uwzględnienie i uchylił własne postanowienie o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Skoro zatem podstawą prawną postanowienia Marszałka Województwa [...] był art. 132 § 1 k.p.a., który na mocy art. 144 Kpa zastosowano odpowiednio, to brak jest podstawy do uznania, że art. 132 § 3 nie ma w sprawie odpowiedniego zastosowania. A contrario, jeżeli uznać, że odpowiedniość zastosowania art. 132 pozwala na wykluczenie drogi odwoławczej od postanowienia, co uczynił organ I instancji, to należałoby również stwierdzić, że brak jest w ogóle podstawy do orzekania przez organ I instancji w tym trybie. Podnieśli, że organ odwoławczy badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia nie wskazał na dowolność organu pierwszej instancji, polegającą na powołaniu w podstawie prawnej postanowienia art. 132 § 1 k.p.a. a w uzasadnieniu dwukrotnie art. 132 § 2 k.p.a., gdy tymczasem przepisy te stanowią o dwóch różnych sytuacjach faktycznych i różnych przesłankach ich zastosowania. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ uzna, że zasługuje ono w całości na uwzględnienie, może uchylić lub zmienić zaskarżoną decyzję. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżących trudno również uznać, że zaszły przesłanki z art. 132 § 2 k.p.a., bowiem skarżący nie wyrazili zgody na uchylenie postanowienia w sprawie odmowy dopuszczenia Fundacji do postępowania, co jednak organ odwoławczy uznał za okoliczność nie mającą znaczenia. Podnieśli także, że przytoczone w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego orzeczenia NSA wydane zostały w odmiennym stanie faktycznym. Również końcowy wywód zamieszczony w uzasadnieniu do postanowienia Ministra Środowiska nie przystaje do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Skarżący podkreślili, że interes prawny wywodzą z ochrony praw słusznie nabytych, a zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji zostało wniesione w ustawowym terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 352/05 wywiódł, że "W świetle art. 31 § 2 zd. II k.p.a. możliwość składania zażalenia służy tylko organizacji społecznej". Natomiast w innym postanowieniu z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 3073/12, Naczelny Sąd Administracyjny rozwinął ten pogląd wyjaśniając, że: "(...) skoro art. 31 § 2 k.p.a. stanowi jedynie o prawie do wniesienia zażalenia przez organizację społeczną, której odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, to ten przepis należy, w świetle art. 141 § 1 k.p.a., interpretować jako regulację ograniczającą prawo do wniesienia zażalenia wyłącznie do organizacji społecznej".

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 132 § 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. wskazał, że od nowego zażalenia wydanego na skutek samokontroli przysługuje zażalenie jedynie stronom tego postępowania. Przepis art. 78 Konstytucji RP, na który powołuje się skarga również wskazuje, że uprawnienie do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji przysługuje jedynie stronom, przedsiębiorcom nie przysługiwał interes prawny w tym postępowaniu, tj. w postępowaniu w przedmiocie dopuszczenia Fundacji. Im natomiast przysługuje interes w postępowaniu głównym, tj. w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. koncesji. Postępowanie w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu głównym toczy się bowiem zawsze "na linii" organ administracji - organizacja społeczna. Inne podmioty, w tym mające status strony w postępowaniu głównym, nie legitymują się takim statusem w postępowaniu "dopuszczeniowym". W rezultacie nie mogą one kwestionować aktów administracyjnych wydanych w tym postępowaniu "dopuszczeniowym".

Uczestnik postępowania F. z/s w K. w piśmie złożonym do Sądu [...] września 2014 r. wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej wskazując, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w żadnej z kategorii postanowień objętych kognicją sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, w zasadzie według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu, choć przepisy mogą nakazywać rozpatrywanie sprawy według stanu prawnego z innej daty.

Badając skargę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu.

W niniejszej sprawie istotę sporu stanowią dwie kwestie:

Po pierwsze, czy skarżąca była uprawniona do przeciwstawienia się (środkiem odwoławczym) dopuszczeniu organizacji społecznej do "jej" postępowania.

Po drugie, czy jej niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu, czyli stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia podlega kognicji Sądu.

Ad. 1.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1. wszczęcia postępowania,

2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Stosownie natomiast do treści art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Powyższe uregulowanie oznacza, że tylko w kwestiach odmowy wszczęcia postępowania z urzędu i odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ustawodawca przewidział rozstrzygnięcie w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Jednocześnie zastrzegł to prawo wyłącznie na rzecz organizacji społecznej.

Tym samym postanowienia uwzględniające żądania organizacji społecznej dotyczące wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, nie podlegają zaskarżeniu zażaleniem jako samodzielnym środkiem zaskarżenia (patrz J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 259; Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak, J. Borkowski (wydawnictwo C.H. Beck, rok 2004 - wydanie 6 - str. 260 -261; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1628/97 - zbiór orzeczeń LEX, Nr 46778).

Nie oznacza to jednak, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony nie podlega żadnej kontroli, bowiem może być ono kwestionowane w odwołaniu (środku odwoławczym) od decyzji oraz w postępowaniu sądowym ze skargi na ostateczną decyzję (patrz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2002 r., sygn. akt V SA 429/02).

Ad. 2

Z kolei, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej powierzona sądom administracyjnym obejmuje - gdy chodzi o postępowanie administracyjne - postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Dla oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi pierwszorzędne znaczenie ma zatem interpretacja art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., w części, w której przewiduje on kognicję sądów administracyjnych w sprawach dotyczących postanowień, na które służy zażalenie. Interpretacji tej należy dokonywać, uwzględniając treść art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Przy uwzględnieniu przywołanej regulacji norma prawna zawarta w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zakresie postanowień, na które służy zażalenie, wyznacza kognicję sądów administracyjnych poprzez zaakcentowanie przedmiotu rozstrzygnięcia dokonywanego postanowieniem. Należy rozumieć ją w ten sposób, że jeżeli w określonej kwestii rozstrzyganej postanowieniem służy zażalenie, to po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 352/05 LEX nr 197527).

Skarga na postanowienie rozstrzygające kwestię niepodlegającą rozstrzygnięciu postanowieniem, na które służy zażalenie, jest zatem niedopuszczalna.

Jak bowiem wyżej wskazano, z treści art. 31 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że tylko w kwestiach odmowy wszczęcia postępowania z urzędu i odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ustawodawca przewidział rozstrzygnięcie w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Co istotne w sprawie niniejszej - zastrzegł to prawo wyłącznie na rzecz organizacji społecznej, z wyłączeniem strony postępowania głównego.

W konsekwencji powyższego, skargę do sądu administracyjnego może zatem wnieść organizacja społeczna, jeżeli po wyczerpaniu środka zaskarżania (zażalenia) jej żądanie nadal nie będzie uwzględnione i nie będzie ona dopuszczona do udziału w postępowaniu lub postępowanie nie zostanie wszczęte z urzędu.

Skarga jest natomiast niedopuszczalna, jeżeli po rozpatrzeniu zażalenia organizacji społecznej na rozstrzygnięcie negatywne (postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu lub postanowienie o odmowie dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu) organ odwoławczy postanowi o wszczęciu postępowania lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.

Na gruncie niniejszej sprawy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. o dopuszczeniu F. z/s w K. zostało zaskarżone przez skarżących, którym nie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na nie, stąd Minister Środowiska stwierdził jego niedopuszczalność.

Skoro postanowienie było niezaskarżalne, to w konsekwencji i skarga na stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia przez Ministra Środowiska jest niedopuszczalna. Jednocześnie zaznaczyć należy, że ww. postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. jest niezaskarżalne dla żadnego z podmiotów biorących udział w postępowaniu, zarówno dla organizacji społecznej, ponieważ rozstrzyga o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu głównym przed organem I instancji, jak i dla strony toczącego się postępowania głównego.

Zaznaczyć należy, że w tożsamym stanie faktycznym - tj. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej tutejszy Sąd odrzucił skargę w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2095/12 z 18 października 2012 r., co znalazło aprobatę w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2013 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającym skargę kasacyjną. Stwierdził on, co następuje: "zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Już pierwszy człon omawianego przepisu "postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie" oznacza w istocie zastosowanie skrótu myślowego. Przyjęcie bowiem dosłownego rozumienia prowadziłoby do przekreślenia zasady wynikającej z art. 52 § 1 P.p.s.a. Skoro w konkretnym przypadku chodzi o postanowienie, na które służy środek zaskarżenia, to w rzeczywistości sens analizowanego fragmentu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. sprowadza się do zaakcentowania, jako wyznacznika kognicji sądu administracyjnego przedmiotu rozstrzygnięcia dokonywanego postanowieniem. Jeżeli zatem w określonej kwestii rozstrzyganej postanowieniem służy zażalenie, to po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym możliwe będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. A contrario, jeżeli określona kwestia nie jest rozstrzygana postanowieniem, na które służy zażalenie, to w świetle wskazanego członu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. niedopuszczalne będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 352/05 [w:] CBOSA). Podkreślić przy tym należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje złożenia zażalenia na każde postanowienie. Według wymienionych procedur zażalenie przysługuje tylko na postanowienia wskazane w ustawie (...)".

Jak dalej stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, z regulacji art. 31 § 2 k.p.a. nie wynika wprost, czy prawo wniesienia zażalenia przysługuje każdej stronie postępowania administracyjnego czy tylko organizacji społecznej, ale kwestię tę rozstrzyga jednak art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. "A zatem skoro art. 31 § 2 k.p.a. stanowi jedynie o prawie do wniesienia zażalenia przez organizację społeczną, której odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, to ten przepis należy, w świetle art. 141 § 1 k.p.a., interpretować jako regulację ograniczającą prawo do wniesienia zażalenia wyłącznie do organizacji społecznej. Pogląd ten znajduje oparcie w literaturze prawniczej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, komentarz do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 wyd. II).

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść organizacja społeczna, jeżeli po wyczerpaniu środka zaskarżenia jej żądanie nadal nie będzie uwzględnione, tj. nie będzie ona dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym. A contarario zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, którym postanowiono o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu". Dodatkowo NSA wskazał, że "kwestionowanie skutków uchybień związanych z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej może być podnoszone przy rozpatrywaniu skarg na rozstrzygnięcia kończące postępowanie, a sąd administracyjny dysponuje instrumentem do ich eliminowania (art. 135 P.p.s.a.)."

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia.

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.