Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1418/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 432/18 w sprawie ze skargi Z.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i w tym zakresie umarza postępowanie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 432/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.W., zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku Z.W. z dnia 12 kwietnia 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i dlatego przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych (pkt 3). Jednocześnie zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Z.W., wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, że podlega on wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15 lit. c), art. 22 lit. a) i art. 24 lit. a) ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 5 maja 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek zostanie załatwiony do dnia 1 września 2017 r. Wydłużenie załatwienia sprawy wynika z jego złożonego charakteru, a w szczególności z konieczności uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby oraz innych informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Pismem z dnia 30 maja 2017 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW pismo z prośbą o przekazanie informacji czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie. Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW udzielił odpowiedzi na wezwanie Ministra.

Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r., wnioskodawca skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 7 lipca 2017 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił odpowiedzi na wezwanie, wskazując, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku będzie możliwe dopiero po otrzymaniu wyczerpujących informacji od instytucji, do których zostały skierowane zapytania o przebieg służby wnioskodawcy.

Następnie pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. Minister poinformował wnioskodawcę, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do dnia 9 lutego 2018 r.

W tym samym dniu Minister skierował zapytania do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu prośbę o przesłanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy oraz do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego

Pismem z dnia 19 marca 2018 r., Minister poinformował wnioskodawcę, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do dnia 31 lipca 2018 r., a pismem z dnia 16 maja 2018 r. poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma.

Następnie w dniu 25 czerwca 2018 r. Z.W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 12 kwietnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnić, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub podejmuje te działania z opóźnieniem.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu 12 kwietnia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że sprawa od dnia złożenia wniosku nie została rozstrzygnięta poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy nie budzi żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Działania, jakie podejmował w sprawie organ, mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości postępowania, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki, oraz że na bieżąco monitorował sprawę np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

W sprawie nie tylko przekroczono terminy do jej załatwienia, ale podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego załatwienia. Przywołane przez organ okoliczności, że wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z uwagi na "materię" sprawy nie mogą mieć znaczenia dla jej załatwienia, albowiem okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu przewlekłości muszą mieć charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie uznawaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Jednocześnie uznał, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem mimo że organ podejmował czynności procesowe zmierzające do załatwienia sprawy, aczkolwiek następowały one znacznym uchybieniem terminów określonych w k.p.a. z tych też względów, za zasadne Sąd pierwszej instancji uznał przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a co za tym idzie stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły", (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15);

2. art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 12 kwietnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 1 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 12 kwietnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (31 maja 2017 r.), oraz przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, wydanej decyzji, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (28 czerwca 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 4 grudnia 2017 r., a informację o przebiegu służby Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu 19 kwietnia i 14 września 2018 r.;

3. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 1000 złotych, w sytuacji gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego;

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. polegający na zobowiązaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co pozwalało przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w niniejszej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] listopada 2018 r. wydał decyzję, co uzasadniało umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z akt sprawy wynika, że WSA w Warszawie do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. do 15 marca 2019 r., nie otrzymał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i od skarżącego, jakiejkolwiek informacji o wydaniu decyzji w sprawie. Powołanie się na fakt wydania decyzji nastąpiło dopiero w skardze kasacyjnej, do której jako załącznik ją dołączono. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem wiedzieć, że po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniosek skarżącego z dnia 12 kwietnia 2017 r. został rozpoznany, a więc, że na dzień orzekania zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku było bezprzedmiotowe. Ponieważ taką informację organ ujawnił dopiero składając skargę kasacyjną, nie można było wymagać od Sądu pierwszej instancji, aby ten z własnej inicjatywy dowodowej uzyskiwał informację w powyższym zakresie. Ponieważ jednak brak jest podstaw do utrzymania w obrocie prawnym zobowiązania organu do wydania decyzji, która została już faktycznie wydana, rozstrzygnięcie WSA w Warszawie w części dotyczącej pkt. 1 zaskarżonego wyroku należało uchylić, a wobec bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie koniecznym było jego umorzenie. We wskazanej części skarga kasacyjna podlegała zatem uwzględnieniu, o czym orzeczono jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Jego treść zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać zatem należy, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że WSA w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji, na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 8 k.p.a., ocenił prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowanie jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych odniesień oznacza, że zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a.

Za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 1000 złotych.

W sytuacji gdy stwierdzone przez Sąd przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaistniały podstawy do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w ww. wysokości, która mieściła się w ustawowo określonych granicach. Wedle bowiem treści art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką przyznania sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty, Sąd wziął pod uwagę znacznie przekroczony okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego.

Nie został również naruszony przepis art. 154 § 6 P.p.s.a., gdyż wysokość sumy pieniężnej została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem.

W ocenie NSA, przyznanie sumy pieniężnej przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał jakie okoliczności faktyczne stały za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661). Koszty te wynoszą 240 zł (udzielenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a.).