Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1721/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.7 ust.1
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak NSA Anna Łukaszewska -Macioch Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Kopalni [...] S.A. w K. i Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1611/05 w sprawie ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję/postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. wzajemnie znosi pomiędzy stronami koszty postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1611/05, po rozpoznaniu skargi Kopalni Odkrywkowych [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu odwołania Kopalni Odkrywkowych [...] S.A. w K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1877 m2, stanowiącej własność H. i E. A., wydana została z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jednocześnie jej nieważności, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie, stwierdzającą jej nieważność.

Organ wskazał, że decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa, na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. – z przeznaczeniem pod budowę kopalni "[...]", nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1877 m2, stanowiącej własność H. i E. A. Jednocześnie ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewoda Ś. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy powyższą decyzję. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2470/02, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 23 września 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Ś. W wyniku powtórnego rozpoznania sprawy oraz mając na uwadze wiążący organ wyrok Sądu, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, wydana została z naruszeniem prawa, lecz wywołała nieodwracalne skutki prawne, wskutek czego nie można stwierdzić jej nieważności. Wojewoda stwierdził natomiast nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że nie powiodło się, mimo dołożenia w myśl art. 7 i 75 k.p.a. wszelkich starań, odnalezienie akt z postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda Ś. poszukiwał wspomnianych akt m.in. w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w G., w Starostwie Powiatowym w K., w Archiwum Państwowym w K., w spółce Kopalnie Odkrywkowe [...] S.A. w K., w Archiwum Zakładowym Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz w Okręgowym Urzędzie Górniczym w K.

W tym stanie sprawy Wojewoda Ś. przeprowadził postępowanie nadzorcze w oparciu o ostateczną decyzję wywłaszczeniową (kopia uwierzytelniona wykonana z oryginału decyzji będącej w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Kopalnie [...] w K.), zapisów w ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych, jak również o dokumenty udostępnione przez strony postępowania oraz w oparciu o własne ustalenia.

Wojewoda Ś. wskazał, że z treści wniosku o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o pow. ponad 10 ha nie wynika, żeby został on zatwierdzony przez wojewodę, co stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Potwierdzeniem niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stanowiła decyzja właściwego terenowego organu administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W niniejszej sprawie decyzją taką, była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. nr [...].

Jednakże zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzanie planu realizacyjnego traciło ważność, jeśli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, żeby inwestor wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę, zatem decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. utraciła ważność przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe oznacza, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. gdyż niezbędność wywłaszczenia uzasadniono na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, która była nieważna w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Jednocześnie Wojewoda Ś. stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., albowiem na wywłaszczonej nieruchomości powstała Kopalnia "[...]" i ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że powyższa decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości H. i E. A. została wydana z naruszeniem prawa, zaś w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził nieważność decyzji organu wywłaszczeniowego.

Minister Infrastruktury utrzymał decyzję Wojewody Ś. w mocy podtrzymując argumentację faktyczną i prawną, przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał ponadto, że z akt sprawy nie wynika, by ustalając odszkodowanie w trybie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. uwzględniono opinię biegłych i czy w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej brał udział biegły powołany przez naczelnika powiatu, co również stanowi rażące naruszenie obowiązującego wówczas przepisu wspomnianego art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Kopalni Odkrywkowych [...] S.A. w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy administracyjne rażąco naruszyły prawo procesowe, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ś. z dnia [...].

Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji utraciła moc przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nie ulega także wątpliwości, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha nie został zatwierdzony przez właściwy organ, wbrew dyspozycji art. 16 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Naruszenia te pozwalają stwierdzić, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił jednak stanowiska organów administracji, że decyzja ta w części dotyczącej wywłaszczenia wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na wywłaszczonym terenie znajduje się kamieniołom i zabudowania kopalni, co stanowi skutek faktyczny, a nie prawny decyzji wywłaszczeniowej. Zatem art. 156 § 2 k.p.a. nie ma do niego zastosowania. Ponadto, zgodnie z wypisem z księgi wieczystej KW nr [...] właścicielem wywłaszczonej nieruchomości pod budowę kopalni od H. i E. A. nieruchomości jest nadal Skarb Państwa, zaś przedsiębiorstwo Kopalnie Odkrywkowe [...] w K. pozostaje jej użytkownikiem wieczystym na mocy decyzji Wojewody K. z dnia [...]. Skutki prawne tej decyzji mogą być w każdym czasie odwrócone przez organ administracji. Stwierdzenie, że decyzja administracyjna wydana z naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji, gdy skutki takie nie zachodzą, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius. Nie zachodziły zatem przesłanki wykluczające możliwość stwierdzenia nieważności powołanych decyzji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły Kopalnie Odkrywkowe [...] S.A. w K. oraz Minister Budownictwa. Zaskarżonemu wyrokowi Kopalnie Odkrywkowe zarzuciły naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 oraz art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nieważność decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem okoliczność tę ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego uległy częściowemu zaginięciu,

b) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w przypadku gdy realizacja celów wywłaszczenia spowodowała, iż nieruchomość przestała istnieć w rozumieniu art. 461, art. 140 oraz art. 143 k.c. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, ze zm.),

c) art. 77 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należącej do H. i E. A., nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku, gdy brak było ku temu podstaw ze względu na częściowe zaginięcie akt postępowania, a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący;

Ponadto skarżące Kopalnie zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 2 P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że stwierdzenie nieodwracalności skutku prawnego decyzji wywłaszczeniowej jest rażącym naruszeniem prawa, mogącym skutkować wydaniem wyroku na niekorzyść strony wnoszącej skargę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kopalnie Odkrywkowe podkreśliły, że organ nadzoru bezskutecznie poszukiwał akt postępowania wywłaszczeniowego. Akt tych nie udało się skompletować w całości, co jednak nie uprawniało organu do wysnucia domniemania, że decyzja Naczelnika Gminy G. została wydana z pominięciem jakiejkolwiek procedury. Art. 156 k.p.a., stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, powinien być interpretowany ściśle, a jego zastosowanie jest możliwe jedynie w przypadku bezspornego ustalenia, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ponadto skarżący podkreślił, że wywłaszczona nieruchomość od dnia 14 stycznia 1983 r., zgodnie z zarządzeniem nr 3 Ministra Komunikacji, stanowi obszar górniczy. Nieruchomość ta straciła zatem status prawny nieruchomości rolnej. Uległa także nieodwracalnemu przekształceniu na skutek utworzenia kopalni odkrywkowej, w szczególności przez zdjęcie warstwy glebowej gruntu do poziomu złóż kopalin – wapieni i dolomitów. W myśl art. 7 Prawa geologicznego i górniczego, złoża te stanowią własność Skarbu Państwa. Z tego względu uznać należy, że przedmiot postępowania wywłaszczeniowego nie istnieje. Dodatkowo, zmiany faktyczne na nieruchomości spowodowały, że niemożliwe jest już wyodrębnienie wywłaszczonej nieruchomości w dawnych granicach geodezyjnych.

W skardze kasacyjnej Minister Budownictwa na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., skutkującą uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne,

b) niezastosowanie art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz obowiązku prowadzenia sprawy wnikliwie i najprostszymi środkami umożliwiającymi jego zakończenie,

c) niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego, skutkujące uznaniem, że kopaliny znajdujące się w obrębie wywłaszczonej nieruchomości mogą być własnością osób fizycznych;

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 i 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 art. 12 i art. 156 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że organy rażąco naruszyły prawo, przy braku dokonania oceny z punktu widzenia zastosowanych przez nie ogólnych zasad postępowania administracyjnego,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru sprawy, która to ocena ma wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

c) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo,

d) art. 134 § 2 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi sytuacja możliwości orzekania na niekorzyść skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że dokonane na wywłaszczonej nieruchomości przeobrażenia spowodowały zmianę stanu prawnego, skutkującą utratą bytu prawnego nieruchomości. Przysługujące poprzednim właścicielom prawo własności do nieruchomości rolnej nie obejmowało użytkowania górniczego, zaś obecny charakter nieruchomości wyklucza jej doprowadzenie do stanu poprzedniego. Właścicielem tego, co powstało z nieruchomości, może być już wyłącznie Skarb Państwa. Nieruchomość ta nie może stanowić samodzielnego bytu prawnego, jest bowiem nierozerwalnie powiązana funkcjonalnie z nieruchomościami sąsiednimi. Nie można również zapewnić samodzielnego dojścia i dojazdu do tej nieruchomości. Organ wskazał także, że w kilku analogicznych sprawach dotyczących wywłaszczenia innych rolników, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowania na skutek cofnięcia skarg, uznając tym samym, iż w sprawach tych nie wystąpiły przesłanki nieważności zaskarżonych decyzji. Ponadto, zakres art. 156 § 2 k.p.a. nie został szczegółowo określony w przepisach, zatem jego zastosowanie wymaga dokonania każdorazowej wykładni tego przepisu przez organ administracji. Stwierdzenie, że w konkretnej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, nie może zatem zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Co za tym idzie, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

W konkluzji skarg kasacyjnej Kopalnie Odkrywkowe oraz Minister Budownictwa wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnią lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sad Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona kontynuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń rozpoznawanej sprawie.

Skargi kasacyjne wniesione w przedmiotowej sprawie odpowiadają przedstawionym wyżej wymaganiom, a i podniesione w nich zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego, zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Kopalni Odkrywkowej [...] S.A. w K., iż decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] powierzchni 1887 m2 stanowiącej własność H. i E. A., nie naruszała prawa w sposób rażący. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż niekompletność akt postępowania wywłaszczeniowego nie pozwala na stwierdzenie, że naruszało ono prawa w sposób uzasadniający zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczająca podstawą do podjęcia zaskarżonych decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana została z naruszeniem wymogów, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak trafnie przyznał to Sąd pierwszej instancji, potwierdzenie niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia stanowiła decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, którą w niniejszym przypadku była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji. Jednocześnie art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego stanowił, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Powyższe okoliczności pozwalają na ustalenie, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. [...] sierpnia 1982 r., nie obowiązywała już decyzja z [...] maja 1980 r., a jeszcze nie została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, co należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Pozbawienie prawa własności ma charakter wyjątkowy, a zatem wydając decyzję o wywłaszczeniu, organ administracji zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione zostały wszelkie ustawowe przesłanki jej wydania. Brak aktu potwierdzającego, iż wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla celów wywłaszczenia, przesądza o tym, iż wydana z pominięciem tego elementu decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest wada stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności, tym bardziej że przepis regulujący tę kwestię jest jasny i nie wymaga dodatkowej interpretacji. W tym zakresie zaskarżony wyrok był zatem prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast pogląd Kopalni Odkrywkowych [...] S.A. w K. oraz Ministra Budownictwa, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] Naczelnika Gminy G., wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, jakkolwiek niewyjaśnione szczegółowo w kodeksie postępowania administracyjnego, było wyjaśniane w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie prawniczym. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojecie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 732; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755). Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia, lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993, z. 5, poz. 104). Sytuacja taka występuje m.in. wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (por. uchwała NSA z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49; wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00, OSP 2005, z. 1, poz. 12). Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. W wyniku wykonania decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...], po wywłaszczonej nieruchomości pozostały jedynie znajdujące się na niej kopaliny, gdyż w wyniku zastosowania odkrywkowej metody ich wydobycia zdjęta została wierzchnia warstwa gruntu. Nieruchomość ta została połączona z innymi nieruchomościami w taki sposób, że powstała kopalnia obejmująca większy obszar, na którym odkryte zostały kopaliny stanowiące własność Skarbu Państwa. Nie istnieje już zatem nieruchomość w takim stanie by po stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej mogła stanowić własność H. i E. A. (obecnie następcy prawnego), z tym że zgodnie z art. 7 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że przepisy przewidują kategorie kopalin stanowiących część składową nieruchomości, a co za tym idzie, dopuszczają posiadanie prawa własności tych kopalin przez osoby inne niż Skarb Państwa. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 i 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zaistnienie przesłanek pozwalających na ocenę, czy kopaliny stanowią czy nie stanowią części składowej nieruchomości podlega każdorazowej ocenie, z uwzględnieniem cech nieruchomości oraz możliwości jej wykorzystania przez właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie kopaliny pozostawały poza społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości H. i E. A., wywłaszczonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...]. Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowana została teza, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, ABC 2003, kom. do art. 7; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA 1695/97, Lex nr 41289), jednak skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska co do tego, że kryterium powyższe należy stosować automatycznie bez uwzględnienia faktycznej możliwości zastosowania metody odkrywkowej na konkretnej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sam fakt, iż istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową, nie stanowi jeszcze dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składową dowolnej nieruchomości, skoro w konkretnym przypadku niewielka powierzchnia nieruchomości uniemożliwia takie wydobywanie kopalin. Skoro zatem w wyniku prac kopalni jedną pozostałość po wywłaszczonej nieruchomości stanowią kopaliny, które w tym przypadku nie stanowią części składowej wywłaszczonej nieruchomości i nie mogą być własnością osoby fizycznej to uznać należy, że odzyskanie własności takiej nieruchomości przez byłego jej właściciela (ewentualnie następcę prawnego) jest niemożliwe. Skutek ten ma charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny, wynika bowiem z brzmienia obecnie obowiązujących przepisów dotyczących własności kopalin, które to przepisy uniemożliwiają organom administracji stwierdzenie nieważności, której skutki byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa. Z tego też względu zarówno Wojewoda Ś. jak i Minister Infrastruktury, prawidłowo powołali się na art. 156 § 2 k.p.a., decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] wywołała bowiem skutki prawne, niemożliwe do odwrócenia w obecnym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ponadto pogląd Ministra Budownictwa, iż dokonanie przez organ oceny decyzji wywłaszczeniowej w kontekście przesłanek jej nieważności i przyjęcie, że decyzja ta rażąco narusza prawo, nie stanowi podstawy do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności bądź wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy organ postępuje wbrew jasnej, niewymagającej interpretacji normie prawnej, nie zaś wtedy, gdy dokonuje wykładni przepisu zawierającego klauzulę generalną.

W tym stanie rzeczy, przyjmując, że wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę. Skargę tę z przytoczonych względów uznał za nieuzasadnioną i dlatego orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.