Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 152/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2, art. 54, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. spraw ze skarg M.L.– M., B.M., J.C. i M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.L. – M. i B.M. solidarnie 700 (siedemset) złotych oraz J.C. i M.C. solidarnie 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla działek nr [...] dla inwestycji: budowa budynku usługowo – handlowo – biurowego (o pow. Sprzedaży do 400 m kw.) wraz z zagospodarowaniem terenu, której inwestorem są M.J., B.M. oraz R.W., wspólników firmy J s. c.. Decyzja ta została doręczona osobom uznanym przez organ za stronę postępowania, tj. J.J. pełnomocnik J s. c., M.J., B.M., R.W., H.M., E.M., E.K., W.k., B.C., A.K., J.M., A.M., A.N. – P., E sp. z o.o., Zakładowi [...].

Odwołanie od w/w decyzji wnieśli M.L.-M., Z.S., A.G., K.G., M.S., A.Ł., T.Ł., K.K., M.Ś., D.R., S.M., B.K., Z.M., E.W., M.W., M.J., Diecezja [...], Z.A., B.M., D.M., H.S., P.S., A.S., A.S., F.S., K.A., I.A., M.G., C.M., M.C., J.C., A.J., K.J., M.J., Z.B., F.B., K.B., A.L., A.K., T.L., T.L., M.C., M.T., E.S., I.T., E.M., H.M. oraz Kuria [...], wnosząc o uznanie ich za stronę postępowania oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołujący wskazali, że narusza ona uzasadnione prawa osób trzecich znajdujących się w obszarze działania inwestycji w zakresie ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych, wzrostu hałasu i innych korzystnych immisji na ich nieruchomości, a ponadto naruszenie ich interesu, poprzez nieuzanie ich za stronę postępowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.L.-M., Z.S., A.G., K.G., M.S., A.Ł., T.Ł., K.K., M.Ś., D.R., S.M., B.K., Z.M., E.W., M.W., M.J., Diecezję [...], Z.A., B.M., D.M., H.S., P.S., A.S., A.S., F.S., K.A., I.A., M.G., C.M., M.C., J.C., A.J., K.J., M.J., Z.B., F.B., K.B., A.L., A.K., T.L., T.L., M.C., M.T., E.S., I.T. umorzył postępowanie odwoławcze.

Zdaniem organu odwoławczego, odwołanie wniesione przez wymienione

w sensacji osoby nie może zostać uznane za prawnie skuteczne, gdyż w myśl art. 127 § 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", żadna z w/w osób odwołujących się w tej sprawie nie posiada przymiotu strony, a tylko stronie postępowania administracyjnego przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tej sprawie. Stroną postępowania administracyjnego jest zaś osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast interes prawny, którego istnienie po stronie osoby odwołującej się od decyzji warunkuje przyznanie takiej osobie przymiotu strony

w określonej sprawie administracyjnej, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tej osoby (por. wyrok NSA z 23.05.1994 r. I SA 979/93, ONSA 1995 Nr 1 poz. 50). Interes prawny winien być zatem wywiedziony z norm prawa materialnego a to oznacza, iż dla ustalenia, czy danej osobie, w danym postępowaniu przysługuje legitymacja procesowo - administracyjna, czy też nie, koniecznym jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego może ta osoba skutecznie żądać czynności organu z uwagi na swoje uprawnienie (lub obowiązek) wypływające z tej normy prawnej. Ponadto cechami interesu prawnego jest to, że musi być on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie

a jego istnienie będzie znajdowało potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9.12.2005 r. II OSK 310/05, Lex nr 190891). Zdaniem organu zatem stroną danego postępowania administracyjnego może być wyłącznie osoba, o której prawach lub obowiązkach organ rozstrzyga w danej sprawie w drodze decyzji albo osoba, na której prawa lub obowiązki będzie miała wpływ decyzja organu rozstrzygająca o sferze praw lub obowiązków innej osoby.

W tym zakresie organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie żadna z osób odwołujących się nie wykazała, że posiada interes prawny do działania w tej sprawie na prawach strony, stąd też żadna z w/w osób nie legitymuje się prawem do udziału w postępowaniu odwoławczym w przedmiotowej sprawie. Co prawda niektórym

z w/w osób przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], jednakże nieruchomości te nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której będzie lokalizowane przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne, a ponadto - rodzaj planowanej zabudowy nie będzie oddziaływał na nieruchomości odwołujących w sposób, który miałby wpływ na ich prawa lub obowiązki określone prawem (np. prawem rzeczowym); zatem w/w osoby nie posiadają przymiotu stron w tym postępowaniu. Ponadto organ podkreślił, iż w odniesieniu do M.L.-M. i B.M. już dwukrotnie orzekał o umorzeniu postępowania odwoławczego nie uznając ich za stronę toczącego się w niniejszej sprawie postępowania (p. decyzja SKO z dnia [...].09.2008 r., decyzja SKO z dnia [...].02.2009 r.; przedmiotowe decyzje nie zostały zaskarżone).

Tymczasem z przytoczonej przez odwołujących argumentacji wynika, iż osoby te posiadają jedynie interes faktyczny w załatwieniu sprawy, polegający na subiektywnej ocenie potencjalnych zagrożeń i niedogodności związanych

z lokalizacją planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Ponieważ interes faktyczny (w/w np. subiektywne odczucie odwołujących się) nie jest tożsamy

z interesem prawnym, tut. Kolegium było zobligowane do ustalenia, iż żadna z w/w osób odwołujących się nie może prawnie skutecznie domagać się rozpoznania jej odwołania od przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta. Mając na uwadze wskazane okoliczności Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z 28 i art. 127 § 1 k.p.a., z uwagi na brak legitymacji procesowej w tej sprawie po stronie w/w osób odwołujących się.

Jednocześnie, po rozpatrzeniu odwołania E.M., W.K., E.K., A.N. – P. oraz A.K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżona decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2010r. znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Od decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...], którą Samorządowe Kolegium odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnieśli M.L. – M., B.M., K.K., K.G., M.Ś., J.C., M.C., A.J., B.K. oraz Z.M..

Skarżący wskazali, iż nie zgadzają się ze sposobem załatwienia ich odwołania i przyjętą przez SKO argumentacją, ponieważ nie znajduje ona oparcia w utrwalonym orzecznictwie, jak również w przepisach prawa materialnego, w tym obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Podkreślili, iż przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy

i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, a o interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony

w przedmiotowym postępowaniu, decydują okoliczności konkretnej sprawy (uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995). W ocenie skarżących argumenty przyjęte przez SKO są nie do zaakceptowania i rażąco naruszają ich interes prawny wywiedziony z norm prawa materialnego - tzn. prawa własności nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W tym zakresie zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 28 § k.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż odwołujący nie posiadają statusu strony w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a także naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dot. nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego bez przeprowadzenia analizy oddziaływania planowanej inwestycji, a także bez uwzględnienia charakteru urbanistycznego danego obszaru. Ponadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do nieuwzględnienia przy określaniu obszaru analizowanego zasady dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Go 152/11, wydanym na rozprawie, Sąd powołując się na przepis 220 § 1 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargi K.K., K.G., M.Ś., A.J., B.K. oraz Z.M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przywoływaną dalej jako ppsa, sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawę prawną (art. 134 § 1 ppsa ) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Punktem wyjścia rozważań, które doprowadziły Sąd do takiej oceny legalności zaskarżonej decyzji jest okoliczność, iż u jej podstaw legło uregulowanie, zawarte w art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, upoważniające organ odwoławczy do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy środek zaskarżenia złożony został przez podmiot nieposiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zaznaczać należy, iż na gruncie procedury administracyjnej, legitymację strony do wniesienia odwołania ocenia się według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. Skuteczne jest zatem odwołanie, wniesione na podstawie subiektywnego przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Obowiązkiem organu odwoławczego jest jednak przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Oczywiście niedopuszczalnym jest bowiem odwołanie wniesione przez osobę nie mającą takiej legitymacji. Jeżeli jednak skarżący twierdzi - tak jak w niniejszej sprawie - że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas żądanie skarżącego daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego (bo mógł on być stroną, którą pominięto w postępowaniu w pierwszej instancji). Takie twierdzenie wnoszącego odwołanie powinno natomiast zostać zweryfikowane przez organ odwoławczy w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Brak pozytywnej weryfikacji, czyli ustalenie przez organ braku istnienia przesłanki z art. 28 kpa., stwarza po stronie organu obowiązek zakończenia wszczętego w ten sposób postępowania, determinując do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa., ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Stanowisko co do prawidłowości zastosowania w takiej sytuacji przez organ przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. jest od dawna ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 5 lipca 1997 roku w spr. OPS 16/98, ONSA 1994 nr 4, poz. 119; oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1986 roku w spr. III SA 1377/86, ONSA 1989 nr 1, poz. 1 i z dnia 5 lipca 2006 roku w spr. II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007 nr 2, poz. 50).

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało orzeczenie o charakterze proceduralnym uznając, iż wnoszący odwołanie nie posiadają przymiotu strony postępowania, a przez to postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu. Rozstrzygnięcie to umotywowane zostało brakiem interesu prawnego odwołujących się.

Zdaniem Sądu dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.08.2001 roku w spr. I SA 511/00, LEX nr 54725 ).

W ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) unormowania prawne w zakresie interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy określa art. 6 ust. 2, który stanowi, że : "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich, a nadto do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych".

Odnosząc się do wskazanej przez Kolegium argumentacji, o braku podstaw do przyznania skarżącym przymiotu strony, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, zatem dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób i jego związku

z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony. Należy to uczynić tym bardziej wtedy, gdy zgłaszane jest żądanie uznania za stronę postępowania. Pogląd, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, komu w danej sprawie przysługuje interes prawny lub obowiązek jest ugruntowany

w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się, że nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić

o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 roku w spr. ! SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego,

W tym kontekście należy stwierdzić, że odmowa uznania przymiotu strony postępowania z tej przyczyny, że odwołujący się nie wykazali, że nie wykazali faktu posiadania interesu prawnego, nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia przepisów prawnych regulujących postępowanie administracyjne.

W odniesieniu do argumentacji, że skarżący nie są stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego z tej przyczyny, że nie są właścicielami działek bezpośrednio sąsiadującymi z działką na której realizowana jest inwestycja, należy podkreślić, że zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 kpa i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana

i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest zatem na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego ( przykładowo: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2001 roku w spr. I SA 2326/00 LEX nr 54528).

Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny,

a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyroki NSA w Warszawie: z 20 kwietnia1998 roku w spr. IV SA 1106/97, LEX nr 43360; z dnia 13 marca 2002 roku w spr. IV SA 2085/98 LEX nr 55752 ).

Dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału

w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 roku w spr. I SA 511/00, LEX nr 54725 wyroki WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2009 rokuw spr 1119/07, w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 roku w spr. IV SA/Wa 1459/08).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, status stron postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozważać zwłaszcza w stosunku do właścicieli lub użytkowników wieczyści sąsiednich działek (uchwała 5 sędziów NSA z 04.12.1995 roku w spr. VI SA 20/95, publ. ONSA z 1996 roku, nr 2, póz. 54; uchwała 5 sędziów NSA z 25.09,1995 roku

w spr. VI SA 13/95, publ. ONSA z 1995 r" nr 4, póz, 154 ) Jednak art. 28 kpa musi zawsze być interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi

w ustawach szczególnych. W rozpoznawanej sprawie taką normą jest powołany wyżej art. 6 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 roku w spr. II OSK 316/08 ).

Brak jednak podstaw ustawowych do tego aby twierdzić, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu są tylko i wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nie ma również podstaw do tego, aby twierdzić, że wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji są stronami postępowania administracyjnego o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Związki interesu prawnego z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej należy badać

w aspekcie każdego indywidualnego przypadku.

Należy zatem przyjąć, że art. 54 pkt 2d w związku z art. 64 ust 1. ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidujący obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zapewniał ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także mógł stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania ich interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Właściciel nieruchomości sąsiedniej posiada interes prawny wynikający z art. 140 kc (uprawnienia właściciela) do uczestniczenia jako strona w postępowaniu lokalizacyjnym – jako w postępowaniu kształtującym sposób korzystania

z nieruchomości – jeżeli będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ograniczenie w wykonywaniu jego prawa własności może polegać przy tym na ograniczeniu w rozporządzaniu nieruchomością lub korzystaniu z niej (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych : w Opolu z dnia 3 grudnia 2007 roku w spr II SA/Op 445/07, w Bydgoszczy z dnia 13 października 2010 roku w spr. II Sa/Bd 470/10 ).

Należy wskazać, że w każdym postępowaniu, którego celem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej ustalając krąg stron tego postępowania, powinien przede wszystkim określić zakres oddziaływania planowanej inwestycji i dopiero na tej podstawie zadecydować, czy dany podmiot posiada przymiot strony w tym postępowaniu.

Co prawda, wskazany wyżej przepis art. 6 ust 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym nie odwołuje się do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", o którym stanowi art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, poz. 118 ze zm. ), niemniej jednak linia orzecznictwa ukształtowana na gruncie obowiązywania tego przepisu ma również zastosowanie w sprawach dotyczących planowania

i zagospodarowania przestrzennego. Tak więc podstawowym obowiązkiem organu

w postępowaniu z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie obszaru oddziaływania planowanego obiektu, a w konsekwencji stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Warunkiem uzyskania procesowego statusu strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną będzie zatem wnioskodawca, który żąda ustalenia lokalizacji inwestycji, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje, jak również osoby uprawnione w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji ( vide: wyrok NSA z 28.09.2006 r. II OSK 726/2006 - LEX nr 203457; wyrok WSA w Warszawie

z 29.03.2006 r. IVSA/Wa 33/2006 - LEX nr 222273 ).

W postępowaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy szczególne znaczenie nadano pojęciu "dobrego sąsiedztwa". Wprawdzie jest to kryterium, które bada się w związku z charakterem i parametrami inwestycji, ale z jego istoty wynika, że sposób zabudowania nieruchomości sąsiednich objętych analizą ma znaczenie przy ustalaniu tych warunków. Oznacza to, iż krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności "obszar analizowany" (wyrok NSA z 25.02.2009r., sygn. akt II OSK 1732/07, publ. Lex nr 515123). W świetle powyższego ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy należy badać czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Krąg stron postępowania może zatem być bardzo szeroki jednakże zawsze będą to podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji ( wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego

z dnia 3 listopada 2009 roku w spr. II OSK 673/09 oraz Wojewódzkich Sadów Administracyjnych :w łodzi z dnia 29 lutego 2008 roku w spr. II SA/Łd 1119/07,

w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 roku w spr. IV SA/Wa 1283/10 ).

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady przymiot strony

w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy ma nie tylko właściciel czy użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja, ale stroną w tym postępowaniu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek ( por. uchwała NSA w Warszawie z 4 grudnia 1995r. sygn. akt VISA 20/95 ONSA 1996/2/54 ). W orzecznictwie przyjmuje się także, iż za stronę w sprawach o ustalenie warunków zabudowy mogą być również uznani właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, o ile planowana inwestycja dotyczy ich bezpośrednio, poprzez wywoływanie dla nich uciążliwych skutków.

W omawianym aspekcie Sąd w całości podziela pogląd zawarty we wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 października 209 roku w spr. II OSK 161/09, że oddziaływania planowanej inwestycji nie można a priori, ograniczać wyłącznie do nieruchomości bezpośrednio graniczących, jak to zazwyczaj się przyjmuje na tle art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdzie bardziej precyzyjnie określono kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierają jednego konkretnego przepisu wskazującego kto jest stroną w tym postępowaniu, dlatego też ustalenia w tym zakresie należy czynić

w oparciu o kryteria wynikające z wielu różnych przepisów ustawy. Pewną wskazówką może tu być art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i rozwinięcie jego zawarte w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Tak więc podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, należałoby poszukiwać wśród właścicieli, użytkowników wieczystych ewentualnie posiadających prawo

z innych tytułów (zarząd, ograniczone prawo rzeczowe, stosunek zobowiązaniowy) do nieruchomości, położonych w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 wymienionego rozporządzenia. Kto bowiem inny, może mieć interes prawny w tym aby decyzja o warunkach zabudowy była wydana zgodnie z prawem, jak nie podmioty posiadające określone tytuły prawne do nieruchomości znajdujących się

w analizowanym obszarze. Pogląd ten wydaje się być logicznym odczytaniem intencji ustawodawcy, wyrażonych w ustawie i akcie wykonawczym do niej. Nie można jednak tego poglądu rozumieć jako jedynego i wyłącznie uprawnionego, gdyż w pewnych sytuacjach obszar oddziaływania planowanej inwestycji może być jeszcze szerszy, co powinno znaleźć też stosowne odzwierciedlenie w ustaleniach kto jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. w danej sprawie.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie podjął nawet próby określenia zakresu oddziaływania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na sąsiednie nieruchomości

w rozumieniu wyżej wskazanym. Organy administracji prowadząc postępowanie

w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ustalając krąg osób którym przysługuje przymiot strony w tej sprawie, poprzestały wyłącznie na stosowaniu przesłanek bezpośredniego sąsiedztwa i tytule prawnym do takiej nieruchomości. Zauważyć wypada, że bezpośrednie sąsiedztwo organy wadliwie ograniczyły, jak można wnosić z treści uzasadniania, do bezpośredniej styczności działek.

Skarżący oraz uczestnicy postępowania sądowego ( art. 33 § 1 ppsa ) , konsekwentnie podnosili przed organami administracji zarzut ujemnych skutków oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomości. Zatem obowiązkiem organu było zapewnienie tym osobom możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym aby w ten sposób mogli skutecznie chronić własne interesy. Niewystarczającym jest poprzestanie przez organ odwoławczy na stwierdzeniu, że tylko niektórym osobom przysługuje tytuł prawny do nieruchomości. Organ zobowiązany jest ustalić krąg właścicieli nieruchomości, których planowana inwestycja dotyczy bezpośrednio poprzez wywoływanie dla nich uciążliwych skutków. Osobom zgłaszającym swoje uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, które w świetle dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym nie posiadają praw rzeczowych wobec nieruchomości, należy powiadomić o braku takiej przesłanki aby mogły się do niego odnieść i ewentualnie wykazać swój interes prawny. Zapewnienie osobom posiadającym interes prawny, zatem stronom, uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym nie przesadza o zasadności podnoszonych przez nich zarzutów i twierdzeń, lecz tylko umożliwia im czynny udział w postępowaniu.

Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznać należy zaprezentowane w niej stanowisko za nieuzasadnione.

Słusznie wprawdzie organ odwoławczy podniósł, że przymiot strony

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uzyskuje się w oparciu o definicję zawartą w art. 28 kpa. Również zasadnie wskazano, że - w sytuacji uznania przez organ II instancji, że strona odwołująca się nie posiada takiego przymiotu – organ uprawniony jest do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Decyzja taka powinna być jednak wydana w zgodzie z pozostałymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z art. 7 (zasada praworządności), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania), art. 11 (zasada przekonywania), art. 77 § 1 (obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego) oraz art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne decyzji, które powinno zawierać wskazanie faktów, na których organ się oparł wydając decyzję).

W ocenie Sądu w wszystkich tych elementów zabrakło w zaskarżonej decyzji. W jej motywach organ odwoławczy, poza przytoczeniem teoretycznych rozważań na temat badania interesu prawnego strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i przytoczenia kilku poglądów na ten temat, nie wskazał praktycznie żadnych ustaleń pozwalających na wykluczenie skarżących z kręgu stron postępowania.

Zatem w sytuacji, gdy nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy i jak daleko inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na otoczenie, nie można twierdzić, że właścicielce nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu tej inwestycji. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku wskazuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie o charakterze procesowym zostało wydane przedwcześnie. Dopiero zbadanie związku interesu prawnego skarżących jako właścicieli działek, która znajdują się w sąsiedztwie terenu inwestycji, stworzy podstawę do oceny dopuszczalności skutecznego złożenia przez nią odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wnikliwego ustalenia wymaga także stwierdzenie posiadania praw rzeczowych do takich nieruchomości albo ich braku.

Zważywszy na kategoryczny charakter regulacji art. 28 kpa. oraz na konsekwencje, jakie wiążą się ze stosowaniem tego przepisu, wskazać należy, że organy administracji powinny dołożyć szczególnej staranności w ustalaniu katalogu stron postępowania administracyjnego. Tylko wówczas realizowane są przez organ zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza te określone w art. 7 i 11 kpa, zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej nie tylko stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ale także powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Naruszenie przez organy administracji powyższych regulacji i niewyjaśnienie wszystkich istotnych - wskazanych wyżej - okoliczności sprawy stanowi uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy się zważy, że naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa.) może prowadzić w konsekwencji do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego.

Uzasadnienie kwestionowanej decyzji narusza w ocenie Sądu dyspozycję art. 107 § 3 kpa., zaś postępowanie przepisy art. 7, 77 i 80 kpa. obligujące organ do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Stwierdzenie bowiem, iż określony podmiot nie posiada przymiotu strony musi być poprzedzone wyczerpującym, jednoznacznym i nie budzącym wątpliwości ustaleniem, że nie posiada on interesu prawnego.

Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżona decyzję. O wstrzymaniu jej wykonania Sad orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.

Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organ będzie miał na względzie wykładnię przepisu art. 28 kpa przedstawioną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Małżonkowie M.L.-M. i B.M. są współwłaścicielami lokalu, w którym wspólnie zamieszkują i z tej racji skarga przez nich wnoszona, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 214 § 2 powołanej ustawy podlega jednej opłacie albowiem ich uprawnienia i obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne. Podobnie skarga J.C. i M.C. podlega jednej opłacie skoro wedle oświadczenia ich pełnomocnika są współwłaścicielkami mieszkanie, które wspólnie jako siostry zamieszkują.