Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 267/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 24 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Teza: 1. Każdy spór administracyjny powinien być rozstrzygany w prawidłowo wszczętym postępowaniu administracyjnym. Jeżeli ustawa przewiduje sformalizowany sposób złożenia wniosku o wszczęcie danego postępowania i opatruje ów sposób rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, organ właściwy do rozpoznania wniosku, bez wezwania do usunięcia powyższego braku  formalnego wniosku, nie może przejść do fazy merytorycznego rozstrzygnięcia sporu.

2. Ze sformalizowaną ścieżką dostępu do materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego nierozerwalnie jest związana odpłatność za dostęp do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Generalne przyzwolenie na zastąpienie tej ścieżki, dostępem odformalizowanym, prowadzić mogłoby do nadużyc poprzez przyzwolenie na unikanie obowiązku poniesienia opłaty.

TEZY

1. Każdy spór administracyjny powinien być rozstrzygany w prawidłowo wszczętym postępowaniu administracyjnym. Jeżeli ustawa przewiduje sformalizowany sposób złożenia wniosku o wszczęcie danego postępowania i opatruje ów sposób rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, organ właściwy do rozpoznania wniosku, bez wezwania do usunięcia powyższego braku  formalnego wniosku, nie może przejść do fazy merytorycznego rozstrzygnięcia sporu.

2. Ze sformalizowaną ścieżką dostępu do materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego nierozerwalnie jest związana odpłatność za dostęp do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Generalne przyzwolenie na zastąpienie tej ścieżki, dostępem odformalizowanym, prowadzić mogłoby do nadużyc poprzez przyzwolenie na unikanie obowiązku poniesienia opłaty.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania operatu technicznego podziału działki zawierającego klauzulę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2019 roku numer [...]


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 roku skierowanym do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., Starosta B. wystąpił z prośbą o przekazanie operatu technicznego podziału położonej w B. działki nr [...] (obręb [...]), zawierającego klauzulę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W piśmie tym, Starosta B. wskazał, że prowadzi postepowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., oznaczonej na dzień przejęcia numerami geodezyjnymi [...], obecnie wchodzącej w skład działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb [...], stanowiącej własność Gminy B.

Przedmiotowe działki zostały wywłaszczone decyzją z dnia [...] lipca 1981r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B., z przeznaczeniem pod budowę parkingu. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że na części wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i część ta powinna być uznana za zbędną na cel przejęcia. Starosta B. podkreślił, że w prowadzonym przez niego postępowaniu administracyjnym, decyzja w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będzie jednocześnie decyzją zatwierdzającą podział działki nr [...]. Z uwagi na to, dokumentacja techniczna podziału nieruchomości podlega ocenie przez Starostę B. i w oparciu o nią zostanie wydana decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] i orzekająca zwrot części wywłaszczonej nieruchomości uznanej za zbędną na cel wywłaszczenia. Prośbę o przekazanie operatu technicznego Starosta B. umotywował koniecznością dokonania przez niego oceny prawidłowości sporządzenia dokumentacji technicznej podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na pismo Starosty B., Prezydent Miasta B. do pisma z dnia [...] sierpnia 2018 roku dołączył kopie materiałów operatu technicznego z projektem podziału działki [...] przyjętego do zasobu pod nr [...]. Zawierały one: kopię strony tytułowej, kopię sprawozdania technicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę, kopię szkicu podstawowego i wyznaczenia granic, kopię obliczenia punktów, kopię wykazu obliczonych powierzchni oraz kopię wykazu współrzędnych.

W dniu [...] września 2018 roku Starosta B. wystosował kolejne pismo, w którym ponownie zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. z prośbą o przekazanie operatu technicznego podziału działki nr [...] wraz ze stanowiącą integralną część operatu mapą podziału, wykazem zmian gruntowych i ewentualnym wykazem synchronizacyjnym. Alternatywnie Starosta B. zwrócił się o wskazanie podstawy prawnej odmowy wydania operatu.

Pismem z dnia [...] października 2018 roku Prezydent Miasta B. poinformował Starostę B., że niezbędne do wydania decyzji administracyjnej oryginały map z projektem podziału oraz wykazów synchronizacyjnych zostały na wniosek wykonawcy uwierzytelnione w dniu [...] lipca 2018 roku, lecz nie zostały przez wykonawcę odebrane. Wskazano również, że oryginały map z projektem podziału zleceniodawca powinien uzyskać od wykonawcy prac geodezyjnych, który zawarł umowę ze starostwem.

W dniu [...] grudnia 2018 roku Starosta B. wystosował kolejne pismo, w którym ponownie zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. z prośbą o przekazanie operatu technicznego podziału działki nr [...] wraz ze stanowiącą integralną część operatu mapą podziału, wykazem zmian gruntowych i ewentualnym wykazem synchronizacyjnym. W piśmie powołał się na art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazał, że przekazanie operatu technicznego nie następuje w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne lecz w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami jako udostępnienie dowodu w sprawie toczącego się postępowania.

Z akt administracyjnych wynika, że Starosta B. w trybie skargowym kwestionował opieszałość organu I instancji w załatwieniu prośby o przekazanie właściwych materiałów operatu technicznego z podziału działki [...]. W odpowiedzi na tę skargę organ nadzoru w piśmie z dnia [...] grudnia 2018r. stwierdził, że wnioskodawca powinien był zostać wezwany w trybie art. 64 §2 K.p.a. do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez złożenie go na urzędowych formularzach oraz zwrócił uwagę, że spór co do zakresu udostępnianych materiałów geodezyjnych winien być rozstrzygnięty decyzyjnie stosownie do treści art. 40 "f" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 roku Prezydent Miasta B. na podstawie art. 40f, art. 6a ust.1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego odmówił przekazania operatu technicznego podziału działki nr [...] obręb nr [...] zawierającego klauzulę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Decyzji nie poprzedziło wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braku formalnego wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dokumentacja techniczna objęta prośbą o przekazanie Staroście B., została włączona do powiatowego zasobu geodezyjnego pod nr [...]. Wraz z dokumentacją na wniosek wykonawcy prac uwierzytelniono dziesięć egzemplarzy dokumentów, których wykonawca nie odebrał. Zdaniem organu I instancji, zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Co za tym idzie, przyjęta do zasobu dokumentacja nie podlega ocenia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uznanej za zbędną na cele wywłaszczenia.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Starosta B.. W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 roku wskazał, że stosownie do art. 96 ust.1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Z uwagi na to, dokumentacja techniczna podziału nieruchomości powinna podlega ocenie Starosty B. i w oparciu o nią zostanie wydana decyzja zatwierdzająca podział działki i orzekająca zwrot części wywłaszczonej nieruchomości uznanej za zbędną na cele wywłaszczeniowe. Starosta B. wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 5 września 2013 roku, oryginał materiału zasobu może być wydany poza miejsce jego przechowywania, jeżeli jest to niezbędne do wykonywania zadań publicznych określonych przez ustawę. Ponadto, Starosta B. podniósł, że operat podziału działki nr [...] jest dowodem w sprawie i w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podlega ocenie na potrzeby prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2019 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, że Prezydent Miasta B. słusznie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z przepisami art. 12 b ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacja nie podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uznanej za zbędną na cel wywłaszczenia. Organ II instancji wskazał również, że żądanie Starosty B. o udostępnienie oryginału operatu technicznego nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym oraz obowiązujących przepisach prawa. Powołano § 18 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 roku w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym udostępnia się kopie materiałów zasobów. Ponadto, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego powołując się na Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 roku w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wskazał, że Starosta B. nie wywiązał się z wymogu sporządzenia wniosku o udostępnienie materiałów zasobu na formularzach P i P8, zgodnie z załącznikami nr 3 rozporządzenia.

Z decyzją tą nie zgodził się Starosta B., który na powyższe rozstrzygnięcie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie:

- art. 75 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że na gruncie przedmiotowej sprawy operat techniczny podziału nieruchomości, sporządzony w celu wydzielenia części nieruchomości przeznaczonej do zwrotu, nie podlega ocenie jako dowód w sprawie przez organ prowadzący to postępowanie, na zlecenie to którego podział ten został opracowany;

- § 18 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 roku w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, poprzez zaniechanie podjęcia przez organ II instancji wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego i w konsekwencji przyjęcie niezgodnie z istniejącym stanem prawnym i faktycznym, iż udostepnienie oryginału operatu technicznego podziału działki nr [...] może nastąpić wyłącznie w sposób przewidziany w § 18 ust.2 ww. Rozporządzenia;

- art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wskazanie podstawy prawnej uzasadniającej odmowę wydania operatu technicznego podziału działki organowi realizującemu zadania z zakresu administracji publicznej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane wcześniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Sąd uczynił tak jednak nie na skutek podzielenia zarzutów skargi ale z przyczyn dostrzeżonych przez sąd z urzędu. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi lecz kontroluje legalność zaskarżonego aktu poprzez pryzmat jego zgodności z całokształtem mających zastosowanie w danej sprawie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Dostrzegając naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy a przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny orzeka o uchyleniu zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych przez stronę. (vide: przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi).

W niniejszej sprawie sąd uznał, że merytoryczna odmowa przekazania Staroście B. operatu technicznego podziału działki nr [...], położonej w B. w obrębie [...], opatrzonego klauzulą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nastąpiła przedwcześnie, bo bez wcześniejszego wezwania skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez jego złożenie na stosownych formularzach P i P 8, stanowiących załączniki do Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 434). Konieczności złożenia wniosku na stosownym formularzu nie niweczy fakt ujawnionego sporu między Starostą B. a Prezydentem Miasta B. - będącym organem ewidencji gruntów i budynków, co do zakresu udostępnianej informacji albowiem każdy spór administracyjny powinien być rozstrzygany w prawidłowo wszczętym postępowaniu administracyjnym. Jeżeli ustawa przewiduje sformalizowany sposób złożenia wniosku o wszczęcie danego postępowania i opatruje ów sposób rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, organ właściwy do rozpoznania wniosku, bez wezwania do usunięcia powyższego braku formalnego wniosku, nie może przejść do fazy merytorycznego rozstrzygnięcia sporu. Zauważyć przy tym należy, że między stronami istniał spór nie tyle co do zakresu udostępnianej informacji ale co do sposobu i trybu jej uzyskania, w tym konieczności składania wniosku o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na urzędowym formularzu.

Sąd co do zasady stoi na stanowisku, niepodzielanym przez skarżącego, że dostęp organów administracji publicznej, które przy realizacji własnych zadań muszą korzystać z materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, odbywa się wyłącznie w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, a stosowanie przy tym dostępie przepisów odrębnych ma miejsce tylko w takim zakresie, w jakim odsyła do nich ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika zasada jawności informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dostęp do danych przedmiotowych operatu ewidencji gruntów i budynków ma każdy (art. 24 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dostęp do danych podmiotowych operatu ewidencji gruntów i budynków jest ograniczony ale ograniczenie to nie dotyczy organów administracji publicznej realizujących zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis (vide: art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Już z tych przyczyn nie mógł zasadnie powstać spór co do zakresu udostępnianych przez kierownika ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, na potrzeby którego dostęp do materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest konieczny, gdyż organy administracji publicznej dostęp do zasobu geodezyjnego i kartograficznego co do zasady mają pełny.

Przepisy dotyczące trybu dostępu do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skład którego wchodzą powiatowe zasoby geodezyjne i kartograficzne (vide: art. 40 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) zawiera rozdział 7 ustawy zatytułowany "Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny" . Rozdział ten dotyczy wszystkich podmiotów chcących korzystać z zasobu geodezyjnego i kartograficznego: osób fizycznych, osób prawnych oraz organów administracji publicznej, które przy realizacji zadań publicznych muszą korzystać z materiałów tego zasobu. Organy administracji publicznej mogą korzystać z materiałów zasobu w dwojaki sposób. Po pierwsze przy wykorzystaniu ścieżki dostępu określonej przepisami ustawy z dnia 17 lutego 2015r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019r., poz. 725 ). Z przepisu art. 15 ust. 1 ustawy wynika, że podmiot prowadzący rejestr publiczny ( w tym wypadku starosta jako organ prowadzący powiatowy zasób geodezyjno – kartograficzny) zapewnia podmiotowi publicznemu realizującemu zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Dane, o których mowa w ust.1 powinny być udostępnione za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (art. 15 ust. 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne).

W określonych przypadkach dane udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej mogą być niewystarczające do realizacji przez organ administracji zadań publicznych w zakresie prowadzonych postępowań administracyjnych. Pewne kategorie postępowań administracyjnych wymagają bowiem dostępu organów je prowadzących do dokumentów zasobu geodezyjnego i kartograficznego w tradycyjnej formie i po ich uwierzytelnieniu. Do takich postępowań należą między innymi sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dla potrzeb których zlecane jest podmiotom wykonawstwa geodezyjnego opracowanie podziału wywłaszczonej nieruchomości celem geodezyjnego wydzielenia gruntu niewykorzystanego na cele wywłaszczenia. Zgodnie z art. 96 ust. 1 "b" ustawy o gospodarce nieruchomościami ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział nieruchomości a opracowanie geodezyjne w postaci operatu podziałowego przed wydaniem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, musi być przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W operacie podziału nieruchomości winny się znaleźć dokumenty w postaci mapy z projektem podziału nieruchomości, wykazu zmian gruntowych, wykazu synchronizacyjnego (w sytuacji gdy istnieje potrzeba uaktualnienia w Księdze wieczystej wpisu danych przedmiotowych dzielonej nieruchomości) oraz protokołu z przyjęcia granic nieruchomości (vide: § 5 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004r., poz.2663) w związku z art. 97 ust. 1 "a" pkt 5-8 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jak wynika z § 5 ust. 2 powołanego wyżej Rozporządzenia operat podziałowy nieruchomości podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, co oznacza, że także przed wydaniem decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczanej nieruchomości, gdyż taka decyzja ostateczna zatwierdza podział nieruchomości, o czym stanowi wprost art. 96 ust. 1 "b" ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wynika z kolei z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelnienia przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. z 2014r., poz. 914), dokumenty opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych podlegają uwierzytelnieniu poprzez opatrzenie tych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Uwierzytelnienie dokumentów, o których mowa w ust. 1, następuje na wniosek złożony do właściwego organu, który przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentację zawierającą zbiory danych oraz dokumenty, o których mowa w art. 12 a ust. 1 ustawy, zwaną dalej "dokumentacją geodezyjną" na podstawie której sporządzone zostały dokumenty przedstawiane do uwierzytelnienia. Zewnętrznym wyrazem uwierzytelnienia dokumentacji operatu podziałowego przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej jest opatrzenie każdego z dokumentów operatu podziałowego pieczęcią klauzulową w kolorze czerwonym, odpowiadającą wzorowi z załączników Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013r., poz. 1183 ze zm.)

Bezspornym jest, że organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien przed wydaniem decyzji dysponować uwierzytelnionymi dokumentami operatu podziałowego opatrzonymi klauzulami przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa z projektem podziału nieruchomości oraz wykaz zmian gruntowych i wykaz synchronizacyjny, gdy są sporządzone jako odrębne dokumenty stanowiące załącznik do mapy z projektem podziału nieruchomości, z mocy § 10 i 9 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004r., poz. 2663), stanowią załącznik decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Co do zasady dokumenty operatu podziałowego, uwierzytelnione przez ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej i opatrzone właściwą klauzulą, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości otrzymuje od wykonawcy robót geodezyjnych, któremu zlecił opracowanie dokumentacji podziałowej, a który to wykonawca odbiera z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej uwierzytelnione dokumenty po uiszczeniu opłaty przewidzianej przepisami rozdziału 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Z okoliczności sprawy wynika, że wykonawca robót geodezyjnych, któremu Starosta B. zlecił opracowanie dokumentacji podziałowej działki nr [...], położonej w B. w obrębie [...], nie odebrał uwierzytelnionych dokumentów operatu podziałowego z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Zdaniem sądu powyższe nie czyni niedopuszczalnym wnioskowania przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, na potrzeby którego operat podziałowy został opracowany, o przekazanie mu przez ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej uwierzytelnionych i opatrzonych stosowaną klauzulą dokumentów operatu podziałowego, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pozyskanie jednak przez organ prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokumentów operatu podziałowego bezpośrednio z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie może nastąpić w sposób nieformalny, bez złożenia wniosku na urzędowym formularzu, przewidzianym dla trybu udostępniania materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wczytanie się we wzory formularzy o udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dowodzi, że ustawodawca przewidział miejsce dla złożenia dodatkowych wyjaśnień i uwag wnioskodawcy oraz uszczegółowienia wniosku o udostępnienie materiałów. Zamknięcie organowi prowadzącemu postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dostępu do dokumentów wchodzących w skład geodezyjnych operatów technicznych, nieodebranych przez wykonawcę prac geodezyjnych lecz przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kłóci się z zasadą jawności informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jak podał sąd na wstępie rozważań, dostęp do danych przedmiotowych operatu ewidencji gruntów i budynków ma każdy (art. 24 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dostęp do danych podmiotowych operatu ewidencji gruntów i budynków jest ograniczony ale ograniczenie to nie dotyczy organów administracji publicznej realizujących zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis (vide: art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Sąd zauważa, że różne mogą być przyczyny nieodebrania z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej przez wykonawcę prac geodezyjnych, uwierzytelnionych dokumentów operatu podziału nieruchomości i przekazania ich organowi zlecającemu opracowanie operatu podziałowego. Zdarzyć się mogą przyczyny obiektywnie uniemożliwiające wykonawcy robót odebranie uwierzytelnionej dokumentacji z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Przeszkody takie nie powinny tamować postępowań administracyjnych na potrzeby których wykonane zostały zlecone prace geodezyjne.

Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji mimo zwrócenia mu przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uwagi w piśmie z dnia [...] grudnia 2018r., będącym odpowiedzią na skargę Starosty B. na opieszałość w załatwieniu jego wniosku, że wnioskodawca powinien zostać wezwany do usunięcia braku formalnego wniosku o przekazanie mu technicznego operatu podziałowego, opatrzonego klauzulą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, poprzez złożenie wniosku na urzędowym formularzu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, nie uczynił tego. W aktach sprawy nie ma wezwania wnioskodawcy (strony skarżącej) do usunięcia braku formalnego wniosku. Mimo nieusuniętego braku formalnego wniosku, organ I instancji wydał decyzję merytoryczną rozstrzygająca spór, co – jak sąd podał na wstępie rozważań, a teraz przypomina – uczynił przedwcześnie, gdyż organ właściwy do rozpoznania wniosku, bez wezwania do usunięcia braku formalnego wniosku, wymaganego przepisami prawa, nie może przejść do fazy merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewidziały dla wniosku o udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego sformalizowaną formę określoną Rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 434), wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 "g" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak stwierdzono w literaturze przedmiotu, pozostawienie poddania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 K.p.a. i że wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa (vide: Komentarz do art. 64 K.p.a. autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, str. 400). Co prawda z korespondencji Starosty B. skierowanej do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i kartograficznej w B. z dnia [...] grudnia 2018r. wynikało, że zostały mu przesłane formularze P i P8 wniosków o udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale nie towarzyszyło przesłaniu formularzy opatrzenie wezwania rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na wypadek ich niewypełnienia, co ostatecznie potwierdza przedwcześnie wydana decyzja merytoryczna. Rozpatrując odwołanie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wprawdzie zauważył, że wniosek skarżącego nie został złożony na urzędowym formularzu a zatem nie spełniał wymogu wynikającego z przepisu prawa, ale nie wytknął organowi I instancji braku wezwania wnioskodawcy do usunięcia tego braku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Sąd administracyjny kontrolując legalność decyzji merytorycznej, wydanej w postępowaniu wszczętym z wniosku nie odpowiadającemu wymogom określonym przepisami, nie może przejść obojętnie nad okolicznością, która miała wpływ nie tylko na treść decyzji merytorycznej ale na sam fakt jej wydania. Wniosek, którego wymogi formalne nie zostały usunięte, mimo wezwania organu, bezwzględnie podlega pozostawieniu bez rozpoznania.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, sąd zauważa, że geodezyjny operat techniczny podziału nieruchomości, podlega ocenie zarówno przez organ prowadzący powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, jak też przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne na potrzeby którego operat został opracowany przez geodetę. Każdy z tych organów stosuje jednak inne kryteria ocenne. Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały przekazane materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów oraz opracowywania wyników tych pomiarów oraz kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac (vide: art. 12 ‘b" ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organ prowadzący postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na potrzeby którego zlecono wykonanie operatu technicznego podziału nieruchomości, sprawdza, czy wydzielenie geodezyjne działki do zwrotu, nastąpiło zgodnie z zaleceniami tj. w granicach niewykorzystanego obszaru na cel wywłaszczenia. Dopiero wypełniony na właściwym formularzu (formularzach) wniosek skarżącego o udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego umożliwiałby organowi prowadzącemu powiatowy zasób geodezyjno – kartograficzny ocenę żądania poprzez pryzmat § 18 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdyż wniosek uszczegóławiałby zakres żądanych dokumentów oraz wyjaśniał przyczyny wystąpienia z żądaniem. Sąd nie podziela zasadniczego twierdzenia skarżącego, że sam fakt prowadzenia przez skarżący organ postępowania administracyjnego, na potrzeby którego zlecono sporządzenie geodezyjnego operatu podziału nieruchomości, daje temu organowi prawo do pozyskiwania geodezyjnej dokumentacji podziałowej inną drogą niż droga formalnego dostępu do materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ze sfromalizowaną ścieżką dostępu do materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego nierozerwalnie związana jest odpłatność za dostęp do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Generalne przyzwolenie na zastąpienie tej ścieżki, dostępem odformalizowanym, prowadzić mogłoby do nadużyć poprzez przyzwolenie na unikanie obowiązku poniesienia opłaty. Sąd zauważa również, że pozyskanie dostępu do materiałów państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego bez wniosku formalnego nie uruchomiłoby postępowania administracyjnego, które jest przewidziane dla realizacji dostępu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego a w konsekwencji uniemożliwiałoby prawne kwestionowanie odmowy wydania dokumentu z zasobu.

Z tych przyczyn sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, sąd nie orzekł ponieważ strona skarżąca do zamknięcia rozprawy nie złożyła wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego (argumentum a contrario do treści art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)