Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1054/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184, art. 258-261
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41 pkt 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4 art. 8 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1218/15 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1218/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego; przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M.B., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 złotych oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 złotych.

Sąd Wojewódzki wskazał, że wnioskiem z dnia 19 grudnia 2014 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ursynów o przyznanie pomocy materialnej na okres od stycznia do czerwca 2015 r., w tym na zakup kuponów doładowujących kartę telefoniczną w kwocie 120 zł w styczniu 2015 r. na okres 6 miesięcy.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku celowego na zakup kuponów doładowujących kartę telefoniczną w styczniu 2015 r. Na podstawie materiałów sprawy, w tym przeprowadzonego w dniu 5 stycznia 2015 r. wywiadu środowiskowego, Prezydent m.st. Warszawy ustalił, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jej dochód stanowi emerytura w wysokości 1259,85 zł, która obciążona jest egzekucją komorniczą w wysokości 375,78 zł. Skarżąca mieszka wraz z córką w trzypokojowym spółdzielczym własnościowym lokalu mieszkalnym. Posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Organ wskazał, że ze względu na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, tj. kwoty 542 zł, wniosek skarżącej rozpoznawany był na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej: u.p.s.). Przepis ten umożliwia przyznanie specjalnego zasiłku celowego, mimo przekroczenia wspomnianego kryterium, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W ocenie organu I instancji, w rozpoznawanej sprawie brak jest szczególnych okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie, które uzasadniałyby przyznanie skarżącej pomocy finansowej na zakup kuponów doładowujących kartę telefoniczną w wysokości 120 zł w styczniu 2015 r. na okres 6 miesięcy, czyli po 20 zł miesięcznie. Organ zauważył przy tym, że uzyskiwany przez skarżącą dochód w kwocie 1259,85 zł miesięcznie pozwala jej na zakup takiego doładowania w wysokości 20 zł miesięcznie we własnym zakresie. Ponadto organ I instancji wskazał, że z posiadanego dochodu skarżąca ponosi koszty wyżywienia wynoszące 800 zł miesięczne, zaś na inne cele otrzymuje pomoc finansową z Ośrodka Pomocy Społecznej.

Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając organowi niewłaściwe dokonanie oceny jej sytuacji życiowej.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r.

Wskazując na istotę i cel instytucji pomocy społecznej Kolegium wywodziło, że pomoc osobie potrzebującej udzielana jest w wysokości umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności. Odnosząc się do kwestii możliwości przyznania skarżącej pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.p.s., organ wskazał, że ocena przesłanek jego przyznania musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane jedynie w sytuacjach wyjątkowych i przeznaczone być powinno na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Nie kwestionując bardzo trudnej sytuacji życiowej wnioskodawczyni, Kolegium uznało, że te szczególne okoliczności w niniejszej sprawie nie występują, bowiem zakup kuponów doładowujących kartę telefoniczną nie jest potrzebą, bez której nie można zachować warunków bytowania odpowiadających godności człowieka. Kolegium zaznaczyło, że nie wszystkie potrzeby skarżącej mogą być zaspokojone przez organy pomocy społecznej, a ponadto, że skarżąca objęta jest stałą pomocą organu I instancji.

Skarżąca wniosła skargę od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w której wyraziła swoją dezaprobatę wobec działań pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej oraz wątpliwość co do ich znajomości prawa. Zarzuciła ponadto organom orzekającym w sprawie lekceważenie Warszawskiego Programu Działań na Rzecz Osób Niepełnosprawnych oraz Konwencji ONZ, a także przekroczenie granic uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2016 r. ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s., przez jego niezastosowanie. W konkluzji skargi pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd ten wskazał, że zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym.

Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., który stanowi wyjątek od zasad przyznawania pomocy określonych w art. 8, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z powyższego przepisu wynika, że decyzja wydawana w oparciu o tenże przepis ma charakter decyzji uznaniowej, a zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się strona, winna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. Jak stanowi art. 3 ust. 3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wysokość zasiłku, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., nie została ściśle określona przez ustawodawcę. W przepisach tych ustanowiono zatem zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi, rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie twierdząc, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. z przeznaczeniem na zakup kuponów doładowujących kartę telefoniczną. Z akt sprawy wynika, że dochód skarżącej prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 1259,85 zł. Dochód ten przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do tego rodzaju świadczenia, odnoszące się do osoby samotnie gospodarującej i wynoszące 542 zł, jak i dla rodziny dwuosobowej (912 zł) (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r. poz. 823) obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wskazywany przez skarżącą we wniosku cel przyznania świadczenia pieniężnego, nie mieści się w ramach przypadku "szczególnie uzasadnionego". Sąd ten zwrócił uwagę, że zupełnie wyjątkowy charakter zasiłku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., jest uzasadniony tym, że - stosownie do art. 2, art. 3 ust. 3 i art. 4 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która nie ma na celu dostarczenia obywatelom stałego źródła utrzymania, czy podwyższenia otrzymywanego przez nie niskiego dochodu. Istotą pomocy społecznej jest jedynie działalność wspierająca obywateli skierowana na umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać własnymi działaniami. W założeniu systemu pomocy społecznej świadczeniobiorca nie ma być biernym biorcą świadczenia, lecz partnerem jednostki pomocy społecznej, który wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości współdziała w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej.

Sąd Wojewódzki wskazał, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca mimo przekroczenia kryterium dochodowego, otrzymuje szeroką pomoc finansową z Ośrodka Pomocy Społecznej. Zatem jest w stanie we własnym zakresie zakupić karty doładowujące do telefonu w wysokości 20 zł miesięcznie. Podnoszone przez skarżącą zarzuty, dotyczące naruszeń uchwały Sejmu RP z dnia 1 sierpnia 1997 r. - Karta Praw Osób Niepełnosprawnych, Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych z 13 grudnia 2006 r., czy wreszcie Warszawski Program Działania na Rzecz Osób Niepełnosprawnych na lata 2010-2020, są o tyle niezasadne, że akty te nie kreują po stronie osób niepełnosprawnych - w tym strony skarżącej - roszczenia o przyznanie pomocy społecznej.

Reasumując Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącej i prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Wobec ustalenia, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J.P. Wyrok zaskarżył w zakresie pkt 1 i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 oraz w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a., polegające na niedokonaniu przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracji publicznej i zaakceptowaniu przez ten Sąd naruszenia przez organ I i II instancji art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wskutek przyjęcia, że organy I i II instancji w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe odnośnie sytuacji majątkowej, osobistej i zdrowotnej skarżącej oraz jej potrzeb co do konieczności przyznania jej pomocy finansowej na zakup kuponów doładowujących kartę telefoniczną w kwocie 120 zł, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, że zasługiwała ona na uwzględnienie.

Wskazując na powyższy zarzut, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie w pkt 1, na podstawie art. 176 § 1 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej skargi opartej wyłącznie na zarzutach prawa procesowego zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w trybie art. 182 § 2 w zw. z art. 176 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy; przyznanie pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną wg norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że opłata z tego tytułu nie została uiszczona w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 oraz w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. jest zasadny. W przypadku bowiem naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd powinien uwzględnić skargę, a następnie uchylić decyzję w całości lub w części. Oddalić skargę Sąd może tylko i wyłącznie w przypadku nieuwzględnienia skargi.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższe przepisy zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Dokonując sądowej kontroli działalności organu II instancji Sąd ten pominął i w konsekwencji zaakceptował fakt, iż organ ten, wydając decyzję na skutek odwołania skarżącej, naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 K.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, wskutek przyjęcia, że organy I i II instancji w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe w zakresie stanu zdrowia i potrzeby skarżącej co do konieczności poniesienia wydatków na zakup kuponów doładowujących kartę telefoniczną, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, że zasługiwała ona na uwzględnienie.

Podkreślono, że w aktach sprawy znajduje się dokument mający w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie, tj. wniosek lekarza z dnia 29 listopada 2014 r. o sfinansowanie kosztów leczenia, z którego wynika m.in., że skarżąca jest osobą niepełnosprawną, zmagającą się z rozwijającym się zespołem pourazowym, będącym następstwem wypadków w roku 2005 i 2010, a także, że w oparciu o wyniki badań oraz dokumentację medyczną, stwierdzono u skarżącej szereg schorzeń. W związku z powyższym, skarżąca ponosi dodatkowe koszty m.in. z powodu stosowania leków, których koszt stanowi znaczny uszczerbek materialny, a także konieczności chodzenia na zabiegi medyczno-rehabilitacyjne, które nie są gwarantowane w ramach świadczeń Narodowego Funduszu Zdrowia, co bez wątpienia jest sytuacją wyjątkową. Kontakt telefoniczny skarżącej jest niezbędny w celu realizacji leczenia oraz odbywania rehabilitacji, np. umawianie wizyt, wzywanie pomocy.

Zdaniem skarżącej, dokonując ustaleń stanu faktycznego, organ administracji nie zebrał w sposób właściwy i kompletny materiału dowodowego dotyczącego stanu zdrowia skarżącej, jak również nie ustalił w sposób właściwy wysokości kosztów, jakie skarżąca musi ponieść w związku z koniecznością zakupu leków i uczęszczania na zabiegi medyczno-rehabilitacyjne. Organ pominął w swoich ustaleniach kwestię konieczności wykonywania przez skarżącą połączeń telefonicznych w celu realizacji leczenia oraz odbywania rehabilitacji. Ustalenia organu I instancji, następnie zaaprobowane przez organ II instancji, w ogóle nie odnoszą się do wyjątkowej sytuacji skarżącej w aspekcie jej stanu zdrowia, niskich dochodów oraz wysokich wydatków na leczenie i rehabilitację.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. organ był zobligowany do zweryfikowania, jaki jest stan zdrowia skarżącej i jakie są jej rzeczywiste potrzeby w zakresie nabycia niezbędnych leków oraz konieczności odbycia zabiegów medyczno-rehabilitacyjnych, żeby przyznać jej zasiłek celowy na zakup kuponów doładowujących kartę telefoniczną zgodnie z jej wnioskiem. Organ administracji prowadzący postępowanie jest bowiem zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, co wynika z art. 7 i 77 K.p.a. Powyższa reguła dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać skarżąca ażeby otrzymać świadczenie, ale także ustalenia okoliczności, które decydują o odmowie przyznania świadczenia w oczekiwanej wysokości.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wyżej wymienione naruszenie przepisów K.p.a. przez organ II instancji stanowiło w konsekwencji naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ tak ogólne uzasadnienie decyzji administracyjnej, pomijające ocenę stanu zdrowia skarżącej i w związku z tym konieczność zaspakajania niezbędnych dla niej potrzeb w postaci leków i konieczności uczęszczania na zabiegi medyczno-rehabilitacyjne, co w konsekwencji uniemożliwia jej zakup kuponów doładowujących kartę telefoniczną, bez podania konkretnych dowodów, na podstawie których organ dokonał takich stwierdzeń, uniemożliwiło skarżącej ocenę poprawności ustaleń organu w tym zakresie. Konieczność sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., jest ponadto ściśle związana z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając sprawę, co ma m.in. na celu pogłębienie zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.).

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że ww. uchybienia polegające na naruszeniu wskazanych przepisów K.p.a. nie zostały dostrzeżone przez Sąd rozpoznający sprawę, pomimo, że był on do tego zobowiązany. Uchybienia, jakich dopuścił się organ, były istotne i miały wpływ na wynik sprawy, co daje podstawę do przyjęcia, że wydana przez organ decyzja powinna być przez Sąd pierwszej instancji uchylona. Poprzez oddalenie skargi na tę decyzję organu Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem przy jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wynikającymi z treści zarzutów kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli sądowej dokonanej w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji były rozstrzygnięcia organów obu instancji dotyczące odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego przewidzianego w art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej: u.p.s.), z uwagi na to, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniona i trudna sytuacja.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej odnośnie podniesionego zarzutu wynika, że jej autor zarzuca organom administracji brak wnikliwej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego dotyczącego stanu zdrowia skarżącej, co w konsekwencji przyczyniło się do błędnej oceny dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, że sytuacja, w jakiej znalazła się skarżąca, nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Jednakże analiza akt pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją został zebrany w sposób wyczerpujący i należycie oceniony. Uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały organy przy wydawaniu decyzji.

Podkreślić należy, że odmawiając skarżącej pomocy organy w żaden sposób nie kwestionowały jej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, a jedynie uznały, że kupony doładowujące kartę telefoniczną, których zakup miałby być sfinansowany ze środków pomocy społecznej, nie jest potrzebą, bez której nie można zachować warunków bytowych odpowiadających godności człowieka, tym bardziej, że skarżąca jest objęta pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy nie pominęły stanu zdrowia strony skarżącej wskazując, że skarżąca ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Powyższej oceny nie zmienia znajdujący się w aktach sprawy wniosek lekarza o sfinansowanie kosztów leczenia z dnia 29 listopada 2014 r.

Wobec ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki nie miał podstawy, aby zakwestionować stanowisko organów obu instancji, co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 u.p.s. Organy pomocy społecznej nie mogą całkowicie wyręczać obywatela w wychodzeniu z trudnej życiowo sytuacji. Przepis art. 3 ust. 1 u.p.s. stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust. 3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Istotne znaczenie dla zakresu udzielanej pomocy prawnej mają możliwości organów, których środki na ten cel są ograniczone. Organ udzielając świadczeń z pomocy społecznej kieruje się uznaniem administracyjnym, tj. ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Zatem sam fakt spełniania przesłanek ogólnych udzielenia pomocy społecznej nie oznacza prawa do świadczeń w konkretnym przypadku. Należy też pamiętać, że w przypadku decyzji uznaniowych, kontrola sądowa ograniczona jest jedynie do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542,00 zł miesięcznie. Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje wraz z córką w trzypokojowym spółdzielczym własnościowym lokalu mieszkalnym. Otrzymuje emeryturę w wysokości 1.259,85 zł miesięcznie. Do dyspozycji skarżącej pozostaje faktycznie kwota 884,07 zł. Emerytura skarżącej obciążona jest bowiem egzekucją komorniczą w wysokości 375,78 zł miesięcznie, jednak kwota ta nie podlega odliczeniu od dochodu z uwagi na treść art. 8 ust. 3 u.p.s. Powyższe oznacza, że uzyskiwane przez skarżącą kryterium dochodowe przekracza kryterium wskazane w ustawie uprawniające do ubiegania się co do zasady o świadczenie z pomocy społecznej.

Z art. 41 pkt 1 u.p.s. wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis ten w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Przypadek powodujący przyznanie świadczenia na podstawie tego przepisu nie może należeć do przypadków zwykłych, powszechnych, zazwyczaj występujących. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, czy tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ale do zdarzeń nadzwyczajnych. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji jako wydanych z naruszeniem przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew stanowisku i argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynik przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli działalności orzekających w sprawie organów administracji uprawniał do wysnucia wniosku, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zebrany materiał został właściwie rozpatrzony, a wydane decyzje zostały należycie umotywowane. W tym kontekście należy stwierdzić, że przed podjęciem decyzji ustalono sytuację osobistą, zdrowotną i majątkową skarżącej, która wystąpiła o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy, organ administracji w niczym nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Wskazywana przez skarżącą, a znana organom, jej sytuacja zdrowotna i materialna, w tym posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, nie jest sytuacją wyjątkową, a konieczność zakupu kuponów doładowujących kartę telefoniczną, jako planowany wydatek, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., co trafnie zostało w sprawie ocenione. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że niewątpliwie w jej przypadku jako osobie samotnej i niepełnosprawnej potrzebny jest telefon do kontaktu ze służbą zdrowia. Zważyć jednak należy z jednej strony, że dochód osiągany przez skarżącą przekracza, ustawowe kryterium dochodowe, i to dwukrotnie, a z drugiej strony, że organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc. Ponadto, uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. np. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12, wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1442/15 dostępne w centralnej bazie orzeczeń: https://cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organy orzekające uwzględniły powyższe okoliczności i wykazały, że sytuacja życiowa skarżącej nie daje podstaw do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego ponad te formy pomocy społecznej, które były jej dotychczas udzielane.

Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżąca kasacyjnie ponosi jedynie koszty wyżywienia, które organ ustalił na kwotę 800 zł miesięcznie, natomiast inne cele skarżącej kasacyjnie finansuje Ośrodek Pomocy Społecznej. Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że skarżąca może we własnym zakresie zakupić doładowanie do karty telefonicznej za 20 złotych miesięcznie.

Co prawda organy w zaskarżonych decyzjach nie przedstawiły szczegółowych informacji, co do możliwości finansowych gminy w zakresie realizacji wniosków pozostałych beneficjentów Ośrodka Pomocy Społecznej, ale zwróciły uwagę na szeroki zakres korzystania z pomocy Ośrodka przez samą skarżącą.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest znana okoliczność, że skarżąca systematycznie korzysta z pomocy finansowej Ośrodka. Pomoc ta w drugim półroczu 2014 r. wynosiła 5 630 zł.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja zdrowotna skarżącej nie mogła stanowić jedynej i samoistnej przesłanki przyznania skarżącej ww. świadczenia, co trafnie podkreślił zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.