Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1880/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183 par. 1, art. 184, art. 205 par. 2, art. 209 w zw. z art. 204 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 3a, art. 42
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1860/12 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz H. R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1860/12 uchylił zaskarżoną przez H. R. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. o odmowie przyznania płatności na zalesianie i umorzeniu postępowania administracyjnego w całości w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006.

Wnioskodawca ubiegając się o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych złożył dnia 11 lipca 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006, w którym zadeklarował do płatności na zalesianie gruntów rolnych działki rolne o łącznej powierzchni 60,56 ha oznaczone symbolami A i B, zlokalizowane na działkach ewidencyjnych o nr 171/4P; 175/8; 177P leżących w obrębie Ś., nr obrębu 0004, gmina C. D., powiat b., woj. p. oraz na działce ewidencyjnej nr 98 leżącej w obrębie P., nr obrębu 0015, gmina P., powiat s., woj. p.

W trakcie prowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. dnia [...] września 2006 r. wydał postanowienie nr [...] o spełnieniu we wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych niezbędnych warunków.

W dniu 28 maja 2007 r. H. R. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniami potwierdzającymi wykonanie prac zalesieniowych wydanymi przez Nadleśnictwo Ł. dnia 8 maja 2007 r.

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) – dalej powoływane jako "rozporządzenie wykonawcze", wnioskodawca jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia informacji Nadleśniczemu o założeniu uprawy leśnej, jednakże nie później niż do dnia 31 maja — roku w którym zalesienie wykonano wiosną albo roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią złożyć Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołącza zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt.

Weryfikując wniosek H. R. stwierdzono, że powyższe oświadczenie zostało złożone po terminie (zaświadczenia zostały wystawione z datą 8 maja 2007r., a oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR w M. dnia 28 maja 2007 r.).

W związku z powyższą sytuacją strona dnia 2 sierpnia 2007 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przywrócenie terminu na dokonanie czynności, który nie został uwzględniony, a organ odwoławczy – rozpoznający sprawę na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2008 r. o sygn. akt III SA/GI 119/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w C. z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] grudnia 2007 r.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. rozstrzygnął postępowanie w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, wydając decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności na zalesianie, wskazując na złożenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia w niewłaściwym terminie.

W dniu 1 lutego 2008 r. strona wniosła do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...]stycznia 2008 r. Po przeprowadzonej ponownej analizie sprawy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M.

Na to rozstrzygnięcie H. R. dnia 24 listopada 2008 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r. ( sygn. akt III SA/GI 1561/08 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M., uzasadniając to tym, że konsekwencje naruszenia terminu są bardzo dotkliwe dla wnioskodawcy, gdyż nawet w sytuacji, gdy spełni on wszystkie przesłanki do uzyskania pomocy finansowej przewidzianej w rozporządzeniu, a w szczególności założy stosowną uprawę leśną i poniesie związane z tym wydatki pomocy tej nie otrzyma. Wobec tego Sąd przyjął, iż przepis 10 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego znajduje zastosowanie jedynie w przypadku uchybienia terminowi ostatecznemu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, a zatem niezłożenia tego oświadczenia do dnia 31 maja. Termin 14-dniowy jest jedynie terminem dyscyplinującym stronę i jego uchybienie, w sytuacji, gdy wnioskodawca nie przekroczył terminu ostatecznego nie może skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Od w/w wyroku została wniesiona przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. skarga kasacyjna, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. ( sygn. akt II GSK 919/09 ) oddalił.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. ponownie rozpatrując wniosek H. R. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. numer [...] odmówił przyznania płatności na zalesienie. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. pismem z 7 kwietnia 2011 r. poinformował stronę o możliwości dochodzenia odszkodowań z tytułu niewypłaconych środków na drodze powództwa cywilnego.

Od tego rozstrzygnięcia H. R. wniósł odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego, w którym zarzucił że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.

Organ odwoławczy decyzją nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] o odmowie przyznania płatności na zalesianie z dnia [...] października 2011 r.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2012 r. (sygn. akt III SA/GI 2121/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C.

Rozpatrując sprawę płatności po raz kolejny zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności na zalesienie z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. oraz umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych wszczęte na wniosek H. R. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych rok 2006 z dnia 11 lipca 2006 r. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), dalej nazwana "ustawą", zgodnie z którym pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Dokonując oceny charakteru prawnego terminu określonego art. 5 ust. 3a ustawy organ odwoławczy uznał, że jest to termin prawa materialnego, o czym przesądza to, że wyznacza on okres, do którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Ograniczenie przyznawania pomocy datą 30 czerwca 2008 r. powoduje skutek w postaci niemożności przyznania płatności. Organ II instancji podkreślił, iż w przypadku upływu tego terminu organ nie jest już władny do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym. Z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania (polegającą na niemożności załatwienia sprawy w formie decyzji merytorycznej) organ winien orzec o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z upływem terminu wskazanego w art. 5 ust. 3a ustawy o rozwoju obszarów wiejskich przestał bowiem istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, co w następstwie powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., organy nie miały podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem sporu jest ocena, czy mimo upływu terminu przypadającego na dzień 30 czerwca 2008 r., wskazanego w art. 5 ust.3a ustawy możliwe jest merytoryczne rozpatrzenie wniosku strony złożonego w dacie, kiedy przepis ten jeszcze nie obowiązywał, jak wskazuje strona, czy też - wobec upływu powołanego terminu o charakterze materialnoprawnym organ pozbawiony jest po wskazanej wyżej dacie podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego i winien wydać jedynie decyzję umarzającą, formalnie kończącą postępowanie.

Sąd podkreślił, że sprawa była czterokrotnie rozpoznawana przez WSA w G. i raz przez NSA. W wyniku rozpoznania pierwszej wniesionej w sprawie skargi, WSA w G. w wyroku z dnia 15 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 119/08 stwierdził nieważność postanowień organów obu instancji w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Następnie w wyroku z dnia 17 marca 2009 r. (sygn. akt III SA/Gl 1561/08) WSA powołując się na treść przepisu § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego wskazał, że wynika z niego, iż wnioskodawca mimo dołożenia należytych starań może nie mieć wpływu na zachowanie 14-dniowego terminu. Ów termin do złożenia oświadczenia nie biegnie bowiem od daty otrzymania zaświadczenia wydanego przez nadleśniczego, lecz od daty zawiadomienia go przez wnioskodawcę o założeniu uprawy leśnej. Przyjęcie interpretacji organu oznaczałoby, że uzyskanie płatności byłoby uzależnione od szybkości działania organu, niezależnie od spełnienia przez wnioskodawcę merytorycznych przesłanek do uzyskania płatności. Dlatego też we wskazaniach co do dalszego sposobu postępowania Sąd stwierdził, iż zachodzi konieczność zbadania, jaki wpływ na niedochowanie przez skarżącego terminu miało wydanie zaświadczenia przez Nadleśniczego dopiero po 11 dniach od wypływu do Nadleśnictwa informacji skarżącego o wykonaniu zalesienia, na który to termin strona nie ma żadnego wpływu, przy czym "interpretacja organu po wyjaśnieniu tej kwestii powinna być dokonana w przedstawionym wyżej kierunku, tj. uznania, że dochowanie terminu 31 maja 2007 r. jest wystarczające dla uznania, że termin nie został przekroczony".

Skarga kasacyjna organu od tego rozstrzygnięcia została oddalona wyrokiem NSA z dnia 27 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 919/09). Mimo takich prawomocnych wskazań WSA, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w żaden sposób nie odniósł się do wskazań Sądu, a poza zreferowaniem dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, ograniczył się do jednozdaniowego w istocie uzasadnienia, gdzie organ po przytoczeniu treści art. 5 ust.3a ustawy, stwierdził, że "odmawia się płatności", a zatem nie wykonał wskazań Sądu zawartych w wyroku sygn. akt III SA/Gl 1561/08. Wreszcie po raz trzeci sprawa była rozpatrywana przez WSA w G. i po raz trzeci Sąd ten wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2012 r. ( sygn. akt III SA/Gl 2121/11 ) stwierdził niewykonanie przez organ wskazań zawartych w poprzednim wyroku ( sygn. akt III SA/Gl 1561/08 ), co skutkowało naruszeniem art.153 p.p.s.a., podczas gdy przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem ani organ ani Sąd, ponownie rozstrzygając sprawę, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane.

Sad podniósł także, że kwestia upływu terminu 30 czerwca 2008 r., czy wyczerpania środków finansowych na wspieranie zalesiania nie była dotąd podnoszona przez organy mimo, iż wydawały one rozstrzygnięcia już po tej dacie (decyzja z 24 października 2008 r.). Następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania płatności na zalesianie i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po raz kolejny nie odniósł się do wskazań Sądu zawartych w kolejnych wyrokach WSA i stwierdził jedynie, że wobec upływu terminu wskazanego w art. 5 ust.3a ustawy, który jest terminem prawa materialnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się wskazanych powyżej orzeczeń sądowych Sąd stwierdził, że organy z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. uchylają się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sąd wskazał, że przepis art. 5 ust. 3a ustawy, ograniczający okres, w którym może być udzielona pomoc został dodany do ustawy z dniem 11 kwietnia 2007 r., podczas gdy strona złożyła wniosek o dofinansowanie dnia 11 lipca 2006 r., a dnia 28 maja 2007 r. – oświadczenie o wykonaniu zalesienia, które – jak wynika z orzeczeń WSA i NSA wydanych w tym przedmiocie – było złożone terminowo. Powoduje to zdaniem Sądu dwojaki skutek. Po pierwsze, do oceny skutków prawnych zdarzenia należy stosować prawo materialne z dnia jego zaistnienia. Zatem skoro wniosek skarżącego został złożony pod rządami określonych przepisów, to również te przepisy winny stanowić podstawę jego rozpatrzenia. Na ten aspekt zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 674/10, gdzie stwierdził, że "zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., nie może być zawsze pojmowana jako obowiązek orzekania na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Stosowanie jej wymaga oceny, czy w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym związane jest nałożenie kary, na stronie ciążył określony obowiązek i czy jego naruszenie podlegało karze. Zdarzenie, które miało miejsce w czasie gdy obowiązywał określony stan prawny musi być oceniane wedle niego." Natomiast przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku przez skarżącego nie przewidywały ograniczenia czasowego dla udzielenia pomocy. Po wtóre oznacza, że z tym dniem – a więc ponad rok przed upływem terminu wynikającego z art. 5 ust. 3a - organ winien był wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, a – wobec faktu wykonania zalesienia potwierdzonego przez Nadleśniczego i terminowego złożenia oświadczenia o zalesieniu – wydaje się, że środki pieniężne powinny zostać wypłacone w oparciu o przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Przepis ten bowiem stanowi, że w przypadku, gdy producent rolny złożył w terminie oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie planem zalesienia, to właściwy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązany jest przyznać mu płatność na zalesianie. Fakt, że nie doszło do tego niezwłocznie po złożeniu oświadczenia spowodowany był działaniami organów obu instancji, których rozstrzygnięcia sądy administracyjne obu instancji uchylały. Skoro zatem skarżący terminowo wypełnił wszelkie nałożone na niego obowiązki, a nieprawidłowości występowały po stronie organów, to zaniedbania te nie mogły negatywnie wpłynąć na sytuację prawną skarżącego poprzez pozbawienie go uprawnień do płatności. Zatem organ wydający zaskarżoną decyzję powołując się na fakt upływu terminu, do którego upływu płatność mogła być przyznana w istocie obciążył skarżącego negatywnymi skutkami swojego niewłaściwego działania. W ocenie Sądu takie postępowanie stanowi zaś naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie stanowi bowiem realizacji tej zasady takie działanie organów, które najpierw bezzasadnie odmawiają realizacji praw jednostki mimo spełnienia przez nią ustawowych przesłanek do ich uzyskania, następnie zaś stwierdzają, że nie jest to możliwe z uwagi na upływ czasu, w sytuacji, gdy strona w żaden sposób nie przyczyniła się do długości okresu procedowania w sprawie. Działanie takie narusza także art. 7 Ustawy Zasadniczej, stosownie do którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Gdyby bowiem tak istotnie było w sprawie niniejszej, to skarżący otrzymałby środki pomocowe przed upływem terminu wynikającego z art. 5 ust.3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Za naruszone działaniem organu uznał Sąd także art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Nie zmienia tej oceny informacja zawarta w piśmie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 7 kwietnia 2011 r. wskazująca stronie na możliwość dochodzenia na drodze powództwa cywilnego odszkodowania z tytułu niewypłaconych środków pomocowych. Sąd podniósł, że gdyby skarżący skorzystał z tej możliwości, to na nim jako na powodzie ciążyłby ciężar wykazania przesłanek koniecznych do jego zasądzenia i obowiązek ponoszenia kosztów procesu.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się wykładni prawa i wskazówek co do dalszego postępowania, zawartych w wyrokach wydanych w sprawach sygn. akt II SA/Gl 1561/08 i III SA/Gl 2121/11. W szczególności uwzględni, że oświadczenie o wykonaniu zalesienia zostało złożone terminowo i oceni, czy skarżący spełnił wszystkie inne przesłanki do uzyskania płatności i stosownie do ustaleń wyda decyzję merytoryczną, uwzględniającą fakt, że w dacie złożenia wniosku o płatność art. 5 ust. 3a ustawy jeszcze nie obowiązywał, a długotrwałość postępowania powstała na skutek wadliwych – jak się okazało na skutek wydania wyroków WSA i NSA - działań organu, nie może powodować dla strony negatywnych skutków.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu organu złożył radca prawny D. Ś. zarzucając Sądowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3a ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez nieuzasadnione uznanie, iż przepis ten nie pozwala organom administracji na umorzenie postępowania bez wydania decyzji merytorycznej po terminie określonym w tym przepisie tj. po 30 czerwca 2008 r. mimo, iż wniosek o przyznanie płatności został złożony jeszcze przed wejściem w życie powołanego przepisu.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przy jednoczesnym umorzeniu postępowania lub przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej został postawiony jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Zgodnie z art. 5 ust.3a ustawy pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Przywołany przepis został dodany do ustawy z dniem 11 kwietnia 2007 r., na mocy art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Ustawa wprowadzająca w/wym. przepis, ani też ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, nie zawierała własnych, kompletnych przepisów przejściowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie czy dokonanie przez organy oceny wniosku o przyznanie płatności za zalesienie złożonego przez H. R. w dniu 11 lipca 2006r. na podstawie art. 5 ust 3a ustawy pozostawało w zgodzie z konstytucyjną zasadą nabywania praw majątkowych. Przedstawione zagadnienie stanowi przedmiot prawa intertemporalnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera szerszych rozważań w tym zakresie, lecz to uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Brak przepisów przejściowych sprawia, że wszelkie rozważania intertemporalne muszą być z konieczności prowadzone na podstawie zasad ogólnych. Skoro bowiem nie ma jasnego stanowiska ustawodawcy wskazującego jak należy rozwiązać problem prawa właściwego istnieje konieczność odwołania się do zasady zaufania do państwa i prawa chroniącej jednostkę, tj. zasad poprawnych konstrukcyjnie i tłumaczących się aksjologicznie, przede wszystkim na gruncie praktyki konstytucyjnej, możliwych do zaakceptowania z tych dwóch punktów widzenia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21 lutego 2000 r., OPS 6/99 - ONSA 2000 Nr 3 poz. 89, uchwała 5 sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 10; M. Zirk-Sadowski, Problemy intertemporalne w orzecznictwie sądowym, 1999 r.).

W polskim prawie administracyjnym nie występują jednoznaczne reguły rozwiązywania problemów intertemporalnych. Podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki jest zasada niedziałania prawa wstecz, która wyprowadzana jest z art. 2 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r., SK 12/03 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste «domniemanie» przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest – obecnie – znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. Po pierwsze bowiem, konflikt nowego prawa z interesami jednostki (stosunki w toku) może być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki (...). Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki, można mówić raczej o odwróceniu «domniemania» przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności). Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości, czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/3/71) stwierdził, że "w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu pięciu sędziów z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. sygn. akt SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia - w procesie stosowania prawa polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady".

Jak należy oceniać i uwzględniać skutki retrospektywnego działania nowego prawa z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego również wyjaśnia orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Z orzecznictwa tego wynika, że ochronie konstytucyjnej, obok praw majątkowych określanych jako prawa nabyte, podlegają również ochronie również tzw. "ekspektatywy maksymalnie określone" (wyroki TK: z dnia 3 listopada 1998 r., sygn. akt SK 7/98 - OTK 1998, nr 7, poz. 114; z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98 - OTK 1999, nr 3, poz. 40; z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99 - OTK 1999, nr 5, poz. 100; z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt 7/00 - OTK 2000, nr 7, poz. 256; z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt 2006 r., sygn. akt SK 30/04 - OTK 2006, nr 4, poz. 42).

Według Trybunału, ekspektatywy maksymalnie ukształtowane to sytuacje, w których wprawdzie nie doszło do wydania aktu przyznającego prawo, ani stwierdzającego przysługiwanie prawa, ale spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące nabycie danego prawa, ale brak tylko ostatniego etapu decydującego o definitywnym przejściu prawa podmiotowego na oczekującego.

W wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. K 33/02) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ekspektatywa maksymalnie ukształtowana oznacza "prawnie relewantną sytuację cechującą się istnieniem wyraźnych zawiązków przyszłego prawa podmiotowego, którego powstanie, a w konsekwencji realizacja, mają nastąpić dopiero w przyszłości w razie – i z chwilą - zaistnienia określonych okoliczności".

Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że pojęcie "ekspektatywa maksymalnie ukształtowana", choć ma charakter uniwersalny dla całego systemu prawa ( w tym także swoistych publicznych praw majątkowych ) nie jest definiowana jednolicie, a konkretyzacja jego treści następuje w określonej sytuacji faktycznej i prawnej. Generalnie można przyjąć, że ekspektatywami są oczekiwania prawne – sytuacje przejściowe, tymczasowe, jeszcze nie w pełni ukształtowane, ale prowadzące w przyszłości – po spełnieniu wielu warunków, realizowanych w pewnych odstępach czasu, sukcesywnie - do powstania prawa podmiotowego. A zatem, aby mówić o ekspektatywie, przynajmniej jedna z przesłanek nabycia prawa podmiotowego musi zostać spełniona, a co najmniej jedna – nie. Musi istnieć w obowiązującej regulacji prawnej po stronie potencjalnych jej adresatów sytuacja dająca pewną perspektywę, szansę nabycia prawa, która po przystąpieniu przez zainteresowanych do realizacji określonych przez ustawodawcę przesłanek prowadzi do nabycia prawa.

Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nowelizacja przepisów regulujących warunki nabycia prawa nie może prowadzić do wygaśnięcia towarzyszącej mu ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Ekspektatywa nabycia prawa podmiotowego staje się bowiem z chwilą jej maksymalnego ukształtowania odrębnym od tego prawa przedmiotem ochrony konstytucyjnej, co w konsekwencji daje podmiotowi prawo nabycia prawa podmiotowego na warunkach obowiązujących w momencie jej maksymalnego ukształtowania.

Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r. ( sygn. akt II GSK 287/13), zgodnie z którym termin przewidziany w art. 5 ust. 3a ustawy jest terminem o charakterze materialnym, co sprawia, że wraz z jego upływem ustała możliwość realizacji określonego uprawnienia i to niezależnie od tego w jakiej dacie złożono wniosek o płatność (podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2012 r., II GSK 346/11 i z dnia 10 maja 2012 r., II GSK 468/11).

Zauważyć należy, że powyższy pogląd został wyrażony w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym niż ten, który występuje w niniejszej sprawie, gdyż postępowania ww. sprawach dotyczyły przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, natomiast w niniejszej sprawie postępowanie toczy się w sprawie przyznania tzw. płatności zalesieniowych. W żadnym wypadku nie można w tym zakresie stosować automatyzmu. Nie ma tu uniwersalizmu przypadków, każda sprawa jest bowiem indywidualna i jako taka musi być traktowana z uwzględnieniem powołanych reguł stosowania prawa.

Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że przepis art. 5 ust. 3a ustawy budzi poważne wątpliwości interpretacyjne o charakterze konstytucyjnym w zakresie przyjętej przez organ wykładni reguły intertemporalnej. Niewątpliwie wprowadzenie przez ustawodawcę w art. 5 ust. 3a ustawy warunku i terminu – pogorszyła w wymierny sposób sytuację osób, które złożyły wnioski o przyznanie płatności za zalesienie i spełniły wszystkie wymagane warunki do przyznania płatności, a z powodu nieprawidłowego postępowanie organów utraciły możliwość otrzymania płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceny prawnej odnoszącej się do omawianej materii dokonywać należy w kontekście konstytucyjnych zasad: równości podmiotów względem prawa, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony praw nabytych, zasady sprawiedliwości kreowanego w wyniku decyzji stanu prawnego oraz proporcjonalności reakcji organów. Ma to na celu uniknięcie dokonania jedynie formalnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.

Uzyskiwanie płatności na zalesianie zostało uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. rozporządzenia wykonawczego jest procesem rozciągniętym w czasie, który kończy – w przypadku spełnienia wszystkich warunków – decyzja o przyznaniu pomocy na zalesianie. Na proces ten składa się kilka czynności, podejmowanych nawet w znacznych odstępach czasowych. Chodzi w szczególności o następujące zdarzenia: złożenie wniosku o przyznanie płatności (§ 6 ust. 2), weryfikacja wniosku przez kierownika biura powiatowego Agencji (§ 7 rozporządzenia), wykonanie zalesienia (§ 8), złożenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodne z planem zalesienia (§ 9 rozporządzenia), przyznanie płatności (10 ust. 2 rozporządzenia).

W orzecznictwie wskazuje się, że dopiero łączne spełnienie określonych w § 7, 8 i 9 rozporządzenia wykonawczego warunków, w szczególności zaś faktyczne dokonanie zalesienia na całej powierzchni deklarowanych do płatności gruntów rolnych oraz złożenie zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy oświadczenia potwierdzającego fakt dokonania zalesienia, zgodnie z § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi podstawę przyznania płatności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r., II GSK 1358/10, LEX nr 1151651).

Podkreślenia przy tym wymaga, że pierwszym etapem postępowania jest badanie wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie pod kątem spełnienia warunków i wymagań, które kończy się wydaniem postanowienia o spełnieniu tych warunków (lub decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesienie). Zalesienie wykonuje się dopiero po wydaniu przez organ postanowienia, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że uzyskanie takiego postanowienia daje rolnikowi gwarancję przyznania pomocy, o którą wnioskuje. Jak wynika z § 7 ust. 5 rozporządzenia, omawiane postanowienie powinno zawierać pouczenie o warunkach dotyczących formy, sposobu i terminu poinformowania Agencji o wykonanym zalesieniu. Oznacza to, że w drugiej części postępowania rolnik jest pouczany o jedynym warunku jaki musi być spełniony, aby pomoc została przyznana. Tym warunkiem jest złożenie w terminie określonym w rozporządzeniu oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Do oświadczenia dołącza się zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające fakt wykonania zalesienia (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Ostatnie omawiane zdarzenie, tj. przyznanie płatności, jest zatem jedynie konsekwencją złożonego wniosku i oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia.

Wnioskodawca H. R. spełnił wszystkie przesłanki wymagane do uzyskania pomocy finansowej określone w rozporządzeniu z dnia 11 sierpnia 2004 r., bowiem jeszcze przed wejściem w życie art. 5 ust. 3 a ustawy, tj. dnia 11 lipca 2006 r., skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, a dwa miesiące później Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wydał postanowienie o spełnieniu we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych niezbędnych warunków. Dnia 28 maja 2007 r., a więc w ustawowym terminie, H. R. złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołączył zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt.

Płatność zalesieniowa jest majątkowym prawem podmiotowym realizowanym - w konsekwencji koniecznego wniosku uprawnionego, złożonego w ustawowym terminie - w drodze decyzji administracyjnej o charakterze prawotwórczym. Organ rozpatrując sprawę nie może w tym postępowaniu działać na zasadzie swobodnego uznania administracyjnego, lecz ma obowiązek przyznania płatności na zalesienie, jeśli wniosek został złożony w terminie i spełnione zostały przesłanki szczegółowo określone w rozporządzeniu.

Złożenie zatem przez skarżącego wniosku o zalesienie prowadziło nie tylko do wszczęcia postępowania administracyjnego (sprawy w znaczeniu procesowym), lecz również oznaczało jego wolę skorzystania z przysługującego mu uprawnienia i zrealizowanie prawa do otrzymania płatności na zalesienie. Do odmowy wydania decyzji o przyznaniu płatności mogło dojść tylko ze ściśle określonej w rozporządzeniu przyczyny. Skoro żadna ze wskazanych przeszkód nie występowała ( przesądził o tym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wydając postanowienie z dnia [...] września 2006r. o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków do zalesienia gruntów rolnych), to skarżący mógł zasadnie oczekiwać, że jego żądanie - mające charakter prawa podmiotowego - zostanie uwzględnione, zwłaszcza w sytuacji, kiedy organ I instancji jeszcze przed wejściem w życie art. 5 ust. 3a ustawy wydał postanowienie o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Innymi słowy, skarżącemu przysługiwała ekspektatywa nabycia prawa majątkowego, tj. uprawnienie do otrzymania płatności za zalesienie, której ukształtowanie nastąpiło już w momencie złożenia przez niego oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia i wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt.

Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną (...), który spełnia m.in. warunek zobowiązania się do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza, zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach. Przepis ten stanowi jedną z przesłanek materialnoprawnych udzielenia producentowi rolnemu płatności na zalesianie. Skoro skarżący spełnił przesłankę określoną w § 3 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia, gdyż zobowiązał się i dokonał zalesienia działek stosownie do przedłożonego planu zalesienia, to organ ARMiR, po otrzymaniu w terminie stosownego oświadczenia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego, stosownie do § 10 ust. 2 rozporządzenia wykonwaczego, zobowiązany był do wydania decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie przyjmując za podstawę dla określenia jej wysokości plan zalesienia sporządzony przez właściwe nadleśnictwo.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że znajduje zastosowanie zasada dalszego działania ustawy dawnej. Sąd wskazał bowiem, że "do oceny skutków prawnych zdarzenia należy stosować prawo materialne z dnia jego zaistnienia. Zatem skoro wniosek skarżącego został złożony pod rządami określonych przepisów, to również te przepisy winny stanowić podstawę jego rozpatrzenia" Sąd I instancji uznał zatem, że przepis art. 5 ust. 3 a ustawy nie znajduje zastosowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji. Tym samym należy odrzucić tezę zaprezentowaną w rozpoznawanej sprawie przez organy ARiMR, zgodnie z którą datą miarodajną dla określenia prawa właściwego w rozważanej sprawie jest data decyzji kończącej postępowanie w sprawie, wydanej po zmianie prawa. Zważyć trzeba, że przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych nie przewidywały ograniczenia czasowego dla udzielenia pomocy. Przepis art. 5 ust. 3a ustawy, w jego literalnym brzmieniu, gdyby zastosować – tak jak to uczyniły organy ARiMR - zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, w sposób wymierny pogorszyłby sytuację tych podmiotów, których wnioski o płatności nie zostały załatwione do dnia 30 czerwca 2008 r. ze względu na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organy i wydawanie nieprawidłowych decyzji.

Z uwagi na wadliwe działania organów administracji, których błędne orzeczenia w przedmiocie naruszenia przez skarżącego terminu określonego w § 9 ust. 2 rozporządzenia zostały - w drodze kontroli sądowoadministracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 lipca 2008r.) – wyeliminowane z obrotu prawnego, nie doszło do przyznania płatności na zalesianie w terminie 30 dni od złożenia oświadczenia (§ 10 ust. 2 rozporządzenia), co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania art. 5 ust. 3a ustawy i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, z powołaniem się na upływ terminu określonego w powyższym przepisie, który umożliwia realizację określonych płatności za zalesienie.

Takie rozstrzygnięcie kwestii międzyczasowej oznaczałoby w praktyce obarczenie jednostki negatywnymi konsekwencjami wadliwej pracy organów administracji publicznej. Prowadziłoby to też do tego, że sądowa kontrola administracji w niniejszej sprawie miałaby jedynie charakter formalny, czy wręcz pozorny. Zadaniem sądowej kontroli administracji jest eliminowanie z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Jeżeli kontrolowana decyzja nie odpowiada prawu, sąd administracyjny ma obowiązek uchylić tę decyzję po to, aby nakazać organowi administracyjnemu działanie zgodne z prawem. Takie właśnie zachowanie było powinnością tego organu. Gdyby organ administracji od początku działał prawidłowo i zgodnie z wymaganymi przez prawo standardami postępowania, to powinien zastosować przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku i wydać pozytywną decyzję przyznającą skarżącemu płatności za zalesienie w terminie 30 dni od złożenia oświadczenia (§ 10 ust. 2 rozporządzenia), tj. do dnia 28 czerwca 2007r., a więc ponad rok przed upływem terminu (30 czerwiec 2008 r.) wynikającego z art. 5 ust. 3a ustawy. Skarżący bez swego wpływu pozbawiony został możliwości korzystania z nabytych praw materialnoprawnych (ekspektatywy otrzymania płatności za zalesienie), tylko dlatego, że organ administracji zachował się wobec niej nieprawidłowo, co wydłużyło postępowanie. W takiej sytuacji całe postępowanie sądowo-kontrolne byłoby postępowaniem pozornym. W tym miejscu warto dodać, że na tle Europejskiej Konwencji Praw Człowieka za naruszenie prawa do sądu uznaje się zapewnienie ochrony sądowej tylko formalnej, czy pozornej. Jeżeli więc NSA rozwiązując kwestię intertemporalną za fundament tego rozstrzygnięcia przyjąłby tezę de facto aprobującą umniejszenie kontrolnej roli sądu - sprzeniewierzyłby się swej funkcji ocenianej także z punktu widzenia EKPC (por. uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia : z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 - ONSA 2000, z. 3).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie przyjęta przez organy zasada bezpośredniego działania art. 5 ust. 3a ustawy nie zasługuje na akceptację, gdyż de facto doprowadziłaby to do zaaprobowania wadliwych i niesprawiedliwych działań tych organów, które sądowa kontrola powinna eliminować, a nie aprobować. Strona ma prawo do niewadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego, a także honorowania jej praw podmiotowych. Jeżeli organ administracji postępuje w postępowaniu niezgodnie z ciążącymi na nim powinnościami, ryzyko tych nieprawidłowości i ich negatywne konsekwencje - nie mogą obarczać strony. Organy swoim całkowicie nieuzasadnionym poglądem, w myśl którego skarżący nie złożył w terminie oświadczenia o wykonaniu zalesienia, co zostało stwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 lipca 2008r., doprowadziły do zastosowania art. 5 ust. 3a ustawy, a więc przepisu niekorzystnego dla skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżącego nie można obciążyć niekorzystnymi zmianami regulacji prawnych wynikającymi z zaniedbań organów administracji, w sytuacji spełnienia przez niego w terminie wszystkich przesłanek uprawniających do otrzymania płatności za zalesienie, po wcześniejszym ich określeniu przez organ i poniesieniu przez skarżącego nakładów finansowych. W analizowanym stanie faktycznym stanowisko organów prowadzi niewątpliwie do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Organ wydający zaskarżoną decyzję powołując się na fakt upływu terminu, do którego płatność mogła być przyznana w istocie obciążył skarżącego negatywnymi skutkami swojego niewłaściwego działania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że bezpośrednie działanie nowego prawa nie powinno prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które pod rządem poprzedniego prawa wystąpiły o realizację przysługujących im wówczas uprawnień, a przed zmianą stanu prawnego nie wydano decyzji wskutek przewlekłego prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego (uchwały składu 7 sędziów NSA: z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 - ONSA 2000, z. 3, poz. 89 oraz z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt 14/00 - ONSA 2001, z. 3 poz. 101).

Również w literaturze wyrażono pogląd, że naruszenie przez administrację jej powinności nie może powodować negatywnych skutków dla strony, która dopełniła swych obowiązków w postępowaniu. Zasada ta znajduje normatywne zakotwiczenie w art. 2 Konstytucji. Naruszałoby standardy rzetelności prawa, gdyby ocenę zachowania administracji oprzeć na założeniu, iż ryzyko zaniedbań, błędów czy opieszałości administracji należy umiejscowić w sferze interesów i praw stron postępowania (E. Łętowska, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., V SA 1131/02, OSP 2003/7-9/93).

Podzielając w całości powyższe poglądy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy zwrócić uwagę także na to, że bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych (zob. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Regułą bezpośredniego działania prawa nowego zastosowana przez organy ARiMR, te podstawowe zasady konstytucyjne narusza.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono stanowczo, że zasada lojalności państwa wobec obywateli (inaczej zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa) bezwzględnie zakazuje nagłego wycofywania się państwa z dotychczasowych reguł postępowania, podkreślając przy tym, że ochrona praw nabytych i ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych dotyczy wyłącznie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych, i nie obejmuje takich dziedzin i sytuacji, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym takich zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04, z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w dacie wprowadzania w życie art. 5 ust. 3a ustawy nie istniały żadne okoliczności, takie jak zmiana warunków społecznych lub gospodarczych albo inne racje o pierwszorzędnym znaczeniu dla państwa, które by uzasadniły przyjęcie formuły bezpośredniego działania nowego prawa bez jednoczesnego uwzględnienia wymogu ochrony interesów będących w toku lub ochrony praw nabytych, a tym ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych. W tym miejscu należy także dodać, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał takich argumentów natury aksjologicznej czy systemowej, które przemawiałaby za bezpośrednim stosowaniem art. 5 ust.3 a ustawy.

Sytuację spowodowaną powoływanym art. 5 ust. 3a ustawy należy też odnieść do zasady równości wobec prawa, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza ona, że podmioty o tym samym statusie prawnym mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa (np. wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II FZ 634/11, Lex nr 965103). Istotę tej zasady określił Trybunał Konstytucyjny w jednym ze swoich pierwszych orzeczeń wyróżniając dwa elementy zasady równości: równość wobec prawa oznaczającą nakaz równego traktowania przez władzę publiczną w procesie stosowania prawa i równość w prawie oznaczającą nakaz kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości (wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, OTK 1988, Nr 1, poz. 1).

Takim standardom państwa prawa nie odpowiada reguła intertemporalna, zastosowana przez organy ARiMR, której konsekwencją materialnoprawną jest różne potraktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się w równym stopniu cechą relewantną, t.j. spełniających wszystkie kryteria zawarte w rozporządzeniu uprawniających do otrzymania wnioskowanych płatności za zalesienie, co w istocie oznacza dyskryminowanie osób, które z przyczyn przez siebie niezawinionych nie uzyskały w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r. decyzji właściwego organu ARiMR orzekającej o płatności zalesieniowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, które sprzeciwiają się traktowaniu w różny sposób podmiotów lub sytuacji podobnych bez racjonalnego, proporcjonalnego i sprawiedliwego uzasadnienia dokonywanych zróżnicowań, nie zasługuje na aprobatę w tej sprawie bezrefleksyjne ograniczenie się przez organy ARiMR w ramach stosowania zasady praworządności wyłącznie do reguł bezpośredniego działania art. 5 ust. 3a ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając od wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz organu administracji 120,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził uprzednio sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.