Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1286/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1024/12 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 13 sierpnia 2012 r. nr ... w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1024/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., oddalił skargę L. W. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., z dnia 13 sierpnia 2012 r., nr ..., w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., decyzją z dnia 28 maja 2012 r., Nr ..., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr ..., przy Al. W. P. ... w S., odmówił nałożenia na L. W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, polegających na przebudowie ww. lokalu mieszkalnego Organ podał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "Ś." w S., pismem z dnia 17 maja 2007 r., poinformowała organ o samowoli budowlanej we wskazanym wyżej mieszkaniu, polegającej na rozebraniu lekkiej ścianki działowej pomiędzy kuchnią, a pokojem oraz likwidacji instalacji gazowej i remoncie instalacji elektrycznej z podłączeniem kuchenki elektrycznej w miejscu poprzednio istniejącej kuchenki gazowej. Zgodnie z oświadczeniem strony, ścianka działowa została zlikwidowana w latach 1991 – 1992, natomiast w 2007 r. przebudowano instalację gazową i elektryczną. Organ ustalił, że wyburzenia ścianki działowej dokonano około 1991 – 1992 r. Jednocześnie zaznaczył, że obowiązujące wówczas prawo budowlane dopuszczało tego rodzaju pomieszczenia, nie narzucając dodatkowych, szczegółowych warunków technicznych jakim powinny odpowiadać. Właściciel mieszkania L. W. przedłożył zaświadczenia, z których wynika, że likwidacji licznika gazowego dokonał pracownik Zakładu Gazowniczego w S. w dniu 19 marca 2007 r., a roboty elektryczne były wykonane w marcu 2007 r. przez pracowników Zakładu Energetycznego S., a więc przez osoby posiadające właściwe uprawnienia. Właściciel budynku – Spółdzielnia Mieszkaniowa "Ś.", przedłożyła w PINB aktualną opinię z okresowej kontroli kominiarskiej w przedmiotowym mieszkaniu, z której wynika, że przewody wentylacyjne są drożne. Przedłożona do wglądu książka obiektu budowlanego zawiera wymagane wykazy protokołów kontroli okresowych stanu technicznego elementów budynku przeprowadzanych raz w roku oraz stanu technicznego i przydatności do użytkowania sporządzanych co pięć lat, w tym z przeglądów instalacji gazowych i instalacji elektrycznych. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z dostarczonych protokołów badań i sprawdzeń, sporządzonych przez osoby posiadające właściwe uprawnienia wynika, że obiekt został dopuszczony do dalszego użytkowania. Powyższe ustalenia organu zostały dokonane bez nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, przy uwzględnieniu stanowiska sądu wyrażonego w wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 607/11. Zdaniem organu, w świetle powyższego brak jest podstaw prawnych do nałożenia obowiązku wykonania czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, zatem rozstrzygnięcie kończy postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji wskazanych robót budowlanych.

L. W. wniósł odwołanie, nie zgadzając się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał niezgodne z prawdą fakty, bowiem w piśmie z dnia 17 maja 2007 r. Spółdzielnia informowała jedynie o rozbiórce lekkiej ścianki działowej, nie było w nim natomiast informacji o samowoli budowlanej polegającej na likwidacji instalacji gazowej i remoncie instalacji elektrycznej. Dwa ostatnie zarzuty wynikały z protokołu przesłuchania z dnia 11 czerwca 2007 r., który, w ocenie skarżącego nie przedstawiał prawidłowo stanu faktycznego. Odwołujący się przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, w tym wyroki sądów administracyjnych, wyraził swój stosunek do tego postępowania i zażądał usunięcia z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji stwierdzeń niezgodnych z prawdą i stanem faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2012 r., nr ..., Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 607/11, wydanym w sprawie nałożenia na L. W., na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku przedłożenia w określonym terminie oceny technicznej robót budowlanych, uchylił postanowienie organu z dnia 18 czerwca 2009 r. i poprzedzające je postanowienie PINB. Organ odwoławczy odnotował, że PINB przeprowadził w dniu 22 lutego 2012 r. ponowną kontrolę lokalu. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że ścianka działowa szklano-drewniana, między kuchnią a pokojem, została zlikwidowana w latach 1991 – 1992. Ponadto PINB ustalił, iż w 2007 r., na zlecenie właściciela lokalu, Zakład Gazowniczy dokonał demontażu licznika gazowego wraz z częścią instalacji doprowadzającej gaz do kuchenki, a pozostała niezdemontowana część instalacji gazowej jest sprawdzana przez osoby uprawnione, zgodnie z wytycznymi określonymi w art. 62 ustawy. Jednocześnie PINB stwierdził, że w miejscu kuchenki gazowej, została zamontowana kuchenka elektryczna zasilana z gniazdka o mocy 230 V, po uprzedniej przebudowie instalacji elektrycznej. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że w/w roboty budowlane wykonane zostały przez skarżącego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, w świetle zebranego materiału dowodowego, instalacje objęte niniejszym postępowaniem są szczelne (gazowa) i nadają się do dalszej eksploatacji (elektryczna). Stan techniczny lokalu określony został jako dobry, z uwzględnieniem zdemontowania ścianki działowej pomiędzy kuchnią a pokojem. Organ zauważył, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Według Wojewódzkiego Inspektora, z uwagi na w/w okoliczności, organ I instancji nie miał podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2.

L. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu wskazał, że nie domagał się uchylenia decyzji organu I instancji, a jedynie usunięcia z uzasadnienia tej decyzji twierdzeń nieprawdziwych, będących w zasadniczej sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym, w tym z treścią postanowień organów nadzoru budowlanego obu instancji uchylonych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2012 r. Zdaniem skarżącego, obie instancje posługują się nieprawdą. Czynią to w sprawach mało istotnych. Jako przykład podał uzasadnienie decyzji PINB z dnia 28 maja 2012 r. Organ ten stwierdził, że Spółdzielnia pismem z dnia 17 maja 2007 r. poinformowała PINB o samowoli w jego mieszkaniu, wymieniając przy tym trzy rodzaje robót budowlanych, które wykonane zostały bez uzyskania zezwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, powołane twierdzenie organu jest niezgodne z prawdą, bowiem organ przypisuje w nim Spółdzielni złożenie informacji, których Spółdzielnia nie złożyła. Wbrew twierdzeniom PINB, we wskazanym piśmie nie ma informacji o samowoli w zakresie robót dotyczących instalacji gazowej i elektrycznej. Jedynie jest informacja o samowoli budowlanej polegającej na rozebraniu ścianki działowej. Skarżący podniósł, że organ II instancji pominął istotę odwołania. Skarżący bowiem nie występował o uchylenie decyzji organu powiatowego, lecz o usunięcie z uzasadnienia tej decyzji, niezgodnych ze stanem faktycznym, twierdzeń. Ponadto organ II instancji całkowicie pominął treść uzasadnienia odwołania skarżącego i w to miejsce zredagował własną, przypisując ją skarżącemu. Zdaniem skarżącego, w mieszkaniu nie zostały wykonane samowolnie żadne roboty budowlane. Organ powiatowy stwierdził, że wykonane roboty są zgodne z przepisami, z kolei organ II instancji utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Zatem, w ocenie skarżącego, skoro roboty dotyczące instalacji gazowej i elektrycznej wykonane zostały zgodnie z przepisami, to nie mogły być jednocześnie samowolą budowlaną. Ponadto organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń zakresu robót budowlanych wykonanych samowolnie. Jednocześnie skarżący podniósł, że nieprawdą jest twierdzenie polegające na podaniu, że w odwołaniu skarżący wskazał, iż roboty polegające na rozebraniu ścianki działowej wykonywane były w latach 1991 – 1992, bowiem termin ten skarżący podał w zażaleniu z dnia 8 listopada 2007 r. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że organ odwoławczy przytoczył treść protokołu z oględzin mieszkania przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu 22 lutego 2012 r. dopisując przy tym fragment "po uprzedniej przebudowie instalacji elektrycznej". Dopisanie powyższego fragmentu, w ocenie skarżącego, powoduje, że Inspektorat wraca do niezgodnego z prawdą, spreparowanego w protokole przesłuchania z dnia 11 czerwca 2007 r. twierdzenia, że niezbędna była wymiana instalacji elektrycznej w celu podłączenia kuchenki elektrycznej. Jednocześnie skarżący przytoczył oryginalny zapis w protokole kontroli, w którym zawarto informację, że kuchenka, tak jak każdy domowy sprzęt elektryczny pracuje przy napięciu 230 V poprzez podłączenie do zwykłego gniazdka. Z powyższego wynika zatem, że zastosowanie kuchenki nie wymagało ani wymiany, ani przeróbki, instalacji elektrycznej. Zdaniem skarżącego, bulwersujące jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, w odniesieniu do wszystkich robót budowlanych organ stwierdził, że "Ww. roboty budowlane wykonane zostały przez Pana L. W. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę".

W odpowiedzi na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że podtrzymuje swoje rozstrzygnięcie. Wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił merytoryczną argumentację i prawne uzasadnienie rozstrzygnięcia, a skarżący nie wniósł w skardze nowych dowodów i argumentów nieznanych organowi przed wydaniem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skonstatował, że przedmiotem zaskarżenia jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Uznał, że możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji w zakresie wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części. Skoro bowiem w świetle art. 107 § 1 K.p.a., uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi konieczny i istotny jej element, to tym samym skarga na uzasadnienie decyzji, jak też sądowa kontrola tego uzasadnienia, mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Przypomniał, że PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr ..., przy al. W. P. ... w S. na żądanie Spółdzielni Mieszkaniowej "Ś.". Długotrwałe postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego związane było z prowadzonym postępowaniem dowodowym, w tym postanowieniami dowodowymi, wydawanymi w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i następnie uchylanymi przez sądy administracyjne. Ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych zapadło w oparciu o oględziny lokalu, książkę obiektu budowlanego wraz z protokołami badań, zaświadczenia przedłożone przez skarżącego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa ta przewiduje dla szeregu czynności inwestorskich obowiązek uzyskania pozwolenia odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej lub obowiązek zgłoszenia temu organowi zamierzenia wykonania określonych robót budowlanych. I tak, zgodnie z art. 28 ust. 1, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pojęcie robót budowlanych definiuje art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego stanowiąc, że pod tym pojęciem należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W przypadku natomiast robót budowlanych wymienionych w art. 29-31 pozwolenie na budowę nie jest wymagane, przepisy te bowiem określają, budowa jakich obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych robót budowlanych można rozpocząć wyłącznie po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a organ ten nie zgłosi sprzeciwu w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia. W związku z takim rozróżnieniem formalnych podstaw do rozpoczęcia robót budowlanych, ustawodawca przewidział odrębne reguły postępowania organu nadzoru budowlanego w razie ustalenia, że trwają roboty budowlane bądź, że już wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia bez odpowiedniego pozwolenia na budowę lub że trwają albo zostały wykonane roboty budowlane objęte obowiązkiem zgłoszenia - bez zgłoszenia, albo mimo wniesionego przez organ sprzeciwu od zgłoszenia. W razie natomiast podjęcia lub wykonania robót budowlanych w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1, organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy. To postępowanie ma na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i kończy się wydaniem decyzji w oparciu o jedną z trzech podstaw prawnych określonych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przepis ten (pkt 1-3) dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego. Mianowicie, samowolnych robót budowlanych, których nie można legalizować, ponieważ nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa (pkt 1), samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji (pkt 2), istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (pkt 3). Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma wskazany w podstawie prawnej decyzji art. 51 ust. 7 ustawy stanowiący, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Sąd wskazał, że w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, po stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane nie wymagają nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), co właśnie w niniejszej sprawie miało miejsce, postępowanie administracyjne kończy się w inny sposób niż nałożenie obowiązku – odmową nałożenia obowiązku czy też stwierdzeniem braku podstaw do nałożenia obowiązku. Takie zakończenie postępowania oznacza, że wykonane roboty są zgodne z prawem. Ustalił, że taka decyzja zapadła w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Nawet gdyby przyjąć, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest fragmentami nie dość precyzyjne, zbyt ogólnikowe, a nawet, że nie ustosunkowuje się do zarzutów odwołania, to nie jest to dostateczny powód do uwzględnienia skargi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w istocie spełnia wymogi wskazane w art. 107 § 3 K.p.a., wyjaśnia bowiem podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Faktem jest, że w decyzji PINB znalazły się dane niezgodne ze stanem faktycznym zawartym w aktach sprawy, ale nie były one na tyle istotne by wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie, w swej istocie korzystne dla skarżącego. Według Sądu, to, że skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem organów o samowolnym wykonaniu robót, bez pozwolenia na budowę, nie oznacza, że uzasadnienie narusza prawo i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie Sądu, organ dokonał trafnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, a wydana decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego, jak również nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną złożył L. W., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lutego 2013 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 7 i 8 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w związku z art. 145 P.p.s.a. poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, iż organ administracji może bez konsekwencji prowadzić postępowanie zmierzające do przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności niezgodnych z prawdą i zawrzeć w wydanej decyzji administracyjnej bez konsekwencji stwierdzenia niezgodne ze stanem faktycznym wynikającym ze zgromadzonych w sprawie dowodów,

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową zakwestionowania ustaleń organu administracyjnego polegających na przyjęciu, że skarżący wykonał prace budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę,

b) art. 11 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia wymogu wyjaśnienia przez organ administracji przesłanek, którymi kierował się przy ustaleniu, że skarżący wykonał prace budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę i w związku z czym odstąpił od umorzenia prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego, ale wydał decyzję mającą postać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty,

c) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą brakiem zastosowania dyspozycji tego przepisu w sprawie,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą brakiem zastosowania dyspozycji tych przepisów w sprawie, w której organ administracji dopuścił się uchybień prawa materialnego i przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy – wskazanych w petitum niniejszej skargi kasacyjnej,

e) naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 607/11,

f) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędna wykładnię skutkującą brakiem zastosowania dyspozycji tego przepisu do okoliczności niniejszej sprawy, tj. brakiem przyjęcia, że organ administracyjny winien był umorzyć postępowanie w sprawie a nie wydać decyzję mającą postać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty,

g) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą brakiem zastosowania dyspozycji tych przepisów do okoliczności niniejszej sprawy, tj. akceptacji decyzji zawierającej błędne uzasadnienie faktyczne i powołujące stwierdzenia co do ustalenia okoliczności kwestionowanych w postępowaniu przez skarżącego bez dokonania jakiejkolwiek oceny pod tym kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz decyzji powołującej błędną podstawę prawną oczywiście nie mającą zastosowania w sprawie;

2. naruszenie norm prawa materialnego, tj.

a) art. 3 pkt 7 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, iż prace wykonane przez skarżącego w lokalu mieszkalnym położonym w S., przy ul. W. P. ..., stanowią roboty budowlane, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę, podczas gdy pozostają one w zakresie bieżącej konserwacji instalacji,

b) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą

- uznaniem, iż przepis ten uprawnia i zobowiązuje organ nadzoru budowlanego nie tylko do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na stronę określonych obowiązków, ale także stanowi podstawę do wydania decyzji o "odmowie" nałożenia takich obowiązków,

- uznaniem, że ma on zastosowanie w sprawie pomimo braku uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, a ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez brak zastosowania dyspozycji tych przepisów w sprawie, w której organ dopuścił się uchybień materialnych i proceduralnych, nie może być rozpatrywany w oderwaniu od innych zarzutów proceduralnych i materialnej podstawy kasacji. Zarzut nie ten nie stanowi samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Trafność tak sformułowanej podstawy kasacji zależy przecież od zasadności innych, konkretnych zarzutów procesowych i od materialnej podstawy kasacji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. w związku z art. 145 P.p.s.a. poprzez odmowę zakwestionowania ustaleń organu administracyjnego polegających na przyjęciu, że skarżący wykonał prace budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Kwalifikacja dokonanych robót jest zagadnieniem z zakresu stosowania prawa materialnego. Okoliczności faktyczne dotyczące wykonanych robót, tj. likwidacja ścianki działowej, demontaż licznika gazowego i części instalacji gazowej doprowadzającej gaz do kuchenki oraz zamontowanie kuchenki elektrycznej, zostały ustalone przez organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. w związku z art. 145 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że organ może prowadzić postępowanie na podstawie okoliczności niezgodnych z prawdą i zawrzeć w decyzji stwierdzenia niezgodne ze stanem faktycznym. Takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji nie sformułował. Stwierdził natomiast, trafnie powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., że uchybienia procesowe skutkują uchyleniem decyzji, gdy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd jednocześnie ocenił, że takiego charakteru nie miało naruszenie polegające na podaniu "w decyzji danych niezgodnych ze stanem faktycznym zawartym w aktach sprawy". Wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., wyjaśnia bowiem podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego zauważyć należy, że owe niezgodności nie dotyczą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, ale czynności procesowych (rodzaju i daty pisma procesowego skarżącego, na podstawie którego organ ustalił datę likwidacji ścianki działowej). Bezpodstawny jest więc także zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 8 i art. 11 K.p.a. Opisy naruszenia odnoszą się do poprawności rozstrzygnięcia, a nie do przesłanek naruszenia tych zasad procesowych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice te określają wydane w sprawie akty i wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wnoszący kasację nie skonkretyzował, która z dyspozycji orzekania zawartych w art. 134 § 1 P.p.s.a., nie została przez Sąd pierwszej instancji dochowana. W związku z tym stwierdzić można jedynie, że zaskarżony wyrok jest orzeczeniem wydanym w granicach sprawy, a Sąd nie ograniczył się do wniosków i zarzutów skargi.

Nie można także zaaprobować tezy o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. W wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 607/11, Sąd wskazał, że zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest możliwe tylko w razie wykazania, na czym polegają uzasadnione wątpliwości, o których mowa w tym przepisie. Skoro nie doszło następnie do ponownego zastosowania instytucji uregulowanej w art. 81c ust.2, to nie było potrzeby takiego wykazywania.

Łącznie należy odnieść się do procesowego zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. oraz materialnego zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za poglądem, według którego, z regulacji art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie wynika podstawa do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu (patrz: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11; postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1815/13, niepublikowane, treść [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji, postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może zakończyć się decyzją o odmowie uwzględnienia wniosku, sformułowaną jako odmowa nałożenia obowiązków o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej nie został uwzględniony, a zatem zaistniała podstawa do wydania decyzji o odmowie nałożenia obowiązków. Wbrew analizowanym zarzutom kasacji, organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do drugiego zarzutu materialnego, tj. zarzutu naruszenia art. 3 pkt 7 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, najpierw należy przypomnieć, że nawet błędny pogląd o istnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie spornych robót, nie miałby wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie polegało przecież na odmowie nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków naprawczych. Skonstatować można natomiast, że o tym, czy określone roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygają przepisy z daty wykonania robót. Likwidacja ścianki działowej została wykonana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38. poz. 229 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Powołane w podstawie kasacji przepisy art. 3 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie mają zatem zastosowania, w odniesieniu do likwidacji ścianki działowej, w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Demontaż licznika gazowego oraz zbędnych przewodów służących do przesyłu gazu do kuchenki gazowej niewątpliwie został przeprowadzony pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Jak wynika z § 3 pkt 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.) - podobnie: § 156 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - oraz art. 3 pkt 1 lit. a i art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994 r., zlikwidowane przewody oraz urządzenie do pomiaru zużycia gazu stanowiły część instalacji gazowej, a więc urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym. Wbrew zarzutowi kasacji, wykonanej roboty nie można zakwalifikować jako bieżącej konserwacji instalacji gazowej. Była to, jak wynika z § 17 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, przeróbka instalacji gazowej budynku w którym znajduje się lokal skarżącego. Przeróbka ta nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nie były to jednak roboty nieobjęte żadną reglamentacją prawną. Wymagały dochowania warunków, o których mowa w § 17 ust. 3 i 4 w związku z § 45 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Wywiązanie się inwestora z tych obowiązków może być przedmiotem postępowania określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Ocena o zachowaniu wskazanych wymogów była, w odniesieniu do instalacji gazowej, podstawą odmowy nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. Błędne zaliczenie demontażu przewodów i licznika gazowego, będących częścią instalacji gazowej budynku mieszkalnego, w którym znajduje się lokal skarżącego, do robot objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie miało zatem wpływu na wynik sprawy.

Podobnie, w oparciu o przepisy § 18 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, nie było podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązków związanych z instalacją elektryczną służącą do doprowadzenia energii do kuchenki elektrycznej zamontowanej w miejsce kuchenki gazowej. Błędne zaliczenie robót dotyczących tej instalacji, będącej częścią instalacji elektrycznej budynku mieszkalnego, w którym znajduje się lokal skarżącego, do robot objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również nie miało wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, ze ma on zastosowanie, pomimo braku uprzedniego postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych, wskazać należy, że Sad pierwszej instancji zaakcentował znaczenie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten zaś wprost stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.