Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2282/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a  par. 1 w zwi,ązku z art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Monika Kramek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J W na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A H pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gmina [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek J W (dalej jako Skarżąca) z dnia 18 grudnia 2008r., (uzupełniony pismem z dnia 29 października 2011 r.) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej Starosty z dnia [...] listopada 2004 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy to postanowienie Wojewody.

II.

Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2013 r. (następnie doprecyzowanym) J W wystąpiła o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. oraz postanowienia GINB z dnia [...] grudnia 2011 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r., zaś postanowieniem z dnia

[...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie (z dnia [...] lutego 2013 r.).

III.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/13 tutejszy Sąd oddalił skargę J W na powyższe postanowienie GINB, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Jak wyjaśnił w uzasadnieniu Sąd Naczelny, w sprawie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, a zatem przedsięwzięcie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy ocenowej. Tym samym do ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla inwestycji nie będzie miał zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) a art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Zdaniem Sądu organ powinien więc ocenić, czy Skarżącej przysługiwał statusu strony w świetle kryteriów wynikających z art. 28 k.p.a.

Oceniając w postępowaniu nieważnościowym, czy zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego powodu, że składającej wniosek nie przysługiwał statusu strony organ a następnie Sąd powinny dokonać oceny, czy odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. Ocenie podlegać powinna też prawidłowość zastosowania art. 61a k.p.a. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania nieważnościowego może nastąpić wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania można stwierdzić, iż oczywiste jest, że nie ma ona statusu strony. Jeśli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia wyjaśnień, to powinno nastąpić to po wszczęciu postępowania.

Sąd kasacyjny wskazał równocześnie, iż twierdzenie Skarżącej, że użytkowanie budynku inwentarskiego będzie skutkowało emisją azotu i metali ciężkich jest nieuzasadnionym domniemaniem. Nie zostało ono w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione. Również twierdzenie, że użytkowanie budynku spowoduje wystąpienie takich zjawisk jak emisja kurzu, pojawienie się dużej ilości much, szczurów, myszy i innych owadów roznoszących nieczystości z obory, oparte jest jedynie na jej dowolnych domniemaniach. Abstrahując od tego na ile realne jest wystąpienie tego rodzaju zjawisk gdyby one zaistniały, to ochrona przed nimi może być realizowana w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym.

Zdaniem NSA za realne uznać natomiast należało obawy Skarżącej przed emisją nieprzyjemnych zapachów na jej działkę w związku z realizacją inwestycji. Ustalenie, czy taka możliwość istnieje wymaga jednak zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzależnione jest od dokonania oceny przydatności dowodowej tego dokumentu.

IV.

Ponownie badając sprawę tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/15 uchylił postanowienie GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r.

W uzasadnieniu przyjął jako własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmując że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie GINB zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b., co pozwalało z kolei na postawienie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 939/16 oddalił skargę kasacyjną J W wywiedzioną od wskazanego orzeczenia tutejszego Sądu.

W uzasadnieniu podniósł, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), którego Skarżąca upatruje w pominięciu przez WSA oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Powyższy wyrok zapadł po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej J W od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 51/05 oddalającego jej skargę wniesioną na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. umarzającą postępowanie odwoławcze - odwołanie wniosła J W od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 dotyczy postępowania zwykłego zakończonego pozwoleniem na budowę.

Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/15, dotyczący postępowania nieważnościowego, który poprzedzał wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, formułując określoną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

W niniejszej sprawie nie można zatem skutecznie zarzucić WSA, że nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 (postępowanie zwykłe).

Odwołując się do zakresu wcześniejszej sprawy NSA zauważył, iż w badanej skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/15 nie można podnosić zarzutów ingerujących w ocenę prawną dokonaną w wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14. Zarzuty te nie mogą być uwzględnione i to bez potrzeby analizy przez NSA trafności argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, ingerującej w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu NSA. Merytorycznej ocenie podlegają jedynie te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą zawężonych po poprzednim wyroku NSA "granic sprawy".

Jak dalej wskazano w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną J W, WSA powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14, w tym nakazał organowi ocenę przydatności dowodowej raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Zarówno więc organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Raport niespełniający wymogów ustawy Prawo ochrony środowiska może zostać uznany za dokument nie mogący stanowić podstawy do prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym na nieruchomość Skarżącej, a co za tym idzie za dokument nie mogący stanowić podstawy dokonania oceny posiadania przez skarżącą statusu strony.

V.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy GINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z dnia [...]grudnia 2011 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ nadzoru w pierwszym rzędzie przybliżył istotę postępowania nieważnościowego. Na tym tle wyjaśnił, że kontroluje postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] w którym stwierdził, że Skarżąca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...]z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] i że brak tego interesu ma charakter oczywisty, wypełniający dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a.

W sprawie wiadome jest stronom oraz GINB z urzędu, że w przedmiocie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz innych postępowań pozostających z nim w związku na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat zapadło kilkaset rozstrzygnięć organów administracji publicznej oraz porównywalna ilość wyroków sądów administracyjnych, w tym NSA. We wszystkich tych aktach administracyjnych omawiana była kwestia posiadania bądź nieposiadania przez Skarżącą interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W części orzeczeń administracji i wyroków wskazywano, że Skarżąca nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, w części zaś, że kwestia ta wymaga dokładniejszego zbadania, wynikającego z konieczności przeanalizowania materiału dowodowego sprawy (w szczególności dotyczyło to kwestii oddziaływania spornej inwestycji w postaci emisji zapachów). Na podobnym stanowisku stanęły również Sądy orzekające w niniejszej sprawie, których wskazaniami GINB jest związany.

Mając to na uwadze GINB stwierdził, że brak interesu prawnego Skarżącej w kwestionowaniu ww. decyzji organu stopnia podstawowego nie był oczywisty. Tym samym, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, organ wojewódzki, a za nim GINB, naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie należało bowiem wszcząć postępowanie, a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, zakończyć sprawę w drodze decyzji bądź to umarzającej postępowanie z uwagi na brak interesu prawnego, bądź też orzekającej merytorycznie w przedmiocie żądania Skarżącej.

Pomimo tego GINB uznał jednak, że powyższe naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oznacza to, iż aby została stwierdzona jej nieważność, kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym.

W ocenie GINB powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Za takim poglądem przemawia zarówno charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia, jak i ocena skutków - czy też raczej ich brak - które wywołuje to rozstrzygnięcie. Brak jest obiektywnie istniejących okoliczności, które mogłyby przemawiać za przyznaniem Skarżącej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nawet ewentualne wszczęte na jej wniosek postępowanie nieważnościowe podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się natomiast, że zarówno rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania jak i o jego umorzeniu wywołują identyczny skutek - brak podstaw do procedowania.

Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie ma charakteru rozstrzygnięcia ostatecznie rozstrzygającego sprawę i nie można mu zarzucić, że wywołało skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Konsekwencją takiego postanowienia jest bowiem wyłącznie odmowa merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a nie jej zakończenie co do meritum i orzeczenie w przedmiocie przyznania lub odebrania uprawnienia albo też nałożenia obowiązku. Nie zamyka ono również drogi do powtórnego wystąpienia z żądaniem ani też do domagania się ochrony swych interesów na drodze sądowej, w tym zwłaszcza cywilnej.

Stwierdzone naruszenie pozostaje zatem w ocenie GINB bez wpływu na wynik sprawy. Nie można bowiem w sposób bezsprzeczny stwierdzić, że charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia oraz skutki wywoływane przez to rozstrzygnięcie stanowią wystarczającą podstawę do przełamania zasady ochrony trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w rozstrzygnięciach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia.

Kontrolowane postanowienie nie jest obarczone także żadną inną z wad kwalifikowanych.

W powyższej sytuacji GINB uznał, że w analizowanej sprawie, jakkolwiek doszło do naruszenia prawa, to naruszenie to nie stanowi rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie powoduje bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania.

VI.

Po rozpatrzeniu w istocie wniosku J W o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2018 r.

W uzasadnieniu organ w całości powielił argumentację z zaskarżonego postanowienia.

Ponownie wyjaśnił, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie ma charakteru rozstrzygnięcia ostatecznie rozstrzygającego sprawę i nie można mu zarzucić, że wywołało skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Konsekwencją takiego postanowienia jest bowiem wyłącznie odmowa merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a nie jej zakończenie co do meritum i orzeczenie w przedmiocie przyznania lub odebrania uprawnienia albo też nałożenia obowiązku. Nie zamyka ono również drogi do powtórnego wystąpienia z żądaniem ani też do domagania się ochrony swych interesów na drodze sądowej, w tym zwłaszcza cywilnej.

Stwierdzone naruszenie pozostawało zatem bez wpływu na wynik sprawy. Nie można bowiem w sposób bezsprzeczny stwierdzić, że charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia oraz skutki wywoływane przez to rozstrzygnięcie stanowią wystarczającą podstawę do przełamania zasady ochrony trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w rozstrzygnięciach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia.

VII.

Skargę na powyższe postanowienie wywiodła J W zaskarżając je w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w związku z naruszeniem prawa materialnego wynikającego z art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 P.b., wobec niespełnienia przez skarżony organ obowiązków organu odwoławczego (w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r.) i niedostrzeżenia uchybienia obowiązującej procedurze w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiającego wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a k.p.a., w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...]zatwierdzającej wadliwy projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę inwestycji zaliczonej do kategorii przedsięwzięć inwestycyjnych mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne;

2. art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie wiążących ustaleń NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 w zakresie interesu prawnego Skarżącej w pozwoleniu na budowę oraz wyroków NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2437/16, sygn. akt II OSK 2438/16, sygn. akt II OSK 336/17, w których w sposób wyraźny Skarżąca została uznana za stronę postępowania w pozwoleniu na budowę, a także wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/15, wobec niedostosowania się do zalecenia Sądu odnośnie do poddania ocenie prawidłowości zastosowania art. 61a k.p.a., w którym zostały uchylone postanowienia GINB o tej samej sekwencji co obecnie skarżone postanowienia;

3. art. 84 § 1 pkt 1 i 2 P.b. wobec przypisanych obowiązków kontrolnych organom nadzoru budowlanego w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego i kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej - tu braku kontroli w zakresie właściwego działania przez Wojewodę Podlaskiego działającego jako organ architektoniczno-budowlany - w zakresie wznowionego postępowania dot. pozwolenia na budowę udzielonego A H decyzją Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] listopada 2004 r. spornego obiektu budowlanego na działce Nr [...] we wsi [...] gmina [...]zaliczonego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne;

4. art. 61a k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 oraz § 2 oraz art. 149 § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia naruszenia przepisu art. 61a k.p.a przez organ I instancji - Wojewodę [...] , jako niedopuszczalnego prawnie zastosowanie go w skarżonym postanowieniu z dnia [...] listopada 2011r.;

5. art. 16 k.p.a., ponieważ przepis tego artykułu nie dotyczy postanowień;

6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co było już przedmiotem kontroli WSA i zostało potwierdzone w wyroku z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/15, że do takiego naruszenia doszło, wobec niewykonania obowiązku wyznaczenia obszaru oddziaływania i sprawdzenia wadliwego projektu budowlanego przez organ I instancji - Wojewodę [...].

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

VIII.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IX.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, czego Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, iż GINB badając ponownie sprawę po uchyleniu jego rozstrzygnięć z dnia [...] lutego i [...] kwietnia 2013 r. stwierdził, że Wojewoda [...] , a następnie GINB w postanowieniach odpowiednio z dnia [...] listopada i [...] grudnia 2011 r., naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. bowiem brak przymiotu strony u J W nie był okolicznością oczywistą i niekwestionowaną, zatem zastosowania nie mógł w sprawie znaleźć wskazany przepis prawa, umożliwiający odmowę wszczęcia postępowania w sytuacjach oczywistych. GINB wyraźnie podkreślił przy tym, realizując w tym względzie wytyczne sądowe, iż organy powinny były wszcząć postępowanie nieważnościowe i dopiero po jego przeprowadzeniu wydać stosowne rozstrzygnięcie. W ocenie organu wadliwość ta nie stanowiła jednak rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia obecnie nieważności postanowień Wojewody i GINB z 2011 roku.

Ponadto należy wskazać, iż w ramach niniejszej sprawy jest prawomocnie i w sposób wiążący przesądzone, że kwestie i wywody prawne rozstrzygnięte wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 208/06, na który powołuje się Skarżąca, nie mogą stanowić podstawy do formułowania ocen prawnych w sprawie niniejszej. Możliwość taka została wyraźnie i jednoznacznie odrzucona w zapadających kolejno orzeczeniach kończących postępowania sądowe oznaczone sygnaturami akt II OSK 2302/14, VII SA/Wa 2563/15 i II OSK 939/16. Najjaskrawsze wskazanie w tym względzie zawiera w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 939/16 w którym odwołując się do wcześniejszych rozstrzygnięć Sąd ten zauważył, iż Skarżąca nie może obecnie podnosić zarzutów ingerujących w ocenę prawną dokonaną w wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14, tym samym upatrywanie interesu prawnego przez Skarżącą w podnoszonych twierdzeniach, że użytkowanie budynku inwentarskiego będzie skutkowało emisją azotu i metali ciężkich, jak również w takich zjawiskach jak emisja kurzu, pojawienie się dużej ilości much, szczurów, myszy i innych owadów roznoszących nieczystości nie stanowią o posiadaniu przez J W przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę takie stanowisko zobowiązany jest w pełni podzielić na mocy art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

X.

Jak już wskazano, organ przyjął, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. było wadliwe, co w istocie przesądziły wcześniej sądy administracyjne orzekające w sprawie. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, zwłaszcza zaś z uwagi na formalny charakter postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. oraz GINB z dnia [...] grudnia 2011 r., niezamykających możliwości np. ponownego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, jak i ze względu na toczące się inne postępowania w tym zakresie (z wniosku J W dotyczące wspomnianej na wstępie decyzji budowlanej Starosty [...] ), nie zachodzą skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania, a przez to naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. nie ma charakteru rażącego.

Podzielając tę argumentację co do zasady Sąd zwraca równocześnie uwagę na jeszcze inny aspekt tej sprawy. Otóż zasadność odmowy stwierdzenia przez GINB nieważności postanowień Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. oraz GINB z dnia [...] grudnia 2011 r., które zakończyły postępowania w przedmiocie wniosku Skarżącej w sposób formalny, wynika także z całości istotnych okoliczności spraw Skarżącej widzianych sensu largo w aspekcie wszystkich jej wniosków i inicjatyw kierowanych do organów nadzoru w celu wyeliminowania z obrotu decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. jako nieważnej.

Z akt sprawy oraz z przeglądu orzeczeń sądowych wydanych z udziałem JW wynika, że Skarżąca zażądała (odrębnie) wszczęcia co najmniej dwóch postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., w tym istotnym w tej sprawie wnioskiem z dnia 18 grudnia 2008 r., uzupełnionym pismem z dnia 29 października 2011 r.

Sądowi z urzędu jest też wiadome, że przed organami administracji publicznej toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w którym Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek WK, nieważności tej decyzji budowlanej zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] , po rozpatrzeniu odwołania J W, umorzył postępowanie odwoławcze.

Ta decyzja GINBu była z kolei przedmiotem oceny tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2258/14 oddalił skargę. Jednakowoż na skutek skargi kasacyjnej J W, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2438/16 uchylił ten wyrok oraz decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powyższe oznacza zatem, że przed GINB toczy się ponownie postępowanie wywołane odwołaniem J W od decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] , a więc rozpatrującego sprawę w sposób merytoryczny.

Jak przy tym wskazano w wyroku Sądu Naczelnego z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2438/16, wniosek z dnia 14 maja 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. (inny niż pozostający w sferze zainteresowania w spawie niniejszej) został wniesiony wspólnie przez JW i W K.

W tej sytuacji Sąd stwierdza, że jakkolwiek w niniejszej sprawie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i GINB z dnia [...] grudnia 2011 r. zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. to jednak wobec toczącego się aktualnie postępowania nieważnościowego z udziałem Skarżącej, w którym dodatkowo rozstrzygane są kwestie merytoryczne a nie formalne, nie ma podstaw do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w tym samym przedmiocie. Postanowieniom tym nie można zatem zarzucić rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie zachodzą skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania. Kwestia ważności kontestowanej przez Skarżącą decyzji budowlanej Starosty [...] będzie zatem merytorycznie badana przez organy nadzoru, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2438/16 i udziale Skarżącej.

Postanowienia odmawiające wszczęcia kolejnego postępowania nadzwyczajnego, pomimo niewątpliwego naruszenia przepisów postępowania - art. 61a § 1 k.p.a., nie są tym samym dotknięte wadą nieważności.

W kontekście powyższego Sąd ogólnie podkreśla również, iż wniosek strony złożony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz jego uzasadnienie nie są dla organu nadzoru wiążące. O ile zatem organ ma obowiązek odniesienia się do przyczyn nieważności wskazywanych przez stronę, o tyle nie jest ograniczony wyłącznie tymi przyczynami. Inaczej mówiąc, to co postuluje strona jako wada kwalifikowana skutkująca nieważnością decyzji administracyjnej nie jest dla organu wiążące w tym sensie, iż nie może on pominąć pozostałych przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zobowiązany jest więc z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta inną z wad określonych we wskazanym przepisie nawet wtedy, gdy postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek strony wskazujący jedynie na jedną z wad kwalifikowanych wynikającą z konkretnych okoliczności sprawy. Powołanie przez wnioskodawcę tylko jednej bądź wybranych podstaw nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. nie zwalnia właściwego organu od zbadania, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta także innymi wadami powodującymi jej nieważność.

Takie działanie ma silne umocowanie w celach postępowania nadzorczego (nieważnościowego), które sprowadzają się do oceny kwestionowanej decyzji w jej całokształcie, z punktu widzenia wszystkich wadliwości materialnoprawnych wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. bez względu na argumenty i twierdzenia strony podniesione we wniosku. Tym samym w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy organ nadzoru zobowiązany jest dokonać wyczerpujących ustaleń i wszechstronnej oceny kontrolowanej decyzji przez pryzmat wszystkich wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to ma bowiem na celu kompleksową i co do zasady jednokrotną kontrolę legalności decyzji w trybie nieważności.

Taka cecha postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskazuje, iż jego wszczęcie powoduje konieczność wszechstronnego zbadania przez organ kwestionowanej decyzji pod względem wszystkich wad kwalifikowanych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ winien dążyć także do kumulowania możliwości badania tych przyczyn w jednym postępowaniu zwłaszcza wówczas, gdy strona - tak jak w sprawie niniejszej - inicjuje szereg takich postępowań jednocześnie. I choć Sąd nie zamyka możliwości inicjowania przez stronę kolejnego postępowania nieważnościowego, po wcześniejszym zbadaniu sprawy w tym właśnie trybie, to jednak nie ma podstaw by równolegle prowadzić dwa tożsame co do przedmiotu postępowania, w których organ zobowiązany byłby dokonać równolegle tożsamych ustaleń i ocen.

W konsekwencji powyższego, mając na uwadze toczące się aktualnie postępowanie nieważnościowe względem decyzji budowlanej Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., Skarżąca ma możliwość czynnego udziału i przedstawiania wszystkich okoliczności przemawiających jej zdaniem za unieważnieniem kwestionowanej decyzji budowlanej. Pomimo więc naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. nie jest to naruszenie rażące, skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowień.

W związku z powyższym za niezasadne Sąd uznaje wszystkie zarzuty skargi.

Organ nie twierdzi w szczególności (zarzut nr 1 skargi), iż art. 61a § 1 k.p.a. został przez Wojewodę [...] i GINB prawidłowo zastosowany. Wręcz przeciwnie, uznaje wytyczne sądu przyjmując, iż przepis ten naruszono. Niemniej jednak z uwagi na okoliczności sprawy naruszenie to nie ma cech naruszenia rażącego, które uzasadniałoby uchylenie postanowień i wszczęcie kolejnego postępowania nieważnościowego względem decyzji budowlanej Starosty [...] z dna [...] listopada 2004 r.

Niezasadny jest także zarzut nr 2 skargi. Jak już wskazano, w wyrokach poprzednio wydanych w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny przyjęto, że ustalenia NSA wyrażone w wyroku z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 nie mają w niniejszej sprawie zastosowania (inne tryby postępowania). Kwestie wynikające natomiast z wyroków z dnia 6 lutego 2018 r., wydanych w 3 sprawach o sygn. akt II OSK 2437/16, II OSK 2438/16 i II OSK 336/17 będą badane i uwzględniane przez GINB w ponownym postępowaniu. Nie można też przyjąć, iż organ nadzoru nie wykonał wytycznych z wyroku z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/15. Przyjął bowiem, iż doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. i postępowanie powinno zostać wszczęte. Niemniej jednak z uwagi na toczące się inne postępowania nieważnościowe względem decyzji budowlanej Starosty, nie zachodzi wada rażącego naruszenia prawa wobec braku skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania.

Całkowicie chybione są także zarzuty nr 3 i 4 skargi. Ich skuteczności Skarżąca upatruje w mającej wynikać ze wcześniejszych orzeczeń konieczności uchylenia postanowień Wojewody i GINBu i doprowadzenia w ten sposób do zbadania decyzji budowlanej w trybie nieważności. Jak już jednak wskazano, organ nie kwestionuje zaistniałego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. niemniej jednak słusznie wskazuje, iż nie zachodzą podstawy aby przyjąć, że uchybienie to miało charakter rażący (brak skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania). Niezrozumiałe jest przy tym odwoływanie się przez Skarżącą do kwestii wznowienia postępowania budowlanego, które pozostaje poza trybem i zakresem niniejszej sprawy, dotyczącej - dla przypomnienia - kontroli w trybie nieważności postanowień odmawiających wszczęcia postępowania nieważnościowego względem decyzji budowlanej Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r.

Całkowicie chybiony jest zarzut nr 5 skargi. Z art. 126 k.p.a. wynika, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. To, że art. 126 k.p.a. nie wymienia wprost art. 16 § 1 k.p.a. nie uzasadnia poglądu, że do postanowień w ogóle nie odnosi się zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zasada ta ma bowiem uniwersalny charakter i znajduje zastosowanie także w sytuacji, gdy ustawodawca nakazuje stosowanie trybów nadzwyczajnych (tu: stwierdzenie nieważności) także do określonych postanowień.

Nie ma w sprawie znaczenia zarzut nr 6 skargi. Zarzucone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/15 naruszenia procesowe, wbrew twierdzeniom skargi, zostały przez GINB zrealizowane. Istota wytkniętego organowi przez Sąd działania polegała na całkowitym braku rozważenia, czy art. 61a § 1 k.p.a. mógł znaleźć zastosowanie w sprawie (w postanowieniach z dnia 3 listopada i 14 grudnia 2011 r.). Ponownie badając sprawę GINB przyjął, iż przepis ten został naruszony, jednak nie w sposób rażący. Ta z kolei ocena organu (kwestii rażącego naruszenia prawa) podlegała weryfikacji w niniejszym postępowaniu.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.