Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 6/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.60, art.67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art.115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: par. 1 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art.90
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
article: art.178
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Dudra Protokolant referent stażysta Justyna Guzman po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. C. i R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz D. C. i R. C. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. M. Ch. i R. Ch. wystąpili do Prezydenta Miasta T. o zwrot opłaty w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu dla samochodu osobowego marki Opel Vectra. Uzasadniając wniosek, skarżący powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 stwierdzający niekonstytucyjność przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310), na podstawie którego pobierana była opłata za wydanie jednej karty pojazdu w wysokości 500 zł.

W odpowiedzi na złożony wniosek, Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia

[...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu dla przedmiotowego pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

Postanowieniem z [...] r. SKO, działając w trybie art. 54 § 3 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., uwzględniło skargę D. Ch. oraz R. Ch. i uchyliło powyższe postanowienia, tj: Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. oraz postanowienie SKO z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło, że organ obowiązany jest merytorycznie rozpatrzyć wniosek skarżących.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta T., po rozpatrzeniu wniosku, odmówił zwrotu opłaty powołując się na podstawie art. 70 § 1 ustawy z dnia

29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 1071 ze zm.), dalej jako O.p. Organ stwierdził, że wniosek o zwrot opłaty został nadany po upływie

5-letniego terminu przewidzianego do jego wniesienia.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzucili jej naruszenie:

- art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

(Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) dalej jako u.f.p., w związku z art. 70 § 1

i art. 79 § 2 O.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie,

że w przedmiotowej sprawie na podstawie powołanych wyżej przepisów nastąpiło przedawnienie prawa do złożenia żądania o stwierdzenie nadpłaty, a w konsekwencji nie jest możliwe dokonanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu;

- art. 79 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241) dalej jako p.w.u.f.p., w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U.

z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie prawo do złożenia żądania o stwierdzenie nadpłaty uległo przedawnieniu, co narusza zasadę państwa prawnego konstytuującą zasadę nieretroakcji;

- art. 74 pkt 3 oraz art. 80 § 1 O.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wniosek skarżących dotyczący zwrotu nadpłaty powinien zostać rozpatrzony

w ramach procedury o stwierdzenie nadpłaty, a termin na dokonanie zwrotu już upłynął. W konsekwencji w ocenie strony skarżącej nie doszło do przedawnienia prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdziło, że złożony przez stronę wniosek skutecznie wszczął postępowanie o zwrot opłaty za wydaną kartę pojazdu, zatem w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych. Organ wskazał, że zarówno ustawa, jak i judykatura oraz literatura potwierdzają, iż do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym należy zaliczyć opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku oraz dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Przywołał art. 5, art. 60, art. 67 u.f.p. i podkreślił, że do spraw dotyczących należności, o których mowa, nieuregulowanych ustawą

o finansach publicznych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. W jego ocenie oznacza to, że w przypadku złożenia wniosku

o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty, właściwy organ powinien rozpoznać wniosek poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

SKO podało, że w rozpatrywanej sprawie opłatę pobrano [...] r., zatem dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia stosuje się przepisy intertemporalne. Podniosło, że zgodnie z art. 115 ust. 1 p.w.u.f.p., do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem organu, skoro wniosek strony o zwrot opłaty za uiszczenie karty pojazdu wpłynął po 1 stycznia

2010 r., czyli w trakcie obowiązywania przepisów aktualnej ustawy o finansach publicznych, to organ potraktował go jako nową sprawę administracyjną, która powinna zostać załatwiona w oparciu o obowiązujące przepisy, tj. przepisy O.p. w zakresie dotyczącym zwrotu nadpłaty.

Kolegium podniosło, że problem polega na rozstrzygnięciu, czy termin do złożenia wniosku o dokonanie zwrotu nadpłaty należy liczyć od dnia wejścia w życie ustawy,

tj. od 1 stycznia 2010 r., czy też od dnia dokonania faktycznej czynności uiszczenia opłaty. W pierwszym przypadku wnioskująca strona powinna uzyskać zwrot nadpłaty

w drodze decyzji administracyjnej, natomiast w drugim decyzję odmawiającą zwrotu nadpłaty z uwagi na upływ terminu. SKO opowiedziało się za drugim stanowiskiem. Jego zdaniem przepisy przejściowe nie przewidują szczególnego rozwiązania dotyczącego biegu terminów przedawnienia w odniesieniu do opłat. Taka sytuacja nie powoduje dla organów administracji publicznej obowiązku liczenia terminów przedawnienia od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych,

tj. od 1 stycznia 2010 r. W ocenie organu strona mogła złożyć wniosek do końca

2010 r., co byłoby wnioskiem złożonym w terminie. SKO, przytaczając uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, CBOSA) podniosło także, że strona miała możliwość, na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 2010 r., dochodzenia nienależnie uiszczonej opłaty za kartę pojazdu od organu administracji publicznej w drodze czynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego.

Organ przyznał rację stronie, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty zastosowano błędnie, gdyż wysokość nadpłaty określa się we wniosku o jej zwrot, jednak okoliczność ta, jego zdaniem, nie zmienia osnowy wydanego rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję M. Ch. i R. Ch. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. (w skardze błędnie podano Starosty T.) z dnia [...] r., zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.) dalej jako k.p.a.,

w związku z art. 60 pkt 7 i art. 67 u.f.p. w związku z art. 74 pkt 3 i art. 80 § 1 O.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie na podstawie powołanych wyżej przepisów nastąpiło przedawnienie prawa do żądania zwrotu nadpłaty, a w konsekwencji brak jest podstaw do zwrotu żądanej kwoty;

- art. 2 Konstytucji w związku z art. 80 § 1 O.p. w zw. z art. 115 p.w.u.f.p., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie, prawo do żądania zwrotu nadpłaty uległo przedawnieniu, co narusza zasadę państwa prawnego konstytuującą zasadę nieretroakcji.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych nie zawierają regulacji prawnych, które dopuszczałyby możliwość zastosowania instytucji prawa materialnego, jakim jest przedawnienie, do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych,

tj. przed dniem 1 stycznia 2010 r. Podkreślili, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty to normy prawa materialnego i mają zastosowanie do wszystkich stanów objętych ich hipotezą, które zachodzą w trakcie ich obowiązywania. W przypadku zmiany przepisów i braku wyraźnych przepisów przejściowych, stosuje się przepisy prawa materialnego, które obowiązywały w dacie powstania obowiązku lub uzyskania uprawnienia. W ich ocenie wynika to również

z zasady stosowania do oceny danego zdarzenia stanu prawnego obowiązującego

w chwili jego zaistnienia (tempus regit actum).

Skarżący podkreślili, że rozpoznanie sprawy w oparciu o przepisy ustawy

o finansach publicznych w związku z art. 115 p.w.u.f.p. nie powinno uzasadniać wyprowadzania retroaktywnych skutków w odniesieniu do przedawnienia, gdyż jest to instytucja prawa materialnego. Wskazali, że przepisy art. 60 i art. 67 u.f.p. mają charakter porządkujący kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej i nie powinny naruszać zasady lex retro non agit. Na potwierdzenie swoich argumentów przywołali orzecznictwo uznające, że termin przedawnienia należy liczyć od daty wejścia w życie przepisu, który go wprowadza, a 5-letni termin przedawnienia zobowiązania należy liczyć od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. W ich ocenie niedopuszczalne jest twierdzenie, że w przypadku zdarzeń sprzed wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, na podstawie art. 67 u.f.p. nakazującego w sprawach nieuregulowanych odpowiednie stosowanie przepisów O.p., możliwe jest uznanie, iż prawo do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty w chwili obecnej uległo przedawnieniu. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to, że 5-letni termin przedawnienia zaczął swój bieg na długo przed wejściem w życie przepisu. Takie stanowisko nie wynika z art. 115 p.w.u.f.p. Skarżący zgadzają się, że przepis art. 67 u.f.p. odsyła do uregulowań wynikających

z Ordynacji podatkowej, lecz nie w odniesieniu do kwestii przedawnienia. Wnioskują

z tego, że 5-letni termin przedawnienia odnosi się do zdarzeń, które miały miejsce

w dniu i po dniu 1 stycznia 2010 r., zatem bieg terminu prawa do złożenia ww. wniosku nie upłynął przed dniem złożenia go przez skarżących.

Uzasadniając dokonanie wadliwej wykładni art. 80 § 1 O.p. oraz art. 115 p.w.u.f.p. skarżący podnieśli, że dopiero ustawa o finansach publicznych uregulowała kwestię przedawnienia prawa do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty. Zatem w ich ocenie, dla zdarzeń powstałych w danym okresie powinno stosować się te przepisy prawa materialnego, które obowiązywały w dacie zdarzenia. Jedynie przepisy procesowe

i ustrojowe stosuje się według stanu prawnego istniejącego w dacie wydania danego rozstrzygnięcia. Skarżący uważają, że uznanie przez organ, iż materialnoprawny termin dotyczący możliwości złożenia wniosku o zwrot nadpłaty rozpoczął swój bieg od dnia uiszczenia przez nich opłaty, zakłada retroaktywne działanie przepisów prawa, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji

z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga została uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, o jakim mowa w art. 145 ww. ustawy, oceniona według kryterium zgodności z prawem, jak wymaga tego przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Precyzując przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że skarga została wniesiona na decyzję odmawiającą zwrotu kwoty

425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścili za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu – samochodu marki Opel Vectra

nr rejestracyjny [...]. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu dla ww. samochodu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2002 r. Nr 18, poz. 177 ze zm.) została przez skarżących uiszczona i pojazd został zarejestrowany w dniu [...] r.

Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W związku z tym należy wskazać,

że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie

art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane

z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej jako u.p.r.d.,

w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

W tym miejscu odnotowania wymaga, że w myśl art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślić należy, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domagają się skarżący, nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 u.p.r.d., stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 u.p.r.d. Na marginesie należy odnotować, że zarówno treść art. 77 ust. 3 u.p.r.d., jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie.

Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy o finansach publicznych, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W tym zakresie wskazać należy, że w art. 115 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać

z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiwsa 2006 r. nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA

z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 r. z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawa.

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy

o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III O.p., – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżących.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy

o finansach publicznych.

Tym samym tut. Sąd nie podziela dotychczasowego poglądu i przyjmuje jako własny pogląd zaprezentowany w szeregu wyroków NSA w Warszawie (zob. wyroki z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/12, I OSK 2198/12, I OSK 2192/12, I OSK 2199/12, I OSK 2200/12, I OSK 2191/12, I OSK 2203/12, I OSK 2195/12, I OSK 2201/12, I OSK 2202/12, I OSK 2197/12, I OSK 2194/12, I OSK 1053/12 oraz z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12, I OSK 2092/12, I OSK 2095/12, I OSK 78/12, I OSK 2113/12, I OSK 2114/12, I OSK 2115/12, I OSK 2182/12, I OSK 2183/12, I OSK 2184/12, I OSK 2116/12, I OSK 2117/12, I OSK 2118/12, I OSK 2185/12, I OSK 2186/12, I OSK 2187/12, I OSK 2119/12). Pogląd zaprezentowany przez NSA jest bowiem dalej idącym, korzystniejszym dla skarżących niż dotychczasowy, choć według każdego z nich odmowa zwrotu opłaty w wysokości 425 zł w przedmiotowej sprawie

z powodu upływu terminu przedawnienia jest błędna. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że ocena NSA wyrażona w uchwale 7 sędziów z dnia 4 lutego

2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 jest wiążąca w niniejszej sprawie, pomimo zmiany stanu prawnego spowodowanego wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Odnosząc się do meritum skargi, należy wskazać, że zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004. Trybunał przesądził w nim, że określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Uznanie takiego rozwiązania oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Zdaniem Trybunału niezgodność rozporządzenia z ustawą polegała na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykraczało ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Tym samym kwestionowany przepis jest niezgodny też z art. 92 ust. 1 Konstytucji i z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. Zgodnie natomiast z art. 178 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08; uchwała NSA

z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.

W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją

i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08).

W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia

1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej nad zasadą ochrony interesu finansowego organu rejestrującego, pobierającego opłatę za dokonaną czynność wydania karty pojazdu (zob. wyrok WSA z dnia 11 grudnia 2007 r., I SA/Bd 239/07, wyrok NSA z dnia

24 lutego 2009 r., I OSK 418/08).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte

w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 u.p.r.d., nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w kwocie przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucją takiej karty.

Ponadto rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Art. 90 TWE stanowi, że żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji

w ramach wspólnego rynku).

Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, wydanego

w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku

z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany".

Należy podkreślić, że orzeczenia wstępne TS, w których interpretowane są przepisy prawa wspólnotowego, są co do zasady skuteczne ex tunc. W konsekwencji przepis prawa wspólnotowego, którego wykładnia była przedmiotem odpowiedzi TS na pytanie sądu krajowego, winien być interpretowany zgodnie z orzeczeniem Trybunału, począwszy od daty jego wejścia w życie, a nie od daty wydania wyroku przez TS. Skutkiem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego (D. Miąsik, Temporalne skutki wyroków Trybunału Sprawiedliwości (w:) M. Domańska, K. Gonera, M. Miąsik, A. Płachta, W. Postulski,

N. Półtorak, K. Witz, A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005, Lex Omega on-line).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był także i z tego względu

w pełni uprawniony do odmowy zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

W konsekwencji kwota uiszczona przez skarżących powyżej 75 zł za kartę pojazdu była kwotą nienależnie uiszczoną. Organ zatem jest zobowiązany zwrócić skarżącym nienależnie uiszczoną kwotę. Do zwrotu organ obowiązany jest zastosować formę działań przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stosownie do wskazań zawartych w uchwale NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07.

Mając na uwadze powyższe tut. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1

lit. a oraz c orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

H. Adamczewska-Wasilewicz L. Kleczkowski D. Dudra