Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1063/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4, art. 37 ust. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 4 pkt 16, art. 151 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 159
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 18 ust. 1, par. 19 pkt 2, par. 50 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] (dalej decyzja nr 1 z [...] września 2009 r.) Wójt Gminy K. (dalej Wójt albo organ I instancji), na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp bądź ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w związku z uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrzeży zbiornika wodnego "Murowaniec" (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego nr 34, poz. 899 z dnia 14 marca 2006 r.; dalej Uchwała z [...] grudnia 2005 r., Uchwała bądź Plan) ustalił z urzędu i nakazał uiścić W. i K. M. (dalej Zainteresowani, Odwołujący albo Skarżący) jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości M., obręb J.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że dnia [...] grudnia 2005 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrzeży zbiornika wodnego "Murowaniec". Po wejściu w życie Planu, Wnioskodawcy zbyli nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w miejscowości M. (obręb J.), znajdującą się na terenie objętym Uchwałą z [...] grudnia 2005 r. Wynika to z przesłanego Wójtowi odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2006 r. repertorium [...], sporządzonego przez notariusz E. B.-D. W następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrzeży zbiornika wodnego "Murowaniec", nastąpił wzrost wartości owej nieruchomości. W § 41 Uchwały określono stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrzeży zbiornika wodnego "Murowaniec". Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat licząc od dnia, w którym Plan stał się obowiązujący. Zgodnie z art. 36 ust. 4 upzp, po stronie Zainteresowanych powstał obowiązek wniesienia na rzecz Gminy K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu. Dnia [...] grudnia 2008 r. odbyła się wizja lokalna nieruchomości celem wykonania operatu szacunkowego. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami; obecnie t.j. Dz.U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Wysokość opłaty wyliczono w następujący sposób: wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła: [...] zł; wartość nieruchomości po uchwaleniu planu wynosi: [...] zł; różnica wartości wynosi: [...] zł; jednorazowa opłata stanowiąca 30% wzrostu wartości nieruchomości wynosi: [...] zł.

W związku z uwagami Zainteresowanych dotyczącymi sposobu ustalenia wartości nieruchomości będącego podstawą naliczenia jednorazowej opłaty Wójt wyjaśnił, że:

1) Podstawą prawną naliczenia opłaty planistycznej była ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 36 ust. 4 upzp. Tryb określania wartości nieruchomości określono w § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm. [z 2005, nr 196, poz. 1628].; dalej rozporządzenie z 2004 r.). W dniu wejścia w życie miejscowego Planu (29 marca 2006 r.), istniała działka nr [...] o powierzchni [...] ha i taki stan uwzględniono w wycenie nieruchomości. Nieruchomość przed uchwaleniem Planu przeznaczona była jako użytek leśny, a po uchwaleniu Planu jako tereny zieleni krajobrazowej z ograniczonym prawem zabudowy (zabudowa letniskowa i usługowa). Uwzględnienie w wycenie wydzielonych po uchwaleniu planu działek nr [...] byłoby sprzeczne z cytowanym przepisem.

2) Sposób wyceny został ściśle określony przepisami rozporządzenia z 2004 r. Dla gruntu leśnego (stan sprzed uchwalenia Planu) tryb wyceny określa § 18, który w ust. 1 stanowił, że przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych na cele rolne lub leśne, w przypadku braku transakcji rynkowych, stosuje się metodę wskaźników szacunkowych gruntów. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy dokonał badania rynku lokalnego i regionalnego. Przedmiotem badania były nieruchomości leśne pozbawione drzewostanu, gdyż takie nieruchomości mogą stanowić podstawę wyceny gruntu leśnego stanowiącego działkę nr [...], stosownie do § 50 rozporządzenia z 2004 r. Analiza rynku wykazała, że w obrocie rynkowym praktycznie nie występują nieruchomości leśne pozbawione drzewostanu. Dlatego zgodnie z cytowanym przepisem, zastosowano metodę wskaźników szacunkowych gruntu. Dla typu siedliskowego: Bór świeży oraz II okręgu podatkowego, do którego zakwalifikowana jest gmina K., wskaźnik szacunkowy wynosi 13 m3 drewna, co wynika z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów, przedstawionego również w operacie. Ponieważ prawodawca nie dopuścił możliwości stosowania dowolnych wskaźników szacunkowych, w tym kontekście opracowanie przedstawione przez Wnioskodawców "Operat szacunkowy wartości oraz miąższości drzewostanu sosnowego" nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia w tej sprawie. Rzecz dotyczy bowiem wartości gruntu, a nie drzewostanu. Tryb wyceny określony przez ustawodawcę nie może być dowolnie zmieniany lub modyfikowany, gdyż działanie takie stanowiłoby naruszenie przepisów prawa, mimo kwestionowanej przez Stronę wartości nieruchomości leśnej określonej z zastosowaniem tej metody.

3) Po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

(dnia [...] marca 2006 r.), zmieniło się przeznaczenie gruntu należącego do Wnioskodawców: tereny zieleni krajobrazowej z ograniczonym prawem zabudowy (zabudowa letniskowa i usługowa), jednak w tym dniu istniała nie podzielona działka nr [...] i taki stan nieruchomości uwzględniono w procedurze wyceny. Chybiona była sugestia uwzględnienia w wycenie wydzielonych działek [...], gdyż określona w ten sposób wartość uwzględniałaby rentę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości, co byłoby w sprzeczności z § 50 rozporządzenia z 2004 r. Przedmiotem analizy rynku były więc nieruchomości nie działki budowlane, a stanowiące odmienny sektor rynku nieruchomości "pola inwestycyjne". Na rynku lokalnym - w obrębie obrzeży zbiornika "Murowaniec" - nie stwierdzono transakcji rynkowych "polami inwestycyjnymi," dlatego przedmiotem badań był rynek regionalny. Wartość nieruchomości ustalona została w cenach na dzień sprzedaży działek (k. 4-8, 13-40, 73-76 akt I instancji).

II. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] (dalej decyzja nr 2 z [...] września 2009 r.) Wójt, na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 upzp i art. 104 kpa w związku z uchwałą z [...] grudnia 2005 r., ustalił z urzędu W. i K. M. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości M., obręb J.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że po wejściu w życie miejscowego Planu, Zainteresowani zbyli nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, znajdującą się na terenie objętym Uchwałą z [...] grudnia 2005 r. Okoliczność ta wynika z przesłanego Wójtowi odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2007 r. nr repertorium A [...] sporządzonego przez notariusz E. B.-D. W następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrzeży zbiornika wodnego "Murowaniec", nastąpił wzrost wartości owej nieruchomości. Jej wartość przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami w następujący sposób: wartość nieruchomości przed uchwaleniem Planu wynosiła: [...] zł; wartość nieruchomości po uchwaleniu planu wynosi: [...] zł; różnica wartości wynosi: [...] zł; jednorazowa opłata stanowiąca 30% wzrostu wartości nieruchomości wynosi: [...] zł. W pozostałym zakresie Wójt przedstawił tożsame rozważania prawne jak w decyzji nr 1 z dnia [...] września 2009 r. (k. 69-72 akt I instancji).

Odwołania od powyższych decyzji nr 1 i 2 z [...] września 2009 r. w jednym piśmie z dnia [...] października 2009 r. złożyli W. i K. M., wnosząc o zmniejszenie jednorazowych opłat przez ustalenie ich w drodze nowych operatów szacunkowych.

W uzasadnieniu Odwołujący wskazali, że decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] Wójt ustalił jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł dla działki nr [...] o powierzchni [...] ha, a decyzją z tego samego dnia, nr [...] Wójt ustalił jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł dla działek nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

Zdaniem Odwołujących, ustalone opłaty planistyczne dokonane w oparciu o operaty szacunkowe są nadmiernie wysokie i nie odzwierciedlają cen na rynku lokalnym gminy K. i wartości nieruchomości występujących na dzień sprzedaży działek na obrzeżach zbiornika wodnego M. Zgodnie z uchwalonym Planem zagospodarowania dla obrzeży zbiornika wodnego M., ustalono linię zalewową, która tworzy ograniczone prawo zabudowy, jak również utrudnienia w korzystaniu z tego terenu. Taka sytuacja nie została uwzględniona w operatach szacunkowych, gdyż nie występuje tam korekta ceny wynikająca z ograniczonego prawa zabudowy, jak również ewentualnych zalań przy podwyższonych stanach wód zbiornika wodnego M.

Jak wynika z operatów szacunkowych na stronie 9 i 10, rzeczoznawca przyjął ceny występujące poza gminą K., porównując je tylko z działkami z gminy P. koło P. i gminą K. koło G. Dlatego też, operaty te są sporządzone niezgodnie z Krajowymi Standardami Wyceny i rozporządzeniem z 2004 r. Przyjęcie takich wysokich cen dla gminy Koźminek jest niezgodne ze standardami rzeczoznawców majątkowych. Przyjęcie miejscowych cen sprzedaży w granicach od 7 do 8 zł byłoby zgodne ze stanem rzeczywistym ujawnionym w operatach szacunkowych w dziale "Rynek pól inwestycyjnych" na s. 9 i 10 odpowiednich operatów.

Działki z okolic P. i G. nie są działkami objętymi w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego, a tereny te są na etapie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P.". Zdaniem Odwołujących, wartości tych działek nie powinny być uwzględniane w operatach szacunkowych (k. 77-79 akt I instancji).

III. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (dalej decyzja nr 1 z dnia [...] listopada 2009 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję nr 1 z [...] września 2009 r.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium zauważyło, że teren działki nr [...] w myśl uchwały Rady Gminy K. z [...] grudnia 2005 r. oznaczono symbolem 3.5.1 ZKc – tereny zieleni krajobrazowej, uzupełniające przeznaczenie - zabudowa letniskowa bądź usługowa. Przed wejściem w życie tego Planu nieruchomość stanowiła grunt leśny.

W § 41 uchwały z [...] grudnia 2005 r. zawarto klauzulę dotyczącą naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu w wysokości 30%. Ustalanie opłat planistycznych w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje art. 36 ust. 4 upzp, a w myśl art. 37 ust. 11 upzp określanie wartości nieruchomości następuje na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przywołanymi przepisami, pobieranie jednorazowej opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia zbycia nieruchomości, w formie aktu notarialnego. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, oparł się na wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, który określił, że wartość rynkowa działki nr [...], na skutek zmiany planu, wzrosła o kwotę [...] zł. Kolegium podkreśliło, że nieruchomość stanowiąca własność Odwołujących była gruntem leśnym, a nie gruntem rolnym i w tej sytuacji podlegała innym regułom wyceny.

Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że tak na terenie gminy K., jak i na obszarze wschodniej Wielkopolski na przestrzeni lat 2004 - 2006 nie odnotowano transakcji nieruchomościami leśnymi, w związku z czym w myśl § 18 i 19 rozporządzenia z 2004 r., wyceny tej nieruchomości przed zmianą planu dokonano podejściem mieszanym, metodą wskaźników szacunkowych gruntu. Po zmianie planu rzeczoznawca dla potrzeb wyceny przyjął, że nieruchomość stanowi tzw. pole inwestycyjne, wymagające dalszych nakładów na podziały, doprowadzenie mediów itp. Wartość nieruchomości stanowiących pole inwestycyjne jest niższa niż działek budowlanych. Nieruchomości tego typu nie było na terenie gminy Koźminek i dlatego przyjęto transakcje z rynku regionalnego. Zdaniem Kolegium, operat szacunkowy odpowiada wymogom przewidzianym w ugn, a uszczegółowionym w rozporządzeniu z 2004 r. i w tej sytuacji Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania (k. 1, 2 akt SKO, załączonych do akt IV SA/Po 1063/10).

IV. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (dalej decyzja nr 2 z [...] listopada 2009 r.) Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję nr 2 z [...] września 2009 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium zauważyło, że teren działek nr [...],[...] i [...] w myśl uchwały Rady Gminy K. z [...] grudnia 2005 r. oznaczono symbolem 3.5.1 ZKc – tereny zieleni krajobrazowej, uzupełniające przeznaczenie - zabudowa letniskowa bądź usługowa. Przed wejściem w życie Planu nieruchomość stanowiła grunt leśny. Wójt, wydając zaskarżoną decyzję, oparł się na wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, który określił, że wartość rynkowa działek nr [...],[...] i [...], na skutek zmiany planu, wzrosła o kwotę [...] zł. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przeprowadziło tożsame rozważania jak w decyzji nr 1 z dnia [...] listopada 2009 r. (k. 1-2 akt SKO nr 50/09, załączonych do akt IV SA/Po 566/11- uprzednio pod sygn. IV SA/Po 79/10).

V. W piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) W. i K. M. wnieśli skargi na obie decyzje (nr 1 i 2) z dnia [...] listopada 2009 r.

Skarga na decyzję z [...] listopada 2010 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy K. z [...] września 2009 r. nr [...] jest przedmiotem rozpoznania w odrębnej sprawie IV SA/Po 566/11 (uprzednio pod sygn. IV SA/Po 79/10).

W niniejszej sprawie IV SA/Po 1063/10 (uprzednio pod sygn. IV SA/Po 78/10), Sąd zajmował się sprawą ze skargi W. i K. M. na decyzję z [...] listopada 2010 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy K. z [...] września 2009 r. nr [...], przywołując zagadnienia związane ze sprawą IV SA/Po 566/11 jedynie w takim zakresie, w jakim jest to użyteczne dla prześledzenia zdarzeń procesowych w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.

Skarżący przyznali, że działki budowlane nr [...] oraz [...],[...] i [...] do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży zbiornika wodnego "Murowaniec" stanowiły grunt leśny, natomiast z chwilą podjęcia uchwały z [...] grudnia 2005 r. przez Radę Gminy K. tereny, na których znajdują się owe działki, zostały przemianowane na tereny zieleni krajobrazowej, z uzupełniającym przeznaczeniem - zabudowy letniskowej lub usługowej, oznaczone symbolem 3.5.1. ZKc.

Zgodnie z postanowieniami Uchwały z [...] grudnia 2005 r. ustalono opłatę tzw. planistyczną w wysokości 30% naliczanej od różnicy wartości tych działek przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. Skoro ustalenie wartości tych działek następuje w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, to do tego niezbędne jest ustalenie wszystkich okoliczności wpływających na ustalanie ich wartości.

Jak podaje w samej decyzji Wójt, jak i SKO, działki w stosunku do których ustalono opłaty były gruntami leśnymi, a skoro tak, to nie można ich wartości ustalać w sposób dowolny, bez uwzględnienia stopnia zalesienia, dojrzałości i jakości drzewostanu. Tereny leśne winny być oszacowane zarówno jako wartość gruntu i jako wartość istniejącego zadrzewienia. Jeśli tego rzeczoznawca nie ujął w swym operacie szacunkowym (albo wycenił stan zadrzewienia w sposób niedostateczny), to taka wycena jest dotknięta wadą. Wada operatu na którym oparto decyzję, powoduje nieważność tej decyzji. Wartość gruntów leśnych, przed uchwaleniem planu zagospodarowania obrzeży zbiornika wodnego przyjęta dla ustalenia opłaty, w ocenie Skarżących jest rażąco niska i nie uwzględnia wartości drzewostanu, a jeśli nawet uwzględnia, to sposób daleki od racjonalności i jej wartości rzeczywistej.

Z drugiej strony istotą ustalenia opłaty planistycznej jest ustalenie wartości działek po uchwaleniu i ogłoszeniu planu zagospodarowania obrzeża zbiornika wodnego. Dla potrzeb ustalenia tej wartości niezbędne jest wykonanie przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Zdaniem Skarżących, ustalona w tym operacie wartość jest w porównaniu nawet z innymi działkami wysoka i nie przedstawia jej rzeczywistej wartości. "Mając na względzie rzeczywistej to chodzi o taką wartość, która odpowiada podobnym działkom" (cytat z uzasadnienia skargi). W operacie szacunkowym biegły dokonał porównania działek nie odpowiadających znaczeniu, które dla potrzeb niniejszej sprawy jest określone w art. 4 pkt 16 ugn. Biegły nadał całkiem inne znaczenie temu zwrotowi niż określa to ów przepis, gdyż dla porównania przyjął działki z innych okolic "o większym znaczeniu geograficznym i urbanistycznym" (okolice P. czy też G.; k. 3 akt IV SA/Po 1063/10). Nieuzasadnione jest tłumaczenie biegłego, że na terenie gminy nie odnotowano transakcji ponieważ Skarżący przedstawił wykaz takich transakcji na rozprawie, które nie zostały uwzględnione, albo ze strony biegłego zbyte milczeniem.

Niezmiernie istotnym dla ustalenia wartości wszystkich działek jest przede wszystkim ich charakter oraz narzucone ograniczenia w korzystaniu z tych działek. Przy opracowywaniu planu wszystkie działki zostały ograniczone w swobodnym korzystaniu przez wyznaczenie strefy zalewowej, na której nie można dokonywać żadnych inwestycji nawet tych rekreacyjnych, czy zabawowych. Jeśli jest ustalone prawo ograniczające sposób korzystania z nieruchomości, to taki stan winien wpływać na wartość tego gruntu. Stąd też porównywanie takich działek, posiadających wyznaczoną strefę zalewową z działkami, które nie mają żadnych ograniczeń, jest wielkim niedopatrzeniem i błędem. Poza tym dla każdej działki określona została inna strefa zalewowa, co wpływa na wielkość swobodnej do korzystania powierzchni. A więc dla każdej działki ta wycena winna mieć inną wielkość.

Jeśli dla właściciela działki ustanawiane jest prawo ograniczające korzystanie z własności, to taka okoliczność musi zostać uwzględniona w operacie szacunkowym. Z tego względu porównywanie działek Skarżących z innymi, nie mającymi podobieństwa, jest błędem oraz naruszeniem zasad określonych przepisami w sprawie wycen i sporządzania operatów szacunkowych (k. 2-4 akt IV SA/Po 1063/10).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], Kolegium wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

W uzasadnieniu SKO powtórzyło, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że z uwagi na brak transakcji obejmujących grunty leśne dokonał wyceny nieruchomości zgodnie z brzmieniem § 18 i 19 rozporządzenia z 2004 r. stosując metodę wskaźników szacunkowych gruntu. Rzeczoznawca dokonał wyceny gruntu leśnego, a nie wartości drzewostanu, który na tym gruncie się znajdował i z tego względu nie można było uwzględnić wyceny sporządzonej przez J. R. Przepis § 50 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. wyraźnie określa, że nie uwzględnia się części składowych dokonując wyceny nieruchomości dla określenia wysokości opłaty planistycznej. Rzeczoznawca majątkowy wycenił tę nieruchomość po zmianie planu jako pole inwestycyjne, którego wartość jest niższa niż działki budowlanej z uwagi na to, że konieczne jest poniesienie nakładów np. na podział czy doprowadzenie mediów. Zdaniem Kolegium wycena została sporządzona w sposób prawidłowy i odzwierciedla wartość nieruchomości Skarżących (k. 5-6 akt IV SA/Po 1063/10).

Podczas rozprawy dnia [...] czerwca 2011 r. pełnomocnik Skarżącej podniósł dodatkowo, że w sprawie doszło do nieprawidłowego doboru działek, czego skutkiem było zawyżenie wzrostu wartości nieruchomości. Pełnomocnik przyznał, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości, ale w znacznie mniejszym zakresie (k. 144 akt IV SA/Po 1063/10).

W toku postępowania sądowoadministracyjnego, dnia [...] listopada 2010 r., zmarł Skarżący K. M. Jego następcami prawnymi są: żona W. M., córka M. Z. M. i córka J. H. M. – każda z nich nabyła na podstawie ustawy udział po 1/3 części w spadku po K. M.. Po właściwym pouczeniu, córki K. M. – M. Z. M. i J. H. M. oświadczyły, że nie wstępują do toczącego się postępowania w sprawie ze skargi W. i K. M. na decyzję z [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (k. 118, 119, 121, 123, 124, 127-131 akt IV SA/Po 1063/10). W dalszej części postępowanie toczyło się z udziałem skarżącej W. M. (k. 134 akt IV SA/Po 1063/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2009 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z [...] września 2009 r. nr [...], Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji czyniąc je integralną podstawą ustaleń własnych.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była prawidłowość ustalenia przez organy administracji wzrostu wartości nieruchomości należącej do Skarżących w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą z [...] grudnia 2005 r. (§ 50 ust. 1, 2 rozporządzenia z 2004 r.), a następnie nałożenia na Skarżących obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu (§ 50 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.). Akty planistyczne wpływają w znaczący sposób na dozwolone możliwości korzystania przez właścicieli z ich uprawnień dotyczących nieruchomości. Stanowi o tym expressis verbis art. 6 ust. 1 upzp. Nieruchomości objęte nowo uchwalanymi miejscowymi planami tylko z tego powodu mogą zyskiwać bądź tracić na wartości, zależnie od przeznaczenia, jakie zostało im przydane w nowym ładzie przestrzennym. Z tego powodu w art. 36-37 upzp ustawodawca ustanowił szczegółowy tryb wzajemnych rozliczeń między gminą a właścicielem nieruchomości, w związku ze zmianą jej wartości, w wyniku uchwalenia planu miejscowego albo jego modyfikacji. Gdy nastąpi taka sytuacja, a właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości zbywa ją w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, wówczas na organie wykonawczym gminy spoczywa obowiązek pobrania od dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego jednorazowej opłaty ustalonej w miejscowym planie, określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 upzp w zw. z art. 37 ust. 4 upzp). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak zauważa się w doktrynie, skoro ustawodawca przesądził o istnieniu obowiązku wniesienia owej opłaty, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w upzp górnej jego wysokości, ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H. Beck 2008 r., s. 284 nb 3).

Wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest operat szacunkowy (art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ugn w zw. z art. 37 ust. 11 upzp). Organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego na podstawie art. 80 i 84 § 1 kpa (nakazującego organowi administracji ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego), art. 7 kpa (nakazującego podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego) i art. 77 § 1 kpa (nakładającego na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Nie jest wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny.

W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu ustawodawca w art. 37 ust. 11 upzp nakazał odpowiednio stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 151 ust. 1 ab initio ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. W art. 156 ust. 1 ugn ustawodawca powierzył sporządzenie na piśmie opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu. Dokument ten stanowi wyłączny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do jego oceny, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 7, 77 § 1, 80 kpa (wyrok NSA z dnia 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex nr 597629). Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 ugn Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 2004 r., określające w sposób szczegółowy zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie do § 50 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp, należy określić wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. Zgodnie z art. 47 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej kc), częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Do części składowych gruntu należą rosnące na nim drzewa od chwili zasadzenia lub zasiania (art. 48 kc; S. Rudnicki w: S. Dmowski, S. Rudnicki Komentarz do Kodeksu cywilnego. Część ogólna LexisNexis 2011 s. 228-229 uw. 5: E. Skowrońska-Bocian w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, C.H. Beck 2005 t. I, s. 199 nb 1, s. 200 nb 8), gdyż odłączenie ich od gruntu stanowiłoby zarówno istotną zmianę właściwości użytkowych nieruchomości, jak i istotne uszkodzenie samego drzewostanu. Dla sporządzenia operatu szacunkowego przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r.). Gdy przed uchwaleniem obecnego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, przy określaniu wartości nieruchomości, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (§ 50 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.).

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia na prawidłowym operacie szacunkowym, sporządzonym w styczniu 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. M., dla nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] (k. 13-40 akt I instancji). Organy zasadnie nie dokonały ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o nie podpisany odpis Operatu szacunkowego wartości oraz miąższości drzewostanu sosnowego, sporządzonego dnia [...] marca 2009 r. przez mgr inż. J. R. (k. 48-62 akt I instancji), gdyż zgodnie z § 50 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia z 2004 r., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości nie uwzględnia się jej części składowych, którymi są rosnące na niej drzewa. Powołany prawidłowo przez właściwy organ rzeczoznawca majątkowy W. M. w sposób prawidłowy uwzględnił zarówno datę, na którą określono wartość przedmiotu wyceny, odnosząc ją do dnia zbycia nieruchomości (dla działki nr [...] – 16 sierpnia 2006 r.; k. 8-4 akt I instancji); datę na którą uwzględniono stan przedmiotu wyceny w ostatnim dniu sprzed wejścia w życie miejscowego planu (28 marca 2006 r.) i datę na którą uwzględniono stan przedmiotu wyceny w dniu wejścia w życie miejscowego planu (29 marca 2006 r.). Dokonując wyceny nieruchomości stanowiących grunty leśne, rzeczoznawca majątkowy odwołując się do § 18 i 19 rozporządzenia z 2004 r., zastosował metodę wskaźników szacunkowych gruntów, poszerzając obszar badanego rynku o wschodnią W., z uwagi na brak nieruchomości podobnych na terenie gminy K. Należy w tym miejscu podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny gruntów leśnych kierował się również § 19 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r., uwzględniając stopień degradacji siedliska leśnego, szkodliwe oddziaływanie przemysłu na drzewostan, masowe występowanie szkodników, położenie w stosunku do siedlisk i głównych dróg, możliwość przemieszczenia drewna do miejsca odbioru transportem mechanicznym, jakość dróg dojazdowych, rodzaje gruntów przyległych, walory rekreacyjne. Dokonując wyceny nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu, zastosowana została metoda porównywania parami, w której uwzględniono pięć transakcji sprzedaży nieruchomości z dopuszczeniem zabudowy letniskowej i usługowej mających miejsce w latach 2005-2006.

Odnosząc powyższe uwagi do zarzutów sformułowanych w skardze, po pierwsze należy podkreślić, że podstawą określenia wartości nieruchomości należących do Skarżących były nieruchomości bez ich części składowych, o czym wyraźnie stanowi § 50 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia z 2004 r. Wartość i stan drzewostanu został natomiast uwzględniony w ramach zastosowanej metody wskaźników szacunkowych gruntów, o czym stanowi § 19 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r. Bezsporne jest to, że działka nr [...] w dacie wejścia w życie Planu była niezabudowana, nieogrodzona i nieuzbrojona (k. 7, 13 akt I instancji). Samo wejście w życie Planu nie zmieniło wartości lasu, rosnącego na działce nr [...].

Po drugie, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez organy administracji art. 4 pkt 16 ugn, przez nieprawidłowe przyjęcie do porównania działek z innych okolic "o większym znaczeniu geograficznym i urbanistycznym" (jak to określili Skarżący – k. 3 akt IV SA/Po 1063/10). Zgodnie ze wskazaną regulacją prawną nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Pojęcie nieruchomości podobnej użyte zostało przez ustawodawcę również w art. 153 ust. 1 ugn, jako wyznacznik dla określenia rynkowej wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy W. M. dokonując zestawienia par porównawczych dokonał wyczerpującego wyliczenia cech badanych nieruchomości, biorąc pod uwagę m. in. ich lokalizację, warunki przyrodniczo-geotechniczne oraz otoczenie. Dobór tych nieruchomości nie nosił cech arbitralności, tylko poparty został rzetelną charakterystyką ich cech podobieństwa. Rzeczoznawca prawidłowo i przekonująco wyjaśnił na rozprawie dnia 6 listopada 2009 r. przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., dlaczego nie mogły być podstawą ustaleń grunty wskazywane przez Odwołujących się – Zainteresowani wskazywali grunty rolne, nie zaś grunty leśne, jakim przed wejściem w życie Planu była działka nr [...]; działka ta nie stała się gruntem rolnym także po wejściu w życie Planu. Wobec tylko jednej transakcji na rynku lokalnym, lecz z przeznaczeniem pod usługi (co skutkowałoby przyjęciem znacznie wyższej wartości po wejściu w życie Planu), rzeczoznawca nie mógł posłużyć się innym podejściem niż podejście mieszane i inną metodą niż metoda wskaźników szacunkowych gruntu (k. 18-19 akt II instancji).

Po trzecie, w miejscowym planie z dnia [...] grudnia 2005 r. działka nr [...] objęta została jednostką bilansową 3.5.1 ZKc – tereny zieleni krajobrazowej, z ograniczonym prawem zabudowy, dopuszczającym zabudowę letniskową bądź usługową. W miejscowym planie wyraźnie wskazano, że na terenach położonych w odległości równej bądź mniejszej niż 15 m od strefy zagrożenia powodzią dopuszcza się lokalizację zabudowy pośrednio związanej z gruntem, np. w formie pali żelbetonowych. To ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości zostało uwzględnione w sporządzonym operatach szacunkowych, stanowiących podstawę do określenia opłaty z tytułu wzrostu ich wartości.

Organy obu instancji należycie wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Rzeczoznawca na rozprawie przed Samorządowym Kolegium odwoławczym udzielił szczegółowych wyjaśnień, udzielając odpowiedzi na zarzuty Odwołujących się. Wobec powyższego ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego, dokonana przez organy obu instancji, była prawidłowa. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Niniejszy operat jest należycie uzasadniony i w koniecznym zakresie uzupełniony wyjaśnieniami rzeczoznawcy w postępowaniu odwoławczym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa- komentarz" CH BECK 2009 s.339-340 nb 3, 7; Z.Janowicz "Kpa- komentarz" W.Pr. PWN 1999 s. 247 uw. 9) i trafnie został przez organy obu instancji uznany (T. Widła "Ocena dowodu z opinii biegłego" Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: "Kpc. Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 759 uw. 19, 21; E. Wengerek w: "Kpc z komentarzem" W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak –op. cit. s. 338-339 nb 1, 3; Z. Janowicz – op. cit. s. 245 uw. 1). Nie ulega wątpliwości, że przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Prywatny biegły może, nawet bez złej woli, informowany tylko przez jedną ze stron, eksponować momenty korzystne dla swego zleceniodawcy i jednocześnie pomijać, nawet nieświadomie, okoliczności mniej korzystne (K. Muller "Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren" Frankfurt s.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska "O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym" Pal. 3/76/51-52; K. Knoppek "Dokument w procesie cywilnym" Poznań 1993 s. 107-108; T. Ereciński – op. cit. s. 712 uw. 15, s. 758-759 uw. 18). Tym samym nie podpisany odpis dokumentu mgra inż. J. R. z dnia [...] marca 2009 r. jest zatem tylko odpisem dokumentu prywatnego (Z. Janowicz –op. cit. s. 246 uw. 4, 5) i tylko w tym trybie może być oceniany.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na względzie, że cena sprzedaży działki nr [...] – [...] zł jest wyższa aniżeli wartość określona w operacie szacunkowym – [...] zł. Przemawia to za tezą, że Skarżący nie zostali w żaden sposób pokrzywdzeni dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego wyceną nieruchomości, gdyż cena sprzedaży owej nieruchomości w wolnym obrocie rynkowym, osiągnęła wyższy poziom, niż przyjęty w operacie.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

ja