Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1635/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 39/16 w sprawie ze skargi M. F. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 39/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (zwanego też dalej "Prezydentem Miasta") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania: 1. zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku B. F., M. F. i Ł. F. z [...] grudnia 2004 r. o wypłatę odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 zajęte pod ulicę K. – w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdził, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądził na rzecz skarżącego M. F. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] grudnia 2004 r. Ł. F., M. F. oraz B. F., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zwrócili się za pośrednictwem Burmistrza Dzielnicy [...] do Prezydenta m.st. Warszawy "o wypłatę odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, pochodzące z księgi wieczystej KW Nr [...], zajęte pod ulicę K. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). W toku postępowania do wniosku przyłączyli się H. H. i J. S.. Rozpoznając sprawę organ ustalił, że współwłaścicielami nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. K., oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o pow. [...] m2, oraz zajętej pod drogę publiczną ul. F., oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o pow. [...] m2, w dniu [...] grudnia 1998 r., a także osobami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, są: Ł. F., syn J. i M., w udziale [...] części; B.F., syn J. i M., w udziale [...] części; M. F., syn J. i M., w udziale [...] części; J. M. S., syn B. i Z., w udziale [...] części; H. A. H., córka B. i Z., w udziale [...] części.

Decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki (dalej też jako "Wojewoda") stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę część ulicy K. w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. Nr [...] o pow. [...] m2. Na podstawie tej decyzji w księdze wieczystej KW Nr [...], jako właściciela gruntu stanowiącego ww. działkę wpisano [...].

Decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę część ulicy F. w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. nr [...] o pow. [...] m2. Następnie, w związku z dokonaną aktualizacją operatu ewidencyjnego z [...] czerwca 2006 r., zgodnie z którą działka nr [...] uległa powiększeniu o [...] m2, dokonano stosownej zmiany ww. decyzji Wojewody Nr [...] – decyzją tego organu z [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Zgodnie z odpisem zupełnym z księgi wieczystej KW Nr [...] z [...] stycznia 2012 r. prawo własności działki drogowej nr [...] przysługuje [...].

W związku z ww. decyzją ostateczną Wojewody z [...] sierpnia 2011 r. oraz utratą ważności operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie, organ zlecił opracowanie nowego operatu szacunkowego.

W postanowieniu z [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu zażalenia M. F. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia wnioskowanego odszkodowania, uznał zażalenie za nieuzasadnione. W ocenie Wojewody, z akt sprawy wynika, że organ I instancji podjął czynności zmierzające do uzyskania materiałów dowodowych niezbędnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, występując kolejnymi pismami do organów administracji publicznej oraz stron postępowania w celu pozyskania dokumentacji oraz informacji niezbędnych do rozpatrzenia wniosku.

Pismem z [...] stycznia 2016 r. (data wpływu do organu) M. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organów administracji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że 15 lat temu jego rodzina rozpoczęła pierwsze starania o uzyskanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położoną w [...] przy ulicy K. (dz. ewid. nr [...]) i ulicy F. (dz. ewid. nr [...]). Sprawa przez ponad 10 lat ciągnęła się bez specjalnych efektów. Skarżący wskazał, że [...] grudnia 2015 r. w Biurze Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] odbyła się rozprawa administracyjna, której następstwem powinno być wypłacenie odszkodowania za zajęty grunt. W jego ocenie, z wcześniejszych wieloletnich opóźnień już teraz można wnioskować, że Urząd Miasta rzeczoną sprawę będzie niepotrzebnie odwlekał.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił, że dotychczasowe ustalenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości wymagały od organu wystąpienia do wielu instytucji i jednostek organizacyjnych. Ponadto podniósł, że strony zostały poinformowane o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do [...] sierpnia 2016 r. Organ wskazał także, iż w przedmiotowej sprawie jest opracowywany projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega kontroli wewnętrznej pod względem merytorycznym i formalnym. Sprawy administracyjne rozpatrywane są przez Prezydenta Miasta sukcesywnie, według daty wpływu wniosku, kolejności zgromadzonego materiału dowodowego oraz środków finansowych zarezerwowanych w budżecie Miasta. Ze względu na skalę roszczeń odszkodowawczych kierowanych przez byłych właścicieli nieruchomości do Prezydenta Miasta oraz ograniczone środki finansowe, organ prowadząc postępowania administracyjne stara się wykorzystać wszelkie rozwiązania przewidziane w przepisach obowiązującego prawa, mogące usprawnić i przyspieszyć rozpatrzenie spraw administracyjnych.

Uwzględniając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 39/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy, jak też zaniechania, w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była "rażąca" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu w dniu [...] grudnia 2004 r. wniosku o wydanie decyzji odszkodowawczej, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienia tej sprawy w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań [i] przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wprawdzie w postanowieniach z [...] kwietnia 2005 r. (nr [...] i [...]) Prezydent Miasta zawiesił postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki, odpowiednio, nr [...] i [...], ale po podjęciu tych postępowań w dniu [...] listopada 2006 r. nie zakończył ich do dnia wniesienia skargi na bezczynność ([...] stycznia 2016 r.). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zakres podejmowanych w tym czasie przez Prezydenta Miasta czynności, jak wynika z akt sprawy, nie uzasadniał tak długiego czasu jej prowadzenia. Organ wielokrotnie w toku postępowania wyznaczał nowe terminy zakończenia sprawy odszkodowawczej. W piśmie z [...] października 2006 r. powiadomił strony, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt sprawy oraz poinformował, że rozstrzygnięcie merytoryczne w tej sprawie nastąpi nie później niż do końca I kwartału 2007 r. W piśmie z [...] lutego 2007 r. wskazał dodatkowy termin załatwienia sprawy – do końca II kwartału 2007 r. z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego. Pismem z [...] października 2007 r. organ poinformował strony, że rozstrzygnięcie merytoryczne nastąpi nie później niż do końca 2007 r. Z kolei w piśmie z [...] marca 2012 r. poinformował, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt sprawy, i wskazał, że rozstrzygnięcie merytoryczne nastąpi nie później niż do końca [...] grudnia 2012 r. Następnie pismami z [...] września 2014 r. oraz [...] stycznia 2015 r. organ poinformował strony postępowania, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w piśmie z [...] marca 2012 r. z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt sprawy, i wskazał, że rozstrzygnięcie merytoryczne nastąpi nie później niż do końca [...] sierpnia 2015 r. W piśmie z [...] sierpnia 2015 r. kolejny raz wyjaśnił, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie do tego dnia z uwagi na konieczność zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., oraz poinformował, że rozstrzygnięcie merytoryczne nastąpi nie później niż do końca [...] sierpnia 2016 r.

Zdaniem Sądu I instancji organ przez wiele miesięcy nie wykonywał obowiązków ciążących na nim z mocy art. 36 § 1 k.p.a. i nie sposób uznać w niniejszej sprawie, że przekroczenie terminów do rozpatrzenia sprawy było nieznaczne. Organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści ww. przepisu, gdyż podczas trwającego ponad 10 lat postępowania wielokrotnie informował strony o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i następnie nie dotrzymywał tego terminu. Pomimo pism informujących o przewidywanych terminach zakończenia sprawy, przez wiele miesięcy pozostawał w bezczynności, nie informując stron o przyczynach zwłoki. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przyczyną tak długo trwającej zwłoki nie może być stwierdzenie organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że dotychczasowe ustalenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości wymagały od organu wystąpienia do wielu instytucji i jednostek organizacyjnych. Również przyczyną tak długo trwającej zwłoki nie może być skala roszczeń odszkodowawczych kierowanych przez byłych właścicieli nieruchomości do Prezydenta Miasta oraz ograniczone środki finansowe. Tak długotrwałej zwłoki nie może także uzasadniać stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że organ prowadząc postępowania administracyjne stara się wykorzystać wszelkie rozwiązania przewidziane w przepisach obowiązującego prawa, mogące usprawnić i przyspieszyć rozpatrzenie spraw administracyjnych. Zdaniem Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby organ kierując się zasadą wszechstronności wyjaśnienia sprawy oraz szybkości postępowania rozpoznał wniosek stron o wypłatę odszkodowania po sporządzeniu operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r. Organ nie podjął także żadnych czynności po zakończeniu rozprawy administracyjnej w dniu [...] grudnia 2015 r. Wbrew zasadzie szybkości postępowania Prezydent Miasta w piśmie z [...] sierpnia 2015 r. poinformował strony, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi nie później niż do końca [...] sierpnia 2016 r.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, podawane przez organ powody nierozpatrzenia sprawy w terminie nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że kwestia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy nie mogą usprawiedliwiać zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy. Wyznaczenie podczas trwającego w sumie ponad 10 lat postępowania kilku terminów załatwienia sprawy i niewskazanie przyczyn niezałatwienia sprawy, nie może w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności. Tym samym zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę. Nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości, nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu, lecz są obrazem niedowładu organizacyjnego organu. W konsekwencji od wpłynięcia do organu wniosku o wypłatę odszkodowania, pozostawał on przez ponad 10 lat w zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że wskazane okoliczności uzasadniają stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył sprawy, czym naruszył postanowienia art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i korespondujący z nim art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Okoliczności te przemawiają również za uznaniem, że bezczynność Ministra [powinno być: Prezydenta Miasta – uw. NSA] miała rażący charakter, ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i czasokres braku jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, co wynikało wyłącznie i bezpośrednio z niedziałania i opieszałości organu, nie podejmującego koniecznych czynności procesowych zmierzających do zakończenia postępowania i ignorując wszelkie obowiązujące terminy jej załatwienia. Sąd Wojewódzki nie stwierdził natomiast podstaw do przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, z uwagi na czynności, które podejmował organ w niniejszej sprawie, dotyczące ustalenia stanu prawnego nieruchomości, wymagające od organu wystąpienia do wielu instytucji i jednostek organizacyjnych.

Prezydent m.st. Warszawy, zastępowany przez r.pr. J. B., wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności bez zbędnej zwłoki, które są niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, oraz poprzez zobowiązanie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy,

– art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z "art. 35 par." k.p.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i nie wzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności przyczyn niezależnych od organu, które w przedmiotowej sprawie przyczyniły się do opóźnienia w wydaniu decyzji, co miało istotne znaczenie dla oceny charakteru stwierdzonej bezczynności.

Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik napisał, że nie można zgodzić się z twierdzeniami Sądu, iż organ nie podjął żadnych czynności w sprawie i opieszale prowadził postępowanie, albowiem sprawa ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne ma charakter skomplikowany, a czynności w przedmiotowej sprawie były podejmowane na bieżąco. Wskazał, że w tej sprawie organ uzyskał m.in. decyzje Wojewody z [...] sierpnia 2005 r. (nr [...] i nr [...]) stwierdzające nabycie przez Miasto własności przedmiotowych działek gruntów zajętych pod drogi publiczne. Podkreślił, że wnioskiem z [...] listopada 2007 r. ówczesny pełnomocnik stron wystąpił do Wojewody o zmianę decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. i że decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda zmienił ww. decyzję. Nadto wskazał, że organ uzyskał akta stanu cywilnego, zaświadczenia z księgi hipotecznej, prawomocne postanowienia o nabyciu spadku, postanowienia o dziale spadku, operat szacunkowy określający wartość nieruchomości gruntowej, wyjaśnienia Biura Geodezji i Katastru, a po uzyskaniu nowego operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r. (poprzedni stracił ważność) przeprowadził w dniu [...] listopada 2015 r. rozprawę administracyjną. Pełnomocnik podkreślił, że organ prowadzący postępowanie kilkakrotnie informował strony postępowania, że sprawa jest trudna i skomplikowana. Na każdym etapie postępowania były one informowane o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, jak również o brakach w dokumentacji, które uniemożliwiały zakończenie postępowanie i wydanie decyzji. Organ, aby móc rozstrzygnąć sprawę wniosku o ustalenie odszkodowania i wypłatę odszkodowania, działał w sposób wnikliwy i wszechstronny. W tym celu wystąpił do wielu instytucji i jednostek organizacyjnych. Powyższe okoliczności, zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie pozwalają na stwierdzenie, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, i to z rażącym naruszeniem prawa.

Niezależnie od tego pełnomocnik Prezydenta Miasta podniósł, że wyznaczony przez Sąd termin 1 miesiąca do wydania rozstrzygnięcia w sprawie od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w warunkach przedmiotowej sprawy jest niewykonalny. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organ przed wydaniem decyzji umożliwia stronom postępowania wypowiedzenie się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tak krótki termin uniemożliwia zastosowanie ww. przepisu, co w tej sprawie jest niezbędne i konieczne.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że pewne opóźnienia w dotrzymaniu terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie wynikają ze złej woli organu, lecz z przyczyn natury finansowo-organizacyjnych. Brak jest bowiem pełnego pokrycia w budżecie środków finansowych w sprawach odszkodowawczych, prowadzonych przez Prezydenta Miasta. Ze względu na ogromną skalę roszczeń odszkodowawczych kierowanych doń przez byłych właścicieli nieruchomości, ich spadkobierców albo następców prawnych, oraz ograniczone środki finansowe, pomimo podejmowanych starań, organ niestety nie jest w stanie wydawać rozstrzygnięć merytorycznych w terminach zgodnych z oczekiwaniami stron postępowania.

Pismem z [...] sierpnia 2016 r. organ poinformował, że w związku z podjęciem przez Radę [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. uchwały nr [...] w sprawie zmian w budżecie [...] i zabezpieczeniem środków finansowych na cel m.in. wypłaty odszkodowań, w dniu [...] lipca 2016 r. Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe działki zajęte pod ul. K. i ul. F.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. mogą nimi być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej z podstaw wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż w obu zarzutach podniesionych w tej skardze, jej autor wytknął naruszenia przepisów postępowania.

Od razu należy zaznaczyć, że już z przyczyn formalnych – a to z uwagi na wadliwą konstrukcję i braki w uzasadnieniu – nie mógł odnieść zamierzonego skutku drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z "art. 35 par." k.p.a. Po pierwsze, w zarzucie tym nie wskazano, o którą konkretnie jednostkę redakcyjną art. 35 k.p.a. w tym przypadku chodzi (o który paragraf – art. 35 k.p.a. ówcześnie miał ich pięć). Tymczasem, jak trafnie wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (paragrafów / ustępów, punktów, itd.) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. (zob. wyrok NSA z 19.10.2016 r., II OSK 39/15; por. też wyroki NSA: z 30.11.2016 r., I FSK 599/15; z 09.11.2016 r., I GSK 968/16; z 18.10.2016 r., II OSK 3381/14; z 05.09.2017 r., II OSK 3067/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Po drugie, zarzucając Sądowi I instancji "wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i nie wzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy", autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w jej motywach, które konkretnie ustalenia faktyczne lub istotne okoliczności sprawy zostały przez Sąd pominięte, ani w jaki sposób zarzucane pominięcie mogło znacząco wpłynąć na wynik sprawy. Wymogu tego nie spełniają ani ogólnikowe stwierdzenia, że zarzut ten dotyczy "w szczególności przyczyn niezależnych od organu, które w przedmiotowej sprawie przyczyniły się do opóźnienia w wydaniu decyzji, co miało istotne znaczenie dla oceny charakteru stwierdzonej bezczynności", a sama "sprawa jest trudna i skomplikowana", ani wskazanie na czynności, jakie musiał podjąć organ w związku z rozpoznawaniem sprawy ("wystąpienie do wielu instytucji i jednostek", uzyskanie nowego operatu, przeprowadzenie rozprawy, itp.; a wcześniej: oczekiwanie na zawnioskowaną przez stronę w 2007 r. zmianę decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2005 r. nr [...]). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem jasno, że żadnej z tych okoliczności Sąd I instancji nie pominął, lecz trafnie przyjął, że wszystkie one i tak nie mogły uzasadniać niezałatwienia wnioskowanej sprawy podczas trwającego ponad 10 (a ściślej: ponad 11) lat – i mimo to jeszcze nie zakończonego do dnia wydania ww. wyroku – postępowania administracyjnego.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. należy stwierdzić, że także on okazał się chybiony.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Cytowany art. 149 p.p.s.a. – w ślad za art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – wyróżnia dwie postaci opieszałości organu: bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga rozpatrywana przez Sąd I instancji koncentrowała się na zarzucie "bezczynności organu". Rozumienie tego pojęcia obecnie – tj. po nowelizacji ww. przepisów ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która polegała na dodaniu, z dniem 11 kwietnia 2011 r., skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania – uległo zasadniczo zawężeniu do niewydania w terminie żądanego aktu lub niepodjęcia w terminie żądanej czynności (por. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do art. 37 § 1 k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy względnie aktów staranności przewidzianych art. 36 k.p.a. wyklucza co do zasady możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Jednakże w kontrolowanej sprawie zarzut taki mógł zostać zasadnie Prezydentowi Miasta postawiony – co też trafnie stwierdził Sąd I instancji – a to z następujących względów.

Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że nie został w tej sprawie dochowany ustawowy termin jej załatwienia, który zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. dla sprawy szczególnie skomplikowanej – a taki charakter mają z reguły sprawy odszkodowawcze, w których każdorazowo zachodzi potrzeba ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego – wynosi, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, maksymalnie dwa miesiące. Tymczasem w kontrolowanej sprawie od dnia złożenia wniosku przez skarżącego M. F. oraz Ł. F. i B. F. ([...] grudnia 2004 r.) do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji ([...] kwietnia 2016 r.) upłynęło ponad 136 miesięcy – co oznacza, że już wówczas ustawowy termin załatwienia sprawy został przekroczony ponad 68-krotnie – a mimo to sprawa nadal pozostawała niezałatwioną. Dopiero bowiem w dniu [...] lipca 2016 r. – a więc po kolejnych 3 miesiącach, już w toku niniejszego postępowania kasacyjnego – Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję w przedmiocie wnioskowanego odszkodowania. Zarazem, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ani stopień skomplikowania sprawy, ani czynności podejmowane przez organ w toku postępowania, nie uzasadniały tak drastycznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. W szczególności bowiem, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nic nie stało na przeszkodzie, aby organ kierując się zasadą wszechstronności wyjaśnienia sprawy oraz szybkości postępowania rozpoznał wniosek stron o wypłatę odszkodowania niezwłocznie po sporządzeniu operatu szacunkowego z 28 lipca 2015 r.; tymczasem organ nie podjął żadnych czynności także po zakończeniu rozprawy administracyjnej w dniu 11 grudnia 2015 r. Co więcej, w odpowiedzi na skargę – datowanej na 02 lutego 2016 r. – organ podał, że "w przedmiotowej sprawie jest opracowywany projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega kontroli wewnętrznej pod względem merytorycznym i formalnym". Stąd wniosek, że samo opracowanie, weryfikacja oraz podpisanie decyzji (w dniu [...] lipca 2016 r.) zajęło organowi ponad 5 miesięcy.

Po drugie, Prezydent Miasta nie dopełnił w sposób należyty aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. Artykuł ten w ówczesnym brzmieniu stanowił, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 (lub w przepisach szczególnych – fragment dodany od 11 kwietnia 2011 r. – uw. NSA) organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że w toku kontrolowanego postępowania organ wielokrotnie wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, a następnie ich wielokrotnie nie dotrzymywał. Poza tym słusznie Sąd ów wytknął, że organ przez wiele miesięcy nie wykonywał obowiązków ciążących na nim z mocy art. 36 k.p.a. Dość powiedzieć, że takie okresy "niepokryte" wymaganymi przedłużeniami terminu załatwienia sprawy obejmowały zwłaszcza czas pomiędzy: 30 czerwca a 19 października 2007 r. (ponad 3 miesiące), 31 grudnia 2007 r. a 02 marca 2012 r. (ponad 62 miesiące), 31 grudnia 2012 r. a 23 września 2014 r. (ponad 20 miesięcy). Wskazane uchybienia przepisom art. 36 k.p.a. nie znajdują żadnego usprawiedliwienia ani w aktach sprawy, ani w argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Po trzecie, nie może obezwładnić zarzutu dopuszczenia się przez organ bezczynności w kontrolowanej sprawie ta okoliczność, że skarga na bezczynność została wniesiona przez M. F. w czasie biegu terminu załatwienia sprawy, przedłużonego pismem z [...] sierpnia 2015 r. do [...] sierpnia 2016 r., i że ostatecznie termin ten został przez organ dotrzymany. Albowiem – abstrahując nawet w tym miejscu od wcześniejszych uwag – należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wyznaczenie tego ostatniego terminu nastąpiło ewidentnie wbrew zasadzie szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. Poza tym nie może uchodzić z pola widzenia fakt, że rzeczywistą, podstawową przyczyną prowadzenia przedmiotowego postępowania (przynajmniej w jego końcowej fazie) w sposób długotrwały – w tym także przedłużenia tego postępowania na okres od 31 sierpnia 2015 r. do 31 sierpnia 2016 r. – była nie, deklarowana wielokrotnie przez organ, potrzeba "zgromadzenia całości materiału dowodowego", lecz przyczyny natury finansowo-organizacyjnej, przede wszystkim w postaci ograniczoności środków finansowych przeznaczanych w budżecie Miasta na pokrycie roszczeń w sprawach odszkodowawczych prowadzonych przez Prezydenta Miasta. Potwierdza to zarówno treść uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 5), jak i późniejszego pisma procesowego organu z 05 sierpnia 2016 r. Tego rodzaju przyczyny – jako leżące po stronie organu – nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w załatwieniu sprawy, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki. A już na pewno nie mogą usprawiedliwiać załatwiania sprawy odszkodowawczej przez ponad 11 lat.

W świetle dotychczasowych uwag, Sąd I instancji miał pełne podstawy do stwierdzenia, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w kontrolowanej sprawie, a także do uznania, że stwierdzoną bezczynność organu cechował rażący – tj. szczególnie naganny – charakter. Odmienne stanowisko autora skargi kasacyjnej nie zostało przekonująco uzasadnione, i już z tego względu nie zasługiwało na akceptację. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy za oceną, iż przedmiotowe postępowanie był prowadzone z rażącym naruszeniem prawa, przemawiała zwłaszcza długotrwałość tego postępowania (przypomnijmy: ponad 11 lat) oraz znaczne okresy braku jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej (przykładowo w aktach administracyjnych sprawy brak jest śladu jakiejkolwiek aktywności organu w okresie pomiędzy 07 stycznia 2008 r. a 04 stycznia 2011 r.). Nie bez znaczenia jest także fakt, że pomimo wniesienia przez stronę skargi na bezczynność organu, do dnia jej rozpoznania i wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji sprawa nie została załatwiona przez organ w wymaganej formie procesowej. Decyzję w tej sprawie Prezydent m.st. Warszawy wydał dopiero [...] lipca 2016 r. Fakt ukazania się tej decyzji w czasie, gdy sprawa zawisła już przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, z oczywistych względów nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Bezzasadny okazał się także zarzut "niewykonalności" terminu – jednomiesięcznego – wyznaczonego organowi przez Sąd I instancji do załatwienia sprawy. Wystarczy zauważyć, że taki termin został zakreślony przez ustawodawcę w art. 35 § 3 k.p.a. dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego. Tymczasem, jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, już w tamtym momencie postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie było zakończone, skoro w organie trwały prace na opracowaniem i weryfikacją projektu decyzji. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie sposób zaś racjonalnie twierdzić, iżby termin 1 miesiąca nie wystarczał na wyczerpanie dyspozycji art. 10 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.