Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 438/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77, art. 78 ust. 2, art. 79, art. 81
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r., nr [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu wniosku M.S. i L.W.-S., użytkownika wieczystego udziału [...] części gruntu położonego w Ł., przy ul. A o powierzchni [...] m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 134/68 w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], dotyczącego ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, na podstawie art. 72 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 1, ust. 2a i ust. 3, art. 78 ust. 1-3, art. 79 ust. 1-3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – zwanej dalej: "u.g.n.", art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.), umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zlokalizowanego w Ł., w obrębie [...], oznaczonym jako działka nr 134/68.

Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta Ł. pismem z 15 listopada 2018 r., skierowanym do małżonków M.S. i L.W.-S. - użytkowników wieczystych udziału [...] części gruntu położonego w Ł., przy ul. A (tj. gruntu stanowiącego drogę) o powierzchni [...] m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 134/68 w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i zaproponował ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej, wskazując przy tym podstawy owej zmiany. Nowa opłata roczna została ustalona w wysokości 87,94 zł i miała obowiązywać od dnia 1 stycznia 2019 r., przy czym w roku 2019 płatność ustalono na kwotę 12,74 zł; w 2020 r. - 50,34 zł, w 2021 r. - 87,94 zł. W uzasadnieniu wypowiedzenia wskazano, że dotychczasowa wartość gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym uległa zmianie i zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego wynosi 272600 zł. Natomiast opłata roczna stanowi iloczyn 1% wartości gruntu oraz przypadającego w niej udziału ([...]). Opisane wyżej wypowiedzenie zostało doręczone stronie 27 listopada 2018 r.

Wypowiedzenie dotychczasowej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zakwestionowali M.S. i L.W.-S. poprzez złożenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosku z 20 grudnia 2018 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Wniosek został złożony w ustawowym terminie, określonym w art. 78 ust. 2 u.g.n. Użytkownik wieczysty podniósł szereg uwag dotyczących niezasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, w tym że: - wartość nieruchomości jest rażąco zawyżona, gdyż droga ma charakter drogi dojazdowej w zamkniętym osiedlu segmentów, jest drogą prywatną i korzystają z niej tylko właściciele segmentów, każdorazowa sprzedaż domu wiąże się również ze sprzedażą udziału w drodze; - dla przedmiotowej nieruchomości ustanowione jest ograniczone prawo rzeczowe, tj. służebność na rzecz [...] Spółki Infrastrukturalnej z pasem ochronnym ograniczającym możliwość korzystania efektywnego z działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając zgodnie z art. 79 ust. 2 u.g.n., rozpatrzyło złożony wniosek na rozprawie 6 marca 2019 r. i 21 marca 2019 r. przy udziale pełnomocnika właściciela gruntu. Kolegium zobowiązało na rozprawie

6 marca 2019 r. pełnomocnika właściciela gruntu do przedstawienia zwrotnych potwierdzeń odbioru wypowiedzeń skierowanych do wszystkich użytkowników wieczystych tej nieruchomości w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W odpowiedzi pismem z 12 marca 2019 r. właściciel gruntu wskazał, że nieruchomość stanowi drogę, zatem nie ma zastosowania do niego powyższa ustawa.

Dalej Kolegium, w oparciu o art. 232 i art. 238 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny oraz art. 67, art. 71 ust. 1 i 4, art. 77 ust. 1 u.g.n. stwierdziło, że właściciel nieruchomości władny jest do ustalania i dokonywania aktualizacji opłaty z tytułu wieczystego użytkowania, w przypadku gdy wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Ł. skorzystał z możliwości przewidzianej prawem i dokonał aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (tj. gruntu stanowiącego drogę) o powierzchni [...] m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 134/68 w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. P.W., z którego wynika, że aktualna wartość nieruchomości wynosi 272600zł.

Oszacowanie wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie zostało dokonane stosownie do obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i stwierdziło, że nieruchomość stanowiąca działkę gruntu nr 134/68 może stanowić grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, a zatem zastosowanie do niej będzie miała ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Wynika to z brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, gdyż poza budynkami mieszkalnym grunty te mogą być zabudowane budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Droga wewnętrzna wybudowana na działce nr 134/68, nie jest drogą publiczną, stanowi dojazd do domów jednorodzinnych na ogrodzonym osiedlu. Droga jest z obu stron zamknięta jest bramami. Co więcej w niej zlokalizowana jest infrastruktura techniczna umożliwiająca prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych w postaci sieci wodociągowej. Droga umożliwia dojazd mieszkańców do poszczególnych domów jednorodzinnych. Wobec czego w tym konkretnym przypadku można mówić, że działka nr 134/68 jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe. Do tej pory stawka procentowa opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosiła 1%, czyli tyle ile dla nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Co więcej z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że prawo użytkowania wieczystego obejmuje następujący sposób korzystania "działki gruntu w użytkowaniu wieczystym przeznaczone pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe" (DZIAŁ I-SP - spis praw związanych z własnością), co potwierdza stanowisko Kolegium co do charakteru przedmiotowej nieruchomości.

Organ zaznaczył w tym miejscu, że 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W świetle art. 4 tej ustawy Kolegium rozpatrując sprawę jest zobligowane do zbadania czy postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W niniejszej sprawie wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego zostały wydane 15 listopada 2018 r. Natomiast weryfikacja okresu doręczeń tych wypowiedzeń możliwa jest jedynie w odniesieniu do osób składających wniosek do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.

Kolegium podkreśliło, że właściciel gruntu Gmina Miasto Ł. nie wykonując zobowiązania Kolegium uniemożliwiła dokonanie oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej. Wobec czego Kolegium nie miało możliwości skutecznie zweryfikować, czy wszyscy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości otrzymali wypowiedzenia pomiędzy 5 października 2018 r. a przed 1 stycznia 2019 r. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, to ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny, przy wyłącznie posiłkowym stosowaniu przepisów k.p.a. co wynika z tego, że stosunek użytkowania wieczystego jest stosunkiem cywilnym, a nie administracyjnym. Stąd też strony zobowiązane są przedstawiać twierdzenia i fakty, z których wywodzą dla siebie określone skutki prawne. Strona, która zaniecha wykonania zobowiązania Kolegium obciążona jest negatywnymi skutkami procesowymi, w postaci braku możliwości poparcia swoich twierdzeń dowodami. Nieprzedstawienie przez dotychczasowego właściciela gruntu wszystkich zwrotnych potwierdzeń doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, pozwalało Kolegium na przyjęcie stanowiska, że nie wszystkie wypowiedzenia mogły zostać doręczone do 31 grudnia 2018 r.

Kolegium wskazało dalej, że postępowania niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, co do których wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. umarza się. W ocenie Kolegium niniejsze postępowanie nie zostało zakończone w dniu wejścia w życiu ww. ustawy, tj. do 13 lutego 2019 r.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że postępowanie należy umorzyć, gdyż właściciel gruntu nie przedstawił dowodów na to, że wszystkie wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone w okresie do 31 grudnia 2018 r.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyło Miasto Ł., zarzucając naruszenie:

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa, użytkowania wieczystego, gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem przedmiotowy grunt nie jest objęty działaniem ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.;

- art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowy grunt jest objęty działaniem ww. ustawy, podczas gdy przedmiotowa działka nie jest zabudowana ani budynkiem jednorodzinnym ani wielorodzinnym;

- art. 79 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez przyjęcie, że pozostałym współużytkownikom wieczystym nie zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej wysokości, opłaty przed dniem 1 stycznia 2019 r.;

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o obciążenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztami postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

W istocie przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia i stosowanie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 roku, poz.270).

Zgodnie z ust. 1 tego przepisu: jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów weszła w życie w dniu 13 lutego 2019 roku.

Gmina Miasto Ł. jest zdania, że moment wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. wyznacza zlecenie przez właściciela gruntu sporządzenia operatu szacunkowego, "a przynajmniej jego sporządzenie".

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zaś dzień złożenia do SKO przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Rację w tym sporze należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

Dla porządku należy przypomnieć, że zdarzenia w postaci zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego wartości gruntu, czy też sporządzenie owego operatu nastąpiły przed dniem 5 października 2018 r., wniosek uczestnika postępowania S.P., dotyczący wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej został złożony w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. w dniu 26 listopada 2018 r. a nadto nie wszyscy współużytkownicy wieczyści działki gruntu otrzymali wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej przed dniem 1 stycznia 2019 roku. W szczególności takiego wypowiedzenia nie otrzymał P.F. (oświadczenie z dnia 4 kwietnia 2019 roku, znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego).

Wobec tak zarysowanego sporu wyjaśnić należy, że co do zasady kwestia podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Jednakże zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. przepisy art. 77-82 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2204, dalej jako: "u.g.n."). Zgodnie z art. 77 ust. 3 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 77 ust. 1 u.g.n.) nie częściej niż raz na trzy lata, o ile wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Owej aktualizacji dokonuje organ właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Z kolei zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 u.g.n., w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty wraz z ofertą przyjęcia nowej jej wysokości użytkownik wieczysty może złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działania opisane w art. 77-78 u.g.n. nie są postępowaniem w rozumieniu art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 roku. Takie czynności jak zlecenie biegłemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego, zapoznanie się z jego treścią mają charakter analityczny, zmierzający do ustalenia, czy spełniony jest zasadniczy warunek zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – zmiany wartości nieruchomości gruntowej. Mogą więc, ale nie muszą prowadzić do wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej na przykład wówczas, gdy z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego będzie wynikało, że wartość nieruchomości gruntowej nie uległa zmianie. Wypowiedzenie z kolei ma charakter ściśle cywilistyczny, w istocie stanowi wyraz woli właściciela nieruchomości zmiany jednego z istotnych postanowień umowy o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste, które także jest instytucją prawa cywilnego (uregulowaną w art. 232-243 Kodeksu cywilnego). Chociaż wypowiedzenie dokonywane jest przez właściwy organ reprezentujący właściciela gruntu, nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Poddanie kontroli administracyjnej wypowiedzenia przed ewentualnym sporem cywilnym (przed sądem powszechnym) nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy zawarte w art. 77 u.g.n pełnią w istocie funkcję ochrony użytkowników wieczystych ograniczając możliwość dowolnego kształtowania wysokości opłaty rocznej, a także ograniczając ilość owych zmian w trakcie trwania umowy. Przepisy te więc ograniczają uprawnienia składające się na treść prawa własności. Należy zwrócić uwagę jeszcze na jedną okoliczność, otóż jedynymi przepisami proceduralnymi, które mają zastosowanie w działaniach właściciela zmierzających do zmiany wysokości opłaty rocznej są przepisy dotyczące doręczeń zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (art.78 ust.1 u.g.n in fine). Powoduje to, że nie można ustalić momentu, w którym "postepowanie" jest wszczęte, jakie zdarzenie wywołuje taki skutek, czy pozyskanie przez właściciela informacji, że nastąpiły zmiany cen na rynku nieruchomości gruntowych, czy zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, czy wreszcie data wpływu owego operatu do organu właściciela nieruchomości (dotyczy to aktualizacji dokonywanej z urzędu). W przypadku aktualizacji dokonywanej na wniosek użytkownika wieczystego (art. 81 u.g.n.) także istnieją opisane wcześniej dylematy, a to z tego powodu, że jedynymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie w działaniach aktualizacyjnych właściciela gruntu, są przepisy dotyczące doręczeń. Znamienne przy tym jest to, że nawet autor skargi ma problem ze wskazaniem jakie zdarzenie wywołuje skutek w postaci wszczęcia postępowania z punktu widzenia proponowanej w skardze wykładni art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 roku. Autor skargi alternatywnie wskazuje na moment (datę) zlecenia operatu, bądź jego sporządzenia.

Jak wyżej wskazano, sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyznał rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że datą wszczęcia postępowania, o której mowa w komentowanych przepisach ustawy zmieniającej jest data wpływu wniosku użytkownika wieczystego do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Postępowanie jakie toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku skierowanego przeciwko aktualizacji opłaty nie jest postępowaniem administracyjnym. Niemniej jednak do owego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opisane w art. 79 ust.7 u.g.n. odesłanie m.in. do przepisów dotyczących postępowania zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego ma charakter kluczowy. Otóż zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). Z zacytowanych przepisów, które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu, które toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym ściśle wynika moment wszczęcia owego postępowania. Jak już wyżej podniesiono, praktycznie nie ma możliwości wskazania takiego momentu w zakresie działań właściciela nieruchomości opisanych w art. 77 u.g.n.

Argument zawarty w skardze, zgodnie z którym przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 roku prowadzi do zdyskwalifikowania mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej wspomniano, w postępowaniu przed SKO mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z regułą zawartą w tych przepisach, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Do tego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Wobec zasady swobodnej oceny dowodów, a także nieograniczonemu katalogowi środków dowodowych (z wyjątkiem dowodów sprzecznych z prawem), z punktu widzenia "mocy dowodowej" nie ma znaczenia, czy operat szacunkowy sporządzony został w ramach postępowania aktualizacyjnego, czy też poza tym postępowaniem.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę przychyla się do poglądu wyrażonego w skardze oraz w zaskarżonym postanowieniu, że od orzeczenia tego przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie sprzeciw do sądu powszechnego. Jak wyżej już podniesiono, użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Rozpatrując taki wniosek organ, jeśli wcześniej nie dojdzie do zawarcia ugody w powyższej kwestii, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie zaś z treścią art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Przy tym do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów k.p.a., z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, aby inne niż te, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n, orzeczenia kolegium podlegały kognicji sądu powszechnego, czy też nie podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy bowiem rozróżnić orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, które są rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tj. zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, od orzeczeń w kwestiach incydentalnych. Pierwsze z nich wydawane są bowiem w postępowaniu głównym i rozstrzygają sprawę co do meritum. W ramach jednak postępowania głównego dotyczącego aktualizacji opłaty ustawodawca zezwolił, jak to już wskazano powyżej, na odpowiednie stosowanie wymienionych w art. 79 ust. 7 u.g.n, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W trakcie bowiem omawianego postępowania (kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego), może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych. Postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są natomiast orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Przedmiotem postępowania nie jest wtedy zasadność aktualizacji opłaty rocznej, ale postępowanie uboczne.

Z kolei art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie przewidują, aby od postanowienia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., do których takie postanowienie nie zalicza się. Przy tym z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. od postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy również zażalenie, w myśl zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego jest uznanie, że wydane w rozpoznawanej sprawie postanowienie o umorzeniu postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), od którego służy skarga do sądu administracyjnego.

Reasumując rozważania, należało uznać, że skoro wszczęcie postępowania aktualizacyjnego nastąpiło w chwili wpływu wniosku użytkownika wieczystego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., co nastąpiło po dniu 5 października 2018 roku, zaś przed dniem 1 stycznia 2019 roku nie wszyscy współużytkownicy wieczyści otrzymali wypowiedzenia, istniały przesłanki opisane w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 roku, do umorzenia postępowania. Dlatego też zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga – na podstawie art.151 P.p.s.a – oddaleniu.

E.S.