Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 975/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 141 par. 4, art. 134 par. 1, art. 133 par. 1, art. 106 par. 5 , art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 32 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2381/12 w sprawie ze skarg S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 500 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz: 1. S. K. i M. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, 2. K. B. i L. B. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, 3. E. P. kwotę 500 (pięćset) złotych, 4. D. P. kwotę 500 (pięćset) złotych, 5. E. T. kwotę 500 (pięćset) złotych, 6. H. A.kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w części i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu wniosku S. K. działającego w imieniu własnym i w imieniu E. P., D. P., G. K., E. T., K. B. - odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., znak [...], uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "S – 8" Trasy Armii Krajowej – od węzła "Konotopa" do węzła "Prymasa Tysiąclecia" – odcinek A – od km 1 + 0,99 do km 7 + 420 (węzeł "Konotopa" – węzeł "Lazurowa") – wraz z przebudową infrastruktury technicznej – obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII, w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy wyżej wymienioną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. W ocenie organu nadzoru weryfikowana decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, nie jest również dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] jako dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. K., E. P., D. P., G. K., E. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...]. Zdaniem organu nadzoru badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Została wydana przez prawidłowy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną i przy spełnieniu przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.. Również bez wpływu na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają zarzuty odnoszące się do uciążliwości związanej z użytkowaniem drogi.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. K., E. P., D. P., G. K., E. T. oraz K. B.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W dniu 3 grudnia 2009 r. skarga E. P. została odrzucona wobec nieuzupełnienia braków formalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1084/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Art. 31 ust. 1 tej ustawy ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął budowę drogi, a wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja organu odwoławczego datowana jest na dzień [...] marca 2007 r., a wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji został przez skarżących skierowany do Ministra Budownictwa w dniu [...] marca 2008 r. Biorąc zaś pod uwagę pisma samych skarżących o uciążliwości realizowanej budowy, inwestor rozpoczął budowę drogi. Tym samym uwzględnienie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – w świetle cytowanego art. 31 ust. 1 ustawy – nie byłoby możliwe. Jednakże przepis ten określa w takiej sytuacji, iż art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Art. 158 § 2 k.p.a. w przypadku braku możliwości stwierdzenia nieważności pozwala organowi administracyjnemu na stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu, których nie można było stwierdzić nieważności decyzji. Zdaniem Sądu, przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która wydana została na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. organ przede wszystkim powinien powołać się na ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 1 ustawy. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny i stan prawny nie zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd podał, iż wniosek z dnia 12 marca 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę formułował wiele zarzutów do tej decyzji. Do części tych zarzutów organ nadzoru ustosunkował się w decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednak skarżący podnieśli zarzuty braku spełnienia w pozwoleniu na budowę warunków określonych w raporcie oddziaływania na środowisko. W dalszych pismach, jak również w skardze, zasygnalizowana została sprzeczność decyzji lokalizacyjnej z decyzją o pozwoleniu na budowę. Sądu nie zgodził się z organem administracyjnym, iż raport oddziaływania na środowisko nie może być przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Wskazał, iż ocena prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Zbadanie tej zgodności w świetle sporządzonego raportu nie przekracza uprawnień organu nadzoru. Do akt sprawy organy administracyjne nie załączyły zaś ani decyzji lokalizacyjnej, ani raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Skoro organy w postępowaniu nadzorczym nie miały tych dokumentów, to ocena prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie była wnikliwa i pełna. Brak pełnych dokumentów uniemożliwia Sądowi wyjaśnienie nasuwających się wątpliwości, czy zgłoszone zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż jeżeli żądania strony przedstawione we wniosku z dnia 13 marca 2008 r. lub następnych pismach, zdaniem organu były niewystarczająco precyzyjne, czy też niewłaściwie sformułowane, to obowiązkiem organu było wezwanie (przed wydaniem decyzji) do usunięcia występujących braków lub nieścisłości wraz z pouczeniem o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania organu przy rozstrzyganiu sprawy. Ani decyzja z dnia [...] marca 2009 r., ani decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r., nie ustosunkowały się w sposób szczegółowy do całości zarzutów zawartych we wniosku skarżących o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1107/10 uchylił powyższy wyrok z dnia 3 grudnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż jak wynika z zawiadomienia z dnia [...] października 2008 r. postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek stron, złożony pismem z dnia 12 marca 2008 r. do Ministra Budownictwa. To pismo, potraktowane przez organ, jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, powinno mieć kluczowe znaczenie w sprawie, jako wyznaczające zakres postępowania nieważnościowego, a nie inne pisma późniejsze, kierowane przez strony do organu i sądów administracyjnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek w postępowaniu nieważnościowym sprawdzić, czy jego decyzja z dnia [...] marca 2007 r., ewentualnie decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...], są dotknięte wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało zaś skontrolowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zgodnie z kryteriami określonymi w art. 145 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w aktach administracyjnych odnaleziono wszystkie dokumenty, których brak stwierdził Sąd pierwszej instancji. Nie było więc podstaw do twierdzenia, że organy w postępowaniu nadzorczym nie miały tych dokumentów, a ich ocena prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie była wnikliwa i pełna. Było to stwierdzenie nieuprawnione i przedwczesne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wiadomo, co Sąd pierwszej instancji miał na myśli uznając, iż stan faktyczny i stan prawny nie zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Jako lakoniczne Naczelny Sąd Administracyjny uznał również stwierdzenie, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów stron zawartych we wniosku z dnia 12 marca 2008 r. Zauważył, że skoro Sąd stwierdził brak pełnej dokumentacji, co powoduje, że nie jest w stanie wyjaśnić nasuwających się w sprawie wątpliwości, czy zarzuty zgłoszone w sprawie zasługują na uwzględnienie czy nie, to nie powinien oceniać merytorycznie zaskarżonego aktu, gdyż takie oceny nie mogą być obiektywne i prawidłowe. Wobec stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku stron, NSA stwierdził, iż tylko okoliczności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji i to w granicach interesu prawnego stron, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Natomiast we wniosku z dnia 12 marca 2008 r. podnoszone są też zarzuty nie dotyczące kwestionowanej decyzji, a innych postępowań (w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia), czy też przesłanek do ewentualnego wznowienia postępowania. Ponadto NSA podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. Wskazał także, iż ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają zastosowanie w konkretnej sprawie dopiero wtedy, kiedy organ stwierdzi, że ma miejsce chociaż jedna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się decyzja lokalizacyjna Wojewody Mazowieckiego z dnia z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], natomiast nie ma decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2004 r., która wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/05 została częściowo uchylona i skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/06. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przed ponownym rozpoznaniem sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wezwać organ do przedłożenia ww. brakującej w aktach decyzji, ewentualnie innych dokumentów, które uzna za niezbędne do rozpoznania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a. obligujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz szczegółowego uzasadnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniesie się do zarzutów skarżących zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, mając jednak na względzie, iż - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1107/10 - we wniosku z dnia 12 marca 2008 r. podniesione zostały także zarzuty nie dotyczące kwestionowanej decyzji, lecz innych postępowań, a wyłącznie okoliczności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji i to w granicach interesu prawnego stron, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednocześnie organ będzie miał na uwadze - iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają zastosowanie w konkretnej sprawie dopiero wtedy, kiedy organ stwierdzi, że ma miejsce, chociaż jedna z okoliczności wymienionych w art. 156 § k.p.a. Organ uwzględni również stanowisko Sądu zawarte w powyższym wyroku, zgodnie z którym ponieważ postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek stron z dnia 12 marca 2008 r., pismo to powinno mieć kluczowe znaczenie w sprawie. Skarżący zarzucili decyzji: wydanie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. na podstawie fałszywych dokumentów, rażące naruszenie decyzją art. 135 Prawa ochrony środowiska przez zmianę jego treści, pominięcie udziału społeczeństwa w postępowaniu poprzez nieustosunkowanie się do uwag zgłoszonych przez społeczność, brak przy pozwoleniu na budowę prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, naruszenie decyzją interesów osób trzecich, brak rozpoznania przez organ odwoławczy zarzutów skarżących, zgłoszonych tak we wniosku, jak i w odwołaniu. Wskazali, iż prowadzą działalność gospodarczą. Obecna droga dojazdowa do ich posesji, o szerokości 3m i o promieniu skrętu 6,0m, nie spełnia wymagań ustawy o drogach publicznych. Inwestycja pozbawia ich więc dostępu do drogi publicznej. W pismach z dnia: 18 września 2009 r., 23 października 2009 r. i 23 listopada 2009 r. podnieśli nadto, iż zbiornik odbierający ścieki z drogi posadowiony został w granicy ich działek, a różnica terenu spowoduje notoryczne zalewanie ich posesji. Nieruchomości skarżących nie będą mogły spełniać dotychczasowych funkcji gospodarczych na skutek realizacji budowy drogi, a działki staną się niezbywalne. Ponadto inwestycja nie spełnia warunków zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko (brak stref ochronnych, pasa terenu zabezpieczającego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem). Zdaniem skarżących, wydana wcześniej decyzja lokalizacyjna przewidywała dwa pasy ruchu w każdą stronę, a projekt budowlany zawiera trzy pasy ruchu. Powoduje to sprzeczność decyzji lokalizacyjnej z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) - po ponownym rozpatrzeniu wniosku S. K. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu E. P., D. P., G. K., E. T., K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009r., znak: [...] oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 258/09 uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku H. A., M. K. i L. B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. - uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...].

Organ nadzoru wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi S. K., E. T., D. P., G. K. i K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r.. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10 stwierdził, że organ administracji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku stron naruszając art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Sąd stwierdził: "Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniesie się do zarzutów skarżących zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, mając na względzie, iż - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1107/10 - we wniosku z dnia 12.03.2008 r. podniesione zostały zarzuty nie dotyczące kwestionowanej decyzji, lecz innych postępowań (w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia), czy też przesłanek do ewentualnego wznowienia postępowania, a wyłącznie okoliczności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji i to w granicach interesu prawnego stron, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednocześnie organ będzie miał na uwadze mają zastosowanie w konkretnej sprawie dopiero wtedy, kiedy organ stwierdzi, że ma miejsce, chociaż jedna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ uwzględni również stanowisko Sądu zawarte w powyższym wyroku, zgodnie, z którym ponieważ postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek stron z dnia 12 marca 2008 r., pismo to powinno mieć kluczowe znaczenie w sprawie". W ramach niniejszego postępowania w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 258/09 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzy również wniosek H. A., M. K. i L. B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. Powyższym wyrokiem Sąd stwierdził, że organ nie rozważył dokładnie kwestii położenia nieruchomości skarżących w stosunku do miejsca lokalizacji spornej inwestycji, a także nie wykazał, iż nieruchomości skarżących nie znajdują się obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Organ nadzoru wyjaśnił, że rozpatrzenie wniosku ww. osób ma miejsce w niniejszym postępowaniu z uwagi na fakt, że w ramach postępowania prowadzonego pod znakiem [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...], na wniosek innych stron. Z tego względu nie jest możliwe ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie. Sąd przywołanym powyżej wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10, uchylił rozstrzygnięcie wydane w drugiej instancji. Tym samym w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], którą poprzedziło wszczęcie postępowania w ww. sprawie (zawiadomienie z dnia [...] października 2008 r., znak:[...]). Organ nadzoru, po uzupełnieniu materiału dowodowego i dokonaniu analizy stosownie do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 258/09, stwierdził, że H. A., M. K. oraz L. B. przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] (znak: [...]).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania, co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Podniósł, że we wniosku z dnia [...] marca 2008 r. (wniosek S. K. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu E. P., D. P., G. K., E. T., K. B.), z dnia [...] października 2008 r. (wniosek M. K.) i z dnia [...] października 2008 r. (wniosek H. A. i L. B.) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] (znak: [...]) wnioskodawcy podnoszą, że pozwolenie na budowę rażąco narusza prawo, bowiem zostało wydane bez podstawy prawnej oraz narusza przepisy dotyczące ochrony środowiska, w tym bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub z naruszeniem przepisów normujących udział społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Wnioskodawcy podnieśli także, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z Raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz że w przypadku spornej inwestycji na etapie sporządzania projektu budowlanego istniał obowiązek ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i wykupu ich działek, "realizacja inwestycji bez utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i nie wykupienie Naszych nieruchomości spowoduje (zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko) negatywny wpływ na środowisko, nasze życie i zdrowie, pogorszy, jakość życia naszą i naszych dzieci długotrwałe przebywanie w ww. obszarze, na które będziemy skazani poprzez działanie mutagenne i kartogenne substancji chemicznych o dużej mobilności (spalin i pyłów Pm – 10) stwarza najwyższe zagrożenie użytkowników terenów przyległych a także wpłynie na wartość rynkową naszych nieruchomości, która to znacznie zmaleje". Wnioskodawcy stwierdzili, że lokalizacja instalacji związanych z infrastrukturą trasy S-8 na nieruchomościach [...], lokalizacja zbiornika na ścieki pomiędzy ich nieruchomościami spowoduje ograniczenie zagospodarowania oraz ograniczenie dostępu do drogi publicznej. Brak odpowiedniego zjazdu publicznego z drogi nr [...] uniemożliwi dojazd samochodów ciężarowych do nieruchomości położonych przy ul. W., na których prowadzona jest działalność gospodarcza. Nadto bliskie sąsiedztwo ekranów akustycznych pogarsza walory krajobrazowe i stagnacje spalin i pyłów. Nieruchomości przy ul. [...] będą miały ograniczony dostęp światła słonecznego. Lokalizacja drogi w sąsiedztwie inwestycji powoduje, że niemożliwe jest wykorzystywanie w/w nieruchomości zgodnie z dotychczasową funkcją mieszkaniową i usługową. W piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. wnioskodawcy podnieśli naruszenie art. 30, 29 i 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086. ze zm.), zarzucając brak dostępu do drogi publicznej oraz nie przebudowanie przez inwestora (zarządcę drogi) istniejącego wcześniej zjazdu z nieruchomości znajdujących się przy ul. W. na drogę nr [...]. Wnioskodawcy zarzucili również naruszenie § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43. poz. 430. ze zm.) polegające na zlokalizowaniu zbiorników sedymentacyjno - infiltracyjnych w odległości 2m od zabudowy. Ponadto pełnomocnik żądał od inwestora wykupu działek wnioskodawców.

Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że S. K. i M. K. są współwłaścicielami działki nr [...] (odpis z KW nr [...]), na której jak twierdzą prowadzą działalność gospodarczą (w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Wójta Gminy Stare Babice z dnia [...] października 1993 r., znak: [...], udzielająca S. K. pozwolenia na nadbudowę budynku warsztatowego na ww. działce [...] położonej przy ul. W.).

Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006r., nr [...] (znak: [...]) (projekt zagospodarowania terenu - rys [...]) wynika, że na części inwestycji zaplanowanej przy ul. Warszawskiej w miejscowości Blizne Łaszczyńskiego składa się droga S-8 biegnąca ponad ul. Warszawską wraz z Łącznicami Warszawskimi nr [...], drogi dojazdowe wzdłuż ul. Warszawskiej oznaczone, jako nr [...] zbiorniki retencyjne, w tym zbiornik nr [...]. Nieruchomość będąca współwłasnością S. K. usytuowana jest wzdłuż zaplanowanej drogi dojazdowej nr [...]. Powyższa działka jest oddzielona od elementów infrastruktury składających się na inwestycję (zbiornik retencyjny nr [...], chodnik, ekrany akustyczne oraz wiadukt - obiekt nr [...]) działką o nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość od granicy działki nr ew. [...] do najbliżej położonego obiektu - ogrodzenia zbiornika retencyjnego nr [...] wynosi ponad 40m i ok. 75m od ekranów akustycznych usytuowanych wzdłuż zaplanowanej Łącznicy Warszawskiej.

L. B., K. B. i H. A. są współwłaścicielami działek nr ew. [...] (odpis z KW nr [...]; postanowienie Sądu Rejonowego w Pruszkowie z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt 1 Ns 171/09, o zasiedzeniu działek nr ew. [...]; postanowienie Sądu Rejonowego w Pruszkowie z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I Ns 1461/08, o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym H. B.). Działki nr ew. [...] powstały na skutek kolejnych podziałów działki nr ew. [...] na inne działki (mapa sytuacyjna sporządzona do celów sądowych - sygn. akt I Ns 171/09). Z projektu budowlanego wynika, że ww. działki bezpośrednio graniczą z drogą wojewódzką nr [...] (ul. Warszawska) i znalazły się poza granicami inwestycji. Organ nadzoru zauważył, iż na projekcie zagospodarowania terenu naniesiono oznaczenie bramy wjazdowej na dawnej działce nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]) - stanowiącej współwłasność L. B., K. B. i H. A. oraz na działce nr ew. [...] stanowiącej współwłasność S. K. Z akt sprawy wynika, że S. K. nie przedstawił inwestorowi - zarządcy drogi nr [...] decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu na działce nr ew. [...] (pismo GDDKiA z dnia [...] października 2008 r., znak: [...]) i dowodu potwierdzającego, że L. B. posiada zgodę na wybudowanie zjazdu na obecnej działce nr ew. [...]. Organ wyjaśnił, że czym innym jest zjazd faktyczny i nieformalny, a czym innym posiadanie przez właściciela działki zjazdu prawnego, tj. uzyskanie zgody właściwego zarządcy drogi na wybudowanie zjazdu. Dodał, że nie można uznać, że określony właściciel działki posiada zjazd prawny w sytuacji, gdy właściwy zarządca drogi potwierdza, że komunikacja danej nieruchomości odbywa się poprzez określoną drogę zaliczoną do kategorii publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z art. 29 ust. 2 w/w ustawy, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Za zjazd dotychczas istniejący, w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, należy uznać zjazd, na budowę którego właściciel działki uzyskał zgodę zarządcy drogi. W przeciwnym wypadku, jeśli właściciel danej nieruchomości dokonuje budowy zjazdu bez wymaganej zgody - mamy do czynienia z istnieniem faktycznego, nie zaś prawnego zjazdu. Organ wyjaśnił, że nie należy utożsamiać braku prawnego czy też nawet faktycznego zjazdu, w postaci utwardzonej nawierzchni o parametrach określonych w przepisach prawa, z dostępem do drogi publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień 19.10.2006 r.). Brak zjazdu prawnego, który nie uległ odtworzeniu lub przebudowie oraz rozbiórka istniejącego dotychczas zjazdu w omawianym przypadku ma wpływ jedynie na komfort korzystania z działek wnioskodawców i faktu tego nie można utożsamić z pozbawieniem dostępu do drogi publicznej.

Organ wskazał, że nieruchomość M. i S. K., na której prowadzi on działalność gospodarczą ma dostęp do drogi publicznej - wewnętrznej drogi dojazdowej nr [...] biegnącej częściowo wzdłuż ul. Warszawskiej i częściowo wzdłuż Łącznicy Warszawskiej nr [...]. Natomiast działka należąca do L. B., K. B. i H. A. przylega bezpośrednio do drogi publicznej nr [...]. Zarzut braku dostępu do drogi publicznej poprzez realizację zaplanowanej inwestycji nie znajduje więc potwierdzenia w dokumentacji projektowej, zaś wnioskodawcy nie wykazali, że posiadają decyzję udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu. W związku z tym bezpodstawne jest także żądanie dokonania przebudowy lub zmiany lokalizacji zjazdu przez zarządcę drogi w ramach spornej inwestycji.

Organ wskazał, że G. K., E. T. są współwłaścicielkami zabudowanej działki o nr ew. [...] (odpis z KW nr [...]), położonej przy ul. D. w miejscowości Blizne Łaszczyńskiego, natomiast D. P. jest właścicielem działki nr ew. [...] położonej przy ul. D. Od strony zachodniej działka [...] sąsiaduje z pasem drogi dojazdowej nr [...], a działkę nr ew. [...] oddziela od inwestycji (drogi dojazdowej nr [...]) działka nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na ww. nieruchomościach w ich południowej części usytuowane są w granicy budynki gospodarcze. Od strony południowej działki nr ew. [...] graniczą z będącym częścią inwestycji zbiornikiem infiltracyjnym nr [...], który został zaplanowany w odległości ok. 2,5 m od ich granicy. Projekt budowlany (tom pt. Rozbiórka budynków) nie przewiduje rozbiórki obiektów gospodarczych na działkach nr ew. [...].

Organ przytoczył treść § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość od zabudowy zbiorników infiltracyjnych, o których mowa w ust. 4, nie powinna być mniejsza niż 8 m. Organ uznał, że zbiornik nr [...] został usytuowany niezgodnie z tym przepisem - w odległości ok. 2,5 m od budynków gospodarczych na działkach nr ew. [...], zamiast w odległości nie mniejszej niż 8 m. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Tym samym weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 31 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia nieważności ograniczając się do stwierdzenia, że rozstrzygniecie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Organ podał, iż E. P. jest właścicielką działki nr ew. [...] położonej w miejscowości Blizne Łaszczyńskiego przy ul. D. Nieruchomość ta jest zlokalizowana wzdłuż drogi dojazdowej nr [...] będącej częścią inwestycji. Z analizy projektu zagospodarowania trenu wynika, że zostały spełnione warunki określone w przywołanym wyżej § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia w stosunku do działek nr ew. [...] przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach ekspresowych powinny być usytuowane w odległości, od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej, co najmniej 20 m. Zdaniem organu z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że to inne obiekty muszą być sytuowane w określonej odległości od krawędzi jezdni, nie zaś krawędź jezdni od budynków. Przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego.

Powyższą interpretację potwierdza orzecznictwo sądowo - administracyjne.

Organ zaznaczył, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskodawcy żądają także wykupu nieruchomości i ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień 19.10.2006 r.), jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla m.in. trasy komunikacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, lub dla zakładów, bądź innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana, jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda w drodze rozporządzenia. W takim przypadku wojewoda występuje jako właściwy organ ochrony środowiska - stosownie do art. 376 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewoda wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w pierwszej instancji występuje jako organ administracji architektoniczno - budowlanej - zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W tym wypadku ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania nie należy do organu, który wydał kwestionowane pozwolenie na budowę. Roszczenie to należy kierować do Wojewody Mazowieckiego występującego w charakterze organu ochrony środowiska, jako organu właściwego. Do kompetencji tego organu należy także weryfikacja, czy zachodzą warunki określone w przywołanym powyżej art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Naruszenie zaś ewentualnego obowiązku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania będzie podlegało ocenie organu ochrony środowiska wyższego stopnia względem wojewody, zgodnie z przepisami tytułu VII Działu I ustawy Prawo ochrony środowiska wg stanu prawnego na dzień 19.10.2006 r. Z powyższych względów zapis, zawarty m.in. w pkt 18 Podsumowania Raportu oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko (opracowanie na czerwiec 2005 r.), cyt: "Uwzględniając zasięg oddziaływania akustycznego drogi jest prawdopodobna potrzeba utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania obejmującego tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co powinno być zapisane w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że wykonanie analizy porealizacyjnej umożliwi przeprowadzenie wniosków dotyczących rzeczywistej uciążliwości drogi i granic obszaru", nie może stanowić podstawy do kwestionowana w tym zakresie pozwolenia na budowę. Obowiązek ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania wynika z przepisów Prawa ochrony środowiska, nie zależy zaś od zawarcia informacji o konieczności jego utworzenia w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto z zacytowanego wniosku, zawartego w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko spornej drogi ekspresowej, wynika, że istnieje "prawdopodobna potrzeba ustanowienia" takiego obszaru, co ma potwierdzić analiza porealizacyjna, której wykonanie i wyegzekwowanie należy do kompetencji właściwych organów ochrony środowiska. Organ wydający pozwolenie na budowę jest niewłaściwy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wnioskodawców, dotyczących braku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz braku zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, organ nadzoru wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Mazowiecki jako organ wydający pozwolenie na budowę oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ odwoławczy i organ nadzorczy, byliby związani wynikiem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w postaci wydanej przez organ wojewódzki (jako organ ochrony środowiska) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach, którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może zapewnić organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska). Do egzekwowania tej procedury nie jest właściwy wojewoda działający jako organ administracji architektoniczno - budowlanej. Jednak z analizy przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że w przypadku omawianej inwestycji ustawa nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodne bowiem z art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie (art. 46 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska). Inwestycja zatwierdzona decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 1 pkt 29 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień 19.10.2006 r.) i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W dacie wydania spornego pozwolenia na budowę obowiązywał przepis art. 383 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Powyższy warunek został spełniony, bowiem wojewoda jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe (art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa ochrony środowiska). Organ nadzoru stwierdził, że skoro w przypadku omawianej inwestycji nie było wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to tym samym nie było wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko w myśl zacytowanego wcześniej art. 46 ust. 3 Prawa ochrony środowiska.

Organ wyjaśnił, że inwestor spełnił obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Analiza tego dokumentu nie wykazała, aby projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...], był z nim sprzeczny. Z Raportu oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko wynika przede wszystkim, że projekt budowlany drogi ekspresowej S-8 - trasa Armii Krajowej - na odcinku do węzła "Konotopa" do węzła "Prymasa Tysiąclecia" powinien zawierać rozwiązania termiczne minimalizujące negatywne oddziaływania związane z fazą eksploatacji. Projektowane ekrany akustyczne zapewnią dotrzymanie wymaganych standardów jakości środowiska w zakresie klimatu akustycznego. Wody opadowe przed ich odprowadzeniem do środowiska będą oczyszczane z zanieczyszczeń charakterystycznych dla dróg (str. 91). Raport oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko zakłada, że w celu ograniczenia negatywnego wpływu wód opadowych, będą one na odcinku od węzła "Konotopa" do węzła "Warszawska" odprowadzane do zbiorników infiltracyjnych i rowu melioracyjnego z wykorzystaniem procesów samooczyszczania. Projekt budowlany przewiduje rozwiązania w tym zakresie i tym samym spełnia wymogi określone w Raporcie. Projekt przewiduje także ekrany akustyczne chroniące otoczenie przed nadmiernym hałasem. W kwestii ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami w Raporcie stwierdzono, że ze względu na specyfikę planowanego przedsięwzięcia nie planuje się podejmowania działań zmniejszających emisję zanieczyszczeń do środowiska powstających w związku z eksploatacją drogi, z tego względu, że pośrednio duży wpływ na wielkość emisji i rozkład stężeń ma stan techniczny pojazdów, rodzaj stosowanego paliwa, budowa silnika. Parametry te nie zależą natomiast od rozwiązań projektowych podejmowanych w ramach projektu budowlanego.

Organ wskazał, że działki nr ew. [...] zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Stare Babice z dnia [...] lutego 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego nr [...], poz. [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę) znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem UM, tj. strefa usług z zabudową mieszkaniową, przeznaczone na usługi rzemiosła, handlu, gastronomii z zabudową mieszkaniową z zasięgiem uciążliwości od tras komunikacyjnych odpowiednio od ul. Warszawskiej - 40m od krawędzi jezdni i od projektowanej Trasy Armii Krajowej 80m od krawędzi jezdni. Działka nr ew. [...] - obecnie działki nr ew. [...], znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem 2KUG - teren drogi głównej krajowej nr 580 - ul. Warszawska szerokość w liniach rozgraniczających 37m. Działki nr ew. [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem Mu, tj. strefa mieszkaniowo - usługowa, dla której w planie dopuszczono m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz drogi dojazdowe niezbędne do obsługi obszaru. A zatem, przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony kilka lat wcześniej niż nastąpiło opracowanie projektu budowlanego spornej inwestycji i przewidywał rozbudowę drogi krajowej nr 580, a zatem wnioskodawcy powinni znać fakt zlokalizowania ich nieruchomości w strefie uciążliwości intensywnego ruchu drogowego. Ponadto na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwagi do projektu planu miejscowego mógł wnieść każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień 19.10.2006 r.).

Odnosząc się do argumentów dotyczących ekranów akustycznych, tj. zacieniania przez nie nieruchomości wnioskodawców oraz pogorszenia walorów krajobrazowych, organ nadzoru wyjaśnił, że organy badając zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa nie analizują walorów estetycznych. Ponadto przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi nie regulują odległości, w jakich mają być sytuowane ekrany akustyczne. Przepis § 179, uznaje ekrany akustyczne za podstawowe urządzenia ochrony obiektów i obszarów przed hałasem, zaś przepisy regulujące odpowiednie nasłonecznienie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690. ze zm.) dotyczą budynków i związanych z nimi urządzeń powstających na działce budowlanej (§ 1 ww. rozporządzenia), nie zaś dróg publicznych i ekranów. Ponadto przepisy ww. rozporządzenia (§ 2 ust. 1) stosuje się przy projektowaniu i budowie w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków.

Dalej organ stwierdził, że pominięcie wnioskodawców w procesie inwestycyjnym stanowi ewentualną przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może być jednocześnie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (por. teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 988/97).

W ocenie organu nadzoru analiza projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej S-8 - Trasy AK - I etap odcinek: węzeł "Konotopa" - węzeł "Lazurowa" - poza niezgodnym z przepisami usytuowaniem zbiornika infiltracyjnego nr [...] - nie wykazała niezgodności ww. pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą lokalizację. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. została wydana na podstawie art. 24 ust. 1, art. 26 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ww. ustawy nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Artykuł 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Zdaniem organu, projekt budowlany zatwierdzony decyzją rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno gospodarcze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1306/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1288/98; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 473/08). W ocenie organu nadzoru decyzja z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale wykonalna.

Wobec powyższego organ uznał, iż należało uchylić w całości decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009r., znak: [...] - odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. - i stwierdzić, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz odmówić stwierdzenia jej nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. oraz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W swojej skardze S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżących. Skarżący podnieśli, że badana decyzja jest niezgodna z decyzją lokalizacyjną, gdyż opiewa na trzy pasy ruchu, natomiast decyzja lokalizacyjna na dwa pasy ruchu; decyzja lokalizacyjna nie obejmuje lokalizacji zbiorników sedymentacyjno - infiltracyjnych zlokalizowanych w obrębie Węzła Warszawska, jak i dróg wewnętrznych. Wskazali, że lokalizacja zbiorników jest niezgodna z raportem oddziaływania na środowisko oraz zbiornik ma degradujący wpływ na ich nieruchomości. Zarzucili naruszenie badaną decyzją interesów osób trzecich – intensywny ruch drogowy, emisje spalin oraz brak przy pozwoleniu na budowę prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również brak dostępu do drogi publicznej.

W swojej skardze Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej organ uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2009r. w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach ew. [...] w miejscowości Blizne Łaszczyńskiego i orzekł, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku § 108 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stwierdziła, że zasada działania kanalizacji deszczowej na odcinku od km 1+099 do km 7+420, czyli na odcinku gdzie znajduje się zbiornik retencyjny nr [...], Drogi ekspresowej S-8 - Trasa AK od węzła "Konotopa" do węzła "Prymasa Tysiąclecia" przedstawiona została w części opisowej projektu budowlanego (strona 46), stanowiącego załącznik do niniejszej skargi. Z opisu wynika, że (...) woda opadowa odprowadzana jest do projektowanej kanałowej kanalizacji deszczowej i dalej kierowana do dwóch przepompowni PW1 i PW2. Przed wprowadzeniem do przepompowni woda 1 zostanie oczyszczona w osadnikach, a następnie w separatorach substancji ropopochodnych. Z przepompowni PW 1 woda kierowana jest do zbiornika retencyjnego nr [...]. Biorąc pod uwagę przepisy § 108 wskazanego rozporządzenia i ww. opis należy zauważyć, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zbiornik nr [...] ma charakter zbiornika retencyjnego, a zainstalowane urządzenia oczyszczające zapewniają odprowadzenie wód zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984). Z powyższego wynika, że do zbiornika nr [...] retencjonującego oczyszczone wody opadowe maja zastosowanie jedynie przepisy § 108 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a nie znajdują do niego zastosowania przepisy § 108 ust.3-5. Brak jest podstaw do twierdzenia, że odległość zbiornika nr [...] powinna wynosić 8m od granicy działki sąsiedniej skoro urządzenia wskazane w § 108 ust. 3 rozporządzenia nie zostały zastosowane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte się w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest badanie przez organ nadzoru, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w tym powyżej przepisie. Z tych względów obowiązkiem organu nadzoru dokonującego oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., jest wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią było, czy badana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] uchylająca decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "S-8" - Trasy Armii Krajowej - od węzła "Konotopa" do węzła "Prymasa Tysiąclecia" - odcinek A — od km 1 + 099 do km 7 + 420 (węzeł "Konotopa" - węzeł "Lazurowa") - wraz z przebudową infrastruktury technicznej - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII, w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. została wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...], zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] w miejscowości Blizne Łaszczyńskiego, natomiast w pozostałym zakresie nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie decyzja z dnia 21 marca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "S-8" w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] na działkach nr ew. [...] w miejscowości Blizne Łaszczyńskiego została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, tj. niezachowanie odległości od zabudowy zbiornika nr [...], która nie powinna być mniejsza niż 8m. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu na nieruchomości o nr ew. [...] oraz o nr ew. [...] w ich południowej części usytuowane są w granicy budynki gospodarcze (nie przewidziane do rozbiórki, co wynika z projektu architektoniczno – budowlanego, nr tomu 19/00 – rewizja 00, pt. Budynki do rozbiórki). Od strony południowej działki nr ew. [...] graniczą z będącym częścią inwestycji zbiornikiem infiltracyjnym nr [...], który został zaplanowany w odległości ok. 2,5 m od granicy wskazanych działek. Przedmiotowy zbiornik nr [...] jest urządzeniem zabezpieczającym środowisko przed zanieczyszczeniami spływającymi z drogi (ust. 3 § 108 ww. rozporządzenia). Natomiast urządzeniami, o których mowa w ust. 3, mogą być w szczególności: zbiornik retencyjno-infiltracyjny - gdy zachodzi potrzeba zwolnienia odpływu lub zatrzymania wody; zbiornik infiltracyjny - gdy grunt do głębokości 1,5 m poniżej dna zbiornika zapewnia szybkość filtracji co najmniej 1,25 cm/h i znajduje się powyżej poziomu wody gruntowej; rów infiltracyjny - gdy grunt do głębokości 1,5 m poniżej dna rowu zapewnia szybkość filtracji co najmniej 0,7 cm/h i znajduje się powyżej poziomu wody gruntowej; rów trawiasty - gdy jest stosowany samodzielnie lub w połączeniu z innymi urządzeniami oczyszczającymi; powinien być pokryty gęstą trawą wysoko koszoną, na podłożu o szybkości filtracji co najmniej 1,25 cm/h (ust. 4 § 108 ww. rozporządzenia).

W ocenie Sądu dane zawarte w projekcie architektoniczno – budowlanym (nr tomu 05/02 – rewizja 00,pt. Elementy odwodnienia) wskazują, że przedmiotowy zbiornik infiltracyjny nr [...] prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji uznał za urządzenie wskazane w ust. 4 § 108 rozporządzenia, do którego mają zastosowanie przepisy § 108 ust. 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. A zatem, prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że badana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] na działkach nr ew. [...] w miejscowości Blizne Łaszczyńskiego została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że w pozostałym zakresie badana decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, nie jest również dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna.

Sąd wskazał, iż inwestor ubiegając się o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę złożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty. Podstawę materialnoprawną badanej decyzji stanowił art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 721 ze zm.) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do tych przepisów obowiązkiem organu w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd podał, że z treści art. 32 ust. 1 i ust. 4 wynika m. in., iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, złożeniu wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, złożeniu oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – jeżeli była wymagana; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Sąd stwierdził, iż inwestor spełnił wszystkie wymogi z art. 32 ust. 1 i ust. 4, a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W zaskarżonej decyzji organ w sposób szczegółowy odniósł się do zarzutów skarżących S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. zawartych w ich wniosku o stwierdzenie nieważności badanej decyzji, realizując tym samym, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10. Sąd podzielił stanowisko organu, iż zarzuty formułowane przez skarżących są bezzasadne. Zdaniem Sądu organy nadzoru prawidłowo uznały, iż wobec spełnienia przez inwestora wymogów zawartych w przepisach z art. 32 ust. 1 i 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ w postępowaniu zwykłym nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A., reprezentowani przez radcę prawnego K. J., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, t.j:

1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nie stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji i przyjęcie, że nie zachodzi w niej rażące naruszenie prawa, podczas gdy wady decyzji stanowią kwalifikowane naruszenie prawa, w tym z powodów wskazanych w pkt 7-9, 11 i 13 skargi kasacyjnej, a tym samym stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana w części z naruszeniem prawa i nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rzekomo nałożone ograniczenia ustawowe, podczas gdy zgodnie z ustawą - ta nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny nieważności w stosunku do decyzji organu odwoławczego, co ma miejsce w sprawie, w tym z powodów wskazanych w pkt 7-9 niżej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b) p.p.s.a. - poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji wskutek niestwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (ciężar dowodu) oraz niestwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (nowe okoliczności sprawy, tj. zbudowanie drogi innej niż objętej pierwotnym pozwoleniem na budowę);

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z brakiem przedstawienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, a w konsekwencji wydanie w/w orzeczenia w wyniku całkowicie dowolnego ustalenia, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a ujawnione naruszenia prawa nie rzutują na treść i wykonywanie prawa własności przez skarżących;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie w sposób pełny okoliczności sprawy, w tym błędne ustalenie stanu prawnego jakoby: zjazdy skarżących na ul. Warszawską [...] nie miały charakteru zjazdu prawnego wskutek nieuzyskania zgody zarządcy drogi na budowę w/w zjazdów, ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie nie spoczywał na organie administracyjnym, lecz na skarżących (co do posiadania zgody na wybudowanie zjazdów), a nadto działka [...] (dawna [...]) znajdowała się poza granicami inwestycji;

6) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. - poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których - wbrew twierdzeniom sądu - wynika, że pozwolenie budowlane w chwili jego wydawania nie spełniało wymogów prawa;

II. przepisów prawa materialnego, t.j.:

7) art. 383 w zw. z art. 378 ust. 2 lit. a) ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 32 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ był zwolniony z wymogu prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz zapewnienia udziału społeczeństwa w tymże postępowaniu (kończącego się wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych) w sytuacji, gdy zwolnienie nie dotyczy przypadków, w których stanowisko powinno być wyrażone w drodze decyzji (w tym decyzji o warunkach środowiskowych i postępowania ją poprzedzającego);

8) art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jest zgodne z prawem w sytuacji, gdy przeprowadzenie w/w postępowania (nawet przy zbiegu organu władnego do wydania decyzji) było obligatoryjne;

9) art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że do przebudowy drogi nie jest wymagane przebudowanie zjazdów na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej zarządcy drogi w sytuacji, gdy przebudowa ul. Warszawskiej wymagała automatycznej przebudowy zjazdów skarżących na w/w ulicę (po wcześniejszym wydaniu stosownych decyzji przez zarządcę);

10) art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 32 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane w zw. z pkt 7- 9 wyżej poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie rażącego niezastosowania się do wymogów prawa (art. 156 k.p.a.), gdy przed wydaniem pozwolenia m.in.: nie przeprowadzono postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie zapewniono możliwości udziału społeczeństwa w w/w postępowaniu, ani nie wydano decyzji w przedmiocie przebudowy zjazdów skarżących na ul. Warszawską [...] (co łącznie lub z osobna warunkuje dopuszczalność wydania pozwolenia budowę);

11) art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie rażącego niezastosowania się do wymogów prawa (art. 156 k.p.a.), gdy przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestor złożył nieprawdziwe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działek nr ew. [...] (co warunkuje dopuszczalność wydania pozwolenia budowę);

12) art. 16 ustawy z dnia 7 października 1921 r. o przepisach porządkowych na drogach publicznych i art. 2 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że utworzenie zjazdów zbudowanych w latach 40. XX wieku wymagało uzyskania zgody zarządcy drogi w sytuacji, gdy przepisy obowiązujące w dacie zbudowania tychże zjazdów (ochrona pewności prawnej oraz ochrona praw nabytych) w/w zgody nie zastrzegały;

13) art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w/w przepis zawiera ograniczenia w zakresie orzekania nieważności przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy ograniczenia te dotyczą wyłącznie orzeczeń organu I stopnia (które nie są przedmiotem niniejszego postępowania).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych wraz z opłatą skarbową w kwocie 17 zł tytułem opłaconego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że tak istotne okoliczności jak wady raportu wynikające z nowych okoliczności (następcze zbudowanie drogi innej niż wskazanej w pozwoleniu na budowę), w tym przekonanie sądu o braku wpływu tejże wadliwości na poprawność skarżonej decyzji (co można pośrednio wywodzić z uzasadnienia wyroku), powinny być szczegółowo omówione przez sąd (co w ogóle nie miało miejsca), a jeżeli jest to niemożliwe, skarżona decyzja powinna zostać uchylona celem przeprowadzenia stosownego postępowania wznowieniowego przez organ. Jest to tym bardziej zasadne, iż w/w raport aktualnie nie oddaje rzeczywistych zagrożeń dla nieruchomości sąsiadujących z wykonaną trasą, a zatem, gdyby raport uwzględniał fakt wybudowania trasy innej niż pierwotnie zamierzona, to zawierałby zupełnie inne wnioski, a sama decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym skarżących i utrzymująca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mogłaby być rażąco z nim sprzeczna (nieważność). Działając zatem zgodnie z prawem, sąd dostrzegając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego powinien uwzględnić skargę, uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż odmienne i uzupełnione wnioski w/w raportu wpływałyby istotnie na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a), powinien był nadto szczegółowo odnieść się do w/w zarzutu (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniom organu podzielonym prawdopodobnie przez sąd, nie do przyjęcia jest pogląd, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na skarżących (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. III SA 2763/02). Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym. Skoro zatem organ wywodzi (co dalej nie podlega efektywnej kontroli sądu), że "wnioskodawcy nie wykazali, że posiadają decyzję udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu, w związku powyższym bezpodstawne jest także żądanie dokonania przebudowy lub zmiany lokalizacji zjazdu" - to takie wnioski są zupełnie nieuprawnione. To na organie spoczywa obowiązek wykazania, że zjazdy były wykonane bez zezwolenia lub, że takie zezwolenie było w ogóle wymagane. W ocenie skarżących wskazane zaniechania miały istotny wpływ na wynik sprawy, skoro uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę wymaga uzyskania stosownych i wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń innych organów (art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane), tj. m. in. uzyskania zezwolenia na przebudowę zjazdów skarżących na ul. Warszawską [...] wydanego z urzędu przez zarządcę (inwestycja pozbawiała bowiem dotychczasowego zjazdu na w/w działki) - to brak było w sprawie podstaw do przyjęcia, że zjazdy były wykonane bez zezwolenia, co implikuje z kolei powinność stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd z uwagi na brak poszanowania w pozwoleniu na budowę interesów beneficjentów zjazdów (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Nie może się nadto ostać argument, jakoby zjazdy skarżących na ul. Warszawską [...] nie miały charakteru zjazdu prawnego wskutek nieuzyskania zgody zarządcy drogi na budowę w/w zjazdów. Skarżący wyjaśnili, że zjazdy na ul. Warszawską [...] były budowane jeszcze w latach 40. XX wieku, a zatem nie stosuje się do nich - wbrew odmiennym twierdzeniom - przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony pewności prawnej i ochrony praw już nabytych (art. 2 Konstytucji RP) sytuację prawną beneficjentów w/w zjazdów (skarżących) reguluje ustawa obowiązująca w dacie ich budowy, tj. ustawa z dnia 7 października 1921r. o przepisach porządkowych na drogach publicznych (dalej "Ustawa"). Zgodnie natomiast z w/w Ustawą, a w szczególności jej art. 16, budowa dojazdów z drogi publicznej do zabudowań i gruntów jakkolwiek jest obligatoryjna i obciąża zarządcę względnie właściciela drogi prywatnej, to nie wymaga uzyskiwania zezwoleń (Ustawa milczy na ten temat). A zatem, organ miał obowiązek dokonania przebudowy zjazdów skarżących na podstawie własnej decyzji (czego wymaga art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych), a niewypełnienie tego wymogu wtórnie skutkuje wydaniem pozwolenia na budowę i utrzymania tej decyzji bez pozyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń innych organów (czego wymaga art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane) i w konsekwencji wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa (nieważność decyzji z dnia [...] marca 2007 r.) - co winien był skontrolować sąd uwzględniając skargę i stwierdzając nieważność decyzji.

Zdaniem skarżących, nie do przyjęcia jest pogląd organu, jakoby art. 383 w zw. z art. 378 ust. 2 lit. a) ustawy Prawo ochrony środowiska zwalniał organ z wymogu prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz zapewnienia w nim udziału społeczeństwa (kończącego się wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych) z uwagi na "zbieg" organu opiniującego i prowadzącego w/w postępowania. Zgodnie z w/w przepisem w przypadku, gdy opinii lub uzgodnienia miałby dokonać organ prowadzący sprawę, wymóg uzyskania takiej opinii czy uzgodnienia jest wyłączony - jednakże dotyczy to np. sytuacji określonej w art. 48 ust. 4 w odniesieniu do pozwolenia na budowę, gdy pozwolenie takie wydaje starosta i równocześnie organem ochrony środowiska, z którym uzgodnienie miałoby nastąpić, jest także starosta, ale nie dotyczy to już przeprowadzenia samodzielnego postępowania administracyjnego w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (wraz z udziałem w nim społeczeństwa). Takie postępowanie nie ma bowiem nic wspólnego z "opiniowaniem" lub "uzgadnianiem", do których odnosi się ten przepis. Nie można zatem uchylić wymogu udziału społeczeństwa w bardzo ważnej inwestycji na zasadzie nadinterpretacji przepisów i wbrew ratyfikowanej konwencji z Aarhaus (Dz. U. Nr 78, poz. 706). Wnioski o zwolnieniu organu z wymogu prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz zapewnienia w nim udziału społeczeństwa są sprzeczne z samym prawem (art. 383 w zw. z art. 378 ust. 2 lit. a) ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 32 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z w/w przepisami, uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii (a zatem również zwolnienie z zasięgnięcia tej opinii lub uzgodnień) nie dotyczy przypadków, w których stanowisko powinno być wyrażone w drodze decyzji (art. 32 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Niewypełnienie tych wymogów skutkuje wydaniem pozwolenia na budowę oraz utrzymaniem tejże decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez przeprowadzenia konsultacji społecznych (czego wymaga art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 32 ust. 1 pkt. 1 Ustawy Prawo budowlane oraz art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska) i w konsekwencji wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa (nieważność decyzji z dnia [...] marca 2007 r.). Skarżący zakwestionowali stwierdzenie, że wszystkie działki graniczące z drogą wojewódzką nr [...] (ul. Warszawska), które należą do L. B., K. B. i H. A. (jako współwłaścicieli) znajdują się poza granicami inwestycji. Wskazali, iż w szczególności działka [...] znajduje się w granicach inwestycji (dawna działka [...] wskazana w decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2006 r.), co wprost wynika z akt sprawy i pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 października 2012 r.

Skarżący podnieśli również, że doszło też do uchybienia przepisom art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestor złożył nieprawdziwe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nr ew. [...] (działki skarżącego D. P.), którymi to inwestor w istocie dysponować. W szczególności, zgodnie z samym oświadczeniem inwestora z dnia [...] września 2006 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - działka [...] nie posiadały zgody właściciela na czasowe zajęcie. Skoro zatem pozwolenie na budowę wskazuje w sposób nieprawdziwy, że inwestor posiadał prawo do dysponowania działkami [...] - to sąd nie stwierdzając nieważności decyzji nie zastosował w istocie dyspozycji przepisu prawa budowlanego i prawa procesowego.

Zdaniem skarżących odmówienie stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie względem E. T. oraz D. P. zostało wydane z naruszeniem prawa - co zostało utrzymane przez sąd - wydaje się nie odpowiadać brzmieniu przepisu i poglądom judykatury.

Skarżący podkreślili, że Sąd wydał wyrok w sprawie nie mając na względzie stanu rzeczy istniejącego w dacie zamknięcia rozprawy, w tym nie dopełnił obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez radcę prawnego B. L., zaskarżając wyrok w części w jakiej w/w wyrokiem Sąd oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Zaskarżonemu wyrokowi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 108 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie; Dz. U. z 1999 Nr 43, poz. 430) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zbiornik którego skarga dotyczy jest urządzeniem zabezpieczającym środowisko przed zanieczyszczeniami spływającymi z drogi, podczas gdy zanieczyszczenia spływające z drogi przed ich dotarciem do tego zbiornika są oczyszczane w specjalnej instalacji oczyszczającej, co determinuje stwierdzenie, że zbiornik ten jest urządzeniem tylko odprowadzającym wodę, a nie ją oczyszczającym.

Wskazując na powyższy zarzut, na podstawie art. 176 p.p.s.a w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał na przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ( w petitum skargi kasacyjnej na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Podkreślił też, że na mocy § 108 Rozporządzenia prawodawca przewiduje, iż wody opadowe z pasa drogowego odprowadzane do odbiornika wody lub do ziemi powinny spełniać wymagania określone w przepisach dotyczących ochrony środowiska. Natomiast wody z kanalizacji, zgodnie z ust. 2 cytowanego paragrafu, można odprowadzać do odbiornika wody kolektorem lub rowem odpływowym. Zgodnie z ostatnim zdaniem cytowanego ustępu woda z kolektora powinna być odprowadzona do odbiornika wodnego przez urządzenia oczyszczające.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż zasada działania kanalizacji deszczowej na odcinku od km 1+099 do km 7+420, czyli na odcinku gdzie znajduje się zbiornik retencyjny nr [...], drogi ekspresowej S-8 - Trasa AK od węzła "Konotopa" do węzła "Prymasa Tysiąclecia" przedstawiona została w części opisowej projektu budowlanego – s.46. Z opisu wynika, że (...) woda opadowa odprowadzana jest do projektowanej kanałowej kanalizacji deszczowej i dalej kierowana do dwóch przepompowni PW1 i PW2. Przed wprowadzeniem do przepompowni woda zostanie oczyszczona w osadnikach, a następnie w separatorach substancji ropopochodnych. Z przepompowni PW 1 woda kierowana jest do zbiornika retencyjnego nr [...].

Odnosząc się do wskazanego w § 108 ust. 4 Rozporządzenia katalogu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zauważył, że zawarty jest w nim zwrot "w szczególności", jednak treść ust. 4 (wskazującego przykładowe urządzenia zabezpieczające środowisko przed zanieczyszczeniami spływającymi z drogi) powinna być odczytywana łącznie z ust. 3 powołanego paragrafu, w którym wyznaczony został cel któremu ma służyć stosowanie urządzeń wskazanych w ust. 4 - tj. odprowadzenia nie oczyszczonej wody. Już na podstawie treści § 108 ust. 3 wyróżnić można urządzenia odwadniające i zabezpieczające środowisko przed zanieczyszczeniami spływającymi z drogi. Jeśli zatem celem urządzeń wskazanych w ust. 4 jest odprowadzenie wody nie oczyszczonej, zaś w przedmiotowym stanie faktycznym do zbiornika nr [...] trafia woda już oczyszczona, zgodnie z wynikającymi z przepisów prawa normami, to bezpodstawne jest twierdzenie, że zbiornik nr [...] spełnia w tak skonstruowanym systemie odwodnienia funkcję zbiornika infiltracyjnego. Jak wynika z części opisowej projektu budowlanego funkcją zbiornika nr [...] jest retencjonowanie (magazynowanie) oczyszczonej uprzednio wody, nie zaś ochrona środowiska przed wodą nie oczyszczoną. Generalny Dyrektor wskazał, iż zawarte w uzasadnieniu wyroku ustalenia - "Od strony południowej działki ew. [...] graniczą z będącym częścią inwestycji zbiornikiem infiltracyjnym nr [...], który został zaplanowany w odległości ok. 2,5m od granicy wskazanych działek" nie znajdują potwierdzenia w przedstawionym materiale dowodowym. Także uzasadnienie wyroku w powyższym zakresie jest co niespójne, gdyż Sąd zamiennie posługuje się pojęciami "zbiornik infiltracyjny" i "zbiornik retencyjny", a właściwe rozróżnienie wpływa w istotny sposób na treść rozstrzygnięcia.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 20 czerwca 2013r. pełnomocnik S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. poparł skargę kasacyjną, przy czym zmodyfikował wniosek o przyznanie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Pełnomocnik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad poparł wniesioną skargę kasacyjną i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej pozostałych skarżących.

Uczestniczka postępowania E. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz o uwzględnienie skargi kasacyjnej pozostałych skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie.

Zasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej postawiony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] na działkach nr ew. [...] w miejscowości Blizne Łaszczyńskiego została wydana z naruszeniem prawa. U podstaw takiego stanowiska legło przekonanie Sądu pierwszej instancji, że dane zawarte w projekcie architektoniczno – budowlanym (nr tomu 05/02 – rewizja 00,pt. Elementy odwodnienia) wskazują, iż organ trafnie uznał zbiornik infiltracyjny nr [...] za urządzenie wskazane w ust. 4 § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, do którego mają zastosowanie przepisy § 108 ust. 5 tego rozporządzenia.

Wypowiadając taki pogląd Sąd pierwszej instancji zdaje się nie zauważać wzajemnej łączności ustępu 4 i 5 paragrafu 108 z jego ustępem 3, a nadto pozostałych - istotnych dla oceny charakteru zbiornika nr [...] i zachowania stosownych odległości przy jego sytuowaniu – danych zawartych w projekcie architektoniczno – budowlanym.

A mianowicie, zasada działania kanalizacji deszczowej Drogi ekspresowej S-8 - Trasa Armii Krajowej od węzła "Konotopa" do węzła "Prymasa Tysiąclecia" na odcinku "A" od km 1+099 do km 7+420, czyli na odcinku, na którym znajduje się zbiornik retencyjny nr [...], przedstawiona została w Projekcie architektoniczno – budowlanym nie tylko w nr tomu [...] – rewizja 00, Część "B"- temat "Elementy odwodnienia", ale i w nr tomu [...] – rewizja 00 – temat opracowania "Kanalizacja deszczowa i urządzenia oczyszczające dla drogi ekspresowej S-8 od km 1+099 do km 7+420". Zauważyć należy, iż już na str. 15 nr tomu [...] – rewizja 00, Część "B"- "Elementy odwodnienia" wyraźnie zastrzeżono, iż w zbiornikach zaplanowano wloty i wyloty urządzeń według oddzielnego opracowania - tom 05/01, a także w zbiornikach ZB 26, ZB 27, ZB 28, ZB 30A, ZB 31, ZB 34 zaprojektowano przepompownie według oddzielnego opracowania -tom 05/01.

Na stronie 46 tomu [...] – rewizja 00 – temat opracowania "Kanalizacja deszczowa i urządzenia oczyszczające dla drogi ekspresowej S-8 od km 1+099 do km 7+420" wskazano, że odwodnienie dróg bocznych biegnących równolegle do trasy drogi głównej odprowadza wodę deszczową z tych dróg do projektowanych zbiorników retencyjnych ziemnych, naturalnych / Nr 25, 26,27,28,29,30/ lub do projektowanej kanalizacji drogi głównej. Odcinek drogi głównej biegnący poniżej terenu w ścianach szczelinowych odwadniany jest poprzez system ścieków i wpustów ściekowych oraz odcinki drenażu wgłębnego, a następnie woda opadowa odprowadzana jest do projektowanej kanałowej kanalizacji deszczowej i dalej kierowana jest do dwóch przepompowni PW 1 i PW 2 / km 6+150/. Przed wprowadzeniem do przepompowni woda zostanie oczyszczona w osadnikach, a następnie w separatorach substancji ropopochodnych. Z przepompowni PW 1 woda jest kierowana do zbiornika retencyjnego Nr [...]. Tak więc, aby móc ocenić charakter zbiornika ZB 27 i ustalić prawidłowość jego usytuowania bądź przypisać niezachowanie nakazanych prawem odległości tego urządzenia od zabudowy, konieczne jest zapoznanie się z całokształtem okoliczności dotyczących ZB 27, w tym z rozwiązaniami projektowymi tego zbiornika.

Przytoczone wyższej zapisy Projektu architektoniczno – budowlanego nabierają szczególnego znaczenia w kontekście § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 43, po. 430 ze zm. ) – dalej: "rozporządzenie"- a to za sprawą sformułowania użytego w § 108 ust. 3. Przepis § 108 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że jeżeli nie ma możliwości odprowadzenia nie oczyszczonej wody z urządzeń odwadniających, powinno się stosować urządzenia zabezpieczające środowisko przed zanieczyszczeniami spływającymi z drogi. W przepisie tym jest mowa o wodzie nie oczyszczonej. Tymczasem z Projektu architektoniczno – budowlanego jednoznacznie wynika, że do zbiornika retencyjnego Nr [...] odprowadzana będzie woda oczyszczona w osadnikach, a następnie w separatorach substancji ropopochodnych. Brzmienie ustępu 3 § 108 rozporządzenia jest istotne za sprawą powiązania ustępu 3 z ustępem 4 i 5 § 108 rozporządzenia. Ustępy 3,4 i 5 § 108 rozporządzenia nie są samodzielnymi jednostkami redakcyjnymi, lecz należy wykładać je we wzajemnej łączności, a to z uwagi na sposób ich redakcji. Przepis § 108 ust. 5 rozporządzenia określa, iż odległość od zabudowy urządzeń, o których mowa w ust. 4, nie powinna być mniejsza niż 8,0 m; w celu utrzymania sprawności technicznej tych urządzeń powinien być zapewniony dojazd. Użycie w tym przepisie sformułowania urządzeń, o których mowa w ust. 4, nakazuje odwołanie się do ustępu 4, aby ustalić urządzenia, których odległość od zabudowy nie powinna być mniejsza niż 8,0 m. Ustęp 4 § 108 rozporządzenia nie daje jednak bezpośrednio odpowiedzi na pytanie, jakie urządzenia winny być sytuowane od zabudowy w odległości nie mniejszej niż 8,0 m, lecz odwołuje się do ustępu 3 § 108 rozporządzenia. Przepis § 108 ust. 4 stanowi, iż urządzeniami, o których mowa w ust. 3, mogą być w szczególności: zbiornik retencyjno-infiltracyjny - gdy zachodzi potrzeba zwolnienia odpływu lub zatrzymania wody ( pkt 1), zbiornik infiltracyjny - gdy grunt do głębokości 1,5 m poniżej dna zbiornika zapewnia szybkość filtracji co najmniej 1,25 cm/h i znajduje się powyżej poziomu wody gruntowej( pkt 2), rów infiltracyjny - gdy grunt do głębokości 1,5 m poniżej dna rowu zapewnia szybkość filtracji co najmniej 0,7 cm/h i znajduje się powyżej poziomu wody gruntowej( pkt 3), rów trawiasty - gdy jest stosowany samodzielnie lub w połączeniu z innymi urządzeniami oczyszczającymi; powinien być pokryty gęstą trawą wysoko koszoną, na podłożu o szybkości filtracji co najmniej 1,25 cm/h ( pkt 4).

Odwołanie się w przepisie § 108 rozporządzenia w jego ustępie 5 do ustępu 4 oraz w ustępie 4 do ustępu 3 oznacza, że przepisu ustępu 5 § 108 rozporządzenia nie można wykładać w oderwaniu od ustępu 3 i 4 § 108 rozporządzenia. Skoro zaś § 108 ust. 3 rozporządzenia stanowi o sytuacji, gdy nie ma możliwości odprowadzenia nie oczyszczonej wody z urządzeń odwadniających, to tym samym należy uznać, iż w odległości nie mniejszej niż określonej w § 108 ust. 5 rozporządzenia, tj. 8m od zabudowy, muszą być sytuowane urządzenia, które odprowadzają nie oczyszczoną wodę. W przeciwnym razie odwołanie w § 108 ust. 5 rozporządzenia do ustępu 4 i w ustępie 4 do ustępu 3 § 108 rozporządzenia byłoby zbędne. Jednocześnie jednak w § 108 ust. 5 rozporządzenia wskazano, iż w celu utrzymania sprawności technicznej tych urządzeń powinien być zapewniony dojazd. Powstaje zatem pytanie, czy taki dojazd nie powinien być zapewniony także w przypadku innych urządzeń, w tym odprowadzających wodę oczyszczoną.

Sąd pierwszej instancji wskazując na niezachowanie odległości 8m zbiornika ZB 27 od zabudowy uznał, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "S – 8" Trasy Armii Krajowej – od węzła "Konotopa" do węzła "Prymasa Tysiąclecia" – odcinek A – od km 1 + 0,99 do km 7 + 420 (węzeł "Konotopa" – węzeł "Lazurowa") – wraz z przebudową infrastruktury technicznej została wydana w części dotyczącej lokalizacji zbiornika ZB 27 na działkach nr ewid. [...] w Blizne Łaszczyńskiego z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z § 108 ust. 5 rozporządzenia.

Jednak Sąd pierwszej instancji zdaje się nie dostrzegać, że wada uzasadniająca stwierdzenie na podstawie art. 158 k.p.a. wydania decyzji z naruszeniem prawa musi być wadą ciężką, kwalifikowaną – jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Skoro "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Pamiętać należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy norma prawna wymaga dokonania jej interpretacji, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcia określonej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku trudno mówić o przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jedynie można mówić o błędzie w wykładni prawa. Jeśli określony przepis prawa wymaga dokonania jego wykładni, to decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

Przepis § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 43, po. 430 ze zm. ) - jak już wyżej wskazano – wymaga dokonania wykładni. W takiej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Z powyższych względów skarga kasacyjna Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ma usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Podzielić należy także zarzuty kasacyjne postawione przez S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A., a dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 133 §1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rację mają skarżący, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, z których wynikałyby przyczyny oddalenia skargi, a w konsekwencji zaskarżony wyrok nie może obronić się przed zarzutem dowolności w zakresie ustalenia, czy zachodzą przesłanki nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi.

Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził jednym zdaniem, iż w zaskarżonej decyzji organ w sposób szczegółowy odniósł się do zarzutów skarżących S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności badanej decyzji, realizując tym samym, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10. Prezentując takie stanowisko Sąd pierwszej instancji zdaje się zapominać, że do Sądu - w ramach kontroli legalności decyzji - należy ocena, czy organ odpowiadając na zarzuty skarżących zajął właściwe stanowisko mające oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i przepisach prawa materialnego. Takiej oceny Sądu pierwszej instancji brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ocena prawna i wskazania z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Przepis art. 153 może stanowić podstawę do wyrażania oceny prawnej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym ( por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, z. 2, poz. 180 W niniejszej sprawie pamiętać należy, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10 poprzedzał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. A mianowicie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1107/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1084/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, formułując określoną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy musi obejmować ocenę, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1107/10 .

Przypomnieć też należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 ). Wymóg ten dotyczy zarówno organu administracji publicznej jak i Sądu administracyjnego.

Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak [...]. To zaś oznacza, że oceny, czy decyzja ta dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. należy dokonać w świetle prawa obowiązującego w dniu 21 marca 2007 r. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniał decyzję będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego w oparciu stan prawny nieobowiązujący w dniu wydania tejże decyzji.

Sąd pierwszej instancji nie wskazał z jakiej daty przepisy prawa materialnego przyjął do swojej oceny ( brak podania daty czy Dziennika Ustaw). Jednak o przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji świadczy treść przepisów przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył brzmienie art. 32 ust. 1 i ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie wymogi z art. 32 ust. 1 i ust. 4, a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie sposób jednak nie zauważyć, że w treści przytoczonych przepisów znajduje się powołanie na ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepisy art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane takie brzmienie uzyskały dopiero z dniem 15 listopada 2008 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 poz.1227) - art. 174 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Takie działanie Sąd pierwszej instancji jest nieprawidłowe.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien ponownie dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji mając na uwadze przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r.

Odnośnie pozostałych zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odwołuje się do przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonywał wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.), ustawy z dnia 7 października 1921 r. o przepisach porządkowych na drogach publicznych oraz ustawy o drogach publicznych, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia w formie błędnej ich wykładni. Nadto Sąd pierwszej instancji nie oceniał zastosowania czy też braku zastosowania tych przepisów. W tym stanie rzeczy wyrok Sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny stosowania tych przepisów prawa. Jednocześnie przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym i orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może prowadzić do pozbawienia stron jednej instancji sądowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odnosi się do decyzji organu I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010r., II OSK 2148/10,ONSAiWSA 2012/4/65, LEX nr 746883). Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny ( w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10), iż przepis art. 31 ust. 2 specustawy drogowej odnosi się do decyzji organu I instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. W ocenie Trybunału, z art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych wynika, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawu. Ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i art. 156 k.p.a., których wykrycie – w braku art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych – pociągałoby za sobą stwierdzenie nieważności decyzji. Przepis stanowi wprost, że w takim przypadku sąd "może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo". Samo sformułowanie art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych nie pozostawia więc wątpliwości co do celu ustawodawcy, którym było ograniczenie ogólnej kompetencji sądu administracyjnego: zamiast stwierdzić nieważność decyzji, sąd stwierdza naruszenie prawa ( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, ZU 2012/9A/106).

Dokonując ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze art. 134 § 1 jak i art. 133 § 1 p.p.s.a.

Wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne mają uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.