Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 640/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 76 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 122 ust. 1, art. 112 ust. 7, 7a, 8, art. 81 ust. 10 pkt 6, art. 83 ust. 11
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spraw.), Sędzia WSA – Alojzy Wyszkowski, Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu Lubińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 lipca 2011 r. nr NK-N.4131.601.2011.JK8-1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu w Lubinie z dnia 12 maja 2011 r. Nr XXXIV/176/2011 w sprawie zatrudnienia na stanowisko Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Powiatu Lubińskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 lipca 2011 r. nr NK-N.4131.601.2011.JK8-1, wydanym z powołaniem się na przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Lubinie Nr XXXIV/176/2011 z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie zatrudnienia E. C. na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że Zarząd Powiatu w Lubinie dnia 12 maja 2011 r., działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), podjął uchwałę Nr XXXIV/176/2011 w sprawie zatrudnienia E. C. na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie.

Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru dnia 6 lipca 2011 r.

W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z § 37 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 201, poz. 1455).

Mocą przedmiotowej uchwały Rada zatrudniła E. C. na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie. Zarząd w tym zakresie uzyskał pozytywną opinię Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy w Lubinie.

Kompetencja Zarządu do podjęcia w/w działania wynika:

- z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu,

- z art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w ust. 8, zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej na prawach powiatu.

Powyższe oznacza, że Zarząd Powiatu w Lubinie, w zakresie zatrudniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, nie może działać w sposób uznaniowy. Jest on zobowiązany do uwzględnienia wymogów, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o dane stanowisko, przewidzianych mocą regulacji odrębnych aktów normatywnych wyższego rzędu.

Stosownie do art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.

Należy jednakże zauważyć, że oprócz powyższego uwzględnienia wymagają również regulacje przewidziane w przepisach odrębnych. Tym samym, w przypadku poszczególnych jednostek organizacyjnych, niewystarczającym może się okazać spełnienie wymogów z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Powiatowe Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie stanowi jednostkę budżetową Powiatu Lubińskiego, utworzoną mocą uchwały Rady Powiatu w Lubinie Nr XLIV/285/2009 z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej pod nazwą Powiatowe Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w formie jednostki budżetowej oraz nadania jej statutu.

W skład tej jednostki, zgodnie z § 3 załącznika do uchwały Rady Powiatu w Lubinie Nr XLIV/285/2009 wchodzi: całodobowa Wielofunkcyjna Placówka Opiekuńczo Wychowawcza Dom Dziecka w Ścinawie oraz Ośrodek Adopcyjno - Opiekuńczy w Lubinie. Z kolei w skład całodobowej Wielofunkcyjnej Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej Dom Dziecka w Ścinawie wchodzi: 1) socjalizacyjna placówka opiekuńczo - wychowawcza opieki całodobowej dla dzieci i młodzieży w wieku od 3 do 18 lat, 2) grupa interwencyjna, 3) mieszkanie autonomiczne przy ul. Budziszyńskiej, 4) mieszkanie chronione przy ul. Księcia Ludwika I, 5) placówka wsparcia dziennego (świetlica socjoterapeutyczna).

Powyższe pozwala zdaniem organu nadzoru stwierdzić, że skoro w skład Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie wchodzą w/w jednostki, dyrektor Centrum musi spełniać łącznie wymagania przewidziane dla dyrektora każdej z tych jednostek.

Wymagania te zostały określone mocą rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 6 października 2004 r w sprawie podmiotów uprawnionych do zakładania i prowadzenia niepublicznych ośrodków adopcyjno-opiekuńczych oraz stażu pracy i kwalifikacji wymaganych od osób zatrudnionych w publicznych i niepublicznych ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych, a także warunków lokalowych, jakimi powinny dysponować te ośrodki (Dz. U. Nr 226, poz. 2293), dyrektorem publicznego i niepublicznego ośrodka adopcyjno-opiekuńczego może być osoba, która ukończyła studia magisterskie na kierunku pedagogika lub psychologia albo studia magisterskie na innym kierunku uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie psychologii lub pedagogiki i posiada specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, o której mowa w art. 122 ustawy, oraz co najmniej trzyletni staż pracy w instytucjach, których zakres działania obejmuje opiekę nad dzieckiem lub pracę z rodziną.

Z kolei zgodnie z § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 201, poz. 1455), dyrektorem placówki interwencyjnej i placówki socjalizacyjnej może być osoba, która ukończyła:

1) jednolite studia magisterskie lub studia drugiego stopnia:

a) na kierunku: pedagogika, pedagogika specjalna, psychologia, nauki o rodzinie lub

b) na innym kierunku w zakresie resocjalizacji, pracy socjalnej, pedagogiki opiekuńczo - wychowawczej, albo

c) na innym kierunku uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie psychologii, pedagogiki, nauk o rodzinie lub resocjalizacji;

2) specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej;

3) co najmniej trzyletni staż pracy w placówce lub w placówce wsparcia dziennego.

Organ nadzoru wskazał, że pismem z dnia 4 lipca 2011 r. Starosta Powiatu Lubińskiego, przekazując organowi nadzoru przedmiotową uchwałę przekazał również dokumenty dotyczące wykształcenia oraz stażu pracy E. C. , potwierdzające, jego zdaniem, kwalifikacje dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie. Analiza w/w dokumentów pozwala zdaniem organu nadzoru stwierdzić, że E. C., mając ukończone: studia magisterskie na kierunku pedagogika opiekuńczo-wychowawcza na Uniwersytecie Zielonogórskim, studia podyplomowe w zakresie organizacji pomocy społecznej w Wałbrzyskiej Wyższej Szkole Zarządzania i Przedsiębiorczości oraz posiadając dziewięcioletni staż pracy w MOPS w Lubinie w żłobku - ma odpowiednie kwalifikacje oraz wymagany staż pracy do pełnienia funkcji dyrektora publicznego i niepublicznego ośrodka adopcyjno-opiekuńczego. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, spełnia wymagania określone w § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie podmiotów uprawnionych do zakładania i prowadzenia niepublicznych ośrodków adopcyjno - opiekuńczych oraz stażu pracy i kwalifikacji wymaganych od osób zatrudnionych w publicznych i niepublicznych ośrodkach adopcyjno - opiekuńczych, a także warunków lokalowych, jakimi powinny dysponować te ośrodki.

Mając na uwadze fakt, że dyrektor Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie, ze względu na strukturę tej jednostki, musi spełniać jednocześnie wymagania określone we wskazanych dwóch rozporządzeniach, ocenie podlegało zatem również to, czy kandydat spełnia wymagania określone w § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych. W tym zakresie organ nadzoru ustalił, że kandydat legitymuje się wymaganym wykształceniem określonym w § 37 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia, a także posiada specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, jednakże nie spełnia warunku określonego w § 37 ust. 1 pkt 3, ponieważ nie posiada co najmniej trzyletniego stażu pracy w placówce lub w placówce wsparcia dziennego.

Pod pojęciem placówki, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, należy rozumieć całodobową placówkę opiekuńczo - wychowawczą typu rodzinnego, socjalizacyjnego i interwencyjnego. Z kolei mianem placówki wsparcia dziennego Minister Pracy i Polityki Społecznej określił w § 2 pkt 6 w/w rozporządzenia placówkę opiekuńczo-wychowawczą wsparcia dziennego, o której mowa w art. 71 ustawy o pomocy społecznej, tj. placówkę:

1) opiekuńczą, prowadzoną w formie kół zainteresowań, świetlic, klubów, ognisk wychowawczych, które pomagają dzieciom w pokonywaniu trudności szkolnych i organizowaniu czasu wolnego,

2) specjalistyczną, w której jest realizowany program psychokorekcyjny lub psychoprofilaktyczny, w tym terapia pedagogiczna, psychologiczna, rehabilitacja, resocjalizacja.

Z kolei w zakresie placówek opiekuńczo - wychowawczych typu rodzinnego, socjalizacyjnego i interwencyjnego Minister Pracy i Polityki Społecznej stanowił w § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych.

Staż pracy, jaki posiada kandydat, zgodnie z informacjami przedłożonymi przez Starostę, obejmuje natomiast pracę w:

- żłobku Nr 2 w Lubinie - ZOZ w Lubinie, na stanowisku opiekunka,

- żłobku Nr 2 i Nr 3 w Lubinie - MOPS w Lubinie - na stanowisku opiekunka dziecięca.

W ocenie organu nadzoru, staż pracy w w/w jednostkach nie może zostać uznany jako praca w placówce lub w placówce wsparcia dziennego.

Za takie nie może być bowiem uznany Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej.

W ocenie organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie nie będzie również znajdowała zastosowania regulacja § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm.), zgodnie z którym pracownikowi samorządowemu może być skrócony, w uzasadnionych przypadkach, staż pracy wymagany na danym stanowisku, z wyłączeniem stanowisk, dla których wymagany okres pracy zawodowej (staż pracy) określają odrębne przepisy oraz art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 4 ustawy.

Powyższe zdaniem organu nadzoru oznacza, że osoba zatrudniona przez Zarząd na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie nie spełnia wymagań określonych mocą w § 37 ust. 1 pkt 3. Tym samym uchwała Zarządu Powiatu w Lubinie Nr XXXIV/176/2011 z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie zatrudnienia E. C. na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie, została podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku § 37 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 201, poz. 1455).

Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru orzekł jak na wstępie.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat Lubiński wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wskazał, że zgodnie z art.112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej: "Zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w ust. 8, zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu.

Według ust. 7a tego artykułu: "Pracownikom podlegającym przepisom ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, zarząd powiatu powierza stanowiska kierowników placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków adopcyjno-opiekuńczych zgodnie z wymogami art. 122 ust. 1 oraz wymogami określonymi na podstawie art. 81 ust. 10 pkt 6 oraz art. 83 ust. 11, po zasięgnięciu opinii Kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie."

Zgodnie zaś z art. 112 ust. 8 tejże ustawy: "Starosta przy pomocy powiatowego centrum pomocy rodzinie sprawuje nadzór nad działalnością rodzinnej opieki zastępczej, ośrodków adopcyjno - opiekuńczych, jednostek specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, oraz ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej, placówek opiekuńczo - wychowawczych i ośrodków interwencji kryzysowej".

Uchwała Zarządu Powiatu w sprawie zatrudnienia E. C. na stanowisku dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, w związku z czym wymogi, jakim powinien odpowiadać dyrektor placówki ograniczają się do treści art. 122 ustawy o pomocy społecznej, tj. co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Takie też kwalifikacje E. C. spełnia. Z tych względów skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru, że przepis art. 122 ustawy o pomocy społecznej jest niewystarczający i należy uwzględnić regulacje przewidziane w przepisach odrębnych. Takie stanowisko zdaniem skarżącego jest bezzasadne. Skoro bowiem art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej stawia przed kierownikami jednostek organizacyjnych pomocy społecznej określone wymagania, które E. C. spełnia, to stosowanie wykładni rozszerzającej na inne przepisy przewidujące dodatkowe wymagania jest bezzasadne.

Skarżący przyznaje, że podobny tryb zawarty jest w art. 112 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej, który stosuje się do zatrudnienia kierowników placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków adopcyjno-opiekuńczych podlegających Karcie Nauczyciela. Zwraca jednak uwagę, że ustęp 7a art. 112 ustawy dotyczy nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304) zatrudnionych w publicznych placówkach opiekuńczo - wychowawczych oraz ośrodkach adopcyjno - opiekuńczych, które muszą spełniać dodatkowe kwalifikacje, tj.3-letni staż pracy w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Jednakże w przedmiotowej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia.

W związku z powyższym skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Zarządu Powiatu w Lubinie.

Ponadto dodał, że jeśli jednak art.112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, jaką bez wątpienia jest Powiatowe Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji, zatrudnia się zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu, to nie ma podstaw do stawiania dla kandydatów na te stanowiska wymogu dodatkowych kwalifikacji przewidzianych w odrębnych przepisach, które stawia art. 112 ust. 7a ustawy. Zasadnym zdaniem skarżącego jest stanowisko, że przedmiotowa uchwała jest zgodna z prawem albowiem podjęta jest na podstawie art.112 ust. 7, a nie 7a ustawy o pomocy społecznej.

W tej sytuacji w ocenie Zarządu Powiatu w Lubinie, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze pozbawione jest podstaw prawnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W piśmie procesowym z dnia 23.09.2011 r. strona skarżąca podniosła dodatkowo, że w treści art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej brak jest delegacji do odpowiedniego stosowania regulacji wydanych na podstawie art. 81 ust. 10 pkt 6 oraz 83 ust. 11 tejże ustawy. Ustawodawca odsyła w nich wprost wyłącznie w przypadku pracowników podlegającym przepisom ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, którym zarząd powiatu powierza stanowiska kierowników placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, w związku z czym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że pomimo tego, iż brak jest odesłania do w/w rozporządzeń, to i tak należy je stosować do zatrudnienia dyrektora przedmiotowej placówki tylko dlatego, że ustawodawca w ich treści określa wymogi, jakie muszą spełniać wszyscy dyrektorzy pełniący tę funkcję w określonej jednostce.

W ocenie strony skarżącej, skoro art. 112 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej wyraźnie odsyła do stosowania regulacji rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie art. 81 ust. 10 pkt 6 oraz art. 83 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej tylko w sytuacji powierzenia funkcji dyrektora pracownikom podlegającym przepisom ustawy - Karta Nauczyciela, natomiast w treści tych rozporządzeń ustawodawca określił wymagania jakie muszą spełniać wszyscy dyrektorzy pełniący tą funkcję w określonej jednostce, to rozporządzenia te przekraczają granice upoważnienia ustawowego. W tej sytuacji zachodzi uzasadniona podstawa do odmowy stosowania rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 6 października 2004 r. w sprawie podmiotów uprawnionych do zakładania i prowadzenia niepublicznych ośrodków adopcyjno-opiekuńczych oraz stażu pracy i kwalifikacji wymaganych od osób zatrudnionych w publicznych i niepublicznych ośrodkach adopcyjno- opiekuńczych, a także warunków lokalowych, jakimi powinny dysponować te ośrodki oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych.

Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że E. C. spełnia wymagania określone w art. 122 ustawy o pomocy społecznej, albowiem posiada 3-letni staż pracy w pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., sądy administracyjne są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru nad ich działalnością. Ani ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami, ani ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku powiatu - w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W myśl przepisu art. 76 ust. 2 tej ustawy, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu powiatu. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi przy tym wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii, czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2004 r., III SA/Łd 1518/03, ONSA i WSA 2004/1/21). Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad, warunkujących stwierdzenie nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W rozpoznawanej sprawie, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewoda Dolnośląski wskazał na wadę uchwały, której stwierdził nieważność, uznając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z § 37 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 201, poz. 1455).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku organu nadzoru, uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie narusza prawa.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Zarząd Powiatu w Lubinie, powołując się na art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), podjął w dniu 12 maja 2011 r. uchwałę Nr XXXIV/176/2011 w sprawie zatrudnienia E. C. na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie.

Mocą powyższej uchwały Rada zatrudniła E. C. na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie. Zarząd w tym zakresie uzyskał pozytywną opinię Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy w Lubinie.

Niespornym także jest, że w/w Powiatowe Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie stanowi jednostkę budżetową Powiatu Lubińskiego, utworzoną na podstawie uchwały Rady Powiatu w Lubinie Nr XLIV/285/2009 z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej pod nazwą Powiatowe Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w formie jednostki budżetowej oraz nadania jej statutu. W skład tej jednostki, zgodnie z § 3 załącznika do uchwały Rady Powiatu w Lubinie Nr XLIV/285/2009 wchodzi: całodobowa Wielofunkcyjna Placówka Opiekuńczo Wychowawcza Dom Dziecka w Ścinawie oraz Ośrodek Adopcyjno - Opiekuńczy w Lubinie. Z kolei w skład całodobowej Wielofunkcyjnej Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej Dom Dziecka w Ścinawie wchodzi: 1) socjalizacyjna placówka opiekuńczo - wychowawcza opieki całodobowej dla dzieci i młodzieży w wieku od 3 do 18 lat, 2) grupa interwencyjna, 3) mieszkanie autonomiczne przy ul. Budziszyńskiej, 4) mieszkanie chronione przy ul. Księcia Ludwika I, 5) placówka wsparcia dziennego (świetlica socjoterapeutyczna).

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy osoba mająca być zatrudniona na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie powinna spełniać wymogi, o jakich mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, czy oprócz wyżej wymienionych wymogów osoba ta winna także spełniać wymagania przewidziane w przepisach odrębnych, w szczególności w § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 6 października 2004 r. w sprawie podmiotów uprawnionych do zakładania i prowadzenia niepublicznych ośrodków adopcyjno-opiekuńczych oraz stażu pracy i kwalifikacji wymaganych od osób zatrudnionych w publicznych i niepublicznych ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych, a także warunków lokalowych, jakimi powinny dysponować te ośrodki (Dz. U. Nr 226, poz. 2293) oraz w § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 201, poz. 1455), skoro w skład Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie wchodzą różne jednostki organizacyjne.

Trafnie zauważa organ nadzoru, że kompetencja Zarządu Powiatu do podjęcia w/w uchwały wynika:

- z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu,

- z art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w ust. 8, zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej na prawach powiatu.

W myśl art. 112 ust. 8 tejże ustawy: "Starosta przy pomocy powiatowego centrum pomocy rodzinie sprawuje nadzór nad działalnością rodzinnej opieki zastępczej, ośrodków adopcyjno - opiekuńczych, jednostek specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, oraz ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej, placówek opiekuńczo - wychowawczych i ośrodków interwencji kryzysowej".

Stosownie do art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Definicję jednostki organizacyjnej pomocy społecznej zawiera art. 6 pkt 5) tej ustawy.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że E. C. spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz, że Zarząd Powiatu uzyskał pozytywną opinię Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy w Lubinie w sprawie zatrudnienia w/w osoby na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie.

Trafnie zauważa strona skarżąca, że przepis art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej stanowiący podstawę prawną zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, nie odsyła do żadnych innych przepisów w zakresie wymogów jakie winny spełniać osoby mające być zatrudnione na stanowisku kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w art. 122 ust. 8 tej ustawy.

Odesłanie takie zawiera natomiast art. 112 w ust. 7a, zgodnie z którym: "Pracownikom podlegającym przepisom ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, zarząd powiatu powierza stanowiska kierowników placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków adopcyjno-opiekuńczych zgodnie z wymogami art. 122 ust. 1 oraz wymogami określonymi na podstawie art. 81 ust. 10 pkt 6 oraz art. 83 ust. 11, po zasięgnięciu opinii Kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie."

Z przepisu tego w sposób jednoznaczny wynika, że pracownicy podlegający przepisom ustawy - Karta Nauczyciela, którym zarząd powiatu powierza stanowiska kierowników placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków adopcyjno-opiekuńczych winny spełniać wymogi określone w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a nadto winny też spełniać wymogi określone na podstawie art. 81 ust. 10 pkt 6 oraz art. 83 ust. 11, to jest wymogi, o jakich mowa w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie delegacji wynikającej z art. 81 ust. 10 pkt 6 oraz art. 83 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej.

W myśl art. 81 ust. 10 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej: Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia kwalifikacje zatrudnianych pracowników i kwalifikacje dyrektora, kierownika, pracowników pedagogicznych oraz innych pracowników o specjalistycznych kwalifikacjach zawodowych zapewniających zaspokojenie potrzeb dziecka w placówce. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w w/w art. 81 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej zostało wydane rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 201, poz. 1455), które w § 37 ust. 1 określa wymogi, jakie powinna spełniać osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora placówki interwencyjnej i placówki socjalizacyjnej. W myśl powyższego przepisu prawa, na stanowisku dyrektora placówki interwencyjnej i placówki socjalizacyjnej może być osoba, która ukończyła:

1) jednolite studia magisterskie lub studia drugiego stopnia:

a) na kierunku: pedagogika, pedagogika specjalna, psychologia, nauki o rodzinie lub

b) na innym kierunku w zakresie resocjalizacji, pracy socjalnej, pedagogiki opiekuńczo - wychowawczej, albo

c) na innym kierunku uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie psychologii, pedagogiki, nauk o rodzinie lub resocjalizacji;

2) specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej;

3) co najmniej trzyletni staż pracy w placówce lub w placówce wsparcia dziennego.

W myśl zaś art. 83 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej: Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, podmioty uprawnione do zakładania i prowadzenia niepublicznych ośrodków adopcyjno-opiekuńczych oraz staż pracy i kwalifikacje wymagane od osób zatrudnionych w publicznych i niepublicznych ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych, a także warunki lokalowe, jakimi powinny dysponować te ośrodki, kierując się potrzebą zapewnienia profesjonalnego prowadzenia działalności przez te ośrodki. Na podstawie w/w delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 6 października 2004 r. w sprawie podmiotów uprawnionych do zakładania i prowadzenia niepublicznych ośrodków adopcyjno-opiekuńczych oraz stażu pracy i kwalifikacji wymaganych od osób zatrudnionych w publicznych i niepublicznych ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych, a także warunków lokalowych, jakimi powinny dysponować te ośrodki (Dz. U. Nr 226, poz. 2293). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, dyrektorem publicznego i niepublicznego ośrodka adopcyjno-opiekuńczego może być osoba, która ukończyła studia magisterskie na kierunku pedagogika lub psychologia albo studia magisterskie na innym kierunku uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie psychologii lub pedagogiki i posiada specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, o której mowa w art. 122 ustawy, oraz co najmniej trzyletni staż pracy w instytucjach, których zakres działania obejmuje opiekę nad dzieckiem lub pracę z rodziną.

Analiza powołanych wyżej przepisów prawa prowadzi do wniosku, że:

1) przepisy rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 81 ust. 10 i art. 83 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej nie mają zastosowania do osób zatrudnionych przez zarząd powiatu na podstawie art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej na stanowisku kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w art. 112 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, które to osoby mogą być zatrudnione na wyżej wymienionym stanowisku, po zasięgnięciu przez zarząd powiatu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu, jeżeli spełniają wymogi określone w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej;

2) przepisy rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 81 ust. 10 i art. 83 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej mają zastosowanie do pracowników podlegających przepisom ustawy – Karta Nauczyciela, którym zarząd powiatu powierza stanowiska kierowników placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie, które to osoby – jak wynika z art. 112 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej - powinny też spełniać wymogi określone w art. 122 ust. 1 tejże ustawy.

Zważyć należy, że ustęp 7a art. 112 ustawy o pomocy społecznej dotyczy nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304) zatrudnionych w publicznych placówkach opiekuńczo - wychowawczych oraz ośrodkach adopcyjno - opiekuńczych, które muszą spełniać dodatkowe kwalifikacje, tj.3-letni staż pracy w placówce opiekuńczo – wychowawczej, co wynika z art. 1 ust. 1a ustawy – Karta Nauczyciela.

Z akt sprawy nie wynika, by osoba mająca być zatrudniona na podstawie zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie była pracownikiem podlegającym przepisom ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.

W tej sytuacji, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku organu nadzoru, brak jest podstaw do przyjęcia, że osoba mająca być zatrudniona na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie powinna spełniać obok wymogów, o jakich mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej także wymogi określone w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowych zawartych w art. 81 ust. 10 pkt 6 oraz art. 83 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej.

Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała Zarządu Powiatu w Lubinie Nr XXXIV/176/2011 z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie zatrudnienia E. C. na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Opieki, Wychowania i Adopcji w Ścinawie, została podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku § 37 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych.

W świetle powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jako podjęte z istotnym naruszeniem przepisu art. 112 ust. 7 i art. 112 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej oraz § 37 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, podlegało uchyleniu, co orzeczono na podstawie art. 148 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.