Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 156/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15,40 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody D. z dnia 27 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. Sp. komandytową w W. (dalej zwaną skarżącą, spółką lub inwestorem) jest decyzja Wojewody D. z dnia 27 grudnia 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 5 września 2013 r., nr [...], odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia 11 lutego 2008 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. W. - we W. wraz z przebudową istniejącego wjazdu (dz. nr [...], AM-3 i część działki nr [...], AM-4 obręb [...]), w zakresie budowy hotelu wraz z częścią usługowo-handlową, gastronomią i parkingiem.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktyczno-prawnym:

Decyzją Prezydenta W. z dnia 11 lutego 2008 r., nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Z. W. pozwolenia na budowę wyżej opisanego budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną. Następnie decyzją Prezydenta W. z dnia 6 listopada 2012 r. nr [...] , wymienione pozwolenie na budowę zostało przeniesione na nowego inwestora – skarżącą spółkę.

Wnioskiem z dnia 23 listopada 2012 r. inwestor, w którego imieniu wystąpił pełnomocnik w osobie architekta L. Ł. (dalej zwanego architektem) – składając stosowne pełnomocnictwo, zwrócił się o zmianę wyżej wymienionej decyzji w zakresie zmian przewidzianych w zamiennym projekcie budowlanym, polegających na zmianie wszystkich obrysów i gabarytów obiektu hotelowego oraz ze znajdującą się w obiekcie częścią usługowo-handlową i restauracją, zmianie zagospodarowania. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2012 r., nr [...] organ I instancji wezwał pełnomocnika spółki do uzupełnienia projektu zamiennego.

W trakcie w ten sposób zainicjowanego postępowania do akt sprawy przedłożono opatrzone datą 10 grudnia 2012 r. odwołanie pełnomocnictwa udzielonego architektowi. Powyższy dokument podpisał H. B. - prokurent skarżącej spółki. Wraz z odwołaniem pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi do akt złożono pełnomocnictwo dla J. J., którego zakres obejmował odebranie postanowienia o uzupełnieniu wniosku o zmianę pozwolenia na budowę.

Pomimo odwołania pełnomocnictwa architekt złożył w dniu 20 grudnia 2012 r. uzupełniony projekt budowalny.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2013 r., nr [...], Prezydent W. uzupełnił swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 8 grudnia 2012 r. nakładając na architekta- wskazując, że jest on nadal pełnomocnikiem inwestora, obowiązek uzupełnienia wniosku złożonego w sprawie zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia 11 lutego 2008 r. Powyższe postanowienie wraz z trzema egzemplarzami projektu budowalnego architekt odebrał osobiście w dniu 22 stycznia 2013 r.

W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 23 stycznia 2013 r. architekt przedłożył do akt oświadczenie, w którym wskazał, że zwraca dokumentację projektu zamiennego bez naniesienia jakichkolwiek zmian. Ponadto architekt przedłożył pismo, w którym ustosunkował się do wezwania zawartego w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2013 r. oraz opinię prawną, autorstwa dr hab. T. B.

W tak przedstawiającym się stanie postępowania, Prezydent W. decyzją z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...], odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia 11 lutego 2008 r. W rozdzielniku decyzji wskazano jako osobę uprawnioną do jej otrzymania architekta– oznaczonego jako pełnomocnika inwestora. Powyższą decyzję wraz z trzema egzemplarzami projektu budowlanego architekt odebrał osobiście w dniu 7 lutego 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru we W., zawartego między ul. Z. W., wschodnią i południową granicą działki nr [...] AM-3 obręb [...], stopą wału rzeki O. i wschodnią granicą działki nr [...] AM-2 obręb [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 20 lutego 2003 r. Wskazano, że teren oznaczony na rysunku planu symbolem 2Uk, obejmuje obszar przeznaczony pod funkcję usług komercyjnych: hotel, gastronomię, obsługę turystyczną, parking, nie obejmuje zaś planowanego przez inwestora handlu detalicznego wielkopowierzchniowego.

Po rozpatrzeniu odwołania, które w imieniu spółki złożył prokurent – H. B., Wojewoda D. decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydaną przez organ odwoławczy decyzję otrzymali: architekt oraz prokurent spółki.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na terenie objętym przedmiotową inwestycją zmianie uległ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zmiana ta dokonała się na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 29 listopada 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park S. we W., która weszła w życie z dniem 14 lutego 2013 r. Na podstawie § 23 wyżej wymienionej uchwały, moc utraciła uchwała Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru we W. zawartego między ul. Z. W., wschodnią i południową granicą działki nr [...] AM-5 obręb [...], ul. E. W., wschodnią granicą działki nr [...] AM-3 obręb [...], stopą wału rzeki O. i wschodnią granicą działki nr [...] AM-2 obręb [...].

Zawiadomieniem z dnia 8 lipca 2013 r. Prezydent W., powołując się na przepis art. 61 § 4 k.p.a. poinformowała o ponownie prowadzonym postępowaniu dotyczącym zmiany ostatecznej decyzji z dnia 11 lutego 2008 r. Powyższe zawiadomienie doręczono architektowi oznaczonemu jako pełnomocnik.

Następnie postanowieniem z dnia 24 lipca 2013 r., nr [...] Prezydent W. nałożył na architekta– wskazanego jako pełnomocnik spółki, obowiązek doprowadzenia przedłożonego projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa budowlanego dotyczącymi zakresu i formy projektu budowlanego. Powyższe postanowienie doręczono architektowi w dniu 31 lipca 2013 r.

Uznając, że inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, Prezydent W. decyzją z dnia 5 września 2013 r., nr [...], odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia 11 lutego 2008 r. Architekt odebrał doręczoną mu decyzję w dniu 6 września 2013 r.

Od powyższej decyzji, odwołanie w ustawowym terminie wniósł inwestor – reprezentowany przez architekta, który przedłożył jednocześnie nowe pełnomocnictwo z dnia 18 września 2013 r. W odwołaniu spółka zarzuciła organowi I instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Praw budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej jako Prawo budowalne lub w skrócie u.p.b.) poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej, podczas gdy złożony przez niego wniosek spełnia wszelkie wymagania przewidziane w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Według odwołującego organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił planowaną działalność handlową na powierzchni 598,10 m², jako niezgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż tego typu działalność, mieści się w ramach obsługi turystycznej,

którą to dopuszcza się na przedmiotowym terenie. Ponadto autor odwołania wskazał, że wyrokiem z dnia 16 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 363/13, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park S. we W..

Wojewoda D. wskazaną na wstępie decyzją z dnia 27 grudnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach powołanej decyzji, powołując się na regulację art. 35 ust. 1 i ust. 3, art. 36a ust. 1 u.p.b., organ odwoławczy stwierdził, że pierwszoplanową kwestią - z punktu widzenia możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzenia objętego wnioskiem inwestora - było pozytywne zweryfikowanie zgodności zamiennego projektu budowlanego z ustaleniami mpzp i zgodność projektu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu złożenia analizowanego wniosku o pozwolenie na budowę, teren zainwestowania objęty był m.p.z.p. obszaru we W. zawartego między ul. Z. W., wschodnią i południową granicą działki nr [...] AM-3 obręb [...], stopą wału rzeki O. i wschodnią granicą działki nr [...] AM-2 obręb [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 20 lutego 2003 r. Teren pod sporną inwestycję oznaczono na rysunku planu symbolem 2Uk. Według § 6 ust. 1 m.p.z.p., teren ten przeznaczono pod funkcją usług komercyjnych: hotel, gastronomię, obsługę turystyczną parking. W dacie wydania zaskarżonej decyzji na terenie zainwestowania obowiązywał nowy plan wprowadzony na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park S. we W.. Jednak na podstawie wyroku z dnia 16 września 2013 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stwierdzono nieważność tej uchwały. Według organu II instancji, w stanie prawnym powstałym po wydaniu opisanego wyżej wyroku, na działkach nr [...] AM-3 i nr [...], AM-4 obręb [...], obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 20 lutego 2003 r. Oznacza to, że oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami mpzp należy dokonać, mając na uwadze treść uchwały z 2003 r., obowiązującej w dniu złożenia przez inwestora wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, ze względu na to, iż w decyzji z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...] organ pierwszej instancji wyraził swoje stanowisko względem zgodności inwestycji z m.p.z.p., nie zachodzi potrzeba przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W tak kształtującym się stawnie prawnym organ odwoławczy przyjął, że teren inwestycji znajduje się w jednostce strukturalnej m.p.z.p. z 2003 r. oznaczonej symbolem 2UK. Zgodnie z § 6 ust. 1 m.p.z.p. teren oznaczony na rysunku planu symbolem 2UK (teren zainwestowania) obejmuje obszar przeznaczony pod funkcją usług komercyjnych: hotel, gastronomię, obsługę turystyczną, parking. Pierwotnie zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę budynku hotelu o czterech kondygnacjach nadziemnych i jednej podziemnej (przeznaczonej na parking), mieszczącego 276 pokoi hotelowych. Natomiast przedłożony przez inwestora, wraz z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, zamienny projekt budowlany przewiduje wzniesienie obiektu o trzech kondygnacjach naziemnych, z parkingiem naziemnym, obejmującego część hotelową i część handlowo-usługową. Hotel zaprojektowano na kondygnacjach drugiej i trzeciej (gdzie zaplanowano 54 pokoje hotelowe) oraz w części parteru (pierwszej kondygnacji) o powierzchni ok. 255 m2 (gdzie zaplanowano strefę wejścia do hotelu, obejmującą holi wejściowy, recepcję, pomieszczenie do przechowywania bagażu i pokój biurowy). W pozostałej części parteru, o powierzchni 1357,57 m2 przewidziano handel i usługi, z czego 198,59 m2 przypada na usługi drobne, 97,90 m2 - na pomieszczenia biurowo-socjalne, 207,90 m2 - na powierzchnię magazynową, zaś - 598,10 m2 - na handel (hala sprzedaży sklepu wielobranżowego). W ocenie organu II instancji zaproponowana przez inwestora część usługowo-handlowa projektowanego budynku jest trwale oddzielona od części hotelowej i posiada odrębne wejścia: główne od strony wschodniej oraz dla dostaw od strony zachodniej. Przy wejściu głównym przewidziano wykonanie zadaszenia dla wózków sklepowych. Według organu II instancji z przedłożonej dokumentacji wynika, że w części usługowo-handlowej budynku zaprojektowano sklep zwany potocznie supermarketem, czyli sklep samoobsługowy, o dużej powierzchni, oferujący szeroki asortyment towarów, w tym żywność i artykuły przemysłowe. Analizując zgodności wnioskowanego projektu zamiennego z mpzp organ odwoławczy zauważył, że w § 6 ust. 1 uchwały z 2003 r. przeznaczenie przedmiotowego terenu 2UK określono jako usługi komercyjne: hotel, gastronomię, usługi turystyczne, parking. W przekonaniu organu II instancji treść powyższego przepisu wskazuje jednoznacznie, że te cztery rodzaje usług nie zostały w nim wymienione jedynie przykładowo, w sposób uprawniający do rozważania możliwości uprawiania na tym terenie także innych rodzajów działalności komercyjnej. W takim bowiem wypadku lokalny prawodawca użyłby np. zwrotu "między innymi" lub "usługi komercyjne takie, jak (...)". Tymczasem w § 6 ust. 1, hotel, gastronomię, usługi turystyczne i parking wyliczono enumeratywnie, tworząc katalog zamknięty rodzajów usług komercyjnych, co oznacza, że tylko te rodzaje usług są przewidziane na terenie 2 UK. Wobec tego organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że działalność handlowa, jako mieszcząca się w pojęciu usług komercyjnych, jest zgodna z przeznaczeniem terenu 2UK.

Odnosząc się do argumentu, że sklep usytuowany w budynku hotelu będzie świadczył gościom hotelowym usługi uzupełniające ofertę hotelu, ponieważ działalność handlowa w hotelu jest dopuszczona w świetle obowiązujących przepisów i jako skierowana do gości hotelowych, w ramach usług uzupełniających, nie wykracza poza pojęcie działalności hotelarskiej, organ odwoławczy odwołał się do regulacji prawnej wynikającej z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (t. jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 223, poz. 2268, dalej w skrócie u.u.t.). Wskazał, że zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 1 tej ustawy, usługi turystyczne to usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym. W myśl art. 3 pkt 8 u.u.t. usługi hotelarskie to krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. Ustawodawca wymienił zatem usługi hotelarskie jako jeden z rodzajów usług turystycznych. Z kolei turyści, o których mowa w art. 3 pkt 1 rzeczonej ustawy, to w myśl art. 3 pkt 9, osoba, która podróżuje do innej miejscowości poza swoim stałym miejscem pobytu na okres nieprzekraczający 12 miesięcy, dla której celem podróży nie jest podjęcie stałej pracy w odwiedzanej miejscowości i która korzysta z noclegu przynajmniej przez jedną noc. Natomiast wymienieni tamże odwiedzający to osoba, która podróżuje do innej miejscowości poza swoim stałym miejscem pobytu, dla której celem podróży nie jest podjęcie stałej pracy w odwiedzanej miejscowości oraz niekorzystającą z noclegu. W opinii organu odwoławczego, turyści różnią się od odwiedzających w istocie tym, że ci ostatni nie korzystają z noclegu. Dalej wskazał, że w art. 3 pkt 1 u.u.t., jedynymi usługami określonymi wprost jako usługi turystyczne są usługi hotelarskie i przewodnickie, natomiast pozostałe usługi znamię usług turystycznych zyskują dopiero wówczas, kiedy są przeznaczone dla turystów. Mogą to być zatem usługi o charakterze np. rekreacyjnym, sportowym, kulturalnym, a także - handlowym, jednak podstawowym kryterium pozwalającym odróżnić usługi turystyczne od usług nie posiadających takiego charakteru, jest ich związek z turystyką. Według organu odwoławczego z uwagi na powyższe usługi handlowe można zaliczyć, w myśl powyższej definicji, do kategorii usług turystycznych, jeżeli polegają one np. na sprzedaży pamiątek, przewodników lub innych wydawnictw turystycznych, sprzętu turystycznego lub sportowego etc. W ocenie organu II instancji, brak jednak podstaw, aby uznać, że usługą turystyczną (z kategorii wszystkie inne usługi świadczone turystom ...) jest prowadzenie sklepu typu supermarket. Przy czym wskazując, że turyści mogą się zaopatrywać także w takim sklepie, organ odwoławczy zauważył, że nie występują wtedy w roli turystów (nawet potencjalnych), tylko "zwykłych" klientów sklepu, ponieważ oferta takiego sklepu nie posiada ściślejszych związków tematycznych z turystyką. Wskazał, że w zakresie działalności hotelarskiej, wymagania dla poszczególnych rodzajów i kategorii obiektów hotelarskich, m.in. w zakresie świadczonych w nich usług, określa wydane z delegacji art. 45 u.u.t., rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. z 2006 r., Nr 22, poz. 169 ze zm., dalej jako rozporządzenie lub w skrócie r.M.G.i.P.). Z treści tego rozporządzenia wynika, że usługi handlowe mogą być świadczone w ramach usług hotelarskich, jako usługi komplementarne, uzupełniające usługi noclegowe i gastronomiczne. W załączniku nr 1 do rozporządzenia wymieniono np. sprzedaż kosmetyków i środków higieny osobistej, sprzedaż prasy codziennej, kwiaciarnię. W świetle przywołanej regulacji w ocenie organu II instancji należałoby przyjąć, że pojęcie usług hotelarskich nie ogranicza się do najmu - obejmuje ono także inne usługi świadczone w obrębie hotelu. W związku z tym przyjął, że pojęcie usług hotelarskich ma charakter "pakietowy", z tym jednak zastrzeżeniem, że do usług hotelarskich me zalicza się usług świadczonych poza terenem hotelu (por. Piotr Cybula, Komentarz do art. 3 ustawy o usługach turystycznych). Podsumowując powyższe rozważania, organ odwoławczy stwierdził, że do usług hotelarskich można zaliczyć tylko takie usługi handlowe, które korespondują z usługami podstawowymi hotelu, uzupełniając je, oraz - są świadczone w hotelu. Z analizowanego projektu zamiennego wynika, że przedmiotowy sklep nie znajduje się w hotelu - mimo, iż przewidziano usytuowanie sklepu w tym samym budynku. Część hotelowa została bowiem trwale oddzielona od części handlowo-usługowej, w której znajduje się sklep i jak zaznaczono w projekcie, z hotelu nie ma dostępu do części handlowo- usługowej, do której prowadzą odrębne wejścia z zewnątrz.

W ocenie organu odwoławczego, także zakres przedmiotowego przedsięwzięcia handlowego nie pozwala na stwierdzenie, że jest to usługa uzupełniająca usługi podstawowe projektowanego hotelu. O ile bowiem sprzedaż żywności środków czystości na kempingu (gdzie istnieje konieczność samodzielnego dbania o posiłki i porządek) mogłaby być uznana za usługę komplementarną wobec usług podstawowych, o tyle nie da się tego samego powiedzieć o hotelu trzygwiazdkowym wyposażonym w restaurację i bar. Wyrażając powyższe stanowisko organ odwoławczy wskazał, że standardy dla hoteli poszczególnych kategorii określa wspomniane wyżej rozporządzenie. Zgodnie z tymi standardami hotel zaspokaja potrzeby swoich klientów dotyczące wyżywienia, utrzymania czystości, prania, etc., a jednocześnie wymagania odnośnie wyposażenia hoteli trzygwiazdkowych wykluczają możliwość gromadzenia przez klientów żywności, samodzielnego przygotowywania posiłków, sprzątania, itp. W tej sytuacji organ odwoławczy przyjął, że nie można uznać, aby sprzedaż żywności, produktów chemii gospodarczej, czy sprzętu gospodarstwa domowego (co stanowi typowy asortyment wielobranżowych supermarketów) mieściła się w ramach usług hotelarskich jako usługa uzupełniająca. Stwierdził, że wnioskowany projekt budowlany zamienny przewiduje wprowadzenie nowej funkcji do przedmiotowego budynku - niezgodnej z określonym w m.p.z. przeznaczeniem terenu.

Odnosząc się do poruszonej przez skarżącego kwestii uwarunkowań prawnych dotyczących sytuowania obiektów wielkopowierzchniowych, organ odwoławczy wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny, orzekając wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., K 46/07, (Dz. U. Nr 123, poz. 803), o utracie mocy obowiązującej przepisów ustawy z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880 ze zm.) zmieniającej art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właśnie w zakresie określającym te obiekty, w szczególności z tej przyczyny, że naruszyły one konstytucyjnie chronioną zasadę wolności gospodarczej, przesądził w istocie o tym, że określona regulacja nie powinna być, traktowana jako zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Uznając za nietrafny zarzut, że do uchwały w sprawie m.p.z.p. z 2003 r. jako uchwalonej w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139) nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej w skrócie u.p.z.p.) organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 84 u.p.z.p., znajdujący się w rozdziale "Przepisy przejściowe i końcowe", wskazuje, iż jeżeli obowiązujące przepisy powołują się na przepisy ustawy uchylonej przepisem art. 88 ust. 1 (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) albo odsyłają ogólnie do przepisów tej ustawy, stosuje się w tym zakresie właściwe przepisy niniejszej ustawy.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie spółka – reprezentowana przez radcę prawnego A. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła Wojewodzie D. naruszenie:

1) art. 7 i art. 15 k.p.a., poprzez odniesienie się do rozważań organu I instancji zawartych w uchylonej decyzji, utrzymania w mocy decyzji nie rozpatrującej istoty sprawy, a tym samym pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjności postępowania;

2) art. 8 k.p.a., tj. prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, poprzez interpretowanie przepisów obowiązującego prawa na niekorzyść strony;

3) § 6 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru we W. zawartego między ul. Z. W., wschodnią i południową granicą działki nr [...] AM5 obręb [...], stopą wału rzeki O. i wschodnią granicą działki nr [...] AM2 obręb [...] (dalej w skrócie jako uchwała planistyczna z 2003 r.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że proponowana przez skarżącą zmiana projektu budowlanego jest niezgodna z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu;

4) art. 3 pkt 1, pkt 9 i pkt 10 u.u.t. w zw. z § 6 ust. 1 uchwały planistycznej z 2003 r., poprzez ich niezasadne zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projektowana przez skarżącą inwestycja budowlana powinna stanowić usługi turystyczne, a tym samym jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy miejscowy plan przewiduje, jako funkcję terenu "obsługę turystyczną" nie zaś "usługi turystyczne";

5) art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z § 6 ust. 1 uchwały planistycznej z 2003 r., poprzez uznanie, że zmiany przewidziane w zamiennym projekcie budowlanym są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy miejscowy plan dopuszcza projektowaną inwestycję, bowiem obszar, na którym ma być realizowana, przeznaczony jest w przedmiotowym planie pod funkcję usług komercyjnych: hotel, gastronomię, obsługę turystyczną i parking, wśród których to funkcji mieści się projektowany obiekt hotelowo usługowy;

6) art. 35 ust. 4 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmownej, pomimo że wniosek skarżącej spełnia wszelkie wymagania art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 u.p.b., gdyż projektowana inwestycja spełnia warunki prawa, w szczególności jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Poza przedstawieniem szczegółowego uzasadnienia na poparcie przedstawionych zarzutów autor skargi dołączył do niej m.in. opinię prawną z dnia 16 czerwca 2012 r. sporządzona przez prof. dr hab. T. B..

Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się natomiast do zarzutu pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania stwierdził, że na podstawie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2013 r. stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park S. we W.. Ponieważ według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, więc gdy zmienił się stan prawny obowiązujący na terenie zainwestowania, organ odwoławczy był zobligowany uwzględnić tą zmianę w sprawie. Według skarżonego organu odnoszący się do odwołań przepis art. 140 k.p.a., wskazuje, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten obligował organ odwoławczy do oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru we W. zawartego między ul. Z. W., wschodnią i południową granicą działki nr [...] AM-3 obręb [...], stopą wału rzeki O. i wschodnią granicą działki nr [...] AM-2 obręb [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 20 lutego 2003 r. (uchwała planistyczna z 2003 r.)

Na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. na pytanie Sądu o kwestię pełnomocnictwa udzielonego w toku postępowania administracyjnego L. Ł., prokurent skarżącej spółki H. B. oświadczył, że nie jest w stanie stwierdzić, czy ten architekt był pełnomocnikiem spółki w toku postępowania przed organem I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzji organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Motywując przyjęte stanowisko podkreślić trzeba, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz również z przepisami postępowania administracyjnego, bowiem naruszenia w tym zakresie często w istotny sposób rzutują na prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego.

W pierwszym rzędzie Sąd zobligowany był więc do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa procesowego.

Przystępując do kontroli w tym zakresie należało mieć na uwadze, że działania procesowe organów administracji publicznej, uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zawartymi w przepisach prawa.

Zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę – i w efekcie wydający decyzję - prowadził postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

W pierwszym rzędzie wskazać należy na wadliwość postępowania prowadzonego przez organ I instancji, które wynikają z naruszenia w tym postępowaniu przepisu art. 40 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Według przepisu art. 40 § 1 k.p.a. pisma - w szczególności zaś decyzje administracyjne - należy doręczać stronie do jej rąk własnych. Strona może jednak w postępowaniu administracyjnym działać również przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje norma art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którą pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Z lektury przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że wniosek z dnia 23 listopada 2012 r., inicjujący całe postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną, w imieniu skarżącej spółki złożył architekt, który przedłożył do akt stosowne pełnomocnictwo, ale już w dniu 10 grudnia 2012 r. powyższe pełnomocnictwo zostało skutecznie odwołane. Z powyższego wynika, że ten architekt nie mógł już skutecznie reprezentować inwestora w postępowaniu administracyjnym. Jednakże nadal cała korespondencja prowadzona w sprawie po dniu 12 grudnia 2012 r., w tym wydawane postanowienia i decyzje, doręczane były architektowi jako rzekomemu pełnomocnikowi inwestora pomimo, że udzielone jemu pełnomocnictwo wygasło, a w aktach brak było jego umocowania do dalszego działania w imieniu inwestora. Co istotne, organ I instancji skierował do architekta również postanowienie z dnia 24 lipca 2013 r., którym zobowiązano byłego pełnomocnika do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami m.p.z.p. z 2012 r. oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Brak wykonania nałożonych tym postanowieniem obowiązków stanowił podstawę do podjęcia przez Prezydenta W. niekorzystnej dla spółki decyzji z dnia 5 września 2013 r., nr [...]. Powyższa decyzja – analogicznie do opisanego wyżej postanowienia została doręczona wyłącznie architektowi, który w tym okresie nie miał wymaganego pełnomocnictwa inwestora..

Mając na względzie lakoniczność przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucję pełnomocnictwa, w orzecznictwie przyjęto stanowisko, że w razie potrzeby, należy posiłkować się przepisami prawa cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05, wskazał, że "uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga, że zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictwa wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie jej ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki".

Uwzględniając powyższe, godzi się zauważyć, że brak umocowania do działania dla architekta, jako pełnomocnika inwestora na etapie postępowania przed organem I instancji, co do zasady miał charakter braku formalnego. W takiej sytuacji organ I instancji zobowiązany był wezwać architekta do przedłożenia nowego pełnomocnictwa, ewentualnie Spółkę do wskazania innej osoby umocowanej do reprezentowania tego podmiotu, albo też do potwierdzenia czynności prawnych dokonanych przez osobę działającą bez należytej legitymacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ winien dążyć do wyeliminowania zaistniałego w tym względzie braku. Bez wyjaśnienia powyższej kwestii i uzupełnienia braków w tym zakresie nie był natomiast uprawniony do kierowania jakiejkolwiek korespondencji do osoby nie będącej pełnomocnikiem inwestora, jak też przyjmowania od niej oświadczeń i wniosków składanych w imieniu inwestora. W konsekwencji również przeprowadzenie postępowania z udziałem osoby, która nie posiadała prawidłowego umocowania do działania i doręczenie decyzji podmiotowi którego umocowanie wygasł, pozbawione było podstaw prawnych. Działanie takie prowadziło do naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje bowiem, że na etapie wydawania na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. postanowienia z dnia 24 lipca 2013 r., wnioskodawca nie był należycie reprezentowany, wobec czego nie brał w ogóle udziału w tych etapach postępowania. W konsekwencji uchybiono również regulacjom zawierającym zasady doręczeń korespondencji w postępowaniu administracyjnym. Skoro nie podjęto czynności zmierzających do usunięcia braków w zakresie pełnomocnictwa, pisma – zgodnie z regułą zawartą w art. 40 § 1 k.p.a. – należało doręczać bezpośrednio inwestorowi. Powyższe uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ze względu na naruszenie ww. zasad oraz z tego względu, że nie zostały potwierdzone przez inwestora, który na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. nie był stanie stwierdzić, czy architekt był pełnomocnikiem spółki w toku postępowania przed organem I instancji.

Kolejne istotne uchybienie w sprawie wiąże się faktem naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że decydującym dla wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę jest stan prawny obowiązujący w chwili orzekania przez organ administracji. Co więcej nawet w sytuacji gdyby zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego weszły w życie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, to orzekający w sprawie organ drugiej instancji zobligowany jest do skontrolowania zgodności projektu budowlanego z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 190/11). Przyjmuje się, że wypływające z zasady dwuinstancyjności rozwiązanie, zgodnie z którym rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, nakłada na organ odwoławczy obowiązek - stosownie do zasady praworządności, ustalenia obowiązującego stanu prawnego, a następnie po wyprowadzeniu z obowiązującej normy prawnej hipotetycznego stanu faktycznego, rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (vide: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, Nb 2 do art. 136).

W kontrolowanej sprawie organ II instancji - ponowne rozpoznając sprawę administracyjną w postępowaniu odwoławczym, stwierdził, że po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia 5 września 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Wr 363/13 orzekł nieważność uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park S. we W.. W takim stanie prawnym, w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., organ odwoławczy sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą planistyczna z 2003 r.

W świetle przedstawionych na wstępie poglądów judykatury przedstawiony sposób procedowania co do zasady zasługuje na uwzględnienie. Należy jednak zauważyć, że organ odwoławczy wyrażając stanowisko, dotyczące braku potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta W., wskazał, że taka ocena wynika z faktu, iż organ ten wyraził swoje stanowisko względem zgodności inwestycji z m.p.z.p. z 2003 r. w decyzji z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...]. W świetle powyższego stanowiska wskazać trzeba, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10). Wobec powyższego nie można uznać, że stanowisko organu I instancji, które ma świadczyć o dwukrotnej ocenie dowodów i przeanalizowani wszystkich argumentów w postępowaniu administracyjnym może być zawarte w decyzji, która została uchylona przez organ odwoławczy. Powołanie się na ustalenia decyzji, która nie istnieje w obrocie prawnym, świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności.

Wykazując zatem istotne naruszenie procedury przedwczesnym byłoby, na obecnym etapie postępowania, odnoszenie się do pozostałych, zawartych w skardze zarzutów natury materialnej.

Ponownie rozpoznając sprawę i kierując się oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, organ I instancji obowiązany będzie ustalić kwestię prawidłowej reprezentacji skarżącej spółki w postępowaniu administracyjnym, w tym zwłaszcza dotyczącą udzielonych pełnomocnictw. W dalszej kolejności obowiązkiem organu I instancji będzie zbadanie zgodności projektu zamiennego z m.p.z.p. z 2003 r. oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym w szczególności wyjaśnienie, wobec szerokiej argumentacji skarżącej spółki, czy pojęcie "obsługa turystyczna" jest tożsame znaczeniowo z terminem "usługa turystyczna". Prezydent W. powinien w swoich rozważaniach mieć również na uwadze, iż obsługa turystyczna w uchwale planistycznej z 2003 r. jest podstawową funkcją terenu zainwestowania (obok hotelu, gastronomii i parkingu), a nie uzupełniającą (pomocniczą) w stosunku do hotelu (usług hotelowych). Przy ocenie zasadności wniosku inwestora nie powinny ujść uwadze organu skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., K 47/07, dotyczącego sklepów wielkopowierzchniowych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10, art. 15 i art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 135 u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Stosownie do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, a na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. zasądził od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania.