Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1730/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Stowarzyszenia O. z siedzibą w W., J. N., M. N., M. L. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. N. i M. N. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania P. W. (dalej: "strona", "skarżący", "inwestor") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu do chowu brojlerów o obsadzie 855 DJP w miejscowości [...] gm. [...] na dz. o nr ewid. [...].

Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie fermy drobiu do chowu brojlerów o obsadzie 855 DJP" w miejscowości [...] gm. [...] na dz. o nr ewid. [...]. Powodem odmowy ustalenia uwarunkowań były wadliwości przedstawionego raportu takie jak m. in. brak oceny skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, brak uwzględnienia sprzeciwu społeczności lokalnej, brak możliwości miarodajnej analizy oceny odorów ze względu na brak regulacji prawnych.

Wskutek wniesienia odwołania przez inwestora SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło merytorycznie określając środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie fermy drobiu składającej się z 5 kurników do chowu brojlerów kurzych o łącznej obsadzie 213 750 sztuk, tj. 855 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] gm. [...]. W ramach przedsięwzięcia planuje się: 5 budynków inwentarskich o powierzchni hodowlanej około 2 375 m2, wykonanych jako wolnostojące; budynek zaplecza magazynowego o powierzchni zabudowy do 250 m2; 10 silosów paszowych (po 2 przy każdym kurniku) o pojemności około 25 Mg każdy; 3 zbiorniki bezodpływowe na ścieki technologiczne o pojemności do 11 m3; 1 zbiornik na ścieki socjalno-bytowe o pojemności do 7 m3; 6 zbiorników na płynny gaz propan o pojemności 6400 I każdy i parownik jako elementy gazowej instalacji zbiornikowej do ogrzewania kurników; płytę fundamentową i montaż agregatu prądotwórczego o mocy do 160 kW; przyłącze wodociągowe; przyłącze energetyczne; wagę najazdową; rogi dojazdowe i place manewrowe około 7200 m. Stwierdzono, że na fermie prowadzony będzie chów brojlerów kurzych w systemie ściółkowym z wykorzystaniem słomy zbożowej. W ciągu roku przewiduje się 6 cykli chowu, czas trwania jednego cyklu: 6-7 tygodni. Ustalono warunki konieczne do uwzględnienia w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dalej wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Mianowicie pismem z 12 lipca 2020 r. Kolegium wezwało inwestora do uzupełnienia przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego przez K. M. W dniu 13 sierpnia 2020r. dodatkowe wyjaśnienia w sprawie złożył Burmistrz Miasta i Gminy [...]. W dniu 21 września 2020 r. inwestor przedłożył uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismami z 6 października 2020 r. Kolegium zwróciło się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] oraz do Urzędu Marszałkowskiego w [...] o zajęcie stanowiska, czy w związku z uzupełnieniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w/w organy podtrzymują zajęte wcześniej stanowisko, czy też konieczne jest wydanie ponownego postanowienia bądź opinii. Pismem z 13 października 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w opinii z [...] października 2018 r. znak [...]. Pismem z 29 października 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie poinformowało, że dnia 30 kwietnia 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wydał postanowienie uzgadniające realizację przedsięwzięcia oraz określił warunki dla przedmiotowego przedsięwzięcia na podstawie przedłożonej dokumentacji, w tym uzupełnień do raportu. Przedłożone uzupełnienie raportu nie zawiera nowych dowodów w zakresie oddziaływania inwestycji na stan wód i cele środowiskowe mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Regionalny Zarząd. Pismem z 30 października 2020 r. Marszałek Województwa [...] poinformował, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w opinii z [...] września 2019 r. znak: [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. Nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił działania jakie należy podjąć na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia.

Po przeprowadzeniu w takim zakresie postępowania dowodowego SKO wydało zaskarżoną decyzję, uwzględniającą wniosek inwestora. W uzasadnieniu rozważań stwierdziło, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) dalej: "ustawa" lub "o.o.ś." w przypadku, gdy była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na: 1) wyniki uzgodnień i opinii; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Dalej stwierdziło, że organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2, zd. 1 o.o.ś.). Rozstrzygnięcie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno być zgodne z art. 82 ustawy. Przesądza się w niej bowiem, czy i na jakich warunkach środowiskowych może być realizowane konkretne przedsięwzięcie. Organ ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm. ). Z wyrysu planu wynika, że przedmiotowa nieruchomość nr [...] oznaczona jest symbolem RP tj. pola uprawne. Na terenie tym dopuszcza się realizację nowych zagród /budynków mieszkalnych, gospodarczych, budynków służących przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny/ oraz inwestycji i urządzeń wymienionych w pkt b, dotyczących łąk i pastwisk (§ 21 ust. 3 Planu). Zdaniem SKO analiza zapisów planu prowadzi do wniosku, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej stwierdziło, że przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko według art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Kolegium w obszernym uzasadnieniu przeanalizowało raport z uzupełnieniami i doszło do konkluzji, ze została zapewniona wariantowość przedsięwzięcia.

Przedmiotem rozważań uczyniono m.in. substancje emitowane do otoczenia z instalacji takie substancje jak: amoniak, siarkowodór, metan, podtlenek azotu, pył - w tym pył zawieszony a także powstające w wyniku spalania gazu płynnego w nagrzewnicach dwutlenek siarki, dwutlenek azotu, tlenek węgla.

Celem zobrazowania zasięgu występowania analizowanych zanieczyszczeń wykonano obliczenia emisji i imisji gazów sieci receptorów. Raport zawiera analizę wyników i wyniki obliczeń modelowania poziomów stężeń substancji w powietrzu wraz z ich graficzną prezentacją. Przeprowadzona w raporcie szczegółowa analiza rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu wykazała, że spełnione będą standardy jakości powietrza, a mianowicie: - dla emitowanych zanieczyszczeń na poziomie terenu poza obszarem analizowanej fermy dotrzymane będą wartości dopuszczalne lub wartości odniesienia przy uwzględnieniu dopuszczalnej częstości przekroczeń wynoszącej 0,2 %; dla emitowanych zanieczyszczeń na poziomie terenu poza obszarem analizowanej fermy dotrzymane zostaną wartości odniesienia uwzględniające tło zanieczyszczenia powietrza.

W raporcie wskazano, że przedmiotowa ferma będzie również źródłem emisji substancji odorowych. Próg rozpoznania odpowiada stężeniu amoniaku - 350 pg/m3 , zapach wyraźny - 700-3500 pg/m3, silny 7000 pg/m3, skrajnie silny - 28000 pg/m3. Na granicy najbliższej zabudowy mieszkalnej przy skrajnie niekorzystnych sytuacjach meteorologicznych w okresie używania wentylacji szczytowej nie należy wykluczać możliwości odczuwania zapachu amoniaku. W tym celu przeprowadzono analizę rozprzestrzeniania się amoniaku na wysokości zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej najbliżej planowanego przedsięwzięcia. Przeprowadzona analiza na różnych wysokościach (w zależności od wysokości obiektu) wykazała, iż w skrajnie niekorzystnych warunkach, maksymalne stężenie amoniaku nie przekroczy w przypadku zabudowy zagrodowej 78,2 pg/m3, co stanowi niecałe 22% progu wyczuwalności amoniaku. W pozostałym okresie zapach amoniaku nie powinien być w ogóle wyczuwalny na co wskazuje stężenie średnioroczne w obszarach zabudowy mieszkalnej (< 0,355 pg/m3).

Mając na uwadze różne kierunki wiatru nie przewidziano zwiększonej odczuwalności zapachowej dla okolicznych mieszkańców.

W celu ograniczenia (minimalizacji) uciążliwości zapachowej oraz emisji zanieczyszczeń na terenie fermy w raporcie przewidziano podjęcie następujących czynności: stosowane będą pasze zawierające składniki w postaci aminokwasów syntetycznych oraz enzymów, powodujących wiązanie amoniaku oraz poprawiające strawność białka, stosowanie systemu żywienia etapowego ograniczającego ilość wydalanego azotu i fosforu, poprzez malejące dawki białek i fosforu, system podawania pasz utrzymywany będzie w dobrym stanie technicznym, tak by ilość zmarnowanej paszy ograniczyć do minimum, dobry stan techniczny poideł zapobiegać będzie rozlewaniu się wody, w kurnikach stosować się będzie dostateczną ilość suchej słomy, gdyż kurczęta zabrudzone odchodami są dodatkowym źródłem substancji odorowych, zapewnienie odpowiedniej temperatury i wilgotności wewnątrz budynków poprzez sprawny system wentylacji i elektroniczne oprogramowanie umożliwiające automatyczne sterowanie temperaturą w kurnikach, pomiędzy kolejnymi partiami chowu, każdy kurnik będzie czyszczony i poddawany dezynfekcji.

Zdaniem Kolegium przedłożony raport i jego uzupełnienia zawierają charakterystykę środowiska objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia oraz określa przewidywane oddziaływanie na środowisko zarówno w fazie budowy, w fazie eksploatacji, jak i w fazie likwidacji przedsięwzięcia. Zawiera opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie i ograniczenie negatywnych oddziaływań na środowisko. Raport ma charakter kompleksowy, jest spójny, nie zawiera nieścisłości czy nieprawidłowości i odnosi się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazuje, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Nie ma podstaw, aby odmówić mu wiarygodności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08, LEX nr 526577). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna moc dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań środowiskowych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autor raportu, których wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora.

SKO podkreśliło, że przedłożony przez inwestora raport był oceniany w postępowaniu przez wyspecjalizowane organy: - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], który postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił działania jakie należy podjąć na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki na etapie realizacji i i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia.

W przedmiotowej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] opinią sanitarną z dnia [...] października 2018 r. zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie i zgłosił środowiskowe uwarunkowania. Marszałek Województwa [...] opinią z dnia [...] września 2019 r. zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie na etapie jego eksploatacji w zakresie kryteriów dotyczących pozwoleń zintegrowanych. Ponieważ raport został uzupełniony, SKO zwróciło się do wyżej wymienionych organów o ponowne uzgodnienie i zaopiniowanie przedmiotowej inwestycji. Wyżej wymienione, specjalistyczne organy przedstawiły - w formie prawem wymaganej - warunki realizacji przedsięwzięcia, które zostały przeniesione przez Kolegium do niniejszej decyzji i wymienione jako obowiązki, które inwestor winien wypełnić.

Wykonując dyrektywę wynikającą z art. 79 ust. 1 w związku z art. 33 ustawy społeczeństwu został zapewniony udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zostało złożonych szereg uwag do raportu. Ustosunkowując się do nich Kolegium wyjaśniło, że nie mogą one stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji. Podnoszone okoliczności zostały szczegółowo wyjaśnione w uzupełnieniach raportu na wezwanie specjalistycznych organów uzgadniających i opiniujących. W szczególności wskazać należy, iż w uzupełnieniu raportu z dnia 2 stycznia 2019 r. ustosunkowano się do uwag społeczeństwa, a w wyjaśnieniach z dnia 12 marca 2019 r. ustosunkowano się do uwag Stowarzyszenia. Na wezwanie organu odwoławczego inwestor przedłożył uzupełnienie raportu o oddziaływanie skumulowane z istniejącymi już przedsięwzięciami. Analiza sytuacji wystąpienia kumulacji oddziaływań wszystkich obiektów wykazała, że planowane przedsięwzięcie nie spowoduje zmian mających wpływ na przekroczenie norm jakości powietrza poza terenem istniejącym i planowanych przedsięwzięć, dla których wydano decyzje środowiskowe. W zakresie emisji hałasu do środowiska uciążliwość akustyczna planowanej inwestycji wraz z funkcjonowaniem ferm istniejących zamykać się będzie w granicach terenu nie mających funkcji chronionych akustycznie - tj. działalność instalacji eksploatowanych przez planowana fermę, zarówno w porze dnia jak i również w porze nocy, nie będzie miała znaczącego wpływu na zwiększoną emisję hałasu do środowiska. Wariantowanie przedmiotowej inwestycji oraz oddziaływanie na środowisko wszystkich wariantów zostało szczegółowo omówione w uzupełnieniu raportu z dnia 2 stycznia i 18 stycznia 2019 r.

Ostatecznie Kolegium stwierdziło, że raport jest wystarczający do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Podkreślono, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych ma charakter związany, a więc organ właściwy do wydania decyzji nie ma swobody działania, a katalog podstaw wydania decyzji negatywnych ma charakter zamknięty. Z przepisów ustawy wynika, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 1 zd. 1 ustawy), w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa, gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 ustawy) bądź w przypadku odmowy inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż to określono we wniosku (art. 81 ust. 1 ustawy).

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka uniemożliwiająca wydanie pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestora. Dlatego też Kolegium uznało za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] i określenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Skargi od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. N., M. N., M. L. i P.S. (zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1731/21) oraz Stowarzyszenie [...] pn. "[...]" z siedzibą w [...] (zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1730/21). Postanowieniem z 7 marca 2022 r. postanowiono o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obydwie sprawy i prowadzeniu pod sygn. akt IV SA/Wa 1730/21.

Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu na swoją rzecz. Zarzuciło naruszenie art. 15 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 79 i 85 ust. 1 ustawy, art. 32 i 33 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 13 i pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Skarżący kwestionuje kompletność raportu, oraz brak wariantowości inwestycji (pozorna wariantowość polegająca jedynie na sposobie zagospodarowania obornika). Jego zdaniem raport nie uwzględnił skumulowanego oddziaływania inwestycji z już istniejącymi. Nadto nie uwzględnił narastającego konfliktu społecznego. Podkreślono, że konflikt związany z przedmiotową inwestycją jest faktem. Mianowicie w pobliżu jest zlokalizowana biogazownia rolnicza ([...]), kompostownia do wyrobu podłoża pieczarkowego ([...]), ferma brojlerów indyków z obiektami towarzyszącymi ([...]). Podstawowym problemem jest odór, który negatywnie oddziaływuje na zdrowie mieszkańców.

Z kolei w drugiej skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...].

Zdaniem skarżących Kolegium naruszyło art. 8 k.p.a. Wskazano na konkretną wadliwość uzasadnienia w zakresie zapotrzebowania na wodę oraz realnej możliwości jej zapewnienia. Nieścisłość w tym zakresie podważa zaufanie do organu. Naruszono art. 7 k.p.a., gdyż organ kierował się wyłącznie interesem inwestora. Podkreślono kwestię nieprzyjemności zapachowych i podwyższenia stężenia związków azotu.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, wychodząc zgodnie z art. 134 p.p.s.a. poza zarzuty skarg, uznał, że decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma charakteru uznaniowego. W sytuacji kompletności wniosku i braku wskazanych niżej podstaw do odmowy jej wydania, organ ma obowiązek określić środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzasadnia jednak niezgodność lokalizacji inwestycji z planem miejscowym (art. 80 ust. 2 o.o.ś.).

Zgodnie z art. 80 ust. 2 o.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, dla publicznych urządzeń służących do przesyłania i odprowadzania ścieków, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla inwestycji realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską, dla inwestycji w zakresie budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego realizowanej na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, dla inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących realizowanych na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, dla inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku realizowanych na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 – Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, dla inwestycji w zakresie budowy portu zewnętrznego realizowanych na podstawie ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy portów zewnętrznych oraz dla inwestycji w zakresie odbudowy pałacu saskiego. Pałacu Brühla oraz kamienic przy ulicy Królewskiej w Warszawie realizowanych na podstawie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie odbudowy Pałacu Saskiego, Pałacu Brühla oraz kamienic przy ulicy Królewskiej w Warszawie.

Założeniem decyzji środowiskowej jest zgodność inwestycji z planem miejscowym, jeżeli został uchwalony. Przepisy te mają na celu utrzymanie spójności zagospodarowania na danym terenie, aby decyzja poprzedzająca wydanie pozwolenia na budowę była spójna z przyjętym sposobem zagospodarowania. Jedynie w ściśle wymienionych przypadkach jest dopuszczalne odstąpienie od rodzaju zabudowy przewidzianej w planie. Analiza będącego przedmiotem decyzji przedsięwzięcia prowadzi do bezspornego wniosku, że musi ono być zgodne z normami planu miejscowego.

Organy ustaliły, że działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem RP tj. pola uprawne. Na terenie tym dopuszcza się realizację nowych zagród /budynków mieszkalnych, gospodarczych, budynków służących przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny/ oraz inwestycji i urządzeń wymienionych w pkt b, dotyczących łąk i pastwisk (§ 21 ust. 3 planu). Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie fermy drobiu do chowu brojlerów o obsadzie 855 DJP będzie zatem zgodne z tym przeznaczeniem.

Tymczasem zdaniem Sądu powyższa konkluzja jest błędna, bowiem nie uwzględnia całości regulacji omawianego planu. Przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest sięgniecie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz do całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcja ocenianej regulacji prawnej (vide wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1968/19).

Przyjęte przez organ zastosowanie planu nie uwzględnia funkcji, które legły u podstaw jego uchwalenia. Otóż w § 19 ust. 1 ustalono tereny obsługi rolnictwa i zakładów produkcyjno-gospodarczych, oznaczonych na rysunkach planu symbolami RPU. W ramach tych terenów ustalono teren fermy hodowlanej w [...] oznaczony symbolem 1 RPU, oraz tereny ferm produkcji rolniczej i przetwórstwa rolno-spożywczego, budynków i obiektów służących do potrzeb produkcji rolniczej, rybackiej i uznanej za działy specjalne, we wsiach m. in. [...] – 2RPU, 5RPU i 6RPU. Na terenach tych dopuszcza się lokalizację urządzeń lub funkcji uzupełniających podstawowe przeznaczenie terenu. Dalej w § 21 planu ustalono tereny rolne oznaczone na rysunku planu symbolem RP, RZ. W ust. 3 tego przepisu ustalono zasady zagospodarowania na tych terenach: jako podstawowe przeznaczenie przyjęto dla terenów oznaczonych symbolem RP pola uprawne. Jednocześnie dopuszczono tworzenie na terenach upraw polowych /RP/: nowych zagród /budynki mieszkalne, gospodarcze, budynki służące przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny/. W § 3 ust. 1 pkt 5 planu zdefiniowano pojęcie przeznaczenia podstawowego jako takiego przeznaczenia, które powinno przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Przeznaczenie dopuszczalne to rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe.

Działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się w obszarze planistycznym opisanym jako RP. Planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie fermy drobiu składającej się z 5 kurników do chowu brojlerów kurzych o łącznej obsadzie 213 750 sztuk, tj. 855 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą (planuje się: 5 budynków inwentarskich o powierzchni hodowlanej około 2 375 m2, wykonanych jako wolnostojące; budynek zaplecza magazynowego o powierzchni zabudowy do 250 m2; 10 silosów paszowych (po 2 przy każdym kurniku) o pojemności około 25 Mg każdy; 3 zbiorniki bezodpływowe na ścieki technologiczne o pojemności do 11 m3; 1 zbiornik na ścieki socjalno-bytowe o pojemności do 7 m3; 6 zbiorników na płynny gaz propan o pojemności 6400 I każdy i parownik jako elementy gazowej instalacji zbiornikowej do ogrzewania kurników; płytę fundamentową i montaż agregatu prądotwórczego o mocy do 160 kW; przyłącze wodociągowe; przyłącze energetyczne; wagę najazdową; rogi dojazdowe i place manewrowe około 7200 m). Analiza charakteru przedsięwzięcia wynikająca z charakterystyki stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji prowadzi do konkluzji, że jest to ferma, którą plan dopuszcza, ale wyłącznie na obszarze oznaczonym symbolem RPU. Lokalny prawodawca zadecydował, że lokalizacja ferm będzie dopuszczalna na dokładnie wskazanym w planie terenie. Będąca przedmiotem decyzji inwestycja ma być natomiast zlokalizowana na innym obszarze, który jako taki nie przewiduje lokalizacji ferm. Błędnie organ odczytuje, że ferma drobiu stanowi nową zagrodę i wobec tego jest dopuszczona na terenie RP.

Prawidłowe dekodowanie woli prawodawcy zawartej w planie prowadzi do konkluzji, że zamiarem było dopuszczenie na terenie gminy budowy ferm jedynie na ściśle oznaczonych terenach, w jednostce planistycznej RPU. W odróżnieniu do tej jednostki przewidziano w odrębnym obszarze RP możliwość budowy, ale wyłącznie zabudowy zagrodowej i wyłącznie o przeznaczeniu dopuszczalnym, nie zaś podstawowym. Podstawowym przeznaczeniem jest uprawa polowa. Dopuszczalne przeznaczenie ma uzupełniać lub wzbogacać podstawowe. Skoro obszary RP to uprawy rolne, przewidzianą nową zabudowę zagrodową należy postrzegać jako funkcję służebną i wtórną wobec upraw. Redakcja przepisu również na to wskazuje, precyzując w nawiasie nowe zagrody jako budynki mieszkalne, gospodarcze, budynki służące przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Można taką redakcję przepisu uznać nie tyle jako definicję tego pojęcia na potrzeby planu, ale jako wyjaśnienie jakie elementy składają się na pojęcie nowej zagrody. Innymi słowy produkcja rolnicza, czy przetwórstwo ma mieścić się w granicach zabudowy zagrodowej. Rozróżnienie dwóch rodzajów zabudowy – ferm w § 19 oraz zabudowy zagrodowej w § 21 miało służyć wyraźnemu zdefiniowaniu tych dwóch różnych działalności rolniczych. Plan zezwala na spornym obszarze na budowę jedynie zabudowy zagrodowej, nie zaś ferm drobiu. Zabudowa ta to różne rodzaje budynków: mieszkalne, gospodarcze i służące do przetwórstwa oraz produkcji, ale rozumiane jako pewna całość produkcyjna.

W orzecznictwie NSA wskazywano, że na zabudowę zagrodową składają się budynki o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego pojmowanego funkcjonalnie, w znaczeniu cywilistycznym, jako pewna całość produkcyjna. Stanowi ona zaplecze mieszkaniowo-gospodarcze dla gospodarstwa rolnego (np. wyroki NSA z 11.05.2018 r., II OSK 1089/18; z 8.11.2017 r., II OSK 2860/16, LEX nr 2392745). Za zabudowę zagrodową należy uznać wszelkie obiekty pozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym w znaczeniu określonym w art. 55.3k.c. , w którym mowa w szczególności o gruntach rolnych wraz z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem stanowiącymi lub mogącymi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą (wyrok NSA z 18.04.2018 r., II OSK 2674/17, LEX nr 2504657). Takie rozumienie zabudowy zagrodowej przyjmuje oceniany plan.

Zatem zabudowa zagrodowa jest miejscem, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny gdzie zaspokajane są ich elementarne potrzeby (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007r., sygn. akt II OSK 1118/06; z 4 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1536/07; z 15 września 2011r., sygn. akt II OSK 1347/10; z 27 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2333/12; z 23 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 3066/13 - dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zacytowane w wyroku WSA w Warszawie z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 485/21. Z definicji tej jasno wynika, że w zespole budynków wchodzących w skład zabudowy zagrodowej przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny (por.: wyrok NSA z 29 maja 2012r., sygn. akt II OSK 609/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1161/14).

Rozróżnienie przyjęte w planie na fermy oraz na zabudowę zagrodową stanowią wyraźną wskazówkę interpretacyjną, ze na obszarze RP nie przewidziano możliwości budowy nowych ferm. Tymczasem charakterystyka przedsięwzięcia wskazuje precyzyjnie jakiego rodzaju zabudowę przewiduje inwestor. Nie stanowi ta zabudowa zabudowy zagrodowej. Oznacza to, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego, co stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji środowiskowej.

Taki kształt zapisów planu wyklucza zdaniem Sądu możliwość realizacji spornej inwestycji. Konieczna jest uprzednia zmiana postanowień planu miejscowego, aby dopuścić na tym terenie lokalizowanie ferm.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił obydwie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a, a argumenty w nich zawarte uznał za wtórne wobec naruszenia art. 80 ust. 2 o.o.ś. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205§ 1 p.p.s.a.