Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2538/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant referent stażysta Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lipca 2017 r. Z. F. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu ww. wniosku skarżący podał, że służbę w Milicji Obywatelskiej (dalej: "MO") podjął w grudniu 1988 r. w nadziei, że reformy i demokratyzacja tej instytucji pozwolą mu z godnością nosić mundur. Pierwsze trzy lata pracy stanowiły okres próbny, więc nie mógł być nagradzany czy awansowany. Pełnoprawnym policjantem skarżący został w 1992 r. Od początku pracował w Wydziale [...] (typowo logistycznym), w sekcji [...], najpierw jako ekspedytor poczty, a następnie jako kurier i starszy kurier poczty specjalnej. Skarżący wielokrotnie zastępował kierownika sekcji. Podkreślił, że Wydział [...] nie został rozwiązany z chwilą powstania Urzędu Ochrony Państwa. We wszystkich instytucjach, w których następowała wymiana przesyłek (sądy, prokuratura, jednostki wojskowe itd.), skarżący starał się godnie reprezentować Policję, również jako wytrawny kierowca i osoba odpowiedzialna za broń służbową. Nieustannie doskonalił swoje umiejętności zawodowe poprzez ukończenie stosownych kursów w szkołach policyjnych w P. i L. oraz pracę własną. Wielokrotnie powierzano jego opiece nowo przyjętych pracowników w celu przeszkolenia i przygotowania do pracy. Skarżący zawsze traktował swoje obowiązki z ogromną powagą i odpowiedzialnością. W uznaniu jego wiedzy merytorycznej, dyspozycyjności, zaangażowania oraz życzliwości dla kolegów był wielokrotnie nagradzany przez Komendanta Wojewódzkiego oraz Naczelnika Wydziału. Praca w szczególnych warunkach odbiła się negatywnie na zdrowiu skarżącego - Wojewódzka Komisja Lekarska uznała, że uszczerbek na zdrowiu pozostaje w związku ze służbą. Podczas wieloletniej pracy w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. skarżący nigdy nie był informowany o tym, że jest zatrudniony w Służbie Bezpieczeństwa (dalej: "SB"); zresztą nigdy nie wyraziłby na to zgody) bądź, że jego wydział należy do tej formacji. Skarżący nie podlegał weryfikacji. Zarówno legitymacja służbowa, jak i pozostałe dokumenty wskazywały na pracę w Policji. Ani w dokumentach, o które wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") ani w jego dokumentacji personalnej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. nie ma wzmianki o SB, dlatego czuje się rozgoryczony.

W toku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. [...] stycznia 2007 r. i ma przyznane prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, z tym że pobiera emeryturę jako świadczenie korzystniejsze.

Według wydanej przez IPN informacji o przebiegu służby nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od 16 grudnia 1988 r. do 30 lipca 1990 r., tj. rok, 7 miesięcy i 15 dni. Natomiast całkowity okres jego służby (z wyłączeniem służby pełnionej w ramach zasadniczej służby wojskowej) wynosi 18 lat, miesiąc i 16 dni - od [...] grudnia 1988 r. do [...] stycznia 2007 r.

Ponadto z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] lutego 2018 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Minister pozyskał pismo Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2018 r., w którym stwierdzono, że skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono zapisów odnośnie wymierzonych skarżącemu kar dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Również Komendant Wojewódzki Policji w K. w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z [...] grudnia 2017 r. i "Ocenie rzetelności służby (...)" z [...] grudnia 2017 r. nie kwestionował rzetelnej realizacji przez skarżącego zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r. W zgromadzonych przez ten organ dokumentach nie ma wzmianek dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. Natomiast znajdują się w nich informacje o przyznanych skarżącemu awansach oraz podwyżkach dodatku służbowego. Komendant Wojewódzki Policji w K. (tak jak Komendant Główny Policji) nie znalazł w posiadanych zasobach dokumentów wskazujących na udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Skarżącemu nie wydano także zaświadczeń uprawniających do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611).

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Ich spełnienie otwiera możliwość zastosowania ww. przepisu względem konkretnej osoby, przy czym organ jest obowiązany do weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Omawiane przesłanki są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Badając pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej, należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza tak w służbie, jak i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, jak również honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę jest wpisane ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, organ wskazał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister podał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, iż krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Na gruncie rozpatrywanej sprawy, Minister, "abstrahując od oceny krótkotrwałości", nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r., przy czym zaakcentował brak jakichkolwiek dowodów wskazujących, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, zaś sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie dla życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako zagrożenie dla życia i zdrowia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Minister, na mocy art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego w ramach drugiej instancji organ uznał, że służba skarżącego pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez rok, 7 miesięcy i 15 dni, nie może być uznana za krótkotrwałą tak w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym. Jednocześnie Minister podtrzymał swoje stanowisko odnośnie przesłanki rzetelności. Ponadto stwierdził, iż skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie nadano mu żadnych orderów/odznaczeń państwowych bądź odznak/medali resortowych. Zdaniem organu, przebieg służby skarżącego nie pozwala na zakwalifikowanie jego sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Drugoinstancyjną decyzję Ministra z [...] września 2019 r. skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 28 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2528/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez błędne uznanie jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono także prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia zastosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach.

Zdaniem Sądu, Minister mylnie przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, trwająca niecałe 2 lata, wobec pełnienia obowiązków w służbach mundurowych ponad 18 lat, nie powinna być rozumiana jako krótkotrwała. Wykluczało to, według organu, zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jednocześnie Minister nie kwestionował rzetelnego pełnienia obowiązków przez skarżącego, co świadczy o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku. Skoro w przedmiotowej sprawie zostały spełnione dwa ww. warunki, to organ powinien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak właściwego wyjaśnienia tej kwestii przy błędnym uznaniu, jakoby nie była spełniona inna przesłanka (krótkotrwałość służby) skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej istotnych aspektach, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie ma podstaw, aby założyć, że - przy właściwym odkodowaniu treści normatywnej art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - zakreślona tam reguła wyłączania zasad ogólnych nie powinna znaleźć zastosowania w przypadku skarżącego.

Powyższe orzeczenie Sądu uprawomocniło się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ wystąpił do IPN o kompletne akta osobowe skarżącego, które otrzymał [...] stycznia 2021 r.

Następnie decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Minister, w oparciu o art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego z [...] lipca 2017 r.; powtórzył ustalenia faktyczne i rozważania prawne w zakresie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, a także zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" ze swoich uprzednich decyzji będących przedmiotem kontroli sądowej. Nadto przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, Minister za zasadne uznał też odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ powołał się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Minister przyjął spełnienie przez skarżącego przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwałości.

Natomiast dokonując oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.", organ wziął pod uwagę stanowiska przedstawione w pismach: Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] grudnia 2017 r. W tym kontekście organ wskazał, że pełnienia służby w warunkach zagrożenia życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Policji, np. wobec złożenia określonego zobowiązania (roty ślubowania). Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Nie chodzi zatem o potencjalne czy teoretyczne zagrożenie, lecz zagrożenie realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Skarżący we wniosku nie przywołał żadnych okoliczności czy konkretnych zdarzeń, w których istniało realne zagrożenie jego życia lub zdrowia, a to nim jako stronie spoczywa ciężar udowodnienia faktów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.

Skarżący został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, co oznacza, iż komisja lekarska uznała całokształt jego schorzeń za uniemożliwiający dalsze pełnienie służby. Minister nie jest uprawniony do dywagacji, czy przypadłości te były wynikiem warunków służby, stresu, nieregularnego trybu odżywiania i snu, czy też stanowiły kwestie osobnicze.

Rozważając, czy wykonywanie przez skarżącego obowiązków polegających na konwojowaniu przesyłek niesie ze sobą ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, organ zwrócił uwagę na znajdujący się w materiałach IPN zapis, zgodnie z którym do wymogów niezbędnych na stanowisku kuriera Poczty Specjalnej wystarczający jest "trzyletni staż pracy na zajmowanym stanowisku kuriera Poczty Specjalnej oraz pełna znajomość pracy ekspedytora Poczty Specjalnej". Poza ww. wymogami brak jest jakichkolwiek adnotacji odnośnie ryzyka pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Powyższe, w ocenie Ministra, uniemożliwia stwierdzenie, że w sprawie skarżącego została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z kolei brak spełnienia ww. przesłanki – uwzględniając konstrukcję art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w którym użyto spójnika "oraz" – przesądza, iż rozpatrywana sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Organ podał także, że na kanwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, kluczowe znaczenie w kontekście badania zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno stanowić też ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. W tym kontekście Minister zaakcentował, iż skarżący w pełni świadomie podjął decyzję o służbie w Wydziale [...] WUSW, jak również nie przedsięwziął działań zmierzających do przeniesienia go ze stanowiska ekspedytora Poczty [...] Wydziału [...] WUSW w K., lecz kontynuował służbę w charakterze funkcjonariusza tej formacji. Zakończenie okresu pełnienia przez skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem [...] lipca 1990 r. nie wynikało więc z jego woli, lecz było podyktowane zmianami ustrojowymi w Polsce, w ramach których nastąpiła likwidacja i transformacja struktur ww. formacji.

Organ też zaznaczył, iż nie jest właściwy do dokonywania weryfikacji i prawidłowości wystawionego przez IPN zaświadczenia odnośnie okresu służby skarżącego pełnionej na rzecz państwa totalitarnego. Jeżeli skarżący nie zgadza się z tą informacją, to powinien poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o jej zmianę.

Ponadto, w ocenie Ministra, istotny z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy jest fakt, iż w trakcie służby po dniu 12 września 1989 r. skarżącemu nie nadano żadnych orderów i odznaczeń państwowych, a także odznak/medali resortowych bądź wyróżnień, co pozwala na stwierdzenie, że skarżący nie wykazał się szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju.

Na powyższą decyzję skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której przytoczył bulwersujące go fragmenty zaskarżonej decyzji. Podniósł, że nigdy nie był funkcjonariuszem SB – pracował w MO, co potwierdzają wydane mu legitymacje. Jak ujął to skarżący: "(...) kto normalny wstępowałby do Służby Bezpieczeństwa w obliczu nadchodzących wielkimi krokami przemian ustrojowych. O ile pamiętam, to wtedy pracownicy tej instytucji raczej masowo opuszczali jej szeregi i szukali zatrudnienia w innych wydziałach lub wręcz z dala od Komendy". O fakcie zaliczenia Wydziału [...] do SB dowiedział się dopiero po wdrożeniu przez państwo represji, kiedy był już od dawna na emeryturze; nie podlegał bowiem weryfikacji.

Skarżący zaznaczył, iż obowiązywał go trzyletni okres przygotowawczy do służby w MO, po odbyciu którego dopiero mógł być mianowany na milicjanta, otrzymać stosowne uprawnienia oraz mieć realny wpływ na ścieżkę zawodową.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - poprzez niewłaściwe wykonanie zaleceń zamieszczonych w prawomocnym wyroku z 28 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2528/19. O ile Minister zastosował się do wytycznych tut. Sądu w kwestii kryterium krótkotrwałości służby, trafnie wskazując, iż zaistniało ono w niniejszej sprawie, o tyle całkowicie niezrozumiałe są rozważania organu w zakresie kryterium rzetelności, które w ww. wyroku zostało uznane za spełnione, czego zresztą też nie kwestionował Minister w swoich uprzednich decyzjach z [...] sierpnia 2018 r. i [...] września 2019 r. Co więcej rozważania organu kończą się konkluzją, że nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a to w aspekcie rzetelności przeczy stanowisku tut. Sądu (zajętemu w prawomocnym orzeczeniu), jak i dotychczasowym ustaleniom dokonanym przez Ministra. W tym miejscu należy przytoczyć następujący fragment wiążącego organ wyroku: "Jednocześnie, w świetle zgromadzonej dokumentacji, organ nie kwestionował, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku. Skoro w danej sprawie dwa warunki były spełnione organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako >>szczególnie uzasadniony przypadek<<". Tymczasem w zaskarżonej decyzji zabrakło także wywodów prawnych Ministra w tej najważniejszej kwestii, czyli przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jednocześnie z całą mocą podkreślić należy, iż prawomocny wyrok tut. Sądu zawierał wskazania dla organu w zakresie odkodowania tej przesłanki, które zostały zignorowane. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym orzeczeniu z 28 września 2020 r. stwierdził, że "prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza, czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie (...) należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa". Zatem tut. Sąd przedstawił pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia (chodzi tu o realne zagrożenie) jedynie jako jeden z przykładów "szczególnie uzasadnionego przypadku" zastosowania wyjątku w przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Podkreślił też, iż zagrożenie to nie musi być wykazane dokumentami, lecz może być dokonywane za pomocą "wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania".

Rozpatrując po raz kolejny wniosek skarżącego, Minister uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku oraz poprzedzającym go wyroku z 28 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2528/19, zgodnie z którą skarżący spełnia kryteria krótkotrwałości i rzetelności określone w odpowiednio w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także ponownie dokona wyczerpującej (z przywołaniem konkretnych okoliczności) oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, zaś swoje rozważania w tym zakresie zamieści w należycie i przekonująco umotywowanej decyzji administracyjnej.

Minister będzie miał na względzie, iż spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku nie może eliminować postawa ideologiczna, zdobywanie wykształcenia czy umiejętności bądź zaangażowana, sumienna służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. W konsekwencji przywołane przez organ w zaskarżonej decyzji okoliczności takie jak: świadome podjęcie przez skarżącego służby w Wydziale [...] WUSW w K. oraz brak działań zmierzających do przeniesienia go ze stanowiska ekspedytora Poczty [...] ww. wydziału w żadnym wypadku nie wykluczają zaistnienia przedmiotowej przesłanki. Dopiero wykazanie udziału skarżącego w konkretnych działaniach, które - z perspektywy aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - były rażąco naganne, a równocześnie wykraczały poza zwykłe, standardowe czynności wykonywane w ramach pełnienia służby publicznej, uniemożliwia uznanie tej przesłanki za spełnioną.

Ponadto Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu podjęte w ramach pierwszej instancji narusza przepis prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak również narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego w oparciu o art. 135 p.p.s.a. wydany w niniejszej sprawie wyrok obejmuje też decyzję Ministra z [...] sierpnia 2018 r. nr [...].

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.