Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 613/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43, 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie – Ewy Baran sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 42/11 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 42/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] działając na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. stwierdziło, że odwołanie S. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa przez Kierownika Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania S. K. świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków, odzieży oraz żywności, zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie odmowy przyznania S. K. świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków, odzieży oraz żywności została doręczona w dniu [...] sierpnia 2010 r. Przedmiotową decyzję odebrał K. G., sąsiad S. K., który podjął się oddać przesyłkę adresatowi, co potwierdził własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Dalej organ podniósł, że w myśl art. 43 k.p.a. doręczenie sąsiadowi Strony jest uważane za skuteczny sposób doręczenia pisma.

Natomiast odwołanie S. K. złożył w dniu [...] września 2010 r. nadając je listem poleconym na poczcie w N. W swoim piśmie zatytułowanym "Odwołanie-Wyjaśnienia" S. K. przyznaje, że "na wszystkie pisma, które do mnie p. M. M. wysłała, a jest ich 5 (008555, 008556, 0088557/2010 z dnia [...].07.2010 i 009232, 008233/2010 z dnia [...].08.2010) odpisuję i wyjaśniam - pisma te wszystkie zresztą odebrał wujo, bo ja w tym czasie byłem w Bieszczadach [...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podniosło, że strona nie złożyła odwołania w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a., tzn. w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Wobec powyższego z upływem dnia 23 sierpnia 2010 r. (poniedziałek) przedmiotowa decyzja Kierownika Filii Nr [...] MOPS w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] w sprawie odmowy przyznania S. K. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków, odzieży oraz żywności, stała się ostateczna. Strona złożyła odwołanie 35 dni po upływie dopuszczalnego terminu odwołania i nie podała usprawiedliwiającej przyczyny uchybienia terminu, mimo prawidłowego pouczenia w decyzji organu I instancji. Strona nie uprawdopodobniła przyczyny uchybienia termu do wniesienia odwołania i nie złożyła również wniosku o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, zgodnie z art. 58 k.p.a. Organ stwierdził więc, że odwołanie S. K. zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 42/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że warunkiem skutecznego wniesienia odwołania od decyzji jest spełnienie określonych prawem wymagań co do formy, treści, terminu i trybu. Kodeks postępowania administracyjny w art. 128 wskazuje, iż odwołanie nie wymaga szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. Niemniej jednak warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Zgodnie bowiem z art. 129 kpa odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1). Prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy osób, którym decyzja została doręczona. Z kolei zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 i 3 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego lub złożone w polskim urzędzie konsularnym. Natomiast w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 k.p.a.).

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r. została doręczona sąsiadowi skarżącego w dniu [...] sierpnia 2010 r., który to zobowiązał się doręczyć ją skarżącemu. Takie doręczenie jest zgodne z unormowaniem zawartym w art. 43 k.p.a., a mianowicie w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Odwołanie skarżący nadał w Urzędzie Pocztowym w N. w dniu [...] września 2010 r., a więc już po terminie. Skarżący nie złożył przy tym wniosku o przywrócenie terminu ani nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nadmienił również, że skarżący w jednym ze swoich pism poinformował organ I instancji o fakcie wyjazdu z miejsca zamieszkania, jednakże nie podał swojego nowego adresu, a wręcz odmówił jego podania. W takiej sytuacji organ nie miał obowiązku oczekiwać z wydaniem decyzji do czasu powrotu skarżącego do miejsca zamieszkania.

Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) pełnomocnik z urzędu S. K. zaskarżył w całości powyższy wyrok oraz na podstawie art. 176 w zw. art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały zapłacone w całości lub w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 41 i 43 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że organ dowiedziawszy się od skarżącego o planowanym dłuższym wyjeździe winien niezwłocznie poinformować go, na podstawie art. 9 k.p.a. o treści art. 41 k.p.a. Zaniechanie powyższego obowiązku narusza również art. 8 k.p.a., albowiem prowadzone w ten sposób postępowanie nie pogłębia zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Brak informacji o treści art. 41 k.p.a. powoduje, że nie można skutecznie doręczyć pisma na dotychczasowy adres w trybie art. 43 k.p.a. Doręczenie zastępcze dokonane w tym trybie wynika z założenia, że adresat mieszka pod wskazanym adresem, jest natomiast nieobecny w czasie doręczenia pisma. Wówczas to osoby wskazane w art. 43 k.p.a. bez przeszkód mogą przekazać korespondencję adresatowi po jego powrocie, zwłaszcza, że muszą podjąć się oddania pisma adresatowi. Natomiast w sytuacji, w której wiadomym jest, że adresat wyjechał z dotychczasowego miejsca zamieszkania na dłuższy okres, takie doręczenie jest niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez S. K. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 42/11, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Bezzasadnym jest podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 41 i 43 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrolował postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] wydane w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzające, że odwołanie S. K. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu. A zatem problem powstały na gruncie tej sprawy sprowadza się do zbadania, czy skarżący spóźnił się z wniesieniem odwołania i czy decyzja od której się odwołał została prawidłowo doręczona.

Niekwestionowaną przez strony okolicznością jest, że decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie odmowy przyznania S. K. świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków, odzieży oraz żywności została doręczona w dniu [...] sierpnia 2010 r. Decyzję tę w imieniu strony odebrał sąsiad skarżącego, który podjął się oddać przesyłkę adresatowi, co potwierdził własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Doręczenie to zwane doręczeniem zastępczym zostało uregulowane w art. 43 k.p.a., który stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Omawiany przepis wprowadza wymóg "nieobecności adresata w mieszkaniu". Pod pojęciem "nieobecności" doktryna rozumie: każde spowodowane przejściowymi okolicznościami niezastanie odbiorcy w miejscu, które jest właściwe, każdą chociażby krótkotrwałą nieobecność wywołaną zwykłymi okolicznościami, wszelkiego rodzaju czasową nieobecność, lecz nie zmianę miejsca zamieszkania lub też wyjazd na stałe do innej miejscowości lub za granicę. Podstawowym kryterium odróżniającym "czasową nieobecność" od innych sytuacji jest – brak zerwania chociażby przejściowo z dotychczasowym mieszkaniem jako ośrodkiem życia.

Na gruncie przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z czasową nieobecnością strony postępowania. S. K. w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. oświadczył, że: "w miesiącu lipcu może mnie w domu nie być, bo wybieram się w Bieszczady na grzyby i borówki". W kolejnym piśmie do MOPS w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący nie wskazał nowego adresu do doręczeń, wręcz przeciwnie w nagłówku pisma wskazał adres do doręczeń: K., ul. [...]. Nadmienił również, że jest na wakacjach, ale co jakiś czas wraca załatwiać sprawy urzędowe. Mając powyższe na względzie należy wskazać, że pobyt adresata na wakacjach i związana z tym czasowa jego nieobecność w miejscu zamieszkania nie wyklucza możliwości doręczenia decyzji w sposób prawnie skuteczny, choć nie będzie to doręczenie właściwe tylko zastępcze.

Określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako sąsiad adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 360/97, Lex nr 44241). W rozpoznawanej sprawie domniemanie powyższe nie zostało obalone przez skarżącego – adresata decyzji. Co więcej skarżący w skardze ani w skardze kasacyjnej nie kwestionuje faktu przekazania przez sąsiada pokwitowanej przesyłki.

Należy zauważyć ponadto, że okoliczność iż osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi na czas, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego, którego warunki określa art. 43 k.p.a., (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OZ 955/09, Lex nr 587402). Sytuacja, w której sąsiad nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie miała więc wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., II GSK 315/06). Odmienna interpretacja cytowanego przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której każde pozostawienie przesyłki w trybie art. 43 k.p.a. powodowałoby niepewność co do skuteczności jej doręczenia, niwecząc jednocześnie cel istnienia tej regulacji.

Tym samym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] – w dniu [...] sierpnia 2010 r., natomiast skarżący spóźnił się ze złożeniem odwołania, bowiem złożył ten środek zaskarżenia w dniu [...] września 2010 r., czyli 35 dni po upływie dopuszczalnego terminu. Spóźnione odwołanie w tym zakresie nie było połączone z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym zbadał więc, czy odwołanie S. K. nadane w dniu [...] września 2010 r. zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie i wydał postanowienie - stosownie do art. 134 k.p.a. – w którym stwierdził, że odwołanie S. K. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

To zaś pozwala uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. w trybie art. 134 k.p.a. zostało podjęte zgodnie z prawem, co niewątpliwie nie pozwalało na zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209-210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.