Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2296/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 1,5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania K. K. i W. K. (dalej: "skarżący") od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z 13 kwietnia 2021 r., nr [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w formie zabudowy bliźniaczej. Należy to rozumieć w ten sposób, że każdy z czterech budynków składa się z dwóch przylegających do siebie części; te dwie części są odrębnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi zawierającymi po dwa lokale mieszkalne; łącznie planowana jest budowa [...]lokali mieszkalnych. Budowa planowana jest na działkach o nr ew. [...], położonych przy ulicy [...] na rzecz A. S. i D. S. (dalej: "inwestor") - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że do SKO w [...] wpłynął 20 stycznia 2020 r. wniosek A. i D. S. o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji zlokalizowanej na dz. [...], położonych przy ul. [...], polegającej na budowie około [...] segmentów budynków mieszkalnych jednorodzinnych z [...] lokalami mieszkalnymi w zabudowie szeregowej. Do wniosku dołączono oświadczenie PGE o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej.

Pismem z 27 stycznia 2020 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. W dniu 5 lutego 2020 r. W. i K. K., wyrazili sprzeciw wobec realizacji planowanej inwestycji. Następnie 26 marca 2020 r. wpłynął projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również pismo planisty z 20 marca 2020 r., w treści którego wskazał na nieprawidłowości we wniosku inicjującym postępowanie. Pismem z 30 marca 2020 r. organ I instancji wezwał A. i D. S. do sprecyzowania wniosku. W dniu 7 kwietnia 2020 r. wpłynęło pismo inwestorów zatytułowane "Wniosek zamienny o ustalenie warunków zabudowy", w treści którego ww. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji zlokalizowanej na działkach [...], położonych przy ul. [...], polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (4x2 budynki) z [...] lokalami mieszkalnymi każdy.

Pismem z 2 czerwca 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony o złożeniu przez inwestorów wniosku zamiennego. Kolejno 10 czerwca 2020 r. W. i K. K. złożyli protest wobec realizacji ww. inwestycji. Przy piśmie z 23 czerwca 2020 r. planista przekazał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ I instancji, pismem z 26 czerwca 2020 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy.

Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, obejmującej budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w formie zabudowy bliźniaczej. Należy to rozumieć, w ten sposób, że każdy z czterech budynków składa się z dwóch przylegających do siebie części. Te dwie części są odrębnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi zawierającymi po dwa lokale mieszkalne. Łącznie planowana jest budowa [...] lokali mieszkalnych. Budowa planowana jest na działkach o nr ew. [...], położonych przy ulicy [...]na rzecz inwestora: A. i D. S.

K. i W. K. oraz S. M. złożyli odwołanie od ww. decyzji. Pismem z 23 września 2020 r. SKO zwróciło się do organu I instancji o nadesłanie wypisów z ewidencji gruntów dla nieruchomości sąsiadujących z działkami objętymi wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ww. dokumenty wpłynęły 1 października 2020 r. SKO w [...] decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji (ponownie rozpoznając sprawę), pismem z 24 listopada 2020 r., wezwał inwestorów do podpisania wniosku oraz przedłożenia zaświadczeń o istniejącym lub projektowanym uzbrojeniu terenu. W odpowiedzi na ww. pismo, wniosek został podpisany oraz przedłożono do akt sprawy oświadczenie [...] i Przedsiębiorstwa Usług Inżynieryjno-Komunalnych w zakresie zapewnienie możliwości dostawy wody i odbioru ścieków. Do akt sprawy dołączono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ I instancji, zawiadomieniem z 15 lutego 2021 r. poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W dniu 24 lutego 2021 r. wpłynęły pisma S. M. oraz W. i K. K., w treści których wskazali, że nie wyrażają zgody na zaproponowane rozwiązanie. Zawiadomieniem z 15 marca 2021 r., organ I instancji ponownie poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W dniu 22 marca 2021 r. wpłynęło pismo, w treści którego W. i K. K. ponownie wyrazili swój sprzeciw wobec realizacji inwestycji objętej wnioskiem.

Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w formie zabudowy bliźniaczej. Należy to rozumieć w ten sposób, że każdy z czterech budynków składa się z dwóch przylegających do siebie części. Te dwie części są odrębnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi zawierającymi po dwa lokale mieszkalne. Łącznie planowana jest budowa [...] lokali mieszkalnych. Budowa planowana jest na działkach o nr ew. [...], położonych przy ulicy [...] na rzecz A. i D. S..

W. i K. K. złożyli odwołanie od ww. rozstrzygnięcia. SKO pismem z 25 czerwca 2021 r. (działając w oparciu o art. 136 k.p.a.), zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie analizy urbanistycznej, poprzez wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez odwołujących w treści złożonego odwołania. Wyjaśnienia planisty wpłynęły 29 lipca 2021 r. Pismem z 30 lipca 2021 r. SKO zawiadomiło strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Organ odwoławczy (utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza) opisał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741; dalej: "u.p.z.p."), a także § 1, § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie").

Stwierdził, że teren objęty inwestycją ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Front nieruchomości objętej wnioskiem wynosi 22,5 m, stąd też minimalny obszar analizowany winien obejmować obszar o szerokości co najmniej 67,5 m. Taki też obszar ustalono na potrzeby niniejszego postępowania, przy czym analizą objęto wszystkie działki, które zostały przecięte przez linię analizowanego obszaru. Stąd też obszar analizowany uznał za wyznaczony prawidłowo. Nieruchomości znajdujące się w tak ustalonym obszarze analizowanym pozwoliły na ustalenie wskaźników i parametrów dla nowo planowanej zabudowy. Podał, że pierwotnie A. i D. S. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji zlokalizowanej na działkach [...], położonych przy ul. [...], polegającej na budowie około 22 segmentów budynków mieszkalnych jednorodzinnych z [...]lokalami mieszkalnymi w zabudowie szeregowej. Następnie ww. inwestorzy 7 kwietnia 2020 r., złożyli pismo zatytułowane "Wniosek zamienny o ustalenie warunków zabudowy", w treści którego ww. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji zlokalizowanej na działkach [...], położonych przy ul. [...], polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (4x2 budynki) z 2 lokalami mieszkalnymi każdy.

Z dokonanej na potrzeby postępowania analizy urbanistycznej wynika, że dominuje w nim zabudowa mieszkaniowa, jak również występuje zabudowa usługowa. Planowana przez wnioskodawców zabudowa obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w typie zabudowy bliźniaczej.

SKO (powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego) podało, że planowana przez inwestorów zabudowa, polegająca na budowie budynków jednorodzinnych o zabudowie bliźniaczej stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, stwierdzonej w obszarze analizowanym. Z samej racji charakteru tego rodzaju zabudowy, będzie to zabudowa o innej intensywności od pojedynczej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, która również występuję w obszarze poddanym analizie, jednakże z treści analizy przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy wynika, iż planowana dla niej wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu znajduje swoje uzasadnienie właśnie w przeprowadzonej analizie.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w powyższym zakresie - od 4,8% do 57,7%. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyniósł 28,2%, przy czym dotychczas występująca zabudowa na terenie objętym inwestycją ma już wartość 19,7%. Z tego też względu wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia od 19,7% do 33%. W obszarze poddanym analizie znajduje się zabudowa o intensywności zbliżonej do dopuszczonej zaskarżonej decyzją - 28,1% na dz. nr [...]; 26,1% na dz. nr [...]; 57,7% na dz. nr [...]; 28,1% na dz. nr [...]. Stąd też przyjęcie powyższego parametru w wielkości określonej przez organ I instancji pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a przede wszystkim będzie się w niego wpisywać i nie naruszy istniejącego porządku urbanistycznego. Organ I instancji nie przyjął omawianego wskaźnika w wartościach, które nie występowałyby w tymże obszarze, czy też na poziomie wyższym, stąd też należy uznać go za wskaźnik wyznaczony prawidłowo i charakterystyczny dla obszaru analizowanego. Ponadto w obszarze poddanym analizie występuje działka o powierzchni zabudowy na poziomie 57,7%.

SKO wezwało organ I instancji do przedstawienia wyjaśnień planisty w zakresie zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a odnoszących się do uchybień w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy. Planista podał, że powierzchni zabudowy przyjął z danych ewidencyjnych i pomiarów powierzchni zabudowy na działce. Przy przyjęciu wskazań odwołujących co do dz. [...] oraz [...], średnie różnią się o 0,4%. Taka różnica w stosunku do wielkości podsumowania z analizy oraz w stosunku do pomniejszonej wielkości podsumowania wynosi 0,001 i pozostaje bez znaczenia dla rozpoznania sprawy.

Organ odwoławczy opisał wykładnię systemową oraz funkcjonalną art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazał, że planowana inwestycja nie narusza postanowień art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz postanowień rozporządzenia wykonawczego. Realizuje ona warunki określone w § 3 i 5 rozporządzenia. Analizie w powyższym zakresie podlegają bezwzględnie wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tak jak wskazują odwołujący, uwzględnieniu winny podlegać tylko te działki, które znajdują się po jednej stronie ul. [...], położone w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem. Działka sąsiednia to każda nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną. Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej - np. działek zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkaniowymi, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy oraz na całym obszarze objętym analizą. Wynika to z tego, że organ, ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

SKO wskazało, że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się wedle § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. a to z kolei oznacza, że linię zabudowy można badać na całym analizowanym obszarze, a nie wyłącznie na podstawie działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

SKO zaznaczyło, że organ I instancji w rozpoznawanej sprawie nieprzekraczalną linię nowej zabudowy wyznaczył na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz zgodnie z przepisami odrębnymi, to jest w odległości 6 m od granicy pasa drogowego ul. [...]. Organ I instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy, która wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Tego rodzaju ustalenie uzasadnił wynikami przeprowadzonej analizy oraz warunkami występującymi właśnie w obszarze analizowanym. W odpowiedzi na zobowiązanie Kolegium (w związku z zarzutami stawianymi przez odwołujących) planista wskazał, że linie zabudowy w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i wynoszą od 3 do 88 m. Wzdłuż ul. [...] wynoszą odpowiednio od 3 do 88 m. Linia zabudowy, którą przyjął organ w sprawie, nawiązuje między innymi do warunków zastanych na dz. nr 306, czy też dz. 436, czy też dz. 451. Kolejne wskaźniki to jest szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu również wyznaczono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. I tak szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako wartość od 5 m do 12,6 m. W myśl § 6 rozporządzenia: 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zdaniem organu odwoławczego, z przeprowadzonej w tym zakresie analizy wynika, że również co do szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym, występują rozbieżne wartości - w przedziale od 5 m do 29 m. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi właśnie 12,6 m i taką wartość, jako maksymalną dla nowo planowanej zabudowy, ustalił organ I instancji, co odpowiada wymogom postawionym w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Planowana inwestycja nie będzie wpływała na zmianę w obszarze analizowanym również i w zakresie ww. parametru, bowiem przyjęte przez organ I instancji wielkości są jak najbardziej charakterystyczne dla analizowanego obszaru i odpowiadają szerokościom elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Przy ustalaniu średniej szerokości elewacji frontowej organ I instancji kierował się czytelnym i zasadnym kryterium, a mianowicie nawiązaniem do średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy występującej w obszarze objętym analizą. Powyższe ustalenia zapewniają zachowanie ładu przestrzennego, znajdują odzwierciedlenie wśród istniejącej zabudowy obszaru analizowanego i pozwolą na zagospodarowanie działki z uwzględnieniem urbanistycznych uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na poziomie od 5,5 m do 7 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach zawierających się w obszarze analizowanym oscyluje w wielkościach od 3,2 m do 12 m, średnia to 6,5 m. Powyższy parametr wyznacza się zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia i tak też go określono, uwzględniając przy tym przyjęcie maksymalnej wielkości nieznacznie przewyższającej ustaloną średnią - o 0,5m. Przy czym ustalony wskaźnik w powyższym zakresie również jest zgodny ze znajdującymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami, a przede wszystkim wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy - w obszarze analizowanym znajdują się bowiem budynki o znacznie wyższych wartościach - 8,5m na dz. nr [...], stąd też możliwym było zastosowanie w niniejszej sprawie odstępstwa przewidzianego w treści cytowanego przepisu. Ustalone wielkości są charakterystyczne dla obszaru analizowanego, zaś wybudowana w oparciu o nie inwestycja będzie wpisywała się w ład architektoniczny stwierdzony na obszarze poddanym analizie.

Kolejny ze wskaźników - geometrię dachu - dla planowanej inwestycji organ I instancji ustalił jako dach dwuspadkowy lub wielospadkowy, kalenica główna równoległa prostopadła do frontu działki. Spadki połaci dachowych od 5° do 23°. Jak wynika z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy, dachy o tego rodzaju parametrach występują na badanym terenie. W powyższym zakresie analizowany obszar nie cechuje się jednolitością, zatem z urbanistycznego punktu widzenia dopuszczenie tego rodzaju rozwiązań w zakresie geometrii dachu jest możliwe i nie naruszy zastanego stanu architektonicznego.

W ocenie SKO, w obszarze analizowanym wysokości kalenic budynków mieszczą się w przedziale od 6 m do 12,70 m, średnia wysokość to 8,6 m. Dla projektowanej inwestycji organ I instancji przyjął wysokość kalenicy w wartościach od 6 do 8,6 m, które to wartości są charakterystyczne dla analizowanego terenu, opierając się przy tym na średniej wielkości stwierdzonej w obszarze analizowanym, co czyni powyższe ustalenia zgodne z postanowieniami § 8 rozporządzenia. W decyzji wprowadzono obowiązek zachowania części terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej - co najmniej 25% powierzchni terenu przewidzianego pod inwestycję. W cytowanym rozporządzeniu wykonawczym brak jest przepisu odnoszącego się do sposobu ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że parametr ten wyznacza się, poprzez nawiązanie do wielkości stwierdzonych w obszarze poddanym analizie. W obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości o wskaźniku dla powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 30% (dz. [...]). Z uwagi na powyższe, jak i charakter planowanej zabudowy, ustalenia organu I instancji w powyższym zakresie również należy uznać za prawidłowe. Zastrzeżenia odwołujących w powyższym zakresie także pozostają bez znaczenia dla rozpoznania sprawy, co wyjaśnił planista w odpowiedzi udzielonej na zobowiązanie Kolegium. Nieprawidłowości w zakresie ustalenia powierzchni biologicznie czynnej na dz. [...] w znikomym stopniu wpływają na ustalenia analizy. Przy czym w obowiązujących przepisach prawa brak jest normy prawnej, która nakazywałaby ustalać powierzchnię biologicznie czynną w oparciu o stwierdzoną średnią.

Organ odwoławczy podkreślił, że bez znaczenia dla rozpoznania sprawy pozostają również uwagi odwołujących, co do nieprawidłowego ustalenia występującej funkcji zabudowy na dz. nr [...]. Planista, w udzielonych wyjaśnieniach wskazał, iż na działce tej występuje zakład pogrzebowy, ale również znajduje się na niej budynek mieszkalny. Stąd też istniejącą funkcję zabudowy na tej działce należy określić jako usługowo-mieszkalną. Planowana inwestycja znajduje swoją kontynuację w obszarze analizowany w zakresie funkcji - dominuje na nim zabudowa mieszkaniowa.

Z analizy materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że inwestycja objęta wnioskiem, poza warunkami dobrego sąsiedztwa, spełnia również i inne wymogi określone przez ustawodawcę w art. 61 u.p.z.p. Teren objęty inwestycją posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], poprzez istniejące zjazdy publiczne z tej drogi na teren inwestycji, z których to zjazdów przedmiotowy teren jest obsługiwany obecnie. Inwestor legitymuje się wymaganymi przepisami prawa umowami dotyczącymi zaopatrzenia terenu objętego inwestycją w niezbędne do jej funkcjonowania media, które dołączył do akt sprawy na wezwanie organu I instancji.

W decyzji z [...] kwietnia 2021 r., organ I instancji określił warunki wynikające z przepisów szczególnych (pkt 2, Przepisy szczególne), ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt 3), ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 5) oraz wymagania dotyczące interesów osób trzecich (pkt 6). Ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji wypełnienia przez inwestora oraz organ planistyczny warunków określonych przez prawo, decyzja ustalająca warunki musi być wydana. Decyzja organu I instancji, określająca warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem w niniejszym postępowaniu, nie narusza praw osób trzecich, co zostało podkreślone w decyzji organu I instancji, bowiem może być ona zrealizowana po spełnieniu warunków określonych w treści punktu 6 decyzji z 13 kwietnia 2021 r. Ustalenie warunków zabudowy jest elementem postępowania planistycznego. Oznacza to, że działania organów podejmowane w takim postępowaniu nie przesądzają o sposobie realizacji przyszłej inwestycji. Wprawdzie organy administracji publicznej ustalają warunki dla niej, jednak dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę może nastąpić realna ochrona interesów podmiotów znajdujących się w zakresie oddziaływania inwestycji.

W kontekście zarzutów odwołujących, dotyczących potencjalnego niekorzystnego oddziaływania planowanej inwestycji na jego nieruchomość - SKO zaznaczyło, że decyzja Burmistrza nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz jest jednym z dokumentów, który należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na następnym etapie postępowania inwestycyjnego. Dlatego odnosząc się do zarzutów odwołujących w tym zakresie, decyzja taka nie narusza ich praw oraz nie rodzi praw do terenu i może być wydana praktycznie każdemu, kto o nią wystąpi bez konieczności legitymowania się prawem do terenu. Podjęcie decyzji nie wymaga bowiem zgody właścicieli terenów objętych inwestycją bądź z nią graniczących. Decyzja taka nie przesądza jeszcze o tym, że zamierzenie nią objęte będzie realizowane, więc nie zawiera unormowań w zakresie konkretnej lokalizacji obiektu ani jego kształtu. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy natomiast przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, stąd też nie sposób wyprowadzać z nich interesu prawnego do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b., mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego - to projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać (art. 5 ust. 1 p.b.). Zgodność z nimi nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu.

SKO (odnosząc się do zarzutów, dotyczących możliwego ograniczenia dostępu do światła dziennego, natężenia ruchu, występowania hałasu w wyniku realizacji planowanej inwestycji) - stwierdziło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadano się, iż okoliczności związane z możliwymi uciążliwościami, o których w treści odwołania wspominają odwołujący nie są okolicznościami ocenianymi przez organy administracji publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób należyty, z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zgodnie z treścią przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji w sposób prawidłowy i z dużą dokładnością przeprowadził w sprawie analizę wyznaczonego obszaru i na jej podstawie wyprowadził prawidłowe wnioski, zezwalające na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Również SKO w odpowiedzi na zarzuty stawiane przez odwołujących przeprowadziło w sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe, odebrało stosowne wyjaśnienia od planisty i wykazało, iż stawiane zarzuty pozostają bez znaczenia dla rozpoznania sprawy. Nadto SKO umożliwiło stronom postępowania możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym dołączonym do akt sprawy (zawiadomienie z 30 lipca 2021 r.).

W konsekwencji, SKO decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

2. K. K. i W. K. wnieśli skargę do WSA w Warszawie na decyzję SKO z [...] września 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a) przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, który nie zastosował się do zlecenia SKO w zakresie zlecenia planiście ponownej analizy urbanistycznej, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...]z załącznikiem, który został nierzetelnie sporządzony, co stanowi podstawę do ustalenia parametrów w decyzji o warunkach zabudowy;

b) prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wykonanie błędnej analizy urbanistycznej, a tym samym niespełnienie warunku dotyczącego wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP, poprzez ustalenie linii zabudowy naruszając ww. rozporządzenie.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu skargi przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów, w których ustalono na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę [...]budynków mieszkalnych jednorodzinnych w formie zabudowy bliźniaczej (łącznie [...] lokali mieszkalnych) na dz. o nr ew. [...], położonych przy ulicy [...].

Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie dokonano błędnej analizy urbanistycznej, nieprawidłowo ustalono linie zabudowy i wybudowanie [...] budynków mieszkalnych wprowadzi istotną uciążliwość dla mieszkańców nieruchomości znajdujących się po północno-wschodniej strony ulicy [...].

Zdaniem organów, planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa a ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego ma charakter decyzji związanej. To oznacza, że w sytuacji wypełnienia przez inwestora oraz organ planistyczny warunków określonych przez prawo (a taka sytuacja wystąpiła) - decyzja ustalająca warunki musi być wydana.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom orzekającym w sprawie a nie skarżącym.

2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:

- wnioskiem z 17 stycznia 2020 r. inwestorzy zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji zlokalizowanej na dz. [...], położonych przy ul. [...]; budowa pierwotnie obejmowała [...] segmentów budynków mieszkalnych jednorodzinnych z [...]lokalami mieszkalnymi w zabudowie szeregowej;

- 5 lutego 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżących sprzeciwiające się realizacji planowanej inwestycji;

- 26 marca 2020 r. do akt sprawy wpłynął projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz pismo planisty z 20 marca 2020 r. wskazujące na nieprawidłowości we wniosku inicjującym postępowanie; pismem z 30 marca 2020 r. organ I instancji wezwał inwestorów do sprecyzowania wniosku; 7 kwietnia 2020 r. wpłynęło pismo inwestorów – wniosek zamienny (budowa 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (4x2 budynki) z 2 lokalami mieszkalnymi każdy a nie tak jak pierwotnie - 22);

- 10 czerwca 2020 r. do akt sprawy wpłynął protest skarżacych;

- 23 czerwca 2020 r. planista przekazał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

- decyzją z 4 sierpnia 2020 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; odwołanie od tej decyzji złożyli K. i W. K. oraz S. M.;

- decyzją z 8 października 2020 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

- decyzją z 13 kwietnia 2021 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji; odwołanie od decyzji złożyli W. i K. K.;

- pismem z 25 czerwca 2021 r. SKO (na podstawie art. 136 k.p.a.) zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie analizy urbanistycznej poprzez wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez odwołujących w treści złożonego odwołania; wyjaśnienia planisty wpłynęły 29 lipca 2021 r.;

- SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję a skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego.

3. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego, aby zagwarantować ład przestrzenny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Warunki zabudowy można zatem ustalić dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w powołanym przepisie w tym m.in. wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już terenów nowa zabudowa powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej w otoczeniu wnioskowanej

Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej otrzymał delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (art. 61 ust. 6 u.p.z.p.). Zgodnie z § 1 rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 9 rozporządzenia: 1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. 2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. 3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. 4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Dodatkowo rozporządzenie w § 3 ust. 1 stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p" to kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. Z powołanych wyżej regulacji wynika, że warunkiem koniecznym przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie wymagań określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Treść powołanego wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że dla prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego niezbędne jest ustalenie frontu działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i ustalenie szerokości tego frontu. Obszar analizowany ma być wyznaczony przez zakreślenie z każdej strony działki odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej w każdym kierunku niż 50 m.

4. W ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy ustaliły następujące okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy:

- teren objęty inwestycją ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (tj. ulicy [...]) poprzez istniejące zjazdy publiczne z tej drogi na teren inwestycji, z których to zjazdów przedmiotowy teren jest obsługiwany obecnie; generalnie rzecz ujmując, są trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej; dostęp pośredni - poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi; oraz dostęp poprzez inną działkę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 575/20);

- inwestor legitymuje się wymaganymi przepisami prawa umowami dotyczącymi zaopatrzenia terenu objętego inwestycją w niezbędne do jej funkcjonowania media, które dołączył do akt sprawy na wezwanie organu I instancji;

- front nieruchomości objętej wnioskiem wynosi 22,5 m; zatem minimalny obszar analizowany w niniejszej sprawie winien obejmować obszar o szerokości co najmniej 67,5 m; taki też obszar ustalono na potrzeby postępowania, przy czym analizą objęto wszystkie działki, które zostały przecięte przez linię analizowanego obszaru; obszar analizowany należy uznać za wyznaczony prawidłowo; nieruchomości znajdujące się w tak ustalonym obszarze analizowanym pozwoliły na ustalenie wskaźników i parametrów dla nowo planowanej zabudowy;

- pierwotnie inwestorzy zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie 22 segmentów budynków mieszkalnych jednorodzinnych z 2 lokalami mieszkalnymi w zabudowie szeregowej; następnie inwestorzy ostatecznie wskazali, że inwestycja ma polegać na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z 2 lokalami mieszkalnymi każdy;

- z analizy urbanistycznej wynika, iż dominuje w nim zabudowa mieszkaniowa, jak również występuje zabudowa usługowa; prawidłowe określenie obszaru analizowanego w sprawie warunków zabudowy pozwala na ustalenie czy istnieje warunek zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne; pozwala też na uzyskania pełnej wiedzy co do możliwości kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także co nie mniej istotne, uwzględnienie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a więc możliwości samej zabudowy (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1469/19);

- planowana przez wnioskodawców zabudowa obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w typie zabudowy bliźniaczej; jeśli w obszarze analizowanym występuje zabudowa o różnych parametrach, to dokonując analizy występujących parametrów, a następnie konkretyzując parametry w decyzji o warunkach zabudowy, organ dokonuje oceny o jakiej funkcji i jakich parametrach zabudowa będzie akceptowalna na danym obszarze (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1964/20);

- zasada dobrego sąsiedztwa nie narusza lokalizacja budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, pomiędzy istniejącą zabudową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, bowiem taka w obszarze analizowanym również istnieje, gdyż obie stanowią formę zabudowy mieszkaniowej, tj. pełnią jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana tak samo jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego; zabudowa szeregowa stanowi w dalszym ciągu kontynuację funkcji mieszkaniowej, chociaż niewątpliwie o inne intensywności, co nie może stanowić podstawy do automatycznego przyjęcia braku kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3791/18)

- planowana przez inwestorów zabudowa, polegająca na budowie budynków jednorodzinnych o zabudowie bliźniaczej stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, stwierdzonej w obszarze analizowanym;

- z samej racji charakteru tego rodzaju zabudowy, będzie to zabudowa o innej intensywności od pojedynczej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, która również występuję w obszarze poddanym analizie; jednakże z treści analizy przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy wynika, iż planowana dla niej wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu znajduje swoje uzasadnienie właśnie w przeprowadzonej analizie;

- zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w powyższym zakresie - od 4,8% do 57,7%;

- średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyniósł 28,2%, przy czym dotychczas występująca zabudowa na terenie objętym inwestycją ma wartość 19,7%; z tego też względu wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia od 19,7% do 33%;

- w obszarze poddanym analizie znajduje się zabudowa o intensywności zbliżonej do dopuszczonej zaskarżonej decyzją - 28,1% na działce nr [...]; 26,1% na działce nr [...]; 57,7% na działce nr [...]; 28,1% na działce nr [...];

- stąd też przyjęcie powyższego parametru pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a przede wszystkim będzie się w niego wpisywać i nie naruszy istniejącego porządku urbanistycznego;

- organy nie przyjęły zatem omawianego wskaźnika w wartościach, które nie występowałyby w tymże obszarze, czy też na poziomie wyższym; stąd też należy uznać go za wskaźnik wyznaczony prawidłowo i charakterystyczny dla obszaru analizowanego; ponadto organy wskazały, iż w obszarze poddanym analizie występuje działka o powierzchni zabudowy na poziomie 57,7%.

Podkreślić należy również to, że organ II instancji wezwał do przedstawienia wyjaśnień planisty w zakresie zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a odnoszących się do uchybień w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy. Planista podał, iż powierzchni zabudowy przyjął z danych ewidencyjnych i pomiarów powierzchni zabudowy na działce. Przy przyjęciu wskazań odwołujących co do dz. [...], średnie różnią się o 0,4%. Taka różnica w stosunku do wielkości podsumowania z analizy oraz w stosunku do pomniejszonej wielkości podsumowania wynosi 0,001 i pozostaje bez znaczenia dla rozpoznania sprawy.

Wskazać należy, że wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna opierać się na założeniu, że normę tą należ interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczała chronione przepisami Konstytucji (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jednocześnie przyjmując szeroki rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tak aby rozstrzygać powstające w tym zakresie wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok NSA z 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1821/17). Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, jednakże respektowanie tej zasady należy pogodzić z zamierzeniem budowlanym inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomością (por. wyrok NSA z 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zatem ochrona ładu przestrzennego, a nie ograniczanie nowej zabudowy na terenach, na których nie obowiązuje MPZP. Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego wywodzonego z prawa własności, ochrona prawna tej wartości uzasadnia odejście od rygorystycznej wykładni przepisów u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującego rodzaju zabudowy występującego w obszarze analizowanym, czy też realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właściciela nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy, dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych oraz urbanistycznych nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi, czy też zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12). Zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie może prowadzić do powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji sąsiedniej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza również zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 216/18).

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, zasadnie przyjęto w zaskarżonych decyzjach, że planowana inwestycja nie narusza art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz postanowień cytowanego rozporządzenia (między innymi realizuje warunki określone w § 3 i § 5 rozporządzenia). Zatem niezasadny jest zarzut zawarty w skardze i wskazujący na wykonanie błędnej analizy urbanistycznej, a tym samym niespełnienie warunku dotyczącego wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zamierzona funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu przesądzają o tym, czy na danym obszarze dopuszczalna jest realizacja zabudowy, a jeżeli tak, to jakie cechy musi ona spełnić. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 265/22). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

W sposób prawidłowy organy przyjęły, że analizie w powyższym zakresie podlegają bezwzględnie wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tak jak wskazują skarżący, uwzględnieniu winny podlegać tylko te działki, które znajdują się po jednej stronie ul. [...], położone w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok WSA w [...] z 11 lutego 2022 r., sygn. akt [...]). Z orzecznictwa wynika, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to zatem każda nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną (por. wyrok NSA z 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 997/06). Inaczej mówiąc, przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej (np. działek zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkaniowymi), ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy oraz na całym obszarze objętym analizą. Wynika to z tego, że organ, ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 31/13). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Dodatkowo organy również prawidłowo wskazały, że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. To z kolei oznacza, iż linię zabudowy można badać na całym analizowanym obszarze, a nie wyłącznie na podstawie działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Zatem w niniejszej sprawie organy nieprzekraczalną linię nowej zabudowy wyznaczyły na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz zgodnie z przepisami odrębnymi - to jest w odległości 6 m od granicy pasa drogowego ul. [...]. Podkreślić należy, że obowiązujące przepisy nie reglamentują wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy. Nie ograniczają także wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. Linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (por. wyrok NSA z 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2580/17). W niniejszej sprawie organy wyznaczyły nieprzekraczalną linię zabudowy, która wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Tego rodzaju ustalenie uzasadniono wynikami przeprowadzonej analizy oraz warunkami występującymi właśnie w obszarze analizowanym, gdyż:

- planista wskazał, iż linie zabudowy w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i wynoszą wzdłuż ul. [...] od 3 m do 88 m;

- linia zabudowy nawiązuje między innymi do warunków zastanych na dz. [...].

Kolejne wskaźniki, tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu również wyznaczono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

W kwestii szerokość elewacji frontowej ustalono następujące okoliczności:

- szerokość wyznaczono jako wartość od 5 m do 12,6 m; zgodnie z § 6 rozporządzenia: "1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1";

- z przeprowadzonej w tym zakresie analizy wynika, iż również co do szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym, występują rozbieżne wartości, wahające się w przedziale od 5 m do 29 m.; średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 12,6 m i taką wartość, jako maksymalną dla nowo planowanej zabudowy, ustaliły organy (co odpowiada § 3 ust. 1 rozporządzenia);

- planowana inwestycja nie będzie wpływała na zmianę w obszarze analizowanym również i w zakresie tego parametru, bowiem przyjęte przez organy wielkości są jak charakterystyczne dla analizowanego obszaru i odpowiadają szerokościom elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym;

- przy ustalaniu średniej szerokości elewacji frontowej organy kierowały się nawiązaniem do średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy występującej w obszarze objętym analizą; takie ustalenia zapewniają zachowanie ładu przestrzennego, znajdują także odzwierciedlenie wśród istniejącej zabudowy obszaru analizowanego i pozwolą na zagospodarowanie działki z uwzględnieniem urbanistycznych uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych;

- z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na poziomie od 5,5 m do 7 m.; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach zawierających się w obszarze analizowanym oscyluje w wielkościach od 3,2 m do 12 m (średnia to 6,5 m); powyższy parametr wyznacza się zgodnie z § 7 rozporządzenia: "1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1";

- analizowany parametr określono w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, uwzględniając przy tym przyjęcie maksymalnej wielkości nieznacznie przewyższającej ustaloną średnią - o 0,5 m.; przy czym ustalony wskaźnik w powyższym zakresie również jest zgodny ze znajdującymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami, a przede wszystkim wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy (w obszarze analizowanym znajdują się budynki o znacznie wyższych wartościach - 8,5 m na dz. [...]) stąd też możliwym było zastosowanie w niniejszej sprawie odstępstwa przewidzianego w treści cytowanego przepisu; zasadnie również podkreślono, że ustalone wielkości są charakterystyczne dla obszaru analizowanego, zaś wybudowana w oparciu o nie inwestycja będzie wpisywała się w ład architektoniczny stwierdzony na obszarze poddanym analizie.

W kwestii geometrii dachu ustalono następujące okoliczności:

- dla planowanej inwestycji ustalono dach dwuspadkowy lub wielospadkowy, kalenica główna równoległa prostopadła do frontu działki; spadki połaci dachowych od 5° do 23°;

- jak wynika z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy, dachy o tego rodzaju parametrach występują na badanym terenie; w powyższym zakresie analizowany obszar nie cechuje się jednolitością, zatem z urbanistycznego punktu widzenia dopuszczenie tego rodzaju rozwiązań w zakresie geometrii dachu jest możliwe i nie naruszy zastanego stanu architektonicznego.

W kwestii wysokości kalenic budynków ustalono następujące okoliczności:

- w obszarze analizowanym wysokości kalenic budynków mieszczą się w przedziale od 6 m do 12,70 m (średnia wysokość to 8,6 m);

- dla projektowanej inwestycji organy przyjęły wysokość kalenicy w wartościach od 6 m do 8,6 m, które to wartości są charakterystyczne dla analizowanego terenu, opierając się przy tym na średniej wielkości stwierdzonej w obszarze analizowanym (zgodnie z § 8 rozporządzenia).

W kwestii powierzchni biologicznie czynnej ustalono następujące okoliczności:

- wprowadzono obowiązek zachowania części terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej - co najmniej 25% powierzchni terenu przewidzianego pod inwestycję;

- w rozporządzeniu brak jest przepisu odnoszącego się do sposobu ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej; parametr ten wyznacza się poprzez nawiązanie do wielkości stwierdzonych w obszarze poddanym analizie;

- w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości o wskaźniku dla powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 30% (dz. [...]), czy 20% (dz. [...]);

- zatem ustalenia organów w powyższym zakresie również należy uznać za prawidłowe; zasadnie wskazano również w decyzji, że zastrzeżenia odwołujących w powyższym zakresie pozostają bez znaczenia dla rozpoznania sprawy, co wyjaśnił planista w odpowiedzi udzielonej na zobowiązanie SKO; nieprawidłowości w zakresie ustalenia powierzchni biologicznie czynnej na dz. nr [...] w znikomym stopniu wpływają na ustalenia analizy.

Zdaniem Sądu, prawidłowo przyjęto również w decyzji to, że bez znaczenia dla rozpoznania sprawy pozostają uwagi co do nieprawidłowego ustalenia występującej funkcji zabudowy na dz. [...]. Planista, w udzielonych wyjaśnieniach wskazał, iż na działce tej występuje zakład pogrzebowy, ale również znajduje się na niej budynek mieszkalny. Stąd też istniejącą funkcję zabudowy na tej działce należy określić jako usługowo-mieszkalną. Pozostaje to bez znaczenia dla rozpoznania sprawy, gdyż planowana inwestycja znajduje swoją kontynuację w obszarze analizowany w zakresie funkcji, gdyż dominuje na nim zabudowa mieszkaniowa.

5. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga to, że ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego ma charakter decyzji związanej. To z kolei oznacza, że w sytuacji wypełnienia przez inwestora oraz organ planistyczny warunków określonych przez prawo, decyzja ustalająca warunki musi być wydana.

Decyzja organu określająca warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem w niniejszym postępowaniu, nie narusza praw osób trzecich. Oznacza to, że działania organów podejmowane w takim postępowaniu nie przesądzają o sposobie realizacji przyszłej inwestycji. Wprawdzie organy administracji publicznej ustalają warunki dla niej, jednak dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę może nastąpić realna ochrona interesów podmiotów znajdujących się w zakresie oddziaływania inwestycji.

Dodatkowo wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz jest jednym z dokumentów, który należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na następnym etapie postępowania inwestycyjnego. Dlatego odnosząc się do zarzutów skarżących w tym zakresie wyjaśnić należy, że decyzja taka nie narusza ich praw oraz nie rodzi praw do terenu i może być wydana praktycznie każdemu, kto o nią wystąpi bez konieczności legitymowania się prawem do terenu. Podjęcie decyzji nie wymaga bowiem zgody właścicieli terenów objętych inwestycją bądź z nią graniczących. Decyzja taka nie przesądza jeszcze o tym, że zamierzenie nią objęte będzie realizowane, więc nie zawiera unormowań w zakresie konkretnej lokalizacji obiektu ani jego kształtu. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w p.b. oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy natomiast przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, stąd też nie sposób wyprowadzać z nich interesu prawnego do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego - to projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać (art. 5 ust. 1 p.b.). Zgodność z nimi nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12).

6. Sąd mając na uwadze zarzuty stawiane przez skarżących (zarówno w odwołaniu jak i w skardze) a dotyczących możliwego ograniczenia dostępu do światła dziennego, natężenia ruchu, występowania hałasu w wyniku realizacji planowanej inwestycji czy też braku możliwości parkowania przy ulicy [...] dodatkowych 30 samochodów, wskazuje, że nie są to okoliczności oceniane przez organy administracji publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 892/15).

7. Dodatkowo należy wskazać, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organy w sposób należyty, z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w k.p.a. jak również zgodnie z treścią przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności u.p.z.p.

Organy w sposób prawidłowy przeprowadziły w sprawie analizę wyznaczonego obszaru i na jej podstawie wyprowadziły prawidłowe wnioski, zezwalające na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Również SKO w odpowiedzi na zarzuty stawiane przez odwołujących przeprowadziło w sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe, odebrało stosowne wyjaśnienia od planisty i wykazało, iż stawiane zarzuty pozostają bez znaczenia dla rozpoznania sprawy.

8. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.