Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1461/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 136 i 216
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 września 2017 r. , znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 marca 2017 r. znak [...], Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0062 ha, położonej w obr. [...] m. K., na rzecz Z. P., J. P., A. D. oraz małoletnich: J. P., J. P. i K. P..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Skarb Państwa nie uzyskał prawa własności przedmiotowej działki w drodze instytucji wywłaszczenia sensu stricto i nieruchomość ta nie mieści się w żadnej kategorii nieruchomości mogących podlegać zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 lub 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bądź na podstawie art. 216 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Odwołanie od tej decyzji organu I instancji złożył Z. P. zarzucając jej naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie przez organ I instancji odmiennej wykładni tych przepisów mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto zarzucił naruszenie zasady zaufania do organów Pastwa, o której mowa w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego przez prowadzenie postępowania zwrotowego w sposób budzący utratę zaufania do organów Państwa oraz naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań.

Wojewoda decyzją z dnia 20 września 2017 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) – dalej "u.g.n." - oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej "k.p.a." - w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935).

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. P., który wystąpił o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0062 ha, położonej w obr. [...] m. K.. Do wniosku w trakcie postępowania przyłączyły się również J. P. oraz A. D., jak również oraz małoletnia J. P. (obecnie jest już osobą pełnoletnią), J. P. i K. P., za których jako przedstawiciel ustawowy działa Z. P..

Objęta wnioskiem nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 9 grudnia 1998 r., na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy będąca przedmiotem postępowania, wskazana w umowie sprzedaży z dnia 9 grudnia 1998 r. działka nr [...], położona w obr. 57 P. m. K., posiada status nieruchomości wywłaszczonej, podlegającej zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zakres przedmiotowy instytucji zwrotu nieruchomości określa powołany już wyżej art. 136 ust. 3 u.g.n., w którym mowa o nieruchomości wywłaszczonej. Ponadto art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. rozszerzają zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów i aktów prawnych oraz na rzecz podmiotów określonych taksatywnie w tym przepisie.

Zawnioskowana do zwrotu działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 9 grudnia 1998 r., zawartą na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. nr 127, poz. 627 ze zm.). Powołana ustawa w art. 26 wskazywała umowę cywilnoprawną - jako podstawowy sposób pozyskiwania nieruchomości pod budowę autostrad. Natomiast art. 29 ww. ustawy stanowił, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe autostrad, następuje na wniosek Prezesa Agencji po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26.

Przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa w omawianym trybie nie mieści się w katalogu przypadków, które objęte byłyby instytucją zwrotu nieruchomości, bowiem procedura wywłaszczeniowa (wywłaszczenie) następowało dopiero po bezskutecznych próbach zawarcia umowy cywilnoprawnej (a zatem nie może zostać uznane za wywłaszczenie w ścisłym ujęciu), ani też ww. tryb nie został ujęty w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. Ostatnie z wymienionych przepisów zawierają zamknięty katalog, który nie podlega wykładni rozszerzającej (por. np. wyroki NSA z dnia 3 października 2000 r. sygn. akt IV SA 2179/98 i z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 2172/00), podobnie jak przepis art. 136 ust. 4 u.g.n., przewidujący odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości do (części) nieruchomości nabytych w drodze umowy zawartej w warunkach przewidzianych w art. 113 ust. 3 u.g.n.

W świetle powyższego ustalenia organu I instancji w omawianym zakresie były co do zasady prawidłowe.

Niemniej, analizując przedmiotową sprawę Wojewoda uwzględnił pogląd prawny wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 874/15, w którym sąd stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy organ uznał, że nieruchomość nie była wywłaszczona, to brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej, zaś prawidłowe było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 266/16.

Skoro nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w sposób pozwalający na zastosowanie w stosunku do niej instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uregulowanej w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co czyniło bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte w tym zakresie. Z tego względu Wojewoda zreformował sentencję decyzji.

Ponadto należy wyjaśnić, iż nie mógł zostać uwzględniony zarzut odwołania o naruszeniu przez Prezydenta Miasta K. art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z jednolitym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1098/13, por. także m.in. wyroki: NSA z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1767/13, NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2572/12).

W dniu 17 lutego 2017 r. Prezydent Miasta K. wystosował do stron postępowania zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Panu Z. P. ww. zawiadomienie zostało dostarczone w dniu 22 lutego 2017 r. (odebrał je pełnoletni domownik - J. P.). Powyższe zawiadomienie pozostało bez odzewu ze strony Z. P., w związku z czym Prezydent Miasta K. prawidłowo uznał, iż ww. strona nie skorzystała ze swojego prawa do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji przez organ Instancji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. P., zarzucając jej naruszenie:

- art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie przez oba organy w zawężonym znaczeniu pojęcia "wywłaszczenie nieruchomości" co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia,

- art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej w szczególności przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów prawa materialnego wyrażonego w art. 216 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dokonanie oceny okoliczności sprawy w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, co wyczerpało znamiona dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to ocenę niedopuszczalną w kontekście obowiązujących przepisów prawa procesowego,

- art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie ze strony organu pierwszoinstancyjnego i zaaprobowanie przez organ ll-giej instancji niewskazania faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów którym dały wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności,

- art. 21 Konstytucji RP poprzez przeznaczenie części wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia (budowę autostrady A4) i skierowanie jej do sprzedaży.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy - podobnie jak organ pierwszej instancji - błędnie ustalił stan faktyczny, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, czym naruszył przepisy art. 7 w związku z art. 140 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Nie wziął pod uwagę środków dowodowych z prowadzenia rokowań w przedmiocie przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowej działki.

Z treści umowy wynika, że "wymieniona działka, zgodnie z decyzją Wojewody K. Nr [...] z dnia 12.05.1998 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji - jest przeznaczona pod budowę autostrady A4, a zatem niniejszą umowę zawiera się na podstawie ustawy z dni 27.10.1994 r. o autostradach płatnych". Nadto w kolejnym punkcie umowy wskazuje, że "Skarb Państwa kupuje tę nieruchomość z przeznaczeniem na budowę autostrady A4, a zatem na cel uzasadniający wywłaszczenie".

Wskazana w akcie notarialnym ustawa z dnia 27.10.1994 r. o autostradach płatnych, w rozdziale 5 określała zasady nabywania przez Skarb Państwa nieruchomości na cele budowy autostrad. Przepisy tej ustawy całościowo nie określały wskazanej problematyki. Art. 37 przewidywał bowiem, że w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 5, stosuje się przepisy ustawy o której mowa w art. 32 ust. 2 tj. ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30, poz. 127; dalej powoływana jako u.g.g.w.n.). Art. 37 i art. 32 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych odsyłały do u.g.g.w.n. bez wyszczególnienia jakie konkretnie przepisy tej ustawy mają zastosowanie w "sprawach nieuregulowanych" w rozdziale 5 ustawy o autostradach płatnych. Oznacza to w ocenie strony skarżącej, iż wszystkie adekwatne przepisy u.g.g.w.n., będą mogły być stosowane, w przypadku odnoszącym się do nieruchomości pozyskanych przez Skarb Państwa na potrzeby budowy autostrad. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia stanowiska, że ustawodawca wykluczył w ogóle tryb zwrotu nieruchomości nabytych/przejętych przez Skarb Państwa pod autostrady (por. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24.10.2014 r.; sygn. akt II SA/GI 527/14). Nie można bowiem przy tym uznać, że konstytucyjna zasada ochrony własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), w dacie obowiązywania cytowanych przepisów, nie odnosiła się do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na wskazany cel. Inaczej rzecz ujmując, odesłanie zawarte w art. 37 ustawy o autostradach płatnych - dopuszczało możliwość stosowania do nieruchomości pozyskanych przez Skarb Państwa na cele budowy autostrad - instytucji zwrotu takich nieruchomości, o ile oczywiście spełnione zostały przesłanki zawarte w u.g.g.w.n. (art. 69 tej ustawy).

Nadto należy odwołać się do treści art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten bowiem jest aktualnie obowiązującą podstawą prawną, w oparciu o którą należy rozważać przedmiotowa sprawę. W art. 216 ust. 2 pkt 3 wymienia się właśnie ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Jak wyżej podkreślono, do stosowania tej ustawy we wszelkich "sprawach nieuregulowanych" w ustawie o autostradach płatnych - wprost odsyłał art. 37 tej ustawy. Nietrafny jest więc pogląd wyrażony w sprawie przez oba orzekające organy administracji, iż brak wymienienia w art. 216 u.g.n. ustawy o autostradach płatnych - stanowi przeszkodę w orzekaniu o zwrocie działki.

Skoro art. 37 i art. 32 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych odwołują się do regulacji u.g.g.w.n., a ta zaś wymieniona została w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. - to poprzez takie odesłanie dopuszczona została możliwość orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na cele budowy autostrady, ze wskazaniem przepisów właściwej w tym względzie ustawy. Powyższy wniosek wspiera także, akcentowana wyżej konstytucyjna zasada ochrony prawa własności. Nie sposób bowiem uznać, że byli właściciele nieruchomości (lub ich następcy prawni), których działki przeznaczone zostały akurat pod budowę autostrady - znajdują się w mniej korzystnej sytuacji prawnej, niż właściciele nieruchomości przeznaczonych na inne cele uzasadniające wywłaszczenie. W realiach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do takiego rozróżnienia.

Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który stanowi przesłankę jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Należy zauważyć, że art. 21 ust. 2 Konstytucji, dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji lub w akcie notarialnym umowy nabycia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby jej uchylenie. Nie podzielił również argumentacji powoływanej przez skarżącego, zawartej w skardze i przywołanych w niej orzeczeniach sądów administracyjnych.

Wbrew stanowisku skarżącego nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne, które w niniejszej sprawie sprowadzają się do okoliczności związanych ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy sprzedaży, a także do ustalenia następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości.

Pozostałe rozważania organów rozstrzygających sprawę dotyczą subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego do właściwych przepisów prawa.

Prawidłowo w zaskarżonej decyzji przyjęto, że zakres przedmiotowy nieruchomości, które mogą podlegać procedurze zwrotu przewidzianej w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami wchodzą nieruchomości wywłaszczone oraz nieruchomości wskazane w art. 216 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.

W rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. nieruchomością wywłaszczoną jest nieruchomość, w stosunku do której wydano decyzję administracyjną o jej wywłaszczeniu. Chodzi o władcze i jednostronne pozbawienie prawa własności nieruchomości na cele publiczne.

O tym, że nie każde nabycie nieruchomości przez podmiot publicznoprawny z przeznaczeniem na cel publiczny jest wywłaszczeniem świadczy treść art. 216 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Przepisy te rozszerzają bowiem zakres zastosowania rozdziału 6 działu III tej ustawy na nieruchomości na nieruchomości "przejęte lub nabyte" w trybach i na podstawie ustaw tam wymienionych.

Z zestawienia tych regulacji wynika, że przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się:

< w każdym przypadku do nieruchomości wywłaszczonej

< do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy w innym trybie – wyłącznie w przypadkach wymienionych w art. 216 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.

Nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania ustalenie, iż działka objęta postępowaniem tj. działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 9 grudnia 1998 r., zawartą na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. nr 127, poz. 627 ze zm.).

Skoro działka ta została nabyta na podstawie umowy, a nie decyzji administracyjnej, to nie jest "nieruchomością wywłaszczoną" w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n.

Ustalenia tego nie zmienia fakt, że w pkt III umowy sprzedaży stwierdzono, iż nieruchomość ta przeznaczona jest pod budowę autostrady, "a zatem niniejszą umowę zawierają (strony) na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 roku o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127 poz. 267 z późn. zm.)" (k. 4 akt administracyjnych).

Zgodnie z art. 26 ustawy o autostradach płatnych w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy Agencja nabywa na własność Skarbu Państwa nieruchomości na cele budowy autostrad, w drodze umowy, z zastrzeżeniem art. 27, zaś zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 29: "Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe autostrad, następuje na wniosek Prezesa Agencji po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26 i 28".

Jak wynika z powyższego postępowanie wywłaszczeniowe było wszczynane dopiero w sytuacji gdy dotychczasowi właściciele nie zgodzili się na zbycie nieruchomości w drodze umowy. Oznacza to, że sprzedaż nieruchomości – nawet jeśli bezpośrednio poprzedzała ona postępowanie wywłaszczeniowe - nie może być utożsamiana z jej wywłaszczeniem.

Do rozciągnięcia na tego typu umowy zastosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest wyraźne dopuszczenie takiej sytuacji w przepisie ustawy. Na przykład w art. 216 ust. 1 u.g.n. nakazuje się przepisy te stosować do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). W art. 6 uregulowano właśnie umowę zawieraną z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Nie ulega również wątpliwości, że ustawa o autostradach płatnych nie została wymieniona w art. 216 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., a zatem nie można rozciągać na nabycie w trybie umownym dokonane na podstawie tej ustawy rozciągać przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości.

Poglądu tego nie zmienia argumentacja użyta przez skarżącego.

Przede wszystkim należy wskazać, że błędne jest powoływanie się na przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W dacie zawierania umowy sprzedaży nieruchomości art. 32 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych stanowił: "Wartość nieruchomości określają biegli lub inne osoby, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464, z 1993 r. Nr 47, poz. 212 i Nr 131, poz. 629 oraz z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 31, poz. 118, Nr 84, poz. 384, Nr 85, poz. 388, Nr 89, poz. 415 i Nr 123, poz. 601)". Z kolei art. 37 ustawy o autostradach płatnych wskazywał: "W sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 32 ust. 2".

Po pierwsze jednak: w dacie zawierania umowy ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości już nie obowiązywała, bowiem od dnia 1 stycznia 1998 r. została zastąpiona przez obecnie obowiązującą ustawę o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 240 ust. 1 u.g.n. jeżeli obowiązujące przepisy powołują się na ustawy uchylone przepisem art. 241 (gdzie mowa jest właśnie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) albo odsyłają ogólnie do przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy niniejszej ustawy. W istocie więc ustawa o autostradach płatnych w dacie zawarcia umowy sprzedaży odsyłała do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po drugie zaś: zakres odesłania, o którym mowa w art. 37 ustawy o autostradach płatnych jest wąski, bowiem obejmuje wyłącznie "sprawy nieuregulowane w niniejszym rozdziale" czyli rozdziale 5 "Nabywanie nieruchomości pod autostrady". Odesłanie nie dotyczy więc kwestii zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Skarżący podnosi, że "wszystkie adekwatne przepisy u.g.g.w.n. będą mogły być stosowane w przypadku odnoszącym się do nieruchomości pozyskanych przez Skarb Państwa na potrzeby budowy autostrad". Można się zgodzić z tym stwierdzeniem z tym zastrzeżeniem, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości są nieadekwatne w omawianym stanie faktycznym i nie mają zastosowania do nieruchomości sprzedanych pod autostradę.

Przede wszystkim zaś nie było możliwe zastosowanie odesłania do ustawy, która w czasie zawierania umowy nie obowiązywała od ponad jedenastu miesięcy.

Jedynie na marginesie można wspomnieć, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została wpisana do art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopiero z dniem 22 września 2004 r. Zmiana ta została dokonana na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.).

Z powyższych względów Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, jak również argumentacji wskazanej w powołanym w skardze wyroku WSA w Gliwicach w sprawie sygn. II SA/Gl 527/14, uwzględniając natomiast aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA w wyroku z dnia 25 maja 2016 r. sygn. I OSK 1975/14 (LEX nr 2082490) NSA wskazał: "Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych normuje proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. Dlatego stanowi akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Marian Wolanin "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", C. H. Beck 2009, s.286). Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 23 u.z.r.i.d. Przepis ten zawiera normę o charakterze odsyłającym, zgodnie z którą do spraw nieuregulowanych w rozdziale 3 ustawy "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przepis ten odsyła do wszystkich przepisów u.g.n., jednak zakres odesłania winien uwzględniać cel regulacji, do której ma mieć zastosowanie. Treść powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, iż przepisy u.g.n. mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1225/13 i powołane tam orzecznictwo, Lex nr 1658023; także wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 181/10, Lex nr 619926). (...) Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, nabywanie nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej zostało określone przepisami rozdziału 3 u.z.r.i.d. Sam tytuł powyższego rozdziału tj. "nabywanie nieruchomości pod drogi" wskazuje na zakres zawartych w nim uregulowań prawnych. W rozdziale tym ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej specustawy. Tym samym nie można na podstawie wskazanego wyżej art. 23 u.z.r.i.d. do nieruchomości nabytych na podstawie omawianej ustawy zastosować art. 136 u.g.n. regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości Art. 136 u.g.n. wskazuje, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis powyższy odnosi się do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie u.g.n. Ponadto w art. 216 u.g.n. ustawodawca rozszerzył stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości o nieruchomości nabyte i przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, na podstawie enumeratywnie wymienionych w tym artykule przepisów prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1698/13 (Lex nr 1665689), z którym to poglądem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, niedopuszczalne jest aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zasadnie Sąd I instancji uznał, że skoro w art. 216 u.g.n. brak ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydąć decyzję o umorzeniu postępowania".

Wprawdzie w cytowanym wyroku mowa jest o sprzedaży nieruchomości na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w niniejszej sprawie chodzi o sprzedaż na podstawie ustawy o autostradach płatnych, niemniej jednak regulacje te są analogiczne i powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w całości podziela i przyjmuje za własne.

Warto również przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku powołanego powyżej tj. wyroku z dnia 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 1698/13 (LEX nr 1665689), w którym szczegółowo omówiono dopuszczalne sposoby wykładni przepisu art. 216 u.g.n.: "Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, ale tylko wówczas, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18, por. również wyrok NSA z 21 maja 2014 r., I OSK 585/13). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., III SA/Wa 2759/10). Z taką sytuacją zetknął się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku I OSK 1341/07, gdzie zmuszony był do dokonania wykładni w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. (...) W rozpoznawanej sprawie te warunki odstąpienia od rezultatów wykładni językowej nie zostały spełnione. Po pierwsze, treść art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie budzi najmniejszych wątpliwości na gruncie wykładni językowej. Przyjęcie więc znaczenia tego przepisu, zaproponowanego przez Sąd I instancji byłoby nie tylko zaakceptowaniem wykładni rozszerzającej, ale również zaaprobowaniem nowej normy porządku prawnego, ustanowionej przez ten Sąd, co jest nie do pogodzenia zarówno z zasadą podziału władz, jak i z zasadą praworządności. Ponadto, godziłoby to w pewność obrotu prawnego, ponieważ organy administracji publicznej będąc związane treścią przepisów powszechnie obowiązujących, narażone byłyby na wzruszanie podejmowanych decyzji w toku sądowej kontroli, mimo zastosowania się do obowiązujących przepisów. Po drugie, zaproponowana przez Sąd I instancji wykładnia jest niezgodna z regułą wykładni systemowej, która mówi, że interpretator tak powinien ustalić znaczenie interpretowanej normy, żeby nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną, a jakąkolwiek normą należącą do tego samego systemu prawa - por. J. Wróblewski (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402. Chodzi tu o sprzeczność z art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 u.g.n. stanowiącymi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości oraz, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Zatem stanowisko, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. znajduje zastosowanie również wówczas, gdy nabycie nieruchomości na cel publiczny nastąpiło w trybie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ta sprzeczność systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., w znaczeniu zaproponowanym przez Sąd I instancji, ma miejsce również w stosunku do postanowień zawartych w art. 216 u.g.n. Z mocy tego pierwszego przepisu instytucja zwrotu nieruchomości ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych. Natomiast z mocy tego drugiego przepisu zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości "przejęte lub nabyte" na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Niedopuszczalne jest zatem, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n.".

Na koniec trzeba wskazać, że prawidłowe było zreformowanie przez Wojewodę decyzji organu I instancji w ten sposób, że zamiast o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości orzeczono o umorzenia postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie takiego zwrotu. Skoro bowiem w stosunku do objętej wnioskiem nieruchomości takie postepowanie w ogóle nie mogło się toczyć, to nie było podstaw do merytorycznego – negatywnego rozstrzygania wniosku strony.

Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.