Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1661/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 132, art. 5 pkt 41 lit. a, art. 161 lit. a
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 1, ust. 2, , art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 191 poz 1410
law: Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1604/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. - jednostka organizacyjna F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu [...] lutego 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez specjalistyczny zespół ratownictwa medycznego na terenie regionu operacyjnego wskazanego w ogłoszeniu, na okres obowiązywania umowy od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r.

Ogłoszeniem o rozstrzygnięciu konkursu ofert z dnia [...] marca 2009 r. Komisja Konkursowa poinformowała N. - jednostka organizacyjna F. Sp. z o.o. w W., że w wyniku postępowania konkursowego do udzielania świadczeń medycznych, wybrano inny podmiot –S. w Z. Oferta skarżącego została odrzucona z powodu dostarczenia przez skarżącego nieprawdziwych informacji oraz niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). Z treści złożonej oferty wynikało, że skarżący będzie świadczył opiekę zdrowotną z zakresu ratownictwa medycznego przy użyciu ambulansu marki [...], nr rej. [...], podczas gdy z ustaleń Komisji Konkursowej, poczynionych w trakcie przeprowadzonej kontroli, wynikało, że pojazd ten był już objęty umową na świadczenia opieki zdrowotnej z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ.

N. - jednostka organizacyjna F. Sp. z o.o. w W. wniósł odwołanie na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i wskazał, że [...] nie ma osobowości prawnej, gdyż prowadzony jest w ramach spółki F. Podkreślił, że przedmiotowy pojazd zarówno w chwili złożenia oferty, jak i w chwili składania protestu faktycznie znajdował się w posiadaniu skarżącego, zaś z obowiązujących przepisów nie wynika, by pojazd ten przez całe postępowanie konkursowe nie mógł być wykorzystywany do udzielania świadczeń zdrowotnych w innym miejscu. Istotne jest, by w przypadku wybrania oferty oferent zapewnił wykonanie umowy zgodnie z treścią oferty. Skarżący podniósł, że na żądanie Oddziału NFZ przedstawił pojazd do kontroli. W jego ocenie, wykorzystywanie w innym miejscu pojazdu w czasie postępowania konkursowego może stanowić co najwyżej brak gwarancji należytego wykonywania umowy nie zaś samodzielną ocenę oferty.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący złożył oświadczenia, iż na dzień składania oferty dysponuje indywidualnie oznaczonym pojazdem -ambulansem ratunkowym o nr rej. [...]. Wskazał, że skarżący wypełnił formularz ofertowy w którym oświadczył, że posiadany przez niego ambulans o wykazanych parametrach nie jest udostępniony innym komórkom. A następnie wskazał, iż wykazany w ofercie pojazd, za pomocą którego miały być wykonywane usługi medyczne, na dzień [...] marca 2009 r. był wykorzystywany przez innego świadczeniodawcę w ramach umowy zawartej z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ. Wobec powyższych ustaleń organ uznał za nieprawdziwe oświadczenie oferenta o dysponowaniu pojazdem zgodnie z ofertą. W konsekwencji organ uznał, że oferta nie spełnia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył N. w Ł. jednostka organizacyjna F. Sp. z o.o. w W. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że w dacie złożenia oferty przedmiotowy pojazd był w dyspozycji skarżącego, a zatem decyzja organu I instancji o odrzuceniu oferty z powodu podania nieprawdziwych informacji była niezasadna. Wskazał, że z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby przez okres trwania postępowania konkursowego istniał zakaz innego wykorzystywania pojazdu przeznaczonego do udzielania świadczeń zdrowotnych. Istotne jest, aby w przypadku wybrania oferty skarżący zapewnił wykonanie umowy zgodnie z treścią oferty. Skarżący wskazał, że [...] nie posiada zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, a zatem dysponentem pojazdu była spółka F., a nie skarżący.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powołując się na treść art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, organ stwierdził, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów ustawy, powinni spełniać wymagania określone w: zarządzeniu Nr 76/2008/DSOZ z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w zarządzeniu Nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ratownictwo medyczne.

Organ wskazał, że kontrola przeprowadzona przez Komisję Konkursową wykazała, że pojazd na dzień [...] marca 2009 r., był wykazany przez F. sp. z o.o. w W. do realizacji zadań ratownictwa medycznego w ramach zawartej i obowiązującej z Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu umowy o udzielanie świadczeń. Tego samego dnia skarżący złożył oświadczenie, że zgłoszony i wykazany w ofercie pojazd o numerze rejestracyjnym [...] będzie wykorzystywany jedynie do wykonywania świadczeń w ramach przedmiotu i zakresu postępowania konkursowego prowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia. W ocenie organu odwoławczego pojazd nie był w stanie zabezpieczyć świadczeń opieki zdrowotnej w dwóch tak odległych rejonach operacyjnych. Organ uznał zatem informację oferenta za nieprawdziwą, gdyż zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719, ze zm.) oświadczenie powinno potwierdzać dane i informacje przekazane w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu, Komisja Konkursowa na etapie badania oferty nie różnicowała warunków na te, które oferent powinien był spełnić przy składaniu oferty i na te, które powinien spełnić przy zawieraniu umowy. Dlatego złożenie oświadczenia o spełnieniu warunków co do pojazdu na dzień złożenia oferty oznacza ich spełnienie także na dzień podpisania umowy. W związku z tym stwierdzono, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł na powyższą decyzję N. w Ł. jednostka organizacyjna F. Sp. z o.o. Skarżący wskazał, że pojazd był w dyspozycji F. Sp. z o.o. i na zmianę pojazdu przez nią w danym rejonie nie była potrzebna zgoda NFZ. Inne reguły obowiązują w trakcie postępowania konkursowego, a inne w trakcie realizacji umowy. Ponadto skarżący podniósł, że wymiana pojazdu, w ramach wykonywania umowy nie jest zależna od woli NFZ, gdyż zgoda NFZ wymagana jest wyłącznie w przypadku zmiany miejsca wykonywania świadczeń zdrowotnych.

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że podstawą materialnoprawną odrzucenia oferty skarżącego był przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferta podlega odrzuceniu, jeżeli zawiera nieprawdziwe informacje.

W postępowaniu ofertowym oferent w formularzu RTM złożył oświadczenia potwierdzające, że oferowany środek transportu spełnia cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach zgodnie z przepisami ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz, że minimalne wyposażenie tego środka transportu medycznego dostosowane jest do wykonywania medycznych czynności ratunkowych dzieci i dorosłych zgodnie z wymienioną ustawą.

Sąd wskazał, że niezrozumiałe jest zarzucanie skarżącemu nieprawdziwości złożonych oświadczeń (inne stacjonowanie pojazdu w dacie złożenia oferty niż miejsce wykonywania świadczeń określone w ofercie), skoro treść oświadczeń skarżącego w żadnej mierze nie odnosiła się do miejsca stacjonowania pojazdu lub do umowy zawartej z oddziałem NFZ innym niż ten, na rzecz którego miały być świadczone usługi.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż skarżący, co sam zasadnie podkreślał, złożył oświadczenie (dotyczące jego ambulansu) w zakresie wiedzy i woli. W zakresie wiedzy podał, że przedmiotowym ambulansem dysponuje jako jego posiadacz (właściciel) w dacie złożenia oferty i okoliczność ta w świetle ustaleń Prezesa NFZ nie budziła wątpliwości. W zakresie woli podał, że w chwili podpisania umowy ambulans będzie w dyspozycji N. w Ł., by obsługiwać konkretny Oddział Wojewódzki NFZ. Skoro oferent był prawnym posiadaczem pojazdu w dacie złożenia oferty i jest nim nadal, to należało oczekiwać, że organy obu instancji wykażą, na podstawie jakich ustaleń wyprowadziły wniosek o braku woli lub możliwości spełnienia ewentualnych warunków przyszłej umowy przez skarżącego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w zaskarżonych decyzjach organy mieszały wymagania stawiane stronie w postępowaniu ofertowym z tymi, które musi ona spełnić przy podpisywaniu umowy o świadczenie usług medycznych. Jest to nieprawidłowe, gdyż ustawa wyraźnie rozgranicza te postępowania. Zdaniem Sądu, na etapie przystąpienia do konkursu ofert, oferent miał obowiązek wykazać, że przedmiotowy pojazd (ambulans) znajduje się w jego dyspozycji - co udowodnił. Natomiast na tym etapie nie miał obowiązku spełnienia wymogu opisanego w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Dopiero bowiem w następstwie wyboru jego oferty i przystępując do zawarcia umowy, o której mowa w art. 132 ust. 1 i 2 ustawy, musiałby wymóg przewidziany w art. 132 ust. 3 spełnić. Natomiast zarządzenie Prezesa NFZ nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne dotyczy etapu postępowania następującego po wyborze ofert.

Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że organ z niejakim wyprzedzeniem, odnosząc swoje rozstrzygnięcie już do etapu zawarcia umowy ze skarżącym, przyjął za pewnik lub co najmniej jako istotny problem uniemożliwiający zawarcie przyszłej umowy to, że oddział NFZ, w którego rejonie w dacie złożenia oferty funkcjonał przedmiotowy ambulans, uniemożliwi jego zastąpienie innym pojazdem skarżącego, spełniającym wymagania. Sąd uznał, że naruszone zostały art. 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 2010 r. - Kodeks postępowania administracyjnego k.p.a. (t.j.: Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), bowiem organ ocenił okoliczność istotną dla sprawy na podstawie własnego wnioskowania co do przebiegu przyszłych zdarzeń. Sąd uznał także, że odrzucenie oferty w tej sytuacji naruszało art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, gdyż organ powinien ustalić, czy ambulans w dacie zawarcia umowy będzie do dyspozycji oferenta w rejonie wskazanym w ofercie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ art. 80 i 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że organ dokonał oceny okoliczności istotnej w sprawie na podstawie własnego wnioskowania co do oceny zdarzeń przyszłych, że ambulans realizujący umowę w oddziale NFZ, zgłoszony w ofercie do postępowania w innym oddziale NFZ uniemożliwi oferentowi zawarcie umowy, gdy tymczasem organ ustalił, że N. w Ł. w dacie ewentualnego zawarcia umowy faktycznie nie będzie dysponował ambulansem w rejonie objętym postępowaniem konkursowym, a zatem tak złożona oferta nie mogła doprowadzić do skutecznego zawarcia umowy;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz § 7 ust. 3 i § 39 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484), § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz § 2 ust. 9 i 10 umowy stanowiącej załącznik nr 2 do zarządzenia nr 84/2008/DSM Prezesa NFZ z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne polegające na przyjęciu, że zgłoszenie do postępowania konkursowego ambulansu realizującego umowę o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne w innym oddziale NFZ aniżeli prowadzącym postępowanie konkursowe nie było nieprawdziwą informacją i nie stanowiło podstawy do odrzucenia oferty, podczas gdy tak złożona oferta zawierała nieprawdziwe informacje, skutkujące obligatoryjnym odrzuceniem oferty, bez możliwości jej uzupełnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wyraźnie rozgranicza dwa etapy: postępowanie konkursowe i zawarcie umowy z oferentem, którego oferta została przyjęta do realizacji, gdyż czynności te nie mają abstrakcyjnego i niezależnego od siebie charakteru. Etapy te są ze sobą ściśle powiązane i ich niedochowanie prowadzić będzie do naruszenia art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Tylko po przeprowadzeniu właściwego postępowania konkursowego może nastąpić skutek w postaci zawarcia umowy, a umowa może być zawarta wyłącznie z podmiotem, który spełnił wymagania stawiane mu w postępowaniu ofertowym i którego oferta uprzednio została wybrana przez komisję konkursową.

Zdaniem kasatora, skoro F. złożył oświadczenie, że w chwili podpisania umowy ambulans będzie używany do udzielania świadczeń przewidzianych umową, a jednocześnie wcześniej, w innym postępowaniu o udzielanie świadczeń złożone zostało oświadczenie, że ten sam ambulans, w tym samym czasie, będzie używany do realizacji świadczeń w innym województwie, to oczywistym było, że F. w Ł. złożył w tym zakresie nieprawdziwe oświadczenie. W związku z powyższym, odrzucenie oferty przez Komisję Konkursową należało uznać za uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 520/10 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku wskazał między innymi, że:

W ocenie NSA usprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) cytowanego wyżej zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/208/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. oraz § 2 ust. 9 i 10 umowy stanowiącej załącznik do zarządzenia Prezesa NFZ nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r.

Przede wszystkim nie jest trafny pogląd Sądu I instancji, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami: 1/ postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2/ zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Taki zabieg rozdzielenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami doprowadził Sąd do błędnych wniosków. Stwierdzić bowiem należy, że oba wskazane przez Sąd etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ścisły związek wyodrębnionych przez Sąd I instancji etapów wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Powyższe oznacza, że wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy i oznacza, że nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie. Dlatego też błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że inne są wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego, a inne na etapie zawarcia umowy. Przy takim rozumowaniu, wynik postępowania konkursowego nie miałby, poza wskazaniem konkretnego świadczeniodawcy, większego znaczenia dla treści przyszłej umowy, ani też nie gwarantowałby zawarcia umowy. Tymczasem z art. 158 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika związanie stron warunkami umowy, które podlegały ocenie przy wyborze oferty. Inaczej mówiąc, to co strona przedstawiła w ofercie jest wiążące i będzie przedmiotem umowy zawartej po wygraniu konkursu przez oferenta. Zatem informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe i w dacie składania oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie w toku kontroli przeprowadzonej przez Komisję Konkursową, że ambulans [...] zgłoszony w ofercie do świadczenia usług ratownictwa medycznego, jako będący w dyspozycji N. jednocześnie został wcześniej zgłoszony w innym konkursie, jako będący w dyspozycji N. słusznie wzbudziło wątpliwości Komisji, w szczególności w sytuacji, kiedy N. wygrał już konkurs, w którym zgłosił ambulans [...] i był tą ofertą związany. Jak wskazano wyżej ZOZ to wyodrębniony zespół osób i środków majątkowych. Skoro ambulans przeznaczony do ratownictwa medycznego był w dyspozycji N. i jednocześnie został zgłoszony jako będący w dyspozycji N. z przeznaczeniem do wykonywania usług ratownictwa medycznego w tym rejonie, to sytuacja ta wymagała wyjaśnienia i stosownej oceny przez Komisję.

Niewątpliwie oświadczenie oferenta z dnia [...] marca 2009 r. pozostawało w sprzeczności z ustaleniami kontroli. Rozdzielenie przez Sąd I instancji postępowania konkursowego na dwa niezależne i samodzielne etapy, doprowadziło ten Sąd do błędnej oceny oświadczenia złożonego na etapie oceny ofert i związanej z tym oceny zastosowania przez organ art. 149 ust. 1 p. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz powołanych wyżej zarządzeń Prezesa NFZ precyzujących warunki konkursów na świadczenie usług w dziedzinie ratownictwa medycznego. Zasadny jest zatem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zasadny jest także zarzut naruszenia prawa procesowego. Nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji dotyczące wadliwych ustaleń faktycznych i konieczności badania przez Komisję, czy w przyszłości, przy zawieraniu umowy, oferent będzie miał w swojej dyspozycji ambulans zgłoszony w ofercie. Komisja ma za zadanie ocenę ofert oraz warunków zawartych w ofertach i na tej podstawie rozstrzyga konkurs, zatem nie jest jej zadaniem ustalanie zdarzeń przyszłych, które mogą, ale nie muszą nastąpić. W tym stanie rzeczy zobowiązanie organu do czynienia ustaleń niemających wpływu na postępowanie konkursowe, należy uznać za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe wywody dotyczące wykładni prawa materialnego i ponownie oceni, czy oświadczenie N. mogło być uznane za prawdziwe, a następnie oceni czy zachodziły warunki do odrzucenia oferty. Sąd weźmie też pod uwagę, że postępowanie konkursowe ma za zadanie wyłonienie najlepszych i rzetelnych świadczeniodawców, którzy będą wykonywać świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych, zgodnie z przedłożoną ofertą.

Zarządzeniem z dnia 29 września 2011 r. w zw. z brzmieniem ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) dokonano zmiany nazwy strony skarżącej na F. Spółka z o.o. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych przez NFZ jest umowa pomiędzy świadczeniodawcą a Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Funduszu.

Zgodnie z art. 5 p. 41 lit. a) powyższej ustawy, świadczeniodawcą jest m.in. zakład opieki zdrowotnej wykonujący zadania określone w jego statucie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Zgodnie z art. 2 ust. 2 omawianej ustawy, zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce organizacyjnej.

Dalej wskazać należy, że w przepisach Działu VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej regulujących postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, ustawodawca konsekwentnie posługuje się terminem "świadczeniodawca", co oznacza, że rzeczywistym partnerem Funduszu w postępowaniu w sprawie zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej są podmioty wymienione w art. 5 p. 41 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a więc przede wszystkim zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ-y), jako podmioty świadczące te usługi, a nie organy założycielskie, będące ich właścicielami. Ta trudna konstrukcja prawna jest o tyle uzasadniona, że Fundusz zawierając umowę o świadczenie usług zdrowotnych musi mieć pewność, który zespół osób i środków majątkowych będzie świadczył usługi. Tym zespołem jest natomiast konkretny ZOZ, a nie jego właściciel. Okoliczność, że umowę z Funduszem podpisuje właściciel ZOZ-u posiadający osobowość prawną nie zmienia faktu, że świadczeniodawcą jest ZOZ i to ZOZ musi spełniać wymagania przedstawione w ofercie.

Przechodząc do ustalenia, co jest przedmiotem świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, NSA wskazał, że medyczne czynności ratunkowe uregulowane są ustawą z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410; dalej cytowana jako: ustawa o PRM). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o PRM jednostkami systemu ratownictwa medycznego są szpitalne oddziały ratunkowe oraz zespoły ratownictwa medycznego, na których świadczenia zawarto umowy z dysponentami tych jednostek. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o PRM zespół ratownictwa medycznego jest wyposażony w specjalistyczny środek transportu sanitarnego, spełniający cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie systemy zharmonizowane. Zgodnie zaś z art. 3 p. 1 ustawy o PRM, dysponentem jednostki (ratownictwa medycznego) jest zakład opieki zdrowotnej, w którego skład wchodzi jednostka systemu.

Zgodnie z art. 161 a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej postępowania o zawarcie umów na wykonywanie medycznych czynności ratunkowych prowadzone są według przepisów tej ustawy. Prezes NFZ, zgodnie ze swymi uprawnieniami wynikającymi z art. 146 omawianej ustawy, zarządzeniami określił warunki postępowania dotyczące zawierania umów, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców w rodzaju ratownictwo medyczne.

W zarządzeniu nr 76/2008/DSOZ z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił m.in., że formularz ofertowy zawiera określenie potencjału wykonawczego z wykazem personelu, sprzętu oraz miejsc udzielania świadczeń (§ 9 p. 6). Wraz z ofertą oferent składa liczne oświadczenia m.in. dotyczące posiadania tytułu prawnego do korzystania ze sprzętu i aparatury medycznej.

W zarządzeniu nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, Prezes NFZ ustalił szczególne warunki dotyczące świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego. Zgodnie z tymi warunkami świadczeniodawca zobowiązany jest do zorganizowania udzielania świadczeń medycznych w rejonach działania w sposób umożliwiający dojazd zgodnie z parametrami czasu określonymi w ustawie o PRM (§ 8 p. 6), świadczenia udzielane są osobiście przez osoby posiadające określone kwalifikacje wymienione w załączniku nr 2 do umowy -"Harmonogram-zasoby" (§ 8 p. 8) i zapewnia środki transportu przez całą dobę wraz z niezbędnymi elementami wyposażenia w sprzęt i aparaturę, zgodnie z wymogami określonymi w załącznikach nr 3 i 3a do zarządzenia oraz odrębnych przepisach (§ 8 p. 9).

W zarządzeniu nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił w § 2 p. 1 lit. b) jako jedno z podstawowych kryteriów wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną.

W świetle powołanych uregulowań prawnych, biorąc pod uwagę także szczególny charakter świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego, nie ulega wątpliwości, że posiadanie w dyspozycji konkretnego ambulansu z konkretnym wyposażeniem jest istotnym elementem oferty, nie mniej ważnym niż zespół osobowy mający udzielać pomocy. Możliwość szybkiego przemieszczania się doskonale wyposażonego ambulansu jest niewątpliwie zasadniczym atutem oferenta. Elementem oferty jest więc konkretny pojazd sanitarny, którego dysponentem jest konkretny zakład opieki zdrowotnej uczestniczący w konkursie.

Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej uznać należy, że oferentem i przyszłym świadczeniodawcą był N. z wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, nie zaś jego właściciel F. sp. z o.o. Przedmiotem oferty było świadczenie usług ratownictwa medycznego przez zespół ratownictwa medycznego wyposażony w konkretny specjalistyczny środek transportu sanitarnego zgłoszony w ofercie o numerze rej. [...], który zgodnie z ofertą powinien być w dyspozycji N.

Istotnym warunkiem konkursu ofert na świadczenia specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego jest posiadanie pojazdu o określonych cechach użytkowych i technicznych.

Postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, 1/ postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2/ zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ścisły związek wyodrębnionych etapów wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Powyższe oznacza, że wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy i oznacza, że nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie, gdyż z art. 158 ustawy o świadczeniach wynika związanie stron warunkami umowy, które podlegały ocenie przy wyborze oferty. Inaczej mówiąc, to co strona przedstawiła w ofercie jest wiążące i będzie stanowić przedmiot umowy zawartej po wygraniu konkursu przez oferenta. Prowadzi to do wniosku, że informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne, prawdziwe a w dacie składania oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane.

Oświadczenia złożone w formularzu ofertowym stanowią podstawę dla dokonywania oceny oferty z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Organ stwierdził, że złożenie oświadczenia o spełnianiu warunków dotyczących zgłoszonych przez oferentów pojazdów oznacza, że na dzień złożenia oferty skarżący spełniał warunki wymienione w zarządzeniu Nr 84/2008/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 października 2008r. Ustalenia faktyczne dokonane w sprawie wskazują, że skarżący złożył oświadczenia, iż na dzień składania oferty dysponuje indywidualnie oznaczonym pojazdem - ambulansem ratunkowym o nr rej. [...], który spełnia wymagania techniczne i jakościowe oraz posiada wyposażenie dostosowane do wykonywania medycznych czynności ratunkowych dla dzieci i dorosłych określone w Polskich Normach przenoszących Europejskie Normy Zharmonizowane, zgodnie z przepisami ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz wymagane zarządzeniem Nr 84/2008/DSM Prezesa Funduszu. Organ wskazał, że z powziętych przez komisję konkursową informacji o realizacji na terenie kraju ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym wynika, iż ambulans o ww. numerze rejestracyjnym na dzień [...] marca 2009 r. był wykazany przez skarżącego do realizacji zadań ratownictwa medycznego w ramach umowy o udzielanie świadczeń o sygn. [...] zawartej z [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia. Przeprowadzona w trakcie postępowania kontrola w dniu [...] marca 2009 r., potwierdziła, że podstawiony w dniu kontroli (uzgodnionym wcześniej z oferentem) pojazd zgłoszony w ofercie spełnia wymagania techniczne i jakościowe oraz posiada wymagane wyposażenie, a zgłoszone miejsce wyczekiwania specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego jest zgodne z załącznikiem nr 4 do zarządzenia Nr 84/2008/DSM Prezesa NFZ. Zdaniem organu, powyższa okoliczność nie konwaliduje jednak faktu, że zgłoszony w ofercie pojazd, na dzień [...] marca 2009 r., był wykorzystywany przez innego świadczeniodawcę w ramach umowy zawartej z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ. Skarżący wypełniając formularz ofertowy oświadczył, że posiadany przez niego ambulans o wykazanych parametrach nie jest udostępniony innym komórkom (formularz ofertowy z dnia [...] marca 2009 r., cz. V wykaz sprzętu, str. 24 oraz cz. IX ankiety, pytania 1.1.3.1 oraz 1.1.3.2, str. 37). Zdaniem organu, powyższe ustalenia potwierdziły, że skarżący przedstawił w ofercie nieprawdziwe informacje. W konsekwencji organ uznał, że oferta nie spełniała wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Decyzja komisji konkursowej o odrzuceniu oferty, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o oświadczeniach, była więc zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w tej sprawie, w pełni podziela powyższe stanowisko organu, co prawda skarżący podjął działania mające na celu zmianę ambulansu ratunkowego nr [...], który był wykazany przez skarżącego do realizacji zadań ratownictwa medycznego w ramach umowy o udzielenie świadczeń o sygn. [...] zawartej z [...] Oddziałem Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, jednak działania te, co wynika z akt administracyjnych, podjęte zostały po wypełnieniu formularza ofertowego przez skarżącego, tak więc dane wskazane w tym formularzu nie są prawdziwe, gdyż posiadany przez skarżącego ambulans [...] był udostępniony innym komórkom.

Powyższe potwierdziła również kontrola doraźna przeprowadzona u świadczeniodawcy przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ w [...], która wykazała, że w dniu [...] marca 2009 r., zespół podstawy ratownictwa medycznego w [...] był wyposażony w ambulans [...] nr rej. [...], natomiast zgodnie z umową zawartą z NFZ winien być wyposażony w ambulans [...] nr rej. [...], który w tym czasie był poddawany kontroli w ramach niniejszego postępowania i przebywał w [...].

W ocenie sądu istotnym warunkiem konkursu ofert na świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, w zakresie świadczenia udzielane przez specjalistyczny zespół ratownictwa medycznego jest posiadanie pojazdu o określonych cechach użytkowych i technicznych. Zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484) i twierdzi, że świadczeniodawca uprawniony jest do wymiany pojazdów, które służą do wykonywania świadczeń zdrowotnych w ramach zawartych już umów. W istocie rzeczy, zgodnie z § 10 ust. 2 cyt. rozporządzenia możliwe są zmiany zawartej już umowy, jednak w odniesieniu do miejsca udzielania świadczeń (w przypadku świadczeń zespołu specjalistycznego ratownictwa medycznego miejscem takim jest pojazd) zmiana wymaga pisemnej zgody dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (§ 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia) wyrażonej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie jest zatem tak, jak twierdzi skarżący, że zamiana pojazdów używanych do świadczenia ratownictwa medycznego leży wyłącznie w gestii posiadacza tych pojazdów, skarżącego i nie jest zależna od woli dyrektora Oddziału Funduszu, z którym zawarta jest umowa na realizację tych świadczeń. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na specyfikę świadczeń zdrowotnych zespołów ratownictwa medycznego, że specyfika ta wyraża się gotowością do wykonywania zadań ratowniczych przez wyposażony w odpowiedni pojazd zespół ludzki. Charakterystyczny jest również brak możliwości ustalenia momentu, w którym pojawi się konieczność niezwłocznego zapewnienia pomocy osobie znajdującej się w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego, a przecież zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o PRM, zespoły ratownictwa medycznego zobowiązane są docierać do miejsca zdarzenia i osób wymagających ich interwencji w określonym czasie. Powyższe uwagi wskazują na konieczność prowadzenia postępowania w sprawach o zawarcie umów na świadczenie usług ratownictwa medycznego według maksymalnie rygorystycznych zasad przy wyeliminowaniu wszelkich czynników stwarzających niepewność co do oferowanych warunków świadczeń tego typu. Oznacza to, że oferent, chcąc wykonywać świadczenia ratownictwa medycznego określonym pojazdem, musi zapewnić nie tylko spełnianie przez ten pojazd warunków technicznych i jakościowych, lecz również, co jest oczywiste ze względu na charakter świadczeń, zapewnić musi pełną dyspozycyjność pojazdu bez żadnych ograniczeń np. w postaci konieczności ewentualnego przyszłego wypowiedzenia innej umowy dotyczącej tego pojazdu. Nie może zatem być uznane za prawidłowe takie działanie komisji konkursowej, która mając wiedzę co do zaangażowania zgłoszonego do postępowania konkursowego pojazdu dla potrzeb realizowania świadczeń ratownictwa medycznego w rejonie operacyjnym innego oddziału Funduszu, uznaje oświadczenie realizowania objętych konkursem na wykonywanie świadczeń tego samego rodzaju w innym rejonie za prawdziwe.

W przedmiotowej sprawie do konkursu na wykonywanie świadczeń ratownictwa medycznego na okres [...] kwietnia 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. w rejonie operacyjnym wskazanym w ogłoszeniu, Skarżący zgłosił pojazd, który wykonywał świadczenia tego samego rodzaju w rejonie operacyjnym na [...] w okresie [...] kwietnia 2008 r. do [...] grudnia 2010 r.

Skarżący zaoferował więc zaangażowany dla potrzeb innej umowy środek transportu do nowego postępowania i oświadczył, iż pojazd ten spełnia wymagane konkursem warunki techniczne i jakościowe oraz że będzie wykonywał nim objęte umową świadczenia. Mimo, że samo oświadczenie co do spełniania przez pojazd wskazanych warunków nie jest nieprawdziwe, to w istocie rzeczy powinno ono podlegać weryfikacji w postępowaniu konkursowym oraz przy wykonywaniu zawartej już z wykorzystaniem tego pojazdu umowy. Z kolei złożone oświadczenie co do wykonywania przez skarżącego świadczeń ratownictwa medycznego pojazdem, który wcześniej zadysponowany został do zadań ratownictwa w innym i odległym rejonie, nie może zostać uznane za prawdziwe tylko dlatego, że jak twierdzi skarżący kwestionowany pojazd będzie w dyspozycji w czasie umowy. Zauważyć należy, iż stanowiące część oferty oświadczenie woli skarżącego co do realizowania świadczeń objętych konkursem przy użyciu zadeklarowanego pojazdu opierać się musi na wiedzy skarżącego dotyczącej możliwości wykorzystania tego pojazdu. Deklaracja ofertowa złożona dla potrzeb prowadzonego przez uprawniony organ konkursu na świadczenia zdrowotne, w szczególności na świadczenia ratownictwa medycznego, nie może nie tylko zabezpieczać oferty pod względem formalnym, nie stwarzając dla zamawiającego żadnej pewności co do kształtu ewentualnej przyszłej umowy w zakresie istotnych jej elementów. Takim istotnym elementem przy świadczeniach wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego jest zabezpieczenie ich w odpowiedniej klasy technicznej i jakościowej pojazd. Pojazd zgłoszony do konkursu i poddany kontroli komisji konkursowej jest tym pojazdem, który będzie uwzględniony w przyszłej umowie, dlatego stwierdzenie przez prowadzący konkurs organ, że zadeklarowany pojazd jest już wykorzystywany dla tożsamego rodzaju świadczeń zdrowotnych na podstawie innej umowy eliminuje uznanie złożonego oświadczenia o wykorzystaniu tego pojazdu do nowej umowy za prawdziwe. Do kolejnego postępowania na realizowanie świadczeń zdrowotnych ratownictwa medycznego skarżący winien był zgłosić albo pojazd niezaangażowany już w danym okresie albo pojazd, który w wyniku udokumentowanej zmiany umowy będzie przeznaczony do wykonywania zaoferowanych w nowym postępowaniu świadczeń i którego walory będą mogły być skontrolowane przez komisję konkursową.

Uznając zatem działanie organu za zgodne z prawem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.