Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2504/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 188, art. 200 i 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 ust. 3, art. 216
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 56 ust. 1 pkt 2, art. 57
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1206/18 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz [...] Spółdzielni [...] kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1206/18, oddalił skargę [...] Spółdzielni [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Starosta P. (dalej jako: "Starosta"), na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121; dalej jako: "u.g.n."), umorzył postępowanie wszczęte na wniosek [...] Spółdzielni [...] (dalej jako: "Spółdzielnia") o zwrot nieruchomości położonej w P., przy ul. N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], arkusz mapy 28, obręb W., dla której Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z [...] grudnia 1976 r. nr [...] (dalej jako: "decyzja z 1976 r.") Dyrektor Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, działając na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta P., orzekł o odpłatnym przyjęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w P. przy ul. W. i ul. S., zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...]. Właścicielem tych gruntów, w tym działki nr [...], była Spółdzielnia. W podstawie prawnej tej decyzji powołano w szczególności art. 2 pkt 7 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31 z późn. zm.; dalej jako: "dekret z 1949 r.") oraz § 9 pkt 1 i § 21 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197; dalej jako: "rozporządzenie z 2 sierpnia 1949 r."). Z uzasadnienia decyzji z 1976 r. wynika, że w piśmie z 11 listopada 1975 r. Spółdzielnia wystąpiła do Zarządu Gospodarki Terenami w P. o nabycie na rzecz Skarbu Państwa wymienionej nieruchomości. Powyższy wniosek został rozpatrzony pozytywnie, gdyż zgodnie z obowiązującym wtedy planem zagospodarowania przestrzennego omawiany teren był przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Działka nr [...] została następnie podzielona na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Organ I instancji stwierdził, że na mocy art. 216 u.g.n. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości znajdują odpowiednio zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 9 dekretu z 1949 r. W art. 216 u.g.n. nie wymieniono jednak art. 2 pkt 7 tego dekretu. Tym samym art. 216 u.g.n. nie znajdował zastosowania w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Ponadto organ I instancji zaznaczył, że decyzja o "przyjęciu nieruchomości" na rzecz Skarbu Państwa na wniosek nie ma znamion decyzji wywłaszczeniowej i wydana została na podstawie przepisów, które w tym rozpatrywanym obecnie przypadku nie mogły mieć zastosowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia wskazując, że art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. nie powinien znajdować w ogóle zastosowanie w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 9 dekretu z 1949 r. odjęcie prawa własności następowało na podstawie umowy sprzedaży lub zamiany. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie wydano orzeczenie o wywłaszczeniu, które niewątpliwie jest władczym i jednostronnym aktem organu administracji publicznej, wydanym w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego adresata. Spełnia ono zatem wymogi niezbędne do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Ponadto kluczowe znaczenie należy przypisać utracie prawa własności przez skarżącą na podstawie przepisów dekretu z 1949 r., bezpośrednio poprzedzającego ustawę z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94). Wywłaszczenie rozważanej nieruchomości nastąpiło więc w oparciu o akt normatywny, który w sposób bezpośredni odnosił się do problematyki przymusowego przejmowania gruntów przez podmioty prawa publicznego. Wobec tego wniosek o zwrot przedmiotowej działki powinien być merytorycznie rozpoznany. Art. 216 u.g.n. dotyczy natomiast tych przypadków przejęcia nieruchomości na cele publiczne, które nastąpiło w innym trybie niż na skutek wydania indywidualnego i władczego aktu administracyjnego. W konsekwencji procedurą zwrotu objęte są wszelkie nieruchomości przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa na podstawie dekretu w okolicznościach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w rozdziale 6 dziale III u.g.n. Warunki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie, a zatem umorzenie postępowania okazało się nieprawidłowe.

Decyzją z [...] października 2018 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako: "Wojewoda") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Instytucja zwrotu znajduje co do zasady zastosowanie tylko w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów u.g.n. Ustawodawca przewiduje jednak w art. 216 u.g.n. wyjątki od tej reguły i zgodnie z art. 216 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., tj. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie regulacji wymienionych w tym przepisie. Sąd I instancji podkreślił, że wyliczenie podstaw prawnych wywłaszczenia nieruchomości, o których mowa w art. 216 u.g.n., ma charakter enumeratywny. Tym samym ani sąd, ani organ administracji publicznej nie może rozszerzyć lub uzupełnić tego katalogu. W konsekwencji, jeżeli Skarb Państwa uzyskał własność nieruchomości na innej podstawie niż wymieniona w art. 216 u.g.n., wykluczony jest jej zwrot przez odwołanie się do przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n.

Sąd I instancji wskazał, że nabycie działek nastąpiło na podstawie art. 2 pkt 7 dekretu z 1949 r. oraz § 9 pkt 1 i § 21 pkt 1 rozporządzenia z 2 sierpnia 1949 r. Tym samym nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie może w świetle art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. skutecznie domagać się ich zwrotu. Jak wynika bowiem z wymienionego przepisu, tylko w razie wywłaszczenia dokonanego na podstawie art. 9 dekretu z 1949 r. możliwe jest wystąpieniem z żądaniem, o jakim mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. W ocenie Sądu I instancji brzmienie art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nie ma zatem uzasadnionych powodów, by w drodze wykładni rozszerzającej objąć zakresem zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. także inne przypadki utraty własności nieruchomości w trybie dekretu z 1949 r. Taki zabieg oznaczałby nieuprawnione pominięcie części przepisu i tym samym naruszenie zakazu wykładni per non est.

Sąd I instancji podał również, że przepisy dekretu z 1949 r. przewidywały nabywanie nieruchomości nie tylko w trybie wydania decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości, lecz także przez zawarcie umowy. Jak wynika z pkt III sentencji decyzji z 1976 r., Zarząd Gospodarki Terenami w P. został zobowiązany do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Wzmianka ta wskazuje jednoznacznie, że zmiana właściciela działki nr [...] nie miała charakteru przymusowego, lecz nastąpiła dobrowolnie. Za takim wnioskiem przemawia również fakt, że inicjatorem przeniesienia własności nieruchomości była skarżąca, a nie organ administracji publicznej. W konsekwencji, wbrew wywodom Spółdzielni, nie można w niniejszej sprawie przyjąć, że działka nr [...] została wywłaszczona w trybie art. 9 dekretu z 1949 r.

Zdaniem Sądu I instancji organy słusznie uznały, że Spółdzielnia nie dysponuje roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, gdyż wykluczone było skonkretyzowanie w drodze decyzji administracyjnej praw i obowiązków indywidualnie oznaczonego podmiotu. Tym samym organy prawidłowo zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyły postępowanie.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji w całości, wadliwie oznaczając go jako wyrok "z dnia 7 marca 2018 r. wydany w sprawie o sygn. IV SA/Po 1089/17". Wniosła o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie o uchyleniu decyzji Wojewody z [...] października 2018 r. oraz decyzji Starosty z [...] czerwca 2018 r., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 136 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie nosiło znamion wywłaszczenia;

2. art. 216 ust. 1 i 2 pkt 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 u.g.n.;

3. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 dekretu 1949 r. przez błędną wykładnię i pominięcie trybu wywłaszczenia nieruchomości oraz uznanie, że przekazanie nieruchomości zostało zainicjowane przez Spółdzielnię, co wyklucza wywłaszczenie;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji niewystarczająco uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazano, że przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć między innymi nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Obecnie definicję wywłaszczenia zawiera art. 112 u.g.n., zgodnie z którym pod pojęciem wywłaszczenia należy rozumieć pozbawienie i ograniczenie praw rzeczowych dotychczasowych podmiotów tych praw, przysługujących do nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej, jako indywidualnego aktu władztwa publicznego. Przedmiotem pozbawienia jest prawo rzeczowe, a skutkiem tego pozbawienia jest przeniesienie tego prawa na rzecz gminy, powiatu, samorządu województwa lub Skarbu Państwa albo wygaśnięcie tego prawa. W wyroku z 9 grudnia 2008 r., sygn. K 61/07, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Wywłaszczenie jest wyjątkową, szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną w wypadkach, gdy w grę wchodzi cel publiczny. Łączy się ono z ograniczeniem lub odjęciem w całości prawa własności w drodze aktu indywidualnego, dotyczącego konkretnej nieruchomości, na rzecz konkretnego podmiotu. Polega ono na nabyciu przez Państwo własności nieruchomości lub innego prawa do nieruchomości, będącej własnością podmiotu niepaństwowego, w drodze ściśle sformalizowanego postępowania administracyjnego połączonego z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu odszkodowania określonego przez przepisy wywłaszczeniowe". W ocenie skarżącej kasacyjnie przejęcie przedmiotowej nieruchomości spełniało wszystkie ww. przesłanki, a dla bytu wskazanej decyzji oraz jej skutków prawnych w postaci odjęcia prawa własności nie ma znaczenia fakt, że przejęcie nastąpiło za zgodą Spółdzielni. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ulega wątpliwości, że wydana na podstawie przepisów dekretu z 1949 r. decyzja, którą przejęto na rzecz Skarbu Państwa zawnioskowaną do zwrotu nieruchomość, jest władczym, jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, wydanym wobec konkretnego adresata, w stosunku do indywidualnie oznaczonej nieruchomości, na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a zatem posiadającym wszelkie cechy decyzji administracyjnej. Ponadto, wywłaszczenie tej nieruchomości nastąpiło w oparciu o akt normatywny, który w sposób bezpośredni odnosił się do tej problematyki, a nie akt, który wprawdzie umożliwiał przejęcie nieruchomości na określone cele publiczne, ale nie zawierał norm wywłaszczeniowych w ścisłym tego słowa znaczeniu. Organy oraz Sąd I instancji nie odniosły się w żaden sposób do definicji wywłaszczenia oraz faktu, że przejęcie nieruchomości nastąpiło w formie decyzji administracyjnej. W toku postępowania nie wyjaśniono czym była czynność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, skoro akt organu administracji nie stanowił "decyzji wywłaszczeniowej".

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 216 ust. 1 i 2 pkt 2 u.g.n. wskazano, że nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 9 dekretu z 1949 r. oznacza, że nabycie to nastąpiło w drodze umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości na warunkach i w trybie określonym w tym dekrecie. Nabycie dotyczyło nieruchomości lub ich części niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. nie powinien mieć jednak zastosowania, gdyż dotyczy tych przypadków przejęcia nieruchomości na cele publiczne, które nastąpiło w innym trybie niż na skutek wydania indywidualnego, władczego aktu administracyjnego. Nieruchomości te mogą być zwrócone poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom po spełnieniu określonych w ustawie warunków. Wbrew zatem wykładni Sądu I instancji, okoliczność, że przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji wydanej w oparciu o dekret z 1949 r. nie zostało uwzględnione w katalogu zawartym w art. 216 u.g.n., jest dla rozstrzygnięcia sprawy obojętna. Procedurą zwrotu objęte są bowiem wszelkie nieruchomości przejęte czy nabyte przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z 1949 r., w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w rozdziale 6 dziale III u.g.n. Potwierdza to uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08. Z uwagi na to, że przejęcie nieruchomości w niniejszej sprawie było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem nieruchomości, należało rozpatrzyć sprawę w świetle art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., z pominięciem dyspozycji art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Zdaniem skarżącej kasacyjnie większego znaczenia dla przedmiotowej sprawy nie ma fakt, że pkt III decyzji z [...] grudnia 1976 r. zawierał postanowienie zobowiązujące Zarząd Gospodarki Terenami w P. do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Do zawarcia takiej umowy nie doszło, a nieruchomość została przekazana Skarbowi Państwa protokołem zdawczo-odbiorczym z 17 maja 1977 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 dekretu z 1949 r. wskazano, że Sąd I instancji skupił się na zgodzie Spółdzielni na przejęcie przedmiotowych nieruchomości i uznał, że brak przymusu wyklucza wywłaszczenie. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie można analizować zgody bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości, które stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Upływ wyznaczonego przez organ administracji państwowej terminu powodował bowiem przystąpienie do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem. Pominięcie przy wykładni wywłaszczenia rozwiązania prawnego przewidzianego w art. 8 ust. 1 i ust. 4 dekretu z 1949 r. oraz w § 6 rozporządzenia z 2 sierpnia 1949 r. narusza art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej kasacyjnie trudno przyjąć zasadność wykładni odpowiadającej zasadzie sprawiedliwości społecznej różnicującej sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości. Niebezpieczeństwo takiego rozumowania polega na tym, że jego argumentacja dopuszcza konstruowanie przez ustawodawcę takich procedur, w których punktem wyjścia będzie działanie organu władzy publicznej, de facto wymuszające na danym podmiocie złożenie wniosku skutkującego wyzbyciem się własności. Ten swoisty "przymus" może być spowodowany tym, że alternatywą dla danego podmiotu będzie czekanie na reakcję w postaci wywłaszczenia sensu stricto. W związku z powyższym właściwym rozwiązaniem byłoby przyjęcie, że analizowany mechanizm, w którym Spółdzielnia zwróciła się z wnioskiem o przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, prowadzi do wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji i był wynikiem wcześniejszego działania organu wywłaszczającego. Ponadto, w okresie wydawania decyzji z 1976 r. przekazanie własności nieruchomości między państwową jednostką gospodarczą, a jednostką spółdzielczą mogło nastąpić tylko na podstawie decyzji wydanej w obowiązującym trybie, zawierającej wyraźne stwierdzenie o przekazaniu na własność. Stanowisko to wynikało z orzeczenia Głównej Komisji Arbitrażowej z 17 listopada 1962 r. nr BO-3830/62. Podkreślono również, że zgoda Spółdzielni na przekazanie nieruchomości nie oznacza, że może ona być wykorzystana na inny cel i przez inny podmiot niż określono w decyzji.

Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie w toku postępowania nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wojewoda nie ustosunkował się do argumentów podniesionych przez skarżącą. Jest to istotne uchybienie organu w świetle faktu, że umorzenie postępowania przez Starostę było niezasadne, gdyż w przedstawionym stanie faktycznym istniała materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wojewoda w swojej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do definicji wywłaszczenia oraz faktu, że przejęcie nieruchomości nastąpiło w formie decyzji administracyjnej. Organ nie wyjaśnił czym była czynność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, skoro akt organu administracji nie stanowił "decyzji wywłaszczeniowej". Pominięto w rozważaniach fakt, że nastąpiło odebranie prawa podmiotowego na skutek działania Państwa na drodze aktu indywidualnego oraz przejęcie własności za odszkodowaniem. Organ nie wskazał przy tym jakie skutki prawne wywołała decyzja z 1976 r. i na jakiej podstawie Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości, skoro nie była to decyzja wywłaszczeniowa. W szczególności organ nie wyjaśnił, czy była to umowa kupna-sprzedaży, darowizny czy też forma ugody i z jakich przepisów wynika przyjęta przez organ inna kwalifikacja prawna ww. decyzji. Wojewoda skupił się wyłącznie na zgodzie Spółdzielni na przejęcie przedmiotowych nieruchomości i uznał, że brak przymusu wyklucza wywłaszczenie. Stanowisko to nie zostało przez organ w żaden sposób wyjaśnione i uzasadnione. Nadto, wskazania wymaga, że punkt III decyzji z 1976 r. zobowiązywał Zarząd Gospodarki Terenami w P. do zawarcia stosownego aktu notarialnego. Organy w toku niniejszej sprawy nie ustaliły czy i kiedy taki akt notarialny został zawarty, a także nie zbadały całości akt postępowania wywłaszczeniowego. W aktach niniejszej sprawy nie znajduje się ani wniosek Spółdzielni z 11 lutego 1975 r. znak [...], ani pismo z 22 czerwca 1976 r. znak [...]. Organy ani Sąd nie znały zatem rzeczywistej treści tych pism. Nie ustalono przy tym, czy nie zawierają one odwołania do wcześniejszego wezwania ze strony wykonawcy planu narodowego, a tym samym są jedynie odpowiedzią na to wezwanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna.

W pierwszej kolejności, wobec wadliwego oznaczenia w skardze kasacyjnej daty i sygnatury zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie miała ona wpływu na możliwość rozpoznania skargi i identyfikację przedmiotu zaskarżenia. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok, którym rozpoznano skargę Spółdzielni na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2018 r., nr [...].

Uzasadnione są zarzuty niedostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących podstaw i trybu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Prawidłowo Wojewoda, w ślad za organem I instancji założyli, że przedmiotem sprawy o zwrot mogą być jedynie nieruchomości wywłaszczone lub objęte zakresem art. 216 u.g.n., wobec czego w postępowaniu należy wyjaśnić, czy miało miejsce wywłaszczenie. Założenie to jest prawidłowe, nie zostało jednak zrealizowane. Nie można jednocześnie podzielić tezy Sądu I instancji, że instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości znajduje zastosowanie tylko do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów u.g.n., w tym zakresie uzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. Stanowiska takiego nie zaprezentowano przy tym w decyzji Wojewody. Prawidłowo wskazano w skardze kasacyjnej, że żądanie to może dotyczyć także nieruchomości wywłaszczonych na podstawie innych, wcześniejszych aktów prawnych, jeżeli odjęcie własności spełnia kryteria wywłaszczenia.

Aby stwierdzić, czy nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa w trybie wywłaszczenia, nie jest wystarczające wskazanie na okoliczności faktyczne związane ze złożeniem wniosku przez Spółdzielnię i działanie organu z jej inicjatywy. Podstawowe znaczenie ma identyfikacja, na jakiej podstawie prawnej doszło do wydania decyzji z 1976 r., a w konsekwencji jaki charakter miała ta decyzja. Ustalenia i wnioski przyjęte przez organy w tym zakresie nie są wystarczające i prawidłowe, a ich akceptacja przez Sąd I instancji nie jest uzasadniona.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że podstawą przyjęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w 1976 r. był art. 2 pkt 7 dekretu z 1949 r., wobec czego nie miał w sprawie zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Pominięto, że dekret ten – regulujący nabywanie i przekazywanie nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych – został uchylony z dniem 5 kwietnia 1958 r. przez art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., nr 17, poz. 70; dalej: ustawa z 1958 r.), obowiązującej w dacie wydania decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości. W art. 57 ustawy z 1958 r. przewidziano, że w drodze rozporządzenia Rada Ministrów określi zasady i tryb przekazywania nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, właściwość organów w tych sprawach oraz zasady rozliczania, a do czasu takiego unormowania w mocy pozostają dotychczasowe przepisy wydane w tym przedmiocie na podstawie art. 3 dekretu z 1949 r. Przepisami tymi było rozporządzenie Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r., nr 47 poz. 354 ze zm.), które obowiązywało do 1 sierpnia 1985 r. Utrzymanie obowiązywania tego rozporządzenia uzasadniało powołanie w decyzji z 1976 r. przepisów § 9 pkt 1 i 21 pkt 1 rozporządzenia. Przepis § 9 pkt 1 rozporządzenia reguluje formę przekazania nieruchomości: gdy polega ono na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, dokonuje się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w pozostałych przypadkach – w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej. W aktach znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy z 17 maja 1977 r. dotyczący przekazania m.in. działki nr [...], sporządzony z powołaniem na decyzję z [...] grudnia 1976 r., podczas gdy decyzja z [...] grudnia 1949 r. w pkt III zobowiązuje Zarząd Gospodarki Terenami w P. do zawarcia stosownego aktu notarialnego, a w sentencji stanowi o przyjęciu nieruchomości odpłatnie na własność Skarbu Państwa. Natomiast przepis § 21 pkt 1 rozporządzenia określa zasady przekazywania nieruchomości między stronami, z których wykonawca lub posiadacz należą do osób prawnych wymienionych w art. 2 pkt 5-7 dekretu z 1949 r. Spółdzielnia do tego kręgu należała. W pierwotnym brzmieniu art. 2 pkt 7 dekretu z 1949 r. wymieniał spółdzielnie jako podmioty, którym służyło prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie dekretu. Na skutek zmian wprowadzonych z dniem 31 stycznia 1952 r., na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 nr 4 poz. 25) i dokonanych skreśleń oraz zmiany numeracji, dotychczasowy pkt 7 otrzymał oznaczenie "6".

Przedstawiony stan prawny wskazuje, że w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1976 r. przepisy uchylonego dekretu z 1949 r. nie mogły stanowić podstawy prawnej przejęcia nieruchomości. Zasadny jest wobec tego też zarzut naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie. Utrzymane w mocy przepisy rozporządzenia z 1949 r. regulowały zasady i tryb przekazywania nieruchomości między jednostkami gospodarki uspołecznionej, przy czym uwzględniać należy również fakt, że ich stosowanie wymagało uwzględnienia § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1970 r. nr 28, poz. 225).

W konsekwencji przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania o zwrot nieruchomości nastąpiło przedwcześnie, albowiem nie rozważono na jakiej podstawie prawnej doszło do przejęcia prawa własności i jaki charakter w świetle obowiązujących przepisów miało przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność spółdzielni, w szczególności czy nosiło cechy wywłaszczenia w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie wywłaszczenia i przejmowania własności nieruchomości przez Skarb Państwa, czy też stanowiło inną formę rozporządzenia, dopuszczoną ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Przyjęcie, że podstawą wydanej decyzji były przepisy dekretu z 1949 r. nie znajduje podstaw w okolicznościach faktycznych, związanych z datą wydania decyzji o przejęciu nieruchomości. W konsekwencji nie jest trafny zarzut naruszenia art. 8 dekretu z 1949 r., akt ten nie miał w sprawie zastosowania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. o uchyleniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2018 r. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 p.p.s.a.