Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3230/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt. 1, art. 183 § 1, art. 176 § 1 pkt. 2, art. 175, art. 204 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 110, art. 112, art. 126, art. 98 § 1 i § 2, art. 58 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 465/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1.oddala skargę kasacyjną; 2.zasądza od J. S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 465/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że J. S., wnioskiem z dnia [...] grudnia 1990 r., wystąpił do Urzędu Rejonowego w [...] o wpisanie go do rejestru osób ubiegających się o rekompensatę za mienie pozostawione poza granicami Polski, który to wniosek pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. zgodnie z właściwością został przekazany do rozpatrzenia Wojewodzie Śląskiemu. W dniu 18[...] lutego 2008 r. J. S. ponowił wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej jego prawo do rekompensaty. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda Śląski wezwał wnioskodawcę do przedłożenia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania wymienionych w treści wezwania dokumentów i oświadczeń, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wnioskodawca zwrócił się do Wojewody Śląskiego o zawieszenie postępowania "na najdłuższy możliwy okres", wskazując na potrzebę wystosowania przez niego do Sądu Okręgowego w [...] wniosku o uzupełnienie wyroku dotyczącego mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, jak też na potrzebę odnalezienia dokumentów dotyczących pierwszego zameldowania jego rodziców po repatriacji. Wnioskodawca wyjaśnił, że dotychczas dokumentów tych nie udało mu się przedstawić organowi z uwagi na choroby (wymagające pobytu w szpitalu, a także operację onkologiczną) i konieczność rekonwalescencji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Śląski zawiesił postępowanie, pouczając jednocześnie wnioskodawcę, że: "stosownie do art. 98 § 2 kpa, jeżeli w ciągu 3 lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia uważa się za wycofane". Powołane postanowienie zostało doręczone wnioskodawcy w dniu [...] czerwca 2009 r. Zgodnie zaś ze znajdującą się w aktach administracyjnych [...] Urzędu Wojewódzkiego notatką służbową z dnia [...] lutego 2013 r., do dnia jej sporządzenia strona nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. organ pierwszej instancji zawiadomił wnioskodawcę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz o prawie składania dodatkowych wyjaśnień, wyznaczając w tym celu siedmiodniowy termin, liczony od dnia otrzymania tego pisma. Pismo to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu [...] marca 2013 r. W dniu [...] marca 2013 r. wnioskodawca stawił się w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim i złożył pisemny wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania oraz o przywrócenie terminu do jego złożenia. Zwrócił się także z prośbą o udzielenie mu pisemnej informacji o brakujących dokumentach niezbędnych do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wnioskodawca przejrzał akta sprawy i oświadczył, że nie wnosi dodatkowych uwag do sprawy, jak również do sposobu udostępnienia mu do wglądu akt sprawy. Dodatkowo pismem z dnia [...] marca 2013 r., nadanym w polskiej placówce pocztowej w dniu [...] marca 2013 r., wnioskodawca zwrócił się do organu prowadzącego postępowanie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, uzasadniając go złym stanem zdrowia i w związku z tym częstym przebywaniem w szpitalach i brakiem możliwości wcześniejszego złożenia wniosku w tym przedmiocie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda Śląski przywrócił wnioskodawcy termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i jednocześnie odrębnym postanowieniem z tego samego dnia Wojewoda Śląski podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r.

Po podjęciu postępowania organ pierwszej instancji podejmował dalsze działania w przedmiotowej sprawie, m.in. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. powołał biegłego z zakresu budownictwa celem przeprowadzenia dowodu na okoliczność ustalenia powierzchni budynku mieszkalnego oraz stajni wchodzących w skład pozostawionej przez P. S. nieruchomości położonej w miejscowości [...], przy ul. [...], powiat [...], województwo [...] Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda Śląski pozytywnie ocenił dowody, uznając że zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.), w odniesieniu do pozostawienia przez P. S. powołanej wyżej nieruchomości. Jednocześnie organ wojewódzki wezwał wnioskodawcę do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty oraz do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania powołanego postanowienia. W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. wnioskodawca wskazał, że jako formę realizacji rekompensaty wybiera świadczenie pieniężne oraz zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o zawieszenie postępowania ze względu na niemożność przedłożenia operatu szacunkowego w wyznaczonym terminie. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. ponownie zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie, po czym wnioskodawca pismem z dnia [...] marca 2014 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując, że zawarta przez niego umowa "przewiduje uzyskanie operatu szacunkowego przed upływem dwu miesięcy." Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Śląski podjął przedmiotowe postępowanie, a następnie pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., w trybie art. 10 kpa, zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W dniu [...] maja 2014 r. J. S. przedłożył organowi pierwszej instancji operat szacunkowy nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, datowany na [...] kwietnia 2014 r.

W piśmie z dnia [...]4 sierpnia 2014 r. Wojewoda Śląski zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa o zbadanie z urzędu prawidłowości wydania przez niego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Minister Skarbu Państwa poinformował organ wojewódzki, że nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowienia, od którego nie przysługiwało zażalenie, a na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. W tej sytuacji Wojewoda Śląski wydał w dniu [...] listopada 2014 r. decyzję Nr [...], którą umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie prowadzone w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty wskazując, że czynność wnioskodawcy, polegająca na złożeniu w dniu [...] marca 2013 r. wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, jako czynność dokonana po upływie terminu zawitego, który nie podlega przywróceniu, jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych. Organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na okoliczność, iż strona w ciągu 3 lat od dnia zawieszenia postępowania nie złożyła wniosku o jego podjęcie, jej wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty należy uznać za wycofany, co uzasadnia przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym podlega umorzeniu. Po rozpatrzeniu odwołania J. S., Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia 20[...] stycznia 2015 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2014 r. wskazując, że termin określony w art. 98 § 2 kpa ma charakter prekluzyjny, a jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po upływie tego terminu staje się bezskuteczna. Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie trzyletniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane. W tej sytuacji prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie, jako bezprzedmiotowe, powinno być umorzone.

Oddalając skargę J. S. na decyzje organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że trzyletni termin, przewidziany w art. 98 § 2 kpa, liczony od doręczenia wnioskodawcy postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r. o zawieszeniu postępowania, tj. od dnia [...] czerwca 2009 r., upłynął w dniu [...] lipca 2012 r. W okresie tym, czego nie kwestionuje skarżący, strona nie wystąpiła do organu z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Wniosek taki złożony został dopiero w dniu [...] marca 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, postępowanie prowadzone przez Wojewodę Śląskiego było obarczone licznymi wadami proceduralnymi. Organ ten, od dnia [...] lutego 2013 r. podejmował działania nieznajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w tym między innymi wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. dwa postanowienia, którymi przywrócił termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania oraz podjął zawieszone postępowanie, pomimo upływu ustawowego trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa. Ponadto organ powołał biegłego oraz wydał postanowienie pozytywnie oceniające spełnienie przez skarżącego wymogów do uzyskania rekompensaty. Wezwał także skarżącego do przedłożenia operatu szacunkowego. Podejmując takie działania organ pierwszej instancji niewątpliwie naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym wyrażone w art. 6 – art. 9 kpa. Wadliwie wydane w niniejszej sprawie postanowienia nie zostały w prawem przewidziany sposób wycofane z obiegu prawnego, niezależnie zatem od powodów, dla których tak się stało, organ pierwszej instancji był tymi postanowieniami związany od chwili ich doręczenia. Nie do przyjęcia jest stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji, że wadliwe postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. zostały wydane "poza tokiem postępowania", kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem takiej formy działania organu administracji publicznej.

Pomimo jednak zaistniałych w rozpatrywanej sprawie uchybień proceduralnych Sąd pierwszej instancji, po rozważeniu okoliczności sprawy stwierdził, nie mógł uwzględnić skargi. Nawet bowiem ewentualne uchylenie zaskarżonych decyzji oraz wycofanie z obiegu prawnego wadliwych postanowień (w trybie przewidzianym w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – dalej ppsa) nie mogłoby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd przychylił się do powszechnego w doktrynie i orzecznictwie stanowiska, że termin określony w art. 98 § 2 kpa jest terminem zawitym (prekluzyjnym) i jego upływ pociąga za sobą nieodwracalne wygaśnięcie uprawnienia do skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania, wynikające z uznania, że strona wycofała wniosek wszczynający postępowanie administracyjne. Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała. W związku z tym, powoływane przez skarżącego okoliczności, dotyczące przyczyn uchybienia terminu oraz przyczyn złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania po upływie ustawowego terminu, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie trzyletniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane. Okoliczność tę zarówno Sąd, jak i organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględnić z urzędu, tak więc ewentualne ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy musiałoby skutkować jej umorzeniem, ponieważ skarżący nie złożył wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem 3 lat od jego zawieszenia, pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 czerwca 2009 r. o zawieszeniu postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, konieczne i właściwe jest w takiej sytuacji umorzenie postępowania administracyjnego przez organ, co wynika z faktu, że każde wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa, także w przypadku cofnięcia wniosku przez stronę, a rozpatrywany art. 98 § 2 kpa nie zawiera szczególnej regulacji w tym zakresie, która dawałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 kpa formy zakończenia postępowania administracyjnego. Wraz z upływem określonego w art. 98 § 2 kpa terminu organy administracji - z woli ustawodawcy - utraciły kompetencję do prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego o ustalenie prawa do rekompensaty w celu jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu do zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełniania braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg wszczętego postępowania.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r., J. S., na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, zarzucił:

- art. 98 § 2 w zw. z art. 58 § 1 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że termin w nim wskazany jest terminem materialnym w związku z czym nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu, podczas, gdy termin ten jest terminem procesowym i dopuszczalne jest jego przywrócenie,

- art. 110 w zw. z art. 126 kpa, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy i zasadności wniesionej skargi okoliczności, że postanowienia: przywracające termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania oraz podejmujące zawieszone postępowanie, wiążą organ administracji publicznej, który je wydał od chwili ich doręczenia lub ogłoszenia, które ponadto wywołały skutki prawne w postaci trwającego przez okres dwóch lat postępowania podczas którego podejmowane były kolejne czynności,

- art. 112 kpa, poprzez jego nieuwzględnienie i wydanie wyroku z pominięciem okoliczności, że w przypadku zastosowania się do błędnego pouczenia organu, błąd ten nie może szkodzić stronie,

- art. 6 kpa, poprzez jego nieuwzględnienie i wydanie wyroku, pomimo stwierdzenia przez Sąd dopuszczenia się przez organ administracji licznych naruszeń przepisów prawa, czym została naruszona zasada legalności,

- art. 7 kpa, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przez Sąd słusznego interesu obywatela, poprzez wydanie wyroku utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu administracji powodujące negatywne skutki dla skarżącego, pomimo działań organu administracji sprzecznie z przepisami prawa, na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd za podstawę wyrokowania nadrzędnej doniosłości art. 98 §2 kpa nad innymi przepisami prawa administracyjnego, w tym naczelnymi zasadami administracyjnymi, czym rażąco został naruszony interes skarżącego,

- art. 8 kpa, poprzez wydanie wyroku utrzymującego w mocy rozstrzygnięcia wywołujące dla skarżącego negatywne skutki pomimo, że Sąd stwierdził słuszność przedstawionych w skardze zarzutów co do działań organów administracji naruszających przepisy prawa, a więc wydając wyrok odmienny od poczynionych przez Sąd ustaleń wyłącznie z uwagi na nadany przez Sąd prymat art. 98 § 2 kpa, powodując tym samym utratę zaufania do władzy publicznej,

- art. 9 kpa, poprzez jego niezastosowanie przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez Sąd pomimo, że organ administracji w sposób oczywisty naruszył naczelną zasadę administracyjną i udzielił stronie postępowania błędnych pouczeń w zakresie braku negatywnych konsekwencji wniesienia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania po upływie 3 letniego terminu z uwagi na możliwość zastosowania instytucji przywrócenia terminu i następnie kontynuowanie postępowania przez okres ponad roku, podczas którego wydawane były liczne postanowienia przez organ administracji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano stan faktyczny sprawy i wskazano, że w pierwszym pouczeniu zawartym w postanowieniu o zawieszeniu postępowania skarżący został w sposób lakoniczny poinformowany o rygorze uznania wszczęcia postępowania za wycofane, które nie zawierało w sposób wyczerpujący wyjaśnienia istotnej okoliczności, że w rzeczonym wypadku uznanie wszczęcia postępowania za wycofanie będzie skutkowało niemożnością ponownego wystąpienia z wnioskiem. Tym niemniej następnie skarżący przed upływem 3-letniego terminu zawieszenia, z uwagi na swój pobyt w szpitalu, podczas rozmowy telefonicznej dotyczącej trudności w zachowaniu terminu z uwagi na zły stan zdrowia został poinformowany, że późniejsze (po upływie 3 lat) dopełnienie formalności nie będzie rzutować na dalszy przebieg postępowania. Okoliczność udzielenia błędnego pouczenia potwierdza w sposób bezsprzeczny sam fakt kontynuowania przez ponad rok postępowania (począwszy od przywrócenia terminu), podczas którego został wydany szereg innych postanowień. Skarżący nie jest osobą posiadającą wykształcenie prawnicze, w związku z czym, opierając się na wiedzy i zaufaniu do organów administracji, postępował zgodnie ze wskazaniami. We wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania z dnia 15 marca 2013 r. skarżący prosił organ o: "pomoc w dalszym postępowaniu, tak abym wykorzystał wszystkie możliwości pozytywnego zakończenia tej sprawy, bo to przerasta moje możliwości ogarnięcia materii prawnej", co w świetle niniejszej sprawy niewątpliwie podkreśla utratę zaufania do władzy publicznej, a zarazem naruszenie art. 8 kpa. W prawie administracyjnym nie występuje fikcja powszechnej znajomości prawa, to na organie administracji ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, stosownie do art. 9 kpa, w związku z tym, błędne działania skarżącego są wyłącznie zawinione przez organ administracji. Przytaczając wypowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarta w wyroku z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 829/09, skarżący kasacyjnie podkreślił, że niezrozumiałym jest dla niego wydanie w niniejszej sprawie odmiennego rozstrzygnięcia, pomimo błędnego pouczenia potwierdzonego trwającym ponad rok postępowaniem i ustalonych przez Sąd naruszeń przepisów prawa powodujących powstanie szkody u skarżącego z powodu nieznajomości prawa. W przypadku analogicznego błędnego pouczenia co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, stosownie do art.112 kpa, dostosowanie się do niego nie mogłoby szkodzić stronie pomimo, że termin ten jest terminem prekluzyjnym, obarczonym konsekwencjami jego zawisłości. Wskazuje to, że wolą ustawodawcy było przede wszystkim aby błędy organu administracji nie szkodziły stronie. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w art. 101 § 2 kpa podkreślającym obowiązek organu do udzielenia odpowiedniego pouczenia w przypadku zawieszenia postępowania na żądanie stron. Przepis ten potwierdza, jak istotne jest dla ustawodawcy udzielenie prawidłowego pouczenia w przedmiotowym zakresie. Błędne są zatem ustalenia Sądu co do prawidłowego udzielenia pouczenia skarżącemu, bowiem gdyby pouczenie rzeczywiście zostało dokonane prawidłowo, to już w 2013 r. organ umorzyłby postępowanie, zgodnie z udzielonym pouczeniem. Wydanie decyzji o podjęciu zawieszonego postępowania i kontynuowanie go przez ponad rok są następstwem uprzedniego udzielenia "błędnego pouczenia" o możliwości przywrócenia przedmiotowego terminu.

Uznanie przez Sąd pierwszej instancji za słuszne, podnoszonych przez skarżącego zarzutów, niezrozumiałym jest wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od dokonanych ustaleń. Niezależnie bowiem od argumentacji dotyczącej charakteru terminu do podjęcia zawieszonego postępowania i możliwości jego przywrócenia, skoro organ podjął zawieszone postępowanie, które następnie prowadził przez okres ponad roku, koniecznym stało się wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, tj. odmawiającej lub przyznającej prawo do odszkodowania, gdyż organ postępowania administracyjnego powinien stosować prawo w sposób konsekwentny, aby zagwarantować pewność prawa. Od momentu podjęcia zawieszonego postępowania do wydania decyzji o umorzeniu postępowania minął ponad rok, w którym to czasie dokonywane były czynności przewidziane ustawą, służące uzyskaniu uprawnienia do rekompensaty, m.in. powołanie biegłego w celu ustalenia powierzchni nieruchomości pozostawionej poza granicami RP oraz zobowiązanie skarżącego do przedstawienia operatu szacunkowego. Przez cały ten okres skarżący pozostawał w przeświadczeniu o pozytywnym dla niego przebiegu postępowania - należy tutaj mieć na uwadze w szczególności pozytywną ocenę dowodów przez organ i wezwanie skarżącego do wskazania formy realizacji prawa do rekompensaty. Oceniając umorzenie postępowania przez pryzmat równoczesnego uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, działania organu prowadzą do niewątpliwych wniosków naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Wykluczające się wzajemnie działania organu dowodzą, że jedno z wydanych przez organ orzeczeń zostało wydane bez podstawy prawnej. Naruszone art. 6 – art. 9 kpa, będące podstawowymi zasadami administracyjnymi, nie stanowią wyłącznie luźnych wskazówek interpretacyjnych, lecz obowiązujące przepisy prawa, co znajduje odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82. Również doktryna opowiada się w sposób jednoznaczny, co do naruszenia przez organy państwa ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego niedopuszczalnym jest uznanie, jak dokonał tego Sąd pierwszej instancji, wyższej doniosłości naruszeniu przepisu proceduralnego - art. 98 § 2 kpa nad naczelne zasady administracyjne, których zawinione naruszenie przez organ spowodowało powstanie szkody u skarżącego. Utrzymanie w mocy wydanego wyroku - w ocenie skarżącego - spowoduje aprobatę naruszeń przepisów prawa przez organy administracji, gdyż Sąd pierwszej instancji wpierw podkreśla niedopuszczalność zachowania organu i jego rażące naruszenie przepisów prawa, ale następnie orzeka w sposób sprzeczny z rzeczonymi ustaleniami, wywołujący negatywne skutki wyłącznie dla skarżącego, zaś w żaden sposób nie sankcjonujący niedopuszczalnego zachowania organu administracji. Naganne działanie organu spowodowało powstanie szkody u skarżącego, zarówno w postaci rzeczywiście poniesionych kosztów takich, jak zaliczki na biegłego, koszty uzyskania wymaganych dokumentów i związanych z tym dojazdów, jak i utraconych korzyści, gdyż niniejsza sprawa przed jej zakończeniem znajdowała się już na etapie wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty.

Skarżący nie negował formy zakończenia postępowania, a okoliczność zakończenia postępowania co do zasady, niezależnie od formy. Analiza judykatury i doktryny przedstawiona w skardze do Sądu pierwszej instancji pozwala stwierdzić, że przedmiotowy termin jest terminem procesowym, pozwalającym na jego przywrócenie. Z uwagi na nieodniesienie się Sądu do rzeczonego terminu, zdaniem prof. zw. dr hab. Barbary Adamiak, termin zawarty w art. 98 § 2 kpa jest terminem procesowym dającym się przywrócić: "Zawieszenie postępowania stanowi jedynie przerwanie ciągu czynności procesowych dla usunięcia przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Nie zamyka ukształtowania relacji materialnoprawnej, a jedynie przerywa tok czynności postępowania w sprawie. Regulacja zawieszenia postępowania jest regulacją procesową. Zawieszenie postępowania jest klasyczną instytucją procesową. Przepisy kpa zawarte w Dziale II Rozdziale 6 "Zawieszenie postępowania" są przepisami prawa procesowego". Również prof. dr hab. Grzegorz Łaszczyca podziela powyższy pogląd: "Wydaje się, że termin ten, mimo jego znacznej długości, ma charakter terminu procesowego, a nie materialnego. Jego uchybienie nie wywołuje bowiem skutku prawnego wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym. Bezpośrednie skutki sprowadzają się jedynie do sfery prawa procesowego." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1168/12, wskazał, że: "Trzyletni termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest terminem materialnym. Jest to ustawowy termin procesowy na dokonanie przez stronę skutecznej czynności procesowej w związku z czym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 kpa." W doktrynie i w orzecznictwie nie ma więc jednolitego stanowiska co do prekluzyjnego charakteru rzeczonego terminu, którą to okoliczność Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy nadawaniu prymatu art. 98 § 2 i opieraniu swojego rozstrzygnięcia o taką przesłankę. Rozbieżność w niniejszej tematyce powoduje niepewność prawa i rozbieżności w wyrokowaniu, które powinny być rozstrzygane na korzyść strony, tak, aby nie poniosła szkody.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i wskazał na argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Wszystkie zarzuty kasacyjne zostały określone, jako sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, który stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, w zarzutach kasacyjnych dotyczących art. 6, art. 7, art. 9, art. 110 w zw. z art. 126 oraz art. 112 kpa wskazano, że naruszenie tych przepisów polegało na ich niezastosowaniu albo ich nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji. Ustawodawca nie przewidział jednak - we wskazanym w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 ppsa - takiej formy naruszenia przepisów prawa, jako podstawy tej skargi. Biorąc więc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa.

Rozważając zatem zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98 § 2 w zw. z art. 58 § 1 kpa należy stwierdzić, że o skutku prawnym braku wniosku w ustalonym przez ustawodawcę terminie o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek strony - złożony na podstawie art. 98 § 1 kpa - zdecydował sam ustawodawca, który w art. 98 § 2 kpa stwierdził, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Kategorycznej woli ustawodawcy, wyrażonej w sformułowaniu "uważa się za wycofane", nie może zmienić jakiekolwiek działanie lub zaniechanie organu administracji. Określenie zaś przez ustawodawcę prawnego skutku niedotrzymania wskazanego terminu trzech lat na zawnioskowanie o podjęcie postępowania oznacza, że jest to termin materialny, którego upływ wywołuje właśnie taki skutek, który wskazał sam ustawodawca, dlatego termin ten nie może być przywrócony na podstawie art. 58 § 1 kpa. Jego przywrócenie pozostawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 98 § 2 kpa i zniweczyłoby skutek, o którym postanowił sam ustawodawca, dlatego stanowiłoby rażące naruszenie powołanego art. 98 § 2 kpa. Odmienne w tym zakresie poglądy doktryny, cytowane w skardze kasacyjnej, nie miały więc znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ podstawą orzekania przez sądy administracyjne są jedynie przepisy prawa. Również odmienna wykładnia co do charakteru terminu określonego w art. 98 § 2 kpa, zaprezentowana we wskazanym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Poznaniu nie zasługuje na uwzględnienie, skoro została dokonana na potrzeby innej sprawy, rozstrzyganej przez ten Sąd, zaś rozstrzygnięcia wydane w konkretnych sprawach nie stanowią podstawy prawnej do rozstrzygania innych spraw (non exemplis, sed legibus iudicandum est).

Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem powołanego art. 98 § 2 w zw. z art. 58 § 1 kpa.

Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 8 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem przede wszystkim na brak podstaw prawnych do podjęcia przez organ wojewódzki postanowienia o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 kpa oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania po upływie trzech lat od jego zawieszenia. Wskazał również, że dalsze czynności organu, po podjęciu postępowania, naruszały podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Taka ocena Sądu pierwszej instancji nie dotyczy jednak decyzji o umorzeniu postępowania, lecz działań podejmowanych przed wydaniem zaskarżonych obecnie decyzji. Umorzenie postępowania jest natomiast konsekwencją braku podstaw prawnych dopuszczalności jego prowadzenia w przedmiocie określonym we wniosku skarżącego, którego wycofanie - w rozumieniu art. 98 § 2 kpa - jest wynikiem woli ustawodawcy w zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji faktycznej braku wystąpienia przez skarżącego w terminie trzech lat o podjęcie postępowania zawieszonego uprzednio na jego wniosek.

Nie można zatem zaskarżonemu wyrokowi zarzucić naruszenia art. 8 kpa, ponieważ oddalenie skargi jest wynikiem prawidłowej oceny konieczności umorzenia postępowania administracyjnego w okolicznościach, w których niedopuszczalność jego prowadzenia nastąpiła z woli ustawodawcy, której nie może zmienić wola strony i wola organu administracji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.