Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 182/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 1, art. 156 par 1 pkt 2, art. 156 par 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 4b, art. 12 ust. 4g
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 132 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. O. i P. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej nr [...] na odcinku [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda") decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (dalej również "inwestycja"). Decyzja stała się ostateczna 11 lipca 2011 r. Na mocy powyższej decyzji m.in. nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...] oznaczona jako działka nr [...] (dalej również "nieruchomość") została przeznaczona pod realizację inwestycji.

Następnie, Wojewoda decyzją z [...] maja 2012 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 20 823 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz B. O. i P. O. Decyzja stała się ostateczna 25 czerwca 2012 r.

B. O. i P. O. (dalej również "skarżący") w piśmie z 18 kwietnia 2018 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] maja 2012 r. i jako przesłanki nieważności postepowania wskazali art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "Minister", "organ") decyzją z [...] sierpnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] maja 2012 r.

Na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przypomniał, że postepowanie o stwierdzenie nieważności uregulowane w art. 156-159 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczne orzeczenie poddane nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczone jest jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości wynikającej z art. 16 k.p.a. i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.

Dalej, odnosząc się do twierdzenia skarżących, że decyzja z [...] maja 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), Minister wskazał na materialnoprawną podstawę ww. decyzji, tj. art. 12 ust. 4a w związku z art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 154, poz. 958 ze zm., dalej również "specustawa drogowa"). Jednocześnie organ podkreślił, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji wydał Wojewoda [...], a zatem organ ten był również zobowiązany do ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Za chybiony Minister uznał również zarzut nieważności decyzji z [...] maja 2012 r. z mocy prawa ze względu na niedopuszczalne z mocy prawa zastosowanie prawa wstecz. W ocenie skarżących miało to polegać na zastosowaniu w decyzji przepisów prawa w brzmieniu po nowelizacji, tj. zmienionych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Minister wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych) dotyczących spraw wszczętych w okresie obowiązywania starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powodował, że od 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia z 21 września 2004 r. Oznaczało to, w ocenie Ministra, że na etapie postępowania odszkodowawczego zastosowanie w sprawie musiały znaleźć przepisy w nowym brzmieniu. Za bezzasadne organ uznał tym samym twierdzenia skarżących, że wycena przejętej nieruchomości powinna zostać przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów rozporządzenia w wersji obowiązującej do 26 sierpnia 2011 r. Nie można w tym przypadku mówić o działaniu prawa wstecz.

Bez wpływu na powyższe – zdaniem Ministra – pozostawał również fakt, że Wojewoda przekroczył termin jaki wynika z art. 12 ust. 4g i art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na wydanie decyzji odszkodowawczej. Termin zakreślony w ww. przepisach ma charakter ściśle procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwienia spraw. Minister stanął na stanowisku, że nie można ww. przepisów interpretować jako normy nakazujące wydanie decyzji w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Dodatkowo brak było podstaw prawnych by na etapie postępowania nieważnościowego organ mógł rozpatrywać kwestie związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego.

Ponadto, w ocenie organu, operat szacunkowy dotyczący innej nieruchomości nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że ustalona wartość nieruchomości była nieprawidłowa. Właściwie ustalono, że w momencie sporządzania operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w sprawie, rzeczoznawca majątkowy nie był ukarany żadną karą dyscyplinarną. Jednocześnie Minister zasygnalizował, że na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2014 r. zastosowano wobec rzeczoznawcy majątkowego S. J. karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień na okres 3 miesięcy i kara podlegała wykonaniu od 25 lutego 2014 r. Oznacza to, że [...] kwietnia 2012 r. rzeczoznawca majątkowy był uprawniony do sporządzenia operatu szacunkowego.

Minister odniósł się również do kwestii zawarcia ugody administracyjnej, o której mowa w art. 114 k.p.a. i wyjaśnił, że nie ma takiej możliwości w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Możliwość zawarcia ugody może nastąpić dopiero po weryfikacji decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zostaje otworzona możliwość merytorycznego rozparzenia sprawy.

Ponadto Minister wskazał, że bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji z [...] maja 2012 r. miała okoliczność braku pouczenia skarżących przez Wojewodę o możliwości uzyskania zaliczki w wysokości 70%.

B. O. i P. O. wywiedli do Sądu skargę na decyzję Ministra z [...] listopada 2017 r. domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2017 r. Jednocześnie wnieśli o orzeczenie nieważności z mocy prawa decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji do wydania decyzji o ustalenie odszkodowania za nieruchomość z zaakcentowaniem okresów, w których w ocenie skarżących organy administracji były bezczynne czy przewlekle prowadziły postępowanie.

Skarżący podnieśli, że nie wnieśli odwołania od decyzji Wojewody, albowiem zostali wprowadzeni w błąd, że jeżeli wniosą odwołanie "to nic nie dostaną do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia i będą czekać latami na odszkodowanie", co jednak nie ma wpływu na nieważność decyzji z mocy prawa. W ocenie skarżących o nieważności decyzji przesądza bezprawne i nieuprawnione przekroczenie ustawowego terminu 60 dnia na wydanie decyzji. O fakcie tym ostatecznie – zdaniem skarżących – przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lipca 2017 r. I OSK 2801/15.

Skarżący wyrazili przekonanie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzje o rzekomym ustaleniu odszkodowania naruszają porządek prawny. Wywiedli, iż decyzja wojewody została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) tj. nie istniejącej w dniach obligatoryjnego ustawowego obowiązku wydania decyzji wojewody o ustaleniu wysokości odszkodowania, tj. [...] listopada 2010 r. - [...] stycznia 2011 r. z jednoczesnym rażącym naruszeniem prawa wynikającym z zakazanym z mocy prawa zastosowaniem prawa wstecz, tj. zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. z datą wejścia w życie 2 sierpnia 2011 r., co nadaje decyzji wojewody wadę nieważności z mocy prawa i czyni decyzję wojewody nieważną z mocy tego prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Powyższą okoliczność, zdaniem skarżących, potwierdza treść art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, którego organ administracji nie zastosował. Bezpodstawne pominięcie tego szczególnego przepisu skutkowało natomiast przekroczeniem ustawowego terminu (60 dni) na wydanie decyzji o ustalenie odszkodowania za nieruchomość i nie mogły mieć zastosowania przepisy "rozporządzenia z 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego" do decyzji z 16 listopada 2010 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Następstwem powyższego, w ocenie skarżących, było zaniżenie wyceny nieruchomości o blisko 58% wartości odszkodowania, czego bezspornymi i niepodważalnymi dowodami były załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dwa operaty szacunkowe z danymi porównawczymi.

Minister Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju) w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo, skarżący w pismach procesowych z 20 lutego 2018 r. i 15 maja 2018 r. wskazali, że Wojewoda przy wydaniu decyzji z [...] maja 2012 r. rażąco naruszył prawo, albowiem przekroczył ustawowy termin na wydanie decyzji o ustalenie odszkodowania (art. 12 ust. 4g specustawy drogowej) oraz termin na wypłatę odszkodowania (art. 132 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W ocenie skarżących, skoro organ wydał decyzję 16 miesięcy po terminie to, należały im się obligatoryjnie odsetki ustawowe.

Z kolei w piśmie z 6 czerwca 2018 r. skarżący wnieśli o dopuszczenia dowodu z zaświadczeń: Burmistrza [...] z [...] czerwca 2018 r., Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2018 r. oraz Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2018 r. na okoliczność przeznaczenia nieruchomości skarżących pod drogę ekspresową, już 9 lat przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej oraz wiarygodności wyceny gruntów przeznaczonych pod drogę ekspresową. Powtórzyli również zarzuty dotyczące operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania oraz zastosowania wbrew zasadzie stosowania prawa wstecz, tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r.

Na rozprawie 7 czerwca 2018 r. Sąd dopuścił dowód z ww. zaświadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Sąd, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzja z [...] sierpnia 2017 r. odpowiadają prawu.

W tym miejscu jeszcze raz należy zaakcentować, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad o charakterze kwalifikowanym, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Co istotne, w postępowaniu nadzwyczajnym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja, a nie sprawa.

Ponadto warto przypomnieć przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, którymi w ocenie skarżących obarczona jest decyzja z [...] maja 2012 r. W toku postępowania nieważnościowego skarżący zarzucali, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2011 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], a następnie decyzją z [...] maja 2012 r. ustalił odszkodowanie za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], gmina [...] na rzecz ówczesnych właścicieli nieruchomości P. O. i B. O.

Poza sporem na etapie postępowania sądowego jest to czy decyzja z [...] maja 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwość (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Minister w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił stan prawny w tym zakresie, tj. wskazał na treść 12 ust. 4a specustawy drogowej, w myśl którego, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również wskazał na stan faktyczny potwierdzający zachowanie przepisów o właściwości. Skarżący we wniesionej skardze nie kwestionują właściwości organu do wydania decyzji z [...] maja 2012 r.

Kwestią sporną pozostaje natomiast to czy przekroczenie terminu na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przez Wojewodę, na skutek czego wydano decyzją w zmienionym stanie prawnym (tj. zmianie przepisów rozporządzenia z Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego), i ustalona wartość nieruchomości w operacie szacunkowym została znacznie zaniżona, należało zakwalifikować jako wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a.

Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei w myśl art. 12 ust. 4g specustawy drogowej jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Powołane przepisy określają dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. W sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość na rzecz skarżących obowiązywał Wojewodę termin określony w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej i termin ten został przez Wojewodę przekroczony. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji została wydana [...] listopada 2010 r. i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, zaś decyzja o ustalenie odszkodowania została wydana dopiero [...] maja 2012 r. Nie mniej jednak zgodzić się należy z Ministrem, że fakt przekroczenia terminu nie można uznać za tego rodzaju wadliwość decyzji z [...] maja 2012 r., która skutkowałaby stwierdzeniem jej nieważności. Termin określony w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej jest terminem procesowym i niedochowanie tego terminu przez organ nie może być uznane za rażące naruszenie prawa czy też, że decyzja z [...] maja 2012 r. wydana została bez podstawy prawnej. Za takim stanowiskiem przemawia choćby to, że powyższa regulacja stanowi uzupełnienie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw, a więc termin może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. Przy czym warto zaakcentować, że przedmiotem oceny Sądu na etapie kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nie może podlegać to, czy organ prowadząc postępowanie w trybie zwykłym był bezczynny czy też przewlekle prowadził postępowanie, a tym bardziej, że okoliczność taka mieści się jako którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Co więcej, z pola widzenia organów administracji przy wydawaniu decyzji o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, nie mogły umknąć inne przepisy prawa, np. art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej również "u.g.n.") dotyczący powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, stosowany w związku z art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 specustawy drogowej. Oznacza to, że organy administracji przy rozpatrywaniu spraw winny działać wnikliwie i szybko, ale z poszanowaniem innych przepisów prawa, w tym ogólnych zasad postępowania. Organy zobowiązane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji RP (zasady legalizmu), jak i art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (zasada praworządności).

W ocenie składu orzekającego Minister prawidłowo uznał, że zmiana przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jaka miała miejsce na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985, dalej również "rozporządzenie zmieniające") nie miała wpływu na nieważność postępowania zakończonego decyzją Wojewody z [...] maja 2012 r. Przepisy rozporządzenia zmieniającego, na co słusznie wskazał Minister, nie zawierały żadnych przepisów przejściowych. Brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (por. uchwała NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok TK z 10 maja 2004 r., SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę, lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać bowiem może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicza: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, P. 2000, s. 62). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia (por. uchwała NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97 ONSA 1998, Nr 1, poz. 10). Zasadę powyższą należało również zastosować do zmiany przepisów rozporządzenia.

Dalej, wskazać należy, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowią doprecyzowanie kwestii związanych m.in. ze sposobem sporządzenia, formą i treścią operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, na piśmie, opinią o wartości nieruchomości (art. 156 u.g.n.). Organ administracji kontroluje prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego pod kątem spełnienia warunków formalnych, tzn. czy zostały sporządzone i podpisane przez osobę uprawnioną, czy zawierają wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawierają niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane i uzupełnione, aby posiadały wartość dowodową. Następnie oceniana jest wartość dowodowa operatu szacunkowego. Przy czym ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego jest niemożliwa w przypadku, gdy prosta analiza jego treści nasuwa uzasadnione wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, ale również wówczas gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomija elementy istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości. Natomiast weryfikacja prawidłowości operatu szacunkowego pod względem merytorycznym dopuszczalna jest wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, na podstawie art. 157 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące operatu szacunkowego Sąd stoi na stanowisku, że zarzut skarżących dotyczący "zastosowania" przez Wojewodę zmienionych przepisów rozporządzenia z 21 września 2004 r., a tym samym, że błędne jest stanowisko Ministra, który nie uznał tej okoliczności jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2012 r., nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut ten w istocie służy podważeniu wartości dowodowej operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2012 r. i ustalonej wartości wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący czują się pokrzywdzeni wysokością ustalonego odszkodowania, które w ich ocenie było zaniżone. Temu nie służy jednak instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Podzielić należy stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ zastosował przepisy rozporządzenia z 21 września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2013 r. I OSK 2456/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak bowiem przepisów intertemporalnych obligował organ do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o obwiązujące przepisy, co wynika wprost z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może ani zbierać materiału dowodowego (np. zlecać sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego), ani dokonywać jego ponownej oceny, w zakresie w jakim dopuszczalne było to w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Dlatego bez wpływu na ocenę decyzji z [...] maja 2012 r. pod kątem spełnienia, choć jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. miały kontrooperaty złożone przez skarżących w toku postępowania nieważnościowego. Analogicznie Sąd ocenił dowody w postaci zaświadczeń. Z zaświadczeń tych nie wynika, aby decyzja z [...] maja 2012 r. była obarczona wadą o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji, że kontrolowana decyzja narusza prawo.

Na marginesie wyjaśnić należy, że wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Przy czym odszkodowanie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. W niektórych wypadkach pojęcia te będą tożsame, jednak z reguły wartość szkody jest większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m in. również: utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami. Ponadto wskazać należy, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia powinno być "słuszne", a nie "pełne". Konstytucja nie precyzuje jednak co należy rozumieć przez "słuszne odszkodowanie". Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r. (sygn. akt I SK 11/02, OTK-A 2004/7/66), w którym stwierdzono, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane.

W tym miejscu należy również wyjaśnić, że przedmiotem oceny przez Ministra w toku postępowania nieważnościowego nie było zagadnienie odsetek za wypłatę odszkodowania po terminie określonym w art. 132 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dlatego okoliczność ta wykracza poza kontrolę Sądu. Sąd w niniejszym postępowaniu oceniał legalność decyzji Ministra z [...] listopada 2017 r.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i poprawnie zastosowały prawo materialne. Podniesione zaś w skardze zarzuty uznać należało za niezasadne. W motywach zaskarżonej decyzji, sporządzonych z poszanowaniem reguł art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił powody odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadnie organy przyjęły, iż w sprawie nie doszło do naruszeń prawa, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie przepisów prawa i skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji w oparciu o pozostałe punkty art. 156 § 1 k.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.