Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 126/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 2 lit. e
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1660/14 w sprawie ze skargi C.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1660/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę C.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Starosta Bocheński zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sp. z o. o. o oznaczeniu BOC6003_B wraz z wewnętrzną linią zasilającą w skład której wchodzić będą następujące elementy:

1. stalowa wieża kratowa typu NL-1/48 o łącznej wysokości 49,00 m n.p.t. wraz z żelbetową płytą fundamentową;

2. zespół 9 anten sektorowych:

- system 900 MHz - 3 anteny K80010634;

- system 1800 MHz - 3 anteny K742215;

- system 2100 MHz - 3 anteny K742215;

zawieszonych na wieży za pomocą ramek systemowych;

3. cztery anteny radioliniowe zawieszone na powierzchni wieży za pomocą ramek systemowych;

4. urządzenia sterujące posadowione u podnóża wieży (wewnątrz) na konstrukcjach wsporczych;

5. drogi kablowe łączące urządzenia sterujące z antenami;

6. ogrodzenie zabezpieczające mocowane do krawężników wieży;

7. instalacja zasilająca urządzenia stacji bazowej w energię elektryczną (WLZ) wewnętrzna linia zasilająca

na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Od decyzji tej odwołanie wniosły H.K., E.M. i C.M.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestycja jest zgodna z uregulowaniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego gminy Łapanów uchwalonego uchwałą Rady Gminy Łapanów nr VII/44/2003 z dnia 4 lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 234, poz. 2758 ze zm.), a projekt budowlany spełnia wymagania przewidziane przepisami prawa. Dalej organ wskazał, że ustalenia inwestora w aspekcie kwalifikacji przedsięwzięcia zostały zawarte w opracowaniu: "BOC6003_B Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.)" (kwiecień 2014 r.). W opracowaniu tym wykazano jednoznacznie, że przedmiotowa stacja bazowa nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Analizując wymagania rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec przewidywanego przez inwestora usytuowania anten przy maksymalnym pochyleniu wiązki anten sektorowych należy stwierdzić, że w odległości 70 m (graniczna wg rozporządzenia) najmniejsze odległości (wysokości) od powierzchni ziemi osi głównych wiązek wynoszą: 33,7 m, 39,9 m, 33,7 m n.p.t. odpowiednio w trzech azymutach (70°, 200°, 300°). Przy aktualnym stanie zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z ustaleniami miejscowego planu) oś główna wiązki pem nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności. Wobec tego słusznym wnioskiem z opracowania kwalifikacyjnego jest niezaliczenie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, co potwierdził również organ pierwszej instancji. Opracowanie trafnie uwzględnia jedynie anteny sektorowe, gdyż przepisy ww. rozporządzenia wyłączają anteny radiolinii z zakresu przedsięwzięć (instalacji) mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Dalej Wojewoda podniósł, że obliczony przez inwestora skumulowany (tj. z uwzględnieniem zasady superpozycji) zasięg występowania pem o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, tj. większym lub równym wartości 0,1 W/m² dla anten sektorowych wynosi 59,4 m w każdym azymucie, a przy największym pochyleniu zasięgi te (obszary) zlokalizowane są w minimalnych odległościach od 34,8 m n.p.t. do 39,7 m n.p.t. w zależności od azymutu (wysokości zwymiarowane na rysunkach ww. opracowania). Obszary występowania ww. pól są zlokalizowane w przestrzeni ponad kilkoma sąsiednimi działkami wzdłuż osi głównych wiązek; przy czym nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludności, co jednoznacznie wynika z rysunków nr 2, 3, 4 – "Przewidywane maksymalne obszary pola o poziomach wyższych niż 0,1 W/m² - widok płaszczyzn przekroju przez azymuty dla maksymalnego pochylenia osi głównych wiązek".

Odnosząc się do prognozowanych maksymalnych zasięgów obszarów pem o wartościach wyższych od dopuszczalnych, Wojewoda wskazał, że w treści opracowania słusznie zwrócono uwagę na charakterystykę promieniowania anten radioliniowych, tj. na bardzo wąską wiązkę pem w płaszczyźnie pionowej i poziomej, brak możliwości pochylenia wiązek tych anten, co powoduje w konsekwencji, że zjawisko kumulacji oddziaływania między nimi a antenami sektorowymi, jest pomijalnie małe i nie wpływa w sposób istotny na zwiększenie gęstości sumarycznego pola wytwarzanego przez anteny sektorowe (...)". Organ zauważył, że autorzy opracowania odnieśli się do możliwości ewentualnej kumulacji oddziaływań anten parabolicznych i sektorowych.

Organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja projektowa była przygotowana poprawnie za wyjątkiem braku wykazania obecności oraz analizy oddziaływania anten stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanych w sąsiedztwie projektowanego obiektu. W związku z tym organ odwoławczy uzupełnił w tym zakresie postępowanie dowodowe. Inwestor przedłożył opracowanie pn. "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych". Według oceny Wojewody Małopolskiego, ten dokument zawiera w swej treści niezbędne dane i parametry anten stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanych w sąsiedztwie projektowanego obiektu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła C.M., zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 28 ust 2 w powiązaniu z art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w nawiązaniu do art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2, 7 Konstytucji RP; art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a.;

2/ art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a.;

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie trwania postępowania sądowego do udziału w sprawie przystąpiło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (zwane dalej "Stowarzyszeniem"), które zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stowarzyszenie to zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na mocy postanowienia z dnia 17 marca 2015 r.

Uczestnik [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wyraził stanowisko, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd powołał się na normę art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a następnie wyjaśnił, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej, badając wpływ inwestycji na środowisko dokonuje samodzielnych ustaleń badając konieczność spełnienia wymogu uzyskania decyzji środowiskowej i wyłącznie w sytuacji gdy uzna, że decyzja środowiskowa jest wymagana powinien zobowiązać inwestora do jej przedłożenia. Rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko służy do ustalenia czy inwestycja należy do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych dokonuje kwalifikacji czy planowania inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Szczegółowe ustalenia w aspekcie kwalifikacji przedsięwzięcia zostały zawarte w opracowaniu: "BOC6003_B Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 12 listopada 2010 Nr 213, poz.1397 ze zm." (kwiecień 2014r.). W opracowaniu tym wykazano jednoznacznie, że projektowana stacja bazowa nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem Sądu trafnie organ ustalił, że nie ma potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej, bowiem inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W świetle złożonej analizy rozkładu pól elektromagnetycznych stacji bazowej nie są spełnione przesłanki rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 d. Złożone opracowanie uwzględnia wszystkie anteny sektorowe i radioliniowe projektowanej stacji, w wariancie maksymalnego oddziaływania na środowisko z uwzględnieniem zjawiska kumulacji pól pochodzących od wszystkich anten stacji to jest sektorowych i radioliniowych. Prawidłowo przedstawiono na rysunkach 1 A i 1 B rozkład gęstości mocy pola EM emitowanego przez anteny stacji przy braku pochylenia osi głównych wiązek tych anten określając maksymalny obszar oddziaływania instalacji, a następnie rozkład pola dla pobliskiej stacji telekomunikacyjnej zlokalizowanej na wieży należącej do sieci telefonii komórkowej [...]. W sporządzonej analizie rozkładu pól pod kątem ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji uwzględniono zjawisko superpozycji czyli sumowania pól elektromagnetycznych, jednocześnie nie jest prawdą, że pominięto moce anten radioliniowych dla ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania obiektu (są zaznaczone na rysunkach). Nadto zwrócono uwagę na charakterystykę promieniowania anten radioliniowych, tj. na bardzo wąską wiązkę pem w płaszczyźnie pionowej i poziomej, brak możliwości pochylenia wiązek, co powoduje, że zjawisko kumulacji oddziaływania między nimi, a antenami sektorowymi jest pomijalnie małe i nie wpływa na zwiększenie gęstości pola wytwarzanego przez anteny sektorowe stacji w obszarach dostępnych dla ludności. Zdaniem Sądu prawidłowo zakwalifikowano przedsięwzięcie biorąc pod uwagę odległość występowania miejsc dostępnych dla ludności od środków elektrycznych anten. Oś główna wiązki pem (na co wskazuje analiza rozkładu pól elektromagnetycznych) nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności przy aktualnym stanie zagospodarowania przestrzennego realnym i potencjalnie możliwym zgodnym z miejscowym planem. Dokument w postaci "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej [...]", który w żaden sposób nie został zakwestionowany wykazał, że przedsięwzięcie spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów i pozwalał prawidłowo ustalić obszar oddziaływania obiektu.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej i Stowarzyszenia Sąd wyjaśnił, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w sporządzonej analizie były przedstawione szczegółowe rozważania dotyczące wzajemnych oddziaływań anten oraz radiolinii. Analizowano kwestie dotyczące wysokości zawieszenia i azymutów anten, a także możliwości zdalnego sterowania antenami i związanej z tym ewentualnej zmiany kierunku wiązki promieniowania, bowiem ustalano oddziaływanie anteny dla maksymalnego jej pochylenia tzw. TILT-u. Badano, od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. W złożonym opracowaniu i na poszczególnych wykresach jednoznacznie i dokładnie ustalono, od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Wzięto pod uwagę możliwość kumulacji mocy pem w środowisku, moc EIRP ustalono prawidłowo dla każdej anteny.

Dalej Sąd zauważył, że w rozpatrywanej sprawie zbadano możliwość zabudowy na terenach sąsiednich w pobliżu projektowanej stacji bazowej, to jest możliwość ewentualnej wysokościowej zabudowy działek (czyli do jakiej wysokości mogą sięgać budynki). Nie stwierdzono występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej w miejscach potencjalnej i dopuszczalnej zabudowy dostępnej dla ludności. W ocenie Sądu dodatkowym potwierdzeniem prawidłowości ustaleń organów jest złożone na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawozdanie z badań Nr [...][...] "S.B." z którego wynika że na dzień wykonania pomiarów, tj. 9 marca 2015 r., przy dokładnie określonej metodzie pomiarów (w oparciu o zasięgi obszarów pola elektromagnetycznego), dokładnym podaniu danych aparatury pomiarowej i parametrów technicznych zainstalowanych źródeł pól – stwierdzono brak występowania ponadnormatywnych wartości pól elektromagnetycznych w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności tj. 7,0 [V/m].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli sądowej z uwagi na przyjęcie ustalenia organów w zakresie badania pojedynczej mocy anten w sytuacji, w której ustawodawca uzależnia kwalifikację przedsięwzięcia do mocy EIRP, która w przypadku anten na tym samym sektorze lub zbliżonym podlega sumowaniu. W istocie brak jest dokonania kontroli obu decyzji pod kątem podniesionym powyżej co ma ogromne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ponadto, w wyroku nie wyjaśniono, z jakich powodów Sąd przyjął, że oddziaływanie planowanej inwestycji w zakresie występowania pól elektromagnetycznych nie wejdzie w superpozycję z antenami operatora [...] oraz dlaczego pominięto trzech innych operatorów mających anteny na stacji tego pierwszego. Nie podano ilości, mocy anten, ich azymutów, nie określono jak ustalono maksymalne tilty anten, co nie pozwala na podjęcie polemiki z wyrokiem w tym zakresie;

2/ § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) poprzez niedokonanie kwalifikacji dla faktycznej mocy EIRP anteny, która wynosi 4433 W, albowiem stanowi ona sumę całego systemu antenowego na danym sektorze, co ma ogromne znaczenie z uwagi na to, że energii (EIRP) nie da się rozdzielić;

3/ art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie ustaleń organów odnośnie kwalifikacji każdej z anten z osobna, pomimo że ich EIRP jest wspólna dla nich, czyli niedokonanie analizy wpływu przedsięwzięcia, lecz jego pojedynczego elementu;

4/ art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieustalenie faktycznego obszaru oddziaływania obiektu z uwzględnieniem błędu metody obliczeniowej, zjawiska odbić oraz co najważniejsze superpozycji ze wszystkimi stacjami bazowymi znajdującymi się w bardzo bliskiej odległości, a nie tylko jedną, jak wynika wprost z wyroku, a których oddziaływania nie przedstawił inwestor w dokumentacji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach wniesionego środka odwoławczego Stowarzyszenie przedstawiło argumenty na poparcie ww. podstaw.

Pismem z dnia 14 września 2017 r. Stowarzyszenie przedstawiło nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych co do zarzutów zawartych w punkcie 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty wniesionego środka odwoławczego okazały się usprawiedliwione.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie kwestią sporną jest to czy inwestycja należy do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie organów, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzutami naruszenia art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz obrazy § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Stowarzyszenia organy wadliwie ustaliły równoważną moc promieniowania izotropowo (na tym samym sektorze), co niezasadnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, gdyż parametr ten został wzięty pod uwagę w odniesieniu do pojedynczej anteny sektorowej, w sytuacji gdy winno być dokonane sumowanie mocy EIRP kilku anten (suma całego systemu antenowego na danym sektorze), których oddziaływanie się nakłada.

Zarzuty powyższe, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy uznać za usprawiedliwione.

Niewątpliwie norma § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowi, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Natomiast wg § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e cytowanego wyżej rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;

W niniejszej sprawie zatwierdzony projekt budowlany obejmował m.in. zespół 9 anten sektorowych: system 900 MHz – 3 anteny K80010634; system 1800 MHz – 3 anteny K742215; system 2100 MHz – 3 anteny K742215 zawieszonych na wieży za pomocą kratek oraz 4 anteny radioliniowe zawieszone na wieży za pomocą ramek systemowych. Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej jest ilość i moc anten. Obowiązkiem organów jest dokonanie jednoznacznej oceny czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko (porównaj wyroki NSA: z 9.06.2017 r. sygn. akt II OSK 1839/16; z 19.01.2016 r. sygn. akt II OSK 1162/14, LEX nr 2033968; z 29.09.2015 r. sygn. akt II OSK 139/14, LEX nr 1987019). Pogląd ten Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania powiedzieć trzeba, że w tej sprawie kwestia kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie została dokonana prawidłowo. Jak to wskazano w wyroku z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14 dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest bowiem nie tylko określenie równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku czy kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne (zobacz również wyrok NSA z 16.06.2015 r. sygn. akt II OSK 2706/13).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w orzecznictwie tego Sądu dominuje stanowisko, zgodnie z którym już począwszy od obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), w tym kolejne rozporządzenia, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) oraz obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla ustalenia czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane było uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia – patrz wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 801/14 i z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15.

Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika by dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono stosowne obliczenia w zakresie kumulacji promieniowania na tym samym sektorze celem dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko tak, aby wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości, tym bardziej, że w sąsiedztwie projektowanego obiektu na etapie postępowania odwoławczego ujawniono obecność innych anten stacji bazowej telefonii komórkowej już zlokalizowanych.

W tych okolicznościach należy uznać za uzasadniony zarzut wydania decyzji organu drugiej instancji z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem w sposób prawidłowy kwestii oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym czy ewentualnie mieści się ono w katalogu przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym w szczególności czy nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a bądź § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e ww. rozporządzenia.

Powyższe uchybienia uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku. A w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. należało także uchylić decyzję organu drugiej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski winien poczynić ustalenia czy dla planowanej inwestycji wymagane było uprzednie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej nie został naruszony. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że zaskarżona decyzja podlega kognicji sądu administracyjnego i stwierdzenie to nie wymaga dalszych wywodów. Natomiast norma art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku, przy czym wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, jeżeli sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone prawidłowo i jako takie poddaje się kontroli instancyjnej. Odnosząc się zaś do kwestii braków uzasadnienia co do niewyjaśnienia z jakich powód Sąd przyjął, cytat: "że oddziaływanie planowanej inwestycji w zakresie występowania pól elektromagnetycznych nie wejdzie w superpozycję z antenami operatora [...]oraz dlaczego pominięto trzech innych operatorów mających anteny na stacji tego pierwszego. Nie podano ilości, mocy anten, ich azymutów, nie określono jak ustalono maksymalne tilty anten, co nie pozwala na podjęcie polemiki z wyrokiem w tym zakresie" – koniec cytatu, wskazać trzeba, iż Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w tym zakresie, opierając się na dokumencie pt. "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej [...]", uznając iż – jak wynika z treści tego dokumentu – rozkłady sieci nie zachodzą na siebie. A poza tym wskazał, iż jego zdaniem aktualnie nie bada się ewentualnej kwestii kumulacji pół elektromagnetycznych. Powyższe daje podstawę do przyjęcia, że formalnie Sąd pierwszej instancji odniósł się do poruszanej przez Stowarzyszenie w tym zarzucie kwestii, chociaż nie tak wyczerpująco, jak oczekiwało tego Stowarzyszenie. Natomiast to czy stanowisko to jest prawidłowe czy też nieprawidłowe, w odniesieniu do instalacji telekomunikacyjnej zlokalizowanej na wieży należącej do sieci telefonii komórkowej [...], z uwagi na brak stosownego zarzutu musi pozostać poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także i zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji opisany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten nie został precyzyjnie sformułowany stąd też nie można uznać go za usprawiedliwiony. Norma art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (co prawda w zarzucie nie wskazano, że w odniesieniu do tego artykułu chodzi o ustawę Prawo budowlane, jednakże jak się wydaje wynika to z analizy uzasadnienia; w ustawie Kodeks cywilny brak jest art. 5 ust. 1 pkt 9) kładzie nacisk na poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, jednak sama chęć powołania się na ten przepis w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji bez wskazania konkretnych naruszeń ww. interesów nie może stanowić podstawy do uwzględnienia omawianego zarzutu. Natomiast w tej sprawie właśnie takich konkretnych naruszeń uzasadnionych interesów osób trzecich, w odniesieniu do spornej inwestycji nie powołano, co czyni tak przywołany zarzut nieskutecznym.

Jednakże mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania należało, co do zasady, uznać wniesioną skargę kasacyjną za zasadną, a w konsekwencji za celowe uznano wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji.

Stąd też, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., oraz art. 203 pkt 1 orzeczono jak w sentencji.