Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1224/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 118 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.
article: art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sławomir Fularski (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i równoważnika za umundurowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej (organ I instancji) działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a.") w związku z art. 65 ust. 4, art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 116, poz. 675, dalej jako "ustawa o Straży Granicznej") odmówił [...] SG B.B. wypłaty świadczenia określonego w art. 118 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 65 ust. 4 ww. ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że w związku ze zwolnieniem ze służby, B.B. otrzymał świadczenie w wysokości [...] zł netto, w tym ekwiwalent za niewykorzystany urlop (za 2004 r. w wymiarze 13 dni urlopu wypoczynkowego oraz 5 dni urlopu dodatkowego, za 2005 r. 30 dni urlopu wypoczynkowego oraz 5 dni urlopu dodatkowego - razem 53 dni urlopu) w kwocie [...] zł netto i równoważnik pieniężny za przedmioty umundurowania w kwocie [...] zł netto. Od decyzji o zwolnieniu ze służby B.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 250/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] października 2005 r. Wyrokiem z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1623/06 NSA oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Straży Granicznej od powyższego wyroku. W związku z przywróceniem do służby B.B., świadczenia wypłacone z tytułu zwolnienia ze służby stały się nienależne. Z tego względu właściwy komendant oddziału Straży Granicznej podjął działania mające na celu uzyskanie zwrotu tych nienależnych świadczeń, w wyniku których w postępowaniu egzekucyjnym zakończonym w 2013 r. cała zasądzona kwota została wyegzekwowana.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., B.B., wezwał Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do zapłaty kwoty [...] zł brutto (na którą składa się ekwiwalent za niewykorzystany urlop w wysokości [...] zł brutto i równoważnik za przedmioty umundurowania w wysokości [...] zł) wraz z odsetkami odpowiednio od [...] stycznia 2008 r. i od [...] lutego 2008 r. Organ zawiadomił B.B. o możliwości wniesienia uwag i wniosków do toczącego się postępowania, zapoznania się z aktami postępowania oraz złożenia wniosków dowodowych w celu stwierdzenia zasadności zgłaszanych roszczeń, w szczególności: przedstawienia posiadanej dokumentacji stwierdzającej fakt, że w okresie pełnienia służby od [...] września 2007 r. do [...] lutego 2011 r. nie wykorzystał urlopu za lata 2004/2005, tj. za który otrzymał ekwiwalent w dniu zwolnienia ze służby oraz zasadności żądania w wezwaniu do zapłaty z dnia [...] kwietnia 2013 r. kwoty brutto ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, podczas gdy sąd zasądził jego zwrot na rzecz organu w kwocie netto. W odpowiedzi, B.B. oświadczył, że nie posiada dokumentacji o wykorzystaniu urlopu wypoczynkowego za lata 2004/2005. W okresie po przywróceniu go do służby nie korzystał z urlopu wypoczynkowego, o którym mowa. Jako dowód wskazał sprzeciw od nakazu zapłaty z dnia [...] lipca 2009 r., który wpłynął do Sądu Rejonowego [...], w którym, jak określił, zwrócił uwagę między innymi na niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz równoważnik pieniężny za umundurowanie. Wskazał także, że więcej informacji powinni udzielić byli Komendanci [...] Oddziału Straży Granicznej w S. wskazując w szczególności [...] M.J. Wyjaśnił również, że w żądaniu zapłaty z dnia [...] kwietnia 2013 r. wkradł się błąd, polegający na żądaniu kwoty brutto. Dodatkowo zwrócił uwagę, że dokonał zwrotu świadczenia, a po powrocie do służby nie otrzymał umundurowania, które pozwoliłoby mu pełnić obowiązki służbowe.

Następnie organ podniósł, że wezwał w charakterze świadków przełożonych funkcjonariusza z okresu po przywróceniu do służby, tj. z lat 2007/2008 (G.B. oraz S.C.) a także [...] SG M.J. Wezwani świadkowie stwierdzili, że nie pamiętają czy B.B. w okresie kiedy był ich podwładnym, wykorzystywał jakiekolwiek urlopy lub z innego powodu nie wykonywał czynności służbowych. G.B. zaznaczył, że B.B. był na etacie w kierowanej przez niego placówce, jednak nie wykonywał czynności służbowych - z jakich powodów nie pamięta. Strona brała udział w przesłuchaniu świadków, jednak nie zadawała dodatkowych pytań. Dokonano także analizy posiadanych rocznych kart ewidencji obecności z lat 2009, 2010 oraz 2011. Z roczną kartą ewidencji obecności za 2009 r., z której wynika, że funkcjonariusz posiadał 7 dni urlopu wypoczynkowego za 2008 r. oraz 30 dni urlopu wypoczynkowego za 2009 r., 10 dni urlopu dodatkowego oraz 3 dni urlopu nagrodowego zapoznał się [...] stycznia 2009 r. nie wnosząc uwag. Organ wskazał, że regułą w Straży Granicznej jest wykorzystywanie zaległych urlopów w pierwszej kolejności, stąd domniemanie, że w okresie przywrócenia funkcjonariusza do służby wykorzystał wszystkie zaległe urlopy.

Zwrócono się również do Komendy Głównej Straży Granicznej Archiwum Straży Granicznej o udzielenie na podstawie znajdującej się w ich zasobach dokumentacji informacji o terminach i rodzajach wykorzystywanych urlopów przez B.B. w latach 2007/2008. W odpowiedzi otrzymano informację, że posiadana przez ww. archiwum dokumentacja nie zawiera zapisów odnoszących się do okresów i charakteru urlopów udzielanych funkcjonariuszowi oraz, że listy obecności i karty ewidencji urlopów z tego okresu zostały wybrakowane zgodnie z przepisami archiwalnymi jako dokumentacja niearchiwalna o kategorii B-3 (protokół oceny dokumentacji niearchiwalnej kat. B przeznaczonej do zniszczenia nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.) - podstawa prawna decyzja nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2010 r.

Organ zauważył, że art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia B.B. ze służby w Straży Granicznej, tj. [...] lutego 2011 r., stanowił, iż funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. W przywołanym przepisie wyrazy: "nie więcej niż za ostatnie 3 lata" wskazują na ograniczenie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i inne urlopy za okres nie dłuższy niż 3 lata. Tym samym, do okresu za który może zostać wypłacony ekwiwalent, zalicza się ostatni rok służby funkcjonariusza (rok zwolnienia ze służby) oraz dwa poprzednie lata - łącznie 3 ostatnie lata służby (2009, 2010, 2011).

Rozpatrując roszczenia dotyczące równoważnika pieniężnego za przedmioty umundurowania organ zaznaczył, że w 2005 r. nie wydano B.B. mundurów w naturze, jednak właściwy oddział Straży Granicznej wypłacił równoważnik pieniężny za przedmioty umundurowania wyjściowego w kwocie [...] zł. Wypłata równoważnika pieniężnego za przedmioty umundurowania wyjściowego należnego, a nie wydanego w naturze, stała się świadczeniem nienależnym wskutek uchylenia rozkazu personalnego zwalniającego funkcjonariusza ze służby i reaktywowania stosunku służbowego - art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego. W okresie od [...] września 2007 r. do daty zwolnienia ze służby w dniu [...] lutego 2011 r., funkcjonariuszowi nie wydano przedmiotów umundurowania, jak również we wskazanym terminie nie zwrócił on przedmiotów umundurowania. W związku z powyższym brak jest podstaw do naliczenia i wypłaty żądanych przez niego należności.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniósł B.B. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji zarzucił jej naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. :

- art. 118 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego błędne zastosowanie w brzmieniu sprzed jego nowelizacji, która weszła w życie wraz z dniem 5 grudnia 2013 r., przy jednoczesnym całkowitym pominięciu jego brzmienia, obowiązującego od ww. daty i błędne przyjęcie, że przepis ten w brzmieniu sprzed dnia 5 grudnia 2013 r., mógł być podstawą wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

- art. 65 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że B.B. nie nabył uprawnienia do wypłaty równoważnika pieniężnego za przedmioty umundurowania w kwocie [...] netto,

II. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do rzekomego wykorzystania przez B.B. urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego w latach 2004/2005 oraz otrzymania przez niego w tym okresie przedmiotów umundurowania.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, że organ I instancji nie zgromadził żadnych dowodów które wskazywałyby, że odwołujący, po przywróceniu do służby, faktycznie wykorzystał urlop przysługujący mu za 2004 r. i 2005 r Ustalenia dokonane przez organ w tym zakresie są nacechowane dowolnością i subiektywizmem. W treści decyzji nie sposób doszukać się podstawy odmówienia wypłaty równoważnika pieniężnego za przedmioty umundurowania w kwocie [...] zł. Przedmioty umundurowania nie zostały wydane odwołującemu przed zwolnieniem ze służby w 2005 r., jak również bezpośrednio po przywróceniu do służby. Ostatecznie odwołujący się nie otrzymał umundurowania w naturze ani nie został mu wypłacony z tego tytułu równoważnik.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej po rozpatrzeniu odwołania B.B. od decyzji organu I instancji, działając na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej i art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Organ odwoławczy podniósł, że poza sporem jest, że w dacie zwolnienia ze służby ([...] grudnia 2005 r.) wypłacono B.B. ekwiwalent za 53 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za lata 2004/2005. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji z urzędu dokonał analizy dokumentów kadrowych, przesłuchał w charakterze świadków - bezpośrednich przełożonych B.B. z lat 2007/2008 oraz wystąpił o kwerendę akt do Archiwum Straży Granicznej. Na podstawie zachowanych indywidualnych kart ewidencji obecności funkcjonariusza w służbie za lata 2009 - 2011 organ I instancji ustalił, że na każdej z tych kart zapisane zostało nabyte przez B.B. prawo do urlopu za dany rok i rok ubiegły. Z zapisów na ww. kartach wynika przysługujący mu za 2009 r. urlop wypoczynkowy (30 dni), dodatkowy (10 dni) i nagrodowy (3 dni) oraz, że B.B. w 2009 r. wykorzystał 7 dni urlopu pozostałego z 2008 r. Za niewykorzystany urlop za lata 2010 i 2011 wypłacono mu ekwiwalent w dacie zwolnienia ze służby i nie jest to przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Z powyższych ustaleń organu I instancji wynika, że B.B. na ww. kartach nie miał zapisanego prawa do urlopu za lata 2004/2005.

W ocenie organu odwoławczego brak adnotacji organu na przedmiotowych kartach o przysługującym prawie do urlopu za lata 2004/2005 wskazuje, że B.B. nie mógł w latach 2009 - 2011 wykorzystać urlopu za lata 2004/2005. Biorąc także pod uwagę, że Komendant [...] Oddziału SG rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. wyznaczył B.B. do dalszego pełnienia służby w Placówce Straży Granicznej w K., w ocenie organu II instancji oznacza to, że wykorzystanie urlopu zaległego za lata 2004/2005 mogło nastąpić po przywróceniu do służby wyrokiem NSA z dnia 21 września 2007 r. I OSK 1623/06 - w latach 2007 - 2008. Organ I instancji przesłuchał w charakterze świadków bezpośrednich przełożonych funkcjonariusza. Z zeznań tych nie wynika, że B.B. w latach 2007/2008 wykorzystał urlop zaległy za lata 2004/2005, bądź że go nie wykorzystał. Tym samym funkcjonariusz nie przedstawił żadnego dowodu świadczącego o nie wykorzystaniu przez niego urlopu wypoczynkowego za lata 2004/2005, poza wskazaniem (w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r.) na swój sprzeciw od nakazu zapłaty z dnia [...] lipca 2009 r. złożony do Sądu Rejonowego [...]. Twierdzenia B.B. zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. są sprzeczne z treścią podpisanych przez niego w dniu [...] stycznia 2010 r. i [...] lutego 2011 r. 3 kart ewidencji obecności za lata 2009 - 2011. Podkreślić także należy całkowicie bierną postawę B.B. w tej sprawie. Będąc obecnym przy przesłuchaniu świadków nie zadał on bowiem żadnego pytania, ani nie zgłosił innych wniosków dowodowych.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonych ustaleń wynika, iż B.B. w latach 2009 - 2011 nie wykorzystał zaległych urlopów za lata 2004/2005, ale mógł je wykorzystać w latach 2007 - 2008. W przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela, obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest wyważenie tych dwóch interesów. W niniejszej sprawie słuszny interes strony polega na otrzymaniu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, natomiast interes społeczny przejawia się w tym aby organ Straży Granicznej nie spełnił świadczenia, do którego nie jest zobowiązany. Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) wydatek ze środków publicznych musi być dokonany na podstawie konkretnego tytułu prawnego. Wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w innej sytuacji niż w razie rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku służbowego i nie wykorzystania urlopu stanowi naruszenie art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168).

W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że B.B. w niniejszym postępowaniu nie udowodnił, iż w okresie po przywróceniu go do służby nie wykorzystał urlopu za lata 2004/2005 (w wymiarze 53 dni). Biorąc pod uwagę również powszechnie stosowaną i niekwestionowaną (nie tylko w Straży Granicznej) zasadę, że w pierwszej kolejności wykorzystuje się zawsze urlop zaległy, jak i fakt nie odnotowania na indywidualnej karcie ewidencji obecności B.B. w służbie za 2009 r. prawa do urlopu zaległego za lata 2004/2005 w wymiarze 53 dni oraz jego nieracjonalne postępowanie polegające na wykorzystaniu w 2009 r. urlopu za 2008 i 2009 r. i pozostawieniu niewykorzystanego urlopu zaległego za lata 2004/2005, organ odwoławczy uznał, że urlop ten został jednak wykorzystany w latach 2007 - 2008.

Zgodnie bowiem z powyższą zasadą, nie tylko organ Straży Granicznej ale żaden podmiot gospodarczy nie dopuściłby do sytuacji wykorzystania urlopu bieżącego bez uprzedniego wykorzystania urlopu zaległego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organy w postępowaniu administracyjnym mają wprawdzie obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie oznacza to jednak przerzucania na nie całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów.

Niezależnie od powyższego, gdyby nawet uznać, że B.B. nie wykorzystał urlopu zaległego za lata 2004/2005, to w dacie jego zwolnienia ze służby w Straży Granicznej ([...] lutego 2011 r.) w świetle brzmienia obowiązującego wówczas art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej organ nie mógłby uwzględnić zgłoszonego roszczenia, bowiem funkcjonariusz zwolniony ze służby mógł otrzymać ekwiwalent za urlop wypoczynkowy, nie więcej niż za ostatnie 3 lata. Dopiero bowiem art. 2 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1351) uchylił m.in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 2 ograniczające do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe. Ustawa z dnia 27 września 2013 r. nie zawiera zaś przepisu przejściowego, który by określał sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów i czasu wolnego, do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B.B. (dalej jako "skarżący"). Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które uprzednio wskazał we wniesionym odwołaniu. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 4 listopada 2003 r. poprzez wydanie rozstrzygnięcia ograniczającego prawo skarżącego do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz art. 138, art. 107 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w jego odwołaniu, w szczególności zaś zarzutów dotyczących odmowy wypłaty na rzecz skarżącego kwoty [...] zł wraz z odsetkami od dnia [...] lutego 2008 r. z tytułu równoważnika pieniężnego za przedmioty umundurowania. Naruszenie powyższych przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy w zakresie żądania skarżącego dotyczącego wypłaty na jego rzecz przedmiotowego równoważnika.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 z którego wynika, że funkcjonariusze, którzy mieli niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby mają prawo żądania na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Z powyższego wyroku wynika nadto, że możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego jedynie za ostatnie 3 lata kalendarzowe budzi wątpliwości także z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji, nie dysponując żadną dokumentacją, przyjęły na podstawie swoistych domniemań faktycznych, że skarżący wykorzystał przysługujący mu zaległy za lata 2004/2005 urlop w latach 2007 – 2008. Organy nie mogą przerzucać na skarżącego ciężaru dowodu. To bowiem na właściwym w sprawach osobowych przełożonym spoczywał obowiązek prowadzenia list obecności czy też kart ewidencji urlopów. Nie można podzielić argumentacji organów, że dokumentacja dotycząca skarżącego została wybrakowana zgodnie z przepisami. Dokumentacja podlega brakowaniu po ocenie jej przydatności, nadto możliwe jest wydłużenie okresu przechowywania akt zaliczanych do kategorii "B" oraz zmiana kwalifikacji akt z kategorii "B" na "A". Oznacza to, że możliwość zniszczenia akt po upływie okresu ich przechowywania jest uzależniona od tego, czy rzeczywiście straciły one znaczenie dla Straży Granicznej. Wobec zaś kwestionowania przez skarżącego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby oraz prowadzenia kolejnych postępowań będących tego następstwem, dokumenty jego osoby powinny być przechowywane znacznie dłużej.

Skarżący wyjaśnił, że w chwili zapoznawania się z listami obecności za lata 2009 - 2011 nie miał podstaw by czynić w nich jakiekolwiek zastrzeżenia co do niewykorzystanych urlopów za 2004 r. i 2005 r., bowiem był przeświadczony, że z tytułu zaległych urlopów uzyskał on stosowny ekwiwalent, którym dysponował i skonsumował go. Wiedzę o konieczności zwrotu przyznanych mu świadczeń powziął dopiero w drugim kwartale 2011 r., po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia nakazującego mu zwrot pobranych świadczeń. Do tego czasu skarżący nie mógł więc wykorzystać zaległych urlopów, za które wypłacono mu ekwiwalent.

Nadto, skarżący podniósł, że mimo złożenia przez niego odwołania od całości decyzji organu I instancji, w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komendant Główny Straży Granicznej całkowicie pominął kwestię odmowy wypłaty na rzecz skarżącego równoważnika pieniężnego za przedmioty umundurowania w kwocie [...] zł netto wraz z odsetkami od dnia [...] lutego 2008 r. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w tym przedmiocie w jego odwołaniu i nie rozpoznał istoty sprawy w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje w części na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest więc decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 K.p.a. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147).

Istotnym jest więc, że decyzja organu I instancji dotyczyła odmowy wypłaty dwóch świadczeń określonych w ustawie o Straży Granicznej, tj. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz równoważnika pieniężnego za umundurowanie. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, rozpoznał odwołanie jedynie w części dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, pomijając zupełnie kwestię odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za umundurowanie. Nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji w żaden sposób dlaczego nie rozpatrzył całości istoty sprawy, a jedynie jej część. Trafnie więc wskazuje skarżący, że organ odwoławczy całkowicie pominął kwestię odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za umundurowanie i w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w tym zakresie przez skarżącego w jego odwołaniu.

Sprawa, w której orzeka organ odwoławczy jest tą samą sprawą, którą rozstrzygnął organ I instancji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Tymczasem, organ odwoławczy nawet w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił dlaczego orzekł jedynie w części żądania skarżącego określonego we wniosku z dnia 3 kwietnia 2013 r., który to zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, zgodzić się należy ze skarżącym, że organ odwoławczy naruszył art. 138, art. 107 w związku z art. 140 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ ma wynik sprawy. Powyższe uchybienie organu odwoławczego skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji bowiem nie rozstrzygnięto o całości istoty sprawy rozpatrywanej uprzednio przez organ I instancji.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się natomiast ze stanowiskiem organu odwoławczego co do zasadności odmowy wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe, ponieważ wydane w sprawie decyzje znajdują uzasadnienie w przepisie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, zastosowanym jako podstawa materialnoprawna decyzji.

Zgodnie z powołanym przepisem, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 - 8 i 12 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata.

Tak więc, prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego. Od tego dnia rozpoczyna się obliczanie niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za który przysługuje ekwiwalent. Skoro urlop wypoczynkowy funkcjonariuszowi Straży Granicznej przysługuje, stosownie do art. 86 ust. 1 powoływanej ustawy, corocznie, to na ustawowe trzy lata kalendarzowe, za które będzie przysługiwała mu ta należność składa się urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz w dwóch kolejnych poprzedzających go latach. Konstrukcja przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie pozostawia dowolności w zakresie oceny stanu faktycznego, interpretacji przepisu, czy też uznania administracyjnego. Koniecznymi przesłankami dla wydania prawidłowej decyzji o wypłacie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 118 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jest fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz fakt niewykorzystania przez niego urlopu za okres 3 lat wstecz. Wykluczona jest możliwość rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem innych przesłanek, niż przewidziane w tym artykule.

Zwrócić należy uwagę, że powyższe rozwiązanie koresponduje z treścią art. 87 ust. 4 powołanej ustawy, który wprowadza wymóg udzielenia funkcjonariuszowi zaległego urlopu za poprzedni rok kalendarzowy w pierwszych 3 miesiącach następnego roku. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził cezurę czasową umożliwiającą otrzymanie urlopu wypoczynkowego (także dodatkowego) w naturze. Celem urlopu wypoczynkowego jest regeneracja sił pracownika. Cel ten nie jest z pewnością realizowany, gdy funkcjonariusz kumuluje niewykorzystany urlop, aby po odejściu ze służby otrzymać ekwiwalentne świadczenie pieniężne w wysokości kilkumiesięcznego uposażenia. Takie działanie, choć przedstawia dla funkcjonariusza wymierną korzyść finansową, jest sprzeczne z istotą urlopu – jako prawnej instytucji gwarantującej funkcjonariuszowi prawo do odpoczynku. Aby takim praktykom zapobiec ustawodawca wprowadził ograniczenie czasowe w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej.

Skoro zatem skarżący został zwolniony ze służby w 2011 r., to ostatnimi trzema latami, o których mowa w przepisie art. 118 ust. 1 pkt 2 będzie jeszcze rok 2009 i 2010. Nie jest kwestionowane, że za te lata skarżącemu został wypłacony ekwiwalent.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie należy się za cały niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący funkcjonariuszowi do dnia zwolnienia ze służby lecz za urlop niewykorzystany w ściśle oznaczonym przedziale czasowym. Regulacja ta nie czyni żadnych wyjątków od tej reguły, a zatem obiektywne przyczyny braku możliwości wykorzystania urlopów zaległych sprzed trzech ostatnich lat nie mają wpływu na wysokość wypłacanego ekwiwalentu.

Dodać należy, że istota stosunku służbowego ma charakter szczególny, a jej wykonywanie i wynikające z tego tytułu prawa i obowiązki funkcjonariusza Straży Granicznej podlegają odrębnej od przepisów prawa pracy i prawa cywilnego regulacji ustawowej. Funkcjonariusz służb mundurowych nie jest bowiem pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz funkcjonariuszem państwowym wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt III AZP 27/92, OSNC 1993/9/141, wyrok SN z dnia 5 września 1991 r., sygn. akt I PRN 39/91, OSA 1992/10/3 i postanowienie SN z dnia 17 stycznia 1997 r., sygn. akt I PKN 66/96, OSNP 1997/20/401). Fakt ten powoduje, że nie ma w stosunku do niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy zawarta w art. 5 tegoż Kodeksu, a tym samym również przepisów prawa cywilnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 446/06). Zdaniem Sądu ustawa o Straży Granicznej nie zawiera generalnego odesłania do takich przepisów, w związku z czym przyjmuje się domniemanie zupełności regulacji stosunków służbowych objętych tą pragmatyką. Oznacza to zatem, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 118 ust. 1 pkt 2, z którego jednoznacznie wynika uprawnienie funkcjonariusza, związane ze zwolnieniem ze służby, do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, którego funkcjonariusz nie wykorzystał w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, jednakże nie więcej niż 3 lata wstecz od momentu zwolnienia z pełnienia służby.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. o sygnaturze akt K 1/08 orzekł o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją, co nie oznacza, że uznał on również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Pamiętać należy, że Sąd jest związany Konstytucją i ustawami. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki w sprawach o sygn. akt P 12/98, P 8/99, P 8/00, U 4/97, Sk 19/99), a zwłaszcza wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r., sygn. akt P 4/99 - w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. To podstawowe stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza przede wszystkim, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, jako że tryb kontroli został jednoznacznie ukształtowany przez samą ustawę zasadniczą. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie przysługuje moc obowiązująca (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt V CKN 1456/00, z dnia 23 sierpnia 1994 r., sygn. akt I PRN 53/94, OSNPiUS 1994, nr 11, poz. 179, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 548/06, LEX nr 275509).

W przywołanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa: "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe", za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Analiza uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że powyższe rozstrzygnięcie nie dotyczyło, jak to określił Trybunał Konstytucyjny: konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym - kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń. Skoro zatem rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczyło kwestii dochodzenia roszczeń i kwestii zakresu i terminów przedstawiania tych roszczeń, nie można było w żaden sposób uznać, że powyższy wyrok stanowi podstawę do uregulowania kwestii przedawnienia roszczeń skarżącego w sposób odmienny niż określony w art. 118 ustawy o Straży Granicznej (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1448/12).

Trzeba też podkreślić, że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do innej pragmatyki służbowej, tj. do ustawy o Policji, a nie do ustawy o Straży Granicznej. Przede wszystkim nie można zaś wykluczyć, że racjonalny ustawodawca celowo odmiennie w różnych formacjach (służbach) reguluje okresy przedawnienia roszczeń (w tym roszczeń z tytułu ekwiwalentu za urlop), biorąc pod uwagę zarówno specyfikę służby, możliwości budżetowe, rozmiar formacji i jej ważność w hierarchii zadań Państwa. Zauważyć też trzeba, że z uwagi na różnorodną specyfikę zadań i warunki służb formacje takie jak: Służba Graniczna, Policja, Wojsko Polskie, Straż Pożarna, ABW, funkcjonują w oparciu o odmienne akty prawne (pragmatyki), różnie kształtujące uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy. Zatem, powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego, odnoszący się do pragmatyki policyjnej per analogiam nie może wprost znaleźć zastosowania do innej służby - Straży Granicznej.

Oznacza to zatem, że zarówno Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jak i organ związany był przepisami ustawy o Straży Granicznej, w tym art. 118 ust. 1 pkt 2. Nie została zaś zanegowana przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjność tego przepisu. Ponadto podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że poszczególne służby państwowe nie są kategorią jednolitą. Każda z nich posiada inny charakter i zakres działalności (por. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Odrębności te uzasadniają występowanie zróżnicowania statusu oraz uprawnień funkcjonariuszy różnych służb.

Należy zgodzić się z organem, że przy zmianie przepisów, w przypadku braku przepisów intertemporalnych, pierwszeństwo ma zasada bezpośredniego działania prawa. Czyli przy braku przepisów przejściowych organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną stosując przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że znowelizowany przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej obowiązuje od 5 grudnia 2013 r., a ustawa nowelizująca z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) nie zawiera żadnych przepisów przejściowych i nie określa w sposób jednoznaczny, jakie przepisy będą obowiązywały w stosunku do funkcjonariuszy SG zwolnionych ze służby przed jej wejściem w życie.

Reasumując, wskazać należy, że chybiony jest zarzut skargi naruszenia zaskarżoną decyzją art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przyjęcie bowiem innego okresu obliczeniowego skutkowałoby wydaniem decyzji z naruszeniem tego przepisu.

Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia przepisów dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 4 listopada 2003 r. uznać należy za przedwczesne, bowiem skarżący nie udowodnił w ogóle zasadności prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W toku postępowania nie przedstawił żadnego przekonywującego dowodu świadczącego o nie wykorzystaniu przez niego urlopu wypoczynkowego za lata 2004/2005. Twierdzenia skarżącego są zaś sprzeczne z treścią podpisanych przez niego w dniu [...] stycznia 2010 r. i [...] lutego 2011 r. trzech kart ewidencji obecności za lata 2009 - 2011. Zniszczenie dokumentacji archiwalnej urlopowej potwierdzone protokołem z dnia [..] marca 2012 r. nastąpiło zgodnie z prawem. Organy Straży Granicznej nie miały więc obowiązku przechowywania dłużej wybrakowanych dokumentów urlopowych skarżącego. Powyższe miało też miejsce na ponad rok przed wystąpieniem skarżącego w dniu [...] kwietnia 2013 r. z wnioskiem, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie. Zasadą jest zaś wykorzystywanie urlopów zaległych przed bieżącym. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że wydatek ze środków publicznych musi być dokonany na podstawie konkretnego tytułu prawnego, a wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w innej sytuacji niż w razie rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku służbowego i nie wykorzystania urlopu stanowi naruszenie art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168).

Sąd nie dopatrzył się zaś naruszenia przepisów procesowych w stopniu, który mógł mieć wpływ na końcowy wynik sprawy, innych niż te których naruszenie wskazał już wyżej - w pierwszej części uzasadnienia wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy mając na uwadze powyższe wskazania i uwagi Sądu, wyda nowe rozstrzygnięcie co do całości istoty sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r., tj. zarówno odnośnie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak i równoważnika pieniężnego za umundurowanie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.