Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 876/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5 ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11  ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1-3, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33a
journal: Dz.U. 2012 poz 1173
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
article: art. 61, art. 45 ust. 1 w zw. z  art. 77 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 3, art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego A.K. kwotę 200 (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2012 r. A.K. wystąpił do "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących kontroli biletów, przeprowadzanych w pociągach Spółki, w tym:

1) o przesłanie wzorów identyfikatorów, o których mowa w art. 33a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), upoważniających do kontroli dokumentów przewozowych w pociągach dla wszystkich istniejących stanowisk związanych z kontrolą (konduktor, kierownik pociągu, rewizor, kontroler, itd.). Zainteresowany zaznaczył, by ww. wzory – w miarę możliwości technicznych – zostały mu udostępnione w kolorze;

2) o udzielenie informacji, jaka liczba osób (na dzień udzielenia odpowiedzi) posiada aktualne uprawnienie do kontroli biletów w pociągach z podziałem na poszczególne stanowiska (tj. liczba konduktorów, liczba kierowników pociągu, liczba rewizorów, itd.);

3) o podanie, w jaki sposób nadawane są numery służbowe (identyfikacyjne) osobom uprawnionym do kontroli biletów, tj. czy są one nadawane losowo, czy też istnieją jakieś zasady numeracji, a jeśli takowe istnieją, to jakie zakresy numeracji są używane, ilu cyfrowe są to numery, w jaki sposób są one nadawane (czy w zależności od miejsca zatrudnienia, czy stanowiska, itd.).

W związku z bezczynnością Spółki w zakresie udzielenia odpowiedzi na powyższy wniosek, A.K. uczynił ją przedmiotem swojej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wa 362/12 zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakreślonym terminie.

W wykonaniu powyższego wyroku, Spółka "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. wydała w dniu [...] marca 2013 r. decyzję nr [...], mocą której odmówiła A.K. udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że żądane przez zainteresowanego dane stanowią informacje techniczne, technologiczne, handlowe, organizacyjne przedsiębiorstwa i inne, posiadające wartość gospodarczą, a więc stanowią tzw. tajemnicę przedsiębiorstwa. Ujawnienie zatem, w ocenie Spółki, żądanych przez A.K. informacji podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W dniu [...] marca 2013 r. zainteresowany zwrócił się do "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł w nim, że zakwalifikowanie żądanych informacji, jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jest niesłuszne. Zaakcentował przy tym, że trudno jest mówić o tajemnicy przedsiębiorstwa szczególnie co do wzoru identyfikatora kontrolera, gdyż ten – stosownie do przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.) – musi być okazywany osobom kontrolowanym w pojeździe. W ten sposób osoba kontrolowana poznaje także numer widniejący na identyfikatorze, niebędący zatem – w ocenie wnioskodawcy – tajemnicą przedsiębiorstwa. Tym samym, zdaniem A.K., Spółka nieprawidłowo zastosowała art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na skutek powyższego wniosku, Spółka "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. podjęła decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], którą raz jeszcze odmówiła udostępnienia żądanej przez zainteresowanego informacji publicznej.

W motywach decyzji Spółka podniosła, że dla wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" konieczne jest zastosowanie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Skoro zatem, stosownie do tego przepisu, Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania danych informacji w tajemnicy, to nie mogą one podlegać upublicznieniu, zaś podstawę prawną odmowy w takiej sytuacji stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższą decyzję A.K. uczynił przedmiotem swojej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sformułowanej w dniu [...] kwietnia 2013 r. W jej uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również zarzucił Spółce pozorność uzasadnienia decyzji. W jego ocenie, Spółka nie wskazała bowiem, na jakiej podstawie i z jakiego powodu żądane informacje publiczne miałyby stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, ani też nie podała, w jaki sposób ich ujawnienie mogłoby wyrządzić Spółce szkodę. Jak wskazał skarżący, uznanie, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów, kwalifikować informację jako tajemnicę przedsiębiorcy, sprawiłoby, iż konstytucyjne prawo do informacji, ujęte w art. 61 ustawy zasadniczej Rzeczypospolitej Polskiej, stałoby się prawem martwym. W ocenie skarżącego, biorąc pod uwagę ww. przepis Konstytucji RP, konieczne jest takie wykładanie przepisów, które sprzyjać będzie dostępowi do informacji publicznej, zaś zawężająco potraktowane zostaną przesłanki odmowy jej udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę Spółka "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Ponadto zwróciła uwagę, że od 2005 roku w Spółce obowiązują regulaminy/instrukcje dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa (aktualnie uchwała Zarządu Spółki z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]), które swoim unormowaniem obejmują także żądane przez skarżącego informacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Ustrojowa doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli uzasadnia umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, bowiem Spółka "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3), zaś żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a zatem podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ww. ustawy). Kwestia ta została już wyczerpująco wyjaśniona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wa 362/12 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sporne natomiast jest zagadnienie zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, na którą składa się powód determinujący decyzję podjętą w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, w postaci tajemnicy przedsiębiorcy. W tym kontekście poczynione na wstępie rozważania natury ogólnej mają podstawowe znaczenie prawne, albowiem wskazany przez Spółkę powód odmowy wyłania zagadnienie relacji prawa do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej) ma charakter wyjątku od zasady. W myśl zatem reguł wykładni prawa – exceptiones non sunt extendendae – nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki zatem przemawiające, zdaniem Spółki, za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie.

Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie Spółka wskazanych obowiązków nie dopełniła.

Na uwagę zasługuje skąpy materiał dowodowy, jaki przedstawiono Sądowi. Wynikający z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy oznacza, że organ, którego akt lub czynność uczyniono przedmiotem skargi, jest zobligowany do przedłożenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy, jakie zostały zgromadzone w prowadzonym przez niego postępowaniu. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego aktu lub czynności, opiera się bowiem na dokumentach, które organ przedstawia jako akta sprawy, nie ma natomiast obowiązku wzywania organu do dostarczenia innych, brakujących dokumentów, jeśli te nie zostały włączone do akt sprawy, a powoływane są przez organ jako podstawa faktyczna decyzji. Brak dokumentów, które mają istotne znaczenie w sprawie, a które nie znajdują się w aktach, świadczy niewątpliwie o niekompletności materiału dowodowego, będącego podstawą podjętych rozstrzygnięć, to zaś wskazuje na uchybienia w gromadzeniu dowodów, zwłaszcza że w tym zakresie organ winien stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w tym art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Każda sprawa poddana kontroli sądowej, dla jej przeprowadzenia, wymaga, by w aktach sprawy znajdowały się te dokumenty, które stanowiły faktyczną podstawę dla podjętych rozstrzygnięć. Nawet jeśli – zdaniem Spółki – żądane informacje nie podlegają udostępnieniu stronie, winny zostać przedstawione Sądowi, jako niepodlegające udostępnieniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, celem dokonania ich oceny pod kątem przyczyny odmowy.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., że w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy – konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto podkreślenia wymaga wysoki poziom skomplikowania omawianej materii i stąd konieczność dołożenia przez Spółkę należytej staranności przy ocenie, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie przez Spółkę, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.

Spółka "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżoną decyzję oparła na art. 5 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Z tego względu konieczne jest odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się pierwsza z ww. ustaw, a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ww. ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia – mimo podobieństw – nie są tożsame. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Podkreślić należy, zdaniem Sądu, że tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez sąd administracyjny w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. uchwały Zarządu Spółki, jak w niniejszej sprawie).

Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Zastrzec w tym miejscu także należy, że przekonanie adresata decyzji co do istotności koniecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy musi nastąpić w uzasadnieniu wydawanego aktu, tak, aby realizowało ono dyspozycję art. 8 i art. 11 kpa.

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek stosować przepisy kpa bezpośrednio i w całej rozciągłości, co już wyżej zostało zaznaczone. Tym samym ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes obywatela (art. 7 kpa), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 kpa), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 kpa). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 kpa (zob. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 511-524). Podkreślić przy tym należy, że szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych.

W kontekście specyfiki regulacji określających dostęp do informacji publicznej istotne jest, że każda z żądanych przez wnioskodawcę informacji musi być rozważona przez Spółkę indywidualnie co do zasadności odmowy udostępnienia jej z uwagi na przesłanki wymienione w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego zaakcentowania wymaga wadliwość uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, jak również nie realizuje wyrażonej w art. 8 kpa zasady wzbudzania zaufania do organu oraz zasady przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, zasady ujętej w art. 11 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bowiem zdawkowe, ogólnikowe, noszące znamiona arbitralności. Nie wyjaśnia ono, dlaczego określone informacje, szczegółowo wskazane przez wnioskodawcę, Spółka uważa za objęte tajemnicą przedsiębiorcy; ograniczenie się w tym zakresie do przywołania stanowiska judykatury i doktryny, bez większego dostosowania do specyfiki konkretnej, analizowanej sprawy, nie stanowi wszak prawidłowego uzasadnienia.

Jak była mowa, przyczyny, dla których Spółka odmawia udzielenia informacji, muszą być obiektywne, zatem uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, jakie wysoce prawdopodobnie zaistniałyby na skutek udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, oraz negatywnych konsekwencji dla Spółki z nimi związanych. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest bowiem wartością autoteliczną, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie ustawy o dostępie do nich. Muszą być one zatem wskazane w uzasadnieniu, wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy, decyzji administracyjnej, w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. W innym przypadku, tak możliwość jej zaskarżenia przez stronę, jak i kontroli przez sąd administracyjny, jest iluzoryczna, co godzi w wartości konstytucyjne (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 184 ustawy zasadniczej RP).

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę także na inne uchybienia Spółki. W szczególności krytycznej oceny wymaga niezapewnienie stronie postępowania czynnego udziału w nim, w tym możliwości wypowiedzenia się przez A.K. co do zebranych przez Spółkę dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych przez stronę żądań. Stanowi to naruszenie art. 10 § 1 kpa, będącego przełożeniem na grunt postępowania administracyjnego zasady audi alteram partem, tj. prawa strony do bycia wysłuchaną. Zasada czynnego udziału strony, gwarantująca jej prawo wypowiedzenia się co do materiałów sprawy będących podstawą projektowanego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w pełni obowiązuje w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Kolejnym uchybieniem Spółki jest naruszenie przez nią, w zaskarżonej decyzji, dyspozycji art. 138 § 1 kpa. W jej osnowie stwierdzono bowiem, że "odmawia się udostępnienia informacji publicznej", gdy tymczasem tego typu rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć podejmowanych z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w trybie drugoinstancyjnym (odwoławczym).

Przechodząc do rozważań na gruncie prawnomaterialnym, Sąd zwraca uwagę, że Spółka w sprawie nie zastosowała prawidłowo dyspozycji art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, obejmując ograniczeniem na podstawie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy jednakowo wszystkie żądane informacje. Narusza to wymogi, wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasady proporcjonalności, i wskazuje na powierzchowne rozważenie sprawy przez Spółkę.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący żądał przesłania wzorów identyfikatorów, zgodnych z art. 33a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r.– Prawo przewozowe (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.), upoważniających do kontroli dokumentów przewozowych w pociągach dla wszystkich istniejących stanowisk związanych z kontrolą (konduktor, kierownik pociągu, rewizor, kontroler, itd.). Zgodnie z art. 33a ust. 1 ww. ustawy – Prawo przewozowe, przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu, może dokonywać kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu. Ustęp 2 ww. artykułu statuuje z kolei, że rzeczony identyfikator zawiera w szczególności: nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego; numer identyfikacyjny osoby dokonującej kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu; zdjęcie kontrolującego; zakres upoważnienia; okres ważności; pieczęć i podpis wystawcy (przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego). Stosownie do swojej nazwy, identyfikator służy oznaczeniu danej osoby, funkcjonariusza, pracownika, itd. Sensem przedmiotowej regulacji jest wyraźne oznaczenie osoby upoważnionej do kontroli osób lub bagażu – w imieniu przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego – co ma tym większe znaczenie, że osoba ta jest traktowana w świetle prawa jak funkcjonariusz publiczny (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 23 października 2003 r. o sygn. akt IV KK 265/02, "Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa" 2004, nr 2, poz. 17), zaś prawidłowość identyfikatora rzutuje na legalność podejmowanych przez kontrolera czynności (por. wyrok z 29 stycznia 2008 r. o sygn. akt IV CSK 452/07, "Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna" 2008, nr 4, poz. 111). Prawidłowy identyfikator, w rozumieniu art. 33a ust. 1 ustawy – Prawo przewozowe, pozwala zatem uniknąć poddawania się przez jednostki kontroli sprawowanej przez nieupoważnione osoby, co ma szczególne znacznie na tle art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, który wprost stwierdza, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą.

W ocenie Sądu, jest oczywiste, że aby osoba korzystająca z usług danego przewoźnika miała możliwość zweryfikowania, czy identyfikator osoby ją kontrolującej jest prawdziwy, prawidłowy i aktualny, to musi wiedzieć, a co najmniej móc sprawdzić, jak dokładnie wygląda identyfikator posiadający wskazane przymioty, a zatem jak kształtuje się jego właściwy wzór. Stanowi on informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a biorąc zatem pod uwagę regulację art. 33a ust. 1-3 i ust. 7-8 ustawy – Prawo przewozowe, w związku z określonymi tam istotnymi uprawnieniami kontrolera w stosunku do osób trzecich, jakie z upoważnieniem go (identyfikatorem) przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu wiąże ustawodawca, wzór identyfikatora nie może podlegać ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym bardziej, że pozostaje on w związku z wykonywaniem czynności z zakresu realizacji zadań publicznych (zob. zdanie drugie ww. art. 5 ust. 2 cyt. ustawy). Ochronie takiej mogą podlegać tylko te elementy wzoru, które nie są istotne z punktu widzenia weryfikacji zgodności z nim identyfikatorów kontrolerów (np. wzór użytkowy, techniczny do produkcji identyfikatorów); o nie skarżący w niniejszej sprawie nie wnosił. Należy także pamiętać, że ochrona interesu Spółki pozostaje zapewniona również w przypadku udostępnienia wzoru, a to na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. Nr 24, poz. 83 ze zm.) oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117 ze zm.). W tym względzie argumentacja Spółki nie może być uznana za prawidłową.

Odnosząc się do drugiej z żądanych przez A.K. informacji publicznych, tj. udzielenia informacji, jaka liczba osób (na dzień udzielenia odpowiedzi) posiada aktualne uprawnienie do kontroli biletów w pociągach dla poszczególnych stanowisk z tym związanych (tj. ilość konduktorów, ilość kierowników pociągu, ilość rewizorów, itd.), to Spółka powinna była wnikliwie przeanalizować, na czym polega wartość gospodarcza tej informacji, oraz w jaki sposób jej udzielenie rzutowałoby na sytuację ekonomiczną Spółki. Przekonujące rozważania w tym przedmiocie, o czym była wcześniej mowa, adresat decyzji powinien móc znaleźć w jej uzasadnieniu. Jeżeli Spółka w odpowiedzi na skargę wskazuje, że informacja ta "wpływa na skuteczne ściganie pasażerów podróżujących bez biletów", co ma mieć przełożenie na większe przychody dla Spółki, to już na etapie wydawania decyzji powinno być wskazane, na czym ten wpływ polega, jaki jest potencjalny zakres tego przełożenia, w czym się wyraża związek przyczynowo-skutkowy między liczbą kontrolerów, którą pozna osoba trzecia, a ich skutecznością w przeprowadzaniu kontroli. Dopiero bowiem przekonujące wyjaśnienie takiego przełożenia umożliwia legalne odwołanie się przez Spółkę do ochrony jej tajemnicy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli bowiem udzielenie informacji o liczbie kontrolerów obiektywnie mogłoby w zauważalnym stopniu negatywnie rzutować na efektywność sprawowanej przez nich kontroli, a co za tym idzie – wyniki finansowe Spółki, wówczas odmowa udostępnienia takiej informacji byłaby zasadna. Kluczowe jest zatem wyczerpujące i weryfikowalne wyjaśnienie tych relacji w uzasadnieniu decyzji.

Powyższe uwagi odnoszą się także do ostatniej żądanej przez skarżącego informacji publicznej, w postaci podania, w jaki sposób nadawane są numery służbowe (identyfikacyjne) osobom uprawnionym do kontroli biletów, tj. czy są one nadawane losowo czy też istnieją jakieś zasady numeracji, a jeśli takowe istnieją, to jakie zakresy numeracji są używane, ilu cyfrowe są to numery, jak są one nadawane, czy w zależności od miejsca zatrudnienia, stanowiska, itd. Jeżeli zatem ujawnienie tych informacji miałoby przełożenie na skuteczność kontroli osób korzystających z transportu Spółki, a co za tym idzie – na jej wyniki, to Spółka powinna to wyraźnie, niegołosłownie uprawdopodobnić i uargumentować w uzasadnieniu decyzji. Jeżeli zaś takiego związku nie jest ona w stanie przekonująco wykazać, wówczas przesłanka ochrony z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odpada i Spółka pozostaje zobligowana do udzielenia rzeczonych danych.

Konkludując, niewystarczające zatem jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy czy przedsiębiorstwa, bez wyraźnego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwala uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej czyni nieweryfikowalnym, poddając przez to w wątpliwość istnienie w niniejszej sprawie jakiejkolwiek tajemnicy.

Przedstawione w rozważaniach powody świadczą zarówno o uchybieniach procesowych, jak i nieprawidłowościach w stosowaniu prawa materialnego, dlatego też Sąd zdecydował o uchyleniu obu podjętych w sprawie decyzji.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, Spółka zobowiązana będzie do zastosowania się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego A.K. kwota 200 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu od skargi.