Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2167/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr. ) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych F. Spółki z o.o. w W., Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 160/13 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala obie skargi kasacyjne; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz P. Spółki z o.o. z siedzibą w P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. z dnia [...] maja 2012 r. i decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r.; stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] października

2011 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego oraz świadczeń udzielanych czasowo przez podstawowe wodne zespoły ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego nr [...] (ze Zbiornikiem J.).

Komisja konkursowa dokonała oceny 2 zgłoszonych ofert i na tej podstawie wybrana została oferta F. Sp. z o.o.

P. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, które Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalił i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Rozstrzygnięcie to zaskarżyło P. wnosząc w dniu [...] grudnia 2011 r. odwołanie, na skutek którego Prezes NFZ decyzją z [...] marca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] maja 2012 r., oddalił odwołanie w całości. Zaskarżoną decyzją

z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia

2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej lub u.s.o.z.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przypomniał, że Prezes NFZ, uchylając w całości decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania zalecił ustalenie i wyjaśnienie, m.in., na jakiej podstawie komisja konkursowa dokonała wyliczeń udziału procentowego czasu pracy lekarzy posiadających tytuł specjalisty

w dziedzinie medycyny ratunkowej i lekarzy, którzy ukończyli co najmniej drugi rok specjalizacji w dziedzinie medycyny ratunkowej, w łącznym czasie pracy wszystkich lekarzy wykazanych w ofercie odwołującego.

Zdaniem Sądu, oznacza to, że Prezes NFZ zalecił organowi I instancji dokonanie ustaleń i wyjaśnienie okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania przed komisją konkursową. W związku z tym WSA przypomniał, że stosownie do art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej Prezes NFZ rozpatruje odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zgodnie zaś z art. 154 ust. 7 u.s.o.z., w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa

w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 cytowanej ustawy.

W ocenie WSA, że uwzględnienie odwołania przez organ Funduszu II instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Sąd stwierdził, że jeżeli zatem organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2012 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, czym uwzględnił odwołanie skarżącej spółki z dnia 27 grudnia 2011 r., to spowodował swoją decyzją kasacyjną przekazanie sprawy do ponownego przeprowadzenia postępowania przez komisję konkursową. A zatem powołanie w podstawie rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie było prawidłowe, gdyż jak zasadnie podnosiło P., przeprowadzenia i rozstrzygnięcia konkursu ofert dokonuje komisja konkursowa (art. 139 ust. 4 i art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej), a nie dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ lub Prezes Funduszu. W rezultacie dalsze procedowanie i wydanie decyzji przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ i przez Prezesa Funduszu było, w ocenie Sądu, wadliwe.

W podstawie prawnej wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

II

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia oraz uczestnik postępowania F. Sp. z o.o.

Prezes NFZ zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i art. 154 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy

z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.) i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ

i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2012 r. oraz decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym

i prawnym ustalenia w zaskarżonym wyroku dotyczące naruszenia przez skarżący organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz:

- błędne przyjęcie, że podstawą prawną wydania przez organ II instancji decyzji

z dnia [...] marca 2012 r. był przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (str. 17 uzasadnienia wyroku) - mimo wcześniejszych ustaleń (str. 16 uzasadnienia wyroku), że był nim art. 138 § 2 k.p.a. - i decyzja ta, w ocenie sądu, skutkowała koniecznością zastosowania przez organ I instancji procedury określonej w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, choć właściwym było wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzji z dnia [...] maja 2012 r., a następnie w toku instancji przez Prezesa NFZ decyzji z dnia [...] listopada 2012 r.;

- błędne przyjęcie przez sąd orzekający, że organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uwzględnił odwołanie świadczeniodawcy (str. 17 uzasadnienia wyroku), choć decyzją tą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a oba rodzaje rozstrzygnięć nie są równoznaczne, co uznać należy za sprzeczne z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a.;

- niezgodne z treścią uchylonej przez sąd decyzji z dnia [...] marca 2012 r. przywołanie wytycznych organu II instancji kierowanych do organu I instancji (str. 16 uzasadnienia wyroku);

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 154 ust. 7

w zw. z art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że "(...) uwzględnienie odwołania przez organ Funduszu drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się

z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcie umowy o udzielanie świadczeń (...)", a tym samym w ocenie Sądu wyłączona została możliwość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia przez niego, co do istoty sprawy, choć żaden z przepisów art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie wyłącza stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a ust. 7 art. 154 jedynie wskazuje sposób postępowania w przypadku uwzględnienia odwołania, na skutek wydania merytorycznej decyzji uwzględniającej odwołanie - bez względu na to, czy została ona wydana przez organ I czy II instancji.

Podnosząc te zarzuty Prezes NFZ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz

o zasądzenie kosztów postępowania.

F. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi P. Sp. z o.o. mimo braku naruszenia przez Prezesa NFZ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie, że Prezes NFZ wydał decyzję z [...] marca 2012 roku w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zamiast w oparciu o art. 154 ust. 7 ustawy

o świadczeniach opieki zdrowotnej, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji dalsze procedowanie organów administracyjnych było wadliwe, w sytuacji gdy Prezes NFZ wydając decyzję z [...] marca 2012 roku, mimo iż oparł ją na niewłaściwej podstawie prawnej, tj. na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zamiast na art. 138 § 2 k.p.a., to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż organy administracji publicznej procedowały dalej w sposób prawidłowy wynikający

z art. 138 § 2 k.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi P. Sp. z o.o. mimo braku naruszenia przez Prezesa NFZ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie, że Prezes NFZ wydał decyzję z dnia [...] marca 2012 roku w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zamiast w oparciu o art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji dalsze procedowanie organów administracyjnych było wadliwe, w sytuacji gdy Prezes NFZ wydając decyzję z dnia [...] marca 2012 roku, mimo iż oparł ją na niewłaściwej podstawie prawnej, tj. na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zamiast na art. 138 § 2 k.p.a., to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż organy administracji publicznej procedowały dalej w sposób prawidłowy wynikający z art. 138 § 2 k.p.a.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi P. Sp. z o.o. mimo braku naruszenia przez Prezesa NFZ art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie,że Prezes NFZ wydał decyzję z dnia [...] marca 2012 roku w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zamiast w oparciu o art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji dalsze procedowanie organów administracyjnych było wadliwe, w sytuacji gdy Prezes NFZ wydając decyzję dnia [...] marca 2012 roku, mimo iż oparł ją na niewłaściwej podstawie prawnej, tj. na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zamiast na art. 138 § 2 k.p.a., to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż organy administracji publicznej procedowały dalej w sposób prawidłowy wynikający z art. 138 § 2 k.p.a., a art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie może samodzielnie stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia;

4. art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę rozstrzygnięcia Prezesa NFZ wydanego na skutek odwołania wniesionego od decyzji Dyrektora OW NFZ i tym samym naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, w sytuacji, gdy od chwili wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego do Dyrektora OW NFZ postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych staje się postępowaniem administracyjnym i do kolejnych jego etapów ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 138 k.p.a. określający rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, a ponadto art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie zawiera regulacji prawnej określającej prawne formy (rodzaje) rozstrzygnięć organu odwoławczego, a jedynie konsekwencje jednego rodzaju rozstrzygnięcia organu odwoławczego, tj. rozstrzygnięcia uwzględniającego odwołanie - zawsze jednak podstawą rozstrzygnięcia organu administracyjnego stosującego k.p.a. będzie art. 138 k.p.a. bez względu na dalsze konsekwencje rozstrzygnięcia wynikające z odrębnych przepisów;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi P. Sp. z o.o. i uchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie (Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ) art. 28 k.p.c. w zw. z art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, tj. niedopuszczenie przez organy administracyjne do udziału w sprawie F. Spółki z o.o. jako uczestnika postępowania na prawach strony, w sytuacji, gdy F. Sp. z o.o. jako podmiot, który wygrał postępowanie konkursowe powinien być uznany za stronę postępowania administracyjnego toczącego się na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, a jego niedopuszczenie do udziału w sprawie powinno skutkować stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzających stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego i niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i niewyjaśnienie, dlaczego F. Spółka z o.o. nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu jako uczestnik postępowania na prawach strony, w sytuacji, gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, w tym kontroli dokonywanych przez te organy ustaleń faktycznych, a następnie zobligowany jest do dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia, a prawidłowa ocena powyższego prowadzi do wniosku, że F. Sp. z o.o. jako podmiot, który wygrał postępowanie konkursowe powinien być uznany za stronę postępowania administracyjnego toczącego się na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, a jego niedopuszczenie do udziału w sprawie powinno skutkować stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzających stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Podnosząc te zarzuty F. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa NFZ P. Sp. z o.o. podniosła, że skarga ta podlega oddaleniu i powyższe twierdzenie umotywowała w uzasadnieniu pisma. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W związku ze skargą kasacyjną wniesioną przez F. Sp. z o.o., P. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Przechodząc do treści podstaw kasacyjnych złożonych skarg kasacyjnych stwierdzić trzeba, że skonstruowane zarzuty pozwalały na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Nie można ich było jednak uznać za usprawiedliwione.

W związku z tym, jak również wobec analizy sposobu, w jaki zarzuty skarg kasacyjnych zostały skonstruowane oraz uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych zarzutów łącznie, bowiem zarzucone w obu skargach kasacyjnych przepisy zarówno postępowania, jak i prawa materialnego zmierzają, w istocie, do zanegowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że istotą sporu, oprócz zarzutów natury merytorycznej wskazywanych przez skarżącą spółkę, było ustalenie, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, wykonując funkcję administracji publicznej naruszył przyznane mu ustawowo kompetencje, poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ w Ł. oraz nakazanie nią ponownego rozpoznania sprawy.

Odniesienie się do tak postawionej istoty sprawy wymaga poczynienia

w pierwszej kolejności uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Istotne w tym zakresie znaczenie mają zwłaszcza dwa przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. art. 152 i art. 154.

Stosownie do treści art. 152 ust. 1 u.s.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cytowanej ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.o.z. stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 154 ust. 4 i ust. 5 u.s.o.z.). W myśl ust. 6 i ust. 7 cytowanego przepisu, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanych skarg kasacyjnych, należy jeszcze raz przypomnieć, że wyłączną podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji było naruszenie przez organ odwoławczy – Prezesa NFZ, przy pierwotnym rozpoznaniu oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego skarżącego, przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 7 u.s.o.z. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, zamiast rozstrzygnięcia na tej podstawie prawno-procesowej w sposób kasacyjny i uwzględnienie odwołania P. Sp. z o.o. od rozstrzygnięcia konkursu.

Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie wydania ponownej decyzji przez organ I instancji.

Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w kilku swoich orzeczeniach, między innymi w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 (dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

NSA wyraził w powyższym wyroku pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika, że uwzględnienie dowołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania

w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Taki sposób procedowania niewątpliwie stanowi odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Omawiane kontrolne dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje

w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji argument skargi kasacyjnej, że w tej sprawie miałby zastosowanie przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest nietrafny, gdyż przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 u.s.o.z., który jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, czyli odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa NFZ, które wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu - przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Podobnie stwierdził NSA w wyroku

z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12 w odniesieniu do stosowania przepisu art. 154 ust. 7 u.s.o.z.

Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 u.s.o.z., a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a uchybienia organów obu instancji polegające na wydaniu decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ I instancji.

Zarzut, że zastosowanie przepisu art. 154 ust. 7 u.s.o.z. nie może prowadzić do pominięcia przepisów art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., również należało uznać za chybiony, gdyż jak to już wskazano wyżej przepis art. 154 ust. 7 u.s.o.z. jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie).

Brak było również przekonywujących argumentów w skardze o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10).

Omawiany przepis może stanowić także samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wiążący pogląd w tym zakresie został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 luty 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żadna z wyżej wskazanych okoliczności w tej sprawie nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niedopuszczenia do udziału w postępowaniu F. Sp.

z o.o. jako uczestnika postępowania na prawach strony nie znajduje podstaw, bowiem jeżeli chodzi o legitymację strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to niewątpliwie Spółka F. ją posiada i realizowała, czego dowodem jest złożenie przez nią skargi kasacyjnej. Natomiast odnosząc się do kwestii udziału Spółki F.

w postępowaniu administracyjnym, dodać należy, że wskazane przez P. Sp. z o.o. okoliczności sprawy powstały na etapie procedowania przed komisją konkursową i dały wyraz w uchyleniu przez Prezesa NFZ decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, na co w toku postępowania F. Sp. z o.o. nie miała najmniejszego wpływu.

Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji zasad sprawiedliwości społecznej

i demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania słusznego interesu strony nie znajdują również uzasadnienia, bowiem to właśnie utrzymywanie stanu wynikającego

z naruszenia prawa przez organ administracji należy uznać za naruszenie powyższych zasad, nie zaś próbę sanacji tego stanu.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U.

z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.