Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 928/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 5 i ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1308/14 w sprawie ze skargi P.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 25 kwietnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór usuniętych pojazdów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..]kwotę 1029 (tysiąc dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1308/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 25 kwietnia 2014 r. znak: [..]w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2014 r. nr [..] po rozpatrzeniu zażalenia P.K. na postanowienie Prezydenta Miasta [..]z dnia 13 listopada 2013 r. znak [..]w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór 17 pojazdów usuniętych z drogi w okresie od 4 lipca 2002 r. do 31 maja 2006 r. oraz od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 26 kwietnia 2010 r. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] podało, że postanowieniem z dnia 13 listopada 2013 r. Prezydent Miasta [..]umorzył postępowanie wszczęte na wniosek P.K. w części dotyczącej przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z drogi w okresie od 4 lipca 2002 r. do dnia 31 maja 2006 r. oraz od dnia 1 kwietnia 2010 r. do 26 kwietnia 2010 r. tj.: ([..]

Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 9 września 2010 r. P.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta [..]o odebranie znajdujących się w jego pieczy 115 pojazdów mechanicznych, 6 motocykli i 2 rowerów, które zostały usunięte z ulic miasta [..], a także uregulowanie należności za parkowanie tych pojazdów, zgodnie z uchwałami Rady Miasta [..]obowiązującymi w tym zakresie; wyjaśnił, że stosownie do art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. P 4/06 oraz z dnia 25 maja 2009 r. SK 54/08, na Prezydencie ciąży obowiązek wszczęcia stosownych postępowań mających na celu stwierdzenie przez sąd powszechny przejścia prawa własności przedmiotowych pojazdów na Skarb Państwa, i załączył zestawienie 115 pojazdów ze wskazaniem marki, modelu, nr rej., nr dyspozycji i daty przyjęcia.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [..]skarżący sprecyzował żądanie podając, że łączna przysługująca mu należność na dzień 1 września 2012 r. wynosi netto 921.509 zł; należność za holowanie każdego pojazdu w wysokości 100 zł netto oraz stawka dobowa za dozorowanie w wysokości 5 zł netto.

Organ ustalił, że P.K., prowadzący działalność gospodarczą "[..]", został wyznaczony do usuwania pojazdów z dróg i prowadzenia parkingu strzeżonego począwszy od dnia 1 czerwca 2006 r. w oparciu o zarządzenie nr 5053/06 Prezydenta Miasta [..] z dnia 30 maja 2006 r. obowiązujące od dnia 1 czerwca 2006 r. do 31 marca 2007 r. oraz zarządzenie nr 470/07 Prezydenta Miasta [..] z dnia 2 kwietnia 2007 r. obowiązujące od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 31 marca 2010 r. Wcześniej, tj. przed 1 czerwca 2006 r. jednostką wyznaczoną była M.B., prowadząca działalność pod firmą [..], a po dniu 31 marca 2010 r. do holowania pojazdów i prowadzenia parkingu [wyznaczony] został Z.P. prowadzący [..]" oraz P.P.prowadzący [..].

Organ podał, że wnioskodawca usuwał z drogi pojazdy również na podstawie umów z Policją. Pierwsza umowa z dnia 12 stycznia 2001 r. zawarta była z Komendą Miejską Policji w [..] na czas nieokreślony, a jej przedmiotem było usuwanie lub przemieszczanie pojazdów, a także ich parkowanie na parkingu strzeżonym w przypadkach określonych w art. 129 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W § 5 tej umowy przewidziano, że w przypadkach określonych w art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc usunięcia pojazdów pozostawionych w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub zagraża bezpieczeństwu, kierowanych przez osoby znajdujące się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu, kierowanych przez osoby nie posiadające przy sobie wymaganych dokumentów uprawniających do kierowania i używania pojazdu, zarejestrowanych lub czasowo dopuszczonych do ruchu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo zarejestrowanych za granicą, jeżeli kierujący nie okazał dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia, których stan techniczny zagraża bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego, powoduje uszkodzenie drogi albo narusza wymagania ochrony środowiska, przekraczających dopuszczalną masę całkowitą lub nacisk osi określone w przepisach ruchu drogowego, których stan wskazuje na to, że nie są używane, a także bez tablic rejestracyjnych, przedsiębiorca we własnym imieniu będzie wystawiać rachunek obciążający właściciela pojazdu oraz dochodzić zapłaty za usunięcie przemieszczenie lub umieszczenie pojazdu na parkingu strzeżonym (ust. 1). Zastrzeżono również, że umowa ta nie będzie stanowić podstawy do dochodzenia od Policji zapłaty za w/w rachunki, jeżeli egzekucja należności od właścicieli pojazdów okazała się bezskuteczna oraz w przypadku wyczerpania możliwości ustalenia właściciela pojazdu. Druga umowa zawarta została dnia 1 lipca 2003 r. i stosownie do § 9 obowiązywała przez czas określony - do dnia 30 czerwca 2004 r. Z § 7 umowy wynika, że płatność za świadczone usługi obciążała zleceniodawcę, czyli Komendę Wojewódzką Policji, w oparciu o wystawiony i przedłożony rachunek.

Dlatego też organ uznał, że koszty związane z parkowaniem pojazdów w latach 2001 - 2004 winna ponosić Policja. Natomiast odpowiedzialność Gminy Miasto [..]dotyczyć może tylko okresu od 1 czerwca 2006 r. do 31 marca 2010 r.

Pismem z dnia 3 października 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [..] poinformował organ pierwszej instancji, iż P.K. nie występował z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przejęcia 66 pojazdów, których dotyczyło zapytanie Prezydenta. Potwierdził to również w piśmie z dnia 10 lipca 2013 r., wyjaśniając, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w [..] nie wydał decyzji o przepadku na rzecz Skarbu Państwa pojazdów objętych wnioskiem strony.

W piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r. Zastępca Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji wyjaśnił, że umowa Policji z dnia 12 stycznia 2001 r. zawarta z P.K. dotyczyła usuwania i zabezpieczania pojazdów w trybie administracyjnym wynikającym z ustawy Prawo o ruchu drogowym, a umowa z dnia 1 lipca 2003 r. dotyczyła pojazdów zabezpieczonych do postępowań procesowych Policji. Policja nie posiada żadnych dokumentów związanych z w/w umowami, gdyż zgodnie z przepisami o archiwizacji, zostały one zniszczone w 2010 r.

Postanowieniem z dnia 13 listopada 2013 r. Prezydent Miasta [..] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek P.K. z dnia "10 sierpnia 2012r." w części dotyczącej przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z drogi w okresie od 4 lipca 2002 r. do 31 maja 2006 r. oraz od 1 kwietnia 2010 r. do 26 kwietnia 2010 r. w odniesieniu do 17 wymienionych pojazdów, które zostały usunięte z drogi przed wyznaczeniem P.K. na przechowawcę lub po upływie okresu obowiązywania zarządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r. znak [..]utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] stwierdziło, że problematykę usuwania pojazdów z dróg normują przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), a w szczególności art. 130a, który reguluje w sposób kompleksowy problematykę usuwania (ust. 1, 2 i 3), przemieszczania (ust. 3) i blokowania pojazdów (ust. 8). Pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy. Decyzję o usunięciu pojazdu z drogi podejmuje policjant (ust. 4 pkt 1), a w sytuacji określonej w ust. 1 pkt 1, 4 i 5 strażnik gminny (miejski) - ust. 4 pkt 2, albo osoba dowodząca akcją ratowniczą - ust. 4 pkt 3. W przypadkach wymienionych w ust. 1 i 2 art. 130a pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę i umieszczany na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (art. 130a ust.5c). Wysokość tych opłat ustala rada powiatu (art. 130a ust. 6). Wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty (ust. 7). Podstawę do odbioru pojazdu z parkingu stanowi zezwolenie, które wydaje podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu (§ 4 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 143, poz. 846), a § 6 ust. 1 pkt 2 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1377).

Organ wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 4 września 2010 r. nieodebranie takiego pojazdu przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznawało się za porzucenie pojazdu z zamiarem wyzbycia się. W takiej sytuacji pojazd przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy (art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Jednostka prowadząca parking strzeżony powinna powiadomić o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu (§ 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów). O przejęciu na rzecz Skarbu Państwa orzekał naczelnik właściwego urzędu skarbowego, który przed wydaniem orzeczenia powiadamiał właściciela pojazdu o wszczęciu postępowania w tym zakresie (§ 8 ust. 1 w/w rozporządzenia). Jednakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. P 4/06 stwierdził niekonstytucyjność cytowanego wyżej art. 130a ust. 10 ustawy w zakresie w jakim przepis ten dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu z art. 130a ust. 11 ustawy i art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji. W tej sytuacji na mocy art. 1 pkt 10 lit. a-c, j, k ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 z późn. zm.) dokonano zmiany treści art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 4 września 2010 r.

Zmiany te dotyczyły m.in. tego, że obecnie orzeka się o przepadku pojazdu usuniętego z drogi (w przypadkach określonych w tym przepisie) na rzecz powiatu. Dodany też został art. 130a ust. 10h ustawy, z którego wynika, że koszty związane, m.in. z przechowywaniem pojazdu ponosi co do zasady właściciel tego pojazdu, przy czym decyzję w tym przedmiocie wydaje starosta. Według dodanego art. 130a ust. 10f do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta. Wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie zaś z dyspozycją § 3 pkt 1 lit. a obowiązującego od 3 marca 2011 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 48, poz. 237) do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie: prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, stosuje się przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości, a więc przede wszystkim przepis art. 102 ustawy. Stosownie zaś do art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że P.K. prowadził działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu parkingu strzeżonego dla pojazdów samochodowych. W ramach tej działalności podejmował się usuwania z drogi pojazdów, które następnie przechowywał na prowadzonym parkingu depozytowym w [..] przy ul. [..]. Czynności te wykonywane były na podstawie umów cywilnoprawnych z Policją, a także na podstawie zarządzeń Prezydenta Miasta [..], który wyznaczył skarżącego jako jednostkę właściwą do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego.

Zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji dotyczy 17 pojazdów. We wszystkich tych przypadkach jako jednostkę właściwą do usunięcia pojazdu Policja wskazała P.K., prowadzącego [..], a jako miejsce przemieszczenia pojazdu - parking strzeżony na ul. [..]

Zdaniem Kolegium okoliczność, że żalący się podjął się wykonania dyspozycji Policji nie oznacza automatycznie, że dokonał usunięcia pojazdów i wykonywał dozór nad nimi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, co uprawniałoby go na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do dochodzenia w trybie administracyjnym zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi oraz wynagrodzenia za dozór tychże pojazdów. W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w sytuacji gdy właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

Zgodnie z art. 130a ust. 5 i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, pojazd był usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę i umieszczany na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Przepisy te utraciły moc z dniem 30 czerwca 2006 r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. K 23/04, który orzekł o ich niezgodności z art. 2 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wobec braku określenia przesłanek, którymi kierować się miał starosta, dokonując takiego wyznaczenia. W tej sytuacji ustawą nowelizacyjną z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 190, poz. 1400), która weszła w życie z dniem 19 października 2006 r., dodano do art. 130a ustępy 5a-5e, określające warunki, spełnienie których upoważniało starostę do wyznaczenia danego podmiotu do dokonania usunięcia i parkowania pojazdów. W obecnym stanie prawnym, stosownie do art. 130a ust. 5f ustawy usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Zgodnie zaś z obowiązującym ust. 5c art. 130a pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Podmiotami uprawnionymi do wydania dyspozycji przemieszczenia lub usunięcia pojazdu z drogi są: policjant, strażnik gminny (miejski) lub osoba dowodząca akcją ratowniczą (art. 130a ust. 4 pkt 1-3).

W świetle powyższych wyjaśnień, a w szczególności uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10, dla uznania istnienia stosunku administracyjnego łączącego przedsiębiorcę prowadzącego parking strzeżony z organami administracji publicznej, opierającego się na założeniu, że przedsiębiorca otrzyma wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych nań obowiązków, muszą być spełnione dwie przesłanki: nawiązanie takiego stosunku, poprzez władcze działania organów władzy publicznej polegające na usunięciu z drogi pojazdu w trybie przepisów art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym i umieszczenie go na parkingu wyznaczonym do tego celu przez właściwego starostę. Natomiast gdy dyspozycję usunięcia pojazdu wykonał podmiot niezobowiązany do tego przez starostę, to w takiej sytuacji nie doszło do powstania stosunku administracyjnego. Konsekwencją tego jest brak możliwości ubiegania się przez podmiot, który dokonał faktycznie usunięcia i przechowania pojazdu, zapłaty należności w drodze administracyjnoprawnej.

Organ stwierdził, że przyjmując pojazdy na parking w okresie od dnia 4 lipca 2002 r. do dnia 31 maja 2006 r. oraz od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 26 kwietnia 2010 r. żalący się, jako podmiot niewyznaczony przez starostę do realizacji zadań związanych z usuwaniem z drogi pojazdów, czynił to nie w ramach wykonywania obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, ale na zasadzie prowadzenia "zwykłego" parkingu. Skarżący nie mógł mieć wówczas podstaw prawnych do zakładania, że zostanie uznany za podmiot, o którym mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym (do dnia 30 czerwca 2006 r., art. 130a ust. 5 i 6 ustawy), nie wiązał go bowiem wówczas z organem administracji publicznej stosunek administracyjny związany z wykonywaniem dozoru w trybie w/w przepisów.

Słuszne jest zatem stanowisko organu pierwszej instancji, iż zwrot wydatków za dozorowanie pojazdów usuniętych z drogi i wynagrodzenie za dozór, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przysługuje tylko na rzecz podmiotu, który został wyznaczony przez starostę do usuwania pojazdów z drogi w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym i prowadzenia parkingu strzeżonego. Skoro zatem P.K. spełnił tę przesłankę tylko w okresie od dnia 1 czerwca 2006 r. do dnia 30 marca 2010 r., to żądane należności za dozorowanie dotyczyć mogą tylko pojazdów usuniętych z drogi w tym okresie.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 25 kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P.K.; zarzucając obrazę przepisów:

1) prawa formalnego - art. 1 pkt 1, art. 11, art. 65 § 1, art. 138 § 2 kpa a co za tym idzie art. 138 § 2 kpa - poprzez ich nie zastosowanie lub błędną wykładnię;

2) prawa materialnego - art. 129 ust. 2 pkt 10, art. 130a ust. 4 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z póź. zm.), art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr. 152, poz. 1018 z póź. zm.), oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z póź. zm.) - poprzez ich błędną wykładnię lub nie zastosowanie - wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż z akt sprawy wynika, że skarżący P.K. zawarł dwie umowy z Policją: dnia 12 stycznia 2001 r. "o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów" – na czas nieokreślony, oraz dnia 1 lipca 2003 r. o "świadczenie usług holowania i parkowania pojazdów zabezpieczonych dla potrzeb Policji" na czas określony – do dnia 30 czerwca 2004 r.

Następnie Sąd wskazał, że ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602) weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Art. 129 ust. 1 tej ustawy, znajdujący się w Dziale V - Kontrola ruchu drogowego, Rozdziale 1 - Uprawnienia Policji, stanowi, że czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań Policji; zgodnie natomiast z ust. 2 tej ustawy, policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1, jest uprawniony, m. in., do: ... 10) usuwania lub przemieszczania pojazdu: (a) pozostawionego w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub zagraża jego bezpieczeństwu, (b) kierowanego przez osobę znajdującą się w stanie nietrzeźwości lub stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu w innych sposób, (c) kierowanego przez osobę nie posiadającą przy sobie wymaganych dokumentów uprawniających do kierowania i używania pojazdu, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu w inny sposób, (d) jeżeli kierujący nie okazał dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia, (e) którego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego, powoduje uszkodzenie drogi albo narusza wymagania ochrony środowiska, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu w inny sposób, (f) przekraczającego dopuszczalną masę całkowitą lub nacisk osi, (g) utrudniającego prowadzenie akcji ratowniczej.

Dodać równocześnie należy, że art. 129 ust. 2 pkt 10 tej ustawy otrzymał obecne brzmienie: "10) usuwania lub przemieszczania pojazdu w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1-3," z dniem 1 stycznia 2002 r., bowiem z tym samym dniem został dodany art. 130a, który zasadniczo przejął tę regulację dotyczącą usuwania i przemieszczania pojazdów kompleksowo regulując usuwanie pojazdów z drogi oraz prowadzenie parkingu strzeżonego.

Art. 129 ust. 5 tej ustawy stanowił zaś, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w porozumieniu z Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej określi, w drodze rozporządzenia, tryb oraz jednostki i warunki ich współdziałania w zakresie: (1) zapewnienia sprawności ruchu, w szczególności przez nadzór nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem na koszt właściciela pojazdów: (a) pozostawionych w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub zagraża bezpieczeństwu, (b) kierowanych przez osoby znajdujące się w stanie nietrzeźwości lub stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdów w inny sposób, (c) kierowanych przez osoby nie posiadające przy sobie wymaganych dokumentów uprawniających do kierowania i używania pojazdu, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdów w inny sposób, (d) zarejestrowanych lub czasowo dopuszczonych do ruchu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo zarejestrowanych za granicą, jeżeli kierujący nie okazał dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia, (e) których stan techniczny zagraża bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego, powoduje uszkodzenie drogi albo narusza wymagania ochrony środowiska, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdów w inny sposób, (f) przekraczających dopuszczalną masę całkowitą lub nacisk osi określone w przepisach ruchu drogowego, (g) których stan wskazuje na to, że nie są używane, (h) bez tablic rejestracyjnych, (2) blokowania kół pojazdów w razie pozostawienia ich w miejscu, gdzie jest to zabronione, lecz nie utrudnia to ruchu lub nie zagraża bezpieczeństwu, (3) pilotowania pojazdów, których wymiary, masa lub nacisk osi przekraczają określone wielkości, (4) usuwania pojazdów utrudniających prowadzenie akcji ratowniczych.

Aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym było rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół ( Dz. U. Nr 5, poz. 64), które weszło w życie z dniem 12 lutego 2000 r. i utraciło moc przez uchylenie z dniem 11 września 2002 r. przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133), wydane na podstawie art. 50a ust. 5 i art. 130a ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół, jak wynika z § 1, określało tryb oraz jednostki i warunki ich współdziałania w zakresie, m. in... 1) zapewnienia sprawności ruchu, w szczególności przez nadzór nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem, na koszt właściciela, pojazdów: a) pozostawionych w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub zagraża bezpieczeństwu, ... . Stosownie zaś do § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, w zakresie, o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. a), współdziałają: (1) Policja, (2) straż gminna (miejska), (3) Straż Graniczna, (4) przedsiębiorcy wykonujący czynności usuwania lub przemieszczania pojazdów lub parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych. Policja, straż gminna (miejska), Straż Graniczna, podmioty zarządzające drogami oraz jednostki prowadzące akcje ratownicze przekazują, w formie pisemnej, dyspozycję usunięcia lub przemieszczenia pojazdu przedsiębiorcy wykonującemu czynności usuwania lub przemieszczania pojazdów, stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, zgodnie natomiast z jego § 4, współdziałanie przedsiębiorcy wykonującego usługi w zakresie usuwania lub przemieszczania pojazdów lub parkowania ich na parkingach strzeżonych z podmiotami, które wydały dyspozycję usunięcia lub przemieszczenia pojazdu, polega na sprawnym i szybkim wykonaniu dyspozycji lub przyjęciu pojazdu na parking, przy czym, usunięty pojazd umieszcza się na parkingu strzeżonym, prowadzonym przez przedsiębiorcę wykonującego usługi w zakresie usuwania lub przemieszczania pojazdów lub parkowania ich na parkingach strzeżonych, położonym możliwie najbliżej miejsca, z którego pojazd jest usuwany, stosownie do § 8 ust. 1 tego rozporządzenia.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, komendant powiatowy Policji zawiera umowy z przedsiębiorcami, którzy, na podległym mu terenie, będą wykonywać czynności usuwania lub przemieszczania pojazdów lub parkowania ich na parkingach strzeżonych na podstawie dyspozycji Policji, straży gminnej (miejskiej), Straży Granicznej, podmiotów zarządzających drogami oraz jednostek prowadzących akcje ratownicze, w zakresie określonym w tym rozporządzeniu, a zgodnie z ust. 3 tego rozporządzenia, straż gminna (miejska), Straż Graniczna, podmioty zarządzające drogami oraz jednostki prowadzące akcje ratownicze mogą zawierać umowy z przedsiębiorcami, którzy będą wykonywać czynności usuwania lub przemieszczania pojazdów lub parkowania ich na parkingach strzeżonych na podstawie dyspozycji, odpowiednio, straży gminnej (miejskiej), Straży Granicznej, podmiotów zarządzających drogami oraz jednostek prowadzących akcje ratownicze, w zakresie określonym w niniejszym rozporządzeniu. Przepisy ust. 2 stosuje się odpowiednio, stosownie zaś do § 4 tego rozporządzenia, ramowy wzór umowy o współdziałaniu stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia.

Z dniem 10 września 2002 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133), wydane na podstawie art. 50a ust. 5 i art. 130a ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, przy czym art. 130a dodany został przez art. 1 pkt 86 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 129, poz.1444) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2002 r. Art. 130a ust. 5 tej ustawy stanowił, że w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę, a ust. 6 - usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie.

Z dniem 4 września 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018), która w art. 12, zmienionym przez art. 6 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 225, poz. 1466), który wszedł w życie z dniem 30 grudnia 2010 r., stanowiła, że: "1. Postępowania w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, nie zakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się, a sprawy przekazuje właściwym starostom. Przepis art. 11 stosuje się odpowiednio. 2. W przypadkach, w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, przepis art. 11 stosuje się odpowiednio."

Dodatkowo Sąd I instancji podniósł, że od dnia 27 lutego 2009 r. obowiązuje ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.), która określa zasady współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (art. 1 ust. 1). Przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym (art. 1 ust. 2). Podmiotem publicznym jest jednostka sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, natomiast partnerem prywatnym, stosownie do art. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 tej ustawy, jest przedsiębiorca. Z piśmiennictwa dotyczącego tej ustawy wynika, że w partnerstwie publiczno-prawnym główny węzeł łączący partnerów tworzy cywilnoprawna umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Przedmiotem takiej umowy jest przedsięwzięcie służące realizacji zadania publicznego, która to realizacja zakłada przeniesienie na partnera prywatnego obowiązku wykonania określonego przedsięwzięcia, jednakże odpowiedzialność publiczno-prawna w tym zakresie ciąży niezmiennie na podmiocie publicznym.

Zdaniem Sądu I instancji, ze skutecznym żądaniem ustalenia i przyznania w trybie administracyjnym wynagrodzenia za dozór może wystąpić nie tylko podmiot prowadzący parking wyznaczony przez starostę na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, ale również podmiot będący stroną umowy o współdziałaniu w zakresie parkowania pojazdów, o której mowa w § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Komendant powiatowy Policji zawiera umowy z przedsiębiorcami, którzy, na podległym mu terenie, będą wykonywać czynności usuwania lub przemieszczania pojazdów lub parkowania ich na parkingach strzeżonych na podstawie dyspozycji Policji, straży gminnej (miejskiej), Straży Granicznej, podmiotów zarządzających drogami oraz jednostek prowadzących akcje ratownicze, w zakresie określonym w niniejszym rozporządzeniu, a straż gminna (miejska), Straż Graniczna, podmioty zarządzające drogami oraz jednostki prowadzące akcje ratownicze mogą zawierać umowy z przedsiębiorcami, którzy będą wykonywać czynności usuwania lub przemieszczania pojazdów lub parkowania ich na parkingach strzeżonych na podstawie dyspozycji, odpowiednio, straży gminnej (miejskiej), Straży Granicznej, podmiotów zarządzających drogami oraz jednostek prowadzących akcje ratownicze, w zakresie określonym w niniejszym rozporządzeniu), przy założeniu trwania stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z realizowania takiej umowy.

W ocenie Sądu I instancji, z przytoczonych wyżej przepisów prawnych wynika, że usuwanie pojazdów z drogi i dalsze postępowanie z tymi pojazdami jest wykonywaniem zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym przez podmioty publiczne (przez organy administracji publicznej) przy pomocy, czyli z udziałem podmiotów (partnerów) prywatnych. Nie budzi wątpliwości, że ze skutecznym żądaniem ustalenia i przyznania w trybie administracyjnym wynagrodzenia za dozór może wystąpić nie tylko podmiot prowadzący parking wyznaczony przez starostę, ale również podmiot umowy o współdziałaniu w zakresie parkowania pojazdów, przy założeniu istnienia stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z obowiązywania takiej umowy i jej realizowania, bowiem umowa taka przekazuje podmiotowi prywatnemu część władztwa administracyjnego przez wykonywanie zadań publicznych, co dla strony umowy jest obowiązkiem ustawowym i niezbywalnym.

Skoro z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie zmiana ustawy Prawo o ruchu drogowym, która powierzyła kompetencje wyznaczania jednostki właściwej do usuwania pojazdów z drogi oraz parkingu strzeżonego starostom, to nie oznacza, że umowy o współdziałaniu zawarte na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów wygasły, jeśli były realizowane. Natomiast od dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych do zmienionej od dnia 1 stycznia 2002 r. ustawy Prawo o ruchu drogowym, tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 134, poz. 1133), co zgodnie z § 12 rozporządzenia nastąpiło 11 września 2002 r., komendanci powiatowi Policji nie mieli kompetencji do zawierania umów o współdziałaniu w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich parkowania - zadanie to ustawa powierzyła starostom.

Sąd I instancji zauważył, że do nawiązania stosunku administracyjnego pomiędzy Skarbem Państwa, a podmiotem prowadzącym parking strzeżony mogło dojść w niniejszej sprawie w wyniku zawarcia umowy z Policją lub wyznaczenia parkingu przez starostę i to wówczas, gdy parking spełniał określone kryteria. Umieszczenie pojazdów w trybie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie może następować na jakikolwiek parking, lecz jedynie na parking prowadzony przez podmiot do tego zadania wyznaczony przez określone organy.

W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie było przedwczesne, zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 105 § 1 K.p.a., bowiem organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], zaskarżając go w całości zarzuciło mu naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz z art. 7, 77 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy postanowienie to nie zawierało wad, a organ należycie ustalił stan faktyczny sprawy;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na błędnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez brak wskazania w jego treści wytycznych, jakimi ma kierować się organ administracji ponownie rozpoznając sprawę, co jest niezwykle istotne ze względu na określenie zakresu ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz związanie zarówno organu, jak i stron postępowania określonymi przez sąd wytycznymi;

3) art. 151 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy istniały przesłanki do oddalenia skargi.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. w zw. z § 10 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. Nr 5 poz. 64 ze zm.) oraz w związku z art. 130a ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. i § 2 ust. 1 pkt 6, § 3 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 ze zm.), a także w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 129 poz. 1444), polegające na uznaniu, że po dniu 1 stycznia 2002 r. ze skutecznym żądaniem ustalenia i przyznania w trybie administracyjnym wynagrodzenia za usuwanie z dróg i dozór pojazdów może wystąpić nie tylko podmiot prowadzący parking wyznaczony przez starostę, ale również podmiot będący stroną umowy o współdziałaniu w zakresie parkowania pojazdów, zawartej z Komendantem Powiatowym Policji, bowiem umowy te nie wygasły do dnia 1 stycznia 2002 r.;

2) art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 129 poz. 1444) poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do uznania, iż umowy o współdziałaniu w zakresie parkowania pojazdów, zawarte w oparciu o art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001r. nie wygasły z dniem 1 stycznia 2002r.;

3) art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno- prywatnym (Dz. U. z 2009r. Nr 19, poz. 100 ze zm.) poprzez uznanie, że do stosunku łączącego podmiot wyznaczony do wykonywania zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i umieszczania ich na wyznaczonym parkingu strzeżonym (podmiot wyznaczony przez starostę lub wyznaczony poprzez zawarcie w 2001 r. i w 2003 r. umowy o współdziałaniu z Komendantem powiatowym Policji) z organami administracji publicznej stosuje się przepisy ustawy o partnerstwie publiczno- prywatnym.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół, w zakresie w jakim dawały Komendantom powiatowym Policji uprawnienie do zawierania umów z przedsiębiorcami, którzy, na podległych im terenach, wykonywać mieli czynności usuwania lub przemieszczania pojazdów lub parkowania ich na parkingach strzeżonych, okazały się sprzeczne z przepisami art. 130a ust. 5 i 6 Prawa o ruchu drogowym, a zatem rozporządzenie to w tej części utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2002 r. W konsekwencji tego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2002r. wygasły umowy zawarte na podstawie powyższego rozporządzenia.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, błędne jest zatem stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż umowy te - jeśli były realizowane - obowiązywały do dnia 11 września 2002 r., a więc do daty wejścia w życie nowego rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 ze zm). Na podstawie art. 5 w związku z art. 1 pkt 86 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 129, poz. 1444) od dnia 1 stycznia 2002 r. to starosta został podmiotem uprawnionym do wyznaczania jednostek usuwających pojazdy z drogi oraz prowadzących parkingi, na których umieszcza się te pojazdy.

W ocenie SKO, umowy zawarte przez Pana P.K. tj. umowa z dnia 12 stycznia 2001r. zawarta z Komendą Miejską Policji w [..] na czas nieokreślony, a także druga umowa z dnia 1 lipca 2003r. zawarta na czas określony do dnia 30 czerwca 2004r. nie stanowią podstawy do uznania, iż P.K. był podmiotem wyznaczonym do usuwania pojazdów z dróg i parkowania ich na parkingu strzeżonym. Pierwsza z tych umów zawarta została wprawdzie na zasadach wynikających z art. 129 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. Nr 5 poz. 64), jednakże wygasła z dniem 1 stycznia 2002r., a więc jeszcze przed zholowaniem przez P.K. pierwszego samochodu z listy 17 pojazdów objętych niniejszym postępowaniem, co miało miejsce w dacie 4 lipca 2002 r. Również drugiej umowy z dnia 1 lipca 2003 r. nie można uznać za czynność wyznaczającą P.K. na podmiot uprawniony do usuwania i przechowywania pojazdów. Umowa ta została bowiem zawarta nie tylko po wejściu w życie nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym tj. po 1 stycznia 2002 r., ale nawet po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133), co miało miejsce w dniu 11 września 2002 r. Ponadto z akt sprawy tj. wyjaśnień Zastępcy Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji zawartych w piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r., wynika, że umowa Policji zawarta z P.K. 1 lipca 2003 r. dotyczyła pojazdów zabezpieczonych do postępowań procesowych Policji, co oznacza, iż nie dotyczyła ona realizacji zadań określonych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Skarżący kasacyjnie organ dodał również, że wbrew wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku nie wskazuje, jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione i jakich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ zaniechał. W oparciu o zaskarżony wyrok trudno jest wywieść, jakich jeszcze rzeczywiście znaczących ustaleń faktycznych wymagałaby niniejsza sprawa od organów obu instancji. W ocenie Kolegium postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny i szczegółowy, co znalazło odzwierciedlenie w aktach postępowania. Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości Sądu, a na jego podstawie organ wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Trudno zatem uznać, że wydane w sprawie postanowienie SKO w [..] jest przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona.

Ma rację skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] twierdząc, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z wymienionym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wymogu zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, należy zauważyć, że te elementy uzasadnienia muszą pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji sposobu, w jaki sąd orzekający doszedł do wniosku o zgodności bądź niezgodności ocenianej decyzji z prawem, tj. zbadanie, czy sąd nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Przede wszystkim w uzasadnieniu winna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., II OSK 632/05). Uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2006 r., II OSK 1109/05).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi wniosku, że nie wyjaśnia ono podstawy uwzględnienia skargi na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Na stronie 21 uzasadnienia Sąd stwierdza " w świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżone postanowienie było przedwczesne, zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 i art. 105 § 1 K.p.a., bowiem organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ". Sąd nie wyjaśnia jednak na czym polegało naruszenie przepisów K.p.a. oraz czego nie ustalił organ. Brak ten uniemożliwia organowi zastosowanie się do wyroku, a wcześniej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poznanie motywów jakimi kierował się Sąd I instancji uwzględniając skargę. Zarzucanie organowi, że nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy jest tym bardziej niezrozumiałe, że w oparciu o stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wyraził pogląd, zgodnie z którym P.K. należy się wynagrodzenie za dozór pojazdów, także za okres nie objęty zarządzeniami Prezydenta Miasta [..]z dnia 30 maja 2006r. i z dnia 2 kwietnia 2007r. Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a jedynie Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organów w przedmiocie możliwości przyznania wynagrodzenia za czas, w którym dozór faktycznie był wykonywany na podstawie umów zawartych przez P.K. z Policją.

Zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie " rozpatrując sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi, jednakże w pierwszej części dotyczące właściwości " w żadnym wypadku nie można uznać za wytyczne dla organu co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie pojmuje co ma na myśli Sąd I instancji mówiąc o właściwości, ponieważ wcześniej w uzasadnieniu wyroku kwestia ta w ogóle nie jest poruszana. Nie wiadomo też o jakie uwagi chodzi Sądowi, skoro uzasadnienie wyroku sprowadza się do przedstawienia stanu prawnego sprawy i wyrażenia własnego poglądu prawnego, co do zasadności żądania przez P.K. wynagrodzenia za dozór nad pojazdami w okresie od dnia 4 lipca 2002r do dnia 31 maja 2006r. oraz od dnia 1 kwietnia 2010r do dnia 26 kwietnia 2010r.

Niezrozumiałe jest również odwoływanie się przez Sąd I instancji do przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno – prawnym (Dz. U Nr. 19 poz.100 ze zm. ). Ma rację skarżący kasacyjnie ( zarzut opisany w pkt. 3 podstawy materialnej skargi ), że ustawa ta nie znajduje w sprawie zastosowania. W sprawie nie mamy przecież do czynienia ze wspólną realizacją przedsięwzięcia opartego na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Umowy zawarte przez P.K. z Policją nie maja nic wspólnego z umową o partnerstwie publiczno – prawnym w rozumieniu art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy. Późniejsza z zawartych umów jest typową umową zlecenia. Pierwsza umowa stanowi natomiast umowę o współdziałaniu w rozumieniu § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania kół.

Z tych względów zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej przedstawiony w jej pkt. I ppkt.3.

Przechodząc do oceny pozostałych dwóch zarzutów dotyczących naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje następujący pogląd prawny.

Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji co do tego, że po dniu 1 stycznia 2002r. umowy zawarte na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania kół nie wygasły. Zmiana przepisów dokonana ustawą z dnia 6 września 2001r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym spowodowała, że nie można już było zawierać umów na podstawie § 10 rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2000r., albowiem stosownie do dodanego art. 130a ust. 5 i 6 " w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę. Usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustala rada powiatu".

W dacie usunięcia pierwszego z 17 samochodów, których dotyczy zaskarżone postanowienie tj. 4 lipca 2002r. niewątpliwie do usuwania pojazdów uprawnione były wyłącznie jednostki wyznaczone przez starostę. Zmiana z dniem 1 stycznia 2002r. stanu prawnego nie miała jednak wpływu na postanowienia umowy zawartej w dniu 12 stycznia 2001r., pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [..] , a firmą P.K.. Oznacza to, że jeżeli w ramach tej umowy przedsiębiorca usuwał pojazdy i przechowywał je, to należy mu się stosowne wynagrodzenie. Jak wynika z przywołanej umowy doprowadziła ona do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, którego treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych, w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach – art. 129 ust. 1 i ust. 2 pkt. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym - w brzmieniu do dnia 1 stycznia 2002r.

Inaczej przedstawia się natomiast kwestia dotycząca umowy zawartej w dniu 1 lipca 2003r., którą Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił identycznie jak umowę z dnia 12 stycznia 2001r. Umowa z dnia 1 lipca 2003r. dotyczy holowania i parkowania pojazdów zabezpieczonych dla potrzeb Policji, a nie realizacji celów wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym. Inny jest też jej charakter ( umowa zlecenia ). Zgodnie z § 10 tej umowy spory wynikłe w trakcie realizacji umowy podlegają kognicji sądów powszechnych na podstawie przepisów Kodeksu Cywilnego. Oznacza to, że rację ma skarżący kasacyjnie, twierdząc że nie istniały podstawy prawne do rozstrzygania przez organ sprawy w części związanej z umową z dnia 1 lipca 2003r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę dokona kontroli zaskarżonego postanowienia uwzględniając przedstawione wyżej uwagi i oceni czy i w jakim zakresie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji w odniesieniu do umowy z dnia 1 lipca 2003r. uwzględni jej cywilnoprawny charakter, skutkujący bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w tej części. Natomiast w odniesieniu do umowy z dnia 12 stycznia 2001r. ustali ( o ile okaże się to możliwe ), które z pojazdów wskazanych w zaskarżonym postanowieniu zostały usunięte z drogi w wykonaniu tej umowy. Z uwagi na to, że umowa z dnia 1 lipca 2003r. wygasła z dniem 30 czerwca 2004r., powyższe ustalenie powinno dotyczyć wyłącznie pojazdów wymienionych w pkt. 1 do 11 postanowienia z dnia 13 listopada 2013r.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 P.p.s.a.