Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2606/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej M. B. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] maja 2021 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", odmówił wyłączenia stosowania wobec M. B. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ nadmienił, iż M. B. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Funkcjonariuszka przedstawiła przebieg swojej służby. Wskazała, że służbę na rzecz totalitarnego państwa pełniła krótkotrwale, jak również posiadała negatywną opinię wśród ówczesnych przełożonych. Skarżąca pełniła swoją służbę po dniu 12 września 1989 r. wzorowo, z narażeniem zdrowia i życia. Podkreśliła również, że za swoją służbę była wielokrotnie nagradzana, między innymi "Srebrnym Medalem Zasługi" oraz "Srebrną Odznaką Zasłużony Policjant".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn., akt II SA/Wa 1989/18 oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Strona złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2247/19 uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję administracyjną.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że M. B. została zwolniona ze służby z [...] Komendy [...] Policji w dniu [...] lipca 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – stanowiącego informację o przebiegu służby wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] września 1986 r. do dnia [...] czerwca 1989 r., tj. 2 lata, 9 miesięcy i 8 dni. Ustalono, że całkowity okres służby strony wynosi 19 lat 10 miesięcy i 7 dni (od dnia [...] września 1986 r. do dnia [...] lipca 2006 r.). Z kopii akt osobowych nie wynika, aby strona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant [...] Policji w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że M. B. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawczyni wynika, że w trakcie służby w Policji ww. zajmowała kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miała podwyższane uposażenie, była awansowana w stopniu, otrzymywała nagrody pieniężne, a także była pozytywnie opiniowana. Nie stwierdzono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Z przedmiotowego pisma wynika, że charakter wykonywanych zadań w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takiej sytuacji.

Organ nadmienił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej, organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Organ podniósł, iż projekt ustawy w którym określono procentowo krótkotrwałość służby (20%) nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle powyższego, zdaniem organu, rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

W oparciu o wykładnię językową wskazano, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, , uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały, skrupulatny (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza.

Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Organ podkreślił, że samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister podkreślił, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że całkowity okres służby M. B. wynosi 19 lat 10 miesięcy i 7 dni. W sytuacji, w której służba zainteresowanej była pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat 9 miesięcy i 8 dni, czyli przez około 13% całego okresu służby, to nie można mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie trzyletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W związku z powyższym nie zaistniała jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez M. B. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Tym samym uznano, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister zauważył też, że świadczenie emerytalne wypłacane stronie nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn.zm.).

Odnosząc się do kwestii wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnego przypadku, organ wskazał, że na przełomie 1988/1989 r. rozpoczął się proces niszczenia akt dotyczący działania SB, który służył zacieraniu dowodów przestępczych działań. Z powyższej przyczyny utrudnione jest ustalenie zakresu pracy, jak i realizacji zadań poszczególnych funkcjonariuszy ww. formacji.

W kontekście analizy wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnego przypadku organ stwierdził, iż M. B. była świadoma przyjęcia jej do służby w Departamencie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (o czym świadczy raport z dnia [...] marca 1987 r. – karta 0033 sygn. akt [...]) – "Uprzejmie proszę Towarzysza Dyrektora o wyrażenie zgody na przeniesienie do Departamentu [...] MSW. Prośbę swoją motywuję tym, iż na nowym stanowisku pracy miałabym bieżący kontakt z językiem rosyjskim poprzez dokonywanie licznych tłumaczeń i prowadzenie rozmów służbowych w zakresie problematyki operacyjnej i wymiany zagranicznej z oficerami KGB ZSRR oraz z innymi przedstawicielami bratnich służb. (...) Zaproponowane stanowisko w pełni mnie satysfakcjonuje, gdyż wiedza moja oraz znajomość języka rosyjskiego byłaby w pełni wykorzystana dla dobra służby."

Minister wyjaśnił, iż zadaniami Departamentu [...] MSW była inwigilacja i zwalczanie szeroko rozumianej opozycji politycznej, współdziałania z innymi jednostkami MSW, WSW, służbami bezpieczeństwa krajów socjalistycznych i instytucjami centralnymi. Na mocy zarządzenia organizacyjnego nr 407/org. Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 sierpnia 1989 r. z dniem 1 września 1989 r. w miejsce Departamentu [...] zorganizowano Departament Ochrony Konstytucyjnego Porządku Państwa MSW. Organ wskazał, iż przykładowa struktura Departamentu [...] z 1971 r. wyglądała następująco: Kierownictwo Departamentu, Inspektorat przy Kierownictwie Departamentu, Grupa do Zadań Specjalnych "Z" (opracowywanie koncepcji i instrukcji do działania Służby Bezpieczeństwa w sytuacjach poważnego zagrożenia w obiektach zamkniętych i na terenie otwartym oraz organizowanie w tym zakresie szkolenia pracowników), Grupa do Zadań Specjalnych "D" (działania informacyjno-dezinformacyjne w stosunku do ośrodków antykomunistycznych oraz wrogich grup i osób w kraju), Wydział I (opracowywanie informacji i analiz politycznooperacyjnych), Wydział II (zwalczanie terroru i zorganizowanej działalności antypaństwowej: pisanej, rozpracowanie osób o poglądach dogmatycznych, maoistowskich, socjaldemokratycznych, trockistowskich i nacjonalistycznych oraz osób i grup wywodzących się z ugrupowań tradycyjnych i byłego podziemia), Wydział [...] (zwalczanie dywersji ideologiczno-politycznej ze szczególnym uwzględnieniem Radia Wolna Europa), Wydział IV (zwalczanie elementów rewizjonistycznoliberalnych oraz ochrona środowisk naukowych, twórczych, kulturalnych i młodzieżowych przed dywersyjną penetracją "Kultury" paryskiej), Wydział V (szeroko rozumiana ochrona rolnictwa i przemysłu), Wydział VI (ochrona kluczowych gałęzi gospodarki). Zmiany wynikłe z przekazania części obowiązków Departamentu 111 do Departamentu [...] A zaowocowały wydaniem Zarządzenia nr 025/79 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 czerwca 1979 r. w sprawie zakresu działania i organizacji Departamentu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Lata osiemdziesiąte i wzmożona walka z opozycją przyniosły rozrost wydziałów omawianej jednostki. Na mocy zarządzenia organizacyjnego nr 0123/org. Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 października 1988 r. Departament [...] składał się z dwunastu wydziałów (łączny stan etatowy 212 funkcjonariuszy) oraz siedmiu funkcjonariuszy na etacie niejawnym 060/66 {Historyczno-Prawna Analiza Struktur Organów Bezpieczeństwa Państwa w Polsce Ludowej (1944-1990). Zbiór studiów. – Instytut Pamięci Narodowej Komisja ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, pod redakcją Adriana Jusupovicia i Rafała Leśkiewicza}.

Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że w trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa stronie przyznano z dniem [...] stycznia 1988 r. dodatek specjalny w wysokości 1000 zł. (karta 0035 sygn. akt [...]). W uzasadnieniu dotyczącym przyznania ww. składnika uposażenia wskazano, że ww.: "Z powierzonych obowiązków wywiązuje się dobrze, szybko się w nie wdrożyła oraz zaadoptowała w nowym środowisku. Wykazuje aktywną postawę. W lutym 1988 r. w ramach przeszkolenia resortowego złożyła egzamin na chorążego. (...) W 1988 r. została przyjęta w poczet kandydatów PZPR."

Zaangażowanie ww. w pracę na rzecz totalitarnego państwa wskazano również w opinii służbowej za okres od dnia [...] maja 1987 r. do dnia [...] lutego 1988 r. (karty 0036 0039 sygn. akt [...]), w której to wskazano, że ww. przyznano 3 nagrody pieniężne Dyrektora Departamentu [...] oraz podkreślono, że M. B. (ówczesne nazwisko P.) jest: "Pracowita, zdyscyplinowana, o dużej kulturze pracy i znacznych aspiracjach zawodowych". Z archiwalnych akt osobowych wynika również, że strona w 1988 r. złożyła egzamin na chorążego Milicji Obywatelskiej, w wyniku powyższego została mianowana na stopień młodszego chorążego.

We wniosku personalnym dotyczącym powyższego awansu służbowego wskazano, że: "Szybko wdrożyła się w nowy zakres zadań. Realizuje obowiązki związane z obsługą bratnich służb bezpieczeństwa krajów socjalistycznych".

Organ nadmienił też, że gen. bryg. K. M. – Dyrektor Departamentu [...] MSW w piśmie z dnia [...] listopada 1988 r. (karta 0045 sygn. akt [...]) wnioskował o skierowanie strony postępowania na egzamin oficerski w Akademii Spraw Wewnętrznych i zaznaczył, że M. B. (P.): "Po pomyślnym zdaniu egzaminu przewidziana jest do awansu służbowego na stanowisko młodszego inspektora". Strona złożyła egzamin oficerski (nr ewidencyjny [...]) z wynikiem bardzo dobrym, spełniając w zakresie przeszkolenia warunek uzyskania pierwszego stopnia w korpusie oficerów (karta 0056 sygn. akt [...]).

Zdaniem organu powyższe świadczy o tym, że ww. nie miała być szeregowym pracownikiem, lecz wiązano z nią konkretne plany i inwestowano w nią środki finansowe. Nie można mówić o braku świadomości strony co do charakteru struktur, do których przynależała i apanaży uzyskiwanych faktycznie oraz potencjalnie przez byłego funkcjonariusza z tego tytułu. W notatce służbowej z dnia [...] czerwca 1989 r. (karta 0050-0051 sygn. akt [...]) wskazano, że strona: "W dotychczasowym miejscu pracy ocenia się, że realizując zadania związane ze współpracą z bratnimi służbami bezpieczeństwa państw socjalistycznych wykonuje je bardzo dobrze, chętnie przyjmuje inne zlecone jej zadania, jest pracowita, uczciwa, o dużej kulturze osobistej i znacznych aspiracjach zawodowych."

Z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że ww. była kandydatem na członka Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Minister oparł się na opisie zawartym w Encyklopedii dotyczącym Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, w którym wskazano że: "(...) PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej (...). PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski wg. rozwiązań wprowadzonych w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) poprzez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej, połączonej z likwidacją organizacji samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych.

W świetle powyższego, zdaniem organu, nie sposób zakwestionować, że bycie kandydatem na członka Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej stanowiło zindywidualizowane angażowanie się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawczyni przystąpiła do PZPR, to niewątpliwie identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Analiza kopię akt osobowych pozwala, zdaniem organu, domniemywać, iż zainteresowana utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawczyni stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu, nie kwalifikują sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Zawarte w uzasadnieniu strony argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także wskazanie na otrzymanie przez nią awansów oraz odznaczeń nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 153 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2247/19 polegających na ocenie przesłanki krótkotrwałości służby oraz wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku,

– art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej błędne jest stanowisko organu co do braku zaistnienia krótkotrwałości służby oraz okoliczności, że utożsamiała się ona z ustrojem totalitarnym. Podkreśliła, że w toku całej służby strony nie sposób doszukać się czynów, które wprost świadczyłyby o naruszaniu przez nią praw i wolności innych osób. Akta osobowe zawierają informacje o pełnieniu służby z narażeniem zdrowia i życia. Opisy warunków służby M. B. na poszczególnych stanowiskach zajmowanych w KGP: działaniach prowadzonych przez CBS (realizacjach, operacjach, przeszukaniach), między innymi w przypadkach, gdy ze sprawami miały związek osoby bądź grupy przestępcze rosyjskojęzyczne, służba w różnych porach doby wiążąca się z wydłużonym czasem pracy, przy zmiennych warunkach atmosferycznych, ze znacznym obciążeniem psychicznym oraz ryzykiem narażenia życia i zdrowia (z uwagi na zbrojny charakter grup przestępczych, przeciwko którym były skierowane działania CBS). Opis ten dotyczy również okresu służby we włączonym do CBŚ Biurze do Walki z Przestępczością Narkotykową. Skarżąca pełniła służbę w Policji od początku powołania tej formacji, aż do 7 lipca 2006 r. Od 1997 r. pełniła służbę w Biurze do Walki z Przestępczością Narkotykową KGP, gdzie w zakresie jej obowiązków były m.in. czynności operacyjne. W tym okresie służby w Policji została odznaczona Brązowym Krzyżem Zasługi (1999 r.). Realizowała również zadania na rzecz innych komórek KGP związanych z przestępczością bardzo niebezpiecznych tzw. grup rosyjskojęzycznych.

Skarżąca brała udział w realizacjach CBŚ takich jak.: zatrzymanie członków mafii [...], czy w operacji specjalnej "[...]" (udaremnienie przemytu towarów bez akcyzy z Obwodu [...]) .

Strona stwierdziła, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych ponownie błędnie przedstawił kwestię krótkotrwałości służby. Organ nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego okres służby wynoszący 2 lata 9 miesięcy i 8 dni nie jest traktowany jako krótkotrwały. Pozostała część służby strony to bowiem ponad 17 lat, czyli okres znacznie dłuższy niż ten negatywnie oceniany przez ustawodawcę. Okres 2 lat 9 miesięcy i 8 dni przypadał na czas służby przygotowawczej, w okresie tym żaden funkcjonariusz nie jest w pełni samodzielny. M. B. stwierdziła, że podejmowała działania w celu przejścia do służby w Milicji Obywatelskiej. Podniosła również, iż proporcje służby przed i po 1990 roku byłyby inne, gdyby skarżąca nie była zmuszona odejść ze służby w powodów zdrowotnych w związku z orzeczeniem Komisji Lekarskiej. Schorzenia, które uniemożliwiały kontynuowanie służby powstały wyłącznie w jej trakcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy posiada okoliczność, iż sprawa była wcześniej przedmiotem dwukrotnego rozpoznania: przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II SA/Wa 1989/18 w wyroku z dnia 22 maja 2019 r. oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. I OSK 2247/19 w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r. NSA ww. wyrokiem uchylił wyrok WSA w Warszawie w całości oraz zaskarżoną decyzję w całości.

Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 P. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 P. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu jest zatem ponowna ocena tejże decyzji z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2247/19.

W konkluzji wywodów zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku NSA stwierdził, iż "(...) zgodnie z wynikającą z treści art.8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a ustawy."

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a w konsekwencji zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i uchylił również zaskarżoną decyzję." Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 153 P.p.s.a. – zobowiązany jest jeszcze raz ustalić okoliczności dotyczące kryterium krótkotrwałości służby, a niezależnie od wyników tych ustaleń, zbadać, czy służba skarżącej M. B. była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącej w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza powinno być wykluczone."

Analizując zatem rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż - zdaniem WSA w Warszawie - organ nie wykonał powyższych wskazań NSA w sposób należyty.

Przede wszystkim Minister nie poczynił – zgodnie z zaleceniami NSA – ustaleń co do rodzaju i charakteru działań podejmowanych przez skarżącą w okresie od [...] września 1986 r. do [...] czerwca 1989 r., w którym to okresie, jak wynika z informacji IPN o przebiegu służby, skarżąca służyła w formacjach, w których służba została zakwalifikowana przez ustawodawcę jako służba na rzecz totalitarnego państwa. Wyjaśniając te kwestie, organ ograniczył się do wskazania, że skarżąca pełniła służbę w Departamencie [...] MSW oraz wskazania w sposób ogólny zadań tego Departamentu. Organ co prawda przedstawił strukturę ww. Departamentu i zakres zadań poszczególnych jego wydziałów, jednak uwagi te (str. 8 i 9 zaskarżonej decyzji) odnoszą się do okresu wcześniejszego, niż okres służby skarżącej, a mianowicie do lat 70-tych XX wieku. Brak jest natomiast wyjaśnień co do zakresu działań podejmowanych przez Wydział [...] Departamentu, w którym to wydziale skarżąca pełniła służbę od [...] maja 1987 r. do [...] czerwca 1989 r.

Dodać należy, iż fakt służby skarżącej w Wydziale [...] nie budzi wątpliwości i wynika z szeregu dokumentów zawartych w archiwalnych aktach osobowych skarżącej (vide: k. 58, k. 90-92 oraz k. 88 akt administracyjnych sprawy). Przykładowo na karcie 90 akt administracyjnych zawarta jest następująca uwaga w rubryce III "Ocena realizacji zadań służbowych": "Wykonuje zadania głównie związane z tłumaczeniem tekstów w języku rosyjskim. Posiada umiejętność przepisywania tekstów w języku rosyjskim na maszynie. W ramach wdrażania do służby i doskonalenia zawodowego przez 4 miesiące (październik 87 – styczeń 88) pełniła funkcję sekretarki w Wydziale [...]."

Jak to wyraźnie nakazał NSA – rzeczą organu było zbadanie, czy służba skarżącej była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Rozważania organu w tym zakresie są jednak zbyt ogólne, nie odnoszą się bowiem do służby skarżącej w Wydziale [...] Departamentu [...]. Sąd zdaje sobie sprawę z trudności w postępowaniu dowodowym wynikających z ograniczonego dostępu do materiałów archiwalnych, niemniej jednak dostępny w niniejszej sprawie materiał archiwalny pozwala – w ocenie Sądu – na poczynienie konkretnych rozważań odnoszących się do służby skarżącej w Wydziale [...] Departamentu [...] MSW. Tego jednak w niniejszej sprawie brak, co stanowi naruszenie art. 7, art., 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznaje też za błędny pogląd organu co do braku przesłanki "krótkotrwałości" służby, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego wynosząca 2 lata 9 miesięcy i 8 dni, w okolicznościach niniejszej sprawy ma charakter krótkotrwały, szczególnie jeżeli uwzględni się bez mała 20-letni ogólny staż służbowy skarżącej oraz fakt zwolnienia ze służby z uwagi na schorzenia pozostające w związku ze służbą (vide: orzeczenie nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] – k. 3-4 akt administracyjnych).

Organ ponownie rozpatrując sprawę, powinien wykonać wytyczne zawarte ww. wyroku NSA wydanym w tej sprawie i dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o której mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, kierując się wykładnią tego przepisu przyjętą przez Sąd w tym wyroku.

Mają powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.