Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1241/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 31 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 9 sierpnia 2018 r., znak: [...] [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenie A w K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r. znak [...] Prezydent Miasta K. po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. z dnia 23 maja 2018 r. odmówił dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (cztery części nadziemne na wspólnym garażu podziemnym) wraz z zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] wraz z uzgodnionym zjazdem z dz. nr [...] obr. [...]. ewid. P. przy ul. [...] w K." prowadzonego z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w K..

W uzasadnieniu postanowienia przytoczono, za wnioskiem Stowarzyszenia, że celem statutowym Stowarzyszenia jest działanie na rzecz ochrony W. D. jako dzielnicy o określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy, dążenie do utrzymania charakteru W. D., potrzebę ochrony dziedzictwa historycznego W. D.. We wniosku wskazano też, że za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawia interes społeczny, poprzez integrowanie mieszkańców oraz inspirowanie do czynnego udziału, podejmowania inicjatyw i wspólnej pracy na rzecz W. D. i jej rozwoju. Jego współpraca z samorządem terytorialnym będzie niewątpliwie przyczynkiem do większej integracji społecznej mieszkańców W. D.. Podano, że udział w postępowaniu odpowiada również wymaganiom racjonalnie podejmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych."

Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. Prezydent Miasta K. nałożył na Stowarzyszenie obowiązek przedłożenia dowodu w postaci szczegółowego wykazania (doprecyzowania) w czym Stowarzyszenie A upatruje, że za jego udziałem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przemawia interes społeczny, na co Stowarzyszenie przedłożyło wyjaśnienia w piśmie z dnia 20 lipca 2019 r. Organizacja nawiązała m.in. do rozumienia interesu publicznego na gruncie art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalające odnosić to podjęcie do małych lokalnych społeczności, które zainteresowane są otoczeniem, w którym mieści się ich centrum życiowe.

Organ I instancji wyjaśnił, że podstawą dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest art. 31 §1 K.p.a. i wyjaśnił, że rozpatrując wniosek organizacji społecznej organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu dokonania oceny czy udział organizacji w sprawie dotyczącej innej osoby jest uzasadniono ze względu na cele statutowe organizacji jak i z perspektywy interesu społecznego. W doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, że interes społeczny, ze względu na niedookreślony charakter tego pojęcia wymaga aby każdorazowo dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie interpretować na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie z w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie.

Organ przytoczył § 9 pkt 17 statutu, na który powoływało się Stowarzyszenie, stanowiący, iż jednym z celów Stowarzyszenia jest "działanie na rzecz obrony W. D. jako dzielnicy o określonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. (...) strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy, (...) uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli W. D. (...) ochrona interesu majątkowego i prawnego mieszkańców, zapobieganie znacznemu spadkowi cen nieruchomości zlokalizowanych na terenie W. D. poprzez realizowanie inwestycji niezgodnych z interesem majątkowym mieszkańców W. D., (...)ochrona dziedzictwa historycznego W. D. oraz rozpowszechnianie wiedzy ojej historii i współczesności, o jej zasobach kulturowych i tradycjach, walorach przyrodniczych oraz potencjale; współpraca z samorządem, instytucjami i organizacjami zajmującymi się działalnością o charakterze muzealnym, historycznym, ochroną dóbr kultury narodowej, tradycji i dóbr przyrody; 3) integrowanie mieszkańców oraz inspirowanie do czynnego udziału w życiu W. D. jako "małej ojczyzny", a także 4) inicjowanie, wspieranie i współpraca przy realizacji wszelkich zamierzeń podejmowanych na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców, służących minimalizacji problemów społecznych oraz zmierzających do harmonijnego rozwoju społeczno-gospodarczego i kulturalnego W. D.".

Organ ocenił, że "wyżej wymienione cele statutowe wymienione są w sposób bardzo ogólny, a Stowarzyszenie nie wykazało szczegółowo i precyzyjnie istnienia związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania. Niemniej jednak w statucie jednoznacznie wskazano, że celem Stowarzyszenia jest uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru W. D.. Postępowanie o warunkach zabudowy niewątpliwie wpływa nie tylko na kształtowanie ładu przestrzennego, gdyż wydanie decyzji w tym przedmiocie uwarunkowane jest zachowaniem walorów przestrzennych danego terenu, ale również na warunki życia i tym samym interesy społeczności lokalnej. Ponadto wniosek o warunki zabudowy dotyczy zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, co także niewątpliwie pokrywa się z zapisami statusu odnośnie ochrony i przeciwdziałaniu zmianie oraz charakteru i walorów poszczególnych osiedli W. D. w których dominuje budownictwo jednorodzinne." W ocenie organu taka treść statutu wyczerpuje przesłankę określoną w art. 31 §1 pkt 1 K.p.a.

Organ stwierdził również, że wnikliwie przeanalizował "czy interes mieszkańców osiedla, reprezentowanych przez Stowarzyszenie stanowi także interes społeczny czy też Stowarzyszenie podejmuje działania w istocie tylko w interesie poszczególnych jego członków, tj. mieszkańców osiedla, których interesy są zbieżne, gdyż kierują się oni podobnymi wartościami i dążą do podobnych celów." W wyniku tej analizy organ nie stwierdził, iż "wydanie rozstrzygnięcia co do warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w jakikolwiek sposób leży w interesie społecznym. Zaryzykować można twierdzenie, że w najlepiej rozumianym interesie społecznym leży właśnie zgodność działania organów administracyjnych z prawem."

Organ wskazał, że "problem polega (...) na braku szczegółowej definicji interesu społecznego, a tym samym trudnościach interpretacji czy dany interes indywidualnym, grupowym jest jeszcze lub tylko interesem lokalnym, czy kwalifikuje się już jako ogólnie pojęty interes społeczny. Pojawienie się wyraźnego konfliktu interesów, nawet jeśli ten konflikt jest dorozumiały i nienamacalny, a druga strona nie uczestniczy czynnie w tym procesie konflikcie, oznacza, że nie mamy tu do czynienia z interesem społecznym, ale z konfliktem interesów poszczególnych grup społecznych, jakie na tą okazję się związały. Intencją ustawodawcy, który posłużył się pojęciem interesu społecznego, z pewnością chodziło o taki interes, który jest bezsporny. Przekonanie i pewność , że całokształt rzeczy lub zdarzenia jest pozytywne (lub negatywne) dla zdecydowanej większości, nie tylko lokalnej ale także lub nawet przede wszystkim ponadlokalnej. Bezkompromisowość przekonanie danej społeczności o słuszności przedsięwzięcia pozwala dopiero z cała pewnością stwierdzić, że dane przedsięwzięcie lub jego brak leży w interesie społecznym."

Organ I instancji przyjął, że "przez interes rozumieć można więc określoną wartość motywacyjną ujawnianą lub ujawniającą się w razie kontrowersyjnego zbiegu dwóch sprzecznych zachowań przejawianych zależnie co najmniej przez dwa podmioty czy grupy podmiotów. (...) Jeżeli organ rozpoznający sprawę stwierdzi, że zachodzi w niej faktyczna sprzeczność między interesem jednostki a interesem powszechnym, powinien znaleźć rozwiązanie kompromisowe tego konfliktu bez naruszania przepisów prawa. Taka jest rola organu w myśl art. 7 K.p.a."

Prezydent Miasta K. podniósł, że korzyści lub zagrożenia z realizacji danej inwestycji zgodnie z prawem muszą być jednoznaczne, aby zakwalifikować je jako interes społeczny, podczas gdy przedmiotowe zamierzenie może być przez różne grupy społeczne ocenione rozbieżnie. Tymczasem "interes publiczny należy pojmować jednoznacznie i bez istotnych wątpliwości, w odbiorze szerszym niż niewielka, lokalna społeczność (za wyjątkiem marginalnych przypadków, gdzie interes społeczny stoi w konflikcie z interesem indywidualnym pojedynczych jednostek), jak likwidacja/lokalizacja wysypiska śmieci, budowa obwodnicy miasta dla ruchu tranzytowego, budowa szkoły, budowa/likwidacja parku, budowa wodociągu/sieci kanalizacyjnej, itp." W konsekwencji ustalił, że: "Budowa niewielkiego kompleksu budynków mieszkalnych dla maksymalnie 50 rodzin w mieście liczącym prawie milion mieszkańców, na obszarze przeznaczonym w Studium po budownictwo mieszkaniowe, w gabarytach brył budynków dostosowanych do zabudowy sąsiedniej (wysokość, powierzchnia zabudowy, itd.) zdecydowanie nie można kwalifikować jako interesu społecznego (publicznego). W ocenie postronnego obserwatora, mieszkańca W. D. lub dzielnicy sąsiedniej, zagrożenia lub korzyści z realizacji przedsięwzięcia objętego postępowaniem o warunki zabudowy jest znikome. Interes Stowarzyszenia przejawia się raczej w interesie niewielkiej grupy mieszkańców o określonej wizji dzielnicy, której w żadnym wypadku nie można utożsamiać z opinią większości mieszkańców."

Organ dokonał również analizy położenia i zabudowy W. D., która doprowadziła go do konstatacji, zgodnie z którą "nie należy traktować budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo - handlową na zbiegu ul. [...] i ul. [...] jako inwestycji w jakikolwiek sposób utożsamianej z interesem społecznym (publicznym)." Uznał również, że przytoczona we wniosku argumentacja Stowarzyszenia, wskazuje, iż nie rozumie ono istoty pojęcia interesu społecznego (publicznego), utożsamiając go z każdym interesem zbiorowym. Prezydent wyraził również pogląd, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników." W ocenie organu "poza obręb kilkunastu sąsiadujących ze sobą ulic nie może w sprawie błahej jak budowa w centrum miasta mieszkań dla 50 rodzin blokować każdej takiej inicjatywy w sposób masowy i szablonowy powołując się na doniosłe hasła interesu publicznego."

Organ stwierdził również, że "do właściwości odpowiednich organów administracji publicznej należy wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na konkretne inwestycje. Właściwe organy wykonując swoje zadania działają w obowiązującym porządku prawnym. Żadna organizacja społeczna, w trybie art. 31 §1 kpa nie może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym celem prowadzenia kontroli tych postępowań.

W konsekwencji organ I instancji przyjął, że Stowarzyszenie nie wykazało związku organizacji z przedmiotem postępowania, nie wykazało również, że posiada "kwalifikacje", merytoryczną wiedzę na temat przedmiotu postępowania, uzasadniające udział w konkretnej sprawie. Organ wskazał ponadto, że "postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego nie służy do integracji społecznej mieszkańców W. D. ani nie jest zagrożeniem dla takiej integracji." Zmierza ono bowiem do zbadania, czy projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie A.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Kolegium zwróciło uwagę, że w analogicznej sprawie prowadzonej przez organ I instancji pod sygn. [...] zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2016 r. sygn. II SA/Kr 1002/16, którym WSA uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenie A do udziału w postępowaniu, a NSA wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 562/17 oddalił skargę kasacyjną.

W ocenie Kolegium bezspornie została spełniona w rozpatrywanej sprawie przesłanka określona w art. 31 § 1 kpa, tj. cele statutowe Stowarzyszenia przemawiają za dopuszczeniem tej organizacji do udziału w postępowaniu. Kwestia ta bowiem została jednoznacznie rozstrzygnięta i przesądzona przez WSA w Krakowie w przywołanym wyżej wyroku, a następnie ocena ta została podtrzymana przez NSA. Brak jest wobec tego jakichkolwiek podstaw, aby również w tej sprawie stanowisko to nie zostało uwzględnione. Natomiast kwestią sporną pozostało ustalenie, czy za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawia również interes społeczny. W tym względzie Kolegium zwróciło uwagę, iż to Stowarzyszenie winno wykazać spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 kpa, zaś organy administracji mają jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja uzasadnia dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu. We wskazanej wcześniej sprawie sygn. [...] Stowarzyszenie pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu w drodze decyzji administracyjnej nie może być traktowane jako procedura informacyjna, ale jako definiowanie i kształtowanie urbanistyczne określonej przestrzeni. Zaznaczono, że w przestrzeni tej znajduje się nie tylko przedmiot prawa własności inwestora, ale również nie mniej ważny i chroniony przedmiot prawa własności tych wszystkich osób, które w otoczeniu planowanej inwestycji mają już zagospodarowane i wykorzystywane w określony sposób nieruchomości.

W ocenie Kolegium argumentacja Stowarzyszenia zawarta w wyjaśnieniach złożonych na żądanie organu I instancji odnosi się w istocie do celów statutowych Stowarzyszenia i przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, ale z uwagi właśnie na cele statutowe. Czym innym jednak jest interes społeczny Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W tym względzie Kolegium stwierdza, że ze stanowiska przedstawionego przez Stowarzyszenie wynika, iż interes społeczny Stowarzyszenie upatruje w potrzebie zapewnienia kontroli społecznej nad postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz potrzebie ochrony praw własnościowych tych wszystkich osób, które w otoczeniu terenu planowanej inwestycji posiadają własne, zagospodarowane w określony sposób nieruchomości. "Jednakże w ocenie Kolegium okoliczności wskazane przez Stowarzyszenie nie mogą być traktowane jako uzasadniające interes społeczny Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. (...) wola sprawowania kontroli społecznej nad postępowaniem nie przesądza o występowaniu interesu społecznego. Jeśliby tak przyjąć, to interes społeczny występowałby automatycznie i każdorazowo we wszystkich sprawach, w których swój udział zgłasza organizacja społeczna". Z kolei wskazana przez Stowarzyszenie potrzeba zapewnienia ochrony praw własnościowych osób posiadających swoje nieruchomości w sąsiedztwie terenu zamierzonej inwestycji, w ocenie Kolegium nie może być realizowana w kategorii interesu społecznego. Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym "interes społeczny (publiczny) należy rozumieć jednoznacznie i bez istotnych wątpliwości, w odbiorze szerszym, co nie dotyczy zabudowy w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Kolegium koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dozwolona wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi".

W ocenie Kolegium organizacja nie wykazała obiektywnie istniejącego interesu społecznego uzasadniającego udział Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, a jak wynika z powoływanego orzecznictwa sądowego, to na organizacji społecznej ciąży obowiązek wykazania, że posiada interes społeczny do udziału w danym konkretnym postępowaniu administracyjnym.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło Stowarzyszenie A z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W skardze zarzucono naruszenie art. 31 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że brak jest interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, podczas gdy brak kontroli ze strony organizacji społecznych nad procesem planistycznym prowadzi do chaosu urbanistycznego, wprowadzaniu obcych funkcji w miejsce istniejącej zabudowy i degradacji charakteru dzielnicy; naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepełne, wybiórcze i niekompletne zebranie materiału dowodowego, wskutek czego odmówiono organizacji społecznej udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2664/16, dotyczący podobnej sprawy, z udziałem skarżącego, z którego wynika, że Stowarzyszenie powinno mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, które zmierza do przyznania inwestorowi podstaw prawnych ulokowania na terenie dzielnicy zabudowy o charakterze odbiegającym od dominującej na tym terenie, której ochroną i zachowaniem w niezmienionym kształcie zajmuje się Stowarzyszenie. Podniesiono, że planowania inwestycja ingeruje w istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny, zmienia charakter dzielnicy, wprowadza dodatkowy ruch kołowy i ma wpływ na istniejące rozwiązania komunikacyjne, zasadne jest dopuszczenie do postępowania organizacji, która w ramach statutowej działalności dba o utrzymanie komfortu zamieszkiwania przez dotychczasowych mieszkańców.

W ocenie Stowarzyszenia nie działa ono wyłącznie w celu ochrony swoich partykularnych interesów i nie zgadza się na zaprezentowane przez organ administracji rozumienie pojęcia interesu społecznego, zgodnie z którym ochrona praw osób posiadających swoje nieruchomości w sąsiedztwie nie może być rozumiana jako interes społeczny. Stowarzyszenie dokonało zestawienia uwarunkowań instytucji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z procedurą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano na występujące w tej procedurze konsultacje społeczne polegające na prawie złożenia wniosków i uwag do projektu planu przez każdego, także przez podmiot posiadający interes społeczny. Stowarzyszenie wskazało, że choć interes społeczny należy rozumieć w znaczeniu szerszym, to interes ten powinien być rozpatrywany indywidualnie, i nie tylko w kontekście inwestycji infrastrukturalnych czy wymagających oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę wniesionej pismem z 17 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wskazuje również, że sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz 120 p.p.s.a. ze względu na to, że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (cztery części nadziemne na wspólnym garażu podziemnym) wraz z zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] wraz z uzgodnionym zjazdem z dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym określa art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), zgodnie z którym:

"§ 1. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.(...)

§ 2. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie."

Stosownie do przywołanego art. 31 §1 k.p.a. za dopuszczeniem organizacji społecznej muszą przemawiać łącznie następujące przesłanki: cele statutowe organizacji oraz interes społeczny. Okolicznością wymagającą ustalenia w pierwszej kolejności jest jednak ustalenie, czy podmiot zgłaszający swój akces do postępowania jest organizacją społeczną.

Definicję pojęcia organizacji społecznej zawiera art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. określając kategorie podmiotów mieszczących się w pojęciu organizacji społecznych, poprzez wymienienie: organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i "innych organizacji społecznych". Jasnym jest, że definicja ta nie wskazuje w sposób nawet przybliżony cech, którymi powinien charakteryzować się tego rodzaju podmiot. Trzeba zatem, za poglądami wyrażonymi w literaturze przyjąć, że "przez organizacje społeczne należy rozumieć wszelkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych i prawnych powołane do wypełniania określonych, ważnych społecznie celów, posiadające stałą więź organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu organów administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej" (M. Romańska, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 304). Nie ulega wątpliwości Sądu, że skarżące Stowarzyszenie ma wskazane cechy; jest podmiotem względnie trwałym, zorganizowanym, zrejestrowanym w Krajowym Rejestrze Sądowym pod nr [...], posiadającym wewnętrzną regulację w postaci statutu, nakierunkowanym na realizację ważnych społecznie celów i podejmującym działania w tym zakresie. Podmiot ten nie wchodzi również w skład struktury administracji publicznej.

Pierwsza przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczy uzasadnienia dopuszczenia w "celach statutowych" organizacji społecznej. Musi istnieć bowiem merytoryczny związek pomiędzy przedmiotem postępowania administracyjnego i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym.

Cele Stowarzyszenia określa Statut Stowarzyszenia [...] w Rozdziale II pt. Cele i formy działania. Zgodnie § 9 pkt 17 Statutu jego celem jest: działanie na rzecz obrony W. D. jako dzielnicy o określonej w Studium uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego M. K. strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy przez: a) uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli W. D.; b) przeciwdziałanie zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne i dostosowany tylko do takiego budownictwa układ komunikacyjny; c) uczestniczenie w procesach administracyjnych dla nowych inwestycji na W. D. w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli W. D., jak również ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców W. D.; d) zapobieganie znacznemu spadkowi cen nieruchomości zlokalizowanych na terenie W. D. poprzez realizowanie inwestycji niezgodnych z interesem majątkowym mieszkańców W. D., e) podejmowanie wszelkich działań służących utrzymaniu istniejących kierunków zabudowy na terenie W. D..

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, które przyjęły, że cele statutowe uzasadniają dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Regulacja statutu, zwłaszcza przywołanego §19 pkt 17, jednoznacznie wskazuje ukierunkowanie działań organizacji na uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych dotyczących dzielnicy W. D., w których zachodzi, w ocenie Stowarzyszenia, konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli. Skoro więc wniosek dotyczy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego planowanego na terenie W. D., związek pomiędzy celami statutowymi a przedmiotem postępowania bezsprzecznie istnieje.

Druga przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczy związku pomiędzy udziałem organizacji społecznej w postępowaniu a interesem społecznym. Jak stanowi art. 31 § 1 k.p.a. in fine za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi przemawiać interes społeczny.

Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym), zwanym również klauzulą generalną. Ze swej istoty pojęcie takie nie ma ogólnej definicji ustawowej, wobec czego wypełnienie treścią, nadanie mu znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy należy do organu administracji publicznej. Interes społeczny (utożsamiany, w pewnym uproszczeniu, z interesem państwowym lub publicznym) nie może być zatem traktowany w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sprawy, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolitym (tak: H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 130 oraz podana tam literatura).

Pojęcie interesu społecznego, ze względu na swoją niedookreśloność, traktowane bywa jako kategoria luzu decyzyjnego przyznanego organom administracji. Ta swoboda decyzyjna organu nie jest nieograniczona. Treść pojęcia nieoznaczonego, któremu organ nadaje sens i znaczenie, musi opierać się o wartości istotne w systemie prawnym, jak też wartości istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, istotne ze względu na ratio legis aktu prawnego, na tle którego rozstrzygana jest sprawa administracyjna, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację itp. (Por. T. Woś, Obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku postępowania administracyjnego (art. 7 in fine k.p.a.), [...]). Co równie istotne, dokonana przez organ administracji publicznej interpretacja pojęcia interesu społecznego podlega kontroli sądu administracyjnego. Stanowi ona bowiem element wykładni norm prawnych, która w całości podlega tej weryfikacji w ramach badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie, że organizacja społeczna powinna wykazać zasadność dopuszczenia jej do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Jak wskazuje B. Adamiak, "na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania spełnienia przesłanek przyznania statusu podmiotu na prawach strony. To zatem organizacja społeczna powinna wykazać zarówno cel statutowy i wartości interesu społecznego, który uzasadnia jej udział w postępowaniu w danej sprawie. Ocena czy mieszczą się one w przesłankach przyznania organizacji społecznej statusu podmiotu na prawach strony należy do organu" (B. Adamiak, komentarz do art. 31, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019). W istocie chodzi więc o wykazanie przez organizację społeczną wartości stanowiących składowe pojęcia interesu społecznego niż przedstawienie wykładni interesu społecznego zbieżnego ze stanowiskiem organu administracji publicznej.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym: "Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 770/17, CBOSA).

W ocenie Sądu, interpretując pojęcie interesu społecznego w kontekście postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie można pomijać definicji interesu publicznego określonej w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 1945; dalej: u.p.z.p.). Przepis ten nie odnosi się wprawdzie literalnie do "interesu społecznego", niemniej jednak rozbieżność określeń związana jest z historycznymi uwarunkowaniami przepisów, w których analizowane pojęcia zostały zamieszczone. Bezsprzecznie również wykładnia interesu społecznego powinna uwzględniać aktualne uwarunkowania systemu prawnego i wartości w nim chronione. Przy tych założeniach próżno szukać desygnatów różniących "interes społeczny" od "interesu publicznego".

Przywołany przepis u.p.z.p. stanowi, że przez ,,interes publiczny'' należy przez rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jakkolwiek i ta definicja budzi wątpliwości, bowiem próbuje definiować to, co nie podlega definiowaniu, niemniej jednak dość jasno wskazuje, że rozumienie pojęcia interesu publicznego w zagospodarowaniu przestrzennym może i powinno nawiązywać do "zobiektywizowanych" potrzeb ogółu społeczeństwa lub, co należy podkreślić, lokalnych społeczności. "Zobiektywizowane" potrzeby społeczeństwa lub społeczności wiążą się z wartościami uniwersalnymi takimi jak ład przestrzenny, zrównoważony rozwój, bezpieczeństwo publiczne, dostępność do infrastruktury społecznej i technicznej, ale również zaufanie do organów władzy publicznej itp. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1253/18 (publ. CBOSA), odnoszącego się do skarżącego Stowarzyszenia, NSA stwierdził, że "interesu społecznego nie można rozumieć wyłącznie w kategoriach jedynie większej społeczności obejmującej ogół ludności czy też wielkie grupy społeczne. Nie ma przeszkód, by jako interes społeczny kwalifikować interesy mniejszych społeczności, jak właśnie np. mieszkańców dzielnicy."

Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji pojęcia interesu społecznego, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 31 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla w tym kontekście wagę ustalenia właściwej treści przesłanki "interesu społecznego", o której mowa w przywołanej regulacji. Nie chodzi tu bowiem o ustalenie, czy konkretna inwestycja lub jej brak leży w interesie społecznym, lecz o ustalenie, czy interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w konkretnym postępowaniu, innymi słowy, czy udział organizacji społecznej w tym postępowaniu będzie korzystny dla ochrony interesu społecznego.

Wyrazem błędnego rozumienia przesłanki interesu społecznego w ocenie spełnienia analizowanej przesłanki jest stanowisko, zgodnie z którym budowy planowanego zespołu budynków nie można kwalifikować jako interesu społecznego, czy też utożsamienie interesu społecznego z sytuacją, w której korzyści lub zagrożenia z realizacji danej inwestycji zgodnie z prawem są jednoznaczne. Ustalenie treści pojęcia interesu społecznego powinno również nastąpić z perspektywy organu, nie zaś "postronnego obserwatora, mieszkańca W. D. lub dzielnicy sąsiedniej".

W konsekwencji Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę nie podziela stanowiska, zgodnie z którym w postępowaniu, do którego dopuszczenia żąda skarżące Stowarzyszenie, nie występuje interes społeczny (publiczny), a występuje on w postępowaniach dotyczących określonych "znaczniejszych" rodzajów inwestycji. Przeczy temu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z normy tej wynika obowiązek organu badania m.in. w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy inwestycja nie narusza chronionego prawem interesu publicznego. Obowiązek ten oparty jest na założeniu, że w sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzeni, interes publiczny występuje zawsze. Dość powiedzieć, że realizacja interesu publicznego jest uzasadnieniem reglamentacji administracyjnoprawnej, a co za tym idzie również ingerencji w prawa podmiotowe (tak: W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 93). Nie zawsze natomiast wzgląd na interes publiczny (społeczny) wymaga udziału organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd nie podziela tym samym przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu rozumienia pojęcia interesu publicznego, które odnosi się wyłącznie do inwestycji "znaczących" w większej perspektywie niż perspektywa "niewielkiej lokalnej społeczności", typu "likwidacja/lokalizacja wysypiska śmieci, budowa obwodnicy miasta dla ruchu tranzytowego, budowa szkoły, budowa/likwidacja parku, budowa wodociągu/sieci kanalizacyjnej itp." Taka wykładnia interesu publicznego, związanego wyłącznie z inwestycjami o charakterze użyteczności publicznej, w zasadzie en bloc eliminowałaby udział organizacji społecznej w postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wymienione inwestycje mogą w większości stanowić inwestycje celu publicznego, dla których przewidziano odrębną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przywołany wyżej obowiązek uwzględniania interesu publicznego dotyczy każdego rodzaju inwestycji, także "błahych" i "bagatelnych" (do których wszakże trudno zaliczyć budowę budynku wielorodzinnego składającego się z czterech części, a w istocie – jak wynika z zaskarżonego postanowienia - zespołu czterech budynków wielorodzinnych połączonych wspólnym garażem), położonych tak w centrum miasta, jak i w oddaleniu od niego. Dla oceny spełnienia przesłanki interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. nie ma również znaczenia ocena, czy Stowarzyszenie obejmujące "niewielką" grupę mieszkańców o określonej wizji dzielnicy, wyraża stanowisko zgodne z opinią większości czy mniejszości mieszkańców. Nie o ilość członków organizacji społecznej wszakże chodzi, ale o to, czy wskazuje ono wartości uwzględniane w ramach interesu społecznego.

Ponadto, w ocenie Sądu, dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu rozstrzygającego konkretną sprawę administracyjną ważenia interesu indywidualnego (słusznego interesu strony) i interesu społecznego (publicznego) zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. Obie te instytucje (zasada ogólna k.p.a. i udział organizacji społecznej) służą uwzględnianiu interesu społecznego (publicznego) w postępowaniu administracyjnym dotyczącym indywidualnej sprawy administracyjnej, z tym że udział organizacji społecznej wymaga wykazania zasadności dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w kontekście przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., zaś obowiązek ważenia interesów może się zaktualizować w każdym postępowaniu.

Odnosząc się do elementów składowych pojęcia interesu publicznego, a więc wartości, które mogą być brane pod uwagę przy wykładni tego pojęcia, zdaniem Sądu można do nich zaliczyć racjonalnie pojmowaną społeczną kontrolę nad postępowaniami w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1802/16). Można do nich zaliczyć również integrację społeczną mieszkańców określonego terenu (społeczności lokalnej), która – zdaniem Sądu – ma związek ze sposobem zagospodarowania przestrzeni. Ład przestrzenny, bądź jego brak, jest udziałem każdego rodzaju zabudowy na danym obszarze. Zabudowa, która burzy ład przestrzenny może również "burzyć" więzi społeczne istniejące na danym obszarze. Skoro decyzja o warunkach zabudowy rozpoczyna proces inwestycyjny, przesądzając o dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na danym terenie, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tej decyzji może być jedyną możliwością przedstawienia racji interesu społecznego przez inny podmiot niż organ administracji, a to ze względu na wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego rzeczą organu będzie ponowne przeanalizowanie wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenie A do udziału w postępowaniu pod kątem zbadania przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 §1 k.p.a., w szczególności celem ustalenia, czy wartości podane przez skarżącą mieszczą się w pojęciu interesu społecznego i czy tak rozumiany interes społeczny przemawia za dopuszczeniem skarżącego Stowarzyszenia do udziału postępowaniu, z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej w niniejszym wyroku.

Biorąc pod uwagę powyższe należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. II na podstawie art. 200, 205 § 1, art. 210 § 2 p.p.s.a.