Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1771/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1532/13 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt, II SA/Wa 1532/13 oddalił skargę B.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [..]w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją [..]z dnia 11 czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 4 lutego 2013 r., w przedmiocie odmowy przyznania B.S. świadczenia w drodze wyjątku.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2011 r. B.S. zwrócił się do Prezesa ZUS o świadczenia w drodze. We wniosku podniósł, że w latach 2002-2010 był bardzo chory. Robił jednocześnie wszystko aby pracować, zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy i miał status bezrobotnego. Jednak jego wszystkie starania o pracę zostały odrzucone przez pracodawców, z powodu jego choroby psychicznej potwierdzonej w badaniach lekarskich Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu oraz z powodu całkowitej niezdolności do pracy stwierdzonej w badaniach neurologicznych na zlecenie Powiatowego Urzędu Pracy w Przychodni Medycyny Pracy w [..]. Choroby nękając go od 50-tego roku życia utrudniały i uniemożliwiały mu wypracowanie wymaganego stażu pracy. Stał się osobą [..]i wykluczoną społecznie. W latach 1980-1995 pracował w firmie jako zatrudniony na czas nieokreślony w przekonaniu, że jego pracodawca odprowadza składki na ubezpieczenie społeczne. W latach 1991-1995 prowadził natomiast własną działalność gospodarczą i jednocześnie był zatrudniony [..], gdzie płatnik rozliczał się na deklaracje bezimienne, co zostało potwierdzone odpowiednimi zaświadczeniami.

Prezes ZUS decyzją z dnia 4 lutego 2013 r. wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania B.S. świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ stwierdził, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia.

Organ podniósł, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 66 lat życia wnioskodawca udokumentował 14 lat, 11 miesięcy, 22 dni okresów ubezpieczenia.

Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w latach 1980-1983, 1984-1986, 1987-1991 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Ponadto z dniem 14 listopada 1991 r. wnioskodawca zaprzestał wykonywania zatrudnienia i do dnia 6 lutego 2011 r. tj. do dnia osiągnięcia wieku emerytalnego wynoszącego dla mężczyzn 65 lat nie udowodnił żadnego okresu zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społeczne oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi.

W ocenie Prezesa ZUS w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.

Z posiadanej dokumentacji wynika, że B.S. wykonywał pracę za granicą bez odprowadzania składek na ubezpieczenie. Nie może natomiast zostać uznany za szczególną okoliczność fakt świadczenia pracy za granicą bez odprowadzania składek na ubezpieczenie, nawet jeżeli było to spowodowane trudnościami na rynku pracy. Osoba świadcząca pracę za granicą ma bowiem możliwość dobrowolnego odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne w Polsce. Ponadto zmiana miejsca zamieszkania jest zależna od woli ubezpieczonego. Jest to jego indywidualny wybór życiowy, który ma również wpływ na uprawnienia do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Świadomych życiowych wyborów co do miejsca zamieszkania, sposobu i warunków pracy, nie można zaś ujmować w kategoriach przeszkody uniemożliwiającej wypracowanie odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego, skutkującego nabyciem świadczenia na ogólnych zasadach.

Organ zaznaczył jednocześnie, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do emerytury w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

W skierowanym do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.S. podniósł, że są dowody, które przedłożył organowi, a których nie wyjaśniono i nie wzięto pod uwagę. Świadczą one o tym, że w bardzo długim okresie nie miał realnej możliwości kształtowania przebiegu własnego ubezpieczenia.

Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 11 czerwca 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 4 lutego 2013 r. odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację wskazując, iż przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek.

W ocenie organu analiza przebiegu ubezpieczenia B.S. prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w okresach przerw w zatrudnieniu nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią natomiast wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

W skardze, na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.S. ponownie zarzucił, że organ pominął w swoim rozstrzygnięciu pewne fakty. Podkreślił, że przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne nie były spowodowane ani jego winą, ani jego wolą. W 50-tym roku życia powaliła go choroba i od 1997 r. zaczęły się wielotygodniowe pobyty w szpitalach. Choroby wykluczyły go z rynku pracy i z aktywnego życia do dzisiaj. W ocenie skarżącego, powyższe fakty potwierdza załączona do wniosku obszerna dokumentacja medyczna. Taka dokumentacja znajduje się też w archiwach Urzędu Pracy oraz w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [..]. Ponadto w ostatnim 10-leciu przed uzyskaniem wieku emerytalnego posiadał status bezrobotnego. Starał się aktywnie o pracę, jednak pracodawcy odmawiali jego zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia. W okresach polepszenia stanu zdrowi podejmował natomiast prace dorywcze, aby mieć na leki i aby nie umrzeć.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł ojej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy nie może być więc sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w tym trybie jest zasadne.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż kwestią decydującą o braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym były przerwy, jakie wystąpiły w okresie ubezpieczenia skarżącego w latach 1980-1983, 1984-1986, 1987-1991. Ponadto z dniem 14 listopada 1991 r. skarżący zaprzestał wykonywania zatrudnienia i do dnia 6 lutego 2011 r. tj. do dnia osiągnięcia wieku emerytalnego wynoszącego dla mężczyzn 65 lat nie udowodnił żadnego okresu zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społeczne oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi.

Następnie Sąd wskazał, iż z akt sprawy nie wynika aby w powyższych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia lub na skutek innych przeszkód, które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z pewnością do tych okoliczności nie można zaliczyć subiektywnych odczuć co do stanu zdrowia skarżącego lub trudności w znalezieniu pracy.

Sąd I instancji podkreślił również, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 ww. ustawy orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Zatem same zapewnienia skarżącego, że choroby nękające go od 50-tego roku życia oraz związany z tym zły stan zdrowia nie pozwoliły mu na wypracowanie wymaganego stażu ubezpieczeniowego są dla organu rentowego niewystarczające.

Sąd I instancji zauważył, iż ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że skarżący na przestrzeni 66 lat życia udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie 14 lat, 11 miesięcy i 22 dni okresów ubezpieczenia. Przy czym za okresy od 13 kwietnia 1980 r. do 15 września 1983 r., od 1 lipca 1984 r. do 10 marca 1986 r., od 4 listopada 1987 r. do 28 maja 1991 r. i od 15 listopada 1991 r. do osiągniecia powszechnego wieku emerytalnego mężczyzn skarżący nie wykazał zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Z akt sprawy nie wynika też aby w powyższych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Nie była bowiem orzeczona w stosunku do niego przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy.

Z akt sprawy wynika natomiast, iż w powyższych okresach przerw w zatrudnieniu skarżący podejmował prace bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego w Polsce oraz za granicą. Podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie może być natomiast uznane za okoliczność usprawiedliwiającą brak "wypracowania" uprawnień do świadczenia ustawowego.

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo zatem wywiódł, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia w tym trybie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B.S., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., 107 § 3 K.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli decyzji organu z dnia 11 czerwca 2013 r., czego skutkiem było oddalenie zamiast uwzględniania skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. polegające na nieustaleniu i niewyjaśnieniu całości stanu faktycznego sprawy, jakie skarżący miał realne możliwości podjęcia pracy, jaki wpływ na podjęcie przez skarżącego pracy miał jego stan zdrowia, czy niepodjęcie przez skarżącego pracy było wynikiem jego winy czy też było niezależne od niego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, wskutek których B.S. nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż kwestią o zasadniczym znaczeniu w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku było ustalenie przez organ, jakie były przyczyny braku zatrudnienia i na tej podstawie dokonanie następnie oceny, czy spełniona została przesłanka szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach.

Strona skarżąca podnosiła wielokrotnie, że pracowała przez kilka lat w [..] zmuszona swoją sytuacją materialną. B.S. nie był też w stanie podjąć zatrudnienia ze względu na zły stan zdrowia. Jest oczywiste, że w sprawie o przyznanie świadczenia kluczowe jest wyjaśnienie stanu faktycznego w latach choroby tj. od 2002 r. Wedle twierdzeń skarżącego niewątpliwie aktywnie poszukiwał on pracy. Natomiast organ a następnie Sąd nie wziął np. pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie w regionie, w którym zamieszkuje skarżący. Fakt pozostawania bez pracy przez skarżącego wskazuje na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), którego błędna interpretacja, jego zdaniem, doprowadziła do nieprawidłowej oceny dokonanej przez Sąd I instancji. W związku z powyższym związkiem treściowym, sformułowanych w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jak słusznie uznał Sąd I instancji konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle art. 83 ust. 1 powoływanej ustawy.

Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powyższego przepisu ma charakter uznaniowy, co powoduje, że ich sądowa kontrola jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje zatem samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru.

Z kolei organ administracji, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę z zakresu przyznania świadczenia wyjątkowego, zobowiązany jest do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim tych, które dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona, jak już wyżej wskazano, do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Wskazać należy, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych umożliwia przyznanie odpowiedniego świadczenia pod warunkiem, że istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Tej właśnie okoliczności w sprawie dotyczył spór.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uznaje się wyłącznie zdarzenie, bądź trwały stan, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie, bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy otrzymany na zasadach ogólnych.

Z brzmienia art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wynika, iż jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Nie może też budzić wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem.

Wobec tego stwierdzić należy, że przyznane w tym trybie świadczenie emerytalne lub rentowe ma charakter wyjątkowy, jest świadczeniem przyznawanym w szczególnym trybie i w szczególnych sytuacjach. Nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, lecz jest to świadczenie, które może zostać przyznane w sytuacji niedopełnienia, z powodu szczególnych okoliczności, warunków do uzyskania renty (emerytury) na zasadach ogólnych.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że nie zostało wykazane, aby zachodziły szczególne okoliczności w przerwach w pracy ubezpieczonego i ze stanowiskiem tym wypada się zgodzić. Sąd prawidłowo też stwierdził, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc, że nie można decyzji tego organu zarzucić dowolności rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dokumentacji niniejszej sprawy nie wynika nawet pośrednio, aby B.S. nie podjął zatrudnienia – skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym – z powodów szczególnych i uniemożliwiających zatrudnienie. Należy mieć na uwadze, iż okres pozostawania skarżącego, bez usprawiedliwienia przyczyn takiego stanu, wyłącza przyjęcie zastosowania przesłanki szczególnych okoliczności, od której zależało przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W wymienionym okresie wobec B.S. nie została też orzeczona całkowita niezdolność do pracy, jak również nie zaistniały inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od jego woli. Należy podkreślić, iż powoływanie się przez skarżącego na fakt problemów zdrowotnych, przy braku orzeczenia o jego niezdolności do pracy, czy jakichkolwiek innych dokumentów wskazujących – choćby pośrednio – na pogarszający się stan zdrowia B.S., nie może być uznane za szczególną okoliczność, uzasadniającą niewypracowanie przez niego wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do przyznania świadczenia w trybie zwykłym.

Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., 107 § 3 K.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli decyzji organu z dnia 11 czerwca 2013 r., czego skutkiem było oddalenie zamiast uwzględniania skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. polegające na nieustaleniu i niewyjaśnieniu całości stanu faktycznego sprawy, jakie skarżący miał realne możliwości podjęcia pracy, jaki wpływ na podjęcie przez skarżącego pracy miał jego stan zdrowia, czy niepodjęcie przez skarżącego pracy było wynikiem jego winy czy też było niezależne od niego.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym. Tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Oznacza to, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).

W kontekście treści analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej oraz sposobu jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz kontroluje legalność zaskarżonej decyzji uwzględniając faktyczne podstawy jej wydania, tj. ustalenia faktyczne, które zostały przyjęte przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uwzględnia kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go – w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny – reguł proceduralnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Zatem to on powinien w toku postępowania administracyjnego przedstawić albo przynajmniej wskazać dowody na istnienie tych okoliczności, które wskazał w skardze do Sądu I instancji, a następnie w skardze kasacyjnej. Wynika to z treści znowelizowanego art. 7 K.p.a., który nakazuje organowi podejmowanie czynności wyjaśniających stan faktyczny sprawy na żądanie strony, w sytuacji, gdy dowody na potwierdzenie istnienia danej okoliczności znajdują się w posiadaniu tej strony i ona z nich wywodzi dla siebie skutki prawne, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli skarżący wniósł o udzielenie świadczenia rentowego w drodze wyjątku, która to pomoc jest wszak świadczona z pieniędzy podatnika, to miał obowiązek wskazać dowody świadczące, że zostały spełnione przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (...), ale tego nie uczynił. W tym stanie rzeczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji, również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Trudno wymagać od organu, by podjął jakiekolwiek inne działania zmierzające do wyjaśnienia przyczyn przerw w zatrudnieniu B.S., tym bardziej, że skarżący żadnych dowodów na tę okoliczność nie okazał. Jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. Nie budzi przecież wątpliwości, ze w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku to podmiot wnoszący o jego wszczęcie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1282/10). Jeśli zatem skarżący domagał się pełnego wyjaśnienia przyczyn przerw w zatrudnieniu, to w przypadku braku takiej możliwości ze strony organu mimo podjętych czynności, powinien sam również okazać dowody potwierdzające, że owe przerwy wyniknęły ze szczególnych okoliczności.

Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje zatem niewątpliwie, że prawidłowe jest uznanie, iż nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może zwłaszcza przesądzać subiektywne przekonanie strony, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne Z pewnością do tych okoliczności nie można w niniejszej sprawie zaliczyć trudności w znalezieniu pracy, czy subiektywnych odczuć co do stanu zdrowia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.