Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 393/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 2, art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 25 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu złożył J. P. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu, wskazując, że warunki te, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 września 2017 r. W piśmie zawarto pouczenie, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji możliwe jest złożenie pisemnego oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji, a niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Natomiast, stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy, w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, lub upływie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Propozycja określająca warunki zatrudnienia została doręczona J. P. w dniu 30 maja 2017 r.

W skierowanym do organu piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. J. P. oświadczył, że przyjmuje propozycję zatrudnienia, natomiast pismem z dnia 12 czerwca 2017 r., złożonym w dniu 13 czerwca 2017 r., powołując się na przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu do usunięcia naruszenia prawa, domagając się przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ w piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...], wyjaśnił, że złożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji, nie ma charakteru aktu administracyjnego.

Następnie J. P. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu "na naruszenie prawa przez organ, który na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zajął stanowisko za pismem nr [...] z dnia 29 czerwca 2017 r.", wnosząc o uchylenie pisemnej propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 25 maja 2017 r. określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu, względnie - w przypadku uznania, iż złożona propozycja nie stanowi aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności oraz o zobowiązanie organu. Skarżący domagał się również zobowiązania organu do złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Zarzucił, że organ naruszył:

- art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 ustawy oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm. - powoływana dalej jako ustawa o KAS) poprzez wadliwe ich zastosowanie, polegające na złożeniu propozycji warunków zatrudnienia, pomimo braku ku temu podstaw prawnych, zamiast złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby;

- art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwe, niezgodne z ustawą zasadniczą zastosowanie art. 165 ust. 7 ustawy;

- art. 165 ust. 7 ustawy poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych przez skarżącego kwalifikacji oraz przebiegu jego dotychczasowej służby.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że otrzymana w dniu 25 maja 2017 r. propozycja określająca warunki zatrudnienia jest w istocie decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 169 ust. 4 ustawy, wydaną w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy (pomimo błędnej nazwy tej decyzji), z którego wynika wprost, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu obowiązany był złożyć skarżącemu - jako funkcjonariuszowi - wyłącznie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Nie godząc się ze stanowiskiem organu zawartym w piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r. skarżący stwierdził, że o ile - wyłącznie w opinii organu - złożona propozycja pracy nie stanowi decyzji, to jednak ingeruje w stosunek materialno-prawny funkcjonariusza i niezależnie od stanowiska w kwestii przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji, w każdym z tych przypadków pozbawia go statusu funkcjonariusza oraz zwalnia ze służby, a ponadto jest składana przez organ administracji publicznej. Tym samym jest ewentualnie aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., do którego mają zastosowanie przepisy art. 52 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

Uzasadniając zarzuty skargi skarżący podniósł, że w świetle ustawy, w tym użytych m.in. w art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy zwrotów "odpowiednio" oraz "albo", nie mogła otrzymać propozycji nowych warunków zatrudnienia, a tylko propozycję nowych warunków pełnienia służby. Wskazanie przez ustawodawcę, że chodzi o propozycję nowych warunków pełnienia służby albo nowych warunków zatrudnienia oznacza, że przez propozycję nowych warunków zamierzał kontynuować dotychczasowy stosunek służby albo pracy. Gdyby ustawodawca zamierzał przekształcić stosunek służby w stosunek pracy, nie wskazywałby na propozycję nowych warunków, a wprost wskazałby na propozycję pracy albo pełnienia służby. Nie można zatem pracownikowi złożyć propozycji nowych warunków pełnienia służby i odwrotnie - funkcjonariuszowi złożyć propozycji nowych warunków zatrudnienia. W związku z powyższym osoba zatrudniona w oparciu o umowę o pracę powinna otrzymać, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy, propozycję nowych warunków zatrudnienia, natomiast osoba pełniąca służbę na podstawie aktu mianowania powinna otrzymać propozycję nowych warunków pełnienia służby. Dalej, w kontekście regulacji art. 170 ustawy skarżący argumentował, że jego stosunek służbowy powstały w związku z mianowaniem do Służby Celnej nie wygasł, zaś Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien był mu złożyć propozycję nowych warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazał też, że nie zaistniały żadne przesłanki zwolnienia go ze służby określone w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS (odpowiednio w art. 104 i art. 105 ustawy o Służbie Celnej), które to przepisy - jak zaznaczył - i tak nie mają zastosowania w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego albo stosunku zatrudnienia w związku z wejściem w życie ustawy o KAS. Odnosząc się z kolei do art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zwrócił uwagę na brak określenia przez ustawodawcę kryteriów złożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, co w skali całego kraju spowodowało występowanie znacznych różnic w kwestii proponowania nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosownie do tego skarżący podniósł, że złożenie propozycji warunków zatrudnienia godzi w jego prawa i dyskryminuje ją w stosunku do innych funkcjonariuszy. Wskazała ponadto, że złożona propozycja określająca warunki zatrudnienia w konsekwencji pozbawiła go statusu funkcjonariusza, przez co narusza art. 165 ust. 7 ustawy, a to wobec braku uwzględnienia w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. Dostrzegając również brak wystąpienia przesłanek określonych w art. 170 ust. 1 ustawy, stwierdził, że wobec tego jego stosunek służbowy nie wygasł.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak w sprawie właściwości sądu administracyjnego, a z ostrożności procesowej - o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi, organ wskazał na art. 165 ust. 7 ustawy podnosząc, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Co do woli i treści propozycji pracodawca nie został skrępowany jakimikolwiek wymaganiami. Formułując propozycje pracy/służby winien jedynie uwzględnić posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie przewidział bowiem ani swoistych wymagań dotyczących złożenia pracownikom/funkcjonariuszom propozycji nowych warunków pracy i płacy albo pełnienia służby, ani nie odesłał do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 ustawy ma szczególny charakter, a jej wprowadzenie usprawiedliwia nie tylko sytuacja związana z reformą administracji skarbowej w skali globalnej, ale i to, że stwarza równość co do sposobu nawiązania na nowo stosunków pracy/służby. Zdaniem organu, postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy pisemną propozycję określającą warunki pracy nie ma jednak charakteru administracyjnego. Jest ono postępowaniem odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów Krajowej Administracji Skarbowej, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym przestawiona skarżącemu propozycja nowych warunków zatrudnienia z dnia 25 maja 2017 r., co do której miał on możliwość jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia, nie stanowi aktu mianowania ani nie jest władczym aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną, a więc decyzją administracyjną. Nie jest też aktem lub czynnością, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Organ akcentował, że przedstawiając sporną propozycję nie kształtował jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Sama propozycja nie rozstrzyga zatem żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związek Zawodowy - A z siedzibą w [...].

Skarżący złożył także do tut. Sądu pisma procesowe z dnia 19 lutego 2018 r., w których wskazał szereg argumentów wywiedzionych zarówno z orzecznictwa sądów powszechnych oraz administracyjnych, jak też z doktryny, mających świadczyć o właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania niniejszej sprawy i przytoczył treść orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w sprawach skarg wniesionych przez funkcjonariuszy celnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Na wstępie wskazać trzeba, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przesłankę taką stanowi niedopuszczalność wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na brak aktu, który mógłby stanowić przedmiot zaskarżenia.

Ustalając, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia poddana kontroli sądu sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uwzględnić należy przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i art. 5 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto, w świetle przepisów P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a), w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4). Na podstawie art. 5 P.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5).

Oceniając dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 25 maja 2017 r., w którym organ na podstawie art. 165 ust. 7 cyt. wyżej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, powoływanej nadal jako "ustawa" lub "Przepisy wprowadzające", złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu, nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym, skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że przedmiotowe pismo - wbrew stanowisku skarżącego - nie jest decyzją, jak również nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2-3 i pkt 4a-7 P.p.s.a. Ponadto zdaniem Sądu, nie można mu przyznać także charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie rozstrzyga ono w sposób władczy o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu. Samo zaskarżone pismo nie kształtowało bowiem ani nie wpływało na prawa i obowiązki skarżącej i nie powodowało przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego. Do przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza celnego w umowny stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony (art. 171 ust. 1 ustawy) mogło dojść tylko i wyłącznie na podstawie stosownego oświadczenia drugiej strony (czyli skarżącej).

W tym miejscu dodać należy, że do propozycji warunków zatrudnienia, o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stosuje się przepisów K.p.a., gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie unormowane zostało odrębnie i w sposób inny od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi celnemu propozycji pełnienia służby (art. 169 ustawy).

W realiach sprawy propozycja z dnia 25 maja 2017 r. została przedstawiona skarżącemu w związku z wprowadzoną gruntowną reformą w strukturze państwowej administracji skarbowej i wejściem w życie powołanej wcześniej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (ustawa o KAS). Powtórzenia wymaga, że podstawę prawną ww. propozycji stanowił art. 165 ust. 7 ustawy. W ustawie tej uregulowane zostały m.in. kwestie związane z dostosowaniem funkcjonujących dotychczas struktur służby celnej do nowych uregulowań, w tym także dotyczących pracy i służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Wedle wskazanego przepisu art. 165 ust. 7 ustawy, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przytoczonym przepisie ustawodawca niewątpliwie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, czyli osobom, które z dniem wejście w życie ustawy, na mocy art. 165 ust. 3 ustawy stały się pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Nie rozstrzygając w tym miejscu o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, dostrzec trzeba, że w art. 169 ust. 4 ustawy, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji, przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 169 ust. 6 ustawy określono ponadto, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a.

W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe nie może budzić wątpliwości to, że choć ustawodawca w art. 165 ust. 7 ustawy posługuje się pojęciem "propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby", a w art. 169 ust. 4 ustawy pojęciem "propozycji pełnienia służby", to propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy jest tożsama z propozycją pełnienia służby i ma formę decyzji, a od wydanej w tym przedmiocie decyzji odwoławczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ustawie w sposób jasny i klarowny uregulowane zostały kwestie związane z wygaśnięciem, czy też przekształceniem istniejących stosunków pracy i stosunków służby w ramach nowych struktur organizacyjnych administracji skarbowej. Wskazać jednak należy, że w przypadku propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, brak jest podobnych uregulowań określających, że ma ona formę decyzji, jak również ustawodawca nie ustalił, że stanowi ona czynność bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak jest tym samym podstaw prawnych do uznania, że taka propozycja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W szczególności nie można przyjąć, że stanowi ona decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotne jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Natomiast pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia. Organ - przedstawiając taką propozycję - w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. To od woli adresata zależą bowiem dalsze konsekwencje prawne złożonej propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy, do powstania stosunku pracy na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie przez osobę, której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. W wyniku tego, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek pracy lub stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, w ramach jednostek organizacyjnych administracji skarbowej.

W kontrolowanej sprawie, skarżący w dniu 8 maja 2017 r. złożył oświadczenie, na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy, o przyjęciu propozycji zatrudnienia. Konsekwencją powyższego było, stosownie do art. 171 ust. 1 ustawy, przekształcenie z mocy prawa jego stosunku służbowego z określonym w propozycji dniem 1 września 2017 r. w stosunek pracy, do którego zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345, ze zm.). Spory o roszczenia ze stosunku pracy w służbie cywilnej należą do właściwości sądów pracy (art. 9 ust. 2 tej ustawy). W rozumieniu ustawy o służbie cywilnej, pracownik służby cywilnej to osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w ustawie (art. 3 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 i nast.).

Nadmienić również należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 ustawy skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach KAS i osoby pełniące służbę w jednostkach KAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Zgodzić się zatem trzeba z organem, że ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i prawo wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

W świetle przedstawionych rozważań skonstatować należy, że skoro w ustawie nie przyjęto, że propozycja określająca warunki zatrudnienia ma postać decyzji oraz że do postępowania w sprawie złożenia takiej propozycji mają zastosowanie przepisy K.p.a., to pismu z dnia 25 maja 2017 r. nie można przyznać takiego charakteru. O tym, czy określony akt jest decyzją decydują bowiem przepisy prawa materialnego, w których ustawodawca może ustalić określoną formę załatwienia sprawy. Na gruncie omawianej ustawy forma decyzji administracyjnej - co trzeba podkreślić - została określona jedynie dla propozycji pełnienia służby.

Jak zasygnalizowano już wcześniej, pismo z dnia 25 maja 2017 r. nie jest również żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia również kryteriów aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Według tych kryteriów akty lub czynności: 1) nie mogą być decyzją ani postanowieniem w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnym na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., 2) muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą zostać skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) muszą zostać skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, 4) muszą dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia i obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, 5) muszą obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Odnosząc powyższe kryteria do zaskarżonego pisma, trzeba stwierdzić, że nie ma ono charakteru władczego i nie kształtuje bezpośrednio w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej, a zatem nie spełnia wszystkich warunków niezbędnych do uznania go za "inny akt lub czynność", o których mowa w omawianym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Odnotować warto, że w kwestii charakteru prawnego propozycji określającej warunki zatrudnienia i dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu pismo do sądu administracyjnego wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny, który nie zaakceptował linii orzeczniczej, wskazywanej przez skarżącego w pismach procesowych. NSA uznał bowiem, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu, na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Reasumując, NSA stwierdził, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna, zaś konsekwencją powyższego jest również niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (por. postanowienia NSA z 18 stycznia 2018 r. I OSK 2645/17, I OSK 2587/17, I OSK 2794/17, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przestawionych względów w rozpoznawanej sprawie należało stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, wobec czego zachodzi przesłanka do jej odrzucenia określona w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.