Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 624/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: w zw. z art 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c w zw z art 59 ust 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: w zw z art 32 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art 145 par 1 pkt 2 i art 134 par 1, art 135 w zw z art 156 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 lipca 2011r.. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Gl 65/10 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Gl 65/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. R. na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 21 maja 2010 r. J. R. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wymierzenie kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych tj. odcinka autostrady [...] od węzła S. do węzła W. oraz z tytułu nielegalnego użytkowania drogowych obiektów inżynierskich objętych decyzją o pozwoleniu na budowę tego odcinka autostrady.

W uzasadnieniu wniosku J. R. podniósł, że na początku 2005 r. inwestor przystąpił do użytkowania całego odcinka autostrady [...] i drogowych obiektów inżynierskich mimo nie uzyskania w tym przedmiocie decyzji Wojewody Śląskiego, tj. wbrew obowiązkowi określonemu w art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).

Postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. przedmiotowy wniosek został przekazany do rozpoznania Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie odcinka autostrady [...] – odcinek od km [...] do km [...] oraz 17 obiektów inżynierskich (wiadukty i mosty) o łącznej długości 1 320 m oraz infrastrukturę towarzyszącą. W związku z powyższym zarzut nielegalnego użytkowania tego odcinka autostrady nie znajduje usprawiedliwienia.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. J. R. wniósł zażalenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie, jednakże postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, albowiem organ udzielił skarżącemu stosownej odpowiedzi. W tej sytuacji zarzut bezczynności nie znajduje uzasadnienia.

Pismem z dnia 16 września 2010 r. J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w treści której organowi temu zarzucił bezczynność w sprawie załatwienia jego wniosku z dnia 21 maja 2010 r. o wymierzenie kar z tytułu nielegalnego użytkowania odcinka autostrady [...] od węzła S. do węzła W. oraz z tytułu nielegalnego użytkowania drogowych obiektów inżynierskich objętych decyzją o pozwoleniu na budowę tego odcinka autostrady. Jednocześnie skarżący wniósł o wyznaczenie organowi czternastodniowego terminu na rozpatrzenie wniosku i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi J. R. wskazał, że inwestor – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, w dniu 25 stycznia 2005 r. przystąpił do użytkowania tego odcinka autostrady mimo braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tym stanie rzeczy skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia 21 maja 2010 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wymierzenie kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów. Wniosek ten został przekazany według właściwości obecnie zaskarżonemu organowi postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Wobec bezczynności organu skarżący pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ odwoławczy odmówił uwzględnienia tego zażalenia. Organ ten uznał bowiem, że sprawa została załatwiona pismem Naczelnika Wydziału Infrastruktury Technicznej w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 23 czerwca 2010 r. W ocenie skarżącego pismo to nie załatwiło sprawy, gdyż nie jest decyzją, o jakiej mowa w art. 104 k.p.a. i nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W tej sytuacji wniosek skarżącego z dnia 21 maja 2010 r. nie mógł zainicjować postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kar z tytułu nielegalnego użytkowania. Organ wskazał również, że w piśmie z dnia 23 czerwca 2010 r. skarżący został poinformowany o wcześniej wydanych w tej sprawie pozwoleniach na użytkowanie spornych obiektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tak wniesioną skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Stąd też wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony.

Jednocześnie Sąd podniósł, że zarzut bezczynności nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu organ nie pozostawał bezczynny względem skarżącego po złożeniu przez niego wniosku z dnia 21 maja 2010 r. Dalej Sąd wyjaśnił, że organy administracji publicznej załatwiają sprawy poprzez wydanie decyzji lub postanowień, co jest oczywiste w świetle przepisów k.p.a. (art. 104 § 1). Nie może jednak ujść uwadze, że wydanie takiego rozstrzygnięcia następuje jedynie w przypadku skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek lub z urzędu (art. 61 § 1), a wszczęcie postępowania na wniosek następuje jedynie w sytuacji, kiedy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony takiego postępowania (art. 28). Sąd zauważył także, że w niniejszej sprawie krąg stron postępowania jest ograniczony przepisem szczególnym, jakim jest art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, na co słusznie zwrócił uwagę organ. Skarżący nie jest zatem stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a co za tym idzie w ewentualnym postępowaniu o wymierzenie kar z tytułu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia. Zatem w tej sytuacji jego wniosek z dnia 21 maja 2010 r. nie mógł skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że prawidłowo organ zareagował na ten wniosek, udzielając skarżącemu pisemnej odpowiedzi w dniu 23 czerwca 2010 r. Pismo takie, jako akt, który nie został wydany po wszczęciu postępowania, nie musi spełniać wymogów, jakie stawiane są przepisami prawa w stosunku do decyzji i postanowień. Pismo to ma bowiem charakter informacyjny i nie podlega zaskarżeniu w toku instancji. Informacje zawarte w tym piśmie wskazują ponadto, że brak było podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektów. Jeżeli natomiast skarżący kwestionuje prawdziwość podanych w tym piśmie informacji, to winien swoje zastrzeżenia w tej kwestii skierować bądź do organu wyższego stopnia w trybie skargowym (art. 227 i następne k.p.a.), bądź też do organów powołanych do prowadzenia postępowań karnych.

Na powyższe orzeczenie Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. R., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z odrębnymi przepisami. Jednocześnie zakwestionowanemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie wymierzenia kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych i oddalenie skargi zamiast wyznaczenia organowi administracji terminu na rozpatrzenie wniosku z dnia 21 maja 2010 r.;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z zastosowaniem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oznaczenie stron postępowania w sprawie wymierzenia kary z

tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 104 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że w sprawie objętej wnioskiem skarżącego z dnia 21 maja 2010 r. nie można było wydać decyzji administracyjnej;

4. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w z art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) poprzez uznanie, że organem właściwym do wydania pozwolenia na użytkowania w niniejszej sprawie był Śląski Inspektor Nadzoru Budowlanego zamiast Wojewody Śląskiego i brak stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2005 r., znak [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że nie sposób podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o braku po stronie skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie realizacja inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującym działkę, której użytkownikiem wieczystym jest skarżący, bez wątpienia ma wpływ na sposób wykonywania jego praw do przedmiotowej działki. Skarżący ma więc interes prawny w tym, aby decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wydana zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym zgodnie z przepisami prawa, gdyż stwierdza ona zgodność wykonania inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę i w praktyce kończy cały proces inwestycyjny. Ustalenie, że odcinek autostrady [...] od węzła S. do węzła W. użytkowany jest nielegalnie, a w konsekwencji wymierzenie kary za to nielegalne użytkowanie, leży w interesie prawnym skarżącego, albowiem zmierza do wymuszenia zaprzestania prowadzenia nielegalnego użytkowania odcinka autostrady, którego pas drogowy obejmuje także nieruchomość skarżącego. W konsekwencji, skarżący posiada interes prawny w wymierzeniu kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych i dlatego na podstawie art. 28 k.p.a., jest stroną tego postępowania.

Skarżący kasacyjnie zauważył, że w orzecznictwie podkreśla się, iż skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Wobec tego skarżący posiada status strony w postępowaniu o wymierzenie kar z tytułu nielegalnego użytkowania odcinka autostrady [...] i dlatego skutecznie zainicjował postępowanie w przedmiocie orzeczenia tych kar.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, że nawet jeśli skarżący nie byłby stroną postępowania o wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania odcinka autostrady [...] i obiektów budowlanych, to i tak organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a badanie przez organ administracji, czy dany podmiot posiada interes prawny, następuje w toku postępowania wyjaśniającego, zgodnie z koncepcją legitymacji subiektywnej.

Wskazano także, że pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2005 r., znak [...], udzielone decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane przez organ niewłaściwy. Taka wada decyzji administracyjnej zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności i dlatego Sąd I instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinien skargę uwzględnić i stwierdzić nieważność tej decyzji. Zdaniem skarżącego pomimo tego, że nie domagał się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., to w skardze do Sądu I instancji wskazał, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane przez organ niewłaściwy i w konsekwencji istnieje podstawa do wymierzenia kar z tyłu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych. Sąd I instancji pominął ten aspekt sprawy, a przecież – zdaniem skarżącego - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., a także zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. miał obowiązek stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji.

Na zakończenie wywodów autor skargi kasacyjnej wskazał także, że pozyskanie przez organ administracji informacji o tym, że odcinek autostrady [...] użytkowany jest na podstawie pozwolenia na użytkowanie wydanego przez organ niewłaściwy, a więc w sposób nielegalny, obliguje organ administracji do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nieusprawiedliwiony pozostaje w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest więc nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

Jednakże w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania tej normy prawa procesowego. Przede wszystkim dlatego, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była bezczynność organu, dlatego też Sąd I instancji nie mógł w trybie zarzucanego w skardze kasacyjnej przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w żadnym wypadku podjąć rozstrzygnięcia w tej sprawie. Gdyby nawet teoretycznie stwierdzono bezczynność organów administracji w tej sprawie to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach mógł wyłącznie zastosować przepis art. 149 p.p.s.a. a więc zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Przywołane w kasacji wraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przepisy prawa materialnego (art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i art. 28 k.p.a.) i procesowego (art. 104 k.p.a.) koncentrują się w tej sprawie na zakwestionowaniu stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, z czym wiążę się jednocześnie zarzut niewłaściwego oznaczenia stron tego postępowania.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowe jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż w tej sprawie krąg stron postępowania jest ograniczony przepisem szczególnym, jakim jest art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Skarżący nie jest zatem stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a co za tym idzie w ewentualnym postępowaniu o wymierzenie kar z tytułu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia.

Podkreślić bowiem należy, iż kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 ustawy Prawo budowlane (przystąpienie do nielegalnego użytkowania). Obowiązki nałożone tymi przepisami obciążają inwestora, podobnie jak obowiązki wynikające z przepisu art. 57 ustawy Prawo budowlane - aktualne w postępowaniu zmierzającym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Powyższe oznacza, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należy odczytywać w łączności z przepisami art. 57 ust. 1 oraz art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego jak i art. 59 ust. 7 tej ustawy. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, że w postępowaniach tych został zakreślony taki sam krąg stron. Oceniając zatem krąg stron postępowania w sprawie, której przedmiotem jest zastosowanie kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, należy przyjąć, że stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor. A zatem, przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wprowadził ograniczenie postanowień art. 28 k.p.a., tj. zawęził krąg stron postępowania, tak w sprawie o wydanie pozwolenie na użytkowanie jak i postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wyłącznie do inwestora. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – porównaj wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1046/09 publikowany LEX nr 566004.

Tym samym skoro skarżący, nie będący przecież inwestorem, nie jest stroną postępowania o wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego to jednocześnie prawidłowo uznano w zaskarżonym wyroku, iż wniosek J. R. z dnia 21 maja 2010 r. o wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania odcinka autostrady [...] od węzła S. do węzła W. nie mógł wszcząć postępowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast nie wszczyna się postępowania w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (porównaj wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 58/93 niepublikowany). W stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonego wyroku złożenie wniosku przez osobę, która nie jest stroną w sprawie ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony nie mogło spowodować wydania decyzji odmownej z przyczyn formalnych tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy (porównaj wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 9/99 niepublikowane) ponieważ decyzja taka jako skierowana do osoby niebędącej stroną byłaby z założenia nieważna (art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.). W takiej sytuacji nie było również podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Umorzyć można postępowanie, które jest w toku, tymczasem wniosek osoby niebędącej stroną nie powoduje wszczęcia postępowania a zatem nie ma przesłanek do jego umorzenia.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań niespornym pozostaje więc okoliczność, że w warunkach niniejszej sprawy organ prawidłowo zareagował na wniosek J. R. z dnia 21 maja 2010 r., udzielając skarżącemu pisemnej odpowiedzi w dniu 23 czerwca 2010 r. Pismo takie, jako akt, który nie został wydany po wszczęciu postępowania, nie musi spełniać wymogów, jakie stawiane są przepisami prawa w stosunku do decyzji i postanowień. Pismo to ma bowiem charakter informacyjny i nie podlega zaskarżeniu w toku instancji. Informacje zawarte w tym piśmie co trafnie podniesiono w zaskarżonym wyroku wskazują, że brak było podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektów.

Tym samym całkowicie chybione są w tej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do poglądu, że w tej sprawie należało wydać decyzję administracyjną.

Zupełnie nieusprawiedliwiony jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust 1 i 3 ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) poprzez uznanie, że organem właściwym do wydania pozwolenia na użytkowania w niniejszej sprawie był Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zamiast Wojewody Śląskiego i brak stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2005 r., znak [...]. Przeprowadzenie bowiem jakiejkolwiek oceny legalności w/w decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. przez Sąd I instancji w ramach rozpoznawanej skargi w przedmiocie bezczynność organu byłoby niedopuszczalne.

Jak już na wyżej wskazano, skarga rozpoznawana przez Sąd I instancji dotyczyła bezczynności Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., a w innych sprawach tylko wówczas, jeżeli ustawa szczególna tak stanowi. Ich właściwość dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w wypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (porównaj wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24.). W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zobowiązania organu nadzoru budowlanego do podejmowania jakichkolwiek działań w związku z wykazywaną bezczynnością, skoro organ wywiązał się z nałożonego na niego w tej sprawie obowiązku i udzielił zainteresowanemu stosownej informacji pisemnej. Słusznie więc Sąd I instancji doszedł do konkluzji, iż w niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności organu administracji. Odrębną kwestią nie podlegającą ocenie w tej sprawie jest prawidłowość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odcinka autostrady [...]. Czynienie więc zarzutów Sądowi I instancji wobec tej decyzji nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia gdyż nie była ona przedmiotem oceny Sądu a wcześniej nie weryfikowano tej decyzji w ramach właściwego postępowania administracyjnego.

Reasumując więc stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.