Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1251/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Anna Lech, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.), Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt III SA/Lu 438/08 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 438/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. D. od decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżoną decyzją Starosta Biłgorajski odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S. D. w części dotyczącej przebiegu granic działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. O zmiany te wnioskował T. D. w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. skierowanym do Starosty Biłgorajskiego.

Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania stwierdzając, że pomiar stanu posiadania przedmiotowych działek do założenia operatu ewidencji gruntów został wykonany w 1966 roku. Wykazane na szkicach pomiarowych miary do powyższych działek zostały pobrane z gruntu według wskazań ówczesnych ich użytkowników. Wyniki pomiarów zostały ogłoszone i przyjęte bez zastrzeżeń przez A. D. w stosunku do działek nr [...],[...],[...] - poz. [...] wykazu okazania stanu posiadania oraz za posiadacza działek nr [...],[...] i [...] sołtys wsi R. - poz. [...] powyższego wykazu zachowanego w operacie technicznym z pomiaru.

T. D. wraz z żoną T. stali się właścicielami działek nr [...],[...] i [...] na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] z dnia [...] września 1973 r. Działki nr [...],[...] i [...] zostały nabyte przez T. D. aktem notarialnym Rep. A. Nr [...] w drodze umowy zamiany z A. P.. A. P. z kolei działki powyższe nabyła aktem notarialnym z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] od W. P., który stał się ich właścicielem na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1998 roku, sygn. akt [...] w sprawie złożenia oświadczenia woli przez spadkobierców A. K. o nieodpłatnym przeniesieniu na rzecz W. P. prawa własności między innymi działek nr [...],[...] i [...]. W stosunku do A. K. własność w/w działek została potwierdzona w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1988 r., sygn. akt [...].

Wszystkie działki będące przedmiotem sprawy podlegały działaniu ustawy uwłaszczeniowej. Akty własności ziemi wydane na podstawie tej ustawy obejmowały stan posiadania istniejący w dniu 4 listopada 1971 r. i taki stan był miarodajny do zakładania ewidencji gruntów dla nieruchomości nimi objętymi. Nie ulega wątpliwości, że ewidencja gruntów obejmująca przedmiotowe działki gruntu odzwierciedla stan posiadania w dniu 4 listopada 1971 roku oraz stan zgodny z wydanymi aktami własności ziemi, co potwierdzają stosowne mapy.

Prawem materialnym regulującym zagadnienie ewidencji gruntów i budynków jest ustawa z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Prowadzenie ewidencji gruntów regulują zaś przepisy powołanego rozporządzenia, a w szczególności § 44, 45 i 46.

Na tle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądowym i administracyjnym od lat ugruntowany jest pogląd, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtują stanu prawnego nieruchomości, a upoważnione organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone przez odpowiednie organy. Nie mogą zatem samodzielnie rozstrzygać kwestii własnościowych. W przedmiotowej sprawie T. D. domagał się zmiany przebiegu granic działek będących przedmiotem sprawy poprzez ujawnienie ich przebiegu w ewidencji gruntów według jego wskazań na gruncie. Działanie takie doprowadziłoby do bezpodstawnego naruszenia stanu prawnego nieruchomości, ustalonego we wcześniejszych postępowaniach uwłaszczeniowych Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie nastąpiły zmiany danych objętych ewidencją gruntów w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy. Wnioskodawca zmian powołuje się na fakty, które nie dotyczą stanu prawnego nieruchomości, uregulowanych ustawą uwłaszczeniową, na podstawie stanu posiadania w dniu 4 listopada 1971 r. Dokonany pomiar kontrolny nie potwierdził istnienia błędów w zapisach ewidencji gruntów, co zostało wyrażone w opinii uprawnionego geodety. Zmian w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to także i zmiany przebiegu granicy, co wymaga przedstawienia odpowiednich dokumentów.

Na przedmiotową decyzję T. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dane zawarte w operacie ewidencji gruntów są wadliwe. Wszystkie mapy i dane opisowe nie są miarodajne. Organy właściwe do spraw geodezji i kartografii, wbrew obowiązkowi, nie aktualizowały ewidencji i nie dbały o jej spójność. Wydane w sprawie decyzje, odmawiające usunięcia błędów w ewidencji, zdaniem skarżącego, petryfikują bezprawny stan rzeczy. Granice działek uwidocznione na mapach nie zostały oparte na przeprowadzonych pomiarach, lecz są abstrakcyjne i stanowią efekt działania urzędników "zza biurka". Celem toczącego się postępowania było wykrycie błędów w ewidencji i zaprowadzenie w niej porządku. Starostwo ma możliwość prostowania wszelkich błędów, jest władne do kontrolowania zasobów i usuwania wszelkich błędów, bez względu na ich rodzaj. Kompetencje tego organu nie są ograniczone do prostowania oczywistych omyłek i błędów rachunkowych.

W ocenie skarżącego skoro ewidencja gruntów jest niezgodna ze stanem faktycznym to zadaniem organów było dokonanie inwentaryzacji istniejącego na gruncie przebiegu granic i ewentualne przeprowadzenie rozgraniczenia z urzędu.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący jest aktualnie właścicielem działek położonych w obrębie S. D., gm. B., oznaczonych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Stan posiadania oraz granice w/w działek z działkami sąsiednimi ustalono na gruncie w 1966 r., według wskazań ówczesnych ich użytkowników (granice wskazywał m.in. A. D. – ojciec skarżącego). Na tej podstawie w 1966 r. założono ewidencję gruntów. Bezsporne jest, że własność przedmiotowych działek oraz sąsiednich działek leśnych – ich pierwotni posiadacze nabyli na własność na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.). Granice między działkami nie uległy wówczas zmianie, w porównaniu do stanu z 1966 r.

Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą – ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – m.in. ich położenia, granic i powierzchni. Zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr odzwierciedla aktualny stan prawny nieruchomości. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać praw właścicielskich. Zmian w ewidencji dokonuje się w oparciu o prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczne decyzje administracyjne oraz odpisy aktów notarialnych (art. 23 ustawy). Dotyczy to również zmian w zakresie przebiegu granicy.

Wprowadzenie zmian wymaga zatem przedstawienia odpowiednich dokumentów, wymaganych prawem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r., sygn. II SA 566/99 – LEX nr 46217). Dopuszczalne jest prostowanie zaistniałych w ewidencji błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Zmiana granic i powierzchni działki nie dotyczy jednak spraw nieistotnych i nie może być dokonywana w tym trybie (por. wyżej cyt. wyrok).

Na podstawie § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) – przebieg granic działek wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2) w celu podziału nieruchomości,

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie

wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Ustalony przez organy stan faktyczny nie dawał podstaw do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego (§ 54 ust. 6 rozporządzenia). O ile skarżący kwestionuje przebieg granic, może żądać wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Niezasadne jest również twierdzenie skarżącego, że starosta mógł dokonać rozgraniczenia z urzędu, skoro w myśl art. 30 ust. 1 ustawy – organem właściwym do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. D. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi

w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia prawa polegające na oparciu skarżonej decyzji administracyjnej o nieprawdziwe ustalenia faktyczne oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., 11 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a oraz § 54 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust 2 i 6 oraz § 54 ust, 6, § 45 ust. 1 i 2, § 35 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, mające zasadniczy wpływ na jej treść;

- art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez brak oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne oraz niewłaściwą ocenę, co doprowadziło do przyjęcia, za podstawę wyroku, nie poddanych wymaganej ocenie, wadliwych ustaleń organów administracyjnych;

- art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez dokonanie nieprawdziwych ustaleń faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na wyrok, w szczególności ustalenia, że jakoby "poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani udowadniać praw właścicielskich"; że nie stwierdzono błędów w ewidencji; że organ administracyjny nie miał możliwości wprowadzania wszystkich, niezbędnych zmian w operacie; że skarżący żądał od Starosty przeprowadzenia rozgraniczenia z urzędu w granicach właściwości tego organu; że wprowadzenie zmian wymaga przedstawienia odpowiednich dokumentów; że skarżący żądał zmiany granic – tak, że ustalenia faktyczne zmierzają do wykazania w sposób sprzeczny z faktami; że żądanie skarżącego o dokonanie zmian w operacie ewidencji jest niezasadne, a opierając wyrok na takich właśnie podstawach, Sąd dowiódł, że wpływ ustaleń tego rodzaju na treść wyroku legł u podstaw wyroku.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a poprzez niedopełnienie przez Sąd swojego ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, czego skutkiem jest oddalenie skargi i związane z tym utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu administracyjnego.

Z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna jest ostatnim środkiem odwoławczym, a zasady skarżenia Polski przed Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu wymagają

powoływania się potencjalnego skarżącego na podstawowe prawa człowieka w postępowaniach krajowych, skarżonemu wyrokowi zarzuca ponadto:

- naruszenie prawa do sprawiedliwego i rzetelnego procesu, tj. art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez nierzetelne prowadzenie kontroli decyzji administracyjnej i wydanie niesprawiedliwego, pozbawionego prawidłowych podstaw faktycznych wyroku (naruszenie tego prawa w ten sposób ma istotny wpływ na wyrok);

- naruszenie prawa do skutecznego środka odwoławczego, tj. art. 13 Konwencji

poprzez udowodnienie w istocie, że skarga do WSA mimo starannego przedstawienia

faktów i zarzutów okazała się nieskuteczna (naruszenie prawa w tych okolicznościach

ma istotny wpływ na wyrok);

- naruszenie prawa do niezakłóconego korzystania ze swojego mienia, tj. art. 1 Protokółu dodatkowego nr 1 do Konwencji poprzez utrzymywanie wyrokiem stanu pozbawienia skarżącego faktycznego władztwa nad wszystkimi 6 działkami leśnymi posiadanymi formalnie w tym obrębie leśnym, a w przypadku prób użytkowania lub ochrony drzew z tych działek przed kradzieżą - narażanie skarżącego na dalsze kary w postępowaniach karnych oraz na konieczność zapłaty sprawcom kradzieży kwot będących równowartością skradzionego skarżącemu drewna i kosztów sądowych;

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2009 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd, pełniący w postępowaniu funkcję kontrolną zgodności decyzji administracyjnej z prawem, miał obowiązek oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny, a ponieważ organ ten podtrzymał decyzję organu niższego i oparł się na stanie ustalonym przez Starostwo, obowiązek Sądu rozciągał się na konieczność oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez oba organy administracyjne.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a odczytywany, jako zasada nie nakłada na Sąd obowiązku wskazania podstawy faktycznej wyroku, dlatego do ustalenia tego obowiązku konieczne jest odwołanie się do normy stojącej za tą zasadą oraz do norm wynikających z innych przepisów. Ponieważ ustawodawca określił w art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wymóg wskazania podstawy prawnej, pozostaje do wyboru wyłącznie uznanie, że wymóg wskazania podstawy faktycznej został pominięty zasadą z powodu swojej oczywistości, nie można przy tym zakładać braku racjonalizmu ustawodawcy, czyli domniemywać, że uzasadnienie wyroku może obejść się bez wskazania podstawy faktycznej wyroku.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dla potrzeb orzeczenia, Sąd miał obowiązek ustalić poprawnie, że w powiatowym zasobie geodezyjnym rzeczywiście istnieją sprzeczności oraz, czy sprzeczności te mają wpływ na prawo własności skarżącego, ponieważ ta okoliczność była podnoszona w skardze do WSA.

Sąd miał obowiązek znać zasady kształtowania prawa własności, niezbędne

do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i stosować je dla dokonania ustaleń

- ustalać stan faktyczny w oparciu o całość obowiązującego prawa, zwłaszcza, że skarżący szczegółowo wskazywał na aspekty powodujące faktyczną niemożność wykonywania prawa własności w tych warunkach i wskazywał na związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy błędami operatu i działalnością geodetów.

Rażąco nieprawdziwe, zdaniem kasatora, są ustalenia faktyczne Sądu przyjęte za organami administracyjnymi, jakoby skarżący domagał się zmiany granic dziełek.

W skardze skarżący wyjaśniał niedorzeczność takiego ustalenia faktycznego

dowodząc, że przez kilkadziesiąt lat usiłuje bezskutecznie bronić swojej działki

przed bezprawną i nieuzasadnioną zmianą granic, którą to zmianę wykazywali geodeci

w fałszywych opiniach.

Zarzut nierzetelności procesu i niesprawiedliwości wyroku uzasadnia zarzucane

skargą zaniechanie kontroli zgodności decyzji z prawem, brak badania naruszenia przepisów, brak oceny faktów i ustaleń organów administracyjnych, nieprawidłowość ustaleń faktycznych sprzecznych z faktami, zdumiewająca jednostronność ustaleń i wniosków polegająca na nie uznaniu żadnego argumentu skarżącego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok Sądu zamyka skarżącemu drogę do odzyskania władztwa faktycznego nad nieruchomościami, utrwala więc stan bezprawny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zasadniczo zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, a także naruszenie przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie za całkowicie chybiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć należy, że treść tego przepisu określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie przedmiotowego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, że wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

W związku z tym uznać należy, że nie doszło również do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a.. Zaskarżona decyzja bowiem, zarówno w swej osnowie, jak i uzasadnieniu, była sformułowana w sposób jasny, strona nie musiała domyślać się jej treści, organ wyjaśnił kryteria, którymi się kierował wydając przedmiotową decyzję. Materiał dowodowy w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, a następnie po wnikliwej analizie organów administracyjnych, trafnie oceniony przez Sąd pierwszej instancji. W powyższym świetle nie można również podzielić zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia procedury albowiem to hipoteza normy prawa materialnego, która ma zastosowanie w sprawie, wyznacza zakres prowadzonego postępowania dowodowego. Zauważyć bowiem należy, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 rozporządzenia). Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.

Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Uznać zatem należy, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Nie można zatem w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji.

W świetle powyższych rozważań, jako całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności stanowiący, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba, że w interesie publicznym na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego. Postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków nie jest postępowaniem w przedmiocie ochrony własności.

Z przepisów § 44, § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, co wynika także z art. 22 ust. 3 omawianej ustawy. Dokonanie zatem zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, co wynika też z § 45 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne regulacje prawne dotyczące ewidencji gruntów (art. 20 - art. 26) dotyczą naniesienia do ewidencji gruntów bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach.

Podkreślić w tym miejscu należy, że Starosta, jako przedstawiciel Skarbu Państwa odpowiada za aktualność danych w ewidencji, o czym stanowi § 44 powołanego rozporządzenia, przy czym wszelkie zmiany powinny być dokonane w oparciu o dane udokumentowane, na co już wskazano powyżej. Zauważyć także należy, że obowiązek wynikający z art. 22 ust. 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z jednej strony zapewnia aktualność tych danych, które powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty, z drugiej zaś strony eliminuje możliwość dokonywania tych zmian z datą wsteczną. Pamiętać przy tym jednak trzeba, że dokonanie takiej zmiany jest czynnością materialno - techniczną, w związku z czym nie mają do niej zastosowania przepisy procedury administracyjnej, albowiem zmiany w ewidencji gruntów nie są dokonywane w drodze decyzji administracyjnej.

W związku ze wskazanymi wyżej wywodami oraz z okolicznością, że w niniejszej sprawie przedstawione wnioski i "dowody", nie stanowią danych, o których mowa w § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. uznać należy, za zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie ma podstawy do wprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego zmian do operatu ewidencji gruntów budynków.

Subiektywne odczucie skarżącego, że zapadłe rozstrzygniecie nie jest zgodne z przepisami prawa, nie jest zatem podstawą do skutecznego wzruszenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a poprzez niedopełnienie przez Sąd ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, czego skutkiem jest oddalenie skargi i związane z tym utrzymanie w mocy wadliwej decyzji.

Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena działalności

administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego

załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd

administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż oczywiście wydaje wyrok rozstrzygający sprawę

sądowoadministracyjną. Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego (tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny sądu. Tak określona pozycja skarżącego powinna wpływać na sposób formułowania zarzutów pod adresem toku postępowania administracyjnego i jego wyniku w postaci aktu administracyjnego oraz wpływać na treść wniosków zawartych w skardze, składanej do sądu. Zauważyć też trzeba, że zarzuty te, o ile mają odnieść zamierzony skutek, powinny być nie tylko precyzyjnie formułowane, lecz również powinny odnosić się do zakresu kontroli sądowej, tj. wskazywać na naruszenia prawa procesowego, które w istotny sposób mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia administracyjnego bądź naruszeń prawa materialnego, których niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przez organ administracji skutkowały wadami w zakresie dokonywanej przez nie subsumcji prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, podzielił w pełni argumentację wynikającą ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji. Stanowisko swoje Sąd oparł na analizie akt sprawy, rozpatrując ją w granicach wynikających z przedmiotu sprawy administracyjnej, wyjaśniając, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, a nie, jak chciałby skarżący, wykrycia błędów w ewidencji gruntów i "zaprowadzenia w niej porządku" oraz dokonania inwentaryzacji istniejącego na gruncie przebiegu granic i ewentualne przeprowadzenie rozgraniczenia z urzędu.

Powyższe wywody przesądzają także o zapewnieniu skarżącemu prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd, w rozumieniu art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Niezasadnym jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 6 Konwencji poprzez nierzetelne prowadzenie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej i wydanie niesprawiedliwego, pozbawionego prawidłowych podstaw faktycznych wyroku. Po pierwsze zarzut ten nie został uzasadniony przez autora skargi kasacyjnej. Po drugie nie wskazano rodzaju naruszenia (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowania). Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle przytoczonych przepisów nie stosował przy orzekaniu w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka zasadniczo wyznacza standardy kontroli sądowej w sprawach praw i obowiązków o charakterze cywilnym oraz oskarżenia wytoczonego w sprawie karnej. Rozstrzygnięcia w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków nie mają charakteru spraw cywilnych ani karnych w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji Praw Człowieka.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.