Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1068/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust 1 pkt 1 , 27
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: apar 38 ust 2
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: w zw z art 17 ust 1 pkt 1 i 3, 55
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2011 roku sygn. akt II SA/Bd 1139/11 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. [...] na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu z dnia [...] sierpnia 2011 roku, nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w W. [...] na rzecz Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi A. w B. (dalej jako "skarżąca spółka" bądź "spółka") uchylił zaskarżoną decyzję Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Świeciu nakazał dyrektorowi A. wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na odcinkach szczegółowo określonych w sentencji decyzji.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm. – dalej jako "ustawa o Państwowej Straży Pożarnej"), § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719, dalej jako "rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r.") w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm. – dalej jako "ustawa o transporcie kolejowym").

Organ I instancji wskazał, że w wyniku czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 6 lipca 2011 r. stwierdzono brak pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na odcinkach wskazanych w sentencji decyzji. Ponadto ponieważ ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu, jest źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, na zarządcy linii kolejowych jako potencjalnym sprawcy powstania pożaru ciąży obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, powodujących ograniczenie możliwości rozprzestrzeniania się pożaru do wnętrza obszaru leśnego. Organ I instancji podkreślił, że zarządca linii kolejowych jest zobowiązany do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, zapewniającego ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz nakazał spółce wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na wskazanych szczegółowo odcinkach, ustalając jednocześnie na jakich kilometrach i po której stronie toru należy wykonać pas przeciwpożarowy, a także określając termin realizacji przedmiotowego obowiązku. Ponadto nakazał zapewnić użyteczność wykonanych pasów przeciwpożarowych przez cały rok.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była wyłącznie wada formalna tego rozstrzygnięcia, polegająca na nałożeniu obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych na osobę dyrektora A., podczas gdy stroną postępowania prowadzonego przez organ I instancji powinna skarżąca spółka.

Odnosząc się do istoty sprawy organ odwoławczy ocenił, że zgodność decyzji organu I instancji z przepisami prawa materialnego nie budzi zastrzeżeń. Przyznał, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie określają wprost podmiotu, na którym ciąży obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, jednak analiza treści art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym prowadzi do wniosku, że podmiotem obowiązanym do wykonania takich pasów jest zarządca linii kolejowej. Przepis art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym należy interpretować w ten sposób, że prawo zarządcy, o którym w nim mowa, dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Regulacja ta określa więc zakres ingerencji podmiotu na terenie nie stanowiącym jego własności. Ponadto także z przepisu art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym można wywnioskować, że spółka jest podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie przedmiotowych pasów przeciwpożarowych. W przepisie tym określono bowiem sytuację, w której odpowiedzialnym za realizację pasów można uznać inny podmiot, tj. w przypadku, gdy las został posadzony przy istniejącej linii kolejowej. Jest to więc przepis regulujący sytuację odwrotną.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że uszczegółowienia obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych dokonano w wydanym na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym rozporządzeniu z dnia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 153, poz. 955), czyli w akcie wydanym przez centralny organ administracji rządowej właściwy dla działu transport, co również potwierdza słuszność stanowiska organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, potwierdzeniem intencji prawodawcy w zakresie nałożenia na zarządcę linii kolejowej spornego obowiązku jest również fakt, że w przepisie § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. znalazło się odwołanie do ustawy o transporcie kolejowym.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo w przedmiotowej sprawie zastosowały przepisy prawa materialnego, dokonały prawidłowej ich wykładni uznając zarządcę infrastruktury za podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych (art. 17 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 38 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r.). Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło natomiast do istotnego naruszenia przepisów postępowania poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia terminu realizacji obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych, podejmowanego w granicach uznania administracyjnego (art. 107 § 3 k.p.a.) oraz naruszenia prawa materialnego poprzez wyznaczenie terminu z naruszeniem art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Sąd I instancji podkreślił, że podziela pogląd wyrażony przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych w przedmiotowej sprawie jest skarżąca spółka, jako zarządca wyznaczonych odcinków linii kolejowych.

Sąd I instancji podkreślił, że w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm., dalej jako "ustawa o ochronie przeciwpożarowej") uregulowana została odpowiedzialność za realizację obowiązków przeciwpożarowych. Odpowiedzialność ta spoczywa na właścicielu budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawarta została delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, z uwzględnieniem sposobów zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. W oparciu o powyższą podstawę, w rozporządzeniu z dnia 7 czerwca 2010 r. określone zostały sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Cały rozdział 9 tego aktu normatywnego poświęcony został "Zabezpieczeniu przeciwpożarowemu lasów". Sąd I instancji podkreślił przy tym, że uprzednio obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2006 r., Nr 80, poz. 563). Zgodnie z § 34 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciążył w przypadku linii kolejowych na właścicielach tych linii kolejowych.

Sąd I instancji wskazał, że obecnie obowiązujące rozporządzenie nie wprowadziło zmian w zakresie dotychczasowej odpowiedzialności za pasy przeciwpożarowe oraz nie zmieniło poprzez nową konstrukcję przepisu podmiotu zobowiązanego do ich wykonania. Wprost wskazano, że wykonanie pasów przeciwpożarowych ma nastąpić przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania.

Sąd I instancji wskazał, że podmiotu zobowiązanego do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych należy doszukiwać się w ustawie o transporcie kolejowym. Przepis z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych obowiązek spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Wykonanie pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej służy bezpiecznemu prowadzeniu ruchu kolejowego. Sposób jego wykonania wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2010 r.

W ocenie Sądu I instancji, pojęcie pasa przeciwpożarowego mieści się w definicji linii kolejowej, którą jest droga kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami (art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym). Pas przeciwpożarowy, z uwagi na funkcję którą pełni, wyczerpuje pojęcie przyległego pasa gruntu, którym są grunty wzdłuż linii kolejowych, usytuowane po obu ich stronach, przeznaczone do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Pas ten będzie stanowił robotę ziemną w sąsiedztwie linii kolejowej.

Zdaniem Sądu I instancji, obowiązek ochrony przeciwpożarowej, który uzewnętrznia się poprzez wykonanie pasów przeciwpożarowych oddzielających lasy od linii kolejowej, spoczywa na podmiotach określonych w art. 17 ustawy o transporcie kolejowym. Obowiązek wykonania pasa przeciwpożarowego spoczywa więc w przedmiotowej sprawie na zarządcy linii kolejowej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 55 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy stanów faktycznych niezwiązanych z przedmiotową sprawą, ponieważ reguluje postępowanie odszkodowawcze w związku z realizacją obowiązku ochrony przeciwpożarowej przez zarządcę infrastruktury kolejowej na gruntach sąsiadujących z linią kolejową. Przepis ten dotyczy więc sposobu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, stanowiąc m. in., że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na gruntach sąsiadujących z linią kolejową, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (art. 55 ust. 1 pkt 3). Prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczy możliwości korzystania przez niego z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych na gruntach sąsiadujących z linią kolejową następuje w drodze umowy stron. Natomiast w myśl art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów. Przepis ten wskazuje, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, stanowiąc o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który może domagać się poniesienia kosztów ich wykonania przez właścicieli gruntów.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie została zawarta umowa cywilnoprawna ustanawiająca zarząd lub użytkowanie, a więć odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem, czyli na zarządcy linii kolejowej, który faktycznie włada terenem z pasami przeciwpożarowymi wzdłuż linii kolejowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.

Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa procesowego.

Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego, że pasy przeciwpożarowe stanowią element linii kolejowej oraz dokonanie na tej podstawie błędnej subsumpcji i błędne rozstrzygnięcie, że spółka jest odpowiedzialna za wykonanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Zdaniem spółki, z art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej wynika, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na danym terenie spoczywa na właścicielu terenu (czyli nadleśnictwu). Ponadto, w ocenie spółki, Sąd I instancji błędnie przedstawił stan faktyczny, który wcześniej organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i jego właściwej oceny. W konsekwencji doszło do błędnego przyjęcia, że to spółka faktycznie włada terenem, na którym są umiejscowione pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii kolejowej w wypadku, gdy właścicielem terenu z pasami przeciwpożarowymi są właściwe miejscowo nadleśnictwa i tylko one faktycznie nimi władają. Natomiast spółka od dnia wejścia w życie nowego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r, nie sprawuje faktycznego władztwa nad terenem, na którym są umiejscowione pasy przeciwpożarowe ani też nigdy nie miała woli sprawowania nad nimi faktycznego władztwa.

Po drugie, art. 134 § 1 p.p.s.a. bowiem Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice i nie uwzględnił okoliczności, że organ administracji nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność, kto jest właścicielem terenu, na którym znajdują się pasy przeciwpożarowe i kto nimi faktycznie włada.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu wyroku jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji braku obowiązku wykonania i utrzymywania przez spółkę pasów przeciwpożarowych na terenie wskazanym w zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu wyroku jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji braku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji na okoliczność podmiotu będącego właścicielem i sprawującego władztwo nad terenem, na którym znajdują się pasy przeciwpożarowe, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 9 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez uznanie, że pasy przeciwpożarowe stanowią element linii kolejowej. W ocenie spółki, z powyższych przepisów wynika, że nie są one jej elementem, lecz są położone w sąsiedztwie linii kolejowej - w odległości od 2 m do 5 m od dolnej krawędzi nasypu lub górnej krawędzi przekopu linii kolejowej.

Po drugie, zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego błędną wykładnię i brak uwzględnienia, że podmiotem odpowiedzialnym za ochronę przeciwpożarową terenu, na którym są umiejscowione pasy przeciwpożarowe, a więc także za wykonanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych, jest jego właściciel, tj. właściwe miejscowo nadleśnictwo.

Po trzecie, naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego niezastosowanie przy wydawaniu rozstrzygnięcia (przyjęcie, że dotyczy on stanów faktycznych niezwiązanych z przedmiotową sprawą). Spółka wskazała, że pasy przeciwpożarowe nie stanowią elementu linii kolejowej, lecz znajdują się na gruntach sąsiadujących z linią kolejową, przepis ten ma więc zastosowanie w sprawie i potwierdza, że spółka nie ma obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz jedynie prawo w tym zakresie.

Po czwarte, art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wynika z niego obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych przez zarządcę linii kolejowej.

Po piąte, art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. poprzez uznanie, że stanowią one podstawę odpowiedzialności spółki za wykonanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych. Zdaniem spółki, art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi jedynie ogólna zobowiązanie zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych do spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i nie wynikają z niego żadne skonkretyzowane obowiązki w tym zakresie.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kujawsko-Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności oceny wymagały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten został błędnie skonstruowany. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, s. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca nie powiązała zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez organ administracji i co, zdaniem strony skarżącej, znalazło wyraz w błędnym, niespełniającym warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Strona skarżąca powiązała natomiast powyższy zarzut z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które oczywiście nie może uzasadniać zarzutu błędnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy.

Po drugie, błędnie został sformułowany zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak wyjścia poza granice sprawy i brak uwzględnienia, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność, kto jest właścicielem terenu, na którym znajdują się pasy przeciwpożarowe. Także w tym przypadku zarzut ten nie został powiązany z zarzutem naruszenia właściwych przepisów postępowania administracyjnego, szczególnie w zakresie braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ.

Po trzecie, przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych w przypadku usytuowania lasów przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe.

Budowa linii kolejowych i ich lokalizacja uzależniona jest przede wszystkim od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział ich inwestor. Wybór przebiegu tych linii przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i poza sytuacjami, w których zostało to wymuszone uwarunkowaniami geograficznymi, spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. W obecnie obowiązującym stanie prawnym w odniesieniu do linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) zasady ich realizacji uregulowane została w szczególnym trybie (rozdział 2b tej ustawy). Ponadto już na etapie projektu tej ustawy podkreślano, że akt ten jest wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), czyli w tzw. "specustawie drogowej" i ma umożliwić przede wszystkim szybką realizację takich inwestycji (por. uzasadnienie projektu ustawy z 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, Sejm V kadencji, druk nr 2013). Pozostałe linie kolejowe poddane zostały ogólnemu reżimowi inwestycyjnemu celu publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym).

Wybór przebiegu inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. W związku z realizacją linii kolejowych ustawa przyznaje podmiotom nie tylko prawa, lecz nakłada na te podmioty również określone obowiązki w tym zakresie. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasada ta została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w ustawie o transporcie kolejowym. Ustawa ta określa m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach. W rozdziale 4 ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny. Przepis art. 17 ustawy o transporcie kolejowym nie wskazuje ani w jaki sposób obowiązki w nim wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Obowiązek sformułowany w cytowanym przepisie obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia przebiega, również zatem na terenie lasów. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w rozdziale 9 cytowanej ustawy, którego tytuł obejmuje m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. Istotne uzupełnienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi art. 55 tej ustawy. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Nie oznacza to natomiast, że z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Powyższy obowiązek pozwala więc na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej, ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikającego z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych.

Kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. W oczywisty sposób wskazuje to, że obowiązki, które reguluje rozporządzenie odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów.

Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny wskazywało podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r., wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia, lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Natomiast § 38 ust. 2 stanowi, że podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Wśród tych ustaw wymieniono ustawę o transporcie kolejowym. Kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest dzisiaj uregulowana tylko w ustawie. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach również nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, jednak zakres tej ochrony jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Wydane na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 marca 2006 r. określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten bowiem rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. wydanego na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych.

Podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym), skoro źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy.

Obowiązek nałożony na kolej, jako zarządcę linii kolejowych, ma niewątpliwie charakter publicznoprawny. Realizacja tego obowiązku została określona w akcie rangi ustawowej, a więc w ustawie o transporcie kolejowym, jak i w aktach wykonawczych wydanych w oparciu o stosowne upoważnienie ustawowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej wymienione akty prawne oraz przepisy w nich zawarte, regulując wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów, określają zarówno podmiot do tego zobowiązany, jak i zakres powyższego obowiązku, a także precyzują okoliczności, w jakich ten obowiązek powinien być zrealizowany.

Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługują zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, a także § 38 cytowanego rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r. Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty dotyczące naruszenia art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 9 rozporządzenia z 7 sierpnia 2008 r., a także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Powyższe oznacza, że nieskutecznym okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem cytowanych wyżej przepisów prawa materialnego. Oznacza to również, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak było bowiem podstaw do przeprowadzenia przez organ administracji postępowania dowodowego na okoliczność podmiotu będącego właścicielem czy też sprawującego władztwo nad terenem, na którym wykonane mają być pasy przeciwpożarowe. Prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, że obowiązek wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych spoczywa na skarżącej spółce niezależnie od uprawnień do terenu, na którym pasy przeciwpożarowe się znajdują bądź mają się znajdować.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

2

2