Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 232/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1, art.35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3, art. 270 ust. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 135 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 327 poz 1 art. 9 ust. 1
law: Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w  dziedzinie polityki wodnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 384/18 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w E. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w E. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2018 r., II SA/Ol 384/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w G. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w E. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Informacją roczną z dnia [...] marca 2018 r., Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w E., na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.), ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 226 zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. W informacji podano, że opłata związana jest z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] maja 2012 r. na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni drogi krajowej nr 7 na odcinku [...] i obliczona została zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), dalej jako "rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r.".

W reklamacji skarżąca podniosła, że odcinek objęty pozwoleniem wodnoprawnym od km 45+ 592 do km 61+ 800 jest w przebudowie w związku z budową drogi ekspresowej S7 Koszwały – Kazimierzowo, pozostały odcinek od 61+ 800 do miejsca włączenia w istniejący ślad obwodnicy E. planowanej S7 biegnie po nowym śladzie, a istniejąca DK 7 przestanie być drogą krajową. Zaznaczyła, że wskazane w decyzji urządzenie już nie funkcjonuje, gdyż jest w przebudowie w celu dostosowania do nowego układu, na co skarżąca uzyskała nowe pozwolenie wodnoprawne.

W piśmie z dnia 19 marca 2018 r. organ anulował powyższą informację roczną. Następnie, informacją roczną z dnia [...] marca 2018 r., ponownie ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad za 2018 r. opłatę stałą w wysokości 226 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Organ wyjaśnił, że błędnie anulował pierwotną informację roczną i powtórzył argumentację i wyliczenia zawarte w informacji rocznej z dnia [...] marca 2018 r.

W złożonej od powyższego aktu reklamacji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wywiodła, że opłatę za usługę wodną uiszcza się, gdy istnieje system odwodnienia, za pośrednictwem którego następuje odprowadzenie wód opadowych do wód, a nie za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w E. określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 226 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. Organ uznał, że rzeczywisty stan systemu odwodnienia pozostaje bez wpływu na obowiązek ponoszenia opłaty stałej przez adresata pozwolenia wodnoprawnego, gdyż opłata stała jest ściśle powiązane z wydanym pozwoleniem, a wielkości przyjęte w pozwoleniu stanowią składową wzoru służącego jej wyliczeniu.

W skardze, złożonej do Sądu, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. zarzuciła naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego przez błędne stwierdzenie, że samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego upoważnia do ustalenia spornej opłaty. Podniosła, że w trakcie procesu inwestycyjnego, który obejmuje prace projektowe i realizację robót budowlanych, pozwolenie wodnoprawne uzyskuje się na jej wczesnym etapie, tj. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) zanim nastąpi samo wykonanie robót budowlanych, przy oczywiście zapewnieniu jego finansowania. Wyjaśniła też, że dla drogi krajowej nr 7 na odcinku [...] od km 45+592 do km 69+248 uzyskano pozwolenie wodnoprawne Starosty N. z dnia [...] maja 2012 r. Obecnie odcinek drogi objęty tą decyzją jest placem budowy drogi ekspresowej 57 Koszwały-Kazimierzowo, zatem wskazane w niej odwodnienie już nie funkcjonuje, gdyż jest w przebudowie w celu dostosowania do nowego układu, na co inwestor uzyskał inne decyzje wodnoprawne wydane przez Marszałka Województwa P.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się nie tyle do kwestii wysokości naliczonej opłaty, co do zasadności jej naliczenia, w sytuacji gdy urządzenie mające służyć odprowadzaniu wód w ogóle nie funkcjonuje z uwagi na jego przebudowę. W myśl art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Zgodnie z art. 271 ust. 4, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. W związku z tym, organ ustalając opłatę za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych, przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości 2,50 zł, ilość dni w roku – 365 oraz maksymalny zrzut określony w pozwoleniu wynoszący po przeliczeniu 0,2474 m³/s.

Sąd zwrócił uwagę, że redakcja art. 271 ust. 4 Prawa wodnego jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3. W przypadku art. 271 ust. 2, regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, przez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Podnieść ponadto należy, że przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych".

Sąd podkreślił ponadto, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 Prawa wodnego), co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki.

W ocenie Sądu, analizując art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, w kontekście niniejszej sprawy, nie można także pominąć argumentów związanych z celowościowymi dyrektywami wykładni. O ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3, to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku, tj. odnośnie do poboru wody, ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i ma tylko ograniczony na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. O ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym, ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne, to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie.

Sąd wskazał, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym, brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 Prawa wodnego - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Sam ustawodawca rozróżnia więc moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 Prawa wodnego, od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Ponadto w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość – jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Dyrektywie ramowej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnym, ale nie są to instrumenty jedyne. Zgodnie bowiem z art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001 r. -

art. 135 pkt 3). O ile zatem właściwy organ Wód Polskich ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd wskazał, że - jak wynika z twierdzeń skarżącej - urządzenia, których dotyczyło pozwolenie wodnoprawne nie funkcjonują z uwagi na ich przebudowę, co w świetle wskazanych wyżej poglądów prawnych, podzielanych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie uprawniało organu do ustalenia opłaty stałej. W związku z powyższym, organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej co do kwestii istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie powyższe wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w E., podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że z dyspozycji wskazanych przepisów wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych podczas, gdy treść art. 35 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, iż usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza korzystanie, powszechne, zwykle lub szczególne,

2. art. 268 ust. 1 pkt 3 a w zw. z art. 270 ust. 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z fizycznym i faktycznym odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej, podczas gdy z treści wskazanych przepisów nie wynika, iż ustawodawca uzależnił obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne w formie opłaty stałej od rzeczywistego odprowadzania wód opadowych do wód,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest fakt wybudowania urządzenia, a w przypadku gdy takie urządzenie nie zostało wybudowane oplata nie powinna być wnoszona, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 4 ustawy jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego, sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej, natomiast po wybudowaniu urządzenia i faktycznym odprowadzeniu podmiot byłby zobowiązany do uiszczania opłaty zmiennej, przyjęcie wykładni WSA byłoby sprzeczne z rozróżnieniem dwóch rodzajów opłat, stałej wynikającej z samego pozwolenia wodnoprawnego, które skutkuje niejako rezerwacją możliwości wykorzystywania zasobów naturalnych oraz zmiennej - zależnej od faktycznej ilości wprowadzonych wód opadowych.

Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów wód w ilości, która umożliwia korzystanie z nich w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze. Jej istotą jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i utrzymaniem zasobów wodnych, a także rozpoznawaniem, bilansowaniem i ochroną wód podziemnych w celu ich racjonalnego wykorzystywania.

W ocenie organu, Sąd dokonał wadliwej wykładni art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 oraz art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego. Żaden z przepisów Prawa wodnego, mających zastosowanie w sprawie ustalania opłat za usługi wodne nie uzależnia powinności ich pobierania od faktycznego wykonywania działań związanych z odprowadzaniem wód opadowych. Zdaniem organu, skoro z treści art. 271 ust. 4 Prawa wodnego wynika wprost, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej, to prawidłowo dokonana wykładnia przepisów mających zastosowanie do ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty i okoliczności, w których opłatę należy ponieść powinna doprowadzić do uznania, że strona prawidłowo została zobowiązana do poniesienia opłat.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że organ rozpoznający reklamację zupełnie pominął podnoszone okoliczności faktyczne tj. brak zrealizowania inwestycji w oparciu o wydane pozwolenie wodnoprawne z uwagi na brak finansowania. Opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych jest należna za wykonywanie usługi wodnej, a nie za gotowość do jej świadczenia. Żaden przepis ustawy bowiem, nie wiążę obowiązku uiszczenia opłaty z istnieniem pozwolenia wodnoprawnego, ale ze świadczoną usługą. Usługa wodna zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego może być świadczona wyłącznie wtedy, gdy istnieją określone urządzenia wodne: kanalizacja deszczowa lub systemy kanalizacji zbiorczej służące do odprowadzania wód.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawo wodne. Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 35 ust. 3 zawiera natomiast listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei przepis art. 35 ust. 1 mówi o "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód". Zdaniem organu, poprzez wydanie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego adresatowi tej decyzji zapewniona zostaje możliwość korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych poprzez wskazane w decyzji systemy kanalizacji, a więc sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego powoduje powstanie usługi wodnej i obowiązku poniesienia opłaty.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, albowiem zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE). Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 ustawy). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne, gdyż Sąd prawidłowo uznał, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z faktycznym odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych poprzez istniejące systemy kanalizacji.

W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy- Prawo wodne poprzez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest fakt wybudowania urządzenia, mimo że z treści art. 271 ust. 4 ustawy jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 271 ust. 4 Prawa wodnego stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady zanieczyszczający płaci. Brak urządzeń do odprowadzania wód opadowych i roztopowych uniemożliwia adresatowi pozwolenia wodnoprawnego wykonywanie uprawnień przyznanych mu na mocy tej decyzji, a więc również korzystanie z usług wodnych, zatem nie powinien z tego tytułu ponosić opłat. Poza tym, jak wskazał Sąd I instancji, w przepisie jest mowa o wodach opadowych i roztopowych "odprowadzanych do wód", a nie wodach, które "mogą być odprowadzane" jak to jest uregulowane w przypadku opłaty stałej za pobór wód podziemnych i powierzchniowych (art. 271 ust. 2 i 3 ustawy).

Dodać należy, iż na mocy art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.2170) do art. 271 dodano ustęp 5b w brzmieniu: "W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych". Przepis te obowiązuje od dnia 23 listopada 2019 r. Treść art. 271 ust. 5b ustawy potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych (głównie dróg), opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Urządzeniami wodnymi w rozumieniu ustawy są m.in. wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych (art. 16 pkt 65 f).

Podkreślenia wymaga, iż pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które organ ustalił wysokość opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych zostało wydane [...] maja 2012 r. Zgodnie z art. 135 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli inwestor, w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (podobnie obecnie art. 414 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2017 r.). Z treści tych przepisów wynika, że faktyczne wykonanie urządzeń wodnych, służących np. wprowadzaniu do wód - wód opadowych i roztopowych determinuje funkcjonowanie w obrocie prawnym całego pozwolenia wodnoprawnego.

Konsekwencją dokonania przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni prawa materialnego jest również uznanie przez Sąd, że organ administracji wodnej nie dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie realizacji wylotów, którymi mają być odprowadzane wody opadowe i roztopowe z drogi krajowej nr 7 na odcinku [...]. Organ powinien więc ustalić czy urządzenia wodne (wyloty) mające służyć do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] maja 2012 r. zostały rzeczywiście wykonane i czy nadal funkcjonują. Z twierdzeń inwestora wynika bowiem, że są one w przebudowie w celu dostosowania do nowego układu, na uzyskał on nowe pozwolenie wodnoprawne.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ zrzekł się rozprawy, a skarżący przed Sądem I instancji również nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.