Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 787/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 587/15 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz I. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 587/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi I. K. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej Inspektor Powiatowy lub PINB dla Miasta Poznania) nakazał właścicielowi – I. K., rozbiórkę budynku o pow. zabudowy 55 m2 na nieruchomości przy ul. P. Ś. [...] w Poznaniu wybudowanego przy granicy z nieruchomościami przy ul. P. Ś. [...] i L. [...] w Poznaniu.

Organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. Prezydent Miasta Poznania udzielił M. G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego na nieruchomości przy ul. P. Ś. [...] w Poznaniu. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 1995 r. Inspektor Powiatowy umorzył prowadzone postępowanie w sprawie odstąpienia od zatwierdzonego tą decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. projektu budowlanego budynku garażowo - gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. Ś. [...] w Poznaniu, a następnie w dniu 4 czerwca 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego o pow. Zabudowy 55 m2 na nieruchomości przy ul. P. Ś. [...] w Poznaniu.

Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, której nieważność następnie stwierdzono, w omawianej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, stosowane w przypadkach innych niż określonych w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Organ wskazał, że wobec poczynionych ustaleń w przedmiotowej sprawie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a mianowicie wykonywano roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (tj. przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których mowa poniżej), jednakże nie zostały one wstrzymane w związku z ich zakończeniem. Fakt zakończenia robót oznacza, że organ nie może wydać przewidzianego w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, tylko powinien zastosować przepis art. 51 ust. 7

Dalej organ wyjaśnił, że jest mu wiadomym z urzędu, że w dniu 29 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta Poznania wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - mieszkalnego na działce nr [...], arkusz [...], obręb Ł. położonej przy ul. Ś. [...] w Poznaniu, o powierzchni zabudowy około 55 m2 (decyzja stała się ostateczna w dniu 3 października 2014 r). W aktach sprawy znajduje się również decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2013 r., o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb Ł. położonej przy ul. P. Ś. [...] w Poznaniu. Organ nadzoru budowlanego uznał, iż jedyną możliwością doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest nakazanie jego rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Izabela Konieczna. Podniosła, że kupiła przedmiotowy budynek w dobrej wierze, a decyzja rozbiórkowa została wydana na skutek krzywdzących działań współwłaściciela nieruchomości. Wskazała, że przedmiotowy budynek ma 30,6 m2, a nie 55 m2 jak podnosi organ. Zarzuciła nadto, iż nie była informowana o wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę z 1995 r. oraz o wystąpieniu przez Wspólnotę Mieszkaniową o wydaniu warunków zabudowy w dotyczących przedmiotowego obiektu.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, że na skutek wyeliminowania ostateczną decyzją administracyjną Wojewody Wielkopolskiego z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego, zachodzi w tej sytuacji inny, niż określony w art. 48 ust. 1 przypadek wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli sytuacja o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezydenta Miasta Poznania, odmówił Izabeli Koniecznej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. arkusz [...], obręb Ł. położonej przy ul. P. Ś. [...] w Poznaniu. W uzasadnieniu tej decyzji wprost stwierdzono, że obiekt ten narusza standardy wykształconej w obszarze analizowanym, zabudowy i nie kontynuuje wszystkich parametrów i cech zabudowy sąsiedniej oraz narusza zasady lądu przestrzennego. W decyzji tej stwierdzono także, iż na wnioskowanej działce wyczerpano juz możliwości zagospodarowania; nie jest ona predysponowana do dalszej intensyfikacji zabudowy. Dokładnie z tej samej przyczyny sprowadzającej się do wyczerpania możliwości zagospodarowania tej działki i faktu, iż działka ta nie jest predysponowana do dalszej intensyfikacji zabudowy, Prezydent Miasta Poznania inną ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej Ś. [...] w Poznaniu ustalenia warunków zabudowy dla tego budynku.

W ocenie Inspektora Wojewódzkiego budynek nie jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (niezależnie od przypisanej jemu funkcji), a wobec tego nie istnieje możliwość jego zalegalizowania. Zatem słusznie nałożono na Izabelę Konieczną obowiązek rozbiórki całego budynku, a nie tylko części. Wynika to z tego, iż budynek ten jako całość jest niezgodny z cechami zabudowy sąsiedniej i narusza ład przestrzenny.

Odnosząc się do prawidłowości ustalenia adresata decyzji rozbiórkowej organ wskazał, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane adresatami nakazów formułowanych przez organ nadzoru budowlanego są m.in. inwestor, właściciel albo zarządca obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie istnieje prawna możliwość nałożenia nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku na jego inwestora tj. na pana M. G., ponieważ nie legitymuje się on jakimkolwiek tytułem prawnym do tego obiektu budowlanego. W tej sytuacji nakaz rozbiórki zasadnie został nałożony na aktualnego właściciela tego budynku.

Inspektor Wojewódzki wskazał także, że decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 1995 r., udzielono pozwolenia na budowę budynku (tj. na realizację przyszłego zamierzenia inwestycyjnego), a nie na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, który został wybudowany w latach 1936-1939, co równocześnie nie wyklucza, że taki budynek rzeczywiście mógł istnieć, lecz musiał zostać rozebrany jeszcze przed udzieleniem tego pozwolenia, a przez co nie zachodzi potrzeba przesłuchania pana R. L..

Skargę na powyższą decyzję wniosła I. K.. Zarzuciła naruszenie art. 51 i art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 5 grudnia 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa Ś. [...] w Poznaniu wniosła o oddalenie skargi

Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organy nadzoru budowlanego obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Sąd za co najmniej przedwczesne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym uznał stanowisko organów, które przyjęły, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji stanowiło zrealizowanie z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestycji na którą udzielono pozwolenia na budowę decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 1995 r. W ocenie Sądu uchybienie to ma istotne znaczenie dla sprawy, albowiem uniemożliwia zweryfikowanie przyjętego przez organy założenia, iż realizacja przez inwestora M. G. przedmiotowego obiektu budowlanego winna być oceniana jako przeprowadzenie robót budowlanych w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, aczkolwiek z istotnymi odstępstwami od warunków w tym pozwoleniu określonych.

Sąd zwrócił uwagę, iż inwestor niewątpliwie otrzymał ostateczne pozwolenie na budowę obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczo-garażowego, przy czym ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika jaka miała być powierzchnia tegoż budynku, jego podział wewnętrzny, wyposażenie w instalacje i dokładne usytuowanie na działce budowlanej. Żadna z występujących w sprawie stron nie kwestionuje przy tym, że budynek gospodarczo-garażowy na budowę, którego pozwolenie uzyskał inwestor miał mieć około 30,6 m2 powierzchni, co koresponduje z zapisami zawartymi w księgach wieczystych, gdzie wskazano, iż przedmiotowy obiekt budowlany stanowi odrębną nieruchomość lokalową w budynku przy ul. Ś. [...] w Poznaniu oznaczoną nr [...], będącą lokalem niemieszkalnym o powierzchni 30,6 m składającym się z dwóch pomieszczeń.

Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wprawdzie kopia decyzji Prezydenta Miasta Poznania o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1995 r., jednakże nie dołączono do niej jakichkolwiek załączników, w tym przede wszystkim projektu budowlanego. W aktach sprawy brak także informacji by organy administracji w ramach niniejszego postępowania przeprowadziły dowód z tego załącznika oraz z dziennika budowy. Oznacza to, że można jedynie domyślać się, iż stan ujawniony w księdze wieczystej prawdopodobnie odpowiada temu jak obiekt ten winien wyglądać, gdyby został zrealizowany legalnie, a więc zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Jednocześnie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek protokołów z oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego, względnie innych dokumentów z których wynikałoby jednoznacznie jaki obiekt został faktycznie na przedmiotowej działce zrealizowany, przy czym w sposób prawem przewidziany nie została wykazana przez organy nawet lokalizacja i wymiary tegoż obiektu oraz będąca ich pochodną jego powierzchnia zabudowy. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził bowiem w tym zakresie jakichkolwiek dowodów opierając się na ustaleniach z bliżej nieokreślonych wcześniejszych postępowań administracyjnych, dowodów z których formalnie jednak nie przeprowadził i nie włączył do akta sprawy. Na faktyczne wykorzystanie tego rodzaju środków dowodowych zdaje się natomiast wskazywać treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, gdzie powołano się na notatki służbowe z dnia 10 września 2010 r. i 11 października 2010 r. oraz przeprowadzone w dniach 21 marca 1997, 8 lipca 2011 r. oraz 8 września 2011 r. oględziny w przedmiotowym budynku, a więc czynności sprzed wszczęcia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie, co nastąpiło 20 maja 2014 r. (k. 14 akt organu pierwszej instancji). Nadto wskazując w uzasadnieniu decyzji na usytuowanie powyższych protokołów z oględzin oraz notatek służbowych w aktach sprawy PINB dla miasta Poznania wskazał, iż znajdują się one na kartach 308-310, 350-352, 2110 i 215, podczas gdy przekazane sądowi akta pierwszej instancji liczyły jedynie 83 karty.

Sąd zwrócił także uwagę, że powierzchnia zrealizowanego obiektu budowlanego nie jest jedyną istotną dla sprawy okolicznością faktyczną dotyczącą go. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji organ ten powołując się na protokół kontroli z dnia 8 września 2011 r. ustalił, że w przedmiotowym budynku znajdują się cztery pomieszczenia, z których jedno pełni funkcję łazienki, a budynek wyposażony jest w instalacje: gazową, wodno-kanalizacyjną i elektryczną, a w pomieszczeniu łazienki zamontowany jest piec gazowy. Natomiast z informacji zawartych w księdze wieczystej wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany składać się ma jakoby jedynie z dwóch pomieszczeń.

Niezależnie od faktu, że powoływanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji na dokumenty z innych postępowań, których brak w aktach sprawy i dowodu z których organ formalnie nie przeprowadził jest naruszeniem procedury administracyjnej, albowiem uniemożliwia stronom zapoznanie się z całością materiału dowodowego, który stanowił podstawę powziętego przez organ rozstrzygnięcia i co za tym idzie narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), Sąd zwrócił uwagę, iż okoliczności powyższe budzą istotne wątpliwości co do tego, czy zrealizowany przez inwestora obiekt, był obiektem na jaki uzyskał on pozwolenie na budowę wykonanym jedynie z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, czy też zupełnie innym obiektem budowlanym, który co za tym idzie musiałby być uznany za zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Dla dokonania w tym zakresie niezbędnych ustaleń koniecznym zaś było zapoznanie się zarówno z kompletnym zatwierdzonym projektem budowlanym, jak i ustalenie co faktycznie zostało przez inwestora pobudowane. Dla dokonania drugiego z wskazanych wyżej ustaleń koniecznym zaś będzie przeprowadzenie szczegółowych oględzin przedmiotowego obiektu oraz o ile będzie to możliwe przeprowadzenie dowodu z dziennika jego budowy. Rozważenia wymagało będzie także przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków (np. mieszkańców budynku przy ul. Ś. [...]) na okoliczność jaki obiekt (o jakim przeznaczeniu) został przez inwestora w latach 1995-1996 faktycznie zrealizowany. Dopiero przeprowadzenie powyższych dowodów pozwoliłoby na porównanie obiekt o jakim przeznaczeniu, wymiarach, technologii budowy, podziale wewnętrznym, instalacjach, powierzchni i usytuowaniu na działce objęty był pozwoleniem na budowę, a jaki obiekt budowlany został faktycznie zrealizowany, co następnie pozwoliłoby na dokonanie oceny czy faktycznie w sprawie zaistniała realizacja obiektu z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też budowa obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia, co przesądzałoby o właściwym trybie postępowania legalizacyjnego.

Wymogom powyższym orzekające w sprawie organy nie sprostały co samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Charakter stwierdzonych uchybień uzasadniał uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i orzeczenia pierwszoinstancyjnego, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a usunięcie stwierdzonych uchybień przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, albowiem faktycznie pozbawiałoby stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach administracyjnych.

Niezależnie od powyższych uchybień samodzielnie uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że nawet przy przyjęciu za trafne stanowiska, iż na skutek wyeliminowania ostateczną decyzją administracyjną Wojewody Wielkopolskiego z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego, zachodzi w tej sytuacji inny niż określony w art. 48 ust. 1 przypadek wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli sytuacja o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaskarżoną decyzję należałoby uchylić jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W takich okolicznościach sprawy zachodziłaby bowiem specyficzna sytuacja faktyczna polegającą na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 1995 r. udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany już po zrealizowaniu przez inwestora – w okresie gdy decyzja posiadała przymiot ostateczności – objętych tym pozwoleniem robot budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo-garażowego.

Powyższe skutkowałoby koniecznością wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, co też w kontrolowanej sprawie nastąpiło. Nie budzi bowiem jakichkolwiek wątpliwości, iż w stosunku do robót budowlanych wykonanych na podstawie wyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji postępowanie legalizacyjne winno bowiem toczyć się nie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, lecz na podstawie art. 50-51 tej ustawy.

Zdaniem Sądu wobec koniecznego zastosowania dla sytuacji faktycznej takiej jak w kontrolowanej sprawie jedynie drodze analogii regulacji zawartej w art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisu tego nie można wykładać w sposób ściśle gramatyczny. W tego typu sprawach nie można zatem rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego.

Sąd przyjął, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przykład na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego (w sytuacji gdy projekt pierwotny obarczony jest wadami uniemożliwiającymi jego zatwierdzenie), jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych, względnie gdy inwestycja została zrealizowana w całości w sposób zgodny projektem na zatwierdzeniu tego projektu (o ile odpowiada on przepisom prawa) i odstąpieniu od obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

Sąd stwierdził, że organ nadzoru budowlanego prowadząc w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego winien przede wszystkim ustalić czy inwestycja została zrealizowana w całości zgodnie z zatwierdzonym pierwotnym projektem budowlanym. Ustalając jakie rozstrzygnięcie będzie rozstrzygnięciem stosownym należy mieć na uwadze okoliczność, iż postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego zmierza do wydania decyzji pozwalającej użytkować obiekt, która niejako zastępuje zarówno pozwolenie na budowę, jak i pozwolenie na użytkowanie wydawane w trybie zwyczajnym.

Zdaniem Sądu, oceniając zgodność czy to pierwotnego projektu, czy przedłożonego projektu zamiennego uwzględniającego potrzebę wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z prawem organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić specyfikę postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ustawy prawo budowlane, który – odmiennie niż art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 49b ust. 2 – w żadnej ze swojej jednostek redakcyjnych nie wskazuje expressis verbis na konieczność badania przez organ zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie przewiduje nakładania na stronę obowiązku przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe wynika z faktu, iż co do zasady osoba, która uprzednio uzyskała pozwolenie na budowę, a następnie zrealizowała inwestycję z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego powinna dysponować decyzją o warunkach zabudowy (o ile pozwolenie na budowę zostało wydane w okresie poprzedzającym wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, względnie dotyczyło terenu dla którego brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), względnie udzielenie jej wyeliminowanego z następnie z obrotu prawnego ostatecznego pozwolenia na budowę poprzedzone było badaniem przez organ architektoniczno budowlany zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy nawet procedując w trybie art. 51 Prawa budowlanego organy winny zweryfikować czy w sprawie wydana była decyzja o warunkach zabudowy poprzedzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1995 r. i czy pozostaje ona w obrocie prawnym, a następnie zweryfikować czy projekt jest zgodny z ustaleniami tej decyzji, względnie obowiązującego w dacie wydania pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak było natomiast podstaw prawnych do orzeczenia nakazu rozbiórki w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w następstwie późniejszych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy przez inne niż pierwotny inwestor podmioty w kilkanaście lat po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji. W tym też zakresie zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W toku prowadzonego postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego winien także zweryfikować spełnianie przez zrealizowaną inwestycję innych wymagań będących warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę w trybie zwykłym, w tym w szczególności posiadanie prawa dysponowania przez następcę prawnego pierwotnego inwestora nieruchomością na cele budowlane czy też kompletność projektu budowlanego.

Sąd uznał, że również te stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy administracyjnej, co na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien w szczególności winien zebrać i ocenić kompletny materiał dowodowy obejmujący decyzję z [...] grudnia 1995 r. wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym, dziennik budowy tego obiektu oraz inne dowody pozwalające na ocenę jaki obiekt został faktycznie zrealizowany, a następnie ocenić czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego czy też do wybudowania całkiem innego obiektu. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń organ winien następnie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie przewidzianym w art. 48 względnie w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Prowadząc ewentualne postępowanie na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego organ winien zweryfikować czy została wydana decyzja w przedmiocie warunków zabudowy poprzedzająca wydanie pozwolenia na budowę z dnia 12 grudnia 1995 r. i w miarę możliwości przeprowadzić dowód z tego dokumentu, a w dalej prowadzonym postępowaniu zastosować się do poglądów prawnych sądu wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie wyłącznie na skarżącą obowiązku wykonania rozbiórki Sąd zwrócił uwagę, iż jak wynika z akt sprawy jest ona jedyną właścicielką nieruchomości lokalowej stanowiącej obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania. Zgodnie zaś z art. 52 inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten nie wskazuje kolejności, w jakiej podmioty te są obciążone wymienionymi w tym przepisie obowiązkami.

Zdaniem Sądu, skoro skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość lokalową pobudowaną już z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego (polegającą co najmniej na zrealizowaniu robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu, a być może w warunkach całkowitej samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego), już po zakończeniu budowy i w toku toczących się postępowań administracyjnych mających na celu doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a jednocześnie w toku całego postępowania nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów bądź argumentów wskazujących, iż jakikolwiek inny podmiot poza nią, w tym w szczególności pierwotny inwestor obiektu M. G. posiada tytuł prawny do przedmiotowego obiektu umożliwiający wykonanie robót budowlanych, a więc wykonanie ewentualnej decyzji rozbiórkowej, to co do zasady prawidłowym było uznanie jej przez organ za jedyną stronę postępowania legalizacyjnego, na którą winny być nałożone w tym postępowaniu obowiązki zmierzające do zapewnienia zgodnego z prawem stanu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie:

I.

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na:

1. mylnym rozumieniu treści art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej: Prawo budowlane), która doprowadziła do tego, że przepis ten w następującym brzmieniu ustawowym: "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1" został wyłożony w ten sposób, że Sąd nadał art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w istocie następujące brzmienie: Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 3. art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (podkreślenie eksponuje te elementy, które Sąd dodał do przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego na skutek jego błędnej wykładni),

2. niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, tj., Sąd nakazał nadzorowi budowlanemu zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego bądź art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli procedury legalizacyjnej przewidzianej dla samowoli budowlanej,

3. niezastosowanie prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 100 ze zm., dalej ustawa o planowaniu przestrzennym) poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje nałożenie na zobowiązanego obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w realiach sprawy jest to decyzja o warunkach zabudowy.

- naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez bezpodstawny zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. wyrażający się w rzekomym uniemożliwieniu stronom postępowania zapoznania się z materiałem dowodowym,

2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez bezpodstawny zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. ([...]) i przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] ([...]), co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych przez Sąd, tj., że:

A. organ nadzoru budowlanego winien był przeprowadzić dowód z analizy zatwierdzonego pozwolenia na budowę decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 1995 r. ([...]) oraz dziennika budowy, a przynajmniej powinien dołączyć je do akt swojego postępowania,

B. nie doszło do wyjaśnienia sprawy i zebrania dowodów, z których jednoznacznie wynika, jaki obiekt został pobudowany przez poprzednika prawnego Izabeli Koniecznej, a tym samym nie ustalono przedmiotu postępowania administracyjnego, C. ustalając przedmiot postępowania organ pierwszej instancji oparł się na "ustaleniach z bliżej nieokreślonych wcześniejszych postępowań, dowodów, z których formalnie jednak nie przeprowadził i nie włączył do akt sprawy. Na faktyczne wykorzystanie tego rodzaju środków dowodowych zdaje się natomiast wskazywać treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, gdzie powołano się na notatki służbowe z dnia 10 września 2010 r. i 11 października 2010 r. oraz przeprowadzone w dniach 21 marca 1997, 8 lipca 2011 r. oraz 8 września 2011 r. oględziny w przedmiotowym budynku, a więc czynności sprzed wszczęcia postępowania legalizacyjnego niniejszej sprawie, co nastąpiło 20 maja 2014 r.",

D. o czynności przeanalizowania przez nadzór budowlany drugiej instancji zabudowy na ul. Ś. [...] w Poznaniu przy użyciu powszechnie dostępnej strony rządowej www.geoportal.gov.pl Sąd wypowiedział się, iż "Powyższą próbę uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy uznać należy za nieskuteczną.", czym zakwestionował dopuszczalność zastosowania w sprawie art. 75 § 1 K.p.a.), a w realiach przedmiotowej sprawy skorzystanie przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z przedmiotowego geodezyjnego serwisu rządowego,

3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez Sąd na podstawie akt sprawy, wyrażające się w dowolnym potraktowaniu przez Sąd szczegółowych ustaleń faktycznych poczynionych przez nadzór budowlany zawartych w uchylonych decyzjach i jednoznacznie wskazujących na wszczęcie i zakończenie przez nadzór budowlany postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy około 55 m2 na nieruchomości przy ul. Ś. [...] w Poznaniu, prowadzonego i zakończonego przedmiotowymi decyzjami na skutek stwierdzenia nieważności następujących decyzji Prezydenta Miasta Poznania: pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce przy ul. Ś. [...] w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1995 r. ([...]) oraz decyzji z dnia 22 kwietnia 1997 r. (UAN-NB-7353/485/97) o przymusowej rozbiórce części (tzn. części istniejącej od strony ul. L. [...] w Poznaniu i przylegającej do budynku mieszkalnego na działce położonej przy ul. Ś. [...] w Poznaniu) budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce, położonej przy ul. Ś. [...] w Poznaniu,

4. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozstrzygnięcie przez Sąd na podstawie akt sprawy, wyrażające nierozpoznaniem przez Sąd istoty skargi, tj. nierozpoznaniem przez Sąd skargi na decyzje administracyjne w przedmiocie postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez nadzór budowlany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy około 55 m2 na nieruchomości przy ul. Ś. [...] w Poznaniu. Niedostrzeżenie przez Sąd, że przedmiotowe postępowanie toczyło się na skutek stwierdzenia nieważności następujących decyzji Prezydenta Miasta Poznania: a. z dnia [...] grudnia 1995 r. ([...]) pozwolenia na budowę budynku gospodarczo- garażowego na działce przy ul. Ś. [...] w Poznaniu b. z dnia [...] kwietnia 1997 r. ([...]) o przymusowej rozbiórce części (tzn. części istniejącej od strony ul. L. [...] w Poznaniu i przylegającej do budynku mieszkalnego na działce położonej przy ul. Ś. [...] w Poznaniu) budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce, położonej przy ul. Ś. [...] w Poznaniu.

Na wypadek nieuwzględnienia zarzutu sformułowanego w punkcie I organ sformułował zarzut ewentualny:

II.

naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie rozstrzygnięcie w granicach sprawy i nie uchylenie oprócz decyzji administracyjnych wymienionych w pkt. I sentencji wyroku następujących decyzji: A. Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r., wydanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w ówczesnym brzmieniu), którą nakazano inwestorowi (tj. panu M. G.) rozbiórkę części (tzn. części istniejącej od strony ul. L. [...] w Poznaniu i przylegającej do budynku mieszkalnego na działce położonej przy ul. Ś. [...] w Poznaniu) budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce, położonej przy ul. Ś. [...] w Poznaniu, B. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z pkt. A, C. Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 1995 r. udzielającej panu M. G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce położonej przy ul. Ś. [...] w Poznaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych, ewentualnie wskazując na zarzut z pkt II uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W trakcie kontroli kasacyjnej z reguły w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty procesowe. O razu jednak należy zastrzec, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, zaskarżona decyzja obarczona jest uchybieniem w postaci niewyczerpujacego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego tylko wtedy ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy dotyczy okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

W związku z tym, że jako jedyna przyczyna oceny organu o braku możliwości legalizacji obiektu wskazane zostało nieuzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, najpierw wymaga zbadania podstawa materialna nakazu rozbiórki. Zdaniem składu orzekającego, sytuacja w której inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a po wykonaniu robót budowlanych doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, powinna być rozwiązana poprzez odpowiednie zastosowanie przepisów art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem to m.in. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Badanie tej zgodności w postępowaniu naprawczym nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Skupiając się na okolicznościach niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, że przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego stosowane są odpowiednio i nie można w ramach tej procedury wprost kierować się hipotezami oraz dyspozycjami norm art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, jako normami całkowicie wykluczającymi się. Po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę wzorzec legalności robót budowlanych w postaci pozwolenia na budowę został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Nie można jednak zapominać, że decyzja uprawniała do robót budowlanych zgodnych z pozwoleniem oraz projektem budowlanym. Jeśli zatem część robót wykonano zgodnie z pozwoleniem, a przyczyna nieważności nie dotyczy tej części robót, to instrumenty naprawcze nie powinny abstrahować od tej okoliczności.

Warto zauważyć, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd o braku możliwości domagania się od inwestora decyzji o warunkach zabudowy w trybie naprawczym (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1451/09; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11). Można jednak odnotować stanowisko, zgodnie z którym, zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (patrz: wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11).

W sprawie, w której co najmniej część inwestycji podlegającej trybowi naprawczemu była w czasie wykonania robot nie tylko zgodna z pozwoleniem na budowę, ale także była w tym zakresie zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzającą decyzją o pozwoleniu na budowę, w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), legalizacji wykonanych robót nie można uzależniać od uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy terenu. Sytuacji tej nie można utożsamiać z działaniami inwestora wykonującego roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a także w warunkach naruszeń, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Warto zauważyć, że w odniesieniu do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w orzecznictwie zajęto stanowisko, według którego, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (patrz: uchwała z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, ONSA i wsa 2014/6/89; wyroki NSA z dnia: 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1466/12, z dnia 109 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1517/17, z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1766/16).

Takie rozumienie zgodności z prawem w dziedzinie planowania i zagospodarowania przestrzennego sprawia, że istotne jest dokonanie ustaleń faktycznych, których brak w kontrolowanym postępowaniu naprawczym zakwestionował Sąd pierwszej instancji. Należy ustalić precyzyjnie obiekt budowlany na jaki zostało udzielone pozwolenie na budowę. Nadto, konieczne jest ustalenie treści decyzji nr [...] z dnia [...] października o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Warto zaznaczyć, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). W myśl art. 40 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu pierwotnym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. W niniejszej sprawie z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że decyzja ta została określona jako nie kolidująca z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Poznania Nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. Ze zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego nie wynika aby w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zarówno uchwała jak i decyzja o warunkach zabudowy nie funkcjonowały w obrocie prawnym. Roboty zgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz projektem budowlanym były więc zgodne z planem oraz z decyzją o warunkach zabudowy. Mając na uwadze, że przyczyn stwierdzenia nieważności, o której będzie mowa dalej, nie stanowiły okoliczności z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji można przyjąć domniemanie, że wykonane roboty, zgodne z pozwoleniem, nie naruszały wówczas przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Rację ma więc Sąd pierwszej instancji, że należy dokładnie określić, mimo że po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma już wzorca, o jakim wprost stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w jakim zakresie w trakcie robót budowlanych inwestor odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu i projekcie.

Ponadto, w postępowaniu naprawczym, trafnie uznano że adresatem nakazu powinien być podmiot mający tytuł prawny do będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego, ale tytuł ten nie został precyzyjnie określony. Skoro z dokumentów wynika, że sporny obiekt zapisany jest w księdze wieczystej nr [...], jako lokal mieszkalny, to jest oczywiste, że kwalifikacja ta powinna pozostawać w zgodzie z normami prawa cywilnego przewidującego taką postać własności nieruchomości. Obecnie, jak i w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nieruchomości takie pozostawały poza unormowaniem Kodeksu cywilnego. Pojęcie i zakres przedmiotowy lokalu mieszkalnego regulują przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 892 ze zm.). Ustawa o własności lokali, podobnie jak wcześniejsze unormowanie art. 135 § 1 K.c. posługuje się pojęciem samodzielnego lokalu mieszkalnego, którym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, a także innym celom. Wyodrębnienie własności lokalu pociąga za sobą, jako prawo z nim związane, udział w nieruchomości wspólnej. Za nieruchomość wspólną uznaje się grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu (art. 1–3 ustawy o własności lokali). Wyróżnienie nieruchomości wspólnej powoduje, że jest ona osobną nieruchomością poza nieruchomościami, jakimi stały się wyodrębnione lokale. Jest więc przedmiotem tzw. współwłasności przymusowej, znanej odkąd prawo pozwala na wyodrębnienie części budynków w postaci odrębnych lokali (nieruchomości w nieruchomości) – patrz: Wojciech Katner [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna", red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, LEX 2014, pkt 26 do art. 46; Ewa Bończak-Kucharczyk "Własność lokali i wspólnota mieszkaniowa", WK 2016, pkt 2.2.1 do art. 3. W takim stanie prawnym nie jest możliwe przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem sprawy jest objęty wyłącznie tytułem prawnym wynikającym z własności lokalu. Obiektu tego dotyczy także tytuł prawny wynikający ze współwłasności nieruchomości wspólnej. Sytuacja byłaby odmienna, gdyby obiekt ten stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności, tzn. stanowiłby nieruchomość budynkową. Wówczas do właściciela należałaby wyłącznie nie tylko przestrzeń lokalu mieszkalnego ale także wszystkie części budynku (mury, stropy, dach). Okoliczność ta wymaga jednoznacznego ustalenia. Wypowiedź organu odwoławczego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, według której, własność tego "lokalu a w zasadzie budynku" została przeniesiona na Izabelę Konieczną jest, jak wynika z powyższych uwag, sprzeczna sama ze sobą.

Jednoznaczne ustalenie tytułu prawnego do będącego przedmiotem postępowania naprawczego budynku jest w niniejszej sprawie istotna również z tego powodu, że jak wynika z decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 12 grudnia 1995 r., przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę było to, że wnioskodawca M. G. oraz jego żona nie byli jedynymi właścicielami nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę i nie dysponowali wyłącznym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieruchomość ta była przedmiotem współwłasności. Dodać zaś należy, że Izabela Konieczna została wskazana jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu jako kolejny następca prawny M. G.. Z pewnością zatem jednym z istotnych warunków zgodności z prawem aktów wydawanych w postępowaniu naprawczym jest adresowanie tych aktów do podmiotu, który w pełni posiada tytuł prawny do nieruchomości i obiektu stanowiącego część tej nieruchomości.

W zakresie tytułu prawnego do nieruchomości, z uwagi na odnotowanie przez Sąd pierwszej instancji jedynie prawa własność do lokalu, w dalszym postępowaniu wiążące będą uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również rozważania Sądu pierwszej instancji, co do możliwości zastosowania w sprawie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego, co prawda jako hipotetyczne w ramach wskazań co do dalszego postępowania, nie były trafne. W sprawie, z uwagi na wyeliminowanie pozwolenia na budowę w drodze stwierdzenia nieważności decyzji oraz istniejącą w obrocie prawnym decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, zastosowanie znajduje, jak już wyżej stwierdzono (a co wyraził także w innym fragmencie uzasadnia Sąd pierwszej instancji) tryb określony w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Ocena ta nie wyłącza akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego dla stanowiska Sądu pierwszej instancji o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ze względów opisanych powyżej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 P.p.s.a.