Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 1/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 grudnia 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach.
Teza: 1. Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./ organ Policji może odstąpić od uzasadnienia postanowienia w przedmiocie opinii w sprawie wydania cudzoziemcowi karty stałego pobytu.

2. Odstąpienie przez organ Policji, na podstawie wskazanego w pkt 1 uchwały przepisu, od uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa nie ogranicza kompetencji Sądu do badania wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego aktu.

TEZY

1. Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./ organ Policji może odstąpić od uzasadnienia postanowienia w przedmiocie opinii w sprawie wydania cudzoziemcowi karty stałego pobytu.

2. Odstąpienie przez organ Policji, na podstawie wskazanego w pkt 1 uchwały przepisu, od uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa nie ogranicza kompetencji Sądu do badania wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego aktu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem S. Trautsolta, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie V SA 394/97 ze skargi Arsima B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 27 listopada 1996 r. w przedmiocie wyrażenia opinii o braku podstaw do wydania karty stałego pobytu, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1998 r. na posiedzeniu jawnym następującej wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 7 stycznia 1998 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

a/ Czy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./ zezwala organom Policji na odstąpienie od uzasadnienia postanowienia w przedmiocie opinii w sprawie wydania cudzoziemcowi karty stałego pobytu?

b/ W przypadku twierdzącej odpowiedzi na przedstawione wyżej pytanie - czy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odmowy uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa podlegają kontroli sądu administracyjnego?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 7 stycznia 1998 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie ze skargi Arsima B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wyrażenia opinii o braku podstaw do wydania karty stałego pobytu, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawnych przedstawionych na wstępie.

Wątpliwości prawne powstały na tle następującego stanu faktycznego:

Postanowieniem z dnia 3 września 1996 r. nr PC-122/96, wydanym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./ oraz art. 106 par. 5 Kpa, Komendant Wojewódzki Policji w (...) zaopiniował negatywnie podanie Arsima B. - obywatela Jugosławii o wydanie zezwolenia na stały pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w postaci karty stałego pobytu. Na podstawie art. 126 i 107 par. 5 Kpa w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ orzekający odstąpił od uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa.

Po rozpatrzeniu zażalenia Arsima B. na to postanowienie Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 27 listopada 1996 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i - powołując te same przepisy prawne - podobnie jak organ i instancji odstąpił od uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Arsim B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji, zarzucając, że odstąpienie od uzasadnienia postanowienia stanowi rażące naruszenie prawa. Podniósł też, że w Polsce przebywa od kilkunastu lat, ożenił się z Polką i zamierza na stałe zamieszkać w Polsce, a w ostatnim czasie rozpoczął działalność gospodarczą w formie spółki prawa handlowego. Podkreślił dodatkowo, że nie był karany oraz nigdy nie odmówiono mu wizy. Powołując się na te okoliczności, skarżący podał, że organy Policji nie miały podstaw do uznania go za człowieka zagrażającego bezpieczeństwu Państwa oraz do odmowy na tej podstawie uzasadnienia wydanych postanowień i w konsekwencji pozbawienia prawa do obrony.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że podstawę sformułowania negatywnej opinii w sprawie wydania skarżącemu karty stałego pobytu stanowiły materiały uzyskane z Urzędu Ochrony Państwa, które zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ mogą być ujawnione na żądanie sądu lub prokuratora, lecz jedynie w celu ścigania karnego. Komendant Główny Policji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że odstąpienie od uzasadnienia postanowienia stanowi naruszenie prawa, zwracając uwagę, że taką możliwość przewiduje art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 126 w związku z art. 107 par. 5 Kpa. W konkluzji Komendant Główny Policji stwierdził, że utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, wydanego na podstawie tajnych materiałów Urzędu Ochrony Państwa, które wyłączono z teczki akt administracyjnych, było w pełni uzasadnione.

W uzasadnieniu postanowienia o wystąpieniu o wyjaśnienie wątpliwości prawnych przez skład siedmiu sędziów skład orzekający wskazał zasadnicze różnice w interpretacji i stosowaniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. W szczególności w wyroku z dnia 31 stycznia 1997 r. w sprawie V SA 796/96 wyrażony został pogląd, że z mocy art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ administracji może odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej na podstawie przepisów tej ustawy, jeżeli wymaga tego interes bezpieczeństwa Państwa. W wyroku tym przyjęto również, że kwestia odstąpienia od uzasadnienia decyzji stanowi także przedmiot regulacji art. 107 par. 5 Kpa, przy czym przepis ten z mocy art. 126 Kpa stosuje się odpowiednio do postanowień. Możliwość odstąpienia od uzasadnienia postanowienia jednak pozostaje, zdaniem Sądu, bez wpływu na sądową kontrolę postanowień, w razie złożenia skargi bowiem kontrolę taką powinien umożliwiać zawarty w aktach administracyjnych materiał dowodowy, który powinien być zgromadzony w zakresie pozwalającym na dokładne wyjaśnienie sprawy i rozstrzygnięcie pod względem zgodności z prawem, w szczególności ze wskazaniem okoliczności, które zostały uznane za zagrażające interesowi bezpieczeństwa Państwa. W wyroku z dnia 19 czerwca 1997 r. w sprawie V SA 1512/96 wyrażono zapatrywanie, że art. 22 ustawy o cudzoziemcach zezwala organom administracji, jeżeli wymaga tego interes bezpieczeństwa Państwa, na odstąpienie od uzasadnienia tylko decyzji, a nie postanowień wydanych na podstawie tej ustawy. Dodatkowo Sąd podkreślił, że przewidziana w przepisach możliwość odstąpienia od uzasadnienia nie może oznaczać wyłączenia kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosowne informacje powinny znajdować się w aktach sprawy. W razie braku materiału w aktach sprawy sąd administracyjny byłby pozbawiony możliwości skontrolowania, czy organ nie przekroczył granic swobodnego uznania.

Skład orzekający występujący z wątpliwościami prawnymi, po przedstawieniu powyższych rozbieżności w orzecznictwie, wyraża pogląd, że art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, interpretowany z zastosowaniem reguł wykładni celowościowej, sam, to jest bez odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, daje podstawę do odstąpienia od uzasadnienia postanowienia wydanego na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach. Natomiast brak w uzasadnieniu postanowień organów Policji okoliczności wskazujących na zasadność odstąpienia od uzasadnienia i odpowiedniego ich udokumentowania w aktach sprawy wyłącza możliwość badania przez sąd administracyjny okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę odmowy uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedstawione do wyjaśnienia zagadnienie prawne dotyczy oceny legalności postanowienia wydanego przez organ administracji w 1996 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./, zwanej dalej ustawą o cudzoziemcach, która utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739/. Skoro Sąd, co do zasady, sprawuje kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to w tej sprawie chodzi o zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem obowiązującym w dniu jego wydania.

Ustawa o cudzoziemcach normuje różne kwestie. W szczególności jej art. 13 reguluje zagadnienia związane z uzyskaniem przez cudzoziemca karty stałego pobytu. Artykuł 22 ust. 1 tej ustawy dopuszcza możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach ze względu na interes bezpieczeństwa państwa. Należy w związku z tym stwierdzić, że rozwiązanie to jest wyjątkiem od generalnej zasady uzasadniania decyzji administracyjnych, unormowanej w art. 107 par. 1 Kpa. Od tej reguły kodeksowej są wyjątki. W szczególności art. 107 par. 5 Kpa stanowi, że "Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny". W związku z tym w literaturze przedmiotu utrzymuje się, że "odstępstwa od obowiązku uzasadniania decyzji, poza określonymi w art. 107 par. 4 Kpa, mogą wynikać wyłącznie z przepisów ustawowych utrzymanych w mocy /art. 107 par. 5 Kpa/ oraz z przepisów ustawowych wydanych po wejściu w życie kodeksu, które expressis verbis wprowadzają dopuszczalność zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia decyzji" /B. Adamiak, J. Borkowski: glosa do wyroku NSA z dnia 28 lipca 1992 r. III SA 1154/92, OSP 1994, nr 4 poz. 70/. Sąd akceptuje ten pogląd.

Należy przypomnieć, że kodeks postępowania administracyjnego wszedł w życie 1 stycznia 1961 r., a zatem zwrot "dotychczasowe przepisy" może być odnoszony jedynie do aktów prawnych wydanych przed tą datą. Pogląd taki jest nie tylko oczywisty, ale i dziś powszechnie przyjmowany /J. Zimmermann: glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r. V SA 1512/96, OSP 1998, nr 2 poz. 29, a także B. Adamiak, J. Borkowski, j. w./. Nie można jednak pojmować przepisu art. 107 par. 5 Kpa jako normy, która wyłącza na przyszłość możliwość wprowadzania odstępstw od kodeksowej zasady uzasadniania decyzji w późniejszych ustawach szczególnych. Takie unormowanie, jakie zostało przyjęte w art. 107 par. 5 Kpa, oznacza jedynie, że ustawodawca, wprowadzając do kodeksu jako zasadę obowiązek uzasadnienia każdej decyzji, odniósł się do ustaw wcześniej wydanych /obowiązującego wówczas stanu prawnego/, które dopuszczały możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji. Nie można przecież zakładać, by tego rodzaju przepis, choćby zawarty w kodeksie, przesądzał o treści przepisów w ustawach uchwalanych później.

Nie może zatem budzić żadnych wątpliwości, że rozważanie podstaw odstępowania od uzasadnienia decyzji w przypadkach określonych w ustawach wydanych po dniu 1 stycznia 1961 r. nie obejmuje sytuacji wymienionych w art. 107 par. 5 Kpa. Ustawa o cudzoziemcach nie jest ustawą sprzed dnia wejścia w życie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie można więc do sytuacji określonej w art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stosować wspomnianego art. 107 par. 5 Kpa. W konsekwencji powyższych uwag należy przyjąć szerszą tezę, że postępowanie administracyjne w sprawach cudzoziemców jest prowadzone na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z odrębnościami wprowadzonymi przez ustawę o cudzoziemcach. W tej sytuacji problemem wymagającym wyjaśnienia jest kwestia sformułowana w przedstawionej wątpliwości prawnej, a sprowadzająca się do odpowiedzi na pytanie, czy skoro art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach dopuszcza odstąpienie od uzasadnienia decyzji wydanej na podstawie tej ustawy ze względu na interes bezpieczeństwa państwa, to można przyjąć, że podobna reguła odnosi się do postanowień wydawanych w postępowaniu toczącym się w sprawie cudzoziemca.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż w ustawie o cudzoziemcach brak jest wyraźnego unormowania tej kwestii. W szczególności art. 13 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, stanowiący podstawę wyrażania przez organy Policji opinii w sprawie wydania karty stałego pobytu, stanowi tylko, że organem właściwym do wydania takiej opinii jest komendant wojewódzki Policji, a opinia wyrażana jest w formie postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie. W tej sytuacji należy poddać analizie charakter prawny postanowienia w sprawie wyrażenia opinii, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.

W postępowaniu administracyjnym występują postanowienia o zróżnicowanym charakterze. W szczególności są to postanowienia czysto procesowe, rozstrzygające kwestie pojawiające się w toku postępowania administracyjnego /np. postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu dokonania określonej czynności procesowej i inne/. Są jednak także postanowienia rozstrzygające sprawę lub jej część co do jej istoty /można tu wskazać np. postanowienie zatwierdzające ugodę administracyjną; podobny charakter będą niekiedy miały postanowienia wydawane w toku tzw. współdziałania organów, o których stanowi art. 106 Kpa/. Tak będzie w szczególności wówczas, gdy wydanie decyzji w sprawie indywidualnej zależy od stanowiska innego organu /współdziałającego w sprawie/. Tu postanowienie jest w istocie elementem rozstrzygnięcia głównego, następującego w formie decyzji administracyjnej. Uważa się też w literaturze, że postanowienie to powinno być w zasadzie wydane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego /art. 106 par. 4 Kpa/ i dotyczy ono tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej /J. Zimmermann: glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r. V SA 1512/96, OSP 1998, nr 2 poz. 29/.

Pozwala to stwierdzić, że określenie "decyzja", użyte w art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, należy rozumieć jako wyrażenie w sensie materialnym, a więc obejmujące każde merytoryczne rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy. Tylko taka systemowa i celowościowa interpretacja omawianego zwrotu z art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach pozwala zapewnić, by dane, które nie podlegają ujawnieniu w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, gdyż są objęte tajemnicą państwową, a ich ujawnienie godziłoby w bezpieczeństwo Państwa, nie zostały ujawnione we wcześniejszej fazie postępowania /na etapie opinii komendanta Policji/.

Pewnym dodatkowym argumentem przemawiającym za proponowanym pojmowaniem wyrażenia "decyzja", użytego w art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, jest przewidziana przez kodeks postępowania administracyjnego możliwość odstępowania od uzasadniania postanowień w takich samych sytuacjach, jak to przewidziano przy decyzjach, albowiem do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o decyzjach /art. 126 w związku z art. 107 par. 5 Kpa/. Ten argument zaczerpnięty z systemu prawa pozwala stwierdzić, że przeprowadzona celowościowa interpretacja wyrażenia "decyzja" w art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach znajduje uzasadnienie.

W konkluzji tej części rozważań należy przyjąć, że art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach zezwala organom Policji na odstąpienie od uzasadnienia postanowienia w przedmiocie opinii w sprawie wydania cudzoziemcowi karty stałego pobytu, jeżeli wymaga tego interes bezpieczeństwa Państwa.

Pogląd ten sprawia, że konieczne jest odniesienie się do drugiej wątpliwości prawnej przedstawionej w postanowieniu składu orzekającego w sprawie. Na wstępie rozważań dotyczących tej kwestii należy podkreślić, że art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, podobnie jak art. 107 par. 5 Kpa, odnosi się do takich stanów faktycznych, w których okoliczności powodujące odstąpienie od uzasadnienia orzeczenia zostały w sposób dozwolony i legalny ustalone przez organ w toku postępowania dowodowego, włączone do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i wykorzystane jako przesłanki /powody/ rozstrzygnięcia. Ze względu jednak na interes bezpieczeństwa Państwa nie mogły być ujawnione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i z tej przyczyny organ odstąpił od uzasadnienia. Potrzeba taka zachodzi oczywiście wówczas, gdy tego rodzaju istotne dla interesu bezpieczeństwa Państwa okoliczności stanowiły podstawę faktyczną orzeczenia i zostały wykorzystane przez organ jako przesłanki rozstrzygnięcia. W przeciwnym bowiem wypadku, gdy nie występują informacje podlegające ochronie, nie ma narażenia na szwank interesu bezpieczeństwa Państwa i w konsekwencji brak jest wówczas przyczyn usprawiedliwiających odstąpienie od uzasadnienia orzeczenia. Ograniczenie jawności w postaci odstąpienia od uzasadnienia, dotyczące jedynie końcowej fazy procesu załatwienia sprawy, nie narusza powinności zgromadzenia w sprawie przez organ pełnego materiału dowodowego, dokumentującego ustalone w postępowaniu dowodowym okoliczności faktyczne, wykorzystane jako przesłanki /powody/ dokonanego rozstrzygnięcia. W takim samym zakresie okoliczności te oraz dokumentujący je materiał dowodowy są objęte jawnością wobec sądu i podlegają jego ocenie w ramach powierzonej mu sądowej kontroli zgodności orzeczeń administracyjnych z przepisami prawa. W obowiązującym stanie prawa, a w szczególności w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, nie ma przepisu, który pozwalałby przyjąć, że okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odmowy uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa są wyłączone z zakresu kontroli sądu administracyjnego. Przyjęcie takiego rozwiązania prowadziłoby do ograniczenia konstytucyjnej funkcji sądu w kontroli działania organów administracji publicznej. Już choćby z tego powodu przyjęcie takiej możliwości godziłoby w konstytucyjną zasadę państwa prawa i prawa do sądu przez akceptowanie zupełnie dyskrecjonalnych działań organów państwowych podejmowanych poza kontrolą sądową. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 1992 r. III SA 1154/92 zostało wyrażone następujące stanowisko: "Przewidziana w przepisach szczególnych możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa nie oznacza wyłączenia kontroli tego rodzaju decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Akta sprawy powinny zawierać materiał, który by wskazywał, jakimi względami na interes publiczny kierował się organ, wydając nieprzychylną dla strony decyzję. W braku takiego materiału sąd byłby pozbawiony możliwości wykonania przysługującego mu - nawet w stosunku do decyzji pozostawionych całkowicie swobodnemu uznaniu - uprawnienia do oceny, czy nie zostały przekroczone przez organ granice swobodnego uznania". Sąd wyjaśniający przedstawione wątpliwości pogląd ten podziela. Stanowisko takie jest też z oczywistych powodów aktualne w przypadku postanowień poddanych kontroli sądowej.

Pogląd taki jest też ugruntowany od lat w polskim orzecznictwie. Już Najwyższy Trybunał Administracyjny stwierdzał, że w wypadku gdy organ państwowy jest uprawniony do nieuzasadniania swej decyzji, akta sprawy przedstawiane Najwyższemu Trybunałowi Administracyjnemu powinny zawierać materiał, który by wskazywał, jakimi względami na interes publiczny kierował się organ, wydając nieprzychylną dla strony decyzję /wyrok NTA z dnia 4 kwietnia 1934 r. nr 10564/34, "Orzecznictwo Sądów Najwyższych w Sprawach Podatkowych i Administracyjnych" 1934, nr 727/.

Należy przypomnieć, że także w sprawach o wydanie cudzoziemcowi karty stałego pobytu, poza określonymi ściśle zmianami przewidzianymi wprost w ustawie o cudzoziemcach, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organ administracji publicznej musi prowadzić postępowanie z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej /art. 7 Kpa/ i w tym celu zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 par. 1 Kpa/. Prawidłowość działania organu w tym zakresie musi znajdować odzwierciedlenie w materiale zebranym w sprawie, który w toku postępowania sądowoadministracyjnego zostanie poddany weryfikacji sądowej.

Należy też przypomnieć, że zgodnie z przepisami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym organ administracji, którego aktu lub czynności sprawa dotyczy, przekazuje sądowi akta sprawy. Dzieje się tak właśnie po to, by sąd mógł dokonać badania czynności podejmowanych przez organy działające w sprawie i by czynności kontrolne sądu nie były ograniczone do badania tylko elementów formalnych rozstrzygnięcia. Brak też w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i w kodeksie postępowania administracyjnego podstaw prawnych ograniczających uprawnienia sądu do badania materiału zebranego w sprawie.

Z oczywistych względów obowiązujące przepisy prawa przewidują ograniczenia dostępu do akt sprawy w całości lub w części wówczas, gdyby miało dojść do ujawnienia prawnie chronionej tajemnicy państwowej. W szczególności należy tu wymienić art. 74 Kpa, stanowiący wyłom w kodeksowej regule udostępniania akt. Przepis ten przewiduje, że prawo przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów podlega ograniczeniu w przypadku akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także innych akt, które organ administracji państwowej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Należy mocno podkreślić, że te ograniczenia odnoszą się do strony postępowania, nie odnoszą się zaś do sądu rozpatrującego sprawę. Przypomnieć też należy, że z mocy art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym art. 74 par. 1 Kpa znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed NSA.

Z powyższego jednak wynika tylko tyle, że i w toku postępowania sądowego strona skarżąca będzie miała ograniczony dostęp do akt sprawy.

Pewne szczególne ograniczenia występują w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./; jej art. 21 ust. 1 stanowi, że ściśle określone informacje o osobie, uzyskane w czasie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, mogą być ujawnione na żądanie sądu lub prokuratora, lecz jedynie w celu ścigania karnego. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że ustanowiony w tym przepisie zakaz wykorzystania określonych w nim informacji o osobie do innych celów niż ściganie karne dotyczy także organów Policji. Ustanowiony bowiem został w ustawie o Policji i art. 21 ust. 1 tej ustawy nie wyłącza Policji z kręgu adresatów normy zakazującej wykorzystania informacji do innych celów niż określone w powołanym przepisie. Oceny tej nie podważa przepis art. 14 ust. 4 ustawy o Policji, stanowiący, że Policja może, w zakresie koniecznym do wykonywania jej ustawowych zadań, korzystać z informacji o osobie uzyskanych przez Urząd Ochrony Państwa i Straż Graniczną w czasie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych.

Dodatkowo należy zauważyć, że za prezentowanym rozumowaniem przemawiają także argumenty wynikające z przepisów prawa międzynarodowego, stosowanych po wejściu w życie Konstytucji RP przez sądy bezpośrednio, a także z orzecznictwa organów międzynarodowych. W szczególności w tym zakresie należy wymienić art. 6 Europejskiej konwencji praw człowieka, czyli Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r., a dla Polski wiążącej od dnia 19 stycznia 1993 r., określający reguły prawa do sprawiedliwego procesu, oraz art. 13, ustanawiający prawo do skutecznego środka prawnego. Reguły wynikające z tych przepisów Konwencji zapewniają pełnię ochrony sądowej, co przejawia się w szczególnych uprawnieniach sądu do badania stanu faktycznego sprawy. Wnioski takie wynikają też z orzeczenia Trybunału Strasburskiego z dnia 15 listopada 1996 r. wydanego w sprawie Chahal przeciwko Wielkiej Brytanii, w którym Trybunał podzielił stanowisko Europejskiej Komisji Praw Człowieka z dnia 27 czerwca 1995 r. /skarga 22414/93/ i stwierdził, "że korzystanie z poufnych materiałów jest nie do uniknięcia w sprawach związanych z bezpieczeństwem państwa. Nie oznacza to jednak, że władze krajowe są zwolnione z obowiązku zapewnienia skutecznej kontroli sądowej, jeżeli powołują się na bezpieczeństwo państwa lub terroryzm". Konkludując, należy raz jeszcze podkreślić, że niedopuszczalne byłoby rezygnowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym z wszelkich sposobów weryfikowania działań organów administracji państwowej, choćby to było faktycznie utrudnione.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podjął uchwałę jak w sentencji.