Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 913/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2020 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 czerwca 2020 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z dnia 17 kwietnia 2020 r., nr (...), odmawiającą H. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą W.G..

Organ I instancji, powołując się na brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako: "u.ś.r.") wskazał w uzasadnieniu decyzji, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego siostrze osoby wymagającej opieki uzależnione jest od istnienia po jej stronie obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wprawdzie siostra wnioskodawczyni W.G. legitymuje sie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś H.K. zamieszkuje wraz z siostrą i opiekuje się nią, to jednak z akt sprawy wynika, że W.G. posiada córkę, która pracuje zawodowo. Nie wynika z akt, by zachodziły okoliczności obiektywnie uniemożliwiające córce spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, czy też dostarczenia środków utrzymania koniecznych do zapewnienia jej opieki przez inną osobę, bowiem nie legitymuje się ona orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.

W ocenie organu I instancji brak woli opieki nad matką ze strony córki oraz pozostawanie przez nią w zatrudnieniu, jako uzasadnienie odmowy wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego, nie stanowi okoliczności obiektywnych, uniemożliwiających wywiązanie się córki z obowiązku alimentacyjnego. Również zobowiązania finansowe córki nie stanowią takich okoliczności, gdyż są zależne od woli osób zobowiązanych i jako takie nie mogą skutkować wyłączeniem stosowania art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.

Organ i instancji stwierdził także, że w sprawie nie została spełniona także przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 21 października 2014r, sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono niezgodność tego przepisu z Konstytucją nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, wymaga bowiem dokonania odpowiednich rozwiązań ustawowych w tym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że art.17 ust. 1 b u.ś.r. należy interpretować zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 21 października 2014 r, sygn. akt K 38/13 w ten sposób, że data powstania niepełnosprawności osoby podopiecznej nie jest okolicznością istotną z punktu widzenia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium podzieliło jednak pogląd organu I instancji co do tego, że z uwagi na to, iż D.R.- córka wymagającej opieki W.G. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz jest obiektywnie zdolna do spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnej matki, to wnioskodawczyni jako siostrze osoby niepełnosprawnej, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Nie obciąża jej bowiem w tej sytuacji obowiązek alimentacyjny.

H.K. zaskarżyła w całości powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając im:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy i nieuwzględnieniu konstytucyjnych zasad praworządności i równości poprzez przyjęcie, że istnienie osoby, której obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnioskodawczyni, tj. córki osoby niepełnosprawnej, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że to skarżąca jest jedyną osobą, która może zapewnić pomoc i opiekę swojej niepełnosprawnej siostrze W.G.;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, iż sam fakt, że córka osoby niepełnosprawnej żyje i sama nie jest osobą niepełnosprawną skutkuje brakiem prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia słusznego interesu strony;

- naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.

Skarżąca podniosła, że wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych winna mieć na względzie cel zawartych w niej regulacji - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi takiego wsparcia. Wskazała, że córka jej niepełnosprawnej siostry - D.R. pracuje zawodowo, prowadzi działalność gospodarczą oraz wychowuje dwójkę dzieci. Nie jest zatem w stanie opiekować się chorą matką.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Natomiast w przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotą problemu prawnego, który legł u podstaw rozpatrywanej sprawy jest to, czy w przypadku niewykonywania opieki nad osobą niepełnosprawną przez obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym wobec niej osobę najbliższą, z powodu wykonywania pracy zarobkowej, uzasadnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej alimentacyjnej w dalszej kolejności, faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Rozwiązanie powyższego problemu wymaga przywołania regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego

1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie

ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby

w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Natomiast Art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje,

jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Za słuszne, znajdujące oparcie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, należy uznać stanowisko organu II instancji, który stwierdził, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, zawarte w przepisie art. 17 ust. 1 b kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy, utraciło przymiot konstytucyjności. Dlatego też, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Okolicznością istotną pozostaje natomiast przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. 2020 r., poz. 1359 - dalej jako: "K.r.o."). Stosownie do art. 128 K.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Zgodnie z art. 617 § 1 K.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki, itd.). Natomiast stosownie do art. 129 § 1 i 134 K.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, zaś w stosunku do rodzeństwa zobowiązany może uchylić się od świadczeń alimentacyjnych, jeżeli są one połączone z nadmiernym uszczerbkiem dla niego lub dla jego najbliższej rodziny.

W rozpatrywanej sprawie jako przyczynę odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia organy obu instancji wskazały na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Uregulowania zawarte w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. w zestawieniu z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji według kolejności wynikającej z przepisów prawa rodzinnego (por wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2018 r. III SA/Kr 858/17).

Przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wyłącznie i tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Niewykluczone jest również w tym zakresie posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun (syn, córka) z obiektywnych, niezależnych od niego względów nie może zajmować się rodzicem (art. 132 K.r.o. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Przyjęcie jednak wskazanych metod wykładni prowadzić musi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności żądania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą wymagającą opieki (w realiach niniejszej sprawy nad siostrą) zależy od ustalenia, czy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji (dzieci) są obiektywnie zdolne do jej sprawowania tzn. czy ich stan zdrowia umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką i czy nie istnieją inne obiektywnie uzasadnione okoliczności niezależne od nich, które samą możliwość sprawowania takiej opieki wykluczają. Nawet przy braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności po stronie osoby zobowiązanej do alimentacji przyjmuje się możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w szczególnych jednak sytuacjach, takich na przykład jak niemożność opieki z powodu choroby lub zaawansowanego wieku.

Siostra skarżącej - W.G. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 2 sierpnia 2007 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C., stwierdzające, że niepełnosprawność W.G. istnieje od 29 stycznia 2007 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 stycznia 2007 r. oraz stwierdzające, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Skarżąca sprawuje stałą faktyczną opiekę nad niepełnosprawną siostrą. Poza sporem jest to, że W.G. ma dorosłą córkę D.R. , która jest osobą aktywną zawodowo. Zgodnie z art. 129 K.r.i.o. obowiązek alimentacyjny obciąża rodzeństwo stosownie o uregulowań kodeksu rodzinnego i opiekuńczego po zstępnych i wstępnych. Zatem obciążający córkę W.G. obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek alimentacyjny siostry H.K.. Obowiązek tern zaktualizowałby się po stronie wnioskodawczyni jedynie w przypadku, gdyby córka W.G. nie mogła sprawować nad nią opieki z powodu choroby, wieku, niepełnosprawności lub innych obiektywnie istniejących przeszkód.

Córka spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie została wykluczona z tego obowiązku. Nie został więc spełniony warunek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2414/15). Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. jest niezasadny.

Organy obu instancji prawidłowo uznały bowiem, że w sprawie brak jest okoliczności, które pozwoliłyby przyjąć, że obowiązek alimentacyjny skarżącej względem siostry zaktualizował się wskutek niemożności wywiązania się z niego przez córkę. W sprawie nie zachodzą żadne obiektywnie uzasadnione okoliczności uniemożlwiające córce wypełnienie swojego obowiązku alimentacyjnego względem matki. Z akt sprawy nie wynika, aby jej wiek lub stan zdrowia uniemożliwiał sprawowanie takiej opieki. Jedyną przeszkodą w sprawowaniu przez nią opieki jest praca zawodowa oraz obowiązki macierzyńskie. Wykluczenie córki jako osoby, która w pierwszej kolejności jest uprawniona do wnioskowanego świadczenia byłoby możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której nie byłaby w stanie z niezależnych od siebie powodów wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Oznaczałoby to, że jedynie wówczas zaistniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zobowiązania rodzinne czy zawodowe dzieci nie są szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi zapewnienie opieki matce (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 3804/18).

W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia, jak już zaznaczono na wstępie rozważań uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.

Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, zaś nie jest możliwe przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Powołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).