Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4513/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 204 pkt 2, 205 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 272 ust 17
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1089/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w opłacie zmiennej 1. oddala skargę kasacyjną w całości, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1089/20, którym po rozpatrzeniu skargi Gminy Miasto Rzeszów uchylono postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie z dnia [...]maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w opłacie zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych za okres IV kwartału 2018 r., i zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 580 zł.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 17 marca 2020 r. Gmina Miasto Rzeszów wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie – PGW Wody Polskie w Warszawie o stwierdzenie nadpłaty we wniesionej opłacie zmiennej za odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast za IV kwartał 2018 r., podając jako podstawę prawną wniosku art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 900, dalej O.p.) w zw. z art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej: ustawa Prawo wodne).

W uzasadnieniu Gmina podała, że złożyła w dniu 29 kwietnia 2019 r. oświadczenie o ilości odprowadzanych do wód - wód opadowych lub roztopowych w celu ustalenia wysokości opłaty za ww. usługi wodne. Organ I instancji w oparciu o te dane ustalił w dniu 13 lutego 2019 r. w informacji kwartalnej wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast za IV kwartał 2018 r. Wyliczona kwota opłaty zmiennej została wniesiona w całości w dniu 18 marca 2019 r. na rachunek bankowy PGW Wody Polskie.

Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy, postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Organ wyjaśnił, że w przypadku informacji ustalającej wysokość opłat za usługi wodne mamy do czynienia z decyzją konstytutywną - ustalającą. W myśl zaś art. 75 § 1 O.p. uprawniony podmiot może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty, jeżeli kwestionuje wysokość pobranego podatku. Natomiast właściwy do orzekania organ ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a O.p. w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, jeżeli wcześniej w odniesieniu do tego samego podatku została wydana decyzja określająca zaległość podatkową. Organ skonkludował, że nie ma w przedmiotowej sprawie możliwości rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty dopóki w obiegu prawnym funkcjonuje informacja ustalająca wysokość zobowiązania.

W ustawowym terminie Gmina Miasto Rzeszów wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Organ odwoławczy - Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie – PGW Wody Polskie po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., powołując się na art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ II instancji wyjaśnił, że ustawa Prawo wodne nie określa wprost, że informacja roczna jest decyzją administracyjną, natomiast akt wydawany na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne wykazuje podobieństwo do decyzji administracyjnej. Podkreślił, że art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne nakazuje stosowanie przepisów Działu IlI Ordynacji podatkowej do ponoszenia opłat za usługi wodne, przy czym uprawnienia organów podatkowych przysługują właściwym organom Wód Polskich. W kontekście informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne stosuje się zatem odpowiednio przepisy O.p., w tym art. 21 § 1 pkt 2 O.p. dotyczący tzw. konstytutywnej decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Organ wyjaśnił, że jest to akt kreujący zobowiązanie podatkowe, które następnie staje się zobowiązaniem należnym. Podobnie jest w przypadku informacji kreującej opłatę za usługi wodne. Opłata w wysokości ustalonej w informacji, w przypadku niewniesienia reklamacji staje się opłatą należną. Jeżeli podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty nie zakwestionował jej w drodze reklamacji, a następnie prawidłowo dokonał zapłaty w wysokości takiej jak ustalona w informacji, to stosuje się odpowiednio przepisy O.p. o wygaśnięciu zobowiązania. W tym przypadku nie dochodzi do powstania nadpłaty, gdyż nadpłatą jest kwota nadpłaconego lub nienależenie zapłaconego podatku. Podatek nadpłacony, to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należny. Natomiast podatek zapłacony nienależnie, to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł.

Organ odwoławczy podkreślił, że żadna z wyżej wymienionych sytuacji w sprawie nie miała miejsca, a zatem słusznie organ I instancji uznał, że przepis art. 75 § 1 O.p. nie mógł mieć tu zastosowania, skoro w obrocie prawnym nadal funkcjonuje informacja ustalająca wysokość zobowiązania, a Gmina nie skorzystała z możliwości jej wzruszenia w trybie z art. 273 ustawy Prawo wodne.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie, Gmina Miasto Rzeszów wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne, które miało wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że informację wydaną na podstawie tego przepisu należy potraktować jak decyzję administracyjną, w rozumieniu art. 21 § 1 pkt 2 O.p., wobec czego nie ma możliwości zmiany informacji w związku z korektą złożonego wcześniej oświadczenia o ilości odprowadzonych wód, co doprowadziło do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania,

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty i uznanie, że skarżąca nie mogła złożyć wniosku o stwierdzenie nadpłaty na podstawie przepisu art. 75 § 1 O.p. w zw. z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

W złożonej skardze Gmina zakwestionowała stanowisko organów, zgodnie z którym informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej należy uznać za akt prawny zbliżony swoim charakterem do decyzji administracyjnej. Nie ma ona bowiem charakteru władczego, co charakteryzuje decyzję administracyjną. Procedura zmierzająca do ustalenia opłaty za usługi wodne na etapie sporządzania informacji sprowadza się do wzajemnych ustaleń organów oraz podmiotu zobowiązanego i nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Nadto, argumentem wskazującym na to, że informacja nie ma charakteru decyzji jest to, że w oparciu o tę informację nie może być prowadzona egzekucja administracyjna w sytuacji gdyby zobowiązany nie uiścił opłaty w terminie. W takiej sytuacji organ, zgodnie z art. 272 ust. 19 ustawy Prawo wodne, określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. I dopiero taka decyzja stanowi tytuł wykonawczy. Gmina podkreśliła, że istnienie w obrocie prawnym informacji wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne nie stoi na przeszkodzie do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty ustalonej w tej informacji w trybie korekty oświadczenia.

Strona skarżąca wskazała, że złożyła korektę oświadczenia o ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych oraz obszerne wyjaśnienie zaistniałego błędu w pierwotnie złożonym oświadczeniu wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty, z której wynika, że ilość wód odprowadzanych była mniejsza.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie – PGW Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r, sygn. akt II SA/Rz 1089/20, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz zasadził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego.

W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a., albowiem podjęto wadliwe postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji istnienia zarówno przesłanki podmiotowej (strona postępowania żądająca zwrotu nadpłaty), jak i przedmiotowej (wskazanie podstawy prawnej żądania) do wydania w postępowaniu rozpoznawczym decyzji rozstrzygającej sprawę.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne, niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przez które należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a są to przykładowo: żądanie, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania, przedawnienie albo żądanie wszczęcia dotyczy sprawy przynależnej do drogi sądowej i właściwy jest sąd powszechny. Określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste (np. wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13).

Sąd wskazał, że na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

Odnosząc te rozważania do sprawy stanowiącej przedmiot rozpoznania Sąd I instancji uznał, iż mimo że w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ powołuje art. 61a § 1 k.p.a., jest ono rozstrzygnięciem merytorycznym. W postanowieniu tym organ w jego sentencji odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego, ale jednocześnie w jego motywach rozstrzyga sprawę strony negatywnie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia żądania strony skarżącej. Natomiast bezzasadność żądania strony musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, ale będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków), czego jednak w tej sprawie nie uczyniono. Zaskarżone rozstrzygnięcie wskazuje na merytoryczną bezzasadność wniosku strony o ustalenie nadpłaty w opłacie zmiennej za IV kwartał 2018 r. Niewątpliwie jest to naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż wbrew tej normie, poza postępowaniem rozpoznawczym, wadliwie w tej sprawie dokonano oceny żądania strony w oparciu o przepisy prawa materialnego art. 75, art. 21 § 1 pkt 1 i 2 O.p., jak i art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Sądu odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a, "z innych uzasadnionych przyczyn", może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby w sposób oczywisty występował brak podstawy prawnej do żądania stwierdzenia nadpłaty. W tej sprawie nie można skutecznie uznać, by była ona oczywista oraz by nie było podstawy prawnej takiego żądania - została ona bowiem wyraźnie wskazana we wniosku strony. Ocena słuszności tego żądania wymagała jednak pogłębionej i szczegółowej analizy, w szczególności przepisów art. 75, art. 21 § 1 pkt 1 i 2 O.p. w kontekście normy art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, dot. odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału III Ordynacji podatkowej.

W ocenie Sądu badanie zasadności żądania strony zawartego we wniosku o stwierdzenie nadpłaty opłaty zmiennej za usługi wodne powinno zatem nastąpić w realiach tej sprawy w postępowaniu rozpoznawczym, a więc po wcześniejszym wszczęciu postępowania administracyjnego. Stąd wskazywane przez stronę skarżącą naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. zostało uznane jako naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, określona przez skarżącą Gminę podstawa prawna wniosku o stwierdzenie nadpłaty w uiszczonej opłacie zmiennej za usługę wodną winna podlegać weryfikacji, albowiem wymagała ona przeprowadzenia szczegółowej analizy uregulowań prawnych i dokonania ich wykładni mając w szczególności na uwadze, iż odesłanie w art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne pozwala w postępowaniu przed organami wodnymi odpowiednio stosować przepisy działu III O.p. Obowiązek takiej oceny winien uwzględniać przede wszystkim specyfikę postępowania, którego dotyczy odpowiednie stosowanie tych norm. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega bowiem na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów, z tym jednak że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być zastosowane. Zawsze należy wybierać rozwiązania bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. Dlatego też w tej sprawie tak ważne było prawidłowe zinterpretowanie normy art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne w kontekście żądania wynikającego z normy art. 75 § 1 O.p. w ramach postępowania rozpoznawczego. Niedokonanie tego zgodnie z regułami procedury administracyjnej stanowi niewątpliwie naruszenie powołanego wyżej art. 61a § 1 k.p.a.

Natomiast jako podstawę prawną rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego Sąd powołał art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - PGW Wody Polskie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.: art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów uchylił przedmiotowe postanowienia, w sytuacji gdy miały miejsce inne uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nadpłaty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty za usługi wodne ustalana jest przez Wody Polskie, które przekazują podmiotom obowiązanym do ich ponoszenia, a skatalogowanym w art. 298 ustawy Prawo wodne, informację w tym zakresie, zawierającą także sposób obliczenia tej opłaty. W kontekście informacji rocznej (winno być zmiennej) ustalającej wysokość opłaty stałej (winno być zmiennej) za usługi wodne stosuje się zatem odpowiednio przepisy O.p., w tym art. 21 § 1 pkt 2 dotyczący tzw. konstytutywnej decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Jest to akt kreujący zobowiązanie podatkowe, które po wyczerpaniu trybu odwoławczego staje się należne. Podobnie jest w przypadku informacji rocznej kreującej opłatę stałą za usługę wodną. Opłaty za usługi wodne ustalane są przez PGW WP, które rozstrzyga o ich wysokości w formie informacji rocznej (w odniesieniu do opłaty stałej) oraz w formie informacji (w odniesieniu do opłaty zmiennej). Powyższy sposób powstania opłaty za usługi wodne wyłącza możliwość zastosowania instytucji stwierdzenia nadpłaty przewidzianej w art. 75 O.p., która jest związana z sytuacją powstania nadpłaty na skutek działań płatnika lub gdy jest następstwem błędu samego podatnika.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie niewątpliwie wystąpiła zatem inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a k.p.a., a sam fakt podania podstawy prawnej żądania Gminy nie eliminuje przedmiotowej przyczyny odmowy wszczęcia postępowania. Powołując się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r., sygn. akt. I SA/Sz 358/17, w którym wskazano, iż nieskuteczne jest złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty, w sytuacji gdy kwota zobowiązania wynika z decyzji podatkowej, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., skarżący kasacyjnie podniósł, że właściwy organ obowiązany jest do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty na podstawie art. 165a O.p. Przepis ordynacji podatkowej nie przewiduje możliwości wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty w podatku (na kanwie niniejszej sprawy opłaty), który powstaje w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., na co wskazują również liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Powołany art. 165a O.p. ma natomiast tożsame brzmienie z art. 61a k.p.a. Powyższe uzasadniało podjęcie przez organy zaskarżonych postanowień.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z twierdzeniem Sądu I instancji, iż organy przystąpiły do merytorycznego rozpoznania sprawy. Oba postanowienia zmierzały jedynie do wskazana innej przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania. Badany był jedynie aspekt formalnoprawny w wyniku czego stwierdzono, iż w sprawie nie można prowadzić postępowania o stwierdzenie nadpłaty. Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto Rzeszów wnosiła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska podniosła, że ustalenie opłaty zmiennej w formie informacji jest regulacją szczególną i nie ma wprost odpowiednika w dziale III O.p., a tym samym nie można jej uznać za decyzję wymiarową w rozumieniu art. 21 § 1 pkt 2 tejże ustawy, czy też zdarzenia określonego w art. 21 § 1 pkt 1. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie również w art. 272 ust. 19 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w oparciu o informację nie można prowadzić postępowania egzekucyjnego i wymagane jest uprzednie wydanie przez organ decyzji ustalającej wysokość opłaty zmiennej. Informacja wydana na postawie art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w opłacie ustalonej w takiej informacji.

Powyższe przemawia przeciwko uznaniu, że w sprawie zachodziły "oczywiste" przeszkody o charakterze przedmiotowym, o których mowa w art. 61a k.p.a., uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze podstawami kasacyjnymi, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, doprecyzowywać bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie trzeba stwierdzić, że przepis art. 61a § 1 k.p.a., określa sytuacje, w których organ administracji publicznej może odmówić wszczęcia postępowania, a tym samym nie przystępować do rozpoznania merytorycznego sprawy. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania, zawarta w komentowanym przepisie, sprowadza się do urzeczywistnienia podstawowego założenia, jakie powinno przyświecać każdej procedurze, zgodnie z którym wszczęcie postępowania powinno zasadniczo zostać poprzedzone formalnoprawną oceną możliwości jego faktycznego zakończenia, ewentualnym wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy - zgłoszonego żądania, wobec legitymowanego podmiotu. Wpisuje się to w zasadę szybkości postępowania i prostoty postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Przepis art. 61a k.p.a. przewiduje dwie samodzielne przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że pierwsza z przesłanek nie zachodzi. Gmina Miasto Rzeszów, jako płatnik opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, jest podmiotem legitymowanym do składania żądań związanych z jej płatnością.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia czy zachodziła druga z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, tj. czy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być prowadzone. Przesłanka ta nie została zdefiniowana przez ustawodawcę. W doktrynie jak i orzecznictwie podkreśla się jednak zgodnie, że przyczyny te muszą być oczywiste, dostrzegalne, obiektywne, a zatem muszą być takie, by ich ustalenie i wskazanie nie wymagało prowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego. Jako jedną z przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania wymienia się istniejący stan res iudicata, czyli uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Instytucja stwierdzenia nadpłaty określonej daniny publicznej w oparciu o art. 75 O.p. nie może bowiem stanowić dodatkowego, nieznanego przepisom k.p.a. trybu weryfikacji decyzji ostatecznej o charakterze konstytutywnym (wymiarowym) kształtującej prawa i obowiązki strony.

W niniejszej sprawie Gmina Miasto Rzeszów złożyła do organu - Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - wniosek o stwierdzenie nadpłaty w opłacie zmiennej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych za IV kwartał 2018 roku, którą winna uiścić stosownie do informacji z dnia 31 lipca 2019 r., wydanej przez organ na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne w oparciu o oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. sprowadza się do wadliwego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wobec stwierdzenia przez organy, że została spełniona druga z przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a. Tą przesłanką miało być zdaniem skarżącego kasacyjnie istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego - wskazanej wyżej informacji organu z dnia 31 lipca 2019 r., wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne, będącej odpowiednikiem decyzji o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., a która to decyzja jako konstytutywna wyklucza możliwość ubiegania się o zwrot nadpłaty poprzez złożenie wniosku w trybie art. 75 O.p.

Rozpatrując tak skonstruowany zarzut kasacyjny na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. W wspomnianym rozdziale III Ordynacji podatkowej ustawodawca zamieścił między innymi przepisy umożliwiające podatnikowi, który kwestionuje zasadność pobranego przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku ubieganie się o jego zwrot poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty podatku. Instytucja ta została uregulowana w art. 75 O.p. Z całą pewnością uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, o którym mowa w powołanym przepisie nie przysługuje w przypadku, gdy została wydana i pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzją ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego, czyli decyzja o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p. (tzw. decyzja wymiarowa). Ponieważ przepis art. 300 § 1 ustawy Prawo wodne nakazuje stosować przepisy działu III ustawy – Ordynacja podatkowa do ponoszenia opłat za usługi wodne odpowiednio, należy udzielić odpowiedzi jaki charakter ma informacja ustalająca wysokość opłaty za usługi wodne, o której mowa w art. 272 ust. 17.

Zauważyć trzeba, że stanowisko skarżącego kasacyjnie opiera się na założeniu, że mimo, iż informacja o kwartalnej opłacie zmiennej nie jest decyzją to jest aktem władczym, na podstawie którego nakłada się obowiązki daninowe, w tym obowiązek uiszczenia przez wskazany podmiot określonej wysokości opłaty, w określonym terminie. Z takim stanowiskiem nie sposób jednak się zgodzić, bowiem informacja roczna jest czynnością materialno-techniczną i samodzielnie nie może stanowić podstawy egzekucji jakichkolwiek obowiązków. Zauważyć należy, iż prawodawca w art. 273 ustawy Prawo wodne wprowadził instytucję reklamacji, którą może złożyć podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty od doręczonej mu informacji rocznej. Rozpoznając taką reklamację właściwy organ w przypadku jej uznania przekazuje podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 ustawy Prawo wodne), albo w razie nieuznania reklamacji określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne), od której to decyzji przysługuje stronie odwołanie. Należy również zwrócić uwagę na art. 301 ustawy Prawo wodne, stanowiący, że opłaty za usługi wodne oraz opłaty podwyższone podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 2 § 1 tej ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają między innymi opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Stosownie zaś do jej art. 3 § 1, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.

W świetle powyższych przepisów oczywistym jawi się, iż w sytuacji gdy opłaty za usługi wodne nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, albowiem każdorazowo konieczne jest dokonanie obliczenia wysokości tych opłat dla określonego sposobu korzystania z wód, to dla egzekucji tych opłat koniecznym jest, by wynikały one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Informacja roczna nie może zaś być uznana tak za postanowienie, jak i decyzję. W związku z tym ustawodawca by umożliwić egzekucję opłaty zmiennej za usługi wodne, przewidział w art. 272 ust. 19 ustawy Prawo wodne tryb określenia wysokości opłaty zmiennej w drodze decyzji, którą właściwy organ Wód Polskich wydaje, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne zaniechał dobrowolnego wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 18, to jest obowiązku uiszczenia opłaty zmiennej na rachunek bankowy Wód Polskich w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację, o jakiej mowa w ust. 17. Sposób sformułowania art. 272 ust. 19 ustawy Prawo wodne wyraźnie wskazuje, iż daje organowi kompetencje do określenia wysokości opłaty zmiennej, a nie jedynie do stwierdzenia zaległości w uiszczeniu tej opłaty.

Porównując art. 272 ust. 17 i ust. 19 oraz art. 273 ustawy Prawo wodne stwierdzić należy, że ustawodawca przewidział dwa konkurencyjne wobec siebie tryby kwestionowania przez podmiot obowiązany istnienia i wysokości obciążającej go opłaty zmiennej za usługi wodne. Pierwszy z nich polega na braku podejmowania jakichkolwiek działań po doręczeniu mu informacji rocznej, w tym na braku uiszczania płatności wynikających z tej informacji, w następstwie czego dochodzi do wydania przez organ na podstawie art. 272 ust. 19 ustawy Prawo wodne decyzji określającej wysokość opłaty, która to decyzja może być przez adresata zaskarżona w administracyjnym toku instancji, a po jego wyczerpaniu zaskarżona na zasadach ogólnych do sądu administracyjnego.

Jednocześnie ustawodawca w art. 273 ustawy Prawo wodne wprowadził uproszczony i przyśpieszony tryb postępowania, z którego skorzystać może adresat informacji kwestionujący wysokość ustalonej w niej opłaty, w ramach którego może on skorzystać ze specyficznego środka prawnego jakim jest reklamacja, która musi zostać rozpoznana przez organ w terminie 14 dni, a od wydanej w następstwie jej rozpoznania decyzji przysługuje bezpośrednio (z pominięciem postępowania odwoławczego) skarga do sądu administracyjnego.

Na fakultatywność tego "reklamacyjnego" trybu postępowania wskazuje użycie przez prawodawcę w art. 273 ust. 3 sformułowania "może złożyć reklamację", przy jednoczesnym braku jakichkolwiek regulacji wskazujących, iż jest to jedyny możliwy sposób zakwestionowania zasadności ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, jak też braku regulacji wskazujących na związanie treścią informacji organów i sądów, w przypadku braku złożenia reklamacji od niej.

Powyższe rozważania prowadzą do stwierdzenia, że tylko decyzje dotyczące opłaty zmiennej za usługi wodne wydane w oparciu o art. 272 ust. 19 jak i art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne mają charakter konstytutywny, ustalający wysokość zobowiązania podatkowego, a tym samym wykluczający możliwość skorzystania przez podmiot zobowiązany do jej uiszczenia z instytucji określonej w art. 75 O.p. Stwierdzenie istnienia w obrocie prawnym tylko takich decyzji może uzasadnić odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nadpłaty przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powołaniem się na drugą z przesłanek, tj. istnienie innych uzasadnionych przyczyn z powodu których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Brak jest podstaw aby taką przyczyną było wydanie przez Wody Polskie informacji o wysokości opłaty zmiennej kwartalnej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w oparciu o art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne. Informacja taka jest bowiem czynnością materialno-techniczną.

Uznając z powyższych powodów skargę kasacyjną za nieuzasadnioną,

na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2

i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów kwotę 240 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tj. wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).