Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1072/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a., po wszczęciu na wniosek P. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2005 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2005 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r. nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na dobudowę, - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2005 r., znak: [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] marca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją własną z [...] maja 2005 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2005 r., znak: [...], stwierdzającą, po wszczęciu postępowania na wniosek P. S., nieważność decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r., Nr [...], udzielającej B. B. pozwolenia na dobudowę do budynku klatki schodowej wraz z garażem na działce położonej przy ul. [...] w Ś..

Pismem z 19 lipca 2017 r. P.S. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2005 r., znak: [...].

Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności musi dotyczyć rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1946/10).

W związku z powyższym, pismem z 11 grudnia 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek P. S., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2005 r., znak: [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Podkreślił, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma analiza pojęcia "rażące naruszenie prawa", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Organ podkreślił, że nie każde naruszenie ma charakter "rażący". O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Ponadto, ww. przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w niniejszym postępowaniu ocenie nie podlega decyzja Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r., Nr [...], lecz decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2005 r., znak: [...]. Weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja z [...] maja 2005 r. zapadła w postępowaniu nieważnościowym, zatem organ dokonał kontroli ww. decyzji wyłącznie w zakresie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Niemniej jednak, ponieważ kontrolowaną decyzją z [...] maja 2005 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r., Nr [...], nie jest możliwe dokonanie oceny rozstrzygnięcia GINB w oderwaniu od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak wyłącznie w zakresie, w jakim w niniejszej sprawie orzekał GINB.

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby kontrolowana decyzja z [...] maja 2005 r., znak: [...], obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 - według stanu na dzień wydania decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r., Nr [...]), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością.

Z akt sprawy wynika, że inwestor – B. B. do wniosku z 10 sierpnia 1983 r. o wydanie pozwolenia na budowę dołączył oświadczenie S. J. o wyrażeniu zgody na "dobudowanie do posesji, której jestem współwłaścicielem położonej przy ul. [...] w Ś. w miejscu istniejącej altany."

Natomiast z aktu notarialnego z [...] grudnia 1982 r., Repertorium A numer [...] wynika, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na dobudowę, właścicielami nieruchomości inwestycyjnej przy ul. [...] byli K. i B. B. (w ¼), K. i G. J. (w ¼), S. i K. J. (w ¼ ) i B. J. (w ¼).

Zgodnie z § 3 ww. aktu notarialnego, części wspólne obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [...] w Ś. stanowią: klatka schodowa, mury, stropy, działka gruntu, piwnice, strych i pomieszczenia gospodarcze. Z § 4 ww. aktu notarialnego wynika, że "wszelkie sprawy dotyczące zarządów rzeczą wspólną nieruchomością (...) rozstrzygane mają być zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego przez zebranie współwłaścicieli."

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w związku z tym, że inwestor nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację przedmiotowej inwestycji (w aktach sprawy znajduje się tylko zgoda S. J.) nie naruszono rażąco art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając, że decyzja Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r., Nr [...] rażąco narusza art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego.

W tym miejscu, mając na uwadze zarzut wnioskodawcy P. S., że "Dla Wojewody [...] przesłanką do wydania decyzji był właśnie tenże przepis art. 156 par. 1 pkt 2 KPA. W jej uzasadnieniu stwierdził, że inwestor (poprzedni właściciel lokalu nr [...] w kamienicy przy ul. [...] w Ś.) nie spełnił wymogu art. 199 KC brak w aktach sprawy zgody pozostałych współwłaścicieli, co w konsekwencji powoduje niemożność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym wnioskodawca twierdzi, że nie przeprowadził w tym zakresie odpowiedniego postępowania dowodowego, bowiem poprzedni współwłaściciel, K. J. w piśmie z dnia 5.04.2005 r. adresowanym do GUNB w [...] wyraźnie oświadczał, ze zgody wszystkich współwłaścicieli (właścicieli czterech lokali w kamienicy) były organowi dostarczone przed wydaniem pozwolenia na budowę (...)", GINB podał, że z akt sprawy organu stopnia wojewódzkiego wynika, że to na wniosek P. S. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2005 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r., Nr [...].

Ponadto, organ podał, że pisma S. J. z [...] stycznia 2018 r., wynika że "Inwestor tej przybudówki tj. wnioskodawca nie uzyskał zgody współwłaścicieli na jego dobudowę (...)."

W ocenie GINB, skoro w aktach organu stopnia podstawowego, w oparciu o które orzekał organ wojewódzki oraz GINB, brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację przedmiotowej inwestycji, a tym samym inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając kontrolowaną decyzję z [...] maja 2005 r., znak: [...], rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku ze zrealizowaniem spornej inwestycji na podstawie decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r., Nr [...], co w ocenie wnioskodawcy wykluczało możliwość stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na dobudowę, GINB wskazał, że samo wybudowanie obiektu budowlanego jest tylko czynnością fizyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym, a tym samym nie daje podstaw do powoływania się na art. 156 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 lipca 1998 r. sygn. akt IV SA 1577/96; wyrok NSA z 30 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1374/96).

Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA w Warszawie z 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1399/96, z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego, wyrok NSA w Warszawie z 21 marca 2001 r. sygn. akt. IV SA 563/99).

Odnosząc się do wniosku P. S. zawartego w piśmie z 7 grudnia 2017 r. "o przeprowadzenie postępowania dowodowego z akt postępowania administracyjnego znak [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wszczętego z urzędu w sprawie dobudowy klatki schodowej z garażem do budynku przy ul. [...] w Ś. bez wymaganego pozwolenia na budowę (...)", GINB podkreślił, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym wskazany dowód nie ma znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania.

W konsekwencji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie naruszono rażąco prawa utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2005 r. znak: [...], a tym samym przesądzając, że decyzja Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r., Nr [...] rażąco narusza art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego - w rozumieniu przepisu 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto, analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2005 r., znak: [...], nie jest obarczona żadną z pozostałych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Mając na uwadze powyższe, GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2005 r., znak: [...].

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r., znak: [...], wniósł P. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na te same okoliczności, co we wniosku z 19 lipca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2005 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ze względu na nieodwracalny charakter skutków prawnych ostatecznej decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r. Nr [...]. Podniósł, że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (uchwała SN (5) z 18 listopada 1993 r. III AZP 23/93).

Ponadto, zdaniem skarżącego, brak dokumentów związanych z obiektem budowlanym nie przesądza jeszcze o tym, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, czy też odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w szczególności gdy mamy do czynienia z obiektami wzniesionymi kilkadziesiąt lat temu, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, czy też pozwolenie na budowę zostało wydane sprzecznie z prawem budowlanym. Skarżący dodał, że właściciele obiektów wybudowanych przed 1995 r. nie mieli żadnego obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową, nie wymagały tego ówcześnie obowiązujące przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r., znak: [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2005 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2005 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r. nr [...], udzielającej B. B. pozwolenia na dobudowę do budynku klatki schodowej wraz z garażem na działce położonej przy ul. [...] w Ś..

Wskazać należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2005 r., znak: [...], (utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2005 r., znak: [...]), stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r. nr [...], bowiem ww. decyzja rażąco narusza art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego; inwestor nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację przedmiotowej inwestycji. Zatem, GINB stwierdził, że ww. decyzja z [...] sierpnia 1983 r. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu.

Problematykę stwierdzenia nieważności decyzji reguluje art. 156 k.p.a., określając w § 1 podstawy wydania takiego rozstrzygnięcia. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności, godząc tym samym w przywołaną zasadę, stanowi szczególny tryb postępowania i dlatego też niezbędne jest dokonywanie ścisłej wykładni przesłanek stwierdzenia nieważności, aby uniknąć wypaczenia nadrzędnej zasady trwałości decyzji.

Postępowanie w przedmiocie nieważności, stanowiąc nadzwyczajny tryb postępowania, ograniczone jest do badania legalności decyzji w aspekcie stanu faktycznego i prawnego na moment jej wydania. W związku z tym organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej poprzednio decyzją merytoryczną, lecz ogranicza się do stwierdzenia jej nieważności bądź odmowy stwierdzenia nieważności. Postępowanie to nie ma bowiem na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych szczególnego rodzaju wadliwością. W związku z tym zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organ nie koresponduje z przeprowadzanym na etapie merytorycznego badania sprawy, ograniczając się do zbadania czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności.

W żądaniu stwierdzenia nieważności skarżący powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994/3/36).

Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9/100).

Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Nadto, bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy w pełni zaakceptować stanowisko organu, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie jest dotknięta kwalifikowana wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

Na wstępie należy stwierdzić, że prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2005 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2005 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r. nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na dobudowę. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym w przypadku, gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności musi dotyczyć rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1946/10).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 - według stanu na dzień wydania decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r., Nr [...]), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Z akt sprawy wynika, że inwestor B. B. do wniosku z 10 sierpnia 1983 r. o wydanie pozwolenia na budowę dołączył oświadczenie S.J. o wyrażeniu zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z [...] grudnia 1982 r., Repertorium A numer [...] wynika, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na dobudowę, właścicielami nieruchomości inwestycyjnej przy ul. [...] byli K. i B. B. (w ¼), K. i G. J. (w ¼), S. i K. J. (w ¼ ) i B. J.(w ¼). Zgodnie z § 3 ww. aktu notarialnego, części wspólne obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [...] w Ś. stanowią: klatka schodowa, mury, stropy, działka gruntu, piwnice, strych i pomieszczenia gospodarcze. Z § 4 ww. aktu notarialnego wynika, że "wszelkie sprawy dotyczące zarządów rzeczą wspólną nieruchomością (...) rozstrzygane mają być zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego przez zebranie współwłaścicieli."

Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowalnego, że decyzja Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1983 r. nr [...], rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego; inwestor nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację przedmiotowej inwestycji, a tym samym nie wykazał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością.

W konsekwencji, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził, że kontrolowana decyzja z [...] maja 2005 r., znak: [...], nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela ocenę w niej wyrażoną i zgadza się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie nieważności i orzekł o braku wad powodujących nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] maja 2005 r., znak: [...], przy czym decyzja GINB z [...] marca 2018 r. została wydana w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 6-9, art. 77, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a. Organ przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy i poddał go prawidłowej analizie oraz subsumpcji prawnej, ta zaś znalazła odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym w myśl art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W szczególności stwierdzić należy, że nie ma wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia powołana w uzasadnieniu skargi uchwała SN z 18 listopada 1993 r., sygn. akt III AZP 23/93. Sąd stwierdza, że wprawdzie powyższa uchwała jest korzystna dla inwestorów, jednak wyrażony w ww. orzeczeniu pogląd nie znalazł odzwierciedlenia zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1348/08; z 31 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1306/07; z 23 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2144/97; z 16 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1577/96; z 30 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1374/96) jak i Sądu Najwyższego (uchwała z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 21/95; uchwała z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92). Zrealizowanie inwestycji stanowi czynność faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutek prawny (wyrok NSA z 30 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 232/05). Nawet uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych (postanowienie WSA w Warszawie z 23 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2212/10). Możliwe jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany i nawet w zgodności z przepisami prawa budowlanego oddany do użytkowania (wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1542/08).

Sąd uznał, że nie jest zasadny zarzut skarżącego, że "brak dokumentów związanych z obiektem budowlanym nie przesądza jeszcze o tym, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, czy też odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (...)." Stwierdzić należy, że skarżący nie przedłożył zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację przedmiotowej inwestycji, a tym samym nie wykazał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle akt sprawy, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia GINB zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie, GINB prawidłowo uznał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2005 r., znak: [...], nie narusza art. 156 § 1 k.p.a.; w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).