Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1883/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenim prawa, oddalono wniosek o wymierzenie grzywny
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 7/19 w sprawie ze skargi K. R., M. K., K. K., A. K. i P. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu prokuratora 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i 3; 2) stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywny; 4) oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 5) odstępuje od zasądzenia od K. R., M. K., K. K., A. K. i P. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 7/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. R., M. K., K. K., A. K., P. K., zobowiązał w pkt 1 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] - w terminie O, w pkt 2 stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.500 zł (pkt 3), w pkt 4 oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 8 stycznia 2019 r. R., M. K., K. K., A. K. i P. K. wnieśli skargę na bezczynność postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., od ostatecznej decyzji Prezydenta m.st Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że sprzeciwem, który wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w dniu 8 grudnia 2017 r., Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie, na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 184 § 1 i 2 K.p.a., zaskarżył ostateczną decyzję nr [...] ustanawiającą na 99 lat prawo użytkowania wieczystego, do udziału wynoszącego 43040/117135 części zabudowanego gruntu o pow. [...]m2, położonego przy ul. [...] w Warszawie oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w KW nr [...], na rzecz skarżących.

Z uwagi na bezczynność organu w rozpoznaniu sprzeciwu 28 marca 2018 r., skarżący, korzystając z przysługujących im uprawnień, działając w oparciu o art. 37 § 1 w zw. z art. 37 § 3 pkt 2 K.p.a. wnieśli do organu ponaglenie. Do dnia wniesienia skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie wykonało żadnej czynności w sprawie.

Skarżący wskazali, że brak rozpatrzenia sprzeciwu wpływa również na inne postępowania administracyjne dotyczące ww. nieruchomości. Z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu Prezydent m.st. Warszawy w dniu 6 czerwca 2018 r. wydał postanowienie, na podstawie którego zawiesił postępowanie dotyczące przyznania własności do przedmiotowej nieruchomości w zakresie nieobjętym decyzją Prezydenta m.st Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], do czasu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie sprzeciwu.

Zdaniem skarżących termin 30-dniowy z art. 185 K.p.a. należy uznać za wystarczający do zbadania ewentualnego zaistnienia przesłanek nieważności i wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Działanie organu nosi znamiona naruszenia przepisów postępowania dotyczących terminów załatwiania spraw. Postępowanie toczy się już prawie 13 miesięcy, w związku z powyższym termin do załatwienia spraw opisany w art. 185 § 1 K.p.a. upłynął trzynastokrotnie.

Skarżący podkreślili, że w aktach sprawy poza korespondencją prowadzoną z innymi organami, nie sposób znaleźć ani jednego pisma kierowanego do strony, zawierającej informacje o dacie zakończenia, tudzież o przyczynach zwłoki. W ich ocenie okoliczność braku akt sprawy obciąża organ oraz prokuratora inicjującego sprawę sprzeciwem, gdyż to urząd prokuratorski, który dysponował aktami powinien poza sprzeciwem przekazać akta, a zwłaszcza dowody na poparcie sprzeciwu.

W odpowiedzi na skargę organ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że w dniu 8 grudnia 2017 r. wpłynął sprzeciw Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r. Pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. organ wystąpił do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Biura Spraw Dekretowych o przesłanie akt sprawy dotyczących ww. decyzji. W odpowiedzi na powyższe Urząd pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. poinformował, że oryginały akt administracyjnych dotyczących ww. nieruchomości, zostały przekazane do Prokuratury Regionalnej w Warszawie. Pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zwróciło się do Prokuratury Regionalnej w Warszawie o wypożyczenie ww. akt administracyjnych. Prokuratura Regionalna w Warszawie pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. poinformowała, że akta administracyjne ww. nieruchomości zostały przesłane do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w związku z toczącym się tam postępowaniem administracyjnym. Następnie pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. organ wystąpił do ww. Ministerstwa o wypożyczenie przedmiotowych akt administracyjnych. Ministerstwo pismem z dnia 8 lutego 2018 r. poinformowało, że zaistniała konieczność przekazania ww. akt administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze skargą na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pismem z dnia 28 marca 2018 r. skarżący wystąpili do SKO z ponagleniem na niezałatwienie w terminie rozpoznania sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. SKO wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych dotyczących ww. nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r. poinformowało o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy. Pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poinformował, że w związku z wyznaczeniem terminu rozprawy na dzień 22 maja 2018 r. nie jest możliwe wypożyczenie akt sprawy. Następnie pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. SKO ponownie wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie ww. akt administracyjnych. Pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poinformował, że wypożyczenie akt sprawy nie jest możliwe z uwagi na konieczność doręczenia stronom nieprawomocnego wyroku, która to czynność otwiera stronom trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej. W dniu 7 sierpnia 2018 r. do organu wpłynęło pismo Przewodniczącego Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich dotyczące przekazania oryginałów akt wszystkich spraw prowadzonych przez SKO dotyczących nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane do Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich przy piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r.

Organ wyjaśnił, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę przedmiotowe akta administracyjne nie zostały zwrócone. Powyższe, zdaniem organu, uniemożliwia podjęcie dalszych czynności w sprawie. Pisma kierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt zostały przesłane także do wiadomości do pełnomocnika skarżących, zatem miał on wiedzę, że organ nie dysponuje pełnymi aktami sprawy, aby możliwe stało się rozpatrzenie sprawy. Bez akt własnościowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie może zaś podjąć żadnych czynności w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając częściowo skargę wyjaśnił, że skoro ustawodawca, regulując termin załatwienia sprawy wszczętej w oparciu o sprzeciw prokuratora wskazał w art. 185 K.p.a. wyraźny termin do załatwienia sprawy - 30 dni, a odsyłając do przepisów o terminie załatwienia spraw, pominął art. 35 (określający w § 3, że sprawy szczególnie skomplikowane winny być załatwione nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania) to powyższe oznacza, że wszelkie postępowanie wszczęte na podstawie sprzeciwu z uwagi na swoją specyfikę powinny być rozpatrzone w terminie 30 dni. Określony w art. 185 § 1 K.p.a. 30-dniowy termin na rozpatrzenie i załatwienie przez organ administracji publicznej sprzeciwu prokuratora jest więc terminem szczególnym w stosunku do terminów określonych w art. 35 K.p.a. Oznacza to, że nawet w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej, organ powinien załatwić ją w określonym w tym przepisie terminie 30 dni, nie zaś w wynikającym z ogólnych zasad terminie 2-miesięcznym. Termin 30-dniowy jest maksymalny, a sprawa może być załatwiona przez organ szybciej. Termin liczony jest od daty wniesienia przez prokuratora sprzeciwu do właściwego organu administracji.

Analizując stan faktyczny sprawy Sąd za zasadne uznał twierdzenie, że działanie organu nosi znamiona rażącego naruszenia przepisów postępowania dotyczących terminów załatwiania spraw. W aktach, poza korespondencją prowadzoną z innymi organami, nie sposób bowiem znaleźć nawet jednego pisma kierowanego do strony, zawierającego informacje o dacie wydania rozstrzygnięcia, czy też o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy.

Powołując się na treść art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od ostatecznej decyzji Prezydenta m.st Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku w raz z aktami sprawy. Termin ten, w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy.

Stwierdzono przy tym, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ od dnia wniesienia sprzeciwu przez prokuratora, tj. od dnia 8 grudnia 2017 r. do dnia wniesienia przez skarżących skargi, tj. 8 stycznia 2019 r., czyli przez okres trzynastu miesięcy nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Okoliczność braku akt sprawy niezbędnych do wydania decyzji w sprawie, na którą powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, obciąża zaś sam organ i nie może skutkować oddaleniem z tego powodu skargi skarżących.

Sąd uznał, że wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 1.500 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 P.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia skali przekroczenia terminu załatwienia sprawy.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 1, 2, 3 i 5 wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 12 K.p.a. oraz art. 185 § 1 K.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność Kolegium i wyznaczenie miesięcznego terminu zakończenia sprawy, w sytuacji kiedy organ podejmował wszystkie niezbędne czynności mające na celu uzyskanie akt własnościowych nieruchomości przy uI. [...] w Warszawie, które to akta są niezbędne Kolegium do rozpoczęcia procedowania jako organ nadzoru w zakresie sprzeciwu Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie, przy jednoczesnym pominięciu faktu, że w sytuacji kiedy takowych akt brak, Kolegium nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania w sprawie decyzji;

2) art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 12, 36 oraz art. 185 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny, pomimo że organ podejmował wszelkie czynności mające na celu uzyskanie akt własnościowych nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie oraz, że Komisja utworzona na mocy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie nieruchomości przy ul. [...] a z pism Kolegium o przekazanie akt, kierowanych do wiadomości stron postępowania reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, po pierwsze jasno wynikało jaka była przyczyna niemożności zakończenia sprawy a po drugie (do czasu pozyskania akt) nie było możliwe wskazanie terminu jej zakończenia;

3) mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów prawa, tj. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego Sąd nałożył na organ grzywnę oraz dlaczego nałożył grzywnę w takiej a nie innej wysokości, jakich zaniechań dopuściło się Kolegium, w zakresie pozyskania akt sprawy i w konsekwencji jakie czynności Kolegium ma podjąć celem ich wyegzekwowania.

W oparciu o powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o:

1) uchylenie ww. wyroku w części, tj. pkt 1, 2, 3 i 5 oraz oddalenie skargi, ewentualnie;

2) uchylenie ww. wyroku w części, tj. pkt 1, 2, 3 i 5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3) zasądzenie poniesionych kosztów postępowania, tj. kosztów opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto - wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. R., M. K., K. K., A. K. i P. K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.

Skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia jej w ustawowym terminie. W przypadku bezczynności badaniu nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy, mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16 oraz z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 4075/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporna okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie rozpatrzyło sprzeciwu Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ pozostawał zatem w stanie bezczynności, a to uzasadniało podjęcie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a.

Z akt wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie występowało o akta własnościowe nieruchomości do różnych organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w pismach z dnia: 12 grudnia 2017 r., 11 stycznia 2018 r., 30 stycznia 2018 r., 10 kwietnia 2018 r. oraz 5 czerwca 2018 r. ze względu na inne toczące się postępowania dotyczące tej samej nieruchomości. Akt tych organ jednak nie otrzymał. Pomimo to ze zgromadzonego materiału nie wynika, aby w takich okolicznościach organ zawiadomił skarżących, na podstawie art. 36 K.p.a. o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy. Według bowiem art. 36 § 2 K.p.a., obowiązek zawiadomienia strony ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 36 K.p.a. znajduje zatem zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ w ten sposób strona postępowania administracyjnego uzyskuje informację o przyczynach zwłoki w załatwieniu swojej sprawy, co może skutkować podejmowaniem przez nią stosownych działań procesowych w tym zakresie.

Postępowanie administracyjne zainicjowane sprzeciwem Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r. do czasu wydania zaskarżonego wyroku trwało 13 miesięcy. Organ ograniczył zaś swoje działania przede wszystkim do ponawiania wystąpień o udostępnienie akt, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji, jako bezczynność w rozstrzygnięciu sprawy. O ile bowiem wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i bez zebrania w tym zakresie niezbędnego materiału dowodowego, o tyle organ administracji zobowiązany jest w toku postępowania wyjaśniającego podejmować wszelkie, wyznaczone granicami obowiązującego prawa, działania zapewniające efektywność tego postępowania. Niewystarczające było zatem poprzestanie przez organ jedynie na oczekiwaniu odpowiedzi na swoje wystąpienia. Rację ma skarżący kasacyjnie, że akta administracyjne znajdowały się w różnych organach oraz Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, jednakże, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, brak akt sprawy przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu. Istniała bowiem możliwość np. udostępnienia organowi akt w siedzibie Sądu, która znajduje się w tej samej miejscowości co organ. Nie ma przy tym dowodów, które świadczyłyby, że organ podejmował tego rodzaju próby uzyskania akt.

Powyższe przemawia za uznaniem pozostawania organu w bezczynności. Właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do rozpatrzenia sprzeciwu w terminie miesiąca. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej, przy uwzględnieniu specyfiki i okoliczności danej sprawy, co uczynił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu.

Z tych względów nie można skutecznie zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 12 K.p.a. oraz art. 185 § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się wokół dwóch kwestii: czy bezczynność w rozpoznaniu sprzeciwu miała charakter rażący oraz czy okoliczności sprawy uzasadniają wymierzenie organowi grzywny.

Zagadnienie, w jakiej sytuacji naruszenie przepisów dotyczących szybkości postępowania będzie miało charakter rażący była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Ostatecznie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, a zarazem takie przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ. Innymi słowy dla uznania, że naruszenie prawa miało kwalifikowany charakter nie wystarczy samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przyjmuje się bowiem, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., to stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono przepisy o szybkości postępowania w sposób oczywisty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 oraz z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3513/19).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należało uznać, że o ile bez wątpienia organ administracji naruszył przepisy postępowania i pozostawał bezczynny w rozpoznaniu sprzeciwu, o tyle nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że działanie takie (zaniechanie) miało charakter kwalifikowany (rażący). Dokonując takiej oceny należało wziąć pod uwagę, że pierwsza czynność w sprawie została podjęta przez organ 4 dni po wpłynięciu sprzeciwu. Organ pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. wystąpił bowiem do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Biura Spraw Dekretowych o przesłanie akt sprawy, a następnie, po odmowie ich udostępnienia, zwracał się do kolejnych organów, tj. Prokuratury Regionalnej w Warszawie, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji a następnie dwukrotnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych dotyczących ww. nieruchomości. Powyższe przemawia za uznaniem pozostawania organu w bezczynności, ale bez cechy rażącego naruszenia prawa. Niedysponowanie przez organ wystarczającym materiałem dowodowym z powodu braku właściwej reakcji na jego wystąpienia przez inne organy administracji nie może bowiem skutkować zarzutem wobec tego organu rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu działań służących uzyskaniu tego materiału. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że sprawy, wynikające z regulacji zawartych w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) są sprawami skomplikowanymi zarówno pod względem merytorycznym jak i dowodowym, gdyż dotyczą stanów prawnych sprzed kilkudziesięciu lat, są niejednokrotnie prowadzone w trybach nadzwyczajnych a pozyskanie w nich materiału dowodowego jest czasochłonne.

Wobec powyższego, uznając zarzuty naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 12, 36 oraz art. 185 § 1 K.p.a. za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zakresie pkt 2, a wobec faktu, że istota sprawy została należycie wyjaśniona rozpoznał skargę. W świetle powyższych rozważań należało uznać, że bezczynność organu administracji nie miała charakteru rażącego.

Podzielić przy tym należy również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, co do niezasadności wymierzenia grzywny w niniejszej sprawie. Powyższa dolegliwość finansowa ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, przy czym bez znaczenia dla takiej możliwości pozostaje ocena, co do tego, czy naruszenie przepisów o szybkości postępowania miało charakter rażący czy też nie. Innymi słowy, nawet stwierdzenie, że bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) nie miało rażącego charakteru, co do zasady, pozwala na zastosowanie wobec organu takiego prewencyjnego środka. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na to, że stopień zawinienia organu nie uzasadniał wymierzenia skarżącemu kasacyjnie grzywny. W tej sytuacji jako uzasadniony należało ocenić zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. i uchylić w związku z tym pkt 3 wyroku oraz oddalić żądanie strony w omawianym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 P.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 i 3 jego sentencji i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1a w zw. z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., natomiast w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ze względu na uwzględnienie skargi kasacyjnej w niewielkim zakresie.