Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 355/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 2 a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Tomice z dnia 29 sierpnia 2014 r. Nr XXXIV/277/2014 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy Tomice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 4 obejmującego § 21 b ust. 2 pkt 10 w całości oraz pkt 11 w zakresie słów " wymieniona w punkcie 10" uchwały Nr XIX/115/2004 Rady Gminy Tomice z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy Tomice.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Tomice w uchwale Nr XXXIV/277/2014 z dnia 29 sierpnia 2014 r. przyjęła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Tomice.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Dokonując oceny nadzorczej uchwały Rady Gminy Tomice Nr XXXIV/277/2014 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Tomice, przyjętego uchwałą Rady Gminy Tomice z dnia 31 sierpnia 2004 r., Nr XIX/115/2004, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Tomice, strona skarżąca, dostrzegła wadliwość § 2 pkt 4 (który wprowadza do tekstu planu nową jednostkę redakcyjną - § 21b) w zakresie pkt 10 ust. 2 § 21b w brzmieniu: "10) w przypadku dokonywania nowych podziałów geodezyjnych obowiązuje wielkość działek budowlanych nie mniejsza niż 15a."

Strona skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie zaskarżona uchwała w zakresie określonym w petitum skargi została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotową zmianą planu miejscowego utworzony został obszar oznaczony na rysunku i w tekście planu symbolem 1MR1 - teren zabudowy zagrodowej.

W czasie trwania procedury planistycznej dla przedmiotowej zmiany planu miejscowego, Wójt Gminy Tomice wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem (znak: RRG.6722.1.L.12 z 12 sierpnia 2013 r.) o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 1.92 ha gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej położonych w sołectwie Lgota. Teren objęty zmianą planu miejscowego przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną obiekty i urządzenia usług publicznych oraz obiekty i urządzenia usług komercyjnych nieuciążliwych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję (znak: GZ.tr.057 - 602 - 493/13 z 31 października 2013 r.), w której nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,92 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie ewid. Lgota, Gmina Tomice.

Wójt Gminy Tomice złożył wniosek (znak: RRG.6722.1.L.12 z 19 listopada 2013 r.) do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej powierzchni 0,51 ha gruntów rolnych klasy III, położonych na terenie Gminy Tomice w obrębie ewid. Lgota.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję (znak: GZ.tr.057 - 602 - 493/13 z 3 lutego 2014 r.), którą utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję, szeroko uzasadniając stanowisko. Wójt Gminy nie złożył skargi na ww. decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tym samym stała się ona ostateczna.

W związku z odmownymi decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wójt Gminy Tomice zmienił projektowane przeznaczenie terenów objętych zmianą planu miejscowego z zabudowy jednorodzinnej na zabudowę zagrodową (przeznaczenie podstawowe) oznaczoną symbolem 1MR1 z przeznaczeniem dopuszczalnym pod: obiekty i urządzenia usług oraz produkcji, obiekty składowe i magazynowe, budynki gospodarcze i garaże -związane z przeznaczeniem podstawowym.

W § 21b ust. 2 pkt 10 tekstu uchwały, zapisano że w przypadku dokonywania nowych podziałów geodezyjnych obowiązuje wielkość działek budowlanych nie mniejsza niż 15 a.

Pozwolenie (zapisami planu miejscowego) na podział działki rolnej wysokiej klasy bonitacyjnej na mniejsze działki budowlane (dla której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie jej na cele nierolnicze), w tym przypadku o powierzchni min. 1500 m2, w zabudowie zagrodowej, stanowi próbę ominięcia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 93 ust 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dla zabudowy zagrodowej, lokalizowanej na gruntach rolnych klasy I-III, nie jest wymagana zgoda ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem taka zmiana (zmiana przeznaczenia) nie następuje.

Zabudowę zagrodową, zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy rozumieć jako, w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są grunty: pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Zgodnie natomiast z załącznikiem Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do gruntów rolnych zalicza się miedzy innymi grunty rolne zabudowane:

1) zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy;

2) zajęte pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujące na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w Skład którego wchodzą te budynki;

3) zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, w szczególności: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, place składowe, place postojowe i manewrowe, śmietniki, składowiska odpadów itp., jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami, o których mowa w pkt 1 i 2, zorganizowaną całość gospodarczą;

4) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki. W przypadku gdy w granicach istniejącej działki siedliskowej znajdują się tylko budynki i urządzenia, o których mowa w pkt 3, to grunty zajęte pod te budynki i urządzenia zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z projektu zagospodarowania działki lub terenu wynika, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą z innymi projektowanymi budynkami, przeznaczonymi do produkcji rolniczej, objętymi ważnym pozwoleniem na budowę.

Z powyższego wynika, że na gruntach rolnych dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa, a dopuszczenie w planie miejscowym takiej zabudowy zagrodowej nie zmienia statusu tych terenów - nawet po zabudowaniu terenu, grunty nadal utrzymują status gruntów rolnych, tyle że zabudowanych.

Przepis art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalny, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Treść tego przepisu wskazuje, że wymogi wyżej opisane muszą dotyczyć każdej nowo wydzielonej działki.

Z cyt. przepisu wynika, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha (czyli 30 arów), a nadziałki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w przepisie. Jeżeli nie zachodzi żaden z tych przypadków podział jest w ogóle niedopuszczalny (tak też np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1558/11).

Także oznaczenie graficzne w zakresie objętym zmiana wynikającą z zaskarżonego paragrafu uchwały Rady Gminy Tomice Nr XXXIV/277/2014 z dnia 29 sierpnia 2014 r. przyjęła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Tomice wprost wskazuje, że są to nadal grunty o przeznaczeniu na cele rolne (zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W świetle przytoczonych przepisów, kwestionowany zapis zmiany planu ustalający, że teren o powierzchni 1,92 ha gruntów rolnych klas III, przeznaczonych pod zabudowę zagrodową można dzielić na działki budowlane o powierzchni min. 15 arów, narusza ww. przepis art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przywołane powyżej argumenty uzasadniają zdaniem strony skarżącej, że § 2 pkt 4 uchwały zmieniającej w zakresie określonym w petitum niniejszej skargi tj. § 21b ust. 2 pkt 10 uchwały zmienianej, został sporządzony w sposób niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały), naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wobec powyższego wystąpienie z niniejszą skargą stało się konieczne, a wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności w zakresie określonym w petitum skargi należy uznać za w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tomice reprezentowana przez Wójta Gminy Tomice wniosła o jej oddalenie.

Wójt wskazał, że opis przebiegu podejmowania kwestionowanej uchwały zamieszczony w skardze Wojewody Małopolskiego pozostaje między stronami niesporny.

Jednakże w stosunku do zarzutów skargi, które zostały oparte na art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) w związku z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), w związku z dopuszczeniem kwestionowanym zapisem do podziału gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową na działki budowlane o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha organ oświadcza, że kwestionuje co do zasady prawidłowości wniosków sformułowanych w skardze i argumentacji tam zawartej oraz wyjaśnia co następuje.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, w tym zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) określa się ich powierzchnię. W praktyce planistycznej zasady dotyczące podziału nieruchomości (w tym ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek) określa się dla terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową daje możliwość, poprzez ustalenie w tym planie warunków zabudowy, lokalizacji obiektów budowlanych wchodzących w skład zabudowy zagrodowej, zgodnie z definicją zabudowy zagrodowej zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i oznacza, że taki teren staje się terenem budowlanym, w związku z czym może być podzielony na działki budowlane w rozumieniu definicji działki budowlanej podanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 12).

Mając na uwadze powyższe, zapisy dotyczące określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek w terenach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę (w tym zabudowę zagrodową) są powszechnie stosowane w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Potwierdzenie tej tezy można znaleźć w publikowanych w dziennikach urzędowych województw, na terenie całego kraju, uchwałach rad gmin w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (lub ich zmian), w których ustalane są minimalne wielkości nowo wydzielanych działek, w terenach zabudowy zagrodowej, mniejsze niż 0,3 ha. Dla przykładu imieniem organu przedstawiam informację o ostatnio opublikowanych uchwałach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w dziennikach urzędowych województw, w których znalazły się zapisy dotyczące ustalenia minimalnej wielkości działki w terenach przeznaczonych w tych planach pod zabudowę zagrodową:

Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 9 marca 2016 r. poz. 1257 (ustalenia § 10 ust. 2); Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 16 marca 2016 r. poz. 914 (ustalenia § 19 ust. 5 pkt 6); Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z dnia 12 lutego 2016 r. poz. 754 (ustalenia § 12 ust. 1 pkt 2); Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego z dnia 7 października 2015 r. poz. 1714 (ustalenia § 139 ust. 5); Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r. poz. 558 (ustalenia § 13 ust. 2 pkt 1); Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 16 marca 2016 r. poz. 1778 (ustalenia § 12 ust. 3 pkt 2); Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z dnia 3 marca 2016 r. poz. 2073 (ustalenia § 7 ust 1); Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z dnia 15 stycznia 2016 r. poz. 165 (ustalenia § 22 ust. 4 pkt 4); Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego z dnia 28 stycznia 2016 r. poz. 360 (ustalenia § 5 ust. 2 pkt 5 lit. c); Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego z dnia 11 sierpnia 2015 r. poz. 2632 (ustalenia § 11 ust. 1 pkt 5 lit. b); Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z dnia 7 marca 2016 r. poz. 938 (ustalenia § 6 ust. 2 pkt 1); Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 27 lipca 2015 r. poz. 4037 (ustalenia § 4 ust. 4 pkt 2 lit. a tiret 2); Dziennik Urzędowy Województwa Świętokrzyskiego z dnia 13 stycznie 2016 r. poz. 245 (ustalenia § 18 ust. 2 pkt 9); Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 października 2014 r. poz. 3169 (ustalenia § 10); Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 6 października 2015 r. poz. 5679 (ustalenia § 1 ust. 4 pkt 3); Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 8 grudnia 2015 r. poz. 5243 (ustalenia § 40 pkt 4).

Mając na uwadze powyższe można wysnuć wniosek, że normatyw wskazany w art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest normatywem, który należy stricte stosować w planowaniu przestrzennym. W związku z tym istotnym zagadnieniem pozostaje ocena, jaka jest relacja zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wydaje się, że unormowania art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza z uwagi na ust. 1 art 93, jak i unormowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały ze sobą powiązane w taki sposób, który determinował by konieczność przestrzegania normatywu 0,3 ha przy przeznaczeniu gruntów pod zabudowę, która ustalana jest w planie miejscowym. Tak więc dopuszczalnym i powszechnie akceptowalnym jest wprowadzanie samodzielnej regulacji i normatywu poprzez takie a nie inne zapisy planu miejscowego. Zapisy rozporządzeń wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazywane w niniejszej odpowiedzi wydają się być wystarczającą podstawą do wprowadzania zapisów dopuszczających podziały zaproponowane w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tomice.

Zauważono, że zakwestionowanie przedmiotowego zapisu w uchwale Nr XXXIV/277/2014 Rady Gminy Tomice z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tomice może stanowić precedens, który będzie stanowił podstawę do ewentualnego uchylenia takich zapisów w bardzo dużej ilości planów miejscowych obowiązujących na obszarze całego kraju, co w powiązaniu z ewentualną koniecznością unieważnienia wydanych na podstawie tych planów, decyzji o zatwierdzeniu podziałów geodezyjnych działek, może być bardzo niekorzystne z punktu widzenia szeroko rozumianego interesu społecznego.

Na rozprawie Wojewoda doprecyzował zakres zaskarżenia wnosząc o unieważnienie § 2 pkt 4 (który wprowadza do tekstu planu nową jednostkę redakcyjną - § 21b) w zakresie pkt 10 ust. 2 § 21b w brzmieniu: 10) w przypadku dokonywania nowych podziałów geodezyjnych obowiązuje wielkość działek budowlanych nie mniejsza niż 15a oraz pkt 11 w zakresie słów: "wymieniona w pkt.10".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." oraz art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), uprawniony jest do zbadania zgodności z prawem przedmiotu skargi.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w tej sprawie skargę wniósł organ nadzoru – Wojewoda Małopolski - który zarówno nie musi legitymować się wykazaniem naruszenia jego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego planu miejscowego, jak również nie jest związany terminem do zaskarżenia uchwały, której nieważność nie stwierdził w ustawowym terminie 30 dni postępowania nadzorczego.

Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu w całości lub w części przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski, "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu", Warszawa 2002 r., s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być wyodrębniona część planu stanowiąca zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, opub. w ONSA1997, nr 3, poz. 104).

Skarga Wojewody jest zasadna.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości treść art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) – w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia przez Radę Gminy Tomice zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalny ale tylko wtedy, gdy tak wydzielana działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

W zaskarżonym zakresie Rada Gminy Tomice dopuściła podział działek przeznaczonych na cele rolne na działki o powierzchni mniejszej niż 30 arów (0,3 ha), co stanowi wprost naruszenie jednej z zasad tworzenia planów miejscowych dotyczących minimalnych wielkości podziału nieruchomości rolnych. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego stanowiło obligatoryjną przesłankę do unieważnienia takiego planu. W ocenie Sądu zaskarżona przez Wojewodę treść planu miejscowego stanowi rażące naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Rada Gminy Tomice dokonała bowiem modyfikacji zapisów ustawowych bez jakiejkolwiek delegacji ustawowej i potraktowała przepis bezwzględnie obowiązujący z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przepis fakultatywny. Sąd nie podziela stanowiska Rady Gminy, że powołany art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest przepisem obligatoryjnym w zakresie tworzenia planów miejscowych, a tym samym nie musi być w każdym przypadku uwzględniany. Powołany przepis dotyczy planów miejscowych i w każdym przypadku ustalania zasad podziału nieruchomości rolnych musi być respektowany.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że Rada Gminy Tomice miała świadomość braku zgody właściwego ministra na inne przeznaczenie terenu 1MR1 niż cele rolne. Zakwestionowany skutecznie przez Wojewodę zapis planu miejscowego byłby dopuszczalny tylko w takim wypadku, gdyby w planie miejscowym przewidziano, że taką powierzchnię będą posiadały działki wydzielone w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, bądź w celu regulacji granic miedzy sąsiednimi nieruchomościami. Ponieważ kwestionowany zapis planu takiego zastrzeżenia nie zawiera, trafnie organ nadzoru wywiódł niezgodność zaskarżonej części uchwały z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pogląd zaprezentowany w tym orzeczeniu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 159/09, opub. w LEX nr 515025; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 604/13, opub. w LEX nr 1414033).

Sąd nie uznał argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę za uzasadnioną. Przede wszystkim nie może stanowić podstawy do oceny legalności zakwestionowanych w skardze zapisów planu miejscowego treść innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd w tej sprawie nie ocenia, czy wojewodowie jako organy nadzoru nad aktami samorządu należycie wykonują czynności nadzorcze w zakresie innych niż zaskarżona uchwała aktów prawnych. Nie ma racji Rada Gminy Tomice twierdząc, jak należy przypuszczać, że przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową powoduje zakwalifikowanie takiego terenu jako terenu wyłączonego spod ochrony terenów rolnych. Okoliczność, że faktyczny sposób zagospodarowania działki na której zostanie wybudowany budynek będzie identyczny jak działki budowlanej nie oznacza jeszcze, że taki teren przestaje być rolnym. Szczegółowo kwestię tę wyjaśnił Wojewoda w skardze i Sąd w całości te wywody potwierdza. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.) - w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały - gruntami rolnymi były grunty wchodzące w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zgodnie z załącznikiem Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) – w wersji obowiązującej na dzień 29 sierpnia 2014 r. - do gruntów rolnych zalicza się miedzy innymi grunty rolne zabudowane: 1) zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy; 2) zajęte pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujące na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w Skład którego wchodzą te budynki; 3) zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, w szczególności: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, place składowe, place postojowe i manewrowe, śmietniki, składowiska odpadów itp., jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami, o których mowa w pkt 1 i 2, zorganizowaną całość gospodarczą; 4) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki. W przypadku gdy w granicach istniejącej działki siedliskowej znajdują się tylko budynki i urządzenia, o których mowa w pkt 3, to grunty zajęte pod te budynki i urządzenia zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z projektu zagospodarowania działki lub terenu wynika, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą z innymi projektowanymi budynkami, przeznaczonymi do produkcji rolniczej, objętymi ważnym pozwoleniem na budowę. Przytoczone przepisy wyraźnie wskazują, że grunty zajęte pod budynki na obszarach o przeznaczeniu rolnym nie powodują zmiany tego przeznaczenia na nierolne, o ile są to budynki wymienione w ww. ustawie i rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa przez zaskarżoną treść uchwały, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego § 2 pkt 4 uchwały Rady Gminy Tomice Nr XXXIV/277/2014 z dnia 29 sierpnia 2014 r. zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy Tomice w zakresie obejmującym § 21b pkt 10 i pkt 11 uchwały Rady Gminy Tomice Nr XIX/115/2004 z dnia 31 sierpnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy Tomice, przy czym Sąd unieważnił ww. § 21b ust. 2 pkt 10 w całości a pkt 11 tylko w zakresie słów "wymieniona w pkt. 10". W ocenie Sądu pozostała część planu miejscowego może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.