Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1987/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 165/19 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] na zarządzenie Burmistrza Miasta Z. z dnia 20 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia zasad i stawek opłat dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 165/19 w pkt 1 odrzucił skargę [...] na zarządzenie Burmistrza Miasta Zgorzelec z dnia 20 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia zasad i stawek opłat dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych. W pkt 2 zwrócił skarżącej 200 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] – dalej: skarżąca lub spółka - wniosła skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta Zgorzelec w przedmiocie określenia zasad i stawek opłat dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych, których właścicielem jest Gmina Miejska Zgorzelec.

WSA we Wrocławiu uzasadniając odrzucenie skargi spółki na ww. zarządzenie podkreślił, że poza ono zakresem kognicji sądu administracyjnego - wskazanym w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Zarządzenie to nie jest bowiem ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie jest aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Zarządzenie to nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Zarządzenie ma charakter wyłącznie wewnętrzny, stanowi typowy przykład aktu kierownictwa wewnętrznego. Jest adresowany do samej administracji - podmiotów pozostających wewnątrz struktury organizacyjnej urzędu, a nie do podmiotów zewnętrznych.

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone zarządzenie jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym nie spełnia kolejnego z warunków koniecznych do zakwalifikowania go jako podlegającego kognicji sądu administracyjnego w świetle art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506; dalej: u.s.g.) tj. nie jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dotyczy ono spraw o charakterze wyłącznie cywilnoprawnym, Burmistrz występuje tutaj, bowiem nie jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, lecz jako podmiot działający w imieniu właściciela (gminy) - podmiotu stosunków cywilnoprawnych. Tymczasem strony stosunków cywilnoprawnych, których stroną jest gmina, nie mogą dochodzić wobec niej roszczeń wykorzystując w tym celu skargę w trybie art. 101 u.s.g.

WSA zauważył, że załącznikiem do zarządzenia Burmistrza Miasta Zgorzelec w przedmiocie określenia zasad i stawek opłat dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych, których właścicielem jest Gmina są m.in. umowa dzierżawy pasa drogowego drogi wewnętrznej, umowa dzierżawy za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia i wnioski o zawarcie umowy dzierżawy. Umowa dzierżawy jest umową prawa cywilnego, zaś czynsz dzierżawy należy do istotnych elementów tej umowy, które to elementy strony ustalają w jej treści. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., nie daje podstaw do ustalania przez gminę stawek czynszu dzierżawy mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Powyższe nie wyłącza jednak dopuszczalności określenia przez radę gminy, zasad ustalania czynszu najmu przez podległe jej podmioty przy oddawaniu w dzierżawę składników mienia komunalnego, w formie aktu wewnętrznego. Należy, więc rozróżnić akt normatywny stanowiący przepisy gminne od aktu normatywnego kierownictwa wewnętrznego. Pierwszy z nich rozstrzyga w bezwzględny sposób o prawach i obowiązkach podmiotów wchodzących w skład wspólnoty samorządowej, natomiast drugi określa jedynie zadania i obowiązki osób oraz jednostek organizacyjnych gminy. Akty normatywne kierownictwa wewnętrznego mają moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższe postanowienie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

I. Prawa materialnego tj.:

1. błędną wykładnię art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. polegającą na przyjęciu, że zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta Zgorzelec z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie określenia zasad stawek i opłat dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych, nie stanowi czynności organu administracji publicznej w sprawie z zakresu administracji publicznej, naruszającej interes prawny i uprawnienia Skarżącej, podczas gdy stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie jest to, że działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych, a Zarządzenie stanowi o zasadach korzystania przez Skarżącą z dróg wewnętrznych będących własnością Gminy Zgorzelec, w tym nakazuje Skarżącej uiszczanie rażąco wysokich opłat za dostęp do tych nieruchomości i uniemożliwia Skarżącej korzystanie z praw przysługujących jej jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 7 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP przez przyjęcie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy:

1. Skarżąca nie dysponuje instrumentami prawnymi do obrony swoich praw w innej formie niż w niniejszym postępowaniu, a wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest jedynym środkiem prawnym, za pomocą, którego Skarżąca może kwestionować treść Zarządzenia, a przede wszystkim jest jedynym środkiem prawnym, którym Skarżąca może kwestionować ograniczenie w drodze Zarządzenia jej ustawowych praw, przyznanych przez ustawodawcę chociażby w ustawie z dnia 7 maja 2010 r, o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, tj. z dnia 13 października 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.; dalej: ustawa) i nałożenie na nią obowiązków, które nie mają oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa;

2. Skarżąca jako przedsiębiorca telekomunikacyjny dotknięty negatywnymi skutkami prawnymi Zarządzenia - może wywodzić indywidualny interes prawny do jego zaskarżenia na drodze skargi do sądu administracyjnego również z zasad i norm konstytucyjnych, które stanowią ogólne wzorce kontroli legalności treści aktów wydawanych przez organy administracji publicznej.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. przez przyjęcie, że:

1. niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

2. Zarządzenie stanowi jedynie akt normatywny kierownictwa wewnętrznego i ma moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego, ma charakter wyłącznie wewnętrzny, adresowany do samej administracji, a nie do podmiotów zewnętrznych (tj. nie do Skarżącej);

3. Zarządzenie nie stanowi o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych (np. o prawach lub obowiązkach Skarżącej)

- co skutkowało odrzuceniem skargi spółki na Zarządzenie, podczas gdy:

1. niniejsza sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego;

2. Zarządzenie określa m.in. formularz wniosku, jakim mają się posługiwać podmioty zewnętrzne (w tym Skarżąca) w relacjach z Gminą Zgorzelec, ubiegające się o dostęp do dróg wewnętrznych - co wprost świadczy o tym, że Zarządzenie skierowane jest do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy;

3. Skarżąca nie dysponuje instrumentami prawnymi do obrony swoich praw w innej formie niż w niniejszym postępowaniu, a wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest jedynym środkiem prawnym, za pomocą, którego Skarżąca może kwestionować treść Zarządzenia, a przede wszystkim jest jedynym środkiem prawnym, którym Skarżąca może kwestionować ograniczenie w drodze Zarządzenia jej praw przyznanych przez ustawodawcę w ustawie z dnia 7 maja 2010 r, o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i nałożenie na nią obowiązków, które nie mają oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa;

4. Zarządzenie zostało wydane na skutek prowadzonych przez Skarżącą z Gminą Zgorzelec negocjacji dotyczących udostępnienia jej nieruchomości stanowiących własność Gminy Zgorzelec, które są drogami wewnętrznymi, na potrzeby budowy sieci telekomunikacyjnej przez Skarżącą i zostało przesłane do Skarżącej jako akt prawny obowiązujący Skarżącą, mający wobec Skarżącej bezpośrednie skutki prawne, do którego Skarżąca ma się stosować;

5. Skarżąca w toku swojej działalności gospodarczej stale korzysta z dróg wewnętrznych będących własnością Gminy Zgorzelec, w tym aktualnie ubiega się o dostęp do takich nieruchomości, a postępowanie w tym przedmiocie toczy się przed starostą zgorzeleckim pod sygnaturą akt [...] - a tym samym skoro Zarządzenie określa treść i rodzaj umowy, na podstawie, których takie korzystanie ma się odbywać, wzór wniosku o zawarcie umowy, zasady dostępu oraz stawki opłat, to dotyczy wprost praw i obowiązków Skarżącej;

6. Zarządzenie nie ma swojego oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa;

7. Zarządzenie w sposób jaskrawy i oczywisty narusza interes prawny wszystkich podmiotów korzystających z dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy Zgorzelec, a w szczególności przedsiębiorców telekomunikacyjnych, gdyż narzuca ponoszenie przez te podmioty rażąco wysokich opłat za dostęp do nieruchomości, oderwanych od rzeczywistości, stanowiących nadmierne obciążenie, wyższych niż za korzystanie z nieruchomości Gminy Zgorzelec stanowiących drogi publiczne;

8. Zarządzenie jest wskazane przez Burmistrza Miasta Zgorzelec jako akt prawny, stanowiący podstawę prawną do wydawania przez ten organ administracji publicznej zezwoleń na zajęcie pasa ruchu drogowego na stronie internetowej tego organu;

9. Zarządzenie zostało opublikowane w BIP Urzędu Miasta Zgorzelec;

10. naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie powiązania pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a podejmowanymi przez ten organ czynnościami prawnymi lub faktycznymi, a w sprawie takie powiązanie występuje;

11. Zarządzenie dotyczy nieruchomości stanowiących własność Gminy Zgorzelec, na jego podstawie mają być w przyszłości podejmowane czynności cywilnoprawne dotyczących tych nieruchomości, a skargami z art. 101 u.s.g. objęte być mogą te akty organów gminy, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie zarządzenia, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Burmistrz Miasta Zgorzelec w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór prawny w sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który – jak wynika to z zaskarżonego postanowienia – odrzucił skargę spółki wniesioną na zarządzenie Burmistrza Miasta Zgorzelec w przedmiocie określenia zasad i stawek opłat dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych, których właścicielem jest Gmina Zgorzelec z tego powodu, że wskazane zarządzenie nie jest rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie jest aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Zarządzenie to nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Ma bowiem charakter wyłącznie wewnętrzny, stanowi typowy przykład aktu kierownictwa wewnętrznego. Jest adresowany do samej administracji - podmiotów pozostających wewnątrz struktury organizacyjnej urzędu, a nie do podmiotów zewnętrznych. Z tych też względów nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji, że zarządzenie Burmistrza Miasta Zgorzelec w przedmiocie określenia zasad i stawek opłat dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., należy uznać za zasadne.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101a ust 1oraz art. 101 ust 1 i 3 usg nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i prezentowanego na jego gruncie stanowiska, z którego wynika, że zaskarżona skargą czynność organu nie jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Ocena zasadności zarzutów kasacyjnych zmierzających do wykazania braku podstaw do odrzucenia skargi na wymienioną czynność, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. wymaga, aby w punkcie wyjścia poprzedzić ją następującym przypomnieniem, które jest konieczne z uwagi na potrzebę klaryfikacji znaczenia pojęcia "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa".

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na niebędące decyzjami ani postanowieniami akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Zagadnienie odnoszące się do przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa, a prezentowane na ich gruncie podejście należy uznać za ugruntowane. W jego świetle za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) są podejmowane na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się między innymi jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 – 19; por. również np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25.). Co przy tym istotne, akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, iż odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która – co należy podkreślić – wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Jednocześnie, pojęcie "kontroli" zdefiniował NSA w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13, w której wskazał, że "Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa)." Uchwała ta, choć zapadła na gruncie innych przepisów, zawiera jak najbardziej aktualną na gruncie niniejszej sprawy, definicję kontroli.

Uwzględniając konsekwencje wynikające z przedstawionego rozumienia pojęcia "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa", nie sposób jest w ich świetle twierdzić, że za akt lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można i należałoby uznać kwestionowaną w rozpatrywanej sprawie zarządzenie Burmistrza Miasta Zgorzelec w przedmiocie określenia zasad i stawek opłat dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych. Zarządzenie to, gdy chodzi o jego istotę oraz znaczenie dla uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, nie zostało bowiem podjęte w związku z realizacją dyspozycji normy prawnej kreującej już istniejący stosunek administracyjny i wynikającego z niego uprawnienia lub obowiązku, co oznacza, że ani tego uprawnieniu lub obowiązku czynność ta nie uznawała, ani też nie potwierdzała.

Zatem dla rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych z zakresie tego czy skarga w niniejszej sprawie jest uprawniona, konieczne jest przede wszystkim ustalenie charakteru prawnego (istoty) aktu będącego przedmiotem skargi. Zaskarżone zarządzenie ma charakter wyłącznie wewnętrzny, stanowi typowy przykład aktu kierownictwa wewnętrznego. Jest adresowany do samej administracji - podmiotów pozostających wewnątrz samej struktury organizacyjnej urzędu, a nie do podmiotów zewnętrznych. Ustalono w nim zasady jakimi mają się kierować pracownicy czy jednostki organizacyjne gminy, zawierając w imieniu gminy umowy cywilnoprawne. Tymczasem zakres kognicji sądu administracyjnego dotyczy tych jedynie "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", które mają charakter zewnętrzny.

Zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może podlegać kontroli sądu administracyjnego, gdy jest podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej art. 3 pkt 6: p.p.s.a., dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) a także gdy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Ponadto akt taki nie może być związany kwestiami podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.). Zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, gdy dotyczy zakresu działania organu administracji publicznej polegającego na realizowaniu zadań publicznych. Skoro zarządzenie podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej może naruszać interesy prawne lub uprawnienia, to powinno mieć charakter "zewnętrzny" w takim znaczeniu, że kierowane jest ono do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Cecha "zewnętrzności" powodowałaby wyłączenie z zakresu spraw administracji publicznej zarządzeń dotyczących spraw wewnętrznych organów, które je podejmują, jak również kierowanych do jednostek organizacyjnych gminy. Zarządzenie z zakresu administracji publicznej powinno także rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Dla zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego.

Przedmiotowe zarządzenie nie spełnia też kolejnego z warunków koniecznych do zakwalifikowania go jako podlegającego kognicji sądu administracyjnego w świetle art. 3 § 2 pkt 6 u.p.s.a. w związku z art. 101 u.s.g., tj. nie jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dotyczy ono bowiem spraw o charakterze wyłącznie cywilnoprawnym, Gmina występuje tutaj bowiem nie jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, lecz jako właściciel - podmiot stosunków cywilnoprawnych. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzeczniczą "Strony stosunków cywilnoprawnych, których stroną jest gmina, nie mogą dochodzić wobec niej roszczeń wykorzystując w tym celu skargę w trybie art. 101 u.s.g." (wyrok NSA z 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90).

Przy tym trafnie organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że organ zaskarżonym zarządzeniem wykonał jedynie obowiązek jaki nakłada na niego art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r, o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Chodzi tu o stworzenie warunków sprzyjających wykonywanie czynności polegających na umieszczeniu na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Co istotne stworzenie ww. warunków realizuje przedmiotowe zarządzenie.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż słusznie zaskarżonym postanowieniem odrzucono, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę spółki na zarządzenie Burmistrza Miasta Zgorzelec w przedmiocie określenia zasad i stawek opłat dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tak sformułowanego zarzutu skarżąca podała, że wszystkie powyższe naruszenia prawa procesowego jakich dopuścił się WSA w sprawie, w szczególności w zakresie, w jakim Sąd I instancji odmawia bądź ogranicza możliwość dochodzenia przez skarżącą swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, naruszają ww. przepisy Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.) lub też, gdy została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. W sytuacji gdy sąd administracyjny uznaje, że sprawa w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a jednocześnie strona nie jest pozbawiona w danej sprawie ochrony sądowej np. przed sądem powszechnym, nie można przyjąć jak to usiłuje wykazać skarżąca, że orzeczenie WSA wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wskazał, w czym upatruje, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 7, art. 20 i art. 22, zatem NSA nie mógł odnieść się do tak określonego zarzutu.

Nie znajdując, zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że brak było podstaw do zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowania sądowego, bowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia w przypadku skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi.