Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1336/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust 3, art. 122 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Kacprzak Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 620/06 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 620/06 oddalił skargę L. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 107 K.p.a. w związku z art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Ministerstwa Obrony Narodowej - Zakładu Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego z siedzibą w Warszawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], k.m. [...] Obręb G., stanowiącej współwłasność A. K. w [...] części, L. K. w [...] części, T. K. w [...] części, dla której w Sądzie Rejonowym w Gdyni Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], przez zezwolenie Ministerstwu Obrony Narodowej - Zakładowi Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu - na terenie części ww. działki w granicach określonych decyzją Wojewody Pomorskiego o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] września 2005 r. nr [...]. Ważność zezwolenia oznaczono na okres obowiązywania powyższej decyzji z dnia [...] września 2005 r. Niezwłocznie po przeprowadzeniu wymienionych urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązano wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli byłoby to możliwe albo powodowałoby nadmierne trudności albo koszty, wnioskodawca obowiązany będzie do zapłaty odszkodowania.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a, art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podniósł, że z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że prowadzone były z właścicielami nieruchomości rokowania w trybie art. 124 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, iż decyzję, o której mowa w art. 124 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można skutecznie wydać dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o lokalizacji celu publicznego na danej nieruchomości, organ drugiej instancji wskazał, że inwestor działający w imieniu Skarbu Państwa uzyskał dla realizacji przedmiotowej inwestycji stosowną decyzję Wojewody Pomorskiego o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która nie została uchylona. W decyzji tej wskazano cel publiczny przedmiotowej inwestycji określony w art. 6 pkt 2 tej ustawy. Natomiast podnoszona przez stronę w odwołaniu kwestia zbyt niskiej kwoty odszkodowania stanowić będzie przedmiot odrębnego postępowania w zakresie ustalenia należnego odszkodowania i nie może mieć wpływu na ocenę zasadności zaskarżonej decyzji. Wojewoda Pomorski uznał, iż zostały spełnione szczególne przesłanki dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł L. K., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem przepisu art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nieprzeprowadzenie rokowań między inwestorem Skarbem Państwa - Zakładem Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego Ministerstwa Obrony Narodowej, a współwłaścicielem nieruchomości L. K. w celu uzyskania jego zgody na wykonanie inwestycji oraz wydanie zaskarżonej decyzji bez ostatecznej decyzji o lokalizacji celu publicznego na rzeczonej nieruchomości. Zarzucił także naruszenie przepisu art. 7 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodał, że propozycje strony odnośnie innego przebiegu planowanej trasy rurociągu, aby ominąć posesję strony, na obecnym etapie postępowania, nie mogą być uwzględnione i nie dotyczą przedmiotowego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę stwierdził, iż nie ma wątpliwości, że wydanie przez organ administracji decyzji na przeprowadzenie rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu ograniczając sposób korzystania z nieruchomości, spowodowało ograniczenie prawa własności współwłaścicieli działki nr [...] k. m. [...] obręb G.

W jakich sytuacjach konstytucyjnie chronione prawo własności może zostać ograniczone szczegółowo, przedstawił organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił prezentowane tam stanowisko, że tego rodzaju ograniczenie przewidziane zostało w zastosowanym w rozpoznawanej sprawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i dodał, że prawo własności można ograniczyć tylko ze względu na ważną wartość, mocniej chronioną (zasada hierarchiczności wartości chronionych przez prawo). Wartością wyżej chronioną (art. 21 Konstytucji RP) jest jedynie interes publiczny ("cele publiczne").

Ograniczenie własności jest dopuszczalne, gdy jest to konieczne ze względu na ważny interes publiczny, tj. dla ochrony powszechnie uznawanych wartości. Taką wartością jest bezpieczeństwo Państwa, a budowa instalacji zaopatrującej w paliwo bazy marynarki wojennej zakwalifikowana została jako inwestycja celu publicznego.

W sytuacji, kiedy następuje ingerencja w jedno w podstawowych praw, tj. prawo własności, ustawodawca zamierzał ograniczyć decyzyjne (władcze) działanie organów administracji wprowadzając instytucję prawa cywilnego, tj. rokowań i umowy, czyli cywilnoprawny tryb rozwiązania kwestii (realizacji) tego prawa. Dlatego też wprowadził wyprzedzające wydanie decyzji rokowania, co do warunków w których ma nastąpić realizacja inwestycji celu publicznego na gruncie właściciela nieruchomości.

Nietrafny jest zarzut strony skarżącej, że decyzja organu pierwszej instancji nie została poprzedzona rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotą rokowań jest to, że strony wzajemnie składają sobie propozycje w przedmiocie warunków przyszłej umowy. Inaczej mówiąc prowadzą rozmowy (pertraktują). Odmowa udzielenia zgody chociażby przez jednego z współwłaścicieli czyniła, w rozważanym przypadku, rokowania bezprzedmiotowymi. Brak jest sensu w prowadzeniu rokowań w sytuacji, w której po jednej ze stron brakuje woli zawarcia umowy i w sposób jednoznaczny to deklaruje.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie są uzasadnione również pozostałe zarzuty skargi. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd Administracyjny nie dokonywał kontroli prawidłowości postępowania zakończonego decyzją Wojewody Pomorskiego o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd nie był też władny do dokonywania oceny celowości tej inwestycji, jak i analizowania czy kwestionowana przez skarżącego trasa przebiegu rurociągu paliwowego powinna zostać określona w sposób inny, z ominięciem działki, której skarżący jest współwłaścicielem .

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. K. reprezentowany przez adwokata. Na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczeniu temu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ powołanej wyżej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez:

1) nietrafne uznanie w zaskarżonym wyroku, iż udzielenie zezwolenia przez Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej współwłasność skarżącego, poprzez zainstalowanie na tej nieruchomości rurociągu paliwowego, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. - poprzedzone zostało rokowaniami między skarżącym a inwestorem;

2) nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenia procedury w postępowaniu przed organem drugiej instancji z zakresie doręczenia skarżącemu decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2005 r. w sprawie lokalizacji celu publicznego - rurociągu, o którym mowa w ust. II pkt 1, gdy naruszenie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, potwierdzoną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 86/07.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w części rozważań uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, poza kilkoma ogólnymi uwagami dotyczącymi kwestii ograniczenia prawa własności, na ostatniej stronie pięcioma zdaniami odniósł się do węzłowych zarzutów skargi. Lakoniczność tych twierdzeń utrudnia podjęcie krytycznej analizy stanowiska Sądu.

W odniesieniu do zarzutu braku rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący zarzucił, że oferta inwestora z dnia [...] maja 2004 r. miała najpierw charakter bezwarunkowego dyktatu. Z pozycji władczej w piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. inwestor oczekiwał podpisania umowy do dnia [...] grudnia 2004 r., zatem dał czas skarżącemu całe cztery dni. Skarżący wskazywał odtąd w licznych pismach na możliwe warianty ustalenia przebiegu rurociągu o jak najmniejszych, negatywnych, konsekwencjach dla jego nieruchomości, informował o tym Prezydenta Miasta Gdyni. W październiku 2005 r. odbyło się spotkanie przedstawiciela inwestora w kancelarii pełnomocnika skarżącego, na którym ustalono, że inwestor odniesie się do propozycji skarżącego, co nigdy nie nastąpiło. Inwestor, jak i organ administracji pierwszej instancji, zaangażowany w sprawie, ignorowali stanowisko skarżącego.

Niejasny jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji o skutkach odmowy udzielenia zgody na rokowania, a jeszcze bardziej i dodatkowo niesłuszny, że "brak jest sensu w prowadzeniu rokowań w sytuacji, w której po jednej ze stron brakuje woli zawarcia umowy i w sposób jednoznaczny to deklaruje". Jeżeli Sąd miał na myśli skarżącego, to taki pogląd jest błędny. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił naruszenia procedury przez Wojewodę Pomorskiego w doręczeniu węzłowej decyzji w całej sprawie, a mianowicie decyzji z dnia [...] września 2007 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego rzeczonego rurociągu.

Nie wiadomo dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że poza jego zainteresowaniem pozostaje kwestia pozostawania w obrocie prawnym decyzji z [...] września 2005 r., skoro dopuszczalność ograniczenia prawa własności możliwa jest tylko wówczas, gdy wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego na danej nieruchomości.

Skarżący, jak wskazano, decyzji lokalizacyjnej nie otrzymał. Minister Budownictwa w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania wydał postanowienie z dnia [...] października 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 11 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 86/07 postanowienie to uchylił. Wskazał jednocześnie, że istotnie skarżącemu nie doręczono decyzji z dnia [...] września 2006 r. Uznał, że naruszenie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie uwzględniając powyższego naruszenia prawa procesowego przez organ administracji naruszył w istotny sposób przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej - Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Warszawie wniósł o jej odrzucenie, jako uchybiającej dyspozycji art. 176 P.p.s.a., bądź jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych przez podniesione w niej zarzuty.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie, chociaż sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika nie w pełni odpowiada powyższym wymogom, co miało wpływ na granice, w jakich sprawa została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że uchybienia w tym zakresie winny skutkować odrzuceniem tej skargi.

Wobec tego, że zaskarżając wskazany wyrok i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie spray Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, autor skargi kasacyjnej nie ograniczył zakresu zaskarżenia i wniosku o uchylenie orzeczenia do jego części przyjąć należało, że skarga kasacyjna obejmuje w całości zaskarżony wyrok i taki też jest zakres żądania jego uchylenia.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć trzeba, że podnoszone w ramach tej podstawy zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyć winny przepisów proceduralnych, obowiązujących sądy administracyjne, to jest przepisów powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchybił Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie jako naruszony w powyższy sposób przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ tej ustawy wskazujący sądowi uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zarzut ten nie mógł być skuteczny.

Stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji naruszył powyższy przepis skarżący stwierdził, że nietrafne jest uznanie w zaskarżonym wyroku, iż udzielnie przez Prezydenta Miasta Gdyni decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzedzone zostało rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przy czym zarzut omyłkowo określono jako naruszenie art. 122 ust. 1 i 3 tej ustawy, co zostało sprostowane na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. i co w powiązaniu z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje jednoznacznie, iż zarzut ten dotyczył art. 124 ust. 3 powołanej ustawy.

Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, odwołując się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt I GSK 1348/05 (Lex nr 196840) odmienna ocena dowodów, będących podstawą orzekania Sądu pierwszej instancji, dotycząca mocy dowodowej dokumentów załączonych do akt i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi prawidłowej podstawy kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie omawiany zarzut polegał na przedstawieniu polemicznego stanowiska w odniesieniu do ustaleń Sądu pierwszej instancji - w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. - bez bliższego uzasadnienia zarzucanego naruszenia tego przepisu, który reguluje jedynie sposób rozstrzygnięcia, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku postępowania i skutków tego naruszenia. Takie sformułowanie zarzutu powodowało jego nieskuteczność, zaś niezależnie od tego zauważyć trzeba, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tej kwestii nie budzi wątpliwości.

Również w odniesieniu do drugiego zarzutu odnoszącego się do nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia procedury przez Wojewodę Pomorskiego w doręczeniu decyzji z dnia [...] września 2007 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, czym według autora skargi kasacyjnej uchybiono art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd Administracyjny nie dokonywał kontroli prawidłowości postępowania zakończonego decyzją Wojewody Pomorskiego o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ostateczna decyzja z dnia [...] września 2007 r., zgodnie z którą wydana została decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie została uchylona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 86/07 (vide Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach) po rozpoznaniu skargi L. K., uchylił postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] stwierdzające na podstawie art. 134 K.p.a. uchybienie terminu do wniesienia przez L. K. odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2005 r. ustalającej lokalizację celu publicznego. Wyrok ten został zaskarżony przez uczestnika postępowania (oświadczenie zawarte w odpowiedzi na skargę). Już tylko z tego powodu, że wyrok ten jest nieprawomocny i że wydany został po dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, nie może on mieć wpływu na ocenę zaskarżonego orzeczenia.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.