Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2433/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2, 40, 42 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1084/18 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 24 września 2018 r. nr 305/2018 znak: WOP.7721.0505.2018.AT w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 1084/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę B. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (ŁWINB) z 24 września 2018 r., Nr 305/2018, znak: WOP.7721.0505.2018.AT, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (PINB) na skutek interwencji B.B. prowadził postępowanie w sprawie budowy w latach 1983-1986 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, magistrali wodociągowej Ø 300 mm między ul. [...] i [...] w Ł. w następstwie czego WSA w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 29 stycznia 2008 r. (II SA/Łd 1013/07) uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej magistrali wodociągowej.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania PINB decyzją z 12 grudnia 2008 r. udzielił Z. Sp. z o.o. z/s w Łodzi (Zakład) pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej magistrali wodociągowej, a organ II instancji decyzją z 20 listopada 2008 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie. Kolejno PINB decyzją nr 498/11 z 7 lipca 2011 r. udzielił Zakładowi pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej, zaś w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez B.B. organ wojewódzki decyzją z 29 września 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Na powyższą decyzję ŁWINB skargę złożyła B.B., w następstwie WSA w Łodzi wyrokiem z 4 grudnia 2012 r., II SA/Łd 1001/12, uchylił ww. decyzję organu wojewódzkiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Kontynuując postępowanie PINB wydał w dniu 20 czerwca 2013 r. decyzję, którą po raz kolejny udzielił Zakładowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej magistrali wodociągowej. Dalej w wyroku II SA/Łd 1084/18 przywołano, że decyzją Nr 377/2013 z 2 października 2013 r. ŁWINB uchylił powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie PINB wydał w dniu 27 marca 2014 r. decyzję Nr 286/2014, udzielającą Zakładowi pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez B. B., ŁWINB decyzją z 18 czerwca 2014 r., Nr 190/2014, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 19 lutego 2015 r., II SA/Łd 773/14, WSA w Łodzi oddalił skargę B. B. na ww. decyzję ŁWINB. Wyrokiem z 23 maja 2017 r., II OSK 1606/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Łodzi, decyzję ŁWINB z 18 czerwca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 27 marca 2014 r.

Kontynuując postępowanie w sprawie, PINB pismem z 6 października 2017 r. wystąpił do Urzędu Miasta Ł. Departamentu Architektury i Rozwoju Wydziału Urbanistyki i Architektury z prośbą o przekazanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Nr DAR-UA-V.19.2015 z 30 grudnia 2015 r., co najmniej w tej części, w której odnosi się do obszaru działek nr [...] i nr [...] w obrębie S-9.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 15 listopada 2017 r. organ I instancji wezwał Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi do złożenia zeznań dotyczących aktualnego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] w obrębie S-9, poprzez przedłożenie do wglądu oryginałów posiadanych dokumentów stanowiących podstawę ujawnienia w rejestrze gruntów Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi jako władającego ww. działkami, zaś Miasta Łódź jako ich właścicieli. W dniu 22 listopada 2017 r. do organu stopnia powiatowego wpłynęły, przekazane za pośrednictwem poczty elektronicznej, dokumenty, o które organ wystąpił pismem z 6 października 2017 r.

Sąd wojewódzki ustalił, że następnie PINB załączył do akt sprawy uchwałę Nr LXVI/1684/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 25 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Piotrkowskiej, Czerwonej, Wólczańskiej, Radwańskiej, Brzeźnej, Edwarda Abramowskiego, Jana Kilińskiego, Tylnej, Henryka Sienkiewicza i ks. bp. Wincentego Tymienieckiego. W dniu 14 marca 2018 r. PINB wydał decyzję Nr 215/2018, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy magistrali wodociągowej Ø 300 mm między ul. R. i [...] w Ł. (decyzja I instancji).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B.B..

Sąd w aktualnie kontrolowanym wyroku podniósł, że powołaną na wstępie decyzją z 24 września 2018 r. ŁWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wojewódzki podkreślił w pierwszej kolejności, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie są związane stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2017 r., II OSK 1606/15, zgodnie z którym niewyjaśniony zakres sprawy zasadniczo ograniczał się do tego, czy przedmiotowa magistrala wodociągowa powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, w tym nieruchomości należącej do skarżącej. Z tego względu, słusznie wskazał organ I instancji, że ponowne rozważanie pozostałych negatywnych przesłanek legalizacji robót i przytaczanie odnośnej argumentacji w tym zakresie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., uPb 1974), byłoby niecelowe. Organ podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku II OSK 1606/15 postawił znak równości pomiędzy niedopuszczalnym pogorszeniem warunków użytkowych dla otoczenia, a niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości należącej do B.B. Stwierdził, że należy powtórzyć za organem I instancji, iż uprawnienie strony do korzystania ze spornej nieruchomości niewątpliwie wynika z prawa własności. Jedną z form korzystania z rzeczy będącej nieruchomością gruntową jest jej zabudowa. Granice prawa zabudowy wyznaczają przede wszystkim przepisy prawa administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można pominąć okoliczności uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę oznaczoną nr ewid. [...] w obrębie trasy S-9. Działka nr ewid. [...] w obrębie trasy S-9 objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Piotrkowskiej, Czerwonej, Wólczańskiej, Radwańskiej, Brzeźnej, Edwarda Abramowskiego, Jana Kilińskiego, Tylnej, Henryka Sienkiewicza i ks. bs. Wincentego Tymienieckiego, uchwalonym przez Radę Miejską w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r. uchwała Nr LXVI/1684/18 (MPZP, plan). W ww. planie działka o nr [...] w obrębie S-9 zawarta jest w jednostkach oznaczonych symbolami: 2.4.U/KS tereny zabudowy usługowej oraz parkingów kubaturowych nadziemnych i podziemnych oraz 2KDD - tereny dróg publicznych - ulice dojazdowe i 1KDZ - tereny dróg publicznych - ulice zbiorcze. Zgodnie z ustaleniami ww. MPZP przedmiotowa nieruchomość nie jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. W konsekwencji, bez znaczenia pozostawać ma podniesiona przez B. B. w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym argumentacja, że ubiega się "o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego" (przy czym z informacji uzyskanej przez organ nie wynika, by w okresie od 2007 r. do daty uchwalenia MPZP skarżąca występowała o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej nieruchomości). ŁWINB uznał, że w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie stwierdzono okoliczności, które świadczyłyby o tym, że przedmiotowa magistrala wodociągowa powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tej sytuacji, wykluczono występowanie przesłanki określonej w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb 1974, uniemożliwiającej przeprowadzenie w odniesieniu do spornego obiektu postępowania legalizacyjnego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 uPb 1974.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do WSA w Łodzi B.B. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, nadto art. 105 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie "postanowienia" o umorzeniu postępowania, pomimo iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i zaistniały przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, rozpoznanie sprawy na rozprawie z udziałem skarżącej, orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji zasadniczo stwierdził, że brak było podstaw do wydania decyzji określonych w art. 37 ust. 1, art. 40 i art. 42 ust. 1 uPb 1974, wobec czego jedynym sposobem zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie było jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Wpierw eksponowano związanie organów, jak i sądu a quo stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 1606/15, zgodnie z którym niewyjaśniony zakres sprawy zasadniczo ogranicza się do tego, czy przedmiotowa magistrala wodociągowa powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, w tym nieruchomości należącej do skarżącej. Z tego względu za słuszne uznano w ślad za organami obu instancji, iż niecelowe jest rozważanie pozostałych negatywnych przesłanek legalizacji i przytaczanie odnośnej argumentacji. Sąd wojewódzki w pełni podzielił rozważania organu I instancji w zakresie zastosowania do przedmiotowej inwestycji przepisów uPb 1974, oraz ustalenie, że dla spornej inwestycji w okresie jej powstania wymagane było pozwolenie na budowę. Przytoczono treść art. 37 uPb 1974, następnie przywołano doktrynalne oraz jurydyczne rozumienie pojęcia "niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia". Przywołując raz jeszcze wywody zawarte w wyroku II OSK 1606/15 zapadłego w granicach kontrolowanej sprawy, sąd pierwszej instancji wywodził, że konieczne było zatem ustalenie, jaka część nieruchomości skarżącej wyłączona została, na skutek zrealizowanej samowoli budowlanej, spod możliwości zabudowy i w zależności od tych ustaleń ocenić, czy z tego powodu nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości skarżące. WSA w Łodzi w wyroku II SA/Łd 1084/18 analizując uprawnienia skarżącej do korzystania z własności nieruchomości oraz jej prawa do zabudowy tej nieruchomości, uwypuklił znaczenie ograniczenia tego prawa, jakie wywołuje uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście przywołano tezę uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 (LEX nr 1404021) – "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są bowiem przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Za trafne uznano ustalenie, wedle którego działka skarżącej nr [...] objęta jest ustaleniami MPZP. Przedmiotowa nieruchomość położona jest częściowo na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 2.4.U/KS (tereny zabudowy usługowej oraz parkingów kubaturowych nadziemnych i podziemnych), częściowo zaś na obszarze oznaczonym symbolem 2KDD (tereny dróg publicznych - ulice dojazdowe). Zgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość nie jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. W konsekwencji, organy niewadliwie uznały, że bez znaczenia pozostaje podniesiona przez skarżącą argumentacja, że ubiega się ona "o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego". Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że w obecnym stanie rzeczy nie można też stwierdzić, by samowolna budowa spornej magistrali wodociągowej realnie ograniczała we wspomnianym zakresie możliwość korzystania z działki nr [...] poprzez jej zabudowę. Tego rodzaju ograniczenie będzie bowiem występowało, niezależnie od istnienia bądź nieistnienia przedmiotowego wodociągu, ze względu na przytoczone ustalenia MPZP. Inaczej mówiąc, ograniczenie związane z istnieniem wodociągu ma charakter drugorzędny w stosunku do ograniczeń wynikających z ustaleń planu miejscowego. Nie jest jednak wykluczona zabudowa o innym niż mieszkalny charakterze, w tym w zakresie szeroko rozumianych usług, np. parkingu, co byłoby wskazane z uwagi na postępujący brak miejsc parkingowych w centrum miasta. Na rysunku planu przewidziano na rozpatrywanej nieruchomości pas ochronny (biegnący wzdłuż istniejącego wodociągu), jego powierzchnia wynosi 140 m², co w kontekście ogólnej powierzchni działki nr [...] stanowi 11,57%. Niewątpliwie ogranicza to możliwość zabudowy nieruchomości, jednakże - w świetle przytoczonego wcześniej orzecznictwa – zdaniem sądu a quo ograniczenia tego nie sposób uznać za znaczne, rażące, a tym samym niedopuszczalne w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb 1974.

W dalszych motywach wyroku wskazano, że organ prawidłowo wyważył interes skarżącej, jako właścicielki nieruchomości i interes publiczny związany ze sporną inwestycją polegający na zaopatrzeniu części miasta w wodę. W konsekwencji sąd pierwszej instancji uznał, że sugerowana przez skarżącą konieczność rozbiórki magistrali wodociągowej w części znajdującej się na jej działce nie może mieć miejsca. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego oceny w kontekście powołanych przepisów prawa sąd wojewódzki w pełni podzielił stanowisko organów, które nie stwierdziły okoliczności świadczących o tym, że sporny obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tym samym należało wykluczyć występowanie przesłanki, o której mowa w przepisie art. 37 ust. 1 pkt uPb 1974, uniemożliwiającej prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Stwierdzono, że w niniejszym przypadku występowała tzw. samowola formalna (wzniesieniem obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę ale w zgodzie z przepisami o planowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanymi w sposób, który nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia), zatem organ nie musiał podejmować aktów legalizujących tą samowolę. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. art. 40 uPb 1974. Z całokształtu zgromadzonego materiału – w ocenie sądu a quo – nie wynika wszak, by zachodziła konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych dotyczących rozpatrywanego obiektu, mających na celu doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania administracyjnego zostały przeprowadzone próby szczelności wodociągu i kontrola sprawności armatury, które dały wyniki pozytywne, magistrala jest w dobrym stanie technicznym i może być w dalszym ciągu eksploatowana bez konieczności dokonywania zmian lub przeróbek.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do wydania decyzji określonych w art. 37 ust. 1, art. 40 i art. 42 ust. 1 uPb 1974, jedynym sposobem zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie było jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji przywołał doktrynalne rozumienie bezprzedmiotowości postępowania i wskazał, że decyzja o umorzeniu wydana w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. jest decyzją związaną, nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach stron, ma charakter procesowy, niweczy dotychczasowe postępowanie i kończy zawisłość sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B.B. - zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się:

a) mając wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie przepisów postępowania:

- art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm. - "Ppsa"), tj. oddalenie skargi pomimo jej zasadności, poprzez zaakceptowanie w toku kontroli sądowej dokonanych przez organy naruszeń przepisów proceduralnych, tzn. art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym oparcie na ustaleniach MPZP uchwalonego z naruszeniem obowiązujących procedur, a także pominięcie słusznego interesu skarżącej,

- art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutu braku niezbędności istniejącej magistrali wodociągowej z uwagi na zrealizowaną w pobliżu nową inwestycję wodociągową, a przez to niemożliwość ustalenia wagi oraz oceny, jaką temu zarzutowi przypisał sąd;

nadto:

b) naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2, 40, 42 ust. 2 i 3 uPb 1974 w zw. z art. 103 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb),

c) oraz przez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb 1974, polegającą na przyjęciu, że dla pojęcia niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia nie mają znaczenia możliwości realizacji danej inwestycji w sposób niepogarszający lub pogarszający w mniejszym stopniu warunki użytkowe dla otoczenia.

Wskazując na te zarzuty skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. rozpoznanie sprawy na rozprawie,

3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd pierwszej instancji powielił błędy organów nadzoru budowlanego i doszedł do błędnego przekonania, że legalizacja wodociągu nie prowadzi do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości.

W piśmie skarżącej z 20 sierpnia 2019 r. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pisma Z. w Łodzi z 13 maja 2019 r. na okoliczność nieeksploatowania odcinka magistrali wodociągowej, której dotyczy niniejsze postępowanie, od roku 2017, w świetle którego "jest wielce prawdopodobnym, że wodociąg nie jest już eksploatowany". Z kolei do pisma skarżącej kasacyjnie z 14 lutego 2020 r. dołączono opinię sporządzoną przez architekta M. S. "ws. zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w kontekście planowanej zabudowy działki nr [...] obręb S-9".

Na rozprawę wyznaczoną w trybie on-line nie zgłosił się nikt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

A. Wniosek skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pisma Zakładu z 13 maja 2019 r., zatem wytworzonego już po wydaniu zaskarżonego wyroku, nie podlega uwzględnieniu. Sąd może m. in. na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (por. art. 106 § 3 w zw. z art. 193 zd. 1 Ppsa). Biorąc pod uwagę, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyjaśnianie stanu faktycznego sprawy administracyjnej oraz uwzględniając charakter zaskarżonej decyzji jak i treść oferowanego dowodu z dokumentu, uznać należało, że nie było konieczne przeprowadzenie takiego dowodu.

B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa sformułowany w skardze kasacyjnej. Art. 141 § 4 Ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji uwzględniając skargę nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostatecznie jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Brak – w ocenie skarżącej kasacyjnie – ustosunkowania się do jednego z zarzutów skargi odnośnie zbędności istnienia wodociągu, to w istocie polemika ze stanowiskiem meriti sądu pierwszej instancji, nie zaś skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Kwestia zbędności wodociągu nie mogła mieć ponadto znaczenia, skoro istotą sprawy było dociekanie, czy sporny wodociąg powoduje skutki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 3 uPb 1974.

C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a. w aspekcie braku podjęcia przez organy wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oparcia się na ustaleniach MPZP. Postępowanie w tej sprawie trwało przed organami nadzoru budowlanego wiele lat, wydano kilkanaście decyzji administracyjnych, w sprawie orzekały kilka razy sądy administracyjne, w tym także NSA wyrokiem II OSK 1606/15. Trafnie sąd pierwszej instancji eksponował związanie tym wyrokiem, co oznaczało wypełnienie zawartych w tym wyroku wytycznych. Te wytyczne zostały zrealizowane, ustalono w postępowaniu administracyjnym, a co zostało zrekapitulowane w wyroku, jaka część działki skarżącej kasacyjnie jest zajęta pod sporny wodociąg i pas ochronny wokół niego, nadto przywołano obowiązujące w chwili orzekania przez organy ustalenia MPZP dla nieruchomości skarżącej kasacyjnie. W skardze kasacyjnej poza dezawuowaniem trafności ograniczeń zabudowy przyjętych w obowiązującym MPZP i zarzutem braku zbadania zbędności wodociągu, nie wskazano jakie to ustalenia faktyczne pominięto dla potrzeb dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Raz jeszcze wypadnie powtórzyć, że kwestia ewentualnej (bo sama strona skarżąca kasacyjnie w piśmie swego pełnomocnika z 20 sierpnia 2019 r. stwierdzenia tego nie czyni kategorycznym) zbędności wodociągu nie mogła mieć znaczenia, skoro istotą sprawy było dociekanie, czy sporny wodociąg powoduje skutki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 3 uPb 1974, a w treści tego przepisu brak jest przesłanki niezbędności obiektu budowlanego. W ramach niniejszej sprawy nie były przedmiotem kontroli oznaczone ustalenia planistyczne wynikającego z obowiązującego MPZP.

D. Zarzut błędnego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 40, 42 ust. 2 i 3 uPb 1974 jest chybiony. WSA w Łodzi oddalił skargę na decyzję ŁWINB utrzymującą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w mocy decyzję o umorzeniu postępowania wydaną z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepisów uPb 1974 wskazanych w skardze kasacyjnej nie stosowały orzekające w sprawie organy, nie stosował ich także sąd pierwszej instancji. Zarzutu zaś naruszenia przepisu art. 105 § 1 K.p.a., który stanowił podstawę orzekania przez PINB, w skardze kasacyjnej nie postawiono.

E. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb 1974. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że woli ustawodawcy wydania nakazu rozbiórki w warunkach określonych cyt. przepisem nie uzasadnia m. in. każde pogorszenie "warunków użytkowych dla otoczenia", lecz jedynie takie, które w okolicznościach danej sprawy ma charakter niedopuszczalny. Słusznie sąd a quo przyjął, że niewystarczające byłoby przy tym poprzestanie na subiektywnym przekonaniu właściciela nieruchomości dotkniętej pogorszeniem, odwołując się w tym względzie do dorobku judykatury, jak i słownikowe rozumienia wyrażenia "niedopuszczalne", wywody prezentowane w zaskarżonym wyroku Sąd Naczelny w tym zakresie w pełni podziela.

Skarżąca kasacyjnie ową przesłankę niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia z art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb 1974 utożsamia z ograniczeniem możliwości zabudowy swej działki. Rzecz w tym, że sąd pierwszej instancji w ślad za organami orzekającymi w sprawie administracyjnej niewadliwie ustalił, że takie ograniczenie zabudowy ma swe źródło w treści uchwalonego – w trakcie toczącego się postępowania – MPZP. Trafnie także uwypuklono w zaskarżonym wyroku treść art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073), który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, oraz treść art. 4 ust. 1 tej ustawy, wedle którego ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem ta część działki skarżącej kasacyjnie, przez którą przebiega sporny wodociąg, jest mocą ustaleń MPZP wyłączona spod zabudowy, to trudno podzielić to stanowisko skargi kasacyjnej, z którego wynika, że wola zabudowy także i tej części działki nr [...] w obr. S-9 przez właścicielkę nieruchomości, miałaby w sposób wystarczający świadczyć o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia z art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb 1974.

F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.