Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2124/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2194/16 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na decyzję Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] z siedzibą w M. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową" wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej S8 na odcinku od km 0+521,66 do km 6+450,26", oraz nadał jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji odwołania do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wnieśli [...] z siedzibą w M. oraz M. M., H. K., R. K., B. J., A. I., A. I., D. Z., G. N. i M. M.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej uchylił w części ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2016 r. i orzekł w tej części co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, w tym zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania i wydanej decyzji Wojewody Mazowieckiego, jak również rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniach i w pismach je uzupełniających. Wyjaśnił, że w dniu 26 października 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1590), "ustawa zmieniająca", której art. 1 wprowadził zmiany w przepisach specustawy drogowej, m.in. w art. 11f ust. 8 określającym szczegółowe ustalenia, które powinny być odzwierciedlone w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, na wniosek właściwego zarządcy drogi do postępowań w sprawach prowadzonych na podstawie specustawy drogowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy art. 11f ust. 1 pkt 8 lub art. 12 ust. 7 i 8 specustawy drogowej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wobec złożenia przez inwestora w dniu 9 listopada 2015 r. wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, w przedmiotowym postępowaniu Minister zobowiązany był zastosować właściwe przepisy i dokonać licznych zmian przesądzających o zmianie własności określonych działek, rozgraniczenia działek, podziału nieruchomości oraz szczegółowych warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym Minister stwierdził, że wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Równocześnie, badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, Minister stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej, oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w pkt I–IV. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez skarżących, organ odwoławczy uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] z siedzibą w M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2194/16 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wydawane na podstawie specustawy drogowej, może być skutecznie dokonane tylko pod warunkiem uwzględnienia w całości decyzji organu właściwego dla dokonania oceny oddziaływania na środowisko. W rozpatrywanej sprawie konieczność przeprowadzenia takiej oceny została pierwotnie zakwestionowana decyzją Burmistrza Radzymina z dnia [...] kwietnia 2003 r. W dniu [...] grudnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję, znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S8 w kierunku Białegostoku na odcinku od projektowanej Wschodniej Obwodnicy Warszawy (droga S17) do obwodnicy Radzymina według wariantu "III". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...], uchylił w części ww. decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. i orzekł w tej części, w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W dniu [...] listopada 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, wydał postanowienie znak: [...] uzgadniające realizację przedsięwzięcia i określające warunki. Dodatkowo ten sam organ wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r., uzupełniające treść ww. postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. Powyższe akty Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie uwzględniały też decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r., który zezwolił inwestorowi na odstępstwo od zakazów obowiązujących w granicach rezerwatu przyrody "[...]".

Powyższe decyzje i postanowienia odnoszące się do oceny oddziaływania na środowisko, a także ustalające szczegółowe warunki realizacji inwestycji w zakresie potrzeb ochrony środowiska, zostały uwzględnione przez Wojewodę Mazowieckiego, działającego jako organ pierwszej instancji, który wydał wskazaną wyżej decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Szczegółowe postanowienia ("zapisy") decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wraz ze wskazaniem stopnia uwzględnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostały wymienione w decyzji organu pierwszej instancji. Wymienione wyżej postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. zostało zaskarżone w całości, na podstawie art. 142 k.p.a., w odwołaniu skarżącego z dnia 3 lutego 2016 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa działający, jako organ drugiej instancji, odniósł się do kwestii legalności i skuteczności wymienionych decyzji środowiskowych, zarówno w odniesieniu do fazy realizacyjnej, jak i porealizacyjnej przedmiotowej inwestycji. W szczególności organ drugiej instancji wskazał, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/15. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził jednak, że w dniu wydawania przezeń decyzji administracyjnej wyrok Sądu jest nieprawomocny, bowiem w dniu 11 stycznia 2016 r. został wniesiony środek odwoławczy w postaci skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto organ drugiej instancji podkreślił, że wskazana decyzja środowiskowa z dnia [...] września 2012 r. miała charakter decyzji reformatoryjnej, to znaczy uchyliła ona w części wcześniejszą decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i orzekła w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymała w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Uchylone postanowienia dotyczyły przede wszystkim analizy porealizacyjnej przedmiotowej inwestycji, nie zaś etapu jej realizacji. Nie zostały zatem wprowadzone zmiany w projekcie budowlanym. W związku z tym organ drugiej instancji uznał, że nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego względu Minister Infrastruktury i Budownictwa zawarł w swojej decyzji z dnia[...]lipca 2016 r. określone postanowienia, w których uchylił wybrane warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i w odpowiednich miejscach wprowadził nowe ustalenia dotyczące analizy porealizacyjnej w zakresie oddziaływania na klimat akustyczny oraz skuteczności zastosowanych zabezpieczeń mających na celu ochronę przed hałasem, a także dotyczące monitoringu przyrodniczego.

Oceniając zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. Sąd wziął pod uwagę fakt, że w dniu 6 września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II OSK 572/16, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/15, odrzucił skargę kasacyjną inwestora z uwagi na fakt wniesienia jej po terminie, a jednocześnie oddalił, jako bezzasadną skargę uczestników postępowania (właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w pobliżu których zaplanowano realizację inwestycji drogowej). Wyrok NSA oznacza zatem, że została skutecznie uchylona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (inwestycji drogowej). Sąd wziął też pod uwagę, że w dniu 27 lutego 2016 r. został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 244/17, w którym po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków z siedzibą w Markach, Sąd uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. Jednocześnie tym samym wyrokiem Sąd uchylił poprzedzające postanowienie organu pierwszej instancji, a mianowicie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], w tym samym przedmiocie. Organ administracji dokonał bowiem zmiany w treści decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., która w świetle art. 113 § 1 k.p.a. nie została uznana za oczywistą omyłkę.

Zdaniem Sądu w konsekwencji wskazanego wyżej wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 572/16 oraz wyroku Sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 244/17, decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., będąca przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie, stała się niewykonalna. Z obrotu prawnego została wyeliminowana bowiem decyzja środowiskowa, stanowiąca podstawę i warunek skuteczności zaskarżonej decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej. Nie ostały się również wprowadzone przez organ drugiej instancji zmiany w decyzji realizacyjnej dotyczące przedmiotu i zakresu monitoringu środowiskowego. Inwestor zatem nie ma możliwości realizowania inwestycji drogowej na podstawie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji, będącą przedmiotem niniejszego postępowania sądowego.

Zdaniem Sądu późniejsze uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może pozostać bez wpływu na ustalenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie można też przyjąć w świetle obowiązującego prawa krajowego i wspólnotowego, aby w dalszym ciągu funkcjonowała w obrocie prawnym i była realizowana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, skoro została stwierdzona nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o którą została wydana ta decyzja. W konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach praktycznie niemożliwe (niewykonalne) jest przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o tę pierwszą decyzję, która zostaje wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Sąd administracyjny kontrolując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi sprawdzić czy decyzja ta wydana została zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zostały w niej uwzględnione wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. Dodatkowo wzruszenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uprawomocnieniem się wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizacje planowanego przedsięwzięcia nie musi w każdym przypadku prowadzić do automatycznego wzruszenia tej decyzji. Uchylenie decyzji organu odwoławczego umożliwia jednak ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez ten organ i poddanie ocenie wydanego zezwolenia na realizację tego przedsięwzięcia w zakresie zgodności z wykonaną na nowo oceną oddziaływania na środowisko, stosownie do przepisów prawa polskiego, a także standardów prawa Unii Europejskiej. Pozwala to na zachowanie sprawiedliwej równowagi między interesem publicznym i wymaganiami ochrony praw jednostki zawartymi zarówno w prawie krajowym (art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), jak i unijnym (art. 2 dyrektywy 2011/92/UE), a także interesem inwestora zamierzającego realizować inwestycję drogową.

Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r. wnieśli Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz Minister Infrastruktury i Budownictwa.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem ww. przepisu, tj. ograniczenie uzasadnienia wyroku do powtórzenia stanowiska stron i doktryny, niewskazanie wadliwości w postępowaniu przez organem drugiej instancji i nieskonkretyzowanle na czym polegały naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc nieprzedstawienie i niewyjaśnienie w wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku bardzo ogólnych wytycznych zobowiązujących stronę postępowania (inwestora) do: (...) ponownego ustalenia warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, a następnie do uzyskania ważnej decyzji o zezwoleniu na realizacji na realizację inwestycji drogowej, (s. 10 uzasadnienia wyroku)", zamiast organu drugiej instancji, które to wady uzasadnienia powodują, że wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, wprowadza niepewność organu drugiej instancji, co do kierunku dalszych czynności postępowania podejmowanych przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a tym samym uniemożliwia realizację zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a.,

b. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na przesądzeniu przez Sąd o tym, że

• "(...) Nie można też przyjąć w świetle obowiązującego prawa krajowego i wspólnotowego, aby w dalszym ciągu funkcjonowała w obrocie prawnym i była realizowana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, skoro została stwierdzona nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o którą została wydana decyzja." (s. 9 uzasadnienia wyroku);

• "(...) Z obrotu prawnego została wyeliminowana bowiem decyzja środowiskowa, stanowiąca podstawę i warunek skuteczności zaskarżonej decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej. Nie ostały się również wprowadzone przez organ drugiej instancji zmiany w decyzji realizacyjnej dotyczące przedmiotu monitoringu środowiskowego. Inwestor nie miał ma zatem możliwości realizowania inwestycji drogowej na podstawie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r." (s. 9 uzasadnienia wyroku);

• W konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach praktyczne niemożliwe (niewykonalne) jest przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o tę pierwszą decyzję, która została wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc," (s. 9 uzasadnienia wyroku) prowadzące do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, chociaż sąd administracyjny w ramach swojej działalności dokonuje kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym, wskazując poczynione przez organ drugiej instancji błędy i nie dokonując własnych ustaleń, natomiast Sąd rozstrzygając o nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poczynił własne ustalenia, a tym samym przekroczył zakres kognicji oraz na podstawie art. 153 p.p.s.a., związał organ drugiej instancji dokonaną oceną i pozbawił organ drugiej instancji możliwości dokonania własnych ustaleń faktycznych,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu drugiej instancji z uwagi na naruszenie przepisów procesowych w sytuacji w której nie było podstaw do takiego uchylenia, gdyż przeprowadzona przez organ drugiej instancji analiza kwestii legalności i skuteczności decyzji środowiskowych zarówno w odniesieniu do fazy realizacyjnej, jak i porealizacyjnej została przeprowadzona w sposób pełny, wyczerpujący i zgodny z przepisami postępowania, co zostało szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji,

d. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania sądowego z urzędu oraz wskazanie w ustnych motywach zaskarżonego wyroku, iż jedynym powodem uchylenia decyzji organu drugiej instancji (Sąd w motywach ustnych wskazał, iż pozostałych zarzutów nie badał z uwagi na ich przedwczesność) jest okoliczność niewykonalności zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji z uwagi na wyrok WSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt VII 244/17 uchylający postanowienie organu drugiej instancji z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia o sprostowaniu decyzji ZRID oraz postanowienie z dnia [...] września 2016 r. znak [...] o sprostowaniu oczywistych omyłek pisarskich decyzji ZRID, mimo iż wyrok WSA jest nieprawomocny i służy od niego skarga kasacyjna do NSA, tym samym w sposób ostateczny przesądził o wadliwości wydanych postanowień przed rozstrzygnięciem sprawy przez NSA.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył wyrok w całości i:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego – art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej u.u.o.ś.) w związku z art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przypadku prawomocnego oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 572/16, skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/15, uchylającego decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], zwaną dalej "decyzją środowiskową GDOŚ", uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S8 w kierunku Białegostoku na odcinku od projektowanej Wschodniej Obwodnicy Warszawy (droga S–17) do obwodnicy Radzymina według wariantu "Ill", zwaną dalej "decyzją środowiskową RDOŚ", w obrocie prawnym nie pozostaje decyzja środowiskowa uprawniająca do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy w rzeczywistości nadal funkcjonuje decyzja środowiskowa RDOŚ, opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, która mogła stanowić podstawę do wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], zwanej dalej "decyzją ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa", uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej S–8 na odcinku od km 0+521,66 do km 6+450,26", zwaną dalej "decyzją ZRID Wojewody Mazowieckiego",

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest wadliwa i niewykonalna, bowiem z obrotu prawnego została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 572/16, wyeliminowana decyzja środowiskowa GDOŚ, stanowiąca podstawę i warunek skuteczności decyzji ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa, podczas gdy inwestor dysponuje decyzją środowiskową RDOŚ, opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności która została uchylona jedynie w zakresie monitoringu przyrodniczego, czyli etapu realizacyjnego;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 86 u.o.i.ś. poprzez błędne przyjęcie, iż znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 572/16, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/15, uchylającego decyzję środowiskową GDOŚ w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja środowiskowa RDOŚ, opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, którą związany jest organ odwoławczy, a co za tym idzie decyzja ta mogła stanowić podstawę do wydania decyzji ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma okoliczność, iż wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 244/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], zwane dalej "postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r.", utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], podczas gdy przedmiotowy wyrok nie jest prawomocny, bowiem Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku;

• art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na jego niezastosowaniu, w przypadku, w którym Sąd pierwszej instancji uznał, iż na skutek nieprawomocnego wyroku tego Sądu z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 244/17, decyzja ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa stała się niewykonalna, bowiem brak jest w decyzji realizacyjnej zmian dotyczących przedmiotu i zakresu monitoringu środowiskowego, mimo że ww. wyrok jest nieprawomocny, a co za tym idzie, nie ma pewności, czy właściwe zapisy dotyczące monitoringu, wprowadzone postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 8 września 2016 r. byty nieprawidłowe;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę i uchylającego decyzję ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa, naruszenia jakich przepisów prawa materialnego dopuścił się w ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister Infrastruktury i Budownictwa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia jakich przepisów postępowania dopuścił się Minister Infrastruktury i Budownictwa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uniemożliwia Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa zapoznanie się z faktycznymi motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwia kontrolę instancyjną przedmiotowego wyroku;

• art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, tj. niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania dla organu, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia i jednoczesne zawarcie wskazania bezpośrednio dla inwestora, co, w ocenie organu, skutkuje sprzecznością pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku a jego uzasadnieniem, bowiem wskazanie takie jest charakterystyczne dla orzeczenia uchylającego zarówno decyzję organu pierwszej i drugiej instancji, zaś w przedmiotowej sprawie została uchylona jedynie decyzja organu drugiej instancji;

• art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez doprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji do sprzeczności pomiędzy powodami uwzględnienia skargi przedstawionymi w ustnym uzasadnieniu wyroku, a treścią pisemnego uzasadnienia skarżonego wyroku, gdyż Sąd pierwszej instancji w ustnym uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawą uchylenia decyzji ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa było uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 244/17 (nieprawomocnym), postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia v września 2016 r., podczas gdy z pisemnego uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, że powodem uchylenia decyzji ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa było wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 6 września 2016 r. wyroku o sygn. akt II OSK 572/16, oddalającego skargę kasacyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/15, na mocy którego skutecznie uchylona została decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (inwestycji drogowej), zaś dodatkowo wydanie ww. wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 244/17.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w konsekwencji skutkowały bezzasadnym uwzględnieniem skargi [...] z siedzibą w M. koło W. przez Sąd pierwszej instancji i uchyleniem decyzji ZRID Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie organ na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Wniesione skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw mogących skutecznie wzruszyć zaskarżony wyrok, którego rozstrzygnięcie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia (art. 184 p.p.s.a.). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie.

Powyższe stwierdzenie obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uznania za uzasadnione wszystkich zarzutów skarg kasacyjnych, dotyczących uzasadnienia zaskarżonego wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.), co jednak nie ma wpływu na samo rozstrzygnięcie, gdyż uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, czego też nie wykazano w skargach kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., II FSK 2985/13, Lex nr 1481552). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym i doktrynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawsze stanowi wystarczającą podstawę kasacyjną (uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39, glosa M. Kiełkowskiego w Przeglądzie Podatkowym).

W takiej sytuacji kiedy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu wojewódzkiego przestają wiązać organy administracji, jak i sądy administracyjne (art. 153 p.p.s.a.), a wiążące stają się ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu NSA (por. glosę H. Filipczyka do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).

Jedyną i wystarczającą przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r., VII SA/Wa 2194/16, powinno być to, że wyrokiem NSA z dnia 6 września 2016 r., II OSK 572/16 została odrzucona skarga kasacyjna GDDKiA i oddalona została skarga pozostałych skarżących, co spowodowało, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., IV SA/Wa 2569/15 uchylający decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. stał się prawomocny.

W takiej sytuacji kiedy wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., IV SA/Wa 2569/15 nie był jeszcze prawomocny, Wojewoda Mazowiecki a następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa nie powinni wydawać decyzji, gdyż była to podstawa z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na decyzję środowiskową (wydanie prawomocnego wyroku) stanowi w tym przypadku rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405) dalej: u.u.i.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jak stanowi art. 86 u.u.i.ś., wiąże organ wydający decyzję o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś.

W niniejszej sprawie najpierw Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., a następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa mając świadomość powyższych uwarunkowań, wydał w dniu [...] lipca 2016 r. decyzję, kiedy decyzja środowiskowa GDOŚ z dnia [...] września 2012 r. była już uchylona, co prawda nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., IV SA/Wa 2569/15, jednak to stwarzało ryzyko, że wyrok ten może stać się prawomocny.

Oczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie podaje się, że została stwierdzona nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzucający naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 10 u.u.o.ś. w związku z art. 108 § 1 k.p.a. Prawdą jest, że po wyroku NSA z 6 września 2016 r., II OSK 572/16 pozostaje w obrocie prawnym decyzja środowiskowa RDOŚ w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. jednak nie jest to decyzja ostateczna (prawomocna) i aby taką się stała organ odwoławczy musi rozpatrzyć wniesione od niej odwołania. Z akt sprawy nie wynika też aby decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2011 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Poza tym jakie to by mogło mieć znaczenie nawet gdyby taki rygor był nadany tej decyzji skoro decyzja GDOŚ z dnia [...] września 2012 r. była poddana kontroli sądowej wcześniej zanim została prawomocnie uchylona o czym świadczą wyroki WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013 r., IV SA/Wa 2734/12 oraz wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., II OSK 2633/13, a decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] zezwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej została wydana dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r. Decyzją ostateczną jest decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.), a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 k.p.a.). Rygor natychmiastowej wykonalności został nadany decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., o której bycie prawnym nie rozstrzygał zaskarżony wyrok.

Autorom skarg kasacyjnych należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a ograniczenia proceduralne wynikające z art. 31 specustawy drogowej nie dotyczą decyzji środowiskowej.

Nietrafne są również pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w których przyjmuje się, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. mogła być wydana w oparciu o decyzję środowiskową organu pierwszej instancji, która nie była ostateczna lub w oparciu o decyzję organu drugiej instancji, która została uchylona (nie była prawomocna).

Mają uzasadnienie te zarzuty skarg kasacyjnych w których podnosi się, że zdaniem Sądu pierwszej instancji miało znaczenie dla przedmiotowej sprawy to, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r., VII SA/Wa 244/17 zostało uchylone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. dotyczące sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. Po pierwsze, powyższe postanowienia nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie, skoro była inna ważna przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., bowiem z chwilą uchylenia tej decyzji postanowienia te przestały mieć rację bytu. Po drugie, Sąd pierwszej instancji nie powinien, podobnie jak i organy, odwoływać się do nieprawomocnego jeszcze wyroku. W związku z powyższym nietrafne też są zarzut skarg kasacyjnych, dotyczące naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zarzut, że w ustnym uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał inną przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji, niż w pisemnym uzasadnieniu wyroku, jest to fakt nie do ustalenia, oczywiście tak nie powinno być, tym bardziej że po ogłoszeniu sentencji podaje się jedynie "zasadnicze powody rozstrzygnięcia" (art. 139 § 3 p.p.s.a.). Niezależnie jednak od tego, taka rozbieżność pomiędzy ustanym uzasadnieniem orzeczenia a pisemnym uzasadnieniem, nie może stanowić skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej w świetle art. 184 p.p.s.a., który to przepis przewiduje oddalenie skargi kasacyjnej, przy błędnym uzasadnieniu jeżeli wyrok odpowiada prawu.

Oczywiście nie można tu mówić, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. na skutek wydania wyroku NSA w sprawie II OSK 572/16 oraz wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 244/17, "stała się niewykonalna", jak to określił Sąd w zaskarżonym wyroku (s. 9), gdyż nie można tu mówić o niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Natomiast należy zgodzić się z poglądem, iż niemożliwe jest dokonanie kontroli sądowej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie specustawy drogowej z 2003 r., jeżeli zostanie prawomocnie uchylona ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając na uwadze powyższe rozważania, nietrafne są też zarzuty skarg kasacyjnych naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., gdyż zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższych przepisów.

W zaistniałej sytuacji Minister Infrastruktury i Budownictwa powinien powstrzymać się (zawiesić postępowanie odwoławcze) z rozpatrzeniem odwołań wniesionych od decyzji Wojewody Mazowieckiej z dnia [...] stycznia 2016 r., do czasu wydania ostatecznej (prawomocnej) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co jak wskazano wcześniej jest niezbędne z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.