Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 493/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.),, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] nakazującą Z.M. rozbiórkę muru oporowego, usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym gruntu [...] oraz poprzedzające tę decyzję postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2004r. w całości. Jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawa budowlane – (tekst jednolity z 2003r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z póz. zm.) – dalej Prawo budowlane - w przypadku gdy budowa obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (albo ustaleniami ostatecznymi w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową obiektu. Organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych niezależnie od tego czy obiekt budowlany jest wybudowany czy też jest w trakcie budowy. Z prawnego punktu widzenia budowa trwa do chwili uzyskania prawa legalnego użytkowania obiektu.

Ponadto wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, organ ma obowiązek nałożyć na adresata rozstrzygnięcia obowiązek przedstawienia – określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - dokumentów, na które składają się dokumenty wymagane do wniosku o pozwolenie na budowę. Niedotrzymanie terminu do przedłożenia dokumentów stanowi przesłankę do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] września 2004r. wbrew dyspozycji tego przepisu, nie wstrzymał prowadzenia robót budowlanych. Ponadto w postanowieniu zobowiązał skarżącego do przedstawienia geodezyjnego pomiaru powykonawczego oraz opinii o prawidłowym stanie technicznym przedmiotowego obiektu. Dokumenty te nie są wymienione w treści art. 48 ust. 3 pkt 2 jak również w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy podał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w celu prawidłowego nałożenia na inwestora obowiązków umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego muru oporowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazane okoliczności winien wziąć pod uwagę.

Organ jednocześnie wskazał, że możliwość odstąpienia od generalnej zasady nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu istnieje jedynie na podstawie wystąpienia okoliczności opisanych w uzasadnieniu decyzji.

Od przedmiotowej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył S.M. i W.B..

W skardze podano, że argumenty przemawiające za uchyleniem decyzji podane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są argumentami pozornymi. Wskazano, że nie można wstrzymać czegoś co jest już ukończone. Z tego też względu nie wstrzymanie robót – w sytuacji gdy roboty te zostały ukończone – nie miało żadnego wpływu na zastany stan faktyczny. Zdaniem skarżącego decyzja uchylająca nie ma żadnych podstaw prawnych w świetle zebranego materiału i zmierza jedynie do przewlekłości całego postępowania.

Ponadto wskazano, że samowola budowlana łamie prawo własności skarżącego, nie zapewnia ochrony interesów osób trzecich polegających na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej – z uwagi na mur wysokości 4m w poprzek drogi. Samowola ta spowodowała również brak ochrony przed zanieczyszczeniami – wody opadowe skierowane są na działki – S.M. oraz W.B..

Zdaniem skarżącego działania inwestora Z.M. jak i organów Urzędu Miejskiego - które wiedziały o prowadzonych robotach budowlanych, dając materiał na inwestycje - naruszają zasady współżycia społecznego, słuszny interes stron oraz zasady uczciwego i lojalnego postępowania.

Wskazano, że rozwiązaniem problemu byłoby przedłużenie ul. [...], jednak pozostawienie muru wybudowanego w latach 2000/2001 w poprzek ul [...] utrudni realizację inwestycji polegającej na budowie kanalizacji jak i uniemożliwi dojazd do działki skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że w świetle ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Decyzja organu odwoławczego jak i rozstrzygnięcie organu I instancji zostało przesłane do wiadomości skarżących z uwagi na ich interes faktyczny w sprawie. W skardze nie wykazali swojego interesu prawnego lub obowiązku, dotyczącego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę muru oporowego. Z uwagi na nie uzupełnienie braków formalnych skargi – skarga W.B. została odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawanie spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz. U. Nr 187, poz. 1926) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 187. poz.1927) sprawy w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woj. lubuskiego zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

Na mocy cytowanych przepisów Sąd ten, z dniem 01 lipca 2005r. stał się właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z póz. zm.) Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji także w zakresie wykraczającym poza zarzuty podniesione w skardze oraz wskazaną podstawę prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, szczególnie przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego - dalej kpa - oraz przepisów prawa materialnego w szczególności art. 48 ust.4 Prawa budowlanego.

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu podniesionego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego braku legitymacji skarżącego. W przepisie ustawy Prawo budowlane w art. 28 ust. 2 określono strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują natomiast odrębnych zasad określających stronę postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Zastosowanie więc mają przepisy ogólne dotyczące strony postępowania określone w art. 28 kpa. Należy jednocześnie zaznaczyć, że zdaniem Sądu dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

Zgodnie z wyżej przywołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W okolicznościach sprawy należało przyjąć, że skarżący miał interes prawny. Działka skarżącego – S.M. – jest bowiem działką sąsiednią z działką której dotyczy postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki. Nie ulega wątpliwości, że charakter obiektu będącego przedmiotem postępowania jest tego rodzaju, że może mieć wpływ na zagospodarowanie i wykorzystanie działki skarżącego. Prawidłowo zatem organ przyznał skarżącemu przymiot strony o czym świadczy m.in. doręczanie skarżącemu decyzji. W niniejszej sprawie Sąd nie odnosi się co do kwestii uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym W.B. – z uwagi, że jego skarga została odrzucona.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji wywołuje doniosłe konsekwencje prawne. Przy interpretacji przepisu stanowiącego jej podstawę prawną nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wobec wyjątków należy stosować wykładnię ścieśniającą - exceptio est strictissimae interpretationis (Z. Janowicz, glosa do uchwały 7 sędziów z dnia 13 stycznia 1983 r., III AZP 7/82, PiP 1984 z. 2, s. 142; por. także wyr. NSA z dnia 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, niepubl.; wyr. NSA z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, niepubl.). Nie może być więc ona podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten do tych tylko sytuacji wyraźnie zawęża możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji wydanej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia tego typu (wyr. NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, niepubl.).

Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Za poglądami judykatury można przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie okoliczności takie nie zachodzą. W trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji ustalono, że działka [...] jest we władaniu Prezydenta, natomiast działka [...] stanowi własność Z.M.. Niniejsza sprawa administracyjna została wyłączona ze sprawy dotyczącej muru oporowego w rejonie ulicy [...]. Mur oporowy stanowi jednolitą konstrukcję żelbetonową przegradzająca zarówno działki zabudowane domami jednorodzinnymi jak i pas drogowy ul. [...]. Poszczególne fragmenty tego muru budowane były jednak w różnym czasie oraz wykonywali go różni wykonawcy. W odniesieniu do części muru przy działkach [...] ustalono, że przybliżony termin jego realizacji był rok 2000, a fragment muru będącego przedmiotem postępowania powstał nakładem Z.M..

Bezspornym jest, że mur oporowy będący przedmiotem postępowania administracyjnego wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Z tego też względu na mocy przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - obiekt ten stanowi samowolę budowlaną.

W myśl art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę istnieje, gdy obiekt ten:

1) jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) nie narusza przepisów w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Zgodzić się należy ze stwierdzeniem organu II instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przy wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2004r. nakładającego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w pierwszej kolejności na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych.

W postępowaniu bezspornie ustalono, że mur oporowy został wykonany. Jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji wskazano brak wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Zdaniem Sądu powyższe - w okolicznościach sprawy - nie miało znaczenia jak również wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Brak wstrzymania robót budowlanych nie miało wpływu na uprawnienia stron postępowania jak również na ich obowiązki. W konsekwencji uchybienie organu I instancji w tym zakresie nie dawało podstaw do uchylenia decyzji i zwrotu sprawy do postępowania organowi I instancji.

Nie ulega również wątpliwości Sądu, że postanowieniem z dnia [...] września 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Z.M. obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jak również innych dokumentów nie przewidzianych w tym przepisie. Jednym z głównych wymogów postępowania prowadzącego do legalizacji samowoli budowlanej jest przedłożenie wymaganej przepisami prawa dokumentacji. Obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego uznać należy za spełniony gdy wszystkie wymagane dokumenty zostaną przedłożone właściwemu organowi w terminie określonym w postanowieniu. W niniejszej sprawie, żadne dokumenty nie zostały przez inwestora przedłożone. Z tego też względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował przepis art. 48 ust.4 Prawa budowlanego, wydając decyzję nakazującą rozbiórkę muru oporowego wybudowanego przez Z.M..

Nałożenie na inwestora obowiązków które nie mają oparcia w przepisach prawa budowlanego miałoby znaczenie, gdyby Z.M. wykonał nałożone obowiązki, za wyjątkiem tych które nie miały oparcia w przepisach. Z okoliczności sprawy wynika, że nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów niewymienionych w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie miało żadnego wpływu na brak przedłożenia organowi pozostałych, wymaganych przepisem dokumentów. Z tego też względu, zdaniem Sądu nie było przeszkód aby organ odwoławczy merytorycznie rozstrzygnął sprawę. Wskazane przez organ odwoławczy uchybienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowiły podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 kpa.

Odnosząc się do twierdzenia uczestnika postępowania – Z.M. – dotyczącego skutków jakie wywoła wykonanie rozbiórki obiektu, należy wskazać, że racje społeczne oraz skutki finansowe wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego nie znającego odpowiednika art. 5 kodeksu cywilnego (podobnie wyrok z dnia 14.07.2004r. WSA w Warszawie sygn. akt IV SA 278/03 lex nr 158857). W przypadku spełnienia przesłanek z art. 48 ustawy Prawo budowlane organ administracyjny zobowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu. Organ nie może w takim przypadku uwzględnić okoliczności, iż obiekt ze względów celowościowych winien istnieć (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.05.2004r. sygn. akt IV SA 4702/02 lex nr 148923).

Z tych powodów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, zatem na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. orzekł jak w sentencji. Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrot kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony 19 kwietnia 2005r. wpis w wysokości 500zł.