Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 730/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 188, art 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 517/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., 2. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy O. kwotę 1100 (tysiąc sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 517/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy Olesno na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2010 r. M. R. wystąpił do Starosty Oleskiego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, pylonem reklamowym i zjazdem z drogi gminnej na działce położonej w O. przy ul. [...], nr ewid. gruntów dz. nr [...].

Starosta Oleski postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na M. R. obowiązek usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, w terminie do dnia 21 czerwca 2010 r.

Następnie Starosta Oleski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę w/w inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Starosta podkreślił, że w toku postępowania Burmistrz Olesna, pismem z dnia 11 maja 2010 r., wniósł zastrzeżenia do obsługi komunikacyjnej inwestycji wyjaśniając, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalono skomunikowanie działki objętej inwestycją poprzez projektowany wjazd z ul. [...] i ul. [...]. Ustalenia te jak zaznaczył, zmienione jednak zostały wskutek odmowy wydania przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Opolu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...], który wskazał na możliwość komunikacji działki z drogą wojewódzką poprzez drogę gminną ul. [...]. Zdaniem Burmistrza Olesna, spowoduje to zwiększenie natężenia ruchu na ul. [...] oraz powstanie uciążliwość dla przyległych nieruchomości. Dalej organ wskazał, że ustosunkowując się do kwestii podniesionej przez Burmistrza Olesna inwestor wyjaśnił w postępowaniu, że rozpoznając zagadnienie wstępne Wojewódzki Zarząd Dróg w Opolu uzgodnił możliwości komunikacyjne nieruchomości, a problem związany z możliwością zjazdu z ul. [...] wynika z przepisów art. 29 i art. 113 ust. 7 ustawy o drogach oraz rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Inwestor przedłożył także pismo Zarządu Województwa Opolskiego do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu z dnia 18 stycznia 2010 r. informujące, że Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego realizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] zaopiniowała negatywnie. Dalej Starosta wskazał, że w dniu 11 czerwca 2010 r. M. R. przedłożył wymagane dokumenty zgodnie z postanowieniem, natomiast Burmistrz Olesna przekazał pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu z dnia 31 maja 2010 r. dotyczące połączenia działki nr [...] z drogą publiczną, w którym zasugerowano, że w związku z planowaną inwestycją zwiększy się natężenie ruchu na skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej i gminnej, co może spowodować konieczność przebudowy skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. W kolejnym piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r. Burmistrz Olesna podtrzymał swoje stanowisko kwestionujące zgodność projektu z warunkami zabudowy, a inwestor odniósł się do zebranych dowodów w piśmie złożonym dnia 16 czerwca 2010 r. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia, w oparciu o analizę przedłożonego projektu oraz zebrane dowody i zgłoszone żądania Starosta stwierdził, że dołączona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy obejmuje budowę budynku usługowo-handlowego wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, w szczególności: miejscami parkingowymi, wjazdami i wyjazdami oraz urządzeniami reklamowymi. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego projekt zawiera uzgodnienia zarządców dróg, tj. decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...], ul. [...], na teren działki nr [...] oraz pismo Burmistrza Olesna z dnia 22 stycznia 2010 r. uzgadniające pozytywnie lokalizację zjazdu z ul. [...]. Uwzględniając przedłożone dokumenty Starosta uznał, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] z drogą wojewódzką ul. [...] poprzez drogę gminną ul. [...] jest zgodna z warunkami zarządów dróg i przepisami o drogach publicznych, a także spełnia wymogi pkt 2.5 ust. 1 lit. a/ decyzji o warunkach zabudowy stanowiącego, że obsługa komunikacyjna zapewniona będzie poprzez zjazdy z drogi wojewódzkiej (ul. [...]) oraz gminnej (ul. [...]), zgodnie z przepisami odrębnymi oraz warunkami określonymi przez zarządcę drogi. Ponadto wskazał, że pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w kwestii połączenia działki z drogą publiczną nie odnosi się do tego postępowania, gdyż wniosek o pozwolenie na budowę nie dotyczy przebudowy skrzyżowania. Uwzględniając dokonane ustalenia organ stwierdził, że inwestor spełnił wymagania z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odwołanie do Wojewody Opolskiego od w/w decyzji Starosty Oleskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. wniosła Gmina Olesno.

Wojewoda Opolski po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda między innymi podniósł, że inwestycja objęta postępowaniem spełnia wymogi z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody decyzja o warunkach zabudowy w kwestii zjazdu z drogi wojewódzkiej (ul. [...]) odsyła do przepisów szczególnych oraz warunków określonych przez zarządcę drogi. Inwestycja przewidująca budowę zjazdu z drogi gminnej (ul. [...]), przez którą teren inwestycji zostanie skomunikowany z drogą wojewódzką jest zatem zgodna z tą decyzją. Podnoszona w odwołaniu kwestia zmiany natężenia ruchu oraz ewentualnej konieczności przebudowy skrzyżowania nie mogą być rozpatrywane w tym postępowaniu, gdyż nie stanowią przedmiotu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Brak jest również podstaw prawnych do nałożenia na inwestora w decyzji o pozwoleniu na budowę wymogów dostawania ul. [...] do nowych warunków na drodze gminnej. Organem właściwym w sprawach z zakresu przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych, stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, jest z kolei wójt (burmistrz).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniosła Gmina Olesno.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 517/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w decyzji pierwszoinstancyjnej organ stwierdził, że nieruchomość nr [...] stanowiąca drogę gminną znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego wydano pozwolenie na budowę i w związku z tym uznał Gminę Olesno za stronę postępowania. W ocenie Sądu stanowisko organu w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. Oddziaływanie planowanej budowy na wskazaną nieruchomość związane jest bowiem z budową przewidzianego w projekcie budowlanym zjazdu z tej drogi, na teren inwestycji. Skoro Gmina Olesno jest właścicielem drogi gminnej przysługuje jej przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie materialną podstawę prawną stanowią przepisy ustawy – Prawo budowlane, a postępowanie administracyjne wszczęte zostało na podstawie wniosku inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym zamierzenie inwestycyjne określone zostało jako "budowa budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, pylonem reklamowym i zjazdem z drogi gminnej". Wniosek ten określał zatem przedmiot sprawy objętej postępowaniem. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, wniosek wyznacza bowiem granice sprawy rozpoznawanej przez organy administracji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że skoro we wniosku złożonym przez inwestora określono, że na inwestycję składa się zjazd z drogi gminnej, nie można przyznać słuszności zarzutowi skargi, dotyczącemu pominięcia przy rozpoznaniu sprawy przez organ elementu inwestycji w postaci zjazdu z drogi wojewódzkiej. Zjazd ten nie został ujęty we wniosku inwestora i w przedłożonym projekcie budowlanym jako element zamierzenia inwestycyjnego, co do którego wystąpił on o pozwolenie na budowę, a tym samym organ nie mógł rozstrzygać o nim w zaskarżonej decyzji. Prawidłowo, w ocenie Sądu, organy określiły zamierzenie budowlane inwestora w przedmiocie, którego prowadzone było postępowanie i nie dokonywały oceny w zakresie budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej jako elementu inwestycji. Stosownie do art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę może być wszczęte jedynie na wniosek, przy czym w myśl art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, co do którego określenie jego zakresu pozostawione jest woli wnioskodawcy.

W ocenie Sądu organ dokonał sprawdzenia projektu budowlanego. W szczególności zaś ocenił zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy, a także jego kompletność, w tym sprawdził, załączone do niego oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Obowiązek organu zbadania zgodności projektu z warunkami zabudowy, a także jego kompletności, określony został w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, natomiast obowiązek załączenia do projektu stosownego oświadczenia zarządcy drogi, przewidziano w art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego. Uwzględniając okoliczność dokonania sprawdzenia przez organy, na podstawie wniosku inwestora, projektu budowlanego w zakresie określonym przez ustawodawcę w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co wynika z treści decyzji, a także wyniku oceny dokonanej w tym względzie nie sposób uznać, że zatwierdzając zaskarżoną decyzją projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę w granicach zamierzenia budowlanego nie obejmującego zjazdu z drogi wojewódzkiej, organ w jakimkolwiek stopniu naruszył przepisy prawa. Ustawodawca wyraźnie ustalił tryb postępowania w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę określając przy tym zakres oceny dokonywanej przez organy w tym postępowaniu. Skoro przedłożony projekt budowlany spełniał wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a jednocześnie spełnione zostały warunki wskazane w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, w postaci istnienia w obrocie prawnym ważnej decyzji o warunkach zabudowy oraz przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ocenie Sądu prawidłowo w niniejszej sprawie wydano pozytywną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, że inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, w tym określone w art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego oświadczenie Burmistrza Olesna (zarządcy drogi) oraz wskazaną w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego ważną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r., zaś ocena zgodności projektu budowlanego nie wykazała, aby był on sprzeczny z określonymi w art. 35 ust. 1 wymaganiami. Przepis art. 35 ust. 4 wyraźnie natomiast stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie pozostawia on tym samym organowi swobody w wyborze rozstrzygnięcia, w przypadku spełnienia przez inwestora określonych w ustawie warunków.

Zdaniem Sądu w decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, ustalając w pkt 2.5 ppkt 1 lit. a/ zasady obsługi w zakresie komunikacji, organ wskazał na obsługę komunikacyjną zjazdami z drogi wojewódzkiej oraz z drogi gminnej. Jednocześnie w tym zapisie określił, że obsługa komunikacyjna winna być zgodna z przepisami odrębnymi oraz warunkami określonymi przez zarządcę drogi. W zakresie warunków dotyczących obsługi komunikacyjnej organ w tym zapisie zawarł wyraźne odesłanie. Uprzedził, że zjazdy winny być zaprojektowane "zgodnie z przepisami odrębnymi oraz warunkami określonymi przez zarządcę drogi." Ustalając dopuszczalne warunki związane z komunikacją nie przesądził przy tym kwestii zjazdów, której ocena na mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, mieści się w zakresie kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można tym samym uznać, że decyzja o warunkach zabudowy wyrażała zgodę na budowę, pod warunkiem wykonania dwóch zjazdów i właściwy organ nie mógł dokonać oceny w zakresie wydania pozwolenia na budowę obejmującej jeden tylko zjazd. O ile bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający zaskarżoną decyzję związany był ustalonymi warunkami zabudowy, zawarte w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcie miało jedynie charakter informujący o możliwościach zapewnienia dostępu do drogi publicznej i nie determinowało oceny organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, co do zgodności inwestycji – przewidującej jeden tylko ze zjazdów – z przepisami prawa budowlanego. Dodatkowo określenie w decyzji o warunkach zabudowy, warunków komunikacji związane było z określonym w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem dostępu do drogi publicznej, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił wydanie decyzji w tym przedmiocie. W tym też zakresie organ uprawniony był do ustalenia, czy inwestycja będzie miała dostęp do drogi publicznej i wskazania ewentualnych warunków tego dostępu. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa wszak jedynie możliwość lokalizacji danej inwestycji. Określone, odnośnie inwestycji objętej niniejszym postępowaniem, zasady obsługi komunikacyjnej inwestycji stanowią zatem informację o możliwym dostępie do drogi, poprzez zjazdy z drogi gminnej i wojewódzkiej. Decyzja ta nie nakłada obowiązku zrealizowania w ramach planowanego przedsięwzięcia budowlanego obydwu zjazdów łącznie. Ponadto ocena legalności planowanej inwestycji mieści się w kompetencjach organu rozstrzygającego o pozwoleniu na budowę, który uprawniony jest do badania, czy planowany zjazd, służący do obsługi nieruchomości, jest zgodny z przepisami Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił również, że warunek dostępu do drogi, przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ustalany w drodze decyzji o warunkach zabudowy, spełniony jest wtedy, gdy na nieruchomość można dostać się – zgodnie z przepisami prawa – z drogi publicznej. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) przyjąć należy, że dostęp do drogi publicznej następuje poprzez zjazd, przez który w myśl powołanej regulacji rozumieć należy połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego przewiduje natomiast obowiązek załączenia do projektu budowlanego jedynie oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Oceniając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, w zakresie dostępu do drogi publicznej, organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest zatem zbadać, czy projekt ten określa dostęp do drogi na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a także czy w związku z tym do projektu załączone zostało stosowne oświadczenie zarządcy drogi. W przedmiotowej sprawie oświadczanie takie, inwestor uzyskał od Gminy Olesno (zarządcy drogi), w zakresie dostępu do drogi publicznej poprzez zjazd z drogi gminnej. Wobec uznania przez zarządcę drogi możliwości wykonania zjazdu przewidzianego w projekcie budowlanym, a także wskazanie go jako warunkującego dostęp do drogi publicznej w decyzji o warunkach zabudowy, organ prawidłowo uznał, że planowana inwestycja spełnia warunek wynikający z decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącym dostępu do drogi publicznej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 grudnia 2010 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Olesno zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie "art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, iż projekt budowlany, na podstawie którego inwestor M. R. uzyskał pozwolenie na budowę był po myśli powołanego przepisu zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy pomiędzy dokumentacją będącą podstawą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu były istotne różnice powodujące, że decyzja o pozwoleniu na budowę w treści jak w niniejszym postępowaniu, nie mogła być wydana".

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż wskazane w niej przepisy prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), ewidentnie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem przez błędną ich wykładnię.

Zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co zgodnie z orzecznictwem i poglądami doktryny należy rozumieć, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może dokonywać weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy, nie wolno mu też postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzający projekt budowlany, nie może w żaden sposób kontrolować lub modyfikować decyzji o warunkach zabudowy, gdyż to nie należy do jego kompetencji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) stanowi promesę uzyskania pozwolenia na budowę tzn. stanowi co można zbudować na danym terenie (działce, nieruchomości) oraz wskazuje warunki na jakich dane zamierzenie budowlane może być zrealizowane. Charakter wiążący decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nakłada na projektanta obiektu budowlanego obowiązek przygotowania takiego projektu budowlanego, aby spełniał wymagania określone w tej decyzji (art. 34 ust. 1 prawa budowlanego). Natomiast z charakteru wiążącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla organu wydającego pozwolenie na budowę i zatwierdzającego projekt budowlany, wynika obowiązek sprawdzenia (przed wydaniem decyzji) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 prawa budowlanego). W przypadku braku takiej zgodności organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę na podstawie ust. 3 art. 35 pr. bud. nakłada na inwestora postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a w przypadku niewykonania tego obowiązku, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (patrz. Z. Niewiadomski, w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 4, s. 447–450).

W rozpoznawanej sprawie wszystkie powyżej omówione przepisy prawa materialnego zostały przez organy administracji architektoniczno-budowlanej naruszone, czego nie zakwestionował w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji.

Należy zauważyć, że w decyzji Burmistrza Olesna z dnia [...] grudnia 2009 r. o warunkach zabudowy w pkt 2.5 ustalono jako jeden z warunków obsługi komunikacyjnej: "Obsługa komunikacyjna – zjazdami z drogi wojewódzkiej (ul. [...]) oraz gminnej (ul. [...]), zgodnie z przepisami odrębnymi oraz warunkami określonymi przez zarządcę drogi", czego nie można rozumieć, że ustalono jeden albo drugi zjazd i organ wydający pozwolenie na budowę może sobie dowolnie wybrać, który zjazd będzie zatwierdzony w projekcie budowlanym. Powyższym postanowieniem w decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie przesądzono, że mają być dwa zjazdy z drogi wojewódzkiej i z drogi gminnej, co zostało wyraźnie uzgodnione z właściwymi zarządcami dróg (postanowienie Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu z dnia [...] listopada 2009 r., zgoda Burmistrza Olesna jako zarządcy drogi gminnej – ul. [...]). Natomiast, że zjazdy te miały być wykonane zgodnie z odrębnymi przepisami oraz warunkami określonymi przez zarządcę drogi, to inna kwestia, niezależna od tego pierwszego warunku decyzji. Powyższa decyzja Burmistrza Olesna z dnia [...] grudnia 2009 r. o warunkach zabudowy była również wiążąca dla Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu przy wydawaniu decyzji z dnia[...] marca 2010 r. odmawiającej wydania zezwolenia na zjazd z drogi wojewódzkiej – ul. [...], przez co i ta decyzja jest sprzeczna z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

Dopóki w obrocie prawnym jest decyzja ostateczna o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. w takim brzmieniu, żaden z organów wydających decyzję o pozwoleniu na budowę (Starosta Oleski, Zarząd Dróg Wojewódzkich w Opolu) nie miął prawa wydać decyzji sprzecznej z nią, gdyż to narusza art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Również inwestor był zobligowany do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia, zgodnie z postanowieniami decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy. Jeżeli z jakichś względów nie odpowiadały warunki ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, należało dokonać zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Ponieważ w niniejszej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.