Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 408/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art, 28, art. 32, art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu postanowieniem z dnia 12 maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - zwanej dalej k.p.a.), w związku z odwołaniem E. S. (dalej także jako "strona" bądź "skarżąca") od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 25 stycznia 2021 r., nr [...], uznającej, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony R. K. na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 października 2005 r., nr [...] w okresie od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 października 2018 r. w łącznej kwocie 13.311,00 zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi wraz ustawowymi odsetkami za opóźnienie - stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przymiotu strony.

Skarga został wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r., nr [...], Wojewoda Opolski na podstawie art. 21, art. 23a ust. 9, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 - zwanej dalej ustawą), orzekł, iż zasiłek pielęgnacyjny wypłacony R. K. na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 października 2005 r., nr [...], za okres od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 października 2018 r. w łącznej kwocie 13.311,00 zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył i wyjaśnił przepisy prawa procesowego, które znalazły zastosowanie w sprawie. Następnie wskazał, że E. S. (córka R. K.) od dnia 1 sierpnia 2011 r. jest ubezpieczona w [...] i w związku z tym w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego w Polsce przez R. K. mają zastosowanie przepisy o koordynacji przepisów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 sierpnia 2011 r. Dodał, że decyzją z dnia 16 października 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylono od dnia 1 sierpnia 2011 r. decyzję przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Stąd, zasiłek pielęgnacyjny wypłacony R. K. będącemu wówczas przedstawicielem ustawowym E. S., w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest nienależnie pobranym zasiłkiem pielęgnacyjny od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 października 2018 r. Powyższa decyzja została doręczona R. K. w dniu 2 lutego 2021 r.

Pismem z dnia 12 lutego 2021 r. E. S., reprezentowana przez adwokata S. M. złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 25 stycznia 2021 r., domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 16 ust. 5a oraz art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, iż wypłacony skarżącej zasiłek pielęgnacyjny został pobrany nienależnie i podlega zwrotowi w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nakazują przyjęcie odmiennej tezy;

2) naruszenie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich nieprawidłową wykładnię, skutkujące uznaniem świadczenia za nienależnie pobrane i obowiązek jego zwrotu;

3) naruszenie art. 7 w z. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym poprzez zaniechanie rozważenia, czy skarżąca mogła zapoznać się z pouczeniem zawartym we wniosku z dnia 28 września 2005 r., oraz czy odpowiadało ono wymogom określonym w art. 8 i art. 9 k.p.a., co jest warunkiem sine quo non domagania się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia;

4) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co w efekcie skutkowało bezpodstawnym uznaniem, iż świadczenie pobrane przez skarżącą jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi;

5) rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej, zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony oraz zasady praworządności poprzez popełnienie licznych uchybień proceduralnych przez GOPS w [...] oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję, w tym rozstrzygnięcie sprawy bez zebrania kompletnego materiału dowodowego, który usunąłby niejasności, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowej konstatacji jakoby skarżąca nienależnie pobrała zasiłek pielęgnacyjny i winna go zwrócić.

W uzasadnieniu odwołania wywodziła min., że organ nie pouczył jej o skutkach wynikających z nienależnie pobranego świadczenia, a także o obowiązku do niezwłocznego powiadomienia organu o wszelkich okolicznościach, które mogłyby mieć wpływ na to uprawnienie. Dodała, że w dacie składnia wniosku była niepełnoletnia, dlatego nie miała sposobności zapoznać się z pouczeniem dotyczącym obowiązku powiadomienia organu o takiej zmianie, która powodowałaby ustanie prawa do świadczenia. Stąd też z tego tytułu nie może ponosić negatywnych skutków.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 12 maja 2021 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji co do zasady służy tylko stronie. Z mocy art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem uznania określonego podmiotu za stronę jest ustalenie istnienia związku między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną tego podmiotu. Z powołanych przepisów wynika zatem, że dla uzyskania statusu strony konieczne jest uczestniczenie w danej sprawie w charakterze podmiotu, o którego uprawnieniach lub obowiązkach prawnych ma rozstrzygnąć akt administracyjny, zatem legitymację odwoławczą posiadać będą wyłącznie podmioty mające interes prawny, tj. strony postępowania oraz uczestnicy na prawach strony. Kolegium wskazało też, że w orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, zgodnie z którym o legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie stroną postępowania jest R. K., bowiem to jemu wydana została decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zatem to również jemu przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji. Natomiast E. S. na żadnym etapie postępowania nie informowała organu o zamiarze reprezentowania swego ojca. Z akt sprawy także nie wynika, by działała w imieniu ojca. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa osoby bliskiej do wniesienia odwołania, gdyż brak było jakichkolwiek podstaw do traktowania odwołującej jako pełnomocnika R. K. Kolegium dodało też, że wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. E. S. nie jest zatem uprawniona do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 25 stycznia 2021 r., bowiem nie jest stroną decyzji wydanej w sprawie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, co wypełnia przesłankę z art. 134 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca - reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata S. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa oraz odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia prawomocności orzeczenia do dnia zapłaty. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie następujących przepisów, a to:

1) art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. poprzez jego błędną interpretację, co skutkowało niewłaściwą konstatacją organu, iż skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie uznania zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego na jej rzecz za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne w sytuacji, gdy zasiłek ten ma charakter osobisty i jest przyznawany osobie niepełnosprawnej, a nie jej opiekunowi, czy przedstawicielowi ustawowemu, a zatem jest ona stroną tego postępowania;

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację polegającą na niewłaściwym uznaniu, że skarżąca nie jest stroną postępowania w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego na jej rzecz za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne w sytuacji, gdy zasiłek ten ma charakter osobisty i jest przyznawany osobie niepełnosprawnej, a nie jej opiekunowi, czy przedstawicielowi ustawowemu, a zatem jest ona stroną tego postępowania;

3) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, a także pominięcie faktu, iż reprezentuje ona również R. K. w niniejszym postępowaniu;

4) art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej, poprzez popełnienie uchybień proceduralnych przez organ prowadzący postępowanie oraz błędną interpretację przepisów dotyczących zasiłku pielęgnacyjnego.

Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pełnomocnictwa z dnia 20 grudnia 2020 r. udzielonego jej przez ojca – R. K. na okoliczność, że jej ojciec na skutek błędnego poinformowania przez Wojewodę Opolskiego, iż jest on stroną postępowania w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego na rzecz E. S. za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne, umocował skarżącą do działania w jego imieniu w tej sprawie. W uzasadnieniu skargi akcentowała, że sprawa ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą niepełnosprawną. Zasiłek pielęgnacyjny przyznawany jest bowiem nie "na osobę" niepełnosprawną, lecz samej osobie niepełnosprawnej, co wynika z treści art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zmiany w tym zakresie nie wprowadza natomiast art. 23 ust. 1 ustawy. Dodała nadto, iż wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony przez jej ojca albowiem w dacie złożenia wniosku (29 września 2005 r.), nie była jeszcze pełnoletnia, a zatem działał on w jej imieniu jako przedstawiciel ustawowy. Odwołując się do treści złożonego wniosku oraz art. 16 ustawy wywodziła, że zasiłek pielęgnacyjny (w odróżnieniu np. od zasiłku rodzinnego, dodatków i zapomóg), przysługuje uprawnionemu "na siebie samego", nie zaś "na innego członka rodziny". Dlatego stroną postępowania będzie osoba niepełnosprawna, a więc osoba, względem której wystąpiły okoliczności mogące uzasadniać przyznanie prawa do ww. zasiłku. Wskazała też, że pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r., nr [...] , Wojewoda Opolski poinformował GOPS w [...], że decyzja uchylająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania, tj. do R. K. W piśmie tym Wojewoda Opolski wskazał min., że adresatem decyzji będzie zawsze osoba legitymująca się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, Kolegium błędnie uznało, że nie przysługuje jej status strony w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie z ostrożności procesowej, odnosząc się do pełnomocnictwa udzielonego jej przez ojca R. K. w piśmie z dnia 18 grudnia 2020 r., podniosła, że art. 32 k.p.a. umożliwia stronie działanie przez pełnomocnika. Dlatego, w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego jest R. K., to winno zwrócić się do skarżącej o wskazanie w czyim imieniu działa oraz wezwać ją do uzupełnienia braku formalnego w postaci przedłożenia stosownego pełnomocnictwa, ewentualnie winno zwrócić się do R. K., aby ten podpisał odwołanie. Wywodziła też, że na gruncie ogólnych regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. Mimo tego, iż organ przyjął, że to R. K. jest stroną postępowania, to nie zastosował powyższej procedury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało jedynie pełnomocnika skarżącej do przedłożenia oryginału udzielonego mu przez skarżącą pełnomocnictwa, nie wskazując przy tym w żaden sposób, iż w jego ocenie, to nie skarżąca jest stroną postępowania albo też, że winna ona przedłożyć pełnomocnictwo do działania w imieniu R. K. Konkludując stwierdziła, że sposób procedowania przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie jest niezgodny z przepisami k.p.a., zaś sposób działania organu narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwowych, uniemożliwiając im obronę swych praw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd nie jest związany granicami skargi, jednak nie może wyjść poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza natomiast przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonym ostatecznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 zwanej dalej p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 maja 2021 r.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, odnotować należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez E. S. - czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Oznacza to, że kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 25 stycznia 2021 r., nr [...], uznającej że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony R. K. na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 października 2005 r. od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 października 2018 r. w łącznej kwocie 13.311,00 zł jest nienależnie pobranym zasiłkiem pielęgnacyjnym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi cyt. powyżej przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej nadal k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że przepis art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające, co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Wyjaśnić też trzeba, że omawiany przepis wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego - ma on najpierw zbadać dopuszczalność odwołania. Terminowość zaś jego wniesienia organ bada tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym względzie. Cytowany przepis art. 134 k.p.a. nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się natomiast przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13 - dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego kwestia legitymacji odwoławczej podlega wyjaśnieniu w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia spawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. Jednocześnie warto zaakcentować, że wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce wyłącznie, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty, jeżeli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla E. K., złożył w dniu 29 września 2005 r. R. K., działając jako przedstawiciel ustawowy niepełnoletniej E. K. (obecnie E. S.). W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia 11 października 2005 r., nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał E. S. jako osobie niepełnosprawnej powyżej 16 roku życia zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 września 2005 r. bezterminowo. Następnie, w związku z powzięciem informacji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego decyzją z dnia 16 października 2019 r., nr [...] , Wójt Gminy [...] uchylił ww. decyzję przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Kolejno Wojewoda Opolski wszczął z urzędu wobec R. K. postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 10 maja 200 r. oraz jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie i decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r., nr [...] , orzekł, iż zasiłek pielęgnacyjny wypłacony R. K. na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 października 2005 r., nr [...] za okres od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 października 2018 r. jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Dostrzec należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Ze stanu faktycznego wynika, że stroną przedmiotowego postępowania był R. K., który działał w 2005 r. jako przedstawiciel ustawowy niepełnoletniej córki E. S. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu. W przedmiotowej sprawie wypłata nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiła na rzecz R. K., zatem tylko on mógł skutecznie złożyć odwołanie od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 25 stycznia 2021 r. osobiście je podpisując. Natomiast E. S., jak słusznie akcentowało Kolegium, na żadnym etapie postępowania nie informowała organu o zamiarze reprezentowania swego ojca. Z akt sprawy także nie wynika, by działała w imieniu ojca. W tej sytuacji, rację ma Kolegium, że nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa osoby bliskiej do wniesienia odwołania. Z treści dołączonego do odwołania pełnomocnictwa wynika bezspornie, że to skarżąca upoważniła profesjonalnego pełnomocnika do prowadzenia sprawy dotyczącej odwołania od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 25 stycznia 2021 r. w sprawie [...]. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Legalności tego rozstrzygnięcia nie może podważać argumentacja zawarta w skardze.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że w sprawie nie budzi wątpliwości fakt błędnego pouczenia przez organ o możliwości złożenia odwołania, z którego to pouczenia skarżąca wywodzi swoje uprawnienie do zaskarżenia decyzji Wojewody Opolskiego. Jednak błędna informacja, co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych, w sytuacji gdy w ogóle nie przysługują one stronie, nie może kreować nowych dla strony postępowania uprawnień, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie - błędne pouczenie nie stwarza prawa do złożenia odwołania.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachodził oczywisty brak legitymacji odwoławczej pod stronie skarżącej i brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Wobec tego, prawidłowo organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił tę kwestię i trafnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

Z tego też względu, na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.