Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1242/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1 , art. 97 ust.1, art. 998 a ust. 1 i 1 a , art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa i 107 par. 3 Kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 a ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 98 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 152 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a.,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z par. 2 ust. 1 i 2 i par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. K.-R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. K.-R. i A. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydenta Miasta ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości [...] z tytułu jej podziału należną Miastu od M. K.- R. i A. R.

W wyniku uchylenia powyższej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] wymierzył M. K.- R. i A. R. opłatę adiacencką w wysokości [...].

W wyniku uchylenia powyższej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] wymierzył M. K.- R. i A. R. opłatę adiacencką w wysokości [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] ponownie uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Na zlecenie organu I instancji rzeczoznawca majątkowy E. S. sporządziła w dniu [...] nowy operat szacunkowy w sprawie.

W toku postępowania wyjaśniającego rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] odniósł się do zarzutów strony zawartych w piśmie z dnia [...] i podał, że w operacie nie uwzględnił aktualnego zainwestowania działek. Podał, że wartość nieruchomości przed i po podziale określana przez różnych rzeczoznawców majątkowych w różnym czasie zawsze będzie się różnić, ponieważ obliczeń dokonuje się na podstawie innej bazy danych, stąd wyniki końcowe nie będą takie same.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta ustalił M. K.- R. i A.R. opłatę adiacencką w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem podziału geodezyjnego działki nr [...] o powierzchni [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji H. R., pełnomocnik M. K.- R. i A. R. wniósł o całkowite zwolnienie z opłaty adiacenckiej gdyż w jego ocenie, jest to opłata niekonstytucyjna. Podał, iż w sprawie sporządzono już cztery operaty szacunkowe i niezrozumiałym jest, że w każdym z nich cena tej samej działki przed podziałem i po podziale jest inna. Podniesiono, iż operat szacunkowy nie zawiera dokładnych opisów działek przyjętych do porównania. Natomiast fotografia działki nr [...] załączona do operatu została wykonana w dniu [...] a działka jest oceniana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98 a ust. 1 i 1a, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, normującego przesłanki pobrania opłaty adiacenckiej. Następnie podało, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że podział działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nastąpił na wniosek właścicieli nieruchomości M. K.- R. i A.R. i zatwierdzony został decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z braku odwołania się strony stała się ostateczna. W wyniku podziału przeznaczonych zostało pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stwierdzono, że projektowany podział działki zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej nr X/80/2007 z dnia 26 kwietnia 2007r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 74, poz. 1189 z 2007r.).

Artykuł 98a ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Jak wynika z akt sprawy, Rada Miejska uchwałą nr XV/279/2000 z dnia 28 kwietnia 2000 r., zmienioną uchwałą nr XXIII/409/2001 z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 441) i uchwałą nr XXVII/491/2001 z dnia 28 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 963) ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego – w przypadku, gdy na skutek podziału powstaje obowiązek wypłaty przez Miasto odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi, które z mocy prawa przeszły na własność Miasta lub co do których wygasło prawo użytkowania wieczystego.

Zastosowana w sprawie stawka procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości odpowiada stawce przewidzianej w obowiązującej w dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowej, uchwale Rady Miejskiej. Spełniony też został warunek, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, albowiem decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem.

Podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. Po przytoczeniu treści przepisów art. 154 ust.1, art. 151 ust.1 i art. 156 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, iż wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy E. M. S. ustaliła w operacie szacunkowym z dnia [...], że wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem wynosiła [...], natomiast po podziale - kwotę [...]. Różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wynosi [...]. Od tej wartości została naliczona opłata adiacencką w kwocie [...] przy zastosowaniu stawki wzrostu wartości nieruchomości. Po przytoczeniu treści § 41 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz orzeczenia NSA z dnia 27 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 1558/04 organ wskazał, że w operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, zatem odpowiada on wymogom technicznym określonym w wymienionym rozporządzeniu.

Kolegium podkreśliło, że mimo iż skarżący podważał sporządzony w sprawie operat nie skorzystał, mimo składanych zapewnień w tej kwestii, z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Ponadto działka nr [...] została podzielona na wniosek strony. Podział ten przyczynił się do uatrakcyjnienia nieruchomości i łatwiejszego ich zbycia, zwłaszcza że obszar na którym położone są nieruchomości należy do peryferyjnej części miasta z dogodnym dojazdem. Opłata adiacencka stanowi dochód budżetu gminy i należy do kategorii dochodów własnych gminy. Możliwość jej ustalania stanowi istotne uprawnienie gminy. Gminy są zainteresowane maksymalizacją i efektywnością poboru dochodów z wszelkich możliwych źródeł, w szczególności wobec permanentnego braku środków i niskiego poziomu dochodów własnych. Brak ustalania takiej opłaty stanowiący de facto rezygnację z własnych dochodów może spotykać się natomiast z zarzutami instytucji kontrolujących budżet gminy.

Nadto Kolegium powołało się na w pełni podzielany przez siebie pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2007r., sygn. II SA/Łd 802/07, w którym Sąd orzekł, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2008r, sygn. akt I SA/Wa 1833/07, LEX nr 351279).

Skargę na decyzje Kolegium z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. K.- R. i A. R., działając przez pełnomocnika H.R., wnosząc o jej uchylenie w całości jak naruszającej jego interes prawny, ewentualnie o ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości [...] oraz o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie Konstytucyjności art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W skardze powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] oraz podkreślono, że niemożliwa jest weryfikacja ustaleń rzeczoznawcy zarówno co do podanych cen, które podano jako ceny jednostkowe jak i sprawdzenia matematycznego, gdyż nie podano nr działek przyjętych do porównania. Skarżący podkreślili, że sprzedając podzielone nieruchomości, ich cena nie została zakwestionowana ani przez notariusza -osobę zaufania publicznego ani przez urząd skarbowy, przy opłacaniu podatku PCC. Zarzucono, iż rzeczoznawca przyjął do porównania działki położone w najkorzystniejszej części miasta oraz że w ustalonym stanie fatycznym operatu występują błędy i przekłamania. Nadto niezrozumiałym jest dla skrzących, iż w postępowaniu w sprawie ustalania odszkodowania za wywłaszczenie działek nr [...] pod drogi publiczne, przyjęto cenę za [...]. Gmina i starostwo dla różnych celów nalicza przez różnych rzeczoznawców różne ceny.

Ustanowiony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżących adwokat K. C., w piśmie z dnia [...] podniósł zarzut naruszenia art. 98 a ust. 1 i ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2000 r., która na skutek zmiany przepisu art. 98 ust. 4 ustawy utraciła od dnia [...].

Postanowieniem z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 574/11 Sąd zawiesił postępowanie z uwagi, iż w sprawach o sygn. akt II, sygn. akt II, sygn. akt wniesiono skargi kasacyjne, a w sprawach tych występuje to samo zagadnienie prawne. Zawieszone postępowanie Sąd podjął postanowieniem z dnia 22 listopada 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Przechodząc do kontroli wydanych w sprawie decyzji wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, iż jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, iż zarzut naruszenia powyżej przytoczonego przepisu art. 98 a ust. 1 i 1a ustawy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o uchwałę podjętą na podstawie uchylonego przepisu art. 98 ust. 4 ustawy, jest bezzasadny. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został uchylony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2004 r., Nr 141, poz. 1492). Równocześnie jednak ustawodawca unormował pobór opłaty adiacenckiej przez gminy, dodając do ustawy - art. 98a. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt stwierdzający niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym od dnia nie oznacza jednak, że nastąpiła utrata mocy przepisów wykonawczych (uchwał rad gminy) wydanych na podstawie tego przepisu. Wyrok ten dotyczył bowiem tego, czy dopuszczalne jest ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej "po dokonaniu podziału nieruchomości". W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Zgodnie z art. 146 ust. 1a w związku z art. 98 a ust. 1 ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia ta, sporządzana w formie operatu szacunkowego, odpowiadać musi wymogom prawa przewidzianym w przepisach działu IV ustawy – Wycena nieruchomości Rozdziału 1 Określanie wartości nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)

Z powołanych powyżej przepisów wynika, że operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Jednak jak każdy dowód w sprawie, operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dlatego też organ prowadzący postępowanie, który nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, ma jednak obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Operat szacunkowy, poza danymi niezbędnymi dla oceny jego rzetelności, powinien jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 459/05; z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2013/06; z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 695/08, pub. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli operat szacunkowy budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, wówczas organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę, albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy. W postępowaniu administracyjnym nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeśli jest nim opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. Dopiero po dokonaniu przez organ administracji kontroli sporządzonej wyceny, która to weryfikacja musi być szczególnie wnikliwa, gdyż operat stanowi zasadniczą podstawę dla określenia wysokości opłaty adiacenckiej, wycena ta może być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy orzekające nie spełniły wyżej przedstawionych wymagań, ponieważ nie dokonały prawidłowej oceny sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego. Wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w ogóle nie ma żadnej analizy przedstawionego operatu szacunkowego. Natomiast organ odwoławczy mimo sporządzenia obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał jedynie że "w wykonanym operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia, wskazano i uzasadniono metodę wyceny, dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości" w zgodzie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przeważającą część uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, stanowi jednak przytoczenie przepisów prawa oraz fragmenty z orzecznictwa sądów administracyjnych. W ocenie Sądu, tak dokonana ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego narusza przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy i już tylko z tej przyczyny obie zaskarżone decyzje winny uchylone.

Wskazać należy, iż z lektury operatu szacunkowego wynikają nieprawidłowości, których z braku dogłębnej analizy, nie zauważyły organy orzekające w niniejszej sprawie, mimo, że strona podnosiła zastrzeżenia odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu, dotyczące identyfikacji nieruchomości przyjętych do porównania oraz wysokości ustalonej wartości rynkowej nieruchomości.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 ustawy). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 ustawy). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca dokonując wyceny działki nr[...] przed podziałem, a następnie działek od nr [...] po podziale, zastosował podejście porównawcze: metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).

Z § 4 cyt. rozporządzenia wynika, że przy wycenie nieruchomości, przy której stosuje się podejście porównawcze, tak jak w niniejszej sprawie, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami, którą rzeczoznawca posłużył się w niniejszym przypadku, oprócz cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz cen w transakcjach mających je za przedmiot, znane powinny być również warunki zawarcia transakcji. Z tego względu operat szacunkowy poza spełnianiem wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Analiza przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym bowiem wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa.

Rzeczoznawca spośród wskazanych ośmiu transakcji podobnych, przyjął do analizy trzy nieruchomości podobne przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o pow. od [...] podając cenę transakcyjną ich sprzedaży w roku[...]. Słusznie zauważył skarżący, że zabrakło podania przez rzeczoznawcę numeru wskazanych działek, co pozwoliłoby min. na kontrolę wyliczenia ceny finalnej. Ponadto do operatu załączono wyrys z mapy ewidencyjnej działek skarżącego ale zabrakło już podobnej mapki działek przyjętych do porównania, umożliwiających de facto porównanie ich chociażby pod względem kształtu czy położenia. W tych warunkach dobór nieruchomości przeznaczonych o porównania jest niejasny i niesprawdzalny. Za słuszny należy uznać zarzut pominięcia milczeniem przez rzeczoznawcę, informacji o warunkach sprzedaży nieruchomości podobnych w zakresie niemożliwości przyjęcia do porównania transakcji przetargowych. Wskazane uchybienia w zakresie wskazania cech konstytutywnych nieruchomości podobnych świadczą o nieprawidłowościach w zastosowaniu metody porównywania parami.

Dokonując analizy operatu szacunkowego E. S. oraz zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarżący słusznie mógł mieć wątpliwości co do poprawności dokonanej wyceny sprzedanych przez niego nieruchomości, gdyż w postępowaniu wyjaśniającym sporządzano aż cztery operaty i w każdym z operatów wzrost wartości nieruchomości był inny, a różnica w cenie nieruchomości przed podziałem osiągała rozpiętość od [...] , a po podziale od [...].

W skardze jak i w odwołaniu podniesiono, iż organ nie wziął pod uwagę jako jednego z dowodów w sprawie rzeczywistej ceny działek nr [...] sprzedanych po podziale, wynikających z przedłożonych przez niego kopii aktów notarialnych. Jak wskazano wyżej operat szacunkowy jest jedynym dowodem wzrostu wartości nieruchomości. Jednakże wątpliwości co do poprawności wskazanego dowodu może budzić fakt, iż ustalona w operacie szacunkowym E. S. wartość nieruchomości po podziale wynosi [...] wyższa od realnej ceny uzyskanej za tychże działek. O ile podnoszona przez skarżącego okoliczność, że cena ustalona za sprzedaż działek nie została podważona przez notariusza, nie może być skuteczna, gdyż notariusz nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania sprawdzającego w tym zakresie, to należy zauważyć, że organ podatkowy nie zakwestionował wartości działek, weryfikując odprowadzony podatek od zawartej umowy sprzedaży. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (Dz. U z 2010r. nr 101 poz.649 ze zm.) podstawę opodatkowania stanowi przy umowie sprzedaży –wartość rynkowa rzeczy lub prawa majątkowego. Wartość rynkową czynności cywilnoprawnej określa się na podstawie przeciętnych cen stosowanych w obrocie rzeczami tego samego rodzaju i gatunku, z uwzględnieniem ich miejsca położenia, stanu i stopnia zużycia, oraz w obrocie prawami majątkowymi tego samego rodzaju, z dnia dokonania tej czynności, bez odliczania długów i ciężarów. Jeżeli wartość przedmiotu sprzedaży podana przez podatnika nie odpowiada w ocenie organu podatkowego wartości rynkowej, organ wzywa podatnika do jej określenia a w przypadku nieskuteczności wezwania powołuje biegłego do dokonania wyceny (ust. 2,3,4 art. 6 w. w. ustawy). W niniejszej sprawie cena ustalona w aktach notarialnych nie została zakwestionowana przez organy podatkowe, a zatem uznano, że cena w nich podana odpowiada wartości rynkowej sprzedanych nieruchomości.

Postępowanie podatkowe i postępowanie administracyjne w sprawie wymiaru opłaty adiacenckiej to dwa odrębne postępowania, które mają swe oparcie w różnych podstawach prawnych i inne są przesłanki wymiarowe pobieranej przez państwo opłaty. Nie do pogodzenia jednak z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest fakt, iż będąca podstawą wyceny wymienionych opłat wartość rynkowa " " nieruchomości ustalona przez jeden organ administracji publicznej – Prezydenta Miasta rażąco (o wyższa) odbiega od wartości przyjętej przez inny organ administracji publicznej – organ podatkowy. Wskazana okoliczność oraz to że podstawą wymiaru był kolejny czwarty operat, wymagały od organu szczególnie wnikliwej kontroli w zakresie poprawności jego sporządzenia.

Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił wątpliwości skarżącego co do braku zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnieść należy, iż to wątpliwości Sądu a nie skarżącego mogą uzasadniać ewentualne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, LEX nr 236849).

Należy wyjaśnić, że Trybunał Konstytucyjny, badał już między innymi zgodność zasad naliczania opłaty adiacenckiej z Konstytucją. W omawianym już na wstępie wyroku o sygn. akt SK Trybunał Konstytucyjny zakwestionował uprzednio obowiązujące przepisy (art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w takiej części w jakiej możliwe było naliczanie opłaty w sytuacji, gdy w dniu podziału nie obowiązywała uchwała określająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. W takim przypadku osoba dokonująca podziału nie mogła ocenić wszelkich ekonomicznych skutków swojego działania, gdyż uchwała określająca stawkę procentową była podejmowana już po podziale. Innych elementów naliczania opłaty adiacenckiej, w tym istoty jej pobierania, Trybunał nie zakwestionował.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż w toku postępowania o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości pod drogi publiczne organ przyjął cenę [...] wskazać należy, że ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała jedynie zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja o wymierzeniu opłaty adiacenckiej.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze. zm), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane będą uwzględnić upływ trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ciągu którego może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Początek biegu tego terminu następuje w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. (I OPS 5/09, LEX nr 558259) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów przesądził, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że nastąpił już upływ trzyletniego terminu od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a w konsekwencji zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej co uzasadnia jego umorzenie.

Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżących kwoty [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości [...] oraz kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego obejmującego wynagrodzenie adwokata w wysokości [...], określone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.), oraz opłatę od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.