Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2235/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 94, art. 86, .
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Powiatu O. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu O. wydaną na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.).

Rada Powiatu w O. uchwaliła, co następuje:

§ 1.1. Określa się, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu O.:

1) w dni powszednie, z wyjątkiem sobót, w godzinach 8.00 - 19.00;

2) w soboty w godzinach 8.00 - 13.00.

2. Wykaz aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu O., pracujących w innym niż określony w ust. 1 rozkładzie godzin, określa załącznik do niniejszej uchwały.

3. Określa się apteki ogólnodostępne na terenie Powiatu O. pracujące w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy:

1) P. S.A., O., ul. M.;

2) "F." Sp. z o.o., O., ul. A.

4. Apteki, o których mowa w ust. 3 pełnią dyżury przemiennie, co drugi miesiąc kalendarzowy w roku, poczynając od miesiąca następującego po miesiącu, w którym wejdzie w życie niniejsza uchwała, według wskazanej kolejności.

§ 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M..

W załączniku do tejże uchwały sporządzonym w formie tabeli w punkcie 1 wskazano P. S.A., w rubryce: godziny pracy od pon. – pt. – 8.00 – 21.00, w rubryce: godziny pracy w soboty 8.00 – 21.00, w rubryce godziny pracy w niedziele – czynna w okresie dyżuru.

W punkcie 3 wskazano – F. Spółka z o.o., w rubryce: godziny pracy od pon. – pt. 8.00 – 20, w rubryce: godziny pracy w soboty 8.00 – 20, w rubryce: godziny pracy w niedziele – czynna w okresie dyżuru.

W uzasadnieniu Uchwały Rada Powiatu w O. (dalej organ, Rada) powołując się na art. 94 ustawy z 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne wskazała, że podstawową funkcją aptek ogólnodostępnych jest zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze zgodnie z istniejącym zapotrzebowaniem.

Ustalony rozkład godzin pracy aptek dostosowano do bieżących, codziennych potrzeb miejscowej ludności, biorąc pod uwagę liczbę ludności, ilość placówek aptecznych i ich usytuowanie w terenie.

Organ podnosił, że kryterium, które miało znaczący wpływ na określenie rozkładu pracy aptek na terenie Powiatu O. był wskazany przez poszczególne Apteki ich czas pracy. Zdaniem Rady można przyjąć, że wyznaczone przez Apteki godziny pracy odpowiadają rzeczywistemu zapotrzebowaniu na tego typu usługi na określonym terenie.

Rada Powiatu zaznaczyła, że nie ma kompetencji do wprowadzenia zakazu otwarcia apteki w godzinach poza wyznaczonym harmonogramem a ustalenie godzin pracy aptek nie ma na celu ograniczenia ich działalności.

Rada Powiatu wyznaczyła dwie apteki pracujące w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy: P. S.A. przy ul. M. w O. oraz "F." Sp. z o.o. przy ul. A. w O.

Wskazała, że apteki pełnią dyżury przemiennie, co drugi miesiąc kalendarzowy w roku, poczynając od miesiąca następującego po miesiącu, w którym wejdzie w życie niniejsza uchwała, według wskazanej kolejności.

Organ podnosił, że wskazane apteki znajdują się najbliżej [...] ZOZ w O., gdzie udzielane są świadczenia zdrowotne w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Znaczący wpływ na wybór tych aptek ma też utrwalony w świadomości mieszkańców Powiatu O. stały dyżur apteki przy ul. M. w O. we wskazanym wyżej czasie.

Druga ze wskazanych aptek funkcjonuje w O. od niedawna. Szybko jednak zdobyła zaufanie klientów. Usytuowanie w centrum miasta ułatwia jej szybkie zlokalizowanie, co jest szczególnie istotne zwłaszcza dla klientów spoza O.

P. S.A. wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Powiatu nr [...].

Uchwała nr [...]z dnia [...] września 2011 r. Rada Powiatu w O. na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym uznała za bezzasadne wezwanie wniesione przez P. S.A. w W.

W uzasadnieniu uchwały organ powołując art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził, że posiada upoważnienie i swobodę w zakresie regulacji dotyczącej organizacji dyżurów aptek na terenie Powiatu O. Jedynym ustawowym wymogiem do spełnienia przed wydaniem uchwały jest zasięgnięcie opinii (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Wszystkie wymogi wymienione w przepisie art. 94 ust. 2 ustawy Prawo Farmaceutyczne, zostały spełnione.

Organ podnosił, iż ustalony rozkład godzin pracy aptek dostosowano do bieżących, codziennych potrzeb miejscowej ludności, biorąc pod uwagę jej liczbę, ilość placówek aptecznych oraz ich i usytuowanie w terenie. Podkreślał fakt, że każda apteka jako placówka ochrony zdrowia ma za zadanie pełnienie dyżurów nocnych, a do zadań kierownika apteki należy zorganizowanie pracy tak, żeby placówka mogła ten obowiązek realizować.

Rada Powiatu wskazała, że przy wyborze apteki kierowała się usytuowaniem apteki blisko [...] ZOZ, utrwalonym w świadomości mieszkańców stałym dyżurem apteki oraz zaufaniem klientów.

Organ podniósł też, że konsultacje z przedstawicielami O. aptek, które zgodnie z obowiązującym prawem nie musiały być przeprowadzone, odbyły się w dniu 4 lutego 2011 r., apteka P. S.A. w O. otrzymała zaproszenie i jej przedstawiciel uczestniczył w tym spotkaniu.

Dodatkowo Wicestarosta zorganizował spotkanie z przedstawicielami P. S.A. w O. w dniu 23 lutego 2011 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu O. wniosło P. S.A. żądając:

1. stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu O., w zakresie § 1 ust. 3 pkt 1, ust. 4 uchwały oraz w zakresie pkt 1 załącznika do uchwał tj. w zakresie, w jakim uchwała nakłada na skarżącą Spółkę obowiązek pracy należącej do niej apteki ogólnodostępnej w porze nocnej, niedziele, święta i w inne dni wolne od pracy;

2. zasądzenia na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne poprzez nieuwzględnienie przesłanki dostosowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych do potrzeb ludności i podjęcie uchwały przez Radę Powiatu bez rozważenia tej i przesłanki;

2. naruszenie normy kompetencyjnej wyrażonej w przepisie art. 94 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku pracy w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy bez wskazania rozkładu godzin, w których powyższa praca ma być świadczona oraz poprzez wprowadzenie pojęcia "dyżuru" bez bliższego jego określenia czym jednocześnie naruszono normy określone w art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

3. naruszenie zasad prawidłowej legislacji poprzez określenie rozkładu godzin pracy i dyżurów aptek w sposób nie pozwalający na zastosowanie się do przedmiotowej uchwały;

4. naruszenie przepisów art. 6 ust. 1, art. 9, art. 12 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności i gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie uzasadnionych interesów skarżącego, czym jednocześnie naruszono normy konstytucyjne określone w art. 20, art. 31, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozbudowując przytoczone wyżej zarzuty skarżąca wywodziła m.in., że celem przewidzianej przez ustawodawcę procedury konsultacyjnej było stworzenie ram prawnych postępowania mającego na celu wypracowanie swoistego kompromisu i w ten sposób pogodzenie pozostających ze sobą w sprzeczności interesów: z jednej strony interesu powiatu, którego ustawowym zadaniem jest promocja i ochrona zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, tekst, jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1596 z późn. zm.) a z drugiej interesu poszczególnych przedsiębiorców prowadzących apteki ogólnodostępne na obszarze powiatu utożsamianym z osiągnięciem pozytywnego wyniku ekonomicznego prowadzonej działalności gospodarczej oraz unikanie nadmiernych kosztów. Określony przez ustawodawcę obowiązek zasięgnięcia opinii wskazanych w ustawie podmiotów, nie może tym samym ograniczać się tylko i wyłącznie do formalnego przeprowadzenia konsultacji. Zdaniem skarżącej, taka interpretacja normy art. 94 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne pozostając w sprzeczności z intencją ustawodawcy narusza także normę wyrażoną w art. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przewidującą obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z organizacjami przedsiębiorców oraz samorządami zawodowymi i gospodarczymi.

Skarżąca podnosiła, że w niniejszej sprawie, pomimo faktu formalnego przeprowadzenia konsultacji w dniu 23 lutego 2011 r. stanowisko przedstawione przez P. SA. zostało całkowicie pominięte. Podczas konsultacji podniesiono, iż zasadnym z punktu widzenia zasad równego traktowania oraz usprawiedliwionym byłoby przyjęcie rozwiązania, w myśl którego, wszystkie działające na terenie powiatu O. apteki pełniłyby według określonego harmonogramu dyżury nocne i świąteczne.

Skarżąca przyznawała, że poza sporem pozostaje, iż nie sposób zbadać zapotrzebowania na usługi nocne czy świąteczne, skoro nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu człowieka.

Istotne jest zatem takie rozłożenie obowiązku pełnienia przez apteki ogólnodostępne dyżurów nocnych i świątecznych, by przede wszystkim lokalna społeczność powiatu i gmin miała stworzone możliwości, jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje normalny, powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Temu założeniu, zdaniem skarżącej, w najpełniejszym stopniu odpowiada równomierne rozłożenie ciężaru pracy w porze nocnej, w niedziele, w święta i inne dni wolne od pracy na wszystkie działające na określonym obszarze apteki ogólnodostępne. Przyjęte natomiast w zaskarżonej uchwale rozwiązanie, wskazujące jedynie dwie, spośród wszystkich funkcjonujących na obszarze powiatu O., należy uznać za sprzeczne z treścią normy kompetencyjnej wskazanej w art. 94 ust. i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

W konsekwencji, w ocenie skarżącej, treść zaskarżonej uchwały nie uwzględnia kryterium, którym winien kierować się organ administracji publicznej przy wydawaniu na podstawie delegacji ustawowej uchwały w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

Skarżąca zarzucała też, że organ posłużył się nieprecyzyjnym pojęciem "pełnienia dyżurów przemiennie, co drugi miesiąc kalendarzowy w roku, poczynając od miesiąca następującego po miesiącu, w którym wejdzie w życie niniejsza uchwała, według wskazanej kolejności". W tym zakresie podkreślała, że treść zaskarżonej uchwały nie wskazuje kolejności, według której podmioty wskazane w § 1 ust. 3 uchwały miałyby pełnić dyżury. Za "wskazanie kolejności" nie sposób, zdaniem skarżącej, uznać jedynie wyliczenia podmiotów zobowiązanych do pracy w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, zawartego w § 1 ust. 3 uchwały. Enumeratywne wskazanie aptek, na które nałożone zostały dodatkowe obowiązki, wobec braku wyraźnego postanowienia uchwały przewidującego, że wyliczenie podmiotów należy także uważać za wskazanie kolejności, według której pełnią one dyżury, nie może być utożsamiane z jednoczesnym wskazaniem kolejności pełnienia dyżurów, o którym mowa w § 1 ust. 4. Tym samym uchwała we wskazanym powyżej zakresie nie nadaje się, w ocenie skarżącej, do zastosowania, i jako taka winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skarżąca podnosiła ponadto, że postanowienie § 1 ust. 4, jak również załącznik do uchwały, posługuje się określeniem "pełnienia dyżurów" nie precyzując jednocześnie samego pojęcia dyżuru, jak również nie wskazując do czego owo pojęcie się odnosi, tzn. czy dotyczy ono pory nocnej, niedziel, świąt i innych dni wolnych od pracy, czy też odnosi się do dyżurów rozumianych jako okres wykraczający poza wskazane w § 1 ust. 1 uchwały godziny pracy aptek ogólnodostępnych. Nie sposób także uznać, aby poprzez zawarte w § 1 ust. 4 uchwały odesłanie do ust. 3, dyżury odnosiły się do pory nocnej, niedziel, świąt i innych dni wolnych od pracy.

Odesłanie zawarte w § 1 ust. 4 ma bowiem jedynie na celu bliższe określenie aptek, które zgodnie z uchwałą są zobowiązane do pełnienia dyżurów. Wobec powyższego, z postanowień uchwały w żadnym wypadku nie wynika, by dyżury, o których mowa w ust. 4 § 1 uchwały w jakikolwiek sposób były powiązane z obowiązkiem pracy w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy lub obowiązkiem pracy w godzinach wykraczających poza rozkład wskazany w § 1 ust. 1 uchwały. W konsekwencji, wobec braku normatywnego określenia pojęcia "dyżurów", nie ma możliwości zastosowania się do uchwały, której treść nie jest jednoznaczna i wymaga wykraczającej poza ramy uchwały interpretacji.

Skarżąca wywodziła też, że brak jest wskazania godzin pracy aptek w porze nocnej, niedziele i święta i inne dni wolne od pracy, które to wskazanie zdaniem skarżącej wymagane jest w art. 94 Prawa farmaceutycznego.

Wobec powyższego, uchwała Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2011 r., nie określając rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych we wskazanym powyżej czasie, nie spełnia wymagań ustawowych, powodując tym samym nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie zobowiązującym skarżącą Spółkę do świadczenia usług przez należącą do niej aptekę w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Stwierdzenie to pozostaje aktualne, także w przypadku uznania przez tut. Sąd, że dyżury, o których mowa w ust. 4 § 1 odnoszą się właśnie do obowiązku pracy przez apteki w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy.

Tym samym, w ocenie skarżącej, przedmiotowa uchwała uchybia w powyższym zakresie zasadom techniki legislacyjnej, zgodnie z którymi prawo - szczególnie nakładające obowiązki - nie może nasuwać wątpliwości interpretacyjnych.

W konsekwencji poprzez niewypełnienie przez Radę Powiatu O. ustawowej kompetencji zawartej w powyższym przepisie, zasadne jest uznanie przedmiotowej uchwały za wydaną z naruszeniem prawa. Każdorazowe niezrealizowanie kompetencji do podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powinno być bowiem traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Skarżąca wskazywała, że akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, stanowiący - zgodnie z przepisem art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - źródło powszechnie obowiązującego prawa, winien regulować zawartą w nim materię w sposób generalny i abstrakcyjny, tj. być skierowany do nieoznaczonej grupy podmiotów. Niniejsza uchwała nie odpowiada temu podstawowemu wymaganiu. W sposób bezpośredni nakłada ona na indywidualny podmiot skonkretyzowany obowiązek określonego działania, co z kolei charakteryzuje akt administracyjny, jakim jest indywidualna decyzja administracyjna. Podkreślenia w tym zakresie także wymaga, że na podstawie przepisu art. 94 ustawy – Prawo farmaceutyczne, Rada Powiatu jest uprawniona i zobowiązana jedynie do określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, nie ma natomiast - na tej podstawie - jakiejkolwiek kompetencji do nałożenia konkretnego obowiązku na określony podmiot. Określenie rozkładu godzin pracy aptek na danym obszarze nie może być zatem realizowane poprzez zobowiązanie poszczególnych aptek do świadczenia usług w określonym czasie. Uchwała rady powiatu - jako akt prawa miejscowego nie może, zdaniem skarżącej, nakazać konkretnej aptece konkretnego czasu pracy w konkretnych dniach czy godzin otwarcia apteki. Uchwała rady powiatu w O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nakładając na określone podmioty (wskazane w § 1 ust. 3 uchwały) obowiązki (o nieprecyzyjnej nota bene treści), przybiera tym samym postać aktu o charakterze quasi - decyzji administracyjnej. Powyższe pozostaje natomiast w oczywistej sprzeczności z zakresem i treścią normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 94 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Ostatecznie skarżąca podnosiła, że niedochowanie przez organ warunków postępowania określonych w art. 94 Prawa farmaceutycznego przez pominięcie uzasadnionych interesów P. S.A. stanowi jednocześnie naruszenie art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Skarżąca wywodziła też, że stosownie do postanowień art. 2, 20, 31 ust. 2 Konstytucji - zobowiązana była nie tylko umożliwić właścicielom aptek wypowiedzenie się co do proponowanego rozkładu godzin pracy aptek ale również była zobowiązana zapoznać się z faktycznymi możliwościami właścicieli co do realizacji przedmiotowej uchwały. Naruszenie prawa w tym zakresie wiąże się bezpośrednio z naruszeniem postanowień Konstytucji RP odnoszących się do praw i wolności osobistych, socjalnych i ekonomicznych, polegającym na zastosowaniu nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego - w stosunku do jego uciążliwości dla właścicieli aptek oraz do chronionej wartości nadrzędnej, którą jest umożliwienie dostępu do leków i materiałów medycznych - sposobu zapewnienia dostępności do leków i materiałów medycznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu O. wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonego aktu pod względem jego celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Podstawą rozpoznania niniejszej skargi przez sąd administracyjny jest art. 87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 01.142.1592 ze zm.), zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Fakt wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz bezskuteczności tego wezwania jest w sprawie bezsporny. Oczywistym jest także interes prawny strony skarżącej, która prowadzi aptekę ogólnodostępną i uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczą jej w sposób bezpośredni. Wniesienie skargi spowodowało zatem przeprowadzenie merytorycznej kontroli sądowej zaskarżonego aktu.

Art. 94 ustawy prawo farmaceutyczne stanowi, że:

1. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

2. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

3. Minister właściwy do spraw zdrowia po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Aptekarskiej określa, w drodze rozporządzenia:

1) maksymalną wysokość dopłat, które są pobierane przez aptekę za ekspedycję w porze nocnej, uwzględniając potrzebę wydania leku;

2) grupę produktów leczniczych, za wydawanie których w porze nocnej nie pobiera się opłaty, biorąc pod uwagę konieczność udzielenia pomocy ratującej życie lub zdrowie.

Upoważniając radę powiatu do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustawodawca przypisał temu rozkładowi nie jeden, a dwa podstawowe cele. Pierwszy z nich dotyczy zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki w normalnych codziennych warunkach. Drugi zaś został określony jako konieczność zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W pierwszym wypadku kryterium rzeczywistych potrzeb ludności znajduje pełne uzasadnienie. Ustawodawca wskazał jednak również, że rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek, trzeba zatem mieć na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Nie znajduje zatem do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "zainteresowania ludności".

Należy również pamiętać, że rolą aptek jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 u.p.f. Nie ogranicza się ona bynajmniej do wydawania leków na receptę. Dyżury nocne i świąteczne aptek należy traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach, nie powinno się pomijać także szczególnego unormowania zawartego w art. 96 ust. 2 u.p.f., według którego w przypadku nagłego zagrożenia zdrowia lub życia farmaceuta może wydać bez recepty lekarskiej produkt leczniczy zastrzeżony do wydawania na receptę w najmniejszym terapeutycznym opakowaniu, z wyłączeniem środków odurzających, substancji psychotropowych i prekursorów grupy l-R.

Zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), jest obowiązkiem każdego powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Z obowiązku tego nie mogą również zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej pracowników. Warto bowiem pamiętać, że odpowiednia organizacja pracy w aptece, w tym zatrudnienie takiej liczby osób, która umożliwia świadczenie usług farmaceutycznych poprzez zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze zgodnie z istniejącym zapotrzebowaniem, jest - w myśl art. 88 ust. 5 u.p.f. - obowiązkiem kierownika apteki (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2006 r., III SA/Wr 185/06, OwSS 2007, nr 1, poz. 13).

W literaturze wskazuje się ponadto, że "zarząd powiatu (obecnie rada powiatu) nie ma kompetencji do wprowadzenia zakazu otwarcia apteki w godzinach poza wyznaczonym harmonogramem. [...] fakt ustalenia godzin pracy aptek przez zarząd powiatu w żadnym stopniu nie ma na celu ograniczenia ich działalności. Jeżeli prowadzący aptekę jest w stanie zapewnić odpowiednią kadrę, nie ma przeszkód, aby apteka była czynna 24 godziny na dobę" (I. Klisowska, Godziny pracy apteki, Serwis Prawo i Zdrowie nr 54964). Podkreśla się również, że z przepisów nie wynika możliwość nakazania przez radę powiatu konkretnej aptece konkretnego czasu pracy. Dają one jedynie możliwość ustalania ramowego i ogólnego czasu pracy tak, by mieszkańcy bez przeszkód mogli zaspokoić swoje faktyczne potrzeby z zakresu usług farmaceutycznych (M. Krekora, E. Trapie, M. Świerczyński, Prawo farmaceutyczne , Warszawa 2008, s. 371).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Uchwała Rady Powiatu O. znajduje oparcie w art. 94 prawa farmaceutycznego, została podjęta po zasięgnięciu opinii organów wymienionych w ustępie 2 powołanego artykułu.

Skarżąca nie kwestionuje rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych i dostosowania ich do potrzeb ludności z danego terenu. Podważa natomiast zasadność określenia aptek pracujących w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej w pierwszej kolejności wskazać należy, że regulacja art. 94 prawa farmaceutycznego ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego przez zapewnienie dostępności leków. Ten interes publiczny ma w ocenie Sądu bezwzględny prymat nad indywidualnym (ekonomicznym) interesem podmiotu prowadzącego aptekę i nie może być mu przeciwstawiony.

Ustawodawca nie uzależnił wykonywania przez aptekę ogólnodostępną realizacji zadań określonych w art. 86 ust. 2 prawa farmaceutycznego, od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana placówka funkcjonuje. Praca w godzinach nocnych i w dniach wolnych od pracy jest wpisana w ustawowe zadania każdej apteki.

Przewidziany w ustępie 2 art. 94 u.p.f. wymóg zasięgnięcia opinii organów samorządu terytorialnego i samorządu aptekarskiego nie nadaje mocy wiążącej opiniom tych organów. Stanowią one jedynie głos doradczy.

W przedmiotowej sprawie Rada Powiatu O. wskazując apteki pracujące w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy przedstawiła kryteria, którymi kierowała się dokonując wyboru określonych aptek. Organ podnosił, że wskazane apteki znajdują się najbliżej [...] ZOZ w O., gdzie udzielane są świadczenia zdrowotne w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Znaczący wpływ na wybór aptek miał też utrwalony w świadomości mieszkańców stały dyżur apteki przy ul. M. oraz lokalizacja w centrum miasta drugiej ze wskazanych aptek.

W ocenie Sądu przyjęte przez organ kryteria są obiektywne, mają na celu optymalne dostosowanie dyżurów aptek do potrzeb ludności i jako takim nie można przypisać im cech dowolności. Skarżąca zarzucała też przedmiotowej uchwale brak sprecyzowania pojęcia "dyżuru" przez co w ocenie skarżącej uchybiono podstawowym zasadom techniki legislacyjnej.

Sąd nie podziela tego zarzutu. Pojęcie "dyżuru" należy do powszechnie rozumianych, utrwalonych pojęć języka potocznego odnoszących się do pracy (w tym świadczenia usług) poza normalnymi godzinami pracy również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Nie każde pojęcie użyte w akcie normatywnym wymaga zdefiniowania. W przedmiotowej uchwale w § 1 ust. 3 określono apteki pracujące w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Praca ta oznacza świadczenie usług poza normalnym rozkładem godzin pracy również w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

W § 1 ust. 4 organ posłużył się pojęciem dyżuru odnosząc go bezpośrednio do aptek określonych w ustępie 3.

Organ wskazał, że apteki, o których mowa w ust. 3 pełnią dyżury przemiennie, co drugi miesiąc kalendarzowy w roku, poczynając od miesiąca następującego po miesiącu, w którym wejdzie w życie niniejsza uchwała, według wskazanej kolejności.

Zdaniem Sądu przytoczony zapis jest jasny, kompletny i wbrew zarzutom skargi nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wyliczenie aptek zawarte w ustępie 3, w którym umieszczono je w kolejnych punktach [1), 2)] należy uznać za wskazanie kolejności, według której pełnią one dyżury, do czego bezpośrednio odsyłają ostatnie słowa ustępu 4.

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie organ nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ostatecznie zatem za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art.94 prawa farmaceutycznego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w skardze norm konstytucyjnych, ani naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.