Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 29/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32-35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "E" Spółki z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 28 października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "E" Spółki z o. o. z siedzibą w W. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na wniosek A. spółki z o.o. z siedzibą w W. wszczęte zostało postępowanie administracyjne dla inwestycji o nazwie - rozbudowa stacji bazowej polegająca na: budowie wieży [...] , montażu anten, ustawieniu kontenera technicznego firmy A. wykonaniu wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz wykonaniu ogrodzenia działki dla obiektu [...] po dokonaniu rozbiórki istniejącej wieży, kontenera i ogrodzenia ze względu na zły stan techniczny na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. (kat. obiektu VIII).

Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w piśmie z dnia 19 maja 2015 r. J.U. i C.K. oświadczyły, że nie wyrażają zgody na inwestycję, bez podania przyczyny. J.K. podniósł natomiast, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania miasta N. ponieważ dla nieruchomości, na której zlokalizowane jest planowane przedsięwzięcie, przewidziano utrzymanie dotychczasowej stacji przekaźnikowej, ewentualnie jej rozbudowę lub modernizację, a zarówno z wniosku o pozwolenie na budowę, jak i decyzji Prezydenta Miasta z 3 kwietnia 2015 r. udzielającej inwestorowi zgody na rozbiórkę istniejącej wieży kratowej, kontenera murowanego i ogrodzenia wraz z fundamentami, wynika, że zamiarem inwestora jest w istocie wybudowanie nowej wieży oraz nowego kontenera, co wiązać się będzie również ze zmianą posadowienia tych budowli w stosunku do obecnie istniejących.

Decyzją nr [...] znak [...] z dnia 18 czerwca 2015 r., Prezydent N. na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę ww. stacji bazowej.

W uzasadnieniu wskazał, że działka położona jest częściowo w terenach urządzeń obsługi telekomunikacyjnej z utrzymaniem istniejącej stacji przekaźnikowej, z możliwością modernizacji i rozbudowy zgodnie z przepisami szczególnymi, częściowo w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej. Organ wskazał, że pierwotnie inwestor wystąpił zgodnie z planem o wzmocnienie wieży stalowej, nie uzyskawszy jednak żądanej pozytywnej ekspertyzy o stanie technicznym istniejącej wieży i możliwości jej wzmacniania, wystąpił o wydanie pozwolenia na rozbiórkę istniejącej wieży, które zostało udzielone decyzją z dnia 3 kwietnia 2015 r., Nr [...] , znak: [...] . Tym samym charakter projektowanej inwestycji został zmieniony z rozbudowy na odbudowę. Organ zauważył jednak, że projektowana wieża jest dwa razy wyższa od istniejącej – nie można zatem, jego zdaniem, mówić o odbudowie, a o budowie nowej wieży z nowym zapleczem, na co miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyraża zgody. Prezydent N. wskazał również, że modernizacja oraz rozbudowa, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, dotyczą obiektu budowlanego, a nie zespołu obiektów, jakim jest stacja jako całość. Organ podniósł ponadto, że postanowieniem z dnia 27 maja 2015 r. inwestora wezwano do uzupełnienia braków formalnych i pomimo, iż pismo o ich uzupełnieniu zostało złożone w terminie, to organ stwierdził, że:

- dokumentacja projektowa nie została poprawnie sporządzona (brak sporządzenia zawartości przedłożonych tomów dokumentacji – opisano jako cztery odrębne dokumentacje, nie zaś egzemplarze tej samej dokumentacji), nie parafowano wszystkich dokonanych wklejek, nie przedłożono oryginalnych warunków przyłączenia energii elektrycznej (za zgodność stwierdził projektant, a nie zakład energetyczny, ponadto warunki zasilania w energię elektryczną są nieaktualne);

- zdaniem projektantów, 60-metrowa wieża projektowana przy samej granicy nieruchomości nie oddziałuje na działkę sąsiednią, co budzi wątpliwość organu;

- argumentacja inwestora o zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została uznana za nieprzekonującą.

W odwołaniu od ww. decyzji Prezydenta Miasta N. do Wojewody A. – spółka z o.o. w W. zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy;

- art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a nadto brak należytego uzasadnienia przesłanek, którymi organ kierował się, rozstrzygając sprawę, a w konsekwencji - naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w rezultacie dowolnego ustalenia, iż zamierzenie inwestycyjne stanowiące przedmiot niniejszego postępowania jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi;

- art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usługi i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, a w konsekwencji błędną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkującą wydaniem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na tej podstawie odwołująca spółka wniosła o zmianę decyzji w całości poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na ww. rozbudowę stacji po dokonaniu rozbiórki istniejącej wieży, kontenera i ogrodzenia ze względu na zły stan techniczny na działce nr [...] w obr. [...] w N. , lub jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponadto odwołująca, choć w uzasadnieniu sprzeciwiła się zarzutom organu co do braków formalnych w dokumentacji (wykazując brak obowiązku sporządzenia spisu treści, oraz wskazując, że sposób oznaczenia dokumentacji oraz brak podpisów projektanta przy wklejkach są prawnie irrelewantne) wniosła o wskazanie terminu celem uzupełnienia materiałów do akt sprawy, jednocześnie przedkładając poświadczony notarialnie odpis aktualnych warunków przyłączenia energii elektrycznej.

Odnosząc się do zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pełnomocnik spółki wskazał, że zawiera on postanowienia dotyczące "stacji przekaźnikowej", a nie "wieży". Podkreślił, iż skoro plan miejscowy zawiera postanowienia szczegółowe dotyczące utrzymania istniejącej stacji przekaźnikowej, a w momencie uchwalania miejscowego planu stacja przekaźnikowa obiekt telekomunikacyjny zlokalizowany na tym terenie składał się z szeregu obiektów budowlanych i urządzeń, które to obiekty i urządzenia w planie miejscowym zostały łącznie określone jako stacja przekaźnikowa, to niczym nieuzasadnione jest twierdzenie organu ograniczające pojęcie stacji przekaźnikowej wyłącznie do wieży zlokalizowanej na nieruchomości. Nie zgodził się z argumentacją organu, powołując się zarówno na definicję słownikową "wieży" i "stacji przekaźnikowej", jak i na fakt, że jego zdaniem, słowniczek zawarty w ustawie Prawo budowlane nie może być stosowany przy wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał również, że przy dokonywaniu interpretacji planu, organ pominął regulacje szczególne wynikające z ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym w szczególności wynikające z art. 46 ust. 1 tej ustawy. Ponadto uznał twierdzenie organu o sprzeczności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi za dowolne, gdyż jego zdaniem organ nie wskazał ani w jaki sposób sprzeczność ta została ustalona, ani z którymi przepisami techniczno-budowlanymi projekt jest niezgodny. Wskazał, że wątpliwość organu (dotycząca wysokości projektowanej wieży) nie została poparta żadnym wskazaniem wynikającym z przepisu techniczno-budowlanego, a zatem pozbawiona jest doniosłości prawnej. W swojej argumentacji odwołująca spółka powołała się na wyrok WSA w Łodzi (II SA/Łd 183/14), odnoszący się do kwestii konieczności rozróżnienia obszaru oddziaływania i obszaru oddziaływania w sposób ograniczający zagospodarowanie.

Dnia 28 października 2015 r. Wojewoda utrzymał decyzję Prezydenta Miasta N. w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty odwołania w dużej mierze dotyczyły polemiki z zaskarżonym rozstrzygnięciem w kwestii stwierdzonej sprzeczności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego zarówno rozbudowa, jak i modernizacja (inaczej unowocześnienie), może dotyczyć jedynie istniejącego obiektu budowlanego. Wskazał na fakt, że inwestor jest w posiadaniu prawomocnej decyzji z dnia 3 kwietnia 2015 r. udzielającej pozwolenia na rozbiórkę wieży kratowej wolnostojącej, kontenera murowanego i ogrodzenia wraz z fundamentami na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. a jednocześnie inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę tej właśnie stacji, na dodatek w innym miejscu działki nr [...] w obr. [...] . W ocenie organu zamierzenie inwestycyjne inwestora nie może być zatem odczytane inaczej jak tylko zamiar budowy nowej stacji przekaźnikowej o wysokości wieży ok. 60 m. Taka inwestycja jest jednak, jego zdaniem, nie do pogodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając zgodność inwestycji z wymogami ochrony środowiska, organ odwoławczy wskazał, że pomimo, iż w tomie 2 projektu budowlanego, nazwanego jako "Kwalifikacje do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Nr [...] . Budowa wieży wraz z uruchomieniem retransmisji (doświetlania) multipleksu MUX-3 oraz emisji UKF radia [...] " zostało stwierdzone, że przedmiotowa instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji, że nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej, to opracowanie to nie zostało podpisane przez projektanta, co w opinii Wojewody stanowi naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ wskazał również, że na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie uwzględniono oddziaływania wszystkich anten, tj. anten radioliniowych usytuowanych w różnych azymutach.

Organ wskazał, że w ewentualnym ponownym postępowaniu, w przypadku doprowadzenia przez inwestora do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu, organ I instancji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji wynikającego z oddziaływania również anten radioliniowych. Brak wyznaczenia tych obszarów mógł mieć bowiem wpływ na ustalenie stron postępowania administracyjnego.

Wojewoda wskazał również, że wymienione opracowania ([...] ) powinny były stanowić części projektu budowlanego i powinny być podpisane przez projektanta. Organ uznał, że w zaistniałej sytuacji wniosek odwołującej dotyczący umożliwienia uzupełnienia materiału dowodowego polegającego na poprawieniu oznaczenia egzemplarzy projektu budowlanego, dołączenia do egzemplarzy spisów treści obejmujących wszystkie tomy, uzupełnienia przez projektanta podpisów przy wklejkach w postaci dokumentacji projektowej jest bezcelowy, ponieważ jego pozytywne rozpatrzenie nie doprowadzi do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Wojewoda stwierdził, że w odwołaniu nie wskazano, jakie ustalenia tej ustawy zostały naruszone, wyjaśnił również, że przywołany plan zagospodarowania nie ustanawia zakazów lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, określając jedynie warunki jej realizacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. spółka z o.o. w W. zaskarżyła decyzję Wojewody z dnia 28 października 2015 r. w całości, zarzucając naruszenie następujących przepisów:

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy;

- art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a nadto brak należytego uzasadnienia przesłanek, którymi organ kierował się rozstrzygając niniejszą sprawę, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 czerwca 2015 r.;

- § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta N. z dnia 25 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N. [...] " poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użyte w miejscowym planie pojęcie "stacji przekaźnikowej" tożsame jest z pojęciem "obiektu budowlanego" lub "wieży", a w konsekwencji uznanie sprzeczności planowanego zamierzenia budowlanego A. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedopuszczalną wykładnię postanowień miejscowego planu ;

- art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usługi i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, a w konsekwencji błędną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkującą wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wymaga on podpisu projektanta na dokumentach załączonych do projektu budowlanego, podczas gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że dotyczy on elementów strony tytułowej projektu budowlanego.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i art. 210 § 1 P.p.s.a. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skargi strona skarżąca podniosła m.in., iż dokonana przez organ pierwszej i drugiej instancji interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieprawidłowa, wskazując na nieuwzględnienie wykładni językowej pojęć "stacji" i "wieży". Wskazała również, że skoro plan miejscowy zawiera postanowienia dotyczące utrzymania istniejącej stacji przekaźnikowej, zaś w momencie uchwalania planu składała się ona z szeregu obiektów budowlanych i urządzeń, które to zostały łącznie określone w planie jako stacja przekaźnikowa, to również nieuzasadnione jest twierdzenie organu ograniczające pojęcie stacji przekaźnikowej wyłącznie do jednego obiektu budowlanego w postaci wieży zlokalizowanej na nieruchomości. Skarżąca podniosła, że poszczególne elementy składające się na stację przekaźnikową ulegają zużyciu i w celu zapewnienia nieprzerwanej i bezpiecznej realizacji ich funkcji konieczna jest ich konserwacja, a w razie potrzeby również wymiana. Stwierdziła także, że znaczenie nadane danym określeniom przez definicje legalne rozciąga się również na akty wykonawcze do ustawy, jednak zgodnie z komentarzem do ustawy Prawo budowlane (pod red. Z. Niewiadomskiego), znaczenia tych pojęć nie można automatycznie przenosić na inne ustawy. Podniosła, że regulacje dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawo budowlane stanowią dwie różne i autonomiczne gałęzie prawa materialnego, a zatem przy wykładni treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać postanowienia aktów prawnych regulujących tą właśnie gałąź prawa, ze wskazaniem na brzmienie art. 1 ust. 2 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucając organom niewłaściwą wykładnię przepisów, skarżąca przytoczyła także argumenty z orzecznictwa (II OSK 1262/11, VIII SA/Wa 1115/11, II SA/Kr 1318/11, II SA/Po 382/11, II SA/Po 1137/11, II SA/Kr 383/11), w których wskazuje się na konieczność zawężającej wykładni planu celem możliwie jak najpełniejszego uwzględnienia prawa własności. Wskazała również, że przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego, a zatem nie może stać w sprzeczności z interesem publicznym. Skoro dopuszczalność przedsięwzięcia powinna być oceniana przez pryzmat interesu publicznego, to nie ulega wątpliwości, iż inwestycja celu publicznego wpisuje się w te wymagania. Zakres ingerencji wypływający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien być usprawiedliwiony interesem ogółu, jak również musi czynić zadość zasadzie państwa prawnego i zasadzie proporcjonalności.

Strona skarżąca przytoczyła również regulację szczególną w postaci ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, wskazując, że zaleca ona wspieranie rozwoju sieci telekomunikacyjnej oraz jej modernizacji. Powołując się na brzmienie komentarza do ww. ustawy, podniosła, że skoro ustawodawca wprowadza domniemanie ustawowej zgodności z miejscowym planem dla lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej na terenach przeznaczonych na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, to tym bardziej dopuszczalne jest lokalizowanie takiej inwestycji na terenach urządzeń obsługi telekomunikacyjnej.

Tym samym, zdaniem strony skarżącej, zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji - nieprawidłowe jest rozstrzygnięcie organu drugiej, jak również pierwszej instancji.

Skarżąca nie zgodziła się również z zarzutem dotyczącym sprzeczności opracowania stanowiącego część dokumentacji projektowej z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż przywołany przez organ przepis precyzuje co należy zamieścić na stronie tytułowej, zaś żaden inny przepis nie zawiera normy nakazującej projektantowi podpis na każdej stronie dokumentacji.

Krytycznie też odniosła się do zarzutu organu drugiej instancji dotyczącego zbyt lakonicznej informacji dotyczącej anten. Podniosła, że na etapie postępowania przed organem I instancji zastrzeżenia te nie zostały zgłoszone, zaś nawet gdyby uznać ich zasadność, to organ powinien był wezwać skarżącego do usunięcia dostrzeżonych braków.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak sprecyzowania przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i uniemożliwienie inwestorowi ustosunkowania się w toku postępowania do dostrzeżonych wątpliwości. Powołując się na komentarz i orzecznictwo, zarzuciła organowi naruszenie zasady prawdy materialnej, nakazu należytego informowania stron z art. 9 k.p.a. oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a w konsekwencji - prowadzenie postępowania w sposób, który nie przyczynił się do pogłębienia zaufania do organów władzy publicznej. Zarzuciła, że rozstrzygnięcie organu II instancji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, będąc tym samym sprzecznym z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że wskutek niespełnienia wymagań z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz braku potwierdzenia zarzutów skargi, organ w myśl art. 35 ust. 3 ww. ustawy nie mógł zatwierdzić projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę.

Na rozprawie pełnomocnik spółki podtrzymał wnioski i zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W świetle powyższych zasad skarga jest uzasadniona.

Zasadnym bowiem okazały się zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., art. 8, 9 i 11 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a w związku z § 7 uchwały nr [...] Rady Miasta N. z dnia 25 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N. – "[...] i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usługi i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Niezasadny był jedynie zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462).

Przede wszystkim stwierdzić należy, że zarówno organ I instancji, jak również organ II instancji (organ odwoławczy - pomimo precyzyjnie sformułowanych zarzutów odwołania) dokonali błędnej wykładni obowiązującego planu miejscowego, a przez to niewłaściwej oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z tym planem.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta N. [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta N. z dnia 25 lutego 2003 r. obszar planowanej inwestycji znajduje się na terenach pozostających w dotychczasowym użytkowaniu z zasadami ustalonymi w planie - na terenach urządzeń obsługi telekomunikacyjnej (II.7.TT (8) – do utrzymania na następujących warunkach:

- utrzymuje się istniejącą stację przekaźnikową;

- możliwość modernizacji i rozbudowy zgodnie z przepisami szczególnymi.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że zarówno rozbudowa, jak i modernizacja może dotyczyć jedynie istniejącego obiektu budowlanego, a z uwagi na fakt, że inwestor posiada decyzję z 3 kwietnia 2015 r. n[...] udzielającą pozwolenia na rozbiórkę wieży kratowej wolnostojącej, kontenera murowanego i ogrodzenia wraz z fundamentami na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. oraz, iż w projekcie zagospodarowania terenu planowanej inwestycji obiekt ten jest przeznaczony do rozbiórki z jednoczesnym wskazaniem w innym miejscu działki budowy nowej stacji przekaźnikowej o wysokości wieży ok. 60 m, zdaniem organu, nie można uznać, iż zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z ustaleniami planu miejscowego.

Ze stwierdzeniem takim nie sposób się zgodzić, ponieważ, jak prawidłowo podniosła strona skarżąca, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera postanowienia dotyczące "stacji przekaźnikowej" a nie "wieży". Organ utożsamia te dwa pojęcia, co jednak nie znajduje potwierdzenia w ww. zapisach miejscowego planu, ani też na gruncie tzw. wykładni językowej.

Miejscowy plan zagospodarowania nie zawiera definicji stacji przekaźnikowej, jednak postanowienia szczegółowe miejscowego planu odnoszące się do terenu położonego w obszarze o symbolu II.7.TT(8) umiejscowione są w rozdziale 4 uchwały zatytułowanym "Tereny pozostające w dotychczasowym użytkowaniu z zasadami ustalonymi w planie – oznaczone symbolem II". Zgodnie z § 4 pkt 7 uchwały przez "tereny pozostające w dotychczasowym użytkowaniu z zasadami ustalonymi w planie" należy rozumieć tereny, dla których utrzymuje się istniejące funkcje i sposób zagospodarowania oznaczone w tekście i na rysunku planu cyfrą I. Zatem postanowienia miejscowego planu zakładają utrzymanie funkcji i sposobu wykorzystania przedmiotowego terenu, a jego zagospodarowanie polegało w chwili uchwalania planu, jak i obecnie, na zabudowie terenu obiektami budowlanymi i urządzeniami służącymi do świadczenia usług telekomunikacyjnych. Dodatkowo, ponieważ plan zawiera postanowienia szczegółowe dotyczące utrzymania istniejącej stacji przekaźnikowej, a w momencie uchwalania miejscowego planu stacja ta jako obiekt telekomunikacyjny składał się z kilku obiektów budowlanych i urządzeń, które, w tym planie, zostały łącznie określone jako stacja przekaźnikowa, to niczym nie uzasadnione jest twierdzenie ograniczające pojęcie stacji przekaźnikowej wyłącznie do wieży zlokalizowanej na nieruchomości. Wykładnia postanowień miejscowego planu powinna być prowadzona więc w odniesieniu do stacji przekaźnikowej jako całości, a nie do jej poszczególnych elementów. Postanowienia miejscowego planu odnoszą się bowiem do sposobu zagospodarowania terenu na pewnym poziomie ogólności, zawierają wytyczne dotyczące rodzaju i funkcji zabudowy, pozostawiając właścicielowi swobodę w zakresie konkretyzacji postanowień i wyboru konkretnego rozwiązania architektonicznego. Zgodnie z ww. postanowieniami, plan miejscowy pozwalał nie tylko na utrzymanie stacji, ale też na jej modernizację i, co istotne w sprawie, na jej rozbudowę.

Ponadto, co jest również istotne przy wykładni zapisów planu miejscowego, zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usługi i sieci telekomunikacyjnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 880 z późn. zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, iż jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, należy wskazać, że działalność telekomunikacyjna służy zapewnieniu łączności publicznej, poprzez świadczenie usług polegających na emisji sygnałów telewizyjnych i radiofonicznych, służących zapewnieniu mieszkańcom regionu możliwości odbioru programów telewizyjnych i radiowych (zgodnie z treścią art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych z jednej strony zakazuje wprowadzania do planów miejscowych ograniczeń i zakazów, które uniemożliwiają lokowanie inwestycji telekomunikacyjnych będących inwestycjami celu publicznego, z drugiej strony zawiera szereg domniemań umożliwiających lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych pomimo braku umieszczenia ich w miejscowym planie. Ze wskazanego powyżej ust. 2 art. 46 tej ustawy wynika, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie musi być wprost umieszczona w planie miejscowym, by mogła być lokalizowana na obszarze objętym planem. W wyroku NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1020/14 stwierdzono, że z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika po pierwsze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, po drugie, że przyjmowane w planie miejscowym rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Zgodnie z tymi zasadami musi być wykładany następny przepis, mianowicie art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Z tego przepisu z kolei wynika szczególna sankcja w razie nieumieszczenia w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wówczas bowiem dopuszcza się lokalizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach przeznaczonych na zabudowę wielorodzinną, rolniczą, leśną, usługową i produkcyjną, a także na terenach przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną tyle, że w tym wypadku dopuszcza się jedynie lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy. Lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w takim przypadku, jak stanowi się w art. 46 ust. 2 ustawy, nie może naruszać ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, jednakże interpretując ten fragment powołanego przepisu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 46 ust. 1 tej ustawy miejscowy plan nie może ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepisy te bardzo wyraźnie są związane z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, mianowicie zapewnieniem rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ten cel też musi być uwzględniany przy wykładni art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Zatem, należy przyjąć, że szczególna sankcja przewidziana w art. 46 ust. 2 zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym, co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że w istocie, przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się to do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych (por. też wyroki w sprawach o sygn. akt: II SA/Wr 293/11, II SA/Wr 295/14, II SA/Wr 633/15, II SA/Bd 419/15, II SA/Kr 1621/15; orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl)

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w doktrynie, np. zgodnie z powołanym w odwołaniu komentarzem Tomasza .Grossmana (Tomasz .Grossmann., Wacław Knopkiewicz , Joanna Sebzda – Załuska . , , prof. nadzw. dr hab. Marek Szydło , Jacek Wilczewski . Ustawa o wspieraniu rozwoju i sieci telekomunikacyjnych. Komentarz, Legalis) przepis art. 46 ust 1 przedmiotowej ustawy przesądza, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie musi być wprost umieszczona w planie miejscowym, by mogła być lokalizowana na obszarze objętym planem. Jej lokalizacja jest dopuszczalna w każdym przypadku, jeżeli nie narusza przepisów odrębnych ani też nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, które zgodnie z ust. 1 mogą być ustanawiane jedynie wyjątkowo. W odniesieniu do każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej organ musi ustalić, w szczególności przed wydaniem pozwolenia na budowę lub w ramach rozpatrywania zgłoszenia robót budowlanych, czy inwestycja nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu. Jednocześnie ustawodawca istotnie ograniczył swobodę oceny organu, przesądzając, że przeznaczenie terenu nawet na cele zabudowy wielorodzinnej, czy też cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Oznacza to, że na terenach przeznaczonych na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, takie przeznaczenie terenu nie może być podstawą do stwierdzenia sprzeczności z planem lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a tym samym źródłem tej sprzeczności może być wyłącznie przepis odrębny lub ustanowiony w planie zakaz lub ograniczenie. Taka sama sytuacja dotyczy infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, lokalizowanej na terenach przeznaczonych na cele zabudowy jednorodzinnej.

Skoro, więc ustawodawca wprowadza domniemanie ustawowej zgodności z miejscowym planem dla lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej na terenach przeznaczonych na cele zabudowy wielorodzinnej, na cele rolnicze, leśne, usługowe czy też produkcyjne, to tym bardzie dopuszczalne jest lokalizowanie takiej inwestycji na terenach urządzeń obsługi telekomunikacyjnej, jak w przedmiotowej sprawie. Dlatego pogląd wyrażony w sprawie przez organ odwoławczy, oparty na bardzo pobieżnej wykładni miejscowego planu z odwołaniem się do pojęć jedynie z zakresu prawa budowlanego, nie może zostać zaakceptowany, ponieważ prowadziłby on do sprzecznego z przedmiotową ustawą wniosku, iż na terenie przeznaczonym na lokalizowanie urządzeń obsługi telekomunikacyjnej inwestycja stanowiąca przedmiot wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie mogłaby zostać zlokalizowana, podczas gdy dopuszczalna byłaby np. na nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na cele rolnicze, czy zabudowy jednorodzinnej.

Odnosząc się natomiast do kwestii nakazu złożenia przez projektanta podpisu na dokumentach załączonych do projektu budowlanego wskazać należy, że § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego stanowi m.in., że na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić imię, nazwisko, numer uprawnień, specjalność oraz podpis projektanta, oraz imiona i nazwiska osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności opracowujących poszczególne części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych oraz datę opracowania i podpisy, ale w § 4 przedmiotowego rozporządzenia wyraźnie wskazano, że również na rysunkach dołączonych do projektu budowlanego należy umieścić m.in. datę i podpis projektanta. Z uwagi na powyższe nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż podpis wymagany jest wyłącznie na stronie tytułowej projektu budowlanego. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3, 4 w związku z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane konieczne jest, aby w projekcie budowlanym znajdowało się oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, podczas gdy w przedłożonym projekcie budowlanym sporządzonym wg strony tytułowej, a dokładniej wg "wklejki z datą" umieszczonej na stronie tytułowej, w marcu 2015 r., znajdują się oświadczenia projektantów w części dotyczącej projektu wieży z daty 9.08. 2013 r. Znajdujący się w aktach sprawy dokument nazwany projektem budowlanym wymaga zatem wielu poprawek i zaktualizowania celem doprowadzenia go do zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane (35 w zw. z art. 20 i 12 ust. 7) oraz ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po ustaleniu stron nin. postępowania (w uzasadnieniu decyzji winno się znaleźć wyjaśnienie dotyczące ustalenia stron postępowania administracyjnego ze względu na wyznaczony obszar oddziaływania inwestycji, por. w tym zakresie wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1020/14) organy winny wyjaśnić i rozważyć całokształt okoliczności rozpatrywanej przez organy administracyjne sprawy, przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Przy ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy winny wziąć pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu co do konieczności uwzględnienia art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz zbadać pozostałe wymagania zawarte w regulacjach ustawy Prawo budowle. Konieczne będzie doprecyzowanie samej nazwy inwestycji przez inwestora - po dokonaniu rozbiórki wieży, kontenera i ogrodzenia wraz z fundamentami na podstawie decyzji z 3 kwietnia 2015 r. inwestor zamierza wybudować (a nie przebudować, czy rozbudować) nową wieżę, kontener i ogrodzenie. Nadto inwestor winien doprowadzić do zgodności z prawem przedłożony projekt budowlany, gdyż dokumentacja projektowa nie została poprawnie sporządzona ani poprawiona. Wymogi w tym względzie są jasno i precyzyjnie sformułowane w art. 34 ustawy Prawo budowlane oraz uszczegółowione w wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne, aby projekt budowlany był luźnym, nieponumerowanym, niezszytym i niepodpisanym zbiorem dokumentów z różnych dat, z licznymi "wklejkami", nie wiadomo przez kogo, kiedy i w jakim celu dokonanymi. Gdyby nie wniosek o uzupełnienie projektu budowlanego zawarty w odwołaniu, to nadal istniejące, pomimo wezwania o ich uzupełnienie, braki w przedłożonym projekcie uzasadniałyby decyzję o odmowie jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podkreślenia też wymaga, że organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jak słusznie zauważyła skarżąca spółka uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie odzwierciedla dostatecznie motywów, jakimi kierowały się organy, podejmując rozstrzygnięcia, a nadto organy obowiązane są do wyjaśniania, a nie jedynie wyrażania swoich wątpliwości oraz ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów stron dotyczących faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ich oceny prawnej.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż postępowanie w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie determinującym zakres kolejnych czynności organów, które nie mogą być przeprowadzane po raz pierwszy w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ II instancyjny, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 134 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.