Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 235/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 art. 15 art. 127 par. 1 art. 28,7,11,77,80,107 par. 3 art. 138,136,8,12,139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 757 złotych /słownie:siedemset pięćdziesiąt siedem/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania S.Ch. od decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] r. Nr [...] ustalającej - na rzecz W.K. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, przewidzianej do realizacji na działce nr 6/7, AM-18, obręb T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że u podstaw takiego rozstrzygnięcia legły stwierdzone uchybienia natury procesowej mogące w sposób istotny wpłynąć na stosowanie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustaleniu tej okoliczności służy wykonywana przez organ I instancji analiza stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Zasady jej sporządzania regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem planistycznym". Wbrew zarzutom odwołania analiza w niniejszej sprawie została sporządzona prawidłowo, ale wyciągnięte z niej wnioski względem ustalenia wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości budynku (kalenicy) budzą uzasadnione wątpliwości.

Jak dostrzegło Kolegium, obszar analizowany charakteryzuje się dość specyficznymi uwarunkowaniami urbanistycznymi. Dominuje zabudowa mieszkaniowa. Najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji ma charakter rekreacyjno-wypoczynkowy (stawy hodowlane, basen, tzw. las bukowy). W obszarze analizowanym znajdują się także obiekty przemysłowe oraz usługowe. W centralnej części obszaru analizowanego znajdują się tereny kolejowe w postaci nasypu kolejowego o wysokości do 5-7 m od powierzchni gruntu, który dzieli obszar analizowany na dwie części. Jedynym łącznikiem pomiędzy tymi dwoma częściami obszaru analizowanego jest tunel wzdłuż ul. [...].

Średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 20 %, przy czym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – 21 %; dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – 18 %; dla zabudowy usługowej – 40 %; dla zabudowy produkcyjnej – 58 %; dla zabudowy rekreacyjnej – 1 %. W sąsiedztwie inwestycji żadna działka zabudowana budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym lub jednorodzinnym nie charakteryzuje się współczynnikiem zabudowy na poziomie ustalonym w decyzji. Przy zabudowie wielorodzinnej wskaźnik powierzchni zabudowy przybiera wartości skrajne od 13 % do 28 %. Przy zabudowie zaś jednorodzinnej od 8 % (działka nr 50) do 37 %, z tym jednak zastrzeżeniem, że wskaźnikiem powyżej 30 % zabudowana jest tylko jedna działka (nr 62/1). W konsekwencji w obszarze analizowanym brakuje zabudowy, która dawałaby normatywne i urbanistyczne uzasadnienia dla kontynuacji tej cechy zabudowy. Organ zwrócił także uwagę, że wysokim wskaźnikiem zabudowy (30 % i więcej) charakteryzuje się tylko zabudowa przemysłowo-usługowa, która w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na funkcję i rodzaj planowanej inwestycji, nie powinna stanowić punktu odniesienia dla planowanej inwestycji. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że działka bezpośrednio sąsiadująca (nr 5/3) zabudowana została budynkiem wielorodzinnym ze wskaźnikiem na poziomie 25 %. Rozporządzenie planistyczne dopuszcza wyznaczenie wskaźnika zabudowy odbiegającego od średnich wartości, ale tylko w sytuacji wskazania w obszarze analizowanym nieruchomości będących wystarczającą podstawą urbanistyczną to takiego zabiegu.

Analogicznie sytuacja przedstawia się z szerokością elewacji frontowej. W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13 m, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 17 m, a jednorodzinnej - 11 m. Tylko zabudowa usługowa i przemysłowa charakteryzuje się szerokością elewacji frontowej powyżej 50 m. W sąsiedztwie brak jest natomiast budynków mieszkaniowych o szerokości elewacji frontowej na poziomie 56 m. Najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji to nieruchomości zabudowane budynkami wielorodzinnymi i usługowymi o szerokości elewacji frontowej odpowiednio 17 m, 30 m (działka nr 5/3 - zabudowa wielorodzinna) i 37 m (działka nr 6/2 - zabudowa hotelowa). Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia planistycznego szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1.

Także zaprojektowana wysokość kalenicy nie jest spotykana w obszarze analizowanym. Najwyższe obiekty to budynki wielorodzinne o wysokości kalenicy do 14 m. Średnia wysokość kalenicy w obszarze wynosi 8 m, a dla zabudowy wielorodzinnej - 12 m. Brak jest zatem w sąsiedztwie budynków, które mogłyby stanowić punkt odniesienia dla budynku o wysokości 15 m. Naturalnie działka sąsiednia (nr 5/3) zabudowana jest budynkami o wysokości 14 m, co mogłoby stanowić podstawę do ustalenia wysokości 15 m, ale wymagałoby szczegółowego uzasadnienia. Znikome bowiem przekroczenie wartości występujących w sąsiedztwie (o 5%) nie wpływa zasadniczo na uwarunkowania ładu przestrzennego. Jak wynika z § 8 rozporządzenia planistycznego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W tym miejscu Kolegium wskazało, że prawo zabudowy nieruchomości jest podstawowym elementem prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Prawa do zabudowy i zagospodarowania nieruchomości nie można jednak podejmować w kategoriach prawa nieograniczonego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym eksponuje i chroni trzy wartości: 1. ład przestrzenny 2. prawo do zagospodarowania nieruchomości 3. interes osób trzecich. Zarówno zasada zachowania ładu przestrzennego, jak i ochrony prawa własności oraz interesów osób trzecich muszą być uwzględniane w procesie planowania i ustalania warunków zabudowy. Tworzą one bowiem swoiste ramy normatywne procesu planowania oraz "narzucają" kierunek wykładni przepisów służących ich realizacji, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Organ dokonując wykładni przepisów służących realizacji tychże zasad, nie może nie uwzględniać ich normatywnego znaczenia i celu, w jakim zostały stworzone. Istotne jest też przy stosowaniu tych przepisów, aby w przypadkach kolizji pomiędzy interesem publicznym (ochroną ładu przestrzennego), a interesem jednostki (swobodą zabudowy nieruchomości) oraz interesem osób trzecich uwzględniać zasadę proporcjonalności. Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy sąsiednia działka zabudowana budynkiem wielorodzinnym o wskaźniku zabudowy 25 %, szerokości elewacji frontowej 17 i 30 m oraz wysokości kalenicy 14 m, to słusznie odwołujący – zdaniem organu odwoławczego - sygnalizuje możliwość potencjalnego naruszenia interesu właścicieli działki nr 5/3, poprzez nadmierną urbanizację terenu inwestycji, tym bardziej że przecież w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi o takich parametrach.

W tym kontekście zastrzeżenia Kolegium wzbudziło także uzasadnienie decyzji organu I instancji. Przy takich bowiem okolicznościach faktycznych bardzo istotne staje się szczegółowe uzasadnienie zastosowania § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, który dopuszcza ustalenie cechy zabudowy odbiegającej od średnich wartość, ale tylko w przypadku, gdy wynika to z analizy. Odwołując się w tym miejscu do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ zobligowany jest wykazać, która z działek obszaru analizowanego jest podstawą ustaleń osnowy decyzji. Powołanie się na zasadę równości w żaden sposób nie uzasadnia odstąpienie od średnich parametrów zabudowy. Oczywiście, zasada równości wobec prawa oraz zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej może, w określonych sytuacjach, uzasadniać ustalenie wskaźników zabudowy zgodnie z żądaniem inwestora, ale pod warunkiem, że żądane wartości parametrów mają zakotwiczenie w wynikach analizy i nie naruszają interesów osób trzecich. Tymczasem uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie wyjaśnia motywów prawnych i faktycznych ustalonych wskaźników zabudowy, a w szczególności nie udziela odpowiedzi dlaczego to budynki usługowe i przemysłowe (stanowiące przecież znikomą cześć zabudowy obszaru analizowanego) stały się podstawą ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. Co więcej, w początkowej część uzasadnienia decyzji (s. 4-6) organ dokonuje oceny innych parametrów zabudowy niż ustalonych w osnowie decyzji, co musi budzić dezaprobatę w kontekście wymogów art. 107 § 3 k.p.a..

W dalszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę na uchybienia w zakresie ustaleń odnoszących się do uzbrojenia terenu. Zgodnie z wnioskiem odprowadzanie ścieków i wód opadowych ma nastąpić do kanalizacji ogólnospławnej. Pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. organ I instancji wystąpił do jednostki organizacyjnej - Spółki W. - jedynie o stwierdzenie, czy istniejące uzbrojenie terenu w sieć wodociągową jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji. Nie ustalono natomiast, czy istniejąca sieć kanalizacyjna jest wystarczająca dla budowy i funkcjonowania czterech budynków wielorodzinnych. Nie jest też jasne, czy uzbrojenie terenu w sieć energetyczną jest wystarczające. Z pisma T.D. S.A. z dnia 30 stycznia 2013 r. wynika, że "istnieje możliwość przyłączenia projektowanego obiektu oraz dostaw energii elektrycznej z mocą przyłączeniową 450 kW". Jednocześnie jednak możliwość ta została uwarunkowana koniecznością budowy stacji transformatorowej 20/0,4 kV wraz z liniami SN i nN. W konsekwencji, dla realizacji inwestycji niezbędna jest rozbudowa sieci energetycznej, a to oznacza, że obecna i istniejąca sieć energetyczna jest niewystarczająca. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W aktach sprawy brak jest takiej umowy.

W skardze na powyższą decyzję W.K. zarzucił naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania odwołującego się S.Ch., mimo że nie wykazał on swojego indywidulanego interesu prawnego;

2) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) poprzez przyjęcie wbrew przywołanemu przepisowi, że poszczególni właściciele lokali kierują sprawami tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej i reprezentują ją na zewnątrz;

3) art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. i art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez ich niezastosowanie objawiające się brakiem umorzenia postępowania, mimo braku legitymacji odwołującego się;

4) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Burmistrza Gminy T. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo że odwołujący się nie posiadał przymiotu strony postępowania;

5) art. 7, art. 8, art 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 28 k.p.a., art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy stanu faktycznego związanego z zarzutem nieposiadania przez odwołującego się przymiotu strony oraz z zarzutem niewłaściwej reprezentacji tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej przez poszczególnych członków lokali, a także nieuzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

W razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów - z ostrożności skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z § 6 i 7 rozporządzenia planistycznego poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy stanu faktycznego związanego z określeniem dla nowej zabudowy parametru szerokości elewacji frontowej oraz wysokości budynku;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego poprzez przyjęcie, że w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. działką sąsiednią jest wyłącznie działka granicząca z działką objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, gdy tymczasem może nią być również inna działka znajdująca się na tzw. obszarze analizowanym;

3) § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego poprzez zakwestionowanie przez Kolegium wyznaczenia przez organ I instancji szerokości elewacji odbiegającą od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, mimo że takie rozstrzygnięcie wynikało z przeprowadzonej na obszarze analizowanym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadnienie decyzji organu I instancji wystarczająco dokładnie wyjaśnia przesłanki skorzystania z trybu § 6 ust. 2 rozporządzenia.;

4) § 6 ust. 1 rozporządzenia planistycznego poprzez przyjęcie przez SKO, że szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy mieszkaniowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych tylko istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy wedle tego rozporządzenia należy wziąć pod uwagę wszelką zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym - zarówno mieszkalną, jak i usługową. Wszak przepisy nie nakazują kształtowanie nowej zabudowy w oparciu o parametry istniejącej zabudowy jedynie o funkcji zbieżnej z planowaną.;

5) art. 136 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy niektóre wątpliwości organu odwoławczego - co do tego, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - można było wyjaśnić w trybie art. 136 k.p.a.;

6) art 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie przyczyn wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. oraz niezastosowania możliwości przewidzianych w art. 136 k.p.a. w celu usunięcia dostrzeżonych przez Kolegium braków postępowania dowodowego;

7) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego oraz w związku z art. 136 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierówne potraktowanie skarżącego przez Kolegium w stosunku do właściciela - graniczącej z działką nr 6/7 AM-18 - sąsiedniej działki nr 6/2 AM-18, dla której wyznaczono szerokość elewacji frontowej znacznie odbiegającą od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, przy zastosowaniu w szerokim zakresie możliwości przewidzianych w art. 136 k.p.a..

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów sądowych oraz zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi zostało przywołane, w odniesieniu się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 157/09), w którym wskazano, że "podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym jest wspólnota mieszkaniowa. W sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, za nieuzasadnione należy uznać żądanie członka tej wspólnoty o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony (uczestnika postępowania).". Wbrew art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali organ odwoławczy przyjął, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce sąsiedniej poszczególni właściciele lokali kierują sprawami tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej i reprezentują ją na zewnątrz. Tymczasem zgodnie z przywołanym tu unormowaniem ta sfera działań należy do kompetencji zarządy wspólnoty. W kwestii określenia stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 419/10) przedstawił następującą argumentację: "(...) organy administracji uznały za strony postępowania nie tylko Wspólnoty Mieszkaniowe ale również członków tychże Wspólnot Mieszkaniowych. Jest to stanowisko błędne, prowadzące w konsekwencji do tego, że zawiadamiane są o toczącym się postępowaniu podmioty, którym nie przysługuje status strony postępowania, gdyż ich interesy reprezentuje Wspólnota Mieszkaniowa. (...) Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na konieczność prawidłowego ustalenia (...) kręgu stron postępowania. (...) członków Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu tym reprezentuje Wspólnota Mieszkaniowa. Tylko Wspólnota Mieszkaniowa powinna być zawiadamiana o toczącym się postępowaniu i tylko Wspólnocie Mieszkaniowej powinny być doręczane wydawane w toku postępowania rozstrzygnięcia organów administracji, a nie poszczególnym członkom tej Wspólnoty.".

Skarżący zauważył ponadto, że w piśmie skierowanym do Kolegium z dnia 3 grudnia 2013 r. podnosił zarzut nieposiadania przez odwołującego przymiotu strony postepowania, wskazując m.in., że S.Ch. nie wykazał swojego indywidualnego interesu prawnego, zatem brak jakichkolwiek podstaw, aby występował w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, oraz powołując się na przywołane powyżej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.. Kolegium zignorowało przedstawiony zarzut, a w uzasadnieniu decyzji skwitowało jedynie "Do złożonych odwołania ustosunkował się pełnomocnik Inwestora.", w ogóle nie odnosząc się do zarzutu braku interesu prawnego S.Ch. w rozumieniu art. 28 k.p.a.. W tej sytuacji należało umorzyć postępowanie odwoławcze.

Ponadto, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy wbrew art. 78 § 1 k.p.a. nie uwzględnił zawartego w piśmie pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 3 grudnia 2013 r. żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu wskazującego na dominację w najbliższym sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia zabudowy wielkogabarytowej (m.in. obiekt basenu kąpielowego o wymiarach w rzucie ok. 64 m x 53 m.; hotel o szerokości elewacji frontowej (liczonej jako odległość między skrajnymi punktami elewacji w widoku obiektu od strony frontu tej działki obejmującej również "cofniętą" część budynku) ok. 49 m), mimo że przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Skarżący przywołał – na poparcie stanowiska, że "działką sąsiednią" może być również inna działka znajdująca się na tzw. obszarze analizowanym – orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że "działka sąsiednia w rozumieniu owego przepisu prawa to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. (...) istotą art. 61 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i nie można założyć, że ład przestrzenny wymaga tylko zagospodarowania w/g działki graniczącej, a wyłącza możliwość zagospodarowania w/g działki położonej w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Celem omawianego przepisu prawa nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju co już istniejące. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 646/2006) NSA wskazał, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "jest ochrona ładu przestrzennego", który ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku tym Sąd opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej podkreślając, że za takim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Sąd ten wyraził pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. (...) wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, doprowadzając do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały." (wyrok z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07). "W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze prawniczej podkreśla się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Należy podkreślić, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu." (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 428/13).

Skarżący wskazał także, że w związku z niepełnym wyjaśnieniem w zakresie uzbrojenia terenu organ odwoławczy mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. W judykaturze przyjęto bowiem, że "przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco, a w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy obowiązany jest zastosować art. 136 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 241/08). "Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., tj. wówczas gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w sposób niewystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tzn. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Zatem kompetencja organu odwoławczego do podjęcia decyzji kasacyjnej jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi określonymi w art. 138 § 2 k.p.a.. Przesłankę tę stanowią jedynie wątpliwości organu II instancji, co do stanu faktycznego sprawy oraz niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1647/10). Ponadto, NSA w orzeczeniu z dnia 8 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1545/10) przyjął, że "w sytuacji gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie jest wystarczające w takich okolicznościach lakoniczne powołanie się na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Istnieje obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a.".

W obszernej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b u.p.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.p.s.a.).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga W.K. zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.p.s.a., dające podstawę do jej uchylenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzja z dnia [...] r. Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono w całości decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić tutaj należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania przez stronę przez organ II instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. W sytuacji zaś, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Istotne jest przy tym, że organ odwoławczy przed rozpoznaniem sprawy merytorycznie i rozważeniem zarzutów odwołania, winny jest – zwłaszcza jak kwestia ta jest podnoszona w toku postępowania jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – zbadać, czy wnoszącemu odwołanie przysługuje przymiot strony prowadzonego postępowania. Odwołanie jest bowiem instytucją procesową tworzącą możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji ale jedynie uprawnionym podmiotom. Prawu temu odpowiada zaś obowiązek kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, a która to kontrola jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ II instancji po otrzymaniu odwołania. Takich czynności nie podjęło w niniejszej sprawie Kolegium.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma jedynie strona. Dopuszczalność odwołania uzależniona jest zatem od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. I tak dopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła strona (art. 127 § 1 k.p.a.). Odwołanie wniesione przez osobę, która ma przymiot strony w toczącym się przez organem I instancji postępowaniu, wszczyna postępowanie odwoławcze, konsekwencją czego jest rozpoznanie przez organ II instancji tegoż odwołania. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że osoba ta nie legitymuje się w przedmiotowej sprawie przymiotem strony, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Innymi słowy, brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało, że w rozpatrywanej sprawie podjęcie przez Kolegium zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia było co najmniej przedwczesne. Kolegium nie podjęło bowiem żadnych czynności celem zbadania, czy wnoszący odwołanie ma przymiot strony w toczącym się postępowaniu. W każdym razie z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika fakt takiego badania. Rozstrzygnięcie tych kwestii było tym bardziej istotne, że w piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r. (data wpływu do SKO – 5 grudnia 2013 r.) inwestor – W.K. - podniósł m.in., że odwołujący nie posiada przymiotu strony postępowania, bowiem – jego zdaniem – taki przymiot posiada Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w T..

Należy tutaj zauważyć, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrza Gminy T. ustalił na rzecz W.K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, przewidzianej do realizacji a działce nr 6/7, AM-18, obręb T.. Decyzja ta została doręczona m.in. właścicielom lokali znajdujących się przy ul. [...] w T.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S.Ch., zamieszkały przy ul. [...] w T.. Zaskarżona zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. została doręczona zarówno właścicielom lokali budynku znajdującego się przy ul. [...] w T. jak i członkom zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. ul. [...] w T.. Przy czym - co istotniejsze – organ II instancji rozpoznał odwołanie bez odniesienia się do kwestii podniesionych przez inwestora w powołanym wyżej piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r..

Ponadto należy zauważyć, że wprawdzie Kolegium starało się wyjaśnić powyższe kwestie dotyczące przymiotu strony S.Ch. w odpowiedzi na skargę, jednakże - choćby były one prawidłowe - nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji lub stanowić jej uzupełnienia. Tak sporządzona odpowiedź na skargę nie może stanowić sanacji wadliwego uzasadnienia decyzji. Jest to o tyle bardzo istotne zagadnienie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia przymiotu strony postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, sprowadzająca się do tego, czy jest nią (stroną) wspólnota mieszkaniowa czy członek tej wspólnoty – nie jest przyjmowana jednolicie. W wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1865/11, publ. Lex nr 1139365) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że co do zasady stroną postępowania w tych sprawach jest wspólnota mieszkaniowa, nie zaś jej członkowie, czyli właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych (por. postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 157/09, publ. Lex nr 535061). W wielu jednak orzeczeniach sądowych podkreśla się, że w przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenia stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 917/09, publ. Lex nr 597957). Dopiero takie ustalenia będą podstawą do rozstrzygnięcia, czy w danym przypadku członek wspólnoty mieszkaniowej wykazał swój interes prawny i czy na tej podstawie może być stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1505/07, publ. Lex nr 529516).

Należy dodać, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony przez podmiot uprawniony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Przepis art. 134 k.p.a. wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego, ma on najpierw zbadać dopuszczalność odwołania. Gdyby w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że odwołanie wniósł podmiot nieuprawniony, postępowanie odwoławcze zostałoby umorzone (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Okoliczności te świadczą o tym, że wskazane uchybienia procesowe organu miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Takie rozstrzygniecie dowodzi, że organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając tym samym art. 28, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 k.p.a.. Nie poddał on bowiem ocenie, czy wnoszącemu odwołanie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy powinien zatem rozważyć w pierwszej kolejności, czy S.Ch. można uznać za stronę prowadzonego postępowania i dać temu wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Powyższe już czyni zasadnym żądanie skargi uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się jednak do pozostałych zarzutów skarżącego, należy wskazać, że zawarte w zaskarżonej decyzji motywy - w ocenie Sądu – nie czynią zadość treści art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał jedynie, że u podstaw rozstrzygnięcia legły stwierdzone uchybienia natury procesowej mogące w sposób istotny wpłynąć na stosowanie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., jednakże bez wskazania o jakie uchybienia chodzi.

Ponadto, Kolegium stwierdziło, że analiza w niniejszej sprawie została sporządzona prawidłowo, jednakże wyciągnięte z niej wnioski względem ustalenia wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości budynku (kalenicy) budzą uzasadnione wątpliwości. Zdaniem Kolegium, skoro w realiach niniejszej sprawy sąsiednia działka zabudowana budynkiem wielorodzinnym o wskaźniku zabudowy 25 %, szerokości elewacji frontowej 17 i 30 m oraz wysokości kalenicy 14 m, to słusznie odwołujący – zdaniem organu odwoławczego - sygnalizuje możliwość potencjalnego naruszenia interesu właścicieli działki nr 5/3, poprzez nadmierną urbanizację terenu inwestycji. W tym kontekście zastrzeżenia Kolegium wzbudziło także uzasadnienie decyzji organu I instancji. Przy takich bowiem okolicznościach faktycznych bardzo istotne staje się szczegółowe uzasadnienie zastosowania § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, który dopuszcza ustalenie cechy zabudowy odbiegającej od średnich wartość, ale tylko w przypadku, gdy wynika to z analizy. Tymczasem uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie wyjaśnia motywów prawnych i faktycznych ustalonych wskaźników zabudowy, a w szczególności nie udziela odpowiedzi dlaczego to budynki usługowe i przemysłowe (stanowiące przecież znikomą cześć zabudowy obszaru analizowanego) stały się podstawą ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. Co więcej, w początkowej część uzasadnienia decyzji (s. 4-6) organ dokonuje oceny innych parametrów zabudowy niż ustalonych w osnowie decyzji, co musi budzić dezaprobatę w kontekście wymogów art. 107 § 3 k.p.a..

W ocenie Sąd inna ocena przez organ II instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstawy do podjęcia decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania do organu I instancji. Dokonanie odmiennej oceny merytorycznej niż organ I instancji nie upoważnia organ odwoławczy do rozstrzygania na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.. Organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istot sprawy według własnej oceny, ale na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Rozpoznając bowiem ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym organ nie jest związany stanowiskiem organu I instancji i dokonując własnej oceny może podjąć rozstrzygnięcie odmienne od tego jakie zapadło w pierwszej instancji (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 385/13, publ. LEX nr 1407102). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie przewiduje możliwości uchylania rozstrzygnięć organu I instancji tylko z tego powodu, że organ odwoławczy ocenia odmiennie zgromadzony materiał dowodowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1934/10, publ. LEX nr 758918). Sama odmienna ocena przez organ odwoławczy dowodów zgromadzonych przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji braku wątpliwości co do wynikającego z nich stanu faktycznego sprawy, nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 482/10, publ. LEX nr 752522).

Ponadto, "organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a.. Nie daje natomiast podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego odmienna ocena prawna prawidłowo i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego." (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 906/09, publ. LEX nr 602852). W niniejszej sprawie organ II instancji w zasadzie nie wskazał na żadne przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a.. Jedynie zostało stwierdzone w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji wystąpił do jednostki organizacyjnej - Spółki W. - jedynie o wyjaśnienie, czy istniejące uzbrojenie terenu w sieć wodociągową jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji, nie ustalono natomiast, czy istniejąca sieć kanalizacyjna jest wystarczająca dla budowy i funkcjonowania czterech budynków wielorodzinnych. Nie jest też jasne, zdaniem Kolegium, czy uzbrojenie terenu w sieć energetyczną jest wystarczające. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W aktach sprawy brak jest takiej umowy.

Organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić z jednej strony, że działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, zaś z drugiej strony – organ ten winien ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stwierdzenie zaś "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygniecie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału.

"Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej." (wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 238/12, publ. LEX nr 1264717).

Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów – w ocenie Sądu - mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

Przy czym, wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, czy wreszcie określoną w art. 139 k.p.a. zasadę reformationis in peius zakazującą (poza przypadkiem rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego) wydawania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującego się.

Za błędne i sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania należy również uznać twierdzenie Kolegium, że "nie mogło dokonać kompleksowej oceny materiału dowodowego, bo takowa nie została przeprowadzona przez organ pierwszej instancji", oraz że "jest oczywiste, że kompleksowa ocena materiału dowodowego dokonana przez Kolegium, wraz z wnioskami wypływającymi z tej oceny, mogłoby stanowić narzucenie kierunku przyszłego rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, co jest niedopuszczalne w kontekście art. 15 k.p.a., w szczególności w sytuacji braku oceny materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji.". Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a..

Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jeżeli jednak organ II instancji w toku postępowania odwoławczego skorzysta z możliwości przewidzianej w przepisie art. 136 k.p.a. i zleci organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to po wykonaniu takiego uzupełnienia zgodnie z oczekiwaniem organu II instancji, organ ten traci uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej, po myśli art. 138 § 2 k.p.a.. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien albo przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) i wydać decyzję merytoryczną albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).

W przypadku zatem zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien zatem w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a.. W niniejszej sprawie Kolegium nie wskazało ani na wadliwości postępowania przed organem I instancji, ani na powody, dla których nie jest możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a.. Należy tutaj także zauważyć, że organ II instancji zawarł już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocenę dokonanej w sprawie analizy, po której organ mógł wyciągnąć wnioski w postaci merytorycznego rozstrzygnięcia.

Tym samym, zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z § 6 i 7 rozporządzenia planistycznego, art. 136 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. art 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego oraz w związku z art. 136 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. należało uznać za uzasadnione.

Uwzględniając powyższe przepisy i okoliczności, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ II instancji winien będzie dokonać ustaleń przede wszystkim w przedmiocie przymiotu strony postępowania w odniesieniu do S.Ch., a dopiero w następnej kolejności, czy ma wystarczające podstawy do tego, aby przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, czy też zastosować art. 136 k.p.a. i w konsekwencji dokonania własnej oceny stanu faktycznego orzec merytorycznie. Ustalenia te będą musiały znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji (w tym także organu II instancji) jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Odnośnie zaś do zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia planistycznego należy zauważyć, że organ odwoławczy nie dokonał w istocie żadnych wiążących i ostatecznych ustaleń w tym zakresie, co też samo Kolegium potwierdza w odpowiedzi na skargę, ale jedynie zakwestionował ocenę sporządzonej w sprawie analizy dokonaną przez organ I instancji. Z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, niekończącą merytorycznie sprawy Sąd nie mógł dokonać w powyższym zakresie jakiejkolwiek oceny.

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c u.p.p.s.a.. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wynika z art. 152 u.p.p.s.a.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a..

k.g.