Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 78/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz Kluj (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2019 r. nr [...] i [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej "KKU") z [...] listopada 2019 r. nr [...] na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U .Nr 32,poz. 191,z późn. zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], stwierdzającej, że z dniem 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej [...] przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności nieruchomości gruntowej położonej we [...] przy placu S. S., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], K. jako działka nr [...], [...], o powierzchni [...] ha (stanowiąca w dniu 27 maja 1990 r. część działki nr [...], [...], o powierzchni [...] ha), pozostająca aktualnie w użytkowaniu wieczystym spółki [...]S.A. w [...] utrzymano tę decyzję w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...] stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej [...] (Gminy) przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności wskazanej w sentencji decyzji nieruchomości. Odwołanie wniosło [...].

Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy KKU nie znalazło podstaw do odmiennej oceny zebranych dowodów a w konsekwencji innego rozstrzygnięcia.

Sporna nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, dalej "[...]", na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Prawo własności [...] zostało i pozostaje ciągle ujawnione w księdze wieczystej nr [...].

Wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków sporna nieruchomość ujawniona była jako jeszcze niepodzielona działka nr [...] o powierzchni [...] ha, we władaniu [...] [...] Dyrekcji [...] we [...], a sklasyfikowana w użytku "[...]", tereny [...].

Podstawę ww. wpisu władającego stanowił protokół graniczny wraz ze szkicem do protokołu ustalenia granic z terenami [...]. Decyzją z [...] lipca 1988 r. zobowiązano [...] Dyrekcję Okręgową [...] we [...] do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu sporną nieruchomością. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r. zmienił powierzchnię ww. działki nr [...] z [...] ha na [...] ha. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] i [...], w skład których wchodzi sporna nieruchomość.

Wojewoda ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2004 r., dalej "decyzja uwłaszczeniowa" stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach.

Organ II instancji w pełni podzielił wywody organu I instancji. Wskazał, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym "jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, (...) - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przepis ten wydaje się jednoznaczny. Przesłanki komunalizacji są zatem oceniane na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.. Są nimi:

1) brak wyłączenia komunalizacji w dalszych przepisach, tj. w art. 11-12 ustawy;

2) pozostawanie mienia mieniem ogólnonarodowym (państwowym);

3) należenie tego mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

Druga z przywołanych przesłanek komunalizacji jest bezsporna.

Dalej organ odniósł się do przesłanki "należenia", która jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do wspomnianych organów, lecz do [...].

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych. W razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

W świetle ww. regulacji nie budzi, zdaniem KKU wątpliwości, że w braku odmiennych ustaleń dane mienie państwowe podlega komunalizacji jako należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

KKU wskazała, że ugruntowane jest stanowisko NSA, że akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację [...], mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego . Tym samym prawa zarządu czy też prawa użytkowania [...] nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa do nieruchomości, bowiem nie wskazywały expressis verbis, że mienie będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [...] pozostaje w jego zarządzie lub użytkowaniu. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymaga zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., gruntowej.

Odnosząc się do przepisów szczególnych wyłączających komunalizację, tj. art. 11-12 ustawy. Organ wskazał na art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym: Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: (...) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Przepis ten ma istotne znaczenie także z powodu analogicznego, jak w art. 5 ust. 1 ustawy, odniesienia do pojęcia "należenia" mienia, co pozwala odpowiednio rozumieć to pojęcie zarówno na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy (w stosunku do gmin, o czym szerzej powyżej), jak i na gruncie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - w stosunku do przedsiębiorstw państwowych (z tym że dla zastosowania tego przepisu decydujące znaczenie ma rozporządzenie wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy, które nie wskazuje na [...]). Toteż KKU stwierdziło, że w ww. zakresie brak przesłanek negatywnych do komunalizacji spornej nieruchomości. Ostatecznie KKU przyjęła za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji i pogląd, że [...] nie dysponowało tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Prowadzi to do wniosku, że uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały radzie narodowej stopnia podstawowego, co świadczy o należeniu tego mienia do tych organów.

Co do kwestii ostateczności decyzji uwłaszczeniowej to KKU wskazała, że rozstrzyga sprawę wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., a nie wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. Co więcej takie rozstrzygnięcie następuje na podstawie innych przepisów niż art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co odnieść należy także do rozporządzenia uwłaszczeniowego. Zgodnie bowiem z § 1 rozporządzenia uwłaszczeniowego stwierdzenia prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następnie wymienionych dokumentów. Przy tym w pkt 1 ww. regulacji wymieniono decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd, a w pkt 6 decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Powyższe zapisy rozporządzenia uwłaszczeniowego determinowały zatem ustalenia faktyczne co do zarządu w decyzji uwłaszczeniowej, co - zwłaszcza wobec braku podstaw do stosowania rozporządzenia uwłaszczeniowego w postępowaniu komunalizacyjnym - nie ma bezpośredniego przełożenia na ustalenia w decyzji komunalizacyjnej. Toteż decyzja dot. opłat z tytułu zarządu w postępowaniu komunalizacyjnym może jedynie uzasadniać przypuszczenie (do weryfikacji w postępowaniu dowodowym) co do istnienia decyzji ustanawiającej zarząd. Tymczasem takiemu przypuszczeniu w tej sprawie przeczy już sama treść decyzji z [...] lipca 1988 r. dot. opłaty z tytułu zarządu, ponieważ jej druk po wyrażeniu dot. podstaw przekazania zarządu (w brzmieniu "przekazanego decyzją ...") uzupełniono wyrażeniem w brzmieniu: "zgodnie z ewidencją gruntów", co wskazuje na brak decyzji ustanawiającej zarząd.

W rezultacie decyzja uwłaszczeniowa nie pozostaje ze skarżoną decyzją w prawnie doniosłym związku, chyba że związek ten próbować oceniać przez pryzmat art. 145 § 1 pkt 7 (względnie pkt 8) Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli (...) zagadnienie wstępne (tu prawo własności Skarbu Państwa) zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Toteż w świetle dat. na które rozstrzygają sprawę odpowiednio decyzja komunalizacyjna i decyzja uwłaszczeniowa nie jest to argument na niekorzyść decyzji komunalizacyjnej, która nie powinna uwzględniać mniej lub bardziej poprawnie ustalonego w innej decyzji stanu prawnego nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. Decyzja uwłaszczeniowa może być także wydana w odniesieniu do mienia gminnego (w tym skomunalizowanego), tyle że wówczas rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmuje inny organ - por. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 , z późn. zm.). Niemniej jednak w szczegółowej analizie uwzględnić należy, w kontekście rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, że aktualnie użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości jest nabywca tego prawa, a prawo użytkowania wieczystego nie jest zasadniczo prawem konkurencyjnym względem prawa własności.

Zgodnie z art. 110 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydal decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W ocenie KKU związania nie można odnosić do treści uzasadnienia decyzji (ustaleń faktycznych powiązanych z rozporządzeniem uwłaszczeniowym, które nie ma zastosowania do postępowania komunalizacyjnego), jak również do spraw (tu komunalizacji), które nie były rozstrzygane w decyzji uwłaszczeniowej. Poza tym KKU ponownie rozstrzygając reformatoryjnie sprawę nie jest organem, który wydał decyzję uwłaszczeniową, toteż KKU nie jest nią związana. Ponadto w ocenie KKU związania organu własną decyzją nie można rozpatrywać, abstrahując od możliwości następczej w stosunku do innej decyzji oceny decyzji w trybie nadzwyczajnym (por. przywoływany art. 145 § 1 pkt 7 kpa). Wojewoda, wydając skarżoną decyzję nie oceniał w niej prawidłowości decyzji uwłaszczeniowej. Przede wszystkim jednak decyzja uwłaszczeniowa dotyczyła prawa użytkowania wieczystego gruntu, a decyzja komunalizacyjna dotyczy prawa jego własności, a więc prawa odrębnego od prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Ponadto w ocenie KKU ewentualnych twierdzeń w uzasadnieniu decyzji uwłaszczeniowej (i ustaleń co do stanu prawnego) jako w istocie zagadnienia wstępnego nie można pojmować jako de facto prejudykatu w postępowaniu komunalizacyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do utrzymania decyzji komunalizacyjnej w mocy, tj.

a) art. 16 § 1 kpa, polegające na wydaniu decyzji administracyjnej stojącej w oczywistej sprzeczności z obowiązującą ostatecznie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] i [...] w przedmiocie uwłaszczenia się przez przedsiębiorstwo państwowe [...] to jest poprzednika prawnego [...] S.A., co do działki [...],

b) art. 110 kpa polegające na wydaniu decyzji administracyjnej naruszającej wyrażoną w tym przepisie zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją, podczas gdy wydana przez organ I instancji decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym,

c) art. 6, 7 i 80 kpa przez:

- błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania nieruchomości w zarządzie [...] przed dniem 5 grudnia 1990 r., podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu nieruchomości przez [...] co najmniej w okresie od dnia 25 lipca 1988., co wynika wprost z uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej,

- zignorowanie pozostawania nieruchomości w użytkowaniu w dniu wejścia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1961, nr 32, poz, 159, ze zm.; dalej jako: "uoggiw") państwowej jednostki organizacyjnej jaką było [...], co powinno skutkować uznaniem, że nieruchomość przeszła w zarząd [...] z mocy prawa;

d) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu i instancji pomimo jej wadliwości, wynikającej z uchybień wskazanych w odwołaniu od tej decyzji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. 1 uoggiw, przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie [...].

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie obu decyzji i na podstawie art. 145 § 3 ppsa umorzenie postępowania komunalizacyjnego. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających w świetle art. 145 ppsa jej wyeliminowanie z obrotu prawa. Sąd nie dopatrzył się także uchybień których istnienie powinien brać pod uwagę z urzędu.

Organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w sprawie i dokonał niewadliwej wykładni przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Zgodnie z nim "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy.

Spór dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy [...] legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Okolicznościom pierwszym zaprzecza strona skarżąca wywodząc swe uprawnienie do zarządu tą nieruchomością z decyzji o wymierzeniu opłat za grunt oddany w użytkowanie oraz decyzji uwłaszczeniowej wydanej na rzecz [...]. O ile rzeczywiście na pierwszy rzut oka możnaby uznać, że skoro na podstawie decyzji o wymierzeniu opłat z tytułu użytkowania gruntów doszło do uwłaszczenia [...] to na podstawie tego samego dokumentu organ obecnie rozpoznający sprawę powinien dojść do wniosku, że [...] wykazało swe prawo zarządu do tej nieruchomości na datę komunalizacji, co stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji komunalizacyjnej. Jednakże w tej sprawie mamy do czynienia przede wszystkim z innymi przesłankami do wydania decyzji bo wynikającymi z innych aktów prawa materialnego.

Ma rację organ, że Skarżąca nie wykazała aby grunty te pozostawały w zarządzie [...] na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji.

W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i, wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie.

W ocenie Sądu ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. [...] nie posiada innych, poza jedną decyzją z [...] lipca 1988 r. o wymierzeniu opłat za użytkowanie, dokumentów na podstawie których udałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć prawo zarządu [...] do tej nieruchomości.

Zwrócić należy uwagę, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wskazuje, że jednym z dokumentów na wykazanie zarządu może być decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W pkt 7 wskazano także decyzje o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli zostały wydane przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Tu także takiej decyzji nie przedstawiono.

W tym miejscu należy odnieść się do praktyki orzeczniczej wypracowanej w związku ze stosowaniem tego rozporządzenia. (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019r., sygn. akt I OSK 130/17; z 14 września 2017 sygn. akt I OSK 371/17; z 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3058/15; z 15 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1439/15; z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1806/15; z 30 czerwca 2015 r., I OSK 2469/13; z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/14; z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 198/13; z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11; z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07, publ. CBOSA). Wskazuje ona w sposób niewątpliwy, że decyzja, o której mowa w § 4 pkt 6 lub 7 rozporządzenia z 1998 r. może być dowodem na okoliczność wymierzonej opłaty, jednak nie jest dowodem na ustanowienie prawa zarządu. Co najwyżej może stanowić dowód pomocniczy, który dopiero w powiązaniu z inną wymienioną w nim decyzją czy umową na podstawie, której opłata jest wymierzana, może być uznany za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) określonego w niej podmiotu. Taka konstrukcja może być jednak dopuszczona wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do aktu o ustanowieniu tego prawa, który zaginął lub uległ zniszczeniu. Poza tym, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, CBOSA). Tymczasem jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych Skarżąca dysponuje wyłącznie decyzją o wymierzeniu opłat z 1988 r .

Także faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16).

Prawidłowe jest stanowisko organów, że przepisy kreujące podmiot [...] oraz argumenty o konieczności wyposażenia tego przedsiębiorstwa w majątek niezbędny do funkcjonowania nie stanowią podstawy do przyjęcia tezy o przysługującym prawie zarządu nieruchomości. Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości.

Trzeba przypomnieć, że dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (ustawa z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) tj. 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdział 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości.

Takiego aktu strona nie posiada.

Tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie da się również wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa [...]. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011r, I OSK 1003/10, 8 maja 2014r., I OSK 2504/14.

Nie stanowi także podstawy do odmiennej oceny decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. Istotnie zgodnie z art. 110 kpa organ związany jest wydaną przez siebie decyzją (tu byłby to Wojewoda [...]). Wyrażona w tych przepisach zasada związania organu administracji publicznej dotyczy wydanej przez ten sam organ decyzji, i oznacza, że nie może być ona zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Jak wskazuje NSA w wyroku z 17 maja 2019r., I OSK 1736/17, "przepis art. 110 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach". Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach.

NSA wskazał, że przepis ten mógłby w niniejszej sprawie mieć zastosowanie ale tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że obydwie sprawy powiązane są tym samym stanem prawnym i faktycznym. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nawiasem mówiąc we wskazanej wyżej sprawie NSA zajmował się także kwestią wskazywanej konkurencyjności postępowania komunalizacyjnego i uwłaszczeniowego. Posiłkując się treścią tego uzasadnienia Sąd w pełni podziela wywody NSA, że pomiędzy oboma trybami (uwłaszczeniowym i komunalizacyjnym) nie mamy do czynienia z takimi podstawami prawnymi rozstrzygnięć. Postępowanie uwłaszczeniowe toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po 27 maja 1990 r. a postępowanie komunalizacyjne na datę wcześniejszą. Tym samym decyzja uwłaszczeniowa i decyzja komunalizacyjna nie były tożsame gdyż co prawda w obu sprawach jednym z dowodów była decyzja o naliczeniu opłaty rocznej to jednak nie mamy w nich do czynienia z tożsamym stanem prawnym ani tożsamym stanem faktycznym rozumianym jako ustalanym na tę samą datę. Uwłaszczenia następuje w późniejszej dacie aniżeli komunalizacja.

Zarzut naruszenia art. 16 kpa jest także nietrafny.

Wyrażona w nim zasada trwałości decyzji administracyjnych oznacza związanie treścią tej decyzji o ile weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna. Decyzja taka korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Na gruncie tej sprawy i powoływanej decyzji uwłaszczeniowej zasada ta oznacza, że ówczesne przedsiębiorstwo państwowe [...] stało się z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkownikiem wieczystym opisanego w tej decyzji gruntu oraz właścicielem znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń. Dopóki decyzja ta obowiązuje w obrocie prawnym stanowi tytuł władania gruntem i budynkami przysługujący obecnie następcom prawnym [...], chyba że decyzja ta zostanie w przewidzianych ww K.p.a. trybach wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sumując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku. Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym na podstawie na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U, poz. 374) i zarządzeniem przewodniczącej wydziału I WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2021 r. w związku z ogłoszeniem stanu epidemii. Strony zostały zawiadomione o możliwości zgłaszania wniosków i dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu na którym zapada wyrok kontrola sądowa sprawowana na posiedzeniu niejawnym niczym nie różni się od kontroli na rozprawie.