Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 799/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 895/16 w sprawie ze skargi R.D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 18 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 895/16 oddalił skargę R.D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 18 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 18 marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 25 stycznia 2016 r. nr [...], zwalniający [...] R.D. z Policji z dniem 27 stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że w dniu 7 września 2015 r. prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wydał w sprawie o sygn. akt [...], postanowienie o przedstawieniu R.D. zarzutów o to, że:

1) w dniu 26 sierpnia 2014 r. w [...], będąc funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w [...], nie dopełnił obowiązku podjęcia czynności służbowych i nadania stosownego biegu sprawie w związku z ujawnieniem uprawy konopi innych niż włókniste w rejonie miejscowości [...], czym działał na szkodę interesu publicznego, tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 K. k.;

2) w dniu 18 września 2014 r. w [...], będąc funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w [...], wspólnie i w porozumieniu z innym funkcjonariuszem tej jednostki Policji, nie dopełnił obowiązku podjęcia czynności służbowych i nadania stosownego biegu sprawie w związku z ujawnieniem uprawy konopi innych niż włókniste w rejonie miejscowości [...], czym działał na szkodę interesu publicznego, tj. o przestępstwo z art.231 § 1 K. k.;

3) w dniu 13 stycznia 2015 r. w [...] i w [...], będąc funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w [...], wspólnie i w porozumieniu z innymi funkcjonariuszami tej jednostki Policji, przeprowadzając czynności służbowe zatrzymania H. B. w [...] i następnie jego rozpytania w budynku Komendy Powiatowej Policji w [...], w sprawie o [...] prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w [...], przekroczył swoje uprawnienia poprzez stosowanie przemocy wobec tego zatrzymanego w postaci uderzania po klatce piersiowej i głowie, duszenia oraz wywieranie presji podniesionym głosem, zastraszanie i znęcanie się w ten sposób nad nim psychicznie, w celu uzyskania od niego informacji, oświadczeń oraz przyszłych wyjaśnień, czym działał na szkodę interesu publicznego i prywatnego (H. B.), tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 i z art. 246 K. k. w zw. z art. 11 § 2 K.k.;

4) w dniu 14 stycznia 2015 r. w [...] w budynku Komendy Powiatowej Policji, będąc funkcjonariuszem Komendy, wspólnie i w porozumieniu z innymi funkcjonariuszami tej jednostki Policji, przeprowadzając czynności służbowe rozpytania zatrzymanego E. D. – w sprawie o sygn. [...] prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w [...], przekroczył swoje uprawnienia poprzez wywieranie presji podniesionym głosem, zastraszanie tego zatrzymanego i znęcanie się w ten sposób nad nim psychicznie, w celu uzyskania od niego informacji, oświadczeń oraz przyszłych wyjaśnień, czym działał na szkodę interesu publicznego i prywatnego (tj. E. D.), tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 K.k. i z art. 246 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k.;

5) w dniu 8 grudnia 2014 r. w [...], będąc funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w [...], wspólnie i w porozumieniu z innym funkcjonariuszem tej jednostki Policji, działając na szkodę interesu publicznego, w sprawie o sygn. [...] prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w [...], przekroczył swoje uprawnienia poprzez nakłonienie zatrzymanego D. L. do nieujawniania, iż posiadany przez niego susz konopi innych niż włókniste pochodził z prowadzonej przez niego uprawy oraz nie dopełnił obowiązku prawidłowego zabezpieczenia procesowego w ten sposób, że nie ujął w protokole przeszukania faktu znalezienia tabletek ecstasy, w efekcie czego D. L. uzyskał korzyść osobistą tj. o przestępstwo z art. 231 § 2 K.k.;

6) w dniu 10 lutego 2015 r. w [...], będąc funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w [...], wspólnie i w porozumieniu z innym funkcjonariuszem tej jednostki Policji, działając na szkodę dla interesu publicznego w sprawie o sygn. [...] prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w [...], przekroczył swoje uprawnienia poprzez nakłonienie zatrzymanego M. M. do nieujawniania osoby, od której nabył on amfetaminę oraz nie dopełnił obowiązku prawidłowego zabezpieczenia procesowego – poprzez nieujęcie w protokole przeszukania znalezienia wagi elektronicznej i woreczków strunowych, w efekcie czego osoba, której danych nie ujawniono – dostawca narkotyku, uzyskała korzyść osobistą, tj. o przestępstwo określone w art. 231 § 2 K.k.

Sąd Rejonowy w [...] Wydział II Karny postanowieniem z dnia 10 września 2015 r. zastosował wobec wyżej wymienionego policjanta środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na okres jednego miesiąca z zastrzeżeniem, że środek ten ulegnie zmianie z chwilą złożenia poręczenia majątkowego w kwocie 20.000 złotych. W przypadku spełnienia powyższego warunku postanowił zastosować wobec wymienionego środki zapobiegawcze w postaci: zakazu opuszczania kraju, zatrzymania paszportu, a także dozoru Policji.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu 13 października 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu zbadania zasadności zwolnienia [...] R.D. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, tj. z uwagi na ważny interes służby.

Ponadto organ wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w [...] oraz Przewodniczącego Zarządu Terenowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy Powiatowej Policji w [...] o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia wyżej wymienionego policjanta ze służby w Policji.

Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w [...] w piśmie z dnia 22 października 2015 r. stwierdził, że zwolnienie [...] R.D. w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest działaniem przedwczesnym, mogącym przynieść negatywne skutki dla całej służby. Natomiast w opinii Przewodniczącego Zarządu Terenowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy Powiatowej Policji w [...], wskazano na pozytywne cechy wyżej wymienionego policjanta, brak w niej jednak konkretnego stanowiska w przedmiocie zwolnienia go ze służby.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 25 stycznia 2016 r. nr [...] zwolnił [...] R.D. z dniem 27 stycznia 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 19 i § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. poz. 644, ze zm.). Rozkazowi temu w oparciu o art. 108 § 1 K.p.a. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek wniesienia przez stronę od powyższego rozkazu personalnego odwołania, sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który – jak na wstępie podano – rozkazem personalnym z dnia 18 marca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie jest niesporne, iż [...] R.D. postawiono zarzut popełnienia sześciu przestępstw związanych z wykonywaniem obowiązków służbowych, jak również to, że charakter i rodzaj zarzucanych przestępstw cechuje znaczny ciężar gatunkowy. Jednocześnie zauważył, iż nie bez znaczenia pozostaje fakt, że to postępowanie jest prowadzone w wyniku działań operacyjnych wewnętrznych organów kontrolnych oraz to, że wydźwięk tego zdarzenia oraz towarzyszący mu przekaz medialny w tym względzie jest duży i zdecydowanie negatywny.

Komendant Główny Policji wskazał, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i w świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji, sam fakt podejrzenia naruszenia obowiązującego porządku prawnego, może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Policja jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, która dysponuje bardzo dolegliwymi dla obywateli środkami realizacji władztwa państwowego. Szczególna rola tej formacji i jej zhierarchizowana struktura wymaga dla skutecznego i prawidłowego działania przestrzegania także innych, poza normami prawa karnego, przepisów i zasad.

Nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia społeczna rola formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz konieczność budowania związanego z działalnością Policji zaufania społecznego. Służyć ma również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej. Policjant powinien zawsze mieć wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Powinien unikać wszelkich sytuacji w służbie i poza służbą, które godziłyby w dobre imię Policji. Ponadto osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą tego prawa ściśle przestrzegać. Winny to być zatem osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania. Osoby te muszą znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o łamanie prawa. Z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji wynika m.in., że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii. Dlatego nie do pogodzenia jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii. Policjant, któremu postawiono zarzuty popełnienia przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego, traci przymiot "nieposzlakowanej opinii". Traci on autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby.

Brak stosownych działań wobec policjanta, oskarżonego o popełnienie przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego, może mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz niewątpliwie nie sprzyja budowaniu autorytetu omawianej formacji i jej funkcjonariuszy. Policja w odbiorze społecznym musi być postrzegana jako instytucja zdolna organizacyjnie i osobowo do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby niekarane oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać i zapobiegać wszelkim przejawom patologii społecznej, nawet we własnych szeregach. Zdolność do natychmiastowej reakcji na takie zjawiska jest przy tym niezbędna nie tylko do umacniania autorytetu Policji i państwa, w imieniu którego formacja ta realizuje powierzone jej zadania. Jest ona niezbędna także do umacniania dyscypliny i zapewnienia odpowiedniego poziomu etycznego wszystkich policjantów. Muszą mieć oni świadomość, że w omawianej formacji nie można tolerować żadnych zachowań nielicujących z honorem, godnością i dobrym imieniem służby oraz że podejrzenia o działania niezgodne z prawem, powinny być przez właściwych przełożonych surowo sankcjonowane.

W ocenie organu odwoławczego, pozostawienie [...] R.D. w służbie jest niemożliwe, gdyż mogłoby pozbawić tę formację wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynąć demoralizująco na innych policjantów.

Komendant Główny Policji wyjaśnił, że okolicznością, która legła u podstaw wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, nie jest popełnienie przestępstw przez [...] R.D., ale przedstawienie mu przez prokuratora zarzutów popełnienia przestępstw. Stąd też nie jest celowym prowadzenie przez organy Policji postępowania dowodowego w postaci przesłuchań strony lub świadków, a zatem postępowania ukierunkowanego na ustalenie czy dopuścił się on zarzucanych mu czynów. Okoliczności dotyczące samego zdarzenia mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, jednakże w przypadku przyjętej podstawy prawnej istotnym jest fakt przedstawienia przez prokuratora zarzutów popełniania przestępstwa.

Zdaniem organu odwoławczego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] przed wydaniem rozkazu personalnego z dnia 25 stycznia 2016 r. nr [...] w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 K.p.a. rozważył także słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu. Organ pierwszej instancji, prawidłowo również uwzględnił wydźwięk społeczny wywołany przez publikacje medialne. Ponadto, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał motywy, jakimi kierował się, wydając zaskarżony rozkaz personalny.

Mając na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego zasadnie nadał przedmiotowemu rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji odnosząc się do wniosku strony o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności rozkazu personalnego organu pierwszej instancji stwierdził, że nie może zostać on uwzględniony, albowiem w sprawie nie występuje uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 135 K.p.a. Skutki prawne, jakie wywołało wykonanie rozkazu personalnego o zwolnieniu wyżej wymienionego ze służby w Policji, mogą zostać odwrócone przez przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rozkazu z powodu jego wadliwości.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi R.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił rażące naruszenie:

‒ art. 7, art. 77, art. 80, art. 86 i art. 107 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności faktycznych, które dawały podstawę do pozostawienia policjanta w służbie w Policji;

‒ niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, zaniechanie uwzględnienia dowodów zawnioskowanych przez skarżącego: akt sprawy karnej, listu otwartego policjantów do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], protokołów przesłuchań podejrzanych i świadków znajdujących się w aktach prowadzonego postępowania karnego świadczących o bezzasadności zarzutów czy pisma Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZP w [...] z dnia 22 października 2015 r.;

‒ naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne przesłanki uzasadniające zwolnienie ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że z rozkazów personalnych organów obu instancji w żaden sposób nie wynika, jaka jest faktyczna podstawa zwolnienia go ze służby w Policji. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, na mocy którego został ze służby w Policji zwolniony ma charakter fakultatywny. Nakłada na organ szczególny obowiązek zbadania istnienia przesłanek uzasadniających wydanie takiego rozkazu personalnego. W niniejszej sprawie, organ oparł swoje rozstrzygnięcie na fakcie, że skarżącemu zostały przedstawione zarzuty związane z pełnioną służbą, co było negatywnie komentowane w lokalnych mediach. Ponadto R.D. wskazał, że organ zaniechał zaznajomienia się z aktami prowadzonej przeciwko niemu sprawy karnej. Zdaniem skarżącego, interpretacja przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w ten sposób, że samo prowadzenie przeciwko policjantowi postępowania karnego uzasadnia zwolnienie go ze służby jest nieprawidłowa. Fakt przedstawienia zarzutów i komentowania przez media nie może świadczyć o popełnieniu czynów opisanych w postanowieniu o przedstawieniu zarzutów.

Komendant Główny Policji nie podał również, iż informacja ujawniona w mediach, stanowiąca koronny argument uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, została opublikowana na skutek zawiadomienia lokalnych mediów dokonanego przez Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Skarżący podniósł także, iż Komendant Główny Policji nie uznał za ważny fakt, że w lokalnych mediach zostały opublikowane artykuły prasowe, w których była krytykowana decyzja o zawieszeniu policjantów oraz kontynuowaniu postępowania dyscyplinarnego w sytuacji, gdy postępowanie karne znajdowało się na początkowym jego etapie, zarzuty opierają się w głównej mierze na zeznaniach osób wielokrotnie karanych – które miały interes w tym, by go obciążyć. Z wymowy tych artykułów wynika, że właśnie zwolnienie policjanta ze służby jest krytycznie odbierane przez lokalną społeczność, a wydany rozkaz personalny godzi w dobro służby.

W ocenie skarżącego, skoro rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby wydany na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest oparty na uznaniu administracyjnym, to powinien wyważać interes strony z interesem publicznym, kierując się zasadą proporcjonalności. W zaskarżonym rozkazie personalnym nie podano zindywidualizowanych okoliczności uzasadniających zwolnienie R.D. ze służby w Policji. Organ Policji, mimo że dokonał całościowej analizy postawy skarżącego, to jednak z faktu pełnienia przez niego służby w sposób wzorowy nie wyprowadził korzystnych dla niego wniosków.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozkazu stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użyte w powyżej cytowanym przepisie określenie "może zwolnić" wskazuje, iż organ w tym zakresie podejmuje decyzję uznaniową, a samo zwolnienie ze służby ma charakter fakultatywny. Dlatego też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 K.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa tzw. wyrażeń nieostrych, jakim w niniejszej sprawie jest "ważny interes służby". Przy zwolnieniu policjanta ze służby z powołaniem się na art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji organ powinien uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania się policjanta w służbie i w życiu prywatnym, bądź zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby (por. wyrok SN z dnia 1 grudnia 1994r., sygn. akt III ARN 65/94, publ. OSNAPiUS 1995/3 poz. 31).

W orzecznictwie sądowym i w praktyce przyjmuje się, że na podstawie cytowanego przepisu można dokonać zwolnienia tych policjantów, którzy – w ocenie przełożonych – nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 553/07, publik. LEX nr 447276).

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy w aktualnym stanie faktycznym skarżący może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby".

Skarżącemu R.D. przedstawiono zarzuty popełnienia sześciu czynów karalnych wyczerpujących znamiona przestępstwa z art. 231 § 1 i § 2 K.k. Czyny zarzucane skarżącemu były popełnione w dniach: 26 sierpnia 2014 r., 18 września 2014 r., 13 stycznia 2015 r., 14 stycznia 2015 r., 8 grudnia 2014 r. i 10 lutego 2015 r. Polegały na niedopełnieniu obowiązku podjęcia czynności służbowych a także przekroczeniu uprawnień, poprzez stosowanie przemocy fizycznej i psychicznej wobec osób zatrzymanych oraz nakłonienie zatrzymanych do nieujawniania okoliczności popełnienia czynu zabronionego.

W orzecznictwie wskazuje się, że konieczność zwolnienia policjanta ze służby w omawianym trybie może wynikać z różnych okoliczności i zdarzeń, świadczących o tym, że dalsze pozostawienie w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia przez policjanta obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może ono wynikać również z innych zachowań policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowania kolidują z dobrem macierzystej formacji i tym samym uniemożliwiają kontynuowanie służby z uwagi na ważny interes Policji (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2281/12 publik. CBOIS).

W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji w pisemnych motywach zaskarżonego rozkazu personalnego szczegółowo podał powody, dla których uznał, że w sprawie wystąpił ważny interes służby, uzasadniający rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązek realizacji takich celów musi łączyć się z koniecznością zapewnienia strukturom policyjnym możliwości kształtowania właściwej polityki personalnej i doboru kadry w sposób najbardziej odpowiadający potrzebom Policji. W ramach tych kompetencji organy Policji uprawnione są też do rozwiązywania stosunku służbowego z policjantami, których zachowanie w służbie jest niegodne policjanta oraz godzi w wizerunek i dobre imię formacji. Ze służbą w Policji łączą się nie tylko przywileje, w tym znaczna stabilność zatrudnienia, ale także obowiązek należytego zachowania się, nie tylko w służbie, ale i w czasie wolnym od zajęć służbowych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w stanie faktycznym tej sprawy organy Policji w sposób prawidłowy rozważyły interes skarżącego, przemawiający za pozostawieniem go w służbie i interes społeczny, tożsamy z interesem służby, wskazujący na potrzebę usunięcia go z szerów Policji oraz trafnie dały pierwszeństwo ochronie interesu społecznego. To z kolei czyni zasadnym zarówno zwolnienie R.D. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jak i nadanie rozkazowi personalnemu organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. Okoliczności powołane w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego w sposób wyczerpujący tłumaczą, dlaczego w tej konkretnej sytuacji organ, ważąc interes społeczny z interesem skarżącego, uznał prymat tego pierwszego interesu. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano ze względu na tożsamy z interesem służby ważny interes społeczny, co w tym przypadku zostało podyktowane koniecznością niezwłocznego zapewnienia ciągłości wykonywania zadań Policji, a także ochrony godności i dobrego imienia służby.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji trafnie uznały, że już samo podejrzenie policjanta o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść ważnego interesu służby. Policjant, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, traci przymiot "nieposzlakowanej opinii". Traci on również autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby. Powyższa sytuacja wpływa bowiem demoralizująco na pozostałych policjantów, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 314/13, 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1024/14 i 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 294/15 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07,

9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2149/13, 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13).

Organy Policji zasadnie również przyjęły, że podejrzenie policjanta o popełnienie wymienionych wyżej przestępstw, które są czynami spotykającymi się z jednoznacznie negatywnym odbiorem nie tylko społecznym, ale również całego środowiska policyjnego sprawia, że skarżący utracił przymiot nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji).

Policjant ma obowiązek dochowania wierności deklaracjom, które złożył składając ślubowanie, a także postępować w sposób, który nie budzi wątpliwości co do jego kwalifikacji etycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1056/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie jest niesporne, że w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w [...] w sprawie sygn. akt [...] zostało wydane postanowienie o przedstawieniu R.D. sześciu opisanych powyżej zarzutów popełnienia czynów zabronionych, które zostały mu przedstawione w dniu 9 września 2015 r. W toku postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby organy Policji nie były uprawnione do dokonywania oceny zasadności przedstawionych mu zarzutów. Może ona zostać dokonana w trybie przepisów Kodeksu postępowania karnego na etapie postępowania przygotowawczego lub na etapie postępowania sądowego (po ewentualnym wniesieniu aktu oskarżenia). Oznacza to, że organy Policji są zobligowane jedynie do uwzględnienia samego faktu przedstawienia skarżącemu zarzutów popełnienia przestępstw. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] prawidłowo postanowieniem z dnia 4 grudnia 2015 r. odmówił uwzględnienia wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ odwoławczy stanowisk wyrażonych w "liście" otwartym policjantów do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a także w piśmie Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w [...] z dnia 22 października 2015 r. wskazał, że nie stanowi ono, wbrew twierdzeniom skargi, przekroczenia granic uznania administracyjnego. Stanowiska te dołączone do akt sprawy były przedmiotem rozważań Komendanta Głównego Policji, który stwierdził, że nie mogą one stanowić podstawy do pozostawienia skarżącego w służbie (k. 10 uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego). Organ odwoławczy wyjaśnił, że wynikający z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji wymóg zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów nie oznacza, że zwolnienie policjanta może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy opinia ta jest pozytywna. Negatywna opinia organizacji zakładowej w kwestii zwolnienia policjanta nie ma dla organu mocy wiążącej.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał, że zwolnienie skarżącego ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zostało poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich okoliczności dotyczących wystąpienia przesłanek "ważnego interesu służby" istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie uchybiły przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., obydwa rozkazy personalne odpowiadają wymogom określonym w art. 107 K.p.a., Rygor natychmiastowej wykonalności został nadany zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. i właściwie umotywowany.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.D., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez błędne jego zastosowanie oraz przyjęcie, że interes służby przemawia za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji,

2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ujawnionych w sprawie wątpliwości, w szczególności akt sprawy karnej prowadzonej przeciwko skarżącemu, choć taką konieczność widział Komendant Wojewódzki Policji, listu otwartego policjantów do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], protokołów przesłuchań podejrzanych i świadków, znajdujących się w aktach prowadzonego postępowania karnego, a także pisma Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Policjantów w [...] z dnia 22 października 2015 r., co skutkowało naruszeniem zasady prowadzenia postępowania z zachowaniem bezstronności i obiektywizmu oraz brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i w rezultacie przekroczenia granic uznania administracyjnego,

b) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 108 § 1 K.p.a. poprzez nadanie przez organ pierwszej instancji rozkazowi personalnemu, od którego służyło odwołanie, rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny, podczas gdy ze względu na wyjątkowy charakter omawianej instytucji i konieczność ścisłej wykładni jej przesłanek należy uznać, że w niniejszej sprawie nie występuje realne zagrożenie wymienionych w tym przepisie dóbr chronionych prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył dotychczasową argumentację przedstawioną w sprawie i podał m. in., że skarżący kasacyjnie w czasie pełnienia służby otrzymywał pozytywne opinie, które wskazywały na jego przydatność do służby. Powołując się na pismo Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w [...], w którym stwierdzono, że zwolnienie R.D. w trybie art. 41 ust 2 pkt 5 ustawy o Policji jest działaniem przedwczesnym przyznał, że wprawdzie dla organu wydającego rozkaz personalny w przedmiotowej sprawie opinia organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów nie ma mocy wiążącej, to jednak nie można bagatelizować okoliczności, iż w/w organizacja negatywnie odniosła się do kwestii zwolnienia skarżącego ze służby.

Ponadto wskazał, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia R.D. ze służby zostało podjęte wyłącznie w oparciu o fakt, iż Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] przedstawił mu zarzuty związane z pełnioną przez niego służbą w Policji. W toku prowadzonego postępowania nie zapoznano się jednak z aktami sprawy karnej, nie uwzględniono pism Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia 15 września 2015 r. oraz 6 października 2015 r. w których zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w [...] o przekazanie uwierzytelnionych kopii materiałów postępowania o sygn. V Ds. 14/15, a więc widział konieczność zaznajomienia się z rzeczoną dokumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tej nieprawidłowości organu nie dostrzegł.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. podał że organ nie uwzględniając wniosków dowodowych R.D., w szczególności nie przeprowadzając dowodu z akt prowadzonej przeciwko niemu sprawy karnej i znajdujących się w nich protokołów przesłuchań podejrzanych i świadków, listu otwartego policjantów do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a także pisma Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Policjantów w [...] z dnia 22 października 2015 r. dokonał wadliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art.7 K.p.a. wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie podzielił stanowisko organu, który nie uwzględnił słusznego interesu strony lecz dał prymat interesowi społecznemu. Pominął bowiem fakt, iż skarżący kasacyjnie w trakcie pełnienia wieloletniej służby cieszył się pozytywną opinią i z zaangażowaniem wypełniał ciążące na nim obowiązki służbowe.

W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przyjął, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne prawidłowo, wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczące wystąpienia przesłanki "ważnego interesu służby", wskazały motywy rozstrzygnięcia, które w sposób wyczerpujący uzasadniły i zasadnie wykazały, że niezbędne było skorzystanie przez nie z możliwości zwolnienia R.D. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy fakt przedstawienia R.D. przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] zarzutów popełnienia przestępstw związanych z pełnioną służbą stanowił wystarczającą podstawę do zwolnienia go ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz czy do wydania rozkazu personalnego w tym przedmiocie niezbędne było przeprowadzenie przez organ dowodu z całości akt sprawy karnej.

W sprawie jest niesporne, że [...] R.D. – [...] Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] przedstawił zarzuty popełnienia sześciu czynów karalnych wyczerpujących znamiona przestępstwa z art. 231 § 1 i § 2 K.k. Polegały one na niedopełnieniu obowiązku podjęcia czynności służbowych, a także przekroczeniu uprawnień, poprzez stosowanie przemocy fizycznej i psychicznej wobec osób zatrzymanych oraz nakłonienie zatrzymanych do nieujawniania okoliczności popełnienia czynu zabronionego. Zarzucane czyny były związane z wykonywaniem przez niego czynności służbowych i niewątpliwie rzutowały na wizerunek Policji. Tymczasem, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, skarżący kasacyjnie jako policjant był uprawniony do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw, a nie ewentualnego ich popełniania podczas wykonywania zadań służbowych.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stwierdzenie organu, że samo podejrzenie wyżej wymienionego policjanta o popełnienie przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego skutkuje utratą przez niego przymiotu koniecznego do pozostania w szeregach Policji "nieposzlakowanej opinii" (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). "Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia zawodowego jak i prywatnego. Utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie skutkuje tylko i wyłącznie karalność danej osoby. Może ją także spowodować – w konkretnych okolicznościach – znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Podejrzenie o popełnienie wymienionych na wstępie przestępstw, świadczy o niespełnieniu przez niego wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby w Policji. Przypisywane R.D. czyny karalne są naganne z punktu widzenia pełnionej przez niego służby oraz podważają jego wiarygodność jako policjanta niezbędną do wykonywania czynności służbowych oraz godzą w dobre imię Policji, w której pełnił służbę. Policjant aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe, musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. W związku z powyższym, w sprawie zasadnie uznano, że samo przedstawienie wyżej wymienionemu policjantowi zarzutów popełnienia podanych wyżej przestępstw stanowiło wystarczającą podstawę do zwolnienia go ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Okoliczność, że uprzednio dobrze wywiązywał się on z obowiązków służbowych nie mogła mieć w sprawie znaczenia, gdyż takie zachowanie powinno być standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że powołany wyżej przepis został w sprawie zastosowany przez organy prawidłowo.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia określonych przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że organy Policji dokonały oceny zaistnienia w sprawie przesłanki "ważnego interesu służby" jako podstawy zwolnienia R.D. ze służby w Policji na podstawie znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia 7 września 2015 r. o przedstawieniu w/w zarzutów w sprawie o sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem. Dokument ten był w tym zakresie wystarczający. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż przedmiotowy dokument, a także protokół przesłuchania podejrzanego z dnia 9 września 2015 r. zostały przesłane do organu w odpowiedzi na pisma Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia 15 września 2015 r. i z dnia 6 października 2015 r. kierowane do Prokuratury Okręgowej w [...] o nadesłanie uwierzytelnionych kserokopii materiałów postępowania w sprawie o sygn. akt [...]. W związku z powyższym czynienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzutu niedostrzeżenia faktu niezaznajomienia się przez organ odwoławczy z aktami sprawy karnej jest chybione. Ponadto podać należy, iż w aktach sprawy znajdują się również inne dokumenty m.in. wydruki artykułów zamieszczonych na portalach internetowych związanych z tą sprawą, kopia listu otwartego policjantów Komendy Powiatowej Policji w [...] do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a także pismo Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Policjantów w [...] z dnia 22 października 2015 r. Okoliczność nieuwzględnienia przez Komendanta Głównego Policji podanych wyżej dokumentów na korzyść R.D. nie stanowiła naruszenia przepisów postępowania. Z tych względów zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. okazał się niezasadny.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Komendant Główny Policji utrzymując w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który nadał temu rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny wykazał, że w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad słuszny interes strony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.