Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 798/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 2  art. 143 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Dnia 31 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie NSA Anna Stępień, NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007 roku na posiedzeniu jawnym sprawy ze skargi T. M. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na rzecz T. M. i E. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 100 zł. (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie obciążenia T. i E. małż. M. opłatą adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. A (obręb [...]), oznaczonej nr ewid. działki 186 o powierzchni 1.510 m2, w związku z wybudowaniem ze środków Gminy Miasta Z. ulicy A i stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 144-146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. ustalił E. i T. małż. M. - właścicielom nieruchomości oznaczonej nr działki 186 o powierzchni 1.510 m2 położonej w Z. przy ul. A jednorazową opłatę adiacencką w łącznej wysokości 760 zł w związku ze wzrostem wartości wyżej opisanej nieruchomości spowodowanym wybudowaniem drogi przy ul. A.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili organowi l instancji: naruszenie art. 143 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele rolne, gdyż z ewidencji wynika charakter rolny, naruszenie art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, iż pojęcia "przebudowa" i "modernizacja" drogi, jakim posługiwał się organ l instancji nie są tożsame z pojęciem "budowa" drogi, naruszenie przepisów kpa mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 79 kpa w zw. z art. 10 kpa poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, wskutek czego stronę pozbawiono możliwości czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu z opinii, art. 81 kpa przez ograniczenie przez organ pełnej możliwości co do wypowiedzenia się przez stronę co do materiału dowodowego, art. 67 kpa poprzez zaniechanie sporządzenia przez organ protokółu z oględzin nieruchomości, art. 103 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie spełnia zasad wyczerpującego informowania strony o motywach, którymi kierował się organ, art. 35 § 3 kpa poprzez niezachowanie terminu do załatwienia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło na podstawie wypisu z rejestru gruntów, że T. i E. M. są współwłaścicielami opisanej wyżej nieruchomości w Z. przy ul. A. Przedmiotowa ulica przed 2004r. miała nawierzchnię gruntową.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany udzielając pozwolenia na rozbudowę ulicy wraz z budową kanalizacji deszczowej.

W dniu 1 września 2004 r. Gmina Miasta Z. zakończyła realizację inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy A, nazwanej "przebudową". Po zrealizowaniu inwestycji szerokość pasa drogowego wzrosła z 9,5 metra do 12 metrów. W ramach inwestycji wybudowano jezdnię asfaltową o szerokości 6 metrów, zamiast drogi o nawierzchni gruntowej, ścieżki rowerowe, chodniki, wjazdy gospodarcze, zjazdy inwalidzkie na przejściach dla pieszych, docelowe oznakowanie pionowe i poziome drogi, trawniki między chodnikami a granicami posesji oraz kanały deszczowe - pismo Prezydenta z 19 czerwca 2007 r.

Przekazanie drogi do użytku nastąpiło na podstawie protokołu końcowego Nr 1/04 z dnia 1 września 2004 r. Inwestycja została zrealizowana z udziałem środków Gminy Miasta Z. Inwestycja objęła m.in. nieruchomość stanowiącą współwłasność T. i E. małż. M..

Dla tego terenu nie ma aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zduńska Wola. W rejestrze ewidencji gruntów działka nr 186 jest oznaczona symbolem B-R (użytki rolne zabudowane) i R (grunty orne).

Dla nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotycząca nadbudowy l piętra do istniejącego od 40 lat budynku mieszkalnego.

Opierając się na opinii rzeczoznawcy organ odwoławczy przyjął, iż wartość działki po rozbudowie drogi wzrosła z uwagi na zwiększony popyt na nieruchomości.

W dniu 27 stycznia 2007r. Miasto Z. wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne. Wysokość opłat adiacenckich została ustalona w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego M. R. z dnia 5 marca 2007 r. wykonaną dla 26-ciu nieruchomości położonych przy ul. A. W dniu 23 marca 2007 r. Prezydent Miasta Z. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją.

Według operatu rzeczoznawcy wartość działki nr 186 wzrosła na skutek rozbudowy drogi o 1.520 zł. Opłata adiacencka została ustalona jako 50% tej kwoty tj. w wysokości 760 zł. Stawka opłaty została określona w § 1 uchwały Rady Miasta Z. z dnia 28 maja 1998 r. w sprawie opłat adiacenckich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy podał, że podstawą prawną decyzji jest art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 92 ust. 2. Treść wymienionych przepisów przytoczono w uzasadnieniu. Przywołano również treść § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 38, poz. 454), w zakresie w jakim przepis ten wymienia użytki rolne.

W ocenie Kolegium skoro dla działki nr 186 nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w rejestrze figuruje jako użytek rolny, za decydującą w sprawie, zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy uznać okoliczność, że dla danego terenu zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ma przy tym znaczenia czy decyzja dotyczy warunków budowy nowego domu czy nadbudowy budynku już istniejącego.

W konkluzji organ stwierdził, że nieruchomość nie podlega wyłączeniu spod działania przepisów rozdziału 7-ego ustawy o gospodarce nieruchomościami i właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich z mocy art. 144 tej ustawy.

Kolegium podkreśliło, iż sporna ulica została rozbudowana nie zaś przebudowana, oraz że wbrew stanowisku organu I instancji i strony postępowania są to dwa różne pojęcia. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu ogłoszonym w tekście jednolitym wprowadzonym obwieszczeniem Marszałka Sejmu RP z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 19, poz. 115 z 2007 r.), budowa drogi oznacza wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowe i rozbudowę. Pojęcie "przebudowy drogi", zostało odrębnie zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ww. ustawy. Przebudowa drogi oznacza wykonanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Definicja pasa drogowego została zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Z metryki ulicy A sporządzonej w 1988 r., nr Lp.ks inwentarz. 2/LM/ZW wynika, że średnia szerokość pasa drogowego wynosiła 9,5 m, w tym szerokość jezdni 4,6 m. W wyniku zrealizowanej przez Gminę inwestycji określonej jako "przebudowa ulicy" pas drogowy poszerzył się do 12m. Oznacza to, w ocenie Kolegium, że w danym stanie faktycznym rozbudowano drogę, a nie ją przebudowano, gdyż podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi wymagało zmiany granic pasa drogowego.

Konkludując Kolegium stwierdziło, iż skoro pojęcie "rozbudowy" drogi mieści się w pojęciu "budowy" drogi, to został spełniony warunek z art. 143 pkt 2 i art. 144 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do obciążenia właścicieli działek, którzy korzystają z wybudowanej drogi - opłatą adiacencką.

Organ odwoławczy uznał za nietrafny także zarzut nierzetelności i sprzeczności z prawem operatu szacunkowego. Wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek rozbudowania drogi zostało dokonane prawidłowo, natomiast powołanie się na nieaktualny plan zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie związanej z tym funkcji terenu nie miało, w ocenie Kolegium wpływu na przedmiotowe wyliczenie.

Kolegium nie uwzględniło także zarzutu skarżących, dotyczącego braku powiadomienia o terminie przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy, wskazując, iż przedmiotem dowodu był szacunek rzeczoznawcy, a nie oględziny przedmiotowej działki.

Organ odwoławczy podzielił natomiast zarzut dotyczący nieprawidłowego doręczenia zawiadomienia o możliwości zapoznania się z operatem, które odebrała osoba małoletnia. W ocenie Kolegium uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 kpa i 35 § 3 kpa, oceniając iż uzasadnienie decyzji organu l instancji zawiera niezbędne elementy i wskazując, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z rozbudowanej drogi.

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący – E. i T. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz naruszającej przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi E. i T. M. zarzucili, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. :

1. Nieprawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy, którego konsekwencją jest utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, a co za tym idzie bez podstawy prawnej.

W ocenie skarżących organ odwoławczy błędnie przyjął, że ulica przy której mieszkają została rozbudowana, a nie jak miało to miejsce w rzeczywistości przebudowana, przez wybudowanie jezdni asfaltowej i chodników w miejsce dotychczasowej nawierzchni szlakowej oraz przez wybudowanie kanalizacji deszczowej.

Decyzja Starosty [...] z dnia 4 lutego 2004 r. stwierdza, że Starosta udzielił pozwolenia na rozbudowanie drogi i stanowi, że Starosta "zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę ulicy A w Z. wraz z budową kanalizacji deszczowej...". W pozwoleniu Starosty brak stwierdzenia o rozbudowie drogi. Mowa jest natomiast o budowie przez co błędnie rozumie Starosta przebudowę ulicy A przez zastąpienie nawierzchni szlakowej asfaltową.

Strona skarżąca zakwestionowała okoliczność rozbudowy drogi przez poszerzenie pasa drogowego z 9,5 m do 12 m twierdząc, iż po przebudowie ulicy szerokość pasa drogowego nie zmieniła się bowiem nie zostały przesunięte granice żadnej z nieruchomości na ulicy, które wyznaczały szerokość pasa drogowego. Dokumenty sugerujące taki fakt odbiegają od rzeczywistości. Skarżący podnoszą, iż nie została także wybudowana ścieżka rowerowa ani wjazdy gospodarcze i zjazdy inwalidzkie na przejściach dla pieszych po prawej stronie ulicy. Zdaniem strony poczynione przez organy ustalenie, na podstawie metryki ulicy z 1988r., iż szerokość ulicy wynosiła 9,5m. jest błędne. Szerokość pasa drogowego, czyli szerokość jezdni wraz z przylegającą infrastrukturą drogową nie zmieniła się. Nadto metryka nie została przedstawiona stronie przez organ odwoławczy. Nie zrealizowanie przez inwestora przedmiotowej przebudowy w całości tj. nie wybudowanie ścieżki rowerowej, wjazdów oraz nie przestawienie słupów energetycznych spowodowało zmniejszenie pasa drogowego do 8 - 8,6m. Jako podstawę tego twierdzenia strona wskazała protokół odbioru końcowego przebudowanej ulicy z dnia 1 września 2004 r., nr 1/04. Strona wyraziła przekonanie, że od 1982 r., gdy przejęto od mieszkańców ulicy ziemię w celu poszerzenia pasa drogowego, szerokość tego pasa nie zwiększyła się. Jako dowód do skargi załączono decyzję Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 22 marca 1982 r. Zdaniem skarżących metryka z 1988r. prawdopodobnie nie utożsamia pojęcia "ulica" z pojęciem "pas drogowy" co czyni organ w zaskarżonej decyzji. Zachodzi zatem konieczność powołania biegłego dla zbadania tej kwestii.

W ocenie skarżących organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny opierając się wyłącznie na nieścisłych dowodach przedstawionych przez Prezydenta Miasta Z., które to dokumenty nie są zgodne ze stanem faktycznym i nie mają mocy dowodowej,

Skarżący podkreślili, że Prezydent wielokrotnie powoływał się na fakt przebudowania drogi a nie jej rozbudowania. Różnica między znaczeniem tych pojęć jest oczywista, i gdyby w rzeczywistości przedmiotowa ulica została rozbudowana, to w dokumentacji pojawiałoby się słowo "rozbudowa" a nie "przebudowa". Niesłusznie zatem SKO przyjęło, że zarówno strona jak i Prezydent błędnie posługują się pojęciem "przebudowa". Nadto, protokół końcowego odbioru drogi nr 1/04 wyraźnie stwierdza, że nastąpiła przebudowa ulicy oraz budowa kanalizacji deszczowej. Nie ma w nim mowy o rozbudowie, co jest zgodne z rzeczywistością.

Podsumowując, skarżący stwierdzili, iż skoro na mocy ustawy o drogach publicznych przebudowa drogi oznacza wykonanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, to ulica A została w rozumieniu tej ustawy i w rzeczywistości przebudowana. Nie nastąpiło poszerzenie granic pasa drogowego.

Strona podzieliła stanowisko organu odwoławczego, iż w postępowaniu o wymierzenie opłaty adiacenckiej pojęcie "budowa drogi" zamieszone w ustawie o drogach publicznych jest dopuszczalne jednak należy wziąć pod uwagę ratio legis art. 143 i 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyczyny zmian ustawodawczych na mocy których wyłączono możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej w związku z przebudową czy modernizacją drogi.

Skarżący stwierdzili, iż organ samorządu terytorialnego nie jest właściwy rzeczowo w tej sprawie. Pojęcie "budowa drogi", użyte w art. 143 ust. 2 powołanej ustawy ma jasną konotację w języku potocznym i oznacza wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami. Droga miejska, ulica A istnieje już od co najmniej kilkudziesięciu lat. Z kolei w ostatnim czasie została przebudowana, przede wszystkim przez zmianę nawierzchni z utwierdzonej szlakowej na asfaltową. Zarówno plany inwestycyjne dotyczące drogi Wczasowej jak i budżet miasta Z. na 2004r. stanowią o "przebudowie drogi", "modernizacji drogi". Protokół nr 1/04 odbioru końcowego i przekazania do użytku zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Przebudowa ulicy A wraz z budową kanalizacji deszczowej" sporządzony w dniu 1 września 2004. mówi wyraźnie o przebudowie drogi. W ocenie skarżących język potoczny, do którego w przypadku wykładni aktu normatywnego, należy odwołać się w pierwszej kolejności, dokumentacja Urzędu Miasta Z. jak i protokół odbioru końcowego wykluczają, że nastąpiła budowa drogi czy rozbudowa. Na poparcie powyższej tezy strona przywołała orzecznictwa sądów administracyjnych, dowodząc na ich podstawie różnic pomiędzy pojęciem budowy drogi i jej modernizacji. Budowa drogi to zatem wykonanie nowego połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami. W konkluzji strona skarżąca stwierdziła, że opłatę adiacencką można nałożyć jeżeli wybudowano nowe połączenie drogowe. Samo zaś poszerzenie pasa drogowego niezależnie, od faktu że nie miało miejsca w wypadku ulicy A wydaje się niewystarczające i rodzi możliwości nadużyć. Pas drogowy można poszerzyć nawet kilka razy i sprzeczna z ratio legis oraz brzmieniem art. 143 i 144 ustawy jest w takim wypadku możliwość każdorazowego nakładania opłaty adiacenckiej gdyż nastąpiła rozbudowa w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Sytuacja w której, samo poszerzenie pasa drogowego prowadziłoby do możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej jest zdaniem skarżących sprzeczna z założeniami ustawy o gospodarce nieruchomościami i wykładnią literalną odpowiednich przepisów. Na potwierdzenie powyższego poglądu strona przywołała orzeczenia sądu administracyjnego z poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w którym występowało pojęcie "urządzenia drogi" tożsame zdaniem skarżących z "budową drogi".

Dodatkowym argumentem popierającym stanowisko, że organ samorządu terytorialnego nie jest właściwy rzeczowo do nałożenia opłaty adiacenckiej, są zmiany legislacyjne w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżących postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie było bezprzedmiotowe, zostało bowiem wszczęte bez normy powszechnie obowiązującego prawa materialnego pozwalającej na nałożenie takiej opłaty w wypadku przebudowy drogi. Ustawa o gospodarce nieruchomościami pozwala na nałożenie opłaty adiacenckiej w przypadku budowy drogi. W niniejszej sprawie droga została natomiast przebudowana, zmodernizowana co oprócz stanu rzeczywistego prac, potwierdza także oficjalna dokumentacja, którą posługują się Rada Miasta oraz Prezydent Z. oraz protokół odbioru końcowego. Prezydent nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji, a organ odwoławczy przez błędne przyjęcie, że rozbudowano ulicę, nie tylko źle ustaliło stan faktyczny sprawy ale również niewłaściwie zinterpretowało art. 143 i 144 ustawy.

2. Decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz art. 7 i 8 Kpa.

Strona podzieliła ustalenia Kolegium, że przedmiotowy teren to grunty rolne, zakwestionowała natomiast interpretację art. 92 ust. 2 w zw. z art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną przez Kolegium oraz fakt nieuwzględnienia daty wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nieruchomość, której strona jest właścicielem to grunty rolne. Potwierdza to wypis z Ewidencji Gruntów, gdzie działka przy ulicy A. została oznaczona w części jako "Użytki rolne zabudowane" a w części jako "Grunty rolne". Również faktyczne przeznaczenie działki, poza zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych rodziny, zgodne jest z oznaczeniem w Ewidencji Gruntów.

Art. 143 powołanej ustawy wyłącza możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej na grunty rolne precyzując, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego grunty rolne to nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne. Taką funkcję spełnia działka skarżących i jest to zgodne z ustaleniami SKO. Zatem wyłączona jest możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej.

W ocenie skarżących organ zawężająco i literalnie zinterpretował art. 92 ust. 2. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem, jeżeli dla użytków rolnych ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przestają one być gruntami rolnymi. Taka interpretacja pozbawiona jest sensu i prowadzi do absurdalnych rezultatów, ponieważ grunty wykorzystywane w rzeczywisty sposób dla szeroko rozumianych potrzeb rolnych, które widnieją w ewidencji gruntów jako użytki rolne, przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 92 ust. 2 przestają być gruntami rolnymi. Zdaniem strony organ odwoławczy interpretując art. 143 nie wziął pod uwagę wyników wykładni funkcjonalnej i systemowej, które przemawiają za niemożnością nałożenia opłaty adiacenckiej na grunty rolne, dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy. Strona wskazała, iż na skutek dokonania nadbudowy budynku naraziła się na uiszczenie opłaty adiacenckiej, natomiast właściciele działek którzy wstrzymali się z budową nie muszą opłaty uiścić. Taki stan rzeczy i interpretacja ustawy godzi, zdaniem strony w konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną także w art. 7 i 8 K.p.a.

Strona wniosła o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności tych przepisów z Konstytucją w zakresie umożliwiającym nałożenie opłaty adiacenckiej na grunty rolne, dla których została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżących samodzielną przyczyną niemożności nałożenia opłaty adiacenckiej w związku z wydaniem dla gruntów rolnych decyzji o warunkach zabudowy jest fakt, że w przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została wydana po zakończeniu przebudowy drogi. Odbiór przebudowanej drogi nastąpił 1 września 2004 r., natomiast decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości została wydana 18 stycznia 2005 r. Zatem w chwili oddania drogi do użytku nieruchomość była wyłączona spod możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżących mimo, że Prezydent na nałożenie opłaty ma 3 lata, to jej nałożenie musi uwzględniać stan rzeczy jaki miał miejsce w momencie zakończenie inwestycji. Na potwierdzenie powyższego twierdzenia strona przywołała orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2001r. sygn. akt II SA/Po 336/00.

3. Oparcie decyzji na nierzetelnej opinii rzeczoznawcy, przez co kwota ustalona w decyzji nie stanowi rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości.

Strona ponowiła zarzut podniesiony w odwołaniu wskazując, iż biegły powołał się na nieaktualny plan zagospodarowania przestrzennego oraz błędnie określił faktyczną funkcję terenu, skoro art. 143 w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obligują do oceny charakteru gruntów na podstawie Ewidencji Gruntów.

4. Błędne obliczenie wysokości opłaty adiacenckiej (wzrostu wartości nieruchomości).

W operacie stwierdza się, że: "Została wybudowana też w ulicy A i podłączona do istniejącej studni S9 w ul. B., kanalizacja deszczowa oraz wybudowano w ulicy A 12 sztuk studni kanalizacyjnych - zgodnie z życzeniem zleceniodawcy w niniejszym operacie szacunkowym budowy te nie zostały uwzględnione przy szacowaniu wartości wycenionych nieruchomości gruntowych."

Odwołując się ponownie do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym strona skarżąca podniosła, że na drogę składa się szereg elementów składowych, co za tym idzie również w skład drogi A wchodzi kanalizacja deszczowa. Biegły, uwzględniając wskazane w Operacie zalecenia zleceniodawcy nie uwzględnił przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości przy ulicy A wybudowania kanalizacji deszczowej. Skoro w skład rzekomo wybudowanej drogi wchodzi kanalizacja deszczowa, to wybudowanie kanalizacji deszczowej zwiększa wartość nieruchomości. Zdaniem strony koniecznie jest ponowne obliczenie wzrostu wartości nieruchomości przez rzetelnego i bezstronnego biegłego.

Strona wskazała również na fakt, że w ciągu ostatnich kilku lat wartości nieruchomości przy spornej ulicy systematycznie rosną w związku z atrakcyjnym położeniem w pobliżu zbiornika wodnego i lasu. Strona ma wątpliwości czy biegły pominął ten fakt szacując wzrost wartości, który przez wybudowanie jezdni asfaltowej i kanalizacji deszczowej nie mógł być tak znaczny.

5. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu - art. 10 Kpa oraz licznych przepisów Kpa dotyczących postępowania dowodowego.

Strona podnosi, iż nie została poinformowana o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Naruszono zatem konstrukcyjną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną przede wszystkim w art. 10, art. 79 oraz art. 81 K.p.a. W konsekwencji strona bez własnej winy nie miała możliwości brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, nie mogła zadać pytań biegłemu, złożyć wyjaśnień, przez co naruszono przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnieśli, iż dla dokonania precyzyjnego szacunku konieczne są oględziny działki, które muszą odbyć się przy udziale stron.

Nadto skarżący podnieśli, iż skoro nie zostali poinformowani o osobie biegłego, nie mogli ocenić przed oględzinami oraz sporządzeniem operatu czy biegły nie podlega wyłączeniu stosownie do właściwych przepisów K.p.a. Powoduje to, że dowód w postaci operatu jest niedopuszczalny w przeprowadzonym postępowaniu.

Podniesiono także że powołanie biegłego nastąpiło przed wszczęciem postępowania administracyjnego, w związku z czym opinia biegłego nie może zostać włączona do materiału dowodowego.

Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie bez umożliwienia udziału w nim stron, co spowodowało jego wadliwość. Widoczne jest to przede wszystkim w operacie, który zawiera wiele błędów i nieścisłości i nie może służyć do prawidłowego określenie opłat adiacenckich.

Naruszono art. 67 K.p.a. gdyż organ nie sporządził protokołu z oględzin dokonanych przez biegłego, które, jak wynika z operatu miały miejsce 20 lutego 2007 r.

Uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem Decyzji. Takie działanie organu narusza przede wszystkim art. 10 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy ustalił, że wezwanie odebrała osoba małoletnia. Strona stwierdziła, że nigdy o tym wezwaniu się nie dowiedziała, a fakt zapoznania się z materiałami sprawy w tak wątpliwym postępowaniu mógł być kluczowy i miał wpływ na wynik sprawy.

6. Naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. oraz zamieszczenie w treści decyzji błędów faktycznych i nieścisłości mających na celu wprowadzenie w błąd strony co do prawa odwołania.

Zdaniem strony decyzja Prezydenta narusza art. 107 § 3 K.p.a. w związku z tym, że jej uzasadnienie faktyczne jest jedynie szczątkowe, nie wychodzi naprzeciw zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. organ nie omówił dowodów, na których się oparł wydając decyzję natomiast Kolegium nie uznało poniższego zarzutu stwierdzając, że decyzja Prezydenta zawiera niezbędne elementy.

W uzasadnieniu prawnym decyzji organu I instancji nie przytoczono przepisów prawa, które były podstawą rozstrzygnięcia, podaje się jedynie numery artykułów odnośnej ustawy. Organ w uzasadnieniu nie wyjaśnił również podstawy prawnej decyzji, nie przeprowadził wykładni budzących wątpliwości przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co do których interpretacji strona w trakcie postępowania podnosiła liczne zarzuty. Powyższe narusza art. 107 K.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.

Wątpliwości strony budzi ustalenie kwoty opłaty adiacenckiej, które organ tłumaczy wzrostem wartości nieruchomości i faktem, że wskutek budowy drogi "nieruchomość uzyskała godziwy dojazd". Zdaniem strony sam fakt - dojazdu nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości, o kwotę będącą podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej.

W ocenie strony zawarte w decyzji twierdzenie o obowiązku uczestniczenia właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie opłaty adiacenckiej "jest kłamstwem", które ma zniechęcić stronę do wnoszenia odwołania bowiem nie ma ustawowego obowiązku ponoszenia przez obywateli opłat adiacenckich w związku ze wzrostem wartości ich nieruchomości. Zawarcie takiego stwierdzenia w decyzji jest karygodne i stanowi złamanie prawa, naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP jaki i art. 6 i art. 7 K.p.a. Poza tym, narusza art. 9 K.p.a. podając błędne informacje stronom oraz art. 8 K.p.a.

Sprzeczne z zasadą praworządności i mające na celu obejście prawa jest powołanie się w decyzji organu I instancji na fakt, że droga została oddana w II etapach. Powołanie II etapu, w uzasadnieniu ma na celu obejście prawa co do liczenia ustawowego 3 letniego terminu na wydanie decyzji. Z dniem 15 lipca 2005r. (II etap), co stwierdza Protokół nr 1/05 - "Protokół odbioru końcowego i przekazania do użytku zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Modernizacja ulicy A - II etap budowa kanalizacji deszczowej w ulicy C i ulicy D w Z." - z dnia 15 lipca 2005r. oddana została do użytku kanalizacja deszczowa na ulicy C i D w Z.. Powyższe nie pozostaje w ocenie strony w związku z budową drogi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części rozważań "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności decyzji wydanych w rozpatrywanej sprawie, w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Z. naruszają prawo w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej jest postępowaniem administracyjnym, rządzącym się regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca regulując to postępowanie zdecydował się oprzeć je na zasadzie prawdy materialnej. Z zasady tej wynika zaś obowiązek organów administracji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Prowadzenie postępowania dowodowego zostało powierzone organowi administracji, który sam decyduje, czy skorzystanie z określonych środków dowodowych jest konieczne do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 77 § 2, 3 i 4 k.p.a.). Zakres ustaleń faktycznych w sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego, w hipotezie których zawarty jest abstrakcyjny stan faktyczny, którego konkretyzacja pozwala na zastosowanie konsekwencji zawartych w dyspozycji normy prawnej.

W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta nie zwalnia jednakże organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 roku, sygn. akt OSK 459/05, opubl. LEX nr 206473). W myśl art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej mają prawo swobodnej oceny dowodów. Uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej oceny tej opinii w oparciu o przesłanki wiedzy, doświadczenia życiowego i zasady logicznego rozumowania stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów zawartych w odwołaniu i w skardze, odnoszących się do braku powiadomienia stron o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego i oględzinach nieruchomości na co najmniej 7 dni przed ich terminem. Należy odwołać się w tym względzie do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2006r. Sygn. akt II OSK 691/05, zgodnie, z którym jeśli od opinii biegłego zależy wszczęcie postępowania z urzędu, bo w zależności od jej treści uzasadnione będzie pobranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie, to jej sporządzenie przed wszczęciem postępowania jest dopuszczalne, a żądanie jej powtórnego przeprowadzenia po wszczęciu postępowania mijałoby się z celem. Tak sporządzona opinia nie traci waloru dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, oczywiście pod warunkiem, że strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia uwag łącznie z przedstawieniem kontropinii (kontroperatu szacunkowego). Stanowisko to w pełni akceptuje Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę.

Z tych też względów i wobec analogicznego stanu faktycznego, w zakresie prowadzonych dowodów, w rozpatrywanej sprawie zarzut braku czynnego udziału strony w postępowaniu należy uznać za chybiony, choć należy podnieść, iż zarzut ten i tak nie miał decydującego znaczenia dla treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W myśl art. 146 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. – Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu.

Tymczasem, jak wynika z operatu szacunkowego, w rozpoznawanej sprawie wartość poszczególnych nieruchomości zarówno przed budową, jak i po budowie drogi określono według stanu prawnego i stanu fizycznego tych nieruchomości na dzień wizji lokalnej tj. na dzień 20 lutego 2007 roku. Ocena ta w sposób oczywisty nie odpowiada wymogom ustawowym i nie może być podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponieważ wycena nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej stanowi niezbędny element stanu faktycznego – tylko w ten sposób można ustalić, iż na skutek wybudowania infrastruktury doszło do wzrostu wartości nieruchomości – ustalenie tej wartości w innym momencie aniżeli wskazany w art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje stwierdzeniem, iż materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, a jego ocena była przedwczesna. Tym samym organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego w sprawie, naruszając w ten sposób art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie i w kontekście wcześniejszych wywodów, dla możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej w związku z wydaniem dla gruntów rolnych, będących współwłasnością skarżących decyzji o warunkach zabudowy jest fakt, że w przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została wydana po zakończeniu przebudowy drogi. Odbiór przebudowanej drogi nastąpił 1 września 2004r., natomiast decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości została wydana 18 stycznia 2005 r. Ta okoliczność będzie jednak przedmiotem dalszych rozważań Sądu.

Nie można także nie zauważyć, iż w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości kwestii dotyczących poszerzenia pasa drogowego. Okoliczność ta jest o tyle istotna, iż to właśnie od ustalenia, czy prace przy podwyższeniu standardu ul. A miały charakter budowy, czy też przebudowy drogi uzależnione jest ustalenie opłaty adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi obowiązany jest w tym miejscu zgodzić się z organem administracji II instancji, iż definicji "budowy" i "przebudowy" drogi publicznej należy poszukiwać w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu zakończenia prac (t.j. - Dz.U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.). W art. 4 pkt 17 i 18 przedmiotowej ustawy przesłanką rozróżniającą "budowę drogi" od "przebudowy drogi" jest poszerzenie pasa drogowego.

Swoje ustalenia co do poszerzenia pasa drogowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oparło wyłącznie na pochodzącej z 1988 roku metryce ul. A. Z metryki wynika, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wynosiła 9,5 m. Nie dostrzeżono jednak, iż ustawa o drogach publicznych, tak w 1988 roku, jak i obecnie, rozróżnia pojęcie "ulicy" i "pasa drogowego". Nie można zatem automatycznie zakładać, iż pochodząca z metryki szerokość ulicy odpowiadała pierwotnej szerokości pasa drogowego. Przeciwko takim ustaleniom przemawiają także oświadczenia stron postępowania, które zgodnie twierdzą, iż szerokość pasa drogowego od 1988 roku, kiedy to zajmowano części działek leżących wzdłuż ul. A. pod poszerzenie drogi, nie zmieniła się. Wprawdzie skarżący, poza mapą sytuacyjno-wysokościową, na której nie oznaczono linii granicznych pasa drogowego, nie przedstawili żadnych dowodów na powyższą okoliczność, to zarzut ten nie może pozostać niewyjaśniony.

W myśl art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Odwołując się do pojęć zawartych w wyżej przedstawionej ustawie o drogach publicznych wskazać trzeba, iż "droga" oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. "Ulica" to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Ustawa o drogach publicznych przewiduje także m.in. definicję "chodnika", "jezdni", "zjazdu". Droga może się zatem składać z szeregu elementów. Jeśli określona droga ma się składać z jezdni, chodnika, ścieżki rowerowej, wjazdów gospodarczych, to urządzenia te stanowią części składowe drogi.

Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 17 wyjaśnia także co należy rozumieć pod pojęciem "budowy drogi", stanowiąc, że budowa drogi oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. W świetle powyższego uznać należy, iż właścicieli nieruchomości można obciążyć opłatami adiacenckimi na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko jeśli droga została wykonana albo odbudowana lub rozbudowana i miało to wpływ na wzrost wartości nieruchomości, Tym samym opłata adiacencką może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi – w całości – a nie poszczególnych jej elementów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 marca 2002 roku, sygn. akt I SA 2032/00, opubl. Lex Nr 82643, z dnia 5 grudnia 2000 roku, sygn. akt I SA 1648/99, opubl. Lex nr 55783, z dnia 7 lutego 2006 roku, sygn. akt I OSK 408/05, opubl. Lex nr 194020).

Powyższy stan prawny nie pozostawia wątpliwości, iż przed ustaleniem opłaty adiacenckiej organy administracji powinny ustalić czy całość inwestycji została zrealizowana. Z treści decyzji Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynika, że inwestycja polegająca na budowie drogi obejmowała swym zakresem m.in. budowę ścieżki rowerowej. Z protokołu odbioru końcowego nie wynika natomiast, by ten element drogi został wybudowany. Prawidłowo zatem podnoszą skarżący, iż organy administracji ustaliły opłatę adiacencką pomimo braku wyjaśnienia, czy droga została zrealizowana w całości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że do normy prawa materialnego skonstruowanej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawiono stan faktyczny, który nie został dostatecznie wyjaśniony.

Kontynuując uwagi dotyczące możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej wyłącznie po wybudowaniu, rozbudowaniu lub odbudowaniu wszystkich elementów drogi, Sąd obowiązany jest podnieść, iż do instalacji stanowiących całość techniczno-użytkową z drogą bezwzględnie należy zaliczyć, przewidziany w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę ul. A., kanał deszczowy w ul. A. z włączeniem w ul. D. Nie potrzeba specjalistycznej wiedzy by uznać, iż kanalizacja deszczowa wpływa na walory użytkowe drogi, a tym samym może wpływać na wartość nieruchomości przy niej położonych. Kanalizacja deszczowa, bądź inny system odprowadzania wód, wręcz warunkują powstanie drogi aby nie następowało jej podmywanie, a tym samym niszczenie nawierzchni. Pozostaje zatem całkowicie niezrozumiałe dlaczego nie uwzględniono tej kanalizacji przy szacowaniu nieruchomości położonych przy ul. A. Jeszcze bardziej zagadkowe jest to, że wybudowanie kanalizacji deszczowej zostało wyłączone z podstawy wyceny nieruchomości na życzenie organu administracji I instancji (str. 11 operatu szacunkowego). W ocenie Sądu działanie powyższe jest kolejną okolicznością, która nie pozwala na uczynienie operatu szacunkowego podstawą ustaleń faktycznych w sprawie.

Przechodząc dalej do oceny zarzutu pozbawienia strony prawa do udziału w każdym stadium postępowania, Sąd stwierdza, iż jest on niezasadny. Wydaje się, że skarżący nie dostrzegają różnicy pomiędzy dowodem z opinii biegłego, którą jest wycena nieruchomości przez rzeczoznawcę, a dowodem z oględzin. Wskazane środki dowodowe opisane zostały odpowiednio w art. 85 i 84 k.p.a. Opinia biegłego ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Są to więc okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe. Oględziny mają zaś na celu ustalenie stanu faktycznego poprzez naoczne sprawdzenie stanu rzeczy przez organ prowadzący postępowanie. W tym przypadku wiedza specjalistyczna nie jest konieczna.

Natura powyższych środków dowodowych powoduje, że w odmienny sposób należy się zapatrywać na udział stron we wspomnianych czynnościach postępowania. Wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na przedmiotowej nieruchomości nie miała charakteru dowodu w sprawie. Należy ją traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Dowodem w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Strona ma natomiast prawo odnieść się do tego dowodu po jego sporządzeniu. Przyjęcie, że strona ma prawo do udziału w sporządzaniu opinii biegłego byłoby, w ocenie Sądu, sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Z tych względów uznać należało, że udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przez rozstrzygnięciem w sprawie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 67 k.p.a. Ustawodawca postanowił w art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., iż sporządzenie protokołu z oględzin i ekspertyz wymagane jest tylko, jeśli te oględziny lub ekspertyzy przeprowadzane są przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Oczywiście można sporządzić protokół z każdej czynności postępowania, jednakże decyzję w tym zakresie pozostawia się organowi administracji. Ponieważ opinia biegłego w niniejszej sprawie była sporządzana bez udziału przedstawicieli organu administracji nie było konieczności sporządzania protokołu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pragnie podnieść również, iż art. 143 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wyczerpujący reguluje zakres przedmiotowy obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Przepis ten wyraźnie wyłącza spod opłat nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie nakazał badania faktycznego sposobu użytkowania gruntu, ale odwołał się do sposobu wykorzystania gruntów rolnych określonego w katastrze nieruchomości, o ile nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w chwili oddania drogi do użytku w ewidencji gruntów działka skarżących była zakwalifikowana jako użytki rolne zabudowane zaś ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości nastąpiło już po oddaniu do użytkowania urządzeń infrastruktury technicznej. W art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej kieruje się, używając czasu teraźniejszego, personalnie do właściciela nieruchomości. Jednocześnie w art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidziano, że wartość nieruchomości ustala się według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu. Instytucję opłat adiacenckich należy zatem rozumieć jako obciążenie o charakterze osobistym, oceniane w zakresie podmiotu i przedmiotu prawa własności według stanu z okresu, gdy wybudowano urządzenie, a więc gdy powstał obowiązek współuczestniczenia w kosztach budowy, którego konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Wszelkie zmiany podmiotowe lub przedmiotowe dotyczące nieruchomości, które następują po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej, nie mogą wpływać na powstanie lub zmianę treści obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, iż przedmiotem oceny organów administracji winien być charakter nieruchomości skarżących, wskazany w ewidencji gruntów w dniu wybudowania infrastruktury. Późniejsze ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wpływa na możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, iż Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej dotyczącym możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej. Art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odczytywać łącznie z art. 143 i 144. Organ nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia opłaty, jeśli zostały spełnione przesłanki określone w tych przepisach.

Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, oraz stosownie do treści art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji winny mieć na uwadze wyjaśnienie wątpliwości dotyczących realizacji całości inwestycji i poszerzenia pasa drogowego, a następnie ponownie ocenić materiał dowodowy. Rozważenia wymaga także wpływ ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości dopiero po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej na obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej i prawidłowe określenie i przyjęcia stanu prawnego i stanu faktycznego nieruchomości wycenianych przez rzeczoznawcę majątkowego.

T.N.