Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 310/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 3011/15 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 3011/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. J. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1 i 4, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Portowi Lotniczemu [...] sp. z o.o., pozwolenia na budowę stanowiska do odladzania samolotów na Lotnisku [...], G., ul. [...] na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...] w obrębie [...] w G.

A. J. i T. J. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o unieważnienie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w powyższej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do uznania ich za stronę postępowania.

W dniu 24 sierpnia 2015 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek A. J. i T. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Organ wskazał, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r., wezwał T. J. i A. J. o wykazanie interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz o przesłanie oryginałów bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających ich tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej ww. decyzją Wojewody Pomorskiego. W odpowiedzi na powyższe pismo T. J. i A. J. przesłali odpis księgi wieczystej nr [...] (prowadzonej przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku) z której wynika, że są współwłaścicielami działki o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w G. Z projektu zagospodarowania oraz interaktywnego planu G. wynika, że działka o nr ew. [...] nie graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi. Najbliżej położona działka inwestycyjna o nr ew. [...] z obrębu [...] jest oddalona od działki o nr ew. [...] o ponad 570 m. Mając to na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie wskazał, że sporna inwestycja nie wprowadza ograniczeń, o których mowa w ust. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, w możliwości zagospodarowania działki stanowiącej własność T. J.i A. J.

Zdaniem organu drugiej instancji ponowna analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż T. J. i A. J. nie przysługuje przymiot strony z uwagi na treść art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Brak jest bowiem przepisu prawa z którego wnioskodawcy mogliby wywieść swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z przytoczonych przez skarżących przepisów, mających w ich ocenie wskazywać na indywidualny interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, w żaden sposób nie wynika, że A. J. i T. J. mogą z ich treści wywodzić przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r.

A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 3011/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stan faktyczny ustalony przez organ nie budził wątpliwości i został zaakceptowany przez Sąd. Nie ulega wątpliwości, że skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu bycia właścicielem działki nr ew. [...], która jest położona w odległości ok. 570 m od najbliżej położonej działki inwestycyjnej o nr ew. [...] z obrębu F. Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie, czy mamy podstawy do zaliczenia nieruchomości skarżącego do "obszaru oddziaływania obiektu", ma przede wszystkim charakter prawny. Z przepisów prawa obowiązującego musi wynikać, że określone okoliczności faktyczne danej sprawy odpowiadają prawnym przesłankom zaliczenia nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Definicja legalna omawianego wyrażenia zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przesądza bowiem, że przez "obszar oddziaływania obiektu należy (...) rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Należy zatem stwierdzić, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, jeśli ustalone zostaną przepisy prawne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, terenu na którym zlokalizowana ma być (jest) inwestycja.

W ocenie Sądu, przy ocenie interesu prawnego wystarczającej jest uprawdopodobnienie tego interesu zaś rolą organów jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz dokonanie analizy w zakresie wskazanego przez stronę interesu prawnego. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy organ wskazał, że powołane przez skarżącego przepisy szeregu ustaw nie mogą być dla niego źródłem interesu prawnego. Stanowisko to jednak nie jest w żaden sposób uzasadnione. Sąd podkreślił, że część przywołanych przez skarżącego przepisów w żadnym przypadku nie może być źródłem interesu prawnego w przedmiotowej sprawie ale po pierwsze nie odnosi się to do wszystkich wskazanych przez skarżącego regulacji prawnych a przede wszystkim nie jest rolą sądu zastępowanie organu w rzetelnej analizie argumentacji strony postępowania. Zadaniem sądu jest natomiast dokonanie kontroli tej analizy. Podobny charakter, ale zdecydowanie istotniejszy ma inna wadliwość rozstrzygnięcia GINB. Skarżący jako czynnik ograniczający możliwość zagospodarowania jego działki wskazywał nadmierny hałas spowodowany przekroczeniem dopuszczalnych poziomów. W tym zakresie organ nie zajął żadnego stanowiska. Rzeczą powszechnie znaną jest wysoki poziom hałasu w okolicy lotniska, nie można więc a priori przyjąć, że znaczne oddalenie nieruchomości skarżącego od działki zainwestowanej powoduje brak oddziaływania inwestycji na zagospodarowanie jego terenu. Uciążliwości, jakie może powodować budowa obiektu (przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu), których ewentualna możliwość występowania została przewidziana w raporcie oddziaływania na środowisko i w uzgodnieniach decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinny być utożsamiane z pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, niezależnie od tego czy zjawiskom tym można zapobiec bez konieczności wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. W decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydenta Miasta Gdańska wydał środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. W decyzji tej zobowiązano inwestora do wykonania między innymi osłon akustycznych a następnie zaprojektowania i wdrożenia system pomiaru ciągłego poziomu hałasu w środowisku. Co więcej w dalszej części organ zobowiązuje inwestora do wystąpienia do właściwego organu o zwiększenie dotychczasowego obszaru ograniczonego użytkowania w zależności od poziomu hałasu. Oznacza to, iż hałas niewątpliwie znacząco oddziałuje na otoczenie, przy czym brak jest określenia obszaru tego oddziaływania.

Sąd podkreślił również, iż obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w Prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Dlatego też zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny interesu prawnego skarżącego oraz brak odniesienia się do podnoszonej przez niego argumentacji.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na nie dokonanie przez organ w przedmiotowej sprawie wszechstronnej oceny interesu prawnego Andrzeja Józefczyka podczas gdy ocena taka została dokonana co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i uwzględnieniem skargi.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. wniósł o jej oddalenie i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. zaskarżonym wyrokiem.

Ustalenie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, należy do podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Określenie stron postępowania wymaga ustalenia stanu faktycznego sprawy i przepisów prawa materialnego, które mają stanowić podstawę orzekania. Podmiot wnioskujący wszczęcia postępowania administracyjnego musi wykazać swój interes prawny w danej sprawie, co uzasadniałoby jego udział w charakterze strony. Wykazanie interesu prawnego w prawie administracyjnym polega najogólniej na wskazaniu konkretnego przepisu prawa materialnego, któryby uzasadniał bycie stroną w danym postępowaniu, w danej sprawie. Nie chodzi tu jednak o wskazanie jakiegokolwiek dowolnego przepisu, gdyż różne są kryteria oceny interesu prawnego na tle poszczególnych ustaw prawa materialnego i nie ma jednego uniwersalnego modelu kwalifikacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ta sama zasada obowiązuje przy wszczęciu postępowania zwykłego, jak i nadzwyczajnego na wniosek strony. Interes prawny, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, wywodzi się z art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie A. J. wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o., dla inwestycji: Budowa stanowiska do odladzania samolotów (...).

W związku z powyższym ustalając krąg podmiotów mających przymiot strony, należy przeanalizować przepisy prawa materialnego, w oparciu o które została wydana powyższa decyzja.

Jak wynika z akt sprawy ww. decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego oraz przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, która to ustawa w art. 25 ust. 2 w kwestii wydania pozwolenia na budowę przedsięwzięcia Euro 2012, odsyła do zasad i trybu wynikających z przepisów Prawa budowlanego. W związku z powyższym ustalenie tego kto powinien w niniejszej sprawie być stroną postępowania zwykłego jak i nadzwyczajnego, należy wyprowadzić z brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, którego treść została ściśle uzależniona od obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Z analizy obu powyżej wymienionych przepisów wynika, że aby być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oprócz tego, że należy być właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, wymagane jest aby ta nieruchomość znajdowała się obszarze oddziaływania obiektu.

Tymczasem obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Skarżący w swoich pismach nie wykazał aby na jego nieruchomości istniały jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu jej wynikające z przepisów odrębnych, związane z budową stanowiska do odladzania samolotów, realizowanej na podstawie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r.

Organ umarzający postępowanie w tej sprawie również nie znalazł ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości A. J. wynikających z odrębnych przepisów, związanych z przedmiotową decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., co może świadczyć o prawidłowym rozstrzygnięciu tej sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjęto, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny interesu prawnego skarżącego oraz brak odniesienia się do podnoszonej przez niego argumentacji. Stwierdzenie to, jednak w tej konkretnej sprawie, nie może świadczyć o wadliwości kontrolowanego przez sąd aktu administracyjnego, gdyż organ wykazał, że w świetle przepisów Prawa budowlanego A. J. nie ma przymiotu strony kwestionując w trybie nieważnościowym decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. Analiza stanu prawnego oparta na przepisach Prawa budowlanego, dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym przypadku była właściwa. Nie musiał więc organ poszukiwać interesu prawnego skarżącego analizując kilkadziesiąt różnych ustaw, do których odwoływał się skarżący w swoich pismach, gdyż w tej konkretnej sprawie właściwe były przepisy Prawa budowlanego, co wykazano wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nieruchomość należąca do A. J. (działka nr [...]) według brzmienia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jak wynika z akt sprawy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, nie może więc skarżącemu przysługiwać przymiot strony w tym postępowaniu, co nie oznacza, że w innych postępowaniach nie może być stroną.

Nie można zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że to do organu należy poszukiwanie interesu prawnego w tej sprawie wśród kilkudziesięciu różnych ustaw prawa materialnego, do których odwołał się skarżący. Organ co prawda nie przeanalizował tych wszystkich ustaw pod kątem interesu prawnego skarżącego, ale wskazał właściwy w tej sprawie przepis, regulujący kwestię stron w Prawie budowlanym, czego Sąd nie mógł zakwestionować merytorycznie.

"Obszar oddziaływania obiektu" jest terminem prawnym, który należy rozumieć zgodnie z brzmieniem przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tymczasem w rozważaniach Sądu bierze się pod uwagę takie okoliczności jak: "wysoki poziom hałasu w okolicy lotniska", odległość nieruchomości skarżącego od działki zainwestowanej, co ma świadczyć o oddziaływaniu inwestycji na zagospodarowanie terenu nieruchomości skarżącego. Są to rozważania odzwierciedlające punkt widzenia skarżącego, jednak niewiele mają wspólnego z kryteriami przyjętymi w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd w swoich rozważaniach mówi o wysokim poziomie hałasu w okolicy lotniska, jednak kwestionowana decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nie dotyczy budowy lotniska lecz stanowiska do odladzania samolotów, która to inwestycja jest jednym z elementów całej inwestycji, na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej.

Sąd w zaskarżonym wyroku (s. 11) najwyraźniej zaczął korygować ustalenia stanu faktycznego, wskazując na hałas w okolicy lotniska, przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, ustalenia organu w decyzji środowiskowej zobowiązującej inwestora do wykonania osłon akustycznych, wdrożenia systemu ciągłego poziomu hałasu w środowisku.

Wszystko to prawda jednak nie w tej sprawie i nie są to elementy, które mogą być wyznacznikami w kwestii rozumienia pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", w znaczeniu ustawowym. Sąd w tym miejscu wyraźnie przekroczył granice danej sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a.

To nie określone uciążliwości związane z przedsięwzięciem, lecz ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z obiektem, wprowadzone na podstawie przepisów odrębnych, decydują o tym czy mamy do czynienia z obszarem oddziaływania obiektu. Jak wynika z akt sprawy, żadnych takich ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego, w związku z budową stanowiska do odladzania samolotów, przepisy odrębne nie przewidują. W związku z tym brak jakichkolwiek przesłanek do uznania, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w osnowie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. Nie ma zatem powodów aby A. J. był stroną w tym postępowaniu, jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej.

Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w tym zabudowy, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, mogą wynikać z różnych przepisów jak np. przepisy o ochronie środowiska, zagospodarowaniu przestrzennym czy też o ochronie przyrody, jak podaje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jednak muszą one realnie występować i być potwierdzone konkretnym aktem jak np. uchwała sejmiku województwa ustanawiająca obszar ograniczonego użytkowania (art. 135 Prawa ochrony środowiska).

W niniejszej sprawie żadne z takich ograniczeń nie zostały ustanowione, ani nie wynikają bezpośrednio z mocy prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.