Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4014/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

M. C. złożyła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021r., nr [...], wydaną na podstawie art.8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, dalej "ustawa zaopatrzeniowa"), w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

M. C. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r., wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Strona w uzasadnieniu wniosku opisała przebieg swojej służby, wskazała na swoje najważniejsze dokonania, powołała się na pełnienie służby w sposób sumienny i rzetelny oraz z zaangażowaniem. Zainteresowana oznajmiła, że jak wynika z opinii służbowych, jej praca była na bardzo wysokim poziomie merytorycznym i zasługiwała na wyróżnienie. Powyższe, jak podkreśliła wnioskodawczyni, znalazło odzwierciedlenie w awansach, nagrodach, a także odznaczeniu Srebrnym Krzyżem Zasługi, Złotą i Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę".

Organ wskazał, iż zgodnie z art, 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art. 1. Ponadto, art. 17 ww. ustawy stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zgodnie z pismem z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącym Informację o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] września 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 11 miesięcy.

Całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat, 5 miesięcy i 26 dni, tj. od dnia [...] września 1989 r. do dnia [...] lutego 2015 r.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] oraz pismem z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby M. C. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] października 2017 r. [...] przekazał informacje dotyczące przebiegu służby M. C. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r, rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe. Wnioskodawczyni wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy i dodatek funkcyjny do uposażenia oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi. Zainteresowana również otrzymała pozytywne opinie służbowe, awanse w stopniu służbowym oraz na stanowisku służbowym. Odnotowano także podziękowania za podzielenie się wiedzą z zakresu "Rola psychologów w Policji" oraz za współpracę w realizacji projektu "Bezpieczny Wolontariusz". Ponadto ww. została wyróżniona Złotą i Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant", Medalem Srebrnym "Za długoletnią Służbę" oraz Srebrnym Krzyżem Zasługi. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzeniu wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych.

Z akt sprawy wynika, że M. C. została zwolniona ze służby z [...] Komendanta Głównego Policji w [...] w dniu [...] lutego 2015 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, że służba M. C. pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 11 miesięcy. Całkowity okres służby strony wynosi 25 lat, 5 miesięcy i 26 dni.

Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że M.C. spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez M. C. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ uznał zatem, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Natomiast, w kontekście analizy wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnego przypadku organ stwierdził, iż M. C. była świadoma przyjęcia do struktur państwa totalitarnego, o czym świadczy pismo z dnia 30 marca 1989 r. skierowane do Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej MSW im. [...] w [...], w którym ww. stwierdziła: "Proszę o przyjęcie do służby w resorcie spraw wewnętrznych jako pracownika [...]." (karty: [...] sygn. akt [...]). Kolejnym dokumentem potwierdzającym jej świadomość dotyczącą przyjęcia do struktur państwa totalitarnego jest pismo z dnia 15 czerwca 1989 r. podpisane przez Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej MSW im [...], w którym wskazano, że ww.: "(...) złożyła podanie o przyjęcie do służby w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW im. [...] w [...], które zostało rozpatrzone pozytywnie." (karta: [...] sygn. akt [...]). W wyniku powyższego strona została mianowana [...] Katedry [...] (karta: [...] sygn. akt [...]). W związku z powyższym przyznano jej dodatek kwalifikacyjny, a z dniem [...] stycznia 1989 r. przyznano dodatek specjalny w wysokości 3000 zł (karta: [...] sygn. akt [...]). Odnosząc się do wystąpienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, organ podkreślił również, że w dokumentacji przekazanej przez Komendanta Głównego Policji (pismo z dnia [...] października 2017 r., [...]) odnoszącej się do przebiegu służby strony nie wskazano, by ww. realizowała zadania stricte powiązane z istotą funkcjonowania Policji, nie pełniła ona służby patrolowej, czy też operacyjnej lub śledczej, która to jest fundamentem dla działania Policji. Co więcej wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy, bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie powyżej wskazanego okresu pełnienia przez wyżej wymienioną służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli strony, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Tym samym należy podkreślić, że M. C. wykonywała obowiązki w ramach Służby Bezpieczeństwa do końca jej istnienia, korzystając z uprzywilejowanej pozycji służbowej, którą zajmowała. Organ reasumując wskazał, że całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., przyjęta przez zainteresowaną określona postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz Służby Bezpieczeństwa, przesądzają, że w przedmiotowej sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

M. C. złożyła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021r., nr [...], wydaną na podstawie art.8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniowej, w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzez niewyczerpujące zebranie, a także nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego przejawiające się w szczególności w braku rozważenia okoliczności istotnych a dotyczących nawiązania służby oraz jej przebiegu, mających wpływ na ustalenie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej;

2. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez odmowę zastosowania tego przepisu wobec uznania, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", podczas gdy okoliczności sprawy, w tym w szczególności bardzo krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r., rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. poparte licznymi nagrodami i odznaczeniami oraz charakter wykonywanej służby w spornym okresie, stanowią o istnieniu ww. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku";

3. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia stosowania art. 15c ustawy jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia.

Skarżąca podnosiła, iż Minister w zaskarżonej decyzji całkowicie poniechał rozważenia licznych okoliczności towarzyszących okresowi, w jakim została przyjęta do służby skupiając się wyłącznie na fakcie przyjęcia. Tymczasem w czerwcu 1989 roku odbyły się w Polsce częściowo wolne wybory, które znacznie przyspieszyły transformację ustrojową państwa, cały rok 1989 był rokiem przemian. Trudno zgodzić się, w ocenie skarżącej, z uznaniem, że była świadoma przyjęcia do struktur państwa totalitarnego, skoro w czerwcu 1989 roku państwo to przestawało istnieć. Wskazywała, iż Wyższa Szkoła Oficerska w [...] została zniesiona na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1989 r. w sprawie zniesienia wyższych szkół oficerskich nadzorowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 37, poz. 204 z dnia 14 czerwca 1989 r.) wydanego na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym (Dz. U. z 1987 r. Nr 27, poz. 156). W rozporządzeniu tym określono datę 30 września 1989 roku jako dzień zniesienia Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...]. Skarżąca zarzucała, że Minister całkowicie poniechał rozważenia okoliczności dotyczących placówki, w której została przyjęta do służby, a w szczególności faktu, że tak jak większość kraju w 1989 roku ulegała ona przemianom.

Ponadto podnosiła, że Minister nie odniósł się w ogóle do faktu, że służbę rozpoczęła w dniu [...] września 1989 roku, tj. w zaledwie 11 dni wcześniej niż w dniu wskazanym w przepisie art. 13 c punkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Natomiast, jak wynika z kalendarza akademickiego, zajęcia dydaktyczne w uczelniach wyższych, jaką była również Wyższa Szkoła Oficerska MSW, rozpoczynają się w dniu 1 października każdego roku. W zaskarżonej decyzji Minister również całkowicie pominął powyższą okoliczność, tymczasem przy jej uwzględnieniu i uznaniu, że służba rozpoczęła się de facto z dniem 1 października 1989 roku kiedy zaczął się rok akademicki, przepisy art. 15c, art. 22a i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej w ogóle nie znalazłyby zastosowania.

Skarżąca podnosiła, że Minister całkowicie poniechał rozważenia rzeczywistego stanowiska, na którym rozpoczęła służbę, zastępując obowiązek zbadania sprawy generalnym domniemaniem, jakoby pracownicy dydaktyczni uczelni identyfikowali się z polityką prowadzoną przez ówczesny rząd państwo totalitarnego, załącznika do zarządzenia nr [...] Komendanta WSO MSW w [...] z dnia [...] grudnia 1988 roku, z którego wynika, że w WSO w [...] funkcjonowało kilka jednostek dydaktycznych różnych specjalności, m. in. Katedra [...], w której znalazła zatrudnienie, utworzono pięć zespołów zajmujących się poszczególnymi obszarami naukowymi, m. in. utworzono w szczególności Zespół [...]. Nadto w ramach Katedry powołano szereg stanowisk od najniższego tj. starszego asystenta po kierownika katedry. Poszczególne zespoły w ramach specjalności realizowały zadania przypisane jednostkom dydaktycznym WSO. Zgodnie z Zarządzeniem nr [...] w ramach Katedry Zespół [...] miał prowadzić działalność naukowo - badawczą, przygotowywać i prowadzić zajęcia dydaktyczne, podnosić kwalifikacje naukowe i zawodowe pedagogów oraz nauczycieli akademickich, współpracować z pozostałymi jednostkami organizacyjnymi Szkoły, a także innymi szkołami i ośrodkami. Do obowiązków skarżącej, jako osoby zatrudnionej na najniższym stanowisku starszego asystenta, należało prowadzenie teoretycznych zajęć wyłącznie z zakresu psychologii, przy czym przez pierwszy miesiąc zatrudnienia z uwagi na trwające wakacje akademickie, żadnych zajęć nie prowadziła.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, że służba M. C. pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 11 miesięcy. Całkowity okres służby strony wynosi 25 lat, 5 miesięcy i 26 dni. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że M. C. spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z perspektywy zasady doświadczenia życiowego należy wskazać, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 25 lat) okres 11 miesięcy istotnie powinien być określony jako krótkotrwały.

Organ w niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – dokonał zatem prawidłowej oceny przesłanki "krótkotrwałości".

Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez M.C. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ prawidłowo uznał zatem, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Przechodząc, kolejno do dalszej wykładni obowiązujących przepisów, w zestawieniu ze stanem faktycznym sprawy, organ przyjmuje jednak całkowicie nieuprawnione tezy, co prowadzi do błędnych wniosków.

Zważyć należy, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - a w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ww. ustawy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019r., sygn. akt I OSK 1935/19). Na tę kwestię zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, wskazując, że w przypadku ustalenia przez organ, iż działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej. Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

W ocenie Sądu, Minister błędnie wskazał, że postawa skarżącej de facto charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przede wszystkim organ nie dokonał wystarczającej indywidualizacji oceny służby skarżącej. Natomiast, analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącej w jakąkolwiek działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Skarżąca wskazywała, iż Wyższa Szkoła Oficerska w [...] została zniesiona na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1989 r. w sprawie zniesienia wyższych szkół oficerskich nadzorowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 37, poz. 204 z dnia 14 czerwca 1989 r.) wydanego na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym (Dz. U. z 1987 r. Nr 27, poz. 156). W rozporządzeniu tym określono datę [...] września 1989 roku jako dzień zniesienia Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...]. Skarżąca zarzucała, że Minister całkowicie poniechał rozważenia okoliczności dotyczących placówki, w której została przyjęta do służby, a w szczególności faktu, że tak jak większość kraju w 1989 roku ulegała ona przemianom. Skarżąca podnosiła, że Minister całkowicie poniechał rozważenia rzeczywistego stanowiska, na którym rozpoczęła służbę, zastępując obowiązek zbadania sprawy generalnym domniemaniem, jakoby pracownicy dydaktyczni uczelni identyfikowali się z polityką prowadzoną przez ówczesny rząd państwo totalitarnego, załącznika do zarządzenia nr [...] Komendanta WSO MSW w [...] z dnia [...] grudnia 1988 roku, z którego wynika, że w WSO w [...] funkcjonowało kilka jednostek dydaktycznych różnych specjalności, m. in. Katedra [...], w której znalazła zatrudnienie, utworzono pięć zespołów zajmujących się poszczególnymi obszarami naukowymi, m. in. utworzono w szczególności Zespół [...]. Nadto w ramach Katedry powołano szereg stanowisk od najniższego tj. [...] po [...]. Poszczególne zespoły w ramach specjalności realizowały zadania przypisane jednostkom dydaktycznym WSO. Zgodnie z Zarządzeniem nr [...] w ramach Katedry Zespół [...] miał prowadzić działalność naukowo - badawczą, przygotowywać i prowadzić zajęcia dydaktyczne, podnosić kwalifikacje naukowe i zawodowe pedagogów oraz nauczycieli akademickich, współpracować z pozostałymi jednostkami organizacyjnymi Szkoły, a także innymi szkołami i ośrodkami. Do obowiązków skarżącej, jako osoby zatrudnionej na najniższym stanowisku [...], należało prowadzenie teoretycznych zajęć wyłącznie z zakresu [...], przy czym przez pierwszy miesiąc zatrudnienia z uwagi na trwające wakacje akademickie, żadnych zajęć nie prowadziła.

W materiale dowodowym brak jest zatem informacji, które stanowią okoliczności dyskredytujące skarżącą, w okresie pozostawania w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Pozostały okres wskazuje natomiast na prawidłową postawę funkcjonariuszki i wykonywanie obowiązków z pełnym oddaniem służbie. W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, jeżeli służba pełniona była na zwykłym, standardowym poziomie, funkcjonariusz wykonywał swoje obowiązki prawidłowo, otrzymywał awanse, nagrody i odznaczenia, to zgodnie z art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Organ winien wziąć również pod uwagę jako przesłankę pozytywną okres służby jaki pełnił skarżący po 31 lipca 1990r. Przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie. Oznacza to, że nawet nieziszczenie się warunku pełnienia służby "z narażeniem życia lub zdrowia" nie wyklucza a priori zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. Wystarczającą przesłanką może być krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego, późniejsza nienaganna służba oraz wystarczająco długi okres służby na rzecz niepodległej Polski (tak jak w przedmiotowej sprawie). Wykładnia językowo-logiczna prowadzi bowiem do wniosku, że brak możliwości ustalenia narażenia życia lub zdrowia, nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1390/18; z dnia 17 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 670/19; z dnia 17 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 829/19).

Należy wskazać, iż w zestawieniu z materiałem dowodowym odzwierciedlającym przebieg i charakter służby organ winien końcowo ocenić czy występuje "szczególny przypadek" (art. 8a ust.1). Przy czym szczególnie uzasadniony przypadek stanowi również rzetelna służba na rzecz wolnej Polski.

Przedstawione rozważania faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Rozstrzygając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), do uwzględnienia wniosku skarżącej o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie będąc związanym oceną prawną przedstawioną w powyższej sprawie (art. 153 p.p.s.a.), poprzez przyjęcie, iż skarżący spełnił przesłanki zawarte w cytowanych przepisach (o ile nie będą zachodzić okoliczności powodujące wyłączenie związania oceną sądu).