Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 614/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 pkt 3 , art 48 ust 1 pkt 1  w zw.  z art 48 ust 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 7 , art 77 , art 80 , art 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi M. P. i I. P. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją nr [...] z 31 października 2017 r. znak: [...] nakazał inwestorom M. P. i I. P. rozbiórkę budowli ziemnej - kopca na działkach [...], [...], [...] w miejscowości W. W., gmina M. poprzez wywóz mas ziemi i gruzu budowlanego z terenów działek.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz.U. z 2020r. poz. 1333 ze zm.), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść i wyjaśnił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Opisał i ocenił ustalony stan faktyczny w sprawie, stwierdzając samowolę budowlaną, co do której w trakcie postępowania legalizacyjnego inwestorzy nie wykonali w terminie nałożonych na nich obowiązków.

Uzasadnienie organu I instancji zostało w całości zaaprobowane przez organ odwoławczy, a jego ustalenia faktyczne podzielone. Dlatego argumentacja organów nadzoru budowlanego zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia.

M. P. i I. P. reprezentowani przez adwokata wnieśli od ww. decyzji odwołanie. Zarzucili naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z pkt. 3 P.b. przez błędne uznanie, że zrealizowane prace stanowią budowlę ziemną, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Podnieśli, że zrealizowane prace polegały wyłącznie na czasowym zgromadzeniu materiałów, co nie skutkowało powstaniem całości techniczno-użytkowej o określonej konstrukcji i funkcji. Zarzucili także naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", przede wszystkim ze względu na arbitralność.

Argumentacja skarżących na poparcie zarzutów została następnie powtórzona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z 29 marca 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1, a także art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OW 138/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał PINB dla powiatu [...] w K. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

W dniu 9 marca 2016 r. upoważnieni inspektorzy PINB przeprowadzili kontrole na ww. działkach o nr ew. [...], [...],[...],[...]. Stwierdzili, że na ww. działkach, przy drodze krajowej (dz. nr [...]) zlokalizowano gromadzenie zniszczonych materiałów budowlanych na rozbiórce obiektów: na dz. nr [...] jest wykonany utwardzony dojazd z ziemi i gruzu szerokości ok. 6,0 m: na dz. nr [...], [...], [...], [...] (przy granicy południowo-wschód) zgromadzono dużą ilość ziemi i zniszczonych materiałów budowlanych ukształtowanych jako "kopiec", wysokość wynosi ok. 12-15,0 m; od strony północ.-zach. jest wykonana droga technologiczna dla samochodów ciężarowych oraz koparek służących do dalszego podnoszenia "kopca". Podczas kontroli wykonano dokumentacje fotograficzną.

W dniu 22 czerwca 2016 r. upoważnieni inspektorzy PINB dokonali oględzin budowy kopca na ww. działkach. Podczas oględzin M. P. oświadczył że, na ww. działkach gromadzono materiały dla usypania kopca, na którym zamierza się postawić pomnik [...]. Stwierdził, że dołoży wszystkich starań do opracowania projektu budowlanego. Wysokość wykonanego kopca to ok. 14,0 m oraz podstawa kopca wynosi ok. 45,0 x 145,0 m, na górze jest platforma o wymiarach 18,0 x 35,0 m. Podczas kontroli stwierdzono także ukształtowanie ziemi w kształcie kopca z podjazdem płaskim od strony północno-zachodniej. Dojazd do kopca poprzez zjazd z drogi krajowej utwardzonym pasem ok.5,5 m.

Kolejno PINB postanowieniem z 22 lipca 2016 r. nr [...] znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji kopca na ww. działkach, wykonywanych bez decyzji pozwolenia na budowę. PINB zobowiązał także inwestorów - współwłaścicieli ww. działek, w terminie do 30 grudnia 2016 r., do przedłożenia stosownych dokumentów legalizacyjnych.

Za pismem z 22 lipca 2016 r. Prokuratura Rejonowa K. K. na zasadzie art. 183 § 1 K.p.a. zgłosiła udział do niniejszego postępowania administracyjnego.

Następnie PINB postanowieniem z 1 sierpnia 2016 r. nr [...], znak [...], na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., postanowił o dopuszczeniu do udziału w toczącym się postępowaniu organizacji społecznej: Towarzystwo [...] z siedzibą w K..

Pismem z 29 grudnia 2016 r. M. P. zwrócił się z prośbą o wydłużenie terminu do złożeniach dokumentów legalizacyjnych do 30 czerwca 2017 r. Postanowieniem z 9 stycznia 2017 r. nr [...] znak [...] organ I instancji zmienił termin do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z 22 lipca 2016 r. znak [...] do 30 czerwca 2017 r.

Kolejno PINB za pismem z 20 września 2017 r. zawiadomił strony toczącego się postępowania na podstawie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z treścią zgromadzonego materiału dowodowego w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Następnie PINB wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...] z 31 października 2017 r.

Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał, że realizując wynikające z obowiązku określonego w art. 81 zadanie określone w art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. (do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego) oraz konfrontując wynikający z przedłożonych akt, stan faktyczny z przepisami prawa.

MWINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji stwierdził, że został zdefiniowany prawidłowo, zgodnie z art. 29 K.p.a.

Dalej organ II instancji stwierdził, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w przedmiocie budowy kopca na ww. działkach, będącego w budowie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone zostały w art. 48 ust. 2 P.b. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Orzeczenie nakazu rozbiórki należy zatem traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady, a nie jako jedyną i ostateczną decyzję.

Przywołując tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy wskazał, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim nakaz rozbiórki zostanie zastosowany organ winien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych, niż nakaz rozbiórki, form reagowania na samowolę budowlaną.

W związku z powyższym organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej na podstawie art. 48 P.b. organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne. Pierwszym krokiem w takim postępowaniu jest wydanie postanowienia, w którym nakazuje się wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych w przypadku jeżeli budowa nie jest zakończona, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nakazuje się przedłożenie w wyznaczonym przez organ terminie złożenie niezbędnych dokumentów określonych w przepisach.

Następnym krokiem powziętym przez organ nadzoru budowlanego jest ocena spełnienia nałożonego obowiązku. W przypadku spełnienia nałożonych w postanowieniu obowiązków w wyznaczonym przez właściwy organ terminie traktuje się to jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Jeśli budowa została już zakończona, spełnienie nałożonych w postanowieniu obowiązków jest wnioskiem jedynie o wydanie decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego. Natomiast w przypadku braku spełnienia nałożonych na inwestora obowiązków albo ich spełnienia po wyznaczonym przez właściwy organ terminie organ ten, zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b. ma obowiązek nakazać rozbiórkę danego obiektu budowlanego (lub jego części), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Przepis art. 29 P.b. zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 P.b. enumeratywnie wylicza przypadki niewymagające uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

W myśl art. 3 pkt 3 P.b. pod pojęciem budowy winno się rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że PINB dokonał prawidłowo kwalifikacji przedmiotu postępowania. Niewątpliwe w stanie faktycznym w niniejszej sprawie miała miejsce budowa budowli ziemnej o wymiarach 45,0 x 145,0 m i wysokości około 14,0 m, na szczycie której znajduje się platforma o wymiarach 18,0 x na 35,0 m na terenach ww. działek, wraz z podjazdem płaskim oraz utwardzonym pasem z drogi krajowej szerokości ok. 5,5 m.

Organ II instancji wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia budowli ziemnej. Celem zdefiniowania znaczenia powyższego pojęcia organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądowego, wskazując że dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. Za taką całość można uznać także skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli nie doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemi skutkujących powiększeniem płaskiej części terenu.

Potoczne rozumienie określenia budowla ziemna oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał lub kopiec. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Jak sama nazwa wskazuje wykonana jest na ogół z gruntu, ziemi (np. wał przeciwpowodziowy), stanowi całość techniczno-użytkową i spełnia określona funkcję.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z P.b. budowla ziemna wymaga pozwolenia na budowę oraz sporządzenia projektu budowlanego. Zatem rozpoczęcie robót budowlanych musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę w organie architektoniczno-budowlanym.

Zdaniem organu II instancji realizowany na przedmiotowych działkach obiekt mieści się w ramach definicji przywołanej powyżej. Niewątpliwe doszło do celowego nawiezienia mas ziemi oraz gruzu co skutkowało powiększeniem płaskiej części terenu, czego następstwem była budowa budowli ziemnej o wymiarach 45,0 x 145,0m i wysokości około 14,0 m na terenach ww. działek.

W konsekwencji, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 P.b.

Kolejno MWINB stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem, do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy ustalenie, czy objęty postępowaniem obiekt podlegał przepisom prawa budowlanego, wymagał formalności prawnych i czy zostały one dopełnione.

Organ odwoławczy po analizie zgromadzonych w sprawie akt doszedł do przekonania, iż PINB prawidłowo ustalił, że przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę, a inwestor nie wypełnił wymaganych formalności, co za skutkowało wszczęciem postępowania. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga zastosowania art. 48 P.b., którego treść MWINB przywołał.

Dnia 8 lipca 2016 r. M. P. dołączył do akt sprawy uchwałę Rady Gminnej M. z dnia 29 lutego 2016r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla obszaru [...] wraz z załącznikiem graficznym. Na rysunku planu ww. działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem M.RM.07, na którym wyznaczono tereny zabudowy zagrodowej i gospodarki rolnej. W § 22 ust. 4 pkt 5 ww. uchwały warunki zagospodarowania terenu ustalono: "w terenie M.RM.07 dopuszcza się utrzymanie istniejącej budowli ziemnej (kopca) oraz budowy obiektów stanowiących dominantę w krajobrazie, np. pomnik".

Zdaniem organu II instancji, PINB aby uczynić zadość ww. przepisom wyrażonym w art. 48 ust. 2 i ust 3. P.b. prawidłowo 22 lipca 2016 r. wdrożył wobec zrealizowanej samowoli budowlanej procedurę jej legalizacji i wydał postanowienie nr [...] znak [...], którym nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na prowadzeniu robót budowlanych przy realizacji kopca oraz nałożył obowiązek przedłożenia w określonym terminie (do 31 grudnia 2016 r.) wymaganych dokumentów.

MWINB nadmienił także, że bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ I instancji nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

Ponadto PINB na prośbę M. P. postanowieniem z 9 stycznia 2017 r. nr [...] przedłużył ww. termin do 30 czerwca 2017 r. Decyzja nakazująca rozbiórkę, w związku z brakiem przedłożenia stosownej dokumentacji wydana została 31 października 2017 r. Tym samym inwestor miał ponad 11 miesięcy na przedłożenie dokumentacji. Z uwagi na tak długi termin organ I instancji nie uwzględnił kolejnego wniosku inwestora o przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów.

W ocenie MWINB, z mocy art. 48 ust. 1 i 4 P.b., wydanie decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu jest obligatoryjne. Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych dodatkowych warunków wydania nakazu rozbiórki i nie uzależnił wydania decyzji od innych przesłanek niż nieprzedłożenie wymaganych dokumentów. W tym stanie rzeczy działanie organu I instancji było prawidłowe.

Przywołując wyroki sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 P.b., lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 P.b. jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis P.b. nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie inwestor dokonał samowoli budowlanej budowli ziemnej - kopca, poprzez nawiezienie mas ziemi a także gruzu po rozbiórce obiektów budowlanych.

Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu MWINB nadmienił, że nie podziela przedstawionej argumentacji, a także w uzasadnieniu niniejszej decyzji wyjaśnione zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. W szczególności zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że PINB zebrał materiał dowodowy, który pozwala na określenie że przedmiotowa budowla ziemna - kopiec, została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. Prawidłowo ustalił inwestorów przedmiotowej budowli. Organ I instancji zastosował także prawidłową podstawę prawną w oparciu o ustalony stan faktyczny, a także prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną, a następnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę ww. budowli.

Odnośnie wniosku pełnomocnika inwestorów dotyczącego umorzenia postępowania, MWINB stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 105 § 1 K.p.a.

M. P. i I. P. działając przez adwokata wnieśli na ww. decyzję MWINB z 29 marca 2021 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 P.b. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że prace zrealizowane przez skarżących na terenach przedmiotowych działek stanowią budowlę ziemną, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, co z kolei doprowadziło do zastosowania utrzymania w mocy decyzji I instancji nakazującej rozbiórkę budowli ziemnej kopca poprzez wywóz mas ziemi i gruzu budowlanego z terenów działek;

2. rażący błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i mający wpływ na jej treść, a to stwierdzenie, że zaistniałe okoliczności faktyczne pozwalają na uznanie, że prace zrealizowane przez skarżących stanowią budowlę ziemną, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy zgromadzone dowody oraz okoliczności przedmiotowej sprawy nie pozwalają na sformułowanie rzeczonych wniosków, a prowadzą do przyjęcia, że prace zrealizowane na terenach wzmiankowanych działek polegały wyłącznie na czasowym zgromadzeniu materiałów, co nie skutkowało powstaniem całości techniczno-użytkowej o określonej konstrukcji i funkcji, co z kolei konieczne jest dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej;

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, gruntowny i wnikliwy, całkowicie dowolną i fragmentaryczną analizę zebranych w sprawie dowodów, poczynienie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, w tym przede wszystkim rażąco błędne i arbitralne ustalenie, że prace zrealizowane na terenach przedmiotowych działek stanowią budowlę ziemną w rozumieniu przepisów P.b., w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz okoliczności faktyczne sprawy, w żadnej mierze nie pozwalają na poczynienie rzeczonych ustaleń faktycznych, a nadto poprzez arbitralną ocenę stanu faktycznego oraz prawnego przedmiotowej sprawy, pominięcie słusznego interesu skarżących jako stron postępowania oraz interesu społecznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej.

Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania MWINB, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydane w sprawie decyzje nie są zgodne z prawem, a jednocześnie ustalony w nich stan faktyczny nie odpowiada rzeczywistemu stanowi sprawy.

Po pierwsze w ocenie skarżących organy w niniejszej sprawie całkowicie błędnie przyjęły, iż zrealizowane przez skarżących prace mogą być zakwalifikowane jako budowle ziemne. Organy obu instancji wskazały na uzasadnienie swojego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie skarżących rzeczywisty stan faktyczny sprawy nie pozwala jednak na przyjęcie, iż cytowane przez organy orzeczenia sądowe uzasadniają uznanie wykonanych prac za budowlę ziemną.

W powyższym zakresie skarżący podnieśli, że pojęcie obiektu budowlanego wyjaśnia art. 3 pkt 1 P.b., zgodnie z którym przez obiekt taki należy rozumieć budynek, budowle bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Skarżący podkreślili, że zapis ten zastąpił dotychczasowe brzmienie art. 3 pkt 1 P.b. o treści: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury.

W nawiązaniu do ww. brzmienia art. 3 pkt 1 lit. b P.b. w orzecznictwie podnoszono, że budowlę określono w Prawie budowlanym jako obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i przyłączami. Określenie "całość techniczno-użytkowa" odnosi się, jak wskazuje kolejność użytych słów, do budowli jako obiektu budowlanego, a nie do związku tego obiektu z urządzeniami i instalacjami (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wyroki NSA, m.in.: z 20 kwietnia 2010 r., sygn. II FSK 2112/08).

Całość techniczno-użytkową należy zatem rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku. Nie można przy tym wykluczyć, że każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze samodzielnie wykorzystywany będzie mógł służyć określonemu celowi. Obiektem budowlanym może zatem w zależności od konkretnego stanu faktycznego być budowla, budowla wraz z instalacjami i urządzeniami, a także traktowane jako jeden obiekt budowlany rożne budowle, pozostające w funkcjonalnym związku i tworzące w nim całość techniczno - użytkową (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2007, s. 41-42).

W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie, co składa się na daną budowlę jako całość techniczno-użytkową nie można pominąć wyliczenia budowli, zawartego w art. 3 pkt 3 P.b. i urządzeń budowlanych, zawartego w art. 3 pkt 9 tej ustawy. Nie może być zatem uznane za budowlę lub urządzenie budowlane obiekt, który nie jest wymieniony wprost w przepisach P.b. i nie jest do tych obiektów nawet podobny (tak: w wyroku NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. II FSK 808/15).

Dalej skarżący przywołali treść ww. wyliczenia zawartego w art. 3 pkt 3 P.b., wskazując, że budowla stanowi swoistą całość użytkową odrębną pod względem technicznym. Wniosek ten wynika stąd, że ustawodawca wyliczając kategorie budowli zakończył to wyliczenie pojęciem "części budowlanych urządzeń technicznych" określając zarazem ich uniwersalne atrybuty jako budowli, czyli tworzenie pewnej całości użytkowej o pewnej odrębności pod względem technicznym. W konsekwencji, budowla ziemna jest jednym z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przy czym - jak wynika z treści tego przepisu - jest to swoista całość użytkowa odrębna pod względem technicznym, posiadająca jednocześnie atrybuty obiektu budowlanego wykonanego w drodze robot budowlanych. Syntetyzując, z treści art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 P.b. wynika, że budowla to taki obiekt budowlany wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, nie będący budynkiem bądź obiektem małej architektury, który wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, posiada właśnie atrybut swoistej całości użytkowej odrębnej pod względem technicznym, a także atrybut możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Pod rządami nieobowiązującego już stanu prawnego obiektem budowlanym był taki obiekt, który spełniał warunki określone w art. 3 pkt 1 lit. b P.b., czyli stanowił całość techniczno-użytkową. Pomimo utraty mocy obowiązującej przez ww. przepis art. 3 pkt 1 lit. b P.b., wskazane powyżej rozumienie pojęcia budowli jako swoistej całości użytkowej odrębnej pod względem technicznym art. 3 pkt 3 P.b. zastępuje względnie synonimicznie treść ww. art. 3 pkt 1 lit. b P.b. i zawarte w nim pojęcie całości techniczno-użytkowej. Nowością w normatywnym ujęciu budowli jest podkreślenie przez ustawodawcę, że jest wzniesiona z użyciem materiałów budowlanych i że ma dawać, wraz z instalacjami, możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżący stwierdzili, że posiadanie instalacji nie jest obligatoryjne, przy czym w skład budynku/budowli wchodzą te instalacje, które dają możliwość użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

Zgodnie z powyższym, ziemia z gruzem nawieziona na działkę i tam nasypana, nawet w dużej ilości, przy pomocy specjalnych urządzeń, niemająca i nietworząca zarazem jednak żadnej specjalnej konstrukcji technicznej, nie stanowi budowli ziemnej o atrybutach swoistej całości użytkowej, odrębnej pod względem technicznym (całości techniczno - użytkowej). Na to czy doszło do powstania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 P.b.) w postaci budowli decyduje nie istniejący stan faktyczny na gruncie, lecz to czy wykonany zakres prac na nieruchomości mieści się w ustawowej definicji robot budowlanych i obiektu budowlanego (wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1527/15).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej skarżący podnieśli, że prace zrealizowane na przedmiotowych działkach, nie doprowadziły do powstania jakiejś całości techniczno-użytkowej, którą można byłoby zakwalifikować jako budowlę ziemną. Zebrany materiał dowodowy oraz okoliczności przedmiotowej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że skarżący wykonali prace, które stanowią obiekt budowlany. Nie sposób bowiem uznać, że powstała całość techniczno-użytkowa, co stanowi warunek niezbędny do oceny prac jako budowli. Prace zrealizowane na wzmiankowanych działkach nie mieszczą się w kategorii robot budowlanych, w związku z czym nie podlegają reżimowi Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżących dokonane przez organy ustalenia nie spełniają wymogów, o których stanowią powołane na wstępie przepisy K.p.a. oraz P.b., w konsekwencji czego przeprowadzone postępowanie dotknięte jest szeregiem wad, które winny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z obrotu prawnego.

Skarżący przywołali wyjaśnienie zasady prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Zarzucili, że w niniejszej sprawie postępowanie organów polegające na rozpatrzeniu sprawy w sposób dowolny i arbitralny, narusza wskazane wyżej zasady kształtujące procedurę administracyjną. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja jak również decyzja I instancji nie znajduje uzasadnienia, ani w przepisach prawa, ani w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

Skarżący podnieśli także aspekt społeczny przedmiotowej sprawy. Otóż, stanowiące przedmiot postępowania prace wykonane zostały przez skarżących w bezpośrednim sąsiedztwie ufundowanego przez nich Centrum [...] i są bezpośrednio związane z jego działalnością prospołeczną i patriotyczną. Centrum [...] otwarte zostało w dniu 12 kwietnia 2012 r. podczas wizyty Pierwszej Damy Rzeczpospolitej Polskiej w latach 1989-1990 K. K.. W 2015 roku honorowym patronatem Centrum objęła M. A. A. córka Gen. W. A.. Centrum [...] to miejsce spotkań Polaków i Polonii, to miejsce licznych imprez patriotycznych oraz spotkań rodzinnych. Wspólne śpiewanie kolęd, Święto Flagi, Dzień Polonii, Rocznice Niepodległościowe, to niektóre wydarzenia, które odbyły się w tym miejscu.

Goszcząc w Centrum młodych ludzi z zagranicy oraz Polonię skarżący pokazują Polskę z jak najlepszej strony, tak aby po powrocie do swoich ojczyzn uczestnicy mogli dawać świadectwo o Polsce. Stworzenie Centrum [...] znajduje uznanie wielu ludzi, organizacji, dyrekcji, grona pedagogicznego Szkoły Podstawowej w M. oraz władz lokalnych. Centrum na dzień dzisiejszy współpracuje ze Stowarzyszeniem [...], Stowarzyszeniem Oświaty i Kultury Polskiej, z Instytutem Tradycji Rzeczpospolitej i Samorządu Terytorialnego oraz z Bractwem Kawalerów Spiżowych sub una campana. Skarżący wskazali, że wszystkie inicjatywy podejmowane w związku z Centrum [...] mają charakter prospołeczny i patriotyczny, a także służą lokalnej społeczności i promocji regionu. Nie inaczej jest w przypadku przedmiotowych prac.

Ze względu na powyższe okoliczności skarżący podnieśli, że decyzja nakazująca rozbiórkę narazi skarżących na znaczne szkody finansowe, a jednocześnie udaremni ich wysiłki w celu ukończenia patriotycznej inicjatywy, której założenia zasługują na szczególną pochwałę.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją prawa budowlanego, wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471), która to nowelizacja weszła w życie w dniu 19 września 2020 roku.

MWINB odniósł się do zarzutów skargi i ponownie przedstawił wykładnię opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów, w tym dorobek orzecznictwa w zakresie rozumienia pojęcia "budowle ziemne".

Wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że budowa kopca nie miała charakteru jedynie czasowego gromadzenia materiałów, lecz jej celem było wykonanie następnie na kopcu pomnika. Ponadto zwrócił uwagę, że budowa kopca trwała kilka lat, co stoi w sprzeczności z zawartymi w skardze twierdzeniami o jedynie czasowym gromadzeniu materiałów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 29 września 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a skarga jest bezzasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z 29 marca 2021 r. utrzymująca w mocy orzeczony przez PINB nakaz rozbiórki kopca (...) poprzez wywóz mas ziemi i gruzu budowlanego z terenów działek.

Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazały organy obu instancji. Kontrolowany akt został wydany przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu przeprowadzonym bez wad procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07 – powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawę materialnoprawną decyzji poddanej sądowej kontroli stanowi art. 48 ust. 1 i ust. 4 P.b. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia,

a w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (dokumentacji legalizacyjnej), stosuje się przepis ust. 1.

W niniejszej sprawie bezsporne było, że prace budowlane prowadzące do zrealizowania przedmiotowego kopca prowadzili - bez uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia – skarżący (inwestorzy), będący właścicielami działek objętych terenem inwestycji, Prace trwały co najmniej od 2014 r. (protokół kontroli z 24 kwietnia 2014 r., załączona dokumentacja fotograficzna – k. 5-14 akt adm.).

Prace kontynuowano w 2016 r. Przy drodze krajowej (dz. nr [...]) zlokalizowano gromadzenie zniszczonych materiałów budowlanych. Przy granicy południowowschodniej zgromadzono dużą ilość ziemi i zniszczonych materiałów budowlanych ukształtowanych jako "kopiec", wysokości ok. 12-15,0 m. Powyższe inspektorzy PINB potwierdzili protokołem kontroli z 9 marca 2016 r. i załączonymi zdjęciami.

Powyższych ustaleń nie kwestionował również M. P., który podczas oględzin budowy 22 czerwca 2016 r. (potwierdzających postęp prac) oświadczył, że: "na ww. działkach gromadzono materiał dla usypania kopca, na którym zamierza się postawić pomnik [...]. W kwietniu 2016 r. teren został przeznaczony w MPZP na teren, na którym dopuszcza się budowę kopca wraz z pomnikiem". Stwierdził, że "dołoży wszystkich starań do opracowania projektu budowlanego".

Nie były też kwestionowane ustalone gabaryty kopca, to jest wysokość ok. 14,0 m, podstawa kopca - ok. 45,0 x 145,0 m, platforma na górze o wymiarach 18,0 x 35,0 m. Podczas kontroli stwierdzono także ukształtowanie ziemi w kształcie kopca. (protokół kontroli z 22 czerwca 2016 r. i dołączone fotografie – k. 70-76 akt adm.)

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i jednoznaczny. W szczególności zalegające w aktach sprawy liczne fotografie, przedstawiające kolejne etapy prowadzenia spornych robót, nie pozostawiają wątpliwości co do przebiegu i okoliczności realizacji inwestycji. Postępująca ewolucja stanu istniejącego na działkach skarżących została też potwierdzona protokołami kontroli.

Dokonane ustalenia skarżący potwierdził dodatkowo podpisując protokół oględzin przeprowadzonych z jego udziałem 22 czerwca 2016 r., który został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń.

Należy tu podkreślić, że dokumenty w postaci protokołów z kontroli są dokumentami urzędowymi i na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokoły wraz z załącznikami fotograficznymi obrazują stan faktyczny z daty ich powstania.

Dopuszczalne jest prowadzenie dowodów przeciw treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 K.p.a.), jednakże skuteczność takiego działania wymaga przedłożenia konkretnych dowodów, czy wniosków dowodowych.

Nie było też w sprawie sporne, że przedmiotowa inwestycja nie jest wymieniona przez ustawodawcę w katalogu zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, statuowanym w art. 29 P.b. Zatem zgodnie z ogólną zasadą z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane skarżący mogli legalnie rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że sporne prace budowlane mieszczą się w zawartej w art. 3 pkt 3 P.b. definicji, jako że pod pojęciem budowy winno się rozumieć m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu.

Sporna była w zasadzie jedynie kwalifikacja przedmiotowego obiektu jako budowli ziemnej. Skarżący bowiem w odwołaniu i skardze, w przeciwieństwie do stwierdzeń zawartych na oględzinach 22 czerwca 2016 r., podnosił, że zgromadzone masy ziemi i gruzu budowlanego są jedynie przechowywane, a nie służą budowie kopca. Dodatkowo skarżący podnosił, że prace budowlane polegały nie na budowie, a na czasowym gromadzeniu materiałów.

Wszelkie pozostałe sformułowane przez skarżącego zarzuty są konsekwencją podnoszonej wadliwości oceny materiału dowodowego.

Wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może jednak budzić żadnych wątpliwości, że obiekt zbudowany w znacznej części z ziemi, o wymiarach 45,0 x 145,0 m i wysokości około 14,0 m, należy kwalifikować jako budowlę ziemną, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Przedmiotowy obiekt stanowi wręcz modelowy, obok np. wału przeciwpowodziowego, przykład budowli ziemnej. Ustalony stan faktyczny nie zmienił się do 2021 r., co potwierdzają zdjęcia przedmiotowego kopca przekazane od mieszkańców 1 marca 2021 r., przesłane organowi II instancji przez Towarzystwo [...] w piśmie z 7 marca 2021 r.

Sąd aprobuje dokonaną przez organy obu instancji wykładnię zarówno art. 48 i art. 3 pkt 3 P.b. jak i pojęcia "budowle ziemne".

Mimo braku w przepisach prawa budowlanego definicji budowli ziemnej, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. Niewątpliwie do osiągnięcia takiej całości techniczno-użytkowej obiektu w postaci kopca z pomnikiem skarżący w niniejszej sprawie dążyli. Sporna budowla jest wykonana m.in. z nawiezionego gruntu i gruzu, ma charakter kubaturowy i jest bardzo widoczna.

Dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny charakteru wykonanej inwestycji było w pełni uzasadnione i niewątpliwie mieszczące się w kompetencjach organu, zaś brak definicji legalnej budowli ziemnej nie wpływa na prawidłowość dokonanej przez organ oceny i zasadność zastosowania opisywanych przepisów prawa.

Dodatkowo, jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że prowadzona od 2014 r. budowa kopca nie miała charakteru jedynie czasowego gromadzenia materiałów, lecz ewidentnie jej celem było wykonanie następnie na kopcu pomnika.

Dlatego też nie ma wątpliwości, że sporne roboty kwalifikowały się do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 (w zw. z art. 28-30) P.b., co prawidłowo uczynił organ I instancji. Niewątpliwie bowiem będący w budowie obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a realizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę kwalifikowane jest przez przepisy P.b. jako działania w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą konkretne sankcje wynikające z przepisów tej ustawy, czego skarżący musiał być świadomy najpóźniej w chwili oględzin z 22 czerwca 2016 r.

Materiał dowodowy, w tym sformułowania podpisanego przez skarżącego protokołu, nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości postępowania organu nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego.

Słusznie zatem organ I instancji uznał, że powyższe implikuje w dalszej kolejności konieczność wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wobec ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. W konsekwencji prawidłowo organ I instancji postanowieniem z 22 lipca 2016 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji kopca na ww. działkach, wykonywanych bez decyzji pozwolenia na budowę.

Należy tu zaznaczyć, że postanowieniem powyższym organ nadzoru budowlanego otworzył inwestorom drogę do legalizacji samowoli budowlanej, co musiał jednak obwarować spełnieniem zobowiązania wynikającego z art. 48 ust. 3 P.b., to jest dostarczeniem m.in. zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego.

Jak słusznie wskazały organy w sprawie, termin wywiązania się z ww. obowiązku został pierwotnie wyznaczony na 30 grudnia 2016 r., a następnie, na wniosek skarżącego, został przedłużony do 30 czerwca 2017 r. Przedłużając termin organ I instancji podkreślił, że jest on ostateczny. Tym samym inwestor miał ponad 11 miesięcy na przedłożenie dokumentacji. Z uwagi na tak długi termin organ I instancji słusznie nie uwzględnił kolejnego wniosku inwestora o przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów.

W tym kontekście warto wskazać, że w świetle kompletnego materiału dowodowego organy trafnie przyjęły w sprawie, że inwestorzy samowolnie realizują przedmiotowy obiekt w postaci budowli ziemnej.

W szczególności skarżący nie wykazali w żadnym stopniu, by materiał dowodowy sprawy należało uzupełnić, nie składali też wniosków dowodowych. Przywołana w skardze ogólnikowa argumentacja, wraz z powołaniem orzecznictwa dotyczącego rozbiórek i kwalifikacji obiektów, nie daje podstaw do zakwestionowania kontrolowanych decyzji.

Odnosząc się do przywołanego przez skarżących wyroku NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1527/15 oddalającego skargę kasacyjną, należy wyjaśnić po pierwsze, że został on wydany w sprawie, gdzie organy nadzoru budowlanego wydały decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania po stwierdzeniu braku budowy obiektu budowlanego, po drugie, WSA skargę oddalił. Po trzecie, w ww. sprawie roboty polegały na pracach podczyszczeniowych, ziemnych i pogłębiarskich na wyrobisku torfowym, podczas gdy zbiorniki te powstały w wyniku zupełnie innej działalności – wyrobiska torfu. Dlatego też stanowisko zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku również nie uzasadnia forsowanego przez skarżących stanowiska.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy P.b. i K.p.a. oraz zasadnie uznały, iż zachodzą przesłanki wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie realizowanego obiektu budowlanego.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień mogących uzasadnić wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nie nastąpiło też naruszenie wskazywanych w skardze regulacji K.p.a. i P.b.

Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów prawa procesowego statuujących zasadę prawdy obiektywnej (w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.). Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione.

Organy w sposób wystarczający zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, zapewniły też wszystkim stronom możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Organ II instancji odpowiedział w uzasadnieniu swojej decyzji na zarzuty odwołania. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem składniki wymienione w art. 107 K.p.a. Organy również prawidłowo, zgodnie z art. 28 K.p.a., ustaliły krąg stron niniejszego postępowania.

Organ II instancji dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią decyzji I instancji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się w sposób jednoznaczny do okoliczności sprawy i zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ opisał przebieg postępowania, dowody i ustalenia faktyczne dokonane w sprawie, prawidłową kwalifikację przedmiotu postępowania, mające zastosowanie przepisy prawa (w tym zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne bądź że organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

Końcowo należy wyjaśnić, w odniesieniu do wskazanego przez skarżących przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 22 ust. 4 pkt 5) dopuszczającego utrzymanie istniejącej budowli ziemnej (kopca) oraz budowy obiektów stanowiących dominantę w krajobrazie, np. pomnik, że tego typu postanowienia aktu prawa miejscowego mają jednak skutek jedynie wobec legalnie wzniesionych (bądź skutecznie zalegalizowanych) obiektów budowlanych.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podjętego przez Sąd jedynie w aspekcie kontroli legalności zaskarżonych decyzji nie może mieć znaczenia akcentowana przez skarżących prospołeczna czy patriotyczna ich działalność, nie wpływająca na obowiązek przestrzegania powszechnie obowiązujących norm prawa budowlanego.

Oznacza to, że wobec nieprzedłożenia koniecznej dokumentacji, mimo przedłużania terminu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo orzekły nakaz rozbiórki samowoli budowlanej. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, ciążący na organie nadzoru budowlanego z mocy art. 48 ust. 4 P.b. obowiązek nakazania rozbiórki jest obowiązkiem bezwzględnym, niezależnym od społecznej funkcji, jaką pełni bądź może pełnić dana inwestycja; organ nie może odstąpić od wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego inwestor nie przedłożył dokumentów niezbędnych do legalizacji.

Dlatego też bezpodstawne były zarzuty skargi dokonania przez organy arbitralnej oceny stanu faktycznego i prawnego oraz pominięcia interesu skarżących oraz interesu społecznego.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.