Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 806/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ist.1, 3, 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B., E. B., Ł. B. i M. B. na decyzję Wojewody z dnia 19 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. B., E. B., Ł. B. oraz M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 września 2018 r., nr [..], którą uchylono decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 26 lutego 2018 r., nr [..], o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za prawo własności nieruchomości, oraz umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2017 r. A. B. zwróciła się o podjęcie rokowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa, na mocy decyzji Wójta Gminy z dnia 2 grudnia 1991 r.,

nr [..], własności nieruchomości gruntowej położonej w L., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..], o pow. 2691 m2. Jak wskazała wnioskodawczyni, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność jej i jej zmarłego w dniu 11 marca 2005 r. męża, natomiast na mocy umowy o dział spadku z dnia 13 grudnia 2012 r. nabyła ona cały spadek po mężu. W toku korespondencji z pełnomocnikiem wnioskodawczyni organ ustalił, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt [..], spadek po S. B. na podstawie ustawy nabyli: żona A. B. oraz dzieci: E. B., Ł. B. i M. B. - każdy w 1/4 części spadku.

Ponadto organ pozyskał od Wójta Gminy dokumenty związane z postępowaniem podziałowym dotyczącym przedmiotowej działki, w tym wniosek właścicieli o zatwierdzenie projektu podziału z dnia 19 listopada 1991 r., w którym A. i S. B. zadeklarowali jednocześnie nieodpłatne przekazanie na własność Gminy wydzielonej działki nr [..], o pow. 2691 m2, przeznaczonej zgodnie z planem realizacyjnym pod projektowane ulice oraz na poszerzenie ul. R.

Wobec tych ustaleń Starosta w dniu 11 kwietnia 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie w dniu 9 czerwca 2017 r. o możliwości zapoznania się operatem szacunkowym z dnia 23 maja 2017 r., ustalającym wartość przedmiotowej nieruchomości. Po wniesieniu przez strony postępowania uwag do operatu oraz po złożeniu wyjaśnień przez rzeczoznawcę, organ w dniu 14 grudnia 2017 r. zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości składania oświadczeń i wniosków.

Na skutek przeprowadzonego postępowania Starosta decyzją z dnia 26 lutego 2017 r. odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz A. B., E. B., Ł. B. i M. B. odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..], o pow. 2691 m2 (powstałej po podziale działki nr [..]), wydzielonej na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 2 grudnia 1991 r., nr [..] z przeznaczeniem pod projektowaną ulicę.

Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było zaakceptowanie przez organ poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt [..], zgodnie z którym nie ma przeszkód prawnych do uzgodnienia przez strony kwestii związanych z wysokością odszkodowania, zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem we wniosku z dnia 19 listopada 1991 r. o podział nieruchomości jej byli właściciele zadeklarowali nieodpłatne przekazanie na własność Skarbu Państwa działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a przeznaczonej zgodnie z planem realizacyjnym pod projektowane ulice oraz poszerzenie ul. R. Także w ostatecznej decyzji podziałowej z dnia 2 grudnia 1991 r. znajduje się potwierdzenie złożonej przez A. i S. B. deklaracji o nieodpłatnym przekazaniu tej nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. B., E. B., Ł.B. oraz M. B. Wojewoda decyzją z dnia 19 września 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie prowadzone przed tym organem.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia 19 listopada 1991 r. byli właściciele nieruchomości zadeklarowali przekazanie nieodpłatne na własność Skarbu Państwa działki nr [..], o pow. 2691 m2, przeznaczonej w planie realizacyjnym pod projektowane ulice oraz poszerzenie ul. R. Powyższe nastąpiło w ramach uzgodnień pomiędzy wnioskującymi a Gminą, a skoro ważność czynności prawnej polegającej na zrzeczeniu się odszkodowania nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to Wojewoda zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie.

W związku z tym Wojewoda wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Sądu Najwyższego dopuszcza się sytuację, która zaistniała na gruncie niniejszego postępowania, tj. zrzeczenia się odszkodowania, które będzie miało miejsce po wydaniu decyzji podziałowej, ale przed datą uzyskania przez nią ostateczności. Co istotne, w orzecznictwie tym Sąd Najwyższy za nietrafne uznał dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych, iż właściciel lub użytkownik wieczysty może zrzec się odszkodowania nie wcześniej, niż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. W konsekwencji organy administracji nie mogą rozpatrując niniejszą sprawę oprzeć się jedynie na swoich wcześniejszych decyzjach wydawanych w podobnych postępowaniach z uwagi na fakt, że decyzje te (podobnie jak wydane w tych sprawach wyroki sądów administracyjnych) zapadły przed wydaniem przez Sąd Najwyższy orzeczenia prezentując odmienny od dotychczasowego pogląd w omawianej kwestii. Ponadto organ drugiej instancji zauważył, że stanowisko zaprezentowane przez Sąd Najwyższy pozwala uniknąć sytuacji, w której dochodzi de facto do podwójnego ustalenia odszkodowania. Nie jest bowiem rolą organów administracji publicznej wyjaśnianie okoliczności w jakich doszło do zrzeczenia się tylko sprawdzenie, czy takie zrzeczenie miało miejsce. Co zaś do samego zrzeczenia się i jego okoliczności właściwy jest sąd cywilny.

Odnosząc się do daty złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania organ stwierdził, że zrzeczenie to nastąpiło wprawdzie przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, jednakże A. B., E. B., Ł. B., M. B. i Gmina wiedzieli już, że w wyniku podziału działki nr [..] powstanie m.in. działka nr [..], co jasno wynika z treści złożonego oświadczenia. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości.

Reasumując Wojewoda uznał, że skoro właściciele przedmiotowej działki zrzekli się odszkodowania z tytułu utraty przysługującego im prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym ze względu na brak przedmiotu sprawy. Tym samym decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić, a postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania umorzyć.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B., E. B., Ł.B. i M. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 26 lutego 2018 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe oraz art. 136 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżących dowodów zmierzających do ustalenia okoliczności złożenia deklaracji z dnia 19 listopada 1991 r., jej skuteczności, późniejszego odwołania oraz pierwotnej daty wystąpienia o ustalenie odszkodowania, co skutkowało naruszeniem art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, że doszło do uzgodnienia, które skutkowało utratą należnego byłym właścicielom odszkodowania. W ocenie skarżących, przyjęcie przez organy zaprezentowanego w decyzjach stanowiska narusza także art. 8 § 1 i 2 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcia te wydane zostały z pominięciem ugruntowanego i jednolitego dorobku orzecznictwa i doktryny prezentującego odmienny, od przyjętych przez organy, pogląd.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n., poprzez uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania zanim jeszcze decyzja podziałowa została wydana, a także naruszenie art. 58 §1 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że oświadczenie złożone w dniu 19 listopada 1991 r. stanowiło skuteczne zrzeczenie się prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa, tj. art. 128 ust. 1 u.g.n. nakazującego wypłatę odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonego prawa oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczającego wywłaszczenie ale za słusznym odszkodowaniem. W ocenie skarżących organy dopuściły się także naruszenia art. 56 i art. 60 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i uznanie skutecznego zrzeczenia się prawa do odszkodowania w sytuacji, gdy A. B. już w 2005 r. wnioskowała o ustalenie i wypłatę odszkodowania i żądanie to podtrzymywała w następnych latach.

Mając powyższe na wyglądzie skarżący wnieśli również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących podziałów nieruchomości nr [...]-[..] (decyzji Wójta Gminy, wyciągów z operatów szacunkowych określających wartość rynkową prawa własności tych nieruchomości, protokołów z negocjacji), a także pisma Wójta Gminy z dnia 27 listopada 2017 roku - na okoliczność, iż praktyka nakłaniania właścicieli dzielonych nieruchomości do zrzeczenia odszkodowania, względnie wyrażenia zgody na jego symboliczną wysokość, jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej była (a być może jest nadal) powszechnie stosowana przez Gminę.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do przebiegu postępowania, skarżący wskazali, że do momentu wydania decyzji przez Starostę nic nie wskazywało na to, iż organ ten powziął wątpliwości co do zasadności roszczenia i także Gmina nie zakwestionowała roszczenia skarżących. W związku z tym, skoro Starosta uznał, że treść oświadczenia z dnia 19 listopada 1991 r. wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania, to jego dalsze czynności dowodowe należy uznać za nieuzasadnione, wręcz nieracjonalne. Ponadto skarżący zauważyli, że powołany wyrok Sądu Najwyższego prezentuje pogląd, który pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym i jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych i, co więcej, w dacie wydania decyzji z dnia 26 lutego 2018 r. Starosta nie mógł znać jeszcze uzasadnienia tego wyroku, nie było ono bowiem wówczas opublikowane.

Dalej skarżący wskazali, że uznając deklarację z dnia 19 listopada 1991 r. za okoliczność uniemożliwiającą procedowanie w sprawie odszkodowania, organ nie dokonał oceny celowości i skuteczności przeprowadzonych między stronami rokowań, które w rzeczywistości nie miały miejsca. Poza tym ww. deklaracja nie może stanowić dowodu skutecznego zrzeczenia się prawa do odszkodowania, albowiem jest to jedynie deklaracja dokonania określonej czynności prawnej w przyszłości nie zaś oświadczenie woli o dokonaniu tej czynności, jest ona bezprzedmiotowa, gdyż mowa w niej o gotowości do "nieodpłatnego przekazania na własność Gminy działki nr [..]", podczas gdy oczywistym jest, iż przejście własności tej działki na Gminę nastąpiło z mocy samego prawa z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej, nie ma w niej mowy o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania i wreszcie – nie została skierowana do Gminy, bowiem ta nie uznawała się za beneficjenta dokonanego wywłaszczenia. Nie można też pomijać, że byłoby to jednostronne oświadczenie woli, które w każdym czasie mogło zostać odwołane, a doszło do tego najpóźniej w dniu w którym A. B. wystąpiła z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [..].

Ponadto, dopuszczając uzgadnianie wysokości odszkodowania zanim jeszcze dojdzie do wywłaszczenia, organ winien zbadać, czy takie ewentualne zrzeczenie się prawa do odszkodowania nie jest czynnością sprzeczną z prawem lub mającą na celu obejście prawa w rozumieniu art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego. Jeżeli bowiem wziąć pod uwagę fakt, iż A. i S. B. mieliby zostać całkowicie pozbawieni prawa do należnego im odszkodowania, trudno znaleźć jakiekolwiek racjonalne argumenty dla uzasadnienia świadomego zrzeczenia się przez nich tego prawa. Nie można zaś abstrahować od tego, że dopuszczając zawieranie ugód dotyczących odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej, mamy do czynieni z sytuacją, gdy organ zatwierdzający podział jest tym samym, który będzie stroną negocjacji.

Zdaniem skarżących organ naruszył też zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej, albowiem w sposób bezrefleksyjny powołuje pogląd przytoczony w jednostkowym wyroku Sądu Najwyższego, który dotyczy sytuacji zgoła odmiennej, niż zaistniała w niniejszej sprawie. Sąd ten dopuścił bowiem uzgodnienie wysokości odszkodowania w umowie przed wydaniem decyzji podziałowej, jeżeli wniosek jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem właściciela i organu. Sytuacja taka nie występuje w rozpatrywanym przypadku. W konsekwencji aktualna pozostaje dotychczasowa linia orzecznicza sądów administracyjnych, że właściciel może zrzec się odszkodowania nie wcześniej niż decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna.

W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2018 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia A. B. z dnia 23 października 2018 r., doręczonego Gminie, celem ustalenia okoliczności, w jakich doszło do sporządzenia oświadczenia z dnia 19 listopada 1991 r. oraz, że oświadczenie to zostało przez skarżącą skutecznie cofnięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 31 grudnia 2018 r., uczestnik postępowania Gmina, wniosła o oddalenie skargi, zawieszenie postępowania wobec złożenia przez Gminę przed sądem powszechnym pozwu o ustalenia prawa, nieuwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w skardze jako nie mających związku ze sprawą, gdyż dotyczą właścicieli innych nieruchomości i innych postępowań, nie uwzględnienie dowodów złożonych wraz z odwołaniem, gdyż dotyczą tylko tego, iż 14 lat po śmierci męża skarżąca zmieniła zdanie na temat zrzeczenia się odszkodowania, lecz nie podważają skuteczności zrzeczenia się tego odszkodowania. Ponadto Gmina zawarła własne wnioski dowodowe.

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej ustosunkował się do stanowiska Gminy. W szczególności wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania, albowiem dokumenty przedłożone przez uczestnika – niepoświadczona za zgodność kserokopia pierwszej strony pozwu – nie dowodzą, iż między stronami toczy się postępowanie przed sądem powszechnym. Ponadto pełnomocnik zakwestionował samą zasadność takiego pozwu wskazując, że Gmina dochodzi ustalenia istnienia stosunku prawnego, który w rzeczywistości ma charakter administracyjny, co skutkować będzie odrzuceniem ewentualnego pozwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzana przez Sąd analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody, uchylająca w całości decyzję Starosty z dnia 26 lutego 2018 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, i umarzająca postępowanie pierwszej instancji, jest zgodna z prawem.

Jak wynika z akt sprawy Starosta, po rozpoznaniu wniosku skarżących, odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę

o nr [..], położoną w L., która wskutek ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 2 grudnia 1991 r. zatwierdzającej projekt podziału działek nr [..] i [..] przeszła z mocy prawa na własność Gminy, co zostało ujawnione w księdze wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości. Powyższe okoliczności nie budziły żadnych wątpliwości w toku postępowania.

Materialnoprawną podstawą działań organu były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Jak stanowi art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wskazać jednak trzeba, że decyzja Wójta Gminy z dnia 2 grudnia 1991 r. wydana została na podstawie przepis art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Przepis art. 10 ust. 1 tej ustawy stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5).

Obie regulacje dotyczące wywłaszczania nieruchomości, zarówno obowiązująca w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, jak i aktualna, przewidują prawo do uzyskania odszkodowania za grunty przejęte na własność podmiotu publicznego pod budowę dróg publicznych – zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., bądź pod budowę ulic – zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r.

W niniejszej sprawie, w decyzji zatwierdzającej podział w pkt 2 organ stwierdził, że część podlegającego podziałowi gruntu, wydzielona pod budowę ulic jako działka nr [..] o powierzchni 2691 m2, przechodzi na własność Skarbu Państwa. W treści uzasadnienia decyzji wskazano ponadto, że właściciele, którzy wystąpili o podział nieruchomości nr [..] i [..], zadeklarowali nieodpłatne przekazanie obszaru przeznaczonego planem realizacyjnym pod projektowaną ulicę i poszerzenie ulicy R. na własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy nie wynika przy tym, ażeby skarżący uzyskali za tą działkę odszkodowanie.

W toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżących o odszkodowanie Urząd Gminy przedłożył do akt sprawy pisemne oświadczenie A. B. i S. B., w którym zrzekli się oni odszkodowania za powstałą w wyniku podziału działkę nr [..], o powierzchni 2691 m2, przeznaczoną pod projektowane ulice oraz poszerzenie ul. R.

W sytuacji, gdy oba organy stwierdziły spełnienie wszystkich przesłanek

z art. 98 ust. 1 u.g.n., istotą sporu pomiędzy nimi pozostaje, czy byli właściciele działki nr [..] wydzielonej przy podziale pod ulicę, i ich spadkobiercy, mogli skutecznie wnieść o ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia własności tej działki na rzecz Skarbu Państwa i jaki skutek miało zrzeczenie się przez byłych właścicieli odszkodowania.

Analizując całokształt okoliczności niniejszej sprawy orzekający Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym, na tle wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., przyjmuje się, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi powstaje dopiero, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. W konsekwencji uznaje się, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące je uzgodnienia w kwestii odszkodowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1223/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/ Sz 319/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Gd 501/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie podchodzi się do kwestii zrzeczenia się odszkodowania dopuszczając je dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości.

Wskazać jednak trzeba, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt [..], stanął na stanowisku, iż "wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.)". W ocenie Sądu Najwyższego decydujące znaczenie ma w tej sytuacji aspekt podmiotowy uzgodnienia wynikający z brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n. Wysokość odszkodowania jest ustalana pomiędzy właścicielem a organem, a konsekwencją przyjęcia zakwestionowanego przez Sąd Najwyższy dotychczasowego stanowiska wynikającego ze wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych jest to, że w istocie to nie właściciel a były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem.

W omawianym orzeczeniu przyjęto więc, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). Sąd Najwyższy, nawiązał również do możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną opierając się, na wynikającej z art. 508 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.), zwanej dalej k.c., instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu. Przepis ten stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje.

Jak podkreślają skarżący, orzeczenie Sądu Najwyższego zapadło w odmiennych od niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, nie mniej jednak w ocenie Sądu nie przeszkadza to trafnych spostrzeżeń co do wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. zastosować w okolicznych niniejszej sprawy. Sąd orzekający nie znalazł bowiem argumentów przemawiających za uzależnieniem takiej wykładni od istnienia związku wniosku o podział wyłącznie ze wspólnym przedsięwzięciem z gminą, z którym miał do czynienia Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17.

W kontekście tego wyroku należy zwrócić uwagę, że o ile kwestia zwolnienia z długu już istniejącego nie budzi w świetle art. 508 k.c. wątpliwości, to mogą one powstać w sytuacji, gdy przedmiotem umów miałby być, jak w niniejszej sprawie, dług, który w chwili zwolnienia jeszcze nie istniał i nie był skonkretyzowany co do wysokości. Doktryna i orzecznictwo sądów powszechnych dopuszcza możliwość zwolnienia z długu przyszłego. Wskazuje się, że przedmiotem zwolnienia może być nie tylko dług wymagalny, lecz także dług niewymagalny (por. R. Morek [w:] J. Ciszewski, Komentarz, 2013, t. II, s. 951), a nawet dług przyszły. Podobnie jak w przypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga oczywiście, oprócz wskazania osoby wierzyciela i dłużnika, dostatecznego sprecyzowania przyszłego obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej podstawie prawnej

(por. P. Drapała, Zwolnienie z długu, PS 2002, nr 7–8, s. 113 i n.; K. Zagrobelny, Glosa do wyroku SN z dnia 3 października 2003 r., IV CK 202/02, OSP 2005, z. 6, poz. 75; wyrok SN z dnia 3 października 2008 r., I CSK 125/08, LEX nr 510988).

W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, Lex 510988, wyrażono jednoznaczny pogląd, że za dopuszczalnością zwolnienia się z długu przyszłego przemawia przesądzona już (m.in. uchwałą z 19 września 1997 r., III CZP 45/97, OSNC 1998, Nr 2, poz. 22) możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej. Jak wskazał wówczas Sąd Najwyższy, jeżeli zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem. Nie bez znaczenia jest także to, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. Dalej Sąd Najwyższy wskazał, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Również w wyroku z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt III CKN 423/98, OSNC 2000, Nr 5, poz. 92) Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością zbycia także wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, o ile można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika.

Z przedstawionych wyżej orzeczeń dopuszczających co do zasady możliwość zwolnienia z długu przyszłego wynika jednoznacznie, że konieczna jest możliwość określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Innymi słowy, jeśli istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku prawnego, do którego zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Przyjmując natomiast za Sądem Najwyższym, że zrzeczenie to może nastąpić przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, warunkiem skuteczności zrzeczenia jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Z oświadczenia złożonego przez skarżącą A. B. i jej męża, przedłożonego przez Urząd Gminy do akt kontrolowanej sprawy wynika, że zrzekli się oni prawa do odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku podziału, wydzieloną pod projektowaną ulicę i poszerzenie ulicy R., o sprecyzowanej wielkości. W oświadczeniu tym wyraźnie wskazano działki, które podlegają podziałowi (nr [..] i [..]) oraz jedną z działek powstałą w jego wyniku, a przeznaczoną pod ulicę wraz ze wskazaniem jej powierzchni (nr [..]). Oświadczenie to zostało opatrzone datą jego złożenia oraz pieczęcią organu, a ponadto zarówno skarżąca, jak i organ gminy potwierdzili fakt złożenia takiej deklaracji. Oznacza to, że okoliczność zrzeczenia się odszkodowania za działkę nr [..] jest niewątpliwa, a jej zaistnienie przed wydaniem decyzji podziałowej potwierdza dodatkowo treść tego aktu. W uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział stwierdzono bowiem, że właściciele zrzekają się odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę ulicy na rzecz Skarbu Państwa. Umieszczenie takiej wzmianki nadało tej czynności prawnej formę oświadczenia z datą pewną w rozumieniu art. 81 § 2 pkt 1 k.c.

W ocenie tutejszego Sądu precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że byli właściciele nieruchomości mieli pełną wiedzę i rozeznanie, które dokładnie działki podlegać miały podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele będą one przeznaczone. Skarżący w oświadczeniu potwierdzili bowiem, że podziałowi podlegały działki o nr [..] i [..], zaś z działki nr [..] miała powstać m.in. działka nr [..] przeznaczona pod ulicę, o sprecyzowanej już powierzchni. Okoliczności te potwierdziła dodatkowo treść ostatecznej decyzji podziałowej. Powyższe oznacza więc, że dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania, tj. wielkość powstałej działki, były wnioskodawcom znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Przewidywania dotyczące możliwości powstania roszczenia o odszkodowanie (a po stronie gminy obowiązku jego wypłaty) oparte zostały na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej.

Skoro zatem w takich okolicznościach możliwe byłoby uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod ulicę, to niekonsekwencją byłoby wykluczenie możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania, które powstanie w przyszłości, gdy w systemie prawa na zasadzie art. 508 k.c. akceptuje się zwolnienie się z długu przyszłego.

Do takiego zrzeczenia się odszkodowania za konkretną działkę doszło w niniejszej sprawie, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Jednocześnie skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. W ocenie Sądu bowiem uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., I OSK 1292/13, LEX nr 1956408). Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Wątpliwości Sądu nie budziła również treść rozstrzygnięcia Wojewody, albowiem konsekwencją ustalenia przez organ wyższego stopnia, że zawarte zostało porozumienie dotyczące odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod ulicę (w tej sprawie mające postać zrzeczenia się odszkodowania), jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania i umorzenie postępowania pierwszej instancji - w całości, bowiem sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. Przepis art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. jako zasadę wprowadza uzgodnienie odszkodowania. Dopiero, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 zd. 3).

W tych okolicznościach Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to zaś umożliwiło organowi odwoławczemu ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. Okoliczność, iż skarżący oczekiwali odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie świadczy o uchybieniach w postępowaniu dowodowym.

W szczególności brak było podstaw do przyjęcia, że organ naruszył przepisy postępowania, a w konsekwencji dokonał błędnych ustaleń faktycznych z tego względu, że w toku postępowania nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżących, albowiem wskazane w skardze dokumenty miały na celu wykazanie okoliczności złożenia oświadczenia z dnia 19 listopada 1991 r. i jego skuteczności. Te zaś kwestie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wobec dopuszczenia możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. W związku z tym także okoliczność, że organ gminy stosował bądź też stosuje nadal pewną praktykę związaną z podziałem nieruchomości i przejmowaniem ich na własność, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności.

W konsekwencji uznania, że przedmiotowe postępowanie nie zawiera uchybień w zakresie obowiązku zebrania obszernego materiału dowodowego i dokonania jego wyczerpującej oceny, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej, albowiem przeprowadzenie wskazanych dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Wątpliwości Sądu nie budzi także działanie organów w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Nie sposób bowiem uznać, że uwzględnienie aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego, prezentującego pogląd odmienny od dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny, stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa i narusza zakaz odstępowania bez nieuzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki działania organów w danej kwestii. W ocenie Sądu stanowisko uznające dopuszczalność zrzeczenia się przez byłego właściciela odszkodowania za przejętą nieruchomość przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej zasługuje na aprobatę i takiej też oceny dokonują sądy administracyjne w najnowszym orzecznictwie. W szczególności tezę postawioną przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie Sąd Naczelny uznał, że w świetle ww. wyroku, weryfikacji winien ulec dotychczasowy pogląd sądów administracyjnych dotyczący momentu dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. (tak NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, dostępnym w CBOSA). Powyższe oznacza, że uwzględnienie przez orzekające w niniejszej sprawie organy omawianego, w pełni słusznego, poglądu Sądu Najwyższego i odstąpienie tym samym od dotychczasowej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, było uzasadnione i nie stanowiło naruszenia zasady zaufania obywateli do organów.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.