Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 16/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77; art. 80; art. 107 § 3; art. 123
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 25 ust. 1; art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 184 ust. 1; art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 12a pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Michał Białowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 roku znak [...] Zarząd Województwa [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 roku znak [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone Gminie [...] ("Gmina" lub zamiennie "skarżąca") na realizację projektu po nazwą "[...] ".

Dofinansowanie udzielone zostało ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Działania 8.3 Ochrona zdrowia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 18 marca 2010 r.

Podstawę wydania decyzji w przedmiocie zwrotu części wypłaconego dofinansowania (83.619,43 zł wraz z odsetkami) stanowiły stwierdzone przez organ uchybienia, do których doszło w okresie trwałości projektu. W wyniku kontroli organ ustalił bowiem, że wbrew treści wniosku o dofinansowanie, Gmina nie użytkowała części zakupionego sprzętu medycznego. Naruszenie to zostało zakwalifikowane jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady UE nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r., polegająca na finansowaniu nieuzasadnionego wydatku, a jej konsekwencją była korekta finansowa, o której mowa w art. 98 tego rozporządzenia i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W wyniku tego pismem z dnia 22 lutego 2016 r. Zarząd Województwa [...] ("IZ RPO WL" lub zamiennie "organ") uznała za niekwalifikowalne wydatki w łącznej kwocie 93.375,80 zł, dotyczącej zakupu: kardiotokografu [...] (26 632,30 zł), ultrasonografu [...] (55 426 zł) oraz fotela ginekologiczno-urologicznego [...] (16 317,50 zł), wobec czego na podstawie art. 207 ust 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wezwał Gminę do zwrotu kwoty 83.619,43 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia wypłaty środków, tj. od dnia 18 lutego 2011 r. do dnia ich zwrotu, w terminie 14 dni od otrzymania pisma

Po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków, IZ RPO WL zawiadomiła Gminę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części udzielonego dofinansowania. Postępowanie zakończone zostało wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zwrocie części udzielonego dofinansowania unijnego w wysokości 83.619,43 zł wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych, w oparciu o przesłankę określoną w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na wniosek Gminy, Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję.

W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że określona w decyzji kwota zwrotu jest wynikiem nałożonej przez organ korekty finansowej w trybie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w związku z nieprawidłowością stwierdzoną w wyniku kontroli doraźnej trwałości projektu. IZ RPO WL wyjaśniła, że zakres rzeczowy sfinansowanego ze środków unijnych projektu obejmował miedzy innymi zakup sprzętu medycznego, który jak wynikało z wniosku o dofinansowanie miał zapewnić szybką i prawidłową diagnostykę w ramach poradni ginekologiczno-położniczej działającej w SPOZOZ w [...]. Gmina gwarantowała utrzymanie rezultatów projektu przez co najmniej 5 lat po zakończeniu realizacji rzeczowo-finansowej projektu. Rezultatem finansowanego projektu miała być określona w umowie liczba badań wykonanych nowym sprzętem, przy czym w wyniku kontroli ustalono, że przy pomocy aparatu USG nie wykonywano badań, kardiotokogram nie był używany ponieważ SP ZOZ nie posiadał kontraktu z NFZ na świadczenie usług ginekologicznych, ultrasonograf nie był używany z powodu trudności w pozyskiwaniu wykwalifikowanego pracownika do obsługi aparatu i dopiero w dniach 9 i 30 czerwca 2015 r. przy pomocy tego aparatu wykonano badania u 20 pacjentów, natomiast fotel ginekologiczno-urologiczny używany był do badań wyłącznie w 2010 r., w którym przeprowadzono tylko 119 badań.

W wyniku tych ustaleń przyjęto, że wydatek na zakup sprzętu medycznego, który następnie nie był używany zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie, nie służył realizacji celu projektu jakim była poprawa jakości i dostępu do usług medycznych w SPZOZ w [...], wobec czego utracił przymiot kwalifikowalności w rozumieniu Wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach RPO WL na lata 2007-2013, oznaczający niezbędność wydatku do realizacji celów projektu.

W ocenie organu w ustalonych okolicznościach zaistniały przesłanki do zwrotu części otrzymanego dofinansowania ze środków europejskich z uwagi na ich wykorzystanie z naruszeniem procedur, w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Organ argumentował przy tym, że kwestia winy nie ma znaczenia dla ziszczenia się przesłanek zwrotu środków, decyduje bowiem stwierdzony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny, z którego wynika, że beneficjent nie używa zakupionych urządzeń medycznych zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie. W ocenie organu brak kontraktu z NFZ nie stanowił okoliczności obiektywnie uniemożliwiającej korzystanie z zakupionych urządzeń. Tym samym, nie potwierdził się zarzut pominięcia przez organ postanowień umowy o dofinansowanie w zakresie wystąpienia siły wyższej jako przesłanki zwolnienia się z odpowiedzialności kontraktowej.

Końcowo organ podniósł, że realna i możliwa do ustalenia wysokość szkody wyniosła 83.619,43 zł i stanowiła kwotę, w jakiej środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego zostały wydatkowane na pokrycie sprzętu medycznego, którym nie wykonywano badań. Z kolei wysokość korekty obliczono jako iloczyn wysokości faktycznych wydatków kwalifikowanych dotyczących zakupionego w ramach projektu sprzętu medycznego i wskaźnika procentowego współfinansowania ze środków UE.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2016 r., zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 77 Kpa w zw. z art. 123 k.p.a., poprzez oparcie się na dokumentach, co do których nie wydano postanowień dotyczących przeprowadzenia dowodu, co miało wpływ na wynik postępowania (niedopuszczone formalnie dokumenty stały się podstawą rozstrzygnięcia);

2. art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim organ, ponownie rozpatrując sprawę orzekł, że podstawę zwrotu stanowi także art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., pomimo że okoliczności tej nie badał i nie analizował w decyzji wydanej w I instancji, a także w toku postępowania administracyjnego. W szczególności nie uprzedzono strony, że rozważane jest zastosowanie przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p.; powyższe miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a zarazem jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ przepis ten stanowił jej podstawę prawną;

3. art. 107 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w trakcie postępowania jak i w uzasadnieniu decyzji administracyjnej okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; dodatkowo uzasadnienie prawne i faktyczne zakresie art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. jest wyjątkowo lakoniczne, a zatem nie spełnia standardów, wynikających z art. 107 k.p.a.; zarzut ten dotyczy także wyjaśnienia podstaw odstąpienia od zastosowania przesłanki siły wyższej a w szczególności nieuzasadnienie przyczyny dla jakiej organ odmówił uznania istnienia siły wyższej - aktu organu władzy; zastosowane wyjaśnienie "Zmienność zasad kontraktacji nie jest bowiem okolicznością nadzwyczajną, a strona z pewnością powinna się liczyć z możliwością jej wystąpienia" nie może być uznane za prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne;

4. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i rezygnację z dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, która to ocena przybrała cechy arbitralności zwłaszcza w zakresie, w jakim organ:

a) błędnie zinterpretował swoje obowiązki w toku kontroli formułując opinię, że dokonywanie jakichkolwiek ustaleń dotyczących kwalifikowalności przed upływem 2011 r. byłoby przedwczesne; organ ustalił, że brak użycia sprzętu datuje się od 2010 r., tymczasem pracownicy Kontrolującego faktu tego nie stwierdzili, a zatem wykonali kontrolę w sposób nieprawidłowy; to właśnie ten fakt, za który odpowiedzialności ponosi IZ RPO WL, a nie zakończenie okresu trwałości, wpłynął na treść protokołu kontroli; gdyby bowiem przyjąć stanowisko organu, jakiekolwiek wnioski pokontrolne można kreować po zakończeniu trwałości projektu; tymczasem jest bowiem oczywiste, że brak kontraktu na realizację badań wpłynie na trwałość projektu; w toku kontroli zaniechano ustalenia w tym zakresie;

b) uznał, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że zmiana warunków kontraktacji świadczeń przez NFZ, nie ma wpływu na możliwość korzystania z zakupionych urządzeń (s. [...]); powyższe twierdzenie, odnoszące się de facto do stanu faktycznego, nie wynika ani z protokołu kontroli, ani decyzji I instancji i strona nie miała możliwości wcześniejszej polemiki; dodatkowo wniosek ten pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi rozważaniami organu dotyczącymi zaprzestania działalności rozumianego jako zamknięcie poradni ginekologicznej, braku poinformowania o tym fakcie jako istotnym;

c) jednostronnie i w sposób niekorzystny dla beneficjenta zinterpretował Wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków w ramach RPO WL na lata 2007-2013 Podręcznik Kwalifikowania i na tak wyłożonym własnym oświadczeniu oparł wniosek, że wydatek na zakup kwestionowanego sprzętu medycznego nie był niezbędny do realizacji celów projektu, jak również był nieefektywny; wbrew twierdzeniom organu pojęcia "niezbędny do realizacji projektu", "efektywny" są ogólne i wieloznaczne; organ niewątpliwie musiał dokonać ich interpretacji i uczynił to na niekorzyść beneficjenta, odrywając ich znaczenie od ustalonych mierników (służących do opisania celu);

d) dokonał wykładni zawartej na wzorze Województwa [...] umowy, a także innych dowodów, w sposób jednostronnie dla beneficjenta niekorzystny, przy zignorowaniu zasady wynikającej z art. 65 k.c.

e) oceniając obowiązki organu, wynikające z zawartej umowy, pominął fakt że istotą umowy wzajemnej jest współdziałanie obu jej stron;

f) ustalił, że "Strona dopuściła się naruszenia § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu przedstawiając do refundacji wydatki, które nie były niezbędne do osiągnięcia celów projektu" a jednocześnie pominął okoliczności zgodności refundacji wydatku z zawartą umową, oceny merytorycznej tego projektu przez IZ, przyjęcie przez nią zadania do realizacji (zawarcie umowy), wreszcie niekwestionowanie zgodności z celem na etapie realizację wniosków o płatność;

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

5. art. 207 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie, pomimo braku przesłanek; organ dokonując interpretacji tego przepisu, postawił tezę o niezależności obowiązku zwrotu od winy beneficjenta i chybionym zarzucie wystąpienia siły wyższej; jednocześnie całkowicie pominął treść łączącej strony umowy, która taką przesłankę zwolnienia z odpowiedzialności kontraktowej przewiduje; co więcej, umknął mu fakt, że to IZ jest autorem umowy (będącej "inną procedurą obowiązującą przy wykorzystaniu środków"), a beneficjent nie miał żadnego wpływu na ukształtowanie jej treści w tym zakresie;

6. art. 354 § 2 k.c., art. 362 k.c., art. 355 § 2 k.c. poprzez ich niezastosowanie; organ przemilcza fakt, że w sprawie mają zastosowanie także przepisy materialne regulujące treść stosunku prawnego, a wynikające z k.c.; uchybienie to prowadzi do błędnej oceny prawnej praw i obowiązków stron i żądania zwrotu dotacji w sytuacji, gdy zwrotu tego dochodzić nie można.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu w przedmiocie zwrotu środków europejskich (wraz z odsetkami) stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu "[...]" w ramach Działania 8.3 Ochrona zdrowia - projekty realizowane przez przychodnie, ośrodki zdrowia, poradnie, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji określają przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej powoływana jako z.p.p.r.) oraz przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 12a pkt 1 oraz art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm., dalej jako "ustawa o finansach publicznych" lub zamiennie "u.f.p.").

Do projektów realizowanych w latach 2007-2013, a więc także do sprawy skarżącej, która umowę o dofinansowanie zawarła w dniu 18 marca 2010 r. znajduje zastosowanie przepis art. 207 ustawy o finansach publicznych. Określa on procedurę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zgodnie z art. 207 ust 1 ustawy o finansach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9. W przypadku zaś stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 (przesłanki zwrotu środków), instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (ust 8). Jednocześnie po bezskutecznym upływie tego terminu, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. (ust 9).

Takie rozwiązanie jest pochodną charakteru rozdysponowywanych środków, które pochodzą z budżetu państwa i budżetu środków europejskich. Jego konsekwencją jest uprawnienie organu administracji do sprawdzenia, czy skarżący będący beneficjentem umowy wykorzystał dofinansowanie zgodnie z jego przeznaczeniem, czy dochował procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz czy dofinansowanie pobrał należnie i w odpowiedniej wysokości. Tym samym zagadnienia związane ze zwrotem dofinansowania wykorzystanego nieprawidłowo, poddane zostały przez ustawodawcę do wyłącznej kompetencji organów administracji, a co za tym idzie kontrolę tych rozstrzygnięć sprawują sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Na przykład w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., w sprawie II GSK 1945/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w świetle art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, w tym również art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 207 ust. 1, ust. 9 i 12 ustawy o finansach publicznych, nie ma żadnego uzasadnionego powodu, aby podważać kompetencje instytucji zarządzającej do orzekania w formie decyzji w sprawach odzyskiwania podlegających zwrotowi środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, między innymi, w sytuacji, gdy pobrane zostały nienależnie, a w konsekwencji, aby (...) podważać kompetencje sądu administracyjnego do kontroli zgodności z prawem decyzji zobowiązujących do zwrotu wymienionych powyżej środków publicznych, które to decyzje podejmowane są w sytuacjach objętych hipotezą art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych". Pogląd ten stanowi kontynuację utrwalonej linii orzeczniczej w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II GSK 732/11; wyrok SN z dnia 11 maja 2012 r., II CSK 545/11; wyrok SN z dnia 6 maja 2011 r., II CSK 520/10, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak zaznaczono na wstępie, kontrolę legalności działalności administracji publicznej sprawują sądy administracyjne, na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i to one są powołane do rozpoznawania skarg na decyzje wydawane przez Instytucję Zarządzającą środkami europejskimi.

Stosownie do art. 70 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. 2006.210.25), dalej także jako rozporządzenie 1083/2006, za prawidłową realizację programu operacyjnego, w świetle art. 25 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r., odpowiada instytucja zarządzająca, którą w niniejszej sprawie jest Zarząd Województwa [...]. Do obowiązków IZ RPO nałożonych na państwa członkowskie należy zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności.

Należy dodać, że wprawdzie rozporządzenie nr 1083/2006 zostało od dnia 1 stycznia 2014 r. uchylone na mocy art. 153 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE L z 2013 r. nr 347, str. 320, z późn. zm.), nie mniej jednak na zasadzie art. 152 ust. 1 tego rozporządzenia, nie ma ono wpływu na kontynuację albo modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie pomocy - obejmującej programy operacyjne i duże projekty - zatwierdzonej przez Komisję na podstawie rozporządzenia nr 1083/2006 lub wszelkich innych przepisów prawa mających zastosowanie do tej pomocy na dzień 31 grudnia 2013 r. Rozporządzenie nr 1083/2006 stosuje się nadal po dniu 31 grudnia 2013 r. do tej pomocy lub do danych operacji aż do ich zamknięcia.

W pierwszej kolejności, w odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazać należy, że zarzut ten jest całkowicie chybiony. Z treści samego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, jak i z jej uzasadnienia wynika, że organ uczynił zadość przepisowi art. 15 k.p.a. W szczególności, organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał za prawidłowe ustalenia dotyczące okoliczności związanych z treścią wniosku o dofinansowanie, umowy o dofinansowanie oraz dokumentów służących rozliczeniu projektu. Podkreślił, że nie znalazł podstaw do zmiany ustaleń kontroli, w wyniku których nałożona została korekta i po ponownym rozpatrzeniu sprawy w całości podtrzymuje oceny prawne zawarte w zaskarżonej decyzji, uznając je za własne.

Przechodząc do merytorycznych aspektów zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że stan faktyczny sprawy co do zasady nie jest sporny. Spór zaś sprowadza się do oceny okoliczności stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zakres rzeczowy realizacji projektu obejmował m.in. zakup sprzętu medycznego. Z zapisów Studium wykonalności projektu oraz Wniosku o dofinansowanie projektu jednoznacznie wynika, że zakupiony sprzęt medyczny miał zapewnić szybką i prawidłową diagnostykę w szczególności w ramach działającej w SPZOZ w [...] poradni ginekologiczno-położniczej bez konieczności zlecania świadczeń na zewnątrz. Gmina gwarantowała utrzymanie rezultatów projektu przez co najmniej 5 lat od chwili zakończenia jego realizacji, liczone od daty dokonania ostatniej płatności. Z niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń organu wynika, że przy pomocy aparatu USG nie wykonywano badań, kardiotokogram nie był używany ponieważ SP ZOZ nie posiadał kontraktu z NFZ na świadczenie usług ginekologicznych, ultrasonograf nie był używany z powodu trudności w pozyskiwaniu wykwalifikowanego pracownika do obsługi aparatu i dopiero w dniach 9 i 30 czerwca 2015 r. przy pomocy tego aparatu wykonano badania u 20 pacjentów, natomiast fotel ginekologiczno-urologiczny używany był do badań wyłącznie w 2010 r., w którym wykonano tylko 119 badań. Ustalenia te zostały poczynione w oparciu o wyniki przeprowadzone przez organ kontroli (k [...] -[...] akt adm.) jak również w oparciu o oświadczenie dyrektora SPOZOZ w [...] (k. [...] -[...] akt adm.). Wymaga zatem podkreślenia, że zasadnicze dla sprawy fakty dotyczące nieużywania części zakupionego sprzętu zostały przyznane przez samą stronę skarżącą, która jednak wskazywała ona na okoliczności usprawiedliwiające taki stan rzeczy.

Sąd zwraca uwagę, że z postanowień umowy jaką skarżąca zawarła z Zarządem Województwa [...] wynika, że jej integralną część stanowią również Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków, do przestrzegania i stosowania których strona skarżąca zobowiązała się na podstawie wymienionej umowy. Skarżąca miała zatem obowiązek przestrzegania i stosowania zasad kwalifikowalności wydatków oraz obowiązku zwrotu (całości albo części) dofinansowania wraz z odsetkami, w sytuacji stwierdzenia, że dofinansowanie jest wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych.

Nie można zgodzić się z argumentem zawartym w skardze, że Podręcznik Kwalifikowania ma charakter ogólny i zawiera nieusuwalne wątpliwości. W tym zakresie słusznie podkreślił organ, że z zapisów Podręcznika kwalifikowania jasno wynika, że wydatek jest kwalifikowalny, jeżeli jest zgodny z postanowieniami Regionalnego Programu Operacyjnego, został poniesiony w ramach projektu realizowanego z udziałem EFRR, jest niezbędny do realizacji przedłożonego projektu, a nadto jest efektywny, racjonalny, rzetelnie udokumentowany i możliwy do zweryfikowania.

Zgodnie z "Wytycznymi" wydatek musi być niezbędny dla realizacji celów projektu. Wydatek, który jest niezbędny dla wdrażania i realizacji projektu to wydatek, bez którego projekt nie mógłby zostać zrealizowany. Cele projektu oraz sposób ich osiągnięcia skarżąca szczegółowo opisała we wniosku o dofinansowanie projektu w części D.3 zatytułowanej "Cele i efekty społeczno-gospodarcze projektu". Głównym celem projektu była poprawa jakości i dostępu do usług medycznych świadczonych przez SPZOZ w [...]. Celami szczegółowymi było między innymi zwiększenie wczesnej wykrywalności schorzeń, poprawa stanu zdrowia lokalnej społeczności. Cele te miały zostać osiągnięte poprzez wykonywanie badań na zakupionym sprzęcie medycznym. Miernikiem realizacji tych celów był wskazany przez beneficjenta wskaźnik rezultatu. W sytuacji gdy jak ustalono w toku postępowania, sprzęt nie był używany zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie, prawidłowa była ocena, że wydatek dokonany na zakup sprzętu medycznego nie służył realizacji celu projektu, ponieważ nie przyczynił się do poprawy jakości i dostępu do usług medycznych świadczonych przez podległy skarżącej SPZOZ w [...]. Tym samym za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że wydatek na zakup urządzeń nie był niezbędny do realizacji projektu. Z tych samych powodów poniesiony wydatek nie spełniał kryterium efektywności. "Wytyczne" przyjmują, że wydatek jest efektywny, jeżeli zachowano zasadę osiągnięcia najlepszego efektu przy możliwie najniższych kosztach. Efekt, jaki został osiągnięty w wyniku realizacji projektu, w postaci braku poprawy dostępu do usług medycznych, mógł zostać osiągnięty przy odpowiednio niższych kosztach jego realizacji. Innymi słowy, wydatkowanie środków na zakup urządzeń, które nie służą celowi wskazanemu we wniosku o dofinansowanie czyni je wydatkami nieefektywnymi.

Sąd podziela ocenę organu, iż wydatki poniesione na zakup fotela ginekologiczno-urologicznego, kardiotokogramu i ultrasonografu mają charakter niekwalifikowanych, ponieważ nie spełniają przesłanki niezbędności do realizacji projektu oraz przesłanki efektywności. Pojęcie kwalifikowalności wydatków zostało zdefiniowane na potrzeby zawartej umowy w § 1 punkt 11 poprzez odesłanie do przepisów rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie WE nr 1260/1999 (Dz. U. UE.L.z 31 lipca 2006 r. s. 25, przywoływane jako "rozporządzenie nr 1083/2006"), rozporządzenia nr 1828/2006 z 8 grudnia 2006 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006, a nadto do krajowych zasad kwalifikowalności wydatków, w tym Wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach RPO – Podręcznik kwalifikowania wydatków. Ustalenia organu w kwestii nie używania trzech z zakupionych ze środków unijnych urządzeń (fotela ginekologiczno-urologicznego, kardiotogramu i ultrasonografu) do osiągnięcia celów projektu znajdują potwierdzenie w przeprowadzonych przez organ dowodach. Powyższe oznacza, że skarżąca naruszyła warunki umowy o dofinansowanie projektu. Z treści umowy wynika bowiem jednoznacznie obowiązek skarżącej do używania sprzętu ruchomego zgodnie z celem określonym we wniosku (§ 8 ust. 2 pkt 1 umowy, k. [...] akt adm.). Obowiązek wydatkowania środków zgodnie z założeniami i treścią wniosku o dofinansowanie wyrażony został również w § 2 umowy.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r., do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 6), jak również odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych.

Wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych między innymi ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu (art. 184 ust. 1 u.f.p.).

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego ale również postanowienia umowy zawartej po wyłonieniu danego projektu do sfinansowania (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. II GSK 1001/15). Na konieczność zachowania zasad i warunków określonych w umowie o dofinansowanie wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. w sprawie II GSK 342/16 wyrażając pogląd, iż "Pojęcie procedury zawarte w 184 ust. 1 u.f.p. dotyczy wszystkich procedur określonych w umowie międzynarodowej, jak też innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, w tym również związanych z procesem realizacji zamówienia publicznego i wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu".

Stosując zatem gramatyczną i systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Naruszenie procedur wynikających z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono (określonych w innych, przywołanych w umowie aktach), stanowi z kolei naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., a co za tym idzie naruszenie tych procedur stanowi podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Ponadto, na system realizacji regionalnego programu operacyjnego składa się przygotowany przez Instytucję Zarządzającą na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. Podręcznik kwalifikowalności, który wiąże beneficjenta tak na etapie procedury konkursowej jak i podczas realizacji projektu stosownie do postanowień umowy o dofinansowanie. Dokumentacja konkursowa, której elementem jest Podręcznik kwalifikowalności, opracowana na podstawie ustawy o zasadach polityki rozwoju nie ma waloru źródła powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, niemniej w następstwie przystąpienia beneficjenta do określonego programu pomocowego, Podręcznik kwalifikowalności jest prawem w relacjach pomiędzy organami uczestniczącymi w realizacji tych programów pomocowych i ich beneficjentami.

Należy podkreślić, iż dofinansowywany ze środków unijnych projekt podlega kontroli przez cały okres jego realizacji, w szczególności co do sposobu jego wykonania, w tym zgodności z warunkami określonymi w umowie oraz w stosownych przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 60 lit. a rozporządzenia nr 1083/2006 do kompetencji instytucji zarządzających należy zapewnienie, że operacje są wybierane do dofinansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji (por. wyrok WSA w Lublinie z 29 sierpnia 2013 r. III SA/Lu 502/13). Nadto, stosownie do treści art. 25 pkt 1 z.p.p.r., za prawidłową realizację programu odpowiada w przypadku programu operacyjnego instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Instytucją zarządzającą w niniejszej sprawie jest Zarząd Województwa [...].

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w kontekście istnienia omówionych przesłanek zwrotu środków, nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 207 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych. Należy krótko przypomnieć, że stosownie do pierwszego z wymienionych przepisów, zwrotowi podlegają środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (ust. 1 pkt 1), lub z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy (ust. 1 pkt 2), albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 1 pkt 3). Objęty zaś zarzutem skargi przepis art. 184 tej ustawy stanowi, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W rozpoznawanej sprawie przepisy te zostały przez organ właściwie zinterpretowane i w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowane.

W sytuacji gdy skarżąca podpisując umowę zobowiązała się do stosowania wspólnotowych i krajowych przepisów dotyczących kwalifikowania wydatków, w tym zasad określonych przez instytucję zarządzającą i obowiązku tego nie dochowała, naruszenie to wypełnia jednocześnie definicję nieprawidłowości określoną w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Jest nią bowiem jakiekolwiek naruszenie, które powoduje szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku w budżetu ogólnego. Do nieprawidłowości takiej dochodzi także wtedy gdy został naruszony przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków. Pod tym pojęciem rozumie się także "procedury", o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co zostało omówione powyżej. Konsekwencją nieprawidłowo poniesionego wydatku jest obowiązek jego odzyskania przez Państwo członkowskie, stosownie do art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w zw. z art. 26 ust. 1 z.p.p.r.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego zrefundowany został wydatek nie mający charakteru kwalifikowalnego zasadnym było określenie przez IZ RPO WL korekty udzielonego dofinansowania, albowiem w istocie zostało ono udzielone w nadmiernej wysokości, co wyczerpywało jednocześnie przesłankę zwrotu określoną w art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza, gdyż organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego w zakresie żądania zwrotu kwoty wskazanej w decyzji wraz z odsetkami, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p.

Chybione także są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Strona skarżąca jedynie polemizuje z ustaleniami organu. Brak jest podstaw do wskazywania, że organ nie przeprowadził określonych dowodów, czy też nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również, że nie dokonał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W sprawie również nie można doszukać się naruszenia art. 77 w związku z art. 123 k.p.a, ani też art. 80 k.p.a. ponieważ został zebrany cały materiał potrzebny do wydania rozstrzygnięcia. Organy dokonały analizy zebranego materiału i przedstawiły wykładnię zastosowanych przepisów, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle przedstawionych argumentów, za bezzasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia zasad wykładni oświadczeń woli jak też nieuwzględnienia przepisów dotyczących obowiązku współdziałania wierzyciela i jego przyczynienia się do powstania zobowiązania, określonych w kodeksie cywilnym (art. 65, art. 354 § 2 i 362 kodeksu cywilnego).

Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. skargę należało oddalić, o czym orzeczono w sentencji wyroku.