Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1121/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie Małgorzata Borowiec NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2007r. sygn. akt II SA/Kr 499/06 w sprawie ze skargi W. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania podania zgodnie z właściwością 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa adw. A. K. wynagrodzenie w kwocie 120 (sto dwadzieścia) złotych oraz należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 499/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przekazania wniosku W. O. według właściwości Wojewodzie M..

Przekazując pismo W. O. z dnia 12 stycznia 2006 r. Wojewodzie M. na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) Starosta B. wskazał, że pismo dotyczyło realizacji roszczeń z tytułu rekompensaty za mienie pozostawione przez jego ojca W. O. poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną (1939 r.). Organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...], nr [...] Starosta B. zgodnie z obowiązującą ustawą z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U z 2004 r. Nr 6, poz. 39) wszystkie złożone przez skarżącego dokumenty dotyczące sprawy przekazał Wojewodzie M.. Stwierdził, iż organem pierwszej instancji w sprawach postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa jest wojewoda (Wojewoda M.).

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł W. O., zarzucając, że nie został poinformowany przez Starostę B. o prawie do rekompensaty za mienie pozostawione przez ojca W. O. poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną (1939 r.). Wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno również uwzględnić Stanisława O. jako stronę postępowania.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005r. Nr 169, poz. 1418) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 2 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a ponadto posiada obywatelstwo polskie. Z art. 5 ust. 1 ustawy wynika, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Właściwość organów określa jej art. 5 ust. 3, zgodnie z którym prawo do rekompensaty potwierdza w drodze decyzji wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania osoby będącej właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli o zaliczenie ubiegają się spadkobiercy tej osoby. Organ stwierdził, iż z uwagi na fakt, że W. O. złożył podanie dotyczące rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP do organu niewłaściwego, Starosta Powiatu w B. zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. prawidłowo przekazał je organowi właściwemu (Wojewodzie M.). Wbrew zarzutom zawartym w zażaleniu Starosta B. nie mógł udzielić informacji dotyczących prawa do rekompensaty, bowiem nie jest w tej sprawie organem właściwym.

W skardze W. O. ponownie podniósł, iż nie poinformowano go na piśmie, że przysługuje mu prawo do realizacji roszczeń z tytułu rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Państwa Polskiego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, iż podanie o wyjaśnienie kwestii związanych z rekompensatą za mienie pozostawione poza granicami Państwa Polskiego zostało złożone do organu niewłaściwego (Starosta B.), a jego rozpatrzenie pozostawało w kompetencji Wojewody M. (art. 5 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej). Jeżeli sprawa nie została wyjaśniona przez właściwy organ, to skarżący powinien zwrócić się z wnioskiem do tego organu.

W piśmie z dnia 16 listopada 2006 r. skarżący sprecyzował swoje stanowisko w sprawie zarzucając naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co spowodowało kolejne przekazanie wniosku o rekompensatę z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP do Wojewody M. ( Odział Zamiejscowy w T. ), mimo iż w dniu 30 marca 2004 r. taki wniosek był już przez Starostę B. przekazany Wojewodzie M. oraz naruszenie zasady z art. 9 k.p.a. przez brak poinformowania skarżącego w chwili składania ponownego wniosku do Starosty o wcześniejszym przekazaniu jego wniosku w tej samej sprawie do Wojewody i brak wyjaśnienia dlaczego do dnia dzisiejszego decyzja w sprawie nabycia prawa do rekompensaty nie została przez Wojewodę wydana. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że od kilku lat ubiega się o rekompensatę z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W tym celu złożył w 2003 r. wniosek do Starosty B., który był wówczas właściwym do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Starosta B. przekazał wniosek wraz z załącznikami Wojewodzie M. jako właściwemu w związku z wejściem w życie w dniu 30 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, która przewidywała, że właściwym do załatwienia tego typu wniosków jest wojewoda. Wobec nie wydania przez Wojewodę M. decyzji o przyznaniu rekompensaty i braku informacji o przebiegu dotychczasowej sprawy skarżący ponownie złożył wniosek o rekompensatę z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 12 stycznia 2006 r. do Starosty B.. Organ ten nie wyjaśnił dlaczego wcześniejszy wniosek przekazany do Wojewody nie został jeszcze rozpoznany i ponownie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2006 r. przekazał wniosek Wojewodzie M. jako właściwemu w tej sprawie. Zdaniem skarżącego brak wyjaśnienia przez organy pierwszej i drugiej instancji jak ma dalej postępować w sytuacji, gdy wniosek o rekompensatę został już wcześniej złożony i przekazany Wojewodzie do rozpatrzenia stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać nad tym aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać niezbędnych wyjaśnień oraz wskazówek. W ocenie W. O. organy zaniechały udzielenia informacji skarżącemu przez co wszczęte zostało kolejne postępowanie w tej samej sprawie. W myśl art. 7 k.p.a. na Staroście B., a następnie na Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. ciążył obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z czego organy te się nie wywiązały nie biorąc pod uwagę faktu, że wniosek w tej samej sprawie był już przez skarżącego składany i był przekazany Wojewodzie M.. Skarżący wskazał również, że w sprawie tej do chwili obecnej Wojewoda nie wydał decyzji, co świadczy o bezczynności Wojewody i powinno być wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu skargi.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego (art. 65 § 1 zd. 1 k.p.a.). Z przepisów tych wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w pierwszej kolejności dokonać oceny podania pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. Ustalenie braku właściwości jest podstawą do przekazania wniosku. Sąd uznał za trafne poglądy doktryny i orzecznictwa, w których przyjmuje się, że złożenie podania do organu niewłaściwego nie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie. Wyjaśnił, iż przekazaniu podlega w istocie pismo (nie sprawa), a organ niewłaściwy nie jest uprawniony do ustalania podmiotów będących stronami stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z błędnie skierowanego do niego żądania lub też podejmowania innych wstępnych czynności procesowych, takich jak terminowość złożenia czy występowanie braków w rozumieniu art. 64 k.p.a. W ocenie Sądu, dokonana przez organy kwalifikacja pisma W. O. z dnia 12 stycznia 2006 r. oraz ustalenie właściwości były prawidłowe w świetle okoliczności ujawnionych w tym podaniu. Sąd podkreślił, że w skardze nie kwestionowano, że przedmiotem podania było ustalenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez ojca skarżącego poza obecnymi granicami Państwa Polskiego w związku z wojną 1939 r. Właściwym do rozpoznania sprawy był zatem Wojewoda M.. Dlatego w gestii Starosty B. nie mieściło się prowadzenie postępowania w sprawie (nawet w ograniczonym zakresie). Nie zostało ono bowiem skutecznie wszczęte przed tym organem. Ponadto Starosta nie mógł czynić ustaleń odnośnie trybu załatwienia przez Wojewodę M. wniosku przekazanego temu organowi postanowieniem z dnia 22 marca 2004 r., jak i też nie był obowiązany ani uprawniony do udzielania informacji związanych z rozpatrzeniem sprawy (art. 9 k.p.a.). Obowiązki te powinien wykonywać w toku postępowania administracyjnego organ właściwy. Na marginesie Sąd podał, że zarzuty dotyczące bezczynności Starosty Powiatu B. w udzieleniu skarżącemu informacji o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością (postanowieniem z dnia 22 marca 2004 r.) oraz bezczynności Wojewody M. w jego rozpatrzeniu nie mieściły się w granicach sprawy i powinny być kontrolowane w odrębnym trybie.

W skardze kasacyjnej W. O. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2005 Nr 169, poz. 1417) w związku z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie wadliwego trybu rozpoznania skarg na bezczynność Starosty B. (w udzieleniu skarżącemu informacji o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością postanowieniami z dnia 22 marca 2004 r. i z dnia 18 stycznia 2006 r.) oraz na bezczynność Wojewody M.. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skarżący podał, iż zgodnie z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że jest ona wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna przebiegać zawsze w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia, decyzji lub innego aktu, lub działania z prawem materialnym; dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Zgodnie natomiast z art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach opisanych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego postanowienie należy zakwalifikować do kategorii objętej art. 3 § 2 pkt 2 ustawy. Podniósł, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył skargi na bezczynność organów administracji publicznej, pomimo że był do tego obowiązany. Zdaniem skarżącego bezczynność zaistniała od 2003 r., kiedy skarżący złożył pierwszy wniosek do Starosty B. (wówczas organu właściwego). Starosta nie rozpoznał wniosku i nie prowadził postępowania w sprawie, a jedyną podjętą przez niego czynnością było przekazanie sprawy do Wojewody M. ze względu na zmianę właściwości organu, która nastąpiła w dniu 30 stycznia 2004 r. na mocy ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami Państwa Polskiego. Wojewoda M. nie wydał decyzji w sprawie, jak również nie poinformował strony o przebiegu postępowania, w związku z powyższym skarżący ponownie wystąpił z wnioskiem o rekompensatę z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego do Starosty B.. W ocenie skarżącego organy naruszyły art. 9 k.p.a., a Sąd nie odniósł się do tych uchybień w żaden sposób. Skarżący dodał także, że sprawa była już przedmiotem postępowania przed Wojewodą M. pismo skarżącego z dnia 12 stycznia 2006 r. należało potraktować jako ponaglenie i wniosek o udzielenie informacji, co do przebiegu postępowania. Przy ustaleniu jaki charakter ma pismo strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. Skarżący nie podzielił stanowiska Sądu, że Starosta B. nie mógł udzielić informacji dotyczących prawa do rekompensaty jako organ niewłaściwy, bowiem w dacie złożenia przez skarżącego pierwszego wniosku w sprawie był organem właściwym. Obowiązek wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie w sposób precyzyjny okoliczności prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy organ powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. Zdaniem skarżącego w takim przypadku organ ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całokształt okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 kpa, W. O. stwierdził, że przepis art. 7 k.p.a., konstytuując zasadę prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek załatwiania spraw mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony poprzez podjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy nie dochowały tego obowiązku, w szczególności poprzez pominiecie faktu, że skarżący złożył już wniosek w tej samej sprawie i wniosek ten został już przekazany Wojewodzie M. w dniu 22 marca 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a zaskarżony wyrok nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami (art. 174 p.p.s.a.) i wnioskami skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji naruszył jeszcze inne przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazując na naruszenie przepisów postępowania: art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez przyjęcie wadliwego trybu rozpoznania skarg na bezczynność Starosty B. oraz na bezczynność Wojewody M..

Zarzut ten jest bezzasadny. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1- p.p.s.a.), jak i bezczynność organów w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Z okoliczności sprawy opisanych przez W. O. wynika, iż zarzuca on bezczynność Wojewodzie M. polegającą na nierozpoznaniu we właściwym czasie pierwszego ze złożonych przez niego wniosków dotyczących rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Wniosek ten bowiem został przekazany właściwemu organowi już postanowieniem z dnia 22 marca 2004 r. Zdaniem skarżącego, w bezczynności pozostawał również Starosta B., który nie udzielił skarżącemu wyczerpujących informacji co do meritum sprawy (w związku z podaniem z dnia 12 stycznia 2006 r.).

Abstrahując od faktu, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego), kwestia bezczynności Wojewody M. w rozpoznaniu pierwszego z wniosków o rekompensatę nie była i nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji na zasadzie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wykraczało to bowiem poza granice sprawy stanowiące jednocześnie granice orzekania przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Jakkolwiek sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i obowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (zasada oficjalności), to nie może jednak wykraczać poza granice sprawy wyznaczające zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Stawiając zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarżący nie dostrzegł, że przedmiotem skargi była jedynie kontrola postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymującego w mocy postanowienie Starosty B. z dnia 18 stycznia 2006 r. o przekazaniu wniosku według właściwości Wojewodzie M.. W sprawie nie badano zatem sprawy uprzednio zawisłej przed Wojewodą z wcześniejszego wniosku skarżącego. Nie miała też znaczenia kwalifikacja wniosku z dnia 12 stycznia 2006 r. (jako nowy wniosek czy wezwanie do załatwienia sprawy), a jedynie jego przedmiot. Sąd pierwszej instancji nie był zatem uprawniony do orzekania o bezczynności Wojewody M., a zarzut nierozpoznania skargi w tym trybie należało uznać za bezzasadny.

Sąd pierwszej instancji obowiązany był jedynie do rozważenia czy zachodziły podstawy do przekazania podania z dnia 12 stycznia 2006 r. w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli organ, do którego podanie wniesiono, uzna się za niewłaściwy w sprawie, jest obowiązany niezwłocznie przekazać je do organu właściwego.

W myśl art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) organem właściwym do załatwienia wniosków o rekompensatę jest wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania osoby będącej właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Ten sam organ jest właściwy również do załatwienia wszelkich spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prowadzonych w przedmiocie roszczeń wysuwanych przeciwko Skarbowi Państwa z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej wobec działań wojennych rozpoczętych w 1939 r. (art. 27 ustawy, por. wyrok z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 890/06, niepubl.). Dotyczy to postępowań wszczętych i prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.), jak i również postępowań wszczętych wcześniej na gruncie nieobowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. z 1998 r. Nr 9, poz. 32 ze zm.) w zw. z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).

Jakkolwiek w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 12 grudnia 2003 r. organem właściwym w sprawie roszczeń przeciwko Skarbowi Państwa z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej był starosta, to jednak od dnia 30 stycznia 2004 r. niezmiennie organem właściwym w tych sprawach pozostaje właściwy miejscowo wojewoda. Oznacza to, że wszelkie sprawy prowadzone przez starostów powinny zostać przekazane wojewodom. Starostowie obowiązani są również przekazywać według właściwości nowe wnioski, jak i jakiekolwiek inne pisma dotyczące tych postępowań.

Mając na względzie powyższe Starosta B. nie był właściwy do załatwienia wniosku W. O., gdyż niewątpliwie dotyczył on rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Starosta obowiązany był wniosek ten niezwłocznie przekazać Wojewodzie M. (art. 65 § 1 k.p.a.). Dopiero organ właściwy (wojewoda) upoważniony był do badania czy wniosek jest nowym podaniem czy jedynie ponagleniem w zawisłej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, starosta nie mógł zatem prowadzić postępowania w odniesieniu do istoty sprawy (także udzielać w tym względzie wyjaśnień co do meritum sprawy), gdyż wkraczałby w kompetencje innego organu. Co więcej, niezwłoczne wydanie postanowienia o przekazaniu podania było jego docelowym obowiązkiem, a nieprzekazywanie wniosku stanowiłoby bezczynność tegoż organu. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynnością jest bowiem sytuacja, w której organ, do którego wniesiono sprawę, jest niewłaściwym w sprawie, jednak nie przekazuje jej niezwłocznie do właściwego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. (wyrok z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt IV SAB 50/2000, LexPolonica nr 378972, Gazeta Prawna 2005/101).

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił również naruszenie art. 7 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zarzutu tego również nie można było uwzględnić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktrynie ugruntowany został pogląd, że z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 546; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, niepubl.). Istotą postępowania ze skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem wyroku sądu pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2004 r., FSK 781/04, niepubl.). Nie mogą natomiast stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie (wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r. FSK 108/04, niepubl.). Należy podkreślić, iż naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r., FSK 81/04, niepubl.).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 172 pkt 2 p.p.s.a.) skierowano nie przeciwko wyrokowi sądu a odniesiono je do postępowania administracyjnego (art. 7 i 9 k.p.a.). Biorąc pod uwagę istotę skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego zapadłego w pierwszej instancji, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej wykracza poza zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznaczony przez art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. (FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 12).

Nadmienić należy, iż wskazanie w skardze kasacyjnej jedynie przepisu określającego granice orzekania przez sąd administracyjny (art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych) nie wypełnia wymogu określenia naruszonej normy postępowania sądowoadministracyjnego, co - z uwagi na treść 183 § 1 p.p.s.a. - uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie uchybień popełnionych w zakresie tego postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej podlega ona oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit b, § 19 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348).