Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 611/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 1-3, art. 87 ust. 3, art. 92a ust. 1-2 i 6, art. 92b, art. 92c ust. 1 pkt 1, lp. 4.5 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 287/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 287/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...] marca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), a mianowicie:

a) art. 19 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 190, str. 1 ze zm.; dalej "rozporządzenie 1013/2006) oraz aneksu IX do Konwencji bazylejskiej poprzez błędne uznanie, iż odpady o kodzie B3010 były mieszaniną odpadów, a nie wyłącznie odpadami z tworzywa sztucznego;

b) art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.; dalej "u.t.d.") w zw. z załącznikami IA i IB i VII do rozporządzenia 1013/2006 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1013/2006 poprzez błędne uznanie, że zastosowanie zwrotnej wysyłki odpadów w oparciu o załącznik nr VII oznacza, iż doszło do nielegalnego przemieszczenia odpadów;

c) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż z zebranego materiału w sprawie jednoznacznie wynika, iż podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, naruszenie nastąpiło wskutek zdarzenia i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć;

2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie:

a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. uznanie, iż załącznik nr VII do rozporządzenia nr 1013/2006 z adnotacją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o treści "zwrotna wysyłka towaru" potwierdza nielegalne wprowadzenie odpadów na teren Polski, podczas gdy w istocie potwierdza, iż odpady zostały zwrócone do wysyłającego celem dokonania ich ostatecznej oceny w trybie właściwym dla odpadów o kodzie 19 12 04 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, skarżąca zażądała rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Wyjaśnić na wstępie należy również, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej "nowela"), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że inaczej podano). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Z uwagi na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a skarga kasacyjna została uznana za niezasadną. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a.

Odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić pewnymi uwagami ogólnymi dotyczącymi pożądanego sposobu formułowania zarzutów w skardze kasacyjnej, co ma doniosłe znaczenie ze względu na przyjęty w polskim prawie model kasacyjnej kontroli wyroków sądów administracyjnych pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub procesowego są rzeczywiście uzasadnione. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z tych przyczyn prawidłowe określenie zarzutów w skardze kasacyjnej wymaga powołania w petitum skargi przepisów prawa, którym według skarżącej uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Mimo, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, bowiem nie w pełni odpowiada ona powyższym wymogom, a w zniwelowaniu deficytów przy formułowaniu zarzutów nie pomaga również niezwykle lapidarne uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują prawidłowość uznania przez Sąd pierwszej instancji za zgodną z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie kary za wwóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Ogólnie rzecz ujmując, zarzucono, że dokonane przez organ administracji w sprawie ustalenia faktyczne nie uzasadniały poglądu, że skarżąca jako przewoźnik naruszyła zakaz wwozu odpadów, za który należało orzec – zgodnie z pkt 4.5 załącznika nr 3 do u.t.d. – karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Biorąc pod uwagę stanowiska stron, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną był rodzaj transportowanych przez skarżącą odpadów. W toku kontroli funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej stwierdzili, że przewożony przez skarżącą towar to zmieszane odpady w postaci sprasowanych folii z kawałkami papieru, styropianu, gumy, opakowań po mleku folii aluminiowej, gazet, gąbek.

Z tego powodu Dyrektor uznał, że przewożony towar należy zakwalifikować do kodu 19 12 12 jako inne odpady (tzw. frakcja nadsitowa z wstępnego sortowania odpadów komunalnych), których transgraniczne przemieszczanie nie może odbywać się na podstawie załącznika VII, a przemieszczanie takich zmieszanych odpadów podlega procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zgody właściwych władz. Powyższych ustaleń organ dokonał w oparciu protokół oceny towaru z [...] czerwca 2018 r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który zakwalifikował odpady jako odpady spoza listy (europejski katalog odpadów 19 12 12) oraz na podstawie materiału zdjęciowego.

Przeciwnego zdania jest skarżąca, według której odpady powinny być sklasyfikowane kodami 19 12 04, tj. tworzywa sztuczne, które mogą być przewożone na podstawie informacji dołączonej do przemieszczenia odpadów zgodnie z art. 3 ust. 2 i 4 rozporządzenia nr 1013/2006, tj. zał. VII do tego rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, jednoznacznie stwierdzając, że skoro transportowane odpady stanowiły mieszaninę odpadów w postaci sprasowanych folii z kawałkami papieru, styropianu, gumy, opakowań po mleku folii aluminiowej, gazet, gąbek, to w żaden sposób nie można przyjąć, że stanowiły one odpady z tzw. zielonej listy, listy bursztynowej czy mieszaninę z załącznika III A, czy też z załącznika III B. Sąd zwrócił uwagę na to, że organy prawidłowo zebrały materiał dowodowy, natomiast skarżąca w sposób wybiórczy powołuje się na dowody w sprawie, które nie mają istotnego znaczeni dla jej rozpoznania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które podlegają rozpoznaniu w pierwszej kolejności, NSA stwierdza, że autor skargi kasacyjnej wskazał naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego i uznanie, że załącznik nr VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z adnotacją Głównego Inspektora ochrony Środowiska o treści "zwrotna wysyłka towaru" potwierdza nielegalne wprowadzenie odpadów na teren Polski, podczas gdy w istocie potwierdza, iż odpady zostały zwrócone do wysyłającego celem dokonania ich ostatecznej oceny w trybie właściwym dla odpadów o kodzie 19 12 04 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Już na wstępie należy zauważyć, że zarzut ten został w sposób wadliwy sformułowany.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39).

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w ogóle ww. normy odniesienia. Powołał się wyłącznie na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wskazania jasnych i precyzyjnych wywodów, dlaczego – zdaniem skarżącej – dane przepisy zostały naruszone.

Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej polega na wyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek ten jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z kolei zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy. Podkreślenia wymaga, że omawiane zarzuty kasacyjne dotyczą w rzeczywistości naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie obowiązku zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a w żadnej mierze nie odnoszą się do postępowania Sądu pierwszej instancji.

Pamiętać zaś należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.; dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem legalności.

Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej nie powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są stosować wprost przepisy regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań; pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Zatem uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przepisom p.p.s.a.

W konsekwencji oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem, bada, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany. Jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym do weryfikacji zaskarżonego aktu bezpośrednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Sąd, rozpoznając skargę, stosuje jedynie przepisy postępowania zamieszczone w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.

Dodać też trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał także, jaki był związek naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem jednoczesne stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Wpływ ten należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 41/17, 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17).

Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu środka odwoławczego nie podjął nawet próby wskazania, na czym polegało naruszenie wskazanych wyżej przepisów. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu, ponieważ z racji związania granicami skargi kasacyjnej nie jest rolą ani wręcz prawem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie wnoszącego skargę kasacyjną w poszukiwaniu naruszeń prawa czy też konkretyzowanie blankietowo sformułowanego zarzutu. Wskazanie sposobu naruszenia prawa oraz kwalifikacja zastrzeżeń formułowanych wobec wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi powinność autora skargi kasacyjnej – profesjonalnego pełnomocnika. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Ze względu na wadliwą konstrukcję wskazane w pkt 2 a) zarzuty nie mogą być uwzględnione.

W związku z powyższym uznać należy, że skarżąca skutecznie nie podważyła prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny klasyfikacji odpadów i ustalenia, że stanowią one odpady zaliczone do kodu 19 12 12, co stanowi podstawę badania przesłanek nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów ustawy o transporcie drogowym, które dotyczyły wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem przepisów o przewozie odpadów, tj. wwozie odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia.

Dokładny opis odpadów przewożonych przez skarżącą znajduje się w protokole kontroli sporządzonym w obecności kierowcy, który nie wnosił żadnych uwag co do tego, co znaleźli w odpadach funkcjonariusze. Pokreślić należy, że pierwotnym źródłem ustaleń w zakresie naruszeń obowiązującego prawa pozostaje kontrola (w przedmiotowej sprawie – drogowa), potwierdzona protokołem kontroli. Zgodnie z art. 74 ust. 1 u.t.d. z przeprowadzanych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli, a jego kopię doręcza kontrolowanemu. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3). Stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej.

W orzecznictwie akcentuje się walor dowodowy protokołu z kontroli, a mianowicie że ma on walor dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 997/15). W wyroku z 7 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1416/15 Naczelny Sąd Administracyjny wręcz stwierdził, że dowód z dokumentu urzędowego – jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli – ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest funkcjonariuszy i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone.

W trakcie czynności kontrolnych opisanych w protokole ustala się wiarygodny stan faktyczny znajdujący odzwierciedlenie w protokole, a w przypadku stwierdzenia naruszeń, stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Strona skarżąca nie wskazała w toku postępowania przed organami jakichkolwiek dowodów, które miałyby podważać powyższe ustalenie organów dotyczące składu przewożonych odpadów.

Wbrew stanowisku skarżącej Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora, nie pominął wyników badań przedłożonych przez skarżącą wykonanych w Niemczech, a odniósł się do zagadnienia zwrotu przewożonych odpadów do nadawcy, uznając, że zagadnienie to jest wtórne względem ustaleń leżących u podstaw nałożonej kary pieniężnej. Sąd ten zaakceptował również dokonaną przez organy ocenę zebranych w sprawie dowodów, przyjmując, że jest szczegółowa, przekonywująca i logiczna.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, uznać należy, że są nieuzasadnione.

Oceniając te zarzuty naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy – tak jak to było odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania – na ich wadliwą konstrukcję polegającą na nieuwzględnieniu przez skarżącą kasacyjnie tego, że istotą postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Skoro tak, to Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów materialnych, bo sądy administracyjne co do zasady nie rozstrzygają spraw administracyjnych, a tylko kontrolują sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu wykładni lub stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a więc te przepisy, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu. Skoro skarga kasacyjna wnoszona jest od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, to prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien wskazywać, jaki przepis procedury sądowoadministracyjnej naruszył sąd przy wydawaniu skarżonego orzeczenia. Mimo tego uchybienia skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a z pkt 1 a) i 1 b) petitum skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Niezakwestionowane przez stronę skarżącą rozumienie przytoczonych wyżej przepisów objętych zarzutami skargi kasacyjnej odniesione do przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy, również niepodważonego skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, wskazuje na prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez jego niezastosowanie, na wstępie zauważyć trzeba, że nałożona na skarżącą przez organ kara w wysokości 10.000 zł na postawie art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy oraz Ip.4.5. załącznika nr 3 do u.t.d., związana była z nielegalnym wwozem odpadów na terytorium RP bez wymaganego zezwolenia. W zakresie wymierzenia skarżącej tej kary dostrzec należy, że stosownie do treści art. 87 ust. 3 u.t.d. wykonujący przewóz drogowy winien posiadać m.in. dokumenty wymagane przy przewozie odpadów. Podmiot wykonujący transport odpadów winien dysponować dokumentami potwierdzającymi rzeczywisty rodzaj transportowanych odpadów i żądać od podmiotu zlecającego przemieszczanie odpadów odpowiednich dokumentów odpowiadających rodzajowi odpadów oraz ich prawidłowego sklasyfikowania poszczególnymi kodami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie do zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. skarżąca podniosła, że to na skutek zmiany kwalifikacji odpadów doszło do "nielegalnego przemieszczania odpadów". W związku z powyższym zdaniem autora skargi kasacyjnej skarżąca, jako podmiot przewożący odpady nie miała wpływu na powstanie naruszenia, naruszenie nastąpiło wskutek zdarzenia i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Skarżąca posiadała wszystkie wymagane dokumenty i zezwolenia. Skarżąca nie ma żadnych możliwości sprawdzenia, czy przekazany do transportu odpad został właściwie zakwalifikowany. Skoro dokonanie kwalifikacji odpadu wymagało specjalistycznej wiedzy oraz przeprowadzenia badań laboratoryjnych, to trudno wymagać od przewoźnika, aby dokonywał samodzielnie każdorazowo takiej kwalifikacji.

W okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Rozpocząć należy od tego, że odpowiedzialność administracyjna podmiotu wykonującego przewóz drogowy na podstawie ustawy o transporcie drogowym ma charakter odpowiedzialności obiektywnej i jako taka obciąża podmiot wykonujący przewóz drogowy w sytuacji, gdy wystąpił zakazany przez prawo skutek, a jedynie na zasadzie wyjątku ustawodawca przewidział sytuacje, w których odpowiedzialność ta zostaje wyłączona (art. 92b i art. 92c u.t.d.). Skoro wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy, powinien podlegać interpretacji ścieśniającej.

Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie, właśnie z uwagi na charakter odpowiedzialności przewoźnika za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego sankcjonowanych karą pieniężną, podkreślał, że przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Okoliczności te powinny zostać wykazane przez przewoźnika.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Zgodnie z jego treścią nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Analizując treść przytoczonego przepisu, stwierdzić należy, że dla uwolnienia się podmiotu wykonującego przewóz drogowy od odpowiedzialności, wymagane jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu tego podmiotu na powstałe naruszenie oraz niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, które do powstania tegoż naruszenia doprowadziły. Niezbędne jest łączne wystąpienie tych dwóch przesłanek, by postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie zostało wszczęte, a wszczęte umorzone.

Skarżąca – jak sama podkreśliła – zawodowo świadczy usługi transportowe, a to zobowiązuje ją do pełnej odpowiedzialności za wykonywany transport. Niewątpliwie do jej obowiązków należało posiadać wszystkie dokumenty do wykonania przewozu odpadów i wyposażyć w nie kierowcę wykonującego w jej imieniu przewóz. Profesjonalny przewoźnik zajmujący się transportem odpadów z zagranicy winien nie tylko sam znać regulacje prawne związane z transgranicznym przemieszczaniem odpadów, ale również zatrudniać takie osoby, które znałyby je i potrafiły zastosować w praktyce. Skarżąca powinna więc, jeśli sama nie dokonuje transportu, zatrudniać przeszkolonych pracowników, których wiedza obejmowałaby również możliwość ustalenia, jakiego rodzaju odpady przewożą, w szczególności czy są one objęte posiadanym zezwoleniem. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że tylko badanie laboratoryjne pozwoliło na prawidłowe sklasyfikowanie przewożonych odpadów nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego, gdyż ustalenia o rodzaju odpadów organ dokonał w oparciu o oględziny towaru. Wiedza na temat rodzaju transportowanych odpadów nie miała zatem charakteru wybitnie specjalistycznego, skoro funkcjonariusze służby celno-skarbowej klasyfikacji odpadów dokonali organoleptycznie.

Podkreślić należy, że okolicznością, którą można byłoby kwalifikować jako zwalniającą przewoźnika od odpowiedzialności za nielegalny wwóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest wadliwie sklasyfikowanie odpadów przez podmioty organizujące przemieszczania odpadów. Zadaniem przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą umożliwiały dokonanie sprawdzenia przewożonych odpadów i dokumentów. Przewoźnik nie może wykluczyć tego że odpady, które ma transportować, mogą być wadliwie sklasyfikowane. Dlatego też podmiot wykonujący transport odpadów powinien w drodze umowy z podmiotami dokonującymi przemieszczanie odpadów zagwarantować sobie możliwość sprawdzenia odpadów z otrzymanymi dokumentami.

Przyjęcie stanowiska, że transportu odpadów wadliwie sklasyfikowanych może powodować wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika z uwagi na to, że został wyposażony w niewłaściwe dokumenty, mogłoby prowadzić do daleko idących, wprost niebezpiecznych skutków. Przewoźnik mógłby zawsze zasłaniać się tym, że skoro to nadawca dokonał załadowania niewłaściwego towaru, to bez jakichkolwiek konsekwencji może taki przewóz wykonać.

Za przyjęciem przeciwnego stanowiska przemawia przede wszystkim charakter odpowiedzialności przewoźnika, która jest niezależna od winy czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia polegającego na wykonywaniu przejazdu bez właściwego zezwolenia. W związku tym badanie świadomości i stosunku przedsiębiorcy do danego naruszenia prawa jest co do zasady bez znaczenia dla możliwości wymierzenia kary. Brak jego winy w wystąpieniu naruszeń nie może stanowić podstawy wyłączenia jego odpowiedzialności. Nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Skoro więc w niniejszej sprawie skarżąca takich obiektywnych, nieprzewidywalnych, nadzwyczajnych okoliczności nie wykazała, to tym samym należało podzielić stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji, że nie było postaw do uwolnienia jej od odpowiedzialności wynikającej z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i obowiązku poniesienia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wskazała na okoliczności, z których wynikałoby, że dokonała sprawdzenia, że załadowane do przemieszczenia odpady odpowiadały wymienionym w posiadanym załączniku kodom.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z poz. 1804 ze zm.). Koszty postępowania należne organowi obejmują wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.