Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 475/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 129 § 1 , art. 132
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 706/20 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 września 2020 r., II SA/Rz 706/20, oddalił skargę G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] maja 2020 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Burmistrza K. z [...] lutego 2020 r. nr [...] i orzeczono o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 5 lutego 2020 r. G. L. (dalej: skarżący) zwrócił się do Burmistrza K. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym babką – H. K.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. Burmistrz K. (dalej: Burmistrz) odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia wskazując, że decyzją z [...] września 2019 r. skarżącemu przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką sprawowaną nad babcią, co stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: u.ś.r.) wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, stronie przysługuje prawo wyboru pobieranego świadczenia, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej: Kolegium) uchyliło decyzję Burmistrza i jednocześnie odmówiło skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babką. Zdaniem Kolegium przeszkodą do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest pobieranie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, lecz brak okoliczności, które pozwalałyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego babki przed obowiązkiem alimentacyjnym jej córek. Kolegium podało, że krąg osób zobowiązanych do alimentacji określa art. 129 § 1 i art. 132 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 z późn. zm.; dalej: k.r.o.). W ocenie Kolegium, w pierwszej kolejności do alimentacji zobowiązane są córki i dopiero w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności, uniemożliwiających sprawowanie opieki, obowiązek ten mógłby objąć wnuka. Tego rodzaju sytuacja nie ma zaś miejsca w opisywanej sprawie, albowiem H. K. ma trzy córki, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wprawdzie dzieci ww. złożyły do akt sprawy oświadczenia, że ze względu na wiek oraz stan zdrowia nie są w stanie sprawować opieki nad matką, jednakże nie wykazały, że istnieją bezwzględne i obiektywne przeszkody po ich stronie, uniemożliwiające wypełnienie obowiązku alimentacyjnego Tym bardziej, że babka skarżącego mieszka z jedną z córek, a dwie pozostałe zamieszkują w niedalekiej odległości.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnianiu celów ustawy, pominięciu, że skarżący faktycznie sprawuje piekę nad niepełnosprawną babką oraz uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny córek względem matki wyprzedza – bez względu na okoliczności – obowiązek alimentacyjny wnuczka. Ponadto organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, że przepisu u.ś.r. pozwalają organowi administracji na ustalenie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, co stanowi wkroczenie w kompetencję zastrzeżoną dla sądu powszechnego;

2. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego oraz obiektywnej możliwości sprawowania opieki przez córki H. K.;

3. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak adekwatnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 17 września 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w postępowaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że pobieranie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego nie stanowi przeszkody prawnej do ewentualnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Wskazana regulacja nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych i nie wymaga szerszego wyjaśnienia, że sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, po spełnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. W celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. Sąd I instancji wskazał również, że z uwagi na brak zaistnienia okoliczności, które pozwalałyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego babki przed obowiązkiem alimentacyjnym jej córek, brak jest prawnej możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Sąd I instancji podkreślił, że osobami, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. są osoby, na których, zgodnie z przepisami k.r.o. (art. 128-133), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie zaś z art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Ponadto, w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązał wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w k.r.o. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami".

Sąd I instancji stwierdził, że skoro córki H. K. żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego, będącego wnukiem osoby wymagającej opieki. Ze znajdujących się w nadesłanych aktach administracyjnych oświadczeń wynika, że M. C. i M. M. legitymują się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, natomiast K. L. okoliczności uniemożliwiającej sprawowanie opieki upatruje w fakcie przejścia na emeryturę oraz pobieraniu świadczenia emerytalnego w "niskiej" wysokości, a ponadto w stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki. Nie negując, że okoliczności te mogą obiektywnie wykluczać możliwość właściwego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to jednocześnie nie są to okoliczności prawne, które mogły podważyć zasadność stanowiska wyrażonego przez Kolegium. Ani organy administracji, ani Sąd nie są bowiem powołane do określenia okoliczności faktycznych związanych z możliwością bądź nie sprawowania opieki.

Sąd I instancji podał, że przesłanki prawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. określa bowiem art. 17a ust. 1 tej ustawy. Z uwagi natomiast na fakt, że osoba wymagająca opieki ma trzy córki, z których żadna nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie został spełniony warunek określony art. 17a ust. 1 pkt 2 u.ś.r. W pierwszej kolejności do alimentacji zobowiązane są córki i dopiero w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności, uniemożliwiających sprawowanie opieki, obowiązek ten mógłby objąć wnuka. Tego rodzaju okolicznościami przenoszącymi legitymację do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego byłby brak osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki lub legitymowanie się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a wynika to wprost z art. 17a ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Okoliczności przedstawione w znajdujących się w aktach administracyjnych oświadczeniach z 9 kwietnia 2020 r., jakkolwiek oczywiście mogą nastręczać trudności w sprawowaniu opieki, to nie stanowią o zaistnieniu ustawowych przesłanek warunkujących możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Czym innym jest natomiast spełnienie ustawowych przesłanek do przyznania świadczeń rodzinnych, a czym innym obiektywna możliwość wywiązania się z ciążącego obowiązku alimentacyjnego.

Jednocześnie w kontekście powyższego Sąd I instancji podkreślił, że nie uznaje za zasadne weryfikacji przez organy administracji okoliczności wskazanych przez córki H. K. Pominięcie osób zobowiązanych do alimentacji z powodów niewskazanych wprost w ustawie nie jest w ocenie Sądu I instancji działaniem właściwym i nie stanowi o dokonaniu wykładni celowościowej lub funkcjonalnej przepisów u.ś.r. Organy nie są władne do oceny stanu zdrowia stron i dokonywania własnej oceny w przedmiocie tego, czy stan zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji wypełnia hipotezę do uznania ich za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podobne rozwiązanie ustawodawca przyjął w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., określającym negatywne przesłanki do przyznania świadczenia. Jest to rozwiązane całościowo spójne, gdyż w obrębie jednej jednostki redakcyjnej (art. 17 u.ś.r.), określa osoby wyłączone z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze kasacyjnej RPO zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy przez:

1. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. polegającą na:

- pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy,

- przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż ma ona córki, na których – jako spokrewnionych w pierwszym stopniu – spoczywa obowiązek alimentacyjny,

- uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny córek względem wymagającej opieki matki bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuka, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji skarżącego nie zaktualizował się wynikający z przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny względem babci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

- uznaniu, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności córek H. K. w powiązaniu z okolicznością, iż obowiązek alimentacyjny córek wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuka, ma przesądzające znaczenie dla negatywnej oceny wniosku o przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2. niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., na skutek wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącego i realnych możliwości sprawowania przez córki opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji oraz brak stosownych orzeczeń o niepełnosprawności stanowią same w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przy prawidłowej wykładni art.

art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r oraz przy zastosowaniu art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., w świetle ustaleń faktycznych, skarżący byłby osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. RPO stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a organy decyzyjne straciły z pola widzenia słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie Kolegium doprowadziło bowiem do sytuacji, w której pomimo, że strona opiekuje się swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią i z tego względu nie podejmuje aktywności zawodowej, nie może uzyskać należnego wyższego świadczenia. W tym miejscu RPO przywołał wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11 oraz z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Zdaniem RPO zastosowana przez Sąd I instancji oraz przez Kolegium wykładnia wskazanych wyżej przepisów u.ś.r. doprowadziła do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i nieodpowiadające ratio legis u.ś.r. Odstępstwo od sensu językowego przepisów było nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organu (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 22 marca 2007 r. sygn. akt III CZP 8/2007, Lex nr 230973). Nie może zatem budzić wątpliwości, że sytuacja prawna będąca przedmiotem rozstrzygania uzasadniała konieczność kreatywnej interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. i odstąpienia od ich literalnego sensu w celu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z Konstytucją RP. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Sąd I instancji uznał, że w świetle norm u.ś.r. okolicznościami przenoszącymi legitymację do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na wnuka byłyby: brak osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszym stopniu lub legitymowanie się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pomimo, iż Sąd nie neguje, że sytuacja osób zobowiązanych w pierwszej kolejności obiektywnie może wykluczać możliwość właściwego sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością. Zdaniem RPO Sąd I instancji oraz organ administracji dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów u.ś.r., co miało wpływ na jej wynik. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni. Sąd I instancji oraz organ winny były zatem podjąć próbę zinterpretowania norm prawnych odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 18 października 2001 r., I KZP 22/01 0SNKW 2001, z. 11-12, poz. 86, a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.).

RPO wskazał, że orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyroki NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14; z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14; z 21 czerwca 2017 r. I OSK 829/16; z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16; z 21 czerwca 2017 r. I OSK 829/17; z 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18).

W niniejszej sprawie, w ocenie RPO, mając na względzie art. 132 k.r.o., należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego – jako zobowiązanego w dalszej kolejności – względem babci, co czyni go osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja odmiennej wykładni omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadziłaby do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnuczka faktycznie sprawującego opiekę nad niepełnosprawną babcią, w sytuacji w jakiej pozostają jej córki. Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do tej kwestii i nie oceniło, czy córki są w stanie zapewnić matce opiekę przynajmniej na analogicznym poziomie jak wnuczek. Co więcej, zasugerowano, że w ich sytuacji mogłyby się opieką nad matką z wnuczkiem podzielić. Zaniechań tych nie zweryfikował Sąd I instancji i co więcej, uznał nieprawidłowo, że kwestie te pozostają poza oceną zarówno Sądu, jak i organu administracji. Zdaniem RPO nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że nie jest zasadne weryfikowanie przez organy rozstrzygające w sprawie okoliczności możliwości sprawowania opieki przez córki. W takiej bowiem sytuacji ostatecznie przyjęcie, że sam fakt spokrewnienia w pierwszym stopniu przesądza o możliwości sprawowania opieki nad matką i zdolności do wykonywania całodobowej opieki – w oparciu tylko o kryterium pierwszeństwa zobowiązania do alimentacji – ocenić należy za całkowicie teoretyczne.

Zdaniem RPO w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem strony nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. Nie można bowiem uznać, aby córki niepełnosprawnej, ze względu na podeszły wiek i liczne schorzenia, mogły sprawować nad nią właściwą opiekę. Uwzględniając powyższe rozważania, a w szczególności uregulowania Konstytucji RP, za nieuzasadnione należy uznać takie wykładanie przepisów u.ś.r., które skutkuje ograniczeniem w dostępności do świadczenia pielęgnacyjnego osób realizujących swój moralny i prawny obowiązek względem niepełnosprawnego członka swojej rodziny, w sytuacji, gdy prawidłowo sprawują one faktyczną, codzienną opiekę.

RPO podkreślił, że Kolegium odniosło się wprawdzie ogólnie do aspektu możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jednakże w żadnej mierze nie przeniosło swych wywodów na grunt sprawy będącej przedmiotem rozstrzygania. Czysto teoretycznie wskazało, że nie istnieją żadne bezwzględne przeszkody, aby córki opiekowały się niepełnosprawną matką. Nie sposób dostrzec w uzasadnieniu decyzji konkretnych ustaleń na tę okoliczność, a stwierdzenie, że "za takie przeszkody nie można uznać zamieszkiwania oddzielnie od matki, przebywania na emeryturze, występowanie schorzeń, które nie umożliwiają w sposób kategoryczny jakiejkolwiek opieki nad matką" należy uznać za nieuprawnioną hipotezę wobec jednoznacznych oświadczeń córek i braku odmiennych ustaleń organu decyzyjnego. W ocenie RPO, jeżeli istnieją okoliczności, z których obiektywnie wynika, że osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, choć nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, sama nie jest w stanie sprawować tej opieki (przyczyną może być podeszły wiek, stan zdrowia, wieloletnie zamieszkiwane zagranicą, itp.), to organ (a także Sąd) ma obowiązek uwzględnić wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki (tyle, że w dalszej kolejności), oczywiście pod warunkiem spełnienia wszystkich innych ustawowych przesłanek (np. rezygnacji z zatrudnienia). Taka interpretacja przepisów u.ś.r. pozostaje w ścisłym w związku z wyrokiem TK z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. W wyroku tym Trybunał jednoznacznie wypowiedział się przeciwko ograniczaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec określonych osób – z kręgu członków rodziny obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, które rezygnują z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia oczekiwanie opiekuna uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego – dużo wyższego niż specjalny zasiłek opiekuńczy – na wniosek złożony w trakcie pobierania innego świadczenia opiekuńczego w ustalonym stanie faktycznym i prawnym jest w pełni uzasadnione.

RPO podkreślił, że w zakresie wykładni art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. obowiązkiem organów jest odejście od sensu językowego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w celu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z Konstytucją RP. Wyłączenie możliwości pobierania dwóch świadczeń opiekuńczych, określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., implikuje przy zbiegu uprawnień, zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., prawo strony do wyboru korzystniejszego świadczenia. Normy zawarte w powyższych przepisach należy odczytać w okolicznościach niniejszej sprawy w ten sposób, że przy zastosowaniu prawidłowej wykładni przesłanek rozstrzygających o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku rozpoznania wniosku strony niedopuszczalne byłoby pobieranie równocześnie – za te same okresy, specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Konsekwencją takich ustaleń byłoby zastosowanie przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulującego kwestię zbiegu uprawnienia do świadczeń i umożliwienie dokonania wyboru świadczenia. Możliwe jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, sam fakt uzyskania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może mieć ostatecznego znaczenia dla oceny jego wniosku w tym znaczeniu, że nie może przesądzać niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Istnieje bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do urzeczywistnienia prawa opiekunów osób z niepełnosprawnością do wyboru, w trybie art. 27 ust. 5 u.ś.r., świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania innego świadczenia opiekuńczego (zasiłku dla opiekuna czy specjalnego zasiłku opiekuńczego). Sądy stoją na stanowisku, że w takich sprawach rozważenia wymaga, z zachowaniem symetrii czasowej w aspekcie sprecyzowanego we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego żądania i złożonego oświadczenia odnośnie rezygnacji z dotychczasowego świadczenia z chwilą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wyeliminowanie z obrotu prawnego, czy wygaszenie decyzji przyznającej zasiłek. Z uwagi na znaczącą różnicę kwotową świadczeń istnieje możliwość wyrównania różnicy między wypłaconym świadczeniem opiekuńczym a świadczeniem pielęgnacyjnym (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2016 r. II SA/Łd 422/16, wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2016 r., VIII SA/Wa 480/16, wyrok WSA w Szczecinie z 17 marca 2016 r., II SA/Sz 1174/15, wyrok WSA w Gliwicach z 6 kwietnia 2017 r., IV SA/Gl 78/17).

RPO podkreślił również, że w kwestii prawidłowości wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w zakresie kumulatywnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz innego świadczenia opiekuńczego istnieje ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewiduje bowiem, że w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i innego świadczenia przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną (por. wyroki NSA z 16 maja 2018 r., I OSK 13/18, z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17 i z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, wyrok WSA w Olsztynie z 13 czerwca 2017 r., II SA/Ol 392/17, wyroki WSA w Białymstoku z 9 maja 2017 r., II SA/Bk 189/17 i z 28 marca 2017 r., II SA/Bk 139/17, wyroki WSA w Gdańsku z 7 września 2017 r., III SA/Gd 510/17 i z 12 października 2017 r., II SA/Gd 523/17).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., z pominięciem kontekstu systemowego i konstytucyjnego oraz aksjologii ustawy, w szczególności zaś celu ustawy, jakim jest przyznawanie świadczenia osobom, które faktycznie sprawują opiekę, art. 132 k.r.o., zasady równości i sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji, zasady ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji) oraz zasady szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, zgodnie z którym wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej w możliwości interpretacyjnych. Akceptuje również stanowisko, że argument odwołujący się do brzmienia przepisu, w sytuacji wskazania na konkurencyjne alternatywy interpretacyjne, nie ma rozstrzygającego znaczenia i wymaga zweryfikowania z wykorzystaniem pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych. Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, czy to ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Aby przyjąć rozumienie przepisu, które jest konsekwencją pominięcia części regulacji ustawowej, co postuluje się w skardze kasacyjnej, argumenty językowe, systemowe (w tym konstytucyjne) i celowościowe (aksjologiczne) powinny w sposób spójny i bezsporny wskazywać na zasadność takiego pominięcia. Sytuacja taka w sprawie nie zachodzi.

Po pierwsze, należy zauważyć, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. pod względem językowym bynajmniej nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły. Do rozważenia zatem pozostaje, czy reguła ta istotnie sprzeciwia się standardom konstytucyjnym, a jej zastosowanie nie pozwala na zrealizowanie celu ustawy lub też pozostaje w sprzeczności z otoczeniem normatywnym (kontekst systemowy).

Brzmienie art. 17 ust. 1a u.ś.r. podlegało zmianom. W poprzednim brzmieniu, do 1 stycznia 2013 r. przepis ten stanowił, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Ustawodawca uzależniał w ówczesnym stanie prawnym uzyskanie świadczenia przez osobę inna niż spokrewniona w pierwszym stopniu m. in. od tego, czy taka osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie mogła sprawować opieki. Taka przesłanka nawiązywała do okoliczności faktycznych leżących po stronie osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu i uzasadniała dokonywanie ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Od 1 stycznia 2013 r. przepis ten obowiązuje jednak w innym brzmieniu. Aktualnie osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W zakresie relewantnym dla okoliczności sprawy, wprowadzona zmiana spowodowała, że osoba inna niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki może otrzymać świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się stosownym orzeczeniem. W ten sposób ustawodawca zrezygnował ze stosowania przesłanki wymagającej czynienia ustaleń faktycznych i dokonywania ich oceny na rzecz przesłanki sformalizowanej, podlegającej wykazaniu określonym dokumentem.

Ubiegający się o świadczenie jest osobą, która spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.: nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i może ciążyć na nim obowiązek alimentacyjny, albowiem jest zstępnym osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako wnuk, nie jest jednak spokrewniony z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, ma zatem do niego zastosowanie przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków. Warunki te, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów k.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają w związku z tą kwestią.

Na gruncie k.r.o., zgodnie z art. 129 § 1 kodeksu, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przedstawiona regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych. Jak powyżej przedstawiono, pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność, k.r.o. przewiduje powstanie obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Należy przy tym zwrócić uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki. Przepis art. 132 k.r.o. jest przepisem Tytułu II, Działu III k.r.o., dotyczącego obowiązku alimentacyjnego. W art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje ten obowiązek jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Skarżący nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym go do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babci, nie ma zatem podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się jego obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania).

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Jak wyżej wskazano, limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie wnuka z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji. Co do zasady wnuk nie został wykluczony, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.

Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, przy czym osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy spełnione są dodatkowe warunki, w szczególności nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.).

Regulacja ustawowa świadczeń rodzinnych adresowanych do opiekunów niepełnosprawnych członków rodziny została ukształtowana w sposób, który przewiduje wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba, niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie legitymują się stosownym orzeczeniem, przez co opiekun nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może bowiem każda osoba, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wobec powyższego zarzutów skargi kasacyjnej, że regulacja ustawy nie pozwala na realizację norm i wartości konstytucyjnych, a względy systemowe i celowościowe w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej, co miałoby uzasadniać pominięcie warunku wprost wprowadzonego w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że także zastosowanie podejścia wykładni kompleksowej prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia ustawodawczego o różnicowaniu prawa do świadczeń rodzinnych dla opiekunów w ten sposób, że dalszym krewnym pomoc w postaci świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawny nie ma innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy nie może ona sprawować nad nim opieki ze względu na określony stopień niepełnosprawności.

W konsekwencji nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisu prawa materialnego i poczynione ustalenia faktyczne, organy nie miały w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej i stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe, nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Odwoływanie się zaś w skardze kasacyjnej do kategorii słusznego interesu strony, w sytuacji decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, nie znajduje uzasadnienia.

Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie została oparta na przesłance negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i nie ma w sprawie miejsca zbieg praw do świadczeń. Argument, że świadczenia objęte regulacją art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie są konkurencyjne w tym znaczeniu, że uzyskanie prawa do jednego z nich nie wyklucza ubiegania się o inne z katalogu uprawnień w nim wymienionych nie zwalnia organu od badania, czy spełnione zostały przesłanki określone w przepisach regulujących przyznanie określonego świadczenia. Ta kwestia została prawidłowo przedstawiona przez Sąd I instancji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.