Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 112/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 par. 1 i 2, art. 37, art. 35, art. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Sygn. [...] II SAB/Ke 112/21 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi M. R., E. R. i M. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie sposobu użytkowania budynku I. zobowiązuje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania aktu - w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza organowi grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz M. R., E. R. i M. R. solidarnie kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SAB/Ke [...]

UZASADNIENIE

E. R., M. R. i M. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego znak: [...]

W odpowiedzi na skargę organ przedstawił następujący przebieg postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "PINB", "Inspektorat") na wniosek M. R. prowadzi postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie sposobu użytkowania przez E. i K. R. budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce położonej w S. Z. przy ul. [...] A. W toku prowadzonego postępowania, po zebraniu dowodów oraz wyjaśnień stron w sprawie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 25 listopada 2019 r. wydał decyzję znak: [...] umarzającą prowadzone postępowanie w sprawie sposobu użytkowania rozbudowy ww. budynku mieszkalnego. Od decyzji tej M. R. w ustawowym terminie wniósł odwołanie do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który to organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. M. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu II instancji. [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 31 marca 2021 r. przesłał do PINB kserokopię prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 678/20 w sprawie skargi M. R. na decyzję [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak:[...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylający zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

W toku dalszego postępowanie PINB przeprowadził postępowanie dowodowe, co skutkowało wydaniem pisma znak: [...] z dnia 28 czerwca 2021 r. zawiadamiającego strony, że zostały zebrane materiały do wydania decyzji w sprawie sposobu użytkowania rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce w S. Z. przy ul. [...]. Następnie w dniu 6 lipca 2021 r. do Inspektoratu wpłynęło ponaglenie na prowadzone postępowanie znak: PINB.501.46.2019 złożone przez M. R., E. R. oraz M. R., co poskutkowało przesłaniem ponownie posiadanych akt sprawy w dniu 7 lipca 2021 r. do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin rozpatrzenia sprawy, tj. jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych, stwierdzając że przewlekłość oraz bezczynność w załatwieniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zarządził podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W dniu 8 lipca 2021 r. M. R., E. R. oraz M. R. złożyli skargę na bezczynność oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za pośrednictwem organu.

W skardze na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania PINB M. R., E. R. i M. R. zarzucili:

- odnośnie bezczynności - naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., bowiem z akt sprawy wynika, że PINB otrzymał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 678/20 w dniu 31 marca 2021 r. i do dnia złożenia skargi nie została wydana decyzja, postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w żadnym stopniu w zakresie, co do którego wiążąco zobowiązał Sąd; organ w ten sposób doprowadził do naruszenia bezwzględnie obowiązującej normy zawartej w art. 153 p.p.s.a.;

- odnośnie przewlekłości postępowania - naruszenie art. 37 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy; podejmowanie czynności pozornych w postaci przeprowadzenia dowodu z oświadczeń tylko wybranych przez siebie stron, które w żaden sposób nie przyczyniają się do zakończenia postępowania, gdyż stan faktyczny sprawy jest zupełnie odmienny; niezapewnienia czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, a to w związku z wybiórczym kierowaniem korespondencji tylko do dwóch stron postępowania (E. i K. R.), z zupełnym pominięciem innych stron postępowania; zebraniem materiału dowodowego w sposób całkowicie sprzeczny z art. 77 k.p.a. i z zupełnym pominięciem art. 79 k.p.a., a nadto z rażącym naruszeniem bezwzględnie obowiązującej normy zawartej w art. 153 p.p.s.a. z powodu związania oceną prawną i wskazaniem co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 678/20;

- odnośnie zarówno bezczynności i przewlekłości postępowania - naruszenie art. 36

§ 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodaniu przyczyn zwłoki, niewskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy, braku pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia, a nadto naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36, art. 40, art. 75, art. 77, art. 78, art. 79 i art. 80 k.p.a. z przyczyn wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu.

W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli:

- na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego do przeprowadzenia postępowania dowodowego w terminie 14 dni, co do którego na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 stycznia 2021 r. organ został zobowiązany tj. uzyskania opinii właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz opinii właściwego miejscowo komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej;

- na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego do przedstawienia kompletnych akt, w tym zawierających wszystkie wnioski dowodowe wraz z załącznikami, które były składane przez skarżących w toku postępowania administracyjnego; organ w zamian tego dołączył do akt liczne treści ustaw i rozporządzeń, które nie wpływają w żaden sposób na postępowanie dowodowe, zagubił, zniszczył lub w inny sposób utracił część akt sprawy;

- na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że sprawa była prowadzona w sposób przewlekły, a nadto stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, nie załatwił sprawy w terminie;

- na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących: M. R. - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., E. R. - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i M. R. - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

- na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru

Budowlanego w B. Z. grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2020, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, przy czym wnieśli o to, aby grzywna ta nie była niższa niż trzykrotność tejże kwoty;

- o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Skarżący wnieśli także - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - o zwrócenie się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach celem dołączenia akt sprawy II SA/Ke [...] i przeprowadzenie dowodów z wszystkich dokumentów załączonych do skargi na decyzję [...], gdyż nie ma konieczności ich kolejnego powielania, a dokumenty szczegółowo wskazane w skardze znajdują się w tych aktach, jak również wnieśli o zwrócenie się do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego o nadesłanie akt sprawy [...] dotyczących sprawności przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] i przeprowadzenie dowodu z tych akt, szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu, gdyż w aktach tych znajdują się dokumenty uzasadniające zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili szczegółowo uzasadnienie powyższych zarzutów, w szczególności podnieśli, że organ prowadzi postępowanie w sposób nierzetelny i arbitralny, załączając do akt sprawy jedynie załączniki do pism E. i K. R., a pomijając dokumenty załączone przez pozostałe strony postępowania. Postępowanie organu, zdaniem skarżących, budzi wątpliwości co do bezstronności, równego traktowania stron postępowania i działania na podstawie przepisów prawa. Wyjaśnili, że organ podjął działania dopiero po telefonicznym kontakcie ze strony skarżącego M. R. w dniu 8 czerwca 2021 r., jednakże działania te były inne niż te wynikające z wyroku WSA w Kielcach w sprawie sygn. akt. II SA/Ke 678/20. W wyroku tym WSA zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania dowodowego, tj. uzyskania opinii właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz opinii właściwego miejscowo komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Organ tymczasem - zamiast przeprowadzić postępowanie dowodowe - w dniu 10 czerwca 2021 r. (a więc z ponad dwumiesięcznym uchybieniem terminu) wystosował pismo tylko do dwóch z pięciu stron postępowania (w dodatku których dotyczyło zawiadomienie) z zapytaniem, czy pokoje nadal są wynajmowane. Organ pozostawał więc w bezczynności, nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie, w jakim został zobowiązany przez Sąd.

W sprawie – zdaniem skarżących - niewątpliwie wystąpiła także przewlekłość postępowania. Organ co prawda podjął działania w dniu 10 czerwca 2021 r. (z ponad dwumiesięcznym uchybieniem terminu), jednakże działania organu były ukierunkowane na ponowne umorzenie postępowania. Organ mnożył czynności, co do których nie był zobowiązany, prowadził czynności zbędne jedynie z jedną ze stron postępowania pod z góry ustaloną tezę, co doprowadziło do oczywistego przedłużenia postępowania. Organ stwierdził jedynie, na podstawie oświadczeń jednej strony, w dodatku tej która samowolnie zmieniła sposób użytkowania budynku, że pokoje nie są wynajmowane. Oświadczenie strony nie jest jednak żadnym nadzwyczajnym środkiem dowodowym, zaś samo twierdzenie strony postępowania nie jest dowodem w sprawie.

Skarżący wskazali także, że podczas postępowania uprzednio została stwierdzona przez [...] bezczynność i przewlekłość postępowania, a decyzja nie została wydana w zakreślonym terminie. Organ nie posługiwał się możliwie najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, nie pozyskał dowodów urzędowych, o które wnioskowała strona, nie przesłuchał wnioskowanych świadków, a ostatecznie jego decyzja została uchylona. PINB przyjął na podstawie samych oświadczeń E. R. złożonych do protokołu, że nie jest prowadzona już działalność agroturystyczna i można wydać decyzję o umorzeniu postępowania (gdyż z akt sprawy wynika, że taka zostanie wydana), nie przeprowadzając żadnego innego postępowania dowodowego. Zdaniem skarżących, PINB jest zaś zobowiązany ustalić, czy pokoje te są wynajmowane i czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, gdyż badając przesłanki z art. 71a Pr. Bud. organ winien badać to, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła (a więc ustalić stan faktyczny), a także czy została dokonana w sposób samowolny. Działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazują - w ocenie strony - na to, że organ w najmniejszym stopniu nie ma pojęcia, jakie czynności powinien podjąć, stąd odkłada wydanie decyzji i dąży do zakończenia postępowania pod z góry ustaloną tezę - umorzenia postępowania i "przepchnięcia sprawy" do kolejnej instancji. W opinii skarżących, PINB naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36, art. 40, art. 75, art. 77, art. 78, art. 79 i art. 80 k.p.a., przy czym bezczynność oraz przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w związku z tym skarga zasługuje na uwzględnienie w jej pełnym zakresie, w tym także w zakresie wymierzenia organowi grzywny i przyznania wskazanej sumy na rzecz skarżących, gdyż tyko jednoczesne zastosowanie tych dwóch środków pozwoli na przymuszenie organu do przeprowadzenia postępowania dowodowego, co do którego zobowiązał Sąd oraz wydania decyzji w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego.

Sprawa – jak wyjaśnili skarżący - nie należy przy tym do skomplikowanych, a Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ke 678/20 w sposób jasny i klarowny wskazał, jakie czynności powinny zostać podjęte i wiążąco zobowiązał do nich organ, który w sposób rażący naruszył bezwzględnie obowiązujące normy zawarte w art 153 p.p.s.a. PINB nie dołącza składanych dokumentów do akt sprawy, część dokumentów została zagubiona, a nadto w sposób arbitralny, całkowicie stronniczy zawiadamia tylko jedną stronę postępowania o mającej odbyć się kontroli, ustala datę kontroli tylko pod tę stronę, przy czym we wniosku o zmianę terminu nie było nawet najmniejszego uzasadnienia, poza tym że "nie mogę w tym dniu".

Skarżący przedstawili także uzasadnienie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej na ich rzecz, wskazując, że wynajmowanie pomieszczeń będących przedmiotem współwłasności wskazuje na utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich i ograniczenie prawa własności. Wynajem pokoi odbywa się w części "od ulicy", przez co wszyscy turyści, pytając o pokoje do wynajęcia, trafiają do skarżących, a niektórzy z wynajmujących po zakończonym pobycie przychodzą do skarżących płacić za tenże wynajem, zamiast do osób wynajmujących pokoje. Podnieśli, że poczucie bezpieczeństwa, prawo do prywatności i spokoju we własnym domu to wartości podstawowe i nadrzędne, które powinny być przez Państwo chronione, tymczasem PINB prowadzi postępowanie przez niemalże 2 lata i mimo wiążących dla niego wytycznych co do dalszego postępowania od dnia 31 marca 2021 r. do dnia złożenia skargi nie podjął jakichkolwiek czynności, aby zobowiązanie to wykonać

Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze PINB wyjaśnił, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego tj. dwuinstancyjnością, organ drugiej instancji tj. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż przewlekłość oraz bezczynność Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie znak: [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. wszystkie strony w prowadzonym postępowaniu zostały powiadomione w dniu 28 czerwca 2021 r. o zebraniu materiałów do wydania decyzji w sprawie znak: [...] Stosownie do tego przepisu strony postępowania mogą zapoznać się z posiadanymi aktami sprawy w Inspektoracie. Inspektorat, przeprowadzając kontrolę w dniu 24 czerwca 2021 r. przy udziale E. R. (jednej ze stron postępowania), skorzystał z uprawnień wynikających z przepisu art. 81a - ustawy Prawo budowlane. Sporządzony na ww. okoliczność protokół został dołączony do akt sprawy i wszystkie strony postępowania na każdym etapie postępowania mogą się z nim zapoznać oraz z całością akt sprawy.

Odnośnie kwestii przesłania w dniu 26 września 2019 r. przez M. R. skanu w pliku PDF wysłanego na pocztę elektroniczną do Inspektoratu, organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt dużej ilości stron w załącznikach nie zostały one wydrukowane i dołączone do sprawy. Dodał, że liczba 153 strony wpisana ołówkiem na karcie K-I-9 została omyłkowo wpisana przez pracownika Inspektoratu (powinno być napisane 144 strony). Przedmiotowe strony dołączone jako załącznik do pisma z dnia 26 września 2019 r. przez M. R. zostały przeniesione na czytnik CD i dołączone do akt sprawy (144 strony). Akta w załączniku to skany projektu budowlanego przedmiotowego budynku.

Organ wniósł wobec powyższego o odrzucenie skargi na bezczynność oraz przewlekłość prowadzonego postępowania znak: [...] Wskazał, że podnoszone kwestie w przedmiotowej skardze dotyczą w dużej mierze kwestii przedmiotu postępowania tj. sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na działce położonej w S. Z. przy ul. [...] przez E. R. oraz K. R. oraz prowadzonego postępowania znak: [...] dotyczącego stanu technicznego przewodów kominowych w ww. budynku mieszkalnym, w związku z czym nie powinny dotyczyć kwestii ponaglenia i bezczynności organu w sprawie.

Sprawa została na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W tej sprawie ten warunek został spełniony.

Wyjaśnić przy tym trzeba, w kontekście treści skargi i jej uzasadnienia, że skarga ta dotyczy nie tylko przewlekłego prowadzenia postępowania znak: [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie sposobu użytkowania przez E. i K. R. budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce położonej w S. Z. przy ul. [...] A, ale również bezczynności tego organu w załatwieniu ww. sprawy. Strona skarżąca w głównej mierze koncentruje stawiane organowi zarzuty wokół bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 stycznia 2021r. sygn. akt II SA/Ke 678/20, którego kopię – z adnotacją o stwierdzonej prawomocności - doręczono PINB w dniu 31 marca 2021 r.

Trzeba wskazać, posiłkując się uzasadnieniem uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 (dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, jak podniósł NSA, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia.

Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są bowiem załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Na mocy art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Zakwalifikowanie postępowania organu, jako dotkniętego bezczynnością lub przewlekłością wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami. Badanie to musi obejmować całą aktywność lub jej brak w prowadzonym przez organ postępowaniu.

Wnikliwa analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy obrazująca tok postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, pokazuje, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności i przewlekłości w kontrolowanym postępowaniu z następujących powodów.

Po doręczeniu do PINB wyroku sądowego z dnia 13 stycznia 2021 r., co nastąpiło w dniu 31 marca 2021 r., zgodnie z którym uchylona została decyzja organu I instancji z dnia 25 listopada 2019 r. umarzająca postępowanie w sprawie sposobu użytkowania spornego budynku mieszkalnego, dopiero w dniu 10 maja 2021 r. PINB wystosował do E. i K. R. wniosek o udzielenie informacji dotyczących użytkowania budynku mieszkalnego w części rozbudowanej.

Nie może być wątpliwości, że postępowanie administracyjne – ponownie prowadzone po uchyleniu decyzji obu instancji przez WSA w Kielcach – powinno toczyć się z zachowaniem wszelkich reguł wynikających z art. 35 i art. 36 k.p.a., których w żadnej mierze PINB nie przestrzegał po zwrocie akt sprawy do tego organu. Prowadzenie postępowania z zachowaniem zasad określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. powinno skutkować wydaniem decyzji w sprawie w terminie 30 dni od zwrotu akt, ewentualnie w terminie wyznaczonym w zawiadomieniu stron postępowania wystosowanym w trybie art. 36 k.p.a., w którym organ wyjaśni przyczyny zwłoki. Od dnia 31 marca 2021 r. do dnia 10 maja 2021 r. PINB nie załatwił sprawy, jak również nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Organ ten dopuścił się więc bezczynności już na analizowanym etapie postępowania, która to bezczynność aż do przekazania akt sprawy organowi wyższego rzędu w związku z ponagleniem strony skarżącej nie została wyeliminowana, choć – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, które podziela Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie - bez znaczenia jest okoliczność wysłania akt administracyjnych z ponagleniem organowi wyższego stopnia. W takiej sytuacji bowiem, odmiennie niż to ma miejsce w sytuacji wniesienia odwołania, organ nie traci kompetencji do orzekania w sprawie i może podejmować niezbędne czynności procesowe dysponując uprzednio sporządzonymi kopiami akt sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku, II SAB/Gd 105/20). Tak czy inaczej, organ przez kilka miesięcy pozostawał uporczywie bezczynny, skoro również po zwrocie akt administracyjnych ze Ś. Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 r. nie wydał decyzji, jak również nie zastosował trybu przewidzianego w art. 36 k.p.a. Co więcej w postanowieniu z dnia [...] wyznaczył organowi termin jednego miesiąca na rozpatrzenie sprawy, co obligowało organ do podjęcia szczególnie pilnej aktywności procesowej wobec takiego zobowiązania organu wyższego stopnia i w obliczu skargi do sądu administracyjnego wywiedzionej przez E. R., M. R. i M. R., która do organu wpłynęła w dniu 8 lipca 2021 r. Dopiero 20 lipca 2021 r. pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne przy spornym budynku mieszkalnym, po czym do dnia przekazania akt sprawy z odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w dniu 6 sierpnia 2021 r. nie doszło do załatwienia sprawy, jak również zawiadomienia stron postępowania w trybie art. 36 k.p.a.

Przedstawiony wyżej przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB dowodzi równocześnie o przewlekaniu tego postępowania przez ten organ. O opieszałości organu w załatwieniu sprawy świadczą niczym nieuzasadnione przerwy czasowe w podejmowaniu kolejnych czynności procesowych, i tak w szczególności w okresach od 31 marca 2021 r. do 10 maja 2021 r., potem od 24 czerwca 2021 r. do 8 czerwca 2021 r., jak również od 20 lipca 2021 r. do 8 sierpnia 2021 r. stwierdzić trzeba brak aktywności procesowej organu, oceniając ją jako nieuzasadnioną zwłokę w podejmowaniu czynności procesowych, co świadczy o lekceważeniu przez organ jego ustawowych obowiązków związanych ze sprawnym, bez zbędnej zwłoki prowadzeniem sprawy (art. 12 k.p.a.).

Te powody legły u podstaw uwzględnienia skargi zarówno w zakresie żądania stwierdzenia bezczynności jak i przewlekłości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod znakiem: [...] (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czemu Sąd dał wyraz poprzez zobowiązanie tego organu na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I wyroku).

Sąd nie dopatrzył się zachowania organu nacechowanego złą wolą w załatwieniu sprawy. Opóźnienie w zakończeniu postępowania nie można ocenić jako działanie celowe i zamierzone. Zasadność podejmowanych czynności w postępowaniu prowadzonym przez PINB w kontekście wytycznych zawartych w wyroku sądowym wydanym w sprawie II SA/Ke 678/20 będzie przedmiotem oceny w ramach kontroli instancyjnej - a potem może również sądowoadministracyjnej – aktu kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Z tych powodów Sąd nie stwierdził, aby organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – pkt II wyroku.

Sąd wymierzył jednak organowi grzywnę w kwocie 300 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt III wyroku. Zdaniem Sądu już samo wymierzenie organowi grzywny w tej sprawie – bez względu na jej wysokość - powinno stanowić dla organu wystarczający sygnał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone jest z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Wysokość orzeczonej grzywny powinna więc spełnić swoją prewencyjno-represyjną funkcję.

Sąd oddalił skargę w części dotyczącej zasądzenia od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej (art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.). Postępowanie organu dotknięte przewlekłością i bezczynnością nie ma bezpośredniego związku z niedogodnościami związanymi z zamieszkiwaniem w sąsiedztwie spornego budynku mieszkalnego, na jakie w skardze powołują się skarżący. Niewykluczone, że także po wydaniu aktu kończącego postępowanie w pierwszej instancji do tych niedogodności może dochodzić. Poza tym w głównej mierze to wady ponownie prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego po dniu 31 marca 2021 r. doprowadziły do wniesienia niniejszej skargi. Nie można nie dostrzec, że po dniu 31 marca 2021 r. organ podejmował jednak czynności procesowe, które miały związek z wyjaśnieniem okoliczności sprawy. Kwestie celowości podjęcia takich a nie innych czynności dowodowych, czy niepodejmowania oczekiwanych przez stronę czynności procesowych nie może w niniejszej sprawie być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Dodatkowo wymaga zauważyć, że PINB zobowiązany był dopełnić przewidzianych prawem formalności związanych z przesłaniem organowi wyższego rzędu, a potem sądowi administracyjnemu, akt sprawy i przygotowaniem odpowiedzi na piśmie - odpowiednio – na ponaglenie, a potem na skargę wywiedzioną do WSA w tej sprawie. To oczywiście nie wyłącza odpowiedzialności organu za bezczynność i przewlekłość kontrolowanego postępowania, ale mogło mieć wpływ na tok tego postępowania. Wszystkie te okoliczności przyczyniły się do oddalenia żądania wymierzenia skarżącym sumy pieniężnej.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt III SAB/Kr 51/19 (Lex nr 2720325), zgodnie z którym w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest mowa o jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym które mogą być orzeczone przez Sąd w razie uwzględnienia skargi. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 15/20, lex nr 3058932).

Sąd administracyjny może, nie musi orzec o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Korzystając z tak zakreślonych granic uznania, Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia skargi w tej części (art. 151 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania, na które złożył się wyłącznie wpis od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w pkt V wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Końcowo wskazać trzeba, że nie mogły zasługiwać na uwzględnienie te wszystkie zarzuty skargi, które dotyczą argumentacji, że PINB nie wykonuje wytycznych Sądu zawartych w wyroku wydanym w sprawie II SA/Ke 678/20, że nie zapewnia udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania, że nie zgromadził materiału dowodowego w sposób wszechstronny, że w aktach sprawy brakuje złożonych przez skarżących dokumentów, że organ dokonał niewłaściwych ustaleń faktycznych w sprawie (np. odnośnie kwestii wynajmu pokoi). Te zarzuty będą mogły być podnoszone w odwołaniu czy skardze do sądu administracyjnego od decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji, o czym wyżej już była mowa. Natomiast akta sprawy o znaku: [...] zostały przesłane przez organ do Sądu, jak również Sąd z urzędu miał dostęp do akt sprawy II SA/Ke 678/20.

Z tych wszystkich powodów orzeczono jak w wyroku.