Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1603/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1952/10 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 roku Nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. L. kwotę 1250 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1952/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych.

Jak wynika z akt sprawy Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miastu Skierniewice pozwolenia na rozbudowę (modernizację) odcinka drogi krajowej Nr [...] obejmującego [...] w S., tj. rozbudowę drogi do dwóch jezdni po dwa pasy ruchu każda wraz z rozbudową skrzyżowań, budowę ścieżek pieszo rowerowych, budowę drogi dojazdowej do terenów położonych po zachodniej stronie [...], budowę chodników i dojść dla pieszych, rozbudowę i budowę kanalizacji deszczowej, budowę oświetlenia, likwidację kolizji z urządzeniami obcymi zgodnie z warunkami wydanymi przez ich gestorów, budowę ekranów akustycznych w granicach pasa drogowego ww. drogi krajowej. Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., orzeczenie to zostało utrzymane w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. i B. L. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1898/07 uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2008 r. uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2005 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po zrealizowaniu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe ponieważ inwestycja ta została zakończona.

W wyniku decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] stycznia 2007 r. udzielającą Gminie Miasto Skierniewice pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego odcinka drogi krajowej Nr [...], obejmującego [...] w S. i w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję uchylającą ww. ostateczne rozstrzygnięcie o pozwoleniu na użytkowanie i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Następnie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wszczął z urzędu postępowanie naprawcze polegające na doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na drodze krajowej Nr [...] obejmującej [...] w S. Z uwagi na zakres robót budowlanych, postępowanie naprawcze zostało podzielone na dwie części, według zakresu kompetencji Wojewódzkiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi swoim postępowaniem objął roboty budowlane wykonane w obrębie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], tj. budowę nawierzchni, krawężników i chodników w rejonie skrzyżowań [...] wraz z budową kolektora kanalizacji deszczowej, budową linii energetycznej NN, oświetlenia ulicznego oraz przepustu dwuotworowego 2 ø 800 mm przy skrzyżowaniu z ul. [...] z wyłączeniem zjazdów i ekranów akustycznych.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi – na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 30 listopada 2009 r. sporządzonej przez uprawnione osoby oceny technicznej robót budowlanych, wykonanych w latach 2005–2006 na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2005 r. Następnie, uwzględniając złożony przez inwestora wniosek, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., organ przedłużył termin wykonania ww. obowiązku do dnia 31 marca 2010 r. Przy piśmie z dnia 31 marca 2010 r. inwestor przedstawił wymaganą od niego ocenę techniczną. Przy piśmie z dnia 21 kwietnia 2010 r. inwestor – wykonując wezwanie organu – przesłał uzupełnienie do ww. oceny technicznej. Do akt sprawy wpłynęło również stanowisko strony tego postępowania – B. L., który w piśmie z dnia 30 czerwca 2009 r. wniósł o zobowiązanie inwestora do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Przede wszystkim wniósł o zobowiązanie inwestora do wybudowania w ramach ochrony przeciwpożarowej bezpośredniego zjazdu z [...] na nieruchomość małżonków L., tj. na działkę nr ewid. [...]. Wskazał przy tym, iż dysponuje pozwoleniem na budowę budynku mieszkalno-usługowego oraz decyzją o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na działkę nr ewid. [...]. Podniósł także, iż na podstawie ww. decyzji, zjazd bezpośredni z [...] na jego nieruchomość został wykonany, a Miasto Skierniewice bez pozwolenia na rozbiórkę zjazd ten rozebrało. B. L. podał również, iż w chwili obecnej jego nieruchomość oddzielona jest od drogi krajowej Nr [...] ekranami akustycznymi wykonanymi niezgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego i połączona z ul. [...] za pomocą drogi zbiorczej niespełniającej warunków technicznych.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego – nakazał Miastu Skierniewice wykonanie w terminie do dnia 31 października 2010 r. robót budowlanych polegających na obniżeniu krawężników do 2 cm w rejonie przejść dla pieszych na skrzyżowaniu [...] z ul. [...] , z ul. [...] po stronie jezdni zachodniej, z ul. "[...]" po stronie zachodniej, na początku chodnika po północno-zachodniej stronie ul. [...]; usunięciu lub przestawieniu słupa oświetleniowego w rejonie skrzyżowania [...] z ul. [...] (strona wschodnia) przy zachowaniu skrajni poziomej [...], wykonanych w trakcie rozbudowy [...] w S. na odcinku od ul. [...] do łuku stanowiącego początek wjazdu do straży pożarnej w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż konieczność wykonania wskazanych robót budowlanych wynika z przedstawionej przez inwestora opinii technicznej. Nadto organ wyjaśnił w jakim zakresie postępowanie naprawcze było przez niego prowadzone. Wskazał m.in., iż postępowaniem tym nie objął wykonanych ekranów akustycznych oraz zjazdów. Co do ekranów akustycznych organ dodał, że nie są to obiekty budowlane ani urządzenia budowlane, a urządzenia bezpieczeństwa i organizacji ruchu. W konsekwencji stwierdził, iż ich wykonanie nie stanowi wykonywania robót budowlanych, a co za tym idzie – nie podlega regulacjom Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. L.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Możliwość zastosowania wymienionego przepisu istnieje w sytuacji, gdy na przykład obiekt został zrealizowany w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie inwestycja była realizowana w oparciu o decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2005 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją GINB z dnia [...] października 2008 r. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, iż WINB w Łodzi słusznie zastosował art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dalej, organ odwoławczy wskazał na złożoną przez inwestora (zobowiązanego do takiego działania postanowieniem) ocenę techniczną i wynikające z niej zalecenia. Na tej też podstawie przyjął, iż uzasadnione było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących wyodrębnienia z przedmiotowego postępowania sprawy dotyczącej ekranów akustycznych, GINB stwierdził, że są one bezzasadne. Wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem I instancji w sprawach dotyczących dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu – niezwiązanymi z użytkowaniem drogi. Podał, że z załącznika Nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181) wynika, iż osłony przeciwhałasowe należą do urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i służą do ochrony obiektów i obszarów przyległych przed hałasem. Powyższą funkcję tych ekranów potwierdza także § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). I dalej, zauważył, że ekrany akustyczne nie są obiektami czy też urządzeniami służącymi do utrzymania dróg, lecz służą ochronie obiektów i obszarów przyległych. Zatem w stosunku do części przedmiotowej inwestycji, stosownie do art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. organem nadzoru budowlanego I instancji jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Dalej organ wskazał, że z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego nie może być uznany za organ właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących budowy zjazdu drogi krajowej. Organem właściwym w tych sprawach jest powiatowy inwestor nadzoru budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł B. L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę B. L.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że decyzje organów administracji są zgodne z przepisami prawa, w szczególności wydane zostały we właściwym trybie postępowania legalizacyjnego i przez właściwe organy (tj. w ramach ich właściwości rzeczowej), a orzeczony nimi nakaz wykonania określonych robót budowlanych znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zasadne było przeprowadzenie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50–51 Prawa budowlanego. Inwestycja realizowana była na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę (a więc nie w warunkach samowoli budowlanej), na skutek jednak postępowania sądowoadministracyjnego (w trakcie którego doszło do zrealizowania w całości spornej inwestycji), i zapadłych orzeczeń sądowych (w tym wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1184/06 powołanego w skardze), pozwolenie to zostało uchylone. Dlatego też zdaniem Sądu prawidłowo organy uznały, że zaszła konieczność oceny robót budowlanych wykonanych przy rozbudowie (modernizacji) odcinka drogi krajowej Nr [...] w trybie przewidzianym w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie wydania decyzji na podstawie wskazanego unormowania (pkt 1 lub pkt 2). Przepis ten, który należy interpretować uwzględniając art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (na podstawie art. 51 ust. 7), ma bowiem zastosowanie m.in. do takich obiektów, których budowa została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, iż jest to przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Nadto omawiany przepis ma zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych (co miało miejsce w niniejszej sprawie), i w takiej sytuacji organ nie ma obowiązku wydawania postanowienia wstrzymującego roboty. Organami właściwymi w sprawach podejmowanych i prowadzonych na podstawie w/w art. 51, są organy nadzoru budowlanego, tj. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Właściwość rzeczową tych organów ustala art. 83 Prawa budowlanego. W myśl ust. 3 tego artykułu, do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jak organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4. Przepis art. 83 ust. 1 stanowi, iż do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 48-51. Z kolei art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, do którego odsyła art. 83 w ust. 3 stanowi, iż wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu – niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad – wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. Zatem, art. 82 ust. 3 zawiera wyliczenie obiektów i robót budowlanych, w stosunku do których organem administracji architektoniczno-budowlanej w I instancji jest wojewoda a organem nadzoru budowlanego (na podstawie art. 83 ust. 3), wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Zakres kompetencji ww. organów (jako organów I instancji), ustawodawca określił szczegółowo i na zasadzie wyjątku, a to oznacza, że nie może on być rozszerzony w drodze wykładni prawa. Zdaniem Sądu, z uwagi na to, iż roboty budowlane wykonane na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na rozbudowę (modernizację) odcinka drogi krajowej Nr [...], polegały m.in. na wykonaniu drogi dojazdowej oraz ekranów akustycznych, oznacza, iż w świetle ww. przepisu art. 82 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, postępowanie naprawcze prowadzone przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogło być prowadzone co do całości zrealizowanego przedsięwzięcia i musiało ograniczać się tylko do robót budowlanych w sprawach, które pozostają we właściwości rzeczowej tego organu. Tym samym Sąd za prawidłowe uznał podzielenie postępowania naprawczego (prowadzonego w stosunku do powyżej określonego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na rozbudowie odcinka drogi krajowej), na dwie części, stosownie do kompetencji powiatowego i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego.

W konsekwencji Sąd za prawidłowe uznał objęcie przez WINB w Łodzi zakresem postępowania naprawczego robót budowlanych wykonanych w obrębie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], tj. budowę nawierzchni, krawężników, chodników w rejonach skrzyżowań [...] wraz z budową kolektora kanalizacji deszczowej, budową linii energetycznej NN, oświetlenia ulicznego oraz przepustu dwuotworowego przy skrzyżowaniu z ul. Mazowiecką, a pominięcie w tym postępowaniu wykonanych dróg dojazdowych, zjazdów oraz ekranów akustycznych. Zasadnie GINB w zaskarżonej decyzji wskazał na to, że ekrany akustyczne, zgodnie z załącznikiem Nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, należą do urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i służą do ochrony obiektów i obszarów przyległych przed hałasem. Taką funkcję ekranów potwierdza także wskazany prawidłowo przez organ odwoławczy § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. To zaś oznacza, iż ekrany akustyczne nie są obiektami, czy też urządzeniami służącymi do utrzymania dróg, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym samym sprawy dotyczące ekranów akustycznych nie należą do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, tylko do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1129/08). Nadto, zakresem postępowania naprawczego prowadzonego przez WINB w Łodzi nie mogły być objęte zjazdy z modernizowanej drogi krajowej. "Zjazd", zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), nie jest bowiem częścią drogi, a jedynie połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Z tego też powodu, na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie jest właściwy w takich sprawach (por. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2008 r., sygn. akt II OW 95/05, Lex nr 193990). Zatem, skoro WINB w Łodzi nie mógł zakresem prowadzonego postępowania objąć zrealizowanych w ramach inwestycji zjazdów, dróg dojazdowych oraz ekranów akustycznych (z przyczyn powyżej przedstawionych), to tym samym nie miał żadnych podstaw do rozważania w toku postępowania oraz w uzasadnieniu wydanej decyzji zarzutów skarżącego przedstawionych w ww. zakresie. Nie mógł więc badać w tym postępowaniu prawidłowości wykonania drogi zbiorczej zapewniającej dostęp do działki skarżącego o nr. ewid. [...] i prawidłowości likwidacji – przy okazji inwestycji – zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej Nr [...] na ww. nieruchomość skarżącego. Sąd wskazał również, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący uzyskał pozwolenie na budowę zjazdu, ale zjazd ten został określony jako tymczasowy, tj. do czasu wybudowania zbiorczej drogi rokadowej wzdłuż ul. [...], z drogi krajowej Nr [...] na działkę nr ewid. [...] (decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...]).

Sąd podniósł, że do akt sprawy złożona została przez inwestora ocena techniczna wykonanych robót budowlanych, sporządzona w zakresie robót drogowych, robót sanitarnych oraz robót elektrycznych (przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami). W ocenie tej wskazano na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wskazano na potrzebę obniżenia krawężników oraz przestawienia słupa oświetleniowego, określając jednocześnie miejsca, w których tego typu roboty winny być dokonane. W świetle takiego materiału dowodowego Sąd uznał, iż roboty budowlane określone w decyzji wydanej w sprawie w I instancji (i utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją), są wystarczające do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Dodatkowo Sąd wskazał, iż w postępowaniu naprawczym (a takie w sprawie było prowadzone), nie ma miejsca na badanie dokumentacji projektowej i przyjętych w niej rozwiązań (bo tego w istocie domaga się skarżący). Celem tego postępowania jest jedynie doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do zgodności z prawem (tj. z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania w tym postępowaniu przez organ). Z tego też powodu w postępowaniu tym, prowadzonym w trybie przewidzianym w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z ust. 7 tego artykułu, nie było możliwe wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1898/07 i poprzedzającego go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1184/06, które to orzeczenia zapadły w innej sprawie administracyjnej, bo w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r. wniósł B. L. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 3, art. 134 § 1 i art.141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji sprawy w granicach zaskarżenia i nieustosunkowania się do przedstawionych przez skarżącego w skardze argumentów;

2) art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany akustyczne nie są obiektami budowlanymi;

3) § 77, § 78 i § 155 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) poprzez przyjęcie, że nie mają one zastosowania do wykonania połączenia nieruchomości skarżącego z drogą publiczną, co w efekcie spowodowało wykonanie połączenia nieruchomości z drogą publiczną w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i nie zapewniającymi bezpieczeństwa pożarowego oraz utrudniający dojazd wszelkich służb ratowniczych;

4) art. 9 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika procesowego zwalnia organ z ustawowego obowiązku informowania strony/pełnomocnika o czynnościach podejmowanych w toku postępowania administracyjnego;

5) uchwały Nr LIV/150/02 Rady Miasta Skierniewice z dnia 26 września 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skierniewice (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2002 r. Nr 296, poz. 3522 ze zm.) poprzez jej niezastosowanie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowym zagadnieniem, które należy rozpoznać w pierwszej kolejności w tej sprawie jest to, czy prawidłowo zostało wszczęte i przeprowadzone postępowanie naprawcze, co podnosi się w skardze kasacyjnej na s. 5–6.

Jak wynika z akt sprawy postępowanie naprawcze dotyczące inwestycji określonej w decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...], zostało w 2009 r. rozdzielone na dwa postępowania, których prowadzenie powierzono w części Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach jako organom pierwszej instancji, co zdaniem organów nadzoru budowlanego i Sądu pierwszej instancji jest zgodne z art. 83 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Z tym poglądem nie można się zgodzić, gdyż postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w takim zakresie (przez jeden właściwy organ) w jakim została wydana i następnie uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę. Zakres postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o przepisy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) powinien obejmować całe zamierzenie budowlane jakie było objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność bądź, którą uchylono. W tym przypadku zakres postępowania naprawczego wyznaczała decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. Jeżeli organem właściwym w tym przypadku był zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego Wojewoda Łódzki, to tym samym organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego jako organ pierwszej instancji był Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, co wynika z brzmienia art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. W postępowaniu naprawczym nie można zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem tego postępowania, dzielić na poszczególne elementy inwestycji i w oparciu o taki podział ustalać właściwość organów, gdyż to wypacza sens tego postępowania i uniemożliwia wręcz prawidłową kontrolę jego przebiegu.

Podzielenie postępowania naprawczego w tej sprawie spowodowało, że toczyły się dwa rożne pod względem przedmiotowym postępowania, przed różnymi organami, co w efekcie końcowym spowodowało, że roszczenia B. L. nie zostały właściwie rozpatrzone w żadnym z tych postępowań, co uzasadnia trafność zarzutu zamieszczonego w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Niezależnie od tego czy postępowanie naprawcze zostanie wszczęte z urzędu, czy też na żądanie strony, czego nie można wykluczyć, B. L. miał w tym postępowaniu przymiot strony, podobnie jak wcześniej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, chociaż w oparciu o różne przepisy prawa. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przymiot strony wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a w postępowaniu naprawczym z art. 28 k.p.a., co obliguje organy prowadzące postępowanie administracyjne do zachowania odpowiednich standardów w stosunku do podmiotu będącego stroną. Wnioski, żądania, pretensje wyrażane przez stronę w postępowaniu, nie muszą być uwzględniane, ale muszą być kompetentnie rozpatrzone w całym zakresie, czego w tym przypadku w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym zabrakło. Przykładem tego mogą być podnoszone od początku przez skarżącego sprawy: budowy ekranów akustycznych i ich zgodności z postanowieniami uchwały Nr LIV/150/02 Rady Miasta Skierniewice z dnia 26 września 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skierniewice, zgodności z przepisami wykonanego zjazdu z nieruchomości skarżącego na drogę publiczną oraz w odniesieniu do projektu zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] zatwierdzonego decyzją Nr [...] o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta Skierniewice w dniu [...] grudnia 2003 r. Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, "nie znalazł podstaw do rozważenia zarzutów skargi" dotyczących powyższych spraw, co już samo w sobie wskazuje na nieprawidłowe przeprowadzenie sądowej kontroli.

Pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji i akceptowany przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż "ekrany akustyczne nie są obiektami, czy też urządzeniami służącymi do utrzymywania dróg" jest błędny i nie wynika z przepisów prawnych powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Błędne w tym zakresie jest również stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w piśmie do Wojewódzkich Inspektorów Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2007 r. (k. 206).

Ekrany akustyczne należy zaliczyć do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jeżeli są objęte pozwoleniem na budowę. Natomiast jeżeli mają być ustawiane przy drodze po jej zbudowaniu i nie były objęte pozwoleniem na budowę, wymagają pozwolenia na budowę tak jak wszystkie inne obiekty budowlane i roboty budowlane nie wymienione w art. 29 Prawa budowlanego. Powyższe stanowisko wynika z wykładni: art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. 1, ust. 3 pkt 1d, § 2, § 174–180 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), a także z i § 1, § 2 i § 180 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735 ze zm.).

Oprócz powyżej omówionych kwestii kwalifikacji ekranów akustycznych w przepisach ustawy – Prawo budowlane oraz w ustawie o drogach publicznych i aktach wykonawczych do tej ustawy, organy nadzoru budowlanego powinny rozstrzygnąć kwestię, czy skarżący jako właściciel nieruchomości przy której przewidziana jest budowa (rozbudowa, modernizacja) drogi publicznej może mieć wpływ na to, czy przy jego nieruchomości będą usytuowane ekrany akustyczne i czy mieści się to w ramach posiadanego przez niego interesu prawnego, bądź narusza ten interes.

Nie jest to pierwszy przypadek kiedy właściciele nieruchomości położonych przy drogach publicznych są przeciwni ustawianiu ekranów akustycznych wzdłuż ich nieruchomości, gdyż uważają, że narusza to ich interes prawny (patrz: wyrok NSA z 28 września 2012 r., II OSK 1975/12).

Tymczasem nie można nie brać też tego pod uwagę, że w niniejszej sprawie budowa ekranów akustycznych wynikała nie tylko z wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewoda Łódzki w decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, zobowiązał inwestora do uwzględnienia w projekcie budowlanym rozwiązań w zakresie ochrony akustycznej. W raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko również przewidziano budowę ekranów dźwiękochłonnych w związku z przewidywanym wzrostem ruchu drogowego po rozbudowie drogi. Budowę ekranów dźwiękochłonnych wzdłuż [...] w celu ochrony przed nadmiernym hałasem terenów zabudowy mieszkaniowej oraz terenu Szpitala Powiatowego, uzgodnił decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi. Nie ulega wątpliwości, że budowa ekranów akustycznych nie jest jedynym sposobem ochrony przed nadmiernym hałasem.

W związku z wadliwie wszczętym i prowadzonym postępowaniem naprawczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ponownie wszcząć takie postępowanie, obejmując nim całość zrealizowanego zamierzenia budowlanego jakie obejmowała decyzja Wojewody Łódzkiego Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. i rozpatrzeć w nim zarzuty podnoszone przez B. L. (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27.01.2011 r., II SA/Łd 1381/10).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.