Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2598/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 499/12 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 499/12 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: skarżący wybudował budynek ubojni zwierząt na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1997 r. Decyzję zezwalającą na użytkowanie tego budynku uzyskał w dniu [...] października 1998 r. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego dokonanego przez S. L. w dniu [...] października 2004 r., dotyczącego kontroli rozbudowy ubojni zwierząt na działce skarżącego. W trakcie oględzin w dniu [...] listopada 2004 r. ustalono, skarżący realizuje budowę budynku magazynowego żywca, pomieszczenia magazynowego oraz korytarza technologicznego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na inwestora obowiązki, mające na celu doprowadzenie dobudowanej części budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt do stanu zgodnego z prawem. Inwestor nie dopełnił tych obowiązków w wyznaczonym terminie, co skutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., nakazującej skarżącemu dokonanie całkowitej rozbiórki dobudowanej części ubojni, na którą składają się: od północnej strony budynek magazynowy o wymiarach rzutu: 15 m x 15 m, od wschodniej strony pomieszczenie magazynowe o wymiarach rzutu 3,70 m x 10 m oraz wzdłuż ściany wschodniej - korytarz technologiczny o szerokości zmiennej wynoszącej 2.20 m - 3,70 m. Organ I instancji uznał, że nie jest możliwa legalizacja przedmiotowej dobudowy, gdyż dla danego terenu nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Na skutek odwołania inwestora, MWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r., po rozpoznaniu sprawy VII SA/Wa 161/08, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, nakazującą rozbiórkę dobudowanej części zakładu produkcyjnego. Sąd w wytycznych nakazał organowi nadzoru budowlanego ponowne rozważenie możliwości zastosowania art. 48 ustęp 2 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., a dopiero w przypadku braku możliwości legalizacji, wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Od wyroku sądu skargę kasacyjną złożył S. L., który podniósł, iż w dacie decyzji o nakazie rozbiórki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy D., dotyczącej wsi Ś., ogłoszony w dniu [...] czerwca 2005 r., który nie dopuszcza na danym terenie przedmiotowej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie II OSK 19047/08 oddalił skargę podnosząc, iż ponownie rozpoznając sprawę, na skutek uchylenia obu decyzji przez sąd I instancji, organ administracji będzie brał już pod uwagę nowy stan prawny związany z istnieniem dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. PINB w [...] wstrzymał roboty budowlane, prowadzone przez inwestora przy rozbudowie budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt i nałożył na niego obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy: 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podjętej przez Wójta Gminy [...]. Z uwagi na niewywiązanie się przez skarżącego z nałożonych na niego obowiązków, organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., w oparciu o art. 48 ustęp 4, art. 52, art.80 ustęp 2 punkt 1, art. 81 ustęp 1 punkt 2 i ustęp 4, art.83 ustęp 1 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi dokonania całkowitej rozbiórki rozbudowy części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt. Organ II instancji, na skutek odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchylił decyzję PINB w [...] w całości oraz z urzędu uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r. ustalając, iż z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji sprawdził zgodność dokonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zanim przystąpił do legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wskazał także na okoliczność, że decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2010 r. jedynie ogólnie stanowi o nakazie "dokonania całkowitej rozbiórki części budynku produkcyjnego", co wymaga uszczegółowienia, które części budynku podlegają nakazowi rozbiórki. Od powyższej kasatoryjnej decyzji skargę do WSA w Warszawie wniósł S. L., zarzucając organowi odwoławczemu, iż na podstawie art. 136 k.p.a. mógł z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Sąd wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 2223/10 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego podnosząc, że wadliwość postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. w zakresie nienałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogła prowadzić do wniosku o konieczności powtórzenia w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego. Można było, w ocenie sądu, dokonać tego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w ramach art. 136 k.p.a. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. MWINB zlecił powiatowemu organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie przez ustalenie: usytuowania (odległości) magazynu żywca (dobudowanego do ubojni zwierząt) względem granicy z zabudowaną częścią działki numer [...] (stanowiącą własność S. L.) oraz wyjaśnienie, czy rodzaj materiału budowlanego, z którego zostały wykonane ściany magazynu odpowiadają przepisom uchwały Nr XXV/193/5 Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego części wsi Ś. Organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne, w czasie których ustalono, że budynek ubojni znajduje się w zmiennej odległości względem działki oznaczonej numerem [...], tj.: 4,63 m - 4,73 m, a magazyn żywca usytuowany jest w odległości około 53,15 m, mierząc w linii prostej do budynku drewnianego, znajdującego się na sąsiedniej działce (numer [...]) od strony zachodniej. Ściany zewnętrzne magazynu żywca wykonane są z pustaków gazobetonowych na zaprawie cementowo-wapiennej. Organ odwoławczy, po analizie § 5 ustęp 3 punkt 2 litera "c" uchwały Nr XXV/193/5 Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że rozbudowa ubojni zwierząt narusza powyższy zapis z uwagi na nieprawidłową odległość rozbudowanej części od zabudowanej części działki numer [...], która winna wynosić minimum 70 m, a znajduje się w odległości mniejszej, tj. 53,15 m. Dlatego nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu, czemu organ odwoławczy dał wyraz w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki rozbudowanej części budynku produkcyjnego, orzeczony decyzją PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

W skardze na decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zarzucając tym decyzjom naruszenie:

- art. 80 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez dokonanie błędnej interpretacji § 5 ustęp 3 punkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego części wsi Ś. Organ odwoławczy dokonał jedynie literalnej wykładni tego przepisu, nie zwracając uwagi na istotną okoliczność, że magazyn żywca usytuowany jest w odległości 53,15 m od budynku drewnianego, znajdującego się na działce sąsiedniej od strony zachodniej, użytkowanego jako garaż. Tymczasem, zgodnie z art. 73 ustęp 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnych awarii powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od siebie, od osiedli mieszkaniowych, obiektów użyteczności publicznej, budynków zamieszkania zbiorowego, obszarów, o których mowa w ustępie 1 punkt 1 i 3 tego artykułu, od upraw wieloletnich, dróg krajowych oraz od linii kolejowych o znaczeniu państwowym. Odległość wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winna być oceniana jako odległość przewidywana do lokalizacji zakładu w stosunku do w/w budynków, a nie do jakichkolwiek obiektów budowlanych. Odległość rozbudowanego zakładu jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu, bowiem jest większa niż 70 m od budynków mieszkalnych;

- art. 7 i 77 k.p.a. przez nieustalenie przeznaczenia budynku znajdującego się na działce numer [...], do którego odległość mierzono od rozbudowanej części ubojni oraz czy budynek ten jest posadowiony legalnie;

- dowodów i poczynionych ustaleń przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

- art. 48 ustęp 4 Prawa budowlanego przez wskazanie w obu decyzjach tego przepisu jako wadliwej podstawy prawnej, bowiem skarżącemu nie można postawić zarzutu niewykonania obowiązku z art. 48 ustęp 3 Prawa budowlanego, tj. niezłożenia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który niejako automatycznie powinien znaleźć się w zobowiązaniu, zamiast decyzji;

- art. 107 k.p.a. w związku z art. 48 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji zawierającej nieprecyzyjne rozstrzygnięcie dokonania całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt, bez wskazania o jaką część tego budynku chodzi, bez wskazania zakresu rozbiórki oraz zakresu samowolnej rozbudowy, co w przyszłości może być niemożliwe do wykonania;

- art. 7 i 78 k.p.a. w związku z art. 48 ustęp 1 Prawa budowlanego przez brak ustalenia przez organy nadzoru, czy nie jest możliwe nakazanie rozbiórki części rozbudowy, a nie jej całości, jako nakazu mniej restrykcyjnego dla skarżącego. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego mogłoby się okazać, że rozebranie części samowolnej rozbudowy doprowadziłoby pozostałą jej część do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Tak samo uczestnik S. L. wnosił o odrzucenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, ponieważ niemożliwa jest legalizacja samowoli budowlanej w postaci magazynów żywca w odległości nie mniejszej niż 70 m od zabudowanej części jego działki numer [...], w dodatku bez dźwiękochłonnych ścian w tym magazynie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż stwierdził, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Wskazał na art. 28 ustęp 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że inwestor nie uzyskał wymaganego prawem zezwolenia i zrealizował w 2003 r. rozbudowę zakładu produkcyjnego - ubojni zwierząt w warunkach samowoli budowlanej. W art. 48 ustęp 2 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednak tylko wówczas, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał, że obecne brzmienie art. 48 Prawa budowlanego jest wynikiem zmiany dokonanej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718 ze zm.), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Tak więc do przedmiotowej sprawy, wszczętej w listopadzie 2004 r., stosuje się w całości przepisy nowej ustawy. Jednym z warunków określonych w art. 5 ustęp 1 Prawa budowlanego jest konieczność budowania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, do których zalicza się również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 5 ustęp 3 punkt 2 litera "c" miejscowego planu, magazyn żywca z dźwiękochłonnymi ścianami należy usytuować minimum 70 m od zabudowanych części działki numer [...]. Nie jest zatem wskazane w zapisach planu, od jakich konkretnie budynków na działce numer [...] ma być zachowana minimalna odległość 70 m od magazynu żywca. Plan nic nie mówi o odległości od zabudowań mieszkalnych, tylko odnosi się do zabudowań działki w ogóle. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że organ nie dokonał oceny zgodności samowoli budowlanej z zapisami planu miejscowego, przy uwzględnieniu art. 73 ustęp 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j.Dz.U. 2008 r., Nr25, poz. 150 ze zm.). Zdaniem sądu, ograniczenia wprowadzone przez ww. przepis dotyczą fazy, która przesądza o zlokalizowaniu inwestycji na określonym obszarze, nie zaś procesu inwestycyjnego. Zatem wszelkie ograniczenia, wynikające z przepisu art. 73 ustęp 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, były brane pod uwagę w procesie planowania przestrzennego, tj. uchwalania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego jego zapisy muszą być respektowane przy wznoszeniu poszczególnych inwestycji na obszarze nim objętym. Przeznaczenie budynku, znajdującego się na działce uczestnika S. L., w świetle zapisów planu miejscowego, nie ma znaczenia dla ustalenia jego odległości od magazynu żywca na działce skarżącego. W ocenie sądu nie jest zasadna taka wykładnia przepisu art. 48 ustęp 1 Prawa budowlanego, że organ winien rozważać możliwość legalizacji części samowoli. Takie rozumienie prowadziłoby do wniosku, że każdy element składowy budynku stanowi jego część w rozumieniu przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że w gestii organu odwoławczego pozostaje do rozważenia możliwość ewentualnego uzupełnienia podstawy prawnej o art.48 ustęp 2 punkt 1 litera "a" Prawa budowlanego. Z analizy akt administracyjnych wynika w ocenie sądu, iż rzeczywiście organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału, co jest sprzeczne z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 k.p.a. Skarżący uczynił z tego zarzut w skardze, prowadzący do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie jednak z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, skarżący w takim wypadku winien wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zdaniem sądu, z treści skargi nie wynika, aby skarżący wykazał, że powyższe uchybienie przepisowi postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, aby uniemożliwiło mu złożenie konkretnych dowodów o istotnym dla sprawy znaczeniu. Sąd uznał natomiast, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ustęp 1 Prawa budowlanego przez nieprecyzyjne rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymane w mocy przez zaskarżoną decyzję, nakazujące dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt. Nie wskazano dokładnie w treści sentencji, ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zakresu rozbiórki, a organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. posługuje się jedynie pojęciami: "budynek ubojni" oraz "magazyn żywca". Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że na rozbudowę stanowiącą przedmiot legalizacji składa się: od północnej strony budynek magazynowy, od strony wschodniej pomieszczenie magazynowe oraz wzdłuż ściany wschodniej - korytarz technologiczny; wszystkie te obiekty posiadają znane organom wymiary. Dokładnie przedmiot rozbiórki precyzowała decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2005 r., która została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r. Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] września 2010 r. zauważył tę nieprawidłowość i m.in. z tego powodu uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r., uznając ją za zbyt ogólną, wymagającą uszczegółowienia, które części budynku podlegają nakazowi rozbiórki. W toku kontroli sądowej WSA w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 2223/10 kasatoryjną decyzję organu odwoławczego, miał na uwadze jedynie nieprawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. w tym zakresie, czy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" przez organ I instancji, czy możliwe jest uzupełnienie materiału dowodowego we własnym zakresie. W ocenie Sądu dokonanej w sprawie VII SA/Wa 2223/10 organ odwoławczy mógł sam dokonać zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od nienałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia takiego zaświadczenia. Sąd nie wypowiedział się co do zarzutu braku uszczegółowienia sentencji decyzji o nakazie rozbiórki, a więc w tym zakresie brak jest związania organu art. 153 p.p.s.a. Zdaniem sądu, nakazując rozbiórkę części obiektu budowlanego (tu: dobudowanej części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt nie można tego czynić w sposób ogólnikowy, ponieważ powodować to może trudności w wykonaniu takiej decyzji. Nie może być żadnych wątpliwości co do zakresu rozbiórki, a tym samym co do podstaw merytorycznych takiej decyzji. Precyzyjne rozstrzygnięcie organu winno być zawarte w sentencji decyzji nakazującej rozbiórkę, nawet nie w jej uzasadnieniu. Zatem organ odwoławczy w ramach działania reformatoryjnego winien "naprawić" błędy organu I instancji w zakresie precyzyjnego określenia przedmiotu objętego nakazem rozbiórki. W związku z tym sąd uznał, że ujawnione naruszenie przepisu art. 48 ustęp 1 Prawa budowlanego w związku z art. 107 § 1 k.p.a., odnośnie do braku precyzyjnego rozstrzygnięcia decyzji rozbiórkowej, powoduje konieczność uchylenia decyzji organu odwoławczego w oparciu o art. 145 § 1 punkt 1 litera "a" i "c" p.p.s.a.

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w części – w zakresie punktu 1. Zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 73 ustawy o ochronie środowiska poprzez przyjęcie, iż odległości od budynków wskazane w § 5 ust. 3 pkt. 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być oceniane w kontekście zapisów ustawy o ochronie środowiska, co w konsekwencji prowadzi do uznania w zaskarżonym wyroku, iż budynek narusza ustalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego;

2. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż w niniejszej sytuacji nie zachodzi ewentualnie możliwość, dokonania rozbiórki części obiektu budowlanego co prowadzi do ewentualnego dokonania rozbiórki całości dobudowy, bez uwzględnienia względniejszego dla inwestora samowoli zapisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego;

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. art. 7 oraz 77 oraz 80 k.p.a., a także nieustosunkowanie się, bądź ustosunkowanie się wyłącznie częściowe przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

2. art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu wyłącznie zaskarżonej decyzji i oddaleniu bez uchylenia decyzji ją poprzedzającej pomimo, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] również narusza prawo, co zostało wykazane w skardze do WSA jak również treścią tej skargi był wniosek o uchylenie decyzji organu I instancji;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Wniósł o uchylenie tego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem sądu w zakresie stosowania przepisów o ochronie środowiska. Sąd lakonicznie wypowiedział się o naruszeniu art. 48 ust.1 prawa budowlanego oraz nie odniósł się do tego, że budynek na działce sąsiedniej, od którego mierzona jest odległość jest samowolą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o odrzucenie w całości skargi kasacyjnej i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Stwierdził, że nie ma przeszkód, aby dokonać rozbiórki magazynu żywca, gdyż podstawowa część ubojni pozostanie nienaruszona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Jeżeli będący podstawą zarzutu skargi kasacyjnej przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych ( ustępów, punktów, podpunktów) należy wskazać, której części dotyczy zarzut skargi kasacyjnej. Skoro art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu należy wskazać, która z podanych form naruszenia prawa materialnego ma miejsce, a w przypadku błędnej wykładni wskazać jaka powinna być zdaniem skarżącego prawidłowa wykładania. Zgodnie zaś z art.174 pkt 2 p.p.s.a. w przypadku naruszenia przepisów postępowania, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko wykazanie, że gdyby do naruszenia nie doszło, zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie, skutkuje uwzględnieniem środka odwoławczego opartego na tej podstawie kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, ale wręcz nawet nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze, czy przedmiotowa skarga kasacyjna i wskazane w niej zarzuty zostały sformułowane zgodnie z wskazanymi wymogami. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego tj art.73 ustawy o ochronie środowiska poprzez przyjęcie, że odległości od budynków wskazane w § 5 ust.3 pkt 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nie mogą być oceniane w kontekście zapisów ustawy o ochronie środowiska. Zarzut ten dotyczy naruszenia art.73 ustawy o ochronie środowiska, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, podczas gdy przepis ten składa się z sześciu ustępów i kilku punktów, skarga kasacyjna nie wskazuje również czy naruszenie prawa materialnego polega na błędnej wykładni tego przepisu, czy na niewłaściwym zastosowaniu.

Drugi zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art.48 ust.1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż w niniejszej sytuacji nie zachodzi możliwość rozbiórki części dobudowanego obiektu, czyli bez uwzględnienia względniejszego dla inwestora samowoli zapisu art.48 ust.1 Prawa budowlanego. Zarzut ten miałby zatem polegać na niezastosowaniu w sprawie art.48 ust.1., który to przepis stanowi, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zarzut ten jest bezprzedmiotowy, albowiem to właśnie ten przepis stanowi podstawę prawną wydanej decyzji. Organ I instancji w podstawie prawnej wydanej decyzji wskazał między innymi art.48 ust.4 zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W niniejszej sprawie nałożone na skarżącego obowiązki z ust.3 nie zostały spełnione, stąd też poprzez ust.4 został zastosowany w sprawie ust.1 art.48. Zgodnie z tym przepisem rozbiórka może dotyczyć całego obiektu budowlanego lub jego części w zależności czy przedmiotem samowoli był cały obiekt, czy też przedmiotem samowoli była jego część. Nie można zaś z tego przepisu interpretować w ten sposób, że przedmiotem rozbiórki będzie tylko część z części obiektu, która została wybudowana w warunkach samowoli. Natomiast wskazane w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji naruszenie art.48 ust.1, polegające na nieprecyzyjnym określeniu przez organ I instancji przedmiotu rozbiórki który został określony w następujący sposób "całkowita rozbiórka rozbudowy części budynku produkcyjnego ubojni zwierząt " jest zasadny. Zważywszy, że na rozbudowę stanowiącą przedmiot legalizacji składa się: od północnej strony budynek magazynowy, od strony wschodniej pomieszczenie magazynowe, oraz wzdłuż ściany wschodniej korytarz technologiczny, wszystkie te obiekty posiadają znane organom wymiary, dokładne określenie w decyzji przedmiotu rozbiórki jest niezbędne, aby uniknąć trudności w wykonaniu takiej decyzji. Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzut dotyczący naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. jest nie zasadny. Problematyka dotycząca art.141 § 4 p.p.s.a jako podstawy skargi kasacyjnej była przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 10 lipca 2012r. II GSK 1012/12

przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Podobnie w wyroku NSA z dnia 10 lipca 2012 II GSK 1807/1

zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwala na ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, a tym samym dokonanie kontroli instancyjnej. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania określony w pkt 2 , a sprowadzający się do uchylenia wyłącznie decyzji organu II instancji, a nie uchyleniu poprzedzającej decyzji organu i instancji. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazał dlaczego w części uwzględnił skargę. Sąd wyjaśnił, że zasadny był zarzut naruszenia art.107 § 1 k.p.a. w związku z art.48 ust.1 Prawa budowlanego przez nieprecyzyjne określenie w sentencji decyzji zakresu rozbiórki. Pozostałe zarzuty podnoszone w skardze Sąd I instancji uznał za bezprzedmiotowe. W takich okolicznościach zasadne było uchylenie tylko decyzji organu II instancji, który jako organ merytoryczny w sprawie może zgodnie z art.138 k.p.a. orzec co do istoty sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.