Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 511/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 roku przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. sprawy ze skargi E. i D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu , 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Burmistrz [...] decyzją z [...] 2011 r., na podst. art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), nazywanej dalej: kpa, art. 144, 145 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), oraz uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...]2003 r. (Dz.Urz. Woj. [...]), ustalił dla E. i D. J., tj. skarżących wysokość opłaty adiacenckiej w stosunku procentowym 30% do wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej przy ulicy [...] w [...], spowodowanego budową drogi, w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z postanowieniami art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Natomiast, na podstawie art. 145 tej ustawy, burmistrz może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi.

Organ ustalił, że nieruchomości położone w [...] przy ul. [...], stanowią własność skarżących i dla tych nieruchomości wybudowano drogę na ulicy [...], która została wykonana ze środków gminnych.

Organ wskazał, że Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...]2003 r., opublikowaną w Dz.Urz. Woj[...], w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, ustalono stawkę procentową w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu wybudowania drogi w wysokości 30%.

Organ wyjaśnił, że w procesie wyceny nieruchomości przed i po wybudowaniu infrastruktury ulicy, zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a zgodnie z przepisami w/w ustawy, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, iż wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których ceny oraz warunki transakcji są znane.

Organ przyjął, że zgodnie z operatem rzeczoznawcy z dnia [...].2010 r., wartość przedmiotowej działki nr [...] wynosiła: przed wybudowaniem infrastruktury drogi [...] zł , a po wybudowaniu [...] zł.

Wzrost wartości nieruchomości stanowi wobec powyższego kwotę [...] zł., zatem wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi, przy zastosowaniu stawki 30% zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w [...] wynosi: [...] zł.

Organ stwierdził, że operat został sporządzony prawidłowo, zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych oraz przepisami prawa w tym zakresie, a skarżący zapoznali się z operatem szacunkowym, nie wnosząc do niego uwag.

Organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie wszczęto w związku z budową drogi realizowaną na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]2007 r., w której został zatwierdzony projekt budowlany i zostało udzielone pozwolenie na budowę Gminie [...] sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznej linii kablowej oświetlenia ulicznego oraz pieszojezdni na ulicy [...] w [...] oraz decyzji Burmistrza [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...].2006 r., w której ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, kanalizacji telewizji kablowej, sieci energetycznej, oświetlenia i budowie pieszojezdni w [...] - ul. [...], w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:500. Całość dokumentów świadczy o tym, że na ulicy Kwiatowej nastąpiła budowa drogi.

W ocenie organu, w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym, wykazany został wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi, co stanowi podstawową przesłankę ustalenia opłaty adiacenckiej.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący podnieśli, że wbrew ustaleniom organu, nie nastąpiła budowa drogi, przytaczając następującą argumentację:

W załączniku nr 5 do dokumentu Sprawozdanie z wykonania budżetu za 2008 r., w punkcie 12 podano informację o tym, że na ul. [...] wykonano pieszojezdnię z kostki 8cm i 6cm. Zatem wykonane roboty drogowe, polegały na zastąpieniu dotychczasowej nawierzchni gruntowej nawierzchnią utwardzoną w granicach dotychczas istniejącej drogi gruntowej.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera normatywnego pojęcia definicji "budowa drogi". Koniecznym więc jest skorzystanie z definicji tego zwrotu zawartej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 205, poz. 2086). Definicję pojęcia "budowa drogi" zawiera przepis art. 4 pkt 17 ww. ustawy o drogach publicznych stanowiąc, że budowa drogi, to wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa, czego nie dokonano, tym bardziej że zaistniałe podniesienie parametrów technicznych i eksploatacyjnych ulicy [...] nie wymagało zmian pasa drogowego, w związku z czym zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych była to przebudowa a nie budowa drogi.

Ponadto skarżący podnieśli, że w związku z tym, iż wykonane roboty drogowe nie były budową drogi, nie było podstaw, aby w tym samym operacie szacunkowym ująć budowę sieci wodociągowej, kanalizacyjnej oraz energetycznej linii kablowej oświetlenia ulicznego. Ponieważ budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zakończono w 2007 r., w grudniu 2010 r. minął 3-Ietni termin, w którym, zgodnie z art. 145 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Skarżący powołali się również na okoliczność, że Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]2003 r., na którą powołuję się Burmistrz w wydanej decyzji, nie ustala stawki procentowej z tytułu budowy urządzeń elektrycznych i telekomunikacyjnych. Zatem w myśl art. 145 pkt 2 w/w ustawy, nie ma podstaw do ustalenia opłaty adiacenkiej z tytułu budowy oświetlenia i kanalizacji telewizji kablowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 145, 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy rozstrzygnięcie swoje oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Zgodnie z przepisami art. 144, 145 i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gmin opłat adiacenckich. Burmistrz może, w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wartość rynkową nieruchomości ustala rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy, w którym określa wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W rozpatrywanej sprawie protokół końcowego odbioru technicznego i przekazania do użytku drogi, sporządzony został [...]2008 r. Przyjmując, że w dniu oddania drogi do użytku stworzono warunki do korzystania z niej, to należy uznać, że wydanie decyzji o opłacie adiacenckiej w dniu [...]2011 r. nastąpiło z zachowaniem wymaganego 3 letniego terminu. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w Uchwale Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia opłat adiacenckich z dnia [...]2003 r., Nr [...] ( Dz. Urz. Woj. [...]). Jak wynika z powyższego, w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - [...]2008 r., uchwała Rady Miejskiej w [...] obowiązywała, a zatem został spełniony warunek wynikający z przepisu art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o przepis art. 146 ust. 1 lit. "a", ustawy o gospodarce nieruchomościami na potrzeby prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu określenie wartości rynkowej nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu, gdyż ustalenie i wysokość opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę w oparciu o przepisy tej ustawy z uwzględnieniem przepisu jej art. 154, dokonując wyceny w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej oraz zgodnie z § 40 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004, Nr 207, poz. 2109), przyjmując do analizy nieruchomości bez uwzględnienia części składowych.

Skarżący niezasadnie twierdzą, że roboty na ulicy [...] w [...] nie były budową a "przebudową" drogi. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji: "droga" czy pojęcia "budowa drogi". Należy więc sięgnąć do aktu prawnego regulującego powyższą materię, a mianowicie do ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ). Definicję pojęcia "droga" zawiera - art. 4 pkt 2 w którym pod pojęciem "drogi" rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, natomiast definicję "budowy drogi" zawiera przepis art. 4 pkt 17 ww. ustawy o drogach publicznych stanowiąc, że budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. W związku z powyższym należy uznać, że właścicieli nieruchomości można obciążyć opłatami adiacenckimi na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wówczas, kiedy droga została wykonana albo odbudowana lub rozbudowana. Przy czym należy wskazać, iż terminy "odbudowa" i "rozbudowa" nie zostały zdefiniowane w wyżej wymienionej ustawie o drogach, a także brak jest określenia tych pojęć w ustawie Prawo budowlane.

Jak wywodził dalej organ, ponieważ droga może składać się z wielu różnych elementów, stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi w odniesieniu do drogi gminnej będzie spełnione zarówno wówczas, gdy inwestor np. postanowi o wybudowaniu nawierzchni jezdni wraz z chodnikami, jak i wówczas gdy podejmie decyzje, iż określona droga będzie posiadała jedynie urządzoną nawierzchnię jezdni (pieszojezdnię), przy czym opłata adiacencką może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi w całości, a nie poszczególnych jej elementów. Analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału wskazuje, iż kwestia zakresu inwestycji polegającej na budowie drogi (pieszojezdni) ulicy [...] została określona w projekcie oraz decyzjach: ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę.

Należy wskazać, że kwestionowane roboty jako budowa drogi- pieszojezdni na ulicy Kwiatowej wymagały od inwestora decyzji organów, natomiast do robót polegających na "przebudowie" drogi decyzje takie nie są wymagane. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na "przebudowie" dróg.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że grunt na ulicy [...] był już drogą, gdyż droga jak to wynika z definicji zawartej w ustawie o drogach oraz w prawie budowlanym jest budowlą a przyjęcie pojęcia droga jako gruntu zdaniem składu orzekającego byłoby błędne.

Kolegium nie podziela także poglądu skarżącego, iż minął 3 letni termin w którym można wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej, bowiem przedmiotowa decyzja jak wynika z orzeczenia dotyczy tylko budowy drogi (str.6 akt) a nie wodociągu i kanalizacji których budowę zakończono w 2007 r.

Podstawową przesłankę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi, co wykazano w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego.

W skardze złożonej do Sądu, skarżący zarzucali wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 145 ust. 1, polegającym na uznaniu za zasadne wymierzenie opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi, mimo, że wykonana inwestycja w myśl obowiązujących przepisów i ustaleń faktycznych była przebudową drogi a nie jej budową. Ponadto w ocenie skarżących zostały naruszone następujące przepisy kpa :

. art. 7, poprzez nie wyczerpujące, wybiórcze odwoływanie się do przepisów prawa, co nie wpłynęło na obiektywne i rzetelne rozpatrzenie odwołania,

. art.8, poprzez uznanie, nie poparte dowodami, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym do wzrostu wartości nieruchomości uwzględnił tylko ułożenie kostki na drodze gruntowej, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia, ze decyzja dotyczy tylko budowy drogi,

. art. 107 § 3 poprzez prezentowanie przez SKO w uzasadnieniu decyzji, poglądów i stanowisk nie popartych dowodami i adekwatnymi przepisami prawa.

Skarżący czynili zarzut, że organ II instancji rozpatrzył roboty budowlane wykonane na ulicy [...] tylko w odniesieniu do definicji "budowy drogi", pomijając odniesienie tych robót do definicji "przebudowy drogi", która została przywołana w odwołaniu.

W ocenie skarżących nie można podzielić poglądu organu odwoławczego, że droga, jak wynika z definicji zawartej w ustawie o drogach oraz prawie budowlanym jest budowlą, a nie gruntem. W ich ocenie bowiem, jeżeli "grunt" przez ponad 20 lat nosi nazwę ulica [...], to jednak jest drogą, która posiada nawierzchnię gruntową. Droga ta łączy ulicę [...] z ulicą [...], więc w rozumieniu art. 4 pkt. 17 ustawy o drogach publicznych, budowa drogi miała miejsce z chwilą wykonania tego połączenia. Jak wywodzili, pojęcie drogi gruntowej jest jednoznacznie wyjaśnione w ustawie Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005, Nr 108, poz.908). W myśl jej art. 2 pkt 2, "droga twarda, to droga z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m; Inne drogi są drogami gruntowymi". Zatem pojęcie drogi gruntowej w przepisach prawa istnieje, a to nie daje podstaw do zajęcia przez organ odwoławczy stanowiska, że droga o nawierzchni gruntowej jest gruntem, a nie drogą.

W przekonaniu skarżących nie znajduje uzasadnienia odwoływanie się organu II stancji do wyroku NSA w sprawie, która w żadnym punkcie nie jest identyczna z rozpatrywaną sprawą i jednoczesne zignorowanie wyroku z dnia 24 marca2010r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (syg. akt II SA/Bd144/10), na który w odwołaniu powołali się skarżący, a który dotyczy identycznych okoliczności. Skarżący podnosili też, że nie odwołanie się do stanowiska prezentowanego w tym wyroku jest tym bardziej nie do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w tym samym składzie, powoływało się na ten wyrok w kilkunastu decyzjach uchylających decyzje Burmistrza [...] tyczących ustalenia opłat adiacenckich mieszkańcom ulic [...] w [...].

Skarżący zarzucili również, że organ odwoławczy nie poparł żadnymi dowodami stwierdzenia, iż faktycznie w wycenie brano pod uwagę wyłącznie utwardzenie nawierzchni ulicy, albowiem nie przytoczono wyceny opisującego stan nieruchomości przed i po wykonaniu inwestycji i dlatego można domniemywać, że rzeczoznawca w obliczeniach określających wzrost wartości nieruchomości brał pod uwagę wszystkie inwestycje wykonane na ulicy [...]. Domniemanie to oparte jest na fakcie, że w pierwszo instancyjnej decyzji dwukrotnie z naciskiem podkreślono, że wykonano inwestycję polegającą na budowie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, sanitarnej, deszczowej, kanalizacji telewizji kablowej, sieci energetycznej, oświetlenia i budowie pieszojezdni.

Jak dalej wywodzili skarżący, operat szacunkowy, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji został zweryfikowany tylko pod kątem spełnienia formalnych wymogów takiego dokumentu określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), a nie pod kątem uwzględniania w wycenie rodzaju wykonanych robót.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana, jako: "p.p.s.a.", potwierdza, iż organy obu instancji uchybiły przepisom postępowania, tj. art. 7, 77, § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim należało rozstrzygnąć sporne pomiędzy stronami zagadnienie, czy poczynione roboty budowlane na ulicy [...] (objęte decyzją Burmistrza [...] z dnia [...]2006 roku nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie m.in. pieszojezdni na ulicy [...] w [...] oraz decyzją z dnia [...]2007 roku nr [...] wydaną przez Starostę [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia m.in. na budowę pieszojezdni na ulicy [...]), doprowadziły do "wybudowania drogi" w rozumieniu przepisu art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami, jak twierdziły organy, czy też roboty te stanowiły jedynie "przebudowę drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych, jak wywodzili skarżący.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest przepis art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustawodawca określając pojęcie drogi, użył sformułowania "wybudowanej", co oznacza, że droga w rozumieniu omawianego przepisu, musi charakteryzować się szczególną cechą, a mianowicie powinna była zostać wybudowana. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyjaśnia w jakim przypadku dochodzi do wybudowania drogi, a w szczególności nie objaśnia czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowlanych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli, za wybudowaną drogę.

Wobec braku stosownych definicji w ustawie o gospodarce nieruchomościami, mając na względzie założenie spójności systemu prawa, zasadne jest odwołanie się do przepisów ww. ustawy o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym") jako tych aktów prawnych, które regulują proces tworzenia dróg.

Obie wymienione ustawy są zbieżne co do definicji samej "drogi". Stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga jest budowlą, której istotnymi cechami są przeznaczenie ("do prowadzenia ruchu drogowego") oraz lokalizacja ("w pasie drogowym"). Także zgodnie z art. 3 pkt 3a) w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego droga jest budowlą, tyle że szczególnego rodzaju, tj. obiektem liniowym.

W żadnej z ww. ustaw nie ma definicji "wybudowania" drogi. Obie natomiast ustawy posługują się pojęciem "budowy". W ustawie o drogach publicznych zdefiniowane zostało pojęcie "budowy drogi" natomiast w Prawie budowlanym – pojęcie "budowy", odnoszące się do wszystkich obiektów budowlanych, a więc także do drogi będącej szczególnego rodzaju budowlą (por. art. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych budowa drogi oznacza "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę". Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W obu przypadkach chodzi zatem o ten sam proces – "wykonanie", co w przedmiotowym przypadku zdaniem Sądu należy odnieść do wykonywania obiektu budowlanego jakim jest droga. Wprawdzie ustawa o drogach publicznych zrównuje "budowę drogi" z wykonywaniem "połączenia drogowego", tym niemniej owo "połączenie drogowe" nie może być czymś innym niż sama droga, którą wcześniej ustawodawca zdefiniował w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W przeciwnym razie należałoby dojść wniosku, że rezultatem "budowy drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych nie jest droga, ale bliżej nieokreślony obiekt - "połączenie drogowe", które nie jest drogą. Zdaniem Sądu taka wykładnia byłaby nielogiczna.

Wskazywana przez skarżących "przebudowa" została zdefiniowana zarówno w Prawie budowlanym, jak też ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Stosownie zaś do art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych przebudowa drogi to "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego".

Z obu przepisów wynika zatem, że przebudowa drogi to tego rodzaju roboty, które nie prowadzą do zmiany granic pasa drogowego, a jedynie powodują zmianę (podwyższenie) parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi.

Zestawiając natomiast cytowane wyżej definicje "przebudowy" z definicjami "budowy" należy stwierdzić, że cechą, która odróżnia "budowę" od "przebudowy" jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Zdaniem Sądu istniejącym uprzednio (przed inwestycją w postaci przebudowy drogi), obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Także konstrukcje typu ziemnego są bowiem zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli", zawartej art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymieniającej jako rodzaj budowli również "budowle ziemne".

Dla stwierdzenia, że doszło do "przebudowy" istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Zawarta w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, definicja "budowy", przewiduje bowiem "wykonanie" obiektu budowlanego w określonym miejscu.

Powyższy pogląd zbieżny jest z poglądem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 923/08, w którym Sąd ten doszedł do następującej konkluzji: "(...) aby można było realizować inwestycję polegającą na przebudowie jakiegoś obiektu budowlanego to ten obiekt budowlany musi uprzednio istnieć. Droga stanowi wydzielony pas ziemi łączący poszczególne punkty terenu przystosowany do komunikacji. Powstać ona może na skutek wykonania robót budowlanych, lub bez ich realizacji w wyniku długotrwałego użytkowania. Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego użytkowania".

Z powyższego wynika, że gdyby przed inwestycją drogową, o której mowa w zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę adiacencką, ulica [...] stanowiłaby drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, poprzez jej użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) bez uprzedniego prowadzenia na niej robót budowlanych, których skutkiem zostałaby "wykonana" budowla (nawet o charakterze ziemnym) – to położenie na takiej drodze kostki brukowej w postaci pieszojezdni stanowiłoby "wybudowanie drogi’ w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n.

Organy obu instancji twierdząc, że wybudowano drogę, nie poczyniły jednak ustaleń, czy na ulicy [...] przed rozpoczęciem inwestycji w związku z której zakończeniem ustalono opłatę adiacencką, istniała budowla, powstała skutkiem prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych, czy też ulica ta powstała w zupełnie naturalny sposób. Na możliwość istnienia przynajmniej na części ulicy [...] wcześniejszej budowli (drogi) wskazuje treść operatu szacunkowego z [...]2010 r. W opisie stanu technicznego ulicy przed realizacją zadania w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty [...] z dnia [...]2007 r. (pkt. 8.2.2. operatu), wskazano na występowanie nawierzchni gruntowej, lokalnie utwardzanej kamieniem łamanym i żużlem oraz występowaniem na części ulicy kostki betonowej.

W tych warunkach rzeczą organów było dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie stwierdzenia, czy na ulicy [...] istniał wcześniej obiekt budowlany (droga). W przypadku pozytywnego przesądzenia tego zagadnienia, oznaczałoby to, że wybudowanie pieszojezdni nie było wybudowaniem, lecz przebudowaniem drogi.

Zasadność twierdzenia organów o wybudowaniu drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n., mogłaby zachodzić jedynie w przypadku, kiedy organy wykazałyby, iż dokonano rozbudowy drogi, pojęcie rozbudowy drogi wchodzi bowiem w zakres pojęcia budowy drogi (4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). Z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia "rozbudowy", należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Wobec tego należy przyjąć, że rozbudowa jest zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy) (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 809/08, opubl. LEX nr 569006). Granicą rozróżniającą rozbudowę od przebudowy w przypadku drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z definicji przebudowy drogi (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych), a także z definicji przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) wynika, że z przebudową mamy do czynienia wówczas, kiedy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario zatem – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z przebudową, ale z rozbudową.

W kontrolowanej sprawie organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzenia, czy wykonanie inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty [...] z dnia [...]2007 r. wymagało zmiany granic pasa drogowego, choć w aktach sprawy znajduje się informacja świadcząca o prawdopodobieństwie takiego zdarzenia. Jak wynika bowiem z pisma organu I instancji z [...]2011 r., skierowanego do organu odwoławczego, inwestor wykupił działki drogowe będące własnością osób fizycznych, celem wytyczenia pasa drogowego. Stwierdzenie, że realizacja inwestycji w oparciu o ww. pozwolenie na budowę obejmowała poszerzenie pasa drogowego, skutkowałoby stwierdzeniem, że doszło do rozbudowy, tj. budowy drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a tym samym uznania, iż istniała podstawa do obciążenia skarżących opłatą adiacencką.

Brak powyższych ustaleń, tj. co do stanu ulicy przed inwestycją i co do zakresu inwestycji, jest naruszeniem przez organy wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że brak jest podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Sąd stwierdził również naruszenie norm postępowania w zakresie prawidłowości wyliczenia kwoty opłaty adiacenckiej. Opłatę tę ustalono na podstawie operatu szacunkowego, który jednakże zawiera sprzeczne i niedokładne stwierdzenia.

Z jego treści wynika bowiem, że przedmiot wyceny stanowi prawo własności nieruchomości przed oraz po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, do której zaliczono: sieć wodociągową, kanalizację sanitarną, deszczową, oświetlenia ulicznego oraz pieszojezdnię, podkreślając, iż chodzi o przekazanie do użytku inwestycji, na podstawie protokołu końcowego odbioru z dnia [...]2008 r. (vide:. k. 5, pkt 1 oraz k. 16 pkt 12.3 operatu, gdzie dodatkowo naprzemiennie mowa o ulicy [...] i ul. [...]. W protokole tym ujęto nie tylko drogę, ale też sieć wodociągową i kanalizację sanitarną. Ponadto we wnioskach końcowych operatu, wskazano, iż wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej określano z tytułu podziału nieruchomości (vide; k. 17 operatu, pkt 13.3). Tymczasem podział nieruchomości nie obejmował przedmiotu sprawy.

Operat opisując stan techniczny ulicy [...] przed realizacją inwestycji stwierdza, że stan ten charakteryzował się występowaniem nawierzchni gruntowej, lokalnie utwardzanej kamieniem łamanym i żużlem oraz występowaniem na części ulicy kostki betonowej (vide: k. 7 operatu, pkt 8.2.2). Istnieje zatem możliwość, że już przed realizacją inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę z [...]2007 r. część nieruchomości przylegających do ul. [...] (w tym nieruchomość skarżących) miała zapewniony dojazd po drodze utwardzonej kostką betonową, tj. w taki sam sposób jak po wykonaniu tej inwestycji. Ponadto – jak wynika z wcześniejszych rozważań Sądu – utwardzenie kamieniem łamanym i żużlem może wskazywać, że przed przedmiotową inwestycją przynajmniej na części ul. [...] doszło do "wybudowania" drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. Skutkowałoby to stwierdzeniem, że przynajmniej w odniesieniu do części nieruchomości położonych przy ul. [...] nie mogło dojść do wzrostu ich wartości. Operat nie określa przy tym w której części ulicy [...] (tj. uprzednio utwardzonej czy też nie) znajdują się działki skarżących.

Tak sporządzony operat, nie zawierający wszelkich niezbędnych danych o nieruchomościach, zdaniem Sądu nie spełnia wymogu art. 155 ust. 1 u.g.n. Nie dostrzegając uchybień w tym zakresie organy dopuściły się natomiast naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości skarżących.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wobec naruszenia wskazanych przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy stosownie do powyższych rozważań Sądu, winny uzupełnić materiał dowodowy w celu ustalenia stanu ulicy [...] przed budową pieszojezdni na podstawie pozwolenia na budowę z [...]2007 r. oraz zakresu tej inwestycji, w szczególności czy dla jej wykonania konieczna była zmiana pasa drogowego. Podstawą nowej decyzji powinien być operat szacunkowy uwzględniający uzupełnione ustalenia.