Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1380/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 , art. 26
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: art. 1 , art. 3 , art. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par 16
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 21 sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją nr [...] z dnia 8 czerwca 2015 r. nakazał podmiotowi A. Sp. z o. o. w K. wykonanie w budynku zlokalizowanym w K. przy [...] oraz przy ul. [...] w ustalonym terminie, niżej wymienionych obowiązków:

1. Wyposażyć w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu klatkę schodową w budynku przy [...] (Podstawa prawna: § 245 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), dalej "rozporządzenie",

2. Wyposażyć w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu klatkę schodową w budynku przy [...] (§ 245 ww. rozporządzenia),

3. Wyposażyć w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu klatkę schodową główną i boczną w budynku przy ul.[...] (§ 245 ww. rozporządzenia),

4. Zapewnić wymaganą długość dojścia ewakuacyjnego z pomieszczenia biura zarządcy nieruchomości na I piętrze budynku przy [...] poprzez poziomą drogę ewakuacyjną, klatkę schodową do wyjścia na zewnątrz budynku, określoną w przepisach techniczno-budowlanych. (§ 256 ww. rozporządzenia),

5. Zapewnić wymaganą szerokość spoczników klatki schodowej w budynku przy [...] określoną w przepisach techniczno-budowlanych. (§ 68 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Termin wykonania punktów 1 - 5 to 31 sierpnia 2016 r.

6. Usunąć lub zapewnić wymaganą klasyfikację ogniową (materiał co najmniej trudno zapalny) dla wykładziny podłogowej znajdującej się w klatce schodowej budynku przy [...] stanowiącej drogę ewakuacyjną. (§ 258 ust. 2 ww. rozporządzenia)

Termin wykonania punktu 6 to 30 września 2015 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), dalej "ustawa o PSP", art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r., nr 178, poz. 1380 ze zm.), w związku z § 207 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 104 § 1, § 2 i art. 107 § 1, § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

Organ wskazał, że wydał decyzję w związku ze stwierdzonymi uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, powodujące zagrożenie życia ludzi, opisanymi w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 20 kwietnia 2015r., znak [...] ,[...] ,[...] przeprowadzonych przez Specjalistów Wydziału KontroIno-Rozpoznawczego Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. w budynku pod numerem administracyjnym [...] i [...] przy Rynku Głównym oraz przy ul. [...] w K .

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nakłada na właściciela, użytkownika lub zarządcę obowiązek zapewnienia w eksploatowanym obiekcie bezpieczeństwa pożarowego oraz warunków bezpiecznej ewakuacji ludzi i mienia w przypadku powstania zagrożenia.

Zgodnie z art. 4 ust. 1a ww. ustawy odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje w całości lub w części ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem.

Po rozpoczęciu czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że obiekty przy Rynku [...] oraz przy ul. [...] połączone są ze sobą komunikacyjnie i funkcjonalnie oraz stanowią jedną strefę pożarową (brak wydzieleń, przegród ppoż., o których mowa w warunkach techniczno-budowlanych) w związku z powyższym podjęto decyzję o opracowaniu wspólnego protokołu dla trzech obiektów. W trakcie czynności potwierdzono, że zarządcą obiektu i faktycznie nim władającym jest firma A. Sp. z o. o. z siedzibą przy ul. [...] w K. . Zgodnie z oświadczeniem kontrolowanej po 1994 r. budynek nie był poddawany rozbudowie ani innej gruntownej modernizacji (z wyjątkiem bieżących, drobnych prac remontowych np. malowania ścian).

Z uwagi na wysokość budynek ( [...] oraz ul. [...] ) klasyfikuje się do grupy obiektów średnio wysokich (na podstawie okazanej do wglądu instrukcji bezpieczeństwa pożarowego oraz pomiaru własnego wykonanego w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych przy użyciu dalmierza laserowego). Pomieszczenia w budynku z uwagi na ich przeznaczenie kwalifikowane są do następujących kategorii zagrożenia ludzi:

ZL III (użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II) - pomieszczenia biurowe, kawiarnie/restauracje/pub'y posiadające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania nie więcej niż 50 osób nie będących ich stałymi użytkownikami,

ZL V (zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II) - hostele.

Na podstawie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w przypadku zaliczenia stref pożarowych, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, do więcej niż jednej kategorii zagrożenia ludzi, powinny spełniać wymagania określone dla każdej z tych kategorii.

Zgodnie z § 245 ww. rozporządzenia, w budynkach średniowysokich "SW" (ponad 12 m do 25 m włącznie), zawierających strefę pożarową ZL III, ZL V zagrożenia ludzi, należy stosować klatki schodowe obudowane i zamykane drzwiami oraz wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. W trakcie kontroli stwierdzono, że występujące w budynku przy [...] oraz przy ul. [...] klatki schodowe nie są wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu.

Niespełnienie wymogu wyposażenia w urządzenia służące do usuwania dymu lub zapobiegające zadymieniu klatki schodowej może spowodować, że w przypadku powstania pożaru szkodliwe produkty spalania oraz gazy pożarowe mogą rozprzestrzenić się na cały budynek, tym samym utrudniać lub uniemożliwiać przeprowadzenie bezpiecznej ewakuacji osób w nim przebywających.

Na podstawie § 256 ww. rozporządzenia w strefach zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL V maksymalna długość dojścia ewakuacyjnego (długość drogi ewakuacyjnej od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę, do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku) przy jednym kierunku dojścia wynosi 10 m.

W trakcie kontroli zmierzono długość dojścia ewakuacyjnego od najdalej położonego wyjścia (biorąc pod uwagę sytuację najbardziej niekorzystną z punktu widzenia ewakuacji w tym przypadku z pomieszczenia, dla którego zapewniono jeden kierunek dojścia ewakuacyjnego) z pomieszczenia biura zarządcy nieruchomości na I piętrze budynku przy[...] poprzez poziomą drogę ewakuacyjną, klatkę schodową do wyjścia na zewnątrz budynku. Pomiaru dokonano dla jednego kierunku dojścia ewakuacyjnego dalmierzem laserowym wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej. Zmierzona wartość wyniosła 66 m - stanowi to przekroczenie dopuszczalnej wartości o ponad 100%.

Przekroczona długość dojścia ewakuacyjnego może w przypadku powstania pożaru lub innego zagrożenia stworzyć niekorzystne warunki ewakuacji, wydłużając czas potrzebny do opuszczenia obiektu przez osoby w nim przebywające, a co za tym idzie spowodować zagrożenie dla ich życia i zdrowia.

Zapisy § 68 ust. 1 ww. rozporządzenia określają m. in. minimalną szerokość użytkową spocznika. Zmierzona w trakcie kontroli szerokość spoczników w klatce schodowej w budynku przy Rynku [...] wyniosła 0,94 m. Szerokość spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych daje podstawę do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi (wymagana szerokość użytkowa spocznika wynosi 1,5 m).

Niespełnienie wymagań w zakresie szerokości spoczników może być tragiczne w skutkach w przypadku konieczności natychmiastowej ewakuacji ludzi, przy jednoczesnym zadymieniu dróg komunikacyjno-ewakuacyjnych.

Zgodnie z § 258 ust. 2 ww. rozporządzenia, stosowanie na drogach komunikacji ogólnej, służących celom ewakuacji materiałów i wyrobów budowlanych łatwo zapalnych jest zabronione.

W trakcie kontroli stwierdzono występowanie w klatce schodowej stanowiącej drogę ewakuacyjną wykładzin podłogowych o nieokreślonych własnościach pożarowych.

Materiały te w przypadku powstania pożaru mogą przyczynić się do jego rozwoju, a spalając się wydzielać duże ilości dymu i toksycznych produktów rozkładu termicznego, co może uniemożliwić sprawną ewakuację osób z zagrożonej strefy, a w skrajnych przypadkach spowodować śmierć lub utratę zdrowia. Dlatego też istotne jest, aby na drogach ewakuacyjnych stosować materiały o potwierdzonych własnościach pożarowych zgodnych z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. W przypadku materiałów i wyrobów, względem których istnieją wątpliwości co do stopnia palności, istnieje możliwość poddania ich impregnacji środkami ogniochronnymi, w zakresie zgodnym z właściwą aprobatą techniczną.

Na podstawie § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r., nr 109, poz. 719), dalej "rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej", przedstawione powyżej nieprawidłowości stanowią podstawę do uznania budynku przy [...] oraz ul [...] za zagrażający życiu ludzi. Właściciel lub zarządca obiektu zobowiązany jest zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych.

Ponadto zgodnie z § 2 ust. 2 i 3a w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazane w niniejszej decyzji obowiązki mogą być spełnione w inny sposób, niż podany w przedmiotowym rozporządzeniu z zachowaniem trybu postępowania określonego w przywołanym przepisie.

Do czasu wykonania zaleceń zawartych w decyzji należy wzmóc nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych w budynku zlokalizowanym przy Rynku [...] oraz ul. [...] w K.

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 10 § 1 i 3 K.p.a. polegające na niezapewnieniu stronie możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed wydaniem decyzji, jak również braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zebranych w toku postępowania;

2) art. 107 K.p.a. polegające na sformułowaniu decyzji, jak i uzasadnienia decyzji, w sposób uniemożliwiający jej wykonanie przez skarżącą;

3) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie się przy wydawaniu decyzji nie na całym materiale dowodowym zabranym w sprawie, a to poprzez nieprzeprowadzenie ekspertyzy ani uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków co do możliwości wykonania nałożonych na stronę prac remontowych.

Strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Zdaniem odwołującej wykonanie decyzji jest niemożliwe ze względu na wyznaczenie zbyt krótkich terminów na usunięcie stwierdzonych uchybień, a ponadto na brak precyzyjnego określenia czynności, które zarządca powinien wykonać we wskazanych budynkach w celu usunięcia stwierdzonych uchybień.

Wskazano, że decyzja dotyczy zabytkowych budynków. Wszystkie te budynki znajdują się w rejestrze zabytków. Organ po przeprowadzeniu kontroli z dnia 20 kwietnia 2015 r. stwierdził szereg uchybień stwarzających - w ocenie organu - potencjalne zagrożenia w ochronie przeciwpożarowej budynku. Kolejno w dniu 22 kwietnia 2015 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. oraz został wyznaczony 7-dniowy termin na zapoznanie się materiałem zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenie się co do jego treści. Odwołująca pismem z dnia 5 maja 2015 r. wniosła o przedłużenie terminu, z uwagi na bardzo skomplikowany charakter warunków budowlano technicznych, jak również zabytkowy charakter zabudowań, których dotyczy postępowanie. Odwołująca podkreśliła także, że w zawiadomieniu organ nie powołał podstawy prawnej stwierdzonych uchybień, co stanowi naruszenie art. 9 K.p.a. w zakresie udzielenia pełnej informacji o okolicznościach prawnych. Nadto odwołująca poinformowała organ, iż niektóre z uchybień zostały w sposób trwały usunięte.

Odwołująca podniosła, iż ewentualne prace mające poprawić zabezpieczenia przeciwpożarowe budynku winny zostać starannie zaplanowane w porozumieniu ze stosownym organem nadzoru budowlanego oraz konserwatora zabytków. Oczywistym jest, iż część nakazanych w decyzji prac wymaga przeprowadzenia remontu, w części także ingerującego w samą substancję budynku, co samo przez się wymusza na odwołującej konieczność dokonania uzgodnienia z organem nadzoru budowlanego. Nakazane prace spowodują też naruszenie zabytkowych części budynku, w tym prawdopodobnie wymiany części instalacji, drzwi wewnętrznych, dokonanie modernizacji instalacji wodnej. Rozmiar i zakres powołanych prac rzutuje na konieczność konsultacji, a co więcej pozwolenia na prowadzenie prac przy budynkach zabytkowych, wydanych przez konserwatora zabytków.

Jednocześnie odwołująca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie, z uwagi na zabytkowy charakter wszystkich trzech budynków oraz ograniczone możliwości przebudowy może istnieć potrzeba skorzystania z możliwości jakie daje § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosowna ekspertyza winna być sporządzona na etapie postępowania administracyjnego w porozumieniu ze wszystkimi organami, tj. Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej, organem nadzoru budowlanego oraz konserwatorem zabytków.

Pomimo wyraźnego wniosku strony o podanie na etapie postępowania l instancji dokładnej podstawy prawnej dostrzeżonych uchybień organ nie uwzględnił prośby strony o wyjaśnienie. Takie zaniechanie stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które zobowiązują organ do rzetelnego informowania strony o stanie prawnym i postępowania w sposób wzbudzający zaufanie.

Odwołująca podniosła, że w sprawie tych samych budynków wydana została decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. nr [...] z dnia 8 czerwca 2015 roku, która również nakazuje wykonanie prac mających na celu zapewnienie wymaganej ochrony przeciwpożarowej budynku. W obu decyzjach wskazane zostały różne terminy na wykonanie poszczególnych prac, z którymi odwołująca się nie zgadza, z uwagi na okoliczność, iż wszystkie prace winny być zaplanowane i przeprowadzone w sposób zorganizowany przez wyspecjalizowane ekipy budowlane, przy tym w taki sposób, by w jak najmniejszym stopniu została naruszona substancja budynku. Nadto prace te winny być w sposób właściwy dla ich natury uzgodnione ze stosowanymi organami (budowlanymi i konserwatorskimi). Zważywszy na sezon prac budowlanych zorganizowanie powyższych robót w zastrzeżonym terminie za rozsądną cenę będzie bardzo trudne. Tymczasem nakazane działania winny mieć zastrzeżony przez organ taki termin wykonania, który w nadmierny sposób nie obciążał by strony, na którą został nałożony.

Wszystkie nakazane prace będą musiały być wykonane przez podmioty posiadające stosowne doświadczenie, dające rękojmie prawidłowego zachowania średniowiecznych elementów budynku, co jednak związane może być z wysokim nakładem finansowym. Dostępność podmiotów świadczących profesjonalne usługi remontowe w zakresie budynków zabytkowych jest przy tym ograniczona, zatem odwołująca nie byłaby w stanie zapewnić właściwych wykonawców w podanym przez organ terminie, które są zbyt krótkie. Wykonanie zaskarżanej decyzji jest również niemożliwe ze względu na brak wystarczająco precyzyjnego wskazania przez organ wydający decyzję czynności, jakie powinny zostać wykonane przez zarządcę nieruchomości celem usunięcia uchybień naruszających przepisy przeciwpożarowe. Odwołująca przywołała wyrok NSA z dnia 13.04.2007 r., sygn. akt II OSK 625/06 oraz WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 904/13 na poparcie tezy, że nie jest dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku, zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednocześnie przerzucanie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień.

W zaskarżanej decyzji organ wymienił czynności, których obowiązek wykonania obciąża zarządcę nieruchomości w sposób na tyle ogólny, niedookreślony i nieczytelny, że ich wykonanie w sposób prawidłowy budzi wiele wątpliwości po stronie obowiązanego.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 21 sierpnia 2015 r., znak [...] , na podstawie art. 27 ustawy o PSP oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedstawiciele Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. , po wcześniejszym pisemnym zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia dowodu, dokonali zgodnie z kompetencjami czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym oraz rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej w budynkach zlokalizowanych przy [...] oraz ul. [...] w K. .

W wyniku przeprowadzonych czynności oraz stwierdzonych w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych, podpisanym bez uwag przez przedstawiciela strony odwołującej, nieprawidłowości w ww. zakresie, organ I instancji w dniu 22 kwietnia 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebraną w toku postępowania dokumentacją i wypowiedzenia się w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Organ II instancji stwierdził, że przedstawiciele Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. dokonali zgodnie z kompetencjami czynności kontrolno-rozpoznawczych, w trakcie których stwierdzili nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na biura i pokoje hostelowe - zamieszkania zbiorowego.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia i rozważania organu I instancji. Wskazał, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, w tego typu budynkach należy stosować klatki schodowe obudowane i zamykane drzwiami oraz wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Dodatkowo - zgodnie z zapisem § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi.

Podstawą do stwierdzenia, że w przedmiotowym budynku występują warunki techniczne, kwalifikujące go jako zagrażający życiu ludzi, jest:

- przekroczenie długości dojścia ewakuacyjnego o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych (zmierzono 66 m przy wymaganych 10m przy jednym kierunku dojścia); występowanie na drodze ewakuacyjnej wykładziny podłogowej z materiału łatwo zapalnego,

- niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w sposób w nich określonych - w tym przypadku pionowe drogi ewakuacyjne stanowią klatki schodowe, które nie zostały wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu,

- szerokość spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych (szerokość spoczników w klatce schodowej w budynku przy Rynku [...] wynosi 0.94 m - wymagana 1.5 m).

Zdaniem organu odwoławczego zarzut odwołującej dotyczący niezapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed wydaniem decyzji, jak również braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zebranych w toku postępowania jest niezasadny.

Strona miała możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, który de facto już uprzednio był jej znany - brała czynny udział w czynnościach kontrolno-rozpoznawczych, z których protokół stanowi główny dowód w sprawie, miała także możliwość zapoznania się z dokumentacją zebraną w toku postępowania przygotowawczego oraz ew. złożenie dodatkowych wyjaśnień i dokumentacji poświadczającej wykonanie pewnych działań, które w znaczący sposób mogą wpłynąć na treść przyszłej decyzji.

Podnoszony przez odwołującą brak podstaw prawnych odnoszących się do uchybień zawartych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie stanowi naruszenia prawa - szczegółowe podstawy prawne zostały zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że wyszczególnione w zaskarżonej decyzji obowiązki nałożone na kontrolowany podmiot są sformułowaniami narzuconymi przez obowiązujące w tym zakresie przepisy techniczno-budowlane i nie podlegają "swobodnym interpretacjom".

Jednocześnie w uzasadnieniu zostały szczegółowo określone wymagania przepisów w odniesieniu do poszczególnych nieprawidłowości. Ponadto w decyzji zostały zawarte informacje o możliwościach spełnienia nałożonych obowiązków w sposób inny niż określony w rozporządzeniu (przepisach techniczno-budowlanych) z zachowaniem trybu postępowania określonego w przedmiotowym przepisie, tj.: stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy, a dla budynków i terenów wpisanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ekspertyza podlega również uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Kwestionowane przez odwołującą terminy wykonania poszczególnych obowiązków uwzględniają konieczność nie tylko wykonania prac zarówno budowlanych, jak i instalacyjnych, ale również konieczność przeprowadzenia analiz i ewentualnych ekspertyz, opracowanie wymaganych projektów oraz przeprowadzenia konsultacji i uzgodnień z innymi instytucjami, jak np.: Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Konserwator Zabytków, [...] Komendant Wojewódzki PSP i inne. Terminy wykonania zaleceń mogą podlegać zmianom, których dokonać może organ I Instancji, na podstawie informacji dostarczonych przez zobowiązanego o podjętych działaniach i przeprowadzonych pracach oraz o pracach, które zostały jeszcze do wykonania, wykraczających poza terminy określone w decyzjach.

Komendant Miejski PSP wydając decyzję administracyjną nie ma żadnego obowiązku przeprowadzania konsultacji i uzgodnień co do możliwości wykonania prac w obiekcie, nie jest również właściwym organem do opiniowania indywidualnych rozwiązań - powyższe należy do zobowiązanego.

Przytaczając § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Komendant Miejski PSP w K. słusznie wskazał, iż w przypadku budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi, na mocy § 2 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3a tego rozporządzenia, wymagania mogą być spełnione w inny sposób niż w nim określony, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wniosła również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to § 245 oraz § 256, § 68 ust. 1 i § 258 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu obowiązków skarżącej wyłącznie przez przytoczenie treści tychże przepisów bez dokonania ich konkretyzacji odnoszących się do stanu faktycznego, co czyni decyzję niewykonalną;

2. postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to § 2 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., poprzez brak jego prawidłowego zastosowania i pominięcie wykonania ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz uzgodnienia tejże ekspertyzy z wojewódzkim konserwatorem zabytków;

3. postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 i 3 K.p.a. polegające na niezapewnieniu stronie możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed wydaniem decyzji organu l i II instancji, jak również braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zebranych w toku postępowania;

4. postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 w zw. z art. 84 § 1 i 86 K.p.a. poprzez pozostawienie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego oraz wydanie decyzji z pominięciem uzyskania wiadomości specjalnych;

5. postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. polegające na niewłaściwym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, a w szczególności na nieodniesieniu się organu do argumentów odwołującej i niewykazaniu, dlaczego - zdaniem organu odwoławczego - obiekty przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w K. stanowią jedną strefę pożarową.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że zaskarżona decyzja dotyczy trzech odrębnych zabytkowych budynków (trzech odrębnych kamienic), posadowionych w najstarszej dzielnicy m. K. , bezpośrednio przy Rynku [..] oraz przy ulicy [...] . Wszystkie budynki objęte zaskarżoną decyzją znajdują się w rejestrze zabytków prowadzonym przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K . Stanowią one niezwykle cenny pomnik zarówno architektury, jak i historii m. K. i stanowią jedne z najstarszych zachowanych budynków w K.

Szczegółowo opisano wiek i charakter przedmiotowych kamienic.

Strona skarżąca powtórzyła argumentację z odwołania.

Odnosząc się do braku niezbędnej konkretyzacji decyzji przywołała wyrok WSA w Warszawie z 19.03.2014r., sygn. VII SA/Wa 2528/13 i podniosła, że wykonanie utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzji jest niemożliwe przede wszystkim właśnie ze względu na brak wystarczająco precyzyjnego wskazania czynności, jakie powinny zostać wykonane przez zarządcę nieruchomości celem usunięcia uchybień naruszających przepisy przeciwpożarowe. Organ wymienił czynności ograniczając się do przytoczenia treści przepisów, bez dokonania ich konkretyzacji odnoszących się do stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca podniosła, że budynki zostały wzniesione w XIII, XIV i XVI w. i wówczas nikt nie antycypował norm przeciwpożarowych XXI w. Oczywistym jest więc, iż spełnienie szeregu obowiązków wynikających z zacytowanych przez organ przepisów (np. zapewnienie szerokości spoczników, czy długości dojścia do wyjścia ewakuacyjnego) nie jest możliwe bez ingerencji w substancję zabytkową budynków. Wskazanie więc tylko przez organ i wyartykułowanie w punktach obowiązków, de facto poprzez zacytowanie norm szczegółowych, bez odniesienia ich do specyfiki stanu faktycznego budynków i wskazania sposobu wykonania tych obowiązków, czyni decyzję nieprecyzyjną, a w wyniku tego niewykonalną. Podkreślono, że organ jest specjalistą w dziedzinie ochrony przeciwpożarowej i nie może na stronę przerzucać obowiązku ustalania sposobu wykonania nakazów i ryzyka związanego z ich ewentualnym - w późniejszej ocenie organu - nieprecyzyjnym wykonaniem.

Wbrew wskazanemu wyżej przez NSA w wyroku z 13.04.2007 r., sygn.. II OSK 625/06 zakazowi, organ przerzuca na stronę obowiązek poszukiwania sposobów usunięcia uchybień, poszukiwania ekspertów p-poż i dokonywania konsultacji i uzgodnień z organami budowlanymi i konserwatorskimi.

Oczywistym jest, iż część nakazanych w decyzji prac wymaga przeprowadzenia remontu, w części także ingerującego w samą substancję budynku, co samo przez się wymusza konieczność dokonania uzgodnienia z organem nadzoru budowlanego. Część z nakazanych prac może nie być w ogóle możliwa do wykonania wobec wiązania się z naruszeniem substancji zabytkowej. Nakazane prace spowodują też naruszenie zabytkowych części budynku, w tym prawdopodobnie wymiany części instalacji, drzwi wewnętrznych, dokonanie modernizacji instalacji wodnej. Bez przeprowadzenia takiej ekspertyzy plan zaleconych czynności jest niewykonalny, gdyż nie obejmuje swoim zakresem specyfiki obiektu, a przynajmniej nie pozwala na wykonanie tych nakazów w zgodzie z normami prawa ochrony zabytków i prawa budowlanego.

Zarzut powyższy rozstrzygany był również w orzecznictwie i wypowiedział się w tym zakresie NSA w wyroku z dn. 16.03.2011 r. II OSK 494/10, w szczególności w kwestii długości drogi ewakuacyjnej i rozwiązań, które należy wdrożyć, aby usunąć stwierdzone uchybienia.

Organ II instancji dodatkowo podniósł, iż termin wskazany w decyzji organu l instancji uwzględnia, jak sam organ podnosi - "konieczność" przeprowadzenia analiz i ewentualnych ekspertyz, opracowanie wymaganych projektów oraz przeprowadzenie konsultacji i uzgodnień z innymi instytucjami. Oba organy zatem przyznały, że zdają sobie sprawę, że nie istnieje możliwość dochowania norm objętych przepisami prawa w tym zakresie i niezbędne jest wykonanie stosownych ekspertyz i konsultacji. Nie przeszkodziło to jednak organowi w wydaniu decyzji zawierającej w rezultacie niewykonalny obowiązek.

Wszystkie obiekty w chwili obecnej stanowią odrębne budynki (odrębne nieruchomości w rozumieniu prawa cywilnego, jak i odrębne budynki w rozumieniu prawa budowlanego) i brak jest między nimi powiązań uzasadniających zakwalifikowanie ich do jednej strefy pożarowej. Taka niezasadna kwalifikacja jest kolejnym elementem, który uniemożliwia wskazanie prawidłowego zakresu niezbędnych prac z uwzględnieniem specyfiki każdego budynku z osobna.

[...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne są powołane do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Orzekanie – w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a..

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie zachodzi żadna z ww. przesłanek do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. nakazującą wykonanie przez stronę skarżącą opisanych na wstępie obowiązków. Nałożone obowiązki wynikały z istniejących w przedmiotowych budynkach uchybień w zakresie przepisów przeciwpożarowych, powodujących zagrożenie życia ludzi.

Zaskarżone decyzje dotyczą obowiązków w zakresie: wyposażenia obiektu w urządzenia służące do usuwania dymu z klatek schodowych (§ 245 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zapewnienia wymaganej długości dojścia ewakuacyjnego (§ 256 ww. rozporządzenia), zapewnienia wymaganej szerokości spoczników klatki schodowej (§ 68 ww. rozporządzenia) oraz zapewnienia wymaganej klasyfikacji ogniowej dla wykładziny podłogowej znajdującej się w klatce schodowej stanowiącej drogę ewakuacyjną (§ 258 ww. rozporządzenia).

Nie budzi wątpliwości, co przyznaje sama strona skarżąca, że budynki zlokalizowane w K. przy Rynku [...] oraz przy ul. [...] , nie spełniają norm przeciwpożarowych i jako takie powodują zagrożenie życia ludzi.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. I tak w myśl art. 23 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o PSP w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych Państwowa Straż Pożarna przeprowadza m.in. czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Prawo do przeprowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych mają strażacy upoważnieni przez właściwego komendanta Państwowej Straży Pożarnej (ust. 4).

Czynności kontrolno-rozpoznawcze mogą być przeprowadzane po doręczeniu kontrolowanemu upoważnienia do przeprowadzenia tych czynności przynajmniej na 7 dni. Upoważnienie może być doręczone kontrolowanemu w chwili przystąpienia do czynności kontrolno-rozpoznawczych, jeżeli powzięto informację o możliwości występowania w miejscu ich przeprowadzania zagrożenia życia ludzi lub bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania pożaru (ust. 7).

Z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych kontrolujący sporządza protokół, który podpisują kontrolujący oraz kontrolowany albo osoba przez niego upoważniona (ust. 13 - art. 23). Kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona mają prawo wniesienia zastrzeżeń do protokołu przed jego podpisaniem (ust. 14).

Stosownie do art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ochrona ta polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ww. ustawy).

Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, zapewniając jego ochronę przeciwpożarową, obowiązany jest m.in.: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, wyposażać budynek, obiekt lub teren w osprzęt pożarniczy i ratunkowy oraz środki gaśnicze (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Istotne jest w niniejszej sprawie to, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosownie do § 2, zasadniczo mają zastosowanie do projektowania, budowy, przebudowy oraz przypadków zmiany sposobu użytkowania budynków. Jednakże wyjątek w tym względzie wprowadza przepis § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia, który stanowi, że przepisy tego rozporządzenia dotyczące m.in. bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi.

Z przepisu tego jednoznacznie zatem wynika, że w sytuacji, gdy dany budynek zagraża życiu ludzi, to ustawodawca nakazuje stosowanie w określonym zakresie przepisów tego rozporządzenia również do użytkowanych budynków istniejących.

Ponadto nałożenie określonych obowiązków na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP w związku z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych następuje niezależnie od tego, kiedy został wybudowany obiekt, którego obowiązek ten dotyczy. Stanowisko to dodatkowo znajduje potwierdzenie w przepisie § 45 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, w myśl którego kryteriów określonych w § 16 ust. 2 nie stosuje się w stosunku do budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy.

Podkreślenia też wymaga fakt, ze zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Przepis ten nakłada na Komendanta PSP obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcia uchybień w razie ich stwierdzenia, bez prawa do badania powodów zaistniałych nieprawidłowości.

Określenie, kiedy budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi, następuje w oparciu o § 16 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków.

Odnosząc się do przesłanek określonych w tym przepisie należało uznać, że w zakresie określonym w decyzji stan techniczny budynku zagraża życiu ludzi, ponieważ:

- ust. 2 pkt 1 - szerokość spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, jest mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych;

- ust. 2 pkt 2 - długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego jest większa o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych;

- ust. 2 pkt 5 – nie zabezpieczono przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w sposób w nich określonych;

Zgodnie z § 16 ust. 3 ww. rozporządzenia właściciel lub zarządca budynku, o którym mowa w ust. 1, zobowiązany jest zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych.

W niniejszej sprawie, trafnie organy obu instancji ustaliły, że kontrolowane budynki, zgodnie z § 209 rozporządzenia zostały zaliczone do kategorii zagrożenia ludzi:

- ZL III (użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II) - pomieszczenia biurowe, kawiarnie/restauracje/pub'y posiadające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania nie więcej niż 50 osób nie będących ich stałymi użytkownikami, oraz

- ZL V (zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II) - hostele.

Słusznie też organy uznały, że w przypadku zaliczenia stref pożarowych, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, do więcej niż jednej kategorii zagrożenia ludzi, powinny spełniać wymagania określone dla każdej z tych kategorii.

Natomiast ze względu na wysokość, budynki zaliczono zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia do średniowysokich (SW).

Przechodząc do oceny stanowiska strony skarżącej w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie znajduje uzasadnienia zarzut niewykonalności nałożonych na stronę skarżącą obowiązków. Główny zarzut naruszenia prawa materialnego koncentruje się na § 245 oraz § 256, § 68 ust. 1 i § 258 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sugerując niewłaściwe zastosowanie, polegające na określeniu obowiązków strony skarżącej wyłącznie przez przytoczenie treści tychże przepisów, bez dokonania ich konkretyzacji odnoszących się do stanu faktycznego, co czyni decyzję niewykonalną.

Sąd stwierdza, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wystarczająco szczegółowo opisano zarówno stan faktyczny sprawy, jak i stosowne przepisy rozporządzenia, w oparciu o które nałożono na stronę skarżącą konkretne, jednoznacznie wskazane obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Ewentualna egzekucja wykonania nałożonych obowiązków będzie również wymagała uwzględnienia zabytkowego charakteru budynków i ewentualnie wystąpienia o opinie (konsultacje) do właściwych organów, zgodnie z wymogami prawa budowlanego, lub sporządzenia ekspertyzy z uwzględnieniem wiedzy specjalnej.

Jak zresztą wskazywały organy i co przyznawała sama strona skarżąca, do wypełnienia nałożonych obowiązków i tak konieczna jest inicjatywa strony skarżącej, ponieważ zakres prac będzie wymagał przeprowadzenia remontu. Przed wykonaniem takich prac budowlanych, niezależnie od konieczności uzyskania konsultacji Konserwatora Zabytków, konieczne może być uzyskanie odpowiednich pozwoleń organów nadzoru budowlanego.

Zatem dopiero po uzyskaniu właściwych opinii i ekspertyz, uzyskanych w trakcie wdrażania orzeczonych nakazów, możliwe i wskazane jest konsultowanie alternatywnych rozwiązań z organami Straży Pożarnej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. polegającego na niewłaściwym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, a w szczególności na nieodniesieniu się organu do argumentów strony skarżącej i niewykazaniu, dlaczego przedmiotowe obiekty stanowią jedną strefę pożarową, należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu, a w konsekwencji i w rozstrzygnięciu o nałożeniu obowiązków, organy wzięły pod uwagę, że postępowanie dotyczy trzech obiektów, które są połączone komunikacyjnie i funkcjonalnie (tzw. pasaż) w jedną strefę pożarową, w związku z czym opracowano jeden protokół dla wszystkich budynków. Organy wskazały przy tym na niekwestionowany przez stronę skarżącą brak wydzieleń, przegród p-poż., o których mowa w warunkach techniczno-budowlanych, co oznacza jedną strefę pożarową. Zarówno z treści protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych, jak i z decyzji organu I instancji wynika, że pomiędzy kamienicami brak jest wydzieleń, przegród p-poż. Zgodnie z § 226 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, strefę pożarową stanowi budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 ust. 4, bądź też pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych budynków, określone w § 271 ust. 1-7.

Organy w niniejszej sprawie trafnie uznały i poprawnie uzasadniły, że pomiędzy trzema kamienicami brak jest elementów oddzielenia przeciwpożarowego o wymaganej przepisami klasie odporności ogniowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów § 2 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 84 K.p.a., należy wskazać, iż w uzasadnieniu obu decyzji wskazano stronie możliwość realizacji nałożonych obowiązków w sposób zamienny, wskazany w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionej z właściwym komendantem Wojewódzkim PSP. Trafnie organ odwoławczy wywiódł, że organy Państwowej Straży Pożarnej nie posiadają kompetencji ustawowych do analizy konserwatorskiej obiektów, co do których nakładają obowiązki p-poż. W tym zakresie w interesie zobowiązanego do wykonania tych obowiązków należy, w razie potrzeby, dokonanie stosownych uzgodnień z właściwym organem konserwatorskim.

Organy PSP nie mogą w decyzji wskazać konkretnych rozwiązań zamiennych, bowiem zgodnie z zacytowanym w samej skardze przepisem powinny one wynikać z ekspertyzy sporządzonej przez niezależnego od PSP rzeczoznawcy i zostać uzgodnione (w drodze odrębnego postanowienia) z komendantem wojewódzkim PSP. Inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku. Obowiązkiem organów PSP nakładających określone obowiązki jest poinformowanie adresata decyzji o takiej możliwości prawnej, co w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji uczyniono.

Przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej nie uzależniają wypełnienia obowiązków właściciela zapewniających ochronę przeciwpożarową od jakichkolwiek dodatkowych okoliczności lub przesłanek. Obowiązki, o których mowa w art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej są sformułowane w sposób bezwzględny i są związane wyłącznie z własnością budynku, obiektu budowlanego lub terenu, względnie dotyczą podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1a.

Formułując przepis w taki właśnie sposób ustawodawca przesądził, że takie okoliczności, jak charakter zabytkowy nieruchomości, czy możliwości finansowe właściciela, nie relatywizują obowiązków związanych z ochroną przeciwpożarową. Wszystkie te okoliczności, jakkolwiek istotne, przeciwstawione są wartości, jaką jest bezpieczeństwo życia ludzkiego w obliczu pożaru – muszą być ocenione jako niewystarczające do odstąpienia od realizacji obowiązków ochrony przeciwpożarowej.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie zostało przyjęte, iż inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który jest zobowiązany do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku pozostającego w jego zarządzie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2135/10, publ. LEX nr 768389).

Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1086/06, stwierdził, że legitymacja czynna do wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem i zaproponowania rozwiązań zamiennych przysługuje kontrolowanemu, jako podmiotowi najlepiej zorientowanemu odnośnie swoich możliwości w zakresie realizacji wynikających z przepisów przeciwpożarowych obowiązków oraz zaistniałych w danym stanie faktycznym uwarunkowań lokalnych. To nie organy PSP obowiązane są proponować te rozwiązania, ale inicjatywa w tym zakresie leży po stronie właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Organy PSP rozwiązania zamienne mają obowiązek jedynie uzgodnić. W niniejszej sprawie właściciel budynku nie poczynił żadnych starań w tym zakresie, zatem organy obydwu instancji miały prawo i obowiązek w sposób władczy rozstrzygnąć o obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową wydając stosowne nakazy (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 2135/10).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 w zw. z art. 84 § 1 i 86 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, na podstawie którego ustalono uchybienia przeciwpożarowe. Okoliczności te zostały zresztą zaakceptowane przez stronę skarżącą w protokole kontroli z 20 kwietnia 2015 r. i nie były sporne (skarżąca nie kwestionowała stanu faktycznego w postępowaniu).

Postanowienia § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do którego odsyła cytowany wyżej przepis § 207 ust. 3, dopuszczają inny sposób spełnienia wymagań określonych w przepisach tego rozporządzenia z zakresu bezpieczeństwa pożarowego w budynkach istniejących stosownie do oceny (ekspertyzy) właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawców budowlanego i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, która podlega uzgodnieniu z właściwą terenowo komendą wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej oraz w odniesieniu do obiektów wpisanych do rejestru zabytków podlega dodatkowo uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powyższa regulacja stanowi zatem uprawnienie do wskazania odmiennego sposobu spełnienia wymagań z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego, niż podany w rozporządzeniu, ze względu na określone uwarunkowania, które - jak w niniejszym przypadku - mogą wynikać ze specyfiki i charakteru budynków, jak również wstępnego stanowiska zajętego w zakresie ochrony konserwatorskiej budynku.

Zarówno w osnowie, jak i w uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji mając na względzie charakter budynku stanowiącego dobro kultury objętego ochroną konserwatorską uznał nie tylko za możliwe, ale za wskazane dostosowanie go do obowiązujących przepisów w trybie § 2 ust. 2 rozporządzenia.

Zatem zarzut strony skarżącej o konieczności wydania decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy nie znajduje uzasadnienia, zaś wywody organu odwoławczego w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe i odpowiadające prawu. Również zarzut nieuwzględnienia stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przez organ odwoławczy jest chybiony, bowiem jak trafnie zauważył ten organ, decyzja organu pierwszej instancji nie ogranicza praw strony skarżącej w zakresie wyboru sposobu wykonania obowiązków celem dostosowania obiektu do wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Przywołane przez stronę skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych kładą nacisk na obowiązek precyzyjnego określenia nakładanych przez organ PSP obowiązków. Z orzeczeń tych jednak nie wynika obowiązek opracowania ekspertyz wymagających wiedzy specjalnej poprzedzających rozstrzygnięcie w zakresie obowiązków. Na marginesie Sąd wskazuje, że stanowisko przedstawione przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19.03.2014 r., sygn. VII SA/Wa 2528/13, w kwestii wykładziny podłogowej, dotyczy innego stanu faktycznego i nie jest wiążące w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. Sąd stwierdza, że organ I instancji w należyty sposób zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu, począwszy od rozpoczęcia kontroli w dniach 2 i 4 marca 2015 r., poprzez zakończenie kontroli protokołem w dniu 10 kwietnia 2015 r., aż do pouczenia o możliwości wypowiedzenia się w kwestii materiału dowodowego w zawiadomieniu z 22 kwietnia 2015 r.. Organ odwoławczy zaniedbał takiego pouczenia, naruszając art. 10 K.p.a., co jednak nie miało żadnego wpływu na istotę i wynik sprawy. Strona skarżąca bowiem na przestrzeni całego postępowania nie kwestionowała stanu faktycznego, a jedynie rozstrzygnięcie decyzji. Trafnie organ wskazał, że strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, który de facto już uprzednio był jej znany - brała czynny udział w czynnościach kontrolno-rozpoznawczych, z których protokół stanowi główny dowód w sprawie; zapoznawała się także z dokumentacją zebraną w toku postępowania administracyjnego.

Należy wskazać, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. winno skutkować uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2572/12.

Zauważyć przy tym należy, że sąd administracyjny nie bierze pod uwagę aspektów słuszności i sprawiedliwości społecznej, czy też możliwości finansowych strony skarżącej realizacji nałożonych obowiązków, a ocenia jedynie legalność decyzji administracyjnych, tym bardziej, że jak zostało przyjęte w orzecznictwie, decyzje wydawane przez organy Państwowej Straży Pożarnej w zakresie ochrony przeciwpożarowej, nakazujące dostosować obiekty budowlane do wymogów bezpieczeństwa, nie są decyzjami uznaniowymi. (por. wyrok WSA W Gliwicach z dnia 16.01.2009r., sygn. akt II SA/Gl 1014/08).

W ocenie Sądu wskazane w decyzji terminy uwzględniają zarówno rodzaj, jak i zakres nałożonych obowiązków oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób, co - jak zauważył organ odwoławczy - nie wyklucza możliwości zmiany określonych w decyzji terminów, w przypadku zaistnienia racjonalnych ku temu przesłanek.

Wyznaczając terminy organy miały na względzie zarówno realną możliwość wykonania przedmiotowych obowiązków, jak i konieczność zapewnienia bez zbędnej zwłoki bezpieczeństwa pożarowego ze względu na charakter działalności prowadzonej w kontrolowanych obiektach (hostele). W zaskarżonej decyzji wskazano, iż kwestionowane przez stronę skarżącą terminy wykonania poszczególnych obowiązków uwzględniają konieczność nie tylko wykonania prac zarówno budowlanych jak i instalacyjnych, ale również konieczność przeprowadzenia analiz i ewentualnych ekspertyz, opracowanie wymaganych projektów oraz przeprowadzenie konsultacji i uzgodnień z innymi instytucjami. Jednocześnie zaznaczono, iż wykonania zaleceń mogą podlegać zmianom (w trybie art. 155 K.p.a.), których organy mogą dokonać na podstawie informacji o podjętych działaniach i przeprowadzonych pracach oraz pracach, które pozostały jeszcze do wykonania - dostarczonych przez zobowiązanego .

Słusznie również organ odwoławczy wskazał, że podnoszony przez stronę skarżącą brak wskazania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego podstaw prawnych poszczególnych uchybień przepisom p-poż. nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie decyzji. Szczegółowe podstawy prawne zostały bowiem zawarte w decyzji. Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 9, ani art. 6-11 K.p.a..

Na koniec Sąd wskazuje, że na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. za stronę skarżącą stawił się aplikant adwokacki, który przedłożył do akt sprawy – k. [...]- niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię upoważnienia do zastępowania udzielonego w trybie art. 77 ustawy prawo o adwokaturze przez pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem. Aplikant podał, że chciałby wystąpić imieniem strony skarżącej w tej sprawie, choć wystąpienie ma jedynie przytoczyć stanowisko, wnioski i zarzuty zawarte w pisemnej skardze. Wniósł o warunkowe dopuszczenie do udziału w tej rozprawie. Podał, że kserokopię upoważnienia do zastępowania otrzymał od pełnomocnika głównego wieczorem w dniu poprzedzającym rozprawę.

Sąd oddalił wniosek o dopuszczenie do udziału w rozprawie 13 stycznia 2016 r. aplikanta adwokackiego. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 44 § 1 P.p.s.a. Sąd może dopuścić tymczasowo do podjęcia naglącej czynności osobę niemogącą przedstawić pełnomocnictwa. W niniejszej sytuacji wniosek o tymczasowe dopuszczenie nie był podyktowany potrzebą podjęcia przez stającego aplikanta naglącej czynności, bowiem – jak sam wskazał - wystąpienie na rozprawie miałoby jedynie przytoczyć stanowisko, wnioski i zarzuty zawarte w pisemnej skardze. Wniosek zatem nie zasługiwał na uwzględnienie.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę Sąd oddalił bezzasadną skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a..