Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 219/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 w zw. z art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadania starosty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 90/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdańska na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Prezydenta Miasta Gdańska kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 90/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 1983 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. o pow. 32.994 m2, stanowiącą współwłasność S. P. w 1/2 części oraz J. K. w 1/2 części oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 1983 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że decyzja z dnia [...] maja 1982 r. Prezydent Miasta Gdańska działając w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem opisanej wyżej nieruchomości S. P. w 1/2 części oraz J. K. w 1/2 części.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1982 r. Prezydent Miasta Gdańska powołując, jako podstawę prawną art. 132 k.p.a., uchylił ww. decyzje i zawiesił postępowanie wywłaszczeniowe do czasu zawarcia umowy dzierżawy i wprowadzenia S. P. na teren dzierżawy oraz do czasu dokonania wyceny szacunkowej za dokonane zasiewy.

Postanowieniem z dnia [...] września 1982 r. Prezydent Miasta Gdańska podjął z urzędu zawieszone postępowanie i decyzją z dnia [...] września 1982 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania S. P. decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. Wojewoda Gdański utrzymał w mocy ww. decyzję w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, zaś w części dotyczącej odszkodowania uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] kwietnia 1983 r. orzekł o przyznaniu odszkodowania w wysokości 2.500.093 zł za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości po 1.250.046,50 zł dla każdego ze współwłaścicieli.

Decyzją z dnia [...] maja 1983 r. Prezydent Miasta Gdańska orzekł o zmianie swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r., co do podziału kwoty odszkodowania między współwłaścicielami nieruchomości ze względu na fakt, że J. K. posiadała poza rolnictwem dodatkowe źródło utrzymania, zaś S. P. utrzymywał się wyłącznie z gospodarstwa rolnego. J. K. przyznano kwotę 1.076.126,50 zł, a S. P. 1.423.966,50.

Wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. W. P. - spadkobierca S. P., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 1983 r. przyznającej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, a następnie pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. rozszerzył wniosek dodatkowo o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 1983 r. W uzasadnieniu wniosku, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniesiono także, że wymagana opinia biegłego nie została przedłożona współwłaścicielom nieruchomości; biegły nie został powołany przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej oraz nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 1983 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] maja 1983 r. W uzasadnieniu wskazano, że zarówno z akt sprawy jak i zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r. nie wynika, aby przed jej wydaniem przeprowadzono rozprawę administracyjną. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza w dniu 29 czerwca 1981 r., jednak strony nie były zapoznane z opiniami biegłego, gdyż przygotowano je, po przeprowadzeniu rozprawy, w dniach 19 grudnia 1982 r. oraz 22 marca 1983 r.

Odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego wniósł Prezydent Miasta Gdańska podnosząc, że ewentualne naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, ponieważ było ono ustalone w oparciu o obowiązujące wówczas stawki oraz przeciętne ceny przyjęte w obrocie.

Rozpoznając odwołanie Minister Infrastruktury stwierdził, że z akt archiwalnych oraz z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, aby przed jej wydaniem przeprowadzono odrębną rozprawę. Organ II instancji podkreślił, iż opinie biegłego z dnia 19 grudnia 1982 r. oraz z dnia 22 marca 1983 r. dotyczące wysokości odszkodowania zostały sporządzone już po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 29 czerwca 1981 r., a zatem strony nie mogły się z nimi zapoznać. Organ odwoławczy uznał, że Wojewoda Pomorski prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dopuścił się rażącego naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto zdaniem Ministra, Wojewoda Pomorski prawidłowo stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Gdańska dnia [...] maja 1983 r. zmieniająca z urzędu własną decyzję z dnia [...] kwietnia 1983 r. o zmianie podziału kwoty odszkodowania między współwłaścicielami nieruchomości, została wydana bez postawy prawnej. W ocenie Ministra powołany art. 132 § 1 k.p.a. mógł być bowiem zastosowany jedynie po spełnieniu określonych przesłanek tzn. gdy decyzja została zaskarżona przez wszystkie strony, a organ który wydał decyzję uznał, że odwołanie należało w całości uwzględnić. Z treści zaś decyzji wynika, iż została wydana z urzędu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1983 r. nie istniał żaden przepis prawa, który pozwalałby na dokonanie przez organ z urzędu zmiany lub uchylenia decyzji nieostatecznej.

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta Gdańska zarzucił jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 22 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ dokonał analizy stanu faktycznego w kontekście przesłanek wywłaszczeniowych w sposób zbyt daleko idący, gdyż waga ewentualnych naruszeń jest mniejsza niż stabilność ostatecznej decyzji. W ocenie skarżącego uchybienie w postaci nieobecności biegłych na rozprawie nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skarżący podkreślił, że uczestnictwo biegłego w rozprawie administracyjnej nie mogło mieć wpływu na ustalenie wysokości odszkodowania, gdyż wysokość odszkodowania, ustalana w dacie wydawania decyzji, oparta była o obowiązujące stawki oraz przeciętne ceny przyjęte w obrocie.

Zdaniem skarżącego organ nadzoru dokonał niewłaściwej wykładni i błędnie zastosował art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż przepis odnosił się do sytuacji, gdy została wydana jedynie decyzja wywłaszczeniowa, natomiast ustalenie odszkodowania zostało odroczone na okres trzech miesięcy.

Minister Infrastruktury, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu 29 czerwca 1981 r. Nie brali w niej udziału biegli, a wysokość odszkodowania, określona w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1982 r., została ustalona na podstawie opinii biegłych sporządzonych w dniu 14 marca 1982 r. i w dniu 12 września 1982 r., a więc po przeprowadzeniu rozprawy. Decyzja powyższa, w części dotyczącej odszkodowania, została uchylona przez Wojewodę Gdańskiego decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. Następnie zostały sporządzone kolejne opinie biegłych z dnia 19 grudnia 1982 r. i z dnia 22 marca 1983 r., z którymi strony nie zostały również zapoznane, a w uzasadnieniu decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość z dnia [...] kwietnia 1983 r., powołano się jedynie na fakt dostarczenia przez inwestora uaktualnionej opinii szacunkowej stanowiącej podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, obowiązkiem organu ponownie rozstrzygającego kwestię ustalenia odszkodowania było przeprowadzenie rozprawy przed wydaniem decyzji. Przepis art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nawiązuje do art. 89 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, jeśli wymaga tego przepis prawa. Oznacza to, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy ustaleniu odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym jest obligatoryjne. W rozpatrywanej sprawie natomiast żadna z opinii biegłych nie została sporządzona przed terminem rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 29 czerwca 1981 r. Tym bardziej, więc obowiązkiem organu było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej po sporządzeniu opinii przez biegłych z dnia 19 grudnia 1982 r. i z dnia 22 marca 1983 r. i wysłuchanie ich przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie również organy orzekające w sprawie wyeliminowały z obrotu prawnego decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] maja 1983 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] kwietnia 1983 r. w zakresie podziału ustalonego odszkodowania między współwłaścicieli nieruchomości. Przepis art. 132 k.p.a daje organowi I instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 132 § 1 i 2 k.p.a nie zaistniała, bowiem Prezydent Miasta Gdańska wydając decyzję z dnia [...] maja 1983 r. działał z urzędu, czym rażąco naruszył art. 132 k.p.a. Zdaniem Sądu zakwalifikowanie powyższego naruszenia w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, jako wydania decyzji bez podstawy prawnej, stanowi uchybienie, jednak nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż prawidłowo organy stwierdziły nieważność tej decyzji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezydent Miasta Gdańska, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, podczas gdy Sąd powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny;

2. art. 141 § 4 oraz 151 w zw. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 k.p.a., polegające na:

- przyjęciu, że organy administracji nie mają obowiązku poszukiwania dowodów służących ustaleniu prawdy obiektywnej, a tym samym mają prawo uchylać się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co prowadzi do stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych z [...] kwietnia i [...] maja 1983 r. na podstawie niepełnego materiału dowodowego,

- niezebranie przez organy administracji pełnego materiału dowodowego,

- przekroczeniu przez organy administracji granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy dowolnej i budzący wątpliwości z zebranym materiałem dowodowym

- braku uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanych przez organy administracji decyzji, które nie zawierają odniesienia się organu do braków w materiale dowodowym i motywów oddalania wniosków dowodowych jednej ze stron postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania.

3. art. 134 §1 P.p.s.a w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w niniejszej sprawie powinien to uczynić wobec naruszeń prawa wskazanych w pkt 1;

4. przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności uznał, że przed wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie nie było rozprawy i nie wysłuchano na niej biegłych, podczas gdy organ nie uzasadnił, na jakiej podstawie powyższe przyjął, a obarczony brakami materiał dowodowy nie może stanowić podstawy, że takie fakty miały miejsce;

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej przez błędną wykładnię - co do ustalenia istnienia przesłanek wystąpienia rażącego naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy waga ewentualnych uchybień jest znacznie mniejsza niż stabilność ostatecznej decyzji oraz poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności niniejszej sprawy w aspekcie istnienia bądź nie przesłanek z art. 156 k.p.a. w zw. z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podnosi, że z akt wynika, że organy administracji miały problem z odnalezieniem dokumentów w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a tym samym z ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Tylko jedna ze stron – W. P., wskazywał na prawdopodobieństwo nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, lecz fakt ten nie wynikał jednoznacznie z zebranego materiału. Z pisma Wydziału Skarbu Urzędu Miejskiego w Gdańsku do Urzędu Wojewódzkiego z [...] sierpnia 2007 r. wynikało, że nie można było odnaleźć wszystkich dokumentów wywłaszczeniowych. Jakaś ich część (organy nie określiły jaka) została odnaleziona w Archiwum Państwowym, jednak z zestawienia ich kolejności, na podstawie nadanych przez Archiwum numerów stron, wynika, że brakuje stron o nr 172, 197 i 198, 203. Tymczasem z pisma Archiwum Państwowego z dnia [...] października 2008, wynika, że przekazało ono karty ponumerowane od 131 do 203.

Zdaniem strony skarżącej organ, który na mocy art. 75 k.p.a., jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, nie uwzględnił wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań W. P. i K. K., nie wskazując w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, podstaw prawnych i faktycznych odmowy dopuszczenia wnioskowanego dowodu. W toku kontroli sądowej Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny za organami administracji, mimo że Sąd powinien ustalić stan rzeczywisty. Tym samym miało miejsce naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a wskutek przyjęcia stanu faktycznego, który Sąd ustalił bez uprzedniego wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Zdaniem skarżącego Sąd powinien stwierdzić naruszenie art. 7, art., 77 § 1 i art. 75 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie autora skargi, skoro wątpliwości dotyczące pełnego materiału dowodowego nie mogły zostać usunięte, to należało przesłuchać osoby, które mogły posiadać wiedzę o postępowaniu ustalającym odszkodowanie. Sąd nie zauważył, że materiał dowodowy jest niekompletny o wyjaśnienie tych okoliczności.

Okoliczności tego rodzaju naruszeń Sąd mógł dokonać w oparciu o art. 134 §1 P.p.s.a. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a nie wyszedł poza ich granice, mimo że w niniejszej sprawie powinien to uczynić wobec naruszeń prawa z pkt 1 i 2.

Skarżący podnosi, że z treści art. 22 ustawy obowiązującej na dzień wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, tj. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), według którego odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu wynika, że wprawdzie obecność biegłych została przewidziana na rozprawie administracyjnej, ale też sam przepis nie nakazuje wprost konieczności takiego uczestnictwa, a wręcz odnosi się do faktu przeprowadzenia samej rozprawy i obowiązku ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, jako wady kwalifikowanej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji, gdyż o tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, za decydujące należy uznać oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy. Ponadto przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy interpretować w sposób ścisły, jako wyjątek od generalnej zasady stabilności i trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 tej ustawy i nie może on podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanki stwierdzenia nieważności, z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet zwężająco.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.).

Strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia w zaskarżonym wyroku postanowień art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści powołanego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niewątpliwie nie będąc związany granicami skargi Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podnoszonych w skardze. Związanie granicami skargi nie oznacza, że Sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Ma jednak prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. A zatem granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, albowiem te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia.

Niewątpliwie pojęcie "sprawy", jakim posługuje się przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., różni się od pojęcia "sprawa administracyjna", gdyż jest od niego szersze. Prowadzi to do wniosku, że obejmuje ono wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w ww. przepisie, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por. wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. I OSK 854/10, LEX nr 745346). Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a. Zauważyć należy, że treść normatywna tego przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie przedmiotowego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie. Skoro wskazany przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, to nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku.

Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegający na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 k.p.a. Z materiału dowodowego nie wynika, aby organy administracji ustaliły i wszechstronnie oceniły cały materiał dowodowy. Sąd, w ślad za organami orzekającymi, przyjął, że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, która została przeprowadzona w dniu 29 czerwca 1981 r., nie brali udziału biegli, zaś wysokość odszkodowania określona w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1982 r., została ustalona na podstawie opinii biegłych sporządzonych w dniu 14 marca 1982 r. i w dniu 12 września 1982 r., a więc po przeprowadzeniu rozprawy. Następnie zostały sporządzone kolejne opinie biegłych z dnia 19 grudnia 1982 r. i z dnia 22 marca 1983 r., z którymi strony nie zostały również zapoznane, a w uzasadnieniu decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość z dnia [...] kwietnia 1983 r. powołano się jedynie na fakt dostarczenia przez inwestora uaktualnionej opinii szacunkowej stanowiącej podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji ustaliły stan faktyczny jedynie na podstawie zdekompletowanych dokumentów wywłaszczeniowych odnalezionych w Archiwum Państwowym. Z ich treści nie wynika jednoznacznie, aby przed rozprawą nie sporządzono jakiejkolwiek opinii biegłych. Z akt sprawy wynika, że pierwszy operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości został sporządzony zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, przez biegłego R. Ż. w dniu 31 lipca 1980 r. W aktach znajduje się też opinia tego biegłego z dnia 21 sierpnia 1980 r., a zatem również sporządzona przed przeprowadzeniem rozprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej zostało wystosowane w dniu 12 czerwca 1981 r. W zawiadomieniu organ prowadzący postępowanie wskazał, że: "właścicielom przedmiotowej nieruchomości (...) przysługuje prawo wglądu do dokumentów sprawy oraz zgłaszanie wniosków i zarzutów (...)". Poinformowano również strony, że: "w czasie rozprawy dopuszcza się możliwość oględzin nieruchomości oraz dokonywania innych czynności niezbędnych do określenia odszkodowania". Także z treści pisma Kierownika Miejskiego Gospodarki Terenami z dnia [...] marca 1981 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania orzeczenia o wywłaszczeniu wynika, że opinia biegłego została sporządzona i stanowi załącznik do tego dokumentu.

Jak wynika z dokumentacji archiwalnej sprawy, podczas trwania postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, na żadnym jego etapie strony nie kwestionowały zaproponowanej kwoty odszkodowania, wnioskowały jedynie o wywłaszczenie całości nieruchomości oraz o możliwość wcześniejszego zebrania plonów, jak również o uwzględnienie dodatkowo odszkodowania za nawozy i wydzierżawienie bądź oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zamiennego.

Zwrócić również należy uwagę, że opinia z dnia 14 marca 1982 r. została, sporządzona, ponieważ należało zweryfikować stawki odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na terenie Gdańska na podstawie zarządzenia Wojewody Gdańskiego nr [...]z [...] grudnia 1982 r.

Rację ma skarżący, że skoro zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, to należało, na mocy art. 75 k.p.a dopuścić wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań W. P. i K. K. Okoliczności te, mogłyby bowiem mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego, w kontekście istnienia przesłanek nieważnościowych ostatecznej decyzji.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych naruszało art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową zgromadzonego materiału aktowego.

W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym niewątpliwie naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że dokonując kontroli legalności, sąd nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kontestowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I FSK 1904/07, niepubl.).

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej przez błędną wykładnię - co do ustalenia istnienia przesłanek wystąpienia rażącego naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy.

Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza w sposób rażący przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych, tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego, prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

Z treści art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79) wynika norma nakazująca ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy po uprzednim wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Analiza normatywna art. 22 prowadzi do rezultatu, że wprawdzie obecność biegłych jest konieczna na rozprawie administracyjnej; ich opinia powinna być uzasadniona, lecz odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się dopiero następczo po przeprowadzeniu rozprawy - po przeanalizowaniu stanowiska stron i wysłuchaniu opinii biegłych. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska i argumentacji Sądu pierwszej instancji, że nieobecność biegłych na rozprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Z przepisu art. 22 wynika norma nakazująca przeprowadzenie rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji, gdy brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego na kwestionowanie przez współwłaścicieli kwoty odszkodowania, nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skoro rozprawa z udziałem współwłaścicieli odbyła się, to brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie może być oceniane w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, LEX 863799).

Trzeba również wziąć pod uwagę, że wydane przez organ kolejne decyzje odszkodowawcze, zmieniające pierwotną decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą w jej części odszkodowawczej podyktowane były odwołaniami strony postępowania, tj. J. K. oraz S. P. W przedmiotowych odwołaniach strony wyraziły wprawdzie zgodę na wywłaszczenie nieruchomości, jednakże podniosły fakt braku uwzględnienia w ww. decyzji dodatkowego odszkodowania za poniesione nakłady. Postawiły również warunek, dotyczący możliwości zebrania przez nich przeprowadzenia zbiorów na przedmiotowej działce oraz podniosły kwestię wydłużającego się okresu wprowadzenia się na wydzierżawiony zamiennie teren. Sąd pierwszej instancji pominął ocenę powyższych okoliczności w aspekcie istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a., co także czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej.

Powyższe obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ustalenia, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Ponownie badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona swobodnej oceny materiału aktowego zgromadzonego w sprawie oraz oceni, na podstawie analizy stanu faktycznego w kontekście przesłanek materialnoprawnych wskazanych w art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czy waga ewentualnych naruszeń prawa jest rażąca i uzasadnia weryfikację ostatecznej decyzji.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia treść postanowień art. 203 pkt 1 P.p.s.a.