Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 458/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym tymczasowego obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...], Prezydent Miasta B., na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2068 ze zm. – dalej "u.d.p."), po rozpatrzeniu wniosku P. K. (skarżącego) z [...] czerwca 2018r., nie zezwolił na lokalizowanie w pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r., poz. 51 ze zm. – dalej "p.b."), na terenie działki drogowej nr [...], obręb [...], o pow. 25,00 m˛, zlokalizowanej przy ul. [...] w B., na okres od dnia [...] czerwca 2018r. do dnia [...] maja 2019r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w związku ze zbliżającym się terminem przebudowy ul. [...], ronda [...] i ronda [...] na przystanku rondo [...] zaistniała konieczność posadowienia nowej wiaty przystankowej. Wskazał, że wiata koliduje z przedmiotowym tymczasowym obiektem budowlanym, który w tej sytuacji zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego/pieszych, co uniemożliwia jej lokalizację w dotychczasowym miejscu. Organ powołał obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), którego zapisy zobowiązują do dbania o wysoki standard architektoniczny obiektów istniejących i sytuowanych na tym terenie, a nadto wyjaśnił, że w stosunku do skarżącego prowadzone są postępowania administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia zawartego w zezwoleniu zarządcy drogi.

W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne zbadanie okoliczności faktycznych sprawy i błędne przyjęcie, że przedmiotowy obiekt stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie zostało bowiem udowodnione, że planowana inwestycja drogowa spowoduje wzmożenie ruchu drogowego i pieszych w rejonie ronda [...], a nadto nie ma dowodów na to, by w związku z inwestycją planowano lokalizację nowej wiaty przystankowej obsługującej linię zastępczą komunikacji miejskiej. Podniesiono, że obiekt został wyremontowany i dostosowany do nowej funkcji (kawiarni), o czym organ był informowany; obiekt miał zaspokajać potrzeby gastronomiczne ludzi przebywających w okolicach ronda [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2019r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie oraz treści art. 39 ust. 1-3 u.d.p. organ wskazał, że wydanie zezwolenia na lokalizację obiektu w pasie drogowym wymaga każdorazowego ustalenia, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Przy czym brak przeciwwskazań związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego, mimo iż konieczny, samodzielnie nie przesądza o udzieleniu tej zgody. W ocenie organu nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego, że organ mógł odmówić wydania przedmiotowego zezwolenia tylko w sytuacji, jeżeli umieszczenie obiektu powodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytuły gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Organ podniósł, że przywołane w odwołaniu przesłanki z art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. dotyczą lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a tego przepisu i do tej kategorii nie zalicza się obiekt objęty wnioskiem skarżącego. Za nieistotne w sprawie organ odwoławczy uznał podniesione racje skarżącego natury ekonomicznej. Ponadto, w ocenie SKO zapisy powołanego m.p.z.p. nie pozostają obojętne w świetle wyrażenia zgody na lokalizację przedmiotowego obiektu, podobnie jak negatywna w tej sprawie opinia Plastyka Miejskiego. Organ zwrócił uwagę na istniejące plany posadowienia wiaty przystankowej, która kolidowałaby ze spornym obiektem. Za wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku organ nie uznał również okoliczności wcześniejszego uzyskiwania przez skarżącego zezwolenia na lokalizację przedmiotowego obiektu w pasie drogowym. Skarżący bowiem istnienia takiego przypadku nie udowodnił. Podsumowująco SKO stwierdziło, że ustalony stan faktyczny, postanowienia m.p.z.p., negatywna opinia Plastyka Miejskiego oraz plany posadowienia na działce drogowej nr [...] wiaty przystankowej potwierdzają prawidłowość powziętej decyzji I instancji, a tym samym odstąpienie od utrwalonej praktyki udzielania zezwoleń na lokalizację spornego obiektu w tej lokalizacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego z pominięciem zindywidualizowanych okoliczności sprawy oraz z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności:

a) arbitralne i nieudowodnione uznanie, że sporny obiekt zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz uniemożliwia lokalizację wiaty przystankowej,

b) nierozważenie projektu renowacji spornego obiektu,

c) uznanie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, mimo że wskazują na to akta sprawy,

d) powołanie nieaktualnego w dacie złożenia wniosku planu zlokalizowania wiaty przystankowej w miejscu dotychczasowego obiektu,

e) oparcie się na opinii Plastyka Miejskiego przy wydawaniu decyzji, a więc działanie z przekroczeniem zasady wynikającej z art. 6 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił obszerną argumentację jej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę powziętych rozstrzygnięć art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (publ. jak wcześniej wskazano) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego.

W niniejszej sprawie spór dotyczył obiektu stanowiącego niezwiązany trwale z gruntem pawilon handlowy, pełniący uprzednio funkcję kwiaciarni. Dla jego legalnej kategoryzacji koniecznym jest odwołanie się do użytego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. definicji pojęcia obiekt budowlany. Ustawową definicję tego pojęcia zawiera ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano), która w art. 3 pkt 1 wskazuje, że obiektem takim jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Szczególną kategorią obiektów budowlanych są tymczasowe obiekty budowlane, opisane w art. 3 pkt 5 p.b. Stosownie do jego treści przez pojęcie to należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak m.in. kioski uliczne, czy pawilony sprzedaży ulicznej i pawilony wystawowe.

Z art. 39 ust. 1 pkt 1 wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów budowlanych, czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Może ono nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji lokalizacyjnej, z wyjątkami które nie mają w okolicznościach sprawy zastosowania. Tym samym wnioskując o zgodę na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektu budowlanego należy wykazać, że w konkretnej sprawie zachodzi właśnie szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający udzielenie zgody, w tym że czynność ta nie może powodować niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości oraz nie może to zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 39 ust. 3a u.d.p. w decyzji o której mowa, określa się w szczególności rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz zawierać pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest on zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Wymóg określony w art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. odsyła do zezwolenia, o którym mowa w art. 40 u.d.p., a więc zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz zasad ustalania należnych opłat z tego tytułu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym – podobnie jak w przypadku zezwolenia na umieszczenie (lokalizowanie) danego obiektu w pasie drogowym – wymóg ten nie dotyczy podmiotu będącego stroną którejś z umów, o których mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. przedmiotowe zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

W kontekście powyższego uwidoczniła się pierwotna wada wydanych w sprawie decyzji obu instancji. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018r. zwrócił się o "wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] celem ustawienia obiektu handlowego, stoiska handlowego na podstawie ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych w trybie art. 40 ust. 1 i 2, o powierzchni 25 m˛ w terminie od dnia [...].06.2018r. do dnia [...].05.2019r." (k. 10 akt adm.) Organ, rozpatrując wniosek skarżącego w ten sposób, że wydał decyzję o odmowie wydania zezwolenia na umieszczenie ww. obiektu we wskazanej lokalizacji, załatwił w istocie sprawę inną przedmiotowo, niż wynikałoby to z treści wniosku. Wniosek o zajęcie pasa drogowego, w rozumieniu art. 40 u.d.p. nie jest tożsamy z wnioskiem o umieszczenie obiektu w pasie drogowym, o którym mowa w art. 39 i odnosi się on do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle (patrz: wyrok NSA z 9 lipca 2008r., II GSK 253/2008, LexPolonica nr 1980110). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p., dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o umieszczeniu (w okresie jej obowiązywania). Na powyższe wskazuje przede wszystkim uregulowana w art. 40 u.d.p. kwestia zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następującego już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądanie. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego, wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008r., II GSK 532/2008, LexPolonica nr 1991221). Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie może być wydana raz, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem, zezwolenie wygasa, co wywołuje ten skutek, że strona już nie ma zezwolenia i jeżeli nadal zajmuje pas drogowy, to czyni to bez zezwolenia. Strona może wystąpić o nowe zezwolenie, a organ, którego głównym zadaniem, jako zarządcy drogi, jest ochrona pasa drogowego, ponownie ocenia przesłanki negatywne i pozytywne wydania zezwolenia (patrz. wyrok NSA z 5 listopada 2011r., sygn. akt II GSK 428/08, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku żądanie o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to w sposób dowolny organ samodzielnie przekwalifikował to postępowanie na postępowanie o wydanie zezwolenia na umieszczenie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji zamiennie formułował przedmiot prowadzonego postępowania, zawiadamiając np. o wszczęciu i zakończeniu "postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia (...)" (k. 28, 40, 67, 71 akt adm.), mieszając obie instytucje ("postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego w celu lokalizowania (...)" – k. 72 akt adm.) i wreszcie rozstrzygając w sprawie z jednego wniosku dwiema decyzjami – jedną o braku zezwolenia "na umieszczenie w pasie drogowym (...)" (k. 73 akt adm.), drugą zaś, utrzymaną w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem, o braku zezwolenia "na lokalizowanie w pasie drogowym (...)" (k. 76 akt. adm.).

Konsekwencją wyżej wymienionej wady proceduralnej postępowania organu I instancji, pominiętej przez organ odwoławczy, jest to, że organy obu instancji rozpoznały sprawę z wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z art. 40 u.d.p. w oparciu o przepis art. 39 u.d.p. regulujący odmienną kwestię zgody na zlokalizowanie (umieszczenie) obiektu w pasie drogowym. Wytknąć w tym miejscu też należy, że organ ani nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji (wbrew art. 10 § 1 k.p.a.), ani nie zawarł żadnych informacji dotyczących kompletności rozpoznawanego wniosku i przesłanek zależnych od skarżącego mających wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie jego sprawy (art. 79a §1 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdził ich wydanie z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższe Sąd stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, iż wniosek skarżącego dotyczył zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym spornego obiektu i to negatywne załatwienie sprawy i tak nie zostało w obu decyzjach umotywowane w stopniu wymaganym przepisami k.p.a. oraz treścią art. 39 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.d.p.

U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legło ustalenie, że skarżący nie wykazał szczególnie uzasadnionych względów dla wydania pozytywnej decyzji, a ponadto, że miejsce posadowienia obiektu objęte jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2017r. nr XXXIX/773/17. Organ wskazał też na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Odnosząc się do tych ustaleń organów w pierwszej kolejności Sąd zauważył, że organy nie wywiązały się z obowiązku określonego powołanym już art. 79a § 1 k.p.a. również w kontekście wykazania przez skarżącego przesłanki uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., pozwalającego na odstąpienie od zakazu ustanowionego w ust. 1. Sąd podziela stanowisko organów, że ciężar dowodzenia owego "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa ostatecznie na wnioskodawcy, niemniej jednak, uwzględniając wspomnianą treść art. 79a § 1 k.p.a. organ administracji winien pierwotnie wezwać skarżącego do wykazania zaistnienia tej przesłanki w jego sytuacji. W wezwaniu, mając na względzie bardzo pojemny i niezdefiniowany termin, jakim jest określenie "szczególnie uzasadniony przypadek", organ powinien zawrzeć również wskazania co do jego wykładni i zastosowania (np. zaakcentować konieczność wykazania wystąpienia "przewyższającego" interesu publicznego lub indywidualnego interesu strony, przemawiającego za wydaniem wnioskowanego zezwolenia). Skoro organ tego nie uczynił, to nie może skutecznie zarzucić skarżącemu, że ten nie wykazał zaistnienia szczególnych i wyjątkowych okoliczności, które mogą usprawiedliwiać - w konkretnym przypadku - odstąpienie od zakazu wprowadzonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. O ile obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie istnienia spornej przesłanki, to obowiązkiem organów jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena. W niniejszej sprawie organy poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że skarżący nie wykazał, że po jego stronie istnieje szczególnie uzasadniony przypadek, choć w istocie w postępowaniu poprzedzającym wydanie negatywnej decyzji skarżącemu taki wymóg nie został przedstawiony.

Powyższe wskazuje, że w sprawie naruszono nie tylko art. 79a § 1 k.p.a., ale i art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wskazać także należy, że w rozstrzygnięciach obu instancji organy ogólnikowo jedynie odniosły się do okoliczności zgodności, lub nie, wskazanego przez skarżącego obiektu budowlanego z zapisami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy obu instancji powołały się na treść § 6 m.p.z.p. (przytoczyły ich brzmienie) i zwróciły uwagę na negatywną opinię Miejskiego Plastyka, który wskazał na "niski stan estetyczny pawilonu". Organy nie przeprowadziły jednak dokładnej analizy i nie wyjaśniły de facto na czym dokładnie ta "niezgodność" lokalizacji obiektu z zapisami m.p.z.p. polega. Organ I instancji ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że skarżący zobowiązany jest przestrzegać zapisów m.p.z.p., a organ odwoławczy wskazał, że negatywna opinia Miejskiego Plastyka mogła stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Tymczasem organy nie zauważyły, że jednozdaniowa ocena "estetyki" pawilonu przedstawiona przez Miejskiego Plastyka wydana została 26 czerwca 2018r. (k. 12 akt adm.), a z akt sprawy wynika, że po tej dacie przeprowadzono oględziny obiektu (w dniu 11 lipca i 6 sierpnia 2018r. – k. 15 i 29 akt adm.). Sporządzono protokoły, do których dołączono dokumentację fotograficzną obrazującą widok pawilonu po remoncie przeprowadzonym przez skarżącego (okoliczność przeprowadzenia remontu była podnoszona w toku postępowania przez skarżącego). Organy nie wyjaśniły, czy opinia Plastyka odnosiła się do obiektu przed remontem, czy już po wykonaniu prac remontowych, i czy ich przeprowadzenie miałoby wpływ na ostateczne wnioski formułowane przez Miejskiego Plastyka. Nie poddały także tego stanowiska jakiejkolwiek samodzielnej ocenie z uwzględnieniem całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, Tym samym doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż brak jest podstawy prawnej do tego aby wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie organ opierał na dowolnej i nie zawierającej uzasadnienia wyłącznie opinii podmiotu, który nie jest upoważniony do zastępowania organu w wykładni obowiązujących przepisów prawa miejscowego.

Wreszcie organy obu instancji nie odniosły się do podstawowego zarzutu skarżącego, dotyczącego braku podstaw do odwoływania się do posadowienia wiaty przystankowej, która miałaby kolidować z obiektem budowlanym handlowym objętym wnioskiem. Skarżący przedstawiał informacje pozyskane z internetowych źródeł prasowych (datowanych na 13 lutego 2019r. – k. 121 akt adm.), gdzie zarządca drogi wyrażał przekonanie o braku znaczącego wpływu przebudowy ul. [...] na natężenie ruchu w rejonie tej ulicy. Do odwołania skarżący ponadto dołączył treść komunikatu o uruchomieniu nowych przystanków w związku z remontem drogi, który miał zaprzeczać twierdzeniom organu I instancji o "planowanej nowej lokalizacji" przystanku komunikacji miejskiej (datowany na 16 lutego 2019r., k. 123 akt adm.). W uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy wskazały, że plany zlokalizowania nowej wiaty przystankowej w miejscu spornego pawilonu handlowego wynikają z pism Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. datowanych na dzień 30 listopada 2018r. oraz 4 grudnia 2018r. (k. 68 i 69 akt adm.). Organy nie zweryfikowały jednak, czy plany są aktualne, zwłaszcza, że powołane przez skarżącego materiały powstały po dacie powyższych dokumentów, które przytoczył organ. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, skarżący nie kwestionuje samej zasadności tych planów, ale tej okoliczności, że w ogóle były one aktualne w dacie rozstrzygania jego wniosku przez organy, w szczególności organ odwoławczy. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei z art. 11 k.p.a. wynika obowiązek organów do wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sprawa skarżącego została załatwiona nie tylko z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77, 61 § 1 k.p.a., 79a § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 39 u.d.i.p., ale i z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Nie jest jednak zasady zarzut skargi opierający się nas twierdzeniu, że przesłankę wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniają okoliczności poczynienia przez skarżącego znacznych nakładów inwestycyjnych związanych z remontem spornego obiektu, czy też potrzeby gastronomiczne pieszych znajdujących się w pobliżu tego obiektu. Sąd popiera pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 22 listopada 2017r., sygn. VI SA/Wa 1281/17 (dostępny jw.), że interes ekonomiczny przedsiębiorcy oraz wynikające z tego korzyści dla strony, jako okoliczność pozaprawna w tej sprawie nie może być brana w niej pod uwagę, ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych, regulujące zagadnienie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie przewidują tego rodzaju przesłanki, jako przesłanki pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Podobnie, decyzje inwestorskie przedsiębiorcy nie są w przedmiotowych sprawach istotne, albowiem podjęte w ramach działalności gospodarczej ryzyko ekonomiczne nie może decydować o zasadności danego rozstrzygnięcia administracyjnego – stanowiłoby to naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania, opisanej w art. 8 § 1 k.p.a.

Sąd zauważa również, że o ile w kontrolowanej procedurze stanowisko Plastyka Miejskiego zostało wykorzystane w sposób niedostatecznie uzasadniony (o czym mowa była wcześniej), to powołanie w argumentacji organu opinii podmiotu odpowiedzialnego za estetykę urbanistyczną miasta samo w sobie nie może zostać uznane za niedopuszczalne, a tym bardziej za naruszające zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Zgodnie z art. 75 §1 k.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ, rozstrzygając w granicach uznania administracyjnego jest zobowiązany rozważyć wszelkie okoliczności przemawiające zarówno za pozytywnym, jak i negatywnym załatwieniem konkretnej sprawy. Polityka estetyczna miasta, w ocenie Sądu, jest czynnikiem wpływającym na ocenę zasadności umieszczenia danych obiektów lub urządzeń w pasie ruchu drogowego, a więc we wspólnej przestrzeni publicznej. Zadaniem Plastyka Miejskiego w B. jest m.in. opiniowanie oraz nadzór przedsięwzięć zmierzających do zapewnienia całościowego, harmonijnego i estetycznego wizerunku Miasta, w tym opiniowanie usytuowania, wyglądu i form tymczasowych punktów sprzedaży, promocji i ekspozycji. Lokalizacja spornego obiektu bez wątpienia wpływa na estetykę urbanistyczną otoczenia, w związku z tym zawarcie w aktach sprawy administracyjnej opinii podmiotu wykwalifikowanego w tym przedmiocie nie może budzić sprzeciwu. Nie jest to jednak dokument wiążący i podlega on szczegółowej ocenie organu jak każdy inny dowód w sprawie. W kontrolowanym postępowaniu, co wyjaśniono wcześniej, oceny takiej jednak zabrakło.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania w postaci wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenia radcy prawnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 265).

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wywody przedstawione w niniejszym uzasadnieniu odnoszące się do kwestii prawidłowego procedowania w sytuacji dostrzeżenia braków wniosku oraz prowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym treścią wniosku. Organy uwzględnią ponadto ogólne zasady postępowania - w szczególności zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również zasadę pogłębiania zaufania obywateli, poprzez wskazanie, jakie nowe okoliczności związane z zabezpieczeniem nienaruszalności drogi lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego uzasadniają odmowne załatwienie wniosku skarżącego, o ile takie okoliczności w ogóle zaistniały.