Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 443/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 2 , art 138 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 2 a , art 4 pkt 1 , 2 , 22
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: par 11 d ust 5 , 8 , 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B. W., Z. R. i J. R. na decyzję Wojewody z dnia 8 lutego 2022r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 2 z 26 października 2021 r. znak: GS-11.6821.76.2020.JL, na podstawie art. 136 ust. 3, art 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990), orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...] i nr [...], położonych w obr[...] jedn. ewid. N. H. m. Kraków, w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. K., stanowiącej własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż parcela l. kat. [...] o pow. 11057 m2, obj. [...] b. gm. kat K. została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 7 listopada 1951 r. znak: L.A.A.1/4/161/50, na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele budowy Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta.

Organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] i nr [...], obr[...] jedn. ewid. N. H. m. Kraków, ponieważ przedmiotowa nieruchomość stanowi element drogi publicznej. Ponadto działki nr [...] objęte są decyzją Wojewody Małopolskiego Nr 30/2020 z 20 lipca 2020 r. znak: WI.XI.7820.1.1.2020.MS o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi ekspresowej S7 W. – Kraków, odcinek Moczydło (granica z woj. Świętokrzyskim) – Szczepanowice – Widoma – Zastów – Kraków (do węzła "Igołomska").

Odwołanie od decyzji złożyli B. W., Z. R. oraz J. R., zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 136 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę zwrotu części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] obr. [...]. ewid. N. H. w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w ww. przepisach;

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 2a ust 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z 53 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia

Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, iż części działek nr [...] stanowią w całości drogę powiatową w postaci pasa zieleni, podczas gdy wymagana przepisami prawa szerokość pasa zieleni w przypadku drogi publicznej wynosi 1 metr;

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż negatywną przesłanką zwrotu przedmiotowych nieruchomości jest objęcie działek inwestycją budowy drogi ekspresowej S7, a w konsekwencji przyjęcie, iż żądanie zwrotu pozbawione jest podstaw.

Wojewoda Małopolski decyzją z 8 lutego 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.221.2021.PB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że warunkiem zastosowania art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ustalenie w pierwszej kolejności, iż wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości wywłaszczonej w ścisłym rozumieniu, tj. przejętej na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej, bądź w jednym z trybów wskazanych w art. 113 ust. 3, art. 142a lub art. 216 ust. 1 i 2 oraz że wniosek ten został złożony przez uprawnioną osobę - poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę.

Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 7 sierpnia 2020 r. Repertorium A numer [...] spadek po M. R. z domu S. nabyli: B. W., Z. R., J. R..

Pismem z 18 maja 2020 r. B. W., Z. R. oraz J. R. złożyli wniosek o zwrot parceli gruntowej l. kat. [...], objętej Iwh [...] gm. kat. K. o pow. 1,1723 ha, nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia. Przedmiotowa decyzja rozstrzyga sprawę w zakresie zwrotu części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. m. Kraków, w granicach parceli [...] b. gm. kat. K..

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 7 listopada 1951 r. nr L.A.A. 1/4/161/50, parcela [...] obj. Iwh [...], b. gm. kat. K. została wywłaszczona na cele budowy Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta.

Pismem z 16 lutego 2021 r. znak: GG.542.6.8.2021 Zarząd Dróg Miasta Krakowa poinformował, że objęte przedmiotem postępowania o zwrot części działek nr [...] i nr [...] w całości wchodzą w zakres pasa drogowego drogi publicznej ul. [...].

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym rozprawy administracyjnej z 14 maja 2021 r. połączonej z oględzinami zawnioskowanych do zwrotu części działek nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. Kraków, organ I instancji ustalił, że opisywane części działek w całości wchodzą w zakres pasa drogowego ul. [...] i stanowią: fragment asfaltowej ulicy, jedną lampę oświetleniową oraz teren zielony przy ul. [...]. Z wyjaśnień Zarządu Dróg Miasta Krakowa wynika, że opisywana zieleń pełni funkcję pasa zieleni izolacyjnej.

Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził zatem, że działki nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. m. Kraków, znajdują się w całości w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w Krakowie, co stanowi realizację celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 7 listopada 1951 r., znak: L.A.A.1/4/161/50 jako budowa Miasta Nowa Huta oraz Kombinatu Nowa Huta.

Wojewoda Małopolski podkreślił, że w orzecznictwie sądowym powszechnie prezentowane jest stanowisko, że w sytuacji, gdy nieruchomość znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, z uwagi na treść przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych nie może ona zostać zwrócona na rzecz poprzedniego właściciela. Ponadto, w świetle istniejącego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości informacji odnośnie zasięgu pasa drogowego, przedstawionych przez zarządcę drogi - zwłaszcza jeżeli okoliczność ta znajduje potwierdzenie w treści innych dokumentów.

Przepisy ustawy o drogach publicznych przyznają zarządcy drogi bardzo szerokie uprawnienia i kompetencje w zakresie dotyczącym zarządzanej przez niego drogi (wymienione są one w art. 20, art. 20a i art. 20b omawianej ustawy - przykładowo zgodnie z art. 20 pkt 8 zarządca drogi wydaje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego). Jak podkreśla się w doktrynie prawniczej komentowana regulacja zawiera katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi. Katalog ten ma charakter otwarty, co oznacza, że zarządca drogi powinien realizować również inne zadania, o ile tylko mieszczą się one w ramach jego ogólnej kompetencji - planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ustawodawca wskazuje na łącznie 20 zadań zarządcy drogi.

Dalej organ odwoławczy wywodził, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych drogą jest budowla wraz z infrastrukturą techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zatem droga to nie tylko jezdnia, lecz wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających (pasie drogowym), a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy, instalacje przeznaczone do powszechnego korzystania. Decydujące znaczenie dla określenia czy określone urządzenie czy obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego liniami granicznymi gruntu. Stosownie zaś do art. 4 pkt 1 tej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od drogi i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi. Organ II instancji zauważył, że poza art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych pojęcie "drogi" zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 w/w ustawy droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczonych do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt, a także pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska.

W konsekwencji, odnosząc się do zarzutu odwołania organ II instancji wyjaśnił, że jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej z 14 maja 2021 r., na podstawie mapy ewidencyjnej oraz mapy sytuacyjno- wysokościowej zlokalizowano działki nr [...] i nr [...] oraz stwierdzono, że w całości wchodzą w skład pasa drogowego ul. [...] i stanowią: fragment asfaltowej ulicy, jedną lampę oświetleniową oraz teren zielony przy ul. [...], który pełni funkcję zieleni izolacyjnej ulicy - zgodnie z informacją udzieloną przez zarządcę drogi. Zgodnie z art. 34 ustawy o drogach publicznych, odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m.

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że nawet jeśli przyjąć, iż jakiś, niewielki fragment przedmiotowej nieruchomości wykraczałby poza zasięg pasa drogowego ww. drogi publicznej, to trzeba mieć na względzie, iż stanowi ona teren zielony przylegający do drogi publicznej, a tym samym wpisuje się w cel wywłaszczenia wskazany w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 7 listopada 1951 r. znak: L.A.A.1/4/161/50, jako budowa Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego - art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż negatywną przesłanką zwrotu przedmiotowych nieruchomości jest objęcie działek inwestycją budowy drogi ekspresowej S7, Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że fakt ten jest tylko dodatkowym argumentem przemawiającym za brakiem możliwości orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

B. W., Z. R. i J. R. wnieśli na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 136 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę zwrotu części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] obr. [...]. ewid. N. H. w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w ww. przepisach;

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 2a ust 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 53 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, iż części działek nr [...] stanowią w całości drogę powiatową w postaci pasa zieleni, podczas gdy wymagana przepisami prawa szerokość pasa zieleni w przypadku drogi publicznej wynosi 1 metr;

3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż negatywną przesłanką zwrotu przedmiotowych nieruchomości jest objęcie działek inwestycją budowy drogi ekspresowej S7, a w konsekwencji przyjęcie, iż żądanie zwrotu pozbawione jest podstaw;

4. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niezbadanie w sposób wnikliwy i wyczerpujący sprawy oraz błędne ustalenia, polegające na przyjęciu, iż nieużytkowy pas zieleni wchodzi w zakres drogi publicznej i stanowi realizację celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej;

5. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art, 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a więc przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podali, że celem wywłaszczenia parceli [...], zgodnie z orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej była budowa Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta. Podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości ustalono, iż stanowią one fragment asfaltowej ulicy, jedną lampę oświetleniową oraz teren zielony, który według oświadczenia przedstawiciela Zarządu Dróg Miasta Krakowa pełni funkcję zieleni izolacyjnej. Z powyższego wynika, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całości powyższych nieruchomości. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, nie można przyjąć, że pas zieleni (w najszerszym miejscu liczący 10 metrów) wzdłuż asfaltowej jezdni stanowi realizację celu budowy Miasta Nowa Huta. Nieruchomość stanowiąca część działek nr [...] obr. [...] nie jest przeznaczona do wegetacji drzew, zatem zgodnie z §53 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymagana szerokość pasa zieleni od krawędzi jezdni wynosi 1 metr. Wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego zasadne jest stwierdzenie, iż na ww. działkach nie została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie Miasta Nowa Huta. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Nieruchomość powinna zostać podzielona i zwrócona w zakresie, w jakim nie stanowią drogi publicznej, a jedynie nieużytkowy teren zielony.

Ponadto, jako przeszkodę w zwrocie nieruchomości organ przyjął fakt objęcia działek nr [...] obr. [...] decyzją Wojewody Małopolskiego nr 30/2020 z 20 lipca 2020 r., znak: WI-XI.7820.1.1.2002.MS o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa drogi ekspresowej S7 Warszawa- Kraków. Tymczasem przy ocenie zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie bierze się pod uwagę negatywnej przesłanki objęcia wywłaszczonych nieruchomości przyszłymi planami rozbudowy. Niedopuszczalne jest stwierdzenie organu I instancji, zaaprobowane przez Wojewodę Małopolskiego zgodnie z którym żądanie zwrotu pozbawione jest podstaw, z powodu objęcia działek zezwoleniem na realizacje inwestycji w ramach decyzji wydanej już po złożeniu przez skarżących wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w dniu 14 maja 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz.1842 ze zm.), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W wyniku analizy przedmiotowych akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Tymczasem, zważywszy na art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Objęta wnioskiem o zwrot parcela l. kat. [...] o pow. 11057 m2, obj[...] b. gm. kat K. została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 7 listopada 1951 r. znak: L.A.A.1/4/161/50, na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele budowy Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że na części działek nr [...] (których dotyczy niniejsze postępowanie) w ramach planu wywłaszczenia przewidziano budowę ogólnodostępnej drogi. Bezsprzecznie droga taka powstała. Spór w sprawie dotyczył natomiast fragmentów działek które, w ocenie skarżących znajdowały się poza granicami pasa drogowego. Stanowisko skarżących nie zyskało aprobaty Sądu.

Nie ulega wątpliwości, że w obowiązującym stanie prawnym nieruchomości zajęte pod drogi publiczne lub ich budowę nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnych nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, nie został zrealizowany. Stosowanie przepisów u.g.n. związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, w tym art. 136 i 137 u.g.n. doznaje ograniczenia z uwagi na treść art. 2 u.g.n. Przepis ten określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami, wskazując, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają więc charakter uzupełniający w stosunku do innych ustaw, przy czym w art. 2 wymieniono przykładowy katalog takich ustaw, wskazując między innymi na ustawę z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 oraz z 2021 r. poz. 784 i 1228). Powszechnie przyjmuje się, że ustawą wyłączającą zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (niewymienioną w art. 2 u.g.n.) będzie również ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.1376 ze zm., dalej u.d.p.). Zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08). Prezentowany pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niedopuszczalny jest więc zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko dla realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W konsekwencji ustalenie, że działki w całości położone są w granicy pasa drogowego stanowi przesłankę wyłączającą orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Z definicji zawartych w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. (w brzmieniu na datę orzekania przez organ II instancji) wynika, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; natomiast pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę, obejmujący zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Zieleń przydrożna jest też częścią pasa drogowego. Stanowi o tym art. 4 pkt 22 u.d.p. określając zieleń przydrożną jako roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Jak wynika z ustaleń dokonanych w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 14 maja 2021 r. połączonej z oględzinami zawnioskowanych do zwrotu części działek nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. m. Kraków, przedmiotowe działki w całości wchodzą w zakres pasa drogowego ul. [...] i stanowią: fragment asfaltowej ulicy, jedną lampę oświetleniową oraz teren zielony. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w wyjaśnieniach Zarządu Dróg Miasta Krakowa który dodatkowo wskazał, że w piśmie z 16 lutego 2021 r. wskazał, że ul. [...] stanowi drogę powiatową. Na okoliczność powyższego przedstawiono graficzne zobrazowanie granicy pasa drogowego na odcinku objętym wnioskiem o zwrot (k. 25 akt administracyjnych).

Powołane dowody potwierdzają stanowisko organów administracji publicznej, że na działkach będących przedmiotem postępowania zrealizowano inwestycję drogową, obejmującą nie tylko budowę jezdni jako takiej, ale również niezbędnych urządzeń z nią związanych, w szczególności w postaci lampy oraz zieleni izolacyjnej, co znajduje odzwierciedlenie zarówno w stanie faktycznym, jak i w danych ewidencyjnych (w wypisie z rejestru gruntów działki mają oznaczenia "dr" – k. 39 i 40 akt administracyjnych). Taki stan rzeczy uzasadnia odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tego też powodu niezasadne okazały się zarzuty zmierzające do wykazania, że możliwy jest zwrot części działki, która nie stanowi drogi sensu stricte. Trudno również odmówić logiki twierdzeniu organu II instancji, że nawet gdyby przyjąć, iż jakiś, niewielki fragment przedmiotowej nieruchomości wykraczałby poza zasięg pasa drogowego ww. drogi publicznej, to trzeba mieć na względzie, iż stanowi ona teren zielony przylegający do drogi publicznej, a tym samym wpisuje się w cel wywłaszczenia.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że – w ocenie Sądu – zwrot nieruchomości wyłącza również objęcie działek nr [...] decyzją Wojewody Małopolskiego Nr 30/2020 z 20 lipca 2020 r. znak: WI.XI.7820.1.1.2020.MS o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi ekspresowej S7 Warszawa – Kraków, odcinek Moczydło (granica z woj. Świętokrzyskim) – Szczepanowice – Widoma – Zastów – Kraków (do węzła "Igołomska"). Sąd ustalił, że Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 6 grudnia 2021 r., znak: DLI-III.7621.38.2020.KM.42 uchylił w części ww. decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego. W zakresie, w jakim działki nr [...] znalazły się w całości w liniach rozgraniczających teren projektowanego pasa drogi ekspresowej S7, decyzja organu I instancji pozostała bez zmian. Prawomocnym wyrokiem z 27 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 340/22 skarga na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W świetle powołanej już wyżej normy kolizyjnej określonej w art. 2 u.g.n. nie może ulegać wątpliwości, że wydana na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ostateczna decyzja, zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, również wyklucza zwrot nieruchomości. Od tego momentu objęte nią nieruchomości stają się bowiem własnością jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa, do których wybudowana droga będzie należeć. Zwrot nieruchomości w takich okolicznościach wyłączałby zastosowanie przepisów specustawy drogowej, a zatem pozostawałby w sprzeczności z zasadą wynikającą z art. 2 u.g.n.

Zważywszy na fakt, że decyzja Ministra Rozwoju i Technologii była już ostateczna w dacie orzekania przez Wojewodę Małopolskiego w niniejszej sprawie tytułem uzupełnienia można jedynie wskazać, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości był wyłączony już od momentu zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie bowiem z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Z kolei art. 11d ust. 9 stanowi, że z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W art. 11d ust. 10 wskazano, że czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. Zakaz obrotu, o którym mowa w art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem (tak wyrok NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1888/14, por. też wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21). Zatem zgodnie z powołanymi przepisami już z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działki nr [...] nie mogły być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a więc nie mogły być też przedmiotem zwrotu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nawet gdyby cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to i tak konieczne byłoby orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a to ze względu na przeznaczenie działek pod realizację inwestycji drogowej. Taki stan rzeczy przesądza o niezasadności podniesionych w skardze zarzutów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.