Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 225/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 183 par. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18a ust. 3, art. 28a, art. 18a ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 28a ust. 2, art. 28b ust. 1.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt I SA/Po 1179/07 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie udzielenia absolutorium oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I SA/Po 1179/07, wydanym w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia absolutorium, uchylono zaskarżony akt nadzorczy.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi K., po rozpatrzeniu sprawozdania z wykonania budżetu gminy K. za 2006 r. i zapoznaniu się z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. o jego wykonaniu, a następnie z wnioskiem Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielenia absolutorium i opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. w tej sprawie, udzielono Burmistrzowi K. absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy K.za 2006 r. Jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 4 oraz art. 28a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 18 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. W myśl art. 28a ustawy uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, podjęta po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3 (ust. 1). W świetle art. 18a ust. 3 powołanej ustawy komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Natomiast zgodnie z art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.

Uchwałą nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] maja 2007 r. orzeczono nieważność wyżej wymienionej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K.. Jako podstawę prawną wskazano art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia (ust. 1). Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części (ust. 2). Natomiast stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W świetle uzasadnienia wspomnianej uchwały nr [...] na ustawowy skład 15 radnych za wnioskiem o nie udzielenie Burmistrzowi absolutorium głosowało 3 radnych, a przeciw wnioskowi opowiedziało się 12 radnych. Zatem, wniosek o nieudzieleniu absolutorium nie uzyskał bezwzględnej liczby głosów. Odrzucenie przez Radę Miejską wniosku Komisji Rewizyjnej o nieudzieleniu absolutorium powoduje zakończenie procedury absolutoryjnej.

Na powyższy akt nadzorczy Gmina K., w imieniu której działa Rada Miejska w K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., zarzucając naruszenie:

• art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że rada gminy nie ma kompetencji do podejmowania uchwały o udzieleniu absolutorium burmistrzowi w przypadku, gdy głosowany jest wniosek komisji rewizyjnej o nieudzieleniu absolutorium,

• art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że rada gminy w myśl tego przepisu może podjąć tylko uchwałę zgodną z wnioskiem komisji rewizyjnej lub nie podjąć uchwały w sprawie absolutorium,

• art. 28a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że w przypadku wniosku komisji rewizyjnej o nieudzieleniu absolutorium, przeciwko któremu w głosowaniu oddano bezwzględną ilość głosów ustawowego składu rady, nie została podjęta uchwała o udzieleniu absolutorium, lecz zakończona została procedura absolutoryjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I SA/Po 1179/07 uchylił zaskarżony akt nadzorczy. Według Sądu I instancji zaskarżony akt nadzorczy narusza zarówno art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w istotnym stopniu godzi w ustawowe kompetencje rady gminy oraz art. 18a ust. 3 tej ustawy, gdyż przyznaje komisji rewizyjnej faktyczne prawo do decydowania o treści uchwały rady gminy. Wprawdzie, jak wskazał Sąd I instancji, ustawa przyznaje mocną pozycję komisji rewizyjnej w procedurze absolutoryjnej, to jednak rada gminy, a nie komisja rewizyjna, decyduje o treści uchwały w sprawie absolutorium. Ponadto, co zaznaczył Sąd I instancji, przepis art. 28a ust. 2 powołanej ustawy nie reguluje następstw odrzucenia wniosku komisji rewizyjnej ani podjęcia uchwały o udzieleniu absolutorium wbrew wnioskowi wspomnianej komisji. Przepis ten nie daje również podstaw do przyjęcia stanowiska zajętego w akcie nadzorczym, że nieuwzględnienie wniosku komisji rewizyjnej kończy procedurę w sprawie udzielenia absolutorium. Oznaczałoby to bowiem przyznanie komisji rewizyjnej kompetencji decydowania o tym, czy absolutorium będzie udzielone czy też nie. Toteż, na gruncie art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dopuszczalne jest przyjęcie stanowiska, że odrzucenie wniosku absolutoryjnego komisji rewizyjnej oznacza podjęcie uchwały o treści przeciwnej do tego wniosku. Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, stanowisko zajęte w akcie nadzorczym może pociągnąć niekorzystne następstwa dla wspólnoty samorządowej.

W obszernej skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi lub ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, Regionalna Izba Obrachunkowa zarzuca naruszenie:

• art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na uznaniu, że rada gminy w myśl tego przepisu może podjąć zarówno uchwałę zgodną z wnioskiem absolutoryjnym komisji rewizyjnej, jak i uchwałę o treści przeciwnej do tego wniosku,

• art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że odrzucenie wniosku absolutoryjnego komisji rewizyjnej rady gminy, oznacza podjęcie uchwały o treści przeciwnej do tego wniosku.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym skarga kasacyjna podkreśla specjalną rolę komisji rewizyjnej w postępowaniu absolutoryjnym. Tylko ona może sformułować wniosek, od którego zależy wynik głosowania. Wyłącznie ona, a nie jakikolwiek inny podmiot, na określonym etapie postępowania absolutoryjnego ma pełną wiedzę na temat wykonania budżetu i dlatego jej ocena ma wagę szczególną. Podobne rozwiązanie w odniesieniu do przedmiotu głosowania przewiduje polskie prawo dla absolutorium udzielanego Radzie Ministrów przez Sejm RP. Zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (MP z 2002 r. Nr 23, poz. 398 ze zm.), Komisja Finansów Publicznych występuje z wnioskiem "w przedmiocie absolutorium", a więc proponuje jego udzielenie lub nieudzielenie. Ustala w ten sposób przedmiot głosowania, od którego zależy jego wynik. Nie wzbudza to kontrowersji w doktrynie prawa konstytucyjnego postrzegającej postulat Komisji Finansów Publicznych jako element procedury absolutoryjnej. Podnosi się wprost, że projekt uchwały Sejmu w przedmiocie absolutorium jest wnoszony zawsze zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 przez Komisję Finansów Publicznych. Oznacza to, że nie może go wnieść spośród podmiotów parlamentarnych ani inna komisja sejmowa, ani grupa co najmniej 15 posłów, ani nawet Prezydium Sejmu. Odmienne od treści tego projektu wnioski innych komisji sejmowych mogą tylko zmierzać do odrzucenia przez Sejm propozycji przedstawionej przez Komisję FP, lecz nie mogą zmierzać do jej zmodyfikowania (W. Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz II, red. Naukowy L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001, t. 18, str. 18.). Wprawdzie wyciąganie na tej podstawie kategorycznych wniosków dotyczących absolutorium komunalnego nie byłoby uprawnione, jednakże podobieństwo obu instytucji i regulujących je przepisów jest duże, dlatego odwoływanie się do poglądów w zakresie absolutorium udzielanego Radzie Ministrów, ugruntowanych w orzecznictwie i doktrynie, można uznać za uzasadnione.

W świetle skargi kasacyjnej wniosek komisji rewizyjnej jest projektem uchwały absolutoryjnej z jasno sprecyzowanym kierunkiem i zamiarem wnioskodawcy (projektodawcy) - udzielenia absolutorium albo jego nieudzielenia. Jeżeli projekt uchwały (wniosek komisji rewizyjnej) nie uzyskał wymaganej większości głosów, to znaczy że został on odrzucony, a więc uchwała nie została podjęta (brak jakiejkolwiek uchwały). Głosowanie wniosku komisji rewizyjnej, będącego projektem uchwały absolutoryjnej, może więc prowadzić tylko do jednego z trzech skutków prawnych: podjęcia uchwały o udzieleniu absolutorium wójtowi, jeżeli za wnioskiem komisji rewizyjnej o udzielenie absolutorium głosowała bezwzględna większość ustawowego składu rady (1); podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium wójtowi, jeżeli za wnioskiem komisji rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium głosowała bezwzględna większość ustawowego składu rady (2); braku rozstrzygnięcia w przedmiocie absolutorium, gdy wynik głosowania jest sprzeczny z treścią wniosku komisji rewizyjnej (3). Natomiast przyjęcie stanowiska Sądu I instancji, iż rada decyduje o ostatecznej treści uchwały w przedmiocie absolutorium, prowadziłoby do stwierdzenia że przedmiotem głosowania jest "sprawa udzielenia absolutorium" a nie wniosek komisji rewizyjnej, a co za tym idzie do uznania, że radni głosują nie nad wnioskiem komisji rewizyjnej, ale dokonują wyboru alternatywnego za udzieleniem absolutorium i przeciw udzieleniu absolutorium.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy, wyznaczającym wyłączne kompetencje rady gminy, mówi się nie o podejmowaniu uchwały "w sprawie absolutorium", lecz uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Ponadto jeśli weźmie się pod uwagę, że wniosek do organu stanowiącego formułuje komisja rewizyjna i może być to wniosek o udzielenie absolutorium albo wniosek o nieudzielanie absolutorium, a więc nigdy obydwa te wnioski łącznie, nie sposób przyjąć, że głosowana ma być "sprawa absolutorium". Przedmiotem głosowania jest wprawdzie "sprawa absolutorium", lecz nie in abstracto, a in concereto w jednym z dwóch możliwych wariantów: sprawa udzielenia absolutorium albo sprawa nieudzielenia absolutorium.

Ocena obowiązujących obecnie przepisów prowadzi zdaniem skargi kasacyjnej do wniosku, że jeżeli wymagana większość radnych zajmuje to samo stanowisko co komisja rewizyjna, to sprawa jest rozstrzygnięta, jeżeli zaś radni skłaniają się ku opcji przeciwnej, sprawę absolutorium należy uznać jednoznacznie za nierozstrzygniętą, bowiem uchwałę podejmuje się w brzmieniu zaproponowanym przez wnioskodawcę albo odrzuca, tym bardziej, że żaden inny podmiot oprócz komisji rewizyjnej nie jest legitymowany do złożenia wniosku lub jego modyfikacji.

Zawężenie podmiotów legitymowanych do zgłoszenia projektu uchwały absolutoryjnej do komisji rewizyjnej powoduje, że nikt inny takiego wniosku nie może zgłosić i rezultat głosowania jest zależny od treści postawionego wniosku, co ogranicza wyłączne władztwo w tym zakresie rady gminy. Nieliczni przedstawiciele doktryny (i znajdująca się w mniejszości linia orzecznicza) twierdzą, że komisja rewizyjna jest upoważniona do złożenia pierwotnego (pierwszego) wniosku absolutoryjnego. Nieprzegłosowanie jej wniosku nie wyłącza głosowania przeciwnego zgłoszonego przez inne podmioty (M. Chrapusta, M. Chlipała: Instytucja absolutorium w jednostkach samorządu terytorialnego - opis procedur i analiza problemów, "Finanse komunalne" 2005, nr 9, s. 14). Zdecydowanie jednak większość przedstawicieli doktryny przyjmuje, że powtórne głosowanie tej samej materii naraża się na zarzut ne bis in idem iudicetur (zakaz ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie) i powagę rzeczy osadzonej (res iudicata).

Obowiązek podjęcia uchwały absolutoryjnej wynika z przepisu art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (...) podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego". W doktrynie przyjmuje się jednak, że ze względu na istniejące unormowania prawne nie sposób przyjąć, że rada ma bezwzględny obowiązek podjęcia uchwały absolutoryjnej. Na przeszkodzie temu stoi brak mechanizmów ustrojowych, które zobowiązywałyby radę do głosowania wniosku absolutoryjnego przeciwnego w stosunku do tego, który został odrzucony, a także brak mechanizmów powodujących możliwość doprowadzenia do skutku w postaci uchwały absolutoryjnej w wyniku kilku głosowań (Czesław Burek: Absolutorium gminne - konieczna nowelizacja "Finanse komunalne" 2006, nr 9, s. 15-16).

Reasumując, w związku z przywołanymi powyżej regulacjami, należy przyjąć, zdaniem skargi kasacyjnej, że rada jest zobowiązana wyłącznie do przeprowadzenia "pierwszego" głosowania absolutoryjnego (nad wnioskiem komisji rewizyjnej), a jeśli nie nastąpiłoby jego rozstrzygnięcie i organ stanowiący podjąłby dalsze głosowania, stanowiłoby to istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie absolutorium, a tym samym koniec procedury absolutoryjnej, następuje w sytuacji, gdy wynik głosowania jest sprzeczny z treścią wniosku komisji rewizyjnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 28a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarga kasacyjna podnosi, iż w systemie prawa polskiego brak jest jakichkolwiek przyzwoleń ustrojowych, aby w przypadku głosowania projektu jakiejkolwiek uchwały i nie przyjęcia go można było uznać, że w następstwie tego przyjęta została uchwała o treści przeciwnej w stosunku do poddanego pod głosowanie projektu. Przepisy szczególne mogą jednakże przewidywać taki właśnie skutek, ale nie oznacza to, aby taki skutek generalnie zakładać. Wspomniany skutek przewiduje przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). I tak, w świetle tych przepisów odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium. Brak jest jednakże podstaw, aby analogiczne rozwiązania stosować na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, skoro takie rozwiązanie obowiązywało w stanie prawnym od 30 maja 2001 r. do 27 sierpnia 2002 r. (art. 28b ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym). Obecnie obowiązujące przepisy dotyczące głosowania w sprawie absolutorium gminnego, zawarte w art. 28a ustawy o samorządzie gminnym, nie regulują następstw odrzucenia którejkolwiek z uchwał w sprawie absolutorium - ani uchwały o udzieleniu absolutorium, ani uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Zdaniem skargi kasacyjnej odejście od poprzednio obowiązującej regulacji, w zakresie o którym wyżej mowa, świadczy przeciwko tezie, że odrzucenie wniosku absolutoryjnego oznacza podjęcie uchwały o treści przeciwnej do tego wniosku.

Przyjęcie wykładni prezentowanej przez Sąd musiałoby ponadto prowadzić do wypaczenia istoty głosów wstrzymujących się. Wszak musiałyby one być w takiej sytuacji uznane za głosy aktywne w odniesieniu do dorozumianego projektu przeciwnego do tego, który został poddany pod głosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Skarga kasacyjna spełnia obowiązujące wymogi formalne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł okoliczności, które mogłyby wskazywać na nieważność postępowania przed Sądem I instancji w świetle przepisów art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna, jak to już wskazano, oparta jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisów art. 18a ust. 3 i art. 28a ustawy o samorządzie gminnym.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej w kwestii naruszenia art. 18a ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, skarga kasacyjna wyciąga, nie znajdującą uzasadnienia w omawianym przepisie konkluzję, co do związania rady gminy treścią wniosku komisji rewizyjnej. Powołany wyżej przepis nie daje ku temu dostatecznych podstaw. Kontrolując działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, rada gminy powołuje w tym celu komisję rewizyjną (art. 18a ust. 1 ustawy). Komisja rewizyjna jest więc organizmem podległym radzie gminy i nie ma wobec niej władczych uprawnień. Komisja rewizyjna nie może więc narzucić radzie gminy treści uchwały jaką ta ma podjąć. Wprawdzie komisja rewizyjna ma ustawowe kompetencje w zakresie opiniowania wykonania budżetu i występowania do rady gminy z wnioskiem w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, lecz na tym jej uprawienia się kończą. Za złożeniem radzie gminy odpowiedniego wniosku w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, co przewiduje przepis art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przemawiają zwykłe względy racjonalności. Skoro bowiem do zadań komisji rewizyjnej należy opiniowanie wykonania budżetu to wymiernym tego przejawem jest złożenie przez nią radzie gminy odpowiedniego wniosku absolutoryjnego względem wójta gminy (burmistrza), jednakże bez roszczenia sobie prawa związania rady gminy treścią wspomnianego wniosku. Innymi słowy, wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (burmistrzowi) ma walor nie wiążącej radę gminy propozycji w sprawie absolutorium, nie zaś dyspozycji.

Z omawianych względów od chwili wpłynięcia omawianego wniosku do rady gminy to ona podejmuje rozstrzygnięcie, w jaki sposób wniosek ten zostanie załatwiony, a więc czy zgodnie, czy też niezgodnie z wnioskiem komisji rewizyjnej. Wszelkie próby związania rady gminy wnioskiem komisji rewizyjnej są nie do pogodzenia z ustawowymi uprawnieniami rady gminy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy. W świetle przepisu art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, jak to już wskazano, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Przepis ten nie daje argumentów na rzecz stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej, aby jakikolwiek organ gminy, w tym komisja rewizyjna, mogła w sposób formalny narzucić radzie gminy treść podejmowanej przez nią uchwały w sprawie absolutorium. Jest to bowiem suwerenna uchwała rady gminy, wchodząca w zakres jej ustawowych kompetencji i żaden organ nie może narzucić radzie gminy treści podejmowanej przez nią uchwały, o której mowa. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w przepisie art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który jest podstawowym dla kwestii ustawowych kompetencji rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, nic nie mówi się o ograniczeniach jakoby rada gminy miała tutaj doznawać ze strony komisji rewizyjnej, jako podległemu sobie organizmowi, aczkolwiek o ustawowo zakreślonych zadaniach. Z tych względów nieuprawnione jest stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej, zarzucające naruszenie w zaskarżonym wyroku przepisu art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny nie do końca podziela argumentację prezentowaną w zaskarżonym wyroku, nie mającą jednakże wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W myśl przepisu art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminny, jak już wskazano, uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Przepis ten normuje jedynie kwestię związaną z bezwzględną większością głosów jaka jest wymagana do dla podjęcia skutecznej uchwały w sprawie absolutorium. Tym samym zgodzić się należy ze stanowiskiem zajętym w skardze kasacyjnej, że treść powyższego przepisu nie daje podstaw dla przyjęcia poglądu, jaki zaprezentował Sąd I instancji, jakoby odrzucenie wniosku absolutoryjnego komisji rewizyjnej rady gminy oznaczało podjęcie uchwały o treści przeciwnej do tego wniosku, tym bardziej, gdy w przepisie art. 28b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca odstąpił od poprzedniego rozwiązania, w myśl którego odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium.

Tym niemniej, wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej, rada gminy nie podjęła uchwały w sprawie odrzucenia wniosku absolutoryjnego komisji rewizyjnej. Wprawdzie rada gminy obradowała nad wnioskiem o nieudzielenie absolutorium, jednakże nie podjęła rozstrzygnięcia w przedmiocie odrzucenia wniosku o nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi K., złożonego przez komisję rewizyjną. Takie rozstrzygnięcie nie wynika bowiem z sentencji omawianej uchwały, która brzmi "Udziela się Burmistrzowi K. absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy K. za 2006 r." Zatem, w tej uchwale nie mówi się o podjęciu uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium. Oczywiście, gdyby tak brzmiała sentencja uchwały, a więc o nieudzieleniu absolutorium Burmistrzowi K., co jednakże nie miało miejsca, wówczas trafnie wywodziłaby skarga kasacyjna, iż nie doszłoby do udzielenia absolutorium.

Brak jest podstaw dla uznania zasadności zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy, skoro za podjętą uchwałą o treści "Udziela się Burmistrzowi K. absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy K. za 2006 r.", na ustawowy skład 15 radnych, głosowało 12 radnych, trzech było przeciwnych i nikt nie wstrzymał się od głosu.

Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.