Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 602/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 178 w zw. z art. 180
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec(spr.), Sędziowie NSA Zdzisław Kostka, Małgorzata Stahl, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta [...], Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 587/04 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktów ustanawiających przymusowy zarząd nad przedsiębiorstwem postanawia odrzucić skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 587/04 uwzględnił skargę R. R. i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].

Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 grudnia 1992 r. w części dotyczącej działki nr 773/284 o pow. 219 m2, oraz działki nr 799/284 o pow. 405 m2.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 26 kwietnia 1965 r. ustanowiono prawo wieczystego użytkowania działki nr 773/284 o pow. 219 m2, położonej [...] przy ul. [...] na rzecz Robotniczej Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w [...]. Nadto, na podstawie tej decyzji w dniu 28 maja 1965 r. została zawarta umowa w formie aktu notarialnego, na mocy której wspomniana działka została przekazana Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w [...] w użytkowanie wieczyste, zaś w dniu 31 maja 1965 r. użytkowanie wieczyste zostało wpisane do księgi wieczystej.

Minister Infrastruktury podkreślił także, iż działka nr 799/284 o pow. 405 m2 położona w [...] przy ul. [...], znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...]. Organ dodał ponadto, że użytkowanie wieczyste działki nr 773/284 oraz działki nr 799/284 potwierdzone zostało również wpisem do rejestru gruntów.

Minister Infrastruktury stwierdził, iż Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa przy wydawaniu decyzji z dnia 21 grudnia 1992 r. rażąco naruszył art. 156 § 2 K.p.a., albowiem nie uwzględnił okoliczności, że przekazanie przedmiotowych działek w użytkowanie wieczyste stanowi nieodwracalny skutek w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Roger Roszczynialski wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji oraz odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 grudnia 1992 r. Skarżący podnosił, że decyzje "nacjonalizacyjne" z dnia 26 stycznia 1951 r. i z dnia 9 października 1960 r. nie spowodowały nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 grudnia 1992 r. była zaś, zdaniem strony skarżącej, prawidłowa i stwierdzała fakt wydania wspomnianych decyzji bez podstawy prawnej.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wnosił o oddalenie skargi. Stwierdził jedynie, iż zarzuty podniesione przez skarżącego nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, znane były bowiem organowi w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym.

Zainteresowani nie zajęli stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest uzasadniona. Organ administracji wadliwie ocenił, że ustanowienie na rzecz zainteresowanych prawa użytkowania wieczystego do gruntu należącego uprzednio do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa stanowiło zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego o jakim mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Przyjmując, że przyznanie prawa użytkowania wieczystego do działek należących uprzednio do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa spowodowało nieodwracalne skutki prawne organ administracji całkowicie pominął, że wymieniony przepis odnosi się do tych sytuacji, w których to dotknięta wadą nieważności decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny. Tymczasem ani decyzja o przymusowym zarządzie państwowym nad przedsiębiorstwem H. ani orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1960 r. stwierdzające przejście na własność Państwa tego przedsiębiorstwa nie spowodowały nieodwracalnego skutku prawnego, w tym w odniesieniu do działek wymienionych w sentencji decyzji. Pierwsza z decyzji wyłącznie ograniczyła właścicielowi prawo zarządzania przedsiębiorstwem a druga spowodowała odjęcie tytułu własności na rzecz państwa lecz wprost nie spowodowały one powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Przy ocenie, czy dana decyzja dotknięta wadą nieważności wywołała nieodwracalne skutki prawne nie mogą być bowiem brane pod rozwagę późniejsze zdarzenia prawne, które choćby mogły stanowić przeszkody w restytucji prawa, skoro nie powstały bezpośrednio w wyniku wydania takiej decyzji, bowiem nie są to skutki pozostające wprost z wykonaniem nieważnej decyzji. Stanowisko takie zaprezentowane zostało między innymi w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 (NSA z 1999 r. z. 1, poz. 13) a także w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (ONSA z 2000 r. z. 3, poz. 93).

Zastosowanie przez organ administracji w zaskarżonych decyzjach wadliwej wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim przepis ten dotyczy nieodwracalnych skutków prawnych spowodowało, że organ administracji błędnie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 oceniając, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 grudnia 1992 r. w części w jakiej dotyczy ona działek nr 773/284 i nr 799/284 zapadła w rażącym naruszeniem art. 156 § 2 K.p.a.

Wadliwa wykładnia i błędnie zastosowanie prawa pozostaje w związku z treścią ostatecznego rozstrzygnięcia co spowodowało uwzględnienie skargi i uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli uczestnicy postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." w [...] i Prezydent Miasta [...].

Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." w [...] zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy (art. 188 P.p.s.a.), a mianowicie:

a) art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poprzez brak uczestnictwa w postępowaniu tej Spółdzielni, która w wyniku podziału [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], została z niej wydzielona i stała się następcą prawnym w zakresie odpowiednich stosunków prawnych, w tym dotyczących działki nr 799/284, położonej w [...] przy ul. [...],

b) art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 156 § 2 pkt 4 K.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wskazując na powyższe podstawy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż wyrok Sądu pierwszej instancji rozstrzyga w przedmiocie praw i obowiązków faktycznie przysługujących Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w [...] a nie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Ponieważ skarżąca w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji była pozbawiona możliwości obrony swoich praw to powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania przed tym sądem.

Ponadto skarżąca wskazała, że decyzje z dnia 26 stycznia 1951 r. i z dnia 9 października 1960 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne, w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej działce oraz budowy znajdujących się na jej terenie budynków – stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności – w związku z czym decyzja Ministra Infrastruktury, utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 grudnia 1992 r., w części dotyczącej działki nr 773/284 o pow. 219 m2 oraz działki nr 799/284 o pow. 405 m2 należało uznać za całkowicie odpowiadającą prawu.

W uzasadnieniu wyroku przyjęto, iż nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Będzie to skutkować całkowicie sprzeczną z prawem cywilnym sytuacją przywrócenia poprzedniego wpisu prywatnego właściciela w przypadku, gdy na tym gruncie istnieje użytkowanie wieczyste i odrębna własność 6-cio kondygnacyjnego budynku z 40 mieszkaniami.

Prezydent Miasta [...] zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i wskazując na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż błędne jest stanowisko Sądu, jakoby decyzja o przejściu nieruchomości na własność Państwa nie miała żadnego związku z późniejszym zdarzeniem prawnym – przekazaniem Spółdzielni Mieszkaniowej działek gruntu nr 773/284 (poprzednio 693/284) o pow. 219 m2 i działki 799/284 o pow. 405 m2 w użytkowanie wieczyste.

Wprawdzie decyzja o przymusowym zarządzie państwowym jak i orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1960 r. o przejściu na własność Państwa tego przedsiębiorstwa, nie stanowiły wprost podstaw do obciążania nieruchomości prawem użytkowania wieczystego to przecież, w łańcuchu zdarzeń prawnych była elementem decydującym, z tą bowiem chwilą powstała możliwość rozporządzenia tą nieruchomością przez Państwo.

W ramach tych uprawnień, w drodze umowy cywilnoprawnej ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej, a w następstwie tego pobudowane budynki mieszkalne. Zmiana stosunków właścicielskich jaka miała miejsce po wydaniu decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, podlegać musi ochronie praw tych osób.

W orzeczeniu z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, Sąd Najwyższy stwierdził, że jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Natomiast w uchwale z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1796/00 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż nieodwracalność skutków prawnych polega na tym, że nieruchomość została oddana umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego w użytkowanie wieczyste, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Umowa ta ukształtowana skutki prawne, których ocena nie podlega przepisom prawa administracyjnego, a organ nie może odwrócić zaistniałych skutków działając w granicach przysługujących mu kompetencji.

Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować normy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny – vide NSA sygn. akt IV 1038/97 z 13 października 1999 r., I SA 1962/97 z 4 marca 1999 r. i IV SA 914/99 z 6 kwietnia 2001 r.

Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdzie organ administracji działając w granicach swojej właściwości nie ma żadnych możliwości prawnych usunięcia skutków cywilnoprawnych wywołanych umową ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

W takiej sytuacji, z uwagi na zaistniały nieodwracalny skutek prawny w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego, należało unieważnić decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 grudnia 1992 r. w części działek nr 779/284 i 773/284, co zasadnie uczynił Minister Infrastruktury w kwestionowanej decyzji z dnia [...] nr [...] utrzymującej decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 grudnia 1992 r. w części działek nr 773/284 i 799/284.

K. D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

W uzasadnieniu tej odpowiedzi wskazała, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony. Nie wskazała ona konkretnego przepisu prawa materialnego z którego wynikałoby dla niej uprawnienie.

W następstwie postępowania w wyniku którego została wydana decyzja z dnia [...] sygn. akt [...] stwierdzająca nieważność zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1951 r. i orzeczenia z dnia 9 października 1960 r. został przywrócony ex tunc atrybut władztwa uprzednio zabranego mienia. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o charakterze nacjonalizacyjnym status strony mają wyłącznie odpowiednie organy władcze Państwa i pierwotni właściciele lub ich następcy prawni. Zatem dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu innych osób nie znajduje podstaw prawnych. Niewątpliwie zamiarem Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w [...] jest dążenie do utrzymania korzystnego dla niej stanu w zakresie użytkowania nieruchomości, uzyskanej niesłusznie przy przekroczeniu celu nacjonalizacji.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego istnienia nieodwracalnych skutków prawnych poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego działek nr 773/284 i 799/284 stwierdziła, iż jest on chybiony. W dacie zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1951 r. oraz orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 października 1960 r. te działki stanowiły wolne tereny budowlane wchodzące w skład mienia objętego aktami nacjonalizacyjnymi.

Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 21 grudnia 1992 r. stwierdziła nieważność ww. aktów z 1951 i 1960 r. i przywróciła stan prawny. Przesądza to zatem o niedopuszczalności zmiany decyzji z 1992 r.

K. D. także w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydenta Miasta [...] wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazała m.in., że nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, gdy poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot którego prawo dotyczyło lub podmiot któremu prawo to przysługiwało (NSA z 23 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1406/86). W tej sprawie istnieje zarówno przedmiot jak i podmiot. Zmiany stanu prawnego w odniesieniu do przedmiotu można dokonywać stosując np. art. 231 K.c. lub w drodze umów cywilnoprawnych. Podkreśliła także, iż w procesie orzekania należy uwzględnić normy z art. 21 i 64 w związku z art. 2, 7 i 8 Konstytucji RP w odniesieniu do praw właściciela chronionego także przepisami Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 1 protokołu 1), które należy stosować przy uwzględnieniu treści art. 87 i 91 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesione skargi kasacyjne nie odpowiadają wymogom ustawowym. Odnośnie skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w [...] wskazać należy, iż stosownie do art. 173 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnienie do wniesienia skargi kasacyjnej przysługuje stronie, prokuratorowi lub Rzecznikowi Praw Obywatelskich po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W świetle art. 12 P.p.s.a. "ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania". Zatem legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej mają również uczestnicy postępowania – art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." w [...] nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wniosła skargi a przed Sądem pierwszej instancji nie zgłosiła wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Wyrok Sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem jaki uczyniła przedmiotem skargi kasacyjnej nie został jej doręczony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot do tego nieuprawniony czyni ją niedopuszczalną i skutkuje jej odrzuceniem (art. 178 w zw. z art. 193 P.p.s.a.).

Odnośnie skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] wyjaśnić należy, iż w myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie przez Prezydenta Miasta [...] nie czyni zadość tym wymaganiom.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd stosuje przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną w ogóle nie wskazał jaki przepis z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego został zaskarżonym wyrokiem naruszony oraz nie określił jego wpływu na wynik sprawy. Brak przytoczenia podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie jest wadą, która nie pozwala na uznanie pisma jako skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 176 Ppsa i ten brak nie podlega naprawieniu w trybie właściwym dla usuwania braków formalnych pisma procesowego w trybie art. 49 P.p.s.a. w zw. z art. 193 Ppsa, to zaś czyni taką skargę kasacyjną niedopuszczalną.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 178 w zw. z art. 180 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi kasacyjne odrzucił.