Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 61/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36a ust. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora poradni psychologiczno - pedagogicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] nr [...] Zarząd Powiatu[...], podjętą na podstawie art. 35 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1868, zwanej dalej w skrócie: "u.s.p.") oraz art. 5c pkt 2, art. 36 ust. 1 i art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j: Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm., w skrócie: "u.s.o."), powierzył B. G. stanowisko Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z., na okres od dnia 12 kwietnia 2017 roku do dnia 31 sierpnia 2018 roku.

W skardze z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] z dnia [...]w części dotyczącej daty końcowej powierzenia stanowiska dyrektora - jako sprzecznej z art. 36a ust. 13 u.s.o. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą prawną dla powierzenia na czas krótszy niż pięć lat stanowiska dyrektora stał się dla Zarządu przepis art. 38 ust. 13 u.s.o. stanowiący, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych, jednakże w uzasadnionych przypadkach organ prowadzący może powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Dalej zauważył, że do kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały dołączone jest uzasadnienie, wskazujące okoliczności, które zdaniem Zarządu usprawiedliwiają zastosowanie przepisu art. 36a ust. 13, zdanie drugie u.s.o. W szczególności powołano się na istniejący w poradni konflikt z częścią pracowników zaistniały w okresie przed odwołaniem kandydatki z funkcji dyrektora poradni w dniu 15 czerwca 2016 r. oraz na protest części załogi poradni przeciwko powołaniu kandydatki na stanowisko dyrektora tejże placówki złożony w dniu 6 marca 2017 r. w organie prowadzącym. Ponadto zdaniem Zarządu okolicznościami uzasadniającymi skrócenie okresu powierzenia funkcji są postępowania sądowe wszczęte z pozwów kandydatki na dyrektora poradni przeciwko tejże poradni o odszkodowanie za nieuzasadnione odwołanie z funkcji dyrektora poradni oraz o zapłatę zadośćuczynienia z tytułu rozstroju zdrowia wywołanego mobbingiem w miejscu pracy. Na marginesie wskazanych postępowań poruszono kwestię stanu zdrowia kandydatki opisanego w pozwach, uzasadniającego skrócenie okresu powierzenia. Dodatkowo w uzasadnieniu powołano się na toczące się z inicjatywy kandydatki postępowanie prokuratorskie przeciwko pracownikom poradni. W piśmie z dnia [...] nr [...] wskazano ponadto, że w ocenie Zarządu w przedmiotowej sprawie istniejący w placówce konflikt stanowi przewidziany w ustawie przypadek uzasadniający powierzenie funkcji dyrektora na okres krótszy niż pełna kadencja, gdyż wyciszenie konfliktu leży w interesie placówki. Tak więc organ prowadzący, ważąc interes osoby, która niewątpliwie jako zwycięzca konkursu na stanowisko dyrektora palcówki ma prawo piastowania funkcji dyrektora przez pełną kadencję i interes placówki dał prymat temu drugiemu. Jednocześnie Zarząd przyznał, że ustawa nie definiuje pojęcia "uzasadnionego przypadku", jednocześnie stwierdził, iż przyczyna ta powinna być obiektywna, realnie istniejąca, dotycząca szkoły jako pracodawcy bądź nauczyciela.

Wojewoda Śląski opierając się na poglądach prezentowanych w doktrynie oraz na ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraził pogląd, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu art. 36a ust. 13 u.s.o., gdyż w sprawie nie zaistniał, wymagany przez ustawodawcę uzasadniony przypadek, pozwalający na powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż wskazany w cytowanym art. 36a ust. 13 zdanie pierwsze u.s.o. Wskazał, że w orzecznictwie administracyjnym skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły uznaje się za dopuszczalne w przypadkach, które dotyczą w szczególności szkoły jako pracodawcy bądź pracownika wynikającego na przykład z osiągnięcia wieku emerytalnego. Podkreślił, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na okres krótszy niż 5 lat stanowi wyjątek od ogólnej reguły i musi być zawsze uzasadnione realnie istniejącą i obiektywną przyczyną. W ocenie Wojewody Śląskiego przedstawione w uzasadnieniu do uchwały okoliczności przyczyny takiej nie stanowi. Wojewoda Śląski stwierdził nadto, że istotne znaczenie w sprawie ma również prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 r. (IV SA/G1 1184/16), w którym sąd oddalił skargę Zarządu Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, w którym stwierdzona została nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] w sprawie odwołania B. G. z funkcji dyrektora Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Z. W tym zakresie Wojewoda Śląski zacytował fragment uzasadnienia tegoż wyroku odnoszący się do treści uzasadnienia uchwały będącej następnie przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzoru, a następnie skargi. Zdaniem Wojewody Śląskiego powoływanie się w aktualnie analizowanej sprawie na okoliczności mające miejsce przed odwołaniem B.G. z funkcji dyrektora poradni należy uznać za chybione.

W podsumowaniu Wojewoda Śląski stwierdził, że skarżona uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] w sposób istotny narusza prawo, a wniosek o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej daty końcowej powierzenia B.G. jest uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...] (także organ) wniósł o umorzenie postępowania w sprawie objętej skargą, dopuszczenie w sprawie dowodu z akt sądowych sprawy sygn, akt IV SA/Gl 558/17 względnie o oddalenie w całości skargi Wojewody Śląskiego lub jej odrzucenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ zauważył, że przedmiotowa uchwała była również przedmiotem skargi B. G. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca, nie zgadzała się ze skróceniem okresu powierzenia jej stanowiska dyrektora Poradni Pedagogiczno-Pedagogicznej w Z. Sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt IV SA/Gl 558/17. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. Sąd oddalił skargę uznając, że organ mógł w sprawie zastosować art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o. Organ wskazał jednocześnie, że argumenty przytoczone w skardze Wojewody Śląskiego są zbieżne z zarzutami skargi B. G. Wobec powyższego stwierdził, że skarga Wojewody Śląskiego nie jest uzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz 2188 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1369- dalej "p.p.s.a") sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem, przy czym z zasady legalności wynika, że sąd ocenia wydany akt z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. II SA 4731/97, niepublikowany).

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednak to ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały organu powiatu są określone w art. 79 ust. 1 u.s.p.

Analiza postanowień art. 79 ust. 1 u.s.p. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa", bowiem zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Tak więc przez taką sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r. o sygn. akt I OSK 1287/06, CBOS). Zachodzi ona w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do jego podjęcia, podstawy prawnej, przepisów prawa ustrojowego lub materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę jego podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, CBOS). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, CBOS). Nie ma jednak sprzeczności, jeżeli podjęta przez organ uchwała (zarządzenie) nie jest wyraźnie zakazana przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r. o sygn. akt I OSK 1287/06, CBOS).

Należy przy tym zauważyć, że postanowieniem z dnia 12 lutego 2018 r. tut. Sąd zawiesił przedmiotowe postępowanie sądowe ze względu na fakt, że wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 558/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na uchwałę Zarządu Powiatu[...] z dnia [...] nr [...] a spór w sprawie dotyczył również kwestii daty końcowej powierzenia B. G. funkcji dyrektora poradni psychologiczno-pedagogicznej. Zarzuty podnoszone przez Wojewodę Śląskiego w niniejszej sprawie są zbieżne do zarzutów podnoszonych przez B. G. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 558/17, a nadto wyrok tut. Sąd z dnia 11 kwietnia 2017 r. jest wyrokiem prawomocnym.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że podstawową formą wyłaniania kandydatów na dyrektorów, zgodnie z art. 36a ust. 2 u.s.o. jest konkurs. To komisja, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania konkursowego, wskazuje kandydata (art. 36a ust. 6 u.s.o.). Jednak organ prowadzący powierza stanowisko dyrektora wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi i to on posiada autonomiczną kompetencję do skrócenia w "uzasadnionych przypadkach" ustawowego, pięcioletniego okresu kadencji dyrektora poradni.

W rozpatrywanej sprawie Zarząd Powiatu [...] powierzył B. G. stanowisko Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Z., na okres od dnia 12 kwietnia 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r., a zatem na okres jednego roku, a tym samym odstępując od generalnej zasady, zgodnie z którą okres ten powinien wynosić pięć lat. Zasada ta została sformułowana w art. 36a pkt 13 "u.s.o"., który w zdaniu drugim dopuszcza, co prawda możliwość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na krótszy okres, (nie krótszy niż 1 rok szkolny), jednakże nie budzi wątpliwości, że jest to wyjątek od wspomnianej reguły, który może mieć zastosowanie tylko w "uzasadnionych przypadkach".

Pojęcie "uzasadniony przypadek" nie posiada definicji legalnej, jednakże orzecznictwo sądowe sformułowało w tym zakresie jednoznaczny pogląd, zgodnie z którym powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż pięć lat jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie uznania administracyjnego, podlegającym kontroli organu nadzoru jak również sądu administracyjnego. Nie może ono zatem cechować się dowolnością, lecz wymaga szczegółowego i czytelnego uzasadnienia zawierającego przekonywujące argumenty, iż nie jest to działanie arbitralne lecz oparte na obiektywnym i realnie istniejącym interesie.

O istnieniu "uzasadnionego przypadku" ma świadczyć argumentacja użyta w uchwale, a nadto odpowiednie jej udokumentowanie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tak sformułowane stanowisko, wyrażone między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12 oraz wyrok tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 31/12 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA). Jakkolwiek zatem art. 36a ust. 13 u.s.o. nie formułuje w sposób literalny "obligatoryjności wyartykułowania" powodów zaproponowania powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięcioletni, w ocenie Sądu istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu. Ustalenie znaczenia użytego w przepisie art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o. pojęcia niedookreślonego, jakim jest zwrot "uzasadniony przypadek", nie może bowiem być dokonane w sposób abstrakcyjny, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym to pojęcie funkcjonuje. W przypadku pojęć niedookreślonych ustawodawca pozostawia organowi stosującemu prawo pewien luz decyzyjny, jednak proces interpretacji takich pojęć jest elementem wykładni prawa. Z pojęcia niedookreślonego (nieostrego) nie wynika zatem swoboda wykładni prawa (por. wyrok TK z 3 czerwca 2003 r., sygn. akt K 49/02, publ. OTK-A 2003/6/49). Akty administracyjne wydane na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, w tym także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów tych jednostek podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kontroli sądów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania pojęć niedookreślonych przez organ administracji publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 maja 2001 r., sygn. akt III RN 197/00\ oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, publ. Lex nr 526575 i z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12, publ. Lex 1234203). Stanowisko co do konieczności indywidualnego i precyzyjnego wskazywania w uchwale "uzasadnionych przypadków" skrócenia pięcioletniego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie może również prowadzić do zbyt daleko idącego zawężenia rozumienia tego pojęcia, czyli w konsekwencji zawężania kompetencji organu prowadzącego szkołę.

Sąd zauważa, że w rozpatrywanej sprawie B. G. spełniła wszystkie przesłanki wynikające z art. 36a ust. 1b i ust. 1e u.s.o., nadto nie została prawnie zakwestionowana procedura przeprowadzenia w dniu 6 marca 2016 r. konkursu na stanowisko dyrektora przywołanej poradni, co nie było kwestionowane.

Zauważyć należy jednakże, że już po wyłonieniu w drodze konkursu B. G. na dyrektora poradni, ale jeszcze przed datą powierzenia jej obowiązków związanych z tym stanowiskiem organ powziął uzasadnioną wątpliwość co do rzetelnego ich wykonywania przez nią, z uwagi na okoliczności podniesione w żądaniu pozwu z dnia 23 marca 2017 r. o zapłatę zadośćuczynienia z tytułu rozstroju zdrowia wywołanego mobbingiem w miejscu pracy, skierowanego do Sądu Rejonowego w Zawierciu (zał nr 13 akt adm). Zatem nie kwestionując merytorycznych kwalifikacji do zajęcia przez B. G. stanowiska dyrektora na dzień przeprowadzenia konkursu, wystąpiły nowe nieznane organowi wcześniej okoliczności podważające prawidłowe funkcjonowanie Poradni z tego powodu, że: "choruje i pozostaje pod stałą opieką neurologa, źle się czuje, musi zażywać leki", obecnie "cierpi na stany lękowe, nerwicowe, depresyjne, oraz bezsenność, ma także poczucie bezradności i obniżoną samoocenę w obszarze przydatności zawodowej i społecznej", nadto "cierpi na brak poczucia bezpieczeństwa". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie całkowicie podziela pogląd wyrażony w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 558/17, że powyższe zapisy w sposób czytelny dokumentują motywy jakimi kierował się organ przy podjęciu zaskarżonej uchwały. Podkreślić również należy, że B. G. nie zaprzeczyła, że opisany stan trwający od drugiej połowy 2014 r. spowodował u niej rozstrój zdrowia, który trwa nadal, tj. do dnia 23 marca 2017 r. Dodatkowo, organ wraz z aktami administracyjnymi złożył obszerną dokumentację pozwalającą stwierdzić istnienie występowania uzasadnionego przypadku umożliwiającego wykorzystanie przywoływanego przepisu art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o., a z akt administracyjnych sprawy wynika, że nowe okoliczności powstały już po wyłonieniu B. G. na stanowisko dyrektora poradni.

Zauważyć również należy, że inne rozważenia i motywy znajdujące się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, która została doręczona B. G. wraz z aktem powołania jej na stanowisko dyrektora Poradni są również znaczące w sprawie (zła atmosfera, podział wśród pracowników, procesy sądowe), bowiem już następnego dnia po wyborze skarżącej na dyrektora wpłynął do organu protest części pracowników poradni.

Stanowisko, że konflikt istniejący w placówce może być uznany za "uzasadniony przypadek" powierzenia funkcji na okres krótszy potwierdza uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 2170/13 (CBOS), który podkreślił, że ważąc interes dyrektora szkoły, który niewątpliwe ma prawo, jako zwycięzca konkursu, do piastowania funkcji dyrektora przez pełną kadencję oraz interes oświaty, wyciszenia istniejącego konfliktu - danie przez organ prowadzący szkołę, prymatu interesowi oświaty, wydaje się uzasadnione. Również przedstawiona przez organ argumentacja świadczy o zaistnieniu "uzasadnionego przypadku", dlatego skrócenie okresu pełnienia stanowiska dyrektora nie miało cech dowolności i znajduje oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz przepisach prawa. Organ ponadto miał prawo do wyciągnięcia takiego wniosku, również po zapoznaniu się z informacjami wpływającymi do niego bezpośrednio od samej skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach również w przedmiotowej sprawie uznał, że organ przedstawił argumenty, które pozwoliły na zastosowania art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o. na dzień wydania zaskarżonej uchwały, a w realiach rozpatrywanej sprawy argumentacja Wojewody Śląskiego w kwestii nieważności skarżonej uchwały w części dotyczącej daty końcowej powierzenia stanowiska dyrektora - jako sprzecznej z art. 36a ust. 13 u.s.o. jest chybiona. W ocenie Sądu Zarządu Powiatu uzasadnił, że w sprawie zaistniał "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 36a ust. 13 zd. drugie u.s.o., a zatem skrócenie kadencji wyłonionego w drodze konkursu kandydata na stanowisko dyrektora poradni było zgodne z prawem.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.