Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 349/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Śremie na uchwałę Rady Miasta i Gminy Dolsk z dnia 8 lipca 2015r. nr X/47/15 w przedmiocie statutu Sołectwa Lubiatówko stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Śremie wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Dolsk z dnia 8 lipca 2015 r. nr X/47/15 w sprawie Statutu Sołectwa Lubiatówko.

Uchwale tej zarzucono :

- naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., dalej : U.s.g., przez nadanie w § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały organowi uchwałodawczemu - jakim jest zebranie wiejskie - kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu;

- naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 U.s.g. poprzez przyjęcie w § 11 ust. 1 uchwały że: zebranie wiejskie jest ważne gdy bierze w nim udział co najmniej 20% uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim.

- naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 U.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 21 ust. 1 uchwały wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa, podsołtysa i rady sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne,

- naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 U.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji.

Ze względu na brak konsultacji społecznych wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Zdaniem Prokuratora zebranie wiejskie nie ma jako organ kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu, albowiem uprawnieni są do tego wszyscy mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jako organ ma kompetencje wyłącznie uchwałodawcze, a nie elekcyjne.

W uchwale niezasadnie wprowadzono dodatkowe warunki formalne dotyczące ważności wyborów sołtysa, podsołtysa i rady sołeckiej oraz ważności zebrania wiejskiego, albowiem dokonywały one modyfikacji reguł wynikających z prawa powszechnie obowiązującego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Dolsk podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wniesiono na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ) o przeprowadzenie dowodu z dokumentów

- protokołu konsultacji wraz z listą biorących w nich udział mieszkańców Sołectwa

- projektu przedmiotowej uchwały, który był przedmiotem konsultacji wraz z uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta i Gminy Dolsk z dnia 8 lipca 2015 r. nr X/47/15 w sprawie Statutu Sołectwa Lubiatówko.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 Ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa.

Dokonując tak zakreślonej kontroli zaskarżonej Uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje w całości na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały, które nie zmieniło się do dnia wniesienia skargi). I tak, zgodnie z art. 35:

1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej,

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej,

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej,

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji,

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 Usg, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 Usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 Usg wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, co zadecydowało o konieczności wyeliminowania Uchwały z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 Usg jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy.

Art. 5a ust. 1 Usg stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 Usg).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest przywołany art. 35 ust. 1 Usg.

W ocenie Sadu, wszystkie przywołane powyżej przepisy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Takie jest również stanowisko powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym. Wskazuje się, iż dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 Usg. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, może nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej, bądź w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze tej Gminy. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 Usg nie określa, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej gminy, a więc oddzielnie dla każdego sołectwa.

Kwestia prawidłowego, zgodnego z przepisami, przeprowadzenia konsultacji ma zatem znaczenie kardynalne z punktu widzenia ważności uchwały w sprawie nadania statutu sołectwu. Jak bowiem wskazał w jednej ze spraw Naczelny Sąd Administracyjny (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 652/13) "stwierdzenie przez Sąd, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcia zaskarżonej Uchwały, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz § 2 ust. 4 Uchwały Rady Gminy Ustka z dnia 4 czerwca 2004 r. w sprawie zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, prowadzić musiało do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej Uchwały. Przy takim bowiem uchybieniu proceduralnym nie miało znaczenia, że zaskarżone zostały tylko niektóre postanowienia Uchwały". Co więcej, w judykaturze podnosi się, że "Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą.", "Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu." (tak: II SA/Ke 1087/19).

W szczególności stwierdzić należy, że Rada Miasta i Gminy Dolsk wskazała, że w sprawie odbyły się wymagane konsultacje społeczne w trybie określonym w uchwale Rady Miasta i Gminy Dolsk nr XXV/149/05 z dnia 9 lutego 2005 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta i gminy Dolsk ( Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego nr 32, poz. 861 ).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Dolsk wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów

- protokołu konsultacji wraz z listą biorących w nich udział mieszkańców Sołectwa

- projektu przedmiotowej uchwały, który był przedmiotem konsultacji wraz z uzasadnieniem.

Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że przedłożone przez Radę dokumenty nie pozwalają przyjąć, aby konsultacje społeczne spełniające wymogi prawne, zostały przeprowadzone przed przyjęciem zaskarżonego statutu. Nie stanowi bowiem dowodu przeprowadzenia stosownych konsultacji powoływany przez Radę protokół z Zebrania Wiejskiego Sołectwa Lubiatówko odbytego w dniach 18-21.02.2014 r. ( k. 37-38 akt sądowych ). Wskazano w nim jedynie lakonicznie, że omówiono "sprawę projektu zmiany statutu sołeckiego".

W piśmie z dnia 18 lutego 2014 r. Sołtys Wsi Lubiatówko stwierdził, że "jest zgoda mieszkańców na zmianę Statutu" ( k. 35 ). Organ załączył też listę z podpisami osób wyrażających zgodę "na nowy statut sołecki" ( k. 36 ).

Z kolei w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały stwierdzono jedynie, że "treść nowych statutów została przedstawiona mieszkańcom sołectw podczas przeprowadzonych z nimi konsultacji" ( k. 34 ).

Powyższa dokumentacja nie wykazuje w ocenie Sądu, że przed wydaniem uchwały doszło do konsultacji społecznych przeprowadzonych w prawidłowy sposób.

W tym miejscu wskazać należy, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (tak: III SA/Kr 296/18).

Takie rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy.

Zdaniem Sadu takich konsultacji w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono.

Nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami sołectwa poprzedzających podjęcie zaskarżonej Uchwały, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 Usg i prowadzić musiało do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 Usg wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,Lex nr 192932).

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie Uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Nieważność ta istnieje bez względu na treść zaskarżonej Uchwały, co w istocie, czyni zbędnym rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu jednak, wziąwszy pod uwagę fakt, że problem istnienia wad powodujących nieważność w zapisach statutów sołectw jawi się jako powszechny, uwzględniając znaną Sądowi z urzędu ilość spraw, w których zarzuca się nieważność zapisów statutowych na poziomie sołectw oraz ilość wyroków sądowych zapadłych już w tych sprawach, wysoce pożądanym, z punktu widzenia praworządności oraz dbania o dobro poprawnej legislacji samorządowej w sołectwach, niejako na przyszłość, jest odniesienie się przez Sąd do wskazanych w skardze zarzutów. Sąd uczyni to zatem odnosząc się odpowiednio do kolejno wskazanych w skardze zarzutów, które opisano we wcześniejszej części uzasadnienia.

W kwestii naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 U.s.g. przez nadanie w § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały organowi uchwałodawczemu - jakim jest zebranie wiejskie - kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu wskazać należy, że § 7 ust. 1 pkt 1 Statutu stwierdza, iż do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy w szczególności : wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz stwierdzanie wygaśnięcia ich mandatu.

Przechodząc do analizy powyższego zarzutu wskazać trzeba, że należy analizować go w trzech płaszczyznach: w kontekście wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, w kontekście ich odwołania oraz w kontekście rozróżnienia pomiędzy zebraniem mieszkańców, a zebraniem wiejskim, o czym szerzej poniżej.

Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 Rada przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do dokonania wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W ocenie Sądu regulacja statutu w powyższym zakresie narusza przepis art. 36 ust. 2 Usg, zgodnie z którym "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańcowi sołectwa uprawnionych do głosowania."

Wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisu art. 36 ust. 2 Usg przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionym do głosowania; przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej;

W ocenie Sądu nadanie w przepisie rangi statutowej zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, w sposób oczywisty pozostaje także w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 Usg, w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym - sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka; tym samym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze;

Ponadto, ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera, w omawianej materii, zapisu pozwalającego na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Regulacja art. 36 ust. 2 jest bezwzględnie obowiązująca i nie podlega modyfikacjom w drodze statutu jednostki pomocniczej (por. też II SA/Op 600/06; II SA/OP 225/09; II SA/Ke 122/20; II SA/Go 466/19).

W powyższym kontekście, w zakresie nadania kompetencji do wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej, zapis § 7 ust. 1 pkt 1 Uchwały należałoby uznać za istotnie naruszający prawo, co determinowałoby konieczność stwierdzenia jego nieważności.

W tym miejscu rozważenia wymaga, jeszcze jedna kwestia – mianowicie rozróżnienia między zebraniem wiejskim jako organem, a zebraniem mieszkańców sołectwa.

W tym zakresie należy dostrzec, że w § 8 ust. 1 Statutu Rada uchwaliła, że "Do udziału w Zebraniu Wiejskim uprawnieni są wszyscy, którzy w dniu jego zwołania są stałymi mieszkańcami Sołectwa posiadającymi czynne prawo wyborcze." W praktyce zatem skład obu gremiów – zebrania mieszkańców, jako ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej oraz zebrania wiejskiego – jako organu uchwałodawczego pokrywa się. Z tego jednak względu nie można uznać, że nie doszło do naruszenia prawa. Nawet bowiem, jeśli w rzeczywistości wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej miałby dokonywać ten de facto sam krąg, który stanowi zebranie wiejskie, to w warstwie prawnej nie jest dopuszczalne pozostawienie zapisów Statutu w uchwalonej postaci, albowiem zebranie wiejskie nie może mieć przyznanych kompetencji wykraczających poza ustawowe upoważnienie z art. 36 ust. 1 Usg.

Odmiennie należy jednak spojrzeć na zagadnienie, czy Rada była uprawniona do ustalenia w przepisie kompetencji dla zebrania wiejskiego do odwołania Sołtysa i członków Rady sołeckiej.

W tej mierze Naczelny Sąd Administracyjny II OSK 1528/17 zajął stanowisko, które Sąd podziela, podnosząc, iż skoro żadne przepisy nie regulują zasad i trybu odwołania sołtysa, to nie stanowi naruszenia prawa treść statutów sołectw, zgodnie z którymi odwołanie sołtysów następuje w drodze głosowania jawnego. Rada Gminy miała możliwość wyboru, czy odwoływanie sołtysów może nastąpić w drodze uchwał zebrań wiejskich i czy takie głosowania będą tajne lub jawne. Okoliczność, że ustawodawca sprecyzował tryb wyboru sołtysa (i członków rady sołeckiej) w drodze głosowania tajnego oznacza tylko tyle, że w statucie jednostki pomocniczej nie można odmiennie określić sposobu głosowania nad wyborem do wyżej wymienionych organów sołectwa. Nie można zaś domniemywać, że skoro ustawodawca uregulował sposób wyboru sołtysa, to należy uznać, że w identyczny sposób następuje również odwołanie sołtysa. Domniemanie nie jest i nie może być kryterium nadzoru nad działalnością organów samorządu. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. też wyroki w sprawach :II SA/Ke 1104/19; II SA/Ke 122/20).

W kwestii naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 U.s.g. poprzez przyjęcie w § 11 ust. 1 uchwały że: zebranie wiejskie jest ważne gdy bierze w nim udział co najmniej 20% uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim wskazać należy, że zgodnie z § 11 ust. 1 Zebranie Wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy Sołectwa zostali o nim zawiadomieni w sposób zwyczajowo przyjęty w Sołectwie i bierze w nim udział co najmniej 20 % uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim, z zastrzeżeniem ust. 2.

Na podstawie § 11 ust. 2 uchwały w przypadku braku w wyznaczonym terminie wymaganej liczby mieszańców, Zebranie Wiejskie przeprowadza się w drugim terminie, tj. ˝ godziny po upływie pierwszego terminu bez względu na liczbę osób obecnych na zebraniu.

Ponadto w myśl § 21 ust. 1 uchwały dla dokonania wyboru Sołtysa, Podsołtysa i członków Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 20 % mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze, uprawnionych do udziału w Zebraniu Wiejskim w Sołectwie.

Zgodnie natomiast z § 21 ust. 2 uchwały w przypadku braku w wyznaczonym terminie wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się w drugim terminie, tj. ˝ godziny po upływie 1 terminu bez względu na liczbę obecnych na Zebraniu Wiejskim.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 36 ust. 2 Usg czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje on, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i w sposób niebudzący wątpliwości reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie nie zastrzegając żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 Usg należałoby uznać zapis statutu, w którym określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy, co do zasady, za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. II SA/Ol 1446/16, II SA/Go 16/20, II SA 2112/01, II SA/Go 737/18).

Należy jednak przy ocenie tego zarzutu mieć na uwadze kwestie istotności naruszenia prawa. Należy bowiem stwierdzić, że naruszenia takiego charakteru niemające - drobne, nieistotne, nieznaczne, podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia nie stwarzają, przy całej niedookreśloności i ocenności takiego kryterium rozdziału tych naruszeń, ze względu na doniosłość skutków prawnych związanych ze stwierdzeniem nieważności uchwały, wystąpienie cechy istotności naruszenia prawa powinno być przedmiotem szczególnie wyważonej oceny sądu, wyrażonej w stosownej, przytoczonej na tę okoliczność argumentacji (II FSK 2999/16).

W powyższym kontekście, zdaniem Sądu, mimo że wprowadzenie wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej, narusza prawo, to przewidziany w dalszej części kwestionowanej Uchwały tryb postępowania, nie uzasadnia konieczności wyeliminowania tego zapisu z obrotu prawnego. Zapis Statutu, który w swojej istocie dotyczy kwestii ściśle technicznej i pozwala na rozpoczęcie głosowania z nieznacznym (30 minutowym) opóźnieniem w stosunku do wskazanej godziny, nie narusza zasady przeprowadzenia wyborów w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

W tej mierze zatem zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

W opisanych okolicznościach, jak wskazano na wstępie, z uwagi na uchybienia natury proceduralnej, w postaci braku przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji w przedmiocie uchwalenia Statutu, w przepisanej prawem formie, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.