Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 38/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 3, art. 10, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 95 ust. 2, art. 93 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 72 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
Teza: Ustawodawca przewidział dla realizacji obowiązku wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów udokumentowanego złoża kopaliny określony tryb

TEZY

Ustawodawca przewidział dla realizacji obowiązku wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów udokumentowanego złoża kopaliny określony tryb


SENTENCJA

| |Sygn. akt IV SA/Po 38/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy S. na rzecz strony skarżącej Wojewody W. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę nr XXX/215/2017 Rady Gminy Sieroszewice z dnia 19 października 2017 roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sieroszewice (daje jako: Uchwała), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności - w całości - ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżoną uchwałę podjęto w następujących okolicznościach faktycznych:

Dnia 1 czerwca 2016 r. Rada Gminy Sieroszewice podjęła uchwałę nr XVII/119/2016 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sieroszewice dla wybranych terenów we wsiach Sieroszewice, Bilczew, Ołobok, Strzyżew i Parczew (czwarta zmiana studium). Granice obszarów objętych zmianami studium wskazane zostały na załącznikach graficznych, stanowiących integralną części tej uchwały.

Dnia 19 października 2017 roku Rada Gminy Sieroszewice podjęła uchwałę nr XXX/215/2017 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sieroszewice. Uchwała wpłynęła do Wojewody Wielkopolskiego dnia 23 października 2017 r.

W złożonej skardze Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 9 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "zmiana studium dla części obszaru gmin wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1". Natomiast zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) projekt zmiany studium dotyczy tylko obszaru objętego zmianą. Załączniki graficzne do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium stanowią formę opisu obszarów objętych projektem zmiany studium, a ich funkcją jest jednoznaczne wskazanie granic obszarów objętych zmianą studium. Ustalenie granic obszarów objętych zmianą studium jest wiążące w dalszej części procedury uchwalania zmiany studium.

Jak zauważył Wojewoda ze studium, przyjętego uchwałą Rady Gminy Sieroszewice z 19 października 2017 r. wynika, iż do studium wprowadzone zostały zmiany również poza granicami wskazanymi do zmiany studium. Wojewoda podkreślił, że do tekstu studium wprowadzono elementy odnoszące się do obszarów znajdujących się poza granicami studium dotyczące m.in. udokumentowanych złóż oraz obszarów górniczych - rozdział 2.3 – uwarunkowania - wynikające ze stanu środowiska, Budowa geologiczna (w tekście studium przed zmianą z 2017 r. w uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sieroszewice wskazano, iż na obszarach objętych zmianą studium nie występują tereny górnicze). Także na rysunku studium, na planszy – uwarunkowań - jako zmiana IV, wskazano opisane obszary górnicze, tereny górnicze i złoża poza granicami obszarów objętych zmianą studium. W uzasadnieniu skargi zauważono, że w trakcie prowadzonej procedury planistycznej dokonano korekty granic obszaru objętego zmianą studium i korekta granic polegała jedynie na rezygnacji z jednego z terenów objętych zmianą studium poprzez przyjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium na obszarze obejmującym wymienionych obszary górnicze i złoża. Wprowadzenie zmian poza granicami wskazanymi do zmiany studium ma wpływ na funkcjonowanie prawa materialnego powodując skutki prawne w postaci możliwości uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż (świadczy o tym art. 7 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze). Podkreślono, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Wojewoda wyraził stanowisko, że Rada Gminy Sieroszewice wprowadziła do studium zmiany wykraczające poza granice obszarów objętych uchwałą w sprawie przystąpienia do zmiany studium. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wobec czego rodzi to konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wnosi o to do Sądu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sieroszowice wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, że podstawowy dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego został przyjęty przez Radę Gminy Sieroszewice uchwalą nr XVI/100/2000 z dnia 16 maja 2000 roku.

Studium to zostało zmienione uchwałą nr XXXII/218/06 Rady Gminy Sieroszewice z dnia 28 czerwca 2006 r. poprzez wrysowanie na planszy kierunków zagospodarowania przestrzennego przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV (I zmiana Studium). Druga zmiana Studium polegała na wprowadzeniu do podstawowego dokumentu terenów punktowanej eksploatacji powierzchniowej w kilku miejscowościach gminy (uchwała nr IX/177/09 Rady Gminy Sieroszewice z dnia 29 września 2009 r.). Trzecia zmiana Studium polegała m. in. również na wprowadzeniu do podstawowego dokumentu terenów projektowanej eksploatacji powierzchniowej w kilku miejscowościach gminy (uchwała nr X/92/2011 Rady Gminy Sieroszewice z dnia 30 listopada 2011 r.). Podkreślono, że wszystkie te zmiany Studium zostały uwidocznione na planszy kierunków zagospodarowania przestrzennego podstawowego dokumentu Studium. Na planszy tej również zamieszczono legendy odnoszące się do poszczególnych zmian Studium.

Dnia 1 czerwca 2016 r. Rada Gminy Sieroszewice podjęła uchwałę nr XVII/119/2016 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sieroszewice dla wybranych terenów we wsiach Sieroszewice, Bilczew, Ołobok, Strzyżew i Parczew (czwarta zmiana Studium będąca przedmiotem skargi Wojewody Wielkopolskiego). Wyjaśniono, że granice obszarów objętych zmianami Studium wskazane zostały na załącznikach graficznych stanowiących integralną część tej uchwały.

Wyjaśniono, że po przeprowadzeniu procedury planistycznej w dniu 19 października 2017 r. Rada Gminy Sieroszewice podjęła uchwałę nr XXX/215/2017 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sieroszewice.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano, że Wojewoda stwierdził, że do Studium (w dziale uwarunkowań w części opisowej i graficznej) zostały wprowadzone również zmiany poza granicami terenów wskazanych do zmiany Studium w uchwale o przystąpieniu do opracowania zmiany studium. Dotyczą one udokumentowanych złóż surowców mineralnych, oraz obszarów górniczych. Także na rysunku Studium, na planszy uwarunkowań, jako zmiana IV, wskazano wspomniane obszary górnicze, tereny górnicze i złoża poza granicami obszarów objętych zmianą Studium. Ponadto, jak zauważono, w ocenie Wojewody przedmiotowe naruszenie prawa uzasadnione zostało okolicznością, że w trakcie procedury planistycznej nie dokonano korekty granic obszaru objętego zmianą Studium.

Odnosząc się podniesionych w złożonej skardze zarzutów Rada Gminy Sieroszowice przyznała, że - prawdą jest - że w tekście zmiany Studium w dziale uwarunkowań w budowie geologicznej przytoczono wszystkie występujące na terenie gminy udokumentowane złoża surowców mineralnych, a także obszary i tereny górnicze. Podkreślono jednak, że jednocześnie, w dalszej części pod tabelą, poinformowano, które z nich występują na obszarach objętych zmianami Studium. Na rysunku uwarunkowań przestrzennych wkreślono wskazane złoża, obszary i tereny górnicze - także poza obszarami - objętymi zmianami Studium - traktując to jako informację i uzupełnienie - uwarunkowań. Podkreślono, że dokonanie stosownego uzupełnienia informacji w części uwarunkowań Studium wynika wprost z przepisów w prawa. Stanowi o tym art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126) w brzmieniu "udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Zatem, jak wskazano, wprowadzenie informacji na planszy uwarunkowań o istnieniu udokumentowanych złóż należy traktować jak ujawnienie tej informacji, o czym mowa w przytoczonym przepisie. W ocenie organu, absolutnie nie można tej czynności traktować jako wprowadzenie określonego przeznaczenia terenu. Bowiem tego rodzaju zapisy zawarte są na planszy kierunków zagospodarowania przestrzennego Studium, które to kierunki określają sposób użytkowania terenu. Tak więc, na podstawie takiej informacji wprowadzonej do Studium na planszy uwarunkowań nie można stwierdzić, że określa ona przeznaczenie terenu i wywołuje skutki materialnoprawne prowadzące do wydania koncesji na wydobywanie kopalin, bowiem treść uwarunkowań w żaden sposób nie określa przyszłego sposobu wykorzystywania nie ruchomości. W tej sytuacji, w ocenie Rady Gminy Sieroszowice nie zachodzi naruszenie art. 7, bo w zmianie Studium, w kierunkach zagospodarowania, nie wyznaczono takiego kierunku zagospodarowania. Podkreślono, że ujawnione w uwarunkowaniach nowe informacje nie określają sposobu wykorzystywania nieruchomości, zatem tej informacji nie można utożsamiać z wymogami art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Niezależnie od powyższego Rada Gminy Sieroszewice wskazała, że w trakcie opracowywania poprzednich zmian Studium (zmiana II i III) na rysunku uwarunkowań nie naniesiono złóż, gdyż wtedy nie były one udokumentowane w rozumieniu ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zamieszczenie tej informacji na rysunku uwarunkowań przestrzennych daje pełny obraz występowania surowców na terenie gminy.

Podkreślono, że sformułowane w skardze zarzuty należy uznać za bezzasadne także z tego powodu, że tereny - położone poza granicami będącymi przedmiotem IV zmiany Studium - dla których uzupełniono informacje o występowaniu złóż, w ramach II zmiany Studium (uchwala nr XXIX/177/09 Rady Gminy Sieroszewice z dn. 29 września 2009 r.) oraz III zmiany Studium (uchwała nr X/92/2011 Rady Gminy Sieroszewice z dnia 30 listopada 2011 r.) zostały na planszy kierunków zagospodarowania przestrzennego zaznaczone jako tereny: II zmiana - PE tereny projektowanej eksploatacji powierzchniowej, III zmiana - PE tereny eksploatacji powierzchniowej wraz z filarami ochronnymi oraz PE1 tereny eksploatacji powierzchniowej wraz z filarami ochronnymi wymagające zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne - obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zatem – jak wskazano - wprowadzenie zmian na planszy uwarunkowań, poza granicami wskazanymi do IV zmiany Studium, nie ma wpływu na funkcjonowanie prawa materialnego powodując skutki prawne w postaci możliwości uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, gdyż na tych terenach inwestor już uzyskał lub może uzyskać koncesję na wydobycie na podstawie poprzednich zmian Studium, tj. II i III zmiany. Sytuacja taka była możliwa, bowiem udokumentowanie złoża w rozumieniu ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest kwestią odrębną od okoliczności posiadania wiedzy o fakcie występowania złoża o przydatności do eksploatacji.

Podkreślono też, że na planszy kierunków zagospodarowania przestrzennego IV zmiany Studium wprowadzone nowe treści ograniczono wyłącznie do konkretnych terenów zmiany Studium określonych na załącznikach graficznych do uchwały nr XVI I/119/2016 Rady Gminy Sieroszewice w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sieroszewice. W trakcie opracowania zrezygnowano z jednego terenu określonego w załączniku graficznym do zaskarżonej Uchwały, gdyż wnioskodawca zrezygnował z przeznaczenia tego terenu pod eksploatację powierzchniową z racji nieopłacalności wydobycia złoża i wniósł stosownym pismem o pozostawienie terenu w użytkowaniu rolniczym.

Reasumując stwierdzono, że nawet, gdyby przyjąć, że Skarżący ma rację, że doszło do naruszenia prawa, to nie można stwierdzić, że jest to naruszenie istotne, ponieważ obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin wynika z Prawa geologicznego i górniczego, a dokonane czynności mają charakter ujawnienia udokumentowanych złóż na planszy uwarunkowań. Dla tych terenów nie dokonano zmian i nie wprowadzono nowych treści w zakresie kierunków zagospodarowania, gdyż uniemożliwiał to zakres terytorialny uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Skargę na uchwałę w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wniósł Wojewoda Wielkopolski. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017, poz. 1875 – dalej jako: usg). Przewidziane w powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 usg, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. W doktrynie wyraża się pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. B. Adamiak; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997/4/23 oraz Z. Kmieciak; Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994/6/13, jak również w wyrok WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że w okolicznościach badanej sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa ponieważ zaskarżoną uchwałą wprowadzono do studium uwarunkowań zapisy co do terenów, które nie tylko nie zostały wskazane w uchwale intencyjnej, ale w ogóle nie zostały objęte procedurą planistyczną na żadnym jej etapie. Stało się tak ponieważ - w ocenie Rady Gminy Sieroszowice - ujawnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszarów udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla nie wymagało w ogóle uruchomienia procedury planistycznej. Dlatego też ujawnienia złóż w studium dokonano niezależnie od trwającej procedury planistycznej, ujawniając ich istnienie zarówno w części tekstowej, jak i w części graficznej zaskarżonej uchwały. Rada Gminy uzasadnia swoje stanowisko tym, że ujawnienie istniejących na terenie gminy złóż kopalin stanowi zwykłą informację i dlatego realizacja obowiązku wynikającego z art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017, poz. 2126 – daje jako: PGG) nie wymagała od gminy wdrożenia procedury zmiany studium, a w konsekwencji dopuszczalne było ujawnienie złóż - przy okazji – uchwalania zmiany studium. Argumentem, który w ocenie Rady Gminy przesądza również o nieistotnym charakterze zaistniałego naruszenia jest fakt, że – jak podniesiono w odpowiedzi na skargę – obszary udokumentowanego złoża kopaliny ujawnione przy okazji uchwalania zaskarżonej uchwały, zostały już wcześniej przeznaczone na cele eksploatacji. Z tym stanowiskiem nie zgadza się Wojewoda. W ocenie Wojewody ujawnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów udokumentowanego złoża kopaliny musi nastąpić w drodze zmiany studium, przy zachowaniu określonych prawem wymogów proceduralnych.

W ocenie Sądu z tym drugim stanowiskiem należy się zgodzić.

Reasumując, istota sporu pomiędzy Wojewoda a Radą Gminy sprowadza się de facto do trybu w jakim powinno nastąpić ujawnienie w studium nowych uwarunkowań na terenie gminy, w sytuacji gdy uprzednio już gmina przesądziła o kierunku zagospodarowania tych samych terenów.

Stosownie do treści art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073 – dalej jako: upup) zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1. Jednocześnie jak podniósł Wojewoda stosownie do treści § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 20104 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r. nr 118, poz. 1233) projekt zmiany studium dotyczy tylko obszaru objętego zmianą.

Stosownie do art. 10 upzp w studium w szczególności uwzględnia się uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych (ust. 1 pkt 11) oraz określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (ust. 2 pkt 1). Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że na określone w art. 10 ust. 1 upzp uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego składa się nie tylko rzeczywisty stan zagospodarowania przestrzeni gminy i zachodzące w tej przestrzeni procesy, ale także uwarunkowania prawne, w tym wynikające z aktów prawnych, które zgodnie z art. 9 ust. 2 upzp muszą być uwzględnione w studium (por. H. Izdebski, I Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, 2013, Wyd/el).

Przepis art. 95 ust. 2 PGG nakłada na radę gminy obowiązek wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszarów udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla. Ustawodawca zakreślił termin 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej. Rada Gminy argumentuje, że nie była obowiązana do uruchamiania procedury planistycznej w celu "wprowadzenia do studium" obszarów udokumentowanego złoża kopaliny, ponieważ w okolicznościach badanej sprawy nastąpiło wyłącznie ujawnienie informacji na temat złóż w samych tylko uwarunkowaniach studium. Odnosząc się do tego argumentu należy zauważyć, że ustawodawca w art. 95 ust. 2 PGG nakazuje radzie gminy - wprowadzić do studium obszary - udokumentowanego złoża kopaliny. A więc wskazany przepis - z istoty swej - dotyczy właśnie uwarunkowań, a nie kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Złoża kopalin są bowiem elementem środowiska naturalnego i jeżeli ich występowanie zostanie potwierdzone przez właściwy organ administracji geologicznej w drodze decyzji, o której mowa w art. 93 ust. 2 PGG (decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża kopaliny), to przepisy tej ustawy (art. 95 ust. 1 i art. 208 ust. 1) wprowadzają obowiązek gminy ujawnienia tych złóż w studium i to w konkretnych celach, tj. ich ochrony oraz zapewnienia racjonalnego gospodarowania kopalinami. Z art. 96 ust. 2 PGG wynika obowiązek formalnego ujawnienia w studium istnienia określonych złóż geologicznych na terenie gminy (zatwierdzonych wcześniej przez właściwe organy administracji geologicznej), a nie w celu zmiany polityki przestrzennej gminy (por. wyrok NSA z 21.08.2015 r. sygn. II OSK 1178/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zwrócić uwagę, że fakt, że na gminie ciąży obowiązek wprowadzenia określonych informacji w – uwarunkowaniach – studium, i nie został on powiązany przez ustawodawcę literalnie z dowolnością, co do trybu wprowadzenia informacji na temat złóż do studium.

Ustawodawca posłużył się terminem "wprowadzenie do studium", które jak przyjmuje się w doktrynie oraz judykaturze polega na dokonaniu w nim stosownych zmian polegających na ich wykazaniu (por. B. Rakoczy, Praw górnicze i geologiczne. Komentarz, Lex 2015, Wyd/el.). Wskazuje się, że pojęcie "wprowadzenie" obszaru złoża do studium oznacza naniesienie stosownych zmian do istniejącego studium, a 2 letni termin na wprowadzenie tych zmian do studium jest zachowany wówczas, gdy rada gminy przyjmie stosowną uchwałę (por. H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Wrocław 2013, s. 513). Podkreśla się przy tym, że wprowadzenie przez gminę złóż kopalin do studium uwarunkowań w terminie 2 lat od dnia wejścia w życia ustawy Prawo geologiczne i górnicze powinno zostać zrealizowane z zastosowaniem procedury planistycznej, właściwej dla uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany - stosownie do przepisów upup (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 2453/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "gmina wiedząc, że na jej obszarze, występują nieuwzględnione w studium udokumentowane złoża kopalin, powinna była przystąpić do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w celu wykonania spoczywającego na niej ustawowego obowiązku". Zastosowanie procedury zmiany studium w celu wprowadzenia do studium złóż kopalin jest też uzasadnione tym, że jest to jeden z ciążących na gminie obowiązków, a nie praw, którego brak realizacji w określonym terminie skutkuje, powstaniem określonych obowiązków po stronie Wojewody. Należy też zauważyć, że ujawnieniu w studium uwarunkowań podlega cały obszar występowania złoża, którego dokumentacja została przyjęta. Rada gminy nie jest zatem uprawniona do jednie częściowego wykonywania obowiązku określonego w art. 95 PGG, np. poprzez wprowadzenie do studium wybranych fragmentów złoża (por. H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Wrocław 2013, s. 514). Dlatego też w ocenie Sądu zgodzić należało się z Wojewodą.

Nie może w ocenie Sądu rodzić wątpliwości fakt, że procedura ujawniania złóż w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu musi być transparentna i poddawać się kontroli.

Należy zauważyć, że ustawodawca szczególną troską obejmuje złoża kopalin, dając wyraz swoim intencjom nie tylko na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w Prawie geologicznym i górniczym, ale również w ustawie z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017, poz. 519 – dalej jako: POŚ) gdzie w art. 72 ust 1 pkt 2 nakazuje gminie zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska m.in. poprzez uwzględnienie obszarów – występowania - kopalin lub obecnych i - przyszłych - potrzeb eksploatacji tych złóż. Oznacza to, że prawidłowe ujawnienie złóż w studium jest uzasadnione nie tylko w kontekście akcentowanej w odpowiedzi na skargę kwestii kierunków zagospodarowania gminy, ale również w kontekście zapewnienia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi i odpowiedzi na skargę zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 7 PGG podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Natomiast w przypadku - braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Tam gdzie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego istotne jest zatem przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach, natomiast tam gdzie plany miejscowe nie obowiązują takie istotne znaczenie ma sposób wykorzystywania nieruchomości - ustalony w studium - uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 97/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega również wątpliwości, że ujawnienie złóż w studium wywołuje określone konsekwencje, związane z tym, że kierunki zagospodarowania danego terenu powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 2323/15, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 356/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do argumentacji Gminy poniesionej na rozprawie, należy wskazać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r. sygn. III SA/Po 348/08 dotyczył innego stanu faktycznego, tj. skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie odmowy uzgodnienia koncesji na eksploatację złóż kruszywa naturalnego i zapadł w odmiennym stanie prawnym, i to jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie Sądu, argumentacja zawarta w tym orzeczeniu w żaden sposób nie koliduje ze stanowiskiem Sądu, zajętym w rozpoznawanej sprawie.

Podsumowując - ustawodawca przewidział dla realizacji obowiązku wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów udokumentowanego złoża kopaliny określony tryb, który bezspornie nie został w niniejszej sprawie zachowany.

Oceny, czy uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - tudzież odpowiednio: w sprawie zmiany studium - jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 upzp. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego - wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Procedury planistyczne w zakresie zagospodarowania terenu (tak dotyczące sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) rozpoczynają się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium (art.9 ust.1 upzp) miejscowego lub planu (art.14 ust.1 upzp) i kończą się uchwaleniem studium (art.12 ust.1 upzp) lub planu (art.20 ust.1 upzp). Każda taka procedura planistyczna stanowi więc zamkniętą całość – niezależnie od tego, jak skomplikowany był objęty nią przedmiot regulacji. Zatem uchwalenie aktu planowania (studium, planu miejscowego) zamyka procedurę planistyczną. Jednocześnie, zgodnie z wyraźnym brzmieniem art.27 upzp każda zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jest to jedna z fundamentalnych zasad stosowanych w procesie stanowienia i stosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 08.11.2016 r. sygn. II OSK 2453/15). W okolicznościach niniejszej sprawy stosowną uchwałę podjęto w dniu 1 czerwca 2016 r. wskazując jednoznacznie części obszarów położonych we wsiach Sieroszowice, Bliczew, Ołobok, Strzyżew i Parczew, określając je w załącznikach graficznych. Wskazana uchwała, jako intencyjna, wyznaczała zakres planowanych zmian objętych procedurą planistyczną, która zakończona została podjęciem zaskarżonej uchwały. W okolicznościach badanej sprawy – co bezsporne – naniesione zmiany wykraczają poza obszar gminy wyznaczony uchwałą intencyjną.

Podejmując, w następnym etapie procedury planistycznej, określonej przepisami upzp, uchwałę o uchwaleniu zmiany studium rada gminy musi bezwzględnie dochować wymogu tożsamości granic terenu objętego zmianą. Zmian obszaru objętego zmianą studium może dokonać rada gminy wyłączenie z zachowaniem procedury zmiany uchwały intencyjnej, jaką jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Co należy szczególnie zaakcentować, w okolicznościach badanej sprawy nie tyle doszło do przekroczenia granicy terenu objętego zmianą, wytyczonego uchwałą intencyjną, co zmiany wprowadzono do studium niejako zupełnie niezależnie od prowadzonej procedury planistycznej. Jak wynika bowiem z analizy dokumentacji planistycznej konieczne uzgodnienia i opinie pozyskane zostały od właściwych organów z całkowitym pominięciem istniejących i de facto wprowadzonych zaskarżoną uchwałą uwarunkowań w zakresie udokumentowanych na obszarze gminy złóż kopalin. Dokonując uzgodnień i wydając opinie właściwe organy nie mogły zatem wziąć pod rzeczywistych uwarunkowań na obszarze gminy. Tymczasem, w art. 72 ust 1 pkt 2 POŚ ustawodawca nakazuje gminie zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska m.in. poprzez uwzględnienie obszarów – występowania - kopalin lub obecnych i - przyszłych - potrzeb eksploatacji tych złóż. Dlatego też Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu w piśmie z dnia 05 września 2016 r. wskazywał, że Prognoza zmiany studium miała uwzględniać m.in. "czynniki wpływające" na różnorodność biologiczną, analizę i ocenę wpływu eksploatacji kopalin na stosunki wodne. Dlatego odnosząc się w tym miejscu do argumentacji Rady Gminy zawartej w odpowiedzi na skargę i sprowadzającej się do wniosków, że naruszenie prawa w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma charakteru rażącego ponieważ zaskarżoną uchwałą ujawniono w studium uwarunkowania dotyczące terenów, które na etapie wcześniejszych zmian II i III zostały już przeznaczone w kierunkach zagospodarowania pod eksploatację, - należy wyjaśnić - że Sąd dokonał wnikliwej analizy przedłożonych dokumentów. Zestawienie dokumentacji mapowej kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sieroszowice (z etapu poprzedzającego wydanie zaskarżonej uchwały) z załącznikami graficznymi do zaskarżonej uchwały nie uprawnia, a ocenie Sądu wniosków o całkowitej tożsamości terenów projektowanej eksploatacji powierzchniowej (na wcześniejszych załącznikach mapowych) ze złożami górniczymi ujawnionym zaskarżoną uchwałą.

Reasumując, w okolicznościach badanej sprawy zasadnie Wojewoda wskazał na istotne naruszenie prawa w zakresie opisanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265).