Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 209/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 35 ust. 1, art. 51 ust. 4 i ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 18 grudnia 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2016 r.

Z akt sprawy wynika, że skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 18 grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny sporządzony 5 listopada 2015 r. i udzielił S. P. i M. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. P. w S., działka nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. wstrzymał robót budowlane związane z budową domu jednorodzinnego z uwagi na prowadzenie ich z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i nałożył na inwestorów S. P. i M. P. obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia 5 maja 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył obowiązek wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, a polegających na obniżeniu budynku do wysokości 12,5 m poprzez rozbiórkę części dachu budynku przy kalenicy - pasma o szerokości 1,1 m na całej długości kalenicy budynku z wyłączeniem attyk, oraz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym decyzji Konserwatora Zabytków o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków.

Dokumentacja zawierająca projekt zamienny została złożona w sierpniu 2015 r., jednakże nie spełniała wymagań art. 34 Prawa budowlanego, jako że projekt nie był dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Nadto projekt nie uwzględniał obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w części projektu zagospodarowania terenu nie nawiązywał do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W związku z tym postanowieniem z dnia 8 września 2015 r. zobowiązano inwestorów do uzupełnienia wniosku w zakresie dostarczenia projektu zamiennego.

W dniu 29 września 2015 r. organ przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził, że dach wnoszonego domu jednorodzinnego w środkowej części został obniżony.

Przy piśmie dnia 7 października 2015 r. złożono sporządzony w czerwcu 2015 r. projekt zamienny jako uzupełnienie projektu złożonego w sierpniu. Następnie projekt ten był na wniosek pełnomocnika inwestorów wypożyczony do uzupełnienia. Przy piśmie z dnia 18 listopada 2015 r. złożono projekt budowlany zamienny sporządzony 5 listopada 2015 r. Do projektu dołączono decyzję Konserwatora Zabytków Miasta z dnia 13 sierpnia 2015 r. dotyczącą akceptacji realizowanej inwestycji pod warunkiem wykonania zwieńczenia budynku - ścięcia kalenicy, jak wskazano w projekcie budowlanym zamiennym z czerwca 2015 r. oraz decyzję Konserwatora Zabytków Miasta z dnia 17 sierpnia 2015 r. Projekt budowlany był uzupełniany dnia 19 listopada 2015 r. w zakresie podania wskaźnika intensywności zabudowy i wyjaśnień dotyczących obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana terenu.

W toku postępowania skarżący wniósł uwagi do projektu dotyczące nieuwzględnienia korekty wadliwie wytyczonej granicy miedzy jego działką i działką inwestorów, niespełnienia wynikającej z obowiązującego planu zagospodarowania maksymalnej powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej z uwagi na nieprawidłowe wliczenie powierzchni drogi dojazdowej. Organ nie stwierdził jednak rozbieżności w zakresie wielkości powierzchni działki między dokumentami archiwalnymi i przyjętą do obliczenia wskaźników charakterystycznych dla projektowanej zabudowy. Powierzchnia biologicznie czynna wskazana w projekcie wynosi 60,22% działki, a zatem zachodzi zgodność z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Organ wyjaśnił przy tym, że za treść i formę projektu odpowiada projektant.

Nadto organ ustalił, że decyzją z dnia 11 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta uchylił własną decyzję z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor stwierdził, że dokonał sprawdzenia wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia 5 maja 2015 r. i ustalił, że inwestor wykonał nakazane roboty i przedłożył projekt budowlany zamienny. Ponieważ wyeliminowano decyzję o pozwoleniu na budowę, możliwe było zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego. Jednocześnie organ nałożył obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego i obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Od decyzji tej odwołanie wniósł skarżący K. K. Skarżący zarzucił, że sposób pomiaru wysokości był nieprecyzyjny i niezgodny z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a także pominięto część zapisów uchwały z dnia 5 stycznia 2007 r. dotyczących minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek tego, odwołania decyzją z dnia 12 lutego 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnienie tej decyzji organ opisał przebieg postępowania w sprawie i podjęte przez organy obu instancji czynności.

Organ odwoławczy stwierdził, że projekt zamienny spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz został sporządzony przez osoby odpowiadające wymagane uprawnienia. Ponadto jest zgodny zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic H., P., W. w mieście S. uchwalonego uchwałą rady Miasta nr IX/106/2015 z dnia 29 czerwca 2015 r. Wysokość zabudowy, po obniżeniu poziomu kalenicy, wynosi bowiem 12,5 m. Inwestor dokonał scalenia dziełek, w wyniku czego powstała działka nr [...] o powierzchni 534 m2. Projektowana powierzchnia zabudowy wynosi 24,66%, przy wymaganej planem 25%, a powierzchnia biologicznie czynna 60,22%, przy wymaganej planem 50%. Ponadto spełnione są wymagania planu w zakresie forma zabudowy.

Natomiast w kwestii nachylenia połaci dachowej wynoszącej 20 stopni, które powinno zgodnie z planem wynosić od 35 do 45 stopni, organ stwierdził, że nachylenie dachu budynku nie stanowiło istotnego odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego te elementy budynku, które zostały wybudowane zgodnie z pozwoleniem na budowę i które były zgodne z zapisami planu obowiązującego przed wdrożeniem procedury naprawczej w trybie przepisów art. 50, 51 Prawa budowlanego, należy uznać za zgodne z przepisami.

Mając to na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany zamienny spełnia wymagania wynikające z art. 34 i 35 Prawa budowlanego i dlatego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że nie dokonuje scalenia ani podziału działek, zaś za wiarygodny dokument dotyczący powierzchni działek uznać należy wypis i wyrys z ewidencji gruntów. Stad też, w ocenie organu odwoławczego, nie został potwierdzony zarzut dotyczący błędnego przebiegu granic.

W skardze wniesionej do Sądu skarżący podtrzymał podnoszone w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji oraz odwołaniu zastrzeżenia dotyczące sposobu obliczenia powierzchni biologicznie czynnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że już po wydaniu decyzji inwestorzy dokupili działkę nr [..] o powierzchni, która łącznie z działka nr [...] zajmuje powierzchnię 553 m2. W tym stanie rzeczy powierzchnia biologicznie czynna został zwiększona do 61,59%

W piśmie z dnia 20 kwietnia 2016 r. S. P. i M. P. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 18 grudnia 2015 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

Powyższe decyzje zostały poprzedzone decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2015 r. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2015 r. - nakładającymi na inwestorów obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa Prawo budowlane" w trybie postępowania naprawczego.

Postępowanie naprawcze, dotyczące przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, prowadzone jest na podstawie art. 50 i art. 51 tej ustawy.

Zgodnie z art. 50 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz art. 50 ust. 3).

Zgodnie natomiast z art. 51 ustawy – Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie są wprost wymienione. Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ stosowanie konkretnych postanowień należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, jest jednak jasny. Polega on na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy – Prawo budowlane, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym.

Wyjaśnić przy tym należy, że fakt posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę w czasie realizacji budowy ma jedynie znaczenie dla stwierdzenia, że wobec uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę w odniesieniu do określonego obiektu budowlanego uzasadnione jest prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, bowiem w przypadku realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę konieczne byłoby wszczęcie postępowania opartego na art. 48 tejże ustawy.

W warunkach przedmiotowej sprawy konieczność prowadzenia postępowania opartego na art. 51 ustawy – Prawo budowlane wynika z bezspornego faktu, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś w toku postępowania naprawczego decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę usunięto z obrotu prawnego na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a inwestorzy przedmiotowy obiekt budowlany realizowali w czasie, kiedy pozwolenie na budowę pozostawało w obrocie prawnym. Jeśli inwestor posiadał pozwolenie na budowę, a odstąpił od warunków tego pozwolenia, to najpierw wdraża się postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, nakładając obowiązki na inwestora, a w przypadku ich niewypełnienia - można rozważać rozbiórkę obiektu budowlanego.

Podkreślić również należy, że tryb postępowania dotyczący prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane), w pierwszej kolejności wymaga od organu nadzoru budowlanego dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, mających na celu wykazanie, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w opisany sposób.

Po ustaleniu jakie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę miały miejsce w toku prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego winien - w decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, nałożyć na inwestora obowiązek zarówno przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak również - w razie konieczności – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Należy również zauważyć, że istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji, oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane. W szczególności zaś sytuacja taka zaistnieje w razie zrealizowania budynku o parametrach naruszających ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zobowiązując inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe (takie stanowisko zajęły: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt

II SA/Kr 517/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 846/11. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 51 ustawy – Prawo budowlane, po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4, bądź odmawiającą jej legalizacji - przewidzianą w art. 51 ust. 5 tejże ustawy.

Należy również wyjaśnić, że z uwagi na obligatoryjne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane (vide art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane), inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania naprawczego - do czasu przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego - pozbawiona jest jakiejkolwiek dokumentacji zatwierdzonej przez właściwy organ administracji publicznej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza zatem, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę (tak też Andrzej Gliniecki w: "Prawo budowlane. Komentarz." pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2014, str. 692 ).

Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.

Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane kończy zatem postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji tj. uznanie jej za legalną, a więc zgodną z prawem. Również z tej przyczyny należy uznać, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, zastępując w istocie wydaną pierwotnie decyzję o pozwoleniu na budowę, musi dotyczyć całości zrealizowanych robót budowlanych. Oczywiste przy tym w ocenie Sądu pozostaje, że organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.

Art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Art. 35 ust. 3 i 4 ustawy stanowi z kolei, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Konstrukcja przywołanych przepisów prawa materialnego wskazuje, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego; przeciwnie - jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 - organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1222/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć w tym miejscu jednak należy, że kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ administracji ma inny zakres w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu, a inny w odniesieniu do projektu architektoniczno – budowlanego dotyczącego bezpośrednio obiektu budowlanego. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega pełnej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, a więc zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i przepisami techniczno – budowlanymi oraz pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Natomiast projekt architektoniczno – budowlany jest sprawdzany pod względem zgodności z planem miejscowym lub decyzją o warunkach, kompletności oraz wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Zatem zakres jego weryfikacji przez organ jest węższy, bo nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu architektoniczno – budowlanego spoczywa na projektancie. W związku z tym przepis art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymaga, aby to projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno – budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Ustawodawca konsekwentnie przyjął, że zakres tej weryfikacji pokrywa się z ograniczeniem zakresu kontroli ze strony organu administracji. Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, biorąc za to odpowiedzialność.

W przedmiotowej sprawie organy stwierdziły bezspornie, że inwestorzy realizują inwestycję z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Mając na uwadze to ustalenie, zobowiązano inwestorów do wykonania robót budowlanych, polegających na obniżeniu budynku do wysokości 12,5 m poprzez rozbiórkę części dachu budynku oraz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym decyzji Konserwatora Zabytków o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy błędnie – z naruszeniem art. 51 ust. 4 ustawy – Prawa budowlanego, przyjął, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obejmuje jedynie stwierdzone w toku postępowania istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Taka wykładnia tego przepisu doprowadziła do niewłaściwego rozpoznania niniejszej sprawy, ponieważ organ niezasadnie uznał, że część obiektu budowlanego wykonana - według organu - zgodnie z dokumentacją pierwotną jest zgodna z prawem.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, jak to już wyżej wskazano, że projekt budowlany zamienny, sporządzony w postępowaniu naprawczym dotyczącym istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, musi być opracowaniem dotyczącym całości inwestycji, a nie tylko zmian stanowiących istotne odstępstwa. Zmiany te winny być oczywiście uwzględnione w opracowaniu, lecz nie mogą stanowić wyłącznego przedmiotu opracowania. Zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane podlega bowiem projekt budowlany zamienny, a nie projekt budowlany pierwotny wraz z dokumentacją projektową dotyczącą zmian stanowiących istotne odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego.

W niniejszej sprawie organy złożoną przez inwestorów dokumentację zaakceptowały, naruszając przepis art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku bowiem zaakceptowania powyższego stanowiska organy błędnie przyjęły, że przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w niniejszej sprawie są jedynie stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Taka wykładnia przepisu art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane nie uwzględnia celu, w jakim prowadzone jest postępowanie naprawcze w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również specyfiki tego postępowania (opisanej szczegółowo powyżej), która odróżnia je w sposób zasadniczy od postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie prowadzonej lub zakończonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu natomiast jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, mającym odpowiednie zastosowanie w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.

Należy przy tym podkreślić, że treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowi wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1087/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane jest bowiem możliwe nie tylko w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku ale również w przypadku braku możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, z powodu stwierdzenia nieprawidłowości projektu budowanego i braku możliwości ich usunięcia w trybie

art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, a tym samym braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 357/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zresztą nawet gdyby dopuścić możliwość korzystania z pierwotnie zatwierdzonej dokumentacji projektowej w zakresie, w jakim organ uzna, że dotyczy ona aktualnie wykonanych robót budowlanych, to po pierwsze – organ musiałby taką ocenę przeprowadzić, czego w tej sprawie nie uczynił, a po drugie - i tak dokumentacja ta musiałaby stanowić część projektu budowlanego zamiennego, w celu poddania jej analizie organu nadzoru budowlanego, tym bardziej, że analiza ta odbywa się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie naprawcze.

W wyroku z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 857/12, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł słuszny pogląd, zgodnie z którym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Pojęcie to nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli (wyrok NSA z 14.5.2008 r., II OSK 603/07, LEX nr 510794). Nie ulega wątpliwości, że do przepisów prawa administracyjnego materialnego, z którym zgodny być musi obiekt budowlany, należą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm. - dalej u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że celem postępowania naprawczego, toczącego się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Pogląd ten pozostaje aktualny pod rządem art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny (wyrok NSA z 3.7.2012 r., II OSK 755/11). Przemawia za tym w szczególności systemowa wykładnia Prawa budowlanego.

Dodać należy, że już przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane organ nadzoru powinien ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. W innym wypadku, gdy organ stwierdzi, że wykonane prace z uwagi na aktualnie obowiązujące przepisy nie mogą zostać zalegalizowane, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem. Przy czym za stan zgodny z prawem należy uznać taką sytuację, w której uwzględnione są interesy osób trzecich. Należy przy tym pamiętać, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie ma charakteru kontroli i nie może w związku z tym odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego (np. obowiązującego w dacie wydania pierwotnego pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego). Jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także w zakresie ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie inwestorzy wykonali obowiązek wynikający z wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 5 maja 2015 r. decyzji i przedłożyli projekt budowlany zamienny. Sam fakt przedłożenia projektu zamiennego nie nakłada jednak na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Nie można bowiem wykluczyć, że w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także nie będą spełniały wymagań z zakresu poszanowania interesów osób trzecich, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu.

W warunkach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji nie oceniły w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami dotyczącymi zachowania ładu przestrzennego obowiązującymi na terenie, na którym realizowana jest przedmiotowa inwestycja.

Po pierwsze - wskazać należy, że nie ma podstaw do odsyłania w powyższym zakresie do pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, skoro decyzja ta została uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zachodzą bowiem podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. W postępowaniu naprawczym dokonuje się bowiem oceny zgodności inwestycji tj. aktualnego stanu robót budowlanych, z obowiązującym porządkiem prawnym, a nie z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Artykuł 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, co dotyczy również projektu budowlanego zmiennego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązkiem organu jest bowiem sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i przepisami techniczno - budowlanymi. Analiza projektu zamiennego nie jest ograniczona jedynie do zmian dokonanych w tym projekcie, ale stanowi ponowną ocenę zamierzenia budowlanego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że wydana uprzednio decyzja o pozwoleniu na budowę, od której realizacji inwestor istotnie odstąpił, z mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego podlega uchyleniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1577/14 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę i wykonywali roboty budowlane w czasie obwiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu kortów tenisowych i ulic H., P., W. w mieście S. uchwalonego przez Radę Miasta dnia 05 stycznia 2007 r. uchwałą nr IV/35/2007 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 87 z dnia 27 kwietnia 2007 r., poz. 1374).

W toku postępowania naprawczego w niniejszej sprawie Rada Miasta podjęła uchwałę nr IX/106/2015 z dnia 29 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic H., P., W. w mieście S. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 19 sierpnia 2015 r., poz. 2645).

W zatwierdzonym, kontrolowanymi w sprawie decyzjami, projekcie budowlanym zamiennym z dnia 5 listopada 2015 r. znajdują się odwołania do obu tych planów zagospodarowania. Pierwotny projekt zamienny sporządzony został w czerwcu 2015 r. i złożony do organu I instancji w sierpniu 2015 r.

Dnia 8 października 2015 r. złożono poprawiony projekt zamienny z czerwca 2015 r., zgodnie z postanowieniem organu I instancji z dnia 8 września 2015 r. Postanowieniem tym organ I instancji zobowiązał inwestorów do złożenia właściwego projektu. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoływał się wyłącznie do warunków odkreślonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1996 r. i 2007 r., stwierdzając przy tym, że projektant nie odniósł się do warunków wynikających z treści tych planów.

Z akt administracyjnych wynika również, że następnie, na wniosek pełnomocnika inwestorów, projekt ten był trzykrotnie wypożyczany do uzupełnienia i zwracany w dniach: 6 listopada 2015 r., 12 listopada 2105 r. i 18 listopada 2015 r. Przy czym w dniu 18 listopada 2015 r. złożono projekt budowlany zamienny sporządzony 5 listopada 2015 r. Dodatkowo projekt ten był uzupełniany dnia 18 listopada 2015 r. w zakresie podania wskaźnika intensywności zabudowy i wyjaśnień dotyczących obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana terenu, w związku z czym wymieniono stronę 200 projektu (k. 313-320 akt organu I instancji).

Organ I instancji, zatwierdzając decyzją z dnia 18 grudnia 2015 r. zamienny projekt budowlany, stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że projekt ten jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie precyzując jednakże o jaki dokładnie plan zagospodarowania chodzi.

Z kolei organ odwoławczy uznał projekt zamienny za zgodny zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic H., P., W. w mieście S. uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr IX/106/2015 z dnia 29 czerwca 2015 r. w zakresie formy zabudowy, wysokości zabudowy, powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że elementy budynku, które zostały wybudowane zgodnie z pozwoleniem na budowę i które były zgodne z zapisami planu obowiązującego przed wdrożeniem procedury naprawczej w trybie przepisów art. 50, 51 Prawa budowlanego, należy uznać za zgodne z przepisami. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że nachylenie dachu budynku nie stanowiło istotnego odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę, odnotowując przy tym, że nachylenie to wynosi 20 stopni, natomiast zgodnie z planem powinno wynosić od 35 do 45 stopni.

Wskazać nadto należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na terenie znajdującym się w obszarze zabytkowym, tj. zespole urbanistyczno-krajobrazowym miasta S., który został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] (obecnie [...]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 lutego 1979 r. W tej sytuacji wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego wynika bowiem, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Również art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446) stanowi wprost, że uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego.

Konserwator zabytków rozstrzyga włącznie w granicach przysługujących mu kompetencji, wynikających z przepisów dotyczących ochrony zabytków, które nie pokrywają się z kompetencjami organu architektoniczno-budowlanego decydującego o udzieleniu pozwolenia na budowę na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

Decyzja konserwatora ma znaczenie nadrzędne, gdyż bez niej niemożliwe byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę. W sytuacji samowoli, jak również w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego, pozwolenie konserwatora umożliwia natomiast legalizację wykonanych robót budowlanych i warunkuje uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Do projektu budowlanego zamiennego inwestorzy dołączyli dwie decyzje Konserwatora Zabytków Miasta z dnia 13 sierpnia 2015 r. i 17 sierpnia 2015 r. Decyzje te jednakże nie mogły być uznane za wystarczające do przeprowadzenia robót budowlanych objętych zamiennym projektem budowlanym z listopada 2015 r., jako że dotyczyły one projektu budowlanego z czerwca 2015 r. Poza tym były wydawane w innym stanie prawnym, skoro nie obowiązywał wtedy jeszcze plan uchwalony uchwałą Rady Miasta nr IX/106/2015 z dnia 29 czerwca 2015 r. Wynika to zresztą z treści tych decyzji, jako że pozwolenia w nich zawarte zostały udzielone pod warunkiem wykonania robót wskazanych w projekcie z czerwca 2015 r., tj. doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe okoliczności zupełnie uszły uwadze orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego, mimo że miały one istotne znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W tej zaś sytuacji błędnie uznano spełnienie wymogu wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zakresie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń.

Powyższe nieprawidłowości w zakresie wyjaśnienia sprawy stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa. Nie można zatem uznać, że organy dokonały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie pełnego materiału dowodowego, a swe ustalenia zawarły w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanych decyzji. Podkreślić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, winien być obiekt o parametrach, cechach i funkcji aktualnych w dacie zakończenia tego postępowania, który powinien być całkowicie zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie podejmowania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, a następnie z art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Ograniczenie oceny robót budowlanych do tych kwestii skutkowało pominięciem zbadania, czy cała inwestycja w aktualnym stanie faktycznym - spełnia wymogi przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji kończącej postępowanie naprawcze. Tym samym organy, wydając kontrolowane decyzje, naruszyły również przepisy postępowania, tj. zarówno zasady postępowania administracyjnego wynikające z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, jak również dyspozycję art. 107 § 1 i 3 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydanie z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania i jako wadliwe winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi obie te decyzje uchylił.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.