Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1334/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 art. 10 par. 1 art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazaną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm, dalej: k.p.a.) i art. 71 a oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej:: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku Z. K., dotyczącej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny), położonego na I piętrze budynku mieszkalno-usługowego w [...] przy ul. [...] (lokal nr 2 od strony ulicy [...]), należącego do Z. G., umorzył postępowanie administracyjne w ww. sprawie. Organ powiatowy wskazał, że stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania ww. lokalu. W uzasadnieniu organ powiatowy podał, że w dniu 2 grudnia 2009 r. wszczął postępowanie na wniosek Z. K. W dniu 10 listopada 2010 r. do PINB wpłynęła opinia techniczna lokalu mieszkalnego nr 2 sporządzona przez mgr inż. B. W., który stwierdził, że nie zachodzą przesłanki art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazujące wystąpienie o zmianę sposobu użytkowania lokalu. "Podjęcie działalności stomatologicznej w swoim mieszkaniu przez Stomatologa nie powoduje: zmiany bezpieczeństwa pożarowego lokalu, zmiany niebezpieczeństwa powodziowego, zmiany bezpieczeństwa pracy oraz zdrowia, zmiany bezpieczeństwa sanitarno- epidemiologicznego, zmiany ochrony środowiska i obciążeń budowli. Lokal spełnia wymagania jakim powinien odpowiadać gabinet stomatologiczny".

Odwołanie od decyzji organu powiatowego -w ustawowym terminie- wniosła Z. K. reprezentowana przez adw. J. D. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 oraz art. 71 a ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego, a

Sygn. akt VII SA/Wa 1334/11

także przepisów procesowych - art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu odwołania Z. K. w szczególności nie z godziła się z organem powiatowym co do tego, iż lokal nr 2 -sporny w sprawie- jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Wskazała, że mieszkania w budynku przy ul. [...] w [...], z wejściem od strony ul. [...] na wszystkich kondygnacjach mają spełniać funkcję mieszkaniową, a usługi ochrony zdrowia i opieki społecznej, w szczególności praktyka lekarska i stomatologiczna, nie pokrywają się z tą funkcją i zawsze podlegają osobnemu wyszczególnieniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W kontekście treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazała, że prowadzenie gabinetu lekarskiego w budynku mieszkalnym oznacza podjęcie działalności zmieniającej warunki pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska. Odwołująca się podała też, że zlokalizowanej w budynku, pełniącym w tej części wyłącznie funkcję mieszkaniową, gabinetów lekarskich i stomatologicznych w bezpośrednim sąsiedztwie lokali mieszkalnych bez wątpienia prowadzi do wprowadzenia znacznej uciążliwości dla mieszkańców budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w jego ocenie organ I instancji, wszczynając postępowanie na podstawie pisma Z. K. z dnia 30 listopada 2009 r., błędnie przyjął, iż podmiot wnioskujący posiada interes prawy w przedmiotowej sprawie.

Podał, że z akt sprawy wynika, iż budynek mieszkalno-usługowy zlokalizowany przy ul. [...] w [...] jest własnością Wspólnoty Mieszkaniowej w zarządzie Miejskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w [...]. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stanowi, że właściciele lokali mogą określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i

Sygn. akt VII SA/Wa 1334/11

reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy przyjął, iż przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje Wspólnocie Mieszkaniowej, która reprezentowana jest przez swego zarządcę, tj. Miejskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w [...]. Nieuzasadnione byłoby więc (jak stwierdził) uznanie za stronę członka tej wspólnoty, tj. Z. K. mimo, że przysługuje jej współwłasność nieruchomości. Powyższe stanowisko organ poparł orzecznictwem sądów administracyjnych. Dostrzegł jednocześnie, że możliwe są odstępstwa od zasady legitymacji procesowej wspólnoty i możliwe jest uznanie za stronę określonego lokatora. Ma to miejsce jednak w sytuacjach szczególnych, gdy z całokształtu okoliczności wynika bezspornie, iż określony lokator -inaczej niż cała wspólnota- może mieć interes prawny wywiedziony z art. 28 k.p.a. do występowania jako strona. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że Z. K. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Jej nieruchomość nie pozostaje bowiem w obszarze oddziaływania obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. W konsekwencji zainteresowanie Z. K. rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, który nie stanowi samoistnej przesłanki do uznania jej za stronę postępowania. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że sporny lokal nr 2 znajdujący się na I piętrze w budynku przy ul. [...]w [...], a w szczególności zmiana jego sposobu użytkowania, nie oddziałuje na lokal nr 5 usytuowany na poddaszu (III piętro) w tym budynku, należący do Z. K., na żądanie której wszczęto postępowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. złożyła Z. K. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: -i to rażące art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, że nie przysługuje jej status strony postępowania administracyjnego, a to miało decydujący wpływ na umorzenie postępowania;

-art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony postępowania administracyjnego;

-art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji,

Sygn. akt VII SA/Wa 1334/11

umorzenie postępowania;

-art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy; -art. 104 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a., wskutek braku merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty;

-art. 71 ust. 1 i art. 71 a ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie wyrażające się w zaniechaniu oceny w zakresie dokonania zmiany sposobu użytkowania lokalu i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego;

-art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że nie podsiada ona w sprawie interesu prawnego, wobec "niepozostawania jej lokalu mieszkalnego w obszarze oddziaływania obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania".

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z oceną organu odwoławczego i z uzasadnieniem decyzji tego organu. Przede wszystkim zwróciła uwagę na to, że w sprawie organ II instancji w sposób rażący naruszył art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nie przysługuje jej przymiot strony. Podkreśliła, że z przytoczonego przez organ orzeczenia Sądu (sygn. akt VII SA/Wa 809/07, lex nr 439891) wynika jasno, iż możliwe są odstępstwa od zasady legitymacji procesowej wspólnoty i uznanie za stronę określonego lokatora. Wyjątki mają miejsce w sytuacjach szczególnych, gdy z całokształtu okoliczności wynika bezspornie, iż określony lokator, inaczej niż cała wspólnota, może mieć interes prawny wywiedziony z art. 28 k.p.a. do występowania jako strona. Podniosła, iż taka sytuacja ma miejsce w tym przypadku. Wskazała w tym zakresie, że zmiana przeznaczenia spornego w sprawie lokalu mieszkalnego położonego w klatce, w której mieszka, dotyka w zasadzie wyłącznie praw lokatorów z tej klatki. Jedynie bowiem wobec tych osób stan ten powoduje ujemne skutki. Skarżąca podała też, iż kupowała mieszkanie w przekonaniu, że budynek w tej części będzie pełnić tylko funkcje mieszkalne. Tymczasem w jej klatce, wbrew przepisom prawa prowadzona jest intensywna działalność gospodarcza. Wspólny korytarz wykorzystywany jest jako poczekalnia dla chorych pacjentów, korytarz ten jest ciągle brudny, a furtka zepsuta i otwarta. Nadto, samochodami pacjentów ciągle zastawiony jest własny garaż skarżącej znajdujący się na parterze budynku. W związku z prowadzoną działalnością zwiększyła się także ilość odpadów, za które większe koszty pokrywa także skarżąca.

Sygn. akt VII SA/Wa 1334/11

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca zarzuciła organowi zaniechanie przeprowadzenia dokładnej analizy sprawy i błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Podniosła m.in. w tej kwestii, iż organ odwoławczy dość pobieżnie przeanalizował sytuację prawną Wspólnoty i jej mieszkańców w tej konkretnej sprawie, a umarzając postępowanie w istocie uchylił się od merytorycznego załatwienia sprawy w oparciu o art. 71 i nast. Prawa budowlanego. W efekcie takiego wadliwego działania organ odwoławczy nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego ani dowodowego w przedmiocie zmiany przeznaczenia lokalu określonego w decyzji I instancji.

Do skargi skarżąca załączyła m.in. dokumentację zdjęciową i wniosła w skardze o przeprowadzenie dowodu z tej dokumentacji na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd uznał za trafne i nie wszystkie (uchylając zaskarżone orzeczenie) podzielił.

Przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. Orzeczenie to zapadło w sprawie wszczętej przez organ powiatowy na wniosek skarżącej (zawarty w piśmie z dnia 30 listopada 2010 r.), a sprawa ta dotyczyła zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy - gabinet stomatologiczny. Zaskarżonym orzeczeniem organ II instancji uchylił decyzję organu powiatowego wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (z przyczyn przedmiotowych) i umorzył postępowanie. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż postępowanie prowadzone jest na wniosek podmiotu nie mającego interesu prawnego, a więc nie będącego stroną w sprawie. Takiej oceny organ II instancji dokonał w oparciu o art. 28 k.p.a. i przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903). Uwzględnił, iż sprawa dotyczy

Sygn. akt VII SA/Wa 1334/11

części obiektu budowlanego,w którym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa. W efekcie przymiot strony w sprawie przyznał Wspólnocie, a odmówił takiego przymiotu skarżącej - wnioskodawczyni postępowania. Z tego też powodu przyjął, iż wadliwie wszczęte postępowanie należało umorzyć.

Badając wskazane orzeczenie [...]WINB pod względem jego zgodności z przepisami prawa Sąd uznał, iż jest ono co najmniej przedwczesne. Uzasadnienie tego orzeczenia wskazuje na ogólnikowe, wręcz szablonowe podejście do sprawy i brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla kwestii formalnej, która wystąpiła w tej sprawie.

Przed rozwinięciem dostrzeżonych uchybień w działaniu [...]WINB zgodzić się trzeba z organem, iż tylko wniosek pochodzący od strony może uruchomić postępowanie administracyjne. Organ zobligowany jest więc z urzędu ustalić, czy osoba wnosząca o wszczęcie postępowania ma interes prawny w sprawie. Organ administracji publicznej nie może bowiem wszczynać postępowania na wniosek dowolnego podmiotu. Musi ustalić, czy wniosek pochodzi od strony. Ten kto nie jest stroną nie może zaś dochodzić swoich praw. Stanowi o tym art. 61 § 1 k.p.a., stosownie do którego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, iż w sprawie należało wyjaśnić, czy występująca z żądaniem przeprowadzenia postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, ma w tym interes prawny. Skoro nie uczynił tego organ I instancji, to postępowanie należało w tym zakresie uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego.

Nadto, podnieść również należy, iż organ II instancji prawidłowo wskazał na art. 28 k.p.a. Badając przymiot strony skarżącej należało kierować się bowiem treścią tego artykułu, gdyż przepisy ustawy - Prawo budowlane nie wprowadzają w tym zakresie żadnych odmiennych regulacji, stanowiących unormowania szczególne w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z ww. przepisu Kodeksu. W kontekście zarzutów skargi zauważyć dodatkowo trzeba, iż sprawa przedstawiona przez skarżącą w piśmie z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczyła nielegalnej zmiany sposobu użytkowania, a w tym przypadku nie ma zastosowania przy ustalaniu kręgu stron ani art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ani art. 3 pkt 20 tej ustawy definiujący obszar oddziaływania obiektu. Tym samym należało przyjąć, iż stroną tego postępowania "jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze

Sygn. akt VII SA/Wa 1334/11

względu na swój interes prawny lub obowiązek", stosownie do art. 28 k.p.a. Trzeba w tym miejscu też zaznaczyć, iż pojęcie strony w Kodeksie, oparte jest na kryterium interesu prawnego, który to należy traktować szeroko. W wyroku z dnia 18 maja 2010 r. sygn.. akt II OSK 842/09 (lex nr 597904) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż "(...) kategoria prawna interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego i to ujmowanego szeroko, a zatem nie tylko prawa administracyjnego. Interes ten winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej". I dalej, w tym samym wyroku Sąd wskazał, że "interes prawny właściciela (współwłaściciela) nieruchomości wynikający z materialnoprawnej normy art. 140 Kodeksu cywilnego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, skoro wpływa, a w każdym razie może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości".

Zgodzić się trzeba także z [...]WINB co do tego, iż interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r.o własności lokali. Ustawa ta określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 wskazanej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest więc na podstawie ww. regulacji chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Z art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wynika ponadto, iż rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Dotyczy to także spraw prowadzonych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Zatem, w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja

Sygn. akt VII SA/Wa 1334/11

wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota. Przy czym, z przepisów ustawy o własności lokali, a w szczególności z art. 21 i 22 tejże ustawy wynika, że nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a w szczególności jej zarząd. W wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1648/06, lex nr 425329), Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. W wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 729/09, lex nr 597816) NSA również przyjął, iż każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Nie można, więc wywodzić generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a błędem byłoby automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych.

Reasumując, w sprawie niewątpliwie należało wyjaśnić, czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od strony i należało uczynić to w oparciu o art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem przepisów ustawy o własności lokali. Sposób procedowania organu II instancji w tym zakresie nie odpowiada jednak prawu. Organ ten poczynił wprawdzie prawidłowe, wstępne założenia, ale prawidłowego, wyczerpującego postępowania w tej kwestii formalnej nie przeprowadził. Wskazuje na to wyraźnie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, które -w ocenie Sądu-nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to sprowadza się do przytoczenia przepisów ustawy o własności lokali i przywołania orzeczeń sądów administracyjnych wydanych na ich tle. Brak w nim natomiast analizy okoliczności faktycznych występujących w sprawie i mających znaczenia dla ustalenia przymiotu strony skarżącej. Dlatego też Sąd podziela zarzuty procesowe skargi i zgadza się ze skarżącą co do tego, iż organ II instancji działając w sprawie dość pobieżnie przeanalizował sytuację prawną Wspólnoty Mieszkaniowej i jej mieszkańców.

Rozwijając powyższą ocenę dostrzec trzeba, iż w niniejszej sprawie organ powiatowy zawiadamiając o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącej nie miał żadnych wątpliwości co do jej przymiotu strony. Wskazuje na to treść zawiadomienia

Sygn. akt VII SA/Wa 1334/11

organu z 8 października 2010 r. o wszczęciu postępowania. Organ powiatowy przyjął bez żadnych zastrzeżeń, iż Z. K. ma interes prawny w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego położonego na I piętrze w budynku mieszkalno-usługowym w [...] przy ul. [...], w którym to (na tej samej klatce, zgodnie z oświadczeniem) posiada lokal mieszkalny. Wątpliwości dotyczące przymiotu strony skarżącej pojawiły się dopiero w postępowaniu przed organem II instancji, działającym na skutek odwołania skarżącej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionując interes prawny skarżącej wskazał na to, że sporny lokal znajduje się w budynku, w którym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa. Stwierdził na tej podstawie, iż w sprawie przymiot strony przysługuje Wspólnocie, a nie członkowi Wspólnoty. Przy czym z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, iż organ ten niejako z góry (w sposób automatyczny) założył, że skoro sprawa dotyczy części obiektu budowlanego (lokalu), w którym właściciele wyodrębnionych lokali tworzą Wspólnotę Mieszkaniową, to skarżąca nie ma interesu prawnego, jej interes prawny winien być reprezentowany przez tę Wspólnotę. [...]WINB dostrzegł wprawdzie, że wyjątkowo również członek wspólnoty może mieć interes prawny, ale taką sytuację w stosunku do skarżącej wykluczył biorąc pod uwagę położenie spornego lokalu nr 2 przy ul. [...] w [...] i lokalu skarżącej (w tym budynku). W ocenie Sądu, argumentacja przywołana przez [...]WINB w zaskarżonym orzeczeniu jest niewystarczająca do odmowy skarżącej przymiotu strony, a w efekcie do umorzenia postępowania w sprawie (z uwagi na jego wszczęcie na wniosek nieuprawnionego podmiotu). Argumentacja ta świadczy o bardzo pobieżnej analizie sprawy, nie ustaleniu stanu faktycznego i nie przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego.

[...]WINB przede wszystkim prowadząc postępowanie nie wezwał samej skarżącej do wykazania interesu prawnego w sprawie. Co więcej, nie skierował do skarżącej żadnego pisma, w którym informowałby o powziętych wątpliwościach co do jej interesu prawnego. Zaniechanie powyższych działań stanowi o naruszeniu przez ten organ w sprawie art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Świadczy bowiem w szczególności o naruszeniu uprawnień przysługujących stronom tego postępowania. Skarżąca została potraktowana w I instancji jako strona, na jej wniosek doszło do wszczęcia postępowania, a następnie wydania decyzji przez organ I instancji, w której kwestia jej przymiotu strony nie była podnoszona. Zmiana stanowiska organu co do jej statusu strony na etapie II instancji -w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu

Sygn. akt VII SA/Wa 1334/11

użytkowania- wymagała więc umożliwienia jej wypowiedzenia się w tym przedmiocie i zapewnienia w ten sposób czynnego udziału w sprawie oraz zgromadzenia z jej udziałem pełnego materiału dowodowego. Brak właściwego działania organu II instancji w oparciu o ww. przepisy, w tym art. 9 k.p.a. (w którym uregulowano zasadę informowania stron), spowodował, iż swoje stanowisko w kwestii interesu prawnego skarżąca mogła przedstawić właściwie dopiero w skardze do Sądu, a na tym etapie analiza okoliczności przez nią przywołanych nie była już przez organ możliwa. Z ww. powodów Sąd przyjął, iż skarżąca została pozbawiona w toku postępowania administracyjnego możliwości przedstawienia własnego stanowisko co do jej udziału w tej sprawie, jej interesu prawnego i prawa do zainicjowania postępowania przed organem nadzoru budowlanego. To zaś musiało stanowić o uchyleniu zaskarżonego postanowienia jako wydanego z istotnym naruszeniem wskazanych powyżej zasad ogólnych uregulowanych w Kodeksie i rządzących postępowaniem administracyjnym. Trzeba przy tym dodać, że w orzecznictwie dominuje pogląd, iż członek wspólnoty mieszkaniowej, jeśli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn.. akt VII SA/Wa 1269/08, lex nr 558379). Wynika z tego, że to na osobie występującej z podaniem przede wszystkim spoczywa ciężar wykazania interesu prawnego w sprawie. Osoba ta musi mieć jednak zapewnioną możliwość takiego działania, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dokonując takiej oceny Sąd miał na względzie, iż [...]WINB w oparciu o art. 136 k.p.a. zobowiązał organ I instancji na etapie postępowania odwoławczego do uzupełnienia akt w ten sposób, aby możliwe było ustalenie stron tego postępowania, w tym interesu prawnego skarżącej. Wyraził więc w ten sposób swoje wątpliwości co do przymiotu strony wnioskodawczyni postępowania. Postanowienie wydane na podstawie ww. przepisu Kodeksu, jak i odpowiedź organu powiatowego na to orzeczenie została skierowana do pełnomocnika skarżącej. Niemniej -w ocenie Sądu- nie stanowi to o wypełnieniu obowiązków jakie spoczywają na organie na podstawie art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Nadto, o naruszeniu ww. art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. przez [...]WINB w niniejszej sprawie świadczy także to, iż organ ten działając na skutek odwołania skarżącej zupełnie nie zapoznał się z treścią tego odwołania (bo na to wskazuje uzasadnienie wydanej decyzji) i nie dostrzegł, że w odwołaniu tym zawarte zostały rozważania, argumenty, które przy ustalaniu przymiotu strony odwołującej się należało poddać ocenie, a na pewno wziąć pod uwagę (tym

Sygn. akt VII SA/Wa 1334/11

bardziej, że nie zapewniono skarżącej wypowiedzenia się co do jej interesu prawnego w sprawie). W dość obszernym odwołaniu skarżąca wskazała natomiast m.in. powody swojego wystąpienia do organu nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na użytkowy. Wymieniła na stronie 6 i 7 odwołania uciążliwości związane z wykorzystywaniem lokalu mieszkalnego niezgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Wskazała okoliczności faktyczne i powołała przy tym przepisy prawa - art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 12 ust. 3 ustawy o własności lokali.Organ odwoławczy kwestie te winien niewątpliwie w sprawie rozważyć.

Nadto, podnieść trzeba, iż [...]WINB wprawdzie prawidłowo wskazał, iż przymiot strony należy w sprawie analizować w kontekście art. 28 k.p.a., ale takiej analizy nie przeprowadził. Nie wziął pod uwagę w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego toczy się, czy też powinno toczyć się postępowanie, ani tego, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kodeksu należy interpretować szeroko i wywodzić nie tylko z jednego przepisu, lecz z wielu, wspierając je przy tym przepisami prawa cywilnego. Organ nie wyjaśnił także w jakim dokładnie zakresie prowadzone było postępowanie. Zupełnie nie dostrzegł czego sprawa dotyczy i nie ocenił -uwzględniając charakter sprawy (i przepisy prawa materialnego, które ewentualnie znajdowałyby w niej zastosowanie)- czy ewentualna nieprawidłowość w działaniu właściciela lokalu nr 2 (w ww. budynku wielorodzinnym) dotyka tylko w nieruchomość wspólną, czy także w odrębną własność poszczególnych właścicieli, w tym skarżącej. Trzeba także wskazać, iż [...]WINB przyjął, iż w budynku ze spornym lokalem, skarżąca posiada lokal mieszkalny stanowiący jej własność, ale w aktach brak dokumentów okoliczność tę potwierdzających, a to tylko potwierdza wadliwy sposób procedowania [...]WINB w tej sprawie. Organ ten dokonał ustaleń i wyciągnął na ich podstawie wnioski nie dysponując pełnym materiałem dowodowym i nie odnosząc się do konkretnych okoliczności sprawy, a to stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zgodził się ze skarżącą, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 28, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż uwzględniając skargę nie przesądza, iż skarżącej przysługuje przymiot strony w kontrolowanej sprawie. Kwestia ta nie została bowiem przez organ II instancji w dostateczny sposób wyjaśniona i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania, z udziałem wnioskodawczyni

Sygn. akt VII SA/Wa 1334/11

tego postępowania. Sąd jeszcze raz podkreśla, iż skarżąca winna mieć możliwość wypowiedzenia się co do swojego interesu prawnego w sprawie, a jej argumentacja winna być uwzględniona i przeanalizowana przez organ przy ocenie jej przymiotu strony. To rzeczą organu (a nie Sądu) jest bowiem ustalenie -w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego- czy okoliczności podnoszone przez wnioskodawczynię stanowią jedynie o jej interesie faktycznym, czy też uzasadniają przyznanie jej statusu strony w sprawie. Nadto, akta sprawy winny być uzupełnione o dokumenty wskazujące na prawo skarżącej do lokalu mieszkalnego w budynku, w którym znajduje się sporny lokal, wykorzystywany (w ocenie skarżącej) niezgodnie z przeznaczeniem, tj. jako gabinet stomatologiczny. Dostrzegając braki w postępowaniu przeprowadzonym przez organ II instancji w kwestii formalnej (dotyczącej tylko przymiotu strony), Sąd nie mógł w efekcie podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzez nie przeprowadzenie przez wskazany organ postępowania co do istoty sprawy. Postępowanie przed [...]WINB co do istoty, z odwołania skarżącej, niewątpliwie winno mieć jednak miejsce w sytuacji ustalenia, iż zostało ono zainicjowane przez stronę postępowania (tj. podmiot, o którym mowa w art. 28 k.p.a.).

Zatem, ponownie rozpatrując sprawę organ wojewódzki obowiązany będzie uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu (w tym dotyczące art. 28 k.p.a.) i przeprowadzić w sposób dokładny, i rzetelny (na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego) ocenę interesu prawnego skarżącej kierując się przy tym dyspozycją art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a., a także przepisami prawa materialnego, w oparciu o które sprawa winna być (ewentualnie) prowadzona. Ustalając przymiot strony organ nie może bowiem pozostawać w oderwaniu od zakresu sprawy, w której kwestia ta wystąpiła (stąd też przepisy prawa materialnego analizując sprawę winien mieć na względzie). Wyjaśniając stan sprawy organ II instancji winien więc zwrócić uwagę na to, iż dotyczy ona samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy (przy czym Sąd okoliczności tej nie przesądza). Winien także wziąć pod uwagę, iż taki stan w spornym lokalu nr 2 trwa od początku, tj. od 1999 r. (jak wywodzi skarżąca w odwołaniu), a to może mieć znaczenie, z uwagi na treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).

Z wymienionych przyczyn, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, na

Sygn. akt VII SA/Wa 1334/11

podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.