Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 452/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 roku sprawy ze skargi F. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]) w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...], Nr [...].


UZASADNIENIE

F. A. w dniu 11 września 2006 roku złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniosek o przyznanie renty strukturalnej.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie § 17 ust. 1 w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191, dalej powoływanym jako "rozporządzenie RM"), odmówił F. A. przyznania renty strukturalnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wniosek nie spełnia warunków wymaganych przepisami. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 1 Rozporządzenia RM, renty strukturalne są wypłacane do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro, określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych lub do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 roku wskaźnik wykonania tego planu, określony w załączniku do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 listopada 2004 roku w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958) w części 11 " Wdrożenie Planu - monitoring i ocena Planu, kontrola i sankcje finansowe, promocja" w ust. 11.4 - Podstawowe wskaźniki monitorowania, tabela nr 65. W związku z wpłynięciem do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków o przyznanie rent strukturalnych w liczbie powodującej przekroczenie sumy beneficjentów wskazanej w wyżej opisanym obwieszczeniu, Prezes Agencji w dniu [...] wydał decyzję o wstrzymaniu od dnia 1 sierpnia 2006 roku przyjmowania wniosków.

F. A. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił organowi działanie w sposób naruszający zaufanie do organów Państwa, ponieważ przedstawiciele Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w swych wystąpieniach w mediach wielokrotnie informowali, że renty strukturalne przyznawane są przez cały 2006 rok. Wskazał również, iż próbował złożyć wniosek o przyznanie renty strukturalnej na początku sierpnia 2006 roku, jednakże wniosek ten nie został przyjęty.

Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Odział Regionalny w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ administracji II instancji podał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) wydane zostało na podstawie przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Cytując treść art. 3 ust. 2 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy wyjaśnił, że z uwagi na wyczerpanie się środków przewidzianych na to działanie, termin składania wniosków o przyznanie renty strukturalnej upłynął w dniu 31 lipca 2006 roku. Organ odwoławczy powtórzył za uzasadnieniem decyzji organu I instancji, że Prezes Agencji w dniu [...] wydał decyzję o wstrzymaniu przyjmowania wniosków od dnia 1 sierpnia 2006 roku, a to w związku z wpłynięciem do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków o przyznanie rent strukturalnych w liczbie powodującej przekroczenie sumy beneficjentów, określonej w załączniku do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 roku w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich w części 11, ust. 11.4, tabela nr 65,

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu nieprzyjęcia wniosku o przyznanie renty strukturalnej składanego przez F. A. w sierpniu 2006 roku organ administracji wskazał, iż strona nie uprawdopodobniła tej okoliczności, dodając, że również ten wniosek zostałby potraktowany jako wniesiony w terminie, w którym brak było środków przeznaczonych na renty strukturalne.

Na powyższe rozstrzygnięcie F. A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości, jako sprzecznej z przepisami prawa i przyznanie mu renty strukturalnej zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnie, a następnie nieprawidłowe zastosowanie, w szczególności art. 10 i art. 11 Rozporządzenia Rady Wspólnoty Europejskiej Nr 1257 z dnia 17 maja 1999 roku w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji rolnej (EAOGF) oraz art. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, § 17 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 2 i art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- naruszenie prawa procesowego przez jego błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności § 20 ust. 4, § 21 w związku z § 22 rozporządzenia RM, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego przepisy art. 10-12 powoływanego Rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 powinny być bezpośrednio zastosowane, tj. stanowić bezpośrednią podstawę decyzji o udzieleniu renty strukturalnej oraz że przepisy krajowe nie mogą być sprzeczne z przepisami Rozporządzenia Rady WE. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej stanowi jedynie, że pomoc w formie renty strukturalnej jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. W tej sytuacji decyzje organów Agencji obu instancji błędnie wskazują § 3 ust. 1 rozporządzenia RM jako materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji.

Strona skarżąca podnosi, iż w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organy administracji, zaprzeczając zasadom określonym w treści art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., błędnie przytaczają brzmienie przepisu § 3 pkt 1 rozporządzenia RM przez dodanie wyrazów: "lub do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 rok wskaźnik wykonania tego planu, określony w załączniku do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ...", ustalając na tej właśnie podstawie brak prawa podmiotowego. W ocenie skarżącego przepis § 3 pkt 1 rozporządzenia RM jest przepisem kierowanym do organów powołanych do działań pomocowych i nie upoważnia do stosowania sankcji skutkującej odmową udzielenia renty strukturalnej spełniającej warunki jej otrzymania.

Organy administracji obydwu instancji w uzasadnieniach swych decyzji wskazują na § 3 pkt 1 rozporządzenia RM, jako podstawę prawną rozstrzygnięć, nie uzasadniają jednakże w jakikolwiek sposób wypełnienia dyspozycji tego przepisu. Powołują się jedynie na ogólnikowe informacje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o wstrzymaniu od dnia 1 sierpnia 2006 roku przyjmowania wniosków o renty strukturalne kierowane do organów Agencji. Nie jest jednocześnie wskazane czy przedmiotową informację doręczono organom administracji przed złożeniem wniosku przez skarżącego oraz czy pismo to dotyczy jego sprawy. Zdaniem skarżącego polecenia zawarte w piśmie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przekazywane w jakiejkolwiek formie nie powinny stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów, gdyż nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Mimo przytoczenia w zaskarżonej decyzji treści § 3 pkt 1 rozporządzenia RM nie starano się wykazać rzeczywistego wypełnienia tego przepisu przez skarżącego i jego związku z odmową przyznania mu renty. Skarżący podkreślił, iż podstawa negatywnych dla niego rozstrzygnięć w istocie nie jest wskazywany w podstawie prawnej decyzji § 3 pkt 1 rozporządzenia RM, lecz przyjęta przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykładnia tego przepisu, która jest sprzeczna z jego literalną treścią i ratio legis.

Na zakończenie F. A. wskazał, że wbrew treści art. 7 k.p.a. organy administracji nie podjęły żadnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i innych działań proceduralnych, zmierzających do dokładnego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem szczególnych celów wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej i słusznego interesu skarżącego.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Odział Regionalny w Ł., wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo zauważył, że w związku z wpłynięciem wniosków o przyznanie rent strukturalnych w liczbie powodującej osiągnięcie zakładanego na 2008 rok wskaźnika wykonania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, dalsze postępowanie, prowadzące do wydania postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania renty, wprowadzałoby zainteresowanych rolników w błąd, powodując wyzbycie się przez nich gospodarstw rolnych, pomimo braku możliwości późniejszego przyznania im renty. Takie działanie naruszałoby zaś sformułowaną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. W myśl komunikatu Departamentu Obsługi Środków Towarzyszących z dnia 20 listopada 2006 roku w sprawie obsługi wniosków o przyznanie renty strukturalnej złożonych po dniu 31 lipca 2006 roku oraz stanowiskami Departamentu Programowania i Analiz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie trybu obsługi wniosków o przyznanie rent strukturalnych w sytuacji, gdy liczba beneficjentów nie osiągnęła jeszcze limitu uprawniającego do wydania decyzji odmownych, o którym mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia, zaś liczba przyjętych wniosków implikuje przekroczenie tego limitu w przyszłości, zasadne jest przyjęcie, że w zakresie uprawnienia do przyznawania, mieści się również możliwość odmowy przyznania renty. Zgodnie z wiedzą posiadaną przez organ administracji wyczerpane zostały wszystkie środki przewidziane na to działanie w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, dalej powoływaną jako p.p.s.a.).

Renty strukturalne są elementem wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, uregulowanym w rozporządzeniu Rady WE Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 roku P. 0080-0102).

Wskazane wyżej rozporządzenie Rady WE jest bezpośrednio skuteczne - wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej stało się częścią polskiego porządku prawnego i obowiązuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (jako państwa członkowskiego) bez konieczności odrębnego jego wprowadzania do wewnętrznego porządku prawnego.

Przepis art. 10 rozdziału IV – "Wcześniejsze emerytury" rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 określa zasady i warunki przechodzenia przez rolników na wcześniejsze emerytury w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego i zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej, zaś w załączniku ustalono maksymalne kwoty wsparcia ze strony Wspólnoty (art. 12 rozporządzenia). Przesłankami uzyskania renty strukturalnej w art. 12 rozporządzenia Rada WE uczyniła:

- zaprzestanie całkowicie wszelkiej działalności komercyjnej; wnioskodawca może jednak kontynuować niekomercyjną działalność rolną i zachować użytkowanie budynków,

- ukończenie 55 lat, ale przed osiągnięciem normalnego wieku emerytalnego w momencie przekazywania gospodarstwa oraz

- prowadzenie działalności rolniczej przez 10 lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa.

Artykuł 37 ust. 4 powoływanego rozporządzenia Rady WE uprawnia państwa członkowskie do wprowadzenia dalszych lub bardziej restrykcyjnych warunków przyznawania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, pod warunkiem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w przedmiotowym rozporządzeniu. Celem rozporządzenia jest natomiast zmodernizowanie gospodarstw rolnych i poprawa ich rentowności (pkt 17 preambuły rozporządzenia).

Polski ustawodawca ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ustalił zadania i właściwości jednostek organizacyjnych, odpowiedzialnych za wdrożenie działań Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Korzystając z uprawnienia zawartego w art. 37 ust. 4 rozporządzenia Rady WE oraz z delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy, Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ustaliła zasady postępowania o przyznanie renty strukturalnej, jak i określiła merytoryczne przesłanki przyznawania rent strukturalnych.

Stosownie do uregulowań przyjętych w rozporządzeniu RM, postępowanie w przedmiocie rent strukturalnych ma charakter wieloetapowy. Wszczyna się je na pisemny wniosek złożony przez rolnika ubiegającego się o rentę strukturalną (§ 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM). Do tego wniosku, stosownie do § 18 ust. 5, dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do uzyskania renty strukturalnej. Warunkiem otrzymania renty strukturalnej jest łączne spełnienie przesłanek wskazanych w rozporządzeniu RM. Zgodnie z tymi przepisami rentę przyznaje się producentowi rolnemu, będącemu osobą fizyczną, prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym, położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli łącznie spełnia warunki ustanowione w § 4 wskazywanego rozporządzenia.

Organ przeprowadza weryfikację wniosku rolnika i jeżeli stwierdza, że wnioskodawca spełnia warunki określone w § 4 pkt 1-3, 6 i 7, § 11 i jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, właścicielem takiego gospodarstwa jest małżonek rolnika, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydaje postanowienie o spełnieniu tych warunków (§ 20 ust. 4 rozporządzenia RM). Powyższe uregulowanie wskazuje, iż organ rozpatrujący wniosek zobligowany jest do wydania postanowienia w trybie § 20 ust. 4. Rozporządzenie nie przewiduje możliwości odstąpienia od tego etapu postępowania. W terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia wnioskodawca powinien przekazać gospodarstwo rolne oraz zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej. W niniejszej sprawie organ jednak bez wskazania przyczyn odstąpił od wydania postanowienia.

Kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia przyznania renty strukturalnej, jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku ustali, że wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonek rolnika, lub nie zostały spełnione wymagania wskazane w § 4 pkt 1-3, 6 i 7, § 11 rozporządzenia RM, (§ 20 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia RM).

W niniejszej sprawie organy obydwu instancji rozpatrzyły negatywnie wniosek F. A. Nie ustalono jednak, czy wnioskodawca spełnia kryteria ubiegania się o rentę strukturalną w trybie rozporządzenia RM, uzasadniając odmowę przyznania renty strukturalnej tylko i wyłącznie złożeniem wniosku po terminie. Termin ten zaś, jak wynika z uzasadnienia decyzji, to 31 lipca 2006 roku, został ustalony decyzją Prezesa Agencji. Organ I instancji stwierdził, że z tego powodu wniosek nie spełnia warunków rozporządzenia RM. Jako podstawę rozstrzygnięcia organy wskazały § 17 ust. 1 w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia RM.

Przepis § 17 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje administracyjne w sprawach przyznania, zawieszenia i zmniejszenia rent strukturalnych. Nie jest to zatem przepis prawa materialnego, mogący stanowić podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności nie stanowi on podstawy do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na przekroczenie terminu, rozporządzenie bowiem takiego terminu nie przewiduje.

Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia, renty strukturalne przyznawane są do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych lub do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 rok wskaźnik wykonania tego planu. Unormowanie to wskazuje, iż w razie spełnienia jednego lub obydwu powyższych warunków brak podstaw do przyznania renty. W tym miejscu należy zauważyć, iż błędny jest zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego przytoczenia treści § 3 pkt 1 rozporządzenia RM. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy administracji zacytowały treść wspomnianego przepisu zgodnie z jego literalnym brzmieniem.

Wydanie decyzji opartej wyłącznie na spełnieniu powyższych przesłanek winno zatem zostać poprzedzone dokonaniem szczegółowych i wyczerpujących ustaleń potwierdzających zaistnienie owych kryteriów. Inaczej wniosek o zaistnieniu któregokolwiek z powyższych warunków jest wnioskiem gołosłownym, co więcej nie poddającym się weryfikacji.

Organ I instancji tymczasem jednym zdaniem stwierdza, iż w związku z wpłynięciem do agencji wniosków o renty w liczbie powodującej przekroczenie sumy beneficjentów, Prezes Agencji podjął w dniu [...] decyzję o wstrzymaniu od 1 sierpnia 2007 roku przyjmowania wniosków. Argumentację tę powtarza organ odwoławczy. Przy tym w aktach brak owej decyzji z [...], zaś w odpowiedzi na skargę organ administracji II instancji powołuje się już nie na decyzję Prezesa Agencji, a na komunikat o wstrzymaniu przyjmowania wniosków. Organy administracji nie wskazały jednocześnie żadnego publikatora, w którym przedmiotowa decyzja miałaby zostać opublikowana. W ten sposób nie tylko strona postępowania, ale także sąd administracyjny zostały pozbawione możliwości zweryfikowania wniosków i ustaleń, którymi kierowały się organy administracji wydając zaskarżone decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dostrzega zarazem podstawy prawnej do wydania przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzji administracyjnej wyłączającej prawo osób dysponujących zdolnością do czynności prawnych do złożenia wniosku o rentę wszczynającego postępowanie administracyjne. Rodzi się zatem poważna wątpliwość, czy wstrzymanie przyjmowania wniosków i odmowa przyznawania rent z tytułu przekroczenia terminu oparte są na podstawie prawnej, tym bardziej, że powoływane wielokrotnie rozporządzenie RM nie przewiduje takiej formy działania Agencji, jak wstrzymanie przyjmowania wniosków.

Wątpliwość tę wzmaga dodatkowo argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, w której wskazano, iż podstawą przyjęcia limitu czasowego przyjmowania wniosków była obawa, iż liczba wniosków implikuje przekroczenie liczby beneficjentów, a nie przesądza o jej przekroczeniu. Skoro wnioski te nie zostały jeszcze merytorycznie rozpoznane i nie ustalono nawet, czy wnioskodawcy spełniają wymogi do przyznania renty strukturalnej, to nieuprawnionym jest twierdzenie, że liczba złożonych wniosków "implikuje" przekroczenie limitu środków na ten cel. Żadna liczba liczby wniosków o przyznanie renty strukturalnej nie stanowi jeszcze podstaw do uznania, że nastąpiło przekroczenie zakładanego wskaźnika wykonania planu przyznawania rent strukturalnych. Przekroczenie wskaźnika jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, i w związku z tym nie może ono stanowić podstawy przyjętych przez organ ustaleń do odmowy przyznania renty strukturalnej. Nie sposób bowiem przyjąć, że wszystkie dotychczas złożone, a jeszcze nie rozpoznane wnioski, zostaną rozstrzygnięte pozytywnie i wnioskodawcom przyznana zostanie renta strukturalna. Ponadto, jakkolwiek rozporządzenie RM określa wysokość renty strukturalnej, to jednocześnie przewiduje przypadki jej zmniejszania w sytuacji pobierania przez beneficjenta innych świadczeń z ubezpieczenia społecznego.

Z akt administracyjnych nie wynika, aby organy administracji, decydując o odmowie przyznania renty strukturalnej, dysponowały danymi, które uzasadniałyby twierdzenie, iż faktycznie brak jest środków na pokrycie przyznawanych rent strukturalnych. Swoje wnioski w tym zakresie organ oparł jedynie na niczym nie popartym przekonaniu, że dostępne w dniu wydawania decyzji środki finansowe na ten cel są niewystarczające. Nie przedstawił jakiegokolwiek wyliczenia, z którego można byłoby wnosić, że brak środków finansowych rzeczywiście miał miejsce. Takie działanie uznać należy za naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Pierwsza z tych zasad nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczególnych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one bowiem na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.).

Z kolei zasada przekonywania, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, wskazuje na konieczność wyjaśnienia stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady dotyczą m.in. przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym.

Omówione wyżej braki postępowania przesadzają, iż uzasadnienia decyzji zarówno organu i instancji, jak i organu odwoławczego nie zawierają żadnych ustaleń faktycznych, będących podstawą przyjętych wniosków co do wyczerpania limitu środków czy co do faktycznego przekroczenia liczby beneficjentów. Brak również ustaleń co do spełnienia przez wnioskodawcę leżących po jej stronie przesłanek przyznania renty strukturalnej. To sprawia, iż uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i powodują, że niemożliwa staje się weryfikacja i kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na marginesie należy dodać, iż powołanie przez organ odwoławczy jako podstawy prawnej decyzji tak wielu przepisów, w tym m.in. normujących zasady postępowania administracyjnego, postępowania dowodowego, struktury uzasadnienia decyzji jest zabiegiem zbędnym i nie służy czytelności podejmowanych rozstrzygnięć.

Przekroczenie terminu wyznaczonego nieznaną decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowiło jedyną przesłankę odmowy przyznania renty strukturalnej, którą organy wskazały w motywach decyzji, rozważanie innych przesłanek warunkujących przyznanie renty strukturalnej niezasadnie pominięto. Organom pozostaje zatem do wyjaśnienia spełnienie przez skarżącego pozostałych warunków nabycia renty strukturalnej – stosownie do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Wobec powyższych ustaleń organy rozpoznając ponownie sprawę winny uwzględnić wytyczne wskazane w treści uzasadnienia wyroku, w szczególności dokładnie zbadać i ustalić faktyczne wykorzystanie dostępnych środków finansowych na renty strukturalne, ustalić realną liczbę beneficjentów, dokonać ustalenia w przedmiocie spełnienia przez skarżącego warunków do przyznania mu renty strukturalnej i wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.