Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 866/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów M. P. i H. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. P. i H. P. kwoty po 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sprzeciw M. P. i H. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2018 r., nr [..], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2014 r. Ferma Drobiu zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa budynku inwentarskiego - kurnik wraz z infrastrukturą dla zakładu fermy drobiu na działce nr [..], w obrębie [..], gmina L.

W dniu 10 lipca 2014 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienie zostało umieszczone w publicznym dostępnym wykazie danych na stronie internetowej Urzędu Gminy, na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, na tablicy ogłoszeń sołectwa, w miejscu realizacji przedsięwzięcia, oraz powiadomione zostały pozostałe strony postępowania.

Pismem z dnia 10 lipca 2014 r. Wójt Gminy zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie opinii w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Pismem z dnia 30 lipca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalił szczegółowy zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie zajął stanowiska w wyznaczonym terminie.

Postanowieniem z dnia 4 września 2014 r. Wójt nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem: oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na stan oraz cele ochrony wód w rozumieniu art. 4.1. w związku z art. 4.7. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, ze wskazaniem, że ocena powinna ponadto zawierać analizę wskazującą czy realizacja inwestycji pozwoli na osiągnięcie celów środowiskowych zawartych w "Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W."; charakterystyki skumulowanego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia z funkcjonującymi w sąsiedztwie przedsięwzięciami tego samego rodzaju; analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z realizacją przedsięwzięcia w zakresie emisji hałasu oraz odorów. Postanowienie to zostało podane do publicznej wiadomości obwieszczeniem umieszczonym w publicznym dostępnym wykazie danych na stronie internetowej Urzędu Gminy, na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, na tablicy ogłoszeń sołectwa oraz w miejscu realizacji przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 22 lipca 2014 r. A. P., pismem z dnia 28 lipca 2014 r. H.P. wnieśli sprzeciw w sprawie budowy planowanego przedsięwzięcia, wskazując na hałas wydobywający się z planowanej inwestycji oraz na możliwy spadek wartości nieruchomości położonych w pobliżu.

W dniu 20 marca 2015 r. inwestor przedłożył do akt Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Pismami z dnia 27 marca 2015 r. Wójt Gminy zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie zajął stanowiska w wyznaczonym terminie, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 29 października 2015 r. uzgodnił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Wójt Gminy obwieszczeniem z dnia 5 listopada 2015 r. poinformował o zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dnia od daty otrzymania zawiadomienia. Obwieszczenie umieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, na stronie internetowej Gminy, na tablicy ogłoszeń sołectwa w miejscu realizacji przedsięwzięcia, oraz powiadomiono o nim pozostałe strony postępowania. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi i wnioski.

Pismami z dnia 9 listopada 2015 r. A. P. i H. P. oraz pismem z dnia 12 listopada 2015 r. M. P. wnieśli uwagi dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia 26 listopada 2015 r. Wójt Gminy ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy w związku z odwołaniem H. P. oraz M. P., decyzją z dnia 21 marca 2017 r., nr [..], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in. że organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy i odnieść się do zarzutów podanych w odwołaniu oraz dołączonej do niego ekspertyzy. Nadto organ winien ustalić w jakiej faktycznie odległości od planowanej inwestycji znajdują się zabudowania oraz powinien ustalić jaka jest faktyczna odległość budynku mieszkalnego od planowanego kurnika. Kolegium zaznaczyło, że przed wydaniem decyzji w sprawie organ I instancji winien uzyskać wymagane uzgodnienia.

Organ I instancji ponownie rozpoznając uzupełnił Raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia o kolejne aneksy (łącznie 6 aneksów), a także uzyskał wymagane przepisami prawa uzgodnienia i opinie.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa budynku inwentarskiego - kurnika wraz z infrastrukturą dla zakładu fermy drobiu na działce nr [..], obręb L., gm. L." i określił warunki jej realizacji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wydał kolejnej opinii w sprawie.

W rezultacie decyzją z dnia 8 czerwca 2018 r, Wójt Gminy odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku inwentarskiego - kurnik wraz z infrastrukturą dla zakładu fermy drobiu na działce nr [..] w miejscowości L., gmina L.".

Uzasadniając Wójt wskazał, że planowana inwestycja byłaby realizowana na terenie dziatki nr [..] w miejscowości L., która zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. zatwierdzonego uchwałą nr 166/XXUI/V/2008 z dnia 30 grudnia 2008 r. znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, terenach produkcyjnych, terenach usług i turystyki. Emisja zapachów z fermy drobiu stanowi istotną uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i stanowi o negatywnej ocenie tego typu przedsięwzięć przez lokalną społeczność. Ponieważ nie istnieją technologiczne możliwości pomiaru odorów, kwestia ta nie jest uregulowana prawnie, co oznacza, że odory obiektywnie nie istnieją. W ocenie inwestora las istniejący w niewielkiej odległości od przedsięwzięcia będzie stanowił barierę przed odorami i hałasem, jednak w ocenie organu I instancji drzewa w tamtym lesie zostały zniszczone w sierpniu 2017 r., podczas nawałnic, a więc faktycznie tej bariery brak. Ponadto istnieją wątpliwości dotyczące rzeczywistego wpływu inwestycji na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców, gdyż mimo wezwań inwestora do uzupełnienia dokumentacji, ten nie przesłał rzetelnie potwierdzonych przez uprawnione osoby pomiarów odległości planowanej inwestycji od okolicznych domostw, za każdym razem przedstawione pomiary miały inne wartości (123 m, ok. 100 m, 90 m). Z załączonego Raportu nr 5 na załącznikach graficznych w postaci mapy z wyrysowanymi izoliniami oddziaływań stężeń pyłu PM-10, dwutlenku siarki, tlenku azotu, amoniaku wynika jedynie wpływ gazów i ich rozprzestrzenianie się z kurnika istniejącego, a nie planowanego, w stosunku do którego powinny być naniesione izolinie. Ponadto w tabelach przedstawiających wyniki stężeń w sieci receptorów dla pyłu PM10 pominięto wyniki współrzędnych, w których wg graficznego rozkładu skumulowanych stężeń zanieczyszczeń (izolinie stężeń), pominięto największe stężenia tego pyłu. Nie podano wartości przekroczeń stężenia dla współrzędnych: (x 360, y 210); (x 330, y 210); (x 240, y 180).

Ostatecznie w ocenie Wójta dokumentacja stanowiąca podstawę wydania decyzji środowiskowej przedłożona przez inwestora w toku postępowania, nawet razem z uzupełnieniami przedstawionymi na żądanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jest niespójna, nierzetelna i zawiera liczne, rażące błędy. Ponadto dla Wójta Gminy nie bez znaczenia jest stanowisko społeczeństwa, które jednoznacznie sprzeciwia się powstaniu w tym miejscu kolejnego kurnika, gdy już istniejący przysparza wiele uciążliwości. Lokalizacja planowanego kurnika zagraża dobrom chronionym innych obywateli, ich zdrowiu oraz korzystaniu ze środowiska jako dobru publicznemu. W tej sytuacji uzasadniony interes społeczny przeważa nad interesem inwestora, co obliguje do wydania decyzji odmownej.

Od decyzji Wójta Gminy odwołanie wniósł A. J., zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

- art. 7 k.p.a. - przez zaniechanie całkowitego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ I instancji odpowiednich dowodów z urzędu w sytuacji, gdy stwierdzono taką potrzebę, w szczególności, gdy przedłożone przez stronę dokumenty w ocenie organu nie są wystarczające dla załatwienia sprawy, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a czego skutkiem jest nierozpoznanie przez organ I instancji istoty sprawy zgodnie z niżej podanymi przepisami prawa materialnego;

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu i błędne, dowolne, niespójne z materiałem dowodowym ustalenia, które przełożyły się na wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a mianowicie, że: a) emisja zapachu stanowi istotną uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości podczas, gdy jak sam organ I instancji stwierdził, nie istnieją metody pomiaru odorów jak również kwestia ta nie jest uregulowana prawem, b) las, który stanowi barierę przed odgłosami oraz odorami został zniszczony przez nawałnice w takim stopniu, że nie stanowi już właściwej ochrony okolicy przed immisjami w sytuacji, gdy zniszczenia zalesienia wskazywanego przez inwestora są nieznaczne i z pewnością nie udaremniły dotychczasowej jego funkcji; c) istnieją wątpliwości dotyczące rzeczywistego wpływu inwestycji na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców, gdy w rzeczywistości inwestor przedłożył organowi właściwe dokumenty zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił przedmiotowe zamierzenie nie wskazując na jakiekolwiek niebezpieczeństwo dla zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców, d) lokalizacja inwestycji zagraża dobrom chronionym obywateli w postaci ich zdrowia oraz korzystania ze środowiska jako dobra publicznego, gdy żaden dowód oprócz uwag stron (stanowiących ich subiektywne odczucia) nie uzasadnia takiego stwierdzenia - co doprowadziło do wydania przez organ wadliwej decyzji;

- art. 79a k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. przez to, że w zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego organ nie przywołał wszystkich okoliczności, które uzasadniały w ocenie organu wydanie decyzji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a mimo odniesienia się przez inwestora w pisemnych wyjaśnieniach do okoliczności rzeczywiście przez organ wskazanych organ nie wyjaśnił należycie, odnosząc się do tych wyjaśnień, przesłanek podjęcia decyzji niezgodnej z żądaniem strony;

- art. 9 zdanie pierwsze, art. 11 k.p.a. oraz art. 85 ust. 2 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, jak również wyjaśnienia wzięcia przez organ pod uwagę ustaleń zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko oraz uzgodnień organów w zakresie: przyczyn wskazanej oceny dowodów zaoferowanych przez inwestora w postaci raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z licznymi aneksami poprzestając na ogólnym stwierdzeniu o jego rzekomej niespójności, nierzetelności i rażących błędach, podczas gdy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny jak również Wójt Gminy, każdorazowo uznawał te dowody jako podstawę do udzielenia uzgodnienia; podstaw i przyczyn dla dokonanego ustalenia co do intensywności emisji zapachów, które doprowadziły organ do oceny inwestycji jako istotnie uciążliwej dla mieszkańców, bowiem nie przeprowadzono konkretnych dowodów na tę okoliczność, jak również brak jest przesłanek do podniesienia takich zastrzeżeń;

- art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez: błędną wykładnię tegoż przepisu i stwierdzenie, że sprzeciw społeczeństwa występujący w przedmiotowej sprawie jest uzasadniony, podczas gdy inwestor prawidłowo, rzeczowo i przekonywująco odniósł się do powyższych opinii, pominięcie okoliczności, że jedna z takich opinii została przez nadawcę cofnięta;

- art. 6 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów i wydanie decyzji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki konieczne do wydania tej decyzji w istocie obligując organ do wydania rozstrzygnięcia o treści zgodnej z wnioskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 listopada 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art.138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 1, art. 66, art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1 i 4, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 82 i art.85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2081), uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając Kolegium wskazało, że organ I instancji rozstrzygając sprawę w istocie pominął wyniki uzgodnień i opinii uzyskanych w toku postępowania, zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy. Tymczasem postanowieniem z dnia 21 grudnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w oparciu o wniosek inwestora z dnia 10 czerwca 2014 r. oraz raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, aneks do raportu nr 3 z dnia 28 czerwca 2017 r., aneks do raportu nr 4 z dnia 16 sierpnia 2017 r. oraz aneks nr 5, uzgodnił realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa budynku inwentarskiego - kurnika wraz z infrastrukturą dla zakładu fermy drobiu na działce nr [..], obręb L., gm. L." i określił warunki jej realizacji zarówno na etapie realizacji przedsięwzięcia jak i jego eksploatacji. Określono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględniania w projekcie budowlanym, w tym wskazano, że projekt budowlany winien zakładać rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne minimalizujące oddziaływanie na środowisko, w szczególności w fazie budowy.

Nadto organ uzgadniający nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia ponownej analizy oddziaływania na środowisko, uznając informacje zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko (wraz z aneksami) za wystarczające do określenia uwarunkowań do projektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia RDOŚ wskazał, że z obliczeń zawartych w aneksie nr 5 do raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że skumulowana emisja zanieczyszczeń z terenu gospodarstwa nie spowoduje naruszenia obowiązujących standardów jakości środowiska (norm czystości powietrza), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Głównym źródłem hałasu są wentylatory dachowe i ścienne budynków inwentarskich oraz ruch pojazdów po terenie fermy. Z raportu wynika również, że najbliższe tereny akustycznie chronione znajdują się poza zasięgiem izolinii o poziomie równoważnym 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy. Organ uzgadniający stwierdził, że w wyniku funkcjonowania inwestycji nie będzie przekroczeń norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Kolegium zauważyło, że Wójt Gminy wystąpił do RDOŚ o kolejne uzgodnienie dopiero po uzupełnieniu raportu przez inwestora o ustosunkowanie się do uwag sformułowanych w "ekspertyzie" wykonanej przez firmę A. (dołączonej do odwołania jednej ze stron – H. P. od decyzji Wójta Gminy z dnia 26 listopada 2015 r. nr [..] ustalającej środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia). Zatem organ I instancji uznał wniosek inwestora (wraz z uzupełnieniami) za kompletny i gotowy do przedłożenia do uzgodnienia. Nadto decyzją z dnia 26 listopada 2015 r., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia.

W ocenie Kolegium brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wyników uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i "opinii" Powiatowego Inspektora Sanitarnego stanowi istotne naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Ponadto twierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedstawiony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko (wraz z aneksami) jest niespójny, nierzetelny oraz zawiera liczne "rażące" błędy, jest w ocenie Kolegium niezasadne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. W szczególności kwestionowanie poszczególnych ustaleń zawartych w raporcie winno być poparte konkretnymi dowodami, w razie potrzeby ustaleniami własnymi organu I instancji. W sytuacji bowiem powoływania się inwestora i pozostałych stron postępowania na odmienne, wręcz przeciwstawne opinie autorów raportu o oddziaływaniu na środowisko i ekspertyz opracowanych na zlecenie jednej ze stron postępowania, organ i instancji winien dokonać własnych ustaleń. W razie potrzeby organ winien powołać biegłego do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości. Uzasadniając odmowę wydania środowiskowych uwarunkowań, organ I instancji wskazał na różnice w pomiarach odległości inwestycji od budynków mieszkalnych, brak wskazania zanieczyszczeń, które wynikałyby z planowanego kurnika oraz pominięcie największych stężeń pyłu PM 10 na graficznym rozkładzie skumulowanych zanieczyszczeń. Odnośnie pomiarów odległości inwestycji od budynków mieszkalnych skarżący wyjaśnił, iż oparł swoje wyliczenia o dokumentację geodezyjną i kartograficzną, dostępną dla organu. Skoro pomiary te, pomimo wyjaśnień inwestora, były nadal kwestionowane przez organ I instancji, to miał on możliwość samodzielnego dokonania pomiaru w oparciu o mapy, jak również w terenie, na co słusznie wskazał skarżący. Z aneksu nr 3 do raportu oddziaływania na środowisko wynika, iż sprawdzono status budynków sąsiedzkich wokół planowanej inwestycji w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego. Na mapie ewidencyjnej w skali 1:2500 zaznaczono kolorem czerwonym budynki mieszkalne znajdujące się w sąsiedztwie działki nr [..]. Z tabeli: "Zestawienie odległości sąsiedzkich budynków mieszkalnych od planowanej inwestycji" wynika, iż najbliżej od planowanego nowego kurnika znajduje się dom mieszkalny M. P. (działka nr [..]) - odległość 90 m, przy czym budynek ten jest oddzielony od planowanego kurnika budynkiem gospodarczym (nieczynny kurnik). Kolejny najbliższy budynek mieszkalny to dom H. P. (w odległości 140m). Budynek "byłego kurnika", w którym wg informacji M. P. jest urządzone mieszkanie, nie jest określony w ewidencji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego jako budynek mieszkalny. Zatem nie było podstaw do uznania go za budynek mieszkalny.

Kolegium wskazało także, że zarzut braku wskazania zanieczyszczeń, które emitowałby planowany kurnik jest niezasadny, bowiem w aneksie nr 5 do raportu wskazano obliczenia skumulowanej emisji zanieczyszczeń do powietrza nowej inwestycji z istniejącym kurnikiem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w tabelach przedstawiających wyniki stężeń w sieci receptorów dla pyłu PM 10, pominięto wyniki współrzędnych, w których wg graficznego rozkładu skumulowanych stężeń zanieczyszczeń (izolinie stężeń), pominięto największe stężenia tego pyłu. Nie podano wartości przekroczeń stężenia dla współrzędnych: (x 360, y 210); (x 330,y 210); (x 240, y 180). Jednak z akt sprawy wynika, że inwestor w odwołaniu kwestionuje zasadność przedstawienia tych danych w okolicznościach niniejszej sprawy.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że protesty społeczne kierowane przeciwko inwestycji należy dogłębnie ocenić, by poznać ich powód, jednak wystąpienie protestów nie powoduje automatycznie, że organ powinien uzyskać społeczną akceptacje przedsięwzięcia. W sytuacji stawiania zamierzeniu inwestycyjnemu konkretnych zarzutów popieranych dowodami i podnoszenia istotnych dla oceny oddziaływania na środowisko okoliczności należy je wyjaśnić.

Innymi słowy, zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu nie może być rozumiane jako swoiste referendum czy głosowanie nad dopuszczalnością proponowanej inwestycji. Tym samym także skala protestów nie może być warunkiem przesądzającym o ustaleniu bądź nieustaleniu środowiskowych uwarunkowań. Udział społeczeństwa odbywa się tylko na takich zasadach, jakie wprost wynikają z przepisów powołanej ustawy z 2008 r., w szczególności z art. 29-45 tej ustawy. Żaden z tych przepisów nie uzależnia wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia od zaaprobowania lub uzgodnienia takiej decyzji przez społeczeństwo.

Z uwagi na powyższe, Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując, że winien on szczegółowo przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy, w razie wątpliwości co do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii wezwać inwestora do przedstawienia wyjaśnień, bądź dokonać ustaleń we własnym zakresie. Organ I instancji winien także rozważyć powołanie biegłego, o ile w jego ocenie potrzebne są do rozstrzygnięcia sprawy wiadomości specjalne, których nie posiada.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł M. P., podnosząc, że nadal nie wyjaśnione są rzeczywiste i faktyczne problemy wynikające z planowanej inwestycji. Sprawa ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 866/18.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł także H. P. zarzucając, że decyzja ta wydana został z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach niniejszej sprawy przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw ten zarejestrowany został w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 867/18.

W odpowiedziach na wniesione sprzeciwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację w nich wyrażoną.

Postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 867/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) połączył sprawę o sygn. akt II SA/Gd 867/18 ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 866/18 oraz postanowił prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Gd 866/18.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionych w niniejszej sprawie sprzeciwów decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2018 r., nr [..], wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299).

Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a.. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji Kolegium wynika, że kwestią sporną jest ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego, który, zdaniem organu II instancji, nie został przez organ I instancji prawidłowo rozważony, co doprowadziło do wydania wadliwej, w przekonaniu SKO, decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę należy przypomnieć, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a jest możliwe jedynie wtedy, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, organ I instancji, co przyznaje Kolegium, przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy, nieprawidłowo jedynie ocenił jego wyniki, w szczególności nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wyników uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i "opinii" Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a także błędnie ocenił, iż przedstawiony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko (wraz z aneksami) jest niespójny, nierzetelny oraz zawiera liczne błędy. Kolegium wskazał, że w szczególności w jego ocenie w w aneksie nr 5 do raportu wskazano obliczenia skumulowanej emisji zanieczyszczeń do powietrza nowej inwestycji z kurnikiem istniejącym.

Z uwagi na powyższe, Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując, że organ I instancji winien szczegółowo przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy, w razie wątpliwości co do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii wezwać inwestora do przedstawienia wyjaśnień, bądź dokonać ustaleń we własnym zakresie, ewentualnie rozważyć powołanie biegłego, o ile w jego ocenie potrzebne są do rozstrzygnięcia sprawy wiadomości specjalne, których nie posiada.

W konsekwencji jedyną przyczyną wydania przez organ odwoławczy kasacyjnego rozstrzygnięcia, jest ustalenie, że organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Dlatego też Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.