Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2990/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 269
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 47 ust 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 903/10 w sprawie ze skargi R. W. i J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy Miasta Poznań o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 903/10, oddalił skargę R. W. i J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1959 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej w Poznaniu, zapisanej w księdze wieczystej KW nr 10254, parcela nr [...]/36 o pow. 453 m2 i 341/38 o pow. 1 m2, stanowiącej współwłasność J. S. w 1/5 części i W. G. w 4/5 części (l.p. 6 orzeczenia).

Z wnioskiem o stwierdzenie wydania ww. orzeczenia z naruszeniem prawa wystąpił spadkobierca R. W.. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie wskazano konkretnie ustalonej ceny, co stanowi rażące naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. RP z 1952 r. Nr 4, poz. 31, dalej: dekret).

Minister Transportu i Budownictwa, decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., stwierdził, że powyższe orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] stycznia 1959 r. w części dotyczącej parceli oznaczonej nr [...]/36 o pow. 453 m2 i nr 341/38 o pow.1 m² zostało wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70) oraz przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Na podstawie powołanego dekretu wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Koniecznym zaś warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości oraz uprzednie wezwanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych właściciela nieruchomości, aby odstąpił nieruchomość za określoną cenę. Przedmiotową nieruchomość wywłaszczono dla realizacji narodowych planów gospodarczych pod budowę budynków mieszkalnych. Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła pismem z dnia 17 czerwca 1955 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu, która zgodnie z art. 2 pkt 2 ww. dekretu była uprawniona do nabycia nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Do wniosku zostały dołączone następujące dokumenty: zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] stycznia 1955 r., [...] wraz z planem sytuacyjnym, pięć wezwań do zawarcia umowy sprzedaży z dowodami doręczenia, siedem odpisów z księgi wieczystej, odpisy pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 21 września 1954 r. Wobec powyższego organ uznał, że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 13 ust. 3 dekretu.

Z akt archiwalnych wynika, że pismem z dnia 9 lutego 1955 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu zwróciła się do J. S. i do W. G. z ofertą zawarcia umowy kupna przedmiotowej nieruchomości. W wezwaniu tym nie określono ceny, która – zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanego dekretu wywłaszczeniowego – stanowiła konieczny warunek skutecznego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości. Jako podstawę do ustalenia ceny wskazano art. 28 powołanego dekretu.

Wobec powyższego Minister uznał, że niedotrzymanie tego warunku powoduje, iż w przedmiotowej sprawie nie wezwano skutecznie właściciela do odstąpienia nieruchomości, co oznacza, że nie spełniono wszystkich wymagań określonych przepisami dekretu odnoszących się do prawidłowości wezwania. Doszło bowiem do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.

Jednocześnie Minister Transportu i Budownictwa przyjął, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia wskazanej nieruchomości.

Pismem z dnia 19 grudnia 2005 r. Prezydent Miasta Poznania wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że niepodanie w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości konkretnej ceny, a jedynie wyrażenie gotowości jej nabycia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, nie naruszało art. 8 ust. 1 tego dekretu.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., Minister Transportu i Budownictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] listopada 2005 r.

Po rozpatrzeniu skargi Miasta Poznań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 832/06, uchylił postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r.

Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 r., po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta Poznania o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. – uchylił tą decyzję i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...]/36 o pow. 453 m2 i nr 341/38 o pow. 1 m2.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia 9 lutego 1955 r., skierowanym do J. S. i do W. G.a, ogłoszonym w dniach 14 lutego – 2 marca 1955 r., Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu wyraziła gotowość zawarcia umowy kupna za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Jednocześnie wezwano współwłaściciela nieruchomości do zawarcia powyższej umowy w terminie 15 dni od dnia doręczenia wezwania.

Po ponownej analizie akt sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, że organ pierwszej instancji, wydając decyzję z dnia [...] listopada 2005 r., błędnie ocenił, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] stycznia 1959 r. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa, polegającą na naruszeniu art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dacie wywłaszczenia zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. (M.P. Nr A-89, poz. 1084) w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów - wezwanie powinno zawierać wyrażenie gotowości wykonawcy narodowych planów gospodarczych do zawarcia umowy o kupno za cenę, która zostanie określona przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych zgodnie z zasadami art. 28 dekretu a zatwierdzona przez władzę naczelną wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na warunkach ustalonych przez tę władzę. Brak wskazania konkretnej ceny nie może być zatem uznany za rażące naruszenie prawa, jak to stwierdzono w decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. – skoro w wezwaniu zastosowano obowiązujący wzór odsyłający w zakresie ceny do art. 28 dekretu.

W konkluzji Minister wskazał, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] stycznia 1959 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 2 dekretu oraz zostało ogłoszone na tablicy w dniach od 6 do 25 lutego 1959 r. W związku z powyższymi ustaleniami stwierdził, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa.

R. W. oraz J. S. wnieśli skargę na powyższą decyzję.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1024/08, uwzględnił wniesioną skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury nie powinien rozpatrywać merytorycznie sprawy przed wyjaśnieniem kwestii, czy strona postępowania była reprezentowana przez pełnomocnika ze wszystkimi konsekwencjami. Kwestie merytoryczne mają w tej sprawie znaczenie wtórne wobec kwestii proceduralnych, związanych z prawidłowością doręczenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa, mającymi dla sprawy podstawowe znaczenie. Wobec powyższego Sąd uznał, że miało miejsce naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Prezydent Miasta Poznania, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz Miasto Poznań, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu skarg Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w trakcie rozpoznawania sprawy przed Sądem pierwszej instancji zaistniały uchybienia, które spowodowały nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz konieczność uchylenia z tej przyczyny zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA uznał, że nie zawiadomiono prawidłowo uczestników postępowania A. P. i J. P. o toczącej się przed WSA w Warszawie sprawie. Pozbawiło ich to możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym – co spowodowało nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) i konieczność uchylenia z tej przyczyny zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie dokonał doręczeń dla A. P. i J. P. na właściwy adres, a następnie wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na niezasadność stanowiska skarżących odnośnie rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. RP z 1952 r. Nr 4, poz. 31) w związku z tym, że w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie wskazano konkretnie ustalonej ceny.

Sąd uznał, że niewskazanie konkretnej ceny nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, skoro w wezwaniu zastosowano obowiązujący wzór odsyłający w zakresie ceny do art. 28 ww. dekretu. Stanowisko takie jest zgodne z utrwalonym obecnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który – między innymi – w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 stwierdził, że: "Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości".

Sąd stwierdził, że Minister Infrastruktury orzekający w niniejszej sprawie nie naruszył przepisów proceduralnych jak i materialnych.

Kwestia ustanowienia pełnomocnika przez Miasto Poznań oraz prawidłowości doręczenia mu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. została wyjaśniona.

Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...]/36 o pow. 453 m2 i nr 341/38 o pow. 1 m2 – nastąpiło zgodnie z przepisami art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70) oraz przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 4, poz. 31).

Zgodnie z art. 47 ust 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a nie zakończone w dniu wejścia tej ustawy (tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r.), było prowadzone nadal na podstawie dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów ustawy dotyczących właściwości organów orzekających.

Przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na cele realizacji narodowych planów gospodarczych – na cele budownictwa mieszkaniowego.

Pozostałe przesłanki dotyczące wywłaszczenia także zostały spełnione.

Do pisma z dnia 17 czerwca 1955 r. (stanowiącego wniosek o wywłaszczenie), załączono bowiem wszystkie niezbędne dokumenty – między innymi – zezwolenie Przewodniczącego. Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 31 stycznia 1955 r. wraz z planem sytuacyjnym, wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 ww. dekretu oraz odpisy z ksiąg wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem – spełnione zatem zostały przesłanki zawarte w art. 13 ust. 3 cyt. dekretu.

Również zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 47 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w brzmieniu – "W okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wlicza się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu." – nie mógł być uwzględniony, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Sąd stwierdził, że Minister Infrastruktury zrealizował wcześniejsze wskazania Sądu, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoją decyzję.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

R. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, polegające na przyjęciu:

– iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. RP z 1952 r. Nr 4, poz. 31) poprzez fakt, że w ofercie – wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie wskazano konkretnie ustalonej ceny jej nabycia.

– iż, w sprawie nie może być uwzględniony zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie można podzielić poglądu Sądu co do tego, że przy wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości ustalenie odszkodowania za przejmowaną nieruchomość (de facto ceny nieruchomości) mogło nastąpić w myśl art. 8 i 28 dekretu według niejasnych i bliżej nieokreślonych co do terminu zasad. Bezzasadne jest przyjęcie przez Sąd, iż w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zastosowano obowiązujący wzór. Wzoru takiego przecież nie wskazano, a odesłanie do art. 28 dekretu nie może być utożsamiane ze wzorem. Ta część postępowania w sprawie pozyskania przez Państwo spornej nieruchomości była co do swojej natury cywilnoprawna i winna ją cechować równoprawność stron, a więc taki stan, w którym właściciel nieruchomości miałby szansę podjęcia świadomej decyzji w przedmiocie odstąpienia Państwu nieruchomości. Samo odesłanie do aktu prawnego, na podstawie którego ma być ustalone odszkodowanie bez wskazania parametrów ceny ani terminu ustalenia odszkodowania (ustalono je po trzech latach) z pewnością nie czyniły zadość wymogom prawa.

Skarżący podtrzymał też swoje zarzuty co do naruszenia w sprawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stanowisko Sądu co do tego, że przepis ten nie może być uwzględniony, gdyż nie ma on zastosowania w sprawie budzi jednak wątpliwości skoro w uzasadnieniu Sąd stwierdza, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z art.47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zgodnie z którym wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości miał obowiązek wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzaną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej miało obowiązek ustalenia jednocześnie warunków zapłaty.

Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem powyższego przepisu, zasadnie zaakceptował stanowisko Ministra Infrastruktury, który odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości.

Jak wynika z ustaleń zawartych decyzji z 28 kwietnia 2008 r., Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu w piśmie z 19 lutego 1955 r. – skierowanym do ówczesnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości – wyraziła gotowość zawarcia umowy kupna za cenę, która miała zostać określona na podstawie art. 28 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Ponadto w wezwaniu wskazano termin 15-dniowy na zawarcie umowy.

Odnosząc się do stanu prawnego organ zaznaczył, że zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. określono elementy, które powinno zawierać wezwanie i organ stosując taki właśnie wzór wezwania w zakresie ceny odwołał się do regulacji art. 28 dekretu. Niewskazanie zatem konkretnej ceny nie mogło być uznane za rażące naruszenie prawa.

Zarówno Minister Infrastruktury w zaskarżanej decyzji, jak też Sąd Wojewódzki w wydanym wyroku powołały się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, w której przyjęto, że:

– po pierwsze, w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. (...), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej,

– po drugie, określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę był obowiązany uwzględnić treść przytoczonej uchwały, zgodnie z art. 269 p.p.s.a. W świetle bowiem tego przepisu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w formie uchwały wiąże pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych.

W orzecznictwie wskazuje się, że szeroka moc wiążąca uchwał NSA ma zagwarantować jednolitość orzecznictwa, konieczną chociażby dlatego, że orzeczenia sądów administracyjnych powodują określone konsekwencje nie tylko dla uczestników postępowania administracyjnego, ale także dla pewnej polityki stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Należy bowiem mieć na uwadze, że niezależnie od formalnego związania sądów administracyjnych uchwałami NSA, uchwały te wiążą w rzeczywistości również organy administracji i innych uczestników obrotu prawnego przy podejmowaniu różnorakich działań prawnych (por. wyrok NSA z 18 maja 2010 r., II OSK 853/09; wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07; wyrok NSA z 4 września 2012 r., II FSK 1719/10; wyrok NSA z 7 września 2011 r., I OSK 1533/10).

Odnosząc się do zagadnienia związanego z unormowaniem art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. zaznaczyć należy, że do czasu podjęcia powołanej wyżej uchwały NSA z 21 kwietnia 2008 r. w orzecznictwie wymieniony przepis był interpretowany niejednolicie, jak też rozbieżnie oceniono skutki naruszenia dyspozycji tego przepisu w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Potwierdzeniem tego są właśnie decyzje wydane w niniejszym postępowaniu.

Mianowicie pierwszą decyzją z [...] listopada 2005 r. stwierdzono, że kwestionowane orzeczenie wydane została z naruszeniem prawa, natomiast przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury przyjął, że nie zachodzą przesłanki nieważności orzeczenia.

Niezależnie od treści uchwały I OPS 2/08, która rozstrzygnęła sporne zagadnienie, wskazać należy, że w sytuacji gdy art. 8 ust. 1 dekretu był z powodu niejednoznacznej treści różnie interpretowany w zakresie wymogu określenia ceny w wezwaniu kierowanym do właściciela nieruchomości, to zastosowanie wówczas w postępowaniu wywłaszczeniowym jednego z możliwych rozwiązań nie mogło być aktualnie uznanie za sprzeczne z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały I OPS 2/08). Ponadto NSA w cyt. uchwale zaznaczył, że nieruchomość nabyta w drodze umowy była także "nieruchomością wywłaszczoną w ramach dekretu". Niezawarcie umowy powodowało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Istotne jest również to, że właściciel nieruchomości oraz wykonawca narodowych planów nie mieli wpływu na określenie tak wysokości ceny w związku z zawartą umową, jak też wysokości odszkodowania w przypadku wydania decyzji o wywłaszczeniu. W obu przypadkach wysokość odszkodowania wynikała ze sztywno określonych reguł.

Z tych względów przyjęto w wymienionej uchwale, że mimo wadliwości wezwania, polegającej na braku wskazania ceny konkretnie określonej, to brak w takim przypadku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcie podjęte przez organ administracji.

Nietrafny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wprawdzie rację ma autor skargi kasacyjnej, że zawarte w uzasadnieniu wyroku rozważania odnoszące się do tego przepisu mogą rodzić wątpliwości, to jednak wnioskowanie Sądu jest prawidłowe.

Mianowicie w dacie podjęcia przez właściwy organ orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. przepis art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowił, że: "Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych".

W okolicznościach niniejszej sprawy, która nie była zakończona przed dniem 5 kwietnia 1958 r., Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że postępowanie przeprowadzono zgodnie z wymienionym wyżej przepisem. Natomiast nie miał zastosowania w sprawie przepis art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w brzmieniu późniejszym (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 3, poz. 14), a więc tym, który przytoczony został w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Wniosek uczestnika Gminy Miasta Poznań o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, gdyż przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują takiego zwrotu na rzecz uczestnika postępowania.