Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3216/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchyla zaskarżony wyrok oraz uchwałę organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1ust. 3, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 275/18 w sprawie ze skargi R. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 27 listopada 2017 r. nr L/380/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie miejscowości Piechanin 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Czempiń na rzecz R. P. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 275/18 oddalił skargę R. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 27 listopada 2017 r. nr L/380/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie miejscowości Piechanin.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Miejska w Czempiniu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 – dalej u.s.g.), art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – dalej u.p.z.p.) w dniu 27 listopada 2017 r. podjęła uchwałę nr L/380/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie miejscowości Piechanin.

R. P. wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez:

a. niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na nierespektowaniu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości, na której wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wprowadzenie zakazu w sytuacji, gdy brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwwskazań do prowadzenia tego rodzaju hodowli; skarżący zarzucił, że za zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby interesu publicznego, a organ nie uzasadnił, dlaczego zakazał lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć na wskazanym terenie, a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności;

b. błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy stosowaniu tego przepisu art. 22 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w konsekwencji wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko bez uzasadnionego powodu i bez ważenia interesu publicznego i prywatnego, co stanowi niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej, a także niezasadne ograniczenie prawa własności;

c. błędną wykładnię art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właścicieli nieruchomości objętych symbolem R możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego;

d. błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 1 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właścicieli nieruchomości objętych symbolem R możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej;

e. błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w uchwale całkowitego zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., polegające na sprzeczności § 5 pkt 1 ppkt a i § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń (uchwała Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 10 sierpnia 2015 r. Nr XIV/96/15), polegającej na wyłączeniu możliwości realizacji na objętych planem nieruchomościach skarżącego inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że Studium nie przewiduje takiego ograniczenia i tym samym nieuzasadnionej zmianie przewidzianego w Studium przeznaczenia tego obszaru oraz sprzeczności wprowadzonego ograniczenia z założonymi w Studium pożądanymi kierunkami rozwoju rolnictwa.

Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej jego własność, a dotyczącej § 1 ust. 1 uchwały stwierdzającego, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czempiń. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej jego własność, a dotyczącej § 5 pkt 1 ppkt a uchwały, wyłączającego dopuszczalność lokalizacji urządzeń i obiektów związanych z prowadzoną działalnością rolniczą w zakresie przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz w części dotyczącej § 10 ust. 1 uchwały, ustalającego zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Uzasadniając istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały skarżący podniósł, że jest właścicielem działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie [...], gm. Czempiń położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Wskutek zmiany przeznaczenia nieruchomości stanowiącej jego własność poprzez wyłączenie możliwości realizacji inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko skarżący wskazał, że utracił możliwość realizacji na swojej nieruchomości inwestycji w postaci budowy fermy drobiu o planowanej obsadzie 585.000 sztuk (2340 DJP), co do której jeszcze przed przystąpieniem do uchwalania planu rozpoczął starania o uzyskanie odpowiednich decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podjęta uchwała nie zawiera żadnych rozważań na temat analizy wskazań zawartych w art. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu uchwały przedstawiono jedynie lakoniczne, jednozdaniowe twierdzenia w tym zakresie, odwołujące się do sygnałów od mieszkańców wsi, zwracających się z prośbą o zabezpieczenie terenów rolniczych przed budową dużych ferm hodowlanych, które nie wynikają z żadnej dogłębnej analizy. Organ nie przedstawia wyników analizy tych elementów, co w ocenie skarżącego oznacza, że analizy takiej nie dokonywał. W uchwale brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, w jaki sposób organ doszedł do wniosku, że istnieją podstawy do ograniczenia lokalizacji inwestycji na gruntach stanowiących własność skarżącego. Skarżący podniósł, że organ miał pełną świadomość tego, iż zamierza on realizować inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem wniosek w tym zakresie został złożony jeszcze przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do planu. Zatem organ winien ze szczególną wnikliwością rozważyć, czy istnieją prawne podstawy do ograniczenia jego prawa własności. Skarżący wskazał dalej, że grunty objęte skargą znajdują się w odległości ponad 800 m od miejscowości [...], a w odległości ponad kilometra do miejscowości [...], zatem trudno uznać, że interes publiczny przemawia przeciwko realizacji inwestycji. Ponadto w okolicy terenu, na którym wprowadzono zakaz, znajduje się już duża rolnicza spółdzielnia produkcyjna. Tak więc taki sposób zagospodarowania terenu zgodny będzie z zasadą zachowania ładu przestrzennego.

Skarżący podniósł, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń teren ten został oznaczony jako tereny uprawne, bez żadnych ograniczeń co do możliwości zabudowy i inwestycji. Zatem zgodnie ze studium na tym terenie możliwa była realizacja działań w zakresie szeroko pojętej produkcji rolnej. Przez pojęcie to należy bowiem rozumieć prowadzenie działalności rolniczej, czyli wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W ramach tej definicji mieści się planowana przez skarżącego inwestycja, polegająca na budowie fermy drobiu.

Uzasadniając zarzut naruszenia zapisów studium skarżący w dalszej części skargi wskazał, że ani w treści Studium, ani w załączniku graficznym do Studium tereny te nie zostały określone jako tereny uprawne z wyłączeniem prawa zabudowy. Skoro zaś Studium nie zawiera takiego ograniczenia, to należy uznać, że przewiduje ono możliwość zabudowy na terenach oznaczonych jako tereny uprawne. W części III Studium (pkt 10. Kierunki rozwoju działalności gospodarczej, ppkt 10.1. Pożądane kierunki rozwoju rolnictwa) wskazano, że podstawową funkcją w zakresie rolnictwa jest nowoczesne rolnictwo, a przemiany i przebudowa rolnictwa i wsi powinny zmierzać m.in. w kierunku przebudowy struktury gospodarstw indywidualnych w kierunku gospodarstw efektywnych, a w odniesieniu do hodowli zwierząt rozwijać się w kierunku wzrostu produkcji bydła z uwagi na naturalne bogate zaplecze paszowe w postaci licznych terenów łąkowych, utrzymania produkcji trzody chlewnej, z wykluczeniem rozwoju ferm bezściółkowych i wprowadzaniu hodowli uzupełniających takich jak: hodowla koni, kóz, owiec, królików, pszczół i jedwabników. Mimo tak nakreślonego kierunku rozwoju zaskarżona uchwała całkowicie wykluczyła możliwość realizacji założenia zwiększenia efektywności gospodarstw rolnych w zakresie hodowli i wyłączyła możliwość realizacji założonego celu zwiększenia produkcji bydła i utrzymania produkcji trzody chlewnej. Te inwestycje bowiem, kwalifikowane jako chów lub hodowla zwierząt, muszą być uznane za inwestycje znacząco oddziałujące na środowisko, a w wyniku wprowadzenia przewidzianego w § 10 uchwały zakazu ich realizacja nie będzie możliwa.

Skarżący wskazał, że działając w zaufaniu do treści uchwalonego studium podjął działania zmierzające do realizacji planowanej inwestycji w tym m. in. wystąpił o ustalenie warunków środowiskowych dla inwestycji, którą pozytywnie zaopiniował Dyrektor Regionalny Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowa Powiatowa Inspekcja Sanitarna w K.

Planowana przez skarżącego inwestycja jest zlokalizowana na terenie gruntów wykorzystywanych rolniczo, z dala od zabudowań mieszkalnych, również planowanych. Teren objęty zakazem lokalizacji inwestycji minimalizuje oddziaływanie na tereny zamieszkałe, a odległość planowanej fermy od terenów zamieszkałych gwarantuje, że nie będzie niezadowolenia mieszkańców. Pozbawienie skarżącego możliwości realizacji inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] powoduje, że nie będzie on mógł rozwijać prowadzonej przez siebie działalności rolniczej, a wybranie innego miejsca — obecnie zresztą niemożliwe — może być źródłem konfliktów społecznych. Zatem nie tylko w interesie skarżącego, ale również w interesie gminy jest umożliwienie realizacji planowanej przez niego inwestycji na ww. działkach.

Uzasadniając zarzut naruszenia art 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust 1 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP skarżący zauważył, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. przyznaje organom gminy kompetencję do określania za pomocą planu zagospodarowania przestrzennego szczególnych warunków zagospodarowania terenów, ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym również zakazu zabudowy. Zakres tej kompetencji należy jednak ustalać w oparciu o obowiązujące przepisy aktów nadrzędnych. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Przepis ten ustala przesłanki, które winny zostać łącznie spełnione, aby organ uzyskał kompetencję do ograniczania wolności działalności gospodarczej. Pierwszą z nich jest wynikające z ustawy istnienie źródła kompetencji do podejmowania działań ograniczających tę swobodę, drugą - ważny interes publiczny. W niniejszej sprawie nie została spełniona żadna przesłanka. Odnośnie umocowania w ustawie — jak wskazano wyżej, organ gminy w drodze uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego ma możliwość ustanawiania zakazów zabudowy lub ograniczania sposobu zagospodarowania terenu. Ta kompetencja nie może być jednak interpretowana jako uprawnienie do całkowitego wyłączenia określonego sposobu zagospodarowania terenu, a w konsekwencji — określonego rodzaju działalności.

W opisywanym stanie faktycznym nie została spełniona również druga przesłanka, przewidziana przez art. 22 Konstytucji RP. Warunkiem dopuszczenia możliwości ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej jest ważny interes publiczny, przemawiający za tym ograniczeniem. Zaskarżona uchwala nie podaje żadnego uzasadnienia w tym zakresie. Nie może bowiem stanowić przekonującego uzasadnienia twierdzenie organu o sygnałach pochodzących od mieszkańców wsi o bliżej nieustalonej treści. Organ gminy nie przeprowadził żadnego postępowania, którego przedmiotem byłoby ustalenie interesu publicznego i prywatnego w kontekście ustalenia określonego sposobu zagospodarowania terenu. Skoro interes ten nie został zbadany, organ nie dokonał również ważenia interesów. Dopiero bowiem odpowiednie zbadanie interesu publicznego i prywatnego w określonym zagospodarowaniu terenu pozwoliłoby organowi na ustalenie, któremu interesowi należy dać prymat i dlaczego. Takie ustalenia są warunkiem ograniczenia nie tylko wolności gospodarczej, ale również prawa własności.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w uchwale całkowitego zakazu realizacji inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko skarżący wskazał, że takie postanowienie uchwały wykracza poza kompetencje, przyznane organowi przez przepisy u.p.z.p. W zaskarżonej uchwale organ wykroczył poza te kompetencje, bowiem nie skoncentrował się na ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu, lecz dokonał szerszego ograniczenia - ograniczenia realizacji inwestycji określonego rodzaju, co stanowiło wprowadzenie ograniczenia rodzaju prowadzenia działalności gospodarczej na danym terenie.

Gmina Czempiń w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi Gmina podniosła, że w uzasadnieniu do uchwały wskazano wyraźnie jakimi przesłankami kierowano się przyjmując zapisy planu zakazujące lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W szczególności wskazano, iż "do opracowania planu przystąpiono w związku z koniecznością zabezpieczenia dobrych bonitacyjnie gleb na potrzeby upraw polowych, bez prawa zabudowy inwestycjami mogącymi zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym mieć niekorzystny wpływ na znajdującą się w niedalekiej odległości zabudowę mieszkaniową we wsiach Srocko Wielkie, Głuchowo i Piechanin." Przed przystąpieniem do sporządzania planu miejscowego opracowano również Analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów pól uprawnych w gminie Czempiń i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń. W przedmiotowym dokumencie szczegółowo przeanalizowano niekorzystny wpływ inwestycji polegających na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP na sąsiadujące tereny mieszkaniowe, co uzasadniło przystąpienie do opracowania planu miejscowego. Kierując się zatem treścią art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. organ stwierdził, że ustalając ograniczenia w tym zakresie działał na podstawie i w granicach prawa.

Gmina nie podzieliła również opinii skarżącego, że w studium teren objęty planem miejscowym został oznaczony jako tereny uprawne bez żadnych ograniczeń co do możliwości zabudowy i inwestycji. Wskazała, że w studium tereny te są oznaczone jako pola uprawne, dla których określono możliwość zagospodarowania przestrzeni w kierunku kontynuacji, aktywizacji i rozwoju rolnictwa - upraw rolnych i hodowli z preferencją dla nie intensywnych form hodowli jako kierunków wzbogacających krajobraz, a nie uciążliwych dla środowiska. Bezspornym zatem winno być, że zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w pełni realizuje zapisy studium w tym zakresie i jest z nim zgodny. Podkreślono przy tym, że w żadnym zapisie planu miejscowego nie zawarto zapisu zakazującego całkowicie zabudowy.

Dalej wskazano, że organ ustalił interesy poszczególnych podmiotów i wartości, które winny podlegać ochronie. W uzasadnieniu uchwały wskazane zostało że "w wyniku przeprowadzonych analiz zdecydowano się na opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części wsi [...]. Opracowanie planu stało się konieczne ze względu na otrzymywane sygnały od mieszkańców wsi oraz, zwracających się z prośbą o zabezpieczenie terenów rolniczych przed budową dużych ferm hodowlanych. W planie wprowadzono zapisy zakazujące realizacji tego typu inwestycji, i ustalenia takie są zgodne z interesem publicznym." Jak wskazał organ zdrowie i życie mieszkańców jest wartością znacznie wyższą, zatem wszelkie inne interesy, w tym prawo do prowadzenia określonej działalności gospodarczej winny zostać podporządkowane wartościom najwyższym.

Gmina podniosła również, że w jej ocenie zapisy planu miejscowego są zgodne ze studium. W żadnym przepisie planu miejscowego nie wyłączono bowiem prawa zabudowy. Zakaz dotyczy jedynie lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Żaden zapis planu miejscowego nie zakazuje też zwiększenia produkcji bydła i utrzymania produkcji trzody chlewnej. Jedynym ograniczeniem jest to, aby zwiększenie takiej produkcji nie oddziaływało zawsze lub potencjalnie znacząco na środowisko. Plan miejscowy nie zakazuje również kontynuowania już istniejącej produkcji bydła i trzody chlewnej.

Nadto, jak wskazał organ, plan miejscowy nie obejmuje całego terenu gminy, zatem trudno czynić zarzut, że nie przewidział innych terenów, na których takie inwestycje mogłyby być realizowane. Żaden przepis prawny nie wskazuje obowiązku wskazywania przez Radę w planie innego terenu, na którym inwestor może lokalizować zakazane w planie przedsięwzięcia. Zasadą jest, że ustalenia planu nie mogą wykraczać poza teren objęty planem miejscowym.

W piśmie procesowym z dnia 28 marca 2018 r. odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę skarżący stwierdził, że nie może być uznany za wystarczający argument, że plan miejscowy obejmuje tylko niewielki fragment powierzchni gminy. Taka argumentacja wzmacnia jedynie zarzuty o wadliwości skarżonej uchwały, bowiem jednoznacznie wskazuje, że celem podjęcia skarżonej uchwały nie było kształtowanie polityki planistycznej gminy, a jedynie wybiórcze ograniczanie uprawnień właścicieli. Objęcie planem jedynie niewielkiego wycinka gruntów powoduje, ze organ nie ma możliwości dokonania prawidłowego ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, co powoduje, że plan nie będzie realizował zasady ładu przestrzennego.

Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. elementem koniecznym procedury planistycznej jest analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Lektura analizy z dnia 14 września 2017 r., dołączonej przez organ do odpowiedzi na skargę niezbicie wskazuje, że analiza ta została wykonana pobieżnie, niestarannie i nie może stanowić podstawy do ustalania przeznaczenia terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że w dokumencie tym szczegółowo przeanalizowano niekorzystny wpływ inwestycji polegających na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP na sąsiadujące tereny mieszkaniowe. To stwierdzenie nie jest zgodne z prawdą. Analiza z dnia 14 września 2017 r. zawiera rozważania w tym zakresie w rozdziale I punkcie 5. Autor analizy wskazuje na wpłynięcie trzech wniosków o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach związanych z budową lub rozbudową ferm drobiu w miejscowościach [...], [...] i [...]. Inwestycja skarżącego to inwestycja wskazana w punkcie 2 — [...]. W punkcie tym autor analizy zamieszcza ogólnikowe rozważania na temat szkodliwości ferm drobiu w ogólności, nie dokonując żadnej analizy faktycznego oddziaływania konkretnych planowanych inwestycji na grunty sąsiednie. Co więcej, autor dokumentu analizuje jedynie inwestycje w [...] i [...], wskazując na bliskość ich lokalizacji od terenów mieszkalnych, natomiast nie dokonuje żadnej analizy inwestycji skarżącego.

Jeżeli organ rzeczywiście zamierzał objąć szczególną ochroną przed negatywnymi oddziaływaniami ferm drobiu tereny zamieszkane przez ludzi, winien przeprowadzić szczegółową analizę stref oddziaływania, tak, aby wyważyć interesy zarówno inwestorów, jak i mieszkańców, i ewentualnie wprowadzić ograniczenia w wyznaczonych strefach, zezwalając na realizację inwestycji na tych terenach, na których nie będzie oddziaływania na zdrowie mieszkańców (o ile takie oddziaływania w ogóle wystąpią, co do tej pory nie zostało przez organ zbadane). Wprowadzenie generalnego zakazu realizacji inwestycji, bez rozważenia tej kwestii, nie wypełnia obowiązków gminy, wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że skarżący legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał go do wywiedzenia skargi. Skarżący jest bowiem właścicielem działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie [...], gm. Czempiń, objętych postanowieniami planu miejscowego ustanowionego zaskarżoną uchwałą, która przepisem § 10 wprowadza zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący, planując na będących jego własnością nieruchomościach realizację inwestycji w postaci budowy fermy drobiu, ma więc interes prawny we wniesieniu skargi. Z treści § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2017, poz. 71) wynika bowiem, że planowana przez skarżącego inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały na wstępie Sąd wskazał, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd zauważył, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd wskazał, że nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Nie stwierdził także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, Sąd zaznaczył, że jak wynika z zaskarżonej uchwały oraz uchwały Rady Miejskiej w Czempiniu nr XXXV/255/16 z dnia 21 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania dla terenów w obrębie miejscowości Piechanin, planem objęty jest teren o powierzchni 37 ha, wykorzystany rolniczo, zlokalizowany wzdłuż drogi wojewódzkiej nr 310 relacji Głuchowo – Czempiń, dla którego wyznaczono jedną jednostkę terenową oznaczoną symbolem R. Dla terenu oznaczonego tym symbolem ustalono przeznaczenie na teren rolniczy (§ 3 uchwały), na którym dopuszczono lokalizację urządzeń i obiektów związanych z prowadzoną działalnością rolniczą z zastrzeżeniem § 10 uchwały, prowadzenie upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych, przeznaczenie terenu pod użytki zielone i wprowadzono zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych i budynków mieszkalnych (§ 5 uchwały). W § 10 ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem pkt 1 i 2, w których dopuszczono inwestycje celu publicznego w zakresu łączności publicznej oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i ustalono zakaz lokalizacji biogazowi.

Skarżący zakwestionował, jako wykraczający poza kompetencje Rady Miejskiej w Czempiniu, wynikający z władztwa planistycznego, ustalony w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie jego działek. Skarżący podniósł, że w lipcu 2016 r. złożył wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację na ww. terenach inwestycji w postaci budowy fermy drobiu o planowanej obsadzie 585.000 sztuk (2340 DJP). W ustawowym terminie wskazana decyzja nie została wydana. Uchwałą nr XXXV/255/16 z dnia 21 listopada 2016 r. Rada Miejska w Czempiniu przystąpiła jednak do uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego m. in. na terenach objętych wnioskiem skarżącego.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że istotą niniejszej sprawy jest ustalenie czy możliwe było wprowadzenie w zaskarżonej uchwale ograniczenia w zakresie działalności rolniczej możliwej do podjęcia na terenie objętym planem i czy organ uchwałodawczy wprowadzając zapis o kwestionowanym przez skarżącego brzmieniu wprowadzającym zakaz planowanej budowy fermy drobiu o planowanej obsadzie 585.000 sztuk (2340 DJP) nie naruszył obowiązujących przepisów prawa.

Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, Rada Miejska w Czempiniu wbrew zarzutom skargi wykazała, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżącego uzasadniają względy interesu publicznego, związane z wyłączeniem inwestycji oddziaływujących na środowisko.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, do opracowania planu przystąpiono w związku z koniecznością zabezpieczenia dobrych bonitacyjnie gleb na potrzeby upraw polowych, bez prawa zabudowy inwestycjami mogącymi zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym mieć niekorzystny wpływ na znajdującą się w niedalekiej odległości zabudowę mieszkaniową we wsiach Srocko Wielkie, Głuchowo i Piechanin. Podjęcie prac planistycznych miało na celu zapewnienie celów polityki przestrzennej gminy określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W projekcie planu dla terenów rolniczych dopuszczono możliwość realizacji obiektów i urządzeń służących obsłudze gospodarki rolnej. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, zapisy takie mają na celu umożliwienie rolnikom ewentualną realizację obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolną takich jak: szklarnie, tunele foliowe, silosy na produkty rolne, wiaty na sprzęt rolniczy, budynki służące hodowli i chowowi zwierząt, jako że działalność rolnicza stale podlega modernizacjom i zmieniają się kierunki produkcji rolnej.

Sąd stwierdził, że ustalenia przeznaczenia działki skarżącego na tereny rolnicze z zakazem lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie naruszają założeń obowiązującego na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 10 sierpnia 2015 r. Nr XIV/96/15. Z części III Studium określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy w pkt 4 wskazano, że na obszarze gminy dominuje gospodarka rolna, oparta na kompleksach gruntów rolnych wysokich klas, zaś rolnictwo, w tym przetwórstwo owocowo – warzywne zaliczane było do podstawowych funkcji gminy. W świetle diagnozy stanu gminy i analizy jej predyspozycji i możliwości oraz uwarunkowań przyrodniczych, społecznych, gospodarczych i politycznych uznano, że istniejące funkcje winny być kontynuowane, z tym że winny one ulec ukierunkowaniu na zrównoważony rozwój oraz winny zostać w znacznym stopniu zaktywizowane. Powinny też ulec przewartościowaniu, w celu pobudzenia rozwoju gminy. Funkcja rolnicza winna ulec przewartościowaniu w kierunku wprowadzania proekologicznych form gospodarowania, dostosowania produkcji rolnej do potrzeb rynku. Dalej wskazano, że podstawową funkcją gminy Czempiń będzie m.in. nowoczesne rolnictwo, z pożądanym dużym udziałem rolnictwa ekologicznego i dobrze wykształconym przetwórstwem owocowo – warzywnym. Jak słusznie wskazał skarżący, w części III Studium (pkt 10. Kierunki rozwoju działalności gospodarczej, ppkt 10.1. Pożądane kierunki rozwoju rolnictwa) wskazano, że podstawową funkcją w zakresie rolnictwa jest nowoczesne rolnictwo, a przemiany i przebudowa rolnictwa i wsi powinny zmierzać m. in. w kierunku przebudowy struktury gospodarstw indywidualnych w kierunku gospodarstw efektywnych, a w odniesieniu do hodowli zwierząt rozwijać się w kierunku wzrostu produkcji bydła z uwagi na naturalne bogate zaplecze paszowe w postaci licznych terenów łąkowych, utrzymania produkcji trzody chlewnej, z wykluczeniem rozwoju ferm bezściółkowych i wprowadzaniu hodowli uzupełniających takich jak: hodowla koni, kóz, owiec, królików, pszczół i jedwabników. W tym samym punkcie wskazano jednak, że przemiany, przebudowa rolnictwa i wsi powinna również zmierzać w kierunku ekologizacji produkcji rolniczej, ograniczenia negatywnych skutków oddziaływania rolnictwa na środowisko np. poprzez nadmierne nawożenie. Dalszy rozwój rolnictwa powinien zostać ukierunkowany na prowadzenie gospodarki rolnej dostosowanej do naturalnych siedlisk. Ma to tyle istotne znaczenie, iż jak wynika z części III Studium pkt 3 (Kierunki rozwoju przestrzennego) pkt 3.1. (Strefy funkcjonalno – krajobrazowe) w strefie upraw polowych C wskazano, że gospodarowanie w przestrzeni postępować będzie w kierunku kontynuacji, aktywizacji i rozwoju rolnictwa – upraw rolnych i hodowli z preferencją dla nie intensywnych form hodowli jako kierunków wzbogacających krajobraz, a nie uciążliwych dla środowiska

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w toku procedury planistycznej dotyczącej ustalania przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżącego, organy gminy należycie wyważyły interes indywidualny skarżącego i interes publiczny. Sąd wskazał, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i to do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, w granicach dozwolonych prawem. Oczywiste jest, że plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany miejscowe ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają zatem ze swej istoty ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9. Sąd dodał, że prawo własności, mimo że chronione przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego przywoływanymi przez skarżącego, nie będąc prawem absolutnym, podlega ograniczeniom i prawną dopuszczalność jego ograniczenia przewidują w szczególności zapisy analizowanej w niniejszym stanie faktycznym u.p.z.p., przyznające gminom władztwo planistyczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., II SA/Gd 658/17, LEX nr 2443849).

Mając powyższe na uwadze Sąd podkreślił, że mimo wprowadzenia zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zachowano przeznaczenie rolnicze. Zatem nie pozbawiono skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, poprzez wykorzystanie nieruchomości do produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych. Ma to tyle istotne znaczenie, że w świetle przytoczonej argumentacji jedynie takie ustalenia planu, które prowadziłyby do całkowitego pozbawienia właściciela nieruchomości do korzystania z jego prawa można byłoby rozpatrywać jako przekroczenie władztwa planistycznego. Taka sytuacja, w związku z powyższymi uwagami, nie zachodzi w przypadku zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP).

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 1 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP, polegającego na jego błędnej wykładni poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właścicieli nieruchomości objętych symbolem R możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej;

b) naruszenie art. 1 p.p.s.a oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p., polegającego na nieprawidłowym wykonaniu analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 22 Konstytucji oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, polegającą na niezasadnym uznaniu, że wystarczającym dla ograniczenia prawa własności skarżącego są względy interesu publicznego i możliwe jest wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko bez uzasadnionego powodu, bez rozważenia interesu prywatnego właściciela gruntu i bez ważenia interesu publicznego i prywatnego, co stanowi niedozwolone ograniczenia swobody działalności gospodarczej, a także niezasadne ograniczenie prawa własności;

b) błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, prowadzącą do naruszenia zasady proporcjonalności, polegającą na zaakceptowaniu prezentowanego przez organ gminy nieprawidłowego poglądu, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawo własności przysługujące skarżącemu w stosunku nieruchomości objętej planem może być swobodnie ograniczane poprzez wprowadzenie w planie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwwskazań do prowadzenia tego rodzaju przedsięwzięć na terenie gminy, za zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby interesu publicznego, a ponadto brak jest merytorycznego uzasadnienia dla zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na wskazanym terenie;

c) błędną wykładnię art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie przekroczenia przez organ gminy granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właścicieli nieruchomości objętych symbolem R możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego;

d) niezastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 1 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP, prowadzące do niezasadnego zaakceptowania przekroczenia przez organ gminy granic władztwa planistycznego polegającego na nieuzasadnionym pozbawieniu właścicieli nieruchomości objętych symbolem R możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nieuzasadnionego ograniczenia wolności działalności gospodarczej;

e) błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. poprzez zaakceptowanie wprowadzenia w uchwale całkowitego zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

f) błędną wykładnię art. 14 ust. 5 u.p.z.p., polegającą na uznaniu przez Sąd, że organ nie naruszył trybu sporządzania planu miejscowego, podczas gdy organ nie dokonał rzetelnej i prawidłowej oceny sporządzonej przez siebie analizy z dnia 14 września 2017 r., dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ i powielenia tego błędu przez Sąd, że teren stanowiący własność skarżącego, na którym ustalono zakaz realizacji inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, znajduje się w niedalekiej odległości od zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy w rzeczywistości tereny stanowiące własność skarżącego znajdują się w odległości ok. 800 metrów od zabudowań.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania w celu stwierdzenia nieważności uchwały Nr L/380/17 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie miejscowości Piechanin:

a) w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, a dotyczącej § 1 ust. 1 uchwały, stwierdzającego, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czempiń, uchwalonego uchwałą nr XIV/95/15 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 10 sierpnia 2015 r.;

b) w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, a dotyczącej § 5 pkt 1 ppkt a uchwały, wyłączającego dopuszczalność lokalizacji urządzeń i obiektów związanych z prowadzoną działalnością rolniczą w zakresie przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

c) w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, a dotyczącej § 10 ust. 1 uchwały, ustalającego zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (wniosek zawarty w uzupełnieniu skargi kasacyjnej).

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Czempiń, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Oświadczono, że Gmina nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Wskazać należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p., to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Podkreślenia jednak wymaga, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Każde wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń wykonywania prawa własności musi być zatem szczegółowo i rzetelnie uzasadnione. W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad indywidualnym. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Przyjęte przez gminę rozwiązania, w wyniku których doszło do naruszenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2608/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także podkreślić, że przepis art. 14 ust. 8 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przynależy zatem do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Plan miejscowy, jako normatywny akt prawny, a tym samym taki, który charakteryzuje się wymaganą dla tego rodzaju aktów ogólnością, pozbawiony cech aktu indywidualnego, powinien zgodnie z przyjętymi lokalnymi potrzebami zawierać regulacje odnoszące się do przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Adresatem postanowień planu jako prawa miejscowego jest każdy, kto ma prawo do terenu znajdującego się w granicach planu miejscowego, a w tym ten, kto korzysta lub zamierza korzystać z terenu objętego tym planem. Istotne jest, że plan miejscowy nie może ustalać przeznaczenia określonego terenu czy sposobu jego zabudowy i zagospodarowania w taki sposób, że normatywnie określi konkretny podmiot uprawniony bądź zobowiązany do realizowania konkretnego zamierzenia tego podmiotu. Nie jest bowiem rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby uchwalony przez radę gminy akt prawa miejscowego jako normujący przeznaczenie konkretnego obszaru gminy ustalał korzystanie z tego obszaru, np. przez konkretnego jego właściciela pod ściśle określoną (skonkretyzowaną) inwestycję. Taka podwójna konkretność, tj. zarówno podmiotu (adresata planu miejscowego), jak i przedmiotu (sposobu wykorzystania terenu), jest charakterystyczna dla aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie aktu normatywnego – przepisu gminnego (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz do art. 14, Lex).

W rozpoznawanej sprawie ustalenia planu miejscowego obejmują niewielki obszar, w tym w dużej części działki skarżącego. Planem objęty jest teren o powierzchni ok. 37 ha, wykorzystywany rolniczo – znajdują się na nim pola uprawne, oznaczony symbolem R. Dla omawianego terenu ustalono przeznaczenie na teren rolniczy (§ 3 uchwały), na którym dopuszczono lokalizację urządzeń i obiektów związanych z prowadzoną działalnością rolniczą z zastrzeżeniem § 10 uchwały, prowadzenie upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych, przeznaczenie terenu pod użytki zielone i wprowadzono zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych i budynków mieszkalnych (§ 5 uchwały). W § 10 ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem pkt 1 i 2, w których dopuszczono inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i ustalono zakaz lokalizacji biogazowi. Skarżący zakwestionował ustalony w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie jego działek wprowadzony w § 5 pkt 1 lit. a i § 10 uchwały. Skarżący jest właścicielem działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], na których zamierza zrealizować inwestycję w postaci budowy fermy drobiu o obsadzie 585.000 sztuk (2340 DJP).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, do opracowania planu przystąpiono w związku z koniecznością zabezpieczenia dobrych bonitacyjnie gleb na potrzeby upraw polowych, bez prawa zabudowy inwestycjami mogącymi zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym mieć niekorzystny wpływ na znajdującą się w niedalekiej odległości zabudowę mieszkaniową we wsiach Srocko Wielkie, Głuchowo i Piechanin.

Należy zauważyć, że z uzasadnienia uchwały, ani innej dokumentacji planistycznej nie wynika, dlaczego zabezpieczenie dobrych bonitacyjnie gleb zostało ograniczone tylko do niewielkiego fragmentu obszaru Gminy obejmującego w dużej części działki skarżącego, skoro gleby te występują na znacznie większym terenie. Celem uchwalenia planu było przede wszystkim uniemożliwienie realizacji inwestycji w postaci ferm drobiu, na co wskazuje uzasadnienie uchwały i argumentacja zawarta w Analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów pól uprawnych w gminie Czempiń i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń (dalej: Analiza). Argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały, jak i w Analizie należy jednak uznać za ogólnikową i niewystarczającą dla uzasadnienia wprowadzonych w planie ograniczeń. W Analizie wskazano na konieczność ochrony zdrowia mieszkańców gminy Czempiń i ochrony gruntów rolnych obejmujących wysokie klasy bonitacyjne, co uzasadniało w ocenie Gminy przystąpienie do opracowania planu miejscowego. Autor analizy wskazuje na wpłynięcie trzech wniosków o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach związanych z budową lub rozbudową ferm drobiu w miejscowościach [...], [...] i [...]. Zamieszcza rozważania na temat szkodliwości ferm drobiu w ogólności, wskazując na bliskie położenie inwestycji w [...] i [...] od zabudowy mieszkaniowej, natomiast nie odnosi tych uwag do inwestycji skarżącego [...]). Przy czym inwestycje w [...] i [...] znajdują się poza terenem objętym kontrolowanym planem miejscowym. Analiza nie zawiera przy tym informacji, w jakiej odległości od zabudowy mieszkaniowej znajduje się obszar objęty planem, w tym działki skarżącego, a więc czy biorąc pod uwagę te odległości faktycznie uzasadnione jest wprowadzenie tego typu ograniczeń. Zasadnie zatem podnosi skarżący kasacyjnie, że organ nie uzasadnił, dlaczego zakazał lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć na terenie objętym planem.

Gmina wprowadzając kwestionowane ustalenia do miejscowego planu obowiązana była wykazać spełnienie wymogu uwzględnienia wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), jak i ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). W okolicznościach niniejszej sprawy zawarcie dogłębnej analizy w tym zakresie było szczególnie istotne, bowiem plan został uchwalony w odpowiedzi na zamiary inwestycyjne skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały winno zatem wyjaśniać, jakie względy przesądziły o tym, że ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, powodujący, że realizacja planowanego przez skarżącego zamierzenia nie będzie możliwa. Ograniczenie prawa własności wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyn tego ograniczenia. Gmina nie uzasadniła należycie, jakie przyczyny legły u podstaw ingerencji postanowień planu miejscowego w prawo własności skarżącego. Nie przedstawiła w sposób rzetelny argumentacji uzasadniającej przyjęte rozwiązania planistyczne. Tym samym nie uwzględniono prawa własności, do czego obliguje art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w niniejszej sprawie Gmina nie wykazała, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżącego polegające na zakazie realizacji inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko uzasadnione są względami interesu publicznego. Uchwalając plan miejscowy Gmina miała obowiązek wyważenia interesów: prywatnego i publicznego, tak aby uzasadnione było przekonanie, że wprowadzenie ograniczeń wykonywania prawa własności było uzasadnione interesem publicznym wynikającym z konieczności ochrony zdrowia ludzi i gruntów rolnych. W uzasadnieniu uchwały powołano treść art. 1 ust. 3 u.p.z.p. i stwierdzono jedynie, że opracowanie planu stało się konieczne ze względu na otrzymywane sygnały od mieszkańców wsi, zwracających się z prośbą o zabezpieczenie terenów rolniczych przed budową dużych ferm hodowlanych. Nie przedstawiono jednak żadnej pogłębionej analizy w tym zakresie, co prowadzi do wniosku, że Gmina nie wywiązała się z obowiązku szczegółowego rozważenia interesu prywatnego. Uzasadnienie uchwały ani Analiza nie pokazują, w jaki sposób zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. W Analizie powołano się ogólnikowo na szkodliwość ferm drobiu i konieczność ochrony zdrowia mieszkańców, nie jest to jednak wystarczające wobec faktu, że z rysunku planu wynika, że miejsce realizacji inwestycji znajduje się w pewnym oddaleniu od zabudowy. Z dokumentacji planistycznej nie wynika zaś, by analizowano wpływ na otoczenie inwestycji planowanej na działkach skarżącego. Gmina przekroczyła władztwo planistyczne, ponieważ nie wykazała, że interes publiczny przemawia za wprowadzeniem na nieruchomościach skarżącego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym doszło do nieuzasadnionego ograniczenia nie tylko prawa własności, ale i swobody działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń swobody działalności gospodarczej jest zatem możliwe, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.

Ponadto, Gmina nie uzasadniła, dlaczego planem objęto jedynie wybrany fragment terenu, w tym nieruchomości skarżącego, przy jednoczesnym pozostawieniu poza regulacją planu gruntów sąsiednich o tym samym charakterze, tj. gruntów rolnych. Wskazuje to, że Gmina nadużyła władztwa planistycznego. Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że celem podjęcia skarżonej uchwały nie było kształtowanie polityki planistycznej gminy, a jedynie wybiórcze ograniczanie uprawnień właścicieli. Objęcie planem jedynie niewielkiego fragmentu gruntów w okolicznościach niniejszej sprawy spowodowało, że plan przestał być aktem ogólnym, a został uchwalony pod ściśle określoną inwestycję celem jej zablokowania.

Zasadne są zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP.

Podsumowując, stwierdzić należy, że gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może wprowadzać ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenia te muszą być usprawiedliwione, co w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane. Ograniczenie prawa własności skarżącego wobec braku rzetelnego uzasadnienia ich wprowadzenia, braku wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, stanowiło nadużycie władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie zostały przy tym wskazane przyczyny ograniczenia obszaru objętego planem do niewielkiego fragmentu terenu i pozostawienia poza regulacją planu sąsiednich terenów o tym samym charakterze - gruntów rolnych, przy jednoczesnym wskazaniu na potrzebę ochrony tych gruntów.

Powyższe uchybienia stanowią naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od skargi w wysokości 300 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 150 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.