Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 566/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: M.P. 1988 nr 30 poz 267 art. 156 par 1
law: Zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 września 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania oraz trybu wypłacania ekwiwalentu pieniężnego uczniom szkół zawodowych realizującym program praktycznej nauki zawodu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2015 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrok w niniejszej sprawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Czynności kontrolne przeprowadzone przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w (...) w dniu (...) sierpnia 2004 r. wykazały, że na działce nr (...) w miejscowości (...), zlokalizowana jest wiata, służąca (wg oświadczenia (...)) do przechowywania kombajnu w okresie zimowym, wykonana w 1996 r., bez wymaganego pozwolenia ani zgłoszenia. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2004 r., znak: (...), organ powiatowy, działając w trybie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją ww. obiektu i nałożył na (...) obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia: zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź stateczną decyzje o warunkach zabudowy, dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, projektu zagospodarowania działki lub terenu. W związku z niewykonaniem ww. obowiązków, decyzją z dnia (...) października 2004 r., znak: (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) nakazał (...) rozbiórkę ww. obiektu. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) grudnia 2004 r. nr (...), znak: (...) utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we (...) wyrokiem z dnia (...) maja 2006 r. sygn. akt. II SA/Wr 100/05 oddalił skargę na ww. decyzję organu wojewódzkiego.

Składając do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek z dnia (...) lipca 2008 r., w imieniu (...), o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) października 2004 r. nr (...), radca prawny (...) zawarł alternatywne żądanie, że w razie odmowy wznowienia tegoż postępowania wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia (...) października 2004 r.

Pismem z dnia (...) lutego 2008r. znak: (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu, na wniosek (...), reprezentowanej przez radcę prawnego (...), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie, decyzją z dnia (...) marca 2009 r. znak: (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2004 r. nr (...), znak: (...), utrzymującej w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w (...) z dnia (...) października 2004 r. znak: (...), zaś po rozpatrzeniu wniosku (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r., znak: (...), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) marca 2009 r., znak: (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 992/09, oddalił skargę (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2009 r. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej (...), Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 700/10, uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu sądowi.

Wyrokiem z dnia (...) września 2011 r., w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 1382/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2009 r., znak: (...) i poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) marca 2009 r., znak: (...). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że (...) choć nie brała udziału w postępowaniu zwykłym ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu jako współwłaścicielką działki o numerze ewidencyjnym (...). Sąd zwrócił uwagę również, że do wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 100/05 nie zostało sporządzone pisemne uzasadnienie zaś z akt sprawy nie wynika żeby badano to, że (...) jest współwłaścicielką nieruchomości objętej inwestycją.

W tych warunkach zapadła decyzja Głównego (...)/(...), którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2004 r., nr (...).

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że miał na uwadze uchwałę z dnia 7 grudnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt. I OSP 6/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.".

Ponadto, organ podkreślił, że w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1382/11, który stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) jest wiążący w przedmiotowej sprawie wskazano, że "nie ma przeszkód czyniących rozpoznanie wniosku skarżącej niedopuszczalnym, ze względu na ww. wyrok z dnia z 11 maja 2006 r.".

Następnie, organ wskazał na specyfikę nadzwyczajnego postępowania administracyjnego - postępowania nieważnościowego to, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, dlatego też może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej jej nieważność, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W ocenie organu, badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2004r., nr (...), znak: (...) nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., na które to powołuje się strona skarżąca.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał podstawę prawną decyzji organu powiatowego z dnia (...) października 2004 r. - art. 49b ust 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że warunki określone w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. nie zostały spełnione, co już uzasadnia w świetle przepisu art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane orzeczony nakaz rozbiórki. Jak bowiem wynika z akt sprawy, o skutkach niedopełnienia wyznaczonych obowiązków inwestor został prawidłowo pouczony, zatem niezłożenie dokumentów określonych w ww. postanowieniu uzasadniało rozbiórkę przedmiotowego obiektu na podstawie wskazanego w art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Gdańsku z dnia 06.05.2009 r., sygn. akt II SA/Gd 701/08).

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można przyjąć, że badana trybie nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w (...) z dnia (...) października 2004r., znak: (...), utrzymana w mocy decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2004r., nr (...), znak: (...) w ogóle narusza prawo, a tym bardziej w sposób rażący. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Taka sytuacja wobec pozostałej części badanej decyzji nie miała zaś miejsca w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie sądowo administracyjnym ukształtowany jest pogląd, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, tj. takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. OSK 1134/04 uznał, że "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

Odnosząc się do zarzutu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, dotyczącego faktu, że (...), jako współwłaścicielka działki nr (...) w miejscowości (...)nie brała udziału w postępowaniu, a co za tym idzie nakaz rozbiórki został skierowany jedynie do drugiego współwłaściciela tej działki - (...) organ wskazał, że pominięcie osób mających brać udział w postępowaniu może uzasadniać zastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi przesłankę wznowieniową w rozumieniu tego przepisu. Jak stwierdził w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 1961/06. LEX 453407 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi: "Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania".

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczenie nakazu rozbiórki nie jest obarczone także wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., na którą powołuje się wnioskodawczyni. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. należy rozumieć szeroko. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12. s. 73-74 czytamy: "trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze". Podobnie w niepublikowanym wyroku z dnia 8 lutego 1985 r., sygn. akt I SA 1090/84, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej" (por. Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Powstała później może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca1999 r., sygn. akt IV SA 970/97 "Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: a) istniały już w dacie wydania decyzji, b) są nieusuwalne przez cały czas. Jako miarodajny jest stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji". Ponadto musi mieć ona charakter obiektywny. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, nie stanowią o niewykonalności obowiązku, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niezasadny jest również zarzut niewykonalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w (...) z dnia (...) października 2004 r., znak: (...). Decyzja ta bowiem wskazuje jakie roboty budowlane należy wykonać. Ponadto z uwagi na odmiennie ukształtowaną podmiotowość prawa administracyjnego i prawa cywilnego zdarzyć się może, że skutki decyzji będą oddziaływać pośrednio na podmiot, który nie był stroną postępowania. Taka jednak sytuacja nie może być ujmowana w ramach przesłanki niewykonalności decyzji (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.03.2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1513/04).

Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jeszcze raz wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w (...) z dnia (...) października 2004 r., znak: (...), utrzymana w mocy decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2004r., nr (...). znak: (...) nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. . Decyzja ta została bowiem wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną, została skierowana do właściwej strony postępowania oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Badana decyzja nie jest też obarczona - jak wykazano powyżej - rażącym naruszeniem prawa któregokolwiek przepisu prawa oraz była wykonalna w dniu jej wydania.

Wnioskiem z dnia 13 października 2014 r., skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) wnieśli o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji tego organu z dnia (...) grudnia 2011 r., zarzucając jej wady opisane w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. Wskazali, że decyzję wydała urzędniczka, która powinna być wyłączona od orzekania w tej samej sprawie, decyzja została wydana niezgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia w sprawie o sygn. akt II OSK 700/10, organ powinien orzec na podstawie przepisów wskazanych w tym wyroku. Ponadto, decyzja była cyt: "skierowana" do pełnomocnika wnioskodawców, ale ten w piśmie z dnia (...) kwietnia 2013 r., wyjaśnił, że korespondencja w związku z tym trafiła do osoby nieuprawnionej. Mimo, że Sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1382/11 nakazał wszczęcie postepowania nieważnościowego organ z naruszeniem art. 10 k.p.a. nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania.

W wyniku rozpoznania ww. wniosku zapadła decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2014 r., znak: (...), którą na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek (...) postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r., znak: (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się, na specyfikę nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego oraz to, że wady które mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji zostały ścisłe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że w niniejszym postępowaniu weryfikacji pod kątem obarczenia wadą nieważności podlega decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r., znak: (...), odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w (...) z dnia (...) października 2004 r. Następnie przedstawił przebieg postępowania poprzedzającego przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie wskazanego we wniosku przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 76/07). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wtedy, gdy w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu upoważniającego organ administracji do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Ponadto, za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2009 r., została wydana niezgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 700/10 , organ uznał go za bezzasadny, ponieważ powyższy wyrok nie uchylał decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego lecz uchylał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 992/09 i przekazywał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Zatem to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z treścią art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby - związany był prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1382/11.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał tezy ww. wyroku, w którym sąd wskazał - (...) w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, o sygnaturze akt II SA/Wr 100/05 nie zostało sporządzone uzasadnienie. Zatem oceny, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez Sąd również okoliczności wskazanych we wniosku (...) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji należało dokonać na podstawie akt administracyjnych i dokumentów zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym;- (...) nie ma przeszkód czyniących rozpoznanie wniosku skarżącej niedopuszczalnym, ze względu na ww. wyrok z dnia z 11 maja 2006 r.".

Organ wskazał, że objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję z dnia (...) grudnia 2011 r., znak: (...), wydał na podstawie właściwego przepisu - art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. , jak również w swoim rozstrzygnięciu uwzględnił stanowisko Sądu. Brak uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2006 r., jak również brak w aktach sprawy skargi (...) na decyzję organu wojewódzkiego z dnia (...) grudnia 2004 r. spowodowały, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, zatem miał obowiązek do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że (...) jest współwłaścicielem nieruchomości na której zlokalizowana jest objęta nakazem rozbiórki wiata, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skarżonej decyzji prawidłowo wszczął postępowanie z jej wniosku, uznając ją za stronę postępowania. Brak udziału bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją nakazującą rozbiórkę wiaty - (...), może stanowić jednak przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. , a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 184/10). Ponadto, nakazanie rozbiórki jedynie (...) wynikało z faktu, że nigdy nie wskazywał on na innych współinwestorów przedmiotowej samowoli budowlanej. Przeprowadzone postępowanie dowodowe również nie wykazało istnienia innych inwestorów.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w badanej decyzji z dnia (...) grudnia 2011 r., zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2004 r.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego skierowania badanej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), tzn. pełnomocnika który wg skarżących reprezentował ich do rozprawy kasacyjnej organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez (...), do prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy "dot. decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Pełnomocnictwo zostało podpisane zarówno przez (...). W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, do dnia wydania kwestionowanej decyzji, ww. pełnomocnictwo nie zostało ani cofnięte przez skarżących, ani (...) nie zrzekł się go. Ponadto, udzielone przez skarżących pełnomocnictwo nie ograniczało się jedynie do określonej czynności tj. do wniesienia skargi kasacyjnej. Radca prawny (...) dopiero pismem z dnia (...) kwietnia 2013 r. (wpływ do organu w dniu 24.04.2013 r.) poinformował Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wygaśnięciu pełnomocnictwa, zatem decyzja z dnia (...) grudnia 2011 r., prawidłowo została wysłana do r.pr. (...).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r., nie wszczął postępowania organ wskazał, iż w sprawie dotyczącej wniosku (...), o stwierdzenie nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2004 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia (...) lutego 2009 r., znak: (...), zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o możliwości składania wyjaśnień i zapoznania się z aktami sprawy.

Zdaniem organu w świetle powyższej argumentacji należy stwierdzić, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad niezwinnościowych w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. - została wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W wyniku rozpoznania wniosku (...) o ponowne rozpoznanie sprawy zapadła zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja z dnia (...) stycznia 2015 r., znak (...), którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wynikający z tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. ), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania kompetencji kasacyjnych przez organ odwoławczy albo sąd administracyjny sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał uchyloną decyzję (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Poznaniu z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1084/13).

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2009 r. i poprzedzającą jej wydanie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2009 r. Wyeliminowanie ww. rozstrzygnięć z obiegu prawnego zobowiązywało Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrywania przedmiotowej sprawy ponownie (od początku), co uczynił decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszeniem przepisów o właściwości.

Ponadto, jeszcze raz organ podkreślił, że pismem z dnia (...) lutego 2009 r., znak: (...), zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek (...) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia (...) grudnia 2004 r. W związku z tym, wydając decyzję z dnia 29 grudnia 2011 r., po uwzględnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r., nie był zobligowany do zawiadomienia o wszczęciu postępowania a jedynie na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. powinien poinformować strony postępowania, że w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia strony mogą składać w sprawie wyjaśnienia, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów oraz przejrzeć akta sprawy, czego organ w przedmiotowej sprawie nie zrobił. Zdaniem organu powyższe nie stanowi jednak o wadzie rażącego naruszenia prawa, którą byłaby dotknięta kontrolowana decyzja. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 372/10, nie każde naruszenie prawa stanowi rażące naruszenie prawa, lecz tylko takie, które nie pozwala pogodzić rozstrzygnięcia z konkretnym przepisem prawa na podstawie prostego ich zestawienia i co istotne wada ta tkwić musi w samej decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy i prowadzone jest tylko w granicach określonych podstaw wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym została skierowania do byłego pełnomocnika, który reprezentował ich do rozprawy kasacyjnej organ ponownie wskazał, że z pełnomocnictwa udzielonego przez (...) wynika, że zostało udzielone do prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy dot. decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto, udzielone przez skarżących pełnomocnictwo nie ograniczało się jedynie do wniesienia skargi kasacyjnej. Dopiero pismem z dnia 12 kwietnia 2013 r., r.pr. (...) poinformował Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wygaśnięciu pełnomocnictwa, zatem decyzja organu z dnia (...) grudnia 2011 r., prawidłowo została wysłana do r.pr. (...) jak pełnomocnika skarżących.

Zdaniem organu w okolicznościach mniejszej sprawy niesłuszny jest również zarzut skarżących dotyczący skierowania badanej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Organ ustosunkowując się do zarzutu skarżących zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczącego wyłączenia (...) wskazał, że (...) nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na opisaną powyżej decyzję, wnieśli (...) dochodząc jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że urzędniczka – (...) wydała decyzje z dnia (...) grudnia 2014 r., przy czym ta sama urzędniczka wydała postanowienie z dnia (...) marca 2012 r., którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym nie powiadomiła pełnomocnik, że wyda postanowienie tej treści natomiast poinformowała, że w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie, które poprzedzało wydanie postanowienia podanie zostanie potraktowane jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Urzędniczka miała wiedzę o wyroku w sprawie o sygn.. akt VII SA/Wa 1382/11, pełnomocnikowi zaś wyrok ten nie został doręczony. W tych okolicznościach decyzja z dnia (...) grudnia 2014 r., została wydana z naruszeniem art. 24 k.p.a. Organ, rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. znał ten zarzut, ale nie uwzględnił go. Skarżący wskazali, że zastanawiające jest to iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów - art. 158 § 1, w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., które mówią o stwierdzeniu nieważności decyzji. Nie ma tu mowy o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro wydano zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji to oznacza, że taka decyzja powinna zostać unieważniona. Sprawa nie została też ponownie rozpoznana przez organ, ponieważ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127§ 3 k.p.a. zatem nie ma podstawy prawnej dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazali, że organ wydając decyzję z dnia (...) grudnia 2011 r., naruszył art. 10 k.p.a. Ponadto, wynikających z tego przepisu gwarancji nie zapewniły im też inne organy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wydający decyzje z dnia (...) października 2004 r., (...),(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekający w decyzji z dnia (...) grudnia 2004 r., (...). Sprawa nigdy nie była wszczęta, a mimo to nadzór budowlany wydawał decyzje. Stwierdzili cyt. "dlatego we wniosku z dnia (...) grudnia 2014 r., zadaliśmy GINB pytanie: "Kto przed wszczęciem postępowania ustalił trony? niestety nikt nam na to pytanie nie odpowiedział". Ponadto, skarżący wskazali na to, że pytali jaki wniosek wyciągnęła urzędniczka (...), po otrzymaniu z Sądu Rejonowego w (...) odpisu zupełnego księgi wieczystej nr (...) prowadzonej dla ich działki nr (...). Skarżący podali również, że wezwali (...) do usunięcia naruszenia prawa, odpowiedź udzieliła (...) – cyt. "urzędniczka bardzo zaangażowana w sprawę".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2004 r., nie jest obarczona żadną z wad w rozumieniu art. 156 k.p.a.

Organ wnikliwie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji specyfikę nadzwyczajnego, nieważnościowego trybu postępowania administracyjnego w szczególności to, że tylko wady enumeratywnie opisane w ww. przepisie prawa mogą stanowić podstawę dla wyeliminowania decyzji ostatecznej. Wskazania te pozostają w zgodzie z przepisami oraz stanowiskiem judykatury.

Sąd podziela argumentację organu, kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest obarczona żadną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ, w wyczerpujący sposób, odniósł się do zarzutów sformułowanych we wniosku skarżących z dnia (...) października 2011 r., o stwierdzenie nieważności decyzji. Argumentację tę Sąd przyjmuje za własną.

W nawiązaniu do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia - zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie oznacza, że postępowanie to zostanie zakończone decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji kontrolowanej w tym trybie. Po myśli art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. We wszczętym postepowaniu może dojść do ustaleń uzasadniających rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji albo o odmowie stwierdzenia nieważności. To ostatnie orzeczenie zapada w przypadku ustalenia, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad opisanych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

Należy zauważyć, że w ww. decyzji z dnia (...) grudnia 2011 r., której stwierdzenia nieważności odmówiono w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia (...) stycznia 2015 r., organ zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 14 września 2011 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1382/11, które zostały sformułowane w oparciu wytyczne jakie temu sądowi udzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 700/10. Mimo, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2004 r., utrzymująca decyzje rozbiórkową Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z (...) października 2004 r., była kontrolowana przez Sąd, który wyrokiem z dnia (...) maja 2006 r., w sprawie o sygn. akt 100/05 skargę oddalił, doszło do jej merytorycznej kontroli pod względem wad nieważnościowych w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (uwzględniono pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 6/09).

Sąd podziela argumentację organu, że stwierdzone naruszenia zasady procesowej wynikającej z art. 10 k.p.a. prawidłowo, w decyzji z (...) grudnia 2011 r., ocenione zostały jako takie, które nie mają charakteru wad w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., tym samym decyzja ta (obecnie kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym) nie jest obarczona wadą nieważności z tego tytułu.

Sąd stwierdza również, że pozostałe zarzuty skargi nie mogą wpłynąć na sądową ocenę zaskarżonej decyzji.

Przedmiotowa dla niniejszego postepowania decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r., została podpisana przez (...). Decyzja wydana w wyniku rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, został podpisana przez (...), a wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzja, zaskarżona niniejszą skargą, została podpisana przez (...).

Jak stanowi art. 24. § 1 pkt 5 k.p.a. - pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje wyłączenie się pracownika od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Przepis ten nie wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji" ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015r., w sprawie o sygn. akt II OSK 446/15 LEX nr 1666095).

W świetle ww. wskazań nie doszło do wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji przez pracownika organu, który podlegałby wyłączeniu.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).