Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1878/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S., B. W., E. S., I. G., J. S. i S. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz B. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych), na rzecz J. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) na rzecz E. S. i A. S. solidarnie kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz I. G. i S. G. solidarnie kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: "kpa" oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", po rozpatrzeniu odwołań J. S., H. E. F., A. P. i E. P., B. W. i J.S., E. i A. S., I. i S. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] odcinek K. – L. – P., zadanie nr 4: odcinek od węzła "L." do węzła "W." wraz z włączeniem do drogi L. – P., zadanie nr 4.1: odcinek węzeł "L." bez węzła do km 21+250"

I. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis, znajdujący się na stronie 42, stanowiący treść pkt IX. Określenie terminu wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu, o brzmieniu:

"Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), określam termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja ta:

- zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń,

- uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi,

- uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych".

II. W pozostałej części zaskarżoną decyzję organ utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez Z. S. i M. N. - Zastępców Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L., działając na podstawie art. 11 a ust. 1 specustawy, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Z uwagi na występujące w ww. wniosku braki formalne, Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. wezwał inwestora do ich uzupełnienia, a inwestor dokonał stosownych uzupełnień. Następnie pismem z dnia 25 listopada 2011 r., inwestor, działając na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes gospodarczy i społeczny.

W trakcie postępowania przed organem I instancji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, określając jednocześnie warunki jego realizacji.

Dokonując analizy zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że wniosek inwestora jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 11 d specustawy.

Organ wskazał, iż przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy, uzyskał opinie: Zarządu Województwa [...], wyrażoną w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., Zarządu Powiatu w L., wyrażoną w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., Wójta Gminy N. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...]. Dodał, iż nie wydanie opinii dla przedmiotowej inwestycji przez Zarząd Powiatu Ś. i Burmistrza Miasta Ś. zgodnie z przepisem art. 11 b ust. 2 specustawy, zostało potraktowane jako brak zastrzeżeń do przedmiotowego wniosku.

Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z treścią art. 11 d ust. 1 specustawy do wniosku załączono mapy w skali 1:1000, na których przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Do wniosku inwestor dołączył także projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został uzgodniony przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Staroście L. (opinia z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]), Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Staroście Ś. (opinia z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]), Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Prezydencie Miasta L. (opinia ZUDP z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...]), Kolejowy Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Oddziale Gospodarowania Nieruchomościami w L. (opinia z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...]), Kolejowy Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Oddziale Gospodarowania Nieruchomościami w L. (opinia z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...]), Kolejowy Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Oddziale Gospodarowania Nieruchomościami w K. (opinia z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...]).

Dokonując analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133, ze zm.).

Organ dodał, iż zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 7 specustawy, inwestor załączył do wniosku opinię Wojewody [...] wyrażoną w formie postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uzgadniającego projektowane rozwiązania przedmiotowej inwestycji drogowej.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy do wniosku inwestor załączył także opinie: Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wyrażoną w formie postanowienia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Zastępcy Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w K. PKP S.A. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...].

Dodał, że inwestor nie miał obowiązku przedkładania pozostałych opinii, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień.

Ponadto zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy do wniosku inwestor dołączył również akty administracyjne wymagane przepisami odrębnymi tj.: decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa drogi ekspresowej [...], odcinek K. – L. – P., zadanie nr 1, 2, 3, 4: odcinek K. (od węzła "S." wraz z węzłem) - węzeł "W." z włączeniem do drogi L. – P.", według wariantu rekomendowanego przez inwestora, decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty oraz utrzymującą w mocy w pozostałej części ww. decyzję, decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], udzielającą inwestorowi pozwoleń wodnoprawnych, na wykonanie urządzeń wodnych, prowadzenie obiektów mostowych, kształtowanie nowego koryta oraz na szczególne korzystanie z wód w związku z realizacją przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], udzielającą inwestorowi pozwoleń wodnoprawnych, na poprowadzenie obiektu mostowego, przełożenia koryta rzeki, likwidację przez zasypanie starego koryta rzeki, likwidację istniejącego lokalnego rowu oraz wykonanie nowego odcinka rowu w związku z realizacją przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosku, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim, urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. W przedmiotowych obwieszczeniach organ I instancji poinformował strony o miejscu, gdzie strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji.

Organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 specustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapy w skali 1:1000 przedstawiające proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącym uzbrojeniem terenu, stanowiące załączniki od nr [...] do nr [...], będące jej integralną częścią). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektem podziału nieruchomości w skali 1:000, 1:2000 oraz 1:5000 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załączniki od nr [...] do nr [...] oraz od nr [...] do nr [...] do decyzji, będące jej integralną częścią). Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załączniki od nr [...] do nr [...] do decyzji, będące integralną częścią decyzji. W decyzji oznaczono także nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa oraz nieruchomości przeznaczone do czasowego zajęcia. Ponadto w omawianej decyzji nałożono na inwestora obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności kraju, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy, Wojewoda [...] doręczył decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. wnioskodawcy. Pozostałe zaś strony postępowania o wydaniu powyższej decyzji zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń, a ponadto ww. obwieszczenie zostało opublikowane w prasie lokalnej w [...] wydaniu "Gazety Wyborczej" z dnia 12 grudnia 2011 r. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych organ I instancji poinformował o wydaniu przedmiotowej decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości.

Analizując decyzję organu I instancji pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 16 ust. 2 specustawy organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera określenia terminu wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń zgodnego z przepisanymi wymogami. Wprawdzie Wojewoda, po uwzględnieniu wniosku inwestora, na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, który w myśl ust. 3 ww. artykułu zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi i rozpoczęcia robót budowlanych, to jednak organ stwierdził, iż wskazanie terminu, o którym mowa w ww. przepisie jest obligatoryjne.

W ocenie organu odwoławczego obowiązek zamieszczenia w sentencji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapisów w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości istnieje niezależnie od faktu nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, w przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stała się ostateczna, zastosowanie znajdzie termin określony w niniejszej decyzji zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy. Organ wskazał, iż z tego względu uchylił w sentencji decyzji znajdujący się na stronie 42, w pkt IX zapis o odstąpieniu od określenia terminu wydania nieruchomości objętych ww. inwestycją, orzekając w tym zakresie.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I sentencji decyzji.

Odnosząc się do kwestii przebiegu planowanej inwestycji organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, a racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, inwestor przedstawił w załączonej do wniosku dokumentacji. Z powyższej dokumentacji wynika, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie województwa [...], w powiecie l., w gminach L., Ś., N. i W.. Przedmiotem inwestycji jest m.in. na budowa drogi ekspresowej [...]: 2 x 2 pasy ruchu + pas awaryjny wraz z rezerwą szerokiego pasa rozdziału dla przyszłych trzech pasów ruchu, w ciągu wspólnego korytarza dróg krajowych [...], całkowicie po nowym śladzie, z dwoma węzłami dwupoziomowymi (węzeł "W." i węzeł "M."), na odcinku od km 11+200,00 do km 21+250 drogi głównej. W ramach inwestycji inwestor przewidział m.in. budowę, rozbudowę i przebudowę dróg poprzecznych, budowę dróg dojazdowych "DD", budowę ciągów pieszych, pieszo-jezdnych i rowerowych wzdłuż dróg poprzecznych i dojazdowych, budowę obiektów inżynierskich, przejść dla zwierząt, budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego i urządzeń sterowania i zarządzania ruchem, budowę zatok autobusowych, zabezpieczeń ekologicznych, budowę wjazdów na posesje z dróg dojazdowych i poprzecznych.

Z uwagi na przedstawione przez skarżących w odwołaniach zarzuty dotyczące rozwiązań projektowych, zaproponowanych we wniosku inwestora i przyjętych w decyzji Wojewody [...], Minister Infrastruktury, pismem z dnia 31 stycznia 2012 r., wezwał inwestora do wypowiedzenia się w powyższej kwestii. Inwestor pismami z dnia 14 lutego 2012 r. odpowiedział na zarzuty podniesione przez odwołujących się i przedstawił argumenty przemawiające za przyjętą w zaskarżonej decyzji lokalizacją omawianej inwestycji.

Po przeanalizowaniu zarzutów podniesionych przez odwołujących się organ odwoławczy uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W związku z odwołaniem B. W. i J. S. organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu z dnia 30 grudnia 2011 r. skarżące nie podniosły żadnych zarzutów wobec zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W efekcie przeanalizowania załącznika nr [...] do zaskarżonej decyzji stwierdził, że nieruchomości nr [...] i [...] położone w obrębie 6-P., gmina W., nie znajdują się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, a zaskarżona decyzja w pkt 7 ograniczyła sposób korzystania z powyższych nieruchomości w związku z zaplanowaną przebudową sieci energetycznej.

Minister uznał, że wbrew twierdzeniom E. i A. S. w sprawie mają zastosowanie przepisy specustawy a nie przepisy zmieniające, ponieważ postępowanie zostało wszczęte w dacie obowiązywania specustawy oraz mimo podkreślenia, że nie bada prawidłowości prowadzenia innych postępowań wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11 uznał cofnięcie wniosku za odpadnięcie jednego z koniecznych elementów sprawy administracyjnej, co obligowało organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W ocenie Ministra nie ma przeszkód do tego, aby w sytuacji zatwierdzenia podziału nieruchomości w drodze decyzji wydanej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, Nr 217, poz. 2124, z 2005 r. Nr 113, poz. 954, Nr 267, poz. 2251), dalej "specustawa z 2003 r.", inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia obejmującego nieruchomości będące uprzednio przedmiotem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej na podstawie specustawy z 2003 r. oraz po uprzednim umorzeniu postępowań wywłaczeniowych, prowadzonych wobec nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej na podstawie specustawy z 2003 r. Minister wskzazł także, że nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa oraz art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 kpa w związku z art. 17 specustawy organ odwoławczy wskazał, że art. 108 kpa, stanowiący ogólną regulację dopuszczalności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie znajdzie zastosowania. Natomiast uzasadnienie przez inwestora wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności względami społecznymi lub gospodarczymi stanowi wystarczającą przesłankę do uwzględnienia tego wniosku przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 17 specustawy. Dodał, że Wojewoda obszernie uzasadnił przyczyny uwzględnienia wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie.

Odnosząc się zaś do zarzutów I. i S. G. Minister wskazał, że art. 13 ust. 1 specustawy nie może znaleźć zastosowania jako element procedury poprzedzającej wszczęcie postępowania w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, gdyż aktualnie nie funkcjonuje on w porządku prawnym, a 11a ust. 4 specustawy nie został naruszony, gdyż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wbrew twierdzeniom odwołujących się została również przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania na środowisko, co potwierdza dokumentacja sprawy.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez niezachowanie szerokości drogi (dojazdowej) w liniach rozgraniczających poza terenem zabudowy i nie przeznaczonym pod zabudowę, organ wskazał, że droga dojazdowa Nr [...] nie stanowi samodzielnie istniejącego obiektu inżynieryjnego, wobec którego zastosowanie znajdowałyby przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczące minimalnej szerokości, czy elementów i urządzeń, w jaki powinna być wyposażona.

W związku z zarzutem naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych, poprzez niezachowanie wymogu odległości 40 metrów od domu mieszkalnego, liczonej od krawędzi jezdni projektowanej drogi ekspresowej, organ podzielił stanowisko inwestora w przedmiotowej kwestii, zgodnie z którym skarżący dokonali jego błędnej interpretacji, ponieważ przepis ten określa minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych przy drodze, a nie lokalizowania drogi przy obiektach budowlanych. W związku z powyższym inwestor dokonując lokalizacji inwestycji drogowej nie był związany treścią art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Jednocześnie organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na fakt, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie, a to dlatego, że sprawę rozpoznawano na podstawie art. 11 f specustawy.

W związku z zarzutem I. i S. G., że realizacja drogi dojazdowej nr [...] utrudni korzystanie z przyłączy gazowych i wodociągowych oraz uniemożliwi korzystanie z przydomowej oczyszczalni ścieków Minister wskazał, iż stosownie do treści art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy, w przypadku kolizji istniejącej sieci uzbrojenia z przebiegiem projektowanej drogi publicznej na inwestorze ciąży obowiązek dokonania jej przebudowy.

Podsumowując zarzuty odwołujących się dotyczące ich niezadowolenia z zaproponowanego we wniosku inwestora o wydanie zaskarżonej decyzji przebiegu przedmiotowej drogi Minister wskazał, że zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które są zobowiązane wyłącznie do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Również za bezpodstawne organ odwoławczy uznał zarzuty podnoszone przez J. S., H. E. F., A. P. i E. P.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i A. S., B. W. i J. S. oraz I. i S. G. oraz H. E. F.

E. i A. S. zarzucili naruszenie:

1) art. 5 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2006 r., nr 220, poz. 1601) w związku z art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194), poprzez niezastosowanie przepisów art. 5 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad oraz o zmianie niektórych ustaw, stanowiących, iż do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe a także do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału III wskazanej ustawy, w jego dotychczasowym brzmieniu i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

2) art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP a także art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji nakazujących organom administracji publicznej podejmować w toku postępowania działania na podstawie i w granicach prawa;

3) art. 7 kpa oraz art. 77 kpa a także art. 80 kpa nakazujących organowi prowadzącemu postępowanie dokonania prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i prawnego oraz zebrania w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz dokonania oceny tego materiału, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów;

4) art. 8 kpa w związku z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne;

5) art. 2 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawa, poprzez działanie mające na celu pozbawienie możliwości uzyskania rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w przepisach sprzed nowelizacji, które winny mieć w omawianym przypadku zastosowanie;

7) art. 108 § 1 kpa w związku z art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

8) art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez naruszenie prawa do tego, aby sprawy były rozpatrywane przez instytucje i organy Unii Europejskiej bezstronnie oraz rzetelnie i w rozsądnym terminie.

B. W. i J. S. podniosły, że na ich działkach budowlanych usytuowane zostały słupy i linie energetyczne wysokiego napięcia, które zajmują stosunkowo duże powierzchnie i uniemożliwiają im odpowiednie użytkowanie i zagospodarowanie w/w działek budowlanych. Ponadto od kilkunastu lat płacą podatki z tytułu posiadania tych działek również z części znajdujących się pod słupami energetycznymi i liniami przesyłowymi. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, który określa, że inwestor składając wniosek winien w każdym wypadku pod rygorem odpowiedzialności karnej dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Naromiast I. i S. G. zarzucili naruszenie:

1) art. 107 § 3 kpa w związku z art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji drogowej wraz ze związanymi z nią urządzeniami bez poszanowania występujących w jej obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości bez dokonania stosownej analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości;

2) art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przez całkowicie bezprawne ustanowienie na nieruchomości nowej służebności przesyłu (w sposób faktyczny i prawny) bez wyraźnie wskazanej podstawy prawnej, bez jakichkolwiek rokowań w tym zakresie, bez udzielenia jakichkolwiek informacji dotyczących planowanych zmian w zagospodarowaniu nieruchomości;

3) art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez częściowe wywłaszczenie (działka [...] położona przed frontem budynku mieszkalnego) oraz czasowe zajęcie pozostałej części nieruchomości (działka [...] wraz z domem mieszkalnym) w celu ustanowienia nowej służebności przesyłu pod nazwą tzw. przebudowy sieci teletechnicznych i sanitarnych tj. ograniczenie naszej własności w zakresie naruszającym istotę prawa własności;

4) art. 8 kpa w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, poprzez naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne;

5) art. 6 kpa w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, nakazujących podejmować organowi administracyjnemu stosowne decyzje, w toku postępowania administracyjnego, na podstawie i w granicach prawa;

6) art. 7 kpa oraz art. 77 kpa a także art. 80 kpa nakazujące organowi prowadzącemu postępowanie dokonania prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i prawnego oraz zebrania w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz dokonania oceny tego materiału, kierując się zasadą swobodnej a nie dowolnej oceny dowodów, przy czym organ administracji ma możliwość po dokonaniu wszechstronnej oceny dowodów, odmówić wiary poszczególnym dowodom, jednakże musi swoją ocenę uzasadnić a nie pominąć niewygodne dla niego fakty oraz przepisy prawne milczeniem a jego ocena powinna być zgodna z zasadami logiki.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowniem z dnia 10 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. E. F.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwarzył co następuje:

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, do czego z mocy art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd jest uprawniony - stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które powoduje konieczność jej uchylenia.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., który uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] odcinek K. – L. – P., zadanie nr 4: odcinek węzeł "L." - węzeł "W." z włączeniem do drogi L. – P., podzadanie 4.1: odcinek węzeł "L." (bez węzła) - km 21+250.

Postępowanie przed organami toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), zwanej dalej w skrócie "specustawą". Celem tej specustawy jest usprawnienie postępowania w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych i mając na uwadze ten cel ustawodawca wprowadził uproszczoną procedurę w zakresie jej stosowania. Ustawa ta w swej pierwotnej wersji przewidywała w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie drogi wydanie dwóch decyzji, jednej dotyczącej ustalenia lokalizacji drogi (w tym zakresie zastosowanie znajdowały w szczególności przepisy rozdziału 2 ustawy dotyczące właśnie lokalizacji drogi) i drugiej o pozwoleniu na budowę drogi. Ten stan prawny uległ zmianie na skutek nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), obowiązującą od dnia 10 września 2008 r. Ustawa zmieniająca uchyliła w szczególności rozdział 2 ustawy dotyczący lokalizacji drogi i wprowadziła regulację, zgodnie z którą w stosunku do realizacji inwestycji drogowej nie wydaje się już dwóch odrębnych decyzji, ale wyłącznie jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która zarówno rozstrzyga o kwestii lokalizacji drogi jak i o pozwoleniu na budowę, a także zatwierdza podział nieruchomości. Wprowadzając regulacje sprzyjające dalszemu uproszczeniu i przyśpieszeniu procedury administracyjnej związanej z realizacją inwestycji drogowej ustawodawca zawarł w ustawie zmieniającej przepisy intertemporalne, dotyczące zastosowania dotychczasowych rozwiązań prawnych do już zaistniałych stanów faktycznych i prawnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowelizacji (ust. 1) oraz do przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie nowelizacji została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji (ust. 2).

W wyroku z dnia 28 marca 2012 r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 261/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "ust. 1 art. 6 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r. należy odczytywać z uwzględnieniem brzmienia ust. 2 niniejszego artykułu. Z tej regulacji bowiem wynika, że po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi realizacja inwestycji drogowej dokonywana jest w ramach dotychczas obowiązujących procedur administracyjnych, co dotyczy przede wszystkim pozwolenia na budowę. Sprawa przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych mimo tego, że ustawodawca przewidywał pierwotnie wydanie w toku postępowania administracyjnego dwóch decyzji, nie kończyła się na etapie decyzji lokalizacyjnej, gdyż dla końcowej realizacji inwestycji wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę. Tę specyfikę postępowania ustawodawca uwzględnił w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r."

W kontekście poczynionych uwag wskazać więc należy, że jeżeli w odniesieniu do inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi doszło do wszczęcia postępowania przed dniem 10 września 2008 r. i organ wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, to w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc winna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wcześniej wyroku podnosząc jednocześnie, że w innym przypadku, tak jak w rozpoznawanej sprawie, dojdzie do dwukrotnego rozstrzygania w tym samym zakresie. Przy czym należy pamiętać, że pierwotna wersja specustawy przewidywała w pierwszej kolejności zatwierdzenie decyzją lokalizacyjną projektu podziału nieruchomości, co z kolei otwierało drogę do postępowania wywłaszczeniowego. Nowelizacja ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. dokonała zmiany w tym zakresie stanowiąc, że decyzja o lokalizacji dokonuje wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny. W takiej sytuacji w przypadku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdy w obrocie prawnym istnieje wcześniej wydana decyzja lokalizacyjna powodowałoby, że będą istniały dwie decyzje skutkujące z mocy prawa odjęciem własności.

Wskazać w tym miejscu trzeba, iż z akt administracyjnych wynika, że w przedmiocie objętym inwestycją została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to chociażby ze stanowiska skarżących E. i A. S. zajmowanego w toku całego postępowania administracyjnego. Nie ulega też wątpliwości, że co do tych skarżących toczyło się postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości. Niemniej pokreślić należy, że organy w tym zakresie nie poczyniły żadnych ustaleń i nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na dokładne ustalenie stanu faktycznego. Wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w świetle przedstawionych wyżej rozważań ma podstawowe znaczenie dla prawidłowości podejmowanych w niniejszym postępowaniu decyzji. W tym kontekście rozważenia wymaga, czy wniosek z dnia 14 lipca 2011 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad powinien był zostać potraktowany jako wniosek o wydanie pozwolenia na budowę według stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. czy też wniosek ten inicjował zupełnie nowe postępowanie. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie uniemożliwiał właściwą ocenę prawną złożonego wniosku. Takie działanie organu administracji publicznej - Wojewody a zarazem również Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który utrzymał decyzję Wojewody w mocy, Sąd uznał za sprzeczne z przepisami procesowymi wskazującymi na konieczność zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Obowiązek ten polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne, zaś zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji.

Zatem, dostrzegając powyższe stwierdzić trzeba, iż w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy ustalić istotne dla sprawy okoliczności, a następnie dokonać analizy czy zastosowano właściwe przepisy, uwzględniając treść przepisów przejściowych zawartych w art. 6 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r.

Okoliczności tych analizując sprawę na skutek wniesionych odwołań organ II instancji zupełnie nie dostrzegł, choć część z zarzutów podnoszonych przez odwołujących się na tym etapie dotyczyła decyzji lokalizacyjnej, a wobec tego fakt wydania tej decyzji jak i jej treść musiał być organowi znany. Utrzymując w mocy wadliwą decyzję organ naruszył w efekcie nie tylko art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuprawnione jego zastosowanie w okolicznościach sprawy, ale także przepisy regulujące postępowanie dowodowe (wobec niedokładnej analizy sprawy, jej okoliczności faktycznych). Powyższe musiało skutkować uwzględnieniem skarg i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. (sygn. II OSK 2148/10, lex nr 746883) stwierdził, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu przed jego zmianą ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Zatem, uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w sprawie przez NSA, Sąd I instancji obowiązany był przyjąć, że ograniczenie wynikające z ww. art. 31 ust. 2 nie dotyczy decyzji odwoławczej, a to oznacza, że decyzję tę uwzględniając skargę można wzruszyć i to nie tylko w kontekście przesłanek wynikających z art. 145, czy z art. 156 Kodeksu.

Kierując się powyższym Sąd uznał, że wskazany przepis nie stanowi przeszkody do uchylenia w sprawie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana ze zwykłym naruszeniem prawa, a decyzji I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i przystąpiono do jej realizacji (a dokładnie: od rozpoczęcia budowy minął okres 14 dni). Nadto, stosując omawiany przepis art. 31 ust. 2, Sąd przyjął, iż znajduje on zastosowanie w sprawie niniejszej.

Niezależnie od powyższego Sąd przyjął, iż błędy popełnione w kontrolowanym postępowaniu mają charakter zwykły, a nie kwalifikowany, albowiem naruszenie przepisów nie miało charakteru rażącego naruszenia.

Wykazane wyżej uchybienia o charakterze procesowym stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł na obecnym etapie ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skarg, ani oceniać w tym kontekście decyzji organu odwoławczego.

Orzekając ponownie w sprawie, organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, nadto – dokonując ponownej oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. winien w pierwszej kolejności ustalić okoliczności związane z przeprowadzonym postępowaniem lokalizacyjnym. W przypadku stwierdzenia wydania w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ocenić znaczenie tego faktu w kontekście przepisów przejściowych wprowadzających zmiany w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.