Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 448/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 42
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 26 stycznia 2011 r. nr V/24/11 w przedmiocie uchwalenia regulaminu określającego tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Pińczowie 26 stycznia 2011 roku działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 42, poz. 1591, ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej: u.p.p.r.), podjęła uchwałę Nr V/24/11 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Zgodnie z § 1 ww. uchwały regulamin określający tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stanowi załącznik do niniejszej uchwały. W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Pińczów i Kierownikowi Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pińczowie, a w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Na powyższą uchwałę Prokurator Okręgowy w Kielcach złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił istotne naruszenie prawa tj.:

– art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461 j.t.), art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieopublikowanie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 terminu wejścia jej

w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w tym dzienniku i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

– art. 9a ust. 8 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r, §137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w §1 ust. 2 Załącznika nr 1 do uchwały stanowiącym, że "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Burmistrzem Miasta i Gminy Pińczów a podmiotami, o których mowa w ust. 3", treści zapisu ustawowego tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który określa, że przedmiotowe porozumienia winny być zawierane między burmistrzem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r;

– art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w §1 ust. 3 i 4 Załącznika nr 1 do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Miejskiej do określenia katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 92 ust. 3-5 u.p.p.r. Nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie ww. zespołu przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie;

– art. 9c ust. 3 u.p.p.r, art. 92 ust. 15 u.p.p.r, §137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016. 283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w §1 ust. 6c Załącznika nr 1 do uchwały dot. obowiązku złożenia przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w realizacji zadań w ramach pracy w zespole, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.;

– art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez sformułowanie w §1 ust. 6e Załącznika nr 1 do uchwały przesłanek materialnych uzasadniających możliwość odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego w postaci: naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasad zaufania poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań, nierealizowania zadań zespołu, 50% nieusprawiedliwionych nieobecności na posiedzeniach Zespołu w ciągu roku kalendarzowego, skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne w sytuacji, gdy Rada Miejska zostanie upoważniona wyłącznie do określonego trybu i sposobu tj. procedury odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego;

– art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., §137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016. 283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i modyfikację w §2 ust. 8 Załącznika nr 1 do uchwały wskazującym, że "Za pracę w Zespole nie przysługuje wynagrodzenie" treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r., z którego wynika, że "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych" a zatem otrzymują zapłatę;

– art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., §137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016. 283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 3 ust. 1 Załącznika Nr 1 do uchwały dot. możliwości tworzenia przez Zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;

– art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., §137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016. 293 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w §3 ust. 3 Załącznika Nr 1 do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład grupy roboczej, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Miejskiej do formułowania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., a nadto poczynienie tego w sposób odmienny od sformułowania ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie grup roboczych kuratorów sądowych, a także przedstawicieli innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie;

– art. 9a ust. 14 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r, §137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016. 283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w §3 ust. 4 Załącznika Nr 1 do uchwały dot. częstotliwości posiedzeń grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 14 u.p.p.r. poprzez uzależnienie możliwości działania grup roboczych od złożenia pisemnego wniosku przez instytucję lub osobę fizyczną bez możliwości działania w tym zakresie z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Pińczów wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że powyższa uchwała została przekazana Wojewodzie Świętokrzyskiemu zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru nie orzekł o nieważności uchwały, czyli uznał, że uchwała ta jest zgodna z prawem. W ocenie organu, przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Uchwała ta określa jedynie regulamin wewnętrzny dotyczący zasad powoływania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego wydany w oparciu o ustawę o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Dodał, że w dacie podejmowania uchwały w orzecznictwie sądowym dominował pogląd, że uchwała taka nie stanowi aktu prawa miejscowego. Nie kwestionując tego, że zaskarżona uchwała zawiera powtórzenia z nieistotnymi modyfikacjami postanowień ustawowych, podniósł, że zapisy te nie naruszają prawa w istotny sposób.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 II SA/Ke 1143/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1922/11, pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne.

Zaskarżoną uchwałę należy zatem zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g.

Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 486/16).

Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości wskazują, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest bezprzedmiotowe. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy.

Wobec powyższego konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (m.in. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.