Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1148/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Zatrudnienie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 121, art. 125-126
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Teza: Nie można z treści art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego.

TEZY

Nie można z treści art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2004 r. SA/Sz 720/03 w sprawie ze skargi Ingeborgi S. - Dyrektora Specjalistycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Nad Dzieckiem i Młodzieżą w Sz. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Sz. z dnia 10 marca 2003 r. (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, (...).


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 29 stycznia 2004 r., SA/Sz 720/03 uchylił postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Sz. z 10 marca 2003 r., (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy w Sz. z 10 lutego 2003 r., (...). W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 121 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Natomiast każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać 5.000 zł, a nałożona w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnych kwotę 25.000 zł /art. 121 par. 2/. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej - 100.000 zł /art. 121 par. 3/. Z treści art. 121 wynika, że grzywnę można nakładać wielokrotnie, tzn. tyle razy ile będzie to niezbędne do wymuszenia wykonania obowiązku. Regułą jest, że karę nakłada się w tej samej wysokości lub wyższej, ale nie można przekroczyć górnych granic ustalonych w tym przepisie. W powołanym przepisie nie wskazano natomiast dolnej granicy wysokości grzywny. W tej sytuacji wysokość grzywny zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego i należy kierować się w pierwszej kolejności, jak wskazuje doktryna, zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka /zob. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, str. 4791/. Stanowisko to należy podzielić, ponieważ stosowanie grzywny pomimo pozostawienia organowi swobody musi być zobiektywizowane. W szczególności nie można przyjąć, że organ bez pogłębionej analizy zaistniałej sytuacji, może wymierzyć grzywnę według swojego dowolnego uznania. Aktualne zatem jest wskazanie kryteriów, którymi winien kierować się organ ustalając wysokość grzywny. Z treści przepisu wynika jedna generalna zasada, że grzywny nakładane na osoby fizyczne są niższe niż stosowane wobec osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych. Taka treść przepisu implicite wskazuje, że ustawodawca różnicuje grzywny biorąc pod uwagę możliwości ekonomiczne osób fizycznych i innych podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym.

Oprócz tego istotne znaczenie ma inna reguła wyrażona w ogólnych przepisach cytowanej ustawy, a mianowicie w art. 7 par. 1, która nakazuje organowi egzekucyjnemu stosowania środków egzekucyjnych, prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, a z pośród kilku takich środków - środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Oznacza to, że stosowane środki muszą być celowe i skuteczne, ale jednocześnie nie mogą prowadzić do nadmiernej dolegliwości dla osoby zobowiązanej do określonego działania /zob. wyrok NTA z dnia 11 grudnia 1930 r., 1 1279/29 - Zb. Wyr. NTA, nr 3234/.

W rozpoznawanej sprawie organ wymierzył grzywnę skarżącej w wysokości 2.000 zł nie uzasadniając w ogóle czym kierował się wyznaczając jej wysokość. Zdaniem Sądu obowiązujące przepisy nakazują indywidualizować ten środek prawny, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Organ ani jednym słowem nie wyjaśnił, dlaczego wysokość grzywny wynosi 2.000 zł. Nie dokonał oceny możliwości finansowej skarżącej, jej sytuacji rodzinnej, życiowej, a zatem nie wiadomo, czym kierował się ustalając wysokość grzywny. W tej sytuacji trudno przyjąć, że wymierzona grzywna /zbliżona do średniego wynagrodzenia/ stanowi środek przymusu, którego zastosowanie zostało w pełni zobiektywizowane. Stanowi to istotne uchybienie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Skargą kasacyjną z 29 czerwca 2004 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Sz. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 121par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia wniesiono o: 1/ zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych ewentualnie 2/ o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie wraz z zasądzeniem od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu przepis art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zobowiązuje wierzyciela do badania sytuacji osobistej i majątkowej strony zobowiązanej, jak też do indywidualizacji zastosowanego środka egzekucji, a w konsekwencji do wskazania przesłanek, jakimi się kierował organ przy wymiarze grzywny. Celem zastosowania grzywny w celu przymuszenia nie jest bowiem wyrządzenie zobowiązanemu dolegliwości finansowej, ale bezpośrednie zapewnienie wykonania nakazu, będącego podstawą postępowania egzekucyjnego.

Przewidziana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia nie jest też karą stosowaną w postępowaniu karnym, lecz jedynie środkiem zmierzającym do wykonania obowiązków przewidzianych prawem i na tyle musi być środkiem dolegliwym by zmusił zobowiązanego do jego wykonania, a nie zwolnienia się z obowiązku.

Gdyby przyjąć pogląd Sądu i uzależnić wymierzaną grzywnę od sytuacji majątkowej rodzinnej i życiowej zobowiązanego to powyższa grzywna nie odniosłaby swego skutku, nie mobilizowałaby go do realizacji nakazu zapłaty, a wręcz przeciwnie przy symbolicznej kwocie bardziej opłacałoby się zapłacić grzywnę, aniżeli wykonać swe powinności wobec pracowników. W rzeczywistości organ egzekucyjny w żadnym przypadku nie mógłby skierować tego środka, bo dłużnik nie ze swej winy znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej bądź ma problemy finansowe, które spowodowały wszczęcie postępowania ewentualnie zasady współżycia społecznego obligowałyby go do odstąpienia od wszczęcia egzekucji. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania istotny jest cel, dla którego ten środek zastosowano, a nie jego dolegliwość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu /art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Pod pojęciem środków egzekucyjnych należy rozumieć "zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego" /E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w administracji, Warszawa 1975, str. 34/. Ich zastosowanie ma, zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Można powiedzieć, że skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspokajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym.

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125-126 ustawy, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia.

Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania /art. 7 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ i zasady niezbędności /art. 7 par. 3/. Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Nietrafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że grzywna w celu przymuszenia jest karą, zarzucając organowi egzekucyjnemu, że nie dokonał oceny możliwości finansowej skarżącej, jej sytuacji rodzinnej, życiowej, przez co nie jest wiadomym, czym kierował się ustalając wysokość grzywny.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika natomiast jednoznacznie, że ustalając wysokość grzywny organ egzekucyjny rozważył jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. W dodatku poinformował zobowiązaną o możliwości wynikającej z treści art. 125 ustawy egzekucyjnej. Nie naruszył więc granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadnia oddalenie skargi Ingeborgi S. - Dyrektora Specjalistycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej nad Dzieckiem i Młodzieżą w Sz.

Z tych względów, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.