Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2684/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 par. 4, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 7,75,77,80,145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 276/12 w sprawie ze skargi J. M., J. G., G. K., J. C., K. K., K. A., M. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. M., J. G., G. K., J. C., K. K., K. A., M. C. solidarnie na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od J. M., J. G., G. K., J. C., K. K., K. A., M. C. solidarnie na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 276/12 uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1954 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] maja 1954 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej spadkobiercom A. C. i spadkobiercom A. A. C., do gruntu nieruchomości warszawskiej oznaczonej nr hip [...] – [...], położonej przy [A], [B] i [C]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne prowadzone było po raz kolejny, w związku z uchyleniem uprzednio wydanych decyzji nadzorczych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 271/10. W powyższym wyroku Sąd stwierdził, że ustalenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji są przedwczesne, ponieważ nie wyjaśnił, który plan był podstawą w 1954 r. do stwierdzenia, że teren jest przeznaczony pod użyteczność publiczną. Sąd wskazał także, że powoływany przez organy plan zabudowy z 22 lipca 1937 r. nie został odnaleziony, a organ nie powziął wszelkich możliwych kroków w celu odnalezienia tego planu. Organ powinien powołać biegłego, celem jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii. Jeżeli zaś plan ogólny z 1937 r. został uchwalony, to nie ma podstaw do odwoływania się do planu z 1931 r., zaś przy ewentualnym potwierdzeniu, że teren był przeznaczony pod urządzenie terenów wystawowych konieczna będzie szczegółowa ocena, czy takie przeznaczenie uniemożliwiałoby przyznanie prawa własności czasowej.

Minister uznał, że planem obowiązującym w odniesieniu do obszaru ograniczonego [A], rzeką Wisłą, linią kolei średnicowej, [...] i [B] - na dzień wydawania orzeczenia dekretowego - był ogólny plan zabudowania uchwalony przez Kolegium Tymczasowego Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie w dniu 22 lipca 1937 r. i zatwierdzony orzeczeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z 27 stycznia 1938 r., opubl. w Dzienniku Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie Nr 13 z 8 marca 1938 r., poz. 17 lit. C oraz w Warszawskim Dzienniku Wojewódzkim dla obszaru m. st. Warszawy Nr 5 z 15 marca 1938 r., poz. 35 lit. C. Zdaniem Sądu I instancji, powyższy plan zabudowania został opublikowany zgodnie z wymogami art. 25, 33 i 35 ówcześnie obowiązującego Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.). W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające ustalenia organu w kwestii opublikowania planu z 1937 r.

Zdaniem Sądu, ustalenia organu administracji, że w dacie wydawania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru dla terenu obejmującego nieruchomość dekretową istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego, miało decydujące znaczenie dla oceny organu czy kwestionowane w konkretnej sprawie orzeczenie jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, zwanego dalej "dekretem"), czy też narusza ten przepis w stopniu rażącym.

Powstaje jednak pytanie, czy w sytuacji wykazania przez organ, że plan ogólny z 1937 r. wszedł w życie, oraz wobec jego nieodnalezienia (biegła stwierdziła, że nie udało jej się odnaleźć planu z 1937 r.), a także wobec licznych dowodów pośrednich znajdujących się w materiale dokumentacyjnym sprawy jak: plan zabudowania z 1931 r.; wzmianka w opinii biegłej o pracach planistycznych na rzecz zagospodarowania przedmiotowego terenu podjętych w 1934 r.; pismo Kierownika Działu Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie z 30 września 1937 r.; wzmianka o odczycie wygłoszonym 10 czerwca 1938 r. przez Prezydenta Miasta Warszawy Stefana Starzyńskiego; mapa "Warszawa przedwojenna – plan miasta z 1939 r."; pismo Głównego Komitetu Kultury Fizycznej Zarządu Inwestycji Budownictwa Sportowego z 6 kwietnia 1954 r.; zaświadczenie lokalizacyjne z [...] marca 1951 r., nr [...]; zaświadczenie lokalizacyjne ogólne z [...] marca 1953 r., nr [...]; zaświadczenie lokalizacyjne z [...] czerwca 1953 r., nr [...]; zaświadczenie lokalizacyjne z [...] marca 1955 r., nr [...]; decyzja Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] września 1953 r., w której Prezydium wyraziło zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Głównemu Komitetowi Kultury Fizycznej wymienionych nieruchomości warszawskich z przeznaczeniem na dzielnicowy [...]; pismo Głównego Komitetu Kultury Fizycznej, Zarządu Inwestycji Budownictwa Sportowego-Warszawa z 6 kwietnia 1954 r., z którego wynika, że teren nieruchomości przy [B] i przy [C], nr hip. [...], znajdował się na obszarze przeznaczonym pod budowę [...]; pozwolenie z [...] lipca 1954 r. na roboty wstępne przy budowie [...] - organ administracji mógł odczytać funkcję przewidzianą dla przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio w przedmiotowym ogólnym planie zabudowy z 22 lipca 1937 r. W ocenie Sądu, nieustalenie przeznaczenia nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (planem zabudowy) skutkowało tym, że organ dekretowy nie miał wzorca do prawidłowego wskazania niemożliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez wnioskodawcę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 97/10, niepubl.).

W ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi, że ten nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 31 sierpnia 2010 r., co do poszukiwania ogólnego planu zabudowy z 1937 r., o czym świadczy materiał dokumentacyjny sprawy. Organ wskazał, że wprawdzie biegłej nie udało się odnaleźć planu z 1937 r., jednakże podjęła próbę odtworzenia ustaleń tego planu na podstawie zachowanych materiałów dotyczących działalności planistycznej i inwestycyjnej na tym obszarze, poczynając od 1931 r. Dalej organ zaznaczył, że z ustaleń biegłej wynika, że przedmiotowy teren przed wojną przeznaczony był pod tereny wystawowe (o czym świadczą: plan z 1931 r.; mapa "Warszawa przedwojenna plan miasta z 1939 r."; analiza planu m.st. Warszawy, lipiec 1939 r.; odczyt Prezydenta Miasta Warszawy Stefana Starzyńskiego z 10 czerwca 1938 r.). Minister powołał także dokumentację dotyczącą budowy [...], na tym terenie tj.: zaświadczenie lokalizacyjne ogólne z [...] marca 1951 r., nr [...]; zaświadczenie lokalizacyjne ogólne z [...] marca 1953 r., nr [...]; zaświadczenie lokalizacyjne z [...] czerwca 1953 r., nr [...]; decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] września 1953 r., pismo Głównego Komitetu Kultury Fizycznej, Zarządu Inwestycji Budownictwa Sportowego-Warszawa z [...] kwietnia 1954 r.; pismo z [...] lipca 1954 r., przekazujące odwołanie od orzeczenia administracyjnego do organu II instancji, w którym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie stwierdziło, że teren nieruchomości przeznaczony został pod użyteczność publiczną – budowę [...]; pozwolenie z [...] lipca 1954 r.

W konsekwencji tych ustaleń organ nadzorczy stwierdził, że przeznaczenie spornej nieruchomości, czy to pod tereny wystawowe (przed wojną), czy to pod budowę [...] (po wojnie) stanowiło cel o charakterze użyteczności publicznej. Organ odwoławczy zaś swoje konstatacje sprowadził do tego, że wprawdzie nie można w chwili obecnej ustalić funkcji przedmiotowej nieruchomości w planie z 1937 r., jednakże dzięki wykorzystaniu dowodów pośrednich, uznać należy bezspornie, że nieruchomość ozn. nr hip. [...]-[...] zarezerwowana została w sposób legalny przez władze planistyczne pod użyteczność publiczną, której egzemplifikacją była budowa [...]. To zaś, wykluczało przyznanie osobie prywatnej własności czasowej na przedmiotowym terenie.

Powyższe działanie organu miało o tyle znaczenie, że orzecznictwo sądowe konsekwentnie wskazywało, że brak powołania się w decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej na zapisy jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając odmowę jedynie koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne jest rażącym naruszeniem przepisów dekretu (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1152/08). W wyroku tym Sąd uznał ponadto, że brak wykazania w decyzji dekretowej planu, z którym - w ocenie organu – nie można było pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, uzasadniał zakończenie postępowania nadzwyczajnego i podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analogiczne stanowisko w tej kwestii, w większości orzeczeń, zajmuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Niemniej jednak w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko, w świetle którego brak wskazania w decyzji danych dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego, jest z pewnością wadliwe, ale nie można tej wady traktować jako rażąco naruszającej prawo, gdyż plan taki był aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych. Treść jego była ogólnie dostępna i opublikowana (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 września 2008 r., I SA/Wa 416/08). Należy także zwrócić uwagę na stanowisko, które zajął NSA w wyroku z 25 marca 2011 r., I OSK 766/10 przyjmując, że niewskazanie w treści orzeczeń danych identyfikujących obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy było on aktem normatywnym, którego treść była publikowana i ogólnie dostępna, a w zapisach powołanego planu określono przeznaczenie omawianej nieruchomości (zabudowa zwarta 4-, 5-kondygnacyjna) nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa.

W rozpatrywanej sprawie mamy jednak z nieco odmienną sytuacją faktyczną od tych, na kanwie których zapadały przywołane rozstrzygnięcia. Otóż ogólny plan zabudowy z 1937 r. był wprawdzie aktem normatywnym, którego treść była opublikowana i ogólnie dostępna, nie mniej jednak wobec nieodnalezienia planu, nie można było odczytać jednoznacznie jego zapisów odnośnie przeznaczenia omawianej nieruchomości w planie. W takiej sytuacji, niewątpliwie, należało posiłkować się dowodami pośrednimi, na które zresztą powoływały się organy administracji.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii znaczenia dowodów pośrednich na gruncie rozpatrywania spraw dekretowych jest w zasadzie jednolite i stanowi, że ustalenia zaświadczenia lokalizacyjnego nie mogą mieć wpływu na ocenę spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 7 dekretu. O przyznaniu bowiem bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej decyduje jedynie jej przeznaczenie w obowiązującym, w dniu rozpoznania wniosku, planie zagospodarowania przestrzennego. W wyroku NSA z 6 czerwca 1999 r., IV SA 787/98, Sąd stwierdził, że błędne jest odniesienie się zamiast do ustaleń planu wyłącznie do ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji (zaświadczenia lokalizacyjnego), i na tej podstawie stwierdzenie, że korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego. Późniejsze orzecznictwo ten pogląd utrzymało, stwierdzając, że zaświadczenia lokalizacyjne nie mogły być uznane za istotne do badania zgodności z prawem odmownego orzeczenia dekretowego, skoro przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu stanowiło ustalenie, że korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela nie daje się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązującym w dacie wydania decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., I OSK 976/08, Lex Polonica nr 2475457). Tak więc, materiał dowodowy w postaci zaświadczeń lokalizacyjnych na budowę [...] oraz inne dokumenty z jego budową związane nie mogą, zdaniem Sądu, zastąpić przeznaczenia nieruchomości z planu z 1937 r.

Z kolei, z innych dowodów pośrednich (plan zabudowy z 1931 r.; mapa "Warszawa przedwojenna plan miasta z 1939 r., w granicach rozszerzonych w 1938 r."; analiza planu m.st. Warszawy, lipiec 1939 r.; odczyt Prezydenta Miasta Warszawy Stefana Starzyńskiego z dnia 10 czerwca 1938 r.) bezsporne wynika, że w latach przedwojennych przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na cel użyteczności publicznej – tereny wystawowe. Zakładając więc, że według planu z 1937 r. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na tereny wystawowe, rzeczą organu nadzorczego (na co wskazywał w wytycznych, zawartych w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r.) było jednoznaczne ustalenie, czy istniały podstawy do przyjęcia, że nieruchomość nie mogła być wykorzystana na cel użyteczności publicznej - tereny wystawowe, zważywszy na pozycję społeczną i status majątkowy właściciela nieruchomości warszawskiej – A. C. Organ bowiem posiadał z urzędu wiedzę, że A. C. był osobą bardzo zamożną, właścicielem jednego z największych i najbardziej uznanych zakładów [...] w II Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd przypomniał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/8, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18, w której stwierdzono, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Z przepisów obowiązującego wówczas dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z 1946 r. nie wynika wprost, że cele użyteczności publicznej mogły być realizowane tylko przez podmioty publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, tak samo zresztą jak z innymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, należało dokonywać na podstawie kryteriów obiektywnych. Z kolei rozważania zawarte w wyroku NSA z 23 stycznia 2009 r., I OSK 1971/06, LexPolonica nr 2460783, nie upoważniają do zaaprobowania poglądu, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej wyłączało automatycznie możliwość pogodzenia korzystania z gruntu z ustaleniami planu, a w konsekwencji wyłączało przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej. W ocenie Sądu, w każdym zatem przypadku powoływania się na przeszkodę w ustanowieniu własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest wykazanie, dlaczego dany "rodzaj" tej użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej. Sąd dodał, że w art. 7 ust. 2 dekretu nie posłużono się pojęciem użyteczności publicznej. W przepisie tym jest mowa o możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2009 r., I OSK 30/09 LexPolonica nr 2101657).

Przyjmując więc, na podstawie dowodów pośrednich, że według planu z 1937 r. (analogicznie jak w planie z 1931 r.) przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na tereny wystawowe, organ nadzorczy stwierdzając, że przeznaczenie spornej nieruchomości, czy to pod tereny wystawowe (przed wojną), czy to pod budowę [...] (po wojnie) stanowiło cel o charakterze użyteczności publicznej, którego nie mogli realizować prywatni właściciele, przyjął niejako "automatyzm", jak to uczynił organ w postępowaniu zwykłym podlegającym ocenie w trybie nadzorczym. Takie działanie, zdaniem Sądu I instancji, stanowi naruszenie prawa, skoro według art. 7 ust. 2 dekretu konieczne było wykazanie istnienia bądź nieistnienia przesłanek w nim zawartych.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu, wady orzeczenia dekretowego nie można wyeliminować poprzez twierdzenie organu nadzorczego, że skoro ogólny plan zabudowy z 1937 r. obowiązywał, ale z uwagi na jego nieodnalezienie nie można ustalić funkcji przeznaczenia nieruchomości w tym planie, to tym samym należy posiłkować się dowodami pośrednimi, wskazującymi na przeznaczenie nieruchomości na cel użyteczności publicznej, której wynikiem była budowa [...], którego to celu nie mogli zrealizować prywatni właściciele. Niewątpliwie, takie twierdzenie byłoby dopuszczalne, gdyby z dowodów pośrednich wynikała funkcja przeznaczenia nieruchomości, tj. budowa [...] oraz tereny wystawowe - według planu wskazanego w dekrecie (jak organ uznał planu z 1937 r.) i organ nadzorczy dokonałby oceny, czy organ dekretowy prawidłowo wskazał, że korzystanie z nieruchomości przez właścicieli nie da się pogodzić z jej ww. przeznaczeniem według ww. planu.

W konsekwencji zaskarżona decyzja, jak i ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu. Skoro całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wskazuje na przeznaczenie nieruchomości w planie z 1937 r. pod budowę [...], wskazuje zaś na przeznaczenie nieruchomości pod tereny wystawowe, to ocena organu nadzorczego nie była dokonana właściwie. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w kontekście jej oceny przez organ nadzorczy pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości poprzez wniesienie skarg kasacyjnych przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i Ministra Skarbu Państwa. Pierwszy ze wskazanych organów zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu, polegającą na przyjęciu, że pozycja społeczna i status majątkowy byłego właściciela nieruchomości warszawskiej objętej działaniem dekretu stanowią również przesłanki mające wpływ na uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej,

b) błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy, że brak jednoznacznego potwierdzenia ustaleń organów dekretowych co do przeznaczenia nieruchomości w planie stanowi rażące naruszenie prawa przez organ dekretowy w dokonywaniu tych ustaleń,

c) błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez formułowanie oceny rażącego naruszenie prawa w sytuacji braku możliwości zanegowania ustaleń w kwestionowanych decyzjach dekretowych oraz braku oczywistości tych naruszeń,

d) błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 dekretu poprzez ocenę, że w niniejszej sprawie organ nadzoru powinien dokonywać ustaleń w sposób jaki dokonywał tego organ dekretowy oraz dokonywać tych ustaleń z przekroczeniem przesłanek wynikających z tego przepisu, w szczególności z uwzględnieniem pozycji społecznej i statusu majątkowego właściciela dekretowego, a ponadto

2) naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) niezastosowanie się do dyspozycji art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez negowanie wartości dowodowej decyzji lokalizacyjnych dotyczących budowy [...] jako dowodu pośredniego w sprawie ustalenia przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości w Ogólnym planie zabudowy z 1937 r., mimo że do ustalenia decyzji lokalizacyjnych oraz jakichkolwiek orzeczeń planistycznych ustalających przeznaczenie spornego terenu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej został zobowiązany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31.08.2010 r., I SA/Wa 271/10, wiążącym w sprawie zarówno sąd, jak i organ,

b) art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie w zaskarżonym wyroku ocen prawnych sprzecznych z oceną prawną i wytycznymi zawartymi w cyt. wyroku WSA w Warszawie z I SA/Wa 271/10, w szczególności w zakresie dopuszczalności posiłkowania się - w niniejszej sprawie - dowodami pośrednimi niezbędnymi do odczytania przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania z 1937 r., w dacie orzekania przez organ dekretowy,

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do przeznaczenia terenu nieruchomości hipotecznej w planie zagospodarowania i nie uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, mimo dysponowania całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i całościowego rozpatrzenia sprawy przez organ nadzoru, oraz poprzez podjęcie na podstawie tak błędnie ustalonego stanu faktycznego oceny prawnej wiążącej organ administracji,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu polegające na przyjęciu, że organ naczelny nie udowodnił przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej na cel użyteczności publicznej, której egzemplifikacją była budowa [...],

e) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku nieuzasadnionych wniosków w sposób wybiórczy i powierzchowny traktujących materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia zawartego w uchylonych decyzjach, jak również brak odniesienia się do istotnych okoliczności niniejszej sprawy, wykluczających wykładnię stosowaną przez Sąd oraz sformułowanie wskazań co dalszego postępowania w sposób wewnętrznie sprzeczny, a przez to uniemożliwiający ich realizację przez organ,

f) błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie zaistnienia przesłanek na rzecz uchylenia zaskarżonych decyzji Ministra z [...].12.2011 r. i z [...].09.2011 r., mimo braku właściwej oceny przeprowadzonego przez organ postępowania nadzorczego zgodnie z oceną i wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie I SA/Wa 271/10 przy jednoczesnym braku zasadnych zarzutów strony przeciwnej,

g) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organ nadzoru nieprawidłowo ocenił legalność orzeczeń dekretowych, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi Minister podniósł, że związanie organu administracji, jak również sądu orzekającego w niniejszej sprawie zaleceniami prawnymi co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku z 31.08.2010 r., zobowiązywały Ministra do ustalenia "w oparciu o jakie plany bądź decyzje w 1954 r. rozpoczęła się budowa [...]. Jak zauważył wówczas WSA, skoro w dniu wydania przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej trwała już budowa [...], to koniecznym jest zbadanie, na jakiej podstawie zostało wydane zezwolenie i czy było ono poprzedzone jakimkolwiek orzeczeniem planistycznym ustalającym przeznaczenie spornego terenu". Odmówienie w wyroku z 4.07.2012 r. decyzjom lokalizacyjnym, na podstawie których prowadzono budowę [...], wartości dowodowej oznacza, że Sąd naruszył art. 153 p.p.s.a. Nadto, WSA w ww. wyroku nie prowadził rozważań nad ewentualną zasadnością wyjaśnienia, na jakiej podstawie wydano zezwolenie na budowę [...], ale kategorycznie i wiążąco nakazuje organowi ustalić, na jakiej podstawie zostało wydane zezwolenie, i czy było ono poprzedzone jakimkolwiek orzeczeniem planistycznym ustalającym przeznaczenie spornego terenu (...), konieczna jest ocena w oparciu o jakie plany bądź decyzje w 1954 r. rozpoczęta została budowa [...]. Nakazując Ministrowi zbadanie nie tylko planu zagospodarowania, ale również decyzji administracyjnych będących podstawą rozpoczęcia budowy [...], Sąd potwierdził znaczenie tych decyzji jako dowodu w niniejszej sprawie.

Ponadto, stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku z 4.07.2012 r. o braku mocy dowodowej decyzji o lokalizacji [...], stoi w sprzeczności z uchwałą NSA z 26.11.2008 r., I OPS 5/08. W uzasadnieniu tej uchwały wyraźnie wskazano bowiem, że co prawda plan zagospodarowania przestrzennego był podstawowym, jednak nie jedynym dokumentem określającym w sposób legalny dopuszczalne wykorzystanie i zagospodarowanie terenu nieruchomości warszawskiej, zwłaszcza w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej. Konkretyzacja celu użyteczności publicznej zapisanego w planie dopuszczalna była w innych aktach planowania, mogła też być w inny sposób udokumentowana. Podstawowym celem planu zagospodarowania przestrzennego było określenie funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, ale bez konieczności konkretyzacji tej funkcji, a więc bez konieczności wskazywania, jaki konkretny, indywidualnie określony obiekt winien powstać na nieruchomości. Biorąc zatem pod uwagę, że Ogólny plan zabudowy uchwalony w 1937 r. uwzględniał potrzeby państwa i gminy właściwe w warunkach pokoju na świecie oraz ówczesne realia prawno - polityczno - gospodarcze, tym bardziej uzasadnione jest posiłkowanie się innymi aktami planowania, innymi orzeczeniami planistycznymi, mającymi swe uzasadnienie w dacie wydania decyzji dekretowych w 1954 r., co podkreślił w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny.

W orzecznictwie przyjmuje się, że plan zagospodarowania przestrzennego stanowi w istocie akt administracyjny o charakterze władczym (por. np. wyrok NSA z 23.11.1998 r., IV SA 2193/96, Lex nr 45878). Decyzja lokalizacyjna również jest aktem administracyjnym o władczym charakterze. Wobec powyższego, nawet jeżeli plan zagospodarowania przestrzennego zajmuje wyższą rangę w hierarchii dokumentów planistycznych, to nie można odmówić decyzjom lokalizacyjnym ich istotnego znaczenia przy planowym zagospodarowaniu przestrzennym powojennej Warszawy oraz przy rozpatrywaniu wniosków dekretowych, w sytuacji gdy plan przewidywał funkcję użyteczności publicznej.

Ponadto stanowisko wyrażone w powołanej uchwale NSA z 26.11.2008 r. uwzględnia realia nie tylko polityczno - gospodarcze, ale również ówczesne realia prawne, w jakich podejmowane były decyzje dekretowe. W niniejszej sprawie orzeczenia dekretowe wydane zostały w 1954 r., a więc w niemal 10 lat po wejściu w życie przepisów dekretu warszawskiego. Aby faktycznie można było realizować inwestycje budowlane, a tym samym umożliwić dalszą rozbudową stolicy (art. 1 dekretu) i realizować cel dekretu z 26 października 1945 r. konieczne było wskazanie ściśle określonego obiektu, który winien powstać na terenie nieruchomości (port handlowy, wystawa światowa, wystawa krajowa, Muzeum Przemysłu i Techniki, [...]), dookreślenie szczegółów przedsięwzięcia jedynie ogólnie zarysowanego w planie zabudowy (użyteczność publiczna), a także wskazanie profesjonalnego, dopuszczonego przepisami prawa, wykonawcy inwestycji. W wyroku z 31.08.2010 r. sąd administracyjny nie zostawił ani organom, ani Sądowi administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie oceny, czy decyzje o budowie [...] mają stanowić dowód w sprawie. Sąd zobowiązał organ do uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie.

Należy przy tym zauważyć, że poprawności ustaleń i wskazań Sądu wyrażonych w wyroku z 31.08.2010 r. nie kwestionowali następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości nr hip. [...]-[...], reprezentowani przez J. M.. Podważanie i negowanie przez Sąd w zaskarżonym wyroku z 4.07.2012 r. zasadności poczynionych przez organ w powyższym zakresie ustaleń czyni niemożliwym działanie przez organ naczelny zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z 31.08.2010 r., co w konsekwencji naraża Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Analiza zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazuje na jego ewidentną wewnętrzną sprzeczność, a nadto na sprzeczność ocen prawnych w nim ujętych z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uprzednio wydanym w sprawie prawomocnym wyroku z 31.08.2010 r., wiążącym w dalszym ciągu ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, czym Sąd naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. (co potwierdza zasadność zarzutu zawartego w pkt 2 lit. e skargi). W wyroku z 4.07.2012 r. Sąd stawia pytanie: czy w sytuacji wykazania przez organ, że plan ogólny z 1937 r. wszedł w życie oraz wobec jego nieodnalezienia (...), a także wobec licznych dowodów pośrednich znajdujących się w materiale dokumentacyjnym sprawy (...) organ administracji mógł odczytać funkcję przewidzianą dla przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio w (...) planie zabudowy z 22 lipca 1937 r. Już w tak postawionym pytaniu Sąd przyznaje, że w okolicznościach niniejszej sprawy, istnieje konieczność odwołania się do dowodów pośrednich zgromadzonych w aktach sprawy. Na konieczność odwołania się do dowodów pośrednich wskazał również WSA w uprzednio wydanym wyroku z 31.08.2010 r.

Posiłkowanie się wskazanymi wyżej rodzajami dowodów nie oznacza, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 7 ust. 2 dekretu, jak zdaje się pojmować sięgnięcie do dowodów pośrednich skład orzekający podejmujący przedmiotowe orzeczenie z 4.07.2012 r., I SA/Wa 276/12. Podejmując uchylone przez Sąd decyzje Minister nie zastąpił planu zagospodarowania przestrzennego dokumentami w postaci decyzji o lokalizacji [...], czy w postaci zezwolenia na budowę [...]. Powyższe dokumenty posłużyły, zgodnie z wytycznymi wyroku WSA z 31.08.2010 r., do odczytania funkcji zapisanej dla terenu przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania.

Powyższe zdaje się dostrzegać - mimo końcowo odmiennych wniosków – Sąd w przedmiotowym wyroku z 4.07.2012 r. wskazując, że wobec nieodnalezienia planu nie można jednoznacznie odczytać jego zapisów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. W takiej sytuacji, niewątpliwie należało posiłkować się dowodami pośrednimi, na które zresztą powoływały się organy administracji. Ocena prawna Sądu prowadzi do wniosku, że skład orzekający jako pozytywne i zgodne z prawem ocenił działania organu administracji publicznej polegające na posiłkowaniu się dowodami pośrednimi dla ustalenia przeznaczenia planistycznego nieruchomości zajętej pod budowę [...]. Zawarta w dalszej części uzasadnienia wyroku z 4.07.2012 r. ocena prawna wyrażona słowami "zakładając więc, że według planu z 1937 r. przedmiotową nieruchomość była przeznaczona na tereny wystawowe (...)" również potwierdza, że w ocenie Sądu jakiekolwiek wiążące stwierdzenie odnośnie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania sprowadza się do możliwie najdalej posuniętego prawdopodobieństwa, do przyjęcia którego niezbędne jest odwołanie się do dowodów pośrednich. Sąd nie stwierdza bowiem, że z planu zabudowy wynika przeznaczenie nieruchomości na cel użyteczności publicznej - tereny wystawowe, ale wskazuje, że z innych dowodów pośrednich (...) bezspornie wynika, że w latach przedwojennych przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na tereny wystawowe. Powyższe wskazuje, że w ocenie Sądu nie tylko dopuszczalne i zgodne z prawem jest posiłkowanie się dowodami pośrednimi, ale co więcej wnioski wyprowadzone na ich podstawie mogą być bezsporne.

Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za zgodne z prawem w niniejszej sprawie posiłkowanie się dowodami pośrednimi niezbędnymi dla odczytania funkcji zapisanej w planie zabudowy z 1937 r., a całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza przeznaczenie nieruchomości w dacie orzekania przez organy dekretowe, tj. w 1954 r. pod budowę [...], to bezpodstawny i oderwany od całości akt sprawy pozostaje zarzut naruszenia przez skarżącego kasacyjnie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Ponadto, przyjęcie przez Sąd, że Minister nie udowodnił przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości na cel użyteczności publicznej (budowę [...]) oznacza naruszenie przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 80, art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu (co uzasadnia zarzut kasacyjny wskazany w pkt 2 lit. d).

Ani z całości akt sprawy - dostępnych dla Sądu, ani tym bardziej z uzasadnienia prawomocnego wyroku z 31.08.2010 r., nie wynika, aby teren przedmiotowej nieruchomości przy [A], [B], [C], przeznaczony był w planie zabudowy z 1937 r. na cele wystawowe. Cel użyteczności publicznej w postaci terenów wystawowych pojawiał się w zamierzeniach planistycznych przedwojennej Warszawy, co jednak nie oznacza, że ostatecznie na taki właśnie cel przeznaczona została nieruchomość w granicach stanowiących byłą własność A. C. i A. C. Wyniki kwerendy archiwalnej potwierdzają stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...].10.1954 r., że dla terenu nieruchomości stanowiącej byłą współwłasność A. C. i A. C. zarezerwowane było w Ogólnym planie zabudowy z 1937 r. przeznaczenie na cele użyteczności publicznej. Ogólnie sformułowane przeznaczenie planistyczne pozwalało ówczesnym organom administracji państwowej planować - w sposób zgodny z prawem, w granicach obszaru przeznaczonego dla użytku publicznego konkretne inwestycje, w zależności od aktualnych potrzeb państwa. Stąd też planowane przed wybuchem II wojny światowej Muzeum Przemysłu i Techniki oraz tereny wystawowe i wszczęte w tym celu postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast po zakończeniu działań wojennych, kiedy zdezaktualizowało się przedsięwzięcie w postaci wystawy światowej, ówczesne władze urbanistyczne miasta mogły, nie wychodząc poza funkcję zapisaną w Ogólnym planie zabudowy z 1937 r., przystąpić do realizacji inwestycji w postaci budowy [...].

Analiza akt archiwalnych, w tym akt własnościowych nieruchomości przy [A], [B], [C], ozn. nr hip. [...]-[...] nie wskazuje, aby w 1954 r., a więc w dacie orzekania przez organy dekretowe obu instancji, nie dysponowano dokumentem przedmiotowego Ogólnego Planu Zabudowania z 1937 r. Brak zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej podane przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej w decyzji z [...].10.1954 r. wskazane zostało w oderwaniu od treści obowiązującego wówczas planu zagospodarowania, co oznacza, że Sąd formułując odmienną tezę naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to potwierdza zarzut wskazany w pkt 1 lit. c.

Powyższe wskazuje, że stwierdzenie Sądu zawarte w wyroku z 4.07.2012 r., że na podstawie dowodów pośrednich należy przyjąć, że według planu z 1937 r. nieruchomość ozn. nr hip. [...]-[...] przewidziana była nie pod budowę [...], ale na tereny wystawowe nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w aktach sprawy. Stanowisko takie jest sprzeczne z dokumentacją archiwalną określającą przeznaczenie nieruchomości w 1954 r. na urządzenia sportowe i wskazuje na jego powierzchowną analizę. W uchylonych bowiem decyzjach organ nadzoru nigdy nie wskazał, że plan z 1937 r. przewidywał przeznaczenie nieruchomości pod budowę [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy takie ustalenie byłoby sprzeczne z logiką, skoro dokumenty jednoznacznie wskazują na lokalizację [...] dopiero po 1945 r. Zatem Sąd naruszył w ten sposób dyspozycję art. 133 § 1 p.p.s.a. Błędne i pozbawione wszechstronnej analizy całości pozyskanego przez organ materiału dowodowego należy ocenić stwierdzenie Sądu, że całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wskazuje na przeznaczenie nieruchomości w planie z 1937 r. pod budowę [...], wskazuje zaś na przeznaczenie nieruchomości pod tereny wystawowe. Powyższa ocena wskazuje na wybiórcze zapoznanie się przez skład orzekający z materiałem dowodowym, a w konsekwencji bezpodstawny i nieznajdujący oparcia w aktach sprawy pozostaje zarzut naruszenia przez Ministra przepisu art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu.

Nie można nadto zgodzić się z oceną Sądu, że Minister w sposób automatyczny odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych z tej tylko przyczyny, że nieruchomość przeznaczona została na cele użyteczności publicznej, jak i stanowiska Sądu, że organ naczelny w uchylonych decyzjach nie dokonał oceny, czy organ dekretowy prawidłowo wskazał, że korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości, według planu z 1937 r., pod budowę [...]. Ocena ta wskazuje na powierzchowną znajomość obszernego uzasadnienia uchylonych przez Sąd decyzji Ministra z [...].12.2011 r. i z [...].09.2011 r., w szczególności w przedmiocie przepisów prawnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie urządzeń sportowych o charakterze państwowym oraz społecznym, co potwierdza naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Dokonując oceny legalności orzeczeń dekretowych Minister odniósł się do regulacji prawnych dotyczących trybu realizacji w ówczesnym porządku prawnym inwestycji sportowych. Stosownie do postanowień uchwały Nr 21 Prezydium Rządu z 10 stycznia 1953 r. w sprawie wykorzystania i planowej rozbudowy urządzeń sportowych (M. P. Nr A-10, poz. 487) podjęcie budowy trwałych urządzeń sportowych mogło nastąpić jedynie po uzyskaniu akceptacji lub opinii właściwego komitetu kultury fizycznej, a zamiar uruchomienia urządzeń sportowych powinien być uzgodniony z władzami planowania zabudowy. Inwestycje sportowe mogły mieć dwojaki charakter: albo państwowy, albo społeczny. Zgodnie z przepisami końcowymi ww. uchwały [...] zaliczono do kategorii trwałych urządzeń sportowych, czyli urządzeń, których budowa wymagała włączenia do państwowego planu inwestycyjnego.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że sytuacja materialna byłego właściciela nieruchomości objętej działaniem dekretu nie ma znaczenia dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Stan majątkowy nie determinował przyznania bądź odmowy przyznania własności czasowej. Nie status majątkowy bowiem ani pozycja społeczna, czy zasługi dla kraju decydowały o przyznaniu prawa własności czasowej, ale wyłącznie możliwość pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem terenu zapisanym w planie zagospodarowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2010 r., I SA/Wa 921/09).

Uzupełniająco warto zauważyć, że na należącej do A. C. współwłasności ww. nieruchomości zabezpieczone zostały na rzecz Banku [...] Spółka Akcyjna kaucje w łącznej wysokości 10.000 funtów sterlingów. Na tym tle ani rodzina kupca A. C., ani będąca jego współwłasnością część działki nabyta na licytacji publicznej w 1912 r., w stosunku do której wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe i na której zabezpieczone były wierzytelności Banku, nie wyróżniały się niczym szczególnym, ponadprzeciętnym. Poczynione wyjaśnienia wskazują, że Sąd naruszył prawo materialne tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, co potwierdza wskazane wyżej zarzuty (pkt 1 lit. a oraz 1 lit. d skargi).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej, oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa jest kwalifikowane jako rażące, gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (glosa do wyroku NSA z 16.07.2003 r., IV SA 4263/01, OSP 2004, nr 9, poz. 113). W trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego nie wykazano by orzeczenia dekretowe, w kontekście całokształtu materiału dowodowego i okoliczności sprawy, rażąco naruszyły prawo. Jak wskazano bowiem wyżej o rażącym naruszeniu prawa, dającym podstawę do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, decyduje wyraźna, jednoznaczna, oczywista sprzeczność z przepisami prawa. W ocenie organu nie mamy do czynienia w tej sprawie z taką wyraźną i oczywistą sprzecznością. Podnieść bowiem należy, że w dacie wydania decyzji dekretowych istniał plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustaleniami związane były organy dekretowe. Czynności podjęte w postępowaniu nadzorczym, wobec obecnej niemożności odnalezienia treści planu, nie doprowadziły do jednoznacznego ustalenia, wbrew temu, co twierdzi Sąd w zaskarżonym wyroku, zapisu funkcji przeznaczenia nieruchomości. Z dokumentów pośrednich wynika zaś, że na nieruchomości tej zamierzone były cele użyteczności publicznej. Przesądzanie zaś przez Sąd, że mamy do czynienia tylko z jedną wersją zapisu w postaci - "tereny wystawowe" jest w okolicznościach niniejszej sprawy nadużyciem prawa, co prowadzi do istotnego naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a., a nadto oznacza błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu (zarzut - pkt 1 lit. b oraz 1 lit. c).

Z kolei Minister Skarbu Państwa zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania ma znaczenie pozycja społeczna i status majątkowy byłego właściciela nieruchomości, podczas gdy ocena możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej powinna być dokonywa w oparciu o kryteria obiektywne,

b) art. 7 ust. 2 dekretu poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej "automatycznie" uznał, że przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej wyłączało możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, podczas gdy w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2011 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r., wprost wymieniono argumenty, dla których nie było możliwe zrealizowanie celów, o których mowa, przez byłego właściciela ww. nieruchomości oraz przyczyn, z powodu których przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej wyłączało możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej,

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, mimo wykonania przez nie wskazań co do dalszego postępowania oraz zastosowania się przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA z 31 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 271/10,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie przez Sąd założenia, że "organ dekretowy nie miał wzorca do prawidłowego wskazania niemożliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez wnioskodawcę", skoro brak jest podstaw do takiego stwierdzenia,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 75 i 80 k.p.a. poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że zebrany w sprawie "materiał dowodowy w postaci zaświadczeń lokalizacyjnych na budowę [...] oraz inne dokumenty związane z jego budową nie mogą zastąpić przeznaczenia nieruchomości z planu z 1937 r.", podczas, gdy przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone nie tylko w oparciu o dokumenty związane z budową [...], zaś jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

W uzasadnieniu Minister podniósł, że w myśl art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. gmina ma obowiązek uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Oznacza to, że dekret warszawski ustanawiał sztywne reguły, przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu byłym właścicielom. Jak wyjaśnił NSA w uchwale z 26 listopada 2008 r. oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, tak samo zresztą jak z innymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, należało dokonywać według kryteriów obiektywnych. Odpowiednie ustalenia należało czynić pod kątem tego, czy grunt może być, nie że jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie (I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009/2/18). Żaden z przepisów dekretu, ani innych norm obowiązującego prawa nie daje jednak podstaw do wykładni ww. normy z uwzględnieniem pozycji społecznej i statusu majątkowego byłego właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie - zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Wyjątki od tej zasady mogą wynikać z aktu o charakterze ustawowym, a wszelkie odstępstwa muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (orzeczenie TK z 3 września 1996 r., K 10/96, OTK 1996/4/33). Zasada równości oznacza - w najogólniejszym ujęciu - nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Zarys wykładu, Liber 2009, s. 90). W bardziej precyzyjnym ujęciu oznacza to nakaz równego traktowania tych wszystkich adresatów norm prawnych, których - ze względu na przynależność do określonej klasy - uznać należy za podobnych, czy używając sformułowania W. Sadurskiego - nakaz podejmowania przez organy stosujące prawo decyzji indywidualnych bez względu na jednostkowe cechy adresata, nieistotne z punktu widzenia hipotezy danej normy (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe 2003, t. II, art. 32, s. 8 i 18). Skoro zatem dekret nie przewiduje zróżnicowania przyznania, względnie odmowy przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu od jego pozycji społecznej, czy statusu majątkowego, to nie ma prawnych możliwości interpretowania ww. normy z uwzględnieniem tych czynników. Tym samym organ nie ma podstaw do badania stanu majątkowego byłego właściciela, ani też - wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - nie posiada takiej wiedzy "z urzędu".

W wyroku z 4 lipca 2012 r. WSA stwierdził, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej "automatycznie" uznał, że przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej wyłączało możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Jednak ustalony stan faktyczny nie daje podstaw do takiego stwierdzenia. Niewątpliwie w toku postępowania zostało ustalone, że sporna nieruchomość w planie z 1937 r. została przeznaczona na cele użyteczności publicznej. Oczywiście cele użyteczności publicznej są pojęciem tak ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję, jaka mogła być na danym obszarze realizowana. W systemie prawnym gospodarki planowej konkretyzacja ta mogła ona wystąpić w innych aktach planowania czy też być w inny sposób udokumentowana (cyt. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08). Z zebranych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, że przedmiotowy teren był przed wojną przeznaczony na tereny wystawowe (teren wystawy powszechnej, teren muzeum i tereny otwarte zieleni publicznej), zaś po wojnie na budowę [...]. Zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy dekretowe przepisami dekretu z 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) istota własności czasowej sprowadzała się do takich samych uprawnień, jakie przysługiwały właścicielowi (art. 106 dekretu). W konsekwencji właściciel czasowy miał nie tylko prawo posiadania nieruchomości, ale także rozstrzygał o jej przeznaczeniu i mógł z niej korzystać jak właściciel nie ograniczony terminem. Tymczasem budowa [...] wymagała nie tylko uzyskania akceptacji lub opinii właściwego komitetu kultury fizycznej, ale włączenia do państwowego planu inwestycyjnego, czego prywatny właściciel uczynić nie mógł. Inwestycje sportowe miały charakter albo państwowy, albo społeczny. Nadto istnienie [...], podobnie zresztą jak muzeum i terenów wystawowych wyłączało możliwość korzystania z nieruchomości jak właściciel, w szczególności uniemożliwiało decydowanie o jej przeznaczeniu. Okoliczności te stanowiły już przed wojną podstawę do zakazu wznoszenia przez byłego właściciela ww. nieruchomości nowych budynków, powiększania i budowy starych (por. pismo Kierownika Działu Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie z 30.09.1939 r.), jak również do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (por. odpis z dawnej księgi hipotecznej).

W wyroku z 31.08.2010 r., I SA/Wa 271/10, WSA dokonał oceny prawnej zagadnienia i zawarł wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu organ nie podjął wszelkich możliwych kroków w celu odnalezienia planu. Zdaniem Sądu organ powinien zatem powołać biegłego celem przeprowadzenia szerokiej kwerendy archiwalnej, celem jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii. Dodatkowo Sąd uznał, że "konieczna jest ocena w oparciu o jakie plany bądź decyzje w 1954 r. rozpoczęta została budowa [...], która to kwestia w ogóle została pominięta w postępowania nadzorczym. Skoro w dniu wydania przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej trwała już budowa [...], to koniecznym jest zbadanie na jakiej podstawie zostało wydane zezwolenie i czy było ono poprzedzone jakikolwiek orzeczeniem planistycznym ustalającym przeznaczenie spornego terenu. Przy ewentualnym potwierdzeniu, że teren był przeznaczony pod urządzenie terenów wystawowych konieczna będzie szczegółowa ocena, czy takie przeznaczenie uniemożliwiałoby przyznanie prawa własności czasowej". W wykonaniu wyroku z 31.08.2010 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przeprowadził szeroko zakrojone poszukiwania, a wobec nieodnalezienia planu zabudowania z 1937 r. - zgromadził dokumentację związaną tak z budową [...], jak i inną wskazującą na przeznaczenie nieruchomości oraz zlecił biegłej próbę odtworzenia planu, a następnie dokonał oceny, czy takie ustalone przeznaczenie uniemożliwiałoby przyznanie prawa własności czasowej. I choć w ocenie Sądu, "nie można zarzucić organowi nadzorczemu, że ten nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 31 sierpnia 2010 r.", to jednak WSA zakwestionował wartość dowodową dokumentów, które zgodnie z jego wytycznymi zostały włączone do sprawy. Dotyczy to w szczególności "materiału dowodowego w postaci zaświadczeń lokalizacyjnych na budowę [...] oraz innych dokumentów związanych z jego budową". W wyroku z 31 sierpnia 2010 r. WSA wyraźnie wskazał na znaczenie dowodów pośrednich i konieczność ich pozyskania i wykorzystania, w tym wskazał na konieczność zbadania na jakiej podstawie zostało wydane zezwolenie na budowę [...]. Mimo to, w wyroku z 4.07.2012 r. WSA uznał, że "materiał dowodowy w postaci zaświadczeń lokalizacyjnych na budowę [...] oraz inne dokumenty związane z jego budową nie mogą zastąpić przeznaczenia nieruchomości z planu z 1937 r." oraz zakwestionował możliwość "odczytania" przez organ administracji funkcji przewidzianej dla przedmiotowej nieruchomości w planie zabudowy z 1937 r. wobec jego nieodnalezienia. Jednocześnie Sąd sformułował nową ocenę prawną, że "obowiązkiem organu nadzorczego, przy ocenie, że doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu było wykazanie, że organ dekretowy dokonał błędnej wykładni analizy planistycznej albo, w przypadku prawidłowej analizy, wykazanie, że organ dekretowy dokonał błędnej oceny co do możliwości korzystania z gruntu przez wnioskodawcę". Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 6.03.2012 r., II OSK 2617/11, LEX nr 1138187). Skoro zatem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wykonał wytyczne WSA zawarte w wyroku z 31.08.2010 r. i oparł swoje rozstrzygnięcie na wskazanych przez WSA dowodach, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przy niezmienionym stanie prawnym i niezmienionych okolicznościach faktycznych, kontrola rozstrzygnięcia powinna sprowadzać się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd. Zatem WSA nie powinien formułować nowych ocen prawnych oraz sprzecznych - z uprzednio wydanymi - wytycznych, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Wyrok z 4.07.2012 r. został oparty przede wszystkim za założeniu, że "organ dekretowy nie miał wzorca do prawidłowego wskazania niemożliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez wnioskodawcę". Tymczasem zgromadzona dokumentacja nie potwierdza tego stwierdzenia. W istocie w toku prowadzonego od 2007 r. postępowania nadzorczego nie udało się odnaleźć planu zabudowy z 1937 r. Nie oznacza to jednak, że plan ten nie był znany organowi dekretowemu, czy byłym właścicielom nieruchomości w 1954 r. Od momentu wydania ostatecznej decyzji przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej do momentu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności upłynęło ponad 50 lat. Nadto postępowanie wywłaszczeniowe ww. nieruchomości zostało wszczęte jeszcze przed wojną i biorąc pod uwagę zgromadzone dokumenty (w szczególności wpis do księgi wieczystej, dokumenty związane z budową [...]) oraz profesjonalny charakter działalności prowadzonej przez A. C. pozwalają raczej twierdzić, że plan z 1937 r. był znany i organom dekretowym. Wniosek ten potwierdza także zasada racjonalności prawodawcy. Skoro w 1945 r. wydano dekret, w którym ustawodawca powołuje się na plan zabudowania, to należy domniemywać, że plany te istniały.

W wyroku z 4.07.2012 r. WSA uznał, że zebrany w sprawie "materiał dowodowy w postaci zaświadczeń lokalizacyjnych na budowę [...] oraz inne dokumenty związane z jego budową nie mogą zastąpić przeznaczenia nieruchomości z planu z 1937 r.". Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przywołany przepis nie określa hierarchii wartości dowodów. Oczywiście w sytuacji, gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, to zastąpienie ich dowodami pośrednimi mogłoby prowadzić do naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie plan zabudowania z 1937 r. nie został jednak odnaleziony. Zatem ocena prawidłowości orzeczeń z 1954 r. musi odbywać się na podstawie dowodów pośrednich. W myśl art. 80 k.p.a. ocena czy dana okoliczność została udowodniona, jest dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Formułując cytowaną tezę WSA nie wziął także pod uwagę, że przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone nie tylko w oparciu o dokumenty związane z budową [...], ale także na podstawie szeregu innych dokumentów, w szczególności odpisu z księgi hipotecznej, sprawozdań budżetowych, mapy "Warszawa przedwojenna - plan miasta z 1939 r., w granicach rozszerzonych w 1938 r., skala 1:25000" oraz pisma Kierownika Działu Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie z 30.09.1939 r. W konsekwencji dokonana przez WSA ocena nastąpiła z naruszeniem art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 75 i 80 k.p.a.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne wniesiono o ich oddalenie. Podniesiono w szczególności, że skarżący podzielają w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami podniesionymi w skargach kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 31.08.2010 r., I SA/Wa 271/10 zawarto m.in. następującą ocenę prawną: "W przedmiotowej sprawie, skoro plan ogólny z 1937 r. został uchwalony, to nie ma podstaw do nawet pośredniego odwoływania się do planu ogólnego z 1931 r. Dodatkowo konieczna jest ocena w oparciu o jakie plany bądź decyzje w 1954 r. rozpoczęta została budowa [...], ta kwestia w ogóle została pominięta w postępowania nadzorczym. Skoro w dniu wydania przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej trwała już budowa [...], to koniecznym jest zbadanie na jakiej podstawie zostało wydane zezwolenie i czy było ono poprzedzone jakimkolwiek orzeczeniem planistycznym ustalającym przeznaczenie spornego terenu".

Z powyższej oceny jednoznacznie wynika, że przynajmniej dwie kwestie zostały prawomocnie przesądzone w rozpoznawanej sprawie, i w tym zakresie zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne są bezwzględnie związane na zasadzie art. 153 p.p.s.a., co oznacza, że nie mogą one tych ocen kwestionować, ani też formułować nowych stanowisk w tym zakresie. Po pierwsze, że bezwzględnie wiążącą jest ocena, że plan ogólny z 1937 r. został uchwalony, istniał jako prawo miejscowe i obowiązywał również w dacie lokalizacji inwestycji [...] w Warszawie. W tym zakresie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko, którym był związany.

Po drugie, że konieczne jest zbadanie, na jakiej podstawie zostało wydane zezwolenie na budowę [...] i czy było ono poprzedzone jakimkolwiek orzeczeniem planistycznym ustalającym przeznaczenie spornego terenu. Wskazania te prowadzą do wiążącego organy i sądy administracyjne wniosku, że wskazane decyzje administracyjne mają znaczenie dla ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości gruntowej w planie ogólnym z 1937 r., w dacie orzekania przez organ dekretowy. Uznać zatem należało, że w zaskarżonym wyroku doszło do sformułowania oceny prawnej sprzecznej z oceną prawną i wytycznymi zawartymi wyroku WSA z 31.08.2010 r., I SA/Wa 271/10, w szczególności w zakresie niedopuszczalności posiłkowania się - w niniejszej sprawie - dowodami pośrednimi dla odczytania przeznaczenia nieruchomości w przywołanym planie z 1937 r. W konsekwencji więc nie ulega wątpliwości, że tym zakresie Sąd I instancji nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej, a zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. należało uznać za trafny.

Zatem w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji, dokonując oceny, czy przedmiotowa nieruchomość w dacie orzekania przez organ dekretowy była przeznaczona na cel o charakterze użyteczności publicznej, obowiązany jest wziąć pod uwagę, że co prawda plan zagospodarowania przestrzennego był podstawowym, ale nie był jedynym dokumentem określającym dopuszczalne wykorzystanie i zagospodarowanie gruntu nieruchomości warszawskiej, zwłaszcza w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej. Należy zważyć, że konkretyzacja celu użyteczności publicznej zapisanego w planie dopuszczalna była w innych aktach planowania i mogła też być w inny sposób udokumentowana. Wszak należy mieć na uwadze, że podstawowym celem ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego było określenie funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, ale bez konieczności konkretyzacji tej funkcji, a więc w szczególności bez obowiązku wskazywania, jaki konkretny, indywidualnie określony obiekt względnie obiekty mogły zostać zrealizowane na wskazanej nieruchomości (np. hale wystawowe czy [...]).

Zasadnym jest również zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania ma znaczenie pozycja społeczna i status majątkowy byłego właściciela nieruchomości. Rację mają organy skarżące kasacyjnie, że ocena możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z ustalonymi celami użyteczności publicznej powinna być dokonywana w oparciu o kryteria obiektywne. W szczególności więc należy dokonać oceny, czy w świetle przepisów prawa obowiązujących w 1954 r., dotychczasowy właściciel nieruchomości miał prawną możliwość korzystania z gruntu w zgodzie z jego przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. Pamiętać bowiem należy, że w ówczesnym systemie prawnym zdecydowana większość celów użyteczności publicznej mogła być realizowana wyłącznie przez państwo, jednostki gospodarki uspołecznionej lub określone kategorie organizacji społecznych (w rozumieniu wówczas obowiązującego prawa). Oznacza to, że nie mogły być one realizowane przez podmioty prywatne, niezależnie od tego, jak wielką sumę pieniężną miałyby te podmioty do dyspozycji. Natomiast badanie zasobności finansowej dotychczasowego właściciela mija się z celem. Po pierwsze dlatego, że dotyczyłoby ono okoliczności stanu faktycznego o charakterze subiektywnym. Po drugie zaś, ustalanie tej kwestii po sześćdziesięciu latach nigdy nie sprosta wymaganiom zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Wreszcie należało uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zastąpił plan zagospodarowania przestrzennego dokumentami w postaci decyzji o lokalizacji [...], czy w postaci zezwolenia na budowę [...], co nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W rzeczywistości bowiem powyższe dokumenty posłużyły organowi, zgodnie zresztą z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA z 31.08.2010 r., I SA/Wa 271/10, do odczytania funkcji przypisanej dla terenu przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, formułując powyższą tezę Sąd I instancji nie wziął także pod uwagę, że przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone nie tylko w oparciu o dokumenty związane z budową [...], ale także na podstawie szeregu innych dokumentów, w szczególności odpisu z księgi hipotecznej, sprawozdań budżetowych, mapy "Warszawa przedwojenna - plan miasta z 1939 r., w granicach rozszerzonych w 1938 r., skala 1:25000" oraz pisma Kierownika Działu Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie z 30.09.1939 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.