Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1043/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190, art. 3, art, 183 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 100
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 49 ust. 5
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 2430/06 w sprawie ze skargi E. S. i Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego "[...]" Sp. z o.o. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących nacjonalizacji przedsiębiorstwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ; 2. zasądza od E. S. i Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego "[...]" Sp. z o.o. solidarnie na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2430/06, po rozpoznaniu skargi E. S. i Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowego "[...]" Sp. z o.o. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących nacjonalizacji przedsiębiorstwa.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...], którą stwierdzono nieważność dwu decyzji administracyjnych - orzeczenia nr 62 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 27 grudnia 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa Huta Szklana "[...]"[...]. Spółka Komandytowa – O. k/W. ul. [...]oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] stycznia 1950 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo odbiorczego przedsiębiorstwa: "Huta Szkła "[...]".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, powołując się na ustalenia postępowania wyjaśniającego, iż znacjonalizowana Huta, według stanu na dzień przejęcia, nie należała do kategorii przedsiębiorstw wymienionych w art. 3 ust. 1 lit. B. ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. nr 3, poz. 17 ze zm.), z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym (Dz.U. z 1947 r., nr 2, poz. 7). Według stanu na dzień nacjonalizacji nie były przekroczone limity zatrudnienia wynikające z właściwych przepisów. Przejęcie na rzecz Państwa przedsiębiorstwa, pomimo iż nie należało ono do kategorii nacjonalizowanych, zostało ocenione, jako rażące naruszenie prawa, co prowadziło do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji w przedmiocie nacjonalizacji. Równocześnie, w ocenie organu orzekającego, przedmiotowe decyzje nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Bowiem wydanie późniejszych decyzji administracyjnych czy dokonanie cywilnoprawnych czynności rozporządzających nie jest następstwem wydania zakwestionowanych decyzji, pozostaje z nimi jedynie w związku przyczynowo-skutkowym. Rozporządzenie mieniem znacjonalizowanego przedsiębiorstwa nie jest więc skutkiem prawnym samych orzeczeń nacjonalizacyjnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Organ zwrócił uwagę na ewolucję orzecznictwa sądowego w tym zakresie, zaznaczając, iż ostateczny pogląd został wyrażony w uchwale NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99. Jego zdaniem nie można powoływać się na orzecznictwo NSA pozostające w sprzeczności z tą uchwałą.

W skardze na powyższą decyzję oraz wniesionych w dalszym toku postępowania sądowego skargach kasacyjnych E. S. - jedna ze spadkobierców byłych właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa - oraz Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" Sp. z o.o. - jeden z użytkowników wieczystych nieruchomości, należących do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, zarzucili błędną ocenę, co do braku nieodwracalnych skutków prawnych, w wyniku wydania decyzji nacjonalizacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Sprawa była wcześniej rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 3 listopada 2004 r., IV SA/Wa 187/04 oddalił skargę wyrażając pogląd, iż trafnie uznano, że decyzje o przejęciu przedsiębiorstwa na rzecz Państwa były wydane z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących nacjonalizacji. Rozpatrując skargi kasacyjne od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2006 r., I OSK 1693/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż nie wyjaśniono dostatecznie kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając swoim wyrokiem zaskarżoną decyzję stwierdził, iż ocena prawna zawarta w wyroku NSA z 20 października 2006 r., I OSK 1693/06 wiązała Sąd orzekający w tej sprawie, co wynika z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W świetle zawartych wskazówek Sąd w pierwszym rzędzie rozważył kwestię istnienia środków prawnych przysługujących organom administracji, które mogą służyć obecnie przywróceniu stanu prawnego sprzed wydania wadliwych decyzji o nacjonalizacji. Jak wynika z nie kwestionowanych przez strony ustaleń organu administracji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jeżeli chodzi o składniki znacjonalizowanego przedsiębiorstwa w wyniku zdarzeń faktycznych, po dniu przejęcia na rzecz Państwa, jedynym składnikiem mienia, który mógłby podlegać zwrotowi dawnym właścicielom, są nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości oraz własność znajdujących się na nich budynków zostało nabyte umowami cywilnoprawnymi z roku 1998 (nabycie nieodpłatne przez gminę) i 2001 (nabycie masy upadłościowej) na rzecz osób trzecich. Gdyby nawet uznać, iż oprócz nieruchomości gruntowych pozostały jeszcze jakieś składniki znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, zostały one nabyte umową cywilnoprawną w 2001 roku, jako część przedsiębiorstwa, stanowiąc masę upadłości. Brak jest więc środków prawnych o charakterze administracyjnym, które mogłyby prowadzić do przywrócenia stanu prawnego sprzed wydania decyzji nacjonalizacyjnych. Zdaniem Sądu prowadzi to do konkluzji, iż kwestionowane decyzje nacjonalizacyjne wywołały nieodwracalne skutki prawne, w rozumienie art. 156 § 2 k.p.a. a więc ocena prawna dokonana przez organ administracji w tej kwestii była wadliwa (naruszenie art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a.). Prowadzi to do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd miał na względzie, iż wydane w niniejszej sprawie orzeczenie oparte na uznaniu, że istnienie po stronie organów administracji środków prawnych, które mogą służyć przywróceniu stanu sprzed wydania wadliwych decyzji, może mieć znaczenie dla oceny, czy decyzje takie wywołały nieodwracalne skutki prawne, jest sprzeczne z oceną prawną wyrażoną m.in. w uchwale NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS14/99. Uchwała ta nie ma jednak mocy wiążącej dla Sądu w związku z treścią art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). Sąd natomiast jest związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 20 października 2006 r. wydanym w rozpoznawanej sprawie. Nałożenie przez instancję odwoławczą w uzasadnieniu wyroku obowiązku wyjaśnienia kwestii istnienia środków administracyjnych, które mogą służyć przywróceniu stanu poprzedniego, przesądza, iż kwestia ta ma znaczenie w sprawie, wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Taka ocena prawna wiąże Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Poza oceną Sądu pozostała kwestia, czy trafnie uznano, iż decyzje nacjonalizacyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na przejęcie huty szkła pomimo nie przekraczania limitów zatrudnienia wskazanych w stosownych regulacjach. W tej kwestii zajął stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjnych w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 187/04, a Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 października 2006 r. nie uznał zarzutów w tym zakresie, za trafne. Ocena prawna tych kwestii, jak wskazano, jest wiążąca dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Gospodarki, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez przyjęcie błędnej wykładni prawa materialnego art. 156 § 2 k.p.a. niewynikającej z wiążącej Sąd rozpoznający sprawę, wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez NSA wyrokiem sygn. akt I OSK 1693/06 i w konsekwencji uznanie, że w sprawie zakończonej uchyloną decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] ma zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., tj. wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych,

- naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie - w kontekście stanu faktycznego i konkretnych uwarunkowań proceduralnych przedmiotowego postępowania nieważnościowego - przez Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy, iż wskazanie NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku sygn. akt I OSK 1693/06, nakładające obowiązek przeprowadzenia "analizy, z której wynikać musi czy istnieje, czy też nie istnieje możliwość odwrócenia w trybie administracyjnym skutków prawnych wywołanych decyzją nacjonalizacyjną", przesądziło, przy braku realizacji wskazań sądu odwoławczego w tym zakresie, iż opisane poniżej decyzje nacjonalizacyjne wywołały nieodwracalne skutki prawne i, że Sąd rozstrzygający jest związany wykładnią prawa w tej sprawie dokonaną przez Sąd odwoławczy;

- naruszenie art. 3 i 153 p.p.s.a. poprzez:

a) wskazanie w ocenie jako bezpośrednich skutków prawnych decyzji nacjonalizacyjnych zdarzeń prawnych dotyczących, co prawda uprzednio znacjonalizowanych nieruchomości przedmiotowego przedsiębiorstwa, ale dokonanych na podstawie decyzji uwłaszczeniowych Wojewody W. z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...]; z dnia [...] października 1992 r., nr [...], i z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...]. Ocena Sądu w tej sprawie przekracza zakres prowadzonego postępowania nieważnościowego prowadzonego przed Ministrem Gospodarki, ponieważ odnosi się do skutków prawnych wywołanych przez decyzje, których ocena legalności nie leży w zakresie właściwości organu skarżącego. Tym samym nastąpiło przekroczenie przez Sąd granic "kontroli działalności administracji publicznej" oraz "wskazań, co do dalszego postępowania" albowiem ocena i wytyczne Sądu naruszają art. 19 k.p.a., poprzez nakazanie organowi działania niezgodnego z właściwością w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego,

b) wskazanie podjęcia rozstrzygnięcia, wykraczającego poza zakres badania zgodności decyzji nacjonalizacyjnych z prawem, z uwzględnieniem oceny prawnej Sądu w zaskarżonym wyroku, dotyczącej ustalenia, które składniki znacjonalizowanego przedsiębiorstwa w wyniku zdarzeń faktycznych, po dniu przejęcia na rzecz Państwa, mogłyby podlegać zwrotowi dawnym właścicielom, nie będąc do tego organem uprawnionym. Rozstrzygnięcie to powodowałoby naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność między rozstrzygnięciem w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych, a uzasadnieniem rozstrzygnięcia odnoszącym się również do analizy możliwości zwrotu dawnym właścicielom poszczególnych składników mienia objętego nacjonalizacją.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej Minister wniósł o:

1. na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2007 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie, co do istoty sprawy.

2. o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego.

Jednocześnie, wobec rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w dokonywanej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., mającej istotny wpływ na rozstrzygnięcie wielu spraw administracyjnych o podobnym stanie faktycznym i prawnym, strona skarżąca poddała pod rozwagę przedstawienie do rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów, bądź wystąpienie przez skład orzekający do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem złożenia przez ten organ wniosku o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej ww. przepis prawny, którego stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, dokonał wprawdzie oceny skutków prawnych decyzji, ale nie tych, które są przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego - decyzji nacjonalizacyjnych, tylko późniejszych decyzji uwłaszczeniowych, dlatego też wynik ustaleń Sądu w tym zakresie nie powinien mieć wpływu na ocenę czy omawiane decyzje nacjonalizacyjne wywołały nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem strony skarżącej, Sąd nie udowodnił bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawnego z decyzjami nacjonalizacyjnymi. Zatem przeprowadzona ocena Sądu, iż w sprawie winno znaleźć zastosowanie ograniczenie stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie jest uzasadniona.

Argumentacja Sądu w zaskarżonym wyroku, że "ocena prawna zawarta w wyroku sygn. akt OSK 1693/06 wiązała Sąd orzekający w niniejszej sprawie, co wynika z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", zdaniem strony skarżącej, byłaby uzasadniona, gdyby NSA w przedmiotowym wyroku rzeczywiście przesądził, iż w niniejszej sprawie występują nieodwracalne skutki prawne. Jednakże NSA nie przesądził tej kwestii w żaden sposób, lecz do dokonania takiej oceny zobligował właśnie Sąd, któremu sprawę przekazał, a który zleconej przez Sąd odwoławczy analizy oceny skutków prawnych wywołanych przez omawiane decyzje nacjonalizacyjne nie przeprowadził, natomiast odniósł się do późniejszych aktów notarialnych zawartych na podstawie owych decyzji uwłaszczeniowych Wojewody W., a zatem w rzeczywistości (wykraczając poza zakres kontrolowanego postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem jest ocena legalności decyzji nacjonalizacyjnych ww. przedsiębiorstwo) objął oceną prawną skutki wywołane przez wskazane powyżej decyzje "uwłaszczeniowe".

Sąd przyznał, iż podjęte przez niego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie jest sprzeczne z dotychczasowym orzecznictwem, w tym z oceną prawną wyrażoną m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93. Stwierdził jednak, że uchwała ta nie ma jednak mocy wiążącej w związku z treścią art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd natomiast związany jest oceną prawną zawartą w wyroku sygn. akt I OSK 1693/06. Zdaniem strony skarżącej, wskazana uchwała nie ma innej mocy niż wynikająca z art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zwłaszcza w kontekście art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające (...). Jak wynika z art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r., uchwały NSA podejmowane na podstawie tego artykułu miały moc wiążącą tylko w danej sprawie. Z uwagi jednak na to, że wyjaśniały one wątpliwości prawne, były często wykorzystywane przez składy orzekające Sądu i organy administracji publicznej w podobnych sprawach jako wskazówka interpretacyjna określonych norm prawnych, pomagająca wyjaśnić związane ze stosowaniem tych norm wątpliwości. Tak więc podzielenie - przez organ w uchylonej decyzji - stanowiska wyrażonego w uchwale NSA podjętej w podobnej sprawie stanowiło wskazówkę interpretacyjną prowadzącą do jak najlepszego rozstrzygnięcia w sprawie przez organ. Wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - na podstawie art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę /.../ utraciły ważność uchwały NSA podjęte przed dniem 1 stycznia 2004 r., ale tylko w sprawach, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a więc toczy się już pod rządami nowych regulacji dotyczących sądownictwa administracyjnego. Natomiast w sprawach zakończonych przed dniem 1 stycznia 2004 r., w których zostały podjęte uchwały NSA w trybie omawianego art. 49 ustawy o NSA -zachowały one moc wiążącą (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r. I OSK 444/05 LEX nr 188819).

Jak zaznaczono nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego.

Organ orzekający, w odróżnieniu od Sądu, który wydał skarżony wyrok, rozpatrzył losy prawne znacjonalizowanego przedsiębiorstwa w kategoriach przedsiębiorstwa jako zorganizowanej całości i poczynił przy tym bardzo wnikliwe ustalenia faktyczne odnoszące się do kwestii aktualnego stanu prawnego i faktycznego mienia wchodzącego w skład przedmiotowego przedsiębiorstwa w dniu jego nacjonalizacji, w tym zarówno mienia nieruchomego jak i ruchomego. Szczegółowe ustalenia faktyczne w odniesieniu do mienia nieruchomego przedstawione zostały w uchylonej decyzji. Natomiast w kwestii ustaleń faktycznych, co do mienia ruchomego należącego do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa podniesiono, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej Kartograficznej w B. nie udzielił informacji na temat jego ewentualnych losów, bądź obecnego stanu. Również aktualni użytkownicy istniejących nieruchomych składników majątku przedmiotowej zakładu, nie przedstawili żadnych dodatkowych informacji mogących świadczyć, iż ruchomości te istnieją nadal. W związku z tym uznano, że mienie to ze względu na znaczny upływ czasu - ponad 50 lat - zostało zużyte, następnie zezłomowane. Okoliczność ta jednak, zgodnie z zaprezentowanym w decyzji i powyżej orzecznictwem, nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie, jakie podjęto w zaskarżonej decyzji, gdyż nadal istnieją nieruchomości wchodzące w skład nacjonalizowanego przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PPH [...] sp. z o.o. oraz Huta Szkła "[...]" Sp. z o.o. wniosły o oddalenie w całości tej skargi oraz o zasądzenie od Ministra Gospodarki na rzecz tych uczestników postępowania kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny związany był wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2006 r., I OSK 1693/06. W wyroku tym stwierdzono, iż Sąd I instancji "nie ustosunkował się do kwestii czy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej istnieje możliwość powrotu do stanu istniejącego w dniu jej wydania, czy możliwe jest przywrócenie stanu poprzedniego zwłaszcza w kontekście istnienia podmiotu praw oraz przepisów stanowiących podstawę prawną dla działań organów administracji w tym zakresie. W związku z tym Sąd I instancji zobligowany jest do przeprowadzenia stosownej analizy, z której wynikać musi czy istnieje, czy też nie istnieje możliwość odwrócenia w trybie administracyjnym skutków prawnych wywołanych decyzją nacjonalizacyjną". Wojewódzki Sąd Administracyjny tych wytycznych, będących w istocie oceną prawną możliwości prawidłowego zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. nie wykonał. Nie można bowiem za zastosowanie się do tej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, po stwierdzeniu, iż ewentualne składniki majątkowe znacjonalizowanego przedsiębiorstwa zostały nabyte w 2001 r. jako masa upadłości, jednozdaniowego stwierdzenia: "Brak jest więc środków prawnych o charakterze administracyjnym, które mogłyby prowadzić do przywrócenia stanu prawnego sprzed wydania decyzji nacjonalizacyjnych". Z tego powodu stwierdzić trzeba, że trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Jednocześnie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie widzi żadnej potrzeby do uruchamiania trybu, dzięki któremu powiększony skład Sądu miałby wypowiedzieć się, co do rozumienia pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Pojęcie to, aczkolwiek niełatwe do odczytania, zostało już bowiem dostatecznie precyzyjnie wyjaśnione w orzecznictwie sądowym.

W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNC 1992, nr 12, poz. 21 przyjęto, iż wykonanie decyzji dotkniętej wadą nieważności nie oznacza jeszcze, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono: "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności". W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził: "odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". Poglądy prawne zaprezentowane w tej uchwale zostały rozwinięte i nieco skonkretyzowane w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49. Przyjęto w niej, iż okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty podlegające przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej jeszcze nie oznacza, że decyzja odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd wyraźnie odgraniczał od siebie dwie sytuacje. Pierwsza z nich to taka, w której użytkowanie wieczyste powstało na podstawie decyzji administracyjnej o przyznaniu użytkowania wieczystego, dopiero w wyniku, której zawierana była umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Te kwestie Sąd podał zresztą dalszej analizie. Druga sytuacja, której ze względu na sentencję postanowienia, będącego podstawą podjęcia tej uchwały, Sąd nie poddawał analizie - jedynie o niej wspominając - to taka, iż "prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, to jest bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej". Analizując dalej pierwszą z wymienionych sytuacji Sąd stwierdził, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej w zakresie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntów "otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego)".

Kolejna bardzo istotna dla przybliżenie sposobu rozumienia pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" uchwała NSA została podjęta w dniu 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13. Podkreślono w niej, że w nauce prawa cywilnego odróżnia się akty administracyjne powodujące bezpośrednie skutki cywilnoprawne od tych, które wywołują te skutki pośrednio. "Obalenie aktu administracyjnego pierwszego rodzaju powoduje zniweczenie skutków cywilnoprawnych, co może otwierać drogę do określonych roszczeń majątkowych, natomiast obalenie aktów drugiego rodzaju nie powoduje bezpośrednich skutków cywilnoprawnych, lecz stwarza podstawy do poddania ocenie przesłanek czynności prawa cywilnego, oczywiście na podstawie prawa cywilnego i ustalonej dla niego drogi dochodzenia roszczeń". Dalej Sąd stwierdził: "Decyzja o odmowie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy gruntu pod budynkiem i o przejęciu budynku na własność Skarbu Państwa powodowała bezpośredni skutek cywilnoprawny, a stwierdzenie jej nieważności niweczyło ten skutek (uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 49). Zagadnieniem odrębnym było dochodzenie roszczeń majątkowych przez osoby dotknięte wydaniem decyzji obciążonej wadą powodującą jej nieważność lub przez samo stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż stanowi to przedmiot odrębnej sprawy i następuje na innych podstawach prawnych. Zniweczenie skutku cywilnoprawnego decyzji administracyjnej w odniesieniu do tytułu własności Skarbu Państwa jest podstawą do usunięcia niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym". Dalej powiększony skład Sadu stwierdził, że do aktów administracyjnych wywołujących pośrednio skutki w sferze prawa cywilnego zalicza się m.in. te, które umocowują do zawarcia umowy ze Skarbem Państwa. Taki charakter miała decyzja o sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego i ustanowienia użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu. Decyzja taka umocowywała konkretnego pracownika do zwarcia umowy w formie aktu notarialnego we wskazanym przedmiocie. "Organ administracji, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży, lecz jedynie władny jest wykazać wadliwość określenia decyzją administracyjną przedmiotu sprzedaży lub jej warunków. Z tych względów skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego, oczywiście z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a.)".

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93, czego w skardze kasacyjne niedostrzeżono, powiększony skład Sądu, odwołując się zresztą do poglądów prawnych przytoczonych również w uzasadnieniu niniejszego wyroku i je podzielając, przyjął: "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie, której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji". Podstawową przesłanką podjęcia tej uchwały była okoliczność, iż już po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiła komunalizacja nieruchomości oraz zawarcie umowy o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Sąd uznał więc, że kwestia "odwracalności" czy też nieodwracalności skutków prawnych wiązała się w tym przypadku nie z samą decyzją dotkniętą wadą nieważności, lecz czynnościami podjętymi już w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności - decyzja komunalizacyjna i umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie i wieczyste.

W myśl art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) ocena prawna zawarta w uchwałach NSA wyrażonych przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie wiąże w sprawie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wbrew stanowisku zwartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w kwestii mocy wiążącej takiej uchwały nie będzie miał zastosowania także art. 49 ust. 5 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Ustawa to bowiem od dania 1 stycznia 2004 r. już nie obowiązuje. Nie zmienia to faktu, iż nie wszystkie poglądy prawne zamieszczone w tych uchwałach zdezaktualizowały się, czy też utraciły na znaczeniu. Ze względu na autorytet uchwał powiększonych składów Sądu te z uchwał podjętych przez dawny NSA (sprzed wprowadzenia dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego), które odnoszą się do w dalszym ciągu obowiązującego stanu prawnego nadal zachowują swoja aktualność i można je wykorzystywać w procesie wykładni prawa. W konsekwencji mogą i powinny stanowić dla poszczególnych składów orzekających wskazówkę interpretacyjną norm administracyjnego prawa materialnego i procesowego.

Skoro, o czym już wcześniej wspomniano NSA w wyroku z 20 października 2006 r. uchylając zaskarżoną decyzję wskazał Sądowi I instancji na konieczność dokonania analizy kwestii, czy możliwy jest powrót do stanu istniejącego w dniu wydania decyzji nacjonalizacyjnej, w kontekście istnienia obecnie podmiotu praw oraz przepisów stanowiących podstawę prawną dla działań organów w tym względzie, a Sąd tych działań nie podjął, to uznać trzeba, że naruszył art. 190 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę i dokonując tej analizy Sąd I instancji zobowiązany będzie wziąć pod uwagę fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948 r. i decyzji Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] stycznia 1990 r. zostało wszczęte na wniosek E. S. z dnia 11 grudnia 1996 r. Od daty doręczenia tego podania organowi sprawa stwierdzenia nieważności zawisła przed b. Ministrem Gospodarki. Jednak przed tą datą, na podstawie decyzji Wojewody W. z dnia [...] listopada 1994 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz właścicielem budynków na niej posadowionych zostało Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w O. M. Prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości oraz własność znajdujących się na nich budynków zostało nabyte umowami cywilnoprawnymi z roku 1998 (nabycie nieodpłatne przez gminę) i 2001 (nabycie masy upadłościowej) na rzecz osób trzecich, a więc już po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1948 i 1950 r. Te wszystkie okoliczności muszą być poddane analizie w kontekście odwracalności, czy też nieodwracalności skutków prawnych decyzji Ministra Gospodarki z [...].

Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. nie może być przez Naczelny Sad Administracyjny związany na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej rozpoznany. Przepis ten posiada rozbudowaną systematykę wewnętrzną dzieląc się na trzy paragrafy, przy czym § 2 dodatkowo dzieli się na punkty. Sąd nie może domniemywać intencji czy też woli składającego skargę kasacyjną.

Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. został w skardze kasacyjnej źle postawiony. Nie wiadomo bowiem czy zarzut ten ma dotyczyć oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku, czy też oceny zamieszczonej w wyroku NSA z 20 października 2006 r. Dodać można, że Sąd I instancji wbrew wiążącej go wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z 20 października 2006 r. nie dokonał pełnej analizy możliwości wycofania z obrotu prawnego decyzji Wojewody W. z 1992 i 1994 r. to do przeprowadzenia tej analizy był wbrew stanowisku składającego skargę kasacyjna obligowany na podstawie art. 190 p.p.s.a.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej samej ustawy.