Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 414/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 8,9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi W.Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną (kontener socjalno-magazynowy) wraz z wewnętrzną linią zasilającą (elektryczną) I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. (znak:[...]) Starosta W. działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonywania robót budowlanych zgłoszonych przez W. Z. w dniu [...] r., polegających na budowie na działce nr [...], obręb [...] S. obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną (kontener socjalno-magazynowy) wraz z wewnętrzną linią zasilającą (elektryczną).

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] r. W. Z. dokonał w Starostwie Powiatowym w W. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną, niezwiązanego z gruntem (kontenera socjalno-magazynowego) na działce siedliskowej nr[...], obręb [...] S., a równocześnie do Starosty W. wpłynęło pismo Rady Gminy S. B. z dnia [...] r. informujące o podejrzeniu zaistnienia samowoli budowlanej na działce wskazanej w zgłoszeniu, wcześniej opisanym.

Następnie w uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że pismem z dnia 16 grudnia 2013r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie w. o przeprowadzenia kontroli na przedmiotowym terenie a postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie do 10 stycznia 2014r. - o wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane, szkic planowanego obiektu na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej z zaznaczeniem wymiarów obiektu oraz odległości od granic działki, w tym od drogi wojewódzkiej, wskazania, czy do obiektu prowadzi dojazd, czy też jest planowany oraz jednoznacznego wskazania, czy obiekt będzie wyposażony w instalacje (jakie i skąd nastąpi przyłączenie).

Podał jednocześnie, że w dniu 8 stycznia 2014r. W.Z. złożył w Starostwie Powiatowym w W. pisemne wyjaśnienia wraz z dodatkową informacją o zamiarze wykonania instalacji elektrycznej, oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz szkic sporządzony na mapie sytuacyjno-wysokościowej.

W dalszej części uzasadnienia Starosta W. wskazał, że pismem z dnia 8 stycznia 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. zawiadomił strony oraz organ orzekający o wyznaczonym na dzień 16 stycznia 2014 r. terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin działki nr[...], obręb [...] S., objętej przedmiotowym zgłoszeniem.

Podczas wizji lokalnej, w której uczestniczyli przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W., Starostwa Powiatowego w W. i Gminy S. B. oraz W. Z. ustalono, że na terenie działki wskazanej w zgłoszeniu usytuowany jest kontener, posiadający czynną instalację elektryczną. Stwierdzono też, gromadzenie na terenie działki materiałów budowlanych pochodzących z rozbiórki oraz sprzętu budowlanego i rolniczego oraz utratę przez znaczną część działki jej rolnego charakteru.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający dodatkowo wyjaśnił, że W.Z. w uzupełnieniu zgłoszenia z dnia [...]r. potwierdził zamiar budowy wewnętrznej instalacji elektrycznej, która – jak ustalono podczas wizji lokalnej – już została wykonana.

W ocenie Starosty W. ustalone w sprawie okoliczności pozwalają stwierdzić naruszenie przez inwestora przepisu art. 28 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez W.Z., który w odwołaniu zarzucił, że – jego zdaniem – termin do wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu 6 stycznia 2014r., wobec czego w dniach 10-11 stycznia 2014r. dokonał wraz żoną ustawienia przywiezionych wcześniej kontenerów - zgodnie ze zgłoszeniem. Dodał, że zakład energetyczny podłączył mu zasilanie.

W.Z. podważył stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii zgromadzonych na działce materiałów i sprzętu jako czynników zmieniających przeznaczenie działki. Zdaniem wnoszącego odwołanie powyższe związane jest z działalnością rolniczą i zamierzonym przez niego rozwijaniem takiej działalności. Inwestor w odwołaniu poinformował, że wystąpił do gminy o wydanie warunków zabudowy pod gospodarstwo rolne. Dodał również, że jego zdaniem organy administracji gminnej i powiatowej utrudniają mu prowadzenie gospodarstwa, a zaskarżona decyzja jako niezgodna z zasadami współżycia społecznego, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. o udzielenie informacji, czy na terenie działki nr [...], obręb [...] S. prowadzone jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej.

W dniu 30 kwietnia 2014 r. organ nadzoru budowlanego, wskazany powyżej, przekazał Wojewodzie D. kopię własnego postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] wydanego na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, którym nałożył na M.Z. i W.Z. obowiązek dostarczenia wyszczególnionych dokumentów. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie w. zaznaczył, że na przedmiotowej działce zostało stwierdzone wybudowanie bez zezwolenia na budowę lub zgłoszenia obiektu gospodarczego kontenerowego, podłączonego do czynnej instalacji elektrycznej.

Organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż możliwe jest zniesienie powyższej samowoli budowlanej, o ile inwestorzy dopełnią wymagań przewidzianych w art. 49b ust 2 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił okoliczności faktyczne istniejące w sprawie, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Jednocześnie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, co do których – wobec dokumentów będących w posiadaniu Starosty W. – zaistniała wątpliwość, czy nie zostały już wykonane, a przeprowadzona w dniu [...] r. wizja w terenie potwierdziła zaistnienie samowoli budowlanej.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Powyższe stanowiło o prawidłowości zastosowania przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w dalszej kolejności należy rozważyć, czy decyzja o sprzeciwie była skuteczna w świetle przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Sprzeciw wniesiony po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, nie wywołuje skutku prawnego, bowiem organ utracił kompetencję do jego wniesienia. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym panuje pogląd, iż dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane konieczne jest wydanie i wysianie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku celem uzupełnienia zgłoszenia. W sytuacji nałożenia przez organ na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2 omawianej ustawy), termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu wyznaczonego postanowieniem terminu (wyrok NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1147/12, LEX nr 1396121).

W rozpatrywanej sprawie zgłoszenie wpłynęło do organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w dniu 7 grudnia 2013 r.. Postanowienie, o którym mowa powyżej, zostało wydane w dniu 16 grudnia 2013r. a termin uzupełnienia został określony na dzień 10 stycznia 2014r. Uzupełnienia żądanych dokumentów inwestor dokonał w dniu 8 stycznia 2014r. - czyli przed upływem terminu określonego w postanowieniu, zatem od dnia 9 stycznia 2013 r. zaczął biec 30-to dniowy termin do zgłoszenia przez organ ewentualnego sprzeciwu, a termin ten upływał, zgodnie z art. 57 § 1 kpa, w dniu 7 lutego 2014 r. (piątek).

Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja wydana w dniu 17 stycznia 2014r. została doręczona stronie w dniu 22 stycznia 2014r., a więc w trzydziestodniowym terminie do wniesienia sprzeciwu.

Tym samym oznacza to, że organ pierwszej instancji wnosząc sprzeciw, który doręczony został inwestorowi w dniu 22 stycznia 2014r., posiadał w tym zakresie kompetencję.

W ocenie organu odwoławczego z tych względów zarzut zawarty w odwołaniu co do braku kompetencji organu, wobec upływu terminu do wniesienia sprzeciwu jest bezzasadny.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu nieuprawnionego zajęcia przez organ pierwszej instancji stanowiska wobec czynności składowania materiałów rozbiórkowych oraz sprzętu Wojewoda D. wyjaśnił, że prace te nie są robotami budowlanymi i w konsekwencji nie podlegają przepisom ustawy - Prawo budowlane, nie wymagają więc uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Zajmowanie przez organ pierwszej instancji stanowiska wobec wykonania tych prac (czynności) przez inwestora w zaskarżonej decyzji było zatem nieuprawnione a zarzut skarżącego - słuszny. Niemniej nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował W.Z. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości zarzucając jednocześnie tym rozstrzygnięciom naruszenie: przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisów prawa materialnego poprzez obrazę normy prawnej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 6 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego.

W szczegółowym uzasadnieniu skargi W.Z. opisał przebieg postępowania instancyjnego, a następnie wskazał, że bezspornie budowa wymagała dokonania przez inwestora zgłoszenia, co zostało przez W.Z. dokonane [...] r. na formularzu. Formularz ten zawiera na końcu pouczenie, iż do wykonania robót można przystąpić, jeśli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Pouczenie to nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż wezwanie inwestora do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów w formie postanowienia powoduje, iż do czasu uzupełnienia wniosku wspomniany termin nie rozpoczyna biegu, zatem pouczenie zawarte w formularzu jest co najmniej niekompletne i wprowadza inwestora w błąd co do prawa. Skutków zaś błędnego pouczenia strony postępowania nie można przerzucać na skarżącego.

W uzasadnieniu skargi W.Z. zakwestionował także zasadność postanowienia Starosty W. z dnia [...] r. Nr[...] , w tym przede wszystkim wynikające z jego treści żądanie przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego. Uznając je za zbędne skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Prawo dysponowania nieruchomością jest podstawowym atrybutem własności i jego ograniczenie jest wyjątkiem, a nie zasadą.

Ponadto – w ocenie skarżącego – uzupełnienia pozostałych dokumentów wymienionych we wskazanym powyżej postanowieniu organ nie mógł żądać, gdyż dane te zostały albo dołączone do wniosku, albo były zbędne dla oceny zasadności sprzeciwu.

Skarżący zarzucił również w uzasadnieniu skargi, że treść postanowienia Starosty z [...] r. nie wskazywała na to, że do czasu uzupełnienia dokumentów 30-to dniowy termin, o którym mowa w ustawie nie biegnie. W tej sytuacji pozostawał w uzasadnionym przeświadczeniu, iż dołączenie dodatkowych (niewymaganych prawem i w istocie w tej procedurze zbędnych) nie powoduje przedłużenia terminu do rozpoczęcia prac budowlanych. W konsekwencji w dacie rozpoczęcia prac pozostawał w przekonaniu, iż w 30-to dniowym terminie organ nie wniósł sprzeciwu w formie decyzji.

W zakończeniu skargi W.Z. odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazując wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do zasady praworządności i zasady zaufania do organów administracji.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. W jej uzupełnieniu podał, że zarzuty skarżącego nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a ponadto ich treść jest tożsama z zarzutami podniesionymi wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji w tej sprawie. Wojewoda D. podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał uregulowania prawne przyjęte przez ustawodawcę dla trybu uproszczonego, jakim jest zgłoszenie robót budowlanych.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 19 sierpnia 2014 r. skarżący oraz pełnomocnik skarżącego wnieśli o uwzględnienie skargi z powodów w niej wskazanych oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto – poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku – Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że błędny jest formułowany przez skarżącego zarzut niezasadnego żądania przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z przepisu art. 30 ust. 2 (zdanie drugie) ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, wynika jednoznacznie, że do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w ar. 32 ust. 4 pkt 2 tzn. oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ustawodawca ustanawia ten wymóg wobec potencjalnego inwestora w sposób generalny, nie typizując wyjątków ani nie uzależniając tego wymogu od istoty tytułu prawnego, przysługującego do nieruchomości, będącej przedmiotem zamierzonego zainwestowania.

Materialnoprawną podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy wskazywanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane.

W art. 30 tego aktu uregulowana została instytucja stanowiąca odstępstwo od zawartej w przepisie art. 28 ust. 1 omawianej ustawy reguły, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W powołanym przepisie art. 30 ustawodawca umożliwił przyszłemu inwestorowi realizowanie robót budowlanych bez konieczności ubiegania się o pozwolenie na budowę, wymagając od niego zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie w przepisie poprzedzającym zamieścił zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych, objętych przywilejem zgłoszenia, a w przepisie art. 30 ust. 5 – przywołanym i wyjaśnionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – postanowił, że: "Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia".

Ustawa – Prawo budowlane konkretyzuje również przypadki, w których właściwy organ jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 i ust. 2 in fine).

Zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych podlega również wymogom formalnym, określonym w ustawie, gwarantującym jego prawidłowość i skuteczność tej czynności.

W przypadku konieczności uzupełniania zgłoszenia właściwy organ – stosownie do przepisu art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane – nakłada w drodze postawienia na zgłaszającego obowiązek uzupełniania w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

W doktrynie i judykaturze administracyjnej prezentowane są różne poglądy w kwestii charakteru formalnoprawnego czynności zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, rodzaju postępowania, które ono – ewentualnie – inicjuje oraz zakresu zastosowania do tej procedury przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem dyskusji był również wpływ postanowienia wydanego przez organ będący adresatem zgłoszenia na podstawie przepisu art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane na bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Rozważając ostatnią ze wskazanych kwestii zwracano uwagę przede wszystkim w orzecznictwie, które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie akceptuje, że przepis art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z przewidzianym w nim rygorem wniesienia sprzeciwu w przypadku zaniechania wymaganych czynności, stanowi lex specialis wobec ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wynikającej z treści art. 64 § 2 kpa, zgodnie z którą nieusunięcie w terminie ustawowym braków podania (wniosku) skutkuje pozostawieniem go bez rozpoznania (np. wyroki NSA z dnia: 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 956/05, nie publ.; 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1817/10, nie publ.).

Powszechnie zaaprobowane też zostało w praktyce orzeczniczej i nauce stanowisko, uznające, że w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia stosownie do treści postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu powinien być liczony na nowo od dnia uzupełnienia zgłoszenia lub od daty bezskutecznego upływu terminu do uzupełniania braków zgłoszenia, wyznaczonego przez właściwy organ. Ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu nie ulega zatem – w dacie uzyskania postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane – przerwaniu czy zawieszeniu (np. wyroki NSA z dnia: 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08, nie publ., 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 207/08, nie publ.).

Pogląd ten, prezentowany w judykaturze, zaakceptowany został przez przedstawicieli doktryny, którzy wskazywali, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wniesiono zgłoszenie, powinien mieć zagwarantowany czas na zapoznanie się z kompletnym (uzupełnionym i prawidłowym) zgłoszeniem, które może okazać się innym rodzajowo i przedmiotowo zgłoszeniem niż pierwotne (niekompletne) oraz na dokonanie czynności wyjaśniających i zajęcie stanowiska (np. J. Dessoulavy-Śliwiński: Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011; J. Siegień: Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2003).

Sąd w składzie orzekającym poglądy te podziela.

Akceptuje również bezwzględnie stanowisko, zgodnie z którym zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, ale uruchamia uproszczoną procedurę, w której przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio z uwzględnieniem modyfikacji, wynikających z istoty zgłoszenia i uregulowań ustawy – Prawo budowlane (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09, OTK 2011, nr 3, poz. 26; wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1240/10, nie publ.; A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, Warszawa 2009).

Zdaniem Sądu w tak określonych warunkach prawnych w zakresie "odpowiedniości" uprawniającej do stosowania w czynnościach związanych ze zgłoszeniem, o którym mowa w at. 30 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane zawiera się powinność uwzględniania przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej m.in. przepisów art. 8 kpa oraz art. 9 tej ustawy procesowej.

Pierwszy z powołanych przepisów statuuje zasadę ogólną działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, natomiast w drugim ustawodawca zobligował właściwy w sprawie organ administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, wymagając udzielania im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W orzecznictwie administracyjnym zwracano uwagę, że treść przepisu art. 9 kpa dokonuje wyłomu w fundamentalnej zasadzie stanowiącej, że ignorantia iuris nocet oraz, że wynikający z tego przepisu obowiązek udzielania informacji obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, a jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Ma to szczególne znaczenie wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony, powodujące w konsekwencji niekorzystne dla niej skutki (wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1018/11, Lex nr 1415/89, 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 41/10, Lex nr 1071133; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia: 7 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 497/13, Lex nr 1387535, 24 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 600/11, Lex nr 1146145; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 243/13, Lex nr 1356168).

Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy – zdaniem Sądu – uznać, że wobec skutków, jakie ponosi inwestor realizujący roboty budowlane, określone w zgłoszeniu, ale z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy – Prawo budowlane, organ, do którego skierowano zgłoszenie, podejmując postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia w zakreślonym terminie brakujących dokumentów powinien poinformować podmiot dokonujący zgłoszenia o zasadach obliczania 30 dniowego terminu zastrzeżonego dla organu na wniesienie sprzeciwu, w tym pouczyć go przede wszystkim, że termin ten rozpoczyna bieg w dniu następnym po dacie dokonania wymaganego postanowieniem uzupełnienia zgłoszenia, a w przypadku jego nieuzupełnienia w dniu następnym po dacie wyznaczonej przez organ w postanowieniu jako koniec terminu zastrzeżonego dla dokonania wymaganej czynności. (Sposób obliczania terminu wynika z przepisu art. 57 § 1 kpa).

Postanowienie wydane w rozpoznawanej sprawie w trybie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez Starostę W. w dniu [...]r. (Nr[...]) pouczenia o upływie terminu do wniesienia sprzeciwu nie zawiera. Istotne przy tym jest, że formularz zgłoszenia opatrzony jest klauzulą pouczającą, że "do wykonania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenie zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji". W pouczeniu nie zamieszczono żadnych dodatkowych informacji.

W takich okolicznościach uzasadniony jest zarzut skargi naruszenia przez organy właściwe instancyjnie przy orzekaniu o sprzeciwie przepisów art. 8 i art. 9 kpa.

Usprawiedliwione też – w uznaniu Sądu – było przekonanie skarżącego, że termin do wniesienia sprzeciwu, liczony zgodnie z pouczeniem zamieszczonym na formularzu zgłoszenia upłynął, a to uprawniało go do realizowania zgłoszonych robót budowlanych.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu kierowanego od skargi oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika, określone taryfowo.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.

H.B.15.09.2014r.