Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2262/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Paulina Okrój, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1.uchyla zaskarżoną decyzję; 2.zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej J.Z. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec J.Z. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J.Z. wnioskiem z dnia 18 lipca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Podała, że w dniu [...] stycznia 1989 r. złożyła do Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] podanie o przyjęcie do służby w organach Milicji Obywatelskiej. Procedura przyjęcia trwała do dnia [...] września 1989 r. i została przyjęta na stanowisko [...] pracując w gabinecie Szefa [...]. Podniosła, że od dnia [...] września 1989 nr. do dnia [...] stycznia 1990 r. była zawieszona na etacie jako [...] Służby Bezpieczeństwa [...] w [...], gdy faktycznie pełniła służbę na stanowisku [...]w Milicji Obywatelskiej. W dniu [...] sierpnia 1990 r. została przyjęta do pracy w Policji, w której służyła nienagannie do dnia [...] lutego 2011 r.

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Komendzie [...] Policji z Sekcji [...] w dniu [...] lutego 2011 r. i nabyła prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie wnioskodawczyni uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] września 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Całkowity okres służby wynosi 21 lat, 5 miesięcy i 11 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 11 miesięcy.

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby J.Z. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że J.Z. w toku pełnionej służby po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Nie odnotowano także żadnych kar dyscyplinarnych, jak również nie było prowadzone wobec wnioskodawczyni żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie organu zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że całkowity okres pełnionej przez J.Z. służby wynosi 21 lat, 5 miesięcy i 11 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 11 miesięcy.

Organ zaznaczył, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby J.Z. Brak też jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem życia i zdrowia. Wskazał, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem organu wnioskodawczyni nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia J.Z. w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem niego ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.Z. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] października 2018 r. nr [...] wraz z załącznikiem na okoliczność ostatecznego okresu jej służby w instytucjach, o których mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej (została ona wydana w oparciu o nową informację IPN nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczenia, w wyniku której skrócono okres jej służby z 11 miesięcy do 4 miesięcy i 15 dni określając, że okres ten dotyczy czasu od dnia [...] września 1989 r. do dnia [...] stycznia 1990 r.), a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem niej art. 15c ustawy jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia, b) pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych, c) okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, d) pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne zastępstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych,

i w związku z tym niezastosowaniem przez organ art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek.

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności:

a) dokonanie oceny spełnienia przez nią kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, że rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r. została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę, że organ nie wypowiedział się co do spełnienia przez nią kryterium krótkotrwałej służby,

b) dokonanie oceny spełnienia przez nią kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia" rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, podając, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez nią obowiązków służbowych,

c) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania, czy spełniła przesłankę o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, a także niewyjaśnienie przez organ na jakiej podstawie przyjął, że zawarte w przepisie sformułowanie " z narażeniem życia i zdrowia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia, skoro ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do powołanego wyżej rozporządzenia, jak również w oparciu o jakie przesłanki organ dokonał oceny braku wystąpienia "szczególnego przypadku" w tej sprawie.

Skarżąca wskazała, że organ nie uwzględnił faktu, że okres służby pod dniu 12 września 1989 r. powinien, przy stwierdzeniu rzetelnego wykonywania obowiązków przez funkcjonariusza, być oceniana jako przesłanka pozytywna. To z kolei powinno mieć znaczenie przy ocenie krótkotrwałości służby, który przy takiej interpretacji, w jej przypadku wynosiłaby zaledwie 11 dni, tj. od [...] września 1989 r. do [...] września 1989 r. Zaznaczyła, ze osoby te po raz pierwszy wstąpiły do służby, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, po 12 września 1989 r. nie podlegają regulacji art. 15c, 22 i 24a tej ustawy. Podała, że ona wstąpiła do służby zaledwie 11 dni przed tą datą, co powinno być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji uznaniowej w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Użyty przez ustawodawcę w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do wykazania poprawności jego rozumienia i przedstawienia przekonujących w tym zakresie argumentów. Organ powinien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje.

W przedmiotowej sprawie organ odnosząc się do tego pojęcia wskazał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ podał, że uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

W ocenie Sądu takie rozumienie pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku nie jest na kanwie powołanego przepisu wyczerpujące. Podkreślić bowiem należy, że przez szczególnie uzasadniony przypadek można rozumieć nie tylko wyjątkowe osiągnięcia, czy wybitne zasługi funkcjonariusza w służbie, zwłaszcza pełnionej z narażeniem życia i zdrowia, ale także przykłady zaangażowania w służbę znajdujące odzwierciedlenie w nagrodach i odznaczeniach, czy też zdarzenia losowe, lub wybitne zasługi albo dokonania dla kraju, które ze służbą związane nie były.

Za szczególnie uzasadniony przypadek trzeba w ocenie Sądu traktować także sytuacje, w których służba funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa wynikała li tylko z formalnego przyporządkowania do formacji wymienionej w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (wobec braku etatu w Milicji Obywatelskiej) i faktycznego wykonywania obowiązków w Milicji Obywatelskiej, bądź też kiedy służba na rzecz totalitarnego państwa została podjęta na krótko przed 12 września 1989 r.

Poza przytaczaniem słownikowych synonimów określenia "krótkotrwały", organ w ogóle nie odniósł swoich rozważań w tym zakresie do stanu faktycznego sprawy.

Wskazać należy, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W sprawie niniejszej organ nie dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, a także braku informacji o narażeniu zdrowia i życia. Służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa zdaniem organu pełniona była przez okres 11 miesięcy. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2017 r. tj. informacji o przebiegu służby nr [...]. Wynika z niego, że J.Z. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] września 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Tymczasem z informacji dotyczącej przebiegu służby z Komendy [...] Policji wynika, że skarżąca od dnia [...] września 1989 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. była [...] SB [...] w [...], zaś od dnia [...] stycznia 1990 r. [...] Referatu [...] w [...]. Z kolei w notatce służbowej Wydziału [...] w [...] podano, że skarżąca od dnia [...] lutego 1990 r. była [...] Referatu [...] w [...]. Z tej przyczyny wskazywany przez organ okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie został w sposób stanowczy ustalony. Organ stwierdził ponadto, że całkowity okres służby skarżącej wynosi 21 lat, 5 miesięcy i 11 dni. To ostatnie ustalenie nie było kwestionowane.

Podkreślić należy, że ustawodawca wymaga, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy zaopatrzeniowej rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Organ w przedmiotowej sprawie nie kwestionował, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Powołał się w tym zakresie na opinię Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. Stwierdził, że J.Z. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wnioskującej karach dyscyplinarnych. Jednocześnie Minister podał, że brak jest dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem życia i zdrowia.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Organ wskazał zresztą, na podstawie opinii Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r., że J.Z. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Okoliczności powołane w powyższej opinii Komendanta Głównego Policji bezspornie świadczą o spełnieniu przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Za zasadny tym samym Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, wskazania wymaga, że ocena w tym zakresie wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy. Organ nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Nie przybliżył także postawy skarżącej i jej osiągnięć w służbie (awanse na kolejne stopnie służbowe), choć także te okoliczności wskazał jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona zwłaszcza, jeżeli wziąć pod uwagę okoliczność, że skarżąca rozpoczęła służbę od dnia [...] września 1989 r., a więc na 12 dni przed datą 12 września 1989 r. Jest ona o tyle istotna, że ustawodawca w przepisie art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej postanowił, iż za służbę na rzecz totalitarnego państwa nie uznaje się służby w rozumieniu art. 13b, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.

Organ naruszył tym samym w tym zakresie przepis art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., dodatkowo uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przyjmując, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia, o czym była mowa w zaskarżonej decyzji i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające. Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed dniem 12 września 1989 r. oraz formalnej służby w SB z uwagi na brak etatu w Milicji Obywatelskiej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.