Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 476/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: Art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Art. 3, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 98 ust.1, art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 1 ust. 2, art. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust 1 i 2, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: Art. 5 pkt. 5, art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: Art. 2 pkt. 6,27,35
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: Art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: Art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 108 poz 7 Art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5
law: DYREKTYWA 2002/19/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RAD z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności  elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie)
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 108 poz 33 Art.2, art. 8
law: Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności  elektronicznej (dyrektywa ramowa)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekretarz sądowy Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi PT Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr XLIII/580/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 12 pkt 8 lit. c zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie I wyroku, III. zasądza od Miasta na rzecz PT Sp. z o.o. kwotę 640 zł (sześćset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] marca 2009 r. nr XLIII/580/09 Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 60, pod poz. 836 i weszła w życie dnia 2 lipca 2009 r.

W § 12 pkt 8 uchwały zostały ustalone zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji:

"a) ustala się zapewnienie dostępu w zależności od potrzeb, do istniejącej i/lub rozbudowanej sieci telekomunikacyjnej,

b) nakazuje się skablowanie sieci,

c) zakazuje się lokalizacji nowych stacji bazowych i urządzeń nadawczych i rozbudowy istniejących".

Na powyższą uchwałę, w zakresie obejmującym przepis § 12 pkt 8 lit. c, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła PT Spółka z o.o., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zaskarżonemu zapisowi uchwały pełnomocnik strony skarżącej zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 7 w związku z art. 20, 22, 31 ust. 3 i 32 Konstytucji RP,

– art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz

– art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego, a także ograniczeniu wolności zabudowy.

Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miasta z dnia [...] marca 2009 r. w zakresie objętym skargą, tj. co do jej § 12 pkt 8 lit. c.

Zdaniem skarżącej Spółki jej interes prawny ma swoje źródło w konstytucyjnie gwarantowanej zasadzie wolności działalności gospodarczej i wolności zabudowy. Z tego względu naruszenie przez Radę Miasta wskazanych wyżej norm prawnych stanowiło równocześnie naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki. Wolność gospodarcza jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek organów państwowych do nienaruszania – co do zasady – swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Swoboda działalności gospodarczej obejmuje zatem skierowany do władzy publicznej zakaz arbitralnej ingerencji w sferę zachowań przedsiębiorców.

Pełnomocnik wywiódł, iż obowiązują trzy warunki dopuszczalności ograniczenia wolności gospodarczej – jeden formalny: wyłączność ustawy jako źródła ograniczenia oraz dwa materialne: zastrzeżenie wprowadzenia ograniczeń wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny oraz zachowanie zasady proporcjonalności (zakaz nadmiernej ingerencji). Wszelkie ograniczenia zasady swobody działalności gospodarczej mają charakter wyjątku od zasady i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładania ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie, powinien odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. Ponadto – zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego – ograniczenie wprowadzone z powołaniem się na ważny interes publiczny, powinno być na tyle merytorycznie uzasadnione, że w konflikcie z zasadą swobody działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważa na korzyść ograniczenia.

W ocenie strony skarżącej na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały Rada Miasta naruszyła zarówno przesłankę formalną jak i materialną ograniczenia swobody działalności gospodarczej. Dokonała bowiem tego bez zachowania odpowiedniej formy, tj. w drodze aktu innego niż ustawa, poza tym żaden interes publiczny nie przemawiał za wprowadzeniem zakazu budowy stacji bazowych telefonii komórkowej czy montażu anten. Polskie przepisy i procedury zabezpieczają w wystarczający sposób ludność i środowisko przed szkodliwym oddziaływaniem pola elektromagnetycznego emitowanego przez tego rodzaju urządzenia. Nie istnieje zaś obawa naruszenia innych konstytucyjnie chronionych wartości.

Zdaniem strony skarżącej przepis § 12 pkt 8 lit. c zaskarżonej uchwały narusza nadto konstytucyjnie gwarantowaną zasadę równości wobec prawa. Podmioty, które przed dniem wejścia w życie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego rozpoczęły działalność w sferze telekomunikacji, budując potrzebną infrastrukturę, mogą prowadzić ją nadal, podczas gdy nowi operatorzy są pozbawieni tego prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu jednym z podstawowych warunków skutecznego zaskarżenia uchwały organu gminy jest wykazanie przez wnoszącego skargę, iż został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia w dacie wniesienia skargi. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. W przypadku skarg na uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, iż interes taki wywieść można przede wszystkim z norm kształtujących prawo własności lub inne prawa przyznające skarżącemu tytuł prawny do nieruchomości, np. użytkowania wieczystego. W ocenie organu strona skarżąca nie wykazała bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Skarżąca nie przywołała żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętych planem. Tym samym nie wykazała, iż posiada interes prawny legitymujący ją do złożenia skargi.W konsekwencji skarżąca nie wykazała również naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia.

Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który gwarantuje każdemu ochronę jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, również nie stanowi źródła interesu prawnego mogącego być podstawą złożenia skargi. Źródłem tym nie może być również konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą w sposób bezpośredni wyłącznie kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Pośredni wpływ na zakres korzystania z różnych wolności konstytucyjnych, związany z wykonywaniem przez różne podmioty praw rzeczowych do nieruchomości nie noże być traktowany jako przejaw ograniczenia czy wyłączenia wolności gospodarczej.

W ocenie organu żaden ze wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP nie przyznaje stronie skarżącej konkretnego uprawnienia mogącego stanowić źródło interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści skargi nie wynika również czy skarżąca prowadzi działalność gospodarczą na obszarze objętym planem. Podnoszona przez skarżącą argumentacja wskazuje, iż jest ona zainteresowana podjęciem działalności na tym terenie w przyszłości. Z ogólnej konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć działalność na terenie objętym planem, w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taki interes miałby charakter bardzo ogólny

i potencjalny.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej podał, iż PT Spółka z o.o. od dnia [...] sierpnia 2003 r. wydzierżawia od Gminy część nieruchomości objętej zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na której na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie wybudowała i użytkuje stację bazową telefonii komórkowej nr [...]. Na chwilę obecną stacja jest już przestarzała technologicznie, a co za tym idzie, wymaga rozbudowy i modernizacji. Z uwagi na to spółka planowała w najbliższym czasie przeprowadzenie odpowiednich prac, co w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta jest niemożliwe. Tym samym Spółka ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta z dnia [...] marca 2009 r.

Z § 2 umowy wynika, iż grunt został oddany Spółce w dzierżawę na okres do dnia [...] lipca 2013 r., po tym dniu umowa wygasa i nie może zostać milcząco przedłużona. Przedłużenie umowy dzierżawy na dalszy okres wymaga wniosku Spółki zgłoszonego

w terminie 30 dni przed wygaśnięciem umowy.

Na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. pełnomocnik skarżącej Spółki dodał, iż zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenie organu, iż jedynie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługiwałoby prawo zaskarżenia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest zbyt daleko idące, bowiem co prawda na podstawie innego tytułu prawnego skarżąca wybudowała i użytkuje urządzenie do telefonii komórkowej i zakaz jej rozbudowy narusza interes prawny Spółki. Nadto od [...] lipca 2009 r. zmieniła się polska norma odnośnie konstrukcji stacji telefonii komórkowej, która określa warunki techniczne związane z jej stabilnością i dopuszczalnym obciążeniem. Ponieważ przedmiotowa stacja została wybudowana w latach 2003-2004, konieczne jest dostosowanie jej do wymagań wyżej wymienionej polskiej normy, a w świetle uregulowań uchwały zakazującej rozbudowy taka modernizacja mająca charakter rozbudowy będzie niemożliwa.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Go 763/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę PT Spółki z o.o. na powyższą uchwałę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż wnosząca skargę kasacyjną jako dzierżawca gruntu (umowa dzierżawy zawarta z gminą uprawnia jedynie do władania nieruchomością), na którym istnieje obiekt telekomunikacyjny służący jej do prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie, nie ma legitymacji materialno-prawnej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Nie statuuje interesu prawnego skarżącej art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Zdaniem Sądu interes prawny skarżącej nie wynika także z przepisów art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP. Skarżącej nie przysługuje konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone wprowadzonym zaskarżoną uchwałą zakazem.

Niezależnie od stwierdzenia, że skarżąca nie legitymuje się takim prawem chronionym, które wynikałoby z przepisów prawa materialnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano również, że nie może być mowy o naruszeniu interesu skarżącej (określonego jako faktyczny) wobec tego, że skarżąca ma w swoim władaniu obiekt telekomunikacyjny służący do prowadzenia działalności gospodarczej, który może przebudować w razie potrzeby, czego nie uniemożliwia jej wprowadzony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sporny zakaz.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej PT Spółki z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 maja 2010r. (sygn. akt II OSK 522/10), uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 grudnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA zauważył, że co do zasady w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, iż legitymowanym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest podmiot mający na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu gminnego nieruchomość, do której służą mu prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste). Jednakże w ocenie NSA nie może to oznaczać, że jest to reguła generalna, nie dopuszczająca żadnych odstępstw (wyjątków) wynikających ze względów uzasadnionych szczególnymi warunkami. Brak jest bowiem podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym do gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (własnością, użytkowaniem wieczystym) przesądza o wystąpieniu interesu prawnego skarżącego. Nie powinno budzić wątpliwości, że w warunkach konkretnej sprawy, możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawnorzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem (uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w przedmiotowej sprawie skargę wniosła Spółka będąca dzierżawcą terenu, jednakże co w sprawie jest charakterystyczne, podmiotem wydzierżawiającym jest samorząd gminny – miasto będące właścicielem gruntu. Jednocześnie to właśnie miasto, korzystając z praw przysługujących mu na podstawie przepisów prawa publicznego, w uchwalonym przez radę miasta miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zawarło normę prawną zakazującą budowy nowych obiektów telekomunikacji oraz rozbudowy już istniejących, co faktycznie może prowadzić do istotnego ograniczenia korzystania z danego gruntu, a w konsekwencji nawet całkowicie uniemożliwić prowadzenie konstytucyjnie chronionej działalności gospodarczej. NSA stwierdził, iż: "w takim przypadku nie można się zgodzić z orzeczeniem o oddaleniu skargi tylko z tego względu, że ustalono, iż wnosząca skargę Spółka będąca dzierżawca nie jest legitymowana do skutecznego wniesienia skargi. Konieczne jest wcześniejsze, dogłębne zbadanie i wyjaśnienie warunków wynikających

z umowy dzierżawy, dokonanie oceny prawnego związku treści tej umowy zawartej z gminą, której organ stanowiący podjął zaskarżoną uchwałę, z przedmiotem zaskarżenia, a także rozważenie charakteru i warunków prowadzonej działalności gospodarczej zwłaszcza w świetle zasad wynikających z Konstytucji RP, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz wymogów prawa wspólnotowego. W takim szczególnym przypadku jaki występuje w niniejszej sprawie, należy równie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującej prawo do zagospodarowania terenu przez podmiot mający do niego tytuł prawny. Takim tytułem prawnym jest wszak nie tylko własność czy użytkowanie wieczyste, ale również prawo dzierżawy wynikające z umowy zawartej przez skarżącą z gminą."

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei w myśl § 2 pkt 5 i 6 ww. przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie

w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Nadto należy podkreślić, iż po myśli przepisu art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie podstawę prawną skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej także jako "u.s.g.". Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Ze sformułowania przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W orzecznictwie sądowym od dawna zwraca się uwagę na istotne różnice pomiędzy postępowaniem administracyjnym ogólnym uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, a postępowaniem w sprawie zaskarżania uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. W pierwszym z tych postępowań stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - art. 28 k.p.a. Wystarczy więc na gruncie tego przepisu, iż w ocenie organu, w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu, lub we własnej ocenie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania, będzie ono dotyczyło interesu prawnego - opartego o konkretny przepis prawa materialnego - danego podmiotu. Odmienna jest natomiast sytuacja

w odniesieniu do skargi składanej na podstawie art. 101 u.s.g. Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) zauważył bowiem, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r, sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Przechodząc od powyższych rozważań ogólnych do okoliczności przedmiotowej sprawy, z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej w tej sprawie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 522/10), zważyć przyjdzie, iż skarżąca PT Spółka z o.o. posiada legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Miasta z dnia [...] marca 2009 r. nr XLIII/580/09 w zakresie objętym skargą tj. przepisu § 12 pkt 8 lit. c. Skarżąca przed zaskarżeniem gminnego aktu prawa miejscowego wyczerpała również, wynikający z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, zaskarżony przepis uchwały wprowadzający zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych i urządzeń nadawczych oraz rozbudowy istniejących narusza interes prawny skarżącej Spółki, na skutek naruszenia przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka jest dzierżawcą nieruchomości objętej planem, na której znajduje się obiekt inwestycji telekomunikacyjnej, z którego wykorzystaniem strona prowadzi działalność gospodarczą regulowaną na podstawie udzielonego zezwolenia. Ponadto PT sp. z o.o. dzierżawi przedmiotową nieruchomość od Miasta.

Trzeba wskazać, że zasadą ugruntowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest to, iż legitymacja do zaskarżenia uchwały rady gminy może być wyprowadzona z przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, a nie z dzierżawy, czyli z umowy cywilnoprawnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2009r. (sygn. akt II OSK 1387/09, LexPolonica nr 2287079). Jednak jest dopuszczalne, aby ustawodawca w przepisie szczególnym ww. regułę zmodyfikował. Nadto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 522/10 stwierdził, że nie może to oznaczać, że jest to reguła generalna, nie dopuszczająca żadnych odstępstw (wyjątków) wynikających ze względów uzasadnionych szczególnymi warunkami. Brak jest bowiem podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym do gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (własnością, użytkowaniem wieczystym) przesądza o wystąpieniu interesu prawnego skarżącego. Nie powinno budzić wątpliwości, że w warunkach konkretnej sprawy, możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawnorzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem (uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę ponownie podziela powyższy pogląd, z nadto, na mocy art. 190 p.p.s.a. wskazaniem tym jest związany.

Zaznaczyć należy, że obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę

w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane

z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż akty prawa miejscowego, do których zalicza się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP) i na obszarze działania organów, które je ustanowiły stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Wskazana wyżej klauzula kompetencyjna, zobowiązująca jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych, koresponduje z zawartą w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, nakazującą organom władzy publicznej działać na podstawie i w granicach prawa.

W art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej określona została hierarchia źródeł prawa. Są nimi: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a także akty prawa miejscowego (ust. 2). Wymienienie aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, że wydając przepisy gminne gmina winna czynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych tam upoważnień. Z wskazanej wyżej hierarchii źródeł prawa wynika też zakaz regulowania w prawie miejscowym materii zastrzeżonych dla przepisów wyższego rzędu oraz nakaz zgodności postanowień prawa miejscowego z przepisami wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie).

Tak więc, mimo iż gmina dysponuje, w świetle regulacji art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tzw. władztwem planistycznym i może stanowić o przeznaczeniu i zasadach gospodarowania terenu, to winna to czynić w granicach obowiązującego prawa. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczyły bowiem obowiązujące przepisy prawa. Stąd też do zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń nie mogą być wprowadzane zakazy nie ustanowione w ustawach regulujących daną problematykę. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i nie może wkraczać w materię regulowaną ustawą wprowadzając do treści planu zagospodarowania przestrzennego postanowienia ustawowe.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, powyższy wymóg nie został spełniony.

Ustanowiony w § 12 pkt 8 lit. c planu zagospodarowania przestrzennego Miasta: "zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych i urządzeń nadawczych i rozbudowy istniejących" nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w szczególności w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 z późn.zm.) – dalej jako "ustawa" jak również w przepisach ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn.zm.). Żaden z obowiązujących aktów prawnych rangi ustawowej nie daje podstaw do stanowienia w planie miejscowym tego rodzaju zakazów. Również przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazujący uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania, walory i potrzeby określone w kontrolowanym przepisie oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne zawarte zarówno w tej ustawie, jak i innych przepisach prawa materialnego regulującego wymagania dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. W żadnej z tych regulacji nie został zawarty zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu telekomunikacji – stacji bazowych i urządzeń nadawczych, ani też rozbudowy istniejących obiektów budowlanych. Oznacza to, iż po spełnieniu określonych wymogów tego rodzaju inwestycje mogą być realizowane. Władztwo planistyczne gminy nie może sięgać tak daleko by wykluczać możliwość lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego (podobnie NSA w wyroku z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1906/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest co prawda głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego gminy, a ustalenia w planie co do przeznaczenia terenu i określenia zasad jego zagospodarowania wynikają z art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak wszelkie ograniczenia w sposobie zagospodarowaniu terenu objętego planem muszą wynikać z ustawy.

Przystępując do dalszych rozważań należy wskazać, iż zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.), wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym przepisami ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne Dz. U. Nr 73, poz. 852, z późn.zm. (zastąpionej obecnie ustawą Prawo telekomunikacyjne z dnia 16 lipca 2004 r.), w tym działalności polegającej na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych, wymaga uzyskania zezwolenia. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie zawiera definicji legalnej zezwolenia. W doktrynie przyjmuje się, że jest to indywidualny akt prawny (decyzja administracyjna), wydawany na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej (por. C. Kosikowski Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2005, s. 235-236). Udzielenie zezwolenia jest równoznaczne z dopuszczeniem przedsiębiorcy do wykonywania działalności gospodarczej po spełnieniu przez niego przewidzianych prawem warunków jej wykonywania i uchyleniem w sposób zindywidualizowany ustawowej przeszkody w legalnym podejmowaniu określonej działalności gospodarczej. Zezwolenia jako akty wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych.

Zgodnie z art. 2 pkt 27 ustawy z dnia z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004r. Nr 171, poz. 1800 z późn.zm.) przedsiębiorcą telekomunikacyjnym jest przedsiębiorca lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych, przy czym przedsiębiorca telekomunikacyjny, uprawniony do:

a) świadczenia usług telekomunikacyjnych, zwany jest "dostawcą usług",

b) dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych lub udogodnień towarzyszących, zwany jest "operatorem".

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka jest właśnie operatorem, na którym ciążą określone ustawą obowiązki wynikające z konieczności zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego (art. 2 pkt 6 prawa telekomunikacyjnego), czyli korzystania z urządzeń telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub usług świadczonych przez innego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, na określonych warunkach, celem świadczenia usług telekomunikacyjnych, polegające w szczególności na: łączeniu urządzeń telekomunikacyjnych, w tym na dostępie do lokalnej pętli abonenckiej oraz urządzeń i usług niezbędnych do świadczenia usług w lokalnej pętli abonenckiej, dostępie do budynków i infrastruktury telekomunikacyjnej, dostępie do sieci telekomunikacyjnych, w tym na potrzeby roamingu.

W celu wypełniania swoich obowiązków przedsiębiorstwo telekomunikacyjne musi stworzyć sieć telekomunikacyjną (art. 2 pkt 35 prawa telekomunikacyjnego), co obejmuje systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju.

Wobec tego uniemożliwianie rozwoju sieci telekomunikacyjnych - w tym budowy czy modernizacji urządzeń nadawczych, tak jak w niniejszej sprawie, powoduje, iż skarżąca Spółka nie może wywiązywać się z nałożonych na nią obowiązków wynikających zarówno z prawa krajowego, jak i wspólnotowego.

W wyroku z dnia 11 września 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny (Sygn. akt II OSK 215/08, LEX nr 510042) orzekł, iż dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też art. 6 ust. 1 nie można stosować, jako dający podstawę do pełnego władztwa planistycznego.

Należy podkreślić, iż Polska jako członek Unii Europejskiej jest zobowiązana realizować program wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Realizacja takiego programu oznaczać musi w praktyce umożliwienie przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym rozbudowy i modernizacji sieci telekomunikacyjnej. Rzeczpospolita Polska musi nie tylko respektować, ale wdrażać i w życie poprzez dostosowanie polskiego ustawodawstwa, przepisy dotyczące łączności elektronicznej, tj. w szczególności dyrektywę 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie) (Dz.Urz. WE L 2002.108.7), dyrektywę 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy o zezwoleniach) (Dz.Urz.WE L 2002.108.21), dyrektywę 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (Dz.Urz.WE L 2002.108.51).

Zwłaszcza istotne dla niniejsze sprawy są uregulowania zawarte w ww. dyrektywie o dostępie, która harmonizuje sposób, w jaki Państwa Członkowskie regulują dostęp do sieci łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących i wzajemne połączenia (art. 1 cyt. dyrektywy). Z kolei dyrektywa definiuje dostęp jako "udostępnianie urządzeń lub usług innemu przedsiębiorstwu na określonych warunkach, na zasadzie wyłączności lub braku wyłączności, na potrzeby świadczenia usług łączności elektronicznej, w tym świadczenia za ich pomocą usług społeczeństwa informacyjnego lub usług nadawania treści. Obejmuje on między innymi: dostęp do elementów sieci i urządzeń towarzyszących, co może się wiązać z podłączeniem urządzeń za pomocą środków stacjonarnych lub niestacjonarnych (w szczególności obejmuje to dostęp do pętli lokalnej oraz urządzeń i usług niezbędnych do obsługi pętli lokalnej); dostęp do infrastruktury fizycznej, w tym budynków, kanałów i masztów; dostęp do odpowiednich systemów oprogramowania, w tym do systemów wsparcia operacyjnego; dostęp do systemów informacyjnych lub baz danych na potrzeby przygotowywania zamówień, dostaw, zamawiania, konserwacji i reklamacji oraz fakturowania; dostęp do translacji numerów lub systemów o równoważnych funkcjach; dostęp do sieci stacjonarnych i ruchomych, w szczególności na potrzeby roamingu; dostęp do systemów warunkowego dostępu na potrzeby usług telewizji cyfrowej oraz dostęp do sieciowych usług wirtualnych (art. 2 lit. a). Zgodnie z art. 5 przedmiotowej dyrektywy dla realizacji celów określonych w art. 8 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywa ramowa), krajowe organy regulacyjne wspierają, a w stosownych przypadkach zapewniają - zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy - odpowiedni dostęp i wzajemne połączenia oraz interoperacyjność usług, wykonując swoje zadania w taki sposób, aby promować wydajność, zrównoważoną konkurencję, efektywne inwestycje i innowacje oraz zapewnić maksymalne korzyści użytkownikom końcowym. Z kolei w myśl art. 8 ust. 4 ww. dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne będą promować interesy obywateli Unii Europejskiej m.in.:zapewniając wszystkim obywatelom dostęp do usługi powszechnej określonej w dyrektywie 2002/22/WE (dyrektywie o usłudze powszechnej);

Konkludując, stwierdzić należy, iż ograniczając możliwości rozbudowy i modernizacji sieci telekomunikacyjnej (brak modernizacji może oznaczać niemożność świadczenia określonych usług) przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym, Polska naraża się na zarzuty uchybienia zobowiązaniom wynikającym m.in. z ww. dyrektyw w sprawie łączności oraz braku właściwej transpozycji przepisów unijnych do ustawodawstwa krajowego. Przykładem mogą być wyroki Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 listopada 2008r. (sygn. akt C-227/07, LexPolonica nr 1963703), w którym Trybunał orzekł, iż nie dokonując prawidłowo transpozycji art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego

i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej

i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywy o dostępie), Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy oraz wyrok z dnia 22 stycznia 2009r. (sygn. akt C-492/07, LexPolonica nr 1988442) TS orzekł, iż nie dokonując prawidłowo transpozycji dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej), a w szczególności jej art. 2 lit. k) dotyczącego pojęcia "abonent", Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy.

Zwrócić należy uwagę na to, iż na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. PT wydzierżawiła od Gminy o statusie miejskim jako użytkownika wieczystego część niezabudowanej nieruchomości położonej w [...], oznaczona nr ewid. działki [...] o powierzchni 800 m2, na okres od dnia [...] sierpnia 2003 r. do dnia [...] lipca 2013 r. (z możliwością wystąpienia przez dzierżawcę o przedłużenie umowy na dalszy okres). Wskazana część nieruchomości gruntowej została oddana w dzierżawę dla celów określonych w § 3 umowy tj.: budowy stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z urządzeń zasilających oraz nadawczo-odbiorczych (anteny), które zostaną umieszczone na wieży antenowej, wieży antenowej o wysokości 80 m nad poziomem terenu, ogrodzenia oraz przyłącza elektroenergetycznego 0,4 kV, po zgromadzeniu odpowiedniej dokumentacji i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyłącznie w takim też zakresie dzierżawca zobowiązał się wykorzystać przedmiot dzierżawy.

Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2003 r. nr [...] zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono PT Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci PT (wieża o wysokości 84 m, dwa kontenery techniczne, ogrodzenie stacji, droga dojazdowa) na działce nr [...]. Po zrealizowaniu inwestycji decyzją

z dnia [...] sierpnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie powyższej stacji bazowej telefonii komórkowej.

W przedmiotowej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż dzierżawiona w części przez skarżącą Spółkę od Miasta gminna nieruchomość gruntowa – działka o nr ewid. [...] znajduje się na obszarze objętym regulacją zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia [...] maca 2009r. nr XLIII/580/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. W rozdziale 2 uchwały zawarto przepisy obowiązujące w całym obszarze objętym przedmiotowym planem, w tym w § 12 zasady modernizacji, rozbudowy i budowy poszczególnych systemów infrastruktury. Zgodnie z przepisem § 12 pkt 8 uchwały:

"a) ustala się zapewnienie dostępu w zależności od potrzeb, do istniejącej i/lub rozbudowanej sieci telekomunikacyjnej,

b) nakazuje się skablowanie sieci,

c) zakazuje się lokalizacji nowych stacji bazowych i urządzeń nadawczych i rozbudowy istniejących".

Skarżąca Spółka na podstawie obowiązujących przepisów prawa prowadzi działalność telekomunikacyjną jako przedsiębiorca telekomunikacyjny, na podstawie przyznanego w trybie publicznym uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej regulowanej (zgodnie z art. 5 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, oznacza to działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa) – zezwolenia telekomunikacyjnego. W ramach tych uprawnień na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego ustawodawca nałożył szereg obowiązków związanych między innymi z nakazem rozwoju i modernizacji sieci telekomunikacyjnej, podwyższania poziomu i dostępności świadczonych usług. Nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pominąć faktu, iż na obszarze objętym planem, dla którego ustanowiono zaskarżony zakaz Spółka prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem majątku gminnego – na podstawie zawartej z gminą umowy dzierżawy nieruchomości. Treść tej umowy jednoznacznie wskazuje, iż Miasto wydzierżawiło skarżącej nieruchomość w celu wybudowania i eksploatacji stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z urządzeń zasilających oraz nadawczo odbiorczych (anteny) umieszonych na wieży antenowej, przy czym ilość i moc tych urządzeń nie zostały w umowie określone. W tej sytuacji, nie może budzić wątpliwości, iż ustanowiony w § 12 pkt 8 lit. c zaskarżonej uchwały zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych i urządzeń nadawczych i rozbudowy istniejących narusza interes prawny skarżącej wynikający z łączącego ją z Miastem stosunku obligacyjnego, a nadto znajdujący uzasadnienie w normie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Nadto podkreślić należy, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, do których zalicza się wolność działalności gospodarczej mogą być w demokratycznym państwie prawa ustanawiane tylko wtedy, gdy jest to konieczne dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W każdym takim przypadku należy więc wskazać o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny, iż wymaga ograniczenia prawa lub wolności.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera wyczerpujących rozważań w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd zważył, iż ustanawiając

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych i urządzeń nadawczych w zakresie telekomunikacji, jak i rozbudowy istniejących gmina naruszyła porządek prawny nie przestrzegając wymogów wynikających z art. 2 pkt 1 i 5, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 7, art. 22 , art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien bowiem określać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do jakich zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) należą obiekty i urządzenia łączności publicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy plan winien także określać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W zaskarżonym planie należało zatem wskazać ewentualne rozmieszczenie i warunki tego charakteru inwestycji, a nie wprowadzać zakaz całkowity zakaz ich realizacji, jak i rozbudowy istniejących już inwestycji umożliwiającej między innymi dostosowanie ich do zmieniających się wymogów i norm określonych stosownymi przepisami powszechnie obowiązującymi.

Już tylko na marginesie należy zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675), która co prawda weszła w życie 17 lipca 2010r., czyli nie obowiązywała w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu, nie mniej jednak wskazuje na kierunek działania ustawodawcy w zakresie zabezpieczenia potrzeb rozwoju telekomunikacji w kontekście miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie art. 46 ust. 1 ww. ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei art. 75 ww. ustawy określa konsekwencje wejścia w życie ww. art. 46 dla obowiązujących już miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie gminy w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy mają obowiązek dostosowania treści planów miejscowych obowiązujących na obszarze ich właściwości do wymagań określonych w art. 46 ust. 1. Ponadto po myśli art. 48 cyt. ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, iż Rada Miasta ma obowiązek - w terminie do [...] lipca 2011r. zmienić wszystkie obowiązujące na jej terenie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego tak, aby nie było w nich zakazów i rozwiązań uniemożliwiających lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi.

W konkluzji należy podkreślić, iż dokonując wykładni przesłanki materialno prawnej zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, mając na uwadze ustawodawstwo krajowe oraz obowiązki wynikające z przepisów prawa wspólnotowego. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie, która nie może zatem wprowadzać tak daleko idących ograniczeń jak w zaskarżonej uchwale (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, Lex nr 510042). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż ustawy regulujące zagospodarowanie przestrzenne należą do ustaw, które ograniczają sposób wykonywania prawa własności, jednakże plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładania ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Ustrojodawca dopuszcza bowiem ograniczenie działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względna ważny interes publiczny (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2003 r. sygn. akt IISA/Po 1376/02, Lex 81497, z dnia 31 maca 2009 r. sygn. akt II OSK 430/08). Nie jest zatem dopuszczalne ograniczanie rozwoju sieci telekomunikacyjnej oraz jej modernizacji w sytuacji, gdy ustawodawca nakazuje wręcz działania odwrotne, wymienione między innymi w powołanej powyżej ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Powyższe musiało doprowadzić do wniosku, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością podjętej w tym przedmiocie uchwały, w części uchwalonej z naruszeniem tych zasad. Uwzględniając zatem z tego powodu skargę Sąd orzekła jak w pkt I wyroku, zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O tym, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.