Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 727/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną,uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b, ust. 2 c i 2e,  ust. 3c, ust. 4,
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 1, art. 185 par 1, art. 188, art. 203 pkt 2, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 251 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: P. Rady Gminy T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Po 326/14 w sprawie ze skargi P. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji na zadania oświatowe gminy 1. oddala skargę kasacyjną P. 2. uchyla punkt I zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargi; 3. uchyla punkt III zaskarżonego wyroku; 4. zasądza od P. na rzecz Gminy T. P. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt I SA/Po 326/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skarg Przedszkola Niepublicznego ,,Ch." na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 19 października 2010 r., nr LXXIX/789/2010, w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy Tarnowo Podgórne:

I. stwierdził nieważność § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 7 zaskarżonej uchwały;

II. w pozostałym zakresie oddalił skargi;

III. zasądził od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz strony skarżącej kwotę 1097 zł (jeden tysiąc dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu 19 października 2010 r. Rada Gminy Tarnowo Podgórne podjęła uchwałę nr LXXIX/789/2010 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy Tarnowo Podgórne (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 246, poz. 4567, dalej: uchwała).

Uchwała powyższa została zakwestionowana przez Przedszkole Niepubliczne "Ch." w L.. Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, pismami z dnia 24 lutego 2014 r. oraz z dnia 02 maja 2014 r. Przedszkole Niepubliczne ,,Ch." wniosło skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W skardze z dnia 24 lutego 2014 r. (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Po 326/14) strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 4 i 5 uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Kwestionowanym przepisom uchwały strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 2b, ust. 3c i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm, dalej w skrócie: u.s.o.) oraz art. 251 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 885 – dalej w skrócie: u.f.p.).

Odpowiadając na powyższą skargę pismem z dnia 17 marca 2014 r. Rada Gminy Tarnowo Podgórne wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżona uchwała przed jej wejściem w życie była przedmiotem wnikliwej analizy pod kątem zgodności z prawem przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, które uchwałą Nr 21/1785/2010 z dnia 09 listopada 2010 r. uchyliło jeden z przepisów kwestionowanej przez skarżącego uchwały Rady Gminy, pozostałe przepisy zostawiając niezmienione, w tym także zaskarżone w tym postępowaniu zapisy § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 4 i 5.

W skardze z dnia 02 maja 2014 r. (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Po 500/14) strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 zdanie trzecie, § 6 ust. 2, 3 i 7 uchwały oraz załączników nr 3 i 4 do uchwały, a także o zasądzenie kosztów postępowanie według norm przypisanych. Zaskarżonym przepisom uchwały oraz załącznikom zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 2b, 2c, 2e, 3c i ust. 4 u.s.o. oraz art. 251 ust 1 i 4 u.f.p.

Odpowiadając na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za niezasadną.

Podczas rozprawy w dniu 05 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie: p.p.s.a.) postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt I SA/Po 500/14 do sprawy o sygn. I SA/Po 326/14 i dalej prowadzić je jako jedną sprawę pod sygn. akt I SA/Po 326/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uznał, iż skargi Przedszkola Niepublicznego ,,Ch." zasługują w znacznej części na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, iż wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych jest art. 90 ust. 4 u.s.o. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji przeznaczonych m.in. dla przedszkoli niepublicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Sąd I instancji stwierdził, że przepisy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 7 zaskarżonej uchwały nie odpowiadają prawu.

Wojewódzki Są Administracyjny wskazał, iż niezgodny z prawem jest zapis § 5 ust. 2 uchwały o zaliczkowej formie dotacji i sposobie jej późniejszego rozliczenia, który stanowi, że: "do czasu ustalenia wysokości dotacji, o której mowa w ust. 1, jej wysokość jest zaliczkowo utrzymana na poziomie roku ubiegłego, a po jej ustaleniu skorygowana do wysokości ustalonej począwszy od 1 stycznia roku, którego dotyczy". W tym zakresie regulacja zawarta w art. 90 ust. 3c u.s.o., w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały wskazuje jednoznacznie, że dotacje, o których mowa w ust. 1a – 3b, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy. Sąd I instancji uznał, iż przepis jednoznacznie reguluje więc kwestię przekazywania dotacji oraz jej wysokość w poszczególnych miesiącach, nie dając organowi stanowiącemu uprawnienia do określenia zaliczkowego sposobu przekazania dotacji i późniejszego rozliczenia tych zaliczek w sposób przyjęty w uchwale. W ocenie Sądu I instancji podstawy do uchwalenia zapisu § 5 ust. 2 uchwały nie daje również art. 90 ust. 4 u.s.o., ponieważ użyte w nim sformułowanie "tryb udzielania i rozliczania" oznacza reguły i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę rozliczania dotacji. Przez "tryb udzielania" należy rozumieć m in. wymagania formalne jakie powinny spełnić podmioty ubiegające się o dotację, określać organ do jakiego wniosek powinien być skierowany, tryb jego rozpatrzenia oraz terminy przekazywania dotacji, a nie zmianę charakteru dotacji wbrew przepisom ustawy.

Sąd I instancji wskazał, iż za wydanym z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, w związku z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego, należy uznać również przepis § 6 ust. 4 uchwały Rady Gminy, który określa, iż "rata grudniowa dotacji jest ratą korygującą do wysokości określonej w § 4 ust. 2". W ocenie Sądu I instancji, powyższe sformułowanie nie znajduje podstawy prawnej zarówno w przepisach art. 90 ust. 2b, 3c oraz 4 u.s.o., które nie pozwalają na korygowanie wypłacanych części dotacji, zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o. w grudniu, ani w jakimkolwiek innym miesiącu do wysokości 75%, a w przypadku punktu lub zespołu przedszkolnego 40% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Sąd I instancji uznał, iż treść powołanego wcześniej § 5 ust. 2 w powiązaniu z § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały wskazuje na ich niezgodność z art. 90 ust. 4 u.s.o., z uwagi na przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego nie przewidującego charakteru korygującego jakiejkolwiek raty dotacji.

Sąd I instancji uznał za sprzeczne z ustawą o systemie oświaty zapisy zawarte w § 6 ust. 2, ust. 3 i ust. 7. Zgodnie z postanowieniami § 6 ust. 2 uchwały: "przed przekazaniem miesięcznej raty dotacji podmiot prowadzący przedkłada Wójtowi Gminy do 10-go każdego miesiąca informację o aktualnej liczbie uczniów na 1 dzień każdego miesiąca, zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały". Przy czym załącznik nr 3 do uchwały obejmował m.in. informacje o aktualnej liczbie wychowanków przedszkola niepublicznego prowadzonego na terenie gminy Tarnowo Podgórne, a także zawierał m.in. dane dotyczące nazwiska i imienia, nr PESEL. W § 6 ust. 3 stwierdzono, że "podmiot prowadzący, sporządza i przekazuje Wójtowi Gminy miesięczne rozliczenie z przekazanej dotacji wg załącznika nr 4 do uchwały w terminie do 20-go dnia miesiąca następnego". Zdaniem Sądu I instancji przytoczone zapisy naruszają art. 90 ust. 2b u.s.o., zgodnie z którym dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Sąd I instancji uznał, iż jak trafnie wskazała strona skarżąca, jedyną przesłanką udzielenia dotacji jest złożenie wniosku, w którym organ prowadzący przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Natomiast w art. 90 ust.3c u.s.o. ustawodawca określił, iż dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a u.s.o., są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tymże część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.

W ocenie Sądu I instancji uzależnianie wypłaty dotacji bądź przekazania na rachunek bankowy przedszkola jednej z 12 części dotacji od złożenia jakichkolwiek dodatkowych dokumentów, w tym aktualnej liczby uczniów należy uznać za naruszenie ust. 2b i 3c art. 90 w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. Z dyspozycji art. 90 ust. 3c u.s.o. wynika niewątpliwie, iż gmina nie ma możliwości wstrzymania wypłaty należnej dotacji w przypadku nie przekazania przez podmiot prowadzący wymaganej informacji o aktualnej liczbie uczniów. Wypłata dotacji zgodnie z normą prawną ust. 3c art. 90 u.s.o. musi być w takim wypadku analizowana na podstawie dotychczasowych znanych i udostępnionych gminie danych o liczbie uczniów lub planowanej liczbie uczniów z wniosku o udzielenie dotacji, ale co najistotniejsze, nie może być uzależniona od złożenia jakiegokolwiek dodatkowego dokumentu ponad te, które są wymagane przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

Sąd I instancji wskazał, iż w § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały, z którego wynika obowiązek miesięcznego rozliczania z przekazanej dotacji w terminie do 20-go dnia miesiąca następnego powołano załącznik nr 4 do uchwały. W załączniku tym określono, iż należy wskazać m.in. wydatki na wynagrodzenia z pochodnymi, zakup materiałów i pomocy dydaktycznych, zakup usług, zakup energii, zakup usług remontowych. Wobec powyższego § 6 ust. 3 uchwały należy rozważać w ścisłym związku ze wspomnianym załącznikiem nr 4, stanowiącym integralną część uchwały i zgodnie z tą uchwałą, będącym rozliczeniem z otrzymanej dotacji. W ocenie Sądu, skoro roczny charakter dotacji pozostaje poza sporem, to rozliczenie dotacji może nastąpić po zakończeniu roku budżetowego, na który dotacja jest przyznana i wykorzystaniu dotacji przez dotowany podmiot. Wobec powyższego zawarty w § 6 ust. 3 uchwały wymóg comiesięcznego rozliczania dotacji, według powołanego załącznika nr 4, wbrew przepisom ustawy o finansach publicznych nie pozwala przepis art. 90 ust. 3c u.s.o., z którego wynika bowiem sposób wypłaty przyznanej dotacji (w 12 częściach). W ocenie Sądu I instancji, przepis ten uniemożliwia zatem organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (Radzie Gminy), na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., wprowadzenie comiesięcznego rozliczania rocznej dotacji, której wykorzystanie następuje przez cały rok, na który dotacja została udzielona. Jednocześnie zapis § 6 ust. 3 uchwały rozliczania dotacji, według powołanego załącznika nr 4, narusza dyspozycję art. 251 ust. 4 u.f.p. W myśl tego ostatniego przepisu wykorzystanie dotacji następuje, w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Tymczasem załącznik nr 4 do przedmiotowej uchwały nie zawiera możliwości opisu wykorzystania przyznanej dotacji w sposób inny niż poprzez zapłatę, a więc opis ten jest zawężający, co jest niezgodne z ustawą o finansach publicznych. Za nieważne Sąd uznał zatem § 6 ust. 2 i 3 uchwały, w których Rada Gminy nałożyła obowiązek przekazywania określonych danych zgodnie z załącznikami nr 3 i nr 4 do uchwały, jako niezgodnych z dyspozycją ustawową art. 90 ust. 4 u.s.o.

Sąd I instancji dostrzegł, że kwestionowany załącznik nr 3 został zmieniony na mocy Uchwały Nr LXV/850/2014 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 6 maja 2014 r., w ten sposób, że z załącznika nr 3 zostały wykreślone zapisy "PESEL" i "ulica" oraz skreślono zapis o świadomości odpowiedzialności karnej. Nie mniej jednak zapisy dotyczące tego załącznika obowiązywały w dniu wniesienia skarg na powyższą uchwałę i w związku z tym mogły być przedmiotem oceny w sprawie.

Za nieważny Sąd I instancji uznał również § 6 ust. 7 spornej uchwały, w którym nałożono obowiązek przedstawiania korekty, podanych wcześniej na podstawie ust. 1-3 § 6 uchwały informacji, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przekazanych informacjach.

Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi dotyczące § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 7 są trafne, bowiem uchwała musi uwzględniać istniejący stan prawny, a zatem winna uwzględniać istotę dotacji i jej charakter oraz obowiązujące przepisy. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., o sygn. akt. II GSK 1589/12, z którego wynika, że uchwała oparta na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. nie może regulować inaczej niż czyni to ustawa postępowania kontrolnego.

Sąd I instancji uznał, iż wbrew twierdzeniom skargi, Rada Gminy nakładając w § 4 ust. 3 zdanie trzecie ogólny obowiązek informowania o uczniach z innych gmin uczęszczających do przedszkola nie naruszyła przepisów art. 90 ust. 2 c i ust. 2 e w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. W przepisie art. 90 u.s.o. ustawodawca zastrzegł wymaganie, aby osoba prowadząca złożyła organowi właściwemu do udzielania dotacji, w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, informację o planowanej liczbie uczniów. Wprowadzając taki warunek prawny w przepisie art. 90, ustawodawca umożliwił jednostkom samorządu odpowiedniego zaplanowanie środków w swoich budżetach i rozliczanie się między tymi jednostkami, a do tego niezbędne jest dysponowanie informacją choćby o liczbie uczniów nie będących mieszkańcami danej gminy.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty i argumentację skargi odnoszące się do zapisu § 6 ust. 5 uchwały, który określa, że rozliczenie roczne udzielonej dotacji będzie do dnia 31 stycznia następnego roku na podstawie wydatków poniesionych w danym roku na utrzymanie przedszkoli prowadzonych przez gminę.

Sąd I instancji wskazał, iż uwzględniając fakt, że środki z dotacji mogą być wydatkowane do końca roku budżetowego (do 31 grudnia), a niewykorzystane podlegają zwrotowi w terminie podstawowym do 31 stycznia, to ustanowienie w § 6 ust. 5 uchwały terminu 31 stycznia następnego roku do dokonania rozliczenia jest dopuszczalne i optymalne dla obu stron.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedszkole Niepubliczne ,,Ch." oraz Rada Gminy Tarnowo Podgórne.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Przedszkole Niepubliczne ,,Ch." wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargi Przedszkola Niepublicznego ,,Ch." w L. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr LXXIX/789/2010 z dnia 19 października 2010 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy Tarnowo Podgórne oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

W trybie art. 174 pkt. 1 ppsa naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1). art. 90 ust. 2c i 2e ustawy o systemie oświaty w związku z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, iż przepisy te pozwalają organowi stanowiącemu gminy w uchwale wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty na ustanowienie obowiązku informowania przez organ prowadzący niepubliczne przedszkole o uczniach z innych gmin uczęszczających do przedszkola, co skutkowało oddaleniem skargi w zakresie niezgodności z prawem § 4 ust. 3 zdanie trzecie przedmiotowej uchwały. W ocenie Skarżącej ustawowy obowiązek określony w art. 90 ust. 2c ustawy o systemie oświaty, dotyczący pokrywania kosztów dotacji udzielonej zgodnie z przepisami tej ustawy, nałożony na gminy, której mieszkańcem jest dany uczeń, winien być egzekwowany w trybie odmiennego postępowania, a nie na podstawie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego podjęty na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Gmina posiada prawne możliwości ustalenia liczby dzieci uczęszczających do danej placówki oświatowej spoza terenu danej gminy, ponieważ w toku kontroli prawidłowości wykorzystania danej dotacji, w świetle normy prawnej określonej w ust. 3f art. 90 ustawy o systemie oświaty ma prawo poprzez wyznaczone osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli, do wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania;

2). art. 90 ust. 2b, 3c ustawy o systemie oświaty w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, iż przepisy te pozwalają organowi stanowiącemu gminy na ponowne przeliczanie udzielonej dotacji, co skutkowało oddaleniem skargi w zakresie niezgodności z prawem § 6 ust. 5 przedmiotowej uchwały. W ocenie Skarżącej na podstawie § 6 ust. 5 ww. uchwały gmina dokonuje ponownego przeliczenia udzielonej dotacji, co jest niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy oświaty i pozwala na stwierdzenie, iż całą dotację gmina traktuje jako zaliczkę, którą ostatecznie rozlicza na podstawie skarżonego przepisu.

Rada Gminy Tarnowo Podgórne skargą kasacyjną zaskarżyła w części wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze kasacyjnej wniosła o:

1. Uchylenie zaskarżonego punktu I wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

2. Umorzenie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 w zakresie załącznika nr 3 Uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr LXXIX/789/2Q10 z dnia 19 października 2010 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy Tarnowo Podgórne.

3. Ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego punktu I wyroku i umorzenie postępowania w tym zakresie z uwagi na utratę mocy Uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr LXXIX/789/2010 z dnia 19 października 2010 roku przed wydaniem wyroku w dniu 5 listopada 2014 roku.

4. Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargą kasacyjną zarzuciła:

W pkt. I wyrokowi:

1. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a także w tym przypadku niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwala organowi stanowiącemu na ustalanie zasad korygowania wysokości wypłacanej dotacji szczególnie w sytuacji dokonywania zmian uchwały budżetowej, i w sytuacji gdy ustawodawca w art. 90 ust. 2b u.s.o. wyraźnie wskazał, że podstawą określenia wysokości dotacji na ucznia przedszkola niepublicznego są ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone na ucznia przedszkola publicznego. Skoro wydatki te ustalone w budżecie gminy ponoszone na ucznia przedszkola publicznego ulegają zmianie, a zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy i gmina nie ma możliwości ich niewypłacenia przy spełnieniu warunków określonych w ustawie i to w wysokości wynikającej z wyliczenia opartego w art. 90 ust. 2b u.s.o., w zakresie określenia wysokości dotacji (poza oczywiście przyjęciem określonej stawki procentowej) gmina w zasadzie nie potrzebuje żadnego umocowania ustawowego. Przyjmując bowiem określony procent wydatków bieżących ponoszonych na ucznia przedszkola publicznego, mając ustalone w uchwale budżetowej wydatki bieżące ponoszone na ucznia przedszkola publicznego gmina musi wręcz dokonać korekty wypłacanej dotacji, aby wypłacana dotacja była zgodna z postanowieniami (w zakresie podstawy obliczenia) z dyspozycją art. 90 ust. 2b u.s.o. W przypadku np. zwiększenia wydatków bieżących tylko korekta w grudniowej racie (części) pozwoli beneficjentowi na wykorzystanie zwiększonej dotacji. Zatem już sama treść art. 90 ust.2b u.s.o. jest podstawą korygowania wysokości dotacji.

2. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnie, tj. art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez przyjęcie, że:

a) przepis ten nie pozwala organowi stanowiącemu na ustalenie reguł i terminów składania przez podmiot dotowany informacji umożliwiających rozliczenie dotacji z uwzględnieniem wszelkich zmian i sposobu wykorzystania dotacji, a zatem i ustalenia reguł kontroli wykorzystywania dotacji, podczas gdy przepis ten daje upoważnienie organowi do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji, co należy czytać łącznie z art. 90 ust. 3e u.s.o. mówiącym o prawie kontrolowania prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji.

b) przepis ten nie pozwala na nałożenie na beneficjenta obowiązku przekazywania comiesięcznych informacji o aktualnej liczbie uczniów (§ 6 ust 2 i załącznik nr 3), podczas gdy ten obowiązek mieści się w granicach "ustalenia trybu rozliczania dotacji" i jest istotny z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości na temat faktycznej ilości uczniów uczęszczających do dotowanej placówki. Chodzi więc o obieg informacji o podstawowym kryterium udzielenia dotacji, jakim jest liczba uczniów. Czyli ten problem będzie o tyle uregulowany, że wysokość udzielonej dotacji nie będzie weryfikowana na koniec okresu, na jaki jest przyznawana, ale w każdym miesiącu tego okresu.

c) przepis ten nie pozwala na nałożenie na beneficjenta dotacji obowiązku przekazywania danych wynikających z § 6 ust. 3 uchwały zgodnie z załącznikiem nr 4 do uchwały, w sytuacji gdy ten obowiązek w mieści się w granicach "ustalenia trybu rozliczania dotacji", jak również wynika z uprawnień kontrolnych określonych w art. 90 ust 3e u.s.o.,

3. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 90 ust. 3c u.s.o. i przyjęcie, że uregulowanie zawarte w § 5 ust. 2 uchwały winno być oceniane przez zapis tego przepisu, w sytuacji gdy wypłacanie dotacji w 12 częściach w danym roku budżetowym zostało uregulowane w § 6 ust. 1 uchwały, a zapis § 5 ust. 2 uchwały dotyczy okresu do ustalenia wysokości dotacji, a nie wypłacania ustalonej dotacji po określeniu jej wysokości w formie zaliczek. Wysokość dotacji może być bowiem ustalona dopiero po określeniu w uchwale budżetowej wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych i to dopiero nakłada na gminę obowiązek wypłaty tak ustalonej dotacji w 12 częściach. Przed ustaleniem wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych nie można mówić o ustaleniu wysokości dotacji, która ma być wypłacona w 12 częściach.

4. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 90 ust. 4 u.s.o. i przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę uchwalenia § 5 ust. 2 uchwały, skoro swoje źródło zapis ten musi znaleźć w art. 90 ust. 2b u.s.o. w zw. z § 4 ust. 2 uchwały, który określa wysokość dotacji jak ma być wypłacana przedszkolom niepublicznym. Do czasu ustalenia wysokości dotacji, po rozpoczęciu roku budżetowego, przedszkola muszą otrzymywać dotację, a § 5 ust. 2 uchwały pozwala na jej wypłacenie i ewentualne skorygowanie do wysokości wynikającej z art. 90 ust. 2b u.s.o. w zw. z § 4 ust. 2 uchwały.

5. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 90 ust. 3c i 90 ust. 2b u.s.o. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie pozwalają na korygowanie wysokości dotacji w tracie roku budżetowego, podczas gdy przepisy te nie tylko nie zakazują dokonywania korekty, ale wręcz z zapisu art. 90 ust. 2b u.s.o. wynika konieczność dokonania korekty w sytuacji zmiany ustawy budżetowej (w zakresie wydatków bieżących), w której określone wydatki bieżące na jednego ucznia przedszkola publicznego stanowią podstawę obliczenia dotacji na jednego ucznia przedszkola niepublicznego,

6. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez zastosowanie go w przedmiotowej sprawie z pominięciem zapisu art. 90 ust. 3d u.s.o., zgodnie z którym dotacje mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących. Zestawienie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że co do zasady wykorzystanie dotacji następuje przez "zapłatę", dlatego zapis § 6 ust. 3 uchwały w załączniku nr 3 jest zgodny z przepisami,

7. Na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że § 6 ust. 2, 3 i 7 Uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr LXXIX/789/2010 z dnia 19 października 2010 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy Tarnowo Podgórne oraz Załącznik Nr 3 i 4 do ww. uchwały zawierają jakiekolwiek wymogi czy warunki uzależniające wypłatę dotacji od ich spełnienia, podczas gdy, wypełnienie tych zobowiązań pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wypłatę każdej z części dotacji, a treść tych przepisów prawa miejscowego nie pozwala na przyjęcie jakiejkolwiek negatywnej konsekwencji dla beneficjenta dotacji z powodu ich nie spełnienia,

b) naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez nie umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określonego w § 6 ust. 2 załącznika nr 3 do Uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr LXXIX/789/2010 z dnia 19 października 2010 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy Tarnowo Podgórne wobec jego zmiany poprzez wykreślenie danych dotyczących nazwiska i imienia oraz nr PESEL przed wydaniem wyroku, a nawet przed przekazaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez organ, i przed upływem 6-tygodniowego terminu od otrzymania wezwania do usunięcia naruszenia prawa,

c) naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez nie umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów Uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr LXXIX/789/2010 z dnia 19 października 2010 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy Tarnowo Podgórne wobec jej uchylenia na mocy Uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr LXVIII/894/2014 z dnia 24 czerwca 2014 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydany w dniu 5 listopada 2014 roku w sprawie o sygnaturze akt I SA/Po 326/14 w części uwzględniającej skargę Przedszkola Niepublicznego "Ch.", to jest w zakresie objętym rozstrzygnięciem zawartym w punkcie I tegoż wyroku, został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną w tym zakresie przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne. Natomiast w zakresie objętym rozstrzygnięciem zawartym w punkcie II wskazanego wyżej wyroku, to jest w zakresie oddalającym skargi Przedszkola Niepublicznego "Ch." wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez Przedszkole Niepubliczne "Ch.".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Przedszkola Niepublicznego "Ch." jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art.90 ust.2c i 2e ustawy o systemie oświaty w związku z art.90 ust.4 tejże ustawy poprzez błędne uznanie, iż przepisy te pozwalają organowi stanowiącemu gminy na ustanowienie obowiązku informowania przez organ prowadzący przedszkole o uczniach z innych gmin uczęszczających do przedszkola, a także - w ocenie kasatora - Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.90 ust.2b i 3c ustawy o systemie oświaty w związku z art.90 ust.4 tejże ustawy poprzez błędne uznanie, iż wskazane przepisy pozwalają organowi stanowiącemu gminy na ponowne przeliczenie udzielonej dotacji.

W związku z powyższym zauważyć należy, że na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek, wynikający z samej treści art.174 pkt 1 p.p.s.a. wykazania, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa lub wykazania, że Sąd I instancji dopuścił się błędu subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Zarzut opisany w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej w istocie odnosi się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji wskazującego na zgodność z prawem § 4 ust.3 zdanie trzecie uchwały Nr LXXIX/789/2010 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 19 października 2010 roku.

Z treści § 4 ust.3 w/w uchwały wynika, że " Jeżeli do przedszkola o którym mowa w § 2 pkt 1 uczęszcza uczeń nie będący mieszkańcem Gminy Tarnowo Podgórne, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust.2. W tym celu upoważnia się Wójta do zawarcia stosownego porozumienia. Podmiot prowadzący zobowiązany jest do informowania o uczniach z innych gmin uczęszczających do przedszkola".

Natomiast z treści art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób realizacji dotacji. Wynika zatem z niego jednoznacznie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli (vide wyrok NSA z dnia 9.01. 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24.10 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 913/12, niepublikowane). Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o. (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21.03. 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1321/11, niepublikowany). Powyższe uwagi wskazują, że tryb oznacza pewien system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji. Jednocześnie podkreślić należy, że podjęte przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały powinny być zgodne z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby one w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w tej sprawie należy także podzielić pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1570/12) wskazujący na to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji.

W związku z powyższym ustalony w § 4 ust.3 zdanie trzecie uchwały mechanizm sprowadzający się do obowiązku informowania przez podmiot prowadzący przedszkole o uczniach uczęszczających do przedszkola a będących mieszkańcami innych gmin nie narusza ustawowej delegacji, o której mowa w art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty. Regulacja ta w połączeniu z ustawowym zapisem zawartym w art.90 ust.2b ustawy o systemie oświaty daje możliwość sprawowania pełnej kontroli nad realizacją dotacji przyznawanej na każdego ucznia. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej treść art.90 ust.2c i 2e ustawy o systemie oświaty nie stanowi przeszkody do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego, w oparciu o ustawową delegację z art.90 ust.4, regulacji o której mowa w § 4 ust.3 zdanie trzecie uchwały. Ponadto zauważyć należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art.90 ust.2c i 2e ustawy o systemie oświaty i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie stwierdził, że przepisy te pozwalają organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na ustanowienie w uchwale obowiązku informowania przez podmiot prowadzący przedszkole o uczniach z innych gmin uczęszczających do przedszkola. Oznacza to, że skoro Sąd I instancji nie wyraził stanowiska i poglądów, z którymi polemizuje kasator, to także z tych względów zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu opisanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że z treści § 6 ust.5 w/w uchwały wynika, że "Rozliczenie roczne udzielonej uchwały dotacji dokonane będzie do dnia 31 stycznia następnego roku na podstawie wykonania wydatków poniesionych w danym roku na utrzymanie przedszkoli prowadzonych przez gminę". W ocenie NSA trafnie Sąd I instancji uznał, że zapis ten nie wykracza poza granice ustawowej delegacji zawartej w art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty. W tym miejscu zauważyć należy, że w art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty wskazuje się, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji. Pojęcie rozliczanie, użyte w tym przepisie przez ustawodawcę, rozumieć należy, jako upoważnienie do określenia trybu rozliczania dotacji rozumianego jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, zaś termin rozliczania winien oznaczać zasady i terminy zgłaszania ewentualnej korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji. Podkreślić należy, że przepis art.251 ust.1 ustawy o finansach publicznych, który określa zasady i terminy zwrotu niewykorzystanych dotacji wraz z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r., poz. 1047 z późn. zm.), nakazującymi niepublicznym przedszkolom prowadzenie dokumentacji finansowo-księgowej daje podstawy do określenia w uchwale terminu rozliczenia dotacji, a tym samym kwestionowany zapis uchwały (§ 6 ust.5) nie może być traktowany jako regulacja wykraczająca poza granice ustawowej delegacji. Również odnośnie tego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art.90 ust.2b i ust.3c ustawy o systemie oświaty, co oznacza, że nie mógł dopuścić się także z tego powodu naruszenia wskazanych przepisów prawa poprzez ich błędną wykładnię.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej wniesionej przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne należy uznać, że są one zasadne i skutkują uchyleniem rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku oraz po rozpoznaniu skarg ich oddaleniem jako bezzasadnych.

W szczególności należy podkreślić, że w ocenie NSA treść regulacji zawartych w § 5 ust.2, § 6 ust2, ust.3, ust.4 i ust.7 zaskarżonej uchwały nie wykracza poza zakres ustawowej delegacji zawartej w art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zapisu zawartego w § 5 ust.2 uchwały przypomnieć należy, że stanowi on, iż "Do czasu ustalenia wysokości dotacji, o której mowa w ust.1, jej wysokość jest zaliczkowo utrzymana na poziomie roku ubiegłego, a po jej ustaleniu skorygowana do wysokości ustalonej począwszy od 1 stycznia roku, którego dotyczy". W ocenie Sądu I instancji treść tego paragrafu uchwały dyskwalifikuje zapis wskazujący na zaliczkowy charakter przekazywanej dotacji i późniejszego rozliczenia tych zaliczek w sposób przyjęty w uchwale.

Niewątpliwie w samej treści kwestionowanego paragrafu uchwały znajduje się sformułowanie "...że wysokość jest zaliczkowo utrzymana na poziomie roku ubiegłego...". Poza sporem pozostaje okoliczność, że przepis art.90 ust.3c ustawy o systemie oświaty wskazuje, że dotacje, o których mowa w ust.1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Z uwagi na treść powołanego wyżej art.90 ust.3c ustawy o systemie oświaty nie jest trafne sformułowanie zawarte w § 5 ust.2 uchwały "...wysokość jest zaliczkowo utrzymana...". Jednak treść regulacji przyjętej w § 5 ust.2 uchwały należy odczytywać w połączeniu z pozostałymi regulacjami zawartymi w uchwale oraz przepisami ustawy o systemie oświaty. I tak skoro przepis art.90 ust.2b ustawy o systemie oświaty stanowi, że podstawą określenia wysokości dotacji na ucznia przedszkola niepublicznego są ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez daną gminę. Dla określenia wysokości dotacji (każdej z 12 części) konieczne jest określenie w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych przez przedszkola prowadzone w danej gminie w przeliczeniu na jednego ucznia. Przepis art.90 ust.3c ustawy o systemie oświaty określa jedynie w ilu częściach i jakich terminach będzie wypłacana dotacja określona w oparciu o przesłanki wskazane w art.90 ust.2b. Z kolei z treści § 5 ust.1 uchwały wynika, że wysokość dotacji na jednego ucznia przedszkola niepublicznego ustala Wójt Gminy na podstawie budżetu Gminy oraz liczby dzieci uczęszczających do przedszkoli prowadzonych przez Gminę z uwzględnieniem zachodzących w tym zakresie zmian. Zauważyć należy, że przepis art.90 ust.3c ustawy nie określa wysokości dotacji ani sposobu obliczania wysokości poszczególnych części dotacji. Przedstawione regulacje w zakresie określenia wysokości dotacji, a tym samym części dotacji, o których mowa w art.90 ust.3c odwołują się do budżetu danej gminy. Oznacza to, że nie zawierają postanowień wykluczających możliwość określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu udzielania i rozliczania dotacji w sytuacji nie uchwalenia budżetu, bądź zmiany budżetu w trakcie jego obowiązywania. Do takich sytuacji odnosi się regulacja zawarta w § 5 ust.2 uchwały. Natomiast samo użycie w jego treści słowa "zaliczkowo" nie oznacza, że dotacja jest wypłacana zaliczkowo, a wskazuje, że do czasu określenia wysokości dotacji w oparciu o budżet gminy i liczbę uczniów uczęszczających do przedszkoli prowadzonych przez gminę jej wysokość będzie określona na poziomie roku ubiegłego, a więc mamy w tej sytuacji do czynienia z sytuacją przejściową, która w dalszej perspektywie czasowej zostanie skorygowana w oparciu o ustawowe parametry wskazane w art.90 ust.2b ustawy o systemie oświaty.

W zakresie odnoszącym się do regulacji wskazanej w § 6 ust.2 uchwały uznać należy, że nie wykracza ona poza zakres ustawowej delegacji zawartej w art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty.

Ponownie więc należy przypomnieć, że z przepisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że granice i zakres udzielonego ustawą o systemie oświaty upoważnienia zobowiązują organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko) podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji.

Złożenie przez podmiot prowadzący niepubliczną placówkę (przedszkole) wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do liczby uczniów uczęszczających do tej placówki (przedszkola), skutkuje dla organu wykonawczego samorządu terytorialnego obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji). Z ustawy o systemie oświaty wynika jednoznacznie, że dotacja dla takiej placówki (przedszkola) jest iloczynem liczby jej uczniów i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia tego rodzaju placówki. W tej sytuacji dotacja dla niepublicznej placówki (przedszkola) przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełnienia, przez podmiot prowadzący taką placówkę, warunku podania organowi właściwemu do udzielania dotacji liczby uczniów uczęszczających do tej placówki (przedszkola). Brak takiej wiedzy uniemożliwiłby zrealizowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego jej zadań w przedmiotowym zakresie. Dokonując konfrontacji przywołanych przepisów ustawy z postanowieniami § 6 ust. 2 uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne stwierdzić należy, że w tym przedmiocie jest ona zgodna z ustawą. Zobowiązanie przedmiotową uchwałą podmiotu prowadzącego niepubliczne przedszkole do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznego przedszkola. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować swoje zadania, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczne przedszkole. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje kontroli liczby uczniów w niepublicznym przedszkolu, a jedynie kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji na nich udzielonej.

W ocenie NSA zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny zgodności z prawem postanowień zawartych w § 6 ust.3 ust.4 i ust.7 uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne. Niewątpliwie z przywołanego wyżej przepisu art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (będącej aktem prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Ustawodawca, przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu są wypłacane dotacje, ma prawo, a nawet obowiązek bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, trzeba stwierdzić, że ustanowienie przez właściwy organ samorządu terytorialnego trybu służącego weryfikacji wysokości poszczególnych rat oraz instrumentów prawnych umożliwiających rozliczanie dotacji w trakcie trwania roku szkolnego nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. Powoływany przepis stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji. Jak wspomniano, podstawą obliczania dotacji jest w istocie rzeczywista i aktualna - a nie deklarowana - liczba uczniów. W niniejszej sprawie Rada Gminy Tarnowo Podgórne uchwalając wskazane wyżej przepisy, miała na uwadze potrzebę ustanowienia mechanizmów pozwalających na prawidłową dystrybucję środków przeznaczonych na oświatę ze względu na faktyczną liczbę uczniów w danym miesiącu. Jednocześnie przepis art. 90 ust. 4 u.o.s.o. uprawnia do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. W takiej sytuacji obowiązkiem organu dotującego nie jest tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Ponadto zauważyć należy, że nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji wskazujące na niedookreślony zapis § 6 ust.7 uchwały. W ocenie NSA treść tej regulacji wyraźnie wskazuje, że mówiąc o "nieprawidłowościach" organ odwołał się do postanowień zawartych w § 6 ust.1-3 uchwały, a zwłaszcza do obowiązku przedstawienia informacji szczegółowo opisanych w tych przepisach, a tym samym stanowiących dookreślenie wspomnianych wyżej "nieprawidłowości".

Z tych względów uznając za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne należało uchylić punkt I i III zaskarżonego wyroku i z tych samych względów oddalić skargi Przedszkola Niepublicznego "Ch." wniesionych na Uchwałę Nr LXXIX/789/2010 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 19 października 2010 roku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Przedszkola Niepublicznego "Ch." oraz działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną Rady Gminy Tarnowo Podgórne uchylił punkt I i III zaskarżonego wyroku, a uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona działając na podstawie art.188 p.p.s.a. oddalił skargi. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.203 pkt 2 i art.204 pkt 1 p.p.s.a.