Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3595/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 § 2 pkt 4, art. 24 § 1 pkt 5, § 3, art. 27 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1, 2, 5, 7, 8
journal: Dz.U. 2015 poz 614
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.
article: art. 228 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 146 poz 1546
law: Ustawa z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 721/15 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 721/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja, organ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), art. 228 ust. 1 pkt 2 oraz art. 228 ust. 2 w zw. z art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546 ze zm.), utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2013 r. nakładającą na A. S.A. (dalej: A. lub Towarzystwo) kary pieniężne w wysokości:

- 300.000 zł za naruszenie przez A. art. 65a ust. 1 pkt 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w zakresie nieopracowania i niewdrożenia szczegółowych procedur podejmowania decyzji inwestycyjnych w procesie zarządzania portfelem inwestycyjnym B. (B.), za naruszenie art. 65a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w zakresie nieopracowania i niewdrożenia procedur umożliwiających monitorowanie i mierzenie w każdym czasie ryzyka związanego z poszczególnymi przedmiotami lokat oraz ryzyka portfela inwestycyjnego B., ze szczególnym uwzględnieniem umów mających za przedmiot instrumenty pochodne, w tym niewystandaryzowane instrumenty pochodne, a także majątkowe, o których mowa w art. 145 ust. 1 pkt 6 ustawy o funduszach inwestycyjnych;

- 400.000 zł za naruszenie przez B. art. 104 ust. 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych w zakresie nabywania do portfela Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych powyżej 10% wartości nominalnej papierów dłużnych wyemitowanych przez jeden podmiot, za naruszenie art. 93 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy w zakresie lokowania powyżej 10% wartości aktywów Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych w papiery wartościowe i instrumenty rynku pieniężnego, inne niż określone w art. 93 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 tej ustawy, za naruszenie § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 września 2009 r. w sprawie okresowych sprawozdań oraz bieżących informacji dotyczących działalności i sytuacji finansowej towarzystw funduszy inwestycyjnych i funduszy inwestycyjnych dostarczanych przez te podmioty Komisji Nadzoru Finansowego (Dz. U. Nr 156, poz. 1235) w zakresie nieprzekazywania w terminie w formie raportu bieżącego informacji o przekroczeniu ograniczeń inwestycyjnych wynikających z ustawy i zwiększaniu tego przekroczenia w odniesieniu do Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych,

oraz umarzającą postępowanie w przedmiocie nałożenia na spółkę sankcji z art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z możliwością naruszenia art. 65a ust. 2 tej ustawy w zakresie nieprzekazania depozytariuszowi B. szczegółowych procedur podejmowania decyzji inwestycyjnych opisanych w wymienionej decyzji.

W swoich motywach organ zwrócił uwagę na naruszenie art. 65a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w zakresie nieopracowania i niewdrożenia przez A. procedur podejmowania decyzji w procesie zarządzania portfelem inwestycyjnym B. oraz procedur monitorowania i mierzenia ryzyka związanego z poszczególnymi przedmiotami lokat i ryzyka portfela inwestycyjnego B.. Procedury te wprowadzono dopiero 30 sierpnia i 9 listopada 2011 r. z powodu, jak określiła strona, niedopatrzenia osób odpowiedzialnych.

B., zdaniem KNF, naruszył art. 104 ust. 5 ww. ustawy nabywając do portfela Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych powyżej 10% wartości nominalnej papierów dłużnych wyemitowanych przez jeden podmiot. Kwoty te wahały się od 11,82% do 100%. Powodem była, jak określiła strona postępowania, błędna interpretacja art. 104 ust. 6 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Zarządzany przez A., B., według organu naruszył również art. 93 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, lokując powyżej 10% wartości aktywów Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych w papiery wartościowe i instrumenty rynku pieniężnego inne niż określone w art. 93 ust. 1 pkt 1, 2 i 4. Od 30 czerwca 2011 r. do 15 lutego 2012 r. łączna wartość tych lokat Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych wynosiła od 22,75% do 40,09%.

W ocenie Komisji B. naruszył też § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 września 2009 r. nie przekazując w terminie raportu o przekroczeniach inwestycyjnych i zwiększeniu tych przekroczeń w odniesieniu do Subfunduszu Dłużnych Papierów Korporacyjnych. Przekroczenia te wystąpiły począwszy od 5 sierpnia 2010 r. Następnie od 30 czerwca 2011 r. Subfundusz Dłużnych Papierów Korporacyjnych naruszył ograniczenia z art. 93 ust. 1 pkt 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych, a Komisja została poinformowana dopiero 9 grudnia 2011 r. (raport nr [...]).

Odnośnie zarzutu niewłaściwej interpretacji art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych KNF stwierdziła, że są to dwa odrębne przepisy uzasadniające nałożenie dwóch odrębnych sankcji. Zgodnie z ust. 1 art. 228 sankcja jest nakładana za nieprawidłowość działania towarzystwa, a zgodnie z ust. 2 za nieprawidłowość działania funduszu. Obie sankcje nakładane są na towarzystwo. Zatem, w przypadku naruszenia obowiązków zarówno przez A., jak i przez B., dopuszczalne jest nałożenie sankcji na podstawie art. 228 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 228 ust. 1 ustawy. Gdyby sankcja z art. 228 ust. 2 ustawy nakładana była na fundusz zarządzany przez towarzystwo, to skutki tego złego zarządzania funduszem ponosiliby uczestnicy funduszu, a nie podmiot nim zarządzający.

Na decyzję KNF A. S.A. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że skarżąca nie kwestionowała w sprawie merytorycznych ustaleń Komisji co do stwierdzonych przez ten organ naruszeń. Podważała natomiast wydanie zaskarżonej decyzji przez KNF w składzie obejmującym jej kilku członków orzekających w decyzji z dnia [...] października 2013 r., a także nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 228 ust. 1 i ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w dwóch wysokościach podanych w decyzjach.

Odnosząc się do pierwszego z przytoczonych zarzutów Sąd I instancji stwierdził, że ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 614) traktuje całą Komisję Nadzoru Finansowego (jej Przewodniczącego i jego zastępców wraz z jej członkami określonymi w art. 5 ust. 2 ustawy o nadzorze), jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, czyli jako organ, którego piastunem są wszystkie wymienione osoby łącznie. WSA stwierdził, że stosując konsekwentnie przepis art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy można się zwrócić do organu, a więc do całej Komisji, a nie do jej Przewodniczącego, jego Zastępców lub do poszczególnych członków Komisji. Zatem ponowne rozpatrzenie sprawy przeprowadza w prowadzonym postępowaniu cała Komisja.

Sąd I instancji uznał za nietrafne stanowisko A., które prowadzi do zastosowania wprost art. 24 § 1 pkt 5 kpa do każdego członka Komisji, który brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu prawodawca przyjął, że Komisja (jako organ) będzie rozpatrywała sprawę z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Mając na względzie racjonalność prawodawcy, który ustalając siedmioosobowy skład Komisji oraz wymagane dla ważności podejmowanych rozstrzygnięć jej czteroosobowe quorum, wskazując w art. 11 ust. 7 i 8 ustawy o nadzorze na przepis art. 24 § 3 kpa, świadomie wprowadził rozwiązanie prawne stanowiące odstępstwo od, wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa, zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu członka organu kolegialnego tylko z tego powodu, że brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprawidłowego zastosowania przez Komisję przepisu art. 228 ust. 1 i ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i na podstawie tych przepisów wymierzenia dwóch kar pieniężnych, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego o tożsamości norm prawnych zawartych w obu przepisach. WSA przytoczył treść wskazanych przepisów i stwierdził, że przepis art. 228 ust. 1 wprost wskazuje na naruszenie odnoszące się do towarzystwa, natomiast jego ust. 2 stanowi o naruszeniach funduszu inwestycyjnego. To, że w przypadku stwierdzenia obu naruszeń odpowiedzialność ponosi towarzystwo, nie zmienia faktu dopuszczenia się tych naruszeń przez inne podmioty.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie KNF zwracała uwagę na odmienność zadań funduszu inwestycyjnego od zadań towarzystwa. Zadaniem funduszu inwestycyjnego jest, zgodnie z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych, lokowanie zebranych środków pieniężnych w określone w ustawie papiery wartościowe, instrumenty rynku pieniężnego i inne prawa majątkowe, ze szczególnym uwzględnieniem interesu uczestników, przestrzegając zasad ograniczania ryzyka inwestycyjnego określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych organem funduszu inwestycyjnego jest towarzystwo, które tworzy fundusz inwestycyjny, zarządza nim i reprezentuje fundusz w stosunkach z osobami trzecimi (ust. 1), przy czym fundusz nie jest podmiotem zależnym od towarzystwa (ust. 4).

W świetle tych uwag WSA uznał za zasadne stanowisko organu o odmienności uregulowań zawartych w art. 228 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Fundusz inwestycyjny, nie będąc podmiotem zależnym od towarzystwa, może dopuścić się naruszeń podanych w art. 228 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, tak jak towarzystwo może w zakresie swojej działalności zarządzania funduszem dopuścić się naruszeń własnych (art. 228 ust. 1). Z faktu, że za naruszenia własne i naruszenia funduszu odpowiedzialność ponosi towarzystwo, nie można natomiast wyprowadzać wniosku o tożsamości obu norm prawnych, gdyż odnoszą się one do innych naruszeń, których dopuściły się inne podmioty. Z tych względów, zdaniem Sądu I instancji, na towarzystwo mogą zostać nałożone sankcje administracyjne na podstawie obu przepisów, natomiast tożsamość tych sankcji nie może stanowić podstawy do przyjęcia jednorodzajowości norm prawnych zawartych w obu tych przepisach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie całości.

Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- nieuwzględnienie naruszenia art. 27 § 1 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez uczestnictwo w wydaniu zaskarżonej decyzji (w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez osoby - członków organu kolegialnego - które brały udział w wydaniu decyzji poprzedzającej, co stanowiło rażące naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej chroniących stronę postępowania przed nierzetelnością i nieobiektywizmem rozstrzygnięcia dokonanego w wyniku wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w wyniku zastosowania nieznanej w przepisach prawa sankcji administracyjnej, tj. sankcji w wysokości 700.000 zł przy ustawowym ograniczeniu wysokości tej sankcji do 500.000 zł, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a w świetle art. 156 § 1 pkt 7 kpa zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, o rozpoznanie skargi i w tym zakresie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KNF z dnia [...] października 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy, na których oparto skargą kasacyjną, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut naruszenia art. 27 § 1 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów (tj. art. 27 § 1 kpa) członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 tej ustawy. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 kpa postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu.

Według art. 24 § 3 kpa, bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Z kolei w myśl art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Ocena możliwości zastosowania przytoczonych regulacji odnośnie KNF wymaga zwrócenia uwagi, że kwestię składu tego organu oraz wyłączeń jego członków regulują przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

W istotnym dla sprawy zakresie trzeba wskazać na treść art. 11 powołanej ustawy. Zgodnie z ust. 6 tego artykułu, do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Z treści przytoczonego przepisu trafnie wywodzi się zatem, że wolą ustawodawcy było uznanie tej Komisji za ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, gdyż taki środek prawny przysługuje od wydanych w pierwszej instancji decyzji ministra albo samorządowego kolegium odwoławczego.

Już z tych względów zgodzić należy się z poglądem, że w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzi kolegialny organ administracji publicznej o statusie ministra, brak jest podstaw do stosowania regulacji opisanych w art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 27 § 1 kpa (por. W. Chróścielewski Glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 320/13, opubl. OSP 2015/2/13, oraz wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1924/15).

Trzeba ponadto zauważyć, że w myśl art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Tymczasem art. 11 w ust. 7 powołanej ustawy stanowi, że o wyłączeniu Zastępcy Przewodniczącego lub członków Komisji od udziału w postępowaniu w sprawie w przypadkach określonych w art. 24 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postanawia Przewodniczący Komisji na wniosek strony, Zastępcy Przewodniczącego, członka Komisji albo z urzędu. Zgodnie z art. 11 ust. 8, o wyłączeniu Przewodniczącego Komisji od udziału w postępowaniu w sprawie w przypadkach określonych w art. 24 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego postanawia Komisja podejmując uchwałę bez udziału Przewodniczącego Komisji na wniosek strony, Przewodniczącego Komisji, Zastępcy Przewodniczącego lub członka Komisji.

Uznać należy, że przytoczone przepisy art. 11 ust. 7 i 8 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym stanowią regulacje szczególne – w rozumieniu art. 11 ust. 5 tej ustawy – i kompleksowo regulują kwestie dotyczące wyłączeń Przewodniczącego, Zastępcy Przewodniczącego oraz członków Komisji od udziału w postępowaniu w sprawie.

Ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że dotyczy to tylko okoliczności określonych w art. 24 § 3 kpa, tzn. tylko wówczas, gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 powołanego artykułu kpa, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Skoro przepisy te wyraźnie wiążą zasadność wyłączenia Przewodniczącego, Zastępcy Przewodniczącego oraz członków Komisji od udziału w postępowaniu w sprawie z okolicznościami mogącymi wywołać wątpliwości co do ich bezstronności - ale niewymienionymi w art. 24 § 1 kpa - to tym samym sam fakt brania przez te osoby udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (jak stanowi art. 24 § 1 w pkt 5) z woli ustawodawcy nie stanowi przesłanki uzasadniającej zastosowanie instytucji wyłączenia.

Należy też podnieść, że według art. 11 ust. 9 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, jeżeli Komisja wskutek wyłączenia jej członków nie może załatwić sprawy, Prezes Rady Ministrów wyznacza do załatwienia sprawy inny organ administracji publicznej.

W świetle tej regulacji trzeba zauważyć, że gdyby podzielić stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną to w każdej sprawie, w której zgłoszony zostałby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Komisję, zachodziłaby konieczność wyznaczania do załatwienia sprawy innego niż Komisja organu.

Tymczasem zgodnie z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy, to komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych.

Z przepisów ustawy wynika, że ustawowy skład KNF uniemożliwia wyznaczenie zupełnie innego składu niż ten, w którym Komisja orzekała wydając pierwotne rozstrzygnięcie w sprawie.

Art. 5 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym stanowił bowiem, że w skład Komisji wchodzą Przewodniczący, dwóch Zastępców Przewodniczącego i czterech członków.

Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 tej ustawy Komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego Komisji lub jego Zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego Komisji, a w razie jego nieobecności - głos Zastępcy Przewodniczącego upoważnionego do kierowania pracami Komisji.

Tak więc za całkowicie dysfunkcjonalne należałoby uznać rozwiązanie, które w konsekwencji stosowania art. 27 kpa w tym art. 24 § 1 pkt 5 kpa skutkowałoby wyłączeniem KNF od rozpatrzenia sprawy wywołanej wnioskiem o ponowne jej rozpatrzenie.

Zastosowanie do członków KNF rozstrzygających wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów kpa o wyłączeniu członków organu kolegialnego pozostawałoby w sprzeczności z właściwością KNF do rozstrzygana określonych przepisami spraw, ponieważ ze względu na liczebność tego organu byłby on pozbawiony w każdym przypadku ustawowych kompetencji organu odwoławczego w takich sprawach.

Należy też podkreślić, że w prawie administracyjnym obowiązuje ogólna zasada, według której nie jest dopuszczalne przenoszenie kompetencji między organami administracyjnymi. Organy bez wyraźnej podstawy prawnej nie mogą swoich kompetencji przekazać innemu organowi, nie można też zabrać im kompetencji, nawet jeżeli jest to organ hierarchicznie podporządkowany. Trafnie podnosi się, że każda zmiana czy przesunięcie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, a to oznacza, że przepisy upoważniające do przenoszenia kompetencji, jako przepisy szczególne wobec zasady ogólnej, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przepisy procesowe nie mogą stanowić podstawy dla ustanawiania norm kompetencyjnych, ponieważ to normy materialnoprawne i ustrojowe stanowią źródło kompetencji organu do wydania prawem przewidzianego rozstrzygnięcia, jak również wskazują na jego właściwość rzeczową

Niewątpliwie instytucja wyłączenia związana jest z wymogiem zapewnienia w maksymalnym stopniu realizacji bezstronnego orzekania w postępowaniu administracyjnym. Zasadnie podkreśla się, że bezstronność bowiem nie tylko stanowi zasadę postępowania, ale powinno się ją widzieć jako dobro publiczne realizowane w ramach procedury administracyjnej, a w perspektywie jako nakazany standard demokratycznego państwa prawnego.

Trafnie jednak TK zauważył, w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178), że: "(S)koro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa), trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa".

Konieczne jest zatem wyważenie kolizji zasady bezstronności z zasadą praworządności i wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego, także "pewności proceduralnej" (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2016 r., sygn. akt II GPS 2/16).

W ocenie składu orzekającego NSA zdecydowanie opowiedzieć należy się natomiast za stanowiskiem, że przepisów o wyłączeniu organu i członków organu kolegialnego nie można interpretować w sposób, który uniemożliwia rozpoznanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z tych wszystkich względów postawiony Sądowi I instancji zarzut nieuwzględnienia naruszenia art. 27 § 1 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie mógł być uznany za skuteczny.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Jak wynika ze sposobu sformułowania zarzutu w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie tego przepisu polega na zastosowaniu nieznanej w przepisach prawa sankcji administracyjnej, tj. sankcji w wysokości 700.000 zł przy ustawowym ograniczeniu wysokości tej sankcji do 500.000 zł, co - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a w świetle art. 156 § 1 pkt 7 kpa zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej na wstępie trzeba wskazać, że - jeżeli intencją strony było zarzucenie Sądowi I instancji, że kontrolując zaskarżoną decyzją nie dostrzegł, że w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa - należało temu Sądowi postawić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w związku z konkretnymi jednostkami redakcyjnymi art. 156 § 1 kpa.

Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że prawidłowo sformułowane podstawy kasacyjnej muszą stawiać zarzut Sądowi I instancji. W postępowaniu kasacyjnym kontrolowany jest bowiem wyrok Sądu I instancji. Sąd I instancji - kontrolując zaś działalność administracji publicznej - nie stosuje przepisów kpa, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania w postępowaniu administracyjnym stosownie do wyników tej kontroli zastosuje odpowiedni przepis ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, skład orzekający uznał, że konstrukcja zarzutu nie wyklucza jednak oceny, czy zachodziły podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji zaistnienia przyczyn z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa.

Stosownie do powołanych regulacji art. 156 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (§1 pkt 2) jak i gdy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (§ 1 pkt 7).

Jeśli chodzi o istnienie wady decyzji powodującej nieważność z mocy prawa Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd doktryny i dotychczasowego orzecznictwa, że skutek wady, o którym mowa w tym przepisie, musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym - w postać klauzuli nieważności (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks administracyjnego. Komentarz",10. wydanie; Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, komentarz do art. 156, str. 605-606 - i powołane tam orzeczenia jak i np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 402/15). Zatem tylko wówczas gdy istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa", możliwe byłoby zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 ppsa i wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie nie wskazano na istnienie przepisu materialnego, który w sposób wyraźny przewiduje sankcję nieważności w związku z zastosowaniem art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Odnośnie zaś do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - jako przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - trzeba wskazać, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada.

W doktrynie trafnie wywiedziono, że "(z) przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne".

W rozpoznawanej sprawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej zastosowano art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, regulujący materię wydawania przez KNF decyzji m.in. o nałożeniu takich kar. Co do zasady zatem o braku podstawy prawnej mówić nie można. Prawidłowość wykładni przepisu, a w konsekwencji zasadność jego zastosowania w okolicznościach konkretnej sprawy - co jest istotą sporu w rozpoznawanym przypadku - jest kwestią odrębną.

Ponadto - co do przesłanki rażącego naruszenia prawa - skład orzekający NSA podziela pogląd, że nawet jeżeli zastosowany przepis prawa jest niejednoznaczny i istnieje możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo - co zdarza się częściej - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex/el.,2016, komentarz do art. 156, pkt A teza 2 i pkt B, teza 4 oraz powołane tam orzecznictwo).

W rozpatrywanym przypadku istota sporu sprowadza się właśnie do wykładni zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego a w konsekwencji do prawidłowości zastosowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że Sąd I instancji wadliwie zrozumiał art. 228 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, co doprowadziło - według strony - do wadliwego jego zastosowania w niespornych okolicznościach sprawy. Tym bardziej brak podstaw by twierdzić, że doszło do rażącego naruszeniu prawa w tym zakresie.

Zgodnie z art. 228 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku gdy towarzystwo narusza przepisy prawa, nie wypełnia warunków określonych w zezwoleniu, przekracza zakres zezwolenia lub narusza interes uczestników funduszu inwestycyjnego, uczestników funduszu zagranicznego lub uczestników zbiorczego portfela papierów wartościowych, Komisja może, w drodze decyzji: 1) cofnąć zezwolenie albo 2) nałożyć karę pieniężną do wysokości 500.000 zł, albo 3) zastosować łącznie obie sankcje, o których mowa w pkt 1 i 2.

Z kolei według ust. 2, komisja może nałożyć na towarzystwo sankcje, o których mowa w ust. 1, jeżeli stwierdzi, że fundusz inwestycyjny narusza przepisy regulujące działalność funduszy inwestycyjnych, przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, ustawy o ofercie publicznej lub ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, nie przestrzega przepisów statutu lub warunków określonych w zezwoleniu lub nie działa zgodnie z postanowieniami prospektu informacyjnego, a także w przypadku, gdy statut funduszu lub prospekt informacyjny funduszu zawiera postanowienia niezgodne z przepisami ustawy lub nieuwzględniające należycie interesu uczestników funduszu.

W świetle literalnego brzmienia przytoczonych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że podmioty - działanie których podlega sankcjom nakładanym przez Komisję w drodze decyzji jak i czyny tych podmiotów uznane za delikt administracyjny - podlegające tym sankcjom, nie są tożsame.

W obu przepisach natomiast ustawodawca wskazał, że podmiotem, na który nakładana jest sankcja jest towarzystwo.

Trafnie wskazuje się, że regulacja, zgodnie z którą odpowiedzialność administracyjną także za działanie funduszu ponosi towarzystwo jest to konsekwencją rozdzielności majątkowej towarzystwa oraz funduszu oraz wynika z celu działań nadzorczych Komisji, które mają chronić inwestorów powierzających funduszowi środki. Gdyby bowiem sankcja administracyjna nakładana była na fundusz, to w istocie skutki niezgodnego z prawem zachowania organu funduszu, tj. towarzystwa, ponieśliby sami inwestorzy, których interesy chronić ma regulacja ustanawiająca odpowiedzialność administracyjną (por. "Ustawa o funduszach inwestycyjnych. Komentarz" pod red. R. Mroczkowskiego; Lex,2014; komentarz do art. 228, teza 13).

Powyższe - świetle wywodów skargi kasacyjnej - zdaje się zresztą pozostawać poza sporem. Istota sporu sprowadza się zaś do tego, czy z treści powyższych przepisów można wyprowadzić wniosek - jak wywodzi strona skarżąca kasacyjnie - że w przypadku stwierdzenia zarówno naruszeń opisanych w art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych jak i naruszeń z art. 228 ust. 2 powołanej ustawy możliwe jest nałożenie na towarzystwo dwóch kar, których łączna wysokość przekroczy kwotę wskazaną w art. 228 ust. 1 pkt 2 (tj. 500.000 zł).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro kary przewidziane powyższymi regulacjami dotyczą działań różnych podmiotów, nakładane są za czyny uznane za delikt administracyjny tych podmiotów w oddzielnych przepisach i są nakładane z zastosowaniem odrębnych podstaw prawnych, to znaczy, że dopuszczalne jest nałożenie dwóch kar i każda z tych kar może być nałożona do wysokości 500.000 zł.

Fakt, że w art. 228 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych dokonano odesłania do art. 228 ust. 1 znaczy wprost, że na podstawie obu tych przepisów nakładane mogą być takie same kary. W świetle brzmienia omawianych uregulowań brak podstaw by wywodzić z nich ograniczenie sumy kar, w przypadku nałożenia dwóch kar - odrębnych z punktu widzenia stanu faktycznego, skutkującego ich nałożeniem jak i z punktu widzenia zastosowanej podstawy prawnej.

Zdaniem składu orzekającego NSA, skoro na podstawie art. 228 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych nakłada się sankcje, o których mowa w art. 228 ust. 1 – w tym karę pieniężną do wysokości 500.000 zł – to nie ma argumentów prawnych do przyjęcia, że w sytuacji nałożenia dwóch kar na podstawie obu tych przepisów ograniczenie dotyczy łącznej wysokości tych kar.

Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że w obie kary obciążają towarzystwo.

Ograniczenie wysokości kar przewidzianych art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych ustawodawca powiązał bowiem z czynami uznanymi za delikt administracyjny określonego podmiotu. Omawiane przepisy nie wprowadzają natomiast limitu wysokości kar nakładanych na towarzystwo na podstawie odrębnych przepisów.

Zdaniem NSA, co do zasady opowiedzieć należy się nadto za poglądem, że podstawową metodą interpretacji przepisów zawierających sankcje w postaci kary pieniężnej winna być wykładnia językowa, oczywiście przede wszystkim jeżeli chodzi o zrozumienie przesłanek odpowiedzialności. Trafnie podnosi się bowiem, że norma zagrożona sankcją administracyjną musi być wykładana zgodnie z jej językowym, literalnym brzmieniem - jeżeli znaczenie tej normy nie budzi wątpliwości. Za niedopuszczalne przy interpretacji normy sankcyjnej uznaje się natomiast stosowanie innego rodzaju wykładni - celowościowej czy systemowej dla uzyskania innej, niż to wynika z użycia wykładni gramatycznej, treści danej normy" (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 972/08 oraz uchwała SN z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt III SZP 4/15)

Zasada pierwszeństwa wykładni językowej jednak nie wyklucza całkowicie możliwości zastosowania innych rodzajów wykładni – szczególnie, jeśli wynik wykładni językowej prowadziłby do niesprawiedliwych czy irracjonalnych konsekwencji. Dodać też należy, że zastosowanie innych metod wykładni może mieć na celu wzmocnienie wyniku wykładni językowej. Najmocniejszym argumentem świadczącym o poprawności wykładni jest sytuacja, w której różne metody wykładni dają wynik zgodny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynik przedstawionej wyżej wykładni językowej art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych nie prowadzi do niesprawiedliwych czy nieracjonalnych konsekwencji. Interpretacja tych przepisów także z uwzględnieniem wykładni systemowej oraz celowościowej nie prowadzi do odmiennych - niż wyżej przedstawione - wniosków.

Niewątpliwie celem wykładni systemowej jest uwzględnienie kontekstu przepisów, przede wszystkim ich usytuowania w akcie normatywnym a także usytuowania aktu normatywnego w systemie prawa.

W rozpoznawanej sprawie, strona wnosząca skargę kasacyjną, podnosząc konieczność uwzględnienia przy interpretacji art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych wykładni systemowej i celowościowej wskazała na treść art. 3 ust.1, art. 4 ust.1, art. 38 ust.1 i art. 45 ust.1 powołanej ustawy.

Dla oceny ich wpływu na wykładnię art. 228 zasadne jest ich przytoczenie. I tak, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, fundusz inwestycyjny jest osobą prawną, której wyłącznym przedmiotem działalności jest lokowanie środków pieniężnych zebranych w drodze publicznego, a w przypadkach określonych w ustawie również niepublicznego, proponowania nabycia jednostek uczestnictwa albo certyfikatów inwestycyjnych, w określone w ustawie papiery wartościowe, instrumenty rynku pieniężnego i inne prawa majątkowe.

Według art. 4 ust. 1, towarzystwo tworzy fundusz inwestycyjny, zarządza nim i reprezentuje fundusz w stosunkach z osobami trzecimi.

Art. 38 ust. 1 stanowi, że towarzystwem funduszy inwestycyjnych może być wyłącznie spółka akcyjna z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która uzyskała zezwolenie Komisji na wykonywanie działalności określonej w art. 45 ust. 1.

W myśl art. 45 ust. 1, przedmiotem działalności towarzystwa jest wyłącznie tworzenie funduszy inwestycyjnych lub funduszy zagranicznych i zarządzanie nimi, w tym pośrednictwo w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, reprezentowanie ich wobec osób trzecich oraz zarządzanie zbiorczym portfelem papierów wartościowych.

Na gruncie tych przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną wywodziła, że naruszenie prawa zagrożone sankcją jest działaniem towarzystwa realizowanym jako działanie organu funduszu lub funduszu, zawsze jest zatem naruszeniem prawa przez fundusz. Naruszenie prawa przez organ zarządzający jest naruszeniem prawa przez osobę prawną, w strukturach której organ działa. Niezależnie od układu redakcyjnego art. 228 ustawy o funduszach inwestycyjnych sankcja dotyczy więc jednego podmiotu w zakresie jednej podlegającej nadzorowi funkcji realizowanej przez ten podmiot, czyli zarządzania funduszami inwestycyjnymi, co towarzystwo realizuje zawsze jako organ funduszu - w sensie prawnym zatem jako fundusz.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie wpływa na przyjęcie rozumienia art. 228 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy w sposób odmienny od wyżej przedstawionego. Nie można mianowicie przy interpretacji tych regulacji pomijać faktu, że ustawodawca w sposób jednoznaczny wprowadza ograniczenie wysokości kary tylko odnośnie określonego działania określonych wyraźnie podmiotów. Omawiane ograniczenie wysokości kary nie odnosi się do odpowiedzialności towarzystwa. Nie można przy tym ignorować regulacji, zgodnie z którymi ustawodawca przypisał określone obowiązki określonym podmiotom.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie wpływa na przyjęcie odmiennego rozumienia art. 228 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy. Jak już wskazano ograniczenie wysokości kary nie odnosi się do odpowiedzialności towarzystwa, ustawodawca ograniczył bowiem wysokość kary za określone działanie określonego podmiotu. Nie można przy interpretacji art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych pomijać wyraźnego zastrzeżenia czyjego działania dotyczy sankcja. Nie można też ignorować regulacji, zgodnie z którymi ustawodawca przypisał określone obowiązki określonym podmiotom.

I tak - odnosząc się do przepisów, naruszenie których w sprawie stwierdzono - zgodnie z art. 65a ust. 1, towarzystwo jest obowiązane opracować i wdrożyć: 1) szczegółowe procedury podejmowania decyzji inwestycyjnych w procesie zarządzania portfelem inwestycyjnym funduszu - z wyjątkiem funduszu, o którym mowa w art. 183 lub art. 196, który emituje niepubliczne certyfikaty inwestycyjne, oraz 2) procedury umożliwiające monitorowanie i mierzenie w każdym czasie ryzyka związanego z poszczególnymi przedmiotami lokat oraz ryzyka portfela inwestycyjnego funduszu, ze szczególnym uwzględnieniem umów mających za przedmiot instrumenty pochodne, w tym niewystandaryzowane instrumenty pochodne, a także prawa majątkowe, o których mowa w art. 145 ust. 1 pkt 6 - z wyjątkiem funduszu, o którym mowa w art. 183 lub art. 196, który emituje niepubliczne certyfikaty inwestycyjne.

Stosownie do art. 104 ust. 5, fundusz inwestycyjny otwarty nie może nabyć więcej niż 10 % wartości nominalnej papierów dłużnych wyemitowanych przez jeden podmiot.

Według zaś art. 93 ust. 1 pkt 5, fundusz inwestycyjny otwarty, z zastrzeżeniem ust. 2, 4-7, art. 94 i 94a oraz art. 101, może lokować aktywa funduszu wyłącznie w papiery wartościowe i instrumenty rynku pieniężnego, inne niż określone w pkt 1, 2 i 4, z tym że łączna wartość tych lokat nie może przewyższyć 10% wartości aktywów funduszu.

Regulacje art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych są zatem konsekwencją przypisania przez ustawodawcę określonych obowiązków określonym podmiotom. Możliwość nałożenia kary bowiem jednoznacznie i racjonalnie powiązana jest z naruszeniem tych obowiązków przez te podmioty. Fakt zaś obciążenia odpowiedzialnością towarzystwa - jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach - znajduje swoje celowościowe uzasadnienie.

Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że istotą kar administracyjnych jest profilaktyka, prewencja. Kara nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi jedynie środkiem przymusu zapewniającym realizację wykonawczo-zarządzających zadań administracji. Za prewencję w systemie prawnym uznać należy zapobieganie i kontrolę, aby nie dopuścić do złych zjawisk czy zdarzeń spowodowanych działalnością przestępczą. Zatem i w tym ujęciu kara oddziaływać ma na podmiot zobowiązany do określonego zachowania.

Tak więc normy zawarte w art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych - także w kontekście powołanych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną przepisów - nie mogą być rozumiane odmiennie niż uczynił to organ, a następnie Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także wykładnia porównawcza omawianej regulacji nie popiera stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną. W sytuacji, gdy wolą ustawodawcy jest, by suma możliwych do nałożenia kar nie przekraczała określonej kwoty, znajduje to jednoznaczne odzwierciedlenie w treści przepisu. Np. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.) w art. 92a ust. 1 przewidując kary pieniężne w określonej wysokości za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego ustawodawca jednocześnie postanowił w ust. 2, że suma tych kar nie może przekroczyć określonej kwoty.

Tego typu regulacji w ustawie o funduszach inwestycyjnych brak.

Odnosząc się natomiast do wywodów strony, co do konieczności miarkowania dolegliwości w zakresie nakładanych sankcji trzeba wyjaśnić, że wysokość nakładanych kar co do zasady podlega kontroli z punktu widzenia sprawiedliwości, adekwatności do wagi, rodzaju i stopnia naruszenia prawa, proporcjonalności do możliwości płatniczych karanego, winno być przy tym brane pod uwagę szeroko rozumiane kryterium racjonalności ingerencji organu w sferę prawną podmiotu z punktu widzenia celów, jakie swym działaniem organ zamierza osiągnąć (por. Ustawa o funduszach inwestycyjnych. Komentarz pod. red. R. Mroczkowskiego. Komentarz; Lex 2014; do art. 228, pkt V ppkt. 5 - i powołane tam wyroki NSA).

Istotnie, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzestał na odwołaniu się do wykładni językowej art. 228 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Ocena prawidłowość sporządzenia uzasadnienia zgodnie z ustawowymi wymogami jest jednak poza kontrolą kasacyjną, z uwagi na brak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa z jednoczesnym wykazaniem, że ewentualne uchybienie w tym zakresie mogło mieć wpływ - i to istotny - na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlega oddaleniu.

Wobec powyższego naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).