Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3384/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 8 i art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 29 pkt 11, art. 59 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1045
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 653/14 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 653/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; stwierdził, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy:

W dniu 14 listopada 2011r. Straż Miejska w Białymstoku poinformowała organ I instancji o usunięciu w dniu 12 listopada 2011r. drzew z działki nr. [...] obręb [...] w B. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. wymierzył właścicielowi wskazanej działki - A. R. karę pieniężną w kwocie 123744, 30zł za usunięcie bez zezwolenia 9 drzew. Po rozpatrzeniu odwołania A. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak wyjaśnienia, czy usunięcie drzew nastąpiło za wiedzą i zgodą dzierżawcy nieruchomości.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] pażdziernika 2012r. wymierzył A. R. karę pieniężną w takiej jak poprzednio kwocie 123.744,30 zł. za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 9 sztuk drzew z nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] na działce o nr geod. [...], obręb [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku po rozpatrzeniu kolejnego odwołania utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku w Białymstoku. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium oceniło, że materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organ I instancji (a w tym protokół z przeprowadzonych oględzin nieruchomości, na której rosły usunięte bez zezwolenia drzewa oraz opinia biegłego z zakresu ochrony przyrody) jest wystarczający do wymierzenia skarżącemu kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Stwierdziło, że wskazany przepis jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie pozwala organowi stosować kryteriów ocennych przy określaniu odpowiedzialności za usunięcie drzewa. Za zgodny z art. 89 ust. 1 powołanej ustawy Kolegium uznało sposób obliczenia wymiaru kary, wskazując, że jej wysokość stanowi trzykrotną wysokość opłaty za usunięcie drzew.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił przy tym Kolegium przeprowadzenie postępowania odwoławczego bez jego udziału, czym naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Zaznaczył, że Kolegium nie przysłało mu żadnego zawiadomienia o prowadzeniu postępowania i w związku z tym nie mógł przedstawić organowi odwoławczemu decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie których zezwolono mu na wycinkę wszystkich 60 drzew rosnących na działce geod. nr [...]. Ocenił, że wobec pozytywnych decyzji co do wycinki drzew na tej działce, niniejsze postępowanie dotyczące nielegalnej wycinki drzew powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe, a wszystkie drzewa rosnące na ww. działce powinny być usunięte jako uniemożliwiające wykorzystywanie działki zgodnie z jej przeznaczeniem, co zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, powoduje odstąpienie od naliczania opłat za usunięcie drzew. Ponadto skarżący, powołując się na art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zarzucił, że od udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy winni być wyłączeni pracownicy organu I i II instancji biorący udział w wydaniu skarżonej decyzji. Wskazał, że A. A. podpisywał decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., która została uchylona, a przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonywał wezwań na przesłuchania w charakterze strony. Podniósł także, ze dwaj członkowie SKO rozstrzygali sprawę obecnie i poprzednio.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji podał, że w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że nakładają obowiązek nałożenia przez właściwy organ administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia w sztywno określonej wysokości bez względu na okoliczność takiego czynu – nie są zgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pomimo określenia w tym wyroku przez Trybunał, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody utracą moc obowiązywania z upływem 18 miesięcy od daty ogłoszenia tego wyroku, Sąd I instancji uznał, że sama okoliczność przesądzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności w powołanym zakresie tych przepisów z regulacją Konstytucji uzasadnia uznanie, że zaskarżone decyzje nie są prawidłowe. Podzielił przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/10, że w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Podał, że w kontrolowanej sprawie uwzględnił przedmiot regulacji prawnej, czyli karę za wycinkę drzew bez wymaganego prawem zezwolenia oraz jej znaczną wysokość w porównaniu z możliwą wysokością kary grzywny wymierzanej w postępowaniu przed sądem powszechnym za przestępstwa kryminalne, których ciężar gatunkowych jest ze swojej istoty cięższy niż deliktów naruszenia przepisów prawa administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej ma też kwestia zdolności płatniczych podmiotu obciążonego. Dodał, że wymierzona kara wielokrotnie przewyższa średnią zarobków miesięcznych w kraju. Uznał, że organom orzekającym w sprawie nie może umknąć z pola widzenia także kwestia, że karę wymierzono osobie fizycznej. W tych okolicznościach Sąd I instancji za zasadne uznał uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu także z innej przyczyny, albowiem została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Podał przy tym, że w przedmiotowej sprawie, jak słusznie podniósł skarżący, mamy do czynienia z następującą sytuacją procesową: w składzie SKO wydającego decyzję z dnia[...] czerwca 2012 r. znajdowały się dwie te same osoby, które w dniu 28 listopada 2012 r. orzekały w zaskarżonej decyzji, tj. D. M. i S. I. Wskazał, że z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wywiódł, że ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Uznał, że na gruncie tej regulacji przyjąć należy, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez ten sam skład osobowy. W ocenie Sądu, ustawodawca nie ogranicza się tu wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym (chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne), co oznacza między innymi, że ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję, w tym samym postępowaniu nie mogą orzekać powtórnie. Skonstatował, że nie można zaakceptować sytuacji, kiedy to SKO uchyla w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzję organu I instancji zajmując określone stanowisko co do dalszych losów postępowania (udziela wytycznych, zaleceń organowi I instancji), a następnie, w tym samym składzie, rozpoznaje odwołanie od kolejnej decyzji pierwszoinstancyjnej (po ponownym rozpoznaniu sprawy) i wydaje decyzję w dniu [...] listopada 2012 r. Zobowiązał więc Kolegium, aby rozpoznając (w razie wniesienia stosownego odwołania) sprawę ponownie, wyznaczyło taki skład orzekający, aby nie znaleźli się w nim członkowie tego organu, którzy brali udział w wydawaniu rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie.

Odnośnie udzielenia wskazówek organom co do dalszego postępowania w związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że kwestia ta jest wysoce problematyczna. Zauważył, że oceniany przepis według orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest przepisem niekompletnym - nie zawierającym unormowania w zakresie oceny prawnej okoliczności popełnienia czynu – przesłanek miarkowania kary. Uznał, że w zaistniałej sytuacji Sąd nie może wypowiedzieć się, czy i jakie okoliczności winny być uwzględnione przy miarkowaniu kary w rozpoznawanej sprawie oraz, czy należy brać pod uwagę także okoliczności, które w prawie punitywnym uznawane są za uchylające odpowiedzialność prawną, jak na przykład stan wyższej konieczności, czy błąd co do okoliczności czynu zabronionego. Ocenił, że udzielenie przez Sąd wskazówek odnośnie wzięcia pod uwagę pewnych okoliczności w zakresie miarkowania kary, czy okoliczności, które mogłyby uchylać odpowiedzialność prawną byłoby niedopuszczalnym prawotwórstwem ze strony sądu administracyjnego. Sąd I instancji wyraził przy tym pogląd, że nie jest uzasadnione oczekiwanie na zmiany legislacyjne będące konsekwencją powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bowiem prawdopodobnie zmiany regulacji dotyczące miarkowania kary i oceny okoliczności popełnienia deliktu będą odnosić się do stanów przyszłych. Zdaniem Sądu I instancji, w stanie zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma kompletnej regulacji prawnej do wymierzenia skarżącemu kary za wycięcie drzew. Podkreślił, że kwestie te winny jednak być przedmiotem rozważań organów administracji publicznej przy wydawaniu stosownych decyzji, a nie sądu administracyjnego, gdyż sąd ten jest władny oceniać legalność wydanych przez te organy decyzji, a nie zastępować ich w tym względzie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Kolegium zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 i 2 k.p.a. oraz z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne przyjęcie, że stwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, iż art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich powodów Sąd nie zastosował obowiązujących przepisów prawa, które zostały wprawdzie uznane w wyroku TK wskazanym w pkt 1 za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ale termin utraty ich mocy został odroczony o 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP, co oznacza, że są to nadal przepisy powszechnie obowiązujące;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w zaskarżonym wyroku zaleceń co dalszego sposobu procedowania w zakresie kary za wycięcie drzew bez zezwolenia, a nie - jak wymaga tego ww. przepis - wypowiedzenie konkretnych wskazań co do dalszego postępowania, przez co uniemożliwił dokonanie pełnej kontroli instancyjnej wydanego wyroku w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz istotnie utrudnił możliwość załatwienia sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Sądu;

4) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem wydania jej zgodnie z prawem i wypowiedzenie ocen prawnych, których zastosowanie prowadzić może do uniknięcia przez podmiot, który dokonał prawem zakazanej czynności (w postaci wycięcia dwóch drzew bez wymaganego zezwolenia, przy czym decyzja dotyczyła wycięcia 9 sztuk drzew w wieku od 13 do 16 lat) odpowiedzialności za ten czyn i tym samym uchybienie wynikającemu z art. 5 Konstytucji obowiązkowi władz publicznych zapewnienia ochrony środowiska;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym doszło do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zwolnienie od kosztów sądowych oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wywiodło, że Sąd I instancji nie uwzględnił zasadniczej w niniejszej sprawie okoliczności, a mianowicie, że powoływany powyżej wyrok TK stwierdza niekonstytucyjność tzw. pominięcia ustawodawczego, nie jest zatem typowym wyrokiem TK. Podał, że w orzecznictwie TK oraz w doktrynie prawa konstytucyjnego dominuje pogląd, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego; podnosi się, że wyrok dotyczący pominięcia ma jedynie skutek zobowiązujący, a nie derogujący - nie powoduje on uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz obliguje ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Oceniło, że z uwagi na odroczenie terminu utraty zakwestionowanych przez Trybunał przepisów, wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r. nie wszedł jeszcze w życie, stąd nie można twierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Stwierdziło, że sposób, w jaki podszedł do rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji powoduje, że przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji traci praktycznie jakikolwiek sens w przypadku orzeczenia przez Trybunał, że doszło do pominięcia ustawodawczego. Uznało, że wbrew temu, co jednoznacznie wypowiedziano w rzeczonym wyroku TK, mimo odwołania się do jego treści, Sąd I instancji uniemożliwił wymierzenie kary za naruszenie wymagań ustawy o ochronie przyrody, gdyż w oparciu o nadal obowiązujące przepisy nie można wydać decyzji o ukaraniu miarkując wysokość kary z uwagi na sytuację materialną karanego oraz występujące w sprawie okoliczności; organy administracji muszą bowiem nadal stosować obowiązującą ustawę.

Kolegium nie zgodziło się także ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego postawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. Oceniło, że w świetle tych przepisów, dopiero łączne wystąpienie dwóch przesłanek, to jest wzięcie przez pracownika organu kolegialnego udziału w wydaniu decyzji, a następnie zaskarżenie tej decyzji, skutkuje wyłączeniem tegoż pracownika od udziału w postępowaniu w tej sprawie, gdyż jego dalszy udział w czynnościach organu administracji mógłby być obarczony brakiem obiektywizmu i nie mógłby gwarantować rzetelnego, wnikliwego i bezstronnego rozpatrzenia sprawy, w toku postępowania zainicjowanego środkiem zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej z wymienionych podstaw kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 i 2 k.p.a. oraz z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 27 § 1 k.p.a. Nie wszystkie te zarzuty są jednak uprawnione.

Za chybiony uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Podkreślenia wymaga bowiem, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje nie tylko legalność działania organów administracji publicznej, ale także legalność prawa na podstawie którego organy podejmują zaskarżone działania (zob. J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa - Zielona Góra 2003, s. 40 i nast.). Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Jak zwraca się uwagę w literaturze prawniczej, sądy w ramach związania podległości konstytucji i ustawom – konstytucyjnie zobowiązane są do sprawiedliwego (zgodnego z prawem) rozpatrzenia sprawy oraz do zapewnienia legalności działań administracji, jest to ich konstytucyjny obowiązek. Ustrojodawca wykreował bowiem prawo podmiotowe jednostki do uzyskania orzeczenia o swych wolnościach, prawach i obowiązkach opartego na zgodnej z Konstytucją podstawie prawnej. Naruszeniem wskazanego powyżej, spoczywającego na sądach obowiązku stania na straży praworządności i legalności oraz przywracania stanu konstytucyjności byłoby stosowanie przez nie przepisu, który orzeczeniem Trybunału, ostatecznym i powszechnie obowiązującym, został uznany za niezgodny z Konstytucją, nawet gdy Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej (zob. M. Kotulski, Orzecznictwo NSA po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, "Casus" 2015, nr 77, s. 44 i powołana tam literatura).

Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 i 2 k.p.a. oraz z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, czego wyrazem miałoby być bezzasadne przyjęcie, że stwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, iż art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że akt normatywny, którego niezgodność z ustawą zasadniczą stwierdził Trybunał Konstytucyjny, bez względu na zakres uznanej kolizji i niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5–6, poz. 61). Sąd, rekonstruując bowiem podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne, zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori. Zaakcentować przy tym należy, że przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Skoro uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy ustawy naruszały przepisy Konstytucji od dnia ich wejścia w życie (ex tunc), to trudno uznać je za legalną podstawą prawną orzekania przez sądy po ogłoszeniu wyroku TK. Sądy nie mają obowiązku stosowania przepisów sprzecznych z Konstytucją, która jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 Konstytucji RP). Przepis uznany przez TK za niezgodny z aktem hierarchicznie wyższym jest wadliwy, tak więc decyzje administracyjne wydane na takiej podstawie prawnej winny być także uznane za wadliwe. Akt normatywny (przepis) niezgodny z Konstytucją nie może być bowiem źródłem praw i obowiązków (por. M. Kotulski, Orzecznictwo NSA po wyroku..., s. 45).

Nie sposób przy tym przyjąć, aby przeszkodę w uchyleniu decyzji wydanych na podstawie przepisów, uznanych następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne stanowiło, akcentowane przez Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skorzystanie przez Trybunał z kompetencji, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, i odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Podkreślenia wymaga bowiem, że Trybunał Konstytucyjny, uzasadniając w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, wyjaśnił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska). Z powyższego wynika więc, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w odniesieniu do podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania.

Tymczasem przedmiotem decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonego wyroku było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w cytowanym powyżej wyroku w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczyły one bowiem środków prewencyjnej ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu faktycznego już zaistniałego. Natomiast zastosowanie znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona skarżącemu administracyjna kara pieniężna była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3038/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tych okolicznościach, drogą zapewnienia ochrony wartości konstytucyjnych, których naruszenie stwierdzono w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jest uchylenie kontrolowanych decyzji jako wydanych z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a podstawę do takiego działania sądu stanowią, powołane także w zaskarżonym wyroku, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 i 2 k.pa.

Wbrew stanowisku Kolegium, które sformułowane zostało przy zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji w dostateczny sposób wyartykułował powody dla których za konieczne uznał uchylenie kontrolowanych decyzji mimo formalnego obowiązywania przepisów zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny, w związku z odroczeniem terminu utraty ich mocy obowiązującej. Na s. 9 tego uzasadnienia Sąd I instancji podzielił bowiem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/10, że w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Podał, że w kontrolowanej sprawie uwzględnił przedmiot regulacji prawnej, czyli karę za wycinkę drzew bez wymaganego prawem zezwolenia oraz jej znaczną wysokość w porównaniu z możliwą wysokością kary grzywny wymierzanej w postępowaniu przed sądem powszechnym za przestępstwa kryminalne, których ciężar gatunkowych jest ze swojej istoty cięższy niż deliktów naruszenia przepisów prawa administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej ma też kwestia zdolności płatniczych podmiotu obciążonego. Dodał, że wymierzona kara wielokrotnie przewyższa średnią zarobków miesięcznych w kraju. Uznał, że organom orzekającym w sprawie nie może umknąć z pola widzenia także kwestia, że karę wymierzono osobie fizycznej. Przy czym należy mieć na uwadze wszystkie aspekty sprawy, a także i to, że skarżący wyciął 9 drzew bez zezwolenia ale na wycięcie aż 60 drzew uzyskał pozwolenie, co może wskazywać na możliwość uzyskania dodatkowych zasobów finansowych.

Należy w tym miejscu zauważyć, że przytoczona argumentacja Sądu I instancji stanowi w istocie uzupełnienie wytycznych dla organów administracji publicznej co do dalszego postępowania, które expressis verbis zostały sformułowane na s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ocenić przy tym można, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, sformułowane przez Sąd I instancji wytyczne, czynią zadość wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i przyjąć też można, że są wystarczające do załatwienia sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Sądu I instancji. Należy bowiem mieć na uwadze, że sądy administracyjne, wiąże regulacja art. 8 Konstytucji RP, statuująca nadrzędność Konstytucji RP w systemie źródeł prawa i obowiązek jej bezpośredniego stosowania. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji jest zaś współstosowanie Konstytucji i ustaw (zob. A. Kabat, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji w orzecznictwie sądów administracyjnych – uwarunkowania ustrojowe i aspekt orzeczniczy, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 2, s. 11). To zaś oznacza, że także organy administracji publicznej uprawnione są do konstruowania własnego rozstrzygnięcia także w oparciu o treść normatywną zawartą w przepisach Konstytucji RP, tak aby usunąć kolizję norm prawnych, której stwierdzenie legło u podstaw uznania przez Trybunał Konstytucyjny, iż art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie podkreślenia jednak wymaga, że po wydaniu przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku uległ zmianie stan prawny. Z dniem 28 sierpnia 2015 r. weszły bowiem w życie niektóre przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045; dalej jako ustawa nowelizująca), a w tym przepisy nowelizujące art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody (zob. art. 29 pkt 11 i art. 59 pkt 2 ustawy nowelizującej). Na mocy art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. Wskazaną zmianę przepisów prawa należałoby zatem mieć także na uwadze przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy administracji. Taki pogląd został wyrażony także w wyroku NSA z dnia 14 września 2016r. o sygn. II OSK 3038/14.

Za uprawniony uznać natomiast należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 27 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Uznał, że na gruncie tej regulacji przyjąć należy, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez ten sam skład osobowy. Z takim poglądem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Podkreślenia wymaga bowiem, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy strona składając odpowiedni środek prawny, uruchamia postępowanie odwoławcze. W przypadku postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym takim środkiem jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle tych argumentów stwierdzić natomiast należy, że na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pracownicy biorący udział w wydaniu poprzednich decyzji nie podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu z powodu, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozpatrzenie sprawy po raz kolejny, na skutek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a.), nie jest bowiem rozpatrzeniem sprawy na skutek wniesienia środka odwoławczego od pierwszego jej rozstrzygnięcia lecz od nowej, kolejnej decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2922/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mimo zatem częściowo niewłaściwego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, skoro prawidłowe było uchylenie przez Sąd I instancji kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. w związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a. Z tych też powodów, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.