Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 270/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6048 Status zakładu pracy chronionej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Przepis art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ stanowi podstawę nie tyle do wydania decyzji z istoty deklaratoryjnej, co do wydania decyzji kształtującej określoną sytuację prawną adresata, jednak nie z momentem wejścia decyzji do obrotu prawnego zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz z momentem wcześniejszym ustalonym przez organ na podstawie przesłanek określonych w tym przepisie.

2. Przed wydaniem decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej, niezbędna jest każdorazowa ocena naruszeń przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Nieodzowne jest zatem dokonanie również celowościowej i funkcjonalnej wykładni przepisów powołanej ustawy.

TEZY

1. Przepis art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ stanowi podstawę nie tyle do wydania decyzji z istoty deklaratoryjnej, co do wydania decyzji kształtującej określoną sytuację prawną adresata, jednak nie z momentem wejścia decyzji do obrotu prawnego zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz z momentem wcześniejszym ustalonym przez organ na podstawie przesłanek określonych w tym przepisie.

2. Przed wydaniem decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej, niezbędna jest każdorazowa ocena naruszeń przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Nieodzowne jest zatem dokonanie również celowościowej i funkcjonalnej wykładni przepisów powołanej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Jan Bała, Janusz Drachal (spr.), Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. - Z.P.A.H. Z. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2224/04 w sprawie ze skargi R. S. - Z.P.A.H. Z. w B. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia 20 września 2004 Nr [...] w przedmiocie statusu zakładu pracy chronionej 1. Uchyla zaskarżony wyrok, 2. Uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia 20 września 2004 r. Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 lipca 2004 r. Nr [...], 3. Zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz R. S. – Z.P.A.H. Z. w B. kwotę 380 zł (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów powstępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2224/04 w sprawie ze skargi R. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z.P.A.H. Z. z siedzibą w B., na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia 20 września 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Minister Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 lipca 2004 r. nr [...], stwierdzającą utratę z dniem 31 lipca 2002 r. statusu zakładu pracy chronionej przez R. S., prowadzącego Z.P.A.H. Z. z siedzibą w B.

Organ I instancji stwierdził, że strona nie dopełniła obowiązku określonego w art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm. - dalej także jako ustawa).

Minister Polityki Społecznej podniósł, że przepis art. 33 ust. 3 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy, w brzmieniu do dnia 31 stycznia 2003 r., zobowiązywał pracodawcę prowadzącego zakład pracy chronionej do prowadzenia rachunku bankowego dla wyodrębnionych środków z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (ZFRON) w wysokości 10% z przeznaczeniem na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników. Od dnia 1 lutego 2003 r. przepis art. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy zobowiązuje natomiast pracodawców do prowadzenia rachunku bankowego dla wszystkich środków ZFRON. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 30 ust. 3 ustawy, w przypadku niespełnienia przez pracodawcę warunku powyższego lub któregokolwiek z innych warunków lub obowiązków określonych w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2 wojewoda zobowiązany jest stwierdzić utratę statusu zakładu pracy chronionej z dniem ich niespełnienia.

Oddalając skargę na decyzję Ministra Polityki Społecznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Ich materialnoprawną podstawą są przepisy art. 30 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Sąd podał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 7, poz. 79 ze zm.), jedynie sprawy wszczęte a niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed dniem 1 lutego 2003 r. - vide art. 19 ustawy nowelizacyjnej) podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych. Z tej przyczyny należy uznać, iż skoro postępowanie zostało wszczęte przez Wojewodę Śląskiego w dniu 6 lutego 2004 r., to zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2003 r.

Mając na uwadze powyższe oraz normę wyrażoną w art. 30 ust. 3 in fine ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych należy, zdaniem Sądu, w pełni podzielić pogląd organów administracji obu instancji i uznać, że decyzja wojewody wydana w przedmiocie utraty statusu zakładu pracy chronionej ma charakter deklaratoryjny, a więc mogła pozbawić skarżącego wspomnianego statusu z mocą wsteczną.

Sąd stwierdził, że nie można podzielić stanowiska wyrażonego zarówno przez stronę skarżącą, jak i przez skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1088/04, albowiem - w ocenie Sądu - należy uznać, że również w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2003 r. decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej miała charakter deklaratoryjny, a więc wywoływała skutek od dnia niespełniania wymaganych warunków ustawowych -mogła pozbawić pracodawcę wskazanego statusu z mocą wsteczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się również z tezą strony skarżącej jakoby przesłanką do utraty statusu zakładu pracy chronionej było tylko łączne niespełnianie warunków określonych w art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. W ocenie Sądu Minister Polityki Społecznej słusznie wskazał, że z treści przepisu art. 30 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym zarówno do 31 stycznia 2003 r., jak i po tej dacie jednoznacznie wynika, że wojewoda zobowiązany jest stwierdzić utratę statusu zakładu pracy chronionej w przypadku uchybienia przez pracodawcę choćby jednemu z warunków lub obowiązków wymienionych w tym przepisie, a więc również w przypadku, gdy pracodawca nie wywiązał się wyłącznie z obowiązku prowadzenia rachunku bankowego dla środków ZFRON. Zdaniem Sądu, jakakolwiek próba odmiennej interpretacji wspomnianego przepisu pozbawiłaby sensu normę wyrażoną w art. 30 ust. 3, albowiem z zastosowania literalnej wykładni tego przepisu wynikałoby, że pracodawca - aby utracić status zakładu pracy chronionej - musiałby łącznie niespełniać wszystkich obowiązków i warunków, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 i 2 ustawy. Taka interpretacja stałaby w sprzeczności nie tylko z brzmieniem art. 30 ust. 3 in fine, ale również z celem ustawy.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, iż organy obu instancji oparły wydane przez siebie rozstrzygnięcia na prawidłowo zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym, z którego jednoznacznie wynika, że skarżący nie prowadził stosownego rachunku bankowego w okresie od dnia 31 lipca 2002 r. do dnia 7 września 2003 r., czym bezspornie uchybił obowiązkowi określonemu w art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy. Organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.).

Na zmianę stanowiska WSA w Warszawie w niniejszej sprawie nie mógł mieć wpływu fakt, że skarżący wydatkował w badanym okresie na rzecz niepełnosprawnych pracowników więcej środków pieniężnych niż wymagały tego przepisy ustawy. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem jedynie ustalenie czy organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych uznając, że skarżący nie wywiązał się z postanowień art. 33 ust. 3 pkt 2.

W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła powyższy wyrok, wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., o zasądzenie od Ministra Polityki Społecznej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

przepisu art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w brzmieniu obowiązującym na dzień stwierdzenia utraty statusu zakładu, pracy chronionej, tj. na dzień 31 lipca 2002 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w oparciu o ten przepis organ administracji mógł wydać decyzję stwierdzającą utratę statusu zakładu pracy chronionej z datą wsteczną, a także poprzez uznanie, że naruszenie któregokolwiek z obowiązków określonych w art. 33 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy powoduje utratę statusu zakładu pracy chronionej;

przepisu art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w brzmieniu obowiązującym na dzień stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej, tj. na dzień 31 lipca 2002 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla oceny naruszenia tego przepisu nie ma znaczenia fakt bieżącego wydatkowania przez przedsiębiorcę na pomoc indywidualną dla osób niepełnosprawnych środków przekraczających kwoty, które zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy winny być odprowadzane na zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że w przedmiotowej sprawie spór dotyczy daty stwierdzenia utraty przez niego statusu zakładu pracy chronionej. Obie decyzje administracyjne stwierdziły utratę tego statusu z dniem 31 lipca 2002 r., to jest od kiedy prowadzący zakład pracy chronionej nie posiadał wymaganego rachunku bankowego. Strona natomiast dowodzi, że dopiero nowelizacja ustawy z dniem 1 lutego 2003 r. wprowadziła w art. 30 ust. 3 zasadę stwierdzania utraty statusu z datą wsteczną.

W kwestii powyższej powstaje, zdaniem strony, pytanie czy według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 stycznia 2003 r. należy uznać, że decyzja administracyjna stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej jest decyzją konstytutywną czy decyzją deklaratoryjną, co w konsekwencji rozstrzyga o dacie początkowej utraty statusu przez skarżącego.

Zdaniem strony skarżącej, decyzja w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej jest decyzją konstytutywną tworzącą nową sytuację prawną w odniesieniu do pewnego fragmentu działalności gospodarczej przedsiębiorcy, zorganizowanej w formie zakładu. Przedmiot tej decyzji jest ściśle określony, gdyż tylko w odniesieniu do zakładu pracy chronionej przedsiębiorca może korzystać z przewidzianych w ustawie uprawnień i jest obowiązany wypełniać obowiązki nałożone ustawą wobec ZFRON, organów administracji publicznej, pracowników niepełnosprawnych i innych podmiotów, na co wyraźnie wskazuje art. 31 ust. 1 ustawy.

Ponadto wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 30 ust. 3 ustawy, w wersji obowiązującej do dnia 31 stycznia 2003 r., nie da się zastosować żadnej z procedur przewidzianych w art. 154, 155, 156, 161 ani 162 k.p.a. Jedynym przepisem, który -jego zdaniem - pozwoliłby na związanie art. 30 ust. 3 ustawy z kodeksem postępowania administracyjnego jest art. 163 tego kodeksu, z którego wynika, że decyzja może być uchylona lub zmieniona (a więc w obu przypadkach chodzi o wywołanie nowych skutków prawnych), o ile przewidują to przepisy szczególne. Wspomniany art. 30 ust. 3 ustawy nie może być jednak - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiej koi wiek decyzji administracyjnej.

Za zbyt daleko idące strona uznała twierdzenie, iż przepis art. 30 ust. 3 ustawy (w wersji obowiązującej do dnia 31 stycznia 2003 r.) pozwalał na rozumienie decyzji administracyjnych wydawanych na jego podstawie jako decyzji deklaratoryjnych, albowiem podstawy wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie powołanego przepisu nie można domniemywać. Także z treści art. 163 k.p.a. nie daje się wysnuć podstawy prawnej takiej decyzji administracyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną również podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji w zmienionym brzmieniu, wojewoda stwierdza utratę statusu zakładu pracy chronionej między innymi w przypadku niespełniania warunków, o których mowa w art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy. W ocenie strony z literalnego brzmienia cytowanego przepisu (ustawodawca przy jego redakcji zastosował koniunkcję "i" a nie alternatywę "lub") wynika, iż przesłanką do utraty statusu zakładu pracy chronionej jest kumulatywne, a nie - jak przyjął WSA w Warszawie - alternatywne niespełnianie warunków określonych w punkcie 1 i 2.

Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień orzeczonej utraty statusu zakładu pracy chronionej, czyli na 1 sierpnia 2002 r., pracodawca prowadzący zakład pracy chronionej obowiązany był do prowadzenia: 1/ ewidencji dochodów i wydatków tego funduszu,

2/ rachunku bankowego dla wyodrębnionych środków ZFRON w wysokości 10 % z przeznaczeniem na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników.

Interpretacja tego przepisu dokonana w zaskarżonych decyzjach przez organy obu instancji oraz Sąd sprowadza się do tego, iż za doniosłą i pożądaną prawnie okoliczność uznaje się prowadzenie rachunku bankowego dla środków ZFRON. W świetle takiego rozumowania utracić status musi ten, kto realizuje cele ustawy i środki ZFRON bezpośrednio i na bieżąco przeznacza na potrzeby osób niepełnosprawnych (chociażby zakupy leków czy okularów), ale nie prowadzi konta bankowego. Natomiast nie utraci statusu ten, kto gromadzi na rachunku bankowym środki, ale celów ustawy nie realizuje, tzn. nie przeznacza tych środków na cele rehabilitacyjne osób niepełnosprawnych, jak i ten, kto rachunek prowadzi, ale nie odprowadza na niego środków ZFRON.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że prowadząc zakład pracy chronionej wykonywał za administrację publiczną część zadań wynikających z art. 69 Konstytucji RP, nakładającego na władzę publiczną obowiązek opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Przez pewien czas nie prowadził konta bankowego, gdyż ze względu na potrzeby osób niepełnosprawnych, m.in. w związku z zakupem leków czy pomocy ortopedycznych, sfinansował więcej wydatków niż było to jego obowiązkiem. Nie mając środków, które należałoby wpłacać na konto skarżący takiego konta nie prowadził i nie poniósł z tego tytułu dodatkowych kosztów, lecz finansował indywidualne potrzeby osób niepełnosprawnych w większym zakresie niż wynika to z przepisu art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy, wydatkując na ten cel odpowiednio od lipca do grudnia 2002 r. - 14,61 %, a w 2003 r. - 14,01 % środków z dochodów ZFRON.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak wynika z analizy uzasadnienia Sądu I instancji, o oddaleniu skargi R. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z.P.A.H. Z. z siedzibą w B., przesądziła przede wszystkim obiektywnie stwierdzona okoliczność nieprowadzenia przez skarżącego w okresie od 31 lipca 2002 r. do 7 września 2003 r. rachunku bankowego, o którym mowa w art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W konsekwencji, WSA w Warszawie przyjął, iż uchybienie to, wobec treści przepisu art. 30 ust. 3 powołanej ustawy, powodować musiało wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej utratę przyznanego wcześniej statusu zakładu pracy chronionej. Decyzja taka ma przy tym charakter deklaratoryjny, co wynika po pierwsze z treści przepisów prawa, po drugie zaś z orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2002 r. (sygn. akt III RN 2/01). Utrata wspomnianego statusu następuje więc z mocą wsteczną, w związku z czym Sąd odrzucił twierdzenia o jej konstytutywnym charakterze i prezentowane przez skarżącego uzasadnienie tego poglądu.

Jeśliby więc w tym miejscu poprzestać na powyższych ustaleniach, będących w istocie następstwem literalnej wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, to stanowisko WSA w Warszawie należałoby uznać za w pełni zasadne.

Jednakże w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną R. S., zastosowany w I instancji rodzaj wykładni prawa, jest co najmniej niewystarczający, a odwołanie się do wyjaśnień o deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym charakterze decyzji stwierdzającej utratę statusu, zbytnim uproszczeniem.

Nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż zarówno Sąd I instancji jak i organy administracyjne zbyt wielką wagę przykładają do charakteru decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej. Dzieje się to przy tym kosztem dogłębnej i bardzo tu potrzebnej analizy przesłanek taką utratę warunkujących. Inaczej mówiąc, Sąd i organy skupiły się na efekcie końcowym naruszenia art. 33 ust. 3 pkt. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tj. na skutku prawnym w postaci pozbawienia statusu zakładu pracy chronionej, nie zaś na ocenie naruszenia tego artykułu w kontekście materii regulowanej omawianym aktem prawnym. Na tle badanej sprawy, a ściślej w świetle analizy zastosowanej wykładni powoływanego art. 33 ust. 3 pkt. 2 ustawy, można przyjąć, że powszechna w tym zakresie jest praktyka organów administracji publicznej, polegająca na niejako automatycznym odwoływaniu się do deklaratoryjnego charakteru decyzji z art. 30 ust. 3 powołanej ustawy i orzekaniu w następstwie tej okoliczności o utracie statusu zakładu pracy chronionej.

Podkreślić w związku z tym należy, iż stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej nie może być uzasadniane jedynie prostym powołaniem się na deklaratoryjny charakter decyzji administracyjnej, z równoczesnym pominięciem szczegółowych rozważań na temat przyczyn, które były podstawą takiej decyzji.

Deklaratoryjny charakter decyzji, jako dający możliwość wydawania decyzji z mocą wsteczną, nie może sam przez się stanowić o utracie statusu zakładu pracy chronionej bezkrytycznie w każdych warunkach niespełnienia jakiegokolwiek warunku prawnego związanego z tym statusem. Istotna jest tu chociażby waga naruszenia przepisów prawa czy też jej aspekt czasowy. Dlaczego bowiem stosować takie same skutki do zupełnie różnych stanów faktycznych. Nietrudno wyobrazić sobie przypadek, w którym uprawniony zakład w ogóle zaniedbuje nałożone na niego obowiązki, bądź wręcz wprowadza organy administracyjne w błąd, co do spełniania przesłanek uzasadniających nadanie statusu zakładu pracy chronionej. W takim przypadku nie ma wątpliwości, iż decyzja stwierdzająca utratę wskazanego statusu będzie w pełni uzasadniona, a nawet pożądana. Takim właśnie przypadkiem, związanym z uchybieniami w zakresie obowiązków informacyjnych zajmował się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. (sygn. akt III RN 2/01). Nietrudno jednak wyobrazić sobie również diametralnie inny stan faktyczny, w którym zakład pracy z pewnych, często od niego niezależnych i przejściowych, względów nie jest w stanie spełnić (w określonym czasie) przesłanek nałożonych przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Tytułem przykładu wskazać tu można chociażby likwidację banku, w którym podmiot uprawniony prowadzi swój rachunek wymieniony w art. 33 ust. 3 pkt 2 powoływanej ustawy, czy też inną sytuację niezależną od woli prowadzącego zakład pracy chronionej.

Z powyższego wynika zatem, iż przed wydaniem decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej, niezbędna jest każdorazowa ocena naruszeń przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W żadnym wypadku nie można w tym zakresie stosować automatyzmu. Oceny prawnej odnoszącej się do omawianej materii dokonywać należy w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów względem prawa, sprawiedliwości kreowanego w wyniku decyzji stanu prawnego oraz proporcjonalności reakcji organów na stwierdzone naruszenia. Nieodzowne jest zatem dokonanie celowościowej i funkcjonalnej wykładni przepisów powołanej ustawy. Nie ma tu uniwersalizmu przypadków, każda sprawa jest bowiem indywidualna i jako taka musi być traktowana z uwzględnieniem powołanych reguł stosowania prawa. Działanie niejako według wzorca, nakazujące stwierdzanie utraty przyznanego wcześniej statusu tylko z racji tego, iż decyzja w tym zakresie ma cechę deklaratoryjności, nie zasługuje na aprobatę.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że w sprawach z zakresu omawianego statusu zakładu pracy chronionej, teoretyczny podział decyzji na deklaratoryjne i konstytutywne nie jest wystarczający. Decyzja deklaratoryjna ogólnie rzecz ujmując to taka, która stwierdza w sposób wiążący w danej sprawie prawa lub obowiązki wynikające wprost z normy prawnej lub innego aktu prawnego. Decyzja deklaratoryjna nie tworzy więc stosunków prawnych, one zaś wynikają bezpośrednio z innych źródeł, które przypisują określony skutek prawny (sytuację prawną) konkretnemu zdarzeniu. Przytoczona definicja, a ściślej charakter prawny decyzji deklaratoryjnej, nie pozostaje w adekwatnym związku z przepisem art. 30 ust 3 powoływanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepis ten stanowi bowiem, iż wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełniania warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2, lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub 30 ust. 2b, z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków. Treść powołanego przepisu wskazuje więc wyraźnie, że źródłem utraty uprawnienia (statusu) jest nie sama norma prawna, lecz indywidualny akt stosowania prawa. Nawet wskazanie daty utraty uprawnienia nie wypływa w dostatecznym zakresie z treści normy prawnej. Norma ustala jedynie warunki, które należy zbadać w postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcie których pozwoli na ustalenie przez właściwy organ konkretnego dnia utraty omawianego uprawnienia. Zatem - w ocenie Sądu - decyzja o utracie statusu zakładu pracy chronionej nie ma jednoznacznego charakteru prawnego, w świetle powołanych kryteriów, a można w niej dostrzec wyraźnie elementy konstytutywne. Nasuwa się zatem wniosek, że przepis art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stanowi podstawę nie tyle do wydania decyzji z istoty deklaratoryjnej, co do wydania decyzji kształtującej określoną sytuację prawną adresata, jednak nie z momentem wejścia decyzji do obrotu prawnego zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz z momentem wcześniejszym ustalonym przez organ na podstawie przesłanek określonych w tym przepisie.

Ustawodawca wprowadził szereg warunków prawnych mających wpływ na przyznanie i zachowanie statusu zakładu pracy chronionej. Można je co do zasady podzielić na dwie kategorie, przy czym pierwszą określić mianem warunków merytorycznych, odnoszących się do istoty funkcjonowania zakładów pracy chronionej. Kategoria ta obejmuje na przykład wymóg by wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w zakładzie pracy chronionej wynosił co najmniej 40%, a w tym by co najmniej 10% ogółu zatrudnionych stanowiły osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, albo by wśród zatrudnionych było co najmniej 30% niewidomych lub psychicznie chorych, albo upośledzonych umysłowo zaliczonych do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Do tej kategorii zaliczyć można również wymóg, by obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy odpowiadały przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, a także by uwzględniały potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniały wymagania dostępności do nich i by została niepełnosprawnym zapewniona doraźna i specjalistyczna opieka medyczna, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne(zob. art. 28 ustawy). Także do tej kategorii zaliczyć można obowiązek tworzenia zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, obowiązek przeznaczania co najmniej 15% środków funduszu rehabilitacji na indywidualne programy rehabilitacji, oraz obowiązek przeznaczania co najmniej 10% środków funduszu rehabilitacji na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników i byłych niepracujących niepełnosprawnych pracowników zakładu (zob. art. 33 ust. 1, ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy).

Kategoria druga natomiast obejmuje warunki o charakterze wtórnym, mające postać wymogów formalnych. Zaliczyć do nich można m. in. określony w art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy obowiązek prowadzenia ewidencji środków funduszu rehabilitacji (realizowany w świetle akt rozpoznawanej sprawy) oraz obowiązek prowadzenia rachunku bankowego środków tego funduszu.

Zdaniem NSA nie ma powodów by, z punktu widzenia zasad obrotu prawnego, nie doceniać wspomnianych przesłanek formalnych. Należy jednakże dostrzegać istotną różnicę funkcjonalną pomiędzy nimi a przesłankami merytorycznymi. Oceniając więc sprawę w tym aspekcie można dojść do wniosku, że podstawowym celem i zarazem funkcją jaką ustawodawca chciał powiązać z obowiązkiem prowadzenia rachunku bankowego, o którym mowa w art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy, było wprowadzenie jasności i przejrzystości wydatkowania środków publicznych przekazywanych zakładom pracy chronionej na cele rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Przepisy te miały zatem na celu pewne usystematyzowanie i ułatwienie ewentualnej kontroli wydatkowania określonych funduszy, realizowane np. w drodze łatwego sprawdzania przepływów finansowych na specjalnie do tego celu wyodrębnionym rachunku bankowym. Realizacja funkcji kontrolnej skorelowana została równocześnie z uprawnieniem do wydania decyzji o stwierdzeniu utraty przyznanego statusu zakładu pracy chronionej, w razie niewywiązywania się z nałożonych przepisami prawa obowiązków. Niemniej jednak naczelnym motywem wprowadzenia wymogu posiadania odrębnego konta bankowego, była wspomniana już chęć zagwarantowania przejrzystości wydatkowanych środków pieniężnych, otrzymywanych w ramach aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych i zapewnienie realizacji przepisów ustawy (pomoc osobom niepełnosprawnym), nie zaś dodatkowe obciążanie podmiotów uprawnionych. Tym samym wolą ustawodawcy z pewnością nie było wprowadzenie uregulowania, które w sposób zupełnie niesprawiedliwy, nakazywałoby automatyczne podejmowanie decyzji o utracie wspomnianego statusu, tylko z uwagi na niespełnianie którejkolwiek z przesłanek.

"Sankcja" w postaci decyzji stwierdzającej z mocą wsteczną utratę statusu zakładu pracy chronionej, musi być stosowana przez organy administracji rozważnie, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności odnoszących się do badanego podmiotu, stopnia jego zawinienia i wagi naruszenia przepisów prawa, podjętych czynności zaradczych, a także ewentualnego "przyczynienia się" organów administracji publicznej (o czym mowa w dalszej części uzasadnienia) do niespełniania przesłanek uzasadniających nadanie statusu zakładu pracy chronionej. Uwzględnić również trzeba zasadę pewności obrotu oraz ewentualne skutki jakie mogą wystąpić w następstwie cofnięcia nadanego uprzednio statusu.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, że dla oceny, czy w danej sprawie występują podstawy do utraty statusu zakładu pracy chronionej nie można polegać jedynie na wykładni gramatycznej powoływanego art. 30 ust. 3 także z innych powodów. Otóż przepis ten stanowi, że wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie "niespełniania" warunków lub obowiązków określonych w ustawie. Owo "niespełnianie" warunków, oceniane w kategoriach temporalnych, mogłoby sugerować, że pozbawić statusu zakładu pracy chronionej może wojewoda tylko wówczas, gdy stan niespełniania warunków ustawowych występuje w chwili orzekania. Taki wniosek z punktu widzenia omawianej problematyki byłby oczywiście nie do przyjęcia jako bezzasadny i niesprawiedliwy. Jest to zatem również argument przemawiający za potrzebą poszukiwania funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W sprawie R. S., po zbadaniu powyższych okoliczności, należało dojść do wniosku, iż decyzja o stwierdzeniu utraty statusu zakładu pracy chronionej nie odpowiada wymaganym standardom prawnym w tym zakresie, co odnosi się również do oceny tej sytuacji przez Sąd I instancji.

Po pierwsze, pomimo iż obiektywnie rzecz ujmując skarżący nie prowadził w okresie od 31 lipca 2002 r. do 7 września 2003 r. wymaganego prawem rachunku bankowego, to jednak wykazane zostało, iż prowadził szczegółowe wyliczenie wydatkowanych środków na cel funduszu rehabilitacji zatrudnionych pracowników i wydatkował je w zgodzie z ustawą. Skarżący podniósł, że przekazał nawet więcej środków na ten cel, niż wynikałoby to z ciążących na nim zobowiązań. Nie można mu zatem, zgodnie z celem wykładanych przepisów, postawić zarzutu, iż swym działaniem doprowadził chociażby do narażenia na uszczuplenie tych środków, bądź utrudnił ich kontrolę. Tak więc już z tej przyczyny czasowy brak konta, wobec niekwestionowanego przez organy administracyjne wywiązywania się z obowiązków przekazywania środków na cel funduszu rehabilitacji, nie powinien powodować stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej. Mieli byśmy bowiem do czynienia w tym zakresie z nieproporcjonalnością zastosowanego środka prawnego do wagi stwierdzonego braku formalnego.

Po drugie, prowadzący zakład pracy chronionej usunął zaistniałe uchybienie z własnej inicjatywy, na długo przed podjęciem decyzji w kwestii utraty statusu zakładu pracy chronionej. Reakcja organów administracyjnych, jest zatem nieadekwatna do zachowania R. S. i ma w istocie postać kary. Taka sytuacja rodzi uzasadnione wrażenie niesprawiedliwości. W procesie oceny stanu faktycznego organy zupełnie pominęły tę okoliczność, bezkrytycznie skupiając się na poglądzie o deklaratoryjnym charakterze decyzji stwierdzającej utratę statusu i konsekwencjach z tego wynikających.

Po trzecie wreszcie, zupełnie została pominięta przez Sąd I instancji (określona mianem "przyczynienia się" organów) kwestia działań Wojewody Śląskiego przy okazji "przedłużania" Z.P.A.H. Z., statusu zakładu pracy chronionej. Otóż wniosek o ponowne nadanie wspomnianego statusu wpłynął do Wojewody Śląskiego w dniu 17 czerwca 2002 r. Pismem z dnia 1 lipca 2002 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków, przy czym nie zażądano wskazania czy posiada konto bankowe, które jest wymagane na podstawie art. 33 ust. 3 pkt. 2 ustawy. Zaznaczyć trzeba, iż braki zostały niezwłocznie usunięte przez skarżącego zgodnie z żądaniem organu załatwiającego sprawę. W tej sytuacji, otrzymując decyzję z dnia 6 sierpnia 2002 r. (...), R. S. miał prawo przyjąć, działając w zaufaniu do organów administracyjnych oraz wydawanych przez nie aktów administracyjnych, iż spełnia wszelkie przesłanki jakie nakłada na niego ustawa. W konsekwencji, czynienie mu w chwili obecnej zarzutu, iż obiektywnie rzecz ujmując, nie spełniał tych przesłanek, podczas gdy Wojewoda Śląski nie dokonał prostych czynności sprawdzających przed wydaniem decyzji o nadaniu statusu zakładu pracy chronionej, nie może być uznane za prawidłowe. Obowiązek dołożenia "należytej staranności", wymaganej w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego przy prowadzeniu takiego postępowania spoczywa nie tylko na stronie, ale również na organie administracyjnym. Organ ten ma bowiem obowiązek czuwać nie tylko nad zabezpieczeniem interesu publicznego, ale również nad realizacją słusznego interesu strony postępowania (art. 7 kpa). Brak elementarnych działań w zakresie kontroli wpływających wniosków o nadanie statusu zakładu pracy chronionej pod kątem spełniania wymagań ustawowych, nie może w tym przypadku być interpretowany na niekorzyść wnoszącego skargę kasacyjną.

Wskazać także należy, iż tak Sąd I instancji jak i organy administracyjne pominęły problem skutków związanych z cofnięciem statusu zakładu pracy chronionej. W szczególności nie zostało dokonane porównanie wagi naruszenia ustawy z konsekwencjami decyzji stwierdzającej utratę tego statusu. W ocenie NSA, o czym była już mowa, waga uchybienia oraz inne okoliczności faktyczne nie uzasadniały wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja ta stanowi zbyt dużą dolegliwość nie tylko dla skarżącego, ale może przede wszystkim dla zatrudnianych przez niego osób niepełnosprawnych, które nie są stroną niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze całokształt działań skarżącego, a także to, iż (w świetle niekwestionowanych przez organy oświadczeń strony) środki finansowe zostały w sposób prawidłowy wykorzystane, należy podzielić przekonanie, że stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej przez skarżącego, wywołałoby niekorzystne konsekwencje zarówno w zakresie interesów strony, jak i w szeroko rozumianej sferze publicznej.

Nie oznacza to bynajmniej, iż NSA nie dostrzega uchybienia w postaci nieprowadzenia przez pewien czas konta bankowego. Wręcz przeciwnie Sąd dostrzega i ocenia tę okoliczność negatywnie. Rzecz jednak w tym, iż ta wada prawna w zakresie prowadzenia przedsiębiorstwa nie była adekwatna do skutków decyzji administracyjnej orzekającej o utarcie statusu zakładu pracy chronionej.

W tej sytuacji, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oddalający skargę na decyzję Ministra Polityki Społecznej, utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego, narusza przepisy art. 30 ust. 3 i art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, choć w istocie nie z przyczyn wskazywanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podlegał uchyleniu.

Zauważyć także należy, iż o ile Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej (naruszenie prawa procesowego, naruszenie prawa materialnego), o tyle nie jest związany zakresem jej żądania. Naczelny Sąd Administracyjny bada zatem z urzędu dopuszczalność zastosowania w konkretnej sprawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tego też względu, pomimo żądania przez skarżącego uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, NSA rozstrzygnął ją merytorycznie uchylając nie tylko kwestionowany wyrok, ale także obie zaskarżone decyzje.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 powołanej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.