Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 902/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 51 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.S. i S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 3/14 w sprawie ze skargi I.S. i S.S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 3/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I.S. i S.S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił wydania E. i J.M. nakazu rozbiórki (przeniesienia) istniejącej bramy wjazdowej na działce oznaczoną nr geod. [...], położonej przy ul. [...] w [...].

W toku wszczętego w tej sprawie z urzędu postępowania organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji trzykrotnie przeprowadzał oględziny działki nr [...], w wyniku których potwierdził fakt istnienia w jej obrębie metalowego ogrodzenia o długości ok. 14,95 m i wysokości ok. 1,45 m, usytuowanego od strony drogi (placu manewrowego), tj. ulicy [...], stanowiącej dojazd do posesji. Przedmiotowe ogrodzenie składa się z przęseł metalowych na cokole betonowym o wysokości 0,20m, bramy metalowej dwuskrzydłowej o szerokości 3,20 m oraz furtki metalowej szerokości 1,05 m. Jedno przęsło bramy wjazdowej zamocowane jest do słupka (dwuteownik) usytuowanego bezpośrednio w granicy działki sąsiedniej o nr geod. [...]. Do słupka tego przytwierdzone jest również przęsło bramy wjazdowej na posesję stanowiącą własność I. i S.S. Brama wjazdowa oraz furtka posiadają zabezpieczenie przed otwieraniem na zewnątrz posesji. Według oświadczenia E.M. ogrodzenie zostało wybudowane w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku w oparciu o zatwierdzony plan zagospodarowania terenu działki zagrodowej, stanowiący załącznik do wydanej przez Urząd Miejski w [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego (kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę z projektem zagospodarowania działki załączono do protokołu z oględzin z dnia 31 stycznia 2013r.). Powyższe wyjaśnienia zostały uznane za wiarygodne. W okresie realizacji spornej bramy wjazdowej inwestorzy legitymowali się ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta zawierała warunek, że przedmiotowy budynek winien być realizowany zgodnie z planem zagospodarowania działki. Z przedłożonego przez E. i J.M. załącznika do decyzji w postaci planu zagospodarowania terenu działki z dnia [...] kwietnia 1975 r. wynika natomiast, że na działce nr geod. [...] (wówczas nr [...]), w części graficznej projektowany jest w perspektywie budynek gospodarczy oraz ogrodzenie działki wraz bramą wjazdową w miejscu, w którym obecnie jest ona usytuowana. Zdaniem organu powyższe ustalenia nie stoją w sprzeczności z planem zagospodarowania osiedla domków jednorodzinnych zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1971 r., gdyż plan ten określał wyłącznie położenie budynków jednorodzinnych w obrębie osiedla oraz przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy, bez wskazywania miejsca usytuowania bram wjazdowych na poszczególne nieruchomości. Zatem to plan zagospodarowania działki z dnia [...] kwietnia 1975 r. – jak wskazał organ – był właściwy w zakresie określenia położenia bramy wjazdowej na działkę nr geod. [...].

Na skutek odwołania wniesionego przez I. i S.S. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, aprobując w całości ustalenia tego organu co do legalności budowy spornych obiektów. Dodatkowo wskazano, że kwestionowana brama i furtka spełniają warunki określone w § 42 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie otwierają się one bowiem na zewnątrz działki, czego w przypadku bram i furtek w ogrodzeniu przepis ten zakazuje. Sporny obiekt nie stwarza także zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt określonego § 41 powołanego rozporządzenia, gdyż nie narusza warunków techniczno-budowlanych w tym zakresie.

Na powyższą decyzję skargę wnieśli I. i S.S. domagając się jej uchylenia, a także uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Decyzjom tym zarzucono naruszenie:

1/ art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 i 49b ust. 1 i 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane,

2/ art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane,

3/ art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane,

4/ art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8, 11, 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy przemawia za przyznaniem racji organom obu instancji, iż brak jest podstaw, by kwestionować legalność przedmiotowego obiektu, a w szczególności by przypisać mu charakter samowoli budowlanej. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", skarga ta została oddalona. Zdaniem Sądu brak jest podstaw by podważyć stanowisko organów obu instancji, że obiekt ten został zrealizowany na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Miasta w R. z dnia [...] kwietnia 1975 r. udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej w oparciu o treść przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Oceny tej nie zmienia fakt, iż przedmiotowe ogrodzenie (brama wjazdowa) nie zostało w tej decyzji wskazane wprost, a jedynie zostało uwzględnione w załączonym do niej planie zagospodarowania terenu działki z dnia [...] kwietnia 1975 r.

Nadto Sąd podkreślił, że zarzuty skarżących co do autentyczności przedmiotowego planu zagospodarowania terenu działki, jak też co do zatwierdzenia tego planu przez właściwy organ, nie zostały poparte żadnymi dowodami, stąd nie zostały uznane za wiarygodne. Bezspornym pozostaje natomiast, że plan ten przewidywał lokalizację bramy wjazdowej na teren działki nr [...] (dawniej nr [...]) dokładnie w miejscu, w którym sporna brama wjazdowa obecnie się znajduje. Zasadne są przy tym uwagi organów obu instancji, że określona w tym dokumencie lokalizacja przedmiotowego obiektu nie pozostawała w sprzeczności z obejmującym nieruchomość E. i J.M. planem zagospodarowania osiedla domków jednorodzinnych zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1971 r. Uchwała ta nie regulowała materii związanej z usytuowaniem ogrodzeń oraz bram wjazdowych do poszczególnych nieruchomości. W konsekwencji przekonanie organów, iż plan zagospodarowania terenu działki z dnia [...] kwietnia 1975 r. jest jedynym dokumentem właściwym dla określenia lokalizacji spornej bramy, który jednocześnie neguje założenie, że obiekt ten ma charakter samowolny, należy uznać za prawidłowe.

Dalej Sąd wyjaśnił, iż prawidłowe wykazanie przez organy obu instancji, że przedmiotowa brama wjazdowa na działkę nr [...] nie stanowi samowoli budowlanej, decydowało o braku możliwości zastosowania w sprawie tego obiektu dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 1, jak również pkt 3 (w tym ostatnim przypadku decydowała o tym również klasyfikacja spornego obiektu na gruncie kategorii określonych w art. 29 ustawy Prawo budowlane). Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało natomiast, że obiekt ten nie zagraża bezpieczeństwu ludzi, mienia bądź środowiska (pkt 2). Z kolei zestawienie lokalizacji spornej bramy, przewidzianej w planie zagospodarowania terenu działki z dnia [...] kwietnia 1975 r., z jej aktualnym położeniem, świadczył o tym, iż nie odbiega ona od ustaleń tego planu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skoro przedmiotowe brama (i furtka) otwierają się na zewnątrz, to pozostają w zgodzie z § 42 powołanego rozporządzenia.

Podsumowując Sąd wskazał, iż organy administracji słusznie stwierdziły, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek opisanych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zaś sama kwestia uciążliwości dla skarżących związanych z użytkowaniem przez właścicieli działki nr [...] spornej bramy i ewentualnego naruszania w związku z tym zasady dobrego sąsiedztwa, wykracza poza kompetencje organów nadzoru budowlanego i sądów administracyjnych, należąc do materii mieszczącej się w kognicji sądów powszechnych.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiedli skarżący zaskarżając je w całości. Orzeczeniu temu zarzucono rażące naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a., który w § 2 nakłada na sąd administracyjny obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem prawidłowości i zgodności z prawem wydawanych decyzji i postanowień,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić w szczególności w odniesieniu do oceny czy faktycznie w obiegu prawnym funkcjonuje pozwolenie na budowę ogrodzenia, skoro w aktach sprawy brak jest takiego dokumentu, a Burmistrz R. pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] wyjaśnił, że poczyniono ogólne ustalenia odnośnie tego jaki plan zagospodarowania obowiązywał na tym terenie. Jednak nie wypowiedział się odnośnie wydania E. i J.M. pozwolenia na budowę, które obejmowałoby budowę ogrodzenia. A tym samym objęcie pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego kwestii wykonania ogrodzenia, jedynie na podstawie ogólnych przesłanek wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, należy uznać za niczym nieudowodnione domniemanie organów, powielone później bezrefleksyjnie przez Sąd. Gdyby pozwolenie to obejmowało ogrodzenie (jak twierdził PINB), to znalazłoby to odzwierciedlenie w piśmie Burmistrza,

- art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, która powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, gdy strona bez własnej winy, a z winy organu, który odmawiał jej uznania tego statusu nie brała udziału w postępowaniu,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody, co do których należy się wypowiedzieć i istotne okoliczności, które budzą wątpliwości,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., z których to przepisów wynika, że Sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia tego co ustalił organ, lecz winien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. Przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który "Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L." ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie art. 141 § 4. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem,

- art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż w niniejszej sprawie skarżący był w toku postępowania przed organami administracji pozbawiony możliwości ochrony swoich praw,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez: wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy w toku rozpoznania odwołania pominięte i nierozpoznane zostały zawarte w odwołaniu zarzuty, dotyczące naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 § 1 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., których rozpatrzenie musiałoby doprowadzić do wydania wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania przepisów prawa procesowego, tj. art.6, 7, 8, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez: niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, oraz przez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, w szczególności odnośnie bezprawnego uznania za funkcjonujące w przestrzeni prawnej, pozwolenia na budowę ogrodzenia, które nigdy nie zostało wydane. Błędnego przyjęcia, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego konkludentnie stanowi wystarczającą podstawę prawną dla wybudowania ogrodzenia, w sytuacji gdy inni właściciele uzyskując pozwolenie obejmujące swoim zakresem wybudowanie budynku gospodarczego lub budynku mieszkalnego i ogrodzenia otrzymywali pozwolenie literalnie wymieniające obiekty, których dotyczy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania przepisów materialnego w postaci art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie - co naruszyło zasady "dobrego sąsiedztwa i istotne interesy prawne skarżących, jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Uniemożliwiając im korzystanie z posiadanej przez nich nieruchomości zgodnie z warunkami jej zagospodarowania. Co narusza również ich uprawnienia właścicielskie przez uniemożliwienie im swobodnego korzystania z garażu i pozbawienie ich czasowego miejsca postojowego przed własną bramą (§ 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Jak również art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną interpretację, w sytuacji gdy ogrodzenie E. i J.M. stwarza zagrożenie dla ludzi i zwierząt, gdyż jest zakończone ostrymi prętami. A ponadto takie posadowienie ogrodzenia uniemożliwia skarżącym nieograniczony dostęp do drogi publicznej, czyniąc możliwość korzystania z niej iluzoryczną, co również stanowi sprzeczność z przepisami prawa budowlanego i powinno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji organu (naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, mimo iż skarżący w ramach zgłoszonych zarzutów wskazali na obrazę przez Sąd pierwszej instancji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zarzut w powyższym zakresie opiera się na tezie, iż w postępowaniu przed organami administracji skarżący pozbawieni zostali możliwości obrony swoich praw. Norma art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, iż nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy na skutek uchybień procesowych sądu nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. A więc chodzi o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw przed sądem, a nie tylko hipotetyczne. Bez znaczenia natomiast pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. Tym samym norma ta odnosi się wyłącznie do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie – tak jak wskazują skarżący – postępowania administracyjnego. Dlatego też tak sformułowany zarzut naruszenia art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. podniesiony w skardze kasacyjnej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jest całkowicie nieusprawiedliwiony, gdyż nie został odniesiony do postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jako rozpoznającego skargę stron.

Jednocześnie zauważyć w tym miejscu, iż analiza akt administracyjnych wskazuje na to, że jedynie początkowo nie uznawano skarżących za stronę przedmiotowego postępowania, natomiast już po zawiadomieniu skarżących o wszczęciu postępowania w tej sprawie, prowadzono je z czynnym udziałem stron, w tym i skarżących. To bezsporne ustalenie wynikające wprost z analizy akt nie uzasadniało więc przyjęcia naruszenia w sprawie art. 10 § 1 k.p.a. (niepodniesionego w złożonej kasacji), a w konsekwencji nie uzasadniało zarzutu niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – pozwalającego na uchylenie zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Takich uchybień w tej sprawie brak.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, zatem wniesiony środek odwoławczy nie mógł zostać uwzględniony.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż przedmiotowa sprawa dotyczyła legalności wybudowanego przez E. i J. M. płotu metalowego o długości 14,95 m i wysokości 1,45 m od strony ulicy [...] (placu manewrowego), którego elementem jest brama dwuskrzydłowa. Z prawidłowo poczynionych ustaleń wynika, że przedmiotowe ogrodzenie składa się z przęseł metalowych na cokole betonowym o wysokości 0,20 m, bramy metalowej dwuskrzydłowej o szerokości 3,20 m oraz furtki metalowej o szerokości 1,05 m. Jedno przęsło bramy wjazdowej zamocowane jest do słupka (dwuteownik) usytuowanego bezpośrednio w granicy działki sąsiedniej o nr geod. [...]. Do słupka tego przytwierdzone jest również przęsło bramy wjazdowej na posesję stanowiącą własność I. i S.S. Brama wjazdowa oraz furtka posiadają zabezpieczenie przed otwieraniem na zewnątrz posesji. Takie usytuowanie przedmiotowej bramy stanowi, w ocenie skarżących, źródło konfliktów, uniemożliwiając im prawidłowe korzystanie z ich nieruchomości.

Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, co zasadnie uznał za prawidłowe Sąd pierwszej instancji, przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku w oparciu o zatwierdzony plan zagospodarowania terenu działki zagrodowej, stanowiący załącznik do wydanej przez Urząd Miejski w R. decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego (kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę z projektem zagospodarowania działki załączono do protokołu z oględzin z dnia 31 stycznia 2013 r.). Natomiast w okresie realizacji spornego ogrodzenia oraz bramy wjazdowej inwestorzy legitymowali się ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego. Decyzja ta zawierała warunek, że przedmiotowy budynek winien być realizowany zgodnie z planem zagospodarowania działki. Z przedłożonego przez E. i J.M. załącznika do decyzji w postaci planu zagospodarowania terenu działki z dnia [...] kwietnia 1975 r. wynika natomiast, że na działce nr geod. [...] (wówczas nr [...]), w części graficznej projektowany jest w perspektywie budynek gospodarczy oraz ogrodzenie działki wraz bramą wjazdową w miejscu, w którym obecnie jest ona usytuowana. Dodatkowo prowadząc postępowanie dowodowe ustalono, że powyższe ustalenia nie stoją w sprzeczności z planem zagospodarowania osiedla domków jednorodzinnych zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1971 r. Z uchwały tej zaś wynikało, że plan zagospodarowania osiedla określał wyłącznie położenie budynków jednorodzinnych w obrębie osiedla oraz przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy, bez wskazywania miejsca usytuowania bram wjazdowych na poszczególne nieruchomości. Zatem to plan zagospodarowania działki z dnia [...] kwietnia 1975 r., jak słusznie uznano w sprawie, był właściwy w zakresie określenia położenia bramy wjazdowej na działkę inwestorów nr geod. [...].

Z tych ustaleń zatem wynika, że w okresie realizacji bramy wjazdowej na działkę inwestorów nr [...] od strony ul. [...] (placu manewrowego) oraz bezpośrednio przy granicy działki nr [...] inwestorzy legitymowali się decyzją Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] kwietnia 1975 r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego wraz z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki, obejmującym w szczególności przedmiotowe ogrodzenie. To, że ogrodzenie to nie zostało wymienione wprost w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nie prowadzi do wniosku o zaistnieniu, co do tego urządzenia, samowoli budowlanej. Przepisy w oparciu o które wydano pozwolenie na budowę dla inwestorów w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez obiekt budowlany rozumiały stałe i tymczasowe budynki wyposażone w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Zatem takim urządzeniem budowlanym było ogrodzenie wraz z bramą wjazdową na działkę nr [...] niezbędne dla zabezpieczenia funkcji mieszkaniowej wobec zrealizowania wcześniej na działce inwestorów budynku mieszkalnego. Tym samym w świetle przepisów powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie budzi żadnych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedmiotowe ogrodzenie jest takim urządzeniem budowlanym związanym funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym (domem mieszkalnym), służącym do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Stąd też w tej sprawie nie było potrzeby uzyskiwania na takie urządzenie budowlane odrębnego pozwolenia na budowę, a wystarczające było, że sporne urządzenie uwzględnione zostało w załączonym do decyzji o pozwoleniu na realizację budynku mieszkalnego planie zagospodarowania działki, który był również ważnym elementem decyzji wydanej w sprawie.

Zatem wobec niespornych ustaleń w powyższym zakresie zasadnie przyjęto, iż postępowanie w sprawie legalności przedmiotowej bramy wjazdowej winno być prowadzone w trybie postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w tym, co prawidłowo skonstatował Sąd pierwszej instancji, celowe było zbadania zgodności tej inwestycji z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poczynione w tym zakresie ustalenia prawidłowo zostały ocenione w motywach zaskarżonego wyroku. Trafnie przyznano więc, że w sprawie nie można mówić o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych dotyczących ogrodzeń, w tym § 41 i 42 tego aktu podustawowego. Przede wszystkim właściwie oceniono w zaskarżonym wyroku na podstawie zdjęć dołączonych do akt sprawy, że sporne ogrodzenie wraz z bramą wjazdową nie posiada ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów (§ 41 ust. 2). Prawidłowo przyjęto też, że skoro przedmiotowe brama (i furtka) otwierają się na zewnątrz, to pozostają w zgodzie z § 42 powołanego rozporządzenia. Odmienne stanowisko skarżących będące przedmiotem zarzutu, iż sporne ogrodzenie stwarza zagrożenie dla ludzi i zwierząt, "gdyż jest zakończone ostrymi prętami" nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem materiał z akt sprawy – patrz zdjęcia ogrodzenia – przeczy temu. Tym samym zarzut ten stanowi wyłącznie nieuzasadnioną polemikę z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Tak więc skoro Sąd prawidłowo uznał, iż organy administracji słusznie stwierdziły, że w tej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek opisanych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to właściwie również ocenił prawidłowość podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia odmawiającego wydania E. i J.M. nakazu rozbiórki (przeniesienia) istniejącej bramy wjazdowej na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji zasadnie zastosował konstrukcję oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. wobec jej niezasadności.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było podstaw do zastosowania przez Sąd w tej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez Sąd może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik. A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takich uchybień nie ujawniono w toku prowadzonego postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Nie można zatem podzielić zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez organy administracji w toku postępowania przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz przez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, w szczególności odnośnie bezprawnego uznania za funkcjonujące w przestrzeni prawnej pozwolenia na budowę ogrodzenia, które nigdy nie zostało wydane. Nie jest także uzasadniony zarzut, by w toku rozpoznania odwołania pominięte i nierozpoznane zostały zawarte w odwołaniu zarzuty, dotyczące naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 § 1 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. W tej sprawie skarżący przede wszystkim podnosili w odwołaniu, iż sporna brama stanowi samowolę budowlaną i w efekcie powoduje kolizję z ich bramą wjazdową.

Jak już wyżej wykazano kwestia samowoli budowlanej spornej bramy wjazdowej została jednoznacznie przesądzona i wobec niestwierdzenia działań naruszających Prawo budowlane, ostatecznie zakończono sprawę decyzją merytoryczną orzekającą o odmowie nałożenia na inwestorów określonych obowiązków – co potwierdził organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaś sama kwestia uciążliwości dla skarżących związanych z użytkowaniem przez właścicieli działki nr [...] spornej bramy i ewentualnego naruszania w związku z tym zasady dobrego sąsiedztwa, wykraczała poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. Nie jest ona również przedmiotem oceny sądów administracyjnych, bowiem słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż materia ta mieści się w kognicji sądów powszechnych.

Za usprawiedliwiony nie został także uznany zarzut naruszenia przez organy administracji w toku postępowania przepisów prawa materialnego w postaci art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie – co naruszyło zasady "dobrego sąsiedztwa i istotne interesy prawne" skarżących, jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Kwestia naruszenia zasad "dobrego sąsiedztwa" jeżeli nie wiąże się z naruszeniem konkretnych przepisów prawa budowlanego, nie uzasadnia podjęcia interwencji przez organy nadzoru budowlanego, które w szczególności zobowiązane są do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Brak ujawnionych naruszeń prawa w tym zakresie nie pozwala na podejmowanie działań, które wykraczają poza zakres przyznanych organom nadzoru budowlanego kompetencji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. przewiduje orzekanie "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Należy jednak wskazać, że przepisy p.p.s.a. w art. 106 § 3 przewidziały możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających, co oznacza, że również te dowody są brane pod uwagę przy orzekaniu.

Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Żadna z wymienionych sytuacji w sprawie nie zaistniała.

W tej sprawie skarżący kwestionując autentyczność przedstawionego planu zagospodarowania działki, w tym prawidłowość umieszczenia na kopii tego planu adnotacji "stwierdzono pod względem formalnym i merytorycznym" przez inż. T.M., przedstawili jego oświadczenie z dnia 14 października 2013 r., że to nie jego podpis i oświadczenie to zostało dopuszczone na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Jednak dokument ten nie mógł wpłynąć na wynik sprawy, albowiem ewentualny fałsz dokumentu musi być stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Poza tym oświadczenie to nie zostało odebrane od strony przez organ administracji publicznej i do tego nie zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (patrz art. 75 § 2 k.p.a.), stąd też oświadczenie to słusznie zostało pominięte w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, gdyż nie zostało uznane za wiarygodne.

Ponadto skarżący do skargi kasacyjnej dołączyli pismo Starosty Powiatowego w R. z dnia 14 stycznia 2015 r., w którym wskazano, iż w latach 1973-2015 w rejestrach pozwoleń nie figuruje E.M., która uzyskałaby pozwolenie na budowę budynku gospodarczego oraz ogrodzenia od strony drogi publicznej.

Niezależnie od tego co już podniesiono we wstępnej części niniejszego uzasadnienia co do pozwolenia na budowę spornego ogrodzenia, to przede wszystkim pismo z dnia 14 stycznia 2015 r. nie może być uwzględnione przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2013 r. z uwagi na fakt, że kontrola ta przeprowadzana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej. Ten dokument zaś wytworzony został już nawet po wydaniu zaskarżonego wyroku.

Nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie ewentualnej kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy też jego eliminacji z obrotu prawnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, właściwie go oceniając i na jego podstawie wyprowadził prawidłowe wnioski co do trafności zastosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie kwestionowanego orzeczenia pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie i wbrew stanowisku skarżących, uzasadnienie to jest w pełni przekonujące.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił.