Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 661/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Burmistrz K., po rozpatrzeniu wniosku złożonego [...] października 2020 r., decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...] odmówił H. K. (tj. Skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną matką - J. H..

W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji podniósł, iż matka zainteresowanej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. nad N. (nr sprawy: [...] z dnia [...] maja 2008 r.). W orzeczeniu tym wskazano, że nie można ustalić, od kiedy powstała niepełnosprawność, natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej w skrócie "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

- nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

- w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W związku z powyższym w ocenie organu I instancji nie została spełniona jedna z głównych przesłanek uprawniających do przedmiotowego świadczenia, albowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji, a swoją argumentację oparła wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014r., sygn. akt K 38/13.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanym dalej "SKO" lub "Kolegium") po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przyznało zainteresowanej świadczenie pielęgnacyjne bezterminowo, począwszy od dnia [...] października 2020 r.

W dniu [...] lutego 2021 r. do SKO wpłynęło pismo z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wraz z informacją, że Skarżąca w dniu [...] lutego 2021 r. dostarczyła do Ośrodka zaświadczenie od pracodawcy o przebywaniu na urlopie bezpłatnym. Z dokumentu tego wynika, że Skarżąca jest zatrudniona w Domu Pomocy Społecznej w N. nad N. od dnia [...] grudnia 2004 r. na umowie o pracę, a od dnia [...] maja 2019 r. przebywa na urlopie bezpłatnym.

Postanowieniem z [...] marca 2021 r. SKO wznowiło postępowanie zakończone decyzją SKO z [...] grudnia 2020 r. wskazując, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. wyszyły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Następnie SKO decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], uchyliło decyzję własną z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] i utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], na mocy której odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - J. H..

Organ odwoławczy podniósł, że we wniosku z dnia [...] października 2020 r. Skarżąca podała, iż jest rolnikiem i zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] października 2020 r. Ponadto z ustaleń przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynikało, że wnioskodawczym jest bierna zawodowo.

Ponadto we wniosku strona pouczona o odpowiedzialności karnej wskazała m.in. że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym oświadczyła, że nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Nadto, że nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Strona wskazała również, że nie jest zatrudniona, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej.

Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

Kolegium stwierdziło, że skoro Skarżąca nadal pozostaje w zatrudnieniu, to mimo, iż przebywa na urlopie bezpłatnym, to nie można przyjąć, że zrezygnowała z zatrudnienia by opiekować się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organ odwoławczy nie zanegował faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i podkreślił, że zainteresowana może w każdej chwili zrezygnować z zatrudnienia i ponownie wystąpić z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Sądu H. K. wyraziła niezadowolenie z treści zapadłej decyzji organu odwoławczego i podniosła, że ubiegając się o świadczenie z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, miała na uwadze takt, że niepełnosprawnym jest również jej ojciec. Z tego też powodu nie może opiekować się swoją żoną. Sytuacja ta trwała już od dłuższego czasu, a od ponad roku stała się na tyle trudna, że skarżąca była zmuszona zająć się osobiście obojgiem rodziców. Z tego też powodu złożyła wniosek do swojego pracodawcy o udzielenie urlopu bezpłatnego. Składając wniosek o urlop bezpłatny wskazała, iż powodem jego złożenia jest trudna sytuacja rodzinna, spowodowana pogorszeniem stanu zdrowia obojga rodziców. Ze względu na to, że mieszkam razem z rodzicami - postanowiła, iż zaopiekuje się nimi osobiście. Przez okres od maja 2019 r. tj. od czasu kiedy przebywała na urlopie bezpłatnym – skarżąca nie ubiegała się o świadczenie z tytułu sprawowania opieki nad moją niepełnosprawną mamą. W związku z tymi, ż sytuacja zdrowotna rodziców się nie poprawiła, a wręcz pogorszyła – skarżąca uznała, iż opiekując się obojgiem rodziców, złoży wniosek u udzielenie ww. świadczenia.

Skarżąca podkreśliła, że składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką – nie świadczyła pracy, ani też nie podejmowała innej pracy zarobkowej. Okresu pobytu na urlopie bezpłatnym - zgodnie z art. 174 § 2 Kodeksu Pracy, nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Skutkiem tego, nie świadcząc pracy, nie ma prawa do wynagrodzenia, opłaty składek z tytułu zatrudnienia, a czasu pobytu na urlopie bezpłatnym nie wlicza się do okresu pracy - od którego zależy emerytura.

Zdaniem Skarżącej jest to wystarczający dowód na to, iż opiekując się rodzicami, pozbawiła się możliwości zarobkowania.

Fakt, iż przebywała na czasowym urlopie bezpłatnym, to zdaniem Skarżącej dobra wola pracodawcy, który udzielając tego urlopu - dał możliwość powrotu do pracy, bowiem do emerytury pozostało Skarżącej jeszcze blisko 10 lat, a jej rodzice są w sytuacji zdrowotnej i w wieku, w którym wszystko może się zdarzyć - i jest tego świadoma - jak również tego, że w obecnej chwili oboje wymagają pomocy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej służy określeniu podstaw prawnych, na jakich praca może być wykonywana i łączy definiowane pojęcie z określonymi stosunkami prawnymi, a nie okolicznościami faktycznymi, w szczególności z faktycznym wykonywaniem czynności zawodowych, świadczeniem usług, czy faktycznym prowadzeniem działalności gospodarczej (tak: NSA w wyroku z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 467/20, wyrok NSA z dnia 8 maja 2013r., I OSK 2250/12).

Z definicji ustawowej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wynikają dwa wnioski: pierwszy to szerokie rozumienie tego pojęcia z punktu widzenia rodzajów stosunków prawnych, na podstawie których może nastąpić zatrudnienie, czy też może być wykonywana inna praca zarobkowa; zaś drugi to stwierdzenie, że ustawodawca spełnienia tej definicji nie połączył z żadnym zakresem, czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym, jak również spełnienie tej definicji jest niezależne nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Dlatego też w ocenie Kolegium dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1, tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się o świadczenie rodzinne, nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 ustawy, czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w tym przepisie. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie została spełniona. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej (tak: wyrok NSA w 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1472/20).

W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że osoba korzystająca z urlopu bezpłatnego pozostaje w zatrudnieniu, chociaż nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia, zawieszenie obowiązków i uprawnień w tym zakresie ma jednak charakter czasowy. Skoro w trakcie korzystania z urlopu bezpłatnego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, to nie można się zgodzić, że stan ten stanowi rezygnację z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.

Organ odwoławczy nie zanegował faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, jednak wskazał, że organ administracji rozstrzygając niniejszą sprawę, jest ograniczony ściśle ustalonymi kryteriami ustawowymi i nie działa w ramach uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.") – na czele z jej art. 17 ust. 1, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy tym "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa", o których mowa w cytowanym przepisie, to – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 22 u.ś.r. – "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej".

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jasno wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje "z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". I to właśnie ta kwestia – czy w przypadku Skarżącej, w związku z korzystaniem przez nią z urlopu bezpłatnego w celu opieki nad matką, została spełniona przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" – jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.

W świetle istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń stanu faktycznego, zwrócić należy uwagę, że H. K. w dniu [...] lutego 2021 r. dostarczyła do organu I instancji zaświadczenie od pracodawcy o przebywaniu na urlopie bezpłatnym. Z dokumentu tego wynika, że skarżąca jest zatrudniona w Domu Pomocy Społecznej w N. nad N. od dnia [...] grudnia 2004 r. na podstawie umowy o pracę, a od dnia [...] maja 2019 r. przebywa na urlopie bezpłatnym. Z wyjaśnień Skarżącej wynika, że skorzystanie z tego urlopu było podyktowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. nad N. (nr sprawy: [...] z dnia [...].05.2008 r.).

W tych okolicznościach faktycznych sprawy organy obu instancji stwierdziły, że skoro przebywanie na urlopie bezpłatnym nie powoduje – co bezsporne – rozwiązania stosunku pracy, to nie można uznać, aby osoba przebywająca na takim urlopie spełniała warunek "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem osoba taka pozostaje w stosunku pracy, mimo, że pracy nie świadczy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Tymczasem, zdaniem organów, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to rezygnacja z wykonywania pracy świadczonej w ramach stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r., rozumiana jako rezygnacja równoznaczna z nieistnieniem stosunku pracy. Ujmując rzecz jeszcze bardziej dobitnie – jak uczyniono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO – cyt.: "Pani H. K. nadal pozostaje w zatrudnieniu, to mimo, iż przebywa na urlopie bezpłatnym, nie można przyjąć, że zrezygnowała z zatrudnienia by opiekować się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. "

Sąd podziela w pełni przedstawione poniżęj stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 lutego 2019 r., sygn.. IV SA/Po 1127/18 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) - że taka interpretacja art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie jest prawidłowa.

Po pierwsze, abstrahuje ona od wyników wykładni językowej ww. przepisów.

Skoro bowiem w świetle definicji legalnej z art. 3 pkt 22 u.ś.r. "zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową" jest "wykonywanie pracy" na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w tym przepisie, to rezygnacją z tak rozumianego zatrudnienia w ramach stosunku pracy jest rezygnacja z wykonywania pracy na podstawie tego stosunku, a nie jest konieczne aż rozwiązanie stosunku pracy (podobnie: wyrok WSA z 4 listopada 2010 r., I SA/Wa 1683/10, CBOSA).

Brak jest przy tym podstaw do dokonywania rozszerzającej wykładni pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a w szczególności do wywodzenia, że w tym pojęciu, wbrew jego literalnemu brzmieniu, nie chodzi wyłącznie o "wykonywanie pracy", lecz szerzej – o "pozostawanie w stosunku pracy". Jak bowiem trafnie zauważa M. Zieliński, analizując prawny charakter i wagę definicji legalnych – do których bez wątpienia zalicza się definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" ujęta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. – jeden z istotnych aspektów wagi definicji legalnej "przejawia się nie tylko w tym, że jest ona w stanie przełamać inne znaczenia, lecz w tym, że sformułowanego przez nią znaczenia nie przełamuje się nawet w sytuacji, gdyby treść językowa tej definicji podważała założenia o racjonalnym prawodawcy" (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2017, Nb 381, s. 191).

Po drugie, przeciwko słuszności stanowiska organu – odmawiającego Skarżącej przebywającej na urlopie bezpłatnym spełnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. – przemawiają także względy systemowe, a w szczególności wzgląd na charakter i istotę urlopu bezpłatnego, jakie wyłaniają się z całokształtu unormowań poświęconych tej kategorii urlopów w prawie pracy oraz w prawie ubezpieczeń społecznych.

Skarżąca, jak każdy pracownik korzystający z urlopu bezpłatnego, niewątpliwie pozostaje w stosunku pracy.

Określenie istoty "stosunku pracy" zawiera art. 22 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320 z późn. zm.; w skrócie "k.p."), w myśl którego przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem.

Zarazem jednak przepisy Kodeksu pracy przewidują wyjątkowe sytuacje, w których stosunek pracy trwa, mimo iż pracownik nie wykonuje pracy. Taka sytuacja występuje m.in. właśnie wówczas, gdy pracownik przebywa na urlopie bezpłatnym, o którym mowa w art. 174 § 1 k.p. Urlop ten – jak każdy inny urlop – stanowi okres ustawowego zwolnienia pracownika od obowiązku wykonywania pracy u danego pracodawcy. Specyfika urlopu bezpłatnego polega jednak na tym, że – jak sama jego nazwa wskazuje ("bezpłatny") – w czasie trwania tego urlopu pracownik nie otrzymuje wynagrodzenia, a ponadto, zgodnie z art. 174 § 2 k.p., okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze.

Co więcej, urlop bezpłatny w sposób istotny wpływa również na status pracownika wyznaczony regulacjami prawa ubezpieczeń społecznych. Pracownik korzystający z takiego urlopu na swój wniosek nie ma bowiem prawa do świadczeń przysługujących z ubezpieczenia chorobowego (np. zasiłku chorobowego czy opiekuńczego). Okres korzystania z urlopu bezpłatnego udzielonego na podstawie art. 174 k.p. jest okresem, w którym pracodawca nie ma obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, co powoduje, że nie jest on ani okresem składkowym, ani nieskładkowym, a więc nie podlega również uwzględnieniu w stażu ubezpieczeniowym (zob. A. Kosut [w:] Kodeks pracy. Komentarz, pod red. K.W. Barana, Warszawa 2018, uw. 8 do art. 174).

Jak z powyższego wynika, choć pracownik przebywający na urlopie bezpłatnym formalnie pozostaje w stosunku pracy, to w istocie, w wyżej przedstawionym ujęciu systemowym, okres tego urlopu jawi się jako przerwa w zatrudnieniu. I tak też jego istota bywa syntetycznie ujmowana w wypowiedziach przedstawicieli doktryny prawa pracy. Przykładowo, Anna Kosut expressis verbis stwierdza, że cyt.: "Okres urlopu bezpłatnego udzielonego na podstawie art. 174 k.p. stanowi przerwę w zatrudnieniu." (A. Kosut [w:] Kodeks pracy. Komentarz, pod red. K.W. Barana, Warszawa 2018, uw. 7 do art. 174; por. też K. Rączka [w:] M. Gersdorf, M. Raczkowski, K. Rączka, Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 2014, uw. 1 do art. 174). W tym ujęciu omawiany urlop różni się od całkowitego rozwiązania stosunku pracy zasadniczo tylko zachowanym przez pracownika prawem do powrotu do pracy. Zauważmy, że co do istoty jest to więc sytuacja analogiczna do tej, jaka powstałaby, gdyby po rozwiązaniu stosunku pracy (były) pracodawca zwrócił się do (byłego) pracownika z ofertą (ponownego) zatrudnienia, opatrzoną odpowiednio długim terminem związania, w rozumieniu art. 66 § 2 ab initio k.c. w zw. z art. 300 k.p.

W konsekwencji, także wyżej przedstawione względy przemawiają za przyjęciem, że przebywanie na urlopie bezpłatnym – w takim celu i na warunkach, jak czyni to Skarżąca – jest okresem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że owa rezygnacja ma w niniejszej sprawie charakter czasowy – z wyraźnym określeniem terminu (por. wyrok WSA z 21 listopada 2013 r., III SA/Gd 762/13, publ. CBOSA").

Po trzecie, za takim rozumieniem ww. przepisu – a przeciwko odmiennemu stanowisku Kolegium – przemawia także wykładnia celowościowa.

Świadczenie pielęgnacyjne ma niewątpliwie charakter socjalny. Zasadniczym celem tego świadczenia jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych – druk nr 1555 Sejmu IV kadencji). Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba zdolna do pracy, rezygnująca z zatrudnienia – w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – której świadczenie to ma częściowo rekompensować utracony zarobek. Na kompensacyjną funkcję świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje także doktryna (por. m.in.: A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, art. 17 Nb 2 s. 314; R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, M. Wasilewska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wrocław 2010, s. 192; A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, pod red. K. Małysy-Sulińskiej, Warszawa 2015, s. 271) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np.: uchwała 7 sędziów NSA z 11.12.2012 r., I OPS 5/12, OSP 2014/3/27; wyrok NSA z 22.02.2013 r., I OSK 3051/12, CBOSA; wyrok NSA z 19.01.2017 r., I OSK 1867/15, CBOSA).

W podobnym tonie w odniesieniu do istoty świadczenia pielęgnacyjnego wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka" (wyrok z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, w którym TK podtrzymał swą linię orzeczniczą dotyczącą zasiłku stałego, będącego poprzednikiem świadczenia pielęgnacyjnego; por. też: wyrok TK z 22.07.2008 r., P 41/07, OTK-A 2008/6/109; cz. III pkt 5.2 uzasadnienia wyroku TK z 18.11.2014 r., SK 7/11, OTK-A 2014/10/112).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Skarżąca nie wykonuje pracy, gdyż korzysta z urlopu bezpłatnego, by opiekować się niepełnosprawną matką. A ponieważ nie wykonuje pracy, nie otrzymuje też wynagrodzenia. Niedobory tym spowodowane mogą zostać częściowo skompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. – zgodnie z wyżej przedstawionym celem tego świadczenia.

Po czwarte, za przyjętą przez Sąd w niniejszym składzie, odmienną od wyrażonej w zaskarżonej decyzji, wykładnią art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przemawia także dalszy argument o charakterze systemowym, tym razem odwołujący się nie do ustawodawstwa zwykłego (z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych), lecz wprost do unormowań konstytucyjnych – na co trafnie zwrócono uwagę i co wnikliwie przeanalizowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1867/15 (CBOSA), a które to rozważania Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

Chodzi tu w szczególności o:

- art. 18 Konstytucji RP – w świetle którego rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 71 ust. 1 Konstytucji RP – który stanowi, że: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych";

W przywołanym wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 1867/15 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, bo naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel, czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu (odpowiednio – wyrok TK z 04.04.2001 r., K 11/00, OTK 2001/3/54, i powołany tam pogląd J. Trzcińskiego). Z kolei art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne – zarówno organy państwowe, jak i samorządowe (zob.: L. Garlicki [w:] Konstytucja RP. Komentarz, t. III, Warszawa 2003, uw. 5–7 do art. 71; wyrok TK z 10.07.2000 r., SK 21/99, OTK 2000/5/144; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 423-425, Nb 1–3; s. 151–152, Nb 7).

Uwagi te pozostają nadal aktualne i stanowią kolejny, istotny argument, o charakterze systemowym, pominięty przez Kolegium w toku wykładni spornej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że rezultatem wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. jest norma prawna, zgodnie z którą osoba spełniająca przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., korzystająca z urlopu bezpłatnego w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny spełniającym przesłanki z art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. i nie uzyskująca w związku z tym wynagrodzenia, nie musi rozwiązywać stosunku pracy, by nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Analogiczne stanowisko zostało wyrażone w przywołanym wyżej wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1867/15, z tym że dotyczyło ono szczególnego rodzaju urlopu bezpłatnego, za jaki uznaje się w doktrynie prawa pracy urlop wychowawczy, który – inaczej niż analizowany tu "klasyczny" urlop bezpłatny z art. 174 k.p. – jest urlopem ściśle celowym (zob. art. 186 § 1 i 3 k.p.) i jego udzielenie jest obowiązkiem pracodawcy (por. A. Kosut [w:] Kodeks pracy. Komentarz, pod red. K.W. Barana, Warszawa 2018, uw. 8 do art. 174). W konsekwencji do urlopu wychowawczego nie znajduje zastosowania ogólna reguła z art. 174 § 2 k.p., gdyż zgodnie z art. 186(5) k.p. okres urlopu wychowawczego, w dniu jego zakończenia, wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Poza tym osoba przebywająca na urlopie wychowawczym podlega, co do zasady, ubezpieczeniom społecznym z tego tytułu, w związku z czym nabywa także tzw. staż ubezpieczeniowy.

Sąd ma świadomość niejednolitości orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii, czy skorzystanie przez pracownika z urlopu wychowawczego może oznaczać rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. – obok twierdzącego stanowiska wyrażonego w przywołanym wyżej wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1867/15, spotyka się bowiem także głosy przeciwne (por. np. wyrok NSA z 02.06.2017 r., I OSK 572/16, CBOSA). Godzi się jednak zauważyć, że o ile źródeł pewnych wątpliwości w kwestii właściwej kwalifikacji urlopu w kontekście analizowanej przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" – które to wątpliwości zaowocowały wskazaną wyżej niejednolitością orzecznictwa sądowego – w przypadku urlopu wychowawczego można by ewentualnie upatrywać w tym, że korzystający z takiego urlopu zachowuje jednak pewien (wyżej wspomniany) zakres uprawnień pracowniczych i ubezpieczeniowych, o tyle argument ten całkowicie odpada w przypadku "klasycznego" urlopu bezpłatnego.

Jak to już bowiem wyżej wskazano, w czasie korzystania przez pracownika z urlopu bezpłatnego na podstawie art. 174 k.p. jego stosunek pracy pozostaje niemal całkowicie wydrążony z treści, a uprawnienia pracownika ograniczają się praktycznie tylko do "prawa powrotu" (roszczenia o dopuszczenie) do pracy po zakończeniu tego urlopu.

Nie jest to zatem sytuacja tożsama z urlopem wychowawczym.

Ponadto należy zauważyć, że przepisy o urlopie bezpłatnym nie wykluczają możliwości uzyskiwania w trakcie urlopu bezpłatnego, dochodów z innych źródeł (tu: z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego). Przeciwnie, art. 174ą § 1 k.p. wyraźnie dopuszcza nawet możliwość udzielenia pracownikowi urlopu bezpłatnego w celu wykonywania pracy u innego pracodawcy (a więc i pobierania z tego tytułu wynagrodzenia), zaś art. 186˛ § 1 k.p. stanowi, że w czasie urlopu wychowawczego pracownik ma prawo podjąć pracę zarobkową u dotychczasowego lub innego pracodawcy albo inną działalność (...), jeżeli nie wyłącza to możliwości sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Mimo tych regulacji nikt zasadnie nie twierdzi, że w takich przypadkach urlop bezpłatny staje się urlopem "płatnym".

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r.. Z tego względu podlegaj ona uchyleniu, zaś organ ponownie rozpoznający sprawę winien uwzględnić wykładnię ww. przepisów przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.