Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1137/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 127, art. 138 § 1 pkt 2 i § 1, art. 16 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D. B. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 5 lipca 2011 r. D. i W. Ba. zwrócili się do Burmistrza J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z nieuciążliwymi usługami i placu postojowego dla 7 pojazdów na działce zlokalizowanej w J. przy ul. S. nr ew. działki [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania Burmistrz J. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 i 107 kpa oraz art. 59 ust. 1 u art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce, jednocześnie odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla budowy placów postojowych dla 14 pojazdów. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że 5 lipca 2011 r. D. i W. B. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz placu postojowego dla 7 pojazdów. W dniu 8 lipca 2011 r. inwestorzy na skutek wezwania organu 18 lipca 2011 r. skorygowali wniosek, wskazując, że inwestycja dotyczy budowy mieszkalnego jednorodzinnego oraz placów postojowych dla 14 pojazdów. Organ w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uznał, że inwestycja zakresie budowy budynku mieszkalnego spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp), w następstwie czego ustalono obowiązującą linię zabudowy. Inwestycja w tym zakresie zgodna jest też z przepisami odrębnymi. W związku z tym organ przychylił się do jej lokalizacji.

Burmistrz stwierdził jednocześnie, że budowa placów postojowych dla 14 pojazdów jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ ustalił bowiem, że na obszarze analizowanym brak jest nieruchomości zagospodarowanych w sposób umożliwiający lokalizacje placów postojowych. Nie występują bowiem tereny o funkcji baz transportowych, bądź parkingów zarówno dla pojazdów osobowych, jak i ciężarowych. Tereny objęte analizą pełnią funkcję mieszkaniową o zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową. Istnieje również obiekt o funkcji sakralnej. Pozostałe obszary mają funkcję rolniczą, z którą wiąże się istnienie zabudowy gospodarczej. Zatem faktyczne zagospodarowanie nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizy nie pozwala na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zagospodarowania terenu, a także intensywności wykorzystania terenu dla inwestycji. Planowany przez inwestorów plac postojowy dla pojazdów osobowych – zdaniem Burmistrza – nie jest związany z funkcją mieszkaniową jednorodzinną, ani tym bardziej nie stanowi jej uzupełnienia.

W. i D. B. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza J. zaskarżając ją w części odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla budowy placów postojowych dla 14 pojazdów. Odwołujący zarzucił organowi I instancji, iż ten dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 kpa, nie wyjaśniając dlaczego ustalił stan faktyczny jedynie w oparciu o opinię mieszkańców. Wyjaśnili, że prowadzą działalność gospodarczą polegającą na transporcie drogowym towarów, w tym nasyconych podkładów kolejowych. Przepisy, w tym art. 3 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE, obligują przedsiębiorcę świadczącego usługi transportowe do posiadania miejsc postojowych dla pojazdów. Takie tez miejsca mieszczą się przy ul. S. w J.. Dalej podali, że przedmiotowa działka nie jest składowiskiem, ani też nie służy do magazynowania towaru, lecz jest wyłącznie miejscem, gdzie kierowcy korzystają z przerw, które zgodnie z ustawą o czasie pracy kierowców, trwają po parę lub nawet kilkanaście godzin. W związku z tym przewożone podkłady kolejowe załadowane znajdują się na placu też tak długi czas. Odwołujący nadmienili, że przewożone podkłady kolejowe nasączane są olejem typu "II-B" - produktu posiadającego wszelkie niezbędne atesty i certyfikaty i dopuszczonego do obrotu zgodnie z Polskimi Normami. Olej ten to środek zabezpieczający przed gniciem wytwarzany na bazie prawdziwej smoły drzewnej, co daje mu charakterystyczny zapach znikający po pewnym czasie. Olej ten zapewnia podkładom skuteczną i długotrwałą ochronę. Brak jest przepisów, które wskazywałyby limity, czy standardy w odniesieniu do przechowywania podkładów kolejowych impregnowanych olejem. Nie można więc stwierdzić jakie są standardy emisyjne, czy dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu w niniejszej sytuacji. Odwołując dołączyli oświadczenie właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy potwierdzają, że funkcjonowanie miejsc postojowych jest dla nich nieuciążliwe.

Odwołujący wskazał też, że Burmistrz nie wykazał, by przedmiotowa działka przeznaczona została w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Jarocina pod zabudowę o funkcji mieszkaniowej z usługami. Nie wziął też pod uwagę, że świadczone przez inwestorów usługi w żaden sposób nie naruszają tego przeznaczenia terenu.

Zdaniem odwołujących niedopuszczalne było też uznanie, że funkcjonowanie miejsc postojowych jest uciążliwe dla najbliższych sąsiadów, zaburza funkcje istniejące w obszarze analizowanym, ponieważ wielu właścicieli działek sąsiednich posiada również place, parkingi, czy magazyny. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych i tezę, zgodnie z którą "nie ma podstaw, aby funkcje terenu zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu.

W piśmie z dnia 29 września 2011 r. G. G., A. K., T. K., D. H. i M. H. wnieśli o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wskazali, że na przedmiotową działkę każdego dnia przyjeżdża transport w godzinach południowych, a odjeżdża następnego dnia w godzinach nocnych. W weekendy tiry z załadunkiem pozostają na placu. Przed każdym wyjazdem w nocy wszystkie auta są odpalane i wybudzają sąsiednich mieszkańców. Trzymane na autach podkłady kolejowe są nasączone olejem kreozotowym, który został uznany przez Ministra Zdrowia za niebezpieczny dla zdrowia. Nie można więc uznać, by prowadzona przez inwestorów działalność miała charakter nieuciążliwy dla sąsiadów. Przedstawione przez inwestorów oświadczenia panów P. i I. są o tyle nieistotne, że osoby te nie zamieszkują przy ul. S. w J.. Z kolei oświadczenie pana P., który również potwierdził, że nie sprzeciwia się inwestycji, jest o tyle mało wiarygodne, że jest on pracownikiem pana B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji sporządził w przeprowadzonym postępowaniu analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa oraz gospodarczo-usługowa jako uzupełniająca. W świetle ustaleń, zasadne jest ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego, bowiem mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Wyniki analizy nie pozwalają jednak zdaniem Kolegium na ustalenie warunków zabudowy dla budowy parkingów dla siedmiu samochodów ciężarowych i siedmiu samochodów osobowych. Wprowadzenie parkingów dla tak dużej ilości aut i to szczególnie ciężarowych nie może być traktowane jako kontynuacja funkcji w terenie zabudowy jednorodzinnej. Organ odwoławczy zaznaczył, że sąsiedzi inwestora w toku postępowania podnieśli, że parkowanie samochodów ciężarowych załadowanych podkładami powoduje uciążliwości zapachowe i znaczny hałas. Ponadto Kolegium wskazało, że P. I. złożył oświadczenie, że nie zamieszkuje w sąsiedztwie działki inwestora i został wprowadzony w błąd w odniesieniu do parkowania samochodów.

W. i D. B. wnieśli skargę na powyższa decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., żądając jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji Burmistrza J. w części w jakiej odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy placów postojowych dla 14 pojazdów. Skarżący zarzucili organom naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że posadowienie miejsc postojowych dla samochodów narusza zasadę kontynuacji funkcji, art. 7 kpa poprzez pominięcie, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym w studium jako mieszkaniowe z usługami, art. 6, 7 i 8 kpa poprzez niepoparcie twierdzeń mieszkańców o uciążliwym hałasie i zapachu żadnymi dowodami i nieujawnienie ich w decyzjach (art. 107 § 3 kpa). Skarżący powtórzyli argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazali, że organ odwoławczy ograniczył się do powtórzenia stanowiska organu I instancji i nie odniósł się do zarzutów odwołania. Ponadto przedłożyli dokumentację fotograficzną, wskazując, że wynika z niej, iż zabudowa na ich działce w żaden sposób nie narusza zabudowy istniejącej. Podali, że działka nr [...] (zdjęcia nr 1 i 2) z uwagi na przechodzące przez nią linie wysokiego napięcia wyłączona jest spod zabudowy. Na zdjęciu nr 3 ujęto gospodarstwo rolne z zabudową wysoką, na zdjęciu nr 4 – piekarnię, na zdjęciu nr 5 – firmę Ziel-Bruk, na zdjęciu nr 6 – hurtownię spożywczą, na zdjęciu nr 7 - firmę zajmującą się montażem dachów i okien, na zdjęciu nr 8 i 9 – gospodarstwo rolne z zabudową magazynowo-gospodarczą wraz ze składowiskiem obornika, na zdjęciu nr 10 – budowę hali magazynowej przy ul. S., na zdjęciach nr 11 i 12 – warsztat samochodowy przy ul. W.. Skarżący zaznaczyli, że wszystkie sfotografowane działki znajdują się w sąsiedztwie ich nieruchomości.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] 2011 r. ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budowy placów postojowych dla 14 pojazdów na działce nr [...], położonej w J. przy ul. S..

W pierwszej kolejności zważyć należy, iż wspomniana wyżej decyzja Burmistrza J. z dla [...] 2011 r. była dla skarżących jako inwestorów korzystna, bowiem ustalono nią warunki zabudowy domu jednorodzinnego na należącej do nich działce. W związku z tym też skarżący wnieśli od tej decyzji odwołanie jedynie w części, tj. w zakresie w jakim Burmistrz J. odmówił im ustalenia warunków zabudowy dla budowy placów postojowych dla 14 samochodów na tejże działce.

W tym miejscu należy wskazać, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej decyzji. Przepis art. 127 kpa stanowi bowiem, że od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji, dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu I instancji jedynie w części, a także dopuszcza zaskarżenie części decyzji (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2007 r., I OSK 1441/06, Lex nr 447367). Konsekwencją wydania rozstrzygnięcia o szeregu roszczeniach wnioskodawcy, które mogły być przedmiotem odrębnych wniosków jest fakt, że skoro sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, a zatem dopuszczalne jest wniesienie odwołania jedynie co do niektórych części, które nie są ze sobą integralnie powiązane. W związku z tym zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, ale w takiej części, od której wniesiono odwołanie w przypadku roszczeń podzielonych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2011 r., II SA/GL 65/11, Lex nr 852985).

W ocenie Sądu zważywszy, że przedmiotem wniosku skarżących w zasadzie były dwie inwestycje (budowa domu jednorodzinnego i placu postojowego dla 14 aut), które można było - jak uczynił to organ I instancji w decyzji z dnia [...] 2011r. - potraktować rozdzielnie. Nie było również przeszkód, by skarżący zaskarżyli decyzję Burmistrza J. jedynie w zakresie w jakim odmówiono im ustalenia warunków zabudowy dla budowy placu postojowego dla 14 pojazdów samochodowych. W związku z tym stwierdzić należy, iż w pozostałym niezaskarżonym zakresie, a dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce decyzja Burmistrza J. stała się ostateczna. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając w dniu 29 września 2011 r. decyzję utrzymującą decyzję Burmistrza J. z dnia [...] 2011 r. w mocy, rozstrzygnęło również w części niezaskarżonej dotyczącej ustalenia warunków dla domu jednorodzinnego. Orzekło więc w trybie art. 138 § 1 kpa co do części decyzji, która stała się ostateczna. Rozpoznanie przez organ odwoławczy, w postępowaniu zwykłym, sprawy w części, w której decyzja stała się ostateczna jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 16 § 1 kpa.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy placu postojowego dla 14 aut (7 ciężarowych i 7 osobowych) Sąd uznaje, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zważyć należy, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są zasadą praworządności (art. 7 kpa). Oznacza to, że powinny w toku postępowania stać na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Pierwszy z nich stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Ponadto, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 kpa sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie powinien ograniczać się do ustosunkowania się do argumentacji w nim wskazanej oraz do oceny stanowiska organu I instancji (tym bardziej powtórzenia tegoż stanowiska, bez wskazania własnych motywów), ale przede wszystkim powinien samodzielnie dokonać oceny stanu faktycznego, zgromadzonych dowodów i w oparciu o własne ustalenia wydać rozstrzygnięcie.

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając zaskarżoną decyzję naruszyło wskazane wyżej przepisy.

Po pierwsze nie można stwierdzić, by Kolegium jako organ odwoławczy w sposób rzetelny powtórnie rozpoznało sprawę w zakresie zaskarżonym odwołaniem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się do twierdzeń niepopartych dowodami. Wskazał, że organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa oraz gospodarczo-usługowa, jednakże wyniki analizy nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla budowy parkingów dla 7 samochodów ciężarowych i 7 samochodów osobowych. Kolegium w żaden sposób nie wykazało, by rzeczywiście analiza urbanistyczna prowadziła do takich wniosków. W szczególności nie oceniło zgodności przeprowadzonej analizy z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie oraz w jaki sposób jej wyniki rzeczywiście odzwierciedlają stan faktyczny w obszarze analizowanym.

Zważyć należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zważywszy, że analiza służyć na m.in. ustaleniu, czy w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, organ odwoławczy powinien był w sposób wyczerpujący wyjaśnić w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, dlaczego jego zdaniem przeprowadzona analiza nie pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie placu postojowego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp wynika podstawowa zasada prawa zagospodarowania przestrzennego - wolności zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny. Wolność tę można ograniczyć jedynie w granicach określonych ustawą i z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i z uwagi na ochronę interesu publicznego.

Kolegium nie rozważył w pierwszej kolejności, czy organ I instancji w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczył obszar analizowany. Przepis ów stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tymczasem z części graficznej analizy wynika, że organ I instancji obszar ów zawęził obszar analizowany, zwłaszcza w jego południowej części. Ponadto nie odniósł się do nazbyt lakonicznych ustaleń analizy, iż znajdujące się w obszarze analizowanym działki mają funkcję mieszkaniową, rolniczą i o charakterze sakralnym. Zważywszy na zbyt ogólny charakter tych ustaleń rolą organu odwoławczego było zbadanie, w jaki sposób zagospodarowane są poszczególne działki w prawidłowo wyznaczonych granicach obszaru analizowanego. Okoliczność ta jest o tyle kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla placu postojowe dla 14 pojazdów samochodowych był brak kontynuacji funkcji. Należy wskazać Kolegium, że z akt sprawy wynika, iż w zakreślonym przez organ I instancji obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. S.), w obrębie których istnieje liczna zabudowa gospodarcza (dz. nr [...], nr [...]). Koniecznym zatem jest ustalenie jakie jest ich przeznaczenie. Ponadto koniecznym jest zbadanie jakie jest rzeczywiste zagospodarowanie wszystkich działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Dopiero bowiem takie informacje pozwolą organowi na formułowanie wniosków co do kontynuacji funkcji planowanej inwestycji z istniejącą zabudowa w tym obszarze. Warto nadmienić, że co do stwierdzonego przez organy orzekające w niniejszej sprawie braku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wątpliwości nasuwają przedłożone przez skarżącego wraz ze skargą fotografie, które – jak podaj skarżący – obrazują sąsiedztwo działki objętej inwestycją. Wynika z nich, że w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdują się również tereny przeznaczone na parkingi (k. 20, 23 i 28 akt sądowych), czy zagospodarowane (urządzone) place postojowe (k. 22 akt sądowych), czy pod przechowywanie towarów (k. 21 akt sądowych) lub działalność rolniczą (k. 25 akt sądowych). Nie przesądzając o wartości przedłożonych materiałów Sąd pragnie wskazać, że obrazują one w jak niewyczerpujący sposób organ odwoławczy przeprowadził postępowanie odwoławcze. Rolą sądu orzekające nie jest prowadzenie za organy administracji publicznej postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięć administracyjnych, lecz jedynie ocena legalności tych rozstrzygnięć wydanych przez organy (art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Sąd pragnie dodać, że ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy powinien rozważyć, mając na względzie treść przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, na ile istotne są wady postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji i stwierdzić, czy wystarczające jest uzupełnienie postępowania dowodowego samodzielnie lub zlecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji (art. 136 kpa), czy może konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma na tyle istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, że niezbędne jest uchylenie decyzji Burmistrza J. z [...] 2011 r. w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy przedmiotowego placu postojowego i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa).

Wobec powyższego w ocenie Sądu za przedwczesne należy uznać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby "wprowadzenie parkingów dla tak dużej ilości samochodów i to szczególnie ciężarowych nie może być traktowane jako kontynuacja funkcji w terenie zabudowy jednorodzinnej." Zważywszy, że akta sprawy, a zwłaszcza analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zawierają informacji o sposobie zagospodarowania poszczególnych działek w obszarze analizowanym, nie można stwierdzić, że budowa placu postojowego jest niedopuszczalna. Trzeba mieć na względzie, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki NSA z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/GO 2/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/GD 690/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/WA 446/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/WA 482/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. II SA/PO 151/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503).

Reasumując stwierdzić należy, iż w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dopuściło się naruszeń przepisów postępowania (art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt I. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej i wskazań sądu zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Sąd zasądził na rzecz skarżących od organy koszty postępowania w kwocie 757 zł, mając na względzie przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349) [punkt II. sentencji wyroku]. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących koszty sądowe w kwocie 500 zł tytułem wpisu od skargi, koszty opłaty skarbowej za pełnomocnictwo – 17 zł oraz koszty wynagrodzenia pełnomocnika według minimalnej stawki, biorąc pod uwagę, że jego udział w sprawie ograniczył się do udziału w rozprawie i reprezentowaniu na niej skarżących.

O wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt III. sentencji wyroku).