Wyrok NSA, sygn. akt II SA 2197/03
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3, art. 28 ust. 5
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: par. 118, par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz. 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Teza: Rada gminy może określić w statucie gminy, jak rozumieć zwykłą i bezwzględną większość głosów radnych. Mimo że w aktach normatywnych nie ma tego rodzaju definicji, sformułował je przed kilku laty Trybunał Konstytucyjny i nie ma żadnych przeciwwskazań, aby przenieść je do statutu jako informację użyteczną dla radnych.

Nie może natomiast wprowadzać nieprzewidzianych ustawą środków dyscyplinowania radnych ani modyfikować jej przepisów.

W aktach prawa miejscowego nie powtarza się zapisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

TEZY

Rada gminy może określić w statucie gminy, jak rozumieć zwykłą i bezwzględną większość głosów radnych. Mimo że w aktach normatywnych nie ma tego rodzaju definicji, sformułował je przed kilku laty Trybunał Konstytucyjny i nie ma żadnych przeciwwskazań, aby przenieść je do statutu jako informację użyteczną dla radnych.

Nie może natomiast wprowadzać nieprzewidzianych ustawą środków dyscyplinowania radnych ani modyfikować jej przepisów.

W aktach prawa miejscowego nie powtarza się zapisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Gminy K. na decyzję Wojewody M. (...) w przedmiocie statutu gminy - uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 kwietnia 2003 r. Wojewoda M. stwierdził nieważność par. 23 ust. 3, par. 24 ust. 3-5 i par. 54 statutu Gminy, będącego zał. nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w K. w sprawie uchwalenia tego statutu. Przepisy te miały następujące brzmienie:

"par. 23.3. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z niewykonywaniem przez radnego mandatu, wymaga uprzedniej zgody Rady,

par. 24.3. W przypadku notorycznego uchylania się przez radnego od wykonywania obowiązków lub łamania zobowiązań wynikających ze ślubowania, Przewodniczący może wnioskować o udzielenie radnemu przez Radę upomnienia,

4. W sprawie omówionej w ust. 3 Rada podejmuje uchwałę zwykłą większością głosów po uprzednim umożliwieniu radnemu złożenia wyjaśnień,

5. W przypadkach powtarzających się i nieuzasadnionych nieobecności członka komisji na posiedzeniach komisji lub opuszczania posiedzeń, Przewodniczący Komisji może wystąpić do Rady z wnioskiem o odwołanie członka ze składu komisji.

par. 54.1. Zwykła większość jest to więcej głosów "za" od głosów "przeciw" z wyłączeniem głosów "wstrzymujących się".

2. Bezwzględna większość głosów oznacza co najmniej o jeden głos "za" więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy "przeciw" i "wstrzymujących się".

3. Bezwzględna większość ustawowego składu Rady oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu Rady, a zarazem tej połowie najbliższą".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił, że par. 23 ust. 3 statutu jest sprzeczny z art. 25 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, par. 24 ust. 3-5 statutu poświęcone dyscyplinowaniu radnych nie znajdują oparcia w przepisach tej ustawy dotyczących roli i uprawnień przewodniczącego oraz rady gminy, a niezgodne z prawem jest definiowanie w par. 54 statutu pojęć ustawowych.

Skarżąca wniosła do Sądu o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego przede wszystkim dlatego, że zakwestionowane przepisy w niezmienionym brzmieniu zostały przejęte z poprzednio obowiązującego od 30 grudnia 2000 r. statutu Gminy K., których wojewoda dotychczas nie podważał. Ponadto sformułowane w par. 54 statutu definicje nie są sprzeczne z rozporządzeniem Rady Ministrów z 20 czerwca 2000 r. w sprawie "Zasad techniki ustawodawczej" /Dz.U. nr 100 poz. 908/, art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa, co powinien zawierać statut gminy, a par. 23 ust. 3 statutu nie jest sprzeczny z art. 25 ust. 2 tej ustawy.

Pełnomocnik wojewody wniósł o oddalenie skargi, ponieważ w razie powtórzenia w nowym statucie przepisów wcześniej obowiązującego statutu nie wpływa to na prawidłowość rozstrzygnięcia statutu, art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 wymienionej ustawy określają zakres unormowań statutu, a sformułowanie par. 23 ust. 3 statutu wypacza sens jej art. 25 ust. 2 zdanie drugie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uchwalony 27 marca 2003 r. statut Gminy K. jest nowym aktem prawa miejscowego przewidzianym w art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, określającym wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych, przez co wojewoda przy realizacji swoich uprawnień nadzorczych przewidzianych w jej rozdziale dziesiątym nie jest związany unormowaniami poprzedniego statutu, których wówczas nie kwestionował. W świetle tych przepisów przy określaniu ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych rada gminy jest związana zakresem upoważnień zawartych w tej ustawie, bez możliwości zastąpienia lub modyfikacji jej unormowań mających charakter bezwzględnie wiążący. Zarzuty skargi dotyczące przypomnianych rozwiązań nie są więc zasadne.

W odniesieniu do par. 24 ust. 3 statutu wojewoda trafnie wskazał na jego sprzeczność z art. 25 ust. 2 ustawy, który ma następujące brzmienie: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Przepis ten wyodrębnia dwie sytuacje, w których kolejno rada gminy może wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z jej radnym /zdanie pierwsze/ i takiej zgody wyrazić nie może /zdanie drugie/. W oczywistej sprzeczności z nim pozostaje par. 24 ust. 3 statutu sprowadzający się do określenia jednorodnej sytuacji, w której za zgodą rady można rozwiązać z radnym stosunek pracy, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wojewoda zasadnie stwierdził również nieważność par. 24 ust. 3-5 statutu dot. dyscyplinowania radnych przez radę i jej przewodniczącego z braku powierzenia im przez ustawę odpowiednich uprawnień. Tę argumentację należy uzupełnić stwierdzeniem, że zastosowanie środków o charakterze restrykcyjnym musi każdorazowo wynikać z ustawowego upoważnienia, a takiego rozwiązania nie ma w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Powszechnie stosowanym środkiem sprzyjającym zapewnieniu aktywnego udziału radnych w pracach rady i jej komisji są potrącanie z diet i zwrotu kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy /art. 25 ust. 4 ustawy powtórzony w par. 23 ust. 2 statutu/.

Sąd przyjął natomiast, że nie było podstaw do stwierdzenia przez wojewodę nieważności par. 54 statutu poświęconego istocie i rodzajom większości głosów przy podejmowaniu uchwał organów kolegialnych. W przepisach ustawy o samorządzie gminnym, innych ustaw oraz aktów powszechnie obowiązujących nie sformułowano definicji zwykłej i bezwzględnej większości głosów ani bezwzględnej większości ustawowego składu organu kolegialnego. Takie określenia są jedynie zamieszczane w słownikach języka polskiego, encyklopediach prawa i opracowaniach autorów zajmujących się problematyką samorządu terytorialnego. Zdefiniowania bezwzględnej większości głosów i bezwzględnej większości ustawowego składu rady gminy, odniesionych do art. 28 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ dokonał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 r., W 18/94 /Dz.U. nr 114 poz. 556/ w okresie, kiedy był jeszcze uprawniony do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni prawa. Stosownie do art. 239 ust. 3 Konstytucji RP uchwała ta, podobnie jak wszystkie uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalania wykładni ustaw, utraciła z dniem 15 października 1997 r. moc powszechnie obowiązującą. Nie było więc przeszkód, aby w statucie gminy zamieścić przyjęte unormowanie odpowiadające treści uchwały Trybunału Konstytucyjnego i jednocześnie przydatne dla radnych uczestniczących w głosowaniach, których wynik jest uzależniony od uzyskanej większości głosów. Nie ma tu sprzeczności z par. 118 w związku z par. 143 wymienionego rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r., w świetle których w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zresztą przepisy tego rozporządzenia służą usprawnieniu procesu tworzenia prawa, a nie określeniu norm, których naruszenie skutkuje z mocy prawa nieważność projektów aktów prawnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o NSA orzekł jak w pkt 1, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 27 ust. 1 tej ustawy orzekł jak w pkt 2 sentencji.