Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1125/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.7,77 par.1, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98a, 146 ust.1a, 153 par.1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia WSA Andrzej Melezini,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 3623 (słownie: trzy tysiące sześćset dwadzieścia trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] ustalił na rzecz A. S. jednorazową opłatę w wysokości 40.201,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów: Nr geod. A o powierzchni 0,0946 ha, Nr geod. B o powierzchni 0,0750 ha, Nr geod. C o powierzchni 0,0750 ha, Nr geod. D o powierzchni 0,0750 ha, Nr geod. E o powierzchni 0,0920 ha, Nr geod. F o powierzchni 0,0950 ha, Nr geod. G o powierzchni 0,0950 ha, Nr geod. H o powierzchni 0,7132 ha, wskutek podziału nieruchomości oznaczonej Nr geod. L w obr. [...] ([...]), o powierzchni 1,3148 ha, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2010 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji powołał się na operat szacunkowy wskazując za rzeczoznawcą majątkowym, iż decydującym czynnikiem o powstaniu obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki jest zmiana wartości nieruchomości w następstwie zmiany jej powierzchni.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. S. wskazując na naruszenie prawa procesowego – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. W ocenie autora odwołania organ błędnie przyjął za udowodnią okoliczność wzrostu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego będącego w wielu miejscach niezrozumiałym i zawierającym sprzeczności, bez dokonania dokładniej i szczegółowej analizy nieruchomości, które mogą być porównane do nieruchomości wycenianych. Ponadto zdaniem pełnomocnika strony operat szacunkowy nie zawiera wykazu, ani spisu danych w zakresie źródła informacji o transakcjach opisywanych przez biegłego w operacie, numerów repertoriów aktów notarialnych, przez co nie można ustalić wiarygodnego źródła dowodowego w zakresie badanych przez biegłego transakcji. Brak opisu nieruchomości wziętych do porównania uniemożliwia ponadto prześledzenie toku rozumowania biegłego w zakresie oceny cech poszczególnych nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...] utrzymało w mocy kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określających zasady ustalania opłaty adiacenckiej na skutek podziału nieruchomości. Wyjaśnił, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Dalej powołując się na akta sprawy SKO ustaliło, iż na wniosek właściciela nieruchomości, położonej w B. [...] ([...]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr geod. L o powierzchni 1,3148 ha, ostateczną decyzją znak: Nr [...]z dnia [...] października 2010r. Prezydent Miasta B. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości na osiem nowych działek, oznaczonych w ewidencji gruntów: Nr geod. A o powierzchni 0,0946 ha, Nr geod. B o powierzchni 0,0750 ha, Nr geod. C o powierzchni 0,0750 ha, Nr geod. D o powierzchni 0,0750 ha, Nr geod. C o powierzchni 0,0920 ha, Nr geod. F o powierzchni 0,0950 ha, Nr geod. G o powierzchni 0,0950 ha, Nr geod. H o powierzchni 0,7132 ha.

W ocenie SKO przedłożona w przedmiotowej sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego całkowicie uzasadnia, iż w wyniku opisanego wyżej podziału nieruchomości nastąpił wzrost ich wartości. Po pierwsze, w sporządzonym operacie przyjęto do porównania nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Niezbędna charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównań, tj. opis nieruchomości w aspekcie określonych w wyniku analizy rynku cech rynkowych, przedstawiona została w tabelach zawierających opis próbki reprezentatywnej dla określenia wpływu poszczególnych cech na uzyskiwane ceny. Dla potrzeb określenia między innymi podobieństwa, w sporządzonym operacie szacunkowym wszystkie nieruchomości będące przedmiotem analizy, oraz nieruchomość wyceniana zostały scharakteryzowane według jednolitych zasad pod względem cech. Charakterystyka cech odbyła się poprzez nadanie każdej z cech wartości liczbowej. Odnosząc się natomiast do kwestii wykorzystania tej samej bazy w procesie szacowania nieruchomości, według stanu przed i po dokonanym podziale SKO wyjaśniło, cytując za rzeczoznawcą majątkowym, że decydującym czynnikiem o powstaniu obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki była zmiana wartości nieruchomości w następstwie zmiany jej powierzchni. W związku z powyższym do analizy przyjęto całą próbkę, nieruchomości gruntowych o różnych powierzchniach, celem analitycznego wskazania czy i w jaki sposób zmiana wielkości powierzchni działki ma wpływ na uzyskiwane ceny transakcji. Pozostałe cechy przed i po podziale są takie same, co jest zgodne z istotą opłaty adiacenckiej, gdzie wartość nieruchomości zmienia się tylko w zależności od zmiany powierzchni nieruchomości - obszar przed podziałem o danej powierzchni oraz taki sam obszar po podziale, ale z wydzielonymi mniejszymi obszarami (działkami geodezyjnymi) mogącymi stanowić seperarywne przedmioty obrotu. Natomiast odnosząc się do kwestii unitaryzacji organ wskazał, iż unitaryzacja jest jedną z metod transformacji zmiennych. W efekcie zastosowania unitaryzacji uzyskany zbiór liczbowy (zmienną) o ujednoliconym zakresie zmienności (rozstępie) równym 1. Poprzez zastosowanie unitaryzacji uzyskiwane są zmienne o takim samym rozstępie, które w efekcie można porównywać ze sobą oraz porównywać ich wpływ na zmienną zależną (wartość). Istotne jest także to, że unitaryzacja nakierowana jest na przedstawianie zmienności i pomijanie elementu stałego, co znów odpowiada stosowanym modelom wartości nieruchomości. W wyniku analizy dokonanej za pomocą regresji wielorakiej zaprezentowanej w operacie szacunkowym uzyskano współczynniki równania regresji dla poszczególnych lokalizacji, ulic, które zostały zunitaryzowane. W ten sposób położenie nieruchomości przy określonych ulicach uzyskały odpowiednie wartości. Końcowo organ wyjaśnił, że dla działki oznaczonej po podziale Nr geod. H o powierzchni 0,7132 ha, dla określenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem nie uwzględniono w obliczeniach i analizach jej powierzchni, przed i po podziale, albowiem są to użytki rolne, które zgodnie z art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podlegają uwzględnieniu w obliczeniach.

Konkludując Kolegium uznało, że wywód zawarty w operacie jest wyczerpujący, zaś procedura oszacowania zastosowana w toku działań biegłego nie odbiega od typowej, dopuszczalnej prawem metodologii. Ponadto operat zawiera wszelkie elementy wymagane przepisami, opiera się na prawidłowo ustalonych datach i stanach nieruchomości, a także przedstawia zrozumiały i logiczny tok rozumowania rzeczoznawcy, który z kolei ma oparcie w stosownych przepisach i standardach zawodowych rzeczoznawców. W ocenie Kolegium złożone przez biegłego wyjaśnienia znajdują swoje potwierdzenie w treści operatu. Ponadto, jak podkreślono, organ administracji nie jest wprawdzie związany przedłożoną opinią, tym niemniej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył pełnomocnik A. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 4 pkt. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że w celu porównania nieruchomości kluczowe i nadrzędne znaczenie ma wyłącznie położenie nieruchomości w sąsiadujących ze sobą obrębach administracyjnych,

2) art. 98a § 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale nie ma znaczenia, iż część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną,

3) art. 98a § 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu wyceny nieruchomości przed podziałem odnośnie jej części o pow. 0,6016 ha, podczas gdy przepis ustawy dotyczący zasad ustalania wysokości opłaty adiacenskiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej jej podziałem, ma zastosowanie do nieruchomości jako całości, a niej poszczególnych części, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego określenia wysokości opłaty adiacenckiej;

4) art. 151 § 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu wartości nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości z 2010 i 2011 roku oraz na podstawie nieznanego dla strony notowania wartości, cen transakcyjnych oraz opłat związanych z gospodarkę i obrotem nieruchomościami na terenie B. będące w posiadaniu autora operatu oraz informacje o cenach z biura pośrednictwa obrotu nieruchomościami;

5) art. 153 § 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przy doborze nieruchomości podobnych uwzględnienia przede wszystkim nieruchomości stanowiących teren rolny z możliwością zabudowy mieszkaniowej;

6) art. 154 § 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości m.in. rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczania, stanu nieruchomości oraz jej cech indywidualnych, jak przeznaczenia części działki pod drogę wewnętrzną, brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej;

7) § 56 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niezastosowanie polegające na zaniechaniu dokonania opisu stanu nieruchomości oraz zaniechaniu dołączenia istotnych dokumentów wykorzystywanych przy sporządzeniu operatu,

8) § 56 w/w rozporządzenia Rady Ministrów poprzez wyrażenie cen jednostkowych uzyskanych w powołanych w operacie szacunkowym transakcjach nieruchomościami wyselekcjonowanymi jako podobne do wycenianej w zaokrągleniu do pełnych złotych, podczas gdy w pełnych złotych wyraża się kwotę wartości nieruchomości, a nie wartości jednostkowe 1 m2, co skutkowało zniekształceniem wyniku wyceny.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił też zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania rozstrzygnięcia w zakresie wyłączenia pracownika organu – A. K. – T., która w niniejszej sprawie brała udział w wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013r., a następnie brała udział w wydaniu skarżonej decyzji z dnia [...] września 2013r.;

b) art. 24 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania rozstrzygnięcia w zakresie wyłączenia pracownika Urzędu Miejskiego – A. J. – M., która w niniejszej sprawie brała udział w wydaniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2013r., a następnie brała udział w wydaniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2013r.;

c) art. 7, 77 § l i 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów strony zgłaszanych w przedmiocie wadliwości operatu szacunkowego;

d) art. 9, art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony o podjętych czynnościach w zakresie przeprowadzenia dowodu z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego;

e) art. 8 i 107 § 3 k.p.a poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń;

f) art. 8 kpa w zw. z art. 77 § l i 2 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej odnośnie żądania strony przeprowadzenia dodatkowego dowodu z oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w toczącym się postępowaniu;

g) art. 9 i 10 kpa w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia pełnomocnika strony o dopuszczeniu i przeprowadzaniu dowodu z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego oraz zaniechanie doręczenia pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego;

h) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na błędne oszacowanie wartości nieruchomości.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutów skargi podkreślono, że organ dokonuje oceny operatu szacunkowego wyłącznie pod względem formalnym. Operat sporządzony w niniejszej sprawie jest pod tym względem poprawny i zgodny z obowiązującymi przepisami, a tym samym posiada wartość dowodową. Postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano decyzję wymierzającą skarżącemu opłatę adiacencką zostało zaś przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, na mocy której ustalono skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 40.201,80 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr geod. L, położonej w B., w wyniku jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2010r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98 "a" ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej u.g.n.), z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości.

Z całości regulacji wskazanego wyżej przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1/ nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela;

2/ ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3/ nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1 "a" u.g.n.);

4/ w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że decyzją z dnia [...] października 2010r. Prezydent Miasta B. zatwierdził na wniosek skarżącego podział nieruchomości położonej w B., oznaczonej nr L o powierzchni 1,3148 ha na działki o nr: a o pow. 0,0946 ha, b o pow. 0,0750 ha, c o pow. 0,0750 ha, d o pow. 0,0750 ha, e o pow. 0,0920 ha, f o pow. 0,0950 ha, g o pow. 0,0950 ha i h o pow. 0,7132 ha. Bezsporne jest również, że organy administracji publicznej były uprawnione do [...] października 2013r. rozstrzygnąć sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że upływ 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 98 "a" ust. 1 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. I OPS 5/09, publ. cbois).

W kontrolowanej sprawie organy administracji wydały zatem decyzję ostateczną w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w ustawowym terminie. Bezsporne jest również, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2010r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po podziale.

Zasadniczą natomiast kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wystąpiły przesłanki do naliczenia skarżącemu opłaty adiacenckiej, tj. czy w wyniku podziału należącej do niego nieruchomości wzrosła jej wartość. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest bowiem wyłącznie ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest m.in. podział nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 8/00, ONSA 2001, z.1, p.15). Zatem ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału może nastąpić tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r., I OSK 729/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stąd też w tego rodzaju postępowaniach kluczowe znaczenia ma kwestia prawidłowości określenia wzrostu wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej.

Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości zostały uregulowane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 tej ustawy określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. To rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Nadto wskazać należy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), określające między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Stosownie do treści § 55 ust. 2 tegoż rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Jak wynika z powyższych przepisów operat szacunkowy mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę. Nie oznacza to jednak, że jest on wiążący i wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Jak zasadnie bowiem podkreślono w skardze, do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 kpa, który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 kpa, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 §1 kpa, który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa (zob. wyrok NSA z 5 maja 2011r. II OSK 979/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2014r. VIII SA/Wa 746/13, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro zatem organ administracji ma obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, to nie może ograniczyć się, jak uczyniono w niniejszej sprawie, do cytowania merytorycznych fragmentów tej opinii, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

Rację ma wprawdzie organ odwoławczy, że samo twierdzenie strony, że operat jest wadliwy nie może być uznane za wystarczające. Takie też stanowisko funkcjonuje w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1386/10, Lex nr 758771). Jednak skarżący, działający w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze nie poprzestał tylko na gołosłownym kwestionowaniu operatu, ale przedstawił konkretne zarzuty wobec jego treści i wniosków, które wymagały od organu dogłębnej analizy tegoż operatu.

Kontrolując zaskarżone decyzje pod względem jej legalności, Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że ocena operatu szacunkowego przez organy była pobieżna, nie dość dokładnie przeanalizowano zarzuty skarżącego, i niemalże bezkrytycznie oparto się na twierdzeniach biegłego, zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] października 2012r. oraz w wyjaśnieniach z dnia [...] czerwca 2013 r. Przede wszystkim należy zgodzić się ze strona skarżącą, że operat szacunkowy będący podstawą naliczenia skarżonej opłaty adiacenckiej nie zawiera żadnego wyjaśnienia, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków rzeczoznawcy bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej oraz z którego wynikałoby, czym kierował się rzeczoznawca wskazując określone tezy.

W przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości określono stosując podejście porównawcze, które zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego - wartość nieruchomości - określa się z uwzględnieniem cen, jakie uzyskano za nieruchomości podobne - w tym przypadku podobnych do nieruchomości oznaczonej nr geod. L o pow. 1,3148 ha. Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana w oparciu o operat szacunkowy ustalający wartość tejże nieruchomości po podziale, jako sumy wartości poszczególnych działek nr: A, B, C, D, E, F, G i H.

Ustawodawca w treści art. 153 ust. 1 ugn nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2013r. I OSK 459/12 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1110/12). Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa. Przy tym w żaden sposób rzeczoznawca nie wyjaśnił takiej metody wyceny, która nie wynika wprost z treści art. 153 ugn. W szczególności nie wyjaśniono, czy nieruchomości przyjęte do porównań dla określenia wartości nieruchomości po podziale powstały w wyniku podziału planowego i zostały zbyte. Nie wskazano również, czy nieruchomości przyjęte do porównań dla określenia wartości nieruchomości przed podziałem miały analogiczne ustalenia planistyczne co do zasad podziału, co ma fundamentalne znaczenie dla określenia tych czynników, które są wyłącznie skutkiem podziału, a nie wynikają z ustaleń planistycznych.

Zastrzeżenia Sądu budzi również wielość przyjętych do porównania transakcji (92) bez określenia, które z opisanych nieruchomości są podobne oraz nieczytelność przyjętych współczynników. Bez szczegółowego uzasadnienia przyjęcia wybranych nieruchomości do porównań brak jest możliwości kontroli poprawności podejścia porównawczego zastosowanego w ocenianym operacie szacunkowym. W konsekwencji uniemożliwia to kontrolę operatu pod względem jego rzetelności. Podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównania z szacowaną działką nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona, jak również organy i Sąd, muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne.

Istotą opinii ustalającej zmianę wartości nieruchomości po podziale jest wykazanie, że zatwierdzenie podziału zmieniło wartość całej nieruchomości. Konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest wyłącznie skutkiem podziału nieruchomości. Tymczasem stanowiąca podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej opinia wprost stanowi "... że sam ewidencyjny podział nieruchomości nie powoduje wzrostu jej wartości...". Dalej rzeczoznawca przyjmuje jedynie, że działki o mniejszych powierzchniach powstałe w wyniku podziału nieruchomości mogą być sprzedane szybciej i za cenę jednostkową wyższą, niż w przypadku działki przed podziałem o dużej powierzchni. Jednak – jak wynika to z zacytowanego wyżej orzecznictwa sądowego - to zdecydowanie za mało, aby na tej podstawie ustalić wzrost wartości nieruchomości wywołanego geodezyjnym podziałem.

W związku z tym, iż orzekające w sprawie organy nie odniosły się w żaden sposób do powyższych nieścisłości, które jak słusznie dowodzi skarżący, rodzą uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości operatu, a tym samym co do wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżone rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowi bowiem ewidentne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy jednocześnie podkreślić, że organ orzekający nie ma prawa – wbrew temu co wywodzi autor odpowiedzi na skargę – wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. kontroperatem lub oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 kpa. O ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić bowiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych sam organ orzekający, jeżeli poweźmie wątpliwości, których nie zdoła wyjaśnić we własnym zakresie nawet z udziałem autora operatu szacunkowego.

Z podanych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 18 ust.1 pkt 1 a) w zw. z § 6 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 461). Zasądzone koszty obejmują wpis od skargi w kwocie 1206 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 2400 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.