Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 252/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 109, ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. A.-W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2012r. na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071, z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 r,. Nr 136, poz. 914, ze zm.), po zapoznaniu się z wnioskiem B. A. – W., prowadzącej działalność pn. [...], o stwierdzenie nieważności - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...].

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż pismem z dnia [...] maja 2012 r. B. A. – W., prowadząca działalność pn. [...], złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. wymierzającej karę pieniężną w wysokości 3000 zł, w związku z faktem utrudniania przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności ruchomego punktu sprzedaży tj. samochodu marki "[...]" zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm.).

W dniu [...] września 2011 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadzili kontrolę sanitarną obiektów zlokalizowanych na Placu Targowym w [...], w celu sprawdzenia warunków sanitarno-higienicznych. Kontrolą sanitarną planowano objąć ruchomy punkt sprzedaży żywności tj. samochód marki "[...]", należący do B. A.-W.. W dniu kontroli sprzedaż produktów spożywczych z ww. samochodu prowadził R. W..

Organ wskazał, iż pomimo przedstawienia dokumentów upoważniających do przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności R. W. odmówił udostępnienia obiektu do kontroli. Przedłożył do wglądu decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzającą przedmiotowy samochód do prowadzenia działalności w zakresie sprzedaży środków spożywczych pakowanych: drobiu, mięsa, wędlin oraz tłuszczy zwierzęcych. Z oświadczenia strony, wynika, iż R. W. odmówił udostępnienia obiektu do przeprowadzenia kontroli sanitarnej z uwagi na brak orzeczeń lekarskich oraz odzieży ochronnej pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po przeanalizowaniu zebranych materiałów w sprawie, w dniu [...] listopada 2011 r. wydał decyzję wymierzającą B. A.-W. karę pieniężną w wysokości 3000 zł w związku z faktem utrudnienia przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności ruchomego punktu sprzedaży.

Jak wynika z art. 76 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, organom urzędowej kontroli żywności w związku z przeprowadzaniem urzędowych kontroli, przysługuje m.in. prawo wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze oraz podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zakresem uprawnień w ramach urzędowych kontroli żywności. Z kolei art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 119 z 30.04.2004 r.. str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, z późn. zm.) stanowi, że kontrole urzędowe pasz i żywności obejmują wszelkie czynności niezbędne do zapewnienia realizacji celów tego rozporządzenia. Kompetencjom kontrolnym organów urzędowej kontroli żywności odpowiadają obowiązki podmiotów kontrolowanych, które powinny umożliwić przeprowadzenie kontroli w zakresie niezbędnym do realizacji jej celu, w tym we wszystkich pomieszczeniach, które mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności na rynku spożywczym.

Na gruncie prawa żywnościowego właściciel zakładu/obiektu jako podmiot działający na rynku spożywczym ponosi pełną odpowiedzialność za właściwą organizację działalności zakładu i za wszystkie uchybienia, jakie w kierowanym przez nią zakładzie zostały stwierdzone. Jedną z podstawowych zasad prawa żywnościowego jest zasada odpowiedzialności podmiotów działających na rynku spożywczym za spełnienie wymagań wynikających z tego prawa. Zasada ta została statuowana w art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.). Zgodnie ze wspomnianym przepisem odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzanie i dystrybucji ponosi właściciel zakładu będący podmiotem działającym na rynku spożywczym. Ponadto podmiot działający na rynku spożywczym odpowiada za prawidłowe przeszkolenie pracującego w zakładzie personelu. Obowiązek taki wynika wprost z rozdziału XII załącznika II rozporządzenia nr 852/2002. Zgodnie z ust. 1 ww. rozdziału podmiot działający na rynku spożywczym jest zobowiązany zapewnić, że personel pracujący z żywnością jest nadzorowany i szkolony w sprawach higieny żywności odpowiednio do jego charakteru pracy. W związku z tym, iż za prawidłowe spełnienie wszystkich obowiązków wynikających z przepisów prawa żywnościowego odpowiedzialność ponosi właściciel zakładu, ponosi on również odpowiedzialność za wszelkie konsekwencje, jakie wynikają z zaniedbania tych przepisów.

W ocenie organu, podmiot działający na rynku spożywczym - w niniejszej sprawie jest to B. A. – W. ponosi pełną odpowiedzialność za właściwą organizację działalności zakładu oraz za przestrzeganie wymagań prawa żywnościowego przez pracowników zatrudnionych w zakładzie. W konsekwencji podmiot działający na rynku spożywczym jest stroną postępowań dotyczących naruszeń prawa żywnościowego. Nie są natomiast stroną zatrudnieni w zakładzie pracownicy, nawet jeżeli to ich zachowanie było bezpośrednim powodem naruszenia w zakładzie wymagań prawa żywnościowego. Nie wyklucza to oczywiście odpowiedzialności pracowników wobec pracodawcy w oparciu o przepisy prawa pracy lub prawa cywilnego. W niniejszej sprawie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny prawidłowo ustalił zatem, że to B. A.-W. - jako podmiot działający na rynku spożywczym - jest stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie wymagań prawa żywnościowego.

Zdaniem organu decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. została prawidłowo skierowana do B.A.-W. jako osoby prowadzącej działalność na rynku spożywczym i nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 15651 pkt 4 k.p.a.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa w związku z art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia po zapoznaniu się z wnioskiem złożonym przez B. A.-W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r.

Zdaniem organu, wniosek B. A.-W. o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bezzasadny, zaś zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego, jest zgodna z prawem.

Skarżąca podniosła w swoim wniosku, iż nie mogła być ukarana w związku z faktem utrudniania przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności ruchomego punktu sprzedaży, do niej należącego, ponieważ nie utrudniała tej kontroli osobiście. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej wskazując, iż odpowiedzialność za naruszenie prawa żywnościowego, na gruncie prawa Unii Europejskiej oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jest bowiem odpowiedzialnością podmiotów działających na rynku spożywczym, nie zaś odpowiedzialnością pracowników lub innych osób, którymi posługuje się podmiot prowadzący działalność na rynku spożywczym przy prowadzeniu tej działalności. Innymi słowy, podmiot prowadzący działalność na rynku spożywczym ponosi pełną odpowiedzialność za tą działalność, a więc za prawidłowe funkcjonowanie kierowanego przez siebie zakładu w zgodzie z wymogami prawa żywnościowego, nawet jeżeli ,.fizycznie" i "osobiście" do uchybień doprowadziły osoby zatrudnione w tymże zakładzie.

Zasada odpowiedzialności z tytułu naruszenia wymagań prawa żywnościowego, wynika wprost z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.). Zgodnie ze wspomnianym przepisem odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji ponosi właściciel zakładu będący podmiotem działającym na rynku spożywczym. Przepisy art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przenoszą wspomnianą zasadę na grunt prawa krajowego, przy czym należy interpretować je w świetle i przy uwzględnieniu celu ww. przepisu unijnego.

W uzasadnieniu wskazano, iż podmiot działający na rynku spożywczym zarządza zakładem, kieruje zakładem, ale rzadko bądź w ogóle nie dokonuje osobiście czynności fizycznych związanych z produkcją i obrotem żywnością. Zasada odpowiedzialności podmiotów działających na rynku spożywczym znajduje wyraźne potwierdzenie w treści przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 2 ww. ustawy, ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się m.in. dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Gdyby kara pieniężna miała być nakładana na osoby inne niż podmioty działające na rynku spożywczym, wówczas wspomniane przesłanki nie mogłyby mieć zastosowania, a zatem ich wymienienie w ustawie byłoby bezprzedmiotowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012 r. złożyła B. A. – W. wnosząc stwierdzenie jej nieważności oraz decyzji ją poprzedzającej. Alternatywnie skarżąca wniosła o uchylenie wymienionych orzeczeń.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. rażące naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż. poprzez błąd w subsumcji i całkowicie błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że to skarżąca jest stroną postępowania jako osoba utrudniająca kontrolę oraz że to skarżąca ponosi odpowiedzialność za utrudnianie kontroli, mimo, iż ze stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji wynika, że sprawcą czynu jest R. W., a z ww. przepisu ewidentnie wynika, iż sprawcą czynu opisanego jest wyłącznie ten, kto utrudnia lub uniemożliwia kontrolę i tenże sprawca czynu podlega karze, w konsekwencji czego to osoba utrudniająca lub uniemożliwiająca kontrolę winna być adresatem decyzji w sprawie nałożenia kary z tego tytułu, i ta też osoba winna być stroną postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji; w/w przepis nie przewiduje odpowiedzialności osób trzecich;

- art. 17 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 28 stycznia 2002 roku ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności [Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1 Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn, zm.] poprzez całkowicie bledną wykładnię oraz błąd w subsumcji i zastosowanie w/w przepisu, podczas gdy w/w przepis nie ma żadnego związku z utrudnianiem lub uniemożliwianiem przeprowadzenia kontroli sanitarnej; przepis art. 103 ust. 1 u.b.ż.ż. zawiera enumeratywnie wskazany katalog czynów, bądź poprzez opisanie bezprawnego zachowania bądź poprzez odwołanie się do naruszenia konkretnego przepisu, które to czyny podlegają penalizacji w trybie kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji administracyjnej, niemniej w żadnym miejscu nie odwołuje się przepisu art. 17 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 28 stycznia 2002 roku;

2. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 roku. skierowana jest do osoby nie będącej stroną w sprawie:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez, niezastosowanie w sytuacji gdy decyzja [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 roku, wydana została z rażącym naruszeniem prawa albowiem skierowana została do osoby, która nie naruszyła przepisu art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia,

- art. 156 § 1 i § 2 kpa poprzez zaniechanie zbadania przez organ nadzoru wszystkich przesłanek nieważności, o których mowa w w/w przepisie, podczas gdy obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte przepisem art. 156 § 1 i § 2 kpa,

- art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z pominięciem słusznego interesu obywatela;

- art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w dacie wydania decyzji, podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ winien badać zarówno stan faktyczny jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, organ nadzoru bowiem bez żadnych dowodów i całkowicie bezkrytycznie przyjął, że R. W. jest pracownikiem skarżącej, podczas gdy w materiale dowodowym w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na w/w okoliczność, w konsekwencji czego całkowicie bezpodstawnie wywiódł szereg obowiązków rzekomego pracodawcy wobec rzekomego pracownika R. W.;

- art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez organ nadzoru, że R. W. jest pracownikiem skarżącej, podczas gdy w materiale dowodowym w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność;

- art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie uzasadnienia prawnego, organ nadzoru bowiem zaniechał wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...]Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 roku, nie przytoczył też przepisów prawa, na podstawie których wydał decyzję odmowną, w szczególności przepisu art. 158 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa.

Na wstępie przypomnieć trzeba, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, a zatem postępowaniu nadzwyczajnym nie polegającym na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ograniczającym się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 456/98).

Spór pomiędzy stronami postępowania w rozpoznawanej sprawie wynika z odmiennego zapatrywania na temat adresata, do którego zostało skierowane orzeczenie nakładające karę pieniężną w wysokości 3000 zł w zw. z faktem utrudniania przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności.

Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, co do braku wystąpienia, powołanej przez skarżącą, przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W przedstawionym stanie faktycznym organy inspekcji sanitarnej zobligowane były do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia na przedsiębiorcę – B. A. – W..

Na wstępie rozważań Sądu zauważyć należy (mając na względzie zarzuty skargi), że z chwilą przystąpienia do Unii Europejskiej na mocy Traktatu z dnia 16 kwietnia 2003 r. o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U z 2004 r. Nr 90, poz. 864) Polska została zobowiązana do respektowania prawa wspólnotowego i obowiązującej jego wykładni, a w konsekwencji także do stosowania przez sądy krajowe prawa wspólnotowego, przy czym zobowiązane są one do przestrzeganie zasady bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego, rozumianej jako następstwo bezpośredniego obowiązywania przepisów prawa wspólnotowego na terytorium państw członkowskich. Prawo wspólnotowe bezpośrednio obowiązujące stanowi cześć systemu prawa krajowego i powinno być bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich (orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dnia 14 grudnia 1971 r. sprawa P. s.a.s v. Ministry for Finance of the Italian Republic 43-71 ECR 1971). Skutek bezpośredni wywierają przepisy Traktatu o Unii Europejskiej (sprawa 26/62 NV A. [...], czy sprawa 83/78 [...], Rec. 1978, s. 2347), a także Rozporządzenia, gdy są jasne, precyzyjne i bezwarunkowe (sprawa 34/73 [...] v. [...] , Rec.1973, s. 981). Słusznie zatem organy administracji publicznej odwołały się do prawa wspólnotowego, skoro również organy administracyjne muszą stosować bezpośrednio skuteczne normy prawa wspólnotowego (orzeczenie ETS w sprawie 103/88 [...] v. [...], Rec.1989 s. 1839).

Wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), określa ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225).

Z powołanych regulacji wspólnotowego i krajowego prawa żywnościowego wynikają dla uprawnionych organów szerokie kompetencje kontrolne. Zakres tych kompetencji w obszarze bezpieczeństwa żywności jest ściśle związany z ich celem, jakim jest zapewnienie zdrowia i życia konsumentów.

Jak stanowi przepis art. 103 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia kto cyt.: "utrudnia lub uniemożliw ja przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Karę pieniężną, na podstawie art. 104 ww. ustawy, w drodze decyzji wymierza właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny przedsiębiorcy, który prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością i jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo żywności.

Podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

Celem regulacji prawa żywnościowego jest zapewnienie możliwe wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Jak wskazuje się w preambule rozporządzenia Nr 178/2002, doświadczenie wykazało, że konieczne jest przyjęcie środków, których celem jest zagwarantowanie, aby niebezpieczna żywność nie była wprowadzana do obrotu i zagwarantowanie istnienia systemów, które identyfikują i odpowiadają na problemy bezpieczeństwa żywności w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynków wewnętrznych oraz, aby chronić zdrowie ludzkie (pkt 10). Przedsiębiorcy, prowadzący działalność związaną z żywnością mogą w najlepszy sposób określić bezpieczny system dostarczania żywności i zapewnić bezpieczeństwo żywności, którą dostarczają. Powinni oni być w pierwszym rzędzie odpowiedzialni wobec prawa za zapewnienie bezpieczeństwa żywności (pkt 30).

Jak wynika z akt sprawy skarżąca w wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuciła, iż decyzja nakładająca karę została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W jej ocenie adresatem decyzji winien być R. W., który w dniu kontroli nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli żywności. Takie stanowisko skarżącej uznać należy za bezzasadne.

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. "Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania"; czy wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 674/07, LEX nr 467518: "W przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Z powołanych przez organ przepisów wspólnotowych i krajowych bezsporni wynika, iż skierowane są one do przedsiębiorcy, a nie do pracownika tej osoby czy jego pełnomocnika. To właśnie skarżąca prowadząca działalność gospodarczą posiada w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa i to do niej winny być kierowane nakazy i obowiązki. Ona też jest podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowe wykonywanie tej działalności. Warto zauważyć, iż definicja przedsiębiorcy została zamieszczona w art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.2010.220.1447 j.t.). Zgodnie z powołanym przepisem przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna, a także jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. O wykonywaniu działalności gospodarczej we własnym imieniu możemy mówić, gdy:

- jeden z podmiotów określonych w art. 4 ustawy jest podmiotem samodzielnym w ramach stosunków prawnych, w których występuje;

- związane z wykonywaną działalnością gospodarczą prawa i obowiązki nabywa bezpośrednio.

Status przedsiębiorcy może uzyskać wyłącznie podmiot, który działa samodzielnie, w ramach własnej podmiotowości prawnej. W związku z tym za przedsiębiorców mogą zostać uznane wyłącznie podmioty, które posiadają możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w sposób niezależny. Kolejnym wyznacznikiem (cechą) prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej jest wykonywanie jej na własny rachunek. Przedsiębiorca może prowadzić działalność gospodarczą wyłącznie na własny rachunek, czego konsekwencją jest to, że prawa i obowiązki z nią związane przechodzą na podmiot, który ją prowadzi.

Prawidłowe jest stanowisko organu zawarte w zaskarżonym orzeczeniu, iż podmiot prowadzący działalność na rynku spożywczym ponosi pełną odpowiedzialność za tą działalność, a więc za prawidłowe funkcjonowanie kierowanego przez siebie zakładu w zgodzie z wymogami prawa żywnościowego, nawet jeżeli, do uchybień doprowadziły osoby zatrudnione w tymże zakładzie. Powyższe potwierdzają przepisy powołane w zaskarżonych orzeczeniach, które należy interpretować biorąc pod uwagę ich całokształt i założenia jakie miał ustawodawca przy ich uchwalaniu. Nie jest uprawiona dowolna wykładnia przepisu dokonana przez skarżącą, która zaprzecza sensowi ustawy.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny rozstrzygając niniejszą sprawę właściwie podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ orzekający w niniejszej sprawie nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.

Reasumując, zaskarżona decyzja, jak też decyzją ją poprzedzająca, nie naruszają prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a.