Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 823/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2017 r. sprawy ze skarg H. W., B. B., E. S., E. S., K. T., M. J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz H. W. oraz K. T. kwotę po 200 (dwieście) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz E. S. i M. J. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz B. B. oraz E. S. kwotę po 440 (czterysta czterdzieści) złotych dla każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...], w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, uchylił w całości własną decyzję z [...] października 2012 r. nr [...] i orzekł, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r. nr [...] i utrzymane tą decyzją w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (róg ul. [...]) - w części gruntu stanowiącego obecnie część dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali nr nr: [...], określonej w aktach notarialnych obejmującej sprzedaż tych lokali - wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. jako. "[...]" nr rej. hip. W-[...] o pow. [...] m2 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dacie jego wejścia w życie stanowiła własność N. W. i A. W. Z dniem 21 listopada 1945 r., na podstawie art. 1 dekretu, nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...]. W terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania im prawa własności czasowej, podając w uzasadnieniu, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego na omawianym terenie przewidziany jest budynek [...] kondygnacyjny. Natomiast w 1945 r. został odbudowany budynek jednopiętrowy z prawem użytkowania do 1948 r., przedłużonym następnie do końca 1949 r, pod warunkiem złożenia w tym czasie projektu nadbudowy według wymagań władz planistycznych. Takiego projektu jednak nie złożono. Organ podniósł ponadto, że odbudowa tego rodzaju obiektów przez osoby prywatne nie znajduje uzasadnienia gospodarczego. Od powyższego orzeczenia byli właściciele wnieśli odwołanie, w efekcie rozpoznania którego Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] października 1951 r. nr [...] utrzymało je w mocy. W motywach tego rozstrzygnięcia Ministerstwo wskazywało na istnienie na nieruchomości budynku odbudowanego tylko do I piętra, podczas gdy plan wymagał 6 kondygnacji oraz przyznanie przez samych właścicieli, że nie mają środków na nadbudowę. Podkreślało pond to, że zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu odmówić prawa własności można było z wszelkich przyczyn, a nie tylko z przyczyn wynikających z planu.

Aktualnie przedmiotowa nieruchomość obejmuje część działki nr [...] zabudowanej budynkiem wielorodzinnym, działkę nr [...] i część działki nr [...], wszystkie z obrębu [...]. Działki nr [...] i [...] stanowią własność komunalną, a działka nr [...] własność Skarbu Państwa.

Począwszy od lat 70 ub. wieku dokonywano sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych znajdujących się w budynku wielorodzinnym posadowionym na działce nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, przy czym w odniesieniu do [...] lokali oraz związanego z nimi udziału w prawie użytkowania wieczystego, sprzedaż poprzedzona była wydanymi w tym zakresie decyzjami administracyjnymi. Natomiast [...] lokali mieszkalnych i użytkowych oznaczonych numerami: [...] wraz z prawem użytkowania wieczystego (w odpowiednim udziale) została zbyta wyłącznie trybie umów cywilnoprawnych.

Na wniosek B. L., H. M. i S. N. -następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości, wszczęte zostało przed Ministrem Infrastruktury postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć dekretowych.

W toku postępowania nadzorczego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (właściwy w sprawie po zniesieniu urzędu Ministra Infrastruktury) ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wydawania orzeczeń dekretowych aktualny był Plan Miejscowy nr [...], który uzyskał moc obowiązującą z dniem publikacji obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...] z [...] maja 1949 r. o uchwaleniu tego planu w Monitorze Polskim nr [...], pod poz. [...], tj. z dniem 25 maja 1949 r. W planie tym zaś nieruchomość w części przeznaczona była na urządzenie wspólnego ogrodu, a w pozostałej części pod budynki na cele mieszkalne, zabudowę zwartą o wysokości budynków 6 kondygnacji z dopuszczeniem w przyziemiu lokali sklepowych oraz drobnych zakładów wytwórczych i usługowych nieuciążliwych dla otoczenia wraz z dopuszczeniem lokali biurowych i handlowych na pozostałych kondygnacjach.

W świetle powyższych ustaleń Minister stwierdził, że badane w trybie nadzoru orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż takie przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania nie wykluczało możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Minister zauważył, że ocena przewidzianej ww. przepisem przesłanki ustanowienia prawa własności czasowej, odnoszącej się do możliwości "korzystania z gruntu" zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie zabudowania (planie zagospodarowania przestrzennego), wymaga przyjęcia kryterium obiektywnego, co oznacza konieczność ustalenia czy istnieją konkretne obiektywne przeszkody prawne, dotyczące danego "rodzaju" przeznaczenia w planie, uniemożliwiające dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z gruntu pod tytułem prawa własności czasowej. Oceniając jej zaistnienie czynić więc należy to pod kątem tego, czy grunt może być, a nie – jak uczyniły to organy dekretowe w rozpoznawanej sprawie - czy jest on bądź będzie wykorzystany przez właściciela (jego następców prawnych) zgodnie z założeniami planu. Organ nadzoru wskazywał przy tym, że obowiązujące w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego przepisy prawa nie zabraniały osobom fizycznym korzystania z gruntu, który według planu był przeznaczony pod budynki mieszkaniowe. Nie istniały też przepisy prawa , które uniemożliwiałyby dotychczasowemu właścicielowi zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości ogrodu (z zastrzeżeniem, że oddany zostałby do wspólnego użytku), a we wskazanej części doprowadzenie stanu zabudowy do wymaganych przez plan [...] kondygnacji z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Minister podkreślał przy tym, że do obowiązków organów dekretowych, prowadzących postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej nie należało badanie sytuacji finansowej dotychczasowego właściciela. Z kolei w związku z powołaniem się w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej na treść art. 7 ust. 5 dekretu, organ nadzoru wyjaśnił, że użyte w redakcji tego przepisu sformułowanie o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn" nie odnosi się do podstaw prawnych wymaganych do uwzględnienia wniosku, ale do braku faktycznej możliwości zaspokojenia roszczeń dotychczasowego właściciela. Poza naruszeniem prawa materialnego Minister wskazał także na naruszenie przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej przepisów art. 44, 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. - o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) przez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy. Powyższe naruszenia, w ocenie organu nadzoru, uzasadniały stwierdzenie nieważności zarówno decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r. jak i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r., o ile w sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kontrolowanymi rozstrzygnięciami, a więc tego rodzaju skutków, których organ administracji publicznej nie jest w stanie cofnąć w ramach dostępnych mu środków i posiadanych kompetencji

Zdaniem Ministra tego rodzaju skutki wywołało zaś oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu wraz ze sprzedażą lokali nr nr [...] na podstawie umów cywilnoprawnych. Z tego względu w odniesieniu do tej części nieruchomości należało uznać,- stosownie do art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r. wydane zostały z naruszeniem prawa.

Odmiennie natomiast przedstawia się sytuacja w odniesieniu do tej części gruntu działki nr [...], która została oddana w użytkowanie wieczyste wraz ze sprzedażą lokali, na podstawie umów zawieranych w wykonaniu decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, jak też w odniesieniu do działek nr [...] i [...], które nie podlegały obrotowi cywilnoprawnemu. Z tego względu w pozostałej części Minister stwierdził nieważność kontrolowanych rozstrzygnięć Prezydium Rady Narodowej w [...] i Ministerstwa Gospodarki Komunalnej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: H. S., M. K., E. S., Z. D., A. D., C. J., M. P., B. B., J. M., L. M., A. M., M. M., E. S., A. M., M. B., B. N., W. S. – będący właścicielami wykupionych lokali i współużytkownikami wieczystymi gruntu przynależnego do tych lokali, które to lokale (wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego) nabyte zostały w efekcie umów zawartych w wykonaniu decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali.

W następstwie rozpoznania tych wniosków decyzją z [...] maja 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, uchylił w całości swoje poprzednie rozstrzygnięcie i ponownie orzekł co do istoty jak przy pierwszym rozpoznaniu sprawy.

Minister podtrzymał wyrażone uprzednio w sprawie stanowisko, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1951 r. jak też poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1951 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945r., gdyż w świetle obowiązującego w dacie wydawania tych rozstrzygnięć zapisów Miejscowego Planu nr [...] nie można stwierdzić, że korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez przeddekretowych właścicieli nie dało się pogodzić z jej przeznaczeniem przewidzianym w ww. planie. Podtrzymał także uprzednio wyrażone stanowisko, że badane w nadzorze decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jedynie w części dotyczącej gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste wraz ze sprzedażą w trybie umów cywilnoprawnych ww. [...] lokali w budynku posadowionym na działce nr [...] (w udziałach określonych odpowiednio w aktach notarialnych).

Powodem natomiast, który zadecydował o uchyleniu uprzednio wydanej decyzji, była ocena, że obarczona ona była wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skierowana została do osób, którym nie przysługiwał w sprawie przymiot strony. W tym zakresie Minister wskazał na doręczenie decyzji z [...] października 2012 r.: D. K. – jako właścicielowi lokalu nr [...] (ten zaś zbył go wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego 30 lipca 2012 r. na rzecz E. B.), P. L. – jako właścicielce lokalu nr [...] (zbyła ona ten lokal wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego 18 kwietnia 2011 r. V. V. i J. K.,), H. W. – jako właścicielce lokalu nr [...] (przekazanego 12 lipca 2012 r. w drodze darowizny wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego synowi H. W.). To, że taka sytuacja oznacza zaistnienie wyżej wymienionej kwalifikowanej wady prawnej decyzji, Minister uzasadniał odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 674/07, w którym wyrażono pogląd, iż w przypadku wielości stron postępowania, oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo.

Skargi na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnieśli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie: H. W. (właściciel lokalu nr [...]), K. J. (właścicielka lokalu nr [...]), K. T. (właściciel lokalu nr [...]), B. C. (właścicielka lokalu nr [...]) i E. S. (właścicielka lokalu nr [...]).

H. W. zarzucił decyzji naruszenie ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady instancyjności, poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej, zamiast uchylenia decyzji z [...] października 2012 r. i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z tego względu wniósł o stwierdzenie jej nieważności

K. J. nie zgodziła się z oceną Ministra, że decyzje dekretowe są obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazywała, że jest to pierwszy krok do pozbawienia jej własności. Z tego względu wniosła o stwierdzenie jej nieważności.

K. T. zarzucił zaskarżonej decyzji, że obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.pa., gdyż skierowano ją do B. T., podczas gdy ta przekazał mu lokal wraz udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] w drodze darowizny z 27 grudni 2012 r. On zaś tej decyzji nie otrzymał. W związku z tym wniósł o stwierdzenie jej nieważności

B. B. – podniosła analogicznie jak K. T. zarzut obarczenia kwestionowanej decyzji wadą z art. 156 § 1 pkt 4, podnosząc na poparcie tego zarzutu argumenty analogiczne jak wyżej wymieniony. Wskazała ponadto na rażące naruszenie art. 16 k.p.a., poprzez wyprowadzenie wniosku o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu. Tymczasem jej zdaniem kwestia interpretacji art. 7 ust. 2, w sposób jak przyjął organ nadzoru, a więc w oparciu o kryteria obiektywne, a więc czy grunt, którego dotyczy wniosek może być, a nie czy jest bądź będzie wykorzystany zgodnie z planem, przesądzona została dopiero w uchwale z 26 listopada 2008 r. sygn.. akt I OPS 5/08. Wcześniej zatem taka wykładnia powyższego przepisu nie była oczywista i możliwe były inne interpretacje. W takiej zaś sytuacji nie można mówić o wadzie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

E. S. z kolei zarzuciła decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. Jej zdaniem nie było bowiem podstaw do formułowania odmiennych ocen skutków prawnych wywołanych decyzjami dekretowymi, w zależności od tego czy oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nastąpiło wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej, czy też umowa taka poprzedzona była decyzją administracyjną. Nizależnie zatem od trybu zbycia lokali i powiązanego z nim udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, skutki te winny być oceniane tak samo - jako nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skarżąca nawiązując do uchwały Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r. sygn. akt. III CZP 90/2010 wskazywała na zaistnienie efektu tzw. wtórnej legalności, polegającej na ukształtowaniu w pełni chronionego prawa do nieruchomości, co z kolei jest konsekwencją działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji Ministra.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Na rozprawie poparli stanowisko przedstawione w skargach W. S. i J. W. – uczestnicy postępowania. O oddalenie skarg wnieśli natomiast uczestnik postępowania: B. L., A. S. i B. S. repr. przez r.pr. J. S., a także S. N., i A. P.

Postanowieniem z [...] września 2013 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył objęte ww. skargami sprawy w celu ich wspólnego rozpoznana i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod jedną sygnaturą I SA/Wa 1699/13.

W związku ze śmiercią K. J. w toku postępowania sądowego, do sprawy przystąpili E. S. i M. J. – spadkobiercy skarżącej, którzy wniesiona przez nią skargę podtrzymali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1699/13 oddalił skargi H. W., E. S., M. J., K. T., B. B. i E. S. Skład orzekający w pełni podzielił ocenę dokonaną przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Sąd wskazał, że prawidłowo organ nadzoru uznał, że ww. orzeczenia rażąco naruszają prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż odmowa przyznania prawa własności nie znajduje uzasadnienia w świetle przeznaczenia nieruchomości przewidzianego w obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy planie zagospodarowania przestrzennego. Stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć art. 7 ust. 2 dekretu nakazywał gminie uwzględnić wniosek o przyznanie tego prawa, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Taki stan rzeczy obligował organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń o ile w sprawie nie zaistniała przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skutki takie, jak prawidłowo stwierdził Minister, wywołało wyłącznie zbycie w drodze umów cywilnoprawnych lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na działce nr [...] przy ul. [...] wraz z przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu (dot. to lokali nr: [...]. W związku z powyższym w części obejmującej udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu przypisanej do sprzedanych ww. lokali organ nadzoru prawidłowo ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1951 r. i utrzymane tą decyzją w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1951 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. W pozostałym zaś zakresie stwierdził ich nieważność.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. B. wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 367/15 uchylił ww. wyrok z dnia 27 sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku zachodziły. Skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną, gdyż postępowanie prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym było dotknięte wadą nieważności. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany m.in. w stosunku do K. D., który zmarł w dniu [...] maja 2013 r. W związku z tym stwierdzić należy, że od samego początku postępowania sądowego, bo jeszcze w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wspomniany wyżej uczestnik postępowania nie żył. Przyjęcie, że zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd Wojewódzki z udziałem następców prawnych zmarłej strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę niniejszą zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 367/15.

W ocenie Sądu skargi są uzasadnione, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - co stanowi o konieczności stwierdzenia jej nieważności.

Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.

Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że stroną toczącego się przed Ministrem postępowania był, m. in. K. D., jednak jak wynika z nadesłanego do Sądu przy piśmie z dnia 25 listopada 2014 r. odpisu zupełnego aktu zgonu (k. 287 akt sądowych), ww. osoba zmarła w dniu [...] maja 2013 r. Powyższe oznacza, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2013 r. skierowane zostało do osoby zmarłej.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organom administracji publicznej w dniu wydawania zaskarżonych decyzji, nie zmienia faktu, iż rozstrzygnięcie wydane zostało w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili ich wydania nie miała już przymiotu strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, iż jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 367/15 rozpoznał przedmiotową sprawę z udziałem następców prawnych zmarłego K. D.. Jak wynika z dołączonego do akt sądowych postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...], Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2014 r. sygn. akt [...] (k. 532 akt sądowych) spadek po zmarłym w dniu [...] maja 2013 r. K. .D nabyli B. D., J. D., J. D. i A. D.

Mając zaś na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej przyczyny, Sąd nie badał go merytorycznie pod względem zgodności z prawem.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Weźmie przy tym pod uwagę, że w trakcie postępowania sądowego w dniu [...] listopada 2013 r. (k. 77 akt sądowych) zmarła również skarżąca K. J., a w dniu [...] lipca 2014 r. (k. 779 akt sądowych) zmarła uczestniczka W. G. Ponadto uczestniczka K. N. zbyła w dniu 14 października 2015 r. lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na rzecz A. S. i D. P. (k. 537 akt sądowych) oraz uczestniczka H. K. zbyła w dniu 20 maja 2016 r. lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na rzecz A. G. (k. 995 akt sądowych). Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania organ ponownie dokona oceny prawidłowości kwestionowanych decyzji. Biorąc pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak punkcie pierwszym sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 202 § 2, 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).