Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 921/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie: NSA Stanisław Gronowski (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant: Aleksandra Borowiec – Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi M. Spółka z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowe- go bez posiadania wypisu z licencji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] o nałożeniu na w/w spółkę kary pieniężnej w wysokości 8.200,- złotych - uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 200,- zł (pkt 1 decyzji organu odwoławczego) i nałożył karę pieniężną w wysokości 500,- zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji, jednocześnie – z uwagi na przepis art. 139 k.p.a. – ograniczając jej wysokość do kwoty 200,- zł (pkt 2 decyzji).

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] czerwca 2003 r., w K., na [...] inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. przeprowadził kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...], należącego do M. Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Kontrolowany autobus linii nr [...] wykonywał przewóz osób w ramach linii regularnej na trasie [...] - [...] w K.. W toku kontroli kierowca w/w pojazdu nie okazał kontrolującemu aktualnego rozkładu jazdy oraz zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i oświadczył, że nie posiada w pojeździe tych dokumentów. Kontroler zatrzymał dowód rejestracyjny pojazdu. Protokół kontroli został podpisany przez kierującego pojazdem bez zastrzeżeń.

W dniu następnym, tj. [...] czerwca 2003 r., w siedzibie przedsiębiorstwa okazano kontrolującemu: zezwolenie nr [...], wydane bezterminowo w dniu [...] września 1998 r. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozy regularne na linię komunikacyjną nr [...] na w/w trasie, wystawione na firmę M. z siedzibą w K. oraz decyzję Zarządu miasta K. wydaną na wniosek skarżącego M. Spółka z o.o. w K. w dniu [...] sierpnia 2002 r., znak [...], w sprawie koordynacji rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej nr [...], z której wynika, że rozkład jazdy obowiązywał do dnia 14 czerwca 2003 roku. Ponadto przedłożono licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób (autobusem) wydaną dla skarżącego M. Sp. o.o. w dniu [...] października 2002 r., z datą ważności do dnia [...] października 2052 r.

W trakcie dalszych czynności wyjaśniających ustalono ponadto, że w dniu [...] grudnia 2000 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę numer [...] w sprawie likwidacji komunalnego zakładu budżetowego pod nazwą M. w K. (dalej: M) w celu zawiązania jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą M. w K. (dalej: M Sp. z o.o.). Akt założycielski spółki został zawarty notarialnie w dniu [...] grudnia 2001r.

W konsekwencji stwierdzonych w toku kontroli drogowej uchybień [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], na podstawie której nałożył na M Sp. z o.o. karę pieniężną w łącznej wysokości 8.200,- złotych. Na wymierzoną przez organ I instancji karę pieniężną składały się dwie pozycje: 1) kara w wysokości 8.000,- złotych – wymierzona na podstawie art. 92 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) w zw. z lp. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. z 2002 r. Nr 115, poz. 999 ze zm.) - za naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, tj. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia z wyłączeniem przewozu kabotażowego, oraz 2) kara w wysokości 200,- złotych za wykonywanie przejazdu w ramach transportu drogowego bez posiadania przy sobie przez kierowcę wymaganego wypisu z licencji. Powołując się w uzasadnieniu decyzji na ustalenia zawarte w powołanym wyżej protokole kontroli, organ pierwszej instancji – uzasadniając wymierzenie kary w wysokości 200,- zł - przyjął, że zgodnie z treścią art. 103 ust 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przedsiębiorca prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy, działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób może ją prowadzić na podstawie posiadanych uprawnień do czasu uzyskania licencji. Organ stwierdził, że M Sp. z o.o. legitymuje się licencją numer [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydaną w dniu [...] października 2002 r. na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a zatem - zgodnie z treścią art. 87 ust 1 cyt. ustawy - kontrolowany kierowca powinien mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi wypis z licencji. Ponieważ w trakcie kontroli drogowej kierowca nie posiadał przy sobie wypisu z licencji, należało – zdaniem organu - nałożyć na przedsiębiorcę karę w wysokości 200,- zł, ustaloną na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp.12.1. załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym. Ponadto organ uzasadnił podstawy prawne nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Skarżąca spółka w piśmie z dnia 14 lipca 2003 r. odwołała się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podnosząc w uzasadnieniu, iż M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. jest kontynuatorem działalności gospodarczej zakładu budżetowego, tj. M w K.. Spółka stwierdziła, iż jest następcą prawnym M w K., albowiem przekształcenie nastąpiło na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43 ze zm.). Odwołująca się wywodziła ponadto, że w przypadku przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę przedmiot działalności przedsiębiorstwa (tu spółki) jest tożsamy z przedmiotem zakładu budżetowego, prawa zaś i obowiązki związane z taką działalnością są prawami i obowiązkami powstałej spółki. W konkluzji stwierdzono, że skoro M. Spółka z o.o. w K. wstąpiło z mocy prawa we wszelkie prawa i obowiązki M. w K. to także wstąpiło w prawa wynikające z zezwolenia wydanego na rzecz M w K. i spółka w dobrej wierze korzystała z przedmiotowego zezwolenia Jednocześnie odwołująca się podniosła, że w dniu 26 lutego 2003 r. złożyła do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w K. niezbędne dokumenty do wydania zezwolenia dla M. Spółka z o.o. w K. Odwołująca się spółka argumentowała ponadto, że wykonując na dużą skalę działalność o charakterze użyteczności publicznej, nie mogła zawiesić jej prowadzenia przede wszystkim ze względów społecznych, gdyż nie zapewniając kursowania regularnej komunikacji miejskiej naraziłaby zarówno mieszkańców K., jak i samą spółkę na trudne do przewidzenia straty. Wskazała, że łączna suma kar nałożona na 26 autobusów wyniosła 212.800,- złotych. W odwołaniu podkreślono również, że na dzień [...] lipca 2003 r. M Sp. z o.o. dopełniła wszystkich wymogów zawartych w ustawie o transporcie drogowym.

W dniu [...] marca 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego – działając na podstawie przepisu art. 123 k.p.a. - wydał postanowienie o wyłączeniu do odrębnego postępowania sprawy w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] czerwca 2003 r. w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000,- zł za wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia, a więc odwołanie od decyzji dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 200,- zł za nie posiadanie w pojeździe wymaganego wypisu z licencji zostało rozpatrzone w odrębnym postępowaniu odwoławczym.

Wyłączona do odrębnego postępowania sprawa skargi w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia zawisła przed w tutejszym Sądem pod sygnaturą akt VI SA/Wa 920/04.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. Sp. z o.o. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...] - uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 200,- zł (pkt 1 decyzji organu odwoławczego) i nałożył karę pieniężną w wysokości 500,- zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji, jednocześnie – z uwagi na przepis art. 139 k.p.a. – ograniczając jej wysokość do kwoty 200,- zł (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołując się na obowiązujące w tej materii przepisy prawa materialnego, zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, oraz na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2003 r. kontroli drogowej pojazdu należącego do skarżącej spółki z o.o. - stwierdził, iż w chwili kontroli przeprowadzonej przez inspektora [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. kontrolowany kierowca M. Sp. z o.o. nie okazał wymaganego przepisami prawa wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca spółka legitymowała się w dniu kontroli posiadaniem licencji Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydanej w dniu [...] października 2002 r. na podstawie przepisów w/w ustawy z dnia 6 września 2001 r. Z tej przyczyny należało – zdaniem organu II instancji – uznać, iż przepis art. 87 ust. 1 cyt. ustawy miał wobec strony skarżącej zastosowanie w pełnym zakresie, a więc w dniu kontroli pojazdu kierowca M Sp. z o.o. winien posiadać w pojeździe i przedstawić do kontroli wypis z posiadanej licencji. Ponadto organ uzasadnił wysokość nałożenia kary pieniężnej powołując się na przepisy prawa materialnego oraz na dyspozycję art. 139 k.p.a. i wynikającą z niej zasadę zakazu reformationis in peius.

Skarżąca spółka wniosła w dniu 4 maja 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Strona skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 § 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 o gospodarce komunalnej - przez przyjęcie, że spółka nie wstąpiła w prawa wynikające z uzyskanych przez M. w K. zezwoleń i koncesji, oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. - przez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu tej i kilkunastu innych spraw dotyczącej jednej kontroli treści art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiącej, że przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego przewozu osób mogą nadal wykonywać w dotychczasowym zakresie na podstawie posiadanych uprawnień przez okres 2 lat od wejścia w życie ustawy. Ponadto skarżąca zarzuciła Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego niezastosowanie wprowadzonego przez art. 1 ust. 46 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym ustępu 2 podpunkt 2 artykułu 92 o limicie kar pieniężnych. Uzasadniając skargę odnośnie zarzutu pierwszego i drugiego skarżący wywodził, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że w przypadku przekształcenia komunalnego zakładu budżetowego w spółkę na podstawie powołanych przepisów, nowopowstała spółka wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z taką działalnością, co oznacza, że przedmiot działania spółki jest tożsamy z przedmiotem działalności zakładu budżetowego prawa zaś i obowiązki związane z taką działalnością są prawami i obowiązkami powstałej spółki, co wynika z istoty przekształcenia (sukcesja generalna) a zatem na spółkę przechodzą prawa i obowiązki publiczno –prawne w tym zezwolenia i koncesje. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej spółki organ odwoławczy (GITD) nie uwzględnił przepisów przejściowych z art. 103 ust. 2 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym na podstawie których - zdaniem strony skarżącej – M Sp. z o.o. mogła w okresie unormowanym przepisem art. 103 w/w ustawy prowadzić działalność na dotychczasowych warunkach, a zatem nie było podstaw do nałożenia na nią kar pieniężnych. Uzasadniając skargę odnośnie zarzutu trzeciego, skarżąca podniosła, że organ odwoławczy, choć powołał się w uzasadnieniu decyzji na art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, nie zastosował w sprawie art. 1 ust. 46 tejże ustawy, tj. ograniczenia wynikającego z art. 92 ust 2 ustawy, choć - zdaniem skarżącej - powinien był to uczynić, albowiem została przeprowadzona jednorazowo kontrola drogowa 26 autobusów M Sp. z o.o., a następnie w odstępie kilku dni kontrola w przedsiębiorstwie. Zdaniem strony skarżącej wymierzone w toku kontroli kary pieniężne w łącznej wysokości 212.800,- zł (zmniejszone następnie przez organ odwoławczy) powinny być objęte limitem 15.000,- zł jako maksymalne kary, które mogły być wymierzone w toku kontroli drogowej, lub 30.000,- zł przy przyjęciu, że miała miejsce kontrola w przedsiębiorstwie. Skarżąca spółka wywiodła ponadto, że w uzasadnieniu projektu do ustawy o zmianie ustawy o ruchu drogowym zawarto stwierdzenie, iż celem wprowadzenia limitu w/w kar było założenie, aby przez rygorystyczne stosowanie kar pieniężnych nie doprowadzić przedsiębiorstwa do upadłości. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Ponadto, powołując się na art. 101 § 2 k.p.a., skarżąca wniosła o połączenie niniejszej sprawy z 39 sprawami wymienionymi w skardze (39 skarg), które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, uzasadniając wniosek tym, że zaskarżone w tych sprawach decyzje zapadły w czasie jednej kompleksowej kontroli w M Sp. z o.o., a ich przedmiot jest tożsamy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o oddalenie przedmiotowej skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji. Organ odwoławczy – ustosunkowując się do zarzutu skarżącej spółki dotyczącego konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie ograniczenia (limitu kar) wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym - stwierdził, że przepis ten nie znajduje zastosowania, ponieważ kary nie były sumowane, albowiem nałożone zostały w wyniku osobnych postępowań administracyjnych.

W piśmie przygotowawczym z dnia 8 marca 2005 r. organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, szerzej rozwodząc się nad argumentami dotyczącymi nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Ustosunkowując się do kwestii zastosowania w przedmiotowej sprawie ograniczenia (limitu kar), o którym mowa w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy podniósł m.in., iż to, że postępowania administracyjne dotyczą tego samego przedsiębiorcy oraz, że opierają się na stwierdzeniu naruszenia takich samych przepisów prawa, wcale nie oznacza, że taki sam jest ich przedmiot, "rozproszony" jedynie w prowadzonych postępowaniach kontrolnych, których suma dopiero tworzy jakieś jedno "wspólne" postępowanie administracyjne. W ocenie organu prowadzonych było w istocie tyle postępowań administracyjnych, ile przeprowadzono kontroli drogowych względem skarżącej spółki, w trakcie których stwierdzono naruszenie prawa. O autonomiczności tych postępowań względem siebie decydowały – zdaniem organu – nie względy normatywne, ale faktyczne, tj. że każdą kontrolą objęty był konkretny przewóz drogowy wykonywany przez skarżącego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji – jak podkreślił Główny Inspektor Transportu Drogowego – należy uznać, iż nakładając na skarżącą spółkę szereg kar pieniężnych nie naruszono norm gwarancyjnych zawartych w art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż każda z nałożonych kar pieniężnych była wynikiem odrębnej kontroli drogowej (przewozu drogowego osób), o której mowa w w/w przepisie. Zdaniem organu kwestia braku wypisu z licencji w kontrolowanych pojazdach wydaje się być bezsporna, albowiem przedsiębiorca posiadał w dniu kontroli licencję, jednakże w żadnym wypadku nie okazano podczas kontroli wymaganego wypisu z licencji.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko, i wniósł o oddalenie skargi, dodatkowo podnosząc, że w świetle przepisu art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym skarżąca spółka mogła wykonywać transport drogowy na podstawie dotychczasowego zezwolenia jedynie do czasu uzyskania licencji.

Pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i dodatkowo – już po zamknięciu rozprawy – w dniu 18 marca 2005 r. – złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kserokopię pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] czerwca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie narusza prawa.

Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r., oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2003 r. w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 kpa, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 139 k.p.a. w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego.

Jak stanowi art. 11 ust. 3 cyt. ustawy organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji.

Według art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli wypis z licencji.

Zdaniem Sądu z akt sprawy, w tym w szczególności z protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2003 r. wynika jednoznacznie, iż w chwili kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K[...] kierowca kontrolowanego pojazdu M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie okazał wymaganego przepisami prawa wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób.

Skarżąca spółka legitymowała się w dniu kontroli posiadaniem licencji Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydanej w dniu [...] października 2002 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. Z tej przyczyny należy – zdaniem Sądu – uznać, iż przepis art. 87 ust. 1 przedmiotowej ustawy miał wobec strony skarżącej zastosowanie w pełnym zakresie, a więc w dniu kontroli pojazdu kierowca M Sp. z o.o. winien posiadać w pojeździe i przedstawić do kontroli wypis z licencji.

Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy obu instancji nie budzą jakichkolwiek zastrzeżeń i wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ustalenia te nie były również podważane zarówno przez kierowcę, który nie zgłosił jakichkolwiek uwag do protokołu kontroli, jak też przez samą stronę skarżącą, która zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze do sądu administracyjnego nie zarzucała organom administracji błędu w ustaleniach faktycznych w zakresie nieposiadania przez kierowcę w dniu kontroli wymaganego wypisu z licencji.

Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. W świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania należy uznać, więc, iż spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, iż skarżąca spółka została prawidłowo ukarana karą za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji.

Jeśli chodzi o kwestię wysokości kary nałożonej na stronę skarżącą należy zwrócić uwagę, iż w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji określona była w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym i wynosiła 200,- zł (vide: Lp. 12.1 Załącznika). Z kolei w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji określona została w Lp. 1.1.2. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i wynosi 500,- zł.

Wprawdzie organ II instancji orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji, niemniej z uwagi na przepis art. 139 k.p.a., przewidujący zasadę zakazu reformationis in peius - Główny Inspektor Transportu Drogowego nie mógł, w wyniku odwołania M. Sp. z o.o.– wydać decyzji na niekorzyść strony skarżącej poprzez nałożenie wyższej kary pieniężnej. Z tej przyczyny organ odwoławczy prawidłowo – w ocenie Sądu – ograniczył wysokość nałożonej kary pieniężnej do kwoty 200,- zł, a więc do wysokości kary orzeczonej przez organ I instancji.

Z tej przyczyny Sąd nie znalazł podstawy do postawienia organom obu instancji skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego będącego podstawą wydania zaskarżonych decyzji.

Ponadto zdaniem Sądu organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ odwoławczy, jak również organ I instancji, nie dopuściły się – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem organy te oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.

Sąd uznał, iż argumenty użyte przez skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przedstawione w skardze do sądu administracyjnego, nie mogą być uwzględnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela stanowiska skarżącej spółki, co do kwestii wadliwości niezastosowania przez organ limitu kary wynikającego z przepisu art. 92 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zaprezentowany w skardze pogląd, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce jednorazowa kompleksowa kontrola obejmująca 26 autobusów nie znajduje – zdaniem Sądu - uzasadnienia i potwierdzenia w żadnym ze złożonych do akt sprawy dokumentów, a przede wszystkim w zapisach protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2003 r., podpisanego przez kontrolowanego kierowcę bez zastrzeżeń. Jak wynika z akt spraw sądowoadministracyjnych połączonych do wspólnego rozpoznania, w każdej z nich znajdują się protokoły kontroli wskazujące na to, że za każdym razem odbywała się pojedyncza kontrola drogowa poszczególnych pojazdów wykonujących przewóz regularny na różnych trasach. Kontrola ta odbywała się na drodze w dniach [...] i [...] czerwca 2003 r.

Należy zwrócić uwagę, iż w jednej ze spraw, która zawisła przed tutejszym Sądem pod sygnaturą akt VI SA/Wa 950/04, poza protokołem z kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2003 r., znajduje się protokół przesłuchania Kierownika Działu Ruchu skarżącej spółki, sporządzony w siedzibie przedsiębiorstwa w dniu [...] czerwca 2003 roku, na okoliczność posiadania zezwoleń na poszczególne linie komunikacyjne. W ocenie Sądu, w świetle zebranego materiału dowodowego poza sporem jest, że przeprowadzona została pojedyncza kontrola drogowa, a sposób działania kontrolerów był zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów (Dz. U. Nr 120, poz.1025 ze zm.). Wobec nie posiadania przez kierowców M Sp. z o.o. (a zatem i nie okazania) podczas kontroli zezwoleń na wykonywanie transportu regularnego do posiadania, których obligował kierowców przepis art. 87 § 1 pkt 1 a) cytowanej ustawy, koniecznym było ustalenie, czy kontrolowany przedsiębiorca w ogóle nie posiada zezwolenia, czy też posiada zezwolenie, ale nie wyposażył kierowców w stosowne wypisy. Od powyższego ustalenia zależała bowiem wysokość ewentualnej kary, ponieważ w zależności od naruszenia wynosiła ona (na dzień kontroli i wydania decyzji dnia [...] czerwca 2003 r.) odpowiednio: 8.000,- złotych (lp.2. taryfikatora zawartego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz.999 ze zm.) lub 200,- zł ( lp.12.5 w/w taryfikatora). Zgodnie z metodyką kontroli zawartą w przepisach cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. oraz przepisami ustawy o transporcie drogowym (art. 84-86), inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego dokonują ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów, którymi w szczególności są dokumenty, pisemne wyjaśnienia kontrolowanego, wyniki oględzin (§ 4 ust 1, 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2002 r.). Warto jedynie – zdaniem Sądu – zauważyć, iż odpis protokołu przesłuchania Kierownika Działu Ruchu M Sp. z o.o., niewątpliwie powinien być dołączony do każdych akt administracyjnych, lub w każdych aktach powinno być jednoznacznie wskazane źródło informacji, na które powołuje się organ, podając w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że "(...) w dniu [...] czerwca 2003 r. okazano w siedzibie przedsiębiorstwa zezwolenie numer [...]", co sugerowałoby przeprowadzenie na terenie przedsiębiorstwa innej lub dodatkowej kontroli. Jednakże to uchybienie nie ma wpływu na przedstawioną wyżej ocenę Sądu, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pojedynczą kontrolą drogową, a nie kontrolą w przedsiębiorstwie. Według Sądu inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. prawidłowo przeprowadzili przedmiotowe kontrole drogowe, a oceny tej nie może zmienić również złożony przez pełnomocnika skarżącej spółki w dniu 18 marca 2005 r. dokument w postaci pisma z dnia 30 czerwca 2003 r. skierowanego przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do M Sp. z o.o., albowiem dokument ten nie przedstawia ani protokołu kontroli, ani tym bardziej decyzji administracyjnej, a jedynie listę stwierdzonych usterek technicznych w pojazdach należących do strony skarżącej wraz z prośbą o pilne ich usunięcie. W konsekwencji – zdaniem Sądu – należy uznać, iż nakładając na skarżącą spółkę M Sp. z o.o. szereg kar pieniężnych nie naruszono norm gwarancyjnych zawartych w art. 92 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, gdyż każda z nałożonych kar pieniężnych była wynikiem odrębnej kontroli drogowej, o której mowa w w/w przepisie ustawy.

Sąd nie uznał również za słuszne argumentów strony skarżącej odwołujących się do istoty działalności M Sp. z o.o., jako spółki komunalnej działającej na zasadach non profit, albowiem bez znaczenia w niniejszej sprawie jest to, iż skarżąca spółka nastawiona jest wyłącznie na zaspokajanie potrzeb mieszkańców oraz to, że jej wyłącznym udziałowcem jest miasto K.. Kwestia statusu prawnego (komunalna spółka prawa handlowego) i charakteru prowadzonej przez stronę skarżącą działalności (zaspokajanie potrzeb zbiorowych miejscowej ludności) nie może mieć jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla organów dokonujących kontroli przestrzegania przepisów prawa, albowiem - zdaniem Sądu - każdy podmiot zajmujący się profesjonalnie transportem po drogach publicznych powinien z należytą starannością respektować wszelkie normy prawa drogowego, w tym postanowienia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a więc m.in. wyposażyć kierowcę wykonującego przejazd we wszelkie niezbędne, prawidłowo wypełnione dokumenty, w tym także w stosowny wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż skarga M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie zasługuje na uwzględnienie - orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

Sędziego Stanisława Gronowskiego

Wydany w sprawie wyrok uzasadnia, moim zdaniem, postawienie mu zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwane p.p.s.a., (naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, według redakcji z daty kontroli, a także art. 92 ust. 2 ustawy z daty wydania zaskarżonej decyzji, oraz art. 7 k.p.a.

W pierwszej kolejności nie zostało dostatecznie zbadane i wyjaśnione dlaczego, w następstwie zmasowanych kontroli w dniach [...] i [...] czerwca 2003 r., organ nałożył na stronę skarżącą kary pieniężne w łącznej kwocie około 250.000 zł, podczas gdy w świetle przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, według ówczesnej redakcji, kara pieniężna nie mogła przekroczyć kwoty 15.000 zł. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała nowa redakcja art. 92 ust. 2 cytowanej ustawy, gdzie w przypadku kontroli w przedsiębiorstwie kara pieniężna nie może przekroczyć kwoty 30.000 zł (art. 92 ust. 2 pkt 2). Taka zaś kontrola miała miejsce również w przedsiębiorstwie przewoźnika, na co wskazuje treść decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. Niewątpliwie w świetle przepisu art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy intencją ustawodawcy nie jest nakładanie na przewoźnika nadmiernie wysokich kar pieniężnych. Stąd dokonywanie kontroli również w siedzibie przedsiębiorstwa strony skarżącej nie może być całkiem bez znaczenia dla wysokości nałożonej kary pieniężnej. Zatem organ odwoławczy, orzekający już w dacie obowiązywania powołanego wyżej przepisu, jak i Sąd, powinni wyjaśnić, czy istniały podstawy do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej, znacznie przekraczającej limit kwoty 30.000 zł.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie rozważył również, czy organ prowadził postępowanie administracyjne w zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. I tak, przepis art. 7 k.p.a., stosownie do którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wyraża m.in. zasadę ogólną uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Aczkolwiek w zaskarżonych decyzjach, jak i wyroku Sądu, nie ma niczego na ten temat, surowość zastosowanej sankcji zdaje się wskazywać na danie przez organ zdecydowanego prymatu interesowi społecznemu nad interesem strony skarżącej. Natomiast nie zostało w sprawie wyjaśnione, czy dla właściwej realizacji ustawowych zadań organu konieczne było nałożenie na stronę skarżącą tak wysoce dolegliwych kar pieniężnych. Być może istniałoby takie uzasadnienie, jednakże wymagałoby to uprzedniego zbadania i wyjaśnienia, zarówno przez organ jak i Sąd, czego zaniechano. Przykładowo mogłoby to mieć miejsce w sytuacji, gdyby można było przypisać stronie skarżącej kwalifikowaną winę w naruszeniu prawa albo gdyby takie zachowanie stanowiło istotne zagrożenie interesu społecznego. Nie przesądzając, czy stronie skarżącej można przypisać kwalifikowaną winę w braku wspomnianych rozkładów jazdy, nie sposób jednakże nie zauważyć, że kwestia posiadania tych dokumentów nie zależała, przynajmniej w pierwszej kolejności od skarżącej, lecz od właściwego organu do wydania tych zezwoleń, którym jest prezydent miasta (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy). Odpowiednie wnioski w tej mierze skarżąca złożyła zresztą jeszcze w miesiącu lutym 2004 r. W aktach sprawy brak jest dowodów i nie było zresztą prowadzone postępowanie dowodowe na okoliczność, co było powodem tak znacznego przekroczenia ustawowych terminów dla wydania skarżącej wspomnianych zezwoleń, a co skutkowało nałożenie wysokich kar pieniężnych.

Natomiast dla oceny, czy wykonywanie przez stronę skarżącą przewozów bez wymaganych zezwoleń stanowiło istotne zagrożenie interesu społecznego, organ winien uprzednio zbadać, a Sąd skontrolować, czego nie dokonano, czy wspomniane uchybienie skarżącej miało przykładowo wpływ na brak zaspokojenia potrzeb przewozowych znaczącego kręgu podróżnych lub czy ten stan rzeczy ograniczał w znacznej mierze konkurencję na lokalnym rynku przewozów komunikacji miejskiej. Dla kwestii uzasadnienia tak drastycznych działań organu wobec skarżącej nie bez znaczenia jest także potencjalna reakcja rynkowa, jakiej można by oczekiwać, gdyby kontrole takie były ponawiane. Jeżeli tym sposobem mogłoby dojść, z dnia na dzień, do zaprzestania przez skarżącą wykonywania przewozów komunikacji miejskiej, zaś jej konkurenci nie byliby w stanie wypełnić wynikającej stąd luki, zwłaszcza w odniesieniu do tych tras, które są mało atrakcyjne pod względem komercyjnym, wspomnianych działań organu, jako mogących wywołać paraliż komunikacyjny, nie sposób byłoby zaakceptować.

Te wszystkie istotne dla sprawy kwestie procesowe nie były analizowane przez organ i Sąd, zaś mogły mieć one wpływ na wynik sprawy.