Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 456/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 90  ust. 2b,  art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Wojciech Organiściak, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. F. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 25 czerwca 2009 r. nr 0150/XXXII/711/09 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1) stwierdza nieważność § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Miasta Tychy na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi K. F. jest § 2 ust. 5 uchwały Rady Miasta Tychy z dnia 25 czerwca 2009 r. nr 0150/XXXII/711/09 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

2. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący:

2.1. Rada Miasta Tychy (dalej również: "organ") podjęła w dniu 25 czerwca 2009 r. uchwałę nr 0150/XXXII/711/09 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej: "uchwała"). Jako podstawę prawną podjętej uchwały organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art.12 pkt 11 i art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: "u.o.s.o." lub "ustawa oświatowa"), art. 145, art. 146 ust. 1 i art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.)

2.2. K. F. (dalej: "skarżąca") w piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, stwierdzając, że postanowienia § 2 ust. 5 uchwały naruszają art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej. Wskazała, że jako osoba fizyczna prowadząca Niepubliczne Przedszkole A w T., wpisane do ewidencji przedszkoli niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta Tychy jest, począwszy od [...] r., uprawniona do otrzymania z budżetu Miasta Tychy dotacji określonej w art. 90 ust. 1 i ust. 2b ustawy oświatowej i z tej przyczyny zakwestionowany przepis uchwały narusza jej interes - uprawnienie do otrzymywania dotacji w wysokości prawidłowo ustalonej.

2.3. Organ, w odpowiedzi na wezwanie skarżącej, pismem z dnia [...] r. przesłał jej uchwałę z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy realizacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę. Odpowiedź tę doręczono skarżącej w dniu [...] r.

3. Skarżąca wniosła skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając stwierdzenia nieważności § 2 ust. 5 uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżąca wskazała, że uchwała narusza jej interes prawny jako osoby prowadzącej Niepubliczne Przedszkole A w T., wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta Tychy i tym samym uprawnionej do otrzymania dotacji wypłacanych z budżetu gminy Miasta Tychy w oparciu o art. 90 ust. 1 i art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej. W ocenie skarżącej podstawą obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych, zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej, powinny być wszystkie wydatki bieżące ustalone w budżecie danej gminy. Dlatego za niezgodne z prawem należy uznać wyłączenie z podstawy obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych wydatków na żywienie, jak i jakichkolwiek innych wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych ustalonych w budżecie gminy, poza wydatkami majątkowymi. Ponadto w uchwale w sposób nieuzasadniony ograniczono podstawę ustalania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych do zapisanych w uchwale budżetowej planowanych wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia wg. stanu na początek roku budżetowego. Zdaniem skarżącej podstawą ustalenia ostatecznej wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych powinny być określone w budżecie danej gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, przy uwzględnieniu wszystkich zmian (nowelizacji) budżetu gminy w tym zakresie.

W konkluzji skarżąca stwierdziła, że postanowienia § 2 ust. 5 uchwały naruszają art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej, gdyż pozwalają na pomniejszenie podstawy obliczania dotacji o wydatki na wyżywienie oraz na nieuwzględnienie przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji zmian budżetu miasta w zakresie planowanych wydatków bieżących w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia.

4. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Organ, odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł, iż uchwała podjęta została w ramach przysługujących miastu, zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej, kompetencji i jako akt prawa miejscowego zastała opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nr 153 z 2009 r. pod pozycją 3001.

W ocenie organu niedefiniowane w ustawie oświatowej pojęcie "wydatki bieżące" należy rozumieć zgodnie z ustawą o finansach publicznych jako wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Organ argumentował, że część wydatków w przedszkolach publicznych, takich jak wyżywienie pokrywana jest przez rodziców i uwzględnienie ich do wyliczenia podstawy dotacji może prowadzić do sztucznego zawyżenia wydatków bieżących, a ponadto takie rozumienie przepisu jest sprzeczne z jego wykładnią funkcjonalną, celem bowiem przekazania dotacji do przedszkoli niepublicznych jest realizowanie zadań określonych w art. 90 ust. 3d ustawy oświatowej, a nie finasowanie wyżywienia dzieci. Organ podnosił, że rodzice w przedszkolach niepublicznych również ponoszą opłaty z tytułu wyżywienia oraz czesnego co prowadzi do podwójnego finansowania tego samego zadania w placówkach niepublicznych – raz z kieszeni rodziców, drugi zaś z dotacji samorządowej.

Zdaniem organu określona w uchwale zasada, że wysokość dotacji będzie ustalana w oparciu o planowane wydatki bieżące na ten cel wg. stanu na początek roku budżetowego została podjęta w ramach przyznanych przez art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej kompetencji, gdyż ustawa tego zagadnienia nie rozstrzyga. Ponadto ustawa oświatowa nie zobowiązuje jednostki samorządu terytorialnego do wyrównania wypłaconej dotacji.

5. Na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie uchwały nie było przedmiotem kontroli przez tut. Sąd. Skarżąca wyjaśniła również, że w 2010 r. dotacji nie otrzymała, natomiast od stycznia 2011 r. dotację otrzymała na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2009 r., w roku 2012 na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia [...] r., a od stycznia 2013 r. dotację pobierała w oparciu o uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Zgodnie z art. 147 §1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała stanowiąca w niniejszej sprawie przedmiot skargi zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego, obowiązujący na terenie miasta Tychy.

Z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych, uznać należy, że uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem jest § 2 ust. 5 uchwały.

W tym miejscu należy się odnieść się do twierdzeń organu zawartych w uzasadnieniu uchwały [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie odmowy realizacji wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa uchwałą oraz w odpowiedzi na skargę, że uchwała była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. o sygn. akt III SA/Gl 1791/10 (organ omyłkowo wskazał sygn. akt II SA/Gl 1791/10) stwierdził nieważność § 4 ust. 2 uchwały, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił, co, w ocenie organu, potwierdza jej zgodność z prawem.

Z takim poglądem nie można się zgodzić. Otóż przy ustalaniu granic powagi rzeczy osądzonej należy mieć na względzie, że jeżeli w art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "ustawa o samorządzie gminnym") stwierdza się, iż przepisu ust. 1 tegoż artykułu nie stosuje się wówczas, gdy "w sprawie" orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, rozumieć to należy w ten sposób, iż sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę organów samorządu terytorialnego, nie zaś "w sprawie tej uchwały". Odmienna interpretacja tego przepisu ograniczałaby prawo strony do sądu i naruszałaby zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Wątpliwości na temat granic kognicji sądowej w sprawach dotyczących możliwych naruszeń opartych na przepisach prawa lub prawnych interesów obywateli muszą być rozstrzygane zgodnie z zasadą in dubio pro actione, a więc w razie wątpliwości przyjmować należy zawsze zasadę poszerzania, nie zaś zawężania granic kompetencji sądu (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06; wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej orzeczeniu nie zajmował się kwestią legalności § 2 ust 5 uchwały, co w świetle powyższych rozważań umożliwia rozpoznanie skargi bez naruszenia art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Odrębnej uwagi wymaga sprawa wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego w niniejszej sprawie, a więc zachowania przez skarżącą trybu zaskarżenia uchwały organu miasta do sądu administracyjnego. Skarga bowiem w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.; dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym"), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W rozpatrywanej sprawie, skarżąca pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. wezwała Radę Miasta Tychy do usunięcia naruszenia w zakresie § 2 ust. 5 uchwały, następnie, po otrzymaniu (w dniu 4 lutego 2016r.) odpowiedzi organu, w dniu 25 lutego 2016 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Skarżąca jako prowadząca, począwszy od [...] r., na terenie miasta T. Niepubliczne Przedszkole o nazwie A i korzystająca z dotacji oświatowych w 2011 r. w oparciu o uchwałę posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą jej sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy określone w § 2 ust. 5 uchwały warunki przyznania dotacji dla niepublicznych przedszkoli są zgodne z prawem. Innymi słowy, należy ocenić, czy organ wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego wynikające z ustawy oświatowej. Podstawową bowiem kompetencją organu wypływającą z art. 90 ust. 4 u.o.s.o. jest ustalenie trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla przedszkoli i szkół niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Stosownie do zapisów § 2 ust. 5 uchwały "Niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje na każdego ucznia w wysokości 75 % zapisanych w uchwale budżetowej planowanych wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych pomniejszonych o wydatki na żywienie, w przeliczeniu na jednego ucznia, wg. stanu na początek roku budżetowego, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100% kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto Tychy."

Zdaniem skarżącej, ustalenie podstawy wyliczenia wydatków bieżących według stanu na początek roku szkolnego oraz ich pomniejszenie o wydatki na żywienie narusza art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej.

Rozstrzygnięcie sprawy wymaga w pierwszej kolejności przywołania stosownych przepisów prawa obowiązujących w dacie podjęcia uchwały.

I tak zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy oświatowej niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

W myśl art. 90 ust. 2b zdanie pierwsze u.o.s.o., dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c ustawy oświatowej).

Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3d u.o.s.o).

Z kolei art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Wskazać należy, że ustawa o systemie oświaty nie precyzuje pojęcia wydatków bieżących. Aby odkodować to pojęcie należy, stosując wykładnię systemową zewnętrzną, odwołać się do ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r, o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.), co znajduje oparcie w wyrażanym w orzecznictwie poglądem (wyrok NSA z 24 mara 2009 r. o sygn. akt: II GSK 284/08, z 17 stycznia 2008 r. o sygn. akt: II GSK 317/07), że pojęcie "wydatków bieżących" powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 106 ust 4 tej ustawy wydatki bieżące jednostek budżetowych obejmują wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań jak również koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom niezaliczonym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem fundacji i stowarzyszeń. Natomiast w myśl art. 165a ust. 5 i 6 ustawy o finansach publicznych wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego to wydatki budżetowe nie będące wydatkami majątkowymi, czyli poniesionymi na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Powyższe postanowienia znalazły odzwierciedlenie w treści Rozporządzenia Rady Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych – w załączniku nr 4 do rozporządzenia (Dz.U. z 2006 r. Nr 107, poz. 726, ze zm.).

Analiza art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej wskazuje, że podstawą obliczenia wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli są po pierwsze wydatki ustalone w budżecie danej gminy, a po wtóre takie wydatki, które zostały wyodrębnione na konkretny cel – funkcjonowanie przedszkola publicznego. Oznacza to, że przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie uwzględnia się dochodów, które służą finansowaniu wydatku. Tymczasem z uzasadnienia uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie odmowy realizacji wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa uchwałą oraz z odpowiedzi organu na skargę wynika, że pomniejszenie w uchwale wydatków bieżących o wydatki na wyżywienie miało na celu zapobieżenie sztucznemu zawyżeniu wydatków bieżących będących podstawą obliczania dotacji, gdyż rodzice, którzy posyłają dziecko do przedszkola publicznego dokonując opłat za wyżywienie i pobierane świadczenia, pośrednio przyczyniają się do zwiększenia wysokości dotacji w placówkach niepublicznych. Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca określając sposób wyliczenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych, w żaden sposób nie odniósł się do źródeł dochodów, z których wydatki te są pokrywane.

Taki sposób realizacji ustawowego obowiązku narusza art. 90 ust. 4 i art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej. W istocie rzeczy, organ nie przedstawiając argumentów przemawiających za nieuznaniem wydatków na żywność za wydatki bieżące, uznał za konieczne pomniejszenie o nie, tych ostatnich (wydatków bieżących) z uwagi na sposób ich finansowania, pomimo, że w art. 90 ust. 2b ustawodawca nie odnosi się do kategorii dochodów, operując jedynie kategorią wydatków. W ocenie Sądu art. 90 ust. 2b nie zezwala na tego rodzaju pomniejszenie wydatków bieżących. Przepis ten, jako podstawę obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym, wskazuje na ustaloną w budżecie kwotę będącą sumą wydatków bieżących bez możliwości jej korekty z uwagi na okoliczność, że część tych wydatków, w rozpatrywanej sprawie wydatków na żywienie, jest pokrywana przez rodziców. Przecież sposób finansowania przez gminę wydatków publicznych nie zmienia kwoty ponoszonych przez nią wydatków. Sąd podziela i uznaje za własne poglądy wyrażone przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt I SA/Gd 315/11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 211/13), Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 marca 2013 r. (sygn. akt II GSK 2404/11) i z dnia 3 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 2450/13), że trzeba rozdzielić sferę wydatkowania, od sfery źródeł finansowania ustalonych, zaplanowanych wydatków. Zatem fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Jest to bowiem jedynie sposób w jaki ogólna kwota wydatków jest finansowana. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie.

Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.o.s.o. to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Kwota ta nie podlega pomniejszeniu o wydatki na żywność z uwagi na okoliczność, że są pokrywane przez rodziców lub opiekunów prawnych. Innymi słowy, kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.o.s.o. nie podlega pomniejszeniu o dochody przeznaczone na ich pokrycie.

Zupełnie odrębną kwestią jest zasadność przeznaczania dotacji przez jej beneficjentów na wyżywienie podopiecznych w publicznych przedszkolach w sytuacji kiedy ich rodzice ponoszą koszt wyżywienia poprzez uiszczanie opłat na rzecz danego niepublicznego przedszkola. Przedmiotem niniejszego postępowanie jest ocena legalności ustalonej w uchwale podstawy obliczania dotacji, a nie kontrola sposobu jej wykorzystania.

Zgodnie z § 2 ust. 5 uchwały "niepubliczne przedszkola otrzymują dotację na każdego ucznia w wysokości (...) wg stanu na początek roku budżetowego." Natomiast w art. 90 ust 2b u.o.s.o. przyjęto zasadę, że wysokość dotacji dla podmiotów dotowanych uzależniona jest od wysokości wydatków bieżących przewidzianych (ustalonych), w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Używając ogólnego określenia "wydatki bieżące" ustawa nie określa, że chodzi o wielkość wydatków bieżących wg stanu na początek roku budżetowego, jak zdefiniowano to w § 2 ust. 5 badanej uchwały. Jak już wcześniej wyjaśniono użycie ogólnego sformułowania "wydatki bieżące" bez bliższego określenia prowadzi do wniosku, że wydatki te rozumieć należy zgodnie z definicją zawartą w art. 165a ust. 5 i 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.), zgodnie z którym wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego to wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Jednocześnie nie pozwala to na przyjęcie, że chodzi wyłącznie o wydatki bieżące w wysokości ustalonej według stanu na początek roku budżetowego, gdyż oznaczałoby to, że w przypadku zmian kwot wydatków bieżących na jednego ucznia w szkołach i przedszkolach publicznych odpowiednim zmianom nie ulegałaby wysokość dotacji dla szkół i przedszkoli oraz innych form wychowania, określonych w art. 80 i art. 90 ustawy oświatowej. Skoro ustawa o systemie oświaty posługuje się ogólnym zwrotem "wydatki bieżące" rozumieć należy, że chodzi wydatki bieżące ustalone w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w trakcie roku budżetowego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 571/15). Dlatego zawężenie definicji wydatków bieżących w § 2 ust. 5 uchwały do wydatków ustalonych według stanu na początek roku budżetowego narusza przepisy art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej.

Reasumując, zarzuty skargi okazały się uzasadnione. W art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej ustawodawca przekazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencję do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 2b. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie sposobu przekazywania i rozliczania dotacji. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania tych dotacji. Cytowany przepis nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. Rada Miasta ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 299/12).

"Istotnym naruszeniem prawa" jest między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Istotnym dla oceny kwalifikowanego naruszenia prawa jest to, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej, co oznacza, że organ samorządu terytorialnego wykonujący funkcję prawodawczą nie jest upoważniony do regulowania tego, co zostało uregulowane w ustawie, ani też wychodzenia poza ustawowe upoważnienie (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13; z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 456/13; z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1518/09).

W związku z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, zdaniem Sądu, podjęcie przez organ uchwały w zakresie zaskarżonego postanowienia z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.o.s.o i z naruszeniem art. 90 ust. 2b u.o.s.o. stanowiło istotne naruszenia prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności § 2 ust. 5 uchwały w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, upływ roku od jej podjęcia nie stanowił przeszkody do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 5 uchwały (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a,, orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 300 zł., koszty zastępstwa radcowskiego w kwocie 480 zł oraz poniesiona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.