Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2048/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 104 par. 1, art. 134, art. 127
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 1052/18 w sprawie ze skargi T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...]października 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1052/18 oddalił skargę T. M. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: "organ II instancji") z 1 października 2018 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 1 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w . działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez T. M. od pisma p.o. Kierownika Referatu Rehabilitacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. z 21 czerwca 2018 r. o podtrzymaniu stanowiska w przedmiocie negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie zakupu roweru ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Organ wskazał, że tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier w komunikowaniu się reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 926 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Według § 12 ust. 3a rozporządzenia właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek o dofinansowanie zadań ze środków Funduszu i zgodnie z § 12 ust. 3b rozporządzenia informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku. Według § 14 rozporządzenia przyznanie środków Funduszu osobie niepełnosprawnej na dofinansowanie zakupu sprzętu w ramach likwidacji barier w komunikowaniu następuje w drodze umowy. W ocenie organu II instancji informacja o sposobie rozpoznania wniosku, o której mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia nie ma charakteru decyzji administracyjnej, bowiem przepis prawa nie przewiduje, aby rozpoznanie wniosku lub udzielenie dofinansowania następowało w drodze decyzji administracyjnej.

Według organu II instancji powołane wyżej pismo p.o. Kierownika Referatu Rehabilitacji MOPR w G. z dnia 21 czerwca 2018 r. zawiera jedynie powtórzenie udzielonej wcześniej informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie zakupu roweru ze środków PFRON, jest zatem oświadczeniem wiedzy organu, a nie aktem stosowania prawa. D. K. - pełniący obowiązki Kierownika Referatu Rehabilitacji MOPR w G. - nie legitymuje się upoważnieniem Prezydenta Miasta [...] do wydawania w imieniu Prezydenta decyzji administracyjnych z zakresu zadań powiatu obejmujących dofinansowanie ze środków PFRON. Pismo wskazane przez skarżącego jako "decyzja" nie zostało zatem podpisane przez osobę działającą w imieniu organu poprzez formę decyzji administracyjnej - tym samym pismo to nie zawiera obligatoryjnego elementu pozwalającego na zakwalifikowanie tego aktu jako decyzji administracyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zarzucił naruszenie art. 134 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...], Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. z dnia 21 czerwca 2018 r. o odmowie przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier architektonicznych, w komunikowaniu i technicznych w postaci dofinansowania na zakup roweru zwykłego - nie stanowi aktu stosowania prawa, w szczególności, że nie jest decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uzasadniając oddalenie skargi, stwierdził, że w sprawie wystąpiła niedopuszczalność odwołania, o jakiej mowa w art. 134 k.p.a. wynikająca z przyczyny o charakterze przedmiotowym. Brak jest bowiem prawnej możliwości zaskarżenia pisma p.o. Kierownika Referatu Rehabilitacji MOPR w G. z 21 czerwca 2018 r., które w istocie jest jedynie pismem informującym o udzielonej wcześniej informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie zakupu roweru ze środków PFRON.

Sąd I instancji podkreślił, że pisma w sprawie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON o których mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie stanowią decyzji administracyjnych. Z treści § 14 powołanego rozporządzenia wynika, że przyznanie środków Funduszu osobie niepełnosprawnej na dofinansowanie zakupu sprzętu w ramach likwidacji barier w komunikowaniu następuje w drodze umowy, to jest czynności prawnej dwustronnej o charakterze cywilnoprawnym. Informacja o sposobie rozpoznania wniosku, o której mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia nie ma charakteru decyzji administracyjnej, bowiem przepis prawa nie przewiduje, aby rozpoznanie wniosku lub udzielenie dofinansowania następowało w drodze decyzji administracyjnej. Pismo to jest w istocie informacją o odmowie zawarcia umowy wymienionej w § 14. Skoro udzielenie dotacji następuje w formie umowy cywilnoprawnej, to odmowa zawarcia tej umowy nie może stanowić decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca tej czynności nie nadał wprost formy decyzji. W ocenie Sądu I instancji ustalenie przez organ, że wniesiono odwołanie od pisma o charakterze jedynie informacyjnym, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy. Ponadto sąd stwierdził, że kwestionowane w trybie odwołania przez skarżącego pismo nie posiada jednego z obligatoryjnych elementów pozwalających na zakwalifikowanie tego aktu jako decyzji administracyjnej, bowiem nie zostało podpisane przez osobę działającą w imieniu organu. Pełniący obowiązki Kierownika Referatu Rehabilitacji MOPR w G. D. K. - nie legitymuje się upoważnieniem Prezydenta Miasta [...] do wydawania w imieniu Prezydenta decyzji administracyjnych z zakresu zadań powiatu obejmujących dofinansowanie ze środków PFRON.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. M.,, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2005 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm., dalej "ustawa o pomocy społecznej") w związku z § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w związku z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że pismo Prezydenta Miasta [...], Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. z dnia 21 czerwca 2018 r. o odmowie przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier architektonicznych, w komunikowaniu i technicznych w postaci dofinansowania na zakup roweru zwykłego nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego;

2) art. 112 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 104 § 1. k.p.a., poprzez przyjęcie, że pełniący obowiązku kierownika Referatu Rehabilitacji MOPR w [...] nie jest organem administracji mogącym wydawać decyzje, podczas gdy osoba upoważniona przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie wydaje w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej decyzje administracyjne a wniosek o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON na likwidację barier architektonicznych, w komunikowaniu i technicznych w postaci dofinansowania na zakup roweru zwykłego stanowi indywidualną sprawę z zakresu pomocy społecznej;

3) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 15 k.p.a., poprzez przyjęcie, że informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji ograniczenie możliwości kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tego aktu i ograniczenie prawa skarżącego do procesu administracyjnego, wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 134 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, to jest uznanie, że zachodziły przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia o niedopuszczalności wniesienia odwołania;

2) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 134 k.p.a., w związku z art. 127 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na poparcie rozstrzygnięcia organu II instancji stwierdzającego, że pismo Prezydenta Miasta [...] – Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie nieprzyznania dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny w postaci roweru zwykłego jednośladowego z napięciem mięśniowym ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie ma formy decyzji, podczas gdy odpowiedź ta spełnia wymogi formalne decyzji administracyjnej i w związku z tym podlega zaskarżeniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał argumenty na poparcie podniesionych zarzutów, w szczególności uzasadniając stanowisko, że pismo p.o. Kierownika Referatu Rehabilitacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. z [...] czerwca 2018 r. jest decyzją administracyjną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Zasadny jest jednak sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postepowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a., w związku z art. 127 k.p.a. Sąd I instancji oddalił bowiem skargę akceptując stanowisko organu II instancji co do niedopuszczalności odwołania od aktu organu I instancji, który w ocenie organu II instancji nie jest decyzją administracyjną. Według oceny Sądu I instancji nie ma charakteru decyzji administracyjnej akt określony jako informacja o negatywnym sposobie rozpatrzenia wniosku o przyznanie środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier w komunikowaniu udzielana na podstawie § 12 ust. 3b rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Takie stanowisko nie jest jednak uzasadnione. Przypomnieć należy, że podstawę prawną udzielania przez samorząd powiatowy osobie niepełnosprawnej środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier w komunikowaniu się stanowią przepisy art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d i ust. 2 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Dz.U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami Fundusz przekazuje środki samorządom powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań a do zadań powiatu należy m.in. dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się, realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie (art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d i ust. 2 pkt 1 ustawy). Tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków Funduszu na te cele reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 926 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Według § 2 pkt 4 tego rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W myśl § 6 pkt 1 rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się – na likwidację barier architektonicznych – osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie właściwego dla miejsca zamieszkania - w przypadku osoby niepełnosprawnej. Wniosek ten powinien spełniać określone w § 11 ust. 1 - 4 rozporządzenia wymagania formalne. Według § 12 ust. 3a rozporządzenia właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku oraz, zgodnie z § 12 ust. 3b rozporządzenia, informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Według § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia przyznanie środków Funduszu osobie niepełnosprawnej na dofinansowanie zakupu sprzętu w ramach likwidacji barier w komunikowaniu następuje w drodze umowy.

Ta ostatnia okoliczność jednak nie przesądza o charakterze informacji o sposobie rozpoznania wniosku, o której mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia, jeżeli informacja ta dotyczy negatywnego rozpoznania wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze wskazanych regulacji wynika, że postępowanie mające na celu rozpoznanie wniosku o dofinansowanie ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Skoro negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie, to tym samym, wnioskodawca nie ma możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego, warunkującego powstanie sprawy cywilnej. Wobec konieczności zagwarantowania wnioskodawcy prawa do sądu, o którym stanowi w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i braku wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia, należy przyjąć, że informacja o negatywnym rozpoznaniu wniosku jest decyzją administracyjną ze wszelkimi tego konsekwencjami proceduralnymi, począwszy od możliwości wniesienia od niej odwołania do właściwego organu.

Potwierdzeniem powyższego zakwalifikowania negatywnej informacji wydanej na podstawie § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON jest także treść art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Przepis ten daje możliwość zastosowania w omawianych sprawach art. 104 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Dodać należy, za stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12 (pkt 3.2. uzasadnienia uchwały), że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu – którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego – "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku NSA dodał, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając w uzasadnieniu uchwały z dnia 24 maja 2012 r., że domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją przywołanej powyżej zasady prawa do procesu administracyjnego podniósł, że nie dość, iż prawo do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy, to również, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego podkreśla, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, to jest prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji ( wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05).

Omówiony wyżej pogląd co do charakteru aktu określonego jako informacja o negatywnym sposobie rozpatrzenia wniosku o przyznanie środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier w komunikowaniu – jako decyzji administracyjnej – jest konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1846/14, postanowienie NSA z 16 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1615/17, wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2835/17, wyroki NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 302/18 i 303/18, postanowienie NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I GZ 385/19 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezzasadne są sformułowane w ramach podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako odnoszące się do prawa materialnego zarzuty naruszenia art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2005 r. o pomocy społecznej w powiązaniu – w jednym przypadku - z § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i z art. 104 § 1 k.p.a., a w drugim – tylko z art. 104 § 1 k.p.a. Po pierwsze, taki sposób sformułowania zarzutów czyni jest w rzeczywistości zarzutami naruszenia przepisów postepowania, które powinny być wskazane w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Po drugie, przepis art. 112 ust 5 ustawy o pomocy społecznej reguluje kompetencje do wydania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu. Według tego przepisu decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika. Ustalenie przez Sąd I instancji, że p.o. Kierownika Referatu Rehabilitacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] nie miał upoważnienia do wydania decyzji i w związku z tym akt przez niego podpisany nie jest decyzją, może być kwestionowane przez zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego i dokonywania ustaleń faktycznych (co do braku upoważnienia) a także odnoszące się do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. (co do znaczenia ewentualnego braku upoważnienia pracownika, który wydał decyzję). Nie może być natomiast uznany za skuteczny w tym kontekście zarzut naruszenia 112 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, tym bardziej, że został nieprawidłowo wskazany w ramach podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 § 1 p.p.s.a.

Bezzasadny jest również sformułowany w ramach podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 § 1 p.p.s.a. jako dotyczący prawa materialnego zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 15 k.p.a. Sformułowanie tego zarzutu wskazuje, że rzeczywistości jest to zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, a zarzut naruszenie zasady dwuinstancyjności, której dotyczy przepis art. 15 k.p.a., nie może dotyczyć ogólnej oceny konstrukcji środków kontroli administracyjnej i sądowej przypisanej dla aktów nie będących decyzjami, lecz powinien odnosić się do konkretnego postępowania, w który wydawana jest decyzja administracyjna lub akt nie będący taką decyzją.

Bezzasadny jest także sformułowany w ramach podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 § 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 134 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, to jest uznanie, że zachodziły przesłanki do wydania przez organ II instancji postanowienia o niedopuszczalności wniesienia odwołania. Z treści tego zarzutu oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1oraz art. 80 k.p.a., co sprawia, że ocena tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwa.

Podsumowując należy stwierdzić, że mimo bezzasadności większości zarzutów, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie ze względu na skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z art. 134 k.p.a. i art. 127 k.p.a. z przyczyn wyżej wskazanych.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić wyżej przedstawiona ocenę co do charakteru aktu określonego jako informacja o negatywnym sposobie rozpatrzenia wniosku o przyznanie środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier w komunikowaniu – jako decyzji administracyjnej. Powinien również uwzględnić, że nieprawidłowe jest jego stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 5), z którego wynika, że w ocenie Sądu I instancji podpisanie pisma (aktu) przez pracownika urzędu organu nieupoważnionego do wydawania decyzji sprawia, że akt ten nie ma charakteru decyzji jako pozbawiony jednego z obligatoryjnych jej elementów. Jest to stanowisko sprzeczne z treścią art. 107 pkt 8 k.p.a. Uchybienie polegające na podpisaniu decyzji przez pracownika urzędu organu, który nie miał do tego upoważnienia może być rozważane jako rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie jako sprawiające, że podpisany w ten sposób akt nie jest decyzją administracyjną.

Sąd I instancji powinien również rozważyć konsekwencje proceduralne wynikające z tego, że skarga wniesiona przez skarżącego na postanowienie organu II instancji w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, równocześnie została sformułowana jako "skarga z art. 53 § 2 p.p.s.a. na decyzję Prezydenta Miasta [...]... z 21 czerwca 2018 r." i w związku z tym prowadzona była odrębna sprawa sądowoadministracyjna. Sprawa ta prawdopodobnie, jak wynika z orzeczenia dostępnego w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zakończyła się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 391/19, wydanym w sprawie ze skargi T. M. na pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. z dnia 21 czerwca 2018 r. .... w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku, stwierdzającym nieważność zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Nie zostały zasądzone koszty postępowania sądowego, ponieważ skarżący, zwolniony od obowiązku uiszczania kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., nie wykazywał poniesienia innych kosztów postępowania.

Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek radcy prawnego o przyznanie kosztów niepłaconej pomocy prawnej świadczonej w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy, powinien być rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a.