Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1096/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... listopada 2017 r., nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez B. M. (dalej: strona lub skarżąca) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z ... listopada 2017 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora ...Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR lub organ I instancji) z ... lipca 2017 r. nr ... stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) z ...października 2015 r. nr ... o przyznaniu pomocy w wysokości 64.153,50 zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z ... września 2015 r. skarżąca zwróciła się o udzielenie pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r.

Do wniosku załączyła formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie inną niż pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie oraz protokół nr 75/2015 z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych o działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych niekorzystnym zjawiskiem atmosferycznym: susza w dniach 11.04.2015 - 10.09.2015 r.

Z załączonego do wniosku o pomoc protokołu z oszacowania szkód wynika, że w gospodarstwie, w 2015 r. strona prowadziła uprawę łąki trwałej na powierzchni 185,81 ha. We wniosku o pomoc (sekcja IX Specyfikacja wnioskowanej pomocy) wskazała, że powierzchnia uprawy łąki trwałej, na której wystąpiły szkody wynosi 185,81 ha. Skarżąca oświadczyła, że nie posiada ubezpieczenia, co najmniej od 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym.

Decyzją z ... października 2015r. Kierownik Biura ARiMR przyznał w całości wnioskowaną pomoc w wysokości 64.153,50 zł.

W dniu ... lipca 2017 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z ... października 2015 r. Przyczyną wszczęcia postępowania była konieczność ustalenia, czy decyzja z ... października 2015r. o przyznaniu pomocy w całości narusza przepisy prawa regulujące przyznawanie płatności w ramach programu pomocowego dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. Decyzją z ... lipca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji z ... października 2015 r.

Prezes ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z ... listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z ... lipca 2017 r. Organ odwoławczy przywołał treść § 13c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 187, ze zm., dalej: rozporządzenie) i stwierdził, że pomoc jest przyznawana do powierzchni upraw wchodzących rzeczywiście w skład gospodarstwa wnioskodawcy i przysługuje producentowi rolnemu, który faktycznie uprawiał ziemię i poniósł szkody w wyniku suszy 2015 r. Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że areał objęty pomocą finansową w ramach ww. programu nie jest zgodny z deklaracją, którą skarżąca zawarła we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015. Mianowicie we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 z 15 czerwca 2015 r. strona wskazała łączną powierzchnię upraw w wysokości 88,42 ha, natomiast we wniosku o przyznanie pomocy finansowej związanej z suszą wskazała uprawy o powierzchni 185,81 ha. Wobec powyższego organ II instancji wyjaśnił, że wysokość przyznanej stronie pomocy została ustalona niezgodnie z § 13c ust. 7 rozporządzenia. Skarżąca składając wniosek o pomoc wskazała, iż powierzchnia gospodarstwa, na której wystąpiły szkody wynosi 185,81 ha upraw. Natomiast deklaracja ta jest niezgodna z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015, gdyż we wniosku tym oświadczyła, iż posiada 88,42 ha upraw. Ponadto decyzja narusza § 13c ust. 7 i 8 rozporządzenia poprzez przyznanie płatności w kwocie wyższej niż przysługująca kwota pomocy w przypadku szkód obejmujących 185,81 ha upraw łąki trwałej.

Organ odwoławczy, w ramach oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, ustalił, że organ I instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody niezbędne do wydania decyzji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało bezsprzecznie, że areał objęty pomocą finansową w ramach programu pomocy dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. nie jest zgodny z deklaracją strony jaką zawarła we wniosku o przyznanie płatności za rok 2015. Ponadto ustalił, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa.

Organ II instancji nie miał wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego ani występowania przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Prezes ARiMR wyjaśnił, że przyjmuje się, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przed wszystkim oczywistość naruszenia. W odniesieniu do sprawy zauważył, że strona otrzymała pomoc finansowa do areału, który w sposób znaczący wykracza poza powierzchnie upraw zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, a powinna otrzymać, zgodnie z § 13c ust. 1 i ust. 7 rozporządzenia do areału, który faktycznie posiada i w którym wystąpiły szkody. Stwierdził również, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisów niepozostawiających wątpliwości, co do ich bezpośredniego rozumienia, a za takie należy uznać przepisy rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. Tym samym rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kierownika Biura ARiMR dotyczące pomocy finansowej dla strony zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w ww. rozporządzeniu.

Prezes ARiMR także wskazał, że o rażącymi naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. W jego ocenie skarżąca otrzymała niczym nie uzasadnioną korzyść finansową w postaci środków do których nie była uprawniona. Tym samym, poprzez wydanie decyzji Kierownika Biura ARiMR doszło do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR lub jej uchylenie w całości albo stwierdzenie naruszenia prawa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), ewentualnie naruszenie prawa na podstawie art. 10 § 1, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu stwierdziła, że wszystkie decyzje organów rozstrzygają w sposób różny tę samą sprawę. Decyzja, od której skarżąca wniosła odwołanie, jak i zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej merytorycznie inną decyzją, która nie została uchylona. Dlatego też wniosek o stwierdzenie nieważności, w ocenie strony, z powodu naruszenia zasady "res iudicata" jest zasadny.

W razie braku stwierdzenia nieważności skarżąca podniosła, że organ odmawiając stronie wyznaczenia rozprawy, dokonania oględzin i przesłuchania strony i świadków, pominął żądanie przeprowadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy. Ponadto, w jej ocenie, organ nie podjął wszystkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i powierzchni działek. Tym samym zaniechał zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a stronę pozbawił możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 31 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 82/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 2137; dalej: ustawa o ARiMR lub ustawa o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), mającego zastosowanie w sprawie, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81.

W konsekwencji Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom organu I i II instancji, Kierownik Biura ARiMR nie miał obowiązku samodzielnego prowadzenia postępowania administracyjnego w celu ustalenia prawdy materialnej i mógł oprzeć się w całości na złożonym przez skarżącą wniosku o udzielenie pomocy, co też w sprawie uczynił i czemu dał wyraz w decyzji z dnia ... października 2015 r. wyjaśniając, że odstępuje od jej uzasadnienia, ponieważ w całości uwzględnia żądanie strony. Trzeba również zauważyć, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, wniosek skarżącej o udzielenie pomocy został złożony na właściwym formularzu opracowanych i udostępnionych przez Agencję (§ 13c ust. 4 rozporządzenia). Konsekwencją powyższego jest fakt, że organ nie miał obowiązku z urzędu dokonywać dodatkowych ustaleń na podstawie dokumentów złożonych w innym odrębnym postępowaniu.

Dlatego też w ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie w żadnym wypadku nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyż co najwyżej przyjęty do orzekania, na podstawie dowodów przedstawionych przez skarżącą, stan faktyczny nie odpowiadał rzeczywistemu stanowi faktycznemu. Tym samym w takim wypadku nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyż treść decyzji w całości odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z przedłożonych dokumentów. Innymi słowy treść decyzji nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa.

Brak jest zdaniem Sądu I instancji podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura ARiMR oceniając wniosek złożony na właściwym formularzu zawierającym wszystkie wymagane elementy i załączniki (§ 13c ust. 5 i 6 rozporządzenia) nie wziął z urzędu pod uwagę rzeczywistej powierzchni upraw wynikającej z wniosku o przyznanie płatności na rok 2015. Fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności pomiędzy powierzchnią deklarowaną, do której przyznano pomoc dotyczącą suszy, a powierzchnią rzeczywistą upraw wskazaną we wniosku o przyznanie płatność na rok 2015 nie stanowi rażącego naruszenia prawa w świetle przytoczonej wykładni przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Reasumując, Sąd stwierdził, że decyzja Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu pomocy finansowej została wydana w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną tj. § 13c rozporządzenia. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Dlatego zdaniem Sądu nie można przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, że treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącej pomocy finansowej stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi pomocy zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy pomocy, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na względzie powyższe Sąd I instancji stwierdził, że organ niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z racji tego, że powyższe naruszenia dotyczą postępowania przed organem I instancji oraz postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a sąd stwierdził, że w sprawie istnieje również podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz umorzył postępowanie.

Od przedmiotowego wyroku Prezes ARiMR złożył skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez przyjęcie, że przepis ten obowiązywał w dacie wydawania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.z dnia ... października 2015 r. nr ... w sprawie przyznania pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 roku, choć przedmiotowy przepis został wprowadzony do ustawy z dnia 8 maja 2009 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 2137) na podstawie art. 34 pkt 6 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. poz. 624 z późn. zm.) z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2017 r.;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku pełnego wyjaśnienia przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i sposobu jego zastosowania w niniejszej sprawie, jak również wyjaśnienia zasadności umorzenia postępowania administracyjnego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że porównanie danych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. z danymi we wniosku o przyznanie płatności za rok 2015 stanowi przeszkodę dla stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia ... października 2015 r. nr ... w sprawie przyznania pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r.;

4. art. 145 § 3 p.p.s.a. przez umorzenie postępowania bez uprzedniego zweryfikowania wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności i bez stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania.

Jednocześnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego: tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że rażącym naruszeniem prawa może być tylko naruszenie przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR, wyrokiem z 29 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 3469/18 uchylił powyższy wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Zdaniem NSA zasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, pomimo braku staranności w jego sporządzeniu. W treści tego zarzutu ewidentnie pominięto art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 2009 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jednakże na postawie treści zarzutu ujętego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej oraz treści uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie miał żadnych wątpliwości, że autor przedmiotem zaskarżenia uczynił również ww. art. 10a ust. 1. Zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81.

W ocenie Sądu Kasacyjnego, trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, że art. 10a ust. 1 dodano na podstawie art. 36 pkt 4 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, z mocą obowiązującą od 1 września. Ponadto, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, zgodnie z art. 10a ust. 6 pkt 6 ustawy z dnia 8 maja 2009 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przepisów ust. 1-5 nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy. Zauważyć natomiast należy, że na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W konsekwencji takiego stanu rzeczy Sąd Kasacyjny stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracyjne obowiązywały standardy w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego przewidziane w k.p.a. Niezasadne było natomiast stanowisko Sądu I instancji, że organy administracyjne nie miały obowiązku samodzielnego prowadzenia postępowania administracyjnego w celu ustalenia prawdy materialnej i mogły oprzeć się w całości na złożonym przez skarżącą wniosku o udzielenie pomocy, bez konieczności przeprowadzenia w tym zakresie stosowanego postępowania dowodowego wyznaczonego przepisami k.p.a.

W ocenie NSA nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W tej sprawie organy administracyjne przesłankę stwierdzenia nieważności wywodziły z rażącego naruszenia § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu pomocy finansowej w wysokości 64.153,50 zł wydana została w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną tj. § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełnia ponadto wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, zgodnie z którym w tej sprawie w sposób wyczerpujący wykazano, że przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można wiązać z rażącym naruszeniem ww. § 13c rozporządzenia.

Zdaniem NSA na uwzględnienie zasługuje zarzut zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Uwzględnienie tego zarzutu wiąże się z uwzględnieniem zarzutu zwartego w puncie 1 petitum skargi kasacyjnej i stwierdzeniem, że organy administracyjne zobowiązane były do prowadzenia postępowania dowodowego na zasadach przewidzianych w przepisach k.p.a. Mając na uwadze standardy prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym przedmiotem analizy organu administracyjnego pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mogły być przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie ograniczył zatem przesłanki stwierdzenia nieważności do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego.

Uwzględnienie tego zarzutu wiąże się z koniecznością uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że rażącym naruszeniem prawa może być tylko naruszenie przepisów prawa materialnego.

Sąd Kasacyjny wskazał, że również zasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie odniesiono się w żadnej mierze do zagadnienia bezprzedmiotowości postępowania. Sąd jedynie stwierdził ogólnie, że istnieje podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie wiadomo z jakich powodów Sąd ten umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3469/18, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 82/18.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej: "CBOSA").

Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3469/18, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Przedmiotem ponownej kontroli Sądu jest decyzja Prezesa ARiMR utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S.z ...października 2015 r. nr ... o przyznaniu pomocy w wysokości 64.153,50 zł.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, organy orzekające założyły, że w sprawie przyznania skarżącej pomocy finansowej z powodu suszy doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. § 13c ust 1 i ust. 7 rozporządzenia, bowiem Kierownik Biura ARiMR przyznał wnioskodawcy pomoc zgodnie z wnioskiem do powierzchni 185,81 ha i nie uwzględnił dowodów posiadanych z urzędu w

postaci wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, z którego wynikała powierzchnia upraw w wysokości 88,42 ha.

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że decyzja Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu pomocy finansowej w wysokości 64.153,50 zł wydana została w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie - podstawę prawną tj. § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz, że przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można wiązać z rażącym naruszeniem ww. przepisu rozporządzenia. W tej sytuacji nietrafne jest stanowisko organów, orzekających w trybie nieważnościowym, o wydaniu decyzji Kierownika Biura ARiMR z rażącym naruszeniem przepisu rozporządzenia.

Podkreślić jednakże należy, że w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem skarżącej o udzielenie pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r., zakończonym decyzją Kierownika Biura ARiMR z ... października 2015 r. uwzględniającą w całości wniosek skarżącej, obowiązywały standardy w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego przewidziane w k.p.a. Organ administracyjny miał zatem obowiązek samodzielnego prowadzenia postępowania administracyjnego w celu ustalenia prawdy materialnej i nie mógł oprzeć się w całości na złożonym przez skarżącą wniosku o udzielenie pomocy, bez konieczności przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania dowodowego wyznaczonego przez przepisy k.p.a. Mając na uwadze standardy prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym przedmiotem analizy organu administracyjnego pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mogły być przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie ograniczył zatem przesłanki stwierdzenia nieważności do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego co oznacza, że rażącym naruszeniem prawa może być także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, że rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono

albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237 ). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

Badając sprawę w powyższym kontekście, sąd stwierdza, że wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z ... października 2015 r., dotyczyły naruszenia przepisów postępowania i w przedmiotowej sprawie mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu pomocy finansowej. Podkreślenia wymaga fakt, że Kierownik Biura ARiMR wydając decyzję o przyznaniu pomocy oparł się wyłącznie na złożonym przez skarżącą wniosku, nie przeprowadził w ogóle własnego postępowania dowodowego zmierzającego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym w sposób rażący naruszył art. 7 k.p.a. który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozpatrywanej sprawie należy również odnieść do art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kierownik Biura ARiMR przed wydaniem decyzji z ... października 2015 r. nie porównał nawet powierzchni podanej przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 (88,42 ha) z powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą we wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu

suszy (185,81 ha), pomimo tego, że wartości te znacznie się różnią i powinny być znane organowi z urzędu. Skutkiem tego zaniechania ze strony Kierownika Biura ARiMR było przyznanie pomocy skarżącej w istotnie zawyżonej wysokości, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana w trybie nieważnościowym jest prawidłowa, chociaż z innych powodów niż wskazanych w jej uzasadnieniu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, że są one oczywiście niezasadne. Nie można uznać, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w czym strona upatruje zasadność zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że decyzja Kierownika Biura ARiMR z ... października 2015 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności, a więc w obiegu prawnym decyzja z ... października 2015 r. już nie występuje. Tym samym brak jest jakiejkolwiek przesłanki do jej uchylenia, gdyż stwierdzenie nieważności ma skutek zdecydowanie szerszy niż uchylenie decyzji ostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje jej nieważność od momentu wydania (skutek ex tunc), wskutek czego nie wywołuje ona żadnych skutków, a te, które powstały, muszą zostać unieważnione. Natomiast uchylenie decyzji ostatecznej powoduje nieważność czynności prawnej od momentu jej orzeczenia przez organ (skutek ex nunc). Skutki prawne wywołane przez czynność prawną przed wydaniem orzeczenia zachowują ważność, natomiast nieważne są wszystkie skutki prawne takiej czynności po wydaniu orzeczenia.

Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego również nie są uzasadnione. Zauważyć należy, że w sprawie o stwierdzenie nieważności nie prowadzi się żadnego postępowania dowodowego. Tym samym decyzja o stwierdzeniu nieważności musi opierać się na materiale dowodowym na podstawie, którego została wydana decyzja pierwotna (nieważność, której stwierdzono). Zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie zbiera się nowych dowodów (nie przeprowadza się rozprawy, nie przesłuchuje stron i świadków), tylko rozstrzyga się, czy pierwotna decyzja nie jest dotknięta jedną z wad powodujących nieważność.

Zatem należy uznać, że Prezes ARiMR nie naruszył przepisów odnoszących się do sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organy orzekające nie naruszyły art. 10 § 1 k.p.a., gdyż zarówno organ I instancji w piśmie z ... lipca 2017 r. (doręczono stronie 7 lipca 2017 r.), jak i organ odwoławczy w pismach z ... września

2017 r. i z września 2017 r. (bez daty dziennej), doręczonych pełnomocnikowi skarżącej odpowiednio w dniach ... października 2017 r. i .. września 2017 r. poinformował stronę o możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, z czego strona nie skorzystała. Tym samym zarzut ten jest niezasadny.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.