Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 845/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 977/11 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr XXXVI/224/10 w przedmiocie scalenia oraz podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 977/11 oddalił skargę M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie scalenia oraz podziału nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 25 listopada 2004 r. Rada Miejska w Leżajsku podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] terenu budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, położonego w rejonie ulic [...], [...] oraz cmentarza żydowskiego w L., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego nr 2, poz. 6 z dnia 4 stycznia 2005 r.

Na wniosek właścicieli posiadających ponad 50% powierzchni gruntów przeznaczonych, w tym planie pod budownictwo mieszkaniowe, po przeprowadzeniu analizy okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania scaleniowego Rada Miasta w Leżajsku w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do scalenia i podziału wymienionych w niej nieruchomości, położonych w rejonie ulic [...], [...] oraz cmentarza żydowskiego w L., a objętych planem nr [...].

W dniu [...] marca 2009 r. odbyło się zebranie informacyjne uczestników postępowania scaleniowego, w toku którego wybrana została rada uczestników scalenia.

W dalszej kolejności pismem z dnia [...] marca 2009 r. K. G., właścicielka działki nr ewid. [...], złożyła wniosek o wyłączenie jej nieruchomości ze scalenia i cofnęła zgodę na dokonanie podziału tej nieruchomości. Po przeprowadzeniu dodatkowego zebrania uczestników scalenia i uzyskaniu zgody uczestników na wyłączenie działki nr [...] ze scalenia i podziału Rada Miejska w Leżajsku uchwałą z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] podjęła uchwałę w sprawie zmiany wcześniejszej uchwały z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości i wyłączyła ze scalenia część działki o nr [...] o pow. [...] ha.

Następnie sporządzony został projekt uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, który na posiedzeniu rady uczestników scalenia w dniu [...] października 2009 r. został pozytywnie zaopiniowany do wyłożenia. Projekt ten został wyłożony do wglądu uczestnikom postępowania w dniach od [...] do [...] listopada 2009 r. o czym wszyscy uczestnicy postępowania scaleniowego zostali powiadomieni. W trakcie wyłożenia uczestnicy scalenia zgłosili zastrzeżenia dotyczące zaproponowanych w projekcie uchwały terminów realizacji urządzeń komunalnych oraz żądanie przyśpieszenia zakończenia postępowania scaleniowego.

Uwzględniając część żądań uczestników scalenia, dotyczących skrócenia terminów realizacji wybudowania infrastruktury urządzeń komunalnych, Rada Miejska w Leżajsku podjęła uchwałę z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w L. w rejonie ulic [...], [...] oraz cmentarza żydowskiego w L.

Uwierzytelnione kserokopie uchwały zostały przesłane uczestnikom postępowania, a informacja o podjęciu uchwały została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Leżajsku w dniach od [...] kwietnia 2010 r. do [...] czerwca 2010 r. oraz ogłoszenie w prasie lokalnej. Wobec niezłożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz niezłożenia skargi do sądu administracyjnego Burmistrz Leżajska wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Leżajsku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów m. Leżajska dotyczących ujawnienia nowego stanu po scaleniu i podziale nieruchomości, a wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. złożonym do Sądu Rejonowego w Leżajsku Wydział Ksiąg Wieczystych o ujawnienie nowego stanu w księgach wieczystych, zgodnie z uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. R. Ł., K. G.-M., H. K., C. A. T., N. W. T. zgłosili sprzeciw wobec niezgodnego z pierwotnymi ustaleniami ustalenia granic działek nr [...] i [...] i złożyli wniosek o rezygnację z procedury scalenia i podziału nieruchomości. Wyjaśnili, że wyrażali zgodę na pomniejszenie działek o [...] mb, a w rzeczywistości ich działki pomniejszone zostaną o [...] mb.

W odpowiedzi Burmistrz Leżajska poinformował w/w osoby o przebiegu dotychczasowego postępowania oraz wyjaśnił kwestię pomniejszenia powierzchni działek, a także wyrażenia zgody przez ww. na dopłatę w gotówce za różnicę w powierzchni wynikającą z niemożliwości przydzielenia po scaleniu nieruchomości w powierzchni w pełni równoważnej.

W dniu [...] lipca 2010 r. uprawniony geodeta dokonał czynności wyznaczenia, utrwalenia (stabilizacji) i wskazania na gruncie uczestnikom postępowania granic nowo wydzielonych działek powstałych w wyniku scalenia i podziału, z której to czynności sporządzony został protokół.

Kolejnym (niepodpisanym) pismem z dnia [...] lipca 2010 r. R. Ł., K. G.-M., H. K., C. A. T., N. W. T. podtrzymali swój sprzeciw i rezygnację z procedury scalenia i podziału nieruchomości oraz wyznaczenia drogi dojazdowej do działek. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej w Leżajsku podał, że nie znalazł podstaw do zmiany uchwały w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., skierowanym do Burmistrza Leżajska, M. K. wskazał, że w toku postępowania z działki nr [...] wydzielono nieruchomość o pow. [...] ha z przeznaczeniem na drogi i co do tej części pozbawiono go prawa własności. W związku z powyższym wniósł o przekazanie mu na własność innej nieruchomości, wartościowo i powierzchniowo zbliżonej do ww. powierzchni, z zastrzeżeniem ewentualnych dopłat. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz Leżajska wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje przyznawania działek zamiennych za grunty przejęte pod drogi w wyniku scalenia. Za zajęty grunt gmina może wypłacić odszkodowanie. Nadto przyznanie zamiennej działki byłoby sprzeczne z przepisami dotyczącymi scalenia i podziału nieruchomości, jak również z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nakazują zbywanie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, w drodze przetargu.

W dalszej kolejności pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. A G., D. C., W. L., B. M. oraz M. K. – zastępowany przez D. K. złożyli do Burmistrza Miasta Leżajska żądanie przeprowadzenia zmian w podziale działek tj. dróg w okolicy cmentarza żydowskiego. Stwierdzili, że nie wyrażają zgody na powstałą w wyniku podziału drogę na działce nr [...] o szerokości [...] m oraz na drogę na działce nr [...] o szerokości [...] m, które to powstały niezgodnie z założeniami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto zgłoszony został sprzeciw co do podziału działki nr [...], która obejmuje teren zabytkowego wąwozu i wszelkiego rodzaju zabudowa nie może tam zostać zrealizowana.

Ustosunkowując się do powyższego Burmistrz Leżajska, w piśmie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] podniósł, że merytoryczną podstawą scaleń i podziałów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który określa szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości. W uchwalonym w dniu [...] listopada 2004r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] droga, objęta wnioskiem ww., oznaczona jest symbolem 2KD, a jej szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 10 do 12m. Zatem przyjęte zostały minimalne szerokości ulic zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Szerokość drogi – działki nr [...] w liniach rozgraniczających wynosi zgodnie z rysunkiem planu od 10 do 12m. W pasie tym przewidziano oprócz budowy jezdni i chodników, również prowadzenie nowych sieci infrastruktury technicznej. Za niezasadne organ uznał dodawanie przez wnioskujących, do wydzielonego pasa drogowego, istniejącej w terenie drogi polnej, znajdującej się poza granicą gruntów objętych scaleniem i podziałem, która to powstała z części cmentarza żydowskiego i już na etapie sporządzania planu miejscowego została wyłączona z opracowania, zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej. Końcowo organ wskazał, że postępowanie scaleniowe zostało zakończone, a nowy stan prawny ujawniony w ewidencji gruntów m. Leżajsk i w księgach wieczystych.

W dniu [...] października 2010 r. (data wpływu do Sądu) skargę na uchwałę Rady Miasta Leżajsk z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył M. K. – zastępowany przez pełnomocnika adwokata M. O. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uchwale zarzucił naruszenie art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewskazanie czy powierzchnia każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejszona została o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Nadto zarzucił utworzenie drogi na działce ewid. nr [...] niezgodnie z założeniami ww. uchwały Rady Miasta Leżajska z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu M. K. podniósł, że na mocy zaskarżonej uchwały działka o nr ewid. [...] (jego własności) została podzielona na nowe działki o nr ewid. [...],[...],[...],[...]. Z części działki [...] utworzona została również działka o nr [...] z przeznaczeniem na gminne drogi publiczne. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane zostało, że droga przebiegająca wzdłuż nieruchomości M. K. miała mieć szerokość maksymalnie 12 metrów. Zgromadzona w toku postępowania scaleniowego dokumentacja nie wskazywała na sprzeczność z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego, dopiero w trakcie czynności okazania granic nieruchomości po scaleniu, okazało się, że droga biegnąca przez działkę ma szerokość 15m, a nie jak przewidziano w planie – 12m. Powyższe świadczy o tym, że uchwała scaleniowa podjęta została wbrew założeniom przewidzianym w planie miejscowym, co stanowi naruszenie art. 102 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Wbrew wymogom zawartym w art. 105 ust. 1 u.g.n., zaskarżona uchwała nie zawiera elementów wskazanych w tym przepisie. W szczególności nie pozwala na zweryfikowanie czy powierzchnia każdej nieruchomości pomniejszona została o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących, proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Zaskarżona uchwała nie zawiera jasno sformułowanych wywodów pozwalających na ocenę jej poprawności, w szczególności w zakresie przestrzegania zapisów powołanego wyżej art. 105 ust. 1 u.g.n. Powyższa wada stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. M. K. dodał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2010r. i [...] września 2010r. wezwał Burmistrza Miasta Leżajsk do usunięcia nieprawidłowości związanych z szerokością drogi położoną na działce ewid. nr [...], a wobec nieuwzględnienia wezwań, koniecznym było skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Reasumując wskazał, że jego interes prawny został naruszony poprzez bezpodstawne pozbawienie go własności części należącej do niego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Leżajska wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Na skutek rozpoznanie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Rz 1022/10 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu uchwała ta podjęta została z naruszeniem przede wszystkim art. 105 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Wydzielenie działek gruntu pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących prowadzi do pomniejszenia powierzchni nieruchomości dotychczas posiadanych przez właścicieli czy też użytkowników wieczystych, a więc z tego powodu ustawodawca statuuje zasadę, że pomniejszenia dokonuje się proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem, w porównaniu do powierzchni działek wydzielonych pod nowe drogi czy poszerzenia istniejących. Skoro więc art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o pomniejszeniu o powierzchnię niezbędną do wydzielenia lub poszerzenia dróg i pomniejszeniu proporcjonalnym do powierzchni wszystkich nieruchomości oraz do ogólnej powierzchni dróg, to z uchwały o scaleniu i podziale powinno to w sposób nie budzący wątpliwości wynikać. Powinno zostać wykazane, że pomniejszenia działek dokonano i że nastąpiło to na wydzielenia lub poszerzenie dróg w niezbędnym zakresie oraz że zachowane zostały proporcje co do powierzchni ogólnej nieruchomości i dróg. Ani skarżona uchwała, ani też zebrane w toku postępowania dowody nie wskazują, aby przyjęte zostały zasady proporcjonalnego pomniejszenia do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz, że pomniejszenie nieruchomości nastąpiło o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowa drogę, czy też poszerzenie drogi już istniejącej. Skarżonej uchwały nie poprzedza też opracowanie geodezyjne wykazujące łączną powierzchnię wszystkich nieruchomości objętych scaleniem a także łączną powierzchnię nieruchomości (działek) przeznaczonych do wydzielenia pod drogę, podczas gdy dopiero te dwie wielkości pozwalają na ustalenie proporcjonalnego pomniejszenia powierzchni, która przypada na każdego uczestnika. Konsekwencją wskazanych istotnych uchybień było to, że nie znając łącznej powierzchni wszystkich nieruchomości, a także nieokreślenie niezbędnej powierzchni pod budowę (poszerzenie) drogi nie można było skarżoną uchwałą prawidłowo wykonać dyspozycji przepisu art. 105 ust. 2 u.g.n. przydzielając, w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem, nieruchomości składające się z takiej liczby działek, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej, zaś dopiero jeżeli nie ma możliwości wydzielenia nieruchomości o powierzchni równoważnej - ustalić dopłaty w gotówce.

Na skutek wniesionej przez Gminę Miasto Leżajsk skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2011r., sygn. akt I OSK 814/11 uchylił powyższy wyrok, a sprawę przekazał WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1273, ze zm.) – dalej P.p.s.a., w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) poprzez zaniechanie dokonania oceny dopuszczalności wniesienia skargi przez M. K na uchwałę Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia [...] stycznia 2011r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Powołując się na treść wyżej wskazanych przepisów podniósł, że złożenie skargi do sądu administracyjnego obliguje ten sąd do ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna, a zatem, czy skarżący – przed złożeniem skargi do sądu - wezwał radę gminy do usunięcia naruszenia kwestionowaną uchwałą.

NSA podkreślił, iż z zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonał takiej oceny, w wyroku tym w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego nie stanowi zaś okoliczności domniemanej z faktu jej rozpatrzenia przez sąd, lecz musi być przedmiotem oceny sądu, skoro niespełnienie ustawowych warunków dopuszczalności złożenia skargi skutkuje jej odrzuceniem wykluczającym dokonywanie przez sąd jakiejkolwiek oceny zaskarżonego aktu. W rozpatrywanej sprawie dopuszczalność drogi sądowej uwarunkowana jest oceną charakteru czynności skarżącego poprzedzających wniesienie skargi, co powinno być przedmiotem orzeczenia Sądu pierwszej instancji.

Następnie NSA dodał, iż w konsekwencji wskazanego naruszenia, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonej uchwały błędnie przyjmując, że art. 105 ust. 1 i 2 u.g.n. powoduje konieczność wykazania w uchwale o scaleniu i podziale w sposób nie budzący wątpliwości wskaźnika zmniejszenia powierzchni nieruchomości objętych tą uchwałą ze względu na wydzielenie w tym obszarze terenu przeznaczonego pod nowe drogi publiczne i poszerzenie istniejących dróg. Zgodnie z cyt. przepisem, powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejsza się o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. W zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej zgodnie z przepisem ust. 1. Jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce. Przepis ten nie określa elementów treści uchwały o scaleniu i podziale, lecz co najwyżej jej skutki prawne, dlatego wynik wykładni tego przepisu dokonanej w zaskarżonym wyroku nie mógł skutkować uznaniem tej uchwały za nieważną. Nieważność uchwały nie może bowiem być wynikiem zabiegów interpretacyjnych obowiązującego prawa, lecz musi wynikać z zestawienia oceny jej treści i procedury jej podjęcia z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu prawa określającego te kwestie. Z tego względu uwzględniono również zarzut skargi kasacyjnej dokonania w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 105 ust. 1 i 2 u.g.n., skutkującej uznaniem zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały za nieważną w całości.

Ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do przepisów art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA; b) po wydaniu orzeczenia NSA zmienił się stan prawny (zob. J. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Komentarz, W-wa 2006, s. 191).

Sąd pierwszej instancji podał, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, możliwość – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego.

Skarga wniesiona przez M. K. w niniejszej sprawie dotyczy uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, która bez wątpienia kwalifikuje się do uchwał w sprawie z zakresu administracji publicznej. Istotnym bowiem kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały (zob. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 26.09.1996 r., sygn. akt IV ARN 45/96, OSN AP i US 1997/8/125). Zasługuje także na uwagę wyrażony przez M. Bogusza pogląd, że "podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.t. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienia, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia – niezgodność z prawem" (por. Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP z 1994 r. s.12, s. 64 i nast.).

Skarga na uchwałę rady gminy może być zatem złożona do sądu administracyjnego, jak wynika z cyt. wyżej normy prawnej (art. 101 ust. 1), dopiero po uprzednim wezwaniu rady gminy do usunięcia naruszenia tą uchwałą.

Sąd wojewódzki wyjaśnił, że M. K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawarł w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. (doręczonym Burmistrzowi Miasta Leżajska w dniu [...] sierpnia 2010 r., w stosunku do którego organ zajął stanowisko w piśmie z dnia [...] września 2010 r. (udzielając negatywnej odpowiedzi na wezwanie), doręczonym M. K. w dniu [...] września 2010 r., zatem od tej daty ustalić należy bieg terminu do wniesienia skargi. Sąd wskazał, że wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kieruje się do organu, który podjął uchwałę. Skierowanie wezwania do wójta lub burmistrza (prezydenta) nie czyni jednak takiego wezwania bezskutecznym, bowiem osoby te – jako powołane do reprezentowania gminy na zewnątrz są zobowiązane do nadania wezwaniu z art. 101 ust. 1 ustawy – prawidłowego biegu. Brak odpowiedzi ze strony organu podejmującego uchwałę na wezwanie do usunięcia naruszenia oraz negatywna odpowiedź wójta lub burmistrza otwierają drogę do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził dopuszczalność skargi wniesionej przez M. K., bowiem poprzedzona ona została bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie (wpłynęła do organu w dniu [...] października 2010 r.).

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji podał, że analiza dokumentacji nadesłanej wraz z odpowiedzią na skargę nie daje podstaw do zakwestionowania poprawności formalnoprawnej procedury scaleniowej, poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały. Z dokumentacji tej wynika, że formalne wszczęcie procedury scaleniowej nastąpiło na wniosek właścicieli nieruchomości posiadających ponad 50 % ogólnej powierzchni gruntów przeznaczonych do scalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Nr [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia [...] listopada 2004 r. (opubl. w Dz.Urz. Woj. Podkarpackiego z dnia 4.01.2005 r. Nr 2, poz. 6) w rejonie ulic [...], [...] oraz cmentarza żydowskiego w L. Skarżący był w grupie osób wnioskujących o przeprowadzenie procedury scaleniowej, co wynika z wykazu właścicieli nieruchomości wnioskujących o scalenie i podział zawartego w dokumentacji scaleniowej. Uchwała intencyjna o rozpoczęciu procedury scaleniowej została podjęta przez Radę Miejską w Leżajsku w dniu 28 stycznia 2009 r. Nr XXIV/154/09 (zmieniona w dniu 22.04.2009 r. uchwałą Nr XXVI/168/09), opublikowana w sposób zwyczajowo przyjęty (również jej zmiana). Na zebraniu informacyjnym w dniu [...] marca 2009 r. uczestnicy scalenia zostali zapoznani m.in. w wynikami dokonanej przez Burmistrza analizy okoliczności uzasadniających dokonanie scalenia i podziału nieruchomości, a także dokonanie wyboru rady uczestników scalenia (w liczbie 3 osób). Z nadesłanej dokumentacji scaleniowej wynika też, że skarżący powiadamiany był o czynnościach wymagających indywidualnego powiadomienia, w tym więc o wyłożeniu do wglądu projektu scalenia i o podjętej uchwale (doręczonej wraz z pismem z dnia [...] maja 2010 r. [...]). Rada uczestników pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości przed wyłożeniem do publicznej wiadomości (pismo z dnia [...] października 2009 r.).

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze M. K. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadniczo sprowadzają się one do kwestionowania powierzchni (jej "zaniżenia") działki nr [...] i [...], powstałych z podziału stanowiącej jego własność działki nr [...], wskutek niezgodnego z planem miejscowym wytyczenia drogi lokalnej, tj. działki nr [...] utworzonej również z działki nr [...].

Sąd wojewódzki przede wszystkim nie zgodził się z zarzutem skargi o naruszeniu art. 102 ust. 1 zd. 2 ustawy o g.n., który stanowi: "Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy", jak i z argumentacją przedstawioną na jego poparcie.

Scaleniem i podziałem objęta została stanowiąca własność skarżącego działka nr [...] o powierzchni [...] ha poł. w L. W wyniku tych czynności powstały nowe działki, które zostały przyznane skarżącemu: działka nr [...] – o pow. [...] ha, działka nr [...] – o pow. [...] ha działka nr [...] – o pow. [...] ha i działka nr [...] – o pow. [...] ha, a także utworzona została działka nr [...], która przeszła na własność Gminy Miasto Leżajsk z przeznaczeniem na gminne drogi publiczne (wraz z innymi działkami wymienionymi w § 1 pkt 3 lit. m zaskarżonej uchwały). Wbrew zarzutom skarżącego, szerokość drogi (działki nr [...]) w liniach rozgraniczających wynosi 10-12 m (została wyznaczona i utrwalona na gruncie) i jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, w którym przewidziana droga o symbolu 2KD w liniach rozgraniczających posiada szerokość od 10-12 m. Powyższe wynika, i nie budzi wątpliwości Sądu, z zał. nr 5 do uchwały Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatytułowanego "Mapa z projektem scalenia i podziału nieruchomości w skali 1:1000" oraz wypisu i wyrysu z planu miejscowego, stanowiących załączniki tej uchwały – odpowiednio nr 4 i 5. Natomiast twierdzenia skarżącego, przy okazji wspomnianego zarzutu, świadczą o braku konsekwencji, skoro podaje on w skardze i pismach kierowanych do Sądu różną szerokość tej drogi (15, 17 m). Nadto z kontrolowanej dokumentacji scaleniowej wynika, że protokół z wyznaczenia, utrwalenia i wskazania granic nowo wydzielonych działek powstałych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości z dnia [...] lipca 2010 r. został podpisany przez reprezentującą skarżącego żonę D. K., bez uwag i zastrzeżeń. Stąd też twierdzenie w skardze, jakoby wówczas ujawniła się skarżącemu niezgodna z planem miejscowym szerokość drogi (dz. Nr [...]), należy uznać za chybione, tym samym zarzut skarżącego nie może być skuteczny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, błędnie także zarzucono w skardze naruszenie art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W powołanym powyżej wyroku z dnia 6 września 2011 r., I OSK 814 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje konieczność wykazania w uchwale o scaleniu i podziale w sposób niebudzący wątpliwości wskaźnika zmniejszenia powierzchni nieruchomości objętych tą uchwałą ze względu na wydzielenie w tym obszarze terenu przeznaczonego pod nowe drogi publiczne lub poszerzenie istniejących dróg. Powyższy przepis nie określa elementów treści uchwały o scaleniu i podziale, lecz co najwyżej jej skutki prawne...".

W świetle powyższego zarzut skarżącego nie może być skutecznie podnoszony. Prawidłowość natomiast zastosowania powyższej normy prawnej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wynika w szczególności z załącznika nr 6 zatytułowanego "Rejestr nieruchomości z wykazem zmian gruntowych dotyczących scalenia i podziału nieruchomości położonych w rejonie ulic [...] i [...] oraz cmentarza żydowskiego w L.", jego analizy i kontroli. Wykazano w nim obszar objęty scaleniem i podziałem, a także w sposób dostatecznie klarowny ogólną powierzchnię gruntów przewidzianych pod projektowane drogi – jak również powierzchnię wydzieloną z każdej działki objętej scaleniem i podziałem o powierzchnię niezbędną pod nowe drogi i poszerzenie już istniejących (wyliczoną jednakowym procentem) – powierzchnię gruntu przeznaczoną do wydzielenia właścicieli i powierzchnię gruntu do obliczenia ekwiwalentu. Nadto w § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały postanowiono, w związku z przyznaniem powierzchni nie w pełni równoważnej, o przyznaniu m.in. właścicielowi działki nr [...] (skarżącemu) dopłaty w gotówce zgodnie z art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 1 ustawy o g.n. (powierzchnia gruntu do obliczenia ekwiwalentu należna skarżącemu, w myśl zał. 6, wynosi [...] ha).

W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można więc zgodzić się z zarzutem "zaniżenia" powierzchni przyznanych skarżącemu, w wyniku scalenia i podziału, działki nr [...] i nr [...] o wielkości wymienione w pismach z dnia [...] grudnia 2010 r. i z dnia [...] listopada 2011 r., w których jednakże nie wyjaśnił skarżący, w jaki sposób dokonał wyliczeń uzasadniających sformułowanie tegoż zarzutu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia, z którego w sposób jednoznaczny by wynikało, iż zarzuty podniesione w skardze administracyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co w konsekwencji spowodowało nie wyjaśnienie stanu prawnego sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem do czego był zobowiązany.

Ponadto skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, iż z treści tego przepisu nie wynika obowiązek wskazania w uchwale dotyczącej scalenia oraz podziału nieruchomości, czy powierzchnia każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem, pomniejszona została o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących, proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zostały przytoczone jakiekolwiek argumenty, z których wynikało by w sposób jednoznaczny, że podnoszone w skardze administracyjnej zarzuty, w szczególności związane z utworzeniem drogi na działce ewidencyjnej o nr [...] niezgodnie z założeniami uchwały Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są błędne.

Zgodnie z argumentacją podnoszoną przez skarżącego, porównanie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik graficzny do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia [...] listopada 2004 r.) z mapą i projektem scalenia i podziału nieruchomości (załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości) prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż treść w/w dokumentów, jest ze sobą sprzeczna. Mieć bowiem należy na względzie, że dokumenty te opracowane zostały w skali 1:1000, W związku z tym, każdy z elementów jaki został na nich uwidoczniony, w tym działki jak również droga powinny charakteryzować się identycznymi wymiarami. Tymczasem, na rysunku miejscowego planu jak również na mapie scalenia szerokość drogi jest tożsama, natomiast działki wyrysowane na mapie scalenia mają mniejsze wymiary, niż te same działki zamieszczone na planie miejscowym. Realnym zaś skutkiem w/w rozbieżności jest okoliczność, że w toku czynności związanych z wyznaczaniem granic, w ramach których geodeta posługiwał się mapą scalenia, wyznaczona została .droga, która jest szersza, niż założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślono również, iż zaskarżona uchwała nie pozwala na zweryfikowanie tego czy zachowane zostały wymogi zawarte w art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności podkreślić należy, że treść uchwały nie pozwala na ocenę, czy powierzchnia każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejszona została o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących, proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wniesionego środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez jej autora naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stosownie do art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Tak więc sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, jednocześnie uzasadniając swoje stanowisko.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a.: naruszeniu przepisów postępowania ze wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także na podstawie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty procesowe wiążą się - zdaniem autora skargi kasacyjnej - z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te nie są trafne.

Art. 1 P.u.s.a. wskazuje w szczególności, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. określają następnie zakres tej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył tych przepisów, ponieważ dokonał kontroli zaskarżonej uchwały rozpoznając skargę M. K. Wskazać bowiem należy, iż art. 3 P.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym, a jego naruszenie ma miejsce w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku dokonania kontroli o której mowa w tym przepisie. Nie określa on wzorca, według którego kontrola ta ma być dokonana. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z wynikiem sądowej kontroli nie oznacza, iż przepis ten został naruszony.

Również zarzut przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony.

Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zwrot "stan sprawy" jest przy tym interpretowany, bądź to jako zrelacjonowanie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, obejmujące te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego przedstawienia pozostałych elementów uzasadnienia wyroku, bądź też jako przedstawienie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd. Ponadto "stan sprawy" bywa też łączony nie tylko z przyjętym przez sąd stanem faktycznym, ale także z jego oceną pod względem zgodności z prawem (v. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, nie zaś gdy zarzut ten dotyczy ograniczenia się sądu I instancji do kontroli legalności.

Mając to wszystko na uwadze oraz nadto dostrzegając, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku, w sposób w okolicznościach sprawy wystarczający, wskazał na wykładnię prawa przyjętą w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na jej nadal wiążący charakter oraz jej konsekwencje dla rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że nie naruszono art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w takim stopniu, aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do zarzutu prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 P.p.s.a.) sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zasięg tego rozwiązania jest jednak szerszy, bowiem zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 P.p.s.a. skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 P.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i autora skargi kasacyjnej, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu.

Użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko - jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej; nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się ,że "Istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. w OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu".(por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08, LEX nr 550070).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany po ponownym rozpoznaniu skargi przez Sąd pierwszej instancji na skutek uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od uprzednio wydanego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., zawarł wykładnię przepisów prawa, która w tej sprawie wiązała Sąd pierwszej instancji. W takiej sytuacji sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Wynika to wprost z treści przepisu art. 190 P.p.s.a. Ocena zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przede wszystkim zbadania, czy Sąd pierwszej instancji wydając ponownie wyrok będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zastosował się do dyrektyw wynikających z treści art. 190 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, publ. OSNAP z 1999 r., nr 15, poz. 486;wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07).Sąd ten nie jest również związany tą wykładnią, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. II OSK 342/05). Niezwiązanie wykładnią prawa dotyczy także sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w wyroku Sądu drugiej instancji odnoszące się do konkretnej sprawy sądowo administracyjnej ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz.75). W rozpoznawanej sprawie żadna z trzech opisanych sytuacji nie występowała, jak również skarżący kasacyjnie nie postawił zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 P.p.s.a.

Nie można natomiast oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdanie pierwsze przytoczonego wyżej przepisu adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Drugie zaś zdanie skierowane jest bezpośrednio do strony, która składa skargę kasacyjną po ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji, a w sposób pośredni do sądu drugiej instancji rozpoznającego ten środek odwoławczy. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do uznania, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy NSA wyraźnie w swoim orzeczeniu wskazał, że art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powoduje konieczności wykazania w uchwale o scaleniu i podziale w sposób niebudzący wątpliwości wskaźnika zmniejszenia powierzchni nieruchomości objętych tą uchwałą ze względu na wydzielenie w tym obszarze terenu przeznaczonego pod nowe drogi publiczne lub poszerzenie istniejących dróg. Powyższy przepis nie określa elementów treści uchwały o scaleniu i podziale, lecz co najwyżej jej skutki prawne.

Autor skargi kasacyjnej wyraźnie polemizuje ze stanowiskiem zawartym w orzeczeniu NSA, zaś rozpoznając skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia sądu pierwszej instancji, NSA jest również związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym kasacyjnym orzeczeniu, a to powoduje, że w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za bezpodstawny bez jego merytorycznej oceny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.