Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1985/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59 f
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 29/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...]listopada 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 29/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.), oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2015 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1. przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej okoliczności w jakich doszło do wybudowania przez Skarżącego żelbetowego zbiornika do gromadzenia ścieków pochodzących z myjni samochodów żywieckich o pojemności 190 m3 – konieczność zachowania wymogów decyzji Starosty Kutnowskiego z dnia [...] lutego 2014 r. zmieniającą pozwolenie zintegrowane Starosty Kutnowskiego z dnia [...] lutego 2010 r. – jak i nieuwzględnienia faktu podjęcia przez inwestora działań w celu legalizacji budowy przed wszczęciem kontroli przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K., w wyniku czego doszło do bezzasadnego ustalenia opłaty legalizacyjnej;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2015 r. jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pomija zarówno fakt obowiązywania ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Starosty Kutnowskiego jak i jej skutki dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym Sąd winien był na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sprawując kontrolę legalności uchylić zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2015 r. i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2015 r., mocą którego ustalona została dla Spółki opłata legalizacyjna w kwocie 125.000 zł.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Jako niezasadny należało uznać podstawowy zarzut kasacyjny dotyczący przepisu art. 49 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego, że: "Właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane – oraz, w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (ust. 1). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2).

Wymieniony przepis reguluje kolejne etapy procedury legalizacyjnej, wszczętej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, która może się zakończyć dwojako, tj. po pierwsze – przez wydanie decyzji i zatwierdzeniu projektu budowlanego i ewentualnie pozwoleniu na wznowienie robót; po drugie – przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

Pozytywne zakończenie postępowania legalizacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1–3 Prawa budowlanego oraz uiszczenia przewidzianej w tym przepisie opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie nie było sporne, że organ pierwszej instancji zaakceptował dokumentację budowlaną przedmiotowego obiektu, a więc zaistniała podstawa do ustalenia opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie pozwala zakończyć postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki prawidłowo zaznaczył, że jednym z obligatoryjnych etapów postępowania służącego doprowadzeniu obiektu samowolnie zrealizowanego do stanu zgodnego z prawem jest ustalenie opłaty legalizacyjnej, natomiast jej nieziszczenie warunkuje wydanie nakazu przymusowej rozbiórki.

Przesłanki ustalenia opłaty legalizacyjnej i jej wysokości w drodze postanowienia określone zostały wyraźnie w art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że ustawodawca nie pozostawił organowi w tym zakresie luzu decyzyjnego. Wysokość opłaty ustalana jest na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów. Przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku ustalenia opłaty legalizacyjnej ani też nie dają organowi uprawnienia do miarkowania wysokości opłaty legalizacyjnej. Z tych względów Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w trybie art. 48–49 Prawa budowlanego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej, natomiast inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczenia, a brak tej opłaty oznacza rezygnację z legalizacji obiektu budowlanego powstałego w warunkach samowoli budowlanej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym bez wpływu na fakt nałożenia opłaty legalizacyjnej, jak też ustalenia jej wysokości pozostają np. przyczyny popełnienia samowoli, jej zakres, istnienie bądź nieistnienie po stronie inwestorów winy lub wartość wykonanych robót. Wskazuje się, że sposób określenia wysokości opłaty legalizacyjnej został tak skonstruowany, że jej wysokość nie zależy od uznania organu nadzoru budowlanego ani okoliczności, w jakich obiekt budowlany został zbudowany (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 430 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 635).

Wobec powyższych uwarunkowań prawnych za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacyjne wskazujące na obowiązek uwzględnienia w niniejszej sprawie okoliczności zrealizowania spornego obiektu budowlanego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zarówno organy nadzoru budowlanego, jak też Sąd Wojewódzki nie miały obowiązku ani nie były uprawnione do badania przyczyn wybudowania przedmiotowego zbiornika bez wymaganego pozwolenia na budowę. W szczególności na ustalenie prawnych przesłanek opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie nie miało wpływu to, że zrealizowanie spornej inwestycji pozostawało w związku z decyzją w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego, wydanego dla instalacji do uboju trzody chlewnej. Nie do zaakceptowania jest wnioskowanie autora skargi kasacyjnej, że zastosowanie się do wymienionej decyzji wymagało ze strony skarżącej spółki naruszenia Prawa budowlanego. Rzeczą przedsiębiorcy było dochowanie staranności w organizowaniu spraw związanych z prowadzoną działalnością, aby wymagane pozwolenia uzyskiwać w czasie pozwalającym na legalną realizację stosownych przedsięwzięć. Zauważyć przy tym należy, że z uzasadnienia decyzji z [...] lutego 2014 r. wynika, że zmiana pozwolenia zintegrowanego była następstwem wniosku Spółki, jak też dokonanych wcześniej zmian w prowadzonym zakładzie.

Zachowanie prawidłowego toku działań związanych z funkcjonowaniem zakładu (instalacją) powinno zapewnić skarżącej Spółce dochowanie wymogów wynikających ze zmiany pozwolenia zintegrowanego. W żadnym jednak razie dla organów rozstrzygających niniejszą sprawę nie mógł mieć prawnego znaczenia fakt, że skarżąca chciała uniknąć konsekwencji związanych z nieprzestrzeganiem pozwolenia zintegrowanego. Argumentacja strony skarżącej w tym zakresie nie znajduje oparcia w przedstawionej decyzji z [...] lutego 2014 r., jak też obowiązującym stanie prawnym. Tym samym nietrafny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 8 k.p.a. Zaznaczyć należy, że organy administracji publicznej mają przede wszystkim obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Skoro organy nadzoru budowlanego mają obowiązek w ramach procedury legalizacyjnej ustalenia opłaty obciążającej sprawcę samowoli budowlanej, to w niniejszej sprawie legalnym działaniem mogło być tylko wydanie przedmiotowych postanowień. Wbrew temu co wywodzi strona skarżąca, nie byłoby działaniem zgodnym z art. 8 k.p.a., gdyby organy orzekające w sprawie zastosowały wobec skarżącej Spółki kryterium pozaprawne celem zwolnienia jej od obowiązków warunkujących legalizację obiektu budowlanego powstałego z naruszeniem przepisów prawa. Słusznie zatem zaznaczył Sąd Wojewódzki, że uwagi skarżącej co do potrzeby odstąpienia w określonych sytuacjach od wymogu opłaty legalizacyjnej mają charakter postulatów de lege ferenda, co oznacza, że winny być adresowane do ustawodawcy, który ma kompetencję do ewentualnego złagodzenia restrykcyjnych regulacji w przedmiocie opłat legalizacyjnych, a zwłaszcza ich wysokości.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.