Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 680/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art.5 ust. 2, art.  6 ust.4, ust. 6 i ust. 7, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 3 pkt 8,  art. 9 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 1 i ust. 2,  art. 15 ust.3 pkt 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: Art. 133, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Rafał Batorowicz NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 281/09 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji: 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od A. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 281/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę A. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następujących okolicznościach faktycznych.

Podczas kontroli pojazdu marki BMW o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu 23 września 2008 r. w C., stwierdzono wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem innym niż wymieniony w licencji. Kontrolowanym pojazdem, wyposażonym i oznakowanym jako taksówka kierował A. R..

Na podstawie powyższych ustaleń Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2008 r. nałożył na A. R. karę w kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podając w uzasadnieniu, że licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar, jest to uprawnienie o charakterze podmiotowo – przedmiotowym. Odmiennie niż w przypadku innego rodzaju licencji, wydawanych na transport drogowy osób lub rzeczy. Licencja na transport drogowy taksówką uprawnia przedsiębiorcę do wykonywania działalności na jej podstawie tylko pojazdem określonym w jej treści. Transport drogowy osób, z wyjątkiem transportu taksówką, może być realizowany przez uprawnionych przewoźników na podstawie jednej licencji wieloma pojazdami, pod warunkiem jednak zgłoszenia wszystkich tych pojazdów do objęcia licencją i uzyskania wypisów z tej licencji w liczbie odpowiadającej liczbie zgłoszonych pojazdów. W przypadku zaś transportu taksówką, przedsiębiorca chcący wykonywać przewozy wieloma pojazdami musi uzyskać odrębną licencję na każdy z tych pojazdów. Dlatego też ustawodawca nie przewidział odrębnej kary za wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem niezgłoszonym do licencji, lecz jedynie karę za brak licencji , jeśli przewóz wykonywany jest pojazdem innym, niż wskazany w licencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę podał, że skarżący w czasie kontroli legitymował się licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zdaniem Sądu z faktu, że w dniu kontroli pojazd, którym skarżący świadczył usługi transportowe nie był wpisany do licencji, nie można wywodzić wniosku, że skarżący wykonywał transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji. Zmiana samochodu w trakcie wykonywania transportowej działalności licencjonowanej, podlega obowiązkowi zgłoszenia organowi udzielającemu licencji. Uchybienie temu obowiązkowi naraża przedsiębiorcę na odpowiedzialność wynikającą z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d., nie jest jednak dopuszczalne utożsamianie niewykonania obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 u.t.d. z wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez licencji.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że zgłoszenie zmiany pojazdu, którym wykonywana jest przez przedsiębiorcę działalność w zakresie transportu drogowego taksówką wymaga wydania nowej licencji i stwierdził, że wymieniony w licencji pojazd, stanowi jeden z elementów treści licencji, a jego zmiana skutkować musi, po stosownym zgłoszeniu, zmianą licencji. Udzielona przewoźnikowi taksówkowemu licencja, niezależnie od wadliwości działania adresata licencji, w zakresie informowania organu licencyjnego o zmianach w danych dotyczących licencji, funkcjonuje nadal w obrocie prawnym, tyle tylko, że nie uwzględnia w swojej treści zmiany danych podlegających wpisowi do licencji.

Zdaniem Sądu licencji udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd, a zidentyfikowanie tego pojazdu przez wpis w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia jest jedynie elementem treści licencji, który nie przesądza o istnieniu licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca zmieni pojazd, a wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 14 ust. 2 u.t.d. nie wystąpi o zmianę treści licencji przez wpisanie danych identyfikujących nowy pojazd przeznaczony do wykonywania działalności, na którą tę licencję otrzymał. Zaniechanie obowiązku wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed terminem upływu jej ważności, uprawnia natomiast do rozważenia celowości wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji.

Sąd I instancji stwierdził, że dokonana przez organy administracji interpretacja zastosowanych w tej sprawie przepisów ustawy nie da się pogodzić z treścią art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., który niezgłoszenie danych z art. 8 u.t.d., w tym niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji w trybie art. 14 ust. 2 u.t.d., obwarował sankcją cofnięcia licencji. Przyjęcie interpretacji dokonanej przez organy prowadziłoby do uznania, że art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. przewiduje możliwość cofnięcia licencji, która nie istnieje. Tymczasem stosownie do tego przepisu istnieje możliwość cofnięcia licencji przewoźnikowi na skutek zaniechania przez niego działań wymaganych do dostosowania treści posiadanej licencji do aktualnych uwarunkowań prowadzonej na jej podstawie działalności transportowej. Niedostosowanie treści licencji nie oznacza, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez licencji, tylko że prowadząc w takiej sytuacji tę działalność, narusza istotne warunki licencji (używa innego pojazdu niż wymieniony w licencji), co w konsekwencji prowadzić może do jej cofnięcia. Nie daje natomiast podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji w trybie art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 1.3. załącznika do tej ustawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a, poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.3. załącznika do u.t.d.;

2. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków.

W uzasadnieniu organ podał, że działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem. Podjęcie działalności gospodarczej wykraczającej poza treść uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jako niemieszczące się w treści rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (licencji) o zakresie przyznanych przedsiębiorcy uprawnień, jest wykonywaniem takiej działalności z naruszeniem prawa tj. bez wymaganej licencji.

Zdaniem organu szczególnej uwagi wymaga analiza przepisu lp. 1.2 załącznika do u.t.d., który stanowi, że wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8 000 zł. Wskazana sankcja nie może mieć zastosowania do transportu drogowego wykonywanego taksówką, jakkolwiek okoliczność ta nie wynika z analizy językowej przepisu lp. 1.2 załącznika do u.t.d. Sankcja ta jest równie dolegliwa jak przy wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (lp. 1.1 załącznika do u.t.d. sankcjonuje stan faktyczny polegający na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, również karą pieniężną w wysokości 8 000 zł). W przypadku przewozów wykonywanych taksówką pojazdem niewymienionym w licencji ustawodawca przewidział tylko jedną sankcję tj. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Taki przewóz wykracza bowiem poza zakres uprawnień licencyjnych i fakt jego wykonywania innym pojazdem jest równoznaczny z brakiem licencji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, zasadne jest w związku z tym twierdzenie, że zbędne było odrębne uregulowanie w załączniku do u.t.d., sankcji za wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem niezgłoszonym do licencji.

Organ wyjaśnił, że z wykładni językowej art. 4 pkt 1 oraz art. 6 ust. 4 u.t.d. wynika jednoznacznie, że licencja na transport drogowy taksówką ma charakter podmiotowo-przedmiotowy. Licencja udzielana jest wskazanemu w niej przedsiębiorcy na konkretny pojazd. Ze wszystkich rodzajów licencji na wykonywanie transportu drogowego tylko w treści licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymienia się określony pojazd i jest to zamierzone działanie prawodawcy, który oznaczenie konkretnego pojazdu uczynił kluczowym elementem treści tej właśnie licencji. Przedsiębiorca wykonując przewóz taksówką pojazdem niewymienionym w treści licencji narusza prawo, taki przewóz wykracza poza zakres uprawnień licencyjnych i fakt jego wykonywania innym pojazdem jest równoznaczny z brakiem licencji.

Organ stwierdził, że wskazanie konkretnego środka transportu, na który udzielona jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką stanowi istotny element decyzji administracyjnej, a wszelkie zmiany stanu faktycznego polegające na posługiwaniu się innym pojazdem (np. wykonywanie przewozów - obok dotychczasowej taksówki również i nowym środkiem transportu; wymiana dotychczasowego pojazdu na nowy), tworzą nową sprawę administracyjną. Okoliczności te nie są bowiem związane z poprzednim rozstrzygnięciem, a zatem strona powinna wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W postępowaniu tym należy ustalić, czy nowy pojazd spełnia warunki techniczne, pozwalające na zakwalifikowanie go do kategorii taksówki, a wynik tego postępowania może zakończyć się rozstrzygnięciem niekorzystnym dla strony.

Przepis art. 14 u.t.d. nakłada na przedsiębiorcę obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych o których mowa w art. 8 u.t.d. Zmiana pojazdu tak jak zmiana podmiotu posiadającego uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką nie jest zmianą danych, o jakich mowa w art. 14 u.t.d., ale jest zmianą całokształtu uprawnienia, które zostało przyznane konkretnemu podmiotowi na konkretny pojazd. Ustawodawca jednoznacznie odróżnił uprawnienie przysługujące podmiotom wykonującym transport (np. rzeczy), który może być wykonywany pojazdem zgłoszonym do licencji w przeciągu 14 dni od rozpoczęcia wykonywania przewozów ww. pojazdem, od sytuacji wykonywania transportu drogowego taksówką, gdzie uprawnienie takie przysługuje z chwilą otrzymania decyzji udzielającej takiego prawa i prawo to jest powiązane z pojazdem, którym to uprawnienie można realizować. Podmiot nabywa takie uprawnienie z chwilą otrzymania licencji, w której wskazano m.in. numer rejestracyjny pojazdu służącego do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Zdaniem organu w przypadku wykonywania transportu drogowego taksówką nie ma możliwości zgłoszenia nowego pojazdu do posiadanej licencji, gdyż zostaje ona wydana na konkretny pojazd i należy stwierdzić, że zmiana pojazdu, którym wykonywany jest transport drogowy taksówką powoduje powstanie obowiązku wystąpienia o nowe uprawnienie. Dopiero z chwilą doręczenia nowego uprawnienia, z nowym numerem rejestracyjnym pojazdu, przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówką nowym pojazdem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że skarżący upatruje naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 133 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., w tym, że Sąd I instancji zajął i przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwe stanowisko w zakresie wykładni prawa materialnego poprzez przyjęcie, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków.

Powołane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter przepisów ustrojowych, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Jednak w związku z tym, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia powyższych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy mając na uwadze całość akt sprawy i nie korzystał z dowodów pozostających poza tymi aktami. W tej sytuacji nie można przyjąć by doszło do naruszenia art. 133 p.p.s.a.

Powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art.141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku służące wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia. Skarżący nie zarzuca, by uzasadnienie wyroku nie zawierało któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów, względnie by zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Przedstawienie przez Sąd I instancji wadliwego stanowiska w zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione przez ustawodawcę a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania za nieusprawiedliwione.

Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z przepisem art.6 ust. 4 u.t.d. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony (oznaczony co do tożsamości) pojazd i obszar. W przypadku obszaru wykonywania transportu drogowego taksówką, kryterium przedmiotowe, od którego zależne jest udzielenie licencji odnosić należy do limitów, o jakich mowa w art. 6 ust. 6 i ust. 7 utd.

Szczególne cechy transportu drogowego taksówką, inaczej niż w przypadku innych rodzajów transportu drogowego, stanowią przesłankę uznania, że istota stosunku administracyjnoprawnego , konkretyzowanego w formie decyzji o udzieleniu licencji, obejmuje zarówno jego podmiot, to jest przedsiębiorcę, jak i przedmiot w postaci skonkretyzowanego pojazdu (taksówki) i obszaru prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji, posiadaczowi licencji przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. Dlatego nie można przyjąć, by wykonywanie transportu drogowego innym niż wymieniony w licencji pojazdem było wykonywaniem takiego transportu na podstawie wymaganej licencji. Wykonywanie przewozu innym pojazdem narusza określone w u.t.d. warunki, od których uzależniona jest dopuszczalność wykonywania transportu drogowego taksówką, co stanowi przesłankę nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 utd. w zw. z lp. 1. 3 załącznika do tej ustawy.

Sąd I instancji podzielił powtarzane w dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym transport drogowy taksówką wykonywany innym pojazdem niż wymieniony w licencji, stanowi jedynie naruszenie warunków określonych w licencji, mogące być przyczyną cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 utd, a nie wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, o jakim mowa w lp. 1.3 załącznika do u.t.d. w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu, prezentuje natomiast stanowisko odpowiadające przedstawionemu np. w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 233/09, 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 250/09 i z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 291/09 (niepubl.)

Ustawodawca w art. 14 ust. 1 u.t.d. nakłada na przewoźników drogowych obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, które zgodnie z art. 8 u.t.d. są przedstawiane lub dołączane do wniosku o udzielenie licencji, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązek ten dotyczy, między innymi, wskazanych w art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. danych indywidualnie określających pojazdy stanowiące przedmiot działalności w zakresie transportu drogowego. Jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d.). Po przeprowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego wszczętego wnioskiem, właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 1 u.t.d. wydaje decyzję, którą zmienia treść licencji lub odmawia zmiany.

Istota uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest ściśle powiązana ze stanowiącym przedmiot uprawnień indywidualnie określonym pojazdem. W przypadku, gdy licencjobiorca wykonuje transport drogowy innym pojazdem niż wymieniony w licencji oznacza to, że wykonuje go bez wymaganej licencji. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wydana A. R. licencja nr 203 dotyczyła pojazdu o numerze rej. [...]. W dniu kontroli tj. 23 września 2008 r. A. R. wykonywał transport drogowy taksówką pojazdem o numerze rej. [...]. Z wnioskiem o zmianę licencji przedsiębiorca wystąpił w dniu 25 września 2008 r. a więc po przeprowadzonej kontroli, a zmiana licencji została dokonana decyzją z dnia [...] września 2008 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji występuje również w sytuacjach, gdy pomiędzy zaprzestaniem wykonywania transportu pojazdem wymienionym w licencji a dniem ujawnienia wyniku kontroli - faktu wykonywania transportu przy użyciu innego pojazdu, nie upłynął jeszcze termin 14 dni, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.t.d. W ostatnio wymienionych przepisach ustawodawca nakłada na przedsiębiorcę obowiązek zgłoszenia zmiany danych w ustawowo określonym terminie poprzez wystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji. Do chwili zgodnej z wnioskiem zmiany treści licencji, uprawnienie przedsiębiorcy pozostaje w niezmienionym kształcie. Przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką uprawniony jest nadal jedynie do wykonywania przewozów pojazdem wymienionym w licencji.

Z żadnego przepisu ustawy o transporcie drogowym nie wynika, by w omawianym okresie powstawało uprawnienie do podjęcia transportu drogowego innym pojazdem. Sytuację przedsiębiorców zamierzających wykonywać licencjonowaną działalność, do prowadzenia której nie mają wymaganych uprawnień, ustawodawca reguluje w art. 9 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. stanowiąc o możliwości uzyskania w określonych warunkach promesy, która jednak nie uprawnia do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Odmienny pogląd prowadziłby do przyjęcia, że w sytuacji wystąpienia w terminie z wnioskiem o zmianę treści licencji, działający w zgodzie z ustawowymi wymogami przedsiębiorca nadal byłby uprawniony do wykonywania transportu drogowego niewymienionym w licencji pojazdem, a stan taki trwałby co najmniej do zakończenia postępowania wszczętego złożonym wnioskiem. Stwierdzić należy, że wykonywanie transportu drogowego pojazdem pozostającym poza kontrolą licencjodawcy, nawet przez okres do 14 dni, pozostaje w sprzeczności z celami regulacji ustawowych dotyczących transportu drogowego taksówką, służącym zapewnieniu odpowiedniego poziomu świadczonych usług i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także ochronie konkurencji. Utrzymanie takiej sytuacji przez dłuższy okres nie da się pogodzić z celami tych unormowań.

W skardze kasacyjnej organ prezentuje stanowisko, że przedsiębiorca uprawniony z licencji do wykonywania transportu drogowego oznaczoną co do tożsamości taksówką, który zamierza prowadzić działalność używając innego pojazdu obowiązany jest wystąpić o wydanie nowej licencji w postępowaniu stanowiącym nową sprawę administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu.

Źródłem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotem jest przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy taksówką jest cała grupa przepisów prawa materialnego. Obok wymienionych, takim źródłem jest art. 5 ust. 2 u.t.d., zgodnie z którym licencji udziela się na okres nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, przy czym jako jedyne kryterium ustawowe, od którego zależne jest określenie okresu udzielenia licencji, ustawodawca wymienia zakres żądania przedsiębiorcy. Wynika z tego, że ustawodawca zakłada dopuszczalność udzielenia licencji na okres nawet dłuższy niż technicznie możliwy czas eksploatacji pojazdu. Założenie to odpowiada przyjęciu dopuszczalności zmiany podmiotu w obrębie tego samego stosunku administracyjnoprawnego.

Jak już wspomniano, w art. 14 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 u.t.d. przewidziano mechanizm zmiany treści licencji. Określony w ustawie o transporcie drogowym tryb zmiany treści licencji jest całkowicie odrębny od trybów nadzwyczajnych regulowanych w art. 154 i 155 k.p.a., wobec czego brak jest podstaw, by traktować postępowanie w przedmiocie zmiany treści licencji, jako prowadzone w nowej sprawie administracyjnej, względnie by uznawać brak tożsamości przedmiotowej, jako przeszkodę do zmiany treści licencji. Po zmianie treści licencji w obrocie pozostaje decyzja o jej udzieleniu. Zmiany dotyczą elementów służących zindywidualizowaniu pojazdu stanowiącego przedmiot uprawnienia.

Tryb dopuszczalnych, dokonywanych w formie decyzji, zmian służy konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego, z istoty obejmującego możliwość modyfikacji w zakresie przedmiotowym, dotyczącym indywidualnie określonego pojazdu, za pomocą którego dopuszczalne jest wykonywanie uprawnień z licencji. W konsekwencji, postępowania w przedmiocie udzielenia i zmiany treści licencji prowadzone są w jednej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, w ramach której zapadają, po przeprowadzeniu postępowań, różne decyzje. Dopiero licencja o zmienionej treści jest wymaganą licencją, której brak stanowi przyczynę nałożenia kary pieniężnej w przypadku wykonywania transportu drogowego pojazdem innym, niż wymieniony w licencji o pierwotnej treści.

W związku z tym, że w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę A. R., jako nieuzasadnioną

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszeniu przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)