Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 509/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 4, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 272 ust. 1 i 2, art. 275, art. 276, art. 283 ust. 3, art. 284
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...), Wójt Gminy D., na podstawie art. 16 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił udostępnienia D. K. informacji publicznej dokumentu o nazwie "Opinia w przedmiocie działalności gminy D. w latach 1990 – 2010" tzw. audytu prawno – finansowego.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że pismem z dnia (...) grudnia 2012 r. do organu wpłynął wniosek D. K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentu o nazwie "Opinia w przedmiocie działalności gminy D. w latach 1990 – 2010" tzw. audytu prawno – finansowego. Pismem z dnia (...) grudnia 2012 r. zobowiązano wnioskodawcę do wykazania, w jakim zakresie udostępnienie powyższej informacji publicznej, będącej, w ocenie organu informacją przetworzoną, jest istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca pismem z dnia (...) grudnia 2012 r. wyjaśnił, że informacja, o udzielenie której wnosi, nie ma charakteru informacji przetworzonej.

Następnie organ I instancji wskazał, że udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej wymagało przeprowadzenia stosownej analizy treści dokumentu, w celu zapobieżenia możliwości zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, które są w nim zawarte, oraz wskazania zakresu informacji, jaki może być udostępniony. Działanie powyższe miałoby przy tym charakter przetworzenia informacji publicznej. Wobec braku wskazania interesu publicznego niezbędnego dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej, organ orzekł o odmowie udzielenia informacji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. K. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie odwołującego decyzja organu I instancji naruszyła art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wadliwe uznanie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną; art. 7 Konstytucji poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej; art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Równocześnie odwołujący wniósł o włączenie do akt sprawy dokumentu, który miał być udostępnionym, w celu przeprowadzenia dowodu z dokumentu na okoliczność ustalenia, jakie informacje proste miały być przetworzone oraz wydania postanowienia sygnalizującego w zakresie uchybień Wójta w stosowaniu art. 61 Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu odwołania odwołano się do treści art. 61 Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wywodząc, że brak było podstawy prawnej do odmowy udzielenia wnioskowanej informacji. Podniesiono, że prawo do informacji publicznej stanowi jedno z uprawnień obywateli, a jego ewentualne ograniczenie musi wynikać wprost z przepisów prawa. Odwołujący podniósł, że w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, na czym miałoby polegać przetworzenie wnioskowanej informacji publicznej oraz odwołał się do orzeczeń sadów administracyjnych argumentując, że czynności, do konieczności przeprowadzenia których odwołał się Wójt, nie mogą być kwalifikowane, jako czynności polegające na przetworzeniu informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) marca 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy D.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy powyższej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji. Jednym z aktów, wprowadzających szczególną regulację dotyczącą dostępu do informacji publicznej, jest ustawa o finansach publicznych, która w art. 284 stanowi, że plan audytu wewnętrznego oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek informację publiczną. Informacji publicznej nie stanowią natomiast inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego.

Następnie Kolegium wskazało, że użyte w ustawie o dostępie do informacji publicznej określenie "informacja publiczna" jest pojęciem niedookreślonym (nieostrym). Ponieważ nieostrość pojęć prawnych jest, co do zasady, sytuacją niepożądaną, dlatego za w pełni racjonalne i uzasadnione należało uznać działanie ustawodawcy, który jednoznacznie rozstrzygnął, że dany rodzaj informacji lub dokumentu jest (art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), względnie nie jest informacją publiczną (art. 284 ust. 2 powyższej ustawy). Jak wyjaśniono, prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo", a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością.

W dalszej kolejności wskazano, że audyt wewnętrzny jest działalnością prowadzoną w całości wewnątrz struktur administracji, której to celem w jednostce samorządu terytorialnego jest – zgodnie z definicją legalną audytu – "wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań" przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze (art. 272 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Działalność ta ma więc charakter "służebny" wobec działań kierownika jednostki i jest wykonywana w całości na jego potrzeby, którym kierownik jednostki daje wyraz w szczególności w ramach procedury uzgadniania planu audytu (art. 283 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Taki charakter działalności audytowej skłania do wniosku, że także dokumenty wytworzone w trakcie audytu mają w całości charakter dokumentów wewnętrznych (do wewnętrznego użytku), które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza struktury danej jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Kolegium wskazane powyżej argumenty przesądzają, że wnioskowany dokument nie stanowił informacji publicznej, stąd konieczne było wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia.

Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. K.. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 7 Konstytucji w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającym na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej oraz naruszenie art. 4, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez uznanie, że prawo do informacji nie zapewnia możliwości zapoznania się z dokumentem wykorzystywanym w działalności przez organ władzy publicznej. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegający na wydaniu decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy organ winien poinformować skarżącego pismem, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 10 oraz art. 15 w zw. z art. 107 K.p.a. polegającyna braku uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organów do udostępnienia wnioskowanej informacji.

W uzasadnieniu skargi powtórzono przebieg postępowania oraz wyjaśniono, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, w której organ uzna, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, jest on zobowiązany do poinformowania o tym wnioskodawcy na piśmie. Niedopuszczalne było tym samym wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji. Dodatkowo wskazano, że z protokołu Komisji Rewizyjnej Rady Gminy D. wynikało, że sporny dokument został uznany za informację publiczną. Zakwestionowano również możliwość wydania decyzji organu I instancji przez Sekretarza Gminy D., wyjaśniając, że jego upoważnienie wynikające z Zarządzenia (...) nie wskazuje, aby mógł on wydawać decyzje w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Skarżący podtrzymał stanowisko, że w świetle art. 61 Konstytucji, oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jednym z podstawowych uprawnień obywateli jest dostęp do informacji publicznej. Na jego szczególną rolę zwraca też uwagę Europejski Trybunał Praw Człowiek oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd stanowisko zajęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznać należało za ograniczające podstawową zasadę dostępu do informacji publicznej, jaką jest zasada jawności. Zakwestionowano pogląd, jakoby dokumenty, o jakich mowa w art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, nie stanowiły informacji publicznej, wskazując, że ogranicza ono konstytucyjne prawo do informacji na temat działalności władz publicznych i osób pełniących funkcje publiczne. Wreszcie odwołano się do prawa unijnego – Rozporządzenia UE 1049/2001, w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego i Rady, wskazując, że ograniczenie jawności może mieć miejsce jedynie, gdy nie narusza on procesy podejmowania decyzji przez daną instytucję.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy udzielenia skarżącemu informacji publicznej w postaci treści dokumentu o nazwie "Opinia w przedmiocie działalności gminy D. w latach 1990 – 2010" tzw. audytu prawno – finansowego.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia (...) grudnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy D. o udostępnieniu treści dokumentu o nazwie "Opinia w przedmiocie działalności gminy D. w latach 1990 – 2010". W decyzji organu I instancji, z dnia (...) stycznia 2013 r., jak i w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dokument powyższy został określony jako audyt prawno – finansowy. Stąd, rozpoznając przedmiotową sprawę, należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, jaki jest charakter wnioskowanego dokumentu, a w szczególności, czy może być on uznany za audyt wewnętrzny w rozumieniu art. 272 ust. 1 ustawy finansach dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zgodnie z powołanym powyżej przepisem ustawy o finansach publicznych, audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki (w tym jednostki samorządu terytorialnego – art. 276 ustawy o finansach publicznych), w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Ocena powyższa dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce (art. 272 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Jak podkreśla się w doktrynie audyt wewnętrzny jest niezależną działalnością doradczą i weryfikującą, której celem jest usprawnienie operacyjne organizacji i wniesienie do niej wartości dodanej (por. Ludmiła Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 272 ustawy o finansach publicznych, Warszawa 2011 r.). Innymi słowy, audyt wewnętrzny pomaga jednostce samorządu terytorialnego w osiąganiu jej celów poprzez systematyczne i metodologiczne podejście do oceny i doskonalenia skuteczności procesów zarządzania ryzykiem, kontroli i zarządzania organizacji.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że audyt wewnętrzny, jak już sama nazwa wskazuje, stanowi działalnością prowadzoną w całości wewnątrz struktur administracji. Co prawda, w niniejszej sprawie informacja, objęta wnioskiem o udostępnienie, została sporządzona przez niezależny zespół audytowy, to niemniej jednak z art. 275 ustawy o finansach publicznych wynika, że audyt wewnętrzny może prowadzić oprócz audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce także usługodawca niezatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego (jak w niniejszej sprawie), a zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 01 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz. U. z 2010 r. Nr 21, poz. 108), jego przepisy dotyczące audytora wewnętrznego stosuje się odpowiednio do audytora usługodawcy. Wyjaśnić przy tym należy, że działalność audytowa ma charakter "służebny" wobec działań kierownika jednostki, którym jest w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy D., i jest wykonywana w całości na jego potrzeby, którym daje on wyraz w szczególności w ramach procedury uzgadniania planu audytu (art. 283 ust. 3 ustawy o finansach publicznych).

W ocenie Sądu niewątpliwie żądana przez skarżącego dokumentacja stanowi audyte wewnętrzny, sporządzony na podstawie przepisów działu VI ustawy o finansach publicznych. Został on bowiem wykonany na zlecenie Wójta przez audytora usługodawcę niezatrudnionego w jednostce, spełniając tym samym wymogi określone w powołanej powyżej ustawie.

Okoliczność, że wnioskowana informacja stanowi audyt wewnętrzny niesie ze sobą określone konsekwencje. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd podziela stanowisko zajmowane w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tego rodzaju szczególną regulację wprowadza ustawa o finansach publicznych (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 32; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2011 r., IV SAB/Po 52/10, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2013 r., II SAB/Po 1/13, Baza NSA). Przepis art. 284 ustawy o finansach publicznych stanowi bowiem, że plan audytu (wewnętrznego) oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (ust. 1), natomiast informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (ust. 2). Jak wskazano, w powołanych powyżej wyrokach, już z uwagi na samą treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do dokumentów, o których mowa w art. 284 ustawy o finansach publicznych, nie znajduje zastosowania przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w świetle Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje zarówno uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji), jak i dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Tryb udzielania informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy, przy czym podstawowym aktem prawnym regulująca powyższą problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej zawierająca zasady i tryb udostępniania tego rodzaju informacji. Ustawa ta zawiera zarazem definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych" (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Przepis art. 6 ust. 1 powołanej powyżej ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in. informacje o "danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności (...) dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej), przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego (tj. w szczególności osobę będącą pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, o ile nie pełni wyłącznie czynności usługowych – zob. art. 115 § 13 pkt 5 Kodeksu karnego), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Jak zasadnie wywiodło Kolegium, odnosząc się do powołanych powyżej wyroków sądów administracyjnych, użyte w Konstytucji oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej określenia, odpowiednio, "informacji o działalności organów władzy publicznej" oraz "informacji publicznej" są niewątpliwie pojęciami (nazwami) niedookreślonymi (nieostrymi). Tym samym za racjonalne i uzasadnione należy uznać działanie ustawodawcy, który samodzielnie przesądza, czy dana informacja może być zakwalifikowana jako informacja publiczna. Sytuacja powyższa zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż ustawodawca, w przepisie art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przesądził, że informacją publiczną są plan audytu wewnętrznego oraz sprawozdanie z wykonania tego planu, natomiast informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (art. 284 ust. 2 powołanej powyżej ustawy). Zważyć należy, że powyższa praktyka, doprecyzowywania zakresu pojęcia informacji publicznej nie powinna budzić zastrzeżeń natury konstytucyjnej, skoro, jak trafnie zauważa Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2002 r. (K 38/01; OTK-A 2002, Nr 5, poz. 59), prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają "bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści". Należy przy tym podkreślić, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, art. 61, s. 5).

Podkreślić również należy, że jak uprzednio wskazano, ramach audytu wewnętrzny wytworzone zostają dokumenty mające charakter dokumentów wewnętrznych (do wewnętrznego użytku), które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza struktury danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie stanowi więc on dokumentu, który służyłby załatwianiu sprawy i realizacji zadań organu, stanowiąc dokument, którego celem jest usprawnienie operacyjne organizacji i wniesienie do niej wartości dodanej. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że powołane wyżej rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 01 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego zawiera specyfikację dokumentów wytwarzanych w toku audytu. Wprowadza ono zasadę, że audytor wewnętrzny dokumentuje wszystkie czynności i zdarzenia, które mają istotne znaczenie dla wyników audytu wewnętrznego (§ 12), w tym prowadzi akta audytu (§ 13). W tych ostatnich gromadzi się m.in.: dokumenty sporządzone oraz dokumenty otrzymane przez audytora wewnętrznego w trakcie przeprowadzania tzw. zadania zapewniającego lub czynności doradczych, dokumentację dotyczącą przeprowadzonych czynności sprawdzających oraz sprawozdanie z audytu (§ 14 pkt 3 – 6 rozporządzenia w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego). Z powołanego wyliczenia oraz pozostałych przepisów rozporządzenia wynika zasadniczo roboczy, przygotowawczy i niestanowczy (nieostateczny) charakter dokumentów wytwarzanych w związku z audytem. Nawet sprawozdanie z wykonania zadania audytowego nie ma charakteru stanowczego (rozstrzygającego, ostatecznego), bo jak wynika z § 25 ust. 2 i § 27 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia, kierownik komórki audytowanej może najpierw zgłosić do sprawozdania dodatkowe wyjaśnienia lub umotywowane zastrzeżenia, a w ostateczności – nawet odmówić realizacji zawartych w nim zaleceń. Ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii zasadności zaleceń audytu prawodawca pozostawił w gestii kierownika jednostki (§ 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego). Powyższe może oznaczać, że sformułowania i zalecenia audytu mogą okazać się ostatecznie niezasadne. Tym samym, ich upublicznianie może być co najmniej przedwczesne, a niekiedy wręcz szkodliwe dla podmiotu audytowanego.

Podjęte powyżej rozważania wskazują więc, że audyt wewnętrzny nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji nie jest możliwe jego udostępnienia na zasadach określonych w powołanej powyżej ustawie. Oceny powyższej nie zmienia również fakt odwołania się przez skarżącego do rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 r. rozporządzenia parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, gdyż, jak wskazuje już sama nazwa powyższego aktu prawnego, rozporządzenie to odnosi się do udostępnienia dokumentów organów Unii Europejskiej i nie może być stosowane w odniesieniu do regulacji krajowej.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wydanie rozstrzygnięcia o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Podkreślenia wymaga, że każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich.

Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 powołanej powyżej ustawy przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Innymi słowy, decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak wyłącznie w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2012 r., I OSK 2437/12, Baza NSA).

W przedmiotowej sprawie, pomimo, że złożony wniosek dotyczył, jak wyżej wskazano, dokumentu niestanowiącego informacji publicznej, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wójt Gminy D. wydały decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Analiza ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje jednak, że brak było podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. Jak bowiem zasadnie podniósł skarżący, w sytuacji, w której organ uzna, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, jest on zobowiązany do poinformowania o tym wnioskodawcy na piśmie. Oznacza to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji była obarczona wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., gdyż została wydana bez podstawy prawnej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. z dnia (...) stycznia 2013 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.