Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 131/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 art. 11f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. D, na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. oraz art. 11d ust. 5 w związku z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), dalej:; z.r.i.d., w wyniku rozpatrzenia odwołania G. D. od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej w miejscowości [...], gmina [...]'" wraz z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1. następujący zapis: I. zatwierdzam projekt budowlany i udzielam zezwolenia na realizację inwestycji obejmującej: "Budowa drogi gminnej w miejscowości [...], gmina [...]" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia na stronie 1. następującego zapisu: "zezwalam na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdzam projekt budowlany, stanowiący integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji pn.: "budowa drogi gminnej w miejscowości [...], gm. [...]" (pkt I), uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1. w pkt. 2 i 1 następujący zapis: "zatwierdzam projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji, Działki wynikające z projektu podziału nieruchomości: Obręb ewidencyjny [...] - [...] ([...]; [...]); [...] ([...]; [...])'" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia na stronie 1 pkt 2 i 1 następującego zapisu: "Zatwierdzam na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości:

Działki w projektowanym pasie drogowym, podlegające podziałowi, do przejęcia pod inwestycje:

|Lp. |Gmina |Obręb |Nr działki przed |Nr działek po podziale |Nr działki do przejęcia pod |

| | | |podziałem |pozostające przy |inwestycję |

| | | | |dotychczasowym właścicielu | |

|1. |[...] |[...] |[...] |[...] |[...] |

|2. |[...] |[...] |[...] |[...] |[...] |

Mapy zatwierdzające projekty podziałów nieruchomości jako załącznik nr 2 stanowią integralną część niniejszej decyzji. Ww. pogrubione numery działek wskazane w kolumnie 6 powyższej tabeli zatytułowanej "Nr działki do przejęcia pod inwestycję", stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego - Gminy [...]. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości - art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie informuje się, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej posiadającej rygor natychmiastowej wykonalności - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego." (pkt 2); uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji w całości pkt. 2., znajdujący się na stronie 2. następującej treści: "Ustalam obowiązek połączenia budowanej drogi gminnej z istniejącymi drogami gminnymi i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku na poniższych nieruchomościach: 2. Działki czasów o zajęte pod realizację inwestycji: obręb ewidencyjny [...] - [...]; [...] Działki przeznaczone pod połączenie budowanej drogi gminnej w [...] z drogami gminnymi, nie wchodzą w skład projektowanego pasa drogowego, jednakże przedmiotową decyzją ograniczam na rzecz inwestora sposób korzystania z w/w nieruchomości." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia na stronie 1 pkt 2 i 1 następującego zapisu: "Ustalam obowiązek przebudowy innych dróg publicznych i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku na poniżej wymienionych nieruchomościach: Działki czasowo zajęte pod realizację inwestycji: [...]; [...] obręb ewidencyjny [...] Działki przeznaczone pod połączenie budowanej drogi gminnej w [...] z drogami gminnymi, nie wchodzą w skład projektowanego pasa drogowego, jednakże przedmiotową decyzją ograniczam na rzecz inwestora sposób korzystania z ww. nieruchomości." (pkt III), uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji rysunek PZT Nr 1 opracowany na miesiąc czerwiec 2019 r. projekt zagospodarowania terenu, będący częścią projektu budowlanego, stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, rysunku zamiennego PZT Nr 2 opracowanego na miesiąc marzec 2020 r., który stanowi załącznik nr 1 do decyzji (pkt IV), uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji stronę tytułową projektu budowlanego opracowanego na miesiąc czerwiec 2019 r. z uwagi na brak sprawdzającego projekt i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia strony tytułowej, nowej strony tytułowej projektu budowlanego zawierającej sprawdzającego, stanowiącej załącznik nr 2 niniejszej decyzji (pkt V), dodał w zaskarżonej decyzji na stronie 2. zapis następującej treści: - mgr inż. R. Z. posiadający uprawnienia budowlane nr ewidencyjny [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej, członek [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr ewidencyjny [...] (pkt VI), w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymując w mocy.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] stwierdził, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Wójta Gminy [...] z 16 kwietnia 2015 r., uzupełnionym 30 kwietnia 2018 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej w miejscowości [...], gmina [...]". Inwestor wskazał, że droga w miejscowości [...] będzie zaliczona do kategorii dróg gminnych. Po wybudowaniu przedmiotowego odcinka drogi będzie on uzupełnieniem podstawowego układu komunikacyjnego gminy, obsługującego ruch wewnętrzny i zewnętrzny. Zapewni połączenie drogi gminnej [...] - Szla do istniejącej drogi gminnej [...]. Budowa drogi obejmować ma roboty drogowe polegające na wykonaniu nawierzchni żwirowej wraz z wykonaniem podbudowy. Wojewoda [...] wyjaśnił, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym postępowanie to opiera się na tych samych zasadach, co postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Odnosząc się do przedmiotu postępowania, organ odwoławczy wskazał na treść art. 11b ust. 1 i art. 11d z.r.i.d. i zauważył, że Wójt Gminy [...] jako zarządca drogi przed złożeniem wniosku uzyskał opinie: Zarządu Województwa [...] z 11 sierpnia 2017 r. znak[...], Zarządu Powiatu w [...] z 30 marca 2014 r. znak: [...] i Wójta Gminy [...] z 29 marca 2018 r. znak: [...]. Inwestor załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 z.r.i.d. do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył także projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Po uzupełnieniu projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Dokonując kontroli wymagań procesowych, Wojewoda [...] wskazał, że Starosta [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków i uwag, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Starosta [...], zgodnie z art. 11d ust. 5 z.r.i.d. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, wysyłając zawiadomienie na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń w urzędzie właściwym ze względu na przebieg drogi - tj. Urzędzie Gminy [...], w urzędowych publikatorach teleinformatycznych — Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] oraz w Starostwie Powiatowym w [...] i w prasie lokalnej tj.: "Tygodnik [...]" 28 maja 2019 r. W zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją oraz składać ewentualne wnioski. Oceniając merytoryczną prawidłowość rozstrzygnięcia, Wojewoda wskazał, że kontrolowana decyzja co do zasady czyniła zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 z.r.i.d., jednakże zawierała wady i braki, przez co wymagała korekty tak, aby zawierała niezbędne elementy określone w powołanym przepisie. W związku z poprawnym uzupełnieniem braków przez inwestora organ odwoławczy przeanalizował cały materiał w sprawie i na jego podstawie orzekł w sposób reformatoryjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak wskazał organ odwoławczy, inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem w niniejszej sprawie zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda [...] jako organ odwoławczy, nie mogli dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Przepisy z.r.i.d. nie określają obowiązku zaproponowania przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów, dlatego też organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji miały jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. W tym kontekście organ podkreślił, że nie jest wymagana zgoda właściciela gruntu przeznaczonego do przejęcia pod inwestycję drogową.

Odnosząc się do zarzutów G. D., Wojewoda [...] wskazał, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczy budowy drogi gminnej realizowanej w miejscowości [...] i nie ulega wątpliwości, iż stanowi ona cel publiczny. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), dalej: u.d.p., droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogi publiczne i wewnętrzne są zatem budowlami w rozumieniu p.b. Zasadnicze znaczenie dla stosowania z.r.i.d. ma jednak definicja budowy drogi zawarta w u.d.p., zgodnie z którą jest ona wykonywaniem połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudową i rozbudową. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich zostały zawarte w wydanej decyzji Starosty [...]. We wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji opisano analizę powiazania drogi gminnej realizowanej w miejscowości [...] z innymi drogami publicznymi. Uzasadnienie rygoru natychmiastowej wykonalności zawarte zostało w zaskarżonej decyzji Starosty [...]. Podstawowym powodem, dla którego inwestor jako zarządca drogi zaplanował realizację ww. inwestycji oraz zawnioskował o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest fakt, że budowa infrastruktury drogowej jest jednym z elementów mających wpływ na rozwój gospodarczy mieszkańców w miejscowości [...] i wsi ościennych, a zarazem i gminy [...]. Budowa przedmiotowego odcinka drogi jest inwestycją, która leży w interesie społecznym i rozwoju gospodarczym mieszkańców. Zachodzi konieczność wybudowania przedmiotowego odcinka drogi, ponieważ mieszkańcy wsi [...] i wsi ościennych nie mają dojazdu do swoich gruntów uprawnych położonych przy drodze gminnej nr [...], która jest ślepa i nie ma połączenia z innymi drogami publicznymi. Do chwili obecnej rolnicy dojeżdżali do swoich pól położonych przy drodze nr [...] (ślepej) po gruntach prywatnych w ramach stosunków dobrosąsiedzkich. Organ odwoławczy zauważył, że w odpowiedzi na zarzuty odwołującego inwestor wyjaśnił, iż przebieg drogi i rozwiązania techniczne wybrane przez inwestora są najkorzystniejszym rozwiązaniem lokalizacyjnym i techniczno-wykonawczym. Na uwagę zasługiwać miał fakt, że w aktach urzędu gminy [...] znajduje się oświadczenie K. B., który razem z G. D. pozostaje współwłaścicielem działki nr [...]. W oświadczeniu tym K. B. miał potwierdzić, że przebieg drogi w zaplanowanym miejscu, wobec zgody innych uczestników postępowania, jest zasadny, przy czym odwołujący będzie kwestionował każdy przebieg drogi przebiegający po jego gruntach. Odnosząc się do treści podważanej przez odwołującego dokumentacji geodezyjnej, Wojewoda nawiązując do przedstawionego przez Wójta Gminy [...] stanowiska, zauważył, że mapę z projektem podziału nieruchomości wykonał na zlecenie Gminy [...] uprawniony geodeta, dokumentacja została przyjęta do państwowego zasobu dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej pod numerem [...], a w protokole z przyjęcia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów widnieje informacja "G. D. przybył z ojcem, ale odmówił uczestnictwa". Inwestor wskazał, że na aktualnej mapie do celów projektowych, którą wykonał uprawniony geodeta 21 lutego 2020 r. widnieje oznaczenie "dr. gr." (droga gruntowa). Operat z czynności technicznych został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego pod nr [...]. W oparciu o akta sprawy organ odwoławczy podkreślił, że pas drogowy spornej drogi gminnej został zaprojektowany z poszanowaniem interesów dotychczasowych właścicieli działek, których części zostały pozyskane pod drogę. Powierzchnie działek pozyskane w celu utworzenia pasa drogowego drogi gminnej są minimalne i pozyskane tylko w takim zakresie, w jakim można było zaprojektować pas drogowy drogi gminnej odpowiadający obowiązującym przepisom. Na potwierdzenie powyższego organ wskazał, że Starosta [...] postanowieniem z [...] lipca 2015 r., znak: [...] na wniosek inwestora wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) w zakresie umożliwiającym zmniejszenie szerokości projektowanej drogi gminnej klasy D w liniach rozgraniczających, poza terenem zabudowy, w miejscowości [...] do minimalnej wartości wynoszącej 10 m, przy normatywnej wynoszącej 15 m. Nawiązując do uwag inwestora, organ odwoławczy również podkreślił, że planowana droga będzie znajdować się nie tylko na działce oznaczonej nr ew. [...], której współwłaścicielem jest odwołujący, ale również na działce nr ew. [...], która nie stanowi jego własności, a jej właściciel zgodził się na przebieg drogi we wskazanym miejscu. Zauważył, że art. 11i ust. 2 z.r.i.d. wskazuje, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem zarówno inwestor przy składaniu wniosku, jaki i organ administracji architektoniczno - budowlanej nie muszą się kierować przeznaczeniem danej nieruchomości wynikającym z aktu prawa miejscowego, jakim jest plan. Jednakże, biorąc pod uwagę interes społeczny i publiczny charakter planowanej do realizacji inwestycji drogowej Gmina [...] przeprowadziła ustalenia w zakresie najbardziej oczekiwanego społecznie przebiegu planowanej drogi. Oczywistym jest, że budowa drogi wiąże się zarówno z koniecznością wprowadzenia zmian w sposobie zagospodarowania poszczególnych nieruchomości, jak i z przejęciem na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednakże, że podjęte w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia nie miały legitymacji ustawowej, bądź że zostały podjęte z rażącym pokrzywdzeniem właścicieli przejmowanych nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r. złożył G. D., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 17 ust. 1 z.r.i.d. poprzez uznanie zasadności nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności wobec decyzji Starosty w sytuacji, gdy okoliczności wskazane w treści wniosku inwestora z uwagi na stopień ich ogólności oraz brak spełnienia podstaw materialnych nie pozwalały na jego zastosowanie w konkretnym przypadku;

2) art. 11a ust. 1 i 2a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez przekroczenie granic władztwa publicznego polegające na nadmiernym (nieproporcjonalnym) oraz nierównym ingerowaniu w treść uprawnień strony związanych z ochroną przysługującego jej prawa własności, objawiającym się przyznaniem prymatu interesowi publicznemu, jak również nieuzasadnionym pominięciu rozważenia alternatywnych rozwiązań przebiegu projektowanej drogi, a których zastosowanie w znacznie mniejszy sposób prowadziłoby do ingerencji w prawa osób trzecich, aniżeli wariant przyjęty w decyzji;

3) art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. poprzez uznanie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, będącej celem publicznym, podejmowana jest wyłącznie w oparciu o zakres przedstawiony we wniosku inwestora, zaś samo wyznaczenie przebiegu tego rodzaju inwestycji pozostaje arbitralną domeną właściwego zarządcy drogi i nie podlega jakiejkolwiek kontroli ze strony organów rozpatrujących wniosek, podczas gdy na organach wydających decyzję na podstawie z.r.i.d. ciąży obowiązek weryfikacji zasadności żądania inwestora w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego, przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich (zachowaniu zasady proporcjonalności - adekwatności), jak również dokonanie oceny w zakresie niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości, przy jednoczesnej analizie, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu;

4) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy polegające na:

- prowadzeniu postępowania z pominięciem wszelkich dostępnych w sprawie dowodów, w szczególności zaś pominięcia wniosków dowodowych wskazywanych przez stronę oraz treści pochodzących od niej oświadczeń;

- odstąpieniu od poczynienia ustaleń w zakresie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego wskazanego we wniosku;

- odstąpieniu od rozważenia i ustalenia alternatywnych rozwiązań w zakresie poprowadzenia trasy projektowanej drogi - mającej na celu połączenie drogi gminnej nr [...] z drogą gminą [...] – [...], których przyjęcie wiązałyby się z mniejszą ingerencją w prawo własności osób trzecich;

- bezpodstawnym przyjęciu, że w sprawie występują przesłanki pozwalające na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d., gdyż organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego i nie ustalił prawidłowo okoliczności faktycznych, dokonując pobieżnego, wybiórczego i niekorzystnego dla skarżącego wyboru i interpretacji materiału dowodowego, stwierdzając przy tym, iż w konkretnym przypadku istnieje interes społeczny przemawiający za realizacją inwestycji konkretnie na gruntach stanowiących współwłasność skarżącego, podczas gdy w sytuacji przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie, organ mógł ustalić, iż (a) planowana inwestycja nie spełnia przesłanek uzasadniających określenie jej mianem realizującej interes publiczny, który wyłącza interes prawny jednostki, (b) inwestycja może zostać przeprowadzona w oparciu o rozwiązanie alternatywne zapewniające możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich;

6) art. 80, art. 8 § 1 i art 11 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa;

7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d. poprzez odstąpienie od zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności brak odniesienia się do twierdzeń skarżącego odnośnie do możliwości realizacji inwestycji w sposób respektujący zasadę ochrony prawa własności, a tym samym zachowujący zasadę proporcjonalności (adekwatności), co w konsekwencji uniemożliwia weryfikację skarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art 80 k.p.a.;

8) art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d. poprzez pominięcie wniosków dowodowych składanych przez stronę w toku postępowania, mających na celu wykazanie alternatywnych rozwiązań przebiegu projektowanej drogi, a których zastosowanie w znacznie mniejszy sposób prowadziłoby do ingerencji w prawa osób trzecich aniżeli wariant wskazany we wniosku inwestora oraz wiązałoby się z wydatkowaniem znacznie mniejszych środków związanych z realizacją inwestycji;

9) art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d. poprzez prowadzenie postępowania w sposób urągający zasadom praworządności i prawdy obiektywnej oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do organów administracji publicznej;

10) art. 15 k.p.a. poprzez nieuprawnione uzupełnienie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty w sposób polegający na dodaniu na stronie 2. ww. aktu treści zawartej w pkt. VI. sentencji skarżonej decyzji, co stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Powyższe zarzuty zostały przez skarżącego rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] października 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewoda [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] pozostaje zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi gminnej w miejscowości [...], gmina [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja ta mieści się w celu objętym przepisami specustawy drogowej, czyni również zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 z.r.i.d., zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Organ poddając tę kwestię badaniu, zasadnie uznał, że decyzja zawiera prawidłowo określone wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu), jak też mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości (działki nr ew. [...] i [...]). Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Wójt Gminy [...] załączył projekt budowlany wraz ze wszystkimi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W decyzji z [...] października 2020 r. Wojewoda [...] szczegółowo wypowiedział się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, uznając go trafnie za kompletny, a zatem wystarczający w świetle przepisów z.r.i.d. i stosowanych uzupełniająco przepisów p.b. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej. Sąd zauważa, że zaskarżonej decyzji został nadany charakter decyzji merytoryczno - reformatoryjnej, co pozostaje zgodne z kompetencją przyznaną organowi odwoławczemu na mocy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak się przyjmuje w piśmiennictwie, tym rodzajem decyzji organ odwoławczy powinien się posłużyć, gdy stwierdzi niezgodność (w całości lub w części) badanej decyzji z przepisami prawa materialnego lub prawa procesowego, która w zakresie wywołanych przez siebie skutków powoduje, że rozstrzygnięcie, które organ odwoławczy uznaje za prawidłowe nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, a jednocześnie nie występuje przesłanka wymieniona w art. 138 § 2 k.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 781-782, K. Glibowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 1077-1078).

Brak jest powodów, by zakwestionować prawidłowość oparcia przez organ odwoławczy wydanego rozstrzygnięcia na podstawie prawnej określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uwzględniając, że przyczyny, które nakazywały zmienić decyzję Starosty [...] obejmowały kwestie, które ze względu na swój przedmiot i charakter mogły podlegać ponownej ocenie w ramach rozpoznania sprawy i stosownej modyfikacji prowadzącej do nadania nowego brzmienia rozstrzygnięciu i doprowadzenia do korekty dokumentacji projektowej. Tę ocenę Sąd kieruje względem nie tylko punktów I-V rozstrzygnięcia, ale także względem punktu VI., albowiem za pozbawiony uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje zarzut skarżącego oparty na twierdzeniu, że wprowadzenie ww. punktu do decyzji uchybiało art. 15 k.p.a. normującemu zasadę dwuinstancyjności (postępowania administracyjnego). Uzupełnienie treści rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez wskazanie mgr. inż. Roberta Zalewskiego jako sprawdzającego projekt budowlany jako objęte dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. było działaniem dopuszczalnym nakierowanym na nadanie wydanej decyzji treści odpowiadającej prawu - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U z 2018 r., poz. 1935), co stanowi istotę rozstrzygnięcia reformatoryjnego.

Dokonywana przez Sąd kontrola decyzji z [...] października 2020 r. nie daje podstaw, by zarzucić organowi odwoławczemu naruszenie w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego w stopniu oddziałującym na jej wynik. W toku postępowania organ odwoławczy, mając na uwadze wymóg ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, dokonał bowiem prawidłowej weryfikacji przyjętych przez Starostę [...] ustaleń faktycznych i poddał kontroli sposób zastosowania przepisów prawa materialnego w kontekście przyjętego przez organ I instancji sposobu ich rozumienia. W treści zaskarżonej decyzji organ szczegółowo odniósł się również do podnoszonych przez skarżącego jako odwołującego uchybień, szczegółowo wyjaśniając, dlaczego argumentacja podniesiona w odwołaniu nie mogła doprowadzić do podważenia meriti kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie w wystarczający sposób ujawniała skarżącemu zasadnicze przesłanki wydania decyzji, w szczególności powody przyjęcia, że realizacja inwestycji drogowej na części działki nr ew. [...] odpowiada prawu, wobec czego nie można organowi zarzucić naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. tylko z tego względu, że działania Wojewody [...] nastawione w toku postępowania na realizowanie zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) nie odniosły zakładanego rezultatu, albowiem skarżący nie wycofał się ze sprzeciwu względem zaprojektowanego przedsięwzięcia, podtrzymując zdanie o jego bezprawności.

W ocenie Sądu tejże cechy wskazanemu przedsięwzięciu tymczasem przypisać nie można, ponieważ wbrew postawionym w skardze zarzutom naruszenia przepisów z.r.i.d., k.p.a. oraz postanowień Konstytucji, Wojewoda [...] przepisom tym nie uchybił.

Nie budzi wątpliwości, że to do kompetencji zarządcy drogi należy określenie we wniosku proponowanego przebiegu drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1 z.r.i.d.), projektów podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3 z.r.i.d.) oraz nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a z.r.i.d.). W przypadku, gdy wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone w p.b., organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, do którego zresztą trafnie odwołał się Wojewoda w swojej decyzji z [...] października 2020 r., że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań odnośnie do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest też ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż działanie takie miałoby charakter pozaprawny.

Jakkolwiek w złożonej skardze skarżący nie podważył bezpośrednio tej zasady ogólnej, to zauważył, że organ prowadzący postępowanie nie jest zwolniony od zbadania rzeczywistej niezbędności inwestycji w kontekście realizacji ogólnie pojmowanego celu inwestycji drogowej, jak również rozwiązań alternatywnych służących jego spełnieniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę ogólnej trafności formułowania ww. wniosku interpretacyjnego nie kwestionuje, albowiem na gruncie z.r.i.d. organ, rozpoznając wniosek zarządcy drogi, nie został całkowicie pozbawiony kompetencji do rozważenia warunków, w oparciu o które ma być wykonywana inwestycja drogowa, w tym oceny zasadności wywłaszczenia terenów pod realizowaną drogę w kontekście reguł oraz celów wyrażonych w przepisach specustawy drogowej.

Powyższej powinności, która niewątpliwie posiada zakotwiczenie w powołanych przez skarżącego przepisach Konstytucji, tym niemniej nie powinno się nadawać znaczenia, które spowoduje, że kluczowe zasady z.r.i.d. czyniące ze wskazanego aktu prawnego regulację szczególną stracą swoje praktyczne znaczenie. Mieć na uwadze trzeba, że ustawodawca nie nadał przepisom z.r.i.d. brzmienia, które warunkiem uwzględnienia wniosku, czyniłoby przedstawienie przez inwestora rozwiązań wariantowych względem rozwiązania przedłożonego (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 711/20). Trafnie skarżący podniósł, że w orzeczeniach sądów administracyjnych zostało sformułowane zapatrywanie, zgodnie z którym dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2526/19). Ta weryfikacja, jak się wskazuje, nie może mieć jednakże na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku. Powyższe zobowiązanie może znaleźć swoje uzasadnienie poza tym w szczególnych sytuacjach, w których dochodzi do rażącego naruszenia zasady proporcjonalności w taki sposób, że interes publiczny nie może stanowić uzasadnienia dla rozmiaru ingerencji w prawo własności (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r. sygn. II OSK 3382/18).

W niniejszej sprawie taka dysproporcja niewątpliwie jednakże nie występowała, toteż, zdaniem Sądu, zaskarżonej decyzji nie można postawić naruszenia art. 11a ust. 1 i 2a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. Ustalenia dowodowe poczynione przez Wojewodę [...] wskazywały, że realizacja zaprojektowanej drogi ma służyć celowi publicznemu polegającemu na połączeniu drogi gminnej [...] –[...] z odcinkiem drogi gminnej istniejącej na działce nr ew. [...], która jako "ślepa" (bez łącznika), pozostawała dotąd nieskomunikowana z siecią dróg publicznych. Brak jest podstaw, by uznać, że ingerencja w prawo współwłasności przysługujące do działki nr ew. [...], wynikająca z zapewnienia właściwego dojazdu do terenów położonych w obszarze, który będzie droga łączyć, była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków.

Nawet jeżeli formułowane w toku postępowania twierdzenie, że inwestycja przyczyni się do rozwoju gospodarczego gminy i jej mieszkańców jest wnioskiem nie do końca adekwatnym (w skardze strona określa je mianem "wysoce wątpliwego") z racji na niewielką skalę przedsięwzięcia, to wątpliwości Sądu nie budzi pogląd, że budowa wskazanej drogi następuje w interesie społecznym (publicznym), przyczyniając się do właściwego skomunikowania obszaru gminy [...] w części, w jakiej dotyczy to położonych w [...] terenów wykorzystywanych rolniczo. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zadaniem własnym gminy pozostają sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Droga gminna to zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p. droga o znaczeniu lokalnym, niezaliczona do innych kategorii, stanowiąca uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Konieczność zapewnienia przez gminę systemu komunikacji odpowiedniego do "miejscowych potrzeb" nie powinna być zastępowana możliwością korzystania z przejazdu po nieruchomościach należących do innych osób w ramach stosunków dobrosąsiedzkich, albowiem, co potwierdza rozpatrywany przypadek, rozwiązanie takie w dłuższej perspektywie, szczególnie w obliczu kolejnych zmian własnościowych może stać się niepotrzebnym źródłem konfliktu. Kierowanie się przez inwestora w niniejszej sprawie takim wnioskiem, znajdującym podstawę w postawie społeczności lokalnej, jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w pełni racjonalne, toteż oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organ na analogicznym zapatrywaniu trudno poczytywać jako wadliwość prowadzącą do podważenia decyzji Wojewody [...].

W ocenie Sądu, organ nie zaniechał w sprawie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Zarzut prowadzenia postępowania w sposób urągający zasadom praworządności, prawdy obiektywnej oraz z naruszeniem zasady zaufania nie znajduje potwierdzenia. Stronie skarżącej zostało zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Celem właściwego ocenienia stanowiska skarżącego i uzgodnienia jego interesu prawnego z interesem pozostałych stron postępowania organ przeprowadził 25 czerwca 2018 r. rozprawę administracyjną. W zakresie oceny, czy cel inwestycji jest niezbędny w kontekście uszczuplenia prawa własności, organy orzekające w sprawie nie mogły pominąć względnie niewielkiej skali ingerencji w prawo współwłasności, do jakiej dojdzie wskutek wydzielenia, wbrew woli skarżącego jako współwłaściciela, z działki nr ew. [...] o łącznej powierzchni 5,5976 ha wąskiego pasa gruntu na potrzeby budowy drogi o długości 0,2 km wraz z ograniczeniem jej szerokości w liniach rozgraniczających do 10 m. Nie ma wpływu na wynik sprawy nierozważenie przez organ odwoławczy stanu drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr ew. [...]. Jeżeli nawet bowiem prawdą jest, że jak wskazuje w skardze skarżący, obecnie jest ona "zaniedbaną drogą leżącą pomiędzy polami uprawnymi", to stan ten, jak przyjmuje Sąd, w znacznym stopniu był kształtowany brakiem jej skomunikowania z drogą publiczną [...] - Szla, przez co integracja sieci dróg w spornym obszarze realizująca się wskutek wykonania zaprojektowanej inwestycji w perspektywie czasu wskazywany stan może pomóc usunąć, a co najmniej ograniczyć.

Wbrew stanowisku skarżącego, przyjętej przez organ odwoławczy ocenie niezbędności inwestycji w tych warunkach nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów procesowych (art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.), co obejmuje również akcentowaną w skardze kwestię rozważenia alternatywnych rozwiązań przebiegu drogi.

Zdaniem Sądu, przedmiot inwestycji oceniany w kontekście przyjętych przez organ ustaleń znajdujących swoje pełne potwierdzenie w zgromadzonej w sprawie dokumentacji każe uznać za oczywiście nieuzasadnione przekonanie skarżącego, że realizacja inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi o długości 0,2 km nawierzchni żwirowej łączącej drogi gminne w analizowanym obszarze powinna była zostać poprzedzona przeprowadzeniem w toku postępowania dowodu z opinii biegłego, który powinien ustalić, jak wskazała strona w skardze, "najlepsze rozwiązanie" pod względem ekonomicznym, jak i uwzględniającym prawo własności osób trzecich.

Sformułowany przez skarżącego wniosek nie posiada żadnych uzasadnionych obiektywnymi względami podstaw, co powoduje, że jego nieuwzględnienie przez Wojewodę [...] było trafne, albowiem we właściwy sposób prowadziło do rozgraniczenia sytuacji zaistnienia w toku postępowania rzeczywistych kwestii wymagających rozważenia w oparciu o posiadane przez biegłego "wiadomości specjalne" w znaczeniu przyjętym w art. 84 § 1 k.p.a. od sytuacji traktowania przez stronę za wymagającego sięgnięcia do "wiadomości specjalnych" każdego przypadku, w którym ustalenia organu nie pokrywają się z jej własnymi ustaleniami.

W piśmie z 30 maja 2018 r. skarżący wskazał, że jest gotowy zapłacić "każdą cenę", by na drodze prawnej powstrzymać realizację inwestycji drogowej, co każe przyjąć, że dającemu się wyczytać z treści odwołania, a następnie ze skargi wymaganiu poszukiwania przez organ w sprawie rozwiązania, które wyważa sprzeczne interesy skarżący nadaje swoiste znaczenie, tj. takie, które ciężar zlokalizowania potrzebnej na tym obszarze drogi nakłada na właścicieli każdej sąsiedniej nieruchomości, byle jakiegokolwiek uszczerbku nie doznała nieruchomość należąca do skarżącego. Uwidacznia to najmocniej mapa ewidencyjna załączona do pisma skarżącego z 6 kwietnia 2016 r., w której zaznaczone zostały przez skarżącego wszystkie alternatywne warianty przebiegu drogi w każdym przypadku nieobejmujące działki nr ew. [...]. Wymaga zauważenia, że ich możliwy przebieg został następnie w odwołaniu od decyzji Starosty [...] zawężony do dwóch wraz z nadaniem im bardziej racjonalnego umocowania, niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznaje, by brak uwzględnienia tychże przez organ odwoławczy mógł wpływać na prawidłowość zaaprobowanej w decyzji lokalizacji drogi, jeżeli nie budzi wątpliwości Sądu jej pełna racjonalność.

Nie wykracza poza zakres przysługującego władztwa oparcie się przez Wojewodę [...], po pierwsze, na stwierdzeniu, że przedłożony przez inwestora projekt przebiegu drogi ma charakter kompromisowy w tym sensie, że zakłada budowę drogi nie na terenie jednej działki, ale w pasie obejmującym teren dwóch sąsiednich działek, przez co ciężar wynikający z odjęcia prawa własności kilkumetrowej szerokości gruntu jest rozłożony na właścicieli dwóch sąsiednich działek (nr ew. [...] i [...]). W tym zakresie wymaga również wzięcia pod uwagę, że działka nr ew. [...] jest nieruchomością największą obszarowo w analizowanym terenie, różniąc się wyraźnie pod tym względem od pozostałych działek, które, zdaniem skarżącego, mogłyby wchodzić w grę jako miejsce zlokalizowania drogi.

Po drugie, niewadliwe pozostaje uwzględnienie, że żądanie poszukiwania alternatywnego rozwiązania nie było w toku postępowania formułowane przez właściciela działki nr ew. [...], po której ma przebiegać częściowo inwestycja (J. Z.), czy też wszystkich współwłaścicieli działki nr ew. [...], ale wyłącznie przez skarżącego będącego jednym z 5 współwłaścicieli tejże działki. Skarżącemu przysługuje udział we współwłasności ww. nieruchomości, który, co wynika z akt sprawy, wynosi 10/36. Pełną aprobatę dla budowy drogi w zaprojektowanym miejscu wyraził współwłaściciel K. B.. Pozostali współwłaściciele nie sprzeciwili się spornej inwestycji, co stanowi okoliczność, którą Wojewoda [...] musiał mieć na uwadze. Jakkolwiek brak wyrażenia przez pozostałych współwłaścicieli działki wyraźnej zgody, w ocenie skarżącego, uniemożliwia wiązanie z zachowaniem tych osób podstawy mogącej kształtować kierunek rozstrzygnięcia organu, to, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pogląd ten pozostaje nieuprawniony. Jeżeli bowiem zasadność swojego zarzutu skarżący opierał na wykazywaniu, że organ nie dokonał w sprawie odpowiedniego wyważenia interesu publicznego i prywatnego, uszczuplając w sposób niedopuszczalny prawo własności, to brak formułowania tożsamego zarzutu przez pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...] musiało czynić zarzut skarżącego odnośnie do konieczności znalezienia innego wariantu przebiegu drogi i ten warunek uznający za kryterium oceny legalności decyzji zdecydowanie mniej doniosłym.

Niezależnie od tego, że każdemu ze współwłaścicieli bez względu na jego udział w prawie współwłasności przysługuje odrębna, samodzielna legitymacja materialnoprawna do dokonywania wszelkich czynności, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, nie można nie zauważyć, że w piśmiennictwie podkreśla się, iż współwłasność jest podzielonym według udziałów wspólnym prawem własności rzeczy. Najsilniej reprezentowana w doktrynie prawa cywilnego teoria podziału prawa zakłada, że z chwilą powstania stosunku współwłasności prawo własności na rzeczy wspólnej ulega podziałowi odpowiednio do udziałów współwłaścicieli. Każdemu z uczestników przysługuje odtąd część jednego prawa własności, która co do treści (zawartości) równa się samemu prawu własności, ale różni się od niego "objętością" (por. E. Gniewek [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe, red. E. Gniewek, Warszawa 2020, s. 426-427). Kierując się w tych warunkach zasadą, że wspólne prawo własności powinno być traktowane jako podlegające podziałowi wedle posiadanego w nim udziału, sporne uszczuplenie skarżący niewątpliwie powinien w kontrolowanej sprawie odnosić wyłącznie do przysługującego mu udziału we współwłasności mierzonego jego wielkością ułamkową (10/36), skoro pozostali współwłaściciele uprawnieni do postawienia zarzutu ingerencji w przysługujące im prawo w zakresie posiadanych w nim udziałów od tego działania odstąpili. Sąd za nieuprawnione uznaje tym samym w kontekście istoty podnoszonych zarzutów utożsamianie przez skarżącego zakresu naruszenia przysługującego mu udziału we współwłasności z naruszeniem prawa własności bazującym na rozciąganiu oceny naruszenia własnego interesu na majątkowe interesy pozostałych podmiotów uprawnionych do spornej nieruchomości gruntowej.

Zaakcentowanie tego wniosku, który opiera się na konieczności wyróżnienia w ramach prawa współwłasności w aspekcie dopuszczenia się przez Wojewodę [...] ingerencji w to prawo odrębnych w nim udziałów przysługujących każdemu ze współwłaścicieli działki nr ew. [...], jest w sprawie o tyle istotne, że skarżący w skardze podjął próbę wykazania, że każdy z zaproponowanych przez niego w toku postępowania wariantów przebiegu drogi (przez działkę nr ew. [...] albo poprzez działki nr ew. [...] i [...]) wiązałby się ze znacznie mniejszą ingerencją w "prawo własności prywatnej". Nie dostrzegł jednakże, że w ramach przysługującego mu interesu prawnego kształtowanego udziałem 10/36 we współwłasności działki nr ew. [...] nie był upoważniony, by twierdzić, że w każdym z przywołanym przez siebie przypadków wyzucie z prawa własności byłoby mniej dotkliwe niż ingerencja wynikająca z rozstrzygnięcia zamieszczonego w zaskarżonej decyzji, skoro stanowiące podstawę takiego wniosku wyliczenia bazowały na liczbie objętych decyzją działek (1 albo 2), jak też długości wywłaszczanego pasa nieruchomości (100 m zamiast 200 m), a zatem abstrahowały w tym przypadku nie tylko od wyznaczonego prawem zakresu uprawnień skarżącego do działki nr ew. [...], ale nawet pomijały przysługujące innej osobie (J. Z.) prawo własności do działki nr ew. [...]. Jeżeli bowiem jej właściciel nie sprzeciwiał się w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji budowie sporej drogi w zaprojektowanym miejscu, to brak jest podstaw, by dokonując swoiście rozumianego "sumowania" poziomu ingerencji w "prawo własności prywatnej" skarżący mógł w tym zakresie powoływać się na sferę praw jemu w żaden sposób nieprzynależną.

Po trzecie, nie doszło do przekroczenia władztwa organu, jeżeli istotne znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia Wojewoda [...] przypisał stwierdzeniu, że zaproponowany przez inwestora wariant przebiegu linii rozgraniczających projektowaną drogę odpowiada faktycznemu miejscu, w którym aktualnie odbywa się ruch pojazdów dojeżdżających na znajdujące się na tym obszarze dalsze nieruchomości i stan ten ma charakter trwały (historyczny). W odwołaniu, a następnie w skardze podniesiony został argument, że przejazdy po terenie działki nr ew. [...] dotyczą kilku rolników i mają charakter incydentalny, niemniej znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie drugiego współwłaściciela (K. B.), współbrzmiące z treścią oświadczenia kilkorga mieszkańców [...], wskazuje, że droga w tym miejscu funkcjonuje kilkadziesiąt lat ("[...] podaję świadków, którzy pamiętają, że ta droga była od niepamiętnych lat"), co nie pozbawiało skarżącego prawa do sprzeciwienia się realizacji inwestycji drogowej, jednakże sprzeciwowi temu odbierało, zdaniem Sądu, wymaganą podbudowę, by Wojewoda [...] mógł uznać jego skuteczność.

Treść art. 17 ust. 1 z.r.i.d. stanowi podstawę do nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawia interes społeczny lub gospodarczy. Ocena, czy taki interes ma miejsce, została pozostawiona organowi wydającemu decyzję, przy czym przepisy powołanego aktu nie wprowadzają żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu. Przeświadczenie strony skarżącej, że okoliczności powołane przez inwestora cechowały się w rozpatrywanej sprawie "ogólnością", a równocześnie nie zostały spełnione podstawy materialnoprawne jego zastosowania pozostaje niewystarczające do podważenia decyzji nakazującej wydanemu rozstrzygnięciu nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd przyjmuje, że inwestor w świetle nadanej wnioskowi treści uczynił bowiem zadość, by został on przez organ uwzględniony, jeżeli wskazał na konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów rolniczych i potrzebę zrealizowania tego celu w najszybszym terminie, uwzględniając czas, jaki minął od daty wszczęcia w tym przedmiocie postępowania na podstawie wniosku inwestora z 15 kwietnia 2015 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela formułowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym wykładnia art. 17 ust. 1 z.r.i.d. wskazuje, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu determinuje uznanie, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 z.r.i.d. od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności zawartej w art. 108 k.p.a. Nie stanowi naruszenia art. 17 ust. 1 z.r.i.d. sytuacja, gdy inwestor powoła się na okoliczności uzasadniające istnienie interesu społecznego lub gospodarczego, a te nie będą budzić zastrzeżeń organu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, wystarczające jest wskazanie faktów (a nie ich zbadanie) pozwalających na przyjęcie, iż interes taki występuje (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r. sygn. II OSK 1785/15).

Kierując się przedstawionymi wnioskami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.