Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2514/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 183 § 1 i § 2, art. 184, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 16 7 1, art. 130 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 58 ust. 3, art. 61, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 621
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - tekst jednolity
article: art. 37a, art. 38 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 54 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 491/12 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia ze służby 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od B. B. na rzecz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 491/12, oddalił skargę B. B. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby .

Szef CBA, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., odwołał B. B. z dniem 8 grudnia 2009 r. ze stanowiska Naczelnika Wydziału w Departamencie Kadr i Szkolenia CBA i przeniósł do dyspozycji. Następnie, w związku z upływem czteromiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji, Szef CBA, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], przeniósł funkcjonariusza na stanowisko agenta w Departamencie Kadr i Szkolenia CBA, ze stawką uposażenia zasadniczego 3600 zł oraz premią w wysokości 30% uposażenia zasadniczego. B. B. stwierdził, że nie wyraża zgody na przeniesienie na zaproponowane stanowisko służbowe, a na egzemplarzu aktowym decyzji umieścił oświadczenie: "Nie przyjmuję zaproponowanych warunków", opatrzone datą i własnoręcznym podpisem. Wobec niewyrażenia zgody na przeniesienie, po upływie okresu pozostawania w dyspozycji, Szef CBA decyzją personalną z dnia [...] kwietnia 2010 r. zwolnił tego funkcjonariusza ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dniem [...] kwietnia 2010 r.

Szef CBA, po rozpoznaniu wniosku B. B., decyzją z dnia [...] października 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji personalnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...].

Szef CBA, po rozpatrzeniu wniosku B. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. Podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku, gdy została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Podniesiono, że B. B. pozostawał w dyspozycji Szefa CBA nieprzerwanie od dnia 8 grudnia 2009 r. do dnia 8 kwietnia 2010 r. Z art. 58 ust. 2 uCBA wynika, że funkcjonariusz może pozostawać w dyspozycji Szefa CBA nieprzerwanie nie dłużej niż 4 miesiące. Natomiast art. 58 ust. 3 ustawy o CBA stanowi, że po upływie okresu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w przypadku niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, zwalnia się go ze służby. Podkreślono, że sformułowanie "przenosi na określone stanowisko służbowe" nie oznacza, że ma być to stanowisko równorzędne ze stanowiskiem, które funkcjonariusz zajmował przed przeniesieniem do dyspozycji. Może to być zarówno to samo stanowisko służbowe, które funkcjonariusz zajmował przed odwołaniem, jak i stanowisko wyższe, równorzędne lub niższe. Istotą rozpoznawanej sprawy był fakt, że B. B., składając pisemne oświadczenie woli, w którym nie wyraził zgody na przeniesienie na określone stanowisko służbowe agenta w Departamencie Kadr i Szkolenia CBA, został zwolniony ze służby, a nie przeniesiony na wskazane stanowisko. Stwierdzono, że nie można utożsamiać adnotacji funkcjonariusza na decyzji "nie przyjmuję zaproponowanych warunków" z niezadowoleniem strony z wydanej decyzji, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę B. B., uznał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], dotycząca przeniesienia funkcjonariusza, obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 K.p.a., prowadzącą do stwierdzenia nieważności tego aktu. Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa, które mogłoby nosić cechy naruszenia rażącego. Podstawą prawną przeniesienia funkcjonariusza na nowe stanowisko służbowe był art. 58 ust. 3 uCBA, zgodnie z którym po okresie pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe. Treść powołanego przepisu wskazuje, że to na organie ciąży obowiązek zwolnienia ze służby funkcjonariusza, który nie zgodzi się na przeniesienie na nowe stanowisko. Skarżący, po otrzymaniu decyzji o przeniesieniu na stanowisko agenta, na egzemplarzu aktowym decyzji umieścił oświadczenie "nie przyjmuję zaproponowanych warunków". WSA w Warszawie uznał, że z takiego oświadczenia wynika wprost, iż strona nie zgadza się na zaproponowane przeniesienie, ponieważ decyzja o przeniesieniu określała warunki pełnienia służby na nowym stanowisku. Oświadczenie o nieprzyjęciu zaproponowanych warunków jest jednoznaczne z faktem, że nie przyjmuje propozycji pełnienia służby na nowym stanowisku. Tym samym wypełnione zostały przesłanki zwolnienia, o których mowa w art. 58 ust. 3 uCBA. Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ nie mozna uznać, aby oświadczenie strony o nieprzyjęciu zaproponowanych warunków służby na nowym stanowisku było wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano, że zachowanie skarżącego po złożeniu oświadczenia przeczy twierdzeniom zawartym w skardze, iż oświadczenie to było wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Do chwili wniesienia skargi B. B. nie podnosił takich twierdzeń oraz nie skorzystał z żadnej drogi prawnej, zmierzającej do przymuszenia organu do rozpoznania potencjalnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę kasacyjną wniósł B. B., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów. Zarzucił naruszenie:

• art. 58 ust. 3 uCBA, przez jego błędną wykładnię. Uznano bowiem, że przepis ten zezwala na przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko, podczas gdy, zgodnie z wykładnią art. 58 ust. 3 uCBA, przeniesienie powinno nastąpić na stanowisko co najmniej równorzędne. Przeniesienie na niższe stanowisko normuje art. 61 uCBA, przesłanki w nim przewidziane nie wystąpiły jednak w przedmiotowej sprawie;

• rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 września 2006 r. poprzez jego niezastosowanie. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest uznanie, iż decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie wszystkie te warunki zostały łącznie spełnione. Zarówno bowiem organ, jak i w ślad za nim Sąd I instancji, przyznały, że doszło w oczywisty sposób do naruszenia prawa.

• art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 uCBA poprzez ich niezastosowanie;

• art. 15 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji uznał, że organ nie ograniczył prawa skarżącego do dwuinstancyjnego rozpoznania jego sprawy;

• art. 133 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji pominął istotną części akt sprawy, ograniczając się do badania treści decyzji będącej przedmiotem skargi. Przedstawione przez skarżącego dokumenty podważają natomiast twierdzenia organu co do sposobu i trybu jego procedowania w sprawie. Organ posługiwał się nieprawdziwymi informacjami dotyczącymi okoliczności podejmowanych decyzji;

• art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie dokonał oceny zgodności z prawem ustaleń organu administracji oraz przyjął stan sprawy, określony w decyzji nr [...], pomimo, że był on błędny. Uznano, że B. B., jako naczelnik wydziału CBA, był przeszkolony w zakresie prawa administracyjnego (takie szkolenia się nie odbyły, a skarżący z wykształcenia jest psychologiem), a więc powinien znać przepisy prawa administracyjnego, tym samym organ administracyjny nie miał obowiązku pouczenia skarżącego co do sposobu i formy wniesienia środka odwoławczego;

• art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a, ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa, tj. art. 58 ust. 3 uCBA;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 9 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, pomimo naruszenia przez organ powołanych przepisów. Szef CBA wydał decyzję bez podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu strony. WSA w Warszawie nie uwzględnił też faktu, że adnotacja "nie przyjmuję zaproponowanych warunków" została napisana w obecności p.o. Zastępcy Departamentu Wydziału Kadr i Szkolenia, którego obowiązkiem było sprawdzenie, czy adnotacja ta jest zgodna z wymogami ustawy, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, wskazanie konieczności sprecyzowania zajętego stanowiska. Sąd I instancji, tak jak organ, nie podjął żadnych starań w celu ustalenia rzeczywistej intencji strony. B. B. "nie przyjął zaproponowanych mu warunków", co nie oznacza, że "nie wyraził zgody na przeniesienie go na zaproponowane stanowisko służbowe". Organ, powziąwszy najmniejsze choćby wątpliwości co do treści dokonanego zapisu, powinien był wykazać starania do uzyskania jednoznacznego w formie oświadczenia co do intencji skarżącego, tym bardziej, że nigdzie nie zostały wskazane właściwe formuły wniesienia skutecznej formy żądania ponownego rozpatrzenia sprawy;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 130 § 1 K.p.a. Decyzja szefa CBA, pomimo nieopatrzenia jej klauzulą natychmiastowej wykonalności, została wykonana, chociaż nie upłynął termin do wniesienia odwołania od tej decyzji. Uniemożliwiono tym samym skarżącemu wyrażenie oświadczenia woli w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości.

Skarżący podkreślił, że przepisy postępowania administracyjnego nie uzależniają możliwości do wniesienia odwołania od jakichkolwiek warunków. Odwołanie nie wymaga nawet uzasadnienia, a wystarczy jedynie, aby strona wyraziła swoje niezadowolenie z wydanej decyzji administracyjnej. Podniesiono, że B. B. warunki te wypełnił w sposób jednoznaczny i bezdyskusyjny.

Szef CBA, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Podkreślono, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] zawierała pouczenie o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od otrzymania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepisu prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Podnieść należy, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ oddalenie skargi było zgodne z art. 151 P.p.s.a. Oddalenie skargi było bowiem wyłącznie konsekwencją, co również zarzuca sam skarżący swojej w skardze kasacyjnej, naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. również należy uznać za bezpodstawny Wywody zaskarżonego wyroku są prawidłowe. Sąd I instancji w całości odniósł się do zarzutów skargi oraz wskazał na fakty i dowody uzasadniające rozstrzygnięcie. Orzeczenie jest czytelne i zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Fakt, że ustalenia WSA w Warszawie nie odpowiadają skarżącemu nie może być uznany za naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. także jest bezzasadny. Zdaniem B. B. Sąd I instancji pominął istotny materiał dowodowy w postaci podnoszonych przez skarżącego okoliczności i dokumentów potwierdzających zasadność jego twierdzeń. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny orzeka na podstawie administracyjnych akt sprawy, chyba, iż organ administracji nie wykonał obowiązku przekazania akt sprawy do sądu administracyjnego. Tym samym sąd orzeka w oparciu o akta sprawy oraz stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, iż w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10 i z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10). Do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, pomimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Z powołanego przepisu wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Skarżący, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., powinien wykazać, które konkretnie zdarzenie wynikające z akt sprawy, nie zostało uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny oraz jego wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 683/12). Skarżący nie podniósł żadnej okoliczności, która wskazywałaby, że Sąd I instancji naruszył wskazany przepis. Naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. polegać miałoby na tym, że nie podzielono argumentacji dotyczącej stosowania przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zarzut taki nie dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, ale kwestii zastosowania prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 130 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.) jest całkowicie bezzasadny. Skarżący podniósł, że decyzję administracyjną wykonano, pomimo, że nie była ona opatrzona klauzulą natychmiastowej wykonalności i chociaż nie upłynął termin do wniesienia odwołania, czym uniemożliwiono skuteczne złożenie odwołania od decyzji. Podkreślić należy, że zarzut ten wskazuje na niekonsekwencję skarżącego, który oparł zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego na twierdzeniu, że skutecznie złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, ale ten nie został on rozpatrzony. B. B. nie uwzględnił także, że decyzja została wydana w związku z faktem, iż w dniu [...] kwietnia 2010 r. upływał maksymalny termin pozostawania w dyspozycji. W takiej sytuacji organ był zobowiązany do wydania decyzji określającej jego sytuację prawną i wyznaczenia nowego stanowiska służbowego. Przeniesienie z dniem [...] kwietnia 2010 r. na inne stanowisko służbowe w żaden sposób nie uniemożliwiało mu złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zwykły tryb weryfikacji decyzji nieostatecznej był nadal otwarty i nie było żadnych przeszkód, aby skarżący mógł skutecznie taki wniosek złożyć.

Podnieść należy, że zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 58 ust. 3 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2012 r. poz. 621, ze zm.; dalej: uCBA) i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 września 2006 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach (Dz.U. nr 161, poz. 1135) należy uznać za bezpodstawne. Zdaniem skarżącego decyzja Szefa CBA z dnia 8 kwietnia 2010 r., nr 987/10, przenosząca go na niższe stanowisko służbowe rażąco naruszyła powołane przepisy, a także art. 15 K.p.a., ponieważ organ nie rozpatrzył złożonego od tej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślić tu należy, że skarżący w istocie kwestionuje prawidłowość podstawy zwolnienia. Oświadczenie "nie przyjmuję zaproponowanych warunków" miało być, zdaniem skarżącego, odwołaniem od decyzji Szefa CBA z dnia 6 kwietnia 2010 r. nr 981/10 o przeniesieniu na określone stanowisko służbowe, a nie – jak nieprawidłowo uznał organ – niewyrażeniem zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Nie można jednak uznać, że organ, zwolnił go pomimo, iż nie zostało skutecznie rozpoznane odwołanie od decyzji o przeniesieniu.

Przypomnieć należy, że stosunek służbowy funkcjonariuszy CBA jest regulowany przez przepisy prawa administracyjnego, a nie przez przepisy prawa pracy. Oznacza to, że materialną podstawą jego istnienia są przepisy ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Stosunek ten powstaje w wyniku nominacji mającej dwojaki charakter, ponieważ "z mocy tego aktu powstaje nie tylko więź zobowiązaniowa między podmiotem zatrudniającym, a pracownikiem, lecz nadto szczególne podporządkowanie zwane podległością służbową" (T. Zieliński, Prawo pracy – zarys sytemu. Cześć I ogólna, Warszawa-Kraków, 1986, s. 18). Mianowanie oznacza, że dana osoba "wstąpiła na służbę", a więc powstał pomiędzy nią a podmiotem mianującym specyficzny stosunek prawny, zwany stosunkiem służbowym. Jego cechą charakterystyczną jest dyspozycyjność, rozumiana jako szczególne podporządkowanie się podmiotowi, który dokonał nominacji. Osoba pozostająca w stosunku służbowym ma obowiązek wykonywać polecenia przełożonych, a jej stosunek służbowy ze względu na potrzeby i zadania związane z wykonywaniem służby może być zmieniany przez jednostronne akty władcze. Jednostronność rozstrzygnięć w zakresie stosunku służbowego oznacza, że funkcjonariusze nie mogą "negocjować" warunków służby oraz innych elementów związanych z jej pełnieniem. Funkcjonariusz może jedynie wstąpić do służby, nie ma jednak swobody w określeniu terminu wystąpienia, ponieważ zgodnie z art. 64 ust. 3 uCBA funkcjonariusz, który zgłosi pisemne wypowiedzenie ze służby ma obowiązek pełnić ją jeszcze trzy miesiące. We wniosku o zwolnienie funkcjonariusz może poprosić o skrócenie tego terminu, ale to od woli organu zależy ostateczny termin rozwiązania stosunku służbowego. Tym samym z chwilą mianowania na stanowisko służbowe funkcjonariusz ma obowiązek poddać się rozstrzygnięciom organów określającym na podstawie przepisów prawa treść jego praw i obowiązków podczas pełnienia służby.

Przepisy art. 58 ust. 3 uCBA określają szczegółowo tryb postępowania w stosunku do funkcjonariusza CBA, któremu zakończył się okres pozostawania w dyspozycji. Organ ma obowiązek przenieść go na określone stanowisko służbowe. Decyzja o przeniesieniu zostaje doręczona funkcjonariuszowi, który, jeżeli przyjmuje decyzję, obejmuje z dniem w niej wskazanym nowe stanowisko służbowe. Funkcjonariusz może również nie przyjąć stanowiska służbowego, a wtedy następuje zwolnienie ze służby. Ustawodawca nie określił formuły skutecznego oświadczenia o nieprzyjęciu zaproponowanego stanowiska. Powołany przepis wskazuje jedynie, że takie oświadczenie powinno być pisemne, a z jego treści musi wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, iż funkcjonariusz nie wyraża zgody na przyjęcie zaproponowanego stanowiska. Podkreślić należy, że art. 58 ust. 3 uCBA nie daje funkcjonariuszowi żadnej możliwości "negocjowania" z przełożonym co do samego stanowiska. Ma on tylko dwa wyjścia: przyjąć zaproponowane stanowisko lub odmówić jego przyjęcia. Ma on także uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji o przeniesieniu na określone stanowisko. Złożenie odwołania jest jednak oddzielną instytucją od złożenia oświadczenia o niewrażeniu zgody na jego przyjęcie. Instytucja niewyrażenia zgody jest bowiem oświadczeniem woli funkcjonariusza, dotyczącym tylko kwestii zaproponowanego w decyzji o przeniesieniu stanowiska. Po złożeniu takiego oświadczenia wszczyna się postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jego podstawą są przepisy ustawy o CBA. Odwołanie jest z kolei instytucją procesową, dzięki której funkcjonariusz może kwestionować takie części decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza jak: data przeniesienia, kwestia określenia dotychczasowego stanowiska oraz inne kwestie związane z nowym stanowiskiem służbowym. Takie ukształtowanie procedury postępowania z funkcjonariuszem CBA, któremu skończył się okres pozostawania w dyspozycji, nie budzi wątpliwości, że oświadczenie skarżącego "nie przyjmuję zaproponowanych warunków", złożone w formie adnotacji na decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], oznacza nieprzyjęcie zaproponowanego stanowiska. Tym bardziej, że na pojęcie stanowiska służbowego składają się trzy elementy: przypisany mu stopień służbowy, warunki finansowe i warunki wykonywania zadań służbowych. Odmawiając przyjęcia zaproponowanych warunków B. B. zakwestionował dwa podstawowe elementy stanowiska służbowego: warunki wykonywania zadań, a wiec obowiązki, które wykonywałby w ramach służby i warunki finansowe. W takiej sytuacji organ, a za nim Sąd I instancji, słusznie przyjęły, że, wbrew twierdzeniom skarżącego, oświadczenie złożone przez niego w dniu 7 kwietnia 2010 r. w sposób jednoznaczny wskazuje, iż nie wyraził on zgody na przyjęcie zaproponowanego stanowiska.

Przypomnieć należy zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1 K.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Takim decyzjami są decyzje wydane w pierwszej instancji, od których nie złożono odwołania w terminie lub złożono odwołanie z uchybieniem terminu albo też decyzje organu drugiej instancji rozstrzygające sprawę co do istoty. Decyzje te nie mogą być dowolnie zmieniane, ponieważ "zasada określona w art. 16 § 1 K.p.a. ma istotne znaczenie dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych opartych na decyzjach administracyjnych" (E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 239). Podważenie decyzji administracyjnej może więc nastąpić tylko w sposób przewidziany prawem. Przypadki, w których można zmienić decyzję, są dokładnie określone i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Dotyczy to szczególnie trybów nadzwyczajnych zmiany decyzji administracyjnej. Skarżący stwierdził, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ, zgodnie z art. 58 ust. 3 w zw. z art. 61 uCBA oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 września 2006 r., stanowisko, które powinno zostać mu zaproponowane po okresie pozostawania w dyspozycji musi być równorzędne. Tymczasem zaproponowane mu stanowisko było niższe. Przypomnieć należy, że art. 58 ust. 3 uCBA nie wskazuje, wzorem innych ustaw pragmatycznych (por. art. 37a w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687, ze zm.), iż stanowisko, na które ma być przeniesiony funkcjonariusz powinno być równorzędne. Przepis ten mówi o określonym stanowisku służbowym, co może rodzić trudności w jego jednoznacznej interpretacji. W momencie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] uznano, że przepis ten zezwala Szefowi CBA przenosić funkcjonariuszy po okresie pozostawania w dyspozycji także na niższe stanowisko służbowe. Taka interpretacja wyrażenia "określone stanowisko służbowe" była również przyjęta przez NSA na tle art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2010 r. nr 29, poz. 154, ze zm.). Przepis ten ma takie samo brzmienie jak art. 58 ust. 3 uCBA. W wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 701/09 NSA uznał, że "art. 54 ustawy pragmatycznej dotyczy sytuacji szczególnej, tj. funkcjonariusza przeniesionego uprzednio do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, któremu po okresie 12 miesięcy ustawodawca nakazał zaproponowanie stanowiska służbowego, jednocześnie nie nakazując, aby stanowisko to było stanowiskiem co najmniej równorzędnym do stanowiska uprzednio zajmowanego. Skoro zatem ustawodawca posłużył się w treści art. 54 ust. 3 ustawy pragmatycznej ogólnym wyrażeniem "określone stanowisko służbowe", nie ma podstaw, aby zawężać jego znaczenie i odnosić wyłącznie do stanowisk co najmniej równorzędnych. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, oznacza to, że zaproponowanie skarżącemu stanowiska niższego czyni zadość obowiązkowi, o którym mowa w art. 54 ust. 3 ustawy pragmatycznej, a brak zgody na jego przyjęcie uprawnia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby". Dopiero w roku 2011 zapadły wyroki dotyczące funkcjonariuszy CBA, w których przyjęto, że przez "określone stanowisko służbowe" powinno się rozumieć stanowisko służbowe co najmniej równorzędne ze stanowiskiem, które funkcjonariusz CBA zajmował przed przeniesieniem do dyspozycji (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2011 r. o sygn. akt: I OSK 77/11, I OSK 90/11). Zmieniła się zatem interpretacja art. 58 ust. 3 uCBA. Nie budzi wątpliwości, co słusznie podniósł i prawidłowo uzasadnił Sąd I instancji, że późniejsza zmiana interpretacji przepisu nie jest przesłanką rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym wypadku uznanie, że późniejsza zmiana interpretacji przepisów jest skuteczną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Nie można również przyjąć, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji naruszył przepisy wówczas obowiązującego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 września 2006 r. Skarżący bowiem nie uzasadnił, na czym miałoby polegać takie naruszenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.