Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 2422/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 1, art. 110c par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 871/19 w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr 2401-IEE2.711.96.2019.2 UNP: 2401-19-079541 w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 871/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA") oddalił skargę Z. S. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej "Dyrektor") z 15 kwietnia 2019 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku, Skarżący żądając przeprowadzenia rozprawy zaskarżył go w całości wnosząc o jego uchylenie w całości a także uchylenie decyzji organów I i II instancji względnie, na wypadek uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art.188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2197 ze zm.) w zw. z:

1) art. 110c § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."), w zw. z art. 33 u.p.e.a. w zw. z art. 27 u.p.e.a. w zw. z art. 11 p.p.s.a., poprze zaakceptowanie ustaleń organów polegających na uznaniu, iż zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia nieruchomości było zgodne z art. 110c § 2 u.p.e.a. w szczególności, że Skarżącemu doręczono wraz z wezwaniem do zapłaty egzekwowanej należności pieniężnej odpis tytułu wykonawczego, pomimo istnienia wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w C. Wydział XI Karny z dnia 23 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. [...], w którym osoba trzecia została skazana za podrobienie podpisu Skarżącego na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej odpisy tytułów wykonawczych wystawionych przez Urząd Skarbowy w Kłobucku oraz związania wskazanym wyrokiem Sądu I Instancji, prowadzącym do nieprawidłowego uznania, iż:

- Skarżący w dniu 23 sierpnia 2018 r. został skutecznie zawiadomiony o zastosowaniu środka egzekucyjnego podczas gdy w w/w dniu działał przez prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, zaś zawiadomienie zostało mu doręczone bezpośrednio,

- wraz z zawiadomieniem o zastosowaniu środku egzekucyjnego w postaci zajęcia nieruchomości Skarżącemu zostały skutecznie doręczone tytuły wykonawcze podczas gdy przyjęcie przez WSA, iż doręczenie Skarżącemu tytułów wykonawczych w dniu 23 października 2013 r. było skuteczne i prawidłowe, nie znajduje potwierdzenia w faktach albowiem tytuły wykonawcze nie zostały doręczone Skarżącemu osobiście, a osobie trzeciej, co skutkowało nieprawidłowościami czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia nieruchomości, ponadto uniemożliwiło jej prawno-formalną weryfikacje, w szczególności ocenę, czy tytuł wykonawczy doręczany wraz z zawiadomieniem spełnia kryteria, o których mowa w art. 27 u.p.e.a., w tym o braku pouczenia Skarżącego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

2) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1950 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej jako: "k.p.a."). w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., przez skierowanie zawiadomienia o stosowaniu środków egzekucyjnych w postaci zajęcia nieruchomości do Skarżącego z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, wobec czego nie zostały spełnione wymogi prawidłowego zawiadomienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, co skutkowało naruszeniem prawa do czynnego udziału Skarżącego w postępowaniu administracyjnym, co łącznie skutkowało oparciem wyroku na źle ustalonym stanie faktycznym sprawy oraz naruszeniem przepisów u.p.e.a.

Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w C. Wydział Xl Karny z dnia 23 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. [...], na okoliczność: braku doręczenia Skarżącemu przesyłki zawierającej odpisy tytułów wykonawczych wystawionych przez Urząd Skarbowy w Kłobucku w dniu 21 października 2013 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej, zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu.

Z punktu widzenia przedmiotu tej sprawy, którym jest skarga na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości przypomnieć należy, że postępowanie w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną jest odrębnym postępowaniem od postępowania wywołanego zarzutami w egzekucji administracyjnej. Granice tego postępowania wyznacza treść art. 54 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem (w stanie prawnym, którego sprawa dotyczy) zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W art. 1a pkt 2 u.p.e.a. ustawodawca zdefiniował pojęcie "czynność egzekucyjna", wskazując, że należy rozumieć przez to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Na tle tych regulacji w literaturze prezentowane jest stanowisko, że "czynność egzekucyjna" odnosi się do takiego kręgu czynności podejmowanych w ramach postępowania egzekucyjnego, który wyznaczają dwa elementy: kategoria podmiotów dokonujących czynności oraz ich cel. Chodzi o działania podejmowane przez organ egzekucyjny lub na jego zlecenie i zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego [zob.: D. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX 2010, komentarz do art. 1a u.p.e.a.]. Zdaniem P. Przybysza, czynnością egzekucyjną jest każde działanie organu egzekucyjnego podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego i zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, nawet jeżeli to działanie nie jest skierowane bezpośrednio do zobowiązanego. Autor ten jest też zdania, że skarga przysługuje na wszelkie czynności egzekucyjne (prawne i wykonawcze). Zastrzega przy tym, że skarga ta ma charakter środka subsydiarnego i nie będzie dopuszczalna, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, np. zarzut, zażalenie na postanowienie (zob.: P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VI, LexisNexis 2011, tezy komentarza do art. 1a i art. 54 u.p.e.a.). Podobnie A. Cudak wskazuje, że czynnościami egzekucyjnymi są wszelkie działania organu egzekucyjnego, podjęte w toku egzekucji administracyjnej oraz te czynności tego organu, podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego, ale przed wszczęciem lub po zakończeniu egzekucji administracyjnej, które wprost zmierzają do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Jednak ze zbioru czynności egzekucyjnych, podlegających skardze, należy wyłączyć te, które przybierają postać postanowień. Ponadto spośród czynności o charakterze faktycznym nie są przedmiotem skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. te, które mogą być kwestionowane innym środkiem prawnym (por.: A. Cudak, Przedmiot skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora, Finanse komunalne 2018, nr 3, s. 17-29). Również w orzecznictwie podkreśla się, że nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (por.: wyrok NSA z 6 października 2021 r., III FSK 4238/21). Skarga na czynności egzekucyjne jest środkiem o charakterze subsydiarnym, co oznacza, że stanowi uzupełnienie innych środków zaskarżenia, a zakres wykorzystania skargi jest ograniczony przez zakres stosowania innych środków prawnych (zob.: wyrok NSA z 18 listopada 2015 r., II FSK 2594/13).

W świetle tych uwag WSA prawidłowo stwierdził, że w postępowaniu wszczętym skargą na czynność egzekucyjną, o której mowa w art. 54 § 1 u.p.e.a., ocenie podlegać mogły wyłącznie kwestie formalnoprawne dotyczące prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego w związku z dokonywaniem czynności egzekucyjnej, której skarga dotyczy, w tym przypadku czynności zajęcia nieruchomości na podstawie art. 110c u.p.e.a. W postępowaniu tym nie orzeka się o prawidłowości wszczęcia egzekucji administracyjnej, w tym co do istnienia egzekwowanego obowiązku. Z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku skutecznego doręczenia Skarżącemu tytułu wykonawczego, na co miałby wskazywać wyrok Sąd Rejonowego w C. z 23 grudnia 2019 r., sygn. [...].

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących wadliwego (tj. z pominięciem pełnomocnika) skierowania do Skarżącego wezwania, o którym mowa art. 110c § 2 u.p.e.a., należy zauważyć, że w świetle art. 32 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., osobistego działania strony postępowania egzekucyjnego wymagają czynności, które – z uwagi na swój charakter – nie mogą być skierowane do pełnomocnika. W orzecznictwie wskazuje się, że taką czynnością jest wszczęcie egzekucji administracyjnej poprzez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Dopiero po doręczeniu tytułu wykonawczego dalsze pisma mogą być kierowane do pełnomocnika zobowiązanego (zob. np. wyrok NSA z 4 października 2022 r., II OSK 3077/19). Takiego charakteru nie ma natomiast czynność, o której mowa w art. 110c § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, zajęcie następuje przez wezwanie zobowiązanego, aby zapłacił egzekwowaną należność pieniężną wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztami egzekucyjnymi w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem przystąpienia do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Zobowiązanemu wraz z wezwaniem doręcza się odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Użyty w tym przepisie zwrot "wezwanie zobowiązanego" nie oznacza, że czynność ta ma charakter osobisty w rozumieniu art. 32 k.p.a. i przez to wyklucza działanie zobowiązanego przez pełnomocnika. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2022 r., III FSK 5071/21, "stylizacja językowa przepisu nie może przesądzać, o tym, że czynność ma charakter osobisty w rozumieniu art. 32 k.p.a." W przepisach u.p.e.a. ustawodawca odwołuje się do pojęcia "zobowiązany" dla określenia jednej ze stron postępowania egzekucyjnego. Nie oznacza to jednak, że opisane w tych przepisach czynności wymagają osobistego działania zobowiązanego. Zobowiązany, jako strona tego postępowania, może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter danej czynności wymaga jej osobistego działania. Odebranie wezwania, o którym mowa w art. 110c § 2 u.p.e.a. nie jest czynnością, która wymaga osobistego działania zobowiązanego. Odebranie pisma – niezależnie od treści żądania organu w nim zawartego – nigdy nie jest czynnością, która wymaga osobistego działania strony. To czynność, która jest w tym piśmie określona, może dopiero być rozpatrywana w kategoriach konieczności osobistego działania strony postępowania.

Zatem za błędne należy uznać stanowisko WSA, że czynność doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 110c § 2 u.p.e.a., wymaga osobistego działania zobowiązanego. Powyższe nie miało jednak wpływu na wynik tej sprawy.

Wyjaśnić należy, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika w czynności doręczenia pism stronie budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie. Z jednej strony prezentowany jest pogląd, że pominięcie pełnomocnika w postępowaniu jest równoznaczne z pominięciem strony (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., I FSK 1453/15; uchwałę 7 sędziów NSA z 18 marca 2019 r., I FPS 3/18; uchwałę 7 sędziów NSA z 7 marca 2022 r., I FPS 4/21). Zakreślony tymi judykatami kierunek orzeczniczy zakłada, że pominięcie ustanowionego w sprawie pełnomocnika zawsze powinno być oceniane jako mające wpływ na wynik sprawy. Uzasadnieniem tego poglądu jest gwarancyjny charakter przepisów pozwalających stronie działać przez pełnomocnika. Strona, ustanawiając pełnomocnika, zabezpiecza swoje prawa. Jeżeli organ pomija pełnomocnika, to niweczy tę ochronę.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do innego poglądu, a mianowicie że nie każde pominięcie pełnomocnika strony pociąga za sobą negatywne skutki dla wyniku postępowania. W każdym przypadku, poza stwierdzeniem faktu pominięcia pełnomocnika, należy jeszcze ocenić, czy uchybienie takie mogło wywrzeć negatywny wpływ w sferze procesowych uprawnień strony (zob. np. wyrok NSA z 7 listopada 2006 r., I GSK 954/06). Jeżeli na tle okoliczności faktycznych danej sprawy nie ma wątpliwości, że wynik postępowania nie został wypaczony wskutek pominięcia pełnomocnika przy określonej czynności procesowej, a strona miała zagwarantowaną możliwość skorzystania z przysługujących jej praw, to tego rodzaju uchybienia nie można uznać za tzw. błąd kwalifikowany (zob. wyrok NSA z 12 maja 2016 r., II FSK 933/14). Doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, w sytuacji gdy nie pociągnęło za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając – mimo to – wniesienie odwołania przez pełnomocnika, choć jest naruszeniem procedury, to jednak nie stanowi wady kwalifikowanej, jak również nie można go uznać za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08). Podobne stanowisko wyrażone zostało także w wyrokach NSA: z 19 lutego 2008 r., I FSK 282/07; z 27 lipca 2010 r., I GSK 826/09; z 8 stycznia 2013 r., II GSK 1937/11; z 15 kwietnia 2014 r., II FSK 825/12; z 12 stycznia 2016 r., I FSK 1307/14; z 16 lutego 2016 r., II FSK 3597/13; z 11 października 2016 r., II FSK 2364/14. Należy przy tym podkreślić, że oparciu się na prezentowanych w tych orzeczeniach poglądach nie stoją na przeszkodzie przywołane wyżej uchwały NSA z 18 marca 2019 r., I FPS 3/18 oraz z 7 marca 2022 r., I FPS 4/21, gdyż zapadły one na tle przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, które w tej sprawie nie mają zastosowania, a co za tym idzie nie zachodzi tu związanie, o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a.

W świetle tych uwag, zgodzić się należy z autorem odpowiedzi na skargę kasacyjną, że ewentualne pominięcie pełnomocnika przy doręczeniu wezwania, o którym mowa w art. 110c § 2 u.p.e.a., nie skutkowało pozbawieniem Skarżącego jego praw, a w szczególności prawa do skorzystania ze środków zaskarżenia. Z akt sprawy wynika, że Skarżący miał to prawo zagwarantowane i z tego prawa skorzystał, składając w terminie skargę na czynność egzekucyjną zajęcia nieruchomości. W konsekwencji w omawianym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie było więc podstaw do zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Odnosząc się końcowo do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w C. z dnia 23 grudnia 2019 r. należy wskazać, iż jest on niezasadny. Po pierwsze dotyczy on bowiem dokumentu, który powstał już po wydaniu zaskarżonego postanowienia a po drugie postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dokonującym kontroli orzeczeń sądów wojewódzkich, w zasadzie nie jest dopuszczalne, gdyż orzeczenia sądów administracyjnych zapadają na podstawie akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. wynagrodzenie radcy prawnego obniżono do kwoty 240 zł, z uwagi na mniejszy nakład pracy, wynikający z udziału pełnomocnika w kilku podobnych sprawach (III FSK 2422/21, III FSK 1223/21, III FSK 3439/21, III FSK 3440/21).

Bogusław Woźniak Wojciech Stachurski Sławomir Presnarowicz (spr.)