Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2064/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art.18. ust.1, art. 7 ust.1 pkt 12, art. 40  ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1137/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie nadania imienia parkowi I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, III. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy Miasta Z. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1137/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie nadania imienia parkowi.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powołanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Ś. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie nadania imienia [...] parkowi w Z., jako niezgodnej z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) w zw. z art. 7 i 64 Konstytucji RP oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1484).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż w dniu [...] sierpnia 2015 r. Rada Miasta Z., działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym obiektom miejskim na terenie miasta Z., podjęła uchwałę nr [...]. Zgodnie z treścią § 1 wskazanej uchwały nadano imię [...] parkowi pomiędzy ulicami P., M. i O. w Z. Natomiast w § 3 określono, że uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś.

Organ nadzoru wskazał, że z pisma z dnia 25 września 2015 r. Prezydenta Miasta Z., będącego odpowiedzią na wezwanie organu nadzoru wynika, że park położony pomiędzy ulicami P., M. i O. w Z. składa się z trzech sąsiadujących ze sobą nieruchomości, przy czym tylko jedna działka jest własnością Gminy Z. we władaniu Prezydenta Miasta Z. Natomiast na mocy umowy z dnia [...] kwietnia 2008 r. wraz z aneksami, dwie działki zostały użyczone Gminie Z. na czas nieoznaczony od Parafii [...] pod wezwaniem [...] w Z.. Obszar obejmujący teren parku nie stanowi w całości własności miasta Z.

W ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała Rady Miasta Z. jest niezgodna z prawem bowiem narusza przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP. Organu nadzoru stwierdził, że art. 18 ust. 1 cyt. ustawy zawiera domniemanie kompetencji rady gminy, ale gmina jest uprawniona do nadania imienia m.in. parkowi tylko w przypadku, gdy jest on zlokalizowany na terenie, którego wyłącznym właścicielem jest gmina. W opinii organu nadzoru nie ma podstawy prawnej do nadania przez gminę imienia parkowi, który nie jest w całości własnością gminy.

Wskazano przy tym, że art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza granice działania gminy, a tym samym jej organów. W rozumieniu wskazanego przepisu gmina to wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy gminy oraz odpowiednie terytorium, a zatem do tych elementów (wspólnoty samorządowej i terytorium) będzie ograniczone publiczne władztwo gminy i jej organów. W ramach tego władztwa gmina, jako organ administracji publicznej, wykonuje przypisane jej prawem zadania, a w wykonywaniu ich korzysta z określonych środków prawnych, właściwych władzy państwowej. W tym ujęciu wszelkie jej działania, mające swe źródło tylko i wyłącznie w wyraźnej podstawie prawnej, podejmowane są w sferze tzw. imperium. W kontekście tych działań terytorium gminy traktowane jest jako obszar, na którym jedynie gmina jest właściwa. Organ nadzoru wskazał także, że w aspekcie prywatnoprawnym danym terytorium niezależnie od tego, czy znajduje się na terenie danej gminy, czy nie, władają różne podmioty prawa cywilnego. Działania gminy we wskazanym ujęciu podejmowane są w sferze tzw. dominium. Zarówno w sferze imperium, jak i w sferze dominium, gmina zobowiązana jest przestrzegać prawa własności innych podmiotów.

Organ nadzoru zaakcentował, że prawo własności jest najszerszym prawem rzeczowym - prawem chronionym przez państwo (art. 21 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji RP) i przez nie jednostce gwarantowanym (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Prawo własności jest prawem bezwzględnym i skutecznym erga omnes. Zgodnie z Konstytucją RP każdy ma prawo do własności, która podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Tym samym prawo własności jednostki (niezależnie od tego, czy to osoba fizyczna czy prawna) musi być zawsze przez gminę respektowane - i to przede wszystkim w sferze dominium, w sferze imperium zaś może być ograniczone, przy czym tylko i wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu ustawy.

Zdaniem organu nadzoru, Rada Miasta Z., nadając imię parkowi położonemu na obszarze, który nie jest w całości własnością gminy, naruszyła przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz art. 64 Konstytucji RP stojącym na straży prawa własności. Nadto organ nadzoru stwierdził, że regulacja zawarta § 3 uchwały narusza przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a treść punktu 9 Załącznika Nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym obiektom miejskim na terenie miasta Z., zgodnie z którym uchwała w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu wymaga ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., nie ma znaczenia. Organ podkreślił, że Konstytucja RP w art. 94 stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uchwała Rady Miasta Z. w sprawie nadania imienia [...] parkowi w Z. nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący, gdyż taki charakter posiadają tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez właściwy organ, które w sposób generalny i abstrakcyjny określają reguły postępowania wyznaczonej grupie adresatów, a nie jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku, na podstawie innej uchwały Rady Miasta Z., która nie jest aktem powszechnie obowiązującym na terenie gminy, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Nie znajduje więc normatywnego uzasadnienia ogłaszanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. dowolnych innych aktów prawnych organów gmin, jeżeli nie wynika to wyraźnie z przepisu ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach wniesiono o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś., zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - poprzez ich błędną interpretację i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez jego niewłaściwą interpretację.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 91 ust. 2a tej ustawy. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności.

Sąd zwrócił uwagę na treść art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zezwalający, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy w ocenie Sądu przyjąć, że tylko istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał.

Zdaniem Sądu, kwestia sporna w rozpatrywanej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy podjęta [...] sierpnia 2015 r. przez Radę Miejską w Z. uchwała nr [...] w sprawie nadania imienia [...] parkowi w Z. – znajduje umocowanie w obowiązujących rozwiązaniach normatywnych.

Sąd przyznał rację organowi nadzoru, co do braku podstaw do publikacji przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z tych przyczyn, które zostały wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym. W szczególności w sensie merytorycznym uchwała nie spełnia wymogów odnoszonych do aktów powszechnie obowiązujących z tej racji, że nie zawiera w swojej treści norm generalnych i abstrakcyjnych (nawet jednej normy spełniającej te wymogi). Po wtóre, w kontekście formalnym, brak jest wyraźnego upoważnienia ustawowego (delegacji ustawowej) do wydania tego rodzaju aktu prawa miejscowego, czego wymaga art. 94 Konstytucji RP. Strona skarżąca wskazywała, że publikacja uchwały ma jedynie charakter informacyjny, a nie promulgacyjny, a publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. znajduje uzasadnienie w art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, z którego wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. W ocenie Sądu, takim przepisem szczególnym nie jest treść punktu 9 Załącznika Nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 14 marca 2011 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym obiektom miejskim na terenie miasta Z. Należy bowiem wskazać, że uchwała Rady Miasta Z. z 2011 r. jest wydana między innymi na podstawie art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych i dotyczy obiektów miejskich.

Sąd wskazał również, że w związku z tym, że teren parku nie stanowi w całości własności miasta Z. kwestią sporną jest podjęcie przedmiotowej uchwały na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie budzi wątpliwości, że park składa się z trzech sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Jedna z działek jest własnością Gminy Z. we władaniu Prezydenta Miasta Z. Natomiast dwie działki zgodnie z umową z dnia 25 września 2008 r. zostały użyczone Gminie Z. na czas nieoznaczony od Parafii [...] pod wezwaniem [...] w Z. Prawa i obowiązki Gminy Z. w rozpatrywanej sprawie wynikają z umowy użyczenia. Z treści § 2 umowy z dnia 14 kwietnia 2008 r. oraz z treści § 1 pkt 3 aneksu nr 1 z dnia 25 września 2013 r. do umowy użyczenia zawartej pomiędzy Parafią a Gminą Miejską Z. wynika, że użyczający użycza nieruchomości z przeznaczeniem na zrealizowanie inwestycji pod nazwą: "Renowacja zieleńca przy ul. M. i ul. P. oraz zagospodarowanie zielenią terenu dawnego kościoła parafialnego w Z. Etap I" oraz "Zagospodarowanie terenu po dawnym kościele przy ul. M. Etap II". Pismem z dnia 28 lipca 2015 r. Parafia wyraziła zgodę na nadanie imienia [...] parkowi przy ul. Paderewskiego, ul. M. i ul. O. w Z. Mając na uwadze powyższe ustalenia i odnosząc się do argumentacji strony skarżącej nie można się zgodzić, że sama parafia ograniczyła swoje prawo własności i zgodziła się, iż w tamtym miejscu będzie ogólnodostępny park bowiem zgoda parafii dotyczy jedynie nadania imienia parkowi. Z treści § 1 uchwały Rady Miasta Z. również wynika, że wolą organu stanowiącego było wyłącznie nadanie imienia parkowi.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Rada Miasta Z. nie działała w sferze imperium. W tym zakresie należy zauważyć, że strona skarżąca nie wskazała przepisu, z którego wynika upoważnienie ustawowe do nadawania imienia parkowi, który nie jest w całości własnością gminy. Zdaniem Sądu, z treści umowy użyczenia nie można również wywieźć uprawnienia gminy do nadania nazwy parkowi położonemu częściowo na terenie nie będącym własnością gminy. Sąd podzielił w we wskazanym zakresie argumentację przedstawioną przez organ nadzoru. Zauważył, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którego błędna wykładnia była przedmiotem zarzutu, ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Formułuje on zasadę domniemania właściwości rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Norma kompetencyjna zawarta w omawianym przepisie określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadniczo nie stanowi więc samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Zatem art. 18 ust. 1 cyt. ustawy, daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Przywołany przepis upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Natomiast art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza granice działania gminy, a tym samym jej organów. W jego rozumieniu gmina to wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy gminy, oraz odpowiednie terytorium. Tak zatem do tych elementów (wspólnoty samorządowej i terytorium) będzie ograniczone publiczne władztwo gminy i jej organów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z determinującym jego treść art. 164 Konstytucji RP, który w ust. 3 formułuje generalną zasadę, iż gmina - będąc podstawową jednostką samorządu terytorialnego - wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie precyzuje wprawdzie co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy. Można jednak uznać, że taką sprawą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których podstawowe rodzaje wymieniono w art. 7 ust. 1 tej ustawy.

Sąd powołał zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że organem takim jest rada gminy, a zatem wszelkie jej działania muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Oznacza to, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może zostać uznane za legalne.

Mając więc na uwadze, że Rada Miejska w Z. wykroczyła poza upoważnienie wyrażone w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i 64 Konstytucji RP oraz z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Sąd ocenił jako słuszne działanie organu nadzoru stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

- art. 147 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dla sprawy, w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną jego interpretację, tj. uznanie, że wydana przez Radę Miasta Z. uchwała nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie nadania imienia [...] parkowi w Z. została wydana bez odpowiedniej podstawy prawnej,

- art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że nadanie imienia parkowi położonemu na obszarze, nie będącym w pełni własnością gminy, przekracza zakres władztwa planistycznego gminy,

- art. 7 Konstytucji RP, art. 163 Konstytucji RP, art. 164 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie jako podstawy dla wydanego wyroku, iż wszelkie działania rady gminy "muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna się ściśle trzymać. Oznacza to, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę prawną, upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie można przekroczyć" (s. 12 uzasadnienia wyroku). Przyjmując powyższe założenie, Sąd I instancji wadliwie zinterpretował konstytucyjną zasadę praworządności oraz wypowiedział tezę sprzeczną z ogólnym domniemaniem kompetencji rady w zakresie działania gminy wprowadzonym w przepisach ustawy o samorządzie gminnym oraz zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego,

- art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nie stwierdzenie z urzędu, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] października 2015 r. zostało wydane w sposób sprzeczny z prawem, bowiem w jego treści organ nadzoru wykroczył poza zakres przyznanych mu ustawowo kompetencji, badając treść uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie nadania imienia [...] parkowi w Z. pod kątem naruszenia praw osób trzecich, do czego nie ma prawa, biorąc pod uwagę jednoznaczną treść art. 171 Konstytucji RP oraz art. 85 ustawy o samorządzie gminnym wskazujących, że jedynym kryterium nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest legalność. Tym samym organ nadzoru naruszył także art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. 1994 r., nr 124, poz. 607 ze zm.), wprowadzającego zasadę, zgodnie z którą wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji oraz ustawie,

- art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez jego błędną interpretację, tj. uznanie, iż ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. uchwały Rady Miasta Z. w sprawie nadania imienia [...] parkowi w Z. jednoznacznie kwalifikuje tę uchwałę jako akt prawa miejscowego, gdy w rzeczywistości publikacja wyżej wskazanej uchwały miała charakter informacyjny, co wprost dopuszcza art. 13 pkt 10 ustawy, stanowiąc, iż w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym ogłasza się (także) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne,

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. wydanie aktu nadzoru nad działalnością gminy i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie nadania imienia [...] parkowi w Z., podczas gdy nie istnieją przesłanki ku temu.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 20 maja 2016 r. do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej, skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Za skuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie dostrzegł, iż Wojewoda Ś. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Z. mimo braku ustawowych przesłanek do zastosowania środka nadzoru. Za istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność ingerencji organu nadzoru, uznać należy uchybienie polegające na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Wbrew stanowisku Wojewody Ś., sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, a zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała odpowiada prawu.

W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda Ś. uznał, że uchwała Rady Miasta Z. o nadaniu imienia parkowi jest niezgodna z prawem, bowiem informacje zgromadzone przez organ nadzoru w toku postępowania wskazują, iż obszar obejmujący teren parku, nie stanowi w całości własności Miasta Z. W ocenie organu, Rada Miasta Z., nadając imię parkowi położonemu na obszarze, który nie jest w całości własnością gminy, naruszyła art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz art. 64 Konstytucji RP gwarantujący poszanowanie prawa własności. Organ nadzoru zakwestionował również postanowienia uchwały przewidujące obowiązek jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., negując, iż uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, podlegającego publikacji.

Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Podejmowanie uchwał w przedmiocie nadawania nazw parkom nie należy do wyłącznych kompetencji rady gminy, wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Takie uprawnienie rady gminy można jednak wyprowadzić na podstawie powołanego art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 18 ust. 1 zawiera rozwinięcie wprowadzonej w art. 15 ust. 1 ogólnej zasady, zgodnie z którą to rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, które wiąże się z wprowadzeniem ogólnego domniemania kompetencji co do spraw pozostających w zakresie działania gminy na rzecz organu stanowiąco - kontrolnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, te zaś obejmują w szczególności sprawy zieleni gminnej i zadrzewień. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy, na podstawie cyt. ustawy, mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Do ustalenia zakresu (zasad) korzystania z obiektu użyteczności publicznej, jakim niewątpliwie jest park miejski, należy zaliczyć nadanie mu nazwy. Nadanie nazwy parkowi (miejskiemu) ma bowiem znaczenie powszechne, stanowiąc wyraz uporządkowania określonej przestrzeni miasta. Jest przykładem działania o charakterze organizatorskim podjętym w stosunku do określonego obiektu spełniającego funkcję obiektu użyteczności publicznej. Każda czynność prawna dotycząca tego fragmentu przestrzeni publicznej wymaga użycia określenia wskazanego w uchwale w sprawie nadania imienia parkowi. Normatywności przedmiotowej uchwały można zatem upatrywać w nakazie skierowanym do nieograniczonego adresata, aby w przypadku czynności prawnych odnoszących się do tego fragmentu przestrzeni używał określenia wprowadzonego uchwałą. Taka uchwała tworzy nową normę, dotyczy indywidualnie oznaczonego parku, ale krąg jej adresatów jest nieograniczony. Jest to akt generalny i zewnętrzny, a za uznaniem go za akt prawa miejscowego przemawiają także spełniane przez nazwę parku funkcje publicznoprawne. Przedmiotowa uchwała mieści się zatem w zakresie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc akt prawa miejscowego o charakterze strukturalno - organizacyjnym. Wobec powyższego, skoro przedmiotowa uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje obowiązek publikowania aktów prawa miejscowego (w tym aktów organów gminy), zarzut naruszenia art. 13 pkt 10 tej ustawy nie jest zasadny. Brak bowiem przepisu szczególnego, który przewidywałby obowiązek opublikowania uchwały o nadaniu imienia parkowi jako innego aktu prawnego, stosownie do wymogów powołanego przepisu.

Oparcie rozstrzygnięcia nadzorczego na ustaleniach faktycznych, iż obszar parku, któremu nadano imię, nie jest w całości własnością gminy oraz powiązaniu tego faktu z naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje uzasadnienia prawnego. Takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z całością materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ powołuje się na pismo Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2015 r., z którego wynika, że przedmiotowy park składa się z trzech sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Działka nr [...] jest własnością Gminy Z. we władaniu Prezydenta Miasta Z. Natomiast na mocy umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wraz z Aneksem 1 z dnia [...] września 2013 r. oraz Aneksem 2 z dnia [...] lipca 2015 r., działki o nr [...] oraz [...] zostały użyczone Gminie Z. na czas nieoznaczony przez Parafię [...] p.w. [...] przy ul. O. [...] w Z. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Wskazać należy jednak, iż z pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2015 r. wynika również, czego nie uwzględnił organ nadzoru, że w dniu [...] lipca 2015 r. Proboszcz parafii p.w. [...] w Z. wyraził zgodę na nadanie imienia [...] przedmiotowemu parkowi, z wyraźnym wskazaniem, iż zgoda udzielona jest na potrzebę przygotowania projektu uchwały nadania nazwy parkowi (pisemna zgoda stanowi załącznik do przedmiotowego pisma Prezydenta Miasta Z.). Należy wskazać, iż źródłem uprawnienia do dysponowania nieruchomością może być nie tylko prawo własności, ale również inny tytuł prawny, w tym prawo użyczenia. W sytuacji, w której gmina dysponuje umową użyczenia w/w gruntów, zawartą na czas nieoznaczony, a także wyraźną zgodą właściciela gruntów na podjęcie wobec nich określonych działań ( w tym wypadku nadania określonej nazwy parkowi, w obrębie którego położone są w/w nieruchomości), trudno zaakceptować stanowisko organu nadzoru, iż poprzez podjęcie uchwały o nadaniu imienia parkowi w uzgodnionym zakresie doszło do naruszenia konstytucyjnych gwarancji prawa własności. Podniesione zarzuty naruszenia art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym zasługują na uwzględnienie.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Niewątpliwie organy samorządu terytorialnego zobowiązane są do przestrzegania prawa, jednakże przy wykładni tego przepisu w odniesieniu do przejawów działania samorządu terytorialnego należy uwzględnić również regulację art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługuje mu, w ramach ustaw, istotna część zadań publicznych, które wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przy wykładni, czy doszło do naruszenia zasady praworządności w działalności organów samorządu terytorialnego, należy wziąć pod uwagę również regulacje dotyczące ustroju samorządu terytorialnego zawarte w rozdziale VII Konstytucji RP. W świetle wcześniejszych ustaleń należy przyznać rację skarżącej kasacyjnie, iż Sąd I instancji, akceptując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wadliwie zinterpretował konstytucyjną zasadę praworządności, zajmując stanowisko sprzeczne z domniemaniem kompetencji rady gminy wynikającym z przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (autonomią normodawczą samorządu terytorialnego).

Za skuteczny należy również uznać zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oddalenie skargi będące konsekwencją uznania, iż uchwała rzeczywiście narusza prawo i powinna zostać wyeliminowana z obrotu w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego, powinno poprzedzać prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, znajdujące odzwierciedlenie również w sformułowaniu uzasadnienia orzeczenia zgodnie z wymogami art. 141 § 4 w/w ustawy. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji niepełnych ustaleń faktycznych organu nadzoru doprowadziło do błędnego zastosowania norm prawa materialnego i uznania prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały, która nie została podjęta z naruszeniem prawa.

Nieprawidłowy jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 85 i 87 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te określają kryterium sprawowania nadzoru nad działalnością gminną, jako ramy kontroli wyznaczając zgodność z prawem. Sąd I instancji skontrolował rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z uwzględnieniem ustawowego kryterium sprawowania nadzoru. Odmienna ocena zaskarżonego aktu nadzoru nie stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji powołanych przepisów.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 w zw. z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.