Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2469/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 194 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ" albo "Organ"), po rozpatrzeniu odwołania A. O. (dalej "Skarżącego"), reprezentowanego przez adw. H. M., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "[...]WIOŚ") z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], wymierzającej Skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł za przetwarzanie odpadów na działce nr [...] obręb [...] i na działce nr [...] obręb [...] bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów orzekł w następujący sposób:

(-) uchylił decyzję [...]WIOŚ w całości;

(-) na podstawie art. 194 ust 1 pkt 4 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r.) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701, z późn. zm.), dalej "u.o." albo "ustawy" oraz art. 139 k.p.a, wymierzył Skarżącemu karę pieniężną w wysokości 50 000 zł, za przetwarzanie odpadów na działce nr [...] obręb [...] i na działce nr [...] obręb [...] bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GIOŚ zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. W dniach 19 grudnia 2014 r. - 25 maja 2015 r. [...]WIOŚ przeprowadził kontrolę działalności Skarżącego, prowadzonej pod nazwą "[...] – [...]" na działkach: 1) nr [...] obręb [...], 2) nr [...] obręb [...], [...] [...], Gmina [...] (miejsko – wiejska) w Powiecie [...], stanowiących własność Skarżącego (łącznie dalej także jako "kontrolowane działki"). Celem kontroli było dokonanie oceny, czy Skarżący spełnia wymogi w zakresie postępowania z odpadami, w tym z odpadami niebezpiecznymi.

W toku kontroli ustalono, że Skarżący posiada koncesję nr [...] Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] ", położonego na działkach [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...].

W dniu 19 grudnia 2014 r. [...]WIOŚ przeprowadził oględziny z udziałem funkcjonariuszy Policji, podczas których stwierdzono, że na kontrolowanym terenie wydobywane jest kruszywo naturalnego w postaci różnoziarnistego pisku z domieszką żwirów i przewarstwieniami gliniastymi. Podczas oględzin stwierdzono, że równolegle z wydobyciem kruszywa następuje zasypywanie miejsc po wydobyciu różnego rodzaju odpadami. Na działkach deponowane są odpady z budowy, w tym nie pokruszone elementy wielkogabarytowe (płyty, słupy), elementy ceramiki budowlanej, folie, tworzywa sztuczne, kawałki asfaltu, drewno budowlane, opakowania po farbach, zmieszane odpady z budowy i remontów oraz inne odpady z utrzymania zieleni w tym gałęzie, liście i trawa, a także inne odpady np. opony, wersalka. Stwierdzono występowanie charakterystycznego chemicznego zapachu, pochodzącego z wypełnionego odpadami wyrobiska. Na dnie wyrobiska pobrano próbkę odpadu zaklasyfikowanego jako odpad o kodzie 17 05 03* - gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne. W wyniku analizy ustalono, że w pobranej próbce znajdują się następujące związki: naftalen, pochodne naftalenu, pochodne benzenu, triofen, chloro anilina, polimery z grupy siloksanów oraz alleny.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2015 r. na kontrolowanych działkach stwierdzono - w miejscach wydobycia kruszywa - obecność ziemi, gruzu, odpadów z budowy i remontów, ceramiki budowlanej, folii, tworzyw sztucznych, w tym opakowań po farbach, kawałków betonu, asfaltu, żużlu popiołów opon, odpadów z utrzymania zieleni (gałęzie, trawa), zmieszanych odpadów budowlanych, elementów sprzętu AGD, wersalki, płyt eternitowych, folii, pianek montażowych, wełny mineralnej, opakowań po piankach, niepokruszonych konstrukcji betonowych (płyty, słupy) kawałków rur PCV, pojedynczych ram okiennych. Odpady te zdeponowane były w różnych miejscach, na skarpach, na dnie wyrobisk i w zagłębieniach. W trakcie oględzin pobrano próbkę odpadu określoną przez właściciela terenu jako perlit poddano analizie porównawczej. Analiza próbki odpadu wykazała dużą zawartość tlenku siarki SO3 (zawartość ok. 17,7 razy większa niż w przypadku perlitu handlowego), co potwierdza na zdeponowanie zanieczyszczonego zużytego perlitu.

W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2015 r. dokonano odwiertów. [...]WIOŚ pobrał próbki odpadów zdeponowanych pod powierzchnią ziemi. We wszystkich poddanych analizie próbkach występował naftalen lub jego pochodne. Naftalen charakteryzowany jest jako substancja szkodliwa oraz niebezpieczna dla środowiska zgodnie z kryteriami klasyfikacji substancji niebezpiecznych.

Ustalenia z kontroli wykazały, że obszar przekształcony obejmuje całą powierzchnię działki [...] część działki [...]. Głębokość zdeponowanych odpadów nawet od 3,2 do 4,6 m. Działka ta nie jest przygotowana do deponowania odpadów, tj. teren nic posiada uszczelnienia, brak instalacji do zbierającej odcieki oraz brak piezometrów. Natomiast na terenie deponowane są odpady niebezpieczne w tym zanieczyszczona substancjami niebezpiecznymi ziemia i gleba, eternit zawierający azbest, zużyty perlit. Ponadto przeprowadzona kontrola wykazała, że Skarżący nie prowadzi ewidencji odpadów, umożliwiającej określenie przyjętych oraz zdeponowanych odpadów na terenie kontrolowanego wyrobiska.

W związku z powyższym ustalono, że Skarżący nie posiadał uregulowanego stanu formalno - prawnego w zakresie przetwarzania odpadów.

Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole z kontroli nr WIOŚ - [...], sygnatura protokołu [...], podpisanym przez kontrolującego i Skarżącego w dniu [...] maja 2015 r.

2. Pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r. [...]WIOŚ zawiadomił Skarżącego, na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia Skarżącemu, na podstawie art.194 ust.1 pkt 4 u.o., administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia na przedmiotowych działkach.

3. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., wydaną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 u.o., [...]WIOŚ wymierzył Skarżącemu karę pieniężną w wysokości 50 000 zł za przetwarzanie odpadów na kontrolowanych działkach bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

4. Pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. Pełnomocnik Skarżącego wniósł do GIOŚ odwołanie od decyzji [...]WIOŚ (za pośrednictwem tego organu), podnosząc, iż decyzja [...]WIOŚ została wydana z naruszeniem następujących przepisów prawa:

1) art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust.3, art. 198 i art. 199 u.o. poprzez niezasadne przyjęcie, że Skarżący prowadził działalność w zakresie przetwarzania odpadów, w sytuacji, w której zakwestionowane przez [...]WIOŚ działania polegały jedynie na przekazywania Skarżącemu odpadów, w tym w szczególności gruzu budowlanego, przez ich posiadaczy, przy czym Skarżący występował jako osoba fizyczna, a przekazywanie odpadów następowało wyłącznie w celu wykorzystania ich przez Skarżącego na potrzeby własne do zasypywania wyrobisk (okoliczność, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 9 u.o.);

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zawiadomienie Skarżącego o wszczęciu postępowania, mające miejsce podczas urlopowego pobytu Skarżącego za granicą.

III. Jak już wskazano decyzją zaskarżoną obecnie GIOŚ rozpatrzył odwołanie Skarżącego od decyzji [...]WIOŚ, reformując tę decyzję w sposób wskazany na wstępie.

W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia odwoławczego Organ przedstawił następujące stanowisko:

1. W dniu 5 września 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018. poz. 1592), dalej "u.z.u.o.", nowelizująca m.in. art.194 u.o. W nowym stanie prawnym delikt administracyjny, zagrożony administracyjną karą pieniężną, polegający na zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41, został uregulowany w art.194 ust.4 u.o. (w miejsce dotychczasowego art.194 ust.1 pkt 4 u.o.). Jednocześnie podwyższeniu uległa dolna granica kary, wynosząca obecnie nie mniej niż 10 000 zł (w miejsce dotychczasowej kwoty 1000 zł). Górna granica kary pozostała natomiast na dotychczasowym poziomie 1 000 000 zł.

Stwierdzić należy, iż w u.z.u.o. nie zawarto przepisów o charakterze intertemporalnym, które wprost przewidywałyby stosowanie przepisów dotychczasowych do postępowań w przedmiocie wymierzenia kary, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia u.z.u.o. w życie. Reguła bezpośredniego stosowania prawa powszechnie obowiązującego nakazywałaby w tej sytuacji zastosowanie w sprawie przepisów nowych.

Jednakże fakt, że w dotychczasowym stanie prawnym "widełki", wyznaczające przedział wysokości kary, zaczynały się od 1000 zł, a nie od 10 000 zł, to tenże poprzedni stan prawnym uznać należy za względniejszy dla Skarżącego. Oznacza to konieczność rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w oparciu o art. 194 ust. 1 pkt 4 u.o. w brzmieniu sprzed zmiany ustawy.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1427/16, w którym stwierdził, że "Organy administracji, jak i Sąd I instancji mogły bowiem przyjąć zastosowanie istotnie nieobowiązujących (bowiem uchylonych) w dacie wydania decyzji wskazanych w jej podstawie prawnej przepisów art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 45 ust. 1 i 2, art. 47. art. 48 ust. 1 u.b.ż. oraz art. 6 ust. 2 i 3 u.j.h.a.r.s., niezależnie od tego, że zgodnie z tzw. zasadą aktualności organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. Odnosząc się do powyższej kwestii, zwrócić uwagę należy, że w orzecznictwie NSA podkreśla się. iż wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i stanowiącej "powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP" (wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., II GSK 143/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z tego. że z "zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., 1 OSK 1080/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl: zob. też uchwala NSA z 16 grudnia 2013 r.. II OPS 2/13. publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego, a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności. W tym kontekście w orzecznictwie NSA i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok TKz 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65: por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl por. też A. Skoczylas, Sankcje administracyjne jako środek nadzoru nad rynkiem kapitałowym (w:) Sankcje administracyjne, pod red. M. Stahl. R. Lewickiej, M. Lewickiego, Warszawa 2011, s. 313-326 oraz powoływane tam orzecznictwo). Zdaniem TK gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji "odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji". Powoduje to, że należy tu odpowiednio (tzn. z uwzględnieniem ich specyfiki) stosować m.in. art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym "Odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia". Trybunał wyprowadza z tego dwie bardziej szczegółowe dyrektywy, a mianowicie "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów" (wyrok TK z 12 maja 2009 r" P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r" II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz A. Skoczylas (w:) Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikolajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.). Jeżeli jednak po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły wżycie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu, względem którego sankcja miałaby być nałożona. Na aktualną wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189c KPA statuującego zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej. W świetle tego przepisu "w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony". "

2. Z kolei na mocy art.16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) do postępowania w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem tej nowelizacji w życie.

3. Naruszenie, będące przedmiotem wymierzenia kary przez [...]WIOŚ, zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], sygnatura protokołu [...], do którego Skarżący nie wniósł zastrzeżeń. Dowód ten korzysta z domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, przewidzianego w art. 76 § 1 k.p.a.

Na podstawie ustaleń kontroli [...]WIOŚ uznał, że kontrolowane działki nie są odpowiednio przygotowane do deponowania odpadów. Teren ten nie posiada uszczelnienia, instalacji zbierającej odcieki oraz nie posiada piezometrów. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że zagrożenie dla środowiska było znaczne. W odległości ok. 800 m od wyrobiska znajduje się studnia głębinowa, wchodząca w skład ujęcia wody pitnej dla miasta [...] w [...].

4. W myśl art. 194 ust. 6 u.o. wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej oblicza się zgodnie z następującym wzorem:

K = O x S, gdzie:

K - oznacza wysokość administracyjnej kary pieniężnej,

O - oznacza domyślną objętość bryły zgromadzonych odpadów [m3] obliczoną z uwzględnieniem długości, szerokości i wysokości bryły zgromadzonych odpadów, przy czym długość i szerokość bryły zgromadzonych odpadów stanowią boki prostokąta, które są styczne do podstawy bryły nagromadzonych odpadów, natomiast wysokość mierzona jest w najwyższym punkcie bryły,

S - oznacza stawkę za 1 [m3] zgromadzonych odpadów, gdzie:

1) za odpady niebezpieczne stawka wynosi 600 zł;

2) za odpady inne niż niebezpieczne i obojętne stawka wynosi 300 zł;

3) za odpady obojętne spełniające wymagania dotyczące dopuszczenia odpadów obojętnych do składowania na składowisku odpadów obojętnych, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 118, stawka wynosi 100 zł.

[...]WIOŚ nie dokonał obmiaru bryły zgromadzonych odpadów, w związku z powyższym należałoby zastosować sposób obliczenia wysokości kary na podstawie ust.3 załącznika nr 6 do u.o., zgodnie z którym za wartość "O", o której mowa w ust. 1, ustala się na podstawie dokumentów ewidencji odpadów lub innych dowodów stwierdzających ilość odpadów, w stosunku do których stwierdzono naruszenie, przy czym stosuje się przelicznik masy odpadów wyrażonej w Mg na ich objętość wyrażoną w m3, który wynosi 1. Biorąc pod uwagę, że Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów ewidencyjnych, nie ma możliwości obliczenia wysokości kary na podstawie wzoru. Wyjaśnić należy, że w ust, 4 pkt 1 załącznika nr 6 do u.o. ustawodawca ustanowił, że w przypadku jeśli wysokość kary obliczona zgodnie ze wzorem, o którym mowa w ust. 1, jest niższa niż dolna granica kary określona w art. 194 ust. 4 u.o., kara wynosi 10 000 zł.

Kierując się zasadą przewidzianą w art. 139 k.p.a., w myśl której "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść Strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny", należało uznać, iż uzasadnionym jest wymierzenie Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w takiej samej wysokości, w jakiej została ona wymierzona przez organ I instancji, tj. w kwocie 50 000 zł.

5. Art. 194 ust. 1 pkt 4 u.o. stanowi, iż przewidzianą tam administracyjną karę pieniężną wymierza się w granicach od 1 000 do 1 000 000 zł. Nie jest to jednakże równoznaczne z przyznaniem organowi nieograniczonej swobody w ustalaniu wysokości kary, albowiem ustalając tę wysokość ma on obowiązek uwzględnić okoliczności, o których mowa w art. 199 u.o. Przy wymierzaniu kary w niniejszej sprawie należało zatem wziąć pod uwagę:

1) rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko:

- za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów na kontrolowanych działkach bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów,

- za stwarzanie zagrożenia dla środowiska, a szczególnie dla wód podziemnych i powierzchni gruntu (np. naftalen może powodować długo utrzymujące się zmian w środowisku wodnym,

2) okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności:

- naruszenie w postaci przetwarzania odpadów bez zezwolenia trwało od 2005 r. (zgodnie z oświadczeniem Skarżącego) w tym czasie Strona nie prowadziła również ewidencji odpadów,

- głębokość zdeponowanych odpadów sięgała nawet od 3,2 do 4,6 m,

- miejsce nie jest przygotowane do deponowania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych,

- zdeponowanie odpadów niebezpiecznych w wyrobisku spowodowało zagrożenie dla środowiska, a szczególnie dla wód podziemnych i powierzchni gruntu. Badania przeprowadzone przez [...]WIOŚ podczas kontroli wykazały, że umieszczane w wyrobisku odpady przekraczają normy zezwalające na składowanie ich nawet na przystosowanych do tego celu składowiskach odpadów niebezpiecznych,

- fakt stwierdzonego naruszenia po raz pierwszy,

3) skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia:

- badania próbek pobranych na dnie wyrobiska odpadu zaklasyfikowanego pod kodem 17 05 03 *- gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne, wskazały na obecność następujących związków: naftalen, pochodne naftalenu, pochodne benzenu, triofen, chloroanilina, polimery z grupy siloksanów oraz alleny. Na podstawie nr CAS (oznaczenie numeryczne przypisane substancji chemicznej przez amerykańską organizację Chemical Abstracts Service), ustalono, że naftalen charakteryzowany jest jako substancja szkodliwa oraz niebezpieczna dla środowiska zgodnie z kryteriami klasyfikacji substancji niebezpiecznych. "Wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA) to grupa związków chemicznych o stwierdzonych właściwościach kancerogennych i mutagennych. Jest to bardzo liczna grupa około 200 substancji o zbliżonej budowie, ich cząsteczki składają się od dwóch do kilkunastu pierścieni aromatycznych. Z uwagi na wysoką toksyczność i możliwe mutagenne działanie najczęściej oznaczanych jest l7 związków zaliczanych do tej grupy. Są to: acenaften, acenaftylen, antracen, benzo(a)antracen, benzo(a)piren, benzo(e)piren, benzo(b)fluoranten, benzo(j)fluoranten, benzo(k)jluoranten, benzo(g,h,i)perylen, chryzen, dibenzo(a,h)antracen, fluoranten, fluoren, fenantren, piren i indeno (1,2,3-c,d) piren Liczne badania toksykologiczne i epidemiologiczne wskazują na wyraźną zależność pomiędzy ekspozycją na te związki, a wzrostem ryzyka powstawania nowotworów. (...)" (Król A., Holewa J.. "Oznaczanie wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) w biogazieInstytut Nafty i Gazu, Kraków, Nafta-Gaz, nr 12/2012). "Wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne ze względu na swoje rozpowszechnienie w środowisku i szerokie spektrum działania na organizm stanowią realne zagrożenie zdrowotne. (...) WWA szybko i łatwo wnikają do organizmu, a szybkość wnikania wzrasta w obecności mieszanin oleistych. Przechodzą do wszystkich tkanek organizmu zawierających tłuszcz i wykazują zdolność kumulowania się głównie w tkance tłuszczowej, a w mniejszym stopniu w wątrobie i nerkach w nadnerczach, jajnikach i śledzionie. (...) W procesie mikrosomalnej oksydacji WWA ulegają aktywacji metabolicznej, w wyniku której powstają reaktywne metabolity łączące się z makrocząsteczkami komórkowymi (DNA, białka, lipidy) lub generowane są wysoce toksyczne, reaktywne formy tlenu. Wiązanie się pośrednich metabolitów WWA z DNA i powstawanie adduktów DNA-WWA może mieć charakter uszkodzeń promutagennych, które po nieprawidłowym przebiegu procesów naprawczych lub błędnej replikacji ulegają przekształceniu do trwałych zmian o charakterze mutacji, które mogą stać się przyczyną inicjacji i progresji procesu nowotworowego. (...) (Zasadowski A., Wysocki A.,

Niektóre aspekty toksycznego działania wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA)", Roczn. PZH, 2002, 53, nr 1).

"Wielopierścieniowe (policykliczne) węglowodory aromatyczne (WWA, PWA) (...) stanowią liczną grupę związków organicznych (ok. 10 000), które zawsze występowały w środowisku, jednak rozwój cywilizacyjny i technologiczny spowodował wzrost narażenia na te związki, a tym samym niesie za sobą negatywny wpływ na środowisko oraz szkodliwe efekty zdrowotne, jak również wpływa na pozyskiwaną żywność, w której kumulują się związki szkodliwe. WWA, jako związki występujące w przyrodzie w rozmaitych formach strukturalnych, są środowiskowo niezwykle istotne ze względu na silne właściwości genotoksyczne, mutagenne oraz kancerogenne. Policykliczne węglowodory aromatyczne są produktami ubocznymi reakcji zachodzących podczas procesów niepełnego spalania materii organicznej i stanowią bardzo zróżnicowaną i wszechobecną grupę zanieczyszczeń, do której zalicza się kilkaset związków chemicznych. (...) Mimo, iż WWA wykazują silne właściwości hydrofobowe (w szczególności ciężkie WWA), związki te występują w dużej mierze w wodzie. (...) Duża ilość WWA wykazuje właściwości kancerogenne; zaobserwowano również dla nich silne efekty licznych mutacji biologicznych. Pozostałe ze związków należących do tej grupy, mimo iż nie wykazują właściwości kancerogennych mogą wzmagać efekt synergiczny." (Kubiak M.S.," Wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA) - ich występowanie w środowisku i w żywności", Probl Hig Epidemiol 2013,94(1), s. 31-36).

Z uwagi na powyższe okoliczności należało, na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 u.o., orzec o wymierzeniu Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł.

7. Nietrafnie zarzuca odwołanie, iż Skarżący został nieprawidłowo powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Zgodnie z art.44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 z późn zm.), przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Natomiast art. 44 § 3 k.p.a. wskazuje, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W związku z powyższym należy uznać, iż doręczenie przesyłki nastąpiło w sposób prawidłowy. Ponadto należy wskazać, iż organ I instancji umożliwił Stronie czynny udział w postępowaniu, o czym świadczy pismo kierowane do Strony w dniu 24 września 2015 r., znak: [...]., wydane na podstawie art.10 k.p.a., zgodnie z którym "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Należy podkreślić, iż pomimo umożliwienia przez organ I instancji czynnego udziału w postępowaniu Skarżący nie zapoznał się z materiałem zgromadzonym w sprawie ani nie złożył żadnych wyjaśnień. W związku z powyższym zarzut braku możliwości ustosunkowania się do ustaleń z przeprowadzonej kontroli, na podstawie której stwierdzono naruszenie dające podstawę do nałożenia administracyjnej kary w myśl art. 194 ust. 1 pkt 4 u.o. należy uznać za bezzasadny.

8. Nietrafnie podniósł Skarżący, że nie prowadzi działalności, a jedynie jako osoba fizyczna zbiera i prowadzi odzysk odpadów wykorzystując je na własne potrzeby. Strona spełnia definicję posiadacza odpadów, podaną w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., zgodnie z która przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W związku z powyższym Strona jest zobowiązania do realizacji wszystkich obowiązków wynikających z u.o., w tym obowiązek uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 41 u.o. Zwolnienie przewidziane w art. 27 ust. 1 pkt 9 u.o. nie może być zastosowane w rozpatrywanym przypadku.

IV. Pismem z dnia 7 października 2020 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą GIOŚ, podnosząc przeciwko temu aktowi następujące zarzuty:

1) rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art.6, 12 § 1, 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., polegające na rozpoznaniu przez GIOŚ odwołania Skarżącego od decyzji [...]WIOŚ ze znacznym uchybieniem kodeksowego terminu (odwołanie zostało rozpoznane po upływie prawie pięciu lat od jego wniesienia) z jednoczesnym zaniechaniem informowania Skarżącego lub jego pełnomocnika, stosownie do wymagań art.36 k.p.a., o przyczynach zwłoki i terminie załatwienia sprawy, w sytuacji, w której uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2015 r. od decyzji [...]WIOŚ Skarżący kwestionował ustalenia kontrolne [...]WIOŚ (część czynności kontrolnych przeprowadzono bowiem pod nieobecność Skarżącego), w związku z czym weryfikacja tych zarzutów po upływie prawie pięciu lat, wymagająca ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, istniejącego w 2015 r., nie będzie już możliwa;

2) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art.3 pkt.21 u.o. przez nieprawidłowe przyjęcie, że Skarżący przetwarzał odpady, w sytuacji, w której Skarżący otrzymywał odpady wyłącznie na zasadach określonych w art.27 ust.1 pkt 9 u.o., która to okoliczność, sygnalizowana w odwołaniu od decyzji [...]WIOŚ, nie została rozpatrzona przez GIOŚ;

3) popełnienia błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu, że od 2005 r. Skarżący deponuje na kontrolowanych działkach odpady niebezpieczne w znacznych ilościach, w sytuacji, w której do 2013 r. Skarżący nie prowadził na w/w działkach żadnej działalności gospodarczej, a w trakcie kontroli stwierdzono występowanie jedynie śladowych ilości odpadów niebezpiecznych (co potwierdzały również kontrole Okręgowego Urzędu Górniczego [...], przeprowadzone w czerwcu 2014 r., z których protokoły dołączono do odwołania od decyzji [...]WIOŚ);

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art.197 ust.2 i art.198 ust.1 i 2 u.o., polegające na wymierzeniu Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 50.000,00 zł w sposób dowolny bez przeprowadzenia pomiarów i badań ilości i jakości zgromadzonych i ujawnionych w czasie kontroli w 2015 r. odpadów, a także nie wzięcie pod uwagę sytuacji majątkowej Skarżącego, który aktualnie nie posiada żadnych źródeł dochodu i utrzymania.

W uzasadnieniu w/w zarzutów podniesiono w szczególności, co następuje:

(i) Zastosowanie przez Organ poszczególnych przepisów u.o. w brzmieniu sprzed albo po nowelizacji nastąpiło w sposób wybiórczy. W szczególności (k.8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) Organ wskazał, że organ l instancji nie dokonywał obmiaru bryły zgromadzonych odpadów, w związku z czym należy zastosować sposób obliczenia wysokości kary na podstawie ust.3 załącznika nr 6 do znowelizowanej u.o. Załącznik ten nie obowiązywał jednakże w dacie wszczęcia postępowania;

(ii) W ramach swoich obowiązków w uzgodnieniu z odpowiednimi organami Skarżący dokonuje niwelowania terenu oraz zasypuje wyrobiska górnicze w związku z ich eksploatacją;

(iii) Skarżący kwestionuje wyniki wszystkich kontroli prowadzonych przez [...]WIOŚ w latach 2014 - 2015, oświadczając, że na swoich gruntach nie składuje, nie przetwarza odpadów i nie zasypuje nimi wyrobisk górniczych. Wyrobiska górnicze zasypuje przywożoną z zewnątrz ziemią, niweluje teren aby spełnić warunki niezbędne do rekultywacji gruntów zgodnie z obowiązującymi przepisami;

(iv) W związku z tym, że kontrolowane działki mają znaczne rozmiary, nie są ogrodzone i nie są dozorowane, nie można wykluczyć, iż doszło do przywiezienia na nie odpadów przez osobę trzecią, działającą bez zgody i wiedzy Skarżącego;

(v) Skarżący nie posiada stałego zatrudnienia ani innych źródeł utrzymania. Jednocześnie sukcesywnie wykonuje swoje obowiązki w zakresie rekultywacji gruntów. W tej sytuacji wymierzenie Skarżącemu kary administracyjnej w kwocie 50.000,00 zł jest rażąco krzywdzące;

(vi) Skarżący nie jest podmiotem przetwarzającym odpady w rozumieniu art.3 pkt 21 u.o. Do oceny stanu faktycznego sprawy winien znaleźć zastosowanie art. 27 ust.1 pkt 9 u.o., albowiem Skarżący osobą fizyczną, nieprowadzającą działalności gospodarczej, a przekazywany mu gruz i ziemia służy do zasypywania wyrobisk górniczych;

(vii) GIOŚ winien był samodzielnie rozważyć okoliczności, od których uzależniona jest wysokość administracyjnej kary pieniężnej (stosownie do art.199 w zw. z art. 194 ,197 i 198 u.o.) a nie bazować wyłącznie na ustaleniach organu l instancji, poczynionych prawie pięć lat wcześniej.

V. W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia 16 listopada 2020 r. GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej Organu prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w przepisami u.o., było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej podmiotowi przetwarzającemu odpady bez zezwolenia, o którym mowa w art.41 ustawy. Trafnie uznały organy obu instancji, opierając się w tym zakresie na wynikach kontroli, przeprowadzonej przez [...]WIOŚ w dniach 19 grudnia 2014 r. - 25 maja 2015 r. na należących do Skarżącego działkach, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wymierzenia Skarżącemu w/w kary w wysokości 50.000 zł. Zarzuty skargi nie zasługują w tej sytuacji na uwzględnienie.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

(i) W dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy (tj. w dniu [...] września 2020 r.) kwestię wymierzania administracyjnych kar pieniężnych z tytułu popełnienia deliktów administracyjnych, dotyczących gospodarowania odpadami (w tym polegających na zbieraniu odpadów lub przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia), regulowały przepisy art.194 – 202 u.o. w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym ustawy, ogłoszonym w Dz.U z 2020 r. pod poz. 797. Z regulacji tych wynikało w szczególności, co następuje:

Administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł (art.194 ust.4 u.o.).

Wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy (art.194 ust.6 u.o.).

W przypadku braku możliwości obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 4, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy, wysokość tej kary oblicza się, uwzględniając przesłanki określone w art. 199 (art.199 ust.6a u.o.).

Przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia (art. 199 u.o.).

(ii) Nie ulega jednakże wątpliwości, iż przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było wymierzenie Skarżącemu kary administracyjnej za delikt popełniony w okresie obowiązywania art.194 u.o. w wersji poprzedzającej wejście w życie kolejnych nowelizacji tego przepisu, tj. nowelizacji dokonanych na mocy: 1) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1479), 2) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018. poz. 1592), 3) ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1403). Ówczesny stan prawny przewidywał, co następuje:

Administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 (art.194 ust.1 pkt 4 u.o.).

Administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł (art.194 ust.3 u.o.).

Przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia (art.199 u.o.).

(iii) Podzielić należy stanowisko GIOŚ, iż pomimo zmiany w toku postępowania odwoławczego stanu prawnego, dotyczącego wymierzania kar administracyjnych z tytułu zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują w/w regulacje poprzednio obowiązujące (tj. art.194 ust.1 pkt 4 i art.194 ust.3 w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.). Nakaz dalszego stosowania w sprawie art.194 u.o. w wersji sprzed jego nowelizacji należy wywodzić z generalnego zakazu retroaktywnego działania przepisów prawa o charakterze sankcyjnym, wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP (por. np. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt OPS 1/06, publ. LEX, odnoszącą się do wymierzenia opłaty podwyższonej za przejazd pojazdem nienormatywnym). Nie ulega przy tym wątpliwości, że regulacje dotychczasowe były dla Skarżącego względniejsze (niższa dolna granica kary, tj. 1000 zł w miejsce późniejszej – 1000 zł).

(iv) Trafnie także uznał Organ, iż na mocy art.16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) do postępowania w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem tej nowelizacji w życie.

3. Jakkolwiek nie sposób zaprzeczyć stanowisku skargi, iż w niniejszej sprawie doszło do znacznej, t.j. kilkuletniej zwłoki w rozpoznaniu przez Organ odwołania Skarżącego od decyzji [...]WIOŚ, niemniej okoliczność ta, bezspornie naruszająca interes Skarżącego (poprzez utrzymywanie stanu niepewności co do sytuacji prawnej Skarżącego), nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia odwoławczego co do jego istoty.

3.1. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w sprawie nie doszło do przedawnienia dopuszczalności wymierzenia Skarżącemu kary (tj. do przedawnienia dopuszczalności wydania decyzji w tym przedmiocie). Stosownie do powyższego:

3.1.1. Na mocy art.16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art.189g k.p.a., ustanawiający instytucję przedawnienia dopuszczalności wymierzania administracyjnych kar administracyjnych (na zasadzie normy intemporalnej, wynikającej ze w/w art.16 ustawy nowelizującej k.p.a., art.189g k.p.a. znajdzie bowiem zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych wszczętych po 1 czerwca 2017 r.).

3.1.2. Nie można również wywodzić w/w przedawnienia na zasadzie art.202 u.o. w zw. z art.68 Ordynacji podatkowej (przepis ten przewiduje – w zależności od rodzaju zobowiązania podatkowego, którego decyzja miałaby dotyczyć - trzyletni albo pięcioletni okres przedawnienia). Po pierwsze, zwrócić należy uwagę na orzecznictwo sądowe, co do zasady kwestionujące dopuszczalność stosowania instytucji przedawnienia (na zasadzie art.68 Ordynacji) do administracyjnych kar pieniężnych o charakterze zbliżonym do kary będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania. W wyroku NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 247/16, publ. CBOSA, analizującym możliwość przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej, wymierzonej na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska, wskazano bowiem, że: "Wydana w tej sprawie decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest decyzją całkowicie odmienną niż decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie Spółki nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie w ogóle nie ciążył żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Przesądza to o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną normy z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest możliwości przełożenia pojęcia obowiązku podatkowego na grunt regulacji dotyczących administracyjnych kar pieniężnych wydawanych na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 i art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś. Nie można bowiem w przypadku tego rodzaju administracyjnych kar administracyjnych ustalić istnienia jakiegokolwiek obowiązku ich zapłaty w związku z wprowadzaniem ścieków do wód z naruszeniem wydanego pozwolenia wodnoprawnego, do czasu ustalenia tego obowiązku w decyzji przez właściwy organ. Obowiązek taki nie wynika bowiem z żadnego przepisu ustawowego. Decyzja nakładająca administracyjną karę administracyjną, w przeciwieństwie do decyzji podatkowej nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego (nieskonkretyzowanej powinności), ale go od podstaw kształtuje - w sposób od razu zindywidualizowany i skonkretyzowany. Użyte w art. 298 ust. 1 p.o.ś. sformułowanie "administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska" oznacza dopiero obowiązek wymierzenia danemu podmiotowi kary pieniężnej przez właściwy do tego organ, nie zaś że ciąży na tym podmiocie obowiązek zapłaty kary w związku z samym faktem naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można zatem przyjąć, że koniec 2009 r. może być uznany za moment powstania obowiązku, o jakim mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przedawnienia wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie nie zasługiwały na uwzględnienie, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione uzupełnienie rozważań Sądu I instancji w tym zakresie. Tego rodzaju stanowisko jest prezentowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., II GSK 1479/16, II GSK 1482/16 i II GSK 1609/16).".

Analogicznie do powyższego, na gruncie niniejszej sprawy, dotyczącej sankcji rodzajowo podobnej, stwierdzić należy, iż przed wydaniem przez Organ ostatecznej decyzji wymierzającej Skarżącemu karę administracyjną z tytułu deliktu z art.194 ust.1 pkt 4 u.o. nie doszło jeszcze do powstania jakiegokolwiek obowiązku administracyjnego, obciążającego Skarżącego, którego stosowna konkretyzacja mogłaby być przedmiotem przedawnienia na zasadzie art.68 Ordynacji.

3.1.3. Nawet jednakże przy czysto hipotetycznym przyjęciu (którego Sąd co do zasady nie podziela), iż termin przedawnienia, o którym mowa w art.68 Ordynacji, miałby zacząć biec np. z dniem zakończenia u Skarżącego kontroli przez [...]WIOŚ ([...] maja 2015 r.), to dla ustalenia, czy termin ten został przekroczony, czy też nie, znaczenie miałaby wyłącznie data zakończenia postępowania przed organem I instancji (w niniejszej sprawie [...] listopada 2015 r.), nie zaś przed organem II instancji. Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2784/21, publ. CBOSA: "Nie miał natomiast znaczenia dla stwierdzenia przedawnienia prawa do wymiaru termin doręczenia decyzji organu odwoławczego. W piśmiennictwie (por. L.Etel (w:) R. Dowgier, L. Etel, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K.Teszner, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2017, s. 583) i w judykaturze (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 1983 r., III ARN 8/83, OSPIKA z 1984 r., nr 4,poz. 86, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r., II FSK 1705/08, z dnia 22 września 2006 r., I FSK 925/05) za ugruntowany należy uznać pogląd, że obowiązek podatkowy przekształca się w zobowiązanie podatkowe w dacie doręczenia podatnikowi decyzji organu pierwszej instancji. Termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku nie ogranicza zatem możliwości rozpoznania odwołania, a nawet wydania decyzji reformatoryjnej.". Z kolei w wyroku NSA z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1705/08, publ. CBOSA, wskazano, co następuje: "Bez znaczenia jest wydanie decyzji drugoinstancyjnej po terminie przedawnienia w odniesieniu do konstytutywnych decyzji podatkowych. Organ odwoławczy, rozpoznający odwołanie, nie kreuje w takim wypadku zobowiązania podatkowego, które już powstało w wyniku doręczenia podatnikowi decyzji organu I instancji, lecz kontroluje prawidłowość dokonanego ustalenia, i w razie stwierdzenia, że ustalenie jest wadliwe, zobowiązany jest do dokonania niezbędnej korekty.".

3.2. W toku postępowania odwoławczego Skarżącemu przysługiwały odrębne środki prawne, umożliwiające w stosownym czasie wyegzekwowanie od Organu wymaganej sprawności procedowania (uprawnienie do wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art.37 k.p.a., wniesienie do tut. Sądu skargi na bezczynność, przewidzianej w art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Postępowanie sądowe zawisłe obecnie, którego przedmiotem jest kontrola legalności decyzji kończącej postępowanie odwoławcze (a zatem aktu ostatecznie znoszącego bezczynność Organu), nie może w żaden sposób zrekompensować Skarżącemu zaniechania w/w środków prawnych. Skarżący podnosi wprawdzie, że przedłużenie postępowania odwoławczego wpłynęło na wynik sprawy w ten sposób, że uniemożliwiło rozstrzygnięcie zastrzeżeń Skarżącego do ustaleń faktycznych poczynionych przez [...]WIOŚ, niemniej stanowiska tego Sąd nie podziela. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo rozpatrzony przez organy obu instancji, pozwala bowiem na dokonanie wyczerpującej rekonstrukcji okoliczności faktycznych sprawy, niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia. Z okoliczności tych jasno wynika, iż Skarżący dopuścił się deliktu administracyjnego przewidzianego w art.194 ust.1 pkt 4 u.o. w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania przez [...]WIOŚ.

4. Nie można zgodzić się ze skargą, iż Skarżący został wadliwie uznany przez organy za podmiot przetwarzający odpady w rozumieniu art.3 pkt 21 u.o. (w świetle tego przepisu przetwarzanie obejmuje procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie) z naruszeniem obowiązku uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art.41 u.o., podczas gdy w ocenie Skarżącego jego działania winny być traktowane jako wypełniające hipotezę art.27 ust. 9 u.o. (wykorzystywanie jako osoba fizyczna na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art.27 ust. 10 u.o., odpadów przekazywanych przez posiadaczy odpadów).

Zgromadzony w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy wskazuje bowiem jednoznacznie na to, iż na kontrolowanych działkach, służących Skarżącemu do prowadzenia legalnej działalność w postaci wydobywania kruszywa naturalnego, dokonywał on również czynności, polegających na zasypywaniu odpadami wyrobisk po wydobywaniu kruszywa. Bezspornym jest, iż tego rodzaju czynności wypełniają legalną definicję odzysku odpadów, zawartą w art.3 pkt 14 u.o., w myśl którego to przepisu przez odzysk rozumie się m.in. jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji. Nie ulega wątpliwości, iż ujawnione w toku kontroli [...]WIOŚ odpady znalazły użyteczne zastosowanie, albowiem zostały przez Skarżącego wykorzystane do wypełnienia wyrobisk po wydobyciu kruszywa, do którego to celu Skarżący winien był w oczywisty sposób użyć innych odpowiednich materiałów (np. ziemi).

Za całkowicie bezpodstawne należy uznać twierdzenia Skarżącego, iż ujawnione odpady (przekazane Skarżącemu przez ich posiadaczy) wykorzystywał on na potrzeby własne na zasadach przewidzianych w art.27 ust. 9 u.o. Należy jednoznacznie podkreślić, iż w/w przepis nie stanowi upoważnienia do gospodarowania przez podmiot, któremu przekazano odpady, otrzymanymi odpadami w sposób dowolny. Kwestie te zostały poddane ścisłej reglamentacji w kolejnych aktach wykonawczych, wydawanych na podstawie art.27 ust.10 u.o., do których art.27 ust.9 u.o. się odwołuje. Zarówno z przepisów obowiązującego w dacie orzekania przez Organ rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), jak i obowiązującego poprzednio rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącymi przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2006 r. Nr 75, poz. 527) wynika, iż po pierwsze – możliwość zagospodarowania odpadów na zasadach przewidzianych w art.27 ust.9 u.o. została ograniczona do ściśle określonej kategorii odpadów, po drugie – odpady te muszą być zagospodarowywane wyłącznie w ściśle określony sposób.

Zestawienie w/w regulacji ze sposobem, w jakim zagospodarowywał odpady Skarżący (a który polegał na zasypywaniu odpadami wyrobisk po wydobywaniu żwiru) prowadzi do oczywistego wniosku, iż działania Skarżącego nie mieściły się w granicach wyznaczonych w art.27 ust.9 u.o. Mając na uwadze, iż we w/w przepisach wykonawczych dopuszczono wykorzystanie odpadów (tylko o kodach 01 01 02, 01 04 08, 01 04 09 i 01 04 12) przy wykonywaniu szeroko rozumianych prac ziemnych wyłącznie do "utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego", stwierdzić należy, iż czynności, jakie z odpadami podjął Skarżący, nie odpowiadają tym cechom. Jednocześnie odpady wykorzystane przez Skarżącego nie odpowiadały kryteriom wskazanym w rozporządzeniu.

Jednocześnie materiał dowodowy sprawy nie daje żadnych podstaw do przyjmowania, iż stwierdzone nielegalne przetwarzanie odpadów miałoby być efektem działania nie Skarżącego a osób trzecich, działających bez wiedzy i zgody Skarżącego. Wziąwszy pod uwagę rozmiary, charakter oraz długotrwałość stwierdzonego naruszenia całkowicie nieracjonalnym byłoby zakładanie, aby Skarżący, prowadzący na kontrolowanych działkach działalność w postaci wydobywania żwiru, nie posiadał na bieżąco wiedzy o tego rodzaju faktach i nie podejmował odpowiednich środków zaradczych w celu ochrony swoich żywotnych interesów. Jednakże nawet hipotetyczne założenie, że stwierdzone naruszenie przepisów u.o. istotnie zostało dokonane przez osoby trzecie, działające na własną rękę (aczkolwiek jest to scenariusz nieprawdopodobny), to powyższe nie zwalniałoby Skarżącego z odpowiedzialności, o której mowa w art.194 ust.1 pkt 4 u.o., albowiem spoczywał na nim obowiązek należytego zabezpieczenia należącego do niego terenu.

5. Nie można zgodzić się ze skargą, że wydane w sprawie decyzje zostały oparte na wadliwych ustaleniach faktycznych, co zdaniem Skarżącego miało polegać na błędnym przyjęciu przez organy, iż na kontrolowanych działkach Skarżący deponuje od 2005 r. odpady niebezpieczne w znacznych ilościach, podczas gdy w rzeczywistości (w ocenie skargi): a) do 2013 r. Skarżący nie prowadził na w/w działkach żadnej działalności gospodarczej, b) w trakcie kontroli stwierdzono występowanie jedynie śladowych ilości odpadów niebezpiecznych (co potwierdzały również kontrole Okręgowego Urzędu Górniczego [...], przeprowadzone w czerwcu 2014 r., z których protokoły dołączono do odwołania od decyzji [...]WIOŚ).

Wystarczającą i wiarygodną podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie stanowił protokół kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., jednoznacznie stwierdzający intensywne przetwarzanie przez Skarżącego odpadów bez stosownego zezwolenia (stosownie do konkluzji tego dokumentu zamieszczonej na str.15 l.p. 2 "[Skarżący] prowadził przetwarzanie odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych bez zezwolenia na przetwarzanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Odpady zdeponowane były w różnych miejscach, na skarpach, na dnie wyrobisk i w zagłębieniach. Działalność w zakresie zasypywania wyrobisk odpadami prowadzona jest na dużą skalę w różnych miejscach."), do którego to protokołu Skarżący nie wniósł zastrzeżeń. Nie może ulegać wątpliwości, iż same w/w ustalenia, poczynione w oparciu o wyniki przeprowadzonych kontroli i aktualne na datę sporządzania protokołu, były wystarczające do wymierzenia Skarżącemu kary w przyjętej wysokości (przesądza o tym bezspornie znaczący charakter stwierdzonych naruszeń). W tej sytuacji nawet hipotetyczne założenie, że w zaskarżonej decyzji podano nieścisłe dane co do długości okresu prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej (aczkolwiek Sąd nie przesądza, iż tak właśnie było), czy też, że w przeszłości na kontrolowanych działkach były przeprowadzane czynności kontrolne, zakończone pozytywnymi konkluzjami dla Skarżącego, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy albowiem okoliczności te w żadnym zakresie nie podważają prawidłowości ustaleń organów co do stanu przestrzegania przez Skarżącego reżimu u.o., obowiązującego w dacie dokonywania czynności kontrolnych, o których mowa w protokole z dnia [...] maja 2015 r.

Jak trafnie wskazał tut. Sąd w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 133/18, publ. CBOSA: "Brak ustalenia dokładnego okresu naruszenia nie może stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych, w tym przypadku na przesłance gospodarowania odpadami bez wymaganego zezwolenia, który to obowiązek wynika z treści art. 41 ustawy z 2012 r. o odpadach.".

6. Nie można przyjąć, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art.197 ust.2 i art.198 ust.1 i 2 u.o., polegającego na wymierzeniu Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 50.000,00 zł w sposób dowolny bez przeprowadzenia pomiarów i badań ilości i jakości zgromadzonych i ujawnionych w czasie kontroli w 2015 r. odpadów, a także na niewzięciu pod uwagę sytuacji majątkowej Skarżącego. Stosownie do powyższego:

6.1. Wbrew stanowisku skargi ustalenie wysokości kary nastąpiło na podstawie właściwych kryteriów przewidzianych w przepisach u.o., tj. na podstawie kryteriów z art.199 tej ustawy. Stosownie do powyższego, na str.11 – 14 zaskarżonej decyzji odwoławczej Organ przeprowadził szczegółową analizę: 1) rodzaju naruszenia i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, 2) okresu trwania naruszenia i rozmiarów prowadzonej działalności, 3) skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia, wykazując, iż przy uwzględnieniu w/w aspektów uzasadnione jest wymierzenie Skarżącemu kary w wysokości 50 000 zł.

6.2. Wymierzając karę w niniejszej sprawie, organy nie miały podstaw do uwzględniania sytuacji majątkowej Skarżącego.

Bezspornym jest przy tym to, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy art.189 a – 189 k k.p.a. (co wiąże się z faktem wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego przed wejściem tych przepisów w życie, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r.), przewidujące w szczególności możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art.189 f k.p.a.).

Odnotować natomiast należy, iż w myśl art.202 u.o. w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z tym, że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Wynika stąd, iż do kary wymierzonej na podstawie art.194 ust.1 pkt 4 u.o. mogą znaleźć zastosowanie również, zawarte w dziale III Ordynacji, przepisy rozdziału 7a "Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych". Z art.202 u.o. w zw. z art.67a § 1 Ordynacji wynika zatem, iż wojewódzki inspektor ochrony środowiska, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może w szczególności: (-) odroczyć termin płatności kary lub rozłożyć zapłatę kary na raty, (-) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości w zapłacie kary wraz z odsetkami za zwłokę czy też (-) umorzyć zaległość w zapłacie kary w całości lub w części.

Sprawa tego rodzaju jest jednakże przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, wszczynanego na wniosek podmiotu ukaranego. W tej sytuacji Skarżący może rozważyć wnioskowanie do [...]WIOŚ o udzielenie ulg w spłacie kary, przewidzianych w art.67a i nast. Ordynacji.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.