Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 553/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja pracy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155,  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 czerwca 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., postanowiło stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zmiany własnej decyzji dotyczącej ustalenia na rzecz K. H. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wraz z budową odrębnego wejścia oraz budowie garażu z wiatą na terenie działki nr A k.m. [...], obręb [...] przy ul. [...] w O., a nadto budowie wjazdu od ul. [...] na terenie działki nr B stanowiącej pas drogowy.

W uzasadnieniu organ wskazał na przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego podnosząc, że Prezydent Miasta [...], decyzją nr [...] z dnia 11 października 2005 r. ustalił na rzecz K. H. warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Pismem z dnia 23 maja 2006 r., K. H. zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] o zmianę powyższej decyzji (z 11 października 2005 r.), "w części określonej w punkcie 2a-l to jest zamiast nadbudowa o jedną kondygnację użytkową w celu wykonania pracowni plastycznej na zapis: nadbudowa o jedną kondygnację użytkową w celu wykonania rozbudowy istniejącego lokalu mieszkalnego nr [...] i [...] o dodatkowe pomieszczenia mieszkalne wraz z przebudową na samodzielny lokal dwupoziomowy". W związku z powyższym, organ pierwszej instancji pismem z dnia 24 maja 2006 r., zawiadomił strony o wniosku K. H. i podał, w jaki sposób decyzja zostanie zmieniona oraz przytoczył treśćart. 155 K.p.a. i wezwał do zajęcia stanowiska w sprawie, zastrzegając, że brak odpowiedzi w ciągu 7 dni od dnia otrzymania pisma będzie traktowany jako zgoda na zmianę decyzji. Zawiadomienie otrzymali: Miejski Zarząd Dróg w O.; Przedsiębiorstwo "C" sp. z o.o. z siedzibą w O., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. Inspektorat w O. i wnioskodawca – K. H. Pismo to pozostało bez odzewu. Stąd, decyzją z dnia 14 czerwca 2006 r., nr [...], Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], zmienił decyzję z dnia 11 października 2005 r., w trybie art. 155 K.p.a., uwzględniając wniosek K. H. z dnia 23 maja 2006 r. Zmiany dokonano w ten sposób, że zapis punktu 2a-1 rozstrzygnięcia w brzmieniu "nadbudowa o jedną kondygnację użytkową w celu wykonania pracowni plastycznej, pozostała część pozostanie jako poddasze nieużytkowe" zastąpił zapisem "nadbudowa o jedną kondygnację użytkową w celu wykonania rozbudowy i przebudowy istniejących lokali mieszkalnych nr [...] i [...] o dodatkowe pomieszczenia mieszkalne na samodzielny lokal mieszkalny dwupoziomowy, pozostała część pozostanie jako poddasze nieużytkowe", a zapis w punkcie 2 f o treści "nowo powstały lokal użytkowy powstały w wyniku adaptacji musi spełniać wymagania samodzielnego lokalu użytkowego..." - zapisem "powstały samodzielny lokal mieszkalny dwupoziomowy po przebudowie i nadbudowie musi spełniać wymagania samodzielnego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (...)". W uzasadnieniu decyzji zmieniającej organ stwierdził m.in., iż dokonana zmiana "nie wniesie istotnych zmian co do całości zamierzenia inwestycyjnego, pozwalając jednocześnie na jego realizację zgodnie z interesem strony".

Ponadto Kolegium w uzasadnieniu decyzji przywołało pismo z dnia 21 lutego 2007 r., nr [...], Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Geodezji [...] Urzędu Wojewódzkiego, działającego w imieniu Wojewody, który wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o zbadanie, czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 października 2005 r., zmieniona decyzją z dnia 14 czerwca 2006 r., jest zgodna z prawem, a zwłaszcza z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W następstwie cytowanego pisma, Kolegium zwróciło się do Prezydenta Miasta [...] o nadesłanie akt sprawy, a po ich otrzymaniu - pismem z dnia 4 kwietnia 2007 r. - zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 czerwca 2006 r., nr [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, organ powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wymaga zgody stron, przy czym zgoda ta musi być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi; nie może być zatem ani dorozumiana, ani domniemana. Za zgodę strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. uznaje się nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne, lecz również zgodę pozostałych osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Mając na uwadze powyższe wymogi, w ocenie Kolegium, decyzja z dnia 14 czerwca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 K.p.a., ponieważ nie było wyraźnej zgody stron na zmianę decyzji, a tym samym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Pismem z dnia 27 lipca 2007 r., K. H. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że Przedsiębiorstwo "C", Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej i Miejski Zarząd Dróg przy zmianie decyzji o warunkach zabudowy nie są już stronami postępowania, bowiem uproszczenie funkcji budynku w niczym nie narusza ich interesu prawnego. W ocenie odwołującego się, doszukiwanie się rażącego naruszenia prawa jest częścią trwającego od 2004 r. "lobbingu lokatorsko-urzędniczego", który polega na celowym wymyślaniu błędów i uchybień oraz nękaniu niekończącymi się kontrolami na wniosek lokatorów. Ponadto wyraził przekonanie, że nie został naruszony ład przestrzenny, a w dobrze rozumianym interesie społecznym jest powiększenie powierzchni mieszkalnej w mieście.

W uzupełnieniu powyższego wniosku, pełnomocnik K. H., w piśmie z dnia 30 lipca 2007 r., zarzucił organowi, iż decyzja narusza art. 28 K.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z 11 października 2005r., Przedsiębiorstwo "C", Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej i Miejski Zarząd Dróg były stronami postępowania, podczas gdy zmiana decyzji nie dotyczyła ani ich interesu prawnego, ani obowiązku, a polegała jedynie na zmianie sposobu użytkowania nadbudowywanej kondygnacji, jak również art. 155 K.p.a., poprzez uznanie, iż ww. podmioty decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 października 2005 r. nabyły prawa i w związku z tym potrzebna była ich zgoda na zmianę decyzji. Dodał, że organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać, jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu. W jego ocenie, dokonana zmiana w żaden sposób nie wykracza poza granice nadbudowywanej kondygnacji i nie powoduje takiej uciążliwości planowanej inwestycji, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, a tym samym przyznawać ich właścicielom przymiot stron postępowania. Jeśli zmiana zagospodarowania terenu nie wpływa na sferę interesów tych podmiotów, wówczas brak jest przesłanek przewidzianych w art. 28 K.p.a. i nie może być mowy o tym, że oprócz wnioskodawcy jeszcze ktoś inny jest stroną postępowania. Elementem kwalifikującym podmiot jako stronę postępowania jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku. Podniósł, że należy odróżnić interes faktyczny od prawnego, stąd stwierdził, że podmioty uznane przez Kolegium za strony postępowania mogły mieć w niniejszej sprawie co najwyżej interes faktyczny, ale na pewno nie miały interesu prawnego. W ocenie pełnomocnika, organ błędnie przyjął, że w sprawie dotyczącej warunków zabudowy właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną, bowiem z zasady stroną tego postępowania jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z tą nieruchomością mogą być jego stronami po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 K.p.a. Nawet jednak, gdyby przyjąć, iż Przedsiębiorstwo "C" sp. z o.o, oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej i Miejski Zarząd Dróg były stronami postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, to i tak należałoby uznać, iż ich zgoda na zmianę decyzji wymagana nie była, gdyż z treści art. 155 K.p.a. wynika, iż zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji powinny wyrazić tylko te strony, które w niej nabyły prawa. Ponieważ żaden z ww. podmiotów decyzją o warunkach zabudowy żadnych praw nie nabył, unieważnienie decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa spowodowane brakiem ich zgody na zmianę decyzji jest, w ocenie wnioskodawcy, całkowicie błędne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu wniosku K. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 20 czerwca 2007 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], postanowiło - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium. W uzasadnienie organ zaakcentował, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się do systemu nadzwyczajnych trybów weryfikacji indywidualnych aktów administracyjnych. Istnienie zaś wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. sprawia, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Stwierdzając nieważność decyzji organ autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Organ przypomniał, że podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta [...] z 14 czerwca 2006 r. stanowił przepis art. 155 K.p.a. Organ, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że podstawową przesłankę dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej stanowi zgoda strony, zaś jej brak prowadzi do rażącego naruszenia prawa, przy czym przez zgodę strony "rozumieć trzeba nie tylko zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób będących stronami postępowaniu, w którym zapadła decyzja podlegająca zmianie". Organ zaakcentował, że przymiot strony postępowania toczącego się w trybie art. 155 K.p.a. zależy od posiadania tego przymiotu w postępowaniu pierwotnym. Krąg stron postępowania dotyczącego zmiany decyzji z 11 października 2005 r. ustalony został w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Status stron postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym miały zatem, oprócz K. H., podmioty dysponujące tytułem prawnym do nieruchomości graniczących z terenem inwestycji: Przedsiębiorstwo "C" sp. z o.o. z siedzibą w O. (działka nr D) i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. (działka nr E). Organ podniósł natomiast, iż wątpliwości budzić może legitymacja procesowa Miejskiego Zarządu Dróg w O., po pierwsze dlatego, że jego władztwo nad nieruchomością sąsiednią (działka nr B oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "dr" - droga) nie wynika z konkretnego tytułu prawnego, lecz z faktu, że wykonuje on zadania zarządu drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a po drugie - gdyż dyrektor MZD uczestniczył w postępowaniu zwykłym jako organ współdziałający w trybie art. 106 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Skoro jednak Prezydent Miasta [...] konsekwentnie uznawał Miejski Zarząd Dróg za stronę, decyzję skierowano również do tej jednostki. Wprawdzie Prezydent zwrócił się do ww. podmiotów o zgodę na zmianę decyzji, ale jej nie uzyskał. Tymczasem, zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej nie może być dorozumiana ani domniemana lecz musi być udzielona wprost i wyraźnie. Organ podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji że nie został spełniony warunek zgody wszystkich stron postępowania, wobec czego zmiana decyzji nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a mianowicie art. 155 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył K. H., wnosząc o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zarzucił organowi naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, iż zgodę na zmianę decyzji ostatecznej powinny wyrazić wszystkie osoby będące stronami postępowania, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż zgoda na zmianę decyzji ostatecznej wymagana jest jedynie od stron, które na podstawie decyzji ostatecznej nabyły prawa. Decyzja zmieniająca przyznawała prawa jedynie skarżącemu. Ponadto skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, akcentując naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, iż Miejski Zarząd Dróg w O., Przedsiębiorstwo "C" sp. z o.o. w O. oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. Inspektorat w O. były stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz w sprawie zmiany warunków zabudowy, podczas gdy - w ocenie skarżącego - podmioty te w postępowaniach tych nie miały żadnego interesu prawnego. Skarżący uznał, że tym samym nastąpiło naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nie jest dopuszczalne podciąganie wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. Powołując się na wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, jak i w doktrynie prawa administracyjnego wskazał, na czym polega rażące naruszenie prawa jako naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Dodał, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest nie tylko wyraźne wykazanie, jaki konkretnie przepis został naruszony, ale również dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Decyzje stwierdzające nieważność decyzji wydane w tej sprawie takiej oceny nie zawierały. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie "z rażącym naruszeniem prawa przez Prezydenta Miasta [...] do czynienia nie mamy." Skarżący wskazał na przepis art. 155 K.p.a., który w jego ocenie nie stanowi, w jaki sposób zgoda na zmianę decyzji musi być udzielona. Przyjmując nawet interpretację Kolegium o zgodzie wyraźnej, przy zastosowaniu art. 155 K.p.a., uznać należałoby co najwyżej za niekwalifikowaną wadę decyzji. Prezydent Miasta [...] zawiadomił strony o wniosku skarżącego, podał w jaki sposób decyzję zamierza zmienić, przytoczył treść art. 155 K.p.a. Skarżący podkreślił, że pismo to pozostało bez odzewu, a Miejski Zarząd Dróg w O., Przedsiębiorstwo "C" sp. z o.o. w O. oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. Inspektorat w O. "nigdy decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy nie zaskarżyły, nigdy też nie wnosiły o unieważnienie tej decyzji, albowiem nigdy same za strony postępowania się nie uważały." Dlatego uznać należałoby, iż utrzymanie takiej decyzji w obrocie prawnym, nawet jeśli miałaby być ona błędna, czego skarżący nie podziela, jest jak najbardziej pożądane. Skarżący stwierdził, że unieważnienie decyzji ostatecznej, doprowadzi do bałaganu prawnego, bowiem konieczne stanie się "wznowienie postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę, potem uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji powstanie konieczność dokonywania legalizacji nadbudowy, która już została przez skarżącego zakończona." Ponadto skarżący stwierdził, że zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. powinny wyrazić "strony, które w niej nabyły prawa. Strony, które praw nie nabyły, takiej zgody wyrażać nie potrzebują, ponieważ wzruszenie decyzji nie będzie naruszało ich praw, a jako strony postępowania i tak zawsze taką decyzję będą mogły zaskarżyć." Stąd zgoda Miejskiego Zarządu Dróg w O., Przedsiębiorstwa "C" sp. z o.o. w O. oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. nigdy nie była wymagana. Obie decyzje, zarówno ta wydana w trybie zwykłym, jak i ta wydana w trybie art. 155 K.p.a., przyznawały uprawnienia jedynie skarżącemu. Podmioty w/w błędnie zatem zostały uznane za stronę postępowania o warunkach zabudowy, a później w zmianie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto błędnie umieszczono te podmioty w rozdzielniku doręczenia decyzji. W związku z wykonaniem zamierzonej inwestycji, skarżący wniósł o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r., pełnomocnik skarżącego i skarżący podtrzymali żądania skargi, akcentując, że kwestionowana zmiana nie wywołuje żadnych skutków dla stron a jedyną szkodę związaną z wyłożeniem środków finansowych na nadbudowę ponosi sam skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji.

W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków.

Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skarga nie może być uwzględniona.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], którą Kolegium postanowiło utrzymać w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia 20 czerwca 2007 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], wydanej w trybie art. 155 K.p.a. Wspomnieć trzeba, że ta decyzja zmieniająca, a zatem wydana na zasadzie art. 155 K.p.a., dotyczyła decyzji Prezydenta z dnia 11 października 2005 r., ustalającej na rzecz K. H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wraz z budową odrębnego wejścia oraz budowie garażu z wiatą na terenie działki nr A k.m. [...], obręb [...] przy ul. [...] w O., a nadto budowie wjazdu od ul. [...] na terenie działki nr B stanowiącej pas drogowy.

Ponadto, w pierwszej kolejności odnotować przyjdzie, że w niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi okoliczność wskazywana przez organ do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Stąd rozważania w tej materii należało rozpocząć od wskazania, że zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane w trybie nadzwyczajnym weryfikacji decyzji - stwierdzenia nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten nakazuje organowi administracji publicznej stwierdzić nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym organ administracji, stwierdzając nieważność decyzji, nie może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności, bowiem niezbędne jest wykazanie, na czym w danej indywidualnej sprawie polega wada decyzji weryfikowanej.

Z kolei, mając na uwadze także ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., organ nadzoru stwierdzający nieważność konkretnej decyzji musi wykazać, że decyzja ta, w przypadku orzeczenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, narusza istotne dla rozstrzygnięcia przepisy prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie rozstrzygniecie weryfikowanej decyzji zostało oparte o przepis art. 155 K.p.a., zatem organ zobowiązany był wykazać, że decyzja ta w sposób oczywisty, jednoznaczny i wyraźny rażąco narusza przepis stanowiący podstawę do kwestionowanego rozstrzygnięcia. Z kolei rażące naruszenia prawa takiej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (por. wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Ponadto zaakcentować także można, że organy administracji publicznej, na każdym etapie postępowania administracyjnego i w każdym trybie postępowania, powinny działać zgodnie z prawem, a skutkiem ich działań winien być stan odpowiadający prawu (art. 6 i 7 K.p.a.).

W świetle poczynionych uwag, istotą w rozpoznawanej sprawie jest to, czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2006 r. - w sprawie zmiany decyzji ustalającej na rzecz K. H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wraz z budową odrębnego wejścia oraz budowie garażu z wiatą na terenie działki nr A k.m. [...], obręb [...] przy ul. [...] w O., a nadto budowie wjazdu od ul. [...] na terenie działki nr B stanowiącej pas drogowy - została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, jak stwierdził organ w zaskarżonych decyzjach. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy należy do tych decyzji, co do których stosuje się przepis art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2003 r., IV SA 1855/02 - LEX nr 339407; wyrok NSA z 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05 - LEX nr 337475). Ta okoliczność nie jest również kwestionowana przez strony tego postępowania. Ponadto dodać należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują zakazu wzruszania decyzji ostatecznych w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W związku z powyższym, rozważania w przedmiotowej sprawie sprowadzają się do przepisu prawa - art. 155 K.p.a. - stwarzającego dla organu orzekającego podstawę do dokonania rozstrzygnięcia zmieniającego decyzję o warunkach zabudowy. Przepis art. 155 K.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Do przywołanego przepisu stosuje się odpowiednio art. 154 § 2 K.p.a., przy czym podkreślić należy, że cytowany przepis art. 155 K.p.a. normuje instytucję zmiany lub uchylenia, ale wyłącznie decyzji ostatecznych. Wszczęcie zaś postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, w trybie omawianego przepisu, może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu (art. 61 K.p.a.). Ponadto decyzja, o której mowa w art. 155 K.p.a., może być zmieniona lub uchylona w każdym czasie, a zatem nie stosuje się w tym nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym decyzji ostatecznej ograniczeń czasowych. Stąd wszczęte postępowanie administracyjne w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych tym przepisem, a zatem reguły zachowania się organu w tej nowej sprawie, wyznacza omawiany przepis. Dlatego też, możliwość uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 K.p.a. uzależniona jest od zgody strony oraz uznania przez organ rozstrzygający sprawę w tym trybie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka "zgody strony" z art. 155 K.p.a. nie odnosi się wyłącznie do takich decyzji, w których jedna strona nabyła prawo. W przypadku bowiem, gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wymaga zgody osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wobec odmiennego poglądu wyrażonego przez skarżącego w tej materii, należy podkreślić, iż o ile w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, to nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. W takiej sytuacji wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania, gdyż przepis art. 155 K.p.a. nie ustanawia warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. W świetle powyższego przyjdzie stwierdzić, iż postępowanie w trybie omawianego przepisu prowadzi się z udziałem tych samych stron postępowania podstawowego (zwykłego), w którym zapadła decyzja ostateczna (zob. wyrok NSA z 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05 - LEX nr 337475; wyrok NSA z 11 lipca 2005 r., I SA/Wa 897/04 – LEX nr 190638; wyrok NSA z 11 grudnia 2003 r., IV SA 1855/02 - LEX nr 339407).

W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko organu, że przy zmianie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie jest wymagana zgoda tylko od strony, która nabyła prawa, stąd chybione są zarzuty skargi w tej materii. Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżący był inicjatorem zarówno postępowania pierwotnego, jak i w trybie art. 155 K.p.a. Przy czym w tym pierwotnym, ustalającym dla skarżącego warunki zabudowy działki nr A (nadbudowy budynku wraz z budową odrębnego wejścia; budowy garażu oraz wjazdu od ulicy), przymiot strony przysługiwał użytkownikowi wieczystemu działki sąsiedniej (nr D), co podkreślał organ w zaskarżonej decyzji, wskazując przy tym na akta administracyjne w tej sprawie. Już tylko ta okoliczność wskazuje, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia dla skarżącego warunków zabudowy, skarżący nie był jedyną osobą, której przysługiwał przymiot strony. Stronami bowiem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2007 r., II OSK 1016/06 – LEX nr 355287). Wątpliwym natomiast był udział w charakterze strony administratora drogi (dz. nr B), czemu dał wyraz organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ta okoliczność jednak nie przesadza, że w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy tylko skarżący był stroną.

Zaakcentować raz jeszcze przyjdzie, że przez zgodę strony w rozumieniu art. 155 K.p.a., należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej to postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie (wyrok NSA z 23 maja 2000 r., IV SA 890/98 – LEX nr 54735). Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie, przy wydaniu decyzji w trybie art. 155 K.p.a. brak było wymaganej tym przepisem zgody stron na zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z treści zaskarżonej decyzji i lektury akt wynika, że w rozpoznawanej sprawie brak jest zgody stron na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Decyzja zatem wydana z naruszeniem wymogu ustawowego - zgody stron – stanowi rażące naruszenie reguł zachowania się przez organ przy zmianie decyzji. Zgodne jest orzecznictwo w tej kwestii, bowiem przyjmuje, że brak zgody jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji (zob. wyrok WSA z 19 października 2005 r., II SA/Gd 574/04 - LEX nr 235281; wyrok NSA z 5 stycznia 2000 r., I SA 1826/98 - LEX nr 57178)NSA).

Zgoda stron, o której mowa w omawianym przepisie, stanowiąca podstawową przesłankę zastosowania art. 155 K.p.a. udzielona musi być wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Stąd – jak podkreślał organ w zaskarżonych decyzjach – gdy brak jest zgody strony, to ta okoliczność stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Organ stwierdzając nieważność zmienionej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wskazał na obligujące uregulowanie zawarte w art. 156 K.p.a. zmierzające do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie, organ rozpatrzył sprawę w granicach określonych przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazał na okoliczność rażącego naruszenia prawa procesowego, poprzez opisanie przesłanek i ustawowych wymogów przy zmianie decyzji oraz dokonał ich oceny. Zasadnie więc organ stwierdził nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. – z opisanych wyżej przyczyn – gdyż zastosowanie trybu zmiany decyzji przewidzianego tym przepisem możliwe jest jedynie w przypadku prowadzenia postępowania w stosunku do tych samych stron i po uzyskaniu ich wyraźnej zgody na zmianę, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Odnotować także można, że przesłanka istnienia bądź nie "słusznego interesu strony" nie może eliminować pozostałych przesłanek niezbędnych do wydania decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

W świetle przedstawionych powyżej wywodów, należało stwierdzić, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., został prawidłowo przez organy orzekające w sprawie zastosowany, zaś zarzuty skargi Sąd uznał za chybione.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.