Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1711/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. J.-R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. J. (dalej: skarżąca) jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. S. pozwolenia na budowę garażu przy ul. A. [...] w W. na działce nr [...], usytuowanego przy granicy z działką nr [...] z obrębu [...].

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczy upływ czasu,

Od powyższej decyzji Wojewody skarżąca złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie (odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania) GINB przytoczył treść art. 58 § 1 k.p.a., a następnie wyjaśnił, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r., została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 31 grudnia 2020 r. (co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru), wobec czego czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 14 stycznia 2021 r. Z kolei z potwierdzenia nadania przesyłki poleconej, dołączonego do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jak również z wyjaśnień skarżącej wynika, że odwołanie od decyzji Wojewody skarżąca nadała w placówce pocztowej w N. w dniu [...] stycznia 2021 r. Z wyjaśnień skarżącej wynika również, że w dniu 28 stycznia 2021 r., otrzymała zwrot swojej przesyłki, w której zostało nadane ww. odwołanie. W związku z powyższym w dniu 30 stycznia 2021 r., ponownie nadała w placówce pocztowej operatora publicznego odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.

Dalej GINB wyjaśnił, że we wniosku o przywrócenie terminu skarżąca podniosła, że dotrzymała terminu do wniesienia odwołania i w dniu 14 stycznia 2021 r. powierzyła P. doręczenie pisma zawierającego odwołanie. Do wniosku skarżąca załączyła oryginał potwierdzenia nadania pisma w dniu 14 stycznia 2021 r. Zdaniem skarżącej w tej sytuacji niedotrzymanie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody nie powstało z jej strony.

GINB odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa.

Zdaniem GINB skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody, nastąpiło bez jej winy. Okoliczność wskazana we wniosku, tj. zwrot przesyłki przez P., nie przesądza o braku jej winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania.

Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 17 marca 2021 r., wystąpił do skarżącej o przesłanie koperty, w której zostało przez nią nadane w dniu 14 stycznia 2021 r., odwołanie od decyzji Wojewody.

W odpowiedzi na to wezwanie (pismo z dnia 25 marca 2021 r.) skarżąca oświadczyła, że nie dysponuje kopertą, a posiada jedynie potwierdzenie nadania korespondencji. Wobec powyższego organ pismami z dnia 13 kwietnia 2021 r., wystąpił do Urzędu Pocztowego w N. i do Urzędu Pocztowego w W. z prośbą o udzielenie informacji z jakiego powodu list polecony priorytetowy o nr [...] nadany przez skarżącą w Urzędzie Pocztowym FUP N. [...] w dniu [...] stycznia 2021 r. został zwrócony do nadawcy.

W odpowiedzi na ww. pisma, P. S.A. w piśmie z dnia 6 maja 2021 r. wyjaśniła, że "(...) z dokumentów jakie są w posiadaniu UP W. ustalono, że przesyłka polecona o numerze [...] została odebrana w urzędzie. Nadawcą reklamowanej przesyłki był Główny Urząd Nadzoru Budowlanego ul. K. [...]. [...] W. natomiast adresatem ww. przesyłki była Pani K. J. ul. A. [...]. [...] W. Przedmiotowy list polecony był awizowany w dniu 18.01.2021 r., ponowne awizo zostało wystawione w dniu 26.01.2021 r. Przesyłkę pokwitował Pan R. R. - mąż w dniu 28.01.2021 r."

Z uwagi na okoliczność, że na potwierdzeniu nadania przesyłki poleconej jako adresat wskazany jest Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zaś jako nadawca wymieniona jest skarżąca, podczas gdy z ww. pisma P. S.A. z 6 maja 2021 r. wynika, że nadawcą przesyłki poleconej był Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, natomiast jej adresatem ww. była skarżąca, organ wyjaśnił, że pismami z dnia 13 maja i 14 czerwca 2021 r., wystąpił do P. S.A. z prośbą o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy potwierdzeniem nadania przesyłki poleconej przedłożonym przez skarżącą, a treścią ww. pisma P. S.A. z dnia 6 maja 2021 r.

W odpowiedzi, P. S.A. w piśmie z dnia 9 czerwca 2021 r. wskazała, że "Z uzyskanych informacji z Urzędu Pocztowego W. oraz danych z systemu informatycznego P. S.A. wynika, że adresatem przesyłki poleconej o numerze [...] była Pani J. K. (...). Z poczynionych ustaleń wynika, że przyczyną doręczenia przesyłki do Pani K. J. było nieprawidłowe zaadresowanie listu przez nadawcę. Z uwagi na brak koperty nie możemy jednoznacznie stwierdzić ani wykluczyć czy przesyłka była prawidłowo zaadresowana".

Z powyższych ustaleń zdaniem GINB wynika, że skarżąca błędnie zaadresowała kopertę i skierowała odwołanie na swój własny adres zamiast na adres organu odwoławczego, co wskazuje, że uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z jej winy.

Przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem staranności strony przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe w sytuacji gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Błędne zaadresowanie koperty z zawartym w niej odwołaniem nie stanowi przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Zaskarżając w całości postanowienie GINB skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 58 i 59 § 1 i 2 w związku art.129 § 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że odwołanie nie zostało wniesione w terminie, w sytuacji gdy skarżąca przedłożyła oryginał dowodu nadania przesyłki poleconej z dnia 14 stycznia 2021 r.;

- art. 58 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu, w sytuacji uprawdopodobnienia, że uchybienie jakie powstało w skutek niewłaściwego wykonania zawartej z P. umowy i zwrotu jej w dniu 28 stycznia 2021 r. przesyłki poleconej;

- art. 17 i 92 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo pocztowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1041, 2320) i § 7 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 listopada 2013 roku w sprawie reklamacji usługi pocztowej poprzez nieuprawnione prowadzenie przez organ postępowania reklamacyjnego, bez upoważnienia nadawcy i wobec jednoznacznego brzmienia art. 17 Prawa pocztowego, że potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej ma moc dokumentu urzędowego; co spowodowało wydanie zaskarżonego orzeczenia i znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy;

- art. 134 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i przez to pozbawienie strony możliwości skorzystania z pełnej ochrony jaką zapewnia postępowanie odwoławcze, a tylko lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że jest ono zbędne i w ten sposób pozbawienie skarżącej prawa do jego zaskarżenia,

- art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, że odwołanie nie zostało wniesione w terminie, co również narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia jako obarczony winą i brakiem staranności w efekcie doprowadziło również do stwierdzenia, że odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu,

- art. 35, art 36. art. 76 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co w przedmiotowej sprawie wobec jednoznacznego uprawdopodobnienia przesłanek do przywróceni terminu nie zostało wzięte po uwagę i skutkowało wielomiesięcznym jej rozpoznawaniem wbrew normom określającym ściśle te terminy i obowiązki organu, także po upływie terminu do załatwienia sprawy i oddalenia wniosku o przywrócenie terminu.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego zmianę i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację uzasadniającą podniesione zarzuty.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od wydanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.

Termin do wniesienia odwołania określa termin do dokonania czynności procesowej (termin procesowy). Gdy czynność procesowa nie została przez stronę dokonana w terminie, wówczas zachodzi uchybienie terminu w postępowaniu podatkowym, co powoduje jej bezskuteczność prawną. Instytucja procesowa, której celem jest ochrona strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do dokonania określonej czynności procesowej jest uregulowana w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie dopełniając czynności, dla której był określony termin. Z powołanych regulacji wynikają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie: uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku jej winy w uchybieniu terminu, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, tj. 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin.

Oceniając, czy strona dopuściła się uchybienia terminu bez swojej winy należy odwołać się do obiektywnych mierników staranności. W orzecznictwie wskazuje się, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. np. postanowienia NSA z 3 września 2010 r., sygn. akt I OZ 655/10 i z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I GZ 232/11 – pub. Cbosa). Przy ocenie stopnia winy lub jej braku należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie danej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu działań mających na celu zabezpieczenie dotrzymania terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GZ 752/13 - pub. Cbosa). Od strony postępowania wymaga się szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony (a przy tym istnieć przez cały okres uchybienia terminu). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 r., str. 547).

Warunek braku zawinienia w uchybieniu należy zatem oceniać w kategoriach zachowania przez zainteresowanego reguł starannego działania. Przepis art. 58 k.p.a. nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Oznacza to, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Ciężar wykazania, że istotnie zaistniała taka przeszkoda faktyczna, która wykluczyła możliwość terminowego dokonania czynności procesowej spoczywa na stronie, przy czym wystarczającym środkiem jest tutaj uprawdopodobnienie.

Wymaga przy tym wyjaśnienia, że uprawdopodobnienie jest środkiem zwolnionym od ścisłych formalności, ale jego zadaniem jest przekonanie organu orzekającego o prawdziwości graniczącej niemalże z pewnością, co do formułowanych we wniosku o przywrócenie terminu twierdzeń.

W niniejszej sprawie organ prawidłowo stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Jakkolwiek skarżąca wskazuje, że przesyłkę zwierającą odwołanie nadała w placówce pocztowej w dniu 14 stycznia 2021 r. tj. zachowaniem czternastodniowego terminu (na dowód czego przedłożyła oryginał potwierdzenia nadania), to pismo to nie dotarło do organu, gdyż zostało skarżącej zwrócone. Po dwukrotnym awizowaniu, przesyłkę odebrał mąż skarżącej w dniu 28 stycznia 2021 r.

Jak wynika z akt sprawy organ podjął działania mające na celu wyjaśnienie wątpliwości w tej sprawie zwracając się najpierw do skarżącej o przedłożenie koperty, w której nadała odwołanie, a następnie wobec oświadczenia skarżącej, że koperty nie posiada, dwukrotnie zwrócił się do P. S.A. o udzielenie wyjaśnień w sprawie.

Z przesłanych przez P. S.A. odpowiedzi (pisma z dnia 6 maja 2021 r. i 9 czerwca 2021 r.) przygotowanych w oparciu o dane z sytemu informatycznego P. S.A. wynika, że przyczyną doręczenia przesyłki skarżącej było nieprawidłowe zaadresowanie listu przez nadawcę tj. skierowanie przez skarżącą odwołania na swój własny adres, zamiast na adres organu.

Skarżąca w żaden sposób nie podważyła, ani nie zaprzeczyła poczynionym przez organ ustaleniom, nie przedłożyła również, mimo wezwania organu koperty, w której nadała przesyłkę, co mogłoby ewentualnie stanowić o innej ocenie złożonego wniosku. Skarżąca wskazała wyłącznie na dokument w postaci potwierdzenia nadania przesyłki rejestrowanej.

O ile zgodzić się należy ze skarżącą, że potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej ma moc dokumentu urzędowego, to w okolicznościach sprawy dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, dowód ten nie mógł wyłącznie przesądzić o pozytywnym załatwieniu wniosku skarżącej.

W orzecznictwie wskazuje się, a Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podziela, że w sytuacji, gdy strona skarżąca błędnie zaadresowała przesyłkę wpisując nieprawidłowy adres na kopercie i w konsekwencji przesyłka ta została zwrócona, a termin do dokonania czynności procesowej już upłynął, brak jest podstaw do uznania, że niedotrzymanie terminu do jej dokonania było niezawinione. Błąd w adresie na kopercie skutkujący niemożnością doręczenia korespondencji, nawet przy prawidłowo wypełnionym druku nadania listu poleconego i opłaceniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, należy uznać za niedbalstwo osoby dokonującej wysyłki, co wyłącza możliwość przywrócenia terminu (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2021 r., II OZ 250/21 – pub. Cbosa).

Zatem błędne zaadresowanie przesyłki nie może stanowić okoliczności uzasadniającej przywrócenie terminu do dokonania czynności (por. postanowienie NSA z dnia 25 listopada 2016 r., II GZ 1204/16, LEX nr 2170719).

Za chybione zdaniem Sądu należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez GINB przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. Pierwszy z nich statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156).

Nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczynił to GINB. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ dokonał analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że nie uprawdopodobniła ona braku winy w uchybieniu terminu, w sposób kompletny i wystarczający.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów Prawa pocztowego wyjaśnić, należy, że GINB nie prowadził żadnego postępowania reklamacyjnego, bez upoważnienia nadawcy przesyłki zawierającej odwołanie tj. skarżącej, a jedynie w zgodzie z powołanym wyżej art. 7 k.p.a. zwracając się do P. S.A. podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia wątpliwości w sprawie. Trudno czynić organowi zarzut z tego powodu.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia przez GINB art. 134 k.pa. poprzez niewydanie w sprawie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, że wadliwym jest postanowienie organu o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, kiedy strona wnosi o przywrócenie tego terminu. Zauważyć należy, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania organ zobligowany jest rozpoznać, a wydane w tej sprawie postanowienie jest postanowieniem ostatecznym, to wyłączona jest możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które również jest postanowieniem ostatecznym (por. wyrok NSA z 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1490/07, wyrok WSA w Krakowie z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 436/19 i powołane tam wyroki – publ. Cbosa).

Sądowi znane są też i odmienne poglądy, nie mniej aktualnie wcześniej przytoczone orzecznictwo jest dominujące i przekonujące. Skład orzekający również opowiada się za poglądem, że prowadzenie postępowania na skutek wniosku o przywrócenie terminu i wydanie postanowienia na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. ostatecznie kończy postępowanie odwoławcze.

Ze wszystkich wyżej wymienionych przyczyn Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.