Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2202/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 127a par. 1 i 2, art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Oświadczenie o rzeczeniu się odwołania nie może być składane niejako "na zapas", jeśli jest składane w tym samym dniu, co doręczenie decyzji, musi wynikać, iż jest składane w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Okoliczność ta może wynikać z treści samego oświadczenia strony składanego w myśl art. 127a par. 1 k.p.a., względnie chociażby z protokołu, gdyby oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania strona (jej pełnomocnik) dokonywała przed organem, po uprzednim doręczeniu jej decyzji, np. w siedzibie organu.

TEZY

Oświadczenie o rzeczeniu się odwołania nie może być składane niejako "na zapas", jeśli jest składane w tym samym dniu, co doręczenie decyzji, musi wynikać, iż jest składane w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Okoliczność ta może wynikać z treści samego oświadczenia strony składanego w myśl art. 127a par. 1 k.p.a., względnie chociażby z protokołu, gdyby oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania strona (jej pełnomocnik) dokonywała przed organem, po uprzednim doręczeniu jej decyzji, np. w siedzibie organu.


SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1770/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr DLI.4.6622.3.2018.KM.2 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 października 2018 r., IV SA/Wa 1770/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 11 kwietnia 2018 r., nr DLI.4.6622.3.2018.KM.2, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 29 stycznia 2018 r. Komitet Społeczny [...] (Komitet), reprezentowany przez A.B., wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia, na terenie zamkniętym.

Kolejno w wyroku wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję w dniu 2 lutego 2018 r., Nr 8/11/2018, o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu przestrzennego – [...], zlokalizowanego na działce ew. nr [...], obr. [...], Dzielnica [...] m. [...].

Pismem nadanym w dniu 16 lutego 2018 r. w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. 2017, poz. 1481 ze zm.), odwołanie od w/w decyzji Wojewody Mazowieckiego wniosło Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...], w imieniu którego działał A. K. - Dyrektor Biura [...].

Dalej w wyroku IV SA/Wa 1770/18 przywołano, że odwołujący się podmiot zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie:

1) art. 10, art. 28, art. 78, art. 79 oraz art. 81 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.) poprzez brak przyznania Miastu [...] przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego oraz brak powiadomienia strony odwołującej się przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

2) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewodę Mazowieckiego obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

3) art. 106 § 2 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia Miasta [...] o zwróceniu się do innego organu o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

4) art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073, ze zm., Upzp), poprzez brak zawiadomienia Miasta [...] o wszczęciu postępowania, zapadłych w jego toku postanowieniach oraz wydaniu decyzji Wojewody Mazowieckiego w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty (elektroniczny rejestr obwieszczeń Wojewody Mazowieckiego),

5) art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp poprzez brak wymaganego prawem uzgodnienia projektu decyzji z Prezydentem [...] jako właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego,

6) art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017, poz. 1875, ze zm., Usg), poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu przestrzennego - [...], podczas gdy podejmowanie uchwał w sprawie wznoszenia pomników na terenie m. [...] należy do wyłącznej właściwości Rady [...].

W uzasadnieniu odwołania szczegółowo opisano, na czym polegać mają ww. naruszenia prawa, jak również sformułowano argumentację mającą świadczyć o przysługującym Miastu [...] interesie prawnym w sprawie dotyczącej wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego. W związku z powyższym odwołujący się podmiot wniósł, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., o uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Mazowieckiemu.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister Inwestycji i Rozwoju powołaną na wstępie decyzją z 11 kwietnia 2018 r., umorzył postępowanie odwoławcze.

Rekapitulując motywy decyzji organu II instancji w wyroku ustalono, iż Minister zauważył, że Miasto [...] nie jest inwestorem, jak również nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Wnioskodawcą zainteresowanym ustaleniem warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji jest Komitet, zaś działka ew. nr [...], obr. [...], Dzielnica [...] m. [...], województwo mazowieckie, stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. (stosownie do decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr 25/17 z 25 października 2017 r.). Zgodnie z decyzją nr 2 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia terenu zamkniętego (Dz. Urz. MSWiA 2018, poz. 3), działka przeznaczona pod lokalizację ww. inwestycji stanowi teren zamknięty.

Na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że granice obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji wyznacza jej oddziaływanie faktyczne w postaci zacienienia, zaś ww. obszar oddziaływania nie wkracza na teren nieruchomości należących do Miasta [...], ponieważ obejmuje działkę ew. nr [...] z obrębu [...] Dzielnica [...] m. [...] oraz działkę ew. nr [...] z obrębu [...] Dzielnica [...] m. [...], co do których Miasto [...] nie posiada tytułu prawnego.

Sąd wskazał, że z kolei Minister ocenił, że odwołującemu się podmiotowi nie przysługuje w sprawie przymiot strony wynikający z art. 53 ust. 1 Upzp bądź art. 28 K.p.a., a co za tym idzie - Miasto [...] nie jest legitymowane do kwestionowania decyzji Wojewody Mazowieckiego. W aspekcie oceny Miasta [...], iż rozpoczęcie prac powinno być poprzedzone uzyskaniem zatwierdzonego przez organ zarządzający ruchem projektu organizacji ruchu związanego z obsługą placu budowy, organ odwoławczy podkreślił, że dokonanie kontroli zaczepionej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa możliwe jest tylko w przypadku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot posiadający przymiot strony postępowania. Merytoryczne rozpoznanie odwołania złożonego przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego stanowiłoby natomiast rażące naruszenie prawa.

W ocenie Ministra Miasto [...] nie może być uznane za stronę, albowiem nie wykazało, aby przysługiwał mu interes prawny w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W rezultacie zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogą zostać rozpatrzone przez Ministra. Organ odwoławczy stwierdził, że zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 K.p.a., w uzasadnieniu swej decyzji organ naczelny przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

W wyroku wskazano dalej, że Miasto [...] wniosło skargę na decyzję Ministra do WSA w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji celu publicznego i w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy odwołującemu się Miastu przysługuje przymiot strony;

- art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp), w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez brak uznania za stronę Miasta [...], podczas gdy działka ew. nr [...], obr. [...], która objęta jest decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz działki z nią sąsiadujące (dz. [...],[...],[...],[...]), na które oddziałuje inwestycja, stanowią własność strony skarżącej;

- art. 10 § 1, art. 78, art. 79 oraz art. 81 K.p.a. w szczególności poprzez brak zapewnienia Miastu [...] czynnego udziału w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak powiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez brak dokładnego, zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy przez Ministra, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a przez to naruszenie słusznego interesu społecznego przysługującego stronie skarżącej.

Skarżące Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Ministra kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Strona skarżąca podniosła, że nieruchomość objęta decyzją organu I instancji stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu [...] - poprzednika prawnego m. [...]. W dniu 27 października 2017 r. Prezydent [...] zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wydanie w trybie art. 60 ustawy z 13 października 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] (obecnie m. [...]) z mocy prawa własności opisanej powyżej nieruchomości stanowiącej do 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa. Do pisma załączono dokumentację wykazującą, że teren objęty wnioskiem inwestora na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdował się w ciągu dróg wojewódzkich ul. M., W. i K. oraz był we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. 1986, Nr 42, poz. 205 - ze zm.), ul. K. i ul. W. zostały zaliczone z dniem 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich.

W dniu 4 czerwca 1993 r. między Wojewodą [...] a Związkiem Dzielnic - [...] reprezentowanym przez Prezydenta [...] zawarte zostało porozumienie, na mocy którego od 1 lipca 1993 r. Wojewoda [...] powierzył Związkowi Dzielnic - [...] m. in. prowadzenie spraw określonych w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy. Dnia 5 października 1999 r. zawarto trzeci aneks do porozumienia, w którym określono sieć dróg powiatowych na obszarze [...] wg stanu na 1 stycznia 1999 r. - załącznik nr 2 do aneksu. Jako drogi powiatowe wskazano:

1. ul. K. odcinek PI. [...] - [...] (pkt 177),

2. PI. [...] - odcinek K. – O. (pkt 278),

3. ul. W. ode. S. – M. (pkt 413).

Powyższe oznacza, że nieruchomość objęta skarżoną decyzją nabyta została z mocy prawa przez Powiat [...], wydanie decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, o której mowa powyżej ma charakter deklaratoryjny i potwierdzi jedynie zaistniały fakt.

W ocenie skarżącego Miasta nieruchomości sąsiadujące są w obszarze oddziaływania inwestycji celu publicznego. Strona skarżąca podniosła, że obecnie, po zakończeniu procesu budowlanego, inwestycja w dalszym ciągu oddziałuje na jej nieruchomości, w szczególności w związku z usytuowaniem pomnika w bliskiej odległości od pasa drogi ul. K. oraz odbywającymi się uroczystościami upamiętniającymi ofiary [...] w tym miejscu.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł tej procesowej przeszkody, którą zobowiązany był zbadać w pierwszej kolejności, zanim przystąpił do oceny wystąpienia przesłanki podmiotowej. Ta z kolei związana jest z możliwością rozpatrywania odwołania pochodzącego wyłącznie od strony postępowania. Organ odwoławczy w tym zakresie dlatego nie zastosował art. 134 K.p.a., że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyny podmiotowej (a więc związanej właśnie z oceną czy środek został wniesiony przez uprawniony podmiot) może nastąpić wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości z odwołania wynika, że pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Sąd wojewódzki uznał, że ponieważ podmiot składający odwołanie nie był stroną postępowania administracyjnego przed organem I instancji i ocena co do statusu strony wymagała analizy, organ prowadził postępowanie w tym zakresie, które następnie umorzył, w związku z oceną o braku interesu prawnego wnoszącego odwołanie. W ocenie tegoż sądu dokonywanie tej oceny było niezasadne, gdyż organ odwoławczy nie był uprawniony do prowadzenia postępowania odwoławczego nawet w takim zakresie.

Sąd pierwszej instancji przywołując regulację art. 127a § 1 i 2 K.p.a. stwierdził, że w dacie wydania decyzji organu I instancji nastąpiło jej doręczenie podmiotom uznanym za strony oraz doręczenie organowi oświadczeń złożonych przez strony o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Skutkowało to, iż decyzja organu I instancji stała się ostateczną, zachodziła przeto przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania odwoławczego.

Zdaniem sądu pierwszej instancji nieuzasadniona analiza interesu prawnego po stronie podmiotu odwołującego się od decyzji organu I instancji nie doprowadziła do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Choć więc z innych powodów, to jednak stanowisko organu odwoławczego o braku możliwości rozstrzygania w sprawie co do istoty było – w ocenie WSA w Warszawie – prawidłowe. Odwołanie nie mogło skutkować merytorycznym rozpatrzeniem sprawy.

Sąd wojewódzki oceniał sprawę tylko w kontekście dopuszczalności odwołania i prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego o braku podstaw do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nie jest możliwa w tym postępowaniu sądowym kontrola legalności decyzji wydanej przez organ I instancji i ewentualnych naruszeń przepisów prawa w przeprowadzonym postępowaniu, której to oceny oczekuje strona skarżąca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto [...], zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 28 K.p.a., art. 53 Upzp i art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegające na uznaniu, że odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 8/II/2018 r. z 2 lutego 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie zamkniętym dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu przestrzennego - [...] nie zostało wniesione przez stronę tego postępowania, tj. Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] w sytuacji, gdy Miastu [...] przysługuje przymiot strony postępowania, gdyż działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] obr. [...], na które oddziałuje inwestycja celu publicznego zlokalizowana na działce ew. nr [...], stanowią jego własność i przedmiot sprawowania zarządu drogami,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 141 § 1 pkt 1 lit. c" Ppsa w zw. z art. 127a § 1 i 2 i art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania od decyzji przez niektóre tylko strony postępowania zobowiązuje organ do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, którego skutek odpowiada faktycznie wydanej decyzji o umorzeniu postępowania i w ten sposób pozbawienie strony postępowania - Miasta [...] - możliwości złożenia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego.

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 141 § 1 pkt 1 lit. c" Ppsa w zw. z art. 105 i art. 134 K.p.a. poprzez uznanie za dopuszczalnej w skutkach faktycznie wydanej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego i w ten sposób nie przyznanie miastu [...] przymiotu strony postępowania i pozbawienie możliwości skutecznego wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezskuteczne było złożenie przez strony postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania w tym samym dniu, w którym otrzymały zakwestionowaną odwołaniem przez m. [...] decyzję. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na uzyskanie przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności i prawomocności. Powyższe ma kluczowe znaczenie dla sprawy, ponieważ od 3 lutego 2018 r. w sposób "niezakłócony" biegł 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Odwołanie natomiast od tego orzeczenia Miasto [...] wniosło w dniu 16 lutego 2018 r., a więc w 14 dniu, w którym takie odwołanie mogło zostać złożone.

W piśmie procesowym z 19 lutego 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

Zawiadomieniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 25 stycznia 2022 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu przez ten Sąd w związku z przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm. uCOVID19). W piśmie z 6 kwietnia 2022 r. Prezydent [...] działający w imieniu Miasta [...] poinformował, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pismem z 19 kwietnia 2022 r. działająca z upoważnienia Ministra Rozwoju i Technologii (jako aktualnie właściwego w sprawie) Zastępca Dyrektora Departamentu Lokalizacji Inwestycji poinformowała, iż wnosi o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 uCOVID19 skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (t. j. Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

A. W sposób oczywisty nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia "art. 141 § 1 pkt 1 lit. c" Ppsa, albowiem przepisu o takim oznaczeniu w cyt. ustawie po prostu brak. Art. 141 Ppsa odnosi się do problematyki uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, jego § 1 stanowi, że "Uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym", przepis ten nie dzieli się punkty. Zarzut kasacyjny naruszenia "art. 141 § 1 pkt 1 lit. c" Ppsa nie poddaje się kontroli, skoro profesjonalny pełnomocnik sporządzając skargę kasacyjną, w jej podstawie jako mający być naruszonym wskazał przepis prawa, którego w ustawie (Ppsa) brak.

B. Uzasadniony jest za to zarzut naruszenia przepisów art. 127a § 1 i 2 oraz art. 134 K.p.a., z tym, że w ocenie Sądu Naczelnego zasadniczo nie z tych powodów, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Przypomnieć wypadnie, że w myśl art. 127a § 1 K.p.a. "W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję", zaś art. 127a § 2 K.p.a. określa, iż "Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna".

Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności stanowiska prezentowanego konsekwentnie w odwołaniu, skardze i skardze kasacyjnej, że Miasto [...] miało status strony postępowania, w którym wydano decyzję Wojewody Mazowieckiego w I instancji. Minister umarzając postępowanie odwoławcze doszedł do wniosku, że odwołujące się Miasto [...] przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie posiadał, przeto umorzył postępowanie odwoławcze. Oddalając skargę od decyzji Ministra o umorzeniu postępowania odwoławczego sąd pierwszej instancji do zagadnienia tego w ogóle się nie odniósł, dochodząc za to do wniosku, że organ odwoławczy winien w realiach tej sprawy stwierdzić niedopuszczalność odwołania po myśli art. 134 K.p.a. Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja Wojewody została doręczona podmiotom uznanym za strony w tym samym dniu, w którym wydano tę decyzję (tj. 2 lutego 2018 r.), a także doręczono organowi oświadczeń złożonych przez strony o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (s. 15 zaskarżonego wyroku). W następstwie tych ustaleń sądu pierwszej instancji przyjęto w zaskarżonym wyroku, że w nieuprawniony sposób Minister prowadził rozważania co do statusu podmiotu odwołującego się, gdy niedopuszczalność odwołania wynikała "w sposób oczywisty" z treści art. 16 i 127a K.p.a. W konsekwencji sąd a quo doszedł do przekonania, że finalnie – mimo stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów procesowych – zaskarżona decyzja nie narusza przepisów, w stopniu, który ma wpływ na wynik sprawy. Zarazem, oddalając skargę na podstawie art. 151 Ppsa, sąd wskazał, że w przypadku przekonania o istnieniu wad postępowania lub wad decyzji podmiot posiadający interes prawny dysponuje uprawnieniem do zainicjowania postępowania o wznowienie postępowania lub postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania. Stanowisko sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe, a sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia.

C. Po pierwsze, kwestia skutecznego doręczenia decyzji Wojewody Mazowieckiego podmiotom uznanym przez ten organ za strony postępowania i złożenie przez te podmioty skutecznych oświadczeń o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania – wbrew temu, co w zaskarżonym wyroku przyjęto – nie prowadzi do wniosku o oczywistości niedopuszczalności odwołania z przyczyn ujętych w przepisach art. 127a § 1 i 2 K.p.a., co uzasadniało podjęcie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. W tzw. rozdzielniku decyzji I instancji, jako podmioty otrzymujące ją wskazano: A.B. – pełnomocnika inwestora oraz [...] Urząd Wojewódzki w W. Z art. 39 K.p.a. wynika, że organ doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W aktach administracyjnych brak odrębnego pokwitowania decyzji I instancji, natomiast na jej egzemplarzu znajdują się dwa nieczytelne podpisy z treścią "Otrzymałem" opatrzone datą "2.02.2018 r.". W aktach sprawy znajdują się ponadto oświadczenia sygnowane przez Pana A.B. i Dyrektora [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] J. S. zawierające oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, oba zostały sporządzone, jak z nich wynika 2 lutego 2017 r., zatem rok wcześniej, niż została wydana decyzja przez Wojewodę Mazowieckiego (2 lutego 2018 r.). W tych okolicznościach, nawet przyjmując, że oświadczenia oznaczonych podmiotów uznawanych za strony postępowania o zrzeczeniu się przez nich prawa do wniesienia odwołania zostały opatrzone omyłkowo datą "2 luty 2017 r." zamiast "2 luty 2018 r.", gdy wątpliwości tej sąd pierwszej instancji nie dostrzegł i jej nie wyjaśnił, to z treści tych oświadczeń nie wynika w żaden sposób, że złożono je już po doręczeniu decyzji wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego, zatem w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania.

Sąd Naczelny w tym składzie nie podziela zarazem tych wywodów strony skarżącej kasacyjnie, która eksponuje, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania jest dopuszczalne dopiero od następnego dnia po dniu doręczenia decyzji wydanej w I instancji. Oczywiste przy tym jest, że wspieranie swej argumentacji strony w tym zakresie poprzez odesłanie do poglądów doktrynalnych lub zawartych w wyroku WSA w Gliwicach IV SA/Gl 861/18 nie wiąże Sądu. Sąd Naczelny w tym składzie podziela stanowisko zajęte w wyroku NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 260/21 (CBOSA.nsa.gov.pl), wedle którego przepis art. 127a § 1 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. powinien być rozumiany w ten sposób, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania może być złożone przez stronę w dniu doręczenia decyzji po doręczeniu tej decyzji, przyjmując je za własne. Innymi słowy, aby uznać skuteczność oświadczenia strony o zrzeczeniu się odwołania, wpierw decyzja musi być stronie prawidłowo doręczona. Oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania nie może być składane niejako "na zapas", jeśli jest składane w tym samym dniu, co doręczenie decyzji, musi wynikać, iż jest składane w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Okoliczność ta może wynikać z treści samego oświadczenia strony składanego w myśl art. 127a § 1 K.p.a., względnie chociażby z protokołu, gdyby oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania strona (jej pełnomocnik) dokonywała przed organem, po uprzednim doręczeniu jej decyzji np. w siedzibie organu (art. 42 § 2 K.p.a.).

Po drugie, sąd pierwszej instancji stosując w praktyce normę art. 127a § 2 K.p.a. pominął, że w przepisie tym ustawodawca posługuje się zwrotem "ostatnia ze stron postępowania", nie zaś ostatni uznawany przez organ I instancji za stronę podmiot. W judykaturze zauważono, że pominięcie strony postępowania przez organ I instancji i wskutek tego złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania nie może wywoływać związanego z takim oświadczeniem skutku dla strony ewidentnie pominiętej przez organ, a będącej stroną (por. motywy wyroku NSA z 6 listopada 2020 r., II OSK 2674/20, CBOSA). Pogląd ten w realiach przedmiotowej sprawy wypadnie podzielić.

W tych okolicznościach przyjęcie przez sąd wojewódzki, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna wobec złożenia oświadczeń tylko przez podmioty uznawane przez organ I instancji za strony o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, gdy są to samodzielnie dokonane ustalenia sądu a quo, zarazem budzące istotne wątpliwości co do daty złożenia oświadczeń o zrzeczeniu się prawa do odwołania, prowadzą do wniosku o wadliwym zastosowaniu art. 129 § 1 i 2 K.p.a. Przepisy te mają charakter przepisów prawa materialnego, mimo zamieszczenia ich w K.p.a., a ich naruszenie związane jest z istotą sprawy. Stosowanie reguł zawartych w przywołanych przepisach musi uwzględniać konstytucyjne prawo każdej strony do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

D. Zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej muszą zostać uznane za przedwczesne, skoro sąd wojewódzki pozostawił, wskutek niewłaściwego zastosowania art. 127a § 1 i 2 oraz art. 134 K.p.a., poza swym zainteresowaniem, kwestię oceny statusu Miasta [...] jako strony postępowania, w którym zapadła decyzja Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Słusznie natomiast strona skarżąca kasacyjnie wytyka, że obowiązkiem WSA w Warszawie było zweryfikowanie stanowiska organu odwoławczego, sąd pierwszej instancji niewłaściwie uchylił się dokonania takiej oceny, zarazem nie wykluczając stronie skarżącej – na co wskazują końcowe motywy uzasadnienia zaskarżonego wyroku – możliwości zakwestionowania decyzji I instancji w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.

E. Zwrot sprawy do ponownego rozpoznania nie przesądza w żaden sposób, czy Miasto [...] ma przymiot strony w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołanego źródłowym wnioskiem Komitetu, WSA w Warszawie ponownie rozpoznając skargę rozważy trafność argumentacji w tym zakresie organu odwoławczego, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym wyroku.

F. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzec należało, jak w pkt 1 sentencji.

G. Uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek na podstawie art. 206 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.