Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 809/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 22b ust. 3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 67 i art. 68
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art.  68 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Firmy Handlowej B. S. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolniczej - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolniczej zajętych pod eksploatację kruszywa naturalnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 5, art. 28 ust. 1 w związku z art. 7, art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn zm.) – dalej: ustawa oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.",

1. stwierdził niezgodne z przepisami ustawy wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, zajętych pod eksploatację kruszywa naturalnego na obszarze obejmujących części działek nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 1,6477 ha stanowiących użytki rolne klasy RII (1,5485 ha), RIIIa (0,0992 ha), pochodzenia mineralnego położone w miejscowości [...], Gmina [...], określone na mapie do celów prawnych stanowiącej załącznik do decyzji, przez B. S. (dalej: "skarżącą");

2. naliczył opłatę w wysokości dwukrotnej należności tj. kwotę 1 237 012,89 zł, dla skarżącej za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej stanowiących grunty wymienione w pkt. 1;

3. ustalił, że opłata określona w pkt. 2 winna zostać uiszczona w terminie 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na rachunek bankowy Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

Organ I instancji podał, że w wyniku kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r. ustalono, że na terenie stanowiącym działki nr [...],[...],[...],[...] prowadzona jest eksploatacja kruszywa naturalnego. Ustalono, że na terenie obejmującym ww. działki brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzednio działki były objęte planem zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność z dniem [...] grudnia 2003 r. i znajdowały się w terenie oznaczonym symbolem G30R "Teren upraw rolnych z możliwością zmiany przeznaczenia na trwałe użytki zielone i leśne w enklawach przylegających bezpośrednio do łąk, pastwisk i lasów" i nie były przedmiotem wniosku o zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Skarżąca uzyskała decyzję koncesyjną Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] na eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na terenie obejmującym wskazane działki z terminem jej ważności do dnia [...] grudnia 2022 r.

Na podstawie kopii wypisów z rejestru ewidencji gruntów i budynków stwierdzono, że działki sklasyfikowane są jako grunty rolne klasy II i III, pochodzenia mineralnego. Starosta [...] Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], zezwolił skarżącej na wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni 0,2013 ha gruntu stanowiącego części działek nr [...],[...], [...] i [...] położonych w [...], zajętych pod eksploatację kruszywa naturalnego do czasu uznania rekultywacji tego terenu. Obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy dopuszczały wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni gruntu klas I-III, jeżeli obszar do wyłączenia nie przekraczał powierzchni 0,5 ha.

W toku postępowania organ I instancji powołał biegłego geodetę i z jego udziałem przeprowadził w dniu [...] września 2019 r. oględziny nieruchomości. Na podstawie operatu technicznego opracowanego przez geodetę i przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] października 2019 r. pod numerem [...] ustalono, że wyłączeniu z produkcji rolniczej uległy użytki rolne klasy II, i IlIa o łącznej powierzchni 1,7315 (klasy II - w tym wliczono powierzchnię objętą zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolniczej w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]) oraz 0,0992 ha z klasy RIIIa, wykazane na mapie do celów prawnych będącej częścią ww. operatu technicznego.

Na podstawie postępowania wyjaśniającego organu I instancji przyjął, że skarżąca jest sprawcą wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Dowodem powyższego jest zawiadomienie złożone w Urzędzie Gminy [...] o rozpoczęciu eksploatacji z dniem [...] lipca 2007 r. Ponadto skarżąca składała do organu koncesyjnego informację dotyczącą corocznych zmian w zasobie złoża i ilości wydobytej kopalin. Wystąpiła też do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie osoby, kierunku i terminu rekultywacji gruntów. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] orzekł o ustaleniu B. S. prowadzącej działalność pod nazwą FH B. S., Mokrzec 8, kierunku rekultywacji gruntów: wodno (rybacki) - rolny (użytki zielone) i określił termin wykonania rekultywacji do 5 lat od zaprzestania prowadzenia działalności przemysłowej na ww. gruntach.

Organ I instancji podkreślił, że uzyskanie koncesji nie może przesądzać o braku konieczności wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, co następuje w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji ma podstawie art. 28 ust. 1 ustawy, która ma charakter decyzji związanej. Sporny grunt wyłączono z produkcji rolniczej w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g., bez uprzedniej zgody właściwego ministra na ich przeznaczenie na cele nierolne oraz bez decyzji Starosty [...] zezwalającej na takie wyłączenie. Ustalając obszar gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolniczej w sposób niezgodny z ustawą, organ kierował się dokumentacją geodezyjną, w której dokonano rozliczenia powierzchni użytków. Ustalenia w tym zakresie stanowiły podstawę obliczenia wysokości opłaty będącej konsekwencją wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy.

Za podstawę ustalonej należności przyjęto kwoty określone na podstawie art. 12 ust. 7 ustawy (dla gruntów rolnych klasy RII wynoszą – 378 885 zł/ha, dla gruntów klasy RIIIa wynoszą 320 595 zł/ha). Należność za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej obliczono jako iloczyn powierzchni gruntu podlegającego opłacie i należności dla 1 ha użytków rolnych klasy RII i RIIIa. Następnie tak wyliczoną należność podwyższono dwukrotnie zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy.

Skarżąca oraz W. S. w odwołaniu od ww. decyzji zarzucili, że decyzję organu I instancji wydano z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1, art. 5, art. 7, art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 13 ustawy. Podnieśli, że koncesja na wydobycie kopalin nie może być udzielona jeżeli grunty przewidziane do prowadzenia działalności wydobywczej, miałyby w momencie udzielenia koncesji inne przeznaczenie i co powinno być brane pod uwagę w zakresie nakładania obowiązków wynikających z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto zarzucono, że decyzja organu I instancji skierowano do W. S., tj. osoby niebędącej stroną w sprawie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Natomiast na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania W. S..

Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że skoro na części działek nr [...],[...],[...] i [...] doszło do faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g., bez uprzedniego uzyskania decyzji w tym przedmiocie, to słusznie organ I instancji stwierdził niezgodne z przepisami wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i w konsekwencji naliczył skarżącej opłatę z tego tytułu. Organ odwoławczy podkreślił, ze nie dopatrzył się żadnych błędów w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego wyrażonej przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że uzyskanie decyzji koncesyjnej na grunty rolne nie zwalnia z obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Koncesja zezwala wyłącznie na prowadzenie określonej w niej działalności gospodarczej i nie legalizowała w przypadku skarżącej wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Poprzez skierowanie decyzji należy zaś rozumieć określenie w drodze decyzji praw lub obowiązków określonego podmiotu. Wobec czego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło do skierowania decyzji organu I instancji do W. S., a jedynie do doręczenia decyzji jako stronie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezgromadzenie przez organ wszystkich dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wydania decyzji w sprawie niezgodnego z przepisami u.o.g. wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, w szczególności niezbadanie w jakiej dacie faktycznie doszło do wyłączenia gleb z produkcji rolnej;

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 84 K.p.a. poprzez dokonanie błędnego wyliczenia powierzchni gruntu od którego winna zostać naliczona oplata w stosunku do skarżącej tj. 1,6477 ha w sytuacji w której, prawidłowe wyliczenie powierzchni winno dać wynik 1,6294 ha (1,7315-0,2013+0,0992);

3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

4. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 6 u.o.g. poprzez niepomniejszenie obliczonej opłaty o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych, funkcjonującej w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej, w sytuacji gdy:

– nie istnieją racjonalne przesłanki, dla których opłatę roczną w takim przypadku obliczać w inny sposób niż poprzez odjęcie od wartości wskazanej w tabeli w art. 12 ust. 7 u.o.g. wartości faktycznej nieruchomości objętej postępowaniem, zgodnie z przepisem art. 12 ust. 6 tej ustawy,

– przepis art. 28 ust. 1 u.o.g. przewiduje już sankcję w postaci dwukrotności wysokości opłaty, w konsekwencji ww. sankcja sama w sobie stanowi już element represyjny w stosunku do właściciela gruntu, który w odpowiednim terminie nie występuje z wnioskiem do starosty o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, a zatem wyłączenie stosowania art. 12 ust. 6 u.o.g. nie znajduje racjonalnego wytłumaczenia,

– fakt pomniejszania opłaty o wartość gruntu w przypadku nałożenia sankcji za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest powszechnie akceptowany przez judykaturę,

– w art. 28 ust. 1 u.o.g. jest mowa o opłacie, nie zaś o karze wymierzanej w sytuacji niezgodnego z przepisami ustawy wyłączenia gruntów rolnych od produkcji rolniczej, w konsekwencji zastosowanie powinny mieć w tym przypadku takie same zasady jak w przypadku ustalenia normalnej opłaty w sytuacji wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, szczególnie, gdy ustawodawca w ww. przepisie przewidział dodatkowy sankcję w postaci zwiększenia opłaty o jej dwukrotność.

5. art. 22b ust. 3 u.o.g. w zw. z art. 67 i 68 ustawy o finansach publicznych, poprzez nieustalenie, że organ nie w chwili powzięcia donosu stanowiącego podstawę do wszczęcia kontroli, ale już wcześniej mógł posiadać wiedzę w zakresie prowadzenia przez skarżąca działalności polegającej na wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej ponad wydana decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. przez Starostę [...], w konsekwencji doszło do przedawnienia opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sąd w pierwszej kolejności dokona oceny najdalej idącego w skutkach zarzutu pełnomocnika skarżącej przedstawionego w pkt II.2. skargi, a opartym na naruszeniu art. 22b ust. 3 ust 3 u.o.g. w związku z art. 67 i art. 68 ustawy o finansach publicznych. Skarżący uzasadniając ten zarzut, podał, że nie zostało ustalone, że organ w chwili powzięcia donosu, stanowiącego podstawę do wszczęcia kontroli, już wcześniej mógł posiadać wiedzę w zakresie prowadzenia przez skarżącą działalności polegającej na wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej ponad wydaną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., przez Starostę [...], a w konsekwencji doszło do przedawnienie opłaty. Wymieniony wyżej art. 67 i art. 68, zamieszczone w dziale I pt. "Zasady finansów publicznych", w rozdział 6 "Kontrola zarządcza oraz koordynacja kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych Art. 68. W tym miejscu wystarczyłoby stwierdzić, że powyższe przepisy nie były stosowne przez organy i dlatego nie mogły zostać naruszone, co czyni tak postawiony zarzut zarzutem niezasadnym.

Pełnomocnik skarżącej wskazując w tym zarzucie na instytucję przedawnienia, zapewne zamierzał powiązać opisane naruszenie z art. 67 i art. 68 Ordynacji podatkowej.

Przepis art. 67 O.p. został uchylony przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 143, poz.1199) o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dniem 1 września 2005 r.

Natomiast art. 68 § 1 i § 2 O.p. określa przypadki przedawnienie prawa do wydania decyzji podatkowej. Stosownie do art. 68 § 1 zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie natomiast z § 2 tego przepisu, jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego; 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Podniesiony w skardze zarzut przedawnienia Sąd uznał za niezasadny, gdyż kontrolowane decyzje wydano w okresie wyznaczonym przepisami Ordynacji podatkowej.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 22b u.o.g. W ust. 1 pkt 4 tej ustawy stwierdzono, że dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączeniem produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy między innymi opłaty oraz należności i opłaty roczne podwyższone, określone w art. 28 ust. 1 -4. Z ust. 3 art. 22 b wynika, że dochody, o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1325) dalej w skrócie u.f.p.

Ustawodawca w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określił wprost terminu, w którym właściwy organ jest uprawniony do wydania decyzji, o której mowa w art. 28. Jednakże wyżej przywołane przepisy nakazują stosowanie w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g., przepisów działu II Ordynacji podatkowej. Stosownie do art. 2 § 1 pkt 1 O.p., przepisy działu III stosuje się między innymi do niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalenia lub określenia są organy podatkowe, a z mocy art. 2 § 2 O.p. przepisy działu III stosuje się również do opłat, do których ustalenia określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pk1 organy.

Prawo organu do wydania decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g., należy, w szczególności rozpatrywać przy uwzględnieniu art. 21 § 1 pkt 2 oraz art. 68 § 2 O.p. Z mocy tej samej ustawy nie istnieje samodzielny obowiązek jej uregulowania (np. na zasadzie samoobliczenia albo uiszczenia kwoty ściśle w przepisach prawa określonej), ponieważ do jej powstania i nałożenia na sprawcę wyłączenia obowiązku jej uregulowania konieczne jest wydanie decyzji.

Sprawca wyłączenia nie ma obowiązku składania organom jakichkolwiek deklaracji, ani obowiązku informowania organu o naruszeniu warunków określonych w decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji albo o wyłączeniu gruntów z produkcji bez jakiejkolwiek decyzji. Nie dostarcza on organowi żadnych informacji o nielegalnym wyłączeniu. Obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 68 § 2 O.p. to na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zdarzenie określone przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 u.o.g , jako stwierdzenie wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Takie ustalenie (stwierdzenie) otwiera termin do wydania decyzji ustalającej opłatę. Przy czym zwrotu "stwierdzenia" nie należy utożsamiać ani z faktem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty, ani z wydaniem decyzji. Nie jest to także czas dokonanego naruszenia, czy denuncjacji ze strony osób trzecich. Brzmienie art. 28 ust. 1 u.o.g. nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o zdarzenie faktyczne polegające na niewątpliwym ustaleniu (stwierdzeniu) przez organ dokonanego wyłączenia gruntów z produkcji z naruszeniem ustawy. Dopiero powzięcie przez organ wiadomości o nielegalnym wyłączeniu otwiera termin przedawnienia do wydania decyzji ustalającej. To "stwierdzenie" jest zdarzeniem rodzącym (w rozumieniu Ordynacji podatkowej) "obowiązek podatkowy", o którym mowa w art. 68 § 1 i § 2 O.p. Zgodnie z art. 4 O.p. obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach.

Ponieważ powyższe ustalenie ("stwierdzenie") jest niezależne od aktywności sprawcy wyłączenia, który nie składa żadnej deklaracji ani niczego w inny sposób nie deklaruje, termin określający prawo do wydania przez organ decyzji ustalającej opłatę określa art. 68 § 2 O.p. i wynosi zatem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał "obowiązek podatkowy", to jest w którym organ stwierdził wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Mając na uwadze, że ustaleń takich niewątpliwie dokonano dopiero w 2019 r., a skarżący nie przedstawił dowodów, aby wcześniej organowi wiadome było przedmiotowe naruszenie, to termin przedawnienia do wydania decyzji ustalającej biegnie od dnia [...] grudnia 2019 r. i w 2020 r. nie ukończył jeszcze biegu. Do zachowania tego terminu wystarczającym było doręczenie stronie - sprawcy wyłączenia, decyzji organu I instancji przed jego upływem, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Natomiast termin przedawnienia, o którym mowa w art. 70 O.p. będzie mieć zastosowanie dopiero do obowiązku uregulowania opłaty określonej kontrolowanymi decyzjami.

Z tego też względu w przypadku samowolnego wyłączenia z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów nie ma zastosowania zd. 2 ust. 1 art. 12 u.o.g, który łączy powstanie obowiązku uiszczenia należności i opłaty rolnej w przypadku uzyskania zezwolenia (a wiec legalnego działania strony) od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, jak to zostało podniesione w skardze.

Decyzję organu I instancji z dnia 9 grudnia 2019 r. skarżąca odebrała osobiście w dniu 27 grudnia 2019 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma (karta akt admin. nr 145 ), co w świetle wyżej naprowadzonych wyjaśnień wskazuje, że nie nastąpiło przedawnienie prawa do wydania decyzji o ustalenia opłaty za nielegalne wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Powyższe stwierdzenie pozwala na merytoryczną ocenę dalszych zarzutów skargi.

Za niezasadny należy uznać zarzut nr I.1. tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. kwestionujący błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co wiązało się z niewyjaśnieniem daty faktycznego wyłączenia gleb z produkcji rolnej, gdyż wyłączenie gruntów z produkcji rolnej miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej, a tym samym opłata roczna winna zostać ustalona na podstawie równowartości ton ziarna żyta tak jak miało to miejsce w przypadku decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Starosty [...] nr [...].

Powtórnie Sad zwraca uwagę, że podstawą prawną działania organów orzekających w rozpoznawanej sprawie jest art. 28 ust. 1 u.o.g., który określa sankcje za naruszenie przepisów ustawy za wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Sąd stwierdza, że tak postawiony zarzut nie mógł okazać się skuteczny, gdyż obowiązek poniesienia dwukrotnej opłaty z art. 28 ust. 1 u.o.g. jest sankcją za delikt administracyjny i musi być oceniany według przepisów aktualnych na dzień wydania decyzji, co wynika z art. 110 § 1 k.p.a. To związanie organu dotyczy podstawy faktycznej i podstawy prawnej, o czym stanowi art. 107 § 3 K.p.a., a nadto stwarza realną możliwość kontroli legalności decyzji wydanej w określonym czasie.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przedsiębiorcą, działającym na podstawie koncesji udzielonej przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i wydobywającym kopalinę podstawową ( żwiry i piaski). Przedsiębiorca ma zatem liczne ustawowe obowiązki związane z prowadzeniem takiej działalności. Przede wszystkim staje się formalnym dysponentem obszaru i ze względu na obowiązki, jakie ciążą na koncesjonariuszu dopuszczalne jest domniemanie, że wszelkie działania dokonane na obszarze działania przedsiębiorcy obciążają ten podmiot, o ile nie przedstawi dowodów obalających takie domniemanie (por. wyrok NSA z 18.08.2020 r., sygn akt II GSK 391/18; dostępny na str. cbosa).

W niniejszej sprawie Sąd kontroluje przesłanki zastosowania art. 28 ust. 1 u.o.g., a zatem stwierdzenia wyłączenia gruntów niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy oraz ustalenie opłaty w wysokości dwukrotnej należności. Już z samego tego przepisu, który jest przepisem prawa materialnego wynika, że spełnione zostały przesłanki deliktu administracyjnego, skutkiem czego jest ponoszenie sankcji z art. 28 ust. 1 czyli opłaty w wysokości dwukrotnej należności. Stwierdzenie naruszenia nastąpiło w określonym czasie i dlatego należało stosować przepisy aktualnie obowiązujące. Potwierdza to treść art. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2009 r. nr 115, poz. 967). Z powołanego przepisu wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczącą naliczenia wysokości należności i opłat rocznych, stosuje się przepisy niniejszej ustawy (ust. 1). Natomiast do spraw, w których wydano decyzję ostateczną o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych do ustalenia kwoty należności oraz opłaty rocznej do uiszczenia w danym roku, stosuje się przepisy dotychczasowe ust. 2 art. 2).

Skoro przepisy art. 12 ust. 7 zostały zmienione wyżej powołaną ustawą przez art. 1 pkt 2 lit. a), która zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2010 r., to aktualnie kwestionowana decyzja została wydana w nowej sprawie i zastosowano prawidłowe stawki dla obliczenia opłaty z art. 28 ust. 1 u.o.g. Inną sprawą administracyjną było wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i ustaleniu opłaty na podstawie art. 12 u.o.g.

Wymagane przepisem art. 28 ust. 1 "stwierdzenie wyłączenia z produkcji" oznacza zatem konieczność ustalenia faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości - rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Dopiero ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13.07.2017 r., II SA/Sz 36/17; cbosa).

Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na zakwestionowanie stanu faktycznego sprawy. To dopiero działania podjęte przez organ z urzędu doprowadziły do ustalenia faktów, w zakresie skali prowadzonej nielegalnie eksploatacji. Skarżąca nie ograniczyła swojej działalności do obszaru wyznaczonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., którą zezwolono na nietrwałe wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne pod eksploatację kruszywa naturalnego we wsi [...], gmina [...] obejmujących części działek nr [...],[...], [...], [...] o pow. 0,2013 ha w tym użytki rolne klasy RII - 0,2013 ha.

Wbrew twierdzeniom skarżącej za niezasadny należy uznać wyrażony w pkt I.2. skargi, ograniczający się tylko do zakwestionowania powierzchni gruntu, przyjętej do wyliczenia opłaty z art. 28 ust. 1 u.o.g. Według skarżącej prawidłowe przyjęcie powierzchni winno dać wynik 1,6294 ha , a nie 1,6477 ha.

W ocenie Sądu, szczegółowe, precyzyjne i należycie udokumentowane są ustalenia organów dotyczące zastanego stanu rzeczy na przedmiotowym gruncie. Zdaniem Sądu, prawidłowo została ustalona powierzchnia faktycznie wyłączonego gruntu z produkcji rolniczej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że pomiaru wyłączonej powierzchni dokonała osoba posiadająca wiedzę specjalną, która w sporządzonej opinii podała sposób tego wyliczenia. Wydanie opinii było poprzedzone przeprowadzeniem oględzin działek w ramach rozprawy administracyjnej w dniu [...] września 2019 r. Biegły podał, że na części działek nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 1,6477 ha stanowiących użytki rolne klasy RII (1,5485 ha) i R IIIa (0,0992 ha) pochodzenia mineralnego położone w miejscowości [...], gmina [...]. Z opinii biegłego wynika, że uwzględnił również przeprowadzoną modernizację ewidencji gruntów, co zostało pokazane w opinii na mapie oraz tabeli, która zawiera stosowne wyliczenia korygowanie powierzchni działki (karta akt nr 121). Ponadto organ II instancji w uzasadnieniu podał sposób wyliczenia kary stosując wysokość opłat z art. 12 u.o.g. Nadto wyliczenie to dotyczy powierzchni gruntu, na którą skarżąca nie miała decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Tym samym niezasadny okazał się zarzut nr III skargi kwestionujący powierzchnię przyjętą do obliczania opłaty.

Natomiast zarzut skargi postawiony w pkt I.3 dotyczący naruszenia art.7, art. 8, art. 107 § 3 K.p.a jest bardzo ogólny i w istocie stanowi przytoczenie treści art. 107 § 3 K.p.a. bez powiązania z ustalonym stanem faktycznym i skutkami błędnych ustaleń na wynik sprawy. Analiza akt administracyjnych i przeprowadzonego postępowanie wyjaśniające, prowadzi do wniosku, że stan faktyczny sprawy przyjęty do orzekania znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zreferował zarzuty odwołania i do nich się odniósł, wskazując w szczególności, że zasadzają się one na twierdzeniach sprzecznych z zebranymi dowodami. Zauważyć trzeba, że już decyzja organu pierwszej instancji była bardzo precyzyjnie uzasadniona zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym - i w tej sytuacji organ odwoławczy, który na skutek odwołania rozstrzygnął sprawę tak samo jak wcześniej organ pierwszej instancji (co mieści się w konwencjonalnej formule art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. o "utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji"), nie był obowiązany ponawiać wszystkich twierdzeń faktycznych tudzież omawiać wszystkich zebranych dowodów z równie wielką szczegółowością; mógł odwołać się do uznanych za prawidłowe ustaleń organu pierwszej instancji. Natomiast okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ odwoławczy prawidłowo przywołane i wyeksponowane. Nie tylko organ I instancji, ale także organ odwoławczy wskazał, które grunty należy - w świetle materiału dowodowego należało uznać za wyłączone z produkcji rolnej.. Nie ma też wątpliwości, co do tego, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę po raz drugi w jej całokształcie, czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu, nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a.

Niezasadne okazały sie też zarzuty prawa materialnego przestawione w pkt II skargi. Błędnie autor skargi wywodzi, że przy wyliczeniu opłaty z art. 28 u.o.g. powinny mieć zastosowanie takie same zasady jak przy ustalaniu normalnej opłaty przy wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej z zastosowaniem art. 12 ust. 6 u.o.g., który przewiduje pomniejszenie należności o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej.

Odpowiadając na tak postawiony zarzut, Sąd zwraca uwagę, że już we wcześniejszych uwagach wskazał na odrębność postępowań przy ustalaniu opłaty za wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolniczej (art. 11 i art. 12 u.o.g.), a postępowaniem prowadzonym w trybie art. 28 u.o.g., który określa sankcje za nielegalne działanie podmiotu. Zmniejszenie należności, o którym mowa w art. 12 ust. 6 u.o.g., czyli o wartość gruntu, jest przewidziane dla postępowania, w którym podmiot występuje z wnioskiem o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, a nie w sprawach wszczynanych z urzędu, gdy opłata ma charakter sankcji za popełniony delikt administracyjny. Dla obliczenia opłaty na podstawie art. 28 u.o.g. należy stosować reguły wskazane w art. 12 ust. 7 i 9-12 u.o.g. W tym przypadku Sąd opowiada się za stanowiskiem, że zmniejszenie należności o wartość rynkową nieruchomości jest dopuszczalne tylko w sytuacji działań zgodnych z prawem. Jeżeli wyłączenie nastąpiło bezprawnie, zmniejszenie należności o wartość gruntu nie znajduje uzasadnienia (patrz: W. R.: "Komentarz do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych", art. 28 na str. lex.p.).

Na uzasadnienie swojego poglądu w skardze przywołano wyrok WSA w Krakowie z dnia z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1506/17, w którym stwierdzono, że na równi z całkowitym brakiem decyzji o wyłączeniu uznawać należy także taką sytuację, w której wyłączenie gruntu na cele nierolnicze odbywa się z istotnym naruszeniem konkretnych postanowień takiej decyzji. Z powyższej tezy wynika, że nawet w przypadku dysponowania decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej jest dopuszczalna sankcja z art. 28 u.o.g. Zatem teza ta nie ma znaczenia dla sprawy, w której wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nastąpiło samowolnie.

W posumowaniu powyższej argumentacji Sąd zwraca uwagę na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Uzyskanie koncesji w trybie Prawa geologicznego i górniczego nie może zastępować decyzji o zezwoleniu na wyłącznie gruntów z produkcji leśnej. Żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje związania organów właściwych do udzielania zezwoleń na wyłączenie gruntów z produkcji decyzją o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin ani warunkami, na jakich ta koncesja została udzielona. Przedmiot rozstrzygnięcia w decyzji o przyznaniu koncesji jest diametralnie odmienny od zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Tym samym istnienie w obrocie prawnym koncesji nie ma znaczenia dla dopuszczalności zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy" (wyrok NSA z 13.02.2020 r. sygn. akt II OSK 3787).

Końcowo Sąd zwraca uwagę na rozważenie możliwości podjęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] o zezwoleniu na nietrwałe wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej w kontekście spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 1 u.o.g. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się pisma Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. i [...] lipca 2019 r. (karta akt admin. nr 43 i 49, z których wynika, że dla terenów działek będących przedmiotem niniejszej sprawy brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.