Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 924/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 77 par 1, 138, 28 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, 28 pr. bud
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzja z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. B., reprezentowanej przez r. pr. R. Z., od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. decyzją Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia na wniosek A. B. nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i Z. D. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, c.o., gazu; sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obr. [...], w miejscowości [...], gm. [...].

Od powyższej decyzji A. B., reprezentowana przez radcę prawnego R. Z., odwołała się do GINB w terminie. W związku z odwołaniem GINB zajął następujące stanowisko.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, zaś cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego.

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę, prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Dla oceny, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. został wniesiony przez podmiot posiadający do tego legitymację prawną, znaczenie ma wyłącznie oddziaływanie przedsięwzięcia, którego projekt budowlany zatwierdziła ww. decyzja, na nieruchomości należące do tego podmiotu. Tym samym na tym etapie postępowania, ocenie w aspekcie art. 28 ust. 2 Pr. bud., podlega tylko ewentualne oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego wyłącznie w jego zaprojektowanym kształcie.

Z akt sprawy wynika, że A. B. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. Wywodzi ona swój interes prawny w kwestionowaniu tej decyzji z faktu bycia właścicielką działki nr ewid. [...] (co potwierdza księga wieczysta KW [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych).

Z projektu zagospodarowania działki wynika, że działka nr ewid. [...] graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...].

Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) – tak np. wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05, wyrok NSA z 17 marca 2011 r., sygn. akt: II OSK 513/10.

Analiza akt sprawy wykazała zdaniem organu, że nieruchomość nr ewid. [...] należąca do A. B. z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr ewid. [...]. Innymi słowy, Pani A. B. może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jej własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Najbliżej położony, względem działki nr ewid. [...], projektowany budynek mieszkalny znajduje się w odległości 6,88 m od granicy działki nr ewid. [...] należącej do Pani A. B. (zob. projekt zagospodarowania terenu, rys. 1).

Biorąc pod uwagę usytuowanie projektowanych budynków, ich gabaryty (zwłaszcza wysokość - 10,70 m, zob. projekt budowlany "budynek mieszkalny jednorodzinny [...]" dla budynków 1, 2, 3 i 4, rysunki A-10, "Elewacja 2-3") oraz fakt, że najbliżej usytuowany budynek został zaprojektowany w odległości ponad 15,00 m od budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] (zob. projekt zagospodarowania działki oraz mapa załączona do wypisu z rejestru gruntów z [...] października 2015 r.), to stwierdzić należy, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Zgodnie bowiem z § 13 ww. rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi a pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2. zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Odległość dzieląca projektowany budynek od budynku zlokalizowanego na działce skarżącej (ponad 15,00 m) jest zatem większa niż wysokość przesłaniania (10,70 m), o której mowa we ww. § 13 ust. 1 pkt. a) ww. rozporządzenia. Ponadto, mając na uwadze treść cytowanego przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., stwierdzić należy, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą także ograniczeń związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów na działce nr ewid. [...].

Nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 19 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Miejsca postojowe zaprojektowano we wbudowanych garażach.

Realizacja planowanej inwestycji nie skutkuje ograniczeniami w możliwości zagospodarowania działki skarżącej przewidzianych w § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z tym przepisem odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt. 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że stanowisko na odpady znajduje się w odległości ok. 24 m od granicy z działką o nr ewid. [...]. Ponadto planowana inwestycja nie skutkuje ograniczeniami w możliwości zagospodarowania działki skarżącej przewidzianych przepisami § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do skarżącego (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), planowane rozwiązania nie wpływają na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych na niej obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawiają powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Realizacja spornej inwestycji, z całą pewnością zdaniem organu nie przewiduje wykonywania robót budowlanych, które obejmowałyby swym zakresem działkę nr ewid. [...].

Wobec tego, GINB uznał, że nieruchomość nr ewid. [...] A.B. nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - wynikających z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie zagospodarowania działki nr ewid. [...].

Zdaniem GINB, na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r., z całą pewnością nie miała wpływu kwestia merytorycznej prawidłowości powyższego rozstrzygnięcia organu podstawowego ani celowości planowanej inwestycji. W szczególności odnosząc się do zarzutów skarżącej, bez wpływu na jej legitymację procesową pozostaje ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Ewentualne uchybienie w powyższym zakresie nie ogranicza bowiem skarżącej w możliwości zagospodarowania jej działki.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem pełnomocnika r. pr. R. Z., datowanym na [...] marca 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając decyzję w całości. Pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 Pr. bud. przez nieprawidłowe zastosowanie i nieuznanie skarżącej za stronę postępowania, w sytuacji, gdy projektowana zabudowa z całą pewnością oddziałuje na jej nieruchomość. Zarzucił również naruszenie art 157 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydanej przez Starostę Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sytuacji gdy organ powziął wiadomość o naruszeniu tą decyzją przepisów prawa oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, w szczególności odmawiając skarżącej przymiotu strony postępowania.

Kolejnym zarzutem pełnomocnika skarżącej było naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja Starosty Powiatu [...] została wydana bez rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje na naruszenie przepisów prawa - Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i c) Pr. bud. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji pozwolenia na budowę w sposób niezgodny i sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzeniem o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w szczególności w zakresie § 3 ust. 2 i definicji zabudowy jednorodzinnej i zespołu zabudowy polegające na wydaniu pozwolenia na budowę zespołu budynków jednorodzinnych (po dwa na każdej z dwóch działek w zabudowie bliźniaczej czyli 8 budynków) pomimo zakazu opisanego w § 38 ust. 1 planu miejscowego.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, naruszony został również art. 35 k.p.a. "poprzez jego niezastosowanie i naruszenie terminu rozpoznania odwołania, która było rozpatrywane przez okres 11 miesięcy, zamiast niezwłocznie, w szczególności, że Organ nie przeprowadzał żadnych dowodów w sprawie, a oparł się jedynie na dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy".

Pełnomocnik wniósł o uchylenie "decyzji Organu I i II instancji i przekazanie sprawy do Organu I instancji wraz z wiążącym wskazaniem, że Skarżąca posiada przymiot strony postępowania, a Starosta Powiatu [...] wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem przepisów prawa". Wnosił także "o wstrzymanie wykonania, przez Organ i ewentualnie przez Sąd Administracyjny, decyzji Starosty Powiatu [...] o pozwoleniu na budowę numer [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku wydanego w sprawie sygn. akt [...] do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania".

Pełnomocnik skarżącej nie wnosił o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca dowiedziała się o decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w dniu [...] sierpnia 2016 r.

Zdaniem pełnomocnika, w "treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji znajduję się szereg nieprawidłowości i nieścisłości, dodatkowo Organ I instancji nie zbadał całości sprawy, a rozpatrzył wyłącznie zarzuty wskazane przez Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji".

Organ nieprawidłowo zinterpretował art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zakresie, w jakim odmówił skarżącej przymiotu strony postępowania. Bezsprzecznie jej nieruchomość leży bezpośrednio przy jednej z działek inwestora.

Pełnomocnik skarżącej powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1344/17, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu budowlanego nic może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie vi' zagospodarowaniu terenu, co nic oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę.

Powołał się też na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 531/16: "Pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt. 20 p.b. nic można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 p.b. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu aktualnie obowiązującym, w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". (...) Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt. 20 p.b. nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (...) ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne."

Organ błędnie przyjął, że wyłącznie brak naruszenia przez wydane pozwolenie na budowę przepisów techniczno-budowalnych kwalifikuje dane podmioty jako strony lub nie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Pełnomocnik wskazał na to, że intensywność zabudowy, zaludnienia i natężenie ruchu samochodowego znacznie wzrośnie.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, zgodnie z zapisami planu miejscowego, w szczególności § 38 ust. 1, wydanie decyzji o pozwolenie na budowę zespołu zabudowy jednorodzinnej było sprzeczne z tym zapisem (ustalającym zakaz realizacji zespołów zabudowy przed wykonaniem systemu prawidłowego odprowadzania wód deszczowych). Na terenie [...] miał być wybudowany zbiornik retencyjny [...]-[...] do odprowadzenia wód deszczowych. W związku z realizacją Południowej Obwodnicy [...] i zmianą warunków hydrogeologicznych, zbiornik ten nie został dotychczas wybudowany.

Dlatego też, zgodnie z ww. paragrafem planu, niedopuszczalne było wydanie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy jednorodzinnej, do czasu wykonania należytego odprowadzania wód deszczowych. W trakcie wykonywania robót budowlanych inwestor znacząco podniósł grunt, co powoduje spływanie wody opadowej z rynien spustowych częściowo w stronę nieruchomości skarżącej.

Z ww. przyczyn "wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie dość, że narusza przepisy prawa, szereg zapisów mpzp, to również w negatywny sposób wpływa na sposób korzystania z nieruchomość Skarżącej, a co za tym idzie Skarżąca winna być uznana za stronę postępowania. (...) W związku z powyższym, nie sposób uznać, że nieruchomość Skarżącej nie znajduję się w obszarze oddziaływania o którym mowa w art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane, a co za tym idzie Organ wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszył przepis art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 p.b. oraz art. 3 pkt. 20 p.b.. a co za tym idzie Organ winien uznać Skarżącą za stronę postępowanie i merytorycznie rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności".

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, w sytuacji, gdy organ dostrzegł naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym przepisów techniczno-budowlanych oraz zapisów planu miejscowego, powinien z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, czego nie uczynił. Tym samym Organ naruszył rażąco przepis art. 157 § 2 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że organ odwoławczy naruszył art. 35 k.p.a. nie rozpatrując odwołania w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja narusza prawo w sposób wskazany poniżej, a skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie w niej podniesione zarzuty były słuszne.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istotą sprawy w zawisłym przed tut. Sądem postępowaniu była prawidłowość uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia przez organ II instancji postępowania pierwszej instancji. Innymi słowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badał, czy Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt.. 2 k.p.a.

Organ odwoławczy - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. - wydaje decyzję, w której uchylając zaskarżone orzeczenie organu I instancji jednocześnie umarza postępowanie przed tym organem. Przepis ten, jako podstawa orzekania organu, nie zawiera jednakże podstaw umorzenia postępowania, a więc przy jego wykładni należy posiłkować się hipotezą art. 105 k.p.a. Ten bowiem artykuł wymienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego – zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części wyłącznie wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Postępowanie wówczas jest bezprzedmiotowe, jeżeli wnoszący odwołanie w rzeczywistości nie był stroną postępowania administracyjnego w pierwszej instancji.

Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1337/12) "w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...), stanowiącej przepis szczególny w stosunku do art. 28 KPA stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego".

Zgodnie z art. 3 pkt.. 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

W niniejszej sprawie nie można uznać za prawidłowe stwierdzenia GINB, że wnosząca odwołanie nie posiadała w postępowaniu przed organem I instancji przymiotu strony, gdyż jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Wprawdzie we wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (z dnia [...] września 2016 r.) pełnomocnik A. B. nadzwyczaj ogólnikowo odniósł się do obligatoryjnego wykazania jej interesu prawnego, tym niemniej nie można uznać, że tego w ogóle nie uczynił. W przedostatnim akapicie wniosku pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, że "jej prawo własności bezsprzecznie zostało naruszone". Nie ma – w ocenie tut. Sądu – decydującego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy to, że profesjonalny pełnomocnik upatruje naruszenia materialnej normy prawa cywilnego w tym, że obniża się wartość gruntu skarżącej lub zwiększa natężenie ruchu. Skoro bowiem pełnomocnik powołuje się na naruszenie prawa własności, jako przesłankę interesu prawnego, to obowiązkiem organu – zgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. – było albo zażądanie doprecyzowania przez wnioskodawcę takiego stanowiska, albo poczynienie własnych ustaleń w tym zakresie (art. 77 § 1 k.p.a.). Tylko wówczas, gdy strona w żaden sposób nie uzasadni swego interesu prawnego organ może uznać, ze go nie wykazała.

Skoro więc pełnomocnik wnioskodawcy powołał się na przepisy materialne prawa cywilnego (art. 140 i 144 kodeksu cywilnego) – wskazując jedynie ich treść, a nie jednostki redakcyjne – to należy podkreślić, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w postepowaniu administracyjnym interes prawny strony może być wywodzony z przepisów materialnych innej gałęzi prawa, jeżeli jednak poddaje się kognicji organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84 "interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę". W wyroku NSA z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88 Sąd ten zasadnie wskazał, że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

Należy więc zauważyć, że art. 140 k.c. stanowi ogólne ujęcie cywilistyczne własności, rozumianej jako podmiotowe prawo w znaczeniu jurydycznym, będącej prawem podmiotowym o charakterze bezwzględnym, ale niepozbawionym określonych granic. Zgodnie natomiast z art. 144 k.c., którego hipoteza odnosi się do osób zakłócających spokojne korzystanie z rzeczy, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Art. 140 k.c. zawiera w sobie tzw. triadę uprawnień właścicielskich - prawo do niezakłóconego korzystania z rzeczy, prawo do dokonywania czynności rozporządzających rzeczą oraz prawo do posiadania rzeczy. Własność, jako prawo podmiotowe, podlega co do zasady ochronie cywilnoprawnej, na zasadach określonych w art. 222 § 1 i § 2 k.c. (actio negatoria, rei vindicatio); posiadanie zaś dodatkowo chronione jest w sposób określony w art. 344 § 1 k.c. (skarga posesoryjna).

Podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie cywilnego, zmierzającego faktycznie do ochrony własności jest więc zobowiązany nie tylko do ogólnikowego przywołania art. 140 k.c., jako podstawy materialno prawnej interesu prawnego, ale również do wykazania, że taka ochrona ma mu być udzielona w postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt.. 1 k.p.a.). W takim zakresie pełnomocnik skarżącej wskazał we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] na okoliczności, uzasadniające jego zdaniem udzielenie ochrony w trybie administracyjnoprawnym. Wyjaśnił bowiem, że prawa skarżącej naruszone być mogą na skutek pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej z naruszeniem ustaleń prawa miejscowego, określających ład budowlany i z naruszeniem § 12 pkt. 1 ppkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Niewątpliwie, hipoteza art. 140 k.c. może być wówczas owym prawem materialnym, stanowiącym podstawę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. (lub art. 28 k.p.a.), gdy fakt naruszenia własności i zapobieżenie jego skutkom poddaje się prawnej ocenie organu administracyjnego, a nie wyłącznie sądu powszechnego w sprawie cywilnej.

Dzieje się tak np. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowa budowa bowiem musi uwzględniać uzasadnione interesy osób trzecich, występujące w obszarze oddziaływania obiektu, a więc terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 1 ust. 1 pkt.. 9 w zw. z art. 3 pkt.. 20 Pr. bud.).

Jak podkreśla się w literaturze "wstępne ustalenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, należy do inwestora i następuje już na etapie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli jest ona wymagana (art. 52 ust. 2 pkt. 1 i art. 64 ust. 1 ZagospPrzestrzU). Oczywiście jest to wymóg natury formalnej, bowiem organ wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, nie będąc w żaden sposób związany deklaracjami inwestora. Przepis ten koresponduje z wyrażoną w PrBud zasadą poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt. 9)" – tak w komentarzu do art. 28 Pr. bud. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2018.

Jeżeli więc przyszła, planowana budowa narusza lub może naruszyć prawo własności, np. poprzez ograniczenie zabudowy lub innego zagospodarowania nieruchomości podmiotu żądającego wszczęcia w tym zakresie postępowania administracyjnego, to podmiot taki ma przymiot strony; sprawa może być przez organ wszczęta, gdyż naruszenie jego interesu prawnego może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Właśnie dlatego, że uprawnienie właścicielskie (określone w art. 140 k.c. w ew. zw. z art. 144 k.c.) jest prawnie chronione również prawem administracyjnym.

Przy ustalaniu przez organ odwoławczy - w celu uznania odwołującego się za stronę postępowania w pierwszej instancji (bądź ustalenia, że stroną nie jest) - obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające ani powołanie się na stwierdzenie projektanta w tym zakresie, ani wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, czy też inne wymogi przewidziane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych budynków. Tym bardziej w sytuacji, gdy interes prawny odwołującego wywodzony jest z przepisów z zakresu prawa cywilnego oraz z charakteru inwestycji, co czyniła skarżąca, wskazując na uciążliwości z tym związane.

Dlatego też, stosując art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, należy każdorazowo rozważać, czy projektowana inwestycja rzeczywiście może w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2171/11). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12).

To właśnie organ, uwzględniając funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wyznacza obszar oddziaływania obiektu dla potrzeb oceny interesu prawnego podmiot uważającego się za stronę (por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10 - CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w sposób przekonywujący i w pełni podzielany przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/16, wyjaśnił, że "Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To, czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud., powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. (...) Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt. 20 Pr. bud.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Pr. bud. może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1)".

Tut. Sąd podziela też wyrażony w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 155/12 pogląd WSA w Krakowie, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę powinni mieć oczywiście właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Wyjątkiem może być sytuacja, gdy planowana inwestycja z uwagi na znaczną odległość od zabudowy sąsiedniej działki wyklucza takie oddziaływanie na działkę sąsiednią.

WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/12, stwierdził ponadto, że art. 28 ust. 2 Pr. bud, zawęża jedynie, a nie powoduje, że art. 28 k.p.a. jest całkowicie wyłączony przy ustalaniu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Skoro nieruchomość skarżącego leży w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością inwestycyjną, to z takiego faktu nie można wywodzić twierdzenia, że jest ona poza obszarem oddziaływania inwestycji. Należy bowiem pamiętać, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/14 – CBOSA).

Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 427/17 (CBOSA) "ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy p.b. i przepisów odrębnych (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14 – LEX nr 2106702). Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016 r., II SA/Kr 876/16 – LEX nr 2162427)".

Powyższy pogląd WSA w Poznaniu tut. Sąd w pełni podziela.

Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy więc brać pod uwagę nie tylko oczywiste i rzeczywiste przyszłe naruszenie w wypadku realizacji inwestycji sposobu zagospodarowaniu nieruchomości lub korzystania z niej, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń – zwłaszcza wskazywanych przez podmiot domagający się udziału w sprawie. Dlatego też uznać należy, że właściciel nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanej inwestycji może być uczestnikiem postępowania, bez konieczności wykazywania realności takiego naruszenia lub ograniczenia. Staje się bowiem uczestnikiem postępowania w celu przyszłej, ewentualnej obrony swoich interesów związanych z oddziaływaniem planowanego obiektu i po to, aby mieć możliwość obrony swoich interesów i wykazania spodziewanego oddziaływania.

WSA w Białymstoku w wyroku z 3 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 320/18 stanął na stanowisku, że "stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale również takie, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wymagania p.b. oraz przepisów odrębnych". Podobnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z 27 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 581/18, przyjmując, że "Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania legalizowanej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania legalizowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym."

W wyroku z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 205/18 WSA w Opolu stwierdził, że "Przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje." Podobnie również przyjął WSA w Warszawie w wyroku z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 666/17 stwierdzając, że "Właściciele sąsiednich nieruchomości uzyskają przymiot stron postępowania, ilekroć kwestia wpływu inwestycji na ich nieruchomości musi być przez organ rozważana. Pozbawienie takich osób możliwości udziału w postępowaniu prowadzi do sytuacji, w której badanie wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią odbywa się bez udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej, zarówno dokonane ustalenia faktyczne jak i ocena prawna organu w tym zakresie mogą być błędne, a właściciel takiej nieruchomości, pozbawiony statusu strony, nie mógłby kwestionować stanowiska organu w tym zakresie i bronić swych interesów."

Podobnie, WSA w Warszawie wyjaśnił w wyroku z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 273/17, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa, jak również, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. "Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę." Taki też pogląd zaprezentował NSA w wyroku z 31 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1572/17 stwierdzając m. in., że "(...) w postępowaniu administracyjnym, w którym ocenia się, czy zostały naruszone przepisy określające odległości obiektu budowlanego od granicy sąsiedniej nieruchomości, właściciel tej nieruchomości powinien brać udział po to, aby mógł wskazywać na fakty i przedstawiać argumentację istotne z punktu widzenia ochrony jego praw, rzeczą zaś organu administracji będzie ocenić, czy ta argumentacja uzasadnia przyjęcie, że przepisy prawa zostały naruszone".

W wyroku z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10 NSA przyjął, że "Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej sąsiedniej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy w ocenie organu projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)."

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 546/12 (CBOSA), że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (tak też WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1018/11 oraz NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Słusznie też wyjaśnił WSA w Poznaniu w powyżej przywołanym wyroku, że "interes prawny, uprawniający do udziału w postępowaniu, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić art. 140 K.c. i art. 144 K.c. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt. 9 p.b. wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt. 20 p.b.), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt. 20 p.b. należą także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11). Nie można więc wykluczyć wpływu normy wynikającej z art. 144 K.c. na przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę".

Jak wskazano powyżej, prawo własności uprawnia właściciela m.in. do niezakłóconego korzystania z przedmiotu własności. Jeżeli więc planowana inwestycja ze względu na jej rozmiar, niewielką odległość od działki skarżącego, prawdopodobny hałas może zakłócić korzystanie z tej nieruchomości to skarżący ma interes prawny w udziale w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Interes taki w pełni poprawnie może być wywodzony z art. 144 w zw. z art. 140 k.c. i wykazywany w postepowaniu administracyjnym, również dlatego, że ustawa Prawo budowlane ustanawia dla inwestora nakazy respektowania słusznych praw innych podmiotów, których nieruchomości znajdą się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W ocenie tut. Sądu, wobec powyższej oceny prawnej, nie sposób zasadnie twierdzić – jak czynił to organ – że zaistniała przesłanka z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. do umorzenia postępowania pierwszej instancji.

GINB – w świetle powyższej oceny prawnej tut. Sądu – błędnie uznał nie tylko, że skarżącej przymiot strony nie przysługuje z uwagi na brak interesu prawnego, ale także wadliwie stwierdził w efekcie, że interes prawny wynikać musi z rzeczywistego, a nie z potencjalnego, naruszenia prawa materialnego, z którego jest wywodzony. Pomimo, że organ II instancji w zakresie dotyczącym interesu prawnego powołuje się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, z którego wynika hipotetyczność naruszenia interesu, a nie jedynie rzeczywistość takiego naruszenia, to we własnych ustaleniach tezy tej nie stosuje. Takie wady oceny prawnej dokonanej przez Wojewodę [...] wprost wpłynęły na błędne rozstrzygnięcie i umorzenie postepowania na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Pozostałe natomiast zarzuty skargi, dotyczące wadliwości działania organu były przedwczesne. Skoro bowiem organ uchyla decyzję organu I instancji, umarzając jednocześnie postepowanie przed tym organem z powodu jego bezprzedmiotowości, to tym samym nie orzeka w kwestii podniesionych w odwołaniu merytorycznych zarzutów, odnoszących się do postepowania organu I instancji.

Ponadto, treścią zaskarżonej decyzji nie było uznanie "że decyzja Starosty Powiatu [...] została wydana bez rażącego naruszenia prawa", ale uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowanie. Kwestia "naruszenie terminu rozpoznania odwołania, która było rozpatrywane przez okres 11 miesięcy, zamiast niezwłocznie" nie ma zaś znaczenia dla sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była bezczynność organu, ani przewlekłość postępowania.

GINB, ponownie rozpoznając sprawę i związany dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) rozpozna odwołanie skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r. i odniesie się do wymienionych tam zarzutów, podejmując stosowną decyzję.

Z przyczyn powyższych, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd nie orzekł, gdyż - reprezentowana przez pełnomocnika - strona nie wnosiła o ich zasądzenie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).