Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1557/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 64 par. 2, art. 49 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Ke 1/18 w sprawie ze skargi S. [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku, 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ke 1/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: 1. zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] sumę pieniężną w wysokości 2000 złotych; 4. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Stowarzyszenie [...] w piśmie z dnia 4 grudnia 2017 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia w dniu 5 kwietnia 2017 r. przez Stowarzyszenie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...].

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że pismem z dnia 30 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomiło o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia uzasadniając to nieuzupełnieniem przez Stowarzyszenie braków formalnych odwołania poprzez niewykazanie umocowania przedstawiciela Stowarzyszenia do złożenia tego środka zaskarżenia. Dodatkowo organ stwierdził, że nawet gdyby przyjąć odwołanie do rozpatrzenia, nie podlegałoby ono merytorycznej ocenie z uwagi na fakt, że zostało złożone po terminie.

Stowarzyszenie uznało, że czynność pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia została oparta na wadliwym stanowisku, jakie organ ten zajął w przedmiocie tego, czy odwołanie zostało złożone przez osobę do tego umocowaną oraz czy doszło do tego w przepisanym terminie. Prawidłowość bowiem umocowania przedstawiciela Stowarzyszenia do wniesienia odwołania powinna być zbadana i oceniona na datę wniesienia tego środka zaskarżenia. Oznacza to, że należało ustalić, czy osoba ta posiadała do tego umocowanie biorąc pod uwagę stan członkowski Stowarzyszenia panujący w dacie złożenia odwołania. Przedstawiciel Stowarzyszenia wniósł je w imieniu swoim oraz w imieniu i na rzecz osób, które w dacie tej czynności były członkami Stowarzyszenia. Jak dowodzi złożona do akt sprawy lista członków Stowarzyszenia datowana na dzień 16 marca 2017 r., obrazująca stan na datę wniesienia odwołania, w Stowarzyszeniu zrzeszonych było wówczas 40 członków. Taki skład członkowski ukształtował się na przełomie 2015 i 2016 i trwał aż do maja 2017 r. Dowodzi tego lista członków Stowarzyszenia z dnia 1 czerwca 2016 r., znajdująca się w aktach sprawy. Jedyna zmiana w składzie członkowskim Stowarzyszenia, do jakiej doszło w okresie od przełomu 2015 i 2016 r. do kwietnia 2017 r., była efektem śmierci J. P., która zmarła w lutym 2017 r. Na dzień złożenia odwołania Stowarzyszenie zrzeszało 40 członków wskazanych na liście z 16 marca 2017 r. Pełnomocnictwa datowane na 24 marca 2015 r. oraz 19 października 2015 r. udzielone zostały przedstawicielowi Stowarzyszenia przez wszystkie osoby będące członkami Stowarzyszenia w dacie złożenia odwołania. Dowodzi tego zestawienie dokumentów tych pełnomocnictw z listą członków Stowarzyszenia z 16 marca 2017 r. Do dokładnie tych samych wniosków prowadzi porównanie z listą członków z dnia 1 czerwca 2016 r.

Dodatkowo Stowarzyszenie podkreśliło, że pod rzeczonymi pełnomocnictwami podpisały się także osoby sympatyzujące ze Stowarzyszeniem, nie będące jednak jego członkami w dacie złożenia odwołania. Pełnomocnictw tych udzielili przedstawicielowi Stowarzyszenia - wedle stanu na dzień wniesienia odwołania - wszyscy członkowie Stowarzyszenia oraz kilka osób, którym nie służył taki status. Biorąc pod uwagę daty udzielenia ww. pełnomocnictw, już w dniu 19 października 2015 r. przedstawiciel Stowarzyszenia posiadał umocowanie pochodzące od wszystkich członków Stowarzyszenia wedle stanu na datę wniesienia odwołania, co czyniło prawnie i procesowo skutecznymi czynności podejmowane przez niego w imieniu i na rzecz Stowarzyszenia - wszystkich jego członków. Ze złożonych dokumentów wynika jednoznacznie, że członkowie umocowali przedstawiciela Stowarzyszenia do reprezentowania ich przed organami administracji publicznej m.in. w sprawach budowy i remontu dróg publicznych przebiegających przez k. [...], [...] oraz w sprawach objętych celami statutowymi Stowarzyszenia. Do tych ostatnich należy m.in. działalność na rzecz poprawy infrastruktury komunikacyjnej (w tym dróg) oraz szeroko pojęta ochrona praw mieszkańców [...] [...]. Niewątpliwie zaś sprawą mieszczącą się w tych ramach jest postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia drogowego polegającego na rozbudowie ul. W. w [...] wraz z rozbudową skrzyżowań [...]. Decyduje o tym nie tylko lokalizacja tej inwestycji i obszar jej oddziaływania, ale także jej przedmiot i rodzaj.

Ponadto, zdaniem Stowarzyszenia, termin do złożenia odwołania upływał w dniu 5 kwietnia 2017 r., a zatem odwołanie wniesione w tym właśnie dniu zostało złożone w terminie. Nie można bowiem zgodzić się z tezą jakoby termin określony w art. 49 § 2 k.p.a. należało liczyć w ten sposób, że pierwszym z czternastu dni terminu jest dzień zdarzenia, a zatem dzień, którym na gruncie niniejszej sprawy jest 8 marca 2017 r. – dzień umieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że skoro obwieszczenie nastąpiło 8 marca 2017 r. to decyzja ta została doręczona Stowarzyszeniu w dniu 21 marca 2017 r.

Stowarzyszenie wniosło zatem o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, do której doszło w dodatku z rażącym naruszeniem prawa, 2) przesądzenie, że odwołanie zostało wniesione przez osobę należycie do tego umocowaną, 3) przesądzenie, że odwołanie zostało wniesione w terminie, 4) zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od dnia zwrotu temu organowi akt sprawy, 5) zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 2 000 złotych, 6) "zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia w postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, wedle norm przepisanych".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 13 maja 2017 r. wezwało Stowarzyszenie [...] do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań poprzez: - przedłożenie pełnomocnictwa do reprezentowania Stowarzyszenia podpisanego przez wszystkich jego członków upoważniającego K. K. do złożenia w imieniu Stowarzyszenia odwołania od opisanej wyżej decyzji; - ewentualnie uchwały Stowarzyszenia podpisanej przez wszystkich członków upoważniającej K. K. do złożenia w imieniu Stowarzyszenia odwołania od opisanej wyżej decyzji; - regulaminu działalności Stowarzyszenia; - listy członków Stowarzyszenia [...]; Jednocześnie Kolegium poinformowało, że brak odpowiedzi w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania.

W terminie określonym w wezwaniu Przedstawiciel Stowarzyszenia przedłożył: 1) pełnomocnictwo z dnia 24 czerwca 2015 r., 2) pełnomocnictwo z dnia 19 października 2015 r., 3) listę członków Stowarzyszenia z dnia 16 marca 2017 r., obrazującą stan na dzień złożenia odwołania, 4) regulamin Stowarzyszenia [...] z 2014 r. w brzmieniu obowiązującym do i w dacie wniesienia odwołania od rzeczonej decyzji. Jednocześnie w piśmie tym potwierdził wszystkie czynności dokonane przez Stowarzyszenie w opisanym na wstępie postępowaniu.

Z kolei Prezydent Miasta [...] - jako organ prowadzący rejestr stowarzyszeń zwykłych, przedłożył Kolegium: 1) regulamin Stowarzyszenia z dnia 14 listopada 2014 r.

2) protokół z zebrania założycieli Stowarzyszenia z dnia 14 listopada 2014 r. 3) listę członków założycieli Stowarzyszenia z dnia 14 listopada 2014 r. 4) uchwały Stowarzyszenia nr 1, 2 3 i 4 Zebrania Założycieli z dnia 14 Listopada 2014 r. 5) zaświadczenie z dnia 18 maja 2017 r. z ewidencji stowarzyszeń prowadzonego dla stowarzyszenia zwykłego - Stowarzyszenia [...]; 6) wniosek z dnia 5 maja 2017 r. o wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, złożony na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw, przez przedstawiciela Stowarzyszenia, 7) regulamin Stowarzyszenia [...], 8) listę założycieli Stowarzyszenia [...].

Po analizie opisanych wyżej dokumentów, Kolegium stwierdziło, że Stowarzyszenie nie uzupełniło braków formalnych odwołania. Organ wskazał, że do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw, w orzecznictwie dominowało stanowisko, iż ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie są same stowarzyszenia zwykłe tylko ich członkowie. Oznacza to, że to właśnie wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. Ponieważ stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, w postępowaniu administracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia jako podmioty praw i obowiązków. Właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa przedstawicielowi stowarzyszenia przez stowarzyszenie zwykłe, jest tylko dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. Oznacza to, że źródłem takiego upoważnienia nie można uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego. Niewątpliwie zatem przedłożone przez Stowarzyszenie pełnomocnictwa z dnia 19 października 2015 r. i 24 marca 2015 r. nie mogą być uznane za prawidłowe, nie zostały bowiem podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia.

Rozważenia poza tym zdaniem organu wymagało, czy oświadczenie K. K. - Przedstawiciela Stowarzyszenia - o potwierdzeniu wszystkich dotychczasowych czynności zdziałanych w przedmiotowej sprawie, może być uznane za skuteczne uzupełnienie braków formalnych odwołania. Konieczność rozważenia tej okoliczności jest efektem wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw oraz faktu złożenia przez Stowarzyszenie na podstawie art. 10 ust. 1 ww. ustawy, wniosku o wpis do ewidencji i dokonanie tego wpisu przez organ rejestrowy w dniu 8 maja 2017 r. Z tą chwilą stowarzyszenie zwykłe uzyskało bowiem tzw. ułomną osobowość prawną (art. 40 ust. 1a ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach). .

W świetle art. 41 a ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, stowarzyszenie zwykłe (a takim jest strona skarżąca) reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. W świetle jednak treści art. 41 a ust. 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. Oznacza to, że przedstawiciel stowarzyszenia zwykłego jest zasadniczo uprawniony do jego reprezentacji, przy czym uprawnienie to jest w pewnych przypadkach ograniczone poprzez konieczność uzyskiwania przez niego wspomnianej wyżej zgody i pełnomocnictwa. Przypadków tych ustawodawca nie zdefiniował, choć ułatwił ich określenie poprzez przykładowe wskazanie czynności uznanych przez niego za te, które przekraczają zwykły zarząd. Stosownie do art. 41 a ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach są nimi w szczególności: nabycie oraz zbycie nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego (pkt 1); ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (pkt 2); zawarcie umowy kredytu albo pożyczki (pkt 3); przejęcie długu, uznanie długu, zwolnienie z długu, przystąpienie do długu, zawarcie umowy poręczenia lub zawarcie innej podobnej umowy (pkt 4); zaciągnięcie innych zobowiązań przekraczających wartość 10 000 zł (pkt 5).

Wyliczenie to ma charakter przykładowy, a zatem także i nie wymienione w nim czynności mogą zostać zakwalifikowane jako mieszczące się w nim.

Ocena w powyższym zakresie powinna uwzględniać przy tym okoliczności faktyczne konkretnego przypadku, a więc konkretnej sprawy administracyjnej. W ocenie Kolegium, wniesienie odwołania w niniejszej sprawie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i z tego względu wymaga dodatkowo przedłożenia zgody wszystkich członków Stowarzyszenia i pełnomocnictwa od nich (dla przedstawiciela reprezentującego Stowarzyszenie), które stanowią warunek formalnie rozstrzygający o jej dopuszczalności.

Kolegium stanęło na stanowisku, że kwestionowanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedmiotowego przedsięwzięcia wymagało uzyskania dokumentów wskazanych w powołanym art. 41 a ust. 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach jako czynność przekraczająca zwykły zarząd. W tych okolicznościach uzasadnione było pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącego, że odwołanie zostało złożone w terminie, Kolegium zauważyło, skoro wszystkie obwieszenia zostały dokonane w dniu 8 marca 2017 r. to od tego dnia (na okoliczność czego organ powołał stanowisko doktryny i orzecznictwa) należy liczyć 14 dniowy termin, którego upływ będzie oznaczać doręczenie decyzji. Skoro tak, to należało uznać, że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 21 marca 2017 r. Zatem termin do wniesienia odwołania dla każdej ze stron, w tym dla strony skarżącej, rozpoczął bieg w dniu 22 marca 2017 r., a upłynął z dniem 4 kwietnia 2017 r. W konsekwencji odwołanie złożone w dniu 5 kwietnia 2017r. (data stempla pocztowego) przez Stowarzyszenie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że zasadniczym powodem pozostawienia przez Kolegium przedmiotowego odwołania bez rozpatrzenia pismem z dnia 30 maja 2017 r. było zdaniem tego organu nieuzupełnienie braków formalnych odwołania, a to z uwagi na fakt, iż "przedłożone przez Stowarzyszenie pełnomocnictwa z dnia 19.10.2015 r. i z dnia 24 marca 2015 r. nie mogą być uznane za prawidłowe, nie zostały bowiem podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia". Sąd I instancji stwierdził, że ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Prawidłowe jest co prawda zapatrywanie wyrażone przez organ, zgodnie z którym do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2015 r. poz. 1923) w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany był jednolity pogląd, zgodnie z którym skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, to legitymację procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym czy też administracyjnym, posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego był bowiem brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku. Przedstawiciel wskazany w regulaminie mógł reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnili go do tego w należytej formie prawnej. Właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, był dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można było natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 ww. ustawy z dnia 25 września 2015 r. do dnia dokonania wpisu do ewidencji, o którym mowa w ust. 1 (wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, o której mowa w art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach, t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1393 ze zm.), stowarzyszenia zwykłe działają na podstawie przepisów dotychczasowych. W niniejszym przypadku przedmiotowe odwołanie zostało wniesione w dniu 5 kwietnia 2017r., a wniosek o wpis Stowarzyszenia do ewidencji został złożony w dniu 8 maja 2017 r. Tym samym stowarzyszenie działało w tym zakresie na podstawie przepisów dotychczasowych i na ich podstawie należało oceniać uprawnienie do jego reprezentowania.

Niemniej jednak, jak słusznie zwrócił uwagę skarżący, a co wynika z akt administracyjnych (oznaczonych jako: [...] i [...]), Stowarzyszenie złożyło (dochowując zakreślonego terminu, co jest bezsporne) dwa dokumenty pełnomocnictw, datowane na 24 marca 2015 r. i 19 października 2015 r., które to pełnomocnictwa udzielone zostały K. K. przez wszystkie osoby będące członkami Stowarzyszenia w dacie złożenia odwołania. Dowodzi tego zestawienie dokumentów tych pełnomocnictw z listą członków Stowarzyszenia z dnia 16 marca 2017 r., jak i z 1 czerwca 2016 r. W tej sytuacji należało uznać, że K. K. w dniu wniesienia odwołania posiadał pełnomocnictwo upoważniające go do dokonania tej czynności, podpisane przez wszystkie osoby będące wówczas członkami Stowarzyszenia. Sąd I instancji zauważył, że dla prawidłowości pełnomocnictw nie może mieć znaczenia fakt, że każde z nich zostało podpisane w innej dacie, każde przez część członków Stowarzyszenia. Łącznie bowiem podpisali je wszyscy członkowie (Kolegium w żaden sposób nie wykazało aby było inaczej), a oba dokumenty zawierają w swej treści istotny zakres umocowania, tj. m.in. do reprezentowania wobec organów administracji publicznej w sprawach budowy i remontu dróg publicznych przebiegających przez k. [...] oraz tzw. [...], w tym do korzystania z uprawnień, jakie przyznają przepisy prawa materialnego, kodeksu postępowania administracyjnego oraz inne przepisy szczególne, w oparciu o które toczy się dane postępowanie. Jednym z takich uprawnień jest prawo do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej. Najpóźniej zatem na dzień 19 października 2015 r. K. K. posiadał umocowanie do działania w tak określonym zakresie. Na powyższe stanowisko nie może mieć wpływu także fakt, że na pełnomocnictwach podpisały się również osoby nie będące członkami Stowarzyszenia, jak i to, że w lutym 2017 r. zmarła jedna z osób podpisanych na pełnomocnictwie z dnia 19 października 2015 r., tj. J. P.

W ocenie Sądu wojewódzkiego nie jest wykluczone udzielenie umocowania w dwóch czy nawet więcej dokumentach, ale zawierających stosowny zakres tego umocowania i podpisanych łącznie przez wszystkich członków. Wystarczającym było porównanie podpisów złożonych pod pełnomocnictwami z dnia 24 marca 2015 r. i 19 października 2015 r. z listą członków Stowarzyszenia z 1 czerwca 2016 r.

Sąd I instancji podniósł nadto, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, odnośnie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zauważył przy tym, że chodzi tu przy tym nie tyle o fakt, że termin, o którym mowa w art. 49 § 2 k.p.a., należy obliczać od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty - kwestia ta jest bowiem jednolicie ujmowana w ten właśnie sposób zarówno w judykaturze, jak i doktrynie – ile o prawidłowość ustalenia daty doręczenia, a w konsekwencji obliczenia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Sąd wojewódzki uznał, że nieprawidłowe jest stanowisko organu, zgodnie z którym w niniejszym przypadku decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 21 marca 2017 r. Do tego doręczenia doszło bowiem w dniu 22 marca 2017r. W tej sytuacji zaś, uwzględniając termin do wniesienia odwołania przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a., a także biorąc pod uwagę sposób obliczenia tego terminu przewidziany w art. 57 § 1 k.p.a., należało uznać, że ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania był dzień 5 kwietnia 2017 r. W tym zaś dniu odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd I instancji doszedł do wniosku, że wskazane przez organ dwa powody, dla których jak dotąd nie doszło do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, nie znajdują uzasadnionych podstaw, a tym samym organ pozostaje w bezczynności w zakresie jego rozpatrzenia. Jednocześnie Sąd wojewódzki stwierdził, że za stwierdzeniem bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w niniejszym przypadku przemawiał przede wszystkim znaczny okres bezczynności, obejmujący niespełna rok, jak też fakt, że – jeśli chodzi o prawidłowość pełnomocnictwa udzielonego przez członków Stowarzyszenia, w tym zwłaszcza brak podpisu wszystkich członków, co było głównym powodem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia – Kolegium wypowiedziało się w sposób bardzo lakoniczny, znając przy tym co najmniej od dnia 3 listopada 2017 r. (w tym już na etapie rozpoznania ponaglenia) stanowisko tut. Sądu wyrażone w sprawie II SA/Ke 380/17. Przy dochowaniu należytej staranności także obliczenie terminu mogło zostać dokonane prawidłowo. Sąd I instancji uznał zatem także za zasadny wniosek Stowarzyszenia o przyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] sumy pieniężnej w wysokości 2000 złotych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 64 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Stowarzyszenie [...] w następstwie wezwania przez Kolegium pismem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], uzupełniło braki formalne odwołania, podczas gdy ważność pełnomocnictw udzielonych K. K. w dniu 24 marca 2015 r. i 19 października 2015 r. przez członków Stowarzyszenia należało oceniać według stanu członkowskiego Stowarzyszenia na dzień ich udzielenia, w związku z tym, czy pełnomocnictwo zostało udzielone skutecznie tj. przez wszystkich członków Stowarzyszenia decydujące znaczenie winien mieć jego skład osobowy w dniach 24 marca 2015 r. i 19 października 2015 r. To zaś powodowało ustalenie, że braki formalne odwołania nie zostały uzupełnione i wymuszało na organie odwoławczym pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia. Błędne jest zatem stanowisko Sądu, że oceny skuteczności udzielania pełnomocnictw należało dokonać biorąc pod uwagę skład członkowski Stowarzyszenia na dzień 16 marca 2017r i 1 czerwca 2016 r.,

2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 49 § 2 i 57 § 1 zd. 2 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy skutek doręczenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] nastąpił w dniu 22 marca 2017 r. podczas gdy przy przyjęciu, że do 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 49 § 2 k.p.a. zalicza się już dzień dokonanego ogłoszenia (w przeciwieństwie do regulacji wskazanej w art. 57 § 1 k.p.a.) uznać, należy że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 21 marca 2017 r. Zatem termin do wniesienia odwołania dla każdej ze stron, w tym dla strony skarżącej, rozpoczął bieg w dniu 22 marca 2017 r., a więc w kolejnym dniu, w którym nastąpiło zdarzenie polegające na doręczeniu decyzji organu I instancji (por. art. 57 § 1 k.p.a.), a upłynął z dniem 4 kwietnia 2017 r. (por. uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 02.02.2016 r.),

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 49 § 2 i art. 57 § 1 zd. 2 k.p.a., poprzez udzielenie błędnych wskazówek co do dalszego postępowania, na skutek nieuprawnionego przyjęcia przez WSA w Kielcach, że w okolicznościach niniejszej sprawy skutek doręczenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] nastąpił w dniu 22 marca 2017 r. podczas gdy przy przyjęciu, że do 14 - dniowego terminu o którym mowa w art. 49 § 2 k.p.a. zalicza się już dzień dokonanego ogłoszenia (w przeciwieństwie do regulacji wskazanej w art. 57 § 1 k.p.a.) uznać, należy że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 21 marca 2017 r. Zatem termin do wniesienia odwołania dla każdej ze stron, w tym dla strony skarżącej rozpoczął bieg w dniu 22 marca 2017 r., a więc w kolejnym dniu w którym nastąpiło zdarzenie polegające na doręczeniu decyzji organu I instancji (por. art. 57 § 1 k.p.a.) a upłynął z dniem 4 kwietnia 2017 r. (por. uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 02.02.2016 r.);

4) art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 49 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy, po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego, pomiędzy Stowarzyszeniem a organem odwoławczym zaistniał spór, co do interpretacji przepisów art. 49 § 2 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. i art. 57 § 1 k.p.a. jak również co do skuteczności udzielonego Stowarzyszeniu pełnomocnictwa (64 § 2 k.p.a.), a w postępowaniu Kolegium nie można dopatrzyć się lekceważenia podmiotu składającego odwołanie, czy też celowego przedłużenia postępowania. Tym samym okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności (przy przyjęciu przez NSA, że do takiej bezczynności w rzeczywistości doszło) jako rażącego naruszenia prawa;

5) art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 49 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium dopuściło się bezczynności i nałożenia na Kolegium obowiązku zapłaty sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł na rzecz Stowarzyszenia, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia, a w razie przyjęcia poglądu odmiennego, oceniając całokształt działań organu nie można Kolegium zarzucić celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a tylko w takich okolicznościach dopuszczalne jest przyznanie przez Sąd na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium rozwinęło zarzuty, podnosząc m.in., że ważność pełnomocnictwa należy oceniać na dzień jego udzielenia, w związku z tym, o tym czy pełnomocnictwo zostało udzielone przez wszystkich członków Stowarzyszenia decydujące znaczenie winien mieć jego skład osobowy w dniach 24 marca 2015 r. i 19 października 2015 r. Błędne jest zatem stanowisko Sądu, że oceny tej de facto należy dokonywać na dzień 16 marca 2017 r. i 1 czerwca 2016 r. Przyjmując zatem, że na dzień udzielania pełnomocnictw z dnia 24 marca 2015 r. i z dnia 19 października 2015 r. członkami Stowarzyszenia były osoby wykazane na Liście członków Założycieli z dnia 14.11.2014 r. jako założycie Stowarzyszenia [...] (Stowarzyszenie okoliczności tej nie zaprzeczyło), to pełnomocnictwa te nie zostały udzielone przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Porównując bowiem pełnomocnictwa z dnia 24 marca 2015 r. i 19 października 2015 r. z listą członków Stowarzyszenia z dnia 14.11.2014 r. wynika niezbicie, że pod pełnomocnictwami nie podpisali się M. S. (lp. 5), L. J. (lp. 8), O. S. (lp. 9), E. G. (lp. 13), L. N. (lp. 19), M. D. (lp. 31), D. W. (lp. 32) W. S. (lp. 42), J. R. (lp. 43). Z tego też powodu Kolegium uznało, że Stowarzyszenie nie uzupełniło braków formalnych odwołania i to był główny powód dla pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia, a nie dlatego, że pełnomocnictwo zostało udzielone na dwóch różnych dokumentach. Nawet gdyby przyjąć, choć brak jest ku temu podstaw prawnych, że lista członków Stowarzyszenia z dnia z dnia 16 marca 2017 r. i z 1 czerwca 2016 r. zawierały wykaz członków Stowarzyszenia na dzień udzielania opisanych wyżej pełnomocnictw, to na pełnomocnictwie nie podpisał się S. B.. Dopiero na rozprawie z dnia 1 marca 2018 r. okazało się, że na liście członków Stowarzyszenia była pomyłka, bo w rzeczywistości członkiem Stowarzyszenia była S. B..

Na dzień pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia, jak również do dnia rozprawy tj. 1 marca 2018 r. Kolegium nie miało uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że pełnomocnictwa z dnia 14 marca 2015 r. i 19 października 2015 r. były podpisane przez wszystkich członków Stowarzyszenia.

Kolegium stwierdziło także, że pomiędzy Stowarzyszeniem a organem odwoławczym istniał spór co do interpretacji przepisów art. 49 § 2 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. i art. 57 § 1 k.p.a. jak również, co do skuteczności udzielonego Stowarzyszeniu pełnomocnictwa. Uwzględniając motywy działania organu, nie można dopatrzeć się zatem jednoznacznej złej woli organu w rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Nie można również przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem podmiotu składającego odwołanie, czy też celowym przedłużaniem postępowania. Tym samym okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...], wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma po części usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania.

Na wstępie zauważyć należy, że nie ma sporu, co do tego, że w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany był jednolity pogląd, zgodnie z którym skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, to legitymację procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym czy też administracyjnym, posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego był bowiem brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku. Przedstawiciel wskazany w regulaminie mógł reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnili go do tego w należytej formie prawnej. Właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, był dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2525/12; z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2966/12; z dnia 12 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1157/17).

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut podniesiony w punkcie 1) skargi kasacyjnej. Przy czym wnoszący skargę całkowicie bezzasadnie łączy naruszenie wskazanych przepisów z naruszeniem art. 141 § 1 p.p.s.a. W ramach tego przepisu nie można skutecznie zwalczać błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa. Nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie organem, że ważność pełnomocnictw udzielonych K. K. w dniu 24 marca 2015 r. i 19 października 2015 r. przez członków Stowarzyszenia należało oceniać według stanu członkowskiego Stowarzyszenia na dzień ich udzielenia, w związku z tym, czy pełnomocnictwo zostało udzielone skutecznie tj. przez wszystkich członków Stowarzyszenia decydujące znaczenie winien mieć jego skład osobowy w dniach 24 marca 2015 r. i 19 października 2015 r.

Nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. wniosło w dniu 5 kwietnia 2017 r. (data nadania w UP). W imieniu Stowarzyszenia [...], a także jego członków odwołanie zostało podpisane przez K. K.. W tej sytuacji obowiązkiem organu było ustalenie składu osobowego (listy członków) Stowarzyszenia, na datę wniesienia odwołania, a następnie zweryfikowanie, czy K. K. posiadał od tych osób pełnomocnictwa do reprezentowania Stowarzyszenia, w tym do wniesienia odwołania. Wynikało to z konieczności ustalenia, czy osoba, która dokonała czynności procesowej w cudzym imieniu i na cudzy rachunek była w dacie jej dokonania należycie umocowana przez osobę, którą reprezentowała przy dokonaniu tej czynności.

Jak wskazał Sąd I instancji, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania Stowarzyszenie złożyło dwa dokumenty pełnomocnictw, datowane na 24 marca 2015 r. i 19 października 2015 r., które to pełnomocnictwa udzielone zostały K. K. przez wszystkie osoby będące członkami Stowarzyszenia w dacie złożenia odwołania. Dowodzi tego zestawienie dokumentów tych pełnomocnictw z listą członków Stowarzyszenia z dnia 16 marca 2017 r., jak i z 1 czerwca 2016 r. Uznać zatem należało, że K. K. w dniu wniesienia odwołania posiadał pełnomocnictwo upoważniające go do dokonania tej czynności, podpisane przez wszystkie osoby będące wówczas członkami Stowarzyszenia. Zakres pełnomocnictw nie był kwestionowany przez organ. Organ w piśmie z dnia 30 maja 2017 r., pozostawiającym odwołanie bez rozpoznania, stwierdził jedynie arbitralnie na podstawie przedłożonych dokumentów, bez głębszej analizy, że niewątpliwie złożone przez Stowarzyszenie pełnomocnictwa z dnia 19 października 2015 r. i z 24 marca 2015 r. nie mogą być uznane za prawidłowe, nie zostały bowiem podpisane przez wszystkich członków Stowarzyszenia.

Jeszcze raz należy podkreślić, że zasadnicze znaczenie w sprawie miało to, czy K. K. posiadał pełnomocnictwa od osób, które w momencie składania odwołania byli członkami Stowarzyszenia. Niewątpliwie w niniejszym przypadku tak było. Na marginesie, bez znaczenia była okoliczność, że dopiero na etapie postępowania sądowego stwierdzono niezgodność pomiędzy listą członków a pełnomocnictwem w zakresie osoby S. B., albowiem Kolegium nie zajmowało się tą kwestią. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez Kolegium stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu, który nie uwzględniałby okoliczności wynikających ze zmian osobowych w zakresie liczby członków Stowarzyszenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie zatem ocenił Sąd I instancji, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności i zachodziły przesłanki do zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji (zob. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13).

Chybiony są zarzuty wskazane w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej. Ubocznie należy zauważyć, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd wojewódzki, nie powinny się zajmować terminowością wniesienia odwołania. Kwestia ta miałaby znaczenie, gdyby organ miał zamiar wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 k.p.a. – stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na etapie kontroli braków formalnych odwołania, następnie pozostawienia odwołania bez rozpoznania, a w końcu w związku z tym, sądowej kontroli postępowania w ramach skargi na bezczynność organu, zagadnienie to nie miało żadnego znaczenia. Jednakże skoro organ i Sąd I instancji wypowiedziały się w tym temacie, również Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odniesienie się do tej materii, tym bardziej, że skarżący organ sformułował zarzuty w tym przedmiocie. Przy czym Sąd już pomija okoliczność, że pomiędzy wydaniem przez organ pisma z dnia 30 maja 2017 r. o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, a orzekaniem sprawy przez Sąd I instancji, zmieniła się treść art. 49 k.p.a. (przepisy przejściowe nie były w kręgu zainteresowania stron), w każdym bowiem z tych stanów prawnych sporna treść ww. przepisu była zbliżona – "zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia", "zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej".

Skład orzekający nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, który przy ustalaniu daty doręczenia decyzji, w trybie art. 49 k.p.a. całkowicie pomija uregulowanie zawarte w art. 57 § 1 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie chodzi tu o fakt, że termin, o którym mowa w art. 49 k.p.a. należy obliczać od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty. Co do tego bowiem nie ma sporu. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna prezentują jednolite stanowisko, na nie zresztą powołuje się skarżący organ w skardze kasacyjnej – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2925/13. Chodzi tu o prawidłowość ustalenia daty doręczenia, a w konsekwencji obliczenia terminu do wniesienia odwołania. Tu już trzeba uwzględnić normę prawną zawartą w art. 57 § 1 k.p.a., zgodnie z którą jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W stanie faktycznym sprawy, skoro dniem publicznego ogłoszenia był 8 marca 2017 r., to zgodnie z ww. normą, termin 14 dni oblicza się od dnia następnego po tym dniu, czyli od 9 marca 2017 r. Skutek doręczenia decyzji nastąpił zatem w dniu 22 marca 2017 r., a nie 21 marca 2017 r., jak przyjął organ. Czternastodniowy termin przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. na wniesienie odwołania upływał zaś dopiero w dniu 5 kwietnia 2017 r., w tym też dniu zostało ono przez Stowarzyszenie złożone, zatem z zachowaniem ustawowego terminu.

Powołane przed skarżący organ orzeczenia sądowoadministracyjne wyjaśniają jedynie, od kiedy rozpoczyna się bieg terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a., nie wskazują natomiast sposobu jego liczenia. Całościowo, mimo że bez powołania się na art. 57 § 1 k.p.a., przedstawił to natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 847/12, przywołanym przez Sąd I instancji. Dokonał on zarówno wykładni art. 49 k.p.a., jak również wyjaśnił, na tle stanu faktycznego sprawy, kiedy nastąpił skutek doręczenia decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwały pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, wskazane w punkcie 4 i 5.

Rację ma Sąd wojewódzki, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13).

W niniejszej sprawie nie sposób doszukać się takiej zależności. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do dyspozycji art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Mając na uwadze powyższe regulacje i biorąc pod uwagę fakt, że odwołanie zostało złożone w dniu 5 kwietnia 2017 r., a 30 maja 2017 r. organ odwoławczy, po uprzednim wezwaniu strony, pozostawił je bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, nie można przyjąć, że doszło do naruszenia ww. przepisów, a tym bardziej ich rażącego naruszenia. Należy zaakceptować stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że jego bezczynność nie była spowodowana lekceważeniem podmiotu składającego odwołanie, lecz wynikała z dokonanej oceny udzielonych przez Stowarzyszenie pełnomocnictw oraz interpretacji przepisów art. 49 § 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § k.p.a. Nie można natomiast czynić zarzutu organowi, iż ten nie zastosował się, jeśli chodzi o prawidłowość pełnomocnictwa udzielonego przedstawicielowi Stowarzyszenia przez jego członków, do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 380/17, gdyż nie był on wiążący dla organu rozpoznającego niniejszą sprawę.

Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było także podstaw do przyznania od organu na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej. Regulacja zawarta w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest bowiem dodatkowym środkiem prewencyjno-kompensacyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17). W niniejszym przypadku zaś taka sytuacja nie zachodziła. Ponadto, Stowarzyszenie w skardze nie uzasadniło, dlaczego domaga się przyznania kwoty w wysokości 2000 złotych (w odpowiedzi na skargę kasacyjną jedynie lakonicznie stwierdziło, że jest to swoiste zadośćuczynienia za krzywdę, jako poniosło wskutek wysoce wadliwego działania organu). Nie ulega wątpliwości, że zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana wskazaną przez skarżącego argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej także z urzędu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2882/17).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku, stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku, przyjmując, że brak było podstaw do przyznania na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej. W pozostałym zaś zakresie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego, mimo częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., albowiem niezasadne okazały się zarzuty, które miały za zadanie podważyć stanowisko, że organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności.