Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2299/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] S.K.A. z siedzibą w K. i [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1913/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1913/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.), uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. komandytowo-akcyjnej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym oraz dwóch zjazdów na dz. nr ew. [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] w W.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., która nie była stroną w postępowaniu przed organem I instancji.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ odwoławczy wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W związku z tym organ wezwał Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. do wykazania interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony oraz do przedłożenia dokumentów wskazujących na przysługujący skarżącej tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. w odpowiedzi na powyższe wezwanie przedłożyła odpis uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie powołania Zarządu nieruchomością wspólną oraz wskazała, że swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wywodzi z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę. Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z normami prawa budowlanego i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Przepis art. 140 kc, nie stanowi również podstawy interesu prawnego potwierdzającego posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich Wspólnoty.

Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentem skarżącej, że warunki geologiczne obszaru, na którym zlokalizowana jest inwestycja, sprawiają że projektowana inwestycja stanowi zagrożenie dla całego budynku jak i dla lokalu, który jest jej własnością, a co za tym idzie ewentualne szkody będą dotyczyć również lokalu skarżącej. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego złożoność warunków gruntowych, na których ma być posadowiony budynek skutkuje wyłącznie nałożeniem na inwestora dodatkowych obowiązków m.in. w postaci przedłożenia przez niego w zależności od potrzeb wymaganych na mocy prawa budowlanego stosownych dokumentów i opinii dot. warunków posadowienia projektowanego obiektu, a nawet nałożeniem szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych oraz wymagań dotyczących nadzoru na budowie. Okoliczność ta nie może stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego przez skarżącą, a ewentualne szkody wywołane realizacją planowanej inwestycji stanowią wyłącznie podstawę roszczeń cywilnoprawnych.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. nie wskazała żadnej konkretnej okoliczności, która godzi w jej indywidualny interes oraz nie wskazała na przepis prawa, który upoważnia ją do działania. Ponadto analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, iż ze względu na usytuowanie projektowanego budynku, jak również jego gabaryty, odległości od granicy z nieruchomością skarżącej Wspólnoty, projektowana inwestycja nie niesie ze sobą żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Wobec tego nieruchomość należąca do skarżącej Wspólnoty nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest możliwe w następujących sytuacjach: gdy strona skutecznie cofnie odwołanie , gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz gdy niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu II instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Terminem "obszar oddziaływania obiektu" posłużono się w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Kluczowe znaczenie w sprawach o pozwolenie na budowę, dla ustalenia interesu prawnego, ma zawarte w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego sformułowanie "obszar oddziaływania obiektu wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że inwestycja została zaplanowana i realizowana w obrębie Rynny [...] tj. pradolinie interglacjału eemskiego. Podłoże dla inwestycji zostało zbadane na potrzeby opracowania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej , zgodnie z którą stwierdzono:

- występowanie przy powierzchni terenu utworów antropogenicznych zbudowanych z piasków drobnych z gruzem o miąższości od 0,5 m do ok. 2,5 m;

- utworów organicznych, jeziornych wykształconych w postaci namułów oraz torfów; - gruntów mineralno-organicznych wykształconych jako gytie;

- utworów piaszczystych - piaski drobne oraz pylaste.

Poziom wodonośny pomierzono na głębokości od 4,3 do 6,4 m p.p.t. W poziomie posadowienia stwierdzono występowanie gruntów słabonośnych: torfy, namuły oraz gytie. Poziom występowania gruntów nośnych stwierdzono na głębokościach od 0,0 do 8,2 m p.p.t. Autorzy dokumentacji zakwalifikowali warunki geotechniczne jako złożone , jednak zaliczyli obiekt do drugiej kategorii geotechnicznej. Okoliczność ta została przez skarżącą Wspólnotę zakwestionowana, bowiem w ocenie skarżącej warunki gruntowe należy uznać za skomplikowane, zaś projektant warunki panujące na terenie inwestycji winien zakwalifikować do trzeciej kategorii geotechnicznej, co winno skutkować wykonaniem dodatkowych badań gruntowych. Ostatecznie skarżąca wskazuje na naruszenie § 3 ust. 1 pkt 6 i § 4 ust. 1 pkt 2, § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków postanawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463), poprzez ich niezastosowanie.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że zarzut powyższy w powiązaniu z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie został zupełnie oceniony przez organ odwoławczy w kontekście wadliwego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, wpływu realizowanego obiektu na sąsiednią zabudowę (zwłaszcza, iż ta znajduje się niedoskonałym stanie technicznym), a co za tym idzie przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Przy czym w naruszeniu tych norm prawnych skarżąca upatruje swojego interesu prawnego w udziale w niniejszym postępowaniu. Kwestia ta winna więc być rzetelnie przez organ odwoławczy wyjaśniona. Za błędne Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, iż złożoność warunków gruntowych na których zaplanowano inwestycję skutkuje wyłącznie nałożeniem na inwestora dodatkowych obowiązków, a nawet wskazaniem szczegółowych warunków prowadzenia robót budowlanych oraz wymagań dotyczących nadzoru na budowie. Okoliczność szczególnie skomplikowanych warunków geotechnicznych oraz zagrożenia (nawet hipotetycznego) dla zabudowy sąsiednich nieruchomości winna znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tak więc przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. W tej kategorii niewątpliwie mieści się stan, w którym istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania na teren nieruchomości i budynek skarżącej, do czego organ II instancji się nie odniósł, ograniczając się do stwierdzenia braku naruszenia przepisów rozporządzenia wykonawczego. Potwierdza to Prezydent m.st. Warszawy, który w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r. uzupełniając decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, w pkt 2 nałożył szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie", dodając zapis: "d) przed rozpoczęciem robót budowlanych wykonać inwentaryzację stanu technicznego wszystkich budynków znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji, e) przed rozpoczęciem robót budowlanych opracować szczegółowy projekt monitorowania przemieszczeń gruntu, obudowy wykopu oraz sąsiedniej zabudowy, zlokalizowanej w rejonie budowy, f) przez cały czas trwania budowy należy prowadzić geodezyjne pomiary ww. przemieszczeń oraz obserwację punktów pomiarowych założonych na sąsiednich budynkach.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadnie strona skarżąca podniosła, iż skoro Prezydent m.st. Warszawy uznał za konieczne monitorowanie planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na budynki znajdujące się w sąsiedztwie terenu inwestycji (nie wskazując jednocześnie konkretnie, o które budynki chodzi), należy przyjąć, że faktycznie uznał, iż również budynek Wspólnoty, znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Przy czym na etapie ustalenia przymiotu strony nie jest koniecznym stwierdzenie, iż na skutek realizacji inwestycji doszło do pogorszenia się stanu technicznego budynku skarżącej Wspólnoty.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy dla ustalenia czy skarżącej Wspólnocie przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przyjął błędne założenie, że ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji zostało w sposób wyczerpujący rozstrzygnięte stwierdzeniem organu I instancji ograniczającym obszar oddziaływania do działek nr [...] i [...] i [...] w obrębie [...] w Warszawie – Dzielnica Wola.

Nie przesadzając kwestii posiadania przymiotu strony przez skarżącą Wspólnotę, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w związku z 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy oceni prawidłowość ustalenia przez organ I instancji obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, a następnie przeprowadzi wnikliwą analizę pozostawania nieruchomości skarżącej Wspólnoty w tymże obszarze, biorąc pod uwagę, między innymi odległość budynku Wspólnoty od inwestycji, co pozwoli na ustalenie czy posiada ona przymiot strony w niniejszym postępowaniu i czy może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. oraz [...] Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w skardze kasacyjnej zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, iż przepisy te stanowią podstawę przyznania bądź odmowy przyznania podmiotowi charakteru strony w postępowaniu administracyjnym w wyniku prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, a zostały naruszone bowiem organ odwoławczy nie wziął pod uwagę podnoszonych przez Wspólnotę Mieszkaniową przepisów § 3 ust. 1 pkt 6 i §4 ust. 1 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych ani innych przepisów, w sytuacji gdy to do oceny organu należy analiza przyszłej inwestycji oraz obszaru jej oddziaływania. Organ odwoławczy prawidłowo, za wystarczające uznał ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na podstawie przedstawionego projektu budowlanego inwestora i dokonanej jego analizy przepisów przez organ l instancji;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok nie ustosunkował się w ogóle do stanowiska podnoszonego w toku postępowania przez [...] Sp. z o.o. wyrażonego w odpowiedzi na skargę Wspólnoty Mieszkaniowej i podnoszonych przez skarżącą Spółkę zarzutów, które to uchybienie w ocenie Spółki mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza obszernym zakwestionowaniem podnoszonych przez Wspólnotę Mieszkaniowa zarzutów Spółka wskazywała w szczególności na podnoszenie przez Skarżącą Wspólnotę zarzutów naruszenia przepisów prawa, które to przepisy nie istnieją, tj. art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Pomimo tego WSA wydając wyrok nawet w najmniejszym nie odniósł się do formułowanego stanowiska Spółki. Brak jakiegokolwiek odniesienia się przez WSA do stanowiska Inwestora co najmniej utrudnia, jak nie uniemożliwia Spółce jakąkolwiek polemikę ze stanowiskiem WSA wyrażonym w uzasadnieniu skarżonego wyroku;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) w związku z 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w uzasadnieniu wydanego wyroku bardzo ogólnie określił wskazania co do dalszego postępowania, biorąc pod uwagę zakres stawianych przez Wspólnotę Mieszkaniową zarzutów wydanej decyzji. A poza tym nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy analizę przedłożonej przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową opinii Zakładu [...] (dalej "opinia ITB") pomijając w ogóle jakiekolwiek wskazania co do przedłożonej przez inwestora oceny geotechnicznej wykonanych prac fundamentowych (dalej "Ocena"), co w ocenie Spółki z uwagi na związanie organu wskazaniami sądu co do dalszego postępowania pozwala zawężać analizę sprawy jedynie do Opinii ITB przedłożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową, pomijając jednocześnie Ocenę przedłożoną przez Spółkę.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

[...] Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. w skardze kasacyjnej zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, iż przepisy te stanowią podstawę przyznania bądź odmowy przyznania podmiotowi charakteru strony w postępowaniu administracyjnym w wyniku prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, a zostały naruszone bowiem organ odwoławczy nie wziął pod uwagę podnoszonych przez Wspólnotę Mieszkaniową przepisów § 3 ust. 1 pkt 6 i §4 ust. 1 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych ani innych przepisów, w sytuacji gdy to do oceny organu należy analiza przyszłej inwestycji oraz obszaru jej oddziaływania. Organ odwoławczy prawidłowo, za wystarczające uznał ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na podstawie przedstawionego projektu budowlanego inwestora i dokonanej jego analizy przepisów przez organ l instancji;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok nie ustosunkował się w ogóle do stanowiska podnoszonego w toku postępowania przez [...] Sp. z o.o. wyrażonego w odpowiedzi na skargę Wspólnoty Mieszkaniowej i podnoszonych przez Inwestora zarzutów, które to uchybienie w ocenie Spółki mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza obszernym zakwestionowaniem podnoszonych przez Wspólnotę Mieszkaniowa zarzutów inwestor wskazywał w szczególności na podnoszenie przez Skarżącą Wspólnotę zarzutów naruszenia przepisów prawa, które to przepisy nie istnieją, tj. art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Pomimo tego WSA wydając wyrok nawet w najmniejszym nie odniósł się do formułowanego stanowiska Inwestora. Brak jakiegokolwiek odniesienia się przez WSA do stanowiska Inwestora co najmniej utrudnia, jak nie uniemożliwia Spółce jakąkolwiek polemikę ze stanowiskiem WSA wyrażonym w uzasadnieniu skarżonego wyroku;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w uzasadnieniu wydanego wyroku bardzo ogólnie określił wskazania co do dalszego postępowania, biorąc pod uwagę zakres stawianych przez Wspólnotę Mieszkaniową zarzutów wydanej decyzji. A poza tym nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy analizę przedłożonej przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową opinii Zakładu [...] (dalej "opinia ITB") pomijając w ogóle jakiekolwiek wskazania co do przedłożonej przez Inwestora oceny geotechnicznej wykonanych prac fundamentowych (dalej "Ocena"), co w ocenie Spółki z uwagi na związanie organu wskazaniami sądu co do dalszego postępowania pozwala zawężać analizę sprawy jedynie do Opinii ITB przedłożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową, pomijając jednocześnie Ocenę przedłożoną przez Inwestora.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zawarte w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego okazały się niezasadne.

Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą interpretacją wymienionych przepisów, trafnie zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, który przyjął w zaskarżonej decyzji, że wnosząca odwołanie Wspólnota Mieszkaniowa nie ma statusu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] stycznia 2015 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym przy ul. [...] w W.

Wbrew twierdzeniom skarżących Spółek, Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu wyroku prawidłową wykładnię przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jak też wnioskowanie w zakresie subsumpcji stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Przede wszystkim zasadnie zwrócił uwagę, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest związany oceną projektanta oraz inwestora co do obszaru oddziaływania inwestycji, lecz powinien w tym zakresie przeprowadzić własne czynności wyjaśniające.

W sytuacji zatem, gdy Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to organ odwoławczy powinien dokonać wnikliwej analizy dokumentacji budowlanej i pozostałego materiału dowodowego celem weryfikacji legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie.

Sąd Wojewódzki prawidłowo zwrócił uwagę, że obszar oddziaływania inwestycji jest wyznaczany każdorazowo na podstawie przepisów odrębnych dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej cech indywidualnych, co ma zapobiegać automatyzmowi w ustaleniu kręgu stron postępowania.

Zaznaczyć ponadto należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznymi (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11; z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11; z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10; z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13; z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12; wyroki WSA w Gliwicach: z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09 i z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).

W piśmiennictwie wskazuje się, że obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie – nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia. Należy bowiem przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości, powinny być stronami tego postępowania (zob. Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, A. Plucińska-Filipowicz (red.), A. Kosicki, SIP Lex pkt II – stan prawny programu 09.05.2018).

Przypomnieć trzeba w tym miejscu, że Wspólnota w złożonych wnioskach oraz odwołaniu wskazywała na negatywne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na jej budynek mieszkalny w związku ze szczególnym charakterem tego terenu, usytuowanego w tzw. rynnie żoliborskiej, tj. gruntach słabonośnych w obszarze przewarstwień gruntowych i wodonośnych. Opierając się na dokumentacji geotechnicznej Wspólnota podnosiła, że sposób fundamentowania projektowanej zabudowy, zwłaszcza garażu podziemnego, będzie negatywnie wpływał na starą zabudowę sąsiednią, na dowód czego powołała przykłady budynków przy ulicy [...] i [...] zagrożonych katastrofą budowlaną, wskutek realizacji pobliskich nowych inwestycji.

Zaznaczyć należy, że organ pierwszej instancji odnotował tylko w treści decyzji, że projekt budowlany złożony przez inwestora zawiera geotechniczne warunki posadowienia obiektu sporządzone w formie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, właściwej dla obiektów zaliczonych do drugiej kategorii geotechnicznej i posadowionych w złożonych warunkach gruntowych.

Z uzasadnienia decyzji nie wynika na ile ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego rzutowały na określenie obszaru oddziaływania inwestycji.

W takich okolicznościach sprawy organ odwoławczy powinien wnikliwie zweryfikować kwestię oddziaływania planowanego obiektu na budynki sąsiednie, posiłkując się dokumentacją geologiczną i ekspertyzą dołączoną do projektu budowlanego, jak też pozostałym materiałem zgromadzonym w sprawie. Niewątpliwie w przypadku spornej inwestycji organy obu instancji musiały uwzględnić regulację rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., w tym § 3 ust. 1 pkt 6 stanowiący, że ustalanie geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego polega na m.in. ustaleniu wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego i podłoża gruntowego w różnych fazach budowy i eksploatacji, a także wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego z obiektami sąsiadującymi. Przytoczony przepis miał zasadnicze znaczenie dla oceny obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji wyznaczenia kręgu stron w niniejszej sprawie.

Trafnie zatem Sąd Wojewódzki zanegował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym złożoność warunków gruntowych planowanej inwestycji skutkuje wyłącznie nałożeniem na inwestora dodatkowych obowiązków oraz ewentualnym ustaleniem szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych lub sprawowania nadzoru na budowie, podczas gdy okoliczność skomplikowanych warunków geotechnicznych i wynikająca z nich możliwość zagrożenia dla zabudowy sąsiednich nieruchomości winna znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji, przy uwzględnieniu przepisów cyt. rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. Nie bez znaczenia w tym zakresie był fakt wydania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy postanowienia z [...] stycznia 2015 r., uzupełniającego decyzję z [...] stycznia 2015 r., poprzez nałożenie obowiązku wykonania przed rozpoczęciem robót inwentaryzacji stanu technicznego wszystkich budynków znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji oraz opracowania projektu monitorowania przemieszczeń gruntu oraz sąsiedniej zabudowy, a ponadto nakaz prowadzenia w czasie trwania budowy geodezyjnych pomiarów i obserwacji punktów pomiarowych na sąsiednich budynkach.

Mimo powołania tego postanowienia w odwołaniu, Wojewoda nie uwzględnił go w analizie dotyczącej obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wskazując błędnie, że kwestia złożonych warunków gruntowych nie mogła stanowić podstawy do ustalenia interesu prawnego skarżącej Wspólnoty, zaś ewentualne szkody wywołane realizacją planowanej inwestycji stanowić mogą wyłącznie podstawę roszczeń cywilnoprawnych.

Takie podejście organu odwoławczego jest sprzeczne z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, ustanawiającym zasadę poszanowania w procesie inwestycyjnym uzasadnionych interesów osób trzecich.

W rezultacie Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że organ odwoławczy nie zbadał należycie kwestii negatywnych oddziaływań inwestycji na budynek skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w kontekście zagrożeń wynikających z geotechnicznych warunków posadowienia spornego obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy skarżąca swoją legitymację wywodziła z przepisów w.w. rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r.

Organ odwoławczy, nie odnosząc się do istotnych w sprawie okoliczności warunkujących wyznaczenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, ograniczył się do ogólnikowych ustaleń dotyczących kwestii regulowanych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie konstatując, że zachowane odległości planowanego obiektu od granicy z nieruchomością skarżącej Wspólnoty, jak również jego gabaryty nie niosą za sobą żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącej.

Podkreślić należy, że dla oceny statusu procesowego Wspólnoty Mieszkaniowej drugorzędne znaczenie miało zachowanie w projekcie budowanym wymogów w zakresie wzajemnych odległości planowanego obiektu względem budynku Wspólnoty, czy norm dotyczących nasłonecznienia pomieszczeń w tymże budynku. Dostrzec jednocześnie trzeba, że w tej lakonicznej analizie zabrakło konkretnych danych co do odległości, w jakiej położony jest budynek Wspólnoty względem spornej inwestycji, co ma znaczenie w aspekcie warunków geotechnicznych występujących na danym terenie.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co skutkować musiało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Jako nietrafne należało również uznać pozostałe zarzuty obu skarg kasacyjnych, odnoszące się do przepisów art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu w sposób wystarczający przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Pominięcie w uzasadnieniu stanowiska uczestnika uchybia wprawdzie wymogom ustawowym art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Zauważyć bowiem trzeba, że Sąd Wojewódzki weryfikował decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, a więc taką, która nie rozstrzygała sprawy merytorycznie. Tym samym argumentacja prezentowana w piśmie procesowym Spółki nie mogła być rozważana w kontekście badanej legitymacji procesowej Wspólnoty Mieszkaniowej, lecz może być uwzględniona przy merytorycznym rozpoznaniu odwołania.

Bez znaczenia dla końcowej oceny sprawy pozostawały ponadto nieścisłości w powołanych przepisach art. 34 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. w sytuacji, gdy z całego kontekstu odwołania oraz uzasadnienia wyroku wynikało, że chodzi o zastosowanie przepisów 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego i § 4 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Chybione okazały się ponadto uwagi skarżących kasacyjnie co do wytycznych zawartych w zaskarżonym wyroku. Z całego wywodu prawnego przedstawionego przez Sąd Wojewódzki wynika wyraźnie, jakie uchybienia procesowe przesądziły o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Skoro Sąd wskazał na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. to oznacza, że organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie miał obowiązek zgodnie z wymienionymi przepisami wyjaśnić wyczerpująco wszystkie okoliczności istotne dla zweryfikowania ustalonego przez organ pierwszej instancji obszaru oddziaływania inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii powoływanych przez Wspólnotę Mieszkaniową w postępowaniu odwoławczym.

Wbrew zastrzeżeniom sformułowanym przez skarżące Spółki, nie można wyprowadzić z uzasadnienia wyroku wniosku, iż organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie opierać się będzie na opinii Instytutu [...]bez jej weryfikacji oraz bez uwzględnienia dokumentacji złożonej przez inwestora. Sąd Wojewódzki wyjaśniając przyczyny oddalenia wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o przeprowadzenie dowodu z opinii Zakładu [...] w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazał prawidłowo, że dowód ten winien być przedmiotem analizy organu odwoławczego, co oznacza że będzie oceniany w świetle całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, stosownie do reguł ustanowionych w przepisach art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 81 k.p.a.

Z tych wszystkich względów skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.