Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 124/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Z. w K. oraz J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 445/15 w sprawie ze skargi Z. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 445/15, oddalił skargi Z. w K. oraz J. W. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lipca 2014 r. wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej PINB w Krakowie) wniosek J. W., z którego, po sprecyzowaniu wynikało, że domaga się ona "uchylenia lub zmiany punktu nr 4 decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr [...] w zakresie mieszkania nr 3 z uwagi na napowietrzanie mieszkania poprzez otwory nawiercone przez ZSM w futrynach okien, ubytki muru w oknach (potwierdzone protokołem PINB z [...].02.2003 r.) oraz z uwagi na kwestie niedogrzania mieszkania o ok. 10 cm brak warstwy izolacyjnej podłoża oraz ograniczenie ilości elementów grzewczych po samowolnej zmianie systemu grzewczego przez ZSM. Realizacja punktu 4 w mieszkaniu nr 3 spowoduje pogorszenie warunków egzystowania w mieszkaniu stąd prośba o uwzględnienie przepisu dopuszczającego zmianę lub uchylenie decyzji z powodów społecznych".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 155 i art. 104 kpa w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w pkt 1 odmówił uchylenia, zaś w pkt 2 odmówił zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] nakazującej Z. w K. - zarządcy budynku mieszkalno - usługowego przy ul. T. [...] w K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. T. [...] w K. przez:

1) nadbudowanie ponad attykę kominów spalinowych obsługujących lokale mieszkalne nr 1, 3, 7;

2) zastosowanie nasad kominowych na wylotach kanałów spalinowych i wentylacyjnych, wspomagających ciągi grawitacyjne oraz przeciwdziałających zjawisku zadmuchiwania wiatrem;

3) wyłączenie pochłaniaczy elektrycznych z przewodów wentylacyjnych w lokalach mieszkalnych nr 7 i nr 8;

4) wyposażenie stolarki okiennej lokalu użytkowego i lokali mieszkalnych zgodnie z normą PN-83/B-03430 w otwory nawiewne (nawiewniki) powietrza wentylacyjnego o odpowiednio zbilansowanej indywidualnie dla każdego lokalu wydajności;

5) uzupełnienie ubytków tynków na pionach kominowych ponad dachem; w terminie do 31 grudnia 2009 r. zgodnie z zaleceniami Ekspertyzy Technicznej nr [...] "Ekspertyza przewodów kominowych w budynkach przy ul. T. [...] i T. [...]" opracowaną przez mgr inż. K. M. i mgr inż. T. K. w K, w października 2007 r. oraz protokołem nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych budynku położonego w K. przy ul. T. nr [...] przeprowadzonej przez uprawnionego mistrza kominiarskiego W. F. w dniu [...] listopada 2008 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 października 2009 r.

PINB w Krakowie stwierdził, że opisana wyżej decyzja nr [...] z dnia [...] października 2009 r. została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. Dlatego, zdaniem PINB, nie było dopuszczalne jej uchylenie ani zmiana na podstawie procedury przewidzianej w art. 154 i art.155 k.p.a.

J. W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła, że organ naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. bowiem nie uwzględnił stanu faktycznego przedmiotowego budynku i mieszkania oraz nie odniósł się do treści jej wniosku, w którym wskazywała na pogorszenie warunków funkcjonowania w mieszkaniu przy nadmiernym jego wychłodzeniu. Przywołała okoliczności świadczące w jej ocenie o tym, że napowietrzenie mieszkania nr 3 jest prawidłowe.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB w Krakowie) decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie brak było możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji z dnia [...] października 2009 r., ponieważ nie zachodziła przesłanka polegająca na tym, że "przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji", a ponadto zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony nie uzasadniały zmiany objętej wnioskiem decyzji. Mając na uwadze charakter przepisu prawnego, stanowiącego podstawę prawną objętej wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji z dnia [...] października 2009 r. oraz stan przedmiotowego obiektu budowlanego, który wymagał nakazania wymienionych w objętej wnioskiem decyzji szeregu czynności, mających na celu doprowadzenie go do należytego stanu technicznego, organ stwierdził, że uchylenie objętej wnioskiem decyzji nie leżało w interesie społecznym. Także okoliczności przytaczane przez odwołującą się na potwierdzenie istnienia słusznego interesu strony nie mogły stanowić podstawy dla uchylenia czy zmiany decyzji z [...] października 2009 r. Organ podniósł, że kwestia niedogrzania mieszkania nie uzasadniała zastosowania trybów z art. 154 i art.155 k.p.a. ponieważ tryby te nie mogą prowadzić do merytorycznego badania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Organ nie dopatrzył się uchybień proceduralnych postępowania przed organem I instancji.

W związku z wnioskiem J. W. z dnia [...] marca 2015 r. o uzupełnienie powyższej decyzji MWINB w Krakowie postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 111 § 1 pkt 1b w związku z art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy Prawo budowlane odmówił jej uzupełnienia. Stwierdził, że zawarte we wniosku żądania nie mogły zostać uwzględnione w trybie art. 111 § 1 k.p.a.

W skardze na decyzję MWINB w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r. J. W. zarzuciła naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61, art. 73, art. 77, art. 80, art. 107, art. 136 i art. 138 k.p.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego nieznajdującego uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezałatwienie sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli;

2) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji PINB [...] nieznanych organowi, który wydał tę decyzję, które to dowody wyszły na jaw już po wydaniu decyzji PINB [...];

3) art. 5 i art. 66 Prawa budowlanego, co zdaniem skarżącej, potwierdzają protokoły PINB po oględzinach przedstawicieli PINB;

4) art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach sądu w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 1668/09 oraz II SA/Kr 243/13;

5) art. 2 i 20 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, ewentualnie o oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła także Z. w K., zarzucając jej naruszenie art. 66 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Wskazano, że organ odwoławczy zbadał jedynie czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony a pominął ważny aspekt tej decyzji, który wyraża się w tym, że art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Spółdzielnia uznała, że organy obu instancji nie wyjaśniły stanu sprawy w tym zakresie i nie rozstrzygnęły, czy decyzja objęta wnioskiem J.W. nie jest dotknięta nieważnością oraz czy nie wystąpiły żadne nowe kwestie uzasadniające wznowienie postępowania. Ponadto strona skarżąca zakwestionowała stanowisko organów, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych. W ocenie skarżącej organ II instancji winien był ocenić okoliczności wskazane przez J. W. (tzn. ryzyko napowietrzenia mieszkania nr 3, niebezpieczeństwo niedogrzania mieszkania, a w konsekwencji pogorszenie warunków jej egzystowania w mieszkaniu na skutek wykonania nakazanych robót budowlanych) w kontekście przesłanek z art. 155 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sprawy z ww. skarg zostały połączone do wspólnego rozstrzygnięcia i rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 445/15, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił wniesione skargi albowiem uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie Sąd stwierdził, że skarga J. W. została wniesiona w terminie stąd odrzucenie jej z uwagi na upływ terminu było nieuzasadnione.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w k.p.a. przewidziane zostały nadzwyczajne tryby postępowania mogące prowadzić do usunięcia z obrotu prawnego lub zmodyfikowania treści decyzji ostatecznych. Tryby nadzwyczajne są wobec siebie konkurencyjne i po wszczęciu postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych nie jest możliwe przejście do innego trybu nadzwyczajnego w ramach tego samego postępowania.

Sąd zaznaczył, że skarżąca nie żądała stwierdzenia nieważności, czy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nie przytoczyła też okoliczności wskazujących, że jej intencją było wszczęcie jednego z ww. trybów. Dopiero we wniosku o uzupełnienie decyzji MWINB powołała się na istotne dla sprawy, jej zdaniem, nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji PINB [...], nieznane, jej zdaniem organowi, który wydał tę decyzję, które to dowody wyszły na jaw już po jej wydaniu. Zarówno jednak z wniosku przesłanego do PINB w dniu [...] lipca 2014 r. (k. 2 a.a.), jego sprecyzowania do protokołu w dniu [...] września 2014 r. (k.13 a.a.), odwołania oraz z wszystkich znanych organom okoliczności sprawy nie wynikało, aby skarżąca domagała się wznowienia postępowania.

Sąd zauważył, że skarżąca uczestniczyła w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2009 r. (w uzasadnieniu której, na str. 4 i 6, w zakresie tzw. nawiewników, powołano się m.in. na ekspertyzę techniczną nr [...] i oględziny budynku), ponadto wszystkie okoliczności, które przytoczyła we wniosku o uchylenie i zmianę ww. decyzji, podnosiła już wcześniej, zarówno w postępowaniach administracyjnych, jak i sądowoadministracyjnych, co oznacza, że nie dowiedziała się o nich miesiąc przed złożeniem wniosku, a zatem w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Skarżącym oraz organom nadzoru budowlanego z urzędu znany był, jeszcze przed [...] października 2009 r., fakt nawiercenia otworów przez spółdzielnię w futrynach okien (co nastąpiło jeszcze przed odebraniem mieszkania przez skarżącą), istnienie ubytków muru w oknach (potwierdzone, jak podniosła strona, już protokołem PINB z [...].02.2003 r.) oraz podnoszone przez skarżącą J. W. kwestie niedogrzania mieszkania z uwagi na brak warstwy izolacyjnej podłoża mieszkania i zmniejszenie przegrody międzykondygnacyjnej pomiędzy parterem a I piętrem o ok. 10 cm oraz ograniczenie ilości elementów grzewczych, po zmianie systemu grzewczego przez ZSM (vide w tym zakresie także uzasadnienia wyroków WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1668/09 oraz II SA/Kr 243/13). Sąd uznał, że nie są to okoliczności nowe, o jakich organ dowiedział się dopiero podczas kontroli budynku w dniu [...] października 2013 r., jak podnosiła J. W. w skardze, ww. piśmie i na rozprawie. Przeprowadzenie dowodów z protokołów oględzin dokonanych przez organ egzekucyjny, jak i projektu budowlanego w części odnoszącej się do systemu grzewczego c.o., sąd uznał za zbędne dla dokonania kontroli zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo badały, rozpoznając wniosek skarżącej J. W., czy możliwe było uchylenie ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] października 2009 r. w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest zasadny.

Mając na uwadze, że przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. odmawiająca zmiany i uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego, Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dalej wyjaśnił, że decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uzna za najbardziej właściwe. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, organ może tym samym w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 155 k.p.a. uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Sąd zauważył, że organy prawidłowo zwróciły uwagę, że decyzja PINB z dnia [...] października 2009 r. której częściowego uchylenia i zmiany domagała się skarżąca, była decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1917/11, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji Sąd przyjął, że nie jest dopuszczalne uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji związanej wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, gdyż byłoby to sprzeczne z wolą ustawodawcy, który w tych okolicznościach związał organ nadzoru budowlanego co do sposobu rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że niezasadnie zarzucono w skardze naruszenie art. art. 155 kpa, a także art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61, art. 73, art. 77, art. 80, art. 107, art. 136 i art. 138 k.p.a. oraz art. 2 i 20 Konstytucji RP, ponieważ stwierdzenie, że wniosek o zmianę i uchylenie dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego było wystarczającą podstawą do orzeczenia o odmowie uchylenia i zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Sąd potwierdził prawidłowość stanowiska organów w tej kwestii.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Sąd podniósł, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (a z wniosku skarżącej J. W. wynika, że zmierza on do zmiany ostatecznej decyzji i wydania zupełnie innego rozstrzygnięcia w zakresie jej mieszkania), ale przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, ale jedynie wówczas gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.

Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd, co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy.

Organy administracyjne prawidłowo wyjaśniły, że procedurze określonej w art. 155 k.p.a. podlegają wyłącznie decyzje uznaniowe, natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie, przepis ten nie znajduje zastosowania.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej J. W. zawartych w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2015 r. (k. 46,47 a.s.) Sąd podniósł, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do kontroli celowości i skuteczności postępowania egzekucyjnego.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 P.p.s.a. gdyż orzeczenia WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1668/09 oraz II SA/Kr 243/13 dotyczyły postępowania administracyjnego zwykłego, a nie prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Ponadto orzeczenia te nie dotyczyły stanu technicznego budynku przy ul. T. [...] w K. w zakresie objętym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...] października 2009 r. znak: [...].

Kontrolując zgodność z prawem postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie uzupełnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], Sąd stwierdził, że jest ono zgodne z prawem. Wszystkie bowiem żądania J. W., zamieszczone we wniosku o uzupełnienie, nie mogły być uwzględnione w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem uzupełnienie decyzji dotyczyć może jedynie takich kwestii, jak: rozstrzygnięcia, prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.

Co do zarzutów skarżącej spółdzielni Sąd stwierdził, że nie są one zasadne. Wskazał, iż ze stwierdzenia, że art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami nie można wysuwać wniosku, że zastosowanie tego trybu jest możliwe dopiero po zbadaniu decyzji w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz postępowania wznowionego. Są to tryby niezależne i jeżeli decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a organ nie wszczął z urzędu, czy na wniosek ww. postępowań, to - rozważając zmianę, czy uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa - organ nie jest zobowiązany, jak chciałaby strona skarżąca, do prowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy decyzja objęta wnioskiem o zmianę i/lub uchylenie nie jest dotknięta nieważnością oraz czy nie wystąpiły żadne nowe kwestie uzasadniające wznowienie postępowania.

Z. w K. oraz J. W. wniosły odrębne skargi kasacyjne od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

J. W. zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

1. art. 133 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 45 P.p.s.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia pisma procesowego strony - z dnia [...] czerwca 2015 r. wraz z załącznikami wykazującymi nie wykonanie decyzji [...] z dnia [...].10.2009 r. w zakresie pkt 1 dotyczącego sekwencji ciągów wentylacji grawitacyjnej oraz spalinowych dla kuchni mieszkań 3; 5; 7 w tym akt sądowych spraw oznaczonych sygn. akt II SA/Kr 1668/09 i II SA/Kr 243/13 wskazujących organom zakres prowadzonego postępowania, jakie to postępowania nie zostały zakończone przed wydaniem przedmiotowego orzeczenia, a tym samym nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności związane z nieodpowiednim stanem technicznym budynku mającym wpływ na nieodpowiedni stan techniczny mieszkania nr 3 także w zakresie warunków cieplnych (sanitarnych), a tym samym wybór trybu wzruszenia decyzji [...] w wąskim zakresie pkt 4 zgłoszonym przez skarżącą;

2. art 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie treści uzasadnienia wyroków w sprawach sygn. akt II SA/Kr 1668/09 z dnia 30.11.2010 r. i II SA/Kr 243/13 z dnia 7.06.2013 r. w postępowaniach dotyczących nieodpowiedniego stanu technicznego budynku spowodowanego samowolą budowlaną podczas realizacji inwestycji i fałszywymi oświadczeniami podczas przekazywania budynku do użytkowania, jakie to kwestie nie zostały wyjaśnione przez organ do momentu orzekania przez Sąd w przedmiotowym postępowaniu , a fakt, że PINB mimo, iż został obłożony grzywną sygn akt II SA/Kr 1662/11 z dnia 27.06.2012 r. za bezczynność w niewykonaniu wyroku sygn. akt II SA/Kr 1668/09 do dnia dzisiejszego oraz także nie wykonał wyroku Sądu także nie zajmując stanowiska stosownie do zaleceń Sądu zawartych w wyroku II SA/Kr 243/13 z dnia w sprawie samowolnych zmian systemu CO wprowadzonych podczas realizacji inwestycji mających wpływ na warunki cieplne budynku także w obrębie mieszkania skarżącej - co stanowi rażące naruszenie prawa procesowego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art 7; 8; 9; 10; 61 § 1; 63; 65; 75 § 1; 77 § 1; 78 § 1 i § 2; 80; 107 § 3; 128; 140; 145 § 1 pkt 1;2;5; 147; 152 § 1; 163; kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14.06.1960, Dz. U. z 2000r nr 98 poz 1071 z późn. zm. dalej zwana k.p.a.) poprzez bezzasadne potwierdzenie stanowiska Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, iż PINB przeprowadził postępowanie w zakresie wniosku skarżącej zgodnie z prawem oraz prawidłowo ustalił stan faktyczny, a także nie naruszył uprawnień strony nie wyjaśniając zarówno kwestii częściowego niewykonania decyzji [...] w zakresie punktu 1, jak i samowolnie dokonał wyboru takiego trybu wzruszenia decyzji [...] - w zakresie o jaki występowała skarżąca - o jakim z góry organ wiedział, że nie będzie możliwy do pozytywnego zakończenia dla skarżącej, posiadając przy tym wiedzę wynikającą ze stanu faktycznego, o możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 lub 5;

4. art. 153 P.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie treści wyroku w sprawie: II SA/Kr 1668/09 toczącej się w kwestii nieodpowiedniego stanu technicznego w tym zakresie samowolnego przebudowania przez inwestora systemu CO w budynku, poprzez ograniczenie ilości elementów grzewczych w budynku w tym w mieszkaniu skarżącej, jakich odpowiednia ilość określona przez projektanta wskazana była w projekcie stanowiącym element "decyzji pozwolenie na budowę", gdzie także ten sam Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił stanu faktycznego, z jakich powodów w trakcie realizacji inwestycji zmniejszono aż o 10 cm przegrodę międzykondygnacyjną - w tym, nie zbadał, czy w trakcie realizacji inwestycji Z. występowała o wprowadzenie zmian w projekcie stanowiącym element "decyzji pozwolenie na budowę" i nie wyjaśnił na jakiej podstawie kierownik budowy oświadczył, że budynek został zrealizowany zgodnie z projektem zarówno w zakresie warunków cieplnych, jak i konstrukcyjnych - samowolnie zmieniona istotna wielkość przegrody międzykondygnacyjnej mająca istotny wpływ na warunki cieplne w mieszkaniu.

5. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nie wezwanie PINB do uzupełnienia akt o istotne dokumenty z oględzin dokonanych przez przedstawicieli PINB: w dniu [...].10.2013 r. i w kwietniu 2014 r. oraz w czerwcu 2015 r. w formie protokołów sporządzonych przez przedstawicieli PINB, zawierających pozyskany dopiero podczas oględzin przez przedstawicieli organu dowód na zmniejszenie grubości przegrody kondygnacyjnej o 10 cm, zmianę systemu CO w budynku poprzez zmniejszenie ilości elementów grzewczych oraz potwierdzających niewykonanie decyzji [...] zakresie pkt. 1 poprzez stwierdzenie niewybudowania jednego z kominów - jakie to ustalenia faktyczne miały istotny wpływ na wybór trybu wzruszenia decyzji [...] w zakresie punktu 4 odnoszącego się do mieszkania skarżącej, a do czego oba organy się nie odniosły.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) J. W. zarzuciła naruszenie:

1. art. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 66 tej ustawy poprzez przyjęcie, że samowolnie wprowadzone zmiany podczas realizacji inwestycji powodujące naruszenie norm i przepisów nie mają istotnego wpływu na wybór trybu, w jakim mogłoby nastąpić wzruszenie decyzji [...] w zakresie o jaki wnosiła skarżąca;

2. art. 66 pkt 1.1; 1.2; 1.3 ustawy Prawo budowlane poprzez nie wyjaśnienie jaki wpływ na warunki cieplne w mieszkaniu skarżącej i wybór trybu wzruszenia tej decyzji w zakresie wnoszonym przez skarżącą dotyczącym tylko jej mieszkania ma częściowe niewykonanie pkt. 1 decyzji [...] z zakresie mieszkań 3, 5, 7 stwierdzone protokołem przez organ egzekucyjny PINB w kwietniu 2014r .

3. art. 2 i 20 Konstytucji - zasada praworządności wynikająca z art. 2 Konstytucji wymaga zapewnienia stronom postępowania minimum środków obrony w postępowaniu administracyjnym, które jest postępowaniem władczym, gdzie nie ma równouprawnienia pozycji procesowej stron postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazuje, że jej intencją było wzruszenie pkt 4 decyzji PINB [...] z dnia [...].10.2009 r. w zakresie jej mieszkania w jakimkolwiek dozwolonym przez prawo trybie. Organ I instancji był zobowiązany do doprecyzowania ewentualnie w jakim trybie miałoby to nastąpić, tymczasem PINB wybrał tryb, w jakim zmiana lub uchylenie decyzji nie było możliwe. Organ od początku wiedział, że jest to tryb niewłaściwy.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej błędnie utożsamiają pojęcie "żądanie strony" z podstawą prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Strona zgłaszając określone żądanie nie jest obowiązana wskazywać jednocześnie przepisy prawa znajdujące w danej sprawie zastosowanie, a to z tego względu, iż organy administracji publicznej mają obowiązek rozpatrywania sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w świetle wszystkich mogących mieć zastosowanie przepisów oraz udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Organy nadzoru budowlanego mają obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.), który powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe.

Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery uznaniowej organu administracji. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nietrafnie stwierdził, iż postępowania, jakie PINB prowadził w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] z rażącym naruszeniem prawa od kilku lat w związku z wyrokami Sądu w sprawach sygn akt II SA/KR 1668/09 z dnia 30.11.2010 r. - w sprawie tej za ignorowanie wyroku Sądu organ został obłożony grzywną sygn. akt II SA/KR 1662/11 z dnia 27.06.2012 r. - oraz w sprawie II SA/KR 243/13 z dnia 7.06.2013 r. nie mają związku z tę sprawą.

Orzekając, WSA w Krakowie przekazał instrukcję, w jakim kierunku PINB jest obowiązany prowadzić postępowanie, aby uzyskać informację dotyczącą nieodpowiedniego stanu technicznego budynku do czego nie odniosły się ani oba organy, ani Sąd.

Stan faktyczny ustalony w trakcie prowadzenia w/w postępowań umożliwiłby określenie stosownego trybu wzruszenia pkt 4 decyzji [...] w zakresie o jaki występowała skarżąca np. art 145 § 1 pkt 1, pkt 2 lub 5.

Nietrafnie także Sąd stwierdził, że "nowe dowody" i okoliczności, jakie zgłaszała skarżąca były znane także organowi. Organ jednak nie rozpoczął postępowania w stosownym trybie z urzędu dowiedziawszy się o niewykonaniu decyzji [...] w zakresie pkt 1 oraz o elementach budynku wykonanych w sposób sprzeczny z normami i przepisami określonymi przez Ministra Infrastruktury w rozporządzeniu dotyczącym budynków. Organ zbierał materiały w ww. postępowaniach, jakie nakazał organowi Sąd, podczas lustracji budynku w październiku 2013 r., kwietniu 2014 r. oraz lipcu 2015 r. Biorąc pod uwagę dokładne pomiary grubości przegrody międzykondygnacyjnej wykonywane przez organ dopiero w lipcu 2015 r. można uznać, że dyspozycja art. 145 pkt 5 została wyczerpana i w tym trybie organ powinien prowadzić postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji ostatecznej wniesione w sierpniu 2015 r. bowiem to nie z winy skarżącej organ nie jest w stanie ustalić, czy budynek był realizowany w ramach samowoli budowlanej, czy dowody na podstawie, jakich do tej pory ustalał stan faktyczny były fałszywe, czy zgłoszenie budynku do użytkowania nastąpiło na podstawie oszustwa.

Zwrócono uwagę, że wbrew treści art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej wyartykułowanego na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r., aby do akt zostały dołączone protokoły z oględzin z lipca 2015 r., października 2013 r., kwietnia 2014 r. i lutego 2003 r. przeprowadzonych przez przedstawicieli PINB, potwierdzających nieodpowiedni stan techniczny budynku w zakresie systemu CO, konstrukcji przegrody międzykondygnacyjnej oraz potwierdzające także częściowe niewykonanie decyzji [...] w zakresie punktu 1. Organ nie ustalił wpływu wyżej opisanego stanu faktycznego na warunki cieplne (sanitarne) mieszkania i wybór trybu w jakim mogłaby skutecznie zostać wzruszona decyzja [...] w zakresie, dotyczącym mieszkania skarżącej.

Do WSA nie należy prowadzenie postępowania dowodowego, ale z dokumentów wprost wynika, że PINB nie ustalił na jakiej podstawie została już częściowo wzruszona decyzja [...] w zakresie pktu 1, jaki wpływ miało to na stan techniczny budynku oraz na warunki cieplne mieszkania skarżącej, nie zajął także stanowiska stosownie do treści wyroków Sądu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku ignorując treść zawartą w wyroku II SA/Kr 1668/09.

Sąd nie ustalił także sprzeczności dowodów zawartych w aktach przedłożonych przez WINB Sądowi k. 8 i k. 11 teczka załączona do akt przez WINB - korespondencja PINB i WINB z 2014r w kwestii ignorowania przez oba organy stwierdzonego przez kominiarza faktu dotyczącego częściowej zmiany pkt 1 decyzji [...], w opinii nr [...] kominiarskiej z dnia [...].07.2010r (przedłożonej do akt z pismem skarżącej w czerwcu 2015r) potwierdzono, że sekwencja ciągów "kuchennych" nie jest nadbudowana stosownie do nakazu decyzji [...] na wysokość 1,5m tylko "podniesiona" zaledwie o 0,5 m za pomocą nasad typu Roto-Went.

Jeżeli między dokumentami przekazanymi przez skarżącego, a dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy zachodzą rozbieżności, to obowiązkiem Sądu jest te rozbieżności wyjaśnić. Orzekanie sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie o akta przesłane przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, lecz wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w sprawie. Jeżeli z lektury akt wynika, iż zgromadzony został materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi kompletnych akt sprawy to obowiązkiem sądu jest ich skompletowanie, bowiem tylko kompletne akta sprawy pozwalają uznać sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie tego nie uczynił, czym naruszył postanowienia art 133 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Organy prowadziły postępowanie w trybie, jaki PINB sam określił wiedząc z góry, że nie może on zostać zakończony ze skutkiem pozytywnym dla strony - co uzasadnia uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Z kolei Z. w K. we wniesionej przez siebie skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, pomimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi też do naruszenie zasad art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a.,

b) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego w zakresie, w jakim organ winien poczynić ustalenia konieczne dla prawidłowego korzystania z uznania administracyjnego, a także brak oceny materiału dowodowego w powyższym zakresie,

c) naruszenia 154 § 1 i § 2 k.p.a. oraz ewentualnie 155 k.p.a. - poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą przekonanie, że w przypadku decyzji wydanych na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane, przepisy te nie mają zastosowania. Spółdzielnia uważa, że uchybienie to przełożyło się na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji Organ prawidłowo i zasadnie nie zastosował przepisu prawa procesowego w postaci art. 155 k.p.a., którego to niezastosowanie nastąpiło wskutek prawidłowej, zdaniem Sądu I instancji, oceny Organu, że nie jest spełniona ustawowa przesłanka wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu po pierwsze zastosowanie powinien mieć przepis art. 154 § 1 i 2 k.p.a., a nawet jeśli w uznaniu Sądu ten przepis nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia, to także art. 155 powinien mieć zastosowanie, gdyż żadna norma nie wyłącza jego zastosowania do decyzji wydanych na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia stwierdza, że Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według nieprawidłowo ustalonej normy prawnej, bowiem w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 154 § 1 i 2 k.p.a., a nie art. 155 k.p.a., z tego powodu, że na podstawie decyzji, o której uchylenie wnioskodawczyni wnosiła, żadna ze stron nie nabyła prawa.

Z tego względu w zasadzie zaskarżony wyrok nie nadaje się do kontroli instancyjnej, ponieważ WSA nie dokonał kontroli legalności decyzji pod kątem właściwych norm prawnych, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, jak również z uwagi na specyfikę postępowania kasacyjnego, po raz pierwszy ta kontrola nie może mieć miejsca w postępowaniu kasacyjnym.

Dalej Skarżąca zarzuca, że WSA niesłusznie przyjął za Organem, że weryfikacja decyzji w trybie art. 155 k.p.a. następuje tylko z jednego punktu widzenia tzn. czy za zmianą (uchyleniem) ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. WSA pominął w ten sposób ważny aspekt decyzji z art. 155 k.p.a., który wyraża się w tym, że art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych, co wymaga ustalenia i wyjaśnienia.

Niezależnie od tego, czy kontrola legalności winna odbywać się na podstawie art. 154, czy art. 155 k.p.a., Skarżąca dodatkowo zarzuca, że WSA niezasadnie uznał, że w postępowaniu tym Organ zwolniony jest ze zbadania stanu faktycznego. Każde postępowanie administracyjne prowadzone w trybie "zwykłym", czy też jednym z trybów nadzwyczajnych wymaga zachowania wymogów nałożonych w art. 7, 77 i 107 k.p.a.

Skarżąca uważa, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania - art. 145 § 1 k.p.a., lub do stwierdzenia nieważności - art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 stycznia 1999r., III RN 101/98). Wobec powyższego etap wstępny badania sprawy zainicjowanej wnioskiem zarówno z art. 154, jak i z art. 155 k.p.a. przez organ musi stanowić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie jaki był stan faktyczny i prawny sprawy, oraz czy nie zachodziły wady, które skutkowałyby nieważnością decyzji, a także czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania.

Tymczasem, WSA bezkrytycznie zaakceptował sytuację, w której zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, nie wyjaśniły stanu sprawy w powyższym zakresie, czym naruszyły art. 7, 77 i 107 k.p.a.

Zdaniem Skarżącej, WSA niesłusznie przychylił się do poglądu Organu, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, a zatem decyzja wydana na podstawie art. 66 prawa budowlanego, dotycząca nakazania wykonania robót budowlanych, jako decyzja związana znajduje się poza zakresem zastosowania art. 155 k.p.a. Z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić, a przeczą mu stanowiska judykatury, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 339/10), w tezie którego wskazano iż: "art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych". Użycie przez Sąd słowa "lub" (oznaczającego na gruncie logiki formalnej alternatywę rozłączną) wskazuje, że możliwa jest taka sytuacja, w której organ wyda decyzję o uchyleniu lub zmianie decyzji skarżonej w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na występowanie niekwalifikowanej wady w wykładni przez organ przepisu prawa materialnego, niezależnie od tego czy decyzja jest oparta o uznanie administracyjne, czy też nie. Bezsprzecznie, w judykaturze wyrażany jest pogląd, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie do decyzji uznaniowych, a stanowisko orzecznictwa nie jest jednolite co do tego, czy ten tryb nadzwyczajny dotyczy tylko takich decyzji.

Z literalnego brzmienia art. 154 i art. 155 k.p.a wynika, że organ może zastosować go zawsze "jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie (..) decyzji." Tymczasem, WSA zaakceptował stan rzeczy, w którym zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie wskazały przepisu prawa statuującego zakaz zastosowania instytucji z art. 155 k.p.a. do decyzji z art. 66 prawa budowlanego, co powinno implikować wniosek, że wydanie decyzji z art. 154 lub art. 155 k.p.a. w tym przypadku jest w możliwe (wszelkie zakazy i nakazy, a także inne źródła ograniczeń dla uprawnień strony muszą bowiem znajdować na gruncie prawa administracyjnego wyraźną podstawę w przepisach ustawowych, w przeciwnym razie organ administracji publicznej dopuści się nieuprawnionego nadużycia swej pozycji w ramach sprawowania władzy przekazanej mu na wyłączność w sferze imperium).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem NSA, skargi kasacyjne J. W. oraz Z. w K. nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uzna za najbardziej właściwe. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści.

Działając w ramach uznania organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. A zatem przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym biorąc jednocześnie pod uwagę przesłanki z art. 155 k.p.a.(jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony) organ na wniosek strony lub z urzędu może zmienić lub uchylić taką decyzję choćby była ostateczna.

Analizowany przepis wprowadza możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uważa z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie ma natomiast decydującego znaczenia to, czy decyzja ostateczna jest zgodna czy też sprzeczna z prawem. Podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. ma stwierdzenie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji.

Zauważyć należy, że decyzja weryfikowana w trybie art. 155 k.p.a. może być zgodna z prawem lub dotknięta wadami niekwalifikowanymi, takimi które nie dają podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Natomiast stwierdzenie istnienia podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) prowadzi do niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie. Wynika to z tego, że nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania.

Warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem.

Jeszcze raz należy podkreślić, że uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje niewadliwe, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Nie jest to możliwe w przypadku decyzji związanej, która nie przewiduje dla organu możliwości wyboru rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Ten rodzaj decyzji powoduje, że organ, stwierdzając istnienie określonej przesłanki (stanu faktycznego) zobligowany jest wydać wskazane rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim charakterem decyzji.

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. tj. częściowego uchylenia i zmiany do decyzji PINB z dnia [...] października 2009 r., która była decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Należy zaznaczyć, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz bezwzględnie zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Skoro w zaskarżonej decyzji stwierdzono nieprawidłowości co do stanu budynku, to znaczy, że ich istnienie jest niezgodne z prawem i należało podjąć działania, które je wyeliminują. Organ nadzoru wskazał w decyzji jakie działania usuną stan niezgodności z prawem. Tym samym niedopuszczalne jest uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej określającej działania, które mają za cel doprowadzenie do stanu zgodności z prawem bowiem wówczas cel tej decyzji - uzyskanie prawidłowego stanu budynku - nie zostanie osiągnięty. W tej sytuacji uchylenie lub zmiana decyzji z art. 66 ustawy Prawo budowlane przeczyłoby celowi tej regulacji jakim jest usunięcie stwierdzonych wad budynku. Oczywiście można kwestionować zasadność zaproponowanych rozwiązań prowadzących do stanu zgodnego z prawem ale nie w trybie art. 155 k.p.a. Jak już wcześniej wskazano interes społeczny czy słuszny interes strony nie mogą prowadzić do powstania lub utrzymywania stanu, który uznaje się za niezgodny z prawem, gdyż nie usuwa stwierdzonych wad.

Wobec powyższego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że nie jest dopuszczalne uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji związanej wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, gdyż byłoby to sprzeczne z wolą ustawodawcy, który w tych okolicznościach związał organ nadzoru budowlanego co do sposobu rozstrzygnięcia.

Jak stwierdzono w tezie pierwszej wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt III SA 1388/99), w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Nie bada zatem czy wydana decyzja jest zgodna z przepisami np. Prawa budowlanego. Organ administracji orzekający w trybie art. 154 lub 155 przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96,). Nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej J. W. dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych tam przepisów prawa materialnego czy procesowego są bezzasadne bowiem ustalenie przez organy, iż wniosek o zmianę i uchylenie dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane było wystarczającą podstawą do orzeczenia o odmowie uchylenia i zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wchodzenie w meritum decyzji dotyczącej nałożenia obowiązków nie było konieczne dla oceny czy decyzję tę można było poddać weryfikacji w oparciu o art. 155 k.p.a. Sąd uznając zasadność stanowiska organów nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Sąd dokonał właściwej oceny legalności decyzji i stwierdzając jej zgodność z prawem miał podstawy do oddalenia skargi na zasadzie art. 151 P.p.s.a.

Należy zauważyć, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozpatrzenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia, które np. byłoby bliższe stanowisku wnioskującego o uchylenie lub zmianę tej decyzji. Postępowanie prowadzone w oparciu o ww. przepis ma doprowadzić do weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, ale jedynie wówczas gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.

Skoro przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie pozostawia wyboru co do jego zastosowania jeśli wystąpią okoliczności w nim wskazane, to uznać należy, że nie można w ramach art. 155 k.p.a. zmienić wydanego rozstrzygnięcia bo było by to sprzeczne z charakterem i celem art. 66, który ma doprowadzić do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Artykuł ten nie dopuszcza więc możliwości by stwierdzona konieczność usunięcia naruszeń była przedmiotem jakiejkolwiek oceny. Istnienie naruszenia determinuje konieczność jego usunięcia we wskazany przez organ sposób.

Jeszcze raz podkreślić należy, że procedurze określonej w art. 155 k.p.a. podlegają wyłącznie decyzje uznaniowe, natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie, przepis ten nie znajduje zastosowania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Z. w K. NSA stwierdza, że są one pozbawione podstaw.

Sąd I instancji wbrew temu co podnosi sie w skardze kasacyjnej prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji. Organy administracyjne wydając decyzję w oparciu o art. 155 k.p.a. nie miały obowiązku badać mertyorycznie decyzji której uchylenia lub zmiany domagała się strona. W ramach trybu z art. 155 k.p.a. takie działanie organów było niecelowe dla wydania rozstrzygnięcia. Organy miały stwierdzić jedynie czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Celowość i zasadność wykonania prac określonych w decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr [...] nie była obiektem zainteresowania organów jak widzi to Spółdzielnia. Zatem zarzut, iż Sąd nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji braku odniesienia się przez organy w uzasadnieniu decyzji do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz braku wyjaśnienia całokształtu stanu faktycznego sprawy są chybione. Organy wydając decyzję w trybie art. 155 k.p.a. nie musiały czynić ustaleń faktycznych dotyczących decyzji stwierdzającej obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Miały jedynie stwierdzić czy można uchylić lub zmienić tę decyzję w oparciu o przesłanki z art. 155 k.p.a. Organy doszły do wniosku, że jest to w konkretnej sprawie niedopuszczalne co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji.

Nie jest zasadny także zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 154 k.p.a. czy art. 155 k.p.a. dokonanej przez organy. Prawidłowość wykładni tych przepisów została już wyżej wykazana zatem niecelowe jest ponowne jej przytaczanie.

NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, iż możliwość zastosowania trybu art. 155 k.p.a. do weryfikacji decyzji, które nie są obarczone kwalifikowanymi wadami nie powoduje konieczności uprzedniego zbadania czy decyzja, której uchylenia lub zmiany domaga się strona jest dotknięta wadami pozwalającymi stwierdzić jej nieważność czy uchylić w ramach wznowienia postępowania. W istocie są to tryby od siebie niezależne i względem siebie konkurencyjne. W sytuacji kiedy decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a organ nie wszczął z urzędu, czy na wniosek ww. postępowań, to - rozważając zmianę, czy uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. - organ nie jest zobowiązany, jak chciałaby strona skarżąca, do prowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy decyzja objęta wnioskiem o zmianę i/lub uchylenie nie jest dotknięta nieważnością oraz czy nie wystąpiły żadne nowe kwestie uzasadniające wznowienie postępowania. Takie rozumowanie jest nieuprawnione. Z tego wynika, że niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji dotkniętej nieważnością czy wobec, której są podstawy do wznowienia postępowania gdyż wadliwe decyzje powinny być eliminowane a nie zmieniane, nie wynika, że organ zanim wyda decyzję w trybie art. 154 czy 155 k.p.a. musi wszcząć postępowanie w tych trybach nadzwyczajnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.