Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2335/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 184, art. 134 par. 1, 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 67, 68, 75, 77 par. 1, at. 80 i 85
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 532/10 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r.., sygn. akt II SA/Kr 532/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] znak: [...] umorzył z urzędu postępowanie administracyjne z wniosku M. L. w sprawie wykonanego przez inwestora A. M. docieplenia budynku mieszkalnego przy ul. K. w Krakowie, dz. nr [...] obr. [...] Podgórze, zrealizowanego bez wymaganego przepisami ustawy prawo budowlane zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Po rozpatrzeniu odwołania M. L. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do kręgu stron postępowania podkreślając, że inwestorem wykonanych robót jest jedynie A. M., natomiast M. M. jako współwłaściciel działki o nr [...] obr. [...] Podgórze została uznana za stronę postępowania. W tym zakresie zarzut odwołania dotyczący pominięcia M. M. okazał się bezzasadny.

W trakcie postępowania ustalono, że inwestor A. M. wykonał w kwietniu 2008 r. docieplenie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] Kraków - Podgórze. Roboty te, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czego inwestor nie dopełnił.

W celu sprawdzenia, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa i sztuką budowlaną, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia "protokołu potwierdzającego zgodność z przepisami prawa zrealizowanych robót związanych w wykonanym dociepleniem budynku mieszkalnego przy ul. K. w Krakowie - sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia". Ustalenia zawarte w przedłożonym przez inwestora protokole organ II instancji uznał za wiarygodne przyjmując, że opinia ta stanowi dowód wystarczający do stwierdzenia, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa i sztuką budowlaną i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Tym samym organ nie podzielił zarzutów wobec opinii podnoszonych w odwołaniu. W związku z brakiem podstaw do zastosowania w sprawie przepisów art. 51 prawa budowlanego organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie.

Zarzut dotyczący wadliwości protokołu z kontroli z dnia 20 maja 2009 r. organ uznał za niezasadny. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jak i przepisów działu II rozdziału 2 "Protokoły i adnotacje" (art. 67-71) k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów art. 75, 77 i 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej z dnia 7 sierpnia 2009 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że w nadesłanych przez PINB w Krakowie - Powiat Grodzki przy piśmie z dnia [...] października 2009 r. aktach brak pisma datowanego na dzień 7 sierpnia 2009 r. i z tego względu ustosunkowanie się do omawianego zarzutu nie było możliwe.

Sąd podkreślił, iż zarówno w chwili wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dacie złożenia przez M. L. pierwszego wniosku tj. [...] maja 2008 r. roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku przy ul. K. były zakończone. Sprzeczne z przepisami prawa byłoby wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o art. 50 prawa budowlanego, gdyż przepis ten dotyczy tylko robót wykonywanych. Tym samym zarzut skarżącej uznano za niezasadny. W ocenie Sądu nie zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ponieważ przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian budynku mieszkalnego. Przepisy, na które powołuje się skarżąca w odwołaniu mają zastosowanie do konstrukcji budynku, w tym ściany granicznej. Ponadto ze znajdującego się w aktach I instancji protokołu wynika, iż materiał, którego użyto do docieplenia ścian przedmiotowego budynku posiada odpowiednie atesty. Odnośnie zarzutu skarżącej, że wykonane roboty budowlane naruszyły jej własność, organ powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego wyjaśnił, że o naruszeniu interesu osób trzecich w rozumieniu przepisów prawa budowlanego można mówić w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane naruszają przepisy, w tym techniczno-budowlane. W sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a kwestie naruszenia własności pozostają poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego - w takich sprawach właściwym jest sąd powszechny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. L., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała następujące nieprawidłowości: przeprowadzenie prac poza granicą działki nr [...] bez tytułu prawnego, brak zgody współwłaścicieli działki nr [...], docieplenie ściany szczytowej ponad dachem jej budynku oraz w pionowym pasie poniżej gzymsu o grubości ponad 10 cm od strony ogrodu; użycie styropianu (materiału łatwopalnego) jako materiału ocieplającego na ścianie szczytowej; obudowanie orynnowania należącego do skarżącej budynku warstwą ocieplenia przy ścianie szczytowej; zamknięcie dylatacji (od strony ogrodu); oparcie ustaleń faktycznych jedynie na protokole oględzin z dnia 20 maja 2009 r. oraz dokumencie prywatnym, sporządzonym w interesie inwestora i na jego zlecenie. Skarżąca podniosła, iż złożony przez nią wniosek w zakresie przeprowadzenia dowodu z oględzin nie został przez organ pierwszej instancji rozpatrzony i w uzasadnieniu decyzji organ nie uzasadnił odmowy uwzględnienia tego wniosku. Do dnia otrzymania decyzji ostatecznej skarżąca nie posiadała wiedzy na okoliczność zagubienia przez organ administracji publicznej jej pisma. Zaniechaniem działania organ administracji publicznej naruszył ogólną zasadę zaufania i m. in. art. 136 k.p.a. Nadto organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania i tym samym dopuścił się naruszenia przepisów zawartych w Dziale II Rozdział 10 k.p.a. Zdaniem skarżącej w związku z przeprowadzonymi pracami istnieje zagrożenie niekontrolowanego zamakania ściany poprzez wpływanie wody pod warstwę ocieplenia, a zatem przy wykonaniu prac związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego przy ul. K. naruszone zostały przepisy prawa materialnego, w tym techniczno - budowlane, a tym samym doszło do naruszenia interesu osób trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Sąd I instancji podkreślił, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że do przeprowadzenia robót budowlanych polegających na dociepleniu przedmiotowego budynku wymagane było zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zakres i sposób wykonania robót objętych pismem M. L. z dnia [...] maja 2008 r. organ I instancji ustalił na podstawie kontroli, o której skarżąca była poinformowana i ustalenia te nie budzą wątpliwości. Sąd wskazał, iż w sytuacji wykonania bez zgłoszenia robót budowlanych, które - tak jak w niniejszej sprawie - nie mieszczą się w hipotezie art. 49b prawa budowlanego, zastosowanie znajduje procedura przewidziana w art. 50 - 51 powołanej ustawy. Jednocześnie w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że przedmiotowe roboty budowlane zostały już zakończone i bezcelowe było wydawanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50. Należało jednak skontrolować, czy przeprowadzone roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa. Tę okoliczność ustalono w oparciu o protokół sporządzony w dniu 13 lipca 2009 r. przez P. M. - technika budowlanego, posiadającego stosowne uprawnienia. W protokole opisano technologię wykonania ocieplenia, stwierdzono również, że materiały użyte przy przedmiotowych robotach budowlanych posiadały odpowiednie atesty dopuszczające do stosowania w budownictwie. Tak ustalony stan faktyczny dał podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, bowiem okazało się ono bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły przedmiotowy protokół jako wiarygodny dowód pozwalający na stwierdzenie, że roboty budowlane wykonane przez A. M. na działce nr [...] obr. [...] Podgórze w Krakowie są zgodne z obowiązującymi przepisami. Zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu administracyjnym. Stanowią one powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, do których wyczerpująco odniósł się w decyzji Małopolski Wojewódzkie Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie.

Skargę kasacyjną wniosła M. L., reprezentowana przez adwokata J. O., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez bezzasadne przyjęcie, że:

1. organy administracji należycie zebrały materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, który nie dostarczył podstaw do uwzględnienia żadnego z zarzutów skarżącej;

2. organy administracji właściwie oceniły protokół sporządzony 13 lipca 2009 r. przez samego inwestora i wykonawcę – A. M. oraz uprawnionego technika budowlanego – P. M. jako dowód przesądzający o sposobie załatwienia sprawy i zbędnym kontynuowaniu postępowania wyjaśniającego dla zbadania zarzutów M. L. w zakresie niekorzystnego oddziaływania wadliwie wykonanego przez sąsiada ocieplenia budynku, w części ściany szczytowej i urządzeń odprowadzających wodę z budynku mieszkalnego stanowiącego jej współwłasność,

3. przy załatwieniu sprawy pominięto mogące znaleźć w niej zastosowanie przepisy prawa materialnego zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690) m. in. takie jak § 318 dot. zabezpieczenia przegród zewnętrznych i ich uszczelnienia uniemożliwiającego przenikanie wody do wnętrza budynku czy § 12 ust. 2 i ust. 4 dot. objęcia sąsiedniej działki budowlanej M. L. obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego,

4. wszystkie wnioski skarżącej składane w tej mierze zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i przed sądem celem zbadania zachowania przez inwestora wymogów prawa budowlanego i rozporządzenia o warunkach technicznych zostały pominięte.

Powyższe zarzuty stanowią o naruszeniu przez Sąd art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 67, art. 68, art.75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 85 kpa poprzez uznanie za prawidłowe rozstrzygnięć Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie podjętych z pominięciem podstawowych zasad postępowania dowodowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie powołanych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 § 1, art. 105 i art. 107 kpa również z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, pomimo uprawnienia wynikającego z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., do porządku przeszedł nad faktem wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu a następnie umorzenia tego postępowania z urzędu chociaż faktycznie zostało wszczęte wcześniej na wniosek M. L. z dnia [...] maja 2008 r. Powyższym pismem skarżąca domagała się interwencji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie nieprawidłowości związanych z ocieplaniem przez A. M. budynku [...] przy ul. K. usytuowanego w granicy z budynkiem nr [...], którego jest współwłaścicielką. Zdaniem skarżącej organy dopuściły się też naruszenia art. 105 § 1 kpa, który znajduje zastosowania tylko w przypadku, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Ten błąd zaaprobował Sąd, który uznał, że ustalony stan faktyczny dał podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, bowiem okazało się ono bezprzedmiotowe.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. L. – pismo z dnia 5 maja 2008 r. Stąd też bezpodstawne w świetle art. 61 § 1 kpa jest późniejsze wszczynanie w tej samej sprawie postępowania z urzędu. Bezpodstawne było też po zajęciu stanowiska merytorycznego w sprawie, umarzanie tego postępowania z urzędu, skoro skarżąca nie wyrażała na to zgody (art. 105 § 2 kpa), a sytuacja prawna potwierdzała jej prawo żądania od organu administracji skonkretyzowania indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Podniesiono, iż obowiązkiem organu I instancji było zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego z jednoczesnym uwzględnieniem żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oględzin przy udziale biegłego, czego organ zaniechał. Nie wyjaśniono też dostatecznie kwestii niewłaściwego zabezpieczenia p/pożarowego stwierdzając ogólnikowo, że przepisy na które powołuje się M. L. mają zastosowanie do konstrukcji budynku, w tym ściany szczytowej a w sprawie chodzi o docieplenie budynku. W ocenie skarżącej protokół sporządzony w dniu 13 lipca 2009 r. nie może stanowić dostatecznej podstawy do wnioskowania o prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i podstawy do przyjęcia, że przepisy techniczno-budowlane przy wykonywaniu spornego docieplenia budynku zostały w pełni zachowane. W treści tego protokołu opisano jedynie technologię wykonania ocieplenia i rodzaj materiałów użytych do tego celu. Nie stanowi on też dowodu protokolarnego utrwalenia dokonanej czynności postępowania, o której mowa w art. 67 i nast. Kpa. Organ nie uwzględnił wniosku skarżącej zawartego w piśmie z dnia 7 sierpnia 2009 r. o przeprowadzenie dowodu z oględzin i w aktach przekazanych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie organowi odwoławczemu brak jest tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł zaskarżone orzeczenie przyjmując wadliwe postępowanie oraz nienależycie ustalony stan faktyczny.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł inwestor – A. M. Podniósł, iż M. L. nie kwestionowała rodzaju użytego materiału do ocieplenia ściany. A. M. nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż nie miał zgody współwłaścicieli nieruchomości co do zakresu robót, czy też, że do prac użył materiału łatwopalnego. Nadmienił, że nie tyło żadnych przeszkód, aby w okresie od 11 kwietnia 2008 r. do 28 kwietnia 2008 r. zawiadomić nadzór budowlany lub policję, jeśli skarżąca dopatrzyła się nieprawidłowości w przebiegu realizacji inwestycji. Inwestor dodatkowo podał, że w wyniku majowej powodzi podtopione zostało rozległe przyziemie budynku nr [...], w którym mieszka M. L. Ponieważ woda pozostawała przez wiele dni w zalanych pomieszczeniach wilgoć w budynku stała się faktem, pogarszając warunki mieszkalne.

Skarga kasacyjna pomija tę istotną okoliczność, która w przyszłości może skutkować zagrzybieniem nie tylko domu skarżącej. A. M. podniósł, iż zaprezentowane przez skarżącą stanowisko oparte jest na niesolidnej argumentacji i jest przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca M. L. upatruje naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art.151 p.p.s.a. w tym, iż Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, podczas gdy organy te przeprowadziły postępowanie – zdaniem skarżącej - z naruszeniem art. 7, art. 67, art. 68, art. 75 art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 85 k.p.a.

Powyższe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określają zasady postępowania dowodowego, jakimi winny kierować się organy administracji publicznej. W ocenie skarżącej organy naruszyły te przepisy, gdyż oparły rozstrzygnięcia na protokole sporządzonym w dniu 13 lipca 2009 r., który nie stanowi dowodu utrwalenia czynności, o której mowa w art. 67 § 1 i nast. k.p.a. i nie uwzględniły wniosku skarżącej zgłoszonego w piśmie z dnia 7 sierpnia 2009 r. o przeprowadzenie oględzin.

W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane wyżej przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 § 1, art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a. także i tym, że zaakceptował umorzenie z urzędu postępowania administracyjnego, mimo iż postępowanie to zostało wszczęte na wniosek M. L.

Z powyższymi zarzutami nie sposób się zgodzić.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż okoliczność, że postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek strony nie wyklucza możliwości umorzenia tego postępowania, gdy organ dojdzie do prawidłowego wniosku, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wprawdzie art. 105 § 2 k.p.a. przewiduje, iż organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym, lecz przepis art. 105 § 1 k.p.a. daje organom administracji publicznej podstawę prawną do umorzenia postępowania – tak wszczętego z urzędu jak i na wniosek strony – zawsze, gdy wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Jak stanowi bowiem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przepis ten jest jednoznaczny, nie pozostawia swobody organom - organ jest zobligowany umorzyć postępowanie administracyjne w każdym przypadku, gdy zaistnieje bezprzedmiotowość postępowania.

Nadto zauważyć należy, iż chociaż przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to nie zawsze pismo strony może skutkować wszczęciem postępowania na jej wniosek.

Postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych jest wszczynane przez organ nadzoru budowlanego z urzędu. Pisma zaś kwestionujące legalność tych robót stanowią jedynie sygnał do wszczęcia takiego postępowania – nie stanowią jednak wniosku w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Pismo M. L. z dnia [...] maja 2009 r. stanowiło dla organu nadzoru budowlanego sygnał do podjęcia czynności sprawdzających – wyjaśniających i w dacie podjęcia pierwszej czynności przez organ nastąpiło wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie legalności robót przeprowadzonych przez A. M.

Jednocześnie wskazać należy, iż w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. M. L. wniosła o podanie przepisów prawa, na które powołała się osoba posiadająca uprawnienia budowlane w protokole z dnia [...] lipca 2009 r., iż całość robót została wykonana zgodnie z przepisami prawa i sztuką budowlaną, Polską Normą oraz Warunkami Technicznymi Wykonania i Odbioru Robót Budowlanych. Ten protokół został złożony przez inwestora jako wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ I instancji tym postanowieniem nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia protokołu potwierdzającego zgodność z przepisami prawa zrealizowanych robót związanych w wykonanym dociepleniem budynku mieszkalnego przy ul. K. w Krakowie - sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. W protokole tym technik budowlany P. M., posiadający uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, przeanalizował wykonane roboty budowlane, technologię - metodę i sposób wykonania ocieplenia budynku, użyte materiały ( atesty i aprobaty ) oraz wskazał, iż podczas prac korzystano z pomocy doradcy technicznego i doszedł do wniosków zawartych w protokole. W niniejszej sprawie nie został przedłożony – w tym przez skarżącą - inny dokument sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, w którym skutecznie zostałyby zakwestionowane wnioski technika budowlanego P. M. W tej sytuacji zasadnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż nie zachodziły podstawy do przeprowadzania przez organ innych dowodów w tym zakresie. Nie można także podzielić zarzutów odnośnie protokołu oględzin z dnia 30 maja 2009r.

Dowód z dokumentu urzędowego, jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki zastali kontrolerzy. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w czynności kontroli tj. przez inspektorów i stronę (inwestora) stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Protokół kontroli może być podważony jedynie przez konkretny dowód, iż dane w nim utrwalone są nieprawdziwe.

Protokół sporządzony w niniejszej sprawie odpowiada wymogom art. 67 i art. 68 k.p.a. Kontrola dokonana została przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, wykonano dokumentację fotograficzną i - wbrew zarzutom skarżącej - protokół jest czytelny.

Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem skarżącej M. L., iż organy naruszyły przepisy postępowania nie uwzględniając żądania przeprowadzenia dowodu z oględzin przy udziale biegłego. Organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez ten organ ( por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 1982r., I SA 2497/81, niepubl.). Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie ( por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II OSK 242/09,LEX nr 746892). W okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy oceniły stan faktyczny sprawy. Nie było zatem konieczności powoływania biegłego i przeprowadzanie z jego udziałem oględzin budynku. Ma to związek z kompetencjami danego organu. Już z samej istoty funkcjonowania organów wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Tym samym w składzie tych organów funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw administracyjnych. Nie można zatem, niejako automatycznie, przesądzać by regułą stawało się powoływanie przez te organy biegłych w zakresie rozpatrywanych przez nie spraw (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 878/08, LEX nr 570313). Nadto organy w zakresie wiedzy specjalistycznej korzystają z możliwości wynikających z art. 81c. ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W niniejszej sprawie organy skorzystały z tego uprawnienia – postanowienie organu I instancji z dnia 30 czerwca 2009 r.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego naruszenia własności M. L. przez wykonane docieplenie budynku Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zasadnie stwierdził, iż spory z zakresu naruszenia prawa własności należą do właściwości sądów powszechnych.

Z powyższych względów chybione są powyższe zarzuty kasacyjne. Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709). Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Jak już wyżej wskazano uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wprawdzie lakoniczne, lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia "art. 3 pkt 20 prawa budowlanego", gdyż zarzut ten nie został postawiony prawidłowo. Strona formułując ten zarzut nie wskazała - tak w petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu - ani daty ustawy – Prawo budowlane, ani Dziennika Ustaw jak też żadnego konkretnego przepisu ustawy. Jest to istotne uchybienie w formułowaniu zarzutów kasacyjnych zwłaszcza, gdy dana ustawa była wielokrotnie nowelizowana. Przepisy kolejnych ustaw – Prawo budowlane, były wielokrotnie nowelizowane, uzyskując nowe ( zmienione ) brzmienie i nową numerację poszczególnych jednostek redakcyjnych. Wskazanie numeru Dziennika Ustaw, roku i pozycji pozwala na ustalenie, której ustawy – Prawo budowlane dotyczy zarzut strony i ustalenie określonego brzmienia danego przepisu prawa. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie podał miejsca publikacji aktu prawnego, co pozwoliłoby określić, którą ustawę i w jakim brzmieniu– zdaniem strony - naruszył Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej nie przytoczono też treści tych przepisów jak też nie wskazano innych danych pozwalających ustalić odpowiednie brzmienie tych przepisów np. przez użycie sformułowania: "w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, "w brzmieniu powołanym przez Sąd pierwszej instancji".

Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak wskazanego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania przez pominięcie mogących znaleźć zastosowanie w sprawie przepisów "zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690) m. in. takie jak § 318 dot. zabezpieczenia przegród zewnętrznych i ich uszczelnienia uniemożliwiającego przenikanie wody do wnętrza budynku czy § 12 ust. 2 i ust. 4" zauważyć należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek rozwinięcia i uzasadnienia tych zarzutów jak i podniesienia konkretnych okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby ten zarzut. W szczególności strona nie wyjaśniła, dlaczego uważa, że w tej sprawie winien znaleźć zastosowanie § 318 tegoż rozporządzenia nakazujący, aby rozwiązania konstrukcyjno - materiałowe przegród zewnętrznych i ich uszczelnienie uniemożliwiało przenikanie wody opadowej do wnętrza budynków jak i przepisy § 12 ust. 2 i ust. 4 dotyczące sytuowania budynku. Jest to istotne, gdyż w niniejsza sprawa dotyczy docieplenia budynku, a nie budowy, czy rozbudowy budynku ( budynku, który bezpośrednio graniczy z budynkiem stanowiącym współwłasność skarżącej).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.