Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 930/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1, par. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: par. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 306
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 51 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] marca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w R. działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008, § 11 ust. 1, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2009 r. orzekł o przyznaniu E. C. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w związku ze złożeniem w dniu [...] maja 2009 r. wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt, korekty ww. wniosku złożonej [...] września 2009 r. oraz kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. naliczono E. C. płatność rolnośrodowiskową na rok 2009 z tytułu realizacji pakietu/wariantu: S02b02 - "Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności)" na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Kontrola w gospodarstwie rolnika została przeprowadzona przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu – K., metodą GPS, a wnioskodawca został o niej telefonicznie powiadomiony [...] września 2009 r. i był przy niej obecny. W wyniku podjętych czynności kontrolnych stwierdzono zawyżenie powierzchni działki rolnej o symbolu D, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w województwie [...], powiecie [...], gminie T., obrębie P. Powierzchnia przedmiotowej działki deklarowana przez rolnika we wniosku powierzchnia wynosi bowiem [...] ha, zaś powierzchnia zmierzona ogółem wynosi [...] ha. Powierzchnia stwierdzona ww. działki rolnej wynosi jednak [...] ha, ponieważ z powierzchni zmierzonej wyłączono łącznie powierzchnię [...] ha, tj. : [...] ha – rowy, [...] ha – płyta betonowa, [...] – oczka wodne, [...] – wybieg dla zwierząt, [...] – zadrzewienia. Tym samym, procent przedeklarowania powierzchni w wariancie S02b02 wynosi 13,79%.

Organ wskazał, że z uwagi na powyższe różnice, zgodnie z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego w trakcie kontroli na miejscu pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy tj. [...] ha – [...] ha – 2 x [...] = [...] ha. Powierzchnia uwzględniona do płatności wynosi więc [...] ha. Kwota wynikająca z powierzchni deklarowanej i potwierdzonej przez JC (tj. jednostkę certyfikującą) wynosi [...] zł, a zmniejszenie płatności nastąpiło o kwotę [...] zł.

Organ dodał, że na działce o symbolu D kontrola na miejscu stwierdziła powierzchnię nieuprawnioną do płatności, w tym zadrzewienia przekraczające 50 sztuk na hektar. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 46, poz. 306), łąki i pastwiska mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, o ile nie wpływają one na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.

Organ wyjaśnił nadto, że wnioskodawca odmówił podpisania protokołu z czynności kontrolnych wskazując, iż wyłączenie pastwisk, które są porośnięte drzewami w liczbie nie przekraczającej 50 sztuk na hektar jest sprzeczne z ustawą o dobrostanie zwierząt nakładającej obowiązek pozostawienia i utrzymania drzew.

We wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie odwołaniu E. C. wskazał, iż nie zgadza się wynikami pomiaru dokonanego [...] września 2009 r., a dotyczącego działki C, o nr ewidencyjnym [...]. W pomiarach przedmiotowej działki występują rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki wykazaną w kontroli z [...] kwietnia 2008 r. ([...] ha), a powierzchnią udokumentowaną w protokole kontroli z [...] września 2009 r. Różnica ta wynosi [...] ha pomimo tego, że faktycznie powierzchnia działki nie uległa zmianie. Powyższe świadczy jego zdaniem o niedokładności i nierzetelności inspektorów dokonujących kontroli. Dodatkowo protokół kontroli z [...] września 2009 r. zawiera liczne skreślenia i korekty, które nie były wynikiem błędów w pomiarach czy pomyłek inspektorów ale interwencji ich przełożonego. Odwołujący podniósł nadto, iż porastające działkę drzewa nie przekraczają 50 sztuk na hektar i stanowią naturalną ochronę dla hodowli bydła przed skutkami upałów i słońcem, co zgłosił w uwagach do protokołu z kontroli. Kontrolujący nie potrafili zaś wskazać jakiejkolwiek racjonalnej metody - w jaki sposób bada się zagęszczenie drzew. Przyznał, że w związku z tym, iż jego działka graniczy z terenami leśnymi, na części jej granicy występują tzw. drzewa samosiejki, w nieprzekraczającej jednak ustawowo ilości dopuszczonej na hektar.

Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ szczegółowo przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny. Przytaczając treść przepisów regulujących kwestie związane z kontrolą administracyjną, kontrolą na miejscu oraz metodami

i sposobami pomiaru oraz zasadami wypłaty pomocy finansowej w pomniejszonej wysokości organ stwierdził, iż kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadzane są w celu skutecznej weryfikacji zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, w szczególności za pomocą narzędzi informatycznych. Tolerancja pomiaru, nie powinna przekraczać 5 % powierzchni działki rolnej lub szerokości strefy buforowej równej 1,5 m, okalającej obwód działki. Jednak maksymalna tolerancja w stosunku do każdej działki rolnej nie może przekroczyć 1,0 ha

w kategoriach bezwzględnych. W przypadku zmniejszenia deklarowanej powierzchni w grupie upraw, zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) 796/2004, zgodnie z którym wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.

Natomiast, w sytuacji, gdy różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że różnica w wynikach pomiarów powierzchni spornej działki pomiędzy kontrolą dokonaną w kwietniu 2008 r., a przeprowadzoną we wrześniu 2009 r. może być skutkiem tego, że pomiędzy kontrolami minęło 1,5 roku, w związku z tym powierzchnia niektórych wyłączeń takich jak oczka wodne, mogła się zmienić. Podniósł, że łąki i pastwiska mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli nie wpływa to na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Wystąpienie zaś na gruncie rolnym sukcesji naturalnej w postaci skupisk drzew i krzewów świadczy o nie koszeniu łąk, braku długotrwałej działalności rolniczej, co z kolei świadczy o nieprzestrzeganiu zasad dobrej kultury rolnej. Wyjaśnił, iż w przypadku wariantu SO2b01 i SO2b02 - obowiązuje koszenie w terminie do dnia 31 lipca lub wypasanie w sezonie wegetacyjnym oraz usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, lecz niezwłocznie po ustaniu przyczyn uzasadniających nieprzestrzeganie tego wymogu. W przypadku regularnego koszenia łąki nie doszłoby wiec do wzrostu samosiejek. Według organu II instancji wykluczone zadrzewienia nie spełniały więc warunków zawartych w § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r.

Organ podniósł, że [...] września 2009 r. Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. przeprowadziło powtórną kontrolę całego gospodarstwa E. C. Podczas kontroli zostały sporządzone dwa protokoły z kontroli na miejscu. Oba protokoły zawierały te same informacje. Beneficjent odmówił podpisania tylko protokołu sprawdzającego dane z wniosku rolnośodowiskowego. W protokole tym znajduje się korekta powierzchni deklarowanej działki rolnej C, jednakże wynika ona z faktu, iż na druku była wydrukowana błędna powierzchnia. Ponadto w tabeli dotyczącej kompensacji powierzchni w ramach grupy upraw przy sumie powierzchni stwierdzonej był błąd, który został skorygowany. Niemniej jednak, nie miało to wpływu na określenie powierzchni stwierdzonej.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył E. C. wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Zarzucił iż wydane decyzje zapadły z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 8 i art. 10 Kpa, a także art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 na podstawie całkowicie dowolnego i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy z nieuwzględnieniem stanowiska skarżącego i jego słusznego interesu, z pominięciem zgłaszanych przez niego uwag i zastrzeżeń.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymał argumenty, jakie zgłaszał w toku postępowania przed organami obu instancji. Podał, że przeprowadzone pomiary gruntu były wykonane w sposób przybliżony, ich wynik jest nieprecyzyjny, stąd też nie mogą być podstawą weryfikacji powierzchni deklarowanej działki. Podniósł, iż nie zna metody pomiaru użytej przez kontrolujących, a sądząc po sposobie działania było to komputerowe wyliczenie pomiaru działki na podstawie starej mapy, którą prawdopodobnie dysponuje ARiMR. Wskazał, iż przedmiotem sporu jest oznaczona we wniosku na 2009 r. działka nr [...] oznaczona jako działka D, tymczasem obie decyzje dotyczą działki C, która w przedmiotowym wniosku jest o innej powierzchni i znajduje się w innym województwie. Okoliczność ta świadczy o zaniechaniu rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnił, iż powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha, co wynika z danych z ewidencji gruntów rolnych, księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. oraz aktu notarialnego umowy kupna - sprzedaży zawartej przez niego z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wielkość działki podana przez skarżącego we wniosku nie jest więc dowolna, lecz została podana w oparciu o szczegółową znajomość swoich gruntów i wynik pomiarów geodezyjnych, których efektem są dane z ewidencji gruntów. Z zadeklarowanej do płatności powierzchni działki skarżący sam bowiem wyłączył [...] ha, tj. rowy, oczko wodne i wybieg dla zwierząt. Do płatności podał więc powierzchnię rzeczywistą działki rolnej po ww. wyłączeniach. Skarżący przyznał, że istotnie pozwala na porastanie obrzeży jego łąk samosiejkami, jednakże w ilości jedynie kilku czy kilkunastu sztuk drzew na hektar, jest to bowiem konieczne dla właściwego rozwoju zwierząt hodowlanych, które znajdują tam schronienie w czasie upałów. Łąki i pastwiska mogą być porośnięte zaś pojedynczymi drzewami i krzewami, o ile nie wpływają one na prowadzoną na danym gruncie produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Dlatego też zarzut organu, że skarżący nie przestrzega zasad dobrej kultury rolnej jest bezpodstawny. Zdaniem skarżącego, ARiMR w niniejszej sprawie, wbrew dyspozycji art. 7 Kpa nie zna stanu faktycznego albo kieruje się złą wolą. Do skargi dołączył akt notarialny z dnia [...] lipca 1996 r., wypis z rejestru gruntów, pomiar geodezyjny, mapę ARiMR oraz protokół sporządzony przez J. B. - mgr inż. rolnictwa z przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2010 r. oględzin działki rolnej o nr ewidencyjnym [...].

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 2 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę podniósł fakt braku konsekwencji w działaniu organu odwoławczego wynikający z wydanych w dniu [...] sierpnia 2010 r. decyzji, w których uchylone zostały decyzje organu I instancji w odniesieniu do innych tytułów płatniczych, a dotyczących spornej w niniejszej sprawie działki. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z odpisów ww. decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzył się zarówno w zaskarżonej jak i w poprzedzającej ją decyzji takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego, dlatego też skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U nr 229, poz. 2273 ze zm.).

Jak stanowi § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się m.in. do realizacji pakietów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej i przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999 r. ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004 r.).

Wymagania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej określone zaś zostały w załączniku nr 1a do omawianego rozporządzenia Rady Ministrów (§ 2 ust. 1 i ust. 3). Z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 20 lipca 2004 r. z którego wynika z kolei, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2, użytkowanych również jako sady. Z kolei w myśl powołanego przez organ przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.) grunty rolne, o których mowa w § 1 (grunty orne, łąki i pastwiska, w tym te które są zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt), nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów: niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, nie wpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną; 2) gruntów, na których są prowadzone plantacje wierzby (Salix sp.) wykorzystywanej do wyplatania; 3) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 2, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar; 4) plantacji zagajników o krótkiej rotacji (CN ex 0602 90 41) wykorzystywanych na cele energetyczne. Ponadto zgodnie z § 4a ww. rozporządzenia powierzchnię gruntów rolnych uznaje się za utrzymywaną zgodnie z normami, jeżeli znajdują się na niej oczka wodne, w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m kwadratowych w obrębie działki rolnej oraz rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej.

Otrzymanie przez producenta wnioskowanej płatności zależy od zachowania powyższych wymogów i utrzymania przez 5 lat upraw zgodnie z warunkami przyznawania pomocy. Zachowanie tych wymogów może podlegać kontroli ze strony organów odpowiedzialnych za dystrybucję środków. Regulacje dotyczące przeprowadzania kontroli co do płatności rolnych, w tym rolnośrodowiskowych, zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 141, poz. 18, dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004). Według reguł ogólnych zawartych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Z kolei art. 24 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2009 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. We wniosku o przyznanie płatności w ramach pakietu/wariantu rolnictwo ekologiczne S02602 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) skarżący wskazał m.in. sporną w niniejszej sprawie działkę o symbolu D, położoną w województwie [...], powiecie [...], gminie T., obrębie ewidencyjnym P., nr ewidencyjny [...], o powierzchni [...] ha.

Jak zaś wynika z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] września 2009 r. przez ARiMR Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu – K., powierzchnia stwierdzona przedmiotowej działki zmierzona metodą pomiaru GPS, po uwzględnieniu błędu pomiaru przy zastosowaniu tolerancji pomiaru wynosi [...] ha. Powierzchnia zmierzona ww. działki wynosi [...] ha, jednakże kontrolujący odliczyli następujące powierzchnie : [...] ha – rowy, [...] ha – płytę betonową, dwa oczka wodne ([...] ha i [...] ha), [...] – wybieg dla zwierząt nie zadarniony oraz trzy zadrzewienia o łącznej powierzchni [...] ha - tj. [...] ha (14 drzew), [...] ha (109 drzew) i [...] ha (100 drzew). Skarżący, obecny przy kontroli, odmówił przyjęcia i podpisania powyższego protokołu wskazując jedynie, że czyni to "ze względu wyłączenie pastwisk, które są porośnięte drzewami, których nie ma więcej niż 50 sztuk na hektar a ustawa o dobrostanie zwierząt nakłada obowiązek pozostawienia i utrzymania drzew". Przedmiotowy protokół został przekazany skarżącemu drogą pocztową, przesyłką poleconą nadaną w dniu [...] września 2009 r.

Następnie, organ I instancji, pouczając o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych w niniejszej sprawie dowodów i materiałów, pismem z dnia [...] marca 2010 r. zawiadomił skarżącego o stwierdzeniu rozbieżności między danymi przez niego deklarowanymi we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, a danymi przekazanymi przez jednostki certyfikujące. Jak wynika z notatki pracownika organu z dnia [...] marca 2010 r. skarżący stawił się w Biurze Powiatowym ARiMR w R., jednakże nie zapoznał się z dokumentami w sprawie i nie wniósł żadnych uwag.

Tym samym, mając na uwadze powyższe, uznać należy, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 Kpa jest niezasadny. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisu, bowiem skarżący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w sprawie, jak również wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, jednakże z powyższego - z własnej woli - nie skorzystał. Inicjatywa skarżącego w toku postępowania przed organami administracji publicznej obu instancji ograniczyła się więc jedynie do odmowy podpisania, jak i przyjęcia protokołu z czynności kontrolnych, a następnie polemiki dotyczącej nierzetelności i niedokładności pomiarów dotyczącej spornej działki i liczby rosnących na niej drzew w przeliczeniu na hektar, zawartej w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu aktywność skarżącego w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym jego wnioskiem o przyznanie płatności była znikoma. Obowiązek zaś poszukiwania dowodów, czyli dowodzenia ciąży nie tylko na organie administracji : obarcza on także stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Strona jest bowiem równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 Kpa i w ogóle z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 Kpa). Z art. 7 i 77 § 1 Kpa wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nie udowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych.

Skarżący nie przedstawił natomiast w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów w sprawie działających na jego korzyść. Co więcej, skarżący swoje działania i wnioski w zasadzie ograniczył do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, niewiele czyniąc w trakcie kontroli oraz w toku postępowania przed organami administracji publicznej obu instancji. Sąd administracyjny natomiast – zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a – orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd dokonując kontroli legalności decyzji opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym wydającym zaskarżoną decyzję i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2006 r. sygn.. akt II FSK 659/06; pub. ONSA o WSA 2007/2/35).

Skarżący dopiero zaś na etapie skargi przedłożył dowód z dokumentu prywatnego – protokół z oględzin spornej działki sporządzony przez mgr inż. rolnictwa. Zauważyć jednak należy, że oględziny przedmiotowej działki rolnej zostały przeprowadzone dopiero w dniu [...] czerwca 2010 r., a wniosek o przyznanie płatności dotyczył 2009 r. Powyższy dowód potwierdza więc użytkowanie rolnicze spornej działki na dzień [...] czerwca 2010 r., a nie na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. [...] maja 2009 r., czy na dzień przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. kontroli przez ARiMR Biuro Kontroli na Miejscu – K. Ponadto z przedmiotowych oględzin nie wynika to, co kwestionuje skarżący, a więc nierzetelność bądź niedokładność pomiarów przeprowadzonych przez kontrolujących sporną działkę we wrześniu 2009 r., czy też inna niż stwierdzona w czasie kontroli ilość rosnących na niej drzew w przeliczeniu na hektar.

Tak więc, skarżący niewątpliwie nie skorzystał ze swojego uprawnienia do przytoczenia faktów i dowodów zarówno przed organem I jak i II instancji. W jego zaś interesie leżało podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skarżący podczas prowadzonego postępowania miał prawo skorzystać ze swoich uprawnień, jednakże nie skorzystał z tego prawa, w szczególności w momencie otrzymania informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwością składania dodatkowych wniosków dowodowych, faktycznych i prawnych.

W ocenie Sądu, organy obu instancji, zgodnie z art. 7 Kpa podjęły wystarczające kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Za takim stanowiskiem zajętym przez Sąd w kwestii art. 7 Kpa przemawia fakt, iż postępowanie przed organami ARiMR od 2007 roku, w celu ułatwienia realizacji nałożonych jej zadań, zostało zmodyfikowane. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 Kpa, tj. organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, iż ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym w niejaki sposób zmuszono stronę do większej aktywności.

W tej sytuacji za wiążące należy uznać ustalenia zawarte w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] września 2009 r. Należy bowiem zauważyć, że w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 (nie pub.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu z kontroli, wprawdzie w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, niemniej jednak w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wskazania tam zawarte można analogicznie odnosić również w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Otóż NSA wskazał, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzone mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.

Za niewystarczający do zakwestionowania ustaleń kontrolnych należy natomiast uznać fakt odmowy przez skarżącego podpisania i przyjęcia protokołu z tej kontroli. Istotne jest bowiem, że pomimo przekazania tegoż protokołu skarżącemu drogą pocztową – przesyłką poleconą nadaną w dniu [...] września 2009 r., nie złożył on do ustaleń kontrolujących żadnych pisemnych umotywowanych zastrzeżeń, oprócz uwagi zgłoszonej w dniu kontroli a dotyczącej tego, że odmawia podpisania protokołu "ze względu na wyłączenie pastwisk, które są porośnięte drzewami, których nie ma więcej niż 50 sztuk na hektar a ustawa o dobrostanie zwierząt nakłada obowiązek pozostawienia i utrzymania drzew". Istotne jest również to, że skarżący, pomimo, iż zapewniono mu na podstawie art. 10 Kpa czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji, nie wnioskował o przeprowadzenie ponownej kontroli spornej działki. Nie przedstawił także w toku całego postępowania przed organami administracji obu instancji żadnych przeciwdowodów – w postaci swoich własnych pomiarów czy wyliczeń, które to mogłyby ewentualnie zakwestionować ustalenia kontrolujących.

W odwołaniu skarżący podniósł wprawdzie, na dowód niedokładnych pomiarów przeprowadzonych przez kontrolujących, że istnieją rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki wykazaną w kontroli z dnia [...] kwietnia 2008 r. ([...] ha), a powierzchnią udokumentowaną w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. ([...] ha), wskazując na różnicę wynoszącą [...] ha. Niemniej jednak, w ocenie Sądu organ II instancji wystarczająco wyjaśnił istnienie powyższej różnicy, zauważając, że pomiędzy jedną a drugą kontrolą minęło 1,5 roku, a w związku z tym, powierzchnia niektórych wyłączeń, takich jak oczka wodne, mogła się zmienić. Dopiero zaś w skardze do Sądu, skarżący podniósł, że przy złożeniu wniosku o przyznanie płatności sam wyłączył z powierzchni spornej działki [...] ha, tj. rowy, oczko wodne i wybieg dla zwierząt. Z protokołu kontroli wynika natomiast, że wyłączeniu z uprawnionej do przyznania płatności powierzchni działki rolnej podlegają m.in. dwa, a nie jedno oczko wodne, o łącznej powierzchni [...] ha, nadto wyłączeniu takiemu podlega, uwidoczniona na fotografii dołączonej do protokołu, płyta betonowa – [...] ha, której mogło nie być podczas poprzedniej kontroli. Skarżący nie wspomniał bowiem nawet w swojej skardze, że składając wniosek o przyznanie płatności dokonał wyłączenia przedmiotowej płyty betonowej. Dlatego też Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że powierzchnia niektórych wyłączeń, w wyniku upływu dość długiego okres czasu - 1,5 roku, rzeczywiście mogła ulec zmianie. Skarżący nie zgłaszał zaś w tym zakresie żadnych uwag do protokołu, co przemawia ewidentnie na jego niekorzyść.

Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, skarżący nie kwestionuje, że na spornej w niniejszej sprawie działce rolnej występują tzw. drzewa samosiejki, jak jednak podkreśla – nie przekraczają one dopuszczalnej przez prawo normy zadrzewienia, w ilości kilku lub kilkunastu drzew na hektar. Z protokołu kontroli na miejscu, który jak wskazano już wyżej, jest wiążący w niniejszej sprawie, wynika jednak, że z powierzchni uprawnionej do przyznania płatności wyłączone zostały powierzchnie trzech zadrzewień. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.), łąki i pastwiska, mogą być porośnięte jedynie pojedynczymi drzewami i krzewami, o ile nie wpływają one na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Organ wyjaśnił nadto, że wystąpienie na gruncie rolnym sukcesji naturalnej świadczy o braku długotrwałej działalności rolniczej na ww. gruncie. Wystąpienie samosiejek na łące świadczy o nie koszeniu takiego obszaru, co oznacza, że producent rolny nie przestrzega zasad dobrej kultury rolnej, które zawierają podstawowe wymagania dla wszystkich beneficjentów otrzymujących dopłaty obszarowe. Beneficjent programu rolnośrodowiskowego oprócz dobrej kultury rolnej musi bowiem również zachować zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej - w przypadku regularnego koszenia łąki nie doszłoby do wzrostu samosiejek.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego tego, że decyzje organów obu instancji dotyczą działki o innym symbolu ("C" zamiast "D") wyjaśnić należy, że organ I instancji prawidłowo w uzasadnieniu swojej decyzji odnosi się do działki o symbolu "D", natomiast organ II instancji rzeczywiście błędnie określa ją jako działka o symbolu "C". Niemniej jednak powyższe należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, która nie miała wpływu na wynik sprawy, bowiem sporną w niniejszej sprawie jest ta sama działka - położona w województwie [...], powiecie [...], gminie T., obrębie ewidencyjnym P., o nr ewidencyjnym [...]. Warto zaś zauważyć, że nawet sam skarżący w swoim odwołaniu pomylił powyższe oznaczenia wskazując, że nie zgadza się z wynikami pomiaru działki o symbolu "C". W sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, podstawą do obliczenia płatności prawidłowo stał się więc art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, który stanowi, że jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony (czyli obszar, dla którego zostały spełnione wszystkie warunki ustanowione w regułach przyznawania pomocy), pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta jest większa niż 3% lub dwa hektary, lecz nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. W rozpoznawanej sprawie, różnica pomiędzy powierzchnią upraw zadeklarowaną i stwierdzoną przekracza 3%, wynosi bowiem [...] ha, nie jest jednak większa niż 20%. To z kolei obligowało organ do przyznania płatności na podstawie obszaru stwierdzonego w trakcie kontroli na miejscu pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy.

Sąd nie dopatrzył się zaś podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przez organy przepisu postępowania - art. 8 Kpa (zasada zaufania obywatela do organów państwa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 - dotyczącym określenia powierzchni i tolerancji pomiaru, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy. Wypada wyjaśnić, że zgodnie bowiem z ww. przepisem powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Nadto, zgodnie z tym przepisem tolerancja pomiaru jest określana przy uwzględnieniu 1,5 – metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, maksymalna zaś tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Odnosząc się do wniosku dowodowego złożonego przez pełnomocnika skarżącego podczas rozprawy w dniu 2 lutego 2011 r. należy wyjaśnić, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd oddalił powyższy wniosek dowodowy, bowiem przeprowadzenie dowodu z decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie, nadto decyzje te dotyczą innych rodzajów płatności – OB i ONW.

Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.