Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 763/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b,c , art. 113 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 3 i art. 61 w zw. z zart. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego L.M. po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 443/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 443/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej jako "Spółka", wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. skierowanym do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "MSWiA", wskazując na art. 61 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2015, poz. 2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", wniosła o udzielenie informacji publicznej w kwestii wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "Minister", decyzji Nr [...] o znaku [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", Nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. w sprawie skomunalizowania na rzecz Gminy [...] działek wskazanych w tej decyzji. Spółka wniosła o udzielenie ww. informacji publicznej w formie wglądu do wszystkich oryginalnych dokumentów urzędowych zawartych w aktach sprawy, stanowiących postawę wydania przedmiotowej decyzji oraz wykonania kopii ze wskazanych przez nią dokumentów urzędowych, potwierdzenia ich za zgodność z oryginałami oraz naliczenia stosownej opłaty zgodnie z powołaną ustawą.

Spółka podała, że jest stroną postępowania cywilnego toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...], w sprawie o sygn. akt [...] o rozgraniczenie pomiędzy działkami o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...], które są własnością jej i R.W., a działkami o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...], położonymi w Gminie [...], obręb [...] W., które zostały m.in. objęte decyzją komunalizacyjną Wojewody z dnia [...] lutego 1991 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, MSWiA w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. wyjaśnił, że na podstawie u.d.i.p. wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym tylko niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Oznacza to, że aby podmiot zobowiązany mógł rozpatrzyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wnioskodawca powinien wskazać, jakie konkretnie informacje znajdujące się w aktach go interesują. Organ ten stwierdził, że żądanie przez wnioskodawcę udostępnienia akt sprawy, jako zbioru materiałów dotyczących postępowania zakończonego przez Ministra decyzją nr [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 1991 r., nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Spółka wniosła do WSA skargę na bezczynność i przewlekłość w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając Ministrowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd I instancji wskazał, że wniosek jest żądaniem dostępu do akt, czy też wglądu do akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] grudnia 2006 r. Zaznaczył, że u.d.i.p. nie przyznaje uprawnienia polegającego na dostępie do akt, a jedynie prawo do wglądu do dokumentów urzędowych. Przy czym nie oznacza to, że zawarte w nich informacje nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Wskazał, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o jej przepisy, jest skonkretyzowanie wniosku. Nie można bowiem uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie. Skoro zatem przedmiotowe żądanie nie mieści się w zakresie wskazanym w przepisach u.d.i.p., nie można uznać, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

1. art. 145 par. 1 pkt. lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 113 par. 1 p.p.s.a., poprzez to że Sąd wydał orzeczenie po pobieżnej analizie akt sprawy, co spowodowało dokonanie przez Sąd niewłaściwej oceny w nie zastosowaniu przez organ administracyjny przepisu art. 3 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. w zw. z wymogiem uzyskania prawa do wglądu do dokumentów urzędowych;

2. art. 113 par. 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy (brak rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 134 ust. 1 p.p.s.a poprzez to, że Sąd nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego wyroku - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu;

4. art. 145 par. 1 lit. c w związku z art. 106 p.p.s.a, poprzez nie dopuszczenie istotnych dowodów, które potwierdziły fakt, że MSWiA nie udostępniając żądanej informacji, utrudniają prowadzenie postępowań administracyjnych, cywilnej i karnej, poprzez brak ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie, które mogą mieć wpływ negatywy na rozstrzygnięcie spraw dla skarżącej i istotnego interesu publicznego tj. decyzji o znaku [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewody; Pisma Procesowego pełnomocnika wnioskodawców zawierające aktualne stanowisko oraz wnioski dowodowe; Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] z dnia [...] września 2014 roku w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...];

II. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną jego wykładnię, a to:

1. art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), dalej jako "Konstytucja RP", poprzez nie udostępnienie "do dotyczących" strony skarżącej urzędowych dokumentów i zbioru danych;

2. art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nie zagwarantowanie prawa do uzyskania informacji publicznej skarżącej obejmującej dostęp do dokumentów urzędowych;

3. art. 5 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p. z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, poprzez ograniczenie dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji;

4. art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię definicji dokumentu urzędowego w rozumieniu powołanej ustawy;

5. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p, poprzez uchybienie terminowi 14 dni udostępnieniu żądanej informacji publicznej skarżącej pozostawiając wniosek bez rozpoznania, tym samym nie wydanie orzeczenia o wydaniu przez organ administracji stosownej decyzji;

6. art. 3 par. 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez to że nie orzekł, że w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie - nie zakończył jej wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności;

7. art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami Nr 3, 5, 8 oraz uzupełniona Protokołem Nr 2 (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) dalej jako "EKPC", w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nie zagwarantowanie prawa do rzetelnego tj. sprawiedliwego postępowania sądowego.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od Ministra na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie według norm prawnych,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnio wymienione zarzuty. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie naruszenia przepisów prawa o postępowaniu w zakresie podniesionym w skardze kasacyjnej.

Gdy chodzi o zarzut przedstawiony w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej to nie może on stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, powinna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. nie są przepisami samodzielnymi. Ich powołanie w podstawie kasacyjnej wymaga wskazania przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone i mimo tego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, tylko ją oddalił (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2017r., II FSK 3880/14, LEX nr 2201212, z dnia 21 grudnia 2016r., II OSK 1870/15, LEX nr 2205099 ).

Przytoczone orzeczenia w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostają aktualne także na tle art.145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.

Przede wszystkim jednak, co zdaje się umknęło uwadze stronie skarżącej kasacyjnie, WSA nie stosował w zaskarżonym wyroku art.145 § 1 pkt. 1 lit. b i c p.p.s.a. (nie oparł swojego orzeczenia na przesłankach wynikających z tych przepisów), a nawet nie mógł ich stosować. Nie sposób zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów, których nie stosował, a nadto art.145 p.p.s.a. nie ma żadnego zastosowania przy skardze na bezczynność, gdzie podstawą wyrokowania przez sąd jest art.149 p.p.s.a., a w przypadku uznania skargi za nieuzasadnioną art.151 p.p.s.a. Natomiast w żadnym wypadku nie stanowi i nie może stanowić podstawy orzekania art. 145 p.p.s.a., który ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji lub postanowienia, których – jak wynika z istoty skargi na bezczynność – w takiej sprawie nie ma. Skoro zatem WSA nawet hipotetycznie nie mógł stosować art.145 § 1 pkt. 1 lit. b i c p.p.s.a., to jakikolwiek zarzut naruszenia tych przepisów jest oczywiście bezzasadny.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., który to przepis reguluje jedno z uprawnień i obowiązków przewodniczącego. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce jedynie, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo iż w jego ocenie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji gdy złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 625/07, niepubl.). Przedstawione wyżej okoliczności nie zaistniały, a tym samym zarzut uchybienia tej normie nie był zasadny zwłaszcza, że został on powiązany z zarzutem braku rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co nie pozostaje w żadnym związku z art.113 § 1 p.p.s.a. Ewentualny brak rozważań nad całością materiału dowodowego zebranego w sprawie nie oznacza, że sąd uchybił obowiązkowi zamknięcia rozprawy, w sytuacji, gdy uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona.

Chybiony jest również zarzut naruszania art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r., II GSK 1560/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r., I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r., I OSK 1234/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nie zostało wykazane przez autora skargi kasacyjnej.

Niepoprawnie został również sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 106 p.p.s.a. (pkt I ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Po pierwsze niezależnie od wyżej poczynionych uwag, brak jest wskazana dokładnie jednostki redakcyjnej przepisu artykułu 145 § 1, który składa się z trzech punktów i można się jedynie domyślać, że chodzi o pkt 1 - strona wnosząca skargę kasacyjną, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika powinna wskazać naruszone w jej ocenie przepisy według jednostki redakcyjnej zastosowanej przez ustawodawcę, gdyż rolą sądu nie jest domyślanie się podstaw kasacyjnych. Po drugie ww. przepis ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji. Po trzecie przepis art. 106 p.p.s.a. składa się z 5 paragrafów, zatem podobnie jak wyżej - strona wnosząca skargę kasacyjną, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika powinna wskazać naruszone w jej ocenie przepisy według najmniejszej jednostki redakcyjnej gdyż rolą sądu nie jest domyślanie się podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Po trzecie zakres możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi jest ograniczony, a w przypadku skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej przedmiot tego postępowania dotyczy jedynie ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak to, czy jej udzielono w terminie, czy też nie. Wnioski dowodowe wykraczające poza ten zakres nie mają znaczenia dla przedmiotu postępowania.

Z uwagi na nie zachowanie powyższych wymogów formalnych skargi kasacyjnej, zarzut ten nie mógł zostać rozpoznany. Nadto należy też przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej nie wykazano następstw stwierdzonych wadliwości - co dodatkowo w realiach niniejszej sprawy czyni powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nieskutecznymi.

Odpowiadając na postawione w skardze kasacyjnej zarzuty natury materialnoprawnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 roku sygn. akt I OPS 8/13, zgodnie z którym w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową jest u.d.i.p., która w założeniu miała być traktowana jako ustawa - "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazywano na jej ustrojowy charakter oraz na to, że ma na celu rozwinięcie i sprecyzowanie konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznych, a także wyznaczenie zakresu jawności tych informacji. Jak podkreślił NSA w przywołanej uchwale założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W konsekwencji istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznych - jednakże tylko w zakresie wyraźnie uregulowanym tymi szczególnymi przepisami. Tym samym cytowany przepis u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której strona skarżąca kasacyjnie zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w postaci umożliwienia wglądu do akt sprawy związanych z wydaniem decyzji nr [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...], nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. oraz wydania dokumentów zawartych w tych aktach.

Powołując się na uregulowania zawarte m.in. w k.p.a., kodeksie postępowania cywilnego, kodeksie postępowania karnego czy regulaminie urzędowania sądów powszechnych, Sąd w ww. uchwale stwierdził, że ustawodawca, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania, wyraźnie reguluje to w przepisach konkretnej ustawy. Przepisy u.d.i.p. takiego unormowania bowiem nie zawierają - art. 3 ust. 2 tej ustawy, określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. W odniesieniu do akt postępowania administracyjnego przedmiotowa kwestia została uregulowana w ustawie szczególnej - w art. 73 k.p.a. Skoro strona skarżąca kasacyjnie uważa, że jest stroną postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją, to może dochodzić prawa do wglądu do akt sprawy właśnie na podstawie art. 73 k.p.a., który umożliwia dostęp i wgląd do akt sprawy administracyjnej. Podkreślić należy, że ów dostęp i wgląd do akt sprawy administracyjnej przysługuje tylko stronom tego postępowania administracyjnego, co należy wykazać. Sam fakt, że strona kasacyjnie jest stroną innych postępowań administracyjnych, cywilnych lub karnych w najmniejszym stopniu nie kreuje jeszcze istnienia jej interesu prawnego, a więc statusu strony w postępowaniu administracyjnym, do akt którego wnosi o umożliwienie wglądu.

W sprawach objętych postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (czyli prowadzonych przed organem administracji publicznej dotyczących spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej), zagadnienie udostępnienia dokumentów (zawartych w aktach administracyjnych) uregulowane zostało w art. 73 k.p.a. Zgodnie z jego treścią strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). W myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powyższe oznacza, iż udostępnianie dokumentów we wskazanym powyżej trybie dopuszczalne jest tylko w stosunku do strony dopuszczonej do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz tylko wówczas, gdy żądane dokumenty stanowią element akt sprawy administracyjnej. W tym zatem zakresie stosowanie przepisów u.d.i.p. jest wyłączone. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych regulacji, zaproponowanej przez autora skargi kasacyjnej, prowadziłoby do naruszenia zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zaaprobowanie stanowiska o stosowaniu w niniejszej sprawie u.d.i.p. godziłoby w racjonalność ustawodawcy. Trudno wszak założyć, że ustawodawca chciał zawęzić dostęp do akt sprawy administracyjnej osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny – by następnie prostszy sposób dostęp do akt sprawy (a także kopii zalegających w niej dokumentów urzędowych), bez wykazywania interesu prawnego, przyznać każdemu innemu podmiotowi na gruncie innej regulacji, tj. u.d.i.p. Taka wykładnia mogłaby zarazem prowadzić do obejścia wymagań i warunków stawianych dla udostępnienia informacji znajdujących się aktach administracyjnych przez k.p.a.

Z przepisu art. 1 ust 2 u.d.i.p. wynika, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65). Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek, uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być traktowane w sposób zwężający. Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r., s. 253 i n.). Innymi słowy w razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wykładnia powinna uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie. Taka też linia dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stąd NSA zwracał uwagę, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, ale osiągalne są w innym trybie, np. na podstawie k.p.a. w zakresie dostępu strony do akt sprawy (postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11). Podobną regułę stosowano do postępowania karnego. Podkreślano, że zasady, tryb i formę udostępniania stronom akt toczącego się postępowania przygotowawczego określa art. 156 § 5 i 5a oraz 321 k.p.k., który wyłącza w tym zakresie ustawę o dostępie do informacji publicznej, także w odniesieniu do akt podręcznych (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/11).

Jeżeli zatem strona skarżąca uważa, że jest stroną postępowania jurysdykcyjnego zakończonego wydaniem decyzji Nr [...] o znaku [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i znajdzie to obiektywne potwierdzenie, to będzie miała dostęp do całości akt sprawy i wglądu do nich. W tym kontekście bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 51 ust.3 Konstytucji RP, gdyż przepis umożliwia każdemu dostęp do dotyczących go urzędowych dokumentów i może to nastąpić np. na podstawie art. 73 k.p.a. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej taki dostęp przysługuje każdemu do urzędowych dokumentów nawet, jeżeli go nie dotyczą.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, podkreślić trzeba, że realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w tym przepisie ma na celu umożliwienie obywatelom kontrolowania poczynań władzy, ma sprawiać, że jej działania będą bardziej transparentne, a przez to zgodne z zasadami funkcjonowania państwa prawa. Z ust. 4 art. 61 Konstytucji RP wynika, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 określają ustawy. Jak już wskazano, do rozpoznania wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wgląd do akt sprawy administracyjnej (co oznacza wgląd do zgromadzonych w niej dokumentów) oraz kopię zalegających w nich dokumentów, mają zastosowanie uregulowania k.p.a. Zatem Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że w sprawie nie ma zastosowania u.d.i.p., nie był uprawniony do badania zgodności z prawem niewyrażenia zgody stronie skarżącej na wgląd do akt administracyjnych, w tym kwestii posiadania przez nią interesu prawnego i ewentualnego naruszenia wskutek tej odmowy jej praw wynikających z art. 61 Konstytucji. Na marginesie należy tylko wskazać, że akta administracyjne dotyczą konkretnej, indywidualnej sprawy i w związku z tym zawierają szereg dokumentów i informacji, które udostępnione każdemu, kto zechce się z nimi zapoznać, mogą zagrozić naruszeniem podstawowych praw obywatelskich zawartych w Konstytucji RP.

Akta sprawy administracyjnej, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne dotyczące zarówno jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania.

Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania administracyjnego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy w tej sytuacji stwierdzić, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów dotyczących zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca, co do którego zakładamy walor racjonalności, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania, wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają takiego uregulowania. Jak trafnie wskazano w części orzeczeń sądów administracyjnych art. 3 ust.2 u.d.i.p. określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12 ). Przedstawione powyżej stanowisko umacnia brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p. , w którym ustawodawca stwierdził , że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Tak więc tylko w jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika. Trzeba jeszcze dodać, że gdyby przyjąć pogląd odmienny od prezentowanego, należałoby w konsekwencji uznać, iż podmioty dysponujące aktami sprawy powinny również realizować obowiązki wskazane w art. 12 ust.2 u.d.i.p., t.j. obowiązek zapewnienia możliwości kopiowania akt sprawy lub ich przeniesienia na odpowiedni i powszechnie stosowany nośnik.

W piśmiennictwie wyrażano przekonanie, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sadowoadministracyjnym, Hanna Knysiak - Molczyk, Lexis Nexis, Warszawa 2013 , s 191). Wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru. Skoro żądanie dostępu do akt postępowania administracyjnego nie jest informacją publiczną, to bezzasadny jest zarzut naruszenia art.5 ust.1 pkt 3 u.d.i.p., gdyż nie ma on tu zastosowania. W konsekwencji nie miały tu zastosowania art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż organ i WSA dokonały prawidłowej wykładni pojęcia "dokumentu urzędowego".

Natomiast oczywiście każdy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może żądać udostępniania konkretnie wskazanych dokumentów urzędowych zawartych w aktach postępowania administracyjnego. Ustanowiona w art. 73 k.p.a. jawność akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania, nie stanowi jednocześnie objęcia tajemnicą ustawową znajdujących się w nich dokumentów urzędowych stanowiących informację publiczną, jakimi są np. znajdujące się w nich orzeczenia organów administracji. W takim przypadku adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci konkretnie wskazanych dokumentów urzędowych zawartych w aktach postępowania administracyjnego (np. orzeczeń) powinien dokonać anonimizacji danych wrażliwych i rozważyć, czy okoliczności sprawy, nawet po dokonaniu anonimizacji danych wrażliwych - nie wymagają jeszcze dalej idącego ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na potrzebę ochrony prywatności osoby bądź osób uczestniczących w postępowaniu administracyjnym. W razie zaś uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w tych postępowaniach lub zachodzi konieczność uwzględnienia tajemnicy przedsiębiorcy, ochrony informacji niejawnych lub ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych, to wówczas organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powodując się na ograniczenie zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Nie jest więc wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do konkretnych (wskazanych przez wnioskodawcę) dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych.

Skoro zatem stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do rozpoznania wniosku strony skarżącej o wgląd do "wszystkich oryginalnych dokumentów urzędowych zawartych w aktach sprawy stanowiących podstawę wydania przedmiotowej decyzji" - nr [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...], nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. oraz wydania dokumentów zawartych w tych aktach - mają zastosowanie przepisy k.p.a., to nie mają do jego rozpoznania zastosowania przepisy, których naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej, tj. art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 2, art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., z tego też powodu nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji.

Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie, a więc zarzut jej naruszenia jest bezzasadny.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie argumentacja stanowi bowiem wyłącznie polemikę z zaskarżonym wyrokiem i w sposób oczywisty zmierza do podważenia zawartych tam ocen. Tymczasem zarówno zaskarżony wyrok, jak i niniejsze orzeczenie właśnie realizują prawo strony do postępowania sądowego. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie uzyskała korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia sądowego w żaden sposób nie oznacza naruszenia przytoczonych wyżej przepisów. Dodać także należy, że zarzut podobnie jak i inne zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały niewłaściwie sformułowane, gdyż zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie wskazują żadnej z postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędnej jego wykładnię lub niewłaściwego zastosowanie.

Sąd podziela wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że "państwo nie jest celem samym w sobie, ani nie jest celem człowieka, ale celem i przeznaczeniem państwa jest dobro jednostek, czyli państwo jest dla obywateli, a nie obywatele dla państwa". Wynika to w sposób oczywisty wprost z łacińskiego źródłosłowu wyrazu "administracja" (ad ministrare – służyć w sposób stały, ciągły). Okoliczność ta nie ma jednak żadnego znaczenia dla merytorycznej oceny niniejszej sprawy. Nadto zgodnie z art.7 Konstytucji RP organy władzy publicznej (a więc i organy administracji publicznej) działają na podstawie i w granicach prawa. Musi zatem istnieć norma prawna, która umożliwia organowi administracyjnemu działanie. W niniejszym przypadku, jak to wskazano wyżej, takiej normy nie ma. Pamiętać także należy, że i obywatele mają swoje obowiązki i powinności wobec państwa np. art.82 do 86 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, uznać należy, że Sąd I instancji co do zasady trafnie uznał za prawidłowe działania organu dotyczące wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wgląd do wszystkich oryginalnych dokumentów urzędowych zawartych w aktach sprawy. Tym samym Sąd słusznie uznał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności i oddalił skargę. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.