Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 233/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1 w zw z art. 53 ust 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] listopada 2016 r., znak [...] wydane na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, ze zm.), art. 60 ust. 1 w związku art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia P. (dalej: skarżąca. Spółka) z 22 czerwca 2016 r. na postanowienie nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: organ I instancji) z [...] czerwca 2016 r., znak [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...], ark. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...].

W postanowieniu z [...] listopada 2016 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W piśmie z 25 lutego 2016 r. Prezydent [...] zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...], ark. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Miejski Konserwator Zabytków w [...] w postanowieniu nr [...] z [...] marca 2016 r., znak [...], odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że na działkach [...] i [...] zlokalizowane są budynki historyczne, które muszą zostać rozebrane w przypadku realizacji uzgadnianej inwestycji. Rozstrzyganie o dopuszczalności tej inwestycji poprzedzone powinno zostać uzyskaniem przez właściciela nieruchomości pozwolenia na wyburzenie historycznych obiektów.

W wyniku złożonego zażalenia organ II instancji w postanowieniu z [...] maja 2016 r., znak [...], uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że obowiązkiem organu uzgadniającego jest ocena przedłożonego mu projektu decyzji i ustaleń w nim zawartych. Jeśli Miejski Konserwator Zabytków uważa, że budynek historyczny na działkach [...] i [...] stanowi na tyle cenny elementy zabytkowego układu urbanistycznego dzielnicy willowej na [...], że powinien zostać zachowany, to obowiązkiem organu konserwatorskiego jest uzasadnienie takiego żądania i zbadanie, czy uzgadniany projekt decyzji zawiera ustalenia gwarantujące zachowanie tego budynku.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r. Miejski Konserwator Zabytków w [...] w postanowieniu nr [...] z [...] czerwca 2016 r., znak [...], odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ I instancji wskazał, że ustalenia uzgadnianego projektu decyzji determinują konieczność rozbiórki istniejącego na terenie ww. działek historycznego budynku przy ul. [...]. Jest to piętrowa willa z lat 30 XX wieku z parterowym budynkiem dydaktycznym, który częściowo został rozbudowany po II wojnie światowej. Zarówno po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r., jak i po II wojnie światowej w tak ukształtowanym kompleksie mieszkalno-uczelnianym prowadzono działalność naukową i dydaktyczną, a także znajdowały się tam mieszkania profesorskie. Zatem budynek ten posiada zarówno walory architektoniczne jak i historyczne.

Na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie, zażaliła się P. W ocenie Spółki, organ I instancji wadliwie uznał budynek przy ul. [...] za wart ochrony. Ochrona układu urbanistycznego nie uprawnia organu konserwatorskiego do zachowywania poszczególnych obiektów ten układ tworzących o ile nie są one objęte samodzielnym wpisem do rejestru zabytków. Ponadto, w ocenie strony, organ I instancji nie przedstawił merytorycznych powodów uzasadniających odmowę rozbiórki przedmiotowego budynku. Z uwagi na swój stan budynek przy ul. [...] nie nadaje się do dalszego prowadzenia w nim działalności dydaktycznej, dlatego został sprzedany przez Uniwersytet Przyrodniczy. Budynek ten jest w złym stanie technicznym i jego usunięcie podniesie wręcz walory chronionego układu urbanistycznego. Skarżąca ocenia jako niezrozumiałe wyrażenie zgody na rozbiórkę baraku przy ul. [...] przy jednoczesnej odmowie rozbiórki budynku dydaktycznego z willą profesorską przy ul. [...], a uzasadnienie przedstawione przez organ I instancji w tej sprawie uważa za niewystarczające. Spółka podważa też słuszność zgłoszonego sprzeciwu w sytuacji, gdy w uzgodnionym już przez organ konserwatorski projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości dopuszczono realizację 3 budynków jednorodzinnych, co również oznaczać będzie rozbiórkę istniejącego obiektu historycznego. Strona podnosi też ponownie argument o uzgodnieniu przedmiotowego projektu decyzji, które nastąpiło w piśmie organu I instancji skierowanym do Wydziału Urbanistyki i Architektury w dniu 12 czerwca 2015r.

W postanowieniu z [...] listopada 2016 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2016 r. organ odwoławczy wskazał, że na obszarze układu urbanistycznego dzielnicy willowej na [...] wraz z parkiem [...] w [...] ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny tej części miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów, ulic oraz zespołów komponowanej zieleni, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią, jak też zespoły historycznej zabudowy i poszczególne budynki tworzące układ przestrzenny tego założenia, a jednocześnie istotne z punktu widzenia jego historii bądź kompozycji. Według organu odwoławczego, zarówno zespoły budowlane jak i pojedyncze budynki, stanowią elementy współtworzące historyczny układ urbanistyczny. Zdaniem organu odwoławczego, nie oznacza to, że każdy budynek na terenie historycznego układu urbanistycznego jest zabytkiem, ani też, że każdy obiekt zabytkowy na tym terenie zasługuje na zachowanie. O tym czy należy dążyć do zachowania danego budynku bądź zespołu budowlanego, czy też możliwe jest zastąpienie ich nowym obiektem dostosowanym formą i lokalizacją do zastanych wartości zabytkowych, muszą każdorazowo rozstrzygać lokalne uwarunkowania i wartości zabytkowe, jakie w ramach analizowanego układu przestrzennego pełni dany obiekt.

Zdaniem organu II instancji, z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że realizacja przedmiotowej inwestycji wiązać się będzie z wyburzeniem zespołu zabudowy obecnie zlokalizowanej na działkach [...] i [...]. Jednocześnie w pkt III uzgadnianego projektu decyzji, gdzie sformułowano między innymi warunki w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków, brak jest ustalenia nakazującego zachowanie historycznej zabudowy na działkach [...] i [...]. Organ II instancji wyjaśnił, że z tych względów organy konserwatorskie nie mogą zaakceptować przedmiotowego projektu decyzji. Projekt ten nie zawiera bowiem wszystkich ustaleń ochrony zabytków koniecznych dla ochrony wartości zabytkowych układu urbanistycznego dzielnicy willowej na [...] wraz z parkiem [...] w [...] w analizowanej jego części. Minister zaznaczył, że organy konserwatorskie nie mogą wyrazić akceptacji dla przedmiotowego projektu decyzji, ponieważ jego ustalenia dopuszczają do wyburzenia wartościowego budynku współtworzącego wartości zabytkowe chronionego układu urbanistycznego dzielnicy willowej na [...]. Dlatego też w ocenie organu II instancji, zaskarżone postanowienie jest trafne merytorycznie i nie narusza przepisów prawa, a jego wady, polegające na niedostatecznym wskazaniu wartości, jakie prezentuje budynek przy ul. [...], zostały sanowane postanowieniem organu odwoławczego z [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji odniósł się także do zarzutów zażalenia skarżącej.

W skardze Spółka zaskarżyła w całości postanowienie Ministra z [...] listopada 2016 r. zarzucając:

orzekanie w sprawie, która była już rozstrzygnięta z mocy prawa, tym samym naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.;

utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, które pozostaje w całkowitej sprzeczności z innym rozstrzygnięciem konserwatorskim, a dotyczącym tego samego przedmiotu ochrony tj. uzgodnieniem projektu planu miejscowego, tym samym przekroczenie granic uznania administracyjnego wynikającego z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 i 64 ust. 1 u.p.z.p., oraz podjęcie wadliwego merytorycznie rozstrzygnięcia;

niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, albowiem organ uznał, że nie może odnieść się do ustaleń zawartych w projekcie planu miejscowego uzgodnionego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], gdyż nie zapoznał się z tą dokumentacją, tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Stawiając te zarzuty wniesiono o: stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającymi je postanowieniami, ewentualnie jego uchylenie w przypadku braku uwzględnienia zarzutu z pkt 2 a) skargi; zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone postanowienie jest drugim wydanym przez Ministra w ramach postępowania w II instancji na skutek zażalenia od postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]. Według skarżącej, istotne w sprawie jest to, że za każdym razem Minister odnosił się do postanowienia organu I instancji, które obarczone było wadą nieważności, gdyż było kolejnym wydanym w tej samej sprawie. Spółka stoi na stanowisku, ze w sprawie znalazł zastosowanie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 i 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. nastąpiło uzgodnienie z mocy prawa poprzez instytucję tzw. milczenia władzy. Zdaniem skarżącej, pomimo, że w sprawie doszło do uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., to jednak organ I instancji wydał następnie postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] marca 2016 r. Doszło do tego, albowiem Wydział Urbanistyki i Architektury nie uznał stanowiska prezentowanego pisemnie przez inwestora i zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji. Wydane w rezultacie takiego procedowania postanowienie organu I instancji nr [...] zostało uchylone przez Ministra postanowieniem z [...] maja 2016 r. znak [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał kolejne postanowienie nr [...] z [...] czerwca 2016 r. również odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To postanowienie zostało utrzymane w mocy aktem Ministra, który jest przedmiotem niniejszej skargi. Skarżąca uważa, że zaskarżone postanowienie Ministra utrzymujące w mocy nieważne postanowienie organu I instancji samo jest nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., albowiem rozstrzyga ostatecznie sprawę już rozstrzygniętą. Ta nieważność z tych samych powodów dotyczy także wszystkich poprzedzających zaskarżony akt postanowień konserwatorskich.

Skarżąca podnosi, że wydając uzgodnienie czy to do decyzji o warunkach zabudowy, czy też do projektu planu miejscowego organy konserwatorskie działają w ramach uznania administracyjnego. Nie mogą jednak działać dowolnie. Rozstrzygnięcia powinny być spójne. W przeciwnym wypadku granice uznania administracyjnego zostałyby przekroczone. W ocenie skarżącej, nie ulega wątpliwości, że do takiej sytuacji dochodzi wówczas, gdy ten sam przedmiot ochrony, tj. jak w tej sprawie jeden i ten sam zespół zabudowy w jednym rozstrzygnięciu uznaje się za tak cenny, że odmawia się właścicielowi, inwestorowi prawa do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy odmawiając uzgodnienia tej decyzji, a w innej procedurze uzgadnia się projekt planu, którego realizacja musi oznaczać wyburzenie owego rzekomo cennego zespołu zabudowy.

Skarżąca wskazuje, że w niniejszej sprawie odmówiono inwestorowi uzgodnienia do decyzji o warunkach zabudowy powołując się na konieczność ochrony zespołu zabudowy na działkach [...] i [...]. W tym samym czasie procedowano nad projektem planu miejscowego dla m. in. terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. W toku procedury planistycznej, która była trzykrotnie powtarzana organ I instancji trzykrotnie uzgodnił projekt planu, którego ustalenia dają podstawę do rozbiórki zabudowy znajdującej się na działkach nr [...] i [...]. Plan ten został uchwalony i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. pod poz. 7473. W ocenie skarżącej, wydając zaskarżone postanowienie Minister, a wcześniej organ I instancji przekroczył granice przysługującego mu uznania administracyjnego. W rezultacie zapadłe rozstrzygnięcie nie jest zgodne z prawem. Inwestorowi zablokowano możliwość realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej powołując się na konieczność ochrony istniejącej zabudowy i jednocześnie w innym postępowaniu - planistycznym zgodzono się na likwidację tej rzekomo chronionej zabudowy tyle, że pod realizację zabudowy jednorodzinnej.

Według skarżącej, zaistniała sytuacja stanowiąc przejaw bezprawnej dowolności rozstrzygnięć konserwatorskich jednocześnie jest dowodem błędnego merytorycznie rozstrzygnięcia jakie zostało podjęte w sprawie uzgodnienia do decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie projektu planu dowodzi bowiem, że Minister mógł projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgodnić, a ochrona istniejącego zespołu zabudowy nie jest tutaj przeszkodą. Jednocześnie jest także dowodem naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez to, że organ nie dochował obowiązku stania na straży praworządności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia Ministra z [...] listopada 2016 r. w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi dotyczących prawa procesowego wskazać należy, że zdaniem Sądu, Minister w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.p.z.p. i ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Działania organu II instancji nie naruszały zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i postanowienia wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy postanowienia nie uwzględniają ich żądań. Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 8 k.p.a.

W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie postanowienia Ministra z [...] listopada 2016 r., jest skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w postanowieniu organu II instancji przepisów, które doprowadziły do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Według Sądu, Minister w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. dokonał niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute są logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Organ podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Nie doszło tym samym do naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...], ark. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...].

W ocenie Sądu, uzasadnienie postanowienia Ministra z [...] listopada 2016 r. stanowi uzewnętrznioną motywację podjętego w nim rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tego postanowienia znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty w niniejszej sprawie było efektem przeprowadzenia postępowania po rozpatrzeniu zażalenia Spółki z 22 czerwca 2016 r.

W przedmiotowej sprawie Minister w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżącej zawartych w ww. zażaleniu, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając postanowienie nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w postanowieniu Ministra z [...] listopada 2016 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się również art. 156-159 k.p.a. z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W związku z tym, zastosowanie ma również art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., kształtując tym samym trwałość postanowień jak decyzji. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma postanowieniami, z których pierwsze jest ostateczne. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. W przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania przez organ ostatecznego postanowienia uniemożliwiającego dalsze procedowanie w sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...], ark. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...]. Uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., dokonuje się zgodnie z art. 106 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązany do uzyskania postanowienia organu współdziałającego, może zatem oprzeć swoją decyzję dopiero na takim postanowieniu uzgadniającym, które posiada walor ostateczności. Z regulacji art. 106 k.p.a. wynika, że postępowanie wpadkowe, toczące się przed organem uzgadniającym kończy rozstrzygnięcie mające formę postanowienia, na które służy zażalenie. Wobec tego postanowienie, wydawane przez organ uzgadniający w I instancji, nie jest ostateczne i może być skutecznie kwestionowane przez strony postępowania. Walor ostateczności ma postanowienie organu I instancji, które w terminie nie zostało zaskarżone przez strony postępowania, albo postanowienie organu II instancji wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia. Każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, a organy administracji, są tą decyzją związane do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1461/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 72).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 i 64 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, że działki o numerach [...] i [...] przy ul. [...] w [...] położone są na terenie układu urbanistycznego dzielnicy willowej na [...] wraz z parkiem [...] w [...], wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 1983 r., znak [...], pod numerem [...], oraz na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] października 1982 r., znak [...]. Zaskarżone postanowienie wydał Miejski Konserwator Zabytków w [...] jako organ I instancji w przedmiotowej sprawie, działający na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą [...], a Prezydentem Miasta [...] z [...] listopada 2003 r. w sprawie przekazania Miastu [...] spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (D. Urz. Woj. [...]. z 2003 r., nr 184, poz. 3434).

Z treści art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Oznacza to, że na obszarze układu urbanistycznego dzielnicy willowej na [...] wraz z parkiem [...] w [...] ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny tej części miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów, ulic oraz zespołów komponowanej zieleni, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią, jak też zespoły historycznej zabudowy i poszczególne budynki tworzące układ przestrzenny tego założenia, a jednocześnie istotne z punktu widzenia jego historii bądź kompozycji.

W konsekwencji zarówno zespoły budowlane jak i pojedyncze budynki, stanowią elementy współtworzące historyczny układ urbanistyczny. Należy zwrócić uwagę również, że nie każdy budynek na terenie historycznego układu urbanistycznego jest zabytkiem, ani też nie każdy obiekt zabytkowy na tym terenie zasługuje na zachowanie.

Zgodzić należy się z poglądem organu II instancji, według którego, o tym czy należy dążyć do zachowania danego budynku bądź zespołu budowlanego, czy też możliwe jest zastąpienie ich nowym obiektem dostosowanym formą i lokalizacją do zastanych wartości zabytkowych, muszą każdorazowo rozstrzygać lokalne uwarunkowania i wartości zabytkowe, jakie w ramach analizowanego układu przestrzennego pełni dany obiekt. Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2016 r. przeprowadził ocenę decyzji wpisującej ww. układ urbanistyczny do rejestru zabytków, [...] i wyjaśnił, że został on założony według projektu znanego urbanisty niemieckiego [...], jako pierwsza w mieście kolonia willowa, składająca się z bliźniaczych lub pojedynczych domów w otoczeniu ogrodowym. Według organu odwoławczego, osiedle [...], po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r., stało się w swojej części kolonią profesorską, jak też miejscem, gdzie prowadzono działalność naukową i dydaktyczną nieprzerwanie do czasów współczesnych. Świadectwem tego okresu w historii osiedla [...] jest między innymi zespół zabudowy na działkach [...] i [...]. Tworzą go wzniesiona przed 1916 r., a następnie na nowo ukształtowana w latach 30. XX wieku dwukondygnacyjna willa oraz przylegający doń parterowy budynek dydaktyczny powstały etapami w latach 20. XX w. i po 1945 r.

Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że z treści sformułowanych warunków zabudowy wynika jednoznacznie, że realizacja przedmiotowej inwestycji wiązać się będzie z wyburzeniem zespołu zabudowy obecnie zlokalizowanej na działkach [...] i [...]. Jednocześnie w pkt III uzgadnianego projektu decyzji, gdzie sformułowano między innymi warunki w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków, brak jest ustalenia nakazującego zachowanie historycznej zabudowy na działkach [...] i [...]. Z akt sprawy wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...], ark. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...] nie zawiera wszystkich ustaleń ochrony zabytków koniecznych dla ochrony wartości zabytkowych układu urbanistycznego dzielnicy willowej na [...] wraz z parkiem [...] w [...]. Tymczasem stosownie do art. 7 pkt. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustalenia ochrony w decyzji o warunkach zabudowy są formą ochrony zabytków.

Nie można zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, która w skardze podnosi, że przedmiotowa zabudowa znajdująca się na nr [...] i [...] nie jest jako taka wpisana do rejestru zabytków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową)" (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 427/12, ZNSA 2013/6/142-146).

W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać również należy, że zgodnie z art. 4 pkt 2, 3 i 6 ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej przedstawionego w skardze wskazać należy, że przy orzekaniu w przedmiocie uzgodnień dokonywanych przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. organ związany jest wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków, wynikającymi z ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym w szczególności celami zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 tejże ustawy. W postępowaniu, którego przedmiotem jest uzgodnienie projektu decyzji i warunkach zabudowy należy brać pod uwagę nie pojedyncze cele lecz system celów związanych z ochroną zabytków określonych w art. 4 pkt 2, 3 i 6 ustawy. Najważniejszą właściwością takiego systemu jest obecność w nim celów integrujących wymagania ładu przestrzennego i ochrony zabytków. Ważną cechą tych celów jest odpowiednia konstrukcja struktury wartości związanych z planowaniem i zagospodarowaniem oraz ochroną zabytków. Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z miejskim konserwatorem zabytków ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie form ochrony zabytków, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony zabytków, którym ustawodawca nadał priorytet zwiększa skuteczność wykonywania obowiązków ochronnych przez organ konserwatorski. Obowiązek, zakaz i dozwolenie mogą być relatywizowane do pewnego zbioru nakazów np. chroniących układ urbanistyczny jako całość lub poszczególne jego elementy. Uzgodnienie przez miejskiego konserwatora zabytków projektu decyzji o warunkach zabudowy jest ukształtowane w dużej mierze funkcjami ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jeżeli istnieje obowiązek prawny uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony zabytków i jeżeli prawo ma tworzyć po temu warunki, to zadania organu konserwatorskiego powinniśmy traktować jako element składowy zapewnienia realizacji funkcji i celów przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek prawny może zatem sprowadzać się do tego, że przepis prawa ustanawia np. dla miejskiego konserwatora zabytków nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu, którego przedmiotem jest ochrona zabytku wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. W niniejszej sprawie zakres merytoryczny procesu uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...], ark. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...] przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] jest związany przede wszystkich zapewnieniem realizacji celów ochrony przedmiotowego układu urbanistycznego. Proces uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ konserwatorski stanowi przewidziany przez prawo zespół działań zmierzający do osiągnięcia określonego skutku prawnego w postaci ochrony zabytku. W ramach procesu uzgadniania mamy do czynienia z wyodrębnionym zespołem czynności podejmowanych przez organ konserwatorski, które podporządkowane są realizacji celów określonych w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ uzgadniający realizuje w ten sposób normę celowościową, przez którą rozumie się dyrektywę zalecającą określone postępowanie jako środek do określonego celu.

Organ konserwatorski nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do projektu decyzji o warunkach zabudowy określając czy jest on sprzeczny z przepisami prawa. Uzgadniany w niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczył konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i w ramach uzgadniania decyzji do organu konserwatorskiego należała kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z celami ochrony zabytków. Uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie mogło odbywać się w oderwaniu od charakterystyki przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ani w oderwaniu od projektu decyzji.

Sąd podziela stanowisko organów konserwatorskich, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogły wyrazić akceptacji dla przedmiotowego projektu decyzji, ponieważ jego ustalenia dopuszczają do wyburzenia wartościowego budynku współtworzącego wartości zabytkowe chronionego układu urbanistycznego dzielnicy willowej na [...]. Dlatego też w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie narusza przepisów prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, z którego wynika, że w toku niniejszego postępowania organ konserwatorski nie miał podstaw do oceniania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mógł też odnieść się do ustaleń w nich zawartych, nie znając treści tych projektów.

Mając na uwadze, że postanowienie Ministra z [...] listopada 2016 r. podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.