Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2623/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 ust 1 pkt 2, art. 149 ust 3
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 589/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. na rzecz [...] 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 589/14, po rozpoznaniu skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w O. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej: w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. W pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W pkt 3 zasądził od Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Poznaniu na rzecz [...] kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu (WOW NFZ) ogłosił w dniu [...] stycznia 2014 r. w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia na okres od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] marca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do [...] osób - ryczałt miesięczny.

W postępowaniu złożone zostały dwie oferty: Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] 2 (dalej: strona, SPZOZ w O. lub skarżący) oraz oferta [...], prowadzącego przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą [...]

W dniu [...] lutego 2014 r. komisja konkursowa odrzuciła ofertę złożoną przez [...] na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach lub u.s.o.z.) z tego powodu, że oferta zawierała nieprawdziwe informacje. Komisja konkursowa ustaliła bowiem, po dokonanej analizie ofert, iż [...] nie spełnia zadeklarowanego w ofercie warunku w zakresie posiadania certyfikatu ISO 9001 systemu zarządzania jakością.

Od powyższego rozstrzygnięcia strona złożyła protest, który decyzją komisji konkursowej z dnia [...] marca 2014 r. został oddalony.

W dniu [...] marca 2014 r. na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach, nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania. W wyniku dokonanego przez komisję konkursową rozstrzygnięcia postępowania jako podmiot, z którym WOW NFZ zawrze umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazano [...], prowadzącego przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą [...]

Orzekając na skutek odwołania [...] od rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2014 r., Dyrektor WOW NFZ decyzją z dnia [...] marca 2014 r., oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oceny ofert dokonuje się według kryterium jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, ocenianej, w szczególności poprzez zewnętrzną ocenę potwierdzoną m. in. certyfikatem systemu zarządzania.

Jak stanowi § 1 ust. 2 tegoż zarządzenia, kryterium certyfikatu systemu zarządzania jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania spełnia łącznie cztery warunki: ma zastosowanie w przedmiocie, na który złożono ofertę, obejmuje lokalizację (miejsce udzielania świadczeń) wskazaną w ofercie, jest ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy oraz został wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "[...]), udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej.

Przeprowadzona przez komisję konkursową analiza oferty, a następnie wykazu akredytowanych jednostek certyfikujących, wskazała, iż I [...] - nie posiada akredytacji w zakresie sektora usług medycznych udzielonej przez Polskie Centrum Akredytacji (dalej: "PCA"). [...] nie posiada również akredytacji udzielonej przez równorzędny podmiot zagraniczny. Wobec powyższego należy przyjąć, że kryterium certyfikatu systemu zarządzania jakością nie zostało przez stronę spełnione, i to pomimo udzielenia odpowiedzi twierdzącej "TAK" na pytanie ankietowe "Czy oferent posiada certyfikat ISO 9001 systemu zarządzania jakością".

Organ podkreślił, iż pytanie ankietowe z części VIII FORMULARZA OFERTOWEGO POZ. "ANKIETY": "Czy oferent posiada certyfikat ISO 9001 systemu zarządzania jakością" miało charakter rankingujący, a za wskazanie posiadania certyfikatu ISO 9001 systemu zarządzania jakością otrzymywano dodatkowe punkty w rankingu oceny ofert. Strona mogła w przypadku cytowanego pytania ankietowego dokonać wyboru zgodnej ze stanem rzeczywistym odpowiedzi "NIE".

Dyrektor MOW NFZ podniósł, iż kwestia certyfikatu ISO systemu zarządzania jakością nie stanowiła przedmiotu kontroli przeprowadzonej przez Komisję konkursową w dniu [...] lutego 2014 r. Ta zakresem kontroli objęła bowiem sprawdzenie wyposażenia stronę w sprzęt i aparaturę medyczną niezbędne do udzielania świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej (w tym ambulans drogowy) oraz sprawdzenie pomieszczeń niezbędnych do wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu strony w przedmiocie prawidłowości wydania certyfikatu ISO systemu zarządzania jakością przez [...], wskazano, iż przedłożony do oferty złożonej przez ten podmiot certyfikat ISO systemu zarządzania jakością spełniał wszystkie wymogi określone w przepisach zarządzenia Nr [...]

Orzekając na skutek wniosku [...]o ponowne rozpatrzenie sprawy - Dyrektor WOW NFZ decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]- działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że dookreślenie wymogów, jakie przedkładany certyfikat winien spełniać znalazło się w przepisie zarządzenia Nr 3/2014/D80Z Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, które zostało wskazane w ogłoszeniu konkursu ofert, a zatem winno być ono znane stronie jako świadczeniodawcy.

[...] wniósł skargę na decyzję Dyrektor WOW NFZ.

Pismem procesowym z [...] sierpnia 2014 r. skarżący wskazał, że wystąpił do organu o udostępnienie dokumentacji konkursowej, w szczególności oferty [...], albowiem powziął informację o błędach i nieprawidłowych danych w niej zawartych. Organ odmówił udostępnienia całości Oferty [...] twierdząc, ze niektóre elementy (nie wskazując jakie) stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżący dołączył również kserokopię pisma Polskiego Centrum Akredytacji z dnia [...] lipca 2014 r., z którego wynika, iż zakończono proces rozpatrywania skargi dotyczącej certyfikatu wystawionego dla [...], w wyniku czego potwierdzono zasadność skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. uwzględnił skargę wniesioną przez [...]i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Poznaniu.

W przedmiotowym postępowaniu skarżący swój uszczerbek w interesie prawnym oparł na zarzucie niewłaściwego zastosowania wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego, w szczególności podkreślając zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - polegający na niewłaściwym przyjęciu przez organy obu instancji, że doszło do złożenia przez stronę skarżącą oferty z podaniem nieprawdziwych informacji.

Podstawą materialnoprawną odrzucenia oferty skarżącego był przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym oferta podlega odrzuceniu, jeżeli zawiera nieprawdziwe informacje. Komisja Konkursowa uznała za nieprawdziwe oświadczenie oferenta o dysponowaniu certyfikatem ISO 9001 systemu zarządzania jakością.

Skarżący załączył do oferty certyfikat ISO systemu zarządzania jakością wydany przez [...]Przeprowadzona prze komisję konkursową analiza wykazu akredytowanych jednostek certyfikujących, wskazała, iż [...] nie posiada akredytacji w zakresie sektora usług medycznych udzielonej przez PCA lub przez równorzędny podmiot zagraniczny. Wobec powyższego przyjęto, iż kryterium certyfikatu systemu zarządzania jakością nie zostało przez skarżącego spełnione, albowiem certyfikat przedłożony przez skarżącego nie spełnia warunków określonych w zarządzeniu Nr 3/2014/D80Z Prezesa NFZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne.

W tym miejscu należy podkreślić, iż w postępowaniu ofertowym skarżący [...], w formularzu ofertowym POZ na pytanie: "czy oferent posiada certyfikat ISO 9001 systemu zarządzania jakością" złożył oświadczenie potwierdzające. Skarżący, jak zasadnie podkreślał, złożył oświadczenie w zakresie wiedzy i woli. Mianowicie, iż przedmiotowy certyfikat jest dokumentem prawdziwym i wydanym zgodnie z obowiązującymi zasadami jego nadawania. O fakcie nie posiadania akredytacji przez [...]skarżący dowiedział się z chwilą odrzucenia jego oferty przez komisje konkursową, tj. w dniu [...] lutego 2014 r. Zresztą bezzwłocznie, tj. w dniu 26 lutego 2014 r. skarżący zwrócił się do [...]celem zweryfikowania tych informacji. Jak wynika z akt sprawy, skarżący zwrócił się również do podmiotu posiadającego wymaganą akredytację PCA - z prośbą o wydanie certyfikatu jakości. Niezrozumiałym staje się więc, wobec podstawy odrzucenia oferty, zarzucanie skarżącemu nieprawdziwość wymienionego oświadczenia. Niezasadne jest też powoływanie się przez organ na brak znajomości przez skarżącego treści normy zawartej w zarządzeniu Prezesa NFZ Nr 3/2014/DSOZ, skoro skarżący nie miał wiedzy na temat faktu, iż [...] nie posiada akredytacji PCA.

Co istotne, jak podkreślił organ, pytanie w zakresie posiadania certyfikatu ISO 9001 miało jedynie charakter rankingujący, a za wskazanie jego posiadania odwołujący się z założenia otrzymywał dodatkowe punkty w rankingu oceny ofert.

W takiej sytuacji - w ocenie Sądu I instancji - oferta nie powinna zostać odrzucona, a jedyną ujemną konsekwencją dla skarżącego powinien być brak dodatkowych punktów. Ponadto, co warto podkreślić, ani komisja konkursowa, ani Dyrektor WOW NFZ nie poddawali w wątpliwość kwestii prawdziwości przedłożonego certyfikatu, ani prawidłowości jego przyznania. Organ nie stwierdził, też by skarżący działał z góry powziętym zamiarem poświadczenia nieprawdy.

Ponadto, organ nie rozważył, czy brak ten można uznać za element formalny wniosku, który może zostać usunięty w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, poprzez np. zwrócenie się o wydanie certyfikatu przez jednostkę posiadającą akredytacje PCA.

Należy zauważyć, że z treści przepisu art. 142 ust. 5 pkt 1 i 2 cyt. ustawy wynika, iż oferent przedstawiający najlepszą ofertę pod względem ciągłości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowości i dostępności nie może być wyeliminowany z konkursu w oparciu o kryteria nieznane temu przepisowi (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 881/06, LEX nr 282443). Brak certyfikatu jakości wydanego przez akredytowaną jednostkę musi bowiem być wynikiem oceny przez komisję prezentowanych ofert jako nie zapewniających ich kompleksowości, ciągłości i dostępności. Stwierdzony przez organ brak nie jest odrębnym, samodzielnym kryterium oceny oferty wskazanym w art. 142 ust. 5 cyt. ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób też zgodzić się z organem, iż rozstrzygnięcie organu rozpoznającego odwołanie ogranicza się jedynie do zbadania interesu prawnego odwołującego wskutek naruszenia zasad postępowania konkursowego. Jak wynika bowiem z ugruntowanego orzecznictwa organ kontrolując zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skontrolować te oceny z samymi ofertami.

Organ nie ustosunkował się również do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą spółkę zarówno w odwołaniu, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności, nie wyjaśnił szczegółowo, dlaczego certyfikat zarządzania jakością wydany na rzecz [...], mimo uzasadnionych wątpliwości, co do zakresu prowadzonej działalności - został uznany za prawidłowy.

Za nieuprawnione należy również uznać działanie organu polegające na odmowie udostępnienia skarżącemu całości oferty [...].

W ocenie Sądu I instancji, organ pominął treść przepisu art. 150 ustawy o świadczeniach. Z akt sprawy wynika, że do konkursu przystąpiło dwóch świadczeniodawców: [...]. W dniu [...] lutego 2014 r. odrzucono ofertę strony, a następnie [...] marca 2014 r. oddalono jej protest. Z kolei dnia [...] marca 2014 r. odrzucono ofertę [...]. Przy czym [...] marca 2014 r. uwzględniono jego protest. W takim przypadku organ miał obowiązek uzasadnić, dlaczego nie unieważnia konkursu oraz wskazać, że z okoliczności sprawy wynika, że na ogłoszony konkurs nie wpłynie więcej ofert, czego organ nie uczynił.

W ocenie Sądu I instancji, Dyrektor WOW NFZ wydając sporne decyzje, dopuścił się - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej, arbitralnej i nieobiektywnej zarazem oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

W konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organ odwoławczy nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy komisja konkursowa, działająca w ramach Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, nie dopuściła się w toku spornego postępowania konkursowego obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego - naruszenia interesu prawnego skarżącego.

II

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Poznaniu wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie (art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię prowadzącą do twierdzenia, że norma zawarta w tym przepisie uzależnia zastosowanie sankcji w postaci odrzucenia oferty od stopnia ewentualnego zawinienia po stronie oferenta;

2. art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że nieprawdziwa informacja zawarta w ofercie może stanowić brak formalny wniosku;

3. art. 142 ust 5 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymóg posiadania certyfikatu jakości ISO jest odrębnym, nie przewidzianym przepisami ustawy o świadczeniach kryterium;

4. art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu konkursowym komisja konkursowa rozpatrywała tylko jedną ofertę, bowiem oferta skarżącego została odrzucona jako zawierająca nieprawdziwą informację, a następnie organ rozpatrując odwołanie skarżącego badał przesłankę naruszenia zasad postępowania przez komisję konkursową;

5. art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu obowiązku ujawniania całości oferty konkurenta, pomimo zastrzeżenia o informacjach stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy;

6. art. 150 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ unieważnia postępowanie, gdy w wyniku odrzucenia innych złożonych ofert, pozostaje jedna oferta.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego, wskazanych w pkt I ppkty 1-6 petitum skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z., wskazany w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który dokonał właściwej wykładni art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z. i stwierdził, że oferta skarżącego nie powinna zostać odrzucona, a jedyną ujemną konsekwencją dla skarżącego powinien być brak dodatkowych punktów uzyskanych w rankingu oceny ofert.

Na wstępie należy stwierdzić, że podstawą materialnoprawną odrzucenia oferty skarżącego był przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z., zgodnie z którym oferta podlega odrzuceniu, jeżeli zawiera nieprawdziwe informacje. Komisja konkursowa uznała bowiem za nieprawdziwe oświadczenie oferenta o dysponowaniu certyfikatem ISO 9001 systemu zarządzania jakością. Skarżący załączył do oferty certyfikat ISO systemu zarządzania jakością wydany przez [...], zaś przeprowadzona prze komisję konkursową analiza wykazu akredytowanych jednostek certyfikujących, wskazała, iż [...] nie posiada akredytacji w zakresie sektora usług medycznych udzielonej przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny. Wobec powyższego przyjęto, iż kryterium certyfikatu systemu zarządzania jakością nie zostało przez skarżącego spełnione, albowiem certyfikat przedłożony przez niego nie spełnia warunków określonych w zarządzeniu Nr 3/2014/D80Z Prezesa NFZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne. Skarżący jako oferent na pytanie ankietowe" "Czy oferent posiada certyfikat ISO 9001 systemu zarządzania jakością" udzielił odpowiedzi twierdzącej.

Podkreślenia wymaga, co zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że ani komisja konkursowa, ani Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie poddawali w wątpliwość kwestii prawdziwości przedłożonego przez skarżącego certyfikatu, ani prawidłowości jego przyznania.

Odnosząc się do wykładni literalnej art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z. stwierdzić należy, że wprawdzie ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się ustawodawca w tym przepisie, jednakże przyjąć należy, iż przez owe podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Należy przyjąć, iż "nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy (wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 476/13). Innymi słowy z podaniem nieprawdziwych informacji będziemy mieli do czynienia w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość.

Podkreślenia wymaga, że nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty. Pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu, nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania. Okolicznościami takimi będą, np. nieprawdziwe informacje dotyczące posiadanego potencjału kadrowego czy sprzętowego (zob. A. Pietraszewska-Macheta Agnieszka (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, LEX 2015).

Co istotne, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził wyraźnie, że: "pytanie ankietowe z części VIII FORMULARZA OFERTOWEGO POZ ANKIETY "Czy oferent posiada certyfikat ISO 9001 systemu zarządzania jakością" miało charakter rankingujący, a za wskazanie posiadania certyfikatu ISO 9001 systemu zarządzania jakością świadczeniodawca z założenia otrzymywał dodatkowe punkty w rankingu oceny ofert" (s. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu).

Zatem, niespełnienie przez skarżącego jednej z przesłanek w ramach kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym stanowi § 1 ust. 2 pkt 4 zarządzenia Nr 3/2014/D80Z Prezesa NFZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne – nie powinno być uznane przez komisję konkursową za podstawę odrzucenia oferty skarżącego na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z., co nieprawidłowo zaakceptował organ. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, z którego wynika, że zarzut nieprawdziwości informacji podanych przez oferenta dotyczy następujących przypadków: wymienione w części VIII formularza ofertowego sprzęt i aparatura medyczna nie znajdowały się w miejscu udzielania świadczeń (wyrok NSA z dnia 2015-02-18, sygn. akt II GSK 2211/13); uznano za nieprawdziwe oświadczenie oferenta o dysponowaniu ambulansem, jeżeli ten sam ambulans stanowił w tym samym czasie środek transportu zespołu ratownictwa medycznego w innym rejonie operacyjnym na terenie innego województwa (wyrok NSA z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1422/13); oświadczenie oferenta co do ambulansu było nieprawdziwe, ponieważ ambulans był już objęty inną umową o świadczenia opieki zdrowotnej, zawartą z Dyrektorem Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1040/12); podanie nieprawdziwych informacji w zakresie zapewniania przez oferenta podjazdów oraz dojść o nachyleniu zgodnym z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 2293/15); podmiot uzyskał wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej dotyczący rozpoczęcia działalności w zakresie świadczenia usług RTG dopiero w dniu 17 lutego 2013 r., to znaczy, że nie miał takiego wpisu w terminie składania oferty (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1052/12).

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 149 ust. 3 u.s.o.z. poprzez jego błędną wykładnię przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że odrzucenie oferty stanowi wyraz niespełnienia przez oferenta wymogów formalnych i co do zasady powinno się odnosić do braków formalnych, które można uzupełnić. Na taką intencję ustawodawcy wskazuje brzmienie art. 149 ust. 3 u.ś.o.z., zgodnie z którym w przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty (zob. A. Pietraszewska-Macheta Agnieszka (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, LEX 2015).

Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. i zasadnie zwrócił organowi uwagę, że ten nie rozważył, czy brak w postaci nieposiadania przez [...] akredytacji w zakresie sektora usług medycznych udzielonej przez PCA, może być usunięty w trybie art. 149 ust. 3 u.ś.o.z.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 142 ust. 5 u.s.o.z., wskazany w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymóg posiadania certyfikatu jakości ISO jest odrębnym, nie przewidzianym przepisami ustawy o świadczeniach kryterium.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że brak właściwego certyfikatu jakości wydanego przez akredytowaną jednostkę musi być wynikiem oceny przez komisję konkursową prezentowanych ofert jako nie zapewniających kryteriów kompleksowości, ciągłości i dostępności. Bowiem stwierdzony przez organ brak nie jest odrębnym, samodzielnym kryterium oceny oferty wskazanym w art. 142 ust. 5 cyt. ustawy (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Ponadto, Sąd I instancji zarzucił organowi całkowite uchylenie się od oceny oferty strony w oparciu o kryteria wymienione w art. 142 ust. 5 cyt. ustawy, a więc biorąc pod uwagę kryteria ciągłości, kompleksowości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności. Wskazał również na potrzebę porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które obejmuje - stosownie do art. 148 u.s.o.z. - w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1) oraz ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2) (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Podkreślenia wymaga - co trafnie zaznaczył Sąd I instancji - iż dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy prawa materialnego, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10).

Zatem, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 142 ust. 5 u.s.o.z. i prawidłowo zarzucił, że od takiej oceny w oparciu o kryteria wymienione w art. 142 ust. 5 oraz w art. 148 cyt. ustawy całkowicie uchylił się organ, co było jednym z powodów uchylenia obu decyzji skarżącego kasacyjnie organu, tj. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...]

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 k.p.a., sformułowany w pkt I ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tego zarzutu, stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej błędnie powołał się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., która dotyczy zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazując na naruszenie art. 8 k.p.a., który jest przepisem procesowym, a więc odnosi się do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto, autor skargi kasacyjnej nie powiązał tego przepisu z odpowiednim przepisem postępowania przed sądami administracyjnymi. Ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom powinno nieodłącznie towarzyszyć wskazanie naruszonych przez Sąd I instancji przepisów tej ustawy.

Sąd I instancji - zarzucając organowi naruszenie art. 8 k.p.a., w którym wyrażona została zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej - zasadnie stwierdził, że w argumentacji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ działającego jako organ I i II instancji brak jest zarówno faktycznego porównania ofert, jak i podania liczby punktów otrzymanych przez oferentów. Dyrektor WOW NFZ, wydając zaskarżoną decyzję, nie przeanalizował wszelkich uzasadnionych wątpliwości, które mogą świadczyć o tym, że komisja konkursowa, rozstrzygając sporne postępowanie konkursowe dopuściła się naruszenia prawa poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. niedostateczne wyjaśnienie na etapie procesu decyzyjnego - oceny ofert - liczby punktów przypadających na daną kategorię i przyjęcie tym samym w sposób arbitralny rozstrzygnięcia na niekorzyść strony.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie. Cechą charakteryzującą istotę instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jednocześnie wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. W związku z tym należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty - mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu (por. m.in. wyroki NSA: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1609/13; z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1856/13).

Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 i 2 u.s.o.z., wskazany w pkt I ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie tego przepisu przez błędną jego wykładnię przez Sąd I instancji, polegającą na przyjęciu obowiązku ujawniania całości oferty konkurenta, pomimo zastrzeżenia o informacjach stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.

Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie podkreślenia wymaga, że już z literalnego brzmienia art. 135 ust. 1 i 2 u.s.o.z. wynika, że oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert.

Zatem, należy uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, który przyjął za nieuprawnione działanie organu polegające na odmowie udostępnienia stronie oferty [...]

W tym świetle elementy bezpośrednio pozwalające ocenić spełnienie kryteriów, o których stanowi art. 148 u.s.o.z., korzystają – w myśl zasady wyrażonej w art. 135 ust. 1 u.s.o.z. – ze szczególnego domniemania jawności, a przedsiębiorca przystępując do konkursu ofert w przedmiocie udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej musi mieć świadomość, iż dane te mogą podlegać udostępnieniu w takim zakresie, w jakim determinują wybór oferenta. Tajemnica przedsiębiorcy, wskazana w art. 135 ust. 2 pkt 2 u.s.o.z., dotyczy w tym świetle przede wszystkim wszelkich pozostałych informacji odpowiadających materialnie tajemnicy przedsiębiorca, zastrzeżonych jako takie przez przedsiębiorcę. Odmienna interpretacja w istocie podważałaby zasadę jawności i uniemożliwiała realizację funkcji przepisu art. 135 u.s.o.z. (por. wyroki NSA:

Należy zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji uznającego za niezasadną należy uznać argumentację organu, jakoby oferta zawierała dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Chęć generalnego utajnienia danych zawartych w ofertach nie jest bowiem niczym uzasadniona. Dane dotyczące sprzętu, aparatury medycznej czy pomieszczeń, w których udzielane są świadczenia, harmonogram pracy personelu czy jego dostępność godzinowa nie mogą być traktowane jako tajemnica przedsiębiorstwa. Z chwilą zawarcia umowy stają się one zresztą jawne dla każdego potencjalnego pacjenta. Wpisy do rejestru podmiotów leczniczych, statut, odpisy z KRS, wpisy do ewidencji działalności gospodarczej są informacjami jawnymi. Nie ma również powodu by utajniać wykaz personelu i jego kwalifikacje (w zakresie obejmującym imię i nazwisko oraz posiadaną specjalizację, względnie numer prawa wykonywania zawodu). Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniodawca jest zobowiązany do umieszczenia wewnątrz budynków siedziby i jednostek organizacyjnych informacji dotyczących imion i nazwisk osób kierujących pracą komórki organizacyjnej, a w przypadku ambulatoryjnej opieki zdrowotnej - także imion i nazwisk osób udzielających świadczeń oraz godzin i miejsca udzielania świadczeń. Dane osobowe osób wykonujących zawód zaufania publicznego są i powinny być jawne i powszechnie dostępne właśnie ze względu na specyfikę zawodu.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 150 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z., sformułowany w pkt I ppkt 6 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ unieważnia postępowanie, gdy w wyniku odrzucenia innych złożonych ofert, pozostaje jedna oferta.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. art. 150 ust. 1 i ust. 2 u.s.o.z. słusznie stwierdzając - w świetle okoliczności stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy – niepodważonego przez skarżącego kasacyjnie, organ miał obowiązek uzasadnić, dlaczego nie unieważnia konkursu oraz wskazać, że z okoliczności sprawy wynika, że na ogłoszony konkurs nie wpłynie więcej ofert, czego organ nie uczynił.

Bowiem, jak stwierdził Sąd I instancji, do przedmiotowego konkursu przystąpiło jedynie dwóch świadczeniodawców: [...] - oraz [...]. W dniu [...] lutego 2014 r. odrzucono ofertę skarżącego, a następnie [...] marca 2014 r. oddalono jego protest. Z kolei dnia [...] marca 2014 r. odrzucono ofertę [...], przy czym [...] marca 2014 r. uwzględniono jego protest. Zatem, organ w oparciu o art. 150 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.s.o.z. powinien był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnić, dlaczego nie unieważnia konkursu - na podstawie art. 150 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z. i z uwagi na treść ust. 2 cyt. przepisu wykazać, że komisja konkursowa przyjęła ofertę [...], ponieważ na ogłoszony ponownie na tych samych warunkach konkurs ofert nie wpłynęłoby więcej ofert, czego nie uczynił.

Ponadto, z akt administracyjnych sprawy wynika, że tego samego dnia, tj. [...] marca 2014 r. komisja konkursowa uwzględniła protest [...] i jednocześnie rozstrzygnęła konkurs wskazując [...], prowadzącego [...], jako podmiot, z którym zawrze umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z całkowitym pominięciem wymogów wynikających z treści art. 153 ust. 6 u.s.o.z., w którym ustawodawca nakazuje w przypadku uwzględnienia protestu powtórzenie przez komisję konkursową zaskarżonej czynności.

Z tych wszystkich względów należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w P. z dnia [...] marca 2014 r., co zasadnie uczynił Sąd I instancji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.