Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 53/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi A.A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

A.A., reprezentowana przez radcę prawnego W.L., wnioskiem z [...] sierpnia 2006r. zwróciła się do Szefa Służby Celnej, zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej z [...] maja 2002r. Nr [...] w przedmiocie określenia z dniem [...] maja 2002r. miejsce pełnienia służby w Izbie Celnej w wieloosobowym stanowisku ds. audytu i przeniesienia na stanowisko służbowe inspektora celnego. Stopień służbowy pozostawiono bez zmian. Podstawę wniosku stanowił zarzut, iż decyzja z [...] maja 2002r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W uzasadnieniu strona wskazała, że ww. decyzja wydana została na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z 20 marca 2002r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2002r. Nr 41, poz. 365 - zwanej dalej ustawą). Przepis ten stanowi m.in. że "w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy dyrektor izby celniej określi miejsce pełnienia służby lub pracy w izbie celnej lub urzędzie celnym. W zakresie dotyczącym stosunku służbowego lub pracy stosuje się dotychczasowe warunki, z wyłączeniem sytuacji, gdy w tworzonej izbie celnej lub urzędzie celnym nie ma wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas zajmowanemu". W ocenie wnioskodawczyni cytowany przepis jest przepisem szczególnym, mającym pierwszeństwo przed ogólnymi przepisami ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 1999r. Nr 72, poz. 802 ze zm. - zwanej dalej u.S.C). Powołanie zatem w podstawie prawnej decyzji z [...] maja 2002r. przepisu art. 21 ust. 1 i 2 u.S.C stanowi rażące naruszenie prawa - przez błędne zastosowanie przepisu, który w sprawie nie miał zastosowania. Organ nie uzasadnił także z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., dlaczego i w jakim zakresie zastosował przepis art. 21 ust. 1 i 2 u.S.C. A.A. wskazała ponadto, że Dyrektor Izby Celnej dokonał niedozwolonej rozszerzającej wykładni przepisu o charakterze przepisu wyjątkowego, co jednoznacznie podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie tj. przepisu szczególnego art. 33 ust. 1 ustawy, przez zastosowanie jego dyspozycji do stanu faktycznego tym przepisem nieobjętego. Pomimo wadliwego uzasadnienia decyzji wiadomo bowiem, że pretekstem do zmiany stanowiska służbowego wnioskodawczyni i obniżenia uposażenia stał się brak wykształcenia wyższego. Niezależnie od powyższego A.A. podkreśliła, że przepisy rozporządzeń Ministra Finansów określających wymagania w zakresie wykształcenia funkcjonariuszy celnych mają charakter dyspozytywny w stanach faktycznych objętych dyspozycją § 11 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 marca 2000r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz.U. z 2000r. Nr 25, poz. 301 ze zm.). Wnioskodawczyni wskazała, że w dacie mianowania jej do służby na stanowisko naczelnika działu przez Prezesa GUC (1.06.2000r.) nie legitymowała się wykształceniem wyższym, mimo że odnośne przepisy w/w rozporządzeń były dokładnie takie same zarówno wówczas, jak i w dniu wydania decyzji z [...] maja 2002r.

Postanowieniem z [...] września 2006r. Szef Służby Celnej przekazał w/w wniosek A.A. według właściwości Dyrektorowi Izby Celnej. Na skutek wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy Szef Służby Celnej, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podtrzymując stanowisko, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2002 r., regulującej sprawę ze stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej, jest Dyrektor Izby Celnej. Wyrokiem z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 111/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.A. na powyższe postanowienie.

Po rozpoznaniu wniosku Dyrektor Izby Celnej decyzją z [...] października 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2002r. Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że w maju 2002r. w oparciu

o ustawę z dnia 20 marca 2002 r. nastąpiła reorganizacja administracji celnej. Na mocy art. 6 ust. 1 ustawy dotychczasowe urzędy celne utworzone na podstawie art. 284 § 3 Kodeksu celnego stały się z mocy prawa izbami celnymi, urzędami obsługującymi organ administracji rządowej w sprawach celnych - dyrektora izby celnej. Pracownicy i funkcjonariusze celni, pełniący służbę w dotychczasowych urzędach utworzonych na podstawie art. 284 § 3 Kodeksu celnego, stali się odpowiednio pracownikami lub funkcjonariuszami służb celnych, z tym, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy dyrektor izby celnej miał określić miejsce pełnienia służby lub pracy w izbie celnej lub urzędzie celnym. Z dniem [...] maja 2002r. w wyniku przekształceń w administracji celnej powstała Izba Celna z nową strukturą organizacyjną (przestał istnieć m.in. Dział Finansowy, a został utworzony Wydział Finansowo-Księgowy). Organ wyjaśnił jednocześnie, że na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z 19 kwietnia 2002r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz.U. z 2002r. Nr 43, poz. 394), określono stanowiska służbowe funkcjonariuszy celnych oraz kwalifikacje w zakresie wykształcenia i praktyki zawodowej, jakim powinni odpowiadać funkcjonariusze celni na tych stanowiskach. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do w/w rozporządzenia dla stanowiska naczelnika wydziału przewidziano wymagane kwalifikacje: wykształcenie wyższe (tytuł magistra lub równorzędne) oraz 5 lat pracy lub służby. Organ podkreślił, że na dzień [...] maja 2002r. A.A. nie spełniała kryterium wykształcenia, nie legitymowała się wyższym wykształceniem.

Organ wskazał ponadto, że w myśl art. 21 u.S.C w razie reorganizacji urzędu, funkcjonariusza celnego można przenieść na inne równorzędne lub niższe stanowisko służbowe w tym urzędzie, odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe dalsze pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku. W ocenie organu w omawianym stanie faktycznym nastąpiło wypełnienie dyspozycji w/w przepisu.

Organ nie podzielił stanowiska A.A., iż w sprawie mógł mieć zastosowanie

§ 11 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 marca 2000r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie rozporządzenia nie spełniają wymogów określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, mogą otrzymać propozycje pełnienia służby na stanowisku służbowym odpowiadającym dotychczas zajmowanemu. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że dotyczy on złożenia propozycji pełnienia służby - co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Tak więc w ocenie organu decyzja z [...] maja 2002r. nie naruszała obowiązujących przepisów prawa.

Decyzją z [...] listopada 2006r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2006r. W uzasadnieniu orzeczenia organ odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzja ta stałą się przedmiotem skargi A.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Go 1/08 uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarzało przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 10 § 1 art. 107 § 3 i art. 138 K.p.a., w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Marginalnie Sąd wskazał także, iż właściwość rzeczowa oraz miejscową Dyrektora Izby Celnej do rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2002 r. potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 5 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 111/07.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Izby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] października 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2002 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powołał się na tożsame argumenty faktyczne i prawne jak w decyzji z dnia [...] października 2006 r. Podkreślił, iż poza sporem jest, że na dzień [...] maja 2002r. A.A. nie posiadała wyższego wykształcenia oraz że z tą datą nastąpiła reorganizacja Izby Celnej (nowa struktura organizacyjna), nastąpiło więc wypełnienie dyspozycji art.21 w/w ustawy.

W tym stanie faktycznym wydana została decyzja z dnia [...] maja 2002 r., która regulowała kwestię: określenia miejsca pełnienia służby w Izbie Celnej - wieloosobowe stanowisko ds. Audytu na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20.03.2002 r. o przekształceniach w administracji celnej (...) oraz przeniesienie na stanowisko służbowe inspektora celnego w trybie art.21 ust.1 i 2 ustawy o Służbie Celnej. Organ podzielił stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2006r., zgodnie z którym w sprawie nie mógł mieć zastosowania §11 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz.U. Nr 25, poz.301), bowiem dotyczył on wyłącznie propozycji pełnienia służby na podstawie art. 91 ust. 2 u.S.C.

Dyrektor Izby Celnej wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art.16 § 1 K.p.a., zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach w trybie określonym w K.p.a. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnych jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad wyczerpująco określonych w art. 156 § 1 K.p.a. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tym samym, badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Organ podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to nie może więc przerodzić się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie okoliczności sprawy. Z tych powodów organ zważył, że wniosek dowodowy

z dnia [...] maja 2008r. w przedmiocie przeprowadzenie rozprawy w celu wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków oraz strony, a także przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków J.K. i H.W. "w szczególności na okoliczności określone we wniosku z [...].06.2006r. o stwierdzenie nieważności decyzji przeprowadzenie dowodu z akt służbowych A.A., B.K. i B.A. na okoliczność jw., w szczególności w celu ustalenia przyczyn, dla których A.A. została potraktowana przez J.K. odmiennie w porównaniu do w/w osób w zakresie określenia miejsca służby, mimo że warunki odnoszące się do wykształcenia wszystkich w/w funkcjonariuszy celnych były porównywane", jako wykraczający poza granice sprawy nie mógł być uwzględniony. Przepis art. 78 § 1 K.p.a. ogranicza bowiem prawo strony do składania jedynie takich wniosków, które dotyczą dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji z [...] maja 2002r. został w pełni ustalony. Natomiast przeprowadzenie w/w dowodów prowadziłoby do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności.

Organ wskazał, że podstawą wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności był art. 33 ust.1 ustawy o przekształceniach administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw, a także art.21 ust.1 i 2 ustawy o Służbie Celnej. Ustalony stan faktyczny sprawy oraz analiza prawna pozwalają stwierdzić, że postępowanie w przedmiocie wyznaczenia miejsca pełnienia służby A.A. oraz przeniesienie w/w na niższe stanowisko służbowe z dniem [...].05.2002r. przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Reasumując Dyrektor Izby Celnej w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku

o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia [...] maja 2002r ustalił, że nie istnieje przyczyna nieważności. W świetle powyższego uznał, że decyzja [...] z dnia [...] października 2006r. została wydana zgodnie z przepisami, podniesione przez wnioskodawcę argumenty nie stanowią przesłanki do jej uchylenia, a zatem należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy.

Nadto organ uznał za chybione podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie zarzuty formalne, w szczególności organ wywiódł, iż prawomocnym postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2006r. Szef Służby Celnej przekazał, na podstawie art. 65§1 k.p.a., według właściwości Dyrektorowi Izby Celnej wniosek z dnia [...] sierpnia 2006r. A.A. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej nr [...] z dnia [...] maja 2002r. W oparciu o przepisy art. 1 ust. 8 i 9, art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej organ wywiódł, iż jest właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza celnego.

A.A., reprezentowana przez radcę prawnego W.L., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie:

- art. 107 § 3 K.p.a., polegające na braku należytego uzasadnienia faktycznego

i prawnego,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a. ponieważ Dyrektor Izby Celnej odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] maja 2002 r. bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób wyczerpujący, po bezzasadnym oddaleniu wniosków dowodowych strony skarżącej, a także z pominięciem obowiązku pełnej analizy prawnej w kontekście wszystkich przesłanek skutkujących obowiązkiem stwierdzenia nieważności.

Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2006 r., oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja powiela błąd decyzji poprzedniej, uchylonej wyrokiem Sądu z dnia 27 lutego 2008 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, aczkolwiek obszerniejsze, nadal nie odpowiada bowiem dyspozycji przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew obowiązkowi Dyrektor Izby Celnej nie wyjaśnił podstawy prawnej swej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w szczególności nie wskazał w obu swoich decyzjach, dlaczego uważa za nienaruszającą rażąco prawo bądź za niepozbawioną podstawy prawnej decyzję z 8 maja 2002 r., której zakres przedmiotowy wykracza w sposób oczywisty poza zakres upoważnienia do działania dla tego organu określone przepisem art. 33 ust. 1 ustawy z 20 marca 2002 r., a także dlaczego w tych okolicznościach odmówił zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto organ odniósł się (w niepełnym zakresie) tylko do jednej z przesłanek nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. do rażącego naruszenia prawa, pomijając drugą z nich czyli wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W konsekwencji skarżąca wywiodła, iż organ uchybił, podkreślanemu w orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązkowi przeprowadzenia z urzędu oceny zaistnienia wszystkich przesłanek nieważności decyzji określonych art. 156 K.p.a. Zdaniem skarżącej natomiast poza rażącym naruszeniem prawa decyzja z [...] maja 2002 r. została również wydana bez podstawy prawnej, bowiem Dyrektor Izby Celnej powołując się na art. 33 ust. 1 ww. ustawy o przekształceniach w administracji celnej (...) orzekł w zakresie, który nie znajduje podstawy prawnej w tym przepisie, stanowiącym przepis szczególny wobec przepisów ustawy o Służbie Celnej. Organ nie tylko bowiem określił miejsce pełnienia służby w Izbie celnej, ale i zmienił skarżącej zajmowane stanowisko i uposażenie na jej niekorzyść, naruszając tym samym w sposób rażący wskazany przepis. Skarżąca wskazała, że "proste zestawienie", o którym ogólnie wypowiada się zaskarżona decyzja, jest w tej sytuacji jednoznaczne i powinno doprowadzić do stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji. Skarżącą dodała, że w tworzonej Izbie Celnej dotychczasowe stanowisko zajmowane przez skarżącą nie zostało zlikwidowane.

W ocenie strony skarżącej brak zgodnego z prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji ma związek z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 art. 78 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a., w aktach sprawy nie ma bowiem śladu czynności organu, które winny być przeprowadzone w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej. Natomiast wnioski dowodowe strony zostały bezpodstawnie oddalone. Odmawiając przeprowadzenia dowodów organ naruszył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, co mogło wywrzeć negatywny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarżąca podzieliła pogląd organu, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, tj. orzekającym co do istoty sprawy, w której została wydana decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym. Jednakże zanegowała pogląd o konieczności prowadzenia tego postępowania wyłącznie w granicach materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. W ocenie skarżącej nie znajduje on bowiem oparcia w przepisie art. 156 i nast. K.p.a., i jest sprzeczny zarówno z zasadami ogólnymi K.p.a. jak i regułami postępowania administracyjnego.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej

wydał decyzję z [...] maja 2002 r., której stwierdzenia nieważności ona się domaga, a następnie ten sam organ administracji celnej oceniał ważność swego rozstrzygnięcia, wydając kolejne trzy decyzje, wszystkie dla siebie korzystne, czyniąc to pośpiesznie i z naruszeniem praw proceduralnych strony. Zdaniem strony okoliczności te są nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ograniczają prawo skarżącej do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz naruszają zasady słuszności i sprawiedliwości obowiązujące i respektowane w Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., postanowieniem z dnia 20 października 2008 r. sygn. akt II SA/Go 614/08 odrzucił skargę, z uwagi na fakt, iż wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika nie została należycie opłacona (art. 121 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną A.A., postanowieniem z 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 2/09 uchylił powyższe postanowienie i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. NSA uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana w sprawie dotyczącej stosunku służbowego, zatem zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d P.p.s.a. podlegała zwolnieniu z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje

w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie nastąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż skarżąca A.A. zmierza do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 2002 r. w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego - w trybie stwierdzenia nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, co miałoby doprowadzić do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego jako wadliwej, ze skutkiem ex tunc. W doktrynie prawniczej i orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono zatem miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego powodu przesłanki te nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. W tezie 1 wyroku z 11 maja 2000 r., III RN 62/00 (OSN 2001, Nr 4, poz. 32) Sąd Najwyższy wskazując na konieczność ścisłej interpretacji art.156 § 1 K.p.a. stwierdził, że: "niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych, nie wymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym błędu, winy, nienależytej staranności lub dobrej wiary". Wyliczenie wyczerpujące przesłanek stwierdzenia nieważności zamyka drogę poszukiwania okoliczności i faktów, którym przez zabiegi wykładni można byłoby przypisać sankcję nieważności.

Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca twierdzi, iż powołana powyżej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na ten temat wynika, że o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy treść decyzji pozostaje z wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażane były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Jeżeli zaś przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną - to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Wreszcie w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 25.11.1997 r. w sprawie III SA 1201/96 - Vademecum Przedsiębiorcy Podatnika 1998/5 str. 65). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11.08.2000 r. w sprawie III SA 1935/99, Lex nr 47008). Jako przykłady takiego naruszenia prawa można więc podać taką sytuację, jak wydanie decyzji odmawiającej przy istnieniu wszystkich przesłanek do wydania decyzji pozytywnej dla strony, wydanie decyzji przez organ kolegialny w wadliwym składzie, wydanie decyzji odwoławczej bez odwołania strony. Wszystkie te sytuacje powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji jej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że decyzja Dyrektora Izby Celnej o wyznaczeniu A.A. miejsca służbowego w wieloosobowym stanowisku audytu i przeniesienie na stanowisko służbowe inspektora celnego z dnia [...].05.2002 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew zarzutom skargi, pomiędzy treścią decyzji a treścią przepisów, na podstawie których została wydana nie zachodzi bowiem oczywista sprzeczność. Niewątpliwie na podstawie ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365) doszło do szeroko zakrojonej reorganizacji całej administracji celnej, z dużym naciskiem na zmiany terenowych struktur tej administracji. Ich efektem między innymi było utworzenie z dniem [...] maja 2002 r. w miejsce dotychczasowego Urzędu Celnego, Izby Celnej (z nową strukturą organizacyjną) - urzędu obsługującego organ administracji rządowej w sprawach celnych - Dyrektora Izby Celnej. W celu prawidłowego funkcjonowania nowych struktur organizacyjnych doszło do ich przebudowy między innymi przestał istnieć Dział Finansowy, został utworzony Wydział Finansowo-Księgowy. Nie można więc tych zmian uznać za proste przekształcenie, nie wymagające poważniejszych ruchów kadrowych i dostosowania obsady kadrowej poszczególnych stanowisk do wymogów prawidłowego funkcjonowania i wykonywania zadań nowo tworzonych jednostek organizacyjnych.

Podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] maja 2002 r. stanowią przepisy art. 33 ust. 1 ww. ustawy oraz art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 z późn.zm.). Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. pracownicy i funkcjonariusze celni, pełniący służbę w dotychczasowych urzędach utworzonych na podstawie art. 284 § 3 Kodeksu celnego, stają się odpowiednio pracownikami lub funkcjonariuszami izb celnych, z tym że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy dyrektor izby celnej określi miejsce pełnienia służby lub pracy w izbie celnej lub urzędzie celnym. W zakresie dotyczącym stosunku służbowego i lub pracy stosuje się dotychczasowe warunki, z wyłączeniem sytuacji, gdy w tworzonej izbie celnej lub urzędzie celnym nie ma wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas zajmowanemu. Powyższy przepis zezwala zatem w sytuacji, gdy w tworzonej izbie celnej lub urzędzie celnym nie ma wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas zajmowanemu, na nie stosowanie dotychczasowych warunków w zakresie dotyczącym stosunku służbowego lub pracy.

Zgodnie z przepisem art. 21 ustawy o Służbie Celnej, w razie reorganizacji urzędu funkcjonariusza celnego można przenieść na inne równorzędne lub niższe stanowisko służbowe w tym urzędzie, odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe dalsze pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku. Przez okres sześciu miesięcy po przeniesieniu funkcjonariuszowi celnemu przysługuje uposażenie nie niższe od dotychczasowego.

Jeżeli więc w nowo utworzonej Izbie Celnej nie było przewidziane stanowisko naczelnika konkretnego działu lub przewidywana była mniejsza ilość tego typu stanowisk niż w dotychczasowym Urzędzie Celnym, gdzie skarżąca pełniła służbę, to oczywistym jest, że nie wszystkie z osób zajmujących do tej pory stanowisko naczelnika działu, mogły nadal na tych stanowiskach pozostać. W tej sytuacji przeniesienia skarżącej na stanowisko inspektora celnego z zachowaniem dotychczasowego stopnia służbowego - starszego dyspozytora celnego oraz dotychczasowego uposażenia, nie możnaby uznać za rażąco naruszającego prawo.

Niewątpliwie zgodnie z treścią cytowanego przepisu art. 33 ust. 1 koniecznym byłoby ustalenie, czy w tworzonej Izbie Celnym nie ma wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas przez skarżącą zajmowanemu. Z akt sprawy nie wynika, czy Dyrektor Izby Celnej zanim określił miejsce pełnienia służby skarżącej wyjaśniał tę okoliczność. Nie wiadomo więc, czy było tam wolne inne stanowisko niż naczelnika odpowiedniego działu, ale podobne do tego stanowiska. Co prawda uzasadnienie decyzji z [...].05.2002 r. nie umożliwia obecnie dokonania pełnej oceny przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę decyzję, w szczególności czy w nowotworzonej izbie celnej były wolne stanowiska odpowiadające dotychczas zajmowanemu przez skarżącą i jej kwalifikacjom, jednakże te okoliczności mogłyby być przedmiotem weryfikacji w postępowaniu zwykłym. Brak ten można jednak potraktować tylko jako zwykłe naruszenie przepisu prawa, które mogłoby stanowić podstawę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 302 z późn.zm.), gdyby skarżąca zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia [...].05.2002 r. złożyła w terminie 14 dni stosowny wniosek. Trzeba mieć jednak na uwadze to, że z treści pism skarżącej składanych od 2006 r. nie wynika, jakie konkretnie stanowisko było przedmiotem jej zainteresowania po reorganizacji.

Inne są natomiast granice rozpoznawania sprawy w postępowaniu toczącym się

w trybie nieważnościowym, jak zasadnie podkreślił to organ orzekający w sprawie.

Wskazać należy ponadto, że art. 33 ust. 1 ustawy o przekształceniach

w administracji celnej i o zmianie niektórych ustaw jest przepisem szczególnym

w stosunku do przepisów ustawy o Służbie Celnej i stanowi samodzielną podstawę określenia miejsca pełnienia służby oraz do zmiany stanowiska funkcjonariusza celnego, jedynie w sytuacji gdy spełnione są określone w nim przesłanki. Jednakże w ocenie Sądu, z uwagi na treść powyższych przepisów nie można wykluczyć sytuacji, iż w stanach faktycznych objętych wyłączeniem o którym mowa w art. 33 ust. 1 zd. 2, odpowiednie zastosowanie będzie miał również przepis o charakterze ogólnym art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej.

Reasumując stwierdzić należy, iż słusznie Dyrektor Izby Celnej uznał, że decyzja z dnia [...].05.2002 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu całkowicie niezasadny jest również zarzut skarżącego zgłaszany we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz skardze, dotyczący zaistnienia w sprawie drugiej z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. Jak wskazano wyżej decyzja z [...].05.2002 r. o określeniu skarżącej miejsca pełnienia służby i przeniesieniu na stanowisko służbowe inspektora celnego, została wydana w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa materialnego upoważniające do działania organu w takiej formie.

Nadto wywody strony skarżącej, która domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z [...].05.2002 r. w całości, pomijają okoliczność, iż decyzja ta reguluje nie tylko kwestię przeniesienia skarżącej na stanowisko do spraw audytu, lecz stanowi realizację unormowanego w art. 33 ustawy reorganizacyjnej trybu przekształcenia jej stosunku służbowego co do dotychczasowego miejsca pełnienia służby (urzędu), które z mocy prawa przestało istnieć i wyznacza jej nowe miejsce pełnienia służby - w Izbie Celnej.

Oznacza to, iż zasadnie organ odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wydając decyzję z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu tej decyzji znalazły się wprawdzie zbędne wobec przedmiotu postępowania nieważnościowego wypowiedzi odnoszące się do meritum sprawy - przyczyn zmiany stanowiska skarżącej, ale nie ma wątpliwości co do tego, że organ administracji rozpatrując wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].05.2002 r. przeprowadził stosowne postępowanie w zakresie ustalenia istnienia przesłanek ustawowych stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie można także zarzucić organowi wydania zaskarżonej decyzji bez uprzedniego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu uprzedniej decyzji Wyrokiem Sądu z dnia 27 lutego 2008 r., Dyrektor Izby Celnej prawidłowo i zgodnie z przepisami procedury administracyjnej wnikliwie rozpoznał sprawę na podstawie wszechstronnej oceny zgromadzonych prawidłowo dowodów. W szczególności prawidłowo organ administracji publicznej orzekający w trybie nieważnościowym, postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 78 § 1 K.p.a., odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów z zeznań świadków oraz dokumentów (akt służbowych skarżącej oraz dwóch innych funkcjonariuszy) a także przeprowadzenia rozprawy przy udziale świadków, bowiem okoliczności które miałyby zostać ustalone na podstawie tych dowodów nie mogły mieć znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].05.2002 r.

Sąd zważył, iż pomimo że autor skargi formalnie podziela stanowisko organu dotyczące szczególnego charakteru postępowania nieważnościowego i związanego

z tym ograniczonego zakresu rozpoznania sprawy, to jednak wywody skargi oraz treść pism strony w postępowaniu administracyjnym wyraźnie kwestionują powyższy pogląd i w istocie zmierzają do zobowiązania organu do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, której wzruszenia w trybie nieważnościowym domaga się skarżąca. Takiego "żądania" czy też oczekiwania strony wobec organów prowadzących postępowanie w sprawie nieważności kwestionowanej decyzji nie można zaakceptować. Jak podkreśla się w doktrynie prawniczej, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: " rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B.Adamiak, przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Pip 2001, z. 8 s. 31)

Na marginesie powyższych rozważań należało odnieść się do zarzutu skargi kwestionującego właściwość Dyrektora Izby Celnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy toczącej się z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu. W tym zakresie zarówno organ administracji publicznej rozpoznający przedmiotową sprawę jak również Sąd, na mocy przepisu art. 153 P.p.s.a., związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 5.09.2007 r., II SA/Wa 111/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27.02.2008 r., II SA/Go 1/08.

W wyroku z 5.09.2007 r. Sąd jednoznacznie stwierdził, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku A.A. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej z [...].05.2002 r. w sprawie określenia miejsca pełnienia służby i przeniesienia na stanowisko służbowe inspektora celnego jest Dyrektor Izby Celnej. Wyrok ten nie został przez skarżącą zakwestionowany poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zgodnie z przepisem art. 81 ustawy o Służbie Celnej od decyzji dotyczących bytu i elementów stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesienia albo zlecenia wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienia na inne stanowisko bądź zawieszenia

w obowiązkach służbowych, funkcjonariusz może w terminie 14 dni, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowania tego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza rozpoznanie ponowne przez organ właściwy zgodnie z przepisem art. 127 K.p.a.. Procedura ta stanowi dopuszczony przez ustawodawcę wyłom od zasady, zgodnie z którą od każdej decyzji wydanej

w pierwszej instancji przysługuje odwołanie do organu administracji wyższego stopnia.

W konsekwencji należało stwierdzić, iż prawidłowo także Dyrektor Izby Celnej

działając w trybie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2006 r., dając wyraz w uzasadnieniu swojego stanowiska, iż ponownie rozpatrując sprawę w jej całokształcie analizował ją zarówno pod względem zgodności rozstrzygnięcia

z prawem, jak i jego prawidłowości. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2002 r., określone w art. 156 § 1 K.p.a. w szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, choć nie zawiera pełnego wywodu co do innych przesłanek nieważności, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę należało zatem uznać za nieuzasadnioną albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego orzeczono jak

w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec oddalenia skargi, zgodnie z przepisem art. 200 a contrario ww. ustawy, stronie skarżącej nie przysługuje zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.