Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 31/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewoda Wielkopolski z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] (znak [...]) Starosta [...], wskazując na art. 151 §1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), po rozpatrzeniu żądania D. P., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (znak sprawy [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na [...]), wydanej na wniosek K. O..

Uzasadniając Starosta napisał, że D. P. (dalej jako Strona, Skarżąca), zastępowana przez pełnomocnika złożyła wniosek o wznowienie postępowania, w dniu [...] października 2017 r. We wniosku wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zakończonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Pełnomocnik Skarżącej napisał, że o wydanej decyzji Skarżąca dowiedziała się od niego w dniu [...] października 2017 r., kiedy to pełnomocnik otrzymał kopię decyzji w trybie dostępu do informacji publicznej. Starosta wskazał, że powyższe znajduje potwierdzenie w aktach sprawy budowlanej, wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie i postanowieniem z [...] października 2017 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę.

Starosta wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332 z późn. zm., dalej jako P.b.) będącym lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów tych należą, oprócz norm zawartych w P.b., również przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe, dotyczące dróg publicznych, ochrony zabytków i inne, a przede wszystkim przepisy wykonawcze do P.b., określające warunki techniczne dotyczące różnych obiektów. Przywołane przepisy wymieniają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego i regulują m.in. odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości.

Starosta napisał, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, nie prawny. Subiektywne odczucie danego podmiotu nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Skarżąca jest współwłaścicielem działki nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką numer [...]. Pomiędzy nimi znajduje się działka numer [...], której właścicielami są E. i J. O., działka ta, z zabudowaniami stanowi odrębne obsiedlisko. Odległość działki nr [...] od działki nr [...] wynosi od około 51,00 m do około 57,00 m. Budynek inwentarski podlegający przebudowie i rozbudowie zlokalizowany jest około 53 m w linii prostej, od granicy działki nr [...]. Dalej Starosta napisał, że usytuowanie inwestycji jest zgodne z zapisami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej Burmistrza [...] nr [...] w dnia [...] marca 2017 r., gdzie określono, że przedmiotowa działka stanowi zabudowę zagrodową i określono max. wielkość DJP na przedmiotowej działce tj. do 39, jak i z zapisami decyzji zmieniającej, z dnia [...] maja 2017 r. gdzie wskazano na możliwość lokalizacji projektowanej rozbudowy w granicy działką sąsiednią, nr [...]. Inwestycja jest zgodna z warunkami technicznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych).

Odnosząc się do przepisów z zakresu ochrony środowiska Starosta wyjaśnił, że również w tym zakresie inwestycja spełnia wymagania. Co do możliwości wpływania inwestycji na działkę zlokalizowaną w odległości ponad 50 m, z uwagi na ilość DJP, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej jako Rozporządzenie o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko) precyzują, które inwestycje zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem które inwestycję mogą ewentualnie wpływać szkodliwie na środowisko. Tylko w odniesieniu do takich inwestycji można wymagać przeprowadzenia szczegółowej ocen oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z powyższym rozporządzeniem chów lub hodowla zwierząt w liczbie mniejszej niż 40 DJP nie kwalifikuje inwestycji do przeprowadzenia postępowania z zakresu ochrony środowiska. Zgodnie z analizą zawartą w projekcie budowlanym, obsada DJP w gospodarstwie po realizacji inwestycji wyniesie 37,59 DJP, zatem inwestycja nie została ujęta na liście inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Starosta podkreślił, że ustawodawca zawęził zakres stosowania ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm., dalej jako P.o.ś.) tylko do przedsięwzięć wymienionych w Rozporządzeniu o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 poz. 1405, dalej jako u.u.i.o.ś.) w przypadku, gdy na terenie inwestycji brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja środowiskowa, poprzedza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest to weryfikowane przez Burmistrza na tym etapie.

Starosta ocenił, biorąc pod uwagę cechy obiektu i sposób zagospodarowania terenu inwestycji oraz obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę inwestora oraz działkę przylegającą tj. działkę nr [...], stanowiącą własność E. i J. O. i w żaden sposób nie wpływa na obecne zagospodarowanie i użytkowanie działki numer [...], jak również w żaden sposób nie ogranicza ewentualnej przyszłej zabudowy, a co za tym idzie brak jest konkretnego przepisu prawa dającego podstawę do uznania Skarżącej za stronę postępowania. Zdaniem Starosty [...] nie posiada interesu prawnego. Orzecznictwo stoi na stanowisku, iż nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że obszar oddziaływania obiektu to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych (wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 338/10; CBOSA).

W odwołaniu od opisanej decyzji Skarżąca, zastępowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji w całości. Pełnomocnik napisał, że mówienie w przedmiotowej sprawie o dwóch gospodarstwach rolnych K. O. i J. O. jest próbą niezgodnego z prawem "obejścia sprawy". Ojciec i syn prowadzą w istocie jedno gospodarstwo rolne zajmujące się głównie wielkotowarową hodowlą krów i świń. Zdaniem pełnomocnika podziału nieruchomości dokonano tylko w jednym celu - stworzenia sztucznego bufora. Ów podział był próbą pozbawienia Skarżącej legitymacji procesowej. Liczenie DJP osobno dla dwóch gospodarstw jest takim samym niedozwolonym czynem jak np. dzielenie zamówienia publicznego w celu obejścia przepisów ustawy. W innych postępowaniach związanych z budową budynków inwentarskich, przed podziałem nieruchomości, legitymacja procesowa Skarżącej jako strony, po wyrokach sądów administracyjnych, nie była kwestionowana. Sam podział działki nie mógł zatem zmienić obszaru oddziaływania, który pozostał na tym samym obszarze. Starosta w żaden sposób nie ustalił obszaru oddziaływania, ani też nie wskazał przepisów pozwalających na jego ustalenie. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ twierdzi, że działka Skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania, skoro ten obszar nie został ustalony. Nadto pełnomocnik zaznaczył, że z orzecznictwa wynikają dwa sposoby zakończenia postępowania, gdy wnioskodawca nie jest stroną: poprzez wydanie decyzji merytorycznej (tak jak w sprawie), bądź też poprzez umorzenie postępowania, ale Starosta w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego tak, a nie inaczej, zakończył postępowanie.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyższego stopnia podzielił ustalenia i stanowisko prawne Starosty. Odnosząc się do odwołania napisał, że zarzut braku ustalenia przez Starostę obszaru oddziaływania obiektu – jest bezzasadny, przy czym pełnomocnik Skarżącej w całości pominął szczegółowe wyjaśnienia Starosty. Starosta wskazał, że działka Skarżącej nie graniczy z działką inwestora, stąd w sprawie nie może mieć zastosowania przepis § 12 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten nakazuje objęcie obszarem oddziaływania działkę sąsiednią, w przypadku usytuowania budynku przy granicy działki, lub w odległości mniejszej niż 3 m, ścianą zwróconą w stronę granicy bez otworów okiennych i drzwiowych, bądź w odległości mniejszej niż 4 m ściana zwróconą w stronę granicy z otworami okiennymi i drzwiowymi. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest jednym z podstawowych obowiązków projektanta - art. 20 ust. 1 pkt 1c P.b.; określony obszar oddziaływania obiektu budowlanego dołączany jest do projektu budowlanego (art. 34 ust. 2 pkt 5 P.b.). Starosta napisał, że dowody podlegały analizie i krytycznej weryfikacji w postępowaniu, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego wyznaczony i opisany w aktach sprawy został ustalony zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b.

Dalej Wojewoda napisał, że nie znajduje uzasadnienia zarzut, iż Starosta zobowiązany był uwzględnić sposób obliczania DJP jako sumy dla gospodarstwa z zabudową na działce nr [...], stanowiącej własność osoby prowadzącej odrębne gospodarstwo rolne. Z danych księgi wieczystej [...] wynika, że współwłaścicielami są osoby bliskie inwestora, co nie uprawniało jednak Starosty do zakwalifikowania zabudowy działki nr [...] i [...] do jednego przedsięwzięcia podlegającego analizie na podstawie przepisów Rozporządzenia o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. jest jasny i niedwuznaczny. Stanowi wprost, że w sytuacji gdy organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Zasygnalizowanie w odwołaniu poglądów wyrażonych w orzecznictwie, nie może być przedmiotem tego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. P., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o: (1.) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego, w trybie autokontroli, (2.) uchylenie obu decyzji przez Sąd w przypadku nieuwzględnienia skargi w trybie autokontroli, (3.) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w kwocie 697 zł [wynagrodzenia pełnomocnika - 480 zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu 200 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł].

Uzasadniając skargę pełnomocnik napisał, że organy obu instancji błędnie uznały, iż planowana przebudowa i rozbudowa budynku inwentarskiego - nie jest przedsięwzięciem, o którym mowa jest w § 3 ust. 1 pkt 103 Rozporządzenia o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego też przepisu Skarżąca wywodzi swoją legitymację procesową strony. Organy administracji w żaden sposób nie wykazały, że Inwestor prowadzi odrębne gospodarstwo rolne. Stwierdzenie Wojewody o odrębności gospodarstwa rolnego Inwestora jest gołosłowne. Przywołane dowody - dane z ksiąg wieczystych, nie są żadnym dowodem świadczącym o odrębności gospodarstw rolnych, a wręcz przeciwnie. To, że jedna działka jest własnością rodziców, a druga własnością ich dziecka (syna) nie znaczy, że nie prowadzą oni wspólnego gospodarstwa rodzinnego. Pełnomocnik wymienił dowody, mające świadczyć o tym, że w sprawie funkcjonuje jedno gospodarstwo rolne, o którym mowa jest w art. 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego: zabudowa na obu działkach tworzyła i nadal tworzy jedną zabudowę zagrodową (z całą pewnością osobnej zabudowy zagrodowej nie stanowi zabudowa działki nr [...]), wspólne zamieszkiwanie, wspólne gospodarowanie, nieodpłatna służebność gruntowa zapisana w KW. Zdaniem pełnomocnika mówienie o dwóch gospodarstwach rolnych jest próbą obejścia przepisów. Podział nieruchomości został dokonany w sposób niezgodny z prawem i tylko w jednym celu - stworzenia sztucznego bufora. Ów podział był próbą pozbawienia Skarżącej legitymacji procesowej strony. Liczenie DJP osobno dla dwóch działek jest takim samym niedozwolonym czynem jak np. dzielenie zamówienia publicznego w celu obejścia przepisów ustawy. DJP dotyczy całego gospodarstwa, a nie działek wchodzących w jego skład. Pełnomocnik podkreślił, że w innych postępowaniach związanych z budową budynków inwentarskich, przed podziałem nieruchomości, legitymacja procesowa Skarżącej jako strony, po wyrokach sądów administracyjnych, nie była kwestionowana (skarżąca D. P.: IV SA/Po 449/09, IV SA/Po 269/10, IV SA/Po 754/10, II OSK 290/11, IV SA/Po 952/11, IV SA/Po 316/12, VII SA/Wa 2873/12, IV SA/Po 1101/13, IV SA/Po 694/14, IV SA/Po 775/14, IV SA/Po 1073/14, II OSK 861/15, II OSK 1122/13). Zdaniem pełnomocnika sam podział działki nie mógł zmienić obszaru oddziaływania. Obszar oddziaływania pozostał taki sam tj. do 100 m, a Skarżąca mieszka, według ustaleń organów, w odległości około 50 m od planowanej inwestycji, co oznacza że oddziaływanie jest ewidentne. Zdaniem pełnomocnika organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły, że żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną.

Nadto pełnomocnik ocenił, że Wojewoda nie wyjaśnił podnoszonych w odwołaniu wątpliwości dotyczących sposobu zakończenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku inwentarskiego – są zgodne z prawem.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Ostateczną decyzją z [...] czerwca 2017 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. O. pozwolenia na [...]. Postępowanie zostało wznowione, bowiem Skarżąca twierdzi, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji bowiem ocenił, zdaniem Sądu słusznie, że działka której Skarżąca jest współwłaścicielem nie znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, że Skarżąca legitymuje się jedynie interesem faktycznym a nie prawnym, aby uczestniczyć w postępowaniu.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilności opartych na decyzji skutków prawnych. Każda decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia wspomnianej stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych przez adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych – bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 K.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a.,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 K.p.a.),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 K.p.a.).

W kontrolowanym przypadku organ I instancji wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż bezspornym jest, że Skarżąca nie brała w nim udziału, a to czy przysługuje jej status strony należało ocenić w toku wznowionego postępowania.

W razie wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawczyni powołała jedną z przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 K.p.a.). W razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Powyżej scharakteryzowany etap wznowionego postępowania znajduje swe odbicie w działaniach Starosty i nie nasuwa uwag krytycznych.

Wskazany jako podstawa podania o wznowienie postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak sformułowana podstawa wznowienia obligowała organy do zbadania w pierwszej kolejności okoliczności odnoszących się do tego, czy Skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Badając tę kwestię organy zasadnie uznały, iż to przepis art. 28 ust. 2 P.b. wskazuje krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dokonując analizy złożonego wniosku organy administracji właściwie uznały, że pochodzi on od nieuprawnionego podmiotu. Organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b. i na tej podstawie trafnie nie stwierdziły przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co skutkować musiało wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś wydane rozstrzygnięcie zawiera należyte uzasadnienie prawne i faktyczne, nie naruszające wymogów z art. 107 § 3 K.p.a.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd organów administracji, że w postępowaniu o pozwoleniu na budowę definicję strony zawiera art. 28 ust. 2 P.b., który to przepis zawęża krąg stron w stosunku do treści art. 28 K.p.a. Przy innym rozumowaniu regulacja z art. 28 ust. 2 P.b. byłaby zbędna. Tymczasem art. 28 ust. 2 P.b. nawiązując do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 p.b., nakazuje wyznaczenie tego terenu w otoczeniu projektowanego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zatem regulacja ta nawiązuje do ograniczeń w zagospodarowaniu, a nie – w użytkowaniu terenu wokół projektowanego obiektu (zob: prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 385/11, Lex nr 1153095; prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 27 kwietnia 2017 r., II SA/Lu 12/17; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2016 r., IV SA/Po 258/16; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 20 listopada 2015 r., II SA/Gl 637/15; wszystkie wyroki dostępne w CBOSA). Innymi słowy, krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę winien być określony na podstawie tych dziedzin prawa administracyjnego, które stosuje organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceniając projekt budowlany przed wydaniem decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. O ile zaś z tych przepisów wynika ograniczenie w zagospodarowaniu działek sąsiadujących z terenem inwestycji, wówczas właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) działki sąsiedniej legitymuje się przymiotem strony w pozwoleniu na budowę.

Definiując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, ustawodawca odsyła do przepisów odrębnych wskazując, iż jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 P.b.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., II OSK 1872/09, Lex nr 746836; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., II OSK 666/09, Palestra 2010, nr 5–6, s. 246–248; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 1 lutego 2017 r., II SA/Gl 1175/16; prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 2 grudnia 2015 r., II SA/Łd 871/15; CBOSA). Przy czym wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, a w szczególności: przepisy techniczno – budowlane, w tym przeciwpożarowe, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, przepisy prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 472/10, Lex nr 1080305).

Aby zatem stwierdzić, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji budowlanej, trzeba wskazać konkretny przepis powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego wprowadzający ograniczenie w zagospodarowaniu określonego terenu. Pojęcie oddziaływania obiektu jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których opierając się, można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego (A. Ostrowska [w:] A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, 3.wydanie, Warszawa 2016, uw. nr 24 do art. 28, s. 297 i wskazane tam orzecznictwo).

Przepis art. 28 ust. 2 P.b. stanowi lex specialis wobec art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjęcie, że art. 28 ust. 2 P.b. jest przepisem szczególnym prowadzi do nadania mu wykładni zawężającej. Ponadto nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie powyższej szczególnej regulacji do Prawa budowlanego miało na celu zawężenie kręgu podmiotów, które mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne do tych, które mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (vide: J. Dessoulavy – Sliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz. pod red. Z. Niewiadomskiego, 5. wydanie, Warszawa 2013, s. 347).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zasadniczo aprobuje stanowisko i argumentację organu odwoławczego zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W szczególności podziela konkluzję, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym można odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (wyroki NSA: z 18 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 338/10 – cytowany w decyzji Starosty; z 3 listopada 2016 r., II OSK 808/16; CBOSA). Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora.

Sąd podkreśla, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając pozwolenie na budowę na działce nr [...] był związany decyzją ustalającą warunki zabudowy, na tejże działce (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Sąd wskazuje, że warunki zabudowy jak i pozwolenie na budowę dotyczą jednej i tej samej działki – zostały wydane już po podziale. Decyzją z [...] marca 2017 r. (zmienioną decyzją z [...] maja 2017 r.) Burmistrz ustalił między innymi, że maksymalna wielkość DJP po zrealizowaniu inwestycji na działce nr [...] to 39 DJP. Starosta, kontrolując projekt budowlany dotyczący inwestycji na działce nr [...] nie miał kompetencji do oceny, czy dokonany wcześniej podział nieruchomości był rzeczywisty, czy fikcyjny – jak zarzuca Skarżąca. Nie mógł przyjąć innej wartości DJP niż to uczyniono w decyzji z [...] marca 2017 r., ani też, na potrzeby postępowania zakończonego wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, "połączyć" działek [...] i [...]. Takie działanie stanowiłoby naruszenie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew argumentom skargi organy administracji we wznowionym postępowaniu nie miały obowiązku wykazać, że Inwestor prowadzi odrębne gospodarstwo rolne, odrębne od sąsiadującego gospodarstwa rolnego rodziców. We wznowionym postępowaniu zostało sprawdzone, zdaniem Sądu prawidłowo, że obszar oddziaływania inwestycji na działce nr [...] nie obejmuje działki Skarżącej. Sąd podkreśla, że zawodowy pełnomocnik nie naprowadził przepisu prawa z którego wynikałby interes prawny Skarżącej, nie wskazał żadnego naruszenia przepisu prawa materialnego, które ograniczałoby w sposób realny i konkretny korzystanie z nieruchomości przez Skarżącą. Organy administracji jak i Sąd także nie stwierdzają takiego naruszenia. Marginalnie Sąd wskazuje, że z woli ustawodawcy decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, co oznacza, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b., przy jednoczesnym braku przesłanki negatywnej z art. 35 ust. 5 P.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.). Zarazem Sąd podkreśla, że w granicach niniejszej sprawy leży wyłącznie kwestia zgodności z prawem decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, z przyczyn w niej wskazanych.

Sąd ocenia jako bezzasadny także ten argument skargi, że legitymacja skargowa Skarżącej nie była kwestionowana w postępowaniach związanych z budową budynków inwentarskich przed podziałem nieruchomości. Pozwolenie na budowę zostało wydane dla działki nr [...] i to na tej działce ma zostać zrealizowana inwestycja, a więc w odległości co najmniej równej szerokości działki nr [...], oddzielającej działkę [...] od nieruchomości Skarżącej. Takie ograniczenie nie istniałoby w wypadku działku niepodzielonej. Posiadanie interes uprawnego w postępowaniach o pozwolenie na budowę jest wprost uzależnione od zlokalizowania inwestycji. Znaczenie ma odległość faktyczna od miejsca realizacji inwestycji, liczona w metrach. Może zaistnieć i taka sytuacja, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w granicach działki i właściciel działki staje się jedyną stroną postępowania. W niniejszej sprawie dostateczne "odsunięcie" inwestycji, która nie może zostać zrealizowana poza działką nr [...], wyklucza posiadanie interesu prawnego przez Skarżącą.

Sąd zaznacza, że organ I instancji nie ustrzegł się błędów. Z projektu budowlanego wynika, że po zrealizowaniu inwestycji cała obsada zwierząt w gospodarstwie wyniesie 37,50 DJP, podczas gdy organ, popełniając matematyczny błąd, wskazał na 37,59 DJP. Powyższa okoliczność nie miała jednak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie, które Sąd ocenia jako zgodne z prawem.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że organy administracji we wznowionym postępowaniu należycie rozważyły i oceniły wszystkie okoliczności faktyczne, podnoszone przez Skarżącą i na tej podstawie prawidłowo uznały, że nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a tym samym brak jest podstaw do przyznania Skarżącej statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skoro zaś wznowienie postępowania możliwe jest jedynie na żądanie strony, brak tego przymiotu oznaczał, że nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co skutkować musiało wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym miejscu, odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi, że Wojewoda nie wyjaśnił podnoszonych w odwołaniu wątpliwości dotyczących sposobu zakończenia postępowania Sąd wskazuje, że Wojewoda prawidłowo wskazał na art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której, jeżeli stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej – odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. Wprawdzie w doktrynie wskazuje się, że "nie można wykluczyć możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, jednakże przyczyn takiego rozstrzygnięcia należy poszukiwać poza ustaleniem, czy wskazywana przez stronę przesłanka zaistniała w okolicznościach konkretnej sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania, w razie gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wystąpienia którejkolwiek z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b, lecz możliwe jest to przy braku samej dopuszczalności wznowienia" (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 151, uw. nr 7, Lex). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej przez Sąd sprawie.

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.