Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1470/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i 3, 4; art. 19 ust. 1, 4; art. 41 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 2a, art. 40 ust. 1 i 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 157 par. 3, 105 par. 1, 156 par. 1 i 2,  art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 232, 240
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A.K., J.K. i K.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. nr: [...], stwierdzającej nabycie z dniem 7 czerwca 2002 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz Gminy W. - uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2010 r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. nr: [...], z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że pismem z 18 grudnia 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przysługującego Gminie W. do nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], bowiem decyzją z [...] lutego 2002 r., nr: [...], Burmistrz Miasta i Gminy W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. Przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] K.-W. na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA.

Decyzją z [...] grudnia 2003 r., nr: [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 7 czerwca 2002 roku przez Skarb Państwa własności wyżej wskazanych nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie.

Pismem z 2 grudnia 2005 r. A.K., J.K. i K.K., wystąpili do Ministra Transportu i Budownictwa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r.

Decyzją z [...] listopada 2006 r., nr: [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją z [...] marca 2007 r., nr [...], Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r.

Po rozpatrzeniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Budownictwa z [...] marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 806/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2006 r.

W treści uzasadnienia Sąd wskazał, że organ winien w niniejszej sprawie odmówić użytkownikom wieczystym wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego w oparciu o przepis art. 157 § 3 kpa, a jeśli wszczął takie postępowanie -to powinien je umorzyć na zasadzie przepisu art. 105 § 1 kpa, ponieważ użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym, które może obciążać zarówno nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa jak i nieruchomość stanowiącą własność jednostki samorządu terytorialnego (art. 232 kc). W tych warunkach zmiana w osobie właściciela nieruchomości - z gminy na Skarb Państwa - w żaden sposób nie wpływa na sferę prawną użytkownika wieczystego. Nie zmienia takiego stanu rzeczy także okoliczność, iż w myśl przepisu art. 19 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji w przypadku, gdy przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa została oddana w użytkowanie wieczyste, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając w imieniu Skarbu Państwa po dniu, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, mógł zwrócić się do wieczystego użytkownika o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste za odszkodowaniem a w przypadku odmowy mógł żądać rozwiązania tej umowy w drodze postępowania sądowego.

Sąd podkreślił, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem słabszym od prawa własności i właściciel gruntu - w określonych przepisami kodeksu cywilnego przypadkach - zawsze może domagać się rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (art. 240 kc). Z tych powodów - w ocenie Sądu -przepis art. 19 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. (w poprzednim brzmieniu) nie stanowił źródła interesu prawnego dla użytkownika wieczystego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 14 ust. 4 cytowanej ustawy, przed jej nowelizacją dokonaną powołaną wyżej ustawą z 18 października 2006 r.

Skarga kasacyjna Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2008 roku sygn. akt I OSK 1635/07.

Decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr: [...], Minister Infrastruktury umorzył postępowanie z wniosku A.K., J.K. i K.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r., w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 7 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości oraz w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz Gminy W.

Organ nadzoru wskazał, że A.K., J.K. i K.K., zwrócili się do Ministra Infrastruktury o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r.

Zawiadomieniem z 13 kwietnia 2010 r., Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r. r. nr: [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r., stwierdzającej nabycie z dniem 7 czerwca 2002 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz Gminy W.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż wydana decyzja nie narusza praw osób trzecich, a ponadto została wykonana w zakresie zapłaty odszkodowania Gminie W., zaś Gmina zużyła pieniądze na potrzeby własne i nie ma możliwości ich zwrotu. Wskazano, iż nieruchomość stanowiąca działki wymienione w decyzji, została zgodnie z jej przeznaczeniem zużyta na rozbudowę drogi krajowej nr [...], która użytkowana jest od czerwca 2004 r. Zdaniem wnioskodawcy, wydana decyzja spowodowała nieodwracalne skutki prawne i jej uchylenie wywoła straty społeczne, tj. brak możliwości zwrotu Skarbowi Państwa odszkodowania przez Gminę W. i konieczność przeniesienia na Gminę W. własności nieruchomości.

Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru wskazał, że dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2003 r. sygn. akt IV SA 99/02, publ. LEX nr 103195, Wspólnota 2004/10/55).

Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w Kodeksie postępowania administracyjnego oparta na trzech przesłankach: przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin a drugą - wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Właściwy organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji administracyjnej tylko wówczas, jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa oraz, że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 Kpa).

Organ nadzorczy w prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r., w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości ustalił, iż w badanej decyzji wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2010 r. Minister Infrastruktury wskazał, iż przepis art. 41 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dotyczący kwestii dalszego obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie odnosi się do sytuacji unormowanej w przepisie art. 14 tej ustawy. Zatem brak było podstaw do wydania przez Wojewodę [...] decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości w oparciu o przepis art. 14 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.

Po dokonaniu ponownej analizy akt sprawy oraz rozważeniu podniesionej we wniosku kwestii, iż nieruchomość stanowiąca działki wymienione w decyzji, została zgodnie z jej przeznaczeniem zużyta na rozbudowę drogi krajowej nr [...], Minister Infrastruktury pismem z 5 stycznia 2011 r. wezwał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do nadesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie inwestycji pn. "Przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] K.-W. na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA, obejmującej ww. działki.

Przy piśmie z 27 stycznia 2011 r. nadesłano do organu nadzorczego poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie inwestycji drogowej. Z treści decyzji wynika, iż m.in. działki nr: [...], [...], [...] i [...] (podzielona na działki nr: [...] i [...]) zostały objęte decyzją w sprawie pozwolenia na użytkowanie drogi krajowej nr [...].

Wobec tego, w ocenie organu nadzoru, w niniejszej sprawie wystąpił nieodwracalny skutek prawny w postaci oddania do użytku inwestycji drogowej.

Organ nadzoru podkreślił, że nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub, gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31.01.2008 r., sygn. akt I OSK 514/2007, opubl. LexPolonica nr 1958303, CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.04.2002 r., sygn. akt I SA 1656/2000, publ. LexPolonica nr 381584).

Organ wskazał, że zgodnie z art. 2a ust 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Droga publiczna nie może stanowić własności osoby fizycznej ani być przedmiotem obrotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04.02.2010 r. Sygn. akt 1 SA/Wa 627/09, publ CBOSA). Droga krajowa nie może być własnością podmiotu innego niż Skarb Państwa, zaś stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. doprowadziłoby do rażącego naruszenia przepisów art. 2a ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Ministra Infrastruktury zaistniały nowe okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.K., J.K. i K.K.

Decyzji tej zarzucili:

- naruszenie art. 156 § 2 Kpa poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci oddania do użytku inwestycji drogowej,

- naruszenie art. 32 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie drogi powoduje, iż staje się ona drogą publiczną,

- naruszenie art. 158 § 2 Kpa poprzez zaniechanie orzeczenia stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa mimo stwierdzenia nastąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji a także o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach spraw znajdujących się do sygn. akt: VI SA/Wa 2085/10, VII SA/Wa 772/11 wraz z aktami sprawy z postępowania przed organem administracji publicznej.

Wnieśli również o zwrócenie się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział K. o dostarczenie akt do sprawy zakończonej decyzją nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (decyzja ta była przedmiotem kontroli Sądu w sprawie do sygn. akt VI SA/Wa 2085/10) i przeprowadzenie dowodu z tych akt.

Wnieśli o zwrócenie się do Sądu Rejonowego w W. o dostarczenie akt sprawy z powództwa Skarbu Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przeciwko skarżącym o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń do sygn. akt [...] i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1635/07 uznał, że w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżących nie posiadali oni legitymacji do żądania kontroli decyzji i stwierdzenia nieważności, jednakże obecnie po podjęciu z urzędu nowego postępowania przez Ministra Infrastruktury w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. skarżący legitymują się interesem prawnym w żądaniu sądowej kontroli wadliwej i zaskarżonej tu decyzji ministra.

Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku sygn. akt VI SA/WA 2085/10 w sprawie ze skargi A.K., J.K. i K.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, od wyniku zaskarżonego niniejszego postępowania zależy wynik sprawy administracyjnej w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej skarżącym za wykonanie wykopu w skarpie drogowej i uszkodzenie urządzeń odwadniających w obrębie pasa drogowego na nieruchomościach będących w użytkowaniu wieczystym skarżących, a objętych decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r.

Skarżący wskazali na decyzję z [...] marca 2011 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładającą na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek wykonania oznaczonych robót budowlanych. Organ w uzasadnieniu tej decyzji stwierdził: "wskazać należy, iż organ który nakazuje w drodze decyzji usunięcie stanu zagrożenia nie jest związany granicami działek administracyjnych i wynikających z tego prawem własności. Organ nadzoru budowlanego orzeka bowiem w stosunku do obiektu budowlanego jakim jest w przedmiotowej sprawie droga publiczna, a nieuregulowany stan prawny nieruchomości, na których ten obiekt jest położony nie podlega regulacjom ustawy prawo budowlane i w związku z tym nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia tut. organu".

Skarżący podali, że [...] lutego 2010 r. Skarb Państwa działający przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wytoczył powództwo przeciwko skarżącym o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń na nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] w rejonie działek nr [...], [...], [...] tj. na działce skarżących oznaczonej nr [...], powołując się na to, iż Skarb Państwa jest właścicielem pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

Zdaniem skarżących z powyższych orzeczeń wynika, że sytuacja prawna skarżących jest kształtowana przez zaliczenie działek [...], [...], [...], [...], [...] do pasa drogowego na zasadzie art. 2a w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 119 ze zm.) co wywołuje konsekwencje w ich sferze praw podmiotowych. W szczególności wskazali na wyrok z 4 stycznia 2011 r. WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2085/10, gdzie Sąd uchylając decyzję w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego tj. działki nr [...] wskazał, iż postępowanie zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją ma charakter prejudycjalny dla postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Skarżący podnieśli, że ich sytuacja prawna po wydaniu wyroku z 4 stycznia 2011 r. jak również po wydaniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oraz wytoczenia powództwa przez Skarb Państwa zmieniła się w stosunku do postępowania objętego kontrolą sądów administracyjnych w sprawach do sygn. akt I SA/Wa 806/07 oraz I OSK 1635/07.

Zdaniem skarżących nabyli oni interes prawny nie tylko co do przejścia własności działki nr [....], ale mając na względzie argumentum ad minori ad maius jak również mając na uwadze przedmiot przedstawionych powyżej postępowań administracyjnych i sądowych nabyli interes prawny również co do reszty działek tj. [...], [...], [...], [...] albowiem interes prawny nie może być wyznaczony tylko poprzez faktyczne działania skarżących i reakcje organów administracyjnych na to działanie.

Odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych skarżący podnieśli, że przywołana przez Ministra Infrastruktury decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2006 r. nie może stanowić podstawy do uznania, iż w jej wyniku powstał stan nieodwracalnego skutku prawnego.

Skarżący wskazali na treść art. 1 ustawy o drogach publicznych i podkreślili, że wobec regulacji tej ustawy nie ma żadnego znaczenia decyzja odnosząca się do procesu budowlanego.

Wskazując na treść art. 19 ust. 1 i 19 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych skarżący podnieśli, że ustawa ta określa procedury, po zrealizowaniu których można będzie podjąć odpowiednie decyzje w zakresie ich statusu jako drogi publicznej. Ustawodawca w jasny sposób wyraża, iż czynności dotyczyć mogą nieruchomości dopiero przeznaczonej na pas drogowy a nie wskazuje, by samo rozpoczęcie procedur wobec nieruchomości miało przesądzać o tym, iż otrzymuje ona automatycznie status drogi publicznej.

W ocenie skarżących żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz Skarbu Państwa z chwilą wejścia w życie jakiegokolwiek aktu, który stanowiłby o zaliczeniu drogi do kategorii drogi publicznej a okoliczność, że część nieruchomości w odniesieniu do której wydano jakikolwiek akt o zaliczeniu go do kategorii dróg publicznych nie przesądza o przejęciu gruntu nim objętego na własność Skarbu Państwa, ani o skuteczności zaliczenia go do kategorii drogi publicznej (por. orzeczenie WSA w Krakowie do sygn. akt III SA/Kr 267/08 oraz orzeczenie WSA w Gliwicach do sygn. akt II SA/GL 498/08).

Skarżący zakwestionowali, aby przedmiotowe działki stanowiły drogę publiczną. Nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych i nie mogą zostać do takiej kategorii zaliczone z powodu użytkowania wieczystego skarżących. Prawo użytkowania wieczystego wyklucza możliwość sprawowania zarządu przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Skoro Skarb Państwa nie nabył własności przedmiotowych działek wskutek wydania nieważnej decyzji, a także wobec faktu, że przedmiotowe działki pozostają nadal w użytkowaniu wieczystym skarżących, to grunt nie mógł stać się drogą publiczną wobec brzmienia art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem skarżących taka sytuacja wynika z ewidencji gruntów i budynków, gdyż działki nr [...], [...] i [...] wpisane są w ewidencji jako działki rolne.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 24 sierpnia 2011 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do tego pisma:

- decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2011 r. nr [...]

- decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2011 r. nr [...]

- decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2010 r. nr [...]

- decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2010 r. nr [...]

Skarżący podnieśli, że chybione są argumenty organu, iż zgodnie z wiążącym w sprawie wyrokiem WSA w Warszawie z 25 lipca 2007 r. skarżący nie posiadają przymiotu strony. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (por. S.N. z 12 marca 2002 r. o sygn. II CKN 1415/00). Wobec tego, zdaniem skarżących w sprawie niniejszej wyrok z 25 lipca 2007 r. nie jest wiążący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż została wniesiona przez osoby nie legitymowane do jej złożenia w rozumieniu art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: ,,ppsa"). Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu art. 50 § 1 ppsa - jako interesu we wniesieniu skargi. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej skutkuje oddaleniem skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 247/06, publ. Lex nr 342607; z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 374/07, publ. Lex nr 468574). Przepis art. 50 § 1 ppsa zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu administracyjnego, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 374/07, publ. Lex nr 468574). Sąd nie może zatem przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu przed zbadaniem legitymacji skargowej.

Legitymacja skargowa określona w art. 50 § 1 ppsa ma charakter materialny, z wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została w tym przepisie na przesłankach formalnych. Legitymacja do złożenia skargi wynikająca z wyżej wskazanego przepisu oparta jest na kryterium interesu prawnego. Przy czym podkreślenia wymaga, że o istnieniu legitymacji procesowej strony skarżącej w świetle tego przepisu nie decyduje fakt naruszenia jej interesu prawnego, lecz samo istnienie tego interesu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 69/07, publ. Lex nr 466377).

Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 50 § 1 ppsa obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 919/04, publ. ONSAiWSA 2005/5/92) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem".

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się również, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli nie przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 755/06, publ. Lex nr 337023; z 8 października 1987 r., sygn. akt IV SA 498/87, publ. GAP 1988, nr 16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, publ. Lex nr 217393). Mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przepis art. 50 ppsa. wprowadza nową, oddzielną kategorię interesu prawnego, jakim jest "interes we wniesieniu skargi" (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z 19 sierpnia 2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). Wymaga jednak podkreślenia, że w judykaturze utrwalone jest stanowisko, że dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym, nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Jak wyżej wskazano, o tym, czy dana osoba (podmiot) jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie tej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00 Lex nr 54725). Aby podmiot, który jest adresatem decyzji, nabył jakieś prawo lub został obciążony obowiązkiem, dotyczące tego ustalenie musi być zawarte w osnowie decyzji i sformułowane w sposób jasny i precyzyjny (por. wyrok NSA z 7 lutego 2008 r., I OSK 44/07).

Odnosząc te wywody do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że pomimo iż skarżącym doręczono zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą, to jednakże doręczenie decyzji nie spowodowało, że skarżący stali się stronami postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 Kpa wszczętego z urzędu, a następnie uzyskali legitymację skargową do domagania się przez Sąd kontroli legalności decyzji. Wprawdzie wadliwe doręczenie decyzji wykreowało dla skarżących formalne prawo do złożenia skargi (dlatego złożona skarga nie mogła być odrzucona), lecz nie oznacza to, że skarżący mogą domagać się merytorycznej kontroli zaskarżonych decyzji przez Sąd.

Przede wszystkim zważyć należy, że kwestia interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 28 Kpa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r., była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 lipca 2007 r. sygn. I SA/Wa 806/07 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2008 r. sprawie I OSK 1635/07. Sądy obydwu instancji wiążąco przesądziły, że skarżący, będący użytkownikami wieczystymi, nie mogą być stronami postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Z przepisu tego wynika, że stronami postępowania są: właściwa jednostka samorządu terytorialnego i Skarb Państwa. Sądy rozstrzygnęły, że przejście przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego z jednostki samorządu terytorialnego na Skarb Państwa pozostawało bez wpływu na treść umowy użytkowania wieczystego, która to umowa mogła zostać rozwiązana za odszkodowaniem (art. 19 ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym).

Wobec takiej oceny prawnej wyrażonej w wyrokach sądów skarżący nie powinni brać udziału także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. wszczętym z urzędu. Dlatego nie powinny być im doręczone decyzje w tym postępowaniu. Skoro skarżący nie mogli skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na brak interesu prawnego, to tym bardziej nie mogli uczestniczyć jako strony w postępowaniu wszczętym przez organ z urzędu. Ponadto zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże także sądy i organy państwowe. Treść powyższej normy prawnej czyni nieskutecznym zarzut skargi, że wyroki sądów administracyjnych z 25 lipca 2007 r. i z 24 listopada 2008 r., nie są wiążące w niniejszej sprawie.

Zważyć należy, że w każdym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wzorzec kontroli legalności kwestionowanej decyzji jest konstruowany na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Ewentualna zmiana przepisów po jej wydaniu kreować może nową sprawę administracyjną. Dlatego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r., dla określenia stron tego postępowania miarodajne są przepisy prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 4, art. 19 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody, a także przepis art. 232 kc – dotyczący prawa użytkowania wieczystego. Zarówno w dacie orzekania przez sądy administracyjne - jak i obecnie - prawo użytkowania wieczystego skarżących ujawnione jest w księdze wieczystej. Jednakże prawo to, z przyczyn wskazanych w wyrokach sądów, nie tworzyło po stronie skarżących interesu prawnego do udziału w postępowaniu nadzorczym. Wobec tego nie mają też interesu prawnego o jakim mowa w art. 50 ppsa.

Z tej przyczyny chybione jest stanowisko skarżących, że wszczęcie przez organ nadzoru postępowania z urzędu skutkuje tym, że skarżący uzyskali legitymację skargową do żądania kontroli zaskarżonej decyzji. Nieuprawnione jest także stanowisko skargi, że legitymacja skargowa w niniejszej sprawie wynika z innych postępowań sadowadaministracyjnych i administracyjnych toczących się z udziałem skarżących, a powołanych w skardze. Postępowania te dotyczą innych spraw, w których przedmiotem orzekania przez organy były odrębne zagadnienia, rozstrzygane na podstawie innych przepisów prawnych, które w niniejszej sprawie nie mogą mieć zastosowania. Z powyższych przyczyn Sąd oddalił wnioski o przeprowadzenie dowodów z akt postępowań sądowych i dokumentów wskazanych w skardze. Natomiast dopuszczone przez Sąd dowody z odpisów decyzji załączonych do pisma skarżących z 24 sierpnia 2011 r. nie stanowią o legitymacji skarżących w niniejszej sprawie z przyczyn wyżej wskazanych.

Wobec tego, że skarżący nie mają legitymacji w rozumieniu art. 50 ppsa do złożenia niniejszej skargi, to poza oceną Sądu pozostają zarzuty dotyczące zaskarżonych decyzji oraz kontrola legalności ich rozstrzygnięć.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - z mocy art. 151 ppsa.