Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 568/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 16 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 80 ust. 2 i ust. 3, art. 84 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 3 oraz art. 84 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) - powoływanej jako: "u.i.o.ś." - stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P. z [...] r., nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na powiększeniu bazy zasobowej złoża kruszywa naturalnego - piasku "[...]" obręb [...], gmina P.

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że ww. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy P., po rozpatrzeniu wniosku J.J., stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla opisanego wyżej przedsięwzięcia.

Wnioskiem z 26 lutego 2020r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy P. z [...] r., nr [...]. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie:

1. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 2 k.p.a., gdyż uzasadnienie przedmiotowej decyzji, poza kilkoma lakonicznymi zwrotami, nie zawiera podstawowych elementów, w tym jakiejkolwiek analizy dopuszczonego w postępowaniu materiału dowodowego, tj. informacji wynikających z karty informacyjnej przedsięwzięcia sporządzonej przez firmę A i podpisanej przez P.M. i H. M., zwanej dalej k.i.p., ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z 28 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Woj. [...] z 2004 r., nr [...], poz. 1734), zwanego dalej: "m.p.z.p.", a także opinii organów współdziałających; z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika jedynie, że organ dopuścił w postępowaniu dowód w postaci k.i.p., jednak oprócz przeniesienia z niej kilku podstawowych informacji o przedsięwzięciu nie zawarł żadnej analizy, w jaki sposób informacje podane w tym dokumencie, których zakres wymieniono w art. 62a ustawy u.i.o.ś., wpłynęły na orzeczenie. W uzasadnieniu decyzji brak jakichkolwiek informacji o tym, że na terenie, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obowiązuje m.p.z.p. oraz w jaki sposób ustalenia tego planu wzięte zostały pod uwagę; podobnie jest w odniesieniu do uzyskanych opinii w trybie art. 64 ustawy u.i.o.ś., tzn. organ gminy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S.; brak jest jednak jakiegokolwiek odniesienia w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób otrzymane opinie uwzględniono w toku wydawania decyzji, w szczególności brak jest odpowiedzi na pytanie dlaczego organ gminy nie zawarł w orzeczeniu decyzji warunków wskazanych w opinii Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. i w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł.; co istotne, z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że w toku postępowania materiał dowodowy w postaci k.i.p. był uzupełniany, a organ gminy nie przekazał go wszystkim organom współdziałającym, co oznacza, że opinie tych organów wydane zostały w oparciu o różne dokumenty;

2. art. 85 ust. 1 i 2 u.i.o.ś., gdyż mimo obowiązku Wójt Gminy P. nie zawarł w uzasadnieniu decyzji żadnych informacji o uwarunkowaniach wskazanych w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś., nie przeprowadził stosownej oceny tych warunków w kontekście skali możliwych oddziaływań;

3. art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., gdyż w przedmiotowym przypadku teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach znajduje się w granicach objętych zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z 28 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Woj. [...] z 2004 r., nr [...], poz. 1734); mimo ciążącego na organie właściwym do wydania decyzji obowiązku, którym mowa w art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., w uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia się organu gminy do ustaleń m.p.z.p.

Wobec powyższego organ 21 kwietnia 2020 r. wszczął na wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. dnia [...] r, nr [...].

Kolegium wyjaśniło następnie, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji będącej przedmiotem tego postępowania, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w decyzji Kolegium rozstrzyga wyłącznie co do nieważności albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władne rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie nieważności decyzji organ bada wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Kolegium, treść decyzji Wójta Gminy P. z [...] r., nr [...], pozostaje w takiej sprzeczności z normami prawa, które stanowiły podstawę jej wydania. Organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie polegające na powiększeniu bazy zasobowej złoża kruszywa naturalnego - piasku "[...]", obręb [...], gmina P. należy do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – które stosownie do treści art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. wymagało wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż kruszywa naturalnego.

Dalej Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie bezspornie znajduje zastosowanie przepis art. 80 ust. 3 u.i.o.ś., gdyż planowana kopalnia kruszywa naturalnego (piasku) zlokalizowana jest na terenie objętym planem miejscowym i stanowi działalność określoną ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, inną niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin. Po uzyskaniu bowiem koncesji może być wykonywana działalność polegająca na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, z wyłączeniem złóż węglowodorów, tj. węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, pierwiastków ziem rzadkich, gazów szlachetnych, bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą. Wynika z tego jednoznacznie, że działalność polegająca na wydobywaniu kopaliny - piasku nie wymaga uzyskania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, wymaga natomiast koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż.

Zdaniem organu powyższe kwalifikuje ją do oceny według kryterium nienaruszenia zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym jest bowiem - w świetle art. 80 ust. 3 u.i.o.ś. - podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W takim przypadku, nie jest jednak konieczne stwierdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie nienaruszenia przez przedsięwzięcie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zróżnicowanie kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia powinno również prowadzić do różnych stanów prawnych. Dla stwierdzenia braku sprzeczności nie są konieczne ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazujące na dopuszczalność takiej działalności.

Kolegium wyjaśniło następnie, że próbując wskazać kryteria oceny czy przedsięwzięcie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że może do niego dojść zasadniczo w trzech przypadkach:

1) gdy w planie zawarty jest bezpośredni zakaz wydobycia kopalin;

2) gdy plan wprowadza zakaz wznoszenia obiektów budowlanych, a obiekty zakładu

górniczego, które mają zostać zlokalizowane na powierzchni gruntu planowane są w ramach terenu objętego zakazem;

3) gdy skutki planowanego wydobycia kopaliny, ujawniające się na powierzchni terenu będą prowadziły do utraty funkcji danego terenu, tzn. nie dają się z tą funkcją pogodzić.

Odwołując się do piśmiennictwa organ wskazał, że powyższe sytuacje wyczerpują możliwości wskazania przypadków, w których w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości można przesądzić o stwierdzeniu naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 80 ust. 3 oraz art. 7 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, ma miejsce sytuacja opisana w pkt 3, tj. skutki planowanego wydobycia kopaliny, ujawniające się na powierzchni terenu będą prowadziły do utraty funkcji terenu inwestycji, bowiem teren ten, obejmujący działki nr 415 i 417 w obrębie [...], zlokalizowany jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jako teren proponowanych zalesień oznaczonych na rysunku planu symbolem graficznym - § 24 ust. 4 m.p.z.p. Dla tych terenów przeznaczonych pod zalesienie, plan ustala: 1) zakaz zabudowy kubaturowej; 2) dopuszczalne przejściowe użytkowanie rolnicze do czasu realizacji zalesienia.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, bezspornym jest, że planowana kopalnia narusza przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którym jest zalesienie przedmiotowego terenu, zaś do czasu zalesienia za dopuszczalne uznaje się jedynie rolnicze jego wykorzystanie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że plan miejscowy za wyłącznie dopuszczalne i możliwe do realizacji w obrębie [...] uznaje jedynie opisane wyżej dwie formy zagospodarowania tego terenu (docelową i przejściową). Potwierdzeniem tego może być także wprowadzony na tym terenie zakaz zabudowy kubaturowej.

Mając na uwadze charakter planowanego przedsięwzięcia organ zwrócił także uwagę na treść § 8 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., w którym zostały określone zasady ochrony środowiska przyrodniczego dla całego obszaru planu, w tym zakaz realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów szczególnych, za wyjątkiem terenów oznaczonych w planie symbolami P, U, RPO, NO, NU oraz za wyjątkiem dróg, realizacji zespołów zabudowy mieszkaniowej o powierzchni ponad 2 ha, wyznaczonych na rysunku planu sztucznych zbiorników wodnych. Skoro zatem działki inwestycyjne zlokalizowane są na terenach proponowanych zalesień, a więc innych niż wyłączone spod zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na gruncie uchwały Nr [...] z 28 kwietnia 2004 r., zdaniem organu należało stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z planem miejscowym.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że przesądzenie o zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego (bądź o nienaruszeniu zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) jest podstawowym, a zarazem wstępnym zagadnieniem podlegającym weryfikacji przez organ orzekający. Ocena dokonana w tej sprawie przez Wójta Gminy P., zdaniem Kolegium, rażąco narusza art. 80 ust. 3 u.i.o.ś. Planowana rozbudowa kopalni, jak już bowiem wyżej wskazano, pozostaje w sprzeczności zarówno z podstawowym przeznaczeniem terenu ustalonym w planie miejscowym (zalesienia), jak też z przeznaczeniem dopuszczalnym przejściowo (użytkowanie rolne). Narusza także zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązujący dla całego terenu objętego planem, za wyjątkiem terenów oznaczonych w planie symbolami P, U, RPO, NO, NU oraz za wyjątkiem dróg. Bezsporne stwierdzenie rażącego naruszenia art. 80 ust. 3 u.i.o.ś. uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji Wójta Gminy P. z [...] r., nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na powiększeniu bazy zasobowej złoża kruszywa naturalnego - piasku "[...]" obręb [...], gmina P.. W tym stanie rzeczy, organ nadzoru zwolniony jest z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym w pozostałych kwestiach dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podnoszonych we wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. J., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1064) oraz art. 80 ust. 3 u.i.o.ś.

Skarżący wyjaśnił, że przed przystąpieniem do opracowania Karty informacyjnej przedsięwzięcia polegającego na powiększeniu bazy zasobowej złoża kruszywa naturalnego - piasku o nazwie "[...]" obręb [...], gmina P. wystąpił do Wójta Gminy P. z pytaniem, czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P.. Pismem z 4 września 2019 r., znak [...], Wójt Gminy P. poinformował skarżącego, że ten teren działek 415 i 417 obręb [...] zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy P. [...] z 9 lipca 2004 r. przeznaczony jest do proponowanych zalesień, gdzie dopuszczalne jest przejściowe użytkowanie rolnicze do czasu realizacji zalesienia. Eksploatacja złoża na tym terenie nie jest zakazana i powinna być realizowana jedynie w sytuacji, gdy zalega ono płytko i nie będzie konieczności przeprowadzania głębokich odwiertów. Wiąże się to z tym, iż podczas prac geologicznych substancji gruntu (gleb i podglebia) nie powinna zostać w dużym stopniu zaburzoną, dotyczy to również działalności rolniczej na tym terenie. Miejscowe ubytki nie wpłyną bowiem na zasadniczy cel przeznaczenia nieruchomości, również z uwagi na ich incydentalny (krótkotrwały) okres oddziaływania. Jednak prowadzone przedsięwzięcie na tym terenie nie powinno uniemożliwić zalesienia tego terenu w przyszłości, zgodnie z podstawowym przeznaczeniem gruntu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze skarżący przystąpił do przygotowania Karty informacyjnej przedsięwzięcia i wystąpił do Wójta Gminy P. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, który po uzyskaniu opinii od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wydał opisaną na wstępie decyzję.

Następnie skarżący wyjaśnił, że inwestycja polega na eksploatacji dobilansowanych zasobów złoża kruszywa naturalnego (piasku) metodą odkrywkową, systemem ściennym, wyrobiskiem wgłębnym. Złoże udokumentowane jest w warstwie suchej. Eksploatacja prowadzona będzie koparkami lub innym sprzętem mechanicznym, służącym do urabiania kopaliny. Z uwagi na to, że eksploatacja złoża na tym terenie będzie polegać na pozyskiwaniu kruszywa płytko zalegającego (bez odwiertów) substancja gruntu nie będzie zaburzona, a jej krótkotrwały charakter nie koliduje z podstawowym przeznaczeniem gruntu pod zalesienie, zapisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący zaznaczył, że teren, z którego będzie pozyskiwane kruszywo wykracza poza obszar ujęty w planie zagospodarowania, dlatego, że wokół odkrywki musi być strefa ochronna, na której nie będzie eksploatacji, która w każdej chwili będzie dostępna do zalesienia, co jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego oraz pismem Wójta Gminy P. z 4 września 2019 r., znak: [...].

Zdaniem skarżącego, skoro w uchwale Rady Gminy P. nr [...], z 28 kwietnia 2004 r., zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - Wójt Gminy został zobowiązany do jej wykonania, to stanowisko Wójta Gminy P. powinno być wiążące (w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym) przy wydawaniu decyzji w trybie art.156 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie z 17 września 2021 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a ponadto wyjaśnił, że złoże piasku zalega na głębokości 20-30 cm i jest systematycznie rekultywowane tak, że w przyszłości teren ten będzie mógł być zalesiony. Na przedmiotowym terenie nie planuje się wznosić jakichkolwiek obiektów budowlanych. Z uwagi na płytkie zaleganie piasku substancja gruntu nie zostanie zaburzona, a prowadzona systematycznie rekultywacja przywraca jej dotychczasowy charakter.

Skarżący dodał, że na wydobycie kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża "[...]" posiada koncesję (decyzję) Starosty [...] z [...] lipca 2014 r., nr [...] r. zezwalającej na wydobywanie piasku metodą odkrywkową do 31 lipca 2024 r. Ponieważ plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na tym terenie zalesienia, które po wykonaniu dokumentacji (operatu) urządzania będzie możliwa po 2025 r. tj. po wygaśnięciu ww. koncesji Starosty [...] na eksploatację złoża "[...]" Kolegium w przeprowadzonym postępowaniu nie zauważyło pisma Wójta Gminy P. z 4 września 2019 r., które dopuszcza eksploatację złoża do czasu zalesień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 13 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 9 sierpnia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący i uczestnik postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 13 września 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 9 sierpnia 2021 r.). Z możliwości tej skorzystał skarżący w drodze pisma z 17 września 2021 r., w którym uzupełnił dotychczasowe stanowisko w sprawie (k. 56-57 akt sądowych).

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu, organ prowadzący kontrolowane postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełnił obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy.

Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium było stwierdzenie istnienia rażącego naruszenia prawa, którego miał dopuścić się Wójt Gminy P., a polegającego na naruszeniu przepisu art. 80 ust. 3 u.i.o.ś. poprzez wydanie stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na powiększeniu bazy zasobowej złoża kruszywa naturalnego pomimo niezgodności tego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Co istotne, ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (to jest oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jednolite w tym względnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że powołanie się na rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów.

Należy ponadto wskazać, że również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (tak m.in.: B. Adamiak, J. Jendrośka, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Należy przy tym zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 818). W związku z tym naruszenie prawa ma cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji Wójta Gminy P. stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Według ust. 2 tego artykułu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi bowiem przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 40 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania przed organem I instancji). Ponadto, jak słusznie zauważył organ, stosownie do treści art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem koncesji na koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż - udzielanych na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze.

Następnie wskazać należy, że kolejnym krokiem w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ocena zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 zdanie 1 u.i.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Jednak w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, oraz w odrębnych przepisach (art. 80 ust. 3 u.i.o.ś.).

W niniejszej sprawie planowana rozbudowa kopalni kruszywa naturalnego zlokalizowana jest na terenie objętym planem miejscowym i stanowi działalność określoną ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, inną niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, gdyż ma polegać na wydobywaniu kopaliny – piasku. Tym samym nie wymaga uzyskania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, wymaga natomiast koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż.

Zadaniem organu była zatem ocena, czy planowane przedsięwzięcie spowoduje naruszenie przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym. W związku z tym organ ustalił, że teren obejmujący działki nr 415 i 417 w obrębie [...], zlokalizowany jest na obszarze proponowanych zalesień oznaczonych na rysunku planu symbolem graficznym - § 24 ust. 4 planu. Dla tych terenów przeznaczonych pod zalesienie, plan ustala: - zakaz zabudowy kubaturowej; - dopuszczalne przejściowe użytkowanie rolnicze do czasu realizacji zalesienia. Ponadto stosownie do § 8 ust. 1 pkt 1 planu, w którym zostały określone zasady ochrony środowiska przyrodniczego dla całego obszaru planu, w tym zakaz realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów szczególnych, za wyjątkiem terenów oznaczonych w planie symbolami P, U, RPO, NO, NU oraz za wyjątkiem dróg, realizacji zespołów zabudowy mieszkaniowej powierzchni ponad 2 ha, wyznaczonych na rysunku planu sztucznych zbiorników godnych.

Mając powyższe na uwadze podzielić należy stanowisko Kolegium, że planowana rozbudowa kopalni narusza przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którym jest zalesienie przedmiotowego terenu, zaś do czasu zalesienia za dopuszczalne uznaje się jedynie rolnicze jego wykorzystanie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że plan miejscowy za wyłącznie dopuszczanie i możliwe do realizacji w obrębie [...] uznaje jedynie opisane wyżej dwie formy zagospodarowania tego terenu (docelową i przejściową). Skoro zatem działki inwestycyjne zlokalizowane są na terenach proponowanych zalesień, więc innych niż wyłączone spod zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należy stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z planem miejscowym.

Warto w tym miejscu podkreślić, że w piśmie z 7 listopada 2019 r., znak: [...], skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., Wójt Gminy P. stwierdził, że skoro zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazuje realizacji wszystkich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to omawiane przedsięwzięcie nie może być realizowane na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego.

Tożsame stanowisko zostało wyrażone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. w opinii z 6 grudnia 2019 r., znak: [...], gdzie w pkt II wskazano, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest pod względem lokalizacyjnym niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W opinii tej jednoznacznie podkreślono, że eksploatacja kopaliny wyklucza rolne użytkowanie terenu do czasu rekultywacji wyrobiska i wiąże się z całkowitym zdjęciem nakładu, w tym gleby.

Pamiętać również należy, że decyzja, o której mowa art. 84 ust. 1 u.o.i.ś., stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest co do zasady decyzją pozytywną dla wnioskodawcy, bowiem przesądza o tym, że przedsięwzięcie nie będzie wywierało znaczącego oddziaływania na środowisko, a zatem nie ma przeciwwskazań do jego realizacji. Jednakże jej wydanie możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy realizacja danego przedsięwzięcia zostanie oceniona pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, organ zobligowany jest do wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań.

Powyższe oznacza, że Wójt Gminy P. rażąco naruszył art. 84 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.i.o.ś., bowiem mimo oczywistej sprzeczności planowanej rozbudowy kopalni zarówno z podstawowym przeznaczeniem terenu ustalonym w planie miejscowym (zalesienia), jak też z przeznaczeniem dopuszczalnym przejściowo (użytkowanie rolne), ale co istotne również wobec ogólnego zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązującego dla całego terenu objętego planem, za wyjątkiem terenów oznaczonych w planie symbolami P, U, RPO, NO, NU oraz za wyjątkiem dróg, wydał decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na powiększeniu bazy zasobowej złoża kruszywa naturalnego - piasku "[...]" obręb [...], gmina P.. Stwierdzenie natomiast rażącego naruszenia art. 84 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 w zw. z ust. 3 u.i.o.ś. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze uzasadniało wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że są one niezasadne. Załączone do skargi pismo Wójta Gminy P. z 4 września 2019 r. stanowi jedynie wstępną i niewiążącą opinię na temat planowanej inwestycji. Nie może ona jednak zastąpić wnikliwej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.i.o.ś., którą organ ma obowiązek przeprowadzić w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W szczególności to treść zapisów planu miejscowego ma decydować, czy sporne przedsięwzięcie jest dopuszczalne, a nie stanowisko organu wykonawczego gminy. Tym bardziej, że stanowisko to uległo zmianie w toku postępowania administracyjnego, o czym świadczy treść ww. pisma Wójta Gminy P. z 7 listopada 2019 r.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, realizacja przedsięwzięcia, tj. wydobywanie piasku ze złoża, nawet gdy zalega on jedynie powierzchniowo, nie stanowi rolniczego użytkowania, a więc jedynego dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu do czasu jego zalesienia. Na odmienną ocenę zapisów planu miejscowego nie ma również wpływu posiadana przez skarżącego koncesja na eksploatację złoża.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

dc