Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1045/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] z 22.12.2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków działek nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości P., gm. [...], stanowiących fragment parku w P., wpisanego do tego rejestru pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...].12.1957 r. oraz pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...].05.1972 r., znak: [...] - zakończonej decyzją Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...].12.2020 r., odmawiającej skreślenia ww. części parku z rejestru zabytków - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6, art. 89 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. 2020, 282 ze zm.) oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, 256 ze zm.), orzekł o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...].12.2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...].12.1957 r. wpisał do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] park w P. wskazując, iż jest to "założenie o charakterze zabytkowym z XIX wieku". Decyzja ta nie posiada załącznika graficznego. Następnie Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...].05.1972 r. wpisał do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...], dwór wraz z parkiem w P.. W powyższym orzeczeniu również nie określono granic parku. Granice ww. założenia parkowego określa plan opracowany do ewidencji parku dworskiego z 1976 r. (Katalog zabytkowych założeń zielonych woj. [...], d. powiat [...], P., park [...], opracowała mgr inż. arch. D. U., [...] 1976). Natomiast w karcie ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa wykonanej przez M. G. w 1997 r., na ww. plan z ewidencji parkowej nałożono mapę z aktualnym podziałem ewidencyjnym gruntów. Na tej podstawie ustalono, iż park usytuowany dawniej na części pierwotnej działki [...], po dokonaniu wtórnych podziałów jej obszaru, obecnie położony jest na działkach nr ew. [...] oraz częściach działek nr ew. [...].

W związku z reformą administracyjną Państwa w 1999 r. dwór oraz park w P. zostały wpisane do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...].

Po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] z 9.01.2020 r., Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...].12.2020 r., znak: [...], odmówił skreślenia z rejestru zabytków fragmentu parku w P., w części znajdującej się w obrębie działek nr ew. [...] i [...]. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte po rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, na który składają się m.in.:

- decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...].12.1957 r. wpisująca do rejestru zabytków park w P.;

- decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...].05.1972 r. wpisująca do rejestru zabytków dwór wraz parkiem w P.;

- pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].10.2019 r., znak: [...], z zaleceniami pokontrolnymi dotyczącymi prac niezbędnych dla zachowania parku w P.;

- decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].08.2012 r., znak: [...], odmawiająca skreślenia z rejestru zabytków dworu w P. oraz części parku, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i części działki nr [...];

- decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].05.2013 r., znak: [...], utrzymująca odmowę skreślenia z rejestru zabytków dworu w P. oraz części parku;

- decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].05.2018 r., znak: [...], skreślająca z rejestru zabytków dwór w P. oraz odmawiająca skreślenia z tego rejestru części parku położonej na działce nr ew. [...];

- opinia specjalistyczna z 21.09.2020 r., opracowana przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] na zlecenie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu oraz protokół oględzin przedmiotowej części parku w P., przeprowadzonych w dniu 25.08.2020 r. Wniosek końcowy ww. opinii wskazuje na brak ustawowych przesłanek uzasadniających skreślenie z rejestru zabytków części założenia parkowego w P. w granicach działek nr ew. [...] i [...].

W decyzji z [...].12.2020 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, na wstępie wskazał, że sprawa skreślenia z rejestru zabytków dworu i części parku w P. była rozpatrywana w latach 2012-2013 i zakończyła się dwiema decyzjami o odmowie skreślenia ww. części założenia z rejestru. Natomiast w 2018 r. wydana została decyzja o skreśleniu z rejestru zabytków dworu oraz odmowie skreślenia z tego rejestru części parku w P.. Następnie Minister wyjaśnił, że zgodnie z prawidłową interpretacją treści decyzji z [...].12.1957 r. wpisującej do rejestru zabytków przedmiotowy park, w omawianej sprawie zabytkiem w rzeczywistości jest założenie parkowe, wraz z przynależącymi do niego terenami o odmiennej funkcji, tj. sadu, ciągów komunikacyjnych i łąk, według granic określonych na planie zamieszczonym w zeszycie ewidencji parku dworskiego z 1976 r. Oznacza to, że działki nr ew. [...] i [...] pozostają integralnym elementem tego założenia, a ich wartość wynika przede wszystkim z walorów przestrzennych, polegających na współtworzeniu zabytkowego obszaru. Biorąc pod uwagę stan zachowania obiektu, a także jego walory historyczne, naukowe i artystyczne należy zauważyć, iż omawiany teren nadal zachowuje bezcenny walor zabytkowy. Przedmiotowy zespół jest dokumentem historii i kultury materialnej miejscowości P., świadczącym o historii regionu oraz o istnieniu założenia dworsko-parkowo-folwarcznego. Sposób zagospodarowania przedmiotowych działek nie uległ znaczącej zmianie od momentu wpisania ww. obiektu do rejestru zabytków. Fakt wzniesienia na ich terenie oczyszczalni ścieków (obecnie nieczynnej), po której na terenie działki ewid. [...] znajdują się jedynie pozostałości infrastruktury w postaci betonowych studzienek, zagłębień i niewielkiego obiektu kubaturowego, nie pozbawił ww. obszaru wartości zabytkowych. Minister wskazał, iż pomimo przedstawionego w materiale dowodowym niezadowalającego stanu zachowania tej części założenia parkowego, będącego skutkiem braku właściwej pielęgnacji zieleni przez kolejnych właścicieli, nie utraciła ona wartości historycznych, artystycznych i naukowych. Jednocześnie stwierdził, że w omawianym przypadku ochroną konserwatorską są objęte również relacje przestrzenne między częściami założenia parkowego w P., o odmiennych funkcjach (gospodarczej, mieszkalnej, parkowej). Oznacza to, iż nie można ograniczyć ochrony konserwatorskiej obiektu jedynie do obszarów zabudowanych historycznymi budynkami i zagospodarowanych zielenią wysoką. Poszczególne części zespołu dworsko-parkowego, są niezwykle istotne w kontekście odbioru artystycznego (krajobrazowego) całości założenia, a stopień zachowania oryginalnych nasadzeń nie jest czynnikiem decydującym o jego wartości. Istotny w przypadku zabytków sztuki ogrodowej jest przede wszystkim stopień zachowania formy, czyli w omawianej sprawie - oryginalny i czytelny sposób ukształtowania przestrzeni i jej wpływ na kształt otaczającego krajobrazu. Odnosząc się do terenu położonego na działkach nr ew. [...] i [...], Minister podkreślił ich historyczne zagospodarowanie. Na terenie tym znajdował się sad i droga biegnąca w kierunku dworu, a jedynie w części zieleń komponowana. Z wymienionych wyżej elementów zachowały się do dziś: pojedyncze okazy drzew, pozostałości sadu i ww. szlak komunikacyjny. W tym kontekście Minister wskazał na możliwość przeprowadzenia rewaloryzacji ww. obszaru, a także na konieczność zachowania integralności całego założenia parkowego w P.. Następnie wyjaśnił, że omawiane działki posiadają przede wszystkim walor artystyczny jako czynnik kształtujący krajobraz parkowy oraz walor historyczny, jako świadectwo istnienia w P. założenia dworsko-parkowego, a także walor typologiczny, jako dokument historii kultury materialnej regionu. Do chwili obecnej wartości te zostały zachowane. Na tej podstawie Minister stwierdził, iż okoliczności faktyczne wskazane w materiale dowodowym nie wypełniają przesłanki ustawowej skreślenia z rejestru zabytków działek nr ew. [...] i [...].

Pismem z [...].12.2020 r. Gmina [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków fragmentu parku w P., w części położonej na działkach nr ew. [...] i [...]. W ocenie Gminy [...] przedmiotowy zabytek, w części wnioskowanej do skreślenia z rejestru zabytków, utracił wartości artystyczne, historyczne i naukowe w 1976 r., w momencie wybudowania oczyszczalni ścieków. Teren przedmiotowych działek pozbawiony jest wartości zabytkowych, ponieważ otoczenie skreślonego dworu jest kompletnie zdewastowane, nie ma na nim jakikolwiek historycznych drzew, rosną jedynie samosiejki drzew liściastych, krzewy i trawy. Wskazane w opinii specjalistycznej walory przestrzenne i widokowe są niewystarczające, aby utrzymać ochronę prawną tego terenu. Wnioskodawca podkreślił, że odtworzenie pierwotnej roślinności i drzewostanu jest wysoce niemożliwe i bardzo kosztowne, zatem rewaloryzacja przedmiotowego terenu jest trudna, co przyznał sam organ w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii integralności założenia stwierdził, że z rejestru zabytków został skreślony jego najważniejszy element tj. dwór. Ponadto, obszar założenia jest podzielony pomiędzy różnych właścicieli, którzy nie podejmują żadnych prac rewaloryzacyjnych, więc w omawianej sprawie organ niewłaściwie powołał się na jego wartości artystyczne i krajobrazowe. Park w P. jest zdewastowany przez użytkowników tego terenu, zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że jego zniszczenia nie doprowadziły do utraty wartości historycznych, które stanowiły podstawę objęcia ww. parku ochroną konserwatorską w 1957 r. i 1972 r. W świetle powyższego Gmina [...] podkreśliła, że Minister rozpatrując przedmiotową sprawę na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, może ewentualnie rozważyć inne formy ochrony tego terenu wobec utraty wartości zabytkowych przez ww. teren. W jej ocenie organ orzekając w omawianej sprawie powinien mieć na uwadze, że opieka nad zabytkami nie może sprowadzać się do wpisu obiektu do rejestru zabytków, a art. 4 ww. ustawy wskazuje na obowiązki organów administracji publicznej w tym zakresie. W tym kontekście mało przekonujące są twierdzenia zawarte w decyzji, że przedmiotowy zabytek jest możliwy do odnowienia. Gmina [...] uznała, że organ w tym zakresie kompletnie nie uwzględnił realnych możliwości jego rewitalizacji, nie dokonał także samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy, powielając jedynie wnioski z opinii specjalistycznej opracowanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...].

Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności prawne lub faktyczne, które przemawiałyby za zmianą stanowiska organu wyrażonego w decyzji z [...].12.2020 r. Ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy nie wykazują przesłanek do skreślenia z rejestru zabytków wnioskowanego fragmentu parku w P., w części znajdującej się na terenie działek nr ew. [...]. Wszystkie argumenty merytoryczne uzasadniające odmowę skreślenia ww. części parku z rejestru zabytków zostały szczegółowo wyjaśnione w decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...].12.2020 r. i zachowały swoją aktualność, jednak organ prowadzący niniejsze postępowanie uznał za konieczne sformułowanie dodatkowych wyjaśnień w omawianej sprawie.

W granicach przedmiotowych działek nr ew. [...] i [...], znajduje się obszar kluczowy dla kompozycji założenia parkowego w P.. Działki te zajmują teren w centrum parku łącząc jego część północną (park wokół dawnego dworu) z częścią południową (stawem). Na podstawie archiwalnej kartografii, reprodukowanej w opinii specjalistycznej Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...], można ustalić, że omawiane założenie zachowało się w niemal niezmienionym, historycznym układzie przestrzennym. Natomiast kompozycja parkowa oraz rola poszczególnych elementów zostały zobrazowane w ewidencji opracowanej w 1976 r. Widoczny jest układ zieleni wysokiej przy dworze, do którego prowadzi droga wzdłuż terenu (użytkowanego w przeszłości jako sad), otwartego na staw. Z akt sprawy wynika, iż w obecnym stanie zachowania część założenia parkowego wnioskowana do skreślenia z rejestru zabytków utrzymała pozostałości historycznych funkcji. W treści protokołu oględzin ww. obszaru, przeprowadzonych w dniu 25.08.2020 r. wskazano: "(...) działki są obecnie nieuporządkowane, acz wykaszane; działka nr [...] jest wydzielona niekompletnym betonowym i siatkowym ogrodzeniem - jej teren porastają drzewa owocowe i liściaste różnej wielkości; działka nr [...] nie jest wygrodzona - znajdują się na niej relikty zlikwidowanej oczyszczalni ścieków (m.in. betonowe studzienki), krzewy i niskie drzewa owocowe oraz okazały kasztanowiec i kilkanaście młodych drzew liściastych (lipy, jesiony); działka nr [...] pełni funkcję komunikacyjną - jej pd. fragment to utwardzona droga dojazdowa, a pn. część to historyczny gruntowy dojazd/dojście do dawnego dworu; przedmiotowe działki od pd. sąsiadują z gminnym terenem rekreacyjnym niewydzielonym ogrodzeniem; od pn. z odrębną własnością z zabytkowym parkiem przy dawnym dworze; od zach. z gminną działką - szkoły i przedszkola, wydzieloną betonowym ogrodzeniem; od zach. odrębną działką, własność starostwa [...]". Przedstawiony wyżej sposób zagospodarowania działek wnioskowanych do skreślenia z rejestru zabytków, wskazuje, iż ich rola w układzie przestrzennym kompozycji parku w P. została zachowana. Oznacza to, że założenie to nadal posiada wartości naukowe, historyczne i artystyczne, które wymagają ochrony prawnej. Wartości te są mu trwale przynależne, dopóki istnieje czytelny układ i elementy tworzące ww. założenie.

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez wnioskodawcę wskazano, że bogaty materiał dowodowy potwierdza fakt, że pomimo degradacji budynku dworu (skreślonego z rejestru zabytków) założenie parkowe zachowało czytelny układ kompozycyjny, nawet przy naturalnym rozroście samosiewów. Niekorzystne przekształcenia z lat 70. XX w., których pozostałości znajdują się na omawianym terenie w postaci reliktów ogrodzenia, czy zlikwidowanej oczyszczalni ścieków nie mają decydującego wpływu na ocenę wartości tej części założenia. Pozostałości te mogą bowiem zostać usunięte lub zamaskowane w ramach rewitalizacji ww. terenu. Niezadowalający, obecny stan poszczególnych elementów ww. założenia nie może być jednoznacznie utożsamiany z trwałym i nieodwracalnym zniszczeniem przedmiotowej części tego zabytku. Utrata wartości zabytkowych powinna być rozumiana jako brak jakiejkolwiek wartości obiektu, a nie jedynie ich uszczuplenie. W ocenie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, pomimo trudności organizacyjnych oraz finansowych związanych z kompleksową rewitalizacją założenia w P., przy aktualnym jego stanie zachowania, jest to jeszcze możliwe. Podstawą jakiekolwiek działań w jego obrębie powinien być spójny program użytkowy opracowany dla ww. zabytku, w uzgodnieniu z miejscowym organem ochrony zabytków, który wyznaczy kierunki postępowania z poszczególnymi elementami założenia. Skreślenie z rejestru zabytków obszaru działek nr ew. [...] doprowadziłoby do całkowitej dezintegracji układu kompozycyjnego ww. założenia, powodując przerwanie relacji przestrzennych części północnej z częścią południową parku, a w konsekwencji dalszą, nieodwracalną jego degradację.

Jednocześnie wskazano, że założenie dworko-parkowe w P. zostało wykazane jako jedno z ważniejszych założeń historycznych, kształtujących dzieje i krajobraz kulturowy gminy [...] w dokumencie pn. "Program opieki nad zabytkami Gminy [...] na lata 2019-2022", przyjętym Uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z [...].01.2019 r. W rozdziale 7 ww. dokumentu jako założenia programowe, priorytety i kierunki działań wskazano rewaloryzację dziedzictwa kulturowego, w tym zahamowanie procesu niszczenia zabytków i poprawę stanu ich zachowania, w tym na pierwszym miejscu wymieniono - rewaloryzacje terenów zielonych m.in. parków (str. 71). Na konieczność zachowania walorów zabytkowych założenia parkowego w P. wskazują także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa P., uchwalonego Uchwalą nr [...] Rady Gminy w [...] z [...].11.2009 r., w którym wprowadzono zakaz przekształceń obniżających wartość historyczną zabytków wpisanych do rejestru zabytków, a dopuszczając możliwość inwestowania na terenie zabytkowym ustalono warunek zharmonizowania nowych obiektów z historyczną zabudową oraz wkomponowania ich w sposób nienaruszający charakteru miejsca (§ 16). Przy czym należy zauważyć, że większość obszaru wnioskowanego do skreślenia z rejestru zabytków znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "MU", przeznaczonym pod zabudowę usługową i zabudowę mieszkaniową (§ 25). Jednocześnie jednak dopuszczono w tym miejscu realizację inwestycji określanych jako: rzemieślnicze obiekty produkcyjne, budynki gospodarcze i garaże, zieleń o funkcjach izolacyjnych, mała architektura lub urządzenia sportu i rekreacji. Powyższe okoliczności podkreślają wartość historyczną założenia parkowego w Promniku, a także potrzebę utrzymania na omawianym terenie warunków pełnej prawnej ochrony konserwatorskiej.

Podkreślono fakt, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 5, jednoznacznie określa sposób sprawowania opieki przez właścicieli nad zabytkiem, jako zapewnienie warunków m.in. do zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (pkt 3) oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości (pkt 4), przewidując możliwość stosowania kar administracyjnych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, a w art. 110 również sankcje karne w przypadku zaniechania opieki nad zabytkiem przez jego właściciela. Pozostawienie zabytku bez opieki, wynikającej z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest niedopuszczalne w świetle prawa. Odnosząc się do powyższej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20.02.2009 r. (sygn. akt I S.A./Wa 1722/08) zaznaczył, iż właściciel zabytku nie może uchylać się od obowiązków związanych z opieką nad zabytkami poprzez dążenie do wykreślenia go z rejestru.

Reasumując, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu po ponownej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki ustawowe pozwalające na skreślenie z rejestru zabytków fragmentu założenia parkowego w P., w części znajdującej się na działkach nr ew. [...] i [...]. Zabytek ten, pomimo degradacji poszczególnych elementów jego układu przestrzennego, zachował czytelne wartości artystyczne, historyczne i naukowe. Wartości te nie zostały także podważone w wyniku nowych ustaleń naukowych. Tym samym Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu utrzymał w mocy własną decyzję z [...].12.2020 r., stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę na tę decyzję złożyła Gmina [...]. Zarzuciła jej:

a) naruszenie prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 282 ze zm.) poprzez niedokonanie wykreślenia z rejestru zabytków działek ewid. nr [...] i [...] położonych w miejscowości P. gm. [...] stanowiących fragment parku w P., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. oraz pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 1972 r. znak: [...] pomimo tego, że część tego założenia uległa całkowitemu zniszczeniu i bezpowrotnej degradacji w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej, co miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rozpatrzeniu i dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.).

Podnosząc powyższe zarzuty, wnoszono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2137), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu dotycząca odmowy skreślenia z rejestru zabytków działek nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości P., gm. [...], stanowiących fragment parku w P., wpisanego do tego rejestru.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym, nadto zawarto w niej prawidłową wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z. zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Właściwy w tym względzie jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (art. 13 ust. 5 u.o.z.).

Należy zauważyć, iż podstawą postępowania w sprawie wykreślenia zabytku z rejestru jest fakt ustalenia znacznego stopnia zniszczenia danego obiektu, powodującego przy tym utratę jego wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Właściwe organy są więc zobowiązane do ochrony zabytków, która polega m.in. na podejmowaniu działań służących zachowaniu wartości zabytkowych przy wykorzystaniu przysługujących środków i instrumentów o charakterze władczym (art. 4 u.o.z.). Skreślenie zabytku z rejestru do którego został uprzednio wpisany powinno mieć zatem miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach, po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek, tj. zniszczenia obiektu i równoczesnej utraty przez tenże wartości wymienionych w art. 13 ust. 1 u.o.z. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2037/15.

Należy zwrócić uwagę, iż podstawą do wykreślenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków nie jest jego zły stan techniczno-użytkowy, ale takie jego zniszczenie, które powoduje utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Kryteria techniczne dotyczące stanu obiektu uznawanego za zabytek i powiązane z nimi aspekty ekonomiczne nie mogą mieć wpływu na podjęcie decyzji w przedmiocie skreślenia obiektu z rejestru zabytków, a wyłącznie decydujący powinien być wzgląd na to, iż nawet zrujnowany obiekt stanowi dziedzictwo minionej epoki i jako taki powinien być zachowany.

Mówiąc inaczej, w postępowaniu o wykreślenie zabytku z rejestru nie są rozstrzygane kwestie dotyczące zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych, ich opłacalność, możliwości właściciela lub posiadacza zabytku, a wyłącznie to, czy stopień zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru jest taki, że utracił on swą wartość historyczną, artystyczną czy naukową. Przy skreśleniu z rejestru nie jest więc decydujący stan zachowania zabytku, jego walor użytkowy, czy wreszcie estetyka jaką prezentuje w chwili dokonywania takiej oceny. Zasadnicze i decydujące znaczenie ma to, czy wartości chronione, które stanowiły podstawę wpisu nie zostały utracone na skutek zniszczenia zabytku. Ustawodawca dopuszcza więc sytuację, w której zabytek przestaje być zabytkiem, o ile stan zniszczenia doprowadził do tego, że nie jest możliwe określenie cech decydujących o jego wartości historycznej, artystycznej czy naukowej (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1907/16).

W wyroku z 25 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 1157/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Sąd Naczelny w ww. orzeczeniu podał też, że zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (na mocy ww. art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy). W kontekście powyżej wskazanej przesłanki, istotnego znaczenia nabiera zatem ustalenie, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości zabytkowej. Nie każde więc zniszczenie zabytku może doprowadzić do skreślenia tego zabytku z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu utrata wartości prawnie chronionych.

Stopień zniszczenia zabytku ma zatem znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale nie może on być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi wartości. Zważyć przy tym trzeba, iż stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony i opieki pozostają zabytki (w tym nieruchome) niezależnie od stanu swojego zachowania. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 182/13, ten ostatni przepis " (...) ma charakter ogólny i podlega zastosowaniu przy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopóki zatem stopień zniszczenie obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Nie jest nim natomiast ocena opłacalności prowadzenia prac przy zabytku dająca możliwość jego zachowania odnoszona do kosztów ekonomicznych tego przedsięwzięcia". Z powyższego wynika, iż obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony, jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Innymi słowy nawet obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków.

Wskazana przesłanka, z uwagi na okoliczności sprawy, miała decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Dokonując oceny jej wystąpienia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego kierował się prawidłową, wskazaną powyżej, wykładnią ww. przepisu. Prowadząc postępowanie miał na celu ustalenie obecnego stanu zachowania parku, jak i jego walorów. W tym celu zlecił wykonanie specjalistycznej opinii, jednostce wyspecjalizowanej (podlegającej Ministrowi) jaką jest Narodowy Instytut Dziedzictwa. W efekcie, do akt włączono opinię z 21 września 2020 r. sporządzoną przez ww. Instytut. Opinia ta przygotowana została nie tylko w oparciu o akta sprawy, bogate materiały źródłowe i archiwalne ale również w oparciu o protokół i dokumentację fotograficzną z wizji lokalnej przeprowadzonej 25 sierpnia 2020 r.

W opinii tej przedstawiono historię założenia dworskiego w P. oraz zawarto analizę map archiwalnych ww. terenu, wskazując, że najstarsze zachowane odwzorowanie kartograficzne ww. zespołu dworsko-parkowego pochodzi z początku XIX w. Natomiast na podstawie mapy, sporządzonej w 1857 r. stwierdzono, że na działkach stanowiących przedmiot postępowania wytyczono "regularny sad z alejami i szpalerami drzew owocowych", a także ogród warzywny i wzniesiono gorzelnię. W późniejszym okresie na omawianym obszarze utrzymano ww. funkcje. Jeszcze w 1976 r. podczas sporządzania opracowania mgr inż. arch. D. U. na przedmiotowym terenie rósł sad owocowy, była łąka i szpaler topoli białych nad stawem. Około 1976 r. na omawianym terenie powstała "niewielka oczyszczalnia ścieków". Natomiast w latach 1990 - 2016 "postępowała systematyczna degradacja znajdującej się tutaj roślinności, co było spowodowane brakiem należytej jej pielęgnacji". Polegała ona na wycinaniu najcenniejszych pod względem kompozycyjnie grup drzew, przy jednoczesnym braku zastępowania ich nowymi okazami. Ustalono zatem, że aktualnie założenie dworskie w P. składa się z "zaniedbanego parku angielskiego, reliktowo zachowanego dawnego sadu, łąk ze stawem (częściowo współcześnie przekształconych na kompleks boisk sportowych i parking), a także alei kasztanowców od wschodu". Działki stanowiące przedmiot postępowania obejmują dawny sad (działka [...] i [...]), drogę dojazdową do parku sięgającą chronologią I poł. XIX w. i łąki przy stawie (działka [...]). W dalszej części opinii wskazano, że zespół dworsko-parkowy w P. historią sięga "przynajmniej siedemnastego wieku", a w obecnej formie powstał w drugiej połowie XVIII w. Założenie zachowało główne dyspozycje przestrzenne i widokowe z otwarciem krajobrazowym (na analizowanych działkach) w kierunku skłonu południowego na sad, stawy i niegdyś rozległe łąki. W omawianym opracowaniu, stwierdzono ponadto, że "kondycja tutejszej zabytkowej zieleni" wygląda źle, a układ drzewostanu poza ogólnymi dyspozycjami kompozycyjnymi, został zaburzony w dużym stopniu. Jednocześnie podkreślono, że "park w P. spełnia cechy kompozycji krajobrazowej o układzie swobodnym". Analizując stan zachowania działek będących przedmiotem wniosku stwierdzono natomiast, że pod względem funkcjonalnym czytelne jest ich przeznaczenie na sad, łąki i ciągi komunikacyjne, co uwidacznia się w dyspozycji przestrzennej i układzie komunikacyjnym, natomiast w zieleni w najmniejszym stopniu.

Reasumując specjaliści NID PT w [...] stwierdzili, że "analizowane działki to część właściwego dla kultury szlacheckiej (niegdyś typowego, obecnie rzadkiego) założenia rezydencjonalnego z XVIII - XX wieku, które zachowało w różnym stopniu podstawowe komponenty charakterystyczne dla tego rodzaju zabytków: siedzibę, park i folwark". We wnioskach wskazano, że działki ewid. nr [...] i [...] to istotna część terenu parku objętego wpisem do rejestru zabytków, która zachowała wartości historyczne i naukowe, a także część wartości artystycznych, przy czym zaistniałe zmiany "mają charakter odwracalny". Podkreślono, że na omawianym terenie zachowały się "główne dyspozycje przestrzenne, ciągi komunikacyjne i powiązania krajobrazowe", a istniejąca zieleń "wymaga pilnych prac pielęgnacyjnych, uporządkowania i uczytelnienia", a także "rewaloryzacji kompozycji architektonicznej" oraz odtworzenia niektórych elementów w oparciu o zachowany drzewostan. Wyjaśniono jednocześnie, że powyższa restytucja jest możliwa w oparciu o zachowane do [...] założenia bogate archiwalia i źródła kartograficzne, w których "odnaleźć możemy m.in. liczę i gatunki znajdujących się tutaj drzew owocowych, a także sposób ich rozmieszczenia (szachownicowy)". W związku z powyższym, oceniono, że w stosunku do działek ewid. nr [...] i [...], stanowiących część parku dworskiego w P. nie zachodzą przesłanki umożliwiające skreślenie ich z rejestru zabytków.

Podkreślić należy, że powyższe wnioski nie mogą być uznane za ogólnikowe i zostały poparte wyczerpującym uzasadnieniem i argumentami opartymi na posiadanej w wymaganym zakresie wiedzy specjalistycznej. Zarówno Oddział Terenowy Narodowego Instytutu Dziedzictwa w [...] jak i organ wskazując na wartości historyczne i naukowe powołali okoliczności historyczne, które legły u podstaw wpisania dworu oraz parku do rejestru zabytków, odnosząc się także do jego stanu obecnego.

Ocena przedstawiona przez wskazany wyżej Instytut nie została w żaden sposób skutecznie zakwestionowana przez stronę skarżącą. W szczególności nie przedstawiono żadnego dowodu który by tę specjalistyczną opinię podważał.

Podkreślić też należy, że opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie ma charakteru dowodu z opinii biegłego, jest natomiast opinią naukową stanowiącą dowód nienazwany, którego dopuszczalność przeprowadzenia reguluje art. 75 § 1 k.p.a. przyjmujący, że jak dowód organ prowadzący postępowanie powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opinia instytutu naukowego opowiada opinii biegłego w tym sensie, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie wiadomości specjalnych, opracowana jest jednak zespołowo i wyraża stanowisko nie konkretnej osoby traktowanej jako biegły, lecz instytutu jako takiego, w imieniu którego działa osobo do tego upoważniona.

W ocenie Sądu wskazany dowód zasługuje na pełną akceptację.

Zwrócić należy szczególnie uwagę na to, że niekorzystne przekształcenia z lat 70. XX w., których pozostałości znajdują się na omawianym terenie w postaci reliktów ogrodzenia, czy zlikwidowanej oczyszczalni ścieków nie mają decydującego wpływu na ocenę wartości tej części założenia. Pozostałości te mogą bowiem zostać usunięte lub zamaskowane w ramach rewitalizacji ww. terenu.

Poza tym skreślenie z rejestru zabytków obszaru działek nr ew. . doprowadziłoby do całkowitej dezintegracji układu kompozycyjnego ww. założenia, powodując przerwanie relacji przestrzennych części północnej z częścią południową parku, a w konsekwencji dalszą, nieodwracalną jego degradację.

W świetle powyższych okoliczności za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 282 ze zm ) i naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rozpatrzeniu i dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.).

W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.