Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 781/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 63 ust. 10 i art. 14
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1428
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej  z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego  przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 523/21 w sprawie ze skargi Powiatu N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora liceum I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Powiatu N. na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 523/21 oddalił skargę Powiatu N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora [...] Liceum [...] w N..

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Zarząd Powiatu w N. dopuścił się istotnego naruszenia prawa, bowiem nie podjął uchwały w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum

w N., co powoduje, iż uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia tego konkursu podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Powyższe obligowało Wojewodę Opolskiego do wyeliminowania wyżej opisanej uchwały z obrotu prawnego w trybie nadzorczym.

Podkreślono, że uchwała Zarządu Powiatu jako akt administracyjny jest odrębnym dokumentem od protokołu z posiedzenia Zarządu. Protokół ten nie może zastąpić uchwały. Jest on tylko odzwierciedleniem (utrwaleniem) przebiegu posiedzenia, w szczególności dyskusji nad rozstrzygnięciami podejmowanymi przez Zarząd Powiatu, czy też poszczególnych czynności i wypowiedzi jego uczestników. W przedłożonym przez skarżącego protokole nr [...]z posiedzenia Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] czerwca 2021 r. (akta sądowe sprawy, karta 27) opisano, że Naczelnik Wydziału Edukacji

i Kultury omówił i uzasadnił wniosek w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego przeprowadzenia konkursu na dyrektora [...] Liceum w N.. Wskazano, że Zarząd podjął decyzję o wszczęciu procedury przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum w N.

poprzez ogłoszenie konkursu. Zdaniem Sądu to ostatnie sformułowanie wyraża jedynie zamiar (intencję) Zarządu Powiatu w N. w zakresie ogłoszenia konkursu, nie materializując tego zamiaru. Innymi słowy, wynikająca z ww. protokołu wola wszczęcia procedury konkursowej nie świadczy o podjęciu uchwały w tym przedmiocie. Wola ta powinna bowiem zostać właściwie uzewnętrzniona przez podjęcie stosownej uchwały i to w wymaganej prawem formie.

W świetle powyższego Sąd w pełni zgodził się z Wojewodą, że stwierdzona wadliwość w zakresie ogłoszenia (wszczęcia) postępowania konkursowego na

stanowisko dyrektora [...] Liceum w N. oznacza, iż wszystkie akty i czynności stanowiące konsekwencję niezgodnego z prawem i tym

samym nieważnego aktu ogłoszenia (wszczęcia) postępowania konkursowego istotnie naruszają prawo. Zaakcentowano, że uchwała o ogłoszeniu konkursu stanowi pierwszy etap procedury konkursowej, zaś podjęcie następczej uchwały, czyli uchwały z dnia [...]

lipca 2021 r. w sytuacji, gdy doszło do naruszenia procedury konkursowej, bo nie wydano uchwały inicjującej procedurę konkursową, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały następczej. Tylko właściwie podjęte czynności w

trakcie prawidłowo ogłoszonego konkursu upoważniały Zarząd Powiatu do powołania składu osobowego komisji konkursowej. Przez brak wydania uchwały o ogłoszeniu konkursu Zarząd Powiatu uniemożliwił kontrolę tego aktu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat N., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920) zwanej dalej u.s.p. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że uchwała nr [...] Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] lipca 2021 r. została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co spowodowało wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności ww. uchwały, a następnie oddalenie skargi, podczas gdy Zarząd Powiatu w N. na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2021 r. podjął skuteczną uchwałę

o powołaniu składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Liceum w N.;

2) przepisów postępowania, tj. art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu elektronicznego, tj. nagrania posiedzenia zarządu powiatu N. z dnia [...] czerwca 2021 r. zapisanego na nośniku elektronicznym pendrive na okoliczność podjęcia skutecznej uchwały przez Zarząd Powiatu w N., przebiegu procedowania, przeprowadzenia głosowania, wyników głosowania nad uchwałą.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a., względnie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie

na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. polegające na przyjęciu, że uchwała nr [...] Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] lipca 2021 r. została wydana z istotnym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna uzasadniać pogląd, zgodnie z którym Zarząd Powiatu w N. na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2021 r. podjął skuteczną uchwałę o powołaniu składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora [...] Liceum w N.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna i o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził kontrolując zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, że uchwała Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia

konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora [...] Liceum

[...] w N. mogła zostać podjęta dopiero wówczas, gdyby poprzedzała ją

odrębna uchwała o wszczęciu procedury konkursowej w zakresie wyłonienia kandydata

na stanowisko dyrektora [...] Liceum w N..

Zgodnie z art. 63 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.

U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm.) kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Przeprowadzenie postępowania konkursowego wymaga jego wszczęcia. Dopiero wszczęcie takiego postępowania stanowi podstawę do powołania, na podstawie art. 63 ust. 14 ww. ustawy komisji konkursowej.

Potwierdza to § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428), zgodnie z którym organ prowadzący szkołę publiczną ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora takiej szkoły. W przypadku szkoły ponadpodstawowej będącej liceum ogólnokształcącym zarząd powiatu wszczyna postępowanie konkursowe, powołuje komisję konkursową i zatwierdza wyniki przeprowadzonego konkursu oraz powierza stanowisko dyrektora szkoły wybranemu w konkursie kandydatowi.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w tej sprawie nie została podjęta uchwała o wszczęciu postępowania konkursowego, to nie było podstawy prawnej

do podjęcia unieważnionej przez organ nadzoru kolejnej uchwały, którą była uchwała Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu. Powołano komisję konkursową do przeprowadzenia konkursu, który nie został wszczęty.

Taki stan faktyczny sprawy w pełni uzasadniał stwierdzenie podjęcia uchwały z

dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] z istotnym naruszeniem prawa. Tym samym w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa stwierdzając, że skoro ww. uchwała nr [...] została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, to art. 79 ust. 1 u.s.p. nakazywał organowi nadzoru jej unieważnienie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, że wprawdzie nie sporządzono uchwały o wszczęciu postępowania konkursowego do przeprowadzenia konkursu celem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora [...] Liceum w N., to jednak nie oznacza, że w istocie takiej

uchwały nie podjęto. Przywołuje przy tym wyciąg z protokołu posiedzenia Zarządu

Powiatu w N. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] z treści którego wynika, że

Naczelnik Wydziału Edukacji i Kultury Starostwa Powiatowego w N. przedstawił okoliczności wskazujące na ogłoszenie konkursu celem wyłonienia kandydata na dyrektora [...] Liceum w N. w maju 2021 r. oraz uchyleniu tej uchwały w dniu [...] maja 2021 r. z powodu pandemii Covid-19. Z treści tego protokołu wynika, że Zarząd Powiatu podjął decyzję o wszczęciu procedury konkursowej na stanowisko dyrektora [...] Liceum w N. poprzez przeprowadzenie konkursu.

Jednakże nie można uznać, że taki zapis protokołu zastępuje uchwałę Zarządu Powiatu. O tym bowiem, w jaki sposób Zarząd Powiatu podejmuje uchwały decyduje Statut tego Powiatu określony w uchwale Nr [...] Rady Powiatu w N. z dnia

[...] listopada 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu N. (Dz. Urzęd. Woj. [...]), zwanej dalej Statutem.

Zgodnie z § 68 ust. 1 Statutu sprawy należące do kompetencji Zarządu Powiatu rozstrzygane są w formie uchwał bądź decyzji administracyjnych. Wszczęcie procedury konkursowej następuje na podstawie uchwały, a nie decyzji administracyjnej, ponieważ żaden przepis nie przyznaje kompetencji organowi prowadzącemu szkołę do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie.

Statut Powiatu N. nie przewiduje możliwości podjęcia uchwały w sposób dorozumiany lub ustnie. Zgodnie bowiem z § 68 ust. 3 Statutu każda uchwała Zarządu Powiatu jest podpisywana przez wszystkich członków Zarządu obecnych na posiedzeniu. Dodatkowe elementy formalne uchwały Zarządu Powiatu wynikają z § 68 ust. 4 Statutu.

Tym samym skoro każda uchwała Zarządu Powiatu w N. musi być podpisana przez wszystkich członków tego Zarządu biorących udział w jej podjęciu, to brak takich podpisów oznacza, że Zarząd Powiatu nie podjął uchwały. Tym samym skoro z akt

sprawy wynika, że nie sporządzono samej uchwały i jej nie podpisano, to nie można

uznać za skuteczne jej podjęcie. Protokół z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] odzwierciedla co najwyżej chęć podjęcia "decyzji" o wszczęciu postępowania konkursowego. Ponadto należy dodatkowo zauważyć, że każde podjęcie uchwały powinno poprzedzać głosowanie członków Zarządu (§ 72 § 2 Statutu), a wynik

głosowania odnotowuje się w protokole (§ 72 ust. 4 Statutu). Znajdujący się w aktach sprawy wyciąg z protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] nie zawiera żadnych wyników głosowania ani nawet informacji o przystąpieniu do głosowania nad uchwałą o wszczęciu postępowania konkursowego w sprawie wyłonienia kandydata na dyrektora [...] Liceum w N. (akta sądowe sprawy, karta nr 27).

Uchybienie polegające na braku podjęcia uchwały przez Zarząd Powiatu w N.

w sprawie wszczęcia postępowania konkursowego nie mogło zostać zakwalifikowane

jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.s.p. Takie stanowisko zajął w tej sprawie także Sąd pierwszej instancji i jest ono trafne.

Nie jest również zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 106 ust. 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu elektronicznego, tj.

nagrania posiedzenia Zarządu Powiatu N. z dnia [...] czerwca 2021 r. zapisanego

na nośniku elektronicznym pendrive na okoliczność podjęcia skutecznej uchwały przez Zarząd Powiatu w N., przebiegu procedowania, przeprowadzenia głosowania,

wyników głosowania nad uchwałą.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że protokół z przebiegu posiedzenia Zarządu Powiatu w N. w dniu [...] czerwca 2021 r. znajduje się w aktach sprawy. Statut Powiatu nie dopuszcza do podejmowania przez Zarząd uchwał w drodze elektronicznej, a tym samym nośnik pamięci pendrive nie pozwala na udowodnienie w tej sprawie podjęcia uchwały.

Ponadto należy podnieść, że sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w kontrolowanym postępowaniu. Dopuszczalność przeprowadzenia przez taki sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a sam sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego

postępowania dowodowego. Może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy (wyrok NSA z 28 września 2022 r. sygn. akt II OSK 1349/21; wyrok NSA z 21 września 2022 r. sygn. akt III FSK 3492/21). Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uznał, że informacje zawarte na przedłożonym przez stronę skarżącą pendrivie pozwalałyby na usunięcie jakichkolwiek wątpliwości, skoro z akt sprawy wynika, iż Zarząd Powiatu w N. nie podjął uchwały o wszczęciu postępowania konkursowego i okoliczność ta nie budzi wątpliwości.

Tym samym należy uznać, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w

tej sprawie art. 106 § 3 P.p.s.a. również nie znajduje uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w

tej sprawie należało od Powiatu N. zasądzić na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit.

b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r.

poz. 265).