Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 310/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 28 ust 3a
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: par 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Kr 1613/09 w sprawie ze skargi E.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz E.C. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł. tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1613/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi E.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił E.C. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okresy: sierpień 2003, marzec 2004, od maja 2004 do czerwca 2007 r. w łącznej kwocie 31.465,96 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2003 r. do czerwca 2007 r. w łącznej kwocie 15.101,54 zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja 2003 r. do czerwca 2007 r. w łącznej kwocie 3.728,38 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za umorzeniem należności z tytułu składek. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu organ podkreślił, że umorzenie należności z tytułu składek w trybie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma zastosowanie wyjątkowo jedynie w sytuacjach szczególnie drastycznych, gdy ze względu na stan zdrowia, klęski żywiołowe, ubóstwo zobowiązanego, czy inne ważne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązania, zarówno w formie jednorazowej wpłaty, jak też w formie wpłat dobrowolnych w dłuższym okresie czasu (np. w ramach umowy ratalnej). Ponadto podkreślił, że skarżący od wielu lat nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek, narażając się na dodatkowe koszty (odsetki, koszty upomnienia, dodatkowe opłaty).

Od wyżej wymienionej decyzji E.C. złożył skargę

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. W skardze ponowił zarzuty, jak w uprzednio złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją i wniósł o umorzenie należności.

Pismem z dnia 11 grudnia 2009 r. skarżący złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z przedłożonego dokumentu – pisma Prokuratury Rejonowej w T., zawiadamiającego o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia E.C. w latach 2000-2002 do niekorzystnego rozporządzenia mieniem. Sąd postanowił dopuścić dowód z tego dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; dalej: u.s.u.s.) należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust 3. u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, a wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, czyli stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie obowiązek.

Sąd I instancji przytoczył fragment uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285), w której wskazał, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości". W niniejszej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Nadto organ orzekający ustalił, że skarżący nie wykazał, iż obecny stan zdrowia uniemożliwia mu podjęcie pracy zarobkowej. Zaległości mogą być dochodzone w trybie postępowania egzekucyjnego i takie jest prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. Podkreślenia wymaga fakt, że skarżący posiada gospodarstwo rolne.

Sąd rozpoznający sprawę ocenił, że wobec skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Ponadto przytoczył art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) podkreślając, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie wyżej wymienionych przepisów mamy do czynienia również z "uznaniem administracyjnym". Stąd też organ może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Kontrola decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych oraz czy w ramach swego uznania nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów.

Zdaniem Sądu najistotniejszy argument skarżącego przemawiający jego zdaniem za umorzeniem należności wobec ZUS, polegający na bankructwie skarżącego spowodowanym nieuczciwością kontrahenta ewentualnie mógł zostać wzięty pod uwagę przez organ, ale jedynie w przypadku wydania prawomocnego orzeczenia w sprawie. Skarżący orzeczenia takiego nie przedłożył. Przedłożył jednak jako dowód w sprawie pismo Prokuratury Rejonowej w T. o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia E.C. w latach 2000-2002 do niekorzystnego rozporządzenia swoim mieniem. Pismo to świadczy tylko o wszczęciu postępowania, a nie o tym, że takie przestępstwo zostało popełnione i kto je popełnił. Nadto Sąd wskazał, że skarżący ma możliwość dochodzenia swoich roszczeń o odszkodowanie od nieuczciwych kontrahentów przed sądami powszechnymi. Skarżący nie wykazał, że takie postępowanie odszkodowawcze się toczy, nie wskazał także z jakich powodów wnosi o umorzenie należności Skarbu Państwa, a nie ściga nieuczciwych kontrahentów.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie wskazały na podjęte ustalenia i istniejące elementy stanu faktycznego, a także wyciągnęły z nich wniosek, iż nie zostały spełnione przesłanki umorzenia. Sąd jednocześnie zwrócił uwagę, że wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów nie ma przeszkód, aby skarżący ponownie złożył przedmiotowy wniosek. Nadto Sąd przypomniał, że wydanie decyzji w sprawie umorzenia należności nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej.

Od wyżej wymienionego wyroku E.C. złożył skargę kasacyjną

i wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) przez wydanie zaskarżonego wyroku, bez uwzględnienia treści akt sprawy, z których wynikało, że istnieją zarówno przesłanki z art. 28 ust. 1, 2, 3, i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) dla dokonania umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 31.465,96 zł, zdrowotne w łącznej kwocie 15.101,54 zł i na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 3.728,38 zł w stosunku do skarżącego, ze względu na całkowitą nieściągalność tychże i fakt, że jest oczywistym, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucji (art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), jak również wobec istnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, która powoduje, że skarżący nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, a więc w tym wypadku istnieje przesłanka z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), która powoduje możność zastosowania w sprawie przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a to ze względu na fakt, że skarżący stał się ofiarą przestępstwa, w wyniku czego poniósł szkodę w wysokości 1.260.000 zł i w wyniku tego Sąd Okręgowy w Katowicach wydał nakaz zapłaty na podstawie sfałszowanych weksli i deklaracji wekslowych o sygn. I Nc 302/03 i w tym zakresie toczy się postępowanie o wznowienie postępowania do sygn. I C 380/09 tegoż Sądu, lecz mimo tego Komornik przy Sądzie Rejonowym w S. zlicytował już mienie skarżącego i obecne prowadzenie egzekucji w zakresie przedmiotowych odsetek zwłoki powoduje tragiczną sytuację podatnika, zwłaszcza że jego żona M.C. jest osobą sparaliżowaną, wymagającą opieki, bez środków do życia, zaś skarżący jest zarejestrowany, jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku, a które to uchybienie na pewno miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.);

2) naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) przez błędne ustalenie treści tegoż przepisu prawnego, który według Sądu I instancji daje tylko możliwość, a nie obowiązek umarzania należności na podstawie art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdy tymczasem w przypadku zaistnienia przesłanki z § 3 ww. rozporządzenia istnieje obowiązek, a nie możliwość umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a w konsekwencji tego Sąd I instancji nie badał, czy po stronie skarżącego istniała przesłanka z § 3 ww. rozporządzenia, co w konsekwencji spowodowało naruszenie prawa w tym zakresie i w konsekwencji wydanie błędnego prawnie zaskarżonego wyroku (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Zarzuty skargi zostały umotywowane następująco. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji w ogóle nie badał czy istnieją przesłanki do umorzenia mu należności przez ZUS, błędnie przyjmując, że należy to do uznania tego organu. Sąd I instancji powinien w ocenie skarżącego uwzględnić fakty bardzo ciężkiej sytuacji materialnej i osobistej skarżącego, która jest spowodowana: sparaliżowaną, niepracującą żoną skarżącego wymagającą stałej opieki, bezrobociem skarżącego bez prawa do zasiłku, przestępstwem popełnionym na niekorzyść skarżącego przez Śląską Mafię Węglową, w wyniku czego poniósł on szkodę w wysokości co najmniej 1.260.000 zł i w tym zakresie Prokuratura w T. prowadzi postępowanie karne (sygn. 3 Ds. 565/08), w którym skarżący ma status pokrzywdzonego oraz sfałszowaniem podpisu na wekslu i deklaracji wekslowej, w wyniku czego doszło do wydania przez Sąd Okręgowy w K. (sygn. I Nc 302/03) nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym, w wyniku czego Komornik przy Sądzie Rejonowym w S. zlicytował nieruchomości skarżącego (obecnie toczy się sprawa o wznowienie postępowania do sprawy o sygn. I Nc 302/03 w tym Sądzie pod sygn. I C 380/09).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a jeżeli zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Innymi słowy, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie na czym to naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (patrz: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. II OSK 403/05, 19 grudnia 2005 r. II OSK 299/05).

Kasator oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 133 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 28 ust. 1–6 ustawy, art. 28 ust. 3a i § 3 rozporządzenia.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy". Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania, że jego naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując zarzut naruszenia art. 133 §1 p.p.s.a. trudno wykazać potencjalny związek pomiędzy wytkniętym uchybieniem a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. Już tylko to skutkuje uznaniem za niezasadny zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego.

Drugi z zarzutów dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana między innymi na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Powołany przepis przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Stosownie do upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. właściwy minister miał określić w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady umarzania należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie "biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych". W § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. przewidziano możliwość umarzania składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1–3 tego przepisu. Wśród nich wymieniona została sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1).

Z przytoczonych unormowań wynika, że warunkiem wstępnym umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest wykazanie przez zobowiązanego jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, uzasadniających przyjęcie wystąpienia materialnoprawnej przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W związku z takim ukształtowaniem obowiązków zobowiązanego zadania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie gromadzenia materiału dowodowego są ograniczone. Jednakże organ ma za zadanie ocenę czy dowody przedstawione przez zobowiązanego są wystarczające, a w wypadku dostrzeżenia braków w tym zakresie powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalając skargę E.C. powołał się na treść art. 28 u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., podzielając stanowisko organu, że w sprawie nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności. Wskazał również, że skarżący jest właścicielem nieruchomości. Z uzasadnienia Sądu wynika, że dokonał on wybiórczej kontroli działań organu, podkreślając wielokrotnie, że organ może lecz nie musi uwzględnić wniosku o umorzenie należności zobowiązanego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił jedynie, że żona skarżącego pobiera rentę z tytułu całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji a on jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku. Brak ustaleń organu co do niezbędnych wydatków skarżącego wraz z jego rodziną oraz co do możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia ze względu na konieczność zapewnienia sparaliżowanej żonie opieki.

Na gruncie niniejszej sprawy organy a w ślad za nimi Sąd nie oceniły należycie sytuacji materialnej skarżącego, na którą bez wątpienia ma wpływ stan zdrowia żony skarżącego.

Należy podkreślić, że przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W zaskarżonej decyzji ocena taka nie została przeprowadzona, zatem uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że jest ona zgodna z prawem było nieuprawnione. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., które zaakceptował Sąd uzasadniając stwierdzeniem, że ZUS może uwzględnić wniosek lecz nie ma takiego obowiązku.

Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W badanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż Sąd w ślad za organem wadliwie uznał, że sytuacja majątkowa skarżącego nie może stanowić przesłanki umorzenia należności z tytułu składek. Zgodnie z rozporządzeniem umorzenie jest zasadne w stosunku do tych dłużników, których sytuacja rodzinna, zdrowotna lub materialna uzasadnia umorzenie należności mimo braku całkowitej nieściągalności.

Zgodnie z tym rozporządzeniem umorzenie jest zasadne w stosunku do tych dłużników, których stan majątkowy i sytuacja rodzinna nie pozwala na egzekucję, ponieważ spowoduje ciężkie negatywne skutki dla niego i jego rodziny. Oznacza to stan, w którym spłacenie zadłużenia z tytułu składek na własne ubezpieczenie pozbawi rodzinę dłużnika niezbędnych środków utrzymania i nie pozwoli na zaspokojenie podstawowych jej potrzeb.

Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.

Ponadto Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II UK 241/05 (OSNP 2007 r. nr 13–14, poz. 203) nie zgodził się z zarzutem ZUS, że stwierdzenie ustawodawcy dotyczące możliwości umorzenia składek na ubezpieczenie przez Zakład wyłącza sądową kontrolę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ich umorzeniu, sprowadzając tę kontrolę tylko do formy decyzji i zachowania zasad postępowania. Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt UK 216/06 (OSNP 2008 r. nr 13–14, poz. 202) stwierdzając, że "nawet jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. sytuacji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie. Sąd mógł więc badać czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na decyzję ZUS nie wykazał się prawidłowym rozumieniem "uznania administracyjnego". Dokonując oceny posłużenia się tą instytucją przez organy obu instancji nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, całkowicie pomijając istotę ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokojeniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione.

Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny.

W tej sytuacji koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania.

Sąd ten powinien bowiem w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji odnieść się do wskazanego wyżej kluczowego problemu.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że decyzję II instancji wydał Prezes ZUS. Okoliczność ta nie była podnoszona ani w skardze jak również w skardze kasacyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, organem, przed którym toczy się postępowanie wywołane wnioskiem strony, złożonym w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., jest nadal Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes ZUS.

Norma art. 83 ust. 4 ustawy powinna być interpretowana zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na zasadzie przepisów art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.