Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 68/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. B. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VII SA/Wa 68/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla A. Z. na budowę pensjonatu z kuchnią cateringową na działce nr Ew. nr [...] we wsi A. w gminie R. Pełnomocnik D. B., B. B. i T. S. wniósł od powyższej decyzji odwołanie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 roku Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej jako prawo budowlane) umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy uznał bowiem, że odwołanie złożyli zainteresowani nie mający przymiotu strony w przedmiotowej sprawie.

Prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 13 kwietnia 2011 r. (sygn. akt: VIII SA/Wa 1087/10) uchylona została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 20100 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące poglądy Sądu wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do ustalenia kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane stronami postępowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę są – inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Sąd wskazał na treść przepisu art. 3 ust.20 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych.

Zdaniem Sądu pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy odczytywać w ten sposób, że stronami postępowania będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania tej inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Nie jest istotne samo położenie tych nieruchomości, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone, natomiast istotne jest aby oddziaływanie związane było z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych możemy zaliczyć przepisy innych ustaw – np. ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków (DZ.U nr 162, poz. 1568 ze zm.), ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (DZ.U nr 62, poz. 627 ze zm.), czy też przepisy wykonawcze do ustawy prawo budowlane, takie jak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U nr 75, poz. 690 ze zm).

WSA Warszawie zgodził się ze skarżącym, że samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów budowlanych na działce oraz niezaliczenie projektowanego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie może automatycznie przesądzać, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego budynku nie posiadają interesu prawnego. Należy też uznać, że również nie można automatycznie przyjąć, że właściciel sąsiedniej nieruchomości za każdym razem musi być uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2009 roku, syg. akt II OSK 1540/08, LEX nr 530045)

Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 roku, syg. akt II OSK 1321/06, Sąd podzielił pogląd, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, to osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę

Jak wynika z akt postępowania osoby posiadające nieruchomości położone się w otoczeniu projektowanego obiektu obawiają się negatywnego wpływu tego obiektu na ich działki mające charakter działek rekreacyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem hałasu, który może być emitowany. Strony dawały temu wyraz w pismach kierowanych w toku postępowania.

W ocenie organu negatywne oddziaływanie obiektu zamknie się w granicach działki inwestora, co ma potwierdzać złożona ekspertyza akustyczna.

Sąd podkreślił, iż trafnie skarżący wskazał, że z treści ekspertyzy wynika, że z uwagi na specyficzny rodzaj działalności trudno jest precyzyjnie określić jaki poziom hałasu emitowany będzie wewnątrz pomieszczenia sali bankietowej.

W ocenie Sądu organ badając legitymację winien kwestie związane z charakterem obiektu, rodzajem działalności, która ma być prowadzona (pensjonat, w którym mają być organizowane imprezy okolicznościowe) nie dokonał oceny możliwości negatywnego oddziaływania na przyległe nieruchomości, co mogłoby mieć wpływ na ustalenie kręgu uczestników postępowania w tej sprawie. Organ ograniczył się tylko do konkluzji wynikającej ze złożonej ekspertyzy akustycznej.

Sąd zauważył równocześnie, iż oddzielnym zagadnieniem jest to, czy artykułowane zarzuty co do projektowanej inwestycji są zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, gdyż zamierzenie inwestycyjne może być kwestionowane, jeżeli koliduje z uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy prawo budowlane.

Sąd wyraził także pogląd, że skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania.

Sąd stwierdził też, że błędem było uznanie przez organ odwoławczy, że odwołanie od decyzji organu I Instancji zostało wniesione również przez T. U. i J. M., a rozpoznanie odwołania osób, które go nie wnosiły stanowiło w tym zakresie rażące naruszenie prawa.

Jednocześnie Sąd uznał, iż uchylając zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie art. 28 ust.2 prawa budowlanego, pozwoli również organowi naprawić błąd w zakresie kręgu podmiotów, które wniosły odwołanie w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że organ odwoławczy wszystkim osobom odmówił przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Zdaniem Sądu, ponownie rozpoznając sprawę organ winien jeszcze raz przeprowadzić ustalenia, co do obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, biorąc pod uwagę jej indywidualne cechy, sposób wykorzystania oraz sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w jej otoczeniu. Będzie to wymagało ustalenia położenia nieruchomości osób odwołujących się w stosunku do nieruchomości inwestora. Dokładna analiza w tym zakresie pozwoli organowi ustalić krąg uczestników postępowania w niniejszej sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia decyzji odwoławczej przez WSA w Warszawie, zapadła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...], znak: [...].

Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji Wojewoda [...] stanął na stanowisku, iż tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt: II SA/Go 708/07).

Analiza projektu zagospodarowania terenu spornego przedsięwzięcia wykazała, że najbliżej usytuowana względem nieruchomości inwestora jest działka o nr ew. [...]. Odległość projektowanego budynku od granicy z ww. działką nr [...] wynosi 7 m. Nieruchomość o nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r nr 75 poz. 690), czyli odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Mając na uwadze przedstawione wyżej usytuowanie projektowanego budynku jak również jego gabaryty (zwłaszcza wysokość - niecałe 11 m), Wojewoda [...] stwierdził, że obszar oddziaływania projektowanej nieruchomości obejmuje wyłącznie działkę Inwestora. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Właściciele działek mogą bez przeszkód zagospodarowywać swoją własność, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Ocena zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozwala zdaniem organu odwoławczego na uznanie braku naruszenia chronionych interesów skarżących, o jakich mowa w art. 5 Prawa budowlanego.

Organ podkreślił, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów istniejących. Spełnione zostały wymagania określone w § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zauważył nadto, iż dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości sąsiednie, nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§271 i n. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja). Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30.10.2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Źródłem interesu prawnego nie mogą być - w ocenie Wojewody [...] - immisje pośrednie (hałas), do których nawiązują odwołujący. Należy bowiem zwrócić uwagę, co jednoznacznie wskazał Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009r., (sygn. akt: II OSK 12/08), że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Prawa budowlanego. W tym miejscu organ przywołał m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2008r. (sygn. akt: VII SA/Wa 904/08), iż "nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu czy ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jest jednak interes prawny, którego granice określają powołane wyżej przepisy prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżących należy zatem rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego (...). Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno świetle art. 28 Kpa, jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego" .

Organ zauważył, że Inwestor załączył do akt sprawy "Ekspertyzę akustyczną" dotyczącą uciążliwości dla środowiska ze względu na hałas powstający na etapie eksploatacji przedmiotowej inwestycji. Zapisy ww. ekspertyzy wskazują że eksploatacja pensjonatu wraz z restauracją na działce nr ew. [...] położonej we wsi A. gm. R. nie będzie powodować ponadnormatywnego oddziaływania dla pory nocnej, a przedstawione w załączniku graficznym izofony o wartości 40 dB zamykają się całkowicie w granicach działki, do której Inwestor posiada tytuł prawny.

Organ wyraził pogląd, iż na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2010r., Nr [...], znak: [...], z całą pewnością wpływu nie ma również kwestia proceduralnej prawidłowości prowadzonego przez organ stopnia podstawowego postępowania.

Reasumując organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie sądowo -administracyjnym legitymacja strony oparta jest na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W ustawie Prawo budowlane zdefiniowano pojecie stron postępowania o pozwolenie na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do ustalenia kręgu stron tego postępowania, co jest równoznaczne z określeniem obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Organ I instancji bezpodstawnie uznał, że nieruchomości stanowiące własność skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a ich właściciele są stronami toczącego się postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 25 maja 2005r., (sygn. akt: OSK 1271/04) nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ danej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte być musi na przepisie prawa materialnego.

W ocenie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje działkę nr ew. [...] - własność Inwestora. Skarżący zaś w żaden sposób nie wykazał interesu prawnego, co w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane oznacza, że nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony.

Organ powołał się na treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119), w której wyrażony został pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie, art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

B. B. wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o:

1. stwierdzenie nieważności bądź uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], sygn. [...],

2. stwierdzenie nieważności bądź uchylenie w całości decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], sygn. [...],

3. stwierdzenie wydania decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], sygn. [...] z naruszeniem prawa,

4. nakazanie organowi I instancji wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku,

5. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organowi odwoławczemu zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego,

2. brak poszanowania praworządności,

3. brak wnikliwości i dokładności przy ustalaniu i wyjaśnianiu stanu faktycznego do załatwienie sprawy przez co została naruszona zasada prawdy obiektywnej,

4. całkowity brak zaufania do organu administracji publicznej,

5. nadmierną przewlekłość postępowania w toku sprawy z przyczyn organu.

Skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. II OSKI32I/06; por. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 października 2009 r., sygn. II SA/GI, 468/09) wskazujące, iż ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym 'obszarze oddziaływania obiektu' są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę" . Zauważył, iż zgodnie z Planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., działka o nr [...] w miejscowości A., gmina R., znajduje się w strefie zurbanizowanej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dodatkowo, podkreślenia wymaga fakt, iż część działki, na której usytuowany jest sporny budynek pensjonatu z kuchnią kateringową, należy do terenów zabudowy zagrodowej i letniskowej, na której plan miejscowy nie dopuszcza lokalizacji usług, na jakie wydano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. budynek ten jest przeznaczony na działalność gospodarczą czyli zarobkową o bardzo dużej kubaturze, tj. 8611,79 m3, którego powierzchnia użytkowa wynosi 1246,56 m2. Daje to wyraźny obraz dużego wykorzystania przedmiotowego budynku w trakcie jego eksploatacji, który jest budowany do jednoczesnego wykorzystania przez bardzo dużą ilość osób.

Okoliczności te jasno wskazują na realną możliwość powodowania nadmiernej głośności w obrębie terenu inwestycji, który będzie oddziaływać na sąsiednie tereny oraz przekraczać dopuszczalne normy hałasu dla pory dziennej i nocnej, w obrębie otoczenia tego budynku. Ten stan sytuacji nie wzbudził zainteresowania w decyzji Wojewody [...] i całkowicie został pominięty, dając wyraz zupełnego braku wnikliwości organu administracji publicznej. Niedopuszczalnym jest fakt powoływania się przez Wojewodę [...] na przedstawioną przez Inwestora "Ekspertyzę akustyczną". Według Wojewody [...] jednoznacznie potwierdza ona, że eksploatacja pensjonatu z kuchnią kateringową na działce ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi A., gmina R., nie będzie powodować ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego. Organ ograniczył się tylko i wyłącznie do konkluzji wynikającej ze złożonej ekspertyzy akustycznej, natomiast nie wziął zupełnie pod uwagę, tego że z treści tej samej ekspertyzy wynika, że "z uwagi specyficzny rodzaj działalności trudno jest precyzyjne określić jaki poziom hałasu emitowany będzie wewnątrz pomieszczenia. Główne źródło hałasu: sala bankietowo-restauracyjna", tym bardziej, że ekspertyza została sporządzona zanim zostało wydane pozwolenie na budowę tej inwestycji. Sytuacja ta pozwala twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa w świetle art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co do dokładnego wyjaśnienia kwestii związanych z pkt. 3 wypisu z planu miejscowego Miasta i Gminy R. Tak też treść decyzji wydanej przez Wojewodę [...] pozostaje w sprzeczności z treścią planu miejscowego. Działka o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości A., nie jest przeznaczona na tak ogromną działalność gospodarczą jaka ma być prowadzona w formie pensjonatu wraz z kuchnia kateringową - przeznaczona jest bowiem na cele letniskowe, czyli wypoczynkowe oraz pod zabudowę zagrodową. Prowadzenie takiej działalności wpłynie negatywnie na zdrowie okolicznych mieszkańców poprzez nadmierną emisję spalin samochodów klientów pensjonatu oraz produkcję wyziewów kuchennych, co w konsekwencji spowoduje znaczne obniżenie wartości przyległych działek letniskowych. W ocenie skarżącego inwestor nie spełnia podstawowych wymagań, o których mowa w art. 5 pkt.1 lit d, e oraz w pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co do odpowiednich warunków higienicznych (ze względu na odpady), zdrowotnych (ze względu na hałas i spaliny) oraz ochrony środowiska (ze względu na degradację strefy [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu) co powoduje brak poszanowania interesów osób trzecich przebywających w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem skarżącego projekt budynku pensjonatu z kuchnią kateringową jest sprzeczny z warunkami zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a jego zatwierdzenie stanowi oczywiste naruszenie prawa materialnego. W jego ocenie decyzja Starosty W. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego - art. 5 pkt. 1 lit d, e oraz z pkt. 9 ustawy Prawo budowlane. Dalsza realizacja budowy spornego budynku, z przeznaczeniem na prowadzenie szeroko pojętej działalności gospodarczej narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje w przyszłości:

- negatywne skutki dla [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu,

- degradację środowiska naturalnego,

- pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

- liczne uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Skarżący zauważył nadto, że obiekt budowany jest również z przeznaczeniem na restauracje i hotel, które mają całkowicie inne przeznaczenie, niż określa decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydana przez Starostę Powiatowego, która opiewa na pensjonat z kuchnią cateringową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. skarżący podniósł, iż jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], na której znajduje się budynek murowany, użytkowany w charakterze letniskowego obiektu. Odległość budynku do granicy działki zainwestowanej wynosi 10 do 12 m. Na części bezpośrednio graniczącej z jego nieruchomością znajduje się parking na 80 osób, co będzie dla niego uciążliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna oraz wskazania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięciem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze, oparta na poglądzie organu o braku przesłanek materialnoprawnych niezbędnych do uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla A. Z. na budowę pensjonatu z kuchnią cateringową na działce nr Ew. nr [...] we wsi A. w gminie R. Tak więc umorzenie postępowania odwoławczego miało miejsce dwukrotnie – na mocy kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], oraz uprzednio na mocy decyzji tego samego organu z dnia [...] września 2010 r., uchylonej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r. (sygn. akt: VIII SA/Wa 1087/10).

Wobec powyższego zaistniała potrzeba skontrolowania prawidłowości poglądów prawnych organu odwoławczego – w tym w szczególności w kontekście wywiązania się przez ten organ z obowiązków wyznaczonych w wyroku WSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r.

Nadto Sąd nakazał organowi ponowne zbadanie legitymacji właścicieli lub użytkowników działek sąsiadujących; ocenie organu powinny przy tym podlegać winien kwestie związane z charakterem obiektu, rodzajem działalności, która ma być prowadzona (pensjonat, w którym mają być organizowane imprezy okolicznościowe), przy czym zdaniem Sądu organ bezzasadnie zaniechał oceny możliwości negatywnego oddziaływania na przyległe nieruchomości, co mogłoby mieć wpływ na ustalenie kręgu uczestników postępowania w tej sprawie. Organ ograniczył się tylko do konkluzji wynikającej ze złożonej ekspertyzy akustycznej. Sąd podkreślił przy tym, iż z załączonej do akt sprawy przez inwestora "Ekspertyzy akustycznej" wynika, że z uwagi na specyficzny rodzaj działalności trudno jest precyzyjnie określić jaki poziom hałasu emitowany będzie wewnątrz pomieszczenia sali bankietowej.

Oddzielnym zagadnieniem jest to, czy artykułowane zarzuty co do projektowanej inwestycji są zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, gdyż zamierzenie inwestycyjne może być kwestionowane jeżeli koliduje z uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy prawo budowlane.

Skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 roku, syg. akt II OSK 1481/09).

Organ swoje stanowisko wyrażone w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego oparł o ustalenie, iż obszar oddziaływania omawianej inwestycji nie wychodzi poza powierzchnię zajmowanej na ten cel działki nr Ew. nr [...] we wsi A.w gminie R.

Zdaniem Sądu w składzie obecnie rozpoznającym sprawę, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wywiązał się należycie z obowiązku ustalenia kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane stronami postępowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę są – inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z treści art. 3 ust. 20 ustawy prawo budowlane wynika, iż obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych.

Art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane stanowi natomiast, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (...)".

Zdaniem Sądu pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy odczytywać w ten sposób, że stronami postępowania będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania tej inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Należy podzielić pogląd skarżącego, iż samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów budowlanych na działce oraz niezaliczenie projektowanego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie może automatycznie przesądzać, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego budynku nie posiadają interesu prawnego. Należy też uznać, że również nie można automatycznie przyjąć, że właściciel sąsiedniej nieruchomości za każdym razem musi być uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2009 roku, syg. akt II OSK 1540/08, LEX nr 530045)

Należy również uznać za zasadny pogląd, iż w sytuacji, w której istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, to osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (vide – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 roku, sygn. akt II OSK 1321/06).

Jak wynika z pism znajdujących się w aktach, osoby posiadające nieruchomości położone w otoczeniu projektowanego obiektu obawiają się negatywnego wpływu tego obiektu na ich działki mające charakter działek rekreacyjnych.

W ocenie Sądu nie jest prawidłowy pogląd organu odwoławczego, iż usytuowanie projektowanego budynku jak również jego gabaryty, a także złożona do akt przez inwestora "Ekspertyza akustyczna" dają jednoznaczną i pełną podstawę dla ustalenia, że obszar oddziaływania projektowanej nieruchomości obejmuje wyłącznie działkę inwestora. Jak wyżej wskazano, "Ekspertyza" nie zawiera tak kategorycznego sformułowania o braku możliwości zagrożenia hałasem nieruchomości sąsiadujących, jak to zostało ujęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Jako dowolne należy zatem uznać stwierdzenia organu, zgodnie z którymi sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich; właściciele działek mogą bez przeszkód zagospodarowywać swoją własność; sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania. Powyższe ustalenia nie zostały poparte żadnymi ustaleniami dowodowymi, a nawet głębszą analizą materiałów zgromadzonych w aktach.

Należy przy tym zauważyć iż skarżący na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. zwrócił uwagę na okoliczność, że jest on właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], na której znajduje się budynek murowany, użytkowany w charakterze letniskowego obiektu. Odległość budynku do granicy działki zainwestowanej wynosi 10 do 12 m. Na części bezpośrednio graniczącej z jego nieruchomością znajduje się parking na 80 osób, co będzie dla niego uciążliwe.

Organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy podda analizie okoliczność, czy przedmiotowa inwestycja – w tym także wchodzący w jej skład parking - nie jest w stanie wpłynąć w sposób znaczący na sposób korzystania z działek sąsiadujących – mających charakter letniskowy, rekreacyjny. W szczególności wymaga zbadania, czy podniesiony na rozprawie fakt usytuowania rozległego parkingu wchodzącego w skład spornej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego ma znaczenie dla korzystania z jego działki w dotychczasowy sposób.

Orzekający Sąd podziela pogląd, iż w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek, ale i funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Należy podkreślić, iż samo zachowanie wymaganych odległości w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza, że podmioty mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę (zob. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r. IV SA/Po 1018/11, WSA z 17 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 368/10, LEX nr 760105, a także wyrok WSA z 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 588/10, LEX nr 760122 i wyrok WSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, cbois.nsa.gov.pl). Warto przytoczyć w tym miejscu tezę, którą sformułował NSA w wyroku z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10 (zob. www.orzeczenia.nsa.gov.pl): "Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa." .

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż obszar oddziaływania obiektu to strefa w otoczeniu obiektu budowlanego, wyznaczana każdorazowo przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę zarówno przy uwzględnieniu indywidualnych cech tego obiektu, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, jak i treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.10 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Istotne dla wyznaczenia tego obszaru jest określenie zasięgu potencjalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na inne nieruchomości i wynikających z niego ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (wyrok WSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, j. w.).

Uwzględniając powyższe, orzekający Sąd w pełni podziela pogląd judykatury, iż właściciel działki znajdującej się w obszarze potencjalnego oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 644/10, wyrok NSA z 22 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 370/09). Przy czym, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to na akceptację zasługuje też stanowisko, iż wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (zob. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, LEX nr 668544).

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżący w żaden sposób nie mógł zweryfikować twierdzeń organu, że planowany obiekt jest zgodny z przepisami prawa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zastosuje się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, jak też wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2011 r. (sygn. akt: VIII SA/Wa 1087/10), na mocy którego uchylona została wcześniejsza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...], również w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Dokona w tym celu stosownych ustaleń - w szczególności dotyczących zweryfikowania obszaru oddziaływania spornej inwestycji i zbadania, czy nie naruszono w procesie budowlanym uzasadnionych interesów osób trzecich na tle przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy winien nadto, mając na uwadze reguły postępowania administracyjnego określone w art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. zgromadzić oraz poddać stosownej analizie w powyższym kontekście ustalenia dowodowe, w szczególności dotyczące ewentualnej zmiany sposobu użytkowania działek sąsiadujących na skutek realizacji spornego obiektu. Należy mieć na uwadze przy tym infrastrukturę obiektu inwestycyjnego – w tym parking - poddając analizie jego ewentualne oddziaływanie na inne nieruchomości przy zwykłym (zgodnym z przeznaczeniem) użytkowaniu.

Przeprowadzona analiza winna doprowadzić do prawidłowego ustalenia, czy skarżący posiada interes prawny w postępowaniu o pozwolenia na budowę. W przypadku negatywnego wniosku organ będzie uprawniony do umorzenia postępowania na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. natomiast w razie odmiennego stanowiska organ rozpozna merytorycznie niniejszą sprawę przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a.

W konsekwencji za conajmniej przedwczesny należy uznać pogląd organu, iż ocena zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozwala na uznanie braku naruszenia chronionych interesów skarżącego, o jakich mowa w art. 5 Prawa budowlanego.

Reasumując, Sąd stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem przepisów proceduralnych – przede wszystkim art. 153 p.p.s.a., a także art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego – co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.