Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 224/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., E. S., J. S., S. U., W. M. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 26 czerwca 2014 r., nr LV/1229/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta podjęła w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M., rejon ulic M. i G. w mieście G.

Skarżący W. M., S. U., E. S. i J. S. pismem z 2 października 2014 r. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą. Na wezwanie to Rada Miasta nie odpowiedziała.

W bardzo rozbudowanej skardze W. M., S. U., E. S. i J. S. zarzucili:

1. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p., oraz § 4 pkt 9, pkt 13 oraz § 12 i pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez:

- zawarcie w planie zagospodarowania przestrzennego zaleceń nie będących ani nakazami, ani zakazami, ani zasadami, o których mowa w wyżej wskazanych przepisach, mających charakter nieostry i pozwalający na różną interpretację;

- określenie stawki procentowej jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w sytuacji, gdy wartość nieruchomości, dla których ją określono nie wzrosła i taki wzrost nie wynika ani z uzasadnienia podjętej uchwały, ani z prognozy skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadto określono ją jedynie dla części stref objętych planem bez uzasadnienia, dlaczego stawki opłaty planistycznej zostały ustalone tylko dla niektórych stref z wyłączeniem innych;

- brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej wskazanym zakresie;

- nieokreślenie w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości

2. naruszenie art. 17 pkt 5, pkt 9, pkt 13 oraz art.19 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez: niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia stawki procentowej renty planistycznej dla terenów objętych strefami 001-Z64, 003-ZL, 004-P/U41 oraz poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w wyżej wskazanym zakresie oraz niewprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego zmian wynikających z uzyskanej opinii organu administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także nieponowienie uzyskania opinii oraz dokonania uzgodnień po wprowadzeniu zmian wynikających ze zgłoszonych uwag do projektu miejscowego;

3. naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez: wyłączenie w strefach 002-M/U 31, 004-P/U 41,005-M/U 31 obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m 2; zakazanie w tych strefach lokalizacji nośników reklamowych wolnostojących oraz reklam nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym, który był podstawą budowy obiektu; dopuszczenie jedynie ogrodzeń ażurowych lub ogrodzeń z żywopłotów z wykluczeniem ogrodzeń z prefabrykatów betonowych; zmianę przeznaczenia części działki [..] ze strefy produkcyjno - usługowej (010-41) w teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej w sytuacji, gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie oraz naruszenie § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez brak sporządzenia uzasadnienia tej uchwały w tym zakresie,

4. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 3 ust. 2 pkt. 1, 2 i 5, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne negatywnie wpływając na stan ochrony przyrody na wskazanym terenie poprzez podjęcie działań zmierzających do nieograniczonego przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne oraz mających na celu degradację i dewastację gruntów leśnych, powstanie szkody w drzewostanach i produkcji leśnej oraz negatywny wpływ na zmiany naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi; przeznaczenie na cele nieleśne gruntu leśnego nie będącego ani nieużytkiem ani gruntem o najniższej przydatności produkcyjnej; brak uzasadnienia w planie ważnych względów społecznych dla zmiany przeznaczenia terenów leśnych na nieleśne oraz nieuwzględnienie innych gruntów lasów ochronnych przeznaczonych na inne cele nie wymienione w katalogu z art. 9 ust. 2 wskazanej ustawy, które powinny być wylesione w pierwszej kolejności;

5. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 2 ust. 1 pkt 7, 8, 9 oraz art. 2 ust. 2 pkt 4, 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wywierając negatywny wpływ na zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody, w tym w szczególności zadrzewień oraz podjęcie działań niezgodnych z głównymi celami ochrony przyrody, ujemnie wpływając na ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień;

6. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy u.p.z.p. poprzez naruszenie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, a także wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez niezapewnienie ochrony terenu objętego przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego przed osuwiskami ziemnymi oraz nie zapewnienie odprowadzenia wód opadowych.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając swój interes prawny wskazali, że wynika on z prawa własności działek objętych planem zagospodarowania przestrzennego, a wykonywanie ich uprawnień właścicielskich zostało w istotny sposób ograniczone poprzez uchwalenie przedmiotowej uchwały, wpływając na ich sferę materialnoprawną. W. M. jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki nr [..] i [..]. S. U. jest współwłaścicielką działki [..], E. i J. S. są współwłaścicielami działek [..] i [..]. Skarżący w skardze szczegółowo uzasadnili każdy z postawionych zarzutów.

Skarżąca Spółka A. pismem z 8 sierpnia 2014 r. wzywała Radę Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego spowodowanego uchwałą nr LV/1229/14 Rady Miasta z 26 czerwca 2014 r. Wezwanie to pozostało bezskuteczne. Skarżąca Spółka uzasadniając interes prawny we wniesieniu skargi wyjaśniła, że jest użytkownikiem wieczystym objętej zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejonu ulic M.i G. działki nr [..], mając zapewniony dojazd poprzez działkę nr [..] i [..], które stanowią współwłasność Spółki i innych osób. Według skarżącej jej interes prawny przejawia się bezpośrednim wpływem przyjętego miejscowego planu na sposób korzystania z własnej działki. Interes skarżącej został dodatkowo naruszony poprzez wyłączenie z zakresu planu kluczowej kwestii zapewnienia dojazdu do nowych terenów przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową, to jest dojazdu do tego terenu. Skarżąca sformułowała zarzuty:

1. pominięcia obligatoryjnych zapisów dotyczących układu komunikacyjnego;

2. zawyżenia wskaźnika intensywności zabudowy i utraty terenów zielonych;

3. naruszenia zasad ogólnych kształtowania polityki przestrzennej.

W odpowiedzi na te skargi Rada Miasta wniosła o ich oddalenie ustosunkowując się szczegółowo do kolejnych sformułowanych w skargach zarzutów.

Postanowieniem z 25 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt II SA/Gd 827/14 i II SA/Gd 741/14, prowadząc je wspólnie pod sygn. akt II SA/Gd 741/14

Wyrokiem z 10 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie skargi zostały poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, a one same zostały wniesione w dniach 1 grudnia 2014 r. i 16 października 2014 r. w prawem zakreślonym terminie. Zatem podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. Argumentując Sąd podniósł, że skarżący wykazali, że zaskarżona uchwała w zakresie obejmującym należące do nich nieruchomości narusza ich prawem chroniony interes, a więc została spełniona przesłanka otwierająca drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części jest naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Mając to na uwadze Sąd uznał za uzasadniony zarzut naruszenia zasad sporządzania planu ze względu na brak ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Okoliczność ta uzasadniała stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Jak wskazał Sąd zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym należy obowiązkowo określić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Szczegóły dotyczące zasady scalania i podziału nieruchomości określone zostały w § 4 pkt 8 rozporządzenia. Zgodnie z tym unormowaniem ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z., jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów w tym zakresie, gdyż nie wynikają z niej obligatoryjne elementy zasad i warunków podziału jakimi są powierzchnie działek, szerokości ich frontów i kąt położenia w stosunku do pasa drogowego. W świetle art. 15 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 22 u.p.z.p. niewątpliwym jest, że w przypadku, gdy rada gminy określiła w planie miejscowym granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, obowiązana będzie ustalić jednocześnie szczegółowe zasady i warunki scaleń i podziału. Brak określenia tych zasad uniemożliwi bowiem wywiązanie się przez gminę z przewidzianego art. 22 u.p.z.p. obowiązku podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego obejmującego obszary wymagające zastosowania tego rozwiązania. Nadto z przepisów u.g.n. wynika jednak, że scalanie i podział nieruchomości może być przeprowadzone nie tylko w przypadku, gdy w planie miejscowym organ gminy określi granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, ale również, gdy wystąpią o to właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem (art. 102 ust. 2 u.g.n). Sąd uznał, że pomimo tego, iż w planie nie przewidziano obszarów objętych obowiązkowym scaleniem i podziałem nieruchomości, to w planie obligatoryjnie należało określić zasady podziału i scalania, są one bowiem niezbędne dla realizacji uprawnienia właścicieli nieruchomości objętych planem do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie procedury scaleniowej. Plan został uchwalony dla obszaru składającego się z wielu działek, należących do różnych właścicieli o bardzo zróżnicowanej powierzchni. W szczególności na obszarze objętym planem znajduje się ponad 20 nieruchomości. Należy zatem uznać, że szczegółowe warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości objętych planem winny zostać w nim ustalone w zakresie wymaganych przepisami prawa, w tym rozporządzenia wykonawczego do ustawy.. Określenie w planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, jako dowolnych, narusza zasadę sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianą w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości. Inaczej w obrocie prawnym pozostałby plan nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Wobec stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., Sąd wskazał, że ocena pozostałych podniesionych w skargach zarzutów nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jednak dodatkowo ustosunkowując się do pozostałych podniesionych przez skarżących zarzutów Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 p.u.p.z. oraz § 4 pkt 13 oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez określenie stawki procentowej jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust 4 u.p.z.p., mimo braku wzrostu wartości nieruchomości oraz określenia tej stawki jedynie dla części stref objętych planem. Zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia stawki procentowej renty planistycznej dla terenów objętych strefami 001-Z64, 003-ZL, 004-P/U41 oraz brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w wyżej wskazanym zakresie jest uzasadniony. Niemniej nie prowadzi on do stwierdzenia nieważności uchwały, jako nieistotne naruszenie trybu postępowania. W ocenie Sądu za prawidłowe uznać należało ustalenie stawki opłaty dla terenów 002-M/U31 i 005-M/U31. Brak jest podstaw do stwierdzenia, by w tym przypadku organ planistyczny mógł odstąpić od obowiązku przewidzianego w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. W planie doszło do zmiany przeznaczenia tych terenów. Dotychczasowa funkcja produkcyjno-składowa i zieleni dostępnej uległa zmianie na funkcję mieszkaniowo-usługową, co uzasadnia stanowisko, że wartość tych nieruchomości z dużym prawdopodobieństwem wzrosła. Przepisy u.p.z.p. nie nakładają na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a |zatem jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu. Sad zauważył, że skutku w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały nie może odnieść również zarzut dotyczący treści prognozy skutków finansowych, który to dokument nie jest załącznikiem do planu, nie ma charakteru wiążącego, normatywnego i pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 17 pkt 9 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez niewprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego zmian wynikających z uzyskanej opinii organu administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Opinia taka nie ma charakteru wiążącego i odstąpienie od jej zaleceń nie skutkuje nieważnością planu. Plan zagospodarowania przestrzennego nie może wprowadzać postanowień nieprzewidzianych normami u.p.z.p, ani wkraczać w kompetencje zastrzeżone dla innych podmiotów.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 17 pkt 13 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez nieponowienie uzyskania opinii oraz dokonania uzgodnień po wprowadzeniu zmian wynikających ze zgłoszonych uwag do projektu miejscowego. Z materiałów planistycznych wynika, że przed wyłożeniem projektu planu podlegającego następnie uchwaleniu Rada Gminy uzyskała do organów wymagane art. 17 u.p.z.p. opinie i uzgodnienia. Zwróciła się m.in. o dokonanie uzgodnienia projektu planu do RZGW pismem z 8 stycznia 2014 r., zakreślając termin 30 dni na dokonanie uzgodnienia. Ponieważ organ nie udzielił odpowiedzi, to zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 24 ust. 2 u.p.z.p., uzgodnienie takie należało uznać za dokonane.

Sąd wskazał także, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia poprzez zawarcie w planie zagospodarowania przestrzennego zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami ani zasadami, o których mowa w wyżej wskazanych przepisach, jest częściowo uzasadniony. Uchwała w sprawie planu w § 7 pkt 18, w § 8 pkt 18, w § 9 pkt 18, § 10 pkt 18 i § 11 pkt 18 określa zalecenia i informacje nie będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych. Są to kwestie o charakterze wyłącznie informacyjnym związane ze wskazaniem objęcia terenu otuliną parku krajobrazowego lub położeniem na granicy zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zawarcie w planie takich zapisów nie wprowadza żadnych negatywnych następstw z punktu widzenia adresatów norm planistycznych, ani nie budzi wątpliwości co do ich charakteru i sprawia , że takie zapisy nie skutkują nieważnością uchwały.

Niezasadny jest także, w opinii Sądu, zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieokreślenie w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W planie zagospodarowania przestrzennego nie ustala się zjazdów na drogę publiczną, kompetencja w tym zakresie należy bowiem do zarządcy drogi, co wynika z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z postanowień planistycznych wynika brak dostępu do drogi publicznej nieruchomości stanowiącej działkę [..] będącą własnością A. U. Jednak właścicielka tej nieruchomości nie wniosła skargi, a skarżący nie wykazali, by ustalenia planu naruszały w tym zakresie ich interes prawny.

Za niezasadny uznał Sąd także zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego i z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez wyłączenie w strefach 002-M/U 31, 004-P/U 41,005-M/U 31 obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m 2. W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego gmina może bowiem wprowadzić na danych terenach takie ograniczenia. Sąd podkreślił, że prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 3 ust 1 u.p.z.p kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie planu miejscowego, należy do zadań własnych gminy. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania terenu podlegającego jej władztwu planistycznemu. Rada Miasta uzasadniła swoje stanowisko w tym zakresie, wskazując, że wyłączenie obiektów handlowych powyżej 500 m2 powierzchni jest wynikiem przyjęcia ogólnej zasady kreowania centrum osiedlowego w części wjazdowej i centralnej, tj. u zbiegu ulic M. i P. Wprowadzenie dużych powierzchni handlowych poza wyznaczonym do tego miejscem w strukturę jednorodnego funkcjonalnie, kameralnego zespołu mieszkaniowego, jest niekorzystne dla sposobu funkcjonowania tego osiedla oraz z punktu widzenia ogólnie przyjętych zasad kompozycji urbanistycznej. W ocenie Sądu ograniczenie prawa własności w tym zakresie nie nastąpiło zatem sprzecznie z prawem i nie naruszało zasady równego traktowania obywateli. Zabudowa taka nie jest bowiem dopuszczalna na całym obszarze objętym planem.

Sąd wskazał, że zarzut sprzecznego z prawem zakazu w strefach 002-M/U 31, 004-P/U 41, 005-M/U 31 lokalizacji nośników reklamowych wolnostojących oraz reklam nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym, który był podstawą budowy obiektu, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie, jest częściowo uzasadniony. Gmina w ramach władztwa planistycznego może wprowadzić na danym terenie zakaz umieszczania nośników reklamowych o określonej wielkości lub charakterze, jeżeli jest on uzasadniony określonymi występującymi na danym terenie okolicznościami, w szczególności zamiarem ochrony ładu przestrzennego i estetyki terenu. Niemniej jednak Sąd uznał, że zróżnicowanie możliwości umiejscowienia reklamy na obiekcie budowlanym od tego czy została ona lub zostanie przewidziana w pierwotnym projekcie budowlanym nie jest prawidłowe, gdyż brak jest uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji właścicieli poszczególnych obiektów w tym zakresie w zależności od warunku zawarcia reklamy w pierwotnym projekcie budowlanym (okoliczność czy reklamę przewidziano w pierwotnym projekcie, czy też została ona zamieszczona bez spełnienia takiego warunku, pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i estetyki terenu objętego planem). Sąd uznał, że w tym też zakresie zawarte w planie ograniczenie nie jest uzasadnione i narusza zasadę równości, powinno zatem podlegać stwierdzeniu nieważności.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów prawa poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez dopuszczenie jedynie ogrodzeń ażurowych lub ogrodzeń z żywopłotów z wykluczeniem ogrodzeń z prefabrykatów betonowych, gdyż Gmina ma wynikające z przepisów prawa uprawnienie do kształtowania standardów w tym zakresie, a kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

Podobnie ocenił Sąd zarzut naruszenia prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez zmianę przeznaczenia części działki [..] ze strefy produkcyjno - usługowej (010-41) w teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej.

Za niezasadne Sąd przyjął także zarzuty związane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez zmianę przeznaczenia przedmiotów gruntów leśnych na cele nieleśne. Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska, a pozostałych gruntów leśnych, jak w niniejszej sprawie- zgody marszałka województwa. (art. 7 ust. pkt 2 i 5 ustawy) Zgoda taka została w niniejszej sprawie udzielona.

Sąd podniósł także, że zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 2 ust. 1 pkt 7, 8, 9 oraz art. 2 ust. 2 pkt 4, 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne nie zasługują na uwzględnienie. Powołane przepisy dotyczą ogólnych zasad planowania przestrzennego i ochrony przyrody. Z okoliczności sprawy nie wynika, by normy te uległy naruszeniu w związku z naruszeniem konkretnych obowiązków i uprawnień w tym zakresie wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p. poprzez naruszenie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, a także wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez niezapewnienie ochrony terenu objętego przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego przed osuwiskami ziemnymi oraz niezapewnienie odprowadzenia wód opadowych. Odnośnie wód opadowych ustalenia planistyczne zawierają unormowania, zgodnie z którymi wody te mają być odprowadzane powierzchniowo (tereny nie podlegające zabudowie) bądź przewidują ich zagospodarowanie na terenie nieruchomości lub odprowadzenie do kanalizacji deszczowej (tereny pod zabudowę). Takie ustalenia planistyczne nie naruszają przepisów prawa.

Sąd podkreślił także, że zarzut skarżącej spółki zawyżenia wskaźnika intensywności zabudowy nie był uzasadniony. Jak wynika ze sporządzonych przez Radę Miasta wykazów graficznych dołączonych do odpowiedzi na skargę, wskaźnik intensywności zabudowy przyjęty w planie nie odbiega od wskaźników przewidzianych na terenach sąsiednich, które wynoszą w granicach od 0,3 do 0,8, w na obszarze położonym najbliżej terenu objętego planem kształtują się na poziomie 0,4. (k.37).

Podobnie zarzut skarżącej Spółki naruszenia zasad ogólnych kształtowania polityki przestrzennej przez przyjęcie warunków zabudowy nowych terenów rażąco odbiegających od obecnej zabudowy i brak harmonii dobrego sąsiedztwa planowanej i istniejącej zabudowy, Sąd uznał za niezasadny. W ocenie Sądu wprowadzenie na obszarze objętym planem obok istniejącej funkcji produkcyjno –usługowej, obok funkcji mieszkaniowej, występującej w sąsiedztwie, nie narusza harmonii planowanej i istniejącej zabudowy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że określenie w planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jako dowolnych narusza zasadę przewidzianą w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i skutkuje stwierdzeniem jego nieważności;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że określenie w planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jako dowolnych stanowi istotne naruszenie ww. przepisu i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w opinii organu ustalenie dowolnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzeniem. Skarżący zauważył, że zgodnie ze słownikowym znaczeniem wyraz "dowolny" oznacza "zależny tylko od własnej woli, nieskrępowany nakazami ani przepisami". Kwestionowane przez Sąd ustalenie planu miejscowego umożliwia zagospodarowanie działek stanowiących własność prywatną zgodnie z wolą ich właścicieli, a wprowadzanie ograniczeń w tym zakresie, jak zostało wskazane w odpowiedzi na skargę, byłoby nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik W. M., S. U., E. S. i J. S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., orzekając w sprawie o sygn. akt II OSK 1761/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Wskazał Sąd II instancji, że z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika, że rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, a uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 przywołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie jednak z wyrażonymi już wielokrotnie poglądami sądów administracyjnych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 814/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) i doktryny (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 154) ww. obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Zatem nawet brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem.

Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu przewiduje obligatoryjne treści ustaleń planu. Przepis art. 15 ust. 3 ustawy określa natomiast treści fakultatywne, regulowane planem w zależności od potrzeb. Należy do nich w szczególności określenie w planie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). W ocenie Naczelnego Sądu, Administracyjnego przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. Obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. W niniejszej sprawie okoliczność taka nie ma miejsca, zatem brak podstaw do twierdzenia, że w planie tym obligatoryjnie należało określić szczegółowe zasady scalania i podziału. Stanowisko takie jest przyjmowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2085/11, z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2199/11, z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12) i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni je podzielił.

Nie można więc usunąć z obrotu prawnego całej uchwały w sprawie planu miejscowego wobec braku określenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości. Unormowania planu w takim zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb (wyrok NSA z 13 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2199/11). Jak słusznie wskazywała Rada Miasta w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta z 2007r. nie wskazano terenów do przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości. Również w zaskarżonym planie nie przewidziano obszarów objętych obowiązkowym scaleniem i podziałem nieruchomości. Sąd I instancji nie wykazał także, aby w stosunku do terenu objętego zaskarżonym planem zgłaszano wnioski, czy postulaty w tym zakresie. Dlatego też w planie nie określono obszarów wymagających przeprowadzenia (obligatoryjnie) procedury scaleń i podziałów, o której mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Jak już natomiast wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie szczegółowych zasad scalana i podziału nieruchomości jest obligatoryjne wówczas, gdy w planie miejscowym przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2529/14, z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/15, z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2199/11, z dnia 20 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2085/11). W sprawie rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji taka sytuacja nie miała miejsca, zatem nie było podstaw do twierdzenia, że określenie szczegółowych zasad scalania i podziału było obowiązkowe, a ich brak musiał skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zatem zarzut naruszenia 15 ust. 2 pkt 8 i u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy do uwzględnienia skarg i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Natomiast, jeżeli rada gminy zdecydowała o uregulowaniu tej materii w planie, to zobligowana była do szczegółowego sprecyzowania zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przytaczając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 stycznia 2015r., II OSK 2635/13 wyjaśniono, "że stosownie do treści § 4 pkt 8 rozporządzenia ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Jeżeli w planie zawarto ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, to powinny one odpowiadać wymogom określonym w u.p.z.p., a także w rozporządzeniu (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1335/11). Skoro rozporządzenie nakazuje wskazać w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia lub podziału, to o ile lokalny prawodawca zawarł w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, nie może pominąć tego parametru w podjętej uchwale." Ustalenia planu miejscowego dopuszczające ogólnikowo zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości jako "dowolne" stanowią niedopuszczalne przeniesienie kompetencji rady gminy do ustalania szczegółowych zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości na inwestorów, poprzez uzależnienie tych warunków i zasad tego scalenia i podziału od ich woli. Jednak wszelkie nieprawidłowości w tym zakresie mogą być oceniane w kontekście konkretnego przepisu zaskarżonej uchwały skutkując ewentualnie stwierdzeniem nieważności w tym zakresie, a całej uchwały jedynie wówczas, gdy prowadziłoby to do całkowitej dezintegracji treści planu.

Mając na uwadze ilość i zakres zarzutów podniesionych w skargach inicjujących niniejsze postępowanie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu władztwa i o ile go nie nadużywa, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.

W świetle powyższych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż kluczowe znaczenie dla rozpoznania skargi ma fakt, iż w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego zastosowanie znajduje art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, który nie może powodować uszczuplenia istoty przepisu. Omawiane wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od tych, które były przedmiotem wyjaśnienia (wykładni) Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), lub gdy, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Kraków 2005, s. 481).

Ponadto w orzecznictwie i literaturze przedmiotu jednolicie przyjmuje się, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu przywołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Istotnym punktem wyjścia dla rozważań dotyczących zaskarżonej uchwały Rady Miasta z 26 czerwca 2014 r. jest podkreślenie, że w niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, co oznacza, że Sąd, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądów prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1761/15, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że w brak w niniejszej uchwale określenia zasad scalania i podziału nieruchomości nie może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, bowiem nie wynika aby był to konieczny element zaskarżonej uchwały z powodu braku nieruchomości przewidzianych do scalenia lub podziału.

Sąd kasacyjny zawarł w uzasadnieniu swego wyroku jeszcze jedną istotną uwagę, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały na wstępie należy wskazać, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). I tu wymaga podkreślenia, że z dniem 18 listopada 2015 r. nastąpiła zmiana treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który wyznacza podstawy do ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym obecnie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podczas wydawania wyroku z 10 marca 2015 r. do stwierdzenia nieważności uchwały wystarczyło naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego. Wówczas przepis nie wymagał, aby to naruszenie było istotne. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niesporne w sprawie jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przytoczonym wyżej stanie prawnym, w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Natomiast każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1249/09, (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). Odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela. Innymi słowy, stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Takie stanowisko wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok z 10 marca 2015 r.

Władztwo planistyczne jest wynikającą z u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, podkreślić należy, że przysługujące z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie władztwo planistyczne oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak istotne jest przy tym, że samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z konstytucyjnej zasady legalizmu stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Inaczej mówiąc o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań publicznych możemy mówić tylko wówczas, gdy mieści się ona w zakreślonych wyżej granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca zaś szczegółowo uregulował tak zasady jak i tryb prowadzenia prac związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przystępując do oceny zarzutów strony skarżącej wskazać należy, że zarówno W. M., S. U., E. S. i J. S. jak i A. posiadają tytuły prawne do nieruchomości objętych regulacjami zaskarżonej uchwały. Posiadają zatem interes prawny do domagania się skontrolowania legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulic M. i G. w mieście G. w odniesieniu do nieruchomości, do których posiadają tytuł prawny.

Kwestia braku zawarcia w zaskarżonej uchwale zasad scalania i podziału nieruchomości została rozstrzygnięta w wyroku NSA, który uznał, że w zaskarżonej uchwale brak było konieczności zawarcia tych zasad, gdyż wynika to z braku na terenie objętym planem obszarów objętych obowiązkowym scalaniem lub podziałem. Rozważenia wymagają zatem pozostałe zarzuty obu wniesionych skarg.

Pierwszym zarzutem podniesionym w skardze W. M., S. U., E. S. i J. S. był zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 p.u.p.z. oraz § 4 pkt 13 oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie stawki procentowej jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust 4 u.p.z.p., mimo braku wzrostu wartości nieruchomości oraz określenia tej stawki jedynie dla części stref objętych planem.

Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. wiązać należy z art. 36 ust. 4 tej ustawy, według którego właściwy organ pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli wzrost ten jest następstwem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) dokona jej zbycia w określonym terminie. Opłata ta stanowi dochód gminy. Powyższe oznacza, że przedmiotową opłatę ustala się w przypadku zbycia nieruchomości oraz, gdy dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości będącej następstwem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Aprobując pogląd, że obowiązki określone w przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego i uzależnione są od okoliczności faktycznych uzasadniających zawarcie w planie ustaleń określonych w tym przepisie, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że rada zwolniona jest z obowiązku określenia w planie miejscowym omawianej stawki opłaty planistycznej w sytuacji, gdy oczywistym jest, że w wyniku uchwalenia planu (lub jego zmiany) nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości lub też, gdy w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej. Wówczas brak stawki procentowej z tytułu renty planistycznej dla takich terenów, nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. Podkreślić jednak wypada, że sytuacja taka dotyczyć może wyłączne terenów, co do których oczywisty i bezsporny już na etapie tworzenia planu jest brak podstaw do stosowania instytucji określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. - co jasno wynikać też winno z przygotowanej dokumentacji planistycznej. W badanej uchwale organ odstąpił od wymierzenia opłaty odnośnie terenów objętych strefami 001-Z64, 003-ZL, 004-P/U41. Są to tereny zieleni krajobrazowo-ekologicznej, lasy i tereny zabudowy mieszanej produkcyjno-usługowej. W tych jednostkach postanowienia planu nie spowodują zmian w wartości terenów i pomimo braku szczegółowego uzasadnienia w materiałach planistycznych braku określenia stawki procentowej dla tych terenów nie budzi wątpliwości Sądu, że nie ma konieczności ustalenia tego parametru pozwalającego określenie opłaty planistycznej. Jednocześnie zasadnym było ustalenie stawki procentowej dla terenów 002-M/U31 i 005-M/U31. W planie doszło bowiem do zmiany przeznaczenia tych terenów. Dotychczasowa funkcja produkcyjno-składowa i zieleni dostępnej uległa zmianie na funkcję mieszkaniowo-usługową. Taka zmiana co do zasady uzasadnia stanowisko, że wartość tych nieruchomości z dużym prawdopodobieństwem wzrosła. Jednak konkretyzacja czy nastąpił wzrost i o ile może mieć miejscy wyłącznie w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p..

Skarżący podnieśli także zarzut dotyczący braku sporządzenia przez Radę Miasta uzasadnienia do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć należy, że przepisy u.p.z.p. nie nakładają na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu. Stąd też szczególnego znaczenia dla wyjaśnienia przesłanek, którymi się kierowała Rada uchwalając określone zapisy planu, mają wyjaśnienia organu Gminy zawarte, czy to w uzasadnieniu uchwały zatwierdzającej plan miejscowy, czy też w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, czy chociażby w odpowiedzi na skargę, a także w materiałach planistycznych. W tych przede wszystkim dokumentach należy poszukiwać argumentacji organu Gminy co do podjętej przez nią decyzji o merytorycznej zawartości części tekstowej i graficznej m.p.z.p. Natomiast brak uzasadnienia w zaskarżonej uchwale stanowi o wadliwości trybu postępowania, wskazuje bowiem na brak oceny przez organ w toku postępowania kwestii, które winny być przez organ uwzględnione, bądź brak dania wyrazu dokonania tej oceny w uchwale. Jednak jest to wadliwość nieistotna z punktu widzenia rzeczywistej prawidłowości unormowań uchwały planistycznej, jej skutki mogą być usunięte przez organ poprzez późniejsze wyjaśnienie związanych z tym kwestii. Nie może ona zatem prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

Podobnie do tego skutku nie może prowadzić zarzut dotyczący treści prognozy skutków finansowych. Stosownie do art. 17 pkt 5 ustawy jednym z etapów procedury planistycznej jest sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 ustawy. Szczegóły dotyczące prognozy skutków finansowych określa § 11 rozporządzenia, który stanowi m.in., że prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy. Kwestionowanie wyników i treści prognozy finansowej nie ma w istocie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na plan, a ponadto dopełniono wymogu, jakim jest sporządzenie prognozy finansowej stanowiącej załącznik do planu. Natomiast treść tej prognozy nie podlega weryfikacji Sądu.

Nie podziela Sąd także zarzutu naruszenia art. 17 pkt 9 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez niewprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego zmian wynikających z uzyskanej opinii organu administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Stanowisko organu administracji geologicznej wyrażane jest, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a .u.p.z.p. w formie opinii. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opinie nie mają charakteru wiążącego, choć ich uzyskanie jest obowiązkową częścią procedury planistycznej; negatywna opinia nie wstrzymuje dalszej pracy nad projektem planu, kwestia czy rada Gminy uwzględni treść opinii czy też nie w postanowieniach opracowywanego planu pozostaje w jej wyłącznej gestii. Skarżący w istocie negują brak w planie nałożenia obowiązku sporządzania dokumentacji geologicznej lub geologiczno- inżynierskiej obejmującej zagadnienie stateczności zbocza oraz sposobu zabezpieczenia gruntu przed ruchami masowymi ziemi w projekcie budowlanym przy planowaniu inwestycji budowlanej. Tymczasem na terenie, dla którego opinia zalecała wykonanie takich opracowań plan wprowadził zakaz lokalizacji budowy budynków. Zarzut jest więc pozbawiony uzasadnienia.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 17 pkt 13 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez nieponowienie uzyskania opinii oraz dokonania uzgodnień po wprowadzeniu zmian wynikających ze zgłoszonych uwag do projektu miejscowego. Skarżący wskazywali, że organ planistyczny zaniechał przy ponownym wyłożeniu planu uzyskania wymaganych opinii oraz dokonania uzgodnień, w szczególności, skarżący zarzucali, że organ nie dokonał uzgodnienia projektu planu z organem właściwym do spraw melioracji wodnych. Z materiałów planistycznych wynika, że przed wyłożeniem projektu planu podlegającego następnie uchwaleniu Rada Gminy uzyskała do organów wymagane art. 17 u.p.z.p. opinie i uzgodnienia. Powtórzenia procedury planistycznej poprzez ponowne uzyskanie opinii i uzgodnień konieczne jest tylko wówczas, gdy następuje istotna zmiana planu, to jest proponowane rozwiązanie w ogóle nie było przedmiotem oceny organów uzgadniających i opiniujących. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Zarzut jest bezzasadny.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zawarcie w planie zagospodarowania przestrzennego zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami ani zasadami, o których mowa w wyżej wskazanych przepisach, jest częściowo uzasadniony. Uchwała w sprawie planu w § 7 pkt 18, w § 8 pkt 18, w § 9 pkt 18, § 10 pkt 18 i § 11 pkt 18 określa zalecenia i informacje nie będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych, wskazując, że

- teren położony w otulinie Parku Krajobrazowego, południowa część terenu graniczy bezpośrednio z Parkiem Krajobrazowym i Zespołem przyrodniczo-krajobrazowym [...] (§ 7 pkt 18 i § 9 pkt 18)

- teren położony w otulinie Parku Krajobrazowego, w granicach terenu występuje obszar potencjalnie zagrożony osuwaniem się mas ziemnych nie wykazany w rejestrze osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, zaleca się zabezpieczane i odwodnienie istniejących skarp (§ 8 pkt 18 i § 11 pkt 18),

- teren położony w otulinie Parku Krajobrazowego (§ 10 pkt 18)

O ile strona skarżąca ma rację, że kwestia planowania przestrzennego nie polega na informowaniu, lecz na przesądzeniu o sposobie zagospodarowania określonego terenu, o tyle z tego samego powodu brak jest podstaw aby elementy informacyjne planu stanowiły o istotnym naruszeniu zasad planowania i procedury planistycznej. Co do istoty brak jest podstaw, aby takim informacjom planu nadawać charakter normatywny, który determinowałby konkretne zagospodarowanie terenu. W odniesieniu do dodatkowych elementów zagospodarowania terenu, np. w kwestii ruchów mas ziemnych, plan w tym zakresie nie wyznacza żadnego konkretnego położenia w ramach linii rozgraniczających. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że ww. element informacyjny planu zawiera w sobie taką treść, która mogłaby stanowić postanowienie normatywne planu. Z takiego oznaczenia elementów informacyjnych planu i w ogóle z istoty tego rodzaju elementów planu nie można prawnie wywodzić określonych praw i obowiązków. Na taki zabieg prawny nie zezwalają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że takie "elementy informacyjne" jednocześnie wpływają na sposób zagospodarowania poszczególnych działek. Są to pozaprawne elementy planu, które nie powinny wywoływać, żadnych skutków prawnych dla właścicieli nieruchomości, jak i potencjalnych inwestorów, chyba, że faktycznie w oparciu o plan nakazy zabezpieczenia osuwisk by wydano.

W ocenie Sądu, okoliczności te przemawiają za uznaniem, że zamieszczenie takich zapisów nie skutkuje nieważnością uchwały, nie można bowiem tego uchybienia zasadom sporządzania planu zakwalifikować jako istotnego.

W obu wniesionych skargach został podniesiony zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieokreślenie w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wyjście do rozważań co do zasadności tego zarzutu powinno stanowić twierdzenie, że przeznaczenie danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy. Zauważenia też wymaga, iż do zadań własnych gminy, oprócz uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do normy art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej.

Wbrew twierdzeniom skargi z żadnych przepisów nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych poprzez drogi publiczne. Podmioty, które wskutek ustaleń planu miejscowego otrzymują przysporzenie w postaci przekwalifikowania ich gruntów na cele mieszkaniowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli, a nie wyłącznie sieć dróg publicznych. Skonfliktowanie współwłaścicieli nie może mieć tu znaczenia. Bezspornie każdy ze skarżących posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej, co czyni ten zarzut niezasadnym.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego i z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez wyłączenie w strefach 002-M/U 31, 004-P/U 41,005-M/U 31 obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2. W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego gmina może bowiem wprowadzić na danych terenach takie ograniczenia. Rada Miasta uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, wskazała, że wyłączenie obiektów handlowych powyżej 500 m2 powierzchni jest wynikiem przyjęcia ogólnej zasady kreowania centrum osiedlowego w części wjazdowej i centralnej, tj. u zbiegu ulic M. i P. Wprowadzenie dużych powierzchni handlowych poza wyznaczonym do tego miejscem w strukturę jednorodnego funkcjonalnie, kameralnego zespołu mieszkaniowego, jest niekorzystne dla sposobu funkcjonowania tego osiedla oraz z punktu widzenia ogólnie przyjętych zasad kompozycji urbanistycznej. Działania Gminy w tym zakresie mieszczą się w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Ograniczenie prawa własności w tym zakresie nie nastąpiło zatem sprzecznie z prawem. Z okoliczności sprawy nie wynika, by wprowadzenie ograniczeń naruszało zasady równego traktowania obywateli. Zabudowa taka nie jest bowiem dopuszczalna na całym obszarze objętym planem. Wprowadzone planem przeznaczenie nieruchomości wykluczające zabudowę obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2 nie narusza zatem konstytucyjnej zasady równości przewidzianej w art. 32 Konstytucji RP w traktowaniu uczestników procesu planistycznego, ani zasady proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych. Sąd podziela stanowisko Rady Miasta, że z uwagi na planowane zachowanie terenu objętego planem jako spokojnego miejsca do mieszkania nie pozwala na dopuszczenie realizacji większego obiektu handlowego. Jest oczywiste, że istnienie w określonym miejscu centrum handlowego lub chociażby wielkopowierzchniowego obiektu handlowego ma wpływ na ruch samochodowy w jego sąsiedztwie. Natomiast mniejsze obiekty spełnią rolę zapewnienia możliwości zaopatrzenia gospodarstw domowych w przedmioty pierwszej potrzeby.

Zarzut sprzecznego z prawem zakazania w strefach 002-M/U 31, 004-P/U 41, 005-M/U 31 lokalizacji nośników reklamowych wolnostojących oraz reklam nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym, który był podstawą budowy obiektu jest uzasadniony częściowo.

Organ planistyczny uzasadniając w odpowiedzi na skargę takie unormowanie, wskazał, że ograniczenie lokalizacji nośników reklamowych ma za zadanie ograniczyć możliwość realizacji wolnostojących nośników reklamowych, które nie współgrają ze skalą i formą zabudowy osiedla M. oraz umieszczania na elewacjach istniejących budynków przypadkowych nośników nieprzewidzianych w projekcie budowlanym budynku. Poprzez powyższe ustalenia wykluczające tego typu reklamy zdecydowano się chronić kameralny charakter i estetykę osiedla M., co wpływa w sposób korzystny na jakość życia mieszkańców całej dzielnicy. Co do zasady, gmina w ramach władztwa planistycznego może wprowadzić na danym terenie zakaz umieszczania nośników reklamowych o określonej wielkości lub charakterze, jeżeli jest on uzasadniony określonymi występującymi na danym terenie okolicznościami, w szczególności zamiarem ochrony ładu przestrzennego i estetyki terenu. W tym zakresie Gmina realizuje swoje uprawnienia wynikające z przysługującego jej władztwa planistycznego i działa w granicach określonych przez 4 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie którym w planie miejscowym zamieszcza się ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, które powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania oraz określa nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów.

Rada Miasta dbając o estetykę osiedla i uzależniając możliwość umieszczenia reklamy od tego czy zostanie przewidziana w pierwotnym projekcie budowlanym uznała za zasadne, aby weryfikować powstawanie reklam na etapie projektowania budynku z jednoczesnym zakazem późniejszego umieszczania na obiektach w sytuacji nie deklarowania tego na etapie projektowania. W ocenie Sądu jest to zbyt daleka ingerencja, gdyż różnicuje możliwość umieszczania reklam od tego czy zostało to przewidziane już w pierwotnym projekcie budowlanym czy po wybudowaniu obiektu. Takie rozwiązanie narusza zasadę równości, jednak nie można uznać, że istotnie narusza zasady sporządzania planu, brak jest bowiem przepisu prawa wykluczającego takie rozwiązanie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek uwzględniać prawo własności i walory ekonomiczne przestrzeni, ale w równym stopniu ma uwzględniać potrzeby interesu publicznego jak również wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej itd. Kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Trudno odmówić słuszności wprowadzonego zakazu reklam w sytuacji, gdy dotyczy on obszaru o funkcji wyłącznie niemal mieszkaniowej i cechach kameralnego osiedla położonego w [..] Parku Krajobrazowym.

Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez dopuszczenie jedynie ogrodzeń ażurowych lub ogrodzeń z żywopłotów z wykluczeniem ogrodzeń z prefabrykatów betonowych. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wskazywała, że celem wprowadzenia wymogów z zakresie ogrodzeń było budowanie spójnej estetyki osiedla. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Gmina ma zatem wynikające z przepisów prawa uprawnienie do kształtowania standardów w tym zakresie. Sąd przyznaje rację Radzie Miasta w tym zakresie, że dla utrzymania walorów krajobrazowych i przyrodniczych konieczne jest dopuszczenie jedynie ogrodzeń komponujących się z terenami zielonym pośród których znajduje się osiedle M.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego w związku z art. 31 ust. 3 art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez zmianę przeznaczenia części działki [..] ze strefy produkcyjno - usługowej (010-41) w teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej. Rada Gminy wskazywała w odpowiedzi na skargę na konieczność dokonania korekty linii rozgraniczającej terenu przeznaczonego pod funkcję zieleni. Korekta ta, jak wynika z treści planu, miała związek z ustaleniami planistycznymi dla sąsiedniej nieruchomości, przewidującej na tej wysokości zachowanie terenów zielonych i zakaz zabudowy. Organ wskazywał, że część działki [..], o której mowa w zarzucie, została włączona do terenu inwestycyjnego gdyż stanowiła fikcję planistyczną ze względu na stan istniejący - była przeznaczona pod zieleń dostępną (jako teren 011-62) i jednocześnie była zabudowana budynkiem usługowym. Budynek ten, w którym znajduje się blacharnia i lakiernia samochodowa, w planie poprzednio obowiązującym był zlokalizowany częściowo na terenie przeznaczonym pod zieleń dostępną (011-62). Przedmiotowym planem usankcjonowano istniejący stan poprzez poszerzenie terenu przeznaczonego pod zabudowę przemysłowo-usługową (004-P/U41), a właściciel działki [..] W. M. (jedna ze skarżących osób) zyskał większy teren inwestycyjny. Brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania naruszenia prawa właściciela nieruchomości, w stosunku do postanowień poprzednio obowiązującego w tym zakresie planu przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia 30 grudnia 1996 r. nr XLIII/531/96 (Dz. Urz. Woj.Gdańskiego nr 16 poz. 44 z dnia 17 kwietnia 1997 r.) możliwości w zakresie zabudowy nieruchomości uległy bowiem zwiększeniu. Taki zabieg usankcjonowany planem jest korzystny dla skarżącego, bowiem skarżący już dokonał zabudowy terenu.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty związane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013 poz. 1205 ze zm.) poprzez zmianę przeznaczenia przedmiotów gruntów leśnych na cele nieleśne. Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska, a pozostałych gruntów leśnych, jak w niniejszej sprawie- zgody marszałka województwa. (art. 7 ust. pkt 2 i 5 ustawy) Zgoda taka została w niniejszej sprawie udzielona. Trudno zaś podzielić argumentacje skarżących, że w tym konkretnym przypadku przeznaczenie gruntów leśnych na nieleśne niekorzystnie odbije się na przyrodzie, gdyż po raz kolejny przyjdzie wskazać, że osiedle M. umiejscowione jest pośród zieleni [..] Parku Krajobrazowego i ze wszystkich stron okala je zieleń i zadrzewienie. Przypomnieć należy, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dotyczy fragmentów działek znajdujących się w obrębie [..] o łącznej powierzchni 0,44 ha, co pozwoliło na formalnoprawne uregulowanie istniejącego na ewidencyjnych terenach leśnych innego niż leśne użytkowanie, gdyż wymienione tereny są częściowo przekształcone, w większości pozbawione drzewostanu, pokryte trawą z występującymi w podszycie krzewami głogu, bzu, berberysu, a także żarnowca i jałowca. Na działce o numerze [..], która stanowiła ewidencyjny teren leśny, zlokalizowany jest obiekt mieszkaniowo-usługowy. W celu zminimalizowania strat w leśnictwie oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, miejscowy plan zagospodarowania w terenie 005-M/U31, gdzie położone są w/w działki leśne, wprowadził funkcję mieszkaniowo-usługową z zachowaniem minimum 30% powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej objętej inwestycją. Powyższe nie pozwala na uznanie za zasadny rozpatrywanego zarzutu. Ta sama argumentacja nie pozwala na uznanie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 2 ust. 1 pkt 7, 8, 9 oraz art. 2 ust. 2 pkt 4, 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wywierając negatywny wpływ na zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody, w tym w szczególności zadrzewień oraz podjęcie działań niezgodnych z głównymi celami ochrony przyrody ujemnie wpływając na ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień.

Przechodząc do oceny zarzutu skarżącej spółki zawyżenia wskaźnika intensywności zabudowy to nie jest on uzasadniony. Jak wynika ze sporządzonych przez Radę Miasta wykazów graficznych dołączonych do odpowiedzi na skargę, wskaźnik intensywności zabudowy przyjęty w planie nie odbiega od wskaźników przewidzianych na terenach sąsiednich, które wynoszą w granicach od 0,3 do 0,8, w na obszarze położonym najbliżej terenu objętego planem kształtują się na poziomie 0,4. Podkreślić wypada, że wskaźnik ten to jedyny parametr chroniący przed nadmiernym zagęszczeniem zabudowy. Przyjęcie niewłaściwych parametrów intensywności zabudowy wywołuje niepożądane z punktu widzenia ładu przestrzennego skutki w postaci zabudowy bardzo intensywnej - swoim charakterem zbliżonej do wielorodzinnej; decyduje też o odbiorze przestrzeni jako mniej lub bardziej intensywnie zabudowanej. Z tych też przyczyn, ten element kształtowania ładu przestrzennego został w planie miejscowym ustalony w taki sposób, aby zapewnić właściwą intensywność zabudowy w nawiązaniu do istniejącej intensywności zabudowy na działkach sąsiednich i z uwzględnieniem położenia osiedla M.

Podobnie zarzut skarżącej spółki naruszenia zasad ogólnych kształtowania polityki przestrzennej przez przyjęcie warunków zabudowy nowych terenów rażąco odbiegających od obecnej zabudowy i brak harmonii dobrego sąsiedztwa planowanej i istniejącej zabudowy, Sąd uznał za niezasadny. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo do unormowania w planie przeznaczenia nieruchomości. Teren objętym planem do tej pory przeznaczony był pod zabudowę produkcyjno–składową oraz funkcję zieleni publicznej. W sąsiedztwie terenów objętych planem znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej osiedla M. Wprowadzenie na obszarze objętym planem obok istniejącej funkcji produkcyjno –usługowej funkcji mieszkaniowej, występującej w sąsiedztwie, nie narusza harmonii planowanej i istniejącej zabudowy. Docelowo Rada Miasta komponując przeznaczenie terenów objętych unormowaniami planu zmierza do zachowania krajobrazu kameralnego osiedla mieszkaniowego z zachowaniem już istniejących obiektów, także tych o funkcji innej niż mieszkaniowa.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone zapisy miejscowego planu nie naruszają obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów prawa. Wprowadzone w uchwale rozwiązania uzasadnione są potrzebami kształtowania ładu przestrzennego, a gmina nie nadużyła przyznanego jej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Brak jest istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu, nie istnieją w konsekwencji podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w jakiejkolwiek części.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.