Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2738/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 14, art. 17
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji
article: art. 400, art. 401 ust. 7 pkt 9
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości nadpłaty oraz zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej kwotę 33295 (trzydzieści trzy tysiące dwieście dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 33295 (trzydzieści trzy tysiące dwieście dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2013 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r.

1/ określającą wysokość zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych),

2/ określającą wysokość nadpłaty w wysokości [...] zł (słownie: [...]) dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w związku z nadpłaconą wpłatą na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu [...] lipca 2013 r. powyżej opisaną decyzję.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Narodowy Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zarzucając organowi naruszenie art. 28 kpa poprzez błędne - zdaniem Narodowego Funduszu - uznanie, iż NFOŚiGW przysługuje przymiot strony w sprawie administracyjnej, dotyczącej określenia zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu wniosku Narodowy Fundusz wskazał, iż nie brał udziału w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją, nie został zawiadomiony o jego wszczęciu, ani zapoznany z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Narodowy Fundusz poinformował również, że nie posiada legitymacji do bycia stroną przedmiotowego postępowania, bowiem nie jest wierzycielem opłat z tytułu opłat za brak sieci.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Ochrony Środowiska przyjął, iż spółka nie miała żadnych zastrzeżeń co do ustalonego przez organ stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że biorąc pod uwagę art. 153 ppsa ponownie rozpatrzył sprawę w oparciu o ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1295/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2376/12.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w piśmie z dnia 7 lutego 2006 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska zawiadomienie o podjęciu działalności w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów. Ponadto spółka składała stosowne informacje o zmianie danych zawartych w powyższym zawiadomieniu, jednakże nie podawała w nich dat wystąpienia zmian w zakresie adresów stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów działających w ramach jej sieci.

Następnie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wpłynęło roczne sprawozdanie Spółki o wysokości należnej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006. W sprawozdaniu Spółka nie podała liczby dni w 2006 r., w których nie zapewniła sieci zbierania pojazdów, oraz wysokości należnej opłaty za brak sieci, uzasadniając to zapewnieniem efektywnego zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2008 r. poinformował [...] Sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. oraz wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień w sprawie poprzez przedstawienie dokumentów określających datę podjęcia działalności w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów oraz dokumentów potwierdzających daty zawarcia umów o zapewnieniu sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji ze wszystkimi stacjami demontażu, wskazanymi w zawiadomieniu o podjęciu działalności w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów oraz w informacjach o zmianie danych zawartych w ww. zawiadomieniu, czy też rozwiązania lub wygaśnięcia takich umów.

W piśmie z dnia 2 lipca 2008 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przedstawiła fakturę potwierdzającą wewnątrzwspólnotowe nabycie pojazdu w dniu [...] stycznia 2006 r. oraz 42 egzemplarze umów o odbiorze i utylizacji pojazdów wycofanych z eksploatacji zawartych ze stacjami demontażu pojazdów lub punktami zbierania pojazdów, w tym umowę z dnia [...] grudnia 2005 r. podpisaną z firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Spółka poinformowała także, iż w najbliższym czasie przedstawi listę stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów współpracujących z [...] Sp. z o.o.

GIOŚ wykonał analizę zapewnienia w 2006 r. przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. sieci zbierania pojazdów. Z przeprowadzonej analizy zgromadzonych dokumentów oraz dokonanego za pomocą programu informatycznego sprawdzenia wypełnienia obowiązku zapewnienia sieci ostatecznie wynikało, że Spółka od dnia [...] stycznia 2006 r. do końca roku 2006 nie zapewniła sieci zbierania pojazdów spełniającej warunki art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów w wycofanych z eksploatacji, ponieważ na terytorium kraju znajdowały się takie miejsca, nieobjęte siecią, w których zlokalizowane były miejscowości.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. określił wysokość zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. Na powyższą decyzję GIOŚ, spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 23 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję GIOŚ z dnia [...] maja 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję organu z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2376/12 Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne w zakresie w jakim zaskarżono punkt 3 wyroku WSA w Warszawie oraz oddalił skargę kasacyjną spółki w pozostałym zakresie.

W swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt P 8/10. NSA wskazał, że ograniczenie zakresu badania konstytucyjności przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 14 ust. 1, 5 i 6 powyższej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. pozwala Sądowi drugiej instancji na dokonanie wykładni wskazanych przepisów z innego punktu widzenia, niż przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny. Biorąc pod uwagę także inne wartości wywodzone z art. 2 Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasadę prawidłowej legislacji, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę racjonalności prawa oraz zakaz retroakcji, nie można wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznać za błędną.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli wykładnia literalna art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie daje odpowiedzi na pytanie jakie przepisy mają zastosowanie do zdarzeń mających miejsce w 2006 r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, to konieczne jest zastosowanie innych metod wykładni, a więc wykładni celowościowej oraz prokonstytucyjnej.

Jeżeli ustawodawca powyższej kwestii w odniesieniu do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. nie uregulował w sposób jasny, to wykładnia art. 2 powinna uwzględniać zasady utrwalone w orzecznictwie sądowym.

Rozpatrując sprawę po orzeczeniach sądowych, GIOŚ pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. wezwał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o przesłanie dokumentów potwierdzających zapewnienie sieci zbierania pojazdów w 2006 r., w szczególności przez przesłanie dokumentów potwierdzających daty zawarcia z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu umów o zapewnieniu sieci zbierania pojazdów w 2006 r., czy też rozwiązania lub wygaśnięcia takich umów, oraz umów zawieranych pomiędzy stacjami demontażu a punktami zbierania pojazdów.

W piśmie z dnia 5 czerwca 2013 r. spółka wniosła o korektę ustaleń dotyczących zestawiania stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów wchodzących w skład stworzonej przez spółkę w 2006 r. sieci. Ponadto spółka wskazał, że jej zdaniem w analizie stopnia pokrycia siecią spółki terytorium kraju powinno być uwzględnione zwolnienie z obowiązku zapewnienia sieci z uwagi na treść art. 14 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w związku z zapewnieniem przez spółkę sieci w ciągu 3 miesięcy od dnia wystąpienia przyczyny niezapewnienia sieci.

Wydając decyzję i w jej uzasadnieniu, organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu obowiązującym w 2007 r. wprowadzający pojazd jest obowiązany zapewnić sieć zbierania pojazdów, obejmującą terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Wprowadzający pojazd może zapewnić sieć na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu.

Zgodnie z art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w wersji ustalonej przez ustawę z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji opłatę za brak sieci oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za brak sieci i liczby pojazdów wprowadzonych w danym roku na terytorium kraju przez wprowadzającego pojazd oraz iloczynu liczby dni w roku, w których nie zapewniono sieci, i liczby dni w danym roku. Stawka opłaty za brak sieci wynosi 500 zł. W przypadku zapewnienia przez podmiot sieci obejmującej:

1) poniżej 95%, ale nie mniej niż 90% terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 75%;

2) poniżej 90%, ale nie mniej niż 85 % terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 50%.

Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy zapewnienia sieci przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalono, iż Spółka nie zapewniła przez cały rok 2006 sieci zbierania pojazdów zgodnej z wymogami określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, tj. sieci obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Przez cały rok 2006 poza siecią utworzoną przez Spółkę znajdowały się takie miejscowości jak np.: T., J., K., R., K. (woj. [...]).

Na podstawie rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci ustalono, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w 2006 r. wprowadziła [...] pojazdów. Z przeprowadzonej analizy zapewnienia sieci zbierania pojazdów przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wynikało, że Spółka ta w 2006 r. nie zapewniła sieci przez 356 dni (tj. od dnia podjęcia działalności w dniu [...].01.2006 r. do 31.12.2006 r.), ponieważ na terytorium kraju znajdowały się takie miejsca nieobjęte siecią w których zlokalizowane są miejscowości, a więc zamieszkują tam właściciele pojazdów. Wobec tego organ pierwszej instancji ustalił, iż wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. dla [...] Sp. z o.o. wynosi [...] zł (słownie: [...]).

GIOŚ wskazał, że biorąc pod uwagę fakt, iż w niniejszej sprawie organ związany jest stanowiskiem Sądu, co do obowiązku wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy treści przepisu art. 14 ww. ustawy po nowelizacji z 2007 r., a także zważywszy na wyniki przeprowadzonej przez GIOŚ analizy zapewnienia przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., sieci zbierania pojazdów w 2006 r., z których wynikało, iż spółka od momentu podjęcia działalności, tj. od dnia [...].01.2006 r. do dnia 29.01.2006 r. zapewniła sieć obejmującą poniżej 85%, następnie w dniach 30.01.- 29.03.2006 r. sieć obejmowała poniżej 90 %, ale nie mniej niż 85% terytorium kraju, w dniach 30.03.2006 r. sieć obejmowała poniżej 95 %, ale nie mniej niż 90 % terytorium kraju, zaś od dnia 31.03.2006 r. do końca 2006 r. sieć obejmowała co najmniej 95%, wobec tego spółka od dnia 31.03.2006 r. do końca 2006 r. została zwolniona z powyższej opłaty w całości, mimo niezapewnienia sieci zgodnie z art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów przez cały rok 2006. W okresie [...].01.-29.01.2006 r., tj. za [...] dni wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wyniosła [...] zł, w okresie 30.01.-29.03.2006 r., tj. za 59 dni uległa obniżeniu o 50 % i wyniosła [...] zł, w okresie 30.03.2006 r., tj. za 1 dzień uległa obniżeniu o 75 % i wyniosła [...] zł, zaś od dnia 31.03.2006 r. do końca 2006 r., tj. za 276 dni Spółka została zwolniona z powyższej opłaty w całości.

W sprawie wskazywanej przez spółkę konieczności uwzględnienia art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu do liczby dni, w których nie zapewniono sieci, nie wlicza się dni, w których niezapewnienie sieci wynikało z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3, jeżeli wprowadzający pojazd zapewnił sieć w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny; liczba tych dni nie może przekroczyć 90 w ciągu roku.

Art. 11 ust 3 ww. ustawy stanowi, iż wprowadzający pojazd w przypadku:

1) cofnięcia pozwolenia zintegrowanego albo innej decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu przedsiębiorcy prowadzącemu taką stację,

2) cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów przedsiębiorcy prowadzącemu punkt zbierania pojazdów,

3) rozwiązania lub wygaśnięcia umowy, o której mowa w ust. 2 (tj. umowy zawartej przez wprowadzającego pojazd z przedsiębiorcą prowadzącym stację demontażu),

- powinien w terminie 3 miesięcy zapewnić sieć.

GIOŚ zauważył, iż by przy obliczaniu opłaty za brak sieci możliwe było nie uwzględnienie maksymalnie 90 dni, muszą przede wszystkim wystąpić przyczyny określone w art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu oraz wprowadzający pojazd powinien zapewnić sieć w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny. Takie zwolnienie jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy utworzona przez wprowadzającego pojazd sieć zbierania pojazdów, spełniająca wymogi określone w art. 11 ust. ł ustawy o recyklingu, z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3 tej ustawy, przestała spełniać określone ww. wymogi oraz gdy wprowadzający pojazd zapewnił sieć (tj. uzupełnił sieć tak, aby odpowiadała wymogom ustawowym określonym w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu) w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny. W przypadku spółki przepisy te nie mają więc zastosowania. Spółka nie miała zapewnionej sieci zbierania pojazdów przez cały 2006 r., a ponadto nie wystąpiła u niej którakolwiek z przyczyn wskazanych w art. 11 ust. 3 ustawy. GIOŚ nie miał zatem podstaw do nie uwzględniania pierwszych 90 dni w 2006 r. przy obliczaniu wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.

Biorąc pod uwagę powyższe organ pierwszej instancji ustalił, iż wysokość zobowiązania strony z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 r. wynosi [...] zł.

Stosownie do art. 77 § 3 ustawy - Ordynacja podatkowa w przypadku uchylenia decyzji, o której mowa w art. 77 § 1 pkt 1 lit. a-d ustawy - Ordynacja podatkowa, lub stwierdzenia jej nieważności, jeżeli następnie, w terminie 3 miesięcy od dnia uchylenia lub stwierdzenia nieważności przez organ podatkowy lub od dnia doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego ze stwierdzeniem jego prawomocności, uchylającego decyzję lub stwierdzającego jej nieważność, zostanie wydana decyzja w tej samej sprawie, nadpłata, którą stanowi różnica między podatkiem wpłaconym a podatkiem wynikającym z tej decyzji, podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia wydania nowej decyzji.

Organ podkreślił, iż Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego zakończonego wydaniem przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., określającej wysokość zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Spółka w dniu 30 stycznia 2009 r. wpłaciła na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 kwotę w wysokości [...] zł. Biorąc pod uwagę, że rzeczywista wysokość zobowiązania spółki z tytułu opłaty za brak sieci za rok 2006 przy uwzględnieniu stanowiska Sądu wyniosła [...] zł, a także zważywszy, że do dnia wpłaty w dniu 30 stycznia 2009 r. od zaległości podatkowej spółki z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 od dnia 3 kwietnia 2007 r. (pierwszy dzień opóźnienia) do dnia wpłaty w dniu 30 stycznia 2009 r. (ostatni dzień opóźnienia) powstały odsetki od zaległości podatkowej w wysokości [...] zł na podstawie art. 53 ustawy - Ordynacja podatkowa, zasadnym stało się określenie wysokość nadpłaty dokonanej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w zobowiązaniu z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości [...] zł.

W związku z powyższym GIOŚ w dniu [...] lipca 2013 r. wydał decyzję określającą wysokość zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci w wysokości [...] zł oraz wysokość nadpłaty w wysokości [...] zł.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postępowaniu odwoławczym uznał za właściwe powyższe ustalenia faktyczne i prawne.

Odnosząc się do zarzutów Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśniając definicję strony postępowania administracyjnego organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał m.in., że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/12, LEX nr 1287046, wynika, iż treść art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle powyższego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W świetle powyższego organ wskazał, iż zgodnie z art. 401 ust. 7 pkt 9 ustawy Prawo ochrony środowiska, przychodami Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej są wpływy z opłat, o których mowa w art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a więc wpływy z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 410 a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej finansuje recykling pojazdów wycofanych z eksploatacji w zastępstwie wprowadzających pojazdy w Polsce m.in., udzielając dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu, który łącznie spełnia następujące warunki:

1) uzyskał wymagane poziomy odzysku i recyklingu, o których mowa w art. 28 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji;

2) posiada decyzje wymagane w związku z prowadzeniem stacji demontażu;

3) złożył w terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Jednocześnie z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wynika, iż do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. W takim zakresie zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 72 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconej lub nienależnie zapłaconej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wpłaconej przez wprowadzającego pojazdy. Stosownie zaś do odpowiednio stosowanego art. 77 § 1 pkt 2 oraz § 3 ustawy Ordynacja podatkowa oznacza to, iż nadpłata na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej podlega zwrotowi przez ten Fundusz w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę lub określającej wysokość nadpłaty.

Stosownie do art. 400 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Zgodnie z art. 400 b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska celem działania Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400 a ust. 1 oraz art. 410 a ust. 1 i 4-6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z art. 400 q ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, iż Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej prowadzi samodzielną gospodarkę finansową pokrywając z posiadanych środków i uzyskiwanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie oraz kosztów działalności. Wyposażony w osobowość prawną Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest na płaszczyźnie prawa podmiotem równym innym podmiotom, a nie podmiotem działającym jako podmiot władczy (administrujący). Organ zauważył, iż stosownie do art. 40 § 1 kc Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania państwowych osób prawnych, chyba że przepis odrębny stanowi inaczej. Państwowe osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania Skarbu Państwa. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest więc niezależną od Skarbu Państwa osobą prawną, której przysługuje ochrona prawna w związku z wykonywaniem przez niego zadań publicznych. Powinien więc on być traktowany jako podmiot, który ma określone zadania i dochody na ich wykonanie, ale również prawne możliwości ochrony tych dochodów w odpowiednich postępowaniach administracyjnych i sądowych.

Organ podkreślił, że w niniejszym postępowaniu treść decyzji w zakresie określenia wysokości zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 wpływa bezpośrednio na prawa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Z kolei stwierdzenie nadpłaty w tej opłacie na rzecz NFOŚiGW wpływa na prawo do posiadania przez Fundusz podstawy prawnej przysporzenia w zakresie tej opłaty. Wydanie decyzji stwierdzającej nadpłatę wskazuje na odpadnięcie podstawy prawnej do wcześniej wpłaconej opłaty przez spółkę na rzecz Funduszu.

Zdaniem Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska materialnoprawnym źródłem interesu prawnego Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w sprawach określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci oraz stwierdzenia nadpłaty w opłacie na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest więc w szczególności art. 16 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 72 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, które pozwalają na statuowanie tego interesu, rozumianego jako interesu indywidualnego, konkretnego i obiektywnie istniejącego. Przysługujące z tego tytułu prawa strony umożliwiają Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ochronę jego interesu prawnego oraz właściwe ukształtowanie jego obowiązku.

Organ wskazał, iż uchylenie bądź nie uchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wpłynie bezpośrednio na uprawnienie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej poprzez zmianę wysokości przychodów, które ten Fundusz otrzymuje na podstawie przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska w związku z ustawą o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a z których to środków finansuje on recykling pojazdów wycofanych z eksploatacji w Polsce w zastępstwie wprowadzających pojazdy. Nie powinno więc budzić wątpliwości, iż wydana w pierwszej instancji decyzja dotyczy bezspornie sfery uprawnień (interesu prawnego) oraz obowiązków Narodowego Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jako beneficjenta i podmiotu obowiązanego do finansowania stacji demontażu. Nie można przyjąć, iż NFOŚiGW w niniejszym postępowaniu miałby mieć jedynie interes faktyczny (ekonomiczny), gdyż uchylenie decyzji administracyjnej wpływa bezpośrednio na sytuację prawną NFOŚiGW w postaci obowiązku zwrotu nadpłaty wpłaconej nienależnie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na rzecz tego Funduszu.

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie występuje w niniejszym postępowaniu, ani w zakresie dotyczącym określenia wysokości zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006, należnego z mocy prawa Funduszowi na podstawie art. 14 i art. 16 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, ani w zakresie dotyczącym określenia wysokości nadpłaty w tym zobowiązaniu, zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 74a ustawy Ordynacja podatkowa, jako organ administracji publicznej, który mógłby podejmować jakkolwiek władcze rozstrzygnięcia w tej sprawie. Organem administracji publicznej właściwym do władczego i jednostronnego określenia wysokości zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci zbierania za rok 2006 należnego Funduszowi z mocy prawa oraz określenia wysokości nadpłaty w opłacie za brak sieci wpłaconej nienależnie przez [...] Sp. z o.o. na rzecz Funduszu jest wyłącznie Główny Inspektor Ochrony Środowiska, który pełni w niniejszymi postępowaniu funkcję organu administracji publicznej.

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest jedynie jedną ze stron tego postępowania. Decyzja wydana w tym postępowaniu będzie miała bezpośrednie przełożenie na prawa i obowiązki tego Funduszu. W żadnym innym postępowaniu, czy to sądowym, czy administracyjnym, nie jest możliwe ukształtowanie praw i obowiązków Funduszu związanych z należną mu z mocy prawa opłatą za brak sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Stosunek jaki zachodzi między Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej a Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska jako organem administracji publicznej jest stosunkiem władczym o charakterze administracyjnoprawnym, gdyż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przesądza w sposób władczy i jednostronny, iż opłata za brak sieci, którą wniósł wprowadzający pojazdy na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej była nienależna w całości lub w określonej części. Po wydaniu takiej decyzji Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie ma już podstawy prawnej do utrzymywania kwoty, którą otrzymał od wprowadzającego pojazdy, gdyż decyzja w sposób władczy przesądza, że kwota ta była nienależna, a więc stosownie do art. 77 ustawy Ordynacji podatkowej podlega ona zwrotowi przez Fundusz.

Biorąc powyższe pod uwagę organ przyjął, iż Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jako samodzielna osoba prawna jest w sposób niewątpliwy stroną postępowania w sprawie określenia zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006, jak i w sprawie określenia wysokości nadpłaty w tym zobowiązaniu, gdyż postępowanie to dotyczy zarówno jego interesu prawnego, jak i obowiązków wynikających z norm prawnych zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska w związku z ustawą o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli:

1/ Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zaskarżając powyższą decyzję w części uznającej skarżącego za stronę postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było określenie wysokości zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006, a także ustalenie wysokości nadpłaty dokonanej przez spółkę, jak też wskazującej w uzasadnieniu decyzji Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jako podmiot zobowiązany do zwrotu tej nadpłaty na rzecz strony postępowania. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 15 kpa ewentualnie o uchylenie decyzji w przedmiotowym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wskazał, że opłata za brak sieci nosi znamiona sankcji administracyjnej, a nie zobowiązania podatkowego. Jeżeli więc początkowo organ ustalił błędnie przesłankę do zastosowania takiej sankcji co do zasady i wysokości, nakazując w trybie administracyjnym zapłatę, a następnie w wyniku sporu sądowego decyzja ta została uchylona i w jej miejsce wydał nową opiewająca na niższą wysokość zobowiązania strony – to mamy do czynienia z instytucją "nadpłaty" opisaną w art. 72 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z treścią art. 76 § 1 powyższej ustawy nadpłata podlega zwrotowi z urzędu, a więc bez wezwania i adresatem tej normy prawnej może być tylko organ, który wydał decyzję, a nie żaden inny podmiot, zwłaszcza, gdy nie ma dyspozycji do takiego działania, dającej mu legitymację formalną. Słusznie uzasadnienie decyzji wskazuje art. 40 § 1 kc, mówiący o braku podstawy odpowiedzialności państwowych osób prawnych za zobowiązania Skarbu Państwa. Zdaniem Funduszu, zobowiązanie do zwrotu nadpłaty w tej sprawie powstało po stronie Skarbu Państwa – centralnego organu administracji państwowej, jakim jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska.

Skarżący Fundusz potwierdza fakt, że 30 stycznia 2009 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wpłaciła na jego konto kwotę [...] z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006. Dokonała tego wypełniając dyspozycję wydanej przez organ decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz art. 16 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, który brzmi "Opłata za brak sieci jest wpłacana na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej". Skarżący zwrócił uwagę, że przepis ten mówi jedynie o rachunku bankowym. Ustawodawca celowo nie używa określenia "na rzecz", ponieważ statuuje ten organ wyłącznie w roli beneficjenta, a nie wierzyciela tych należności. Wierzycielem bowiem, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 3 ustawy recyklingowej został ustanowiony Główny Inspektor Ochrony Środowiska, któremu powierzono w tym zakresie uprawnienia państwowych organów podatkowych.

W dalszej części uzasadnienia skarżący Fundusz wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska, NFOŚiGW został powołany jako instytucja ochrony środowiska, państwowa osoba prawna należąca do sfery finansów publicznych, której jedynym celem działania jest finansowanie przedsięwzięć i zadań proekologicznych wskazanych ustawowo, ze ściśle reglamentowanych ustawowo wpływów, w tym też m.in. z wpływów z tytułu opłaty za brak sieci – art. 401 ust. 7 pkt 9 powyższej ustawy. Sposób dysponowania tymi wpływami ustawodawca określił precyzyjnie w przepisie art. 401 c, wyliczając enumeratywnie w ustępach od 1 do 9a możliwości i sposób ich wydatkowania. Dyspozycja wypłaty środków finansowych na ustalony w zaskarżonej decyzji cel nie mieści się w tym katalogu, ani nie wynika z innych przepisów rangi ustawowej. Przepis art. 16 § 2 ustawy recyklingowej wskazujący podmiotom zobowiązanym rachunek do wpłat, a tym bardziej ogólne przepisy ordynacji podatkowej o obowiązku zwrotu nadpłat, nie są normami o charakterze materialnym, z których można by wywieźć jakiekolwiek zobowiązanie podatkowe Funduszu.

Skarżący Fundusz podkreślił, że wpłata dokonana przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. została rozdysponowana niezwłocznie na takie cele, jakie nakazywała ówczesna ustawa o ochronie środowiska, więc trudno mówić o "przysporzeniu" – w sytuacji kiedy beneficjent nie musiał się liczyć z obowiązkiem zwrotu. Fundusz wskazał, że ma interes ekonomiczny w otrzymywaniu środków finansowych na działalność proekologiczną, ale nie może mieć żadnego wpływu na ich wysokość ustalaną w drodze decyzji administracyjnych.

Podsumowując NFOŚiGW wskazał, że o fakcie uznania go za stronę postępowania (wszczętego 6 lat temu) dowiedział się z decyzji z dnia [...] lipca 2013 r.

2/ [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz art. 401 ust. 7 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te stanowią źródło interesu prawnego NFOŚ w postepowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji;

- art. 401 c ust. 9 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że włączenie opłat, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, do katalogu przychodów NFOŚ, wskazuje na interes prawny NFOŚ w postepowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, mimo, iż przepis ten wyraźnie wskazuje cele, na jakie mogą być wykorzystane wspomniane opłaty i nie pozostawia ich rozdysponowania swobodnej woli NFOŚ;

co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że NFOŚ miał interes prawny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji.

II. przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony od decyzji organ z dnia [...] lipca 2013 r. przez NFOŚ pochodzi od strony, a tym samym jest dopuszczalny, co w rezultacie doprowadziło do wydania w sprawie decyzji merytorycznej, zamiast prawidłowego rozstrzygnięcia, czyli postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez NFOŚ.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazała, że stanowisko organu wynika z błędnego zrozumienia istoty przepisów dotyczących opłaty za brak sieci i zastosowania do nich wykładni metody cywilnoprawnej, zamiast publicznoprawnej. Organ błędnie przyjmuje, że w przypadku określenie w decyzji wysokości opłaty należnej od wprowadzającego pojazdy, miałoby dochodzić do nawiązania stosunku obligacyjnego pomiędzy NFOŚ, jako wierzycielem i skarżącą jako dłużnikiem i odwrotnie, obniżenie wysokości tej opłaty miałoby kreować stosunek, w którym skarżącą jest wierzycielem, a NFOŚ dłużnikiem w zakresie powstałej nadpłaty. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji "do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska". Dział III ustawy Ordynacja podatkowa obejmuje przepisy 72-80 definiujące pojęcie nadpłaty i regulujące zasady jej zwrotu. W świetle tych przepisów nadpłata jest kwotą wynikająca z nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego świadczenia publicznoprawnego, a więc z ukształtowanego jednostronnie przez organ władzy publicznej świadczenia na rzecz podmiotu sektora finansów publicznych w celu realizacji zadań publicznych, wynikającego z władczego stosunku pomiędzy podmiotem administrowanym a władzą publiczną.

Zdaniem skarżącej spółki rolą NFOŚiGW jest wykonywanie przekazanych mu zadań publicznych w ramach finansowych, wynikających z osiąganych wpływów. NFOŚiGW nie ma w odniesieniu do opłaty za brak sieci oraz nadpłaty z tego tytułu uprawnień lub obowiązków, lecz publicznoprawne kompetencje. NFOŚiGW jest tylko elementem systemu wydatkowania opłat za brak sieci, a nie beneficjentem tego systemu.

Ponadto zdaniem skarżącej spółki zgodnie z art. 401 c ust. 9 ustawy Prawo ochrony środowiska środki pochodzące z przedmiotowych opłat za brak sieci przeznacza się wyłącznie na cele enumeratywnie wyliczone w tym przepisie , związane z wykonywaniem zadań publicznych w zakresie gospodarowania odpadami. NFOŚiGW nie ma więc możliwości samodzielnego decydowania o przeznaczeniu środków uzyskiwanych z opłat za brak sieci, nie jest także ich konsumentem.

Podsumowując skarżąca spółka wskazała, że powyżej omówione naruszenia doprowadziły do błędnego uznania przez organ, że NFOŚiGW jest w przedmiotowym postępowaniu podmiotem administrowanym i że dotyczy ono jego interesu prawnego. Skoro NFOŚiGW nie miał interesu prawnego i nie był jego stroną, to jednym możliwym rozstrzygnięciem było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 kpa.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zasadniczym zagadnieniem do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to czy Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest stroną w postępowaniu dotyczącym określenia wysokości zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. oraz określenia wysokość nadpłaty dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w związku z nadpłaconą wpłatą na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.

Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 kpa stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99).

Z powyższego wywodu wynika bezsprzecznie, iż art. 28 kpa musi być interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach szczególnych, a ponieważ sprawa dotyczy zobowiązania określonego podmiotu do opłaty za brak sieci to należy się odnieść do następujących uregulowań:

Zgodnie z art. 400 ustawy z dnia ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232) Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Polski prawodawca, wzorem ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, przyjął, że działania na rzecz poprawy stanu środowiska będą finansowane przez fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, mające status funduszy celowych. Ponadto zgodnie z art. 400 q ust. 1 powyższej ustawy Narodowy Fundusz prowadzi samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając z posiadanych środków i uzyskiwanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie oraz kosztów działalności.

Nadto art. 401 ust. 7 pkt 9 powyższej ustawy określa, że (...) przychodami Narodowego Funduszu są wpływy z opłat, o których mowa w art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Podkreślić należy, że przepisy Tytułu VII Organy administracji oraz instytucje ochrony środowiska, w rozdziale IV Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej ustawy Prawo ochrony środowiska nie zawierają przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 kpa, z którego wynikałoby, że NFOŚiGW jest stroną postępowania w sprawach regulowanych w powyższej ustawie. Powyższe przepisy określają szczegółowo zadania i działania Narodowego Funduszu wskazując rodzaj przychodów oraz ściśle reglamentowany sposób rozdysponowania tych środków.

Podstawą określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci jest decyzja wydana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej (art. 17 ust. 1 ustawy recyklingowej). Powyższy przepis w ust. 3 określa strony powyższego stosunku prawnego wskazując, że do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynikają obowiązki i uprawnienia jakie ustawodawca nałożył na Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. i ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287 ze zm) wynika, że do zadań inspekcji ochrony środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zakresie przestrzegania przepisów o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Ponadto zgodnie z art. 3a powyższej ustawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest centralnym organem administracji rządowej, nadzorowanym przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego można wywieźć, że NFOŚiGW jest stroną postępowania w sprawach dotyczących opłaty za brak sieci.

Na aprobatę zasługuje twierdzenie wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2737/13 – "Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o recyklingu opłaty za brak sieci wpłaca się na rachunek NFOŚiGW, co może świadczyć tylko o tym, że podmiot ten ma interes ekonomiczny w toczącym się postępowaniu bo odniesie korzyść materialną w związku z obowiązkiem uiszczenia opłaty. Podmiot ten nie ma natomiast żadnego interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa i odnoszącego się do tego podmiotu, a tylko wtedy można przyjąć iż powinien być stroną postępowania administracyjnego (art. 28 kpa). Brak jest bowiem normy prawa materialnego upoważniającej NFOŚiGW do przedsiębrania jakichkolwiek działań na własną rzecz w związku z ustalaniem przez organ wysokości należności za brak sieci od określonego podmiotu".

W konsekwencji zatem przyjąć należy, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym określania zobowiązania za brak sieci.

Stroną postępowania jest wyłącznie spółka, która domaga się od organu administracji zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty. Jeżeli żądanie to ma uzasadnienie, to organ administracji będzie zobowiązany do zwrotu tej opłaty. Ewentualne późniejsze wzajemne rozliczenia między organem a Funduszem nie mogą stanowić podstawy uznania Funduszu za stronę. Sama zaś decyzja nie nakłada na Fundusz obowiązku dokonania zwrotu równowartości opłaty.

Tym samym w sprawie zachodzi brak przesłanek prawnych do przyjęcia, że skarżący Fundusz był legitymowany do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. To z kolei prowadzi do wniosku, że organ rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od podmiotu niebędącego stroną postępowania, zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

"Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012, sygn. akt IISA/Wr 653/11, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98, LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119).

Zatem merytoryczne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania złożonego przez nieuprawniony podmiot od decyzji administracyjnej dotknięte jest w ocenie Sądu orzekającego wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którą to wadliwość Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę, niezależnie od oceny zasadności postawionych w skardze zarzutów.

Wyjaśnić należy, że wobec stwierdzonej kwalifikowanej wady prawnej zaskarżonej decyzji, że Sąd ma obowiązek tak wadliwą decyzję administracyjną usunąć z obrotu prawnego, jako rażąco naruszającej przepisy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa zasądzając od organu na rzecz Narodowego Funduszu kwotę 33 295 zł, na którą składa się wpis w wysokości 26 095 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 7200 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2a w zw. z § 6 Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.2013.490j.t.) oraz zasądzając od organu na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 33 295 zł, na którą składa się wpis w wysokości 26 095 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 7200 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2a w zw. z § 6 Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz.U.2013.461j.t.).