Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 736/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 7 i 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 marca 2022 r. nr IFVIII.7581.1.80.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w kwestii umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla pkt I zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 7158 (słownie: siedem tysięcy sto pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 marca 2021 r. znak [...] Prezydent Miasta R. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi, budowa kanalizacji deszczowej i oświetlenia oraz przebudowa sieci teletechnicznej i elektrycznej w ramach zadania pn. budowa łącznika ulic [...] - [...] w R.". Z dniem uprawomocnienia się tej decyzji wskazane w niej nieruchomości stały się własnością Gminy R. . Dotyczyło to m.in. nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w R. u przy ul. [...], obręb [...] ark. mapy 1, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] oraz [...] . Przed przejęciem nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym S Spółka Akcyjna.

Prezydent Miasta R. (organ I instancji) decyzją z dnia 8 września 2021 r., nr [...], wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 12 ust. 7 i 8 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm. – dalej: specustawa drogowa), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.):

1. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w R. u przy ul. [...], obręb [...] ark. mapy 1, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,4685 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasto R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 3 marca 2021 r., znak [...] o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pn. "Budowa drogi, budowa kanalizacji deszczowej i oświetlenia oraz przebudowa sieci teletechnicznej i elektrycznej w ramach zadania pn. budowa łącznika ulic [...] - [...] w R.";

2. ustalił odszkodowanie na rzecz S Spółka Akcyjna w wysokości 119 890 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa użytkowania wieczystego wskazanej powyżej nieruchomości gruntowej.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, m. in. że do organu wpłynęło pisemne oświadczenie Prezydenta Miasta R. z dnia 8 czerwca 2021 r., w którym na podstawie art. 12 ust. 7 specustawy zrzekł się on w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa za prawo własności wskazanej w sentencji decyzji nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wojewoda Śląski, działający w imieniu Skarbu Państwa, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy;

- art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, poprzez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na złożeniu przez Prezydenta Miasta R. za Skarb Państwa oświadczenia o zrzeczeniu się należnego odszkodowania;

- art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej u.g.n.), poprzez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Prezydent Miasta R. , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie ustalił należnego odszkodowania Skarbowi Państwa oraz umorzył postępowanie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa i orzeczenie co do istoty sprawy.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 14 marca 2022 r., nr IFVIII.7581.1.80.2021:

I. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 8 września 2021r., w części dotyczącej pkt. 1 oraz orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie, w miejsce uchylonych zapisów:

"1. Ustalić odszkodowanie w wysokości 87.890 zł na rzecz Skarbu Państwa, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie R. , obręb [...] , oznaczonej jako działka nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,4685 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. i zobowiązać do jego wypłaty Prezydenta Miasta R. ";

II. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano m. in., że przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, odpowiadał cechom operatu prawidłowego, zupełnego, logicznego i wiarygodnego. Natomiast organ I instancji nieprawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, przyjmując oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania złożone przez Prezydenta Miasta R. , działającego w imieniu Skarbu Państwa. Podmiotem uprawnionym do reprezentowania Skarbu Państwa w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym jest Wojewoda Śląski. Oznacza to, że Prezydent Miasta nie miał umocowania do złożenia oświadczenia w zakresie zrzeczenia się odszkodowania, którego beneficjentem jest Skarb Państwa, nie posiadając legitymacji do złożenia ważnego oświadczenia w tym przedmiocie. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by Wojewoda Śląski, jako organ reprezentujący Skarb Państwa, takie oświadczenie złożył. W sprawie nie zostało skutecznie złożone oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za prawo własności nieruchomości.

Gmina R. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego, domagając się jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie 23 ust. 1e u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten nie stanowi wyłącznie normy procesowej ustalającej wojewodę reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem jest powiat lub miasto na prawach powiatu, oraz przyjęcie, że przepis ten stanowi normę prawa materialnego uprawniającą Wojewodę, z pominięciem Prezydenta Miasta R. działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, do składania oświadczeń o zrzeczeniu się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy. Tym samym doszło także do naruszenia art. 11, art. 11a w związku z art. 23 ust. 1e u.g.n. Ponadto Gmina zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 8 specustawy poprzez jego niezastosowanie, z także naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzję wydał pracownik organu administracji, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa.

.

W uzasadnieniu podano m. in., że treść przepisu art. 23 ust. 1e u.g.n. stanowi wyłącznie o reprezentacji Skarbu Państwa w ujęciu procesowym. Wojewoda, jako przedstawiciel Skarbu Państwa, posiada zatem wyłącznie prawo do zastępowania Skarbu Państwa w takich postępowaniach, jako jego procesowy reprezentant. Jednakże przedmiotowe zastępstwo, z uwagi na treść ww. art. 23 ust. 1e u.g.n., nie rozciąga się na czynności materialnoprawne w zakresie zarządzanego mienia Skarbu Państwa. Ujmując to w inny sposób – Wojewoda w zakresie procesowego zastępstwa Skarbu Państwa nie przejął kompetencji o charakterze materialnoprawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.

W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był zbadać dopuszczalność skargi, w szczególności wobec wniosku Wojewody Śląskiego o jej odrzucenie. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko i argumentację przedstawione w wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 13/22. W realiach rozpoznawanej sprawy za aktualne pozostaje spostrzeżenie, że już uprzednio WSA w Gliwicach w podobnych przypadkach dopuszczał legitymację procesową gminy w zaskarżeniu rozstrzygnięcia wojewody i rozpoznawał sprawy merytorycznie. Z kolei NSA nie uznał tu legitymacji gminy w złożeniu środka odwoławczego do sądu administracyjnego (np. postanowienia NSA: z 26 listopada 2021 r., I OSK 1642/21; z 15 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 1698/21). Argumentował m. in., że wniesienie skargi (sprzeciwu) przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej, powoduje jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego – jak dalej twierdzi NSA – nie ma legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem, "(...) powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego." (por. uchwałę [7] NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15; ONSAiWSA 2016/4/54). Na tej podstawie stwierdzono, że gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, celem ochrony swoich interesów.

WSA z taką argumentacją nie zgadza się w wyżej zaprezentowanym układzie procesowym. Zgodnie z powołanymi wcześniej przepisami to starosta jest organem właściwym do rozstrzygania w kwestii odszkodowań takich jak w niniejszej sprawie. Starosta, co oczywiste, nie jest organem gminnym, tylko powiatowym. Nie zmienia tego faktu sytuacja, że miastom są przyznane w niektórych przypadkach prawa powiatu, jak w przywołanych tu sprawach. Wynika to z treści art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 528 ze zm., dalej: u.s.p.). W świetle tego ostatniego przepisu funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1) rada miasta; 2) prezydent miasta. Art. 92 ust. 2 tej ustawy wskazuje z kolei, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Jednocześnie, w świetle art. 4 ust. 6 u.s.p. zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin.

Nie można pomijać, że Prezydent Miasta działał tu nie jako organ gminny, ale jako organ powiatowy, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej. Wykonywanie przez prezydenta miasta na prawach powiatu funkcji starosty nie jest tym samym, co wykonywanie przez niego funkcji organu wykonawczego gminy. Są to inne kompetencje. Mimo to uzasadniano w przywołanych wyżej postanowieniach NSA, co należy przypomnieć, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez "tę jednostkę" jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Nie powiat jednak złożył w opisywanej sytuacji środek odwoławczy do sądu administracyjnego, ale gmina (poprzez organ wykonawczy), która posiada osobowość prawną, a jej mienie podlega ochronie konstytucyjnej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Nie sposób jednocześnie pominąć, że dotychczasowa linia orzecznicza NSA również była odmienna. W postanowieniu z 24 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 466/10, Sąd ten uznał, że "(...) status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. (...) Oznacza to, że Prezydent (...) występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz. (...) skargę na decyzję Wojewody (...) złożyła Gmina (...) reprezentująca własny interes prawny w sprawie odszkodowania, a nie jako organ pierwszej instancji. (...) Prawo gminy – miasta na prawach powiatu – do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą" (por. postanowienie NSA z 24 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 489/10).

Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK-A 2007/9/108, stwierdził: "Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu obejmuje w szczególności: 1) prawo do uruchomienia postępowania sądowego, 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnie z zasadami sprawiedliwości, jawności i dwuinstancyjności oraz 3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia. (...) Rozwijając i uzupełniając dotychczasową linię orzeczniczą, Trybunał Konstytucyjny pragnie stwierdzić, że konstytucyjne prawo do sądu obejmuje czwarty, bardzo ważny element, a mianowicie prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy."

W konsekwencji pozbawiając Gminę prawa do złożenia środka zaskarżenia do sądu tutejszy Sąd naruszyłby pierwszy z powyższych punktów.

Art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w sposób pozytywny, w porównaniu z treścią art. 77 ust. 2 Konstytucji, według którego "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw." Oba przepisy stanowią dopełnienie. Wynika z nich m. in. to, że prawo "każdego" do sądu oznacza, że "nikomu" nie można zamykać drogi sądowej w dochodzeniu naruszonych wolności lub praw. Co więcej, przysługuje ono także innym podmiotom występującym w obrocie prawnym niż osoby fizyczne (zob. orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., K 4/91, OTK 1992/1/2; wyrok TK z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02, OTK-A 2002/4/41). Gmina jest osobą prawną, jej majątek podlega ochronie konstytucyjnej, zatem dla realizacji jej prawa do sądu nie ma znaczenia, że wykorzystywane jest tu mienie publiczne (por. P. Grzegorczyk, K. Weitz, Komentarz do art. 45 Konstytucji RP, w: M. Safjan, L. Bosek [red.], Konstytucja RP. Tom I, Komentarz do art. 1 – 86, Warszawa 2016, s. 1102 – 1103). Jeżeli bowiem ustawodawca przyznaje określonym jednostkom własne uprawnienia, umocowując je do działania w obrocie prawnym, to, co do zasady, stają się one beneficjentami prawa do sądu z wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami (P. Grzegorczyk, K. Weitz, Komentarz do art. 45 Konstytucji RP, w: M. Safjan, L. Bosek [red.], Konstytucja RP. Tom I, Komentarz do art. 1 – 86, Warszawa 2016, s.1103).

W tym kontekście w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca 2005 r., sygn. P 11/04 (OTK-A 2005/3/32), wprost stwierdzono: "Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje, że konstytucyjne prawo do sądu, konstruowane na podstawie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, może też służyć ochronie osób prawnych, nawet prawa publicznego, ale tylko w takim zakresie, w jakim korzystają one z praw lub wolności przysługujących jednostkom. Przykładowo, gmina występująca w roli właściciela nieruchomości, w razie zamknięcia jej drogi sądowej, na pewno mogłaby powołać się na art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji i domagać się ochrony na ich podstawie."

W przywołanych wyżej sprawach administracyjnych, jak i obecnie rozpoznawanej sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, chodziło właśnie o ochronę majątku gminnego. W interesie Gminy niewątpliwie jest, by nie wypłacać odszkodowania i zachować środki na inne inwestycje, a w interesie Skarbu Państwa było i jest, aby za odjętą własność takie odszkodowanie otrzymać. Widoczny jest tu zatem konflikt dwóch interesów publicznych, który wymaga rozstrzygnięcia w drodze sporu przed sądem administracyjnym.

Istotne jest również to, że prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz musi być traktowane też materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Oznacza więc ono materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. Tą rzeczywistą możliwość powinien zagwarantować sam sąd, dokonując wykładni przepisów w sposób prokonstytucyjny.

Także w prawie unijnym prawo do sądu jest elementem efektywnej ochrony prawnej. Ochrona ta, a w jej ramach efektywna ochrona sądowa, to zasady o podstawowym znaczeniu. Ochrona sądowa obejmuje nie tylko dostęp do drogi sądowej, ale całość środków materialnych i proceduralnych mających – w ramach postępowania sądowego – zapewnić sprawiedliwy proces. Z tego punktu widzenia ważna jest więc także, oprócz niezawisłości sędziów i bezstronności sądu, jego odpowiednia kognicja.

Pozostaje oczywiście problematyczną sytuacja procesowa, w której Wojewoda, reprezentujący w takich sytuacjach Skarb Państwa i jego interesy majątkowe składa odwołanie, po czym – jako organ odwoławczy – orzeka w sprawie w przedmiocie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Dochodzi wówczas bez wątpienia do kumulacji ról procesowych. Ustawodawca jednak daje Wojewodzie zarówno podstawę do złożenia odwołania w takich sprawach (ww. art. 23 ust. 1e u.g.n.), jak i przyznaje status organu odwoławczego (por. postanowienie NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. I OW 79/10; Zob. art. 11g ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Orzecznictwo z kolei stwierdza (np. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2020 r., sygn. II SA/Gl 1047/20; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1197/18), że wyłączenie wojewody od orzekania w sprawach administracyjnych, w których organ ten występowałby jednocześnie jako statio fisci Skarbu Państwa, musiałoby wynikać wprost ze szczególnego przepisu prawa. Zatem, sam fakt pełnienia przez wojewodę takiej podwójnej roli w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki do jego wyłączenia, czy to na zasadzie art. 24 k.p.a., czy to na zasadzie art. 25 k.p.a.

Zatem, w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego sąd ten powinien mieć możliwość merytorycznego rozważenia, czy ta ustawowa niezręczność procesowa w postaci kumulacji ról procesowych konkretnego wojewody miała negatywny wpływ na rozstrzygnięcie, czy nie miała; innymi słowy, czy decyzja była arbitralna, czy też odpowiadała prawu. Bez uruchomienia postępowania sądowego nie będzie to możliwe.

Uznając zatem (wbrew żądaniu z odpowiedzi na skargę) dopuszczalność wniesionej przez Gminę skargi, Sąd po dokonaniu kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcie Wojewody uznał, że skarga ta zasługiwała na uwzględnienie ze wskazanych w dalszych rozważaniach powodów.

Podstawowym problemem w rozpatrywanej sprawie jest wykładnia art. 23 ust 1e u.g.n. Zgodnie z tym przepisem "w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda".

Organ odwoławczy uchylając decyzję Prezydenta Miasta R. powołał się na powyższy przepis stwierdzając, że złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej – o zrzeczeniu się odszkodowania należnego Skarbowi Państwa, mógł skutecznie dokonać jedynie Wojewoda Śląski. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Ma rację skarżąca, że przepis art. 23 ust 1e dotyczy uprawnień wojewody o charakterze procesowym. Inaczej mówiąc w przypadku postępowania administracyjnego (sądowoadministracyjnego), gdzie występują zarówno starosta, jak i Skarb Państwa, to ten ostatni będzie reprezentował wojewoda. Zupełnie inny charakter ma instytucja zrzeczenia się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. W świetle tego przepisu "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a". W ocenie Sądu żaden przepis w tym zakresie nie wyłącza uprawnień starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). Oświadczenie to nie jest bowiem wydawane w ramach jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, lecz stanowi oświadczenie woli, o charakterze prywatnoprawnym, podmiotu wykonującego obowiązki w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Zatem Prezydent Miasta R. mógł skutecznie złożyć oświadczenie o rezygnacji (w imieniu Skarbu Państwa) z odszkodowania.

Nawet jeśli przyjąć, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca, że oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania złożył nieuprawniony podmiot, to charakter tej czynności powoduje, iż Wojewoda Śląski nie był władny rozstrzygnąć o tym wydając decyzję administracyjną. Jak się zdaje, w takich sprawach właściwa mogłaby być droga przed sądem powszechnym (uznanie oświadczenia woli za bezskuteczne).

W konsekwencji wskazane uchybienie stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w pkt I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Rozpoznając ponownie odwołanie, organ odwoławczy związany będzie przedstawioną powyżej oceną prawną.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.