Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3879/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1 pkt 4, art. 72 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 341/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na kategorię B prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 460,00 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 341/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na kategorię B prawa jazdy: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

W dniu [...] września 2017 r. B. S. przystąpił w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...] do egzaminu państwowego - część praktyczna - w zakresie prawa jazdy kategorii B. Egzamin ten zakończył się wynikiem negatywnym. Skarżący egzaminator uznał, że osoba egzaminowana dwukrotnie nieprawidłowo wykonała manewr zmiany kierunku jazdy w lewo, tj. zadanie określone w poz. 21 arkusza przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego. Po drugim błędnym wykonaniu wskazanego zadania, egzaminator poinformował osobę egzaminowaną o negatywnym wyniku egzaminu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Marszałek Województwa [...] orzekł o unieważnieniu przedmiotowego egzaminu.

Organ podał, że egzamin zakończył się wynikiem negatywnym w części praktycznej, gdyż egzaminator uznał, że osoba egzaminowana dwukrotnie nieprawidłowo wykonała zadanie określone w poz. 21 tabeli nr 7 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2016, poz. 232 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, tj. wykonywanie manewru zmiany kierunku jazdy w lewo, co zaznaczył dwukrotnie w poz. 21 arkusza przebiegu egzaminu. Następnie w oparciu o § 28 ust. 1 pkt 2 lit. a) tego rozporządzenia, egzaminator określił wynik prowadzonego egzaminu państwowego na poziomie negatywnym, informując o tym osobę egzaminowaną.

W ocenie organu, analiza materiałów zebranych w trakcie prowadzonego postępowania pozwala stwierdzić, że decyzja o negatywnej ocenie egzaminu jest błędna. Organ w oparciu o posiadane dokumenty, w szczególności zapis filmowy dokumentujący przebieg egzaminu stwierdził, że zarówno pierwsza jak i druga próba realizacji zadania egzaminacyjnego zostały wykonane przez osobę zdającą w tym samym miejscu. W ocenie organu, uwzględniając warunki drogowe, w jakich wykonywany był manewr i zasady poprawnego i bezpiecznego mijania określone w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, należy uznać, że strona zdająca egzamin państwowy zbliżyła się do lewej krawędzi drogi na tyle, na ile to było w tych konkretnych warunkach drogowych możliwe. Organ zaznaczył, że w czasie egzaminu egzaminator trzykrotnie odniósł się do przyczyn ustalenia negatywnego wyniku egzaminu i wyraźnie wskazał, że chodzi o nieprawidłowe zachowania osoby egzaminowanej na drogach jednokierunkowych, bowiem osoba zdająca egzamin nie uwzględniła okoliczności, że początek manewru zmiany kierunku jazdy w lewo następował na drodze jednokierunkowej i nie zbliżyła się do lewej krawędzi tej drogi.

W konkluzji organ stwierdził, że w trakcie egzaminu nie doszło do dwukrotnego nieprawidłowego wykonania zadania egzaminacyjnego określonego w poz. 21 tabeli 7 załącznika nr 2 rozporządzenia. W związku z tym w ocenie organu nadzoru egzamin został przeprowadzony niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 341), zwanej dalej u.k.p., a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik, co spełnia przesłanki z art. 72 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Na skutek odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...].

Organ odwoławczy wskazał, że nie jest spornym, iż dwukrotne nieprawidłowe wykonanie zadania egzaminacyjnego skutkuje negatywnym wynikiem egzaminu. W ocenie organu istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy egzaminator zasadnie uznał jako błędne i nieprawidłowe dwie próby realizacji spornego zadania egzaminacyjnego wykonane przez egzaminowanego.

W świetle przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 110), zwanej dalej p.r.d., w tym art. 22 ust. 2 pkt 2, za zasadną organ odwoławczy uznał tezę, że w trakcie przedmiotowego egzaminu miało miejsce dwukrotne prawidłowe wykonanie przez skarżącego spornego zadania egzaminacyjnego, tj. wykonanie manewru zmiany kierunku jazdy w lewo. Ujawnione nieprawidłowości miały też wpływ na wynik egzaminu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 10, 15, 75 § 1 ,77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego;

2. prawa materialnego tj. art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez podtrzymanie decyzji organu I instancji pomimo braku wystąpienia uchybień przepisom prawa w zakresie sposobu przeprowadzenia egzaminu;

3. art. 22 ust. 2 pkt 2 p.r.d. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, istotą sprawy jest to, czy organ nadzoru ma możliwość oceny poprawności wykonania zadania egzaminacyjnego. W ocenie Sądu, pod pojęciem "przepisy ustawy" użytym w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p., należy rozumieć przepisy tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego wydanego na jej podstawie. Pojęcia tego nie należy natomiast odnosić wprost do przepisów ruchu drogowego, do których stosować muszą się osoby kierujące pojazdem i których znajomością i umiejętnością zastosowania mają wykazać się osoby egzaminowane. Zdaniem Sądu, organ nie wykazał, aby doszło do naruszenia przez egzaminatora przy przeprowadzaniu egzaminu przepisów u.k.p. bądź rozporządzenia, skoro w trakcie egzaminu egzaminator zlecił osobie egzaminowanej dwukrotne wykonanie spornego manewru. Do naruszenia § 23 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia doszłoby np. wówczas, gdyby ten obowiązkowy manewr w czasie egzaminu nie był wykonywany, czego w niniejszej sprawie zarzucić nie można. Zatem twierdzenie organów, że egzamin przeprowadzono w sposób niezgodny z przepisami ustawy, dotyczy przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - art. 22 ust. 2 pkt 2.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów, uprawnienia nadzorcze marszałka województwa dotyczą całości czynności związanych z przeprowadzaniem egzaminu, ale nie dają uprawnień do kwestionowania prawidłowości ocen egzaminatora, co do poprawności manewrów wykonywanych przez osobę egzaminowaną, w tym z punktu widzenia zasad ruchu drogowego. W niniejszej sprawie organ nie zakwestionował trybu ani sposobu przeprowadzenia egzaminu, tylko negatywną ocenę wykonania zadania egzaminacyjnego dokonaną przez egzaminatora, do czego w ocenie Sądu nie posiada kompetencji. Wyłącznie bowiem egzaminator jest uprawniony do przeprowadzenia egzaminu i dokonywania oceny jego wyników, a więc tylko egzaminator posiada kompetencje i uprawnienie do oceny, czy osoba, która przystąpiła do praktycznej części egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B, posiadała umiejętności określone w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.k.p., a bardziej szczegółowo opisane w § 27 pkt 9 rozporządzenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

b) art. 72 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 4 u.k.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ocena przebiegu egzaminu w zakresie stopnia poprawności wykonania poszczególnych zadań przez kandydata na kierowcę jest poza zakresem kompetencji organu nadzoru;

c) art. 52 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. oraz § 16 pkt 1 rozporządzenia, w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 2 p.r.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że praktyczny egzamin państwowy na prawo jazdy kategorii B został przez egzaminatora przeprowadzony w sposób prawidłowy i nie naruszał przepisów ustawy o kierujących pojazdami oraz aktów wykonawczych do tej ustawy.

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie niespójnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, wskazującego jako jego podstawę prawną tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a jednocześnie zawierającego argumentację świadczącą o błędnym - zdaniem Sądu - zastosowaniu przez organ przepisów postępowania w postaci art. 10, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego;

d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania;

e) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie czynności kontrolnych polegające na uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji, skutkujące ponadto naruszeniem zasady zaufania, poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ugruntowanej linii orzeczniczej.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących koszty sądowe i koszty zastępstwa procesowego, odpowiadające wynagrodzeniu radcy prawnego ustalonemu według stawek wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty w części okazały się nie do odparcia.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ocena ta prowadzi do konstatacji, że część sformułowanych zarzutów zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej są dwojakiego rodzaju:

- materialne - koncentrujące się na wykazaniu, że ocena Sądu dokonana została w sposób dowolny; że dokonano błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego co prowadzi do wniosku, iż przebieg egzaminu jest w istocie poza kontrolą jakiegokolwiek organu, a także na błędnej wykładni przepisów prowadzącej w konsekwencji do niewłaściwej oceny przeprowadzonego egzaminu;

- procesowe - wskazujące na niedoskonałości wydanego rozstrzygnięcia (jego wewnętrzna niespójność oraz schematyzm); uznanie, że doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.); a także nieuzasadnione odstąpienie od ukształtowanej linii orzeczniczej, czym naruszono zaufanie strony do Sądu.

Jak już wcześniej wspomniano nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej mogły odnieść zamierzony skutek. W związku z tym rozpocząć należy od tych, które zaważyły na wyniku postępowania kasacyjnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym stanowią regulacje art. 67 oraz art. 72 u.k.p. Przepis art. 67 powołanej ustawy wyznacza generalną regułę kompetencyjną, zgodnie z którą marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzeniem egzaminów państwowych, o których mowa w art. 51 (a więc egzaminów na poszczególne kategorie prawa jazdy). Zakres owej kontroli jest sprecyzowany w ust. 1 cyt. przepisu, gdzie w dziesięciu punktach wyszczególniono aspekty owego nadzoru. Z perspektywy sporu zawisłego w niniejszej sprawie, szczególnego znaczenia nabiera pkt 4, zgodnie z którym organ ów może unieważnić egzamin. Szczegółową regulację odnoszącą się do tej akurat formy nadzoru zawiera art. 72 ustawy, zgodnie z którym marszałek województwa unieważnia egzamin w drodze decyzji administracyjnej jeżeli:

- egzaminowi poddana została osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy (ten przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie);

- egzamin był przeprowadzony niezgodnie z przepisami ustawy a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik – i to właśnie było podstawą wydania orzeczeń administracyjnych w rozpoznawanej sprawie.

Pierwszym problemem, jaki pojawia się w analizowanej sprawie jest ustalenie zakresu pojęcia nadzór, którym posłużono się w art. 67 ust. 1 u.k.p. Lektura powołanego przepisu wskazuje pewną niekonsekwencję ustawodawcy, który z jednej strony powierza właściwemu organowi nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych, w dalszej części przepisu precyzując, że nadzór ów oznacza zarazem kontrolę działalności WORD w zakresie przeprowadzenia egzaminów. Dalej zaś przepisy przewidują możliwość unieważnienia egzaminu, co z pewnością wykracza poza tradycyjne pojmowanie kontroli. Nie pretendując w tym miejscu do dokonania szczegółowego rozróżnienia pomiędzy nadzorem a kontrolą wskazać przyjdzie, że ta ostatnia polega, co od zasady, na sprawdzaniu i ocenianiu określonej działalności lub stanu, bez ingerencji w wewnętrzną działalność. Natomiast nadzór daje możliwość nie tylko oceny lecz również wywarcia wpływu ukierunkowanego na zmianę przyjętej praktyki lub istniejącego stanu (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 368/11).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie brzmienie przepisu art. 67 ust. 1 w związku z art. 72 u.k.p., daje podstawę do sformułowania tezy, iż nadzór, o którym mowa w przywołanym przepisie obejmuje swoim zakresem merytoryczną ocenę przeprowadzonych egzaminów. W przeciwnym przypadku wynik przeprowadzonego egzaminu państwowego pozostawałby poza jakąkolwiek kontrolą, co z punktu widzenia ochrony praw podmiotów egzaminowanych jest sytuacją absolutnie niedopuszczalną. Odrębną kwestią jest natomiast kryterium owej oceny.

Sięgając raz jeszcze do art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wskazać trzeba, że przedmiotem badania organu nadzoru jest przeprowadzenie egzaminu pod względem zgodności z przepisami ustawy. Wątpliwości interpretacyjne sprawia użyty w tym przepisie przez ustawodawcę zwrot "w sposób niezgodny z przepisami ustawy". Pojawia się bowiem wątpliwość, czy ustawodawca miał na myśli wyłącznie ustawę o kierujących pojazdami oraz akty wykonawcze wydane na jej podstawie, czy też tego rodzaju sformułowanie odnosi się również do innych aktów, w tym przede wszystkim do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął wąską interpretację wspomnianego przepisu, wskazując, że ustawodawca miał na myśli tylko ustawę o kierujących pojazdami oraz rozporządzenia wykonawcze, opierając swój pogląd na orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również odnoszącym się do poprzedniego stanu prawnego. Pogląd ów, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie jest błędny.

Po pierwsze, sięgając do wykładni literalnej, wskazać przyjdzie, że posłużenie się sformułowaniem "w sposób niezgodny z przepisami ustawy" bez sprecyzowania o jaką ustawę chodzi nie daje podstaw do aprobaty wykładni zawężającej, ograniczającej zakres nadzoru. W istocie bowiem limitowałoby to zakres nadzoru wyłącznie do spełnienia wymogów formalnych zawartych w przywołanym wyżej akcie. Poza zakresem jakiejkolwiek kontroli pozostawałaby z kolei sfera samego egzaminu, a konkretnie sposobu jego przeprowadzenia oraz postawy i działań egzaminatora w jego trakcie.

Po wtóre, biorąc pod uwagę cel instytucji nadzoru, który ma za zadanie nie tylko kontrolę lecz również korygowanie niepożądanych zjawisk, przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji sprawiałoby, że sposób przeprowadzenia egzaminu, w tym również działania egzaminatora, pozostają poza jakąkolwiek kontrolą. Przeczy to zaś idei nadzoru i tworzy przestrzeń dla całkowicie arbitralnych i pozostających poza jakąkolwiek kontrolą poczynań egzaminatorów. Tymczasem taki stan w demokratycznym państwie prawa, w odniesieniu do koncesjonowanych uprawnień o charakterze publicznoprawnym (a do takich zalicza się uprawnienie do kierowania pojazdami), jest absolutnie niedopuszczalny.

Nie trafiają zaś do przekonania argumenty Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że zgodnie z art. 54 u.k.p. to egzaminowany może wnieść skargę na przebieg egzaminu lub warunki, w jakich był on przeprowadzony. To, czy strona skorzysta z takiej możliwości, czy też nie, jest zależne wyłącznie od jej woli, natomiast istnienie tego rodzaju możliwości w najmniejszym stopniu nie ogranicza organu nadzoru w realizowaniu przysługujących mu, ustawowych kompetencji. Stąd też marszałek województwa ma nie tylko prawo lecz wręcz obowiązek kontrolowania przebiegu samego egzaminu oraz jego wyniku. Jest to oczywiste przy uwzględnieniu faktu, iż reguły poruszania się po drogach publicznych określone zostały w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, stąd też osoba dysponująca odpowiednią wiedzą (np. biegły) jest w stanie ocenić czy egzaminowany poprawnie wykonał określone manewry i czy ich ocena – dokonana przez egzaminatora, jest zgodna nie tylko z przepisami ustawy o kierujących pojazdami lecz również z powołaną wyżej ustawą - Prawo o ruchu drogowym. Jest to więc kryterium obiektywne, dające możliwość zweryfikowania poprawności działań egzaminatora podczas przeprowadzania egzaminu.

Trzeba jednocześnie dodać, że trudno mówić o kontroli sposobu i trybu przeprowadzenia egzaminu bez uwzględnienia jego najistotniejszej części – a mianowicie wyniku. Przepisy regulujące nadzór marszałka województwa nad WORD w żadnym miejscu nie dają podstaw do wyłączenia wyniku egzaminu spod kontroli. Przeciwnie, przewidziany w ustawie nadzór powinien mieć charakter holistyczny i obejmować swoim zakresem wszystkie elementy składające się na poprawne przeprowadzenie egzaminu. Założenie przeciwne, które jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku aprobuje Sąd pierwszej instancji, zakładałoby, że kontrola wyniku egzaminu na charakter stricte woluntarystyczny – oparty wyłącznie na możliwości skorzystania przez egzaminowanego z uprawnienia do wniesienia skargi, o której mowa w art. 54 ust. 4 u.k.p. W sytuacji, gdy ocena egzaminatora pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, a egzaminowany, z różnorakich przyczyn nie skorzystał z możliwości jej zakwestionowania – wywoływałaby ona skutki prawne pozostając poza jakąkolwiek kontrolą. Ze wskazanych wyżej powodów tego rodzaju stanowiska nie można zaaprobować.

Poczynione wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że w sposób zasadny w skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 4 u.k.p. W istocie bowiem Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zastosował wykładnię zawężającą obu wspomnianych wyżej przepisów, co doprowadziło do niewłaściwej oceny kwestionowanego aktu prawnego.

Trafnie zatem zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a polegające na przyjęciu, iż w realiach tej sprawy doszło do naruszenia prawa materialnego, quod erat demonstrandum.

Podniesiono również zasadnie, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż naruszono art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. co doprowadziło do nieuprawnionego stwierdzenia, że zaistniały okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Te wszystkie argumenty, w świetle tego, co zostało wcześniej powiedziane, należało uznać za trafne, a w konsekwencji prowadzące do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Częściowo trafny okazał się zarzut naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 tej ustawy. Na początku wskazać jednak przyjdzie, że wbrew tezom zawartym w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wewnętrznie sprzeczne i odpowiada wzorcowi, jaki w tym względzie formułuje przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jakkolwiek rozbudowane, zawiera prawem wymagane elementy oraz ocenę Sądu względem kontrolowanego postępowania. Natomiast rzeczywiście cechuje je zarazem mankament, który czyni wyrok nieczytelnym, albowiem Sąd zaniechał jakichkolwiek wskazań odnośnie dalszego postępowania. W świetle podjętego rozstrzygnięcia oraz kategorycznych tez sformułowanych w uzasadnieniu, brak jest jasności, czy organy mają ponownie prowadzić postępowanie, uwzględniając wskazówki interpretacyjne Sądu, czy też w świetle jego wywodów postępowanie winno być umorzone. W tym więc aspekcie zarzut ów okazał się trafny.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek pozostawało to bez wpływu na wynik sprawy. Dla porządku przyjdzie je jednak również omówić.

I tak, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwe zastosowanie, wskazać należy, że przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych a skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, o którą jednostkę redakcyjną chodzi. Ponadto przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do uwzględnienia tak skonstruowanego zarzutu. Kontrola dokonana przez Sąd pierwszej instancji była kompleksowa, odnosił się do całości postępowania, a to, że była ona niezgodna z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze naruszenia prawa.

Nietrafny był również zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w związku z § 16 pkt 1 rozporządzenia oraz w związku z art. 22 ust. 2 pkt 2 p.r.d. Sądowi zarzucono bowiem błędną wykładnię w kontekście ustaleń faktycznych odnośnie przeprowadzonego egzaminu, co w świetle zakresu i charakteru kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest chybione. Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką formę: błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym, w ocenie strony, ustaleniu faktu. W istocie, tak sformułowanym zarzutem określonym jako naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, skarga kasacyjna stara się podważyć ustalenia faktyczne i ich ocenę. Tymczasem podważenie wyroku w tym zakresie może nastąpić w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Ostatni z zarzutów, wskazujący naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i odstąpienie od ustalonej linii orzeczniczej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis ten ma co do zasady charakter ustrojowy, ogólny, kompetencyjny i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Omawiany przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Trzeba też przypomnieć, że sądy administracyjne są niezawisłe, a w orzekaniu opierają się o przepisy prawa. Fakt istnienia tzw. linii orzeczniczych, a więc szeregu orzeczeń zapadających w podobnych sprawach z analogicznymi rozstrzygnięciami, nie kreuje po stronie składu orzekającego w konkretnej sprawie obowiązku przyjęcia rozstrzygnięcia analogicznego do innych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi kasacyjnej oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl