Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 418/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 18, art.29 par 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1,3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 ust. 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 418/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 maja 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo (spr.), Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Urszula Zięba, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2016 r., sprawy ze skargi M.P., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 29 stycznia 2016 r. Nr [...], w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, , I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, organu I instancji,, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz, skarżącego koszty postępowania w kwocie 100 zł (sto złotych)., , ,


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 stycznia 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 21 sierpnia 2015 r. znak: [...] orzekające o uznaniu zarzutów w sprawie toczącego się postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych od numeru W-16.2.2015 do numeru [...] z dnia 8 kwietnia 2015 r. za nieuzasadnione.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 18, art. 33 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 6 i pkt 10, art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., w skrócie u.p.e.a.) oraz art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23).

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych.

Na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] przekazanych przez Prezydenta Miasta K. - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, organ egzekucyjny podjął czynności egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania od M.P. należności z tytułu opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie K. objętych ww. tytułami wykonawczymi.

W dniu 1 lipca 2015 r. M.P.w Urzędzie Miasta K. złożył zarzuty w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie ww. tytułów.

W przedmiotowym piśmie M.P. wskazał m.in., iż niezasadne jest żądanie obecnie opłat za korzystanie z przystanków autobusowych, a uchwała Nr XI/98/l1 Rady Miasta Krakowa z 30.03.2011 r., która ustaliła stawki tych opłat na podstawie przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 r. (Dz.U. 2011 Nr 5, poz. 13 z późn. zm.) - jest pozbawiona podstaw prawnych.

Autor pisma zauważył, iż określając stawki opłat powołano się na treść art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Przepis ten mówi, iż: "Za korzystanie przez (...) przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad". Jednak nie dostrzeżono, iż wyżej wymienione opłaty mogą być naliczane dopiero od 31 grudnia 2016 roku.

M.P. wskazał, iż dzieje się tak dlatego, iż w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym została zdefiniowana instytucja "przewoźnika". Otóż, co prawda z treści ust. 1 art. 79 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, wynika, że: "Działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób może być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r., w krajowym transporcie drogowym".

Jednak art. 4 ust. 1 pkt. 11 definiuje przewoźnika w ten sposób, że jest to: "przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, (...)".

W aktualnym stanie prawnym przewoźnicy, aż do 31 grudnia 2016 r. nie mogą realizować transportu na podstawie "potwierdzenia zgłoszenia przewozu", a jedynie opierając się na zezwoleniu (na dotychczasowych zasadach). Wynika to wprost z treści art. 79 u.p.t.z.

W ocenie dłużnika w postępowaniu doszło do sytuacji przewidzianej w art. 33 pkt 1 (nieistnienie obowiązku) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. M.P. odwołał się do wyroku NSA z 17.02.2015 r. (II GSK 2489/13), podnosząc m.in., iż ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy realizujący przewozy "dużymi" pojazdami, mimo że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się powstania tych kosztów.

Zdaniem dłużnika wadliwa jest podstawa - na której wierzyciel opera swój tytuł do pobierania opłaty - tj. uchwała Nr XI/98/ll Rady Miasta Krakowa z 30.03.2011 r.

Autor podniesionych zarzutów zauważył ponadto, iż istotne jest, iż - korzysta on tak naprawdę jedynie z dwóch przystanków na terenie K. (D). Jeśli chodzi o pozostałe przystanki - są to przystanki na żądanie (przelotowe), na których zasadniczo pojazdy należące do dłużnika zatrzymują się bardzo rzadko. Skoro zatem ustawa przewiduje opłatę za korzystanie jako pochodną "zatrzymywania" się na przystankach -toteż jego zdaniem (poza stawką opłaty) zupełnie niezasadne jest obciążanie dłużnika opłatą za wszystkich 11 przystanków na terenie K., które znajdują się na jego trasie.

Rozpoznając przedmiotowe zarzuty Prezydent Miasta K. stwierdził ww. postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2015 r., że pismo zobowiązanego odpowiada w swojej treści zarzutom, o których mowa w § 1 pkt 1, 2, 3, 6 i 10 art. 33 u.p.e.a. tj. zarzutom, których podstawami są: nieistnienie obowiązku, brak wymagalności obowiązku z innego powodu, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27.

Powołując treść art. 16 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. 2011 nr 5, poz. 13 ze zm., dalej u.p.t.z.) wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców powstaje z mocy prawa. W szczególności podkreślono, że do powstania obowiązku uiszczenia opłaty, a także ustalenia jej wysokości oraz terminu zapłaty nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej.

Podkreślono, że opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców na terenie miasta K. obliczana jest jednakowo dla wszystkich operatorów przewoźników na podstawie aktualnych rozkładów jazdy dla funkcjonujących linii komunikacyjnych, zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XIV/156/11 z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie określania przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem jest Gmina Miejska K. udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

Równocześnie podkreślono, że niemożliwym jest w przypadku każdego przedsiębiorcy szczegółowe badanie, ile faktycznie zatrzymań wykonał on w danym okresie rozliczeniowym, a przyjęty przez organ model obliczeń jest niedyskryminujący dla żadnego przewoźnika czy operatora.

Podkreślono, że pobór opłat dokonywany jest za korzystanie z przystanku komunikacyjnego tj. miejsca przeznaczonego do wsiadania i wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej.

Organ zauważył, iż z uwagi na immanentne powiązanie pojęcia przystanku komunikacyjnego z wykonywaniem za jego pomocą regularnych przewozów osób, które mogą być realizowane poza zakresem usługi użyteczności publicznej wyłącznie przez podmioty legitymujące się potwierdzeniem zgłoszenia przewozu, z przedmiotowej infrastruktury mogą korzystać wyłącznie przewoźnicy spełniający warunki podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określone w ustawie o transporcie drogowym i posiadające potwierdzenie zgłoszenia przewozu (a do 31 grudnia 2016 r. uprawnienia do wykonywania regularnego przewozu osób w transporcie drogowym).

W związku z powyższym organ uznał zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. za bezpodstawny, gdyż w świetle obowiązujących przepisów prawa istnieje możliwość dokonywania poboru opłat za korzystanie z przystanku komunikacyjnego od przewoźników nie obejmowanych zakresem definicji zamieszczonej w art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. Każdy bowiem podmiot podejmujący się wykonywania usług przewozowych i korzystania z przystanku, na którym ustanowiona została opłata, jest zobligowany do jej ponoszenia w wysokości określonej w uchwale pomnożonej przez liczbę zatrzymań.

Odwołując się do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., organ stwierdził, że jest on nieuzasadniony. Przepis proceduralny tj. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa, nie został naruszony. W danym stanie faktycznym zostały wystawione tytuły wykonawcze w stosunku do zobowiązanego M.P., a określony w nich obowiązek był zgodny z treścią obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa tj. obowiązku uiszczenia opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych lub dworców których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków.

W odniesieniu do zarzutu przedwczesnego i sprzecznego z prawem nałożenia obowiązku finansowego oraz argumentacją, że przepisy prawa na podstawie których przewoźnik będzie zobowiązany do ponoszenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych będą obowiązywać od dnia 1 stycznia 2017 r. wyjaśniono, że zasady korzystania z przystanków i dworców generujące konieczność uiszczania w przyszłości opłat z tego tytułu mają być ustalane jeszcze przed złożeniem wniosku o zgłoszenie przewozu, natomiast uzgodnienie zasad korzystania z przystanków jest obligatoryjne również obecnie i jest to jeden z niezbędnych dokumentów składanych przez przewoźników do wniosku o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym zgodnie z zapisami u.p.t.z.

Również zarzut z art. 33 pkt 6 u.p.e.a. uznano za nieuzasadniony. Organ wyjaśnił, że z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej mamy do czynienia gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych: podmiotowych lub przedmiotowych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi jednak zdaniem organu żadna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, a zatem podniesiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

W opinii organu I instancji zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegający na niespełnieniu w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy jest również nieuzasadniony. Tytuły wykonawcze zostały wystawione w oparciu o Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej. W związku z faktem, że opłata została naliczona z mocy prawa, a nie na podstawie orzeczenia (decyzji administracyjnej), jako identyfikację podstawy prawnej obowiązku organ był zobowiązany wpisać podstawę prawną na mocy której nałożono na zobowiązanego obowiązek zapłaty.

Zażalenie na przedmiotowe postanowienie złożył M.P., zarzucając mu :

naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i brak pełnego odniesienia się do zarzutów zobowiązanego;

naruszenie przepisów art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego rzeczonego postanowienia, w szczególności brak wskazania faktów oraz dowodów na których oparł się wierzyciel wydając zaskarżone postanowienie;

brak upoważnienia dla Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (ZIKiT) w zakresie wykonania uchwały nr XI/98/11 z dnia 30 marca 2011 r., w tym brak przedstawienia upoważnienia imiennego dla Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie określenia opłaty, w postaci gromadzenia, przekazywania, przetwarzania informacji, opracowywania stosownych wyliczeń za korzystanie z przystanków oraz wystawiania not księgowych na podstawie Uchwały;

brak logicznego i merytorycznego odniesienia się do podnoszonych zarzutów zobowiązanego, tj.:

nieistnienia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi - art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. - który to obowiązek uiszczenia opłaty za bezumowne korzystanie z przystanków nie wynika z mocy samego prawa ani też decyzji czy postanowienia,

niedopuszczalności egzekucji - art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. - kwestia korzystania z przystanków regulowana jest między stronami poprzez umowy cywilnoprawne, a zobowiązany nie zawierał odrębnych umów na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego,

braku określenia egzekwowanego obowiązku ad meritum, brak określenia rodzaju należności pieniężnej oraz stwierdzenia, że obowiązek ten jest wymagalny - niespełnienia przez tytuły wykonawcze wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.);

naruszenie art. 3 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 k.p.a. polegającego na wydaniu przez ZIKiT administracyjnych tytułów wykonawczych bez uprzedniego wydania stosownej decyzji administracyjnej poprzedzonej postępowaniem dowodowym, w sytuacji gdy obowiązek uiszczania opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie wynika z przepisów prawa;

naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 11 i art. 5 ust. 1 u.p.t.z., polegające na uznaniu zobowiązanego za przewoźnika w rozumieniu przepisów ww. ustawy i nałożeniu na zobowiązanego obowiązku finansowego w drodze zastosowania niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej, w sytuacji gdy strona nie świadczy usług przewozowych na podstawie przewidzianego ww. ustawą - potwierdzenia zgłoszenia przewozu, a na podstawie zezwolenia w myśl przepisów nadal obowiązującej ustawy o transporcie drogowym, co implikuje brak prawnej kwalifikacji jako adresata normy administracyjnoprawnej, a przez to expresis verbis żądania zapłaty przedmiotowej kwoty pieniężnej sformułowanej przez ZIKiT;

przedwczesne i sprzeczne z prawem nałożenie obowiązku finansowego, w sytuacji gdy obowiązek ten będzie mógł powstać nie wcześniej niż z dniem 1 stycznia 2017 r.

naruszenie art. 2 oaz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, które podważa racjonalność ustawodawcy i stoi w sprzeczności z zasadą legalizmu oraz sprawiedliwości społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając powyższe zażalenie wyjaśniło na wstępie, że w myśl art. 16 ust. 4 u.p.t.z., za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych (gdy jednostka samorządu terytorialnego podejmie uchwałę o ustaleniu jej wysokości) ma charakter publicznoprawny.

Podstawę wystawienia tytułów wykonawczych w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepis art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, która weszła w życie z dniem 1 marca 2011 r.

Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Realizacja delegacji zawartej w ustawie nastąpiła w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r. nr XI/98/11 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina K. Stawka opłaty wynikająca z uchwały odpowiadała wysokości stawki wskazanej wart. 16 ust. 5 u.p.t.z.

Kolegium zauważyło, że nie budzi wątpliwości, że opłaty za parkowanie są daniną publiczną - opłatą samorządową - niemniej jednak fakt ten nie przesądza, iż do ich powstania konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej.

Samo pobieranie opłaty należy do kategorii tzw. czynności materialno-technicznych i nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnej. Załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej dotyczy tylko takich sytuacji, gdy z mocy prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie.

Przyjęcie, że organ właściwy do pobierania opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych powinien decyzją określić/ustalić wysokość opłaty należnej od konkretnego przewoźnika podważałoby podstawową zasadę wykładni przepisów prawa, jaką stanowi założenie racjonalności ustawodawcy. Skoro legislator nie zapisał w u.p.t.z., że właściwy organ określa/ustala decyzją wysokość rzeczonej opłaty, to nie można domniemywać takiego rozstrzygnięcia.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie egzekwowany obowiązek powstał z mocy prawa, a więc jego zasadność nie była uprzednio weryfikowana w żadnym postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Zatem to dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, a w przypadku gdy wierzyciel nie jest zarazem organem egzekucyjnym, właśnie na etapie rozpoznawania zarzutów przez wierzyciela, kwestie zasadności egzekwowanego obowiązku i wystawienia tytułu wykonawczego mogą (i powinny) być wyjaśniane.

W ocenie Kolegium uznać należy, że w sprawach tego rodzaju (gdy obowiązek powstaje z mocy prawa), wierzyciel (lub organ egzekucyjny, gdy jest zarazem wierzycielem) obowiązany jest do wyjaśnienia podnoszonych zarzutów i do wykazania (udowodnienia), że egzekwowany obowiązek istnieje, przy uwzględnieniu zasad postępowania dowodowego określonego w przepisach k.p.a. - które mają "odpowiednie zastosowanie" w postępowaniu egzekucyjnym, w myśl art. 18 u.p.e.a.

Kolegium zwróciło szczególną uwagę na charakter obowiązku uiszczenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych jako obowiązku wynikającego z ustawy. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 107/12, Kolegium podkreśliło, że organ egzekucyjny jest zobowiązany, po wniesieniu zarzutu, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika.

Z powyższego wynika, że weryfikacji winien podlegać zarzut "nieistnienia obowiązku w wysokości wskazanej w tytule egzekucyjnym". W ocenie Kolegium, organ I instancji (wierzyciel) powinien przede wszystkim wykazać istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym we wskazywanej w nim wysokości. Zdaniem Kolegium, organ I instancji ciążący na nim obowiązek wypełnił. W aktach postępowania znajdują się dowody dotyczące podstawy ustalenia zobowiązanemu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (m.in. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, rozkłady jazdy oraz szczegółowe rozliczenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych).

W ocenie Kolegium, nie istnieją na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości co do istnienia obowiązku objętego spornymi tytułami wykonawczymi (w wysokości w nich wskazywanej), a zgromadzony w aktach materiał dowodowy jest wystarczający do rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji.

W związku z powyższym nie można podzielić argumentów podnoszonych przez zobowiązanego, iż organ I instancji zaniechał wszechstronnego rozpoznania przedmiotowej sprawy i przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego.

Kolegium nie podzieliło również pozostałych zarzutów zobowiązanego.

Kolegium nie podzieliło zarzutu, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, nie pozwalają na uznanie zobowiązanego za przewoźnika w rozumieniu ustawy, a tym samym na nałożenie na zobowiązanego przewidzianego jej przepisami obowiązku finansowego. Zobowiązany jest przewoźnikiem, a podstawa świadczenia usług (zezwolenie czy potwierdzenie zgłoszenia przewozu) nie ma znaczenia dla powstania obowiązku uiszczania opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Odroczenie obowiązywania niektórych przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym miało charakter porządkujący - pozwalając wygasić dotychczasowe zezwolenia na przewozy regularne w transporcie drogowym. Inne terminy wejścia w życie niektórych z przepisów wynikały z tego, że ich obowiązywanie od dnia wejścia w życie ustawy doprowadziłoby do sytuacji, w której na polskim rynku regularnych przewozów osób funkcjonowałyby trzy systemy.

W celu zapobieżenia powstaniu takiej sytuacji, odroczono termin wejścia w życie wspomnianych przepisów na dzień 31 grudnia 2016 r., do którego to dnia będzie mogła być prowadzona działalność w zakresie przewozów na podstawie uprawnień przyznanych w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Zapisy ustawy nie wskazują na możliwość różnicowania przewoźników, brak też przesłanek pozwalających stwierdzić, iż obowiązujące przepisy mające ułatwić dostosowanie dotychczasowych rozwiązań do nowych przepisów, odraczają obowiązek uiszczania przez przewoźników wykonujących usługi na podstawie zezwolenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych do dnia 31 grudnia 2016 r.

W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie ma zatem podstaw do stwierdzenia aby doszło do odroczenia terminu wykonania obowiązku albo wystąpił brak wymagalności obowiązku z innego powodu.

Kolegium nie podzieliło także zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej zachodziłaby bowiem wówczas, gdyby zastosowano ją do obowiązków innych niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1-11 u.p.e.a.

Kolegium zauważyło, iż pobieranie przez samorząd opłat (daniny publicznej) za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców jest przejawem wykonywania władztwa publicznego.

Gmina Miejska K. pobierając opłatę za korzystanie z przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których jest właścicielem lub zarządzającym, działa na ustawowo uregulowanych zasadach i nie jest w stanie dokonywać modyfikacji dopuszczalnych w stosunkach cywilnoprawnych w ramach swobody zawierania umów. Podkreślono, że określanie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania i pobierania opłat za korzystanie z tych obiektów realizowane jest w ramach organizowania publicznego transportu zbiorowego i wynika wprost z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Ponadto podjęto również uchwałę w sprawie ustalenia zasad i warunków korzystania z przystanków komunikacji miejskiej na terenie gminy, w której w sposób szczegółowy określono zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych.

Zdaniem organu zażaleniowego podejmując ww. uchwałę, Gmina Miejska K. korzystała ze swoich uprawnień w zakresie imperium, samo zaś ustalenie tych opłat było czynnością administracyjnoprawną. To z kolei przemawia za tym, że opłata za korzystanie z przystanków ma charakter publicznoprawny - ma charakter daniny publicznej.

W konsekwencji ustalenie, czy i w jakiej wysokości operator bądź przewoźnik ma ponosić opłatę następuje z wyłączeniem ogólnego reżimu kontraktowego, na które składa się swoboda kształtowania treści stosunku umownego.

W ocenie Kolegium podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest przepis art. 3 § 1 u.p.e.a.

Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniami zobowiązanego, że opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych powinna być naliczana za faktyczne zatrzymanie się pojazdu na danym przystanku. W ocenie zobowiązanego transport osób przez przewoźników typu "bus" odbywa się poprzez zatrzymywanie się na przystankach "na żądanie" czyli jedynie na wyraźne wskazanie pasażerów co oznacza mniejszą ilość zatrzymań co powinno rzutować na wysokość naliczonej opłaty.

Odnosząc się do powyższego Kolegium wskazało, że przedsiębiorca starając się o zezwolenie na linię regularną zobowiązany jest przedstawić proponowany rozkład jazdy danej linii, określający przystanek początkowy, końcowy i przystanki pośrednie, długość linii komunikacyjnej podanej w kilometrach i odległości między przystankami, dni, godziny, minuty odjazdu i przyjazdu środków transportu itp.

Przewoźnik otrzymując zezwolenie zobowiązuje się do bezwzględnego przestrzegania zgłoszonego przez siebie i zatwierdzonego przez organ samorządu terytorialnego rozkładu jazdy, co zapewnia mu możliwość skorzystania z tychże przystanków. Zatem opłata za korzystanie z przystanków związana jest de facto z umożliwieniem przez właściciela albo zarządzającego skorzystania z przystanku przez przewoźnika na zasadach określonych w zezwoleniu, a w konsekwencji w ocenie Kolegium nie może być uzależniana (pomniejszana) w sytuacji gdy przewoźnik rezygnuje z zatrzymania na danym przystanku (przystanku "na żądanie"). Kolegium zauważyło, że brak jest mechanizmów umożliwiających kontrolę liczby faktycznych zatrzymań na przystankach w sytuacji gdy zatrzymanie na przystanku nie stanowi obowiązku przewoźnika, a jedynie jego "przywilej" (w przypadku przystanków tzw. "na żądanie"), dlatego konieczności uiszczenia opłaty za korzystanie z przystanków nie można uzależniać od woli przewoźnika. Właściciel lub zarządzający zobowiązany jest bowiem do stałego utrzymywania wszystkich przystanków, z których potencjalnie korzysta (skorzysta) przewoźnik.

Kolegium nie zgodziło się także z podnoszonym zarzutem, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., tj. że nie określono w tytule wykonawczym treści podlegającego egzekucji obowiązku oraz nie stwierdzono, że obowiązek ten jest wymagalny. W ocenie Kolegium tytuł wykonawczy został sporządzony prawidłowo oraz zawiera wszystkie konieczne elementy prawem przewidziane. Organ zażaleniowy zauważył, iż strona zarzuciła również brak upoważnienia dla Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie wykonania Uchwały Nr XI/98/11 z dnia 30 marca 2011 r., w tym brak przedstawienia upoważnienia imiennego dla Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie określenia opłaty, w postaci gromadzenia, przekazywania, przetwarzania informacji, opracowywania stosownych wyliczeń za korzystanie z przystanków oraz wystawiania not księgowych na podstawie Uchwały. Powyższa kwestia pozostaje jednak, w ocenie Kolegium, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Kolegium w tym zakresie zauważyło, iż organy w związku z rozpatrywaniem kwestii zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mają podstaw do badania czy Dyrektor Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu (Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu) miał upoważnienie do gromadzenia, przekazywania, przetwarzania informacji, opracowywania stosownych wyliczeń za korzystanie z przystanków oraz wystawiania not księgowych na podstawie Uchwały albowiem pozostaje to poza obszarem kontroli wyznaczonym przez przedmiot tej sprawy.

Jednocześnie jednak organ zażaleniowy przyznał, iż podnoszone przez Stronę argumenty można by rozpatrywać w zakresie bardzo szeroko rozumianego zarzutu z art. 33 § Ipkt 10 u.p.e.a. niemniej jednak i w tym zakresie w ocenie Kolegium może się on sprowadzać jedynie do weryfikacji uprawnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (osoby przez niego upoważnionej) do działań podejmowanych' w postępowaniu egzekucyjnym (związanych z wystawieniem tytułu wykonawczego). W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, iż uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/594/08 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Województwa z 2008 r. nr 511, póz. 3306), Zarząd Komunalny został z dniem l października 2008 r. zreorganizowany i otrzymał nazwę Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Jako samodzielna jednostka organizacyjna Gminy, działająca jako wyodrębniona jednostka budżetowa Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, której przedmiotem działalności podstawowej jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie, w ramach planu finansowego -w zakresie nie powierzonym do realizacji innym miejskim jednostkom organizacyjnym, komórkom organizacyjnym Urzędu Miasta K. lub podmiotom, wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miejskiej K. (§ 3 statutu stanowiącego załącznik do tej uchwały) w szczególności zarządzaniem infrastrukturą transportu zbiorowego oraz obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.

W ocenie Kolegium z powyższego w sposób dostateczny wynika, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu pełni zadania związane z transportem w Gminie Miejskiej K. (był/jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym). Organ zauważył, iż na badanych tytułach wykonawczych jako osoba upoważniona do działania w imieniu wierzyciela podpisany jest Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu J.M.. Zgodnie z upoważnieniem nr 227/2014 Prezydenta Miasta K. z dnia 3 lipca 2014 r. posiadał on w dniu wystawienia tytułów wykonawczych (8 kwietnia 2015 r.) umocowanie do działania w imieniu Prezydenta Miasta K.. Powołany dokument upoważniał bowiem do

* kierowania w imieniu Prezydenta Miasta K. do zobowiązanych przed wszczęciem

egzekucji administracyjnej upomnień dotyczących opłat za korzystanie przez operatora

i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych i dworców,

* do wystawiania w imieniu Prezydenta Miasta K. tytułów wykonawczych dotyczących

egzekucji należności pieniężnych w zakresie opłat za korzystanie przez opertaora

i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców

* do występowania w imieniu Prezydenta Miasta K. w postępowaniu egzekucyjnym

w administracji dotyczącym egzekucji należności pieniężnych w zakresie opłat za korzystanie

przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców.

Wskazując na powyższe Kolegium ponownie podkreśliło, iż w ocenie Kolegium opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest opłatą wynikająca z mocy prawa co powoduje, iż ewentualne działania ZIKiT i jego Dyrektora w zakresie "gromadzenia, przekazywania, przetwarzania informacji, opracowywania stosownych wyliczeń za korzystanie z przystanków oraz wystawiania not księgowych na podstawie Uchwały" pozostają bez znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem w żaden sposób nie wpływają na fakt powstania tejże opłaty ani też jej wysokość.

Kolegium stwierdziło, że powyższa kwestia pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zaznaczono, że organy w związku z rozpatrywaniem kwestii zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mają podstaw do badania, czy Dyrektor Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu (Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu) miał upoważnienie do gromadzenia, przekazywania, przetwarzania informacji, opracowywania stosownych wyliczeń za korzystanie z przystanków oraz wystawiania not księgowych na podstawie uchwały albowiem pozostaje to poza obszarem kontroli wyznaczonym przez przedmiot niniejszej sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu wadliwość podstawy prawnej, na podstawie której wierzyciel oparł tytuł do pobierania opłat tj. uchwały nr XI/98/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r. tj. zawarcia w niej dyskryminujących zasady ustalenia wysokości opłat za zatrzymywania się na przystankach komunikacyjnych i dworcach, Kolegium wyjaśniło, że nie jest władne do dokonywania oceny prawidłowości określenia przez radę gminy wysokości stawek opłat, a tym bardziej do ich zmiany, czy też zastosowania innych stawek, niż określone w uchwale.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie M.P. zarzucił mu naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i brak odniesienia się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego rzeczonego postanowienia, w szczególności brak wskazania faktów oraz dowodów na których oparł się organ wydając skarżone postanowienie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że analiza treści zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że nie odpowiada ono wymogom, wynikającym z powyższych przepisów, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w sposób wyczerpujący do:

1. braku upoważnienia dla Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie wykonania uchwały nr XI/98/11 z dnia 30 marca 2011 r., w tym brak przedstawienia upoważnienia imiennego dla Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu;

2. braku upoważnienia dla Dyrektora Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków na terenie miasta K. - do sierpnia 2015 roku. Dyrektor Zarządu wywodził swoje domniemane upoważnienie z Statutu nadanego uchwałą nr XLVIII/594/08 Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 r., który nie upoważniał go do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w sprawach o których mowa w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym;

3. braku upoważnienia dla Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. do wystawiania tytułów wykonawczych - upoważnienie nr [...] dla ww. opiewa na dzień 28 lipca 2015 r. a tytuły wykonawcze zostały wystawione przez ww. Dyrektora w dniu 8 kwietnia 2015 r.

Skarżący nie zgodził się z rozumowaniem organu wskazującym, że na mocy uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/594/08 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej - Zarządu Komunalnego, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2008 r. nr 511, poz. 3306), Dyrektor Zarządu Infrastruktury, był/jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym.

Skarżący podniósł, że uchwała Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/594/08 nadająca ww. statut nie upoważniała na przyszłość ww. jednostki do wykonania uchwały nr XI/98/11 z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków.

Wykonanie zapisów uchwały nr XI/98/11 z dnia 30 marca 2011 r. zostało powierzone Prezydentowi Miasta K., a w tym zakresie Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie posiadał stosownego upoważnienia. Skoro bowiem legislator nie zapisał w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym ani Rada Miasta Krakowa w uchwale nr XI/98/11 z dnia 30 marca 2011 r., że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu posiada upoważnienie do ustalenia/określenia wysokości opłaty za korzystanie z przystanków na odstawie ww. uchwały, to ww. organ nie może domniemywać rozstrzygnięcia, iż statut nadany w 2008 r. upoważniał do wykonywania zapisów uchwały z 2011 roku. Powyższe uprawnienie do załatwienia indywidualnych spraw, o których mowa w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym zostało nadane dopiero uchwałą XXI/341/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r.

W dalszej kolejności skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając rozstrzygnięcie w rzeczonej sprawie winno przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające, a nie tylko poprzestać na stwierdzeniu, iż nie jest władne do zbadania określenia przez Radę Miasta Kraków wysokości stawek opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.

Autor skargi zarzucił, że w toku dwóch instancji nie został przedstawiony model wyliczeń jakim posługuje się wierzyciel dokonując wyliczeń rzeczonej kwoty. Na podstawie posiadanego rozkładu jazdy jego zdaniem zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że wskazana kwota w tytułach wykonawczych jest w znacznym stopniu zawyżona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu tzn. czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga M.P. jest częściowo zasadna.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepis ten pozwala traktować jako pewną ciągłość postępowania z Kodeksu postępowania administracyjnego i postępowania wykonawczego unormowanego ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów.

Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. (tak między innymi w Komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego : M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.).

Nadto, rozpoznając przedmiotową sprawę należy zwrócić uwagę na zawartą w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Zasada ta stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy.

Analizując treść zaskarżonego postanowienia (jak i postanowienia organu I instancji) Sąd doszedł do wniosku, że przywołane powyżej zasady nie zostały w przedmiotowej sprawie zachowane w sposób należyty.

Zauważyć należy, że wystawione na skarżącego tytuły wykonawcze dotyczyły nieuiszczonych opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Jak słusznie wskazało Kolegium, obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie jest obowiązkiem, który wynika z mocy samego prawa (odpowiednich przepisów ustawy o publicznym transporcie drogowym oraz uchwał jednostek samorządu terytorialnego), a zatem dla jego realizacji nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej, ustalającej opłatę. Samo pobranie opłaty zalicza się do czynności materialno-technicznych.

O ile możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie samego prawa (a nie wydawanego w osobnym postępowaniu aktu administracyjnego, ustalającego albo określającego wysokość należności) stanowi dla organu administracji publicznej pewnego rodzaju ułatwienie, to jednocześnie nakłada na organy egzekucyjne obowiązek szczególnej staranności w ustalaniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, z których wynika egzekwowany obowiązek.

Na powyższą kwestię zwróciło zresztą uwagę samo Kolegium, wskazując że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednakże nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a., Dz.U. 2016, poz. 599), a zatem w sytuacji kiedy obowiązek powstaje z mocy samego prawa, przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego, po wniesieniu zarzutu, stanowi jedyną możliwość obrony praw przez dłużnika.

W tym kontekście podkreślić więc raz jeszcze należy, że z uwagi na szczególny charakter opłaty za korzystanie z przystanków, wynikający z samej ustawy, w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z wydaną wcześniej decyzją administracyjną. Nie prowadzi się więc również (wcześniej) postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Możliwość dochodzenia swych racji oraz obrony interesów przez zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, co następuje poprzez zgłoszenie zarzutu. Pomimo więc ogólnej zasady wyrażonej w art. 29 § 1 u.p.e.a. należy przyjąć, że takim jak analizowany przypadek wniesienie zarzutu (w szczególności nieistnienia obowiązku tj. z art.33 §1 pkt.1 u.p.e.a.) wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie zasadności samego obowiązku. Organ egzekucyjny jest zobowiązany po wniesieniu zarzutu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu przepisów k.p.a. (por. podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 503/14).

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę zaskarżone postanowienia nie czyni zadość powyższym wymogom. Otóż w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium (podobnie z resztą jak organ I instancji) całkowicie pominęło kwestię sposobu wyliczenia w tytule wykonawczym kwoty spornej opłaty.

Skarżący podniósł w skardze, że Kolegium, wydając rozstrzygnięcie powinno było przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające, bowiem na podstawie posiadanego rozkładu jazdy zachodzi prawdopodobieństwo, że kwota wskazana w tytułach wykonawczych jest w znacznym stopniu zawyżona. Skarżący wskazał, że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Zarzucił, że motywy te nie zostały wyjaśnione także przez wierzyciela, ani przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podniósł, że w toku postępowania nie został przedstawiony model wyliczeń jakimi posługuje się wierzyciel, wyliczając wysokość opłaty.

Powyższe zarzuty uznać należy za zasadne.

W zaskarżonym postanowieniu Kolegium stwierdziło, że wierzyciel (tu organ I instancji) powinien przede wszystkim wykazać istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym we wskazywanej w nim wysokości. Następnie Kolegium wyraziło opinię, że organ I instancji wypełnił ciążący na nim obowiązek wskazując, że w aktach postępowania znajdują się dowody dotyczące podstawy ustalenia zobowiązanemu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (str. 7 zaskarżonej decyzji).

Taki sposób odniesienia się do kwestii sposobu ustalenia wysokości opłaty uznać należy za niewystarczający, zwłaszcza, że jednym z podniesionych zarzutów był zarzut nieistnienia obowiązku w wysokości wskazanej w tytule wykonawczym.

Stwierdzić należy, że Kolegium podobnie jak i organ I instancji zobligowane były wyjaśnić precyzyjnie skarżącemu sposób ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty w treści wydanych w sprawie postanowień, a nie ograniczać się w tym zakresie do enigmatycznego odwoływania się do dokumentów znajdujących w aktach sprawy. Tylko wtedy postanowienie to mogłoby zostać uznane za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasadą przekonywania) oraz za spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. (prawidłowe uzasadnienie decyzji/postanowienia). W przeciwnym razie ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a. (swobodną ocenę dowodów) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli od organów Państwa).

Sąd nie podziela także twierdzenia Kolegium, że organ I instancji wykazał istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym we wskazanej w nim wysokości. W postanowieniu organu I instancji powołano jedynie treść art. 16 ust. 1 oraz ust. 4 u.p.t.z. zaznaczając, że stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym stawka tej opłaty nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie na przystanku oraz 1 zł za jedno zatrzymanie na dworcu. Wskazano, że takie właśnie stawki zostały ustalone w uchwale Rady Miasta Krakowa. Nie wyjaśniono jednakże, w jaki sposób wyliczono wysokość opłat podanych finalnie w tytułach wykonawczych.

Zdaniem Sądu, Kolegium nie poddało wystarczająco dokładnej analizie rozstrzygnięcia organu I instancji, w szczególności co do faktów i dowodów, odnoszących się do tego, czy opłata została wyliczona prawidłowo. Odwołanie się więc przez Kolegium w tym zakresie do postanowienia organu I instancji jest bezpodstawne.

Jeśli natomiast chodzi o stanowisko organów odnoszące się do pozostałych kwestii podniesionych przez skarżącego, stwierdzić należy, że zasługuje ono na aprobatę.

W szczególności słusznie organy egzekucyjne uznały za nieuzasadniony zarzut braku upoważnienia dla Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie wykonania uchwały Rady Miasta Krakowa. nr XI/98/11, w tym, upoważnienia imiennego dla Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej w Transportu w zakresie ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków.

W aktach kontrolowanej sprawy znajduje się upoważnienie Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 3 lipca 2014 r. do wystawiania w imieniu Prezydenta m.in. tytułów wykonawczych oraz do występowania w imieniu Prezydenta Miasta K. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wystawione na Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu - J.M..

Ponadto zaznaczyć należy, że przepisy art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych i art. 268a k.p.a. regulują tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Upoważnienie, o którym mowa w tych przepisach, jest instrumentem dekoncentracji wewnętrznej. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwienia sprawy, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012.r. sygn. akt I OSK 1563/11). Biorąc zatem pod uwagę powyższe należy uznać, że udzielone upoważnienie pozwalało J M jako Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu na wystawienie tytułów wykonawczych (z upoważnienia Prezydenta).

Z kolei treść uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/594/08 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Województwa z 2008 r. nr 511, poz. 3306) wykazuje, w ocenie Sądu, w sposób dostateczny, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu pełni zadania związane z transportem zbiorowym w rozumieniu u.p.t.z. Przepis § 3 statutu do ww. uchwały stanowi bowiem, że przedmiotem działalności podstawowej ZIKiT jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie, w ramach planu finansowego - w zakresie nie powierzonym do realizacji innym miejskim jednostkom organizacyjnym, komórkom organizacyjnym Urzędu Miasta K. lub podmiotom, wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miejskiej K. Nadto z § 2 pkt 2 statutu wynika, że nadzór nad działalnością ZIKiT sprawuje Prezydent Miasta K..

Dodatkowo wskazać w tym miejscu można na istniejący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że Zarządca Dróg Miejskich (tu Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu) jako komunalna jednostka budżetowa za pomocą której prezydent miasta wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg miejskich może występować w charakterze wierzyciela w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 149/10). Jednostka ta wywodzi bowiem wszystkie swoje kompetencje od Prezydenta, nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień.

Należy równocześnie zaznaczyć, iż poza zakwestionowanym przez Sąd zakresem, WSA w Krakowie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane stanowisko Kolegium dotyczące zasadności zgłoszonych zarzutów przeciwegzekucyjnych, uznając tym samym stanowisko to w tej części za prawidłowe i nie stwierdzając, aby zaskarżone postanowienie w tym zakresie naruszało przepisy prawa.

Podsumowując stwierdzić należy, że organy administracji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będą zobowiązane uwzględnić uwagi Sądu odnoszące się do przedstawienia w treści wydanych decyzji sposobu ustalenia (wyliczenia) wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł w pkt I wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205 § 1 p.p.s.a.(pkt II wyroku).