Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1231/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].02.2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - na skutek odwołania M. J. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...].04.2014 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (41 segmentów) wraz budową komunikacji wewnętrznej, przyłączy do infrastruktury technicznej oraz budową szczelnych zbiorników na wody opadowe na działce o nr. ew. [...] w obrębie [...], położonej u zbiegu ulic [...] i [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...] – uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] ustalił, że w obszarze analizowanym występują tereny o różnym przeznaczeniu. Przeanalizowano 294 posesje, na których zlokaIizowane są budynki o różnej wysokości i różnej wysokości elewacji. Poddano analizie wyłącznie budynki o podobnym charakterze znajdujące się w obszarze analizowanym czyli 111 budynków zabudowy szeregowej. Średnia wysokość dla zabudowy szeregowej występującej w obszarze analizowanym wynosi ok 11,00 m i ustalono, że takiej max. wysokości powinny być budynki planowanej zabudowy. Poddano analizie zabudowę szeregową znajdującą się w obszarze analizowanym pod kątem wysokości elewacji frontowej. Średnia wysokość dla segmentów środkowych wynosi ok. 8,00 m, dla segmentów skrajnych 7,50 m.

Organ I instancji podał, że wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym są zróżnicowane. Średnia tego wskaźnika dla wszystkich 294 budynków (niezależnie od rodzaju budynku) wynosi około 35% (34,6%). Wskaźnik ten wyłącznie dla zabudowy szeregowej to: dla segmentów środkowych ok 50 % i dla segmentów skrajnych 32%.

Podobnie elewacje frontowe obiektów w analizowanym obszarze są zróżnicowane jeśli chodzi o ich szerokość. Średnia szerokość elewacji frontowych dla wszystkich budynków wynosi 10,50 m. Dla zabudowy szeregowej wynosi ok. 7,00 m. Wskazane jest, aby szerokość elewacji planowanych obiektów nawiązywała do szerokości elewacji obiektów o podobnym charakterze. Poszczególne segmenty zabudowy szeregowej w obszarze analizowanym (z wyjątkiem segmentów skrajnych) mają szerokość od 6,0 m - do 8,0 m.

Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] poinformował także, iż w związku z ustaleniem projektowanej linii rozgraniczającej ul. [...] przez Wydział Polityki Rozwoju Infrastruktury Technicznej Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, teren przeznaczony pod inwestycję uległ niewielkiemu zmniejszeniu.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że planowana w niniejszej sprawie zabudowa ma być zrealizowana na działce ewidencyjnej oznaczonej nr [...], która w części stanowi grunt oznaczony symbolem Ls, a więc las. Organ odwoławczy podał, że co prawda w pkt 5 analizy wskazano, iż grunt nie wymaga uzyskania zgody na zmianę gruntów leśnych na cele nieleśne, zaś inwestor zamierza zrealizować inwestycję wyłącznie na tej części działki, która nie stanowi gruntu leśnego. Grunt leśny został również oznaczony na załączniku mapowym zaskarżonej decyzji. Jednakże, w ocenie SKO jest to niewystarczające dla określenia możliwości zainwestowania terenu inwestycji, obejmującego działki ew. nr [...]. Inwestor w złożonym wniosku jako teren inwestycji wskazał całą działkę ew. nr [...]. Także zaskarżona decyzja, jak również jej załączniki mapowe (dotyczą ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na całym obszarze działki ew. nr [...] i nie wprowadzają ograniczeń, o ile te istnieją, co do możliwości zainwestowania na tej części nieruchomości, która stanowi grunt leśny.

SKO zauważyło, iż obowiązujące przepisy nie wprowadzają obowiązku by teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki, a zatem, skoro inwestor nie zamierza realizować zabudowy na części działki stanowiącej użytek leśny, to winien był tę okoliczność uwzględnić już we wniosku o ustalenie warunków zabudowy poprzez takie określenie terenu inwestycji, która nie obejmuje użytku leśnego. Jeżeli jednak jako teren inwestycji wskazał całą działkę ew. nr [...] (obejmującą również grunt leśny), to obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do możliwości zainwestowania gruntu leśnego i zależnie od dokonanych ustaleń - ustalenia warunków zabudowy, z uwzględnieniem ograniczenia zabudowy dla gruntów leśnych, o ile postępowanie wykaże, że istnieją.

SKO wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji i na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie koncepcję zabudowy poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Podkreśliło jednak, że to nie wniosek inwestora, ani jego zamiar, ale decyzja o warunkach zabudowy, co wynika z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem jej ustalenia, w tym również dotyczące możliwości usytuowania budynków na terenie inwestycji winny być określone w sposób nie pozostawiający wątpliwości, co do zakresu wykorzystania całej działki stanowiącej teren inwestycji.

Artykuł 53 ust. 3 pkt 6 cyt. ustawy, jak podkreśliło SKO, wprowadza obowiązek dokonywania uzgodnień projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, które są wymagane w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z mocy art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów) jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich część terenów objętych planowaną inwestycją (tj. działka ew. nr [...] w obrębie [...]) w części grunty orne klasy RIV, a zatem podlegają one obowiązkowi uzgodnień. Natomiast w zakresie przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a cyt. ustawy organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia o braku obowiązku ich przeprowadzenia, jednakże w ocenie organu odwoławczego, takie stwierdzenie jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego tj. ustaleniu przeznaczenia terenu, w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zatem w toku ponownego rozpoznania sprawy, w ocenie SKO, organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego i ustalić czy istnieje obowiązek dokonania powyższych uzgodnień.

SKO nie znalazło natomiast podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów odwołania. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjął się bowiem pogląd, iż pojęcia działki sąsiedniej nie należy utożsamiać z wyłącznie z działkami bezpośrednio przylegającymi do terenu inwestycji. Parametry dla nowej zabudowy wyznaczane są w oparciu o § 4- 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ w sposób wystarczający wyjaśnił sposób, jak i podstawę prawną do wyznaczenia parametrów inwestycji. Możliwość zaskarżenia postanowień uzgadniających została ograniczona wyłącznie do osoby inwestora. W konsekwencji bezzasadny jest, w ocenie SKO, złożony w toku postępowania przez pełnomocnika strony skarżącej (pismo z dnia [...] czerwca 2014r.), wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na postępowanie toczące się przed Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych.

Kwestia zaś usunięcia drzew z terenu inwestycji nie należy, zdaniem SKO, do przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenia dotyczące obowiązku ochrony istniejącego drzewostanu, jak również uzyskania zgody na usunięcie drzew, mają charakter informacyjny i w żadnym razie nie przesądzają o braku wykonalności zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącego wniósł skargę na uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].02.2015 r., względnie - w razie uznania niedopuszczalności wniesienia skargi na uzasadnienie decyzji - wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].02.2015 r.

Uzasadnieniu decyzji zarzucił:

a) naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez n i e r o z p o z n a n i e istoty sprawy i nieodniesienie się do zarzutów podnoszonych przez odwołującego się w zakresie niezgodności ustalonych warunków zabudowy z ładem planistycznym w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a przez to utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie nieproporcjonalnego do otoczenia wskaźnika zabudowy.

b) niedokonanie przez organ odwoławczy we własnym zakresie należytej oceny zgodności planowanej inwestycji poprzez sprawdzenie - stosownie do wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazanych tam parametrów. Pełnomocnik stwierdził, że organ odwoławczy uwzględnił szereg zarzutów odwołania, jednakże z pozostałą częścią zarzutów SKO się nie zgodziło, nie uzasadniając jednak szerzej swego stanowiska.

I tak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został określony jako max. 54% - co znacznie odbiega od takiego wskaźnika dla działek sąsiednich, wynoszącego ok. 30%. Decyzja organu I. instancji stanowi częściowo kopię jakiejś innej decyzji. Nie wiadomo zatem jak organ ustalił front działki na potrzeby ustalenia szerokości elewacji frontowej. W toku postępowania nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy. Wskazuje na to zapis decyzji, w którym zalecono ochronę istniejącego drzewostanu i wykonanie inwentaryzacji oraz uzyskanie zgody właściwego organu na wycinkę lub przesadzenie drzew i krzewów, w wypadku kolizji z projektowaną inwestycją. Tymczasem zieleń na terenie posesji, jak podkreślił pełnomocnik skarżącego została wycięta przez inwestora jeszcze przed wydaniem decyzji, co dokumentowały dołączone zdjęcia. Zapis ten był więc trwale niewykonalny.

Obowiązkiem organu odwoławczego było natomiast ustosunkowanie się do tych zarzutów, tak aby w decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I. instancji zawarte zostały odpowiednie i kompleksowe wytyczne co do dalszego orzekania w sprawie, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. in fine. Przekazując sprawę, organ ten powinien zatem wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.– dalej zwanej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż przedmiotowa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana zgodnie z prawem, przez co skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu.

Na wstępie należy zauważyć, że artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy, nie do pogodzenia z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Innymi słowy - dopuszczalna jest nowa zabudowa o ile charakter i szczegółowe uwarunkowania planowanej inwestycji odpowiadać będą charakterystyce urbanistycznej terenu, na którym ma być realizowana.

Decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 do pkt 5 u.p.z.p. W uzasadnieniu swej decyzji kasatoryjnej trafnie dostrzegło SKO, że jednym z warunków koniecznych do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest, by teren planowanej inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdawkowy zapis zawarty w sporządzonej analizie nie przesądzał o tym, że przedmiotowa zabudowa szeregowa ma zostać zrealizowana na przedmiotowej działce, z pominięciem jej części figurującej w ewidencji gruntów jako użytek leśny. Podstawowe znaczenie dla ustalenia możliwości inwestycyjnych ma bowiem treść decyzji o warunkach zabudowy. Skoro więc ona wskazywała jako miejsce realizacji inwestycji całą działkę wskazaną przez inwestora, oznaczało to, że decyzja ta dopuściła zabudowę całej przedmiotowej działki. Z załącznika graficznego decyzji nie wynika też, by teren leśny został wyłączony od zainwestowania. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora, który, w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązany jest do określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Inwestor winien zatem przedłożyć mapę, na której wyznaczył granice terenu objętego wnioskiem. Wobec tego prawidłowa jest konkluzja SKO, że to wnioskodawca wyznacza zakres postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, poprzez określenie rodzaju i charakterystyki danej inwestycji, jak również, oznaczenie na mapie o stosownej skali granic terenu, na którym ma być realizowana planowana zabudowa. Stwarza to konieczność ustalenia, czy w odniesieniu do wskazanego przez inwestora terenu inwestycji spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Należy przy tym zgodzić się z organem, że inwestor w złożonym wniosku, określając teren inwestycji, może oznaczyć go jako część działki ewidencyjnej, a także jako kilka, powiązanych obszarowo działek ewidencyjnych. N ie miało to jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Organ I. instancji nie ustalił natomiast czy grunt leśny, stanowiący część działki ew. nr [...] spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla całej działki ewidencyjnej, czy też z uwagi na okoliczność niespełnienia tego warunku, grunt ten winien być wyłączony spod zainwestowania. W decyzji I. instancji brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Trafnie też dostrzegło SKO, że kwestia ta ściśle wiąże się z zagadnieniem uzgodnień. Sąd podziela wywody SKO w tym przedmiocie.

Organ I. instancji nie ustalił zatem, posługując się stosowną argumentacją, czy grunt leśny, stanowiący część działki ew. nr [...] spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla całej działki ewidencyjnej, czy też z uwagi na okoliczność niespełnienia tego warunku, grunt ten winien być wyłączony spod zainwestowania. Wnioskodawca jako miejsce realizacji inwestycji wskazał całą tę działkę, podobnie decyzja o warunkach zabudowy ustaliła warunki zabudowy na całej działce nr. ew. [....] w obrębie [...], położonej u zbiegu ulic [...] i [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...] Uchybienie to polegające na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy musiało prowadzić do uchylenia decyzji I. instancji, mogło mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy.

Szereg pozostałych zarzutów odwołania również zasługiwało na uwzględnienie.

Słuszny jest zarzut skargi co do mylnego powołania w decyzji z [...].04.2014 r. ul. [...], nieprzylegającej do terenu inwestycji. Uchybienie to miało charakter oczywistej omyłki.

Niewątpliwym uchybieniem był także jej zapis tyczący ochrony drzewostanu i konieczności jego inwentaryzacji, podczas gdy uprzednio drzewa i krzewy ją porastające zostały usunięte. Niewykonalność tego zapisu nie mogła jednak przesądzać o nieważności z tej przyczyny decyzji z [...].04.2014 r. Zapisy te miały charakter informacyjny i w żadnym razie nie przesądzały o braku wykonalności zaskarżonej decyzji.

Co się zaś tyczy kwestii intensywności zabudowy, to istotnie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, określony na max. 54%, odbiega znacznie od średniego wskaźnika tej wielkości dla terenu analizowanego wynoszącego

34% (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej zwanego rozporządzeniem). Jakkolwiek ust. 2 § 5 cyt. rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, to przyjęcie go wymagało przedstawienia przemawiającej za tym argumentacji. Organ I. instancji zaniechał tego.

Wobec tego decyzja I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w postaci: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednakże, mimo wskazanych uchybień, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest trafne. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a wniosek złożony przez inwestora wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji, przy uwzględnieniu wskazań organu odwoławczego oraz uwag Sądu, wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Trzeba również mieć na uwadze, że jeżeli z jakichś przyczyn postępowanie inwestycyjne będzie się przedłużało na etapie rozstrzygania o warunkach zabudowy, może stać się konieczne przeprowadzenie kolejnej analizy, uwzględniającej aktualne wówczas zainwestowanie terenu.

Wobec wskazanych argumentów i ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.