Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 42/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1, art. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. W.. z dnia 31 marca 2020 r. o wydanie pozwolenia na podejmowanie innych działań przy zabytkach ruchomych wpisanych do rejestru zabytków postanawia: wskazać Burmistrza Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków poprzez wskazanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organu właściwego do załatwienia wniosku J. W. – R. z dnia 31 marca 2020 r. o wydanie pozwolenia na podejmowanie innych działań przy zabytkach ruchomych wpisanych do rejestru zabytków.

Spór kompetencyjny powstał w związku z tym, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomieniem z dnia 27 maja 2022 r. przekazał Burmistrzowi do rozpatrzenia wniosek J. W. – R. z dnia 31 marca 2020 r. o wydanie pozwolenia na podjęcie prac na zbytku ruchomym – grobie zbudowanym w 1937 r. położonym na cmentarzu [...] w [...]. W piśmie tym Konserwator wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 1 lit. e Porozumienia z 16 września 2013 r. w sprawie powierzenia [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, do zakresu działania [...] należy wydawanie pozwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Zdaniem Burmistrza powyżej przestawiona argumentacja Konserwatora jest chybiona – zgodnie bowiem z § 1 ww. Porozumienia, [...]przejęło prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego wyłączcie w odniesieniu do zabytków nieruchomych. Zapisy § 2 Porozumienia dodatkowo precyzują zakres spraw prowadzonych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, ale wyłącznie w zakresie zabytków nieruchomych. W ocenie wnioskodawcy, nagrobki mogą być traktowane jako dzieło sztuki plastycznej, element małej architektury i jako takie podlegają ochronie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako zabytki ruchome. Zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.) zabytek ruchomy to rzecz ruchoma, jej część lub zespół rzeczy ruchomych, w szczególności dzieła sztuki lub rzemiosła artystycznego, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, W takich przypadkach mogą być obejmowane ochroną prawną poprzez indywidualny wpis i do rejestru zabytków ruchomych. Obiekty te mogą być również ewidencjonowane, czyli może być dla nich wykonywana dokumentacja ewidencyjna - karta ewidencyjna zabytku ruchomego w myśl rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o wskazanie Burmistrza [...] jako organu właściwego w sprawie wydania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. pozwolenia na podejmowanie innych działań które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru - cmentarza parafialnego położonego przy ul. [...] [...]w [...], wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych [...]. Zdaniem Konserwatora błędnie podnosi wnioskodawca, iż sprawa dotyczy zabytku ruchomego - nagrobka, gdyż sprawa dotyczy zabytku nieruchomego jakim jest cmentarz parafii rzymsko-katolickiej przy ul. [...] w [...] wpisany do rejestru zabytków nieruchomych [...]. Sam przedmiotowy nagrobek nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków jako zabytek ruchomy, a zatem planowane w odniesieniu do niego działania mogą być wyłącznie zakwalifikowane i oceniane na gruncie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. jako działania mające wpływ na substancję zabytkową cmentarza wpisanego do rejestru - zabytku nieruchomego. Tym samym nie może się ostać argumentacja wnioskodawcy, bowiem w świetle przywołanych przez niego we wniosku zapisów Porozumienia (§ 1) to Burmistrz [...] władny jest wydawać pozwolenia na wszelkie działania, o których mowa czy to w art. 36 ust. 1 pkt 1, czy art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. przy zabytkach nieruchomych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie istnieje spór kompetencyjny, gdyż Burmistrz [...] w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. jest organem jednostki samorządu terytorialnego zaś Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków to organ rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 89 pkt 2 i 92 ust. 1 u.o.z.).

Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też - co trzeba podkreślić - w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., I OW 180/09).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się określone przepisem art. 4 p.p.s.a. przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, o wydanie którego zabiega wnioskodawca, a o którym mowa w art. 15 § 2 p.p.s.a., albowiem zaistniały w sprawie spór kompetencyjny między Burmistrzem [...] a Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków ma charakter sporu negatywnego.

Przedmiotem sporu pozostaje ustalenie organu, który władny jest do wydania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. pozwolenia na podejmowanie innych działań, które mogą prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytku.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest sporne, iż wnioskiem z 31 marca 2020 r. J. W.–R. zwróciła się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na podjęcie prac przy zabytku ruchomym tj. nagrobku znajdującym się na cmentarzu parafialnym położonym w [...] przy ul. [...], który to cmentarz wpisany jest do rejestru zabytków nieruchomych pod nr [...] na mocy decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z 27 grudnia 1988 r. Wpisem powyższym do rejestru zabytków Miasta Stołecznego Warszawy objęto teren cmentarza przy parafii rzymsko – katolickiej [...]w [...], ul. [...]z kaplicą, nagrobkami, grobami, kwaterami żołnierzy poległych w 1920 r. i w latach 1939-1944 i kwaterą ofiar terroru hitlerowskiego. Zatem ochroną konserwatorską jako dobra kultury objęto teren całego cmentarza parafialnego przy ul. [...]w [...] jako zabytku nieruchomego wraz ze znajdującymi się na tym terenie grobami.

Wydanie przedmiotowego pozwolenia na podejmowanie innych działań przy zabytku, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Udzielanie pozwoleń na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. stanowi kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków, której wykonanie polega na udzieleniu lub odmowie udzielenia pozwolenia na określone roboty budowlane przy zabytku. Niemniej jednak [...] w wyniku porozumienia zawartego w dniu 16 września 2013 r. z Wojewodą Mazowieckim powierzono prowadzenie niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego reprezentowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 9 października 2013 r. poz. [...]). W ramach tego porozumienia stosownie do jego treści zawartej w § 1, miasto [...] przejęło do prowadzenia sprawy z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowane przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dotyczące ochrony położonych w granicach tego miasta zabytków nieruchomych z wyłączeniem nieruchomości, dla których miasto [...]jest właścicielem lub posiadaczem. Z kolei w § 2 ust. 1 pkt e porozumienia wymieniono sprawy objęte realizacją zadań określonych w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym wydawanie pozwoleń w odniesieniu do podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków – art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z., które przejęło [...]do swej właściwości.

Mając na uwadze treść wniosku z 31 marca 2020 r. o wydanie przedmiotowego pozwolenia, mimo, że wskazano w nim, iż dotyczy zabytku ruchomego odnosząc to do określonego grobu na cmentarzu parafialnym przy ul. [...] w [...], to jednak nie można podzielić prezentowanego we wniosku o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego poglądu Burmistrza [...], iż sprawa dotyczy nagrobka jako zabytku ruchomego. Przede wszystkim na podstawie decyzji z 27 grudnia 1988 r. wpisaniu do rejestru zabytków jako dobra kultury podlegał teren całego cmentarza parafialnego z kaplicą, nagrobkami oraz grobami w granicach ogrodzenia. Wpis ten zatem nie dotyczył pojedynczego nagrobka jako zabytku ruchomego ale nieruchomości całego cmentarza wraz z jego wszystkim grobami w ramach ogrodzenia. Tym samym planowanie prace na ww. cmentarzu, nawet w odniesieniu do pojedyńczego nagrobka, w ramach art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. muszą być ocenione jako działania mające wpływ na substancję zabytkową cmentarza w granicach ogrodzenia, a więc cmentarza parafialnego wpisanego do rejestru zabytków jako zabytku nieruchomego. Zatem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma właśnie zakres dokonanego wpisu terenu cmentarza parafialnego przy parafii rzymsko-katolickiej [...] w granicach jego ogrodzenia, do rejestru zabytków Miasta Stołecznego Warszawy pod poz. [...], skoro jest on w istocie wpisem obszarowym. W sprawie tej, wbrew stanowisku wnioskodawcy, nie mamy do czynienia z wpisem indywidualnym pojedynczego nagrobka, który by charakteryzował się do tego zindywidualizowanymi, szczególnymi cechami.

Tym samym wniosek strony z 31 marca 2020 r. odnosi się niewątpliwie do zabytku nieruchomego objętego w tej sprawie ochroną konserwatorską. Mając na uwadze powyższą konstatację, uznać należało, iż wbrew stanowisku Burmistrza [...] przedmiotowa sprawa objęta jest zakresem porozumienia z 16 września 2013 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Miastem [...]stosownie do jego § 1, gdyż dotyczy ochrony położonego w granicach [...] zabytku nieruchomego, którego to miasto nie jest właścicielem ani posiadaczem. Poza tym zakres zadań powierzonych [...] powołanym wyżej porozumieniem obejmuje również wydawanie decyzji administracyjnych w zakresie pozwoleń w odniesieniu do innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków – art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z., co wprost statuuje § 2 ust. 1 pkt e cytowanego porozumienia.

Przedstawione wyżej rozważania uzasadniają zatem przyjęcie stanowiska, iż organem właściwym do wydania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. pozwolenia na podejmowanie innych działań, które mogą prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytku jest w okolicznościach tej sprawy Burmistrz [...].

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.