Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 595/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 i 2, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 306/18 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA) wyrokiem z 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 306/18 oddalił skargę J. T. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, wydał decyzję z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2016 r. W wyniku odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] września 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stwierdzono uchybienia w postaci niedoręczenia skarżącemu protokołów przeprowadzonej kontroli na miejscu, przez co nie miał on możliwości zgłoszenia do nich zastrzeżeń.

Ponownie orzekając, Kierownik ARiMR decyzją z [...] stycznia 2018 r. odmówił skarżącemu przyznania: jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności dla młodych rolników oraz płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych i nałożył sankcje. Jednocześnie przyznał skarżącemu płatności za zazielenienie i redystrybucyjną. Ponadto nakazał skarżącemu realizację działań mających na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych w kontroli na miejscu w zakresie spełniania następujących norm lub wymogów. W.10.1.2 – stwierdzono stosowanie środków ochrony roślin niezgodnie z etykietą lub w sposób zagrażający zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku. Nakazano stosowanie środków ochrony roślin zgodnie z etykietą lub w sposób niezagrażający zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku. W.10.1.4 – stwierdzono niekompletność lub brak ewidencji zabiegów wykonywanych przy użyciu środków ochrony roślin. Nakazano, w terminie 7 dni od otrzymania decyzji, założenie oraz uzupełnienie dokumentacji w zakresie wykonywanych zabiegów ochrony roślin. W.10.1.5 – stwierdzono, że zabiegi przy użyciu środków ochrony roślin zostały wykonane przez osobę nieposiadającą aktualnego zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie stosowania środków ochrony roślin. Nakazano, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji ukończyć odpowiednie szkolenie i uzyskać stosowne zaświadczenie lub nabycie uprawnień, z zastrzeżeniem zakazu wykonywania zabiegów środkami ochrony roślin do czasu uzyskania zaświadczenia lub uprawnień (za wyjątkiem, gdy zabiegi ochrony roślin będzie zlecał innym osobom). W.10.1.6 – stwierdzono zastosowanie środków ochrony roślin za pomocą sprzętu niesprawnego technicznie. Nakazano, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji poddać opryskiwacz okresowym badaniom sprawności technicznej i uzyskać zaświadczenie (lub wymienić sprzęt na nowy), z zastrzeżeniem zakazu wykonywania zabiegów środkami ochrony roślin opryskiwaczem, do czasu uzyskania zaświadczenia o jego sprawności technicznej (za wyjątkiem, gdy zabiegi ochrony roślin będzie zlecał innym osobom).

W zakresie JPO organ stwierdził:

- mniejszą powierzchnię (19,77 ha), niż zadeklarowana we wniosku (35,01 ha);

- działka rolna B: zadeklarowano 12,5 ha, stwierdzono 6,34 ha;

- działka rolna C: zadeklarowano 12,03 ha, stwierdzono 2,95 ha;

- działka rolna D: zadeklarowano 1,42 ha koniczyny na nasiona, stwierdzono łąkę;

- działka rolna E zadeklarowano 2,06 ha koniczyny na nasiona, stwierdzono łąkę.

Z tych względów odmówiono skarżącemu przyznania płatności JPO. Karę administracyjną nałożono na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. 181 z 20 czerwca 2014 r.; dalej: rozporządzenie 640/2014).

W zakresie płatności za zazielenienie stwierdzono, że rzeczywista powierzchnia działek rolnych deklarowanych do JPO wynosiła 19,77 ha, wobec czego stanowi ona podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Stawka płatności wynosi 310,10 zł wobec czego kwota płatności wynosi 6.130,68 zł.

W zakresie płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) stwierdzono powierzchnię zatwierdzoną do płatności 1,425 ha – obliczoną zgodnie z art. 19 a ust. 1 rozporządzenia 640/2014. Kwotę należnej płatności ustalono na 246,23 zł.

W zakresie płatności dla młodych rolników zadeklarowano powierzchnię do płatności 35,01 ha, a stwierdzono 19,77 ha. Mając na uwadze powyższe odmówiono przyznania płatności i naliczono administracyjną karę pieniężną, na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014.

W zakresie płatności związanej do upraw roślin wysokobiałkowych zadeklarowano powierzchnię do płatności 28,01, stwierdzono 0,00 ha. Na podstawie art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności do upraw wysokobiałkowych, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, odmawia się przyznania płatności, a na rolnika nakłada się karę administracyjną.

Kierownik ARiMR podniósł, że w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono nieprzestrzeganie norm oraz wymogów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U. z 2015 r. poz. 743).

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie zostało oparte na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli na miejscu. Szczegółowa analiza zapisów protokołu z czynności kontrolnych, szkicu pomiarów działek, fotografii wykonanych podczas wywiadu terenowego wskazuje, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Kontrola na miejscu miała doprowadzić do zweryfikowania, czy deklarowana we wniosku od opłaty powierzchnia upraw i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu. Dyrektor ARiMR podkreślił, że protokół z kontroli stanowi dokument urzędowy, którym organ rozpoznający sprawę jest związany. Skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia zastrzeżeń do doręczonych mu protokołów.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.

WSA wskazał, że rolnik podpisując wniosek o przyznanie płatności ponosi odpowiedzialność za prawidłowość jego wypełnienia oraz za prawdziwość danych w nim zawartych. Musi mieć świadomość co do ciążących na nim obowiązków związanych z partycypowaniem w programie pomocowym. Wystąpienie o przyznanie płatności nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem rolnika. Przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu określonej działalności rolniczej. Beneficjent określonych środków powinien zatem dołożyć należytej staranności by ubiegając się o nie, spełnić wszystkie warunki wymagane prawem.

Mając to na uwadze WSA stwierdził, że decyzje zapadły w oparciu o raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej [...] września 2016 r. i raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności przeprowadzonej od [...] października do [...] grudnia 2016 r., a nadto w oparciu o dokumentacje fotograficzną wykonaną w trakcie kontroli. Oba raporty doręczono pełnomocnikowi skarżącego – W. T. [...] listopada 2017 r., informując o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312; dalej: ustawa o płatnościach) – strony (...) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przy czym podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w sprawach dotyczących płatności rolnych, organy nie mają obowiązku działania z urzędu (por. m.in. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II GSK 1454/12).

Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich. Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzenie kontroli odpowiednim jednostkom organizacyjnym (art. 36 ust. 2). Zgodnie z art. 37 ust. 6, z czynności kontrolnych sporządza się sprawozdanie, o którym mowa w art. 59 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, zwane "raportem". Raporty z kontroli są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. Możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (art. 76 § 3 k.p.a.). W myśl art. 37 ust. 7 ustawy o płatnościach, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu.

WSA zaznaczył, że niesporne jest, że mimo prawidłowego pouczenia, skarżący nie wniósł zastrzeżeń do doręczonych mu raportów z kontroli. Nie przedstawił również dowodów, mogących służyć obaleniu ustaleń z nich wynikających. Na marginesie WSA zauważył, że w skardze skarżący polemizuje ze stwierdzeniami zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności, a dotyczących ujawnionych niezgodności z wymogami wynikającymi z SMR nr 10. Skarżący nie zwalcza natomiast ustaleń wynikających z raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

W tych okolicznościach, przy braku dowodów przeciwnych, WSA uznał, że organy musiały oprzeć się na danych, zawartych w raportach z przeprowadzonych kontroli. Materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący rozpatrzony, organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego.

Z tych względów WSA w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skarżący – reprezentowany przez adwokat z urzędu – zaskarżył wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów udzielonej pomocy prawnej z tytułu ustanowienia pełnomocnika z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1-2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy wydanie w niniejszej sprawie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa, tj. w zw. z:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli oraz dokumentacji zdjęciowej sporządzonej w trakcie kontroli w sytuacji, gdy zgłaszane przez skarżącego wątpliwości w zakresie miejsca przeprowadzonej kontroli nie zostały przez organy należycie wyjaśnione;

- art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przez WSA zarzutu, że organy nie przeprowadziły postępowania, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa a polegające na bezpodstawnym założeniu, że kontrola przebiegała w sposób zgodny z przepisami w sytuacji, gdy w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności jednoznacznie wskazano, że: "Inspektorzy nie byli w stanie skontrolować siedziby Beneficjenta... W związku z powyższym, zastosowano odpowiednie wagi z powodu braku możliwości skontrolowania, zastosowano wagi dla norm w zakresie obszaru II - Zdrowie Publiczne, Zdrowie Roślin";

- art. 68 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez WSA w sytuacji gdy sporządzenie protokołu z czynności kontrolnych dokonano w sposób wadliwy, bez uprzedniego powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, zawierające nieścisłości w zakresie: oceny sprawności urządzeń do prowadzenia oprysków, na działkach rolnych poddanych rzekomej kontroli w sytuacji gdy skarżący nie posiadał w ogóle opryskiwacza, co budzi istotne wątpliwości w zakresie oceny, czy organ dokonujący kontrolę w istocie przeprowadzał je w gospodarstwie rolnych skarżącego, a istniejące nieścisłości w konsekwencji uniemożliwiły dokonanie prawdziwych ustaleń faktycznych w sprawie, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia;

2. przepisów prawa materialnego a mianowicie:

2.1. art. 3 ust. 1-2 pkt 1-4 ustawy o płatnościach, poprzez jego niezastosowanie, polegające na działaniu organu w sposób naruszający zasadę praworządności, bez należytego rozpatrzenia całego materiału dowodowego a także ograniczenie prawa skarżącego dotyczącego nieprawidłowości w przeprowadzonej kontroli;

2.2. art. 19 ust. 1-2 rozporządzenia 640/2014 poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Dyrektor ARiMR nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę nieważność postępowania, tj. okoliczności enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w tej sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Kasacja nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z 11 września 2012 r., II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10; dostępne na: www.orzeczenia. nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tamże). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (p. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

Przytoczenie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

Zakres zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Kasator wśród tych zarzutów wymienił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 68 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te skupiają się na wykazaniu, że WSA przyjął do rozpoznania niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy, którego powodem była błędnie przeprowadzona kontrola gospodarstwa skarżącego. W tym miejscu wskazać należy, że wśród zarzutów materialnych kasator umieścił zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1-2 pkt 1-4 ustawy o płatnościach, które nie są przepisami procesowymi i powinny być sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do całości wymienionych zarzutów, wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (przepisów UE), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl ust. 2 – w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośrednich. W przeciwieństwie bowiem do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania, gdyż drugi z wymienionych przepisów został w całości zastąpiony przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach zawierający odmienną niż Kodeksu postępowania administracyjnego regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem jego zbierania z urzędu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., II GSK 192/10). Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego oceny przez sądy przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego wynika, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o płatnościach organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, gdyż to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (p. wyroki NSA: z 25 października 2011 r., II GSK 1075/10; z 7 marca 2012 r., II GSK 88/11). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania.

Zatem zarzutem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie może być skutecznie kwestionowana prawidłowość zgromadzenia materiału dowodowego. Stąd też zarzuty naruszenia tych przepisów należało uznać za chybione.

Zgromadzony materiał dowodowy winien zaś być rozpatrzony wyczerpująco, a dowody podlegają ocenie w granicach prawem przewidzianej swobody, na zasadzie określonej w art. 80 k.p.a. Zarzut ten należy rozpoznać łącznie z naruszeniem art. 8 i 68 § 1 k.p.a., a także z błędnie wskazanym jako materialnym przepisem art. 3 ust. 1-2 pkt 1-4 ustawy o płatnościach, ponieważ wszystkie skupiają się na ocenie raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności. Kastor podnosi, że jest on nieprawidłowy, ponieważ stwierdzono w nim, że inspektorzy nie byli w stanie skontrolować siedziby beneficjenta; sporządzenie protokołu z czynności kontrolnych dokonano w sposób wadliwy, bez uprzedniego powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz zawiera nieścisłości w zakresie: oceny sprawności urządzeń do prowadzenia oprysków, na działkach rolnych poddanych rzekomej kontroli w sytuacji gdy skarżący nie posiadał w ogóle opryskiwacza.

Odnosząc się do powyższego należy przytoczyć pełną treść uwagi zawartej w punkcie 12 raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności, który wyjaśnia istotę prowadzonego sporu. I tak cyt. "Pozostałe wymogi zaznaczono "nie dotyczy", wymogów nie skontrolowano, ponieważ inspektorzy nie byli w stanie skontrolować siedziby beneficjenta. Inspektor terenowy K.S. w związku z brakiem możliwości skontaktowania telefonicznie, wysłała email na adres [...] powiadomienie o kontroli w zakresie wzajemnej zgodności, otrzymano odpowiedź emailową od pełnomocnika W. T., że beneficjent jest poza granicami kraju. W dniu [...]10.2016 r. zostało wysłane pisemne powiadomienie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru o terminie przeprowadzenia kontroli wyznaczone na [...]11.2016 r. w siedzibie Biura Kontroli na Miejscu (...). W dniu [...] listopada 2016 r. otrzymano zwrot o niepodjęciu przesyłki. Ponownie inspektor terenowy K. S. w dniu [...].11.2016 r. wysłała email [...], z prośbą o wypełnienie oświadczenia, do [...].12.2016 r., nie otrzymano zwrotnej odpowiedzi. W związku z powyższym, zastosowano odpowiednie wagi z powodu braku możliwości skontrolowania dokumentacji, zastosowano wagi dla norm w zakresie II – Zdrowie Publiczne, Zdrowie Roślin."

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że – po pierwsze – pełnomocnik skarżącego był powiadomiony o terminie przeprowadzenia kontroli. Po drugie – z uwagi na brak możliwości skontrolowania siedziby skarżącego, inspektorzy terenowi niektórych wymogów nie mogli skontrolować, co jednak nie dotyczyło niezgodności z wymogami wynikającymi z SMR nr 10. Po trzecie – z zacytowanego zapisu wynika, że część stwierdzonych uchybień o kodach niezgodności (W.10.1.2, W.10.1.4, W.10.1.5 i W.10.1.6.) nie była efektem bezpośredniego ustalenia przez inspektorów terenowych na miejscu faktu stosowania środków ochrony roślin niedopuszczonych do obrotu czy niesprawnego technicznie sprzętu. Była natomiast rezultatem braku odpowiedzi skarżącego na pismo inspektora (email z [...].11.2016 r.) o wypełnienie przesłanego oświadczenia dotyczącego nadesłania dokumentów związanych ze stosowaniem środków ochrony roślin, tj. atest na opryskiwacz, szkolenie chemizacyjne, ewidencji stosowania środków ochrony roślin. W sytuacji braku takiej odpowiedzi skarżącego i jednoczesnej niemożliwości skontrolowania dokumentacji, zastosowano wagi (5 pkt), o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U. z 2015 r. poz. 743). Przy czym dodać należy, że skarżący w całym okresie postępowania administracyjnego i sądowego jakiejkolwiek dokumentacji w postaci atestu na opryskiwacz, szkolenia chemizacyjnego, ewidencji stosowania środków ochrony roślin nie przedstawił.

Wskazać także należy, że ustawa o płatnościach zawiera szczegółową regulację dotyczącą kontroli administracyjnej, na miejscu i podejmowanych czynności kontrolnych, tj. art. 36 i art. 37, które zostały wskazane przez WSA w uzasadnieniu wyroku, a które nie zostały skargą kasacyjną zakwestionowane. Skarżący kasacyjnie nie zgłosił umotywowanych zastrzeżeń na piśmie do raportu, co do ustaleń w nim zawartych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Równocześnie – jak wskazano wyżej – nie przedstawił dokumentacji, która zaprzeczyłaby dokonanym w protokole ustaleń. Ponadto w rozpoznawanej sprawie istnieje szereg innych przyczyn odmowy przyznania części wnioskowanych płatności i nałożenie sankcji (przedeklarowanie wielkości zgłoszonych gruntów), czemu skarżący również nie przeczy. Wszystko to powoduje, że WSA przyjął do rozpoznania skargi prawidłowo ustalony stan faktyczny, który nie został skutecznie podważony przez skarżącego. Sama zaś ocena stanu faktycznego została dokonana bez naruszenia przepisów art. 8, art. 68 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów art. 3 ustawy o płatnościach.

W tej sytuacji należy przejść do oceny naruszeń prawa materialnego. W tym zakresie kasator zarzucił naruszenie art. 19 ust. 1-2 rozporządzenia 640/2014 poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Jest to zarzut nieusprawiedliwiony przede wszystkim ze względów konstrukcyjnych. Kasator bowiem w ogóle nie wyjawia, dlaczego ten przepis miał zostać błędnie zastosowany przez WSA. Skarga kasacyjnie nie zawiera żadnej argumentacji w tym zakresie. Ponadto przepis art. 19 rozporządzenia 640/2014 dotyczy kar administracyjnych w przypadkach zawyżenia deklaracji, a tego przecież kasator w ogóle nie podważał.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

W przedmiocie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnik skarżącego, która została ustanowiona w ramach prawa pomocy, wskazać należy, że WSA postanowieniem z 5 marca 2019 r. przyznał adwokat z urzędu koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.