Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2658/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 523/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestników postępowania J. K., B. J., J. L., E. P., T. S., S. S., A. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 523/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. A. S., J. K., B. J., J. L., T. S., S. S., H. S. S., K. S., M. P. oraz E. P. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w G. pomiędzy ul. A., B., S. i B., stanowiącej działkę nr [...] oraz część działki o pierwotnym nr [...] (obecnie oznaczonej nr [...]), której całkowita powierzchnia wynosi ok. [...] m2, stanowiącej własność Gminy Miasta G..

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. wnioskodawcy sprecyzowali swój wniosek wskazując, że wnoszą o zwrot pięciu działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], które - z wyłączeniem działki nr [...] - powstały po licznych przekształceniach geodezyjnych działki pierwotnie wywłaszczonej o nr [...] i stanowią jej część.

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Pomorskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Prezydent Miasta G. ponownie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości a Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] października 2011 r., uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Prezydent Miasta G. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców części wywłaszczonej nieruchomości szczegółowo opisanej w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia, odmówił zwrotu tej nieruchomości w pozostałej części, a także orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasta G. części zwaloryzowanego odszkodowania. Decyzja ta również została uchylona przez Wojewodę Pomorskiego decyzją z dnia [...] października 2014 r., a sprawa została ponownie przekazana organowi I instancji do rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2015 r. orzekł:

1. o zwrocie na rzecz wnioskodawców - według następujących ułamków:

1) J. K. w wielkości [...],

2) B. J. w wielkości [...],

3) J. L. w wielkości [...],

4) M. P. w wielkości [...],

5) E. P. w wielkości [...],

6) K. S. w wielkości [...],

7) H. S. S. w wielkości [...],

8) T. S. w wielkości [...],

9) S. S. w wielkości [...],

10) A. S. w wielkości [...],

- nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha;

- nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [...] opow. [...] ha, stanowiącej część obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha;

- nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha;

- nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha;

- nieruchomości położonej w G., oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha;

2. o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców:

- nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część obecnej działki nr [...] o pow. [...]ha;

- nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha;

- nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha;

- nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha;

- nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha;

- nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha;

- nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha;

3. że przejście prawa własności nieruchomości opisanych w punkcie pierwszym decyzji następuje z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

4. o solidarnym zwrocie na rzecz Gminy Miasta G. przez wnioskodawców części zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł w terminie [...] dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, na konto wskazane przez Gminę Miasta G.;

5. że niniejsza decyzja stanowi podstawę wpisu hipoteki na zabezpieczenie roszczenia opisanego w punkcie czwartym decyzji;

6. że do skutków zwłoki w zapłacie należności, o których mowa w punkcie czwartym decyzji, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

7. że nieruchomość wywłaszczona - stanowiąca własność Gminy Miasta G., podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu;

8. że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział nieruchomości, stanowiącej wydzielone geodezyjnie:

- działkę nr [...] o pow. [...] ha, KM [...],[...], na działki nr [...] o pow. [...] ha/dr/ i [...] o pow. [...] ha/Bz/;

- działkę nr [...] o pow. [...] ha, KM [...],[...], na działki nr: [...] o pow. [...] ha/dr/ i [...] o pow. [...] ha/dr/;

- działkę nr [...] o pow. [...] ha, KM [...],[...] , na działki nr: [...]o pow. [...] ha/dr/, [...] o pow. [...] ha/dr/, [...] o pow. [...] ha/Bz/, [...] o pow. [...] ha/Bz/, [...] o pow. [...] ha/dr/, [...] o pow. [...] ha/Bz/.

W konkluzji uzasadnienia tej decyzji organ stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na terenie wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ utrzymanie zieleni i jej pielęgnowanie nie jest realizacją celu wywłaszczenia jakim był reprezentacyjny plac publiczny oraz otaczające go obiekty użyteczności publicznej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Miasta G., domagając się jej uchylenia i podnosząc, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Wojewoda Pomorski, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją uchylił decyzję organu I instancji i orzekł:

1. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G., stanowiącej wydzielone geodezyjnie: działkę nr [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2, obręb nr [...], KW [...], na działki nr: [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2; działkę nr [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2, obręb nr [...], KW [...], na działki nr: [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2; działkę nr [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2, obręb nr [...], [...], na działki nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, zgodnie z projektem podziału stanowiącym załącznik do tej decyzji;

2. o zwrocie na rzecz: J. K. (udziału w wysokości [...] części w prawie własności); B. J. (udziału w wysokości [...] części w prawie własności); J. L. (udziału w wysokości [...] części w prawie własności); M. P. (udziału w wysokości [...] części w prawie własności); E. P. (udziału w wysokości [...] części w prawie własności); K. S. (udziału w wysokości [...] części w prawie własności); H. S. S. (udziału w wysokości [...] części w prawie własności); T. S. (udziału w wysokości [...] części w prawie własności); S. S. (udziału w wysokości [...] części w prawie własności); A. S. (udziału w wysokości [...] części w prawie własności) nieruchomości położonej w G., obręb nr [...], KW nr [...], oznaczonej jako: działka nr [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2, oraz jako projektowane działki nr: [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2 (stanowiąca część obecnej działki nr [...] - poprzednio nr [...]o pow. [...] m2), [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2 (stanowiąca część obecnej działki nr [...] - poprzednio nr [...] o pow. [...] m2), [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2 i [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2 (stanowiące część obecnej działki nr [...] - poprzednio nr [...]o pow. [...] m2);

3. o odmowie zwrotu na rzecz osób wymienionych w punkcie drugim decyzji nieruchomości położonej w G., obręb nr [...], KW nr [...], oznaczonej jako: działka nr [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2 oraz jako projektowane działki nr: [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2 (stanowiąca część obecnej działki nr [...] - poprzednio nr [...] o pow. [...] m2), [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2 (stanowiąca część obecnej działki nr [...] - poprzednio nr [...] o pow. [...] m2), [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2, [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2, [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2 i [...] (poprzednio nr [...]) o pow. [...] m2 (stanowiące część obecnej działki nr [...] - poprzednio nr [...] o pow. [...] m2);

4. o obowiązku zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania (ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni nieruchomości) w łącznej kwocie [...] zł przez: J. K. - kwoty [...] zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości [...] części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; B. J. - kwoty [...] zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości [...] części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; J. L. - kwoty [...] zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości [...] części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; M. P. - kwoty [...] zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości [...] części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; E. P. - kwoty [...] zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości [...] części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; K. S. - kwoty [...] zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości [...] części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; H. S. S. - kwoty [...] zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości [...] części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; T. S. - kwoty [...] zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości [...] części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; S. S. - kwoty [...] zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości [...] części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości; A. S. - kwoty [...] zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości [...] części w spadku po byłych współwłaścicielkach nieruchomości, na rzecz Gminy Miasta G. w terminie [...] dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

5. o zabezpieczeniu wierzytelności, o której mowa w punkcie czwartym, poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej w łącznej wysokości [...] zł na udziałach w prawie własności w nieruchomości, określonych w punkcie drugim, w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w punkcie czwartym, na rzecz Gminy Miasta G..

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda Pomorski wyjaśnił na wstępie kwestie dotyczące oznaczenia przedmiotu postępowania w zakresie poszczególnych działek ewidencyjnych z uwzględnieniem zmian, jakie na skutek modernizacji ewidencji gruntów i podziałów geodezyjnych nastąpiły od daty wywłaszczenia do daty orzekania. Wojewoda wskazał też, że będące przedmiotem niniejszej sprawy działki zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n. Podkreślił, że celem wywłaszczenia, jak określono w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1966 r., było zainwestowanie ich pod: reprezentacyjny plac publiczny m. G. "F." oraz otaczające plac obiekty użyteczności publicznej jak teatr, biblioteka miejska, pawilony wystawowe, gastronomiczne itp. Cel ten został określony konkretnie i precyzyjnie i nie wymagał doprecyzowania.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że nazwa "F." w okresie poprzedzającym wywłaszczenie funkcjonowała zarówno w dokumentach urzędowych, jak i w powszechnym obrocie. Wojewoda podkreślił, że koncepcja "F." była złożona, jednak nie zmienia to faktu, że jednym z jej elementów był plac zebrań oraz obiekty użyteczności publicznej. Ocenił, że z obszernego materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika aby kiedykolwiek na wywłaszczonej nieruchomości powstał reprezentacyjny plac publiczny, jak również obiekty użyteczności publicznej, takie jak teatr, biblioteka miejska, pawilony wystawowe czy gastronomiczne. Zauważył przy tym, że zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują jedynie na utworzenie na przedmiotowym terenie zieleni miejskiej, którą trudno uznać za towarzyszącą celowi wywłaszczenia, skoro reprezentacyjny plac publiczny ani budynki użyteczności publicznej nigdy nie powstały. Powstanie na części wywłaszczonego terenu parku nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia jakim był plac publiczny i otaczające go obiekty użyteczności publicznej. Organ podkreślił, że "F." nigdy nie było postrzegane jako park miejski i zieleńce. Uznał, że zrealizowany przez Gminę Miasta G. cel publiczny na terenie obecnego Parku R. polegał wyłącznie na urządzeniu i utrzymaniu terenów zieleni, która była już realizowana od roku 1955. Wojewoda dodał, że faktu istnienia na części wywłaszczonej nieruchomości parku nie można uznać za modyfikację celu wywłaszczenia.

Dalej Wojewoda wskazał na te części nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Ustalenie, że wybudowane drogi stanowią drogi publiczne, wyklucza możliwość zwrotu działek oznaczonych w prawidłowo sporządzonym projekcie podziału numerami: [...],[...],[...] i [...]. Organ wyjaśnił przy tym, że drogi publiczne nie podlegają zwrotowi nie z uwagi na to, że zostały umieszczone w katalogu celów publicznych, lecz z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych, który wskazuje zamknięty krąg podmiotów, które mogą być właścicielami dróg publicznych.

Wojewoda ocenił następnie, że również projektowana działka nr [...] nie może zostać zwrócona, ponieważ nie wchodziła w skład terenu wywłaszczonego aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1966 r.

Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazującego na błędne niepowiększenie zwaloryzowanego odszkodowania o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości w sytuacji, gdy są one zgodne z celem wywłaszczenia, Wojewoda wyjaśnił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazane zaś w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na powyższą decyzję Gmina Miasta G. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji dokonując analizy zastosowanych w sprawie przepisów u.g.n. stwierdził, że zasadniczą kwestią w każdej sprawie o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jest dokładne określenie celu wywłaszczenia (nabycia), a następnie zbadanie, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia został określony w umowie z dnia [...] grudnia 1966 r. konkretnie i precyzyjnie i nie wymagał dalszego doprecyzowania. Tekst tej umowy jest jasny i jednoznaczny, a nadto brak jest dowodu w sprawie, który pozwalałby przyjąć, że zamiarem swym strony umowy obejmowały inny cel wywłaszczenia, niż wyraźnie wskazany w samej jej treści. Ponadto dokładnie taki sam cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został wskazany w dokumencie z dnia [...] października 1966 r., nr [...], bezpośrednio poprzedzającym zawartą umowę, tj. "Adnotacji dot. nabycia nieruchomości położonej w G. przy B. między S., a ulicą 2.", sporządzonym przez Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G..

W umowie wskazano również, że takie przeznaczenie nieruchomości jest zgodne z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] sierpnia 1962 r. Jednak zdaniem Sądu, ocena tego, czy faktycznie cel wywłaszczenia wskazany w umowie był zgodny z zapisami ww. planu, nie jest dokonywana w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu tym nie bada się bowiem czy wywłaszczenie zostało dokonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie dokonania wywłaszczenia. Z zapisu zawartego w akcie notarialnym wynika jasno, że na terenie objętym wywłaszczeniem i wnioskiem o zwrot, miał zostać zrealizowany reprezentacyjny plac publiczny, a nie teren zieleni - park miejski, jak przyjmuje skarżąca.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo organy przyjęły, że cel wywłaszczenia nie został na terenie objętym wnioskiem zrealizowany, nie powstał bowiem na nim reprezentacyjny plac publiczny i towarzyszące mu obiekty użyteczności publicznej, a jedynie teren - określany także w planie ogólnym z 1962 roku - jako zieleniec, park. Sąd podzielił przy tym ocenę organów, że park funkcjonujący na wywłaszczonym gruncie (określany obecnie jako Park R.), a więc teren zielony o charakterze rekreacyjnym, nie może być utożsamiany z celem wywłaszczenia, jakim był plac publiczny o charakterze reprezentacyjnym oraz towarzyszące mu obiekty użyteczności publicznej.

Zdaniem Sądu, dokonanej przez organy oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie podważyły ani zarzuty odwołania, ani też skargi wniesionej przez Gminę Miasta G.. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych dowodów, które pozwalałyby przyjąć, że ściśle określony w umowie z [...] grudnia 1966 r. cel wywłaszczenia, jakim było przede wszystkim powstanie reprezentacyjnego placu publicznego na tym terenie, został na nieruchomości objętej wnioskiem zrealizowany.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że podobną ocenę przedmiotowej sprawy zaprezentował również Sąd Okręgowy w G. w wyroku z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...]. Sąd ten, orzekając o odszkodowaniu za część nieruchomości, sprzedanej na podstawie przedmiotowej umowy z dnia [...] grudnia 1966 r., a następnie zbytej przez Gminę Miasta G. z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., uznał, że na działkach nr [...] i [...] (oznaczenie działek składających się na wywłaszczoną nieruchomość w dacie wywłaszczenia) nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ścisła interpretacja celu wywłaszczenia i ocena jego realizacji dokonana przez organy w tej sprawie, zgodna jest ze wskazywanymi w toku postępowania przez wnioskodawców przepisami Konstytucji RP, które dotyczą szczególnej ochrony prawa własności. Z art. 64 Konstytucji RP wynika bowiem, że prawo własności podlega ochronie prawnej, a art. 21 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Skoro zatem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, prawidłowo zdaniem Sądu, organy obu instancji uznały, że nieruchomość objęta wnioskiem co do zasady podlegać winna zwrotowi na rzecz wnioskodawców (spadkobierców zbywców tej nieruchomości) na podstawie art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Dalej Sąd pierwszej instancji uznał, że zgodnie z prawem organy uznały, że zwrotowi nie będzie podlegać ta część wywłaszczonej nieruchomości, która zajęta została pod drogi publiczne, a także - z przyczyn oczywistych, ten fragment nieruchomości, powstały w wyniku podziału, który nie był objęty wywłaszczeniem.

W kwestii odszkodowania Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo orzekł w o obowiązku zwrotu przez wnioskodawców na rzecz Gminy Miasta G. części zwaloryzowanego odszkodowania (ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości). Strony sposobu ustalenia tego odszkodowania i jego waloryzacji nie kwestionowały.

Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalając stan faktyczny niniejszej sprawy organy obu instancji dokonały wnikliwej analizy materiału dowodowego, z poszanowaniem zasad określonych w k.p.a., w szczególności zasady swobodnej oceny dowodów, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, wskazując zarówno na podstawie jakich dowodów określiły cel wywłaszczenia, jak i na podstawie jakich uznały, że cel ten nie został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem.

Sąd wskazał ponadto, że nie doszło także do naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Wskazane w tym przepisie zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może bowiem obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta G., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia przejawiające się w rozdzieleniu przez WSA w Gdańsku zgodności celu nabycia określonego w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1966 r. od zapisów planu [...] z 1962 r., mimo że akt notarialny ujmuje to łącznie, co doprowadziło do dokonania przez Sąd ustaleń w zakresie tego celu sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

2) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, podczas, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż cel wywłaszczenia w postaci placu publicznego został zrealizowany na całości nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot;

3) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez pominięcie przez WSA w Gdańsku, że drogi rowerowe zostały zakwalifikowane jako cel publiczny przez ustawę o gospodarce nieruchomościami i umieszczone w katalogu celów publicznych na równi z drogami publicznymi, wobec czego zastosowanie winna znaleźć zasada, w myśl której nieruchomości, na których zlokalizowane są drogi rowerowe nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli;

4) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie powinna być powiększona o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości i zwiększających jej wartość, albowiem pogląd, iż zwrotem mogą być objęte wyłącznie nakłady poniesione na cel wywłaszczenia obarczony jest błędem logicznym, gdyż realizacja celu wywłaszczenia i poniesienie w tym celu nakładów wykluczałoby możliwość zwrotu nieruchomości;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez WSA w Gdańsku przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkujące błędnym ustaleniem, iż Wojewoda Pomorski prawidłowo wydał w przedmiotowej sprawie decyzję merytoryczno-reformacyjną i dostatecznie uzasadnił podjęcie rozstrzygnięcia na tej podstawie prawnej;

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez naruszenie przez Sąd przepisu art. 11, art. 15 oraz art. 138 k.p.a. przejawiające się w uznaniu, iż Wojewoda Pomorski w sposób wyczerpujący odniósł się w decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez Gminę Miasta G. w odwołaniu z dnia [...] października 2015 r. wniesionym od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 2015 r.;

3) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd przepisu art. 15 w związku z art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a., skutkujące błędnym przyjęciem, iż Wojewoda Pomorski rozpatrzył materiał dowodowy w sposób właściwy i kompletny oraz pozwalający na ustalenie, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a w szczególności:

- dokonał prawidłowej oceny wyników postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) przejawiającą się w uwzględnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów;

- dokonał oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy;

- prawidłowo ocenił wyniki postępowania dowodowego z powodu oparcia go na materiale dowodowym w pełni rozpatrzonym;

- dokonał wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego przejawiającej się: w dokonaniu oceny mocy i wiarygodności dowodów wraz z całym materiałem dowodowym, porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które pozbawiają bądź też obniżają moc dowodową lub wiarygodność poszczególnych dowodów.

Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, r.pr. E. K. w imieniu reprezentowanych przez siebie uczestników postępowania, wniosła o rozważenie odrzucenia skargi kasacyjnej, względnie - w wypadku uznania, że wymagania konstrukcyjne skargi kasacyjnej zostały spełnione i pozwalają na wyznaczenie granic zaskarżenia – o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Ponadto pełnomocnik uczestników postępowania wniosła o zasądzenie od Gminy Miasta G. kosztów postępowania ich rzecz.

Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania H. S. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2017 r. wraz z uzasadnieniem, na okoliczność braku realizacji celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie.

W obu tych odpowiedziach ich autorzy zawarli obszerne uzasadnienia przedstawiając argumenty na poparcie swoich wniosków.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania K. S. również wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Obecni na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 marca 2019 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują zarazem kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że wyrok Sądu pierwszej instancji zakwestionowano formułując zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego. W ocenie strony skarżącej naruszenie prawa materialnego miało polegać na niewłaściwym zastosowaniu oraz błędnej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia; niewłaściwym zastosowaniu oraz błędnej wykładni art. 136 ust. 3 tej ustawy, co polegało na przyjęciu stanowiska, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; niewłaściwej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 6 pkt 1 u.g.n., co polegało na pominięciu faktu zrealizowania na nieruchomości ścieżki rowerowej, zaliczanej do celów publicznych, co jednocześnie winno dyskwalifikować nieruchomość jako podlegającą zwrotowi; wreszcie niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie, że kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie powinna być powiększona o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości, które zwiększyły jej wartość.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazywały na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który zdaniem skarżącej został niewłaściwie zastosowany w oparciu o błędne ustalenia dotyczące zgromadzonego materiału dowodowego, który nie został wszechstronnie rozpatrzony, a także brak odniesienia się do wszystkich zarzutów formułowanych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego.

Sednem sporu zaistniałego tak w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym jest interpretacja faktów oraz ustalonych dowodów, a w szczególności tego, czy nieruchomość, której własność została przeniesiona na mocy umowy zawartej w dniu [...] grudnia 1966 r. została zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została nabyta.

Już w tym miejscu wskazać przyjdzie, że ze wspomnianej umowy wprost wynika, że grunt ów miał być przeznaczony pod "reprezentacyjny plac publiczny m. G. F. oraz otaczające plac obiekty użyteczności publicznej jak teatr, biblioteka miejska, pawilony wystawowe, gastronomiczne i.t.p.". Nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który to przepis, na mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. daje podstawę do wystąpienia o zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach określonych w Dziale III, rozdziale 6 u.g.n.

Kluczową kwestią w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej jest ocena realizacji celu wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie cel ów został precyzyjnie określony w umowie kupna – sprzedaży nieruchomości, a potwierdzeniem zamiarów inwestycyjnych jest adnotacja urzędowa pochodząca z dnia [...] października 1966 r. (a więc sprzed daty przeniesienia własności nieruchomości), w której wprost wskazano że "zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G." przedmiotowy teren przeznaczony jest pod reprezentacyjny plac publiczny G. "F." oraz otaczające plac obiekty użyteczności publicznej jak teatr, biblioteka miejska, pawilony wystawowe, gastronomiczne itp.". Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, cel na jaki nieruchomość została nabyta nie budzi żadnych wątpliwości i nie wymaga czynienia zabiegów interpretacyjnych zmierzających do ustalenia rzeczywistych intencji nabywcy. Nie ma tu również mowy, na co powołuje się strona skarżąca, o przykładowym wskazaniu zamiaru nabywcy, skoro cel ów został wskazany wprost a nie jako przykład potencjalnego zagospodarowania nieruchomości. Wyliczenie planowanych budynków wchodzących w skład otoczenia "F." również nie ma charakteru przykładowego, a zakończenie go zwrotem "itp." wskazuje na to, że zbiór ów ma charakter otwarty, co zarazem wcale nie oznacza, że jego elementy nie zostały precyzyjnie oznaczone. Trafne i precyzyjne są więc w tym względzie wywody Sądu pierwszej instancji wskazujące na klarowność treści umowy o przeniesieniu własności nieruchomości oraz dokumenty (ogólny plan zagospodarowania przestrzennego oraz wspomniana już wcześniej adnotacja urzędowa), w oparciu o które ustalono rzeczywiste zamiary inwestycyjne.

Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu [...] lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu [...] lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Sięgając do bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych trzeba wpierw zwrócić uwagę na fakt, że ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 do systemu prawnego (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3475/15). Termin siedmioletni zaczął obowiązywać z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc od [...] stycznia 1998 r. (art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami), natomiast termin [...]-letni - z dniem [...] września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492). To z kolei oznacza, że koniecznym było zbadanie, czy cel przejęcia nieruchomości został w jakimkolwiek stopniu zrealizowany, niezależnie od wskazanych wyżej terminów.

Postępowanie dowodowe, które w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało w sposób szczególnie wnikliwy i dokładny pozwoliło ustalić, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot pomiędzy datą jej nabycia a złożeniem wniosku cel publiczny nie został zrealizowany.

Podkreślić raz jeszcze trzeba, że bardzo bogaty materiał dowodowy nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia tezy, że na nieruchomości tej powstały inwestycje o których mowa w umowie z dnia [...] grudnia 1966 r. Od tej daty zagospodarowanie wspomnianej nieruchomości (tereny zieleni) nie uległo bowiem zasadniczym zmianom, a z pewnością nie doszło do powstania reprezentacyjnego placu publicznego. Na przestrzeni tych kilkudziesięciu lat nie podjęto żadnej próby zmierzającej do realizacji celu przejęcia nieruchomości. Trudno zarazem podzielić argumentację strony skarżącej, powołującej się na opinię urbanistyczną i zasadzającą się na próbie przekonania, iż pod pojęciem "placu publicznego" kryć się mogą różnorodne rozwiązania urbanistyczne, w tym tereny zielone. Taki tok rozumowania traktować należy jako nadużycie, a zarazem próbę obejścia znaczenia semantycznego użytego w umowie sformułowania. Logika takiego wywodu prowadzi bowiem do absurdalnego wniosku, iż pojęcie "reprezentacyjnego placu publicznego" mogłoby również odnosić się do boiska sportowego lub wręcz pastwiska, czy też innego terenu zieleni urządzonej bądź nieurządzonej, a tym samym każda niezabudowana przestrzeń kwalifikowałaby się do takiego określenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarówno wykładnia językowa jak i logiczna przeczy tezie zrównującej urządzoną zieleń parkową i rekreacyjną z placem publicznym. Ten ostatni bowiem posiada określone funkcje, których obecne zagospodarowanie nieruchomości nie spełnia. Pojęcie placu oznacza bowiem wolną przestrzeń w mieście, najczęściej powstała u zbiegu ulic lub na ich skrzyżowaniu, zwykle otoczoną zabudową architektoniczną, pełniącą różnorakie funkcje, w tym przede wszystkim miejsca zebrań (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1994 r., Wydanie IX, s. 681). Użycie przymiotników "reprezentacyjny" oraz "publiczny" oznacza z kolei przypisanie wspomnianej przestrzeni szczególnej funkcji (reprezentacyjność) i powszechny do niej dostęp (publiczność). Aktualne zagospodarowanie spornego terenu ma jedynie charakter publiczny (park), natomiast nie można w tym przypadku mówić ani o placu, ani też o terenie reprezentacyjnym.

Trzeba również zauważyć, że skarżąca kasacyjnie błędnie upatruje naruszenia prawa w niezgodności celu nabycia nieruchomości z treścią planu zagospodarowania przestrzennego z 1962 r. Wskazać przyjdzie, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, obowiązujący w dacie nabycia nieruchomości stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej z przepisu tego nijak nie da się wywieść istnienia obowiązku umieszczenia celu użyteczności publicznej w istniejących wówczas dokumentach planistycznych. Pojęcie "celu użyteczności publicznej" jako zwrot niedookreślony stanowiło samoistną przesłankę wywłaszczenia, która mogła lecz nie musiała być ujęta w instrumentach planistycznych. W realiach niniejszej sprawy treść uchwały z 1962 r. wskazywała na inne plany zagospodarowania nieruchomości, jednakże w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy zawarte w Dziale III, rozdziale 6 u.g.n. bada się cel wywłaszczenia (lub nabycia nieruchomości) oraz to, czy został on zrealizowany. Bez znaczenia są zaś okoliczności, które stały na przeszkodzie realizacji owego celu. Z tej perspektywy rozważania dotyczące przeznaczenia spornego terenu w planie miejscowym były i są nadal bez znaczenia, natomiast niewątpliwie pod pojęciem "celu użyteczności publicznej" można rozumieć inwestycję polegającą na powstaniu reprezentacyjnego placu publicznego.

Kontynuując ten wątek stwierdzić trzeba, że całkowicie niezrozumiałym jest zarzut niewłaściwego zastosowania oraz błędnej wykładni art. 6 pkt 1 u.g.n., który przecież w niniejszej sprawie w ogóle nie był stosowany. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że skoro przepis ów do celów publicznych zalicza drogi rowerowe, a takowe istnieją na terenie objętym wnioskiem o zwrot, to tym samym nieruchomość taka nie powinna podlegać zwrotowi. Takie rozumowanie, w świetle regulacji przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest pozbawione podstaw. Zauważyć bowiem przyjdzie, że ocena organu prowadzącego takie postępowanie powinna koncentrować się na tym, czy konkretny cel publiczny na który nieruchomość została przejęta został zrealizowany, nie zaś na tym, czy jakikolwiek cel publiczny został urzeczywistniony. Tym samym "zamiana" celu publicznego już po nabyciu nieruchomości nie może uzasadniać odmowy zwrotu takiej nieruchomości, zwłaszcza w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Sięgając do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. (sygn. P 5/99 – OTK ZU nr 2/2000, poz. 60) zaakcentować za Trybunałem trzeba, że "zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie «jedynie na cele publiczne» - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy". Takie stanowisko prowadzi z kolei do oczywistego wniosku, że gwarancją ochrony prawnej (tak ustawowej jak i przede wszystkim konstytucyjnej) podmiotu wywłaszczanego jest tożsamość celu wywłaszczenia określonego w decyzji organu lub w umowie przenoszącej własność nieruchomości z rzeczywistym zagospodarowaniem tejże. Zaniechanie realizacji celu wywłaszczenia będącego przesłanką nabycia nieruchomości otwiera drogę do skutecznego ubiegania się o jej zwrot, niezależnie od tego, czy została ona przeznaczona pod inny cel publiczny. Może rzecz jasna się okazać, że odmienne od pierwotnie planowanego zagospodarowanie nieruchomości uniemożliwi jej zwrot, nie mniej jednak strona może się wówczas ubiegać o zaspokojenie swojego roszczenia w innej postaci. Nie niweczy to jednak skuteczności samego roszczenia.

Chybiona jest również argumentacja skarżącej dotycząca niewłaściwej, jej zdaniem, waloryzacji odszkodowania. Sięgając bowiem do treści art. 140 ust. 4 u.g.n. wskazać trzeba, że przepis ten wskazuje mechanizm zwiększenia lub zmniejszenia wysokości odszkodowania przeznaczonego do zwrotu. Kluczową kwestią jest w tym przypadku pojęcie "zwiększenia wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu". Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że chodzi tu o działania zmierzające do urzeczywistnienia celu publicznego na jaki nieruchomość została przejęta, a nie jakiekolwiek działania zwiększające wartość nieruchomości. Stanowisko to jest zresztą ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 205/16, czy też wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1323/13). Wbrew stanowisku strony skarżącej, takie rozumowanie nie jest obarczone "błędem logicznym" lecz właśnie stanowi konsekwencję wykładni logicznej tego przepisu dokonaną z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony podmiotów wywłaszczanych (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Trudno bowiem znaleźć racjonalne argumenty pozwalające bronić poglądu, że właściciel wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu publicznego winien jeszcze ponosić dodatkowe koszty tego, że ten, w czyim władaniu była ta nieruchomość dokonywał na niej nakładów niezwiązanych z celem wywłaszczenia. Przeciwnie, to właśnie próba realizacji celu publicznego wywłaszczenia, jeżeli nawet zakończyła się fiaskiem lecz poczynione zostały określone nakłady może spowodować zwiększenie się wartości nieruchomości i wpłynąć na wysokość odszkodowania zwracanego podmiotowi publicznemu.

Odnosząc się na koniec do zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowego stwierdzić należało, że również i one nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Wszystkie trzy zarzuty koncentrują się na wykazaniu braków w przeprowadzonym postepowaniu dowodowym oraz błędnych ustaleniach faktycznych, które doprowadziły do wydania decyzji kwalifikującej się do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Postępowanie administracyjne toczyło się w niniejszej sprawie już [...] razy i trwało [...] lat. Rozstrzygnięcie Wojewody Pomorskiego kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji oparte zostało na niezwykle obfitym, i co zasługuje na szczególną aprobatę, usystematyzowanym materiale dowodowym. Wojewoda, mając na względzie długość toczącego się postępowania, zgromadzony materiał dowodowy oraz niedoskonałości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zasadnym będzie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a więc uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do meritum. Strona skarżąca kasacyjnie miała dostateczną ilość czasu na wypowiedzenie się co do materiału dowodowego gromadzonego w poszczególnych stadiach tego postępowania. Organ odwoławczy mając na względzie zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz uwzględniając słuszny interes stron postępowania (art. 7 k.p.a.), w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości jakie dawał mu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wątpliwości zgłaszane przez stronę skarżącą w opisywanych realiach sprawy nie miały istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, a ich uwzględnienie w sposób nieuzasadniony przedłużyłoby bieg postępowania.

Na koniec wskazać wypadnie, w związku z przedłożonym przez uczestniczkę postępowania – H. S. S., wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...], że wyrok ten nie ma w niniejszej sprawie waloru wiążącego w rozumieniu art. 365 § 1 k.p.c. Dotyczy bowiem odrębnej nieruchomości, aczkolwiek wywłaszczonej na tej samej podstawie prawnej i objętej tym samym aktem wywłaszczeniowym. Nie sposób jednak pominąć, że wyrażona w tym wyroku ocena jest zbieżna z oceną zawartą w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku, co może stanowić dodatkowy, uzupełniający argument przemawiający za trafnością rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek uczestników postępowania reprezentowanych przez r.pr. E. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem przepis art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, na rzecz uczestników postępowania.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl