Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 919/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2006-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145par.1 pkt1c, art.200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.107 par.1, art.62
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.292
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art.205 ust.4, art.122 ust.1 pkt10
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skarg Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział w K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...], [...], [...], [...] w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska I. uchyla zaskarżone decyzje z dnia [...] znak: [...], [...], [...], [...], to jest w części utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji określającą wysokość zaległości z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska dla Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział w K.; II. stwierdza, że uchylone decyzje w zaskarżonej części nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział w K. kwotę 1.600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA / Ke 919/ 05

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań Wniesionych przez Prezydenta Miasta O. Ś., Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych

i Autostrad W W., Zarządu Dróg Wojewódzkich

w K. i Zarząd Powiatu O. od decyzji Marszałka Województwa z dnia [...], określającej wysokość zaległości z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska / wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, ujętych w systemy kanalizacyjne,

z wyjątkiem kanalizacji ogólnospławnej/ z terenu miasta O. Ś. za I kwartał 2002 r. w kwotach odpowiednio 3168, 45zł, 2053,80zł, 1718,76zł i 5340,24zł - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Trzema kolejnymi decyzjami z tego samego dnia Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy trzy decyzje Marszałka Województwa z dnia [...] określające wysokość takich samych opłat od tych samych zarządców dróg za I, II, III i IV kwartał 2002 r.

W uzasadnieniach wszystkich tych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji orzekł o wysokości zobowiązania

z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska za kolejne kwartały 2002 r., według szczegółowego wyliczenia, przedstawionego w załącznikach nr 1-4 do decyzji. W pkt 2 osnowy decyzji organ zobowiązał podmioty korzystające ze środowiska do naliczenia odsetek z tytułu zaległości, wskazując termin płatności należnej opłaty. Uzasadniając decyzje - wydane na podstawie przepisów art. 275, 281 ust.1, 288 ust.1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9.10.2001 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska/ Dz. U. Nr 130 poz. 1453 ze zm./, art. 20 ust. 4 i art. 22 ustawy o drogach publicznych, § 101 i 106 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie/ Dz. U. Nr 43 poz. 430/, art. 21 § 2 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Finansów

z dnia 24.12.2002r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę i art. 53 § 3 Ordynacji podatkowej Marszałek Województwa wyjaśnił, że postępowanie

w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 20.08.2003r., w celu wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska za I, II, III, IV kwartał 2002 r. i I kwartał 2003 r., po otrzymaniu

w dniu 5 maja 2003 r. z Urzędu Miasta w O. Ś. zaległych sprawozdań kwartalnych z wyliczonymi opłatami za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych

o trwałej nawierzchni i ustaleniu, że opłaty nie zostały uiszczone. Dalej organ

I instancji przedstawił szczegółowo tok postępowania w sprawie oraz ustalenia stanu faktycznego, dotyczące zwłaszcza określenia podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat i stwierdził, że w jego ocenie poszczególni zarządcy dróg są podmiotami faktycznie korzystającymi z kanalizacji deszczowej, z której ścieki deszczowe z dróg wprowadzają bezpośrednio do ziemi lub wód, a zatem są podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłat z tego tytułu. Zarządcy dróg nie wykazali, że korzystającymi z tych urządzeń są inne podmioty, nie kwestionowali ustaleń co do tego, że sieci kanalizacyjne, którymi odprowadzane są wody opadowe z dróg , którymi zarządzają, nie należą do Gminy O. Ś.. Nie kwestionowali także tego, że spornymi ulicami zarządzają oraz, że nie posiadają umów dotyczących odprowadzania wód opadowych do sieci, będącej własnością innego podmiotu. Brak takich umów świadczy, jak to wywodzi organ I instancji, że zarządcy dróg traktują kanalizację "jak własną". Tytuł prawny zarządców dróg do urządzeń kanalizacyjnych wynika z prawa do zarządzania drogami / art. 20 ust. 4 ustawy o drogach/ i objętego tym zarządzeniem obowiązku odwadniania dróg oraz z prawa trwałego zarządu do nieruchomości / art. 22 ustawy o drogach publicznych/. W takim stanie faktycznym i prawnym za uzasadnione zdaniem Marszałka jest przyjęcie domniemania faktycznego, że urządzenia kanalizacyjne, odwadniające drogi były budowane przez podmioty budujące te drogi a więc zarządców dróg.

Od decyzji odwołały się wszystkie strony.

Prezydent Miasta O. Ś. wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej odsetek a także zakwestionował zasadność obciążenia go opłatami za odprowadzanie ścieków z powierzchni ulic J. P., M., P., S., Ż., Z. i Z. zarzucając, iż aczkolwiek sieć kanalizacyjna odprowadzająca ścieki z tych ulic stanowi własność Gminy, jednakże Gmina O. nie jest zarządcą tych dróg.

Generalna Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji jako wydanej z naruszeniem art. 272 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zarzucając, że wprowadzającym ścieki do środowiska jest podmiot, który posiada tytuł prawny do urządzeń kanalizacyjnych, a ten należy do Gminy lub Przedsiębiorstwa Wodociągowego, które w imieniu Gminy zarządza kanalizacją miejską.

Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. w swoim odwołaniu domagał się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania podnosząc, iż aczkolwiek jest podmiotem korzystającym, ze środowiska zgodnie z art. 275 ustawy POŚ, to jednak nie jest właścicielem urządzeń kanalizacyjnych

w pasie drogowym lub poza pasem drogowym dróg wojewódzkich, do których odprowadzane są ścieki opadowe z powierzchni ulic, kanalizacje nie służą wyłącznie odwadnianiu pasów drogowych ale mają wielu użytkowników. Skarżący zakwestionował naliczenie opłat podwyższonych, wskazał, że skoro nie jest właścicielem kanalizacji, to nie może ponosić skutków braku pozwoleń wodnoprawnych lub zaniechania uzupełnienia braków w tej dziedzinie przez właścicieli kanalizacji. Takie same zarzuty zawarł w swoim odwołaniu Zarząd Powiatu O..

Przekazując akta Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu Marszałek Województwa odnosząc się do zarzutów powołał art. 122 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym każdy z zarządców dróg wprowadzających wody opadowe lub roztopowe do kanalizacji powinien uzyskać pozwolenie wodnoprawne, gdyż ścieki te zawierają substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając te odwołania przytoczyło treść art. 273 ust. 1 , 275 i 274 ust. 4 pkt 1 oraz 3 pkt 38 lit. c, art. 285 ust. 1, 286, 287 i 288 Prawa ochrony środowiska, wskazując, że na podstawie tych przepisów Marszałek Województwa podjął zaskarżone rozstrzygnięcie. Dalej organ ten ponownie przytoczył okoliczności w jakich doszło do wszczęcia postępowania i wskazał, że od początku sporną kwestią było to, czy podmiotami korzystającymi ze środowiska, zobowiązanymi do ponoszenia opłat na podstawie art. 275 POŚ są tylko podmioty będące właścicielami urządzeń kanalizacyjnych, którymi odprowadzane są wody opadowe z dróg i parkingów na terenie miasta O. i jakie są to podmioty, czy też zarządcy dróg publicznych, w których umieszczone zostały odcinki sieci kanalizacyjnej. Powołując się na treść art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia

7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków organ odwoławczy wskazał, że jak ustalono, Gminie nie zostały przekazane urządzenia kanalizacyjne. W dokumentach z przejęcia dróg krajowych i wojewódzkich brak jest informacji, według wyjaśnień zarządców tych dróg, co do przekazania kanałów deszczowych. To samo dotyczy dróg powiatowych. Także Prezydent Miasta poinformował o braku dokumentacji, na podstawie której byłoby możliwe ustalenie inwestorów czy wykonawców spornych odcinków kanalizacji deszczowej w mieście. Według twierdzeń zarządców nie są oni właścicielami tej kanalizacji, która jest urządzeniem obcym, zlokalizowanym w pasie drogowym. Z takim stanowiskiem zdaniem SKO nie można się zgodzić i na poparcie tej oceny organ ten przytoczył przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazując, że kanalizacja deszczowa jest urządzeniem należącym do wyposażenia technicznego drogi. Dlatego też za uzasadnione organ ten uznał nałożenie obowiązku ponoszenia opłat za odprowadzanie wód wskazując dodatkowo, że określony w art. 275 obowiązek skierowany jest do podmiotów korzystających ze środowiska a zatem nie tylko do tych, którzy są właścicielami kanalizacji deszczowej. Ponadto, odnosząc się do zarzutu jednego ze skarżących, że zarządca drogi, chociaż jest podmiotem korzystającym ze środowiska , to skoro nie jest w właścicielem kanalizacji to nie może ponosić skutków braku pozwoleń i nie dotyczą go w związku z tym opłaty podwyższone, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 123 ust. 2 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości. Oznacza to, że pozwolenie to może otrzymać także podmiot nie będący właścicielem urządzenia wodnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji ustalił wysokość opłat na podstawie danych przedstawionych przez Prezydenta Miasta O. Ś. odnośnie wielkości powierzchni zanieczyszczonych, posiadania lub braku pozwolenia wodnoprawnego, rodzaju ścieków oraz przyjmując stawkę opłat 0,04 zł na rok za 1 m2 powierzchni dróg i parkingów o nawierzchni szczelnej, to jest zgodnie z § 5 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.10.2001r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska- wysokość opłaty za I kwartał 2003 jak w osnowie decyzji a szczegółowe wyliczenia są załącznikiem do decyzji. Ponieważ art. 274 POŚ wyraża zasadę ustalania opłat we własnym zakresie przez podmioty korzystające ze środowiska i wpłacania tych opłat bez wezwania organu, przedmiotem rozstrzygnięcia na podstawie art. 288 ust. 1 jest jedynie stwierdzenie powstania z mocy prawa zobowiązania z tytułu opłaty. Decyzja ta nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie zmienia momentu powstania zobowiązania. Dlatego też niezasadny jest zarzut dotyczący braku podstaw do naliczenia odsetek z tytułu zaległości w opłacie. Z kolei odnosząc się do zarzutu Prezydenta Miasta O. dotyczącego bezzasadności naliczenia opłat za odprowadzanie ścieków z powierzchni wymienionych

w odwołaniu ulic, Samorządowe Kolegium Odwoławcze "wyjaśniło", że decyzja organu I instancji o wysokości zaległych opłat nie obejmuje tych ulic.

Skargi od tych decyzji wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych

i Autostrad w W. zarzucając, iż z naruszeniem prawa organ II instancji uznał, że jest ona zobowiązana do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę i eksploatację kolektora kanalizacji miejskiej

a skoro takiego pozwolenia nie ma to powinna ponosić opłaty podwyższone. Zdaniem skarżącej, powinna ona ponosić opłaty podstawowe z tytułu korzystania ze środowiska do Gminy, a Gmina powinna całość opłat z tytułu odprowadzania wód opadowych z terenu miasta przekazywać Urzędowi Marszałkowskiemu, a ponieważ nie posiada pozwolenia wodnoprawnego to tylko i wyłącznie Gmina powinna ponosić opłatę podwyższoną. Na rozprawie przed sądem pełnomocnik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad sprecyzował, iż zaskarża decyzję jedynie w części dotyczącej nałożonych na nią opłat podwyższonych,.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wszystkie te sprawy na podstawie art. 111 uppsa połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy,

a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami ani też powołaną podstawą prawną /art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej uppsa /.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jej uchylenia.

Na wstępie wskazać należy, iż organ I instancji jedną decyzją nałożył na cztery różne podmioty a mianowicie zarządców dróg gminnych, powiatowych. wojewódzkich i krajowych opłaty za korzystanie ze środowiska. W ocenie sądu wszystkie te strony łączyło jedynie współuczestnictwo formalne. Na każdego bowiem zarządcę zostały nałożone osobne opłaty, obliczone od powierzchni dróg zarządzanych przez te podmioty. O ile przy współuczestnictwie formalnym mogły organy prowadzić jedno postępowanie / art. 62 kpa/ o tyle powinno ono zakończyć się wydaniem czterech odrębnych decyzji. Sama ta okoliczność nie stanowiła przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, natomiast fakt nałożenia jedną decyzją obowiązku uiszczenia opłat na cztery różne strony postępowania, pozostające ze sobą jedynie we współuczestnictwie formalnym ma ten skutek, iż każda z tych stron mogła zaskarżyć tylko decyzję w części nakładającej na nią obowiązek - i taki też przedmiot zaskarżenia został wskazany przez

Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Ma to ten skutek, że ponieważ decyzja nie została zaskarżona przez pozostałych zarządców dróg,

w części dotyczącej obowiązku ponoszenia przez nich opłat nie była przedmiotem kontroli sądowej / art. 134 uppsa, zgodnie z którym sąd orzeka

granicach danej sprawy/.

Art. 107 kpa w § 1 wymienia co powinna zawierać decyzja, wskazując, iż m. in. jej elementami koniecznymi powinny być: powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzjami z dnia [...], które Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za prawidłowe, Marszałek Województwa w pkt I określił wysokość zaległości

z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska / wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, ujętych w systemy kanalizacyjne, z wyjątkiem kanalizacji ogólnospławnej/ z terenu miasta O. Ś. za kolejne kwartały 2002 r. dla Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad

w W. jako zarządcy dróg krajowych stanowiących na terenie miasta O. ulice S., S. O. w kwocie po 2053,80zł za każdy kwartał, stosownie do wyliczeń zawartych w załącznikach nr 2 do decyzji, stanowiących ich integralną część;

Jedynie na podstawie załączników można stwierdzić, iż na skarżącą

/ podobnie jak i na innych zarządców dróg/ zostały nałożone nie tylko opłaty tzw. podstawowe ale i podwyższone/określone w załączniku mianem "zwyżka"/. W samej decyzji organu I instancji nie wskazano ani podstawy prawnej, na podstawie której taka opłata została nałożona ani też z samej tej decyzji / nie licząc załącznika/ nie wynika w ogóle, aby opłata podwyższona została nałożona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, mimo kwestionowania przez skarżącą nałożenia na nią obowiązku uiszczenia opłat podwyższonych, do tych zarzutów w zasadzie w ogóle się nie odniosło/ organ odwoławczy jedynie niewielką część swego uzasadnienia poświęcił rozważaniom na temat teoretycznej możliwości uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez podmiot, nie będący właścicielem urządzeń/

Zgodnie z art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 100 % / do 11 stycznia 2003 r. było to 500 %/ w przypadku braku wymaganego pozwolenia na pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Tak więc, aby nałożyć taką podwyższoną opłatę, organ powinien wskazać przepis prawa, nakładający na podmiot obowiązek uzyskania pozwolenia. Tymczasem zaskarżona decyzja, ani też, jak wspomniano, decyzja organu I instancji nie wskazuje żadnej podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek uzyskania przez skarżącą takiego pozwolenia. Jedynie w piśmie z dnia 16 marca 2005 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, załączonym do odwołań, Marszałek Województwa powołał się na art. 122 ust. 1 pkt 10 ustawy prawo wodne, które to pismo zostało przytoczone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji. Pomijając jednak to, iż nie jest to wystarczające do uznania, iż w ten sposób organ odwoławczy wskazał podstawę prawną obowiązku uzyskania przez skarżących pozwoleń wodnoprawnych, to jak wynika z art.205 ust. 4 Prawa wodnego zakłady wprowadzające do urządzeń kanalizacyjnych ścieki zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone na podstawie art. 45 ust. 1 obowiązane są do uzyskania pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 122 ust. 1 pkt 10,

w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy / a więc do końca 2005 r. podczas, gdy zaskarżonymi decyzjami nałożono opłaty podwyższone za cztery kwartały 2002 r./ .

Nałożenie opłat podwyższonych jest sankcją za brak wymaganego pozwolenia. Decyzja nakładająca takie sankcje bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego narusza nie tylko przepis art. 107 kpa ale także art. 7 i 8 kpa. Brak uzasadnienia decyzji w części orzekającej o obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych powoduje, że sąd nie może dokonać oceny prawidłowości nałożenia takich opłat na skarżącą, co skutkować musiało uchyleniem decyzji

w zaskarżonych częściach. Dodatkowo wskazać należy, iż ponieważ w decyzji organ odwoławczy / podobnie jak organ I instancji/ nie rozbił nałożonych opłat osobno na opłaty podstawowe i osobno na opłaty podwyższone, mimo sprecyzowania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, że zaskarża jedynie decyzję w części nakładającą na nią opłaty podwyższone, cała decyzja dotycząca tej skarżącej musiała podlegać uchyleniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 uppsa.