Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1386/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 października 2019 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),

- § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej też jako: rozporządzenie lub rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania J. K., E. K. i A. K. od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 28 czerwca 2019 r. (znak: [...]) ustalającej na wniosek R. D. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku wraz z budową infrastruktury technicznej i zbiornikiem na nieczystości płynne na działce nr [...] przy ul. [...] w P. ,

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta C. ustalił na wniosek R. D. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku wraz z budową infrastruktury technicznej i zbiornikiem na nieczystości płynne na działce nr [...] przy ul. [...] w P. .

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że postępowanie związane z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonano, na podstawie art. 53 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczono przy tym, że w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Podkreślono również, że teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i n. u.p.z.p. Jednocześnie wskazano, że w toku postępowania uzyskano wymagane pozytywne opinie i uzgodnienia, tj. uzgodnienie Starosty [...] z dnia 14 listopada 2018 r. (znak: [...]) w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z dnia 8 listopada 2018 r. (znak: [...]) w zakresie melioracji wodnych oraz opinię Zespołu Parków Krajobrazowych z dnia 28 listopada 2018 r. (znak: [...]) w odniesieniu do obszaru położonego na terenie otuliny Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. W dalszej części uzasadnienia decyzji podkreślono, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podniesiono również, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów – mgr inż. arch. A. G. (nr upr. urb. [...]). Ponadto w decyzji przedstawiono szczegółowo rodzaj inwestycji, określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a przy tym stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem procesu podejmowanego przez inwestora i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Dodano też, że do wydanej decyzji dołączono wymagane prawem załączniki.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. K., A. K. oraz E. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. W uzasadnieniu odwołania rozwinięto przedstawione zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy wyjaśniło na wstępie, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego była już raz przedmiotem badania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r. (znak: [...]) uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że obecnie skupił się na zbadaniu, czy zalecenia Kolegium z poprzedniej decyzji zostały wykonane. W tym natomiast zakresie podniesiono, że po analizie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy i kwestionowanej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta C. była prawidłowa i jako taka powinna zostać utrzymana w mocy.

W dalszej kolejności organ II instancji przywołał uregulowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadę wolności zabudowy oraz zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p., co – jak podkreślono – nie było kwestionowane. Ponadto wskazano, że jak słusznie podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w związku z tym zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zatem zbadanie, czy wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione i należycie wykazane przez organ I instancji. Wyjaśniono przy tym, że ustalenie przez organ prowadzący postępowanie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje w analizowanym obszarze, pozwala określić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W dalszej kolejności organ II instancji opisał sposób procedowania organu w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podkreślając przy tym, że w toku tego postępowania należy określać warunki zabudowy kierując się zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. Dodano także, że ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), która ma dać gwarancję właściwego stosowania art. 61 ust. 1 i nast. u.p.z.p. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w październiku 2018 r. przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., tj. mgr inż. arch. A. G. (nr upr. urb. [...]).

Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz odniósł się do sposobu ustalania obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia), a nadto wskazał, że w przedmiotowej sprawie ponownie sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna (k. 195-200 akt), do której załączono kopię mapy zasadniczej w stosownej skali 1:1000. Podniesiono przy tym, że w sporządzonej analizie podano, iż obszar analizowany wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości frontu działki o szerokości 33 m, którego trzykrotność wynosiła 99 m. Podkreślono również, że jako działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które były zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu wskazano 11 działek z zabudową jednorodzinną i zabudową towarzyszącą. Ponadto zaznaczono, że w analizie wskazano, iż pod względem funkcji w obszarze dominowała zabudowa mieszkaniowa, w zbliżonych proporcjach jednorodzinna.

Przechodząc do oceny parametrów urbanistycznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pierwszym z parametrów wymagających ustalenia była linia zabudowy. W tym zakresie organ odwoławczy powołując się na treść § 4 rozporządzenia podniósł, że w przedmiotowej sprawie w analizie podano, iż budynek objęty inwestycją będzie lokalizowany w drugiej linii zabudowy w stosunku do drogi publicznej, dlatego ustalenie obowiązującej linii zabudowy w odniesieniu do granicy z pasem drogowym ul. [...] nie znajdowało uzasadnienia i należało dopuścić wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, gdzie jedynymi ograniczeniami w zakresie ustalenia linii zabudowy będą ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, tj. ustawy – Prawo budowlane, ustawy o ochronie środowiska, ustawy o lasach i ustawy o ochronie przyrody. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że nie zakwestionował wyznaczonej w ten sposób linii zabudowy, gdyż określając ten parametr organ podał prawidłową podstawę prawną (§ 4 rozporządzenia), natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko odwołujących się co do braku powołania się w decyzji na "nowe" uzgodnienie Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] (znak: [...]) z dnia 28 listopada 2018 r. Niemniej jednak zwrócono uwagę, że owo uzgodnienie w swej treści nie było sprzeczne z poprzednim, gdyż było również uzgodnieniem pozytywnym, gdzie wyraźnie zastrzeżono, iż nie zwalnia ono od obowiązku uzyskania opinii i uzgodnień wymaganych prawem.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podał, że kolejny parametr, tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na poziomie od 11,3% do 13,2% w oparciu o § 5 rozporządzenia, którego treść następnie przytoczono. W nawiązaniu do powyższego organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do ustalenia tego wskaźnika w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdyż średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosił 7,66%, ale z uwagi na to, że inwestycja przewidywała budowę budynku o powierzchni ok. 120-140 m2 na działce o powierzchni 0,1058 ha, co dawało wskaźnik 13,2%, a analizowany obszar był obszarem usytułowanym na obrzeżu skupionej zabudowy centrum wsi P., który miał znacznie wyższy wskaźnik intensywności zabudowy – za prawidłowe należało uznać określenie tego wskaźnika w przedziale od 11,3% do 13,2%.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż nie kwestionowało ustalonej szerokości elewacji frontowej, który to wskaźnik został ustalony na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, którego treść następnie przytoczono. Organ odwoławczy podkreślił bowiem, że nie znalazł podstaw do kwestionowania tak wyznaczonego parametru, gdyż elewacja frontowa była elewacją południową, a jej projektowana szerokość 13,9 m mieściła się w granicach dopuszczalnej tolerancji.

Odnosząc się natomiast do ustaleń dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, organ odwoławczy powołując się na treść § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia wskazał, że w przedmiotowej sprawie w aneksie do analizy podano, iż budynki położone w obszarze analizowanym oraz usytuowane w sąsiedztwie były od siebie znacznie oddalone i nie tworzyły wyraźnej krawędzi wysokości, natomiast ich wysokości były nieznacznie zróżnicowane, a ich średnia wysokość wynosiła 8,18 m, przy czym najmniejsza wysokość wynosiła 7 m, a największa 9 m. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, zasadnym było zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia dla dopuszczenia wskazanej we wniosku wysokości 8,5 m dla przedmiotowej inwestycji. Organ II instancji nie kwestionował przy tym wyznaczenia powyższego parametru na poziomie od 7,5 m do 8,5 m i w związku z tym, mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołania, co do tego, iż parametr, jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczony powinien być na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Jednocześnie organ odwoławczy nie kwestionował również ustalenia nachylenia połaci dachowych od 37° do 45° dla przedmiotowej inwestycji, który to parametr został ustalony na podstawie § 8 rozporządzenia, którego treść następnie przytoczono.

Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących konieczności zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ odwoławczy podniósł, iż w jego ocenie były one bezzasadne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, brak było bowiem podstaw do zawieszenia postępowania, co zostało obszernie wyjaśnione przez organ I instancji w postanowieniach z dnia 3 stycznia 2019 r. (znak: [...]) oraz z dnia 31 stycznia 2019 r. (znak [...]), którą to argumentację organ odwoławczy w pełni podzielił. Podobnie też w ocenie organu II instancji, zarzuty odwołania co do niewłaściwego oznaczenia stron postępowania w decyzji były bezzasadne, gdyż obecnie strony te zostały właściwie oznaczone. Dlatego też mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że obecnie zasadnym było utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy jako prawidłowej.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – J. K. i E. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przez brak prawidłowego wyznaczenia terenu analizowanego dla potrzeb wydania decyzji z uwagi na załączenie przez inwestora do wniosku kopii mapy ewidencyjnej, na której nie została zaznaczona granica sporna pomiędzy działką [...] i działką [...] w P. , a zatem mapa nie odzwierciedla rzeczywistej sytuacji w terenie, co doprowadziło organ do braku wzięcia pod uwagę, że na obszarze analizowanym istnieje spór graniczny co do przebiegu granicy oraz toczy się obecnie sprawa o rozgraniczenie przed Sądem Rejonowym w C., Wydział I Cywilny, sygn. akt I Ns 16/19, w której inwestor R. D. i skarżący wskazali odmienny od obecnie zaznaczonego na mapie wykorzystanej jako załącznik graniczny do decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 28 czerwca 2019 r. o warunkach zabudowy przebieg granicy spornej pomiędzy działką [...] należącą do skarżących a działką [...] w P. należącą do inwestora R. D.,

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż inwestor R. D. próbuje dokonać zagospodarowania terenu w postaci pasa przygranicznego działki [...] w P. należącego do skarżących, do którego nie posiada tytułu prawnego naruszając interes skarżących poprzez próbę zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu do linii wyznaczonej przez obecne ogrodzenie działki [...] w toku sprawy o rozgraniczenie pomiędzy działką [...] a działką [...] należącą do skarżących,

- art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony własności skarżących;

II. przepisów postępowania administracyjnego w postaci:

- art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez brak oznaczenia w wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2019 r. adresata decyzji,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia przez Burmistrza Miasta C., a następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania o ustalenie warunków zabudowy pomimo, że wynik tej sprawy zależy od rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia pomiędzy działką [...] a działką [...] z uwagi na sporną granicę pomiędzy działką [...] a działką [...], co do których toczy się obecnie postępowanie rozgraniczeniowe przed Sądem Rejonowym w C., Wydział I Cywilny, sygn. akt I C 16/19,

- błędne uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, że Burmistrz Miasta C. powołał się w swojej decyzji z dnia 29 czerwca 2019 r. na nieaktualne uzgodnienie w zakresie ustalenia linii zabudowy Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] w K. wyrażone opinią znak: [...] z dnia 13 grudnia 2017 r. skoro nowe uzgodnienie nie jest sprzeczne z poprzednim, podczas gdy zastosowanie powinno znaleźć ostatnie stanowisko Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] w K. wyrażone opinią znak: [...] z dnia 28 listopada 2018 r., które nie zostało przytoczone w wydanej przez organ decyzji; zatem – zdaniem skarżących – nie wiadomo jak powinna zostać ustalona linia zabudowy, co stanowi naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. z powodu niezgodności uzgodnienia z wydaną decyzją,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez brak jego zastosowania i przyjęcie wskaźnika 13,2%, podczas gdy średni wskaźnik zabudowy wynosi 7,66 %,

- § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez jego błędne zastosowanie oraz jego błędne obliczenie w oparciu o błędną mapę zasadniczą załączoną do wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez zaznaczonej granicy spornej na mapie, co spowodowało w rzeczywistości przekroczenie maksymalnego wskaźnika zabudowy w wysokości 13,2%,

- brak rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 4 października 2019 r. wszystkich zarzutów złożonych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 28 czerwca 2019 r. (znak: [...]), w tym:

a) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne wskazanie jako podstawy prawnej wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 15 maja 2018 r. art. 60 ust. 1 i 4, art. 63 ust. 2 u.p.z.p., błędne wskazanie jako podstawy prawnej decyzji całego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez wskazania konkretnych przepisów tego rozporządzenia, błędne wskazanie jako podstawy prawnej decyzji całego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy bez wskazania przepisów tego rozporządzenia, a także art. 104 k.p.a. pomimo, że ten przepis nie jest podstawą wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

b) brak wzięcia pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w wydanej decyzji Burmistrza Miasta C. błędnie wskazano, że podstawą prawną ustalenia linii zabudowy jest § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., podczas gdy jest to § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia,

c) brak wzięcia pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu decyzji, że w wydanej decyzji Burmistrza Miasta C. błędnie wskazano, że podstawą prawną ustalenia wielkości powierzchni w stosunku do powierzchni terenu inwestycji jest § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., podczas gdy jest to § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia,

d) brak wzięcia pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w wydanej decyzji Burmistrza Miasta C. błędnie wskazano, że podstawą prawną ustalenia szerokości elewacji frontowej jest § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., podczas gdy jest to § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia,

e) brak wzięcia pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w wydanej decyzji Burmistrza Miasta C. błędnie wskazano, że podstawą prawną ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej jest § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., podczas gdy jest to § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionując twierdzenia organu odwoławczego szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, przytaczając argumentację mającą zdaniem skarżących przemawiać za wadliwością zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. działający imieniem uczestniczki R. D. profesjonalny pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi w całości popierając stanowisko zajęte przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę oraz nawiązując do stanowiska uczestniczki wyrażonego w odpowiedzi na odwołanie wniesione w toku postępowania administracyjnego przez skarżących. Ponadto skarżący J. K. podtrzymując argumentację skargi zwrócił uwagę na treść załącznika do skargi i podkreślił, że stanowi on nowy dowód w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2019 r. (znak: [...]), którą organ odwoławczy - po rozpatrzeniu odwołania J. K., E. K. i A. K. - utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 28 czerwca 2019 r. (znak: [...]) ustalającą na wniosek R. D. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku wraz z budową infrastruktury technicznej i zbiornikiem na nieczystości płynne na działce nr [...] przy ul. [...] w P. .

W ocenie Sądu skarga jest bezzasadna a kontrolowana decyzja w świetle ww. kryteriów sądowej kontroli odpowiada prawu. W ocenie Sądu podczas wydawania kontrolowanej decyzji organy nie naruszyły zasad postępowania w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy zatem Sąd przystąpił do materialnoprawnej kontroli zaskarżonej decyzji. W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i n. u.p.z.p. W toku postępowania uzyskano wymagane pozytywne opinie i uzgodnienia, tj. uzgodnienie Starosty [...] z dnia 14 listopada 2018 r. (znak: [...]) w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 listopada 2018 r. (znak: [...]) w zakresie melioracji wodnych oraz opinię Zespołu Parków Krajobrazowych z dnia 28 listopada 2018 r. (znak: [...]) w odniesieniu do obszaru położonego na terenie otuliny [...] Parku Krajobrazowego. W ocenie Sądu w realiach kontrolowanej sprawy wystarczające jest, wbrew zarzutom skargi, że na ww. opinię Zespołu Parków Krajobrazowych z dnia 28 listopada 2018 r. powołał się w swych ustaleniach jedynie organ odwoławczy, gdyż treść uprzedniej opinii tego organu, na którą powołał się organ I instancji jest zbieżna z opinią aktualną. To uchybienie zasadzie aktualności przez organ I instancji nie ma w ocenie Sądu istotnego znaczenia dla wyniku sprawy i mogło być uzdrowione na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu w wyniku przeprowadzonego postępowania prawidłowo ustalono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji zgodnie z prawem został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów – mgr inż. arch. A. G. (nr upr. urb. [...]). W decyzji przedstawiono szczegółowo rodzaj inwestycji, określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a przy tym prawidłowo stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem procesu podejmowanego przez inwestora i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Do kontrolowanej decyzji organu I instancji zgodnie z prawem dołączono wymagane prawem załączniki.

Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.: "W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy".

Trzeba w tym miejscu zarazem zauważyć, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest kontrolowanie i wypowiadanie się o przebiegu granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi a zastępcze, pomocnicze/subsydiarne - wobec instytucji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wypowiedzenie się przez właściwy organ w myśl art. 61 u.p.z.p., czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe - a zatem, czy w kontrolowanej sprawie zaistniał w przypadek łącznego spełnienia następujących warunków: "1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że z konstrukcji powyżej przytoczonej normy kompetencyjnej zawartej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. upoważniającej od wydania decyzji o warunkach zabudowy wynika tzw. związany charakter tej decyzji, co oznacza, że w przypadku spełnienia przez wniosek warunków o jakich stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ nie może odmówić wydania tej decyzji zgodnie z wnioskiem. Artykuł 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. stanowi, że "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego".

Jednocześnie Sąd podkreśla, że w myśl art. 63 u.p.z.p.: "1. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. 2. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji".

Z powyższego jasno wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić osoba, podmiot prawa w ogóle nie dysponujący tytułem prawnym do terenu, którego warunki zabudowy mają być ustalone przez właściwy organ na jej wniosek, jak również to, że sama decyzja o warunkach zabudowy w swych skutkach prawnych w żaden sposób nie rodzi praw dla wnioskodawcy do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wniosek ten jest spójny z treścią art. 64 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym "Wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy".

A zatem w realiach kontrolowanej sprawy trzeba przyjąć, że spór graniczny pomiędzy właścicielami działki [...] i działki [...] w P. jest nieistotny prawnie dla przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. W realiach sprawy jest bezsprzeczne, że spór ten się jeszcze nie zakończył a zatem kwestia przebiegu granic nie jest prawomocnie rozstrzygnięta. Wnioskodawca nawet w przypadku sporu granicznego ma prawo wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a potencjalne sporne kwestie graniczne mają istotne znaczenie na etapie pozwolenia na budowę i są brane pod uwagę przez właściwy organ w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U.2019.1186 t.j.: "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Jednocześnie art. 34. ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że

"3. Projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;".

A zatem ustalenie warunków zabudowy w realiach kontrolowanej sprawy w żaden sposób nie determinuje wyniku postępowania w sądzie powszechnym dotyczącego granic pomiędzy działką [...] i działką [...] w P. a decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu co oczywiście powinny mieć na uwadze strony kontrolowanego postępowania, w tym wnioskodawca.

W tej sytuacji znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Burmistrza Miasta C. z dnia 3 stycznia 2019 r. , znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania z uwagi na podniesiony spór graniczny przez wnioskujących o zawieszenie nie będących potencjalnym "inwestorem" jest zgodne z prawem i prawidłowe. W treści art. 97 k.p.a. ustawodawca sformułował przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu, stanowiąc, że § 1. Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych;3a) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 5) na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 795, z późn. zm.).

Jak to już było wyjaśnione powyżej postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym, na które powołują się w swej skardze skarżący nie stanowi w realiach kontrolowanego stanu faktycznego i prawnego zagadnienia wstępnego o jakim jest mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Innymi słowy wynik kontrolowanej sprawy nie zależy od rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia pomiędzy działką [...] a działką [...] z uwagi na sporną granicę pomiędzy działką [...] a działką [...], co do których toczy się obecnie postępowanie rozgraniczeniowe przed Sądem Rejonowym w C., Wydział I Cywilny – ponieważ wnioskodawca o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem a sama decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji.

Z kolei zgodnie z treścią art. 98 k.p.a. regulującego przesłanki zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron: "§ 1. Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu". Stroną żądającą wszczęcia kontrolowanego postępowania jest wnioskujący o wydanie przedmiotowej decyzji potencjalna inwestorka, która w realiach kontrolowanej sprawy nie złożyła takiego wniosku.

Jednocześnie Sąd zauważa, że wniosek skarżącej spełnia przesłanki o jakich stanowi art. 52 w zw. z art. 64 u.p.z.p. zgodnie z którym "1. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. 2. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;". Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2508/10: "Organy architektoniczno-budowlane zobowiązane na mocy art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do sprawdzenia rozwiązań projektowych muszą zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu i oznaczonego w nim usytuowania budynku z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Badanie to musi obejmować warunki techniczne dotyczące odległości między obiektami budowlanymi w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, a zatem także odległości zabudowy od granic działki. Obiekty budowlane należy sytuować na działkach zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy, zapewniając jednocześnie wymagania szczegółowe wynikające z Prawa budowlanego, a w szczególności z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, cytowanego wyżej. Decyzja o warunkach zabudowy wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, natomiast rzeczą projektanta, a następnie organu wydającego pozwolenie na budowę, jest zapewnienie zgodności rozwiązań projektowych z przepisami budowlanymi. (por. wyroki NSA sygn. akt IV SA 532/00 Lex 55771, IV SA 11/97 Lex 46779, IV SA 2044/96 Lex 46693 oraz wyrok SN III RN 35/97 OSNAPiUS 1998 nr 4)".

A zatem utrwalone w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego. Stanowisko obecnie orzekającego Sądu jest zgodne z poglądami WSA w Gliwicach zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 603/10, które Sąd uznaje za znajdujące zastosowanie w kontrolowanej sprawie i zgodnie z którymi: "Należy także wyjaśnić, że zasadnie organy obu instancji informowały skarżącego, że w postępowaniu mającym na celu ustalenie warunków zabudowy nie mają znaczenia zarzuty dotyczące przebiegu granicy. Zarzut ten w istocie sprowadza się do kwestionowania tytułu prawnego wnioskodawcy do części terenu objętego wnioskiem. Tymczasem w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy kwestie tytułu do terenu objętego wnioskiem nie mają żadnego znaczenia. Ubiegający się o uzyskanie takiej decyzji w ogóle nie musi legitymować się tytułem prawnym do działki, dla której chce ustalić warunki zabudowy. Wniosek taki jest konsekwencją regulacji zawartej w art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Decyzję taką, dotyczącą tego samego terenu, można wydać dla więcej niż jednego wnioskodawcy, decyzja ta nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Prawem do dysponowania nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja, inwestor musi się legitymować dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, albowiem na podstawie takiego pozwolenia może prowadzić roboty, zabudowywać nieruchomość. Natomiast decyzja ustalająca warunki zabudowy istotnie nie narusza praw osób trzecich, albowiem na jej podstawie nie można jeszcze w te prawa ingerować, w szczególności decyzja taka nie stanowi podstawy do prowadzenia budowy. Decyzję ustalającą warunki zabudowy, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, wydaje się jedynie w sytuacji, gdy teren, na którym jest dopiero planowana jakaś inwestycja, nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas w drodze indywidualnej decyzji organ administracji musi rozstrzygnąć, czy planowany sposób zagospodarowania działki nie narusza ładu przestrzennego, czy dany rodzaj zabudowy jest dopuszczalny w określonym miejscu".

W kontrolowanej sprawie jak wynika z akt sprawy określenie granic terenu objętego wnioskiem zostało przedstawione na kopii mapy zasadniczej a skarżący powołują się na okoliczności związane z wyrysem z map ewidencyjnymi, w tym na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 września 2019 r. , znak: [...], z którego wynika, "że jeżeli informacja o granicach działek ewidencyjnych lub odcinkach tych granic, które są przedmiotem sporu jest ujawniania na wyrysie z mapy ewidencyjnej, to informacja ta powinna też być wykazana na kopii tej mapy. Brak tej informacji na kopii mapy ewidencyjnej z 17 grudnia 2018 jak i z 29 lipca 2019 (przesłanej przez starostę wraz z innymi dokumentami do tutejszej inspekcji) stanowi powód przyjęcia Państwa skargi jako zasadniczej.". Z akt kontrolowanej sprawy bezsprzecznie wynika, że wnioskodawczyni R. D. do swojego wniosku z dnia 18.10.2017 r., data wpływu do organu 20.10.2017 r., dołączyła kopię mapy zasadniczej w skali 1: 1000 zaopatrzoną w pieczęć poświadczającą zgodność niniejszej kopii z treścią materiału Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego z datą wykonania kopii na dzień 18 sierpnia 2017 r.(k. 8-9 tom 1 z 3 administracyjnych akt sprawy organu I instancji [...]). Na tej kopii wnioskodawczyni wskazała granice terenu objętego wnioskiem. Tak jak Sąd zauważył, wnioskodawczyni do wniosku dołączyła ww. i opisaną kopię mapy zasadniczej i właśnie na tej mapie procedował organ podczas wydania kontrolowanej decyzji i na tej mapie są oparte załączniki graficzne do kontrolowanej decyzji co jak wynika z treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne prawem. Zarazem w tym miejscu Sąd podkreśla, że w treści kontrolowanej decyzji organu I i II instancji tj. w ich uzasadnieniach jest wyraźnie mowa o przedmiotowym sporze granicznym, w związku z czym - faktu, okoliczności tego sporu - nie pominie organ właściwy w sprawie ew. wniosku o pozwolenie na budowę, podczas badania czy inwestor dysponuje tytułem prawnym na cele inwestycji objętej wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Wobec powyższych ustaleń i ocen Sąd nie podziela zatem zarzutu skargi ponoszącego naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wbrew temu co jest powiedziane w skardze inwestor do wniosku wszczynającego postępowanie dołączył kopię mapy zasadniczej a nie jak twierdzą skarżący kopię mapy ewidencyjnej, na której nie została zaznaczona granica sporna pomiędzy działką [...] i działką [...] w P. . Z tych samych powodów i z tą samą argumentacją co powyżej Sąd nie podziela naruszenia przez kontrolowaną decyzję - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przez brak prawidłowego wyznaczenia terenu analizowanego dla potrzeb wydania decyzji z uwagi na załączenie przez inwestora do wniosku kopii mapy ewidencyjnej, na której nie została zaznaczona granica sporna pomiędzy działką [...] i działką [...] w P. . Jak to już było wyjaśnione wnioskodawczyni w sprawie przedłożyła prawidłowy wypis z mapy zasadniczej a z treści kontrolowanych decyzji jednoznacznie wynika, że w sprawie przebiegu przedmiotowych granic jest spór graniczny, co ewentualnie może wpłynąć na znaczenie prawne i stopień faktycznej przydatności kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy w przyszłości.

W ocenie Sądu dla wydania kontrowanej decyzji nie jest relewantny spór graniczny co do przebiegu granicy oraz to, że jak podają skarżący toczy się obecnie sprawa o rozgraniczenie przed Sądem Rejonowym w C., Wydział I Cywilny, sygn. akt I Ns 16/19, ponieważ w treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji a przede wszystkim w decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy - jest wyraźnie mowa o tym sporze i to w okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznaje za wystarczające.

Sąd nie podziela także zarzutu podnoszącego naruszenia - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż jak to już Sąd powyżej wyjaśnił decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich a zatem przy jej pomocy tj. konkretnie przez wykorzystanie skutków prawnych z niej wynikających inwestor R. D. nie może - jak to niezasadnie twierdzą skarżący - zasiedzieć przygranicznego pasa gruntu do linii wyznaczonej przez obecne ogrodzenie działki [...] a to w toku sprawy o rozgraniczenie pomiędzy działką [...] a działką [...] należącą do skarżących.

Wobec powyższych ustaleń i ocen zdaniem Sądu kontrolowana decyzja nie narusza zatem i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w sposób nie dopuszczony przez prawo, ponieważ zgodnie z prawem wypowiada się o warunkach zabudowy. Na marginesie Sąd zauważa, że na czas wniesienia skargi do Sądu, ani na czas wydania kontrolowanych decyzji skarżący nie wykazali zarazem tytułu prawnego do spornego obszaru. W ocenie Sądu zarzuty skargi co do niewłaściwego oznaczenia stron postępowania w kontrolowanej decyzji nie są uzasadnione, gdyż strony te zostały oznaczone w sposób poddający się kontroli Sądu i nie budzący jego wątpliwości uzasadniających uchylenie kontrolowanej decyzji. Obecnie orzekający skład podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1034/08, zgodnie z którym: "Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania, to w skardze kasacyjnej, jako jedyne przepisy postępowania, które miały zostać naruszone wskazano art. 107 k.p.a., który miał zostać naruszony w ten sposób, że decyzja nie zawierała tak zwanego "rozdzielnika". Otóż z powołanego przepisu nie wynika, aby decyzja winna zawierać "rozdzielnik", czyli spis podmiotów, którym jest ona doręczana. "Rozdzielnik" jest w praktyce przyjmowanym sposobem wskazywania podmiotów, którym decyzja jest doręczana, lecz nie może być on utożsamiany ze wskazaniem adresatów decyzji. Adresatem decyzji o warunkach zabudowy jest podmiot, który o wydanie takiej decyzji wnosił. Natomiast doręcza się ją m.in. podmiotom, które w tym postępowaniu występowały w charakterze stron postępowania. W skardze kasacyjnej nie zarzucono skutecznie, aby decyzji o warunkach zabudowy, o którą w sprawie chodzi, nie doręczono stronom postępowania". Ustosunkowując się następnie w tym miejscu do całego szeregu zarzutów skargi podnoszących nieprecyzyjne wskazanie przez organ I instancji i odwoławczy podstaw prawnych działania przy wydaniu kontrolowanej decyzji, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w nawiązaniu do poszczególnych określanych przez organ odwoławczy wskaźników i parametrów urbanistycznych zabudowy - Sąd stwierdza, że uchybienia polegające na wskazaniu przez organ jednostki tekstu prawnego w postaci np. § przy niedoprecyzowaniu ust. lub pkt tej jednostki (tj. §) tekstu prawnego - nie mogą skutkować - jak tego chcą skarżący - uchyleniem kontrolowanego przez Sąd aktu jeżeli w obiegu prawnym znajduje się podstawa prawna uzasadniająca rozstrzygnięcie kontrolowanego organu administracyjnego. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku kontrolowanej sprawy, gdyż w ocenie Sądu po przeprowadzeniu odpowiedniej kontroli - wszystkie stwierdzenia i wypowiedzi organu odwoławczego w przedmiocie ww. wskaźników i parametrów a także wyznaczonego prawidłowo obszaru analizy urbanistycznej posiadają podstawę prawną i są zgodne według kryteriów kontroli sadowej z istniejącą w systemie powszechnie obowiązującego prawa podstawą prawną i prawidłowo poczynionymi w sprawie ustaleniami stanu faktycznego relewantnymi dla wyniku sprawy. Jednocześnie zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo wskazał podstawy swojego działania.

W ocenie Sądu w sporządzonej analizie prawidłowo i zgodnie z prawem obszar analizowany wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości frontu działki o szerokości 33 m, którego trzykrotność wynosiła 99 m. Prawidłowo i zgodnie z prawem - jako działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które były zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu - wskazano 11 działek z zabudową jednorodzinną i zabudową towarzyszącą. Zarazem w analizie prawidłowo wykazano, że pod względem funkcji w obszarze dominowała zabudowa mieszkaniowa, w zbliżonych proporcjach jednorodzinna.

Przechodząc do oceny parametrów urbanistycznych, zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo i zgodnie z prawem – mając za podstawę prawną analizę pełnej w treści § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trafnie podniósł, że skoro w analizie urbanistyczno-architektonicznej prawidłowo ustalono i podano, iż budynek objęty inwestycją będzie lokalizowany w drugiej linii zabudowy w stosunku do drogi publicznej - to dlatego też ustalenie obowiązującej linii zabudowy w odniesieniu do granicy z pasem drogowym ul. [...] nie znajdowało uzasadnienia i należało dopuścić wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, gdzie jedynymi ograniczeniami w zakresie ustalenia linii zabudowy będą ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, tj. ustawy – Prawo budowlane, ustawy o ochronie środowiska, ustawy o lasach i ustawy o ochronie przyrody. A zatem organ odwoławczy zgodnie z prawem nie zakwestionował w ponownym akcie stosowania prawa wyznaczonej w ten sposób linii zabudowy przez organ I instancji. Organ odwoławczy prawidłowo i zgodnie z prawem podzielił stanowisko odwołujących się co do braku powołania się w decyzji na "nowe" uzgodnienie Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] (znak: [...]) z dnia 28 listopada 2018 r., trafnie zwracając uwagę, że to uzgodnienie w swej treści nie było sprzeczne z poprzednim, gdyż było również uzgodnieniem pozytywnym, gdzie wyraźnie zastrzeżono, iż nie zwalnia ono od obowiązku uzyskania opinii i uzgodnień wymaganych prawem.

Następnie w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie prawidłowo i zgodnie z prawem wyznaczono kolejny parametr, tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - na poziomie od 11,3% do 13,2% w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczenie tego wskaźnika zostało w sposób zobiektywizowany wyjaśnione i poddane kontroli Sądu, gdyż średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosił 7,66%, ale z uwagi na to, że inwestycja przewidywała budowę budynku o powierzchni ok. 120-140 m2 na działce o powierzchni 0,1058 ha, co dawało wskaźnik 13,2%, a analizowany obszar był obszarem usytułowanym na obrzeżu skupionej zabudowy centrum wsi P., który miał znacznie wyższy wskaźnik intensywności zabudowy – za prawidłowe należało uznać określenie tego wskaźnika w przedziale od 11,3% do 13,2%.

Organ odwoławczy prawidłowo i zgodnie z prawem nie kwestionował w ponownym akcie stosowania prawa ustalonej przez organ I instancji szerokości elewacji frontowej, który to wskaźnik został ustalony na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Sąd podziela stanowisko organ odwoławczego poddające się kontroli, że nie znalazł on podstaw do kwestionowania tak wyznaczonego parametru, gdyż elewacja frontowa była elewacją południową, a jej projektowana szerokość 13,9 m mieściła się w granicach dopuszczalnej tolerancji 20%.

Ustosunkowując się do ustaleń dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, zdaniem Sądu organ odwoławczy powołując się na treść § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia prawidłowo i zgodnie z prawem wskazał, że w sprawie w aneksie do analizy podano, iż budynki położone w obszarze analizowanym oraz usytuowane w sąsiedztwie były od siebie znacznie oddalone i nie tworzyły wyraźnej krawędzi wysokości, natomiast ich wysokości były nieznacznie zróżnicowane, a ich średnia wysokość wynosiła 8,18 m, przy czym najmniejsza wysokość wynosiła 7 m, a największa 9 m. Dlatego też zdaniem Sądu uzasadnione było zastosowanie przez kontrolowane organy § 7 ust. 4 rozporządzenia dla dopuszczenia wskazanej we wniosku wysokości 8,5 m dla przedmiotowej inwestycji. Organ II instancji nie kwestionował przy tym prawidłowo w ponownym akcie stosowania prawa wyznaczenia powyższego parametru na poziomie od 7,5 m do 8,5 m i w związku z tym, mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy zgodnie z prawem nie podzielił zarzutów odwołania, co do tego, iż parametr, jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczony powinien być na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił także nachylenie połaci dachowych od 37° do 45° dla przedmiotowej inwestycji, który to parametr został ustalony na podstawie § 8 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu kontrolowany organ odwoławczy zgodnie z prawem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe oceny i ustalenia Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.