Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3048/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 833/15 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w G. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody Mazowieckiego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej Spółki z dnia [...] października 2013 r., w którym domagała się ona od Prezydenta [...] ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia jej prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...], które mocą decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], zostały wydzielone pod urządzenie – jak podała - drogi ogólnodostępnej. W decyzji tej stwierdzono, iż nowe działki przeznaczone są do połączenia odpowiednio z nieruchomościami sąsiednimi oraz znajdują się na terenie przewidzianym m. in. pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo - usługową z zielenią i urządzeniami obsługi. Podział był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, a to uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 47, poz. 449), w którym jest "postulowana ulica dojazdowa lub wewnętrzna o ruchu uspokojonym w miejscu wyznaczonym planem". Jako podstawę prawną żądania wskazała art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej ugn, w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wedle jej twierdzeń, wspomniane działki tworzą ulicę bez nazwy, z której mogą korzystać wszyscy bez ograniczeń i w każdym czasie może być zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Skarżąca Spółka dowodziła, że w ten sposób została pozbawiona służącego jej prawa użytkowania wieczystego terenu. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówiono wnioskowi, twierdząc że w sprawie nie ma zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, gdyż nie doszło do pozbawienia strony praw do przedmiotowej nieruchomości, albowiem nie jest i nie była ona przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny - drogę publiczną. Ponadto nie nastąpiło ograniczenie korzystania z niej, jak również działki nie są ogólnodostępne, tylko służą mieszkańcom budynków mieszkalnych wielorodzinnych zbudowanych przez wnioskującą Spółkę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W jej uzasadnieniu podał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W sprawie nie doszło do wypełnienia dyspozycji zacytowanego przepisu, albowiem skarżąca Spółka nie została pozbawiona praw do nieruchomości. Nie świadczy o tym podnoszona przez stronę ogólna dostępność przedmiotowych działek, jako drogi, bo może ona nadal swobodnie, w ramach przysługującego jej prawa, nimi rozporządzać. Organy władzy publicznej nie ograniczyły, ani nie próbowały ograniczyć prawa użytkowania wieczystego, nie narzucono użytkownikowi wieczystemu budowy drogi wewnętrznej, pieszej, ciągu pieszo - jezdnego czy trawnika. Sposób zagospodarowania przedmiotowego gruntu zależny był tylko i wyłącznie od użytkownika wieczystego, bowiem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowe działki położone są na terenie zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi oraz przeznaczone są do połączenia z nieruchomościami sąsiednimi. Według Wojewody, zarówno treść decyzji podziałowej z [...] czerwca 2009 r., jak i postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, nie pozwalają na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu spornych działek pod drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 260, ze zm.). Kwestie klasy i parametrów drogi nie mają bowiem znaczenia dla uznania drogi za drogę publiczną. Zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych, tak w planie miejscowym, jak i w trybie ustawy o drogach publicznych nie może opierać się na jakichkolwiek przypuszczeniach. Organ pierwszej instancji ustalił, że działki nr [...] i [...] nie znajdują się w wykazie dróg publicznych, wykorzystywane są zaś przede wszystkim jako ciąg komunikacyjny przez mieszkańców budynków mieszkalnych wielorodzinnych zbudowanych przez stronę postępowania. Zatem prawidłowo przyjął, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Z kolei odnosząc się do zarzutu odwołującej się odnośnie pominięcia przez organ pierwszej instancji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym postulowana jest ulica dojazdowa lub droga wewnętrzna o ruchu uspokojonym w miejscu wyznaczonym planem, organ odwoławczy wskazał, że użyte w planie miejscowym określenia "ulica dojazdowa" czy "droga wewnętrzna" nie są tożsame z określeniem "droga publiczna", z którym to pojęciem (droga publiczna) wiążą się określone skutki prawne na gruncie różnych regulacji prawnych (dotyczące finansowania dróg publicznych, inwestycji drogowych, administracji drogami publicznymi, nabywania nieruchomości zajętych bądź przeznaczonych pod drogi publiczne). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to odmowa ustalenia przez organ pierwszej instancji odszkodowania za sporne działki jest prawidłowa. Poza tym w księdze wieczystej prowadzonej dla spornych działek brak jest wpisu podmiotu publicznoprawnego jako nabywcy tegoż gruntu pod drogę publiczną na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej.

Powyższą decyzję Spółka P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o jej uchylenie, względnie o uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn przez błędną wykładnię ww przepisów i przyjęcie, iż stan faktyczny zaistniały w sprawie niniejszej nie uzasadnia przyznania odszkodowania na żadnej ze wskazanych wyżej podstaw prawnych, pomimo pozbawienia Spółki prawa użytkowania wieczystego na skutek przeznaczenia wydzielonych działek pod ogólnodostępną (publiczną) drogę, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, a nadto 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez dokonanie błędnych (nieprawidłowych) ustaleń istotnych dla sprawy okoliczności, wyrażające się w przyjęciu, iż: użytkownik wieczysty nie został pozbawiony praw do nieruchomości, pomimo zlokalizowania na działkach ogólnodostępnej drogi i, że droga ta nie ma charakteru publicznego, pomimo, iż jest ogólnie dostępna (może korzystać z niej każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, bez żadnych ograniczeń), leży w ciągu dróg publicznych (łączy ulicę publiczną Kieślowskiego i ulicę Kazachską, a w planie miejscowym została określona jako publiczna), a nadto plan ten wprost dopuścił lokalizację na tym terenie drogi publicznej ("ulicy dojazdowej").

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W motywach kwestionowanego obecnie wyroku przytoczył m.in. brzmienie art. 129 ust. 5 ugn i wskazał, iż podstawową kwestią wymagającą ustalenia i rozważenia jest ta, czy w wyniku zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości dokonanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. wydzielone zostały działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną, a więc czy przeszły one na własność Gminy [...]. W tej materii ustalił, iż dla tego terenu plan miejscowy przewiduje jako przeznaczenie podstawowe – zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo – usługową z zielenią i urządzeniami obsługi (§ 51 ust. 1 pkt 1 planu). Na części tego terenu postulowana jest lokalizacja ulicy dojazdowej, drogi wewnętrznej lub pieszej o orientacyjnym usytuowaniu zgodnie z rysunkiem planu (§ 51 ust. 2 pkt 5 planu). W ramach zasad obsługi komunikacyjnej i parkowania m.in. postulowana jest ulica dojazdowa lub wewnętrzna o ruchu uspokojonym w miejscu wyznaczonym planem (§ 51 ust. 4 planu). Według decyzji podziałowej przedmiotowe działki przeznaczone zostały do połączenia odpowiednio z nieruchomościami sąsiednimi i znajdują się na terenie przewidzianym m. in. pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo – usługową z zielenią i urządzeniami obsługi. Rozważając, czy doszło do pozbawienia skarżącej praw do działek nr [...] i [...], czyli spełnienia przesłanki "pozbawienia praw do nieruchomości" wymaganej art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, w konsekwencji dającej podstawy do ustalenia odszkodowania w drodze odrębnej decyzji o odszkodowaniu, Sąd meriti stwierdził, iż chodzi tu o sytuacje, w których element woli osoby pozbawionej praw był wyłączony, gdy podmiot odebranego prawa został pozbawiony wpływu na to odebranie, jak również nie miał wpływu na sposób i wysokość wynagrodzenia należnego za odebrane prawo (M. Wolanin, w: W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa..., 2011, s. 678). W ramach art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawodawca nie ograniczył dopuszczalności ustalania odszkodowania w trybie administracyjnym za pozbawienie praw do nieruchomości jedynie decyzją administracyjną, lecz za pozbawienie tych praw w każdej formie o charakterze władczym bez ustalenia odszkodowania rekompensującego skutki tego pozbawienia, jeśli obowiązujące przepisy przewidują ustalenie takiego odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 650/08, Lexis.pl nr 2475928). W jego przekonaniu skarżąca nie została pozbawiona prawa do działek objętych wnioskiem o odszkodowanie w rozumieniu wyżej przywołanym. Dotychczas była użytkownikiem wieczystym przedmiotowych działek i nadal jest, bo nie doszło do odebrania czy ograniczenia jej prawa do nich. Zgodził się bowiem z organem, że na podstawie treści decyzji podziałowej, jak i postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można sformułować wniosku o skutecznym wydzieleniu działek objętych żądaniem pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nawet że nie można sformułować wniosku o skutecznym wydzieleniu spornych działek w ogóle pod jakąkolwiek drogę. Nie doszło zatem do przeznaczenia ich na cele komunikacyjne. W planie miejscowym zawarto postulat lokalizacji ciągu komunikacyjnego, co stanowi nienormatywne ustalenie planistyczne. Nadto zaznaczył Sąd I instancji, że art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.), na podstawie której uchwalono w 2001 r. plan na tym terenie, zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie gruntów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych. Konstatacji powyższej nie może zmienić oznaczenie znajdujące się na ortofotomapie, na które zwróciła uwagę pełnomocnik skarżącej na rozprawie, gdyż dla organu, a teraz Sądu wiążące są ustalenia wynikające ze znajdujących się w aktach tekstu planu i rysunku oraz publikatora, z których nie wynika takie oznaczenie. Przeto również nie znalazł oparcia dla przedmiotowego żądania w art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn. Co mając na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka P., zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP,

b) art. 98 ust. 1 i 3 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1ugn,

wyrażającą się w przyjęciu, iż stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do przyznania skarżącej kasacyjnie odszkodowania, pomimo faktycznego pozbawienia jej prawa użyłkowania wieczystego działek nr [...] i [...]w wyniku wydzielenia ich pod drogę ogólnodostępną, a takie przeznaczenie jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym,

c) art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu przywołanej Konwencji przez przyjęcie, że przepisy te statuują dla ustalenia odszkodowania jakikolwiek inny wymóg poza pozbawieniem praw do nieruchomości, a w szczególności, aby była ona przeznaczona w decyzji podziałowej i planie miejscowym pod drogę,

d) § 18 ust. 4, § 24 ust. 5, § 51 ust. 4 pkt 2 uchwały Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2001 r. w sprawie planu miejscowego poprzez przyjęcie, iż wprowadzenie na terenie oznaczonym symbolem [...] dodatkowej ulicy dojazdowej lub wewnętrznej ma charakter nienormatywny, podczas gdy należy to uznać jako przeznaczenie drogowe,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a to przyjęcie że Spółka nie została pozbawiona użytkowania wieczystego spornych działek, oraz ograniczenie badania ich statusu prawnego do przeznaczenia w planie miejscowym i pominięciu faktu, że zrealizowana na nich droga ma charakter drogi publicznej, gdyż leży w ciągu dróg publicznych,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznie wewnętrznych i jednocześnie niepełnych wyjaśnień odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności w zakresie nienormatywnego charakteru zapisów planu miejscowego, z pominięciem rzeczywistego wykorzystywania przedmiotowych działek, w zakresie uznania, iż decyzja podziałowa i ów plan nie pozwalają na konkluzję o skutecznym ich wydzieleniu pod drogę publiczną, wreszcie w zakresie pominięcia, iż wniosek o ustalenie odszkodowania oparty był o dwie podstawy prawne, z których odniesiono się tylko do jednej,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu w związku z art. 21 art. 1 Konstytucji w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ugn w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu i nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W motywach skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim wadliwość konkluzji o niespełnieniu przesłanek z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ugn, podczas gdy decyzja podziałowa, plan zagospodarowania przestrzennego oraz faktyczne wykorzystanie działek nr [...] i [...] przekonują do poglądu o pozbawieniu skarżącej kasacyjnie prawa użytkowania wieczystego. W konsekwencji czego błędnie przyjęto brak podstaw do ustalenia odszkodowania z tego tytułu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd meriti, powinny były dokonać interpretacji stosownych przepisów w sposób zgodny z wywodami zawartymi w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r., wydanym przez ETPCz w sprawie 22531/05, Bugajny i inni przeciwko Polsce. W niniejszej sprawie należało zbadać, czy działki te zostały przeznaczone pod drogi połączone z siecią dróg publicznych, czy są ogólnodostępne, a nie czy zostały zakwalifikowane jako drogi publiczne w drodze uchwały rady gminy. To bowiem skutkuje pozbawieniem prawa użytkowania wieczystego i rodzi uprawnienie do uzyskania odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Z uwagi na powołanie się na obie podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podstawy naruszenia prawa procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty uchybienia tym przepisom są niezasadne. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, zresztą werbalnie nie czyni tego i kasacja. Nie powiązała go z żadnym innym przepisem, co niewątpliwie jest istotną wadą tego zarzutu. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a uwypuklone sprzeczności i niewyjaśnienie sprawy nie zostały dostatecznie przekonująco wykazane. Wbrew twierdzeniu kasatora Sąd I instancji rozważył obie podstawy żądania, przy czym więcej uwagi poświęcił przesłankom z art. 129 ust. 5 pkt 3, lecz w ostatnim fragmencie uzasadnienia omówił również te, które zostały uregulowane w art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

Jeśli zaś chodzi o zarzut uchybienia art. 133 § 1 P.p.s.a, to trzeba zważyć, iż Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, nie wyszedł poza dowody w nich się znajdujące, rozstrzygał w granicach sprawy, przeto tego przepisu nie naruszył. Poczynione ustalenia faktyczne, a raczej potwierdzenie ustaleń dokonanych przez organ ma oparcie w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu administracyjnym. Zarówno te ustalenia, jak i poprzedzająca je ocena wiarygodności dowodów, są prawidłowe i nie naruszają obowiązujących w tym obszarze reguł. Przy czym skarżąca kasacyjnie zdaje się podważać ostateczne konkluzje, czego nie powinna czynić tym zarzutem. Tym bardziej, że sprawa na gruncie administracyjnym została wyjaśniona do rozstrzygnięcia, gdyż wszystkie dowody zaoferowane przez stronę i zgromadzone z urzędu, zostały przeprowadzone. W zasadzie sporem jest objęta materia oceny ich wiarygodności, a w konsekwencji kwestia ustaleń faktycznych i ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa materialnego. Nie ma więc racji kasacja wytykając Sądowi meriti niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 7, art. 75 § 1 K.p.a. Tym bardziej, że nie podała, jakie należało jeszcze dowody przeprowadzić, jakie okoliczności wyjaśnić, eksponując tylko niewłaściwy kierunek oceny faktów, bo te w ostateczności są w zasadzie niesporne.

Przechodząc do wytyków uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., wypada wyjaśnić, iż przepisy te regulują sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w ich hipotezach sytuacji. Zatem zastosowanie zawartych w nim norm jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie to może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił. Tym samym naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 P.p.s.a. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Przepisy te to tzw. przepisy wynikowe, a ich zastosowanie w sprawie jest konsekwencją oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zarzut w tym obrębie wymaga zatem powiązania go z przepisami naruszonymi przez organ. W kasacji powiązano je z wytykami uchybień obejmujących opisane przepisy formalne (które już zostały rozważone), jak i materialne, które szerzej zostaną omówione poniżej.

Odparcie zarzutów przedstawionych na uzasadnienie podstawy naruszeń procesowych skutkuje przesądzeniem dotychczasowych ustaleń faktycznych. Zatem na ich podstawie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty zaprezentowane w ramach podstawy uchybień prawu materialnemu. Będące przedmiotem sprawy żądanie odszkodowania zostało oparte na przepisach art. 129 ust. 5 pkt 1 i (lub) 3 ugn. Wedle pierwszego z nich odszkodowanie przysługuje w przypadkach, o których mowa m.in. w art. 98 ust. 3 ugn, zaś wedle drugiego, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Na wstępie trzeba stwierdzić, że przepisy te stanowią dwie odrębne podstawy odszkodowania. Art. 129 ust. 5 pkt 3 może mieć zastosowanie w przypadkach, gdy brak jest szczególnego przepisu ustanawiającego obowiązek i regulującego zasady wypłaty odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości. Bowiem wówczas, gdy taka norma istnieje, odszkodowanie jest ustalane na jej podstawie. W szczególności ma to miejsce, kiedy dokonano wywłaszczenia w reżimie prawnym nieprzewidującym odszkodowania za odjęcie prawa (p. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 91/14, z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt I OSK 90/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 120/16, publ. CBOSA). Zatem w tej sprawie przepis ten może być przedmiotem rozważań po przesądzeniu braku podstawy do uwzględnienia przedmiotowego żądania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn. Ten zaś przepis odwołuje się do regulacji art. 98 ust. 3 ugn, który stanowi o przejściu z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy działki nr [...] i [...] zostały wydzielone z nieruchomości nr działki [...] na wniosek użytkownika wieczystego, lecz nie pod drogę publiczną. Takiego celu nie prezentowała wszak wnioskodawczyni we wniosku o zatwierdzenie podziału, nie wynika on również z decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. W podstawie prawnej tej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ujawniono art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 i 3 ugn. Działki te, jak wynika z treści ewidencji gruntów i budynków, mimo iż oznaczone jako drogi, stanowią nadal własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym skarżącej kasacyjnie. Przy czym oznaczenie ewidencyjne nie ma znaczenia dla obecnych rozważań. Zatem po pierwsze formalnie nie mają one statusu dróg publicznych, a ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby wchodziły w skład drogi publicznej. Po wtóre wieczysty użytkownik nie został pozbawiony tego prawa w odniesieniu do tych działek. Tymczasem spełnienie przesłanek omawianego przepisu ma miejsce wówczas, gdy nastąpi wydzielenie działki pod drogę publiczną w następstwie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, nadto gdy własność drogi przejdzie z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Trzeba w tym miejscu dodać, że ta ostatnia okoliczność winna wynikać z treści decyzji, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej, a wpis taki ma skutek erga omnes również w omawianej materii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1857/14, publ. jw.). On jest zatem decydujący dla oceny tego aspektu sprawy. Istotą jest tu więc utrata tytułu przez dotychczasowego właściciela czy użytkownika wieczystego na rzecz podmiotu publicznoprawnego do działki ujętej jako droga publiczna (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn.. akt I CSK 101/13, LEX nr 1439374, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 303/16, CBOSA).

Jak trafnie podkreślił Sąd meriti w sprawie nie wykazano utraty prawa przez skarżącą kasacyjnie, ani wydzielenia nieruchomości pod drogę publiczną. W tym drugim aspekcie przyszło zważyć, iż z treści decyzji podziałowej wynika przeznaczenie przedmiotowych działek do połączenia odpowiednio z nieruchomościami sąsiednimi, a znajdują się one na terenie przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego m. in. pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo – usługową z zielenią i urządzeniami obsługi. W kwestii obowiązywania planu nie ma sporu, który ujawnił się tylko w odniesieniu do użytego przez Sąd meriti zwrotu o jego nienormatywnym charakterze. Nie wdając się w aksjologiczne rozważania na temat rozumienia tego sformułowania, dość stwierdzić, że może on nasuwać zastrzeżenia, jakkolwiek zwrot "postulowane" ma niekonkretny, a przez to niewiążący wyraz, wszak nie ma to znaczenia dla sprawy. Nawet bowiem przy przyjęciu odmiennego podejścia zapis ten nie skutkuje zaliczeniem działek do drogi publicznej, bo wyraźnie takiej możliwości nie reguluje, nadto musiałoby to nastąpić przez odpowiednie działania prawne zmierzające do ujawnienia własności i podjęcia stosownej uchwały. Jeśli zaś chodzi o czynnik praktyczny – włączenie spornych działek do ciągu komunikacyjnego, to w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma to wpływu na ziszczenie się przesłanek z art. 98 ust. 1 ugn; nie wpływa na charakter drogi. W tym zakresie nie ma automatyzmu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2548/12, publ. jw.).

Należy opowiedzieć się przeciwko argumentacji skarżącej kasacyjnie dowodzącej odmiennie także z tego powodu, iż niepodobna zaakceptować sytuacji, w której właściciel (użytkownik wieczysty) żąda podziału swej działki dla celów komercyjnych, łącznie z wydzieleniem drogi, która w zamyśle jest drogą wewnętrzną, po czym udostępnia ją ogółowi domagając się odszkodowania za utratę prawa. Może to być ocenione jako nadużycie prawa i jego obejście. Nic nie stoi wszak na przeszkodzie wprowadzeniu ograniczeń w korzystaniu ze spornych działek. W tym zakresie orzecznictwo sądowe jest utrwalone i obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje powodów dla odstąpienia od tej linii. Co prawda pojawił się pogląd dopuszczający zastosowanie art. 98 ust. 3 cytowanej ustawy i wypłatę odszkodowania w przypadku tzw. nieformalnego wywłaszczenia na cele drogowe, a więc bez uchwały w drodze faktycznego wykorzystania w tym charakterze (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1365/12, LEX nr 1433626), lecz po pierwsze sformułowano go w innym stanie faktycznym, po wtóre obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego go nie podziela na gruncie niniejszej sprawy. Trzeba też dodać, że nawet gdyby nie uznać konieczności formalnego zaliczenia do określonej kategorii dróg, to jednak nie można byłoby pominąć w analizie funkcji i dostępności drogi kwestii działań użytkownika wieczystego, których tu brak jako reakcji na ewentualne korzystanie powszechne z drogi. Warto też podkreślić, że w niniejszej sprawie przedmiotowe działki nie zostały wyraźnie ujęte w planie miejscowym jako drogi publiczne, a ich obecne wykorzystanie, podobnie jak sam podział, nie łączy się z jakimkolwiek elementem przymusu względem użytkownika wieczystego, podczas gdy jest to czynnik wymagany dla spełnienia przesłanki pozbawienia prawa do nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1962/14, publ. jw.).

Skarżąca wzmacnia swoją argumentację przywołanym wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce (sygn. 22531/05), który prima facie jawi się jako zapadły w podobnym stanie faktycznym. Jednakowoż wskazać należy, iż wyrok ten nie tworzy prawa i nie wiąże bezwzględnie innych sądów swoim rozstrzygnięciem, a zawiera jedynie wskazówkę interpretacyjną. Poza tym w niniejszej sprawie występuje inny stan faktyczny, ponieważ wydana decyzja podziałowa nie miała wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres władania nieruchomością, gdyż skarżąca jest nadal użytkownikiem wieczystym wskazanych działek. Nadto rzeczywiste korzystanie z nich jako drogi nie nastąpiło w wyniku działań jakiegokolwiek organu administracji publicznej.

Końcowo wypada dodać, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bo droga publiczna to droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 tej ustawy). Nawet przy uwzględnieniu brzmienia art. 2 ust. 2 tej ustawy, wedle którego ulice, czyli drogi na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (p. art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych), leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne jako drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej), należą do tej samej kategorii co te drogi, jako że nie zmienia to charakteru ulicy i drogi wewnętrznej, a tylko określa ich przynależność do funkcjonalnej kategorii, nie ma powodu dla modyfikacji tego stanowiska.

Jeżeli więc w sprawie nie nastąpiło wywłaszczenie na cele publiczne ani ograniczenie bądź pozbawienie skarżącej praw względem przedmiotowych działek, także poprzez czynności faktyczne, a działki te nie stanowią dróg publicznych, będących własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, bo nie w tym celu dokonano podziału nieruchomości, nadto prawo użytkowania wieczystego skarżącej kasacyjnie nie wygasło, do ustalenia odszkodowania z tytułu ich wydzielenia nie dojść nie mogło na żadnej w dwóch eksponowanych podstaw. Wykładnia cytowanych przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd meriti jest więc prawidłowa.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.