Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 670/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr. ) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 roku sygn. akt IV SA/Wa 697/08 w sprawie ze skargi S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 roku nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 697/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Starosta Pruszkowski postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem w bryle budynku, z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z informacją zawartą w piśmie Wójta Gminy [...], teren inwestycji nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego.

Starosta Pruszkowski stwierdził, iż według ewidencji gruntów, działka nr ew. [...] o powierzchni 1539 m2 zawiera: grunty rolne klasy IVb o pow. 939 m2 oraz grunty rolne klasy V o pow. 600 m2, zaś kompleks gruntów rolnych klasy RIVb, w którym zawiera się ta działka wynosi 8619,65 m2 czyli poniżej 1,0 ha. Położony jest on na działkach nr ew.: 443/1, 443/4, 442/13, 442/14, 443/3, 442/15, 442/17 - zgodnie z mapą ewidencyjną. W/w kompleks gruntów rolnych graniczy od północy z terenem należącym do Dzielnicy Ursus (poza obszarem powiatu Pruszkowskiego). Według mapy dot. przebiegu projektowanej drogi ekspresowej S8 na odcinku Salomea-Wolica teren jest zainwestowany nierolniczo. Od strony wschodniej teren ten graniczy zaś z ul. [...], która należy już do innego powiatu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie S. C., wskazując, iż organ błędnie nie wziął pod uwagę gruntów rolnych położonych na terenie dzielnicy Ursus m.st Warszawy, przylegających do kompleksu gruntów rolnych w których zawiera się działka rolna Nr [...]. Tymczasem łączna suma powierzchni tych działek rolnych przy uwzględnieniu działek położonych w dzielnicy Ursus m.st Warszawy, które bezpośrednio przylegają do spornego terenu stanowi kompleks, którego powierzchnia przekracza 1 ha.

W toku postępowania zażaleniowego skarżący wskazał również na uchybienia organu I instancji przy doręczaniu korespondencji stronom postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Pruszkowskiego, wskazując, że teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. C. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj: art. 59 ust.1 i art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki przewidziane w pkt 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy, a także art. 4 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r, Nr 121, poz.1266 ze zm.) przez błędną ich wykładnię w szczególności odnoszącą się do pojęcia zwarty obszar gruntów rolnych i niewłaściwe ich zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 i art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie lub brak zastosowania.

W opinii skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując wadliwej wykładni pojęcia "zwarty obszar gruntów rolnych", przyjęło z naruszeniem wymagań art. 7 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych, że skoro brak jest podstaw do uznania, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki rolnej o pow.1539 m2 planowana jest realizacja zamierzeń budowlanych, które pociągnęłyby zmianę przeznaczenia terenu rolnego na cele nierolnicze, skutkujące powstaniem zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia o powierzchni 1 ha gruntów rolnych, to zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki w drodze wydania warunków zabudowy jest dopuszczalna. Pogląd powyższy jest, w ocenie skarżącego, sprzeczny z istotą pojęcia zwartego obszaru gruntów rolnych i prowadzi wprost do zaniechania ochrony gruntów rolnych oraz stanowi wyraźne naruszenie prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił uznając, że wskazane przez skarżącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji za nietrafny uznał podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organy art. 7 ust. 2 pkt. 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", co skutkowało przyjęciem, że realizacja planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że za "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy uznać obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja, jak również teren innych sąsiednich działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (podobnie jak w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), tworzący w całości, ścisły kompleks działek o charakterze rolnym, który może być przeznaczony na cele nierolnicze.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w świetle art. 3 ust. 1 ww. ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, to nie ulega wątpliwości, iż w skład "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze" w świetle art. 7 ust. 2 pkt. 2 i 3, winien wchodzić jedynie zwarty kompleks działek położony na terenie danej gminy.

Podnoszony zatem przez skarżącego zarzut nie wzięcia pod uwagę, gruntów rolnych położonych na terenie dzielnicy Ursus m.st Warszawy, przylegających do kompleksu gruntów rolnych, w których zawiera się działka rolna Nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za nieuzasadniony. W konsekwencji, wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, organ odwoławczy nie był zobowiązany do szerszego wyjaśniania sprawy w powyższym zakresie, a tym samym kwestionowania ustaleń zawartych w sporządzonym przez Starostwo Powiatowe w Pruszkowie wykazie gruntów rolnych sporządzonych na podstawie map ewidencyjnych gruntów określonych m.in. klasyfikacja gruntów rolnych, w których zawiera się działka [...].

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, iż orzekające organy słusznie przyjęły, że w sprawie zachodziły podstawy do uzgodnienia planowanej inwestycji.

Jednocześnie w ocenie tegoż Sądu w sprawie, uzasadniony jest zarzut skarżącego, wskazujący na niewłaściwe uzasadnienie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia, które jest lakoniczne i zawiera szereg błędów w zakresie ustaleń faktycznych (np. nr działki objętej inwestycją), w konsekwencji czego, treść uzasadnienia budzić może wątpliwości co do rzeczywistego stanowiska organu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie doszło zatem do naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a., niemniej jednak, Sąd uznał, iż w świetle zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, naruszenie powyższego przepisu postępowania administracyjnego, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji, uwzględnienie powyższego zarzutu w świetle art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano również, iż wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, iż zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji, jak i organu odwoławczego, zostało właściwie doręczone wszystkim stronom postępowania (w tym K. K.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. C., następca prawny skarżącego S. C., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art.59 ust. 1 i art.61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez błędne ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki przewidziane w pkt 1 art.61 ust. 1 tej ustawy,

b) art. 4 pkt 6 i art. 7 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz.1266 ze zm.) przez błędną ich wykładnię odnoszącą się do pojęcia zwarty obszar gruntów rolnych i niewłaściwe ich zastosowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskutek zaakceptowania braków ustaleń organu administracji odnoszących się do tej części powierzchni zwartego obszaru gruntów rolnych, która wykracza poza granice Gminy [...], a więc zaakceptowania naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art.77 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 697/08 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

ewentualnie o:

2. zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 697/08 i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...],

a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował znaczenie pojęcia zwartego obszaru gruntów rolnych, co w dalszej kolejności doprowadziło do błędnego zastosowania powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów, a w efekcie do błędnego oddalenia skargi S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r., nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania W. D. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha wymaga zgody marszałka województwa.

Wskazany powyżej przepis stanowi wyraźnie, że kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy zatem jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zaś Naczelny Sad Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07, niepubl., wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, niepubl.).

Tym samym za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., wskutek zaakceptowania braków ustaleń organu administracji odnoszących się do tej części powierzchni zwartego obszaru gruntów rolnych, która wykracza poza granice Gminy [...], a więc zaakceptowania naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Nietrafne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art.59 ust. 1 i art.61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) przez błędne ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki przewidziane w pkt 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy, jak również art.4 pkt 6 i art.7 ust.2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz.1266 ze zm.) przez błędną ich wykładnię odnoszącą się do pojęcia zwarty obszar gruntów rolnych i niewłaściwe ich zastosowanie.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie przyjął, iż kryterium obszarowe które odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia jest ograniczony jedynie do obszaru administracyjnego danej gminy. Takie odczytywanie wskazanych powyżej norm mogłoby bowiem prowadzić do obejścia przepisów mających na celu ochronę gruntów rolnych i leśnych. Wskazać jednak należy, że naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanął na stanowisku, że kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele, a ten w niniejszej sprawie położony jest na terenie jednej gminy.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.