Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1971/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.), zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości odszkodowania.

TEZY

Wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.), zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości odszkodowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1477/09 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1477/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] dotyczącą zwrotu nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania – uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] października 2008 r. o nr [...] Starosta Powiatowy w L. orzekł o zwrocie na rzecz E. K. zabudowanej nieruchomości położonej w mieście L. obręb ewidencyjny [...], oznaczonej numerami [...] pow. 0,0235 ha zabudowanej trzema kioskami, nr [...] pow. 0,0195 ha i nr [...] pow. 0,0077 ha zabudowanej obiektem handlowym, nr [...] pow. 0,0132 ha zabudowanej dwoma kioskami oraz orzekł o zwrocie przez E. K. na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł. Na powyższą kwotę złożyło się zwaloryzowane odszkodowanie ustalone za grunt w wysokości [...] zł. oraz kwota [...] zł. z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości na skutek działań podjętych po wywłaszczeniu. Organ ustalił, że została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż pomimo upływu 37 lat od daty wydania decyzji o wywłaszczeniu, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu publicznego w postaci budowy szpitala. Wobec tego nieruchomość niewykorzystana na cel wywłaszczenia podlega zwrotowi, jednakże z obciążeniami z tytułu dzierżawy oraz roszczeniami osób, które wybudowały na niej trwałe obiekty handlowe. Podstawę orzeczenia w tym zakresie stanowi art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym przepis ten nie pozwala rozróżniać nakładów ze względu na ich legalność.

W odwołaniu od tej decyzji E. K. zakwestionowała wartość wzniesionych przez prywatnych inwestorów pawilonów handlowych, tak pod względem wysokości, jak i zasadności. Podniosła, że organ nie powinien brać pod uwagę tego rodzaju nakładów, gdyż organy nadzoru budowlanego orzekły o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Powiatu L. o pozwoleniu na użytkowanie kiosków handlowych, wybudowanych na zwracanych działkach. Niezależnie od tego artykuł 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje wyłącznie nakłady poczynione przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie II sentencji, w części dotyczącej wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi i jednocześnie orzekł o zwrocie przez E. K. na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł, a także uchylił zaskarżoną decyzję także w punkcie IV, w części dotyczącej wysokości ustanowionej kwoty hipoteki przymusowej należnej Skarbowi Państwa i orzekł o ustanowieniu na nieruchomości zwracanej hipoteki przymusowej należnej Skarbowi Państwa, w kwocie [...] zł; w pozostałej część utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że powyższa kwota obejmuje należność z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego za część wywłaszczonej nieruchomości w wysokości [...] zł oraz z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości, w wysokości [...] zł. Nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Nie zyskały przy tym akceptacji Wojewody przeprowadzone ustalenia dokonane w oparciu o przepis art. 137 ust. 2 tej ustawy, dotyczące warunków zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na jej części. Organ odwoławczy podkreślił, że od roku 1991 r. wnioskowane do zwrotu działki stanowią przedmiot dzierżawy osób fizycznych i osoby te na wydzierżawionym gruncie, w oparciu o decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z lat 1990-1991 o wydaniu pozwolenia na budowę oraz zatwierdzeniu planu realizacyjnego tymczasowych obiektów handlowych, wybudowały niezgodnie z warunkami udzielonych pozwoleń kioski handlowe o charakterze trwałym. W chwili obecnej podlegająca zwrotowi część wywłaszczonej nieruchomości zabudowana jest sześcioma obiektami handlowymi trwale z gruntem związanymi. Podnoszone przez wnioskodawczynię kwestie związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty Powiatu L. o pozwoleniu na użytkowanie kiosków handlowych, jak również ogólnie kwestie związane z ich legalizacją, nie stanowią zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie znajduje także uzasadnienia stanowisko odwołującej się, że zmniejszenie lub zwiększenie wartości zwracanej nieruchomości wskutek działań na nich podjętych dotyczy wyłącznie nakładów poczynionych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Nie jest również możliwy zwrot nieruchomości bez uwzględnienia nakładów zwiększających jej wartość. Z brzmienia art. 140 ust. 1-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w przypadku zwrotu nieruchomości, po stronie osoby, na rzecz której następuje zwrot, powstaje obowiązek zwrotu wypłaconego zwaloryzowanego odszkodowania oraz kwoty odpowiadającej zwiększeniu wartości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Na nieruchomości poczynione zostały nakłady w postaci budowy obiektów handlowych przez osoby trzecie. Osoby te niewątpliwie będą występować ze stosownym roszczeniem do Skarbu Państwa o zapłatę równowartości nakładów, jakich dokonały na zwracanej nieruchomości. Wprawdzie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyłączone jest dokonywanie rozliczeń z udziałem osób trzecich z tytułu nakładów na nieruchomości, bowiem problematyka ta należy do sfery stosunków cywilno - prawnych, to nie ulega wątpliwości, że Skarb Państwa będzie mógł roszczenia te spełnić - po uzyskaniu kwoty stanowiącej równowartość nakładów od osoby, na rzecz której następuje zwrot. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie pod pojęciem nieruchomości podlegającej zwrotowi należy rozumieć działki gruntu nr [...],[...],[...] i [...] wraz z jej częściami składowymi w postaci kiosków handlowych oraz pozostałych składników budowlanych, to zwrot gruntu pod budynkami bez zwrotu budynków nie jest możliwy. Potwierdzają to przytoczone przez odwołującą się przepisy art. 47 § 2 i art. 191 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie nie uwzględniono stanowiska odwołującej się, że obniżka zwaloryzowanego odszkodowania o 50 % wynikająca z art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinna dotyczyć tylko gruntu ale całości zwaloryzowanego odszkodowania, również wzniesionych pawilonów handlowych.

W obszernej skardze E. K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w skład zwaloryzowanego odszkodowania wchodzi również wartość wzniesionych przez prywatnych inwestorów tymczasowych pawilonów handlowych, podczas gdy w skład zwaloryzowanego odszkodowania, stosownie do zapisów art. 140 ust. 1, 2, 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wchodzić mogą tylko nakłady poczynione przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a nie przez prywatnych inwestorów. Osoby te wzniosły tymczasowe pawilony handlowe na podstawie tymczasowych decyzji o pozwoleniu na budowę i pawilony te, z uwagi na wygaśnięcie tychże decyzji, powinny ulec rozbiórce, o czym zresztą wprost stanowią rzeczone decyzje. Podniesiono także całkowite pominięcie art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 141 ust. 1 tej ustawy. Ponadto naruszono przepisy prawa procesowego poprzez całkowite pominięcie dowodów z decyzji o tymczasowym pozwoleniu na budowę pawilonów handlowych z których wynika, iż po ich wygaśnięciu inwestorzy zobowiązani będą do rozbiórki wzniesionych obiektów. Wojewoda pominął także prawomocne decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Powiatu L. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowych pawilonów handlowych. W sprawie przeprowadzono dowolną a nie swobodną ocenę dowodów w postaci opinii biegłego. Według skarżącej, dokonane w decyzji wyliczenia wartości pawilonów handlowych znacząco odbiegają od ich rzeczywistej, rynkowej wartości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję aprobując jednocześnie poglądy, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna, w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast nie zgodził się ze stanowiskiem, że do odszkodowania, o jakim orzeczono w pkt II zaskarżonej decyzji, należy również zaliczyć wartość wzniesionych przez prywatnych inwestorów tymczasowych pawilonów handlowych. Większość zarzutów skargi, tak co do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania oceniano, jako uzasadnione. Organy naruszyły art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35, i 77 § 1 k.p.a. Za trafne uznano wskazanie niekonsekwencji organów przy ocenie charakteru prawnego pawilonów handlowych i przedstawionych przez nie poglądów, co do skutków prawnych, jakie się z tym wiążą. Za najistotniejszy uznano natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że wykładni tego przepisu nie można odrywać od przesłanek, które dopuszczały wywłaszczenie nieruchomości. Założeniem ustawodawcy było to, aby tego rodzaju szczególne ingerowanie w konstytucyjnie chronione prawo własności, dopuszczalne było wyjątkowo i w ściśle określonym celu. Regułą jest też, że wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zatem brak jest podstaw, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania, o jakim stanowi art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami, niż działania zmierzające do realizacji celu publicznego. Powołano przy tym pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawarty w wyroku z dnia 11 marca 2010 r., sygn. II SA/Rz 904/09, zgodnie z którym wskazane w art. 140 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Dlatego też zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego. W wielu przypadkach inna, niż powyżej przedstawiona wykładnia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłby do zniesienia skuteczności roszczeń zwrotowych, a zwrot nieruchomości stawałby się fikcją. Zasadność zarzutu opartego na niewłaściwej wykładni art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności ważkość naruszenia w tym zakresie prawa materialnego przez organy obu instancji powoduje, że uchybienia co do wyceny przedmiotowej nieruchomości, czy ocena wpływu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonów handlowych na wynik niniejszego postępowania, stają się bezprzedmiotowe i bez istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z uwagi na brak podstaw do orzekania o zwrocie odszkodowania za wybudowane pawilony handlowe, zbędne staje się prowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, z powodu wybudowania na niej obiektów handlowych.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, formułując wniosek o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skargę kasacyjną oparto na:

1) naruszeniu przepisów postępowania w rozumieniu art.174 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez:

- "naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 140 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm., dalej zwana u.g.n.) przez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie, wartość nieruchomości uwzględniająca działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, ustalana na podstawie wskazanego art. 140 ust. 4 ustawy obejmuje także wzrost wynikający z wszystkich poczynionych nakładów we wskazanym przedziale czasowym, czyli jest ustalana na dzień zwrotu, a zatem odszkodowanie, które zobowiązany jest oddać Skarbowi Państwa właściciel zwracanej nieruchomości podlega powiększeniu o kwotę równą różnicy wartości wynikającej z wszystkich poczynionych w ten sposób nakładów na dzień zwrotu, mimo, iż w ocenie Sądu przy ustalaniu wartości nieruchomości położonej w L. oznaczonej numerami działek nr [...],[...],[...] i [...] na podstawie przywołanego przepisu, która wpływa na kwotę zwracanego odszkodowania, nie można uwzględnić wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości w dacie od wywłaszczenia do dnia zwrotu, a jedynie te nakłady, które zostały poniesione dla realizacji celu na rzecz, którego nastąpiło wywłaszczenie. Powyższe ustalenie skutkowało uchyleniem decyzji I i II instancji, jako orzekających, w ocenie Sądu błędnie, iż powiększenie zwaloryzowanego odszkodowania obejmuje również wartość wzniesionych przez prywatnych inwestorów pawilonów handlowych",

- "naruszenie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy art. 6 art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewskazaniu jednoznacznie charakteru tych naruszeń, co uniemożliwia odniesienie się do rozstrzygnięcia w tym zakresie",

- "naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia w dostateczny sposób podstaw prawnych rozstrzygnięcia i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, co do rozstrzygnięcia o naruszeniu przez organ administracji publicznej przepisów prawa procesowego, jak też jednoznacznego odniesienia zastosowanej wykładni prawa materialnego tj. art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do okoliczności sprawy, co skutkuje według Skarżącego, brakiem możliwości oceny rozstrzygnięcia",

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na:

- "naruszeniu art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) w zw. z art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż określenie zmiany wartości nieruchomości na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu wpływającej na zwiększenie czy też zmniejszenie kwoty odszkodowania ustalane zgodnie z normą ust. 4 art.140 u.g.n., nie obejmuje wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości w okresie od dnia wywłaszczenia nieruchomości do dnia zwrotu, a jedynie te nakłady, które są ściśle związane z realizacją celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona, a tym samym brak podstaw do powiększenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot o wartość wynikającą z wszystkich nakładów poczynionych do dnia zwrotu, jako sprzecznych z możliwością dochodzenia zwrotu nieruchomości. Powyższe skutkowało uchyleniem decyzji I i II instancji, mimo, iż w ocenie Skarżącego przepis art. 140 ust. 4 ugn jednoznacznie określa konieczność uwzględnienia przyrostu wartości do daty zwrotu, co nie niweczy prawa do dochodzenia zwrotu nieruchomości, a norma wyrażona w przepisie art.136 ugn stwarza jedynie podstawę do domagania się zwrotu nieruchomości i nie kształtuje jeszcze praw osoby starającej się o zwrot".

W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma jednoznaczną treść. Wskazuje na konieczność uwzględniania wszystkich zmian wartości nieruchomości od daty wywłaszczenia do dnia zwrotu. Wszelkie wyłączenia odbiegające od definicji stanu nieruchomości określonej w art. 4 pkt 17 ustawy zostały wyraźnie wskazane przez ustawodawcę. Podkreślono, że gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie w tym zakresie nakładów na nieruchomość poczynionych przez osoby trzecie, to zostałoby to wyartykułowane w drugim zdaniu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami czy też poprzez odpowiednie sformułowanie zapisu zdania pierwszego. Przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo nakłady zostały one poczynione. Wykładnia językowa pozwala zatem jednoznacznie określić treść wskazanej normy prawnej. Dlatego też przy określaniu wartości nieruchomości należało brać pod uwagę nakłady związane z budową pawilonów handlowych. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego podniesiono, że uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera jednoznacznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia a także wskazań co do dalszego postępowania. Sąd nie odniósł się do naruszenia w toku postępowania art. 6, 7 8, 12 35, 77 § 1 k.p.a., które zostały uznane za istotne dla uchylenia rozstrzygnięć. Skarga strony obejmowała zarzuty dotyczące naruszenia przywołanych przepisów w wielu kwestiach. Brak zatem możliwości oceny, w jakim zakresie uznano je za zasadne. Dopuszczono się więc naruszenia art. 141 § 4 ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd oparł swe rozstrzygnięcie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie precyzując jednoznacznie charakteru tych naruszeń, mimo że jak zaznaczono w skarżonym wyroku, mogły mieć one wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania spowodowanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem strony zasadnie powołano się na regulacje Konstytucji RP, których celem jest ochrona prawa własności. Nie było i nie ma podstaw do tego aby zaliczać na poczet zwaloryzowanego odszkodowania wartości wzniesionych przez prywatnych inwestorów tymczasowych pawilonów handlowych. Za nietrafny oceniono zarzut braku wskazań co do dalszego postępowania. Sąd wyraźnie podkreślił, że w toku postępowania rzeczą organu będzie orzeczenie w przedmiocie zwrotu nieruchomości, przy uwzględnieniu przytoczonych poglądów prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Zarzuty podniesione skargą kasacyjną, mimo że oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., w istocie sprowadzają się do błędnej wykładni prawa materialnego. Jedynie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z przepisami art. 6 art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 k.p.a., opiera się na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Ze względu jednak na kluczowe znaczenie kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności oceny wymagają zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm., dalej zwaną u.g.n.), w powiązaniu z art. 136 ust. 1, 2 oraz ust. 3 tej ustawy.

Stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Skarga kasacyjna opowiada się za wykładnią językową tego przepisu, bez konieczności i zarazem podstaw do nawiązywania do unormowań dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis ten jest jednoznaczny w swej treści i nie podlega interpretacji, w myśl zasady clara non sunt interpretanda.

Pogląd ten nie może być zaakceptowany, gdyż art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samoistnej regulacji, lecz jest konsekwencją orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na podstawie art. 136 u.g.n. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Ustęp 2 z kolei stanowi, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w myśl ustępu 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Z unormowań tych w sposób jednoznaczny wynika, że art. 140 u.g.n., w tym również ustęp 4, ma zastosowanie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc jest "wpisany" w regulacje odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi być wykładany w powiązaniu z art. 136 u.g.n. Wobec tego wbrew skardze kasacyjnej, przytoczony przepis nie jest unormowaniem clara i musi podlegać wykładni i to przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 Konstytucji. Przepis ten w ustępie 1. stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś w ustępie 2. stwierdza, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Roszczenie zwrotowe ma więc rangę konstytucyjną i podkreślić należy, że pogląd ten był wielokrotnie podkreślany przez Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne", tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. W zupełności więc zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. II SA/Rz 904/09, że "uznanie zwrotu nieruchomości za zasadę urzeczywistniającą konstytucyjną ochronę własności musi rzutować na sposób wykładni przepisów szczegółowych związanych z realizacją "roszczenia" zwrotowego, w tym zwrotu odszkodowania. Inny sposób ujmowania tej kwestii godziłby w zasady ustanowione w Konstytucji RP, zwłaszcza w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej. To właśnie te normy nakładają na organy państwa obowiązek działania zgodnego z Konstytucją RP, zarówno przy stanowieniu norm prawnych, jak i stosowaniu".

Dokonując zatem wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., podzielić należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Wynika to z przepisu art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n., gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gwarancje te prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy, kierującego się zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej, było ograniczenie wywłaszczenia do przypadków niezbędnych i to służących realizacji celu publicznego. W tym kontekście ma rację WSA akceptując pogląd zawarty w sprawie sygn. II SA/Rz 904/09, że art. 140 ust. 4 może być wykładany tylko w zgodzie z Konstytucją, a to oznacza, że nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Zatem tylko zwiększenie wartości nieruchomości wywłaszczonej, będące następstwem realizacji celu publicznego, winno podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, w oparciu o przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. Dopuszczenie natomiast prezentowanej skargą kasacyjną wykładni językowej, stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z ideą sprawiedliwości społecznej /art. 2 Konstytucji RP/.

Reasumując stwierdzić należy, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w zw. z art. 6 art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 k.p.a. Naruszenie tych przepisów było konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego dokonanej przez organy w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. Jak już wyżej wskazano, uwzględnienie w ramach odszkodowania wartości pawilonów było nieprawidłowe, gdyż obiekty te w żadnym wypadku nie stanowiły realizacji celu wywłaszczenia i nie były z nim związane, a nadto nie zostały zrealizowane przez podmiot, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. Stąd też zarzuty skargi podważające sposób obliczenia odszkodowania, ze wskazaniem na naruszenie przepisów postępowania, trafnie zostały przez WSA ocenione, jako zasadne.

Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.