Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2466/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a-c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 12 ust. 41, art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Asesor WSA Iwona Ścieszka Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 2193 (dwa tysiące sto dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda/organ") decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] (dalej również jako "Skarżący"), od decyzji Starosty P. (dalej jako "Starosta/organ I instancji") z [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona na terenie [...] (w Dzielnicy [...]), w obrębie [...], stanowiąca według danych z ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną nr [...], o pow. [...] ha, która powstała z podziału działki ewidencyjnej nr [...], stanowiąca własność "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. - decyzją Starosty z [...] grudnia 2016 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi gminnej ul. [...] w M., na odcinku od granicy pasa drogowego ulicy [...].

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. za utracone prawo własności ww. nieruchomości oraz odmówił powiększenia tak ustalonego odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości. Starosta ustalił także odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na wywłaszczonej nieruchomości na rzecz: 1) [...] S.A. z siedzibą w W. w kwocie [...] zł; 2) Polskiej Spółki [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. w kwocie [...] zł; oraz 3) "[...] Przedsiębiorstwa Komunalnego" Sp. z o. o. z siedzibą w L. w kwocie [...] zł. Starosta zobowiązał też Skarżącego do wypłaty ww. kwot odszkodowań na rzecz uprawionych podmiotów określonych w decyzji, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarżący kwestionując decyzję organu I instancji w całości oraz podnosząc, że jest ona wadliwe w zakresie, w jakim zobowiązuje [...], zamiast Wójta Gminy L. jako organ wykonawczy Gminy L., a zarazem inwestora i zarządcę drogi, do zapłaty ustalonego zaskarżoną decyzją odszkodowania.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Wojewoda decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustalenia przez organ I instancji podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji z [...] maja 2020 r., nr [...].

Wojewoda zauważył następnie, że na mocy decyzji Starosty z [...] grudnia 2016 r., nr [...], z działki ewidencyjnej nr [...] położonej w W., w obrębie [...], została wydzielona działka nr [...] przeznaczona pod inwestycję drogową, która na podstawie art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przeszła na własność Miasta [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna tj. [...] czerwca 2017 r., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy.

Wojewoda podniósł także, że na podstawie porozumienia zawartego 6 października 2016 r. pomiędzy Wójtem Gminy L., a Prezydentem [...], zmienionego aneksem z 25 maja 2017 r., inwestycja - budowa ulicy [...] ma przebiegać przez teren dwóch odrębnych jednostek samorządu terytorialnego (Gminę L. i Miasto [...]), zaś zarządcą drogi i zarazem inwestorem jest Wójt Gminy L. Wojewoda zauważył, że przedmiotowe porozumienie nie reguluje obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości związane z ww. inwestycją – dotyczy bowiem wyłącznie udzielenia zgody na dysponowanie na cele budowlane nieruchomościami będącymi własnością Miasta [...], jak też nie rodzi żądnych skutków finansowych dla stron porozumienia.

Uwzględniając powyższe, Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo określił podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty z [...] maja 2020 r. jako Miasto [...], które na podstawie decyzji tego organu z [...] grudnia 2016 r., nr [...] stało się właścicielem przedmiotowego gruntu tj. działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], położonej w W., w Dzielnicy [...].

Z kolei za podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarżącego prawa własności ww. nieruchomości, Wojewoda uznał, operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty dnia [...] września 2018 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K., którego aktualność biegła potwierdziła [...] października 2019 r.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z [...] września 2018 r., Wojewoda wskazał, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W związku z tym, w ocenie Wojewody, przedmiotowy operat nie budzi żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym.

Wojewoda podniósł, że rzeczoznawca, z uwagi na drogowe przeznaczenie wycenianej nieruchomości, poszukiwała na wytyczonym obszarowo rynku w pierwszej kolejności właśnie transakcji drogowych. Z zapisów operatu wynika, w ocenie organu, że ilość odnotowanych transakcji była w ostatnich latach ograniczona, stąd poszerzono do 3 lat (od daty sporządzenia wyceny) okres badania cen transakcyjnych. Organ zauważył, że rzeczoznawca przeanalizowała rynek transakcji drogowych i po stwierdzeniu ich występowania uznała możliwość wykorzystania tych transakcji.

W ocenie organu analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Organ zwrócił uwagę, że biegły wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny, natomiast sama opinia opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym skorygowaniu przyjętych cech rynkowych.

W związku z powyższym Wojewoda uznał, iż decyzja z [...] maja 2020 r. Starosty jest prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję organu z [...] września 2020 r. wywiódł Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty z [...] maja 2020 r. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów. Zaskarżonej decyzji zarzucił natomiast:

I. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, poprzez nie odniesienie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w tym dotyczących analizy przepisów prawa materialnego w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania;

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na kluczowym dla sprawy dowodzie - operacie szacunkowym, który jest obarczony błędami formalnymi i metodologicznymi;

art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 6, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji, w której nie została wskazana materialnoprawna podstawa wydanego przez organ rozstrzygnięcie w zakresie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, a w konsekwencji uniemożliwienie realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, jak również poprzez zaniechanie przedstawienia logicznego toku rozumowania organów w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania z uwzględnieniem analizy przepisów prawa materialnego,

naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżącego o zebranym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z nim oraz złożenia uwag, co skutkowało uniemożliwieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwieniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań skutkujące brakiem możliwości powołania w postępowaniu odwoławczym podnoszonych w niniejszej skardze okoliczności;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa"), w zw. z art. 20 pkt 3 oraz pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p."), przez ich niezastosowanie skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania;

§ 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej także jako "Rozporządzenie") w zw. z art. 154 ust. 2 i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") poprzez uznanie za prawidłową wycenę nieruchomości przyjętą w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania w zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo że jedna z transakcji przyjętych do porównania nie ma w ocenie skarżącego drogowego przeznaczenia (ok. 40% powierzchni ma przeznaczenie "niedrogowe");

§ 4 ust. 1 Rozporządzenia w zw. art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez oparcie decyzji na operacie szacunkowym w której do porównanie w sposób nieprawidłowy dobrano transakcję, której przedmiotem była nieruchomość jedynie w części przeznaczona pod drogę, a dodatkowo nieruchomość położona poza analizowanym przez rzeczoznawcę obszarem rynku;

§ 56 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia poprzez błędne określenie rodzaju szacowanej wartości nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2018 roku;

art. 135 ust. 4 u.g.n., poprzez uznanie przez organ operatu szacunkowego za rzetelny w zakresie wyceny naniesień budowalnych i stopnia ich zużycia, podczas gdy zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz zebranym w sprawie materiale dowodowym oczywiste jest, że oszacowanie stopnia zużycia materiałów budowlanych jest znacząco zaniżone, jak również ceny jednostkowe tychże materiałów budowlanych są w sposób rażący zawyżone i nie odpowiadają cenom realnym, co skutkowało przyznaniem odszkodowania za naniesienia budo walne w nieprawidłowej wysokości.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Pismem z 10 lutego 2021 r. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody z [...] grudnia 2020 r., nr [...].

Pismem z 2 marca 2021 r. Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze.

Postanowieniem z 29 marca 2021 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe Skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] maja 2020 r. przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzje naruszają obowiązujące przepisy prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65, ze zm., dalej jako "u.g.n.").

W powyższym zakresie istotne znaczenie dla niniejszej sprawy mają przede wszystkim przepisy art. 12 i 18 specustawy drogowej . Zgodnie z nimi, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego

w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna (art.

12 ust. 4 pkt 2). W myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). W tym miejscu należy wyjaśnić także, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Przechodząc następnie na grunt przepisów u.g.n. to wskazać należy, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, zobowiązany jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki (art. 134 ust. 5 u.g.n.). Z kolei stosownie do brzmienia art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Stosownie natomiast do art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis art. 156 ust. 4 stanowi z kolei, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Istota sporu w niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy administracji publicznej ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], po pierwsze – zasadnie zobowiązały Miasto [...] do jego zapłaty, oraz po drugie – czy mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego W. K. z [...] września 2018 r. uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze zostało podniesione przede wszystkim, że błędnie określono podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, ponieważ to nie Skarżący, w jego ocenie, winien ponieść tego koszty, lecz inwestor (zarządca drogi), którym jest w tym przypadku Wójt Gminy L.

Sąd podziela powyższy zarzut skargi.

Jak słusznie zauważył Skarżący, przepis art. 22 ust. 1 specustawy drogowej nie określa podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, lecz odsyła w tym zakresie do innych ustaw, w tym do ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 22 ust. 1 specustawy drogowej stanowi bowiem, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Z treści art. 19 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm., dalej jako "u.d.p.") wynika, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg - jest zarządcą drogi. Przy czym ust. 2 pkt. 4 precyzuje, iż zarządcą dróg gminnych jest - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei, zgodnie z art. 20 pkt 17 u.d.p., do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Oznacza to, iż właściwy zarządca drogi zabezpiecza wypłatę środków na gospodarowanie nieruchomościami drogowymi, do których ma tytuł prawny.

Jak natomiast wynika z akt sprawy zarządcą drogi publicznej – ulicy [...] jest Wójt Gminy L.

W przepisie art. 1 ust. 2 specustawy drogowej również wyraźnie określono, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy - która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach - wykonuje właściwy zarządca drogi.

Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2018 r., poz. 203 ze zm., dalej jako "u.f.i.t.l.") stanowi, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Zaś z jego ust. 3 wynika, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych finansowane są z budżetów tych miast. Przy czym orzecznictwo sądowe wskazuje, że przepis ten dotyczy drogi publicznej już realnie istniejącej - vide wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt I OSK 551/14.

Z powyższych przepisów wyraźnie wynika zakres obowiązków zarządcy drogi, który pełni także funkcję inwestora. W niniejszej sprawie jest niewątpliwym, że zarządcą drogi – ulicy [...] – i zarazem inwestorem jest Wójt Gminy L. To na jego wniosek została wydana przez Starostę P. decyzja z [...] grudnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdzająca projekt budowlany "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w M. od granicy pasa drogowego ul. [...]", i to on jest uprawniony do objęcia w posiadanie przejętych nieruchomości.

Zgodnie z art. 3 ust. 6 u.f.i.t.l., zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych mogą być finansowane lub dofinansowane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z porozumieniami zawartymi na podstawie art. 19 ust. 4 u.d.p. Stanowi on, że zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W treści porozumienia z 6 października 2016 r., zawartego pomiędzy Wójtem Gminy L., a Prezydentem Miasta [...] – jak wyjaśniły w uzasadnieniach decyzji organy – nie wskazano podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w M. od granicy pasa drogowego ul. [...]." Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy brak jest tego porozumienia, co uniemożliwia jego ocenę.

Uwzględniając powyższe, Sąd stoi na stanowisku, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę przepisów, które określają zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami, w szczególności art. 20 pkt 17 u.d.p. oraz art. 3 ust. 2 u.f.i.t.l.

Ponadto, organy naruszyły także przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., ponieważ nie został w sprawie ustalony stan faktyczny niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (brak w aktach sprawy dokumentu porozumienia z 6 października 2016 r.) - w konsekwencji czego rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Sąd nie oceniał natomiast zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłą W. K., ponieważ obie decyzje zostały uchylone z innych powodów, a już w momencie orzekania przez Sąd operat ten stracił ważność. Zachodzi zatem konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów Skarżącego jest również przedwczesne.

Sąd postanowił nie uwzględnić wniosków dowodowych Skarżącego zawartych w skardze oraz piśmie z 10 lutego 2021 r., ponieważ jako przywołane na okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wykraczają poza ramy przewidziane w 106 § 3 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, w szczególności dotyczące kwestii mających zastosowanie w tej sprawie przepisów prawa – po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).