Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 736/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie skargę odrzucono
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi B. M. i M. M. na uchwałę nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej rysunek zmiany planu w odniesieniu do działki nr 2037; II. w pozostałym zakresie odrzuca skargę; III. zasądza od Gminy Myślenice solidarnie na rzecz skarżących B. M. i M. M. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. M. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr 342/XL/2017 Rady

Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych w części co do obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie, w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...] i 2037 obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice.

Wskazując za podstawę art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym skarżący zaskarżyli przywołaną wyżej uchwałę Rady w części, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części – w zakresie załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych dla obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie, w jakim teren ten obejmuje działki nr [...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...] i 2037 obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice.

Wnieśli też o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wskazanej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zmianę przeznaczenia z jednorodzinnej na usługowo - przemysłową działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i 2037 obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice, mimo iż wnioski dotyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na usługowo-przemysłową nie obejmowały powyższych nieruchomości;

- art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie w prawie własności skarżących, mimo iż wnioski dotyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na usługowo - przemysłową nie obejmowały działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i 2037 obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice;

- art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie w prawie własności skarżących wskutek zmiany przeznaczenia działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i 2037 obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice z zabudowy jednorodzinnej na przemysłowo -usługową.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że wskutek tej uchwały zmieniono przeznaczenie m.in. działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i 2037 obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice. Skarżący M. i B. M. są współwłaścicielami m.in. działki nr 2037. Powyższe działki, na podstawie pierwotnej uchwały Rady Miejskiej Myślenice nr 409/XLV/2014 z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych, były zaliczone do MN1, czyli zgodnie z definicją zawartą w § 3 ust. 6 pkt 3 uchwały do terenu zabudowy jednorodzinnej. Na skutek uchwały nr 342/XL/2017 zostały zaliczone do 3PU, czyli zgodnie z definicją zawartą w powyższym przepisie uchwały - jako tereny zabudowy przemysłowo-usługowej.

Powyższa zmiana przeznaczenia działek nr [...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...] i 2037 obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice narusza przepisy prawa i jest nieważna.

Skarżący zarzucili, iż zaskarżona uchwała narusza ich uprawnienia właścicielskie z art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Zarzucili, że inne są możliwości korzystania z nieruchomości odnośnie nieruchomości MN1, a inne odnośnie PU wedle uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach nr 409/XLV/2014 z dnia 23.04.2014 r. zmienionej uchwałą nr 342/XL/2017 z dnia 30 października 2017r..

Skarżący przywołali brzmienie § 15 uchwały nr 409/XLV/2014 i § 9 uchwały nr 409/XLV/2014 i podkreślili, że z powyższych przepisów prawa miejscowego wynika, iż w terenie zabudowy przemysłowo - usługowej PU mogą powstawać jedynie obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów, ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa wraz z zapleczem oraz z parkingami w wielkościach dostosowanych do potrzeb i wskaźników, w tym tartaki. Dopuszczalne jest przeznaczenie uzupełniające z możliwością lokalizacji sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, dróg i dojazdów niewydzielonych, zatok postojowych oraz parkingów, ścieżek rowerowych, przejść i ciągów pieszych, budynków gospodarczych, socjalnych i garaży, obiektów małej architektury, zieleni urządzonej, w tym przestrzeni publicznych, budynków biurowych.

Natomiast nie może tam powstać zabudowa jednorodzinna i zagrodowa przewidziana dla zabudowy jednorodzinnej MN1. W związku z czym skarżący, którzy posiadają dom na swojej nieruchomości, mogą go jedynie utrzymywać czy remontować. Jednakże nie mogą np. wybudować zupełnie nowego domu jednorodzinnego. Potwierdza to także pismo Gminy Myślenice z dnia [...].12.017 r. gdzie nie wspominano, iż skarżący mogą wybudować nowy dom jednorodzinny. Wymienione tam czynności, takie jak utrzymanie czy nawet rozbudowa, odnosi się bowiem do budynku, który już istnieje. Natomiast nie przewidziano możliwości nowych inwestycji mających charakter zabudowy jednorodzinnej czy zagrodowej.

W konsekwencji więc zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżących zostali oni ograniczeni w prawie własności, które odnośnie zabudowy jednorodzinnej czy zagrodowej będzie się ograniczać jedynie do utrzymania i modyfikacji obecnie istniejącej zabudowy, bez możliwości wznoszenia zupełnie nowej zabudowy. To zaś narusza ich prawa własności z art. 140 k.c. Wskazali na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Go 229/13 i podnieśli, że w niniejszej sprawie taką wartością prawną, która nie będzie mogła być realizowana jest brak możliwości podejmowania nowych inwestycji zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej, a skarżący w zakresie tej zabudowy mogą jedynie praktycznie utrzymać tą zabudowę jak już jest.

Ponadto skarżący wskazali, że sąsiednie działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] także wskutek uchwały nr 342/XL/2017 z dnia 30 października 2017 r. zmieniły przeznaczenie z zabudowy jednorodzinnej na przemysłowo - usługowe. Natomiast zmiana przeznaczenia nieruchomości sąsiednich także wpływa na warunki korzystania z danej nieruchomości.

W związku z tym, niezależnie od tego, iż nieruchomość skarżących zmieniła przeznaczenie na przemysłowo – usługowe, także fakt, iż sąsiednie nieruchomości także analogicznie to przeznaczenie w identyczny sposób zmieniły, dodatkowo pogarsza sposób korzystania z nieruchomości, gdyż sąsiedztwo nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowo - usługowym dla nieruchomości jednorodzinnej, z uwagi na możliwe inwestycje na tej pierwszej, jest uciążliwe. Potwierdza to orzecznictwo, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2017 r. sygn. II SA/Łd 209/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 743/ 15.

Skarżący zarzucili nadto, iż naruszono zasadę proporcjonalności, bowiem zmiana przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na przemysłowo - usługową była inicjatywą 3 osób, które prowadzą własne firmy. Wnioski tych trzech osób prowadzących firmy dotyczyły zmiany przeznaczenia na przemysłowo – usługowe innych, niż wskazanych w skardze działek. Powyższe podmioty nie wnioskowały więc również o to, aby także działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],6. ,[...],[...],[...] i 2037 zmieniły swoje przeznaczenie. W związku z tym zaskarżona uchwała narusza zasadę proporcjonalności, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Zaś zgodnie z art. 1 ust. 3 powyższej ustawy, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ musi wziąć pod uwagę ważny interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Z powyższych przepisów wynika więc, iż naruszenie własności może mieć miejsce przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko wówczas, gdy jest to konieczne do osiągnięcia istotnych celów. W sytuacji natomiast, gdy nie jest to konieczne, prawo własności nie powinno być ograniczane, co potwierdza orzecznictwo, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. IV SA/Po 765/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r. sygn. II SA/Po 382/11.

Skoro więc wnioski powyższych podmiotów nie dotyczyły działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i 2037, to zmiana ich przeznaczenia nie była konieczna. Nie było więc potrzebne tak drastyczne ograniczenie prawa własności skarżących i sąsiednich działek, skoro realizacja wniosków wyżej wymienionych podmiotów tego nie wymagała.

Tym samym uchwała nr 342/XL/2017 z dnia 30 października 2017 r. narusza również art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu wskazanej uchwały w wyżej wymienionym zakresie, bowiem ograniczono im prawo własności. Ponadto zmiana przeznaczenia sąsiednich działek, które nadto nie były objęte wnioskiem o zmianę przeznaczenia, wpływa negatywnie także na nieruchomości skarżących. Dlatego też, z uwagi na naruszenie powyższych przepisów, winna być stwierdzona nieważność załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w jej granicach administracyjnych dla obszarów oznaczonych jako 3PU co do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i 2037 obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu podniesiono, że zarzuty skargi sprowadzają się de facto do próby wykazania przez skarżących, iż uchwała narusza konstytucyjnie chronioną sferę uprawnień właścicielskich skarżących w odniesieniu do działki nr 2037, której przeznaczenie uległo zmianie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, z dotychczasowej zabudowy jednorodzinnej na zabudowę przemysłowo-usługową. Powyższa działka skarżących znalazła się w obszarze oznaczonym na załączniku graficznym nr 1 do uchwały jako 3PU.

Zgodnie z treścią § 2 ust. 7 uchwały zmieniono treść § 15 ust. 1 uchwały Nr 409/XLV/2014 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych w ten sposób, że nadano mu nową treść: Wyznacza się tereny zabudowy przemysłowo-usługowej, obejmującej tereny istniejącej i nowej zabudowy z podstawowym przeznaczeniem pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów, ich przerobem, oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa wraz z zapleczem oraz z parkingami w wielkościach dostosowanych do potrzeb i wskaźników w tym tartaki. Tereny zabudowy przemysłowo-usługowej zostały oznaczone na rysunku planu symbolami od 1PU do 4PU.

Odnosząc się do zarzutu skarżących o naruszeniu zaskarżoną uchwałą treści art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zmianę przeznaczenia z jednorodzinnej na usługowo-przemysłową działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i 2037 obręb Trzemeśnia, Gmina M., mimo iż wnioski dotyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na usługowo-przemysłową nie obejmowały powyższych nieruchomości podniesiono, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda gmina posiada legitymację, aby w drodze uchwały podjętej przez organ ustawodawczy gminy, jakim jest rada gminy, a w tym przypadku Rada Miejska w Myślenicach, kierując się szeroko rozumianym interesem publicznym wyrażającym się w postaci zagwarantowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju gminy, stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wpływać na sposób wykonywania prawa własności podmiotów, których nieruchomości zlokalizowane są na obszarze objętym planem.

W uzasadnieniu do projektu zmiany Uchwały Nr 409/XLV/2014 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych zaskarżoną uchwałą, spełniając wymóg określony treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. podkreślono, iż "jedną z podstawowych założeń polityki Gminy Myślenice jest wspieranie rozwoju działalności gospodarczej i innych inicjatyw w tym zakresie. Zakłada się dalszy rozwój ukształtowanych zespołów produkcyjnych, podtrzymuje się możliwość rozwoju funkcji przemysłowej i usługowej na terenach ustalonych w obowiązujących miejscowych planach i planuje się ustalenie nowych terenów koncentracji tego typu działalności ze względów: przestrzennych, komunikacyjnych, infrastrukturalnych i ekonomicznych; dbając o utrzymanie zasad koncentracji i nie rozpraszania zabudowy tego typu."

Fakt, iż wnioski dotyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na usługowo-przemysłową nie obejmowały nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] i 2037 obręb Trzemeśnia nie jest i nie może być przeszkodą do ich objęcia nowym przeznaczeniem, jeśli przemawiają za tym wspomniane w zacytowanym powyżej uzasadnieniu do projektu zmiany dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych (Uchwała Nr 409/XLV/2014 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 23 kwietnia 2014 r.) aspekty przestrzenne, komunikacyjne, infrastrukturalne i ekonomiczne przy równoczesnym kierowaniu się zasadą utrzymania koncentracji i nie rozpraszania zabudowy przemysłowej i usługowej.

Wskazano, że z bogatego orzecznictwa sądowego wyraźnie wynika, iż nawet w przypadku zaistnienia naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi to dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa.

Gmina, mając wyłączną kompetencję do planowania może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a będzie związana wyłącznie żądaniami właścicieli z obrębu objętego planem.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 402/16).

Powyższa argumentacja stanowi też odpowiedź na zarzut skarżących naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. i art. 140 k.c. Przywołano stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1978/11; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Kr 113/09; wyroku NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13; postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 335/16.

Zdaniem organu powyższe wywody wraz z przytoczeniem stosownego orzecznictwa stanowią odpowiedź na argumentację podnoszonego przez skarżących zarzutu przekroczenia uprawnień Gminy w ramach jej władztwa planistycznego.

Podkreślono, że ustalenia zaskarżonej uchwały pozostają w zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice, zatwierdzonego Uchwałą Nr 407/LVIII/2010 Rady Miejskiej w Myślenicach w dniu 31 maja 2010 r., zmienionego Uchwałą Nr 340/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r., a którego zmiana podyktowana była potrzebą wzrostu, również na terenie wsi Trzemeśnia, obszarów o funkcji przemysłowo-produkcyjnej.

Na rozprawie dnia 5 września 2018 r. na pytanie Sądu skarżący B. M. oraz pełnomocnik skarżących oświadczyli, że skarżący są właścicielami działki nr 2037 objętej zaskarżoną uchwałą o zmianie planu oraz właścicielami działki nr [...] leżącej poza obszarem zmiany planu. Oświadczyli, że nie są właścicielami pozostałych działek wymienionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwana dalej p.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skarżących do wywiedzenia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).

Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne jest, by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez B. M. i M. M. – w zakresie, w jakim nie odnosi się do działki nr 2037 - podlega odrzuceniu, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, bowiem jak wynika z akt sprawy (dołączonej do skargi treści księgi wieczystej) skarżący legitymują się prawem współwłasności działki nr 2037, co oznacza, iż po ich stronie istnieje interes prawny uzasadniający skuteczne zaskarżenie przedmiotowego planu miejscowego jedynie w odniesieniu do tej działki. Ponadto na rozprawie dnia 5 września 2018 r., na pytanie Sądu, skarżący B. M. oraz pełnomocnik skarżących oświadczyli, że skarżący są właścicielami działki nr 2037 objętej zaskarżoną uchwałą o zmianie planu oraz właścicielami działki nr [...] leżącej poza obszarem zmiany planu. Oświadczyli też, że nie są właścicielami pozostałych działek wymienionych w skardze. Skarżący zatem nie mogli skutecznie wnieść do sądu administracyjnego skargi w odniesieniu do pozostałych wymienionych w skardze działek, z powodu braku w tym zakresie legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący nie wykazali bowiem, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie - w chwili zaskarżenia - ich interesu prawnego lub uprawnienia w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],70 04 obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice. Na naruszenie interesu prawnego uchwałą dotyczącą planu miejscowego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472). Skarżący nie powołali się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości innych niż działka nr 2037 położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Sąd wskazuje, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Artykuł ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Istotnym jest przede wszystkim to, że to sam skarżący musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. To bowiem skarżący ma wskazać, że on uważa taki akt za naruszający jego interes prawny. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy rzeczywiście akt ten narusza prawnie chronione dobra skarżącego. Sąd w tej sprawie nie tylko wziął pod uwagę stanowisko i argumentację skarżących, ale i z urzędu zbadał, czy interes prawny skarżących i w jakim zakresie został naruszony.

Także podniesiona przez skarżących argumentacja koncentrująca się na negatywnym wpływie i uciążliwościach wynikających z umiejscowienia ich działki nr 2037 wewnątrz obszaru o przeznaczeniu usługowo – przemysłowym (w tym w bliskiej odległości i otoczeniu działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] nie może być uznana za wykazującą naruszenie zaskarżoną uchwałą własnej indywidualnej sytuacji prawnej skarżących co do pozostałych działek nr [...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...]. Z tego powodu w niniejszej sprawie Sąd skargę w części odrzucił, orzekając jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a..

Z punktu widzenia opisanego na wstępie kryterium legalności należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Rady Miejskiej w Myślenicach skarga B. M. i M. M. była uzasadniona w części dotyczącej działki nr 2037, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku, z uwagi na nadużycie władztwa planistycznego przez Radę Miejską w Myślenicach.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że badając dokumentację planistyczną Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej, ani naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w związku z tym uznał, że była ona prawidłowa. Sąd nie stwierdził też uchybień w kwestii nienaruszania przez zaskarżoną uchwałę ustaleń Studium oraz w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Brak też było w tym zakresie jakichkolwiek zarzutów skarżących. Sąd nie znalazł zatem podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Należy przy tym wskazać, że kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.1073), dalej u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W zakresie nadużycia władztwa w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

- czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

- czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz

- czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Nadto Europejski Trybunał Praw Człowieka, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W kwestionowanej uchwale Rady Miejskiej w Myślenicach w odniesieniu do działki nr 2037 obręb Trzemeśnia, nie został zachowany żaden z przywołanych aspektów zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania zmiany planu.

Zaskarżoną uchwałą, co wynika z jej części graficznej – rysunku planu, zmieniono przeznaczenie m.in. działki nr 2037, która na podstawie pierwotnej uchwały Rady Miejskiej Myślenice nr 409/XLV/2014 z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych, była zaliczona do kategorii MN1, czyli zgodnie z definicją zawartą w § 3 ust. 6 pkt 3 uchwały - do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na skutek uchwały nr 342/XL/2017 została zaliczona do kategorii 3PU, czyli zgodnie z definicją zawartą w powyższym przepisie uchwały - jako tereny zabudowy przemysłowo-usługowej.

Zgodnie bowiem z treścią § 2 ust. 7 zaskarżonej uchwały zmieniono treść § 15 ust. 1 Uchwały Nr 409/XLV/2014 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych w ten sposób, że nadano mu nową treść: "Wyznacza się tereny zabudowy przemysłowo-usługowej, obejmującej tereny istniejącej i nowej zabudowy z podstawowym przeznaczeniem pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów, ich przerobem, oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa wraz z zapleczem oraz z parkingami w wielkościach dostosowanych do potrzeb i wskaźników w tym tartaki. Tereny zabudowy przemysłowo-usługowej zostały oznaczone na rysunku planu symbolami od 1PU do 4PU."

Zgodnie natomiast z § 15 ust. 2 uchwały nr 409/XLV/2014 w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą:

"2. Jako przeznaczenie uzupełniające w terenach zabudowy przemysłowo - usługowej, ustala się możliwość lokalizacji:

1)sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej;

2)dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych oraz parkingów, ścieżek

rowerowych, przejść i ciągów pieszych;

budynków gospodarczych, socjalnych i garaży;

obiektów małej architektury, zieleni urządzonej, w tym przestrzeni publicznych;

budynków biurowych w terenie 3PU."

Natomiast zgodnie z § 9 uchwały nr 409/XLV/2014:

1.Wyznacza się tereny zabudowy jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolami od 1MN1 do 126MN1, z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną.

2.Jako przeznaczenie uzupełniające w terenach zabudowy jednorodzinnej ustala się możliwość lokalizacji:

1) zabudowy zagrodowej w tym z możliwością prowadzenia produkcji hodowlanej nie przekraczającej wielkości 1,5 DJP na 1 ha użytków rolnych;

2) usług o charakterze komercyjnym i o charakterze publicznym;

3) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej;

4) dróg, dojazdów i zatok postojowych oraz wydzielonych parkingów, przejść i ciągów pieszych;

5) zieleni urządzonej wraz z obiektami malej architektury.

3.Warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń przeznaczenia uzupełniającego, wymienionego w ust. 2 jest:

1) dostosowanie go do wymogów i charakteru przeznaczenia podstawowego;

2) utrzymanie zasady braku uciążliwości prowadzonej działalności usługowej i rolniczej, w tym hodowlanej dla mieszkańców (sąsiadów);

3) aby działalność hodowlana prowadzona w zabudowie zagrodowej była zgodna z przepisami odrębnymi w tym zakresie;

4) aby budynki inwentarskie (typu: chlewnie, stajnie, kurniki), w których prowadzona jest działalność hodowlana oraz kompostowniki i gnojowniki jako urządzenia i instalacje im towarzyszące były zlokalizowane w odległości minimum 8 m od granicy działki sąsiada;

5) zachowanie proporcji, aby powierzchnia zabudowy przeznaczenia uzupełniającego określonego w ust. 2 pkt 2 nie stanowiła więcej niż 30% wielkości określonej wskaźnikiem powierzchni zabudowy dla terenu zabudowy jednorodzinnej.

4.W enklawach zabudowy jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolami 23MN1, 62MN1, 67MN1 i 68MN1 położonych w zasięgu korytarza ekologicznego, wprowadza się ograniczenia dotyczące intensywności zagospodarowania terenu polegające na zwiększeniu wskaźnika terenu biologicznie czynnego, do poziomu minimum 50% powierzchni działki budowlanej."

Rację więc mają skarżący twierdząc, że z powyższych przepisów prawa miejscowego wynika, iż w terenie zabudowy przemysłowo - usługowej PU, mając na uwadze przeznaczenie podstawowe i uzupełniające, mogą powstawać jedynie obiekty i urządzenia związane z przemysłem i usługami, natomiast nie może tam powstać zabudowa jednorodzinna i zagrodowa przewidziana dla zabudowy jednorodzinnej MN1.

Jest faktem, że działka skarżących o nr 2037 jest zabudowana domem mieszkalnym jednorodzinnym, który został uwidoczniony na mapie stanowiącej rysunek zmiany planu.

Należy zatem stwierdzić, że w związku ze zmianą planu, wprowadzoną zaskarżoną uchwałą, skarżący mogą swój dom mieszkalny jednorodzinny (decyzja pozwolenia na budowę z [...] maja 2012 r. – k. 18 i nast. akt sądowych) jedynie utrzymywać, czy remontować. Utrzymanie czy nawet rozbudowa odnosi się bowiem do budynku, który już istnieje. Natomiast nie przewidziano w zmienionym planie możliwości nowych inwestycji mających charakter zabudowy jednorodzinnej czy zagrodowej, czy też zagospodarowania z taką zabudową związanego.

Wskutek zatem zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżących ich prawo własności zostało nadmiernie ograniczone, co nastąpiło z przekroczeniem granic władztwa planistycznego organu. Rada Miejska, uchwalając kwestionowaną skargą zmianę planu, winna była wziąć pod uwagę istniejący na działce nr 2037 stan rzeczy i sposób jej zagospodarowania zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem (wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny skarżących) i - bez uszczerbku dla interesu publicznego oraz planowanej polityki przestrzennej gminy przedstawionej w uzasadnieniu zmiany planu i w odpowiedzi na skargę - wyłączyć tę działkę z obszaru o przeznaczeniu przemysłowo – usługowym PU. Można bowiem stwierdzić, że dotychczasowe zagospodarowanie tej działki wyklucza możliwość jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem planowanym zmianą, a przynajmniej co najmniej się z nim kłóci. Przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie planistyczne w odniesieniu do działki nr 2037 nie było jedynym możliwym rozwiązaniem i nic nie stało na przeszkodzie pozostawienia w odniesieniu do niej dotychczasowego przeznaczenia.

Trafny jest więc podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kodeksu cywilnego. Doszło też do naruszenia art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących, związanych z prawem własności nieruchomości dz. nr 2037, położonej na terenie objętym zaskarżona uchwałą. Zauważyć bowiem należy, że jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, jaki obszar był objęty wnioskami osób trzecich o zmianę planu co do przeznaczenia poszczególnych działek.

W ocenie Sądu analiza treści zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach, jak i uzasadnienie odpowiedzi na skargę wskazuje na to, że co do działki nr 2037 nie zostały zachowane przywołane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu, przede wszystkim dlatego, iż Rada Miejska znacznie ograniczyła zagospodarowanie działki nr 2037 skarżących, nie mając ku temu - a w każdym razie nie wskazując - jakichkolwiek zasadnych przesłanek. Dokonała tego zatem w sposób arbitralny i bez poszanowania zasad państwa prawnego, w tym prawa własności. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należy zatem uznać, że w tym wypadku doszło do istotnego przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej rysunek zmiany planu w odniesieniu do działki nr 2037. Nie było przy tym podstaw i potrzeby stwierdzania nieważności części tekstowej zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie Sądu nie powoduje też dezintegracji uregulowań planu miejscowego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w wysokości 300 zł, opłata skarbowa 17 zł od dokumentu pełnomocnictwa oraz koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego.