Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 592/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust .1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A.G., M. S., M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. G. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. S. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2013 r. J. W. (zwany dalej: skarżący, Inwestor, Wnioskodawca) wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wolno stojącego wraz z infrastrukturą i urządzeniami technicznymi, przewidzianej do realizacji na terenie działki [...] (zwane dalej odpowiednio: warunki zabudowy; działka [...]; Inwestycja). Wniosek został następnie uzupełniony w dniu [...] października 2013 r.

Na skutek wniosku wszczęto i przeprowadzono postępowanie mające na celu ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, które zakończyło się wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej: Prezydent) z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] ustalającej "warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przedszkola wraz z infrastrukturą i urządzeniami technicznymi przewidzianej do realizacji na terenie działki [...]

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z normami prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego. Podniesiono, że tryb wydawania decyzji oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Uplan; ustawa planistyczna) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, zwane dalej: Rozporządzenie). W ocenie Kolegium postępowanie organu I instancji nie było zgodne z powyższymi przepisami, bowiem wydana decyzja była przedwczesna, a to z tego względu, że przed jej wydaniem nie została rozstrzygnięta w sposób bezsporny sprawa dojazdu do projektowanego przedszkola. Według SKO całe postępowanie oparte było na założeniu, że zapewnienie dojazdu do projektowanego osiedla odbywać się będzie poprzez dwa zjazdy z prywatnej drogi wewnętrznej, stanowiącej działkę nr [...], która to droga nie jest administrowana przez [...]. Zdaniem Kolegium przed sporządzeniem analizy urbanistycznej i projektu decyzji Prezydent winien był "wezwać wnioskodawcę do przedstawienia zgody przez współwłaścicieli działki drogowej nr [...] na ustalenie warunków zabudowy w tym kształcie i na korzystanie z tej drogi, jako drogi dojazdowej przez osoby, których dzieci uczęszczałyby do tego projektowanego przedszkola. Pozwoli to na uniknięcie sytuacji, że decyzja będzie "niewykonalna" w toku dalszego procesu inwestycyjnego. Kolegium nie jest znana treść zapisów umów notarialnych, wskutek których dane osoby stawały się współwłaścicielami nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr: [...], ani też jakimi uprawnieniami dysponują w ramach tej współwłasności." Organ odwoławczy podkreślił, że z treści opinii [...] z dnia [...] października 2013 r. (k. 57 akt administracyjnych) wynika możliwość zjazdu z ulicy [...], ale winien on być odsunięty, jak najdalej od skrzyżowania z droga wewnętrzną (działka nr [...]) i zakładany był wówczas jako dojazd dla samochodów ciężarowych o nośności powyżej 3,5 tony. Zdaniem Kolegium bez zapewnienia przez inwestora możliwego do wykorzystania dojazdu nie da się wydać decyzji o warunkach zabudowy, która mogłaby być później wykorzystana jako podstawa do wystąpienia o udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał organowi I instancji na podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zgodnego z treścią wniosku Inwestora.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy wydana została decyzja Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm, zwanej dalej: Kpa), po rozpatrzeniu wniosku J. W. organ ustalił opisane poniżej warunki zabudowy dla inwestycji "polegającej na budowie budynku usługowego (przedszkole) wraz bezodpływowym zbiornikiem na ścieki na okres tymczasowy oraz z infrastrukturą i urządzeniami technicznymi, przewidzianej do realizacji na działce [...]

I. Określając rodzaj inwestycji organ wskazał: budowa budynku usługowego (przedszkole) wraz bezodpływowym zbiornikiem na ścieki na okres tymczasowy oraz z infrastrukturą i urządzeniami technicznymi;

II. Określając warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazano ustalone po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek:

1. Wymagania dotyczące nowej zabudowy:

a) Linia zabudowy obowiązująca (zgodnie z załącznikiem graficznym): w odległości 15 m od frontowej granicy działki z ul. [...];

b) Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu maksymalnie 20%;

c) Szerokość elewacji frontowej: od ul. [...] maksymalnie 16 m;

d) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maksymalnie 8 m;

e) Geometria dachu: dla budynku biurowego dach płaski o spadku do 12°;

f) Inne uwarunkowania:

- Ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych: na terenie inwestycji należy zapewnić pełne potrzeby parkingowe w ilości minimum 10 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej budynku;

- na załączniku graficznym wyznaczono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 7 m od drogi wewnętrznej (ul. [...]).

III. Określając warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ wskazał:

1. Przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.);

2. Inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - nie dotyczy;

3. Inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 - nie dotyczy;

4. Inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie dotyczy;

IV. Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ wskazał:

1. Obsługa komunikacyjna

zgodnie z opinią wydaną przez [...]. (zwaną dalej: opinia [...])

- po ponownym przeanalizowaniu sprawy informuje, że zagospodarowanie terenu i docelowa obsługa komunikacyjna działki nr [...] winny uwzględniać rozwiązania wynikające z [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]

- obsługa komunikacyjna ww. działki, na której planowana jest budowa budynku usługowego (przedszkola) wraz z infrastrukturą i urządzeniami technicznymi może odbywać się, zgodnie z obecnym wnioskiem inwestora tj. dwoma zjazdami z drogi wewnętrznej (dz. nr [...] - nie będącej w administracji Zarządu) włączonej na dotychczasowych zasadach do ul. [...] (droga publiczna), z których będą korzystać wyłącznie samochody osobowe i o nośności do 3,5t oraz jednym nowym zjazdem z ul. [...] (zlokalizowanym możliwe jak najdalej od skrzyżowania z drogą wewnętrzną);

- projekt budowlany ww. zjazdu z ul. [...], opracowany zgodnie z warunkami technicznymi wynikającymi z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 43 z późn. zm.) należy uzgodnić z [...] oddzielnie, przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę;

- zgodnie z art.29 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 260 z późn, zm) inwestor jest zobowiązany do uzyskania decyzji administracyjnych [...] na lokalizację ww. nowego zjazdów z ul. [...]; Bezpośrednie zjazdy na działkę wnioskodawcy z drogi wewnętrznej (nie będącej w administracji [...] oraz projekt umocnienia nie podlegają uzgodnieniu z. Zarządem;

- powyższe oraz wykorzystanie ww. drogi w celu dojazdu, a także warunki obsługi placu budowy wymagają natomiast wyprzedzającego uzgodnienia zarządcy /właściciela drogi ww. drogi wewnętrznej;

- lokalizacja miejsc parkingowych zostanie określona w decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyrażamy zgody na sytuowanie miejsc postojowych , koniecznych dla planowanej inwestycji (w tym związanych z dowozem i odbiorem dzieci z przedszkola) w pasach przyległych dróg administrowanych przez [...]

- Obsługa wszystkich miejsc postojowych projektowanych na terenie działki nr [...] musi odbywać się wyłącznie ww. zjazdami;

2. Wnioskodawca jest współwłaścicielem działki nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną;

1. Zasilanie w energię elektryczną - Jest wystarczające. Inwestor przedstawił umowę nr [...].;

2. Zaopatrzenie w wodę - Jest wystarczające. Inwestor przedstawił umowę nr [...].;

3. Odprowadzanie ścieków sanitarnych - Jest wystarczające. Do bezodpływowego zbiornika na ścieki na okres tymczasowy do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej;

4. Gospodarowanie odpadami - zgodnie z [...]

5. Odprowadzanie wód deszczowych - Teren własny działki;

Wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich

1. Zgodnie z art. 63 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

- w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy,

- niniejsza decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę,

- wnioskodawcom, którzy nie uzyskali prawa do dysponowania gruntem przeznaczonym na cele budowlane, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy;

2. Niniejsza decyzja nie uniemożliwia, ani w istotny sposób nie ogranicza korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie powoduje zmiany wartości nieruchomości;

Warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych - nie dotyczy;

VII. Linie rozgraniczające teren inwestycji - Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji;

Inne warunki

1. Ewentualne kolizje planowanych obiektów budowlanych z istniejącą na terenie inwestycji infrastrukturą, należy rozwiązać w projekcie budowlanym, w uzgodnieniu z gestorem sieci;

2. W przedmiotowej sprawie uzyskano opinię [...]

- ww. działka (powstała z podziału działki nr [...]) o powierzchni 1838m2 leży w obszarze częściowo zdrenowanym (dla potrzeb rolnictwa) z odpływami do rowu melioracyjnego [...];

- jest to obszar o wysokim poziomie wód gruntowych, grunty zwięzłe -gliniaste. N;i działce znajdują się zbieracze i sączki drenarskie. Uszkodzenie czynnej sieci drenarskiej lub jej niewłaściwa przebudowa może spowodować podniesienie się wód gruntowych na sąsiednich terenach i wywołać konsekwencje prawne;

- projektowana zabudowa koliduje z istniejącą siecią drenarską, należy uzgodnić jej przebudowę z [...];

- właściciel gruntu, na którym są urządzenia melioracyjne ma obowiązek ponosić świadczenia na rzecz Spółki Wodnej [...], zgodnie z ustawą "Prawo wodne"; art. 165 i 170;

- wnioskodawca podał sposób zagospodarowania wód opadowych - teren własnej działki.

Uzasadniając rozstrzygnięcia organ wskazał, co następuje.

Teren inwestycji położony jest narożnikowo względem [...]). Jego powierzchnia to 1842 m2. Po wniesionych w trakcie postępowania licznych korektach parametrów inwestycji, ostatecznie obejmuje ona budowę budynku usługowego (przedszkola) w odległości ok. 15 m od ul. [...] i ok. 14 m od drogi wewnętrznej. Powierzchnię zabudowy zaplanowano na ok. 360 m2, szerokość elewacji frontowej ok. 34 od ul. [...] i ok. 12 od strony ul. [...]. Obiekt będzie posiadał wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 8 m, przy dachu płaskim. Obecnie wnioskowana nieruchomość jest niezabudowana. W wyniku realizacji inwestycji udział powierzchni zabudowy w powierzchni terenu wyniesie ok. 20%. Dojazd do nieruchomości zaplanowano przez drogę publiczną ul. [...] oraz przez drogę wewnętrzną działkę nr [...], której wnioskodawca jest współwłaścicielem.

Organ wskazał, że po orzeczeniu kasatoryjnym Kolegium podjęto czynności w postępowaniu. Stosownie do wymogów procedury administracyjnej wszystkie strony zostały zawiadomione o podjęciu postępowania administracyjnego oraz o przysługujących im uprawnieniach, z których mogły korzystać bez ograniczeń. Strony nie wniosły pisemnie uwag do sprawy ani nie informowały o zmianach adresów i własności. Podkreślono, że zgodnie ze wskazaniem SKO - pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. - wezwano wnioskodawcę o przedłożenie zgody pozostałych współwłaścicieli działki drogowej nr [...] na korzystanie z tej działki, jako drogi dojazdowej dla planowanej inwestycji. W odpowiedzi inwestor poinformował, iż "w akcie notarialnym nie ma wzmianki o konieczności wyrażania zgody innych współwłaściciel działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, na korzystanie z niej jako drogi dojazdowej do obsługi zamierzonych i planowanych inwestycji".

Kolejno organ wskazał, że w toku postępowania wykonano analizę urbanistyczną z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie której zapadło rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem organu analiza uwzględniała wskazania organu wyższej instancji. Następnie przygotowano projekt decyzji. W dniu [...] czerwca 2015 r. wystąpiono do Marszałka Województwa Wielkopolskiego z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako organu właściwego w zakresie melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy planistycznej. W terminie 2 tygodni od dnia otrzymania wniosku Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie zajął stanowiska, co w świetle art. 53 ust. 5 ustawy planistycznej – skutkowało uznaniem, że uzgodnienie zostało dokonane.

Następnie organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2015 r. powiadomiono strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i przystąpieniu do rozstrzygnięcia, jednak strony nie wniosły uwag oraz nie informowały o zmianach adresu lub własności.

Kolejno omówiono stan prawny sprawy podnosząc, że przedmiotowa działka usytuowana jest na terenie, który obecnie nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy planistycznej, w szczególności powołano art. 59 ust. 1 oraz - dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, przepisy Rozporządzenia.

Organ podniósł, że w celu rozstrzygnięcia o potencjalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, organ administracji publicznej przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego, a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 105 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z ww. Rozporządzeniem. Wskazano, że jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu z ul. [...] (3 x 35 m) - gdzie zaplanowano lokalizację głównego zjazdu dla inwestycji, która jest minimalną wymaganą przepisami lecz – według organu - wystarczającą do scharakteryzowania sąsiedztwa wnioskowanego terenu. Organ stwierdził, że w analizie ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w wyznaczonym promieniu od linii rozgraniczających teren inwestycji. Stwierdził również, że w przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki. Uwypuklono, że szczegółowy wykaz nieruchomości znajduje się w zestawieniu tabelarycznym analizy.

Organ wywodził, odwołując się do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, że w sprawie uwzględniono wszystkie aspekty, na podstawie których należało rozstrzygnąć o zasadności ustalenia warunków zabudowy, w szczególności zasadę "dobrego sąsiedztwa", której celem jest dostosowanie planowanej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego; spełnienie warunków kontynuacji: funkcji zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu takich jak: gabaryty, forma architektoniczna, linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu, co będzie skutkowało zapewnieniem harmonijnego wkomponowania nowej zabudowy w istniejący stan rzeczy. Organ podniósł także, że rozpatrując wniosek uznano, że o rozstrzygnięciu sprawy zadecyduje wynik badania predyspozycji wnioskowanego terenu dla realizacji na nim zabudowy usługowej. W tej kwestii wskazano, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca. Zabudowa lokalizowana jest dość swobodnie wzdłuż głównych ulic i dróg wewnętrznych: w odległościach od 10 do ok. 47 m od frontowych granic działek. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wynosi 15%, a maksymalny 23% ([...]). Powierzchnia zabudowy działek wynosi maksymalnie – 953 m2 ([...] 13). Średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym to 16 m. Ustalono, że wzdłuż ulicy [...] występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z reguły do ok. 8 m, przy dachach płaskich oraz 4 m do gzymsu i 8 m do kalenicy przy dachach skośnych. Na działkach sąsiednich występują budynki z dachami płaskimi i skośnymi, z przewagą dachów skośnych.

Kolejno wskazano, że najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji wzdłuż ul. [...] stanowią nieruchomości pod nr 16a od strony północnej i pod nr 16c od strony południowej, na których znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Obiekty na tych posesjach zlokalizowane są w odległości odpowiednio 47 i 15 m od ulicy [...].

Zdaniem organu przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajduje się przynajmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia. Te kryteria spełniają w szczególności nieruchomości z zabudową mieszkalną jednorodzinną w obszarze analizowanym, dla których funkcja przedszkola stanowi funkcję uzupełniającą. W ocenie organu Inwestycja kontynuuje parametry i zagospodarowanie działek z obszaru analizowanego. Wysuwa się jedynie przed najdalej położone budynki względem frontów działek i przekracza średni udział powierzchni zabudowy w powierzchni terenu. Organ stwierdził, że w sprawie potwierdzono predyspozycje terenu pod realizację nowej zabudowy. Położenie terenu przy głównym ciągu komunikacyjnym analizowanej części [...], pośród terenów osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uzasadnia lokalizację usług uzupełniających. Decydujący jest podstawowy charakter wnioskowanych usług, które nastawione będą na obsługę mieszkańców terenów wskazanej części miasta.

Dalej organ wskazał, że przeanalizowano zasady, jakimi należy się kierować przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy przytaczając § 4 i § 5 Rozporządzenia. Następnie stwierdził, że w sytuacji, gdy wzdłuż ul. [...] linia zabudowy przebiega tworząc uskok w odległościach 10-47 m od frontowych granic posesji, standardowo linię zabudowy dla nowych obiektów wyznacza się na przedłużeniu elewacji budynku najdalej położonego względem pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Według organu jednak w oznaczałoby to, w realiach sprawy, znaczne ograniczenie możliwości lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy na terenie inwestycji (ponad 90% jego powierzchni wyłączone by zostało z możliwości zabudowy). W ocenie organu zatem preferowana winna być linia zabudowy przeważająca, co pozwoli stopniowo uporządkować pierzeję ulicy, tak by nowe obiekty znalazły się w tej samej odległości od ulicy. Wskazane rozwiązanie wpłynie na bardziej regularny przebieg linii zabudowy, co z punktu widzenia ładu urbanistycznego jest pożądane. Odnosząc się do wskaźnika zabudowy za dopuszczalne rozwiązanie uznano nawiązanie zamierzenia do wielkości większych obiektów z sąsiedztwa. Nowy budynek gabarytami, zdaniem organu, nie zdominuje najbliższej zabudowy, a intensywność zabudowy terenu nie przekroczy wartości maksymalnych sąsiednich działek (część z nich posiada wskaźnik większy od wnioskowanego).

Organ argumentował również, że w sprawie rozpatrzono wprowadzenie ograniczeń związanych z kształtowaniem zabudowy od strony drogi wewnętrznej. Uwzględniając cechy zagospodarowania sąsiednich nieruchomości wprowadzono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy. W ocenie organu takie rozwiązanie zapewnia zachowanie prawidłowości, jakimi rządzi się zagospodarowanie działek w obszarze analizowanym (tj. zachowanie niezabudowanego przedpola wzdłuż ul. [...]). Reasumując organ wskazał, że zamierzenie, przy pewnych odstępstwach od średnich wartości, spełnienia kryterium kontynuacji funkcji oraz parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i łącznie wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Wobec powyższego dla zamierzenia ustalono wymagania na następujących zasadach:

- funkcję, jako kontynuację funkcji usługowej występującej w sąsiedztwie inwestycji, jako uzupełnienie funkcji dominującej mieszkalnej jednorodzinnej;

- linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 Rozporządzenia;

- wskaźnik wielkości pow. zabudowy w stosunku do pow. działki zgodnie z § 5 ust. 2 ww. Rozporządzenia - przekraczający średnią;

- szerokość elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 1 ww. Rozporządzenia - nieprzekraczająca wartości średniej;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z § 7 ust. 4 ww. Rozporządzenia - w nawiązaniu do sąsiednich budynków z dachami płaskimi;

- geometrię dachu zgodnie z § 8 ww. Rozporządzenia.

Końcowo organ poinformował, iż rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji, zaś podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wystąpiono do właściwej w sprawie jednostki z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust 4 i 5 oraz art. 64 ust 1 ustawy planistycznej. Decyzja została wydana po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy drogi tj. [...] oraz organu właściwego w zakresie melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne tj. Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Podkreślono, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Według organu decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołania od powyższej tożsamej względem siebie treści decyzji złożyli E. G., J. W. oraz A. i M. S., jak również tożsamej w stosunku do siebie treści odwołania złożyli A. i N. G. oraz E. i D. Z. (zwani dalej: odwołujący się).

Państwo [...] i Państwo [...] w swoich odwołaniach zarzucili zaskarżonej decyzji wadliwość poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu decyzji oraz jej uzasadnieniu okoliczności, które wynikają ze stanu faktycznego, takich jak pominięcie wytycznych organu drugo instancyjnego, które uchyliło wcześniejszą decyzje niniejszego organu, z powołaniem na okoliczności związane z obsługą komunikacyjną inwestycji. Po drugie zarzucono wadliwe ustalenia rzekomo dokonanej analizy urbanistycznej, która pozostaje w sprzeczności z zastanym stanem rzeczywistości. Po wtóre postawiono także i inne zarzuty, które, jak określono, zostaną przywołane w odwołaniu stanowią jego integralna część. Strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Uzasadniając zarzuty odwołania odwołujący się wskazali, że organ drugiej instancji ustalił, iż przed wydaniem decyzji należy wezwać wnioskodawcę do przedstawienia zgód współwłaścicieli drogi wewnętrznej na korzystanie z tej drogi (k. 4 uzasadnienia). Zdaniem stron ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji w całości zlekceważył to zalecenie i oparł rozstrzygnięcie o oświadczenie samego Inwestora, zgodnie z którym "w akcie notarialnym nie ma wzmianki o konieczności wyrażania zgody na korzystanie z niej jako drogi dojazdowej do obsługi zamierzonych i planowanych inwestycji". Powyższego uchybienia nie zmienia w ich ocenie fakt, iż dodatkowo wytyczono zjazd od ulicy [...], a to z tego względu, że ul. [...] ma być, tak jak i poprzednio, wykorzystana dla celu obsługi komunikacyjnej.

Uzasadniając zarzuty skierowane do analizy urbanistycznej stwierdzono, że jest ona "kontrfaktyczna i sprzeczna z zastaną rzeczywistością". W tej mierze wskazano, iż organ (k. 7) doszedł do wniosku, że w analizowanym obszarze przynajmniej jedna działka zabudowana pozwala na wydanie decyzji w obecnym kształcie, jednak nie podaje, która to działka. Podniesiono również, że znamiennym jest także fakt, że organ (k. 8) stwierdza, że "planowany obiekt kontynuuje funkcje usługową występującą w sąsiedztwie" podczas, gdy nie ma obiektów, w planowanym obszarze, o funkcji usługowej. Strony nie zgadzają się również z tym, ż planowana inwestycja będzie uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. W tej mierze zwróciły uwagę na nomenklaturę i posługiwanie się przez organ początkowo wyrażeniem "przedszkole", a później w sposób nieskrępowany wyrażeniem adekwatnym: "budynek usługowy". W tych sformułowaniach strony upatrują pozorności przeznaczenia rzeczonej nieruchomości "na przedszkole" dodając, że w otoczeniu budynku nie ma miejsca na infrastrukturę towarzyszącą przedszkolu tj. jak chociażby plac zabaw. Zdaniem odwołujących się przeznaczenie nieruchomości na cele usługowe jest stanem zagrożenia życia i zdrowia nie tylko mieszkańców, klientów inwestycji usługowej, ale każdego pieszego i kierującego pojazdem. Ich zdaniem zatrzymywanie pojazdów na drodze głównej lub wjazd dużej liczby pojazdów (częstotliwość tego rodzaju manewru wymagającego wytracenia przez pojazd prędkości do zera) praktycznie na samym zakręcie ul. [...] także będzie niemożliwy, albowiem znajduje się ma niej znak zakazu zatrzymywania i postoju, gdyż wjazd na posesję, jakiej dotyczy wniosek, ma miejsce praktycznie w najbliższym sąsiedztwie zakrętu, który uniemożliwia obserwację przez kierujących pojazdami, które wyłonią się z zakrętu. Podkreślono, że w miejscu tym nie ma chodnika ani nawet pobocza.

Kolejno wskazano, że duże obiekty usługowe i handlowe skupione są w pobliżu trasy [...], natomiast sama ulica [...], w miejscu przy którym położona jest działka nr [...], ma docelowo stanowić fragment terenu służącego wyłącznie celom mieszkaniowym, o uporządkowanym ładzie komunikacyjnym, który w razie wydania Inwestorowi decyzji o treści przez niego wnioskowanej będzie niemożliwy do stworzenia. Zdaniem stron działalność gospodarcza winna być prowadzona w miejscu przeznaczonym pod taką działalność zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast stworzenie enklawy "usługowo-przemysłowo-handlowej" w siedlisku domów mieszkalnych jest niezgodne także z zasadami współżycia społecznego i stanowi zarzewie potencjalnych konfliktów, które będą miały swoje dalsze konsekwencje na etapie wydawania kolejnych decyzji jak chociażby decyzji o pozwoleniu na budowę. Za odmową wydania warunków zabudowy przemawia również słuszny interes stron postępowania, albowiem planowany przez Inwestora sposób wykorzystania nieruchomości godzi w sposób wykonywania prawa własności odwołujących się, obniża wartość ich nieruchomości i będzie miało niekorzystny wpływ na zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych i życiowych poprzez emisje hałasu, spaliny samochodów (dowożących czy to osoby, czy dostarczających towar), ruch klienteli tego przedsiębiorcy, działanie urządzeń technicznych itp.

Dalej odwołujący się zarzucili braki w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji w świetle zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odwołania Państwa [...] i [...] zawierały w sobie treść odwołań pozostałych odwołujących się tj. E. G., J. W. i Państwa [...], którzy ponadto podnieśli, że wg wniosku wjazd i wyjazd nowo planowanej nieruchomości miałby mieć miejsce od strony drogi prywatnej, na co odwołujących się nie zgadzają. Nie wyrażają oni bowiem zgody na ruch oraz zatrzymywanie i parkowanie pojazdów, jak ma to miejsce w przypadku osób odwożących dzieci do przedszkola. W ich ocenie doświadczenie życiowe pokazuje, że dziecko takie nie wysiada samodzielnie i nie idzie do budynku samo, tylko każdorazowo konieczna jest asysta opiekuna, który pomaga mu z przebraniem się w budynku, przekazuje następnie dziecko personelowi placówki etc. Tym samym czas konieczny na te czynności i zbliżona pora dowożenia i odbierania dzieci z przedszkola powoduje, że ilość pojazdów byłaby absolutnie zbyt duża, aby mogły one zaparkować wyłącznie na posesji będącej przedmiotem postępowania, która pomieści zaledwie kilka pojazdów. Podkreślono, że droga prywatna – ul. [...] nie ma miejsca do zawrócenia pojazdów, które wjeżdża w nią "przodem", a tym samym celem zawrócenia, kierujący pojazdami musieli by wykonywać wielokrotne ruchy na wysokości podjazdów na posesji, co prowokuje kolizje z pojazdami wyjeżdżającymi na tę drogę z garaży.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 59, 60 i 61 ustawy planistycznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny sprawy wskazując w szczególności, że Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie. Wskazano, że uzupełnienie miało dotyczyć "wyjaśnienia sprawy możliwości obsługi komunikacyjnej tego zamierzenia przez drogę prywatną, stanowiącą działkę nr [...]".

Przechodząc do rozważań SKO przeprowadziło wywód dot. art. 138 Kpa oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a następnie skonstatowało, że mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z normami prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie. Organ wskazał, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy planistycznej oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy - Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przytoczono również treść art. 61 ust. 1 ustawy oraz omówiono § 3 – 9 powołanego Rozporządzenia wraz z kwestiami dotyczącymi załączników do decyzji o warunkach zabudowy.

Kolejno wywodzono, że w świetle przytoczonych regulacji prawnych, że postępowanie organu I instancji jest zgodne z przedstawionymi wyżej przepisami. Zdaniem SKO istotne jest to, że całe postępowanie oparte było na założeniu, że zapewnienie dojazdu do projektowanego przedszkola odbywać się będzie poprzez dwa zjazdy: z prywatnej drogi wewnętrznej, stanowiącej działkę nr [...], która to droga nie jest administrowana przez [...] oraz ze zjazdu z ul. [...], odsuniętego maksymalnie daleko od skrzyżowania tej ulicy z drogą prywatną, stanowiącą działkę nr [...]. Podkreślono, że zapisy tej treści znajdują się w samej decyzji i zezwalają na obsługę komunikacyjną dla tego zamierzenia poprzez dwa zjazdy. Według organu odwoławczego nawet w przypadku blokowania obsługi komunikacyjnej poprzez drogę prywatną, stanowiącą działkę nr [...], zamierzenie będzie posiadało możliwość obsługi komunikacyjnej poprzez drugi zjazd, z ulicy [...].

Kolegium wskazało także, że nie jest zasadny zarzut braku możliwości ulokowania budynku przedszkola na rzeczonym terenie. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ przeprowadził wywód o granicach ingerowania decyzji o warunkach zabudowy w prawo własności osób trzecich oraz możliwości realizowania swojego prawa własności nieruchomości w drodze uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że (art. 56 w zw. z art. 64 ustawy planistycznej) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a ponadto wydanie decyzji pozytywnej jest możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślono także, że przepisy prawa pozwalają na ustalenie praktycznie każdej zabudowy, o ile nie jest ona sprzeczna z zastanym ładem przestrzennym, zaś zabudowa usługowa, obejmująca handel i usługi oświatowe, zawsze była traktowana jako zabudowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej. Organ argumentował, że w sytuacji, kiedy istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nowy obiekt może być nie tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, przedszkole, żłobek czy też szkoła. Usługi takie jak wnioskowane mogą być zaliczone do funkcji podstawowych, czyli takich, które z założenia towarzyszą lub powinny towarzyszyć funkcji mieszkaniowej.

Reasumując organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał pozwalał organowi I instancji na podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zgodnego z treścią wniosku skarżącego.

Skargi na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli: J. W. i D. Z. (których skargę odrzucono postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 593/16), A. G. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 592/16) oraz M. S. i M. W. (których skargi połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt IV SA/Po 592/16 postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 594/16).

W swoich skargach wszyscy skarżący podtrzymali w całości żądania i argumentację zawartą w swoich odwołaniach od decyzji organu I instancji, a ponadto treść skargi M. S. i M. W. zawierała się w treści skargi A. G..

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie w całości również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

Decyzji zarzucono naruszenie:

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: Kpa);

art. 59, 60 i 61 ustawy planistycznej;

oraz pozostałych przepisów "podniesionych już na wcześniejszych etapach postępowania związanych z wydaniem zaskarżonej decyzji czy to w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...].08.2015 r. o numerze [...] czy w uzasadnieniu niniejszej skargi".

Skarżący zarzucili również naruszenia art. 80 Kpa i wywodzili, że w ich ocenie organ nie tylko pominął reguły doświadczenia życiowego, ale pominął także wszelkie okoliczności faktyczne, co spowodowało, że jego rozstrzygnięcie jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Zdaniem skarżących organ pominął również okoliczności podniesione w odwołaniach od decyzji Prezydenta. W swoich skargach skarżący, jak wskazano powyżej, powtórzyli zarzuty i ich uzasadnienie zawarte w odwołaniach. Ponad powyższe skarżący zarzucali, że merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji stanowiło jedynie jej fragment, a dokładnie zajęło tylko połowę strony 3 i połowę strony 4 tej decyzji, z tej zaś ilości [...] stanowiło przywołanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i to w zakresie ogólnych dywagacji dotyczących granic wykonywania prawa własności. Kolegium nie odniosło się praktycznie do zarzutów odwołania, a jego wywody są lakoniczne.

Zdaniem skarżących Kolegium skupiło się wyłącznie na rozważeniu dwóch kwestii: obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz analizy funkcji planowanego obiektu. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący podnieśli, że Kolegium w sposób dowolny, odmienny od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz sprzeczny z opinią [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. orzekło, iż wystarczający będzie jeden zjazd z nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem decyzja organu I instancji wyraźnie wyklucza taką możliwość, organ na mocy poczynionych uzgodnień, w decyzji nr [...], na stronie 2 wyraźnie zaznaczył, że obsługa komunikacyjna będzie odbywała się trzema zjazdami, tzn. jednym z ulicy [...] i dwoma od ulicy [...] (drogi prywatnej na działce nr [...]). SKO pisze natomiast, że w sytuacji, gdy współwłaściciele drogi prywatnej zablokują te dwa zjazdy, to wystarczy jeden. W tej mierze skarżący wskazali, że wyłączna obsługa komunikacyjna tej nieruchomości jednym wjazdem z drogi publicznej ulicy [...] jest niemożliwa z uwagi na fakt, że planowany obiekt zajmuje większość powierzchni działki, a sposób jego posadowienia wymusza, aby ta działka była "przejezdna" od jednego wjazdu do drugiego.

Ponadto skarżący podnieśli, że na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie ma miejsca na jakąkolwiek przestrzeń dla dzieci typu: ogródek, teren zielony, czy plac zabaw. Wskazano także, że przedszkole ogniskuje duży ruch i natężenie pojazdów w tym samym czasie, w szczególności gdy dzieci są przywożone i odbierane z placówki. Skarżący nie zgodzili się również z twierdzeniami Kolegium, że funkcja przedszkola kontynuuje funkcję mieszkaniową na rzeczonym terenie i powołali się w tej mierze na decyzje zapadłe w innym postępowaniu z wniosku Inwestora

Kolejno skarżący wskazali, że SKO w swojej decyzji nie ustosunkowało się do pozostałych zarzutów z odwołania, dla których przyczynkiem była wadliwie dokonana przez organ pierwszej instancji - analiza urbanistyczna. Zarzucono, że Kolegium nie ustosunkowało się do tego, że organ pierwszoinstancyjny wydał decyzje w oderwaniu od wytycznych poprzedniej – kasatoryjnej – decyzji SKO (z dnia [...] listopada 2014 r.). Nie odniesiono się także do tego, czy organ I instancji mógł poprzestać na oświadczeniu Inwestora w miejsce oświadczenia współwłaścicieli drogi prywatnej, co do możliwości ustalenie na działce będącej współwłasnością obsługi komunikacyjnej przedszkola. Końcowo skarżący nawiązali do wcześniej stawianych zarzutów, wskazując, że organ nie wykazał w oparciu o jakie elementy dokonano analizy urbanistycznej. Zdaniem skarżących w decyzji pierwszo instancyjnej nie podano, która działka (nie oznaczono jej numerem lub nawet w jakikolwiek sposób nie dookreślono, aby móc ja zindywidualizować) posłużyła "do ustalenia funkcji usługowej terenu".

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy planistycznej. Wskazana ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Zgodnie z art. 59 i nast. ustawy planistycznej, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do części zarzutów skargi, podkreślić należy, że dopiero w tym następnym postępowaniu zostaną ustalone szczegóły techniczne planowanej inwestycji i zostanie dokonana ocena, czy w świetle przepisów prawa budowlanego jest możliwe udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wniosek potencjalnego inwestora uruchamia postępowanie, którego celem jest określenie warunków zabudowy dla inwestycji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy planistycznej. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 136/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku. W ocenie Sądu SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy. Nadto zignorowało uchybienie Prezydenta polegające na zaniechaniu wykonania wytycznych organu II instancji zawartych w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji kasatoryjnej oraz na nieustosunkowaniu się do tejże kwestii.

Uchybieniem organu wyższego stopnia uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest faktyczne uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 Kpa. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04 listopada 2015 r., IV SA/Po 138/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie sprostał. Liczne i obszerne odwołania złożone od decyzji organu I instancji obligowały SKO do szczególnie wnikliwej analizy podniesionych w nich zarzutów. Przebieg i wyniki tej analizy wraz z uzasadnieniem zajętego stanowiska winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Odwołania zrelacjonowane zaś zostały w dwóch zdaniach, a ustosunkowanie się do nich (w części wykraczającej poza powołane w uzasadnieniu przepisy prawa i orzecznictwo) jest lakoniczne i daleko niewystarczające.

Sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego także decyzję organu I instancji, pomimo faktu, że organ wyższego stopnia uchylił się od weryfikacji rozstrzygnięcia Prezydenta. Istota dwuinstancyjności (art. 15 Kpa) polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Znaczenie ma jednak także ocena, jakie rozstrzygnięcie mógłby wydać organ wyższego stopnia, gdyby dostrzegł naruszenia prawa materialnego i proceduralnego, popełnione przez Prezydenta. Skład orzekający w niniejszej sprawie musiał odpowiedzieć na pytanie, czy w realiach niniejszej sprawy organ wyższego stopnia mógł zmienić poszczególne warunki zabudowy lub odmówić ustalenia warunków zabudowy, czy też, dostrzegłszy naruszenia prawa, powinien ograniczyć się do uchylenia decyzji Prezydenta, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kwestia, czy organ odwoławczy może orzec co do istoty sprawy w przedmiocie warunków zabudowy (ustalić warunki zabudowy, zmienić poszczególne warunki zabudowy, odmówić ustalenia warunków zabudowy), w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest problematyczna i nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 138/15 oraz z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek częściej spotykany problem dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji i dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez organ wyższego stopnia, to jednak wpływ na zasadę dwuinstancyjności ma także sytuacja odwrotna. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego [tutaj: inne rozstrzygnięcie co do istoty rzeczy dotyczące warunków zabudowy] będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności dysponowania kompletnym materiałem dowodowym. Zważywszy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niewystarczający, a naruszenia prawa, zdaniem składu orzekającego, miały wpływ na wynik sprawy (co do prawa materialnego) oraz mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (co do procedury), Sąd zdecydował o uchyleniu także decyzji organu I instancji, zapobiegając w ten sposób niepotrzebnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego, jakim byłoby uchylenie decyzji Prezydenta przez SKO - w ponownie prowadzonym postępowaniu. Celem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 Kpa) jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, przede wszystkim decyzji rozstrzygającej wniosek. Intencją Sądu jest sprawne doprowadzenie do należytego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy.

Przechodząc do rozważań dotyczących bezpośrednio wadliwości decyzji organu I instancji oraz w konsekwencji utrzymania jej w mocy – także wadliwości decyzji drugoinstancyjnej – należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji która, tak jak przedsięwzięcie Wnioskodawcy nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

W tym miejscu konieczne staje się odniesienie do zarzutów stawianych decyzjom o rzekome "utajnianie" jakiejś działki stanowiącej odniesienie dla działki objętej wnioskiem w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa. Otóż sformułowanie "co najmniej jedna działka sąsiednia" jest sformułowaniem ustawowym i skarżący odczytali je w oderwaniu od kontekstu, w jakim zostało przytoczone w treści zaskarżonej decyzji organu I instancji (str. 7). Otóż organ wskazując, że "w obszarze analizowanym znajduje się przynajmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia" poprzedził ten fragment stwierdzeniem: "Przeprowadzona analiza wykazała". Oznacza to tyle, że organ wskazał w tej części decyzji, iż spełniony został ustawowy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, nie zaś – jak tego upatrują skarżący – że jest "jakaś jedna działka", która ma taki sam rodzaj zabudowy, a której nie ujawniono w toku postępowania. Konstatacja organu przytoczona powyżej oznacza, iż organ uznał, że na skutek przeprowadzonej analizy, w której części tekstowej i graficznej wskazano konkretne nieruchomości objęte analizą, znajdują się takie działki, które zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tym samym warunek istnienia co najmniej jednej takiej działki został – zdaniem organu – spełniony.

Powracając do głównego nurtu rozważań Sąd stwierdza, że w sprawie nie została przeprowadzona prawidłowo wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 2 pkt 2 Rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Precyzyjny i szczegółowy opis wszystkich funkcji występujących w obszarze analizowanym, ze wskazaniem natężenia ich występowania, stanowią istotny element wyników analizy. Na podstawie tej części wyników analizy można bowiem ustalić, czy planowany obiekt budowlany i planowany sposób użytkowania nowego obiektu budowlanego – są możliwe do zrealizowania. O ile w niniejszej sprawie Sąd zgadza się z organami w zakresie uznania funkcji przedszkolnej za funkcje uzupełniająca w stosunku do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn II OSK 2501/12, LEX nr 1569056; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 269/07, LEX nr 512280; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 357/12, LEX nr 1272889), o tyle musi w tej mierze zostać w sprawie prawidłowo przeprowadzona analiza, co nie miało miejsca.

Przeprowadzona analiza zawiera szereg uchybień, które uniemożliwiają wydanie na jej podstawie prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Po pierwsze wskazać należy, że występują rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy. W szczególności uchybienie to dotyczy działek, które zostały objęte analizą. Podczas gdy w części tekstowej analizy podnosi się, że w analizie ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w wyznaczonym promieniu od linii rozgraniczających teren inwestycji, a w przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki, z części graficznej analizy wniosek taki nie wynika. Z części graficznej wynika bowiem, że takimi działkami "częściowo" objętymi granicami obszaru analizowanego są np. dz. nr [...] oraz działka nr [...], a nie zostały one wzięte pod uwagę w analizie (por. zestawienie tabelaryczne na k. 422 akt administracyjnych, zwane dalej: zestawienie tabelaryczne). Z kolei działka nr [...] jest opisana w części graficznej analizy, jednak w zestawieniu tabelarycznym (a więc części tekstowej analizy) próżno szukać działki o 15% udziale powierzchni zabudowy i 15 m szerokości elewacji frontowej. Podobnie rzecz ma się z działką nr [...], (adres wynikający z mapy: Żurawicka 3), w stosunku do której określono w części graficznej szerokość elewacji frontowej 33 m i udział powierzchni zabudowanej: 16%, nie znajduje się ona w zestawieniu tabelarycznym, a zatem nie została wzięta pod uwagę w analizie, z powodów w analizie nie ujawnionych. Działka o nr ewidencyjnym [...], a opisana jako 15c, została z kolei ujęta w zestawieniu tabelarycznym, ale w części graficznej analizy, tj. na mapie nie jest opisana pod względem tak szerokości elewacji frontowej, jak i udziału powierzchni zabudowy. W przypadku działki określonej w zestawieniu tabelarycznym jako: "[...]" wskazano szerokość elewacji frontowej 11 m, co jednak nie znajduje odzwierciedlenia w części graficznej analizy, gdzie tego parametru nie naniesiono. Z kolei w przypadku działki określonej w zestawieniu tabelarycznym jako: "[...]" wskazano udział powierzchni zabudowy 10%, podczas, gdy nie znajduje to odzwierciedlenia w części graficznej analizy, gdzie tego parametru również nie naniesiono. W zestawieniu tabelarycznym znajduje się także działka "[...]", której rzeczone dwa parametry (tj. szerokości elewacji frontowej, jak i udziału powierzchni zabudowy) są określone w tabeli jako odpowiednio: 10 % i 10 m, podczas, gdy szerokość elewacji frontowej tej działki oznaczona na części graficznej analizy wynosi 18 m.

Kolejno wskazać należy, że działka określona w części tabelarycznej jako "[...] 3" znajduje się poza obszarem analizowanym, a co za tym idzie jej uwzględnienie w toku analizy czyni ją nieprawidłową.

Sąd zwraca również uwagę, że w części tekstowej analizy (k. 422) wskazano, że "parametry działek, powierzchnie zabudowy poszczególnych budynków oraz szerokości elewacji frontowych budynków zostały wskazane na wynikach analizy przedstawionych w formie graficznej". W części graficznej – spośród wskazanych danych – uwidoczniono jednak tylko szerokości elewacji frontowych – a i to nie wszystkich budynków oraz w sposób rozbieżny z częścią tekstową (o czym powyżej). W części graficznej nie uwidoczniono parametrów działek (czyli ich powierzchni), ani powierzchni zabudowy poszczególnych budynków (a jedynie procentowy stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki – lecz także z wskazanymi wyżej błędami). Nie można w takiej sytuacji wykluczyć omyłek rachunkowych w toku wyliczania tych parametrów, których wykrycie jest niemożliwe przy podaniu jedynie wyliczonych wartości procentowych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 1026/09 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1001/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala na weryfikację przyjętego wskaźnika. W zestawieniu z szeregiem innych uchybień analizy prowadzi to do wniosku, że w sprawie konieczne jest ponowne przeprowadzenie rzetelnej i weryfikowalnej analizy, a konieczny do wyjaśnienia przez organ II instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy bowiem – reasumując – wskazać, że analiza jest nieczytelna, zarówno jej cześć tekstowa, jaki i graficzna. Części te nie pokrywają się i występują w nich liczne, wskazane powyżej, rozbieżności, niekonsekwencje i niejasności.

Zarzuty można postawić również samej treści decyzji organu I instancji. W szczególności wątpliwości budzi sformułowanie zawarte na str. 481 v., gdzie organ wskazuje "W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca". W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można skutecznie postawić zarzut, iż powyższe sformułowanie sugeruje – wbrew wynikom analizy – że w obszarze analizowanym znajduje się również zabudowa o innym charakterze. Określenie: "dominuje" nie jest przecież jednoznaczne z określeniem: "występuje wyłącznie". Tego typu kwestie muszą być w decyzji o warunkach zabudowy przesądzone w sposób jednoznaczny i wynikać z analizy w sposób niewątpliwy.

Po wtóre, w części tekstowej wyników analizy (k. 484 akt administracyjnych) w zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1, tj. w pkt II ppkt 1 w cz. "dot. FUNKCJI" wskazuje się, że "Planowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym oraz uzupełnia dominującą funkcję mieszkaniową jednorodzinną". W tej materii wskazać należy, że wymienione w analizie pod zestawieniem tabelarycznym działki określone (na str. 422 akt administracyjnych) jako "[...] 17b" i "[...] 21", na których znajdują się – jak wskazano – budynki usługowe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, znajdują się już poza obszarem analizowanym. Z istoty rzeczy zatem, nie mogą one stanowić funkcji usługowej w obszarze analizowanym. Nota bene redakcja tego fragmentu analizy jest na tyle nieprecyzyjna, że może sugerować, iż budynek usługowy "[...] 17b" znajduje się w obszarze analizowanym. Z drugiej zaś strony organ pisząc, że kontynuowana jest funkcja usługowa występująca w obszarze analizowanym, nie podaje nieruchomości pełniących taką funkcję a znajdujących się w obszarze analizowanym.

Wreszcie omówienia wymaga kwestia obsługi komunikacyjnej działki nr [...]. W tej mierze wskazać należy, jak to opisano wcześniej, że decyzja pierwszoinstancyjna w niniejszym postępowaniu wydana została na skutek decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi. W decyzji uchylającej Kolegium zawarło wytyczne dla organu I instancji wskazując, iż organ ten winien wezwać Wnioskodawcę do przedstawienia zgody przez współwłaścicieli działki drogowej nr [...] na ustalenie warunków zabudowy w tym kształcie i na korzystanie z tej drogi, jako drogi dojazdowej przez osoby, których dzieci uczęszczałyby do tego projektowanego przedszkola. Organ I instancji tych wytycznych nie wykonał (tzn. zgody nie uzyskał), a pomimo to SKO, ponownie badając zgodność z prawem decyzji, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Owa niekonsekwencja organów nie może pozostać niezauważona, zwłaszcza w świetle tego, że kwestia wytycznych nie została wyjaśniona tak przez organ I instancji, jak i odwoławczy. W kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzjach nie zostało zajęte jednoznaczne stanowisko merytoryczne, co do tego, czy zgoda współwłaścicieli jest wymagana, czy też nie i jakie są skutki jej braku. Organy obu instancji nie wyraziły swego poglądu co do tego, czy w braku zgody współwłaścicieli działki drogowej [...] obsługa komunikacyjna będzie odbywać się poprzez prywatna drogę wewnętrzną czy nie. W konsekwencji – po wydaniu decyzji przez organy obu instancji – niejasne pozostaje w jaki sposób odbywać ma się komunikacyjna obsługa działki, na której planowana jest inwestycja.

Podkreślić należy również w tym miejscu, że na str. 3 decyzji organu I instancji (k. 480 akt administracyjnych) organ wskazuje, że korzystanie z drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) w celu dojazdu, a także warunki obsługi placu budowy wymagają "wyprzedzającego uzgodnienia zarządcy/właściciela drogi ww. drogi wewnętrznej", nie precyzując, co owo uzgodnieni ma wyprzedzać. Taki zapis wydaje się stanowić rodzaj obejścia wytycznych organu odwoławczego oraz próbę zepchnięcia problemu zgody współwłaścicieli nieruchomości drogowej, o której wyraźnie mówił organ w decyzji kasatoryjnej, do innego postępowania, bez wskazania nawet jakiego. Organ nie wyjaśnia, czy taka zgoda będzie wymagana dopiero np. na etapie pozwolenia na budowę. De facto zaś uzależnia wydanie jakiejś innej decyzji od uzyskania zgody (współwłaścicieli), której organ sam w toku postępowania dowodowego nie uzyskał.

Po wtóre należy wskazać, że całe postępowanie prowadzone było przy założeniu trzech zjazdów z nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, zgodnie z opinią [...] z [...] kwietnia 2013 r. Taki wniosek wynika z decyzji organu I instancji. Tymczasem w decyzji organu odwoławczego czytamy, że "całe postępowanie oparte było na założeniu, że zapewnienie dojazdu do projektowanego przedszkola odbywać się będzie poprzez dwa zjazdy: z prywatnej drogi wewnętrznej, stanowiącej działkę nr [...], która to droga nie jest administrowana przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] oraz ze zjazdu z ul. [...] [...]. Zapisy tej treści znajdują się w samej decyzji i zezwalają na obsługę komunikacyjną dla tego zamierzenia poprzez dwa zjazdy. Nawet w przypadku blokowania obsługi komunikacyjnej poprzez drogę prywatną, stanowiącą działkę nr [...], to zamierzenie będzie posiadało możliwość obsługi komunikacyjnej poprzez drugi zjazd, z ulicy [...].". Organ II instancji utrzymując zatem w mocy zaskarżoną decyzję przesądził, w sposób odmienny aniżeli zrobił organ I instancji w swojej decyzji, kwestie obsługi komunikacyjnej nieruchomości, albowiem dopuścił możliwość dwóch zjazdów z nieruchomości (zamiast trzech). Co więcej, w tej samej decyzji Kolegium, pojawia się następnie, nie poparta żadnymi nowymi okolicznościami, koncepcja, iż wystarczający będzie jeden zjazd, od ul. [...]. Tym samym SKO w sposób nieuprawniony zmieniło de facto treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, co nie jest dopuszczalne, w sytuacji, gdy organ utrzymuje w mocy decyzję I instancji. Koncepcja jednego zjazdu nie była przy tym przedmiotem analizy organu I instancji.

Za uchybienie przepisom postępowania należy także uznać oparcie przez organ I instancji rozstrzygnięcia na oświadczeniu Inwestora (k. 359) dotyczącym korzystania z działki nr [...] jedynie jako z drogi ewakuacyjnej i przeciwpożarowej. Organ nie stwierdził, jaką moc ma taki dokument i jakie jest jego znaczenie prawne dla sprawy. W konsekwencji uznać należy, że organ orzekł niezgodnie z wnioskiem Inwestora. Gdyby przyjąć, że oświadczenie Wnioskodawcy było dla organu wiążące i uznać, że działka [...] ma służyć tylko celom ewakuacyjnym i przeciwpożarowym, to w zestawieniu z przywołaną opinią [...], zgodnie z którą z tego zjazdu korzystać będą wyłącznie samochody osobowe i o nośności do 3,5 t, organ nie mógłby orzec zgodnie z wnioskiem Inwestora (zmodyfikowanym przywołanym oświadczeniem), albowiem masy pojazdów straży pożarnej częstokroć przekraczają 3,5 t.

Przy tej okazji należy również wskazać, że organ I instancji uwzględnił w decyzji opinię [...], który to organ sam wskazuje, że działka nr [...] nie znajduje się w jego administracji. Pomimo to organy bezrefleksyjnie przyjęły ograniczenie nośności pojazdów poruszających się po działce nr [...] do 3,5 tony. Dodatkowo zauważyć należy, że pojęcie nośności w kontekście pojazdów nie występuje w prawie o ruchu drogowym oraz ustawie o drogach publicznych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia posługuje się tym pojęciem w odniesieniu do ogumienia pneumatycznego pojazdu, zaś rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – w odniesieniu do podłoża oraz drogowych budowli ziemnych i konstrukcji nawierzchni dróg. Posługując się pojęciem nośności organ nie wskazał jak należy je rozumieć.

Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 Kpa, a organ II instancji – także art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji naruszyły również przepisy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej oraz § 3, 5 i 6 Rozporządzenia, opierając swe rozstrzygnięcia na wadliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 Ppsa (pkt 1 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa (pkt 2 i 3 wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, a w zależności od jej wyników podejmie rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając. W szczególności konieczne jest jednoznaczne, kategoryczne i znajdujące uzasadnienie w materiale sprawy odniesienie się do wszystkich okoliczności związanych z obsługą komunikacyjną inwestycji.