Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2959/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 130/19 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 130/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R. G. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (zwany dalej: PINB) nakazał R. G. rozbiórkę budowli stanowiącej konstrukcję reklamy wolno stojącej wraz z instalacją elektryczną oświetleniową zlokalizowanej na działce nr [...] w sąsiedztwie skrzyżowania Alei J. P. II i ulicy H. w Białymstoku.

Następnie po rozpatrzeniu odwołania Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (zwany dalej: WINB) decyzją z dnia [...]stycznia 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.

WINB wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że sporny obiekt budowlany wykonany ze stalowych rusztowań systemowych, o wymiarach podstawy konstrukcji wynoszącej około 6,50m x 22,65m, na której zamontowano dwa banery reklamowe o wymiarach 12,00m x 8,00m i 10,00m x 8,00m - stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm; zwanej dalej: p.b.) jako wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Stalowe podstawy słupów konstrukcji ustawiono na betonowych płytach chodnikowych, które przenoszą obciążenia na grunt. Zatem mimo że płyty chodnikowe nie są zagłębione w gruncie, to wielkość konstrukcji, jej masa oraz sposób wykonania (użycie kratownic poziomych i ukośnych stabilizujących konstrukcję), w tym sposób posadowienia na gruncie zapewniają trwałość, uniemożliwiają przesunięcie oraz zniszczenie przez działanie sił zewnętrznych. Tym bardziej, że podstawa stalowej konstrukcji została częściowo obciążona krawężnikami betonowymi ułożonymi na stalowych szynach. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem a nie technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Wykonanie spornej konstrukcji, spełniającej powyższe wymagania, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 p.b., którego inwestor nie posiada, co uzasadniało zastosowanie procedury legalizacji z art. 48 p.b.

Teren, na którym zrealizowano inwestycję objęty jest ustaleniami uchwały Rady Miasta B. nr [...] z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: M. i S. Stok w B. (rejon ulicy M. i ulicy H.). W § 6 ust. 4 pkt 1f planu miejscowego ustalono na terenie oznaczonym symbolem 1U, UC, P minimalną odległość wolno stojących nośników reklamy od skrzyżowań (od obszaru wyznaczonego przez linie zatrzymania i krawężniki jezdni) jako 20 m dla słupów ogłoszeniowo-reklamowych oraz 50,0 m dla pozostałych formatów nośników reklam, z uwzględnieniem przepisów szczególnych i odrębnych. Sporny obiekt usytuowany został w odległości około 19,22 m od krawężnika jezdni ulicy H. i około 16,30 m od krawężnika jezdni Alei J. P. II, czyli poniżej minimalnych odległości przewidzianych w uchwale. Zdaniem WINB, wykluczało to możliwość jego legalizacji i uzasadniało orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Ponadto inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 130/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R. G. na ww. decyzję WINB z dnia [...]stycznia 2019 r.

W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że sporne urządzenie reklamowe jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. jako wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Świadczą o tym parametry techniczne obiektu, zwłaszcza wielkość, związana z nią masa i sposób osadzenia na gruncie. Jak bowiem ustalono, obiekt jest stalową konstrukcją o wymiarach podstawy około 6,50 m x 22,65 m, przy czym stalowe podstawy słupów konstrukcji ustawiono na betonowych płytach chodnikowych, które przenoszą obciążenia na grunt, zaś dodatkowo konstrukcja obiektu została obciążona krawężnikami betonowymi. Obiekt posiada również kratownice poziome i ukośne stanowiące stabilizację konstrukcji. Nie wskazano co prawda na wysokość obiektu, ale ustalono, że zawieszone są na nim dwa banery reklamowe o wymiarach 12 m x 8 m i 10 m x 8 m, co świadczy o wysokości co najmniej 8 m (ze zdjęć przy tym wynika, że wysokość ta jest większa, bowiem wymiary banerów nie uwzględniają odległości przestrzeni od powierzchni baneru do poziomu gruntu. Rację ma organ, że sposób i rodzaj zastosowanego w spornym obiekcie fundamentu powierzchniowego przekazuje na podłoże całość obciążeń budowli, a tym samym zapewnia jej stabilność, odporność na działanie sił przyrody i trwałość. Istota trwałego związania z gruntem leży w sposobie posadowienia obiektu, który może wynikać także z wielkości obiektu, jego masy czy odporności na działanie sił przyrody (np. wiatru) zapewniał bezpieczeństwo użytkowania, brak niebezpieczeństwa przewrócenia czy innej destabilizacji przez czas użytkowania.

Okoliczność, iż sporne urządzenie reklamowe posadowiono na płytach chodnikowych oraz dociążono krawężnikami betonowymi nie ma znaczenia. Zapewniają one bowiem, w powiązaniu z innymi elementami konstrukcji, stabilne posadowienie na gruncie, odporność i trwałość niezależnie od tego, że nie są zagłębione w gruncie. Stalowe pręty z płytami chodnikowymi należy zakwalifikować jako rodzaj fundamentu osadzonego na powierzchni gruntu, który wraz z konstrukcją nośną stanowią typowo budowlane części. W konsekwencji powstanie obiektu należy ocenić jako skutek budowy wymagającej pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.) a nie jako skutek instalacji w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Skarżący pozwolenia na budowę spornego urządzenia nie posiada, co uzasadniało prowadzenie postępowania w trybie art. 48 p.b. Obowiązujący na terenie lokalizacji urządzenia plan miejscowy (teren o symbolu 1U, UC, P) przewiduje wymaganą odległość 50 m od skrzyżowań (od obszaru wyznaczonego przez linie zatrzymania i krawężniki jezdni) dla pozostałych formatów nośników reklam innych niż słupy ogłoszeniowo – reklamowe. W trakcie oględzin w dniu 10 października 2018 r., inwestor nie zgłaszał zastrzeżeń do sposobu mierzenia odległości spornego obiektu od drogi publicznej. Brak zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniał wydanie nakazu rozbiórki.

W skardze kasacyjnej R. G. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieustosunkowaniu się w sposób wyczerpujący do zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 3 pkt 3 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie podał wyczerpującej i przekonującej egzegezy wskazanych w skardze przepisów procedury. W szczególności Sąd I instancji pominął fakt naruszenia przez WINB dyspozycji przepisu art. 7 k.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przedmiotowa budowla nie jest trwale związana z gruntem w znaczeniu normatywnym. W każdym czasie można usunąć tych kilka ciężarków i obiekt przestaje być trwale związany z gruntem. Sąd I instancji nie wyjaśnił także, użycie ile ciężarków wyznacza granicę między trwałym, a nietrwałym związaniem z gruntem. Ustawodawca rozróżnia wolno stojące tablice reklamowe dwóch rodzajów: trwale związane z gruntem i nie związane trwale z gruntem. Sąd I instancji nie powinien utożsamiać cechy trwałego związania z gruntem przy wolno stojących tablicach reklamowych z ich niewzruszalnością, ponieważ nawet budynki i budowle mające solidne fundamenty mogą runąć po np. trzęsieniu ziemi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podniesionych w skardze, w części podzielając część z nich, jednak uznając je za mniemające wpływu na wynik sprawy. Ocena okoliczności sprawy przez Sąd I instancji, w sposób odmienny od argumentacji przedstawionej w skardze, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji nie naruszył także art. 3 pkt 3 p.b. Jak wynik z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenie art. 3 pkt 3 p.b. polegać miało na wadliwej ocenie, że sporna konstrukcja reklamowa stanowi budowlę trwale związaną z gruntem.

Przywołany przepis stanowi definicję ustawową pojęcia budowli wskazując, że jest nią m.in. " (...) każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe". Nie było kwestionowanym w skardze kasacyjnej, że postępowanie dotyczyło stalowej konstrukcji o wymiarach podstawy około 6,50 m x 22,65 m. Stalowe podstawy słupów konstrukcji ustawiono na betonowych płytach chodnikowych, które przenoszą obciążenia na grunt, zaś dodatkowo konstrukcja obiektu została obciążona krawężnikami betonowymi. Obiekt posiada również kratownice poziome i ukośne stanowiące stabilizację konstrukcji. Na konstrukcji zainstalowano dwa banery reklamowe o wymiarach 12 m x 8 m i 10 m x 8 m.

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA z 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1630/18 oraz z 27 kwietnia 2022 r., II OSK 1225/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że sporne urządzenie reklamowe jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. jako wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego nie zostały zakwestionowane. O trwałym związaniu spornej konstrukcji z gruntem świadczą parametry techniczne obiektu, zwłaszcza wielkość, związana z nią masa i sposób osadzenia na gruncie. Obiekt jest stalową konstrukcją o wymiarach podstawy około 6,50 m x 22,65 m, przy czym stalowe podstawy słupów konstrukcji ustawiono na betonowych płytach chodnikowych, które przenoszą obciążenia na grunt, zaś dodatkowo konstrukcja obiektu została obciążona krawężnikami betonowymi. Obiekt posiada również kratownice poziome i ukośne stanowiące stabilizację konstrukcji. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że okoliczność, iż dla kwalifikacji spornego obiektu, jako trwale związanego z gruntem nie ma znaczenia posadowienie go na płytach chodnikowych. Zapewniają one bowiem, w powiązaniu z innymi elementami konstrukcji, stabilne posadowienie na gruncie, odporność i trwałość niezależnie od tego, że nie są zagłębione w gruncie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.