Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 468/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 16 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.K. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej "DGLP"), po ponownym rozpatrzeniu zażalenia R. K. (dalej "Skarżącego") na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej "DRDLP) z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], odmawiające uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów leśnych, projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu, na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej przy [...], wraz z budową zjazdu z ul. [...] (działka ew. nr [...]) na ww. posesję, na terenie [...] w [...] – utrzymał postanowienie DRDLP w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez DGLP postanowienia zaskarżonego obecnie, przedstawia się następująco:

1. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], DRDLP odmówił uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów leśnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu, na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej przy [...], wraz z budową zjazdu z [...] (działka ew. nr [...]) na ww. posesję, na terenie [...] w [...] (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "teren inwestycji"). W uzasadnieniu organ wskazał, że las na działce ewidencyjnej nr [...] nie został pozbawiony statusu lasu ochronnego, ponadto teren nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Oznacza to, iż wymogi z art.61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "ustawy planistycznej z 2003 r." albo "ustawy") nie zostały w sprawie spełnione, co uniemożliwia pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji.

2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], DGPL, po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego na w/w postanowienie DRDLP, utrzymał to postanowienie w mocy.

3. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1114/15, tut. Sąd oddalił skargę Skarżącego na postanowienie DGDLP z dnia [...] grudnia 2014 r.

4. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2905/15, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarżącego od wyroku tut. Sądu, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") uchylił w/w wyrok Sądu oraz postanowienie DGLP.

Uzasadniając konieczność uwzględnienia jednego z zarzutów skargi, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

(i) W sprawie nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowa działka była objęta miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Rady [...] z dnia [...] września 1992 r. nr [...]. Plan ten utracił moc na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest sporne także, że w planie tym działka nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Jednakże na etapie postępowania zażaleniowego okazało się, że sporna działka była także objęta uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] – uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...].

(ii) Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób właściwy kontroli zgodności zaskarżanego aktu z prawem. Rzeczą sądu nie jest bowiem zastępowanie organu administracji w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, ale ocena czy ten stan faktyczny został ustalony prawidłowo. W rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się ze Skarżącym, iż Sąd pierwszej instancji dokonał ustalenia faktów (dot. braku zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne w planie uproszczonym z 1994 r.), które nie były przedmiotem badania organów obu instancji i do których organy obu instancji się nie ustosunkowały, a przecież miały one kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności w ramach postępowania uzupełniającego ustali czy przedmiotowa nieruchomość objęta była zgodą na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w [...].

III. Jak już wskazano, postanowieniem zaskarżonym obecnie DGDLP, rozpatrzyło ponownie zażalenie na postanowienie DRDLP, utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając w/w postanowienie, DGDLP wskazał w szczególności, co następuje:

1. Ustosunkowując się w piśmie z dnia [...] września 2017 r., znak [...], do stosownego zapytania DGDPL, Urząd Miasta [...], Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Planowania Miejscowego (dalej "Urząd") wskazał, że należy domniemywać, że tereny leżące w granicach uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] objęte były zgodą na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, niestety zgoda ta się nie zachowała.

Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...], w/w Biuro wyjaśniło, że uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] nie podlegał unormowaniom ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, oraz że w ramach sporządzania tego planu nie przeprowadzano procedury uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Z drugiego pisma wynika jednoznacznie, że teren inwestycji nie był objęty zgoda na zmianę przeznaczenia.

2. Pismem z dnia 16 marca 2018 r. Skarżący przedstawił swoje stanowisko odnośnie kwestii wydania decyzji - zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w procedurze przygotowywania uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] oraz kwestii mocy obowiązującego planu miejscowego z 1994 r. Stanowisko to nie jest zgodne z faktami, które przedstawił Urząd.

3. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych uzgadniają decyzje o warunkach zabudowy w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy planistycznej, która brzmi: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przesłanka ta odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, których wystąpienie obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, a ich brak - do odmowy uzgodnienia.

Pierwsza z tych okoliczności w przypadku gruntów leśnych (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie leśne, np. budynek wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej.

Natomiast druga z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy w przypadku gruntów leśnych (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) zachodzi wtedy, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany. Fakt wydania zgody na zmianę przeznaczenia można domniemywać z zapisów planu, w którym dokonano takiej zmiany, o ile nie zostanie udowodniony fakt przeciwny, tj. fakt niewydania zgody.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy przewiduje możliwość uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w przypadku gdy zgoda na zmianę przeznaczenia była uzyskana do planu uchwalanego na podstawnie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.

4. Z ustaleń DGLP jednoznacznie wynika, że teren działki ewidencyjnej nr [...] nie uzyskał takiej zgody, jednoznacznie także wyjaśniono, że uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] nie podlegał unormowaniom ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, oraz że w ramach sporządzania tego planu nie przeprowadzano procedury uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W związku z tym uznać należy, że w tym przypadku nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. W związku z tym nie zachodziły tu przesłanki umożliwiające uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

IV. Pismem z dnia 21 stycznia 2019 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie DGLP, podnosząc przeciwko temu postanowieniu zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na skutek błędnego uznania, że nie wydano zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne na etapie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., pomimo, że w przedmiotowym planie miejscowym określono dla przedmiotowego terenu przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niestaranną analizę materiału dowodowego i wyprowadzenie na jego podstawie błędnego (dowolnego) wniosku, że nie została wydana decyzja o zmianie przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego, w tym m.in. z treści decyzji Prezydenta [...] (podpisanej z up. Prezydenta przez Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych) z dnia [...].06.1982 r. nr [...] wynika, że została wydana decyzja z dnia [...].03.1982 r. nr [...], dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na obszarze Osiedla [...] objętym planem miejscowym z 1994 r. (rozległy teren zamknięty w granicach ABCDEFGHIJKLA, zaznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do ww. decyzji z dnia [...].06.1982 r.); z kolei z treści planu miejscowego dla Osiedla [...] z 1994 r. wynika, że przedmiotowy teren został przeznaczony na cele budownictwa jednorodzinnego (symbol MN) oraz na cele budownictwa jednorodzinnego na gruntach leśnych (MNz);

b) art. 76 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy ocenie materiału dowodowego okoliczności, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...].06.1982 r. nr [...] ma charakter dokumentu urzędowego, a tym samym stwierdzony w jej treści fakt wydania decyzji z dnia [...].03.1982 r. nr [...] dotyczącej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na obszarze Osiedla [...] (rozległy teren zamknięty w granicach ABCDEFGHIJKLA, zaznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do ww. decyzji z dnia [...].06.1982 r.) na cele nieleśne korzysta z domniemania prawdziwości.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 18 lutego 2019 r., DGDLP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie DGDLP z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia DGDLP prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego na podstawie art.60 ust.1 w związku z art.53 ust.4 pkt 6 ustawy planistycznej z 2003 r., było uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowanej, którą Skarżący zamierza zrealizować na gruncie leśnym - z punktu widzenia ochrony gruntów leśnych.

Ponownie rozpatrzywszy zażalenie Skarżącego od odmownego postanowienia DRDLP, DGDLP po raz drugi podzielił stanowisko organu I instancji, iż: (-) teren inwestycji nie spełnia wymagań przewidzianych w art.61 ust.1 pkt 4 ustawy planistycznej z 2003 r., warunkujących możliwość ustalenia warunków zabudowy dla gruntu leśnego, (-) z tej racji przedmiotowy projekt nie może być uzgodniony pozytywnie.

W ocenie Sądu w/w stanowisko DGDLP jest prawidłowe, w związku z czym zarzutów skargi nie można było uwzględnić.

2. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie posiada związanie DGDLP - przy ponownym rozpoznawaniu zażalenia, jak i obecnie Sądu - przy rozpoznawaniu skargi, oceną prawną i zaleceniami sformułowanymi przez NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2905/15, wynikające z art.153 p.p.s.a. W orzeczeniu tym NSA sformułował stanowisko, iż ocena, czy teren inwestycji, stanowiący grunt leśny, spełnia kryteria z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy planistycznej, wymaga zbadania, czy był on objęty zgodą na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w [...] z dnia [...] listopada 1994 r.

Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie jest dopuszczalne formułowanie ocen od niej odmiennych. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Okoliczności, o których mowa powyżej, wyłączające działanie art.153 p.p.s.a, nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

3. Przepis art.61 ust.1 pkt 4 ustawy planistycznej z 2003 r. reguluje te spośród przesłanek do ustalenia warunków zabudowy, które wiążą się z koniecznością uwzględnienia przy zagospodarowaniu przestrzennym ochrony gruntów rolnych i leśnych. W świetle w/w przepisu ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne wtedy, gdy alternatywnie: (-) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo (-) teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), dalej " ustawy z 1994 r.".

Zakres zastosowania w/w przepisu ustawy z 2003 r. w kontekście gruntów leśnych należy powiązać z art.7 ust.2 pkt 2 i 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z których wynika, iż zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne wymaga zmiana przeznaczenia każdego gruntu leśnego w rozumieniu art.2 ust.2 ustawy. Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy na gruncie leśnym może nastąpić tylko w tych przypadkach, w których alternatywnie: (-) charakter planowanej inwestycji ściśle odpowiada leśnemu przeznaczeniu terenu, a zatem realizacja inwestycji nie doprowadziłaby do zmiany tego przeznaczenia, wymagającego dochowania wymogów z art.7 ust.2 pkt 2 i 5 ustawy z 3 lutego 1995 r., (-) teren inwestycji jest objęty stosowną zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie ustawy z 1994 r.

Zaznaczyć przy tym należy, iż pomimo tego, iż literalne brzmienie art.61 ust.1 pkt 4 ustawy z 2003 r. odwołuje się wyłącznie do obowiązku objęcia danego terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu wskazanych w przepisie miejscowych planów, to jednakże zgoda ta winna być również uwzględniona w tychże planach (uchwała NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, publikowana w CBOSA). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, udzielona w stosownym trybie, jest zatem skuteczna w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 4 ustawy planistycznej z 2003 r. o tyle, o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowiła o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmującym dany teren, doszło do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Przesłanką konieczną do uznania wymogów z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy za spełniony jest zatem "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł na podstawie ustawy z 1994 r.

Zważywszy na charakter inwestycji planowanej przez Skarżącego oczywistym jest, iż jej realizacja byłaby równoznaczna ze zmianą przeznaczenia terenu na cele nieleśne. W tej sytuacji niespornym jest, iż jej dopuszczalność w świetle art.61 ust.1 pkt 4 ustawy z 2003 r. jest bezwzględnie uzależniona od wykazania, że teren inwestycji był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że teren ten był objęty dwoma różnymi planami, tj.: 1) miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Rady [...] z dnia 28 września 1992 r. nr [...] oraz 2) planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r.

W wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA sformułował stanowisko, iż: (-) w/w teren nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przy uchwalaniu planu z 1992 r., (-) koniecznym jest natomiast ustalenie przez DGDLP, czy zgodą tego rodzaju teren ten został objęty przy uchwalaniu planu z 1994 r.

Ocena w/w aspektu sprawy prowadzi do następujących wniosków:

W/w plan z 1994 r. został uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991 – 1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 103, poz.446).

Z informacji o przeznaczeniu terenu inwestycji w planie z 1994 r., zawartej w piśmie Urzędu z dnia 18 lutego 2014 r., w szczególności wynika że:

(-) w/w teren był położony w strefie D, w granicach terenu przeznaczonego pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, oznaczonego symbolem 11 MN i 11 MNz,

(-) dla terenów mieszkaniowych 11 MN i 11 MNz plan dopuszczał adaptację istniejącej zabudowy oraz ustalał dla nowej zabudowy jednorodzinnej m.in. maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wynoszącą 2,5 – 3 kondygnacje (do 12 m n.p.t. – wysokość kalenicy) oraz dopuszczał realizację usług nieuciążliwych w parterach budynków (strefa uciążliwości musi się zamykać w granicy własnej działki).

Jednocześnie w "Ustaleniach ogólnych w zakresie przestrzennym" planu (2.2.1 - zasady realizacji planu pkt 16) zapisano, co następuje: "na działkach leśnych możliwość zabudowy istnieje jedynie po uprzednim wystąpieniu właściciela działki i zgodzie Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego odnośnie odlesienia".

W toku postępowania przed DGDLP została ujawniona decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1982 r., wydana na podstawie art.6 ust.1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz.U. nr 27, poz.249) i §4 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz.U. nr 33, poz.145 z późn.zm.), zezwalająca na przeznaczenie na cele nierolnicze /osiedle mieszkaniowe "[...]"/ wskazanych w tej decyzji poszczególnych gruntów rolnych, położonych na obszarze oznaczonym w załączniku graficznym symbolami ABCDEFGHIJKLA. Decyzja ta została powołana w planie z 1994 r. O ile bezpośredni przedmiot rozstrzygnięcia w/w decyzji nie ma bezpośredniego związku z rozpatrywaną sprawą, albowiem dotyczy on wyłącznie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o tyle bezspornie koniecznym jest ustalenie znaczenia poczynionej w uzasadnieniu decyzji wzmianki, że "niniejszą decyzją nie objęto gruntów leśnych znajdujących się w granicach przedmiotowej lokalizacji – na wyżej wymienione grunty leśne została wydana odrębna decyzja z dnia [...] marca 1982 r. nr [...].".

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż pomimo niezachowania się (w przeciwieństwie do decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r.) egzemplarza w/w decyzji z dnia [...] marca 1982 r., sam fakt jej wydania został w dostatecznym stopniu uprawdopodobniony (poprzez w/w poczynienie o niej wzmianki w dokumencie urzędowym, jakim jest decyzja z dnia [...] czerwca 1982 r.).

Skarżący konsekwentnie wywodzi, że: (-) decyzja z dnia [...] marca 1982 r., zezwalająca na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, została uwzględniona przy uchwalaniu planu z 1994 r., w wyniku czego plan ten przeznaczył teren inwestycji pod zabudowę mieszkaniową, (-) pomimo tego, iż formalnie rzecz ujmując zezwolenie to nie zostało wydane ściśle na potrzeby procedury planistycznej, zakończonej uchwaleniem planu z 1994 r., to jednakże skonsumowanie pozwolenia we w/w planie należy traktować jako równoznaczne w skutkach z wymaganym w art.61 ust.1 pkt 4 ustawy z 2003 r. objęciem terenu inwestycji zgodą udzieloną przy uchwaleniu planu poprzednio obowiązującego, (-) powyższe obliguje DGDLP do pozytywnego uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji.

Bezspornie ocena dopuszczalności legalności takiego zabiegu (tj. wykorzystania w późniejszej procedurze planistycznej nieskonsumowanych zgód na zmianę leśnego przeznaczenia terenu, wydanych na użytek procedur wcześniejszych) wymagałaby przeprowadzenia wnikliwej analizy, obejmującej szereg aspektów prawnych. Stwierdzić jednakże należy, iż celowość takich analiz jest uzależniona od uprzedniego ustalenia, że w badanym planie uchwałodawca planistyczny wyraził jednoznaczną wolę skonsumowania tego rodzaju zgody, tj. w oparciu o nią zawarł w planie takie postanowienia, które w sposób stanowczy i bezwarunkowy przeznaczają dany teren na cele nieleśne. Z postanowień tych winno zatem w sposób nie budzący wątpliwości wynikać, iż uchwałodawca planistyczny traktuje kwestię zmiany przeznaczenia danego gruntu na cele nieleśne za ostatecznie i całościowo rozstrzygniętą decyzją udzielającą zgodę (w tym w szczególności nie zastrzegając, iż stosowne procedury winny być dopiero przeprowadzone po wejściu planu w życie). Wymogi te nie zostały spełnione w planie z 1994 r. w sytuacji, w której:

1) w planie tym w ogóle nie powołano się na decyzję "leśną" z dnia [...] marca 1982 r. (sam fakt powołania się na decyzję "rolną" z dnia z dnia [...] czerwca 1982 r., wspominającą o decyzji "leśnej", nie może być traktowany jako pośrednie wyrażenie przez uchwałodawcę skonsumowania decyzji "leśnej"),

2) treść "Ustaleń ogólnych w zakresie przestrzennym" planu (2.2.1 - zasady realizacji planu pkt 16) daje przekonujące podstawy do formułowania wniosku, iż uchwałodawca planistyczny traktował teren, na którym znajduje się teren inwestycji (a szerzej - objęte planem działki leśne), jako teren, który nie został jeszcze objęty procedurą prowadzącą do zmiany przeznaczenia leśnego na nieleśny i który dopiero wymaga przeprowadzenia takiej procedury.

Jak już wskazano wcześniej plan z 1994 r. stanowi w tym miejscu, iż: "na działkach leśnych możliwość zabudowy istnieje jedynie po uprzednim wystąpieniu właściciela działki i zgodzie Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego odnośnie odlesienia". Samo literalne brzmienie przywołanego zapisu, nie operujące w tym zakresie pożądaną precyzją, bezspornie utrudnia udzielenie odpowiedzi na zasadnicze pytanie, do której z dwóch różnych procedur prawnych, stanowiących istotne elementy reżimu ochrony gruntów leśnych (od przeprowadzenia których uzależniona jest łącznie dopuszczalność ostatecznego zagospodarowania gruntu leśnego na cele nieleśne), odnoszą się ustalone w planie wymogi. Utrudnienia te dotyczą zatem ustalenia, czy przewidziane w planie warunki dotyczą:

(-) obowiązku następczego (w stosunku do planu) przeprowadzenia procedury mającej na celu uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne (przyjęcie takiej koncepcji prowadziłoby do oczywistego wniosku, iż w dacie uchwalania planu organ uchwałodawczy nie traktował objętych nim działek leśnych jako grunty objęte zgodą na ich przeznaczenie na cele nieleśne),

(-) obowiązku uzyskania przez właściciela nieruchomości zgody na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej (przyjęcie takiej koncepcji mogłoby natomiast być podstawą do wywodzenia, iż organ uchwałodawczy traktował działki objęte planem jako już objęte zgodą na ich przeznaczenie na cele nieleśne).

Wykładni przedmiotowych postanowień planu – w zakresie opisanym powyżej - należy w tej sytuacji dokonać z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11, poz.79), obowiązującej w dacie jego uchwalania (tj. w dniu 29 listopada 1994 r.).

Z art.7 w/w ustawy, regulującego pierwszą z powołanych procedur (tj. procedurę udzielania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne) wynika, że:

(-) przeznaczenie gruntów na cele nieleśne mogło być dokonane jedynie w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust.1);

(-) podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nieleśne wymagało wyrażenia zgody przez Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej lub upoważnione przez niego osoby w odniesieniu do gruntów pozostających pod jego zarządem oraz gruntów leśnych pozostających pod zarządem innych ministrów, a także gruntów leśnych określonych w art. 5 ust. 3 (ust.2 pkt 2);

(-) w pozostałych wypadkach podjęcie w/w działań wymagało wydania zgody przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego (ust.2 pkt 3);

(-) w odniesieniu do gruntów pozostających pod zarządem Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, gruntów leśnych pozostających pod zarządem innych ministrów, a także gruntów leśnych określonych w art. 5 ust. 3 - wyrażenie zgody przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego następowało na wniosek terenowego organu administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego (ust.3);

(-) w pozostałych przypadkach – wyrażenie zgody następowało na wniosek terenowego organu administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego (ust.3);

(-) wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów na cele obronności kraju następowało na wniosek Ministra Obrony Narodowej, a w odniesieniu do gruntów przeznaczonych na cele bezpieczeństwa wewnętrznego - na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych.

Zestawiwszy z tymi regulacjami przywołane wcześniej postanowienia ogólne planu, w myśl których "na działkach leśnych możliwość zabudowy istnieje jedynie po uprzednim wystąpieniu właściciela działki i zgodzie Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego odnośnie odlesienia", można zasadnie wywodzić, iż postanowienia planu odwołują się do tychże regulacji, a konkretnie do art.7 ust.2 pkt 3 ustawy z 1982 r., z którego wynika, iż przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych innych niż wymienione w ust.2 pkt 2 wymaga wyrażenia zgody przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego. Wprawdzie plan wskazuje także na konieczność "uprzedniego wystąpienia właściciela działki", co mogłoby sugerować konflikt z art.7 ust.3 ustawy, wskazującym jako podmiot wyłącznie legitymowany do występowania o w/w zgodę - organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, niemniej pozorność tego konfliktu można łatwo wyjaśnić tym, iż przez "uprzednie wystąpienie właściciela działki" plan rozumiał wyłącznie zgłoszenie przez właściciela działki zamiaru zabudowania działki właśnie w/w organowi administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, która to inicjatywa właściciela obligowałaby ten organ do wszczęcia procedury przewidzianej w art.7 ustawy z 1982 r.

Z kolei z art.13 ust.1 ustawy z 1982 r. wynika, że wyłączenie z produkcji gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne może nastąpić tylko na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, określającej warunki tego wyłączenia. W odniesieniu do gruntów pozostających pod zarządem Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzje takie wydają wyznaczone przez niego jednostki organizacyjne.

Zestawiając analizowane postanowienia planu z tymże przepisem, uznać należy, iż wbrew stanowisku skargi, wywodzącemu, iż postanowienia te odnoszą się wyłącznie do procedury wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej (podczas, gdy kwestia zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne miałaby wynikać z omówionego wcześniej a wykazywanego przez skargę skonsumowania w planie stosownej decyzji z 1982 r.) - przedmiotowe postanowienia ogólne planu nie pozostają z art.13 ust.1 w żadnym związku.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że teren planowanej inwestycji, stanowiący grunt leśny, nie spełnia rygorów, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 4 ustawy planistycznej z 2003 r., albowiem nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przy uchwalaniu planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z 1994 .

W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.