Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 349/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 8, art. 2 pkt 14, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Michał Zbrojewski Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 roku sprawy ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO.4150.66.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 1 marca 2022 r., nr SKO.4150.66.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 stycznia 2022 r., nr DPRG-UA-VII.117.2022, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpoznaniu wniosku M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, planowanej do realizacji przy al. [...] w Ł., na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...]. Dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego Prezydent Miasta Łodzi w dniu 8 listopada 2011 r. wydał decyzję nr 69/U/2021 o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży podziemnych, parkingów naziemnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na potrzeby realizacji dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w Ł. przy al. [...] (działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...]), ustalając tym samym środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia w fazie realizacji, jak i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich w określonym zakresie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Bydgoszczy, zarządca nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazał, że decyzja została mu doręczona bez załączników. W treści decyzji wskazano, że "ze względów technicznych i ekonomicznych załączniki do decyzji otrzymuje tylko wnioskodawca", ale organ w żaden sposób nie uzasadnił, takiego stanu rzeczy, biorąc pod uwagę fakt, że dosłany na wniosek załącznik nr 2 składa się z dwóch stron formatu A4. Tymczasem bez posiadania załączników do decyzji nie sposób odnieść się do jej ustaleń. Takie działanie organu poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania do organów państwa, stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, zawierający część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2 rozporządzenia) i drugi w postaci części graficznej decyzji - mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). W istocie pierwszy załącznik to ten, na którym wyznacza się granice obszaru analizowanego, drugi służy do zobrazowania granic terenu inwestycji oraz zazwyczaj linii zabudowy. Zaskarżona decyzja zawiera tylko jeden załącznik mapowy, na którym nie wyznaczono granic obszaru analizowanego. W części tekstowej wyników analizy wskazano wprawdzie jego zasięg, natomiast – zdaniem odwołującego – nie sposób zweryfikować, które nieruchomości badano przy wykonywaniu analizy urbanistycznej. Powstają zatem uzasadnione wątpliwości, w jaki sposób ustalono parametry zabudowy istniejącej, na podstawie których określono parametry dla zabudowy wnioskowanej. Podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinna być rzetelnie sporządzona analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący wskazał również, iż z przepisów rozporządzenia wynika, że co do zasady poszczególne parametry dla planowanej inwestycji określa się na podstawie wartości średnich sąsiedniej zabudowy, natomiast zastosowanie odstępstw wymaga szczegółowego uzasadnienia, czego zabrakło w sprawie. Ponadto, podczas ustalania warunków zabudowy organ nie może kierować się jedynie interesem inwestora, lecz powinien mieć także na uwadze interes społeczny, w tym konieczność zachowania ładu przestrzennego. Naruszeniem ładu przestrzennego jest wprowadzenie zabudowy o funkcji i gabarytach niewystępujących w sąsiedztwie inwestycji, a ponadto ustalenie parametrów nowej zabudowy na podstawie jednostkowej zabudowy sąsiedniej. Odwołujący w toku postępowania wskazywał, że teren objęty wnioskiem sąsiaduje bezpośrednio z kompleksem nieruchomości wojskowej, na którym w sposób ciągły prowadzone są intensywne zajęcia z wykorzystaniem środków pozoracji pola walki, stanowiące źródło hałasu i skutkujące negatywnym oddziaływaniem akustycznym na okolicznych obszarach. Także usytuowanie budynków uniemożliwi w przyszłości dokonywanie planowanych operacji lotniczych w tym rejonie. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że realizowane ćwiczenia nie powinny być wystawiane na widok publiczny. Powołano w tym zakresie art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ale organ ustalając warunki zabudowy nie uzasadnił w sposób wystarczający, dlaczego uznał interesy inwestora za ważniejsze od zgłaszanych przez stronę wojskową potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa. W ocenie odwołującego, określenie obsługi komunikacyjnej poprzez projektowany zjazd nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ nie odniósł się w ogóle do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia wskazał, że zarówno część opisowa, jak i graficzna, analizy urbanistycznej potwierdzają, iż wyznaczony obszar analizowany odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem obejmuje pas terenu w promieniu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji - od strony al. [...] (3 x 164m = 492m). W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice obszaru analizowanego. Mapa ta stanowi część graficzną analizy. Analiza składa się także z części opisowej, której elementem jest tabela zawierająca zestawienie funkcji i cech zabudowy poddanej analizie, co czyni niezasadnymi zarzuty odwołania o braku wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego, czy braku przeprowadzenia w nim analizy, o której mowa w treści § 3 rozporządzenia.

Kolegium podkreśliło przy tym, że bezspornie decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa załączniki. Zakres pierwszego z nich wyznacza przepis art. 54 pkt 3 u.p.z.p. W świetle tego przepisu, załącznik graficzny do decyzji powinien wskazywać jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji i dodatkowo w świetle przepisów rozporządzenia wyznaczoną linię zabudowy. O drugim z załączników graficznych mowa jest w § 9 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym, wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załącznik graficzny do analizy wskazuje granice obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium, nie ma wątpliwości, iż decyzja zawiera wymagane prawem załączniki, a fakt, że nie doręczono ich stronie postępowania stanowi niewątpliwie uchybienie przepisom postępowania, ale uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W sprawie, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, stronom postępowania zapewniono czynny udział w postępowaniu, zawiadamiając je o wszczęciu postępowania, jak i zgromadzeniu całości materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z tym materiałem. Odwołujący skutecznie powiadomiony o zakończeniu postępowania (zawiadomienie doręczono dnia 17 stycznia 2022 r.) mógł realizować swoje prawo poprzez zapoznanie się z dotychczas zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym również wynikami przeprowadzonej analizy w formie graficznej i opisowej. Załączniki do decyzji zostały odwołującemu, na jego prośbę, przesłane w dniu 8 lutego 2022 r., a zatem na długo przed wniesieniem odwołania (14 lutego 2022 r.). Z tych powodów Kolegium nie uznało za uzasadnione zarzutów podniesionych w powyższym zakresie. Następnie organ odwoławczy wskazał, że analizę urbanistyczną w sprawie przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922) do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. został wprowadzony pkt 6. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2021 r. weszła w życie z dniem 27 maja 2021 r. i zawiera przepisy przejściowe, które do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r.). Wniosek inwestora w sprawie pochodzi z dnia 24 maja 2021 r., co oznacza, że będą miały w niej zastosowanie dotychczasowe przepisy u.p.z.p. W konsekwencji analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, powinna dotyczyć spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Tym samym zarzut braku odniesienia się organu do treści art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. jest niezasadny.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objęto wszystkie nieruchomości znajdujące się w granicach obszaru analizowanego (94 nieruchomości). Jak wynika zarówno z części opisowej, jak i graficznej, przeprowadzonej analizy w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, czyli takiej jak planowana. Tym samym planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji. Wbrew twierdzeniom odwołującego, zabudowa o funkcji tożsamej z planowaną nie jest jednostkową. W obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występuje na 27 nieruchomościach. Cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym obrazuje tabela zawarta w części opisowej analizy (karty 193-197 akt sprawy). Konfrontacja tych cech z ustalonymi dla planowanej inwestycji wymogami w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), nie potwierdza zarzutu odwołania, że wymagania dla nowej zabudowy oparte zostały o cechy jednostkowe, niewystępujące przy tym w sąsiedztwie. Wręcz przeciwnie, konfrontacja ustalonych dla planowanej inwestycji wymagań z cechami istniejącej zabudowy, daje w ocenie Kolegium podstawę do stwierdzenia, iż wynikające z decyzji parametry planowanej zabudowy nie odbiegają od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, lecz stanowią ich kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gwarantując tym samym zachowanie ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji.

Zdaniem Kolegium, wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały też zgodnie z przepisami § 4-8 rozporządzenia i znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to w kompleksowej i wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Bezspornie, niektóre z parametrów dla nowej zabudowy wyznaczone zostały na zasadzie wyjątku, jednak przepisy § 4-8 rozporządzenia, przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają zarówno możliwość uśredniania poszczególnych parametrów, jak również możliwość innego ich wyznaczenia, o ile wynika to z analizy. To zaś, że analiza dawała takie podstawy, zostało zdaniem Kolegium w sposób prawidłowy i szczegółowy wykazane przez organ, zatem nie można podzielić zarzutu odwołania o dowolności ustalonych dla planowanej inwestycji wymagań. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zachowanie ładu urbanistycznego, co jednak nie oznacza odtworzenia podobnych czy takich samych parametrów nowej zabudowy, lecz wyłącznie wzięcie pod uwagę tego, jakie konkretnie parametry wynikają z zabudowy znajdującej się na terenie objętym analizą planistyczną. Istniejące parametry organ bierze pod uwagę przy zastosowaniu odpowiednich metod ustalania konkretnego parametru nowej zabudowy wynikających z przepisów rozporządzenia. Działania organu w tym zakresie nie są dowolne, ponieważ wynikają z przepisów prawa.

W ocenie Kolegium, organ dokonał również prawidłowej wykładni pojęcia "działka sąsiednia", które zawiera art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dokonując interpretacji tego przepisu należy mieć na uwadze przede wszystkim cel, jakim kierował się ustawodawca wprowadzając do tekstu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli ochronę ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Wskazuje na to wprowadzenie przepisów nakazujących przeprowadzenie analizy terenu oraz treść § 3 rozporządzenia, który określa pojęcie obszaru analizowanego oraz sposób jego wyznaczenia. Zdaniem Kolegium, ani wykładnia literalna ani celowościowa nie wskazują, że ustawodawca użył wyrażenia "działka sąsiednia" w wąskim znaczeniu odnoszącym się do konieczności sąsiedztwa bezpośredniego opartego na wspólnej granicy pomiędzy działką, na której powstanie inwestycja a działką sąsiednią. Przez pojęcie działki sąsiedniej należy zatem rozumieć nieruchomości znajdujące się także w pewnej odległości od terenu inwestycji. Z tego powodu okoliczność, że działki z zabudową o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, którą organ uznał za stanowiącą wyznacznik dla planowanej inwestycji, nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji i są dostępne z innej drogi publicznej, nie oznacza, że działki te są pozbawione waloru "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że są one położone w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w sposób określony w § 3 rozporządzenia, co oznacza, iż organ miał obowiązek brać je pod uwagę, ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Za nieuzasadniony Kolegium uznało także zarzut braku spełnienia w przypadku planowanej inwestycji warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Definicję dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p., stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż teren inwestycji przylega do drogi publicznej al. [...], z której to drogi będzie realizowana obsługa komunikacyjna. Okoliczność ta wypełnia dyspozycję art. 2 pkt 14 u.p.z.p., co w konsekwencji przesądza o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Bez znaczenia pozostaje podnoszona w odwołaniu okoliczność, że obsługa komunikacyjna będzie realizowana przez projektowany zjazd, bowiem oznacza to jedynie to, że nowy zjazd został zaprojektowany w innym miejscu niż istniejący. Opisany sposób obsługi komunikacyjnej uzyskał akceptację zarządcy drogi. Na lokalizację samego zjazdu wymagane będzie zezwolenie zarządcy drogi, wydawane w odrębnym postępowaniu.

Wychodząc z powyższych ustaleń Kolegium przyjęło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na stwierdzenie, iż planowana inwestycja, kontynuując funkcję i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tj. teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji, teren potencjalnego zainwestowania (Bp - niezurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podkreśliło przy tym, że w sprawie nie mają znaczenia takie okoliczności, jak dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, czy brak zgody ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane ze sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Przepisy ogólne, na które powołuje się odwołujący, zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych ustawach. Zasada proporcjonalności jest wiążąca przy sporządzaniu planu miejscowego.

Ponadto w odniesieniu do zarzutów odwołania, dotyczących lokalizacji planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zamkniętego Kolegium wyjaśniło, że organ rozpatrujący sprawę o ustalenie warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, przy czym związanie to w zakresie przedmiotu i terenu inwestycji ma charakter bezwzględny. Oznacza to, że organ nie może rozpatrywać innej lokalizacji planowanej inwestycji niż ta zawarta we wniosku, nie może też oceniać jej zasadności czy racjonalności. Bezspornie, teren planowanej inwestycji sąsiaduje z terenem zamkniętym, ustanowionym przez Ministra Obrony Narodowej. W toku postępowania zarządca trwały tego terenu - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Bydgoszczy - wskazał na kolizję planowanej inwestycji z funkcjonowaniem Ośrodka Medycznej Symulacji Pola Walki, zlokalizowanego na tym terenie zamkniętym. Jak podniósł, prowadzone na terenie kompleksu wojskowego w sposób ciągły intensywne zajęcia z wykorzystaniem środków pozoracji pola walki stanowią źródło hałasu i skutkują negatywnym oddziaływaniem akustycznym na okolicznych obszarach. Ponadto, usytuowanie planowanych budynków uniemożliwi dokonywanie operacji lotniczych w tym rejonie. Nie bez znaczenia jest również fakt, że realizowane ćwiczenia nie powinny być wystawiane na widok publiczny. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Dodatkowo, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Mając na uwadze powyższe organ przesłał projekt decyzji do uzgodnienia z organem wojskowym. Uzyskane stanowisko wskazuje, że dla terenu zamkniętego, stanowiącego sąsiedztwo planowanej inwestycji nie wyznaczono strefy ochronnej. Wynika to z treści postanowienia Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr 12/2021 z dnia 12 listopada 2021 r., uchylającego postanowienie nr 219/2021/Zagosp. Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi z dnia 8 września 2021 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji i umarzającego postępowanie w sprawie uzgodnienia. Jak wskazał Szef Sztabu Generalnego, teren planowanej inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z terenem zamkniętym, stanowiącym kompleks wojskowy nr [...], dla którego nie zostały wyznaczone strefy ochronne. Ustawa nakazuje uwzględnianie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustala się granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Kwestie ustanawiania stref ochronnych reguluje decyzja Ministra Obrony Narodowej nr 105/MON z dnia 5 sierpnia 2021 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 12 ww. decyzji, strefa ochronna terenu zamkniętego jest ustalana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w przypadkach wykraczania poza granice terenu zamkniętego ponadnormatywnych uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem, a niezwiązanych z obowiązkiem uzyskania decyzji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, występowania potencjalnych zagrożeń dla otoczenia lub innych oddziaływań, jak również w przypadkach uzasadnionych potrzebą ochrony terenu zamkniętego oraz obiektów na nim zlokalizowanych od penetracji i nasłuchu oraz od możliwych uciążliwości zewnętrznych mogących mieć wpływa na wykonywanie zadań obronnych na danym terenie zamkniętym. Z ustaleń Szefa Sztabu Generalnego wynika, że na terenie nie występują stałe lub czasowe ograniczenia w zagospodarowaniu lub korzystaniu z przyległych terenów, a zatem nie występują potrzeby obronności w ustaleniu stref ochronnych, zatem postępowanie uzgodnieniowe z organem wojskowym było bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Kolegium dodało, że ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi nie wskazują, aby zakres terenu zamkniętego lub jego strefa ochronna obejmowały swoim zasięgiem działki objęte wnioskiem inwestora w sprawie. Brak jest zatem podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z powodu jej lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zamkniętego. Dla terenu tego nie wyznaczono stref ochronnych, w których istniałyby ograniczenia w ich zagospodarowaniu.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta Łodzi dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Zdaniem Kolegium, ustalone dla zamierzenia parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w rodzaju inwestycji, obowiązujących przepisach oraz w sporządzonej analizie urbanistycznej. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało obszernie i szczegółowo uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy i granice obszaru analizowanego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Bydgoszczy, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Łodzi. Jednocześnie wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady ochrony ładu przestrzennego z uwagi na fakt, że planowana zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej,

2. art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. poprzez niedokładną analizę planowanej inwestycji i brak wszechstronnych wyjaśnień w kontekście tych przepisów, które to normy zobowiązują organ do oceny inwestycji pod kątem nieprzewidzianych wprost w rozporządzeniu wykonawczym oraz wyznaczenia dla niej dodatkowych warunków zabudowy, co skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego bez przeprowadzenia rzetelnej i wszechstronnej analizy charakteru urbanistycznego całego obszaru, a w konsekwencji naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; niedokonanie rzetelnej analizy m.in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz koniecznych lub dopuszczalnych zmian w ukształtowaniu terenu z uwzględnieniem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich,

3. art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie chronionego prawem interesu strony skarżącej oraz nieuwzględnienie w sposób należyty interesu prawnego strony skarżącej oraz interesu publicznego,

4. § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób,

5. § 11 oraz § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieprzeprowadzenie analizy akustycznej terenu planowanej inwestycji i ustalenie warunków zabudowy na terenie, na którym warunki akustyczne uniemożliwiają posadowienie na nim budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi,

6. art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez nienależytą ocenę potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, poprzez naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy niezgodnie ze stanem faktycznym,

2. art. 8 k.p.a. poprzez niedoręczenie stronie skarżącej załączników do decyzji organu I instancji, co stanowiło naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz w sposób istotny ograniczyło i utrudniło stronie skarżącej dochodzenie swoich praw.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, odwołując się do argumentacji powołanej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania M. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. w piśmie z dnia 11 sierpnia 2022 r. przychylił się do stanowiska organu i wniósł o oddalenie skargi. Jego zdaniem, wszelkie podniesione przez skarżącego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, a decyzje obu instancji odpowiadają prawu.

Na rozprawie zdalnej w dniu 19 października 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę w całości. Natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania M. S.A. w B. oświadczył, że podtrzymuje stanowisko wyrażone przez uczestnika, którego reprezentuje i wniósł o oddalenie skargi w całości.

Z kolei w imieniu uczestnika postępowania Przedsiębiorstwa A. S.A. z siedzibą w G. S.K. oświadczył, że teren był kupiony w 2004 r. od wojska i od tego czasu warunki Studium się nie zmieniły oraz były wydane dwie decyzje o warunkach zabudowy na zabudowę usługową, dopuszczające zabudowę wysoką. Dodał, że nieruchomość posiada dostęp bezpośredni do drogi publicznej przez ul. [...].

Ponadto pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że wskazana w sprawie decyzja Ministra Obrony Narodowej pozostaje w obrocie prawnym. Na terenie zamkniętym istnieje lądowisko i odbywają się na nim ćwiczenia, szkolenia. Dodał, że jest to inne miejsce do lądowań i odbywają się na nim szkolenia ratownictwa medycznego. Natomiast S.K. oświadczył, że nie odbywają się żadne strzelania i czasami ląduje jakiś śmigłowiec.

Z kolei pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że szkolenia nie odbywają się z użyciem ostrej amunicji. Wskazał, że teren lądowiska nie jest wpisany do rejestru, jest to inne miejsce niż lądowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, planowanej do realizacji przy al. [...] w Ł., na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i 20, w obrębie [...].

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy wskazać, że w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Podstawową zaś czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Po 926/11; dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że granice tego obszaru zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w świetle którego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W kontrolowanej sprawie obszar analizowany obejmuje pas terenu w promieniu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji – od strony al. [...] (3 x 164 m=492 m). W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której zostały naniesione granice obszaru objętego przedmiotową analizą. Mapa ta stanowi część graficzną tej analizy. Przedmiotowa analiza zawiera także część opisową, której elementem jest tabela zawierająca zestawienie funkcji i cech zabudowy poddanej analizie. Sąd nie dopatrzył się uchybień organu w powyższym zakresie.

Jednocześnie w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4-8 rozporządzenia i niewątpliwie znajdują oparcie w wynikach przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wprawdzie niektóre z parametrów dla nowej zabudowy wyznaczone zostały na zasadzie wyjątku, jednak przepisy § 4-8 rozporządzenia, przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają zarówno możliwość uśredniania poszczególnych parametrów, jak również możliwość innego ich wyznaczenia, o ile wynika to z analizy. To zaś oznacza, że analiza, jak prawidłowo wskazało Kolegium, dawała podstawy, by nie podzielić zarzutu odwołania o dowolności ustalonych dla planowanej inwestycji wymagań.

Zgodzić się przy tym należy z Kolegium, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zachowanie ładu urbanistycznego, co jednak nie oznacza odtworzenia podobnych czy takich samych parametrów nowej zabudowy, lecz wyłącznie wzięcie pod uwagę tego, jakie konkretnie parametry wynikają z zabudowy znajdującej się na terenie objętym analizą planistyczną. Istniejące parametry organ bierze pod uwagę przy zastosowaniu odpowiednich metod ustalania konkretnego parametru nowej zabudowy wynikających z przepisów rozporządzenia. Działania organu w tym zakresie nie są dowolne, ponieważ wynikają z przepisów prawa, co znalazło prawidłowy wyraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją Kolegium, w którym bezspornie wykazane zostały przesłanki, którymi kierował się organ przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Jednocześnie w rozważanym aspekcie Sąd podziela stanowisko Kolegium w kwestii wykładni pojęcia "działki sąsiedniej", które zawiera art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Niewątpliwie przez pojęcie działki sąsiedniej, jak prawidłowo wywiodło Kolegium, należy rozumieć nieruchomości znajdujące się także w pewnej odległości od terenu inwestycji. Zgodzić się zatem przyjdzie z Kolegium, że okoliczność, iż działki z zabudową o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, którą organ uznał za stanowiącą wyznacznik dla planowanej inwestycji, nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji i są dostępne z innej drogi publicznej, nie oznacza, że działki te są pozbawione waloru "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle analizy urbanistyczno-architektonicznej są one położone w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w sposób określony w § 3 rozporządzenia. Bezspornie organ miał zatem obowiązek brać je pod uwagę, ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Trafnie również, w ocenie Sądu, Kolegium za nieuzasadniony uznało zarzut braku spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Definicję dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p., stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż teren inwestycji przylega do drogi publicznej al. [...], z której to drogi będzie realizowana obsługa komunikacyjna. Wskazana okoliczność wypełnia zatem dyspozycję art. 2 pkt 14 u.p.z.p., co w konsekwencji przesądza o spełnieniu przez planowane zamierzenie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Rację ma przy tym Kolegium, że w sprawie bez znaczenia pozostaje podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż obsługa komunikacyjna będzie realizowana przez projektowany zjazd, bowiem oznacza to jedynie, że nowy zjazd został zaprojektowany w innym miejscu niż istniejący. Opisany sposób obsługi komunikacyjnej, jak wskazało Kolegium, uzyskał akceptację zarządcy drogi, a na lokalizację samego zjazdu wymagane będzie zezwolenie zarządcy drogi, wydawane w odrębnym postępowaniu.

Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalił na stwierdzenie, iż planowana inwestycja, kontynuując funkcję i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tj. teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji, teren potencjalnego zainwestowania (Bp - niezurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji.

Zauważyć przy tym należy, że przepisy ogólne, na które powołuje się skarżący, wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych ustawach. Zasada proporcjonalności jest wiążąca, jak trafnie podniosło Kolegium, przy sporządzaniu planu miejscowego.

W rozważanym aspekcie Sąd za prawidłowe uznaje zatem stanowisko Kolegium w kwestii oceny zarzutów odwołania dotyczących lokalizacji planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zamkniętego. Rację ma Kolegium, że organ rozpatrujący sprawę o ustalenie warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, przy czym związanie to w zakresie przedmiotu i terenu inwestycji ma charakter bezwzględny. Oznacza to, iż organ nie może rozpatrywać innej lokalizacji planowanej inwestycji niż ta zawarta we wniosku, nie może też oceniać jej zasadności czy racjonalności.

W tym kontekście wskazać należy, że z akt kontrolowanej sprawy wynika, że teren planowanej inwestycji sąsiaduje z terenem zamkniętym, ustanowionym przez Ministra Obrony Narodowej w drodze decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr 38/MON z dnia 13 marca 2019 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej. W toku postępowania zarządca trwały tego terenu - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Bydgoszczy, a zatem skarżący - wskazał na kolizję planowanej inwestycji z funkcjonowaniem Ośrodka Medycznej Symulacji Pola Walki, zlokalizowanego na tym terenie zamkniętym, podkreślając, że prowadzone na terenie kompleksu wojskowego w sposób ciągły intensywne zajęcia z wykorzystaniem środków pozoracji pola walki stanowią źródło hałasu i skutkują negatywnym oddziaływaniem akustycznym na okolicznych obszarach. Ponadto, usytuowanie planowanych budynków uniemożliwi dokonywanie operacji lotniczych w tym rejonie. Nie bez znaczenia, w jego ocenie, pozostaje również fakt, że realizowane ćwiczenia nie powinny być wystawiane na widok publiczny. Podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Analiza akt sprawy dowodzi przy tym, że organ I instancji przesłał projekt decyzji do uzgodnienia z organem wojskowym. Uzyskane stanowisko wskazuje, że dla terenu zamkniętego, stanowiącego sąsiedztwo planowanej inwestycji nie wyznaczono strefy ochronnej. Wynika to z treści postanowienia Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr 12/2021 z dnia 12 listopada 2021 r., uchylającego postanowienie nr 219/2021/Zagosp. Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi z dnia 8 września 2021r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji i umarzającego postępowanie w sprawie uzgodnienia. Jak wskazał Szef Sztabu Generalnego, teren planowanej inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z terenem zamkniętym, stanowiącym kompleks wojskowy nr [...], dla którego nie zostały wyznaczone strefy ochronne. Ustawa nakazuje uwzględnianie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustala się granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Kwestie ustanawiania stref ochronnych reguluje decyzja Ministra Obrony Narodowej nr 105/MON z dnia 5 sierpnia 2021 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 12 ww. decyzji, strefa ochronna terenu zamkniętego jest ustalana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w przypadkach wykraczania poza granice terenu zamkniętego ponadnormatywnych uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem, a niezwiązanych z obowiązkiem uzyskania decyzji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, występowania potencjalnych zagrożeń dla otoczenia lub innych oddziaływań, jak również w przypadkach uzasadnionych potrzebą ochrony terenu zamkniętego oraz obiektów na nim zlokalizowanych od penetracji i nasłuchu oraz od możliwych uciążliwości zewnętrznych mogących mieć wpływa na wykonywanie zadań obronnych na danym terenie zamkniętym. Z kolei ze wskazanych przez Kolegium ustaleń Szefa Sztabu Generalnego wynika, że na terenie nie występują stałe lub czasowe ograniczenia w zagospodarowaniu lub korzystaniu z przyległych terenów, a zatem nie występują potrzeby obronności w ustaleniu stref ochronnych, zatem postępowanie uzgodnieniowe z organem wojskowym było bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Dodatkowo, jak wskazało Kolegium, ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi nie wskazują, aby zakres terenu zamkniętego lub jego strefa ochronna obejmowały swoim zasięgiem działki objęte wnioskiem inwestora w sprawie.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo stwierdziło brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z powodu jej lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zamkniętego. W świetle dokonanych ustaleń nie budzi wątpliwości, że tego terenu zamkniętego nie wyznaczono stref ochronnych, w których istniałyby ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Dodać jedynie można, że w trakcie rozprawy S.K., działający w imieniu uczestnika postępowania Przedsiębiorstwa A. S.A. z siedzibą w G., oświadczył, że teren, którego dotyczy inwestycja, był kupiony w 2004 r. od wojska i od tego czasu warunki Studium się nie zmieniły, a także były wydane dwie decyzje o warunkach zabudowy na zabudowę usługową, dopuszczające zabudowę wysoką. Z kolei pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że szkolenia nie odbywają się z użyciem ostrej amunicji i wskazał, że teren lądowiska nie jest wpisany do rejestru, jest to inne miejsce niż lądowisko.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, w ocenie Sądu należało stwierdzić, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Niewątpliwie, ustalone dla zamierzenia parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w rodzaju inwestycji, obowiązujących przepisach oraz w sporządzonej analizie urbanistycznej. Podkreślić przy tym należy, że decyzja określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Uchybienia w zakresie doręczenia stronie skarżącej załączników zostały usunięte przed terminem wniesienia odwołania, pozostają zatem bez wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Z tych też względów Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 8 k.p.a.

Ponadto Kolegium trafnie wywiodło, że w sprawie z uwagi na datę złożenia wniosku przez inwestora (24 maja 2021 r.) zastosowanie znajduje art. 61 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji w drodze ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922), a więc bez wprowadzonego tą ustawą pkt 6 do art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi dotyczący naruszenia § 11 oraz § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieprzeprowadzenie analizy akustycznej terenu planowanej inwestycji i ustalenie warunków zabudowy na terenie, na którym warunki akustyczne uniemożliwiają posadowienie na nim budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Te bowiem kwestie podlegają badaniu dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego znajdującymi zastosowanie w sprawie, w tym zgodnie ze wskazanymi w skardze przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 i art. 6 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.) i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 8 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Jednocześnie wszystkie ustalenia organów orzekających w sprawie znajdują potwierdzenie w zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym. Odpowiada ona zatem w pełni prawu, w tym także wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a co za tym idzie, przedstawione w skardze zarzuty nie mogą skutkować jej uchyleniem ani tym bardziej uchyleniem poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd, nie podzielając wskazanych zarzutów skargi i nie dostrzegając podstaw do wyjścia poza jej granice określone w art.134 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

k.ż.