Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 77/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1928/04 w sprawie ze skargi E. G. na zarządzenie Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 lutego 2003 r., nr 162/2003 w przedmiocie nadania Urzędowi miasta stołecznego Warszawy tymczasowego regulaminu organizacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. G. na rzecz Prezydenta miasta stołecznego Warszawy kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1928/04 oddalił skargę E. G. na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 lutego 2003 r. nr 162/2003

w przedmiocie nadania Urzędowi m.st. Warszawy tymczasowego regulaminu organizacyjnego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Zarządzeniem z dnia 14 lutego 2003 r. nr 162/2003 Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 33 ust. 2 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchylił wcześniejsze zarządzenia nr 70/2003, nr 76/2003 i nr 157/2003

w sprawie tymczasowego regulaminu organizacyjnego Urzędu m.st. Warszawy oraz nadał temu Urzędowi nowy tymczasowy regulamin organizacyjny. Powyższe zarządzenie z 14 lutego 2003 r. zostało zmienione kolejnymi zarządzeniami Prezydenta Warszawy z dnia 30 kwietnia 2003 r. i 16 sierpnia 2004 r.

Pismem z dnia 23 czerwca 2004 r. E. G., wskazując na konieczność zapewnienia mieszkańcom Warszawy właściwej obsługi w prowadzonych sprawach urzędowych, zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy o uregulowanie organizacji

i zasad funkcjonowania Urzędu m.st. Warszawy w sposób zgodny z przepisami prawa. Powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Prezydenta m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa poprzez zastąpienie tymczasowego regulaminu organizacyjnego m.st. Warszawy stosowną uchwałą.

W odpowiedzi Prezydent m.st. Warszawy w piśmie z dnia 13 lipca 2004 r. wskazał, że wnoszący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia,

a zatem jego wezwanie nie spełnia wymagań określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Jednocześnie organ poinformował, że regulamin organizacyjny może być nadany wyłącznie w drodze zarządzenia organu monokratycznego oraz że przedmiotowy regulamin nie dotyczy kwestii zastrzeżonych do unormowań statutowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. G. podał jedynie, że zaskarża powyższe zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy dnia 14 lutego 2003 r. z późniejszymi zmianami z uwagi na jego niezgodność

z prawem. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 16 maja 2005 r. stwierdził,

że zaskarżone zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy stanowi jedynie substytut normy prawa miejscowego, bowiem nie spełnia żadnego z warunków, o których mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. P 2/97. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego i jest sprzeczne z normami Konsytuacji oraz ustawy o samorządzie gminnym. Modyfikuje ono ustawę o ustroju m.st. Warszawy, przyznając Prezydentowi Warszawy kompetencje zastrzeżone dla burmistrza oraz rad dzielnic. E. G. stwierdził także, że każdy akt prawa miejscowego z założenia adresowany jest do wszystkich członków wspólnoty terytorialnej, co w dostateczny sposób wskazuje na interes prawny skarżącego do zaskarżenia przedmiotowego regulaminu.

Prezydent m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz że skarżący nie wskazał, w jakim zakresie powyższe zarządzenie narusza przepisy obowiązującego prawa, ani nie wykazał jakiegokolwiek swojego interesu prawnego, który mógłby być naruszony przez akt administracyjny regulujący wewnętrzną strukturę organizacyjną Urzędu m.st. Warszawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie nadania Urzędowi m.st. Warszawy tymczasowego regulaminu organizacyjnego, wskazał, że skarga przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Podmiot zaskarżający uchwałę organu gminy na podstawie powołanego przepisu, musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Sama przynależność do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem interesu prawnego. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Ten interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, iż można go wywodzić wyłącznie

z własnej, określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Nie wystarczy też powoływanie się na ewentualne zagrożenie, jakie kwestionowana uchwała może stwarzać dla sytuacji prawnej skarżącego. Naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być bowiem rzeczywiste.

Sad I instancji stwierdził ponadto, iż skarżący nie wykazał, że zaskarżone zarządzenie nr 162/2003 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 lutego 2003 r. narusza jego interes prawny. Nadany tym zarządzeniem tymczasowy regulamin organizacyjny Urzędu m.st. Warszawy określa organizację i zasady funkcjonowania Urzędu. Poza przyjętym w nim trybem przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania indywidualnych spraw obywateli, skarg i wniosków oraz ustalonym czasem pracy Urzędu, postanowienia regulaminu nie dotyczą bezpośrednio sfery prawnej skarżącego. Natomiast określone w nim zasady przyjmowania i rozpatrywania spraw oraz skarg, nawet zakładając, że mogą dotyczyć sytuacji prawnej skarżącego, to nie można uznać,

że negatywnie wpływają na zakres jego praw i obowiązków. Także określenie regulaminu mianem tymczasowego nie może mieć żadnego wpływu na uprawnienia skarżącego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł E. G., wykonujący zawód radcy prawnego. Wyrok zaskarżył w całości z wnioskiem o jego uchylenie. Orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ustawy

o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie przez Sąd, że naruszenie interesu aktualizuje się przez naruszenie konkretnego prawa lub uprawnienia skarżącego, także, jak w przedmiotowej sprawie, przez akt nieistniejący oraz niewłaściwe zastosowanie art. 184 Konstytucji RP, nakazującego w pierwszej kolejności dokonanie przez sąd kontroli działalności administracji, a dopiero w drugiej "również orzekanie o zgodności z ustawami aktów normatywnych (norm prawa miejscowego)".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej E. G. wskazał, że Sąd I instancji nie rozpatrzył istoty sporu, bezpodstawnie ograniczając się tylko do badania istnienie interesu prawnego skarżącego. Zamiast dokonać kontroli zaskarżonego aktu, Sąd wydał zatem wyrok ustalający. Skarżący wyraził również pogląd, iż zaskarżone zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy spełnia w istocie funkcje i cele statutu, którego nie uchwaliła Rada m.st. Warszawy i jako takie nie odpowiada dyrektywie zawartej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodał, że w niniejszej sprawie jego interes wynikał z potrzeby usunięcia wątpliwości, czy zastąpienie statutu Rady m.st. Warszawy przez tymczasowy regulamin organizacyjny jest działaniem zgodnym z prawem oraz że ustanowiona jeszcze w 1990 r. norma

art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest przestarzała. Może mieć ona przy tym zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do istniejących (ważnych) przepisów prawa miejscowego. Nieuzasadnione jest natomiast żądanie wykazania, iż nieistniejący akt narusza jakiekolwiek uprawnienia. W jego ocenie wymieniona w art. 184 Konstytucji RP kolejność obowiązków spoczywających na sądach administracyjnych nie jest przypadkowa. Przepis ten najpierw przewiduje kontrolę działalności administracji publicznej a następnie orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zaniechał kontroli działalności administracji publicznej, ograniczając swoje zadanie wyłącznie do rozstrzygania

o interesie prawnym skarżącego. Stanowi to niekonstytucyjne zawężenie kompetencji Sądu. W sytuacji, gdy wynik wstępnej kontroli, co do istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, jest negatywny dla skarżącego, Sąd nie może przyjmować, że stan bezprawia administracyjnego nie leży w polu zainteresowania władzy sądowniczej. W takich sytuacjach, zdaniem skarżącego, Sąd powinien wydać odrębne orzeczenia, jedno adresowane do skarżącego (oddalające skargę, jeżeli, bezprawie administracyjne nie dotyczy konkretnych jego praw), a drugie skierowane do organu, którego działalność była przedmiotem sądowej kontroli (wskazujące stwierdzone przez sąd nieprawidłowości).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc że ocena skarżącego w zakresie celowości istnienia przestarzałej, jego zdaniem, normy ustawy o samorządzie gminnym nie ma wpływu na obowiązywanie tego przepisu. Skarżący dokonał ponadto nieprawidłowej wykładni art. 184 Konstytucji RP, a wniosek, by orzeczenia Sądu miały odmienną treść dla skarżącego i organu, należy potraktować w kategoriach postulatu de lege ferenda.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na określone wymogi, które musi spełniać ta skarga, jej sporządzenie ustawodawca powierzył wykwalifikowanym prawnikom (art. 175 § 1- 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej ustawa P.p.s.a.]).

Ich profesjonalna znajomość prawa miała gwarantować odpowiedni poziom merytoryczny

i formalny skargi kasacyjnej, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a.,

a zatem niniejsza sprawa mogła być rozpatrywana przez NSA tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Wskazane w niej podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności badawczej Sądu II instancji. Sąd ten nie może bowiem

z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podane

w skardze. Nie jest też uprawniony dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków.

W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi zatem określić, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony poprzez wskazanie nie tylko aktu prawnego,

ale także oznaczenia liczbowego kwestionowanej normy. Dla wykwalifikowanego prawnika nie powinno ulegać wątpliwości, jak należy rozumieć wymóg powołania konkretnej normy prawa. Chodzi bowiem o najmniejsza jednostkę redakcyjną przepisu, a zatem podanie nie tylko numeru artykułu (paragrafu), ale także stosownego jego ustępu (punktu, czy podpunktu).

W rozpoznawanej sprawie E. G. stwierdził, że zaskarżony wyrok został wydany z uchybieniem art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie sprecyzował jednak, o który z czterech ustępów tego artykułu mu chodzi, a zatem nie wskazał konkretnego przepisu powołanej ustawy naruszonego jego zdaniem przez Sąd I instancji. Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego w tym zakresie nie został prawidłowo skonstruowany, to Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać jego zasadności, gdyż do kompetencji tego Sądu nie należy jakiekolwiek uzupełnianie czy korygowanie podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej E. G. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie także art. 184 Konstytucji RP. Wyraził przy tym pogląd, że sądy administracyjne zobowiązane są do kontroli zaskarżonej działalności organu administracji publicznej niezależnie od tego,

czy skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot, a w związku z tym nawet oddalając skargę z uwagi na brak legitymacji skarżącego do jej wniesienia, zobowiązane są do wydania także drugiego, odrębnego orzeczenia adresowanego do organu administracji publicznej, zawierającego wynik badania legalności zaskarżonej działalności tego organu. Stanowisko to nie znajduje żadnego potwierdzenia w treści powołanego przepisu. Art. 184 Konstytucji stanowi bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne kontrolując działalności administracji publicznej, oceniają miedzy innymi legalność uchwał organów samorządu terytorialnego oraz że kontrola ta w całości, także w sprawach samorządowych, sprawowana jest w zakresie określonym w ustawie.

Od 1 stycznia 2004 r. zasady postępowania przed sądami administracyjnymi reguluje powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Ustawa ta, ani żaden inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, nie przewiduje wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu i wydawania odrębnych orzeczeń

w stosunku do skarżącego i organu.

Sprawę podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi rozstrzyga art. 50 ustawy P.p.s.a. Paragraf 1 tego przepisu ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w leges speciales. Natomiast § 2 art. 50 P.p.s.a. zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Do tych przepisów szczególnych należy miedzy innymi ustawa o samorządzie gminnym, która sprawę legitymacji skargowej normuje miedzy innymi w art. 101 ust. 1. W myśl tego przepisu skargę do sądu administracyjnego - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - może wnieść każdy czyi interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Takie unormowanie zobowiązuje sąd administracyjny do oceny, czy skarga spełnia przesłanki formalne (termin, wezwanie do usunięcia naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymogi te zostały spełnione, tak jak

w niniejszej sprawie – do badania legitymacji skarżącego. Tak też postąpił WSA

w Warszawie, zajmując stanowisko, że interes skarżącego nie został naruszony. Ocena ta, w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniała

i jednocześnie zobowiązywała Sąd I instancji do uznania, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia kwestionowanego zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy i w związku z tym do oddalenia skargi.

Oddalając skargę E. G. z uwagi na brak legitymacji do jej wniesienia, WSA w Warszawie, wbrew sugestiom skarżącego, nie mógł badać legalności zaskarżonego zarządzenia. Dopiero wniesienie skargi przez uprawniony podmiot otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, a tym samym do oceny legalności zaskarżonego aktu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 i art. 204 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.