Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 104/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1, 2, art. 218 par. 1, 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1, 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2020 roku sprawy ze skargi H. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia ..., nr ... w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku H.T., postanowieniem z [...] Prezydent Miasta odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w E. przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...], obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.) dalej jako: "ustawa o przekształceniu". Postanowienie to zostało wydane na podstawie

art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej jako: "k.p.a."

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że księga wieczysta nr [...] prowadzona jest dla kilkudziesięciu działek ewidencyjnych o nr od [...] do [...] (z pominięciem działki nr [...]) o łącznej powierzchni 4832 m2, w których udziały posiada kilkudziesięciu współużytkowników wieczystych. Założenie jednej księgi wieczystej dla wskazanych wyżej działek ewidencyjnych, skutkowało tym, że prawo użytkowania wieczystego stało się jednym prawem współużytkowania wieczystego w odpowiednich udziałach. W tej sytuacji nie można wydać zaświadczenia o przekształceniu, w trybie ustawy o przekształceniu, dla pojedynczej działki ewidencyjnej, z pominięciem pozostałych działek objętych wspólną księgą wieczystą, gdyż przedmiotem użytkowania wieczystego jest nieruchomość w pojęciu wieczystoksięgowym. Organ wskazał również, że z powyższej księgi nie została wyodrębniona żadna księga wieczysta lokalowa. Brak jest zatem możliwości wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, w trybie ustawy o przekształceniu. W sytuacji, w której brak jest założonych ksiąg wieczystych lokalowych, nie ma możliwości ustalenia dokładnej liczby lokali usługowych, co zatem oznacza, że nie można określić, czy lokale mieszkalne stanowią co najmniej połowę liczby wszystkich lokali. Również z danych dostępnych organowi nie wynika, jaka jest powierzchnia użytkowa budynków usytuowanych na nieruchomości. Nie można zatem ustalić, czy łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Na powyższe postanowienie H.T. (dalej jako: "Skarżąca") wniosła zażalenie domagając się jego uchylenia. Zarzuciła:

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o przekształceniu polegające na jego niewłaściwej interpretacji i błędnym zastosowaniu;

- naruszenie art. 5 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.) dalej jako: "K.c.", polegające na nadużyciu prawa podmiotowego poprzez wykonywanie go w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] r., [...] utrzymało w mocy zażalone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ustawy o przekształceniu nie tworzy prawa własności gruntów, a tylko je potwierdza, w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki ustawowe. Ustawa o przekształceniu posługuje się pojęciem "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" używając w ich definicji pojęcia "nieruchomość". W systemie prawa są przepisy definiujące pojęcie i rodzaje nieruchomości, m.in. art. 46 § 1 K.c., art. 4 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2204 ze zm.) dalej jako: "u.g.h.", czy też art. 24 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204) dalej jako: "u.k.w.h." Przepisy art. 46 K.c. definiujące w § 1 pojęcie nieruchomości, w § 2 odsyłają do odrębnych przepisów w zakresie prowadzenia ksiąg wieczystych. Tymi "przepisami odrębnymi" w zakresie ich prowadzenia jest ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, w tej samej księdze wieczystej winien być ujawniony zarówno grunt oddany w użytkowanie wieczyste, jak też budynek znajdujący się na tym gruncie, jeżeli stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W księdze wieczystej nr [...] są wpisane budynki - nie są to jednakże wszystkie budynki znajdujące się na tej nieruchomości, w której skład wchodzą działki, powstałe z podziału działki nr [...].

Kolegium wskazało, że organ I instancji z dostępnych mu danych, tj. księgi wieczystej, kartoteki budynków (w której znajduje się [...] budynków), ewidencji działalności gospodarczej, a nawet poprzez wezwanie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, nie był w stanie ustalić powierzchni użytkowej budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, a także "całej"

powierzchni użytkowej wszystkich budynków usytuowanych na nieruchomości, dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, jednocześnie uzależniając wydanie takiego zaświadczenia np. od wykonania inwentaryzacji budowlanej potwierdzającej jaka część powierzchni użytkowej wszystkich budynków jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, a jaka na pozostałe cele. Z uwagi bowiem na brak posiadania danych i możliwości ustaleń w tym zakresie, tj. ustalenia w oparciu o dostępne dane jaka część powierzchni użytkowej wszystkich budynków jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe - nie sposób stwierdzić czy w przedmiotowej sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy (znowelizowanego) art. 2 ust. 1 ustawy o przekształceniu, który normuje taką sytuację, gdy nastąpiło przekroczenie 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków.

Na to postanowienie profesjonalny pełnomocnik H.T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie wyjaśniające organu

I instancji było prowadzone w oparciu o błędną wykładnię przepisów prawa materialnego co znalazło wyraz we wniesionym środku odwoławczym. Wadliwe odczytanie na tle niniejszej ustawy pojęć: "gruntu", "nieruchomości" w ujęciu tylko wieczystoksięgowym spowodowało dokonanie niewłaściwej oceny prawnej, uniemożliwiającej wydanie w sprawie zaświadczenia. Pełnomocnik Skarżącej wskazał również na formę załatwienia przedmiotowej sprawy. W jego ocenie niezbędne jest także zbadanie, czy w sprawie, która dotyczy "potwierdzania" przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, nie powinny być przewidziane szersze gwarancje w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nawet dowodowego. W ocenie pełnomocnika postępowanie dotyczące wydania zaświadczenia nie może w tej sprawie ograniczać się tylko do podstawowych zasad tego postępowania, bowiem odbywałoby się to z uszczerbkiem dla interesów prawnych jednostki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd orzekał w tej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Sąd poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rzeczonej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania Skarżącej zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w E. przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...], obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

W pierwszej kolejności pozostaje wskazać, że kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.

Wskazać należy, że zaświadczenia wydawane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy.

Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. wyroki NSA z dnia: 8 września 2009 r., sygn. I OSK 104/09; 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11; 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako: "CBOSA").

Zważyć jednak pozostaje, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w k.p.a., należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ( t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 139), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o przekształceniu. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu, organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek właściciela.

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w E. przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...], obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Organy obu instancji zauważyły jednak, że księga wieczysta nr [...] prowadzona jest dla kilkudziesięciu działek ewidencyjnych o nr od [...] do [...] (z pominięciem działki nr [...]), w których udziały posiada kilkudziesięciu współużytkowników wieczystych. Założenie jednej księgi wieczystej dla wskazanych wyżej działek ewidencyjnych, skutkowało tym, że prawo użytkowania wieczystego stało się jednym prawem współużytkowania wieczystego w odpowiednich udziałach. W tej sytuacji nie można wydać zaświadczenia o przekształceniu, w trybie ustawy o przekształceniu, dla pojedynczej działki ewidencyjnej, z pominięciem pozostałych działek objętych wspólną księgą wieczystą.

Podnieść należy, że przepisy ustawy o przekształceniu dotyczą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Pod pojęciem przekształcenia należy zaś rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu (art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu).

Ustawa o przekształceniu nie definiuje natomiast pojęcia "nieruchomości", wobec czego należy odwołać się w tym zakresie do definicji nieruchomości zawartej w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 46 § 1 K.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Ponieważ sama ustawa o przekształcaniu dotyczy takiego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, które to pojęcia zarówno "użytkowania wieczystego", jak też "prawa własności" są pojęciami zdefiniowanymi w ustawie Kodeks cywilny nie sposób uznać, że pojęcia te użyte przez ustawodawcę w ustawie z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu oznaczają inny zakres pojęciowy "nieruchomości" spoza regulacji Kodeksu cywilnego, skoro to właśnie nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste stanowią przedmiot regulacji oraz przekształcenia z mocy prawa, z dniem wejścia w życie tego aktu, w prawo własności, pod warunkiem spełnienia określonych tym aktem przesłanek. Nie sposób zatem zaaprobować stanowiska Skarżącej, że pojęcie "nieruchomości", którym posługuje się ustawodawca w ustawie o przekształceniu nie powinno być wykładane w oparciu o ustawę Kodeks cywilny.

Natomiast art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece stanowi, że dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Sąd Najwyższy w uchwale z 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 8/13, wskazał, że dominująca w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest koncepcja przewidująca pierwszeństwo wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, w myśl której nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (por. uchwały SN z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt III CZP 24/06; z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt III CZP 27/07; z 22 lutego 2012 r., sygn. akt IV CSK 278/11).

Sąd Najwyższy podkreślił, że gdy dla określonej nieruchomości zostanie założona księga wieczysta, obowiązuje reguła "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość", odnosząca się także do graniczących ze sobą nieruchomości, które stanowią własność tej samej osoby, a ponadto do nieruchomości stanowiących całość gospodarczą, ale nie graniczących ze sobą. Sąd Najwyższy podkreślił także, że odmienny pogląd godzi w podstawową funkcję ksiąg wieczystych, jaką jest ustalenie stanu prawnego wpisanej do księgi wieczystej nieruchomości, jako odrębnego przedmiotu własności i samoistnego przedmiotu obrotu prawnego (art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Jest on także niezgodny z ustawową zasadą (art. 24 tej ustawy), że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Uznanie zatem księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 K.c.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że właściwe organy orzekające w tej sprawie prawidłowo odmówiły Skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W sprawie tej poza sporem pozostaje, że do jednej księgi wieczystej wpisane są działki o nr od [...] do [...] (z pominięciem nr [...]), wobec czego stanowią jedną nieruchomość. Zatem również działki wskazywane przez Skarżącą, o nr [...], stanowią z pozostałymi działkami jedną nieruchomość. W tej sytuacji nie można wydać zaświadczenia o przekształceniu w prawo własności, w trybie ustawy o przekształceniu, dla wskazanych przez Skarżącą działek ewidencyjnych, z pominięciem pozostałych działek objętych wspólną księgą wieczystą.

Z kolei z regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy o przekształceniu wynika, że w przypadku gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem:

1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo

2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Zatem okolicznościami faktycznymi wywołującymi skutek prawny w postaci obowiązku stosowania przepisów ustawy o przekształceniu, w tym jej art. 1 przewidującego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest zabudowa gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste obiektami wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu (obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym), a także innymi budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi (obiektami o przeznaczeniu niemieszkaniowym), pod warunkiem że łączna powierzchnia użytkowa budynków innych, niż określone w art. 1 ust. 2, nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Zamiarem ustawodawcy było zatem takie skorelowanie treści przepisów ustawy o przekształceniu, aby nie budziło wątpliwości, że przekształcenie nastąpiło w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z zabudową towarzyszącą, taką jak inne budynki i obiekty, o ile łączna powierzchnia budynków innych niż służące do prawidłowego korzystania z budynków mieszkalnych nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków na nieruchomości.

W tej sytuacji warunkiem przyjęcia skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest ustalenie dokładnej powierzchni użytkowej wszystkich zbudowanych na nieruchomości budynków, obiektów i urządzeń. Umożliwi to bowiem weryfikację czy został spełniony warunek nieprzekroczenia powierzchni użytkowej obiektów niemieszkalnych powyżej 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na gruncie.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, na podstawie dostępnych mu danych, tj. księgi wieczystej, kartoteki budynków (w której znajduje się [...] budynków), ewidencji działalności gospodarczej, a nawet poprzez wezwanie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, nie był w stanie ustalić powierzchni użytkowej budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, a także "całej"

powierzchni użytkowej wszystkich budynków usytuowanych na nieruchomości, dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]. Zasadnie zatem odmówiono Skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści, jednocześnie uzależniając wydanie takiego zaświadczenia np. od wykonania inwentaryzacji budowlanej potwierdzającej jaka część powierzchni użytkowej wszystkich budynków jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, a jaka na pozostałe cele. Posiadane bowiem przez organ rejestry i ewidencji uniemożliwiają wydanie zaświadczenia o żądanej treści.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego zastosowanej procedury przy wydawaniu zaświadczenia z zachowaniem podstawowych reguł i zasad określonych w art. 218 i nast. k.p.a., które to uniemożliwiają organowi w tej sprawie przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego co do spełnienia przez Skarżącą warunku określonego w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, pozostaje wyjaśnić, że zakres kompetencji sądu administracyjnego na gruncie ustawy p.p.s.a. nie uprawnia do badania poprawności czy prawidłowości rozwiązań ustawowych zastosowanych w określonych aktach prawnych rangi ustawowej. To wola zamysł prawodawcy wyrażony w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności skutkuje przekształceniem z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. Natomiast wydane w trybie art. 4 tej ustawy zaświadczenie ma jedynie charakter potwierdzający ten skutek z mocy prawa. Także z woli ustawodawcy przewidziana została stosowna procedura skutkująca potwierdzeniem takiego przekształcenia z mocy prawa. Nie jest rolą sądu administracyjnego kontestowanie takiej procedury, gdyż Sąd rozpoznający niniejszą skargę kontroluje legalność działania organów orzekających w tej sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś te przewidują wydanie zaświadczenia dla potwierdzenia stanu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności określonej kategorii gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Nadto wydanie takiego zaświadczenia winno mieć miejsce w oparciu o reguły przewidujące wydawanie zaświadczeń, o których mowa w art. 217 i nast. k.p.a.

W tym stanie sprawy nie sposób podzielić stanowiska, że przewidziany przez ustawodawcę tryb wydawania zaświadczenia w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności stanowi naruszenie praw jednostki.

Nadto w niniejszej sprawie nie można postawić zarzutu braku pełnego rozpoznania sprawy przez orzekające organy, bowiem poza posiadanymi rejestrami i ewidencjami, w oparciu o które można by wydać wnioskowane zaświadczenie, prowadzono szersze postępowanie (w trybie art. 218 § 2 k.p.a.) występując do wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości wpisanej do księgi wieczystej celem podania informacji co do wielkości zabudowy mieszkaniowej, jak też wielkości powierzchni wykorzystywanej na cele usługowe. Fakt, że nie wszyscy współużytkownicy wieczyści przedstawili takie dane, jak też fakt, że nie zostały one wcześniej zgłoszone uprawnionym organom, nie może stanowić uzasadnienia dla twierdzenia, że przeprowadzone postępowanie w ramach procedury wydawania zaświadczenia narusza uprawnienia i interes prawny jednostki.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.