Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 500/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt. 1 i art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1475/13 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłacenia wyrównania odprawy z tytułu zwolnienia ze służby 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od J.B. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1475/13 oddalił skargę J.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 10 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłacenia wyrównania odprawy z tytułu zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 25 kwietnia 2013 nr [...], którą odmówiono wyżej wymienionej wypłaty różnicy odprawy w wysokości trzymiesięcznego uposażenia.

W uzasadnieniu decyzji podał, że J.B. pełniła służbę w Milicji Obywatelskiej w okresie od dnia 1 maja 1985 r. do dnia 31 lipca 1990 r. i z tytułu zwolnienia otrzymała odprawę trzymiesięczną, wynikającą z pięcioletniego stażu służby. Następnie z dniem 1 października 1992 r. ponownie podjęła służbę w Policji i pełniła ją nieprzerwanie do dnia 25 lutego 2013 r. W związku z ostatnim zwolnieniem ze służby wypłacono jej odprawę w wysokości trzymiesięcznego uposażenia. Zdaniem skarżącej przysługiwała jej odprawa w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia i z tej przyczyny wystąpiła do organu o wyrównanie różnicy odprawy do tej wysokości.

Komendant Główny Policji wskazał, że problematykę związaną z uprawnieniem policjanta zwalnianego ze służby do odprawy regulują przepisy zawarte w art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji. Z art. 114 powołanej ustawy wynika, że policjantowi zwalnianemu ze służby przysługuje m.in. odprawa. Stosownie do treści art. 115 ust. 1 , 2 i 3 tej ustawy, wysokość odprawy dla policjanta w służbie stałej równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby aż do wysokości sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok (ust. 1). Przy ustalaniu wysokości odprawy uwzględnia się również okresy nieprzerwanej zawodowej służby wojskowej, jeżeli bezpośrednio po zwolnieniu z tej służby żołnierz został przyjęty do służby w Policji i nie otrzymał odprawy z tytułu poprzednio pełnionej służby (ust. 2). Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku podjęcia służby w Policji po zwolnieniu ze służby w innych służbach, w których przysługują świadczenia tego rodzaju. W orzecznictwie przyjmuje się, że odprawa przysługująca policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Oznacza to, że policjantowi, który otrzymał już odprawę w ramach wcześniejszego stosunku służbowego, a obecnie podjął służbę, przy zwolnieniu nie przysługuje uprawnienie do kolejnej odprawy. Policjant ten posiada jedynie uprawnienie do otrzymania tzw. odprawy uzupełniającej, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości.

Organ ustalił, że J.B. po ponownym zwolnieniu ze służby, nabyła prawo do odprawy w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia. Uznał jednak, że skoro z tytułu zwolnienia ze służby uprzednio otrzymała ona odprawę w wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, to po ponownym zwolnieniu ze służby nabyła prawo jedynie do odprawy uzupełniającej w wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Z tego względu odmówiono jej wypłaty różnicy odprawy w wysokości trzymiesięcznego uposażenia.

Powyższa decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi J.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 115 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazując na powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji.

W uzasadnieniu skargi podała, że zasada jednorazowości odprawy policyjnej znajduje oparcie wyłącznie na gruncie ciągłości służby pełnionej w Policji lub służbach pokrewnych. Reguła ta nie będzie miała zastosowania w przypadku zerwania tej ciągłości, wyrażającej się nieprzerwanym jej charakterem lub odpowiadającą mu znaczeniowo zmianą miejsca pełnienia służby na zasadzie bezpośredniości. Warunek ten jest również przeszkodą do otrzymania odprawy przez policjanta, który po zwolnieniu ze służby, podjął inną służbę, w której przysługuje prawo do takich świadczeń, o czym stanowi art. 118 ustawy o Policji. Przepis ten potwierdza od strony systemowej konsekwencję ustawodawcy w sposobie rozwiązań prawnych dotyczących problematyki odpraw przysługujących policjantowi zwolnionemu ze służby.

W ocenie skarżącej organ nie dokonał wyczerpującej i dogłębnej analizy obowiązującego stanu prawnego w zakresie prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, pomijając szereg podniesionych powyżej uwarunkowań oraz ograniczył się do cytowania niektórych tez z orzecznictwa sądowego, które jej zdaniem nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. W przepisie tym posłużono się zwrotem "otrzymuje", który wskazuje na powstanie uprawnienia bezpośrednio z mocy ustawy. Nie zachodzi zatem konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Realizacja obowiązku wypłaty odprawy przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast spór co do wysokości kwoty wypłaconej odprawy może być rozstrzygnięty przez Sąd poprzez wniesienie skargi.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że odprawa przysługująca policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1634/98, Lex nr 47384, z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1714/04, Lex 171706, z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 818/08, W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, Warszawa 2008). Przyjęta w orzecznictwie wykładnia ma zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego samego świadczenia. Formułując powyższą tezę, w orzecznictwie podkreśla się, że co do zasady świadczenie to jest podobne do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikowi w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (art. 92 § 1 Kodeksu pracy). Sąd Najwyższy w kwestii dotyczącej odprawy emerytalnej lub rentowej wielokrotnie prezentował stanowisko, że pracownik, który otrzymał odprawę w związku z przejściem na rentę (emeryturę), a następnie podjął zatrudnienie, które ustało w związku z "ponownym" przejściem na emeryturę (rentę), kolejnej odprawy nie otrzyma (por. wyrok SN z dnia 25 czerwca 1993 r. sygn. akt I PZP 27/93, niepubl., uchwała SN z dnia 2 marca 1994 r. I PZP 4/94, OSNAPiUS 1994, nr 2 poz. 2). W wyroku z dnia 2 października 1990 r. sygn. akt I PR 285/90, Lex nr 14666, jednoznacznie stwierdził, że pracownikowi, który pobrał odprawę emerytalną, a następnie, w związku z ponownym zatrudnieniem i ponownym przejściem na emeryturę, uzyskał prawo do odprawy emerytalnej od ostatniego zakładu pracy, odprawa ta przysługuje w ograniczonym zakresie. Jeżeli np. pracownikowi w chwili przechodzenia na emeryturę przysługiwała jednorazowa odprawa w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia odpowiadająca piętnastoletniemu okresowi pracy oraz jeżeli ten sam pracownik w chwili "ponownego przejścia na emeryturę" wykazał się już dwudziestoletnim okresem pracy, za który odprawa przysługuje w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia, to przyznanie mu odprawy odpowiadającej różnicy między sześciomiesięcznym a trzymiesięcznym wynagrodzeniem stanowi uzupełnienie tylko odprawy poprzedniej, ze względu na spełnienie warunku wymaganego dla otrzymania odprawy w wyższej wysokości.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że osobie, która ponownie podjęła służbę, może przysługiwać jedynie odprawa uzupełniająca, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada ona staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości.

Odnosząc się do zastrzeżeń formułowanych przez skarżącą, że orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowało się na tle sytuacji, gdy funkcjonariusze byli przywracani do służby, stwierdził, że podane w nim tezy mają charakter uniwersalny i znajdują zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, zwłaszcza gdy uwzględni się analogiczne konstrukcje prawne wynikające z Kodeksu pracy i ich interpretację dokonaną przez Sąd Najwyższy. W powołanych orzeczeniach analizowano sytuację pracowników podejmujących ponownie pracę, co należy traktować analogicznie, jak ponowne podjęcie służby. Bez znaczenia jest zatem okoliczność, że skarżąca została uprzednio zwolniona ze służby w Milicji Obywatelskiej, a następnie podjęła służbę w Policji.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko Komendanta Głównego Policji, który uznał, że skoro skarżącej wypłacono już odprawę w związku ze zwolnieniem ze służby w Milicji Obywatelskiej, to obecnie przysługuje jej jedynie uzupełnienie odprawy, stosownie do długości okresu służby pełnionej w Policji. Uwzględnienie stanowiska skarżącej doprowadziłoby do sytuacji, że otrzymałaby odprawę w wysokości nieprzewidzianej przepisami prawa i utraciłaby ona swój jednorazowy charakter. Oznacza to, że wbrew twierdzeniu skarżącej, organ dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji i na poczet należnej odprawy zaliczył odprawę wcześniej skarżącej przyznaną i wypłaconą. Zasadnie odmówił skarżącej wypłaty różnicy odprawy w wysokości trzymiesięcznego uposażenia.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.B., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.), poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że odprawa przysługująca policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy, a tym samym osobie, która ponownie podjęła służbę, może przysługiwać jedynie odprawa uzupełniająca, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada ona staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, merytoryczne rozpoznanie sprawy i uznanie, że odprawa wypłacana na podstawie art. 114 ustawy o Policji nie ma charakteru jednorazowego, zobowiązanie organu Policji do wypłaty odprawy w wysokości 3-miesięcznego uposażenia wraz z dodatkiem o charakterze stałym, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że art. 114 ustawy o Policji nie zawiera jakiegokolwiek sformułowania pozwalającego na uznanie, że odprawa wypłacana na podstawie tego przepisu ma charakter jednorazowy. Jedynym przepisem ograniczającym prawo do odprawy jest art. 118 tej ustawy, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przytaczając w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądowe wskazujące na jednorazowy charakter odprawy nie wyjaśnił dlaczego stosuje analogię do przepisów Kodeksu pracy, w szczególności do art. 92¹ § 1 Kodeksu pracy i z jakiego powodu uznał, że w przepisach ustawy o Policji istnieje jakakolwiek luka prawna.

Zdaniem skarżącej, skoro ustawodawca w ustawie o Policji nie zawarł stwierdzenia o jednorazowości odprawy, oznacza to, iż nie miał zamiaru ograniczać wypłaty odprawy do jednorazowego świadczenia, które ewentualnie podlegałoby uzupełnieniu w przypadku ponownego, ale nie bezpośredniego powrotu do służby.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że również art. 115 ustawy o Policji nie daje podstaw do przyjęcia, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Wysokość odprawy uzależnia bowiem jedynie od wysługi lat.

W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa odprawa przysługuje każdorazowo w przypadku zwolnienia ze służby w wysokości wyliczonej na podstawie art. 115, z ograniczeniami wynikającymi z art. 118 czy art. 115 ust. 2 i 3 ustawy o Policji.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Na wstępie zauważyć należy, iż ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji weszła w życie z dniem 10 maja 1990 r. (art. 158). Stosownie do art. 147 ust. 1 tej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych zorganizuje Policję w ciągu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z chwilą utworzenia Policji Milicja Obywatelska zostaje rozwiązana (art. 146 ust. 1 powołanej ustawy). Z art. 149 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stają się policjantami. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że J.B. w dacie zwolnienia ze służby – 31 lipca 1990 r. – była policjantem.

W sprawie jest niesporne, że skarżąca za służbę pełnioną do dnia 31 lipca 1990 r. w związku ze zwolnieniem na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji otrzymała odprawę w wysokości trzymiesięcznego uposażenia. Następnie w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy, pełnionej w okresie od dnia 1 października 1992 r. do dnia 25 lutego 2013 r., otrzymała odprawę w wysokości trzymiesięcznego uposażenia i odmówiono jej wypłaty różnicy odprawy w wysokości trzymiesięcznego uposażenia.

Istota sporu między stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji J.B., posiadającej w dacie kolejnego zwolnienia ze służby staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości, przysługuje odprawa w kwocie stanowiącej różnicę między wysokością odprawy wyliczonej na dzień ponownego zwolnienia ze służby a wysokością odprawy wypłaconej uprzednio z tego samego tytułu, czy też w wysokości pełnej, tj. sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest niezasadny.

Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. Przedmiotowa odprawa przysługuje policjantowi bez względu na podstawę prawną i przesłanki zwolnienia z Policji. W przypadku zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 (wymierzenia kary dyscyplinarnej ze służby) i 4a (wymierzenia przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta) oraz ust. 2 pkt 8 (popełnienia czynu o znamionach przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie), policjant otrzymuje 50 % odprawy. Z kolei art. 118 ustawy o Policji stanowi, że odprawa, o której mowa w art. 114 oraz świadczenia określone w art. 117 nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń.

Analiza art. 114 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy wskazuje, że prawo policjanta do odprawy zostało powiązane z faktem zwolnienia go ze służby w Policji. Oznacza to, że odprawa jest świadczeniem związanym ze zwolnieniem ze służby w tej formacji (art. 108 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy). Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że z literalnego brzmienia powołanego przepisu nie wynika, aby przedmiotowa odprawa była świadczeniem mającym charakter jednorazowy.

Przypomnieć należy, iż przy wykładni przepisu nie chodzi tylko o to, aby rozumieć przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu znaczenia tej normy prawnej nie można ograniczyć się do wykładni językowej, lecz należy sięgnąć do innych metod interpretacji tekstu prawnego. Wskazać należy, iż w doktrynie prezentowany jest pogląd, że nawet w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy, to większość normatywnych teorii wykładni postuluje sprawdzenie tak osiągniętych rezultatów przez inne rodzaje wykładni (J. Wróblewski (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401). Podkreśla się również, iż każdy tekst wymaga wykładni, niezależnie od tego czy jest on, czy też nie jest, jasny. Oznacza to, że reguła wykładni "clara non sunt interpretanda", w świetle której przepis jasny nie wymaga wykładni, nasuwa coraz więcej kontrowersji, a tym samym reguła ta musi być "stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie" (L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63- 65 oraz E. Łętowska, Kilka uwag o praktycznej wykładni, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 2002, nr 1, s. 54). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/2/21) zauważył, iż zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast analizowany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy.

Znaczenie przepisu zależy zatem nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, takich jak między innymi cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny) – L. Morawski Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, str.77. Kolejność stosowania dyrektyw wykładni prawa nie nasuwa wątpliwości – najpierw stosuje się dyrektywy językowe, następnie systemowe i wreszcie funkcjonale (celowościowe).

Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie uznał, że mimo z pozoru jasnego rezultatu wykładni językowej użytego w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji pojęcia "odprawy", w celu odkodowania znaczenia charakteru tego świadczenia należy w tym zakresie zastosować także dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej.

Powołany przepis został umieszczony w Rozdziale 9 omawianej ustawy zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Z art. 99 ust. 2 tej ustawy wynika, że z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Jak wyżej wskazano, przedmiotowa odprawa jest świadczeniem pieniężnym związanym ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy). Stosownie do treści art. 115 ust. 2 i ust. 3 ustawy o Policji, przy ustalaniu wysokości odprawy uwzględnia się również okresy nieprzerwanej zawodowej służby wojskowej, jeżeli bezpośrednio po zwolnieniu z tej służby żołnierz został przyjęty do służby w Policji i nie otrzymał odprawy z tytułu poprzednio pełnionej służby. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku podjęcia służby w Policji po zwolnieniu ze służby w innych służbach, w których przysługują świadczenia tego rodzaju. Ponadto, jak już wyżej podano, art. 118 wyłącza prawo policjanta do odprawy w przypadku, gdy bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych przepisów upoważnia do stwierdzenia, że ustawodawca, dostrzegając cel, jaki to świadczenie pieniężne spełnia, wykluczył dopuszczalność jego wypłaty policjantowi w przypadku podjęcia bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji zawodowej służby wojskowej czy też innej służby, w której tego rodzaju świadczenie przysługuje oraz przyjął, że przy ustalaniu wysokości odprawy uwzględnia się okresy nieprzerwanej zawodowej służby wojskowej i okresy służby pełnionej w innych służbach, jeżeli bezpośrednio po zwolnieniu z tych służb żołnierz czy funkcjonariusz został przyjęty do służby w Policji, lecz pod warunkiem, że nie otrzymał odprawy z tytułu uprzednio pełnionej służby. W związku z powyższym, w drodze wykładni systemowej należy przyjąć, że przedmiotowa odprawa ma charakter jednorazowy.

Nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że skoro art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie stanowi wprost o jednorazowym charakterze tego świadczenia pieniężnego, a w sprawie nie wystąpił element bezpośredniości, gdyż skarżąca ponownie podjęła służbę w Policji w dniu 1 października 1992 r., to po ponownym zwolnieniu z tej służby powinna otrzymać odprawę w pełnej wysokości, tj. sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, a przy uwzględnieniu kwoty wypłaconej – trzymiesięcznego uposażenia.

Zauważyć należy, iż po pierwsze należy odróżnić prawo do uzyskania odprawy od kwestii wyliczenia jej wysokości, po drugie, nie sposób oderwać istoty tego świadczenia pieniężnego od zasad odnoszących się do uposażenia policjanta, po trzecie, nie sposób założyć, że intencją ustawodawcy było uprzywilejowanie policjantów kilkakrotnie zwalnianych ze służby i następnie ponownie do niej przyjmowanych, poprzez uznanie, że odprawa przysługuje im każdorazowo w pełnej wysokości, a więc niezależnie od uprzedniego uzyskania tego świadczenia pieniężnego z tego samego tytułu. Taka interpretacja przepisu w istocie naruszałaby prawo innych policjantów pełniących służbę nieprzerwanie i doprowadziłaby do ich nierównego traktowania. W konsekwencji skutkowałaby naruszeniem wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości.

Za takim stanowiskiem wynikającym z wykładni systemowej przemawiają również argumenty natury celowościowej. Niewątpliwie celem odprawy przysługującej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji policjantowi zwalnianemu kilka razy ze służby nie jest wielokrotne przysparzanie mu korzyści majątkowych, a więc jej wypłata w pełnej wysokości. W przypadku niewystępowania przesłanek wyłączających prawo do odprawy, jej wysokość (art. 115 ust. 1 cyt. ustawy) przy uwzględnieniu okresu nieprzerwanej służby oraz innych okresów uwzględnianych przy określaniu jej wysokości, powinna zatem stanowić różnicę między wysokością odprawy wyliczonej na dzień ponownego zwolnienia ze służby a wysokością odprawy wypłaconej uprzednio z tego samego tytułu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni wskazanych jako naruszone przepisów ustawy o Policji i zasadnie podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, który uznał, że skoro skarżąca zrealizowała już uprawnienie do odprawy w związku z uprzednim zwolnieniem ze służby, to z tytułu kolejnego zwolnienia przysługuje jej jedynie uzupełnienie odprawy, stosownie do czasokresu pełnionej służby. Skutkowało to wypłatą skarżącej odprawy w wysokości trzymiesięcznego uposażenia, tj. łącznie do maksymalnej wysokości stanowiącej sześciokrotność uposażenia. Brak jest zatem podstawy do wypłaty skarżącej różnicy odprawy w wysokości trzymiesięcznego uposażenia.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).