Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 813/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. B. i M. B. na decyzję Wojewody z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania r. T. reprezentującego M. B. i M. B. uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) - dalej "Prawo budowlanym" i w to miejsce przywołał podstawę prawną tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (pkt 1 decyzji), a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył następujące ustalenia faktyczne sprawy.

W dniu [...] maja 2020 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek M. B. i M. B. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. o nr. ew. [...] i [...] ob. ew. [...] K. , jedn. ew. [...] K. - obszar wiejski.

Działając w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej jako Prawo budowlane), Starosta P. zobowiązał inwestorów do usunięcia stwierdzonych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2020 r. nieprawidłowości, w tym m.in.: do dostarczenia właściwie uzupełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawidłowego określenia nazwy inwestycji (tj. czy w ramach inwestycji przewidziana jest wewnętrzna instalacja gazowa), zaprojektowanie budynku zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 - dalej "warunki techniczne"), a także zgodnie z przepisami przeciwpożarowymi w zakresie odległości ściany nierozprzestrzeniających ognia bez otworów drzwiowych i okiennych (§ 271 ust. 9 warunków technicznych).

Odpowiedź na powyższe postanowienie wpłynęła do organu w dniu 6 lipca 2020 r., do którego dołączono m.in. poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pismo Urzędu Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 2020 r. (znak: [...]) dotyczące interpretacji nieprzekraczalnej linii zabudowy znajdującej się miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wniosek o pozwolenie na budowę obejmujący budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. (znak: [...]) Starosta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. o nr. ew. [...] i [...] ob. ew. [...] K. , jedn. ew. [...] K. - obszar wiejski, uzasadniając, że inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie linii zabudowy, na której powinna być lokalizowana ściana frontowa budynku.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł r. pr. Ł. T. reprezentujący M. B. i M. B. zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokonanie sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym ustaleń dotyczących projektowanego położenia budynku "w głębi" działki nr [...],

- przepisów prawa materialnego:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zakresie w jakim organ I instancji stwierdził niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i tym samym odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

2. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązku usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanowiącym następnie podstawę odmowy,

3. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie pomimo spełnienia przez inwestorów wszelkich wymagań przewidzianych prawem,

4. § 2 pkt 9 w zw. z § 7 ust. 4 pkt 1 lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z załącznikiem graficznym do planu w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 5MJ, poprzez jego wadliwą wykładnię i ustalenie, iż zastosowana linia zabudowy ma charakter linii obowiązującej, w sytuacji przyjęcia przez uchwałodawcę nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazu na dz. o nr. ew. [...] i [...] ob. ew. [...] K. , jedn. ew. [...] K. - obszar wiejski.

Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu (rys. nr 1, str. 63 projektu budowlanego) elewację:

- północno-zachodnią budynku zaprojektowano w odległości od [...] m do [...] m od dz. o nr. ew. [...],

- południowo-zachodnią w odległości [...] m od dz. o nr. ew. [...],

- południowo-wschodnią w odległościach od [...] m do [...] m od dz. o nr. ew. [...],

- północno-wschodnią w odległości od [...] m do [...] m od dz. o nr. ew. [...] (grunt [...]).

Organ wyjaśnił, iż na działkach inwestycyjnych obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej "O. P." K. gm. K., przyjętego na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1999 r. (publikacja: Dz. Urz. Woj. Wlkp., nr [...], poz. 1188 z dnia [...] sierpnia 1999 r.) - dalej: "pierwotny plan miejscowy", zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2002 r. (publikacja: Dz. Urz. Woj. Wlkp., nr [...], poz. 3106 z dnia [...] września 2002 r.) w sprawie zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w B. oraz w K. (w zakresie § 7 ust. 4 pkt 1 lit. b dotyczącego dachów spadzistych o nachyleniu do 45° z dopuszczeniem innych form dachów np. dachów mansardowych, dla których nie obowiązują ograniczenia dotyczące kąta nachylenia, krytych dachówką lub materiałem dachówko-podobnym), zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2008 r. (publikacja: Dz. Urz. Woj. Wlkp., nr [...], poz. 3169 z dnia [...] listopada 2008 r.) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej "O. P." K. gm. K. (m.in. w zakresie: odprowadzania ścieków sanitarnych do kanalizacji sanitarnej - w sytuacji jej braku dopuszczono możliwość ich gromadzenia w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, kolizji z istniejącymi sieciami i urządzeniami infrastruktury technicznej wymagających uzgodnienia z ich dysponentami, uzyskania pozwolenia na badania archeologiczne podczas prowadzenia prac ziemnych) - dalej łącznie: "plan miejscowy".

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z częścią graficzną planu miejscowego działki inwestycyjne znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem "5 MJ" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (przeznaczenie podstawowe) z dopuszczeniem działalności gospodarczej (§ 6 ust. 1 pkt 1 lit a, § 6 ust. 1 pkt 2 pierwotnego planu miejscowego), dla których szczegółowe wymagania w zakresie warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz urządzania terenu określił § 7 ust. 4 pierwotnego planu miejscowego.

Organ podkreślił, iż kluczową sprawą w przedmiotowym postępowaniu jest, to czy poddana weryfikacji decyzja w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę zawiera poprawną interpretację obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z części tekstowej pierwotnego planu miejscowego § 7 ust. 4 pkt 1 lit. e na terenach zabudowy mieszkaniowej ustalona została linia zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających ulic, z dopuszczeniem jej przesunięcia o 1 m jedynie w sytuacji, gdy zajdzie potrzeba podyktowana warunkami technicznymi. W słowniczku zastosowanych w planie pojęć wyjaśniono w § 2 pkt 9 pierwotnego planu miejscowego, że poprzez linię zabudowy należy rozumieć linię jaką tworzą lica frontowych ścian budynków. Podkreślenia wymaga również fakt, iż integralną częścią planu jest rysunek, stanowiący załącznik nr [...] do uchwały, na co wskazuje m.in. § 1 ust. 3, czy też § 2 pkt 4 pierwotnego planu miejscowego. W aktach sprawy organu I instancji (str. 18-36) znajduje się przedłożone przez inwestorów pismo Urzędu Miasta i Gminy K. z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) stanowiące informację o terenie/działce, do którego załączono m.in. legendę do planu, z której wynika, że w części graficznej planu jedyną linią zabudowy jest nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczona linią z niezamalowanym trójkątem. Taka sama informacja znajduje się na str. 74-75 akt organu I instancji. Z uwagi na rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a graficzną planu, inwestorzy - wykonując nałożony na nich obowiązek wynikający z postanowienia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., przedłożyli pismo Urzędu Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 2020 r. (znak: [...]) - str. 67 akt organu I instancji, w którym organ gminy wyjaśnił pojęcia obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskazując, iż jeżeli zgodnie z rysunkiem planu linia zabudowy określona została jako nieprzekraczalna, nie ma konieczności lokalizowania frontu budynku w tej linii, zastrzegając jednocześnie fakt, że interpretacja zapisów planu zagospodarowania przestrzennego leży w wyłącznej kompetencji właściwych organów zgodnie z Prawem budowlanym.

Organ podniósł, iż rozważając kwestie dotyczące określania linii zabudowy w planie miejscowym należy mieć na uwadze funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy. A mianowicie, w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudowy zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu. Linie zabudowy zawarte w części tekstowej oraz wyznaczone w części graficznej w jednoznaczny sposób winny określać możliwość sytuowania planowanej zabudowy w ramach wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, bowiem celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. "ruchu budowlanego", na którym może być lokalizowana nowa zabudowa, a także rozbudowywana zabudowa już istniejąca.

W ocenie organu lokalny uchwałodawca wyznaczył na terenie działki inwestycyjnej linię zabudowy, którą w myśl § 2 pkt 9 stanowi linię jaką tworzą lica frontowych ścian budynków. Należy w tym miejscu zauważyć, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, cześć graficzna planu, jako załącznik do uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu) stanowi jedynie "uszczegółowienie" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części tekstowej jak i graficznej (wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SA/LU 393/09). Wynika to z faktu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Tym samym zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08). Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Podkreślenia bowiem wymaga, że rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1117/13).

Organ wyjaśnił, iż analizowany plan miejscowy wraz z jej zmianami nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem "lica frontowej ściany budynku", które w ocenie organu odwoławczego stanowi "elewację frontową budynku". Przepisy prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu mimo, że posługują się pojęciem "elewacji" nie wprowadziły jej definicji. Według "Słownika języka polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN, poprzez elewację należy rozumieć zewnętrzną powierzchnię ściany budynku, lico budynku. Elewacje, w zależności od położenia określa się zgodnie z jej położeniem, to np.: frontowa, tylna, boczna, ogrodowa (dla budynków z przylegającym ogrodem). Przyjmuje się, że lico budynku tworzą jego elementy konstrukcyjne (ściana zewnętrzna, frontowa). Określenie gdzie znajduje się front działki przesądza o tym, gdzie będzie określona wysokość elewacji frontowej, a także gdzie powinno zostać umieszczone główne wejście do budynku. Ponadto na uwagę zasługuje przytoczenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej: "rozporządzenie z 2003 r.", z którego można wywnioskować, że elewacja frontowa, to linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki. Frontem działki zaś jest, w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skoro główny wjazd na działkę odbywać się będzie od ul. L. tj. dz. o nr. ew. [...] (oznaczonej w pierwotnym planie miejscowym jako 7D - ulica dojazdowa), to od tej strony znajdować się powinna elewacja frontowa, czy też jak to określił § 2 pkt 9 pierwotnego planu miejscowego - lico frontowej ściany budynku.

Organ wyjaśnił, iż z samej treści analizowanego planu miejscowego nie wynika, by lokalny prawodawca wprowadził sztywny nakaz sytuowania budynków w określonych na rysunku planu miejscach, co nie zmienia faktu, że projektowana elewacja frontowa budynku, tylko w wyjątkowych, uzasadnionych sytuacjach może zostać cofnięta o [...] m względem linii znajdującej się w odległości [...] m od linii rozgraniczającej ulicę, i to właśnie stąd w części graficznej planu wyrysowano nieprzekraczalną linię zabudowy, w przeciwnym razie wyrysowanie obowiązującej linii zabudowy nie dałoby ww. możliwości. W przedmiotowej sprawie budynek usytuowano w odległościach ok. [...] m licząc od opisanej wyżej linii do narożnika ściany północno- wschodniej i południowo-wschodniej budynku (rys. nr 1 str. 63 projektu budowlanego), co jest niezgodne z § 2 pkt 9 w zw. z § 7 ust. 4 pkt 1 lit. e planu miejscowego, na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M. B. oraz M. B. zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania tj.:

a. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów w zakresie postanowień uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej "O. P." K. gm. K., zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2008 r. (zwana dalej: miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub mpzp) oraz poprzez dokonanie sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym ustaleń dotyczących projektowanego położenia budynku "w głębi" działki nr [...],

b. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej wydawanej przez organ II instancji decyzji administracyjnej,

c. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów inwestorów powołanych w odwołaniu oraz poprzez lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

2. naruszenie prawa materialnego tj.

art. 35 ust. 1 pk. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zakresie w jakim organ I instancji stwierdził niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i tym samym odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązku usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanowiącym następnie podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym to zakresie w rzeczywistości projekt budowlany nie zawierał usterek i był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo spełnienia przez inwestorów wszelkich wymagań przewidzianych prawem,

§ 2 pkt 9 w zw. z § 7 ust. 4 pkt 1 lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z załącznikiem graficznym do mpzp w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 5 MJ, poprzez jego wadliwą wykładnią i ustalenie, iż zastosowana linia zabudowy ma charakter linii obowiązującej, w sytuacji przyjęcia przez uchwałodawcę linii zabudowy nieprzekraczalnej.

Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] oraz uchylenie zaskarżonego w ramach odwołania i niniejszej skargi postanowienia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w zakresie pkt 4.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że organ I instancji wadliwie założył, iż w ramach regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje sprzeczność, a zamysłem uchwałodawcy było zastosowanie na spornym obszarze linii zabudowy obowiązującej, a nie linii nieprzekraczalnej. Organ II instancji przedstawia natomiast twierdzenie, iż linia zabudowy co do zasady jest linią obowiązującą, lecz na rysunku ma ona charakter nieprzekraczalnej, gdyż w warstwie tekstowej planu organ gminy określił możliwość cofnięcia jej o jeden metr. W ocenie inwestorów obie wskazane powyżej wykładnie treści planu pozostają wadliwe i w sposób nieuprawniony ograniczają prawo do zabudowy.

Zdaniem Skarżących wbrew twierdzeniom organu II instancji załącznik graficzny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi jego równoprawną część, a żaden przepis nie umniejsza jego mocy prawnej. Tym samym organ jest zobowiązany do wykładni postanowień planu z uwzględnieniem wszystkich jego postanowień, nadto biorąc pod uwagę, iż organ architektoniczno-budowlany nie ma możliwości nałożenia na inwestora ograniczeń prawa własności przekraczających te wskazane wprost w mpzp.

W ocenie Skarżących twierdzenie, iż linia zabudowy zastosowana dla obszaru 5MJ jest tak naprawdę linią obowiązującą nie ma oparcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji całkowicie pomija, że zgodnie z załącznikiem graficznym do mpzp, zastosowana linia ma charakter linii nieprzekraczalnej i to nie tylko dla działek objętych wnioskiem, ale także dla nieruchomości sąsiednich. Ta kwestia pozostaje poza analizą organu II instancji. Istotnym jest wskazanie, że wadliwe pozostaje ustalenie organu I instancji, iż w tym zakresie organ gminy się "pomylił", gdyż stanowi to niczym nieuzasadnione złamanie zasady domniemania racjonalności uchwałodawcy, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa.

Skarżący podnieśli, iż także w warstwie tekstowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ustala linii jako obowiązującej. Definicja linii zabudowy zawarta w § 2 pkt. 9, wbrew twierdzeniom organu II instancji, nie wskazuje, iż ma ona charakter linii obowiązującej. Przedmiotowa uwaga dotyczy również regulacji zawartej w § 7 ust. 4 pkt. 1 lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podstawę materialnoprawną zapadłej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jednocześnie stosownie do przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie powodem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Skarżącym pozwolenia na budowę był brak zgodności projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie zachowania linii zabudowy, a spór w istocie sprowadza się do ustalenia czy ustalona w planie miejscowym linia zabudowy jest "linią nieprzekraczalną" czy też "linią obowiązującą".

Wobec powyższego wskazać należy, iż linia zabudowy jest pojęciem występującym w aktach prawnych z zakresu planowania przestrzennego. Mówiąc najogólniej, jest to jeden ze wskaźników kształtowania dopuszczalnej na danym terenie zabudowy. Bliższe określenie tego pojęcia nie jest jednak łatwe, ponieważ nie doczekało się ono dotychczas definicji ustawowej. Linia zabudowy jest to odległość, w jakiej od granicy działki lub (częściej) drogi, można zbudować budynek.

Podkreślić należy, iż pojęcie linii zabudowy zawiera w sobie zarówno "obowiązującą linię zabudowy", jak i "nieprzekraczalną linię zabudowy". Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza bardzo często maksymalne zbliżenie do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać.

Linia zabudowy – w projektowaniu urbanistycznym to linia określająca obszar dopuszczalnego lub wymaganego położenia budynków. Obowiązująca linia zabudowy (czasem określana jako nakazana lub obligatoryjna) – to linia wyznaczająca położenie lica ściany frontowej budynków, nieprzekraczalna linia zabudowy (czasem określana jako maksymalna nieprzekraczalna) – linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Sz 41/99, II SA/Po 87/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA" ).

Jak wskazano już wyżej dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy przez organy w niniejszej sprawie podstawowe znaczenia ma prawidłowość interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego wskazać należy, iż na działkach inwestycyjnych obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej "O. P." K. gm. K., zatwierdzonego na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp., nr [...], poz. 1188 z dnia [...] sierpnia 1999 r.). Plan ten następnie był zmieniany uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2002 r. (publikacja: Dz. Urz. Woj. Wlkp., nr [...], poz. 3106 z dnia [...] września 2002 r.) oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2008 r. (publikacja: Dz. Urz. Woj. Wlkp., nr [...], poz. 3169 z dnia [...] listopada 2008 r.).

Zgodnie z częścią graficzną planu miejscowego działki będące przedmiotem zainwestowania znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem "5 MJ" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (przeznaczenie podstawowe) z dopuszczeniem działalności gospodarczej (§ 6 ust. 1 pkt 1 lit a, § 6 ust. 1 pkt 2 pierwotnego planu miejscowego), dla których szczegółowe wymagania w zakresie warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz urządzania terenu określił § 7 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika § 7 ust. 4 pkt 1 lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach zabudowy mieszkaniowej ustalona została linia zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających ulic, z dopuszczeniem jej przesunięcia o 1 m jedynie w sytuacji, gdy zajdzie potrzeba podyktowana warunkami technicznymi.

Tym samym część tekstowa planu wskazuje, iż w planie przewidziano obowiązująca linię zabudowy, a więc linię wzdłuż której obowiązany jest inwestor zaprojektować posadowienie budynku.

Natomiast w części graficznej planu linię zabudowy nakreślono linią z niezamalowanym trójkątem, którą w legendzie planu opisano jako nieprzekraczalną linię zabudowy.

Na pierwszy rzut oka wydawać by się mogło, iż pomiędzy częścią graficzną, a częścią tekstową zachodzi oczywista sprzeczność, która w razie wątpliwości powinna być interpretowana na korzyść uprawnień właścicielskich ((por. wyrok NSA z 24.04.2012 r. sygn. akt II OSK 229/11, CBOSA).

Jednakże Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż w sprawie taka sprzeczność nie zachodzi.

Po pierwsze wskazać należy, iż wprowadzenie w części graficznej planu obowiązującej linii zabudowy, jak słusznie uznał organ, pozbawiłoby możliwości przesunięcia o 1 m linii zabudowy, którą to możliwość przewiduje cytowany wyżej § 7 ust. 4 pkt 1 lit. e planu miejscowego.

W tym miejscu podkreślić należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany, sprawdzając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, dokonać musi jego wykładni celem odkodowania norm prawnych zawartych w jego przepisach, analogicznie jak w przypadku każdego aktu prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 672/16, dostępny jw.).

Nie jest rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej badanie zgodności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obwiązującym prawem, lecz ciąży na nim zbadanie zgodności przedstawionego przez inwestora projektu z planem miejscowym obowiązującym na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Badanie to nie może zaś prowadzić do pominięcia przez organy administracji określonych postanowień planu, a szczególności tych, których treść jest jasna i precyzyjna. Organ jest bowiem obowiązany do stosowania przepisów aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, do czego zobowiązuje go przepis art. 6 K.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 362/16 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 845/16, CBOSA).

Jak wskazuje się w orzecznictwie plan miejscowy składa się z dwóch podstawowych części: z części tekstowej, którą zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest treść uchwały, oraz z części graficznej - rysunku planu będącego jednym z załączników do uchwały. Rysunek planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1259/20, CBOSA).

Tym samym interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prezentowana przez Skarżących, a opierająca się wyłącznie na części graficznej, bez uwzględnienia części tekstowej, nie zasługuje na uwzględnienie.

Z powyższych względów wobec jasnej treści części tekstowej planu za niedopuszczalną należałoby uznać interpretację planu w oparciu o jej część graficzną pozbawiająca jakiegokolwiek znaczenia prawnego jej przepisów, a dokładnie § 2 pkt 9 oraz części § 7 ust. 4 pkt 1 lit. e.

W tym miejscu wskazać należy, iż gdyby uznać, że intencją uchwałodawcy było ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, to wprowadzenie zapisu o możliwości przesunięcia linii zabudowy o 1 m byłoby niecelowe. Ponadto, i co wymaga podkreślenia, uznanie, iż mamy do czynienia z nieprzekraczalną linią zabudowy pozostałoby w sprzeczności z jasną definicją pojęcia "linii zabudowy" zawartą w treści planu.

Z drugiej zaś strony, co wskazano już wyżej, zakreślenie w części tekstowej planu "obowiązującej linii zabudowy" oznaczałoby brak możliwości zabudowy w innym miejscu pomimo jednoznacznego brzmienia § 7 ust. 4 pkt 1 lit. e planu miejscowego.

Zatem, w ocenie składu orzekającego tylko przyjęcie, iż w planie miejscowym wyznaczono "obowiązującą linię zabudowy" z dopuszczeniem jej przesunięcia gdy zajdzie taka potrzeba podyktowana warunkami technicznymi pozwoli na uznanie, iż plan jest spójny i czytelny.

Z powyższych względów zarzut naruszenia § 2 pkt 9 oraz części § 7 ust. 4 pkt 1 lit. e. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z powyższych względów za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż powyższej oceny nie zmienia przedłożone przez Skarżących pismo Urzędu Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 2020 r. (znak: [...]). W piśmie tym Urząd nie dokonał interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie wskazał co należy rozumieć pod pojęciem obowiązującej linii zabudowy. Zresztą w piśmie tym Urząd jednoznacznie wskazał, że interpretacja zapisów planu zagospodarowania przestrzennego leży w wyłącznej kompetencji właściwych organów zgodnie z Prawem budowlanym.

Ponadto w niniejszej sprawie nie bez znaczenia pozostaje kwestia wyrysowania w części graficznej oznaczenia budynku tuż przy linii zabudowy, co mając na uwadze wynikające z w Polskich Norm oznaczenie graficzne (obecnie Norma [...]) wskazywałoby na obowiązująca linię zabudowy, a nie jak wskazują Skarżący na nieprzekraczalną linię zabudowy.

W niniejszej sprawie przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny planowany jest na dz. o nr. ew. [...] i [...] ob. ew. [...] K. , jedn. ew. [...] K. - obszar wiejski. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu (rys. nr 1, str. 63 projektu budowlanego) usytuowanie budynek przewidziano w odległościach ok. [...] m licząc od opisanej wyżej linii do narożnika ściany północno- wschodniej i południowo-wschodniej budynku (rys. nr 1 str. 63 projektu budowlanego), co jest niezgodne z § 2 pkt 9 w zw. z § 7 ust. 4 pkt 1 lit. e planu miejscowego.

Z powyższych względów zasadnie organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 Prawa budowlanego.

W tym miejscu wskazać należy, iż organ odwoławczy zasadnie za podstawę prawną wydania decyzji wskazał art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodzić należy się z organem, iż o niewykonaniu obowiązku, o którym traktuje art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego można mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeżeli natomiast udzielona odpowiedź jest w ocenie organu administracji jedynie niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może to być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych, np. z powodu niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi czy niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność taka nie może natomiast być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn wymienionych w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, czyli z powodu nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ nieprawidłowości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1023/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 672/16, CBOSA).

Wbrew zarzutom skargi organ w decyzji wskazał podstawę prawną wydania decyzji, a co za tym idzie zarzut naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. (błędnie określony w skardze jako art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Na marginesie Sąd jedynie wskazuje, iż w niniejszej sprawie organ sporządził uzasadnienie decyzji, a co za tym idzie nie stosował art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. przewidującego możliwość odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Orzeczenie w niniejszej sprawie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

-----------------------

2