Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2287/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 183 par. 1 i 2, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 49 ust. 1, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Edyta Podrazik (spr.), Protokolant starszy specjalista Marek Szwed- Lipiński, po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. i H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1394/16 w sprawie ze skargi D. P. i H. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki budynku rekreacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz D. P. i H. P. solidarnie kwotę 1 347 (jeden tysiąc trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1394/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. i H. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki budynku rekreacyjnego, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), nakazał H. i D. P. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku rekreacyjnego o wymiarach około 6,70 x 7,00 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach około 6,70 x 2,50 m, na działce nr [...], położonej w miejscowości K. gm. J., oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce. Jak ustalił organ I instancji, budynek rekreacyjny powstał samowolnie w latach 80-tych XX wieku. Na podstawie pisma Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2014 r. ustalono, że dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt, brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz założeń do tego planu. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] jest działką leśną i taki też charakter miała w dacie budowy spornego budynku, co wynika z informacji udzielonej przez Wójta Gminy J. w pismach z dnia [...] stycznia 2015 r. i z dnia [...] lipca 2015 r.

Po rozpatrzeniu odwołania H. P., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w toku odrębnego postępowania, w sprawie o znaku [...], przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia przeznaczenia terenu, na którym powstał sporny budynek. W ramach wspomnianego postępowania organ uzyskał od Wójta Gminy J. przy piśmie z dnia [...] września 2015 r. kopię uchwały Rady Gminy z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi m. in. działki nr [...]. Analiza treści przekazanego planu zagospodarowania przestrzennego pozwoliła ustalić, iż działka na której znajduje się sporny budynek, położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej planu wynikało, że był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Z powyższego organ wywiódł, że plan miejscowy z 1994 r. nie dopuszczał budowy w sposób legalny nowych obiektów o charakterze odpowiadającym przedmiotowemu budynkowi, a ponadto nie dopuszczał, aby obiekty wykonane legalnie poddawane były jakimkolwiek remontom czy rewitalizacji. Tym bardziej zatem w świetle powołanych zapisów brak było możliwości sanowania budowy obiektów powstałych na tym terenie w sposób samowolny. Organ podniósł, iż z informacji udzielonej przez Wójta Gminy J. w innych postępowaniach dotyczących tego terenu wynika, że Gmina J. nie posiada planów miejscowych, które obowiązywałyby dla wskazanego terenu w latach 80-tych ubiegłego wieku, a zatem w dacie budowy przedmiotowego obiektu.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zaszła okoliczność, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji budynku rekreacyjnego w związku z przeznaczeniem terenu, na którym został on zrealizowany, wykluczającym jego zabudowę. Powyższa niezgodność stanowi samoistną przesłankę wskazującą na konieczność nakazania rozbiórki.

Skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. P. i H. P., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Jak wskazał Sąd I instancji, skoro w niniejszej sprawie sporny obiekt został zrealizowany w połowie lat 80-tych XX wieku, tj. pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to zasadnie organy przyjęły, że zastosowanie znajdują przepisy tej ustawy. Zasadą wynikającą z tych przepisów jest legalizacja samowoli budowlanej. Z treści art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane wynika, że jedną z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność jej lokalizacji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, rozstrzygnął problem niejednolitej w orzecznictwie wykładni analizowanego przepisu, stwierdzając, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Sąd I instancji podkreślił, że plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 1994 r. w zapisach dla terenu objętego przedmiotem niniejszego postępowania wskazywał, że jest to teren leśny z zabudową letniskową bez możliwości dalszej zabudowy. Wprowadzał on także zakaz przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Wobec tego jako prawidłową Sąd uznał konstatację organu odwoławczego sprowadzającą się do stwierdzenia, że w sprawie zaszła okoliczność, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji budynku rekreacyjnego w związku z przeznaczeniem terenu, na którym został on zrealizowany, wykluczającym jego zabudowę.

Sąd nie zgodził się przy tym ze stroną skarżącą, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie w postępowaniu przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten wyraźnie wskazuje na możliwość legalizacji samowoli budowlanej w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego. Stan prawny działki strony skarżącej przedstawia się w ten sposób, że w ewidencji gruntów działka oznaczona jest jako lasy, oznaczone symbolem [...], co stanowi zresztą kontynuację jej poprzedniego sposobu przeznaczenia. Działki leśne co do zasady nie podlegają zabudowie. Możliwość zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne uzależniona jest od wcześniejszej zmiany ich przeznaczenia, która zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonywana jest w planie miejscowym. Podobną regulację zawierała poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. P. i H. P.. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

(I) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ w procesie wydawania decyzji prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr. 38, poz. 229 ze zm.) oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a.;

(II) art. 133 § 1 P.p.s.a., 134 § 1 P.p.s.a., 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 80 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów K.p.a., czego nie zauważył sąd w wydanym wyroku, co podważa zaufanie obywateli do organów państwa oraz ujemnie wpływa na ich świadomość i kulturę prawną, w szczególności poprzez:

a) wydanie orzeczenia w oparciu o stan faktyczny błędnie przyjęty przez organ i powielony przez sąd polegający na uznaniu przez sąd, iż organ przeanalizował czy sporny obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod zabudowę, mając na uwadze obecny okres, jak również uwzględnił przeznaczenie terenu od daty jego budowy, podczas gdy organ przeanalizował przeznaczenie obiektu jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (który dopuszczał istniejącą zabudowę letniskową), a całkowicie pominął przeznaczenie terenu przed 1994, a w szczególności nie dokonał analizy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzonego uchwałą nr [...] w J. z dnia [...] grudnia 1988 r., którego to dokumentu organ w ogóle nie uzyskał, w którym dokumencie działka skarżących była przeznaczona pod zabudowę letniskową,

b) wydanie orzeczenia w oparciu o stan faktyczny błędnie przyjęty przez organ i powielony przez sąd poprzez stwierdzenie, iż na nieruchomości skarżących nie można było wznosić budynków, podczas gdy z analizy MPZP z 1994 r. wynikało, iż sporny obiekt znajdował się na terenach leśnych z zabudową letniskową i takie przeznaczenie ma w dalszym ciągu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.,

c) niezebranie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez brak zwrócenia się do Urzędu Gminy J. o przedłożenie organowi uchwały Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia studium w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J., które obowiązuje do dnia dzisiejszego i dopuszcza zabudowę mieszkaniowo-letniskową na działce skarżących, jak również brak zwrócenia się do Urzędu Gminy J. o przedłożenie MPZP z 1988 r.,

d) dowolne i nie poparte żadnym materiałem dowodowym stwierdzenie, iż obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej, na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, podczas gdy w dniu wydania decyzji oraz wyroku przepisy o planowaniu przestrzennym (tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie istnieją dla przedmiotowej nieruchomości,

e) oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący i budzący zaufanie obywatela do Państwa tj. nieprzeprowadzenie przez organ postępowania legalizacyjnego w zakresie określonym w art. 40 Prawa Budowlanego, w szczególności gdy z treści MPZP z 1994 r. oraz studium wynika, iż nieruchomość skarżących przeznaczona jest pod zabudowę letniskową i dopuszcza jej zabudowę, co uzasadniało możliwość legalizacji,

(III) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że zabrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, iż obiekt budowlany lub jego część (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, podczas gdy sąd nie zauważył, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy czy w momencie budowy budynku istniały przepisy o planowaniu przestrzennym (a jeżeli tak to jakie), co stanowi o przedwczesności wydanych decyzji oraz o nieprawidłowości wyroku,

(IV) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na przedmiotowym terenie nie można było dokonać zabudowy i legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na fakt, iż sporna działka oznaczona jest w ewidencji gruntów jako lasy symbolem [...], podczas gdy prawidłowa wykłada tego przepisu stanowi, iż należy brać pod uwagę treść przepisów o planowaniu przestrzennym, a nie przeznaczenie działki wskazane w ewidencji gruntów,

(V) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy błędnej wykładni, polegające na oddaleniu skargi na decyzję w oparciu o stwierdzenie, iż obiekt budowlany jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, podczas gdy działka nr [...] przeznaczona była pod budownictwo letniskowe, a subsumpcja częściowo zebranego w sprawie materiału dowodowego i istniejący stan faktyczny w dniu wydania decyzji jednoznacznie wskazuje, iż nie istnieją przepisy o planowaniu przestrzennym w stosunku do działki nr [...] zakazujące jej zabudowy zarówno w dniu budowy budynku jak i w dniu wydawania decyzji, co powoduje, iż nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z uwagi na brak możliwości stwierdzenia, iż budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, co powoduje, iż organ po wszczęciu postępowania powinien wydać decyzję o zezwoleniu na użytkowanie budynku,

(VI) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o stwierdzenie, iż obiekt budowlany jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w okresie od dnia zabudowy do w chwili obecnej, podczas gdy w latach 1994-2003 MPZP z 1994 r. i przeznaczał nieruchomość skarżących pod zabudowę letniskową, a także od 1988 r. obowiązywał MPZP z 1988 r., co powinno skutkować zastosowaniem art. 40 Prawa Budowalnego i wydaniem decyzji o legalizacji lub pozwoleniu na użytkowanie, zamiast zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego;

(VII) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. oraz w związku z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę z uwagi na wybudowanie obiektu, w ocenie organu, niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i chwili obecnej, z pominięciem rzeczywistej oceny i przeznaczenia terenu (tj. oznaczenia LS, UTL) w okresie wcześniejszym uregulowanym wskazanym powyżej MPZP z 1994 r. oraz MPZP z 1988 r., jak również brak ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie odpowiedniego wypisu z rejestru gruntów z daty budowy, co doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego;

(VIII) art. 40 Prawa Budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 37 Prawa Budowlanego nakazującego rozbiórkę budynku, w sytuacji gdy przesłanki te nie nastąpiły, gdyż zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym możliwa była legalizacja samowoli budowlanej zgodnie z treścią MPZP z 1994 r.

Z ostrożności procesowej zarzucono również naruszenie:

(IX) art. 133 § 1 P.p.s.a., 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 80 w zw. z art. 77 § 1, 107 § 3, art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo niezastosowania przez organ, a następnie przez sąd art. 49 prawa budowlanego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r., tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), przewidującego zakaz wydawania nakazu rozbiórki obiektów od których budowy minęło 5 lat w sytuacji, gdy budynek skarżących został oddany do użytku w połowie lat 80-tych XX wieku,

(X) art. 1 § 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli Decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod względem jej zgodności z prawem, w odniesieniu do art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu do dnia 10 lipca 2003 r., tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718),

(XI) art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r., tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy w stosunku do budynku skarżących upłynął 5 letni termin od dnia budowy, co uniemożliwiało wydanie decyzji o nakazie rozbiórki budynku.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych w wysokości maksymalnej.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinęli argumenty na poparcie prezentowanych obszernie zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, choć należy zauważyć, że oba rodzaje zarzutów sprowadzają się w zasadzie do podniesienia jednej z kluczowych kwestii, a mianowicie błędnego ustalenia przez organ, co zaaprobował następnie sąd I instancji, że w dacie budowy spornego domku letniskowego, tj. w połowie lat 80-tych XX wieku nie obowiązywał żaden plan miejscowy, a plan obowiązujący w międzyczasie, tj. od chwili budowy spornego obiektu do dnia wydania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego, nie przewidywał tego rodzaju zabudowy.

Odnosząc się do zakreślonego problemu wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".

Ponieważ przesłanka wymieniona w pkt 1 przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy wspomniane w niej przepisy o planowaniu przestrzennym to unormowania obowiązujące w dacie powstania obiektu budowlanego, czy w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego, zaistniały warunki do podjęcia stosownej uchwały. W myśl uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13 (wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl): "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane [...] w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane [...], są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano m.in., że: "O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę". W tego rodzaju sytuacjach "nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym".

W świetle powyższej uchwały rozstrzygające znaczenie dla możliwości rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. będzie miało ustalenie, czy lokalizacja tego obiektu jest do pogodzenia z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, względnie czy w dacie budowy obiektu obowiązujący wówczas plan przewidywał tego rodzaju zabudowę. Należy też uwzględnić stan prawny w okresie pomiędzy wybudowaniem obiektu a momentem orzekania przez organy nadzoru budowlanego. W procesie ustalania zaistnienia przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie będzie miała natomiast odpowiedniego znaczenia, względnie tylko drugorzędne znaczenie, kwalifikacja działki wynikająca z ewidencji gruntów i budynków, co do rodzaju użytku gruntu.

Jak słusznie zarzucili skarżący kasacyjnie, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się tymczasem jedynie do analizy uchwały Rady Gminy w J. z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., powołując się przy tym na pismo Wójta Gminy J. informujące, że nie dysponuje planami miejscowymi, które obowiązywałyby dla tego terenu w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku (brak wskazanego pisma w aktach sprawy). Tymczasem Sąd z urzędu posiada wiedzę, że z uchwały Rady Gminy J. z [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. – której treści na próżno szukać w aktach administracyjnych niniejszej sprawy – wynika, że zmieniono nią plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej z [...] kwietnia 1990 r. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/16). Ponadto, z jej treści ma wynikać, iż na omawianym terenie obowiązywał wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] w J. z dnia [...] grudnia 1988 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1379/16). Obowiązkiem organu było więc przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego i zweryfikowanie jakie przeznaczenie w tych planach przewidziano dla terenu obecnej działki nr [...].

Za zasadny należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w powiązaniu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. z dnia [...] listopada 1994 r. Z przytoczonych przez organ odwoławczy zapisów tego planu wynika, że zastana na tym terenie (obejmującym działkę nr [...]) i powstała wcześniej zabudowa letniskowa była pośrednio akceptowana, a przynajmniej tolerowana. Wprawdzie oczywistym jest, że nie oznaczało to wprost legalizacji istniejącej już zabudowy letniskowej, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, to jednak okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny wystąpienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a tym samym także możliwości orzeczenia rozbiórki na podstawie tego przepisu. W świetle cytowanej wyżej uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, oraz przywołanych w jej uzasadnieniu przepisów Konstytucji RP, w tym wynikającej z zasady państwa prawnego zasady zaufania obywatela do państwa i prawa, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek przewidziany w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. umożliwiający nakazanie rozbiórki spornego budynku rekreacyjnego. Nie można bowiem ignorować okoliczności, że wspomniany wyżej plan zagospodarowania przestrzennego gminy J. od czasu jego uchwalenia w 1994 r. do momentu jego wygaśnięcia z końcem 2003 r. czyli przez okres około 9 lat, przewidywał na tym obszarze istnienie zabudowy letniskowej, choć bez możliwości realizacji nowych obiektów tego rodzaju oraz remontu budynków już istniejących (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 977/17).

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowanie w niniejszej sprawie przez orzekające w niej organy nadzoru budowlanego art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez nakazanie D. P. i H. P. rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku rekreacyjnego na działce nr [...], położonej w miejscowości K. gm. J. - było niezasadne. Przy ustalaniu i wyborze stanu prawnego dotyczącego przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w określonym przedziale czasu organ powinien kierować się bowiem zasadami i wartościami konstytucyjnymi wskazanymi w powołanej wyżej uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. Nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne i z tego względu nie można stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 977/17).

W konsekwencji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie, czy w dacie budowy spornego domku letniskowego obowiązujący wówczas plan miejscowy przewidywał dla terenu przedmiotowej działki tego rodzaju zabudowę, a także naruszenia art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. należało uznać za usprawiedliwione.

Na niezasadny uznać należało natomiast podniesiony zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r. poprzez jego niezastosowanie, albowiem w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, którego budowa – tak jak w rozpoznawanej sprawie – została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89 poz. 414/, mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tych więc sprawach przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się.

Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. i 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane okazały się być zasadne - należało na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznać skargę i uchylić decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a.