Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 683/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi P. U. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 października 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku przez J. K. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia 8 sierpnia 2005 r., Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz P. U. kwotę 500,00 zł /pięćset złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 8 sierpnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wydał na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzję Nr [...], którą stwierdził wykonanie przez J. K. obowiązku sporządzenia i przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych związanych z wykuciem otworu drzwiowego o szerokości 1 m w ścianie zewnętrznej budynku, poszerzeniem otworu drzwiowego w ścianie wewnętrznej z szerokości 80 cm do około 160 cm oraz zamurowaniem istniejącego otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej pozostawiającą w tym miejscu okno o wymiarach 80 x 80 cm.

Na powyższą decyzję odwołanie wnieśli J. U. i P. U., domagając się przeprowadzenia postępowania polegającego na wykonaniu: pomiarów stwierdzających rzeczywiste wykonanie robót ujętych w uzasadnieniu w/w decyzji z uwzględnieniem oparcia nadproża o przewód kominowy będący w bezpośrednim sąsiedztwie oraz innych działań mających na celu stwierdzenie czy wykonane roboty budowlane zostały właściwie przedstawione w złożonej w PINB dokumentacji oraz zgodnie ze sztuką budowlaną. Powyższe, strony uzasadniły tym, że roboty w przypadku poszerzenia otworu drzwiowego zostały wykonane w sposób określony na załączonym rysunku. Odwołujący wskazali, iż jeżeli inwentaryzacja robót została wykonana w sposób identyczny z przedstawionym rysunkiem a obliczenia potwierdziły prawidłowość wykonania robót, są gotowi zaniechać żądania przywrócenia do stanu poprzedniego budynku przy ul. G. [...] w S. Jednakże uważają, że analiza dokumentów bez przeprowadzenia wizji lokalnej jest bezcelowa. Nie zostali oni nadto poinformowani o przeprowadzeniu takich czynności, czyli organ przyjął, że wykonane roboty, przeprowadzone przez osoby nie mające jakiegokolwiek wykształcenia budowlanego, zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W przypadku potwierdzenia wykonania robót niezgodnie ze sztuką budowlaną oraz dokumentacją, J. U. i P. U. wnieśli o przywrócenie do stanu poprzedniego tego budynku oraz złożenie wniosku o pozbawienie uprawnień budowlanych osobę, która stwierdziła wykonanie robót przez J. K. jako zgodne ze sztuką budowlaną (potwierdzone inwentaryzacją budowlaną).

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 października 2005r., Nr [...], organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tejże decyzji stwierdzono, iż działalność organu nadzoru budowlanego I instancji, wobec samowolnych robót budowlanych będących przedmiotem postępowania, jest jak najbardziej uprawniona. Inwestor swoim działaniem uchybił poprzez swoje zaniechanie przepisom prawa powszechnie obowiązującego i nie dokonał zgłoszenia w przewidzianej w art. 28-30 Prawa budowlanego formie, zamiaru inwestycyjnego polegającego na wykuciu otworu drzwiowego o szerokości 1 m w ścianie zewnętrznej budynku oraz poszerzeniem istniejącego otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej, pozostawiającą w tym miejscu okno o wymiarach 80 x 80 cm do około 160 cm, jak również zamurowaniem istniejącego otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej, pozostawiającą w tym miejscu okno o wymiarach 80 x 80 cm. Tym samym organ zobligowany był do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto organ zauważył, iż procedura naprawcza, określona w art. 50-51 Prawa budowlanego, charakteryzuje się precyzyjnie ustalonymi zasadami i formami działania organu administracyjnego, które wynikają wprost z przepisów. Tak więc, wobec stwierdzenia popełnienia samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego I instancji zobligowany był zgodnie z zapisem art. 51 ust. 1 pkt 2 wydać decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź, jeżeli jest możliwe, doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, nakładając obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ratio legis przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polega na wymuszeniu na inwestorze dokonania wyłącznie czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa. Nadto organ II instancji stwierdził, iż w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie wskazanych przepisów bada się przede wszystkim czy dana inwestycja jest zgodna z przepisami technicznymi oraz ze sztuką budowlaną. Poza kognicją tych organów pozostaje natomiast rozstrzygnięcie o prawach współwłasności oraz sporów sąsiedzkich, gdyż sprawy te są z natury sprawami o charakterze cywilnym i należą do kognicji sądów cywilnych.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził, iż odwołujący się nie są uprawnieni w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego do kwestionowania kompetencji osoby sporządzającej dokumentację inwentaryzacyjną. W konsekwencji zastosowania w/w przepisów właściwy organ po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku jego niewykonania – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiekt do stanu poprzedniego. Organ I instancji stwierdzając samowolne zrealizowanie robót budowanych, nakazał inwestorowi, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2, wykonanie określonych obowiązków mających na celu doprowadzenie w/w robót do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji wykonania przez inwestora nakazanych czynności oraz przedłożenia wymaganych dokumentów, dokonując ich wnikliwej analizy organ I instancji wydał decyzję nr [...] z dnia 8 sierpnia 2005 r., którą stwierdził wykonanie przez J. K. obowiązków nałożonych decyzją tego organu nr [...] z dnia 10 czerwca 2005 r.

Organ odwoławczy stwierdził więc, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia wykonania (bądź nie wykonania) obowiązków wynikających z wcześniejszej decyzji PINB w Powiecie W. Nr [...] z dnia 10 czerwca 2005 r. Zatem organ II instancji bada wyłącznie sam stan ich wykonania. Samo niewykonanie choćby jednego z nich, wobec ostateczności decyzji i wynikających z tego faktu domniemań prawnych decyzji, skutkuje obligatoryjnym nakazem wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ zwrócił uwagę na deklaratoryjny charakter decyzji o wykonaniu obowiązków. Oznacza to, iż w przypadku spełnienia wszystkich obowiązków w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego nie może odmówić wydania takiej decyzji bądź wydać decyzje na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Dokonując ponownej oceny wykonania obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją obowiązkową, organ II instancji potwierdził prawidłowość ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. oraz stwierdził poprawność deprecjonowanego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego, dostarczona dokumentacja uprawniała organ l instancji do stwierdzenia, iż inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i potwierdzenia tego stosownym aktem administracyjnym. Zatem organ II instancji stwierdził, iż organ działał zgodnie z procedurą zawartą w art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Z rozstrzygnięciem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodzili się P. U. i J. U., którzy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, domagając się jej uchylenia. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, że nie odnosi się ona do wyjaśnienia ich zarzutów, odnośnie sposobu wykonania dokumentacji inwentaryzacyjnej poprzez przeprowadzenie wizji lokalnej, do których mieli prawo na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., oraz nie uwzględniono w wydaniu decyzji całego toku postępowania, które spowodowane było zgłoszeniem o samowoli budowlanej w dniu 31 marca 2003 r. Zdaniem skarżących, sposób legalizacji samowoli budowlanej może doprowadzić do tego, że wykonanie samowolnych robót budowlanych będzie zalegalizowanie tylko na podstawie dokumentów bez uwzględnienia rzeczywistego sposobu ich wykonania. Ponadto nie zwrócono uwagi na fakt, że postępowanie toczy się od dnia 31 marca 2003 r. Przedmiotem postępowania winna być decyzja Nr [...] z dnia 29 września 2003 r., od której J. K. nie wniósł odwołania. W związku z tym organ I instancji powinien wydać w terminie 14 dni decyzję nakazującą bezwzględne doprowadzenie budynku przy ul. G. [...] w S. do stanu poprzedniego. Zaś organ odwoławczy winien zbadać całokształt postępowania z uwzględnieniem wielokrotnie podnoszonej przez skarżących kwestii, że równolegle toczy się w Sądzie Rejonowym w W. postępowanie o zniesienie współwłasności. Podstawą złożenia wniosku o zniesienie współwłasności w dniu 5 lipca 2002 r. było utrudnienie ze strony J. K. korzystania z współwłasności w/w budynku.

Ponieważ budynek, w którym wykonano roboty został wybudowany na początku dwudziestego wieku, przy ich wykonywaniu winien zostać również uwzględniony fakt, że był on w przeszłości poddany działaniom fali powodziowej (ostatnio w 2002 r.) i nie powinno mieć miejsca wykonanie robót w sposób określony w odwołaniu. Tym bardziej, że J. K. wykonał dodatkowo samowolę budowlaną polegającą na wymianie belek stropowych, będące także przedmiotem zgłoszenia do PINB w W. w dniu 5 września 2005 r. Całość wykonanych robót może spowodować katastrofę budowlaną.

Zdaniem strony skarżącej, z chwilą zgłoszenia w dniu 31 marca 2003 r. samowoli budowlanej organ I instancji powinien spowodować natychmiastowe zaniechanie wykonania robót budowlanych przez J. K. i na tym etapie powinno zakończyć się postępowanie. Reakcja organu nastąpiła dopiero w dniu 2 września 2003 r. poprzez zawiadomienie o przeprowadzeniu wizji – oględzin. Konsekwencją powyższego była decyzja Nr [...], wydana w dniu 29 września 2003 r. Naruszono tym w sposób rażący art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., ponieważ od momentu zgłoszenia samowoli budowlanej upłynęło sześć miesięcy. Dalsze postępowanie naruszyło zaś art. 8 k.p.a, gdyż brak działania spowodował, że PINB w W., wbrew twierdzeniu zawartym w skarżonej decyzji, rozstrzygnął sprawę, która należała do kompetencji Sądu, co wyjaśnione zostało w pkt. 2, przez co naruszono obowiązujące prawo. Poprzez brak reakcji zezwolono na wykonanie samowoli budowlanej, która stała się podstawą ubiegania się przez jej sprawcę J. K. o przydzielenie przez Sąd w użytkowanie pomieszczenia, uzyskanego wykonaniem samowoli budowlanej.

Dodatkowo odnosząc się skarżonej decyzji skarżący nadmienili, że art. 10 § 1 k.p.a. wyraźnie określa, że można wypowiedzieć się odnośnie sposobu prowadzenia postępowania. Organy I i II instancji uznały zaś, że nie są oni uprawnieni w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego do kwestionowania kompetencji osoby sporządzającej dokumentację inwentaryzacyjną. Wyjaśnili w piśmie uzupełniającym odwołanie, że wykonanie dokumentacji budowlanej polegało na inwentaryzacji robót w oparciu o dane uzyskane od osoby, która wykonała samowolę budowlaną, czyli J. K. Nie ma to nic wspólnego z podważaniem przez skarżących kompetencji oraz wykształcenia inż. M. W., osoby która wykonała tą dokumentację. Mogło nastąpić świadome wprowadzenie w błąd przez J. K. poprzez podanie nieprawdziwych informacji o wykonanych robotach służących do dokonania obliczeń wytrzymałości wykonanej konstrukcji, tym bardziej, że roboty budowlane zostały wykonane przez osoby nie posiadające żadnego wykształcenia budowlanego.

Ponadto stwierdzili, że pomimo wyjaśnienia motywów rzekomego kwestionowania kompetencji wyjaśnionych powyżej, skarżący uważają, że każdy z uczestników postępowania może zgłosić zastrzeżenia do sposobu wykonania określonych czynności, nawet gdyby osobą wykonującą te czynności byłby biegły sądowy.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 683/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie przed tut. Sądem w sprawie ze skargi J. U. na w/w decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 października 2005 r., Nr [...], ponieważ skarżąca cofnęła skargę z uwagi na zawarcie ugody sądowej w kwestii zniesienia współwłasności nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 października 2005 r. Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia 8 sierpnia 2005 r. Nr [...] - naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art. 7 k.p.a./, spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego /art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a./, jak i naruszeniu przepisu art. 10 § 1 k.p.a.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania opisanej wyżej decyzji z dnia 8 sierpnia 2005 r. Nr [...] w oparciu o przepis art. art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./.

Art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Jak wynika z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy, w dniu 29 września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 powołanej wyżej ustawy – Prawo budowlane, decyzję Nr [...], którą nałożył na inwestora J. K. obowiązek przedłożenia dokumentacji - celem doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych w budynku przy ul. G. [...] w S. do stanu zgodnego z prawem, tj.:

1) aktualnego wypisu z rejestru gruntów dla w/w nieruchomości,

2) aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej dla przedmiotowej nieruchomości,

3) zgody współwłaściciela budynku na wykonanie robót,

4) inwentaryzację budowlaną wykonanych robót, sporządzoną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji /Dz. U. z 1998 r. Nr 140, poz. 906/ przez uprawnioną osobę,

5) oświadczenie osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnej o zgodności wykonania robót ze sztuką budowlaną i przepisami – Prawa budowlanego,

6) kserokopię uprawnień osób wymienionych w pkt. 4 i 5 wraz z zaświadczeniami o przynależności tych osób do izby zawodowej.

W/w decyzja została następnie zmieniona przez organ I instancji w dniu 10 czerwca 2006 r. decyzją Nr [...] w ten sposób, że ustalono nowy termin wykonania obowiązku określonego w punktach 1, 2, 4, 5 i 6 decyzji Nr [...].

Na podstawie zaś ust. 3 art. 51 Prawa budowlanego - po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał w dniu 8 sierpnia 2005 r. decyzję Nr [...], którą stwierdził wykonanie przez J. K. obowiązku sporządzenia i przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych związanych z wykuciem otworu drzwiowego o szerokości 1 m w ścianie zewnętrznej budynku, poszerzeniem otworu drzwiowego w ścianie wewnętrznej z szerokości 80 cm do około 160 cm oraz zamurowaniem istniejącego otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej pozostawiającą w tym miejscu okno o wymiarach 80 x 80 cm.

Przy czym uzasadnienie decyzji organu I instancji ogranicza się jedynie do przytoczenia przepisu art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego i ogólnego stwierdzenia, iż po przeanalizowaniu przedłożonych przez inwestora dokumentów wynikających z decyzji Nr [...] z dnia 29 września 2003 r., zmienionej decyzją Nr [...] z dnia 10 czerwca 2005 r., organ stwierdził, że spełnione zostały wymogi przedmiotowej decyzji.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika natomiast, aby dokumentacja przedłożona przez J. K. pozwalała przyjąć, że dokonane przez inwestora samowolne roboty budowlane są zgodne z prawem.

Tym samym, organ ten nie dokonał oceny przedmiotowej inwentaryzacji. Uchybienie to jest o tyle istotne, że jej prawidłowość kwestionował skarżący już w odwołaniu.

Wskazać należy, ze przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nie zwalnia organów, orzekających na jego podstawie, od dokonania takiej oceny, zwłaszcza, że w cyt. wyżej przepisie art. 51 ust.1 pkt. 2 Prawa budowlanego - mowa jest o doprowadzeniu wykonywanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Ponadto organ w ogóle nie wypowiedział się co do kwestii terminu wykonania przez inwestora obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia 29 września 2003 r., Nr [...], zmienionej decyzją z dnia 10 czerwca 2005 r. Nr [...].

W istocie przyjąć należy, że w decyzji tej brak jest uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, a to stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a., co już dawało podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Pokreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984 r., sygn. akr I SA 508/84, ONSA 2/84, poz. 100/.

Motywy decyzji winny zaś odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

W konsekwencji powyższych ustaleń, przyjąć należy, że stwierdzenie przez organ I instancji wykonania przez J. K. obowiązku przedłożenia określonych dokumentów na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego bez wyjaśnienia opisanych wyżej okoliczności, było co najmniej przedwczesne.

Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdził również, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, czynił to z naruszeniem zasady ogólnej czynnego udziału stron – skarżących w postępowaniu.

Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów /art. 78 k.p.a./, a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących.

Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu /bądź prowadzeniu/ postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Aby zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień to organ administracji publicznej musi wykazać dostateczną aktywność, a nie strona.

Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to bez względu na to, czy miało ono, czy też nie, wpływ na wynik sprawy - treść decyzji /zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458/.

Z analizy akt sprawy nie wynika zaś by organ I instancji przed wydaniem decyzji umożliwił skarżącemu zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z przedłożoną przez inwestora inwentaryzacją, czym niewątpliwie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. /zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441/.

Uchybienie to jest o tyle istotne, że w sprawie występują sporne interesy stron: z jednej strony inwestor J. K., który dokonał samowolnie roboty budowlane, w budynku przy ul. G. [...] w S., a z drugiej strony – skarżący, kwestionujący zgodność z prawem tych robót.

Zgodnie zaś z zasadą zawartą w art. 7 k.p.a., która nabiera szczególnego wymiaru właśnie w sytuacji, gdy w sprawie strony reprezentują sporne interesy, zadaniem organów administracji było przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron, ich przeanalizowanie z udziałem zainteresowanych osób i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone, jakie względy zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, podjętych w niniejszej sprawie, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, iż w sytuacji gdy w postępowaniu występują dwie strony o spornych interesach, przyjęcie, iż tylko ta, na rzecz której pozytywnie załatwiono sprawę, ma przymiot strony, naruszałoby zasadę równości procesowej stron /zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001 r., I SA 1479/99, LEX nr 54176/. Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia /decyzje administracyjne/, koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a. /zob. wyrok z dnia 29 stycznia 1992 r., SA/Kr 963/91 - niepubl./.

Zasadom art. 8 k.p.a., jak to wynika z linii orzeczniczej NSA /wyrok z dnia 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 64/ przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowały się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie bowiem, mimo że skarżący w odwołaniu domagał się przeprowadzenia oględzin, organ II instancji nie odniósł się do tego żądania, jak również nie przeprowadził oględzin spornych robót. Organ odwoławczy swoje wywody odnoszące się do tej kwestii ograniczył jedynie do stwierdzenia, iż, cyt.: "skarżący nie są uprawnieni w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego do kwestionowania kompetencji osoby sporządzającej dokumentację inwentaryzacyjną".

W aktach sprawy znajduje się zaś jedynie protokół oględzin budynku przy ul. G. [...] w S., które zostały przeprowadzone w dniu 11 września 2003 r., a zatem na dwa lata przed podjęciem przez organ I instancji kwestionowanej w rozpatrywanej sprawie decyzji, a na ustaleniach których oparł się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. przy wydawaniu w/w decyzji z dnia 29 września 2003 r., Nr [...].

Ponadto z akt administracyjnych nie wynika, by w oględzinach, o których mowa w inwentaryzacji brał udział skarżący. Organy kwestię tą w ogóle pominęły, choć okoliczność ta jest o tle istotna, że na ustaleniach z tych oględzin organy oparły swoje rozstrzygnięcia. Autor tegoż opracowania stwierdził na stronie 6, że, cyt.: "Na podstawie oględzin wykonanych robót budowlanych i wywiadu przeprowadzonego z inwestorem należy uznać, że przedmiotowe roboty wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami Prawa budowlanego".

Naruszono tym samym, wydając w sprawie skarżone decyzje, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.

Należy tutaj wskazać, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności /art. 7, 75 k.p.a./ wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy /zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114/.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w szczególności dowodem mogą być oględziny, które w rozpatrywanej sprawie miałyby zastosowanie, zwłaszcza gdy uwzględni się, że skarżący wniósł w odwołaniu o przeprowadzenie postępowania polegającego na wykonaniu: pomiarów stwierdzających rzeczywiste wykonanie robót ujętych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z uwzględnieniem oparcia nadproża o przewód kominowy będący w bezpośrednim sąsiedztwie oraz innych działań mających na celu stwierdzenie czy wykonane roboty budowlane zostały właściwie przedstawione w złożonej w PINB dokumentacji oraz zgodnie ze sztuką budowlaną.

Powyższych uchybień, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji, nie dostrzegł organ odwoławczy, dopuszczając się tym samym naruszeń prawa.

Organ odwoławczy uznał, że dostarczona dokumentacja uprawniała organ l instancji do stwierdzenia, iż inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i potwierdzenia tego stosownym aktem administracyjnym, bez dokonania jednak ustaleń w tym zakresie. Przede wszystkim brak jest rozważań dotyczących terminu wykonania obowiązku jak i zgodności wykonanych przez J. K. robót budowlanych z prawem, stosownie do przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1 w związku z art.51 ust.1 pkt.2 Prawo budowlane.

Słusznym jest zatem wniosek, iż organy orzekające nie przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowania dowodowego zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami k.p.a.

Nie można zatem przyjąć, że orzekające w sprawie organy wykazały istnienie przesłanek, o których jest mowa w cyt. wyżej art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zwłaszcza, że decyzja wydawana w oparciu o ten przepis jest następstwem decyzji wydanej w oparciu o cyt. wyżej przepis art. 51 ust.1 pkt. 2 Prawa budowlanego, a który to przepis w sposób jednoznaczny stwierdza, że nałożone tym przepisem określone czynności mają na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Stosownie do przepisu art. 152 tej ustawy orzeczono jak w punkcie II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.