Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3805/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 464/18 w sprawie ze skargi [...]. z siedzibą w W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2018 r. II SA/Po 464/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazał [...] S.A. z siedzibą W. (zwanej dalej "Spółką") rozbiórkę wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego wybudowanego na nieruchomości przy [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb [...]).

Na skutek wniesionego przez Spółkę odwołania, na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", decyzją z dnia [...] marca 2018 r. (zaskarżoną w tej sprawie) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż – jak ustalono – przedmiotowy nośnik powstał na działce nr [...] (własność [...]) w okresie od 24 lipca 2015 r. do 19 stycznia 2016 r. Inwestor – skarżąca Spółka, w tym okresie dokonał demontażu poprzedniego urządzenia reklamowego i postawienia nowego w innym miejscu. Zdaniem organu nośnik ten jest budowlą (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), gdyż jest trwale z gruntem związany, a zatem jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Inwestor wykonał tę inwestycję w sposób samowolny. Nie można jednak jej zalegalizować, gdyż narusza ona przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu (uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]). Miejscowy plan ustanawia zakaz reklam z wyjątkiem szyldów i tablic informacyjnych.

W skardze na powyższą decyzję wniesiono o uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. w zakresie nieprawidłowych ustaleń co do tego, że tablica reklamowa nie jest tą samą, która istnieje nieprzerwanie od lat dziewięćdziesiątych XX wieku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie ma sporu, iż organ dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego nośnika reklamowego jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Spór dotyczy zaś tego czy urządzenie to zostało posadowione w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu z materiału sprawy wynika w sposób jasny, że doszło do zmiany lokalizacji urządzenia reklamowego poprzez przeniesienie do części centralnej działki. Zgłoszony przez spółkę "okres przerwy technologicznej" koreluje z okresem kiedy doszło do zmiany lokalizacji urządzenia, czyli do jego rozbiórki i posadowienia go w innym miejscu. A zatem Sąd nie dał wiary Spółce, że nie doszło do wybudowania nowego obiektu. Zdaniem Sądu dowody w postaci zdjęć pozyskanych przez organ wraz z pismami samej Spółki dotyczące "przerwy technologicznej", która w istocie posłużyła do zmiany lokalizacji nośnika, były wystarczające do ustalenia stanu faktycznego i nie zostały podważone przez stronę. Dalej Sąd wyjaśnił, że słusznie organy ustaliły, iż zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja powstała w sposób samowolny, a zatem urządzenie reklamowe stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Słusznie zatem zastosowano tryb z art. 48 ww. ustawy i nakazano rozbiórkę obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, że nie było podstaw do zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, zasadnie organy odstąpiły od tego trybu. Na terenie, gdzie znajduje się działka nr [...], obowiązuje miejscowy plan, który zakazuje lokalizacji reklam z wyjątkiem szyldów i tablic informacyjnych. Przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest ani szyldem ani tablicą informacyjną (§ 2 pkt 15 i § 11 ust. 2 miejscowego planu). Nie znajduje się obok i nie oznacza siedziby przedsiębiorcy, a jest wynajmowany przez Spółkę innym podmiotom na cele reklamowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że przeprowadzenie przez organ administracji niepełnej, pobieżnej oraz niewyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego polegającej na oparciu rozstrzygnięcia na zdjęciach lotniczych oraz wydrukach z GEO Map, które mogą być wykorzystywane wyłącznie w celach informacyjnych, a także na przedstawionych przez ZDM w P. notatkach bliżej nieznanych osób pozbawionych wiadomości specjalnych - jest wystarczające dla uznania, że tablica reklamowa nie jest tą samą tablicą, która istnieje nieprzerwanie od lat dziewięćdziesiątych XX wieku.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 2 września 2021 r. skierowano przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.).

W piśmie procesowym z dnia 24 września 2021 r. skarżąca Spółka podtrzymała stanowisko wyrażone w sprawie, wskazując dodatkowo, że w piśmie z dnia 13 sierpnia 2021 r. wnosiła o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nakazały skarżącej Spółce rozbiórkę wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na nieruchomości przy [...] w P. (dz. [...]). Podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem nie zachodziła możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej z uwagi na sprzeczność spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A w P. przyjętego uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...].

W skardze kasacyjnej kwestionowane jest ustalenie organów orzekających w sprawie, a zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że sporne urządzenie reklamowe zrealizowane zostało w warunkach samowoli budowlanej i nie jest tym samym urządzeniem, które istniało w tym miejscu od lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Dlatego też podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 79 k.p.a., 80 k.p.a., 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o zdjęcia lotnicze, wydruki z GEO Map, a także notatki, jak zaznaczono, "bliżej nieznanych osób pozbawionych wiadomości specjalnych" – że jest to wystarczające dla uznania, że tablica reklamowa nie jest tą samą, która istniała nieprzerwanie od lat dziewięćdziesiątych XX wieku.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ustalony stan faktyczny sprawy pozwalał na wyprowadzenie wniosków, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe zrealizowane zostało na działce nr [...] w okresie pomiędzy 24 lipca 2015 r., a 19 stycznia 2016 r., w którym Spółka zaplanowała przerwę technologiczną w użytkowaniu spornej budowli. W okresie tym, jak ustalono, urządzenie reklamowe usytuowane w innej części wskazywanej działki zostało rozebrane i wykonano nowe urządzenie reklamowe w innym miejscu. Dlatego też słusznie Sąd pierwszej instancji zastosował, w ramach sprawowanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a i oddalił wniesioną skargę jako niezasadną. Nie było także w realiach tej sprawy uzasadnionych przesłanek do zastosowania normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., albowiem w ramach niniejszego postępowania nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, jak też nie wystąpiły inne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze przedstawione akta administracyjne sprawy zaznaczyć należy, iż na działce nr [...] przy [...] w P., której właścicielem jest Miasto P., inwestor [...] S.A. zrealizował sporne urządzenie reklamowe bez wymaganego pozwolenia na budowę w okresie pomiędzy 24 lipca 2015 r. a 19 stycznia 2016 r. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż realizacja takiego wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem wymagała pozwolenia na budowę.

Podobnie nie budzi wątpliwości, iż takie przedmiotowe urządzenie reklamowe było zlokalizowane przed 24 lipca 2015 r. na wskazywanej działce nr [...], lecz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, iż urządzenie to było umiejscowione w innym miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, że pomieszczone w aktach sprawy zdjęcia lotnicze pozwalają na takie ustalenia. Zdjęcia te przekazane w szczególności przy piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. przez Zarząd Dróg Miejskich są czytelne i nie pozostawiają wątpliwości odnośnie innego usytuowania aktualnego nośnika względem dotychczasowego.

Przede wszystkim wynika to z porównania 3 zdjęć: z 16 kwietnia 2015 r., gdzie stary nośnik reklamowy zlokalizowany jest bliżej ulicy; z 3 sierpnia 2015 r., gdzie brak jest nośnika reklamowego; z 4 maja 2016 r., gdzie uwidoczniono nośnik nowy reklamowy - za ścieżką pieszo-rowerową, której przedtem nie było i która powstała w miejscu poprzedniego posadowienia nośnika. Zaś na k. 49-52 akt organu pierwszej instancji znajdują się zdjęcia "starego" nośnika tj. z lat 1994-1999. Zdjęcia te wskazują, że doszło do zmiany lokalizacji urządzenia reklamowego poprzez przeniesienie go do części centralnej działki. Przesunięcie nowego względem starego nośnika jest bardzo widoczne na zdjęciach np. 72v i 73v akt organu pierwszej instancji, czy na k. 15 i 20 akt organu odwoławczego względem tych elementów układu drogi na rondzie, które nie zmieniły się i wykazane pomiarami na zdjęciach na kartach 7 – 9 akt organu pierwszej instancji. Nie bez znaczenia jest również i to, że czas zgłoszonej przez inwestora "przerwy technologicznej" - w okresie od 17 lipca 2015 r. do 19 stycznia 2016 r., jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, koreluje z okresem kiedy doszło do zmiany lokalizacji urządzenia reklamowego, tj. rozbiórki dotychczasowego i posadowienia przedmiotowego nośnika w nowym miejscu.

Stanowisko strony skarżącej zwalczające to ustalenie nie jest oparte na jakichkolwiek twierdzeniach pozwalających na skuteczne obalenie przyjętych wyżej tez. Poza negowaniem ustaleń, poczynionych w szczególności na podstawie przedstawionych zdjęć lotniczych co do poprzedniego i aktualnego usytuowania spornego nośnika reklamowego i podnoszonym niezmiennie twierdzeniu o umiejscowieniu nośnika w tym samym miejscu od lat dziewięćdziesiątych, skarżąca Spółka także i w skardze kasacyjnej nie wskazała jakie okoliczności przemawiają za takim twierdzeniem, odnosząc się choćby do stałych elementów drogi, przy której się znajduje nośnik, czy przedstawiając dowody podważające te przeprowadzone przez organ. Samo więc negowanie poczynionych w sprawie ustaleń nie jest wystarczające, podobnie jak twierdzenie o potrzebie powołania biegłego z dziedziny geodezji, w szczególności, iż skarżąca Spółka nie zarzuciła we wniesionym środku odwoławczym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. odnoszącego się do tej kwestii. Poza tym ustalenie lokalizacji nośnika reklamowego w odniesieniu do stałych elementów drogi w realiach tej sprawy nie wymagało wiadomości specjalnych, ustalenia te przecież poczynione zostały przez właściwych pracowników organów nadzoru budowlanego, na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Zasadnie zatem w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie nie było konieczne dokonywanie dokładnych pomiarów i korzystanie w tym zakresie z pomocy rzeczoznawców, biegłych. Właściwie zauważył także, iż bez względu na kąt zdjęcia, położenie dotychczasowej i przedmiotowej reklamy względem stałych obiektów, przy których zostały wybudowane, wyraźnie wskazuje, że miejsce lokalizacji nośnika zostało zmienione. W lokalizacji dotychczasowej reklamy wybudowana została bowiem ścieżka pieszo-rowerowa. Zatem należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w takiej sytuacji dalsze dowodzenie okoliczności już wykazanej i niepodważonej jest nieuzasadnione, a to oznaczało, iż zbędne było dodatkowe postępowanie dowodowe, w tym opinia geodety.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjęto w realiach tej sprawy, że nie sposób dać wiary twierdzeniom skarżącej, że nie doszło do wybudowania nowego nośnika reklamowego na dz. o nr [...] w P. przy [...].

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy nadzoru budowlanego, co słusznie zaaprobował Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód mogły dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w tym zdjęcia lotnicze przedstawione przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego z działu fotogrametrii, zdjęcia dostępnie powszechnie w internecie na portalu geozpozu i stronach Google Earth Pro, mapy.google.pl z portalu geopoz. Zasadnie uznano w tej sprawie, że dowody te wraz z pismami samej Spółki dotyczące "przerwy technologicznej" były wystarczające do ustalenia przyjętego stanu faktycznego.

Niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym nieprzedstawienie przez stronę dowodów co do określonego faktu nie przesądza o jego nieudowodnieniu, gdyż obowiązek dowodzenia spoczywa (i to w głównej mierze) na organie prowadzącym postępowanie. Wyrazem tego jest nie tylko treść art. 77 § 1 k.p.a., ale jednocześnie fakt, iż w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest odpowiednika art. 232 k.p.c., który statuowałby "obowiązek" wskazywania przez strony faktów, z których wywodzą skutki prawne. To, że strona z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać pewną dbałość o przedstawienie środków dowodowych, jest kwestią faktu, a nie prawa. Obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego k.p.a. ustanawia wobec organu prowadzącego postępowanie. I takie właśnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie dowodowe przeprowadzono w tej sprawie. Skoro dowodem może być wszystko, co pozwoli na wyjaśnienie sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem, to dopuszczenie w sprawie ze względu na jej charakter, dowodu ze zdjęć lotniczych oraz wydruków z GEO Map należy ocenić jako miarodajne do czynienia ustaleń w zakresie położenia nośnika reklamowego względem stałych elementów drogi. Tym samym okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały w sposób należyty wyjaśnione, a analiza dowodów zgromadzonych w sprawie prowadzi do jednoznacznych wniosków. Ten zaś materiał dowodowy nie został podważony przez skarżącą Spółkę. Zatem odmienne twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego też nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 79, 80, 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenia postępowania przez organy administracji w sposób niepełny, pobieżny. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut niewystarczającej analizy zebranego materiału dowodowego.

We wniesionym środku odwoławczym zamieszczono również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. odnoszący się do naruszenia norm prawa materialnego. Żadna z norm powołanych w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie odnosi się do przepisu prawa materialnego, a ww. norma nie została powiązana z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego. Tym samym kwestionowany jest sam przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Natomiast jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego do samoistnego naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. może dojść, jeżeli z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji – patrz: wyrok z dnia 19 września 2017 r. II OSK 192/16. Jednakże z takim naruszeniem nie mamy do czynienia w tej sprawie. Poza tym przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. określa sposób rozstrzygnięcia i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej – patrz: wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r. I OSK 2551/15, a tak zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. został sformułowany we wniesionym środku odwoławczym.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów nadzoru budowlanego w zakresie orzeczonego wobec skarżącej Spółki nakazu rozbiórki spornego urządzenia reklamowego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015r. I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. I GSK 264/09). W opisanych wyżej warunkach stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za chybiony.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 2 września 2021 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Konieczne stało się zatem rozważenie dopuszczalności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów". Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego przepisu "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących". Po myśli natomiast art. 15 ust. 3 ustawy COVID-19 "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Wyjaśnienia wymaga, że pierwotnie w omawianej ustawie zamieszczono art. 15zzs ust. 6, zgodnie z treścią którego w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych, z wyjątkiem rozprawy i posiedzeń jawne w sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5 ustawy COVID-19, określonych mianem "pilnych".

Przypomnieć trzeba, że art. 14a oraz art. 15zzs ustawy COVID-19 zostały uchylone wraz z dodaniem art. 15zzs4 ust. 2 i 3. Tym samym uznać należy, iż intencją ustawodawcy było wskazanie, iż stan epidemii wywołanej wirusem COVID-19 nie stanowi aktualnie przeszkody do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 pozwala na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie dopuszczalne jest zastosowanie uregulowań zawartych w art. 15zzs4 ust. 3 tej ustawy. Niewątpliwie w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 należy traktować bowiem jako przepis szczególny. Jak wskazuje się w orzecznictwie prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, zwłaszcza, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Niewątpliwie bowiem biorąc pod uwagę ogłoszony stan pandemii konieczne stało się uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Nie ulega wątpliwości, iż biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne. Poza tym zauważyć należy, iż w realiach tej sprawy z oznaczonymi w niej stronami nie było możliwe przeprowadzenie rozprawy zdalnej, albowiem nie wszystkie strony złożyły oświadczenia w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. W tej szczególnej sytuacji zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.