Postanowienie WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 270/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 7 ust. 2 i 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi Grupy [...] i Zakłady [...] S.A. w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 27 października 2016 r. nr XXXI/199/2016 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

eUzasadnienie

Rada Miejska w Połańcu uchwałą z dnia 27 października 2016 r. nr XXXI/199/2016 (dalej uchwała z 27 X 2016 r.), uchwaliła Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Połaniec (dalej Studium). Zgodnie z § 1 uchwały z 27 X 2016 r., Integralną częścią uchwały są:

1) Tekst studium składający się z:

a) Część I Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego – załącznik nr 1,

b) Część II Kierunki zagospodarowana przestrzennego – załącznik nr 2,’

c) Część III Uzasadnienie przyjętych rozwiązań, synteza ustaleń – załącznik nr 3,

2) Rysunki studium:

a) Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego w skali 1:10000 – załącznik nr 4,

b) Kierunki zagospodarowana przestrzennego – załącznik nr 5,

c) Kierunki rozwoju infrastruktury technicznej –załącznik nr 6.

We wspomnianym wyżej załączniku nr 2 do uchwały z 27 X 2016 r. w § 1 stwierdzono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Połaniec (...) dotyczy obszaru w granicach administracyjnych gminy.

W § 14 załącznika nr 2 wskazano, że:

1. Obszary zabudowy usługowo-mieszkaniowej, oznaczone na rysunku studium symbolem UM, obejmujące m.in. stare miasto, pełnią funkcje usługowo-mieszkaniowe, jako śródmiejski zespół zabudowy o zróżnicowanej intensywności z ogólnomiejskim centrum usługowym i rynkiem staromiejskim oznaczonym symbolem MC.

2. Ustala się następujące zasady zagospodarowania przestrzennego obszaru MC:

1) ochronie podlega tradycyjny kształt i funkcja rynku jako placu publicznego, oraz pierzeje rynku;

2) obowiązuje zakaz zabudowy płyty rynku, z wyjątkiem obiektów małej architektury.

3. Ustala się następujące zasady zagospodarowania przestrzennego obszaru UM:

1) porządkowanie, modernizacja, uzupełnianie i rozwijanie:

a) funkcji usługowych z preferencjami dla wyspecjalizowanych, centrotwórczych usług ponadlokalnych (m.in. administracji, oświaty, kultury, handlu itp.), z możliwością realizacji inwestycji związanych z przestrzeniami publicznymi,

b) funkcji mieszkaniowej z zabudową wielorodzinną, jednorodzinną z budynkami garażowymi i gospodarczymi oraz usług podstawowych - jako funkcji towarzyszących,

c) innych funkcji wynikających z obecnego sposobu zagospodarowania, o ile nie kolidują one z pozostałymi ustaleniami studium dotyczącymi tego obszaru;

2) ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury oraz istniejącymi zespołami zieleni, w tym zadrzewieniami, z zachowaniem warunków określonych w rozdziale VI;

3) eliminowanie, prowadzące do odzyskiwania wolnych terenów i obiektów:

a) zagospodarowania terenu kolidującego z funkcjami obszaru bądź z wymaganiami ochrony konserwatorskiej,

b) zabudowy, która utraciła wartość techniczną bądź użytkową, a nie przedstawia wartości zabytkowej,

c) obiektów tymczasowych, zwłaszcza dysharmonijnych w stosunku do otoczenia bądź blokujących tereny cenne z punktu widzenia możliwości ich wykorzystania na cele usługowe bądź inne, zgodne z funkcją strefy,

d) w obiektach istniejących, funkcji kolidujących z funkcją strefy bądź wymaganiami ochrony konserwatorskiej i adaptowanie tych obiektów na cele z nimi niesprzeczne;

4) wprowadzanie na wolnych terenach nowej zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej oraz budynków garażowych i gospodarczych, z zachowaniem następujących zasad i standardów:

a) preferowania sytuowania urządzeń usługowych o charakterze centrotwórczym - ogólnomiejskim, w tym w szczególności usług z zakresu kultury,

b) dostosowywania nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego w zakresie ich sytuowania, skali (gabarytów), form architektonicznych oraz pełnionych funkcji,

c) dopuszczenia stosowania punktowych dominant w zabudowie;

5) wprowadzanie i utrzymywanie zieleni publicznej, z odpowiednim kształtowaniem zieleni w otoczeniu obiektów o wysokich wartościach kulturowych w celu ich wyeksponowania, oraz utrzymanie i wprowadzanie zieleni w otoczeniu zabudowy oraz ciągów pieszych i rowerowych, z udziałem zadrzewień i zakrzewień;

6) zapewnienie dostępności komunikacyjnej terenów, w tym:

a) modernizacja dróg i ulic (poszerzenia jezdni, wyznaczenie pasów dla rowerzystów, urządzenie chodników z przystosowaniem do potrzeb osób niepełnosprawnych w obrębie terenów zabudowanych, urządzenie zieleni),

b) zapewnienie niezbędnej ilości parkingów publicznych, zwłaszcza w sąsiedztwie urządzeń usługowych oraz w obrębie zespołów mieszkaniowych,

4. W działaniach dotyczących obszaru MC i UM w granicach strefy specjalnej K1 należy zachować warunki określone w rozdziale VI Obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

W § 17 załącznika nr 2 do uchwały z 27 X 2016 r. wskazano, że:

1. Obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczone na rysunku studium symbolem MN, pełnią funkcję mieszkaniową z udziałem funkcji usługowej, w tym usług publicznych.

2. Ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów

oznaczonych symbolem MN:

1) porządkowanie, modernizacja, uzupełnianie i rozwijanie:

a) funkcji mieszkaniowej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi,

b) funkcji usługowej, w tym głównie usług podstawowych i publicznych, z preferencją sytuowania w centrum poszczególnych zespołów zabudowy,

c) innych funkcji wynikających z obecnego sposobu zagospodarowania, o ile nie kolidują one z pozostałymi ustaleniami studium dotyczącymi tego obszaru;

2) ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami stanowiącymi dobra kultury oraz ochrona istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień; ochrona obiektów obejmuje przeprowadzanie remontów modernizacyjnych, z ewentualnymi zmianami funkcji obiektów oraz dostosowaniem standardów użytkowych i wyposażenia tych obiektów do współczesnych potrzeb;

3) korygowanie, przy modernizacji formy architektonicznej obiektów trwałych dysharmonijnych z otoczeniem, poprawa ich detalu i kolorystyki;

4) eliminowanie (prowadzące do odzyskiwania wolnych terenów i obiektów):

a) zagospodarowania terenu kolidującego w sposób istotny z funkcjami obszaru,

b) zabudowy, która utraciła wartość techniczną i użytkową, a nie przedstawia wartości kulturowych,

c) obiektów tymczasowych, zwłaszcza dysharmonijnych z otoczeniem, bądź blokujących tereny cenne z punktu widzenia możliwości ich efektywniejszego wykorzystania,

d) w obiektach istniejących, funkcji kolidujących w sposób istotny z funkcjami strefy i adaptowanie tych obiektów na cele z nimi niesprzeczne;

5) w kształtowaniu form budynków użyteczności publicznej - szczególnie staranne rozwiązania architektoniczne;

6) odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu zabudowy z udziałem zadrzewień i zakrzewień;

7) zapewnienie dostępności komunikacyjnej terenów, w tym:

a) modernizacja dróg i ulic (poszerzenia jezdni, wyznaczenie pasów dla rowerzystów, urządzenie chodników z przystosowaniem do potrzeb osób niepełnosprawnych w obrębie terenów zabudowanych, urządzenie zieleni),

b) zapewnienie niezbędnej ilości parkingów publicznych, zwłaszcza w sąsiedztwie urządzeń usługowych; pojazdy związane z użytkowaniem poszczególnych działek powinny mieć zapewnione miejsca parkowania bądź garażowania w obrębie tych działek;

8) zapewnienie ochrony cieków (utrzymanie cieków jako otwartych, odsunięcie budynków, pozostawienie pasów zieleni wzdłuż cieków).

3. W działaniach dotyczących obszaru MN w granicach strefy specjalnej K2 należy

zachować warunki określone w rozdziale VI Obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

W § 18 załącznika nr 2 do uchwały z 27 X 2016 r. wskazano, że:

1. Obszary zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczone na rysunku studium symbolem MR, pełnią funkcje mieszkaniowe i gospodarcze związane z rolnictwem, z udziałem funkcji usługowej, w tym usług publicznych i nieuciążliwej działalności gospodarczej oraz dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej.

2. Ustala się następujące zasady zagospodarowania przestrzennego obszarów MR:

1) porządkowanie, modernizacja, uzupełnianie i rozwijanie:

a) zespołów zabudowy zagrodowej,

b) zabudowy jednorodzinnej i usługowej, w tym usług publicznych, w pierwszej kolejności na gruntach rolnych klas IV-VI, niepodlegających ochronie,

c) innych funkcji wynikających z obecnego sposobu zagospodarowania, o ile nie kolidują one z pozostałymi ustaleniami studium dotyczącymi tego obszaru;

2) ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami stanowiącymi dobra kultury, a także z zespołami zieleni, obejmująca rewaloryzowanie historycznych zespołów i obiektów tradycyjnego budownictwa, z dostosowaniem standardów użytkowych i wyposażenia tych obiektów do współczesnych potrzeb;

3) eliminowanie w obiektach istniejących, funkcji kolidujących z funkcjami obszaru i adaptowanie tych obiektów na cele z nimi niesprzeczne;

4) wprowadzanie i utrzymywanie zieleni publicznej, zwłaszcza w otoczeniu urządzeń usługowych, utrzymanie i wprowadzanie zieleni w otoczeniu zabudowy, z udziałem zadrzewień i zakrzewień;

5) zapewnienie dostępności komunikacyjnej urządzeń i obiektów, w tym:

a) modernizacja dróg i ulic (poszerzenia jezdni, wyznaczenie pasów dla rowerzystów, urządzenie chodników z przystosowaniem do potrzeb osób niepełnosprawnych w obrębie terenów zabudowanych, urządzenie zieleni),

b) zapewnienie niezbędnej ilości parkingów publicznych, zwłaszcza w sąsiedztwie urządzeń usługowych; pojazdy związane z użytkowaniem poszczególnych działek powinny mieć zapewnione miejsca parkowania bądź garażowania w obrębie tych działek;

6) zapewnienie ochrony cieków (utrzymanie cieków jako otwartych, odsunięcie budynków, pozostawienie pasów zieleni wzdłuż cieków).

W § 22 załącznika nr 2 do uchwały z 27 X 2016 r. wskazano, że:

1. Obszary działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, oznaczone na rysunku studium symbolem PU, obejmują tereny o funkcji przemysłowo-magazynowo- usługowej.

2. Ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów PU:

1) porządkowanie, modernizacja, uzupełnianie i rozwijanie:

a) zabudowy przemysłowej, magazynowej i usługowej, w tym m. in. zakładów produkcyjnych, magazynów, składów, obiektów usługowych, budynków socjalnych,

b) innych funkcji wynikających z obecnego sposobu zagospodarowania, o ile nie kolidują one z pozostałymi ustaleniami studium dotyczącymi tego obszaru;

2) tworzenie pasów zieleni izolacyjnej z udziałem zadrzewień i zakrzewień, zwłaszcza wzdłuż granic poszczególnych obszarów sąsiadujących z zespołami zabudowy mieszkaniowej lub urządzeniami usługowymi;

3) zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów i urządzeń technicznych; place manewrowe oraz miejsca parkowania bądź garażowania pojazdów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej powinny być zapewnione w obrębie działek poszczególnych użytkowników.

W § 43 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały z 27 X 2016 r. stwierdzono, że dla terenów oznaczonych na rysunku studium symbolami PG, PGp, PU, RU/PU,R, Ł, DL, ZL dopuszcza się eksploatację kopalin na obszarach udokumentowanych złóż kopalin.

Wezwaniem z dnia 21 lutego 2019 r. Grupa [...] i Zakłady [...] S.A. w G. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) wezwały Radę Miejską w Połańcu do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 27 października 2016 r. nr XXXI/199/2016 poprzez jej zmianę polegającą na:

1. wykreśleniu informacji w części tekstowej uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Połaniec, że udokumentowane złoże siarki rodzimej ma charakter bardzo konfliktowy,

2. zmianie przeznaczenia terenów położonych udokumentowanym złożu siarki rodzimej (obszary działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, obszary zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami) i wprowadzenia przeznaczenia gwarantującego eksploatację złoża siarki,

lub wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Uchwałą Nr IX/49/2019 z dnia 13 marca 2019 r. Rada Miejska w Połańcu uznała powyższe wezwanie za nieuzasadnione.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Grupa [...] i Zakłady [...] S.A. w G. określając, że zaskarża ją w części i zarzucając naruszenie:

1. art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie do ustaleń Studium rozwiązań sprzecznych z Uchwałą Nr XLVII/833/14 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 22 września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Planu Zagospodarowania Województwa Świętokrzyskiego zwanej dalej Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskie w zakresie ustalenia dla terenów położonych na obszarze udokumentowanego złoża siarki rodzimej kierunku przeznaczenia pod zabudowę produkcyjną, usługową i mieszkaniową, co istotnie narusza zasady sporządzania studium,

2) art. 10 ust. 1 pkt 11 powyższej ustawy poprzez uznanie, że udokumentowane złoże siarki rodzimej ma charakter konfliktowy, co istotnie narusza zasady sporządzania studium,

3) art. 10 ust. 1 pkt 11 powyższej ustawy w związku z art. 95 ust. 1 Prawo geologiczne i górnicze poprzez wprowadzenie na obszarze udokumentowanego złoża siarki rodzimej, mimo uwzględnienia złoża w części tekstowej i graficznej Studium, przeznaczenia terenu, które wyklucza wykorzystanie tego obszaru pod eksploatację siarki, co istotnie narusza zasady sporządzania studium,

4) art. 72 ust. 1 w związku z art. 125 Prawa ochrony środowiska poprzez wprowadzenie na obszarze udokumentowanego złoża siarki rodzimej kierunku zagospodarowania, które nie zapewnia obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji kopaliny, co istotnie narusza zasady sporządzania studium.

W uzasadnieniu autor skargi podał, że zarówno art. 9 ust. 1 jak i art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają radzie gminy uprawnień do oceny konfliktowości złoża. Celem tych przepisów jest udokumentowanie faktu istnienia złoża kopaliny na obszarze opracowania studium oraz wprowadzenie kierunku zagospodarowania, które będzie dawało gwarancję eksploatacji złoża w przyszłości, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Zresztą sama konfliktowość złoża, wynikająca z niedoprecyzowanej ogólnej uciążliwości i ochrony wód podziemnych, nie może stanowić sama w sobie podstawy do wprowadzenia do treści uchwały zapisu o konfliktowości złoża, co może stanowić podstawę do ograniczenia eksploatacji tego złoża.

Zdaniem skarżącego ustalenia skarżonego Studium naruszają uchwałę Nr XLVII/833/14 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 22 września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Planu Zagospodarowania Województwa Świętokrzyskiego zwanej dalej Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego. Skarżący zauważył, że plan województwa świętokrzyskiego odnotowuje, że "Od kilku lat obserwuje się wzrost zainteresowania siarką rodzimą, co wiąże się ze wzrostem jej wydobycia.", co wskazuje się jako atut samego regionu: "Bogate zasoby surowców skalnych zwłaszcza wapieni oraz gipsu i siarki występujące w korzystnych warunkach geologiczno-górniczych, stanowiące przedmiot dużego zainteresowania inwestorów. Skarżone studium wydaje się nie zauważać tego znaczącego uwarunkowania i przyjmuje rozwiązania daleko szkodzące interesom regionu i jego mieszkańcom. Skarżący zaznaczył, że jednym z kryterium polityki przestrzennej planu województwa jest zabezpieczenie rezerw terenowych i ochrona złóż przed inwestycjami niezwiązanymi z działalnością górnicza, które mogłyby ograniczyć lub uniemożliwić w przyszłości ich eksploatację. Ponadto jednym z kierunków polityki przestrzennej województwa świętokrzyskiego jest rozwój wydobycia surowców charakterystycznych jedynie dla województwa, świętokrzyskiego, jak gipsy, siarka czy wody mineralne, z uwzględnieniem zarówno korzyści gospodarczych, jak i wymogów ochrony środowiska. Obowiązujące Studium zawiera ustalenia, które są niezgodne z przyjętymi kierunkami polityki przestrzennej województwa, gdyż wprowadzają zabudowę na tereny udokumentowanego złoża siarki rodzimej oraz w rzeczywistości eliminują możliwość jego eksploatacji, co zaprzecza idei rozwoju wydobycia surowców, z których rozpoznawane jest województwo świętokrzyskie.

Następnie wnoszący skargę podkreślił, że w przypadku udokumentowanego występowania na terenie złóż kopalin władztwo planistyczne gminy zostało bardzo mocno ograniczone, gdyż jak wynika z powyższych rozważań - gmina nie może pominąć w procesie planowania przestrzennego występowania kopalin oraz możliwości ich eksploatacji w przyszłości (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. IV ). Dodał, że kierunki zagospodarowania terenów położonych na obszarze złoża powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości.

Skarżący podkreślił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma ujawniać istnienie udokumentowanego złoża celem jego ochrony. Ochrony tej nie można utożsamiać z możliwością arbitralnego decydowania przez organ uchwałodawczy gminy nie tylko o całkowitym i definitywnym uniemożliwieniu eksploatacji kopaliny, lecz - jak wskazuje się w orzecznictwie - nawet z możliwością decydowania o sposobie racjonalnego wykorzystania złoża, w tym o sposobie zastosowania techniki wydobycia (tak np. wyrok NSA 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2323/15). Ogólne dopuszczenie w ramach części kierunków Studium eksploatacji kopalina na obszarach udokumentowanych złóż, które znajdują się na terenach oznaczonych na rysunku Studium symbolami PG, PGp, PU, RU/PU, R, Ł, DL, DL nie gwarantuje eksploatacji złoża, w szczególności w sytuacji zagospodarowania go obiektami budowlanymi.

W ocenie strony skarżącej ogólne dopuszczenie eksploatacji złóż ma charakter jedynie pozorny, gdyż jednocześnie Studium wyznacza na obszarze złoża siarki rodzimej przeznaczenie terenu, które będzie prowadzić do jego zabudowy obiektami produkcyjnymi, usługowymi i mieszkaniowymi. Skarżący zaznaczył, że dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do art. 125 ustawy prawo ochrony środowiska (tak wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II OSK 1661/09).

Dopuszczenie zabudowy na terenie złoża jest również sprzeczne z celem, jakiemu służy obowiązek uwzględnienia udokumentowanego złoża w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy uprzednio w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Celem tym bowiem jest ochrona złoża kopalin i ochrona możliwości ich kompleksowego wykorzystania jako bogactwa naturalnego kraju. Gdyby bowiem ustawodawca nie zakładał eksploatacji udokumentowanego złoża kopaliny w dającej się przewidzieć przyszłości, to uwzględnianie jego istnienia w studium czy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego byłoby zbyteczne (tak wyrok WSA w Kielcach z 30 czerwca 2009 r., II SA/Ke 307/098).

Skoro zatem ustawodawca widzi obligatoryjną konieczność uwzględnienia w studium występowania na danym terenie złóż kopalin, to czyni to w celu zagwarantowania umożliwienia ich eksploatacji w przyszłości. Jeżeli więc na danym terenie w studium już ujawniono występowanie złóż kopalin albo istnieje taki obowiązek z uwagi na udokumentowane ich występowanie, to czyni się to po to, aby nie doszło do ich zmarnowania na skutek zagospodarowania przestrzeni, które uniemożliwi ich eksploatację w przyszłości. Odmienne postępowanie naruszałoby zasady ochrony złóż kopalin wynikające z art 125 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Kończąc skarżąca wskazała, że prowadzona przez nią działalność wydobycia siarki opiera się o metodę podziemnego wytapiania tzw. otworową (jedyna w Polsce i na świecie kopalnia wydobywająca tą metodą). Polega ona na wtłaczaniu do złoża rudy siarki wody przegrzanej o temperaturze ok. 160°C, co odbywa się za pomocą specjalnej konstrukcji otworów wydobywczych. Wydobycie siarki tą metodą może prowadzić do odkształcania powierzchni terenu. Osiadanie terenu praktycznie uniemożliwia prowadzenie wydobycia pod obiektami kubaturowymi. Dlatego na obszarze wydobycia prowadzona jest profilaktyka konstrukcyjno-budowlana, sprowadzająca się do wykupu i rozbiórki istniejących obiektów budowlanych (kubaturowych i niekubaturowych) oraz równoczesnym zakazem wznoszenia obiektów budowlanych.

Odnośnie uzasadnienia swojego interesu prawnego skarżąca stwierdziła, że ma on swoje źródło w art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 p.g.g. oraz art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego. Grupa [...] i Zakłady [...] S.A. są obecnie jedynym przedsiębiorstwem w kraju i na świecie prowadzącym kopalniane wydobycie siarki. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości nr ew. [...] (obręb Okrągła), nr [...] (Obręb Okrągła), nr [...] (obręb Brzozowa) w Gminie Połaniec. Na obszarze tym udokumentowano złoże siarki rodzimej Rudniki. Tymczasem ustalenia studium, na skutek ustalenia kierunku przeznaczenia pod zabudowę produkcyjną, usługową i mieszkaniową, uniemożliwiają uzyskania niezbędnej do prowadzenia działalności wydobywczej koncesji, a w dalszej kolejności prowadzenie działalności gospodarczej. Przy zastosowaniu bowiem przez skarżącą metody otworowej może dojść do osiadania terenu, co wyklucza realizację jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. Nie byłoby w związku z tym możliwości realizacji podstawowego kierunku wskazanego w studium, tj. zabudowy produkcyjnej, usługowej, mieszkaniowej, przy dopuszczeniu wydobycia kopaliny.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Połańcu wniosła o jej oddalenie w całości, a ponadto o dopuszczenie: dowodu z Ekspertyzy Planistycznej sporządzonej przez Towarzystwo Urbanistów polskich z siedzibą w Warszawie oraz dowodu z dokumentacji złoża siarki rodzimej Rudniki znajdującej się w Centralnym Archiwum Geologicznym w Warszawie i w tym celu Wystąpienie do Państwowego Instytutu Geologicznego w Warszawie o doręczenie do akt postępowania tej dokumentacji. Wniosek o przeprowadzenie tego dowodu jest zdaniem organu niezbędny, albowiem w oparciu o tę dokumentację wprowadzono do studium zapisy mówiące o konfliktowości złoża.

W uzasadnieniu organ podał, że ponieważ zaskarżone Studium w swej treści rysunkowej i tekstowej zawiera granice występowania złoża siarki rodzimej "Rudniki pole B", Studium zostało przekazane do Ministerstwa Środowiska, celem zaopiniowania. Mimo upływu ustawowych terminów ministerstwo nie wyraziło stanowiska w sprawie, co jest równoznaczne z pozytywnym zaopiniowaniem.

Organ dodał, że Wojewoda Świętokrzyski wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w związku m.in. z "niezapewnieniem ochrony udokumentowanego złoża siarki rodzimej "Rudniki pole B", jednak po zapoznaniu się ze stanowiskiem Gminy "zalegalizował" uchwałę.

Dalej Rada wyjaśniła, że ujawnienie, o którym mowa w art. 95 ust. 1 p.g.g. oznacza branie pod uwagę, lecz niekoniecznie chronienie. Nie wszystkie złoża wymagają ochrony, niekiedy inny sposób wykorzystania terenu będzie korzystniejszy gospodarczo i społecznie. Przywołany przepis oraz art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi o konieczności ochrony złóż kopalin, nie określając przy tym jednak wymogu zupełnego wyłączenia terenów udokumentowanych złóż spod wszelkiej zabudowy. Zdaniem organu warunek udokumentowanego złoża kopaliny, w celu jego ochrony został spełniony. Na rysunku studium zostały wprowadzone granice złoża "Rudniki pole B". Odnośnie ochrony udokumentowanych złóż kopalin, wyjaśnienia zawarte zostały w tekście studium w § 43 ust. 1 - Część II. Zgodnie z ich treścią dopuszcza się eksploatację kopalin na obszarach udokumentowanego złoża kopalin".

Jak wynika z różnych opracowań związanych z przedmiotem sprawy, złoże siarki rodzimej "Rudniki" rozpoznano wstępnie w kat. C2 (Pawłowski i in., 1973).

Odnosząc się do zarzutów skargi organ dodatkowo podniósł, że uzgodnienie projektu studium udało się uzyskać dopiero po trzeciej próbie. Projekt był trzykrotnie przekazywany do Zarządu Województwa Świętokrzyskiego i dwukrotnie odmówiono jego uzgodnienia z powodu jego niezgodności z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa. Po wielokrotnych poprawkach projekt uzyskał uzgodnienie, co świadczy o tym, że obowiązujące studium było wielokrotnie analizowane przez Zarząd Województwa, a mimo to, organ nigdy nie sprzeciwiał się przyjętym kierunkom zagospodarowania dla udokumentowanego złoża siarki rodzimej, uznając jego zgodność tak z planem województwa jak i obowiązującymi przepisami. Ponadto należy zwrócić uwagę na stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 25 lutego 2015 r. w sprawie sygn. akt: II OSK 1598/13, gdzie Sąd uznał, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego.

Mając na uwadze powyższe oraz cytowane przez Skarżącą zapisy Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego, podkreślające istotność posiadanych przez Gminę Połaniec zasobów siarki rodzimej organ zwrócił uwagę na fakt, że w dokumencie pojawiają się również zapisy świadczące o tym, iż kierunek rozwoju Gminy Połaniec powinien koncentrować się na sferze innej, niż wydobywcza. W dokumencie tym bowiem nie wymieniono Gminy Połaniec, wśród podobszarów o największym potencjale rozwoju wydobycia i przetwórstwa surowców mineralnych. Z zapisów omawianego Planu wynika również, że dla Miasta Połaniec wydobycie nie zostało wskazane jako element determinujący rozwój gospodarczy, w przeciwieństwie do sąsiedniej gminy Osiek.

Odnośnie konfliktowego charakteru złoża siarki rodzimej organ zauważył, że znaczna grubość nadkładu złoża Rudniki pole B (średnia 212,2 m) sprawia, iż kwalifikuje się ono do eksploatacji metodą otworową, nie odkrywkową. Tego rodzaju eksploatacja kopaliny bez wątpienia powoduje istotne skutki dla środowiska zarówno przyrodniczego jak i społecznego. Nie ulega wątpliwości, że ma ono charakter konfliktowy. Charakterystyka gospodarcza oraz klasyfikacja złoża Rudniki potwierdza klasyfikację złoża i przyczyny jego konfliktowości: W- ochrona wód podziemnych, U- ogólna uciążliwość dla środowiska, Z- konflikt zagospodarowania terenu.

Organ także podkreślił, że studium daje możliwość realizacji zabudowy - nie przesądza jednak o jej realizacji, dając jednocześnie możliwość eksploatacji złoża. Powierzchnia złoża w części położonej w Gminie Połaniec wynosi ok. 562 ha. Spośród tych terenów ok. 293 ha przeznaczone jest na tereny produkcyjne z możliwością prowadzenia eksploatacji, natomiast ok. 44 ha terenów przeznaczonych jest na cele zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Zatem zabudowa nie została wyznaczona na powierzchni 225 ha udokumentowanego złoża. Organ także dodał, że podnoszony przez skarżącą brak dopuszczenia eksploatacji na terenach zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (MR) wynika z tego, że tereny te, zostały wyznaczone jedynie w granicach istniejących, ukształtowanych już jednostek osadniczych, o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W tych terenach nie byłaby możliwa eksploatacja kopalin, ze względu na istniejącą zabudowę. Wyznaczone bowiem w studium nowe tereny, to jedynie uzupełnienia zabudowy już istniejącej.

Organ również zwrócił uwagę, że obszary wskazane w studium na cele produkcyjno-usługowe (PU) z racji bezpośredniego sąsiedztwa drogi krajowej nr 79, a także drogi wojewódzkiej nr 764 są predysponowane do pełnienia wyznaczonej funkcji. Nie bez znaczenia jest również bliskie położenie Elektrowni Połaniec, a co za tym idzie bezpośrednia dostępność do sieci elektroenergetycznych wysokich napięć, mogących wypełnić zapotrzebowanie na energię dla najbardziej energochłonnych przedsięwzięć gospodarczych. Tak korzystnych warunków dla rozwoju przedsiębiorstw nie ma w żadnym innym miejscu nie tylko w Gminie Połaniec ale i w Województwie Świętokrzyskim. Ponieważ gmina waży interes publiczny i interesy prywatne, nie wydaje się zasadnym rezygnacja z tak wielkiego potencjału rozwoju funkcji przemysłowej w Gminie Połaniec.

Odnosząc się do zaprezentowanego w skardze orzecznictwa sądów administracyjnych organ poniósł, że nie dotyczą one sytuacji analogicznych, a jedynie nieco podobnych do rozpatrywanej. Studium Gminy Połaniec, nie zakazuje eksploatacji złoża kopaliny siarki rodzimej, jak to ma miejsce w opisanych wyrokach: II OSK 2323/15, IV SA/Wa 884/16 , II OSK 356/17.

Z kolei podnoszony brak dopuszczenia eksploatacji na terenach zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (MR) wynika z faktu, że tereny te zostały wyznaczone jedynie w granicach istniejących, ukształtowanych już jednostek osadniczych o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W tych terenach nie byłaby możliwa eksploatacja kopalin ze względu na istniejącą zabudowę. Wyznaczone bowiem w studium nowe tereny MR na złożu siarki rodzimej, to jedynie uzupełnienie zabudowy już istniejącej.

W przypadku Gminy Połaniec rezygnacja z wyznaczenia zabudowy na złożu jest równoznaczna z jej stagnacją rozwojową w kierunku produkcyjno-przemysłowym i usługowym. Stałoby to w sprzeczności z przyjętą uchwałą Nr XLVI/307/13 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 26 września 2013 roku dotyczącą Strategii Rozwoju Gminy Połaniec na lata 2012-2020.

Organ ponadto zaznaczył, że występowanie i określenie w studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w studium na inne cele, aniżeli wydobywcze.

W piśmie procesowym z 19 czerwca 2019 r. skarżąca wniosła o oddalenie wniosku dowodowego z Ekspertyzy Planistycznej sporządzonej przez Towarzystwo Urbanistów Polskich z siedzibą w Warszawie, ul. Lwowska 5/100, 00-660, autorstwa dr M. S., gdyż powyższe opracowanie jest prywatną opinią, nie było elementem postępowania planistycznego, nie zostało wytworzone na etapie tworzenia dokumentacji prac planistycznych i nie pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonej uchwały. Ponadto ustosunkowała się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, nie odnosząc się jednak bezpośrednio do kwestii własnego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z 27 X 2016 r..

Na rozprawie sądowej 27 czerwca 2019 r. (k. 85), pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował skargę oświadczając, że zaskarża część studium dotyczącą trzech działek, których właścicielem jest skarżący tj. działek nr [...] i [...] obręb Okrągła oraz nr [...] obręb Brzozowa, wszystkie Gmina Połaniec, ponadto przedmiotem zaskarżenia są przepisy § 14 i 17 Studium oraz zapis dotyczący konfliktowości złoża nieokreślony w Studium żadną jednostką redakcyjną, przy czym zaskarża w tych przepisach te sformułowania które przewidują na terenie rozpoznanego złoża siarki rodzimej "Rudniki" przeznaczenie określane w Studium jako PU tj. działalność gospodarcza, produkcyjna i usługowa i MR tj. obszary zabudowy zagrodowej z usługami.

Pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że ogólne dopuszczenie w studium wydobycia siarki na obszarze rozpoznanego złoża nie pozwalało faktycznie na wydobywanie siarki nawet na terenie własnych działek skarżącego, ponieważ szczegółowe przeznaczenie obszaru, na których znajdują się złoża dotyczy działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej (PU), w szczególności stwierdził, że w pojęciu działalności gospodarczej nie mieści się działalność wydobywcza, bo działalność wydobywcza została ujęta w innym przepisie studium tj. w § 16. Na uzasadnieniem interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu studium w części poza działkami stanowiącymi jego własność, wskazał fakt podjęcia działań badawczych, w szczególności odwiertów najpierw w celu udokumentowania złoża do kategorii C1, a następnie uzyskania koncesji na wydobycie złoża. Wyjaśnił, że obecnie spółka dysponuje dwoma koncesjami na rozpoznanie złoża dotyczącymi dwóch pól "Rudniki" wydanymi w 2017r. i 2018r. Stwierdził, że zdaniem skarżącej jej interes prawny obecnie jest naruszony w ten sposób, że w przyszłości po wystąpieniu o koncesję na wydobycie siarki z tego złoża może dojść do odmowy jej udzielenia. Dotychczas o koncesję na wydobycie siarki z tego złoża spółka nie starała się, bo wcześniej musiałoby dojść do podniesienia kategorii tego złoża z C2 na C1, do czego jeszcze nie doszło.

Na tej samej rozprawie pełnomocnik organu cofnął wniosek o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy planistycznej podnosząc, że dokument ten stanowi uzupełnienie odpowiedzi na skargę.

W wykonaniu zobowiązania nałożonego przez Sąd na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącego przy piśmie z 10 lipca 2019 r. złożył do akt sprawy:

1) wypis i wyrys z rejestru gruntów z dnia 28 czerwca 2019 r. dla działki nr [...], Obręb Brzozowa, jednostka ewidencyjna Połaniec-obszar wiejski, nr kancelaryjny G.II.5.6621.361.2019, potwierdzające fakt, iż Skarżąca jest właścicielem tej nieruchomości;

2) wypis i wyrys z rejestru gruntów z dnia 28 czerwca 2019 r. dla działek nr [...] i nr [...], Obręb Okrągła, Jednostka ewidencyjna Połaniec-obszar wiejski, nr kancelaryjny [...], potwierdzające fakt, iż Skarżąca jest właścicielem tej nieruchomości;

3) Wypis i wyrys z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Połaniec, Uchwała Nr XXXI/199/2016 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 27 października 2016 r., potwierdzający, iż działka nr [...], Obręb Brzozowa oraz działki nr [...] i nr [...], Obręb Okrągła, Jednostka ewidencyjna Połaniec-obszar wiejski znajdują się w obszarach oznaczonych symbolem PU (Obszary działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej),

4) zrzut ze strony Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego, obrazujący położenie działki nr [...], Obręb Brzozowa oraz działek nr [...] i nr [...], Obręb Okrągła, Jednostka ewidencyjna Połaniec-obszar wiejski, obrazujący położenie przedmiotowych nieruchomości w stosunku do udokumentowanego złoża siarki rodzimej Pole B Rudniki;

5) zestawienie projektowanych otworów oraz ich przypuszczalnych profili geologicznych, stanowiący załącznik nr IV do opracowania pn. "Projekt robót geologicznych dla rozpoznania w kat. Ci złoża siarki rodzimej Rudniki 1, oraz określenia warunków hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich w związku z planowaną eksploatacją siarki otworami metodą podziemnego wytapiania", autorstwa mgr inż. J. K., wskazujące lokalizację otworów na działkach nr [...] i nr [...], Obręb Okrągła, Jednostka ewidencyjna Połaniec-obszar wiejski (l.p. 11 i 12 w tabeli),

6) mapę sytuacyjno-wysokościową z lokalizacją projektowanych robót geologicznych,

obrazującą lokalizację otworów nr E4 (na działce nr [...], Okrągła) i nr F4 ( na działce

nr [...], Okrągła), stanowiącą załącznik graficzny do opracowania pn. "Projekt robót geologicznych dla rozpoznania w kat. C1 złoża siarki rodzimej Rudniki 1, oraz określenia warunków hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich w związku z planowaną eksploatacją siarki otworami metodą podziemnego wytapiania",

7) zestawienie projektowanych otworów, oraz ich przypuszczalnych profili geologicznych, stanowiący załącznik nr 4 do opracowania pn. "Projekt robót geologicznych dla rozpoznania w kat. Ci złoża siarki rodzimej Rudniki 1, oraz określenia warunków hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich w związku z planowaną eksploatacją siarki otworami metodą podziemnego wytapiania", autorstwa mgr inż. J.K., wskazujące lokalizację otworu na działce nr [...], Obręb Brzozowa, Jednostka ewidencyjna Połaniec-obszar wiejski (l.p. 2 w tabeli),

8) mapę sytuacyjno-wysokościową z lokalizacją projektowanych robót geologicznych, obrazującą lokalizację otworu nr F6 (na działce nr [...], Brzozowa), stanowiącą załącznik graficzny do opracowania pn. "Projekt robót geologicznych dla rozpoznania w kat. Ci złoża siarki rodzimej Rudniki 1, oraz określenia warunków hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich w związku z planowaną eksploatacją siarki otworami metodą podziemnego wytapiania".

W treści tego pisma pełnomocnik strony skarżącej przyznał, że działki nr [...] i [...] w Okrągłej, gmina Połaniec znajdują się poza granicami udokumentowanego (posiadającego dokumentację geologiczną) w kat. C2 złoża siarki rodzimej Rudniki Pole B. Stwierdził jednak, że nie ma wątpliwości, że nieruchomości te znajdują się na złożu siarki rodzimej, co potwierdza chociażby ich wytypowanie w ramach opracowania pn. "Projekt robót geologicznych dla rozpoznania w kat. C1 złoża siarki rodzimej Rudniki 1 Ochrona obszarów perspektywicznych występowania surowców mineralnych" do wykonania otworów poszukiwawczych.

Na rozprawie sądowej 28 sierpnia 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że spółka uzyskała dokument, z którego wynika, że dla terenu na którym znajduje się działka nr [...] położona w Brzozowej istnieje obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, natomiast planu takiego nie ma dla dwóch pozostałych działek skarżącego - nr [...] i nr [...], położonych w obrębie Okrągła, gmina Połaniec. Podniósł, że z § 47 zaskarżonego studium wynika zakaz lokalizacji zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia dużych awarii na terenie oznaczonym symbolem między innymi PU, a zakład wydobywający siarkę jest tego typu zakładem co oznacza, że dopuszczenie eksploatacji kopaliny na tym obszarze jest iluzoryczne.

Pełnomocnik organu odnosząc się do argumentacji pełnomocnika skarżącego opartej na treści § 47 studium wyjaśnił, że wprowadzony tam zakaz ma charakter ogólny, dotyczy obszaru oznaczonego wskazanymi w tym przepisie symbolami, między innymi PU, a nie wymaga zamknięcia ewentualnego zwiększonego ryzyka wystąpienia awarii w granicach działki skarżącej. Ponadto organowi chodziło przy tym zapisie o zabezpieczenie obiektów elektrowni Połaniec istniejących również w sąsiedztwie niektórych terenów oznaczonych symbolem PU. Pełnomocnik organu potwierdził również okoliczności podane przez pełnomocnika skarżącego odnośnie tego, dla których jego działek położonych w obrębie Brzozów i Okrągła, gmina Połaniec istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a dla których nie ma takiego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 t.j. ze. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j. ze. zm. - dalej jako: p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze. zm. - dalej jako: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Połaniec, nie mająca charakteru aktu prawa miejscowego. I choć co do zasady jest to akt o charakterze wewnętrznym, programowym, to jednak zgodzić należy się z dominującym obecnie w orzecznictwie i doktrynie poglądem, że a priori nie można wykluczyć możliwości badania naruszenia interesu prawnego strony ustaleniami studium (zob. postanowienia NSA: z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1874/10, z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 53/17, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1773/12, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Wiesław Kisiel (w:) Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Teza. 2.7. do art. 101. LexisNexis 2013).

W dalszym ciągu należy zauważyć, że z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), ustawodawca dokonał zmiany brzmienia przywołanego powyżej przepisu art. 101 u.s.g., znosząc tym samym obowiązek uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Ponieważ jednak zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Połańcu została podjęta w dniu 27 października 2016 r., a więc przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji u.s.g. to w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 101 ust. 1 u.s.g. w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany warunek dopuszczalności skargi został w sprawie spełniony, gdyż przed wniesieniem niniejszej skargi, Grupa [...] i Zakłady [...] S.A. G. w dniu 21 lutego 2019 r. wezwała gminę Połaniec do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę Nr XXXI/199/2016 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 27 października 2016 r., co okazało się bezskuteczne, gdyż Rada Miejska w Połańcu uchwałą Nr IX/49/2019 z dnia 13 marca 2019 r., nie uwzględniła tego wezwania.

Z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmuje się, że w sposób odmienny została określona legitymacja procesowa w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, LEX nr 141458). Tym samym art. 101 ust. 1 u.s.g. wprowadza ograniczenia podmiotowe, kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3068/14, LEX nr 2143538), a w związku z powyższym, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do badania procedury i merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała, aby kwestionowana przez nią uchwała Rady Miejskiej w Połańcu Nr XXXI/199/2016 z dnia 27 października 2016 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Połaniec, naruszała jej interes prawny lub uprawnienie, a i nie stwierdził tego Sąd w kontekście całokształtu okoliczności sprawy.

Przystępując do badania legitymacji procesowej skarżącej należy wskazać, że stosownie do unormowania art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja taka służy podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, innymi słowy wykaże, że zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Nie jest to skarga powszechna, służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, rzecznikowi praw obywatelskich. Podmiot skarżący skarżąc uchwałę w tym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym - konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony uchwałą rady gminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK [...]75/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964).

Należy też zauważyć, że wspomniana wyżej możliwość zaskarżania studium nie oznacza, że możliwość zaskarżania studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są porównywalne. Prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi na studium jest niewielki. Studium nie może bowiem stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Studium jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego o charakterze programowym i z reguły nie narusza niczyich interesów prawnych, ani nie tworzy żadnych konkretnych uprawnień. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy, tzn. zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego na potrzeby danej gminy. Tylko zatem w wyjątkowych sytuacjach możliwe będzie wykazanie, że studium narusza czyjś konkretny interes prawny lub uprawnienie (wyrok z 10 maja 2012 r., II OSK 468/2012, LexisNexis nr 3932894; wyrok z 9 maja 2012 r., II SA/Łd 1042/2011, LexisNexis nr 5186362, Lex nr 1158967) - Wiesław Kisiel (w:) Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Teza. 2.7. do art. 101. LexisNexis 2013). Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, już na etapie studium dochodzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Nie można oczywiście generalnie przyjmować, że w każdym przypadku studium taki skutek będzie powodować. Nie można bowiem z góry zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona skarżąca musi wykazać naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Rolą Sądu - w ramach weryfikacji legitymacji skargowej strony - jest zbadać, czy związek taki istnieje.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że ponieważ w ograniczonym zakresie źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowo administracyjnym bywa prawo cywilne, a w pierwszym rzędzie prawo własności, z którego można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium (wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/2007, LexisNexis nr 1828824; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/2007, LexisNexis nr 2118562; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/2008, LexisNexis nr 2321100), to jeśli skarżący wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu studium z prawa własności nieruchomości, to kontrola studium może odnosić się tylko do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości, których skarżący są właścicielami (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r., II OSK 1544/17).

W niniejszej sprawie skarżąca spółka ograniczyła zakres swojej skargi do tej części zaskarżonego Studium, która dotyczyła trzech działek, których właścicielem jest skarżąca Spółka, tj. do działek nr [...] o pow. 0,19 ha i [...] o pow. 0,24 ha położonych w obrębie Okrągła, gmina Połaniec oraz do działki nr [...] o pow. 0,15 ha położonej w obrębie Brzozów, gmina Połaniec (wypisy z rejestru gruntów k. 91 i 92, protokół rozprawy z dnia 27 czerwca 2019 r. – k. 85). Pełnomocnik skarżącego uściślił również, że przedmiotem zaskarżenia są przepisy § 14 i § 17 Studium oraz zapis dotyczący konfliktowości złoża nieokreślony w Studium żadną jednostką redakcyjną, przy czym zaskarża w tych przepisach te sformułowania, które przewidują na terenie rozpoznanego złoża siarki rodzimej "Rudniki", przeznaczenie określone w Studium jako PU, tj. działalność gospodarcza, produkcyjna i usługowa oraz jako MR, tj. obszary zabudowy zagrodowej z usługami. Zdaniem strony skarżącej bowiem, w związku z posiadaniem przez nią obecnie dwóch koncesji z 2017 i 2018 r. na rozpoznanie złoża dotyczącego dwóch pól, tj. "Rudniki 1" i "Rudniki 2", w przyszłości, po wystąpieniu o koncesję na wydobycie siarki z tego złoża, może dojść do odmowy jej udzielenia. Przyznał zarazem, że dotychczas skarżąca spółka o koncesję na wydobycie siarki z tego złoża się nie starała, bo wcześniej musiałoby dojść do podniesienia kategorii rozpoznania tego złoża z obecnej kategorii C2 (rozpoznanej wstępnie w 1973 r.), do kategorii C1, czego projekt opracowano w 1991 r., ale go nie zrealizowano. W pisemnej skardze wskazano również, że interes prawny skarżącej w zakwestionowaniu zaskarżonej uchwały znajduje swoje źródło w art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 p.g.g. oraz w art. 64 Konstytucji RP i art. 140 kc. dotyczących prawa do własności i uprawnień właściciela względem własnej rzeczy.

Odnosząc się do tak sprecyzowanej skargi i okoliczności sprawy należy zauważyć, że o naruszeniu interesu prawnego skarżącego przez zaskarżone zapisy Studium nie może być mowy z kilku różnych powodów.

Na wstępie należy zauważyć, że wskazane przez pełnomocnika skarżącego jako zaskarżone, przytoczone na wstępie przepisy § 14 i § 17 Studium, nie odnoszą się do obszarów oznaczonych symbolem PU i MR, które wskazano w sprawie jako kolidujące z planami wydobywczymi skarżącej spółki, lecz do obszarów oznaczonych symbolami UM, MC i MN. Te przepisy Studium nie mogły więc w żaden sposób naruszyć interesu prawnego skarżącej.

Następnie trzeba stwierdzić, że zgodnie z art. 7 ust. 2 p.g.g.

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach.

Wskazane w przytoczonym przepisie "podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą" dotyczy działalności w zakresie prac geologicznych, tj. między innymi poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin oraz wydobywania kopalin ze złóż, na co wymagane jest uzyskanie koncesji (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.g.).

Z przytoczonego przepisu wynika, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mają znaczenie dla możliwości podejmowania i wykonywania zdefiniowanej powyżej działalności określonej w p.g.g. dopiero wtedy, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli bowiem plan taki został sporządzony i obowiązuje, to zgodnie z art. 7 ust. 1 p.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.

Oznacza to, że dla obszaru, dla którego istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu interesu prawnego właściciela nieruchomości położonej na takim obszarze przez zapisy studium, które ewentualnie dopiero w przyszłości mogą stać się podstawą do zmiany obowiązującego planu. Należy bowiem przypomnieć, że naruszenie interesu prawnego przez zapisy studium musi dotyczyć aktualnie istniejącego, a nie przyszłego interesu prawnego. W niniejszej sprawie niesporne natomiast było, że dla objętego zaskarżoną uchwałą terenu obrębu Brzozowa, gmina Połaniec, gdzie znajduje się stanowiąca własność skarżącej spółki działka nr [...], istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr XXVIII/193/05 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 30 marca 2005 r. Takiego planu nie ma natomiast dla również objętego zaskarżoną uchwałą terenu obrębu Okrągła, gmina Połaniec, gdzie znajdują się stanowiące własność skarżącej spółki dwie kolejne działki nr [...] i [...] (przyznanie pełnomocników stron k. 127 i 127 odwrót). Odnośnie więc należącej do skarżącej spółki działki nr [...] położonej w obrębie Brzozowa, gmina Połaniec, jej interes prawny w zakresie planowanej działalności określonej ustawą p.g.g. zabezpieczony jest przez możliwość zaskarżenia zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zresztą skarżąca spółka realizuje w skardze wniesionej w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 271/19. Skarżąca spółka nie ma natomiast takiego interesu w zaskarżeniu przedmiotowego Studium w części dotyczącej działki nr [...] położonej w obrębie Brzozowa, gmina Połaniec. Natomiast obszar, na którym znajdują się dwie pozostałe nieruchomości skarżącej Spółki, znajduje się poza terenem rozpoznanego złoża siarki rodzimej "Rudniki Pole B, co jednoznacznie wynika z dołączonego do akt sprawy załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" oraz zostało przyznane przez pełnomocnika skarżącej spółki w piśmie z 10 lipca 2019 r. (k. 111).

W tej sytuacji, zważywszy na konieczność wykazania przez stronę skarżącą w skardze opartej na treści art. 101 ust. 1 usg naruszenia aktualnego, rzeczywiście istniejącego interesu prawnego, nie mają znaczenia wywody skarżącej spółki dotyczące braku jej wątpliwości co do tego, że również jej działki oznaczone numerami [...] i [...] położone w obrębie Okrągła, gmina Połaniec znajdują się na złożu tej siarki, co ma potwierdzać ich wytypowanie do wykonania otworów poszukiwawczych w ramach opracowania pn. "Projekt robót geologicznych dla rozpoznania w kategorii C1 złoża siarki rodzimej Rudniki 1 Ochrona obszarów perspektywicznych występowania surowców mineralnych", (pismo skarżącego z 10 lipca 2019 r. k. 111). Ewentualne, przyszłe udokumentowanie istnienia złoża siarki rodzimej na obszarze obejmującym działki skarżącej spółki położone w obrębie Okrągła, nie może obecnie uzasadniać naruszenia interesu prawnego skarżącego przez zaskarżone zapisy Studium. W świetle prawa bowiem obecnie, na obszarze znajdującym się poza obszarem udokumentowanego złoża siarki rodzimej Rudniki pole B, występowanie tej kopaliny nie zostało stwierdzone, w związku z czym nie może być mowy o jej ochronie przewidzianej w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2016.672 t.j. ze zm.) oraz w art. 95 ust. 1 p.g.g.

Kolejnym argumentem za uznaniem braku naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej spółki jest to, że w § 43 ust. 1 zaskarżonego Studium jako dopuszczalny sposób zagospodarowania oraz użytkowania terenów oznaczonych na rysunku studium symbolem PU wskazana została eksploatacja kopalin na obszarze udokumentowanych złóż. Jak wynika z rysunku 2 Studium - Kierunki zagospodarowania przestrzennego, trzy wymienione wyżej działki należące do skarżącej spółki położone są na obszarze oznaczonym symbolem PU, który oznacza obszary niezabudowane przeznaczone w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod działalność gospodarczą, produkcyjną i usługową. Obawy skarżącej spółki, że takie przeznaczenie tego obszaru uniemożliwi jej w przyszłości eksploatację kopaliny, gdyż dopuszcza na tym obszarze inne jeszcze niż eksploatacja kopaliny zagospodarowanie tego obszaru nie są uzasadnione, gdyż to od samej skarżącej spółki, jako właściciela wymienionych wyżej trzech działek będzie zależało, w jaki sposób swoje działki będzie chciała zagospodarować.

Ponieważ z dołączonych do akt sprawy dokumentów, w szczególności z Rysunku 2 Studium - Kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz z dołączonych przez strony na wezwanie Sądu dokumentów określających położenie działek skarżącej spółki nr [...] w obrębie Brzozowa oraz nr [...] i [...] w obrębie Okrągła, gmina Połaniec wynika, że żadna z tych działek nie jest położona na obszarze oznaczonym na rysunku Studium symbolem MR określającym obszary zabudowy mieszkaniowej z usługami, nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu interesu prawnego skarżącego przez zapisy Studium dotyczące tak oznaczonych obszarów.

Nie uzasadniają naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki również przepisy wskazane w uzasadnieniu skargi.

Pierwsze z powołanych przepisów, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 p.g.g. dotyczą rodzaju działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze, która wymaga uzyskania koncesji i może być podejmowana i wykonywana tylko wówczas, jeżeli nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Przepis ten jednak ma zastosowanie tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w przypadku działki nr [...] położonej w obrębie Brzozowa, gmina Połaniec nie ma miejsca i zostało już wyżej omówione. Odnośnie pozostałych dwóch działek skarżącej spółki położonych w obrębie Okrągła, gmina Połaniec, wskazane przepisy nie mogą świadczyć o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, skoro znajdują się one poza granicami udokumentowanego złoża, co również już wyżej wyjaśniono.

Przepisy art. 64 Konstytucji RP i art. 140 kc. statuują prawo do własności, zasady jego ochrony, ograniczania i wykonywania przez właściciela. Jak to również już wyżej wyjaśniono, o istnieniu interesu prawnego strony w zaskarżeniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy decyduje między innymi wykazanie przez nią prawa własności nieruchomości położonej na obszarze objętym skarżonym studium. Posiadanie takiego interesu prawnego nie przesądza jednak o naruszeniu interesu prawnego właściciela przez zapisy studium, a więc i o możliwości merytorycznego rozstrzygania skargi na takie studium. Do tego bowiem konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy został aktualnie naruszony przez zaskarżone zapisy Studium. Takich przepisów i okoliczności faktycznych jednak w sprawie nie wskazano ani nie wykazano, co również szczegółowo wyżej wyjaśniono.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała, aby w następstwie uchwalenia zaskarżonej uchwały w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Połaniec, doszło do naruszenia przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek prawidłowego (skutecznego) zaskarżenia przejawu działalności (bezczynności) administracji publicznej. Tym samym, wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez skarżącą spółkę, która nie wykazała naruszenia kwestionowaną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia stanowi podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., uniemożliwiając zarazem merytoryczną kontrolę pod względem legalności zaskarżonej uchwały.

Stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego strony czyni również zbędnym odnoszenie się do wymienionych w punktach 1 – 4 pisemnej skargi zarzutów naruszenia zasad sporządzania studium.

Dlatego też należało uznać, że skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, skarga wniesiona przez spółkę podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia.