Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1335/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciwy
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwów A. N., K. L. i A. N. od decyzji Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala sprzeciwy


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 8 października 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 23 listopada 2018 r. wniesionego przez K. L., z dnia 4 grudnia 2018 r. wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. [...] w K., z dnia 26 listopada 2018 r. wniesionego przez A. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 6 listopada 2018 r. Nr [...], znak [...], którą działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożono na inwestora: K. L. "obowiązek wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych nr [...] z dn. 25.02.2015 r. znak: [...] z zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, w związku z demontażem elementów systemu wentylacji i klimatyzacji oraz przebudową wnęki okiennej od strony dziedzińca kamienicy usytuowanej u zbiegu ulic [...] / ul. [...] w K., dz. nr [...] obręb [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez: – przywrócenie otworu o wymiarach 150x50 cm w arkadzie na elewacji wschodniej dziedzińca (oś trzecia od prawej) stanowiącego przejście dla kanału wentylacyjnego pod czerpnię i wyrzutnię powietrza systemu wentylacji mechanicznej lokalu usługowego [...] w poziomie parteru; – odtworzenie usuniętego zespołu kanałów wentylacji mechanicznej tj. czerpnio-wyrzutni; – montaż jednostek zewnętrznych systemu klimatyzacji K-1 i K-2 w odtworzonej wnęce arkady – w terminie do: 31 grudnia 2018 r." – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwów, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 25 lutego 2015 r., znak: [...], z zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, w związku z demontażem elementów systemu wentylacji i klimatyzacji oraz przebudową wnęki okiennej od strony dziedzińca kamienicy usytuowanej u zbiegu ulic [...] / ul. [...] w K.. Rozpatrując sprawę po raz kolejny na skutek kasacyjnego orzeczenia organu odwoławczego, organ I instancji w dniu 6 września 2018 r. wydał postanowienie Nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którym wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych z zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych nr [...] z dn. 25.02.2015 r. znak: [...], związanych z remontem konserwatorskim wewnętrznych elewacji od strony dziedzińca kamienicy usytuowanej u zbiegu ulic [...] ul. [...] w K.. Następnie decyzją Nr [...] z dnia 6 listopada 2018 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki – działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 i art. 108 k.p.a. – nałożył na inwestora K. L. obowiązek wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych nr [...] z dn. 25.02.2015 r. znak: [...] z zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, w związku z demontażem elementów systemu wentylacji i klimatyzacji oraz przebudową wnęki okiennej od strony dziedzińca kamienicy usytuowanej u zbiegu ulic [...] / ul. [...] w K., dz. nr [...] obręb [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez: – przywrócenie otworu o wymiarach 150x50 cm w arkadzie na elewacji wschodniej dziedzińca (oś trzecia od prawej) stanowiącego przejście dla kanału wentylacyjnego pod czerpnię i wyrzutnię powietrza systemu wentylacji mechanicznej lokalu usługowego [...] w poziomie parteru; – odtworzenie usuniętego zespołu kanałów wentylacji mechanicznej tj. czerpnio-wyrzutni; – montaż jednostek zewnętrznych systemu klimatyzacji K-1 i K-2 w odtworzonej wnęce arkady – w terminie do: 31 grudnia 2018 r.". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji zreferował przebieg postępowania, powołał się na wydane wcześniej postanowienie z dnia 6 września 2018 r. o wstrzymaniu robót budowalnych – i wyjaśnił w szczególności, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu I instancji w obecnym stanie faktycznym lokal usługowy [...] pozbawiony jest wentylacji, co może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa pracowników i ludzi przebywających w środku.

Działając na skutek odwołań K. L., Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. i A. N., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną z dnia 8 października 2019 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg i stan postępowań związanych z przedmiotową sprawą. W tym kontekście wskazał w szczególności, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja PINB Nr [...] z dnia 1 czerwca 2005 r., znak: [...], którą "udziela się Inwestorowi: "[...]" [...] Sp. z o.o. (...) pozwolenia na użytkowanie: przebudowanych w poziomie piwnic i parteru istniejących lokali handlowych dla potrzeb sklepu sieci [...]" z wewnętrznymi instalacjami: elektryki, wod.-kan., wentylacji i klimatyzacji oraz znak reklamowy sklepu zlokalizowanych przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...])". Tak przyjęta do użytkowania, przebudowana część budynku, została wykonana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 25 października 2004 r., znak: [...], którą działając na rzecz inwestora: [...]" [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł., organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "przebudowa w poziomie piwnic i parteru istniejących lokali handlowych dla potrzeb sklepu, sieci [...]" z wewnętrznymi instalacjami: elektryki, wod.-kan., wentylacji i klimatyzacji oraz znak reklamowy sklepu".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił dalej, że Prezydent Miasta K., działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, w zakresie obejmującym podwórzec (dziedziniec) i elewację wewnętrzną budynku, w rozpoznaniu wniosku inwestora – K. L.: 1) decyzją nr [...] z dnia 25 lutego 2015 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia budowlanego pn.: "Remont konserwatorski wewnętrznych instalacji od strony dziedzińca kamienicy usytuowanej u zbiegu ulic [...] w K. - dz. nr [...] obr. [...]"; decyzja jest ostateczna z dniem 10 kwietnia 2015 r.; 2) decyzją nr [...] z dnia 15 listopada 2016 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa zadaszenia i podpiwniczenia dziedzińca na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K."; na kopii decyzji wniesionej przez pełnomocnika K. L. przy wniosku z dnia 8 lipca 2019 r. o mediację znajduje się adnotacja, że w/w decyzja stała się ostateczna z dniem 1 grudnia 2016 r.; z treści protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 17 maja 2017 r., dostarczonego przez pełnomocnika A. N. wynika, że przedmiotowa decyzja została zaskarżona do Wojewody [...].

W związku z wcześniej prowadzonymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki postępowaniami [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.: 1) decyzją nr [...] z dnia 28 czerwca 2017 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję PINB z dnia 7 czerwca 2017 r. nr [...], znak: [...], którą nakazano "współwłaścicielom wydzielonego lokalu handlowego [...] usytuowanego na parterze w budynku przy ul. [...] / ul. [...] w K. (...) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego istniejącej instalacji wentylacji mechanicznej i systemu klimatyzacji stanowiącej wyposażenie lokalu usługowego [...] na parterze w budynku przy ul. [...] / ul. [...] w K., mogących zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, poprzez wykonanie następujących robót: 1. odtworzenie usuniętego zespołu kanałów wentylacji mechanicznej czerpnio-wyrzutni, 2. odtworzenie otworu na rękaw zestawu instalacyjnego klimatyzacji, 3. montaż jednostek zewnętrznych systemu klimatyzacji K-1 i K-2 w odtworzonej wnęce arkady" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 2) decyzją nr [...] z dnia 25 lipca 2017 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję PINB z dnia 5 czerwca 2017 r. nr [...], znak: ROIK [...], którą nałożono na inwestora K. L. ,,obowiązek wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie robót budowlanych prowadzonych z zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych nr [...] z dn. 25.02.2015 r. znak: [...], związanych z remontem konserwatorskim wewnętrznych elewacji od strony dziedzińca kamienicy usytuowanej u zbiegu ulic [...] ul. [...] w K., dz. nr [...] obręb [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez: – przywrócenie otworu o wymiarach 150x50 cm w arkadzie na elewacji wschodniej dziedzińca (oś trzecia od prawej) stanowiącego przejście dla kanału wentylacyjnego pod czerpnię i wyrzutnię powietrza systemu wentylacji mechanicznej lokalu usługowego [...] w poziomie parteru" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1112/17, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu K. L. na w/w decyzję MWINB z dnia 25 lipca 2017 r., nr [...], oddalił sprzeciw. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 620/18, oddalił skargę kasacyjną wniesioną na w/w wyrok WSA w Krakowie. PINB po zwrocie akt, w toku ponownie prowadzonych postępowań, stosownie do wskazań zawartych w w/w decyzjach kasatoryjnych, prowadzone postępowania scalił. Scalonemu postępowaniu PINB nadał znak: [...] Nadto PINB znalazł okoliczność do podjęcia postępowania administracyjnego znak: [...] w przedmiocie prowadzonych przez A. i A. N. robót budowlanych polegających na budowie w przedmiotowym budynku, w lokalu usługowym [...] systemu klimatyzacji o mocy 28 kW.

Obecnie, w związku z wniesieniem środków zaskarżenia, w [...] Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. zarejestrowano pod znakiem: 1) [...], postępowanie zażaleniowe na postanowienie PINB z dnia 6 września 2018 r. nr [...], znak: [...], którym PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał inwestorowi K. L. "roboty budowlane, prowadzone z zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nr [...] z dn. 25.02.2015r. znak: [...] związanych z remontem konserwatorskim wewnętrznych elewacji od stronu dziedzińca kamienicy usytuowanej u zbiegu ulic [...] / ul. [...] w K." oraz ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postępowanie to zostało zakończone wydanym w dniu 8 października 2019 r. postanowieniem nr [...] znak: [...]; 2) [...], postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia 6 listopada 2018 r. nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego został nałożony na K. L. obowiązek wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej w/w decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dn. 25.02.2015 r. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia 8 października 2019 r. (decyzja zaskarżona sprzeciwem); 3) [...], postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia 8 czerwca 2018 r. nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego nałożono na A. i A. N. "obowiązek wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem roboty budowlane zrealizowane w lokalu usługowym [...], usytuowanym w poziomie parteru budynku".

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej odwołaniem decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który głosi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Artykuł 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie naprawcze w trybie ściśle powiązanych ze sobą art. 50-51 Prawa budowlanego. Wydanie zaskarżonej odwołaniem decyzji zostało poprzedzone poprzez wydanie przez PINB postanowienia z dnia 6 września 2018 r., nr [...], znak: [...] [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 Prawa budowlanego postanowiono "wstrzymać roboty budowlane prowadzone z zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych nr [...] z dn. 25.02.2015r., znak: [...], związanych z remontem konserwatorskim wewnętrznych elewacji od strony dziedzińca kamienicy usytuowanej u zbiegu ulic [...] ul. [...] w K." oraz ustalono wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń nakazując zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich. W związku z wniesionym środkiem zaskarżenia, MWINB wydanym w dniu 8 października 2019 r., ostatecznym postanowieniem nr [...] znak: [...] uchylił w całości postanowienie PINB z dnia 6 września 2018 r., nr [...], znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylenie w/w postanowienia powoduje, że wydana w jego następstwie decyzja, ze względu na uwarunkowania wynikające z wzajemnego powiązania treści art. 50 i 51 Prawa budowlanego narusza przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy obejmujący podstawową dla procedury kwestię postępowania dowodowego prowadzącego do ponownego wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych ma istotny wpływ na treść decyzji wydanej w oparciu o treść art. 51 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 października 2019 r. wniesione zostały sprzeciwy przez A. N. (pismo z dnia 22 października 2019 r.), A. N. (pismo z dnia 24 października 2019 r.) i K. L. (pismo z dnia 23 października 2019 r.)

A. N. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności w związku z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a to: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez: brak wykazania w decyzji organu II instancji, że zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz zanalizowania jego skutków i przedstawienia ich w uzasadnieniu decyzji, a przez to ukrycie przed skarżącą rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia; przyjęcie, że decyzja organu I Instancji obarczona jest wadami i brakami proceduralnymi, bez jednoczesnego wskazania, jakie sprawy powinny być jeszcze raz rozważone przez organ administracji publicznej; błędne przyjęcie, że postępowanie organu I instancji obarczone było brakami, bez jednoczesnego wskazania, czy postępowanie wyjaśniające wymagało przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co w konsekwencji spowodowało brak podjęcia przez organ II instancji działań mających na celu uzupełnienie postępowania dowodowego i wyjaśniającego i niezrozumiałe przerzucenie odpowiedzialności za zgromadzenie go wyłącznie na organ I instancji; brak wskazania organowi I instancji jakie jeszcze okoliczności powinny być przez niego wyjaśnione w nowoprowadzonym postępowaniu wskutek wydania decyzji organu II instancji i przede wszystkim brak wskazania przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji konkretnych nieprawidłowości w działaniu organu I instancji, które skutkowały podjęciem rozstrzygnięcia ujętego w skarżonej decyzji; 2) 138 § 2 k.p.a. w związku z: art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. przez w szczególności brak zgromadzenia i rozpatrzenia stosownego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza w zakresie, jaki umożliwiałby orzeczenie co do istoty sprawy i w tym też zakresie, jak też błędną ocenę, iż zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy uniemożliwia rozpatrzenie sprawy co do istoty, przy jednoczesnym braku wskazania w sposób konkretny przyczyn i przejawów jego wadliwości, jak też kierunków poprawy tego stanu; art. 80 k.p.a. przez dowolną i arbitralną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przez to wydanie decyzji organu II instancji akceptującej nielegalny stan lokalu polegający na pozbawieniu go wentylacji oraz legalnie działającej klimatyzacji, przy jednoczesnym braku podjęcia przez organ II instancji wysiłku wyjaśnienia sprawy i spowodowania przywrócenia stanu legalności; art. 6, 7, 7a, 8 k.p.a. przez nieusprawiedliwione obarczenie skarżącej konsekwencjami nieprawidłowości działania organów administracji działających w sprawie, w tym zwłaszcza przez spowodowanie, iż dotychczasowe postępowanie w sprawie trwało około trzy lata, a na skutek zapadłej decyzji trwać będzie przez kolejny okres czasu, w którym ponownie niemożliwe będzie przywrócenie stanu normalnego użytkowania lokalu, jak również legalności z uwagi na pozbawienie go wentylacji i brak zapewnienia przez organy administracji publicznej warunków jej przywrócenia; art. 15 k.p.a. przez brak wykonania nałożonego na organ II instancji działający jako organ odwoławczy rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a ograniczenie się przez organ II instancji jedynie do kontroli, bez rozstrzygania sprawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności, która w postępowaniu administracyjnym polega na rozpatrzeniu sprawy w sposób merytoryczny i w całym jej całokształcie i tym samym zupełnie bezpodstawne skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a.; art. 136 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania dowodowego w celu usunięcia ewentualnych braków i nieprawidłowości związanych z postępowaniem, do czego organ II instancji był również zobowiązany, a której to kompetencji nie wykonał, wydając rozstrzygnięcie, które w nieuzasadniony sposób stwierdza, że wszystkie braki w postępowaniu wyjaśniającym są efektem nieprawidłowości działania organu I instancji, mimo jednoczesnego wskazania, że "faktyczny stan sprawy został przez PINB na tyle dokładnie wskazany w treści uzasadnienia skarżonej decyzji, że MWINB nie uznał za zasadne jego ponowne przywoływanie", co pozostaje w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami organu administracji, który uchylił decyzję organu I instancji właśnie z uwagi na niedostatecznie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

A. N. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności w związku z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a to: a) art. 138 § 2 k.p.a. przez: nieuzasadnione i niewykazane przez organ II instancji, a przez to błędne przyjęcie przez ten organ, że postępowanie organu I instancji obarczone było brakami, które spowodowały, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w niewystarczającym zakresie i wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co spowodowało zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji kiedy nie zostały wykazane w skarżonej decyzji przez organ II instancji okoliczności świadczące o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie, poza lakoniczną uwagą o naruszeniu przepisów proceduralnych, jak również organ II instancji nie wskazał w skarżonej decyzji kierunku ewentualnych uzupełnień, jedynie pobieżnie odwołując się do wydanego w dniu 8 października 2019 r. postanowienia nr [...], jako wystarczającej przesłanki pozwalającej na uchylenie decyzji organu II instancji; zastosowanie tego przepisu, bez jednoczesnego wyjaśnienia, jakie okoliczności powinny być jeszcze wyjaśnione przez organ I instancji, przy równoczesnym i nieuzasadnionym braku podjęcia przez organ II instancji działań mających na celu uzupełnienie postępowania dowodowego i wyjaśniającego i niezrozumiałe przerzucenie odpowiedzialności za zgromadzenie go wyłącznie na organ I instancji, w sytuacji, gdy w administracyjnym toku instancji organ II instancji ma obowiązek również merytorycznego zbadania sprawy i kompetencję do przeprowadzenia we własnym zakresie gromadzenia dowodów, jak również zbadania materiału dowodowego; niezrozumiałe oparcie i uzasadnienie wydania przedmiotowej decyzji na fakcie uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia 6 września 2018 roku nr [...] w drodze postanowienia z dnia 8 października 2019 roku nr [...], bez wskazania związku pomiędzy tymi dwoma zdarzeniami, jak też podania przyczyn proceduralnych tj. uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego, co uznać należy za niewystarczającą przesłankę dla tego typu rozstrzygnięcia; brak wykazania w decyzji organu II instancji, że zostało przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe oraz zanalizowano jego skutki oraz przedstawienia ich w uzasadnieniu decyzji, a przez to nieujawnienie przed stronami rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia, jak również uniemożliwienie w myśl zasady przekonywania zrozumienia przez nie wydanego rozstrzygnięcia; przyjęcie, że decyzja organu I Instancji obarczona jest wadami i brakami proceduralnymi, bez jednoczesnego wskazania, jakie sprawy powinny być jeszcze raz rozważone przez organ administracji publicznej działający w I instancji i wyrażenie w decyzji wytycznych w tym zakresie; b) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z: art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w szczególności przez brak zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym zwłaszcza w zakresie, jaki umożliwiałby orzeczenie co do istoty sprawy, jak też błędną ocenę, iż zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy uniemożliwia rozpatrzenie sprawy co do istoty, przy jednoczesnym braku wskazania w sposób konkretny przyczyn i przejawów jego wadliwości, jak też kierunków poprawy tego stanu, jak również przyjęcie za dowód i podstawę rozstrzygnięcia sprawy wyroku w sprawie I [...], który nie rozstrzyga o kwestiach właścicielskich ani posiadania, a jedynie o ważności uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej i jako taki nie może być uznany za wiążący w sprawie; art. 80 k.p.a. przez dowolną i arbitralną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przez to wydanie decyzji organu II instancji akceptującej nielegalny stan lokalu polegający na pozbawieniu go wentylacji oraz legalnie działającej klimatyzacji, przy jednoczesnym braku podjęcia przez organ II instancji wysiłku wyjaśnienia sprawy i spowodowania przywrócenia stanu legalności, a także wykonania przez niego kompetencji polegającej na ponownym rozpatrzeniu sprawy co do istoty; art. 6, 7, 7a, 8 k.p.a., przez nieusprawiedliwione obarczenie skarżącego konsekwencjami nieprawidłowości działania organów administracji działających w sprawie, w tym zwłaszcza przez spowodowanie, iż dotychczasowe postępowanie w sprawie trwało około trzy lata, a na skutek zapadłej decyzji trwać będzie przez kolejny okres czasu, w którym ponownie niemożliwe będzie przywrócenie stanu normalnego użytkowania lokalu, jak również legalności funkcjonującego tam sklepu, z uwagi na pozbawienie go wentylacji i brak zapewnienia przez organy administracji publicznej warunków jej przywrócenia; art. 10 k.p.a. przez brak zapewnienia skarżącemu warunków udziału w sprawie, przez w szczególności brak wezwania go do uzupełniania ewentualnej brakującej dokumentacji, jak również współdziałania z nim w kierunku rozpoznania sprawy, co do istoty; art. 11 k.p.a. przez zupełny brak wyjaśnienia w decyzji przesłanek zapadłego orzeczenia, w tym zwłaszcza motywów, jakie kierowały organem administracji, a tym samym uczynienie decyzji organu II instancji nieczytelną i niezrozumiałą dla strony oraz trudną do zaakceptowania, z uwagi na zaistniałe uchybienia; art. 12 k.p.a. przez nieuzasadnione przydanie prymatu, na skutek wydania decyzji zasadzie szybkości postępowania, po wcześniejszym jej złamaniu w związku z przedłużającą się bezczynnością organu administracji w związku z rozpatrzeniem sprawy i pominięcie w ten sposób działań mających prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty; art. 15 k.p.a. przez brak wykonania nałożonego na organ II instancji działający jako organ odwoławczy rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a ograniczenie się przez organ II instancji jedynie do kontroli, bez rozstrzygania sprawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności, która w postępowaniu administracyjnym polega na rozpatrzeniu sprawy w sposób merytoryczny i w całym jej całokształcie i tym samym zupełnie bezpodstawne skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a.; art. 136 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania dowodowego w celu usunięcia ewentualnych braków i nieprawidłowości związanych z postępowaniem, do czego organ II instancji był również zobowiązany, a której to kompetencji nie wykonał, wydając rozstrzygnięcie, które w nieuzasadniony sposób stwierdza, że wszystkie braki w postępowaniu wyjaśniającym są efektem nieprawidłowości działania organu I instancji. Poza tym – zdaniem skarżącego – zwraca uwagę brak logiki w działaniu organu II instancji, który postępując tak jednocześnie w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że "faktyczny stan sprawy został przez PINB na tyle dokładnie wskazany w treści uzasadnienia skarżonej decyzji, że MWINB nie uznał za zasadne jego ponowne przywoływanie", co pozostaje w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami organu administracji, który uchylił decyzję organu I instancji właśnie z uwagi na niedostatecznie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające; 2) uchybienia w zakresie prawa materialnego, a to naruszenia: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 51 oraz § 147 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez zaakceptowanie na skutek wydania decyzji organu II instancji nielegalnego stanu braku wentylacji w pomieszczeniach należących do skarżącego i w związku z orzeczeniem ujętym w decyzji organu II instancji, utrzymanie go do czasu zakończenia postępowań administracyjnych w związku z uchyleniem decyzji organu II instancji, a także brak podjęcia działań mających na celu jego przywrócenie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

K. L. zaskarżył przedmiotową decyzję kasacyjną "w zakresie obejmującym uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz w zakresie przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji". Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w realiach sprawy prawidłowym orzeczeniem było umorzenie postępowania; 2) art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do realizacji żadnej z ustawowych przesłanek prowadzenia postępowania naprawczego, określonych w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku z czym jedynym dopuszczalnym sposobem zakończenia postępowania jest wydanie decyzji umarzającej postępowanie – co doprowadziło w konsekwencji do wadliwego wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nie merytorycznej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej prowadzone postępowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało jednak znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej.

Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, w niniejszym przypadku przesłanki te zostały spełnione, przy czym konstatacja ta jest w dużej mierze determinowana specyfiką postępowania naprawczego, w którym obowiązujące przepisy przewidują określoną sekwencję wzajemnie uwarunkowanych rozstrzygnięć.

Decyzja Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 6 listopada 2018 r. – mająca w odnośnym toku instancji status decyzji pierwszoinstancyjnej – została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), a zatem była uwarunkowana uprzednim wydaniem i pozostawaniem w obrocie prawnym postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.bud. – w tej sprawie było to postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 6 września 2018 r. Pomiędzy tymi rozstrzygnięciami zachodzi silna zależność proceduralna – przyjmuje się, że gdy postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.bud., utraci moc wiążącą, wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pr.bud. staje się niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 625/09, CBOSA). Na ogół tezę tę odnosi się do przypadku, gdy wspomniana utrata mocy wiążącej następuje na skutek upływu czasu i swego rodzaju bezczynności organu (art. 50 ust. 4 pr.bud.), ale – zdaniem Sądu – podobnie należy postrzegać sytuację, w której jest ona konsekwencją innych zdarzeń prawnych, w tym wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego w wyniku rozpoznania środków zaskarżenia.

Na skutek odwołania od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 6 listopada 2018 r. kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy, której istotą na tym etapie postępowania naprawczego była kwestia ewentualnego skonkretyzowania normy z art. 51 ust. 1 pr.bud., przeszła na organ odwoławczy – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Tenże organ odwoławczy, zważywszy na konstrukcję administracyjnego toku instancji, obowiązany był nie tyle dokonać kontroli decyzji organu I instancji, ile ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, przy uwzględnieniu – co warto podkreślić – stanu faktycznego i prawnego tudzież ogółu uwarunkowań istniejących w czasie orzekania.

Mając na uwadze powyższe, należy zauważyć, że w czasie orzekania przez organ odwoławczy nie było już w obrocie prawnym postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.bud. – zostało ono bowiem uchylone ostatecznym postanowieniem Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2019 r. W tym stanie rzeczy ewentualne rozstrzygnięcie merytoryczne polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w założeniu, z przyczyn proceduralnych, nie wchodziło w rachubę – byłoby bowiem orzekaniem na podstawie art. 51 ust. 1 pr.bud. pomimo uprzedniej utraty mocy wiążącej przez postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.bud. (a takie orzekanie jest, jak wyżej wskazano, niedopuszczalne). Trzeba też zgodzić się z organem odwoławczym co do tego, że w zaistniałych okolicznościach prawnych oraz w obliczu dotychczas poczynionych ustaleń faktycznych nie było dostatecznych podstaw, aby – bez uprzedniego wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – ferować inną decyzję o charakterze merytorycznym bądź też umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (na marginesie należy zauważyć, że ewentualne umorzenie postępowania w tym przypadku byłoby również rozstrzygnięciem o silnej konotacji materialnoprawnej, w istocie bardzo zbliżonym do rozstrzygnięcia merytorycznego o charakterze negatywnym). Decyzja kasacyjna jawi się zatem jako zasadna.

Przy ocenie podstaw do wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej nie można było nie uwzględnić skutku postanowienia Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2019 r. polegającego na wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 6 września 2018 r. Wszak skutek ten obiektywnie zaistniał. Odrębną kwestią jest kwestia legalności wspomnianego postanowienia organu odwoławczego z dnia 8 października 2019 r. – postanowienie to wprawdzie można by uznać za akt wydany w "granicach sprawy" w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., ale – z drugiej strony – stanowi ono potencjalny przedmiot odrębnej skargi (samoistny przedmiot zaskarżenia). W tych uwarunkowaniach, a także z uwagi na specyfikę rozpatrywania sprzeciwu, wymyka się ono spod legalnościowej kontroli w ramach niniejszego postępowania. Zatem zauważyć jedynie należy, że w jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał zakres niezbędnych w jego ocenie czynności wyjaśniających (pozyskanie akt pozwolenia na wykonanie przedmiotowego remontu konserwatorskiego, dokonanie kontroli zatwierdzonego projektu budowlanego i w zależności od jej wyniku rozważenie kwestii ewentualnego wyeliminowania go z obrotu prawnego, przy prawidłowo wykonanym projekcie budowlanym dokonanie oceny czy inwestor dopuścił się odstąpienia od projektu budowlanego).

Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów sformułowanych w sprzeciwach – tych zarzutów, które pozostawały w zakresie rozpoznania i orzekania sądu w niniejszym postępowaniu. W tym kontekście należy ponownie podkreślić, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Te przesłanki, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie istniały; wspomniany przepis nie został zatem naruszony. Na marginesie należy zaznaczyć, że – ściśle biorąc – podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby być tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., gdyż tylko w tymże zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciwy na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.