Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2757/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. Z. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały [...] Izby Aptekarskiej z [...] kwietnia 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 357 (trzystu pięćdziesięciu siedmiu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na wniosek Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wydanie opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "M." w O., ul. M. 17 (dalej: "apteka ogólnodostępna") oraz stwierdzenie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na kierownika, którym jest mgr farm. R.Z., zam. I., ul. K. 26b (dalej: "kandydat na kierownika apteki ogólnodostępnej" lub "skarżący"), [...] Izba Aptekarska uchwałą z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]:

1) postanowiła zaopiniować pozytywnie wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej,

2) stwierdziła, że kandydat na kierownika apteki ogólnodostępnej nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

[...] Izba Aptekarska podniosła, że z zawiadomienia [...]WIF w K. z dnia [...] września 2011 r. skierowanego do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej przy SIA w K. wynika, że kandydat na kierownika apteki ogólnodostępnej, pełniąc funkcję kierownika apteki "Q." w T., ul. T. 3, dopuścił do wielu nieprawidłowości, w tym przekazywania leków pomiędzy podmiotami nieuprawnionymi, braków w izbie recepturowej substancji farmaceutycznych i wag. W tej sprawie OROZ skierował sprawę do Sądu Aptekarskiego i jest ona w toku.

Zaniedbania przedstawione przez [...]WIF w K., które istniały w aptece którą kierował kandydat na kierownika apteki ogólnodostępnej wyraźnie wskazują, że w czasie pełnienia funkcji kierownika w aptece "Q." opiniowany naruszał obowiązujące przepisy i nie kierował apteką w sposób określony w art. 88 ust. 5 Prawa farmaceutycznego. Brak recepturowej wag i substancji farmaceutycznych powodował, że apteka nie mogła prowadzić jednej ze swoich podstawowych funkcji i wykonywać leków recepturowych dla chorych. Organ I instancji uznał, że stwierdzone nieprawidłowości stanowią nie tylko ciężkie naruszenie obowiązków kierownika, ale też w ogóle obowiązków farmaceuty, dla którego dobro chorego winno być nadrzędnym celem działania, w tym na stanowisku kierownika apteki ogólnodostępnej. Prowadzenie apteki z wykazanymi przez [...]WIF w K. zaniedbaniami oraz narażanie pacjentów na braki leków recepturowych musi być uznane za działanie nie tylko sprzeczne z prawem, ale też z interesem pacjenta. Organ zauważył, że to nie przedsiębiorca, ale kierownik apteki odpowiedzialny jest za organizację pracy w aptece.

Skarżący wniósł zażalenie na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wydaną uchwałę, tj. art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej: "Prawo farmaceutyczne") poprzez wadliwe przyjęcie, ze skarżący nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej jako kierownik,

- przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. m.in. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności niniejszej sprawy, jak również naruszenie innych zasad postępowania w tym art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Naczelna Rada Aptekarska uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] postanowiła utrzymać w mocy zaskarżoną w pkt 2 postanowienie (uchwałę) [...] Izby Aptekarskiej z [...] kwietnia 2015 r. Wskazała, że rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot ubiegający się lub posiadający zezwolenie, bo to on jest odpowiedzialny za prowadzoną działalność - prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jak i zatrudniona przez ten podmiot osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki (kierownik). Do zadań kierownika należy organizacja pracy w aptece polegająca między innymi na przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, jak też ich wydawanie zgodnie z art. 96 ustawy, a zatem na podstawie recepty, bez recepty, albo na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Obowiązek ustalenia, czy podmiot prowadzący aptekę spełnia warunek, o którym mowa w art. 101 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego, należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Opinia wydawana przez organ samorządu aptekarskiego w sprawie rękojmi należytego prowadzenia apteki stanowi podstawę do ustalenia przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, czy podmiot prowadzący aptekę spełnia warunek, o którym mowa w art. 101 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego. W takim kontekście na organach samorządu aptekarskiego spoczywa szczególne zadanie - uczestniczenie w zabezpieczeniu interesu społecznego w zakresie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się w aptekach. Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie "sprawowania pieczy" podlega konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego i nakierowania na jego ochronę.

Naczelna Rada Aptekarska podkreśliła, że osoby, które naruszają nakaz zachowania godności i niezależności zawodu farmaceuty nie dają rękojmi należytego wykonywania zawodu farmaceuty, w szczególności nie dają rękojmi należytego prowadzenia apteki, jako jej kierownik.

Naczelna Rada Aptekarska zauważyła, że w przedmiotowej sprawie ustalono, że w aptece, którą kierował opiniowany:

1) w okresie od 1 stycznia 2010 r. do dnia 6 czerwca 2011 r. nie wprowadzano do ewidencji wszystkich czynności sprzedaży i zakupu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, zgodnie z odrębnymi przepisami; W ten sposób naruszono §10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki, który stanowi, że apteka prowadzi w szczególności dokumentację:

a) zakupu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, zgodnie z odrębnymi przepisami;

b) sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych, zgodnie z odrębnymi przepisami.

W konsekwencji doszło do przekazywania leków pomiędzy podmiotami nieuprawnionymi;

2) stwierdzono w izbie receptorowej braki substancji farmaceutycznych i wag, co skutkowało brakiem możliwości wykonywania zadań apteki w postaci sporządzania leków recepturowych.

Uchybienia zostały szczegółowo opisane w zawiadomieniu [...] WIF w K. z dnia [...] września 2011 r. (znak: [...]).

W związku z powyższym Naczelna Rada Aptekarska nie mogła stwierdzić, że skarżący daje rękojmię należytego prowadzenia apteki.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] czerwca 2015 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991r. o izbach aptekarskich (Dz.U. z 2014 r. poz. 1429 ze zm.– dalej: "ustawa o izbach aptekarskich") poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej jako jej kierownik;

2. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 45 oraz art. 50 ust. 1 i art. 57, a także art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich poprzez faktyczne dokonanie kolejno przez OIA, a następnie NRA, osądu nad osobą skarżącego, bez uprzedniego zakończenia postępowania dyscyplinarnego, którego obligatoryjność - w przypadku podejrzenia łamania przez farmaceutę zasad etyki i deontologii zawodu oraz przepisów prawnych o wykonywaniu zawodu aptekarza - przewidują wskazane przepisy powszechnie obowiązującego prawa;

3. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego ustanawiających zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne z art. 88 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, poprzez zakwestionowanie dawania rękojmi przez Skarżącego, pomimo spełniania przez niego warunków formalnych oraz jednoczesnego braku zastrzeżeń organów samorządowych do poziomu wiedzy merytorycznej i kwalifikacji skarżącego, a także pomimo braku występowania negatywnych przesłanek, potwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, aptekarskiego bądź innym dokumentem urzędowym, które uzasadniałyby wątpliwości organu samorządowego, co do postawy skarżącego z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty;

4. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie skarżącego winnym naruszeń stwierdzonych w aptece "Q." w T. przy ul. T. 3 w okresie od 1 stycznia 2010 r. do dnia 6 czerwca 2011 r. obejmujących jedynie faktury datowane na okres od 4 stycznia 2010 r. do 4 stycznia 2011 r. to jest w okresie zanim podjął się on funkcji jej kierownika (co miało miejsce 1 luty 2011 r.);

5. art. 7 in fine k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżący nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki w sytuacji, w której brak było okoliczności jednoznacznie przemawiających za takim ustaleniem a jednocześnie uznanie, że nie doszło do podważenia wobec niego domniemania, iż daje on rękojmię leżało w jego słusznym interesie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej uchwały w całości;

2. uchylenie poprzedzającej ją uchwałę w zakresie, w jakim stwierdzono, że skarżący nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej;

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej uchwale oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.").

Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż te, które w niej zostały podniesione. Sąd stwierdza bowiem, że zarówno zaskarżona uchwała jak i uchwała organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Akt administracyjny dotknięty taką wadą jest nieważny (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie na wniosek Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wydanie opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz stwierdzenie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na kierownika (skarżący), [...] Izba Aptekarska uchwałą z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]:

1) postanowiła zaopiniować pozytywnie wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej,

2) stwierdziła, że kandydat na kierownika apteki ogólnodostępnej nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Naczelna Rada Aptekarska uchwałą (postanowieniem) z dnia [...] czerwca 2015 r. postanowiła utrzymać w mocy zaskarżoną w pkt 2 uchwałę (postanowienie) [...] Izby Aptekarskiej z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Organy samorządu aptekarskiego zaopiniowały wniosek złożony przez organ nadzoru farmaceutycznego, powołując się m. in. na przepis art. 106 k.p.a. Tymczasem wskazany przepis znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy istnieje wyraźna norma prawa materialnego, która uzależnia wydanie decyzji w sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467), z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych, ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania. Analogiczne stanowisko wyrażane jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. o sygn. akt OPK 14/98, publ. ONSA 1999, nr 3, poz. 80).

Tak wiec, sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot powyższy nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska, bowiem nie jest ono wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Innymi słowy, przepis art. 106 k.p.a. reguluje jedynie zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie jest natomiast samoistną podstawą takiego współdziałania, bowiem to musi wynikać z przepisów szczególnych.

Przepis art. 106 k.p.a. zatem sam w sobie nie wyznacza kompetencji organu samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w sprawie o wydanie lub cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub o zmianę zezwolenia, albo stwierdzenia, że kandydat na kierownika apteki ogólnodostępnej nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Kompetencja w tym zakresie musi wynikać z przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który to przepis musi z kolei nakazywać organowi administracji publicznej zasięgnięcie takiej opinii przed podjęciem decyzji w ww. zakresie.

W ocenie Sądu, na gruncie obowiązującego stanu prawnego, przepisami wyznaczającymi kompetencję organów samorządu aptekarskiego w ww. zakresie nie są te wskazane w uchwale [...] Izby Aptekarskiej ani wskazane w uchwale Naczelnej Rady Aptekarskiej, a mianowicie art. 39 ust.1 pkt 10 oraz 38 ust.3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 7, art. 29 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich a także art. 99 ust.4a Prawa farmaceutycznego. Wyżej wymienione przepisy stanowią bowiem normy, które statuują jedynie ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu oraz współdziałania z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Te ogólne uprawnienia nie stwarzają jednak dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., a z art. 99 ust. 1 lub 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez współdziałania z organem samorządu aptekarskiego.

Skoro więc w obowiązującym stanie prawnym brak jest materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., to [...] Izba Aptekarska w takiej sytuacji nie miała podstaw do podejmowania uchwały (postanowienia) w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Oznacza to, że taka uchwała (postanowienie) wydana została bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. Również uchwała (postanowienie) Naczelnej Rady Aptekarskiej dotknięte jest tą samą wadą nieważności, bowiem utrzymuje w mocy nieważną uchwałę [...] Izby Aptekarskiej. Z tego też względu Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu podjętych w sprawie uchwał (postanowień), stwierdzając ich nieważność.

Sąd wskazuje przy tym, że nie budzą wątpliwości kompetencje samorządu aptekarskiego do wydawania opinii określone w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, które zawierają upoważnienie dla tego samorządu do "wydawania opinii" w przedmiocie udzielania i cofania zezwoleń (koncesji) na prowadzenie aptek lub hurtowni. Jednakże ustawa o izbach aptekarskich, oprócz norm materialnych, posiada własną regulację procesową dotyczącą zaskarżenia aktów samorządu aptekarskiego i nie czyni odwołania do norm kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach przez nią nie uregulowanych. Powyższe potwierdza art. 19 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich, który przewiduje, że od uchwał okręgowych rad aptekarskich w sprawach, o których mowa w art. 4, art. 18 ust. 3 i art. 18a, przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. Z kolei art. 19 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że na uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, o których mowa w ust. 1 oraz art. 4f ust. 1, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że akty samorządu w postaci wydawanych opinii nie są wymienione w katalogu spraw, od których przysługuje odwołanie. Oznacza to, że wydawana opinia samorządu ma walor stanowiska tego organu, a złożona do akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki - podlega ocenie podobnie jak opinia biegłego.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490).