Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1687/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 130 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. A. Spółki z o.o. w F. (obecnie: P. A. Spółki z o.o. w F.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 133/13 w sprawie ze skargi J. A. Spółki z o.o. w F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odwołania od decyzji dotyczącej płatności rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. A. Spółki z o.o. w F. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 133/13 oddalił skargę J. A. Spółki z o.o. w F. (obecnie: P. A. Spółki z o.o. w F.; dalej: Spółka) na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił Spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. wyjaśniając, że producent rolny, od którego nastąpiło przejęcie przez Spółkę prawa do płatności nie był uprawniony do ich otrzymania. W dniu [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. anulował R. M. numer identyfikacyjny oraz odmówił wpisu do ewidencji producentów. W sprawie tej wniesiono odwołanie.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie anulowania R. M. numeru identyfikacyjnego. W chwili orzekania przez organ sprawa ta znajduje się na etapie rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR od wyroku WSA w W. z dnia 15 grudnia 2011 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 782/11 stwierdzającego nieważność decyzji w sprawie anulowania i odmowy wydania R. M. numeru identyfikacyjnego. Kwestia posiadania numeru jest istotna w sprawie o przyznanie płatności i nosi znamiona zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a.

Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes ARiMR utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że pomiędzy sprawą dotyczącą posiadania w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności numeru identyfikacyjnego, a sprawą o przyznanie płatności, zachodzi bezpośredni związek, ponieważ posiadanie takiego numeru jest jednym z warunków otrzymania płatności za 2011 r.

W skardze do WSA w W. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Argumentowała, że powołana w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia okoliczność nie mogła stanowić podstawy zawieszenia postępowania odwoławczego. Organy powinny ocenić przesłanki przyznania płatności wobec Spółki, a nie R. M., która nie jest już stroną postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. WSA w W. skargę oddalił.

Sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 k.p.a. Przepis ten wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania i w sprawie o przyznanie płatności za okoliczność taką należało uznać kwestię posiadania przez R. M. numeru identyfikacyjnego nadawanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Na tle uregulowań rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), dalej: rozporządzenie MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. dla uznania skutecznego następstwa prawnego nie jest bowiem wystarczające wyłącznie przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części na rzecz innego podmiotu (następcy) wraz z dopełnieniem przez niego opisanych warunków formalnych, lecz muszą być także spełnione uprzednio przesłanki dopuszczalności przyznania płatności przekazującemu gospodarstwo. Uprawnienia następcy w świetle rozporządzenia nie mają charakteru samoistnego, lecz pochodny, związany z faktem, że poprzedni wnioskodawca bądź beneficjent posiadali legitymację do występowania w takim charakterze, czyli, że przysługiwał im w szczególności status rolnika uprawnionego do przyznania płatności, o jakim mowa w § 2 rozporządzenia. Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku i w dacie przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego nie może dojść do utraty statusu rolnika uprawnionego do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W przeciwnym wypadku nie zachodzi kontynuacja uprawnień w zakresie płatności. Sąd I instancji uznał zatem, że zasadnie zawieszono postępowanie w sprawie płatności do czasu zakończenia postępowania dotyczącego numeru identyfikacyjnego.

II

Skargę kasacyjną złożyła Spółka.

Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o zmianę wyroku poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną Spółka na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, § 23 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. w zw. z art. 97 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz w zw. z błędną wykładnią § 23 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, wymagające zawieszenia postępowania;

b) art. 133 § 1, 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 130 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sytuacji gdy w związku ze złożonym odwołaniem decyzja w sprawie anulowania numeru producenta dla poprzedniego użytkownika przejętego gospodarstwa rolnego nie podlegała wykonaniu do dnia złożenia wniosku o płatność i przekazaniu gospodarstwa, jej rozstrzygnięcie nie mogło być więc zastosowane w przedmiotowych postępowaniach;

c) art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj. nie zważanie przez Sąd I instancji, że w wyroku WSA w W. z dnia 15 grudnia 2011 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 782/11 stwierdzono, że decyzje w sprawie anulowania numeru producenta rolnego dla poprzednika nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podtrzymała dotychczas wyrażone stanowisko o braku przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ wskutek przejęcia gospodarstwa R. M. nie jest już stroną postępowania, a przesłanki decydujące o płatności powinny być ocenianie wyłącznie wobec Spółki. Ponadto, skoro na mocy wskazanego wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. decyzja o anulowaniu numeru nie podlega wykonaniu, to nie może wywoływać określonych skutków prawnych, co zostało pominięte przez Sąd I instancji i Prezesa ARiMR.

W piśmie z dnia [...] września 2014 r. Spółka podtrzymała zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, przedstawiając dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 16 września 2014 r. pełnomocnik Prezesa ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej mając na uwadze przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które uwzględnia z urzędu niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji Sąd II instancji jest zobowiązany w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów postępowania, bowiem ocena sposobu kontroli stosowania tych przepisów przez Sąd I instancji jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna Spółki jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione.

W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 130 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu II instancji zarzut jest wadliwy formalnie, a to nie pozwala dokonać kontroli skarżonego wyroku z punktu widzenia naruszenia powołanych w nim przepisów. Poprawnie zbudowana skarga kasacyjna musi wskazywać naruszone przepisy (zarzut), a w uzasadnieniu ma wyjaśnić na czym polega ich naruszenie i jakie są tego skutki dla kontrolowanego orzeczenia oraz, jak powinno się zastosować poprawnie kwestionowane przepisy.

Skarga kasacyjna Spółki w zakresie wskazanego zarzutu, w podstawie powołuje art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy czym nie wyjaśnia na czym polega ich naruszenie i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pojawia się tylko wątek odnoszący się do treści art. 130 § 1 i 2 k.p.a. z zaznaczeniem, że decyzja o anulowaniu numeru producenta rolnego, od której wniesione zostało odwołanie nie podlega wykonaniu. Brak wykonalności tej decyzji nie jest jednak równoznaczny z zagadnieniem wstępnym, bowiem wykonalność i zagadnienie prejudycjalne to instytucje procesowe pełniące różne cele w strukturze postępowania administracyjnego. Niewskazanie związku podnoszonych naruszeń z rozstrzygnięciem kontrolowanym przez WSA w W. musiało prowadzić do uznania analizowanego zarzutu za nieskuteczny.

Zdaniem Sądu II instancji nieskuteczny prawnie jest także zarzut naruszenia przez WSA w W. art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w. zw. z art. 152 p.p.s.a. W tym przypadku opatrzenie wyroku stwierdzającego nieważność decyzji pozbawiającej R. M. numeru identyfikacyjnego klauzulą wykonalności nie przekreśla istoty zagadnienia wstępnego, które mogłoby być podstawą zawieszenia postępowania w sprawie płatności. Bez wątpienia opatrzony tą klauzulą wyrok zapadł w postępowaniu, które dotyczyło przyznania zbywcy gospodarstwa numeru identyfikacyjnego, ale wyrok Sądu I instancji ze wskazanym zastrzeżeniem nie przesądził kwestii wstępnej, a nadto w chwili orzekania o zawieszeniu nie był nawet prawomocny, a skutki prawne płyną tylko z prawomocności, a nie niewykonalności wyroku, o ile między sprawami byłby związek procesowy, którego w rozpoznawanej sprawie nie było.

W ocenie NSA trafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazany w jej pkt 2 lit. a. Słusznie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, gdyż w sposób nieuprawniony przyjmuje, że organy poprawnie przyjęły istnienie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w zakresie anulowania numeru identyfikacyjnego dla R. M. nie może być kwestią prejudycjalną dla postępowań wszczętych przez Spółkę. Sąd II instancji akceptuje stanowisko skargi kasacyjnej i stwierdza, że postępowanie w sprawie anulowania numeru identyfikacyjnego dla zbywcy gospodarstwa (działek rolnych) nie może być zagadnieniem wstępnym, skoro warunkiem przyznania płatności jest spełnienie prawem przewidzianych wymogów przez nabywcę, a więc Spółkę. Z faktu, że przepisy prawa stwierdzają wstąpienie nabywcy (przejmującego) w miejsce zbywcy (przekazującego) nie wynika tego rodzaju związek między tymi podmiotami oraz posiadanym uprawnieniem do dopłat, który wyczerpywałby dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, z którą mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Bez wątpienia z przepisów prawa wynika, że Spółka może ubiegać się o stosowną dopłatę, o ile podmiot przekazujący gospodarstwo rolne złożył skutecznie wniosek według właściwych przepisów. Warunek złożenia takiego wniosku dla uzyskania płatności przez Spółkę jest okolicznością warunkującą skuteczność wniosku Spółki. Zatem w tej zależności istnieje związek między uprawnieniem przekazującego gospodarstwo, a uprawnieniem podmiotu przejmującego. Inaczej rzecz ujmując Spółka nie nabyłaby prawa do uzyskania płatności, gdyby R. M. jako przekazująca gospodarstwo na jej rzecz nie złożyła wniosku zgodnie z przepisami prawa, a to oznacza, że Spółka nie miałaby tytułu o uzyskanie płatności, gdyby R. M. w chwili złożenia wniosku, a więc [...] maja 2011 r., składając wniosek nie posiadała numeru identyfikacyjnego. Analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, że w tej dacie posiadała ten numer, bo decyzja o jego anulowaniu z dnia [...] lutego 2011 r. była nieostateczna, a więc nie wywoływała żadnych skutków prawnych. Również w dacie przekazania gospodarstwa, czyli [...] maja 2011 r. ten numer miała jako rolnik, zatem mogła przekazać uprawnienie do dopłat. Po dacie przekazania podmiotem uprawnionym stała się Spółka i tylko w stosunku do niej można było badać przesłanki przyznania pomocy bez związku z losem numeru identyfikacyjnego R. M. Zatem w tym postępowaniu, w którym uczestniczyła Spółka nie było zagadnienia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Innymi słowy, postępowanie w sprawie poprawności uzyskania dopłat przez przekazującego nie pozostawało w związku koniecznym z przyznaniem pomocy przejmującej Spółce, bo w chwili przekazania gospodarstwa rolnego zbywca posiadał numer identyfikacyjny. NSA podkreśla, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w chwili złożenia wniosku o pomoc przez R. M. i przeniesienia posiadania gospodarstwa na Spółkę R. M. miała numer identyfikacyjny. Zdaniem Sądu II instancji pojawienie się zagadnienia wstępnego mogłoby być łączone najpóźniej z datą przekazania gospodarstwa, gdyż po tym fakcie wniosek Spółki o płatności mógł być rozpoznawany tylko w świetle kryteriów wyznaczonych przez prawo, ale adresowanych tylko do Spółki, a nie jej poprzednika. Z tych względów NSA uznał trafność wskazanego zarzutu i z tego powodu uwzględnił skargę kasacyjną.

W ocenie NSA zupełnie nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli § 23 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. w zw. z art. 97 § 1 k.p.a. Wadliwość tego zarzutu należy odnosić do dwóch płaszczyzn. W warstwie formalnej zarzut ma wskazywać konkretne przepisy i uzasadniać naruszenie. Skarga kasacyjna nie spełnia tych warunków. Zarzut posługuje się ogólnym wskazaniem całych jednostek redakcyjnych, które zawierają wiele przepisów, zatem trudno domniemywać jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone. Tak postawiony zarzut nie spełnia wymagań ustawy, ale gdyby nawet je spełniał, to w rozpoznawanej sprawie, która dotyczy tylko kwestii procesowej, nie może pojawić się zarzut tego rodzaju. Przecież w sprawie zawieszenia postępowania, ani organy, a tym bardziej Sąd I instancji nie stosowały przepisów materialnych.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.