Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 633/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II instancji w części oraz I instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1,art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art.190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję w pkt I oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w punktach 1, 2, 3.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z 29 stycznia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. R., R. R., A. R., W. S., K. S., S. S., T. S., E. Ś., K. Ś., Z. B., G. G., L. Ł., E. B. i H. R., orzekł o: zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 0,0430 ha i [...] o pow. 0,0593 ha (powstałe z podziału działki nr [...]), obr. [...], w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...] – w określonych w sentencji decyzji udziałach - na rzecz: Z. R., R. R., A. R., W. S., K. S., S. S., T. S., E. Ś., K. Ś., Z. B., G. G., L. Ł., E. B. i H. R. (pkt 1); zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 7.980,30 zł - odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, określając wysokość kwot, do których zwrotu zostały zobowiązane poszczególne osoby (pkt 2) oraz terminie ich zapłaty (pkt 3).

Natomiast w pkt 4 decyzji orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0184 ha (powstałej z podziału działki nr [...]), obr. [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 142 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej "u.g.n.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.", oraz art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.)

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działki o numerach: [...], [...] i [...] powstały z działki nr [...], a która dawniej, obok działki nr [...], wchodziła w skład tej samej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] Z treści zaś wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1118/08), który dotyczył działki nr [...] wynikało, że parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...], będąca własnością poprzedników prawnych stron, została wywłaszczona orzeczeniem Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1929 r. nr [...] na cel, jakim było rozszerzenie lotniska wojskowego. W powołanym wyroku Sąd zaś stwierdził zbędność wywłaszczenia działki nr [...] na cel wywłaszczenia, gdyż - jak ustalił -- na terenie tej działki nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, bo została ona wykorzystana pod inną rodzajowo inwestycję w postaci lotniska cywilnego.

W związku z powyższym, zdaniem Starosty, ponieważ na zawnioskowanych do zwrotu w tej sprawie działkach zrealizowano elementy infrastruktury lotniska cywilnego (rozumianej jako fragment darniowej powierzchni pola wzlotów, mający istotne znaczenie w intensywnie rozwijającym się w latach 1929 - 1939 cywilnym porcie lotniczym Kraków - Czyżyny) zamiast planowanego "poszerzenia lotniska wojskowego", to należało również uznać za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomość stanowiącą działki o numerach: [...] i [...]. Działka bowiem o numerze [...] – jako zajęta pod drogę publiczną – nie mogła podlegać zwrotowi.

Gmina Miejska Kraków wniosła od powyższej decyzji odwołanie.

Wniosła o jej uchylenie, odwołując się do treści wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 270/08) i z dnia 20 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 978/08). Zwróciła uwagę, że w roku 1923 r. na wojskowym lotnisku w Rakowicach powstał cywilny port lotniczy, który stał się obiektem cywilno-wojskowym. W uzasadnieniach natomiast ww. wyroków sądy przyjęły, iż wywłaszczony teren był niezbędny dla poszerzenia przestrzeni lotniska wojskowego, w ramach infrastruktury którego nastąpiła budowa lotniska cywilnego, po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi. W związku z tym – zdaniem odwołującej się - nie nastąpiło w tym względzie odstąpienie (pod względem rodzajowym) od zamierzonego celu wywłaszczenia. Rozbudowa lotniska wojskowego nastąpiła bowiem w zwartym kompleksie i w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych, które wymagały rozbudowy, znajdowały się również obiekty lotniska cywilnego. Skutkowało to koniecznością ich przeniesienia na obrzeża zasadniczego lotniska wojskowego. Odwołująca podkreślała zatem, że w powołanych wyrokach sądy orzekły, że słusznie Wojewoda przyjął, że przeniesienie tych obiektów i wywłaszczenie nieruchomości pod ich realizację było spowodowane rozbudową lotniska wojskowego i dlatego tak został sformułowany cel wywłaszczenia.

Ponadto Gmina podkreślała, że zrealizowanie lotniska cywilnego, zamiast poszerzenia lotniska wojskowego, powinno być traktowane jako dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia, nie zaś jako zmiana celu wywłaszczenia.

Wojewoda Małopolski decyzją z 16 listopada 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a., uchylił pkt 1, 2 i 3 decyzji Starosty Krakowskiego i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (pkt I), w pozostałym zakresie (dotyczącym pkt 4 decyzji ) – utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego (pkt II).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość mogła zostać uznana za wywłaszczoną - w rozumieniu u.g.n. - gdyż jej nabycie nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa Krakowskiego z 26 października 1929 r. znak [...], wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych (Dz.U. Pr. Austr. Nr 30) - zgodnie z art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202).

Poza tym Wojewoda Małopolski podzielił ocenę dokonaną przez Starostę Krakowskiego w zakresie zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia wskazując, że zgromadzony materiał dowodowy (w szczególności treść opracowania autorstwa Mieczysława Mikulskiego pt. "Monografia Cywilnego Portu Lotniczego Kraków – Czyżyny" oraz publikacji "Atlas Lotnisk Polskich"), jak i ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1118/08) przemawiały za uznaniem, iż funkcjonujący do momentu wybuchu II Wojny Światowej port lotniczy w Czyżynach był w istocie lotniskiem cywilnym, a tym samym nie można było uznać go za realizację celu wywłaszczenia dokonanego ww. orzeczeniem Województwa Krakowskiego z 26 października 1929 r. (wywłaszczenie na cel poszerzenia lotniska wojskowego w Czyżynach).

Wojewoda odwołał się także do treści wspomnianego wyżej wyroku, w którym Sąd stwierdził, że "nie ma tożsamości między wywłaszczeniem terenu na cele lotniska wojskowego, a wywłaszczeniem na cele lotniska cywilnego lub na cele cywilnego istniejącego lotniska".

Jednocześnie Wojewoda podzielił stanowisko Starosty co do braku podstaw zwrotu działki nr [...] jako zajętej pod drogę publiczną.

Uchylenie pkt 1, 2 i 3 decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania Wojewoda wyjaśnił natomiast poprzez odwołanie się do treści art. 139 K.p.a. Organ odwoławczy uznał bowiem, że orzeczona przez Starostę kwota 7.980,30 zł, do zwrotu której zobowiązani zostali spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości, była nieprawidłowa (zbyt wysoka). Ustalenie jej zaś przez organ odwoławczy (w kwocie mniejszej) doprowadziłoby do naruszenia wobec odwołującej się zasady zakazu reformationis in peius.

Gmina Miejska Kraków wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – w części dotyczącej jej uzasadnienia. Zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 7 K.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do ustalenia, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1929 r. w celu poszerzenia lotniska wojskowego, które faktycznie pełniło rolę lotniska cywilnego, podczas gdy zmiana z lotniska wojskowego na lotnisko cywilne mieści się w modyfikacji celu wywłaszczenia i nie stanowi odstąpienia od realizacji celu wywłaszczenia;

2) art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. - poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, że na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia;

3) art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, skutkujące obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzednich właścicieli, podczas gdy zmiana przeznaczenia nieruchomości z lotniska wojskowego na lotnisko cywilne mieści się w modyfikacji celu wywłaszczenia i nie stanowi odstąpienia od realizacji celu wywłaszczenia.

Strona skarżąca domagała się uchylenia decyzji Wojewody w części dotyczącej uzasadnienia oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego w części obejmującej punkty 1, 2 i 3.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik T. S. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 marca 2016 r., sygn. II SA/Kr 104/16 oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro w przedmiocie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0419 ha, położonej w obr. [...] m. Kraków zapadł w dniu 23 stycznia 2009 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1118/08), który na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych stał się prawomocny (wyrok z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 522/09), a w wyroku tym Sąd Wojewódzki orzekł, że lotnisko Kraków - Czyżyny miało przede wszystkim charakter cywilny, a na terenie działki nr [...] nie znajdowały się żadne urządzenia służące lotnictwu wojskowemu, obecnie nie znajdują się na nim takie urządzenia i żaden dokument nie potwierdza wojskowego zarządu lotniskiem cywilnym Kraków – Czyżyny, a teren wywłaszczonej nieruchomości nie jest w żaden sposób wykorzystywany ani zagospodarowany na cele publiczne, to nie ma przeszkód do jego zwrotu byłym właścicielom lub ich następcom prawnym.

Sąd podkreślił, że wprawdzie powołany wyrok dotyczył innej działki niż te, których dotyczyła zaskarżona decyzja, ale działki te leżały w granicach tej samej dawnej parceli katastralnej. W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego Gmina Miejska Kraków nie podnosiła natomiast żadnych zarzutów, które przemawiałyby za tym, że zagospodarowanie działek nr [...] i [...] istotnie różniło się od działki nr [...].

Z tego powodu, zdaniem Sądu, nie było podstaw do kwestionowania w tej sprawie stanowiska Wojewody Małopolskiego dotyczącego zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu.

Ponadto Sąd uznał, że prawidłowe było również uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnoszące się do przekazania sprawy Staroście Krakowskiemu do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na zasadę wyrażoną w art. 139 K.p.a.

Gmina Miejska Kraków wniosła na powyższy wyrok skargę kasacyjną do NSA. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi Gminy Miejskiej Kraków i tym samym utrzymanie w mocy uzasadnienia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 16 listopada 2015 r., sporządzonego z naruszeniem zasady prawdy materialnej oraz reguł postępowania dowodowego co doprowadziło do przyjęcia, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia (art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a.),

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi Gminy Miejskiej Kraków i tym samym utrzymanie w mocy uzasadnienia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 16 listopada 2015 r. sporządzonego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz błędnym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, co doprowadziło do przyjęcia, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia (art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.),

II. prawa materialnego, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi Gminy Miejskiej Kraków i tym samym utrzymanie w mocy uzasadnienia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 16 listopada 2015 r., w którym błędnie przyjęto, iż na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, co skutkuje obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzednich właścicieli, podczas gdy zmiana przeznaczenia nieruchomości z lotniska wojskowego na lotnisko cywilne mieści się w modyfikacji celu wywłaszczenia i nie stanowi odstąpienia od realizacji celu wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 marca 2017 r., sygn. I OSK 1958/16, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, że istotnym w sprawie był fakt, że w kwestii zwrotu wywłaszczonej orzeczeniem Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1929 r. nr [...] nieruchomości, która obejmowała działki nr [...] i [...], które powstały z podziału działki nr [...], obr. [...], były już wcześniej wydane prawomocne, a przy tym różne w swej treści wyroki sądów administracyjnych.

W wyroku bowiem z dnia 13 marca 2001 r. (sygn. akt II SA/Kr 1988/00) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie i w wyrokach z dnia 14 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 270/08) oraz z dnia 20 listopada 2011r. (sygn. akt II SA/Kr 978/08) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została bowiem wyrażona zupełnie inna ocena prawna analogicznych do przedmiotowej decyzji niż ta, którą zawierał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1118/08), od którego skargi kasacyjne zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 522/09). Podkreślono też, że wprawdzie wyrok z dnia 23 stycznia 2009 r. odnosił się do gruntu, który początkowo stanowił jedną dawną parcelę katastralną l. kat. [...] b. Gm. Kat. [...], ale okoliczność ta w żaden sposób nie powodowała, że wyrok ten – z tej właśnie tylko przyczyny – winien w tej sprawie odgrywać szczególne znaczenie.

NSA wyjaśnił, że żaden z ww. wyroków nie wiązał prawnie w niniejszej sprawie organów, jak i Sądu orzekającego. W sytuacji zatem wielości wyroków, zawierających odmienne oceny prawne, a które zostały wydane w analogicznych sprawach i dotyczyły generalnie jednego, tego samego obszaru objętego jednym aktem wywłaszczeniowym, obowiązkiem Sądu było dokonanie rzetelnej oceny decyzji organu II instancji – w części zaskarżonej.

Tymczasem, chociaż już w odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca powołała wyroki WSA w Krakowie z dnia 14 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 270/08) i z dnia 20 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 978/08), w których wyrażono odmienny pogląd - co do celu wywłaszczenia i jego realizacji - od oceny zawartej w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że Wojewoda Małopolski do kwestii owej rozbieżności poglądów w ogóle się nie odniósł. Organ ograniczył się bowiem jedynie do odwołania się do treści jednego z wyroków, który zapadł w przedmiocie omawianej materii.

Praktycznie również zaskarżony wyrok jedynie przytacza treść decyzji Starosty Krakowskiego i Wojewody Małopolskiego, a także rozważania dotyczące możliwości wniesienia skargi od uzasadnienia decyzji administracyjnej. W pozostałych kwestiach także odwołuje się jedynie do treści wspomnianego wyżej wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. tak, jakby w tej sprawie wyrok ten miał moc prawnie wiążącą.

Z tych powodów NSA uznał, że zaskarżony wyrok naruszał art. 145 § 1pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z ww. przepisami procedury administracyjnej, a naruszenie to miało charakter istotny. Ocena bowiem dokonana w wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną miała charakter praktycznie iluzoryczny.

Oceniając zaś ponownie legalność decyzji Wojewody Małopolskiego w zaskarżonej części Sąd Wojewódzki powinien zwrócić uwagę na szczególną specyfikę rozpoznawanej sprawy (datę wywłaszczenia, upływ czasu, II Wojnę Światową). Cel wywłaszczenia oraz związaną z nim jego realizację mogą być w tym przypadku ustalane jedynie w oparciu o nieliczne dowody pośrednie. Skutkuje to m. in. tym, że w powołanych wyżej wyrokach cel wywłaszczenia był tak różnie określany. Generalnie wiązał się on z budową (przebudową, poszerzaniem) lotniska, a którego charakter był sporny (wojskowe, cywilne, czy cywilno-wojskowe). Świadczy o tym zresztą treść wytycznych, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. I OSK 522/09. NSA podkreślił, że ww. wyrok nie przesądzał w sposób kategoryczny o tym, czy w rozpoznawanej wówczas przez Sąd sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

NSA nakazał wzięcie pod uwagę bezspornego postępu myśli technologicznej w kontekście lotnisk, które powstawały w latach 20-tych i 30-tych ubiegłego wieku oraz aktualnie. Wskazał na różną ilość samolotów pasażerskich, jak i wojskowych, a także ich wymagania techniczne, a co za tym idzie, wymagania dotyczące lotnisk.

Stwierdził, że decydujące w tej sytuacji znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. Okoliczność zaś, kto był jego w danym momencie dysponentem i jaki zakres ta dyspozycja miała – w realiach analizowanego stanu faktycznego - jest rzeczą wtórną.

NSA wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie.

W piśmie procesowym z 21 sierpnia 2017 r. uczestnik Z. R. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że brak jest podstaw do odchodzenia od utrwalonej linii orzeczniczej WSA w Krakowie w oparciu o jednostkowy, nieprecyzyjny i lakoniczny pogląd zawarty w wyroku NSA z 8 marca 2017 r. sygn. I OSK 1958/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę należy wskazać w pierwszej kolejności na skutki, jakie dla dalszego toku niniejszej sprawy wynikają z faktu uznania przez NSA zasadności wniesionej skargi kasacyjnej i w konsekwencji tego uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przez wykładnię prawa, o której mowa w przytoczonym art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na sądzie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Z tych też względów w ramach obecnego ponownego rozpoznania sprawy WSA nie może dokonywać nowych, własnych ocen prawnych dotyczących kwestii będących już uprzednio przedmiotem rozważań czynionych przez NSA w wydanym w sprawie wyroku kasacyjnym, a wyrażone w nim poglądy prawne muszą zostać w pełni zaakceptowane, ze wszystkimi wynikającymi z nich konsekwencjami prawnymi (por. np.: wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 727/10; z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10; powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec niezaistnienia wskazanych powyżej przesłanek odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 8 marca 2017 r., sygn. I OSK 1958/16 dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji uwzględniają zatem wykładnię prawa i ocenę stanu faktycznego dokonaną przez NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po dokonaniu ponownej analizy sprawy z uwzględnieniem wiążącej wykładni NSA stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cele wywłaszczenia.

Trzeba podkreślić, że z uwagi na zakres zaskarżenia, Sąd kontrolował jedynie pkt I decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 16 listopada 2015 r..

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty podlegają uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie rozstrzygnięcia zawartego w jej pkt I.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody Małopolskiego z 16 listopada 2015 r. znak: [...] uchylająca pkt 1, 2 i 3 decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 29 stycznia 2015 r. o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 0,0430 ha i [...] o pow. 0,0593 ha (powstałe z podziału działki nr [...]), obr. [...] w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...] – w określonych w sentencji decyzji udziałach oraz o zobowiązaniu do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, jak również o sposobie i terminie zapłaty tej kwoty.

Należy tu podkreślić, że powodem uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji organu I instancji było jedynie zakwestionowanie - jako nieprawidłowej (zbyt wysokiej) - orzeczonej przez Starostę kwoty 7.980,30 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania, do której zwrotu zobowiązani zostali spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości.

Wojewoda Małopolski podzielił natomiast ocenę dokonaną przez Starostę Krakowskiego w zakresie zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Powyższa kwestia realizacji celu wywłaszczenia i w konsekwencji oceny wystąpienia przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, stanowiła podstawowy przedmiot sporu pomiędzy stroną skarżącą, a Wojewodą Małopolskim.

Sąd w tym miejscu wskazuje, że przedmiotem rozpoznania przez WSA w Krakowie były już niemal tożsame sprawy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z terenu byłej gminy katastralnej [...], w których Sąd wyraził pogląd, że teren wywłaszczonej nieruchomości nie został w żaden sposób wykorzystany ani zagospodarowany na cel publiczny wynikający z celu wywłaszczenia (por. wyroki WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 922/16, II SA/Kr 104/16, II SA/Kr 876/15, II SA/Kr 1118/08).

Z drugiej strony należy wskazać, że w tej kwestii były też wydane prawomocne, a przy tym różne w swej treści, wyroki sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 13 marca 2001 r., sygn. II SA/Kr 1988/00 i wyroki WSA w Krakowie z 14 października 2008 r., sygn. II SA/Kr 270/08 oraz z 20 listopada 2011 r., sygn. II SA/Kr 978/08).

W niniejszej sprawie jednak najistotniejszą i rozstrzygającą kwestią jest związanie, na podstawie art. 190 P.p.s.a., Sądu orzekającego wykładnią prawa i oceną stanu faktycznego zawartą w wyroku NSA z 8 marca 2017 r., sygn. I OSK 1958/16

Trzeba przy tym podkreślić, że przywołany przez organy wyrok WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1118/08, od którego skargi kasacyjne zostały oddalone wyrokiem NSA z 3 lutego 2010 r. sygn. I OSK 522/09) wprawdzie odnosił się do gruntu, który początkowo stanowił jedną dawną parcelę katastralną l. kat. [...] b. Gm. kat. [...], ale okoliczność ta w żaden sposób nie powodowała, że wyrok ten – z tej właśnie tylko przyczyny – winien w sprawie niniejszej odgrywać szczególne znaczenie.

Wyjaśnić zatem należy, że żaden z ww. wyroków nie wiązał prawnie w niniejszej sprawie organów, jak i Sądu orzekającego. W sytuacji zatem wielości wyroków, zawierających odmienne oceny prawne, a które zostały wydane w analogicznych sprawach i dotyczyły generalnie jednego, tego samego obszaru objętego jednym aktem wywłaszczeniowym, obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie rzetelnej oceny decyzji I instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe orzeczenia, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że chociaż już w odwołaniu od decyzji I instancji skarżąca Gmina Kraków powołała się na wyroki WSA w Krakowie z 14 października 2008 r., sygn. II SA/Kr 270/08 i z 20 listopada 2011 r. sygn. II SA/Kr 978/08, w których wyrażono odmienny pogląd - co do celu wywłaszczenia i jego realizacji - od oceny zawartej w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., Wojewoda Małopolski do kwestii owej rozbieżności poglądów w ogóle się nie odniósł. Organ ograniczył się bowiem jedynie do odwołania się do treści jednego z wyroków, który zapadł w przedmiocie omawianej materii.

Zaskarżona decyzja przytacza treść decyzji Starosty Krakowskiego, w pozostałych kwestiach odwołując się do treści wspomnianego wyżej wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., tak jakby w tej sprawie wyrok ten miał moc prawnie wiążącą.

Z tych powodów należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a naruszenie to miało charakter istotny.

Oceniając zaś ponownie zaistnienie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, organy powinny zwrócić uwagę na szczególną specyfikę rozpoznawanej sprawy. Wyraża się ona zaś w tym, iż przedmiotowa sprawa dotyczy wywłaszczenia dokonanego jeszcze w 1929 r., a zatem przed niemalże wiekiem. Z uwagi zaś na tak znaczny upływ czasu (w tym brak samego orzeczenia wywłaszczającego), a także fakt, iż w 1939 r. wybuchła II Wojna Światowa, która z oczywistych względów wpłynęła na sytuację w Państwie, okoliczności takie, jak cel wywłaszczenia oraz związana z nim jego realizacja, mogą być w tym przypadku ustalane jedynie w oparciu o nieliczne dowody pośrednie. Skutkuje to m. in. tym, że w powołanych wyżej wyrokach cel wywłaszczenia był tak różnie określany.

Generalnie wiązał się on z budową (przebudową, poszerzaniem) lotniska, którego charakter był sporny (wojskowe, cywilne, czy cywilno-wojskowe). Świadczy o tym zresztą treść wytycznych zawartych w wyroku NSA z 3 lutego 2010 r., sygn. I OSK 522/09, czyli w wyroku, w którym oddalono skargi kasacyjne od wyroku WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że (cyt.): "W przedmiotowej sprawie celem postępowania dowodowego ma być ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W przypadku gdyby nie wynikało to wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego, organy administracji publicznej powinny uzasadnić, dlaczego ich zdaniem przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości dla potrzeb lotnictwa cywilnego nie oznacza zmiany celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu." Podkreślić trzeba zatem, że ww. wyrok nie przesądzał w sposób kategoryczny o tym, czy w rozpoznawanej wówczas przez Sąd sprawie, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Nawiązując zaś do tej wypowiedzi NSA, skład obecnie orzekający podnosi, że z uwagi na bezsporny postęp myśli technologicznej, jaki nastąpił pomiędzy datą wywłaszczenia, a czasami obecnymi, nie można takiej samej miary stosować do lotnisk, które powstawały w latach 20-tych i 30-tych ubiegłego wieku, jak do lotnisk budowanych aktualnie. Jest rzeczą oczywistą dla wszystkich, że w tamtym czasie w Polsce zarówno ilość samolotów pasażerskich, jak i wojskowych, a także ich wymagania techniczne, a co za tym idzie, wymagania dotyczące lotnisk, są nieporównywalne z obecnymi. Z tego powodu, chociaż dawne przepisy prawne – ze względów w pełni zrozumiałych - różnicowały podział na lotniska cywilne i wojskowe, to jednak należy wspomnianą wyżej specyfikę w niniejszej sprawie uwzględnić. Decydujące bowiem w tej sytuacji znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. Okoliczność zaś, kto był w danym momencie jego dysponentem i jaki zakres ta dyspozycja miała – w realiach analizowanego stanu faktycznego - jest rzeczą wtórną.

Wskazać w tym miejscu należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając legalność decyzji wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji, a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletnie czy wieloetapowe (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. I OSK 846/13, 9 marca 2016 r. sygn. I OSK 1281/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Taka regulacja w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany.

Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniany w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie został) zrealizowany. Określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ.

W tej sprawie podstawowym obowiązkiem organów dla rozstrzygnięcia żądania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej parceli gruntowej (nieruchomości) było dokonanie ustalenia na jaki cel przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona oraz czy nastąpiło użycie wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w akcie (orzeczeniu) o jej wywłaszczeniu.

Organy orzekające w sprawie na podstawie dowodów zasadnie przyjęły, że celem wywłaszczenia przedmiotowej parceli gruntowej (obecnie działki nr: [...] i [...], powstałe z podziału działki nr [...]), obr. [...], w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...]), które nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1929 r. znak [...] o wywłaszczeniu kompleksu gruntów na cel rozszerzenia lotniska wojskowego było "rozszerzenie lotniska wojskowego w Czyżynach".

Wprawdzie w aktach sprawy nie ma samego orzeczenia z dnia 26 października 1929 r. znak [...], jednakże cel tego wywłaszczenia pośrednio wynika z innych dokumentów zebranych przez organy administracji. W szczególności wywłaszczenie ww. terenu na cel wojskowy ("rozszerzenie lotniska wojskowego") wynika z wniosku Oddziału Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do Sądu Powiatowego w [...] z dnia 10 grudnia 1930 r. numer [...]

W tej sprawie organy administracji uzyskały dokument wydany przez Urząd Katastralny w Krakowie z dnia 11 maja 1933 r., stanowiący podział parcel gruntowych wywłaszczonych pod rozszerzenie lotniska wojskowego w gminie katastralnej [...] z którego wynika, że podział obejmował między innymi także parcelę l. kat. [...] o pow. 0,1719 ha. Potwierdzenie wywłaszczenia ww. parceli na cele budowy lotniska wojskowego jest także uwierzytelniona kserokopia kart: A i B lwh [...], w której parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] była wpisana przed datą wywłaszczenia, stanowiąc własność P. R. i K. R. oraz odpis z lwh [...] "informacja z księgi wieczystej dawnej", do której m. in. parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] została przełączona po wywłaszczeniu i w której jako właściciela ujawniono Skarb Państwa.

Także i pozostałe dowody zgromadzone w sprawie przez organy (zwłaszcza przez organ I instancji) nie pozostawiają wątpliwości, że wywłaszczenie w 1929 r. parceli l. kat. [...] nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa na cel lotniska wojskowego.

W ocenie Sądu organy rzetelnie ustaliły, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie ww. parceli gruntowej pod lotnisko wojskowe, a zrealizowano na niej lotnisko cywilne. Brak jednak było podstaw do uznania przez organy, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu o jej wywłaszczeniu. W oparciu bowiem o materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie organy błędnie oceniły sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości przez zrealizowanie elementów lotniska cywilnego i jego infrastruktury, jako niebędący dopuszczalną modyfikacją celu poszerzenia lotniska wojskowego.

Niewątpliwie ustalenie stanu faktycznego koniecznego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy mogło nastąpić i nastąpiło za pomocą różnorodnych środków dowodowych, w tym opracowań historycznych, zwłaszcza w przypadku niemożliwości pozyskania dowodów bezpośrednich. Opracowania historyczne wymagają posłużenia się przez organ domniemaniami faktycznymi, a domniemania te muszą być logiczne i opierać się na szczególnie starannym omówieniu dostępnych organowi źródeł. Takie postępowanie dowodowe zostało w tej sprawie przeprowadzone, a wnioski wysnute z opracowań "Monografia Cywilnego Portu Lotniczego Kraków – Czyżyny" oraz "Atlasu Lotnisk Polskich" są logiczne i przekonujące. Lotnisko Kraków-Czyżyny, funkcjonujące do wybuchy II wojny światowej, miało charakter portu lotniczego cywilnego.

Trafnie organy w tej sprawie ustaliły, że na wywłaszczonej nieruchomości nie powstało lotnisko wojskowe, ani też nie nastąpiło na nim rozszerzenie istniejącego już lotniska wojskowego. Tak wywłaszczony teren nie służył żadnym celom wojskowym i w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego na jakikolwiek wojskowe znaczenie tego fragmentu lotniska. Ze zgromadzonych materiałów wynika, że obszar wywłaszczonej nieruchomości od co najmniej 1929 r. miał stanowić i stanowił teren lotniska cywilnego. Pomimo wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cele wojskowe (poszerzenie lotniska wojskowego) w istocie pierwotnym przeznaczeniem ww. działek było wybudowanie lotniska cywilnego.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że cel wywłaszczenia nie może być domniemywany, ani interpretowany w sposób dorozumiany.

W niniejszej sprawie organy winy jednak przyjąć, że mimo, iż nie ma tożsamości między wywłaszczeniem terenu na cele lotniska wojskowego, a wywłaszczeniem na cele lotniska cywilnego lub na cele cywilne istniejącego lotniska, to istotne w sprawie jest przede wszystkim zrealizowania celów lotniska, bez względu na jego faktycznego dysponenta.

Organy administracji słusznie wskazały na podstawę wywłaszczenia jako ustawę z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz. U. P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych. Takie zastosowanie podstawy prawnej wywłaszczenia mogło nastąpić na podstawie art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202). Zgodnie z tym przepisem do czasu wydania ogólno-państwowej ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości ze względów wyższej użyteczności, wywłaszczenie w wypadkach, przewidzianych w tym rozporządzeniu, następuje: w Warszawie i w województwach: białostockiem, kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, nowogródzkiem, poleskiem, warszawskiem, wileńskiem i wołyńskiem w trybie przewidzianym w dekrecie z dnia 7 lutego 1919 r. w przedmiocie przepisów tymczasowych o wywłaszczeniu na użytek dróg żelaznych i innych dróg komunikacyjnych lądowych i wodnych oraz wszelkich urządzeń użyteczności publicznej (Dz. P. P. P. z 1919 r. Nr 14, poz. 162), w województwach poznańskiem i pomorskiem - w trybie ustawy o wywłaszczeniu własności nieruchomej z dnia 11 czerwca 1874 r. (Zbiór Ust. Prus. str. 221), w województwach: krakowskiem, lwowskiem, stanisławowskiem i tarnopolskiem w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz. U. P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych.

To rozporządzenie o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli określało dopuszczalne cele wywłaszczenia, a tryb tego wywłaszczenia określała ww. ustawa z 18 lutego 1878 r. Zgodnie zaś z art. 43 rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli w drodze wywłaszczenia można było nabywać tereny, przeznaczone na cele określone w artykule 10 punkcie 1 lit. a, b i c oraz w artykule 11 lit. a, a także skrawki gruntów nie nadających się do zabudowania w myśl przepisów obowiązujących lub według planu zabudowania, o ile takie skrawki zostały utworzone przez linie zabudowania. Pomijając dopuszczalność wywłaszczenia skrawków terenów nie nadających się do zabudowania, to w 1929 r. celem wywłaszczeń mogła być:

1) budowa wszelkich arterii komunikacyjnych, razem z urządzeniami pomocniczymi (art. 10 pkt 1 lit. a i art. 11 lit. a rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli);

2) budowa budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 10 pkt 1 lit. b rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli);

3) budowa placów publicznych, skwerów, parków, ogrodów, placów sportowych i innych podobnych urządzeń, przeznaczonych do użytku publicznego (art. 10 pkt 1 lit. c rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli).

Należy również mieć na uwadze i to, że z dniem 18 maja 1928 r. (17 miesięcy przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu) weszło w życie rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczem (Dz. U. z 1928 r. Nr 31, poz. 294), które w art. 23 przewidywało możliwość wywłaszczenia terenu pod budowę lub powiększenie lotniska. Lotnisko wojskowe nie było tożsamym z lotniskiem cywilnym i wynikało to wprost z obowiązujących wówczas przepisów.

Zatem mimo, że powyższe przepisy nie zawierały żadnych przeszkód wywłaszczenia na cele lotniska konkretnie opisanego jako cywilne - arterii komunikacyjnej z urządzeniami pomocniczymi bądź urządzeniami przeznaczonymi do użytku publicznego, to niezastosowanie takiego właśnie opisu rozstrzygnięcia w orzeczeniu o wywłaszczeniu, w zestawieniu z faktycznie zrealizowaną inwestycją, nie może odnieść skutku definitywnej oceny braku realizacji celu wywłaszczenia, a winno być zakwalifikowane jako jego modyfikacja.

Należy wskazać, że Sądowi znane są także przywołane wyżej orzeczenia – w których wyrażono odmienny pogląd co do celu wywłaszczenia i jego realizacji - od oceny zawartej w niniejszym wyroku. Sąd jednak, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku prezentowanym w niniejszym uzasadnieniu z powodów w nim przedstawionych.

Podsumowując trzeba wskazać, że skoro teren wywłaszczonej nieruchomości został wykorzystany i zagospodarowany na cel publiczny wynikający ze zmodyfikowanego celu wywłaszczenia, to nie może mieć istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, że jak wynika z akt sprawy, od lat 60-tych XX wieku nie funkcjonuje lotnisko Kraków-Czyżyny i od tego okresu teren ten w istocie nie był wykorzystywany na cele publiczne.

Pomiędzy lotniskiem wojskowym, a lotniskiem cywilnym w przeszłości istniały mniejsze różnice niż obecnie, zarówno w zakresie celów, jak i wymagań infrastruktury technicznej obu rodzajów lotnisk. Lotniska te łączy okoliczność, że na obu lądują i startują samoloty lub inne statki powietrzne. To za mało, aby uznać identyczność celu wywłaszczenia, ale wystarczająco, by uznać za zrealizowanie celu zmodyfikowanego w przypadku, gdy wywłaszczono nieruchomość na realizację lotniska wojskowego, a wybudowano lotnisko cywilne lub odwrotnie.

Zmiana sposobu wykorzystania takiej nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. O modyfikacji można mówić również wówczas, gdyby daną nieruchomość wywłaszczono np. pod budowę pasa startowego dla lotniska, a jej rzeczywiste wykorzystanie dotyczyłoby np. budowy pasa kołowania samolotów lub budowy hangaru lotniczego na lotnisku. Innymi słowy modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie pod lotnisko wykorzystywane wojskowo, a zrealizowanie pod lotnisko wykorzystywane cywilnie to ten sam, choć zmodyfikowany, cel wywłaszczenia.

Wobec stwierdzenia opisanego powyżej uchybienia organu, polegającego na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w kwestii oceny dowodów w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy, organy prowadząc ponownie postępowanie administracyjne winny - z uwzględnieniem poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu – precyzyjnie ustalić wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości i uzasadnić podjęte na gruncie zebranych dowodów ponowne rozstrzygnięcie, odnosząc się do oceny wystąpienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia przez pryzmat dopuszczalnej modyfikacji tego celu.

Końcowo należy wskazać, że pomimo, iż w niniejszej sprawie kontroli sądowej została poddana decyzja Wojewody Małopolskiego zawierająca trafne rozstrzygnięcie oparte w pkt I na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a., decyzja ta musiała zostać uchylona ze względu na zawartą w uzasadnieniu - będącym integralną częścią decyzji – błędną ocenę istotnych decydujących w sprawie okoliczności faktycznych, polegająca na stwierdzeniu przez organ zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. To nieprawidłowe stanowisko organu odwoławczego mogło bowiem determinować kierunek przyszłego rozstrzygnięcia organu I instancji ponownie rozpatrującego sprawę.

Błędne zaakceptowanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów rozstrzygnięcia organu I instancji (poza kwestią wyliczenia waloryzacji) musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w pkt I. Mając na uwadze powyższe należało również uchylić pkt 1, 2 i 3 decyzji Starosty Krakowskiego.

Odnosząc się do stanowiska uczestnika Z. R. należy wskazać, że Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do oceny wyroku NSA z 8 marca 2017 r., sygn. I OSK 1958/16 i jego uzasadnienia. Z uwagi zaś na jednoznaczną treść art. 190 P.p.s.a., nie ma znaczenia, czy ww. wyrok NSA jest jednostkowy, czy też ma oparcie w szerszej linii orzeczniczej. Jednocześnie należy wskazać, że wytyczne zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku są precyzyjne i niewątpliwie przesądzają o niewystąpieniu przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, z uwagi na realizację celu wywłaszczenia w granicach dopuszczalnej jego modyfikacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w pkt I oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Krakowskiego w pkt 1, 2 i 3 naruszają prawo, co uzasadniało ich uchylenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.