Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2295/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3153/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3153/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] (w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w części: - tekstowej i graficznej – w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem R2, stanowiącego część działki nr ew. [...] w obrębie[...], położonego w południowej części obszaru objętego planem, którego granice wyznaczają, począwszy od południowo-wschodniego narożnika tej działki: fragment południowej granicy planu (będącej granicą administracyjną gminy) na długości 180 m od przecięcia z zachodnią linią rozgraniczającą terenu R1, linia prostopadła do tej granicy o długości 170 m, linia prostopadła do tej linii o długości 60 m, linia o długości 70 m pod kątem 120o w kierunku południowo-wschodnim do przecięcia z linią o długości 80 m równoległą do południowej granicy planu, usytuowaną w odległości 130 m od tej granicy, następnie linia o długości 150 m w kierunku południowym stanowiąca wschodnią granicę działki nr ew. [...] do południowo-wschodniego narożnika tej działki; - tekstowej i graficznej – dla części terenu oznaczonego symbolem R2, stanowiącego część działki o nr ew. [...] z obrębu[...], położonego na południe od przedłużenia południowej granicy działki nr ew. [...] (będącej granicą administracyjną gminy), w kierunku wschodnim na długości 90 m do wschodniej granicy tej działki; - graficznej – w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenie R2, w odległości mniejszej niż 12 od granicy lasu, stanowiącego teren ZL; 2. W pozostałym zakresie oddalił skargę Wojewody[...].

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach [...] zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa:

I) art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 i art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej "ustawy o p.z.p." albo "ustawy planistycznej" poprzez sporządzenie planu w granicach niezgodnych z granicami określonymi na załączniku graficznym do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] oraz dla obszarów, dla których brak jest obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...] ;

II) art. 15 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4, § 11 ust. 3 pkt 7, § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały;

III) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra; Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.w związki; z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały;

IV) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 1, pkt 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 14 ust. 2 pkt 1, § 14 ust 2 pkt 3 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1 i R2 na gruntach rolnych klasy III i gruntów leśnych oraz na terenach ZL, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

V) art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 3, § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz w części graficznej uchwały, które dopuszczają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na części terenów R na gruntach rolnych klasy III i na terenach gruntów leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

VI) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez ustalenia zawarte w: § 11 ust 2 pkt 3 i pkt 6, § 11 ust 3 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 11 i pkt 12, § 13 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały;

VII) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków] scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R;

VIII) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), poprzez dopuszczenie na terenie R2 do realizacji zabudowy w odległości od lasów niezgodnej z odległością określoną w § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia oraz niezgodnie z ustaleniami § 14 ust. 2 pkt 4 uchwały;

IX) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy[...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] r., uchwałą Nr [...] w sprawie: Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...], dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust 1 pkt 6, § 9 uchwały;

X) § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 2 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w: § 4 pkt 11 i § 11 ust. 3 pkt 1 uchwały;

XI) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części ustaleń:

I) części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do fragmentów obszaru objętego planem, dla których nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu oraz, dla których nie zostało uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...], tj.:

- dla części terenu oznaczonego symbolem R2, stanowiącego część działki nr ew.[...] w obrębie[...], położonego w południowej części obszaru objętego planem, którego granice wyznaczają, począwszy od południowo - wschodniego narożnika tej działki: fragment południowej granicy planu (będącej granicą administracyjną gminy) na długości 180 m od przecięcia z zachodnią linią rozgraniczającą terenu Rl, linia prostopadła do tej granicy o długości 170 m, linia prostopadła do tej linii o długości 60 m, linia o długości 70 m pod kątem 120° w kierunku południowo - wschodnim do przecięcia z linią o długości 80 m równoległą do południowej granicy planu, usytuowaną w odległości 130 m od tej granicy, następnie linia o długości 150\m w kierunku południowym stanowiąca wschodnią granicę działki nr ew. ([...]do południowo - wschodniego narożnika tej działki; '

- dla części terenu oznaczonego symbolem R2, stanowiącego część działki nr ew. 7/10) z obrębu[...], położonego na południe od przedłużenia południowej granicy działki nr ew. [...](będącej granicą administracyjną gminy), w kierunku wschodnim na długości 90 m do wschodniej granicy tej działki.

II) § 4 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisy normatywne (...)"';

- § 4 pkt 7 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały; .

- § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały;

- § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g uchwały;

- § 10 ust. 7 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(•••) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...) ";

- § 10 ust. 7 pkt 7 uchwały;

- § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały;

- § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały;

- § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały;

III) § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (m.in. Wojewódzki Konserwatorem Zabytków wyda szczegółowe warunki dopuszczenia realizacji inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego oraz określi zakres niezbędnych do przeprowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przystąpienie do wykonania projektowanych inwestycji bądź nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi) (...) ";

IV) § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych i drogowych na terenach: R, R1 i R2 w ramach gruntów rolnych .klasy III, gruntach leśnych i na terenach oznaczonych symbolem ZL; § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach: R, Rl i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III, gruntach leśnych i na terenach oznaczonych symbolem ZL; § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały, w zakresie; w jakim dopuszcza do budowy linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia na terenach: R, Rl i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III, gruntach leśnych i na terenach oznaczonych symbolem ZL; § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na terenach: R, R1 i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III, gruntach leśnych i na terenach oznaczonych symbolem ZL; § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym masztów do pomiaru siły wiatru w ramach gruntów rolnych klasy III. i gruntach leśnych; § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały; § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały.

V) § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały; § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: ,,(...) za wyjątkiem użytkowania rolniczego (...) "; § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały; części graficznej w zakresie oznaczenia "granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ";

VI) § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni wydzielonego terenu (...) "; § 11 ust. 2 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: ,,(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)"; § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały; § 12 ust. 2 pkt 11 uchwały, w zakresie sformułowania: ,,(...) powierzchni siedliska (...) "; § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) "; § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) "; § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) ";

VII) § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały;

VIII) części graficznej, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenie R2, w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu, stanowiącego teren ZL;

IX) § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały; § 9 uchwały.

X) § 11 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) liczona od podstawy (...)"; § 3 ust. 2 uchwały, w zakresie w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu następujących oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami w zagospodarowaniu;

XI) § 10 ust. 7 pkt 5 i 6 uchwały - w powyższej kwestii ocenę naruszeń pozostawia się ocenie Sądu.

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1846/14, WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2137/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach [...] Sąd stwierdził nieważność uchwały w części, oddalając skargę w pozostałym zakresie.

Sąd podzielił w całości zarzuty skargi, sformułowane w jej pkt I, dotyczące naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 i art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy planistycznej poprzez sporządzenie planu w granicach niezgodnych z granicami określonymi na załączniku graficznym do uchwały nr [...] Rady z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] oraz dla obszarów, dla których brak jest obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...]. Z racji powyższego w pkt I wyroku Sąd stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do fragmentów obszaru objętego planem, dla których nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu oraz, dla których nie zostało uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...], tj.: (-) dla części terenu oznaczonego symbolem R2, stanowiącego część działki nr ew.[...] w obrębie[...], położonego w południowej części obszaru objętego planem, którego granice wyznaczają, począwszy od południowo - wschodniego narożnika tej działki: fragment południowej granicy planu (będącej granicą administracyjną gminy) na długości 180 m od przecięcia z zachodnią linią rozgraniczającą terenu R1, linia prostopadła do tej granicy o długości 170 m, linia prostopadła do tej linii o długości 60 m, linia o długości 70 m pod kątem 120° w kierunku południowo - wschodnim do przecięcia z linią o długości 80 m równoległą do południowej granicy planu, usytuowaną w odległości 130 m od tej granicy, następnie linia o długości 150m w kierunku południowym stanowiąca wschodnią granicę działki nr ew. ([...]do południowo - wschodniego narożnika tej działki; (-) dla części terenu oznaczonego symbolem R2, stanowiącego część działki nr ew.[...]) z obrębu[...], położonego na południe od przedłużenia południowej granicy działki nr ew. [...] (będącej granicą administracyjną gminy), w kierunku wschodnim na długości 90 m do wschodniej granicy tej działki.

Pozostałe zarzuty skargi (pkt pkt II – XI skargi) Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia postanowieniami uchwały art. 15 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4, § 11 ust. 3 pkt 7, § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały. W odniesieniu do postanowień planu, zawartych w: § 10 ust.7 pkt 1 i pkt 7 oraz § 10 ust. 8 pkt 4 i § 11 ust. 3 pkt 7 Wojewoda wskazał, co następuje: W/w ustalenia planu wykraczają poza kompetencję do określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Rada wadliwie uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w planie, od uzyskania uzgodnienia oraz warunków realizacji inwestycji udzielanych przez podmioty takie jak: zarządca sieci, zakład energetyczny, organy i instytucje właściwe do uzgadniania projektów planów miejscowych, tj. wprowadzono ustalenia warunkowe, obowiązujące na wypadek wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Nałożone przez Radę w: § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały, czynności dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną elektrowni wiatrowych oraz zabudowy zagrodowej i obsługi rolnictwa z sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny lub na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zarządcę sieci, uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.), o których mowa m.in. w Rozdziale 2 pn. Dostarczanie paliw i energii, w szczególności zaś w jej art. 7 i art. 9 ust. 3 i 4 oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy. Również ustalony w § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały obowiązek zgłaszania i uzgadniania z powołanymi do tego organami, obiektów o wysokości równej i większej od 50 m npt, wynika z przepisów odrębnych. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.), określają jakie przeszkody lotnicze i obiekty budowlane, podlegają zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym (§2 ust. 1 i ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.), do kompetencji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego należy "uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych". Sąd nie podzielił w/w zastrzeżeń. Powtórzenia dokonywane w przedmiotowym planie mają na celu ułatwienie czytelności przyjętych regulacji. Uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja, że plan jest nieważny ex tunc w części gdyż, w przytoczonych przepisach odsyła do, czy też przypomina o obowiązujących powszechnie przepisach prawa, jest nieuzasadniona. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina. Ponadto ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego mieszczących się w ramach obowiązujących ram prawnych jest nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem organu stanowiącego gminy.

W odniesieniu do postanowień planu, zawartych w § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały Wojewoda wskazał, iż w/w regulacje wprowadzają powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 ustawy o p.z.p. W judykaturze panuje ugruntowany pogląd, iż rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki, musi, więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, [w:] CBOSA). Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie: "Zasad techniki prawodawczej" – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zakaz powtarzania określony w tym przepisie nie jest bezwzględny. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. W planie zdefiniowano m.in. pojęcie przepisów odrębnych i szczególnych, elektrowni wiatrowej oraz farmy wiatrowej. Zasadniczo akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych. Dopóki definicja użyta w planie miejscowym mieści się w definicji ustawowej - nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących. W przepisach prawa powszechnie obwiązującego brak jest bowiem definicji legalnej elektrowni wiatrowej. Definicja farmy wiatrowej umieszczona w zaskarżonym planie zawiera się w definicji z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.) i nie odbiega od niej normatywnie. Rozporządzenie określa ją, jako jednostkę wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. Zatem czytając łącznie definicje elektrowni wiatrowej i farmy wiatrowej użyte w planie nie można mieć wątpliwości, że mamy do czynienia z urządzeniem technicznym (budowla techniczna) wykorzystującym (przetwarzającym) energię wiatru w celu wytworzenia energii elektrycznej. Nie budzi wątpliwości argument zawarty w skardze, że akty prawa miejscowego nie mogą pozostawać w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie dwie definicje nie mają odpowiednika ustawowego, a trzecia mieści się w definicji z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.). Zaskarżony plan miejscowy w § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g ustalił: "stosowanie najlepszych dostępnych technik przy realizacji inwestycji." Sąd Wojewódzki stwierdził, że przepis ten nie zawiera żadnej normy prawnej i został sformułowany bez wyraźnego umocowania prawnego. Należy jednak zauważyć, że pojęcie najlepszych dostępnych technik jest pojęciem ustawowym określonym w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "p.o.ś."). Najlepsze dostępne techniki (tzw. BAT - "Best Available Technique" art. 2 pkt 11 Dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli), to najefektywniejszy i najbardziej nowoczesny stopień rozwoju danej działalności i metod jej prowadzenia, wskazujący na praktyczną możliwość zastosowania danych technik do zapewnienia, co do zasady podstaw dla określania granicznych wartości emisji ustalonych w celu zapobiegania i - tam gdzie to nie jest w praktyce możliwe - w celu generalnego obniżenia emisji (np. pola elektroenergetycznego) i jej oddziaływania na środowisko jako całość. Przepis art. 206 ust. 1 p.o.ś. określa, że minister właściwy do spraw środowiska gromadzi informacje o Najlepszych Dostępnych Technikach i rozpowszechnia je. Zgodnie z tym przepisem wymogi BAT znajdują się na stronie ministerstwa środowiska. Najlepsze dostępne techniki mają bezpośrednie zastosowanie do instalacji wymagających tzw. pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 p.o.ś. Zalecenie stosowania BAT jest przyjmowane w planach zagospodarowania przestrzennego i ma na celu generalnie wymuszenie na inwestorach stosowania na terenie objętym planem, przy budowie oraz eksploatacji instalacji (nie tylko tych wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego), takich technik, które w jak największym stopniu chronić będą środowisko. Taki cel jest jak najbardziej zgodny z dyrektywą wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., nakazującą w planie określać zasady ochrony środowiska, a które zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia mają przybierać postać m.in. nakazów wynikających z potrzeb ochrony środowiska określonych w p.o.ś.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 p.o.ś. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska m.in. przez uwzględnianie potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Wymienione emisje związane są z funkcjonowaniem farm wiatrowych. Mogą być one minimalizowane poprzez stosowanie najnowszych dostępnych technik, a Rada Gminy miała prawo - w ramach swego władztwa planistycznego - wprowadzić wymóg ich stosowania. W przypadku instalacji, co do których istnieje obowiązek uzyskiwania pozwoleń zintegrowanych, BAT są weryfikowane w procesie uzyskiwania takich pozwoleń. W przypadku innych instalacji, może to być kontrolowane na etapie uzyskiwania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W obu tych przypadkach organ wydający decyzję ma obowiązek stwierdzić zgodność inwestycji z planem, a jak wskazano powyżej ustalone BAT dostępne są na stronie ministerstwa środowiska.

W § 6 ust.1 pkt 7 i 8 uchwały, regulującym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazano, iż obowiązuje: utrzymywanie obiektów oraz stosownego do funkcji obiektu zagospodarowania działki we właściwym stanie technicznym i estetycznym (pkt 7), odpowiednie zabezpieczenie obiektu elektrowni wraz z urządzeniami towarzyszącymi przed dostępem osób postronnych (pkt 8). Z kolei w 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały, regulującym zasady ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego wskazano, iż w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz ustala się przeprowadzenie badań geotechnicznych terenu przeznaczonego do posadowienia fundamentu obiektu.

Przepis § 12 ust. 2 pkt 3 planu, regulujący zasady zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R, stanowi iż na terenach tych dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu. Nie można podzielić zarzutów skargi, iż przewidziane w przywołanym postanowieniu planu uzależnienie dopuszczalności zabudowy zagrodowej od powierzchni gospodarstwa rolnego, która musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa i oznacza niedopuszczalne przeniesienie do planu miejscowego instytucji właściwej dla decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem Sądu kontrolowane rozwiązanie planistyczne należy uznać za w pełni dopuszczalne i mieszczące się granicach władztwa planistycznego gminy. Brak jest bowiem przeszkód do uznania kompetencji gminy, wypływających ze w/w władztwa, do ograniczania lokalizacji zabudowy zagrodowej na zasadach wyżej opisanych.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia postanowieniami uchwały art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p." w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały.

Zdaniem organu nadzorczego Rada przekroczyła zakres kompetencji do określania w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, ustanawiając § 8 ust. 2. Stanowi on o tym, że wszelkie zagospodarowanie działek, na których znajdują się stanowiska archeologiczne powinno być prowadzone zgodnie z przepisami odrębnymi i że m.in. konieczne jest wydanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków szczegółowych warunków dopuszczenia realizacji inwestycji.

Odnosząc się do w/w zarzutu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków). W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków). Ustawodawca celowo nie wskazał w przywołanych przepisach na treść ustaleń i czynności, jakie powinny podjąć właściwe organy, w celu zapewnienia należytej ochrony zabytkom. Ustawodawca pozostawił te kwestie do oceny właściwym organom, które w granicach przysługującego im władztwa planistycznego, są zobowiązane do podjęcia odpowiednich działań. Przywołane wcześniej przepisy rangi ustawowej stanowią podstawę prawną dla obowiązków spoczywających na właściwych organach, zaś forma ich realizacji jest zależna od danych okoliczności. W niniejszej sprawie Rada Gminy uznała, że wystarczające są istniejące regulacje ustawowe w przedmiocie ochrony stanowisk archeologicznych i przyjęła je w planie jako zasady ochrony dziedzictwa kulturowego. Stąd odwołanie do przepisów odrębnych czyli ustawy o ochronie zabytków. Jedynie przykładowo w § 8 ust 2 jako "m.in." Rada Gminy wymieniła warunki dopuszczenia realizacji. Nie wykracza to jednak poza zakres działań wskazanych w art. 36 ustawy o ochronie zabytków. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że pozwolenia konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Pozwolenie to wydawane jest po to, aby określić warunki prowadzenia inwestycji w sposób, który zapewni ochronę zabytku. Nie bez znaczenia w tej kwestii jest również fakt, że przepis § 8 ust. 2 pkt 1 planu jest wynikiem wyraźnego wymogu stawianego planistom przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który od jego umieszczenia uzależnia pozytywne uzgodnienie planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia postanowieniami uchwały art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 1, pkt 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 10 ust. 1 pkt 1 i § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 14 ust. 2 pkt 1, § 14 ust 2 pkt 3 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1 i R2 na gruntach rolnych klasy III i gruntów leśnych oraz na terenach ZL, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Wojewoda wskazał, iż z ustaleń: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust 2 pkt 5, § 13 ust.1 pkt 2 lit. b, § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały wynika, że umożliwiono lokalizowanie nowych sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, i całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach R, R1 i R2 w ramach gruntów rolnych klasy m, na gruntach leśnych oraz na renach lasów, oznaczonych symbolem ZL. Natomiast z ustaleń § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały wynika, że na terenach lasów ZL dopuszczona została również zabudowa, z wyjątkiem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Tymczasem, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I - III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie podzielił ww. zastrzeżeń Wojewody. W sprawie nie istniała bowiem konieczność uzyskania takiej zgody z uwagi na fakt, że plan nie przewiduje zmiany przeznaczenia tych gruntów w odniesieniu do linii energetycznych oraz dróg dojazdowych (tj. sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej) ani też nie dopuszcza zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną na terenach ZL. Lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Ewentualna lokalizacja na terenach otwartych ZO urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zwłaszcza jeżeli sieci te będą przebiegać pod powierzchnią ziemi."

Z kolei kwestię charakteru gruntów leśnych, w omawianym kontekście, expressis verbis rozstrzyga art. 3 ustawy o lasach z 28 września 1991 r. W myśl art. 3 pkt 2 tej ustawy lasem są tereny pod liniami energetycznymi. Zgodnie też z definicją lasu teren pozbawiony zalesienia, ale nadal przeznaczony do produkcji leśnej lub związany z gospodarką leśną pozostaje gruntem leśnym. Zatem także położenie linii kablowej (podziemnej) nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia terenu leśnego na teren nieleśny. Przewidziana w planie infrastruktura techniczna w postaci sieci kablowych lub napowietrznych, nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych ani charakteru terenów leśnych. Tym samym nie wymagała uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia tychże terenów na cele nierolnicze i nieleśne.

Sąd wskazał, iż rację ma skarżąca Rada Gminy, że nie istniał również obowiązek uzyskiwania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych w planie pod drogi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Odpowiednio w myśl art. 2 ust 2 pkt 3 tej ustawy, gruntami leśnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony pominął przytoczony przepis i nie zbadał charakteru planowanych dróg. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Oznacza to, że grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę uznaje się, że w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolnej. Zatem wystarczy, że planowane drogi m.in. będą służyć za ciągi komunikacyjne użytkownikom gruntów rolnych lub leśnych, aby uznać je za drogi dojazdowe do tychże gruntów z możliwością skorzystania z dobrodziejstwa art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem jeśli mamy do czynienia z gruntami rolnymi i leśnymi, to nie możemy mówić o zmianie ich przeznaczenia i konieczności dochowania procedury przewidującej uzyskanie zgody właściwego ministra. Nie ma przy tym znaczenia, że korzystać z tych dróg mogą też inne podmioty, gdyż nie zmienia to pierwotnego przeznaczenia. Jednakże w niniejszym przypadku należy podkreślić, że na drogi służące dotarciu do gruntów, na których posadowione będą elektrownie wiatrowe, zostały uzyskane właściwe zgody. Takie teoretyczne "mieszane" przeznaczenie dróg dojazdowych byłoby jednak również dopuszczalne i zupełnie naturalne w sytuacji, w której grunty przeznaczone pod turbiny otoczone są gruntami rolnymi i leśnymi. Aby stwierdzić, że planowane drogi nie są drogami dojazdowymi w myśl art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należało wykazać, że nie prowadzą one do gruntów rolnych i leśnych, czego jednakże nie uczyniono. Doprowadziło to do wadliwej konstatacji, jakoby plan naruszał w tym aspekcie obowiązujące prawo.

Nie zgodził się z przyjętą przez Wojewodę wykładnią przepisu § 14 ust. 2 planu dotyczący zasad zagospodarowania terenu ZL. Bazując na brzmieniu punktu 3 tego przepisu Wojewoda wywnioskował, że dopuszczona została na tym terenie również zabudowa, z wyjątkiem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi niezwiązanej z gospodarką leśną. Natomiast punkt ten należy czytać łącznie z pozostałymi jednostkami redakcyjnymi (punktami) składającymi się na ustęp 2. Przepis ten ma klarowną budowę - dwa pierwsze punkty wskazują, co jest dopuszczalne, punkt trzeci podkreśla, co jest zakazane (budowa np. gajówki lub leśniczówki - czyli zabudowa przeznaczona na pobyt stały ludzi, ale związana ewidentnie z gospodarką leśną), zaś punkt 4 stanowi generalną zasadę. Na terenie ZL nie dopuszczono innej zabudowy niż ta określona w punkcie 1 i 2. Z kolei ta zabudowa, jako służąca gospodarce leśnej, nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a tym samym uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska (art. 3 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r.).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia postanowieniami uchwały art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 3, § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz w części graficznej uchwały, które dopuszczają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na części terenów R na gruntach rolnych klasy III i na terenach gruntów leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Zaskarżony plan w § 7 ust. 2 pkt 2 nakazuje wykorzystanie istniejących drobnych kompleksów leśnych w zagospodarowaniu. Z uwagi na, jak to wyraźnie wskazano w treści planu, "drobne" obszary leśne, niecelowym było rozgraniczanie ich na rysunku planu, gdyż byłoby to zupełnie nieczytelne. Wprost obowiązująca regulacja załącznika graficznego jest dopełnieniem regulacji zawartej w części opisowej, a nie jej wykładnią. Dopełnienie to może oznaczać łączne spełnianie przesłanek przepisu zawartego w części opisowej planu z przesłanką wskazaną w załączniku graficznym. Skoro rysunek stanowi jedynie dopełnienie części tekstowej i może zawierać też treści, które z pewnych względów nie mogły znaleźć się w części tekstowej, to per analogia można wnosić, że nie wszystko z części tekstowej musi pojawić się w załączniku graficznym. Rysunek planu powinien być czytelny i co do zasady dawać generalny obraz zasad zagospodarowania. Ich szczegółowe zasady zawiera część tekstowa. Obie części czytane łącznie dają dopiero pełny obraz intencji przestrzennych organu planistycznego.

Wbrew zarzutom skargi dopuszczalny był przewidziany w § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały zakaz realizacji na terenach 1-4 Ew innych funkcji, za wyjątkiem użytkowania rolniczego. Wojewoda wyraził obawę, że zachowanie zwrotu "za wyjątkiem użytkowania rolniczego" stwarza niebezpieczeństwo zlokalizowania na terenach oznaczonych w planie symbolami 1 – 4 Ew zabudowy kubaturowej, służącej produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Pojęciu "użytkowania rolniczego" przeciwstawił użyte w uchwale pojęcie "otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej". Zarzut ten nie mógł zostać jednak uznany za trafny. Mając na uwadze, akcentowany przez NSA, postulat rozwiązywania wątpliwości co do treści planu poprzez wykładnię, a nie w pierwszej kolejności poprzez stwierdzanie nieważności planu miejscowego i w tym zakresie nie można skargi uwzględnić. Uchwała w § 13 ust. 1 pkt 1, ustanawiając jako funkcję podstawową dla terenów oznaczonych symbolem R1 i R2, przewidziała tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej). Dopełniła to przeznaczenie terenu o funkcję uzupełniającą (§ 13 ust. 1 pkt 2 uchwały), a mianowicie m. in. o zabudowę gospodarczą związaną z zabudową zagrodową. Jeśli zatem chodzi o zabudowę kubaturową służącą produkcji rolniczej, która jest związana z zabudową zagrodową, to z oczywistych względów nie powstanie ona na obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 – 4 Ew. Wobec tego zapis § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, wprowadzający zakaz realizacji na terenach 1 – 4 Ew innych funkcji za wyjątkiem użytkowania rolniczego, winien być rozumiany jako dopuszczenie na tych terenach w zakresie użytkowania rolniczego, jedynie terenów upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej). Nie są też sprzeczne - przeznaczenie określonego terenu rolnego pod lokalizację elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami związanymi z funkcją podstawową oraz równoczesne dopuszczenie użytkowania rolniczego. Przeciwnie, rolnicze użytkowanie takich terenów – w części niezajętej pod budowle i urządzenia – stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz odpowiada społeczno – gospodarczemu przeznaczeniu takich terenów. Jak trafnie zauważył NSA w wiążącym Sąd rozpatrujący obecnie tę skargę wyroku (sygn. akt II OSK 350/17), "kwestia sytuowania obiektów budowlanych innych niż elektrownie wraz z ich infrastrukturą towarzyszącą będzie uregulowana powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego". W szczególności, w świetle treści § 12 i 13 uchwały nie można twierdzić, że na terenach 1 – 4 Ew (§ 11 uchwały) dopuszczalna jest zabudowa gospodarcza i obsługi produkcji rolniczej. W celu właściwego stosowania przedmiotowej uchwały wystarczy zatem prawidłowa interpretacja zakwestionowanego zapisu uchwały (w myśl zasad wykładni systemowej oraz celowościowej). Nie jest to więc regulacja wywołująca skutki, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W tym kontekście należy zaznaczyć, że wykładnia tekstu prawnego nie może polegać na literalnym odczytaniu danej jednostki redakcyjnej, a tym bardziej fragmentu tej jednostki, w oderwaniu od innych postanowień danego aktu prawnego, a także pozostałych norm prawnych relewantnych z punktu widzenia danej problematyki. Możliwość rozbieżnych interpretacji aktu prawa miejscowego nie przesądza sama przez się o jego niezgodności z prawem. Obowiązkiem Sądu administracyjnego jest poszukiwanie, w pierwszej kolejności, takiej wykładni planu miejscowego lub studium, która pozwoli na uznanie tych aktów za zgodne z prawem.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu naruszenia postanowieniami uchwały art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez ustalenia zawarte w: § 11 ust 2 pkt 3 i pkt 6, § 11 ust.3 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 11 i pkt 12, § 13 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały. Nie można czynić Radzie zarzutu, że ustaliła wskaźniki zagospodarowania terenu nie w odniesieniu do "działki budowlanej", lecz w odniesieniu do "powierzchni wydzielonego terenu" czy też "powierzchni siedliska". Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść § 4 pkt 6 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, ustalenia dotyczące wskaźników zagospodarowania terenu określa się w stosunku do "powierzchni działki lub terenu." W związku z brzmieniem § 4 pkt 6 rozporządzenia, nie może być wątpliwości co do dopuszczalności zastosowania odnośnika w postaci "powierzchni wydzielonego terenu." Należy tu zauważyć, że termin "powierzchni wydzielonego terenu" został użyty w planie, w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe oznaczonych Ew. W tym przypadku nie powinno budzić wątpliwości, że termin ten należy rozumieć, jako właśnie działkę budowlaną. Niewątpliwie przy określaniu dopuszczalnego sposobu i stopnia zainwestowania w dany teren istotne jest to, aby z postanowień planu wynikało, jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości. Ujęcie wskaźnika zagospodarowania terenu w odniesieniu do "powierzchni wydzielonego terenu" czy też "powierzchni siedliska" pozwala na jednoznaczne ustalenie w praktyce, jaką maksymalną powierzchnię danej nieruchomości może zająć zabudowa. Wskazać przy tym trzeba, że termin "powierzchni siedliska" odnosi się do terenów oznaczonych symbolem R, R1 oraz R2, czyli terenów o funkcji rolniczej. Żaden akt prawny nie definiuje pojęcia siedliska. Przyjmuje się natomiast za Sądem Najwyższym, że siedliskiem jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia z 13 czerwca 1984 r., Ill CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). W związku z tym, że na gruntach rolnych nie można wznosić budowli oprócz zabudowy zagrodowej, to termin "działka budowlana" jest terminem nieadekwatnym. Nieruchomość rolna nie spełnia bowiem przesłanek definicji zawartej w art. 2 pkt. 12 u.p.z.p. w myśl, której przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zatem po pierwsze siedlisko jest działką, po drugie jest pojęciem znanym i powszechnie używanym, a tym samym spełnia swoją rolę odnośnika w kwestii wskaźnika zagospodarowania takiego terenu. Nie można przy tym zapominać, jaką funkcję ma pełnić wskaźnik zabudowy. Ma on bowiem na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Zatem określenie wskaźnika zagospodarowania terenu w sposób określony w planie spełnia funkcję, wynikającą z przepisów u.p.z.p. "Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu" (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 162/12, dostępny [w:] CBOSA). NSA w tym wyroku stwierdził ponadto, że parametry i wskaźniki wymienione w komentowanym przepisie są jedynie przykładowe, a tym samym rada gminy może w planie ukształtować zabudowę oraz zagospodarowanie terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione w tym przepisie. "Nie stanowi zatem przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6, o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego". Świadczy to o tym, że rada gminy ma dość dużą swobodę w kształtowaniu wskaźników zagospodarowania terenu, o ile realizują one cele m.in. ochrony środowiska przyrodniczego. W związku z powyższym, w przypadku zastosowania jedynie innej terminologii, przy spełnieniu celu przewidzianego w u.p.z.p. (w tym przypadku ustalenia wskaźnika zagospodarowania), nie można uznać tego za przesłankę nieważności regulacji planu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia postanowieniami uchwały art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R. Z przepisów planu nie wynika, aby Rada Gminy w odniesieniu do tychże gruntów zastosowała przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 92 ust. 1). Do gruntów tych znajdzie bowiem zastosowanie ustawa z dnia 26 marca 1982 o scalaniu i wymianie gruntów, z tym, że przepisy tej ustawy w żadnej mierze nie określają zasad podziału takich nieruchomości. Regulują one jedynie kwestie scalenia i wymiany gruntów rolnych i leśnych. Podział ten dokonywany jest na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. Zatem określenie przez Radę Gminy szerokości frontu działki rolnej nie jest równoznaczne z wkroczeniem w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. O ile można by tak podnosić w przypadku określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad podziału działek innych niż rolne i leśne (podział dokonywany jest przez organ wykonawczy gminy w formie decyzji administracyjnej), to brak jest podstaw do wysnucia takiego wniosku w odniesieniu do określenia zasad podziału działek rolnych. Podział takiej działki nie jest dokonywany w drodze decyzji administracyjnej i nie opiera się na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś stanowi czynność materialno-techniczną. Przepis § 12 ust. 4 pkt 2 planu odnoszący się do minimalnej szerokości frontu działki mieści się zatem w granicach władztwa planistycznego gminy. Oznacza to, że Rada Gminy wprowadzając ten przepis działała w zakresie delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia postanowieniami uchwały art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), poprzez dopuszczenie na terenie R2 do realizacji zabudowy w odległości od lasów niezgodnej z odległością określoną w § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia oraz niezgodnie z ustaleniami § 14 ust. 2 pkt 4 uchwały. Trafnie podniosła w odpowiedzi na skargę Gmina, że w odniesieniu do terenu R1 i R2 plan wprowadza w § 13 ust. 2 pkt 10 zapis: "nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu w pozostałych przypadkach zgodnie z przepisami odrębnymi". Ponadto przy terenie ZL wprowadzono w § 14 ust. 2 pkt 4 MPZP minimalną odległość linii zabudowy w odległości 12 m od użytków leśnych. Plan zatem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa, że odległość budynków zamieszkałych przez ludzi od granicy lasu ma być nie mniejsza niż 12 m. Plan w części tekstowej spełnia to wymaganie. Wojewoda podnosi jednak, że na graficznej części planu wyrysowano linię graniczną zabudowy "dociągniętą" do granicy terenu leśnego oznaczonego symbolem ZL, położonego przy północnej linii rozgraniczającej teren przeznaczony pod drogę lokalną, oznaczoną symbolem 1KDL.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia postanowieniami uchwały art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy[...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] r., uchwałą Nr [...] w sprawie: Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...], dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust 1 pkt 6, § 9 uchwały. Okoliczność, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy[...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] r., uchwałą Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie wyznaczono obszarów przestrzeni publicznych, nie oznacza, że wyznaczenie takich obszarów nie jest możliwe w planie miejscowym. Definicję tych obszarów zawartą w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy bowiem odczytywać w powiązaniu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, wyznaczenie takiego obszaru w studium determinuje obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie studium. Brak ich w studium nie oznacza, że studium zakazuje lokalizowania takich obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, określenie przestrzeni publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy obszar przestrzeni publicznej nie został określony w studium. Zgodnie z tym przepisem, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem w sytuacji, w której w studium nie wyklucza się ustalenia obszarów przestrzeni publicznej na danym terenie (a z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie), ustalenie takich obszarów (w zaskarżonej uchwale chodzi o drogę lokalną KDL), nie można świadczyć o sprzeczności planu ze studium. Odrębną kwestią jest celowość takiego rozwiązania planistycznego, ale zagadnienie to wykracza poza kontrolę aktu prawnego przeprowadzaną wyłącznie pod kątem jego legalności.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia postanowieniami uchwały § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 2 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w: § 4 pkt 11 i § 11 ust. 3 pkt 1 uchwały. Nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zakresem oznaczeń graficznych z części tekstowej planu a zakresem określonym w legendzie rysunku planu. Wymienione w legendzie oznaczenia wynikają z postanowień planu (innych niż § 3 ust. 2) i stanowią jej treść normatywną. Sam fakt niewymienienia ich w § 3 ust. 2 części tekstowej nie pozbawia tych oznaczeń obowiązującego charakteru. Rysunek jest wizualizacją całej części tekstowej, a nie jedynie § 3. Użyte na rysunku nazewnictwo i oznaczenia umożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu, a zatem spełniają wymogi § 8 ust. 2 rozporządzenia. Nie należy doszukiwać się sprzeczności w ustaleniach planu, stwierdzających że maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej liczona jest od jej podstawy, a maksymalna wysokość innych budowli od istniejącego poziomu terenu. Po pierwsze nie ma przepisu, który nakazywałby ustalanie wysokości wszystkich budowli w ten sam sposób. Takie uregulowanie tej kwestii mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Trudno także przyjąć, że wszystkie budowle należy mierzyć od ich podstawy, gdyż istnienie podstawy jest charakterystyczne właśnie dla budowli jakimi są elektrownie wiatrowe. Powszechne zaś i właściwe jest mierzenie budowli o innym charakterze od poziomu terenu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia postanowieniami zaskarżonej uchwały art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, że część graficzna stanowi integralną część planu. Mając to na uwadze, należy rozpatrywać postanowienia części graficznej w ścisłym związku z brzmieniem części tekstowej. Zatem rysunek nie jest "lustrzanym" odbiciem części tekstowej, a dopełnieniem i zobrazowaniem jej treści. Wskazanie dokładnej i konkretnej lokalizacji linii energetycznych na rysunku planu nie jest konieczne. Postanowienia planu zamieszczone zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, czynią zadość obowiązkowi ustalenia i oznaczenia przeznaczenia terenów, określonemu w przepisach u.p.z.p. i rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczalne jest nawet niewskazanie precyzyjnej lokalizacji turbin, a za wystarczające uznano wskazanie przeznaczenia terenu pod takie zagospodarowanie. Należy jednocześnie podkreślić, że żaden przepis u.p.z.p. i rozporządzenia nie wskazuje na wymóg precyzyjnego ustalenia lokalizacji linii energetycznych w planie miejscowym. Co więcej, nałożenie takiego obowiązku na władze gminy jest niedopuszczalne, gdyż wkracza we władztwo planistyczne gminy. Inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę, w tym linii energetycznych, tylko jeżeli będzie to zgodne z przeznaczeniem danego terenu z planem. Wskazuje on rodzaj zabudowy dopuszczalnej na danym terenie, a nie konkretną inwestycję mogącą być na nim zlokalizowaną. Taka konkretyzacja następuje na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. w fazie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem wymóg precyzyjnego określenia usytuowania linii energetycznych w rysunku planu narusza zakres władztwa planistycznego gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda[...], zaskarżając go w części dotyczącej punktu 2 wyroku, tj. w części, w której Sąd oddalił skargę.

Wojewoda zarzucił i jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał:

1. zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - P.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą p.z.p, ", w związku z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że uchwalę podjętą [...] r. Sąd faktycznie rozpoznał stosując przepisy w brzmieniu z dnia orzekania, zamiast zastosować przepisy obowiązuje w dniu podjęcia uchwały;

b) art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że tylko istotne naruszenie prawa skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności w sprawie planu miejscowego;

c) art. 15 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 i 7 rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z art, 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b, § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4 i § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały stanowić mogą ustalenia planu, które nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot ustaleń planu miejscowego oraz nie naruszają przepisów odrębnych;

d) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, braku konieczności uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne;

e) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy[...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] r., uchwalą Nr [...] w sprawie; Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...] , w zakresie ustaleń, o których mowa w dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt 6 i § 9 uchwały;

f) art. 4 ust. 1, art, 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;

g) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 9 i 10 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 10 ust. 7 pkt 5 i 6 uchwały;

h) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 11 ust. 3 pkt 1 i § 4 pkt 11 uchwały;

i) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały;

j) art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p, i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że ustalenia, o których mowa w: § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu § 11 ust. 2 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni wydzielonego terenu (...) § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały; § 12 ust. 2 pkt 11 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) ", nie naruszają wskazanych wyżej przepisów w sposób wskazujący na konieczność stwierdzenia ich nieważności;

k) art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię;

l) art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie prowadzące do uznania, iż część ustaleń o charakterze warunkowym nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu wskazującym na konieczność stwierdzenia ich nieważności;

m) art. 101 ust. 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), w związku z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną ich wykładnię, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym ich zastosowaniem, w odniesieniu do ustaleń: § 12 ust. 4 uchwały i § 13 ust. 4 uchwały;

n) art. 1 ust. 2 pkt 4, art, 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 7 pkt 4, art. 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 31 i art. 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 z późn. zm.) i art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p, poprzez błędną ich wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzącą do uznania, że ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały nie naruszają ww. przepisów;

o) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pktpkt 1, 2, 6, 9, 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 6 i 9 oraz § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że uchwała w sprawie planu miejscowego zamiast formułować jednoznaczne ustalenia, w formie nakazów, zakazów dopuszczeń i ograniczeń, może wprost naruszać ww. przepisy i podlegać wielokrotnym, często sprzecznym wzajemnie interpretacjom, tylko i wyłącznie w celu utrzymania w mocy wadliwych ustaleń.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art, 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zni.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności części uchwały, o której mowa w pkt III niniejszej skargi;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez orzekanie w ramach jednego wyroku według dwóch równanych sankcji wynikających z ww. przepisu tj. według istotnego, bądź każdego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego; powyższe wskazuje na wadliwą kontroli uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności części uchwały, o której mowa w pkt III niniejszej skargi;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez przyjęcie jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, w tym dotyczących zastosowania terminologii i definicji własnych w miejsce jednoznacznych definicji ustawowych, a także innych kryteriów pozaprawnych;

d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez brak zbadania we własnym zakresie i uzasadnienia odnoszącego się do badanej uchwały a użycie w ich miejsce orzeczenia zapadłego w innej sprawie, w odniesieniu do innego aktu prawa miejscowego, konsumującego ustalenia faktyczne na konkretnym terenie;

e) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 190 P.p.s.a. poprzez niewykonanie wyroku NSA w sprawie II OSK 2137/16 w zakresie ponownej oceny wszystkich zarzutów złożonych przez organ nadzoru wraz z ich pełnym wyjaśnieniem, z uwzględnieniem wykładni prawa, która dokonana została jedynie w odniesieniu do ustaleń § 3 ust. 2 i § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały;

f) art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, polegającego na niepełnym odniesieniu się do zarzutów skargi zwykłej, w zakresie zarzutów które nie zostały rozpatrzone merytorycznie przy pierwszym wyroku WSA, oraz braku samodzielnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały;

g) art. 147 § 1 i art. 151 w związku z art. 141 § 4 i art. 183 § 1 P.p.s.a poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, polegającego na takim jego uzasadnieniu, że brak zawarcia stosownych tez w wyroku II OSK 2137/16, stał się podstawą do przesądzenia o niezasadności zarzutów skarżącego kasacyjnie, podczas gdy NSA w wyroku tym nie miał podstaw prawnych do orzekania w zakresie zarzutów nie będących przedmiotem pierwszego postępowania kasacyjnego;

h) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art, 141 § 4 P.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 190 i 183 § 1 P.p.s.a. poprzez niewykonanie wyroku NSA w sprawie II OSK 2137/16 i oddalenie skargi w zakresie zarzutów wojewody dotyczących konieczności uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia, które nie były przedmiotem postępowania kasacyjnego, a zostały merytorycznie rozstrzygnięte w wyroku IV SA/Wa 1846/14.

Wskazując na powyższe, na podstawie: art. 181 § 1, art. 176 § 2, art. 188, art. 185 § 1 i art. 203 ustawy P.p.s.a., Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3153/17 z 15 marca 2018 r., w części dotyczącej pkt 2 sentencji wyroku oraz o stwierdzenie nieważności uchwały, na zasadzie określonej w art. 188 ustawy P.p.s.a., w zakresie:

- § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały;

- § 4 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisy normatywne (...)"

- § 4 pkt 7 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały;

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych i drogowych na terenach: R, R1 i R2 w ramach gruntach rolnych klasy III, gruntach leśnych i na terenach oznaczonych symbolem ZL;

- § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały;

- § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały;

- § 9 uchwały,

- § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach: R, R1 i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III, gruntach leśnych i na terenach oznaczonych symbolem ZL;

- § 10 ust. 7 pkt 1 uchwały;

- § 10 ust. 7 pkt 5 uchwały;

- § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały,

- § 10 ust. 7 pkt 7 uchwały;

- § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały;

- § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni wydzielonego terenu (...)"

- §11 ust. 2 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni wydzielonego terenu (...)"

- § 11 ust. 2 pkt 11 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska(...)"

- § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały;

- § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały;

- § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na terenach: R, R1 i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III, gruntach leśnych i na terenach oznaczonych symbolem ZL;

- § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska(...)"

- § 12 ust. 4 uchwały;

- § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym masztów do pomiaru siły wiatru w ramach gruntów rolnych klasy III i gruntach leśnych;

- § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska(...)"

- § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska(...)"

- § 13 ust. 4 uchwały;

- §14 ust. 2 pkt 1 uchwały;

- § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały;

- części graficznej w zakresie oznaczenia "granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej".

Opcjonalnie, w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa w pkt 2, uchylenie w części dotyczącej pkt 2 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3153/17 z 15 marca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w składzie Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z poważnymi wątpliwościami prawnymi odnoszącymi się do dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p, w brzmieniu nadanym mu ustawą z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), a także odnoszącymi się do:

- art. 2 ust. 1 pkt 7 i pkt 10, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych;

- w art. 2 ust. 2, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p.;

- art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- modyfikacji pojęć zawartych w aktach hierarchicznie wyższych,

Wojewoda domagał się również zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przedstawiła kontrargumentację względem zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie.

W piśmie procesowym skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] działając na postawie art. 192, w związku z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302) zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie sygn. akt II OSK 2295/18 do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwały: - Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...], - Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] r. w sprawie Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...], o stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotowa skarga została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Gminy[...]. Skarga powyższa została w sposób skuteczny doręczona Gminie [...] 27 sierpnia 2018 r.

Gmina [...] sprzeciwiła się zawieszeniu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W sprawie nie zaistniało zagadnienie wstępne, które miałoby prowadzić do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego i wydanie orzeczenia w sprawie legalności przedmiotowej uchwały z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie planu miejscowego nie jest bowiem uzależnione od wyniku postępowania w sprawie uchwały z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy[...]; nie może być uznane za kwestię prejudycjalną, gdyż od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozstrzygnięcie sprawy w ogóle, a nie treść rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie stanowi podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, lecz decyzję w tym zakresie pozostawia do uznania sądu administracyjnego. Celowość zawieszenia postępowania w sytuacjach uregulowanych w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ustawodawca pozostawił bowiem ocenie sądu orzekającego w zawisłej przed nim sprawie. W ocenie składu orzekającego NSA, w niniejszej sprawie nie było celowe wstrzymanie biegu przedmiotowej sprawy.

Przystępując do jej rozpoznania wypada wskazać, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce wyłącznie przy rozpoznawaniu danej sprawy i nie ma bezwzględnego charakteru. Nie wiąże ono nawet w danej sprawie, w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy ulegnie istotnej zmianie oraz w przypadku zmiany stanu prawnego. Taki sam skutek wywoła wydanie uchwały przez skład poszerzony NSA, która zawiera odmienną wykładnię prawa regulującego tę samą materię. Związanie wykładnią prawa, dokonaną w wyroku NSA, nie obejmuje też poglądów wykraczających poza granice skargi kasacyjnej, wypowiedzianych niejako na marginesie. Powodem odstąpienia od wykładni prawa może być też orzecznictwo TK lub TSUE odnoszące się do norm prawnych, których dotyczy wykładnia. Zaznaczyć trzeba, że wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny.

Zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, natomiast względem samego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada ta ma pośrednią moc wiążącą. NSA dokonując bowiem weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może uwzględnić skargi kasacyjnej, nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy, jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska. Oznacza to, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany poglądem prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2137/16. Obowiązujący system prawny, w tym system ustroju sądownictwa administracyjnego, nie przewiduje możliwości ani weryfikacji, ani też oceny przez Sąd niższej instancji (WSA) orzeczenia sądu wyższej instancji (NSA). Oznacza to, że nie można skutecznie opierać skargi kasacyjnej na zarzutach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2106/17, LEX nr 2494060).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) - dalej: "P.u.s.a". Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym. Badając postanowienia uchwały dokonał oceny, czy przy jej sporządzaniu doszło do naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu.

W świetle powyższego nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z zasadą bezpośredniego działania prawa przy dokonywaniu kontroli uchwał w sprawie planów miejscowych należy stosować art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w brzmieniu z dnia orzekania, a nie z dnia podjęcia uchwały. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy Sąd Wojewódzki powinien uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia uchwały, a więc sprzed wejścia w życie przepisu nowelizującego zawartego w art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1023 ze zm.). Faktem jest, że na skutek wejścia w życie ww. ustawy zmieniła się treść art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Jednocześnie podkreślić należy, że w ustawie o rewitalizacji nie zawarto przepisów intertemporalnych, które jednoznacznie rozstrzygałyby, czy ważność aktów planistycznych uchwalonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy należy oceniać z uwzględnieniem dotychczasowego czy też nowego brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Skarżący kasacyjnie, próbując uzasadnić prezentowane przez siebie stanowisko, zgodnie z którym ważności uchwały należy badać przez pryzmat przepisów obowiązujących w czasie podjęcia uchwały, dokonuje obszernej wykładni przepisów Konstytucji RP oraz przeglądu stanowisk zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. Argumentację przedstawioną przez skarżącego kasacyjnie należy jednak uznać za błędną przede wszystkim z tego powodu, że całkowicie pomija w swoim wywodzie charakter dokonanej przez ustawodawcę zmiany art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań NSA, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2017 r. rozstrzygnął przedmiotową kwestię.

Dokonując wykładni nowego brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. wprowadzonego przez ustawodawcę w ustawie z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji wskazać należy, że celem tej zmiany było zapewnienie większej pewności (stabilności) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taki sposób interpretacji jest konsekwencją domniemania, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Niewątpliwie nowe brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. jest wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem było wcześniejsze brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Z uzasadnienia projektu ustawy o rewitalizacji wynika, że największy zakres zmian obejmuje ustawę o p.z.p., a to z uwagi na ścisłe powiązanie programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią, regulowanymi m. in. tą ustawą. Zastosowanie nowego brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed zmianą tego przepisu potwierdza orzecznictwo NSA. W wyroku z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2079/16 NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy zmiana art. 28 ust. 1 ustawy nastąpiła już po podjęciu uchwały w przedmiocie planu miejscowego, do jej oceny przez sąd administracyjny zastosowanie będzie miał art. 28 ust. 1 w nowym brzmieniu, wprowadzonym ustawą o rewitalizacji. Wprawdzie sądy administracyjne przeprowadzając kontrolę działalności administracji publicznej badają zgodność z prawem poddanych im pod osąd aktów wedle prawa obowiązującego w dacie ich podjęcia, jednak zasada ta aktualizuje się przede wszystkim wobec tych przepisów, które stosowane są przez organy administracji. Tymczasem postanowień 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. nie stosują organy planistyczne, lecz właśnie sądy administracyjne bądź organy wykonujące uprawnienia nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 u.s.g. Tym samym, adresatami normy zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy są te dwa ostatnie podmioty, w tym sąd administracyjny. Zdaniem NSA, skoro ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu nowego wzorca oceny uchwał planistycznych podejmowanych przez gminę łagodząc obowiązujące wcześniej kryteria, to – z racjonalnego punktu widzenia – trudno mu przypisać zamiar objęcia aktów podjętych przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji (czyli przed 18 listopada 2015 r.) kontrolą sprawowaną wedle wzorca uznanego za zbyt rygorystyczny, który nie obowiązywał już w dacie przeprowadzania tej kontroli.

NSA wyraził pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że nie ulega przy tym wątpliwości, że założeniem prawodawcy było wyeliminowanie z treści art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. możliwości stwierdzania nieważności tych aktów planistycznych gminy, które dotknięte były jedynie nieistotnymi wadliwościami. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby konsekwencją takiego założenia było dokonywanie oceny zgodności z prawem dotychczasowych planów miejscowych według innych reguł niż wprowadzone nowymi regulacjami. Za słusznością takiego stanowiska przemawia także brak w ustawie o rewitalizacji przepisów przejściowych regulujących kwestie stosowania art. 28 ust. 1 do uchwał planistycznych podjętych przed nowelizacją. Odejście od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej powinno bowiem znaleźć odzwierciedlenie w stosownych regulacjach intertemporalnych, których ustawa nowelizująca w omawianym zakresie nie zawiera. Konieczności stosowania nieobowiązujących kryteriów kontroli do aktów planistycznych podjętych przed dniem 18 listopada 2015 r. nie można również wywieść z celu i charakteru wprowadzonych zmian, które zostały ukierunkowane na zliberalizowanie przesłanek powodujących stwierdzenie nieważności uchwał w przedmiocie planu miejscowego, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym aktów niezawierających istotnych wadliwości. Tym samym należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli zaskarżonego aktu zasadnie uwzględnił treść art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w brzmieniu z dnia orzekania.

Formułując zarzuty względem § 10 ust. 7 pkt 1 i 7, ust. 8 pkt 4 oraz § 11 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały skarżący kasacyjnie organ nadzoru wywodzi, że doszło do nieuprawnionego powtórzenia obowiązujących przepisów prawa. W tym kontekście aktualna zatem pozostaje argumentacja, zgodnie z którą przepis zaskarżonej uchwały nie może zostać uznany za istotnie naruszający prawo, jeżeli nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami lub, gdy nie stanowi przekroczenia kompetencji przez organ stanowiący. Wojewoda [...] czyni zarzut Sądowi Wojewódzkiemu z tego, że z jednej strony przyjmuje, że stosowanie powtórzeń przepisów ustaw w aktach niższego rzędu jest nieuprawnione, a z drugiej strony uznaje za dopuszczalne powtórzenia zawarte w zaskarżonej uchwale. Argumentacja ta nie jest trafna. Odnosząc się bowiem do poszczególnych postanowień zaskarżonej uchwały Sąd Wojewódzki dokonuje we własnym zakresie oceny, czy ich zastosowanie było niezbędne i za każdym razem przedstawia uzasadnienie, dlaczego uznał dane powtórzenie za dopuszczalne. Wskazać również należy na konieczność rozróżnienia praktyki powtarzania w aktach niższego rzędu przepisów z aktów wyższego rzędu od praktyki używania w aktach niższego rzędu określeń, zwrotów czy terminów użytych w aktach wyższego rzędu. Wskazywana przez Sąd Wojewódzki zasada zakazu stosowania powtórzeń wraz z sytuacjami dopuszczającymi stosowanie od tej zasady wyjątków, dotyczy wyłącznie praktyki powtarzania przepisów (całych jednostek redakcyjnych). Tożsamego zakazu nie można natomiast odnosić do praktyki stosowania określeń, zwrotów czy terminów użytych już w aktach wyższego rzędu.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania w związku z uznaniem przez Sąd Wojewódzki braku konieczności uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazać należy, że normy prawne wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy interpretować przez cel tej ustawy. Obowiązek uzyskania zgody określonego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych wynika z art. 7 ust 2 ustawy, przy czym przepis ten należy odczytywać przy uwzględnieniu art. 4 pkt 6, w którym została zawarta definicja legalna terminu: "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne". Z definicji tej wynika, że pod tym pojęciem rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny, sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej analizy postanowień zaskarżonej uchwały w świetle przepisów zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawie o lasach i doszedł do słusznego wniosku, że przedmiotowe regulacje planu nie prowadzą do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie niweczą ich rolniczego charakteru.

Wojewoda [...] podnosi zarzut, że cześć postanowień przedmiotowego planu nie jest zgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego przez Radę Gminy w dniu [...] r., uchwałą Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy[...]. Skarżący kasacyjnie wskazuje bowiem, że wynikające z § 3 ust. 1 pkt 6 i § 9 zaskarżonej uchwały obszary przestrzeni publicznej nie znajdują odzwierciedlenia w treści Studium. W tym zakresie należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że brak wskazania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tego typu obszarów nie wyklucza ich wyznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które z uwagi na swój charakter normatywny powszechnie obowiązujący zawierają bardziej szczegółowe rozwiązania. Milczenie postanowień Studium w odniesieniu do tych obszarów oznacza więc, że ich lokalizowanie na terenie Gminy [...] nie było zakazane (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2500/14, LEX nr 2117148). Podkreślić trzeba, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, które pozwala gminie decydować o stopniu szczegółowości pewnych postanowień planu. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Stąd też, jeżeli ogólny przepis planu nie uniemożliwia zagospodarowania danego terenu, to w oparciu o ten przepis, w procedurze uzyskiwania decyzji administracyjnych takich jak decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, czy też pozwolenie na budowę, nie ma podstaw do uznania go za wadliwy. Nie wszystkie przepisy art. 15 ust. 2 u.p.z.p. należy odczytywać, jako źródło nakazu. Niektóre z nich mają charakter jedynie dopuszczający. Obowiązek zawarcia w planie zagadnień wymienionych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż muszą one relatywnie uwzględniać uwarunkowania faktyczne występujące na obszarze objętym planem. Jeżeli plan nie przewiduje zabudowy, to tym samym nie może określać parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 162).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 1, art. 15 ust, 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 164, poz. 1587 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowanie. Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że zaskarżona uchwała nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu, gdyż przewidziane w niej funkcje uzupełniające nie zostały oddzielone od funkcji podstawowych liniami rozgraniczającymi. Odnosząc się tego zarzutu należy wskazać na dopuszczalność ustalenia w odniesieniu do określonego terenu, oprócz jego funkcji podstawowej, funkcji uzupełniającej. W takim przypadku nie ma obowiązku wyodrębniania tych terenów linią rozgraniczającą, gdyż obie te funkcje dotyczą tego samego obszaru. Nie można przy tym podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie, że ustalone w przedmiotowym planie funkcje podstawowe i funkcje uzupełniające poszczególnych terenów wzajemnie się wykluczały.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenia planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Przepisy ustawy nie dają zatem podstawy do tak kategorycznego stanowiska, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu planu miejscowego przepisów ww. rozporządzenia, odnoszących się do sposobu określenia ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1176/14, dostępne [w:] CBOSA).

Także zarzut dotyczący błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisu art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 1 i 3, § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie oraz § 12 ust. 2 pkt 3 i 7 uchwały, które dopuszczają m.in. do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1 i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III, nie może zostać rozpatrzony z uwagi na sprzeczność z wykładnią dokonaną przez NSA, który wprost stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy nie traci bowiem przymiotu planu miejscowego z powodu ukierunkowania na cel w postaci szczegółowych regulacji lokalizacji elektrowni wiatrowych, przy mniej szczegółowym, ale wciąż wystarczającym uregulowaniu zasad zagospodarowania pozostałych przestrzeni objętych planem. Szczególnie, że są to w większości tereny rolnicze wyłączone spod zabudowy. Sąd Wojewódzki stwierdził, że kwestionowany plan miejscowy zmienia jedynie dotychczasowe przeznaczenie terenów poprzez lokalizację trzech elektrowni wiatrowych. Z załącznika graficznego do uchwały wynika, że tereny 1Ew 2Ew oraz 3Ew nie są zlokalizowane na gruntach rolnych klasy III. Co do pozostałych terenów planu, to zachowują one swe rolne przeznaczenie. Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze.

W ocenie Wojewody o istotnym naruszeniu zasad sporządzania przedmiotowego planu świadczy ustalenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz ustalenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologiczne czynnej w odniesieniu do powierzchni wydzielonego terenu oraz do powierzchni siedliska. Wskazany zarzut nie znajduje uzasadnienia. Zagadnienie to było bowiem przedmiotem analizy NSA, który w wyroku z dnia z dnia 12 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2137/16 przedstawił wyjaśnienie dlaczego tego typu wskaźniki należy uznać za dopuszczalne. Zastosowane przez Radę Gminy [...] wskaźniki, choć pozornie odmienne od tych przewidzianych na gruncie ustawy o p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego, w pełni spełniają swoje funkcje, a jedyna różnica polega na przyjęciu odmiennej terminologii.

Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poprzez niewykonanie wyroku NSA sygn. akt II OSK 2137/16 w zakresie oceny wszystkich zarzutów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. i stwierdził nieważność w części nieważność zaskarżonej uchwały. Zaznaczyć należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymóg prawidłowej analizy sprawy, wskazania stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej oraz argumentów przemawiających za jej zastosowaniem. W sposób jednoznaczny przedstawiono w nim przyczyny stwierdzenia nieważności planu w zakresie terenu oznaczonego symbolem R2, stanowiącego część działki nr ew. [...] w obrębie[...], położonego w południowej części obszaru objętego planem, którego granice wyznaczają, począwszy od południowo-wschodniego narożnika tej działki: fragment południowej granicy planu (będącej granicą administracyjną gminy) na długości 180 m od przecięcia z zachodnią linią rozgraniczającą terenu R1, linia prostopadła do tej granicy o długości 170 m, linia prostopadła do tej linii o długości 60 m, linia o długości 70 m pod kątem 120o w kierunku południowo-wschodnim do przecięcia z linią o długości 80 m równoległą do południowej granicy planu, usytuowaną w odległości 130 m od tej granicy, następnie linia o długości 150 m w kierunku południowym stanowiąca wschodnią granicę działki nr ew. [...] do południowo-wschodniego narożnika tej działki; - tekstowej i graficznej – dla części terenu oznaczonego symbolem R2, stanowiącego część działki o nr ew. [...] z obrębu[...], położonego na południe od przedłużenia południowej granicy działki nr ew. [...] (będącej granicą administracyjną gminy), w kierunku wschodnim na długości 90 m do wschodniej granicy tej działki; - graficznej – w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenie R2, w odległości mniejszej niż 12 od granicy lasu, stanowiącego teren ZL i objaśnienia, co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozważania i oceny Sądu Wojewódzkiego, dotyczące legalności zaskarżonej uchwały sprawiają, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za odpowiadające normie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Należy raz jeszcze podnieść, że w tej sprawie zarówno Sąd Wojewódzki, jak i strony postępowania były związane wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 12 września 2017 r. sygn. II OSK 2137/16. Stosownie do zakazu wyrażonego w art. 190 P.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty obejmujące naruszenie prawa materialnego oraz zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego, pozostają w sprzeczności z wykładnią prawa dokonaną w wyroku o sygn. II OSK 2137/16. Przyjęcie argumentacji skargi kasacyjnej oznaczałoby w istocie poddanie kontroli przez Sąd Wojewódzki orzeczenia NSA uchylającego wyrok i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem instytucji z art. 190 P.p.s.a. jest uniemożliwienie wielokrotnego przekazywania sobie sprawy pomiędzy instancjami, co jest zjawiskiem bardzo szkodliwym tak dla stron postępowania (niezrozumienie takiego procesu), jak i wymiaru sprawiedliwości. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy dane przepisy interpretować w przyszłości, ale także pewna krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumowania określonych przepisów przez WSA był błędny. Wyrażona w orzeczeniu sądu ocena prawna pozostaje wiążąca także wówczas, gdyby okazała się nietrafna (zob. W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 136-142).

Odnosząc się natomiast do wniosku Wojewody o zainicjowanie trybu postępowania, o którym mowa w art. 187 § 1 P.p.s.a., skład orzekający NSA stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia. Z przepisu art. 187 § 1 P.p.s.a. wynika, że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Przy tym w jego rozumieniu, zagadnienie prawne: "budzące poważne wątpliwości" to takie, które między innymi, odnosi się do kwestii prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych lub pojawienia się w odniesieniu do danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 1/07, dostępne [w:] CBOSA). Podstawą przyjęcia, że chodzi o poważne wątpliwości może być również sytuacja odnosząca się do kwestii odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu prawnego. Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym stosowania wskazanego przepisu w każdej z wymienionych lub im podobnych sytuacji jest – co należy podkreślić – istnienie wątpliwości składu orzekającego sądu kasacyjnego odnośnie do istotnej w sprawie kwestii prawnej, i to wątpliwości o charakterze poważnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wymagałoby przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.