Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2503/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania A. A. (dalej: "skarżąca") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735. dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB, "organ I instancji") z [...] lipca 2021 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzja organu odwoławczego została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") udzielił J. M. pozwolenia na użytkowanie budynku chlewni nr 1 wraz z urządzeniami budowlanymi, zbiornika bezodpływowego V = 5 m3 oraz 4 silosów paszowych, usytuowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości P., gmina [...].

Pismem z 16 grudnia 2020 r., sprecyzowanym pismem z 19 stycznia 2021 r. A. A. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB w [...] z [...] października 2020 r. Powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z [...] października 2020 r.

Od ww. decyzji organu [...] WINB odwołanie, w ustawowym terminie, wniosła skarżąca.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy (ww. decyzją z [...] października 2021 r.) decyzję organu I instancji z [...] lipca 2021 r. wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja została wybudowana na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. M. pozwolenia na budowę fermy trzody chlewnej składającej się z dwóch budynków inwentarskich (w tym jeden z zapleczem socjalno - gospodarczym), łącznika pomiędzy budynkami inwentarskimi, kontenerowego agregatu prądotwórczego, konfiskatora, sześciu silosów o pojemności 6 m3, 10 m3, 20 m3, 40 m3, zbiornika na gnojowicę, zbiornika ppoż. wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie i miejscowości P., gmina [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2018 r. w części obejmującej sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w pozostałej części.

Pismem z 7 października 2020 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego objętego ww. pozwoleniem na budowę - w części dotyczącej budynku chlewni nr 1 wraz z urządzeniami budowlanymi, zbiornika bezodpływowego V - 5 m3 oraz 4 silosów paszowych, składając przy tym wymagane prawem dokumenty.

Następnie, 14 października 2020 r. PINB w [...] przeprowadził obowiązkową kontrolę (protokół nr [...]), nie stwierdzając przy tym istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, decyzją z [...] października 2021 r. PINB w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku chlewni nr 1 wraz z urządzeniami budowlanymi, zbiornika bezodpływowego V = 5 m3 oraz 4 silosów paszowych, a przed wykonaniem: budynku chlewni nr 2, tunelu przepędowego (łącznika), konfiskatora, śmietnika, rampy odbiorczej, myjki samochodowej, zbiornika na gnojowicę, zbiornika ppoż., płyty betonowej pod agregat prądotwórczy na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie i miejscowości P. gmina [...] wraz z urządzeniami.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] A. A. wskazała, że jest właścicielką działek nr [...] i [...] sąsiadujących od strony drogi gminnej nr [...] ze sporną inwestycją. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że organ powiatowy dopuścił do użytkowania fermę trzody chlewnej bez wykonania wymaganego zabezpieczenia w postaci pasa zieleni izolacyjnej, co narusza jej interes prawny.

GINB wyjaśnił, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji z [...] października 2020 r. stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020, poz. 1333 ze zm.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Kontrola ta obejmuje sprawdzenie m. in. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym.

Stosownie do art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 (przeprowadzenie obowiązkowej kontroli) i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Jak wskazał GINB, udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co do którego istnieje wymóg uzyskania takiej decyzji, wymaga zarówno przeprowadzenia kontroli obiektu w zakresie oznaczonym w przepisie art. 59a ustawy Prawo budowlane jak i zbadania prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie zatem, jako kryterium badania w tym postępowaniu, musi pozostawać ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę - co w niniejszej sprawie zostało spełnione jedynie częściowo - bowiem na dzień wydania kontrolowanej decyzji inwestycja nie posiadała ważnego pozwolenia na budowę w zakresie sposobu jej skomunikowania z drogą publiczną. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. stwierdzała nieważność pozwolenia na budowę tylko "w części obejmującej sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną". Natomiast w uzasadnieniu ww. decyzji z [...] lipca 2020 r. organ wojewódzki wskazał, że przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę we wskazanej części było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r. zmieniającej własną decyzję z [...] stycznia 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla fermy trzody chlewnej. Wojewoda [...] wyjaśnił, że przedmiotem decyzji zmieniającej była zmiana punktu V lit. a decyzji o warunkach zabudowy. W pierwotnej decyzji z [...] stycznia 2018 r. punkt ten stanowił, że do projektowanej fermy dojazd z drogi publicznej - drogi gminnej dz. nr [...] ma się odbywać poprzez działkę nr [...]. Natomiast, na skutek zmiany dokonanej decyzją Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r. wskazany punkt rozszerzono o zdanie "lub alternatywnie z dz. ew. nr [...] ". Powyższe alternatywne rozwiązanie spowodowało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r.

Ponadto, GINB podkreślił, że Wojewoda [...] umorzył postępowanie w pozostałej części decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę fermy trzody chlewnej wskazując, że w danej części decyzja nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, inwestor mógł kontynuować proces budowlany i złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja jest fizycznie połączona z drogą publiczną (działką nr [...]) w sposób przewidziany w pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2018 r. (poprzez działki nr [...] i [...] należące do inwestora), co również potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół PINB w [...] z 29 września 2020 r. z kontroli obiektu.

W związku z powyższym, zdaniem GINB, w badanej sprawie nie można uznać, że PINB w [...] dokonując kontroli fermy trzody chlewnej nieposiadającej prawnego dostępu do drogi publicznej w dniu kontroli i w dacie wydania kontrolowanej decyzji rażąco naruszył art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.

Natomiast, dalsze postępowanie organów w zakresie uzyskania przez inwestora prawnego dostępu do drogi publicznej wykracza poza zakres postępowania nieważnościowego.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że podstawę wydania kontrolowanej decyzji PINB w [...] z [...] października 2020 r. stanowi również art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Taka sytuacja wystąpiła w badanej sprawie, gdyż inwestor wystąpił o pozwolenie na użytkowanie tylko części zrealizowanych obiektów i urządzeń budowlanych fermy trzody chlewnej - tj. budynku chlewni nr 1 wraz z urządzeniami budowlanymi, zbiornika bezodpływowego V = 5 m3 oraz 4 silosów paszowych. Wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie był objęty zbiornik na gnojowicę (co podnosi skarżąca). Jak wynika z akt sprawy, w dniu wydania kontrolowanej decyzji budowa zbiornika nie została zakończona. GINB wskazał, że nie objęcie wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zbiornika na gnojowicę nie może z góry powodować odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie części inwestycji.

GINB wyjaśnił, że z przepisu art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych przewidzianych pozwoleniem na budowę, co oznacza również możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie dotyczącego ukończonej części obiektu budowlanego pomimo, że w pozostałej części tego obiektu roboty budowlane lub wykończeniowe nadal pozostają do wykonania. Natomiast zgodnie z stanowiskiem judykatury, część obiektu przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie. Przed oddaniem takiej części do użytkowania należy zbadać, czy może ona samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować (zob. wyroki NSA: z 3 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1609/06 oraz z 16 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 885/10).

Odnosząc powyższe do akt sprawy, organ odwoławczy wskazał, że w protokole z obowiązkowej kontroli PINB w [...] nie ma uwag dotyczących niemożności samodzielnego i bezpiecznego funkcjonowania chlewni nr 1 bez zbiornika na gnojowicę. Z akt sprawy wynika, że w chlewni nr 1 gnojownica gromadzona jest w kanałach technologicznych znajdujących się w tym budynku.

Ponadto, z pozwolenia na budowę nie wynika, aby wszystkie obiekty i urządzenia fermy trzody chlewnej stanowiły jedną całość architektoniczno-budowlaną, co oznacza, że zrealizowanie budynku chlewni nr 1 wraz z urządzeniami budowlanymi, zbiornika bezodpływowego V = 5 m3 oraz 4 silosów paszowych - bez zbiornika na gnojowicę - umożliwia funkcjonowanie tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że dopuszczono do użytkowania fermę trzody chlewnej bez wykonania wymaganego zabezpieczenia w postaci pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m, w szczególności od strony dziatek skarżącej sąsiadujących z drogą nr [...], GINB stwierdził, że z ust. 1 pkt 11 (na który powołuje się skarżąca) decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia wynika, że "Na etapie realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia należy podjąć następujące działania: wzdłuż ogrodzenia od strony zewnętrznej (z wyłączeniem wjazdów) wykonać pas zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m (...)". Zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę projekt zagospodarowania terenu fermy trzody chlewnej określa na mapie (rys. nr 1 str. 50) pas zieleni o szerokości 1,5 m wzdłuż ogrodzenia inwestycji od strony drogi nr [...] (sąsiadującej z działkami skarżącej), a z pozostałych granic inwestycji wynosi 10 m.

W tym miejscu GINB podkreślił, że organ nadzoru budowlanego udzielając pozwolenia na użytkowanie, ani organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, nie jest uprawniony do kwestionowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ani zawartości zatwierdzonego nią projektu budowlanego w tym projektu zagospodarowania terenu. Z protokołu PINB w [...] z obowiązkowej kontroli z 23 października 2021 r. nie wynika, aby dokonano sprawdzenia wykonania przez inwestora nasadzeń zieleni izolacyjnej. Jednakże GINB zauważył, że organ powiatowy prowadził obowiązkową kontrolę w zakresie zgłoszonych do użytkowania obiektów a na terenie objętym pozwoleniem na budowę nadal trwała budowa.

Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do egzekwowania obowiązków wynikających z decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, bowiem należy to do kompetencji właściwego organu ochrony środowiska. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] prowadzi postępowanie w sprawie egzekucji obowiązków nałożonych decyzją z [...] lipca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem GINB, jakkolwiek PINB w [...] wydał pozwolenie na użytkowanie budynku chlewni nr 1 wraz z urządzeniami budowlanymi, zbiornika bezodpływowego V = 5 m3 oraz 4 silosów paszowych, bez ważnego pozwolenia na budowę w zakresie dojazdu do ww. obiektów oraz bez zbiornika na gnojowicę, to wbrew twierdzeniom skarżącej, nie stanowiło to naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym jako rażące.

Organ odwoławczy podniósł, że jeśli PINB w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie części inwestycji bez ważnego pozwolenia na budowę w zakresie dojazdu do niej oraz bez zbiornika na gnojowicę to ostatecznie zrealizowany obiekt nie narusza pozostałych warunków pozwolenia na budowę i nie jest niezgodny z projektem budowlanym. GINB nie zakwalifikował stwierdzone uchybienia organu powiatowego jako rażąco naruszające art. 59 ust 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że naruszenie to nie powodowało ani nie powoduje obecnie takich skutków społeczno-gospodarczych, które obligowałyby organ do stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wszystkie elementy, od sprawdzenia których ustawodawca uzależnia w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zostały wykonane w sposób nie naruszający prawa, co stwierdzono podczas kontroli obowiązkowej. Obiekt, jaki był przedmiotem kontroli obowiązkowej odpowiadał temu, który przedstawiony został w projekcie budowlanym i spełniał kryteria dopuszczenia go do użytkowania, co też organ ustalił.

Ponadto GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja naruszała inne niż omówione przepisy prawa.

Analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, że kontrolowana decyzja PINB w [...] z [...] października 2020 r., nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Na powyższą decyzję GINB z [...] października 2021 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) konstytucyjnej zasady ochrony środowiska wyrażonej w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieprzestrzeganie norm ochrony środowiska przewidzianych dla kwestionowanej inwestycji budowlanej;

2) przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 oraz 7 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez odmowę unieważnienia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw;

3) przepisu prawa materialnego tj. art. 76 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Wymogi ochrony środowiska dla obiektów budowlanych, poprzez nieuwzględnienie faktu, iż dopuszczony do użytkowania obiekt budowlany nie spełniał wymogów ochrony środowiska;

4) prawa materialnego tj. art. 34 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie faktu, iż projekt budowlany nie spełniał wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji środowiskowej;

5) prawa materialnego tj. art. 35 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

6) naruszenie art 86c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieuznanie skarżącej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. oraz decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2021 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła obszerne stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 5 stycznia 2022 r. skarżąca uzupełniła stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia oraz szczegółową argumentację organu odwoławczego przedstawioną w rozpoznawanej sprawie, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia z [...] października 2021 r. W ocenie Sądu, są one prawidłowe i wyczerpujące. Organy obu instancji zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w jednym z trybów nadzwyczajnych - w trybie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W takim postępowaniu nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - ponownej oceny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a tym bardziej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Bada się natomiast, czy ostateczna decyzja (z którą nie zgadza się strona skarżąca) obarczona jest jedną z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

W wypadku kontrolowania decyzji, kwestionowanej przez stronę z powodu zarzucanego rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), sam fakt, że decyzja prawo narusza nie jest wystarczający do stwierdzenia jej nieważności. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie przyjmuje się, że naruszenie prawa musi być rażące (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

W przedmiotowej sprawie, organy orzekające, w trybie stwierdzenia nieważności uznały, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie części inwestycji nie było obarczone istotną, rażącą wadliwością.

Nie budzi wątpliwości w sprawie, że decyzją Starosty [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. M. pozwolenia na budowę fermy trzody chlewnej składającej się z dwóch budynków inwentarskich (w tym jeden z zapleczem socjalno - gospodarczym), łącznika pomiędzy budynkami inwentarskimi, kontenerowego agregatu prądotwórczego, konfiskatora, sześciu silosów o pojemności 6 m3, 10 m3, 20 m3, 40 m3, zbiornika na gnojowicę, zbiornika ppoż. wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie i miejscowości P., gmina [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2018 r. w części obejmującej sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w pozostałej części. Jak wynika z akt sprawy i co wyjaśnił GINB przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę we wskazanej części było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r. zmieniającej własną decyzję z [...] stycznia 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla fermy trzody chlewnej. Przedmiotem decyzji zmieniającej była zmiana punktu V lit. a decyzji o warunkach zabudowy w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. Na skutek zmiany ww. punkt rozszerzono o zdanie "lub alternatywnie z dz. ew. nr [...]". To alternatywne rozwiązanie spowodowało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r. W pozostałej części Wojewoda [...] umorzył postępowanie dotyczące oceny decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r. wskazując, że nie jest ona obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec powyższego inwestor kontynuował budowę (inwestycja połączona jest z drogą publiczną - działką nr [...] w sposób przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2018 r. - poprzez działki nr [...] i [...] należące do inwestora), a następnie złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tylko części zrealizowanych obiektów i urządzeń budowlanych fermy trzody chlewnej - tj. budynku chlewni nr 1 wraz z urządzeniami budowlanymi, zbiornika bezodpływowego V = 5 m3 oraz 4 silosów paszowych na terenie działki nr [...] w miejscowości P., gmina [...]. Po przeprowadzeniu kontroli (protokół PINB w [...] z 29 września 2020 r.) organ powiatowy decyzją z [...] października 2020 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu zgodnie z ww. wnioskiem.

Podkreślić należy, że przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie w części zostało udzielone w oparciu o art. 55 ust. 1 i 3 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), tj. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji z [...] października 2020 r. W związku z tym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy "Właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę". Z przepisów tych w sposób oczywisty wynika, że warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest możliwość oceny zrealizowanych robót w odniesieniu do zatwierdzonego i istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Brak decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uniemożliwiałby wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podkreślić bowiem należy, że podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Dopiero brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego, niewątpliwie stanowiłby o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Taka sytuacja (jak opisano wyżej) nie miała miejsca.

Rację ma wobec tego GINB, twierdząc, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z [...] października 2020 r. Zgodzić się należy z twierdzeniem, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje spełnienie łącznie 3 przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczno - gospodarcze, jakie decyzja ta wywołuje. W ocenie Sądu te trzy przesłanki nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest jasny w swej treści i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jest to przepis o charakterze związanym, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w podejmowaniu decyzji w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sytuacji spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi podkreślić należy, że ani organ nadzoru budowlanego (PINB) udzielając pozwolenia na użytkowanie ani organ nadzorczy w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym kontroli tej decyzji, nie są uprawnione do kwestionowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ani zawartości zatwierdzonego nią projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu.

Ponadto, w postępowaniu w sprawie kontroli pozwolenia na użytkowanie, nie mogły zostać uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska "poprzez nieuwzględnienie faktu, iż dopuszczony do użytkowania obiekt budowlany nie spełniał wymogów środowiskowych". Kompetencje dotyczące egzekwowania obowiązków w powyższym zakresie należą do właściwego organu ochrony środowiska.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.