Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 691/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] r. ustalono odpłatność miesięczną za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę T.. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 7 ust. 1 pkt 8 , art. 18 ust. 2 pkt 8 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) i art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62 poz. 718 z późn. zm.). W jej § 1 ust. 1 określono, iż opłata przekraczająca minimum podstawy programowej o 1 godzinę wynosi 30 zł, opłata 35 zł ustalona została dla dzieci przekraczających minimum podstawy programowej o 2 godziny, a dla dzieci przekraczających minimum podstawy programowej o trzy godziny - 40 zł. W § 1 ust. 6 uchwały wskazano natomiast, że koszty dodatkowych zajęć takich jak nauka języków obcych, rytmika, kółko plastyczne i muzyczne ponoszą w 100% rodzice dzieci korzystających z przedszkola.

W § 2 wprowadzono ulgi i zwolnienia od opłaty stałej określając, iż dla drugiego i kolejnego dziecka w danej rodzinie przekraczającego minimum podstawy programowej opłata wynosić będzie odpowiednio za 1 godzinę 25 zł, za dwie godziny 30 zł, a za trzy godziny 35 zł.

Opisana uchwała zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargą sporządzoną w dniu 6 sierpnia 2010r. przez Prokuratora Rejonowego w T..

Skarżący zakwestionował regulację zawartą w § 1 ust 1 i 6 oraz § 2 zaskarżonego aktu wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i zarzucając istotne naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( t.j. Dz. U. z 1996r. Nr 67 poz.329 z późn. zm.) poprzez ustalenie stałej opłaty dla dzieci przekraczających minimum podstawy programowej bez sprecyzowania, jakie konkretne świadczenia, wykraczające poza tę podstawę, uzasadniają wymierzenie określonej w uchwale opłaty.

W skardze zwrócono uwagę na charakter prawny zaskarżonego aktu stwierdzając, iż jest to akt prawa miejscowego wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Norma ta przyznała radzie gminy kompetencję do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z zastrzeżeniem, że przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego, o czym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Skarżący zauważył, że z przywołanych przez niego norm wynika możliwość pobierania opłat za świadczenia przedszkolne, jednakże nałożenie opłat wymaga sprecyzowania rodzaju świadczeń, które są odpłatne. Wskazano, iż zaskarżona uchwała wydana została w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, a także rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2001r. Nr 61 poz. 624), którego § 10 nakazywał, by statut przedszkola określał dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Zdaniem skarżącego nie spełnia wymagań sprecyzowania rodzaju świadczeń przyjęte w uchwale rozwiązanie. Przyjęta bowiem została sztywna niezindywdualizowana opłata, która nakłada na rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola obowiązek jej ponoszenia niezależnie od tego czy dotyczy świadczenia, które przekraczają podstawy programowe, niezależnie od jakości i rozmiaru tych świadczeń oraz rozmiaru, w jakim dziecko korzysta z ewentualnych świadczeń dodatkowych.

Skarżący Prokurator zauważył, ze obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą, a przy ustalaniu opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia jest żądana opłata i co się składa na opłacane świadczenia. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i uzasadniona z punktu widzenia zasady ekwiwalentności.

Odnosząc się do zapisu zawartego w § 1 ust. 6 zaskarżonej uchwały skarżący uznał za niezrozumiałe, jakie świadczenia przekraczają minimum podstawy programowej, za które pobierane sś opłaty określone w § 1 ust. 1 tego aktu. Rodzice dzieci uczęszczających do przedszkola w § 1 ust. 6 uchwały zostali bowiem zobowiązani do 100% odpłatności za zajęcia dodatkowe i to bez wskazania kwot stanowiących zapłatę za wymienione zajęcia.

Na poparcie swego stanowiska skarżący przywołał stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1189/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lipca 2009r. sygn. akt II SA/Go 290/09, których treści potwierdzały, iż organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę za przedszkole publiczne powinien określić ją za każde świadczenie osobno, gdyż pozwoli to na kontrolę, czy opłatą tą nie objęto świadczeń bezpłatnych określonych w art. 8 ust. 1 pkt ustawy o systemie oświaty, a nadto sprawi, że zakres oferowanych świadczeń programowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Rada Gminy T. działająca przez Wójta Gminy zauważyła, że w uchwale przyjęto opłatę stałą nie od świadczeń dodatkowych ponad podstawę programową, o której mowa w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty, czy też w powołanym w skardze rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sporu z dnia 26 lutego 2002r. lecz opłata ta pobierana jest w zależności od czasu świadczeń prowadzonych w przedszkolu ponad podstawę programową.

Powołano się na § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznych przedszkoli ( Dz. U. z 2001r. Nr 61 poz. 624) podnosząc, iż statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalany przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Wskazano, iż w zakwestionowanym § 1 uchwały ustalono miesięczne opłaty odpowiednio za godzinę dwie lub trzy przekraczając pięć godzin pobytu dziecka w przedszkolu, Tym samym Rada nie naruszyła art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który to przepis pozwala, w jego literalnym brzmieniu na ustalanie opłat w systemie czasowym z uwzględnieniem bezpłatnych świadczeń do 5 godzinnego pobytu dziecka w przedszkolu przy realizacji podstawy programu nauczania.

Zauważono nadto, iż gmina nie ma ustawowego obowiązku finansowania dodatkowych zajęć przedszkolnych, takich jak nauka języków obcych, rytmiki, kółek plastycznych, muzycznych itp., a zasada pełnej odpłatności tych zajęć przez rodziców decydujących o ich rodzaju jest uzasadniona zważywszy, że Gmina T., jako gmina typu wiejskiego nie posiada należytych środków budżetowych na finansowanie zajęć przedszkolnych.

Na dowód stosowania minimum podstawy programowej przez przedszkola w Gminie T. załączono do skargi Statut Gminnego Przedszkola w T., a także program wychowania przedszkolnego na rok 2009/2010, o którym mowa w § 6 statutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej uchwały podjętej przez radę gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Kontrola zgodności z prawem działania organów administracji publicznej, a w tym organów samorządu terytorialnego, nie następuje z urzędu lecz wymaga zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego skargą złożoną przez uprawniony podmiot.

Niewątpliwie z regulacji zawartej w art. 50 § 2 p.p.s.a w związku z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze ( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 7 poz. 39 ) wynika uprawnienie prokuratora do realizacji środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a w tym uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Termin do wniesienia skargi przez prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, bądź sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi; termin ten nie ma zastosowania do skargi na akt prawa miejscowego. Akt taki można zaskarżyć w każdym czasie ( por. Komentarz do art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.)

Wskazane konstatacje umożliwiają podjęcie dalszych, merytorycznych rozważań, co do słuszności zarzutów postawionych w skardze i oceny stanowiska Prokuratora w aspekcie zapisu art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

W pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy, iż w chwili orzekania przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym przepisy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty uległy zmianie. W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991). Od dnia 1 września 2010r. art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej otrzymał brzmienie: "organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2." Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy w nowym brzmieniu określa, iż przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Powyższa zmiana przepisów pozostaje jednak bez wpływu na sądową ocenę legalności aktu prawa miejscowego, której należało dokonać z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przez radę gminy.

Niewątpliwie przywołane normy prawne obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały upoważniały radę gminy do ustalania opłat w prowadzonych przez gminy przedszkolach publicznych. Mogły to być jednak wyłącznie opłaty za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Definicję pojęcia "podstawa programowa wychowania przedszkolnego lub podstawa programowa kształcenia ogólnego" zawarto w art. 3 pkt 13 ustawy oświatowej – oznacza ono obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych.

Wyjaśnienie, co oznacza podstawa programowa wychowania przedszkolnego wynika także po części z treści z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do obowiązującego w okresie uchwalania kontrolowanego aktu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 z późn.zm.) wydanego na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wskazuje się tam, iż dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

§ 6 ust. 1 wskazanego rozporządzenia określał natomiast, iż praca wychowawczo-dydaktyczna i opiekuńcza prowadzona jest na podstawie programu wychowania przedszkolnego. Program ten zawarty został, zgodnie z delegacją ustawową zamieszczoną w art. 22 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. Nr 51 poz.458) zmienionym następnie dnia 23 sierpnia 2007r. (rozporządzenie MEN z dnia 23 sierpnia zmieniające rozporządzenie w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół - Dz.U. Nr 157 poz.1100).

Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, o których mowa w załączniku nr 1 przywołanego aktu wykonawczego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego podnoszono niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej przez art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalanie, jako stałej, opłaty za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Charakter stały tej opłaty nie pozwala bowiem na weryfikację czy nie są nią objęte świadczenia bezpłatne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o systemie oświaty (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006r., IV SA/Wr 94/06, publ. NZS 2006/6/113, z dnia 30 maja 2007r., IV SA/Wr 122/07, publ. Dz.U Woj. Doln. 2007/286/3581, czy z dnia 5 lutego 2008r. III SA/Wr 622/07, pobl. OwSS 2008/2/43).

W tym miejscy należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata" , gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa.

Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii - podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.).

Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej.

W ocenie składu orzekającego taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157).

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą.

Sąd podziela pogląd prezentowany w przywołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona.

Tych wymogów nie spełnia regulacja zawarta w § 1 ust. 1 zakwestionowanej przez Prokuratora Rejonowego w T. uchwały. Uzależnienie wysokości wskazanej w uchwale opłaty wyłącznie od ilości wykorzystanych przez dziecko godzin, wbrew twierdzeniu organu uchwałodawczego, nie pozwala na kontrolę, czy w ramach czasowych, określonych, jako wymagające płatności mieszczą się wyłącznie świadczenia wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego.

Można założyć, iż z ponad pięciogodzinnego pobytu w przedszkolu mogą też korzystać dzieci, których rodzice nie są zainteresowani jakimikolwiek zajęciami dodatkowymi przekraczającymi minimum programowe, a więc ich dzieci nie będą korzystać z dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych.

Gdyby więc opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych odnoszące się do usług przekraczających podstawę programową zostały przez Radę Gminy T., zgodnie z zasadą ekwiwalentności odpowiednio skalkulowane, a kalkulacja ta została wyeksponowana w uchwale, byłoby możliwe odczytać ratio § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Uchwałodawca jednakże przedstawił określoną odpłatność, jako stałą, zależną wyłącznie od czasu spędzanego przez dziecko w przedszkolu, nie pozwalając tym samym w sposób jednoznaczny odróżnić zajęć w jakich brać będzie ono udział przebywając w przedszkolu ponad piątą i następne godziny, od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej określonej wskazanym rozporządzeniem. Przedszkola w równej mierze pełnią funkcje opiekuńcze, wychowawcze i kształcące zapewniając dzieciom w całym czasie ich pobytu możliwość wspólnej zabawy i nauki w warunkach bezpiecznych, przyjaznych i dostosowanych do ich potrzeb rozwojowych. Określając opłatę za zajęcia, które nie pokrywają się z zajęciami wymienionymi, jako podstawa programowa w treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół zmienionego w dniu 23 sierpnia 2007r. (Dz.U. Nr 157 poz.1100) rada gminy nie może, jako ekwiwalentu tej opłaty wskazać wyłącznie czasu spędzonego przez dziecko w przedszkolu, nawet jeśli byłby to czas przekraczający pięciogodzinny pobyt tego dziecka w placówce oświatowej.

Tym samym trzeba uznać za słuszne stanowisko skarżącego również w zakresie zakwestionowanego jej § 2, w którym wprowadzono ulgi i zwolnienia od wyznaczonej w sposób sprzeczny z obowiązującą regulacją opłaty stałej.

Odnosząc się natomiast do treści § 1 ust. 6 uchwały Rady Gminy T., gdzie wskazano, że koszty dodatkowych zajęć takich jak nauka języków obcych, rytmika, kółko plastyczne i muzyczne ponoszą w 100% rodzice dzieci korzystających z przedszkola zauważyć przyjdzie, że precyzyjne określenie w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli wymagane jest ze względu na wymóg czytelności usług opiekuńczo-wychowawczych. Znajomość cen poszczególnych świadczeń ma istotne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze odpłatnych zajęć, odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, a także pozwala prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami a dyrekcją przedszkola (art. 353 i 487§2 kc). Przywołana regulacja nie spełnia przeto również wymagań w zakresie obowiązku właściwej konkretyzacji i ekwiwalentności opłaty publicznej ustalanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

W konsekwencji uchwalonej przez Gminę T. regulacji, doszło do naruszenia art. 14 ust. 5 cyt. ustawy w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w jej brzmieniu z dnia wydania zaskarżonego aktu.

Dostrzeżone uchybienia odpowiadają w pełni sprzeczności z prawem, o której mowa w treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc stanowią o konieczności uwzględnienia skargi wniesionej przez organ nadzoru.

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Nakazuje to sądowi, mimo, iż od czasu podjęcia zaskarżonej uchwały upłynęło więcej niż rok stwierdzić nieważność jej zaskarżonej części. Art. 94 ust 1. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) określa bowiem, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zwrócić nadto należy uwagę, iż pomimo wniosków skargi odnoszących się jedynie do § 1 ust. 1 i 6 oraz § 2 zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne stwierdzić nieważność całego aktu. Pozostała bowiem, po wyeliminowaniu zaskarżonej regulacji uchwała nie zawiera żadnej prawotwórczej regulacji w zakresie przedmiotowym zaskarżonej uchwały i nie było zasadne pozostawienie tego aktu w obrocie prawnym.

Mając powyższe względy na uwadze, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.

W kwestii wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono po myśli art. 152 p,p.s.a.