Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 23/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.93 ust.1,92 ust.1 , ust.4,art.8 ust.3 pkt.8,art.6 ust.4, art.18 ust.5
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Komendanta [...] Policji W. z dnia [...] lipca 2008 r., wydaną na postawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] nałożono na przedsiębiorcę – A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strony lub skarżącej) karę pieniężną w wysokości [...] zł, którą zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy ograniczono do kwoty 15.000,00 zł.

Powyższą karę nałożono za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: - umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, - umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych - wykonywanie transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji.

Podstawę nałożenia kary stanowiły przepisy art. 92 ust. 1 oraz ust 4 powołanej wyżej ustawy, a także lp. 2.9. załącznika z dnia 29 lipca 2005 r. do ustawy o transporcie drogowym.

Powyższą karę nałożono w następującym stanie faktycznym. Mianowicie, w dniu [...] lipca 2007 r. ok. godziny 09.30 w W. przy ul. [...] policjanci z Wydziału Ruchu Drogowego KP dokonali kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...], należącego do D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Kierowcą samochodu okazał się p. M. G. Na pojeździe zamontowany był podświetlany baner z napisem "[...] ", natomiast w środku pojazdu zainstalowany był sprawny technicznie taksometr fiskalny firmy "[...]" o nr [...]. Kierujący przedstawił wypis nr [...] z licencji nr [...] wydany na przedsiębiorstwo A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., ważne do dnia [...] grudnia 2054 r. oraz świadectwo legalizacji ponownej w/w taksometru wystawione na firmę D. Sp. z o.o. ważne do [...] stycznia 2008 r. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną kontrolowanego pojazdu oraz okazanych dokumentów. Strona została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Strona złożyła wyjaśnienia poprzez ustanowionego pełnomocnika r. pr. J. C. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego obejmującego przesłuchanie strony oraz analizę przedstawionych dokumentów i zdjęć organ I instancji uznał, iż został naruszony przepis art. 18 ust.5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Naruszenie tego przepisu polegało na wyposażeniu pojazdu nie będącego taksówką osobową w taksometr fiskalny, co wynika zarówno z kontroli drogowej, jak i ze zgromadzonej dokumentacji takiej jak: zdjęcia, świadectwo legalizacji taksometru, protokół przesłuchania, w którym świadek stwierdza, że samochód był wyposażony w taksometr służący do rozliczeń pomiędzy kierowcą a przedsiębiorstwem. Z analizy materiałów postępowania wynika, że naruszony został również przepis art. 18 ust. 5 lit. c w/w ustawy. Przepis ten zabrania umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Natomiast na dachu kontrolowanego pojazdu znajdował się podświetlany baner z napisem "[...]" na co bezsprzecznym dowodem jest dokumentacja fotograficzna oraz protokół przesłuchania świadka. Organ I instancji stwierdził, że nie dochodzi tutaj do sprzeczności pomiędzy art. 18 ust 5 ustawy o transporcie drogowym z art. 2 ustawy Prawo Przewozowe zgłoszonej przez stronę w przesłuchaniu świadka. Artykuł 2 ustawy Prawo Przewozowe zobowiązuje bowiem przewoźnika do publicznego wskazania swojego oznaczenia oraz zakresu działania, natomiast oznaczenie przedmiotowego pojazdu wskazywało na reklamę firmy E., a nie przedsiębiorstwa A.Sp. z o.o. Ponadto wymieniony art. 2 Prawa Przewozowego nie zobowiązuje do umieszczania informacji o przedsiębiorstwie na pojeździe.

Jako stronę w postępowaniu organ I instancji uznał bezsprzecznie firmę A. Sp. z o.o. ze względu na fakt, iż przedsiębiorstwo wykonywało przewóz osób zgodnie z posiadaną licencją oraz ewidencjonowało przychody przy pomocy kasy fiskalnej umieszczonej w pojeździe i drukującej paragony z jej oznaczeniem. Wystawianie paragonu fiskalnego legitymującego stronę świadczy o tym kto wykonywał usługę, a tym samym realizował nałożony przez przepisy prawa podatkowego obowiązek usługodawcy do wystawiania paragonu bądź (na żądanie) faktury VAT. W dokumentacji brak jest wydruku paragonu z kasy fiskalnej jednak uznano, że wystarczające w tym względzie jest zeznanie świadka.

Podczas kompletowania dokumentacji w celu prawidłowego prowadzenia postępowania, organ I instancji stwierdził naruszenie przepisu art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy, polegające na wykonywaniu transportu drogowego samochodem nie zgłoszonym przez przedsiębiorcę do licencji. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w dniu kontroli kierowca pojazdu był zatrudniony w firmie A. i wykonywał transport drogowy samochodem otrzymanym od wymienionej firmy, posiadając wymagane dokumenty, co świadczy o tym, iż pojazd ten powinien być zgłoszony do licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Firma A. spełniła ten obowiązek w dniu [...] grudnia 2005 r. Natomiast w informacji z Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. uzyskano informację, że w/w pojazd [...] nr rej. [...] został wycofany przez przedsiębiorcę z bazy pojazdów w dniu [...] czerwca 2007 r., co jest jednoznaczne z wykonywaniem transportu pojazdem nie zgłoszonym do licencji.

Organ I instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym wskazanego w protokole kontroli przedmiotowego pojazdu z uwagi na to, że oznaczenia z boku pojazdu nie są oznaczeniami przedsiębiorstwa będącego stroną w postępowaniu, a nr [...] nie należy do spółki A.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik przedsiębiorcy wnosząc o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nakładającej karę pieniężną i umorzenie postępowania; 2) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o 3) zawieszenie postępowania w sprawie.

Według pełnomocnika przedsiębiorcy, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów K.p.a. oraz w oparciu o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne.

W ocenie pełnomocnika przedsiębiorcy, w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 18 ust. 5 ustawy.

Według pełnomocnika, transport drogowy to działalność gospodarcza, której jedną z bezpośrednich funkcji jest wykonywanie przewozów drogowych - podróży na drogach publicznych - przy czym na gruncie prawa polskiego są to podróże drogowe wykonywane przez profesjonalne podmioty obrotu gospodarczego (wyposażone na podstawie przepisów ustawy w licencje na wykonywanie działalności gospodarczej — transport drogowy).

Obok tego, według pełnomocnika, w zakresie krajowego transportu drogowego ustawodawca wyróżnił krajowy transport drogowy taksówką (art. 6 ustawy), stosując kryterium pojazdu jako wyróżnika, a nie rodzaju przewozu drogowego jako funkcji w transporcie drogowym. W rozumieniu definicji transportu drogowego oraz przewozu osób (podróży drogowej) wykonywanie działalności gospodarczej taksówką polega na wykonywaniu przewozów okazjonalnych. Mając na uwadze treść art. 18 ust. 5 zakazy tam określone obejmują swą dyspozycją także przewozy okazjonalne taksówką.

Przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu naruszył przedsiębiorca, obejmują zatem także przewozy okazjonalne taksówką, lecz nie mają przy tym zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą. Przepisy te swym zakresem podmiotowym obejmują przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą — transport drogowy — ale jako działalność pomocniczą w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej (art. 4 ust. 3 lit. a.). Taka wykładnia wynika również z konieczności zachowania zasad konkurencyjności w działalności gospodarczej. Zakazy określone w tym przepisie nie mogą i nie dotyczą przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym.

Powyższe oznacza, zdaniem pełnomocnika, iż przepisu art. 18 ust. 5 ustawy nie można zastosować wobec przedsiębiorcy.

Niezależnie od faktu, iż przepis art. 18 ust. 5 nie może znaleźć — jak wykazano wyżej - zastosowania wobec skarżącego, wobec zarzutu zainstalowania i używania w skontrolowanym pojeździe taksometru pełnomocnik przedsiębiorcy podniósł, że urządzeniem zainstalowanym w samochodzie był drogomierz (dalmierz), połączony z urządzeniem przeliczającym, tj. kasą fiskalną. Kasa fiskalna przelicza drogę oraz czas przez właściwe stawki opłat i sumuje to w wyniku jako należność, ewentualnie wylicza należny podatek VAT. Urządzenia te spełniają wymagania określone w § 5 ust 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie kryteriów i warunków technicznych, którym muszą odpowiadać kasy rejestrujące oraz warunków stosowania tych kas przez podatników.

Nie jest to natomiast taksometr, którego definicja wyraźnie wynika z przepisów prawa. Taksometr jest definiowany zgodnie z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych. Taksometr jest więc urządzeniem samodzielnie liczącym, czego nie można powiedzieć o drogomierzu zainstalowanym w skontrolowanym pojeździe. Jednocześnie świadectwo legalizacji ponownej dotyczy potwierdzenia prawidłowości pomiaru, a nie stanowi o uznaniu urządzenia za taksometr.

W odniesieniu do zarzutu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji pełnomocnik przedsiębiorcy podkreślił, iż wbrew stwierdzeniom Komendanta, pojazd był zgłoszony do licencji.

Nadto pełnomocnik przedsiębiorcy wskazał, że w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodność owych przepisów z Konstytucją stanowi zatem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na podstawie tego przepisu organ administracji zobligowany jest do zawieszenia postępowania.

Zgodnie z art. 101 K.p.a. organ Policji obowiązany był dokonać rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania w drodze postanowienia. Fakt nie wydawania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania skutkuje brakiem możliwości ewentualnego zaskarżenia przez stronę takiego postanowienia. Przepis K.p.a. jest jasny, a zaniechanie jego stosowania stanowi rażące naruszenie prawa, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 K.p.a. Niezależnie od powyższego, obowiązek zawieszenia postępowania ciąży obecnie na organie II stopnia, tj. Komendancie Policji.

Odnośnie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pełnomocnik przedsiębiorcy podkreślił, że zapłata [...] zł czy [...] zł kary pieniężnej, a tym bardziej kilkuset tysięcy zł — gdyż podobnych decyzji nałożonych na stronę jest więcej - narazi skarżącego na znaczne i niepowetowane straty, a w konsekwencji może spowodować blokadę kont bankowych oraz niemożliwość realizacji bieżących zobowiązań.

Decyzją Komendanta Policji z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym oraz lp. 1.2, 2.9.1, 2.9.3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika strony, utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Wskazano, że stosownie do art. 5 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie tego transportu" Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść:

- lp. 1.2 załącznika, który stanowi, że karze w wysokości 8.000 zł. podlega naruszenie zakazu wykonywania przewozu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji,

- lp. 2.9.1 załącznika, który stanowi, że karze w wysokości 5.000 zł podlega naruszenie zakazu umieszczania i używania taksometru w pojeździe o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym,

- lp. 2.9.3 załącznika, który stanowi, że karze w wysokości 5.000 zł podlega naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, lamp lub innych urządzeń technicznych.

Komendant Policji, po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego w sprawie uznał, że w aktach sprawy znajdują się wystarczające dowody potwierdzające zasadność wydania zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym. Już podczas kontroli drogowej stwierdzono, że pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony jest w taksometr. Fakt ten potwierdzają zgromadzona w aktach dokumentacja w postaci kserokopii świadectwa legalizacji ponownej taksometru fiskalnego, a także dokumentacja fotograficzna. Ponadto, organ II instancji stwierdził, że w zakresie naruszenia zakazów umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych dokumentacja fotograficzna oraz zeznanie świadka są wystarczającymi dowodami potwierdzającymi naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp. W toku postępowania prowadzący postępowanie dokonał sprawdzenia czy pojazd o numerze rejestracyjnym został zgłoszony do licencji. Organ wydający licencję pismem nr [...] stwierdził, iż w dniu kontroli pojazd nie był zgłoszony do licencji wystawionej dla A. Sp. z o.o. W związku z powyższym organ prowadzący postępowanie prawidłowo ocenił, iż doszło do naruszenia przepisu art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym i prawidłowo wymierzył karę.

W konsekwencji organ II instancji uznał, że zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy w sposób wystarczający pozwala stwierdzić, iż przedsiębiorstwo A. Sp. z o.o. wykonywało krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 8 ust. 3 pkt 8 oraz art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Konsekwencją naruszeń przepisów wskazanych w uzasadnieniu jest kara pieniężna w wysokości [...] zł zgodnie z lp. 1.2, 2.9.1, 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, jednak na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, karę ograniczono do 15.000 zł.

W zakresie wniosku strony o cofnięcie rygoru natychmiastowej wykonalności organ II instancji podkreślił, że rygor ten nadawany jest decyzjom administracyjnym nakładającym kary pieniężne za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym obligatoryjnie na mocy art. 93 ust. 3 ustawy szczególnej, tj. o transporcie drogowym. W związku z tym wnioskowanie strony o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest bezpodstawne.

W zakresie wniosku strony o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., odnosząc się do uzasadnienia strony, organ II instancji stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ administracji dokonuje jedynie stwierdzenia faktów i jeżeli ustali naruszenie prawa, ma obowiązek zastosować ściśle określone sankcje. Nie jest natomiast właściwy w zakresie oceny zgodności obowiązujących aktów prawnych z Konstytucją.

Zdaniem organu II instancji, oczekiwanie strony na przewidywaną zmianę stanu prawnego przepisów ustawy o transporcie drogowym nie jest zagadnieniem wstępnym, które uzasadnia zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem w chwili orzekania możliwe było rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydania decyzji.

Obszerną skargę (30 str.) na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik przedsiębiorcy zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 10, 77 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, naruszenie przepisu art. 101 K.p.a., obligującego organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W związku z powyższym skarżący wniósł:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.: dalej – p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) na podstawie art. 61 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji,

4) na podstawie art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem.

Z ostrożności skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Gminy L. z dnia [...] lutego 2008 r. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie pełnomocnika przedsiębiorcy, decyzja Komendanta Policji rażąco narusza prawo, jako że nie spełnia ona przesłanek określonych w art. 107 § 1 K.p.a. - nie zawiera daty. Nadto decyzja nie została również opatrzona podpisem. Podpis może być bowiem nieczytelny, ale nawet wtedy - zgodnie z orzecznictwem - powinno być możliwe dostrzeżenie choćby jednej litery podpisu. Tymczasem decyzja Komendanta Policji opatrzona została jedynie "szlaczkiem", a nie podpisem, czy chociażby podpisem nieczytelnym.

Według oceny przedsiębiorcy, decyzja Komendanta Policji nie spełnia przesłanek ustawowo określonych, czym rażąco narusza prawo. W konsekwencji Sąd winien stwierdzić jej nieważność - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant policji wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu odwoławczego, w podanych w ustawie o transporcie drogowym formach nie mieści się przewóz taksówkowy, na którego wykonywanie wymagana jest odrębna licencja (art. 6 ust. 1 powołanej ustawy).

Natomiast przewóz osób wykonywany przez skarżącą Spółkę i stanowiący przedmiot niniejszego postępowania nie mieści się w kategorii przewozów regularnych, przewozów regularnych specjalnych ani przewozów wahadłowych, stanowi więc przewóz okazjonalny, nawet jeżeli dla skarżącej stanowi to główny rodzaj przewozu i podstawowy przedmiot działalności gospodarczej. Nie był to też przewóz taksówkowy, gdyż skarżąca nie posiadała odpowiedniej licencji na ten rodzaj przewozu.

Z przepisów powołanej ustawy wynika wniosek, iż profesjonalny przewóz drogowy osób może być wykonywany tylko w formach zdefiniowanych w ustawie. Dlatego cała argumentacja skarżącej, że "przepis art. 18 ust. 5 ustawy nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób" jest chybiona. Można zaryzykować stwierdzenie, iż przewóz wykonywany przez skarżącą w sensie faktycznym był przewozem taksówkowym. Skarżąca jednak nie posiadała licencji na przewóz taksówką, natomiast licencja na przewóz drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 1b ustawy). Nie można zatem zasadnie twierdzić, iż w sensie prawnym przewóz taksówkowy jest także przewozem okazjonalnym. Jest to po prostu inny rodzaj przewozu, wprawdzie nie zdefiniowany bezpośrednio w ustawie, ale odrębności tego przewozu dadzą się wyprowadzić z innych przepisów ustawy, chociażby dotyczących warunków uzyskiwania licencji na ten rodzaj przewozu (art. 6 ) a także z dyspozycji kwestionowanego art. 18 ust. 5 powołanej ustawy. Jeden z elementów ratio legis tego ostatniego przepisu polega na ustanowieniu kryterium w celu stworzenia możliwości odróżniania przez podróżnych przedsiębiorców wykonujących przewóz taksówkowy od przewoźników wykonujących przewóz okazjonalny.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż skarżąca, wykonując przewóz okazjonalny, dopuściła się naruszenia powołanego wyżej art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

Organ administracji naruszył również art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Kierujący pojazdem przedstawił wypis nr [...] z licencji nr [...] wydany na przedsiębiorcę A. Sp. z o.o. w W. Również przychody w kasie fiskalnej umieszczonej w pojeździe ewidencjonowane były na tego przedsiębiorcę (zeznania świadka). Prawidłowo również organ ustalił, iż samochód, którym wykonywano przewóz osób nie został zgłoszony do licencji [...], na podstawie której wykonywany był przewóz osób, czym skarżąca Spółka naruszyła art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym.

W odniesieniu zaś do podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik przedsiębiorcy nie wykazał na czym polegają uchybienia organu dotyczące przepisów art. 7, 10 i 77 k.p.a. Organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności tej sprawy mające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Organ uwzględnił także wyjaśnienia skarżącej, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i prawie strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań (art. 10 k.p.a.). Od tej chwili strona mogła zgłaszać własne wnioski dowodowe. Strona skorzystała z tej możliwości składając wspomniane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienie. Strona nie wskazała przy tym innych dowodów, które mogłyby w sposób radykalny zmienić ustalenia faktyczne poczynione przez organ w przedmiotowej sprawie, co pozwala przypuszczać, iż strona skarżąca takimi dowodami nie dysponuje, a ustalony przez organ stan faktyczny odpowiada stanowi rzeczywistemu. Strona, kwestionując ustalenia organu, powinna przedstawić własne dowody na poparcie swoich twierdzeń. Natomiast zebrany w sprawie materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący rozpatrzony przez organ z zachowaniem wymogów określonych w art. 77 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 101 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie jedynie wówczas, kiedy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie decyzji nie jest możliwe. W przedmiotowym postępowaniu taki przypadek nie zachodził, a tym samym brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z orzecznictwem, kontrola zgodności norm prawnych z Konstytucją nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego (wyrok z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1513/05).

Niewydanie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania przez organ administracji nie mogło mieć zatem wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] października 2008 r., utrzymującą w całości w mocy decyzję Komendanta [...] Policji W. z dnia [...] lipca 2008 r., którą nałożono na przedsiębiorcę – A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości [...] zł, którą zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym ograniczono do kwoty 15.000,00 zł.

Przedsiębiorcy A. Sp. z o.o. wykazano - na podstawie wyników kontroli - wykonywanie krajowego transportu drogowego osób z naruszeniem przepisów art. 8 ust. 3 pkt 8 oraz art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, co w konsekwencji spowodowało nałożenie kar pieniężnych w wysokości określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności w:

- lp. 1.2 załącznika, który stanowi, że karze w wysokości 8.000 zł. podlega naruszenie zakazu wykonywania przewozu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji,

- lp. 2.9.1 załącznika, który stanowi, że karze w wysokości 5.000 zł podlega naruszenie zakazu umieszczania i używania taksometru w pojeździe o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym,

- lp. 2.9.3 załącznika, który stanowi, że karze w wysokości 5.000 zł podlega naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, lamp lub innych urządzeń technicznych.

Na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy karę pieniężną w wysokości [...] zł ograniczono do kwoty 15.000,00 zł.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego, a w szczególności poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 10, 77 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, naruszenie przepisu art. 101 K.p.a., obligującego organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W ocenie Sądu kontrola i przeprowadzone postępowanie wykazały bez żadnej wątpliwości, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone naruszenia, jest A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – adresat zaskarżonej decyzji, a nie kierowca działający na podstawie załączonej do akt sprawy umowy współpracy (ze Spółką A.). Ustalenia organu I instancji są więc w tym zakresie prawidłowe.

Organ orzekający w sprawie, którego decyzję zaskarżono, prawidłowo też uznał, że w dniu kontroli, tj. [...] lipca 2007 r. przedsiębiorca wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - samochodem, który nie został zgłoszony do licencji [...], na podstawie której wykonywany był przewóz osób, czym skarżąca Spółka naruszyła art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym, a także z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania lamp i innych urządzeń technicznych, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) ustawy o transporcie drogowym,

Oczyszczając przedpole należy przede wszystkim zauważyć, że postanowieniem z dnia 21 lipca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu przywołanemu przez stronę wnioskowi O. z dnia [...] września 2007 r. o zbadanie zgodności przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP. W wyniku rozpatrzenia zażalenia od w/w rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 11 marca 2008 r. nie uwzględnił zażalenia w/w organizacji.

Tak więc w rozpatrywanej sprawie, mimo sugestii pełnomocnika skarżących, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania.

Ustalenie, iż samochód, którym wykonywano przewóz osób nie został zgłoszony do licencji [...], na podstawie której wykonywany był przewóz osób, (naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym) zostało dokonane przez organy Policji prawidłowo, na podstawie odpowiednich czynności sprawdzających (informacja uzyskana z Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W.). Skarżący przeciwstawił temu proste zaprzeczenie, nie poparte żadnymi dowodami.

Uzyskana później przez przedsiębiorcę licencja niewątpliwie również nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) - c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Dokonując nowelizacji powołanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; szło tu wyraźnie o ochronę przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy.

Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazane w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym, należą ewidentnie do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

Tutaj należy podnieść, że użyty przez przedsiębiorcę argument, iż w skontrolowanym pojeździe był zainstalowany nie taksometr, a jedynie drogomierz-dalmierza połączony z kasą fiskalną nie ma - w ocenie Sądu - znaczenia dla sprawy, gdyż oba te urządzenia łącznie spełniają funkcję taksometru i służą temu samemu celowi – rozliczeń z klientami, urzędem skarbowym i zleceniodawcą. Nie sposób również zgodzić się z argumentacją pełnomocnika przedsiębiorcy dotyczącą zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (art. 18 ust. 5 lit c ustawy), mającą wykazać – przez argumentację ad absurdum – do wykazania bezzasadności tego zakazu. W tym miejscu należy się odwołać do zasady racjonalnego ustawodawcy.

Biorąc pod uwagę istotne różnice występujące w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe w porównaniu z innymi przewoźnikami, działającymi na podstawie ogólnych licencji lub stosownych zezwoleń, należy stwierdzić, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.

Organy obu instancji słusznie przyjęły, iż swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta.

Trudno zatem przyjąć za zasadną tezę skarżącego jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych: po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Sama zasada wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31).

Trudno również uznać, aby postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję RP formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 5, LIBER, Warszawa 2001, s. 94 i nast.).

Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, należy stwierdzić, iż podważane przez skarżących unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Negowane przez skarżących zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Niewątpliwie regulacja przyjęta w 2005 r. przez ustawodawcę traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że zarzut skarżącego, iż w wyniku zastosowania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego i uregulowań prawnych przyjętych w drodze nowelizacji art. 18 ustawy o transporcie drogowym naruszone zostały jakiekolwiek konstytucyjne uprawnienia przedsiębiorcy, jest bezzasadny.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu sprzeczności normy zakazującej zredagowanej w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z normą penalizującą, zredagowaną w art. 601 Kodeksu wykroczeń, trzeba wyjaśnić, iż zgodnie z treścią art. 92 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Nadto należy zauważyć, że penalizacja, o której wyżej mowa, jest wyłącznie wynikiem interpretacji powołanego przepisu Kodeksu wykroczeń w związku z odpowiedniki przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisów Kodeksu cywilnego odnoszących się do oznaczania przedsiębiorców.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest niezasadny. Zauważyć trzeba, iż organ I instancji w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska.

W konsekwencji Sąd uznał, iż skoro wykonywany przez skarżącego w dniu [...] lipca 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.9.1 oraz 2.9.3 załącznika do tej ustawy, który sankcjonuje odpowiednimi, konkretnie określonymi karami pieniężnymi wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem w/w zakazów.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 K.p.a.

Zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz stosownych przepisów w unormowaniach wspólnotowych, regulujących wykonywanie transportu drogowego, jak również przepisów K.p.a., w tym w szczególności art. 7 K.p.a., art. 10 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.