Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2572/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 48 ust. 3, art. 49 ust. 1 i 3 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 11 grudnia 2003r. w sprawie zasadniczych wymagań dla kolei linowych przeznaczonych do przewozu osób (Dz. U. z 2004 r. Nr 15,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 ust. 2, art. 136, art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 441/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 441/13 po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (dalej jako Prawo budowlane), nakazano J. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pn. "O. G." w K. "rozbiórkę, na własny koszt samowolnie rozbudowanej części wyciągu narciarskiego - nartostrady na działkach ewidencyjnych numer [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości P., gmina N., woj. M., tj. wybudowanego snowparku wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również instalacją sztucznego zaśnieżania oraz odwodnienia".

Powyższe postępowanie zostało zainicjowane pismem dyrektora G. Parku Narodowego – J. T. z dnia [...] września 2011 r., wskazującego, że, cyt.: "W granicach G. Parku Narodowego, na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] obrębu ewidencyjnego P., należących do H. a stanowiących narciarską trasę zjazdową, realizowane są przez dzierżawcę gruntów "O." w K. – J. P. (P. [...];[...] N.) prace ziemne".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane prowadzone na działkach ewidencyjnych numer [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości P., gmina N., woj. M., przy budowie - rozbudowie istniejącego wyciągu narciarskiego - nartostrady, z równoczesnym zobowiązaniem inwestora – J. P., prowadzącego działalność gospodarczą pn.: "O. G." w K. do przedłożenia w terminie do dnia 15 marca 2012 roku dokumentów i opracowań umożliwiających legalizację ww. obiektu budowlanego. Nałożony ww. postanowieniem obowiązek wynikał z faktu ustalenia przez organ nadzoru w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczenia złożone do protokołu pod rygorem odpowiedzialności karnej przez inwestora – J. P. oraz pismo Starosty Limanowskiego z dnia [...] listopada 2011 roku, znak: [...], przystąpienia przez inwestora do robót budowlanych w sposób określony w art. 48 ust. 1 wskazanej ustawy, a mianowicie bez wymaganego w tym zakresie przepisami - art. 28 - pozwolenia wydanego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że na ww. nieruchomości gruntowej - stanowiącej wyciąg narciarski - nartostradę, rozpoczęte zostały roboty budowlane polegające na niwelacji terenu - nasypy ziemne, w tym również pod snowpark. Ponadto zakres robót budowlanych obejmował odwodnienie terenu oraz wykonanie instalacji oświetlenia nartostrady, jak również instalacji sztucznego naśnieżenia. Na działce ewidencyjnej numer [...] i [...] wykonano nasyp ziemny o długości 31,00 m i szerokości 3,60 - 5,20 m. Nasyp ten stanowi rozpoczętą budowę snowparku.

Stwierdzono, że konieczność uzyskania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego została szczegółowo wyjaśniona w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r.

W dniu [...] lutego 2012 roku J. P. dostarczył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej projekt budowlany pn.: "Wyciąg narciarski (stacja narciarska) - "K."; Instalacja elektryczna nn dla potrzeb oświetlenia oraz naśnieżania wyciągu narciarskiego (stacji narciarskiej) na działkach nrnr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w P. W.

Przedłożony w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Limanowej projekt budowlany nie odpowiadał wymogom określonym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, jak również Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nałożył na J. P. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym ww. inwestycji. Termin wykonania nałożonego obowiązku wyznaczony został na dzień 30 września 2012 r.

Wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. J. P. wystąpił o prolongowanie terminu wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] maja 2012 r., niemniej jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej nie przychylił się do wniosku inwestora w tym zakresie i postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. odmówił zmiany własnego postanowienia z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...]. Nadto postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. - w związku z wnioskiem inwestora o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Stosownie do dyspozycji art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku z bezskutecznym upływem terminu określonego w ww. postanowieniu i nie przedłożeniu do dnia 30 września 2012 r. żądanych dokumentów i opracowań, w przedmiotowej sprawie, w celu usunięcia powstałego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie, organ w drodze decyzji nakazał rozbiórkę, w oparciu o uwarunkowania określone w art. 48 ust. 1 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane, samowolnie rozbudowanej części obiektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył w ustawowym terminie J. P., który wniósł o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji, przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji wraz z zobowiązaniem go do wyznaczenia nowego terminu do przedłożenia dokumentów celem legalizacji przeprowadzonych prac.

W ocenie odwołującego się, organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że całość prac zrealizowanych na przedmiotowych nieruchomościach zrealizowana była w ramach prac prowadzonych przez Inwestora w okresie od września 2011 r., czego nie zweryfikowano, pomimo, iż organ był informowany, że prace prowadzone były również przez wcześniejszych właścicieli i zarządców wyciągu. Wskazał, że pismo z dnia [...] września 2011 r. skierowane do Dyrektora G. Parku Narodowego wskazywało na zamierzony zakres prowadzonych prac. Nie wszystkie jednak prace zostały zrealizowane. Dotyczyło to zarówno prac ziemnych jak i typowo budowlanych.

Podał, że prace wykonywane przez niego we wrześniu 2011 r. miały charakter porządkowy. Zmierzały do zapewnienia bezpieczeństwa narciarzom, poprzez uporządkowanie trasy zjazdowej, w szczególności zasypania nierówności, oraz usunięcia bezpośrednio z trasy istniejącej od dawna instalacji wodnej, służącej do sztucznego naśnieżania stoku. Nie dokonywał prac związanych z przygotowaniem nieruchomości do zamontowania instalacji oświetleniowej, gdyż prowadził w tym czasie postępowanie w sprawie uzyskania odpowiednich pozwoleń wymaganych do przeprowadzenia tej inwestycji. Kwestia ta nie została w żaden sposób rozpatrzona przez organ, który oparł się w całości na jego krótkich i niepełnych wyjaśnieniach, a także na zarzutach wysuwanych przez G.Park Narodowy.

Nadmieniono, że czynności kontrolne przeprowadzone [...] października 2011 r. dokonane były z naruszeniem przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i powinny być ponowione. Termin do złożenia dokumentów był zbyt krótki. J. P. zwrócił się także o zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż nie mógł przewidzieć kiedy zostaną rozstrzygnięte postępowania administracyjne przez G.Park Narodowy oraz Urząd Gminy N. w zakresie decyzji środowiskowej, obszaru NATURA 2000 jak i pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...]. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowiło to, że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W opinii organu odwoławczego materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 K.p.a., które traktują o konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał nieprawidłowej kwalifikacji robót budowlanych polegających na rozbudowie "części wyciągu narciarskiego — nartostrady na działkach ewidencyjnych numer [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości P., gmina N., woj. M., tj. wybudowanego snowparku wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również instalacją sztucznego zaśnieżania odwodnienia".

Dokonując analizy pojęcia wyciągu narciarskiego stwierdzono, że w przepisach prawa budowlanego nie została zawarta definicja legalna "wyciągu narciarskiego". Pojęcie to pojawia się jedynie w załączniku do tej ustawy, gdzie jako V kategorię obiektów budowlanych wskazano, cyt. "obiekty sportu i rekreacji, jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie". Pojęcie wyciągu zostało natomiast zdefiniowane w innych przepisach. Zgodnie z definicją zamieszczoną w § 4 pkt 1c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla kolei linowych przeznaczonych do przewozu osób (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 130) wyciągi to "koleje linowe, w których użytkownicy są przemieszczani za pomocą liny lub innego nośnika", z kolei koleje linowe to "zespół urządzeń przeznaczonych do przewozu osób przy użyciu pojazdów lub urządzeń wyciągowych, w których przemieszczanie odbywa się za pomocą lin usytuowanych wzdłuż toru jazdy". W dalszej części rozporządzenia wskazano, co wchodzi w skład kolei linowych.

Organ odwoławczy powołując się na analizę pojęcia wyciągu narciarskiego dokonaną przez NSA na potrzeby opodatkowania podatkiem od nieruchomości zaznaczył, że elementy konstrukcji kolejki można podzielić na dwie grupy:

1) konstrukcje nośne i podporowe kolei linowej (słupy) wraz z fundamentami i osprzętem (liny napinające, odciągi) wyciągu orczykowego i krzesełkowego,

2) urządzenia mające zastosowanie w wyciągach orczykowym i krzesełkowym, tj. dźwigi, silniki, koła napędowe, liny napędzające, orczyki, krzesełka zainstalowane na fundamentach/podporach. W ocenie NSA, na gruncie przedstawionej wyżej sprawy, wszystkie ww. elementy tworzą jedną całość, tj. wyciąg narciarski.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy doszedł do wniosku, że instalacja elektryczna dla potrzeb oświetlenia i naśnieżania nie jest elementem wyciągu narciarskiego, zatem wykonanie robót w tym zakresie nie może stanowić rozbudowy wyciągu narciarskiego. Instalacja ta nie zasila istniejącego wyciągu, ale stanowi samodzielną inwestycję. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane do kategorii obiektów budowlanych należą "sieci, jak: elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, gazowe, wodociągowe, kanalizacyjne oraz rurociągi przesyłowe". Powyższe skłania organ do wniosku, że instalacja elektryczna dla potrzeb oświetlenia i naśnieżania to inwestycja mieszcząca się zakresie pojęcia "sieć uzbrojenia terenu". Taka sieć stanowi budowlę liniową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Takie zamierzenie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. II OSK 2276/10 (LEX nr 1145578).

Odnośnie do wykonanego "snowparku" organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora, że jest to budowla ziemna zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W realiach niniejszej sprawy wykonanie budowli ziemnej polegało na wykonaniu nasypu ziemnego o dł. 31,0 m i szer. ok. 3,60-5,20 m w obrębie działki nr [...] oraz nr [...] w P. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 731/07 LEX nr 487256: "Budowla ziemna oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał, czy wykonany z ziemi kopiec. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Niemożliwym jest uznanie za "budowlę ziemną" każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia nie powodującego powstania widocznej budowli i nie mającego na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonania jakiegokolwiek obiektu budowlanego". Podobnie WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 963/11 (LEX nr 1110759) uznał, że konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli", zawartej art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wymieniającej jako rodzaj budowli również "budowle ziemne".

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że wyjaśnienia wymagają pozostałe roboty ziemne, polegające na zmianie niwelety terenu i wykonaniu nasypów na długości całej trasy narciarskiej. Oceny wymaga fakt powiązania tych robót z ww. "snowparkiem". W przypadku bowiem potraktowania wszystkich robót ziemnych jako całości powiązanej z istniejącym "snowparkiem", właściwym będzie wdrożenie trybu właściwego dla wykonanej samowolnie budowli. W przypadku natomiast ustalenia, że zmiana ukształtowania terenu na trasie nie jest związana z budowlą ziemną "snowparkiem", to tak wykonane roboty nie podlegają reżimowi Prawa budowlanego.

Odnośnie do odwodnienia terenu organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Z korespondencji pomiędzy inwestorem, a dyrektorem G. Parku Narodowego (GPN) wynikało, że odwodnienie stoku ma polegać na wykonaniu rowów odwadniających. Z lustracji terenowej przeprowadzonej przez pracowników GPN w dniu [...] października 2011 r. wynikało, że "na trasie nartostrady wykonane zostały rowy odwadniające kierujące wody opadowe na teren zarządzany przez GPN". Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił sposobu odwodnienia w sposób jednoznaczny. W protokole kontroli dnia [...] października 2011 r. nie wskazano, na czym odwodnienie polegało, nie wyjaśniono jak ma wyglądać docelowo. Wskazano na treść art. 29 ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 Nr 145 z późn. zm.). Podkreślono, że ocena w zakresie odwodnienia terenu pozwoli na ustalenie organu właściwego w tej kwestii.

Wątpliwości organu odwoławczego budziło także określenie działek, na których wykonano przedmiotowe roboty budowlane. Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego, instalacja elektryczna została wykonana na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w P. Z kolei w sentencji zaskarżonej decyzji jako obszar robót budowlanych wskazano działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w P., z pominięciem działek nr ewid. [...],[...] i [...]. Tym samym w toku ponownie prowadzonego postępowania należy w sposób jednoznaczny określić lokalizację wszystkich wykonanych inwestycji.

Wskazano, że oprócz zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, ustawodawca w art. 15 ust. 3 tej ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw środowiska do wydawania zezwoleń na odstępstwa od tych zakazów obowiązujących na terenie parków narodowych, jeżeli jest to uzasadnione realizacją jednego z celów określonych w tym przepisie, pod warunkiem przeprowadzenia przez inwestora działań kompensujących stratę wartości przyrodniczych danego obszaru. Zezwolenie na odstępstwo od zakazów, o których mowa w ust. 1, wydaje się, w drodze decyzji administracyjnej, na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na terenie G. Parku Narodowego. Zgodnie ze znajdującym się w aktach wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. zatwierdzonego uchwałą Rady w N. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 251 z 28 sierpnia 2004 r.), działki uznane przez PINB jako teren inwestycji znajdują się na następujących terenach (akta organu I. instancji, karty nr 228-231):

a) działki nr [...],[...] i [...] w P. - teren 4.5aR/USz/PN - polany śródleśnie T., S. i G. przeznaczone do obsługi sportów zimowych; w terenie tym adaptuje się istniejące wyciągi narciarskie z dopuszczeniem ich modernizacji oraz odtworzeniem nieistniejącego obecnie wyciągu na polanie G., przy czym wszelkie działania podlegają uzgodnieniu z dyrektorem GPN,

b) działka nr [...] w P. - częściowo teren 4.5aR/USz/PN, częściowo teren 5.3ZL/ZN - lasy na terenie GPN - zagospodarowanie terenu w uzgodnieniu z dyrektorem GPN,

c) działka nr [...] w P. - częściowo teren 5.3ZL/ZN1 – tereny leśnie GPN objęte ochroną rezerwatową - zagospodarowanie terenu zgodnie z przepisami o utworzeniu GPN i planem ochrony parku, a częściowo teren 2.1 laUSz/PN - tereny urządzeń sportu i rekreacji - istniejąca na tym terenie trasa narciarska w P. - K. do utrzymania i modernizacji, przy czym wszelkie działania podlegają uzgodnieniu z dyrektorem GPN,

d) działka nr [...] w P. - częściowo teren 5.2ZL/ZN1, a częściowo teren 4.5bR/USz/PN - polany śródleśne - istniejąca trasa narciarska w P. - K. do utrzymania, przy czym wszelkie działania podlegają uzgodnieniu z dyrektorem GPN.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z zaświadczenia Wójta Gminy N. (akta organu I. instancji, karta nr 281) wynikało, iż roboty budowlane w zakresie instalacji elektrycznej dla potrzeb oświetlenia oraz naśnieżania, wykonane na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w P., są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym wszelkie działania na tych działkach wymagają uzgodnienia z dyrektorem GPN.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w pewnym zakresie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na wykonywanie robót budowlanych na terenie GPN. Uprawnienie to dotyczy tzw. modernizacji wyciągów narciarskich, nie jest jednak jasne jak pojęcie to rozumieć. W ocenie organu odwoławczego tak niejasno sformułowany zapis planu winien być wyjaśniony z organem statuującym, tym bardziej, że wydaje się, iż zapis ten stoi w pewnej sprzeczności z ustawą o ochronie przyrody. Zaznaczył, że organ I instancji nie zajął żadnego stanowiska w tym zakresie. Zdaniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało:

1) w sposób jednoznaczny ustalić na jakich działkach wykonano roboty budowlane, ze szczególnym uwzględnieniem zasad ochrony obowiązujących na poszczególnych terenach (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego);

2) ustalić co autor planu rozumie pod pojęciem modernizacji i skonfrontować zapis planu z regulacją zawartą w ustawie o ochronie przyrody;

3) ocenić, czy któreś z wykonanych w realiach niniejszej sprawy robót budowlanych można uznać za modernizację, wyjaśnioną zgodnie z zaleceniem z pkt 1.

Zdaniem organu to pozwoli na ocenę, czy w realiach sprawy możliwa jest legalizacja robót budowlanych wykonanych na terenie parku narodowego, a jeśli tak to w jakim zakresie.

Podano, że z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z dnia 7 listopada 2008 r.) oraz wprost z treści art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego wynika, iż istnieje możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach również w trybie postępowania legalizacyjnego, prowadzonego w myśl art. 48 i 49 Prawa budowlanego w przypadku obiektu zrealizowanego. Taka interpretacja znajduje uzasadnienie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2010 r. (sygn. II GSK 6/10, LEX nr 596980).

Podniesiono, że organ nadzoru budowlanego nakładając określone prawem budowlanym obowiązki winien je sformułować w taki sposób, by możliwe było ich późniejsze wyegzekwowanie. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji tego nie uczynił. Nakaz rozbiórki orzeczony przez PINB jest sformułowany ogólnikowo. W szczególności w sentencji skarżonej decyzji nie wyszczególniono elementów składających się na instalacje np. ilości słupów, hydrantów, fundamentów, długości rur, długości instalacji elektrycznej ze wskazaniem miejsca przyłączenia do źródła zasilania. Tym samym stwierdzono, że organ I instancji, nakładając na inwestora tak zakreślony nakaz rozbiórki, uchybił przepisom procedury administracyjnej, tj. art. 11 K.p.a. oraz 107 K.p.a.

Uchybienie w tym zakresie dotyczy również wydanego w dniu [...] grudnia 2011 r. postanowienia znak: [...]. Zdaniem organu odwoławczego obowiązki nałożone na inwestora sformułowane zostały nieprecyzyjnie, w szczególności nie określono jednoznacznie zakresu żądanych dokumentów, a także zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych i ich charakteru. Tym samym niejasne jest co ma podlegać uzgodnieniu z właściwymi organami i co ma rzeczywiście przedstawiać projekt budowlany. Nadto za niewłaściwe uznano odmowę przedłużenia terminu do przedłożenia żądanych ww. postanowieniem dokumentów. Termin określony w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy, a nie materialny. Ze względu na ww. procesowy charakter niniejszego terminu, może być on dowolnie przedłużany, jak i skracany (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1323/10, LEX nr 759947). Podniesiono, że wyznaczenie terminu powinno być dokonane w taki sposób, aby inwestor miał obiektywną możliwość wypełnienia ciążących na nim obowiązków. W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zasadnym w niniejszej sytuacji było rozważenie przedłużenia ww. terminu. Mając na uwadze powyższe organ zobligowany był uchylić również postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...].

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zawarł wyraźne i dokładne wskazania dla organu I instancji jak należy prowadzić ponownie postępowanie w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Stowarzyszenie P. z siedzibą w B.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 16 oraz art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 2 K.p.a., a także art. 109 § 1 i art. 10 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a.;

2) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 29 ust. 3, art. 33 ust. 1, art. 48 i art. 49 ust. 1 i 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) i w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 8 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. 26 z 28.1.2012 r.) oraz w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 441/13 uchylił zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Zarzuty zawarte w skardze Sąd uznał w dużej mierze za zasadne i podzielił je.

Sąd wskazał, że podstawą orzekania w sprawie był art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zaskarżoną decyzją Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł kasacyjnie w sprawie i uchylił zaskarżoną decyzję nakazującą rozbiórkę, jak i postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. wstrzymujące roboty budowlane prowadzone na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w związku z postępowaniem zmierzającym do zalegalizowania wykonywanych robót budowlanych, które były objęte pozwoleniem na budowę, a którym to inwestor się nie legitymował.

Sąd podzielił zarzut skargi, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego było i jest niezaskarżalne odrębnym zażaleniem. Tym samym ewentualna możliwość wzruszenia tak wydanego postanowienia mogłaby nastąpić, gdy zostało ono wyraźnie zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej sprawę przed organem I instancji. Wynika to wprost z art. 142 K.p.a.

Sąd zauważył, że w treści odwołania wniesionego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nakazującej inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej inwestycji, w ogóle nie znalazły się żadne zarzuty dotyczące ww. postanowienia. Wręcz przeciwnie inwestor wskazuje na potrzebę legalizacji wykonanych robót, ale zarzuca zbyt krótkie terminy wyznaczone przez organ do dołączenia do wniosku wymaganych dokumentów. Zdaniem Sądu zasadnie podniesiono w skardze niedopuszczalne rozszerzenie orzekania w sprawie także o niezaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia [...] grudnia 2011 r. Istotą sprawy jest nakazanie rozbiórki wykonanych przez inwestora robót budowlanych, opisywanych przez organy administracji, które to roboty, jak wskazuje organ I instancji nie mogły być zalegalizowane wobec braku wykonania nałożonych na inwestora obowiązków wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. dostarczenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi zaświadczeniami, uzgodnieniami i opiniami i złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd zaznaczył, że oba organy zgadzają się z tym, że roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie jednak organu odwoławczego pojęcie części wyciągu narciarskiego zostało przez organ I instancji użyte nieprawidłowo, a to w związku z definicją wyciągu narciarskiego zawartą w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla kolei linowych przeznaczonych do przewozu osób (Dz. U. z 2004 r. Nr 15, poz. 130). Sąd zauważył, że istotnie, opisany przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji zakres wykonanych robót nie obejmował elementów wyciągu narciarskiego opisanego w ww. § 5 rozporządzenia w sprawie zasadniczych wymagań dla kolei linowych przeznaczonych do przewozu osób, ale ta okoliczność powinna być uwzględniona przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, skoro organ I instancji opisał wykonane roboty budowlane i zasadniczo także organ II instancji stwierdził, że na tak wykonane roboty wymagane było pozwolenie na budowę, to uchylanie decyzji pierwszoinstancyjnej tylko dlatego, że uznano opisane decyzją z [...] listopada 2012 r. roboty jako część wyciągu narciarskiego – było niezasadne. Gdyby bowiem organ I instancji wykonane przez inwestora roboty zakwalifikował tylko jako część wyciągu narciarskiego i to bez ich opisywania, to wówczas rozstrzygniecie kasacyjne Wojewódzkiego Inspektora byłoby uzasadnione. W przypadku jednak, gdy roboty te zostały opisane, a błędem organu I instancji było uznanie, że tak opisane roboty (wybudowanie snowparku, instalacji oświetlenia nartostrady, instalacji sztucznego zaśnieżania i odwodnienia) stanowią część wyciągu narciarskiego, to obowiązkiem organu odwoławczego było merytorycznie orzec, że roboty te – wymieniając je za organem I instancji - nie są częścią wyciągu narciarskiego. Sam przy tym organ odwoławczy trafnie nie zanegował, że na wyliczone roboty budowlane było wymagane pozwolenie na budowę. Prawdopodobnie organ I instancji zakwalifikował tak wykonane roboty jako część wyciągu narciarskiego w znaczeniu potocznym, tzn. kwalifikując je jako wyciąg narciarski w znaczeniu pełnionych przez te budowle i urządzenia funkcji. Tym niemniej, w ocenie Sądu, to uchybienie nie powinno uzasadniać uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Jak bowiem wynika z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uznanie, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły części wyciągu narciarskiego, zdaniem Sądu, nie wymagało prowadzenia postępowania dowodowego, ani dokonywania nowych i to istotnych ustaleń w stanie faktycznym sprawy.

Sąd zauważył, że postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w sporządzonym projekcie budowlanym dotyczących dużej ilości błędów. W postanowieniu tym, poza nałożonym obowiązkiem poprawnego opisania wykonywanych lub wykonanych robót wraz ze wskazaniem numerów działek, wyraźnie podkreślił organ I instancji, że projekt budowlany powinien odnosić się do całego zamierzenia budowlanego objętego wymienionymi przez ten organ numerami działek (uzasadnienie postanowienia z [...] maja 2012 r., akta administracyjne organu I. instancji, karty nr 345-344). Tym samym obowiązek usunięcia wątpliwości co do numeracji działek obciążał samego inwestora, który mimo wyznaczonego terminu na usunięcie tych i innych wad projektu budowlanego wynoszącego ponad 4 miesiące – żadnych wad samego projektu nie usunął. Usunięcie znaczącej części tych wad nie wymagało żadnych uzgodnień lub zajmowania stanowisk przez inne organy administracji, i przykładem takiej wady była numeracja działek. W ocenie Sądu w sytuacji, w której przez okres ponad 4 miesięcy ([...] maja 2012 – [...] września 2012) inwestor nie usuwa jakichkolwiek wad projektu budowlanego, już samo to mogło być podstawą do nakazania rozbiórki nielegalnie wykonanych robót budowlanych. Całkowicie niezasadnym jest obciążanie organu I instancji brakiem usunięcia wad projektu budowlanego, skoro konsekwentnie przez cały okres postępowania w sprawie organ I instancji przyjmował następujące numery działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...].

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nietrafnie uznał, że wykonane roboty budowlane przez inwestora ("w pewnym zakresie") są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zatwierdzonym uchwałą Rady w N. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 251 z 28 sierpnia 2004 r.). Działki uznane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako teren inwestycji znajdują się na terenach, które zgodnie ze stosownymi zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do jakiekolwiek zagospodarowania wymagają zgody dyrektora G. Parku Narodowego.

Sąd zaznaczył, że w tej sprawie nie oceniał legalności planu miejscowego, ale zobowiązany był zbadać, czy przesłanka zgodności realizowanych lub zrealizowanych robót z planem miejscowym została spełniona. Z samego zaświadczenia Wójta także wynikało, że jakiekolwiek prace wymagały zgody dyrektora Parku Narodowego. Skoro takiej zgody nie było i – jak wynika z akt sprawy – to sam dyrektor Parku Narodowego usilnie starał się zapobiec realizacji robót zgłaszając, po uprzedniej wymianie korespondencji z inwestorem, stosowne zawiadomienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to nie można było stwierdzić, że tak wykonane roboty mogłyby być przynajmniej w jakimś zakresie zgodne z planem miejscowym. Sąd podkreślił, że zgodność z planem miejscowym nie dotyczy tylko przeznaczenia terenu, ale także spełnienia pozostałych warunków, a takim jest w tej sprawie uzyskanie zgody dyrektora Parku Narodowego. Brak uzyskania takiej zgody uniemożliwiał uznanie za zgodne z planem miejscowym wykonanie robót na ww. działkach.

W ocenie Sądu, podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia wykładni autentycznej ww. uchwały Rady Gminy w N. co do tego, co ten organ planistyczny miał na myśli w zakresie modernizacji i konfrontowanie tego z ustawą o ochronie przyrody nie miała znaczenia w sprawie. Kwestię braku zgody dyrektora Parku Narodowego można było ustalić na podstawie akt sprawy, a jeżeli nadto Wojewódzki Inspektor miałby co do tego jakieś wątpliwości, to sam mógł zapytać dyrektora Parku o to, czy udzielił lub udzieli takiej zgody.

Sąd w pełni przychylił się do stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do dopuszczalności domagania się, i to nawet po zrealizowaniu robót budowlanych wymagających uprzedniego pozwolenia na budowę, wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na daną inwestycję.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut, że w razie dopuszczalności legalizowania inwestycji, co do realizacji której wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, to zawsze inwestor zalegalizuje tak wykonane roboty budowlane. Sąd stwierdził, że po wykonaniu inwestycji zakres jej ingerencji w środowisko jest obiektywny i dający się precyzyjnie określić. Nie jest to już etap pewnej prognozy, jaki zawsze towarzyszy ocenie "przyszłej i niezrealizowanej" inwestycji, ale etap badania tego wpływu w związku z już istniejącą inwestycją. Tym samym można już precyzyjnie określić zakres ingerencji w środowisko i w razie uznania, że taka ingerencja jest oraz narusza obowiązujące przepisy – jak najbardziej może to doprowadzić do nakazu rozbiórki inwestycji lub chociażby obowiązku dokonania w niej zmian. W ocenie Sądu powoływane w skardze dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nie zostały naruszone taką wykładnią.

Sąd uznał, że wady wytknięte przez organ odwoławczy w zakresie ustalenia kręgu stron także nie mogły uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Sąd nie podzielił także zarzutu co do błędnego określenia nakazu rozbiórki poprzez zbyt dużą ogólnikowość zakresu rozbiórki. Sąd stanął na stanowisku, że kwestie stopnia ogólnikowości lub szczegółowości zawsze należy odnosić do konkretnej sprawy. Skoro w tej sprawie organ I instancji wyraźnie wymienił numery działek i wskazał jakie instalacje i jakie roboty budowlane na nich wykonano nakazując ich rozbiórkę, to w tej konkretnej sprawie było to na tyle wystarczające, że ani inwestor, ani inne strony nie miały wątpliwości co do tego, jaki jest zakres rozbiórki. Domaganie się precyzyjnego podania np. długości kabla energetycznego do usunięcia nie jest w tej sprawie konieczne. Sąd nie zanegował prawidłowej zasady nakazującej podawanie precyzyjne zakresu robót przeznaczanych do rozbiórki. Tym niemniej w okolicznościach konkretnej sprawy stopień tego skonkretyzowania może być różny. Sąd stwierdził, że skoro, jak wynika to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na terenach objętych tą sprawą nie ma innych tożsamych inwestycji niż wskazano to w tej sprawie w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to dopuszczalnym było także nakazanie rozbiórki np. instalacji oświetlenia na konkretnie podanych numerach działek.

Sąd zanegował stanowisko organu odwoławczego, że brak przedłużenia terminu inwestorowi co do uzupełnienia dokumentacji celem zalegalizowania był niezasadny i pozbawiał inwestora prawa do legalizacji. Sąd przytaczając przebieg czynności procesowych podczas postępowania przed organem I intencji uznał, że okoliczności sprawy nie uzasadniały obowiązku przedłużania terminu w postępowaniu w sprawie legalizacji.

Sąd podkreślił, że oczywiście możliwe są sytuacje przedłużania terminów dla stron w toku postępowania, ale muszą one wynikać z obiektywnych i niezawinionych przez inwestora okoliczności. W przypadku postępowania zmierzającego do legalizacji wykonanych robót budowlanych, to przede wszystkim w interesie samego inwestora jest podjęcie takich czynności, aby dane prace można było zalegalizować. Wszak nie ma obowiązku legalizacji inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor nie wykazuje należytego zaangażowania w postępowanie legalizacyjne i nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu wykazane naruszenia prawa miały charakter naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to stanowi przesłankę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).

Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy zobowiązany będzie ustalić stan faktyczny sprawy i jeżeli te ustalenia będą inne niż przyjęte w dotychczas rozpoznawanej sprawie – wydania aktu administracyjnego na podstawie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "O. G." K. z siedzibą w P. (dalej jako skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wystąpił także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił ww. wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego (zwana dalej kpa) polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w związku z uznaniem, że Skarżący nie zaskarżył postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r.,

2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 kpa polegające na uchyleniu zaskarżonej w decyzji w wyniku uznania, że roboty wykonane przez Skarżącego są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co według Sądu pierwszej instancji jest możliwe do ustalenia na podstawie akt sprawy,

3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 11 kpa oraz 107 § 1 kpa polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w wyniku uznania, że decyzja o nakazie rozbiórki oraz postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostały sformułowane w sposób precyzyjny,

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu stanowiska Skarżącego wyrażonego w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r.,

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez polecenie wydania organowi drugiej instancji decyzji administracyjnej pomimo wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz pozostającego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że J. P. nie zaskarżył postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. w odwołaniu z dnia [...] listopada 2012 r. Stwierdzono, że z treści uzasadnienia odwołania wynika, że J. P. zaskarżył także wskazane postanowienie. Zdaniem pełnomocnika świadczy o tym to, że J. P. zakwestionował w odwołaniu zakres robót, których wykonanie wstrzymano oraz prawidłowość kontroli na podstawie, której wydano postanowienie o wstrzymaniu robót. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie uznał, że dla prawidłowego zaskarżenia postanowienia nie było konieczne, jak twierdzi Sąd I instancji wyraźne wskazanie w odwołaniu, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych również jest zaskarżane. Jego zdaniem, wystarczające było zakwestionowanie w odwołaniu elementów postanowienia, które jest zaskarżane. Powyższe świadczyć miało o zamiarze Skarżącego zaskarżenia zarówno postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jak i decyzji o nakazie rozbiórki.

W kwestii uznania przez Sąd I instancji, że roboty wykonane przez skarżącego kasacyjnie są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na brak zgody Dyrektora Parku Narodowego, w skardze kasacyjnej stwierdzono, że z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jedynie, że wykonane roboty podlegają uzgodnieniu z Dyrektorem Parku Narodowego. Jednakże w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie wyjaśniono na czym wskazane uzgodnienie miałoby polegać. Nie określono, czy stanowisko Dyrektora Parku Narodowego jest w przedmiotowym stanie faktycznym wiążące dla Inwestora. W ocenie skarżącego kasacyjnie wszelkie niejasne zapisy planu w tym definicja pojęcia uzgodnienie, powinny być wyjaśnione z organem statuującym. Jego zdaniem, koniecznym było także wykonanie pozostałych czynności wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (powinno być decyzji MWINB z [...] lutego 2013 r.) tj. ustalenie w sposób jednoznaczny na jakich działkach wykonano roboty budowlane, ze szczególnym uwzględnieniem zasad ochrony obowiązujących na poszczególnych terenach, ustalenie co autor planu rozumie pod pojęciem modernizacji oraz skonfrontowanie zapisów planu z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, oceny czy wskazane roboty mogą zostać uznane za modernizację w rozumieniu pkt. 1.

W ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wyjaśnienie powyższych okoliczności jest niezbędne dla ustalenia, czy jest możliwe dokonanie legalizacji robót budowlanych. Dla ustalenia powyższych okoliczności nie jest jednak wystarczające odwołanie się do zgromadzonego materiału dowodowego. Niewyjaśnienie przez organ I instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem pełnomocnika, Sąd nieprawidłowo uznał, że decyzja o nakazie rozbiórki została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny umożliwiający jej wykonanie. Stwierdził, że decyzja jedynie ogólnikowo wskazała obiekty, które miałyby zostać rozebrane. Powodem uchylenia decyzji przez organ odwoławczy było to, że w decyzji o nakazie rozbiórki powinny zostać wskazane elementy instalacji, które powinny zostać rozebrane. W miejscu wykonania wskazanych robót znajdują się bowiem także inne obiekty. Brak szczegółowego określenia elementów, które miałyby zostać rozebrane powoduje więc, że Inwestor nie byłby w stanie dokonać rozbiórki wykonanych obiektów.

Dalej wskazano, że wadą uzasadnienia Sądu I instancji jest nieprzedstawienie w uzasadnieniu stanowiska wszystkich stron postępowania. W uzasadnieniu nie przedstawiono bowiem stanowiska J. P. wskazanego w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. Nie odniesiono się w żaden sposób do argumentacji zawartej we wskazanym piśmie procesowym. Zatem Sąd I instancji wydał wyrok bez analizy stanowiska skarżącego kasacyjnie zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r.

Za naruszenie przepisów postępowania pełnomocnik uznał wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zalecenia dla organu drugiej instancji wydania decyzji administracyjnej, bez możliwości uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wskazano, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konieczne było wyjaśnienie kwalifikacji robót ziemnych polegających na zmianie niwelaty terenu i wykonaniu nasypów na całej długości trasy narciarskiej. Oceny wymagało powiązanie ww. robót z tzw. snowparkiem. W ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie brak powiązania wskazanych robót ze snowparkiem spowoduje brak możliwości zastosowania do wskazanych robót ustawy Prawo budowlane i regulacji dotyczących nakazu rozbiórki. Konieczne jest również dokonanie przez organ I instancji ustaleń w jaki sposób miałoby wyglądać odwodnienie dokonane przez Skarżącego. Organ I instancji powinien też określić, czy wodociąg zasilający armatki śnieżne jest częścią systemu naśnieżania terenu. Niezbędne jest określenie przez organ I instancji elementów wykonywanej inwestycji takich jak oświetlenie stoku, instalacja naśnieżania stoku, budowla ziemna i odwodnienie terenu. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie wyżej wymienionego podziału w sposób pewny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej jako K.p.a.) uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], nakazującą J. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pn. "O. G." w K. "rozbiórkę, na własny koszt samowolnie rozbudowanej części wyciągu narciarskiego - nartostrady na działkach ewidencyjnych numer [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości P., gmina N., woj. M., tj. wybudowanego snowparku wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również instalacją sztucznego zaśnieżania oraz odwodnienia" i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. dalej jako Prawo budowlane), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Ustęp 2 pkt 1 i 2 tego przepisu mówi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie ww. obowiązków stosuje się przepis ust. 1. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Spełnienie przez stronę w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane umożliwia organowi nadzoru budowlanego prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 tej ustawy. W swoim założeniu ma ono prowadzić do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub – w przypadku gdy budowa została już zakończona – wyłącznie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W postępowaniu legalizacyjnym przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, organ bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 1).

Zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.

Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności niniejszej sprawy należało uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej stwierdzając konieczność uzyskania przez J. P. pozwolenia na budowę na prace polegające na rozbudowie części wyciągu narciarskiego - nartostrady na działkach ewidencyjnych numer [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości P., gmina N., woj. M., tj. wybudowanego snowparku wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również instalacją sztucznego zaśnieżania oraz odwodnienia wobec jednoczesnego ustalenia braku takiego pozwolenia na budowę miał podstawy wydać postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, określając termin w jakim mają zostać dostarczone stosowne dokumenty – do 15 marca 2012 r. Inwestor przedłożył wymagane do legalizacji dokumenty w tym projekt budowlany w dniu [...] lutego 2012 r. Organ po analizie złożonej dokumentacji uznał, że projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych prawem i postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. wyznaczył inwestorowi termin do 30 września 2012 r. Inwestor nie złożył w wyznaczonym terminie poprawionego projektu budowlanego co spowodowało, że organ wydał w dniu [...] listopada 2012 r. decyzję o nakazie rozbiórki "na własny koszt samowolnie wybudowanej części wyciągu narciarskiego - nartostrady na działkach ewidencyjnych numer [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości P., gmina N., woj. M., tj. wybudowanego snowparku wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również instalacją sztucznego zaśnieżania oraz odwodnienia". J. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

W tym miejscu zauważyć należy, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych z art. 48 ust 2 ustawy Prawo budowlane nie podlega odrębnemu zaskarżeniu albowiem nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Postanowienie takie podlega jednak ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji, zatem jego prawidłowość, zgodnie z dyspozycją art. 142 K.p.a., może być przez stronę kwestionowana na etapie wnoszenia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1779/09, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a później także na etapie ewentualnej skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Kontrola taka może obejmować zarówno kwestię określenia długości terminu przedłożenia wymaganej dokumentacji jak i jego nieprzedłużenia.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zaznaczył, że organ odwoławczy orzekając o uchyleniu postanowienia PINB w Limanowej z dnia [...] grudnia 2011 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przekroczył granice zaskarżenia wyznaczone złożonym odwołaniem od decyzji organu I instancji albowiem z treści odwołania nie wynika by zostało one zaskarżone wraz z decyzją PINB w Limanowej z dnia [...] listopada 2012 r. a zatem w oparciu o art. 142 K.p.a. nie było podstaw do orzekania w zakresie ww. postanowienia.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu jest błędne i nie powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit c. P.p.s.a. bowiem z treści odwołania wynika, że J. P. kwestionował zakres robót, które zostały wstrzymane i termin wyznaczony przez organ nadzoru na dostarczenie stosownych dokumentów.

NSA uważa ten zarzut za niezasadny albowiem wskazanie w odwołaniu od decyzji na złą kwalifikację wykonanych prac budowlanych, które zostały wstrzymane jako wykonane w warunkach samowoli budowlanej czy też przywołanie okoliczności potwierdzających zasadność przedłużenia wyznaczonego terminu do dostarczenia wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. dokumentów nie świadczy jednoznacznie o zamiarze odwołującego się zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych. Faktu zaskarżenia postanowienia nie można domniemywać a w takim kierunku zdaje się zmierzać argumentacja skargi kasacyjnej. Możliwość zaskarżenia postanowienia w odwołaniu od decyzji, która wiąże się z ustaleniami tego postanowienia zobowiązuje odwołującego się do wyraźnego wskazania zakresu zaskarżenia. Jeśli odwołujący się przedmiotem zaskarżenia czyni wyłącznie decyzję, to organ mając świadomość dopuszczalności zaskarżenia postanowienia w tym odwołaniu nie może samodzielnie przypisać takiej intencji odwołującemu się. Skoro odwołujący się określając przedmiot odwołania wskazał jedynie na zaskarżoną decyzję o rozbiórce, to rolą organu było orzekanie tylko w tym zakresie. Dedukowanie przez organ z treści odwołania o zamiarze zaskarżenia postanowienia w myśl regulacji art. 142 K.p.a. jest w istocie domniemaniem przez organ prawa strony postępowania do określenia przedmiotu zaskarżenia. Jest to o tyle niebezpieczne, że organ mógłby według swego uznania określać w jakim zakresie należy rozpoznać kwestionowane orzeczenie. To do strony należy wyraźne określenie przedmiotu zaskarżenia i jeśli tego nie czyni organ nie ma podstaw do wyjścia poza określone przez stronę granice zaskarżenia. Można przyjąć, że taka decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji (postanowienia), która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 138 K.p.a. organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tym ostatnim przypadku, który sankcjonuje art. 138 ust. 2 K.p.a. organ odwoławczy orzekając kasatoryjnie powinien mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie takie jest obwarowane warunkami. Wyraźnie wyodrębniono dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ten drugi wymóg należy rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 K.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy widząc konieczność zastosowania art. 136 K.p.a. wydaje decyzję reformatoryjną z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zamiast kasacyjnej. O możliwości wydania tych rodzajów decyzji decyduje zatem zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jeśli postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji ma być tylko uzupełnione (przeprowadzone w niewielkim zakresie) to organ odwoławczy powinien wydać decyzję reformatoryjną a kiedy stwierdza się, że został niewyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy wydać decyzje kasacyjną. Oczywiście ocena zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia w sprawie oraz jego istotności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do organu odwoławczego. Jednakże podlega ona weryfikacji przez Sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wskazał na błędną kwalifikację robót budowlanych będących przedmiotem decyzji o nakazie rozbiórki. Przedstawił w tym zakresie obszerną analizę rozumienia pojęcia wyciągu narciarskiego, budowli ziemnych, robót ziemnych polegających na wykonaniu niwelety terenu i nasypów na długości całej trasy narciarskiej, odwodnienia, wodociągu zasilającego armatki śnieżne.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zauważył, że istotnie, opisany przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji zakres wykonanych robót nie obejmował elementów wyciągu narciarskiego opisanego w ww. § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla kolei linowych przeznaczonych do przewozu osób (Dz. U. z 2004 r. Nr 15, poz. 130), ale ta okoliczność powinna być uwzględniona przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, skoro organ I instancji opisał wykonane roboty budowlane i zasadniczo także organ II instancji stwierdził, że na tak wykonane roboty wymagane było pozwolenie na budowę, to uchylanie decyzji pierwszoinstancyjnej tylko dlatego, że uznano opisane decyzją z [...] listopada 2012 r. roboty jako część wyciągu narciarskiego – było niezasadne. NSA podziela ten pogląd.

Zdaniem NSA, wskazanie w decyzji organu I instancji jakie roboty budowlane wykonano i ustalenie, że wymagały one wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, czego nie dopełniono uzasadniało wszczęcie postępowania legalizacyjnego przez organ. Okoliczność, że wykonane prace budowlane nie stanowiły części wyciągu narciarskiego aczkolwiek wymagały pozwolenia na budowę nie powinny stanowić podstawy wydania decyzji kasacyjnej. Ustalenia w tym zakresie poczynił już organ odwoławczy i już na tej podstawie mógł wydać decyzję reformatoryjną. Nie wymagało to, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, prowadzenia postępowania dowodowego, ani dokonywania nowych i to istotnych ustaleń w stanie faktycznym sprawy. Wystarczyło stwierdzić błędną kwalifikację wykonanych samowolnie prac i jeśli zaistniały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki orzec merytorycznie w tym zakresie. W tej sytuacji zasadne było wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji niesłusznie uznał, że decyzja organu odwoławczego jest wadliwa albowiem stwierdza zgodność wykonanych samowolnie robót z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji.

Zauważyć należy, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na terenie G. Parku Narodowego. Zgodnie ze znajdującym się w aktach wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. zatwierdzonego uchwałą Rady w Niedźwiedziu nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 251 z 28 sierpnia 2004 r.), działki uznane przez PINB jako teren inwestycji znajdują się na następujących terenach:

a) działki nr [...],[...] i [...] w P. - teren 4.5aR/USz/PN - polany śródleśnie T., S. i G. przeznaczone do obsługi sportów zimowych; w terenie tym adaptuje się istniejące wyciągi narciarskie z dopuszczeniem ich modernizacji oraz odtworzeniem nieistniejącego obecnie wyciągu na polanie G., przy czym wszelkie działania podlegają uzgodnieniu z dyrektorem GPN,

b) działka nr [...] w P. - częściowo teren 4.5aR/USz/PN, częściowo teren 5.3ZL/ZN - lasy na terenie GPN - zagospodarowanie terenu w uzgodnieniu z dyrektorem GPN,

c) działka nr [...] w P. - częściowo teren 5.3ZL/ZN1 – tereny leśnie GPN objęte ochroną rezerwatową - zagospodarowanie terenu zgodnie z przepisami o utworzeniu GPN i planem ochrony parku, a częściowo teren 2.1 laUSz/PN - tereny urządzeń sportu i rekreacji - istniejąca na tym terenie trasa narciarska w P. - K. do utrzymania i modernizacji, przy czym wszelkie działania podlegają uzgodnieniu z dyrektorem GPN,

d) działka nr [...] w P. - częściowo teren 5.2ZL/ZN1, a częściowo teren 4.5bR/USz/PN - polany śródleśne - istniejąca trasa narciarska w P. - K. do utrzymania, przy czym wszelkie działania podlegają uzgodnieniu z dyrektorem GPN.

Z ww. postanowień planu wynika wprost, że jakiekolwiek działania podejmowane na tych terenach obliczone na utrzymanie i modernizację trasy narciarskiej, wyciągu narciarskiego czy zakładające zmianę zagospodarowanie terenu powinny być uzgodnione z dyrektorem G. Parku Narodowego. Nawet zaświadczenie Wójta Gminy N. dostarczone przez J. P. stwierdzające zgodność z planem wykonanych na ww. działkach robót budowlanych w zakresie instalacji elektrycznej dla potrzeb oświetlenia i zaśnieżania wskazuje, że działania te wymagają uzgodnienia z dyrektorem Parku.

W tej sytuacji, abstrahując od oceny prawidłowości zapisów planu, należało uznać, jak to uczynił Sąd I instancji, że dla stwierdzenia zgodności wykonanych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne było przedstawienie przez inwestora wyników uzgodnień z dyrektorem Parku. Jak wynika z akt sprawy uzgodnień takich nie było, co więcej dyrektor w korespondencji kierowanej do organu jawnie wyrażał sprzeciw wobec prac prowadzonych na ww. działkach przez inwestora.

Mając powyższe na uwadze za bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej co do bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, że inwestycja nie odpowiada zapisom planu miejscowego. Zgodność z planem to nie tylko zagospodarowanie terenu zgodne z jego przeznaczeniem ale również wypełnienie innych jego postanowień, w tej sprawie obowiązku uzyskania uzgodnienia od dyrektora G. Parku Narodowego.

W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zalecenia organu odwoławczego co do konieczności dokonania przez organ I instancji wykładni autentycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. w zakresie pojęcia modernizacji i skonfrontowania dokonanych ustaleń z ustawą o ochronie przyrody nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy. Istnienie zgody dyrektora Parku organ odwoławczy mógł ustalić analizując dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy a nadto wystosować zapytanie do tego podmiotu, czy zgoda została wydana.

NSA zwraca uwagę, że zapisane w planie uzgodnienie z dyrektorem Parku zakresu planowanych prac jest dla inwestora wiążące i tylko w ten sposób może on wypełnić obowiązek wykazania zgodności inwestycji z zapisami planu.

W kwestii wykładni zapisów planu NSA stwierdza, że miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego jest źródłem prawa miejscowego i organy administracji w ramach stosowania obowiązującego prawa powinny dokonywać jego wykładni. Wątpliwości interpretacyjne na jakie wskazuje organ odwoławczy nie znikną jeśli dokona ich organ I instancji. Ustalenia w tym zakresie powinien dokonać organ odwoławczy i orzec o istocie sprawy zamiast uchylać zaskarżona decyzję i przekazywać ja do ponownego rozpoznania. Dokonanie wykładni przepisów nie jest postępowaniem wyjaśniającym, które organ zobowiązany jest przeprowadzić ponownie orzekając w sprawie. Dodatkowo należy zaznaczyć, że nie istnieje instytucja prawna umożliwiająca wystąpienie organów administracji do prawodawcy o wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa mających zastosowanie w rozpoznawanej przez ten organ sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd niesłusznie uznał, iż decyzja o nakazie rozbiórki oraz postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostały sformułowane w sposób precyzyjny, NSA stwierdza, że zarzut ten jest bezpodstawny. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, kiedy nakaz rozbiórki dotyczy przedmiotu charakterystycznego, wskazanego jednoznacznie poprzez miejsce jego położenia, a także opisanego w decyzji w sposób pozwalający na jednoznaczne odróżnienie go od innych zlokalizowanych na tym terenie obiektów (wskazanie jakie instalacje i jakie roboty wykonano samowolnie), nie jest konieczne bardziej szczegółowe określenie co jest przedmiotem decyzji o rozbiórce czy postanowienia o wstrzymaniu robót.

W ocenie NSA Sąd klarownie przedstawił istotę problemu i wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowane przez organ I instancji określenie przedmiotu decyzji o rozbiórce było wystarczające i nie budziło wątpliwości co do jej zakresu. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja zmierzająca do wykazania, że wykonanie decyzji rozbiórkowej nie jest możliwe, w ocenie NSA jest tylko polemiką z poglądem przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

Za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska Skarżącego wyrażonego w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. W piśmie tym będącym odpowiedzią na skargę J. P. przedstawił argumentację za oddaleniem skargi w szczególności wskazując na możliwość przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie tylko dla inwestycji rozpoczętej ale i dla inwestycji zakończonej co do której toczy się postępowanie legalizacyjne. Wskazano na możliwość uzyskania odstępstwa od zakazu zabudowy na terenie parku narodowego i zgodność podjętej modernizacji wyciągu narciarskiego z zapisami planu miejscowego. Stwierdzono także, że organ I instancji nie wykazał dlaczego powstała konieczność uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania przedmiotowych robót budowlanych a nadto, że wykonanie decyzji o rozbiórce jest niemożliwe z uwagi na jej ogólnikowe sformułowanie. W piśmie tym J. P. wyraził zdanie, że z treści odwołania wynika fakt zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] grudnia 2011 r.

NSA stwierdza, że analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazuje, że wszelkie zagadnienia ujęte w odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2013 r. były przedmiotem rozważań Sądu co znalazło wyraz w jego uzasadnieniu. Twierdzenia odmienne są niezasadne. Zatem o ile Sąd nie przywoływał w uzasadnieniu wywodów odpowiedzi na skargę to stwierdzić należy, że poruszone tam kwestie zostały przez Sąd I instancji rozstrzygnięte.

W ostatnim zarzucie skarżący kasacyjnie stwierdza, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez polecenie wydania organowi drugiej instancji decyzji administracyjnej pomimo wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz pozostającego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie NSA zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do wniosku, że niezasadne było uchylanie decyzji organu I instancji i przekazywanie jej do ponownego rozpoznania z uwagi na brak ustawowych przesłanek wydania takiego rozstrzygnięcia sprawy określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wskazał na wadliwość procesową wydanej decyzji wskazując na możliwość zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. czyli uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenie co do meritum sprawy bez przekazywania jej do ponownego rozpoznania. Sąd nie narzucił organowi odwoławczemu jaką decyzję ma wydać w sprawie. Stwierdził jedynie brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na brak ustawowych przesłanek jej wydania. W szczególności zauważył niezasadność prowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności bowiem ustalenia wskazane przez organ odwoławczy nie były istotne dla sprawy a nadto organ ten mógł poczynić je we własnym zakresie.

Mając na uwadze, że zarzuty skarżącej kasacyjnie okazały się bezpodstawne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.