Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1576/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 536/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "P." im. J. P. w O. na czynność Wójta Gminy G. w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Stowarzyszenia "P." im. J. P. w O. na rzecz Wójta Gminy G. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 536/19 - po rozpoznaniu skargi S. "P." im. J. P. w O.(dalej: skarżący lub Stowarzyszenie) na czynność Wójta Gminy G. (dalej: organ lub Wójt), w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji: stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez Stowarzyszenie "P." im. J. P.w O.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 28 czerwca 2019 r. Wójt przekazał na konto Stowarzyszenia dotację za miesiąc czerwiec 2019 r. w wysokości 5924, 61 zł.

Pismem z 11 lipca 2019 r. strona w trybie dostępu do informacji publicznej zwróciła się do organu o przedstawienie szczegółowych wyliczeń dotyczących sposobu wyliczenia przekazanej kwoty dotacji.

W odpowiedzi organ pismem z 18 lipca 2019 r. wskazał, że po dokonaniu aktualizacji w kwietniu 2019 r. dokonano kolejnej aktualizacji w czerwcu 2019r., w związku z podaną wcześniej błędną informacją Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego odnośnie powierzchni budynku szkoły, na podstawie art. 44 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r., poz. 2203, dalej jako u.f.z.o ).

Nie zgadzając się z powyższą aktualizacją strona wniosła skargę na czynność aktualizacji wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności i zobowiązanie organu do jej dokonania zgodnie z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że przepis art. 47 u.f.z.o. wprost stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego spełnione są przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego. W związku z powołanymi przepisami wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie było dopuszczalne.

WSA stwierdził, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest danych źródłowych na podstawie których dokonano metodologii wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżącą w miesiącu czerwiec 2019 r.

Zauważył też, że szczegółowy sposób wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola zawiera tabela "Aktualizacja podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola- czerwiec 2019r." znajdująca się w aktach sprawy (k.7). Jednak tabela ta zawiera końcowe wyliczenia matematyczne bez wskazania zasad obliczenia poszczególnych składników dotacji. Zwłaszcza w przypadku kosztów mediów, które w niniejszej sprawie stanowią istotę sporu pomiędzy stronami postępowania Sąd w oparciu o przedłożone akta sprawy nie jest w stanie zweryfikować legalności dokonanych zmian.

W ocenie Sądu, w świetle art. 9, art. 12, art. 21 u.f.z.o., art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w szczególności art. 43 i 44 u.f.z.o., które precyzyjnie określają zasady aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji, podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia art. 43 i 44 u.f.z.o. są uzasadnione.

Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił na czym polegał szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający aktualizację podstawowej kwoty dotacji. Nie wskazał również wiarygodnych dokumentów źródłowych w oparciu o które dokonano zaskarżonej czynności aktualizacji.

Sąd wskazał, że ustawodawca na gruncie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych nie zdefiniował pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Natomiast w prawie administracyjnym oraz orzecznictwie sądowym pojęcie te jest szeroko interpretowane. Przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja, która ponad wszelką wątpliwość i bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, iż miały miejsce drastyczne i dotkliwe w skutkach zdarzenia, daleko ingerujące w sytuację strony, którym strona nie mogła przeciwdziałać przy użyciu zwykłej ludzkiej zapobiegliwości. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na gruncie różnych ustaw prawa administracyjnego, że "szczególnie uzasadniony przypadek" to sytuacja występująca zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. wyroki NSA z dnia 27 maja 2020r., sygn. akt I OSK 2245/19, z dnia 16 kwietnia 2020r., sygn. akt I OSK 3389/19).

Zdaniem Sądu organ w żaden sposób nie wykazał, na czym polegał "szczególnie uzasadniony przypadek" w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z przedstawionych przez organ akt sprawy, podstawowa kwota dotacji na rok 2019 r. została ustalona wyłącznie w oparciu o rozmowę telefoniczną z dyrektorem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Bez jakichkolwiek dokumentów. Z rozmowy telefonicznej została sporządzona jednozdaniowa notatka (k. 50 akt administracyjnych). W oparciu o tą notatkę organ przyjął że powierzchnia budynku szkoły wynosi 1613 m2, zaś powierzchnia przedszkola funkcjonującego w budynku szkoły wynosi 86,15 m2. Następnie jak wskazywał sam organ w czerwcu 2019 r. powziął wątpliwość co do tak ustalonej powierzchni szkoły. Przy aktualizacji czerwcowej, organ oparł swoje wyliczenia w oparciu o Księgę Obiektu Budowlanego Szkoły Podstawowej w M.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) właściciel obiektu jest obowiązany prowadzić dla każdego budynku oraz obiektu budowlanego niebędącego budynkiem, książkę obiektu budowlanego. Naruszenie określonych w Prawie budowlanym obowiązków polegających na prowadzeniu książki obiektu budowlanego oraz przechowywaniu dokumentów związanych z obiektem jest zagrożone karą grzywny. Zasady prowadzenia Księgi Obiektu Budowlanego bardzo precyzyjnie reguluje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie książki obiektu budowlanego (Dz. U z 2003 r., nr 120, poz. 1134), zgodnie z którym Książka powinna być założona w dniu przekazania obiektu budowlanego, zwanego dalej "obiektem", do użytkowania i systematycznie prowadzona przez okres jego użytkowania ( § 2 rozporządzenia).

W ocenie Sądu przedłożona w niniejszym postępowaniu Księga Obiektu Budowlanego nie spełnia powyższych wymogów formalnych przewidzianych przez ustawodawcę. Jest to co najwyższej projekt takiej Księgi. Dokument nie został podpisany. Brak jest wskazania nazwiska i imienia osoby upoważnionej do dokonywania wpisów. Nie wiadomo też kto jest odpowiedzialny za dokonanie wpisów odnośnie powierzchni użytkowej w Dziale IV (Dane techniczne charakteryzujące obiekt). Nie ma jakichkolwiek nazwisk. Wobec powyższego dokument ten nie może być uznany za dowód w oparciu o który organ ustalił powierzchnię spornego budynku.

Mając na uwadze powyższe, WSA na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżącą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, przez jego błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o.

i. polegające na niewłaściwej interpretacji zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek" zawartego w przepisach zastosowaniu art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o., który to termin, zdaniem WSA w Olsztynie, należy odnosić do sytuacji, w której "ponad wszelką wątpliwość i bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, iż miały miejsce drastyczne i dotkliwe w skutkach zdarzenia daleko ingerujące w sytuację strony, którym strona nie mogła przewidzieć przy użyciu zwykłej ludzkiej zapobiegliwości", podczas gdy na gruncie art. 43 i 44 u.f.z.o. termin "szczególnie uzasadniony przypadek" należy odnosić do sytuacji, w których zaistnieje faktyczna podstawa do dokonania korekty wysokości podstawowej kwoty dotacji, bowiem z punktu widzenia interesu finansów publicznych korzystniejsze jest bieżące korygowanie wielkości udzielanych dotacji w trakcie trwania roku budżetowego, niż wypłacanie ich w kwocie ustalonej z góry na poszczególne miesiące roku, a następnie wydawanie decyzji o zwrocie dotacji wypłaconych w zawyżonej wysokości;

ii. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. i przyjęciu, że organ "nie wyjaśnił na czym polegał szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający aktualizację podstawowej kwoty dotacji", podczas gdy samo w sobie ustalenie przez organ, iż powierzchnia budynku szkoły jest inna niż przyjęta do ustalania wysokości podstawowej kwoty dotacji za 2019 r. jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" stanowiącym podstawę do aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, bowiem ww. rozbieżność w wielkość powierzchni szkoły miała istotne znaczenie przy obliczaniu kosztów zużycia mediów, tj. śmieci, energii, wody i ścieków oraz opału, a tym samym prawidłowej podstawowej kwoty dotacji;

2) Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 w zw. z art. 229 oraz art. 230 w zw. z art. 253 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (z. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1264 ze zm., dalej: k.p.c.), polegające na wadliwym przyjęciu przez WSA, iż znajdujące się w aktach dowody w postaci kopii Księgi Obiektu Budowlanego Szkoły Podstawowej w M. nie stanowią dowodu na faktyczną wielkość powierzchni użytkowej budynku szkoły, która mogłaby uzasadniać aktualizację podstawowej kwoty dotacji na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o., gdyż Księga Obiektu Budowlanego Szkoły Podstawowej w M. nie spełnia wymogów określonych w ustawie z 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl; powoływane dalej tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy, przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. art. 21 ust. 3 u.f.z.o.) kwestionowana jest również wykładnia przepisów wskazanych w petitum skargi.

Naczelny Sad Administracyjny za zasadne uznał zarzuty zawarte w punkcie 1) petitum skargi kasacyjnej związane w istocie z wykładnią art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o.

Zgodnie z art. 43 ust.1 pkt 4 u.f.z.o. kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Należy zgodzić się ze spostrzeżeniem Sądu I instancji, że ustawodawca na gruncie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych nie zdefiniował pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek".

Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował jednak wyniku wykładni tego pojęcia, dokonanej przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu. Otóż według Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia ta zupełnie abstrahuje od realiów konstrukcji dotacji, na co natomiast zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej. Zgodzić bowiem należy się, że z punktu widzenia interesów finansów publicznych zasadne jest bieżące korygowanie wielkości udzielonych dotacji w trakcie roku budżetowego, a nie wypłacanie w kwocie ustalonej z góry (nawet nienależnie lub w kwocie wyższej od należnej), a następnie ich rozliczanie już po zakończeniu danego roku budżetowego, w tym również poprzez wydanie decyzji o zwrocie dotacji wypłaconej w zawyżonej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii wykładni postanowień art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o. podziela natomiast stanowisko zajęte w literaturze, zgodnie z którym przez szczególnie uzasadnione przypadki, o których stanowi ww. przepis, należy rozumieć sytuacje nieprzewidziane wprost w ustawie, a skutkujące istotną zmianą kwoty dotacji. Nie należy przez to rozumieć w szczególności typowych zmian następujących w wysokości planu wydatków budżetowych, a jedynie te zmiany, które mogą znacznie wpłynąć na wysokość dotacji. W praktyce bowiem tylko znaczne zmiany planu wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego będą powodem aktualizacji w trybie szczególnie uzasadnionego przypadku. Ewentualnie można pod ten tryb przyjąć aktualizację dokonaną w wyniku naprawy błędu popełnionego wcześniej przez organ udzielający dotacji (zob. M. Pilich (red.), Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, Opublikowano: WKP 2020).

Taki też szczególnie uzasadniony przypadek miał miejsce w tej sprawie. Organ administracyjny udzielający dotacji dokonał wypłaty świadczenia wyłącznie na podstawie danych uzyskanych od Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego bez jakiejkolwiek ich uprzedniej weryfikacji. Nie bez znaczenia pozostaje również wysokość aktualizacji.

Mając powyższe na uwadze zarzut zawarty w punkcie 1) petitum skargi kasacyjnej okazał się uzasadniony.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w punkcie 2) petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na istotne wady skargi kasacyjnej w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie nie sformułował na czym miało polegać uchybienie tej regulacji. Niezależnie od tego ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny za istotne uznał wyartykułowanie, że zaskarżone orzeczenie nie narusza dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera ono formalnie wymagane elementy i poddaje się kontroli instancyjnej.

Za usprawiedliwione należało uznać natomiast pozostałe zarzuty sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej (za wskazanym na początku wyjątkiem naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a.). Sąd I instancji bowiem przychylając się do stanowiska skarżącego odnośnie nieprawidłowości w obliczeniu powierzchni zajmowanej przez przedszkole w budynku, w którym znajduje się przedszkole i szkoła, podstawowa (tj. niezależnie od innych kwestii w postaci wyjaśnień pełnomocnika organu na rozprawie) uznał, że kopia księgi obiektu budowlanego (której dane miałyby potwierdzać powierzchnie zajęte przez przedszkole) nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych powszechnie obowiązującymi przepisami, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie książki obiektu budowlanego, a tym samym "dokument ten nie może być uznany za dowód w oparciu o który organ ustalił powierzchnie spornego budynku" (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do ww. zagadnienia wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z kolei w myśl § 5 przywołanego artykułu do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odnosząc powyższe do realiów sprawy, uznać należało, że Sąd I instancji powinien był ocenić przedmiotowy dowód na gruncie przepisów k.p.c., a w szczególności w kontekście art. 253 k.p.c. Tym bardziej, że kopia księgi obiektu budowlanego jako dokument prywatny pochodziła od organu (to gmina jest właścicielem obiektu/budynku zajętego na prowadzenie gminnego przedszkola i szkoły, które są niesamodzielnymi jednostkami organizacyjnymi gminy). Tymczasem WSA zaniechał ustaleń w tym przedmiocie, skupiając się na kwestiach, które dla rozpoznawanej sprawy znaczenia nie miały. Sprawa bowiem nie dotyczyła zagadnień z zakresu prawa budowlanego, ale zupełnie innej materii - ustalenia PKD.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok narusza prawo. Jednocześnie Sąd uznał, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co z kolei pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (597 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i jej sporządzenia przez radcę prawną (480 zł) oraz opłaconego pełnomocnictwa (17 zł).