Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 481/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 1, art. 17 pkt 7 lit. d, art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 2, art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. skargi Gminy Dywity na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 5 kwietnia 2013 r., nr PN.4131.241.2013 stwierdzające nieważność uchwały Nr XXVI/171/13 Rady Gminy Dywity z dnia 18 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego obszar na wschód od drogi krajowej Nr 51 w obrębach geodezyjnych Spręcowo i Sętal gmina Dywity oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Dywity podjęła w dniu 18 lutego 2013 r. uchwałę Nr XXVI/171/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego obszar na wschód od drogi krajowej nr 51 w obrębach geodezyjnych Spręcowo i Sętal gm. Dywity. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm) zwanej dalej: u.s.g.

Wojewoda, wskazując na art. 91 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr XXVI/171/2013 Rady Gminy Dywity z dnia 18 lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego obszar na wschód od drogi krajowej nr 51 w obrębach geodezyjnych Spręcowo i Sętal gm. Dywity, gdyż rażąco narusza porządek prawny.

W motywach rozstrzygnięcia przywołano art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu m.in., zgodności planu ze studium, gdyż w niniejszej sprawie Rada była związana treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji tego przepisu wprowadzonej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej, bowiem do procedur planistycznych nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego uchwalony plan miejscowy winien być zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Gminy Dywity uchwałą Nr XXXVI/244/06 z dnia 11 lipca 2006r. w sprawie zmian studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity, o czym stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p. skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Wojewoda wskazał, że z przedstawionej dokumentacji planistycznej wynika brak zgodności postanowień uchwalonego planu z zapisami studium w zakresie terenu oznaczonego symbolem U.06- tereny zabudowy usługowej oraz tereny urządzeń infrastruktury technicznej z dopuszczeniem alternatywnego przeznaczenia jako tereny zabudowy usługowej - TI/U, które nie zostały wskazane w studium pod taką funkcję.

Nadto przy zapisie § 8 planu dla terenów oznaczonych symbolami: U.01, U.02, U.03, U.04, U.05, U.06, U.07, U.08, TI/U.01, P.01, P.02, P.03, P.04 możliwe jest, w ocenie Wojewody, posadowienie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², podczas gdy w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wskazano, że w studium określa się w szczególności obszary rozmieszczenia takich obiektów handlowych, natomiast w obowiązującym studium nie przewidziano lokalizowania takich obiektów handlowych.

Podniesiono, że uchwalony plan miejscowy nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., skoro sporządzany projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną sporządza się zgodnie ze studium oraz z przepisami odrębnymi. W planie określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Natomiast art. 15 ust. 3 pkt 1 stanowi, że w planie określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, tymczasem § 7 ust. 1 pkt 2 planu zakłada, że nie wyznacza się terenów wymagających przeprowadzenia procedury scalania i podziału.

Przytoczono treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podkreślono, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko takie które ma charakter istotny. Natomiast w każdym wypadku naruszenie zasad sporządzania planu skutkuje nieważnością planu miejscowego. W przypadku niezgodności przedmiotowej uchwały ze studium zachodzi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkuje wyeliminowaniem takiej uchwały z obrotu prawnego. Nadto podniesiono, że uchwalając plan miejscowy niektóre z zapisów rażąco naruszyły prawo. I tak stosownie do art. 17 pkt 7 lit. d u.p.z.p. projekt planu uzgadnia się m.in. z właściwym zarządcą drogi. Z analizy dokumentacji wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem umieszczenia m.in. w § 8 dla terenu oznaczonego symbolem KD.01 zapisu dotyczącego rozwiązań komunikacyjnych, tymczasem przedłożony Radzie projekt planu nie uwzględniał tego wymogu organu uzgadniającego.

Wojewoda zauważył, że z treści art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika obowiązek uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne, które uwzględnia się w planie miejscowym. Obowiązek uzyskania takiej zgodny winien być dokonany po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu co wynika z art. 17 pkt 8 u.p.z.p. Tymczasem z postanowień § 8 - dla terenów oznaczonych symbolami ZN i R oraz § 7 ust. 4 pkt 4 planu wynika, ze w przypadku tych terenów możliwa jest budowa sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dodatkowo w odniesieniu do terenu ZN także sieci komunikacyjnej, co oznacza możliwość realizacji tych inwestycji bez uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Nadto szereg przepisów uchwały podjętych zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego tj. - § 6 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 5, § 7 ust. 4 pkt 3, § 7 ust. 4 pkt 8 lit. b, d, e, f, pkt 9, pkt 11 lit. b, gdyż poprzez odwołanie do określonych w tych przepisach projektów budowlanych czy konieczności uzyskania opinii przy sporządzaniu projektu, scedowano na inne podmioty uprawnienia należące do organu stanowiącego gminy. Plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia i jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych i niepewnych. Poza tym skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w procesie budowlanym związanym z zabytkami lub innymi obiektami zostały już kompleksowo uregulowane w aktach wyższego rzędu, to określenie tej materii w miejscowym planie w sposób odmienny należy zakwalifikować jako niedozwoloną modyfikację - § 7 ust. 3 pkt 2, 3 i 4.

W dniu 7 maja 2013 r. (data nadania przesyłki w UP) Gmina Dywity złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] w całości. Podjętemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Dywity z dnia 18 lutego 2013 r.:

1) narusza zasady sporządzenia planu miejscowego poprzez niezgodność ustaleń planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity (dalej: Studium), w tym:

- niezgodność ustaleń planu ze Studium w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami U.06 i TI/U.01 polegająca na tym, że tereny te nie są w Studium przeznaczone do pełnienia takiej funkcji,

- niezgodność ustaleń planu ze Studium w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami : U.01, U.02, U.03, U.04, U.05, U.06, U.07, U.08, TI/U.01, P.01, P.02, P.03, P.04 polegająca na tym, że zgodnie z ustalonymi parametrami zabudowy i zasadami podziału możliwe jest na tych terenach posadowienie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², natomiast Studium nie przewiduje rozmieszczenia na terenie Gminy takich obiektów handlowych,

- brak wypełnienia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 polegający na tym, że w planie określa się obowiązkowo szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości objętych planem oraz art. 15 ust. 3 pkt 1 skoro w planie w zależności od potrzeb określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości,

2) narusza tryb sporządzania planu miejscowego poprzez:

- naruszenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do terenów oznaczonych ZN i R, dla których przewidziano możliwość budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg w przypadku terenu ZN a nie uzyskano zgody na wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego,

3) narusza przepisy odrębne w związku z przekroczeniem władztwa planistycznego w zakresie zapisów § 6 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 5, § 7 ust. 4 pkt 3, § 7 ust. 4 pkt 8 lit. b, d, e, f, pkt 9, pkt 11 lit. b, gdyż poprzez dowołanie do projektów budowalnych scedowano na inne podmioty uprawnienia należące do organu stanowiącego gminy.

Ze wskazanymi zarzutami Gmina nie zgadza się, gdyż zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej. Wyjaśniono, że tereny oznaczone jako U.06 i TI/U.01 znajdują się w Studium w strefie oznaczonej jako SPR, czyli strefie potencjalnego rozwoju, przewidzianej do rozwoju wielofunkcyjnego - mieszkalnictwa, rzemiosła, wytwórczości i składów, bardziej intensywnych form rolnictwa, a w rejonie jeziora Dywity i miejscowości Ługwałd również funkcji turystycznej. Jednym z głównych ośrodków tego rozwoju jest miejscowość Spręcowo przy której zlokalizowany jest teren U.06 i TI/U.01. Analiza zapisów Studium dla tego terenu str. 13 i 17 pozwala stwierdzić, że w odniesieniu do terenów położonych po wschodniej stronie drogi nr 51 reżim ograniczenia rozwoju zabudowy już nie obowiązuje. Poza tym na terenie oznaczonym U.06 i TI/U.01 stanowiącym własność Gminy Dywity zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków dla wsi Spręcowo w związku z czym ustalenia dot. infrastruktury technicznej przedstawiają stan istniejący.

Odnośnie zarzutu dotyczącego niezgodności ze Studium w zakresie możliwości lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni handlowej powyżej 2000 m² podkreślono, że zarówno Studium jak i plan nie wyznaczają takich obszarów. W zakresie zarzutu dotyczącego braku zasad scalania i podziału nieruchomości, bowiem w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały zawarto zapis, że nie wyznacza się terenów wymagających przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości podkreślono, iż bezcelowe jest zapisywanie skomplikowanej procedury ustaleń planu skoro z góry wiadomo, że nie będą one realizowane. Przywołano orzeczenie NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2199/11 wskazujące, na okoliczność braku możliwości usunięcia uchwały z obrotu wobec braku określenia w planie zasad scalania i podziału, skoro brak jest w tej mierze potrzeb.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu związanego z brakiem uwzględnienia warunku przedstawionego przez organ uzgadniający wskazano, że tylko pozytywne uzgodnienie, względnie uzgodnienie na określonych warunkach może stanowić podstawę kontynuowania procedury w zakresie uchwalania planu. Wójt Gminy uznał projekt planu za uzgodniony stosownie do postanowienia z dnia [...]. Natomiast, jeśli organ zamierza zakwestionować niezamieszczenie w planie sugerowanych zapisów, winien jest odmówić uzgodnienia całości projektu planu, ewentualnie jego części - wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2009 r. sygn. IV SA/Wa 909/09.

Analizując stanowisko w kwestii naruszenia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przeznaczenie w planie miejscowym takich terenów bez uzyskania zgody właściwego organu na cele nierolnicze wyjaśniono, że grunty rolne klasy III i wyższe o zwartym obszarze powyżej 0,5 ha występują tylko na terenie oznaczonym symbolem R.07. Jest to kontur o powierzchni 0,7 ha i dopuszczono na nim realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Biorąc pod uwagę charakter liniowy takich inwestycji na wskazanym terenie nie dojdzie do zajęcia powierzchni gruntu przekraczającej 0,5 ha wymagającej zezwolenia .

Odnosząc się do zarzutów Wojewody dot. naruszenia przepisów odrębnych poprzez zapisy wskazanych paragrafów planu wyjaśniono, że są one wynikiem złożonych przez organy uzgadniające i opiniujące oraz dysponentów sieci wniosków i w ocenie skarżącej powtarzanie regulacji ustawowej jest zbędne, ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie twierdzenia Wojewody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym są zasadne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została wyartykułowana również w art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz.U. poz. 270, ze zm) zwanej dalej: ustawą ppsa. Z zasady legalności wynika konsekwencja, że sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy ppsa. Zgodnie zaś z art. 148 ustawy ppsa., Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W pierwszej kolejności należało ustalić, czy w sprawie tej skarżony akt nadzoru został wydany z zachowaniem terminu do jego wydania. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Powyższa zasada doznaje ograniczenia wynikającego z art. 20 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia uchwałę, o której mowa w ust.1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Powyższe oznacza, że 30-dniowy termin do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego przekazanej uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego biegnie od dnia doręczenia wojewodzie uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją planistyczną. Doręczenie samej uchwały bez dokumentów określonych w art. 20 ust. 2 u.p.z.p. uniemożliwiłoby dokonanie oceny jej zgodności z prawem (por. T. Bąkowski, Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zakamycze 2004, teza 6).

W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż uchwała Rady Gminy Dywity z dnia 18 lutego 2013 r. została przekazana Wojewodzie w dniu 7 marca 2013 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...].

Przeprowadzona kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że odpowiada ono wymogom prawa, choć nie wszystkie zarzuty w nim przedstawione są zasadne. W okolicznościach tej sprawy należy podzielić stanowiska Wojewody, że Rada Gminy podejmując uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego obszar na wschód od drogi krajowej nr 51 w obrębach geodezyjnych Spręcowo i Sętal gm. Dywity naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego oraz w sposób istotny tryb sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało stwierdzeniem przez organ nadzoru nieważności podjętej uchwały w całości.

Stosownie do zapisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm) dalej: u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przywołana regulacja ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; materialnoprawną, która oznacza uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r. sygn. II OSK 215/08, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). Materialnoprawna przesłanka (naruszenie zasad) skutkuje dalej idącymi konsekwencjami niż naruszenie przesłanek formalnoprawnych, gdyż podstawę do unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa, zaś w odniesieniu do trybu postepowania tylko istotne jego naruszenie.

W tym miejscu należy wskazać, że zasady sporządzania planu w ujęciu doktrynalnym interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony podmiot. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), zawartych w nim ustaleń - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego; zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2011, s. 267-268).

Tryb postępowania odnosi się natomiast do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu.

Jak zatem wskazano każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności aktu planistycznego w całości lub części. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru, iż stwierdzenie w akcie planistycznym jego zgodności z ustaleniami studium pomimo faktycznego braku takiej zgodności w odniesieniu do części terenu objętego procedurą planistyczną i projektem planu miejscowego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W niniejszej sprawie należało zastosować art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), zgodnie z którym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro przystąpiono do sporządzania planu miejscowego uchwałą z 15 listopada 2007 r. nr XIII/81/07 i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 21 października 2010 r., gdy ustawa zmieniająca weszła w życie, to zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Powyższe oznacza, że rada stwierdza faktycznie o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium. W tej sprawie obowiązywało studium przyjęte przez Radę Gminy Dywity uchwałą Nr XXXVI/244/06 z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity - zwanej dalej: Studium, w której część tekstowa studium stanowi załącznik nr 1, natomiast ujednolicony rysunek w skali 1:25000 opisany jako "Kierunki rozwoju" stanowi załącznik nr 2 do uchwały.

Dokonując zestawienia części tekstowej oraz graficznej Studium z zapisami uchwalonego planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem U.06 prawidłowo w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzono brak takiej zgodności zapisu planu ze Studium, gdyż na rysunku Studium teren ten oznaczony został jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej w strefie SPR, która wprawdzie przewidziana została jako strefa potencjalnego rozwoju lecz na str. 16, w części dotyczącej określenia polityki przestrzennej w poszczególnych strefach dla terenu osadniczego Spręcowo zawarto m.in. zapis: W obrębie wytwórczości, przemysłu i potencjalnego rozwoju SPR znajduje się część wsi położona po wschodniej stronie drogi krajowej nr 51. Rozwój funkcji mieszkalno-usługowej ze szczególnym ukierunkowaniem został na usługi związane z obsługą drogi nr 51 oraz drobnej wytwórczości, przemysłu i składów na terenach rozwojowych wrysowanych na rysunku studium (...)". Skoro wskazany na rysunku Studium teren został wrysowany jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej to nie stanowi on terenu przeznaczonego na cele określone z części tekstowej, gdyż nie został on wrysowany na rysunku Studium pod takie przeznaczenie. Reasumując zapis planu dla terenu o symbolu U.06, dla którego przewidziano tereny zabudowy usługowej z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę usługową, rzemieślniczą i handlową w tym zakresie nie pozostaje zgodny z zapisem Studium przewidującym teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Odnośnie naruszenia zasad sporządzania planu i braku zgodności ze Studium w części dotyczącej możliwości lokalizowania na terenach oznaczonych symbolami: U.01, U.02, U.03, U.04, U.05, U.06, U.07, U.08, TI/U.01, P.01, P.02, P.03, P.04 obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², podczas gdy w Studium nie przewidziano możliwości lokalizowania takich obiektów należy stwierdzić, że ten zarzut organu nadzoru nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary rozmieszczenia takich obiektów handlowych, przy czym w przyjętym Studium nie wskazano takich obszarów, jak też wbrew wywodom Wojewody dla wskazanych terenów brak jest podstawy do przyjęcia, że Rada Gminy dokonała wskazania obszarów, na których takie obiekty handlowe mogą być lokalizowane. Nadto jak podkreśliła pełnomocnik Gminy na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. tereny takie stosownie do zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, ze zm) oznaczane są literowo jako UC i wmalowane jako kreskowane czerwono-ciemnoszare tereny. W przyjętym planie takich terenów nie zaznaczono.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast kolejny zarzut z rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczący braku obligatoryjnego elementu planu miejscowego, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., gdyż obowiązkowo w planie miejscowym określa się szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, jak również brak jest przewidzianych w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

W odniesieniu do potrzeby umieszczania w planie miejscowym terenów, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., należy wyjaśnić, że w tym zakresie w zależności od potrzeb w planie określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, co oznacza, że brak wskazania w planie miejscowym takich granic obszarów nie może być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu, skoro w tym względzie ustawodawca pozostawił organowi uchwałodawczemu swobodę wynikającą z uprawnienia do kształtowania przestrzeni na terenie gminy. Zapis taki będzie uzależniony od tego czy stan faktyczny terenu oraz planowana zabudowa będą wymagały ustalenia takich granic obszarów scaleń i podziałów już na etapie jego uchwalania. Nieco inaczej wygląda sytuacja odnośnie obligatoryjnego zapisu planu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., z którego wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W odniesieniu do tak skonstruowanego obowiązku w doktrynie przeważa pogląd, że obowiązek zawarcia w palnie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny lecz musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2011, s. 162-163). Należy zatem stwierdzić, że plan musi zawierać obligatoryjne elementy, jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem uzasadnia dokonanie takich ustaleń, jeżeli bowiem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w nim obowiązkowych ustaleń to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem.

W tej spawie nie można stwierdzić aby istniejący stan faktyczny był tego rodzaju, że zbędnym byłoby określanie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, skoro przyjęty plan miejscowy obejmuje tereny o różnym przeznaczeniu oraz różnym stopniu zainwestowania. Wprawdzie może obecnie nie zaistnieć potrzeba dokonania scaleń i podziału nieruchomości lecz niewątpliwie przy tak szerokim zainwestowaniu może zaistnieć potrzeba dokonywania takich działań w przyszłości i wówczas szczegółowe zasady oraz warunki dokonywania scaleń i podziału będą miały decydujące znaczenie wobec treści m.in. art. 102 ust. 1 i nast. ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm).

Prawidłowo wskazał Wojewoda na nieuprawnione przejęcie przez organ uchwałodawczy gminy, że projekt planu miejscowego został uzgodniony, po myśli art. 17 pkt 7 lit. d u.p.z.,p., z właściwym zarządcą drogi. Zgodnie z tym zapisem wójt uznania projekt planu m.in. z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub sama drogę. Ustawodawca nadto zawarł regulację wskazującą, w jakich przypadkach organ wykonawczy gminy może przyjąć, że doszło do uzgodnienia projekt planu miejscowego tj. art. 24 ust. 2 i art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów wójt, burmistrz, prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium lub projekt panu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie, zaś w drugim przypadku brak przedstawienia w określonym terminie uzgodnienia jest uznawane za równoznaczne z uzgodnieniem.

W tej sprawie Wójt kilkakrotnie występował o uzgodnienie do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDK) z wnioskiem o uzgodnienie projektu planu i dopiero postanowieniem z dnia [...] organ ten uzgodnił projekt planu miejscowego pod warunkiem jednak umieszczenia m.in. w ustaleniach tekstowych dot. § 8 dla terenu KD.01 zapisu dot. rozwiązań komunikacyjnych. Wójt nie skorzystał ze środka zaskarżenia na to uzgodnienie, zatem w przedłożonym projekcie planu winien znaleźć się zapis nakazany przez organ uzgadniający zwłaszcza, że podana została podstawa prawna dla takiego zapisu. W uchwalonym planie brak jest natomiast takiego zapisu przy wskazanej jednostce redakcyjnej planu co oznacza, że powinięto warunek narzucony postanowieniem uzgadniającym, co oznacza, że doszło do naruszenia prawa poprzez przyjęcie w planie miejscowym rozwiązania niezgodnego ze stanowiskiem organu uzgadniającego.

Kolejny zarzut podniesiony w rozstrzygnięciu również jest zasadny i dotyczy istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego poprzez przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami ZN i R w zapisach planu § 8 i § 7 ust. 4 pkt 4 pod możliwą na nich budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, a w przypadku terenów ZN także komunikacyjnej mimo, że dla tych terenów nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jak wynika z treści art. ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z 2004 r. Dz.U. Nr 121, poz. 1266, ze zm), w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania kwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały o planie, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do przeznaczenie przekracza 0,5 ha wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Wprawdzie w skardze Gmina Dywity podniosła, że w przypadku planu miejscowego zapisów tak wskazanych może chodzić jedynie o kompleks terenów o powierzchni 0,7 ha w jednostce R.07, przy czym z uwagi na charakter możliwych inwestycji, które są inwestycjami liniowymi nie zostanie zajęty cały ten zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze, to należy wyjaśnić, że jak słusznie podniósł Wojewoda poprzez pojęcie zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze należy rozumieć obszar gruntów rolnych zawarty w granicach opracowania planu zagospodarowania przestrzennego liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 94/12, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. II OSK 996/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 października 2012 r. sygn. II SA/Sz 710/12, dostępne CBOSA) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne pojęcie "zwartego obszaru" przy uwzględnieniu jego literalnego rozumienia należy rozumieć jako obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. Zatem w realiach zapisu planu "zwarty obszar" to nie suma inwestycji liniowej, która będzie przebiegała przez tereny, na zmianę przeznaczenia których wymagana jest zgoda ministra lecz cały teren, na którym będą zlokalizowane obiekty tej inwestycji.

trafny jest również argument Wojewody, że w uchwalonym planie miejscowym enumeratywnie wymienione zapisy planu z uwagi na powtarzanie regulacji ustawowych, czy też ich modyfikację, jak również uzależnianie określonych działań od uzgodnień z innymi podmiotami, czy osobami trzecimi stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez takie zapisy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego - art. 14 ust. 8 u.p.z.p., uchwalanym przez organ stanowiący gminy - radę gminy. Przyznana radzie kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej swobody. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu uksztaltowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby terenu, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, które uniemożliwiają stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Tylko w ustawie dozwolone jest ustalenie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków od władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Także tylko w ustawie dopuszczone zostało określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę - art. 7 Konstytucji RP. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, gdyż zakazane jest dokonywanie wykładni oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r. sygn. IV SA/Wr 807/04, dostępny CBOSA).

Prawidłowo zakwestionowano szereg przepisów uchwały - § 6 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 5, § 7 ust. 4 pkt 3, § 7 ust. 4 pkt 8 lit. b, d, e, f, pkt 9, pkt 11 lit. b, gdyż poprzez odwołanie do określonych w tych przepisach projektów budowlanych czy konieczności uzyskania opinii przy sporządzaniu projektu, scedowano na inne podmioty uprawnienia należące do organu stanowiącego gminy.

Nadto formy współdziałania inwestora z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowalnego, obowiązki podmiotów zamierzających dokonać określone czynności zostały kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane -art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 39, dlatego też skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowalnym zostały już kompleksowo uregulowane we wskazanym wyżej akcie ustawowym oraz aktach wykonawczych do ustawy, to określenie tejże materii ponownie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub ich modyfikacja jest niedopuszczalne, gdyż trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może doprowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Zatem zapisy takie stanowiące powtórzenie regulacji ustawowej mogą prowadzić do zmiany intencji prawodawcy i z tego powodu pozostają sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. , gdyż wykraczają poza uprawnienia określone w przytoczonych przepisach.

Za niezgodny z przepisami prawa należało uznać także zapis § 7 ust. 4 pkt 3 od dotyczący "uściślenia w projektach budowalnych", gdyż jak wskazano wyżej zamieszczenie w treści planu norm otwartych jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Również za niegodne z prawem należało uznać regulacje, w których dopuszczono możliwość realizacji określonych inwestycji pod warunkiem ich uzgodnienia z zarządca sieci bądź dysponenta sieci.

W przytoczonych regulacjach Rada Gminy określając wymagania wynikające z potrzeby kształtowania przestrzeni publicznej, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasad wyposażenia terenu w infrastrukturę techniczną, w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczna, zaopatrzenia w gaz, w sieć telekomunikacyjną uzależniła możliwość dokonania określonych czynności przewidzianych w ustaleniach planu od uzyskania zgody udzielonej przez podmioty takie jak: zarządca sieci, dysponent sieci, Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych.

W ocenie Sądu uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od uzyskania zgody oraz warunków wskazanych przez powyższe podmioty wprowadza w istocie możliwość odstąpienia od przyjętych przez lokalnego prawodawcę zasad kształtowania przestrzeni publicznej, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, zasad obsługi komunikacyjnej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem z pominięciem właściwej procedury podejmowania uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samym aprobata powyższych ustaleń mogłaby prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą zostać zmienione w oparciu o bliżej niesprecyzowane działania podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Regulacje takie naruszają bez wątpienia ustawowo przyznane radzie gminy uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach, którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na terenie danej gminy. To wyłącznie rada jest uprawniona do ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania oraz zabudowy i tegoż prawa nie może scedować na inny podmiot. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych panów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Dlatego też nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień w zakresie posiadanej samodzielności i aprobowanie sytuacji, gdzie ostateczny kształt postanowień planu będzie uzależniony od adresatów tych norm prawnych zapisanych w planie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielając argumenty przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, poza twierdzeniem, że w zakwestionowanym planie miejscowym dopuszczono możliwość lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m², działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę Gminy Dywity.