Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 731/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3, art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] września 2018r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 4.067,- (cztery tysiące sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Skarbowej na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 121 § 1 i 2, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.), dalej: "o.p.", oraz art. 5 ust. 4, art. 8 ust. 1, art. 22 ust. 2 i 3, art. 24 ust. 1 i 3, art. 26 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa", utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z [...] kwietnia 2018 r. o nałożeniu na [...] kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł z tytułu niezgłoszenia do rejestru danych, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy i zgłoszenia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, wymaganych na podstawie art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

W dniu [...] października 2017 r. funkcjonariusze Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w [...] zatrzymali w G. do kontroli samochód-cysternę o nr rej. [...], którego użytkownikiem była [...].

Czynności kontrolne udokumentowano w protokole kontroli. Wskazano w nim na rozbieżność informacji wpisanych do rejestru SENT ze stanem faktycznym. Zgodnie ze zgłoszeniem transport dokonywano samochodem-cysterną o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...], zaś faktycznie całość towaru przewożono jedynie w samochodzie-cysternie.

Pismem z [...] listopada 2017 r. wezwano stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie:

1. podania do zgłoszenia numeru rejestracyjnego środka transportu (przyczepy), której w trakcie kontroli nie stwierdzono i

2. braku wpisu danych o numerze zezwolenia drogowego.

W odpowiedzi strona poinformowała, odnośnie podania do zgłoszenia SENT numeru rejestracyjnego środka transportu, że:

1. zgłoszenie przyczepy o nr rej. [...] wynikło z omyłki,

2. po ustaleniu przez kontrolujących rozbieżności pomiędzy danymi w systemie SENT a rzeczywistością, natychmiast zaktualizowano dane w systemie przez usunięcie przyczepy o nr rej. [...]

W kolejnym piśmie dotyczącym braku wpisu danych o numerze zezwolenia drogowego strona poinformowała, że:

1. już w trakcie kontroli kierowca posiadał stosowny wypis z licencji drogowej, zatem zarówno na moment prowadzenia kontroli, sporządzania protokołu i wszczęcia postępowania zarówno kontrolujący, jak i organ mieli wiedzę, że spółka posiada stosowne zezwolenie;

2. zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy wpisywanie numeru zezwolenia drogowego do zgłoszenia jest fakultatywne.

W związku z powyższym spółka wniosła:

1. o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego,

2. ewentualnie o odstąpienie od wymierzenia kary z uwagi na brak zamiaru uchylania się od opodatkowania czy dążenia do nadużyć,

3. o zawieszenie postępowania z powodu trwających prac nad nowelizacją przepisów ustawy, których zmiana ma doprowadzić do umorzenia postępowań o nałożenie kar pieniężnych, w których nie dojdzie do stwierdzenia uszczuplenia podatkowego.

Po rozpatrzeniu wniosku o zawieszenie postępowania postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Naczelnik Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w P. odmówił zawieszenia postępowania.

Strona wniosła zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej na powyższe postanowienie, a następnie złożyła kolejny wniosek o zawieszenie postępowania, w którym stwierdziła, że przyczyną jej żądania jest oczekiwanie na rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie zażalenia.

Naczelnik Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w [...], postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania i tego samego dnia wydał decyzję o nałożeniu na przewoźnika kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł z tytułu niezgłoszenia do rejestru zgłoszeń danych, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy i zgłoszenia danych niezgodnych ze stanem faktycznym wymaganych przez art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, co następuje.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli drogowej) w przypadku przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju podmiot wysyłający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi.

Z kolei art. 5 ust. 4 ustawy stanowi, że w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie m. in. o:

- numery rejestracyjne środka transportu (pkt 3) oraz

- numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907, 1935 i 1948), dalej: "u.t.d", o ile są wymagane.

Podmiot wysyłający i przewoźnik są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia (art. 8 ust. 1 ustawy).

Naruszenia tych obowiązków skutkują nałożeniem, na podmioty odpowiedzialne za ich wykonanie, kar pieniężnych różniących się nie tylko wysokością, ale i podstawą prawną ich nałożenia.

W przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 5000 zł (art. 22 ust. 2 ustawy).

Z kolei art. 24 ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku gdy podmiot wysyłający albo przewoźnik:

- nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1,

- zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru

- odpowiednio na podmiot wysyłający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

Zgodnie z protokołem kontroli strona będąca podmiotem wysyłającym i jednocześnie przewoźnikiem przewoziła benzynę i olej napędowy, objęte pozycją CN 2710. Przesyłkę zgłoszono za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych (PUESC) w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów [...] października 2017 r. o godz. [...]. Spółka dokonywała przewozu krajowego oraz dostawy w rozumieniu ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług towarów podlegających systemowi monitorowania drogowego przewozu towarów. W tym samym dniu o godz. [...] uzupełniono zgłoszenie o dane właściwe dla przewoźnika. Zgłoszenie uzupełniono jednak w sposób niepełny (tj. bez podania numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji) oraz w sposób niezgodny ze stwierdzonym stanem faktycznym w zakresie numeru rejestracyjnego środka transportu. W zgłoszeniu podano bowiem, że przewóz dokonywany będzie zespołem pojazdów składających się z pojazdu samochodowego o nr rej. [...] i przyczepy o nr rej. [...] Faktycznie transport dokonywano wyłącznie pojazdem samochodowym bez przyczepy, co stwierdzono w trakcie kontroli o godz. [...]. Już po zakończeniu czynności kontrolnych o godz. [...] zmodyfikowano zapisy w części dotyczącej środka transportu na zapisy zgodne ze stanem faktycznym. Nie uzupełniono jednak zgłoszenia o dane dotyczące numeru zezwolenia drogowego.

Aktualizacja danych zawartych w zgłoszeniu dotyczy przypadków, gdy po dokonaniu zgłoszenia nastąpiła zmiana danych spowodowana okolicznościami nieznanymi w chwili dokonywania zgłoszenia. W sprawie podano dane niezgodne ze stanem faktycznym, a ich korekta nastąpiła po zakończeniu czynności kontrolnych.

Z kolei, w kwestii braku w zgłoszeniu danych dotyczących numeru zezwolenia drogowego, art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy wymaga takiego wpisu obligatoryjnie. Jeżeli na dokonywany transport drogowy zgodnie z przepisami u.t.d. wymagane jest zezwolenie drogowe, to taki wpis w rejestrze SENT jest obligatoryjny. Bezspornym jest, że transport powinien się odbywać na podstawie stosownego zezwolenia drogowego i taki wymóg firma spełniła. Niedopełnienie obowiązków ciążących na przewoźniku polegało natomiast na nieuzupełnieniu rejestru zgłoszeń o te dane.

Przepisy ustawy nie wyłączają odpowiedzialności przewoźnika nawet za uchybienia, które popełnione zostały wskutek błędów czy pomyłek.

Odnośnie wniosku o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej wskazano, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2 (art. 22 ust. 3 ustawy).

Pojęć ważnego interesu przewoźnika i interesu publicznego nie zdefiniowano w ustawie. Odstępstwo od nałożenia kary pieniężnej jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie kar, a nie zwalnianie z ich uiszczenia. Zwolnienie z kary jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od jej postępowania. Użycie słowa ważny podkreśla wyjątkowość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na tenże interes.

O istnieniu ważnego interesu przewoźnika uprawniającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz kryteria obiektywne. Ważny interes dłużnika występuje, gdy obniżą się znacznie zdolności płatnicze spowodowane zdarzeniami losowymi, np. powodzią, pożarem, suszą. Pojęcia ważnego interesu dłużnika nie można jednak ograniczać do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonej należności pieniężnej, gdyż należy również uwzględnić sytuację ekonomiczną dłużnika. Niemniej jednak, względy społeczne wymagają, aby zobowiązania były realizowane, a zobowiązany nie był pochopnie z nich zwalniany. Nie każde trudności finansowe mogą uzasadniać zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności, lecz tylko takie, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanych, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin, czy też - w konsekwencji z koniecznością sięgania po pomoc społeczną.

Natomiast dobrem, które mieści się w pojęciu interesu publicznego jest zaufanie obywatela do organów państwa. Pojęcie to powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. W interesie publicznym leży też, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisy prawne, aby była przestrzegana zasada równości i sprawiedliwości opodatkowania. Potrzeba zapewnienia środków budżetowych wymaga również jednoczesnego rozważenia ewentualnych wydatków budżetowych, np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną. Nie może bowiem powstać taka sytuacja, w której zapłata zaległych należności spowoduje konieczność uciekania się do środków pomocy społecznej przez zobowiązanego pozbawionego wskutek tego środków do zaspokojenia potrzeb materialnych.

Strona we wniosku o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie wykazała w dostateczny sposób istnienia ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego, twierdząc, że przesłanki te miałyby wynikać z samego faktu braku uszczupleń i że uchybienie nie powstało z jego winy. Strona nie wykazała jak wpływ na jej funkcjonowanie, jako podmiotu gospodarczego, będzie miało zapłacenie przedmiotowej kary. Z kolei w zakresie wykazania zaistnienia interesu publicznego skarżąca podnosi w swoim odwołaniu, że pojęcie to oznacza niekaranie podmiotów, które nie dopuszczają się nadużyć ani wyłudzeń podatkowych. Trudno jednak zgodzić się, jakoby odstąpienie o nałożenia kary, bez wyraźnie wykazanej przyczyny, miałoby nie stanowić rażącej niesprawiedliwości względem pozostałych przewoźników dokonujących podobnych naruszeń przepisów ustawy. Nie naruszono art. 169 § 1 o.p., gdyż organ nie był zobowiązany do obligatoryjnego wzywania do przedłożenia informacji np. w zakresie dochodu, skutków finansowych nałożenia kary na spółkę, perspektyw i możliwości uiszczenia powyższych kwot, zwłaszcza gdy wniosek o odstąpienie od nałożenia kary oparto na innych przesłankach, a strona nie podnosiła niemożności uiszczenia kary.

Przesłanką zawieszenia postępowania nie może być wniesienie zażalenia na wcześniejsze postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Kwestia ta jednak nie ma większego znaczenia, gdyż postanowieniem z [...] maja 2018 r. Dyrektor Izby Skarbowej po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał w swoim rozstrzygnięciu, iż trwające prace nad zmianą ustawy nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż nie dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, stąd nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 o.p.

Niezależnie od tego, mimo art. 12 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1039), dalej: "nowela do ustawy", nie można zastosować wymienionych w tej regulacji nowych przepisów prawa. Zgodnie bowiem z:

1. art. 24 ust. 1a ustawy, w przypadku gdy towar był przewożony ze składu podatkowego w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym i podatek akcyzowy oraz należny podatek od towarów i usług zostały wpłacone przez podmiot wysyłający a ujawnione nieprawidłowości są wynikiem oczywistego błędu i dotyczą zgłoszonych przez podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika danych innych niż dotyczące towaru, z wyjątkiem numeru rejestracyjnego środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, odpowiednio, na podmiot wysyłający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 2 000 zł; z zakresu stosowania tego przepisu wyłączone są nieprawidłowości w kwestii danych dotyczących numeru rejestracyjnego środka transportu; w sprawie ujawniono zgłoszenie numeru rejestracyjnego środka transportu (przyczepy), której w trakcie kontroli nie stwierdzono;

2. art. 30 ust. 4 zd. pierwsze ustawy, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1, ustalono, że nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, nie wszczyna się postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej; ustanowione w tym przepisie ograniczenie możliwości nakładania kar pieniężnych nie odnosi się do ujawnienia nieprawidłowości w trakcie kontroli drogowej, gdyż art. 30 ust. 1 ustawy wskazuje, że chodzi tu tylko i wyłącznie o stwierdzenia naruszeń podlegających zgodnie z ustawą karze pieniężnej, które miały miejsce w trakcie postępowania podatkowego, kontroli podatkowej albo kontroli celno-skarbowej, o której mowa w art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508, 650, 723 i 1000), prowadzonych wobec podmiotu kontrolowanego lub strony postępowania;

3. art. 30 ust. 5 ustawy przepisu ust. 4 nie stosuje się do przewoźników; błędnym jest stanowisko strony, jakoby pełnienie roli jednocześnie podmiotu wysyłającego i przewoźnika miałoby skutkować uwolnieniem się od odpowiedzialności za uchybienia dotyczące obowiązków przewoźnika.

W sprawie nałożono na przewoźnika karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł z tytułu:

1. niezgłoszenia do rejestru zgłoszeń danych, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy oraz

2. zgłoszenia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, wymaganych zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy.

Karę wyliczono przez zsumowanie kar za dwa powyższe, niezależne od siebie naruszenia ustawy, a zatem nie była to kara łączna.

Wysokość kary pieniężnej w przypadku, gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4, wynosi [...] zł i kwota ta wynika wprost z art. 22 ust. 2 ustawy (w brzmieniu sprzed wejścia w życie noweli do ustawy).

Wysokość kary pieniężnej za zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym określono w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy i wynosi ona [...] zł.

W skardze strona zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 233 § 1 pkt 1 o.p. przez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, w której narusza ona zarówno niżej wymienione przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego;

2. art. 201 § 1 pkt 2 przez błędne uznanie, że oczekiwane zmiany ustawy będącej materialną podstawą toczącego się postępowania w zakresie, który istotnie modyfikuje tę podstawę nie stanowią zagadnienia wstępnego i w konsekwencji niezawieszenie postępowania; i tak, przyszłe brzmienie:

a) art. 30 ust. 5 ustawy mającego stanowić, że przepisu ust. 4 nie stosuje się do przewoźników będzie miało zastosowanie jedynie do podmiotów będących przewoźnikami, a nie podmiotów będących przewoźnikami i jednocześnie podmiotami wysyłającymi, jak to miało miejsce w przypadku skarżącego;

b) art. 24 ust. 1a ustawy mającego stanowić, że w przypadku gdy towar był przewożony ze składu podatkowego w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym i podatek akcyzowy oraz należny podatek od towarów i usług zostały wpłacone przez podmiot wysyłający a ujawnione nieprawidłowości są wynikiem oczywistego błędu i dotyczą zgłoszonych przez podmiot wysyłający albo przewoźnika danych innych niż dotyczące towaru, z wyjątkiem numeru rejestracyjnego środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, odpowiednio, na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 2 000 zł,

w zw. z art. 12 noweli do ustawy, zmieniającej ustawę od 14 czerwca 2018 r.;

3. art. 122 w zw. z art. 187 § 1, art. 191 i art. 121 § 1 o.p. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie podatnika do organu, gdyż organ miał świadomość, że:

a) niezwłocznie poprawiono drobne omyłki przy wypełnieniu zgłoszenia, które nie powinny skutkować wszczęciem postępowania ani tym bardziej nałożeniem kary;

b) nie było ryzyka uszczuplenia należności Skarbu Państwa, bowiem ilość przewożonego towaru była prawidłowa względem dokonanego zgłoszenia;

4. art. 169 § 1 o.p. przez zaniechanie wezwania skarżącego do przedłożenia dodatkowych informacji ocenianych przez organ jako niezbędne w celu wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej;

5. art. 208 § 1 o.p. przez nieumorzenie postępowania mimo wystąpienia przesłanek uzasadniających takie umorzenie:

a) świadomości organów obu instancji, że stwierdzona drobna nieścisłość w zgłoszeniu wynikała jedynie z oczywistej omyłki i nie miała na celu naruszenia przepisów oraz

b) braku ryzyka uszczuplenia należności Skarbu Państwa

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 22 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy przez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę pieniężną mimo braku wystąpienia ryzyka uszczuplenia należności Skarbu Państwa, a więc sprzecznej z celami i założeniami ustawy;

2. art. 22 ust. 3 ustawy przez jego błędną wykładnię, tj. interpretowanie pojęć interesu publicznego oraz ważnego interesu przewoźnika w oderwaniu o ich umiejscowienia systemowego, a więc z pominięciem okoliczności, że pojęcia te stosowane są na gruncie ustawy; a w konsekwencji przez jego niezastosowanie;

3. art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy przez nałożenie kary w wysokości nieprzewidzianej przez przepisy, bowiem żaden przepis ustawy nie przewiduje mechanizmu kary łącznej ani możliwości nałożenia kary w wysokości [...] zł, w związku z czym zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa, co w świetle art. 247 ust. 1 pkt 2 i 3 o.p. czyni ją nieważną.

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.";

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący uiścił kwotę [...]zł tytułem wpisu od skargi i kwotę [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla radcy prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Generalnie, za wyjątkiem rozważań dotyczących kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (art. 22 ust. 3 ustawy), Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro powyżej obszernie zreferowano stanowisko organu, ponowne jego powtarzanie jest zbędne. W szczególności Sąd podziela stanowisko organu w zakresie braku podstaw do zawieszenia (brak naruszenia art. 201 § 1 pkt 2 o.p.) i umorzenia postępowania (brak naruszenia art. 208 § 1 o.p.) oraz ewentualnej możliwości nałożenia kary w wysokości [...] zł - przy ewentualnym braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary (brak naruszenia art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy).

Organy nie wyjaśniły jednak i nie dały wyrazu w uzasadnieniu decyzji kwestii dotyczącej ewentualnego występowania przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (naruszenie art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 o.p.). W związku z tym Sąd poniżej odniesie się jedynie do tej kwestii, w pozostałym zakresie podzielając stanowisko organu.

Jak zasadnie wskazał organ, dla rozstrzygnięcia sprawy znajdują zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu z dnia dokonania kontroli, tj. [...] października 2017 r.

Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 2. Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy w przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 4 odpowiednio pkt 4 i pkt 6 ustawy w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie o:

- numery rejestracyjne środka transportu oraz

- numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów u.t.d., o ile są wymagane.

W sprawie było niesporne, że skarżący:

- uzupełnił numer rejestracyjny środka transportu, ale uczynił to niezgodnie ze stanem faktycznym oraz

- powinien mieć stosowne zezwolenie w rozumieniu powyższej ustawy i że je miał w chwili kontroli, ale nie uzupełnił zgłoszenia o jego numer.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy w przypadku, gdy podmiot wysyłający albo przewoźnik zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru, nakłada się na niego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek podmiotu wysyłającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy.

Z powyższych przepisów wynika, że zarówno przy nieuzupełnieniu zgłoszenia o numer stosownego zezwolenia, jak i podanie niezgodnego ze stanem faktycznym numeru rejestracyjnego środka transportu organ może - nie tylko na wniosek, ale i z urzędu - odstąpić od nałożenia kary pieniężnej. Warunkiem jest wystąpienie ważnego interesu strony lub interesu publicznego.

Istotne dla rozstrzygnięcia jest to, że ustawodawca nakazał organowi zbadanie z urzędu, czyli niezależnie od wniosku strony, czy zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Obowiązek ten jest tym poważniejszy, gdy strona wniosła o odstąpienie od nałożenia kary, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Odnośnie przesłanki ważnego interesu strony zasadnie organ wskazał, że nie uzasadnia go brak winy strony w naruszeniu prawa. Niemniej jednak organ powinien był uwzględnić nie tylko kwestię winy, ale również wpływu nałożonej kary pieniężnej na funkcjonowanie przedsiębiorstwa strony. W tym kontekście zasadne było wezwanie jej do wykazania, jak nałożona kara wpłynie na jej działalność. Nie naruszono jednak art. 169 § 1 o.p., gdyż brak uzasadnienia wniosku w kontekście sytuacji ekonomicznej nie jest jego brakiem formalnym. Z kolei okoliczności mające wpływ na odstąpienie od nałożenia kary w kontekście ważnego interesu strony powinny być rozważone przez organ także bez ich wskazywania przez zainteresowany podmiot.

Odnośnie zaś do przesłanki interesu publicznego należy podnieść, że mimo braku definicji legalnej tego pojęcia w ustawie organ powinien wskazać przykładowo sytuacje, w których jego zdaniem byłoby dopuszczalne odstąpienie od nałożenia kary. Dopiero wówczas byłaby możliwa ocena, czy w niniejszej sprawie zachodzi taka możliwość. Stwierdzenie zatem przez organ w zaskarżonej decyzji, że nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny jest co najmniej przedwczesne, tym bardziej że - w odniesieniu do nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu o numer stosownego zezwolenia - zezwolenie to okazano podczas kontroli. Ponadto, zgodnie z art. 121 § 1 o.p., postępowanie winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów, a stosownie do art. 122 o.p. w toku postępowania organy podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 07 grudnia 2018r. II GSK 1696/18). Oznacza to, że przepisy te zostały przez organy obu instancji naruszone. Naruszono w tym kontekście także art. 187 § 1 o.p. (zasada prawdy obiektywnej) i art. 191 o.p. (ocena materiału dowodowego).

Badanie przesłanki interesu publicznego nie powinno być ograniczane do konfrontacji z zasadami równości i powszechności opodatkowania. Przyjęcie poglądów organu, reprezentującego stanowisko niemal wyłącznie profiskalne, sprawiłoby, że w zasadzie każde odstępstwo w zapłacie należności publicznoprawnych powstałych wskutek naruszenia przepisów byłoby udzielone w sprzeczności z powołanymi przez organ zasadami i to mimo że zostało przewidziane przez ustawodawcę.

W sytuacji naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie jest rolą Sądu zastępowanie organów administracji publicznej przez uzupełnianie braków lub dokonywanie ustaleń rzutujących na sposób załatwienia sprawy. Sąd sprawuje bowiem kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje wyłącznie środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.).

Powyższe rozważania nabierają szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy - jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy - jej celem jest ochrona legalnego handlu towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwienie walkę z tzw. szarą strefą i ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym, a także zwiększenie skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia przepisów. W uzasadnieniu projektu ustawy argumentowano, że obecnie wyspecjalizowane grupy przestępcze działające na rynkach towarów "wrażliwych" nie płacą należnych podatków i wyłudzają nienależne zwroty, wykorzystując do tego wyłącznie sfałszowane dokumenty (faktury), co przemawia za koniecznością powiązania przepływu dokumentów i faktycznego przepływu towaru. Dzięki danym z rejestru możliwe będą analizy schematów działań podmiotów biorących udział w przewozie towarów. Z drugiej strony łatwiejsze będzie ujawnianie przewozów towarów niedeklarowanych jako opodatkowane. Wprowadzany projektowaną ustawą obowiązek dokonywania zgłoszenia przewozu towaru do rejestru nakłada na podmioty prowadzące działalność gospodarczą dodatkowe obowiązki. Jednakże oceniono je jako w pełni uzasadnione i proporcjonalne w stosunku do obszarów, które będą podlegały ochronie, ponieważ przedmiotem monitorowania przewozu towarów będą towary określane jako "wrażliwe" i należące do grupy najwyższego ryzyka w kraju ze względu na naruszenia przepisów prawa podatkowego oraz negatywny wpływ na konkurencję (druk nr 1244 - rządowy projekt ustawy; publ.: sejm.gov.pl).

W kontekście prewencji przewidzianych przez ustawodawcę kar dostrzec także należy ich pozycję w systemie kar i kontroli nad działalnością transportową. Porównanie bowiem wysokości kar przewidzianych ustawą z wysokością kar nakładanych na podstawie przepisów u.t.d. prowadzi do wniosku, że ustawodawca przedkładałby kwestie fiskalne i restrykcyjne nad prewencję i bezpieczeństwo w ruchu drogowym, gdyż kary nakładane na podstawie ustawy są wielokrotnie wyższe. Kłóciłoby się to z pojęciem rozsądnego ustawodawcy i założeniami ustawy, której uzasadnienie jako zasadniczy cel przewiduje walkę z podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą w sposób nieuczciwy lub przestępczy, skutkujący uniknięciem opodatkowania. Pozostaje także w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności kar.

W ocenie Sądu powyższa argumentacja daje podstawy do stwierdzenia, że wykładnia art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy zastosowana przez organ i ograniczająca ich stosowanie, jest nieuprawniona.

Sąd zastrzega, że powyższe uwagi mają charakter ogólny i nakładanie przewidzianych przez ustawę kar jest uzależnione każdorazowo od indywidualnie ustalonego stanu faktycznego, a także pozostaje w kompetencji organu. Tym niemniej decyzja organu musi uwzględniać wszystkie okoliczności.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się: kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.