Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 7/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 56, art. 117 par. 1, art. 170,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36, art. 37, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 157 par. 3, art. 158 par. 1 w zw. z art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi S. G. na bezczynność i przewlekłość Starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z [...] Nr [...], znak: [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. S. , gm. U..

2. Decyzją Starosty z [...] Nr [...], znak: [...], przeniesiono ww. pozwolenie na budowę z [...] Nr [...], znak: [...], na rzecz D. Sp. z o. o. Sp. komandytowa.

3. Następnie decyzją z [...] Nr [...], znak: [...], Starosta zmienił ww. decyzję z [...]

Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, oraz zmiany sentencji decyzji, która otrzymała brzmienie: budowa pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi, budynku krytego basenu z zapleczem SPA, budynku dwupoziomowego zamkniętego garażu wielostanowiskowego z częścią usługową, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. S. , gm. U..

4. Starosta, decyzją z [...] Nr [...], znak: [...], zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z [...]

Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, w zakresie projektu zagospodarowania terenu, projektu budowlanego basenu krytego z zapleczem SPA, projektu budowlanego konstrukcji budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi A, B i E i zmiany sentencji decyzji, która ostatecznie uzyskała brzmienie: budowę pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi budynku krytego basenu z zapleczem SPA, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obr. S. , gm. U..

5. Wnioskiem z dnia 31.01.2019 r. Pani S. G. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") i I. G. prowadzące działalność gospodarczą R. s.c. współwłaścicielki dz. nr [...] w S. , gm. U., wystąpiły do Starosty [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania dotyczącego ww. decyzji Starosty nr [...], nr [...], i nr [...].

6. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Starosta odmówił wznowienia postępowania w sprawie ww. decyzji.

7. W dniu [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia I. G. i Skarżącej, uchylił powyższe postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

8. Decyzją z [...] znak: [...], Wojewoda [...], odmówił stwierdzenia, na wniosek I. G., nieważności ww. decyzji Starosty z [...] r., Nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty z [...] Nr [...], znak: [...]

9. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

10. Pismem z dnia 29 listopada 2019 r. Skarżąca wniosła do Wojewody [...] ponaglenie na niezałatwienie w ustawowym terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty

Nr [...], znak: [...], z dnia [...] oraz zmieniającymi decyzjami Nr [...], znak: [...], z dnia [...] i Nr [...], znak: [...], z dnia [...] o pozwoleniu na budowę pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi, budynku krytego basenu z zapleczem spa, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] i [...] obręb S., gmina U..

11. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] znak [...], działając na podstawie art. 37 § 6 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.", nie stwierdził bezczynności Starosty w załatwieniu ww. sprawy, nie stwierdził także przewlekłości Starosty w prowadzeniu postępowania w ww. sprawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Starosta 8 krotnie przedłużał termin rozpatrzenia wniosku Skarżącej z dnia 31 stycznia 2019 r. o wznowienie postępowania dotyczącego ww. decyzji Starosty nr [...], nr [...] i nr [...], ze względu na brak akt postępowania. Sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...] i nr [...] prowadzona była przez Wojewodę [...], a następnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta wszczął postępowanie na wniosek Skarżącej w przedmiocie pierwotnej decyzji nr [...] z [...] i postanowieniem z dnia [...] znak [...] odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie.

Organ wziął pod uwagę fakt, że równolegle prowadzone było postępowanie przed Wojewodą [...], a potem Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w zakresie decyzji Starosty z [...] nr [...] znak [...] oraz decyzji z [...] nr [...] znak [...] na wniosek I. G., zatem w związku z tym nie stwierdził bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

W ocenie Organu odwoławczego brak jest w sprawie podstaw do uznania, aby organ administracji budowlanej naruszył przepisy art. 35 K.p.a. Organ uznał także, że Starosta na czas prowadzenia postępowań przez Wojewodę [...] i GINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że na dzień orzekania przez Wojewodę [...], GINB nie zwrócił akt sprawy. Wskazał, że decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wniosku pani I. G. o stwierdzenie nieważności decyzji, jak wskazano w pouczeniu decyzji, mogą zostać zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a stronom przysługuje możliwość złożenia skargi w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji.

W sytuacji braku skargi do WSA po tym terminie możliwe jest zwrócenie akt przez GINB. W sytuacji złożenia skargi do Sądu, po wypożyczenie akt organ administracji może zwrócić się do Sądu.

Końcowo Organ podkreślił, że oba nadzwyczajne środki odwoławcze nie powinny być realizowane jednocześnie. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności traktowane jest bowiem jako tzw. zagadnienie wstępne, od którego zależy sposób zakończenia postępowania wznowieniowego. Jeżeli bowiem doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji, to postępowanie wznowieniowe dotyczące tej samej decyzji stałoby się bezprzedmiotowe i podlegałoby umorzeniu.

12. Starosta postanowieniem z dnia [...] r. znak

[...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawach zakończonych ostateczną decyzją Starosty Nr [...] znak [...] z dnia [...] Nr [...], znak [...] z dnia [...] zakończonych decyzjami zmieniającymi decyzję o pozwoleniu na budowę pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi, budynku krytego basenu z zapleczem spa, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] i [...], obręb S., gmina U. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Organ wskazał w uzasadnieniu, że z pisma znak [...] z dnia 18 grudnia 2019 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że Pani I. G. złożyła skargę na rozstrzygnięcie GINB. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności traktowane jest jako tzw. zagadnienie wstępne, od którego zależy sposób zakończenia postępowania wznowieniowego. W tej sytuacji wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

13. Skarżąca wywiodła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę, wnosząc jednocześnie o:

- zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do załatwienia sprawy i wyznaczenie terminu do jej załatwienia;

- wskazanie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że Organ administracji wielokrotnie zawiadamiał o nowym terminie załatwienia sprawy, co uzasadniał w szczególności jej złożonym charakterem i brakiem akt administracyjnych sprawy, które nie zostały zwrócone przez organy wyższego stopnia.

Podkreśliła, że w sprawie zachowanie Starosty wyczerpuje znamiona przewlekłości oraz bezczynności, gdyż informując o nowym terminie załatwienia sprawy Organ jedynie pozorował podejmowanie działań, natomiast w rzeczywistości nie prowadził sprawy i mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył sprawy wydaniem w terminie decyzji.

Powyższe działania i zaniechania Organu, w ocenie Skarżącej, noszą znamiona rażącego naruszenia prawa, gdyż Organ ten posiadał wytyczne Wojewody [...] zawarte w postanowieniu w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i pomimo tych wytycznych świadomie je zignorował prowadząc postępowanie w sposób pozorowany i nie wydając rozstrzygnięć.

Skarżąca wskazała, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. W ocenie Skarżącej to rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością. W sytuacji, kiedy organ upatruje przeszkody w prowadzeniu postępowania i załatwieniu sprawy z powodu braku akt administracyjnych z uwagi na ich pozostawanie w sądzie albo w innym organie, naraża się na zarzut bezczynności, gdyż nie występują przeciwwskazania do podjęcia takich działań, by pozyskać wymaganą dokumentację dostępnymi środkami jak np. wystąpić o nadesłanie akt, sporządzenie kserokopii, odpisów. Starosta nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do pozyskania kopii akt sprawy.

Zdaniem Skarżącej tryb wznowienia postępowania i tryb stwierdzenia nieważności decyzji to dwa odrębne tryby, oparte na odmiennych przesłankach i różniące się w skutkach prawnych stwierdzonej wadliwości decyzji. Skarżąca nie podziela poglądu, że istnieje podstawa do zawieszenia postępowania wznowieniowego, kiedy decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym została już zaskarżona do sądu administracyjnego. Z chwilą wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu nieważnościowym, kończy się postępowanie administracyjne wszczęte w tym trybie, nie można już w takiej sytuacji mówić o zbiegu dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Innymi słowy, zbieg administracyjnych postępowań nadzwyczajnych nie zachodzi wtedy, kiedy organ wydał już decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności i to rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a zatem kiedy przed tymże sądem toczy się postępowanie, mające na celu podważenie decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Skarżąca uwypukliła, że postępowanie wszczęte przed sądem administracyjnym na skutek wniesionej skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie jest bowiem trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, chociaż skarga dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym.

Skarżąca wskazała, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji zmieniających pozwolenie na budowę zostało zakończone ostatecznymi decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

[...] zatem z dniem wydania tych decyzji Starosta bez wątpienia pozostawał w bezczynności nie podejmując żadnych działań w celu pozyskania akt sprawy lub ich kopii i rozpoznania wniosku o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami zmieniającymi pozwolenie na budowę. Nadto, gdyby w ocenie Starosty rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniających decyzję o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę stanowiły zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia wniosków w przedmiocie wznowienia postępowań, to Organ winien zawiesić wznowione postępowania administracyjne, a nie wielokrotnie informować o nowym terminie załatwienia sprawy. Zawieszenie postępowania nastąpiłoby bowiem w formie postanowienia, na które Skarżącej przysługiwałby środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Skarżąca podkreśliła, że przez blisko rok nie wnioskowała o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wniosek taki skierowano dopiero pod koniec listopada 2019 r. i nie dotyczy on decyzji zmieniających pozwolenie na budowę.

Ponadto zaakcentowała, że podanie o wznowienie dotyczyło kilku spraw, zakończonych kilkoma ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, natomiast Starosta prowadzi postępowanie tak, jakby dotyczyło jednej decyzji administracyjnej. W taki też sposób Organ informował o nowym terminie załatwienia sprawy. Każda z tych decyzji była wydana w innym stanie faktycznym, a sprawy dotyczyły interesu prawnego różnych podmiotów. W szczególności o ile w dacie wydania pozwolenia na budowę Skarżąca nie była właścicielem działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, dla której wydano pozwolenie na budowę, to była już właścicielem tej nieruchomości w dacie wydawania obu decyzji zmieniających decyzję o pozwoleniu na budowę i wówczas też przysługiwał jej przymiot strony postępowania. W ocenie Skarżącej wnioski o wznowienie postępowań zakończonych obiema ostatecznymi decyzjami zmieniającymi pierwotną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę winny być rozpatrywane oddzielnie, gdyż dotyczą odrębnych postępowań administracyjnych.

Skarżąca podniosła także, że w trybie wznowienia postępowania uchylenie decyzji nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 K.p.a.). Wniosek o wznowienie postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami zmieniającymi pozwolenie na budowę został złożony w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zatem uchylenie kwestionowanych decyzji będzie możliwe jedynie przez okres 5 lat od dnia ich wydania. Działania Starosty zdaniem Skarżącej zmierzają do tego, by upłynął ww. pięcioletni termin i w konsekwencji by nie było możliwe uchylenie kwestionowanych decyzji zmieniających decyzję o pozwoleniu na budowę.

Końcowo Skarżąca podniosła, że działania i zaniechania Starosty narażają Skarżącą na realne straty materialne spowodowane inwestycją zlokalizowaną niezgodnie z prawem na sąsiedniej działce i wprowadzającą ponadnormatywne ograniczenia w zagospodarowaniu działki Skarżącej, stąd też celowy jest wniosek o stwierdzenie że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto w ocenie Skarżącej z uwagi na celowość działań Starosty zasadny jest wniosek o wymierzenie temu organowi grzywny.

14. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

15. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

16. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Już z zasad ogólnych K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia.

Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym zostały z kolei określone w art. 35 i art. 36 K.p.a. Z przepisów tych wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Art. 37 przewiduje możliwość wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) - art. 37 § 1 K.p.a. Celem terminów przewidzianych przepisami K.p.a. w postępowaniu administracyjnym jest zapewnienie szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy.

17. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 P.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; por. także wyrok NSA z 5 lipca 2012 r, sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje także wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia

26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12), zaś czas jego trwania przekracza rozsądne granice.

18. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie podziela argumentacji Skarżącej, że w sprawie doszło do bezczynności lub też przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej.

Jak bowiem wynika z akt sprawy:

1). Starosta decyzją nr [...] z [...] znak [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce B. sp. z o.o. pozwolenia na budowę pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obręb S., gm. U..

2). Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] znak [...] powyższą decyzję nr [...] przeniesiono na rzecz D. sp. z o.o. sp. komandytowa.

3). W dniu [...] decyzją nr [...] znak [...], Starosta zmienił pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, oraz zmiany sentencji decyzji, która otrzymała brzmienie: budowa pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi, budynku krytego basenu z zapleczem SPA, budynku dwupoziomowego zamkniętego garażu wielostanowiskowego z częścią usługową, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], obręb S., gm. U.

4). W dniu [...] decyzją nr [...] znak [...], dokonano kolejnej zmiany w części dotyczącej: - zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego (w zakresie projektu zagospodarowania terenu, projektu budowlanego basenu krytego z zapleczem spa, projektu budowlanego konstrukcji budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi A, B i E), oraz - zmiany sentencji decyzji, która otrzymała brzmienie: - "budowę pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi, budynku krytego basenu z zapleczem spa, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] i [...], obręb S., gm. U.".

5). Postępowanie w tej sprawie zainicjowane zostało w dniu 31 stycznia

2019 r., gdy Skarżąca oraz I. G., prowadzące działalność gospodarczą R. s.c. współwłaścicielki dz. nr [...] w S. , gm. U., wystąpiły do Starostwa [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania dotyczącego trzech decyzji (pierwotnej oraz dwóch zmieniających) Starosty: nr [...], nr [...], i nr [...].

6). Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Starosta odmówił wznowienia postępowania w sprawie ww. decyzji.

7). Następnie w dniu [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia pani I. G. i Skarżącej, uchylił powyższe postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał m.in., że Starosta swoje postanowienie z [...] znak [...] o odmowie wznowienia postępowania błędnie zaadresował na firmę R. s.c. G. S., G. I., gdyż spółka cywilna nie posiada zdolności prawnej. Ponadto w ocenie Organu odwoławczego Organ I instancji nie zbadał, czy przedmiotowy wniosek został złożony w terminie przez obie wnioskodawczynie. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że w sytuacji, kiedy organ musi ustalić interes prawny danego podmiotu do bycia stroną postępowania wznowieniowego wymagane jest wszczęcie postępowania wznowieniowego i przeprowadzenie przez organ administracyjny oceny dotyczącej posiadania przez podmiot wnioskujący interesu prawnego do bycia stroną postępowa. Dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ I instancji może przeprowadzić postępowanie w celu zbadania, czy zachodzą okoliczności określone w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz czy okoliczność ta miała, i jaki wpływ na wydanie decyzji. Starosta zobowiązany został, aby rozpatrując ponownie wniosek dokonał formalnej kontroli wniosku w stosunku do obu wnioskodawczyń (każdej z osobna), i w razie spełniania ustawowych wymagań wznowił postępowanie i wydał decyzję określoną w art. 151 K.p.a.

Wojewoda również wskazał, że jedna z odwołujących, I. G. złożyła do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji Starosty. Wojewoda [...] wszczął w tej sprawie postępowanie w dniu 1 kwietnia 2019 r. Organ zauważył, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już wznowionego postępowania powoduje konieczność zawieszenia tego wznowionego postępowania. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

8). Ww. postanowienie Wojewody [...] wpłynęło do Starostwa [...] w dniu 5 kwietnia 2019 r.

9). Starosta, w dniu 6 maja 2019 r. wezwał Skarżącą do wskazania jednoznacznej daty kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji objętych wnioskiem o wznowienie postępowania i wskazania okoliczności w jakich to nastąpiło. Jednocześnie na podstawie art. 36 K.p.a. poinformował, że rozpatrzenie wniosku nastąpi do dnia 5 czerwca 2019 r.

10). W dniu 28 maja 2019 r. do Organu I instancji wpłynęła odpowiedź Skarżącej, że o decyzjach dowiedziała się w dniu 10 stycznia 2019 r. i wówczas postanowiła wraz z panią I. G. złożyć wniosek o wznowienie postępowania ze względu na uciążliwość sąsiedniej inwestycji i brak udziału jako strony w tych postępowaniach.

11). W dniu 29 maja 2019 r. Wojewoda [...] przesłał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. akta sprawy wraz z odwołaniem pani I. G. od decyzji Wojewody z dnia [...] znak [...] oraz znak [...], odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...] znak [...], oraz decyzji z dnia [...] nr [...] znak [...], zmieniających decyzję nr [...] z dnia [...] r. znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi, budynku krytego basenu z zapleczem SPA, budynku dwupoziomowego zamkniętego garażu wielostanowiskowego z częścią usługową, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] i [...], obręb S., gm. U..

12). W dniu [...] r. Starosta postanowieniem znak [...] odmówił I. G. wznowienia postępowania.

13). Zawiadomieniem z dnia 5 czerwca 2019 r. Starosta poinformował Skarżącą na podstawie art. 36 K.p.a., że ze względu na złożony charakter sprawy spowodowany postępowaniem dowodowym, mającym na celu ustalenie stanu prawnego i faktycznego wyznacza termin załatwienia sprawy do 5.07.2019 r.

14). W dniu 4 lipca 2019 r. Starosta wszczął postępowanie po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. s.c. S. G., I. G..

15). Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Starosta odmówił Skarżącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z [...] znak [...] Wnioskodawczyni nie wniosła zażalenia na ww. postanowienie.

16). 5 lipca 2019 r. Organ ponownie zawiadomił Skarżącą na podstawie art. 36 K.p.a. o konieczności przedłużenia rozpatrzenia sprawy o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji nr [...], [...], [...] na dz. nr [...] w S. do 5.08.2019 r. Argumentując, Organ wskazał, że nie może załatwić sprawy w terminie z uwagi na jej złożony charakter spowodowany postępowaniem dowodowym, mającym na celu ustalenie stanu prawnego i faktycznego oraz, że nie zostały zwrócone dokumenty w sprawie po rozstrzygnięciu Wojewody [...] dot. decyzji znak [...] z dnia [...]

17). Zawiadomieniem z 2 sierpnia 2019 r. znak [...] Organ ponownie wyznaczył na podstawie art. 36 K.p.a. kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 4 września 2019 r. uzasadniając przedłużenie rozpatrzenia sprawy jak w poprzednich zawiadomieniach.

18). Kolejne zawiadomienia o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy nastąpiły

4 września 2019 r., 4 października 2019 r., 4 listopada 2019 r., 4 grudnia 2019r.

19). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia

[...] znak [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] znak [...] i umorzył postępowanie wskazując na brak przymiotu strony postępowania I. G. w zakresie decyzji Starosty z [...] nr [...] znak [...] Ponadto GINB decyzją z dnia [...] znak [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z [...] znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] nr [...] znak [...]

20). Wojewoda [...] ze względu na wniosek I. G. z dnia 4.12.2019 r. o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji Starosty nr [...] wystąpił w dniu 9.12.2019 r. do GINB o akta sprawy. Do dnia wydania zaskarżonego orzeczenia GINB nie zwrócił Wojewodzie akt sprawy.

19. Jak wynika z analizy akt tej sprawy i co nie jest przedmiotem sporu, Starosta 8 krotnie przedłużał termin rozpatrzenia wniosku Skarżącej z 31 stycznia 2019 r. o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji Starosty nr [...], nr [...] i nr [...], między innymi ze względu na brak akt postępowania.

Wskazać należy, że Starosta wszczął postępowanie na wniosek Skarżącej w przedmiocie pierwotnej decyzji nr [...] z [...] i postanowieniem z dnia [...] r. odmówił Skarżącej wznowienia postępowania w tej sprawie.

Jednak, na co prawidłowo zwrócił uwagę Organ II instancji, równolegle toczyły się dwa postepowania: w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...] i nr [...] (sprawa prowadzona była przez Wojewodę [...], a następnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) oraz sprawa w przedmiocie wznowienia postępowania (organem prowadzącym był Starosta a następnie Wojewoda [...]).

Rację przyznać należy Organowi odwoławczemu, że Starosta na czas prowadzenia postępowań przez Wojewodę Z. i GINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego.

W orzecznictwie wskazuje się, że oba nadzwyczajne środki odwoławcze nie powinny być realizowane jednocześnie. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności traktowane jest bowiem jako tzw. zagadnienie wstępne, od którego zależy sposób zakończenia postępowania wznowieniowego. Jeżeli bowiem doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji, to postępowanie wznowieniowe dotyczące tej samej decyzji stałoby się bezprzedmiotowe i podlegałoby umorzeniu.

Podsumowując, w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji

nr [...], [...], [...] o pozwoleniu na budowę pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi, budynku krytego basenu z zapleczem SPA, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] i [...] obręb S., gmina U. Organ ośmiokrotnie przedłużał termin rozpatrzenia wniosku Skarżącej, o czym jednak każdorazowo zawiadamiał Skarżącą.

Sąd podziela argumentację Organu, że brak możliwości rozpatrzenia ww. wniosku w przepisanym terminie wynikał z faktu równolegle prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...].

Zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jak i wniosek o wznowienie postępowania stanowią nadzwyczajne środki odwoławcze, które nie mogą być prowadzone równolegle. W pierwszej kolejności winien zostać rozpoznany wniosek dalej idący, a zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Starosta do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], nie mógł prowadzić postępowania o wznowienie bowiem, w sytuacji stwierdzenia nieważność decyzji postępowanie to stałoby się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.

Także Wojewoda [...] rozpoznając w tej sprawie ponaglenie

złożone przez Skarżącą postanowieniem z dnia [...] r.

(znak [...]) nie stwierdził bezczynności Starosty jak również nie stwierdził przewlekłości Starosty w prowadzeniu sprawy.

20. Końcowo w tej części wywodu podnieść należy, że na decyzję GINB z dnia [...] (znak [...]) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] (znak [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] nr [...] (znak [...]) złożono skargę do sądu administracyjnego, co z kolei skutkowało przyjęciem przez Organ, że rozstrzygnięcie tego sądu stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie postępowania wznowieniowego, w związku z czym Starosta postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu ww. prawomocnego rozstrzygnięcia.

21. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu tego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem.

Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii.

Wskazać należy, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Innymi słowy, chodzi o sytuację, kiedy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze w ogóle rozstrzygnięte orzeczeniem ostatecznym, a nie o to, jak zostało rozstrzygnięte.

22. Problem prawny, będący przedmiotem sporu pomiędzy stronami w sprawie, znalazł swoje rozstrzygnięcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GPS 1/17), którą Sąd rozpoznający tę sprawę w pełni podziela. W uchwale tej przyjęto, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak wskazano w omawianej uchwale, na przestrzeni lat ukształtowały się w orzecznictwie trzy podejścia do tego zagadnienia. Zgodnie z pierwszym z nich, po powstaniu stanu zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym organ nie może wszcząć postępowania w trybie nadzwyczajnym, a w razie złożenia w tym przedmiocie wniosku przez stronę powinien odmówić wszczęcia postępowania. To oznacza, że zainicjowanie postępowania przed sądem administracyjnym w istocie wyłączałoby możliwość prowadzenia jakiegokolwiek innego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Drugie podejście zakładało, że zawisłość sprawy w sądzie administracyjnym nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania, ale po jego wszczęciu organ powinien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego. Oznacza to, że nadzwyczajne postępowania administracyjne mogą być wszczynane, ale nie mogą być rozstrzygane, dopóki sprawa nie zostanie rozstrzygnięta przez sąd. To podejście zakłada uwzględnienie wpływu prawomocnego wyroku na kształt sprawy.

Natomiast zgodnie z trzecim podejściem dopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, ale w takiej sytuacji sąd powinien zawiesić postępowanie sądowe – co jednak było podejściem raczej doktrynalnym niż wynikającym z szerszej praktyki sądowej.

W uzasadnieniu uchwały NSA, rozstrzygając rozbieżne oceny funkcjonujące w orzecznictwie, podzielił te ustalenia nauki prawa, które wskazują, że skoro żaden przepis prawa nie zabrania stronie żądania wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania z jednoczesnym wniesieniem skargi do sądu na ten sam akt, to powoduje to, iż do czasu zawieszenia jednego z tych postępowań może się toczyć zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowe dotyczące tej samej decyzji (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 107 oraz Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459).

Wskazuje się w niej też, że brak jest zasadniczych (tj. prawnych i merytoryczno-aksjologicznych) powodów, które wykluczałyby możliwość przeprowadzenia administracyjnego postępowania nadzwyczajnego w wyniku wniosku strony złożonego po wniesieniu skargi do sądu, a przed wydaniem wyroku. Nie jest takim powodem konieczność respektowania wyroku sądu, gdyż sytuacji, w której organ administracji miałby rozstrzygać po wydaniu wyroku przez sąd, można zapobiec zawieszając postępowanie (Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459).

Ponadto dopuszczalność wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego nie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą "prawa do sądu", ponieważ wszczęcie takiego postępowania nie zamyka drogi do wydania wyroku przez sąd (Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459). Dodatkowo też należy pamiętać, że w wielu przypadkach uruchomienie trybów nadzwyczajnych ograniczone jest terminami, a zatem aby je zachować strona powinna złożyć wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, nie czekając na zakończenie postępowania sądowego (P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 165).

NSA wskazał również, że trafnie podkreśla się w doktrynie, iż skoro już ustawodawca dopuścił – w postaci przepisu art. 56 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – możliwość skontrolowania decyzji ostatecznej zarówno w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jak i w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (rezygnując z zasady wyboru nadzwyczajnego środka prawnego, która oznacza, że wybór środka prawnego określonego typu powoduje skonsumowanie prawa do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania kontrolnego, a więc wyłączenie prawa do alternatywnych środków prawnych), to możliwość taka powinna istnieć bez względu na to, które z tych postępowań zostało wszczęte jako pierwsze (oczywiście dopóki postępowanie sądowoadministracyjne nie zostanie zakończone wydaniem prawomocnego wyroku - Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459).

Dodatkowo należy pamiętać, iż w przypadku konkurencyjności postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego prowadzonego w trybie wznowienia część z przesłanek uzasadniających jego uruchomienie może zostać ujawniona lub wystąpić po wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Niekiedy nie będą one wobec tego mogły zostać uwzględnione w toku przeprowadzanej przez sąd kontroli legalności działania organu administracji publicznej. Sąd może bowiem uznać, że zaistnienie niektórych z nich nie jest związane z naruszeniem prawa, co sprawia, że nie ma podstaw do zastosowania sankcji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego. Warszawa, s. 385-386).

Można też wyróżnić sytuacje, w których sąd uwzględni w swoim wyroku tego typu okoliczności – np. nie odniesie się do podnoszonego dopiero we wniosku o wznowienie postępowania zarzutu uniemożliwienia stronie udziału w postępowaniu, a więc do jednej z przesłanek skorzystania z trybu nadzwyczajnego. Samo stwierdzenie przez sąd, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony, nie może bowiem zawsze prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia, gdyż interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma wyłącznie podmiot, którego prawa zostały naruszone (P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166-167).

Podkreślono przy tym, iż nadrzędnym dążeniem organów państwa powinno być usunięcie z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć, które zostały podjęte w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Wykładnia przepisów proceduralnych musi więc być dokonywana tak, aby jak najefektywniej (szybko i skutecznie) eliminować takie wadliwe rozstrzygnięcia, chroniąc w ten sposób obywatela przed niepotrzebnym oczekiwaniem na ostateczne rozstrzygnięcie jego sprawy (W. Sawczyn, Z problematyki zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli sądowej w: red. J. Niczyporuk, Kodyfikacja postępowania administracyjnego, Lublin 2010 r., s. 687-693).

Na tej podstawie należy uznać, iż uruchomienie i przeprowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego z urzędu, po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym, może się odbyć tylko w ramach trybu określonego w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. samokontroli oraz ewentualnie trybu wskazanego w art. 117 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. mediacji. Są to jedyne dopuszczone przez ustawodawcę drogi ingerencji przez organ w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. B. Dauter, Postępowania nadzwyczajne a wszczęcie postępowania sądowego, w: Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2014, s. 208-209).

Skoro natomiast wniesienie przez stronę żądania wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trakcie trwania postępowania przed sądem nie jest przez ustawodawcę wyraźnie wykluczone, to organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania.

Należy także przyjąć, że skoro w art. 56 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to należy a contrario przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi.

Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym (por. P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166). Należy przy tym pamiętać, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie jest związany jej zarzutami, co powoduje, że przedmiotem kontroli sądu mogą być również okoliczności stanowiące podstawę zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych, a w świetle art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ administracji publicznej nie może wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z wyrokiem sądu. Powyższe nie powoduje jednak, że po prawomocnym wyroku sądu niemożliwa jest zmiana decyzji lub jej uchylenie w jednym z trybów nadzwyczajnych, ponieważ jak to podkreślono w uchwale siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 2, poz. 18) żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166).

23. Zatem w świetle powyższego Sąd podzielił argumentację Organu i orzekł zgodnie z art. 151 P.p.s.a. jak w sentencji.