Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 344/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 119 par. 1 i 2, art. 15 par. 1, art 121 par. 4 i 5, art. 122 par. 2 pkt 2, art. 127, art. 33 pkt 8, art. 34 par. 4, art. 125, art. 126, art. 128 par. 2
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 133 par. 1, art. 190, art. 185, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2009r. sprawy ze skarg J. S. i P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. oddala skargi; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata J. D. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych opłaty skarbowej, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 344/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakładające na J. S., P. S. i M. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 28 888 zł na podstawie art. 119, art. 121 § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954) oraz opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł na podstawie art. 64a § 1 pkt 1 cyt. ustawy, łącznie 28 956 zł - z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, z jednoczesnym wezwaniem do wpłacenia grzywny solidarnie w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, pod rygorem ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym w terminie do 30 września 2007 r. pod rygorem wykonania zastępczego na koszt i ryzyko zobowiązanych.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia 26 września 2002r., wydaną na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. S., P. S. i M. S. rozbiórkę budynku garażowego będącego w budowie o wymiarach 9,25m x 5,82m, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie posesji przy [...]. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego decyzja z dnia 21 listopada 2002r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 3367/02 oddalił skargę J. S.

Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia 26 września 2002 r. nie został wykonany, wobec czego organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne. Do zobowiązanych wysłane zostały upomnienia i tytuły wykonawcze, a następnie dnia 10 stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienia nakładające na każdego z zobowiązanych jednakowej wysokości grzywny w celu przymuszenia, które zostały uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 marca 2007 r. z uwagi na to, że grzywna powinna być wymierzona wszystkim zobowiązanym solidarnie.

Przeprowadzone w dniu 24 stycznia 2007 r. i 13 kwietnia 2007 r. oględziny na działce przy [...] nie wykazały, aby rozbiórka była prowadzona, w związku z czym organ I instancji nałożył postanowieniem z dnia 30 lipca 2007 r. na J. S., P. S. i M. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 28 888 zł oraz opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało prawidłowo. Powołując treść art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. postępowanie egzekucyjne w administracji organ odwoławczy wskazał, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wysokość grzywny została przez organ I instancji ustalona jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna została nałożona. Według ustaleń organu cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2007r. stanowiąca podstawę naliczenia wysokości grzywny wynosi 2.683zł (Komunikat Prezesa GUS z dnia 15 maja 2007r. ogłoszony w Dz.Urz. GUS Nr 5, poz. 36). Wymiary samowolnie wykonanego obiektu objętego nakazem rozbiórki wynoszą 9,25m x 5,82m, stąd powierzchnia zabudowy budynku wynosi 53,835 m2. Kwota nałożonej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 28 887,861 zł, w zaokrągleniu 28 888 zł wynika z iloczynu (9,25x5,82) x 2683 x 0,20, czyli powierzchni zabudowy budynku i ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku pomnożonej przez 0,20.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli J. S. oraz P. S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skarżący J. S. zarzucił organom naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci wysokiej grzywny pieniężnej, której wykonanie nie jest obiektywnie możliwe, mniej uciążliwym byłoby wykonanie zastępcze. Skarżący podniósł , że prowadzi roboty rozbiórkowe, jednak z przerwami z uwagi na stan zdrowia, a ponieważ rynek usług budowlanych jest wyczerpany nie może znaleźć ekipy budowlanej. Kwestionował także sposób wyliczenia powierzchni użytej do obliczenia wysokości grzywny.

Skarżący P. S. zarzucił, że nie może wykonać obowiązku, a organ nakłada na niego karę za czyn, którego się nie dopuścił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 lutego 2008r w sprawie II SA/Ke 693/08 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i wyjaśnił, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, bowiem odnosi się do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku. Sąd wskazał, że przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania tylko jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego.

Jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego zasada zawarta w przepisie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepis wprowadzając zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków obliguje organ egzekucyjny do badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się m.in., gdy użycie innych środków egzekucyjnych jest niemożliwe albo niecelowe. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku (R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, str. 46). Sąd wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu i wskazał, że w rozpoznawanej sprawie trafny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji., który wprawdzie został dopiero wskazany na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego J. S., jednak zarzut ten, z uwagi na treść art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien być także uwzględniony przez Sąd z urzędu. Mając na uwadze zasadę stosowania środka egzekucyjnego bezpośrednio prowadzącego do wykonania egzekucji, to wykonanie zastępcze w okolicznościach niniejszej sprawy jest tym, które może doprowadzić do rozebrania wniesionego samowolnie budynku garażowego, czego domaga się sam skarżący J. S. Obowiązkiem organów egzekucyjnych było zatem, w ocenie Sądu, rozważenie, który z dostępnych prawem środków egzekucyjnych był właściwy przy realizacji obowiązku rozbiórki przedmiotowego samowolnie wykonanego budynku garażowego, ponieważ nie grzywna w celu przymuszenia lecz wykonanie zastępcze jest tym środkiem egzekucyjnym, który może doprowadzić bezpośrednio do rozbiórki obiektu. Sąd podkreślił, że nie można w okolicznościach niniejszej sprawy przesądzić, czy zastosowany w sprawie środek jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. Brak rozważań organu w tym względzie nie pozwala Sądowi na weryfikację zaskarżonego postanowienia i ocenę, czy organy dokonały prawidłowego wyboru środka egzekucyjnego. Niezbędne zatem będzie przeprowadzenie postępowania pozwalającego na wyjaśnienie podniesionych kwestii.

Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane również z naruszeniem art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji., który stanowi, że grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji wskazał, że koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.z 2002r., nr 153, poz.1270 ze zm.- dalej powoływaną jako p.p.s.a)

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 7 § 2 i art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem organy administracyjne zastosowały niewłaściwy środek egzekucyjny- podczas gdy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. podniesiono, że w odniesieniu do egzekucji obowiązku przymusowej rozbiórki najpierw nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, a następnie stosuje wykonanie zastępcze. Nakładanie najpierw grzywny w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego wynika także z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r. w oparciu o art.185 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. NSA podzielił zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wskazał, że z przepisów art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa) nie wynika, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze. Przepis art. 7 § 2 ustawy formułuje zasadę stosowania środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, w spośród kilku takich środków - środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Obie te zasady są jednak precyzowane i modyfikowane w przepisach regulujących egzekucję należności pieniężnych i egzekucję obowiązków o charakterze niepieniężnym. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego należy do obowiązków o charakterze niepieniężnym. Egzekucja takiego obowiązku podlega normom Działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna w celu przymuszenia jest unormowana przepisami art. 119 - 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś wykonanie zastępcze regulują przepisy art. 127 - 135 tej ustawy. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego nie można pominąć przepisów ustanawiających przesłanki obu tych środków egzekucyjnych. Według art. 119 § 1 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania czynności albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl art. 119 § 2 ustawy , grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W tym miejscu NSA podkreślił, że generalną podstawę możliwości nałożenia grzywny w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego stanowi art. 119 § 1, zaś art. 119 § 2 jest przepisem szczególnym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 397/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 339487). Na mocy art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt.

NSA uznał, że nie ma wątpliwości, iż z dwóch środków egzekucyjnych, którymi dysponuje organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, bezpośrednio do wykonania obowiązku prowadzi wykonanie zastępcze. Jednak, wbrew regule art. 7 § 2 ustawy, z przepisów art. 119 § 1 i 2 oraz art. 127 ustawy, nie wynika brak możliwości zastosowania przez organ grzywny w celu przymuszenia. Po pierwsze, obowiązek rozbiórki należy do obowiązków wykonania czynności, o których mowa w art. 119 § 1 ustawy. Użycie w części hipotezy tego przepisu określenia: "w szczególności" wyraźnie wskazuje na to, że chodzi nie tylko o czynność, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Po drugie, podstawa zastosowania grzywny zawarta w art. 119 § 2 - niecelowość zastosowania innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - jest niezależna w stosunku do podstawy określonej w art. 119 § 1 ustawy. Wskazuje na to zwrot: "grzywnę nakłada się również". Mimo zatem możliwości zastosowania przez organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, nie można przesądzać, w świetle art. 7 § 2 ustawy, iż nie ma podstawy do zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Środek w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego (por. w/w wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 397/06).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma także podstaw do twierdzenia, że co prawda istnieje podstawa do zastosowania grzywny, ale w pierwszej kolejności organ powinien wybrać wykonanie zastępcze. Do przyjęcia takiego stanowiska nie uprawnia wykładnia językowa przytoczonego wyżej zespołu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie legitymizują takiego poglądu również względy systemowe i celowościowe. Podejmując próbę ustalenia rzeczywistej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nie można pominąć uregulowania art. 122 § 2 pkt 2 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 122 § 2 nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, lecz określa elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. Może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnej relacji przepisów art. 119 oraz art. 127 ustawy a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 pkt 2 ustawy , postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zagrożenie dotyczące wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza tezę o bezwzględnym pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przewidziana jest bowiem sytuacja, w której jako pierwszy środek stosowana jest grzywna. Nadto, NSA zwrócił uwagę na przepis art. 128 § 1 pkt 2, zgodnie z którym należy doręczyć zobowiązanemu postanowienie z rozstrzygnięciem, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Przepisy zaś art. 128 § 2 i 3, określające możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym i zawierające stosowne pouczenia, nie przewidują zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem egzekucyjnym, tj. grzywną. Trudno, w tej sytuacji, podzielić pogląd o wynikającym z art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2, pierwszeństwie wykonania zastępczego.

NSA podkreślił, że nie sposób nie zauważyć, iż formułowane w orzecznictwie stanowisko wskazujące na takie pierwszeństwo wykonania zastępczego, nie nawiązuje do przywołanych wyżej unormowań art. 119 § 1, art. 122 § 2 pkt 2 in fine oraz art. 127 i art. 128 § 1 pkt 2, § 2 i § 3 ustawy (patrz: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 463/05, niepublikowany). Omawiane stanowisko nawiązuje natomiast do poglądu przedstawionego w piśmiennictwie, według którego jeśli organ ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, np. w ramach obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do realizacji obowiązku (patrz: Zbigniew Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wyd. C.H. Beck 2004, s. 45). Nawet jednak sam Komentator nie nadał powyższej tezie charakteru absolutnego i zauważył możliwość pierwszeństwa grzywny, wynikającą z hipotezy art. 119 § 2 (patrz: Z. Leoński, op. cit. 520-521).

NSA wskazał, że wyrażony został także pogląd o braku podstaw do przyjęcia, iż konsekwencją zasady stosowania najmniej uciążliwego środka jest traktowanie wyliczenia środków egzekucyjnych zawartego w art. 1a ust.12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako wyliczenia przesądzającego o kolejności ich stosowania, a więc, że niejako w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w dalszej kolejności wykonanie zastępcze (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 578/08). NSA podkreślił, że rozstrzyganie o wzajemnej relacji grzywny i wykonania zastępczego, w oparciu o zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, bez uwzględnienia norm art. 119 § 1, art. 122 § 2 pkt 2 in fine, art. 127 oraz art. 128 § 1 pkt 2 § 2 i § 3, nie respektuje wymogów wykładni systemowej, a także pozbawia znaczenia normy szczegółowe.

Powyższe uwagi w przekonaniu Sądu II instancji nie oznaczają ignorowania wynikającej z art. 7 § 2 ustawy zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Wyraźnie określić trzeba jednak zakres obowiązywania tej zasady i sposób jej realizacji w trakcie egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Przepis art. 122 § 3 ustawy stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zagadnienie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może być przedmiotem zarzutu określonego w art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (patrz: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1354/05). Ewentualne wykazanie przez zobowiązanego, w drodze zarzutu, że grzywna w celu przymuszenia jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym umożliwia wyeliminowanie tego środka egzekucyjnego z zestawu tych, którymi organ egzekucyjny dysponuje. Organ rozpatrujący zarzut może w oparciu o art. 34 § 4, zastosować środek mniej uciążliwy, gdy środek poprzednio użyty był sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 (por. Zbigniew Leoński, op. cit. s. 116). Wówczas, nie na zasadzie pierwszeństwa, ale z braku innych środków, konieczne jest zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego.

Mając na uwadze powyższe NSA uznał, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną uznając, iż wyrok Sądu pierwszej instancji narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z uchybieniem w postaci błędnego zastosowania art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyli wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zamiast wykonania zastępczego. Podniesienie dopiero przed Sądem pierwszej instancji zbytniej uciążliwości grzywny i proponowanie środka w postaci wykonania zastępczego nie miało żadnego wpływu na legalność zastosowania przez organ egzekucyjny postanowienia o nałożeniu grzywny.

Ubocznie, NSA wyjaśnił, że dla oceny uciążliwości obu porównywanych środków egzekucyjnych, niezależnie od indywidualnych okoliczności każdej sprawy, ma znaczenie możliwość umorzenia nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w trybie art. 125 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz możliwość zwrócenia grzywny uiszczonej lub ściągniętej, na podstawie art. 126. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji zgłoszonego na rozprawie zarzutu zastosowania środka bardziej uciążliwego pozostaje w sprzeczności z regułą orzekania na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonego aktu, wynikającą z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd II instancji podkreślił, że należy zwrócić uwagę, iż w trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany J. S. deklarował wykonanie obowiązku w czasie wakacji, przy pomocy studentów lub uczniów. Jest niewątpliwe, że koszty takiej rozbiórki nie przewyższają kosztów wykonania zastępczego. Wymierzenie w tej sytuacji grzywny w celu przymuszenia, przy uwzględnieniu wspomnianych regulacji art. 125 i 126 ustawy, nie powinno budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Oświadczenie przez zobowiązanego na rozprawie, że środkiem mniej uciążliwym dla niego byłoby wykonanie zastępcze z uwagi na to, że nie jest w stanie sam wykonać rozbiórki i nie stać go na zapłacenie grzywny, nie stanowi elementu stanu faktycznego z daty wydania zaskarżonego postanowienia. Nie może zatem prowadzić do zakwestionowania legalności zaskarżonego aktu. Stan majątkowy zaś ma znaczenia nie tylko dla możliwości zapłacenia grzywny, ale także poniesienia kosztów wykonania zastępczego (art. 127 in fine, art. 128 § 2). Zastosowanie grzywny nie było zatem uchybieniem, nawet z punktu widzenia zasady wyboru najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego wskazać trzeba, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Sądu I instancji z dnia 14 lutego 2008r (poprzednia sygnatura tej sprawy – II SA/Ke 693/07).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2009r. uchylił w niniejszej sprawie zaskarżony wyrok Sądu I instancji uznając za trafny zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z uchybieniem w postaci błędnego zastosowania art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyli wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zamiast wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu szerokiego wywodu dotyczącego zasad postępowania egzekucyjnego w administracji i egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym wskazał, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 ustawy, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podniesienie dopiero przed Sądem pierwszej instancji zbytniej uciążliwości grzywny i proponowanie środka w postaci wykonania zastępczego nie miało żadnego wpływu na legalność zastosowania przez organ egzekucyjny postanowienia o nałożeniu grzywny. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji zgłoszonego na rozprawie zarzutu zastosowania środka bardziej uciążliwego pozostaje w sprzeczności z regułą orzekania na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonego aktu, wynikającą z art. 133 § 1 p.p.s.a. Wymierzenie w tej sytuacji grzywny w celu przymuszenia, przy uwzględnieniu regulacji art. 125 i 126 ustawy, nie powinno budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Oświadczenie przez zobowiązanego na rozprawie, że środkiem mniej uciążliwym dla niego byłoby wykonanie zastępcze z uwagi na to, że nie jest w stanie sam wykonać rozbiórki i nie stać go na zapłacenie grzywny, nie stanowi elementu stanu faktycznego z daty wydania zaskarżonego postanowienia. Nie może zatem prowadzić do zakwestionowania legalności zaskarżonego aktu. Stan majątkowy zaś ma znaczenia nie tylko dla możliwości zapłacenia grzywny, ale także poniesienia kosztów wykonania zastępczego (art. 127 in fine, art. 128 § 2). Zastosowanie grzywny nie było zatem uchybieniem, nawet z punktu widzenia zasady wyboru najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis znajduje zastosowanie w przypadku, gdy Sąd II instancji wydał orzeczenie w oparciu o art. 185 p.p.s.a., co oznacza, iż zaszła konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić trzeba, że choć trudno wyobrazić sobie taką zasadniczą zmianę stanu faktycznego w niniejszej sprawie, to dla porządku wskazać należy, że taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, wobec czego dokonana przez NSA wykładnia prawa w wyroku z dnia 13 maja 2009r. jest wiążąca dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Z wykładni prawa dokonanej w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jasno wynika, że zaskarżonemu postanowieniu o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego nie można zarzucić żadnej wadliwości, która skutkowałaby koniecznością eliminacji tego postanowienia z obrotu prawnego.

Skoro zatem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi oddalił.

Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art.250 w/w ustawy oraz § 2 ust.3, §18 ust. 1 pkt.1 c i § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U.nr 163, poz.1348 ze zm).