Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1453/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 , art. 174 pkt 1 i 2 ,  art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 19 i 18
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 740/08 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 740/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie Nr (...) z dnia 18 lutego 2008r. utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. Nr (...) z dnia 26 listopada 2007r. o odmowie W. K. udostępnienia informacji publicznej obejmującej imiona, nazwiska i adresy osób fizycznych nie pełniących funkcji publicznej. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego doręczona została stronie w dniu 19 lutego 2009r.

W dniu 25 lutego 2008r. W. K. , powołując się na przepis art. 145 § 1 k.p.a. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu Nr (...), oznaczając datę tej decyzji jako (...) luty 2008r.

Jako przyczynę swego żądania wnioskodawca wskazał brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w toku postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jego zdaniem, w sytuacji powołania się na ochronę danych osobowych przez organ odmawiający w tym zakresie informacji, koniecznym było rozstrzygnięcie tej sprawy przez właściwy dla ochrony danych osobowych organ, a to Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.

W opinii wnioskodawcy, ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie wydana została z naruszeniem art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, a także art.11b ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz.. 1591). Protokoły z posiedzeń komisji Rady Miejskiej w K. , których udostępnienia domagał się, zawierały informacje o osobach zabierających głos publicznie, a więc stały się przedmiotem informacji publicznej. W związku z tym faktem, do sprawy winien odnieść się Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych.

Zdaniem W. K. pozbawiono go możliwości odwołania do tego organu nie pouczając w decyzji o odmowie udzielenia informacji o tym uprawnieniu, co również uznane zostało przez wnioskodawcę, jako podstawa do wznowienia postępowania.

Wniosek W. K. rozpoznany został pierwotnie przez Burmistrza K. , który decyzją z dnia 11 marca 2008r. Nr Or0562/6/08, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie Nr (...) z dnia (...) lutego 2008r.

Wskazana decyzja Burmistrza K. , po rozpatrzeniu odwołania Witolda Korony, uchylona została w dniu (...) maja 2008r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie ( decyzja Nr (...)).

W następstwie uchylenia decyzji organu I instancji, organ, który wydał decyzję ostateczną w postępowaniu, którego wznowienia domagał się W. K. odmówił wznowienia tego postępowania z powołaniem na art. 149 § 3 k.p.a. (decyzja z dnia 4 czerwca 2008r. Nr SKO.0812/I/12/3/2008r.)

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się na pogląd judykatury ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 2285/06 publ. LEX nr 312079) zauważono, iż brak wskazania we wniosku przyczyn wznowienia określonych w przepisach art. 145§ 1 i art. 145a k.p.a., bądź żądania wznowienia postępowania z przyczyny innej, niż enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., stanowi przesłankę do odmowy wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

W. K. , w piśmie nazwanym " odwołaniem" zakwestionował stanowisko organu, domagając się przekazania sprawy do jej ponownego rozpoznania celem wznowienia postępowania.

Zdaniem wnioskodawcy, w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie Nr (...) z dnia (...) lutego 2008r. doszło do naruszenia prawa w postaci art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji , art. 12 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r. Nr 101 poz.926), a także art.11b ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz.. 1591), gdyż w decyzji tej błędnie uznano, jako dane osobowe informacje o charakterze publicznym. W. K. upatrywał przyczyny tego błędu w fakcie nie rozpoznania przez uprawniony organ, czyli Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, jako zagadnienia wstępnego , czy w istocie informacje, których udzielenia mu odmówiono należały do chronionych danych osobowych. Okoliczność ta, jego zdaniem, wypełniała przesłanki wznowieniowe wymienione w art. 145 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a.

Powołał się nadto na przesłankę wymienioną w treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując, iż nie pouczono go o prawie odwołania się od decyzji wydanej przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Częstochowie Nr (...)z dnia (...) lutego 2008r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych i stanowi to nową okoliczność w rozumieniu przywołanej normy prawnej.

W dalszym ciągu obszernego uzasadnienia swego stanowiska W. K. , przytaczając poglądy doktryny, wykazywał niesłuszność odmowy udzielenia mu informacji o treści protokołów z posiedzeń komisji Rady Miasta w K. ze względu na bezzasadne uznanie, iż część żądanych przez niego informacji ma charakter chronionych danych osobowych .

Po rozpoznaniu wniosku W. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. rozpoznało ponownie sprawę i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało decyzje własną z dnia 4 czerwca 2008r. Nr SKO.0812/I/12/3/2008r.

W uzasadnieniu opisanej decyzji odniesiono się do instytucji wznowienia postępowania wskazując, iż jest to prawem dopuszczona możliwość przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną ze względu na wystąpienie enumeratywnych przesłanek, o których mowa w treści art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a.

Odnosząc się kolejno do przesłanek wskazanych przez W. K. , jako podstawa jego wniosku o wznowienie postępowania, organ zauważył, iż " nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który te decyzje wydał", o których mowa w treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to stan faktyczny i prawny, mający wpływ na zakres praw i obowiązków strony postępowania, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Przesłanki tej natomiast nie spełnia odmienna ocena dowodów znanych organowi prowadzącemu postępowanie.

Wskazując na drugą z wymienionych przez wnioskodawcę podstaw wznowieniowych, a to przesłankę opisaną w treści art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a organ zwrócił uwagę, iż odnosi się ona do sytuacji wymaganego prawem materialnym współdziałania organów administracji, o czym mowa w art. 106 k.p.a. oraz ustawach szczególnych. Obowiązek współdziałania powstaje przed wydaniem decyzji, a przepisy określają , który organ jest zobowiązany do współdziałania, a także w jakiej formie i terminie powinno to nastąpić.

Przechodząc do oceny trzeciej z wymienionych we wniosku podstaw wznowieniowych organ podniósł, iż zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. jest zagadnienie prawne, którego konieczność rozstrzygnięcia przez inny, niż wydający decyzję organ wynika wprost z prawa materialnego lub jest to istotna dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia prawna, jaka wyłoniła się w toku postępowania. Zagadnienie wstępne rozstrzygane być musi w odrębnym postępowaniu, stanowiąc jego przedmiot .

Organ zauważył nadto, iż nie stanowi zagadnienia wstępnego wyjaśnienie okoliczności faktycznych.

Mając na względzie tak zinterpretowane podstawy prawne dopuszczające uruchomienie nadzwyczajnego środka jakim jest wznowienie postępowania Kolegium wyraziło pogląd o braku wystąpienia w sprawie przesłanek wymaganych do wznowienia zarówno tych, które zostały wskazane przez stronę, jak i żadnych innych wymienionych w treści art. 145§1, czy art. 145a k.p.a.

Zdaniem organu wnioskodawca powołał się wyłącznie na okoliczności odnoszące się do merytorycznej warstwy decyzji ostatecznej, a więc na okoliczności, które pozostają bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia w kwestii odmowy wznowienia postępowania.

Na opisaną wyżej decyzję W. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę domagając się jej uchylenia, jako naruszającej jego prawa wynikające z treści art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a., a w konsekwencji prawo dostępu do informacji publicznej.

Skarżący wskazał, iż jego pisma kierowane do organu administracji odnosiły się do przesłanek wymienionych w treści art. 145 §1 pkt 5,6 i 7 k.p.a., a zatem zaskarżona decyzja narusza art. 7 i art. 83 Konstytucji RP , a także art. 6 k.p.a. Podniósł, iż działania organów noszą znamiona dyskryminacji i ograniczenia jego praw obywatelskich.

Zdaniem skarżącego decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie Nr (...) z dnia (...) lutego 2008r. wydana została z pominięciem jego uprawnienia do jej zaskarżenia do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, a także bez rozważenia zagadnienia wstępnego, jakim jest ocena czy wystąpiły w sprawie dane osobowe. Tym samym spełnione zostały przesłanki pozwalające na wznowienie postępowania w sprawie odmowy udzielenia mu pełnej, żądanej przez niego informacji.

W dalszej części skargi skarżący dokonał analizy prawnej norm prawnych, dotyczących zagadnień merytorycznych, a które to normy, w jego opinii, zostały naruszone poprzez uznanie danych osobowych osób zabierających głos na posiedzeniu komisji Rady Miejskiej, jako danych objętych ochroną.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, wniosło o jej oddalenie argumentując, jak dotychczas.

W piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. K. ustosunkował się ponownie do stanowiska organu podtrzymując, iż pozbawienie go możliwości odwołania się go Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a..

Polemizując z argumentami Kolegium dotyczącymi oceny prawnej charakteru przesłanki wznowieniowej opisanej w art. 145 §1 pkt 6 skarżący wskazał, jako organ zobowiązany do współdziałania, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych podnosząc jednocześnie, iż organ ten prezentuje odmienne, niż Kolegium Odwoławcze, stanowisko odnośnie danych osób zabierających głos w publicznych posiedzeniach organów samorządu terytorialnego.

Jako istotne zagadnienie prawne, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 7 k.p.a skarżący wskazał konieczność oceny charakteru informacji przetworzonej i zdefiniowanie czynności polegających na przetwarzaniu danych.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż sprawą wszczętą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach wskutek wniesienia przez W. K. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, jest sprawa w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego administracyjną decyzją ostateczną. Przedmiotem badania Sądu może być zatem wyłącznie prawidłowość działania organu administracji z punktu widzenia treści art. 149 § 3 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania w sprawie uniemożliwia Sądowi, zgodnie z regułą wyrażoną w treści art. 16 §1 zd. pierwsze k.p.a. ocenę słuszności stanowiska organu, jakie zajął w zakresie nieudzielania skarżącemu informacji publicznej Decyzja o odmowie wznowienia postępowania tym się bowiem charakteryzuje, iż nie odnosi się do żadnego z rozstrzygnięć ani do żadnej czynności podjętych w postępowaniu, którego wznowienia odmówiono.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie organ wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania wobec ustalenia, iż powołane przez W. K. , w jego wniosku o wznowienie postępowania przesłanki nie występują z punktu widzenia formalnoprawnego . Ustalenia dokonane przez organ nie stanowiły oceny przyczyn wznowienia pod względem ich prawdziwości czy też pod względem ich faktycznego występowania, a więc oceny dopuszczalnej dopiero na etapie postępowania rozpoznawczego, jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż jako pierwszą z przesłanek uzasadniających konieczność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną skarżący wskazał zapis zawarty w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powołując, jako okoliczność uzasadniającą jego wniosek, pozbawienie go możliwości odwołania się od decyzji ostatecznej do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.

Powołanie się na tę podstawę wznowienia postępowania wymaga od wnioskodawcy nie tylko wskazania normy prawnej lecz faktycznych zdarzeń, które stanowić mają istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, czy dowodów, które istniały w dniu decyzji, pozostając jako nieznane dla organu rozstrzygającego sprawę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ orzekający zasadnie scharakteryzował przesłankę wznowieniową wymienioną w treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i konsekwentnie do tego trafnie przyjął, iż wskazana we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność nie jest z nią tożsama. Abstrahując od oceny słuszności stanowiska skarżącego w zakresie przysługiwania mu uprawnienie do odwołania do wskazanego przez niego organu, bowiem taka ocena byłaby możliwa wyłącznie na etapie postępowania rozpoznawczego uruchomionego postanowieniem wydanym w trybie art.149 § 1 k.p.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że brak pouczenia o możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia nie ma żadnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Tym samym nie stanowi "istotnej okoliczności" , o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a..

Rozpatrując kolejną przesłankę, na podstawie której skarżący domagał się uwzględnienie jego żądania, czyli brak w sprawie zakończonej decyzją ostateczną stanowiska organu współdziałającego, a to Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Sąd pierwszej instancji zauważył, iż przesłanka ta nawiązuje do treści art. 106 §1 k.p.a i dla swego formalnego bytu wymaga, by zajęcie w sprawie stanowiska przez organ współdziałający nakazane było prawem.

Uwzględnienie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania z powołaniem na przepis art. 145§ 1 pkt 6 k.p.a byłoby zatem formalnie dopuszczalne, gdyby ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112 poz. 1198) nakazywała, przed wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych, wcześniejszego stanowiska innego niż rozstrzygający sprawę, wskazanego prawem organu. Jednakże odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych jak wynika z treści przywołanego aktu prawnego nie została uzależniona od oceny innego organu, pozwalając natomiast wnioskodawcy na możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania przed sądem powszechnym.(art.22 przywołanego aktu prawnego).

Analiza prawa materialnego regulującego przedmiot sprawy, w jakiej zapadła decyzja ostateczna, wyklucza zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji w oczywisty sposób możliwość wznowienia postępowania w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na brak stanowiska Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.

Badając nadto, na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r.Nr 101,poz.926) kompetencje Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w ocenie Sądu pierwszej instancji bezspornym staje się, iż jest to organ powołany do ochrony danych osobowych, nie posiadający kompetencji w zakresie rozstrzygania kwestii wstępnych w przedmiocie informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ orzekający również w tym przypadku zasadnie scharakteryzował przesłankę wznowieniową wymienioną w treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i konsekwentnie do tego trafnie przyjął, iż wskazana we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność nie jest z nią tożsama.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż ostatnia z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego powołana przez skarżącego mogłaby doprowadzić do wznowienia postępowania, gdyby rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a nadto to zagadnienie wstępne zostałoby już rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art.97 §1 pkt4 i art. 100§2 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z poglądem skarżącego, iż stanowisko Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych prezentowane na stronach Biuletynu Informacji Publicznej stanowi rozstrzygnięcie zagadnienie wstępnego , co do tego, czy dane osobowe, wchodzące w skład treści dokumentu urzędowego podlegają ochronie, czy też stanowią informację publiczną. Wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera regulację pełną, nie wymagającą sięgania, w celu ustalenia charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji, do rozstrzygnięć innego organu. Ustalenie charakteru żądanej informacji należy bowiem do ustaleń faktycznych sprawy, a zatem jest przypisane organowi rozstrzygającemu sprawę w ramach jego obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 7 i art. 77 k.p.a.). Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego to indywidualne rozstrzygnięcie, które nastąpić musi przed organem właściwym w ramach toczącego się, konkretnego postępowania. Nie jest natomiast rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego prezentowanie generalnego stanowiska na łamach Biuletynu Informacji Publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. K. zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane jako P.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy; poprzez bezpodstawne uznanie braku podstaw do wznowienia postępowania i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez Organ w sposób prawidłowy; a bez tego ustalenia rozstrzygnął ograniczając się jedynie do analizy formalnoprawnej przesłanek norm art. 145 w zw. z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania, z pominięciem fundamentalnych zasad procedury administracyjnej wyrażonych w art. art. 6,7,8,9,12 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z zasadą legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji RP.

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy; poprzez przyjęcie w całości ustaleń i stanowiska organu, bez wskazania przez Sąd przyczyn odmowy zasadności i wiarygodności twierdzeniom i dowodom skarżącego i pominięcie ich w całości.

3. na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego; poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 12 Ustawy z 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych w zw. z art. 19 i 18 Ustawy z 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej; a przez to nierozpoznanie sprawy co do istoty przez zaniechanie wykładni systemowej i nie rozważenie relacji przywołanych przepisów.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Sąd pierwszej instancji, w ramach kontroli instancyjnej, miał możliwość dokonania samodzielnie analizy i wykładni materialnych przepisów objętych zarzutami skargi. Takich czynności jednak nie przeprowadził, przyjmując w całości za zasadne stanowisko organu dokonując oceny skargi wyłącznie w kategoriach analizy przesłanek art. 145 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. pod względem formalnoprawnym. Sąd pierwszej instancji nie rozważył w sposób należyty czy w sprawie zachodzą przesłanki do uzyskania przez organ administracyjny stanowiska innego organu administracyjnego, w sytuacji, gdy organ posiadał wiedzę co do odmiennej wykładni przepisów.

Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, iż obowiązki Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nie sprowadzają się tylko do działań nakierowanych na ochronę interesów tych osób, których dotyczą przetwarzane dane osobowe, lecz obejmują także dbałość o interes powszechny. Konkretyzuje się to właśnie w dyspozycji normy art. 22 Ustawy o ochronie danych osobowych, stanowiącej konstrukcję katalogu otwartego uprawnień Generalnego Inspektora ("w szczególności").

W opinii skarżącego Sąd pierwszej instancji, podtrzymując stanowisko organu, nie rozważył również w sposób należyty, czy forma elektronicznego oświadczenia wiedzy i stanowiska organu, co podnosił w skardze Skarżący, jest dostatecznym wyrażeniem poglądu, aby mając na uwadze zasadę zaufania uznać za skutecznie podjęte (zajęte) stanowisko organu administracji. Sąd pierwszej instancji nie rozważył czy oświadczenie takie, w przypadku gdy nie spełnia wymogów natury formalnoprawnej, nie powinno być jednak brane pod uwagę przy rozstrzyganiu w konkretnych stanach faktycznych, z punktu widzenia nie tyle art. 106 k.p.a.; lecz w świetle art. 6,7, 9 k.p.a.

W związku z powyższym zdaniem skarżącego w zaskarżonym orzeczeniu brak jest ustaleń i oceny czy i na ile spełniona będzie podnoszona w skardze przesłanka do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy nastąpiła zasadnicza rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem przyjętym przez organ prowadzący postępowanie, a stanowiskiem organu właściwego z kompetencji szczególnej. Istota sprowadza się do porównania treści tych rozstrzygnięć i ustalenia granic tej odmienności, jak również stopnia wpływu tego rozstrzygnięcia na treść podjętej decyzji. W przypadku natomiast wystąpienia rozbieżności, w interesie pewności obrotu prawnego oraz zaufania obywateli do państwa, tu; organu i jego rozstrzygnięć, leży wznowienie postępowania i przyjęcie zajętego stanowiska właściwego organu jako podstawy nowej decyzji w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane jako P.p.s.a.), zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 P.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142).

Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej ograniczono się jedynie do przedstawienia jako tego zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, bez wskazania jakiegokolwiek przepisu prawa procesowego, któremu w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok. Ponadto uzasadnienie samej skargi kasacyjnej wskazuje na zarzuty zmierzające do podważenia ustaleń dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, przy czym również w jej uzasadnieniu nie wskazano na jakąkolwiek normę prawa procesowego, której uchybił zdaniem pełnomocnika strony skarżącej Sąd pierwszej instancji. Tak więc Skarżący powołując się na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy zakwestionował jedynie ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej, nie mógł w tym zakresie czynić domniemań. W konsekwencji obowiązany był rozpoznać sprawę w oparciu o stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji.

Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego - art. 12 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 19 i 18 ustawy o dostępie do informacji publicznej w rzeczywistości dotyczą braku udziału w niniejszej sprawie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej GIODO), który w ocenie skarżącego miał obowiązek zajęcia stanowiska, będącego podstawą do wydania nowej decyzji w sprawie po wznowieniu postępowania. Tak sformułowany zarzut należało uznać za bezzasadny.

Ustawa o ochronie danych osobowych normuje kompetencje GIODO, określając ich podstawowe granice w katalogu zawartym w art. 12 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem do zadań GIODO należy w szczególności m.in. kontrola zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych, wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych. Powołany art. 12 ustawy o ochronie danych osobowych statuuje główne zadania i kompetencje GIODO, który pełni zarówno funkcję organu kontrolującego zgodność przetwarzania danych osobowych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz rzecznika interesów poszczególnych osób i interesów publicznych, jak i organu, który w tym zakresie został wyposażony we władcze kompetencje wydawania decyzji administracyjnych i rozpatrywania skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych.

Należy jednak zaznaczyć, że cytowany przepis w żaden sposób nie uprawnia GIODO do ingerowania w określone ustawowo kompetencje innych organów, wkraczania w prowadzone w zakresie ich właściwości postępowania i dokonywania merytorycznej oceny poszczególnych czynności wykonywanych w ramach tych postępowań. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji ustawa o dostępie do informacji publicznej jest regulacją pełną, nie wymagającą sięgania, w celu ustalenia charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji, do rozstrzygnięć innego organu. Cytowana ustawa w żaden sposób nie uzależnia udziału GIODO w toczącym się postępowaniu administracyjnym od możliwości wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki z art. 145 §1 pkt. 6. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do stosowania wykładni rozszerzającej kompetencji GIODO zawartych w art. 12 powołanej ustawy, która jest niedopuszczalna.

Pomijając fakt, iż dopuszczenie możliwości odmowy dostępu do informacji publicznej wyłącznie po uzyskaniu stanowiska GIODO nie znajduje odzwierciedlenia w ustawie o ochronie danych osobowych należy podnieść, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP. w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Tak więc również świetle Konstytucji RP zarówno organy administracji publicznej, jak i tym bardziej Sądy nie są w żaden sposób upoważnione do samoistnego tworzenia nowych kompetencji dla organów, nie znajdujących oparcia w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Stąd interpretację przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w kontekście udziału GIODO w postępowaniu określonym w art. 145 K.p.a. należało uznać za prawidłową.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.