Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 199/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. K. (zwaną również skarżącą lub inwestorem) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 13 marca 2018 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: PINB) z dnia 26 stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2018 r. PINB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: K.p.a., zobowiązał skarżącą do powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych realizowanych na posesji przy ul. [...] w [...] z naruszeniem przepisów prawa. Jednocześnie organ nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami wykonanych robót. Organ wskazał też, że wymagana ekspertyza winna być sporządzona w dwóch egzemplarzach "na prawach oryginału" przez osobę (osoby) posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w danej specjalizacji i należącą do właściwej Izby Samorządu Zawodowego. Ponadto wyjaśnił, że w opracowaniu tym należy się odnieść do robót polegających m.in.: na spięciu klamrami przedmiotowego budynku, wydłużeniu drewnianych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej, wykonaniu otworów okiennych i drzwiowych w ścianach nośnych, odsłonięciu ław i ścian fundamentowych oraz wykonaniu izolacji, a także zastosowanej wentylacji w budynku. W przypadku zaś stwierdzenia nieprawidłowości, ekspertyza powinna zawierać rozwiązania i zalecenia (ze wskazaniem norm i przepisów prawa będących podstawą ich formułowania), których wykonanie doprowadzi do zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu postanowienia PINB odnotował, że w dniu 24 (winno być 25 - dopisek Sądu) października 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót wykonywanych w budynku na ww. posesji. Podał, że obiekt, którego dotyczy postępowanie jest budynkiem mieszkalnym parterowym z poddaszem nieużytkowym i z częścią gospodarczą. Posiada konstrukcję dachu drewnianą, dwuspadową o układzie płatwiowo-kleszczowym i ścianach zewnętrznych wykonanych z cegły pełnej, otynkowanych. Na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych PINB ustalił, że odległość okien połaciowych od budynku mieszkalnego położonego na sąsiedniej działce przy ul. [...] wynosi 9,32 m, a od budynku gospodarczego 8,17 m. Długość wysuniętego okapu dachu w stronę sąsiedniej działki przy ul. [...] wynosi ok. 0,80 m, natomiast odległość pomiędzy budynkami wynosi ok. 6,12 m. Organ przyjął, że inwestorem robót budowlanych jest skarżąca, która dokonała zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających jedynie na wymianie pokrycia dachowego. Tymczasem okna dachowe zostały wymienione na nowe wraz z poszyciem. Organ odnotował też fakt wydania w dniu 3 listopada 2017 r. decyzji przez Wojewodę Opolskiego, z której wynika, że dnia 2 sierpnia 2017 r. właściciel przedmiotowej nieruchomości – T. P. dokonał zgłoszenia do organu, wskazując na następujący zakres robót: "wymiana poszycia dachowego na nowe przy zachowaniu istniejącej konstrukcji dachu". Decyzja ta rozstrzygała, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem bieżąca konserwacja nie podlega reglamentacji przepisów Prawa budowlanego. W ocenie PINB, ustalony zakres zrealizowanych robót wykracza jednak poza zakres robót, dla których nie jest wymagane uzyskanie zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ wykonano roboty budowlane polegające na: przedłużeniu krokwi drewnianych w połaci dachowej, odsłonięciu law i ścian fundamentowych oraz wykonaniu izolacji pionowej, wykonaniu w ścianach nośnych otworów drzwiowych o wymiarach 1,0 x 2,20 m oraz spięciu całości budynku ośmioma kotwami. Za datę wykonania spornych robót organ przyjął, na podstawie zdjęć wykonanych w dniu 1 sierpnia 2017 r., okres około lipca-sierpnia 2017 r. Następnie stwierdził, odwołując się do definicji ustawowych zawartych w art. 3 Prawa budowlanego, że sama wymiana poszycia dachowego nie wymagała zawiadomienia. Natomiast wydłużenie drewnianych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej, wykonanie izolacji pionowej ścian fundamentowych oraz spięcie budynku ściągami, zdaniem organu, wymagało co najmniej zgłoszenia, gdyż jest to przebudowa przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, co podlega regulacji art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Roboty te ingerowały w konstrukcję budynku, a ponadto, wydłużenie okapu dachu jest niezgodne z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej zwanego warunkami technicznymi. W konsekwencji powyższego organ uznał, że rozpoczęcie ww. robót powinno być poprzedzone sporządzeniem przez inwestora stosownej dokumentacji budowlanej, uwzględniającej również przepisy prawa miejscowego i uzyskania zgody organu architektoniczno-budowlanego. Końcowo organ wyjaśnił, że w stosunku do samowolnych robót budowlanych, innych niż budowa obiektu budowlanego, a więc przypadku, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie, postępowanie prowadzi się w trybie przewidzianym przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego. Przepisy te przewidują, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zdaniem organu, samowolne wykonanie robót budowlanych, podaje w wątpliwość ich poprawność i zgodność w odniesieniu do obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno-budowlanych, co wymagało zastosowania art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Z kolei wymagany zakres ekspertyzy technicznej umożliwi organowi ocenę wszystkich wykonanych robót budowlanych, a następnie przeprowadzenie dalszego postępowania naprawczego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli T. P. i K. K., reprezentowani przez pełnomocników, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w tym art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzasadnione jest wstrzymanie robót budowlanych, bowiem wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu. W zażaleniach sformułowano również zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania:

- art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w zaniechaniu przez organ pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto na dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych; niepoczynieniu wystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy; braku wnikliwego rozpoznania sprawy i wydaniu postanowienia w oparciu o hipotetyczne założenia, a nie ustalone i podlegające weryfikacji fakty,

- art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie obowiązków i praw będących przedmiotem postępowania,

- art. 81 w zw. z art. 10 K.p.a., co polegało na uniemożliwieniu stronie postępowania wypowiedzenia się odnośnie do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów, uznaniu okoliczności faktycznych wynikających z przeprowadzonych dowodów za udowodnione, mimo braku podstaw, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego jest zagwarantowanie stronom możliwości wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanych dowodów, a za udowodnione mogą zostać jedynie okoliczności, co do których strona zajęła stanowisko,

- art. 8 i 124 § 2 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia,

- art. 124 § 1 K.p.a. przez wadliwe rozstrzygnięcie skarżonego postanowienia, w szczególności w zakresie sprzeczności sentencji z treścią uzasadnienia tego postanowienia.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie kwestionowanego postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana.

W wyniku rozpatrzenia wskazanych zażaleń, OWINB postanowieniem z dnia 13 marca 2108 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie stwierdził, że z protokołów oględzin i kontroli wynika, iż w przedmiotowym budynku wykonano prace polegające na wymianie okien na plastikowe oraz poszycia dachu na dachówkę ceramiczną, przedłużając krokwie listwami drewnianymi poza lico ścian zewnętrznych, wymianie rynien dachowych i rynien spustowych, wstawieniu trzech okien dachowych, bez naruszenia konstrukcji dachu. Natomiast na parterze wykonane zostały nowe ściany działowe z płyt gipsowo-kartonowych, położono płytki podłogowe, pomalowano ściany i sufity, wykonano nową instalację elektryczną na parterze i wyprowadzono ją na poddasze, wykonano instalację centralnego ogrzewania, a w łazienkach i kuchni instalację wodno- kanalizacyjną, na poddaszu położono folię pod dachówką bez izolacji termicznej i płytę paździerzową na listwach drewnianych opartych na belkach drewnianych, które są elementami konstrukcyjnymi stropu nad parterem, wykonano izolację pionową ław fundamentowych, budynek spięto ośmioma kotwami spinającymi, wykonano wentylację łazienek i kuchni za pomocą rur stalowych ocynkowanych i zakończonych na poziomie stropu. Powyższe ustalenia organ uznał za niesporne i stwierdził, że zostały dokonane podczas czynności, w których strony brały czynny udział. Organ podniósł również, że inwestorem robót jest skarżąca, na co wskazała jej pełnomocnik w protokole oględzin z dnia 11 stycznia 2018 r. Roboty zostały rozpoczęte w lecie 2017 r. i w dacie oględzin nie były skończone. Dalej, dokonując porównania definicji określonych w art. 30 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1a oraz art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego ze stwierdzonym zakresem robót budowlanych, organ uznał, że wymiana okien na plastikowe, wymiana poszycia dachu, wymiana rynien dachowych i rynien spustowych, położenie płytek podłogowych, pomalowanie ścian i sufitów, położenie folii pod dachówką bez izolacji termicznej i płyty paździerzowej na listwach drewnianych opartych na belkach drewnianych, które są elementami konstrukcyjnymi stropu nad parterem, izolacja pionowa ław fundamentowych, spięcie budynku kotwami spinającymi, stanowi bieżącą konserwację i nie wymaga zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Roboty te pozwalają na utrzymanie obiektu w prawidłowym stanie technicznym i nie wpływają na jego charakterystyczne parametry techniczne. Natomiast pozostałe roboty mają charakter przebudowy i wymagały dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podał, że z internetowej bazy danych wynika, iż w 2012 r., kiedy to popularny serwis mapowy zrobił zdjęcie spornego budynku, dach obiektu nie posiadał żadnych okien, jak też nie wystawał poza lico ściany. Obecnie wygląd dachu w tym zakresie się zmienił, ponieważ stwierdzono, że przedłużono krokwie listwami drewnianymi poza lico ścian zewnętrznych oraz wstawiono okna dachowe. Z kolei wykonanie wentylacji łazienek i kuchni za pomocą rur stalowych ocynkowanych i zakończonych na poziomie stropu, jako niewymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego (tj. zwolnionej z pozwolenia na budowę) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. OWINB zgodził się z żalącymi, że całość wykonywanych robót budowlanych nie wymagała uzyskania zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, jednak wstawienie okien w istniejącym dachu, jego przedłużenie poza lico budynku, a także wykonanie wentylacji - z obowiązku takiego nie było zwolnione. Zmieniły się bowiem parametry użytkowe i techniczne istniejącego obiektu budowlanego, zmierzając do zagospodarowania poddasza jako mieszkalnego i wpływając na stan techniczny obiektu poprzez niezgodne z § 12 ust. 6 pkt 1 warunków technicznych zbliżenie się do sąsiedniej działki na odległość 0,8 m. Organ odwoławczy dostrzegł również, że z całokształtu zebranych dowodów, a także z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że podstawą wstrzymania robót budowlanych winien być punkt 1 art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie jak błędnie wskazał PINB - pkt 4 tego przepisu. Zdaniem organu, stwierdzona pomyłka nie może jednak stanowić wystarczającej podstawy dla uchylenia kwestionowanego aktu. Organ uznał też, że twierdzenia żalących o niewykonywaniu robót budowlanych innych niż remont, nie polegają na prawdzie, ponieważ porównanie obecnego stanu budynku z jego wyglądem historycznym wskazuje, że wykonano przebudowę dachu, a w stosunku do wentylacji - ich budowę. Końcowo organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 10 K.p.a., ponieważ pełnomocnicy stron byli zawiadamiani o każdej czynności organu.

Postanowieniem z dnia 23 marca 2018 r., nr [...], PINB odmówił zmiany terminu wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 26 stycznia 2018 r., wyjaśniając, że jest to termin ustawowy (instrukcyjny), którego upływ powinien stanowić dla inwestora sygnał o możliwości wydania przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bez uwzględnienia dowodu pochodzącego od strony, tj. wymaganej ekspertyzy.

Natomiast postanowieniem z dnia 26 marca 2018 r., nr [...], PINB odmówił wstrzymania postanowienia z dnia 26 stycznia 2018 r., uznając, że skoro upłynął już termin zakreślony tym aktem, to nie ma podstaw do jego wstrzymania.

Następnie decyzją z dnia 26 marca 2018 r., nr [...], PINB nakazał inwestorowi, czyli K. K., niezwłoczne przywrócenie do stanu poprzedniego: 1) przebudowanego dachu poprzez jego skrócenie do lica ścian zewnętrznych (likwidacja przedłużonych drewnianymi listwami krokwi i skrócenie pokrycia dachu) oraz zdemontowanie i zabudowanie okien połaciowych poprzez przedłużenie ciągłości warstw istniejącego pokrycia, 2) wentylacji łazienek i kuchni. Jednocześnie organ wyznaczył ostateczny termin wykonania obowiązku na dzień 31 maja 2018 r.

W skardze na postanowienie z dnia 13 marca 2018 r., nr [...], K. K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest wstrzymanie robót budowlanych, bo wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, podczas gdy z analizy akt sprawy nie wynika powyższy wniosek, co w ostateczności skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu. Ponadto skarżąca ponowiła zawarte w zażaleniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, dodatkowo formułując w tym zakresie zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegający na: nieuzasadnionym nieuwzględnieniu twierdzeń skarżącej w zakresie braku podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych realizowanych na przedmiotowej posesji oraz wniosków dowodowych i twierdzeń zgłaszanych przez stronę w trakcie prowadzonego postępowania, a tym samym polegający na dowolnym uznaniu, że zgłoszony przez stronę środek dowodowy nie ma istotnego znaczenia dla sprawy; nieodniesieniu się przez organ do podnoszonych przez skarżącą wniosków i twierdzeń, mimo że organ pierwszej instancji powinien ustosunkować się do wniosków podnoszonych przez stronę. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 81 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez usankcjonowanie przez organ odwoławczy działania organu pierwszej instancji polegającego na uniemożliwieniu stronie postępowania wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów oraz uznaniu okoliczności faktycznych wynikających z przeprowadzonych dowodów za udowodnione, mimo braku podstaw, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego jest zagwarantowanie stronom możliwości wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanych dowodów, a za udowodnione mogą zostać jedynie okoliczności, co do których strona zajęła stanowisko. Skarżąca zgłosiła nadto zarzut naruszenia art. 143 K.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia zgłoszonego przez nią wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB z dnia 26 stycznia 2018 r.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji (winno być postanowień - dopisek Sądu) wydanych przez organy obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz domagała się wstrzymania wykonania postanowienia PINB z dnia 26 stycznia 2018 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi, w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca argumentowała, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie jedynie do robót budowlanych "wykonywanych" (realizowanych). W sytuacji zaś, gdy roboty budowlane nie były wykonywane, ponieważ zostały zakończone przed wydaniem postanowienia, bezprzedmiotowe jest wydanie postanowienia na podstawie tego przepisu. Natomiast w sentencji zaskarżonego postanowienia organ przywołał jako podstawę prawną art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nie podając przyczyn, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie takiej treści. Dalej skarżąca dowodziła, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma stanowisko wyrażone przez Wojewodę w decyzji z dnia 3 listopada 2017 r. Zarzuciła również, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony oparł swoje ustalenia na zdjęciach wykonanych przez Google z 2012 r., podczas gdy obecny właściciel przedmiotowej nieruchomości nabył ją w 2016 r. Zdaniem skarżącej, chybione są również twierdzenia organu, który uznał, że wykonanie izolacji pionowej ścian fundamentowych oraz spięcie budynku ściągami wymagało dokonania zgłoszenia. W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. skarżąca oświadczyła, że nie została jej przedstawiona dokumentacja zdjęciowa sporządzona w trakcie przeprowadzonej w dniu 1 sierpnia 2017 r. kontroli, na którą organ powołał się w zaskarżonym postanowieniu (s. 2). Tym samym uniemożliwiono skarżącej zapoznanie się z całokształtem materiału dowodowego, a w konsekwencji złożenie stosownych wyjaśnień. Skarżąca szeroko dowodziła, że uzasadnienie kwestionowanego postanowienia nie spełnia ustawowych wymogów, co świadczy o dowolności podjętego aktu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację oraz stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 199/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania postanowienia PINB z dnia 26 stycznia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Dodać jeszcze trzeba, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Natomiast przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia.

Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, odnotować należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie zobowiązujące skarżącą do powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych realizowanych na posesji przy ul. [...] w [...] z naruszeniem przepisów prawa, a także nakładające obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami wykonanych robót.

W związku z tym wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 50 ust. 1 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwanej nadal Prawem budowlanym, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Według art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

Stosownie natomiast do art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Z kolei przepis art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

Z przedstawionych regulacji wynika, że postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter tymczasowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia o dalszych losach wstrzymanych robót, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 50 Prawa budowlanego jest zatem podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 8. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2018, s. 545). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma więc tylko charakter wpadkowy w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i która jest ostatecznie rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Podkreślenia również wymaga, że przepis art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego daje możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, co jest istotne z punktu widzenia dalszego postępowania prowadzonego już na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Postanowienie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego ma więc charakter postanowienia dowodowego.

W kontekście powyżej powiedzianego obszerne zarzuty skarżącej dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy nie są usprawiedliwione. Jak bowiem już wyjaśniono wcześniej, wstrzymanie robót budowlanych stanowi fazę wstępną postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w żaden sposób nie rozstrzyga sprawy ani jej nie kończy, ma ono natomiast służyć jej wyjaśnieniu. W tym też celu w niniejszej sprawie organ nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, co było niezbędne dla oceny spornych robót budowlanych oraz wdrożenia właściwego kierunku postępowania naprawczego. Tym samym zarzuty skargi w zakresie nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący należy uznać za nieuprawnione.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ odwoławczy dokonał wyraźnej kwalifikacji spornych robót, wyrażając jednoznaczne stanowisko, że wymiana okien na plastikowe, wymiana poszycia dachu, wymiana rynien dachowych i rynien spustowych, położenie płytek podłogowych, pomalowanie ścian i sufitów, położenie folii pod dachówką bez izolacji termicznej i płyty paździerzowej na listwach drewnianych opartych na belkach drewnianych, które są elementami konstrukcyjnymi stropu nad parterem, izolacja pionowa ław fundamentowych, spięcie budynku kotwami spinającymi stanowi bieżącą konserwację i nie wymaga zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Niewątpliwie roboty te pozwalają na utrzymanie obiektu w prawidłowym stanie technicznym i nie wpływają na jego charakterystyczne parametry techniczne. Nie można się też zgodzić ze skarżącą, że OWINB nie dokonał kwalifikacji pozostałych robót, polegających na przedłużeniu krokwi listwami drewnianymi poza lico ścian zewnętrznych oraz wstawieniu okien dachowych, jak również wykonaniu wentylacji łazienek i kuchni za pomocą rur stalowych ocynkowanych i zakończonych na poziomie stropu. Organ ten w treści zaskarżonego postanowienia jednoznacznie stwierdził, że wskazane ostatnio roboty mają charakter przebudowy i trafnie przyjął, że wymagały dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku natomiast uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wkroczyć z ingerencją i podjąć odpowiednie działania (obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, ocen technicznych, ekspertyz), które potwierdzą (lub też nie) ziszczenie się przesłanek i doprowadzą do wydania decyzji w następnym etapie postępowania naprawczego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 506/16, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ wykazał zaistnienie przesłanki, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co jest wystarczające do wystąpienia skutku w postaci wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia przez skarżącą robót budowlanych. Natomiast jak już wyjaśniono wyżej, wydane postanowienie stanowi jedynie punkt wyjścia (pierwszy etap) dla dalszych działań naprawczych organu z art. 51 Prawa budowlanego.

Podkreślenia również wymaga, że obecni podczas oględzin w dniu 11 stycznia 2018 r. pełnomocnicy stron postępowania, w tym skarżącej, nie kwestionowali ustaleń co do przedłużenia więźby dachowej poza lico ściany zewnętrznej, ani też nie zgłosili żadnych uwag i zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w okazanym im protokole z dnia 12 października 2017 r., z którego wynikała przyjęta przez OWINB odległość okapu od granicy działki budowlanej. Odmienne obecnie twierdzenia skarżącej w tym zakresie nie zostały jednak poparte żadnymi dowodami. W przekonaniu Sądu, zasadnie było też wykorzystanie przez organ odwoławczy dla porównania i ustalenia stanu dachu oraz okien, zdjęć spornego budynku z 2012 r. Każdoczesny właściciel nieruchomości ponosi bowiem konsekwencje prawne wynikające z naruszenia przepisów regulujących proces inwestycyjny.

Zdaniem Sądu, niezrozumiałe jest natomiast uzasadnienie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, w którym skarżąca szeroko rozważa sytuację, kiedy zastosowanie znajduje art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Tymczasem z uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy dokonał zmiany podstawy rozstrzygnięcia, przyjmując, że w rozpoznawanej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przy czym dostrzec wypada, że oba przepisy dotyczą robót budowlanych wykonywanych. Tymczasem z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że roboty objęte postępowaniem nie zostały jeszcze w całości zakończone.

Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy był uprawniony do odmiennej kwalifikacji stanu faktycznego sprawy i wskazania prawidłowej podstawy prawnej. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi więc o to, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie tak też się stało, ponieważ w zaskarżonym postanowieniu organ dokonał szczegółowej kwalifikacji spornych robót, a następnie powołał i omówił mający zastosowanie w sprawie przepis prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto organ drugiej instancji zajął prawidłowe stanowisko odnośnie do zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu. W tym zakresie m.in. słusznie uznał, że zebrany w sprawie materiał był wystarczający do wydania kwestionowanego przez skarżącą postanowienia, które - co należy jeszcze raz zaakcentować - ma jedynie charakter incydentalny i prewencyjny, nie rozstrzyga sprawy ani jej nie kończy (por. A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 717).

W ocenie Sądu, nie można nadto zarzucić organom prowadzącym postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia, że w jego toku naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, ustaloną w art. 10 § 1 K.p.a., przez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co przeprowadzonych dowodów. Zauważyć trzeba, że pełnomocnik skarżącej została poinformowana o wszczęciu postępowania zawiadomieniem z dnia 25 października 2017 r., w którym pouczono ją o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 i art. 73 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącej była również każdorazowo zawiadamiana o terminie planowanych oględzin. Pełnomocnik skarżącej brała też udział w czynności oględzin, które zostały skutecznie przeprowadzone dopiero w dniu 11 stycznia 2018 r. Ponadto w dniu 13 listopada 2017 r. zapoznała się z aktami sprawy, co potwierdza notatka służbowa sporządzona na tą okoliczność. Zaznaczyć trzeba, że stwierdzenie naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu wskutek braku powiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się stron, w stopniu mogącym prowadzić do uchylenia wydanego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wymaga wykazania, że naruszenie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zarzut taki może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Sąd zgadza się z poglądem, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jest wykazanie, iż podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uchylenia decyzji administracyjnej poddanej kontroli Sądu, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 506/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła istotnych argumentów w odniesieniu do omawianego zarzutu. Nie wskazała, jakich konkretnie czynności dowodowych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mogła dokonać. Materiał dokumentacyjny sprawy nie potwierdził natomiast zarzutów skarżącej o odmowie udostępnienia dokumentacji zdjęciowej z kontroli z dnia 1 sierpnia 2017 r. W toku postępowania skarżąca nie składała w tym zakresie żadnego wniosku, ani też nie zgłaszała braku tych zdjęć podczas przeglądania akt sprawy w siedzibie organu w dniu 13 listopada 2017 r. Wbrew też twierdzeniom skarżącej, organ odwoławczy na stronie 2 skarżonego postanowienia, jakim jest - co należy podkreślić - kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie OWINB z dnia 13 marca 2018 r., nie powołał się na ustalenia kontroli z dnia 1 sierpnia 2017 r. (w tym dokumentację zdjęciową), ale z dnia 11 stycznia 2018 r. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w kontrolowanym postępowaniu doszło do takiego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., które uzasadniałoby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Końcowo stwierdzić przyjdzie, że nieaktualne stały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 143 K.p.a., ponieważ PINB postanowieniem z dnia 26 marca 2018 r., nr [...], odmówił wstrzymania postanowienia z dnia 26 stycznia 2018 r., uznając, że skoro upłynął już termin zakreślony tym aktem, to nie ma podstaw do jego wstrzymania. Z kolei brak wcześniejszego wydania postanowienia w tym przedmiocie, nie miał wpływu na zaskarżone postanowienie.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wyraził prawidłowe stanowisko, iż w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót realizowanych na posesji przy ul. [...] w [...] oraz do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organu znalazły wyraz w uzasadnieniu postanowienia, spełniającym wymogi z art. 124 § 2 K.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.