Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 757/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: par. 17a
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 326
law: Rozporządzenie MInistra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz  szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
article: art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, , Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich na 2012 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącej [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (następcy prawnego [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B.) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, zwana dalej "u.p.b."), § 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326, ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem z 2009 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwany dalej "k.p.a."), orzekł o przyznaniu [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (zwana dalej: "spółka"), płatności na 2012 rok w wysokości [...] zł, w tym: jednolitej płatności obszarowej (zwana dalej: "JPO") w wysokości [...] zł i uzupełniającej płatności obszarowej (zwana dalej: "UPO") UPO w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na zastosowaną modulację płatności.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, iż w dniu [...] maja 2012 r. spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek rolnych do JPO wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła [...] ha i do tej powierzchni naliczona została jednolita płatność obszarowa.

Zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek rolnych do UPO wynosiła [...] ha. Także powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła [...] ha i do tej powierzchni naliczona została uzupełniająca płatność obszarowa. Pierwotnie ustalona kwota płatności ([...] zł) pomniejszona została ze względu na zastosowane zmniejszenia zgodnie z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce na 2012 r. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości łączna kwota przyznanych płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów wynosi [...] zł, co przy kursie wymiany euro [...] zł stanowi kwotę [...] euro. Do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości [...] euro należało zastosować 10% zmniejszenie płatności uzupełniających o kwotę [...] euro. Całkowita kwota zmniejszenia płatności uzupełniających przypadająca dla UPO do powierzchni upraw innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) przy kursie wymiany euro [...] zł, wynosi [...] złotych. O tą więc kwotę została pomniejszona kwota przyznanej UPO.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję spółka wniosła o jej uchylenie w części obejmującej zmniejszenie UPO i korektę przyznanej płatności w skarżonym zakresie. Podniosła, iż jako podstawę prawną zmniejszenia oraz podstawę sposobu wyliczenia tegoż zmniejszenia organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji podaje art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającego przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za 2012 rok. Organ nie podaje ani numeru ani miejsca i daty numeru i publikatora urzędowego ww. aktu. Spółka nie może więc w żaden sposób zweryfikować poprawności działania organu.

Decyzją Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Organ odwoławczy podał, iż łączna wartość płatności (JPO i UPO) przekraczała równowartość kwoty [...] euro, przeliczonej według kursu ustalonego na zasadach wynikających z przepisów, o których mowa w rozporządzeniu z 9 marca 2009 r. (4,1038 zł), dokonano stosownego jej pomniejszenia (o 10 %), zgodnie z § 17a rozporządzenia z 9 marca 2009 r. oraz art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej KE z 24 lipca 2012 r. Całkowita kwota zmniejszenia płatności (równowartość kwoty [...] euro przeliczona po kursie [...] zł) została ustalona w prawidłowej wysokości ([...] zł). Ostateczna kwota przyznanej spółce UPO wynosi [...] zł (po pomniejszeniu). Odnosząc się do zarzutów dotyczących podstawy prawnej pomniejszenia, organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnych uchybień w tym zakresie. Stwierdził, że decyzja wykonawcza KE z 24 lipca 2012 r. została wydana zgodnie z przepisami unijnymi i skierowana do Polski. Dlatego Polska jako jej adresat winna stosować się do obowiązujących przepisów prawa unijnego, także decyzji KE. Zarzuty odwołania uznał zatem za chybione.

W skardze złożonej do sądu administracyjnego spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z powodu dokonanego zmniejszenia płatności na 2012 rok w wyniku zastosowania tzw. modulacji. Podniosła w tym zakresie, że organy niezasadnie dokonały zmniejszenia należnej spółce UPO, bowiem regulujące tę materię przepisy zostały nienależycie ustanowione. Wydając rozporządzenie z dnia 19 listopada 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekroczył delegację ustawową. Niezgodny z konstytucyjną zasadą zaufania do organów państwa i pewności prawa jest nie tylko sam tryb i czas wprowadzenia regulacji, obejmującej zmniejszenie płatności za 2012 rok, przez wydanie uregulowania w drodze rozporządzenia, ale również sam czas wprowadzenia normy, tj. od 30 listopada roku, którego płatności dotyczą. Spółka wskazała również, że bezpośredniej podstawy do zmniejszenia płatności nie może stanowić także decyzja wykonawcza Komisji Europejskiej z dnia 24 lipca 2012 r., ponieważ organ odwoławczy nie wskazał nawet publikatora tego aktu. Tymczasem ogłoszenie w stosownym urzędowym publikatorze warunkuje jego wejście w życie.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 648/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, natomiast zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 u.p.b. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Dyrektor ARiMR nie wyjaśnił bowiem w sposób wystarczający, czy zostały spełnione wszystkie warunki niezbędne do zastosowania modulacji, a w szczególności te, o których mowa w art. 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str.16., zwane dalej: "rozporządzeniem 73/2009"), pozwalające na zastosowanie przepisów regulujących tzw. modulację płatności. Organ odwoławczy jako podstawę materialnoprawną swojej decyzji wskazał art. 7 ust. 4 u.p.b. Nie dostrzegł jednak, że przepis ten wymaga stosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009. Sąd uznał, że mając na względzie hierarchię źródeł prawa, niewystarczające jest powoływanie się przez organ odwoławczy na przepisy art. 7 (w tym ust. 4) u.p.b., § 17a rozporządzenia z 9 marca 2009 r. oraz art. 1 ust. 4 decyzji KE z 24 lipca 2012 r. Tym bardziej, że organ ten nie wykazał, że akt ten został w sposób należyty opublikowany, wiążąc swoimi przepisami zarówno państwo członkowskie, do którego został skierowany (RP), jak i polskich rolników. Pomimo istnienia warunków, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Za przedwczesne uznał zatem odnoszenie się do wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Zauważył też, że w świetle przepisów art. 7 ust. 4 u.p.b., a także art. 7 ust. 1 lit. d) oraz art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia 73/2009, obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej jest stosowanie regulacji dotyczących modulacji płatności zgodnie z przepisami prawa unijnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił Dyrektorowi ARiMR uwzględnienie rozważań prawnych Sądu przedstawionych w uzasadnieniu wyroku jak też udzielenie spółce niezbędnych pouczeń dotyczących istnienia podstawy materialnoprawnej pozwalającej na zmniejszenie płatności w wyniku zastosowania modulacji, zgodnie z art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia 73/2009. Nadto zobowiązał do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji (kończącej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności JPO oraz UPO na 2012 rok) rozważań w tym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor ARiMR przywołaną na wstępie decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przyznania UPO w pomniejszonej wysokości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie organ odwoławczy wskazał na przepisy art. 7 ust. 1, 1a i ust. 2 u.p.b. określające warunki przyznania płatności JPO i UPO. Przytoczył treść art. 7 ust. 4 u.p.b., wedle którego wysokość płatności JPO I UPO podlega zmniejszeniu po uwzględnieniu art. 132 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 i zmniejszeń wynikających z zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia 73/2009 oraz zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości. Podał, że na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 u.p.b., płatności przyznawane są w drodze decyzji, na wniosek rolnika złożony w terminie od 15 marca do 15 maja. W decyzji określa się również zmniejszenia płatności obszarowych, w tym także w kolejnych latach, jeżeli wynikają one z obowiązujących przepisów. Na podstawie art. 3 ust. 2 u.p.b. w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 80 k.p.a. wynika natomiast obowiązek wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy dla ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona, zaś z art. 107 § 3 k.p.a. wymóg właściwego uzasadnienia decyzji.

Oceniając podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie, Dyrektor ARiMR stwierdził naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego jako obligatoryjnego elementu decyzji. Uznał bowiem, że wydając decyzję pomniejszającą przyznane płatności UPO, wskutek zastosowania modulacji, organ I instancji nie wytłumaczył powyższej okoliczności w uzasadnieniu decyzji. Podniósł, że decyzja organu I instancji nie spełnia wymogu art. 107 k.p.a., gdyż przytacza jedynie przepisy prawa, które organ zastosował, nie zawiera zaś właściwego uzasadnienia faktycznego. Charakter stwierdzonych uchybień popełnionych przez organ I instancji – w ocenie Dyrektora ARiMR uniemożliwia ich sanowanie, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a. Jednocześnie powyższe uchybienie ogranicza spółce możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno jeśli idzie o poczynione w sprawie ustalenia faktyczne jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor ARiMR nakazał organowi I instancji dokładne wyjaśnienie, na jakich ustaleniach organ oparł swe rozstrzygnięcie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które winno stanowić konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Ponadto organ I instancji powinien ustosunkować się do całego materiału dowodowego, przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Zaznaczył także brak przeprowadzenia szczegółowego postepowania dotyczącego kwestii stworzenia ewentualnych "sztucznych warunków" wymaganych do otrzymania płatności.

Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożyła [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. (następca prawny spółki - [...] spółka z o.o. z siedzibą w B.; zwana dalej: "skarżąca", "beneficjent") wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej: "p.p.s.a."). Podniosła również zarzut przekroczenia granic odwołania, gdyż zaskarżała odwołaniem decyzję organu I instancji tylko w części.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic rozpoznania odwołania Dyrektor ARiMR wskazał, że gdy odwołujący się kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części to określenie o uchyleniu decyzji odnosi się tylko do tego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie całego orzeczenia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd spełnienia przesłanek (naruszenia przepisów prawa), określonych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 648/13 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] maja 2013 r., z uwagi na uchybienia, jakich dopuścił się organ odwoławczy. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 u.p.b. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. Sąd jednoznacznie wskazał, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny (str. [...] uzasadnienia wyroku, k. [...] akt administracyjnych). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które stanowiły podstawę uchylenia poprzedniej decyzji Dyrektora ARiMR, sprowadzały się do naruszenia przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 u.p.b. i art. 107 § 3 k.p.a. o tyle, że nie wyjaśniono w sposób wystarczający, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1-2 rozporządzenia 73/2009 pozwalające na zastosowanie przepisów regulujących modulację płatności.

Jak wynika z treści tych przepisów, wskazują one na możliwość zastosowania modulacji, o jakiej mowa w art. 7 rozporządzenia 73/2009 w przypadku, gdy poziom płatności bezpośrednich stosowany w tym państwie członkowskim na ten rok kalendarzowy zgodnie z art. 121 jest co najmniej równy poziomowi stosowanemu wówczas w państwach członkowskich innych niż nowe państwa członkowskie, z uwzględnieniem wszelkich zmniejszeń zastosowanych na mocy art. 7 ust. 1. (art. 10 ust. 1). Przepis art. 10 ust. 2 wskazuje zaś na ograniczenie wysokości modulacji w nowych krajach członkowskich. Zatem spełnienie warunków określonych przywołanym art. 10 rozporządzenia 73/2009 nie dotyczy warunków przedmiotowych czy podmiotowych istniejących w odniesieniu do skarżącej ale porównania poziomu płatności bezpośrednich w Polsce z poziomem tych płatności w krajach członkowskich. Zupełnie bezpodstawnie Dyrektor ARiMR uznał zatem, że z wyroku Sądu w sprawie VIII SA/Wa 648/13 wynikała konieczność uzasadnienia stanu faktycznego dotyczącego skarżącej. W orzeczeniu tym Sąd ocenił, iż stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a wiec wystarczająco uzasadniony. Dyrektor ARiMR w zarzucie naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. dopatruje się niewłaściwego wykazania stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia skonkretyzowanego w odniesieniu do samej skarżącej, podczas gdy to zarzucane przez Sąd naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. dotyczy nieustalenia faktów, o jakich mowa w art. 10 ust.1 i 2 rozporządzenia 73/2009, które nie są związane z sytuacją samej skarżącej, a możliwość ich ustalenia i wykazania leży po stronie organu odwoławczego.

Dyrektor ARiMR nie wyjaśnił również kwestii, czy powoływana przez organy decyzja KE z 24 lipca 2012 r. została należycie opublikowana i wiąże swoimi przepisami państwa Polskę oraz polskich rolników, do czego był zobowiązany poprzednim wyrokiem sądu.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż stanowiąca przedmiot kontroli zaskarżona decyzja kasatoryjna, wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ odwoławczy powinien dążyć w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia. Nawet w przypadku wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej powinien dążyć do wydania decyzji reformatoryjnej zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem, gdy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

Sąd stwierdza, że z wydanego w sprawie wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. wynika, iż stan faktyczny sprawy jest bezsporny – zatem poczynione w tym zakresie ustalenia są kompleksowe i mogą podlegać prawnej ocenie. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy niezależne od skarżącej zachodzą warunki zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 rozporządzenia 73/2009, a na konieczność bliżej nieokreślonych ustaleń faktycznych dotyczących samego beneficjenta. Tak więc Dyrektor ARiMR dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przeprowadzenie postępowania bez tych uchybień mogło prowadzić do wydania odmiennej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor ARiMR zastosuje się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 648/13 i powtórzonych oraz rozwiniętych w wyroku niniejszym. W szczególności wyjaśni, czy ze względu na uwarunkowania krajowe istnieją podstawy do zastosowania modulacji zgodnie z przepisami art. 10 ust. 1 rozporządzenia 73/2008, a jeśli tak, to uwzględni treść art. 10 ust. 2 tego rozporządzenia. Wykaże też, czy wobec skarżącej mogą być stosowane skutki decyzji KE z 24 lipca 2012 r. uwzględniając rozważenie kwestii mocy obowiązującej takich przepisów wobec obywateli. W pierwszej kolejności organ rozważy zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. mając na uwadze, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. nie dotyczy okoliczności faktycznych dotyczących samej tylko skarżącej, których prawidłowość ustalenia została już przez Sąd zaakceptowana.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 Nr 461), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.