Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1959/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Miasta [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], znak: [...].

Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. w [...] pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej" w rejonie ulic [...] i [...] w [...] (działka nr ew. [...] z obrębu [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] podał, że stosownie do art. 138 k.p.a. organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wynika z tego, iż uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Tym samym, jednym z podstawowych obowiązków organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1375/08).

Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jako lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

W ocenie Wojewody [...] w niniejszej sprawie obszar oddziaływania inwestycji został wyznaczony (przez projektanta) oraz zweryfikowany (przez Prezydenta m. [...]) w sposób prawidłowy.

Mając na uwadze gabaryty projektowanego budynku, a także usytuowanie tego budynku względem granic działki, na której został zaprojektowany oraz przeznaczenie - budynek mieszkalny jednorodzinny, organ wskazał, że przepisy odrębne (w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji w rejonie ul. [...] i [...] w [...]. Powyższe potwierdza więc, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Natomiast właścicielem działki inwestycyjnej, tj. działki nr ew. [...] jest [...] S.A., co potwierdza prowadzona dla nieruchomości treść księgi wieczystej Nr [...]. Zatem Miasto [...] nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Zdaniem Wojewody [...], nie można także przyjąć, iż przymiot strony Miasta [...] wynika z własności działek, na których położona jest sąsiednia nieruchomość drogowa (ul. [...]). Podkreślił, że projekt inwestycji nie obejmuje realizacji zjazdu z ul. [...]. Oczywiste jest zatem, iż kwestionowana inwestycja nie ograniczy w żaden sposób możliwości zagospodarowania nieruchomości drogowej.

Za niezrozumiałe Wojewoda [...] uznał stanowisko odwołującego, zgodnie z którym interes prawny Miasta [...] wynika z faktu położenia działek nr ew. [...] i [...] (stanowiących własność m. [...]) przy tej samej drodze co inwestycja. W ocenie organu odwoławczego, gdyby przyjąć stanowisko Miasta za prawidłowe, za strony postępowania należałoby uznać wszystkich właścicieli, użytkowników wieczystych oraz zarządców nieruchomości położonych przy ul. [...] w [...].

Ponadto, Wojewoda [...] wskazał, że powyższe nieruchomości gruntowe, będące własnością Miasta [...], znajdują się w znacznej odległości (ponad 40 m) od działki inwestycyjnej. Biorąc pod uwagę wysokość projektowanego budynku (ok. 10,5 m) organ stwierdził, że działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym Miastu [...] nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto działki te oddzielone są od działki inwestycyjnej nieruchomościami drogowymi (ul. [...] i ul. [...]).

W związku z powyższym stwierdził, iż Miasto [...] nie wykazało, że przysługuje mu prawo udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej" w rejonie ulic [...] i [...] w [...] (działka nr ew. [...] z obrębu [...]). Interes prawny skarżącej nie wynika również z akt sprawy.

W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119) wyrażony został pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] złożyło Miasto [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

-przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ odwoławczy uznał, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej;

-prawa materialnego przez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przez błędne określenie, iż obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości drogowej strony skarżącej, a tym samym nie jest ona stroną postępowania objętego decyzją organu I instancji, podczas gdy działka drogowa strony skarżącej stanowi jedyny dostęp do drogi z działki inwestycyjnej, a projekt zagospodarowania terenu działki inwestycyjnej przewiduje furtkę oraz zjazd wprost na działkę drogową strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania – [...] S.A. w [...] w piśmie z dnia [...] września 2016 r. oraz w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi. W ostatnim z wymienionych pism formułując wnioski, uczestnik postępowania podniósł, iż skoro decyzja w I instancji została wydana przez Prezydenta m. [...], pełniącego funkcję starosty, będącego jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina – w tym przypadku m. [...] nie może być stroną postępowania, tak administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie, z uwagi na wniosek uczestnika postępowania zawarty w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., Sąd wyjaśnia, iż rozpoznawana skarga została wniesiona przez podmiot mający interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 618, dalej: p.p.s.a.), a wobec tego brak jest podstaw do jej odrzucenia z przyczyn podanych w ww. piśmie. Należy w tej kwestii dostrzec, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, została wydana na skutek zapoznania się organu odwoławczego z odwołaniem Miasta [...]. W konsekwencji decyzja ta odnosi się wprost do uprawnień Miasta [...] w postępowaniu administracyjnym (tj. - jego statusu w tym postępowaniu); w takich zaś okolicznościach nie sposób przyjąć, aby podmiot ten nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na ww. akt (kształtujący jego sytuację). Zważyć bowiem należy, iż w myśl ww. art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z powyższego wynika, że legitymacja do wniesienia skargi przysługuje tylko takiej osobie, która ma interes prawny w zaskarżeniu konkretnego aktu (czynności) organu, czyli gdy dany akt wpływa na jej sytuację prawną (pozbawia lub ogranicza uprawnienia lub nakłada obowiązki). Taki też związek ma miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc zaś do kwestii merytorycznych, zważyć raz jeszcze trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze. Decyzja ta wydana została na skutek odwołania wniesionego przez Miasto [...] (reprezentowane przez Prezydenta m. [...]) od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. w [...] pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej" w rejonie ulic [...] i [...] w [...] (działka nr ew. [...] z obrębu [...]). Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] przywołał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej k.p.a.). Stosując ten przepis organ odwoławczy uznał, iż strona skarżąca – Miasto [...] nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w postępowaniu administracyjnym ww. decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. w [...] pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 k.p.a. To powoduje, że odwołanie, które wniosło Miasto [...] od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] nie może zostać merytorycznie rozpatrzone (tj. nie może skutkować przeprowadzeniem postępowania odwoławczego i nie może w efekcie doprowadzić do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji). W tych też okolicznościach Wojewoda [...] uznał, że właściwe jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przyjął przy tym, iż z uwagi na przedmiot sprawy interes prawny odwołującego się należało zbadać w oparciu o ww. art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Sąd tak dokonaną ocenę sprawy w pełni podziela. Zdaniem Sądu, wskazany organ prawidłowo uwzględnił w sprawie art. 28 k.p.a. i posiłkowo (z uwagi na przedmiot sprawy) przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nadto - dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy w kontekście wskazanych norm prawnych. W konsekwencji, organ ten zasadnie orzekł w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym: czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ w wyniku analizy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze.

Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i skutkowała zastosowaniem przez Wojewodę ww. przepisu prawa. Organ ten uznał, iż odwołujące się Miasto [...] nie jest stroną w sprawie i przedstawił w uzasadnieniu decyzji analizę w tym zakresie, uwzględniającą wszystkie te aspekty, które mogły mieć jakiekolwiek znaczenie prawne, w tym te - istotne dla samego odwołującego się. W ocenie Sądu, analiza ta potwierdza zasadność i prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia.

I tak, prawidłowo organ II instancji podał, że ustalając interes prawny strony skarżącej należało wziąć pod uwagę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzając ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, uzależniając dodatkowo ich status od tego, czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym ostatnim, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem, należało zważyć, iż stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę będą oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych, konkretnie wskazanych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości.

Rozważając sprawę w kontekście ww. przepisów prawa, Wojewoda wziął pod uwagę zarówno to, iż zdaniem odwołującego się interes prawny uzasadniający jego przymiot strony w sprawie wynika z własności działek, na których położona jest sąsiednia nieruchomość drogowa (ul. [...]), jak również z tytułu własności do działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy tej samej drodze co inwestycja. Wojewoda słusznie zauważył, iż Prezydent m. [...] ustalając krąg stron postępowania i uwzględniając przy tym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przyjął, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje tylko działkę inwestycyjną o nr ew. [...]. Z powyższym zgodził się Wojewoda [...] uznając, że przepisy odrębne (w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji w rejonie ul. [...] i [...] w [...].

W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody [...] jest prawidłowe. Organ ten zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie obszar oddziaływania planowanej inwestycji został wyznaczony prawidłowo i obejmuje swoim zasięgiem (z uwagi na charakter i parametry inwestycji) wyłącznie działkę inwestycyjną, której właścicielem jest [...] S.A. Ponadto, należy wskazać za tym organ, że działki ew. nr [...] i [...], będące własnością Miasta [...], znajdują się w odległości ponad 40 m od działki inwestycyjnej. Uwzględniając wysokość projektowanego budynku (ok. 10,5 m) słusznie zaskarżony organ stwierdził, że działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym Miastu [...] nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu (w związku z tytułem prawnym do tych nieruchomości). Ponadto, należy zaznaczyć, że działki te oddzielone są od działki inwestycyjnej nieruchomościami drogowymi (ul. [...] i ul. [...]). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela także stanowisko organu II instancji, iż brak jest podstaw do uznania gminy za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z tego tylko powodu, że inwestycja będzie skomunikowana z działką drogową stanowiącą jej własność (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2680/15).

Nadto, nie można pominąć, iż Prezydent m. [...] występuje w niniejszej sprawie w podwójnej roli: jako przedstawiciel właściciela działek – Miasta [...] oraz jako organ jednostki samorządowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że w omawianej sytuacji jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony. Należy w tym miejscu przywołać przede wszystkim stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OSK 1/03 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego może – jako osoba prawna być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając w pełni z praw strony postępowania. Ustawa może jednak organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Powyższe stanowisko zostało także wyrażone w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazuje się, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Wprawdzie uchwała ta odnosi się do kwestii przymiotu strony powiatu w konkretnie wskazanych sprawach, jednak stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu pozwala przyjąć zaprezentowaną w niej zasadę również w niniejszej sprawie. Innymi słowy w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub, tak jak w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

W doktrynie podnosi się, że organ wydający decyzję działa jako "sędzia" w swojej własnej sprawie, gdyż wydając decyzję, działając na podstawie prawa, rozstrzyga relacje pomiędzy interesem publicznym/dobrem ogółu a uzasadnionym interesem jednostki. Wydana przez organ gminy decyzja poddawana jest kontroli instancyjnej w wyniku wniesionych odwołań, jednakże organ, który wydał decyzję i związek publicznoprawny, w imieniu którego organ działał - nie są stronami tego postępowania. Uznaje się, że okoliczności prawne istotne dla związku publicznoprawnego (państwa lub gminy) z urzędu uwzględnił/uwzględnia organ odwoławczy realizując tym samym obowiązujący porządek prawny. Decyzja wydana przez organ podlega kontroli na zasadach określonych w k.p.a. i działające w sprawie organy nie mogą jednocześnie wydawać decyzji i być stronami postępowania w chwili kiedy wydane przez nie decyzje są kontrolowane. Artykuł 28 k.p.a. ma znaczenie dla określania strony postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przez organ a nie do przekształcania pozycji prawnej organu, który wydał decyzję administracyjną w status strony, po to aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1777/15).

Podsumowując, gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną; z jednej strony przysługuje jej imperium (władztwo administracyjne), a z drugiej jest podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Jeśli jednak wójt, burmistrz, prezydent miasta wystąpi w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, to sytuacja ta rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. Wówczas działa jedynie jako organ. W zakresie zatem w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Wobec tego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 oraz glosa do niej T. Woś, Samorząd Terytorialny nr 12, s. 70 i n.).

Zatem, skoro skarżący - Prezydent m. [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Z tych też przyczyn odwołanie Prezydenta m. [...] (jako organu reprezentującego Miasto [...]) od decyzji tego organu (pełniącego funkcję starosty), nie mogło być merytorycznie rozpatrzone. Organ, który ma w zakresie kompetencji rozstrzygnięcie sprawy nie może być jednocześnie stroną postępowania.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, Wojewoda [...] - po przeanalizowaniu sprawy i występujących w niej okoliczności - słusznie przyjął, iż stronie skarżącej Miastu [...] nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu odwoławczym, toczącym się od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej" w rejonie ulic [...] i [...] w [...] (działka nr ew. [...] z obrębu [...]).

To wszystko musiało w efekcie skutkować (z uwagi na etap postępowania administracyjnego) zastosowaniem ww. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zważyć przy tym ponownie należy, że postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby Prezydent m. [...] wnosząc odwołanie wskazywał na działanie w interesie publicznym. Niemniej, organ ten – wniósł odwołanie w imieniu Miasta [...] (a więc: jako reprezentant gminy), wskazując konkretne zarzuty naruszenia prawa materialnego i powołując się na okoliczności mające wskazywać na interes prawny odwołującego się. To zaś wymagało analizy, w efekcie: wydania decyzji w oparciu o ww. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2680/15).

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna i nie podzielił zarzutów w niej podniesionych.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.