Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1122/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 2 par. 3 ust. 1 ust. 2  par. 4 ust. 1 par. 6 par. 7 par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 59 ust. 1 art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 roku sprawy ze skargi S. A., J. A., M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących S. A., J. A., M. C. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647), powoływanej jako ustawa, po rozpatrzeniu odwołania M. C., S. A. oraz J. A. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], ustalającej na wniosek M. Ś. i P. Ś. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkalne wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowie budynku gospodarczego, zjazdu z ulicy A, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 41, na wydzielonym fragmencie działki nr 523/3 oraz działki drogowej nr 488/3, w obrębie [...]:

uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w części, tj. w zakresie pkt II. - Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych:

Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

1. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektując inwestycje należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.

2. W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), oraz o przeprowadzoną analizę urbanistyczną ustalono następujące zasady zabudowy:

- linia zabudowy - pozostaje bez zmian, zgodnie z załącznikiem graficznym;

- wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 523/3 - do 0,38;

- szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego - 10,66 z tolerancją do 20%;

- szerokość elewacji budynku gospodarczego - bez ograniczeń, jednocześnie powinna być ona zgodna z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.);

- wysokość istniejącej górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego – bez zmian. Dopuszcza się zwiększenie wysokości frontu, pod warunkiem wycofania nadbudowy o 1,5 m poza płaszczyznę istniejącej elewacji frontowej;

- geometria dachu - maksymalny kąt spadku połaci dachowych do 20°, kierunek kalenicy budynku mieszkalnego od strony frontu działki równoległy do ul. A. Dachy jedno lub dwu lub wielospadowe;

- wysokość kalenicy i attyki budynku mieszkalnego - do 10,70 m zgodnie z wnioskiem;

- wysokość kalenicy budynku gospodarczego - do 3,0 m.

W zakresie określonym w pkt 1 decyzji orzekło co do istoty i ustaliło pkt II w brzmieniu:

Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych:

- linia zabudowy - pozostaje bez zmian, zgodnie z załącznikiem graficznym;

- wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 523/3 - 0,38;

- szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego - 10,66 z tolerancją do 20% szerokość elewacji budynku gospodarczego – zgodna z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.);

- wysokość istniejącej górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego – bez zmian. Dopuszcza się zwiększenie wysokości frontu, pod warunkiem wycofania nadbudowy o 1,5 m poza płaszczyznę istniejącej elewacji frontowej;

- geometria dachu - maksymalny kąt spadku połaci dachowych do 20°, kierunek kalenicy budynku mieszkalnego od strony frontu działki równoległy do ul. A. Dachy jedno lub dwu lub wielospadowe.;

- wysokość kalenicy i attyki budynku mieszkalnego - 10,70 m zgodnie z wnioskiem;

- wysokość kalenicy budynku gospodarczego - 3,0 m.

W pozostałej części utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł.

Z akt sprawy wynika, że decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla wymienionej inwestycji zakwestionowali: M. C., S. A. oraz J. A., składając odwołanie, w którym wnieśli o jej uchylenie.

W uzasadnieniu odwołania podnieśli, iż organ wydając kwestionowaną decyzją kierował się niejasnymi kryteriami, w szczególności co do określenia sposobu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz określenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku mieszkalnego. Dowolne wyznaczenie pierwszego z wymienionych wskaźników na poziomie 0,38 nie pozwala na określenie sposobu zagospodarowania działki objętej wnioskiem w taki sposób, w jaki zagospodarowane są pozostałe działki znajdujące się na analizowanym obszarze. Zdaniem odwołujących się skoro wielkość tego wskaźnika dla ich działki wynosi nie więcej niż 0,25 to nie można innego wskaźnika ustalić dla działki objętej inwestycją. Dodatkowo wskazali, iż z analizy urbanistycznej wynika, że wielkości wskaźników obliczone dla nieruchomości znajdujących się na analizowanym terenie zawierają się w przedziale wartości pomiędzy 0,17 a 0,54, co daje średnią wynoszącą około 0,27. Z tych nieruchomości jedynie na trzech, leżących przy ul. A 32a, 43 oraz B 26 wielkość wskaźnika przekracza wartość średnią, przy czym na dwóch pierwszych oprócz zabudowy mieszkaniowej występuje także zabudowa usługowa wymuszająca intensywniejsze wykorzystanie terenu. Zatem niezrozumiałym jest dlaczego w kwestionowanej decyzji wielkość omawianego wskaźnika została ustalona na poziomie wynoszącym do 0,38 skoro nie jest to ani wartość średnia, ani maksymalna, ani nawet żadna z tych, która występuje na działkach bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem. Odwołujący zarzucili ponadto, że decyzja ustala, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obiektu pozostanie bez zmian, jednocześnie dopuszczając zwiększenie wysokości frontu pod warunkiem wycofania nadbudowy o 1,5 m poza płaszczyznę istniejącej elewacji frontowej, przy czym kąt spadku połaci dachowych określa do 20°. Zdaniem odwołujących, niezrozumiałym jest dopuszczenie możliwości nadbudowy budynku o jedną pełną kondygnację z płaskim dachem, przy równoczesnym utrzymaniu wysokości jego górnej krawędzi bez zmiany, podobnie jak uwarunkowanie parametrów inwestycji wycofaniem ściany obiektu o 1,5 m poza płaszczyznę istniejącej elewacji frontowej. Dodali, że na terenie analizowanym nie występuje ani jeden obiekt o "przełamanej" elewacji frontowej, ukształtowanej w sposób taki jak określono to w decyzji. Zaznaczyli, że za wyjątkiem dwunastokondygnacyjnego, wielorodzinnego budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. C 26 wszystkie inne obiekty mieszkalne leżące na obszarze objętym analizą mają nie więcej niż trzy kondygnacje nadziemne. Tymczasem w oparciu o parametry zawarte w spornej decyzji możliwe jest wykonanie projektu, a w efekcie wybudowanie obiektu o trzech pełnych kondygnacjach nadziemnych i płaskim dachu, a więc takiego, którego gabaryty i forma (nie licząc dwunastokondygnacyjnego budynku wielomieszkaniowego) będą znacznie odbiegały od zabudowy sąsiedniej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołaną na wstępie decyzją orzekło reformatoryjnie. Oceniło, iż prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany, a analiza urbanistyczno–architektoniczna wykazała, że na przedmiotowym terenie występują obiekty o różnorodnych funkcjach, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą, usługową i handlową. Teren inwestycji posiada uzbrojenie w sieć wodociągową i energetyczną, posiada dostęp do drogi publicznej i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów dotyczących parametrów nowej zabudowy, tj. wielkości wskaźnika powierzchni nowej i istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji organ wskazał, iż w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przeprowadzonej analizie wykazano, że nieruchomość na której planowana jest inwestycja jest zabudowana na 15,75% powierzchni działki. Inwestor planuje rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę nowego budynku gospodarczego z jednoczesnym wyburzeniem istniejącego budynku gospodarczego przewidując powierzchnię zabudowy ok. 330 m2, co będzie stanowiło ok. 51% całkowitej powierzchni nieruchomości. W obszarze analizowanym znajduje się 14 zabudowanych nieruchomości, gdzie wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi od 0,17 do 0,55, co daje średnią 0,27. Organ pierwszej instancji ustalając ten parametr kierował się zarówno wynikami z obszaru analizowanego jak również zamiarem inwestycyjnym, określając go na 0,38. Zdaniem Kolegium tak ustalony wskaźnik zabudowy, choć odmienny od średniego wynikającego z analizy jest dopuszczalny i wynika z analizy oraz uwzględnia interes inwestora i wymagania ładu architektonicznego. W analizie wskazano, że z uwagi na podobieństwo planowanej inwestycji do inwestycji zrealizowanej na działce sąsiedniej, przy ul. A 39 przyjęto analogiczną powierzchnię zabudowy jak na tej nieruchomości i wyznaczono wskaźnik 0,38. Taka wielkość wskaźnika nie godzi przy tym w zastany ład urbanistyczny i pozostaje w zgodzie z dyspozycją § 5 ust. 2 rozporządzenia. Odnosząc się do kolejnego kwestionowanego parametru, tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego, Kolegium wyjaśniło, że jest on regulowany treścią § 7 rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego z analizy wynika, że właściwym odniesieniem dla planowanej inwestycji będzie zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, mającej od I do III kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe. Całkowita wysokość tych obiektów nie przekracza 9,0 m, zatem zasadnym jest aby ten warunek spełniał również planowany obiekt. Przedłużenie górnych krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych po zachodniej stronie A tworzy linię prostą. Nadbudowa budynku w płaszczyźnie elewacji frontowej spowoduje załamanie się tej linii i dysonans w kompozycji. Biorąc pod uwagę możliwość nadbudowy istniejącego budynku, celem dostosowania wysokości istniejącego poddasza nieużytkowego na cele mieszkaniowe, powinno nastąpić wycofanie nadbudowy, czyli płaszczyzny nadbudowanej część elewacji frontowej. Zakładając, że wycofana płaszczyzna elewacji frontowej nie przekroczy wysokości 10 m wycofanie winno wynosić 1,5 m, natomiast przy wysokości 11 m winno być zwiększone do 2,0 m, bowiem taki warunek pozwoli zachować ład przestrzenny zastany od strony drogi. Końcowo Kolegium wskazało, iż błędem organu pierwszej instancji było wywiedzenie z przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. braku bezwzględnego obowiązku określania, przez organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy, konkretnej, jednej wielkości dotyczącej parametrów nowoplanowanej budowy. Koniecznym w takiej sytuacji było precyzyjne określenie przez organ odwoławczy, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tych wielkości, z wyłączeniem po stronie inwestora jakiejkolwiek swobody w kształtowaniu tych wielkości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli S. A., J. A. oraz M. C., zarzucając naruszenie:

- art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1, poprzez niezrozumiałe ustalenie parametrów planowanej inwestycji w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz w zakresie wysokości planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu, dodając iż planowany budynek będzie trzykondygnacyjny, wzniesiony wzdłuż południowej granicy działki, przy ul. A 39 w Ł., której są współwłaścicielami, co ograniczy dostęp światła słonecznego od strony południowej działki i zlikwiduje urządzoną, wieloletnią zieleń wysoką i ozdobną, niebezpiecznie ocieni ogród i zlikwiduje strefę przewietrzania należącego do nich terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, nie będąc związany granicami skargi, ani zawartymi w niej zarzutami, w myśl art. 134 p.p.s.a., stwierdził, iż zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność usunięcia ich z obrotu prawnego.

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego jest zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze reformując zaskarżoną decyzję oparło swoje rozstrzygnięcie o materiał przedstawiony przez organ pierwszej instancji, nie poddając go rzetelnemu badaniu i ocenie.

O ile nie budzi wątpliwości Sądu uznanie przez organ, że nowa inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), a obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

To nie sposób zaakceptować wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,38. W myśl § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Uzasadnienie dla wyznaczenia innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie może być dowolne i zawierające argumentację nie przystającą do przepisów dotyczących kształtowania ładu przestrzennego. Autor analizy urbanistycznej przeliczając stosunek procentowy sumy powierzchni zabudowy do sumy powierzchni działek uzyskał średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynoszący 26,55. Jako podstawę wyliczeń przyjął 14 nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a ich wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zawierał się w przedziale od 0,17 do 0,55. Wśród analizowanej zabudowy na 4 nieruchomościach stwierdził intensywność zabudowy zbliżoną do maksymalnej: przy A 32a – 0,54; B 26 – 0,42; A 43 – 0,33 i A 33 – 0,50. Jednak wyznaczając inny niż średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki autor analizy przyjął, iż zabudowa działki w najbliższym sąsiedztwie, przy ul. A 39 ze względu na podobieństwo zrealizowanej tam inwestycji w stosunku do planowanej, przy A 41, wykazała przy przyjęciu analogicznej powierzchni zabudowy, do 248 m.kw., możliwość określenia wskaźnika dla planowanej inwestycji równego 0,38. Organy przyjęły za uzasadnione stanowisko zaprezentowane przez autora analizy, opierając ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, w zasadzie bezrefleksyjnie, na wynikach analizy. Przyjęta przez autora analizy, a podzielona przez organy obu instancji, specyficzna metoda wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie da się obronić wobec wymaganego przepisami przeliczenia stosunku procentowego sumy powierzchni zabudowy do sumy powierzchni działek. Autor analizy bez żadnej uzasadnionej podstawy przyjął do wyliczenia średniego wskaźnika wielkości, o której mowa w § 5, powierzchnię zabudowy działki sąsiedniej, przy A 39, wynoszącą 248 m.kw. oraz powierzchnię działki przeznaczonej do zainwestowania, przy ul. A 41, wynoszącą 660 m.kw. i uzyskany stosunek procentowy przyjął za podstawę ustalenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy. Takie działanie było nieuprawnione i nie znajdujące racjonalnego uzasadnienia, czyniąc jednocześnie zasadnym zarzut skargi o dowolności wyznaczenia tego wskaźnika. Zwłaszcza, że wyznaczona wielkość tego wskaźnika na poziomie 0,38 nie jest wartością średnią, ani maksymalną, ani też żadną z tych, które występują na analizowanym obszarze. Przyjąć więc należy, iż tak istotne odstąpienie od średniego wskaźnika intensywności istniejącej zabudowy - 26,55 - nie zostało należycie uzasadnione, czyli logicznie i w zgodzie z przepisami.

Nieprawidłowo określono także szerokość elewacji frontowej. Przepis § 6 rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Nie oznacza to, iż zapis decyzji określający szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego na 10,66 z tolerancją do 20%, można uznać za prawidłowy. Ustalenie tego parametru musi wyrażać się bowiem konkretną wartością liczbową wyliczoną przez organ, na podstawie analizy urbanistycznej wskazującej średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem owej tolerancji do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Z treści analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej wyznaczona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, wynosi 10,66, a z tolerancją do 20%, 12,79. Zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby tę wartość jednoznacznie określić w decyzji.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie istniejącej zabudowy, bez zmian. Jednocześnie wskazano, iż dopuszcza się "zwiększenie wysokości frontu" pod warunkiem wycofania nadbudowy o 1,5 m poza płaszczyznę istniejącej elewacji frontowej. Określenie to jest niejednoznaczne, a nawet wewnętrznie sprzeczne. Nie odpowiada też wymogom § 7 rozporządzenia, który stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). O ile wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie istniejącym, bez zmian, jest zrozumiałe i znajduje oparcie w wynikach analizy urbanistycznej oraz odpowiada powyższym przepisom. O tyle "zwiększenie wysokości frontu", oprócz tego, że jest niezrozumiałe, bo nie posługuje się terminologią prawną i nie wiadomo, czy chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, czy attyki (bo innej ten przepis nie przewiduje), to dopuszcza wysokość odmienną od tej, która została określona w zadaniu pierwszym. A ponadto nie konkretyzuje tego wymiaru, co może wskazywać, iż wysokość ta jest dowolna, bo nie ma żadnych ograniczeń. Doprecyzowanie tej wielkości w uzasadnieniu decyzji nie jest wystarczające. A ponadto również niejednoznaczne, bo wskazujące, że wycofana płaszczyzna elewacji frontowej na 1,5 m nie przekroczy wysokości 10,0 m, a wycofanie do 2,0 m pozwoli na wysokość 11,0 m.

Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus; decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., II OSK 679/10, LEX nr 1081838). A do tego sprowadza się wyznaczenie wysokości frontu budynku. Ponadto, z tym wymiarem nie koreluje z kolei "wysokość kalenicy i attyki budynku mieszkalnego", którą określono na 10,70 m. Kalenica to najwyższa część dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych. Jak więc możliwe jest pogodzenie tych wymiarów, kiedy najwyższy punkt budynku przewidziany został na 10,70 m, a wysokość frontu przewidziano na 11 m. Przy czym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona jest od poziomu gruntu do okapu dachu, a jeżeli jest przewidziany gzyms lub attyka, to do tych elementów. Przy takich ustaleniach, najwyższy punkt budynku został określony na 10,70 m, a więc niżej niż maksymalna wysokość frontu, przewidziana na 11 m. Owa niespójność oraz niezgodność z wymogami prawnymi powoduje, że tak wyznaczone parametry nie mogą stanowić prawidłowej podstawy do dalszych prac inwestorskich dla planowanej inwestycji.

W myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. Z załączonych do decyzji wyników analizy w postaci jej części tekstowej nie wynika, w jaki sposób ustalone zostały wartości poszczególnych parametrów, wynikające ze wskazanego rozporządzenia, a odnoszące się do poszczególnych, istniejących już obiektów budowlanych położonych w obszarze analizowanym. Jedynie w części graficznej wyników analizy naniesione są wyniki dla poszczególnych parametrów, co nie jest wystarczające dla przeprowadzenia kontroli prawidłowości dokonanej analizy. Dodać należy, iż załączona do akt sprawy analiza urbanistyczna, również w części tekstowej nie zawiera powyższych danych. Tymczasem, nie budzi wątpliwości, że prawidłowe dokonanie analizy, objętego nią obszaru, ma szczególnie istotne znaczenie, bowiem determinuje rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o jej wyniki. Analiza sporządzona w niniejszej sprawie żadnych wyliczeń matematycznych i obliczenia średnich parametrów nie zawiera, a to z kolei powoduje, że nie jest możliwa jakakolwiek weryfikacja prawidłowości wynikających z niej ustaleń i wskazuje na dowolność organu w ich określeniu, co narusza przepis § 3 ust. 1 w związku z § 5-8 rozporządzenia i prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak należytego wyjaśnienia sprawy i rozważenia wszystkich istotnych jej okoliczności stanowi obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające wskazaniom sądu. W szczególności, na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej określić, w sposób jednoznaczny, poszczególne parametry planowanej inwestycji, w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy, zgodnie z przepisami § 5 - 8 rozporządzenia.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonania zaskarżonego aktu zawarł stosownie do wymogu art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowił w myśl art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

m.m.