Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 479/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1068/10 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej we W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1068/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Radę Izby Notarialnej we W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zapadło w następującym stanie sprawy:

Minister Sprawiedliwości wymienioną powyżej decyzją z [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2010 r. o powołaniu A. T. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej we W.

Uzasadniając swoje stanowisko, Minister Sprawiedliwości wskazał, że kandydat, wykonując od 1997 r. zawód radcy prawnego, a następnie adwokata, i będąc osobą nieskazitelnego charakteru, dającą rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, spełnia wymogi określone w art. 11 pkt 1-3 i 7 w związku z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, ze zm., dalej: u.p.n.). Organ uznał również, że nie ma przeszkód do utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej we W., a za jej utworzeniem przemawia interes społeczny mieszkańców.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Rada Izby Notarialnej we W. wniosła o uchylenie wskazanej decyzji, zarzucając Ministrowi Sprawiedliwości naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), tj.: art. 6-7, art. 24 § 1 pkt 5, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 11 pkt 2, art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 pkt 2 u.p.n., art. 10 u.p.n. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188).

W odpowiedzi na skargę organ oraz uczestnik postępowania – A. T., wnieśli o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

W pierwszej kolejności Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez niewyłączenie od orzekania pracownika organu, który brał udział

w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wskazując na treść art. 37 ust. 1, 2 i 5 ustawy o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24 poz. 199) oraz § 3 pkt 7 i 8 zarządzenia Minister Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia 20 listopada 2009 r. Nr 198/09/BM w sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu, w którym ustalono zakres czynności sekretarza stanu i podsekretarza stanu, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie decyzje organu były wydane przez Podsekretarza Stanu – Z. W. z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości, a zatem wydane zostały zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Ponadto, Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której przyjęto, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił także pozostałych zarzutów skargi, uznając, że Minister Sprawiedliwości wykazał celowość powstania kolejnej kancelarii notarialnej we W. danymi statystycznymi, z których wynika, że na terenie W. istnieje bardzo duże zapotrzebowanie na usługi notarialne oraz

że organ ten zasadnie przyjął, iż warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej nie jest zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, także ocena kandydata dokonana przez organ w niniejszym postępowaniu administracyjnym mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów, a zaskarżona decyzja w tym zakresie nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. Minister Sprawiedliwości w sposób dogłębny przeanalizował bowiem stwierdzony w toku postępowania fakt nieterminowego płacenia przez A. T. składek korporacyjnych w latach 1996-2005 i nie znalazł podstaw do uznania, że wskazana okoliczność dyskwalifikuje tego kandydata do powołania na stanowisko notariusza.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, Rada Izby Notarialnej we W. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:

– art. 10 u.p.n. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, poprzez przyjęcie, że na obszarze W. istnieją niezaspokojone potrzeby na usługi notarialne i będące tego skutkiem nieuzasadnione wyznaczenie siedziby kolejnej kancelarii notarialnej w tym mieście;

– art. 11 w zw. z art. 12 u.p.n., poprzez błędne przyjęcie, że osoby, które wykonywały inny zawód prawniczy automatycznie spełniają przesłanki nieskazitelności charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:

– art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała, co podniesiono w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 75 i art. 80 K.p.a.;

– art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., poprzez brak należytego ustosunkowywania się do zarzutu podniesionego przez skarżącą, dotyczącego błędnej wykładni i zastosowania art. 10 u.p.n. w zw. § 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. 138 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji dokonał ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie jedynie skontrolował decyzję organu pierwszej instancji, a w konsekwencji – nieuchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W pierwszej kolejności zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie nie zachodziła potrzeba wyłączenia, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownika organu – podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości – Z. W.. Dalej podniósł między innymi, że powołanie kolejnej kancelarii notarialnej we W. grozi drastycznym obniżeniem jakości pracy notariuszy, godząc w interes społeczny i powodując utratę zaufania publicznego do zawodu notariusza. Natomiast sam kandydat, jako osoba, która w przeszłości kilkukrotnie zalegała z uiszczeniem składek na samorząd radcowski, nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu, w tym wywiązywania się z obowiązku płatnika danin publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł

o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem, stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt b tej ustawy z powiązaniu z przytoczonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego sprowadza się do twierdzenia, że podpisany na obu decyzjach, z powołaniem się na upoważnienie Ministra Sprawiedliwości, podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości – Z. W. był wyłączony, z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., od udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozstrzygnięcie co do zasadności tego zarzutu zależne jest od odpowiedzi na pytanie, czy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a. podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownik upoważniony do załatwiania spraw i podpisujący decyzję zapadającą wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli ten pracownik brał udział w wydaniu, zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzji ministra.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna.

Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza instytucję wyłączenia w postaci: 1) wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 K.p.a.), 2) wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 K.p.a.), 3) wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 K.p.a.). Instytucja wyłączenia jest klasyczną instytucją procesową, której funkcją jest stworzenie gwarancji bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Według art. 127 § 3 K.p.a. "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji".

Z przytoczonej regulacji wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze) jest swego rodzaju wyjątkiem od klasycznie rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na której istotę składa się dewolutywność środka odwoławczego, co oznacza, że wniesienie środka odwoławczego, uruchamiające mechanizm weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, powinno powodować skierowanie sprawy do rozpatrzenia przez inny organ, tj. organ wyższego stopnia.

Tymczasem, zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., legitymowany podmiot zwraca się do tego samego organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji o uchylenie (bez możliwości żądania przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia) lub zmianę decyzji, a zatem nie posiada cechy dewolutywności. Jest natomiast środkiem suspensywnym – do upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w razie jego wniesienia w terminie do czasu wydania ponownego rozstrzygnięcia, wstrzymane jest wykonanie pierwszego orzeczenia.

Jak już wskazano powyżej, do wniosku z art. 127 § 3 K.p.a. stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, ale tylko odpowiednio. Oznacza to, że tylko niektóre przepisy stosowane przy rozpatrywaniu odwołań mogą być stosowane wprost. Inne przepisy w ogóle nie znajdują zastosowania (np. art. 138 § 2 K.p.a.). Są i takie przepisy, których odpowiednie stosowanie oznacza w istocie ich modyfikację.

W sytuacji stosowania art. 127 § 3 K.p.a. decyzję wydaje pracownik związany z organem administracji publicznej węzłami podległości pracowniczej i służbowej, zależny pod wieloma względami od tego samego organu i jego piastuna, któremu podlegał pracownik biorący udział w wydaniu wcześniejszej decyzji. Jest to sytuacja zupełnie odmienna od typowych stanów faktycznych, do których odnosi się art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., to jest takich, w których pracownik biorący udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji staje się pracownikiem organu odwoławczego wydającego decyzję w toku instancji. Nie bez znaczenia jest i to, że pracownicy podlegli organowi monokratycznemu obowiązani są, w ramach podległości pracowniczej i służbowej, respektować stanowisko organu i jego piastuna w zakresie wykładni i stosowania prawa, nawet w konkretnej sprawie, a zatem w zakresie załatwianych spraw nie są niezawiśli. Prezentowane więc przez pracowników aparatu pomocniczego, w formie przygotowywanej czy wydawanej decyzji, stanowisko jest w istocie wyrazem poglądów prezentowanych przez sam organ, a w praktyce jego piastuna. Podkreślić także należy, że nie jest sprzeczna z prawem praktyka zatwierdzania przez piastuna organu monokratycznego przygotowywanych przez pracowników decyzji przed ich wydaniem. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, już z tego względu odpowiednie stosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika, który brał udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, nie jest uprawnione.

W tym miejscu wskazać należy, że do zagadnienia wyłączenia osoby piastującej funkcję monokratycznego organu odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, (opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdził, że przepisy materialne i proceduralne prawa administracyjnego przyznają kompetencje organom administracji publicznej, a nie jednostkom organizacyjnym aparatu pomocniczego organu administracji publicznej. Przyjmują one jednak rozwiązania prawne dekoncentracji wewnętrznej, której istota polega na upoważnieniu jednostek organizacyjnych aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej, ale w imieniu i na rachunek organu. W sferze zewnętrznej kompetencja jest wykonywana przez organ administracji publicznej. Taka dekoncentracja wewnętrzna jest przyjęta przy określeniu wykonywania administracji publicznej przez ministra. Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Aparatem pomocniczym ministra jest ministerstwo, którego komórki organizacyjne do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa stanowią departamenty (art. 39 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala, w drodze zarządzenia, regulamin organizacyjny ministerstwa, określając zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa (art. 39 ust. 6 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Regulamin organizacyjny jest formą dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra. Podstawę do dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra zawiera art. 268a K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Niezależnie czy dekoncentracji kompetencji dokonano w formie ogólnej regulaminu organizacyjnego czy w formie indywidualnego upoważnienia, pracownicy ministerstwa wykonują kompetencje przysługujące ministrowi w jego imieniu.

Mając na uwadze powyższe stanowisko, stwierdzić należy, że decyzja wydana skutkiem ponownego rozpatrzenia sprawy pozostaje decyzją ministra wykonującego kompetencję określoną w art. 124 § 3 K.p.a. niezależnie od tego, czy decyzję podpisał piastun organu, czy też osoba wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów lub inny pracownik działający na podstawie upoważnienia, o jakim mowa w art. 268 a K.p.a.

Podobnie wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 (opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym - wskazując, że art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - wypowiedział się jednocześnie, że "Pracownik działający na podstawie umocowania, o którym mowa w art. 268a K.p.a., jest nadal organizacyjnie i służbowo podporządkowany piastunowi funkcji organu, który to ma bezpośredni wpływ na kształtowanie linii orzeczniczej organu."

Odpowiednie stosowanie zatem art. 24 § 1 K.p.a. do pracowników ministerstw, w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy przez ministrów, z wymienionych powodów nie znajduje uzasadnienia. W tym kontekście podpisania przez tę samą osobę zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie można postrzegać jako rażącego naruszenia prawa. Niedopuszczalne jest bowiem przyjęcie takiej interpretacji, w myśl której przepisy o wyłączeniu pracownika organu raz będą miały odpowiednie zastosowanie, innym razem zaś nie, w zależności od tego, czy decyzja w pierwszej instancji została wydaną przez osobę piastującą funkcję organu monokratycznego, czy też przez pracownika tego organu, działającego z jego upoważnienia.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 84/10, wyroku NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 610/10 oraz wyroku NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1169/10 (opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej powyższa wykładnia omawianych przepisów nie narusza też konstytucyjnego standardu sprawiedliwości proceduralnej, bowiem, jak wskazano w powołanej powyżej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., "Instytucja wyłączenia jest tylko jednym z elementów gwarancji prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, w której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy."

W tym miejscu przytoczyć także należy stanowisko zaprezentowane w tym względzie przez Trybunał Konstytucyjny, który w powołanym powyżej wyroku wydanym w sprawie o sygnaturze SK 3/11 wskazał, że "Przyjmując, że celem art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji jest zapewnienie realnej kontroli oraz zapobieganie arbitralności, zdaniem obecnego składu Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjny standard zaskarżalności orzeczeń wydanych w pierwszej instancji wymaga, aby w postępowaniu przed pozasądowym organem, który wydaje akt kształtujący sytuację prawną podmiotu konstytucyjnych praw i wolności zagwarantowano w szczególności: a) możliwość bycia wysłuchanym; b) jawność wewnętrzną jako zasadę; c) udział podmiotu, którego to postępowanie dotyczy; d) ujawnienie w sposób czytelny motywów uzasadniających rozstrzygnięcie, które umożliwia ewentualną jego weryfikację przez sąd".

Odnosząc powyższe stanowisko do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że niewątpliwie wniosek z art. 127 § 3 K.p.a. spełnia, wskazany powyżej, standard z art. 78 Konstytucji.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia przepisów art. 77 § 1, art. 7, art. 75 i art. 80 K.p.a. wskazać należy, że przywołane przepisy, stanowiące dla sądu administracyjnego wzorzec kontroli zaskarżonego aktu, nie zostały powiązane z właściwym przepisem P.p.s.a (jako normą odniesienia) wyznaczającym zakres, kryteria i zasady kontroli sądowoadministracyjnej. Nie jest nim art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., który jako przesłankę uchylenia zaskarżonego aktu wskazuje naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., lecz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który jako przesłankę uchylenia zaskarżonego aktu wskazuje inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ma przy tym podstaw, aby uznać, że Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych z uwzględnieniem wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano bowiem istotne elementy stanu faktycznego sprawy stanowiące podstawę wyrokowania, a Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby ich ustalenie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania.

W konsekwencji powyższego, za nieusprawiedliwiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 127 § 3 K.p.a w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji dokonał ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie jedynie skontrolował decyzję organu pierwszej instancji.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak należytego ustosunkowania się do zarzutu odnośnie błędnej wykładni i zastosowania art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, ze zm., dalej: u.p.n.). w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.).

Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Istotnym elementem uzasadnienia wyroku jest bowiem również ta jego część, w której sąd przeprowadza wywód prawny, w którym przedstawia podstawę prawną wyroku (wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09, (opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku Sadu pierwszej instancji odpowiada wszystkim wymogom, o jakich mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej w uzasadnieniu wyroku odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa.

Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 10 ustawy Prawo o notariacie (bez podania o jaką jednostkę redakcyjną chodzi) wskazuje na kompetencje Ministra Sprawiedliwości do powołania notariusza i wyznaczenia jego siedziby, reguluje zasady wykonywania tego uprawnienia (§ 1 i 2), a także wskazuje, kiedy możliwa jest odmowa powołania na stanowisko notariusza (§ 3). Z kolei, w § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 142, poz. 188), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 42 § 2 wymienionej powyżej ustawy, wskazano, że czynności Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem polegają, między innymi, na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że zarzut naruszenia wymienionych powyżej przepisów upatrywany jest przez kasatora w wyznaczeniu przez Ministra Sprawiedliwości kancelarii notarialnej A. T. we W. na podstawie nieuzasadnionego twierdzenia, że w mieście tym istnieją niezaspokojone potrzeby na usługi notarialne. W ocenie skarżącego, stanowisko to jest błędne, a powołanie kolejnej kancelarii notarialnej we W. może spowodować zaistnienie źle pojętej konkurencji między kancelariami.

Odnosząc się do powyższej argumentacji, wskazać należy, że z przytoczonych przepisów prawa, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w ślad za organem administracji, utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej nie warunkuje rentowność tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przez konkurencją ze strony innych kancelarii.

Nadto, organ wykazał celowość powstania kolejnej kancelarii notarialnej we W. danymi statystycznymi, z których wynika, że na terenie W. istnieje duże zapotrzebowanie na usługi notarialne.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 w zw. z art. 12 u.p.n., wskazać należy, że brak podania jednostki redakcyjnej przywołanych regulacji w znacznej mierze utrudnia zweryfikowanie prawidłowości zaskarżonego orzeczenia pod kątem naruszenia, wskazanych w wymienionych regulacjach, norm prawnych. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść jednak można, że powyższy zarzut zmierza do zarzucenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i organowi administracji niejakiego automatyzmu w ocenie kryteriów wskazanych w art. 11 pkt 2 u.p.n. poprzez przyjmowanie, że osoby wykonujące inny zawód prawniczy spełniaja przesłanki wskazane w tym przepisie.

Stanowiska takiego podzielić nie można.

Art. 11 pkt 2 u.p.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zawiera normę powołującą się na dwa kryteria ocenne, tj.: "nieskazitelnego charakteru" oraz "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza". Pojęcia te nie są tożsame i nie mogą być traktowane zamiennie. Kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, a rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że o utracie nieskazitelności charakteru nie może decydować fakt kilkukrotnego zalegania przez A. T. na przestrzeni 9 lat ze składkami na samorząd radcowski w sytuacji, gdy wszystkie te zaległości zostały uiszczone, a okoliczności ich nie regulowania w terminie były znane Dziekanowi Okręgowej Izby Radców Prawnych we W. i zostały przez niego uznane za usprawiedliwione.

Jeżeli chodzi o kryterium spełniania przez A. T. kryterium "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", wprowadzonego do art. 11 § 2 ustawy Prawo o notariacie przez art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) z dniem 10 września 2005 r., wskazać należy, że także w tym zakresie nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszającego prawo "automatyzmu", jak to się podnosi w skardze kasacyjnej.

Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym, której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego i na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań wnioskodawcy, o tych zaś nie sposób wywnioskować inaczej, niż z prezentowanej przez kandydata na notariusza postawy etycznej i moralnej, a także z dotychczasowego sposobu jego postępowania, zwłaszcza oceny wykonywania dotychczasowego zawodu prawniczego. Należy przyjąć, że w stosunku do osoby, która przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy, istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ustawodawca uznał bowiem za wystarczające dla wykonywania zawodu notariusza posiadanie kwalifikacji zawodowych przewidzianych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie spełnienie przesłanki rękojmi mogłoby zostać zakwestionowane przez postawienie zarzutu braku wiarygodności kandydata na notariusza z uwagi na dotychczasowy sposób wykonywania przez niego zawodu radcy prawnego i adwokata, przykładowo gdyby wykazano, że prowadzone było przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, wszczęte w związku z popełnionymi czynami godzącymi w dobro klientów i korporacji, czy naruszającymi godność wykonywanego zawodu radcy prawnego czy adwokata. Takie fakty w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca, wobec A. T. nie toczyło się postępowanie dyscyplinarne, a opinie zarówno samorządu radcowskiego, jak i adwokackiego z całego okresu jego działalności są wzorowe. Z tego też względu zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że sam fakt niepłacenia składek korporacyjnych nie może być rozpatrywany w oderwaniu od całokształtu okoliczności związanych z tym faktem oraz oceną kandydata w dłuższym okresie jego życia zawodowego.

W tym miejscu wskazać należy, że uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie) nie może zmierzać do podważania w skardze kasacyjnej dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, albowiem tego rodzaju rezultat może być ewentualnie osiągnięty wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 246/04, wyrok NSA z 4 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 291/04, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zaś strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, to tym samym wytycza granice stanu faktycznego sprawy, który stanowi również podstawę faktyczną samego żądania. Zarzut zaś niewłaściwego zastosowania prawa materialnego połączony z jednocześnie podniesionym zarzutem błędnej wykładni - z istoty rzeczy - świadczy o konieczności uprzedniego zweryfikowania stanu faktycznego sprawy, celem zbadania najpierw prawidłowości aktu subsumpcji, a następnie wykładni przepisu (wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1641/09, opubl.:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro więc ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę wyrokowania Sądu pierwszej instancji, nie zostały podważone w skardze kasacyjnej, to brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Na marginesie wskazać również należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 22 października 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, opubl.www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.