Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 891/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. d), 61 ust. 1 i ust. 5a, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2023 roku sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 5 września 2022 roku nr KO.420.188.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 września 2022 r., nr KO.420.188.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Sławno z 3 czerwca 2022 r., znak BOŚiR.6730.7.5.2022.SL, w przedmiocie ustalenia, z wniosku A. L., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...], [...] i [...] w O., gm. O.(legalizacja samowoli budowlanej).

W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że ustalając warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, organ I instancji uznał, że projektowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – w skrócie: "u.p.z.p." – oraz jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie".

Następnie organ odwoławczy podkreślił, że wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie ma jednak charakter szczególny. Dotyczy bowiem wystąpienia o budowę budynku, który de facto istnieje, lecz z uwagi na stan techniczny nie jest eksploatowany. Budynek przedmiotowy zrealizowany został bez stosownych dokumentów, w tym bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, a więc w stanie samowoli budowlanej. Do wniosku załączone zostało pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie (dalej PINB) z 30 grudnia 2021 r., znak PINB.7355/58/IP/2021, wzywające wnioskodawcę oraz drugiego współwłaściciela nieruchomości M. L. do wystąpienia do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 13,15 x 3,36. PINB analizując sprawę legalności budynku uznał, że wzniesienie na przedmiotowej działce przedmiotowego budynku gospodarczego zakwalifikować należy jako samowolę budowlaną. Koniecznym więc stało się zbadanie czy zrealizowany budynek w jego obecnej formie zgodny jest z wymaganiami kształtowania ładu przestrzennego w obszarze analizy i czy jego parametry wpisują się w parametry zabudowy sąsiedniej. Innymi słowy, czy inwestycja zgodna jest z obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z praktyką orzeczniczą polskich sądów administracyjnych, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności zabudowy w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, przy czym decyzja ta może uzyskać przymiot ostateczności w toku postępowania legalizacyjnego. Inwestor wystąpił więc do Burmistrza Opoczno z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, jak to wykazano wyżej, ma zatem charakter szczególny i stanowi zagadnienie wstępne, które w dalszej kolejności przyczyni się do podjęcia rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej budynku gospodarczego wybudowanego bez stosownych dokumentów. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zatem wyłącznie oceny, czy budynek w swojej formie zrealizowanej w chwili obecnej mógł powstać na przedmiotowej nieruchomości oraz czy jego parametry wpisują się w zastany stan zagospodarowania działek w analizowanym sąsiedztwie przedmiotowych działek.

Organ II instancji zwrócił również uwagę na fakt, że w chwili obecnej przed SKO w Piotrkowie Trybunalskim prowadzone jest postępowanie z odwołania od decyzji Wójta Gminy Sławno, znak: BOSiR.6730.6-18.2020, z 12 lipca 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy z wniosku A. L. dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny na działkach nr ewid.: [...], [...] i [...] w O., gm. O., które postanowieniem znak KO.420.133.2021 z 30 grudnia 2021 r. zawieszone zostało do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed PINB w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego na działce nr ewid.: [...], w miejscowości O.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w wynikach analizy architektoniczno-urbanistycznej przedstawiając stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji przedstawiono:

̶ stan faktyczny i prawny ustalono na podstawie wizji w terenie oraz dokumentów pozyskanych w toku prowadzonego postępowania, jak również będących w posiadaniu Wójta Gminy Sławno w związku z postępowaniem zakończonym nieprawomocną decyzją znak BOSiR.6730.6-18.2020 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych działek;

̶ przedmiotowe działki zabudowane są budynkiem gospodarczo-garażowym oraz budynkami gospodarczymi przeznaczonymi do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny;

̶ teren inwestycji stanowi własność osób fizycznych,

̶ w granicach działek objętych wnioskiem występują grunty sklasyfikowane jako tereny mieszkaniowe B; teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

̶ z informacji przekazanych przez Starostę Opoczyńskiego przy piśmie znak AB.6740.7.26.2020.MŁ z 28 lipca 2020 r. wynika, że w rejestrach prowadzonych przez Starostę brak jest informacji na temat wniosków o wydanie decyzji lub decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla wnioskowanej inwestycji; zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków budynki usytuowane na przedmiotowych działkach wybudowane zostały natomiast w latach [...] i [...];

̶ zgodnie z informacją uzyskaną od Urzędu Miejskiego w Opocznie przy piśmie znak: RM.6730.76.2018 z 27 lipca 2020 r. na dz. [...] w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę znak NB.1.7351/55/91 z 6 kwietnia 1991 r. wybudowany został budynek gospodarczo-usługowy (kopie dokumentacji w aktach sprawy BOSiR.6730.6- 18.2020);

̶ zgodnie z postanowieniem PINB z 30 grudnia 2021 r. znak PINB.7355/58/IP/2021 na działce nr ewid.: [...] w miejscowości O., ul. [...] stwierdzono istnienie nieużytkowanego budynku w wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 13,15 m x 3,36 m i wysokości 2,0 m do 2,6 m; na dzień 18 listopada 2021 r. na budynku stwierdzono brak części stolarki okiennej oraz dachu; budynek od strony północnej usytuowany jest przy granicy z działką nr ewid.: [...], od strony zachodniej w odległości 4,78 m od ogrodzenia z działką sąsiednią nr ewid.: [...], od strony południowej w odległości 13,30 m od ogrodzenia z działkami nr ewid.: [...], [...], od strony wschodniej przylega natomiast do budynku usytuowanego na działce sąsiedniej nr ewid.: [...];

̶ zgodnie z posiadanymi informacjami wnioskodawca nie dysponuje żadnymi dokumentami na okoliczność budowy budynków znajdujących się na przedmiotowych działkach; przedmiotowe działki wnioskodawca nabył na podstawie aktów notarialnych w 2010 r. oraz w 2017 r. W trakcie prowadzonego postępowania w sprawie znak BOŚiR.6730.6-18.2020 wnioskodawca powołał się również na rozmowy prowadzone z poprzednimi właścicielami działek, którzy relacjonowali, że budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego budowany był około [...];

̶ informacje te odpowiadają również ustaleniom poczynionym przez PINB w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym; zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości oraz wypisów z kartoteki budynków wynika, że przedmiotowe działki stanowią tereny mieszkaniowe "B" i zabudowane są:

˗ działka nr ewid.: [...] murowanym budynkiem oznaczonym jako "pozostałe budynki niemieszkalne" o powierzchni 47 m2, który wzniesiony został w [...].;

˗ działka nr ewid.: [...] murowanym budynkiem oznaczonym jako "budynki transportu i łączności" o powierzchni 25 m2, który wzniesiony został w [...] oraz murowanym budynkiem oznaczonym jako "pozostałe budynki niemieszkalne" o powierzchni 50,0 m2, który wzniesiony został w [...].

Linie rozgraniczające teren inwestycji, linię zabudowy oraz budynek gospodarczy (przedmiot postępowania w sprawie legalizacja samowoli budowlanej) określono na załączniku graficznym do decyzji. Załączniki nr 2 do decyzji stanowią wyniki analizy funkcji architektoniczno- urbanistycznej (część opisowa i graficzna).

Dalej organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji M. O., uznany za stronę postępowania zarzucił, że decyzja ustala warunki zabudowy dla działki, na której stwierdzono samowolę budowlaną. Celem tej decyzji jest umożliwienie legalizacji stwierdzonej samowoli. Aby zalegalizować samowolę budowlaną, należy stwierdzić, że wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę budynek spełnia wszystkie aktualnie obowiązujące wymagania. W szczególności dotyczy to spełniania wymogów technicznych. Nie można bowiem zalegalizować budynku, który nie spełnia aktualnie obowiązujących norm. Wójt Gminy Sławno na ten temat w ogóle się nie wypowiada. W ocenie skarżącego budynek, o którym mowa w decyzji nie spełnia tych norm, nie nadaje się do remontu ani do modernizacji, a tym bardziej do nadbudowy. Nadaje się jedynie do rozebrania. Organ wydający decyzję stwierdził, że nie narusza ona interesu osób trzecich. Jest to nieprawda. Decyzja ta narusza, zdaniem skarżącego, jego interesy. Budynek wybudowany bez pozwolenia na budowę, jest usytułowany w jego południowej granicy na długości 13,15 m, zacieniając istotną część jego działki, planowana nadbudowa jeszcze ten problem powiększy. Jest to dla niego niekorzystne, a więc narusza interesy. Skarżący zwrócił uwagę na nietypowe zachowanie Wójta Gminy Sławno, iż najpierw ustala warunki zabudowy dla działki, na której znajduje się ewidentna samowola budowlana, następnie robi wszystko, aby stwierdzoną samowolę zalegalizować, co ma doprowadzić do utrzymania pierwotnej decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych lub nadzoru budowlanego. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Na obecnym etapie taka ochrona została zapewniona, ale niewątpliwie jest ona węższa, gdyż wyznaczają ją wyłącznie ogólne zasady zapisane w u.p.z.p. Warunki ochrony interesów osób trzecich określa pkt 2.5. skarżonej decyzji. Warunki te odpowiadają wymogom, o których mowa w § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589).

W świetle art. 56 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy, o ile zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne, do których nie zalicza się przepisów prawa budowlanego (w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), bowiem nie należą one do materii z zakresu planowania przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych. Kwestie te, w tym dotyczące szczegółowego usytuowania obiektów względem granic działek sąsiednich, należą w istocie do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) i przepisy wykonawcze do tej ustawy, do których należy ww. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O tym zaś rozstrzygać będzie organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, a w niniejszym przypadku organ nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym "w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego". To w tym postępowaniu będą rozważane kwestie zgodności inwestycji z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego dotyczącymi usytuowania budynku względem granic działki, zacienienia działki, czy też spełnienia wymogów technicznych. Na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy kwestie te nie są rozstrzygane.

W związku z powyższym organ II instancji uznał, że zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy i kwestii podlegających tym przepisom, na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane, bowiem dotyczą innej materii, niż planistycznej. Z przepisów u.p.z.p. nie wynika podstawa do rozstrzygania kwestii usytuowania budynków względem działek sąsiednich, do wymagań będących elementami decyzji ze sfery planowania przestrzennego, nie należą rozwiązania w zakresie sytuowania obiektu względem granic działki. Sprawy te należą do materii normowanej przez przepisy prawa budowlanego i rozstrzyga o nich organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy w sprawie pozwolenia na budowę, a w niniejszym przypadku organ nadzoru budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy inwestycji. Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o możliwości określonego zagospodarowania terenu. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektów budowlanych lub wykonaniu innych robót budowlanych, stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Kolegium stwierdziło, że do ustalenia funkcji i cech obiektu posłużyła organowi I instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna, przeprowadzona na wyznaczonym, stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p., obszarze analizowanym wokół działek objętych wnioskiem. Ustalonych granic obszaru analizowanego przyjętego przez organ nie sposób zakwestionować. Autor analizy ustalił charakterystyczne parametry zabudowy występującej na 10 nieruchomościach znajdujących się w granicach terenu analizowanego, co zobrazowano w ww. analizie architektoniczno-urbanistycznej. Na tej podstawie obliczono średnie wskaźniki dla zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego. Sposób wyznaczenia każdego parametru i zastosowana dlań podstawa prawna zostały wskazane w ww. analizie.

Zdaniem organu odwoławczego analiza architektoniczno-urbanistyczna na tym obszarze uzasadnia wniosek, że objęta zamierzeniem inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego na terenie nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...], [...] i [...] w O., gm. O. (legalizacja samowoli budowlanej) mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenów, tak pod względem funkcji, jak i cech. W obszarze analizy znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz budynkami usługowymi. Na podstawie tak przeprowadzonej analizy określone zostały warunki dla planowanej zabudowy, będące merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., i tak:

̶ linia zabudowy została ustalona na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia - zgodnie z istniejącą na przedmiotowych działkach linią zabudowy od strony drogi publicznej,

̶ wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanego budynku w stosunku do powierzchni działki nr ewid. [...] został ustalony na 0,164. Uzasadniając stanowisko w tym względzie organ wskazał, że w analizowanym sąsiedztwie terenu inwestycji występują działki o wskaźniku intensywności zabudowy zawierającym się w przedziale 0,089 - 0,537 (średnio 0,322). Istniejący na terenie inwestycji wskaźnik zabudowy wynosi 0,294 powierzchni łącznej działek objętych wnioskiem. Przedmiotowe działki stanowią tereny mieszkaniowa "B" i zabudowane są murowanym budynkiem oznaczonym jako "pozostałe budynki niemieszkalne" o powierzchni 47 m2 (działka nr ewid,: [...]), murowanym budynkiem oznaczonym jako "budynki transportu i łączności" o powierzchni 25 m2, oraz murowanym budynkiem oznaczonym jako "pozostałe budynki niemieszkalne" o powierzchni 50 m2 (działka nr ewid.: [...]). Zgodnie z prowadzoną ewidencją budynków łączna powierzchnia zabudowy na przedmiotowych działkach wynosi zatem 122 m2, co przy powierzchni łącznej działek 414 m2, daje wskaźnik istniejący 0,294 powierzchni łącznej działek. Przedmiotem inwestycji jest legalizacja wybudowanego budynku gospodarczego o powierzchni 47 m2. Wskaźnik powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku w stosunku do działki, na której został on zrealizowany wynosi 0,164. Powierzchnia zabudowy, a co za tym idzie wskaźnik zabudowy na przedmiotowej działce wpisuje się w zastany ład przestrzenny oraz parametry zabudowy w analizowanym obszarze,

̶ szerokość elewacji frontowej ustalono na 3,36 m, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Zauważyć należy, iż budynek objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w głębi działki, za istniejącymi budynkami,

̶ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku ustalono od 2 m do 2,6 m, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. W obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 2 m do 10,5 m,

̶ geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia.

Sporządzone dla potrzeb niniejszej sprawy analiza zawierają część opisową i graficzną oraz również szczegółowe zestawienia tabelaryczne (w części opisowej). Przeprowadzona analiza wykazała, że w przypadku wnioskowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy występującej na analizowanym obszarze. Odnosząc się do określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy zostały one wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia. Wskazuje się przy tym, że dostosowanie wnioskowanego zamierzenia do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polega na nadaniu nowej, planowanej zabudowie podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech, jakie posiada sąsiadująca zabudowa.

Kolegium stwierdziło nadto, że pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (teren posiada dostęp do drogi publicznej; uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.) zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla działki, o której mowa w skarżonej decyzji.

Skarżący podniósł, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla spornej inwestycji w sposób oczywisty narusza jego interesy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja wydana jest na potrzeby postępowania legalizacyjnego dla budynku będącego samowolą budowlaną. Jest on usytuowany w południowej granicy jego działki, na długości ponad 13 metrów, co więcej budynek ten ma być w perspektywie nadbudowany i rozbudowany do wysokości ponad 10 metrów co znacznie zwiększy już istniejące zacienienie jego dziatki.

Zdaniem skarżącego wydanie decyzji o warunkach zabudowy umożliwi zalegalizowanie wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku i w perspektywie będzie podstawą do wybudowania budynku, który w granicy działki wybudowany być nie powinien.

Skarżący podkreślił, że oczywistym jest, że przepisów prawa budowlanego nie powinno się bezpośrednio stosować przy ustalaniu warunków zabudowy, która odnosi się do kwestii związanych z planowaniem. W tym jednak przypadku decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budynku już istniejącego, niczego więc się w niej nie planuje, praktycznie pozwala ona na zaakceptowanie lokalizacji istniejącego budynku, który w tym miejscu stać nie powinien. Co więcej planowana inwestycja w sposób istotny naruszy istniejący ład przestrzenny na tym obszarze.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 9 grudnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia skarżącego oraz uczestników postępowania, że mają możliwości techniczne w zakresie uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 11 stycznia 2023 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 9 grudnia 2022 r.).

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co tym samym uzasadnia oddalenie skargi w całości.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w przedmiotowej sprawie ściśle związane jest z faktem prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego w sprawie samowoli budowlanej zrealizowanej na terenie działki nr ewid.: [...], położonej w O., przy ul. [...], dotyczącej budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 13,15 m x 3,36 m i wysokości 2,0 m do 2,6 m. Tym samym wniosek o wydanie warunków zabudowy w niniejszej sprawie był zdeterminowany postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z 30 grudnia 2021 r., skierowanym do M. L. i A. L., jako współwłaścicieli spornego obiektu budowlanego. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, że dla terenu, na którym znajduje się samowolnie zrealizowany obiekt budowlany brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor, który dąży do legalizacji tej samowoli budowlanej, zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Pomimo zatem tego, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie dotyczy budynku już istniejącego, wydanie decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego. Zatem w celu ustalenia wymagań dla spornej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany został w promieniu ok. 66 m od granic terenu inwestycji, co odpowiada trzykrotnej szerokości jego frontu i w jego ramach dokonano analizy istniejącej zabudowy pod kątem jej funkcji, cech i zagospodarowania terenu. W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że sporny budynek realizuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym, gdzie co prawda dominuje zabudowa jednorodzinna, ale towarzyszy jej także inna zabudowa, jak np. budynki gospodarcze, gospodarczo-garażowe i usługowe. Jakkolwiek dostrzec można, że chociaż w znajdującej się w części tekstowej analizy tabeli (str. 4, karta 38 akt administracyjnych) nie wskazano budynków gospodarczych, to nie ulega żadnych wątpliwości, że na załączonej do analizy mapie takie budynki się znajdują (według legendy są to budynki oznaczone literami: "g." "t." "i."). Rozbieżności w tym zakresie między tekstową częścią analizy, a częścią graficzną są jednak nieistotne dla oceny kontynuacji funkcji, z uwagi to, że w zabudowie mieszkaniowej praktycznie zawsze towarzyszy jakaś zabudowa gospodarcza. Koresponduje to z resztą z definicją zabudowy jednorodzinnej zawartą w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), przez którą należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zgodzić zatem należy z organami administracji, że sporny budynek należy potraktować jako pełniący funkcję uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej i z pewnością nie pozostaje z nią w kolizji, spełniając tym samym przesłankę kontynuacji funkcji. Innymi słowy inwestycja zachowuje cechy i funkcje zabudowy sąsiedniej, warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Również w sposób prawidłowy, oparty o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określono parametry i wskaźniki objętego wnioskiem budynku, odnoszące się do powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Podkreślenia bowiem wymaga to, że parametry te znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej z uwagi na nawiązanie do zabudowy, znajdującej się w obszarze analizowanym (gabarytowo i rodzajowo zbliżonej). Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie bardzo szczegółowe, zatem nie ma potrzeby ponownego przytaczania i omawiania wszystkich parametrów i wskaźników ustalonych dla poszczególnych budynków. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wnioskowana inwestycja zgodna jest z przepisami rozporządzenia.

Przypomnieć jedynie należy, że w przedmiotowej sprawie wyznaczenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się do istniejącego obiektu, a to oznaczało konieczność dokonania analizy, czy powstałe skutkiem nielegalnego posadowienia tego obiektu parametry mogą być zaakceptowane w zestawieniu z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym. Innymi słowy organ oceniał, czy parametry budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na potrzeby postępowania legalizacyjnego pozwalają na stwierdzenie, że nie odbiegają one od parametrów budynków znajdujących się obszarze analizowanym, a więc że istniejące zagospodarowanie terenu objętego wnioskiem odpowiada prawu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy jest zatem konieczne do dalszego procedowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, ale w żadnym wypadku nie przesądza jeszcze, że taka legalizacja nastąpi.

Organy administracji, przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy nie stosowały przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów techniczno-budowlanych, nie mogły tym samym dopuścić się ich naruszenia.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 rozważenie ochrony interesu osób trzecich, a obawa naruszenia tychże interesów zdaje się leżeć u źródła podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Jednakże nie można zapominać, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Ochrona osób trzecich w tym postępowaniu nie może być zatem oceniana tak, jak w kolejnym etapie – w niniejszej sprawie postępowaniu legalizacyjnym. Ocena, czy sporny obiekt z uwagi na jego usytuowanie stanowi uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję rozstrzygającą o dalszych losach samowoli budowlanej. W związku z tym organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu nadzoru budowlanego. Z drugiej strony pamiętać należy o określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadzie swobodnego zagospodarowania własnego terenu w granicach obowiązującego prawa. Zapewnienie ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, będzie zatem miało miejsce tylko w przypadku, gdy zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie będzie niezgodne z prawem – art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Jak wynika z pkt 2.5. decyzji organu I instancji:

̶ inwestycję należy realizować zapewniając poszanowanie występujących, uzasadnionych interesów osób trzecich;

̶ realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może naruszać przepisów art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. powodować ograniczenia na nieruchomościach sąsiednich:

˗ dostępu do drogi publicznej;

˗ możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności;

̶ dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

̶ należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby,

̶ w przypadku kolizji inwestycji z istniejącą infrastrukturą techniczną należy usunąć je w uzgodnieniu z właściwymi gestorami sieci,

̶ inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakich mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

̶ decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.).

Tym samym organ I instancji określił w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w sposób wystarczający. Uznać zatem należy, że podnoszone na etapie postępowania odwoławczego kwestie związane ze złym stanem technicznym spornego obiektu budowlanego oraz podnoszone w skardze zarzuty zacieniania działki skarżącego, zwłaszcza w kontekście ewentualnej rozbudowy czy nadbudowy tego obiektu nie mogły mieć wpływu na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Jak już zostało wyżej wyjaśnione organ dokonuje oceny zgodności wniosku o ustalenie warunków zabudowy z przepisami prawa po wyznaczeniu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowanego i przeprowadzeniu na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Tym samym wspomniany przepis determinuje sposób postępowania przez organ.

W świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie budzi również wątpliwości spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, a decyzja jest zgodna z przepisami szczególnymi. Zgodzić się należy również z organami administracji, iż decyzja posiada wymagane przepisami prawa uzgodnienia.

Reasumując, orzekające w niniejszej sprawie organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, należycie ustalając stan faktyczny oraz dokonując jego prawidłowej subsumpcji.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

/a.tp.