Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1577/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 2, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: par. 8, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 3 par. 2 pkt. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 39/09 w sprawie ze skargi J. G. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 39/09, po rozpoznaniu skargi J. G. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie, zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie do rozpoznania wniosku skarżącego J. G. z dnia [...] grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia sądu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr 32/2002 r. Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie przyznał J. G. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem 6 norm zaludnienia i ze wskazaniem, że wypłata tego świadczenia będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. J. G., emerytowany funkcjonariusz Policji, wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 -2008 wraz z odsetkami, wywodząc, iż należnego mu świadczenia został bezprawnie pozbawiony w 2006 r. Odpowiadając na ten wniosek, pismem z dnia 3 lutego 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie udzielił wnioskodawcy wyjaśnień, co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał ponadto, iż § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2002 r., Nr 100 poz. 919 - dalej w skrócie rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.) zostały uchylone w wyniku nowelizacji tego rozporządzenia, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie dodał również, że uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika było ustalane corocznie na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych i realizowano je w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji, które zawierały zapisy, że emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na zasadach takich jak dla policjantów. Każdorazowe oświadczenie mieszkaniowe stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a. Oznacza to, że za każdym razem, po złożeniu przez stronę oświadczenia mieszkaniowego winno być wszczęte postępowanie zakończone decyzją administracyjną przyznającą przedmiotowe świadczenie na dany rok kalendarzowy. Zarówno w kraju, jak i na terenie województwa lubuskiego, nie stosowano wprawdzie praktyki corocznego wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie, ale nie oznacza to jednak, że posiadana przez wnioskodawcę decyzja obowiązuje do chwili obecnej. Wskazana nowelizacja z 2005r. skutkowała bowiem utratą z dniem 1 stycznia 2006r. uprawnień do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Należy przyjąć, że uchylenie przepisów, na podstawie których dokonywano oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do omawianego równoważnika, spowodowało wygaśnięcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2006r. wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu tych świadczeń dla wskazanej grupy osób. Dlatego w związku ze zmianą przepisów po 1 stycznia 2006 r. wystosowano do wszystkich zainteresowanych informację, że dotychczas pobierany równoważnik stał się świadczeniem nienależnym, a żądanie jego wypłaty nie ma już charakteru sprawy administracyjnej, czyli nie podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia 12 marca 2009 r. J. G. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie, domagając się ponownie rozpoznania jego wniosku z dnia 5 grudnia i przyznania mu wnioskowanego równoważnika za lata 2006-2008 wraz z odsetkami. W odpowiedzi Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. w całości podzielił stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie, że po uchyleniu § 8 i 9 ust.2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. brak jest podstaw do wypłaty emerytom (rencistom) równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Następnie J. G. pismem z dnia 26 maja 2009 r. złożył do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego w Świebodzinie w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 -2008.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 3 lutego 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uwzględniając skargę, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi decydujące znaczenie miało ustalenie czy Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. i ustosunkowania się do niego w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność ma przesądzające znaczenie dla uznania, czy organ znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności.

Sąd i instancji zauważył ponadto, że do 31 grudnia 2005 r. prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który to akt wydany został na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2005 r. Nr 266 poz. 2246). W związku z taką zmianą podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie uchylające § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał, w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylonego uregulowania. Uprawniony jest zatem pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik za remont lokalu mieszkalnego W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżący legitymuje się decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. o przyznaniu mu prawa do omawianego równoważnika i otrzymywał taki ekwiwalent do końca 2005 r. oraz że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. wystąpił o jego wypłatę za lata 2006 -2008. W tej sytuacji organ powinien ustalić czy skarżący domagał się dalszej wypłaty przyznanego mu świadczenia, czy też żądał odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2006-2008. Mimo takiego obowiązku, wynikającego także z art.9 kpa, organ w tym zakresie nie wyjaśnił zakresu żądania strony. Wyjaśnienia takie były zaś niezbędne, gdyż o ile rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia (przyznania) prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Policji (analogicznie emeryta/rencisty upoważnionego do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego) następuje w formie decyzji administracyjnej, to organ powinien rozważyć czy samo zgłoszenie roszczenia o wypłatę równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami będzie również podlegało rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego i załatwienia poprzez wydanie aktu administracyjnego. Także kwestia ewentualnych odsetek za opóźnienie w wypłacie przez organ administracji żądanej należności pieniężnej, jeżeli co innego nie wynika przepisów szczególnych, powinna stać się przedmiotem oceny czy podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Z akt sprawy nie wynika zaś by Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie analizował charakter żądania strony w tym zakresie.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że nie podziela stanowiska, że decyzja o przyznaniu skarżącemu omawianego świadczenia stała się bezprzedmiotowa ze względu na zmianę stanu prawnego. Organ powołuje się bowiem na wygaśniecie tego rozstrzygnięcia z mocy prawa, nie uwzględniając przy tym wyrażonej w art.16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz regulacji zawartej w art.162 § 1 pkt.1 K.p.a, a ponadto nie wskazując żadnego przepisu prawa, który taki skutek wprost lub pośrednio wywoływałby wobec decyzji ostatecznych. Ma to w niniejszej sprawie istotne znaczenie, gdyż w judykaturze i doktrynie powszechnie zwraca się uwagę na to, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy przepisy prawa przewidują taki skutek.

Nie można również zaakceptować stanowiska organu, iż wniosek skarżącego nie zainicjował postępowania administracyjnego w jego indywidualnej sprawie oraz że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. J. G., powołując się na przepisy ustawy o Policji i nabyte prawa, domagał się wypłaty równoważnika i rozstrzygnięcia o zgłoszonym żądaniu w formie decyzji administracyjnej. Przy założeniu, że skarżący domaga się przyznania mu prawa do omawianego świadczenia, to niezależnie od zasadności zgłoszonego żądania jego wniosek powinien być rozpatrzony przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie dotychczas nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami k.p.a., co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu skutkiem przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro bowiem uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont lokalu wynikało z decyzji administracyjnej, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie organ winien załatwiać w innej formie. W tym też przejawia się posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym legitymowany jest on również do wniesienia skargi na bezczynność organu. Skierowanie do wnioskodawcy jedynie pisma informacyjnego było w istocie uchyleniem się od właściwego organu od załatwienia sprawy. Pozostawanie w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.

Od powyższego orzeczenia WSA w Gorzowie Wlkp. skargę kasacyjną wniósł Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 z późn. zm.- dalej w skrócie ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji jest organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 oraz że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej.

Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy orzekające słusznie uznały, że emeryt (rencista) policyjny był uprawniony do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego tylko do 2006 r. (tak orzekł WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1335/06, z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2180/06). Ustalanie uprawnienia do równoważnika za remont lokalu, zgodnie z § 3 cyt. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., dokonywane jest w każdym roku oddzielnie na podstawie aktualnego oświadczenia majątkowego policjanta. Zatem w każdym z tych przypadków mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, jeżeli występuje z wnioskiem osoba uprawniona. Nowy wzór oświadczenia majątkowego, wprowadzony rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r., nie może być składany przez emerytów policyjnych, gdyż jednoznacznie jest on skierowany tylko do policjantów i nie zawiera on już miejsca na stosowne adnotacje dla emerytów. Nowelizacją tą uchylono dotychczasowy § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., co skutkowało też- zdaniem skarżącego organu- cofnięciem poprzednich uprawnień do równoważnika oraz uchyleniem dotychczasowych regulacji co do organu właściwego do rozpatrywania spraw emerytów i rencistów policyjnych dotyczących równoważnika za remont lokalu. Obecnie nie ma zatem organu właściwego do rozpatrywania takich spraw emerytów i rencistów, nie ma sprawy administracyjnej, a w konsekwencji wnioski składane w tym przedmiocie nie podlegają załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Na powyższe wskazuje również pominięta w rozważaniach Sądu I instancji norma wynikającą z postanowień art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Określa ona krąg osób uprawnionych oraz uniemożliwia rozszerzającą wykładnię omawianej regulacji i rozciągnięcie jej na emerytów i rencistów policyjnych. Zdaniem organu administracji bezzasadne jest więc stanowisko WSA w Gorzowie Wlkp., że wobec uchylenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., należy stosować przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, uznając przy tym Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku J. G., nadając przy tym skarżącemu przymiot funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Takie stanowisko w sposób dowolny rozszerza wykładnię stosowanych przepisów. Nie można bowiem uznać, co wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, jak i innych orzeczeń sądowych (m.in. wyroki Sądu Najwyższego z 8 maja 2003 r. sygn. akt III RN 69/02 i NSA z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1478/06), że powoływana przez Sąd ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji stanowiła podstawę do przyznawania równoważnika na zasadach przewidzianych dla policjantów, jak i wskazywała organ właściwy do rozpatrzenia żądania emeryta policyjnego w sytuacji braku przesłanek zawartych w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przepis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji wskazujący sposób rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej między innymi z zakresu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (art.91 ust. 1) ma wyłącznie zastosowanie do kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę, to jest policjantów. Rozciąganie w aktualnym stanie prawnym w formie decyzji administracyjnej, co do wniosków zgłaszanych przez emerytów i rencistów policyjnych nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi naruszenie cytowanej normy. Wydanie zatem orzeczenia merytorycznego czy też umarzającego postępowanie, na co wskazywał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, oznaczałoby naruszenie przepisów o właściwości i wypełniałoby przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół dwóch podstawowych zagadnień, a mianowicie czy sprawa określona żądaniem strony może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy organ administracji dysponuje zdolnością do prowadzenia postępowania i jego zakończenia przez wydanie decyzji, innego aktu lub podjęcie czynności, o jakich mowa w art.3 § 2 pkt.1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej w skrócie P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że przedmiotem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim była bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie, do którego J. G., jako były funkcjonariusz Policji pobierający zaopatrzenie emerytalno-rentowe, wystąpił o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Sąd I instancji, nie przesądzając kwestii formy załatwienia sprawy, trafnie zatem dostrzegł konieczność rozróżnienia sytuacji, gdy wniosek strony sprowadza się do żądania dalszej wypłaty równoważnika przyznanego wcześniej decyzją ostateczną od sytuacji, gdy strona domaga się odrębnego orzeczenia o przyznaniu czy ustaleniu prawa do takiego świadczenia za lata 2006-2008.

Autor skargi kasacyjnej, pomijając ten aspekt sprawy i stanowisko wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie jest właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 jako sprawy administracyjnej. Oznacza to, że zarówno zarzuty jak i wywody zawarte w skardze kasacyjnej nie są adekwatne do istoty sprawy rozstrzygniętej przez Sąd I instancji. Stanowisko autora skargi kasacyjnej opiera się bowiem na twierdzeniu, że w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu dla emerytów i rencistów policyjnych nie istnieje organ administracji właściwy do jej rozstrzygnięcia. W ocenie pełnomocnika organu po dniu 1 stycznia 2006 r. żądanie emeryta/rencisty policyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do wypłaty omawianego równoważnika nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. Istotnym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem w ocenie skarżącego kasacyjnie organu stanowi fakt uchylenia z dniem 1 stycznia 2006 r. przepisów § 8 oraz § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 919 –powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy pogląd nie jest uzasadniony. Należy bowiem zgodzić się z oceną WSA w Gorzowie Wielkopolskim, że zmiana stanu prawnego wskutek nowelizacji cyt. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytom, byłym funkcjonariuszom Policji, prawa do przedmiotowego równoważnika. Brak w nowej regulacji postanowień co do bytu prawnego decyzji wydanych przed jej wejściem w życie oznacza, że decyzje te nadal zachowują moc wiążącą, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, w oparciu o którą zostały one wydane. Takie stanowisko, wyrażone już wcześniej w orzecznictwie, zyskało akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym było to, że skarżący legitymuje się ostateczną decyzją, przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku wynika, że przedmiotowe świadczenie wypłacano skarżącemu do 2005 roku, na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych. Wskazana decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W kontekście powyższych okoliczności konieczne jest zatem rozważenie, w jakim trybie powinno być załatwione żądanie J. G. o wypłatę równoważnika za kolejne lata 2006-2008.

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że z mocy wskazanej decyzji powstał stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego przyznanemu skarżącemu prawu odpowiada obowiązek organu wypłaty świadczenia "corocznie w wysokości ustalanej na podstawie obowiązujących stawek". Niewątpliwie przedmiotową decyzją przyznano skarżącemu określone uprawnienie na przyszłość (bezterminowo), a przepisy regulujące daną materię nie określiły zdarzenia, czy warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego. W doktrynie przyjmuje się przy tym, że: "Jeżeli w ramach stosunku administracyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje i obowiązuje norma prawna lub akt ją konkretyzujący" (por. J. Zimmermann: Prawo administracyjne. Kraków 2006, str. 257). W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie aktem autorytatywnie konkretyzującym uprawnienie skarżącego do przedmiotowego równoważnika jest decyzja, to wobec braku wyraźnego przepisu prawa uchylającego moc takiego rozstrzygnięcia, jego uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności mogłoby tylko nastąpić w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro takie działania nie zostały podjęte, to określony podmiot jest zobowiązany do realizacji przedmiotowej decyzji.

W tym miejscu przypomnieć należy, że corocznie składane oświadczenia przez policjanta (emeryta, rencistę) w celu ustalenia i wypłaty równoważnika, według organu, wszczynały odrębne sprawy administracyjne, a jednocześnie przyznano, że nie stosowano praktyki corocznego wydawania decyzji w tym zakresie. Odnosząc się do tej kwestii, należało przyjąć, że obowiązujące aktualnie i wcześniej przepisy nie przewidywały wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty omawianego świadczenia. Przepis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji nie przewiduje sprawy ustalenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wśród spraw explicite wymienionych jako podlegających załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Z kolei, według delegacji zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, określeniu w drodze rozporządzenia podlegała wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika. Konsekwentnie w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. (przed jego zmianą w 2005 r.) w przepisie § 9 określono organy właściwe "do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego". Wyraźne wyłączenie działań właściwego organu w zakresie ustalania wysokości równoważnika i jego wypłaty z katalogu spraw podlegających załatwieniu w drodze decyzji pozostaje w związku z treścią wym. art. 91 ust. 2 ustawy o Policji.

Należy podkreślić, że wykonanie decyzji o przyznaniu przedmiotowego równoważnika nie polega na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia, a wymaga corocznego ustalania kwoty waloryzowanego równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.). Istotna jest zwłaszcza treść przepisu § 3 ust. 6 cyt. rozporządzenia, według którego równoważnik pieniężny wypłaca się nie później niż w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Z powyższej regulacji wynika więc, że po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego właściwa jednostka organizacyjna Policji (§ 3 ust. 7) dokonuje czynności w postaci ustalenia wysokości i wypłaty przedmiotowego świadczenia.

W okolicznościach analizowanej sprawy, właśnie niepodjęcie tych czynności wykonawczych i skierowanie do wnioskodawcy tylko pisma informacyjnego wyczerpywało stan zaskarżalnej bezczynności. Przedstawiony powyżej stan prawny, w ocenie składu orzekającego, uzasadnia bowiem przyjęcie, że w przypadku istnienia ostatecznej decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, ustalenie i wypłata przedmiotowego świadczenia na rzecz policjanta, a także emeryta - byłego funkcjonariusza Policji, następuje w drodze czynności materialno-technicznych organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że akt lub czynność (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) może dotyczyć nie tylko uprawnień lub obowiązków określonych wprost przepisami prawa (istniejących ex lege), czy opartych na przepisach prawa, ale także skonkretyzowanych aktem stosowania prawa np. w drodze decyzji (zob. A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II Zakamycze 2006, str. 25, a także E. Łętowska, glosa do wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., II SA/GD 4182/2001, OSP 2003, nr 10, poz. 135 oraz M. Bogusz, glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r., II SAB/Bd 23/2004, OSP 2006, nr 3).

W doktrynie akcentuje się również, że działania, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. posiadają charakter czynności faktycznych, są to tzw. czynności materialno-techniczne, które wywołują skutki prawne pośrednio, drogą faktów (zob. J. Borkowski: Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. ST 1997, nr 5).

Zastrzec jednak należy, że trudności interpretacyjne występujące na tle stosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. powodują w praktyce orzeczniczej konieczność kazuistycznego podejścia przy kwalifikowaniu danego działania organu, jako aktu lub czynności w rozumieniu tego przepisu. Przykładowo można wskazać, że do katalogu omawianych aktów i czynności zaliczano m. in.: wypłatę uposażenia zasadniczego i dodatków policjantowi (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA 818/00), ustalenie wysokości poszczególnych części subwencji i ich przekazanie (uchwała NSA z dnia 2 lipca 2001 r., sygn. FPS 1/01, ONSA 2002, z. 1, poz. 1), obliczenie i przyznanie dotacji dla placówki oświatowej (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 319/07).

Zauważyć przy tym trzeba, że o ile w piśmiennictwie wskazuje się, iż akty i czynności objęte art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczą aktualizacji czy wykonywania prawa, to pewne wątpliwości pojawiają się przy ich odnoszeniu do wykonywania występujących już w obrocie decyzji (por. A. Kisielewicz: Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowo administracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 179-180; Z. Kmieciak: Funkcje procedury a efektywność ochrony sądowoadministracyjnej [w:] Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego. Wyd. NSA, Warszawa 2007, str. 272 oraz E. Łętowska glosa do wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., II SA/GD 4182/2001, OSP 2003, Nr 10, p. 135).

Z powyższych względów przyjąć należy, że żądana przez skarżącego realizacja uprawnienia wynikającego z decyzji o przyznaniu mu przedmiotowego równoważnika wymaga działań wykonawczych organu, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w konsekwencji brak podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Niezbędne zatem jest wskazanie na dwa możliwe sposoby działania organu w rozpatrywanej sprawie. Mianowicie organ powinien dokonać czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, ewentualnie, w przypadku, gdy organ uzna, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania (wypłaty) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to wówczas zobowiązany jest wydać stosowną decyzję administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się bowiem do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., I OSK 761/08).

Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji (m. in. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 850/06 – dotyczący odmowy wydania zezwolenia zagranicznego; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA 1719/03 – dotyczący odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007r, sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego; postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 262/07 – dotyczące odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Kr 1210/05).

Jednocześnie nie można nie zauważyć odmiennego kierunku orzecznictwa, w ramach którego na równi traktuje się czynności potwierdzające istnienie prawa (obowiązku), jak i czynności odmawiające takiego potwierdzenia, czy polegające na odmowie wykonania czynności np. odmowa zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu (uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07), wypłata i odmowa wypłaty należności mieszkaniowych dla żołnierza (uchwała NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn.akt OPK 10/01).

Warto jednak wskazać, że w doktrynie dostrzega się potrzebę rozróżnienia czynności polegających na potwierdzeniu istnienia prawa, od przypadków gdy dochodzi do odmowy podjęcia takich czynności. Podnosi się, iż odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz: Akty i czynności..., op. cit., str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5, poz.51).

Za przekonujący należy uznać pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, iż z treści art. 104 K.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K. M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2005, str. 445-453; Cz. Martysz: Podstawa prawna decyzji administracyjnej [w:] Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali. Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2008, str. 209-216; uchwała NSA z 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01).

W ocenie składu orzekającego rozstrzygając o formie, w jakiej powinna nastąpić odmowa wypłaty przedmiotowego równoważnika, trzeba mieć na uwadze, aby strona miała zapewnioną dostatecznie efektywną ochronę prawną. Tymczasem forma "aktów i czynności" – przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego. Toruń 2005, str. 7-21).

Wskazuje się również, że brak jasnych i przejrzystych rozwiązań w przepisach prawa materialnego skutkuje potrzebą szukania przesłanek dopuszczalności prawa do procesu, wyprowadzanych z wartości ogólnych. "Jednostka poszukująca ochrony sądowej musi mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w procedurze regulowanej prawem procesowym, w formie decyzji, która podlega weryfikacji we właściwym trybie" (B. Adamiak: Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego [w:] Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi L. Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 29-43).

W kontekście rozpatrywanej sprawy forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest szczególnie uzasadniona, jeśli się zważy, że takie działanie organu w istocie oznacza zniweczenie uprawnienia, które zostało już potwierdzone ostateczną decyzją administracyjną. Wykluczyć jednocześnie trzeba możliwość uzyskania skutecznej ochrony przed sądem powszechnym lub w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W doktrynie zwraca się uwagę na to, iż "cechą znamienną stosunku egzekucyjnego administracyjnoprawnego jest to, że organem uprawnionym do wszczęcia egzekucji może być wyłącznie organ państwowy (...). Zawsze inicjatywa podjęcia egzekucji jest następstwem czynności konwencjonalnej organu państwowego. Nie ma zatem w stosunku egzekucyjnym możliwości zawiązania go w wyniku czynności podjętej przez podmiot administrowany" (R. Hauser: Stosunek administracyjnoprawny [w:] System prawa administracyjnego. Tom I. Wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, str. 208).

Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że decyzja ostateczna orzekająca o prawie skarżącego do przedmiotowego równoważnika nie zawiera określenia wysokości należności pieniężnej, co jest niezbędnym elementem tytułu wykonawczego, będącego podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej (art. 26 i 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W rozpoznawanej sprawie założyć również należało brak możliwości potraktowania decyzji przyznającej skarżącemu przedmiotowy równoważnik jako tytułu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 777 § 1 pkt 3 K.p.c. i nadanie jej sądowej klauzuli wykonalności. Jak wskazano w orzecznictwie treść art. 777 § 1 pkt 3 K.p.c. nawiązuje do powszechnie przyjętej zasady, że orzeczenie sądowe podlega realizacji w drodze egzekucji sądowej, a decyzja lub postanowienie administracyjne w drodze egzekucji administracyjnej. Wyjątki od tej zasady dopuszczalne są tylko wtedy, gdy przewiduje to przepis ustawy (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. III CZP 44/09).

Z tych wszystkich względów należało zaakceptować stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który stwierdził, iż odmowa wypłaty dokonana w formie pisma informacyjnego oznaczała bezczynność wskazanego organu, naruszającą przepisy postępowania administracyjnego.

Wskazać ponadto trzeba, że oprócz sytuacji, gdy właściwy organ odmówi wypłaty dochodzonego świadczenia pieniężnego, potrzeba wydania decyzji mogłaby zaistnieć wówczas, gdyby z obrotu prawnego usunięta została decyzja o przyznaniu przedmiotowego równoważnika, a strona domagałaby się nadal przyznania (ustalenia) prawa do tego równoważnika.

Odnosząc się do pozostałych twierdzeń skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba, iż w przeważającej części argumentacja w niej przytoczona służyła wykazaniu, że skarżącemu, jako emerytowi-byłemu funkcjonariuszowi Policji, nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tymczasem w zaskarżonym wyroku nie zawarto oceny w tym zakresie. Sąd I instancji stwierdzając pozostawanie organu w bezczynności, zobowiązał go jedynie do załatwienia wniosku oraz wskazał w wytycznych na ewentualne działania procesowe, prowadzące do zakończenia postępowania administracyjnego zgodnie z wymogami kodeksowymi.

Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, z przyczyn podanych wyżej, należało stwierdzić, że mimo zmiany stanu prawnego istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu przez organ, który uprzednio wydał decyzję o przyznaniu spornego równoważnika pieniężnego i który do 2005 r. decyzję tę realizował, dokonując na rzecz skarżącego wypłat stosownych kwot pieniężnych. Nie może budzić bowiem wątpliwości, że uprawnienie emeryta/rencisty policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu jest pochodną jego pozostawania w przeszłości w stosunku służbowym funkcjonariusza Policji. Stosunek ten ma charakter administracyjny i niewątpliwie dominują w nim elementy publicznoprawne. Z tego też względu ustawodawca przekazał załatwianie spraw związanych z uprawnieniem do równoważnika pieniężnego za remont lokalu organom administracji publicznej i poddał kontroli sądownictwu administracyjnemu, a zatem mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, a nie cywilną. Uchylenie przez ustawodawcę § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia nie oznacza, że sprawa z natury rzeczy administracyjna przestała posiadać taki charakter. Uchylenie przez ustawodawcę przepisu § 8 rozporządzenia można ewentualnie oceniać w kontekście odpadnięcia przesłanki merytorycznej warunkującej nabycie przedmiotowego prawa, a nie jako uzasadnienie nieistnienia sprawy administracyjnej. W analizowanym stanie prawnym prawidłowe zatem było wnioskowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., co do właściwości organu administracji w przedmiotowej sprawie.

W świetle reguł wykładni systemowej nie do zaakceptowania byłoby stanowisko zakładające, że sprawy policjantów o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego podlegałyby rozpoznaniu w drodze administracyjnej a emerytów/rencistów policyjnych przez sąd powszechny (cywilny). Pogląd taki nie jest uprawniony zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.