Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1511/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] czerwca 2016 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, wydaną na skutek wniesienia odwołań od decyzji Zarządu Dzielnicy [...][...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]) w sprawie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] oraz budowie parkingu wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...][...]:

1. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania w stosunku do M. S. i A. S. oraz E. K.,

2. umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do J. L.,

3. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

II. Stan faktyczny przedstawia się następująco.

II.1. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...][...] po rozpatrzeniu wniosku P. i M. K. (dalej "Inwestorzy" lub "wnioskodawcy") ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] oraz budowie parkingu wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...][...]. W toku postępowania strony zgłosiły uwagi dotyczące projektowanej inwestycji podnosząc, że inwestycja znajduje się na terenie założenia urbanistycznego [...] z lat 30-tych ub. wieku i podlega ochronie jako układ urbanistyczny o walorach historycznych, okolica charakteryzuje się luźną zabudową, znacznym udziałem terenów zielonych oraz głównie zabudową budynkami jednorodzinnymi, planowana wysokość budynku spowoduje zacienianie sąsiednich budynków mieszkalnych oraz odbiega parametrami od istniejącej zabudowy. Jest też sprzeczna ze Studium, które przewiduje w tym rejonie przewagę budownictwa jednorodzinnego do 12 m. wysokości. [...] Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji generujący wskaźnik zabudowy działki max. 30% - dla istniejącej i projektowanej zabudowy, co pozwoli na zachowanie zieleni ogrodowej w proporcji wymaganej względami ochrony konserwatorskiej.

II.2. Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli E. J.(dalej: "skarżąca", J. L., E. K., M. P., M. S. i A. S.. Wnoszący odwołanie podnieśli, że [...] Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji (mocą postanowienia z [...] października 2015 r.) w zakresie nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] (w sentencji postanowienia), a nie nadbudowy i rozbudowy budynku, jak stwierdzono w uzasadnieniu ww. postanowienia. Poza tym, zdaniem wnoszących odwołanie, brak wskazania liczby kondygnacji powoduje, że budynek nie będzie spełniał warunków określonych w Studium zagospodarowania przestrzennego, określono też wysokość elewacji frontowej, zamiast całkowitej wysokości budynku.

II.3. SKO w [...] w zaskarżonej decyzji uznało, że odwołanie E. K., M. S. i A. . zostało wniesione z uchybieniem terminu (punkt 1. rozstrzygnięcia), umorzyło postępowanie odwoławcze prowadzone w następstwie odwołania złożonego przez J. L., wobec ustalenia, iż nie ma on przymiotu strony postępowania (punkt 2. rozstrzygnięcia) oraz rozpoznając odwołanie pozostałych stron, w tym E. J., uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (pkt 3. rozstrzygnięcia). Zdaniem SKO planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej "u.p.z.p."). Zdaniem Kolegium, teren planowanej inwestycji położony jest w otoczeniu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych oraz zabudowy szeregowej. Budynki nie przekraczają wysokości 12 m. i taki budynek powstanie w wyniku realizacji inwestycji. Powierzchnia biologicznie czynna wynosić będzie min. 40 %, wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy - 30 %. Inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. W toku realizacji inwestycji należy zapewnić właściwą ochronę środowiska (z uwzględnieniem faktu, że prace odbywać się będą na obszarze historycznego układu urbanistycznego [...]). Teren inwestycji może zostać podłączony do istniejącej infrastruktury technicznej, a obsługa komunikacyjna prowadzona będzie przez drogę publiczną – ul. [...] . Dlatego możliwe było ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Niezasadny jest zarzut odwołującej, iż decyzja jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego... Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy wydawania rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

II.3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2016 r. wniosła E. J.. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. nieprzeprowadzenie ponownej analizy sąsiadującego z ww. działką obszaru zakreślonego promieniem 60 m;

2. naruszenie art. 113 §1 k.p.a. poprzez zakwalifikowanie istotnego błędu w postanowieniu wydanym przez Prezydenta [...] [...] Konserwatora Zabytków z [...].10.2015 r. nr [...] (sygn. [...],[...]) jako oczywistej omyłki i sprostowanie jej w drodze postanowienia, także bez poinformowania stron postępowania, tj. właścicieli działek sąsiadujących o takim działaniu [...] Konserwatora Zabytków.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in. to, że okolica przedmiotowej działki charakteryzuje się niską, luźną zabudową, a przede wszystkim znacznym udziałem terenów zielonych w ogólnej powierzchni tej części [...]. Tymczasem w wydanej decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza się nadbudowę istniejącego budynku 2-kondygnacyjnego do wysokości 12 m, co de facto może oznaczać nadbudowę dwóch kondygnacji i powstanie budynku 4-kondygnacyjnego o pow. ca 130 m2 oraz dobudowę budynku 4-kondygnacyjnego o wysokości również 12 m.

II.4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

II.5. Na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. pełnomocnik uczestników postepowania P. K. i M. K. oświadczył, że w dniu 6 lipca 2016 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o uzupełnienie decyzji z [...] czerwca 2016 r. co do rozstrzygnięcia odwołania M. P.. Nie ma informacji czy wniosek ten został rozpoznany.

II.6. Po rozpoznaniu skargi WSA w Warszawie orzekając w dniu 11 października 2017 r. (IV SA/Wa 2191/16) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa tj. art. 28, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 54 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że współwłaścicielami działki ew. nr [...] przy ul. [...]w [...], graniczącej bezpośrednio z działką objętą decyzją o warunkach zabudowy, są E. K. i M. P. M. P. nie został zawiadomiony przez organ I instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również nie została jemu doręczona decyzja organu I instancji. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że M. P. zajął stanowisko w sprawie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, o czym świadczy jego podpis pod pismem z 25 lipca 2015 r. Sąd uznał, że z materiału dowodowego wynika, że M. P. ma przymiot strony niniejszego postępowania. Decyzja organu I instancji nie została mu doręczona, ale złożył on odwołanie w terminie otwartym dla jednej ze stron tj. skarżącej. Jest to wspólne, jednobrzmiące odwołanie, co pozwala uznać, że zostało ono rozpatrzone przez Kolegium w punkcie [...] decyzji z [...] czerwca 2016 r. Sąd podkreślił przy tym, że z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestycja ma polegać na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z budową parkingu oraz infrastrukturą techniczną. Projektowana rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego ma polegać na: nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o 1 kondygnację oraz dobudowie części budynku (4 kondygnacje). W charakterystyce danych dotyczących inwestycji wskazano 4 kondygnacje nadziemne a maksymalną wysokość 16 m. Z kolei z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że rozbudowa i nadbudowa budynku ma mieć max. wysokość budynku w attyce 12 m. Z analizy wynika, że wysokość 12 m występuje przy budynkach max. 3 kondygnacyjnych. W obszarze analizowanym nie wskazano budynku 4 kondygnacyjnego o max. wysokości 16 m. W ocenie Sądu, organ związany jest treścią wniosku, a jednocześnie w aktach sprawy brak jest dowodu świadczącego o zmianie wniosku w zakresie ilości kondygnacji w nadbudowie i dobudowie budynku mieszkalnego. W tej sytuacji uzasadniony jest zarzut skargi, co do niepewności, jaką inwestycję można zrealizować w oparciu o tę decyzję Potwierdza to również postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2015 r., uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym mimo sprostowania, w uzasadnieniu stwierdzono, że przedstawiona w projekcie decyzji inwestycja przewiduje rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W związku z tym, iż planowana rozbudowa zachowuje istniejącą linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie, wskaźnik zabudowy działki wyniesie max 30 %, a planowana nadbudowa nie przekroczy wysokości 12 m.

Z powyższego wynika, że organ uzgadniający w ogóle nie analizował planowanej inwestycji w zakresie wysokości w części dotyczącej rozbudowy budynku. Odniósł się jedynie do wysokości planowanej nadbudowy budynku mieszkalnego. Powyższe potwierdza zarzut skargi, że sprostowanie postanowienia uzgodnieniowego, postanowieniem z [...] listopada 2015 r., faktycznie nie dotyczy oczywistej omyłki. Wątpliwości Sądu zbudził również fakt, że postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2015 r., dotyczy sprostowania oczywistej omyłki zawartej w postanowieniu [...] Konserwatora Zabytków nr [...], ale nie z [...] października 2015 r., a z [...] października 2015 r., które nie dotyczy tej sprawy. Podsumowując swoje wywody Sąd I instancji stwierdził, iż wobec powyższego, w sprawie należy ponownie przeprowadzić analizę i jeżeli w wyniku analizy parametry planowanej inwestycji będą odbiegały od treści wniosku, to należy uzgodnić z inwestorem czy akceptuje te parametry i zmienia wniosek. Jednocześnie zapisy samej decyzji o warunkach zabudowy nie mogą budzić wątpliwości co do planowanej inwestycji. Skoro wniosek inwestora przewiduje różną wysokość budynku w części nadbudowywanej i w części rozbudowywanej, to również decyzja o warunkach zabudowy musi odnosić się do tej kwestii i określać wysokość budynku w części nadbudowywanej i w części rozbudowywanej.

III.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wnieśli inwestorzy, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja SKO w [...] z [...] czerwca 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa tj. art. 7, 28 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, że zarówno SKO w Warszawie, jak też Zarząd Dzielnicy [...][...]nie uznali M. P. jako strony postępowania, pomimo że jak wynika z akt sprawy M. P. brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, o czym świadczy jego podpis pod pismem z dnia 25 lipca 2015 r., fakt złożenia przez niego odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji oraz fakt rozpoznania odwołania M. P. przez SKO w [...] i skierowanie do niego decyzji organu II instancji. Tymczasem WSA w Warszawie bezpodstawnie stwierdził, że organy prowadzące postępowanie, zarówno w I jak i w II instancji nie uznały M. P. za stronę i ponownie prowadząc postępowanie organy powinny uznać go za stronę postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja SKO w [...] z [...] czerwca 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 54 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione uznanie, że istnieje niepewność, jaką inwestycję można zrealizować w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2015 r. WSA w Warszawie bezpodstawnie wskazał, że potwierdzeniem istnienia niepewności, jaką inwestycję można zrealizować w oparem o decyzję o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2015 r. jest fakt, że [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] listopada 2015 r., prostującym oczywistą omyłkę zawartą w postanowieniu [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] października 2015 r., nie dokonał, zdaniem WSA w Warszawie, sprostowania oczywistej omyłki, gdyż w treści swojego postanowienia błędnie wskazał datę wydania postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2015 r. (zamiast [...] października wskazano [...] października), podczas gdy była to oczywista omyłka, która powinna zostać sprostowana kolejnym postanowieniem prostującym. Skarga kasacyjna została uzupełniona pismem z dnia 13 grudnia 2017 r.

III.2. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2020 r. (II OSK 1028/18) uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie można podzielić większości argumentacji zgłoszonej w jej uzasadnieniu. Zdaniem NSA, zasadnym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest uzależnione od stwierdzonego naruszenia prawa materialnego, co oznacza, iż obowiązkiem sądu orzekającego w oparciu o ten przepis jest wskazanie naruszonego przepisu prawa materialnego oraz wskazanie na czym naruszenie to polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Wymogu powyższego nie wypełnił orzekający w sprawie Sąd I instancji, który jako naruszone wskazał wprawdzie regulacje art. 54 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 28 k.p.a., to jednak zauważyć trzeba, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera wskazanej przez Sąd jako naruszona jednostki redakcyjnej. Wskazywany przez Sąd I instancji jako naruszony art. 54 u.p.z.p. nie zawiera bowiem jakichkolwiek ustępów, a dzieli się jedynie na 3 punkty, przy czym w pkt 2 ustawodawca wyodrębnił dodatkowo pięć liter. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przytoczono treści przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zdaniem Sądu miał zostać naruszony przez orzekające w sprawie organy, co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu potraktowanie wskazania jako naruszonego art. 54 ust. 4 pkt 2 tej ustawy jako oczywistej omyłki pisarskiej i ustalenie jaki faktycznie przepis prawa materialnego został przez Sąd I instancji uznany za naruszony. Nie jest przy tym rzeczą tak Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i stron postępowania sądowoadministracyjnego domyślanie się jaką regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mógł mieć na myśli Sąd I instancji. Zdaniem NSA, trafny okazał się także zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a. Z treści tego przepisu p.p.s.a. wynika jednoznacznie, iż uchylając decyzję na jego podstawie sąd winien wskazać zarówno jakie przepisy proceduralne zostały jego zdaniem naruszone przez organy, na czym naruszenie to polegało oraz wykazać, iż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wymogom tym orzekający w sprawie Sąd I instancji nie sprostał, albowiem choć jako naruszony wskazał art. 28 K.p.a. definiujący komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, to jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób odczytać na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie tego przepisu. W szczególności Sąd I instancji nie wskazał, by w stosunku do jakiejkolwiek osoby organ wadliwie przyjął przysługiwanie jej przymiotu strony postępowania, względnie by osoba, która w ocenie Sąd posiada przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu była w nim pominięta, w tym w szczególności by była pominięta w postępowaniu przed organem odwoławczym, którego decyzja stanowiła przecież przedmiot zaskarżenia do Sądu. W wyroku Sądu brak także wskazania jaki wpływ na wynik sprawy administracyjnej miałoby mieć to ewentualne naruszenie art. 28 k.p.a. Sąd I instancji nie wskazał także w sposób jednoznaczny w czym dopatruje się naruszenia art. 7 k.p.a. stanowiącego, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 K.p.a. stanowiącego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wady zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji sprowadzały się jedynie do rozbieżności pomiędzy treścią wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego rozbudowę istniejącego budynku poprzez dobudowę części o czterech kondygnacjach nadziemnych i wysokości maksymalnej 16 metrów, a treścią samej decyzji ustalającej maksymalną wysokość rozbudowywanego obiektu na 12 metrów i ustalającej dla niego maksymalną liczbę trzech kondygnacji, podczas gdy w ocenie Sądu I instancji organ związany był treścią wniosku. W związku z powyższym Sąd I instancji podzielił zarzut skargi co do niepewności jaką inwestycję można zrealizować w oparciu o zaskarżoną decyzję. Nadto Sąd I instancji stwierdził, iż podziela zarzut skargi, że sprostowanie postanowienia uzgodnieniowego, postanowieniem z [...] listopada 2015 r., faktycznie nie dotyczy oczywistej omyłki. Wątpliwości Sądu budzi również fakt, że postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2015 r., dotyczy sprostowania oczywistej omyłki zawartej w postanowieniu [...] Konserwatora Zabytków nr [...], ale nie z dnia [...] października 2015 r., a z dnia [...] października 2015 r., które nie dotyczy tej sprawy. Niezależnie od tego, iż wskazane przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji trudno powiązać z wskazanymi jako naruszone regulacjami art. 7 i 77 § 1 K.p.a. NSA zauważył, że stanowisko Sądu I instancji było w tym zakresie wadliwe. NSA wskazał, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie zaistniała sytuacja niepewności co do tego jaką inwestycję można zrealizować w oparciu o zaskarżoną decyzję, w szczególności w zakresie ilości kondygnacji i maksymalnej wysokości zamierzonej rozbudowy istniejącego budynku. O powyższym przesądza bowiem jednoznacznie rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji wprost wskazujące, iż dopuszcza ona wysokość maksymalną rozbudowanej części budynku wynoszącą 12 metrów przy maksymalnie trzech kondygnacjach. Również z uzasadnienia tej decyzji wprost wynika, iż choć inwestor wnioskował o ustalenie parametrów rozbudowywanej części obiektu na maksymalną wysokość 16 metrów i cztery kondygnacje, to organ w oparciu o ustalenia analizy architektoniczno-urbanistycznej ocenił, iż inwestycja w takim kształcie nie odpowiadałaby wymogom wynikającym z zasady dobrego sąsiedztwa i ograniczył ją do wielkości odpowiadającej wynikom analizy. Dalej NSA wskazała, że choć trafnym jest stanowisko Sądu I instancji, iż organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu związany jest treścią wniosku inwestora, to jednocześnie nie sposób w realiach kontrolowanej sprawy podzielić stanowiska tegoż Sądu jakoby ustalenie warunków zabudowy, w zakresie maksymalnej wysokości planowanego obiektu budowlanego niezgodnie z treścią wniosku, stanowiło tego rodzaju naruszenie przepisów, które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem trzeba, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczyć się może wyłącznie na wniosek inwestora. Powyższe wynika wprost z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Wymogi dotyczące treści wniosku określa art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w pkt 2 lit. b wskazujący między innymi na konieczność zawarcia w nich charakterystyki inwestycji obejmującej między innymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Z powyższego wynika, iż organ jest co do zasady związany treścią wniosku inwestora tak w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, jak i poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany w kontekście jego gabarytów. Zauważyć przy tym trzeba, że choć w orzecznictwie pojawiały się poglądy, iż konfrontując wniosek inwestora z wymogami statuowanymi treścią powołanego przepisu organ jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie, nie zaś parametrami technicznymi obiektu budowlanego, które mogą być przez organ ustalone odmiennie od wskazanych we wniosku, to jednak nawet na gruncie takiego stanowiska wyrażany był każdorazowo pogląd, że choć organ ustalający warunki zabudowy, nie jest związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora parametrami zabudowy, to nie oznacza to, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność. Organ traci bowiem możliwość ustalenia warunków zabudowy, gdy wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1827/10 oraz z 10 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2433/14). Skoro zatem realizując wymóg określony w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 u.p.z.p. inwestor wskazał, że chce w następstwie rozbudowy zrealizować obiekt czterokondygnacyjny o maksymalnej wysokości wynoszącej 16 metrów, to w sytuacji, gdy wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazały, iż wysokość ta wynosić może maksymalnie 13 metrów i trzy kondygnacje, a więc zdecydowanie mniej niż wielkość proponowana przez inwestora, to organ winien – realizując obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. - poinformować o tym wnioskodawcę i w zależności od jego stanowiska ustalić ten parametr zabudowy zgodnie z ustaleniem analizy – o ile inwestor zmodyfikowałby pierwotny wniosek, względnie odmówić ustalenia warunków zabudowy w sposób określony we wniosku, którego zmiany inwestor by odmówił. Co do zasady brak było natomiast podstaw do samodzielnego ustalenia warunków zabudowy przez organ w sposób tak istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zauważyć jednakże należy, iż powyższe uchybienie nie miało charakteru naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz stanowiło naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera bowiem zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy chociażby regulacje dotyczące wymogów jakim winna odpowiadać nowa zabudowa określone w przepisie 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień K.p.a. Normy szczególne wyłączają, modyfikują bądź uzupełniają w swoim zakresie stosowania, przepisy k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 400), a można do nich zaliczyć między innymi art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 2 i 3, art. 52 ust. 1 (wprowadzający zasadę, że postępowanie może się toczyć wyłącznie na wniosek, a nie z urzędu) i ust. 2 (określający wymogi formalne jakie winien spełnić wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), art. 53 ust. 2, czy też art. 54 pkt 3 regulujące w sposób odmienny tok postępowania w związku z wydawaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i o warunkach zabudowy. Omawiane uchybienie organu I instancji nie dotyczyło zaś naruszenia wymogów materialnoprawnych warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz stanowiło uchybienie procesowe polegające na ustaleniu warunków zabudowy w sposób niezgodny z wnioskiem inwestora, a więc z naruszeniem art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b tej samej ustawy i bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora w trybie wynikającym z art. 9 K.p.a. z informacją o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, to jest w kontrolowanej sprawie o treści uzyskanej analizy architektoniczno-urbanistycznej dopuszczającej co do zasady wnioskowaną zmianę sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu, a kwestionującej jedynie jeden z parametrów wpływających na gabaryty planowanego obiektu. Zauważyć jednakże należy, iż w sytuacji, gdy inwestor nie wywiódł odwołania od takowej, wydanej z naruszeniem przepisów postępowania decyzji pierwszoinstancyjnej i w ten sposób zaaprobował ustalenie warunków zabudowy w kształcie odpowiadającym nie jego pierwotnemu wnioskowi, lecz wynikom przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, to w sprawie doszło do sytuacji funkcjonalnie odpowiadającej dopuszczalnej prawnie zmianie wniosku przez inicjującą postępowanie, która jako jedyna władna jest oceniać, czy uzyskane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiadają jej zamierzeniom inwestycyjnym. W tej sytuacji procesowej zaakceptowanie powyższego uchybienia procesowego organu I instancji przez organ odwoławczy nie może być ocenione jako na tyle istotne uchybienie przepisom postępowania, które samodzielnie uzasadniałoby uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, gdy to nie inwestor, lecz inne strony wywiodły skargę do sądu. Zdaniem NSA, nie zasługują także na aprobatę twierdzenia Sądu I instancji, co do tego, iż sprostowanie postanowienia uzgodnieniowego z [...] października 2015 r., postanowieniem z [...] listopada 2015 r., faktycznie nie dotyczy oczywistej omyłki. Zauważyć bowiem należy, iż z uzasadnienia postanowienia z [...] października 2015 r. wprost wynika, iż uzgodnieniem objęty był projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy zarówno dla nadbudowy jak i rozbudowy istniejącego obiektu. Co za tym idzie odpowiednie zmodyfikowanie rubrum tegoż postanowienia mogło zostać przeprowadzone w drodze sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. Podkreślić nadto trzeba, iż organ konserwatorski o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. dokonywał uzgodnienia nie wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz projektu decyzji, co oznacza, iż nie był obowiązany odnosić się do tych elementów wniosku dotyczących wysokości zamierzonej rozbudowy obiektu, które nie zostały uwzględnione w podlegającym uzgodnieniu projekcie decyzji. Dalej NSA wskazał, że niezależnie od nietrafności rozważań Sądu I instancji co do zaistnienia wskazanych wyżej naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazania Sądu co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie pozostają w związku nawet z tymi błędnie zdiagnozowanymi uchybieniami. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie przedstawiono bowiem żadnych zastrzeżeń co do dokonanej przez organy oceny przydatności kluczowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dowodu jakim jest analiza architektoniczno-urbanistyczna, a jednocześnie zalecono ponownie przeprowadzić taką analizę. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznając za uzasadniono zgłoszone zarzuty naruszenia tak przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego orzekł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok w całości przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji . NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie uwzględni poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA i rozpozna skargę E. J. odnosząc się w szczególności do podniesionych w niej zastrzeżeń dotyczących rzetelności przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz do zarzutu, iż planowana inwestycja stoi sprzeczności z wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa ze względu na brak spełnienia przez planowaną, nową zabudowę wymogów w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

III.2. Na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. skarżąca podtrzymała skargę, zaś pełnomocnik inwestorów wniósł o oddalenie skargi.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy przypomnieć, że Sąd I instancji rozpoznanie niniejszą sprawę na skutek uchylenia poprzedniego wyroku WSA w Warszawie wyrokiem NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 3272/19. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. W realiach niniejszej sprawy z reguły tej wynika, że rozstrzygnięte zostały już przez NSA kwestie dotyczące zarzutów skargi związanych z uzgodnieniem projektu decyzji przez [...] Konserwatora Zabytków. Podobnie NSA przesądził, że nie mogły być powodem uchylenia zaskarżonej decyzji argumenty wskazane w uzasadnieniu poprzedniego wyroku WSA w Warszawie. NSA w wyroku z 14 stycznia 2020 r. wskazał równocześnie, że WSA winien odnieść się w szczególności do podniesionych w skardze zastrzeżeń dotyczących rzetelności przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz do zarzutu, iż planowana inwestycja stoi sprzeczności z wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa.

IV.3. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy uznać należy, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową (por. np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1946/18, CBOSA oraz J. Goździewicz-Biechońska, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (cechy szczególne), Państwo i Prawo 2010, z. 2, s. 103). Oznacza to, że jeżeli są spełnione ustawowe przesłanki do wydania tej decyzji określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy. Kwestia ta wymaga podkreślenia, albowiem znaczna część skargi poświęcona jest zgodności planowanej inwestycji z ogólna koncepcją powstania tej historycznej części dzielnicy W.. Tymczasem, zgodnie z art. 56 u.p.z.p. (mający w sprawie odpowiednie zastosowanie w świetle art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Reasumując, ewentualne wątpliwości co do zgodności planowanej inwestycji z historycznymi złożeniami ubranistyczno – architektonicznymi nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (nieco inaczej rzecz kształtuje się w przypadku planu miejscowego, gdzie tego rodzaju wartości mogą być brane pod uwagę przy ocenie zarzutu naruszenia władztwa planistycznego, ale zagadnienie to pozostaje poza granicami niniejszej sprawy). Sąd stwierdza, że obszar analizowany został przez biegłego urbanistę wyznaczony w zgodzie z kryteriami określonymi w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie"). Dalej trzeba wskazać, że planowana inwestycja stanowi przejaw kontynuacji funkcji zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Otóż w obszarze tym przeważa funkcja mieszkaniowa, czyli funkcja zgodna z tą, jaka ma pełnić planowana inwestycja. Nie ma tu znaczenia, czy chodzi o zabudowę wielomieszkaniową czy jednorodzinną, oba typy zabudowy służą przecież zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Ubocznie tylko trzeba wskazać, że w obszarze analizowanym znajdują się również budynki wielorodzinne. Planowana inwestycja nie narusza również wymogów co do gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W świetle § 7 Rozporządzenia, prawodawca wymaga badania wysokości planowanej zabudowy (przy czym bierze się pod uwagę wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki), a nie liczby kondygnacji. W tym aspekcie trzeba wskazać, że przyjęta ostatecznie przez organy wysokość 12 m nie odbiega od maksymalnej wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym na jednej z działek sąsiadujących z terenem inwestycji. W realiach niniejszej sprawy, biegły urbanista sporządzający analizę nie naruszył przysługującej mu swobody w ocenie ustalenia odstępstwa od średnich parametrów (w trybie § 7 ust. 4 Rozporządzenia). Z analizy urbanistycznej wynika również, że przyjęta wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (tj. 30%) nie narusza zasad określonych w § 5 Rozporządzenia. W szczególności z analizy urbanistycznej wynika, że na analizowanym terenie wartości te wahają się od 14 do 44%. W sąsiedztwie działali inwestora wskaźnik ten waha od 29 do 44%, zatem przyjęcie wartości 30% (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia) nie naruszyło swobody, jaką dysponuje biegły urbanista. Tym bardziej, że według ustaleń biegłego [...] Konserwator Zabytków dopuszcza na tym terenie zabudowę w granicach 20-30%. Również przyjęcie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 40% nie narusza prawa (biegły urbanista odwołał się tu do postanowień studium m. st. Warszawy z 2006 r.) jako punktu odniesienia. Trzeba zaznaczyć, że wymogu określenia współczynnika powierzchni biologicznie czynnej nie przewiduje w ogóle Rozporządzenie. Koniczność określenia tego parametru wywodzi się z postanowień § 2 pkt rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Akt ten nie wskazuje jednak kryteriów, jakimi należy się kierować określając wspominany parametr. Skarżąca przedstawiła co prawda w skardze własne wyliczenia co do poszczególnych parametrów urbanistyczno-architektonicznych, ale nie poparła tych wyliczeń ekspertyzą sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Trzeba przypomnieć, że wykonacie analizy urbanistycznej zostało powierzone osobom mającym wiedze specjalną. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.