Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 468/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1b, art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 23 września 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 lutego 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu z dnia 23 września 2013 r., którą odmówiono przyznania ww. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem P. S..

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia 8 lipca 2013 r., G. S. zwróciła się do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad synem P. S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W wyniku rozpatrzenia wniosku, Marszałek Województwa Opolskiego decyzją z dnia 23 września 2013 r., nr [...], na podstawie art. 17, art. 21 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 225, ze zm.), art. 68 ust. 1 b (i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE.L.04.166.1, ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem), odmówił wnioskodawczyni ww. świadczenia. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Podniósł, że mąż wnioskodawczyni A. S., który od 6 czerwca 2011 r. zatrudniony został jako pracownik najemny w [...], ma prawo do świadczenia rodzinnego w tym państwie na dziecko mieszkające w Polsce. Jednocześnie zauważył, że wnioskodawczyni na gruncie art. 68 ust. 1 b (i) rozporządzenia ma również prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o które może ubiegać się w pierwszej kolejności na podstawie ustawodawstwa miejsca zamieszkania dziecka – w Polsce. Argumentował, że z przedłożonego do akt zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Opolu z dnia 8 sierpnia 2013 r. wynika, że wnioskodawczyni podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno - rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik, a zatem jest aktywna zawodowo prowadząc działalność rolniczą w miejscu zamieszkania dziecka - w Polsce. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012, sygn. akt I OPS 5/12, w której wskazane zostało, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego organ wywiódł, iż wnioskodawczyni należy odmówić prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdził, że sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość prowadzonego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalają mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni zaprzeczyła ustaleniom organu odnośnie prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego jak i pozostawania w aktywności zawodowej. Wywodziła, że gospodarstwo rolne nie było i nie jest źródłem jej utrzymania, a fakt, iż z dniem 1 października 2013 r., wyrejestrowała się z KRUS nie zmienił niczego w jej życiu. Wcześniej tak jak i teraz nie podejmowała, w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, żadnej pracy. Nie prowadziła i nadal nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Uważa, że z uwagi na to, iż na mocy wcześniejszej decyzji miała przyznane prawo do wnioskowanego świadczenia tj. do dnia 30 czerwca 2013 r. to że w dalszym ciągu jest do niego uprawniona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżoną decyzją z dnia 21 lutego 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego mającego zastosowanie w sprawie organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że w związku z podleganiem przez odwołującą ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik pozostaje ona aktywna zawodowo i stąd też prawo do świadczeń rodzinnych powinno zostać udzielone w pierwszej kolejności na podstawie ustawodawstwa miejsca zamieszkania dziecka – w Polsce. Następnie odnotował, że w okresie pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji, a datą wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło do opublikowania nowego brzmienia tekstu jednolitego ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 6 grudnia 2013 r., (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456). Fakt ten w ocenie organu nie wpłynął jednak na brzmienie kluczowych dla sprawy regulacji prawnych, stanowiących podstawy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestią sporną w sprawie było ustalenie, czy zasadnie organ I instancji uznał, że podleganie ubezpieczeniu rolniczemu jako rolnik stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczył przy tym, że przesłanką niezbędną do przyznania danej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest - abstrahując od stanu zdrowia osoby wymagającej opieki i którą należy się zaopiekować - rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli zaprzestanie aktywności zawodowej. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie przesłanka ta jednak nie wystąpiła. Wskazując szeroko na treść powołanej przez organ I instancji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012, sygn. akt I OPS 5/12, organ odwoławczy podniósł, że ma ona zastosowanie do osób, które podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników na wniosek, a więc również w niniejszej sprawie. G. S. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników na wniosek i z tego tytułu opłacała w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego składki na ubezpieczenie społeczne od 13 października 1999 r., jako rolnik. Powyższe w ocenie Kolegium powoduje, że nie można uznać, że odwołująca jest osobą która rezygnuje z zatrudnienia, czy też nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wywodził, że sam fakt bycia rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie omawianych przepisów. Argumentował, że aby podlegać ubezpieczeniu społecznemu na wniosek, działalność rolnicza winna stanowić źródło utrzymania. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na ww. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., a także na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/10, z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1393/11 oraz z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 64/12 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc się natomiast do argumentu odwołującej, że na mocy decyzji ROPS w Opolu miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne do czerwca 2013 r., organ odwoławczy stwierdził, iż kwestia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego stronie do dnia 30 czerwca 2013 r. nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania, stąd nie ma wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Argumentował, że poprzednia decyzja przyznająca stronie świadczenie pielęgnacyjne wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r., a organ I instancji zobowiązany był rozpatrzyć wniosek G. S. złożony w dniu 8 lipca 2013 r. uwzględniając nowe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także pogląd prawny wyrażony w treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei fakt, że strona od 1 października 2013 r. zrezygnowała z ubezpieczenia społecznego rolników w ocenie organu nie mógł wypłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy, albowiem wniosek strony z dnia 8 lipca 2013 r. dotyczy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem P. S. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym okresowo do dnia 30 września 2013 r., co powoduje, że w wyniku rozpatrzenia tego wniosku stronie mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne jedynie do dnia 30 września 2013 r.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się G. S.. W skardze podniosła, że od 13 października 1999 r. do 30 września 2013 r. podlegała ubezpieczeniu w KRUS, a wyrejestrowania dokonała w dniu 1 października 2013 r. i śmiało mogła to uczynić nawet pięć miesięcy wcześniej. Zarzucała, że nikt nie poinformował jej, że jeżeli od 1 lipca 2013 r., nadal będzie podlegała ubezpieczeniu w KRUS to będzie traktowana jako rolnik wykonujący pracę zarobkową i zostanie jej odebrane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które na podstawie decyzji o nr [...] przyznane miała na okres od 1 września 2011 r. do 30 września 2013 r. Podniosła, że w decyzji tej wskazane zostało wyraźnie, że nie wykonuje zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej, zatem nie rozumie dlaczego za miesiące lipiec – październik 2013 r. nie zostało wypłacone jej świadczenie. Podała, że w tym okresie jej syn nie wyzdrowiał i nadal była mu potrzebna jej opieka, która wymaga z jej strony całodobowego poświęcenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 – dalej – ustawa) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy (21 lutego 2014 r.) oraz przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 – dalej ustawa z dnia 7 grudnia 2013 r.)

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w art. 3 pkt 22 ustawy, ustawodawca dokonał zdefiniowania pojęć zatrudnienie i inna praca zarobkowa. Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. osobom uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy przepisów dotychczasowych, które spełniają warunki określone w nowych przepisach, przysługuje dodatek do tego świadczenia.

Oceniając zaskarżoną decyzję przede wszystkim zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w wydanym rozstrzygnięciu ograniczyło się do przytoczenia treści art. 17 ustawy oraz odwołania się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 i zacytowania obszernych jej fragmentów, bez przedstawienia własnej wykładni przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. W tym też zakresie zaskarżoną decyzję uznać należy za wydaną z naruszeniem art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej K.p.a.). Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem, uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, zaś wyjaśnienie podstawy prawnej - na przedstawieniu przyjętej przez organ wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Wyjaśnienia podstawy prawnej przez organ nie może skutecznie zastąpić samo odwołanie się do orzeczenia sądu administracyjnego zapadłego w innej sprawie.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa i nie wiążą bezpośrednio organów administracji orzekających w podobnych sprawach. Powyższe oznacza, iż organy administracji nie mogą uzasadniać swojego rozstrzygnięcia jedynie poprzez wskazanie, iż jest ono zgodne z określoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz muszą każdorazowo dokonywać samodzielnej wykładni obowiązujących przepisów, w toku którego to procesu posiłkować mogą się dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże nie poprzez proste ich przywołanie bądź zacytowanie, a jedynie poprzez samodzielne zastosowanie przyjętych w nich metod wykładni. Inaczej rzecz ujmując, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego oddziaływać mogą na orzecznictwo organów administracji jedynie siłą zawartych w nich argumentów (imperio rationis). Odwołanie się do szeroko rozumianego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych nie może być przy tym bezrefleksyjne i każdorazowo wiązać się musi z dokonaniem przez orzekający w sprawie organ administracji oceny, czy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym zachowują aktualność ze względu na zmiany stanu prawnego oraz czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie znajdą zastosowanie w stanie faktycznym konkretnej sprawy. Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało. Uchybienie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ administracji nie rozważył, czy i jaki wpływ na aktualność poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 mogły mieć zmiany stanu prawnego zaistniałe po dniu jej podjęcia, w tym w szczególności wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, iż przedmiotowa uchwała wydana została w ramach postępowania ze skargi na decyzję ostateczną z lipca 2011 r. i co za tym idzie odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zauważyć w tym miejscu należy także, iż ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wprowadzone zostały do ustawy o świadczeniach rodzinnych istotne zmiany, powodujące między innymi wyodrębnienie z kręgu osób, którym do 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, osób które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasadniczą przesłanką rozgraniczającą te dwa rodzaje świadczeń rodzinnych, jest - jak wynika z art. 17 ust. 1b ustawy - data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Powyższe oznacza, iż w przypadku, gdy niepełnosprawność powstała później, osobom które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy. Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do 31 grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje, ustawodawca nie tylko odmiennie je nazwał i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy, kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne, skutkujące niemożnością ich uzyskania.

Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają dwie różnice pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Wyłączenia takiego (to jest odwołującego się do podlegania przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowi ubezpieczenia emerytalnego i rentowego z innych tytułów) nie zawiera natomiast art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej aktualnym brzmieniu. Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy, powyższe prowadzi do wniosku, iż w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się, odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym artykule, to wyraźnie daje wyraz temu, iż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym też zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba przy tym zauważyć, że choć pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585, ze zm.) z objęciem ubezpieczeniem społecznym, to jednak wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że skarżąca, jak wynika to z zaświadczenia KRUS z dnia 8 sierpnia 2013 r., podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta, wbrew uznaniu organu odwoławczego, jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolejną cechą różnicującą, w aktualnym stanie prawnym, świadczenie pielęgnacyjne od specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest uzależnienie przysługiwania drugiego z tych świadczeń od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 ustawy), przy jednoczesnym braku jakichkolwiek kryteriów dochodowych odnośnie osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Zróżnicowanie to jest o tyle istotne na gruncie niniejszej sprawy, iż może okazać się przydatne, dla dokonania przy użyciu wykładni celowościowej oceny, czy w aktualnie obowiązującym stanie prawnym uzyskiwanie dochodów z innych niż praca źródeł może być uznane – jak uczyniono to w uzasadnieniu uchwały z 11 grudnia 2012 r. – za negatywną przesłankę dla korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego, skoro ustawodawca kryterium o charakterze majątkowym (próg dochodu na osobę w rodzinie) wprowadził wyłącznie w stosunku do osób ubiegających się o specjalny zasiłek opiekuńczy i zrezygnował z jego wprowadzenia odnośnie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych samych przyczyn, w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2013 r., pozbawionym znaczenia dla oceny przysługiwania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego zdają się być okoliczności związane z otrzymywaniem przez rolników płatności obszarowych ze środków Unii Europejskiej.

Dalej wskazać należy, iż w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż to prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu uchwały zaaprobowano przy tym pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt I UK 16/05, (publ. OSNP 2006, nr 17-18, poz. 278), iż samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane, jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej.

W niniejszej sprawie brak jest zaś poczynienia przez organy administracji ustaleń, czy skarżąca poza legitymowaniem się statusem rolnika, prowadzi lub nie (jak sama twierdzi) gospodarstwo rolne. Jest to przy tym o tyle istotne, iż właśnie te okoliczności są w sprawie sporne, albowiem skarżąca konsekwentnie wskazuje, iż w związku ze sprawowaniem całodobowej opieki nad jej niepełnosprawnym, w stopniu znacznym synem, nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Organy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie ustaliły w sprawie w ogóle okoliczności kto pozostaje właścicielem gospodarstwa rolnego i czy skarżąca prowadzi w istocie gospodarstwo rolne.

Przywołana przez organy uchwała zapadła zaś w odniesieniu do osoby, która niewątpliwie legitymowała się statusem rolnika, spełniała kryteria zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291, ze zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. W sprawie, w której doszło do podjęcia uchwały o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką ubiegała się córka, która do fizycznego wykonywania prac w posiadanym gospodarstwie rolnym zatrudniła pracownika. Realizowała zatem czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co – jak trafnie wskazano w uchwale z 11 grudnia 2012 r. - wyraża się co najmniej w tym, że do prowadzącego gospodarstwo zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa, a działalność ta nie musi mieć charakteru pracy fizycznej i może polegać np. na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Stan faktyczny, który legł u podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały, który dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką, odpowiadał zatem sytuacji, dla której w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że stanowisko zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i organu I instancji jakoby znajdowała w niej wprost zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie poparte wyczerpującą analizą zebranego dotąd w sprawie materiału dowodowego. Organy administracji publicznej nie poczyniły żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez skarżącą. Nie można bowiem z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba zamieszkuje jedynie na terenie gospodarstwa rolnego i nie bierze jakiegokolwiek udziału w pracach w tym gospodarstwie, w tym także nie zarządza tymi pracami, gdyż w rzeczywistości zatrudniona jest poza rolnictwem. Trudno byłoby wtedy wykluczyć automatycznie możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogło dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sensie odpowiadającym art. 3 pkt 22 ustawy. Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie, a organy nie badały twierdzeń skarżącej, co do przyczyn niepodejmowania zatrudnienia. Brak jest również ustalenia kwestii własności gospodarstwa rolnego.

Nie ulega zatem wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji także uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej.

Zauważyć nadto należy, iż decyzja organu odwoławczego winna także zawierać stanowisko tegoż organu odnośnie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Obowiązek odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Również w tym zakresie zaskarżona decyzja okazała się wadliwa, albowiem organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji skarżącej podnoszonej w odwołaniu, w oparciu o którą próbowała ona wykazywać, iż nie zachodzą w stosunku do niej okoliczności stanowiące negatywne przesłanki dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności, że pomimo podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników nie prowadzi gospodarstwa rolnego.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 lutego 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 23 września 2013 r., z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (pkt 1 wyroku). Orzeczenie w pkt 2 wyroku ma uzasadnienie w przepisie art. 152 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a.) oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności organ powinien ustalić, czy w sprawie zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń zweryfikować, czy skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, czy pozostaje jego właścicielem, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej zbadać, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym synem. Organ winien następnie dokonać oceny, czy w stosunku do skarżącej zachodzą przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym samodzielnych rozważań w tym zakresie nie może zastępować odwoływanie się do orzeczeń sądowych zapadłych w innych sprawach.