Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 375/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5,  art. 40 ust. 1,  art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 20 ust. 1,  art. 27,  art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Twardogórze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr NK-N.4131.141.3.2018.RJ1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały XXXVI.419.2018 z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 kwietnia 2018 r. (NK-N.4131.141.3.2018.RJ1), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXVI.419.2018 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra, zatwierdzonego uchwałą nr XX.140.2012 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 września 2012 r. Na uzasadnienie wskazano, że na sesji dnia 22 marca 2018 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), w związku zuchwałą Nr XXIV.262.2017 z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra, zatwierdzonego uchwałą nr XX.140.2012 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 września 2012 r., Rada Miejska w Twardogórze podjęła uchwałę Nr XXXVI.419.2018 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra, zatwierdzonego uchwałą nr XX.140.2012 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 września 2012 r., zwaną dalej "uchwałą". W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że została podjęta bez podstawy prawnej, z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.). Podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem tej uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust. 1 ustawy, spowodowała stwierdzenie, że Rada Miejska w Twardogórze, uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego. Wojewoda wskazuje, że zasady sporządzania dotyczą całego aktu obejmującego część graficzną i tekstową zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego artykułu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne - art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, Dz. U. poz. 1777).

Prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przyznał gminom. Wynika to z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą zasadą w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany.

W toku badania legalności tej uchwały organ nadzoru stwierdził, że została podjęta w celu uchylenia fragmentów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr XX.140.2012 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra. Zgodnie bowiem z treścią § 2 uchwały: "§ 2. 1. W uchwale nr XX.140.2012 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 września 2012 r. wprowadza się następujące zmiany: 1) w § 4 pkt 6 lit. b wykreśla się symbol « 4.MN,»; 2) w § 7 pkt 1 lit. b wykreśla się symbole «l. ZP, 2.ZP,», 3) w § 9 pkt 2 lit. b wykreśla się symbole « l. ZP, 2.ZP,», 4) wykreśla się § 12; 5) w § 13 wykreśla się symbole « l. ZP, 2.ZP,», 6) wykreśla sig_§ 15; 7) w § 20 wykreśla się symbole « l. ZP, 2.ZP, »; 8) w § 20 pkt 2 wykreśla się lit. c; 9) w § 20 pkt 2 lit. d początek zdania: «na terenach l. ZP, i 3.ZP» otrzymuje brzmienie: «na terenie 3.ZP»; 10) w § 20 pkt 5 lit. a wykreśla się tiret trzeci. 2. W rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, o której mowa w ust. 1 wprowadza się zmianę polegającą na dostosowaniu załącznika do zmian tekstowych. 3. Pozostałe ustalenia uchwały, o której mowa w ust. 1 zachowują moc z uwzględnieniem zmian wprowadzonych niniejszą uchwałą". Rada Miejska w Twardogórze uchyliła zatem część zapisów uchwały nowelizowanej; tak bowiem należy rozumieć użyte w tym przepisie uchwały sformułowania "wykreśla się" (zob. Słownik języka polskiego PWN, https://sjp.pwn.pl/sjp/wykreslic;2539503.html). Uchylenie fragmentów planu miejscowego dotyczy wskazanych w § 2 uchwały terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 4MN oraz terenów zieleni urządzonej l. ZP i 2. ZP. Tymczasem mając na uwadze treść art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że plan sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, stwierdzić trzeba brak podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały jedynie uchylającej (w całości lub części) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podobnie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy wyłącznie zmiany planu (tzn. dotyczy zmiany ustaleń obowiązujących poprzez wprowadzenie ustaleń innych niż dotychczasowe), a nie wyeliminowania tego planu z obrotu prawnego. W ocenie organu nadzoru błędem jest także zrównywanie uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z jego zmianą, ponieważ konsekwencje prawne zmiany planu i jego uchylenia są diametralnie różne. Formalną podstawę działania rady gminy w sprawach planowania przestrzennego stanowi art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, który upoważniają do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, że rada gminy jest uprawniona do stanowienia w innych sprawach, które są zastrzeżone ustawami jako należące do kompetencji rady gminy. Jednak należy zwrócić uwagę, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przepisu, który pozwalałby radzie gminy uchylić obowiązujący plan miejscowy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 574/14) czytamy: podstawy prawnej dla uchylenia uchwały w sprawie planu miejscowego nie tworzą w szczególności przepisy art. 3 ust. 1 (tzw. władztwo planistyczne gminy musi pozostawać w granicach ustaw) lub art. 14 ust. 8 u.p.z.p. («plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego»). W ustawie w sposób wyraźny rozgraniczono przypadki nowelizacji planu miejscowego, czego dotyczy art. 27 u.p.z.p. oraz utraty mocy prawnej planu miejscowego w całości, czego dotyczą art. 28 ust. 1 oraz art. 34 u.p.z.p.". W rozpatrywanej sprawie uchylenie fragmentów planu miejscowego dotyczy wskazanych w § 2 uchwały terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 4MN oraz terenów zieleni urządzonej l. ZP i 2.ZP. Celem uchwały Nr XXXVI.419.2018, zgodnie z zawartym w dokumentacji planistycznej uzasadnieniem, była konieczność zmiany ustaleń dla terenów nią objętych. Jednak uchwałodawca, jako zmianę przyjął "wykreślenie" (co de facto rozumieć należy jako uchylenie) postanowień dotyczących terenów oznaczonych symbolami l. ZP, 2. ZP i 4.MN, tak aby ustalenia planu podlegającego zmianie nie obowiązywały w granicach tych terenów. Dodatkowo krytycznie należy ocenić fakt, iż nie określono jednoznaczne kształtu załącznika graficznego do uchwały Nr XX.140.2012 po wprowadzeniu przedmiotowej "zmiany" i ujednoliceniu go. Wojewoda stwierdza, że uchylenie obowiązującego planu może nastąpić jedynie w określonych ustawowo przypadkach. Utrata mocy obowiązującego miejscowego planu następuje w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Ponadto w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wojewoda może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność w całości lub części uchwały w sprawie planu miejscowego w przypadku, gdy stwierdzi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów. Nadto plan miejscowy może zostać również uchylony na skutek orzeczenia sądu administracyjnego, po jego uprzednim zaskarżeniu zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym (art. 93 ust. 1 i art. 101 ust. 1). Ponadto obowiązujące plany mogą utracić moc na podstawie regulacji ustawowej (jak to miało miejsce w roku 2003 wraz z podjęciem obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują innych (niż wskazane) trybów wycofania z obrotu prawnego obowiązującego miejscowego planu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 640/16): "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksową regulację dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza przepisy dotyczące istoty tego planu i trybu jego przygotowania. W ich świetle brak jest podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały jedynie uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w całości, czy też w części. Rację ma zatem organ nadzoru twierdząc, że do sytuacji, w której miejscowy plan przestaje obowiązywać dochodzić może wyjątkowo i to w przypadkach jasno wskazanych w ustawie np. art. 28 ust. 1 i 34 ust. 1 u.p.z.p. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normując procedurę przygotowania i uchwalenia planu, a nie jego uchylenia (...)". Nawet gdyby przyjąć (co jest rozważane w niektórych wyrokach sądowych), że uchylenie planu jest szczególną formą jego zmiany i wobec powyższego mają zastosowanie przepisy art. 27 ustawy o planowaniu nie jest możliwe prawidłowe spełnienie wymogów art. 15 i 17 ustawy. Trudno bowiem sprostać wypełnieniu całej procedury planistycznej wymaganej przed przyjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego, gdy dotyczyć ma ona uchylenia planu lub jego części. Zachodzi bowiem pytanie w jaki sposób sformułować obowiązkowo wymagane wart. 15 ust. 2 określenia, które musi zawierać plan np. ustalenia planu dotyczące przeznaczenia terenów, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu czy stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Podobnie wątpliwości budzi kwestia uzyskiwania uzgodnień i opinii dla takiego planu oraz zasadność opracowania prognozy oddziaływania ustaleń planu na środowisko. Wątpliwości także będzie budzić treść projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych. Kolejną kwestią jest możliwość wykazania, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń studium oraz sporządzenie prognozy finansowej skutków uchwalenia takiej zmiany planu, skoro ma ona polegać na zaplanowaniu terenów o "pustych" ustaleniach tzn. terenów pozbawionych jakichkolwiek ustaleń dotyczących przeznaczenia i zagospodarowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 574/14).

Główną funkcją planu miejscowego jest przeznaczenie terenów oraz kształtowanie zagospodarowania przestrzeni, a więc określenie jednoznacznych i stabilnych warunków dla inwestowania. Natomiast uchylenie planu powoduje brak tej stabilności i przewidywalności w obszarze "uchylonego planu" i w jego okolicy, zatem stanowi zaprzeczenie procesu jakim jest sporządzenie planu miejscowego. Dopuszczalność uchylenia planu jest możliwa tylko gdy, jak to już wskazano powyżej, jego ustalenia zastąpione zostaną innymi ustaleniami (innego lub zmienionego) planu lub gdy z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa jego funkcjonowanie w obrocie prawnym nie jest dopuszczalne. Powyższa argumentacja organu nadzoru znajduje uzasadnienie w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Lu 472/16), w którym stwierdza się, że: "istotą planowania przestrzennego jest wprowadzenie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OZ 525/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uchylenie zaś przepisów miejscowego planu bez wprowadzenia w ich miejsce nowych unormowań zastępujących unormowania uchylone (brak miejscowego planu zagospodarowania) znosi wprowadzony ład przestrzenny, tworzy sytuację dowolności w zakresie korzystania z terenów. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normując procedurę przygotowania i uchwalenia planu a nie jego uchylenia (...).". Ponadto w myśl art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jest podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć jednak należy, że planowanie miejscowe, a więc uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest fakultatywne. Zatem plany miejscowe gmina sporządza w zależności od potrzeb. Przy czym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje wyjątki od zasady fakultatywności planowania miejscowego, wynikające z przepisów odrębnych (w niniejszej sprawie nie mają zastosowania). Rada gminy zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ma do wyboru wyłącznie dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) bądź podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie jest możliwe dokonywanie zmian w kwalifikacji terenów objętych planem miejscowym w trybie innym niż dwa wskazane powyżej. Zakres zmian planistycznych przesądza o wyborze jednego z dwóch wymienionych rozwiązań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 472/16). Każda zmiana planu miejscowego jest zmianą przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu (art. 27 ustawy). W tej sytuacji nie ma wątpliwości, że uchwała o planie miejscowym (art. 15 ustawy) nie może zawierać unormowań przewidujących możliwość uchylenia planu bez jednoczesnego wprowadzenia stosownych zmian w planie już obowiązującym. Wniosek taki wzmacnia okoliczność, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje rozwiniętą procedurę przygotowania i uchwalenia planu a nie jego uchylenia i zawiera gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia wniosków i uwag do projektu planu (art. 17 i 18 ustawy). Korzystanie z tych gwarancji nie jest natomiast możliwe w przypadku uchwały uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. też w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 858/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 1648/96, ONSA 1997/4/176). Gmina, decydując się na ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego w oparciu o plan miejscowy, nie może następnie dowolnie rezygnować z planowania przestrzennego. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Twardogórze przepisami zawartymi w przedmiotowej uchwale rozstrzygnęła o utracie mocy obowiązującej części zapisów zmienianego planu miejscowego w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1 ZP, 2.ZP i 4.MN, bez wprowadzenia nowych ustaleń dla tych terenów. Takie działanie organu stanowiącego gminy prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia wykonywania prawa własności w sposób określony w planie miejscowym. Wojewoda wskazuje, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano generalnie uprawnienie gminy do kształtowania polityki przestrzennej na terenie swojej właściwości, jako przejawu zagwarantowanej Konstytucją suwerenności w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Stąd to do wyłącznej kompetencji rady gminy - poza wyjątkami szczegółowo wyartykułowanymi w ustawie - należy kompetencja w zakresie kształtowania charakteru obszarów położonych na jej terenie. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 2 zd. 2 tej ustawy to rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Powyższe oznacza, iż rada gminy w każdym czasie może dojść do przekonania, iż zapisy planu miejscowego są nieaktualne jednakże w takim przypadku nie jest uprawniona do uchylenia takiego zapisu obowiązującego planu miejscowego, jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie, lecz do przeprowadzenia procedury określonej w art. 27 ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 571/08).

Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru wskazuje, że do istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał czy przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102) ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zdaniem organu nadzoru uchwała Nr XXXI.346.2017 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 28 września 2017 r. została podjęta bez podstawy prawnej, z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Rada Miejska w Twardogórze. Przywołując w podstawie prawnej art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017r. poz. 1875 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369) Rada Miejska w Twardogórze zakwestionowała rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 kwietnia 2018 r. Nr NK-N.4131.141.3.2018.RJ1, stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXVI. 419.2018 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra, zatwierdzonego uchwałą Nr XX. 140.2012 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 września 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę do wniesienia skargi stanowi uchwała Rady Miejskiej w Twardogórze Nr XXXVII. 422.2018, z dnia 19 kwietnia Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 kwietnia 2018 r. Nr NK-N.4131.141.3.2018.RJ1.

Skarżący zarzuca rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. pz.1073), przez przyjęcie, że Rada Miejska w Twardogórze podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. pz.1073), polegające na uznaniu, iż Rada Miejska w Twardogórze nie miała podstaw do podjęcia uchwały jedynie uchylającej (w całości lub w części) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, - art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. pz.1073), przez przyjęcie, że zmiana planu dotyczy wyłącznie zmiany ustaleń obowiązujących poprzez wprowadzenie ustaleń innych niż dotychczasowe, a nie wyeliminowania tego planu z obrotu prawnego.

Wskazując na powyższe uchybienia Rada Miejska w Twardogórze, w myśl art. 148 ppsa wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o obciążenie Wojewody Dolnośląskiego kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że Rada Miejska w Twardogórze uchwałą Nr XXXVI.419.2018 z dnia 22 marca 2018 r. dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra, zatwierdzonego uchwałą nr XX.140.2012 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 września 2012 r., w zakresie ustaleń planu i korekty rysunku planu, poprzez wykreślenie ustaleń planu dla części terenu objętego planem oznaczonego symbolami 1 ZP, 2.ZP, i 4.MN. W istocie zmiana planu polegała na uchyleniu fragmentów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XX. 140.2012 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 września 2012 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 kwietnia 2018 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność tej uchwały zarzucając, że podjęta została bez podstawy prawnej, z istotnym naruszeniem art. 28 ust. l i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc pod uwagę zapis art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi o celu sporządzenia planu jak i art. 27 tejże ustawy, który stanowi o możliwości zmiany planu, organ nadzoru uznał, że brak jest podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały jedynie uchylającej w całości lub w części miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W szczególności podniósł, iż pod pojęciem "zmiany" planu nie mieści się możliwość jego uchylenia. Ponadto wojewoda wskazał, iż uchylenie obowiązującego planu (utrata mocy prawnej planu miejscowego) może nastąpić wyjątkowo jedynie w ustawowo określonych przypadkach tj. wskazanych w art. 28 ust. l i 34 u.p.z.p. Uzasadnieniem stanowiska dotyczącego braku podstaw do uchylenia planu lub jego części jest według organu nadzoru również fakt, iż gdyby uchylenie było szczególną formą zmiany planu wynikającą z art. 27 u.p.z.p., to niemożliwym byłoby w tej procedurze zmiany, spełnienie w sposób prawidłowy wymagań przewidzianych w art. 15 i 17 ustawy. Wojewoda powołuje się również na znaczenie i funkcje sporządzania planów, które mają wprowadzić ład przestrzenny, zapewnić stabilne warunki do inwestowania. Możliwość zaś uchylania powoduje brak takiej stabilizacji i stanowi zaprzeczenie procesu jakim jest sporządzanie miejscowego planu.

Gmina Twardogóra pragnie wskazać, że jakakolwiek możliwość zmiany planu (a nie tylko jego uchylenie choćby w części) niweluje skutki stabilizacji w zakresie warunków inwestowania, stworzonych przez akty planistyczne, które następnie podlegają zmianom. Władztwo planistyczne leżące zaś w rękach organów gminy pozwala w sposób jak najbardziej optymalny uwzględniać potrzeby wspólnoty lokalnej w zakresie możliwości zagospodarowania terenów należących do tej wspólnoty oraz do poszczególnych jej członków. W ramach tego władztwa gmina decyduje o formach oraz zakresie terytorialnym jego obowiązywania. Zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina Twardogóra nie podziela stanowiska Wojewody Dolnośląskiego dotyczącego braku podstaw prawnych do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego lub jego części polegającej na uchyleniu jego postanowień. Skarżąca podnosi, iż zarzut podniesiony na podstawie art. 27 u.p.z.p., z którego organ nadzoru wywodzi, iż w pojęciu "zmiany" planu nie mieści się pojęcie "uchylenie" planu, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma on oparcia w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i stanowi nadinterpretację prawa. Gmina Twardogóra stoi na stanowisku, że art. 27 u.p.z.p. o treści "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane" dawał podstawę do podjęcia przez Radę Miejską w Twardogórze uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem pod pojęciem "zmiana" należy również rozumieć "uchylenie". Jest to zgodne z przypisaną gminie zasadą autonomii w zakresie realizacji zadania własnego jakim jest kształtowanie polityki przestrzennej, o której mowa w art. 3 u.p.z.p., który stanowi: "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy." Taki zapis oznacza, że gmina ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia danej polityki, jednakże posiada w tym zakresie władztwo planistyczne oraz samodzielność, która oczywiście mieścić się powinna w ramach przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca wskazuje, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwaną dalej "u.p.z.p.", nie nakładają na gminę obowiązku uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (poza wyjątkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne), tak jak to czynią w przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 87 ust. 4 u.p.z.p. jest aktem bezwzględnie wymaganym dla każdej gminy. Uchylenie części lub całości planu doprowadza jedynie do stanu braku na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to stan nie jest sprzeczny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wręcz doprowadza do sytuacji, która wprost przewidziana jest w przepisach ustawy - art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 59 ust. l i art. 61 ust.6 u.p.z.p. W razie uchylenia postanowień obowiązującego planu nie powstaje bowiem luka w zakresie sposobu zagospodarowania terenu, ponieważ ład przestrzenny kształtowany jest zgodnie z art. 4 ust.2 u.p.z.p. decyzjami o warunkach zabudowy, co w pełni mieści się w granicach władztwa planistycznego gmin, które rozciąga się nie tylko na stanowienie o kierunku zagospodarowania terenu w planie, ale również na to czy ład przestrzenny kształtowany ma być w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania czy też w oparciu o warunki zabudowy. Gmina wskazuje, że trafność stanowiska organu nadzoru nie została również podzielona w orzecznictwie sądowo administracyjnym. W orzecznictwie sądowo administracyjnym jak i literaturze przyjmuje się za właściwą wykładnię polegającą na tym, iż przez zmianę planu zawartą w art. 27 u.p.z.p. rozumieć należy nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący plan lub jego część, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu lub jego części. Słuszność takiego stanowiska potwierdzona została między innymi w wyrokach NSA z dnia 19 czerwca 2012r. II OSK 852/12, WSA z Opolu z dnia 27.09.2007r. II SA/Op 355/07, WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 13.08.2015r. II SA/Go 279/15, WSA w Olsztynie z dnia 28.10.2008r. II SA/Ol 571/08, WSA w Rzeszowie z dnia 21.12.201 lr. II SA/Rz 978/11 oraz najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r. II OSK 567 2016r., w którym sąd wyraźnie stwierdził, że uchwalony przez radę gminy akt planowania może być przez ten organ zmieniony lub uchylony (co też jest traktowane jako zmiana), lecz zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 27 u.p.z.p. każda zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie w jakim są one uchwalane.

Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. Gmina Twardogóra dokonując zmiany planu będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wypełniła procedurę przewidzianą w tym przepisie prawa tj. przewidzianą jak dla uchwalania planu. Do wypełnienia takiej procedury przystąpiono zgodnie z art. 14 u.p.z.p., na podstawie uchwały Nr XXIV.262.2017 z dnia 9 lutego 2017r. Rady Miejskiej w Twardogórze w sprawie "przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Twardogóra, zatwierdzonego uchwalą Nr XX. 140.2012 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 września 2012.

Gmina Twardogóra nie zgadza się z poglądem organu nadzoru zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wyrażającym się tym, że wypełnienie przy zmianie planu trybu z art. 27 u.p.z.p. polega również na spełnieniu wymogów art. 15 u.p.z.p., który zawiera obligatoryjne i fakultatywne elementy planu, co z kolei nie jest możliwym do wypełnienia przy uchyleniu planu lub jego części.

Strona zauważa, iż przeprowadzona procedura zmiany planu została również wykonana zgodnie z § 82 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (odnosi się on do aktów prawnych stanowionych przez Sejm, ale zawarte w nim zasady można odpowiednio stosować do zmian wprowadzanych do uchwał wydawanych przez organy stanowiące władz lokalnych), przy uwzględnieniu wymogów art. 27 u.p.z.p. Istotnym przy tym jest, że artykuł 27 u.p.z.p. stanowi jedynie, iż zmiana planu następuje w takim trybie w jakim jest on uchwalany, czyli wskazuje konieczność zachowania procedury/sposobu postępowania. Przepis ten nie reguluje zakresu merytorycznego danego dokumentu, o którym stanowi art. 15 u.p.z.p. Jednocześnie w przedstawionej sytuacji trudno uznać uchwałę zmieniającą jako samodzielny akt prawa, odpowiadający w swej formie wszystkim wymogom ustawy u.p.z.p. Za taki można dopiero uznać tekst jednolity uchwały, a w przedmiotowej sprawie nie można odnieść się do braków wypełnienia wymogów art. 15 u.p.z.p inaczej jak w kontekście ogólnym norm art. 15 rozgraniczonych w ust. 2 i ust. 3. Cytując za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2010 r., syg. akt II OSK 311/10: "autorzy Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego (wyd. C.H. Beck 2008, s. 154) zwrócili uwagę, iż "obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem.... Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem". Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obok orzeczeń wskazujących na bezwzględny obowiązek zamieszczenia w każdym planie miejscowym postanowienia wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 12 omawianej ustawy pojawiły się wyroki wskazujące, że zamieszczenie takiego postanowienia zależy od istnienia w terenie konkretnych okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń. (...) Stanowisko to należy uznać za trafne." Wskazuje to na brak innych przesłanek, poza warunkami faktycznymi obligujących do wypełnienia wymogów art. 15. Pierwotnie przeprowadzona procedura planistyczna i ocena jej zgodności z przepisami prawa przez organ nadzoru wykluczają uchybienia w tym zakresie.

Pod pojęciem "tryb" zgodnie ze słownikiem synonimów można rozumieć przede wszystkim sposób postępowania, metodę, sposób działania, co zgodne jest z intencją ustawodawcy zapisaną w art. 27 u.p.z.p. Zresztą takie też stanowisko zostało przyjęte w orzecznictwie sądowo administracyjnym (orzeczenia wyżej przytoczone), w których sądy jednoznacznie wskazują, iż dla uchylenia planu, które rozumiane jest również jako zmiana planu wymagane jest zastosowanie art. 27 u.p.z.p. tj. wyczerpanie procedury przewidzianej ustawą poczynając od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zgodnie z art. 14 u.p.z.p., z uwzględnieniem zapisów art. 17 oraz 18 u.p.z.p., które to przepisy określają procedurę czyli tryb uchwalania planu. Skarżąca podnosi, iż procedura wynikająca z art. 17 u.p.z.p. dla zmiany części planu dokonanego uchwałą będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, została przez Gminę Twardogóra wypełniona w zakresie w jakim niezbędna była do uchylenia tej części planu. Chybione jest stanowisko organu nadzoru, wyrażające się tym, iż dla każdej zmiany planu bezwzględnie musi być przeprowadzona każda czynność wynikająca z art. 17 u.p.z.p., bowiem nie dla każdej zmiany części planu możliwym jest wykonanie tych wszystkich czynności. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 27 maja 2011 r. II SA/GI 1281/10, zajął stanowisko cyt. "Oczywiście w zależności od przedmiotu zmiany planu może okazać się, że dla zachowania wymaganej ustawowo procedury tej zmiany nie będzie konieczne dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w art. 17, a tylko niektórych z nich".

Jednocześnie (zdaniem strony) nie można zgodzić się z tezą, iż sam fakt przeprowadzenia zmiany/uchylenia planu wpływa na ocenę prawidłowości wypełnienia określonych przepisami wymogów. Ocenę prawidłowości przeprowadzenia procedury należy rozpatrywać badając zgodność co do wszystkich jej elementów, nie zaś zakładając poprawność lub brak poprawności w kontekście uzyskania potencjalnych wyników, to jest w tym wypadku uzyskiwanych uzgodnień i opinii czy zasadności lub jej braku w przypadku prognozy środowiskowej czy też finansowej. Należy podkreślić, iż w przypadku przedmiotowej zmiany planu stosownie do obowiązujących regulacji zapewniono udział społeczeństwa w procedurze planu na wszystkich etapach, uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia, a także wykonano opracowania zgodnie z pkt 4 i 5 artykułu 17. Ponadto (zdaniem gminy) na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut organu nadzoru, dotyczący braku przepisu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który pozwalałby radzie gminy uchylić obowiązujący plan miejscowy lub jego część, uzasadniając, że w ustawie w sposób wyraźny rozgraniczono jedynie przypadki nowelizacji planu miejscowego, czego dotyczy art. 27 u.p.z.p. oraz utraty mocy prawnej planu miejscowego w całości, czego dotyczą art. 28 ust. 1 oraz art. 34 u.z.p.z. Otóż organ nadzoru pominął w swoim wywodzie całkowicie zapis art. 88 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi "W odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego gmin, o których mowa w art. 87 ust. 3, przepisy art. 31a ustawy wymienionej w ust. 1 zachowują moc do czasu utraty mocy albo uchylenia tych planów." Przepis tego artykułu w sposób wyraźny przewiduje możliwość uchylenia planu miejscowego przez organ, który go uchwalił, czyli radę gminy. Instytucja więc uchylenia planu jest przewidziana przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co tym bardziej potwierdza, że zarzuty Wojewody Dolnośląskiego przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym są chybione i nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski, działając przez pełnomocnika, na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), wniósł o oddalenie skargi. Na uzasadnienie wskazano, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Nr NK-N.4131.141.3.2018.RJ1 z dnia 9 kwietnia 2018 r., Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Nr XXXVI.419.2018 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra, zatwierdzonego uchwałą nr XX. 140.2012 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 września 2012 r. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta bez podstawy prawnej, z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 oraz 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ustawy, poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w Twardogórze, podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego, 2. art. 4 ust. 1 ustawy, polegające na uznaniu, że Rada Miejska w Twardogórze nie miała podstaw do podjęcia uchwały jedynie uchylającej (w całości lub części) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

3. art. 27 ustawy, poprzez przyjęcie, że zmiana planu dotyczy wyłącznie zmiany ustaleń obowiązujących poprzez wprowadzenie ustaleń innych niż dotychczasowe, a nie wyeliminowania tego planu z obrotu prawnego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do zasadności złożonej skargi, Wojewoda Dolnośląski podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i w związku z tym wnosi o jej oddalenie. Wniosek ten uzasadniony jest niżej wskazanymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Okoliczności i argumenty powołane w skardze w żaden sposób nie podważają prawidłowości kwestionowanego aktu nadzoru Wojewody Dolnośląskiego. Organ nadzoru podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, że mając na uwadze treść art. 14 ust. 1 ustawy, który stanowi, że plan sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, należy stwierdzić brak podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały jedynie uchylającej (w całości lub części) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podobnie art. 27 ustawy dotyczy wyłącznie zmiany planu (tzn. dotyczy zmiany ustaleń obowiązujących poprzez wprowadzenie ustaleń innych niż dotychczasowe), a nie wyeliminowania tego planu z obrotu prawnego. Jak wskazano w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, błędem jest także miejscowe zrównywanie uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z jego zmianą, terenu, ponieważ konsekwencje prawne zmiany planu i jego uchylenia są diametralnie różne. W rozpatrywanej sprawie uchylenie fragmentów planu miejscowego dotyczy wskazanych w § 2 uchwały terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 4MN oraz terenów zieleni urządzonej 1.ZP i 2.ZP. Celem zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, zgodnie z zawartym w dokumentacji planistycznej uzasadnieniem, była konieczność zmiany ustaleń terenów o dla terenów nią objętych. Jednak Rada Miejska w Twardogórze, jako zmianę przyjęła "wykreślenie" (co de facto rozumieć należy jako uchylenie) postanowień - terenów oznaczonych symbolami 1.ZP, 2.ZP i 4.MN, tak aby ustalenia planu nie obowiązywały w granicach tych terenów.

Wojewoda Dolnośląski podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, że "zmiany" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mieści się pojęciu "uchylenia" takiego planu. Do zmiany miejscowego planu mają zastosowanie przepisy ustawy i wymagają realizacji zasad z art. 15 ustawy oraz wypełnienia procedury planistycznej, zgodnie z art. 17 ustawy. Jak wojewoda wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uchylenie obowiązującego planu może nastąpić tylko w określonych ustawowo przypadkach: Utrata mocy obowiązującego miejscowego planu następuje w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Ponadto w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wojewoda może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność w całości lub części uchwały w sprawie planu miejscowego w przypadku, gdy stwierdzi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów. Nadto plan miejscowy może zostać również uchylony na skutek orzeczenia sądu administracyjnego, po jego uprzednim zaskarżeniu zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym (art. 93 ust. 1 i art. 101 ust. 1). Ponadto obowiązujące plany mogą utracić moc na podstawie regulacji ustawowej (jak to miało miejsce w roku 2003 wraz z podjęciem obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują innych (niż wskazane powyżej) trybów wycofania z obrotu prawnego obowiązującego miejscowego planu. Zatem zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 28 ustawy jest bezzasadny.

Wojewoda Dolnośląski podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, że główną funkcją planu miejscowego jest przeznaczenie terenów oraz kształtowanie zagospodarowania przestrzeni, a więc określenie jednoznacznych i stabilnych warunków dla inwestowania. Natomiast uchylenie planu powoduje brak tej stabilności i przewidywalności w obszarze "uchylonego planu" i w jego okolicy, zatem stanowi zaprzeczenie procesu jakim jest sporządzenie planu miejscowego. Organ nadzoru nie podziela stanowiska gminy, że uchylenie części lub całości planu doprowadza jedynie do stanu braku na danym obszarze miejscowego planu, w którym nie powstaje luka w zakresie sposobu zagospodarowania terenu, ponieważ ład przestrzenny kształtowany jest decyzjami o warunkach zabudowy. Wojewoda zauważa, że zgodnie z art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy decyzje lokalizacyjne można wydawać w sytuacji braku planu, bez względu na to z czego ten brak wynika. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie ma sytuacji braku planu miejscowego, skoro według Rady Miejskiej w Twardogórze zmiana planu miała polegać na zaplanowaniu terenów o "pustych" ustaleniach tzn. terenów pozbawionych jakichkolwiek ustaleń dotyczących przeznaczenia i zagospodarowania.

Za bezzasadny, zdaniem wojewody, należy uznać zarzut gminy o naruszeniu art. 27 ustawy, poprzez przyjęcie, że przy podejmowaniu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wypełnić całą procedurę planistyczną. Wojewoda Dolnośląski podtrzymuje stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, że trudno sprostać wypełnieniu całej procedury planistycznej wymaganej przed przyjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego, gdy dotyczyć ma ona uchylenia planu lub jego części. Zachodzi bowiem pytanie - wskazano w akcie nadzoru - w jaki sposób sformułować obowiązkowo wymagane w art. 15 ust. 2 ustawy określenia, które musi zawierać plan np. ustalenia planu dotyczące przeznaczenia terenów, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu czy stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Podobnie wątpliwości budzi kwestia uzyskiwania uzgodnień i opinii dla takiego planu oraz zasadność opracowania prognozy oddziaływania ustaleń planu na środowisko. Wątpliwości także będzie budzić treść projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych. Kolejną kwestią jest możliwość wykazania, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń studium oraz sporządzenie prognozy finansowej skutków uchwalenia takiej zmiany planu, skoro ma ona polegać na zaplanowaniu terenów o "pustych" ustaleniach tzn. terenów pozbawionych jakichkolwiek ustaleń dotyczących przeznaczenia i zagospodarowania.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, gmina, aby nie narazić się na zarzut niezgodnego z prawem działania, w sytuacji zmiany ustaleń planu miejscowego, zobowiązana jest zastosować ten sam tryb, który jest właściwy dla uchwalenia planu. Takie stanowisko prezentowane jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2008 r., II OSK 366/2008, LexisNexis nr 1940207; i z 13 sierpnia 2010 r., II OSK 1488/2010, LexisNexis nr 2544011; wyroki WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 73/2008, LexisNexis nr 1994508; i z 7 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1302/2008, LexisNexis nr 2246773; wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2010 r., II SA/Kr 901/10, CBOSA). Dla właścicieli (użytkowników wieczystych) określonych nieruchomości wprowadzone zmiany mogą być istotne oraz skutkować tymi samymi konsekwencjami, co uchwalony plan miejscowy. Powyższe potwierdza, że interes prawny tych podmiotów może zostać naruszony wskutek podjęcia uchwały o uchyleniu lub zmianie planu. Należy zatem uznać, że posiadają oni legitymację skargową do zaskarżenia uchwał w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w art. 17 ustawy procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmian. Bez względu zatem na rodzaj i zakres zmian, a więc nawet wówczas, gdy zmiana planu jest niewielka (np. polega na obniżeniu stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości czy częściowej zmianie samego tekstu planu), gmina powinna przestrzegać ustalonego w art. 17 trybu postępowania (por. wyrok NSA z 21 maja 2010 r., OSK 455/10, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z 24 lutego 2009 r" II SA/Kr 1271/2008, LexisNexis nr 2795427; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2008 r., II SA/Wr 606/2007, LexisNexis nr 2118559).

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia gminy, że przepis art. 88 ust. 2 ustawy w sposób wyraźny przewiduje możliwość uchylenia planu miejscowego przez organ, który go uchwalił, czyli radę gminy, a więc instytucja uchylenia planu jest przewidziana przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślić należy, że z przepisu art. 88 ust. 2 ustawy wynika, że możliwość uchylenia planów dotyczy tylko przypadków, o których mowa w art. 87 ust. 3, gdyż w tym przepisie wskazano, cyt.: "W odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego gmin, o których mowa w art. 87 ust. 3, przepisy art. 31a ustawy wymienionej w ust. 1 zachowują moc do czasu utraty mocy albo uchylenia tych planów". Z powyższego wynika, iż ustawodawca możliwość uchylenia planu przewidział w zakresie planów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Organu nadzoru nie można powyższego przepisu stosować poprzez analogię do całkowicie innej sytuacji.

Wojewoda Dolnośląski, biorąc pod uwagę, że strona skarżąca nie wniosła do sprawy żadnych nowych istotnych okoliczności, podtrzymuje w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wnosi jak we wstępie, tj. o oddalenie skargi.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1389 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakres kontroli sprawowanej określa zaś ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Następnie trzeba powiedzieć, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, jego zadania, uprawnienia, a także nadzór nad samorządem zostały ujęte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), w art. 163-172. Ustawa zasadnicza nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru stanowi zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami.

Przesłanki sprawowania nadzoru i wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały nadto w ustawie o samorządzie gminnym, w rozdziale 10, zatytułowanym "nadzór nad działalnością gminną" która w art. 85 stanowi, że nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ponadto, jak określa art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych ustawami. Brzmienie przytoczonych przepisów wskazuje, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego (tu: gminy) została przekazana wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem, czyli kryterium legalności. Organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Jak dalej wskazał ustawodawca w art. 91 ust. 1 ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W rozpoznawanej sprawie dalej ważkie jest, że – zdaniem organu nadzoru, wyrażonym w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym – w uchwale z dnia 22 marca 2018 r. organ stanowiący gminy dopuścił się istotnego naruszenia prawa, co pociągnęło za sobą konieczność wyeliminowania przez wojewodę całego aktu z obrotu prawnego.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, takich jak przykładowo naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Definicje te zostały wykształcone w drodze stosowania prawa. Przez "sprzeczność" przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. W świetle powyższego, dla stwierdzenia nieważności uchwały wymagane jest wykazanie istotnego naruszenie prawa (ma ono mieć charakter oczywisty i bezpośredni). Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", ST 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przyjmuje się, że są to naruszenia prawa m.in. jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego, sąd zobowiązany jest badać treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Zatem kontrolując akt nadzoru sąd administracyjny obowiązany jest badać, czy trafnie wojewoda uznał, że uchwała w sposób istotny narusza prawo. Sąd musi zatem najpierw przeanalizować zgodność z prawem uchwały gminy, a następnie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. "Badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest zatem immanentnie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Specyfiką spraw z tego zakresu jest właśnie kontrolowanie aktów objętych aktami nadzoru, a tym samym, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego na moment jego wydania, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie". (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2166/14).

Mając na względzie dotychczasowe uwagi i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że w toku postępowania nadzorczego wojewoda stwierdził, że uchwała Nr XXXVI.419.2018 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 22 marca 2018 r., podjęta w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra, zatwierdzonego uchwałą nr XX.140.2012 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 6 września 2012 r. jest nieważna, albowiem została podjęta bez podstawy prawnej, z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.).

Zdaniem sądu z tezą o braku podstawy prawnej dla podjęcia wyeliminowanej uchwały należy się zgodzić.

Podstawę prawną działania gmin w zakresie władztwa planistycznego stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2017, t. j. 1073). Ustawodawca już w art. 1 ust. 1 tego aktu, określającym zakres przedmiotowy ustawy wskazał, że określa ona 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast ustęp 2 omawianego artykułu uściśla jakie elementy ("zwłaszcza") należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne dla rozpoznawanej sprawy będzie wymienienie niektórych, a mianowicie: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, (...); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, (...); zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Przechodząc dalej do analizy aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego należy zwrócić uwagę, iż ustawodawca w art. 15 ustawy wskazuje w ustępie 1 pkt 1, że uzasadnienie do projektu uchwały zawiera "sposób realizacji wymogów, wynikających z art. 1 pkt 2-4 (walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej). Z kolei ustęp 2 omawianego artykułu zawiera listę zagadnień, które rada gminy musi ("w planie miejscowym określa się obowiązkowo"), a ustęp 3 co może ("w panie miejscowym określa się w zależności od potrzeb") określić w uchwale o planie. Porównanie tych unormowań z określeniami art. 1 ustawy wskazuje, że zakres informacji zawartych w planie miejscowym (co do zasady) zawiera i rozwija elementy kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy. Konkludując, zdaniem sądu, nie może być wątpliwości, że plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem, kształtującym ład przestrzenny w gminie i ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Inaczej mówiąc, intencją ustawodawcy, zgodnie z wykładnią systemową, logiczną i funkcjonalną przytoczonych unormowań jest, aby jak największy teren kraju został objęty planami zagospodarowania przestrzennego. Jest to istotne dla życia całej lokalnej społeczności, wiąże się z planami inwestycyjnymi osób fizycznych, podmiotów gospodarczych, deweloperów etc.

Dalej, w tym kontekście należy także wskazać, że nie sposób zgodzić się z poglądami, prezentowanymi w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, jakoby w kompetencji gminy było tak stanowienie, jak i uchylanie obowiązujących planów (w ramach postępowania – jak w badanym przypadku – procedury zmiany planu). Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej (w tym wypadku organ stanowiący gminy) działają na podstawie i w granicach prawa. Ustawodawca wskazał wprost w przepisie art. 20 ust. 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do uchylenia uchwały o planie, bez jednoczesnego uchwalenia "nowego" planu (por. art. 34 ust. 1 ustawy) posłużyłby się sformułowaniem "uchwałę w przedmiocie planu (uchwalenia lub uchylenia) podejmuje rada gminy". Nadto, należy zgodzić się z Wojewodą Dolnośląskim, że skutki zmiany planu są całkowicie odmienne od faktycznych i prawnych skutków uchylenia planu. W pierwszym przypadku nadal decydujące i determinujące możliwość wykorzystania terenu jest określenie jego przeznaczenia w planie, czyli akcie prawa miejscowego (tyle, że być może inne niż poprzednio obowiązującym) - uchwale podjętej przez organ stanowiący gminy, podczas gdy w przypadku uchylenia dotychczas obowiązującego planu, inwestycje mogą być realizowane na postawie decyzji lokalizacyjnych, wydawanych przez organ wykonawczy gminy, na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w ustępie 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Porównanie wymogów normatywnych dla planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy wskazuje jednoznacznie, że wymogi jakie musi spełniać inwestycja objęta planem miejscowym winna pewypełniać znacznie ostrzejsze kryteria, niż wymogi inwestycji realizowanej na podstawie decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. Uchwalając plan rada gminy jest obowiązana odnieść się w nim do szeregu elementów zawartych w art. 15 u.p.z.p., w efekcie czego wymogi planu musi respektować następnie inwestor, podczas gdy aby otrzymać decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wystarczy zastosować się do tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, opisanej w przywołanym art. 61 u.p.z.p. Jak wcześniej powiedziano wymogi te (co do zasady) są mniej restrykcyjne. Procedowanie na podstawie art. 61 ustawy stanowi zatem specyficzną "protezę" umożliwiającą zabudować teren, dla którego plan nie został uchwalony. Reasumując, zdaniem sądu, ustawodawca unormowaniami ustawowymi dąży do realizowania polityki zachowania ładu przestrzennego w terenie za pomocą jak najpowszechniejszego uchwalania planów miejscowych. Skoro tak, to należy uznać, że teren gminy raz objęty prawidłowo uchwalonym i pozostającym w obrocie prawnym planem miejscowym winien tym (lub nowym) planem pozostać objęty. Inaczej mówiąc, zdaniem sądu, ustawodawca przyznał gminie kompetencje uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego i ich zmian, ale kompetencje te nie obejmują samego/wyłącznego uchylenia uchwały o planie. Gdyby ustawodawca, w ramach władztwa planistycznego gminy, dopuścił możliwość jedynie uchylenia uchwały o planie, dałby temu wyraz wprost w unormowaniu ustawowym, dlatego konkluzja organu nadzoru, że skarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, zdaniem sądu w tym składzie, jest prawidłowa.

Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi art. 88 ust. 2 wcale nie wskazuje, że ustawodawca dopuszcza samo uchylenie dotychczas obowiązujących planów, a jedynie stanowi, że plany dotychczasowe tracą moc najpóźniej 31grudnia 2003 r., chyba że zostaną uchylone (czytaj w trybie uchwalenia nowego/zmiany planu dla danego terenu – art. 34 u.p.z.p). Przepis zatem ogranicza swoje stosowanie jedynie do określonego kręgu uchwał o planach, stanowi zatem lex specialis, a co za tym idzie nie może być "rozciągany" na całą ustawę.

Trzeba jeszcze powiedzieć, że stosownie do treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1587) projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać (między innymi) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia; linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Analiza organoleptyczna rysunku planu w sposób oczywisty wskazuje, że żadnego z tych elementów załącznik do uchwały nie zawiera. Zatem uchwała pozostaję w oczywistej sprzeczności z przytoczonym przepisem prawa.

Dalej można powiedzieć, że według słownika języka polskiego PWN uchylić w odniesieniu do «uchwał, wyroków, postanowień itp: znaczy tyle, co unieważnić»; natomiast, jeśli chodzi o pojęcie zmienić, to ten sam słownik definiuje to pojęcie jako «zastąpić coś czymś innym lub kogoś kimś innym». A zatem, skoro organ stanowiący gminy podjął uchwałę w zakresie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, to winien zastąpić obowiązujący plan innym, a nie ograniczać się do uchylenia wcześniejszych unormowań w zakresie wskazanych w uchwale terenów. Zgodnie z wykładnią językową, skoro ustawodawca posłużył się pojęciem "zastąpić", a nie "uchylić", to uznając działania ustawodawcy za racjonalne, celem jego było przekazanie organowi stanowiącemu gminy kompetencji do uchwalania i zmiany planów.

Niezależnie od dotychczasowych rozważań trzeba jeszcze dodać, że skarżona uchwała podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego także i z innego jeszcze względu. Otóż w przywołanym już wcześniej art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca zastrzegł, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tak też napisano w części wstępnej uchwały "...po stwierdzeniu, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Twardogóra, zatwierdzonego uchwałą Nr LII/373/98, zmienionego uchwałą Nr XII/66/07 z dnia 26 października 2007 r. i uchwałą Nr XXXIII/.363.2017 Rady Miejskiej w Twardogórze z dnia 27 listopada 2017 r.", ale analiza treści i rysunku planu nie potwierdza prawdziwości tego twierdzenia. Z wyrysu rysunku studium, znajdującym się, (między innymi) w prawym górnym rogu załącznika graficznego do uchwały, wyeliminowanej przez organ nadzoru, wynika, że teren objęty zmianą planu w studium oznaczony jest jako ZP – zieleń parkowa i MN – tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej. Natomiast w protokole rozprawy zapisano, z teren objęty planem i studium, opisany w tym protokole jest niesporny. Wynika z tego, że uchwała podjęta w przedmiocie "zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Twardogóra" poprzez wykreślenie symboli 4MN, 1ZP i 2ZP narusza ustalenia studium, eliminując z obrotu prawnego unormowania odpowiadające zapisom obowiązującego studium.

Reasumując, skarga na podstawie art. 151 ppsa podlega oddaleniu.