Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2359/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 67 par. 1, 2, 3 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6, art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. art. 73
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
article: art. 20
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 182/12 w sprawie ze skargi R. F. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od R. F. na rzecz Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 2359/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012r., w sprawie sygn.akt II SA/Po 182/12, po rozpoznaniu skargi R. F., uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2011r. w części utrzymującej w mocy pkt 3 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2011r.- w przedmiocie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu :

1. zakazał firmie [...]R. F. os. [...], P. wprowadzania do obrotu środków spożywczych pod nazwą "Lizak [...]" oraz "Czekolada mleczna z nasionami konopi i płatkami kukurydzianymi";

2. nakazał w/w firmie wycofanie z obrotu przedmiotowych środków spożywczych i przesłanie do tut. Stacji dokumentu potwierdzającego wycofanie z podaniem ilości wycofanych produktów;

3. nakazał w/w firmie usunięcie ulotek oraz prezentacji w internecie środków spożywczych pod nazwą "Lizak [...]", "Czekolada mleczna z nasionami konopi i płatkami kukurydzianymi" oraz innych zawierających w składzie i/lub nazwie nasiona konopi oraz wizerunek liścia konopi.

Organ określił termin wykonania pkt 1 i 3 jako natychmiastowy, zaś pkt 2 w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.

Jako podstawę prawną wydania decyzji, organ wskazał art.73 ust 1 pkt. 1 w zw. z art.3 ust.3 pkt. 5 i art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (teks jednolity Dz. U. Nr 136 z 2010 r., poz. 914 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i załącznik Nr 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485 ze zm.). Nadto na podstawie art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na etykiecie środków spożywczych pod nazwą "Lizak [...]" oraz "Czekolada mleczna z nasionami konopi i płatkami kukurydzianymi" zbadanych przez Laboratorium Badania Żywności i Przedmiotów Użytku Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Poznaniu wymieniono nasiona konopi. Jest to informacja niepełna, ponieważ nie określono gatunku konopi. Ponadto wizerunek liścia konopi na etykiecie sugeruje, że może to być produkt o działaniu odurzającym. Taki sam skład i wizerunek liścia konopi widnieje na produktach reklamowanych w postaci ulotek oraz umieszczonych na stronie internetowej www. [...].pl, reklamującej produkty firmy [...]R.F. W myśl art. 20 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii z dnia 29 lipca 2005 r., reklama i promowanie środków odurzających jest zabronione. Ponadto liść konopi jak i napis w składzie produktów "nasiona konopi", umieszczone zarówno na etykietach produktów jak i w ich reklamie wprowadzają konsumenta w błąd co do charakterystyki produktu. Jest to niezgodne z wymaganiami określonymi w art. 46 ustawy dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdyż konsument nie jest poinformowany, czy w składzie produktów znajdują się nasiona konopi włóknistej, nie umieszczonej w wykazie środków odurzających w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii z dnia 29 lipca 2005 r., czy też innego gatunku.

Stąd też w ocenie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu konieczne stało się wydanie decyzji o wskazanej powyżej treści.

R. F. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., uchylił punkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę w tych punktach do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz utrzymał w mocy punkt 3 wyżej wskazanej decyzji (nakaz usunięcia ulotek oraz usunięcia prezentacji z internetu). Organ odwoławczy uzasadniając tę część decyzji, w której utrzymał w mocy nakaz usunięcia ulotek oraz usunięcia prezentacji produktu z internetu powołał treść art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowiący, że przepis ust. 1 stosuje się również do reklamy oraz do prezentacji środków spożywczych, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane. Wskazał, że informacje dotyczące środków spożywczych zamieszczone na stronie internetowej przedsiębiorstwa skarżącego zawierały miedzy innymi:

1. deklaracje wyrażone w nazwie lub składzie produktów o zawartości nasion, wyciągu lub esencji z konopi bez określenia jakiego gatunku i odmiany konopi użyto do produkcji;

2. wizerunek liścia konopi zamieszczony na opakowaniu lub bezpośrednio na produkcie. W związku z tym faktem produkt jednoznacznie oddziałuje na odbiorców w sposób sugerujący, że mają oni do czynienia z produktem zawierającym niedozwolone substancje. Sposób oznakowania produktu może zwiększać popularność i zainteresowanie nim nie tyle przez (legalne) składniki, jakich do ich produkcji użyto, ale przez skojarzenie z marihuaną - środkiem odurzającym, który co do zasady jest nielegalny;

3. podkreślanie "cudownych" własności konopi:

a. idealne proporcje (3:1) kwasów tłuszczowych omega-3 i omega-6 które mają wpływ na poziom cholesterolu w naszym organizmie jak i w znaczący sposób go ograniczają i regulują. Poza tym w/w kwasy tłuszczowe wspomagające funkcjonowanie mózgu, balans hormonalny, energię organizmu, zdrowie skóry, włosów oraz paznokci,

b. GLA (kwas gamma linolenowy) powstały z rozbicia tłuszczy Omega-6 zawarty w niewielu pokarmach. Jest szczególnie korzystny dla cierpiących na egzemę, astmę, zespół napięcia miesiączkowego PMS, reumatoidalne zapalenie stawów i neuropatii cukrzycowej. Niedobór kwasu gamma-linolenowego, który powstaje u zdrowej osoby w organizmie z kwasu linolowego może prowadzić do poważnych zaburzeń metabolicznych. Konopie to jedna z nielicznych roślin oleistych, która zawiera GLA,

c. proteiny, w tym kluczowe aminokwasy potrzebne do wzrostu, naprawy oraz wzmocnienia mięśni. Zawartość protein sprawia również, iż są korzystne dla utrzymywania stabilnego poziomu cukru we krwi. Posiadają wysoki poziom białka i węglowodanów,

d. włókna potrzebne dla funkcjonowania jelit oraz wydalania nadmiaru cholesterolu z organizmu,

e. minerały - w tym potas, wapń oraz magnez wszystkie z alkalizujących się do organizmu i są istotne dla zdrowia kości, mięśni, nerwów oraz układu krążenia, podczas gdy w składzie większości produktów występuje esencja z konopi deklarowana jako aromat;

4. informacje typu:

a. "Ssij liście konopii - (Lizak "[...]"),

b. "Wykonane z oryginalnego szwajcarskiego kwiatu konopi. Polecane osobom dorosłym!" - (Pastylki "[...]"),

c. "Zawierają oczywiście wyciąg z konopi oraz mają intensywny zielony kolor. Polecamy!" - (Cukierki "[...]"),

d. "Zielony lizak z zielonych konopi. Tego chyba nie trzeba reklamować. To musisz spróbować!" - (Lizak "[...]").

Zdaniem organu odwoławczego jest to przykład reklamy wprowadzającej w błąd klienta poprzez przypisywanie środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorób lub ich leczenia, a także wyolbrzymianie pewnych, nieudokumentowanych cech produktu. Przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w art. 46 ust. 2 stanowią, że oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4 tej ustawy, oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006.

R. F. złożył skargę na powyższą decyzję w części, w jakiej utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie:

- art. 29 kpa. poprzez błędne przyjęcie, że firma [...], której decyzja dotyczy może być stroną postępowania administracyjnego, a tym samym błędne przyjęcie, iż [...] posiada legitymację czynną do bycia stroną postępowania,

-art. 6 i 7 kpa. poprzez błędną ich wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, które w konsekwencji spowodowało naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności, w szczególności poprzez brak zbadania w całości materii sprawy i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 10 kpa. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i brak możliwości wypowiedzenia się przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego,

-art. 107 § 3 kpa. poprzez błędną jego wykładnie i w konsekwencji wydanie decyzji pomimo braku należytego uzasadnienia stanu faktycznego i stanu prawnego obu decyzji,

- art. 20 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że wizerunek liścia konopi na etykiecie środka spożywczego sugeruje, że może to być produkt o działaniu odurzającym,

- art. 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w składzie środka spożywczego brak jest informacji czy znajdują się tam nasiona dozwolonej konopi włóknistej czy też innego gatunku, co wprowadza konsumenta w błąd co do charakterystyki produktu,

- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż oznakowanie środków spożywczych, o których mowa w zaskarżonej decyzji w kontekście cukrów jest błędne i nie zawiera prawidłowego ich oznaczenia biorąc pod uwagę skład poszczególnych środków spożywczych,

- naruszenie art. 28 Traktatu Wspólnot Europejskich poprzez brak jego zastosowania i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wskazane powyżej przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 2006 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, a także przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych mogą ograniczać lub utrudniać obrót środkami spożywczymi, które legalnie zostały dopuszczone do obrotu w Unii Europejskiej i spełniają wymogi określone w dyrektywach ich dotyczących. Swoje zarzuty skarżący obszernie uzasadnił.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012r., nr 270, - dalej p.p.s.a.) uznając, że narusza ona szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 107 § 1 kpa. a także art. 7kpa., ponieważ zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu obu z tych orzeczeń, nie wskazano przepisu prawa materialnego dającego organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnienie do zakazania rozpowszechniania określonych treści, względnie zaprzestania promocji bądź reklamy produktów, do czego sprowadzał się utrzymany w mocy decyzją organu odwoławczego, nakaz usunięcia ulotek oraz prezentacji w Internecie środków spożywczych pod nazwą "Lizak [...]", "Czekolada mleczna z nasionami konopi i płatkami kukurydzianymi" oraz innych zawierających w składzie i/lub nazwie nasiona konopi oraz wizerunek liścia konopi.

Za podstawę wydania takiego rozstrzygnięcia nie mogą być uznane wskazane w decyzji organu I instancji przepisy art.73 ust 1 pkt 1 w związku z art. 3 ust.3 pkt 5 i art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 20 ust. 1 i załącznik Nr 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii oraz wskazany w decyzji organu odwoławczego przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sąd przywołał treść każdego z w/w przepisów i stwierdził, że żaden z nich nie przyznaje organom państwowej inspekcji sanitarnej uprawnienia do władczego rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o zagadnieniach będących przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności nakładania nakazów bądź zakazów dotyczących rozpowszechniania reklam, względnie innych przekazów o określonej treści.

Przyznania takiej kompetencji organom administracji sanitarnej, w ocenie Sądu, nie daje także powołany w uzasadnieniach decyzji obu instancji art. 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który to przepis będąc przepisem prawa materialnego wprowadza w ust. 1 wymogi dotyczące oznakowania środka spożywczego, w tym w szczególności zasadę, że oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których nie posiada oraz przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości, zaś w ust. 2 rozszerza stosowanie powyższych zasad również do reklamy oraz do prezentacji środków spożywczych, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane. Przepis ten nie zawiera jakiegokolwiek wskazania, co do tego, jakie organy, w jakim trybie i w jakiej formie uprawnione są do weryfikacji jego przestrzegania oraz jakiego rodzaju sankcje grożą za jego naruszenie.

W tym stanie sprawy, zdaniem Sądu doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Sąd podkreślił, że takiej podstawy nie mogą stanowić przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomani, ponieważ ustawa ta za naruszenie zakazów określonych w art. 20 ust. 1 i 3 nie przewiduje jakichkolwiek sankcji o charakterze administracyjnym, a jedynie sankcję karną. W art. 68 tej ustawy, kto prowadzi reklamę lub promocję wbrew zakazom określonym w art. 20 ust. 1 lub 3 ustawy, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.

Z kolei przepis art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zdaniem Sądu stanowi podstawę do wydania przez organy administracji sanitarnej, w przypadku stwierdzenia naruszenie art. 46 tej samej ustawy, decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu lub nakazującej wycofanie z obrotu na terytorium RP produktu naruszającego te wymagania, w tym produktu którego reklama bądź prezentacja narusza wymagania określone w art. 46 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi zatem podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej odpowiadającej rozstrzygnięciom zawartym w pkt 1 i 2 decyzji z 8 listopada 2011 r. oraz pkt 1 decyzji organu odwoławczego, nie przyznaje zaś organom administracji sanitarnej kompetencji do orzekania w przedmiocie zakazu reklamy, względnie rozpowszechniania określonych treści, czyli w zakresie odpowiadającym zaskarżonemu orzeczeniu zawartemu w pkt 2 decyzji Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Podstawy prawnej dla wydania decyzji w przedmiocie zakazu reklamy, względnie rozpowszechniania określonych treści, Sądu nie widzi także w przepisie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który określa kompetencje państwowego inspektora sanitarnego w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych bądź zdrowotnych. Zdaniem Sądu rozważenia przez organ administracji wymagać jednak będzie potrzeba bezpośredniego stosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa europejskiego, w tym w szczególności rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, które to rozporządzenie w Rozdziale I zatytułowany "Krajowe Środki Wykonawcze" w art. 54 ust. 1 określającym działania w przypadku niezgodności stanowi, że w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności.

W ust. 2 tego artykułu wskazano zaś, jakie można zastosować środki w przypadku stwierdzenia niezgodności. Sąd wskazał, że w świetle art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia za właściwy organ w rozumieniu powyższego przepisu rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady uznać niewątpliwie należy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co upoważnia je między innymi do podejmowania działań określonych w art. 54 ust. 2 lit. h rozporządzenia nr 882/2004. Biorąc jednak pod uwagę otwarty charakter powyższej regulacji upoważniającej organ do podejmowania wszelkich innych środków, jakie właściwy organ uznaje za właściwe, Sąd wskazał, że zasady praworządności wymagają, by decyzja organu wydana na podstawie powyższego upoważnienia była szczegółowo uzasadniona i wykazywała, że zastosowanie danego środka jest związane ze stwierdzonymi naruszeniami prawa żywnościowego oraz pozwalała na stwierdzenie dlaczego organ uznał za niezbędne w realiach danej sprawy zastosowanie danego środka, w tym w szczególności, czy zastosowanie danego środka nie narusza zasady proporcjonalności, to jest czy jest adekwatne do dóbr podlegających ochronie prawnej i czy nie narusza nadmiernie praw adresata decyzji.

Niezależnie od powyższego uchybienia, które w ocenie Sądu samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał na inne istotne naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia także mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Takim naruszeniem jest zaaprobowanie przez organ II instancji sposobu sformułowania przez organ I instancji, pkt 3 orzeczenia w zakresie w jakim nakładał on na R. F. obowiązek usunięcia ulotek oraz prezentacji w internecie nie tylko konkretnie określonych środków spożywczych, w postaci lizaka pod nazwą [...] oraz czekolady mlecznej z nasionami konopi i płatkami kukurydzianymi, lecz także usunięcia ulotek oraz prezentacji w internecie innych bliżej nieokreślonych środków spożywczych zawierających w składzie i/lub nazwie nasiona konopi oraz wizerunek liścia konopi. W tym też zakresie, to jest odnośnie bliżej nieokreślonych środków spożywczych zawierających w składzie i/lub nazwie nasiona konopi oraz wizerunek liścia konopi, decyzja nie miała charakteru konkretyzacji normy prawnej w sprawie indywidualnej, lecz generalnego nałożenia na skarżącego obowiązku przestrzegania prawa. Zawierała w swojej treści element nie będący rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej, przez co naruszała dyspozycję art. 107 § 1 kpa. określającego zamknięty katalog elementów, jakie musi i jednocześnie może zawierać decyzja administracyjna, które to uchybienie recypował do swojej decyzji organ odwoławczy poprzez utrzymanie w tym zakresie zaskarżonego orzeczenia w mocy. Sąd wskazał, że w sprawie doszło także do naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 14 § 1 k.p.a. i art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a., poprzez niezabezpieczenie w jakikolwiek sposób dowodów na okoliczność treści i wyglądu ulotek oraz prezentacji w Internecie środków spożywczych w postaci lizaka pod nazwą Hemp Lolly #1 oraz czekolady mlecznej z nasionami konopi i płatkami kukurydzianymi, względnie innych produktów zawierających w składzie i/lub nazwie nasiona konopi oraz wizerunek liścia konopi.

Organ winien sporządzić protokół z oględzin przedmiotowych ulotek i prezentacji internetowych, do którego to protokołu winien dołączyć w formie załącznika same ulotki, względnie chociażby ich kopie (kserokopie, fotokopie bądź utrwalone elektronicznie skany) oraz zabezpieczone prezentacje internetowe (w formie chociażby zrzutów ekranu, bądź prezentacji utrwalonych w formie elektronicznej). Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że skoro rozstrzygnięcie organu dotyczy zakazu rozpowszechniania ulotek oraz prezentacji, to ustalenie treści tych ulotek i prezentacji ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i winno być utrwalone na potrzeby procesu administracyjnego w formie prawem przewidzianej.

W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających istnienie i pozwalających na ustalenie treści ulotek i prezentacji internetowych, zakazu rozpowszechniania których dotyczy zaskarżona decyzja. Z tego powodu Sąd, że nie może się odnieść do kwestionowanych przez skarżącego twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego dotyczących treści prezentacji internetowych (strona 4-5 decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r.), albowiem zarówno z akt sprawy, jak i z samego uzasadnienia decyzji nie wynika z jakiej strony internetowej i w jakiej dacie zostały one przez organ pozyskane, a jednocześnie akta sprawy nie dają możliwości zweryfikowania prawdziwości ustaleń faktycznych poczynionych w tym zakresie (to jest odnośnie treści prezentacji) przez organ.

Następstwem takiego sposobu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie było także naruszenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przepisu art. 107 § 3 kpa. poprzez niewskazanie dowodów, na których organ się oparł orzekając w przedmiocie nakazu usunięcia ulotek oraz prezentacji w internecie określonych środków spożywczych.

Sąd za uzasadnione uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ R. F. nie został poinformowany o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz że zarówno na etapie postępowania przed organem I jak i II instancji nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Powyższe naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., Sąd uznał za mogące mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ jedyny materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy stanowią protokoły kontroli sanitarnej i pobrania próbek żywności, które to czynności przeprowadzone zostały bez udziału strony oraz sprawozdania z przeprowadzonych również bez udziału strony badań.

Sąd, za nieuzasadniony uznał zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie i nie posiadającego zdolności do bycia podmiotem praw i obowiązków. Wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Powołując się na wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 5/08, Sąd wskazał, że w jego ocenie pomimo niefortunnego zaadresowania sentencji decyzji organu I instancji na [...] R. F., nie może ulegać wątpliwości, że rozstrzygnięcie to organ I instancji skierował do R. F., prowadzącego działalność gospodarczą pod wyżej wskazaną firmą. Wynika to jednoznacznie zarówno z treści tej decyzji, jak i przede wszystkim z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wydanej po rozpatrzeniu odwołania R. F., które Sąd omówił.

Za nieuzasadniony, Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 20 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż wizerunek liścia konopi na etykiecie środka spożywczego sugeruje, że może to być produkt o działaniu odurzającym wskazać zaś należy, iż choć jak już wykazano powyżej naruszenie tegoż przepisu przez skarżony organ administracji faktycznie zaistniało, to jednak przybrało formę, nie błędnej jego wykładni, lecz błędnego zastosowania w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy ustawodawca za jego naruszenie przewidział jedynie sankcję karną. Co za tym idzie organ administracji nie był uprawniony do dokonywania władczej oceny czy doszło do naruszenia tegoż przepisu przez skarżącego, albowiem uprawnionymi do tego są wyłącznie organy orzekające w postępowaniu karnym. Stąd też także sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny czy wykładnia art. 20 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii dokonana w niniejszej sprawie przez organy administracji sanitarnej była prawidłowa, jak też czy prawidłowa była subsumcja wyinterpretowanej w następstwie przeprowadzonego procesu wykładni normy prawnej w stosunku do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Za niesłuszne Sąd uznał również pozostałe zarzuty skargi, uzasadniając w sposób wyczerpujący swoje stanowisko. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien wyeliminować wskazane uchybienia, w tym w szczególności zweryfikować kompetencje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie usunięcia ulotek oraz prezentacji w Internecie środków spożywczych określonego rodzaju oraz wszelkich innych środków spożywczych zawierających w składzie i/lub nazwie nasiona konopi oraz wizerunek liścia konopi a nadto zgodne z przepisami k.p.a. zebrać i procesowo zabezpieczyć materiał dowodowy, a następnie uzewnętrznić wyniki przeprowadzonego postępowania w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art.145 § 1 pkt 1 lit.a i art.151 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że decyzja ta zawierała wady uzasadniające uwzględnienie skargi oraz zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art. 46 ust.2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organy państwowej inspekcji sanitarnej nie mogą w trybie tego przepisu podejmować działań dotyczących reklamy środków spożywczych,

-art. 20 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie reklamował środków spożywczych przez sugerowanie, że posiada on działanie takie jak substancje psychotropowe lub środki odurzające oraz że treści zawarte na stronie internetowej oraz w ulotkach nie są reklamą sprzeczną z w/w ustawą, a tym samym nie powoduje to konieczności usunięcia ulotek oraz prezentacji w internecie, a także niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że organy orzekające w sprawie nie mają kompetencji do wydania nakazu usunięcia ulotek oraz prezentacji w internecie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy w sposób pozwalający na jej prawidłowe rozstrzygnięcie i prawidłowo zastosował art. 46 ust.2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stwierdzając, że reklama zastosowana przez skarżącego wprowadza w błąd klienta, poprzez przypisywanie środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorób lub ich leczenia, a także wyolbrzymianie pewnych nieudokumentowanych cech produktu. Przepis art.46 ust.1 pkt 2 w/w ustawy stanowi, że oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust.4. i art.33 ust.4 tej ustawy oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006. Powołując treść art.20 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, skarżący organ stwierdził, że w załączniku nr 1 do tej ustawy określającym środki odurzające, wśród grupy I-N są wymienione ziele konopi innych niż włókniste oraz wyciągi, nalewki farmaceutyczne, a także wszystkie inne wyciągi z konopi innych niż włókniste. Zamieszczenie wizerunki liścia konopi na etykiecie ( czekolada) bądź produkcie (lizak) poprzez budzenie oczywistych skojarzeń z produktem zawierającym środki odurzające stanowi naruszenie art. 20 w/w, który zabrania reklamy i promocji substancji psychotropowych. Zdaniem organu w sprawie nie doszło naruszenia art.10 §1 kpa., ponieważ składając odwołanie R. F. skorzystał z możliwości wypowiedzenia się i przedstawienia swojego stanowiska. Skarżący kasacyjnie na poparcie swojego stanowiska zacytował fragmenty uzasadnienia wyroku w sprawie WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 127/12, którym oddalono skargę w "tożsamej" sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 46 ust.2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie o polegające na uznaniu, że organy państwowej inspekcji sanitarnej nie mogą w trybie tego przepisu podejmować działań dotyczących reklamy środków spożywczych, jest trafny.

Zasadnicze ustalenia faktyczne w tej sprawie dotyczyły nieprawidłowego oznakowania "czekolady mlecznej z nasionami konopi i płatkami kukurydzianymi" i "Lizaka [...]" oraz zamieszczenia nieuprawnionych informacji w ulotce i na stronie internetowej. Z ustaleń dokonanych w tej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej wynika, że w/w produkty, na opakowaniu mają wizerunek liścia konopi. W ocenie organów sanitarnych, takie oznakowanie naruszyło przepis art.46 ust.1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U.2010.136.914 j.t.) dalej powoływanej jako ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia,

stanowiącego, że oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności:

a). co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji,

b). przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których nie posiada,

c). przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości.

Organ odwoławczy ponadto wskazał, że umieszczenie w oznakowaniu w/w produktów informacji, iż są one wyprodukowane z udziałem nasion konopi (czekolada) lub esencji konopi(lizak), bez określenia jakiego gatunku i odmiany konopi użyto do ich produkcji, wprowadza w błąd konsumenta. Wynika to z ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii z dnia 29 lipca 2005r., zgodnie z którą ziele konopi innych niż włókniste w myśl załącznika nr 1 do ustawy umieszczone są w wykazie środków odurzających należących do grupy I-N. W sytuacji występowania konopi zawierających substancje odurzające i gatunków takich substancji nie zawierających, istotne jest podawanie w oznakowaniu produktów, jakiego gatunku i rodzaju użyto do produkcji środków spożywczych. Zamieszczanie wizerunku liścia konopi na etykiecie produktu – czekoladzie, lub produkcie - lizaku budzi oczywiste skojarzenia z produktem zawierającym środki odurzające, co jest naruszeniem art.20 w/w ustawy. Organ odwoławczy wskazał również, że na stronie internetowej oprócz stwierdzenia, że produkt zawiera nasiona konopi lub wyciąg z konopi, zawarto opis szczególnych właściwości tej rośliny w postaci zapobiegania lub leczenia chorób, wyolbrzymiono także pewne, nieudokumentowane cechy produktu. W tych okolicznościach organ przyjął, że jest to przykład reklamy wprowadzającej w błąd klienta, poprzez przypisywanie środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia, co jest niezgodne z art.46 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (powinno być art. 46 ust. 1 pkt 2), bo ten przepis organ prawidłowo zacytował), stanowiącemu, że oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości zapobiegania chorobom , przy czym zgodnie z art.46 ust.2 w/w ustawy , unormowanie to stosuje się także do reklamy oraz prezentacji środków spożywczych.

W tym stanie faktycznym i prawnym, Sąd pierwszej instancji, uchylił zaskarżoną decyzję wyjaśniając w bardzo obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu wyroku swoje stanowisko. Sąd pierwszej instancji przede wszystkim wskazał, dokonując analizy przepisów art.8, art. 46, art. 73 ustawy o bezpieczeństwie żywności żywienia, art. 27 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej( Dz.U.2011.212.1263 j.t), dalej jako ustawa PIS, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie wskazują żadnego przepisu prawa materialnego dającego tym organom uprawnienie do zakazania rozpowszechniania określonych treści, względnie zaprzestania promocji bądź reklamy produktów, do czego sprowadzał się utrzymany nakaz usunięcia ulotek oraz prezentacji w internecie środków spożywczych pod nazwą "lizak [...]", "czekolada mleczna z nasionami konopi i płatkami kukurydzianymi" oraz innych zawierających w składzie i/lub nazwie nasiona konopi oraz wizerunek liścia konopi. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie doszło do naruszenia art. 14 § 1 kpa, art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 kpa. poprzez niezabezpieczenie dowodów na okoliczność treści i wyglądu ulotek oraz art.10 § 1, art.107 § 1 i 3 kpa. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pogląd Sądu pierwszej instancji nie jest trafny.

Organy orzekające w tej sprawie faktycznie nie dołączyły do materiału sprawy ulotek reklamowych ani też nie zabezpieczyły w jakikolwiek sposób treści reklamy produktów prezentowanej na stronie internetowej www.hemp-poland.pl (adres wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji), co należy uznać za naruszenie art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 kpa., jednak okoliczności tej sprawy wskazują na to, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na jej wynik.

Z analizy akt sądowoadministracyjnych sprawy wynika bowiem, że skarżący nie kwestionował treści ulotek reklamujących produkty w postaci lizaka [...] i czekolady z nasionami konopi oraz treści reklamy tych produktów zamieszczonych w internecie, których treść cytowały organy orzekające w sprawie. W toku postępowania administracyjnego nie zgłaszał żadnych uwag w tym zakresie : ani w piśmie z dnia 18 listopada 2011r. skierowanym do organu I instancji, ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ze skargi wniesionej do WSA w Poznaniu wynika z kolei, że kwestionuje on ocenę organów uznających, iż treść reklamy produktów narusza przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ponieważ zdaniem skarżącego organy nie sprawdziły, czy esencja z konopi lub też aromat nie posiada właściwości, o których mowa w reklamie. W tej sytuacji, uznać należało wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, że treść umieszczona w ulotce oraz prezentacji na stronie internetowej została ustalona w tej sprawie prawidłowo. W rezultacie należało dokonać oceny, co do zastosowania w tej sprawie art. 46 ust.1 i ust.2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Z przepisu art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, zakaz oznakowaniu środków spożywczych oraz ich reklamy i prezentacji informacji w sposób wprowadzający w błąd co do cech, działań lub właściwości danego środka spożywczego. Przy czym w myśl orzecznictwa sądów administracyjnych oznakowanie wprowadzające w błąd to nie tylko oznakowanie nieprawdziwe czy mylące, ale również niepełne, niewystarczająco precyzyjne czy wieloznaczne. Niesporne jest w tej sprawie, że opakowanie czekolady i oznakowanie lizaka nie wskazuje, jakiego gatunku konopi użyto w ich produkcji. W sytuacji występowania gatunków konopi zawierających substancje odurzające i gatunków takich substancji nie zawierających (konopie włókniste) istotne jest podanie odmiany konopi jakich użyto w produkcji środka spożywczego. Ponadto umieszczenie symbolu liścia na etykiecie lub produkcie przypominającego liść konopi, może wprowadzić w błąd konsumenta, co do składu produktu i jego właściwości, a w szczególności może sugerować, że składnikiem czekolady i lizaka jest środek odurzający, mogący odpowiednio stymulować organizm po jego spożyciu.

Artykuł 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przewiduje zakaz przypisywania środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływania się do takich właściwości, natomiast ustęp 2 tego przepisu stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do reklamy oraz do prezentacji środków spożywczych, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane. Zakaz ten wynika z faktu, że tego rodzaju treści kwalifikują, co do zasady produkt, jako produkt leczniczy. Niewątpliwie materiał sprawy dawał podstawę do stwierdzenia nieprawidłowości w oznakowaniu przedmiotowego produktu, jak też jego reklamie i prezentacji na stronie internetowej.

Dlatego słusznie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołując treść reklamy zamieszczonej na stronie internetowej wskazał, że jest to przykład reklamy wprowadzającej w błąd klienta, poprzez przypisywanie środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia, a także wyolbrzymianie pewnych nieudokumentowanych cech produktu. W tych okolicznościach usprawiedliwione było zastosowanie normy prawa materialnego zawartej w art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jako podstawy prawnej wydanej decyzji, a w ramach posiadanych kompetencji, organ inspekcji sanitarnej był uprawniony do zastosowania środka w postaci nakazu usunięcia ulotek oraz prezentacji na stronie internetowej skarżącego.

Zgodnie z art. 1 pkt 6 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności i żywienia, przy czym nadzór ten dotyczy jakości zdrowotnej żywności (art. 4 ust. 1 pkt 3a cyt. ustawy). W myśl art. 27 ust. 1 ustawy PIS "w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień". Ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia, stosownie do art. 1, określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia. Przepis art. 3 ust. 3 pkt 5 stanowi, że bezpieczeństwo żywności to ogół warunków, które muszą być spełnione i działań, które muszą być podejmowane na wszystkich etapach produkcji lub obrotu żywnością – w celu zapewnienia zdrowia i życia człowieka.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przedmiotowy zakres ustawy obejmuje wymagania zdrowotne żywności. Art. 73 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organami urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 882/2004 w zakresie bezpieczeństwa żywności są organy państwowej Inspekcji Sanitarnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że kompetencja organów administracji sanitarnej obejmuje również kontrolę środków spożywczych w zakresie oznakowania. Zgodnie zatem z w/w cytowanym art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wbrew poglądowi reprezentowanemu przez Sąd pierwszej instancji, organ inspekcji sanitarnej był uprawniony do wydania kwestionowanego nakazu. Ten przepis miał zastosowanie w sprawie, ponieważ uprawnia on organy państwowej inspekcji do zapobiegania naruszeniom, co do wymagań higienicznych i zdrowotnych przez nałożenie określonych obowiązków. Powiatowa Inspekcja Sanitarna , jak wyżej to wskazano, sprawuje nadzór nad warunkami zdrowotnymi żywności i żywienia, a także nad jakością zdrowotną żywności i w ramach tak ustalonych zadań została wyposażona w instrument nadzoru, o którym mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy PIS (por. wyrok NSA z 31 maja 2010 r., II OSK 832/09).

Ma rację natomiast Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 20 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie mógł być podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Naruszenie bowiem zakazu reklamy i promocji środków odurzających i substancji psychotropowych wiąże się z sankcjami karnymi, do których zastosowania uprawnione są organy orzekające w postępowaniu karnym (art. 68 wym. ustawy).

W tych okolicznościach, usprawiedliwione było zastosowanie normy zawartej w art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust.2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jako podstawy wydanej decyzji. Organy inspekcji sanitarnej, jako uprawnione do kontroli wymagań zdrowotnych, w tym warunków i jakości zdrowej żywności miały podstawę do wydania nakazu na podstawie art.46 ust. 2. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art.27 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Odnośnie naruszenia przez organy inspekcji sanitarnej art.10 §1 kpa., stwierdzić należy, że faktycznie, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ I instancji wykonał obowiązek wynikający z art.10 §1 kpa. Takiego naruszenia dopuścił się także organ odwoławczy. Bezspornie, jest to naruszenie przepisów postępowania. Jednak zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. warunkiem uwzględnienia skargi jest stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Składając pismo procesowe z dnia 18.11.2011r. oraz odwołanie, skarżący skorzystał z możliwości wypowiedzenia się, przedstawienia własnego stanowiska w sprawie. Nie załączył natomiast żadnego materiału dowodowego oraz nie podał, jakich czynności nie dokonał z uwagi na nieprawidłowe działanie organu. W swoich pismach procesowych polemizował z oceną prawną sprawy dokonaną przez organ inspekcji sanitarnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla, że naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt GSK 4/07, wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 1317/08, wyrok NSA z 18 grudnia 2012r.,sygn.akt II OSK 1490/11, wyrok NSA z 16 października 2012r.sygn.akt II OSK 1122/11 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji choć negatywnie należy ocenić zaniedbania organów obu instancji, jednak w okolicznościach tej sprawy te zaniedbania nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu odwoławczego. W sprawie nie doszło także do naruszenia art.107 § 1 i 3 kpa. w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik.

W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie, wobec skutecznego podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast oddalenie skargi. Uchylenie tej decyzji, podczas, gdy należało skargę oddalić, powinno być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne, niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.