Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 507/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi "A" na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. oddala dalej idącą skargę; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. (Dyrektor ZUS) - będąc w niniejszej sprawie jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym – prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec "A" (dalej: strona; zobowiązany; strona skarżąca) celem wyegzekwowania należności z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych objętych tytułami wykonawczymi nr: [...],[...].[...],[...],[...],[...] z [...] stycznia 2017 r. wystawionymi przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. (ZUS).

Odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu [...] stycznia 2017 r. Jak wynika z przedłożonych akt Dyrektor ZUS w trakcie egzekucji administracyjnej nie dokonał, do dnia wpływu zarzutów, żadnej czynności egzekucyjnej oraz nie zastosował wobec zobowiązanego środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej: ustawa; u.p.e.a.).

Pismem z [...] stycznia 2017 r., strona - reprezentowana przez pełnomocnika - złożyła zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wyżej wskazanych tytułów wykonawczych. Podstawą zarzutów zobowiązany uczynił naruszenie art. 33 § 1 pkt 1, 7 i 10 w związku z art. 15 § 1, oraz art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania egzekucyjnego, w szczególności na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 7 u.p.e.a. oraz nieprzeprowadzanie żadnych czynności egzekucyjnych, a w razie dokonania czynności o natychmiastowe ich uchylenie zgodnie z treścią art. 60 § 1 u.p.e.a. oraz niepodejmowanie postępowania w okresie od wniesienia zarzutów do dnia ich rozpoznania na zasadzie określonej w art. 35 § 1 z uwagi na fakt, że może to grozić niepowetowaną stratą.

Postanowieniem (nr [...]) z [...] lutego 2017 r. organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Następnie postanowieniem (nr [...]) z [...] marca 2017 r. Dyrektor ZUS, działając na podstawie art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a., uznał zgłoszone zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, pkt 7 oraz pkt 10 u.p.e.a. za nieuzasadnione. Wskazał, że upomnienia zostały skutecznie doręczone, wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. zostały spełnione, zaś należności objęte tytułami wykonawczymi nie uległy przedawnieniu.

Pismem z [...] marca 2017 r. zobowiązany wniósł zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., to jest przedawnienia obowiązku. Podniosł, że organ egzekucyjny zastosował błędną wykładnię przepisu art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 963, dalej też jako: u.s.u.s.), w związku z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378), co doprowadziło do błędnego wniosku, że należności objęte tytułami wykonawczymi nie uległy przedawnieniu.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. (IAS), postanowieniem z [...] maja 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 18, art. 34 § 5 oraz art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Dyrektora ZUS w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1, pkt 7 oraz pkt 10 w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na mocy wystawionych przez ZUS tytułów wykonawczych o numerach: [...] r., [...] r., [...] r., [...] r, obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, [...] obejmującego zaległość z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz [...] obejmującego zaległość z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazano, że wypowiedź Dyrektora ZUS (wydana na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.), w sytuacji, gdy ten skupia w sobie jednocześnie kompetencje wierzyciela i organu egzekucyjnego, jest wiążąca dla Dyrektora IAS w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a.

W tym stanie, do kompetencji Dyrektora IAS - jako organu nadzoru w stosunku do postępowania egzekucyjnego - nie należy merytoryczne weryfikowanie zgłoszonego przez stronę problemu nieistnienia obowiązków objętych tytułami wykonawczymi, która się mieści w zarzucie wskazanych w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W zakresie zarzutu przedawnienia obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.), jest wiec związany stanowiskiem Dyrektora ZUS. Natomiast występujący w podwójnej roli Dyrektor ZUS wskazał i uzasadnił w postanowieniu, że obowiązki wynikające z treści tytułów wykonawczych były wymagalne i nie uległy przedawnieniu, a powołane okoliczności udowodnił.

Dalej podniesiono w uzasadnieniu, że Dyrektor ZUS wyjaśnił, że w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne objętych tytułami wykonawczymi o numerach [...],[...],[...],[...], z [...] stycznia 2017 r. w chwili ich wymagalności obowiązywał art. 24 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od 01 lipca 2004 r. wprowadzony w życie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1264) zgodnie z którym, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 24 ust. 5b bieg terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Przedstawiony stan prawny obowiązywał do dnia 31 grudnia 2011 r. Następnie ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) wprowadzono 5-letni termin przedawniania należności z tytułu składek. Przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2012 r. W dalszym ciągu zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 5 b przedmiotowej ustawy bieg terminu przedawnienia pozostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, o której został zawiadomiony dłużnik do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W art. 27 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej wskazano, że do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg terminu przedawniania rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. stosuje się przepisy w brzemieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawniania rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

Natomiast zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie objętych tytułem [...] z [...].01.2017 r., na dzień ich wymagalności regulowane były treścią art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581). Przepis ten w niezmienionej treści obowiązuje do chwili obecnej i rozstrzyga o odpowiednim stosowaniu do składek na ubezpieczenie zdrowotne przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z kolei oobowiązek świadczenia składek na Fundusz Pracy wynika z ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645). Zgodnie z treścią art. 107 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, składki na Fundusz Pracy opłaca się w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne

Dalej podniesiono, że organ egzekucyjny przeanalizował okresy przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za następujące okresy: 06.2009 r., 10.2009 r., 11.2009 r., 12.2009 r., 02.2010 r., 03.2010 r., 04.2010 r., 05.2010 r., 06.2010 r., 07.2010 r., 08.2010 r., 10.2010 r., 11.2010 r., 12.2010 r., 03.2011 r., składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 01.2013 r., 02.2016 r. oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: 07.2012 r., 01.2013 r., 03.2014 r.

Stosując 10-letni termin przedawnienia, który obowiązywał do [...].12.2011 r., przedawnienie należności z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne za 06.2009 r., która stała się wymagalna z dniem [...].07.2009 - jak stwierdził wierzyciel - nastąpiłoby z dniem [...].07.2019 r. Uwzględniając przepisy nowelizujące przedmiotową należność uległaby przedawnieniu z dniem [...].01.2017 r. o ile nie zaistniałyby okoliczności wskazane w art. 24 ust 5 i 6 u.s.u.s.

Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zawieszony zostaje od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Uwzględniając powyższe oraz mając na uwadze fakt doręczenia zobowiązanemu w dniu [...] grudnia 2016 r. upomnień o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. stwierdzono, iż termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowany Fundusz Świadczeń Pracowniczych został zawieszony (organ powołał się w tym względzie na liczne orzecznictwo sadowe).

W zakończeniu, Dyrektora IAS podniósł, że organ I instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił powyższe kwestie w zaskarżonym postanowieniu, a stanowisko to jest dla organu nadzoru wiążące.

Dalej podniesiono w uzasadnieniu, że zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia jest bezzasadny. Z akt sprawy wynika, że upomnienia zostały skutecznie doręczone [...] grudnia 2016 r. a dodatkowo w tym zakresie organ nadzoru jest także związany stanowiskiem wierzyciela. Podobnie zarzut niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a jest bezzasadny, tytuły wykonawcze na stronie 3 zawierają pouczenie.

W skardze, reprezentowana przez pełnomocnika, strona skarżąca zaskarżyła:

I. Postanowienie Dyrektora ZUS z dnia [...] marca 2017 r., zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 24 ust. 5b w zw. z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, co prowadziło do nieprawidłowej konkluzji, że należności objęte tytułami wykonawczymi: [...];[...];[...];[...] (dalej: Tytuły) opiewające łącznie na kwotę 4 796,90 zł są należnościami nieprzedawnionymi.

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, polegające na ich niezastosowaniu, będące konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, o których mowa w ust. 1, polegające na niezastosowania przepisów art. 59 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 59 § 1 pkt. 9 oraz art. 33 § 1 pkt. 1 w zw z art 34 § 4 w zw. z art. 59 § 3 u.p.e.a., tj. nieumorzeniu przez organ niezasadnie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w zakresie, w którym zobowiązania pieniężne z tytułu składek pozostawały przedawnione.

II. Postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] maja 2017 r., jako:

1. Obarczone rażącą obrazą przepisów prawa materialnego, polegającą na powieleniu błędnej wykładni przepisu art. 24 ust. 5b w zw. z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, co prowadziło do nieprawidłowej konkluzji, że należności objęte tytułami wykonawczymi: [...],[...],[...] oraz [...], opiewające łącznie na kwotę 4 796,90 zł są należnościami nieprzedawnionymi, przy czym powyższe było skutkiem związania organu odwoławczego stanowiskiem wierzyciela, co skutkować musiało powieleniem błędnej wykładni prawa.

2. Obarczone rażącą obrazą przepisów prawa procesowego, polegającego na niezastosowaniu, przepisów art. 59 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. w zw. z art. 34 § 5 u.p.e.a., tj. nieumorzeniu przez organ niezasadnie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w zakresie, w jakim zobowiązania pieniężne z tytułu składek pozostawały przedawnione.

Wobec powyższego wniosła o:

1. Uchylenie zaskarżonych postanowień:

2. Umorzenie postępowania egzekucyjnego w zakresie, w jakim dotyczy ono należności objętych tytułami egzekucyjnymi o numerach [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] z uwagi na to, że w sprawie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 59 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. alternatywnie:

Zobowiązanie Dyrektora ZUS do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego w zakresie, w jakim dotyczy ono należności objętych tytułami egzekucyjnymi o numerach [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...];

3. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

4. Zasądzenie od Dyrektora IAS na rzecz strony skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W pierwszej części uzasadnienia strona skarżąca podniosła naruszenie interesu prawnego oraz wyczerpanie toku instancji. Dalej przedstawiła stan faktyczny sprawy.

Następnie, w części dotyczącej uzasadnienia prawnego wskazano, że zgodnie z przepisem art. 24 ust. 4 u.s.u.s. "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6". W ocenie strony skarżącej należności, objęte tytułami wykonawczymi o numerach: [...],[...],[...],[...] są należnościami przedawnionymi. Należy uznać za przedawnione z dniem [...] stycznia 2017 roku. Z uwagi na powyższej, egzekucję należało umorzyć do co kwoty 4 796,9 zł.

Podniesiono, że wbrew twierdzeniom organu wyrażonym w postanowieniu, wierzyciel nie zawiesił skutecznie biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu w razie, gdy zostanie podjęta pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Aby zatem uznać, że doszło do skutecznego zawieszenia biegu terminu przedawnienia, wierzyciel, bądź organ egzekucyjny musiałby podjąć "czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności" (jeszcze w trakcie biegu terminu przedawnienia) oraz powiadomić o tym zobowiązanego. Jak wskazano powyżej, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, uległy przedawnieniu w dniu [...] stycznia 2017 r. Wierzyciel przed upływem ostatniego dnia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek nie dokonał czynności, która mogłaby ów termin zawiesić. Nie budzi bowiem wątpliwości, że za "pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, nie może zostać uznane doręczenie upomnień. Dopiero [...] stycznia 2017 r., wierzyciel doręczył stronie Tytuły (ta czynność zawiesiłaby skutecznie bieg terminu przedawnienia), co jednak nie nastąpiło, bowiem doręczono jest 6 dni po upływie tegoż terminu.

Na poparcie powyższego stanowiska powołano literaturę przedmiotu oraz orzecznictwo sadowe, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2016 r. I SA/Lu 318/16, LEX nr 2199283.

Podniesiono, że skoro należności objęte Tytułami są należnościami przedawnionymi, organ egzekucyjny (będąc jednocześnie wierzycielem) powinien był zatem, stosownie do treści art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (samoistnie, bez dodatkowego wezwania od skarżącego), umorzyć postępowanie egzekucyjne w takim zakresie, w jakim dochodzono w nim należności przedawnionych. Organ egzekucyjny mógł postąpić tak również w oparciu o przepis art. 59 § 1 pkt. 9 u.p.e.a. jako, że skupiała się w nim również rola wierzyciela.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 i 2, 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a.").

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie w całym zakresie wskazanym przez stronę skarżącą.

Niniejsza sprawa dotyczy zarzutów zgłoszonych przez stronę skarżącą – jako zobowiązaną w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek zaskarżenia przysługujący jedynie zobowiązanemu, który zgłaszając je może powoływać się na naruszenie istotnych zasad postępowania egzekucyjnego lub niedopuszczalność egzekucji. Mogą zostać one wniesione w terminie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, a zatem są środkiem zaskarżenia służącym zobowiązanemu jedynie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nadto zarzuty mogą być wniesione tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Trzeba również podkreślić, że po upływie siedmiodniowego terminu do zgłoszenia zarzutów nie mogą być one przez zobowiązanego uzupełnione ani nie może on wnieść nowych zarzutów.

Przechodząc do meritum zarzutów należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie strona wniosła w skardze jako podstawowy - zarzut przedawnienia egzekwowanego obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.).

W postępowaniu w sprawie zarzutów organ egzekucyjny zobligowany jest do stosowania procedury określonej w art. 34 u.p.e.a., z tym jednak wyjątkiem, że w sytuacji, gdy kompetencje wierzyciela i organu egzekucyjnego skupione zostają w jednym podmiocie, to bezprzedmiotowe jest wydawanie przez wierzyciela wszelkich postanowień w zakresie zgłoszonych zarzutów. Pogląd taki znajduje oparcie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007 r. (sygn. I FPS 4/06, LEX 266785).

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji był jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, dlatego bezprzedmiotowym było zajęcie odrębnego stanowiska w sprawie zarzutów. Jednocześnie wyjaśnić należy, że pomimo braku odrębnego postanowienia wierzyciela wydanego na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. wypowiedź tego organu, w sytuacji, gdy ten skupia w sobie jednocześnie kompetencje wierzyciela i organu egzekucyjnego, jest wiążąca dla Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, ale jedynie w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. Przesłanka wiążącej mocy stanowiska wierzyciela nie ogranicza jednak uprawnień organu nadzoru w zakresie weryfikacji zajętego przez organ egzekucyjny stanowiska pod kątem procesowym. Wyłączenie wynikające z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. dotyczące braku możliwości badania przez organ egzekucyjny "zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym", jednoznacznie wskazuje, że badanie może mieć charakter jedynie formalny. Na podstawie art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada dopuszczalność egzekucji, a więc jest zobowiązany do ustalenia, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie.

Jakkolwiek postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciela nie podlega zaskarżeniu, jest kontrolowane przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z powołanymi przepisami sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; jednocześnie sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ostatni z powołanych przepisów daje sądom administracyjnym kompetencję do kontrolowania i uchylenia niezaskarżalnego postanowienia, o ile narusza ono prawo.

W sprawie organ egzekucyjny prowadzi postepowanie egzekucyjne na mocy wystawionych przez ZUS tytułów wykonawczych o numerach: [...],[...],[...],[...], obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - za następujące okresy: 06.2009 r., 10.2009 r., 11.2009 r., 12.2009 r., 02.2010 r., 03.2010 r., 04.2010 r., 05.2010 r., 06.2010 r., 07.2010 r., 08.2010 r., 10.2010 r., 11.2010 r., 12.2010 r., 03.2011 r.; [...] obejmującego zaległość z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne - za okres: 01.2013 r., 02.2016 r.; [...] obejmującego zaległość z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: 07.2012 r., 01.2013 r., 03.2014 r.

W rozpoznawanej sprawie istotna kwestia dotyczy zagadnienia wygaśnięcia obowiązku z uwagi na upływ terminu przedawnienia.

W zakresie składek na ubezpieczenie społeczne objętych tytułami wykonawczymi o numerach [...],[...],[...],[...] z dnia [...] stycznia 2017 r., w chwili ich wymagalności obowiązywał art. 24 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od [...] lipca 2004 r. wprowadzony w życie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1264) zgodnie z którym, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 24 ust. 5b bieg terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Ten stan prawny obowiązywał do dnia 31 grudnia 2011 r. Ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378; ustawa zmieniająca) wprowadzono 5-letni termin przedawniania należności z tytułu składek. Przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2012 r. W dalszym ciągu zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 5b przedmiotowej ustawy, bieg terminu przedawnienia pozostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, o której został zawiadomiony dłużnik do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W art. 27 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej (deregulacyjnej) wskazano, że do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg terminu przedawniania rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. stosuje się przepisy w brzemieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawniania rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

Zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie objętych tytułem [...], regulowane były treścią art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581). Przepis ten w niezmienionej treści obowiązuje do chwili obecnej i rozstrzyga o odpowiednim stosowaniu do składek na ubezpieczenie zdrowotne przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W odniesieniu do składek na Fundusz Pracy obowiązywała ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645). Zgodnie z treścią art. 107 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, składki na Fundusz Pracy opłaca się w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne.

Jak wynika z akt sprawy kwestia przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy okresu za: 06.2009 r., 10.2009 r., 11.2009 r., 12.2009 r., 02.2010 r., 03.2010 r., 04.2010 r., 05.2010 r., 06.2010 r., 07.2010 r., 08.2010 r., 10.2010 r., 11.2010 r., 12.2010 r., 03.2011 r., składek na ubezpieczenie zdrowotne okres: 01.2013 r., 02.2016 r., a składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych okresu za: 07.2012 r., 01.2013 r., 03.2014 r.

Wynika z powyższego, że bieg przedawnienia przedmiotowych należności składkowych rozpoczął się głównie przed dniem [...] stycznia 2012 r., a w części po tym terminie. Dla rozstrzygnięcia sprawy ich okresu przedawnienia kluczowe znaczenie ma art. 27 ustawy zmieniającej z 16 września 2011 r. Jak już wskazano, zgodnie z jego ust. 1 do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców), z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Według zatem zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r.

Niemniej od tej zasady przewidziany został w art. 27 ust. 2 ustawy zmieniającej z 16 września 2011 r. wyjątek, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Powołana regulacja oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia pięcioletniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub dziesięcioletniego (liczonego od daty wymagalności składki) - zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Ustawodawca przyjął w tym względzie nakaz posługiwania się regułą, zgodnie z którą należy stosować ustawę względniejszą w stosunku do biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, do zapłaty których zobowiązany jest określony podmiot.

Z uwagi na normę zawartą w powołanym art. 27 ust. 2 ustawy z 16 września 2011 r. za każdym razem konieczne jest ustalenie terminu upływu przedawnienia na podstawie przepisów "starych" i "nowych" i przyjęcie terminu bardziej korzystnego, tj. przypadającego wcześniej.

W stanie faktycznym sprawy, jak już wskazano, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obejmowały okresy w przedziale od 06.2009 r. do 3.2011 r. Wynika więc, że termin ich przedawnienia nie upłynął na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2011 r.

Wprowadzona przez ustawodawcę regulacja intertemporalna nie przewiduje zastosowania pięcioletniego okresu przedawnienia do nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r. należności składkowych, liczonego od daty ich wymagalności. Do tych należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r, ma zastosowanie pięcioletni termin przedawnienia, liczony od 1 stycznia 2012 r. Jeżeli nie został zawieszony, upływał zatem z dniem 1 stycznia 2017 r. Po tym terminie ich dochodzenie było nieuprawnione. Jeżeli zostało podjęte postepowanie egzekucyjne winno zostać umorzone.

Składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 01.2013 r., 02.2016 r., oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: 07.2012 r., 01.2013 r., 03.2014 r. nie były wymagalne przed 1 stycznia 2012 r.

Jak już wcześniej wskazano, na mocy art. 11 pkt 1 lit. a ustawy zamieniającej z 16 września 2011 r., przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. od dnia 1 stycznia 2012 r. otrzymał brzmienie zgodnie z którym, termin przedawnienia został przez ustawodawcę skrócony do 5 lat, licząc od dnia, w którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie stały się wymagalne. Tym samym, 5-letni termin przedawnienia liczy się od daty ich wymagalności, a nie od 1 stycznia 2012 r.

Z powyższego wynika, że w odniesieniu części należności składkowych, będących przedmiotem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, nie upłynął pięcioletni termin przedawnienia liczony od daty ich wymagalności. Tym samym, wynika konieczność odrębnego liczenia terminu przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych kategorii należności składkowych. Akta sprawy nie wskazują aby organ egzekucyjnych to uczynił, w sposób nie budzący wątpliwości. Przyjął, że wszystkie należności wynikające z wskazanych tytułów wykonawczych nie uległy przedawnieniu.

Powstaje kwestia, czy w sprawie wstąpiła okoliczność zawieszenia biegu terminu przedawnienia. I w odniesieniu do których należności (za jaki okres), możemy mówić o zaistnienie takiej sytuacji. Czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia egzekwowanych należności na podstawie art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony i zawieszenie to trwa w dalszym ciągu.

Sąd podziela pogląd, że za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu przedmiotowych składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, iż zmierzają one do ściągnięcia należności. Nie ulega wątpliwości Sądu, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, czy zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego. Podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy wyegzekwowaniu należnych składek.

Jak wynika z akt sprawy, odpisy tytułów wykonawczych obejmujące należności będące przedmiotem postępowania egzekucyjnego w sprawie, doręczono zobowiązanemu za zwrotnym potwierdzeniem odbioru [...] stycznia 2017. Wystawione zostały przez ZUS [...] stycznia 2017 r. Tym samym, rozstrzygniecie kwestii ustalenia okresu przedawnienia należności objętych tytułami wykonawczymi, winno uwzględnić zawieszenie biegu jego terminu dopiero od [...] stycznia 2017 r. W tym stanie uznać można, że doręczenie zobowiązanemu odpisów tych tytułów skutkowałoby zawieszeniem biegu terminu przedawnienia przedmiotowych należności (na ubezpieczenie społeczne), jeżeli ten termin biegłby nadal.

Sporządzenie bowiem upomnienia i jego doręczenie zobowiązanemu (wbrew organu egzekucyjnego) nie może być uznane za podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. W art. 25 ust. 5b ustawy idzie o wyegzekwowanie należności, czyli ich odzyskanie w drodze przymusu. Natomiast celem doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego jest doprowadzenie do dobrowolnego wykonania zobowiązania.

Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 15 § 1 u.p.e.a.) przewidują zasadę zagrożenia egzekucją, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania już istniejącego obowiązku, poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. Przesłanie upomnienia ma na celu przypomnienie zobowiązanemu o ciążącym na nim obowiązku, oraz o rozmiarze zobowiązania, a tym samym umożliwienie mu dobrowolnego wykonania obowiązku bez konieczności uruchomiania postępowania egzekucyjnego. Uświadomienie następstwa niewykonania obowiązku.

Dlatego doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego nie jest to czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności z tytułu składek, niezależnie od tego jaki jest skutek tej czynności (dobrowolne wykonanie zobowiązania czy brak reakcji na upomnienie). Nie jest to więc czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności w rozumieniu oraz art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a tym samym powodującą zawieszenia biegu terminu przedawnienia dochodzonych w sprawie należności.

W konsekwencji, możemy mówić w sprawie o zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych wskazanych w przedmiotowych tytułach wykonawczych, ewentualnie od dnia doręczenia zobowiązanemu tytułów wykonawczych ([...] stycznia 2017 r. - jeżeli nadal biegł). Jak wynika z wcześniejszych ustaleń, niektóre egzekwowane należności uległy przedawnieniu wcześniej z dniem [...] stycznia 2017 r.

W świetle powyższego, w tym braku przesłanek zawieszenia biegu terminu przedawnienia niektórych należności składkowych, nie można uznać w sposób niebudzący wątpliwości (jak to czynią organy), że w sprawie wszystkie należności objęte wskazanymi tytułami wykonawczymi nie podlegają przedawnieniu i są wymagalne. Dlatego Sąd uchylił zaskarżone postanowienia. Organ egzekucyjnym winień, mając na względzie powyższe ustalenia, dokonać wyrażanych ustaleń w kwestii wymagalności, przedawnienia przedmiotowych należności.

W konsekwencji wskazanych przez Sąd uwag i zastrzeżeń odnośnie rozstrzygnięć podjętych w sprawie, nie można przesądzić w zakresie przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dlatego skargę w tym zakresie należało oddalić.

Z tych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzającej je postanowienie organu pierwszej instancji. Orzeczenie w pkt II znajduje umocowanie w art.151 p.p.s.a. Orzecznie w pkt III jest umocowane w art. 200 p.p.s.a.