Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 47/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] lutego 2018r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), odmówił stwierdzenia, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własność nieruchomości gruntowej, położonej w M. (obręb [...], arkusz mapy [...]) składającej się z oznaczonych w ewidencji gruntów działek nr: [...], [...] i [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie Wojewody zostało utrzymane w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...]. Decyzja KKU nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji wystąpiła Gmina [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2004r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowania kasacji. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy. Organ, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź też w informacji sygnalizującej nieprawidłowości. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Zatem decyzja nadzorcza (stwierdzająca nieważność) ma charakter decyzji kasatoryjnej, nie zaś przyznającej określone prawa bądź nakładającej obowiązki.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w ocenie Ministra obie decyzje tj. Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2004 r. nie są obarczone żadną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek powodujących stwierdzenie nieważności ww. decyzji, bowiem kwestionowane decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie były niewykonalne w dniu ich wydania, zaś ich wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, jak również nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa (brak przesłanki art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.).

We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że tytuł prawny do działek [...],[...],[...] i [...] położonych w M. gm, [...] został na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. [...] Wydziału [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r., sygn. akt [...], uregulowany na rzecz Skarbu Państwa - Urząd Gminy [...] poprzez zasiedzenie. Zdaniem wnioskującej Gminy istniały przesłanki do komunalizacji działek [...],[...] i [...], bowiem w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) działki te stanowiły własność Skarbu Państwa - Urząd Gminy, a nie Skarbu Państwa - Lasy Państwowe i w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie były przeznaczone pod zalesienie.

Odnosząc się do zaprezentowanego stanowiska Minister wskazał, że uregulowanie stanu prawnego na rzecz Skarbu Państwa - Urząd Gminy nie jest równoznaczne z przejęciem nieruchomości na rzecz Gminy. Jak już wyjaśniła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. "w tamtym czasie naczelnicy ówczesnych gmin byli terenowymi orangami administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie organami jednostek samorządu terytorialnego, gdyż tych ostatnio wymienionych jednostek jeszcze wówczas nie było." Minister przypomniał, że samorząd terytorialny - wspólnoty samorządowe posiadające osobowość prawną - został utworzony na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz.95) oraz ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Powyższe oznacza, że przywołanym postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] kwietnia 1989 r., sygn. akt [...], uregulowano stan prawny na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Gminy, tj. terenowego organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych będącym podstawą materialnoprawną kontrolowanych decyzji : "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, (...) - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.", tj. 27 maja 1990 r. Dla potwierdzenia, że określone mienie stało się własnością konkretnej gminy (organu jednostki samorządu terytorialnego) niezbędne jest wydanie przez właściwego miejscowo wojewodę decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej tą okoliczność. Wyłączenie z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) objętego przepisami art. 5 ust. 1-3 tej ustawy nastąpiło w takim zakresie, w jakim mienie to służyło w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Natomiast "służenie wykonywaniu zadań publicznych", o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jest stanem faktycznym w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do korzystania z mienia oraz charakter korzystania. Co do zasady grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. W dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała bowiem ustawa z dnia 20 grudnia 1949r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym), to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlega komunalizacji.

Jak już wskazał Minister działający jako organ I instancji, dla rozstrzygnięcia czy sporne działki nr [...],[...] i [...] podlegały komunalizacji niezbędne było ustalenie jakie przeznaczenie posiadały przedmiotowe nieruchomości w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r.

W zaświadczeniu Urzędu Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformowano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r., na dzień 27 maja 1990 r. działka nr [...] w M. położona była w części w obszarze urządzeń obsługi gospodarki leśnej - zapis planu [...] oraz częściowo w obszarze upraw polowych - zapis planu [...], działka nr [...] w M. położona była w obszarze mieszkaniowym - zapis planu [...], a działka nr [...] w M. położona była w obszarze lasu - zapis planu [...]. Z kolei z zaświadczenia Urzędu Gminy [...] z dnia [...] maja 2004 r. wynika, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r., na dzień 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła drogę gminną, działka nr [...] leżała w części w obszarze urządzeń obsługi gospodarki leśnej - zapis planu [...] i w części upraw polowych zapis planu - [...], a działka nr [...] stanowiła las - zapis planu [...].

Pełnomocnik Nadleśnictwa [...] w piśmie z dnia [...] października 2017 r. wyjaśnił, że na działce nr [...] znajdowały się (również w dniu 27 maja 1990 r.) i znajdują budynki związane z gospodarką leśną (między innymi gajówka i leśniczówka), a działka nr [...] wraz z działką nr [...] służyła jako deputat rolny dla pracowników Nadleśnictwa [...].

W karcie inwentaryzacyjnej nr [...], będącej integralną część decyzji Wojewody [...], wskazano, że działka nr [...] stanowiła drogę, a działki nr [...] i nr [...] - grunt orny. Jednakże Wojewoda [...] w przeprowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. ustalił, że przedmiotowe nieruchomości od okresu międzywojennego, nieprzerwanie, były w zarządzie Nadleśnictwa [...]- co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wojewoda wskazał również, że na działkach nr [...] i nr [...] istnieje zabudowa (najwcześniejsza z 1920 r.) w postaci dwóch budynków mieszkalnych, budynku gospodarczego i przydomowej oczyszczalni ścieków, będących własnością Lasów Państwowych. Fakt pozostawania działek nr [...], [...] i [...] na dzień 27 maja 1990 r. w zarządzie Lasów Państwowych - Nadleśnictwo [...] potwierdzają również badania stanu prawnego nieruchomości przeprowadzone przez uprawnionego geodetę.

W ocenie Ministra Wojewoda [...] a następnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo ustalili, że wskazane mienie nie podlegało komunalizacji na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zatem kontrolowane decyzje nie są również obarczone wadą wynikającą z art, 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym, Minister podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2018 r.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 107 § 3 w zw z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej w pełni i w całości przeanalizował wszystkie mające znaczenie dla sprawy okoliczności, oraz, że decyzje w przedmiocie odmówienia stwierdzenia, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1900 r. własność nieruchomości gruntowej tj. działek: [...], [...], [...] uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], a także decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2004 utrzymująca ją w mocy są prawidłowe. Zdaniem organu nie zostały zbadane wszystkie przesłanki, które mogłyby warunkować wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa bądź powodujące ich nieważność mocy prawa z powodu złej interpretacji dowodów, które nie przemawiają za stanem rzeczy stwierdzonym przez organ administracji;

2. art. 11 i art. 8 oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przedstawienie przez organ administracji publicznej swojego stanowiska w sprawie co do braku realizacji przesłanek nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. bez jego uzasadnienia, z pominięciem przedstawienia okoliczności podlegających badaniu, faktów i dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym tejże wiary odmówił, powinno być dla skarżącej wystarczającym powodem podważenia tej decyzji i stwierdzenia jej nieważności;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy poprzedniej decyzji w sprawie pomimo, że zostały naruszone przepisy procedury administracyjnej poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

Wobec tak skonstruowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r, oraz decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2004 r. , ewentualnie uznanie, że decyzje Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2004 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawową przesłanką prowadzącą do komunalizacji przedmiotowych działek na rzecz Gminy [...] było postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] kwietnia 1989r. sygn. akt [...] stwierdzające nabycie ich własności przez zasiedzenie na rzecz Skarbu Państwa – Urząd Gminy [...]. Ponadto działki te w dacie 27 maja 1990r. nie były przeznaczone pod zalesienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35).

Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę prawną.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest przy tym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11 – zamieszczony na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1333/15, zam. w CBOSA).

Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji – por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 534/10, z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10, (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednym słowem naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie świadczy o wadliwości decyzji, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne również prowadzenie nowych dowodów. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Stanowisko tożsame wyraził NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej nadzorczo decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdzający, iż mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Natomiast wyłączenia z komunalizacji zostały wykazane w art. 11 ust. 1 ww. ustawy stanowiącym, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli:

1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej,

2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14,

3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.

W niniejszej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że przedmiotowa decyzja komunalizacyjna - odmawiająca nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowych nieruchomości nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Bowiem w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe nieruchomości stanowiły grunty leśne wchodzące w skład państwowego gospodarstwa leśnego i nie należały do którejkolwiek z jednostek wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Prawidłowa jest ocena dokonana przez Ministra, iż grunty o przeznaczeniu leśnym w dniu 27 maja 1990 r. nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W dacie jej wejścia w życie obowiązywała bowiem ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym), a to skutkuje uznaniem wyłączenia nieruchomości z komunalizacji.

Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza powyższe stanowisko - m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 935/07 (LEX nr 490140).

Ponadto ustawa ta nie przewidywała w żadnym z przepisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Należy podkreślić, że państwowe gospodarstwo leśne obejmowało wszystkie państwowe lasy i grunty leśne, a nie wyłącznie takie lasy i grunty leśne, które zostały przekazane właściwemu państwowemu gospodarstwu leśnemu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., I SA/Wa 419/10, LEX nr 750812: "Wyłączenie komunalizacji lasów państwowych miało miejsce nie tylko w przypadku, gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej, lecz również gdyby mimo braku prawa zarządu ówczesne przedsiębiorstwo mogło się o taki zarząd ubiegać z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym.").

Powyższe rozważania skutkują zatem uznaniem wyłączenia przedmiotowych nieruchomości z komunalizacji, skoro z akt sprawy wynika, że nieruchomości te w dacie 27 maja 1990r. pozostawały w zarządzie Nadleśnictwa [...].

Przy czym w tym względzie należy odwołać się do obowiązującego w dniu 27 maja 1990r. planu zagospodarowania przestrzennego, który określał przeznaczenie gruntu. Jak wynika z akt sprawy planem takim był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 1987r. Zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Gminy [...] z dnia [...] maja 2004r. na dzień 27 maja 1990r. działka nr [...] stanowiła drogę gminną, działka nr [...] leżała w części w obszarze urządzeń obsługi gospodarki leśnej i w części upraw polowych, działka nr [...] stanowiła las. Natomiast z zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2017r. wynika, że działka nr [...] położona była w części w obszarze urządzeń obsługi gospodarki leśnej oraz częściowo w obszarze upraw polowych, działka nr [...] w obszarze mieszkaniowym, a działka nr [...] położona była w obszarze lasu. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji Wojewody wskazano, że działka nr [...] stanowiła drogę, a działki nr [...] i [...] grunt orny. W kwestionowanej decyzji Wojewody ustalono, że na działkach nr [...] i [...] istnieje zabudowa w postaci dwóch budynków mieszkalnych, budynku gospodarczego i przydomowej oczyszczalni ścieków, stanowiących własność Lasów Państwowych. Pozostawanie przedmiotowych nieruchomości w zarządzie Nadleśnictwa [...] potwierdzają także badania stanu prawnego nieruchomości przeprowadzone przez uprawnionego geodetę.

Jak wynika więc ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istniały w dacie wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej pewne rozbieżności co do przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże powyższe stanowi element ustaleń stanu faktycznego, który podlegał ocenie zarówno przez Wojewodę jak i Krajową Komisję Uwłaszczeniową w oparciu o całokształt materiału dowodowego i ta ocena jak wskazano wyżej, nawet jeśli byłaby błędna, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, które musi być oczywiste, nie budzące wątpliwości, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Jeśli chodzi o postanowienie Sądu stwierdzające nabycie przez Skarb Państwa własności przedmiotowych nieruchomości, to z jego treści, wbrew zarzutom skargi, nie można wywodzić tytułu prawnego dla Gminy [...]. W postanowieniu Sąd określił statio fisci Skarbu Państwa wskazując Urząd Gminy [...]. Zasadnie zatem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , że w dacie zasiedzenia Gmina [...] nie stanowiła jednostki samorządu terytorialnego, a Naczelnik Gminy w tym czasie był terenowym organem administracji państwowej.

Również zarzut dotyczący braku przeznaczenia przedmiotowych działek pod zalesienie jest chybiony, bowiem jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, państwowe gospodarstwo leśne stanowią nie tylko państwowe lasy i grunty leśne, ale również związane z nimi gospodarczo grunty nieleśne oraz nieruchomości i ruchomości służące do prowadzenia gospodarstwa leśnego.

Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że punktem wyjścia do rozważań, czy przedmiotowa nieruchomość może podlegać komunalizacji jest ustalenie, czy stanowiła ona las lub grunt związany z gospodarką leśną, a w związku z tym, czy w dacie 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. Dopiero bowiem po dokonaniu tych ustaleń można rozważyć, czy przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych znajduje w tym przypadku zastosowanie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt 1838/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2001 sygn. akt I SA 694/00 LEX nr 78922, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 sygn. akt I OSK 934/07).

Z tego też względu - odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących sposobu i podstawy prawnej nabycia przedmiotowych nieruchomości- Sąd uznał, że mogły one być rozpatrzone tylko w postępowaniu zwykłym, dotyczącym rozpoznania wniosku o komunalizację. Natomiast zarzuty te nie mogą odnieść żadnego skutku w postępowaniu nadzorczym.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.