Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 120/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 144, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35a ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 805
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - t.j.
article: art. 119 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 200, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. na postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] października 2020 r.; 2. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżący") jest postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: "organ", "Przewodniczący KRRiT") z [...] listopada 2020 r. Nr [...], wydane na podstawie art. 144 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "K.p.a."), utrzymujące w mocy postanowienie Nr [...] z [...] października 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego, na kolejny okres.

W uzasadnienie zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że Spółka na podstawie koncesji Nr [...] z [...] lutego 2011 r. rozpowszechnia program telewizyjny w sposób rozsiewczy naziemny i satelitarny pod nazwą "[...]". Jak wynika z ww. decyzji koncesja ta wygasa 24 lutego 2021 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2020 r., poz. 805, dalej: "u.r.t.") Spółka, chcąc skorzystać z dobrodziejstwa art. 35a u.r.t., powinna była złożyć wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem posiadanej koncesji, a więc nie później niż 24 lutego 2020 r.

Organ dodał, że pismem z [...] września 2020 r. Spółka złożyła wniosek o rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy i do przedmiotowego pisma załączyła wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres oraz kopię tożsamego wniosku z [...] stycznia 2020 r. Podniesiono, iż wniosek ten został złożony "Mając na względzie, z jednej strony okoliczności niniejszej sprawy, z których wynika, że wniosek nadany został prawidłowo, zaś z drugiej strony, mając na względzie, że w aktach sprawy brak jest oryginału wniosku, co sugeruje, że wniosek ten został najprawdopodobniej zgubiony w biurze KRRiT po jego doręczeniu (...)". W ww. piśmie z [...] września 2020 r., z daleko posuniętej ostrożności, został również złożony wniosek ewentualny o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o przedłużenie koncesji na kolejny okres. Zdaniem Wnioskodawcy "Termin na złożenie powyższej prośby liczony jest od dnia zapoznania się z aktami Sprawy po ich udostępnieniu [...], tj. od dnia [...] września 2020 r."

Organ wskazał, że [...] października 2020 r. Przewodniczący KRRiT wydał ww. postanowienie Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie wniosku z [...] września 2020 r. (sygn. [...]) Spółki o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z [...] lutego 2011 r.

Rozpatrując wniosek Strony z [...] listopada 2020 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, Przewodniczący KRRiT zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu I instancji, że termin określony w art. 35a ust. 1 u.r.t., terminem materialnoprawnym. Organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych powołując się na wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 660/13 oraz wyrok NSA z 23 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 748/11, a także na komentarzu do art. 35a u.r.t. cytując że: "Wydaje się, że termin ten ma charakter materialnoprawny, gdyż odnosi się do prawa podmiotowego związanego z kontynuacją nadawania programu, a nie do kwestii procesowych (zob. uchw. SN z 7.10.2009 r., III CZP 71/09, Legalis)." (S. Piątek (red.), Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz. Warszawa 2014, Legalis).

Organ następnie, odwołując się również do orzecznictwa NSA wyjaśnił, że w trybie art. 58 § 1 K.p.a., terminy materialne nie podlegają przywróceniu, chyba że taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Ustawa o radiofonii i telewizji nie przewiduje natomiast przepisu, który umożliwiałby przywrócenie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 35a.

Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał się także na wyrok NSA z 5 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3003/18, w którym NSA uznał, że termin określony w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który, jak wskazał organ, zdaniem Skarżącego ma zbliżona konstrukcję prawną do art. 35a ust. 1 u.r.t., jest terminem materialnym. Podobnie, zdaniem Przewodniczącego KRRiT, przyjąć można, że udzielenie koncesji na kolejny okres na postawie art. 35a u.r.t. jest uprawnieniem materialnoprawnym, którego przyznanie obwarowane jest przesłankami materialnoprawnymi. Jedną z nich jest zachowanie terminu do złożenia wniosku - nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem posiadanej koncesji. Uprawnienie do złożenia wniosku wygasa po upływie tego terminu.

Z tych względów organ uznał, że termin na złożenie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres ma charakter materialny i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu. Tym samym brak jest w ogóle podstaw do badania zaistnienia przesłanek do jego przywrócenia, co daje podstawy do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a.

W skardze z 28 grudnia 2020 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając postanowienie Przewodniczącego KRRiT z [...] listopada 2020 r, w całości, wniósł o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z [...] października 2020 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 35a ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 58 § 1-3 K.p.a., poprzez błędną wykładnię tych przepisów wyrażającą się w przyjęciu, że termin do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu posiadanej koncesji, ma charakter materialny i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, tj. wadliwym uchyleniem się przez organ w niniejszej sprawie od zbadania przesłanek do przywrócenia Stronie terminu na złożenie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z [...] lutego 2011 r.,

2) art. 61a § 1 w zw. z art. 59 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na odmowie wszczęcia postępowania na podstawie wniosku Strony o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z [...] lutego 2011 r. - na skutek bezzasadnego przyjęcia, że termin ten ma charakter materialny i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu, a tym samym brak jest podstaw do badania zaistnienia przesłanek do jego przywrócenia - gdy tymczasem z zasady niedopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania w incydentalnej (wpadkowej) kwestii dotyczącej przywrócenia terminu, wobec czego organ mógł orzec wyłącznie o przywróceniu terminu bądź odmowie takiego przywrócenia, nie zaś o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie,

3) art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia niepełnych i błędnych wywodów faktycznych oraz prawnych, które - pomimo wydania zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2020 r. - nie uwzględniają w ogóle uchwały NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II PPS 1/20, z którą uzasadnienie kwestionowanego postanowienia pozostaje oczywiście sprzeczne, jak też które to wywody nie pozwalają na stwierdzenie i zweryfikowanie przez Sąd w toku kontroli instancyjnej, dlaczego - jak twierdzi to organ - termin z art. 35a ust. 1 u.r.t., miałby być terminem prawa materialnego, a nie procesowego,

4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 K.p.a., poprzez wadliwe utrzymanie w mocy postanowienia z [...] października 2020 r., w sytuacji, gdy skutkiem omówionych poprzednio uchybień zachodziły podstawy do jego uchylenia w całości.

W uzasadnieniu skargi Skarżący obszernie rozwinął powyższe zarzuty, jak również w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie I instancji, naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Sąd stwierdza, że wydając postanowienia obu instancji Przewodniczący KRRiT naruszył art. 35a ust. 1 u.r.t. oraz art. 61a § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu bowiem Przewodniczący KRRiT błędnie uznał, że termin z art. 35a ust. 1 u.r.t., ma charakter materialny, a nie procesowy, w konsekwencji błędnie uznał, że termin ten jest nieprzywracalny w trybie art. 58 § 1 K.p.a. i na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przywrócenia tego terminu.

Zgodnie z art. 35a ust. 1 u.r.t., nadawca może złożyć wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres, nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem posiadanej koncesji.

Powyższy wniosek, wniesiony w terminie, wszczyna postępowanie o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów na kolejny okres, w trybie znacznie bardziej uproszczonym niż w trybie inicjowanym na podstawie art. 34 ust. 1 u.r.t., przez Przewodniczącego KRRiT, ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" informacji o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy naziemny programu radiowego lub telewizyjnego. Zgodnie bowiem z art. 35a ust. 2 i ust. 3 u.r.t., w przypadku złożenia przez nadawcę wniosku, o którym mowa w ust. 1, odmowa udzielenia koncesji na kolejny okres możliwa jest wyłącznie, gdy w stosunku do nadawcy zachodzi którakolwiek z okoliczności wskazanych w art. 38 ust. 1 lub 2 (ust. 2). W przypadku złożenia przez nadawcę wniosku, o którym mowa w ust. 1, do postępowania w sprawie udzielenia koncesji nie stosuje się przepisów art. 34 i 36 ust. 1 i 2 (ust. 3).

Wniesienie zatem w terminie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, nie skutkuje automatycznym udzieleniem koncesji na kolejny okres, jak również nie stanowi gwarancji jej udzielenia po przeprowadzonym postępowaniu. Udzielenie koncesji na kolejny okres w tym trybie, wymaga zbadania, czy nie zaszły w danym przypadku okoliczności, które uzasadniałyby cofnięcie koncesji wymienione w art. 38 ust. 1 i ust. 2 u.r.t. Oznacza to, że wniesienie w terminie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, w trybie art. 35a ust. 1 u.r.t., nie kształtuje bezpośrednio sytuacji materialnoprawnej wnioskodawcy, nie rozstrzyga bowiem o uprawnieniu wnioskodawcy w postaci automatycznego wydłużenie posiadanej przez niego koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego na kolejny okres, lecz uzyskanie tego uprawnienia w postaci koncesji na kolejny okres wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego zakończonego władczym rozstrzygnięciem o udzieleniu koncesji na kolejny okres lub odmowie jej udzielenia, w zależności od ustaleń organu co do zaistnienia przesłanek uzasadniających cofnięcie koncesji. Ponadto niezłożenie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, nie skutkuje automatyczną utratą koncesji, jak również nie wyklucza możliwości ubiegania się o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego w trybie zwykłym.

Sąd stwierdza w związku z tym, że złożenie do organu w terminie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, w trybie art. 35a ust. 1 u.r.t., kształtuje korzystną dla wnioskodawcy sytuację procesową, a nie materialnoprawną. Dlatego zdaniem Sądu, termin określony w tym przepisie ma charakter procesowy nie materialny, korzystna bowiem sytuacja procesowa, jak to zostało powyżej wyjaśnione, nie gwarantuje jeszcze korzystnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie w sferze materialnoprawnej.

Skarżący w skardze, jak również w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021 r., w obszerny sposób odwołuje się do uchwały NSA z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 1/20. W uchwale tej NSA dokonując wnikliwej analizy orzecznictwa oraz stanowiska doktryny, dotyczącego kryteriów rozróżnienia terminów materialnych oraz procesowych, doszedł do wniosku, że termin określony w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jest terminem procesowym. Powyższa uchwała rozstrzyga kwestię prawną, charakteru prawnego innego terminu wynikającego z przepisu innej ustawy, niż w przedmiotowej sprawie. Nie ma więc charakteru wiążącego i rozstrzygającego o charakterze prawnym terminu określonego w art. 35a ust. 1 u.r.t. NSA, analizując jednak orzecznictwo oraz stanowisko doktryny, dotyczącego kryteriów rozróżnienia terminów materialnych oraz procesowych, wskazał, że: "(...) podkreśla się, że materialny charakter mają terminy do (...) dokonania czynności wywołujących bezpośrednio skutki materialnoprawne, niezależnie czy podejmowane są w toku postępowania, czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują również skutki procesowe. Natomiast jeżeli skutki w sferze prawa materialnego mogą powstać jedynie na mocy decyzji administracyjnej, to terminy wyznaczające czas do dokonania czynności zmierzających do wszczęcia postępowania lub przyznania uprawnień traktowane są na ogół jako procesowe (Z.R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 266-268). NSA odwołał się w omawianej uchwale również do wyroku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 256/08, w którym NSA wskazał, że: "Różnica między obydwoma rodzajami terminów sprowadza się (...) do odmiennych skutków, jakie z ich upływem wiąże prawo. O ile bowiem uchybienie terminowi procesowemu powoduje skutek w sferze procesowej (np. niemożność skutecznego wniesienia odwołania), o tyle upływ terminu materialnego wywołuje co do zasady skutek w postaci na przykład wygaśnięcia praw lub obowiązków obywatela. Istotnym kryterium rozróżnienia rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza, lub nie, powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki". W przedmiotowej sprawie, jak zostało to już wcześniej wskazane, niezłożenie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, nie skutkuje automatyczną utratą koncesji, jak również nie wyklucza możliwości ubiegania się o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego w trybie zwykłym. Złożenie natomiast w terminie przedmiotowego wniosku, stawia wnioskodawcę w korzystniejszej sytuacji procesowej.

Podkreślenia wymaga, że uchwała NSA z 30 listopada 2020 r. podważyła stanowisko NSA zawarte w wyroku z 5 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3003/18, na które powołał się Przewodniczący KRRiT, w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto, powyżej przedstawione przez Sąd stanowisko w niniejszej sprawie nie stoi, zdaniem Sądu, w sprzeczności z powołanymi przez organ orzeczeniami NSA z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 660/13 oraz z 23 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 748/11.

W przedmiotowej sprawie Skarżący posiadający dziesięcioletnią koncesję Nr [...] z [...] lutego 2011 r. na rozpowszechnianie programu telewizyjnego w sposób rozsiewczy naziemny i satelitarny, złożył wniosek o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 35a ust. 1 u.r.t., wraz z wnioskiem o udzielenie koncesji na kolejny okres. Błędne przyjęcie przez Przewodniczący KRRiT materialnego charakteru terminu na złożenie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, o którym mowa w art. 35a ust. 1 u.r.t., skutkowało niewłaściwą odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie przywrócenia tego terminu. Procesowy charakter tego terminu, obligował bowiem organ do zbadania spełnienia przez Skarżącego przesłanek z art. 58 § 2 K.p.a. i ewentualnego merytorycznego rozpatrzenia wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 35a ust. 1 u.r.t.

W związku z powyższym, rozpoznając ponownie sprawę organ stosując przepisy art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., załatwi wniosek Skarżącego z [...] września 2020 r., o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 35a ust. 1 u.r.t.

Sąd nie zgadza się natomiast ze stanowiskiem Skarżącego, iż niezależnie od charakteru prawnego danego terminu organ administracji w kwestii dotyczącej przywrócenia terminu, morze orzec wyłącznie o przywróceniu terminu bądź odmowie takiego przywrócenia, nie zaś o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Sąd zgadza się w tym zakresie z poglądem organu opartym na orzecznictwie, zgodnie z którym: "(...) skoro termin prawa materialnego jest nieprzywracalny, to nie może być także prowadzone postępowanie, w celu zbadania istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie tego rodzaju terminu. Postępowanie takie jest bowiem bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przywrócenia omawianego terminu wynika już z samej istoty wniosku złożonego przez stronę (...)" (tak: wyrok NSA z 2 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 291/15). W świetle jednak rozstrzygnięcia o procesowym charakterze terminu z art. 35a ust. 1 u.r.t., kwestia ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Dlatego z wyżej wskazanych względów, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 209, art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r. poz. 265) zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 597 zł. na którą złożył się wpis sądowy w wysokości 100 zł. oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 3 P.p.s.a.