Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1045/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 115, art. 115a ust. 1, art. 114, art. 113 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: par. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] wydaną w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 16.04.2015r. organ I instancji przeprowadził oględziny na terenie działki nr ewid.A o pow. 0,4099 ha położonej przy ul.[...] 11 oraz terenów sąsiednich, ustalając że na działce tej, bezpośrednio przy ulicy i naprzeciwko zakładu produkcyjnego zlokalizowanego przy ul.[...] 15 w [...], zlokalizowany jest budynek mieszkalny zamieszkały przez jego właścicielkę - M. Z., a w głębi posesji znajdują się dwa niewielkie obiekty drewniane będące w złym stanie technicznym, przeznaczone do przechowywania opału i narzędzi działkowych. Poza tym na działce istnieje "szklarenka-mnożarka" i tunel foliowy służące do uprawy warzyw i kwiatów. Część działki jest wykorzystana pod uprawę warzyw.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] ustalił dla A. S., prowadzącego [...] z siedzibą w [...], dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z zakładu produkcyjnego zlokalizowanego przy ul.[...] 15 w [...] wyrażony poprzez równoważny poziom dźwięku A, poza granicami zakładu w kierunku na sąsiadujący teren działki nr ewid. A, przy ul.[...] 11, z zabudową kwalifikowaną mieszkaniową jednorodzinna - dla pory dnia (w godzinach od 6 do 22) - 50 dB (A) pory nocy (w godzinach od 22 do 6) - 40 dB (A), zobowiązując stronę do wykonywania pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od zainstalowanych urządzeń, z lokalizacją punktu pomiarowego na granicy działki nr ewid. A, od strony ul.[...], w sąsiedztwie budynku mieszkalnego,

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. S., uchyliło ww. decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] ustalił dla A. S., prowadzącego ww. przedsiębiorstwo dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z zakładu produkcyjnego zlokalizowanego przy ul.[...] 15 w [...], wyrażony poprzez równoważny poziom dźwięku A, poza granicami zakładu w kierunku na sąsiadujący teren działki nr ewid. A, przy ul.[...] 11, z zabudową kwalifikowaną jako mieszkaniowa jednorodzinna.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. S., uchyliło w całości ww. decyzję z dnia [...] oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego w trybie art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcia organ odwoławczy dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, wskazując na pisma A. S. informujące, że wyeliminowano przekroczenia hałasu powodowane przez ww. zakład produkcyjny. W konsekwencji wyjaśnienia wymaga, czy w istocie istniejące naruszenia zostały wyeliminowane, gdyż w takim przypadku niezasadne jest wydawanie decyzji w niniejszej sprawie. Tym samym, materiał dowodowy, zdaniem Kolegium, nadal nie rozstrzyga jednoznacznie prawdziwości ww. twierdzeń strony – co przesądza o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Ponadto, jak wskazywano już w poprzednio wydanej decyzji z dnia 16.12.2015r., ustalenia studium (na jakie powołał się organ I instancji) nie stanowią przepisów prawa miejscowego. W konsekwencji przed wydaniem decyzji w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu niezbędne jest precyzyjne ustalenie sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z zakładem A. S.. Należy udokumentować, co stanowiło przesłankę do uznania, że tereny wskazane przez odwołującego się jako zabudowa zagrodowa stanowią w istocie zabudowę mieszkaniową, zwłaszcza w aspekcie załączonej akt opinii o klasyfikacji akustycznej. Mianowicie, w dokumencie tym zakwalifikowano m.in. działki nr ewid. B i C jako tereny zabudowy zagrodowej – natomiast nie sklasyfikowano żadnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kolegium wskazało również, że w sytuacji gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, przyjmuje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego terenu.

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, działając na wniosek Starosty [...], przeprowadził w dniu 19.05.2016r. kolejne badanie które potwierdziło, że inwestor (pomimo wcześniejszych zapewnień) nie ograniczył emitowanego dopuszczalnego hałasu do poziomu wynikającego z obowiązujących przepisów prawa – z uwagi na zabudowę sąsiednią, tj. mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto przesłano organowi sprawozdanie z wykonanych wówczas pomiarów akustycznych, w którym wskazano że wielkość emisji hałasu mierzona w punkcie pomiarowym przy budynku - ul.[...] 11 w [...] naprzeciwko zakładu określona wartością równoważnego poziomu dźwięku wyrażonego wskaźnikiem hałasu LAeq D wynosiła 53,2 dB (A) mierzonego w porze dziennej. Organ I instancji ustalił, że Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska posiada akredytację Polskiego Centrum Akredytacji w zakresie wykonywania pomiarów hałasu przemysłowego. Ponadto przedmiotowy teren nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając charakter zagospodarowania działki nr A Starosta [...] uznał ww. teren za zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dla której należy ustalić dopuszczalny poziom hałasu i decyzją z dnia 3.08.2016r.:

1. ustalił dla A. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...], dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z zakładu produkcyjnego zlokalizowanego przy ul.[...] 15 w [...], wyrażony poprzez równoważny poziom dźwięku A, poza granicami zakładu w kierunku na sąsiadujący teren działki nr ewid. A, przy ul.[...] 11, z zabudową kwalifikowaną jako mieszkaniowa jednorodzinna

- dla pory dnia (w godzinach od 6 do 22) - 50 dB (A)

- dla pory nocy (w godzinach od 22 do 6) - 40 db (A)

2. zobowiązał A. S. prowadzącego ww. działalność gospodarczą do wykonywania pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od zainstalowanych urządzeń, z lokalizacją punktu pomiarowego na granicy działki nr ewid. A, od strony ul.[...], w sąsiedztwie budynku mieszkalnego, wskazując że zakres i częstotliwość pomiarów należy ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami szczegółowymi.

W podstawie prawnej organ I instancji powołał art. 115a ust. 1 i 3, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016r. poz. 672) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014r. poz. 112).

Odwołanie od ww. decyzji złożył A. S., wskazując na:

- naruszenie art. 115 i 155a ust. 1 i 3 w związku z art. 114 ust. 2 Prawa ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

- naruszenie art. 7 , art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 9, 10, 79 K.p.a.;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na zakwalifikowaniu zabudowy sąsiedniej jako zabudowy jednorodzinnej, zamiast zabudowy zagrodowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając opisane na wstępie rozstrzygnięcie, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną powołane przez organ I instancji. Podkreślono przy tym, że zostały wyeliminowane wszelkie niejasności poprzedniego postępowania, a materiał dowodowy uzupełniono o aktualne pomiary hałasu. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego błędów w ustaleniach faktycznych organ wskazał, że przedmiotowy teren nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wobec czego Starosta [...] prawidłowo zastosował art. 115 Prawa ochrony środowiska, dokonując oceny rodzaju terenu chronionego akustycznie na podstawie faktycznego jego zagospodarowania i wykorzystywania. Jeśli chodzi zaś o zarzut odwołania dotyczący braku uprzedniego odpowiednio wczesnego poinformowania zobowiązanego o planowanym pomiarze poziomu hałasu, wyjaśniono stronie że organy zobowiązane są do pomiaru rzeczywistego poziomu hałasu, a ponadto strona został poinformowana o przeprowadzanych czynnościach w dniu wykonania pomiarów, przed ich przeprowadzeniem – a zatem mogła w nich uczestniczyć. Powołując się na szczegółowe ustalenia dokonane podczas oględzin w dniu 16.04.2015r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o zakwalifikowaniu – jako zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinnej \działki nr A. W tym zakresie wskazano, że zgodnie z treścią ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007r. dopuszczalne poziomy hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie powinny przekraczać równoważnego poziomu hałasu o wartości 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej.

Z kolei stosownie do definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 14221)

- przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi (§ 3 pkt 2);

- przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3).

W tym zakresie Kolegium zwróciło uwagę, że na działce Państwa Z. nie utworzono zagrody rolniczej, jej powierzchnia wynosi 0,40 ha, a budynek mieszkalny na działce nr A został wybudowany w 1966r.(wypis z kartoteki budynków).

Podzielono także szczegółowe ustalenia organu I instancji o tym, że:

- w kierunku północnym działka M. Z. graniczy z działkami nr E i [...] będącymi własnością A. i A. S., na których zlokalizowany jest plac manewrowo-postojowy pojazdów i maszyn zakładu [...] jak też hale magazynowe materiałów do produkcji i gotowych wyrobów betonowych - emitujące ponadnormatywny hałas

- kolejne działki usytuowane wzdłuż ulicy[...] w kierunku północnym począwszy od numeru C (powierzchnia całkowita 0,74 ha) oraz kolejna F (powierzchnia całkowita 0,53 ha) - to również tereny akustycznie chronione, kwalifikowane jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna

W konsekwencji, zdaniem Kolegium, z akt sprawy wynika, że sposób użytkowania działek nr E i [...] jest uciążliwy dla mieszkańców działek z zabudową mieszkaniową. Ponadto organ I instancji ustalił, że na rozpatrywanym terenie sąsiadującym z zakładem nie występują inne rodzaje terenów akustycznie chronionych, wyszczególnionych w ww. rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Z akt sprawy wynika, że punkty pomiarowe zlokalizowano – a pomiary przeprowadzono – zgodnie z zasadami określonymi w załączniku nr 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30.10.2014r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014r. poz. 1542) tj. "Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego od instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsywnego". Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na stwierdzone w trakcie ponownych pomiarów przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poza zakładem w wyniku jego działalności, Burmistrz zasadnie ustalił podane w rozstrzygnięciu decyzji poziomy hałasu i zobowiązał stronę do wykonywania pomiarów hałasu, które przeprowadzane będą zgodnie z metodyką referencyjną wynikającą z obowiązujących przepisów szczególnych.

Podkreślono ponadto, że w podjętej decyzji, wbrew zarzutom odwołania, wskazano na obowiązujące przepisy dotyczące obowiązku nałożonego w pkt 2 tego rozstrzygnięcia, tj. przepisy ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30.10.2014r., wyjaśniając (w uzasadnieniu) że metodykę referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku określa załącznik do tego rozporządzenia. Dokonana przez Kolegium analiza rozporządzenia wskazuje, że istotnie metodykę tą określa zał. nr 7 rozporządzenia, a strona działająca przez profesjonalnego pełnomocnika powinna się z ww. przepisami zapoznać.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. S., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 115 i 115a ust 1 i 3 w zw. z art. 114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu błędnej oceny rodzaju terenu chronionego akustycznie, a tym samym nieprawidłowe zakwalifikowanie działki o nr ewid. A jako terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej - podczas gdy na podstawie jego faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania oczywistym jest, że teren ten jest terenem zabudowy mieszkalnej zagrodowej, dla której dopuszczalne limity są wyższe, a w przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowym było wydawanie decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu w związku z brakiem przekroczenia dopuszczalnych norm dla tak określonego terenu chronionego;

2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 107 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez sformułowanie w przedmiotowej decyzji obowiązku co do zakresu częstotliwości pomiarów w sposób czyniący go niemożliwym do wykonania, co przyczynia się również do wadliwości całej decyzji, gdyż w osnowie decyzji administracyjnej powinno być wprost zawarte wyrażone rozstrzygnięcie, gdyż nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające zgromadzenie materiału dowodowego w celu ustalenia rodzaju analizowanego terenu w oparciu o faktyczne jego wykorzystanie i zagospodarowanie, a tym samym wadliwe ustalenie stanu faktycznego, czego skutkiem było błędne ustalenie rodzaju terenu, a w konsekwencji błędne było również ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z terenu zakładu produkcyjnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w związku z brakiem definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej w ustawie Prawo ochrony środowiska należy odwołać się do przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Podkreślono przy tym, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których w art. 113 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu (art. 114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zgodnie z orzecznictwem zastosowanie powyższej reguły kolizyjnej wymaga również ustalenia rodzaju terenów znajdujących się w zasięgu obiektu emitującego hałas, ich powierzchni i faktycznego zagospodarowania i wykorzystania. Zabudowa to budynki znajdujące się na określonym terenie, zaś zagroda to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi. Wobec powyższego, pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować, jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Zauważono przy tym, że wiejski dom mieszkalny niekoniecznie musi się odnosić do terenów wiejskich, lecz bardziej do jego zagospodarowania i przeznaczenia. Dlatego też, zdaniem strony, należy uznać budynek na działce M. Z. za wiejski dom mieszkalny, przy czym inne znajdujące się tam obiekty, mają charakter zabudowań gospodarskich. Wydając poprzednią decyzję, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował ww. teren jako teren zabudowy mieszkaniowej - zagrodowej, opierając się m.in. na opinii Burmistrza Miasta o klasyfikacji akustycznej terenu z dnia 2.07.2014r., w której działkę nr ewidencyjny A określono jako zabudowę zagrodową oraz wypisie z kartoteki budynków, z którego wynika, iż na działce A zlokalizowane są budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze. Skarżący podkreślił zarazem, że nawet w razie stwierdzenia zabudowy jednorodzinnej na ww. działce, to i tak wówczas w oparciu o art. 114 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, dopuszczalne poziomy hałasu ustalone powinny zostać jak dla przeważającego rodzaju terenu – tj. obszaru o charakterze mieszkaniowo- usługowym.

Tymczasem organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w tym zakresie, dokonując subiektywnej oceny i kwalifikacji spornego terenu w oderwaniu od istniejących dokumentów urzędowych oraz stanowiska innych organów (a nawet swojego stanowiska, zawartego w jednej z poprzednio wydanej decyzji co do uznania ww. zabudowy za zagrodową). Strona zwróciła uwagę, ze tereny w okolicy działki nr A (nawet jeśli hipotetycznie przyjąć, że nie stanowią terenów zabudowy zagrodowej), mogłyby, co najwyżej, zostać zakwalifikowane, jako tereny, posiadające charakter mieszkaniowo-usługowy. Na terenie tym dominują bowiem usługi publiczne i komercyjne, z zabudową zagrodową i mieszkaniowo-usługową, gdyż:

- od strony południowej znajdują się w najbliższym sąsiedztwie zakłady przemysłowo-usługowe, tj. [...];

- od strony zachodniej i południowej zlokalizowane są tereny usługowe, a od wschodu jedynie tereny zieleni i tereny mieszkaniowe.

Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że z obowiązujących przepisów wynika, że celem decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu jest określenie tego poziomu nie dla jednej konkretnej nieruchomości – lecz dla danego terenu sąsiadującego z zakładem emitującym hałas.

Odnosząc się do pkt 2 decyzji skarżący wskazał, że organ I instancji powinien był w decyzji zawrzeć konkretne wskazania co do wykonywania pomiarów hałasu – nie zaś odwoływać się do przepisów właściwego aktu wykonawczego bez ich wskazania – co wynika z art. 115a ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

- uchylenie w całości wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.,

- zasądzenie od Kolegium na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia 22.03.2017r. M. Z. wyraziła sprzeciw co do stanowiska strony skarżącej, kwestionującej charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na jej działce. Zdaniem uczestniczki jej nieruchomość znajduje się na takich właśnie terenach (co ma potwierdzać złożona informacja o ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta dla tego terenu), brak jest tam inwentarza, czy drobiu. M. Z. dodała, że ma 70 lat, jej jedynym źródłem utrzymania jest emerytura, nie posiada sprzętu gospodarczego, ani nie prowadzi działalności gospodarczej. Ponadto jej działka znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej krajobrazu i powiązań widokowych określonych decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10.04.1984r. (o czym świadczy pismo z dnia 20.01.2016r.). Mając na względzie powyższe uczestniczka wniosła o oddalenie skargi oraz dopuszczenie dowodu z przedłożonej dokumentacji.

Obecni na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 29.03.2017r.:

- pełnomocnik skarżącego - poparł skargę,

- uczestniczka M. Z. - wniosła o jej oddalenie, przyznając jednocześnie że w niedalekiej odległości od zakładu skarżącego została wybudowana Galeria [...], biurowiec [...], przy czym budynki te nie posiadają żadnego sprzętu ciężkiego, z kolei w sąsiedztwie działki skarżącego jest salon meblowy, za którym znajduje się baza [...].

- Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach - nie przyłączył się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Tym samym sąd administracyjny bada zgodność z prawem całego postępowania administracyjnego i prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego.

Sąd, kontrolując w ramach zakreślonych granicach legalność decyzji Kolegium, stwierdza że doszło do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji ustalającą dla strony skarżącej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z zakładu produkcyjnego zlokalizowanego przy ul.[...] 15 w [...] poza granicami zakładu w kierunku na sąsiadujący teren działki nr ewid. A, przy ul.[...] 11, z zabudową kwalifikowaną mieszkaniową jednorodzinną.

Okolicznością niesporną między stronami jest fakt, że teren działki o nr ewidencyjnym A (należącej do uczestniczki M. Z.), a także teren zakładu skarżącego i tereny sąsiadujące nie są objęte planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie mogło odnieść skutku stanowisko M. Z., powołującej się na ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – co do charakteru terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla jej działki. W ugruntowanym orzecznictwie zgodnie podnosi się bowiem, że ustalenia studium nie stanowią norm powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31.03.2011r. o sygn. akt IV SA/Po 978/10, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Z kolei decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10.04.1984r. – na jaką powołuje się uczestniczka – dotyczy innych kwestii (tj. strefy ochrony konserwatorskiej krajobrazu i powiązań widokowych) niż będące przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

Istota niniejszego sporu sprowadza się zasadniczo do kwestii poprawności ustalenia – w opisany wyżej szczegółowo określony w decyzji organu I instancji sposób – dopuszczalnego poziomu hałasu według zaostrzonych parametrów dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – w sytuacji gdy zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016r. poz. 672), zwanej dalej ustawą, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przede wszystkim art. 115a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. W decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład (ust. 3). Z kolei stosownie do art. 112a pkt 2 ustawy, przez wskaźniki hałasu rozumie się parametry hałasu określone poziomem dźwięku wyrażonym w decybelach (dB), wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby to LAeq D - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6.00 do godz. 22.00) oraz LAeq N - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 2200 do godz. 600). Działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 113 ust. 1 Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 14.06.2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007r. nr 120, poz. 826 ze zm.) – również powołane przez organy obu instancji – w którym ustanowiono wyższe o 5 dB wymogi wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w porównaniu do terenów zabudowy zagrodowej oraz terenów mieszkaniowo-usługowych.

Istotne dla oceny zaskarżonej decyzji zarzuty skargi sprowadzały się w pierwszym rzędzie do kwestii prawidłowości kwalifikacji oraz zasięgu terenu znajdującego się w sąsiedztwie podmiotu, dla którego nastąpiło ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 114 ustawy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Z kolei według art. 114 ust. 2 ustawy jeżeli teren może zostać zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Natomiast w art. 115 ustawodawca określił zasady kwalifikowania terenu do rodzajów terenów o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ dokonuje kwalifikacji terenu na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. Z ww. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wynika, że zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu ustalono dla różnego rodzajów terenów. Jak już to wyżej zaznaczono różne są poziomy dopuszczalnego hałasu w odniesieniu do terenów zabudowy: mieszkaniowej, zagrodowej oraz terenów mieszkaniowo-usługowych. Szczególnie istotne jest zatem prawidłowe ustalenie jakiego typu teren występuje w sąsiedztwie podmiotu emitującego hałas.

Podkreślenia wymaga, że przytoczone przepisy posługują się wyraźnie pojęciem terenu (art. 113 ust 2, art. 115a ust 3 ustawy) lub terenów sąsiednich (art. 115 ustawy), nie zaś działki bądź też nieruchomości. Z regulacji tych, w ocenie Sądu, wynika, że celem decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu jest określenie tego poziomu nie dla jednej konkretnej nieruchomości, lecz dla danego terenu - obszaru sąsiadującego z zakładem emitującym hałas. W przypadku zróżnicowanej funkcji zabudowy sąsiadującej z zakładem będącym źródłem hałasu, dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu, czyli zabudowy o przeznaczeniu przeważającym na danym obszarze.

Z tych też względów kluczową kwestią dla organów jest prawidłowe ustalenie przeznaczenia terenów sąsiadujących z terenem emitenta hałasu – a więc tak od strony północnej, południowej, wschodniej jak i zachodniej. W tym celu należy także poddać analizie funkcje zabudowy na wszystkich wyodrębnionych na tym terenie nieruchomościach oraz dokonać precyzyjnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, tj. czy dominuje tam funkcja mieszkaniowo-usługowa lub zagrodowa, czy też mieszkaniowa jednorodzinna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7.12.2016r. o sygn. akt II SA/Kr 1165/16, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Są to zagadnienia zasadnicze z punktu widzenia prawidłowości ustaleń faktycznych podejmowanych zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 oraz art. 114 ust. 2 ustawy. Jeżeli bowiem na wyznaczonym do takiej analizy terenie przeważałaby zabudowa mieszkaniowo-usługowa (bądź zagrodowa), to poziom dopuszczalnego – zgodnie z obowiązującymi przepisami – poziomu hałasu byłby wyższy od określonego w decyzji Starosty [...] dla zakwalifikowanej jako przeważająca zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W odniesieniu do przyjętych w tym zakresie ustaleń wskazać trzeba, że w zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, iż istotne znaczenie w sprawie ma wyłącznie teren:

- sąsiadujących od strony północnej przy działce M. Z. (nr A) dwóch działek nr E i 112912 (ta ostatnia działka nie istnieje, na mapie widoczna jest działka o nr ewid. 1129), będących własnością A. i A. S., na których zlokalizowany jest plac manewrowo-postojowy pojazdów i maszyn zakładu "[...]" jak też hale magazynowe materiałów do produkcji i gotowych wyrobów betonowych - emitujące ponadnormatywny hałas,

- kolejnych działek usytuowanych wzdłuż ulicy[...] w kierunku północnym począwszy od numeru C (powierzchnia całkowita 0,74 ha) oraz kolejna F (powierzchnia całkowita 0,53 ha), uznając je za tereny akustycznie chronione, kwalifikowane jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy wynika, że sposób użytkowania działek nr E i [...] jest uciążliwy dla mieszkańców działek z zabudową mieszkaniową. Powołano się przy tym na ustalenia Starosty [...] o tym, że na rozpatrywanym terenie sąsiadującym z zakładem nie występują inne rodzaje terenów akustycznie chronionych, wyszczególnionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007r. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że źródłami hałasu przenikającego do środowiska z [...] są: węzeł betoniarski, stół wibracyjny, stół wibracyjny belek stropowych, stół z wiatą wibracyjną słupów sadowniczych, wibroprasa, ładowarka, wózek widłowy.

Natomiast, jak wynika z mapy (k. 38) oraz sprawozdania z wykonanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska pomiarów akustycznych wraz z mapą poglądową lokalizacji punktów pomiarowych oraz ich charakterystyką (k. 125-127) opisane wyżej źródła ponadnormatywnego hałasu znajdują się zasadniczo na działkach nr H i I, zlokalizowanych od strony wschodniej nieruchomości M. Z., po przeciwnej stronie drogi, nie zaś wyłącznie na działkach nr E i [...], na których zlokalizowano plac manewrowo-postojowy. Opisano przy tym szczegółowo otoczenie całego zakładu (pkt 7 sprawozdania) – do czego nie odniesiono się w podjętych rozstrzygnięciach.

Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji, zamiast ustalić przeznaczenie rozległego terenu sąsiadującego od strony północnej, południowej, wschodniej jak i zachodniej z głównym zakładem emitenta hałasu, w sposób niedopuszczalny skupiły się wybiórczo jedynie na wąskim obszarze działek nr E i 1129 oraz trzech zabudowanych działek w kierunku północ-południe. Po raz kolejny należy w tym względzie przytoczyć treść art. 114 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym jeżeli teren może zostać zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Obowiązkowi temu organ nie zadośćuczynił pomimo że – jak trafnie wskazuje skarżący – w pobliżu zakładu znajdują się (oprócz działek zabudowanych domami jednorodzinnymi) również tereny zagospodarowane przez [...] S.A. oraz [....]. Podobnie, uczestniczka M. Z., jakkolwiek przeszkadza jej hałas emitowany z przedsiębiorstwa skarżącego, na rozprawie przed tut. Sądem przyznała, że w niedalekiej odległości od tego zakładu została wybudowana Galeria [...], Galeria [...], biurowiec [...] , a w sąsiedztwie działki skarżącego jest salon meblowy, za którym znajduje się baza [...].

W konsekwencji organy obu instancji w żaden sposób nie uzasadniły i nie wyjaśniły uznania przyjętego przez nie do analizy zawężonego obszaru jako przeważającego terenu – pomimo że z akt sprawy wynika, że teren na którym działalność prowadzi strona skarżąca nie sąsiaduje z wszystkich stron z zabudową jednorodzinną. Organy nie ustaliły – w kontekście wymogów z art. 115 ustawy – faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tych terenów, jak również poziom hałasu, który do tych terenów dociera. Tym samym, poczynione w sprawie ustalenia co do przeznaczenia terenów sąsiednich wbrew treści art. 77 § 1 K.p.a. nie opierały się na zebranym w sprawie materiale dowodowym. Wskazać także trzeba, że organy obu instancji – pomimo zaleceń zawartych w poprzednio wydanej decyzji Kolegium, nie ustosunkowały się w żaden sposób do szczegółowych ustaleń zawartych w sporządzonej przez Burmistrza Miasta opinii (k. 9), z której wynika następująca klasyfikacja akustyczna terenów spornego zakładu oraz sąsiednich działek nr ewid.:

- [...], obręb 3 - teren zagospodarowany przez przedsiębiorstwo prowadzące działalność produkcyjno-usługowo-handlową, który zgodnie z ww. rozporządzeniem z dnia 14.06.2007r. nie podlega ochronie akustycznej:

- [...], obręb 3 - teren zagospodarowany przez przedsiębiorstwo prowadzące działalność produkcyjno-usługowo-handlową, który zgodnie z ww. rozporządzeniem nie podlega ochronie akustycznej;

- [...], obręb 3 - teren zagospodarowany przez [...] Służby [...], który zgodnie z ww. rozporządzeniem nie podlega ochronie akustycznej;

- [...], obręb 3 - teren zagospodarowany przez drogę gminną - ul.[...], który zgodnie z ww. rozporządzeniem nie podlega ochronie akustycznej;

- [...], obręb 3 - teren zieleni urządzonej, obejmujący grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, który zgodnie z ww. rozporządzeniem nie podlega ochronie akustycznej;

W przedmiotowej opinii wskazano natomiast jako najbliższe tereny akustycznie chronione jedynie działki nr ewid.:

- C, obręb 4 - tereny zabudowy zagrodowej, położone na północ od działki nr ewid. [...], dla których zgodnie z ww. rozporządzeniem dopuszczalny poziom hałasu wynosi 55dB dla pory dnja i 45dB dla pory nocy;

- A, obręb 4 - tereny zabudowy zagrodowej, położone na zachód od działki nr ewid. [...], dla których zgodnie z ww. rozporządzeniem dopuszczalny poziom hałasu wynosi 55dB dla pory dnia i 45dB dla pory nocy;

- [...], obręb 3 - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (rodzinne ogródki działkowe), położone na wschód oraz na południe od dziatki nr ewid [...], dla których zgodnie z ww. rozporządzeniem dopuszczalny poziom hałasu wynosi 55dB dla pory dnia i 45dB dla pory nocy.

W niniejszej sprawie organy oparły się na niewystarczających, ogólnych ustaleniach dokonanych podczas oględzin w dniu 16.04.2015r. (k. 20/59), że "następne działki wzdłuż ulicy[...] w kierunku północnym, począwszy od działki nr [...] – to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". W tym zakresie w zaskarżonej decyzji odniesiono się, oprócz działki uczestniczki (położonej od strony południowej), jedynie do działek C oraz F.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi co do przyjętego przez organy charakteru zabudowy działki o nr ewid.A – jako mieszkalnej jednorodzinnej – wskazać trzeba, że z akt sprawy wynika, że znajduje się tam nie tylko budynek mieszkalny, ale również:

- dwa niewielkie obiekty drewniane będące w złym stanie technicznym, przeznaczone do przechowywania opału i narzędzi działkowych,

- "szklarenka-mnożarka" i tunel foliowy służące do uprawy warzyw i kwiatów,

- część działki jest wykorzystana pod uprawę warzyw.

Również powierzchnia działki M. Z. jest większa od typowej działki budowlanej (0,4099 ha), nieruchomość ta jest zabudowana w niewielkiej części. Wskazać ponadto trzeba, co trafnie zauważa strona skarżąca, że w wyroku z dnia 4.12.2008r. o sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263 (dotyczącym jednak warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) NSA stwierdził, że z uwagi na brak obowiązującej definicji legalnej gospodarstwa zagrodowego pomocne może być odwołanie się do definicji językowej. Przez pojęcie ,,zagrody" rozumie się zespół zabudowań na terenie wiejskim lub podmiejskim składający się z domu mieszkalnego (chaty) i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza). Są to zabudowania najczęściej otoczone płotem i ustawione wokół wewnętrznego podwórza. Podobnie, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21.09.2016r. o sygn. akt II SA/Gd 297/16, LEX nr 2120091, zwrócił uwagę że przy stosowaniu wykładni językowej, pojęcie "zabudowa zagrodowa" oznacza ogół zabudowań z domem mieszkalnym (wiejskim), znajdujących się na podwórzu należącym do jednego rolnika. Z kolei w wyroku z dnia 5.0.2016r. o sygn. akt II SA/Gl 919/15, LEX nr 1980505 WSA w Gliwicach przyjął, że za definicję legalną pojęcia zabudowa zagrodowa nie może być uznane wyjaśnienie zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422). Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby dla tej definicji zamieszczonej w rozporządzeniu przyjąć bezwzględny zakres zastosowania. Skoro brak jest definicji zabudowy zagrodowej, to należy to pojęcie rozumieć tak, jak jest ono rozumiane w języku powszechnym, czyli jako zabudowę związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Niezależnie od powyższych uchybień wskazać trzeba, że wbrew wymogom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. decyzja pierwszoinstancyjna w pkt 2 nie zawiera właściwego rozstrzygnięcia – którą to wadliwość w pełni zaakceptowało Kolegium. Jak trafnie zarzuca strona skarżąca, Starosta [...] poprzez użycie w rozstrzygnięciu decyzji sformułowania że "zakres i częstotliwość przeprowadzanych pomiarów hałasu należy ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami szczegółowymi", nie sprecyzował tych obowiązków. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przewidziane do wykonania obowiązki nałożone na stronę muszą wynikać z sentencji decyzji, nie zaś z jej uzasadnienia – zwłaszcza gdy organ I instancji powołuje się w tym zakresie jedynie ogólnie na załącznik nr 6 do ww. rozporządzenia z dnia 30.10.2014r. (błędnie powołany przez Kolegium jako zał. nr 7). Strona, nawet reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie może się bowiem domyślać obowiązków, ani poszukiwać rozstrzygnięcia w przepisach, do których odrębnej lektury w tym zakresie odsyła ją organ. To sama decyzja powinna nałożone obowiązki określać precyzyjnie – tak aby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny ustalić faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenów sąsiadujących z przedmiotowym zakładem i dopiero wówczas – w zależności od wywiedzionych konkluzji – określić (bądź nie) normy dopuszczalnego hałasu, uwzględniając w stosunku do charakteru zabudowy na działce nr A wskazane wyżej reguły oceny zebranego materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji (pkt I wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II wyroku.