Wyrok NSA, sygn. akt I SA 349/95
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: ze zm.
journal: Dz.U. 1956 nr 17 poz. 92
law: Dekret z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych.
article: par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1982 nr 30 poz. 211
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych.
Teza: Ani przepisy dekretu z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 17 poz. 92 ze zm./, ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 30 poz. 211 ze zm./ nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie umorzenia należności państwowych z tytułu zaległego czynszu wraz z odsetkami.

TEZY

Ani przepisy dekretu z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 17 poz. 92 ze zm./, ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 30 poz. 211 ze zm./ nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie umorzenia należności państwowych z tytułu zaległego czynszu wraz z odsetkami.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Lesławy W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 stycznia 1995 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności powstałej z tytułu zaległego czynszu wraz z odsetkami i na podstawie art. 207 par. 3 oraz art. 208 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także zasądził od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości dziesięciu złotych.


UZASADNIENIE

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 31 stycznia 1995 r. nr 339/11/D.F., na podstawie par. 3 i 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 30 poz. 211 ze zm./ oraz par. 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 19/MON z dnia 10 kwietnia 1985 r. w sprawie umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych przysługujących jednostkom wojskowym /Dz.Rozk. MON 1985 poz. 25/, odmówił Lesławie W. umorzenia należności w wysokości 15 974 300 zł /po denominacji - 1 597,43 zł/, powstałej z tytułu zaległego czynszu wraz z odsetkami za zajmowaną kwaterę stałą nr 3 przy ul. K. nr 2 w W., a na podstawie par. 5 powyższego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. oraz cytowanego zarządzenia Ministra Obrony Narodowej (...) odroczył termin spłaty powyższej należności (...) do czasu podjęcia przez Lesławę W. zatrudnienia, nie później jednak niż do dnia 30 czerwca 1995 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Obrony Narodowej podał, że Lesława W. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie należności w wysokości 15 974 300 zł /po denominacji 1 597,43 zł/, powstałej z tytułu zaległego czynszu wraz z odsetkami za zajmowaną kwaterę stałą. Wnioskodawczyni prośbę swoją motywuje szczególną sytuacją rodzinną i materialną, w jakiej znalazła się wraz z mężem (...) oraz ich siedmiorgiem dzieci w wieku szkolnym. Lesława W. przebywała na urlopie wychowawczym, po którego upływie - z powodu rozwiązania macierzystego zakładu - bezskutecznie od dwóch miesięcy poszukuje zatrudnienia. Obecnie rodzina wnioskodawczyni utrzymuje się z uposażenia jej męża, które wynosi około 12 mln zł /po potrąceniu podatku/. Kwota ta "nie jest w stanie zagwarantować pokrycia potrzeb wielodzietnej rodziny, bieżących opłat z tytułu użytkowania kwatery stałej oraz spłaty powstałego zadłużenia wobec Garnizonowej Administracji Mieszkań". Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności sprawy, trudną sytuację materialną, w tym fakt pozostawania wnioskodawczyni bez zajęcia zarobkowego, oraz nieposiadanie majątku, z którego można by dochodzić należności, wniosek potraktowano rozszerzająco i odroczono termin spłaty zadłużenia do momentu podjęcia przez Lesławę W. zatrudnienia, nie później jednak niż do dnia 30 czerwca 1995 r.

Lesława W. zaskarżyła powyższą decyzję Ministra Obrony Narodowej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że jedynie oddłużenie umożliwiłoby "ponowne spłacanie bieżących zobowiązań wobec GAM-u". Odroczenie terminu płatności w niczym jej rodzinie nie pomoże. Zadłużenie urosło do 2 002,94 zł /w nowych złotych/. Opłaty czynszowe wynoszą obecnie 416,77 zł. Aby wywiązać się ze zobowiązań, należałoby wpłacać na konto Garnizonowej Administracji Mieszkań 820 zł. Opłaty za światło, gaz, przedszkole, świetlicę wynoszą około 150 zł miesięcznie. Na dojazdy do pracy i do szkoły wydają 60 zł. W sumie stałe miesięczne zobowiązania i wydatki wynosiłyby około 1 030 zł. Dnia 12 stycznia 1995 r. skarżąca podjęła pracę zarobkową za wynagrodzeniem 250 zł /po potrąceniu podatku/. W rezultacie na utrzymanie dziewięcioosobowej rodziny /wyżywienie, pokrycie podstawowych potrzeb materialnych i szkolnych/ pozostawałoby około 500 zł. W tej sytuacji "powody społeczne, interes wierzyciela i brak możliwości spłaty aktualnego zadłużenia" przemawiają - zdaniem skarżącej - za pozytywnym załatwieniem jej prośby.

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał, iż Ministerstwo Obrony Narodowej, chcąc uniknąć uznaniowego rozstrzygania stopnia trudności sytuacji finansowej poszczególnych dłużników, wypracowało rozwiązanie systemowe, które jasno interpretuje obowiązujące przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 30 poz. 211 ze zm./ na potrzeby pragmatyki. Otóż przyjęto, że umorzenie może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy dłużnik nie ma majątku, nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie z osobą, która mogłaby solidarnie odpowiadać za zobowiązania wobec MON-u, oraz gdy stan zdrowia dłużnika nie pozwala na podjęcie pracy zarobkowej. Natomiast w odniesieniu do osób, które zdolne są regulować należności w drodze uzyskiwania dochodu z pracy, stosuje się ulgi w postaci odroczenia terminu zapłaty bądź rozłożenia należności na raty, umożliwiając tym samym ich realną spłatę. Uwzględniając fakt, iż wysokość dochodów rodziny W. w okresie rozpatrywania prośby wnioskodawczyni nie zezwalała na zapewnienie jednoczesnego pokrycia bieżących opłat z tytułu użytkowania kwatery oraz spłaty zadłużenia wobec Garnizonowej Administracji Mieszkań, potraktowano wniosek rozszerzająco i udzielono ulgi w spłacie, odraczając termin zapłaty do momentu podjęcia zatrudnienia przez Lesławę W. Należy jednocześnie zauważyć, że mimo iż wnioskodawczyni podjęła pracę zarobkową, uzyskując wynagrodzenie 310,00 zł /brutto/, kwota zadłużenia wzrasta z miesiąca na miesiąc, osiągając obecnie wysokość 2 419,71 zł. Należy nadmienić, że w sytuacji, w której wnioskodawczyni podjęła zatrudnienie, przysługuje jej prawo do wystąpienia o udzielenie ulgi w spłacie zaległości czynszowej w postaci rozłożenia jej na raty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej powołuje się - jeżeli chodzi o prawo materialne - na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 30 poz. 211 ze zm./, wydanego na podstawie art. 2 dekretu z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych /Dz.U. nr 17 poz. 92 ze zm./. W przepisach tego rozporządzenia używa się pojęcia "decyzja" tam, gdzie mowa o rozstrzygnięciu w przedmiocie umorzenia należności, rozłożenia jej na raty bądź odroczenia terminu zapłaty.

Użycie przez normodawcę określenia "decyzja" nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, czyli - inaczej mówiąc - z decyzją administracyjną, która mogłaby być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Znaczenie tego pojęcia zostało wyjaśnione w par. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o decyzji, rozumie się przez to wyrażone na piśmie oświadczenie woli jednostki państwowej będącej wierzycielem lub uprawnionego organu w sprawie umorzenia należności lub udzielenia ulgi w jej spłacie. Takie znaczenie pojęcia decyzji wskazuje w danym wypadku na cywilnoprawny charakter czynności wierzyciela, nazwanej "decyzją".

Chociaż nie można wykluczyć, iż niektóre z należności państwowych, zwłaszcza w przeszłości, mogły podlegać umorzeniu na podstawie decyzji administracyjnej, to zadłużenie, o które chodzi w rozpatrywanej sprawie, nie powstało z zaniechania realizacji świadczenia publicznoprawnego i nie ma przesłanek do rozstrzygania sprawy jego umorzenia w drodze decyzji administracyjnej.

Opłacanie czynszu za zajmowaną kwaterę stałą jest wynikiem stosunku najmu, będącego instytucją prawa cywilnego. W sprawach zadłużeń z tytułu opłat czynszowych zatem, w tym również umarzania należności, rozłożenia ich na raty bądź odroczenia terminu zapłaty, nie może być stosowana droga postępowania administracyjnego, kończąca się decyzją administracyjną. Ani cytowany wyżej dekret z dnia 16 maja 1956 r., ani powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. nie stanowią podstawy do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej.

W opisanej sytuacji więc jest oczywiste, że organ administracji państwowej nie ma kompetencji do orzekania decyzją administracyjną o umorzeniu bądź odroczeniu terminu spłaty zadłużeń powstałych z tytułu czynszu najmu. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej została wydana bez podstawy prawnej.

Stosownie zatem do przepisów art. 207 par. 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.