Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1274/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4,  art. 24 ust. 5,  art. 83c ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 par. 1,  art. 34
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia WSA Bożena Pindel, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] nr [...] i postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. (dalej: DIS) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...], nr [...]:

- oddalające zarzut J. H. (obecnie skarżącego) w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, tj. przedawnienia obowiązków wskazanych w tytułach wykonawczych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej: ZUS), nr [...];

- uznające za uzasadniony zarzut przedawnienia należności za okres 10/1993 r. wymienionej w tytule wykonawczym nr [...] i umarzające postępowanie egzekucyjne w tym zakresie.

2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na gruncie następującego stanu faktycznego i prawnego.

2.1. NUS wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela – ZUS, z dnia [...] nr [...], za zaległości składkowe za okres od października 1993 r. do grudnia 1998 r. Zawiadomieniem z dnia 9 marca 2011 r., organ egzekucyjny zajął zobowiązanemu wynagrodzenie za pracę w spółce z o.o. A w C., doręczając tytuły wykonawcze w dniu [...].

Pismem z dnia 27 marca 2011 r. zobowiązany skierował do organu egzekucyjnego zarzuty na wszczęte postępowanie egzekucyjne wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich wniesienia.

Postanowieniem z dnia [...] NUS przywrócił zobowiązanemu termin do złożenia zarzutów i postanowieniem z dnia [...] oddalił zarzuty oraz orzekł o uchyleniu zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę.

Powyższe rozstrzygniecie zostało uchylone postanowieniem DIS z dnia [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

2.2. Kierując się wymogiem art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) NUS zwrócił się do wierzyciela, tj. ZUS-u o stanowisko w przedmiocie zarzutów zobowiązanego.

ZUS w postanowieniu z dnia [...] nr [...], stwierdził, że:

- nie uległy przedawnianiu zaległości składkowe za okres od listopada 1993 do grudnia 1998 r., uznając w tym zakresie zarzut przedawnienia za nieuzasadniony;

- przedawniły się zaległości składkowe za październik 1993 r., wymienione w tytle wykonawczym nr [...], uznając w tym zakresie zarzut przedawnienia za uzasadniony.

Wierzyciel przyznał ponadto, że w sprawie tych samych należności funkcjonują dwie różne decyzje, ale brak jest możliwości wyeliminowania jednej z nich z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu umożliwiającego stwierdzenie nieważności.

2.3. NUS, będąc związany stanowiskiem wierzyciela, postanowieniem z dnia [...] nr [...], oddalił zarzut przedawnienia obowiązku wykazanego w tytułach wykonawczych nr [...] do [...] i uznał za uzasadniony zarzut przedawnienia należności składkowych za październik 1993 r. wykazany w tytule wykonawczym nr [...], umarzając postępowanie egzekucyjne w tym zakresie.

Składając zażalenie na w/w postanowienie, zobowiązany podniósł, że dokumentacja, na której swoje stanowisko oparł wierzyciel została sfałszowana, że nie zostało uwzględnione jego pismo z dnia 8 lutego 2012 r. skierowane do Urzędu Skarbowego w K., a ponadto że od 1994 r. nie prowadził działalności gospodarczej, a także nie zatrudniał pracowników. Dlatego nie rozumie dlaczego po tak długim czasie ZUS domaga się zapłaty, jego zdaniem, nienależnych i przedawnionych już składek.

2.4. DIS w pierwszej kolejności odwołał się do regulacji zawartej w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. wskazując, że podstawą zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Dalej wskazał, że wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Oznacza to, że organ egzekucyjny po otrzymaniu wymagalnego ostatecznego stanowiska wierzyciela, nie ma możliwości ani go zmienić, ani też nie posiada kompetencji do jego oceny, natomiast jest zobligowany stanowisko wierzyciela uwzględnić, do czego zastosował się NUS akceptując w całości wypowiedź ZUS wyrażoną w postanowieniu z dnia [...]. Wskazał, że ZUS odniósł się do przedstawionych zarzutów dowodząc, że zaległości składkowe wynikały z decyzji niekwestionowanych przez zobowiązanego. Należności nie uległy przedawnieniu, gdyż w trakcie poprzednio prowadzonego postępowania egzekucyjnego zakończonego w 2004 r. z powodu jego bezskuteczności dokonane zostały czynności egzekucyjne zawieszające bieg terminu przedawnienia. Nie spowodowało także przedawnienia dochodzonych należności umorzenie postępowania egzekucyjnego, gdyż zostały one zabezpieczone hipotecznie na majątku nieruchomym zobowiązanego - wpisem z dnia 9 marca 2000 r. Stosownie bowiem do, obowiązującego od 1 stycznia 2003 r., art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 18 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm. – dalej: u.s.u.s.) należności zabezpieczone hipoteką lub zastawem nie ulegają przedawnieniu, przy czym mogą być one egzekwowane, jak zakłada ten przepis, z przedmiotu hipoteki. Obecnie więc dochodzenie należności od zobowiązanego dotyczących lat 1993-1998 możliwe jest wyłącznie z jednego składnika majątku, a mianowicie z nieruchomości, na której hipotecznie zabezpieczono składki należne ZUS-owi. Końcowo organ wskazał, że właśnie takich działań domaga się wierzyciel od organu egzekucyjnego, na podstawie art. 19 § 1 u.p.e.a.

3.1. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zobowiązany wniósł o uchylenie postanowienia DIS z dnia [...] oraz przekazanie sprawy wierzycielowi celem właściwego rozpoznania sprawy oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego, jako opartego na decyzji ZUS, dotkniętej wadą nieważności.

Odnosząc się do twierdzenia organu nadzoru o zabezpieczeniu wierzytelności hipoteką, skarżący podniósł, że sprawa ma szerszy i bardziej skomplikowany charakter niż wynika to z zaskarżonego postanowienia. Jak wskazał w toku postępowania przed ZUS-em udowodnił, że od 31 października 1992 r. nie zatrudniał pracowników i wówczas ZUS "przekwalifikował" dochodzoną należność, stwierdzając, że dotyczy przedsiębiorcy. W rezultacie ZUS wydał decyzję wymiarową nr [...], występując jednocześnie do Sądu Rejonowego w C. o nadanie jej klauzuli wykonalności. Jednak wobec nieuzupełnienia przez ZUS materiału dowodowego, Sąd najpierw zawiesił postępowanie, a następnie je umorzył.

W dniu [...] ZUS w tej samej sprawie wydał ponowną decyzję i na podstawie tej decyzji wystawił tytuł wykonawczy oraz obciążył nieruchomość skarżącego hipoteką przymusową. ZUS wykorzystał zmianę przepisów, gdyż od dnia zmiany stanu prawnego, klauzula wykonalności nie była już potrzebna.

Jak wskazał skarżący, decyzja ta obarczona jest wadą określoną w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: k.p.a.), a więc wadą nieważności. Z tego powodu, nie może skutkować tak poważnymi następstwami.

Końcowo podniósł, że podjął kroki celem wyeliminowania z obrotu prawnego nieważnej decyzji, a w rezultacie do wykreślenia hipoteki, opartej na nieważnej decyzji. Wykreślenie hipoteki spowoduje, że należność objęta tytułami wykonawczymi przedawni się.

3.2. DIS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia.

3.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. I SA/Gl 753/12 uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu poddał ocenie postanowienie wierzyciela (ZUS-u), będące przedstawieniem jego stanowiska odnośnie do zarzutów egzekucyjnych. Zdaniem Sądu treść tego postanowienia wskazuje, że sporne tytuły wykonawcze zostały wystawione w oparciu o decyzję z dnia [...] która to decyzja obejmowała ten sam obowiązek, co wcześniejsza decyzja z dnia [...]. W postanowieniu tym przyznano, że w obrocie prawnym funkcjonują dwa akty administracyjne dotyczące tej samej sprawy. Wskazano również, że organ nie może wyeliminować z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą nieważności, z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu od dnia doręczenia jej zobowiązanemu. Wierzyciel stwierdził, że wszelkie czynności podjęte na podstawie ww. decyzji uznać należy za zgodne z prawem.

Sąd wskazał na treść art. 158 § 2 k.p.a. i stwierdził, że nie do zaaprobowania jest sytuacja, w której wierzyciel mając wiedzę o tym, że decyzja z dnia [...] obarczona jest wadą nieważności, wystawił na jej podstawie tytuły wykonawcze. Prowadzenie egzekucji na podstawie decyzji obarczonej wadą nieważności (pomimo tego, że nie została wyeliminowana z obrotu prawnego) jest nie do pogodzenia z naczelną zasadą postępowania, tj. zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. W takiej sytuacji, wierzyciel powinien podjąć takie działania, które w ramach obowiązujących uregulowań prawnych doprowadziłyby do wyeliminowania wystawionych na podstawie nieważnej decyzji tytułów wykonawczych z obrotu prawnego.

Sąd ponadto wskazał, że wierzyciel nie odniósł się jeszcze do zagadnienia na podstawie jakiego aktu został skierowany przez ZUS w dniu 24 kwietnia 1997 r. wniosek do sądu powszechnego o nadanie klauzuli wykonalności. Akta sprawy nie pozwalają wykluczyć, że w tej samej sprawie administracyjnej zostały wydane nie dwie, a trzy decyzje.

Sąd nakazał DIS aby rozpoznając ponownie sprawę wystąpił do wierzyciela o wypowiedzenie się w kwestii dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W sytuacji, gdyby wierzyciel trwał przy twierdzeniu, że obowiązek określony w spornych tytułach wykonawczych istnieje i że został określony zgodnie z prawem, rozpatrzy możliwość zastosowania w sprawie art. 45 § 1 u.p.e.a. tj. odstąpienia od czynności egzekucyjnych, gdyż wierzyciel nie wyjaśnił kwestii ustanowienia hipoteki na nieruchomości wspólnej skarżącego i jego żony, zwłaszcza w aspekcie jej ustanowienia, w czasie, gdy nie zostało zakończone postępowanie przed Sądem Rejonowym w sprawie nadania klauzuli wykonalności, także w celu ustanowienia hipoteki na tej samej nieruchomości i w stosunku do tych samych należności.

3.4. Skargą kasacyjną powyższy wyrok zaskarżył DIS. Organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a. i c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności organów administracji publicznej polegającej na uchyleniu przedmiotowego postanowienia bez wskazania przepisów prawa materialnego i procesowego, które naruszył organ nadzoru i nie wykazanie na czym w istocie owo naruszenie polegało,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. p.p.s.a. w wyniku niezastosowania przepisów art. 33 pkt 1 oraz art. 29 § 1 i art. 34 § 1 u.p.e.a., co wiązało się z badaniem prawidłowości stanowiska wierzyciela w kwestii zarzutu z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. i stwierdzeniem, że uchybienia wierzyciela w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy rozstrzygniecie DIS i poprzedzające je postanowienie NUS zostało wydane zgodnie z przepisami art. 29 § 1 i art. 34 § 1 u.p.e.a.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., jako organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten zawiera wyraźne wyłączenie dopuszczalnego zakresu badania tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny i potwierdza, że badanie tytułu ma jedynie charakter formalny. Badanie kwestii przedawnienia stanowiłoby natomiast kontrolę wymagalności obowiązku, czego zabrania powyższy przepis.

4. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. II GSK 1140/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi.

W uzasadnieniu wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., który nakłada na sąd I instancji obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób prawem przewidziany. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli wyrok uwzględnia skargę, skutkiem czego ma być ponowne rozpatrzenie sprawy, to uzasadnienie wyroku musi zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

NSA wskazał, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd II instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Wyrok Sądu I instancji nie zawierał zaś wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. WSA stwierdzając konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. p.p.s.a. nie wskazał na czym w istocie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w postanowieniu DIS polegały, z uwzględnieniem kontekstu normatywnego dotyczącego zasad prowadzenia egzekucji uregulowanych w rozdziale 3 działu I u.p.e.a. Sąd I instancji przedmiotem swojego zainteresowania uczynił w istocie stanowisko wierzyciela, które organ egzekucyjny przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zarzutów był obowiązany uzyskać, zgodnie z treścią art. 34 § 1 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że znany mu jest pogląd, prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym wiążący dla organu egzekucyjnego charakter wypowiedzi ZUS-u, jako wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1 pkt 1- 5 u.p.e.a.) nie pozbawia wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwości dokonywania oceny tej wypowiedzi przy rozpoznaniu skargi na postanowienie dyrektora izby skarbowej. Jeśli zatem sąd dokonuje kontroli postanowienia dyrektora izby skarbowej, to ma możliwość dokonania jego oceny z zastosowaniem środków (art. 134 i 135 p.p.s.a.), o których mowa w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

NSA stwierdził jednak, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, aby Sąd ten oparł się na wyżej przedstawionej koncepcji. WSA zakwestionował poglądy wyrażone w stanowisku wierzyciela, stwierdzając co prawda, że "stanowisko wierzyciela nie wiąże sądu", jednak w dalszym ciągu zobowiązał organ nadzoru, aby nakazał organowi egzekucyjnemu wyegzekwowanie od wierzyciela pełne odniesienie się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego, nie wskazując przy tym w jakim to miałoby się odbyć trybie, skoro organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia uzyskał już wymagane, ostateczne, stanowisko wierzyciela. Z uzasadnienia wyroku nie wynikało ponadto, aby Sąd rozważał wzruszenie stanowiska wierzyciela w trybie art. 135 p.p.s.a.

Wobec uznania zasadności zarzutu wyrażonego w pkt 1 skargi kasacyjnej i braku możliwości poznania pełnych przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, NSA za przedwczesne uznał jej pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 33 pkt 1, 29 § 1 i art. 34 § 1 u.p.e.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

5. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności wzgląd należy mieć na to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. WSA może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa wyłącznie jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny.

Jednocześnie należy zaakcentować, że NSA w wyroku z dnia 17 września 2014 r. wypowiedział się wyłącznie w odniesieniu do jednego z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazując, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ WSA uchylając zaskarżone postanowienie DIS nie wskazał w istocie czym ten organ naruszył przepisy prawa materialnego lub prawa procesowego, z uwzględnieniem kontekstu normatywnego dotyczącego zasad prowadzenia egzekucji uregulowanych w rozdziale 3 działu I u.p.e.a. W tej mierze NSA wskazał, że znane mu jest stanowisko orzecznictwa o możliwości dokonywania oceny wypowiedzi ZUS-u jako wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie DIS i możliwości zastosowania art. 135 p.p.s.a., jednak z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji rozważał wzruszenie stanowiska wierzyciela w trybie art. 135 p.p.s.a.

6. Powołując się na wskazane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 września 2014 r. orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., II GSK 1490/10, Lex nr 113723; wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., II FSK 1904/09, Lex nr 992243) Sąd orzekający stwierdza, że wiążący dla organu egzekucyjnego charakter wypowiedzi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - jako wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1 u.p.e.a.) nie pozbawia wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwości dokonywania oceny tej wypowiedzi przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie dyrektora izby skarbowej.

6.1. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia zależy od odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie były dostateczne podstawy do oddalenia w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu o przedawnieniu zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od listopada 1993 r. do grudnia 1998 r. Odpowiedź na tak sformułowane pytanie poprzedzić muszą uwagi dotyczące reguł oraz trybu rozpoznawania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

Jako podstawę zarzutu co do prowadzenia egzekucji administracyjnej w rozpoznawanym przypadku skarżący wskazał przedawnienie, o którym mowa w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., przy czym jest bezsporne, że zarzut ten odnosi się do egzekucji należności pieniężnych. Stosownie do art. 34 § 1 tej ustawy organ egzekucyjny wystąpił do wierzyciela (ZUS) o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutu przedawnienia, jako że zarzuty zgłoszone na podstawie jej art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 organ rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela.

Ponieważ wierzyciel oddalił zarzut przedawnienia co do wskazanego wyżej okresu, informując, że według art. 83c ust. 2 u.s.u.s. na taki akt wierzyciela nie przysługuje zażalenie, organy egzekucyjne poczuły się związane wypowiedzią wierzyciela (art. 34 § 1 in fine u.p.e.a.) i w wydanych postanowieniach powieliły jego stanowisko.

6.2. Odnosząc się do tak ustalonego stanu sprawy, należy zauważyć, że art. 34 u.p.e.a. przewiduje dwa rozstrzygnięcia mające formę postanowienia: w sprawie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33, które wydaje organ egzekucyjny (§ 4), i w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów (§ 1), przy czym na obydwa te postanowienia przysługuje zażalenie (odpowiednio § 5 i § 2 w art. 34 tej ustawy). Postanowienie organu egzekucyjnego musi być poprzedzone ostatecznym postanowieniem wierzyciela. Do czasu otrzymania tego postanowienia organ egzekucyjny nie podejmuje żadnych czynności poza ewentualnym zawieszeniem postępowania w sytuacji opisanej w art. 34 § 3 (postanowienie NSA z dnia 24 maja 2004 r., FW 8/04, Lex nr 125951).

O zarzutach dłużnika rozstrzyga więc organ egzekucyjny w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie zarówno zobowiązanemu, jak i wierzycielowi (art. 34 § 5 u.p.e.a.). Takie rozwiązanie uzasadnia się tym, że rozstrzygnięcia uwzględniające zarzuty są "niekorzystne" dla wierzyciela i odwrotnie - nieuwzględnienie zarzutu zobowiązanego powinno mu otwierać drogę do dochodzenia jego praw przed sądem administracyjnym (Z. Leoński, /w:/ R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2005, s. 118). Dopiero ostateczne postanowienie organu II instancji może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 18 lipca 1991 r., SA/Po 80/91, Lex nr 10224). Postanowienie organu egzekucyjnego musi zatem być poprzedzone stanowiskiem wierzyciela, wyrażonym również w formie postanowienia, na które - według art. 34 § 2 u.p.e.a. - przysługuje zażalenie.

6.3. Te unormowania jednak nie tworzą spójnego systemu, jeśli zestawi się je z przepisami regulującymi status prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Istotną dysharmonię wprowadza art. 83c ust. 2 u.s.u.s. według którego od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Przepis ten ustanawia wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania prowadzonego w sprawie stanowiska wierzyciela co do zarzutów podniesionych przez dłużnika (art. 34 § 2 u.p.e.a.), uniemożliwiając w istocie temu dłużnikowi kwestionowanie stanowiska wierzyciela. Jeżeli według art. 34 § 2 u.p.e.a. co do zasady przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela, a więc możliwa jest weryfikacja i ocena takiego stanowiska przez drugą instancję, to w sytuacji, gdy wierzycielem jest ZUS, jego stanowisko jest niezaskarżalne. Jeżeli do tego dodać dyspozycję zawartą w art. 34 § 1 in fine u.p.e.a., że w zakresie zarzutów, o których mowa w jej art. 33 pkt 1-5 (a więc także co do zarzutu przedawnienia) "wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca", to okazuje się, że stanowisko wierzyciela, jakim jest ZUS, nie sposób podważyć ani w postępowaniu zażaleniowym przewidzianym w art. 34 § 2 u.p.e.a., gdyż "od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje" (art. 83c ust. 2 u.s.u.s.), ani w prowadzonym przez organ egzekucyjny postępowaniu w sprawie zgłoszonych zarzutów, gdyż organ ten jest związany stanowiskiem wierzyciela (art. 34 § 1 in fine u.p.e.a.).

Odniesienie powołanych unormowań do rozpoznawanej sprawy prowadzi do niekorzystnego dla dłużnika i trudnego do zaakceptowania przez obowiązujący porządek prawny wniosku, że jeżeli w charakterze wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym występuje ZUS, jego stanowisko wyrażone w postanowieniu (bez względu na zgodność z prawem, zasadność, prawidłowość) nie podlega jakiejkolwiek kontroli instancyjnej, ani w postępowaniu zażaleniowym przewidzianym w art. 34 § 2 u.p.e.a., ani w postępowaniu zażaleniowym, o którym mowa w art. 34 § 5 tej ustawy. W istocie pozbawia to dłużnika należnej mu ochrony w postępowaniu egzekucyjnym, pozostawiając losy prawne zarzutu mieszczącego się w katalogu zawartym w art. 33 u.p.e.a. wyłącznie w dyspozycji wierzyciela. Gdyby w art. 83c ust. 2 u.s.u.s. nie przewidziano wyjątku od dwuinstancyjnego postępowania zażaleniowego w sprawie stanowiska wierzyciela, to - mimo wiążącej organ egzekucyjny wypowiedzi wierzyciela - jego stanowisko podlegałoby weryfikacji na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a.

6.4. Odnosząc się wprost do realiów rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że organ egzekucyjny niewadliwie zastosował art. 34 § 5 u.p.e.a., gdy po otrzymaniu ostatecznego (jednoinstancyjnego, bo niezaskarżalnego) postanowienia ZUS o oddaleniu zarzutu przedawnienia co do okresu listopad 1993 - grudzień 1998 r. uznał zarzut za niezasadny, przy czym powołał się na stanowisko wierzyciela i podkreślił wiążący charakter tego stanowiska (art. 34 § 1 in fine u.p.e.a.).

Tak ustalony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy jednak nie oznacza, że postanowienie organu egzekucyjnego, będące następstwem wiążącego (aczkolwiek niezweryfikowanego, bo niezaskarżalnego) postanowienia wierzyciela (ZUS), wymyka się w zakresie zarzutu dłużnika spod jakiejkolwiek kontroli, zwłaszcza zaś spod kontroli sądowej. Jeżeli bowiem według art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, to ocenie legalności - oprócz zaskarżonego postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów - poddana zostaje także wypowiedź wierzyciela (ZUS-u) w formie postanowienia, wiążąca organ egzekucyjny. Skoro postanowienie zawierające wypowiedź wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego i stanowi niezbędny element postanowienia tego organu w sprawie zgłoszonych zarzutów, to przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, które wiążąco oddziałuje na postanowienie organu egzekucyjnego.

Zarysowany tu zakres kognicji sądu administracyjnego, umożliwiający sądowi również kontrolę legalności postanowienia wierzyciela (ZUS-u), daje się wyprowadzić z art. 135 p.p.s.a. Ocena przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza w sytuacji, gdy występuje między nimi bezpośredni związek, czy wręcz zależność polegająca na tym, że jedno z nich stanowi nie tylko podstawę wydania drugiego, ale ponadto jeszcze wypowiedź zawarta w pierwszym postanowieniu jest wiążąca dla drugiego. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd rozpatrujący skargę może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, przeprowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Zatem, uwzględniając art. 134 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz dysponując zakresem uprawnień ujętych w art. 135 tej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych dłużnika, ale także postanowienia wierzyciela (ZUS) oddalającego zarzut dłużnika (co do okresu listopad 1993 – grudzień 1998 r.), które stanowiło podstawę i niezbędny element postanowienia objętego skargą.

Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., II GSK 1490/10, Lex nr 1113723; wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., II FSK 1904/09, Lex nr 992243; wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r., II FSK 1006/07, Lex nr 515958; wyrok NSA z dnia4 lutego 2011 r., II GSK 216/10, Lex nr 992340; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2011r., Lex nr 952777; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., II FSK 466/08, Lex nr 549018), co zostało wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 września 2014 r., II GSK 1140/13.

7. W ocenie Sądu orzekającego, postanowienie wierzyciela w niniejszej sprawie wydane zostało z naruszeniem prawa, co z kolei spowodowało wadliwość postanowień organów egzekucyjnych, wydanych na tej podstawie i z uwzględnieniem stanowiska wierzyciela.

7.1. Na gruncie zagadnienia przedawnienia należności składkowych należy zauważyć, że ZUS w postanowieniu z dnia [...] wskazał, iż "najwcześniejsze należności tj. za 11/1993 uległyby przedawnieniu w miesiącu kwietniu 2005 r. uwzględniając okresy przerwania i zawieszenia", dodając że do przedawnienia należności za ten okres nie doszło ponieważ w dniu 9 marca 2000 r. dokonano wpisu hipoteki celem zabezpieczenia zaległych składek, co na podstawie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. wyłącza przedawnienie.

ZUS nie wspomniał jednak o tym, że brzmienie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. na które się powołał: "Nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia" - obowiązuje w systemie prawa dopiero od dnia 1 stycznia 2003 r. (por. art. 1 pkt 9 lit. a. ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. Nr 241, poz. 2074).

Do tego czasu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. miał brzmienie: "Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik". Do dnia 31 grudnia 2002 r. ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidywała możliwości bezterminowego wyłączenia przedawnienia należności składkowych z uwagi na ich zabezpieczenie hipoteką. Zgodnie z art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r.:

- należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne (ust. 4);

- bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik (ust. 5);

- bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulegał zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy (ust. 6).

Zatem, stosownie do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. wpis hipoteki należało – w omawianym kontekście - traktować jak "każdą inną czynność zmierzającą do ściągnięcia" należności składkowych, a jeżeli o tej czynności został zawiadomiony dłużnik, to na zasadach ogólnych wpis hipoteki powodował tylko przerwanie biegu przedawnienia, z tym skutkiem, że następowało ono nie po upływie 5 lat, a po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. nie zawiera przepisów przejściowych w zakresie stosowania znowelizowanego art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (także art. 24 ust. 4 u.s.u.s.) do należności z tytułu składek wymagalnych i nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. Dopuszczalność wydłużania terminu przedawnienia wielokrotnie była przedmiotem analizy Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. (sygn. akt I UK 37/07, Lex nr 447764) Sąd Najwyższy zauważył że: "prawo zmiany terminów przedawnienia jest, więc domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego". Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 547/08; z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 651/08; z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 835/08; z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09; z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 20/09; z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1073/09; z dnia 8 lutego 2011 r., II GSK193/10 - zajął jednolite stanowisko, że stosowanie wprost przepisów o przedawnieniu, wprowadzonych ustawą z 18 grudnia 2002 r. do należności z tytułu składek powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r. nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit, pod warunkiem jednak, że nowy termin przedawnienia nie jest odnoszony do sytuacji, gdzie termin przedawnienia minął. Ponadto do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (podkr. WSA).

Zatem, jeśli czynność zmierzająca do ściągnięcia należności została dokonana przed dniem 1 stycznia 2003 r., jej skutki powinny być oceniane według zasad określonych w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. ale w jego brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2003 r. (tak: WSA w Lublinie w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r., III SA/Lu 16/12, Lex nr 1116558; WSA w Opolu w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., I SA/Op 156/10, Lex nr 617825; a także por. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 października 2008 r., I SA/Rz 564/08, Lex nr 498179 i WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2007 r. III SA/Wa 658/07, Lex nr 464081).

ZUS w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] wskazał, że okoliczność wpisu hipoteki dokonanego w dniu 9 marca 2000 r. spowodowała, że zabezpieczone należności (z wyjątkiem należności za październik 1993 r., która uległa przedawnieniu przed dokonaniem zabezpieczenia) nie uległy przedawnieniu. Z powyższego wynika, że zdarzenie skutkujące ewentualnym wyłączeniem przedawnienia miało miejsce pod rządami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w jej brzmieniu przed nowelizacją dokonaną z dniem 1 stycznia 2003 r. Z tego powodu przesłanki i skutki prawne tego zdarzenia muszą być oceniane według stanu prawnego obowiązującego w dacie tego zdarzenia. O ile zgodzić się należy z wyrażonym przez ZUS stanowiskiem, co do zastosowania w niniejszej sprawie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2003 r., a więc statuującym dziesięcioletni okres przedawnienia, o tyle dla oceny materialnoprawnych skutków zdarzeń rzutujących na bieg, a nawet wyłączenie możliwości upływu terminu przedawnienia, jakie miały miejsce pod rządami poprzednich regulacji prawnych, należy stosować przepisy obowiązujące w dacie tych zdarzeń (tutaj: wpis hipoteki w dniu 9 marca 2000 r.), przy braku przeciwnej woli ustawodawcy. Z tego powodu przyjąć należy, że jeśli "czynność zmierzająca do ściągnięcia należności" została dokonana przed dniem 1 stycznia 2003 r., jej skutki powinny być oceniane według zasad określonych w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w jego brzmieniu obowiązującym w 2000 r. Takie zapatrywanie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wskazanym wyżej) Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje za własne.

W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że jeśli dokonanie czynności zmierzającej do ściągnięcia należności, tj. wpis hipoteki, miało istotnie miejsce w 2000 r., to należało zastosować art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w 2000 r., zgodnie z którym bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, o której został zawiadomiony dłużnik – bez wyeksponowania wpisu hipoteki, jako czynności wyłączającej przedawnienie należności składkowych.

Lektura uzasadnienia postanowienia ZUS-u z dnia [...] jednoznacznie wskazuje, że analizowane zagadnienie intertemporalne zostało pominięte. To powoduje wadliwość postanowienia wierzyciela, gdyż zostało ono oparte na błędnej interpretacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. To doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a., ponieważ ZUS w postanowieniu z dnia [...] wskazał, że zaległości składkowe za okres od listopada 1993 r. do grudnia 1998 r, nie uległy przedawnieniu z uwagi na zabezpieczenie ich hipoteką (choć egzekucja jest możliwa tylko z przedmiotu hipoteki), powołując się na brzmienie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. począwszy od dnia 1 stycznia 2003 r. oraz jednocześnie dokonanie wpisu hipoteki w dniu 9 marca 2000 r.

7.2. Niezależnie od powyższego, interpretacja art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dokonana przez ZUS obarczona jest innym błędem. Ten problem, co należy podkreślić, wskazywany jest subsydiarnie, ponieważ aktualizuje się tylko w razie możliwości zastosowania art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r., podczas, gdy powyżej (pkt 7.1.) wskazano, że – na gruncie dotychczasowych ustaleń faktycznych - w sprawie powinien znaleźć zastosowanie ten przepis, ale w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. Odniesienie się do tego zagadnienia, zdaniem Sądu, uzasadnia jednak zastosowanie przez ZUS powołanego przepisu, właśnie w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r.

Nie można bowiem stracić z pola widzenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt SK 40/12, OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97, Lex nr 1385861), w którym Trybunał stwierdził, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. – dalej: o.p.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, że wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70 § 8 o.p. powinna być dokonywana w kontekście zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 o.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r. Mają one bowiem także zastosowanie do art. 70 § 8 o.p. Prowadzi to do wniosku, że art. 70 § 8 o.p. także należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji, ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2014 r., I SA/Op 566/13, Lex nr 1457423; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 grudnia 2013 r., I SA/Łd 496/13, Lex nr 1406456; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014 r., I SA/Wr 524/14, Lex nr 1481257; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1197/12, Lex nr 1481436; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., I FSK 1176/13, Lex nr 1517661; wyrok NSA z dnia 16 września 2014 r., I FSK 317/14, Lex nr 1511925).

W tym miejscu przychodzi zwrócić uwagę na istotną zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2003 r. – zastosowanym przez ZUS) z przepisami, których dotyczą wskazane zastrzeżenia pod względem konstytucyjności. Otóż, art. 70 § 8 o.p. (analogicznie art. 70 § 6 o.p. - w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r.) przewiduje, że "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu". Wymaga podkreślenia, że zarówno art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2003 r.), jak i powołane przepisy Ordynacji podatkowej zawierają tożsame regulacje w zakresie problemów, które doprowadziły do stwierdzenia niezgodności ustawy ze standardami konstytucyjnymi, tj.

- całkowitego wyłączenia przedawnienia należności publicznoprawnej,

- i równocześnie uczynienie tego na podstawie nieuzasadnionego i arbitralnego kryterium (formy zabezpieczenia należności).

Z tego spostrzeżenia wynika konieczność rozważenia przy stosowaniu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2003 r.) posłużenia się wykładnią prokonstytucyjną (por. wywody co do tzw. "oczywistej niekonstytucyjności", np. w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 4 kwietnia 2014 r., I SA/Op 566/13, Lex nr 1457423 - i powołane tam obficie orzecznictwo i literatura przedmiotu) także w odniesieniu do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. W świetle wyroku TK z dnia 8 października 2013 r. rodzą się bowiem wątpliwości co do możliwości "bezterminowego" wyłączenia przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką.

Pominięcie tej problematyki przy wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stanowi naruszenie tego przepisu w sposób o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a. - jeśli w toku wykładni operatywnej znajduje zastosowanie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r.

8. Konkludując należy stwierdzić, że wadliwość postanowienia ZUS-u wydanego w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., nie pozwala w ocenie Sądu, na pozostawienie w obrocie prawnym ani postanowienia wierzyciela, ani wydanych następnie: postanowienia NUS z dnia [...] oraz postanowienia DIS z dnia [...].Skoro postępowanie sądowoadministracyjne, wszczęte skargą pozwoliło stwierdzić wskazane wcześniej naruszenie prawa przez ZUS - jako wierzyciela, to stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. w związku z art. 134 i 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku, mając na uwadze bezpośredni związek, czy wręcz zależność pomiędzy aktami wierzyciela i organów egzekucyjnych, polegającą na tym, że jeden z nich stanowi nie tylko podstawę wydania drugich, ale ponadto jeszcze wypowiedź wierzyciela jest niezaskarżalna i jednocześnie wiążąca dla organów egzekucyjnych.

9. W postępowaniu ponownym, sprawa wraca na etap "stanowiska wierzyciela" w rozumieniu art. 34 u.p.e.a. ZUS zajmie stanowisko w sprawie wniesionego zarzutu przedawnienia uwzględniając w wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zmianę tego przepisu dokonaną z dniem 1 stycznia 2003 r. i zastosuje wskazane wyżej zasady intertemporalne, oparte na respektowaniu zakazu lex retro non agit, co sprowadza się do zastosowania tego przepisu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. Tylko subsydiarnie można dodać, że razie zmiany okoliczności faktycznych sprawy, czy stanu prawnego, upoważniających do stosowania art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. ZUS będzie miał na uwadze zarysowaną wyżej konieczność zastosowania wykładni prokonstytucyjnej, wynikającej z orzeczenia TK z dnia 8 października 2013 r.

10. Wreszcie, mając na uwadze kategoryczne stwierdzenia ZUS-u wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] co do "prawidłowości i zgodności z prawem" "wszelkich czynności podjętych na podstawie decyzji z dnia [...] (...) oraz decyzji z dnia [...] pomimo przyznania, że ta druga decyzja obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. należy poczynić dodatkowe uwagi. Usprawiedliwia to również poświecenie tej kwestii znacznej części uzasadniania wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 lutego 2013 r., co do której Naczelny Sąd Administracyjny się nie wypowiedział, wobec przedwczesności rozważania przezeń innej problematyki, aniżeli podniesiona w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej.

Otóż, z analizy treści postanowienia wierzyciela z dnia [...] wynika, że sporne tytuły wykonawcze zostały wystawione w oparciu o decyzję z dnia [...], nr [...], która to decyzja obejmowała ten sam obowiązek, co decyzja z dnia [...], nr [...]. Jak przyznał ZUS w w/w postanowieniu, w obrocie prawnym funkcjonują dwa indywidualne akty administracyjne w tej samej sprawie. Ponadto wskazano, że organ nie może wyeliminować z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą nieważności, gdyż od jej doręczenia zobowiązanemu minął dziesięcioletni okres. W konkluzji wierzyciel stwierdził, że wszelkie czynności podjęte na podstawie w/w decyzji uznać należy "za prawidłowe i zgodne z prawem". Także z tego powodu ZUS uznał zarzuty zobowiązanego za niezasadne (z wyłączeniem miesiąca października 1993 r.).

Oceniając stanowisko wierzyciela w tym zakresie wypada wskazać, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji m.in. w sytuacji, gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3). Należy przyznać rację wierzycielowi, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Umknęło jednak wierzycielowi, że art. 158 § 2 k.p.a. reguluje sytuację, gdy z przyczyn wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., nie można stwierdzić nieważności decyzji. W tej sytuacji, organ wydaje decyzję stwierdzającą, że do wydania decyzji doszło z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Ponadto organowi przysługuje, na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., prawo do wstrzymania (w drodze postanowienia) decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wierzyciel mając wiedzę o tym, że decyzja z dnia [...] nr [...] obarczona jest wadą nieważności, wystawił na jej podstawie w dniu [...] sporne tytuły wykonawcze o nr od [...] do [...]. W takiej sytuacji, wierzyciel – nawet niezależnie od postępowania wywołanego wniesieniem zarzutów przez skarżącego - powinien podjąć takie działania, które w ramach obowiązujących uregulowań prawnych doprowadziłyby do wyeliminowania z obrotu prawnego tytułów wykonawczych wystawionych na podstawie decyzji, co do której przyznał, że jest dotknięta wadą nieważności. Twierdzenie wierzyciela, że działania takie uniemożliwiają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś jego art. 156 § 2, jest nie do pogodzenia chociażby z art. 158 § 1 k.p.a. w związku z zasadą praworządności wynikającą nie tylko z art. 6 k.p.a. ale również z art. 7 Konstytucji RP.

11. W wyroku nie orzeczono o kosztach postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, ponieważ skarżący, zwolniony od kosztów sądowych i działający osobiście (bez ustanowionego w postępowaniu przed sądem administracyjnym pełnomocnika) nie wykazał ich poniesienia (por. art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.). Wyrażone w piśmie z dnia 10 stycznia 2015 r. żądanie "zwrotu kosztów apelacji i porad prawnych" nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, których zresztą skarżący nie powołał.