Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1167/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 157, art. 134 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. nakazuje zwrócić skarżącej ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 1411 (tysiąc czterysta jedenaście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia 15 lipca 2015r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 5, art. 98 ust. 3, art. 130, art. 134, art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta I. z dnia [...] kwietnia 2015 r. od decyzji Starosty I. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz uchylił postanowienie Starosty I. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie sprostowania zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta I., z wniosku A. S., A. i K. S. oraz M. i T. K., wszczął postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w I. w rejonie ul. P., oznaczoną geodezyjnie na arkuszu mapy [...], obręb [...], jako działki nr [...] o pow. 0.3152 ha, nr [...] o pow. 0.0118 ha, nr [...] o pow. 0.0118 ha, nr [...]o pow. 0.1148 ha, nr [...] o pow. 0.0592 ha, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I., przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta I. z przeznaczeniem pod drogi publiczne kategorii gminnej. Wystąpienie do Starosty I. nastąpiło na skutek braku porozumienia między Prezydentem Miasta I. a dotychczasowymi współwłaścicielami w zakresie wysokości odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Prezydent Miasta I. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Inowrocławiu w rejonie ul. P., polegający na podziale działki geodezyjnej o numerze ewidencyjnym [...] pow. 2.5055 ha, stanowiącej własność A. S. posiadającego udział wynoszący 1/3 część, T. K. i M. K. posiadających w ustawowej wspólności udział wynoszący 1/3 część oraz K. S. i . S. posiadających w ustawowej wspólności udział wynoszący 1/3. W wyniku dokonanego podziału, działki nr [...] o pow. 0.3152 ha, nr [...] o pow. 0.0118 ha, nr [...] o pow. 0.0118 ha, nr [...] o pow. 0.1148 ha, nr [...] o pow. 0.0592 ha, przeznaczone zostały pod drogi gminne.

Właściciele powyższych wydzielonych działek poinformowali Prezydenta Miasta I., że odmawiają przyjęcia zaproponowanej kwoty odszkodowania w wysokości 203.000,00 i dalszego prowadzenia rokowań.

W związku z powyższym, Starosta I. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za ww. nieruchomość przejętą pod drogę gminną , o czym zawiadomił strony postępowania.

W celu ustalenia wysokości odszkodowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. operat szacunkowy z dnia [...] września 2014r., w którym określona został wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca stwierdził, że wartość rynkowa niezabudowanych działek przejętych pod drogi wynosi 541 312 zł. Powyższy operat zakwestionowany został przez Prezydenta Miasta I. Prezydent jako błąd uznał przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości ujętych na str. 20 operatu, które położone są w najkorzystniejszej części miasta (uzdrowiskowej), których wartość jest wyższa niż nieruchomości położonych przy ul. P. Prezydent za błędne uznał, że przyjętą do wyceny jednakową wartość nieruchomości wyodrębnionych pod drogi, która nie uwzględnia tego, że część z tych nieruchomości nie posiada dostępu do drogi publicznej ( tabela nr 9, str. 22 operatu). Okoliczność ta powinna mieć wpływ na wartość poszczególnych nieruchomości. Prezydent wniósł również o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego z prowadzonego postępowania z uwagi na wniesioną na jego działalność wcześniej skargą do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w Warszawie za naruszenie art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo ustosunkował się do zgłoszonych zastrzeżeń. Uszczegółowił stanowisko zawarte w operacie. Zajął również krytyczne stanowisko wobec wniosku o jego wyłączenie.

Następnie, pełnomocnik Prezydenta Miasta I. złożył skargę do Ministra Infrastruktury Rozwoju w Warszawie na działalność rzeczoznawcy majątkowego M. S.

Rzeczoznawca majątkowy sporządził kolejny operat szacunkowy z dnia [...] marca 2015r., w którym dokonał korekty oszacowania wartości rynkowej nieruchomości na kwotę 483 470 zł.

Prezydent Miasta I. ponownie zgłosił zastrzeżenia do operatu szacunkowego, wskazując, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości są niewłaściwe z uwagi na ich powierzchnię. Stwierdził, że na rynku lokalnym występują transakcje drogowe, które winny stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania za przejęty z mocy prawa przez Miasto I. grunt. Również z uwagi na skargę skierowaną do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w Warszawie uznał za niezasadne, by decyzja orzekająca o wysokości odszkodowania oparta była na opinii rzeczoznawcy majątkowego M. S.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], Starosta I. ustalił odszkodowanie na rzecz właścicieli nieruchomości przejętych pod drogi publiczne z mocy prawa na rzecz Miasta I. w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: A. S. w wysokości 161.156,60 zł, A. i K. S. w wysokości 161.156,70 zł i M. i T. K. w wysokości 180.437,40 zł, co stanowi łącznie kwotę 483.470 zł. Starosta I. zobowiązał jednocześnie Prezydenta Miasta I. do wypłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 1 jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Organ I instancji do ustalenia należnego odszkodowania przyjął operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. z dnia [...] marca 2015 r.

Organ powołał się na art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w celu stwierdzenia możliwości zastosowania tzw. "zasady korzyści" dokonał analizy relacji cen nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z których zostały wydzielone wyceniane działki oraz nieruchomości pod drogi publiczne. W wyniku analizy sformułował wniosek, że średnie wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie przewyższają średniej wartości gruntów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, a zatem nie ma zastosowania "zasada korzyści". Zgodnie z przepisem art. 134 ust. 3 ustawy, wyceny nieruchomości dokonano dla aktualnego sposobu użytkowania i przeznaczenia jako terenu przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinne.

Organ dodał, że rzeczoznawca powołał się na § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) oraz na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), w którym określono sposób postępowania przy wycenie gruntów pod drogi. Organ wskazał, że do określenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotu wyceny przyjęto podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę poprzedzony analizą rynku lokalnego nieruchomości podobnych. Organ prowadzący postępowanie podkreślił, iż zweryfikował prawidłowość operatu pod względem formalnym i ocenił jego wartość dowodową. Starosta dodał również, że operat został przyjęty jako dowód, ponieważ stosownie do treści art. 151 określona wartość rynkowa jednostkowa 94,28 zł/m2 mieści się w przedziale cen transakcyjnych (64,99 zł do 130,00 zł) uzyskiwanych za nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, jako tzw. podobne i uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania. Według organu I instancji operat został wykonany z należytą starannością i rzetelnością, a zatem może służyć do ustalenia należnego odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta I., podnosząc, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, będący podstawą naliczenia wysokości odszkodowania, został sporządzony z nienależytą starannością i nie powinien stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym.

Wojewoda [...] przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] uchylił decyzję Starosty I. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz uchylił postanowienie Starosty I. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie sprostowania zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że uwzględnienie odwołania nastąpiło z innych przyczyn niż wskazane przez odwołującego się.

Wskazał, że myśl art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), nazywanej dalej u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli natomiast do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Dodatkowo na mocy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Wartość rynkową nieruchomości, na mocy art. 151 ust. 1 u.g.n., stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy czym strony umowy są od siebie niezależne, nie działają w sytuacji przymusowej oraz mają stanowczy zamiar zawarcia umowy a także upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Organ odwoławczy za bezsporne przyjął to, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Prezydent Miasta I. zatwierdził podział nieruchomości położonej w . w rejonie ul. P., polegający na podziale działki geodezyjnej o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 2.5055 ha, stanowiącej własność ww. z której wydzielono wskazane powyżej działki, przeznaczone pod drogi gminne.

Projektowany podział miał na celu wydzielenie działek budowlanych oraz działek, które stanowić będą drogi gminne, a także umożliwienie realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta I. zatwierdzonym uchwałą Nr XXIV/353/2012 Rady Miejskiej I. z dnia 27 września 2012 r. (dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z dnia 11 października 2012 r., poz. 2151). Między stronami nie doszło do uzgodnienia wartości należnego, odszkodowania. Zasadnym zatem było ustalenie wartości należnego poprzednim współwłaścicielom odszkodowania.

W oparciu o akta sprawy Wojewoda ustalił, że w wykazie zmian gruntowych, zawartych w projekcie podziału nieruchomości rodzaj użytku określono jako "R", tj. grunty orne.

Wojewoda powołał się na ustalenie wartości nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Podkreślił jednak, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód.

Wojewoda uznał, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo.

Za kluczowe uznał zastosowanie art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., określającego zasady ustalania słusznego odszkodowania, tj. regulację nazywaną "zasadą korzyści". W ocenie Wojewody zasadę korzyści odnieść należy do § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu zawierającego szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne. Zaznaczył, że zasady te nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawy .

W oparciu o powyższe organ odwoławczy stwierdził, że przy wycenie nieruchomości w niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę faktyczny stan nieruchomości istniejący w momencie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Zdaniem Wojewody z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że nieruchomość określona jako działka nr [...] stanowiła grunty orne. Takie przeznaczenie wynika również z księgi wieczystej po ujawnieniu jej podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. W samej decyzji podziałowej stwierdzono natomiast, że podział ma na celu wydzielenie działek budowlanych oraz działek, które będą stanowić drogi gminne.

Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z jednej strony wskazał natomiast, że wyceniane działki na dzień [...] listopada 2013 r. stanowiły część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zagospodarowanej jako pas ziemi rolnej w stanie spoczynku, z drugiej natomiast stwierdził, że teren wycenianej nieruchomości został wydzielony z terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i według takiego kryterium dokonał wyceny.

Skoro natomiast w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. ustawodawca stwierdził, iż chodzi o aktualny sposób użytkowania, bez uwzględnienia założeń planistycznych, należało określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem wartości nieruchomości rolnych, nie zaś nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Wówczas byłoby możliwe stwierdzenie, czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem określonym w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. pod drogi gminne, doprowadziło do zwiększenia jej wartości. W przypadku gdy wartość nieruchomości drogowych przewyższałaby wartość nieruchomości rolnych, zasadna byłaby wycena z uwzględnieniem przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia.

Zastosowanie zasady korzyści polega bowiem na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego.

Do porównania rzeczoznawca winien przyjąć transakcje dotyczące nieruchomości z okresu dwóch lat poprzedzających wycenę, z ewentualnym rozszerzeniem tego okresu do lat trzech, w przypadku braku transakcji w okresie dwuletnim.

Dopiero w braku transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, zgodnie z treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia, należy wziąć pod uwagę wartość nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, np. przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne.

Zaznaczyć przy tym należy, że z operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2015 r. wynika, że transakcje drogowe miały miejsce w badanym okresie, jednak rzeczoznawca, błędnie interpretując zasadę korzyści, nie wziął ich pod uwagę.

W oparciu o powyższe rozważania Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania należnego stronom został sporządzony nieprawidłowo.

Decyzja Wojewody zaskarżona została przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik skarżącej zarzucił skarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego (art. 134 ust. 1, 2, 3 i 4 w zw. art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. z dnia 2 kwietnia 2014 r., Dz.U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm., zwana w dalszej części "u.g.n.") w zw. z § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów w Sprawie Wyceny Nieruchomości i Sporządzania Operatu Szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, dalej "Rozporządzenie") przez błędną ich wykładnię.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. do niniejszego przypadku ma jedynie odpowiednie zastosowanie na mocy par. 36 ust. 6 pkt. 2 Rozporządzenia. Mianowicie przepis ten dotyczy określania wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n. Stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Tymczasem organ drugiej instancji błędnie stosując do niniejszej sprawy zasadę korzyści uznał za właściwe dokonanie jej wyceny jako nieruchomości rolnej.

W ocenie pełnomocnika skarżącej odpowiednie zastosowanie przepisu art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. nie może prowadzić do literalnej wykładni tego przepisu z pominięciem odrębności, które dotyczą niniejszej sprawy w odróżnieniu od wywłaszczenia na cele publiczne, a także z pominięciem innych przepisów dotyczących reguł sporządzania wyceny na potrzeby odszkodowania.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że Prezydent Miasta I. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. zgodnie z zapisami nowego planu zagospodarowania przestrzennego, podzielił działki geodezyjne i wprowadził nowy układ dróg gminnych. Zagospodarowanie terenu w nowe działki pod budynki mieszkalne i drogi gminne miało służyć umożliwieniu realizacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta I. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 września 2012 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie i zmienił sposób użytkowania (funkcję terenu). Dopiero na jego podstawie właściciele złożyli wniosek o podział nieruchomości i na podstawie decyzji zatwierdzającej podział prawo własności nieruchomości stanowiącej nowo powstałą drogę przeszło z mocy prawa na Gminę. Zdaniem pełnomocnika skarżącej "zasadę korzyści" wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. należy interpretować w inny sposób, bez pokrzywdzenia stron postępowania. Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że pojęcia "aktualny sposób użytkowania" nie można ograniczać jedynie do "faktycznego" sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 154 ust. 3 u.g.n. W innym przypadku ustawodawca użyłby pojęcia "aktualny faktyczny sposób użytkowania". Tymczasem ustawa zawiera inne określenie: "aktualny sposób użytkowania" co oznacza "funkcję nieruchomości".

W skardze zaznaczono, że zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przepis ten ma nadrzędne znaczenie w kontekście pozostałych przepisów, gdyż sam Wojewoda zauważył, że dopiero "dodatkowo na mocy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości".

Jak podniósł pełnomocnik skarżącej, przyznane odszkodowanie ma odpowiadać wartości prawa, którego uprawniony jest pozbawiony decyzją wywłaszczeniową, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 128 u.g.n. W niniejszej sprawie A. S. została pozbawiona prawa, którego funkcja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została jednoznacznie określona jako funkcja pod zabudowę mieszkaniową. Wysokość odszkodowania należy ustalać zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., według "stanu i wartości nieruchomości", z uwzględnieniem także jej "przeznaczenia". Owe przeznaczenie nieruchomości natomiast należy ustalać biorąc pod uwagę kolejność kryteriów wskazanych w 3 ustępach art. 154 u.g.n. W tym miejscu, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. należy przyjąć takie przeznaczenie nieruchomości jakie zostało określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno zostać ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). W trzeciej kolejności dopiero, w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa powyżej, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust 3 u.g.n.).

W niniejszej sprawie w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego rzeczoznawca majątkowy słusznie dokonał wyceny nieruchomości według jej funkcji i przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, celem ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z powyższego wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny w przedmiotowej sprawie była decyzja wydana przez Wojewodę [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa o uchyleniu decyzji Starosta I. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Miasta I. na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod drogę gminną.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie rozważył zastosowania przesłanek z art. 138 § 2 kpa, co narusza art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie natomiast do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję wywiódł, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy.

Sąd nie kwestionuje stanowiska organu odwoławczego, że sprawdzenie operatu szacunkowego powinno zostać przeprowadzone pod kontem wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Niewątpliwie rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy kwestionując sporządzony operat szacunkowy wkroczył jednak w zakres wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego. Wniosek taki należy wyprowadzić z tego, że według Wojewody zastosowanie w sprawie miała zasada ustalania słusznego odszkodowania, tj. regulacja nazywana "zasadą korzyści" wynikająca z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Tym czasem rzeczoznawca stanowczo stwierdził w ramach metodyki wyceny nieruchomości, że w przedmiotowej sprawie nie występuje "zasada korzyści"( str. 10 -12 operatu szacunkowego).

W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości, którą - według art. 151 ust. 1 u.g.n. - stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Z przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy uwarunkowania rynkowe nie pozwalają na określenie wartości rynkowej nieruchomości, dopuszczalne jest ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie wartości odtworzeniowej (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Jednocześnie w treści art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., ustawodawca wprowadził tzw. "zasadę korzyści", zgodnie z którą, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2456/12). Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

W świetle powyższego przyjąć należy, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1926/12). Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2476/12).

Zatem, rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia w rozumieniu art. 134 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości tej nieruchomości. Ma to z reguły zastosowanie w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomość stanowi teren użytkowany rolniczo (grunt rolny), a zgodnie z celem wywłaszczenia ma być przeznaczona pod zabudowę (grunt budowlany), gdyż grunty przeznaczone pod zabudowę osiągają na rynku zazwyczaj ceny wyższe niż grunty przeznaczone do produkcji rolnej. Zadaniem rzeczoznawcy jest wówczas przeprowadzenie analizy rynku lokalnego obejmującego nieruchomości przeznaczone pod zabudowę o podobnej funkcji, jak i celu wywłaszczenia i porównanie cen notowanych na tym rynku z cenami nieruchomości przeznaczonych do produkcji rolnej (z zabudową siedliskową), przy czym taka analiza powinna być ujęta w sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że Wojewoda nie wykazał naruszenia powyższych przepisów kwestionując sporządzony operat szacunkowy.

Na gruncie art. 134 ust 3 i 4 u.g.n. podstawowym zadaniem organów było zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Jeśli zatem doszło do wzrostu takiej wartości, rzeczoznawca majątkowy zgodnie z "zasadą korzyści" ma obowiązek w operacie szacunkowym wskazać jedną wartość nieruchomości, tj. najkorzystniejszą dla wywłaszczanego.

Przyznanie przez ustawodawcę prawa korzyści jest uzasadnione, gdy nieruchomość posiada większą wartość według przeznaczenia na cel wywłaszczenia, to znaczy, że także nabycie jej w drodze umowy dla zrealizowania celu wywłaszczenia skutkowałoby możliwością uzyskania za nią wyższej ceny. Z tego też powodu osoby wywłaszczane mają prawo uzyskać odszkodowanie adekwatne do istniejących możliwości zagospodarowania nieruchomości, skoro wartość nieruchomości determinowana jest nie tylko aktualnym sposobem korzystania z niej, ale także zakresem możliwości korzystania z niej w ramach obowiązującego prawa. W każdej bowiem chwili nieruchomość ta może być zagospodarowywana w dozwolony prawem sposób i dlatego wartość nieruchomości jest w tym przypadku pochodną jej inwestycyjnej atrakcyjności, ponieważ w takim przypadku stopień intensywności chęci nabycia takiej nieruchomości w obrocie jest zależny od zakresu możliwości jej zagospodarowania na różne cele, a nie tylko w dotychczasowy sposób. Stwierdzenie zaistnienia okoliczności określonych w art. 134 ust. 4 u.g.n. wymaga zatem określenia wartości nieruchomości według dotychczasowego sposobu jej użytkowania oraz według przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia nieruchomości (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin)

Skład Sądu rozpoznający przedmiotowa sprawę nie kwestionuje przyjętych przez Wojewodę założeń zasady korzyści i stanowiska zaprezentowanego w orzeczeniach sądów administracyjnych przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zasada korzyści z art. 134 u.g.n. rzeczywiście polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego.

Każda sprawa rozpoznawana jest indywidualnie. Istotny jest stan faktyczny danej sprawy. Orzeczenia przywołane przez organ odwoławczy zapadły w sprawach o odmiennym stanie faktycznym.

W przedmiotowej sprawie nie można operatowi szacunkowemu zarzucić brak logiki oraz wykazać wzajemnych sprzeczności w stanowisku rzeczoznawcy majątkowego.

Na stronie 12 operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] marca 2015r. rzeczoznawca majątkowy stanowczo wywiódł, że nie występuje różnica w zakresie dotychczasowego sposobu użytkowania i alternatywnego sposobu użytkowania. Nie występuje również zasada korzyści, a przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości.

Po analizie rynku lokalnego lub regionalnego rzeczoznawca stwierdził brak warunków do określenia wartości rynkowej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Na tej podstawie wywiódł wg zasad z § 36 ust. 4 , że wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca wykluczając w przedmiotowej sprawie "zasadę korzyści" na str. 11 wskazał, że w chwili wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na cel publiczny, tj. drogi, wyceniana nieruchomość posiadała aktualny plan zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z jego ustaleniami była przeznaczona pod teren dróg publicznych. Teren wycenianej nieruchomości został wydzielony z terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Rzeczoznawca, wypowiadając się na temat zasady korzyści, dokonał analizy relacji cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nabytych w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu wydzielenia działek budowlanych oraz działek, które stanowić będą drogi gminne. Zaznaczył słabo rozwinięty rynek gruntów pod drogi publiczne, zbiór transakcji rozszerzył do nieruchomości położonych na rynku regionalnym. Dokonał analizy rynku sąsiednich powiatów z rynkiem miasta Inowrocławia, uznając transakcje na podobnym poziomie. Stwierdził, że mogą one posłużyć za materiał porównawczy (str. 12). Analizując zestawienie transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi oraz nieruchomości przeznaczanych pod budownictwo wywiódł, że nieruchomości pod drogi nie przewyższają wartością nieruchomości pod budownictwo. Wyceny rzeczoznawca dokonał w oparciu o aktualny sposób jej użytkowania i przeznaczenia.

Na stronie 10 operatu szacunkowego w pkt 5.4 rzeczoznawca dokonał opisu nieruchomości. I tak, na dzień [...] listopada 2013r. stwierdził, że przedmiotowe działki stanowiły część nieruchomości obejmującej działkę [...] zagospodarowanej pasem ziemi rolnej w stanie spoczynku. Rzeczoznawca zwrócił jednak uwagę na otoczenie ww. nieruchomości i stwierdził w nim działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz przeważające przeznaczenie gruntów wokół nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stwierdził uzbrojenie w postaci kanalizacji ściekowej i prąd przy granicy działki. Wymienił, która spośród działek ma dostęp bezpośredni do drogi publicznej oraz które z działek mają zapewniony dostęp pośredni. Rzeczoznawca wypowiedział się również, że działka nr [...] została uzbrojona w sieć elektryczną. Wskazał, że wzdłuż drogi przebiega sieć wodna, kanalizacyjna oraz oświetleniowa terenu na słupach betonowych.

W ocenie Sądu użytkowanie rolnicze terenu działek nie podważa stanowiska rzeczoznawcy, który do wyceny nieruchomości oparł się na terenach pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z uwagi na przeważające otoczenie nieruchomości i przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew stanowisku organu odwoławczego, rzeczoznawca uznał aktualny sposób użytkowania gruntów, jako tereny pod zabudowę mieszkaniową. Wojewoda stanowisko to kwestionując, uznał te same tereny za użytkowane rolniczo.

W ocenie Sądu, Wojewoda chcąc w powyższym zakresie podważyć stanowisko rzeczoznawcy powinien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców w celu oceny operatu szacunkowe w zakresie aktualnego sposobu użytkowania spornych gruntów. Tym bardziej, że w operacie szacunkowym na str. 11 rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę zasadę korzyści i stwierdził, że ona nie występuje w przedmiotowej sprawie. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania oraz przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia. Pierwsze z pojęć – "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Przy tym, jeżeli przejmowana jest część nieruchomości, to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomości. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania.

W ocenie Sądu, przy wycenie nieruchomości w niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę faktyczny stan nieruchomości istniejący w momencie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Koniecznym jest jednak wyjaśnienie, czy opis nieruchomości dokonany przez rzeczoznawcę będzie świadczył o gruntach rolnych, czy o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Rzeczoznawca majątkowy na stronie 12 operatu szacunkowego, opierając się na art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyceny dokonał dla terenów pod zabudowę mieszkaniową. Organ kwestionując takie elementy operatu szacunkowego jak: położenie nieruchomości, stan nieruchomości i cechy nieruchomości podobnych, podważa prawidłowość operatu szacunkowego. Należy zauważyć, że rzeczoznawca nie pomija w swoich ustaleniach użytkowania rolniczego gruntów. Wyprowadza jednak wniosek na podstawie innych czynników, m.in. otoczenia nieruchomości, że są to tereny pod zabudowę jednorodzinną.

Wobec powyższego, Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję wkroczył w kompetencje zagwarantowane dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, która na podstawie z art. 157 u.g.n posiada kompetencje do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego .

Należy jeszcze raz podkreślić, że wyrażona w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. "zasad korzyści" polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. Dlatego prawidłowości doboru przyjętych do porównania transakcji przez rzeczoznawcę majątkowego i okresów, z których pochodzą te transakcje powinna dokonać organizacja zawodowa. Tym bardziej, że rzeczoznawca majątkowy na str. 12 operatu wypowiedział się, że w celu możliwości zastosowania "zasady korzyści" dokonano analizy relacji cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nabytych w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu wydzielenia działek budowlanych oraz działek, które stanowić będą drogi gminne. Ze względu na słabo rozwinięty lokalny (teren miasta Inowrocławia) rynek gruntów pod drogi publiczne, zbiór transakcji rozszerzono do nieruchomości położonych na rynku regionalnym. Biegły uznał ponadto, opierając się na rynku powiatów w regionie, że transakcje miały podobny poziom do transakcji na rynku miasta Inowrocławia i mogą być przedmiotem porównań do oceny. Na stronie 13 operatu szacunkowego rzeczoznawca oświadczył, że badanie rynku transakcji drogowych wydłużył do trzech lat. W formie tabeli dokonał zestawienia transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne oraz pod budownictwo jednorodzinne.

W oparciu o zgromadzone materiały rzeczoznawca wyprowadził wniosek, że średnia wartość gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie przewyższa średniej wartości gruntów przeznaczonych na cele budownictwa jednorodzinnego. Na tej podstawie stwierdził, że nie ma zastosowania zasada korzyści wyrażona w art. 134 ust. 3 u.g.n. i wyceny dokonał dla aktualnego (dotychczasowego, poprzedzającego datę decyzji) sposobu jej użytkowania i przeznaczenia terenu pod budownictwo jednorodzinne.

Wobec powyższego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że rzeczoznawca błędnie interpretując zasadę korzyści, nie wziął pod uwagę transakcji drogowych. Rzeczoznawca uznał, że transakcje te nie przewyższają wartości gruntów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Przyjął tym samym korzystniejszą wartość.

W konsekwencji należy uznać, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 157 w zw. z art. 134 u.g.n. a art. 154 u.g.n.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę stosownie do powyższego stanowiska Sądu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.

Zwrot nadpłaconego wpisu wynika z treści Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 5 którego, wpis stały wynosi w sprawach skarg, nieobjętych wpisem stosunkowym, z zakresu nieruchomości wynosi 200 zł.