Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 342/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134,art.145 par.1 pkt 1 lit.a) i c), art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.9,art.35 ust.1 i ust.3 pkt 7,art.267 pkt 1,art.270 ust.11,art.271 ust.2,ust.3 i ust.4,art.298 pkt 1,art.300,art.398 ust.3,art.403 ust.6 pkt 6,art.414 ust.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego na rzecz strony skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 190 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 28 lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Olsztynie (dalej PGWWP Zarząd Zlewni w Olsztynie lub organ) na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.; dalej P.w.) ustaliło w formie informacji rocznej, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Olsztynie (dalej GDDKiA w Olsztynie, skarżąca) za okres 1 stycznia 2018r. – 31 grudnia 2018r. opłatę stałą w wysokości 11,00 zł, w tym:

- 5,57 zł za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód,

- 5,57 zł za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód.

Jak wskazano w informacji, niniejsza opłata dotyczyła usług wodnych wynikających z decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia 11 stycznia 2016r., znak GŚ-III.6341.1.127.2015.JZ. Decyzja pozwolenie wodnoprawne jest ważna do 11 stycznia 2026 r. Organ podnosił, że przedmiotowa opłata obliczona była zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 271 ust. 4 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 2502; dalej: rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r.).

Od powyższego aktu, GDDKiA w Olsztynie złożyła reklamacje. GDDKiA w Olsztynie podnosiła, że opłatę za usługę wodną uiszcza się wówczas gdy istnieje system odwadniania, za pośrednictwem którego następuje odprowadzanie wód opadowych do wód, a nie za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie jest to jednoznaczne z funkcjonowaniem wskazanego w nim systemu odprowadzania wód opadowych. Reklamacja dotyczy opłaty rocznej, która została naliczona na podstawie decyzji z dnia 11 stycznia 2016 r., dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr 51 od km 81+700 do 82+950 (budowa ścieżki pieszo-rowerowej), które nie zostało zrealizowane, w związku z czym opłata jest nienależna.

PGWWP Zarząd Zlewni w Olsztynie nie uznało reklamacji GDDKiA w Olsztynie, gdyż jak wskazywał organ, opłata stała dotyczy posiadania możliwości korzystania z usług wodnych i należy ją uiszczać niezależnie od faktu korzystania z usługi w danym roku.

Wobec wskazanych wyżej okoliczności, na podstawie art. 273 ust. 6 P.w. oraz § 6 rozporządzenia 22 grudnia 2017 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Olsztynie dokonał określenia wysokości opłaty stałej w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z brzmieniem ww. decyzji z 28 marca 2018 r. opłata stała została ustalona w wysokości 11 zł., tj. w takiej samej wysokości, tak co do całości jak i poszczególnych składowych jak w informacji rocznej PGWWP Zarząd Zlewni w Olsztynie z 28 lutego 2018 r.

Od powyższej decyzji, pismem z 30 kwietnia 2018r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła GDDKiA w Olsztynie, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 16 pkt. 65a, art. 267 pkt.1, art. 268 ust.1 pkt. 3a, art. 270 ust.1 i ust. 11, art. 271 ust.1 pkt. 3a i ust. 4 pkt.1, art. 298 pkt.1, art. 389 pkt. 1 i 6 P.w. poprzez błędną ocenę i niewłaściwe zastosowanie w drodze uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do określenia skarżącemu opłaty stałej za usługi wodne na podstawie wskazanej w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia 11 stycznia 2016 r., jak również niezasadne przyjęcie, iż w niniejszej spawie wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do wód, w sytuacji gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że wykonanie urządzeń wodnych objętych zezwoleniem ma służyć do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód (do Strugi Dywity) oraz do rowu odwadniającego, czego nie wziął pod uwagę organ wymierzając opłatę stałą;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niedokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością i znajduje uzasadnienie w świetle obowiązującego stanu prawnego oraz nałożenie na skarżącego obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne mimo niezaistnienia przesłanek obowiązek ten warunkujących;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego raz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie;

- art. 107 § 1 i 3 oraz art.11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w reklamacji, nie zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz brak wskazania, jaki związek zachodzi pomiędzy tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi, podniesiono przede wszystkim, że organ w sposób niezgodny z prawem wywodzi obowiązek uiszczania opłaty stałej za odprowadzenie do wód: wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast – z faktu posiadania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy, to odprowadzanie jeszcze nie nastąpiło. Skarżący wskazywał także, że samo pozwolenie wodnoprawne nie rodzi obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne, ponieważ, jak w przedmiotowej sprawie, pozwolenie precyzuje warunki, od których zależy możliwość odprowadzania wód opadowych tj. uprzednie wykonanie urządzeń wodnych. Jak zaznaczano, podkreślenia wymaga, że wykonanie tych urządzeń wodnych następuje w ramach realizacji inwestycji budowlanej - w tym wypadku rozbudowy drogi krajowej nr 51, z którą wiąże się wybudowanie ścieżki pieszo-rowerowej. Mając na uwadze, że pozwolenie wodnoprawne dotyczy zgody na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z projektowanej inwestycji budowlanej, dla zaistnienia odprowadzania wód niezbędnym warunkiem jest zakończenie tej inwestycji i przekazanie jej w użytkowanie. Tylko bowiem zakończona inwestycja budowlana, w tym wykonanie urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych spowoduje faktyczną możliwość ich odprowadzania, co w następstwie zrodzi obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne. Samo pozwolenie wodnoprawne nie stanowi wystarczającej podstawy obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne.

W dalszej części wywodu skarżący podnosił, że ustawodawca w art. 270 ust.11 P.w. wprowadzając system opłat za usługi wodne oraz za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych wskazał, że składają się na nie opłata stała oraz opłata zmienna. Użycie przez ustawodawcę spójnika łącznego (oraz) wskazuje, że w sytuacji, gdy zaktualizuje się obowiązek ponoszenia opłat za odprowadzanie wód zobowiązany uiszcza zarówno opłatę stałą jak i opłatę zmienną. System opłat stałych i zmiennych skarżący traktuje jako wzajemnie zależny.

Skarżący wskazał dalej, że pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego organ dokonał ustalenia opłaty stałej zostało wydane z uwzględnieniem poprzednio obowiązujących przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017r. poz. 1121; dalej jako: Prawo wodne z 2001 r.), która utraciła moc w związku z wejściem w życie ustawy P.w. Zgodnie z art. 545 ust. 7 P.w., pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują moc. W poprzedniej ustawie wody opadowe lub roztopowe mieściły się w pojęciu ścieków, ze wskazaniem, że chodziło o ich wprowadzanie do wód lub do ziemi (art. 9 ust. l pkt 14 lit. c) poprzedniej ustawy Prawo wodne). Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 tej ustawy pozwolenie wodnoprawne było wymagane na szczególne korzystanie z wód, przez które zgodnie z art. 37 pkt 2 ustawodawca definiował wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Natomiast zgodnie z art. 389 pkt 1 P.w., pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 7 określając katalog usług wodnych wyraźnie wskazał, że w odniesieniu do wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, dotyczy to odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych. Zatem zostały zaznaczone te sposoby odprowadzania jako odrębne, bez przywołania sposobu ich odprowadzania do ziemi. Mając przy tym na uwadze, że w nowej ustawie dokonano zdefiniowania urządzeń wodnych (art. 16 pkt 65 lit. a) ustawy), gdzie wskazano wyraźnie na kanały i rowy, nie można przyjąć, że dotychczasowy sposób rozróżnienia na odprowadzanie wód do ziemi odpowiada i jest tożsamy z odprowadzaniem ich do wód w myśl nowej ustawy. A obowiązek ponoszenia opłaty stałej na gruncie nowej ustawy został przypisany jedynie w odniesieniu do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Mając na uwadze wydane w sprawie pozwolenie wodnoprawne dotyczące odprowadzania wód opadowych i roztopowych, brak jest podstaw prawnych do uznania, że wymienione w nich dwa odrębne sposoby odprowadzania wód, aktualnie stanowią odprowadzanie wyłącznie do wód, z czym wiąże się obowiązek ponoszenia opłaty stałej.

Organ w odpowiedzi na skargę, wnosił o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podnosił, że skarżący nie kwestionuje sposobu wyliczenia i wysokości opłaty stałej, lecz kwestionuje sam fakt nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne. Organ wskazywał, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata ta stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do udostępnienia zasobów wody/przyjęcia ścieków adresatowi pozwolenia w ilości określonej tym pozwoleniem. Z przepisu art. 271 ust.4 P.w., wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej. Okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego zaniechał realizacji praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego bądź do ich realizacji jeszcze nie przystąpił, nie jest istotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez podmiot, który legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym. Fakt ten wpływa na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość, nie zaś opłaty stałej, którą ponosi się w związku z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości 11 zł, płatną w czterech kwartalnych ratach. Jednakże istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się nie tyle do kwestii wysokości naliczonej opłaty, co do zasadności jej naliczenia w sytuacji, gdy urządzenia mające służyć odprowadzaniu wód jeszcze nie zostały wykonane.

Wyjaśnić zatem należy, że przedmiotowa oplata została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne. Wejście w życie tej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa ramowa). Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 Dyrektywy ramowej państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Na państwa członkowskie nałożono obowiązek kształtowania polityki opłat za wodę, która przewiduje działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych Dyrektywy, a także zapewnia odpowiedni wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, oparty na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". Przy czym państwa członkowskie mogą uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów. Zgodnie zaś z Załącznikiem III do Dyrektywy ramowej analiza ekonomiczna zawiera informacje w celu wykonania odpowiednich obliczeń niezbędnych dla uwzględnienia określonej w art. 9 Dyrektywy ramowej zasady zwrotu kosztów za usługi wodne, przy uwzględnieniu prognoz długoterminowych dotyczących zaopatrzenia i zapotrzebowania na wodę w obszarze dorzecza, oraz w miarę potrzeby oszacowania dotyczące wielkości, cen i kosztów związanych z usługami wodnymi, oraz oszacowania odpowiednich inwestycji, obejmujące prognozowanie takich inwestycji. W analizie winny się znaleźć także informacje mające na celu dokonanie oceny najbardziej efektywnego ekonomicznie połączenia środków w odniesieniu do korzystania z wód, które będą zawarte w programie środków działania na mocy art. 11 Dyrektywy, opartego na oszacowaniach potencjalnych kosztów takich środków. W związku z tymi zapisami wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 P.w. - są opłaty za usługi wodne.

W myśl zaś art. 35 ust. 1 P.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 P.w.). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 P.w. oraz przepis § 6 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 271 ust. 4 P.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W związku z tym organ przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości 2,50 zł, ilość dni w roku – 365 oraz maksymalny zrzut określony w decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia 11 stycznia 2016 r., mocą której Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad udzielono pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do Strugi Dywity i rowu odwadniającego z projektowanej ścieżki pieszo-rowerowej.

Należy jednak zwrócić uwagę, że redakcja art. 271 ust. 4 P.w. jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych tj. art. 271 ust. 2 i 3 P.w. W przypadku art. 271 ust. 2 P.w. regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, poprzez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 P.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 P.w. – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest, maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Różnica ta, winna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 P.w., a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód jest działaniem zamierzonym. Tym samym przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Podnieść ponadto, że przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 P.w. określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych".

Zważyć przy tym należy, że dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (B. Brzeziński - Podstawy wykładni prawa podatkowego Gdańsk 2008 str. 62). Wobec powyższego użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód - tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 P.w. formą "może być pobrana", wskazująca na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni wskazanych wyżej przepisów. Uznać zatem należy, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnieninia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia.

Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010r., s. 82). Dokonując zatem analizy art. 271 ust. 4 P.w. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271 ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 11 P.w. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 270 ust.11 P.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 P.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może ponadto prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 P.w.) co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki.

W procesie analizy brzmienia art. 271 ust. 4 P.w. w kontekście niemniejszej sprawy nie mogą być także pominięte argumenty związane z celowościowymi dyrektywami wykładni. O ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3 P.w., to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku tj. odnośnie poboru wody ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 P.w. brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określnej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne, to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie.

Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w 2016 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 P.w. - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 P.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg. maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość – jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci" określoną w Dyrektywie ramowej nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 P.w., a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnym, ale nie są to instrumenty jedyne. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 3 P.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001r. - art. 135 pkt 3). O ile zatem właściwy organ Wód Polskich ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

W końcowej części uzasadnienia wskazać należy, że w ocenie Sądu akta sprawy wskazują, że co do zasady organ może nałożyć na stronę skarżącą opłatę stałą po spełnieniu kryteriów wskazanych w uzasadnieniu wyroku, gdyż z pozwolenia wodnoprawnego wynika uprawnienie dla skarżącej na wprowadzanie wód do wód. Okoliczność, że z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że wody mają zostać odprowadzone do Strugi Dywity i rowu odwadniającego nie może powodować sama w sobie, że na skarżącą nie można nałożyć opłaty bądź można nałożyć opłatę tylko w części. Wody opadowe i roztopowe mają bowiem ostatecznie zostać wprowadzone do zlewni, czyli do wód, a okoliczność, że częściowo nastąpi to za pomocą rowu odwaniającego nie ma znaczenia.

W związku z powyższym organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej co do kwestii istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie powyższe wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).