Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1862/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Celne prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 269 poz 1 art. 103; art. 56; art. 22 ust. 6
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny
journal: Dz.U.UE.L 1992 nr 302 poz 1 art. 221 ust. 1 i 3
law: Rozporządzenie Rady (EWG) NR 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina Miasto K. (dalej: "Skarżąca" lub "Beneficjent") wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] wydanej po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta K. z dnia [...] listopada 2013 r. od decyzji Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z dnia [...] października 2013 r. w sprawie zwrotu środków w kwocie [...] zł wraz z odsetkami (sygn. sprawy [...], dalej: "Decyzją WWPE"), którą to Minister uchylił decyzję WWPE w części:

1) dotyczącej wskazania kursu [...] zł za [...] euro w odniesieniu do kwoty [...] euro wypłaconej z tytułu wniosku o płatność nr 3 części I wypłaty,

2) dotyczącej wskazania kursu [...] zł za [...] euro w odniesieniu do kwoty [...] euro wypłaconej w z tytułu wniosku o płatność nr 3 części II wypłaty,

3) wskazania [...].01.2012 r. jako dnia, od którego należy naliczać odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w odniesieniu do środków wypłaconych z tytułu wniosku o płatności nr 3 (PIR 3) części II wypłaty

i stwierdził, że:

1) w odniesieniu do kwoty [...] euro wypłaconej z tytułu wniosku o płatność nr 3 części I wypłaty kurs wynosił [...] zł za [...] euro,

2) w odniesieniu do kwoty [...] euro wypłaconej z tytułu wniosku o płatność nr 3 części II wypłaty kurs wynosił [...] zł za [...] euro,

3) odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w odniesieniu do środków wypłaconych z tytułu wniosku o płatności nr 3 (PIR 3) części II wypłaty należy liczyć od dnia [...] stycznia 2011 r.,

zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2017 r. wskazał, że zachodzą przesłanki o których mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm, dalej: "u.f.p."), tj. wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem.

Minister stwierdził, że środki na realizację projektów w ramach Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009, zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 5 lit. c u.f.p., są środkami publicznymi oraz że zostały one przekazane przez WWPE Beneficjentowi w formie dotacji celowej. Środki zostały przekazane beneficjentowi w okresie od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] grudnia 2011 r., w związku z powyższym do ich zwrotu stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami (...). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że beneficjentowi umową finansową nr [...] została przyznana dotacja na realizację określonego zadania w postaci projektu pn. "Centrum Współpracy Polsko - Ukraińskiej".

W okresie od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. WWPE wypłaciła Beneficjentowi kwotę [...] zł z tytułu realizacji umowy finansowej. W opinii Ministra przy ustalaniu czy w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, należało mieć na uwadze, że dotacja została udzielona ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009. Środki te na mocy umów międzynarodowych, których stroną jest Polska (tj. Memorandum of Understanding wdrażania Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009 ustanowionego zgodnie z Umową z dnia 14 października 2003 r. pomiędzy Królestwem Norwegii a Wspólnotą Europejską o Norweskim Mechanizmie Finansowym na okres 2004-2009 (M.P. 2005 r. Nr 23 poz, 342) oraz umowy nr [...], zostały przekazane przez Królestwo Norwegii na realizację konkretnego celu jakim był projekt [...]. Wyżej wskazana umowa nr [...] nie tylko wskazuje na jaki cel środki Norweskiego Mechanizmu Finansowego są przeznaczone, ale również precyzuje procedurę zwrotu wypłaconych środków. W szczególności, jak wynika z treści art. 7.2.1 w zw. z art. 7.1.1 lit. f tej umowy, Państwo - Darczyńca (NMSZ) może zażądać zwrotu wypłaconych środków w przypadku zaistnienia nieprawidłowości. Z powyższego wynika, że to również do Państwa - Darczyńcy należy ostateczne stwierdzenie, czy dane działanie było nieprawidłowością oraz decyzja w kwestii, czy i w jakiej wysokości środki podlegają zwrotowi. Zwrot środków następuje w wysokości i na warunkach określonych przez NMSZ. Na podstawie powyższej "decyzji" Darczyńcy, strona polska jest zobowiązana, jak wynika z art. 7.2.5 umowy nr [...], do zwrotu środków i dopiero ta decyzja może stanowić dla niej podstawę do odzyskania środków od Beneficjenta. Biorąc powyższe pod uwagę, a w szczególności pierwotne źródło pochodzenia środków, należy uznać, że to NMSZ decyduje, czy i jaka część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W ustalonym stanie faktycznym, Darczyńca stwierdził istnienie nieprawidłowości i zażądał zwrotu całości wypłaconych środków. Decyzja ta została podjęta przez Darczyńcę na podstawie informacji przekazanych w Raporcie o nieprawidłowościach, z których wynikało, że wobec byłego Burmistrza Miasta K. został wydany prawomocny wyrok skazujący go za przestępstwa popełnione w związku z realizacją Projektu [...].

Minister podkreślił, że art. 150 pkt 4 u.f.p. stanowi, że termin i sposób rozliczenia dotacji, udzielonej ze środków, o których mowa w art. 127 ust. 2 (m.in. środki Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009), jest określony w umowie zawieranej przez dysponenta środków z beneficjentem dotacji. W przedmiotowej sprawie ową umową jest ww. umowa finansowa. Zawarcie umowy finansowej, pełniącej rolę umowy dotacyjnej, jest uzasadnione brzmieniem art. 150 u.f.p., zgodnie z którym umowa taka jest zawierana, gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania i rozliczania dotacji. Umowa międzynarodowa, na podstawie której zostały przekazane przedmiotowe środki (chodzi o ww. umowę [...]), nie określa bowiem trybu i zasad udzielania i rozliczania (a zatem również - zasad dochodzenia zwrotu) przedmiotowej dotacji w stosunku do Beneficjenta. W umowie finansowej Beneficjent zobowiązał się (art. 17 ust. 5 umowy finansowej), że zwróci żądaną kwotę, pod którą to kwotą należy rozumieć (art. 17 ust. 5 umowy finansowej odsyła do ust. 1 tej umowy) kwotę, co do której NMSZ podjęło decyzję o zwrocie dokonanych płatności.

Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, że umowa finansowa, będąca zgodnie z art. 150 u.f.p. umową dotacyjną, określa zatem warunki wykorzystania i zwrotu przedmiotowej dotacji, których Beneficjent nie dopełnił, a zatem wykorzystał dotację niezgodnie z przeznaczeniem, dlatego też niezbędne jest żądanie od Beneficjenta zwrotu środków przedmiotowej dotacji na podstawie art. 169 ust. 1 u.f.p.

Skarżąca we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności wskazała, że decyzja z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] jest dotknięta sankcją nieważności przewidzianą w normie prawnej art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. , poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wydana przez Ministra decyzja rażąco narusza normy prawne wyrażone w art. 145 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1 znajdującej zastosowanie na gruncie rozpoznawanej sprawy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Po rozpatrzeniu wniosku Beneficjenta Minister Inwestycji i Rozwoju w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję odmawiającą stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...].

W dniu [...] lipca 2018 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...]. Po rozpatrzeniu niniejszego wniosku Minister Inwestycji i Rozwoju jako organ II instancji, w dniu [...] września 2018 r. wydał decyzję o utrzymaniu w całości w mocy zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzja z dnia [...] maja 2017 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gdyż w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w ogóle nie miały zastosowania. Umowa na realizację projektu "Centrum Współpracy Polsko – Ukraińskiej" realizowanego ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009 została podpisana w dniu [...] marca 2009 r. Dotacja na realizację projektu została przekazana Beneficjentowi w sześciu transzach wypłacanych w okresie od [...] września 2009 r. do [...] grudnia 2011 r. Transze nr. 2-6, których dotyczy niniejsza sprawa, zostały wypłacone na rzecz Gminy Miasto K. w okresie od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Zgodnie z brzmieniem art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) do zwrotu środków wypłaconych przed dniem wejścia w życie nowej UFP, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Wobec tego, a contrario do zwrotu środków przekazanych po 1 stycznia 2010 r. będą miały zastosowanie przepisy nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Pomimo tego, iż Beneficjent wskazuje, że Minister wymienił w decyzji jedynie art. 146 przy pominięciu art. 145 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r., to organ I instancji w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. nie powoływał się na przepisy tej ustawy. Minister w uzasadnieniu ww. decyzji zaznaczył, że po przeanalizowaniu stanu faktycznego stwierdza, że zachodzą przesłanki o których mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., tj. wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem.

Oznacza to, że Minister w decyzji wprost wskazał na podstawę prawną jej wydania - art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - zatem nie jest uzasadniony zarzut Beneficjenta, że Minister nie wskazał podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Wskazana podstawa prawna - art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wskazuje, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 5 lit. c u.f.p. w związku z art. 127 ust. 2 pkt 4 u.f.p. środki przeznaczone na realizację Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009 nie są środkami europejskimi lecz stanowią dotację celową i w związku z tym do ich zwrotu zastosowanie znajdzie procedura wskazana w art. 169 u.f.p.

Minister stwierdził, iż w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. przedstawił argumenty, które stanowiły podstawę do zastosowania przesłanki z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem. Minister zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 7.2.1 wzw. z art. 7.1.1 lit. f (...) umowy nr [...], Państwo - Darczyńca (NMSZ) może zażądać zwrotu wypłaconych środków w przypadku zaistnienia nieprawidłowości. Z powyższego wynika, że to również do Państwa - Darczyńcy należy ostateczne stwierdzenie czy dane działanie było nieprawidłowością oraz decyzja w kwestii czy i w jakiej wysokości środki podlegają zwrotowi. Na podstawie powyższej "decyzji" Darczyńcy, strona polska jest zobowiązana, jak wynika z art. 7.2.5 wyżej wymienionej umowy, do zwrotu środków i dopiero ta decyzja może stanowić dla niej podstawę do odzyskania środków od Beneficjenta.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji wskazał, że to darczyńca decyduje czy i jaka część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W przedmiotowej sprawie Biuro Mechanizmów Finansowych w Brukseli, w imieniu NMSZ, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. poinformowało stronę polską o żądaniu zwrotu całej kwoty dofinansowania wypłaconej Beneficjentowi na realizację projektu "Centrum Współpracy Polsko-Ukraińskiej". Należy zaznaczyć, że okoliczności, dotyczące niewielkiej skali oszustwa, na które powołuje się Beneficjent, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W związku z uzależnieniem zawarcia umowy, która miała związek z realizacją dotowanego projektu, od uzyskania przez ówczesnego burmistrza Gminy Miasto K. korzyści majątkowych nie można zaprzeczyć, że doszło do zaistnienia nieprawidłowości, które spowodowały, iż strona norweska bez względu na rozmiar oszustwa była uprawniona do objęcia żądaniem zwrotu pełnej kwoty dotacji. W przedstawionych okolicznościach decydujące znaczenia ma treść umowy [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że administracyjny tryb dochodzenia zwrotu środków wynika z UFP, w szczególności z art. 169 ust. 1 i 6 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 (...), organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Z uwagi na to, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, środki podlegały zwrotowi na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Organ odwoławczy zauważył również, że nie może być mowy, jak to wskazuje Beneficjent o naruszeniu norm prawnych zawartych w art. 145 ust. 1 oraz art. 146 ust 1 (...) ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, gdyż jak już było wcześniej kilkakrotnie wspomniane, w niniejszym stanie faktycznym, ustawa ta nie ma zastosowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu jakoby to właśnie organ wydający decyzję zainicjował postępowanie ukierunkowane na zwrot całości udzielonej dotacji, organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 7.2.1 w zw. z art. 7.1.1 lit. f umowy nr [...], to do Państwa - Darczyńcy, należy decyzja w zakresie zwrotu wypłaconych środków w przypadku zaistnienia nieprawidłowości.

W przedmiotowej sprawie Minister Rozwoju Regionalnego pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanym do Biura Mechanizmów Finansowych w Brukseli, przedstawił swoje stanowisko względem realizowanego projektu "Centrum Współpracy Polsko-Ukraińskiej", twierdząc, że został on zrealizowany z sukcesem, oraz że założenia i cele projektu zostały osiągnięte. Minister zaznaczył, że potwierdzenie tego stanowi raport z zakończenia projektu, a także że nie podziela stanowiska BMF odnośnie zwrotu całości wypłaconych środków.

Pomimo to Biuro Mechanizmów Finansowych w imieniu NMSZ, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. poinformowało stronę polską o żądaniu zwrotu pełnej kwoty dotacji z uwagi na nieprawidłowości jakie wystąpiły przy realizacji dotowanego projektu, a więc to Państwo - Darczyńca, zainicjowało zwrot środków przyznanych Beneficjentowi na realizację wyżej wymienionego projektu.

Organ II instancji zauważył, że co do zasady rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy, a uchylenie części decyzji i wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie odnosiło się jedynie do elementów, które stanowiły oczywiste omyłki (zamiana kursu wymiany pomiędzy dwoma wypłatami) lub błędy pisarskie (błędne podanie 2012 r. zamiast 2011 r. jako daty, od której należy naliczać odsetki). W związku z tym w ocenie organu brak jest podstaw do przyjęcia, że podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być wyłącznie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa Minister wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13, zaznaczył, że z terminem tym mamy do czynienia kiedy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: nastąpi oczywiste naruszenia prawa polegające na rażącej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami stanowiącymi podstawę prawną, zajdzie rażące naruszenie samego przepisu prawa, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Tak więc z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa, a jedynie takie, którego skutki prawne nie dają się pogodzić z wymaganiami praworządności. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 986/15, stwierdził że stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz 138 § 1 pkt k.p.a. budzi pewne wątpliwości i jest (...) niejednolicie ujmowane w orzecznictwie administracyjnym, dlatego też z uwagi na rozbieżność w linii orzeczniczej w tym zakresie, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

W związku z tym organ nie stwierdził, aby niepowołanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. w sposób rażący naruszało prawo. Według Ministra, oczywistym jest, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 oraz 7, mianowicie nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, bowiem zgodnie z art. 127 § 3, właściwym do załatwienia sprawy w drodze decyzji był Minister Rozwoju i Finansów, obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju.

Odnosząc się do przesłanki zawierającej się w art. 156 § 1 pkt 2, a więc do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2017 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 169 ust. 6 u.f.p., natomiast to, dlaczego według Ministra w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, organ II instancji wskazał powyżej.

Minister zaznaczył również, iż przy wydaniu decyzji przez organ I instancji nie opierał się w znacznej mierze, jak to twierdzi Beneficjent na nieprawomocnym rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1281/117.

Reasumując, organ II instancji nie stwierdził, aby w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka unieważnienia decyzji wynikająca z art. 156 § 1 k.p.a.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju Beneficjent w dniu [...] października 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ministrowi strona zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, w której powinien zostać zastosowany. Zdaniem Skarżącej, pierwotna decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z dnia [...] października 2013 r. w sprawie wezwania skarżącego jako Beneficjenta do zwrotu środków w kwocie [...] zł rażąco narusza normy prawne wyrażone w art. 145 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1 znajdującej zastosowanie na gruncie rozpoznawanej sprawy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104).

Ponadto, wobec zaskarżonej decyzji można sformułowano zarzuty: naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności implikujące na to, że mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, która podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przepis ten nie ma zastosowania albowiem nie mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz

1. naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenia art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, ze w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności implikujące na to, że mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, która podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, a co tym idzie, że zachodzi potrzeba wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przepis ten nie ma zastosowania albowiem nie mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji nie zachodzi potrzeba wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Stąd też, w opinii Skarżącej, wskazane wyżej naruszenia prowadzą do uzasadnionego wniosku, że przedmiot skargi obarczony jest sankcją nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa uzasadniającego jej wyeliminowanie z obrotu.

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że jest ona niezasadna bowiem zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa.

Postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie art. 156 k.p.a., a więc w trybie nadzwyczajnym stanowiącym wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego, czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Przepis ten stanowi że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej niewykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a to znaczy, że nie może rozpatrywać jej co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 k.p.a. jest przesłanka, na którą powoływał się Skarżący, tj. decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych rozumianych jak indywidualne akty administracyjne zewnętrze. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć oczywistą sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wymaganiami praworządności.

Należy zauważyć, iż Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że wbrew stanowisku organu II instancji, wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, do niniejszej sprawy znajdują zastosowanie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych co w zasadzie potwierdza sam organ omawiając podpisanie umowy oraz wypłatę transz. Skoro bowiem umowa została podpisana w dacie obowiązywania ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych jak i finansowanie rozpoczęło się na gruncie tej ustawy, to zdaniem Skarżącej winna ona znaleźć zastosowanie.

Niezależnie od podnoszonych wyżej kwestii, w ocenie Beneficjenta istota problemu niniejszej sprawy pozostaje w zasadzie uregulowana w sposób tożsamy zarówno na gruncie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych jak i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sprawie mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem czy też nie.

Odnosząc się do powyższego należy uznać, iż rację ma organ administracji wskazując w toku postępowania, iż dotacja na realizację projektu została przekazana Beneficjentowi w sześciu transzach wypłacanych w okresie od [...] września 2009 r. do [...] grudnia 2011 r. Transze nr. 2-6, których dotyczy niniejsza sprawa, zostały wypłacone na rzecz Gminy Miasto K. w okresie od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Zgodnie z brzmieniem art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) do zwrotu środków wypłaconych przed dniem wejścia w życie nowej UFP, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Wobec tego, a contrario do zwrotu środków przekazanych po 1 stycznia 2010 r. będą miały zastosowanie przepisy nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W związku z powyższym nie można zgodzić się z zarzutem Beneficjenta dotyczącym rażącego naruszenia normy prawnej wyrażonej w art. 145 ust. 1 oraz art 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, gdyż na gruncie niniejszej sprawy ustawa ta nie miała zastosowania, a tym samym co zasadnie stwierdził organ, nie może być mowy o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, w której powinien zostać zastosowany.

Odnosząc się natomiast do kwestii czy na gruncie przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, należy zaznaczyć, że w sprawie niesporne jest, że w dniu [...] marca 2009 r. WWPE zawarła ze Skarżącą umowę finansową nr [...] o dofinansowanie Projektu "Centrum Współpracy Polsko - Ukraińskiej" ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego. Zgodnie z Preambułą umowa ta została zawarta na podstawie postanowień umowy o numerze [...], zawartej dnia [...] lutego 2009 r. pomiędzy stroną polską a państwem darczyńcą, tj. Królestwem Norwegii na dofinansowanie projektu Skarżącej. Na podstawie umowy finansowej WWPE zobowiązała się przekazać Gminie kwotę dofinansowania udostępnioną przez Norweskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Beneficjent zaś zobowiązał się wykorzystać przekazane dofinansowanie na realizację projektu. Z kolei z umowy [...] wynika, że projekt Skarżącej został wybrany i zatwierdzony do wsparcia przez NMSZ. Umowa ze stroną norweską przewiduje procedurę żądania zwrotu środków przez NMSZ w przypadku, gdy NMSZ otrzyma informację, że wystąpiło oszustwo (art. 7.2.1 w zw. z art. 7.1.1 Iit. f umowy). Również umowa o dofinansowanie przewiduje zwrot dokonanych płatności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie Instytucja Wspomagająca, po konsultacji z Instytucją Pośredniczącą oraz KPK, zażąda zwrotu całości lub części dokonanych płatności w przypadku, gdy: 1) na podstawie wniosków o płatność, sprawozdań i realizacji Projektu lub czynności kontrolnych przeprowadzonych przez uprawnione organy zostanie stwierdzone, że beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości; lub 2) Norweskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych podejmie decyzję o zwrocie dokonanych płatności. Norweskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych może zażądać zwrotu płatności w szczególności, gdy zawieszenie płatności, o którym mowa w art. 16 jest niewykonalne lub zachodzi prawdopodobieństwo, że będzie niewystarczające.

Niesporne jest również, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w K. [...] Wydział Karny, skazał byłego Burmistrza Miasta K. P. R. C., między innymi za czyny określone w art. 228 § 4 i 228 § 1 Kodeksu karnego. Większość czynów zarzucanych oskarżonemu związana była z realizacją projektu [...] "Centrum Współpracy Polsko - Ukraińskiej". W wyroku powyższym wskazano, że P. R. C. uzależnił zawarcie umowy zlecenia na pełnienie funkcji koordynatora projektu "Centrum Współpracy Polsko - Ukraińskiej’’ od otrzymywania korzyści majątkowej w postaci przekazywania przez koordynatora połowy comiesięcznego wynagrodzenia za świadczoną pracę, a następnie wielokrotnie przyjął korzyść majątkową od koordynatora projektu. W omawianym wyroku Sądu Rejonowego w K. rozstrzygnięto również, że były Burmistrz Miasta K. w zamian za zawarcie umów z wykonawcami w ramach projektu "Centrum Współpracy Polsko – Ukraińskiej" na przeprowadzenie płatnych wykładów oraz przygotowanie artykułu, przyjął korzyści majątkowe w równowartości ½ kwoty wynikającej z umów.

W rozpatrywanej sprawie zaistniała zatem okoliczność, przewidziana w art. 7.2.1 w związku z art. 7.1.1 lit. f) umowy [...], upoważniająca Norweskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych do zażądania zwrotu wypłat przyznanych Skarżącej na realizację projektu "Centrum Współpracy Polsko – Ukraińskiej". Realizując powyższe uprawnienie, pismem z [...] czerwca 2013 r., Biuro Mechanizmu Finansowego w Brukseli poinformowało stronę polską w imieniu NMSZ o żądaniu zwrotu całej kwoty dofinansowania wypłaconej Skarżącej na realizację projektu "Centrum Współpracy Polsko - Ukraińskiej". Podkreślić należy, że wysokość kwoty objętej żądaniem zwrotu ze strony norweskiej w przypadku zaistnienia oszustwa nie jest zdeterminowana skalą oszustwa czy też rozmiarem nieprawidłowości. Decyzja w tym zakresie pozostawiona została NMSZ i stanowi ona podstawę do odzyskania przez WWPE środków od Skarżącej w wysokości objętej żądaniem zwrotu strony norweskiej. Uwzględniając konstrukcję umowy zawartej ze stroną norweską należy więc uznać, że to NMSZ decyduje czy i jaka kwota dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Na gruncie przepisów prawa krajowego środki przekazane Skarżącej, na podstawie umowy o dofinansowanie, stanowią dotację celową i mogą zostać odzyskane wyłącznie w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych.

W rozpatrywanej sprawie zaistniała sytuacja przewidziana w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., tj. wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (potwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. [...] Wydział Karny sygn. akt [...]) upoważniająca organ, który udzielił dotacji do wydania decyzji o zwrocie dotacji wraz z odsetkami na podstawie 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Zgodnie z powyższym wyrokiem część środków z dotacji przekazanych zostało byłemu burmistrzowi Miasta K. w formie korzyści majątkowych, co spowodowało uprawnione żądanie strony norweskiej zwrotu całości kwoty oraz wdrożenie procedury odzyskania przez WWPE całości kwoty dotacji od Skarżącej. Sąd podziela stanowisko orzecznicze sądów administracyjnych, że wykorzystanie dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele dotowane (np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 777/08 - dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast przedmiotowa dotacja na mocy umowy [...] przekazana została Skarżącej na dofinansowanie konkretnego celu jakim był projekt "Centrum Współpracy Polsko-Ukraińskiej".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo powołano się na fakt prawomocnego skazania byłego Burmistrza Miasta K. za przestępstwa związane z realizowanym projektem "Centrum Współpracy Polsko – Ukraińskiej". Okoliczność ta spowodowała reakcję ze strony NMSZ w zakresie żądania od strony polskiej zwrotu środków oraz potwierdziła wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, co dawało podstawę WWPE do wydania decyzji na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.

Organy orzekające w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym były umocowane do żądania zwrotu w całości dotacji wypłaconej Skarżącej niezależnie od rozpiętości przestępstw korupcyjnych, za popełnienie których skazany został były Burmistrz Miasta K.. Zaznaczyć należy, że tryb dochodzenia zwrotu środków wynika w szczególności z art. 169 ust. 1 i 6 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 (...), organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Z uwagi na to, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, środki podlegały zwrotowi na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Podkreślić ponownie należy, że WWPE - zgodnie z art. 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie - mogła zażądać zwrotu całości dokonanych płatności na rzecz Skarżącej, a w przypadku braku zwrotu płatności podjąć kroki prawne w trybie ustawy o finansach publicznych. Skarżąca podpisując umowę o dofinansowanie zaakceptowała przewidziane w umowie warunki zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i zobowiązała się do zwrotu żądanej kwoty (art. 17 ust. 5 umowy). Skarżącej na etapie podpisywania umowy o dofinansowanie znane było więc ryzyko i konsekwencje wynikające z podjęcia ewentualnej decyzji o zwrocie środków przez NMSZ.

W świetle powyższych rozważań nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia przez Ministra przepisów prawa materialnego.

Sąd zauważa również, iż prawidłowość działania organów administracji w tej sprawie była już dwukrotnie kontrolowana przez sądy administracyjne i zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1266/14, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. nie stwierdzono w działaniu organów rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowo należy podkreślić, iż w podobnej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1281/17 oddalił skargę Skarżącej na decyzję Ministra z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję WWPE z dnia [...] listopada 2013 r. wzywającą Beneficjenta do zwrotu środków w kwocie [...] zł.

W ww. wyroku z dnia 24 maja 2018 r. tutejszy Sąd dokonał również wykładni powołanych przez Skarżącą w niniejszej sprawie przepisów prawa. Sąd nie podzielił poglądów Beneficjenta co do braku zasadności zastosowania w sprawie norm prawnych wyrażonych w art. 145 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1281/17 zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że okoliczności mające znaczenie dla istoty sprawy (wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem) zostały dostatecznie wyjaśnione i udokumentowane. Jak wskazano w przywołanym orzeczeniu: "W tym zakresie wydany został prawomocny wyrok skazujący byłego burmistrza Miasta K. za czyny określone w art. 228 Kodeksu karnego - w tym przyjmowania korzyści majątkowych w postaci połowy comiesięcznego wynagrodzenia za świadczoną pracę Koordynatora Projektu oraz równowartości połowy wynagrodzenia wykonawców projektu Skarżącej za prowadzenie wykładów i przygotowanie artykułu. Wyrok potwierdza wprost przekazanie części dotacji na korzyść majątkową dla byłego burmistrza, a tym samym wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W tej sytuacji należało przyjąć, że okoliczności mające znaczenie dla sprawy zostały wyjaśnione, a odmowa przeprowadzenia wnioskowanych dowodów nie naruszała art. 78 § 1 w związku z art. 6 k.p.a.".

Należy jeszcze raz podkreślić, iż sprawa dotyczy kwestii stwierdzenia nieważności, a więc dokonywanie wykładni zastosowanych w sprawie przepisów następuje przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a badaniu podlega to, czy dany przepis został naruszony w sposób rażący. Wskazać trzeba, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracji jest jednym z postępowań tzw. nadzwyczajnych. Skarżąca zdaje się, stawiając zarzut rażącego naruszenia prawa, nie dostrzegać różnić pomiędzy tym postępowaniem a zwykłym postępowaniem instancyjnym. Zakres kontroli sądowej w przypadku rozstrzygnięcia administracyjnego podjętego w trybie stwierdzenia nieważności wyznaczają przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem tylko w takich granicach sprawa podlegała rozpatrzeniu przez organ administracyjny. Chodzi w tym przepisie o takie kwalifikowane wady prawne, które sprawiają, że rozstrzygnięcie ostateczne powinno, na zasadzie wyjątku od zasady trwałości takich rozstrzygnięć (art. 16 k.p.a.) zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

W trybie stwierdzenia nieważności nie może mieć miejsca kontrola taka jak w postępowaniu odwoławczym, a tego zdawała się oczekiwać strona skarżąca od organu. Stąd też nie można uznać za skuteczne podważanie wykładni wskazanych w skardze przepisów u.f.p. - z samej bowiem istoty tego, że przepis ten mógł być wykładany w odmienny sposób wynika zasadniczo, iż nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Jeśli na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, a każda z tych interpretacji daje się uzasadnić, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W związku z powyższym, spory dotyczące interpretacji poszczególnych pojęć zawartych w ustawie i ich znaczenia w odniesieniu do sprawy, o ile mogą być skutecznie rozpatrywane w tzw. zwykłym trybie odwoławczym, o tyle w ramach trybu nadzwyczajnego zasadniczo wskazują na brak rażącego naruszenia spornej normy prawnej.

Wskazać również należy, że ustalenie, czy postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie decyzji ostatecznej było wystarczająco wnikliwe, czy nie miały miejsca uchybienia w gromadzeniu dowodów, a także, czy dokonana ocena materiału dowodowego odpowiadała kryterium zasady swobodnej oceny dowodów, oraz czy w konsekwencji zaistnienia ewentualnych uchybień w tym zakresie, doszło do naruszenia prawa materialnego - mogłoby być w sposób pogłębiony dokonane, ale w ramach zwykłego postępowania instancyjnego, nie zaś w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w jakim zapadła zaskarżona decyzja Ministra. W tym bowiem postępowaniu, prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, istotna była nie ocena, czy w ogóle doszło do naruszenia prawa, ale czy naruszenie to miało charakter rażący.

Reasumując powyższe rozważania za niezasadne należało uznać zarzuty skargi. Sąd nie stwierdził również, innych niż zarzucone w skardze, naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.