Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 804/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2019 r. sprzeciwu M. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w związku z zakłóceniem spływu wód powierzchniowych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej M. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wójt Gminy P., poinformował o wszczęciu, na wniosek M. G., postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stanu wód powierzchniowych na działkach: nr [...], położonych w obrębie R. Po przeprowadzeniu w dniu [...] września 2017 r. oględzin na nieruchomościach oraz pozyskaniu dokumentacji fotograficznej, Wójt Gminy P. w dniu [...] grudnia 217 r. wydał decyzję nr [...], na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121, dalej: "P.w. z 2001 r.") nakazującą pełnomocnikowi I. G., a także A., K. i R. T. wbudowanie rur przepustowych na działkach nr [...] oraz utrzymywanie ich drożności. Decyzja ta została uchylona na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. U podłoża uchylenia decyzji Wójta legły uchybienia procesowe, które doprowadziły do braku wyjaśnienia kwestii spornych, stanowiących podstawę faktyczną zastosowania art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r. Uchylając ww. decyzję, Kolegium wskazało na konieczność pozyskania materiału dowodowego, który pozwoli na kompleksowe wyjaśnienie sprawy, w tym wzięcie pod rozwagę konieczności zasięgnięcia opinii biegłego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, w dniu [...] sierpnia 2018 r. przeprowadzono oględziny z udziałem spornych stron oraz biegłego hydrologa, podczas których dokonano pomiarów niwelacji terenu oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Z protokołu przeprowadzonych wówczas oględzin wynika, że w ich trakcie A. i K. T. oświadczyli, że woda z roztopów wiosennych oraz opadów deszczu i gradu w maju 2018 r. płynęła od szczytu stodoły i pod betonowym płotem, aż pod wejście do domu na posesji nr [...], nie czyniąc jednak żadnych szkód. Według nich były to ścieki z obory. I. G. wskazał natomiast, że woda opadowa stagnowała w części budynku stodoły oraz wypłukała części zasiewów, co skutkowało koniecznością dosadzenia warzyw i zasiania zboża. Pełnomocnik wnioskodawczyni oświadczył natomiast, że woda, która gromadziła się za stodołą państwa G. jest wodą powierzchniową, spływającą z okolicznych pól po opadach. W trakcie oględzin wykonano dokumentację zdjęciową. Do akt dołączono również zdjęcia obrazujące kierunek spływu oraz stan wód na działce nr [...] w okresie roztopów, a także zdjęcia obrazujące kierunek spływu wód powierzchniowych przez działki nr [...]

W dniu [...] sierpnia 2018 r. do akt sprawy została złożona opinia hydrologiczna dotycząca stosunków wodnych na działkach nr [...] w obrębie R., sporządzona przez biegłego sądowego z zakresu hydrologii M. D. W opinii biegły zawarł obszerny opis lokalizacji i rzeźby opiniowanego terenu, wnioski poczynione na skutek wizji lokalnej w dniu [...] sierpnia 2018 r., opis stosunków wodnych panujących w dolinie i wpływ na nie istniejącego zagospodarowania terenu. Biegły wyjaśnił z jakich powodów woda w okresie roztopów lub silnych opadów spływa przez działki spornych stron, a także obszernie odniósł się do planowanej inwestycji budowlanej na działce [...], wskazując przy tym na sposób odprowadzenia wód powierzchniowych w przypadku realizacji tej inwestycji. Biegły wskazał ponadto, że na chwilę wydawania opinii nie można mówić o szkodach bowiem nie zostały one oszacowane i zgłoszone przez poszkodowanych, zaś aktualne zagospodarowanie terenu wyklucza powrót do sytuacji wcześniejszej. Biegły nie zawarł uzasadnienia ww. stwierdzeń. W opinii przedstawiono także wyniki pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz w formie graficznej zobrazowano kierunek spływu wód powierzchniowych. W części końcowej biegły wskazał na rozwiązania techniczne, mające na celu uregulowanie spływu tych wód, bez zalewnia okolicznych działek.

Ponadto w toku postępowania przesłuchano w dniu [...] września 21018 r. w charakterze świadków: A. M., K. D., A. T. oraz M. C., na okoliczność istniejącego od lat kierunku spływu wód gruntowych i opadowych z okolicznych pół do N. oraz na okoliczność podniesienia terenu na działce [...] i skutków tego działania, a także pozyskano ze Starostwa Powiatowego w Ł. kopie map z 1976 r., obejmujących działki położone w obrębie R.. Do akt sprawy dołączono również zdjęcia uzyskane od świadka A. T., obrazujące stan i kierunek spływu wód opadowych w dniu [...] maja 2018 r.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Wójt Gminy P., wydaną na podstawie art. 234 ust. 1-4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566, dalej zwanej: "P.w. z 2017 r."), nakazał właścicielom działek nr [...] w miejscowości R., gmina P., wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, w związku z zakłóceniem spływu wód powierzchniowych poprzez:

1. Wykonanie przez właściciela na działce nr [...] obręb R., studni chłonno-retencyjnej z kratą wpustową, zbierającej spływające wody powierzchniowe, aby umożliwić swobodny przepływ wody zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu (zgodnie z wytycznymi projektowymi zawartymi w obowiązujących przepisach prawnych oraz uzyskaniem pozwoleń/zgłoszeń - wodnoprawnego i budowlanego - niezbędnych do ich realizacji);

2. Wykonanie przez właścicieli na działce nr [...] położonej w obrębie R. B. rurociągu odprowadzającego spływające wody powierzchniowe wraz z utrzymywaniem jego drożności o średnicy 0,40 m, aby umożliwić swobodny przepływ wody, zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu (zgodnie z wytycznymi projektowymi zawartymi w obowiązujących przepisach prawnych oraz uzyskaniem pozwoleń/zgłoszeń - wodnoprawnego i budowlanego - niezbędnych do ich realizacji);

3. Wykonanie przez właściciela na działce nr [...] położonej w obrębie R. B. na Poduchowna, rurociągu odprowadzającego spływające wody powierzchniowe opadowe wraz z utrzymywaniem jego drożności o średnicy 0,40 m, aby umożliwić swobodny przepływ wody zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu oraz wylotu tego rurociągu do ziemi (rowu) na działce nr [...] w miejscowości R. (zgodnie z wytycznymi projektowymi zawartymi w obowiązujących przepisach prawnych oraz uzyskaniem pozwoleń/zgłoszeń - wodnoprawnego i budowlanego - niezbędnych do ich realizacji).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji dokonał opisu czynności przeprowadzonych w toku ponownie przeprowadzonego postępowania, wskazując na wynikające z nich ustalenia. I tak:

Odnosząc się do dowodu z przesłuchania świadków w dniu [...] września 2018 r. oraz dokumentujących tą czynność dowodową protokołów, organ wskazał, że wszystkim zostały zadane jednakowe, następujące pytania: Jak przedstawiał się spływ wód powierzchniowych i opadowych na terenie obrębu R. w minionych latach i obecnie? Skąd rozpoczynał się taki spływ, przez które działki, w jakim kierunku? Czy posiada Pan/Pani wiedzę o podnoszeniu terenu działek [...]przez właścicieli? Jeśli tak, w jakim okresie to nastąpiło, czy znane są Panu/Pani skutki takiego działania? Ponadto świadkowie odpowiadali na pytania zadawane przez strony postępowania. Organ wyjaśnił, że każdy ze świadków ponadto wskazał na mapie spływ powierzchniowy wód na analizowanym terenie. W ocenie organu zeznania świadków wskazują, że woda płynęła ze wszystkich okolicznych pól tzw. "pól r." oraz z drogi określanej jako "j.", trafiając do przepustu w drodze gminnej. Dalej woda płynęła ukosem przez działki oznaczone obecnie nr: [...] (za zabudowaniami tych działek) i dalej przez działki [...] (przed stodołą), do przepustu w drodze powiatowej. W ocenie organu świadkowie potwierdzili, że na dwóch działkach należących do państwa T. było zagłębienie, którym woda płynęła do przepustu w drodze powiatowej, zaś jeden z nich stwierdził, że aby dojść do stodoły musieli oni przechodzić przez deski położone na rowie, którym płynęła woda po opadach deszczu. Organ wskazał przy tym, że na rzeczywiste istnienie przedmiotowego zagłębienia wskazuje także analiza poziomic na mapach, a także fakt wykonania na działce nr [...] rowu, który powinien zbierać wody spływające z działki sąsiedniej (tj. [...]) oraz odprowadzać je do przepustu w drodze powiatowej. Organ stwierdził ponadto, że wieloletni kierunek naturalnego spływu wód, który został zaznaczony przez każdego ze świadków na kserokopiach mapy zasadniczej, pokrywa się z naturalnym ukształtowaniem terenu, tj. woda płynie z obszarów położonych wyżej do obszarów zlokalizowanych niżej tj. kolejno przez działki nr: [...] (przepust w drodze gminnej), [...] (przepustu w drodze powiatowej) i [...] (rów gminny odprowadzający wody do rzeki N.). Organ wskazał przy tym, że z zeznań tych wynika, że w chwili obecnej woda opadowa po występujących ulewach gromadzi się na działkach nr [...], spływając do przepustu w drodze powiatowej w niewielkich ilościach, co dowodzi, że zakłócony został spływ wód. W ocenie organu przyczyną takiego stanu rzeczy jest zatamowanie naturalnego spływu wody, spowodowane zasypaniem zagłębienia przez Państwa T. Przedstawiają to zdjęcia przekazane organowi podczas oględzin w dniu [...] sierpnia 2018 r. oraz potwierdzili to świadkowie w swoich zeznaniach, stwierdzając, że: "Państwo T. nasypywali działkę stopniowo od 2000 r., a skutkiem tego było że woda nie może odpływać i gromadzi się za stodołą G." oraz, że: "Po 2013 r. T. zaczęli przywozić żwir, kamienie ciężarówką". Ponadto organ wskazał w tym względzie, że działka państwa T. jest wyrównana, co organ połączył z usypaniem na jej powierzchni kruszywa. W ocenie organu zeznania świadków potwierdziły także, że wcześniej w drodze gminnej były dwa przepusty, które odprowadzały wodę spływającą z wyżej położonych pól, zaś obecnie istnieje tylko jeden z nich. Według autora opinii hydrologicznej jest on źle zlokalizowany i posiada małe światło w przekroju, w związku z czym obowiązkiem Gminy będzie odtworzenie wcześniejszego stanu.

Wedle dalszych ustaleń organu, z mapy zasadniczej, zarówno datowanej na 1976 r., jak i uzyskanej w 2018 r., wynika, że na działce nr [...] przed budynkiem stodoły są najniższe rzędne tj. 103,6 m n.p.m i 103,8 m n.p.m., natomiast przy płocie betonowym 104,3 m n.p.m., co przyczynia się w ocenie organu do gromadzenia wód opadowych bezpośrednio przed budynkiem stodoły, w najniższym punkcie terenu. Okoliczność ta zdaniem organu wyklucza twierdzenie Państwa T., że I. G. zasypał płot na całej jego długości do wysokości 1/3 jego wysokości.

Dokonując zaś oceny wniosków wynikających z opinii biegłego hydrologa organ wskazał m.in., że jakkolwiek wody opadowe (głównie z powierzchni dachu, rynien i podwórka) należy, zgodnie z prawem, zagospodarować na terenie własnej działki, we własnym zakresie i nie powodując szkody dla działki sąsiedniej, to jednak nie można faktu tego łączyć ze spływem wód z całego analizowanego terenu, tym bardziej, że na okoliczność gromadzenia się wody przed stodołą na działce nr [...] (gdzie jest najniższy punkt), potwierdzoną fotografiami oraz zaświadczeniem Straży Pożarnej o interwencji w dniu [...] lipca 2017 r., może mieć wpływ blokowanie odpływu spływu powierzchniowego wody, przez działkę nr [...] i dalej położone działki. W tym względzie organ wskazał, że ze zdjęć dostarczonych przez strony w 2017 r. wynika, że woda nie przenika do stodoły z przodu budynku, ale stagnuje w tylnej jej części, przenikając z tego miejsca, w którym przepływa i gromadzi się woda spływająca od przepustu w drodze gminnej. W ocenie organu szkodliwe skutki takiego stanu rzeczy uwidaczniają się od dłuższego czasu, chociażby od chwili ich udokumentowania na zdjęciach dostarczonych przez M. G. w sierpniu 2017 r., przedstawiających wodę stagnującą w stodole, przenikającą z przepływu wody od przepustu w drodze gminnej.

Tym samym organ, powołując się na art. 234 ust. 1-3 P.w. z 2017 r., wskazał na konieczność wykazania w prowadzonym postępowaniu, zaistnienia dwóch przesłanek, czyli takich zmian stanu wody na gruncie, których skutkiem będzie powstanie szkody na gruncie lub na gruntach sąsiednich. Jakkolwiek, w ocenie organu, z powodu samych już wartości rzędnych działek [...] wody opadowe gromadzą się na posesji państwa G., to jednak skoro wcześniej woda odpływała z działki nr [...] na działkę [...], to pojawienie się w chwili obecnej zastoju wody na działce [...] wskazuje na to, że właściciele działki nr [...] musieli ingerować w wysokość powierzchni terenu. Ingerencja ta nie dotyczy znacznych zmian rzędnych, tym nie mniej wpłynęła ona na obecny stan rzeczy, który nie może zostać zaakceptowany. Dlatego też zdaniem organu, rozwiązanie zasugerowane przez biegłego hydrologa jest najlepszym sposobem odprowadzenia wód powierzchniowych, w związku z czym organ nakazał wykonanie studni chłonnej za budynkiem stodoły na działce nr [...], wykonanie rurociągu na działce nr [...] pod planowanym budynkiem oraz przez szerokość tej działki, a także dalej przez działkę nr [...] i utrzymywanie ich drożności, uznając to rozwiązanie za bardziej zasadne aniżeli nakazanie właścicielom gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. W ocenie organu nakaz ten zapewni swobodny odpływ wód powierzchniowych od przepustu w drodze gminnej do przepustu w drodze powiatowej, odprowadzającego wody do rzeki N.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli: M. G., A. T., K. T. i R. T. Odwołująca się M. G. podniosła w swoim odwołaniu, że państwo T., którzy spowodowali zatamowanie spływu wód opadowych powinni doprowadzić do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania przepustu pod swoimi działkami, zaś państwo T. podnieśli, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, że dokonali oni zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przyznało rację organowi I instancji w tej kwestii, że sprawa niniejsza podlegała rozstrzygnięciu na podstawie art. 234 P.w. z 2017 r. Kolegium dokonało obszernego wyjaśnienia istoty tego przepisu oraz scharakteryzowało okoliczności, które muszą zostać wykazane w toku postępowania administracyjnego, aby mógł on znaleźć zastosowanie. Prezentując przy tym pogląd, że uzyskanie w tego typu sprawach opinii biegłego hydrologa jest niezbędne, organ odwoławczy dokonał szczegółowej charakterystyki opinii sporządzonej w niniejszej sprawie, uznając ją za dowód mający decydujące znaczenie dla przedmiotowych ustaleń. W tym zaś względzie wskazał, że w ocenie biegłego, po pierwsze nie nastąpiła zasadnicza zmiana kierunku, ani natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych, a po drugie spływ wód następuje z działki nr [...] na działkę nr [...]. Sytuacja ta została natomiast określona przez biegłego mianem mało istotnej nieprawidłowości. Kolegium wskazało, że w ocenie biegłego w chwili obecnej nie można mówić o szkodach, ponieważ nie zostały one oszacowane i zgłoszone przez osoby, które czują się poszkodowane. Biegły uznał również, że w analizowanym przypadku stwierdzone przez niego okoliczności nie stanowią naruszenia ustawy prawo wodne, a co najwyżej są źródłem sąsiedzkich sporów, co nie oznacza jednak, że nie powinny zostać usunięte.

W oparciu o powyższe, Kolegium dostrzegło rozbieżność między ww. opinią, a analizą przeprowadzoną przez organ I instancji, wskazując w tym względzie, że w ocenie biegłego nie nastąpiła zasadnicza zmiana kierunku, ani natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych, zaś szczegółowa analiza spływów wprawdzie wykazała nieprawidłowości, ale mało istotne. Niezależnie od tego organ I instancji ustalił natomiast, że zmiany na nieruchomości Państwa T. rzeczywiście nastąpiły (niwelacja terenu). W tym względzie, powołując się na ciążący na organach administracyjnych obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego sprawy (tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.), Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu oraz jak zmiana ta wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim, czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich (tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody).

Ponadto Kolegium zauważyło, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., bowiem argumentacja w nim powołana nie jest wystarczająca, gdyż w przeważającej części stanowi rys historyczny i nie wynika z niej, na podstawie jakich dowodów organ przyjął, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, ani nie wyjaśnił dlaczego odmówił wiarygodności opinii biegłego hydrologa.

Ponadto Kolegium nakazało organowi I instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dokonanie jednoznacznych ustaleń co do tego, czy i ewentualnie jakie działania właścicieli działek doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, na czym konkretnie zmiany polegały i kiedy zostały dokonane. W ocenie Kolegium opinia biegłego hydrologa nie odpowiedziała na te pytania. Jeżeli natomiast organ I instancji nie zgadza się z ww. opinią co do tego, czy nastąpiły zmiany na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, powinien zasięgnąć opinii innego biegłego, bądź zażądać uzupełnienia opinii, bowiem ustalenia w zakresie naruszenia stosunków wodnych, wymagają posiadania wiadomości specjalnych. Zasięgnięcie opinii uzupełniającej, jest w ocenie Kolegium istotne także z punktu widzenia przedstawienia innych wariantów usunięcia skutków dokonanych zmian, uwzględniających różny zakres niezbędnych prac i różne koszty ich realizacji. Ponadto organ odwoławczy polecił odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu państwa T. oraz wykazanie, czy ewentualna negatywna zmiana stanu wód na działce nr [...] pozostawała w związku przyczynowo-skutkowym z konkretnym ich działaniem, a także wyjaśnienie, czy żwir przywożony był w związku z remontem domu. W ocenie Kolegium zasadne mogłoby również być przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz podejmowanie czynności skłaniających strony do zawarcia ugody.

Wskazując na powody wydania decyzji kasatoryjnej, Kolegium wskazało, że organ l instancji naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co stało się przyczyną uchylenia wydanej przez ten organ decyzji.

Sprzeciw od ww. decyzji wniosła do tut. Sądu M. G., która zaskarżyła ją w całości, zarzucając jej:

1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, w granicach ustalonego w sprawie stanu faktycznego, istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy Kolegium nie miało podstaw do jej wydania i w istocie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty;

2. naruszenie art. 40 k.p.a. przez doręczenie zaskarżonej decyzji do rąk pełnomocnika I. G., który nie został ustanowiony jako pełnomocnik do doręczeń, zaś takim pełnomocnikiem była radca prawny K. Z.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśnił wszelkie, istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy okoliczności (realizując również zalecenia wynikające z poprzedniej decyzji Kolegium), zaś odraczanie załatwienia sprawy kłóci się z zasadą szybkości postępowania, ale również zagraża bezpieczeństwu skarżącej i jej dorobkowi. Odnosząc się zaś do drugiego z zarzutów, wskazała, że pełnomocnik w osobie radcy prawnego K. Z. został ustanowiony przez nią w dniu [...] sierpnia 2017 r., a udzielone wówczas pełnomocnictwo nie zostało pozbawione mocy prawnej, w związku z czym skarżąca uważa, że zaskarżona decyzja nie została jej doręczona.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. organ wniósł o oddalenie sprzeciwu, Odnosząc się do kwestii wywiedzionych przez skarżącą co do uzasadnienia pierwszego z wywiedzionych przez nią zarzutów, Kolegium podtrzymało dotychczasową argumentację, zaś odnosząc się do drugiego z nich, wskazało, ze skarżąca ustanowiła trzech pełnomocników: I. G. (pełnomocnictwo z dnia [...] maja 2017 r.), radcę prawnego K. Z. (pełnomocnictwo z dnia [...] sierpnia 2017 r.) oraz A. D. (upoważnienie z dnia [...] listopada 2017 r.) ale nie wskazała którego pełnomocnika upoważnia do doręczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. (obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem, jest zatem szczególną cechą, odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się więc jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi odstępstwo od ciążącego na organie II instancji, obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA") decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, w inny sposób kończącym postępowanie. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy.

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli Sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy P., na mocy której nakazano, na podstawie art. 234 ust. 1-4 P.w. z 2017 r., właścicielom działek nr [...] położonych w miejscowości R., wykonanie określonych w dalszej treści decyzji urządzeń wodnych, zapobiegającym szkodom, w związku z zakłóceniem spływu wód powierzchniowych. Jakkolwiek, dokonując kontroli ww. decyzji kasacyjnej, Sąd oceniał jedynie, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to dokonanie tej oceny wymagało niekiedy uwzględnienia treści przepisu prawa materialnego, stanowiącego materialnoprawną podstawę wydanych decyzji. W tym przypadku norma prawa materialnego, stanowiła jedynie jedno z kryteriów oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot rozpoznania.

Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a.: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści ww. przesłanek, co oznacza, że ich stwierdzenie pozostawione zostało organowi odwoławczemu, który, mając na względzie okoliczności rozpoznawanej sprawy, powinien dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń. Zasadne przy tym wydaje się stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie, zachodzi m.in. w takiej sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub znacznej części (co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego), gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych lub gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. m.in.: wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA).

Treść ww. przepisu wymaga zatem, aby organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący, że na etapie rozpoznania sprawy w I instancji nie poczyniono wyczerpujących i wymaganych, z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy, ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien również wskazać jakie niewyjaśnione przez organ I instancji okoliczności, mają istotne znaczenie w sprawie i z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji). Nie można powiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: art. 15 k.p.a.), obowiązkiem organu II Instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie, bowiem dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Tymczasem, za wydaniem zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, przemawiało w ocenie Kolegium, naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego oraz procesowego, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy (vide: strona 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Uzasadniając powyższe, Kolegium wskazało na rozbieżność wniosków do jakich doszedł organ I instancji, w zakresie zmiany stosunków wodnych na analizowanym gruncie oraz spowodowanych tych zmianą szkód na gruncie sąsiednim, z wnioskami zawartymi w opinii biegłego hydrologa, kwestionując tym samym dokonaną przez organ I instancji ocenę materiału dowodowego, w kontekście przesłanek z art. 234 P.w. z 2017 r. oraz uznając, że nie odpowiada ona wytycznym z art. 77 § 1 k.p.a., zaś samo uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełnia, w jego ocenie, warunków z art. 107 § 3 k.p.a. (w szczególności zaś nie wyjaśnia dowodowych podstaw ustaleń stanu faktycznego sprawy). Organ odwoławczy wskazał również na okoliczności konieczne do ustalenia w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych, podkreślając, że sporządzona w toku postępowania opinia biegłego hydrologa nie przyczynia się do ich kompleksowego wyjaśnienia oraz nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu (w przypadku braku akceptacji wniosków co do wystąpienia zmian na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, wynikających ze sporządzonej opinii), zasięgnięcie opinii innego biegłego lub sporządzenie opinii uzupełniającej na ww. okoliczność, podkreślając, że ustalenia w zakresie naruszenia stosunków wodnych wymagają wiadomości specjalnych. Ponadto uzasadnienie decyzji Kolegium ogranicza się do przywołania podstawy prawnej prowadzonego postępowania, teoretycznych uwag dotyczących jego specyfiki, obszernego przytoczenia fragmentów opinii biegłego hydrologa (przy jednoczesnym podkreśleniu jej decydującej wartości dowodowej), a także fragmentów uzasadnienia decyzji organu I instancji odnoszących się do dokonanych przez ten organ ustaleń w zakresie panujących na analizowanym obszarze stosunków wodnych.

W pierwszej kolejności zwraca zatem uwagę fakt, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie zawiera w istocie żadnych wyjaśnień wskazujących na potrzebę i zasadność skorzystania przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego bowiem jakie okoliczności mają oznaczać spełnienie zawartych w ww. przepisie przesłanek, a więc tego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zasadzie bowiem organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wyrażenia swoich wątpliwości, względem dokonanej przez organ I instancji oceny materiału dowodowego oraz poczynionych na jego podstawie wniosków, stwierdzając z jednej strony (niejako bezpodstawnie), że wyrażona przez ten organ ocena nie została należycie uargumentowana, z drugiej zaś dostrzegając "ogrom pracy włożony w (...) analizę materiału dowodowego" (vide: strona 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Podkreślić przy tym należy, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego z uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji wynika wprost, którym z dowodów organ dał wiarę, a którym nie, wyczerpująco wyjaśniając przy tym i obszernie motywując swoje stanowisko, oparte na wynikach przeprowadzonej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. W związku z tym nie wydaje się, aby można było w sprawie uznać, że na tym etapie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w ogóle lub w znacznej części albo zaniechano ustalenia okoliczności faktycznych, niezbędnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Co więcej sam organ odwoławczy, zdaje się do takiego wniosku nie dochodzić, kiedy stwierdza, że dostrzeżone przez niego naruszenia prawa materialnego i procesowego, jedynie mogą mieć wpływ na wynik sprawy, co poniekąd wyklucza wniosek o niewątpliwej istotności tych uchybień, dla wyjaśnienia kluczowych w sprawie okoliczności.

Za istotnością dostrzeżonych przez Kolegium braków postępowania dowodowego, nie przemawia także fakt, że w ocenie tego organu, konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego przez sporządzenie nowej opinii lub opinii uzupełniającej, na okoliczność ustalenia, czy i ewentualnie jakie działania właścicieli działek doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, na czym one polegały oraz kiedy zostały dokonane. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera bowiem żadnej argumentacji, przemawiającej za odstąpieniem przez Kolegium od możliwości samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego lub polecenia jego uzupełniania organowi pierwszo-instancyjnemu, w trybie art. 136 k.p.a. Zważywszy na kompletny brak rozważań w tej kwestii, zasadny jest wniosek, że Kolegium taką możliwość zupełnie pomięło, przyjmując niejako automatycznie, że braków tych nie może uzupełnić samodzielnie. U podłoża zaś takiego stanowiska, jak się wydaje, prawdopodobnie legło stwierdzenie organu o decydującym charakterze opinii biegłego hydrologa, której treść (z czym należy się zgodzić) nie pozwala na poczynienie wyczerpujących ustaleń w ww. zakresie. W tym zaś względzie podkreślić należy, że Kolegium umknęło, że choć istotnie – co do zasady postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, wymaga wiadomości specjalnych oraz odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2014 r. II SA/Bk 265/13, CBOSA) - to jednak organ rozpoznający sprawę nie jest zwolniony z obowiązku dokonania oceny wartości dowodowej opinii biegłego, jej wiarygodności oraz przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, powiązanej przy tym z pozostałym materiałem dowodowym. Nie można zatem tracić z pola widzenia, że opinia biegłego, jest tylko jednym z możliwych środków dowodowych, za pośrednictwem których organ realizuje ciążący na nim obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, i tak jak każdy inny dowód, podlega ona ocenie organu z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (por. mi.in. wyrok NSA z 29 października 2013 r., II OSK 1252/12, CBOSA). Nie chodzi przy tym o wkraczanie przez organ w merytoryczną treść opinii sporządzoną przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, ale o ocenę założeń przyjętych przez biegłych jako punkt wyjściowy dla dokonywanych w opinii rozważań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2018 r., II SA/Kr 837/18, Lex nr 2568715). Z natury rzeczy bowiem biegli nie mogą znać pewnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, które są konieczne z punktu widzenia prowadzonych przez nich analiz, w związku z czym, to po stronie organu istnieje obowiązek ich ustalenia za pośrednictwem innych dowodów. Jak stanowi przy tym art. 75 § 1 k.p.a.: jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Jakkolwiek zatem postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, ze względu na swoją specyfikę, często wymaga wiedzy specjalistycznej, to w przypadku stwierdzenia, że opinia biegłego hydrologa nie pozwala na wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, należy dokonać szczegółowej analizy pozostałego materiału dowodowego w celu ustalenia brakujących okoliczności (czego w niniejszej sprawie zabrakło), a jeżeli wskaże ona na konieczność pozyskania lub przeprowadzenia innych dowodów, należy w pierwszej kolejności rozważyć możliwość samodzielnego ich przeprowadzenia w dodatkowym postępowaniu uzupełniającym lub zlecenia jego przeprowadzenia organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Kolegium zaś w zupełności zaniechało poczynienia takich rozważań, ograniczając się jedynie do, pozbawionego należytego uzasadnienia, zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego, dokonanych przez organ I instancji, opartego jedynie na bezkrytycznym przyjęciu opinii biegłego za jedyny miarodajny dowód w sprawie i to nawet pomimo faktu, że uznano ją za niekompletną.

Tymczasem uwagę zwraca obszerność zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym m.in.: protokoły przeprowadzonych w sprawie oględzin w dniach [...] września 2017 r. i [...] sierpnia 2018 r.; dokumentacja zdjęciowa przedstawiająca sposób zagospodarowania analizowanego terenu oraz stan wód powierzchniowych na tym terenie, zarówno w okresie opadów jak i wiosennych roztopów (wykonana zarówno w trakcie przeprowadzanych oględzin, jak i złożona do akt przez obie strony postępowania); zaświadczenie Komendanta Miejskiego PSP w Ł. z dnia [...] sierpnia 2017 r.; kopie oraz odpisy mapy zasadniczej pozyskane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego z uwidocznionymi na nich rzędnymi terenu oraz oznaczonym naturalnym kierunkiem spływu wód powierzchniowych (w tym kopie map z 1976 r.); kopia projektu zagospodarowania działki nr [...], na której zaznaczono posadowienie planowanego budynku gospodarczego oraz wskazano na projektowany poziom jego posadowienia, a także protokoły przesłuchania świadków: K. D. A. M., A. T., M. C., wraz załącznikami do tych protokołów.

Podkreślić przy tym należy, że ze względu na brak dokonania przez organ odwoławczy jakiejkolwiek oceny ww. materiału dowodowego (połączonej z oceną opinii biegłego), nie dysponował on w zasadzie żadnymi podstawami, po pierwsze aby stwierdzić, że materiał ten nie jest wystarczający dla rozpoznania przedmiotowej sprawy oraz po drugie, aby nadać opinii biegłego przymiot decyzyjności przy jednoczesnym automatycznym pominięciu pozostałych dowodów (co w praktyce doprowadziło do nieuzasadnionego, a przy tym i niezasadnego dorozumianego wniosku, że jest ona jedynym miarodajnym dowodem w sprawie). To zaś wskazuje na brak dokonania przez Kolegium własnej oceny prawnej, bez której nie jest możliwe wyprowadzenie naruszenia przepisów postępowania, a następnie dokonanie oceny, czy skutkowały one niewyjaśnieniem podstawowych okoliczności stanu faktycznego. Bez dokonania oceny prawnej sprawy, Kolegium nie miało zatem możliwości przeprowadzenia analizy zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić przy tym wyraźnie należy, że nie należą do nich ani braki w materiale dowodowym, które dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a., ani odmienna (od tej dokonanej przez organ I instancji) ocena stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299), ani też braki w uzasadnieniu zajętego przez organ I instancji stanowiska. Z orzecznictwa jednoznacznie wynika, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje również wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej (por. w tym zakresie: wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918;. wyrok NSA z 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Taka zaś argumentacja, jaka została powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazuje raczej na rozstrzygnięcie reformatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, sprzeciw wywiedziony w niniejszej sprawie okazał się zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.)

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie merytoryczne (co do istoty sprawy), kierując się poczynionymi w niniejszym uzasadnieniu uwagami. Przede wszystkim zaś dokona skrupulatnej analizy całego materiału dowodowego, w kontekście materialnoprawnych przesłanek, ze szczególnym uwzględnieniem tych treści zawartych w opinii biegłego, które mogą okazać się przydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i przy jednoczesnym pominięciu tych, które z punktu widzenia zakresu i celu prowadzonego postępowania są irrelewantne, wykraczają poza zakres zleconej opinii lub nie należą do uprawnień lub kompetencji biegłego. W przypadku zaś stwierdzenia, że opinia biegłego w takim zakresie, w jakim dotyczy meritum sprawy, zawiera braki, nieścisłości lub sprzeczności, organ ustali, czy dla poczynienia w tym zakresie ustaleń faktycznych, konieczne jest posiadanie wiadomości specjalistycznych oraz czy pozostały materiał dowodowy (w szczególności zaś ten wyszczególniony w niniejszym uzasadnieniu), jest wystarczający dla poczynienia takich ustaleń. Jeżeli uzna, że materiał ten jest wystarczający, dokona w tym przedmiocie wyczerpujących ustaleń, przywołując ich podstawy dowodowe, jeżeli zaś stwierdzi, że konieczne jest jednak posiadanie wiadomości specjalnych, rozważy możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. - w każdym razie, należycie i wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko.

Dodatkowo organ zwróci uwagę na datę wszczęcia niniejszego postępowania, a przy tym na brzmienie art. 545 ust. 4 P.w. z 2017 r., ustali krąg adresatów ewentualnego obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, dokonując przy tym oceny, który z tych obowiązków, w okolicznościach niniejszej sprawy, będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania, a także zwróci uwagę na treść oraz zakres udzielonych przez M. G. pełnomocnictw oraz wyeliminuje ewentualne wadliwości. Organ odwoławczy będzie miał przy tym na względzie zasadę praworządności, zasadę swobodnej oceny dowodów, zasadę szybkości postępowania oraz brzmienie art. 136 k.p.a., art. 138 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej w wysokości 597 zł, orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku. Na koszty te składa się: uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w kwocie 100 zł (k. 14), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 19)