Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1936/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.64a, art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu I. we W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz I. we W. kwotę 597 (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu [...] Sp. z o. o. Sp. k. we [...] (dalej: "Strona", "Spółka" lub "Skarżąca") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2019 r., nr [...] mocą której uchylono w całości decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] nakazującą stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., Prezes Zarządu nakazał Stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okres sprawozdawczy wrzesień 2008 r. w kwocie 3 974,86 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister decyzją z dnia [...] września 2019 r. uchylił decyzję Prezesa Zarządu z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji").

W uzasadnieniu decyzji Minister przywołał treść art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 49e ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji. Wyjaśnił również, że w świetle art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.

Organ odwoławczy zauważył, że Prezes Zarządu pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. zwrócił się do ZUS o udzielenie informacji, czy strona terminowo i w całości opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne za okres sprawozdawczy wrzesień 2008r.

W pismach z dnia 20 września 2017 r. ZUS Oddział w S. wyjaśnił, że płatnik - [...] Sp. z o. o. Sp. k. opłacił należne składki za październik 2008 r.

- FUS w pełnej wysokości, częściowo w obowiązującym płatnika terminie płatności,

- FUZ w pełnej wysokości w obowiązującym płatnika terminie płatności,

- FPiFGSP w pełnej wysokości, częściowo w obowiązującym płatnika terminie płatności, Jednocześnie ZUS wyjaśnił, że płatnik składek dokonał korekty ZUS DRA zmniejszając lub zwiększając kwotę należnych składek oraz wskazał w formie tabeli terminy opłacania tych składek.

Następnie w pismach z dnia 20, 22, 26 i 27 września 2017 r. oraz z dnia 3 października 2017 r., odnosząc się do poszczególnych pracowników niepełnosprawnych, ZUS wskazał terminy opłacenia składek.

Zdaniem Ministra, z powyższych informacji wynika, że w przeważającej części dokonano wpłat w terminie, co w obecnie obowiązującym stanie prawnym ma istotne znaczenie z uwagi na akceptowalny próg wielkości ewentualnych zaległości w składkach - 2%.

Minister wskazał, iż wprowadzony z dniem 1 grudnia 2012 r. do art. 26a ustawy o rehabilitacji zapis stanowi, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Natomiast z dniem 1 stycznia 2019 r. ustawodawca wprowadził zmianę do art. 26a ustawy o rehabilitacji zgodnie z którym kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. la1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującej się Spółki, iż przy badaniu przesłanki terminowości opłacenia składek przez pracodawcę zastosowanie powinien znaleźć dopuszczalny czternastodniowy okres zwłoki jak również akceptowalny próg wielkości ewentualnych zaległości w składkach - 2%.

Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że ustawodawca w art. 25a ust. 4 ustawy o rehabilitacji nie ustanowił warunku odnoszącego się do opłacania kosztów płacy za pracowników niebędących osobami niepełnosprawnymi, czy pracowników niepełnosprawnych, na których pracodawca nie wnioskował o refundację składek. Należy więc uwzględnić termin poniesionych przez pracodawcę kosztów płacy, które związane są tylko z wynagrodzeniem osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 25a ust. 4 ustawy o rehabilitacji i wynikają ze złożonego przez Spółkę wniosku o refundację Wn-U za okres objęty zaskarżoną decyzją.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, ww. pism ZUS stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, jak również zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika natomiast, by Spółka opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne pracowników niepełnosprawnych w sposób nieterminowy, co czyni ustalenie w przedmiocie zwrotu dofinansowania bezpodstawnym.

Organ I instancji powinien był ustalić zakres nieprawidłowości w płatności składek, w jakiej wysokości strona zadeklarowała składki na ubezpieczenia społeczne za pracowników niepełnosprawnych, a następnie czy wpłaty składek na ubezpieczenia społeczne za przedmiotowy okres pokryły obowiązkowe składki deklarowane przez pracodawcę za pracowników niepełnosprawnych.

W sprawie natomiast Prezes Zarządu takiego ustalenia jednak nie dokonał, czym - w ocenie organu odwoławczego - naruszył art. 7 i art. 77 w zw. z art. 11 k.p.a.

Minister stwierdził, iż dokonując analizy nieprawidłowości dotyczących kosztów płacy, organ I instancji powinien również uwzględnić nowe brzmienie przepisu art. 26a, tj. dodany w nim ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji stanowiący, że kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Organ powinien ustalić należną wysokość składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych a następnie, w jakiej wysokości została terminowo pokryta.

Natomiast odnosząc się do przedstawionych przez Stronę zarzutów dotyczących naruszenia art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017, poz. 201 ze zm. - dalej zwana: "O.p.") w zw. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 9 pkt 9 i 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 2015/1589 ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, które zastąpiło art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE poprzez dochodzenie zwrotu środków, co do których upłynął już termin przedawnienia, organ II instancji wyjaśnił, że dla ustalenia terminu przedawnienia dla dochodzenia zwrotu środków Funduszu wypłaconych tytułem refundacji składek zasadnicze znaczenie ma fakt, że stanowią one pomoc publiczną przekazaną pracodawcom wykonującym działalność gospodarczą.

W opinii Ministra, termin przedawnienia jest terminem prawa materialnego. Zatem w przypadku krótszych terminów przedawnienia przewidzianych prawem krajowym (art. 70 O.p.), nie będzie możliwe ich stosowanie, gdyż stoi temu na przeszkodzie przepis art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 mający pierwszeństwo zastosowania.

Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo zatem organ I instancji uznał, że rozstrzygniecie zawarte w weryfikowanej decyzji nie narusza przepisu art. 70 O.p. i to w sposób rażący, gdyż przepis ten nie był i nie mógł być w sprawie zastosowany.

W sprzeciwie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wydanej decyzji zarzucam naruszenie:

- art. 138 § 2 zdanie in fine k.p.a. przez wydanie przez Ministra decyzji uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PFRON. Organ II instancji wydał ww. decyzję kasatoryjną mimo że z okoliczności sprawy bezsprzeczne wynikało, że w momencie wszczęcia przez PFRON postępowania administracyjnego skutecznie upłynął okres przedawnienia hipotetycznego roszczenia PFRON, (upływ okresu przedawnienia z dniem 1 stycznia 2014 r.);

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa oraz w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 O.p., art. 70 § 1 O.p., art. 45 § 1 oraz § 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.

- rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej ustawa o rehabilitacji) oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz 2, art. 9 pkt 9, art. 60 ust. 1 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przez brak wydania przez Ministra decyzji uchylającej decyzję PFRON z dnia [...] kwietnia 2018 r. i umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 27 listopada 2019 r. Skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację oraz odniosła się do stanowiska organu odwoławczego zawartego w odpowiedzi na skargę, a dotyczącego kwestii przedawnienia możliwości dochodzenie zwrotu środków od Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji objętej sprzeciwem przypomnieć należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli sadowoadministracyjnej w niniejszej sprawie określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Pamiętać jednakże należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2219/15; z 21 lutego 2012 r. o sygn. akt II GSK 9/11 oraz z 26 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 1644/09; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, iż organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 25 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 930/11; z 10 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1998/10; z 1 grudnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1046/08; z 22 marca 2007 r. o sygn. akt II OSK 502/06).

Mając na uwadze powyższe regulacje, stwierdzić należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji.

Podkreślić przy tym trzeba, iż w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest zatem: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Tym samym z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tego w rozpoznawanej sprawie organ nie uczynił.

Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W sprawie organ odwoławczy w sposób jednoznaczny wypowiedział się, że ustawa o rehabilitacji posługując się pojęciem koszty płacy odnosi je do kosztów płacy poniesionych w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych a nie pracowników pełnosprawnych. Tym samym nakazał organowi I instancji ustalenie, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów przekraczających 14 dni (art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji).

Ponadto, organ II instancji wyraźnie wskazał, iż dokonując analizy nieprawidłowości dotyczących kosztów płacy, organ powinien również uwzględnić nowe brzmienie przepisu art. 26a, tj. dodany w nim ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji stanowiący, że kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Organ I instancji powinien ustalić należną wysokość składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych a następnie, w jakiej wysokości została terminowo pokryta.

Mając powyższe na względzie zakres zaleconego przez Ministra postępowania narusza art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy zakres zleconego postępowania w żaden sposób nie stał na przeszkodzie do zastosowania przez samego Ministra trybu powołanego w art. 136 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez Ministra do dowodów już zgromadzonych w sprawie, tj. zarówno tych zgromadzonych przez Prezesa Zarządu, jak przede wszystkim dowodów przesłanych przez Skarżącą.

Innymi słowy Minister nie wypowiedział się dlaczego znajdujące się w sprawie dowody są niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dowody te, pośrednio mogą stanowić podstawę dokonania określonych ustaleń. Przyjmując nawet, za gospodarzem postępowania wyjaśniającego, tj. Ministrem, że dowody znajdujące się w aktach były niewystarczające, to i tak nic nie stało na przeszkodzie, aby to sam organ odwoławczy wystąpił do Centrali ZUS z odpowiednim wnioskiem. To obowiązkiem Ministra jest, w takich sytuacjach przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a nie uchylać się od jego przeprowadzenia poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Zatem to organ odwoławczy winien wystąpić z takim wnioskiem i po uzyskaniu odpowiedzi przez ZUS winien ustalić, bądź na podstawie tej odpowiedź, bądź też na podstawie innych dowodów, w tym dowodów pośrednich zasadniczą sporną kwestię (poniesienie kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego z przekroczeniem wskazanych w ustawie terminów). Mając powyższe na względzie, w ocenie sądu, zakres zleconego postępowanie nie nieznaczny i w żaden sposób nie uchybia art. 136 k.p.a., a zdecydowanie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, także druga kwestia wymagająca ustalenia nawet w połączeniu z ww. zakresem koniecznym do wyjaśnienia nie mogła doprowadzić organu do wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy bowiem rozpatrując odwołanie Strony sam może uwzględnić treść przepisu art. 26a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji stanowiącego, że kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc, a tym samym ustalić należną wysokość składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych a następnie, w jakiej wysokości została terminowo pokryta.

W świetle powyższych rozważań, sąd uznał sprzeciw za zasadny, gdyż nie istniały przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu organ przeprowadzi postępowanie w wyżej opisanym zakresie mając na uwadze, że organ może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, iż przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest uzasadnione zakresem sprawy wymaganym do wyjaśnienia.

Jednocześnie granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. wykluczyły potrzebę odnoszenia się do wszystkich zarzutów natury merytorycznej odnoszącej się do nakazania zwrotu środków Funduszu zawartych w szczególności w piśmie procesowym, a dotyczących upływu okres przedawnienia roszczenia PFRON wobec strony skarżącej.

Jak to zostało wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), instytucja sprzeciwu ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka ma mieć charakter formalny, a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a. Sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do zgodności decyzji kasatoryjnej z przesłankami wskazanymi w art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem, ocena Sądu I instancji powinna sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Jak już wskazano na wstępie, kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego w łącznej kwocie 597 zł, orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 p.p.s.a. oaz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. 1800 ze zm.).