Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1961/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Kolejnictwo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 17 ust. 1, art. 55 ust. 1i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1, art. 13
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 905/11 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 905/11 oddalił skargę PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę.

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej Komendant Państwowej Straży Pożarnej w C. nakazał Zakładowi Linii Kolejowych w S. wykonanie w terminie do dnia 15 października 2011 r. pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych nr [...] i nr [...] wzdłuż obszarów leśnych na terenie powiatu c..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał jako podstawę prawną § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Organ ustalił, że w toku przeprowadzonych czynności kontrolno – rozpoznawczych w dniu 22 lipca 2011 r. stwierdzono nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Na terenie powiatu c. obszary leśne Nadleśnictw C., C. oraz N. zaliczone są do 11 kategorii zagrożenia pożarowego lasów. Przez wskazane tereny przebiegają linie kolejowe nr [...] i [...]. Organ podał, że przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. wskazuje przepisy, które określają podmioty zobowiązane do utrzymania pasów przeciwpożarowych. W myśl art. 17 ustawy o transporcie kolejowym oddzielenie pasami przeciwpożarowymi przebiegającymi wzdłuż linii kolejowych powinno być wykonane przez zarządcę i przewoźnika kolejowego, na którego nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych w celu zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu drogowego i ochrony przeciwpożarowej. Ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego na terenach leśnych niezbędne jest podejmowanie wszelkich działań ograniczających zagrożenie pożarem, w tym wykonywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż szlaków kolejowych.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...],[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. w części dotyczącej terminu wykonania i wyznaczył nowy termin do realizacji przedmiotowego obowiązku do dnia 31 grudnia 2011 r., w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję złożyło PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W. zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony poprzez bezpodstawne zobowiązanie jej do zachowania, do którego skarżący nie jest zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów oraz dokonanie wykładni przepisów prawa niezgodnej z literalnym brzmieniem przepisu i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, w tym w szczególności ustawy o transporcie kolejowym, a także całkowite pominięcie art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 20 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację sformułowaną w skardze. Wyjaśnił dodatkowo, że zagrożenie pożarowe ze strony funkcjonowania linii kolejowej nie istnieje, gdyż obecnie stosowane zestawy do hamowania go nie powodują. Stosuje się bowiem wstawki klocków hamulcowych z dylatacjami, które pozwalają na szybsze odprowadzanie ciepła, są bardziej wytrzymałe na zużycie i mniej podatne na poślizg oraz zmniejszają iskrzenie podczas hamowania. Skarżący opisał system informowania o zagrożeniach technicznych związanych z eksploatacją taboru kolejowego i pokreślił, że obowiązkiem utrzymania pasów przeciwpożarowych obciążeni winni być właściciele gruntów, gdyż ich obciążają koszty urządzenia pasów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, podnosząc, że zgodnie z art. 26 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., nr 12, poz. 68) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez właściwy organ pierwszej instancji wobec zagrożenia pożarowego, jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy. Sąd wywodził, że z dyspozycji art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., nr 12, poz. 59) wynika, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. (Dz. U. z 2010 r., nr 109, poz. 719) dotyczące ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Obowiązujące rozporządzenie w § 38 ust. 2 wskazuje, iż rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., nr 45, poz. 435 ze zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 ze. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie pożarowej określają:

– rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. nr 58, poz.405 i nr 82, poz. 573);

– rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz. 955).

W ocenie Sądu z art.17 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94) wynika obowiązek zarządcy kolei do wykonania i utrzymywania w należytym stanie pasów przeciwpożarowych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis powyższy nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jest to przepis ogólny. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o transporcie kolejowym określa natomiast sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, stanowiąc, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne, zakładać żywopłoty, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Z kolei zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron.. Zatem prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest natomiast podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie. Infrastrukturę kolejową stanowią zaś linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 7 i 1 ustawy o transporcie kolejowym). Pod pojęciem linii kolejowej należy rozumieć drogę kolejową mającą początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami, a przyległy pas gruntu to grunt wzdłuż linii kolejowych, usytuowany po obu ich stronach, przeznaczony do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym).

Według Sądu analiza zapisów art. 17 ust. 1 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, do której odsyła § 38 rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W niniejszej sprawie jest nim niewątpliwie PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w S..

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach zobowiązują właścicieli lasów jedynie ogólnie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepisem szczególnym dotyczącym realizacji i mineralizacji pasów przeciwpożarowych jest natomiast art. 17 ust.1 w związku z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły również źródło zagrożenia pożarowego dla lasów. Jest nim z pewnością ruch kolejowy i faktu tego nie zmienia postęp techniczny w tej dziedzinie notowany na świecie, tym bardziej, że powszechnie znane fakty ujawniają zły stan techniczny i niedofinansowanie polskich kolei.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka PKP PLK S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w S., opierając ją na podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.) poprzez bezpodstawne uznanie, że wymienione przepisy prawa obligują skarżącego do wykonywania pasów przeciwpożarowych, a całkowite pominięcie przepisów mających zastosowanie w tej sprawie, tj. art. 9 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 12, poz. 59 ze zm.), które jednoznacznie zobowiązują właściciel lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów,

- art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez dokonanie wykładni tych przepisów niezgodnie z ich literalnym brzmieniem i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, a w szczególności pojęcia "ochrona przeciwpożarowa", które występuje w niemalże wszystkich aktach prawnych regulujących sferę produkcyjną i socjalną podmiotów, w tym w kodeksie pracy i nie może przesądzać o obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a ponadto przyjęcie, że określone w art. 55 prawo stanowi jednocześnie obowiązek nałożony przez ustawodawcę, podczas gdy prawa nie można utożsamiać z obowiązkiem,

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do oddalenia skargi, tj.:

- art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą spółkę na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienia tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu,

- art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą spółkę na okoliczność wcześniejszego wybudowania linii kolejowej od posadzenia drzew,

- art. 33 p.p.s.a. poprzez pominięcie właściciela lasu jako uczestnika postępowania, w sytuacji, gdy obowiązek urządzenia pasów przeciwpożarowych, a w każdym razie ich koszt – w przypadku pozostawania w obrocie zaskarżonych decyzji – będzie ponosił właściciel lasu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji narusza prawo materialne oraz przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. jako zarządca infrastruktury kolejowej miała obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na podstawie § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Uregulowanie to zostało zakwestionowane przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., ponieważ określało podmioty obowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Obecnie obowiązujące rozporządzenie nie określa podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach.

Takich podmiotów nie wskazuje też ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Przepisy art. 54 i 55 tej ustawy statuują zasadę ochrony ruchu kolejowego przed sytuowaniem drzew i krzewów. Mają one na celu ochronę ruchu kolejowego przed zagrożeniem pożarowym ze strony lasów, a nie odwrotnie. Przepis art. 55 ust. 3 ustawy stanowi, że koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem pasów przeciwpożarowych obciążają właścicieli gruntów, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej. Strona skarżąca podniosła, że Sąd I instancji pominął przedstawione przez nią dowody na okoliczność okresu wybudowania linii kolejowej oraz okresu posadzenia drzew rosnących w jej sąsiedztwie. Linie kolejowe będące przedmiotem decyzji organu zostały wybudowane w przypadku linii [...] w 1878 r., a w przypadku linii [...] w 1902 r., a drzewostan rosnący w sąsiedztwie tych linii liczy od kilkunastu do kilkudziesięciu lat w zależności od rosnących gatunków.

Skarżąca spółka podniosła ponadto, że Sąd I instancji pominął przedstawione przez nią dowody na okoliczność montowania w taborach kolejowych zestawów do hamowania, które nie stanowią już źródła zagrożenia pożarowego, jak również dotyczące wprowadzania systemów wykrywania stanów awaryjnych taboru kolejowego podczas jazdy.

Zdaniem strony skarżącej, to właściciel lasu jest obowiązany – na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach – do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Z art. 29 ustawy o lasach wynika, że zarządca infrastruktury kolejowej nie może nawet poruszać się pojazdami silnikowymi po lesie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia podmiotu, na który ustawodawca nałożył obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych, czy jest nim zarządca infrastruktury kolejowej, czy właściciel lasu.

Rozstrzygając ten problem, na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Z przepisów tych wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego ma obowiązek tak zabezpieczyć ten obiekt, aby nie stał się on źródłem zagrożenia pożarowego. Nie budzi wątpliwości, że linia kolejowa jako obiekt liniowy, w rozumieniu art. 3 pkt 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.). jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Jednym z celów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest więc także środowisko, dlatego w ustawie tej przewidziano środki ochrony m.in. lasów, aby zapobiegać powstawaniu i rozprzestrzenianiu się w nich pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które powinno uwzględnić również sposoby zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). W myśl § 38 ust. 1 tego rozporządzenia lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają:

1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573);

2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).

Z przepisu tego wynika, że w tych trzech wskazanych ustawach, tj. ustawie o lasach, w ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej wymienione zostały podmioty, na których ciąży obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast rodzaje i sposób wykonania tych pasów określają przepisy dwóch rozporządzeń, z których pierwsze zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, a drugie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym.

Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), które obowiązywało przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wskazywały wprost, że obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży m.in. na właścicielach linii kolejowych (§ 34 ust. 3 pkt 2), czy też na właścicielach lub zarządcach lasów położonych przy drogach publicznych (§ 34 ust. 3 pkt 4).

Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. nie określa podmiotów obowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach, lecz odwołuje się w tym zakresie do przepisów wskazanych trzech ustaw (o lasach, o transporcie kolejowym i o ochronie przeciwpożarowej). Należy zatem dokonać analizy regulacji prawnych dotyczących omawianego zagadnienia przewidzianych w tych ustawach.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94, ze. zm.). Przepis ten stanowi, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1); bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2); ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Realizację tego obowiązku podmiotom wymienionym w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym umożliwia regulacja zawarta w art. 55 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3). Z treści pkt 3 wskazanego przepisu wynika wprost, że zarządca infrastruktury kolejowej ma obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2). Nie można zgodzić się z prezentowanym przez stronę skarżącą stanowiskiem, że z przepisu tego wynika jedynie prawo, a nie obowiązek zarządcy infrastruktury kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis ten daje zarządcy infrastruktury kolejowej ustawowe prawo, ale do wejścia na cudzy grunt w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku urządzenia lub utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Jest to uprawnienie o charakterze cywilnoprawnym do korzystania z nieruchomości innego podmiotu za odszkodowaniem. Prawo to zostało przyznane zarządcy infrastruktury kolejowej właśnie w celu umożliwienia mu wykonania ciążącego na nim obowiązku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Wykładnia celowościowa art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym potwierdza więc istnienie po stronie zarządcy infrastruktury kolejowej obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz zmienia jedynie zasadę ponoszenia kosztów urządzenia i utrzymywania tych pasów, które w takiej sytuacji obciążają właścicieli gruntów.

Przedstawiona regulacje prawne przemawiają za uznaniem, że to na zarządcy infrastruktury kolejowej ciąży obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych przebiegających przez tereny leśne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów strony skarżącej, iż jest to obowiązek niewynikający wprost z przepisów ustawy. Obowiązek ten wynika zarówno z wykładni systemowej wskazanych wyżej przepisów ogólnych ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak również z treści art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz z wykładni celowościowej art. 55 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, powołując się na treść art. 9 ust. 1 i art. 13 ust.1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. tekst jedn. 2011, Nr 12, poz. 59 ze zm.), że obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży na właścicielach lasu. Stanowisko to jest błędne. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Z przepisów tych wywieść należy, że są to obowiązki właścicieli lasów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych.

Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), które zostało powołane również we wspomnianym § 38 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: typu A, oddzielający las od dróg publicznych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi do zakładu przemysłowego lub magazynowego, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej; typu B, oddzielający las od parkingów, zakładów przemysłowych i dróg poligonowych; typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W rozporządzeniu tym nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych, co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów.

Kwestie dotyczące pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Ten akt prawny reguluje wprawdzie jedynie kwestie techniczne dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, ale poprzez powiązanie kompetencyjne z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej i instancji dowodów przedłożonych przez skarżącą spółkę na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienia tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu oraz na okoliczność wcześniejszego wybudowania linii kolejowej, której dotyczy zaskarżona decyzja od posadzenia drzew wzdłuż tej linii. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że dowody te nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Fakt, iż zarządca infrastruktury kolejowej – PKP PLK S.A. w W. wprowadza nowe rozwiązania techniczne w taborach kolejowych mające w celu zmniejszenie zagrożenia pożarowego ze strony pociągów nie wyłącza ciążącego na nim ustawowego obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach. Ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu jest nadal istotnym źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wcześniejszego wybudowania linii kolejowej, której dotyczy zaskarżona decyzja od posadzenia drzew wzdłuż tej linii, wskazać należy, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla istnienia obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż tej linii. Jak już wskazano powyżej, w przypadku, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej przewidzianego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, lecz przenosi jedynie obowiązek poniesienia kosztów urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli gruntów.

Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 p.p.s.a. poprzez pominięcie właściciela lasu jako uczestnika postępowania, albowiem w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji uczestnikami postępowania były jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, które jest zarządcą lasów stanowiących własność Skarbu Państwa tj. Nadleśnictwa C., C. i N.. Skarżąca spółka nie jest ponadto uprawniona do podnoszenia tego rodzaju zarzutu w imieniu właściciela lasu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.