Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 998/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. Ś. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy L. na rzecz skarżącego S. Ś. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 c pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwana dalej ustawą o systemie oświaty) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa o samorządzie gminnym) po uzyskaniu pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty w W. z dniem [...] sierpnia 2011 r. odwołał S. Ś. z funkcji dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych (ZPO) w K. [...].

W uzasadnieniu podjętego zarządzenia organ wskazał, że w okresie pełnienia funkcji dyrektora ZPO, S. Ś. swoimi działaniami dokonał rażących naruszeń obowiązków dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej oraz swoich podstawowych obowiązków pracowniczych i wykorzystał piastowane stanowisko dla osiągnięcia korzyści osobistych. Odwołanie dyrektora nastąpiło wobec stwierdzenia wielu uchybień merytorycznych, dyskwalifikujących w ocenie organu tę osobę do dalszego zajmowania tego stanowiska oraz wskutek uprawdopodobnienia przestępstwa niegospodarności dyrektora (bez żadnych wątpliwości), co powoduje natychmiastową konieczność przerwania pełnienia przez niego funkcji. Organ zauważył przy tym, że dyrektor pełni funkcję publiczną, więc samo uprawdopodobnienie zdarzenia dyskwalifikuje go jako funkcjonariusza publicznego. Następnie organ wskazał, że powyższa ocena została oparta o następujące zdarzenia i okoliczności:

1. podrobienie na poleceniu wyjazdu służbowego nr [...] podpisu pracownika oraz poświadczenie nieprawdy polegające na wpisaniu w delegacji służbowej kosztów podróży własnym samochodem oraz pobranie nienależnych kosztów podróży służbowej (czyn określony w art. 270 § 1 k.k.);

2. przywłaszczenie [...] szt. komputerów stanowiących własność ZPO;

3. spalenie w kotłowni szkolnej mebli i dywanów, otrzymanych przez szkołę

w ramach darowizny z Ministerstwa Edukacji Narodowej i [...] Bank

w W. (jest to ewidentne naruszenie ustawy o odpadach oraz ustawy

w sprawie sposobu i trybu gospodarowania składnikami rzeczowymi majątku ruchomego, w który wyposażone są jednostki budżetowe);

4. niezrealizowanie programu nauczania z wychowania komunikacyjnego w roku szkolnym [...] i wydanie uczniom klas IV kart rowerowych pomimo braku przygotowania w zakresie przepisów o ruchu drogowym;

5. nieprawidłowości przy organizacji w 2009 r. sprawdzianu klas szóstych polegające na nieprawidłowym skompletowaniu zespołów nadzorujących;

6. niezgłoszenie przez 11 dni organowi prowadzącemu oraz Kuratorowi Oświaty w W. faktu uderzenia ucznia przez nauczyciela w dniu [...] lutego 2009 r. na lekcji fizyki; nie przeprowadzenie wnikliwej analizy ww. zdarzenia, czynności wyjaśniających oraz nie udzielenie odpowiedzi na pismo organu prowadzącego (fakt naruszenia nietykalności cielesnej ucznia jest działaniem naruszającym prawa

i dobro dziecka, zaś nie podjęcie stosownych działań narusza przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 2006 r. w sprawie przemocy

w szkołach i placówkach);

7. nieetyczne działanie, mające znamiona oszustwa, polegające na pobieraniu przez dyrektora nienależnych wynagrodzeń za zastępstwa w czasie prowadzenia w tym samym czasie swoich lekcji (na jednej godzinie dwóch lekcji), od [...] do [...] listopada 2008 r. łącznie na przydzielonych w szkole [...] godzin - [...] przydzielił sobie dyrektor, a w przypadku [...] godzin brak jest potwierdzenia w dokumentacji szkolnej ich realizacji (co świadczy o pobraniu nienależnego wynagrodzenia);

8. fałszowanie w roku szkolnym [...] dokumentacji dotyczącej zastępstw

i dokumentacji finansowej, a w konsekwencji niesłuszne pobieranie wynagrodzeń, niespójność zeszytu zastępstw, dzienników lekcyjnych i wykazów do wypłaty za zastępstwa - ktoś inny figuruje w zeszycie zastępstw, ktoś inny, w dziennikach lekcyjnych, a jeszcze ktoś inny pobierał wynagrodzenie za zastępstwa (ewidentny dowód poświadczenia nieprawdy);

9. samowolny wyjazd na wycieczkę szkolną w dniach [...]-[...] października 2008 r. bez uzgodnienia z organem prowadzącym.

Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy L. powyższe zdarzenia i okoliczności powodują, że S. Ś. utracił całkowicie zaufanie organu prowadzącego szkołę i nie może on pełnić dalej funkcji dyrektora. W konkluzji uzasadnienia zarządzenia organ stwierdził, że postępowanie dyrektora szkoły w świetle przytoczonych faktów stanowi ewidentne ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, jest uchybieniem godności dyrektora szkoły, jak również wykorzystywaniem stanowiska służbowego dla osiągnięcia korzyści osobistych, co stanowi naruszenie art. 231 § 1 i 284 § 1 Kodeksu Karnego, art. 38 i 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 maja 2010 r. w sprawie sposobu i trybu gospodarowania składnikami rzeczowymi majątku ruchomego, w który wyposażone są jednostki budżetowe (Dz. U. z 2010 r. Nr 114, poz. 761, dalej jako rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu gospodarowania składnikami rzeczowymi majątku ruchomego, w który wyposażone są jednostki budżetowe), ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251, dalej jako ustawa o odpadach). Powyższe zarzuty mieszczą się w ustawowym katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków stanowiących podstawę odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. W ocenie organu - wina dyrektora nie budzi wątpliwości. Nadto organ dodał, że w trosce o dobro szkoły, uczniów oraz środowiska lokalnego i gminy zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania czynności kierowania szkołą przez odwołanie dyrektora z uwagi na "zagrożenie interesu publicznego".

Pismem z [...] sierpnia 2011 r. S. Ś. wezwał organ do zmiany podjętego zarządzenia wskazując na jego sprzeczność z prawem. W wezwaniu podniósł, że nie zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wszystkie zarzuty stawiane w uzasadnieniu zarządzenia zostały dokładnie sprawdzone i negatywnie zweryfikowane przez niezależne i uprawnione do tego instytucje państwowe. Odwołany wyjaśnił przy tym, że obowiązki dyrektora przejął [...] lipca 2011 r. po otrzymaniu w dniu [...] lipca 2011 r. pisma organu z dnia [...] lipca 2011 r. dotyczącego przywrócenia na stanowisko dyrektora. Z uwagi na powyższe jest rzeczą niemożliwą aby w ciągu dwóch tygodni popełnił stawiane mu zarzuty. W okresie tym szkoła nie pełniła funkcji dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej z uwagi na wakacje. Za niedopuszczalne zaś uznać należy uzasadnianie podjętego zarządzenia argumentami sprzed dwóch czy trzech lat.

W odpowiedzi na powołane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ pismem z [...] sierpnia 2011 r. poinformował odwołanego dyrektora o zasadności podjętego zarządzenia. Wyjaśnił przy tym, że przywrócenie na stanowisko dyrektora z dniem [...] lipca 2011 r. było wynikiem realizacji orzeczeń sądowych, biorących pod uwagę wyłącznie uchybienia formalne. Nie miało natomiast miejsca rozpoznanie faktów uzasadniających odwołanie z funkcji dyrektora.

Skargę na powyższe zarządzenie do sądu administracyjnego złożył S. Ś. (skarżący) wnioskując o unieważnienie zaskarżonego zarządzenia i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podał, iż stanowiący podstawę odwołania przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty ma zastosowanie do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, gdy organ prowadzący szkołę stwierdza, że dalsze kierowanie szkołą lub placówką przez nauczyciela, którego odwołanie dotyczy stanowi istotne zagrożenie dla realizacji jej celów lub też istnieją obiektywnie istotne okoliczności, które uniemożliwiają kierowanie szkołą lub placówką przez tego nauczyciela. Oznacza to, że organ nie może poprzestać tylko na powołaniu się na naruszenie przez nauczyciela sprawującego funkcję kierowniczą obowiązków, ale winien wykazać, że naruszenie to było ciężkie i dotyczyło obowiązków istotnych. Odnosząc ww. wskazania do argumentów zarządzenia skarżący stwierdził, iż powołane przez organ przyczyny odwołania nie dają dostatecznego uzasadnienia do natychmiastowego pozbawienia skarżącego stanowiska.

W dalszej części skargi przedstawiono historię konfliktu z burmistrzem wskazując jednocześnie, iż w sporządzonej [...] czerwca 2009 r. opinii organ dobrze ocenił pracę skarżącego jako dyrektora szkoły. Organ uznał wówczas, że dyrektor dobrze wywiązuje się z obowiązków, legitymuje się dobrą znajomością prawa oświatowego, planuje i organizuje pracę pedagogiczną w zgodzie z postanowieniami statutu, arkusza organizacyjnego oraz wewnętrznymi regulaminami. Dokonując zaś tej oceny organowi znane były wszystkie okoliczności, które obecnie stanowią podstawę odwołania skarżącego z funkcji dyrektora szkoły. W odniesieniu z kolei do prowadzonego przez organ postępowania, skarżący postawił zarzut naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania, co powoduje naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy w L. powielając argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu, wniósł o oddalenie skargi. Dodał przy tym, że fakt umorzenia śledztwa przez organy ścigania nie jest rozstrzygnięciem co do ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych, a jedynie rozstrzygnięciem, czy czyn popełniony wyczerpywał znamiona przestępstwa. W kilku zaś przypadkach (podrobienie podpisu, przywłaszczenie komputerów, uzyskanie nienależnego wynagrodzenia) czyny popełniane przez skarżącego wyczerpywały znamiona przestępstwa, jednak prokuratura rejonowa odstąpiła od sporządzenia aktu oskarżenia ze względu na znikomą społeczną szkodliwość czynu lub brak dostatecznie uzasadnionego podejrzenia przestępstwa.

Na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie dowodów z postanowienia o umorzeniu śledztwa dołączonego do odpowiedzi na skargę, z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego Sądu Pracy w R. na potwierdzenie okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, Informacji o funkcjonowaniu ZPO w K. [...] sporządzonej przez dyrektora szkoły oraz protokołu z kontroli przeprowadzonej w ww. placówce w dniach [...] i [...] stycznia 2009 r.

Sąd oddalił ww. wnioski dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Zakres zachowań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Wśród wymienionych w tym przepisie działań administracji publicznej występują akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków nie stanowiące prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., którym odwołano skarżącego z ww. dniem z funkcji dyrektora ZPO w K. [...].

Mając na względzie ugruntowane już stanowisko judykatury, podzielane w pełni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, należy przyjąć, iż powołanie lub odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt powinien przyjąć formę zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należącego do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jest to bowiem władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 publ. ONSA 1997/2/48).

Podkreślić trzeba, iż sądy administracyjne, uprawnione do badania legalności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów nie podejmują działania z urzędu, a wyłącznie w przypadku zainicjowania postępowania sądowadministracyjnego przez uprawniony podmiot. W przypadku skutecznie wniesionej skargi sąd administracyjny ma możliwość stwierdzenia nieważności aktów jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przez skutecznie wniesioną skargę rozumieć należy skargę wniesioną przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych wynikających z właściwej regulacji prawnej.

Oceniając pod względem formalnoprawnym skargę na ww. zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy L., złożoną przez S. Ś. - odwołanego tym zarządzeniem dyrektora ZPO w K. [...], należy uznać ją za wniesioną skutecznie. Wymogiem formalnym skargi, której przedmiotem jest legalność zarządzenia organu gminy jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz dochowanie 30 dniowego terminu biegnącego od daty doręczenia odpowiedzi na to wezwanie (art. 52 § 4 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a.). Poprzedzając wniesienie skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i uzyskując odpowiedź ze strony organu złożył w wymaganym, trzydziestodniowym terminie skargę.

Przed wdaniem się w rozważania, co do legalności zaskarżonego aktu, obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było również skontrolować legitymację prawną strony skarżącej, uprawniającą do wniesienia skargi.

Generalnie legitymacja skargowa wynika z unormowania zawartego w art. 50 § 1 p.p.s.a, który znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja ta nie została ujęta odmiennie w innej ustawie stanowiącej lex specialis, o czym stanowi art. 50 § 2 p.p.s.a. (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 124). Do ustaw, o którym mowa w art. 50 § 2 p.p.s.a. należy ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według art. 101 ust. 1 tej ustawy "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracyjni publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 p.p.s.a., wiążąc legitymację skargową z przesłankami materialnoprawnymi.

Stanowisko dyrektora szkoły ma niewątpliwie charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Łączy się jednak także z interesem prywatnoprawnym. W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie niewątpliwie naruszało interes prawny skarżącego, gdyż z chwilą pozbawienia dotychczasowo pełnionej funkcji dyrektora szkoły, pozbawiono go powierzonych obowiązków i uprawnień. Pozytywna ocena w zakresie legitymacji prawnej skarżącego pozwoliła Sądowi na przejście do dalszych rozważań.

Kryterium oceny legalności zarządzenia organu gminy określone w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych powtórzone zostało w sposób tożsamy w ustawach samorządowych. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi jej zgodność z prawem. Powyższe wynika wprost z treści art. 91 ust. 1 określającego, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem", a wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100).

Przyjmując zatem działania związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska za działania administracyjnoprawne, ważność tych zdarzeń prawnych należało ocenić przede wszystkim według przepisów prawa administracyjnego. Tryb i przesłanki odwołania dyrektora szkoły uregulowane są zaś przepisami ustawy o systemie oświaty.

Zadania własne gminy obejmują edukację publiczną, których realizacja przejawia się między innymi w prowadzeniu szkół i placówek publicznych. Mając na względzie treść art. 5c ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę powierzył trzem grupom podmiotów zauważyć należy, iż wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przyznana została kompetencja powierzania funkcji i odwoływania dyrektora szkoły (art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty). Zaskarżone zarządzenie podjęte zostało zatem przez właściwy organ gminy.

Zauważyć jednak należy, że zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwoływaniu z funkcji dyrektora szkoły ograniczony został przepisami ustawy o systemie oświaty. Mowa o tym w jej art. 38 zezwalającym na takie zdarzenie prawne w czterech sytuacjach. Analiza tych sytuacji może pozwolić na pogrupowanie przyczyn odwołania dyrektora szkoły, jako zależnych od woli dyrektora, jaką jest rezygnacja ze stanowiska (art. 38 ust. 1 pkt a) oraz zawinionych przez dyrektora, jaką jest negatywna ocena pracy i wykonywania zadań administracyjnych i finansowych czy nie usunięcie w wyznaczonym terminie uchybień i nie opracowanie programu naprawczego (art. 38 ust. 1 pkt b i c). W wymienionych przypadkach organ prowadzący szkołę jest zobligowany z mocy prawa do odwołania dyrektora szkoły.

Ustawodawca wprowadził nadto jeszcze jedną przyczynę odwołania dyrektora szkoły w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii Kuratora Oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną, jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Przesłanka ta, jako pojęcie nieostre wymagała interpretacji, a ta została już wypracowana w procesie stosowania prawa i nie budzi wątpliwości Sądu, co do desygnatów, jakie mieszczą się w tym pojęciu. Przyjęto bowiem, że przewidziana wskazaną normą prawną instytucja jest instytucją wyjątkową, a ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w przypadku wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zatem w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa powoduje obligatoryjne odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Przesłanka, o której mowa w przywołanej normie prawnej powinna więc być traktowana wąsko, jako sytuacja wyjątkowa, wymagająca niezwłocznej interwencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Zdaniem Sądu, sytuacja taka nie musi nawet zostać wywołana nagannym zachowaniem ze strony dyrektora szkoły, a może wynikać z okoliczności zewnętrznych, niezależnych od jego woli, jeżeli dobro szkoły przez niego prowadzonej takiego rozwiązania wymaga.

Z utrwalonego już stanowiska judykatury wynika, iż zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zawierające element uznaniowy pozostawiony ocenie organu, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków. Brak wykazania powyższego w rozstrzygnięciu nie spełnia natomiast standardów prawidłowego uzasadnienia aktu o odwołaniu dyrektora szkoły i skutkuje jego nieważnością.

Powołany przepis daje bowiem organowi możliwość odwołania dyrektora szkoły z funkcji kierowniczej w trakcie trwania roku szkolnego jedynie w sytuacji zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora szkoły, które muszą być na tyle istotne, iż nie pozwala to na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej mu funkcji winny być zaś dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia i muszą znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Z aktu odwołania winno bowiem jasno i konkretnie wynikać na czym owe "szczególnie uzasadnione przypadki" polegają.

Konieczność prawidłowego uzasadnienia tego aktu wyprowadzić można nie tylko z brzmienia przytoczonego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej K.p.a.), prowadzi do wniosku, że zarządzenie o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej winno podlegać uzasadnieniu. Brak zaś sporządzenia należytego uzasadnienia aktu administracyjnego, jakim jest zaskarżone zarządzenie o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora szkoły, pozbawia nie tylko skarżącego możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu, ale także i możliwości dokonania oceny, co do prawidłowości podjętego aktu przez organ nadzoru oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 706/06). Stwierdzić należy również, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (por. Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. M. Stahl; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16).

Zaskarżone zarządzenie zawiera wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia, niemniej jednak w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uzasadnienie to nie można uznać za wystarczające w świetle przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Stwierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie zostały bowiem w znacznej części w wystarczający sposób wykazane i udokumentowane, w konsekwencji czego należy uznać je za dowolne i arbitralne.

Z art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wynika bowiem wprost, że przewidziana tym przepisem możliwość odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji w trakcie trwania roku szkolnego jest instytucją wyjątkową, nadzwyczajną, a możliwość jej zastosowania winna wynikać z zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności. Posłużenie się przez ustawodawcę nieostrym zwrotem, nie oznacza jednak, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołał go z tego stanowiska może mieć charakter dowolny lub arbitralny.

Przyczyny leżące u podstaw zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska kierowniczego winny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione oraz uargumentowane w uzasadnieniu podjętego zarządzenia. Innymi słowy to właśnie bezpośrednio z zaskarżonego aktu administracyjnego powinno wynikać na czym polega ów szczególnie uzasadniony przypadek, który stanowi podstawę odwołania dyrektora w trakcie trwania roku szkolnego. Kontrola sądu administracyjnego ograniczona jest zaś do zbadania, czy organ podejmujący decyzję ocenił swobodnie, a nie dowolnie, zaistniałe okoliczności i czy prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego. Prawidłowość wydanego zarządzenia oceniać należy jedynie na podstawie tych okoliczności, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu, bowiem przyjęcie innego stanowiska prowadzić by mogło do sytuacji, że aż do momentu wydania orzeczenia w sprawie można byłoby powoływać nowe okoliczności czy argumenty w celu wykazania, że spełnione zostały przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego". Ponadto wskazane okoliczności muszą wynikać z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie.

Analiza art. 38 ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że przepis ten stwarza gwarancję stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym. Co więcej pojęcie to, jak zauważono już wyżej winno być rozumiane wąsko i oznaczać sytuację, w której nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej z uwagi na istotne zagrożenie prawidłowości funkcjonowania kierowanej placówki, zagrożenie celów lub interesu publicznego. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być bowiem tylko takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2006r., sygn. akt IV SA/Gl 862/04; wyrok NSA z 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01 - Prawo Pracy

z 2002 r., Nr 22, s. 39; wyrok NSA z 12 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 2743/01; wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08).

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje także pogląd, że destabilizacja w funkcjonowaniu szkoły, w związku ze stwierdzonymi uchybieniami dyrektora musi dotyczyć realizowanych przez placówkę funkcji, tj. dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1854/09, LEX nr 619808). Nawet więc, jeśli podnoszone przez organ okoliczności faktycznie miały miejsce, a więc stawiane skarżącemu zarzuty okazały się prawdziwe, to organ winien dodatkowo wykazać, w jaki sposób mają one wpływ na destabilizację czy dezorganizację funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez nią ww. funkcji. W kontrolowanej przez Sąd sprawie dotyczy to w szczególności zarzutu podrobienia przez skarżącego na poleceniu wyjazdu służbowego podpisu pracownika, poświadczenia nieprawdy polegającego na wpisaniu w delegacji służbowej kosztów podróży własnym samochodem w sytuacji odbycia jej samochodem innej osoby, nieprawidłowości przy organizacji w 2009 r. sprawdzianu klas szóstych polegające na nieprawidłowym skompletowaniu zespołów nadzorujących czy niezgłoszenia przez 11 dni organowi prowadzącemu oraz Kuratorowi Oświaty w W. faktu uderzenia ucznia przez nauczyciela na lekcji fizyki.

W niniejszej zaś sprawie organ nie uzasadnił jednak merytorycznie w precyzyjny sposób i nie wykazał w jaki sposób działania dyrektora naruszające - w jego ocenie prawo, spowodowały dezorganizację pracy szkoły, czy też naruszyły dobro publiczne w stopniu uzasadniającym natychmiastowe przerwanie czynności dyrektora. Poza dość szczegółowym przytoczeniem skarżącemu zarzutów, przyczyny odwołania skarżącego wskazane w zaskarżonym zarządzeniu nacechowane są dużym stopniem ogólnikowości, a taki stopień ogólnikowości sformułowań wymyka się spod kontroli sądu. Uzasadnienie aktu zawiera bowiem w zasadzie jedynie wypunktowane zarzuty pod adresem dyrektora szkoły - z których w zasadzie - żaden jednak nie został w dostateczny sposób uargumentowany. Tak więc, stwierdzić należy, że wywód uzasadnienia zaskarżonego aktu ograniczył się jedynie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz autorytatywnego stwierdzenia, iż uchybienia w pracy dyrektora szkoły stanowią przypadek szczególnie uzasadniony, stanowiący zagrożenie interesu publicznego, a w ocenie organu - wina dyrektora nie budzi wątpliwości.

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zabrakło precyzyjnego wyjaśnienia w jaki sposób stwierdzone uchybienia dyrektora stanowią zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły i prowadzą do destabilizacji funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez nią funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. W przedmiotowym uzasadnieniu brak jest wywodów i argumentacji prawnej, a także wystarczającego wyjaśnienia, dlaczego działanie skarżącego należy właśnie uznać za szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania go ze stanowiska dyrektora placówki. Stwierdzić zatem należy, iż uzasadnienie to niewątpliwie nie spełnia warunków prawidłowego uzasadnienia zarządzenia odwołującego dyrektora szkoły z tej funkcji.

Istotne jest również to, że w podstawach odwołania dyrektora szkoły w tzw. trybie natychmiastowym, zbliżonym swoją konstrukcją do art. 52 § 1 Kodeksu pracy, nie mieści się każde naruszenie prawa przez taką osobę, lecz tylko takie które uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, a pozostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku pozbawi placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwi jej funkcjonowanie. Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest więc wyraźnie ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce. Dlatego też właśnie z tego powodu, zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. Niedopuszczalne jest także powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy.

W ocenie Sądu, organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie wykazał również, że postępowanie skarżącego jako dyrektora szkoły w świetle przytoczonych w zaskarżonym zarządzeniu faktów stanowi ewidentne ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, a jedynie arbitralnie stwierdził, że w jego ocenie wina dyrektora nie budzi wątpliwości. Trafnie zaś podnosi skarżący, że wszystkie zarzuty stawiane w uzasadnieniu zarządzenia zostały przecież dokładnie sprawdzone i negatywnie zweryfikowane - i to co istotne - przez niezależne, jak i uprawnione do takiej weryfikacji instytucje państwowe (zarówno przez organy ścigania jak i oświatowe komisje dyscyplinarne dla nauczycieli).

Tym samym, dość ogólne stwierdzenie organu, że wina skarżącego nie budzi wątpliwości należy w znacznej części uznać za dowolne i nie znajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym i przedstawionym Sądowi materiale dowodowym. O stwierdzeniu jakiejkolwiek winy skarżącego można bowiem mówić jedynie w przypadku podrobienia przez niego na poleceniu wyjazdu służbowego podpisu pracownika czy poświadczenia nieprawdy polegającego na wpisaniu w delegacji służbowej kosztów podróży własnym samochodem mimo odbycia jej samochodem innej osoby. W tych przypadkach organy ścigania stwierdziły jednak odpowiednio - znikomą społeczną szkodliwość czynu oraz brak znamion czynu zabronionego. Niewątpliwym w świetle znajdującego się w aktach sprawy pisma Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydaje się także stwierdzenie nieprawidłowości przy organizacji przez skarżącego w 2009 r. sprawdzianu klas szóstych polegające na nieprawidłowym skompletowaniu zespołów nadzorujących. Co jednak istotne - organ nie wykazał jakie są konsekwencje takich zachowań skarżącego dla dezorganizacji w funkcjonowaniu szkoły.

Z uwagi na powyższe za dowolne należy uznać stwierdzenia organu, że skarżący swoimi działaniami dokonał rażących naruszeń obowiązków dyrektora czy wykorzystał piastowane stanowisko dla osiągnięcia korzyści osobistych. Organ nie wyjaśnił na czym polega fakt uprawdopodobnienia przestępstwa niegospodarności skarżącego jako dyrektora szkoły wskazując, że nie ma w tej kwestii żadnych wątpliwości. Przede wszystkim zaś jako dowolne i arbitralne w świetle przedstawionego materiału dowodowego uznać należy stwierdzenia organu, że skarżący dokonał przywłaszczenia komputerów, ewidentnie naruszył ustawę

o odpadach oraz ustawę w sprawie sposobu i trybu gospodarowania składnikami rzeczowymi majątku ruchomego, w który wyposażone są jednostki budżetowe, nie zrealizował programu nauczania z wychowania komunikacyjnego i wydał uczniom karty rowerowe pomimo braku przygotowania w zakresie przepisów o ruchu drogowym, fałszował dokumentację finansową czy dopuścił się nieetycznego działania, mającego znamiona oszustwa, a polegającego na pobieraniu nienależnych wynagrodzeń, dodatkowo powiązanego z ewidentnym poświadczeniem nieprawdy. Nadto, co należy zauważyć, takie ustalenia organu niewątpliwie kwestionują ustalenia poczynione przez właściwe organy ścigania.

Poważne wątpliwości Sądu, w świetle dołączonych do skargi kserokopii notatek dyrektora, budzi fakt nie podjęcia przez skarżącego stosownych działań - czynności wyjaśniających w sprawie uderzenia w jego szkole ucznia przez nauczyciela na lekcji fizyki, a tym samym naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 2006 r. w sprawie przemocy w szkołach i placówkach. W świetle zebranego i przedstawionego materiału dowodowego wątpliwości Sądu budzi również samowolny wyjazd skarżącego na wycieczkę szkolną w dniach [...]-[...] października 2008 r. bez uzgodnienia z organem prowadzącym. Zauważyć przy tym trzeba, że fakt ten jak wynika z porównania dat winien być znany organowi już przed ustaleniem przez ten organ w dniu [...] czerwca 2009 r. dobrej oceny pracy skarżącego, a nie miało to jednak wówczas na nią istotnego wpływu.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem skarżącego, iż winien on mieć możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia. Podkreśla to nawet ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 817/10 nie publikowany). Wywieść taki obowiązek należy nie tylko z art. 10 K.p.a., ale również z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także z zasad wypracowanych na płaszczyźnie międzynarodowej (art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., który statuuje prawo każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień).

Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem organ, przed wydaniem zarządzenia, umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do stawianych mu zarzutów, pewne sporne kwestie mogłyby zostać wyjaśnione. Jako przykład można tu chociażby podać przywołane już wyżej, załączone do skargi kserokopie notatek dyrektora z których wynika, że wbrew jednemu ze wskazanych w zarządzeniu zarzutów (pkt 6), podjął on jednak czynności wyjaśniające zdarzenie jakie miało miejsce w kierowanej przez niego szkole pomiędzy nauczycielem a jednym z uczniów na lekcji fizyki.

Warto w tym miejscu powołać również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 706/06, w którym podkreślono, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest zapewnienie wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu (system inf. prawnej Lex nr 320829).

Konkludując, zdaniem Sądu odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nastąpiło zarówno z naruszeniem prawa materialnego, tj. wskazanej przez organ podstawy prawnej przewidzianej w ustawie o systemie oświaty, a także przepisów postępowania dotyczących w szczególności udziału skarżącego w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia jak i samego uzasadnienia tego aktu. Ustawodawca uznał bowiem za stosowne ograniczyć możliwość dysponowania stanowiskiem dyrektora szkoły stwarzając dla tej funkcji prawne gwarancje stabilności. Świadczy o tym minimalny okres, na jaki powierzyć można stanowisko dyrektora, a także limitowanie przyczyn jego odwoływania. Uchybienie tym zasadom oznacza, iż zaskarżony akt narusza w sposób istotny obowiązujące prawo, co prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa, a w konsekwencji pozostają w sprzeczności z zasadami ujętymi w art. 2 Konstytucji RP.

Odnośnie wniosków dowodowych złożonych przez organ na rozprawie przed Sądem wyjaśnić należy, że zostały one oddalone na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd oddalił wnioski dowodowe z uwagi na fakt, że nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, nadto w przypadku przeprowadzenia dowodu z akt z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego Sądu Pracy w R. niewątpliwie spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie. Nadto, potwierdzenie okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia winno znajdować się w tym uzasadnieniu, a nie w aktach odrębnego postępowania, które toczy się przed sądem pracy.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonalności zarządzenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien zastosować się do rozważań prawnych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.