Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 4236/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2001 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 18 stycznia 2001 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 listopada 2001 r. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia

18 stycznia 2001 r., którą przyznano T. R. pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego w wysokości 20 zł z przeznaczeniem na zakup żywności.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że sprawa niniejszego zasiłku jest ponownie przedmiotem odwołania. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom spełniającym ustawowe kryteria, tj. osiąganie dochodu w granicy wskazanej w ustawie.

W przypadku strony ustawowe kryterium dochodowe nie zostało przekroczone. Strona posiadała w lutym 2000 r. miesięczny dochód w wysokości 517,95 zł, tj. 103,59 zł na jedną osobę. Kryterium dochodowe wynosiło dla rodziny odwołującego się 1.188 zł.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z akt sprawy odwołujący się jest objęty pomocą społeczną 2000 r. w formie zasiłków celowych. Jego sytuacja finansowa jest znana organowi I instancji. Organ I instancji na podstawie danych przedstawionych przez odwołującego się wskazał w wywiadzie środowiskowym, że oczekuje on przyznania kwot stanowiących różnię pomiędzy kryterium dochodowym a uzyskiwanym dochodem. W czasie rozpatrywania sprawy ponownie przez organ

I instancji za uzasadnione uznał on przyznanie kwoty zasiłku tak jak uprzednio w wysokości 20 zł. Wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że nie jest w stanie przyznać pomocy w wyższej kwocie z uwagi na konieczność reglamentacji środków, tak by pomocą objąć jak najwięcej rodzin.

Organ II instancji podał, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy wyjaśnił, iż rodzina odwołującego się jest pod stałą opieką organu I instancji. Organ I instancji nie uchylał się od udzielenia stronie pomocy społecznej. Udzielał jej w miarę swoich możliwości finansowych. Świadczy o tym fakt przyznania w dalszych miesiącach 2000 r. pomocy za styczeń i luty 2000 r. kwocie po 150 zł miesięcznie, zasiłku celowego w kwocie 140 zł i w kwocie 200 zł w październiku, zasiłku celowego w kwocie 130 zł w listopadzie i w kwocie 120 zł w grudniu, zasiłku okresowego od 1.10.2000 r. do 31.12.2000 r. w kwocie 350 zł miesięcznie. Oprócz tego córce odwołującego się będącej w ciąży przyznano zasiłek pieniężny w kwocie 293,21 zł. Organ II instancji wskazał również, że dzieci odwołującego się – J. i T. w roku szkolnym 1999/2000 i od 5.09 do 31.12.2000 r. korzystały z pomocy w formie dożywiania (obiady) stołówce szkolnej.

Nadto organ I instancji wprawdzie z innego tytułu przyznał dodatek mieszkaniowy w kwocie 108,80 zł od listopada 2000 r., jako ryczałt na zakup opału. Kwota ta stanowi znaczne wsparcie rodziny odwołującego się, jeśli chodzi o poniesienie kosztów opału.

Organ odwoławczy następnie podał, że założeniem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Pomoc społeczna ma na celu wprawdzie zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, to jednak stosownie do art. 2 ust. 4 ustawy potrzeby rodziny winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ II instancji podał, iż ustalił, że organ I instancji posiadał bardzo ograniczone środki finansowe, które nie pozwalały na przyznanie pomocy w większym zakresie. Na udzielenie pomocy oczekiwało natomiast wiele rodzin, a nie tylko odwołujący się, który żąda pomocy w konkretnie wskazanej wysokości. Takie stanowisko odwołującego się w sprawie jednoznacznie wskazuje, że przyjął on postawę typowo roszczeniową. Organ odwoławczy stwierdził, iż rodzina odwołującego się nie czyni starań w poprawie warunków materialnych. Tylko córka Sabina jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna i mimo, że jest zamężna nadal pozostaje na utrzymaniu odwołującego się. Pozostali członkowie rodziny – żona odwołującego się, jego zięć Wojciech nie podjęli działań w celu znalezienia pracy.

Organ odwoławczy podał, iż powyższe stanowisko prezentuje mimo wcześniejszych zastrzeżeń co do kwoty przyznanego zasiłku, przedstawionych w swojej uprzedniej decyzji.

T. R. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił, iż organ odwoławczy rozpatrując sprawę wziął pod uwagę stan faktyczny istniejący w innych okresach roku 2000 niż te których dotyczył złożony przez niego wniosek. Nadto skarżący wskazał, że organ II instancji zaakceptował wysokość udzielonej pomocy mimo tego, że uprzednio wydając decyzję uznał ją za iluzoryczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku celowego mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organy administracji mają możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy i posiadanych środków na zaspokojenie potrzeb osoby uprawnionej do uzyskania pomocy. Jednakże uznaniowość nie może prowadzić do dowolności rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcie sprawy winno się opierać na wszechstronnym i wnikliwym wyjaśnieniu i rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, zaś decyzja powinna być wyczerpująco uzasadniona. Działanie bowiem organu w granicach uznania administracyjnego wymaga szerszego uzasadnienia, gdyż jego treść powinna wskazywać dlaczego to, a nie inne rozwiązanie zostało wybrane.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, kwestia zasiłku celowego była ponownie rozpatrywana wskutek uchylenia poprzedniej decyzji organu I instancji w tym przedmiocie. Jak wynika z treści skargi oraz z tego co można wywnioskować z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pierwotnie rozpatrując sprawę organ odwoławczy miał wątpliwości co do wysokości kwoty przyznanego zasiłku celowego. Jednakże ta część postępowania nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach administracyjnych, co utrudnia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne w danym przedmiocie stanowi pewną całość i jego przebieg musi znajdować swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, również wówczas, gdy dochodzi do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przypadku z jakim mam do czynienia w niniejszej sprawie organy administracji traktują pewien etap postępowania jako oczywisty i dobrze im znany, a zatem nie wymagający odzwierciedlenia w aktach. W konsekwencji ponownie rozpatrując sprawę organy skupiły się na stanie faktycznym, który zaistniał po dacie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomijając w poczynionych rozważaniach stan istniejący w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Oczywistym jest, że organy administracji rozstrzygają zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydawania decyzji. Jednakże w sprawach z zakresu pomocy społecznej nie można zupełnie pominąć stanu faktycznego istniejącego w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy, w tym również pomocy celowej. Z istoty tej pomocy wynika, że jest ona przeznaczona na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, istniejącej w okresie, w którym wniosek jest składany. Zatem z samego faktu udzielania pomocy ze środków pomocy społecznej w okresie późniejszym nie wynika automatycznie, że pomoc przyznana w okresie wcześniejszym była pomocą realną, podczas przyznawania której wzięto pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy w tym posiadane środki na zaspokojenie potrzeb osoby, wnioskującej o przyznanie określonej pomocy.

Organ odwoławczy opisując szeroko zakres pomocy udzielanej skarżącemu przede wszystkim w drugiej połowie 2000 r. nie wykazał, czy i które ze świadczeń wówczas przyznanych odnosiły się w jakimkolwiek kontekście do potrzeb istniejących w pierwszej połowie 2000 r., kiedy składany był wniosek o przyznanie pomocy celowej stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Również w sposób dowolny potraktowany został stan rodzinny skarżącego, a w szczególności okoliczności dotyczące osoby córki skarżącego – S. Rozstrzygając przedmiotową sprawę nie ustalono kiedy dokładnie S. R. wyszła za mąż. Okoliczność ta nie jest bez znaczenia przy podejmowaniu decyzji w sprawie zasiłku celowego dotyczącego okresu, w którym jak twierdzi skarżący córka nie była jeszcze osobą zamężną.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. nie rozważono i nie wskazano w uzasadnieniu decyzji dlaczego zasiłek celowy w wysokości 20 zł stanowi realną pomoc dla wieloosobowej rodziny skarżącego, wg jej stanu w okresie składania wniosku, z uwzględnieniem posiadanych środków na cele pomocy społecznej.

Organ odwoławczy eksponuje kwestię bardzo ograniczonych środków finansowych. Wobec tego okoliczność dotycząca ograniczonych możliwości płatniczych organu pomocy społecznej powinna jednoznacznie wynikać z ustaleń czynionych w wydawanej przez niego decyzji. Samo stwierdzenie braku takich środków jest niewystarczające, bowiem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w takim stopniu, ażeby należycie ustalić stan faktyczny, tj. zgodnie z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.). Powyższy obowiązek dotyczy zatem nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba zainteresowana w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, ażeby przyznać jej świadczenie, ale również i postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych okoliczności, decydujących o odmowie przyznania pomocy. Ustalenie organów obu instancji, że Ośrodek Pomocy Społecznej nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi na wypłatę świadczeń o charakterze fakultatywnym, nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy i jest jedynie ogólnikowym stwierdzeniem bez jakiegokolwiek poparcia dowodowego. Również ogólnikowe są rozważania organu odwoławczego, dotyczące obowiązku zapewnienia pomocy również innym uprawnionym osobom. Rozważania niniejsze nie odnoszą się do konkretnych przypadków występujących na terenie gminy, co powoduje, iż organ nie rozważa w istocie rzeczy w sposób prawidłowy stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

Wadliwe uzasadnienie decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w konsekwencji organ nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalił fakty, będące podstawą rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

Zatem w przedmiotowej sprawie zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do należytego zebrania materiału dowodowego oraz wady uzasadnienia uchybiają przepisom postępowania administracyjnego, co skutkuje wadliwością decyzji, mogącą mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organów będzie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego odnoszącego się do konkretnej sprawy, co winno następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Jednocześnie należy wskazać, iż organy winny rozpatrywać sprawę na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, gdyż zgodnie z art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

(Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przepisy tej ustawy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia życie. Przedmiotowa sprawa natomiast została wszczęta i zakończona w administracyjnym toku instancji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r., co oznacza, że zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r.

Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja dotyczy przyznania zasiłku celowego, jednakże istota sporu sprowadza się do wysokości przyznanej pomocy, co prowadzi do wniosku, że nie podlega ona wykonaniu ponad kwotę przyznaną, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.