Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1215/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w G. Oddział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 160/12 w sprawie ze skargi E. R. i T. R. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna w G. Oddział w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek E. R. i T. R. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 160/12, po rozpoznaniu skargi E. R. i T. R. zobowiązał [...]-[...] S.A. Oddział w Toruniu do rozpatrzenia wniosku z dnia 16 września 2011 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

E. i T. R. pismem z dnia 16 września 2011 r. wezwali [...]-[...] S.A. Oddział w Toruniu do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez spółkę z nieruchomości rolnej położonej w Kiełpinach (działka o nr ewid. 29) i nieruchomości rolnej położonej w Długie I (działka o nr ewid. 137/1), oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu wezwania, poza argumentacją w zakresie zasadności powyższego żądania, wnioskodawcy zawarli także, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., żądanie udostępnienia im kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na ww. działkach.

[...]-[...] S.A. w Gdańsku Oddział w Toruniu pismem z dnia 18 października 2011 r. poinformowała, że z uwagi na dużą ilość wezwań roszczeniowych kierowanych do spółki, odpowiedź zostanie udzielona wnioskodawcy w późniejszym terminie.

E. i T. R. w skardze na bezczynność zarzucili nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 29 lipca 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że argumentem przemawiającym za istnieniem obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe - miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego - i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi".

Dalej skarżący wywodzili, że bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, gdyż nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wnoszonym na drodze administracyjnej, w szczególności nie ma w tej sytuacji zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 k.p.a.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, przepisy te nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ww. ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Odmienne regulacje w tej kwestii wynikać mogą jedynie z innych ustaw (ust. 2). Sformułowania te nie są precyzyjne i jasne, wobec tego przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Sąd podkreślił, że według art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów. W otwartym katalogu form informacji publicznej podlegających udostępnieniu na mocy u.d.i.p., w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawodawca wskazał między innymi informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (tiret pierwsze). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2).

Z tych względów Sąd stwierdził, że żądane przez skarżących decyzje administracyjne, dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy.

Odnosząc się do zakresu podmiotowego sprawy Sąd wskazał na treść art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p., w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej, o ile są w posiadaniu takiej informacji, są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawodawca zobowiązał do udzielania informacji publicznych nie tylko "władze publiczne" sensu stricto oraz inne podmioty wykonujące zadania władzy publicznej, lecz także podmioty "wykonujące zadania publiczne", niebędące organami władzy publicznej, co stanowi pojęcie znacznie szersze pod względem podmiotowym. Przy czym powyższe wyliczenie w pkt 1-5 nie stanowi wyczerpującego katalogu tychże podmiotów. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25.07.2006 r., sygn. P 24/05 wskazał, iż dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one naruszać istoty wolności i praw. Z tych powodów przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.

Dodatkowo powyższą argumentację, zdaniem Sądu, wspiera treść przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1059), która określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych (art. 1 ust. 1). Celem ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego (...), równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych. Działalność przedsiębiorstw energetycznych (podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi - art. 3 pkt 12 ustawy) dla urzeczywistnienia wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, a także z odbiorcami paliw i energii. I tak np. art. 16 i 17 ustawy Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i kierunków rozwoju gminy określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego.

Sąd wskazał dalej, że [...]-[...] S.A. w Gdańsku należy do Grupy kapitałowej [...], w której spółką zarządzającą jest [...] S.A. Skarb Państwa posiada 84,17 % akcji spółki [...] S.A., a ta z kolei kontroluje [...]-[...] S.A., bowiem ma w niej 99,75 % akcji). [...]-[...] S.A. w Gdańsku jest operatorem systemu dystrybucyjnego, czyli przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 ww. ustawy). Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ostatecznie to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazali, że domagają się przesłania im kserokopii ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach, to podmiot zobowiązany powinien, o ile jest w jej posiadaniu, udostępnić informację publiczną we wskazanej przez skarżących formie.

Sąd stwierdził również, ze bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika z niewłaściwej wykładni prawa przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Spółka wprawdzie pozostawała w bezczynności poprzez nierozpoznanie wniosku we wskazanej w ustawie formie, lecz nie lekceważyła żądania strony pozostawiając je np. bez odpowiedzi.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

[...]-[...] S.A. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżyła go w całości, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie uchylenie oraz zasądzenie na rzecz ww. Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 183 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 6, art. 58 § 1 pkt 1, art. 52 § 3 i 4 oraz art. 3 § 2 ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.";

2. przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 ww. ustawy.

W uzasadnieniu zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego podniesiono, że wyrok Sądu I instancji zapadł wobec podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. Oddział Spółki [...]-[...] S.A. w Gdańsku nie posiada bowiem zdolności prawnej, ani sądowej, wobec czego nie mógł być stroną niniejszego postępowania, czym naruszono przepis art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej sprawa nie należała także do właściwości sądu administracyjnego, bowiem skarga na bezczynność przysługuje wyłącznie w sprawach, w których wydawane są decyzje lub postanowienia oraz mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Żadna z tych sytuacji nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie. Przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżący nie wezwali Spółki [...]-[...] S.A. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem nie wyczerpali środków zaskarżenia koniecznych do złożenia skargi do Sądu.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie była ona zobowiązana do udostępnienia skarżącym informacji, której się domagali, bowiem Spółka [...]-[...] S.A. w Gdańsku nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka ta nie może być uznana za władzę publiczną, jak również nie wykonuje zadań władzy publicznej. Skarżąca kasacyjnie jest spółką prawa handlowego kontrolowaną przez spółkę [...] S.A. (100% akcji). Z kolei właścicielem akcji Spółki [...] S.A. jest Skarb Państwa (ok. 82%). [...]-[...] S.A. w Gdańsku swoją działalność ogranicza jedynie do zadań operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, a zatem nie wykonuje zadań władzy publicznej. Skarżąca Spółka nie jest również podmiotem dysponującym majątkiem publicznym, tj. mieniem państwowym, komunalnym, czy też mieniem należącym do podmiotów sektora finansów publicznych. Spółka [...]-[...] S.A. w Gdańsku nie jest także spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym. Skarb Państwa posiada bowiem 82% akcji jedynie w kapitale zakładowym Spółki [...] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem w Spółce [...]-[...] S.A. w Gdańsku.

Wskazano również, że przedmiotowa sprawa dotyczy udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, która prowadzona była przez właściwy organ administracji. To zatem od tego organu skarżący winni domagać się uzyskania tej informacji publicznej. Zdaniem Spółki w przedmiotowej sprawie powinien ponadto znaleźć zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż informacje, których domagali się skarżący, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Prawo do ich uzyskania ulega zatem ograniczeniu. Żądanie udostępnienia przedmiotowych informacji zapowiada bowiem spór dotyczący urządzeń przesyłowych, a zatem ich ujawnienie może spowodować działanie na szkodę Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten mówi bowiem o nieważności postępowania z powodu braku zdolności sądowej lub procesowej strony, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo braku należytego umocowania pełnomocnika strony. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, strony reprezentowane były przez należycie umocowanych pełnomocników, jak również nie wskazano, aby Spółka [...]-[...] S.A., czy też jej oddział nie miały organu. Zarzut nieważności postępowania skarżąca kasacyjnie łączy natomiast z udziałem w postępowaniu sądowym podmiotu nie posiadającego zdolności sądowej, tj. Oddziału w Toruniu Spółki [...]–[...] S.A. z siedzibą w Gdańsku.

Wskazać zatem należy, że sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przepis art. 4 u.d.i.p. zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie zawarto w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne (ust. 2). W art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazano podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc regulacja specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna, obejmująca swoim zakresem każdą jednostkę organizacyjną wykonującą zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Oddział Spółki, podlegający regulacji zawartej w art. 4 u.d.i.p., jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 25 § 3 p.p.s.a., tj. jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, na którą przepisy prawa pozwalają nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a. w zdolność sądową (por. wyrok NSAz dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 831/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności sądowej podmiotów występujących w charakterze stron w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/GI 146/12). W konsekwencji wyrażono pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być bowiem traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Kolejnym zarzutem procesowym był zarzut niedopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Zarzut ten jest jednak całkowicie chybiony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Identyfikacja określonego we wniosku dokumentu jako informacji publicznej determinuje konieczność jego udostępnienia, natomiast jeżeli w ocenie organu, istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia takiej informacji, to zobligowany jest on do załatwienia wniosku w formie procesowej. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Środkiem przysługującym w tej sytuacji osobie domagającej się udostępnienia informacji publicznej jest skarga do sądu administracyjnego, wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uznanie więc, że żądane przez stronę dokumenty stanowiły informację publiczną, warunkowało merytoryczną ocenę przez sąd administracyjny działania skarżącej kasacyjnie spółki w przedmiocie wniosku E. R. i T. R.. Pozbawione zatem podstaw były zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być również poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 k.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu, dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Za bezzasadne należało również uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do podważenia wykładni art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zakwestionowała zakwalifikowanie jej przez Sąd I instancji do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zaznaczyć jednak należy, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że obowiązek ten spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, a zatem wyraźnie rozróżnia władze publiczne, do których z pewnością skarżąca kasacyjnie nie zalicza się, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5 tego przepisu. I tak stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne państwowe osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym znaczeniu zobowiązanym może być również wyodrębniona jednostka danego podmiotu, jak oddział spółki akcyjnej, zwłaszcza wpisany do krajowego rejestru sądowego i wyposażony w pewną samodzielność, jak to ma miejsce w przypadku Oddziału w Toruniu Spółki [...]–[...] S.A. w Gdańsku.

W judykaturze przyjmuje się, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli bowiem przedsiębiorstwa energetyczne mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to brak jest podstaw, by odmówić im tego przymiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje jedynie to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w ww. przepisie, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi.

Za pozbawiony podstaw należało również uznać zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że [...]-[...] S.A. obowiązana była do udostępnienia informacji publicznej, mimo że występowała po stronie Spółki okoliczność objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Wręcz przeciwnie, Sąd przyznał, że prawo do uzyskania informacji publicznej ulega - zgodnie z art. 5 u.d.i.p. - ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd wskazał przy tym, że przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie rozstrzygnął w jaki sposób Spółka ma rozpatrzyć wniosek, stwierdził zaś jedynie, że Spółka pozostaje w bezczynności z uwagi na niepodjęcie żadnych działań w stosunku do wniosku strony.

Mając na uwadze powyższe, podzielić należało pogląd Sądu I instancji, że skarga na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jest zasadna. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wniosek ten nie został rozpoznany, a okoliczności wskazywane przez skarżącą kasacyjnie nie usprawiedliwiają jej bezczynności. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogły więc odnieść oczekiwanego skutku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

Wniosek skarżących o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2013 r. nie został złożony w ramach odpowiedzi na skargę kasacyjną i w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., zatem podlegał oddaleniu.