Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 39/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust.. 4 w zw. z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 8 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, Sędzia WSA, Artur Kuś (spr.), , , Sędzia WSA, Sędzia WSA, , Wojciech Sawczuk, Andrzej Siwek, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia S P (dalej: "skarżący") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z [...] marca 2021 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu działki nr [...] obręb [...], gmina [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Burmistrz [...] , pismem z [...] lutego 2021 r., znak: [...], zwrócił się do RDOŚ w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji.

RDOŚ w [...] postanowieniem z [...] marca 2021 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu podkreślił, że realizacja zamierzonego przedsięwzięcia będzie wiązać się z naruszeniem zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Lasów [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. z [...] r., Nr [...], poz. [...]), tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ uzgadniający przeanalizował możliwość zastosowania odstępstw od ww. zakazu, jednak nie znalazł przesłanek do ich zastosowania.

Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że w tożsamej sprawie uzyskał uzgodnienie warunków zabudowy dla dz. nr [...] (postanowienie z [...] października 2011 r., znak: [...]), gdzie stwierdzono, że: "(...) z uwagi na lokalizację projektowanego obiektu zastosowano odstępstwo od zakazu, które pozwala na uzupełnienie zabudowy mieszkalnej lub usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu zbiornika zgodnie z linią zabudowy na działkach przyległych".

Organ odwoławczy podał, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na dz. nr [...], obręb [...], gmina [...] w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], dla którego obowiązuje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Lasów [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., Nr [...], poz. [...]; dalej: "rozporządzenie"). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego w postaci ogólnodostępnych map zamieszczonych w serwisie geoportal.gov.pl, morag.e-mapa.net, oraz zdjęć satelitarnych z portalu Google Earth wykazała, że dz. nr ew. [...] obręb [...], gmina [...] stanowi nieruchomość niezabudowaną oraz niezagospodarowaną, w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jako pastwiska – Ps VI i łąki - ŁVI. Przedmiotowa nieruchomość od strony północnej graniczy z drogą powiatową nr [...] od której wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 9 m. Od strony południowej nieruchomość przylega do jeziora [...] od którego wyznaczono nieprzekraczalna linię zabudowy w odległości 28,5 m. Od strony wschodniej przedmiotowa nieruchomość graniczy z działką zabudowaną nr ew. [...].

RDOŚ stwierdził, że realizacja zamierzonej inwestycji stoi w sprzeczności z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8). Ponadto przeanalizował możliwość zastosowania wyjątków zawartych w samym zakazie i nie znalazł przesłanek do ich zastosowania, ponieważ jego zdaniem oczywistym jest, że budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest urządzeniem wodnym oraz nie zalicza się do obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej.

Podkreślił, że w § 4 ust. 5 pkt 1 - 3 rozporządzenia przewidziano odstępstwa od ww. zakazu, jednak żadnego z nich nie można było zastosować. Odstępstwo z ww. § 4 ust 5 pkt 1 dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Odnosząc się do pierwszej części ww. odstępstwa podał, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lutego 2020 r., w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], teren działki nr [...] obręb [...], gmina [...] nie jest położony w granicach zwartej zabudowy miast i wsi, a tym samym pierwszy warunek ww. odstępstwa nie został spełniony. Natomiast druga część omawianego wyjątku dotyczy uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Organ odwoławczy wyjaśnił pojęcie słów: "uzupełnienie", "przyległy", "przylegać", "sąsiedni" oraz "działki przylegającej". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dodał, że działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie jezioro [...], wobec którego obowiązuje 100-metrowa strefa ochronna znajduje się na południe od przedmiotowej działki. Zatem uzupełnienie zabudowy w kontekście odstępstwa od zakazu 100 m miałoby miejsce, jeżeli działki położone na wschód i na zachód od przedmiotowej działki byłyby zabudowane - wtedy planowana zabudowa byłaby uzupełnieniem zabudowy istniejącej. Zgodnie z projektem decyzji, działka przylegająca położona na wschód od przedmiotowej działki - działka nr [...] jest zabudowana. Na zachód od działki zlokalizowana jest działka przylegająca nr [...]. Zgodnie z projektem decyzji działka nr [...] jest niezabudowana, co potwierdzają zdjęcia zamieszczone na stronie www.geoportal.gov.pl. W związku z tym, że jedynie na działce przylegającej, znajdującej się na wschód od przedmiotowej działki występuje zabudowa - planowana inwestycja nie jest uzupełnieniem zabudowy, lecz jej rozszerzeniem w kierunku zachodnim. Tym samym wspomniane odstępstwo nie ma zastosowania. Nie można zastosować odstępstwa zawartego w § 4 ust 5 pkt 1 ww. rozporządzenia.

W sprawie nie ma także możliwości zastosowania wyjątku z § 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, dotyczącego siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu ponieważ nieruchomość nr [...] obręb [...], gmina [...] jest niezabudowana. Również brak jest przesłanek do zastosowania odstępstwa § 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia, tj. wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP") terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z wojewodą, ponieważ wynika to wprost z charakteru planowanej inwestycji, która dotyczy budowy budynku mieszkalnego.

RDOŚ zaznaczył, że z informacji zawartych na stronie Urzędu Miasta i Gminy [...] wynika, że na terenie gminy [...], na części obrębu [...], obowiązuje MPZP, uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2006 r., w sprawie uchwalenia MPZP miejscowości [...], gmina [...]. Przedmiotowa nieruchomość nr [...] nie została jednak objęta ustaleniami ww. dokumentu planistycznego. Zatem nie ma podstaw do zastosowania wyjątku od omawianego zakazu (§ 4 ust. 6 rozporządzenia), zgodnie z którym zakaz 100 m nie dotyczy ustaleń obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia MPZP oraz sporządzonych projektów planów w stosunku do których zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, a także wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. W związku z powyższym nie zachodzą żadne z odstępstw określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (dalej: "u.o.p.").

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego udzielenia warunków zabudowy dla inwestycji na dz. nr [...] wyjaśnił, że nie ma on wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Postępowanie dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej na działce przyległej z terenem przedmiotowej inwestycji jest odrębnym postępowaniem administracyjnymi. Ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonana w sprawie dotyczącej innej nieruchomości nie podlega badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy.

W konsekwencji, GDOŚ postanowieniem [...] listopada 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

2. S P, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z [...] listopada 2021 r., zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

a) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ustalenie, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek faktycznych do zastosowania odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...], określonego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w sytuacji w której dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zebranie i w sposób wyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że istnieją przesłanki do zastosowania odstępstwa i uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na działce nr ew. [...], należącej do skarżącego, mając na względzie jego słuszny interes;

- art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącego do organów administracji, a w szczególności poprzez dopuszczenie się nierównego traktowania strony i odmiennego rozpoznania sprawy skarżącego w takim samym stanie faktycznym i prawnym w stosunku do poprzednio wydanego postanowienia w analogicznym zakresie, bez podania obiektywnego i racjonalnego uzasadnienia faktycznego i prawnego odstąpienia przez organ od wydania tego samego rozstrzygnięcia wobec skarżącego, co uprzednio w tożsamej sprawie;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji w której w sprawie istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji i orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy, poprzez uzgodnienie projektu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu działki o nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...];

b) przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie, polegającą na uznaniu, że pojęcie "uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych" oznacza sytuacje, w których wyłącznie przynajmniej dwie przyległe działki do działki, na której planowana jest inwestycja muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Powyższe jest sprzeczne z istotą i celem zastosowania tegoż odstępstwa, z uwagi na fakt, że ww. sformułowanie powinno obejmować również przypadki, w których inwestor może uzupełnić zabudowę mieszkaniową na przyległej działce o nowe zabudowania mieszkaniowe, tworzące zurbanizowaną całość, niezależnie od zabudowy kolejnych przyległych działek, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu jeziora.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także zasądzanie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia RDOŚ w [...] z [...] października 2011 r., znak: [...] oraz decyzji z [...] października 2011 r., nr [...], znak: [...] w celu wykazania, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym organy administracji bez uzasadnionej przyczyny - w sposób odmienny rozstrzygnęły sprawy skarżącego.

W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] obręb [...], gmina [...].

Zdaniem organów, realizacja zamierzonego przedsięwzięcia wiązać się będzie z naruszeniem zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., Nr [...], poz. [...]; dalej "rozporządzenie"), tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zdaniem skarżącego, z uwagi na lokalizację projektowanego obiektu na terenie dz. nr ew. [...], możliwe jest zastosowanie odstępstwa wynikającego z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia a dodatkowo w niniejszej sprawie organy nierówno traktują stronę i odmiennie rozpoznają sprawy skarżącego w takim samym stanie faktycznym i prawnym w stosunku do innej (sąsiedniej) działki skarżącego.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącemu. W związku z tym, wszelkie wskazane w skardze naruszenia prawa procesowego i materialnego należało uznać za bezzasadne. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 707/21). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy prawa materialnego i nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego. Dodatkowo pamiętać trzeba, że każda sprawa rozstrzygana przez organ administracji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, ma indywidualny charakter i nie można w ramach jej stanu faktycznego dokonywać oceny stanu faktycznego ustalonego w innych indywidualnych sprawach administracyjnych (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 478/19).

2. W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień dla decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego- por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 170/21). Zatem powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uprawniony do sporządzenia projektu odmownej decyzji, jeżeli stwierdzi, że zachodzą ku temu podstawy. Taka też sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

Podstawą odmowy wskazanego zamierzenia inwestycyjnego było naruszenie postanowień wynikających z cytowanego już rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Rozporządzenie wojewody wydane na podstawie art. 23 ust. 2 u.o.p. jest aktem prawa miejscowego. Obszar Chronionego Krajobrazu [...] o powierzchni 29.941,7 ha położony jest w województwie [...], w powiecie [...] na terenie gmin: [...] oraz w powiecie ostródzkim na terenie gmin: [...] (§ 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia na wskazanym obszarze wprowadzono zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Ze wskazanego postanowienia rozporządzenia wynika zasada: "zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych". Wyjątkiem od zasady jest możliwość lokalizowania w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora "urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Zgodnie z ogólną regułą wykładni prawa, wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae).

Przenosząco powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy na następujące okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia:

- inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy planowana jest na dz. nr [...]; jest to nieruchomość niezabudowana i niezagospodarowana a w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jako pastwiska – Ps VI i łąki – LVI;

- nieruchomość ta od strony północnej graniczy z drogą powiatową nr [...] od której wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 9 m; od strony południowej przylega do jeziora [...] od którego wyznaczono nieprzekraczalna linię zabudowy w odległości 28,5 m; od strony wschodniej graniczy z dz. zabudowaną nr ew. [...].

W związku z tym, organy w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że generalnie na wskazanym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora [...]. Jednocześnie dokonały analizy, czy w niniejszym przypadku może mieć zastosowanie wyjątek wskazany w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W ocenie Sądu, zasadnie organy uznały, że nie można w sprawie zastosować wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu z kilku względów.

Po pierwsze - budynek mieszkalny jednorodzinny (a taki jest planowany) nie jest "urządzeniem wodnym". Zgodnie z art. 16 pkt 65 p.w. "urządzenia wodne" to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: a) urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami, c) stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych, i) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie, j) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych.

Po drugie - budynek mieszkalny jednorodzinny nie zalicza się do obiektów służących "racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej". Gospodarka rybacka (rybactwo) definiowana może być jako zespół planowanych i skoordynowanych czynności mających na celu racjonalne gospodarowanie organizmami wodnymi w myśl zasad ekonomii i zgodnie z założeniami ochrony przyrody. Pojęcie to obejmuje m.in. rybactwo śródlądowe, a więc połowy ryb i innych organizmów wodnych w wodach śródlądowych, zabiegi mające na celu utrzymanie zasobów organizmów wodnych, chów i hodowlę ryb oraz pozostałych produktów i organizmów wodnych. Ponadto, należy zauważyć, że zgodnie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2168) racjonalna gospodarka rybacka polega na wykorzystaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach, "gospodarka leśna" oznacza działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania (z wyjątkiem skupu) drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Pojęcie gospodarka leśna jest pojęciem tożsamym z pojęciem produkcji leśnej, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy. Wynika to z końcowej części cytowanej definicji, która stanowi również o realizacji pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Przyjąć należy, że wymienione w początkowej części definicji funkcje stanowią opis funkcji produkcji leśnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 521/19). Z kolei pojęcie "racjonalnej gospodarki rolnej" nie obejmuje swoim zakresem budynku mieszkalnego o charakterze jednorodzinnym lecz tylko obiekty budowlane o charakterze gospodarczym, które są funkcjonalnie powiązane z prowadzoną gospodarką rolną i to w pasie ochronnym danej rzeki np. wiata na siano (por. wyrok NSA z 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2366/17).

Po trzecie - w § 4 ust. 5 pkt 1 - 3 rozporządzenia przewidziano odstępstwa od ww. zakazu, jednak żadnego z nich nie można zastosować w niniejszej sprawie. Zasadnie organ wskazuje, że odstępstwo z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] teren dz. nr [...] obręb [...], gmina [...] nie jest położony w granicach zwartej zabudowy miast i wsi, a tym samym pierwszy warunek ww. odstępstwa nie został spełniony.

Po czwarte - druga część omawianego wyjątku (z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia) dotyczy "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". Zasadnie, w ocenie Sądu, organ wskazał na wykładnie literalną pojęcia "uzupełnienie". Pojęcie "uzupełnienie" dotyczy sytuacji, kiedy czyni się zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie. Przynajmniej dwie przyległe działki musiałyby być zabudowane, aby istniała możliwość "uzupełnienia" zabudowy. W innym wypadku można mówić tylko o "kontynuacji" zabudowy ale już nie o jej "uzupełnieniu" (por. wyrok WSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 473/20; wyrok NSA z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 453/14 i z 29 stycznia 2013., sygn. akt II OSK 1775/11). Z kolei przez pojęcie "działki przylegającej" rozumie się jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania (por. Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1998, tom II, s. 200). Pojęcie "przyległy" oznacza taki, który przylega do czegoś, styka się z czymś lub jest bardzo blisko. Podobnie pojęcie "przylegać" oznacza dotykać do czegoś, stykać się ze sobą. Natomiast zwrot "sąsiedni" to znajdujący się obok czegoś, bliski, pobliski. Z kolei o "sąsiedztwie" można powiedzieć bliskie, dalsze, najbliższe. A zatem, działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 453/14).

Po piąte – racje ma również organ wskazując, że w przedmiotowej sprawie jezioro [...], wobec którego obowiązuje 100-metrowa strefa ochronna znajduje się na południe od przedmiotowej działki. Zatem "uzupełnienie" zabudowy w kontekście odstępstwa od zakazu 100 m miałoby miejsce, jeżeli działki położone na wschód i na zachód od przedmiotowej działki byłyby zabudowane - wtedy planowana zabudowa byłaby uzupełnieniem zabudowy istniejącej. Zgodnie z projektem decyzji, działka przylegająca położona na wschód od przedmiotowej działki – dz. nr [...] jest zabudowana. Na zachód od przedmiotowej działki zlokalizowana jest działka przylegająca nr [...]. Zgodnie z projektem decyzji dz. nr [...] jest niezabudowana (potwierdzają to zdjęcia zamieszczone na stronie www.geoportal.gov.pl.). W związku z tym, iż jedynie na działce przylegającej znajdującej się na wschód od przedmiotowej działki występuje zabudowa. Zatem planowana inwestycja nie jest "uzupełnieniem" zabudowy, lecz jej rozszerzeniem w kierunku zachodnim. Wobec powyższego wspomniane odstępstwo określone w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie ma zastosowania.

Po szóste - w sprawie nie ma także możliwości zastosowania wyjątku przewidzianego w § 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia a dotyczącego "siedlisk rolniczych" - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu ponieważ nieruchomość nr [...] obręb [...], gmina [...] jest niezabudowana.

Po siódme – brak jest również przesłanek do zastosowania odstępstwa § 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia tj. wyznaczanych w MPZP terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z wojewodą, ponieważ wynika to wprost z charakteru planowanej inwestycji, która dotyczy budowy budynku mieszkalnego. Z informacji zawartych na stronie Urzędu Miasta i Gminy [...] wynika, że na terenie gminy [...], na części obrębu [...], obowiązuje MPZP uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie uchwalenia MPZP miejscowości [...] gmina [...]. Przedmiotowa nieruchomość nr [...] nie została jednak objęta ustaleniami ww. dokumentu planistycznego. Mając na uwadze powyższe zasadnie również GDOŚ nie znalazł podstaw do zastosowania wyjątku od omawianego zakazu (§ 4 ust. 6), zgodnie z którym zakaz 100 m nie dotyczy ustaleń obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia MPZP oraz sporządzonych projektów planów w stosunku do których zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia.

Po ósme - planowana do realizacji inwestycja nie dotyczy "wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, a także wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych". W związku z powyższym nie zachodzi żadne z odstępstw określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

3. W ocenie Sądu, zarzut skarżącego, wskazujący na to, że "(...) obie działki, tj. działka nr [...] w momencie rozpoznawania wniosku o uzgodnienie w trybie art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust 1 i 53 ust. 4 upizp były niezagospodarowane i nie posiadały przynajmniej dwóch przyległych do siebie zabudowanych działek, jak również w obu przypadkach zastosowanie mają i miały te same przepisy prawa, niezrozumiałym jest odmienne orzekanie przez uzgadniający organ administracji, tym bardziej w sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie Organ II instancji inaczej interpretuje przesłanki § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia aniżeli Organ I instancji" – nie miał wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

W związku z tym, Sąd oddalił (na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.) również wniosek dowodowy skarżącego zawarty w skardze o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia RDOŚ w [...] z [...] października 2011 r., znak: [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] - w celu wykazania, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym organy administracji bez uzasadnionej przyczyny rozstrzygnęły sprawy Skarżącego w sposób odmienny. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2021 r. , sygn. akt I GSK 1031/21).

Zasadnie również twierdzi organ, że postępowanie dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej na działce przyległej z terenem przedmiotowej inwestycji, jest odrębnym postępowaniem administracyjnymi. Zatem ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonana w sprawie dotyczącej innej nieruchomości, nie podlega badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy w niniejszym postępowaniu.

Dodatkowo podkreślić trzeba, że zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., nie oznacza, że organ administracji, dostrzegając podobieństwo załatwianej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 301/22). Zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1050/20). Inaczej mówiąc, ani zasada równości, ani ochrona zaufania nie rodzą swoistego roszczenia o powielanie błędów przez organ, jeśli w analogicznej sprawie w odniesieniu do konkretnego podmiotu zostało wydane nieprawidłowe rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Lublinie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 32/20). Zatem zamierzenia inwestycyjne skarżącego związane z rozszerzeniem planowanej działalności agroturystycznej (por. argumentacja zawarta w zażaleniu z [...] marca 2021 r.) nie mogą być uzasadnieniem dla "automatyzmu" przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności w odniesieniu dla terenów znajdujących się na obszarach chronionego krajobrazu. Ustanawiane na chronionym obszarze zakazy winny tworzyć spójny, wzajemnie uzupełniający się katalog niedozwolonych zachowań człowieka, mając chronić krajobraz przed nieuprawnioną ingerencją skutkującą przekształceniem terenu.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.