Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 530/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1, ust. 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...] 2022 Wojewoda Lubelski na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy w K. K. G..

Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu 14 marca 2022 r. do Rady Gminy w K. wpłynął wniosek Fundacji [...] z L. o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego K. G.. W uzasadnieniu wniosku powołano się na fakt, że radny prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...], z wykorzystaniem mienia Gminy K., co jest sprzeczne z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Wniosek Fundacji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego był przedmiotem obrad XLV sesji Rady Gminy K. w dniu 12 kwietnia 2022 r. i nie został uwzględniony.

Pismem z dnia 13 maja 2022 r. Fundacja [...] w trybie art. 227 kodeksu postępowania administracyjnego złożyła skargę na działalność Rady Gminy K. i zwróciła się do Wojewody Lubelskiego o wezwanie na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g. Rady Gminy do wydania w terminie 30 dni uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego K. G., a w razie bezskutecznego upływu tego terminu o wydanie zarządzenia zastępczego w stosunku do tego radnego .

W dniu 24 maja 2022 r., na wezwanie organu nadzoru, Przewodniczący Rady Gminy K. złożył stosowne wyjaśnienia w sprawie naruszenia przez radnego K. G. zakazu wynikającego z art. 24f u.s.g. oraz przedłożył Wojewodzie Lubelskiemu zestawienie faktur za zakupy artykułów biurowych dokonane przez Gminę K. i jej jednostki organizacyjne w Sklepie [...] należącym do K. G.. Na wezwanie organu nadzoru skarżący w piśmie z 23 maja 2022 r. udzielił w sprawie wyjaśnień.

Organ nadzoru poprzez system Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalił, że skarżący jako przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m.in. działalność oznaczona symbolami PKD: 47.19.Z – pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach, 46.90.Z - sprzedaż hurtowa niewyspecjalizowana, 46.49.Z - sprzedaż hurtowa pozostałych artykułów użytku domowego.

Pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. Wojewoda Lubelski przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wezwał Radę Gminy K. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego K. G., w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania.

Pismem z dnia 27 lipca 2021 r. Wojewoda Lubelski poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w związku z bezskutecznym upływem terminu do podjęcia przez Radę Gminy K. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego K. G..

Wobec niepodjęcia przez Radę Gminy K. uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącego, po bezskutecznym upływie 30-dniowego terminu do jej wydania, Wojewoda Lubelski wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego K. G..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że po przeprowadzeniu postępowanie wyjaśniającego ustalił prowadzenie przez radnego pod firmą [...] działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy K.. Nastąpiło więc naruszenie przez tego radnego zakazu określonego przez przepis art. 24f u.s.g. Stosownie do art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Natomiast zgodnie z art. 24f ust. 1a u.s.g., jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 u.s.g., jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1277 z późn. zm.), dalej jako "Kodeks wyborczy".

Dokumentacja przedłożona organowi nadzoru przez Wójta Gminy K., potwierdziła, że skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zaopatrywał w artykuły biurowe, papiernicze Gminę K. oraz jej jednostki organizacyjne: Szkołę Podstawową w O. , Szkołę Podstawową w T. , Szkołę Podstawową w Ż. P., Zespół Oświatowy w K. . Na rzecz wymienionych jednostek organizacyjnych oraz na rzecz Gminy K. wystawiał w latach 2018-2022 faktury VAT szczegółowo wymienione i opisane w zarządzeniu zastępczym.

Skarżący w oświadczeniu skierowanym do organu nadzoru potwierdził, iż w ramach prowadzonej działalności gospodarczej [...] zaopatrywał Gminę K. oraz jednostki organizacyjne Gminy.

Organ wskazał, że dla stwierdzenia, czy doszło do naruszenia przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., konieczne jest ustalenie, czy zapłata dokonywana przez Gminę K. i jej jednostki organizacyjne za towar sprzedawany w Sklepie [...]" w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, mieściła się w pojęciu "wykorzystywania mienia gminy". Pojęcia mienia gminy dotyczy art. 43 u.s.g., w myśl którego mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Mając także na względzie definicję pojęcia "mienia" wyrażoną w art. 44 kodeksu cywilnego, organ uznał, że mieniem gminy jest cały zespół jej praw majątkowych, w tym środki pieniężne. Zatem, zdaniem organu, zapłata za towary sprzedawane gminie, w tym także jej jednostkom organizacyjnym, stanowi mienie gminy, o którym mowa w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji radny, który prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której otrzymuje takie środki w zamian za świadczone usługi - narusza zakaz określony w art. 24f ust. 1 tej ustawy

Ponadto organ zwrócił uwagę, że w obecnej kadencji Rady K. skarżący był członkiem trzech komisji: Komisji Kultury, Oświaty, Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Sportu; Komisji Rewizyjnej oraz Komisji Rozwoju Gospodarczego, Inwestycji i Budżetu. Sprawując mandat radnego i zasiadając w komisjach Rady Gminy skarżący reprezentował interes wspólnoty, a prowadząc działalność gospodarczą, polegającą m.in. na sprzedaży określonych artykułów gminie i jej jednostkom organizacyjnym, otrzymywał środki pieniężne stanowiące mienie gminy K., co prowadziło do konfliktu interesów.

W konsekwencji radny, który prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której otrzymuje takie środki, narusza zakaz określony w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego). Natomiast w przypadku, gdy rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, organ nadzoru wzywa do jej podjęcia w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu tego terminu – po powiadomieniu właściwego ministra do spraw administracji publicznej – wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g.).

Organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Wezwanie do podjęcia tej uchwały zostało doręczone 23 czerwca 2022 r. W dniu 22 lipca 2022 r. projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego K. G. znalazł się w porządku obrad sesji Rady Gminy w K. . Z zapisu transmisji obrad wynika, że w przeprowadzonym w tej sprawie głosowaniu oddano 3 głosy "za", 9 głosów "przeciw", 0 głosów "wstrzymujące się". Uchwała nie została podjęta.

Z uwagi na powyższe, po bezskutecznym upływie 30-dniowego terminu do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy K. K. G. organ uznał za uzasadnione.

K. G. wniósł na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaskarżając je w całości. Przedmiotowemu zarządzeniu zarzucił naruszenie przepisów :

1) art. 24f ust. 1 u.s.g., przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na podjęciu przez Radę uchwały "w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego" z powodu naruszenia zakazu zawartego w tym przepisie, podczas gdy w okolicznościach materialnych sprawy żaden z zakazów zawartych w art. 24f ust. 1 u.s.g. nie został przez skarżącego naruszony;

2) art. 24f ust. 1 u.s.g., przez jego nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że zakazuje on, w warunkach takich, jakie stwierdzono w sytuacji skarżącego, podczas gdy skarżący jako radny nie korzystał z jakiegokolwiek mienia gminnego, a tym bardziej na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie;

3) art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący nie naruszył zakazu o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

4) art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez jego bezpodstawne zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, w sytuacji gdy mandat strony skarżącej nie wygasł.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży artykułów papierniczych w gminie M. P., tj. innej niż w tej którym jest radnym. Osoby będące upoważnione do dokonywania zakupów na rzecz Gminy K., zaopatrywały się w jego sklepie w minimalnym zakresie w artykuły papiernicze. Pracownicy zatrudnieni w tym sklepie tak jak każdemu innemu klientowi po zgłoszeniu, chęci wypisania faktury na wybrane produkty, wystawiali dokument sprzedaży. Powyższe faktury były regulowane przez Gminę K. oraz nie były w żaden sposób kwestionowane co do ich prawidłowości w kontekście przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Osoby dokonujące zakupów nie miały wiedzy, że nie powinny dokonywać ich w sklepie radnego, a wydawać by się mogło oczywistym, że drobne zakupy nie będą stanowiły tak poważnych konsekwencji jakie zaistniały w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem skarżącego, o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z tego mienia na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadku korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru powinien uwzględnić szerszy kontekst sprawy, w odniesieniu do analizy przesłanek zawartych w art. 24f ust. 1 u.s.g. znaczenie ma fakt pozostawania przez radnego poza wszelkimi podejrzeniami, szczególnie na tle korupcyjnym. W niniejszym stanie faktycznym radny pozostaje poza wszelkimi podejrzeniami, ponieważ jest to niewątpliwie sytuacja, w której podmiot dokonał zakupu produktów podając przy kasie dane NIP, powyższe spowodowało, że ani pracownikom sklepu ani jego właścicielowi nie przyszło do głowy, że powyższe będzie stanowiło podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, podczas gdy do tej pory radny wykonywał swoje obowiązki rzetelnie, sumiennie. Trudno też przyjąć, że dokonanie parokrotnych zakupów artykułów papierniczych przez osoby uprawione dla Gminy w sklepie prowadzonym przez radnego, jest zachowaniem które mogłoby spowodować brak zaufania społeczeństwa do organów publicznych. Powyższe stanowią usługi ogólnodostępne, co za tym idzie każdy podmiot ma prawo z nich korzystać. Radny nie był związany z Gminą żadną umową, ani nie przedstawiał żadnej oferty na zakup towarów w jego sklepie. W związku z tą specyficzną sytuacja należy przyjąć, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 24f ust 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie Sąd jest właściwy do rozpoznania skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., stosownie do którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków.

W świetle powołanych przepisów cytowanych ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia wykazała, że w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady aktu nie wystąpiły.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...] stwierdzające wygaśnięcie w stosunku do skarżącego mandatu radnego Rady Gminy K..

Procedura i przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego zostały uregulowane przepisach art. 383 § 1 - § 5 Kodeksu wyborczego. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje między innymi w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego). Do tych przepisów należy art. 24f ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W przypadku gdy radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego (art. 24f ust. 1a u.s.g.).

Wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają generalny zakaz używania przez radnego gminy mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego osobiście działalności gospodarczej, czy też działalności gospodarczej, którą zarządza i to bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek:

1) prowadzeniu działalności gospodarczej osobiście (na własny rachunek) lub wspólnie z innymi osobami lub zarządzaniu taką działalnością, a także obejmuje bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem w takiej działalności oraz

2) wykorzystaniu przy tej działalności mienia gminy.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie spełniona została pierwsza przesłanka. Skarżący będąc radnym Rady Gminy w K. jednocześnie prowadził działalność gospodarczą Sklep [...]". Z systemu Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza obejmowała następujące kody działalności PKD: 47.19.Z – pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach, 46.90.Z - sprzedaż hurtowa niewyspecjalizowana, 46.49.Z - sprzedaż hurtowa pozostałych artykułów użytku domowego. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą w formie jednoosobowej mógł decydować o zasadniczych jej kierunkach, podejmować decyzje finansowe co do majątku związanego z prowadzeniem tej działalności, zaciągać zobowiązania pieniężne i składać oświadczenia woli. Należy zatem uznać, że zarządzał prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą w zakresie zgodnym z rodzajami działalności wymienionymi w informacji z CEIDG.

Natomiast w sprawie sporne jest, czy została spełniona druga przesłanka wymieniona w art. 24f ust. 1 u.s.g., to jest czy skarżący prowadząc opisaną wyżej działalność gospodarczą wykorzystywał mienie komunalne gminy. Szczegółowego rozważenia wymaga więc, co należy rozumieć pod pojęciem "mienia komunalnego gminy", a także jak należy interpretować użyty w tym przepisie zwrot "z wykorzystaniem".

Definicję ustawową "mienia komunalnego gminy" zawiera art. 43 u.s.g., nie jest zatem zasadne odwoływanie się do słownikowego rozumienia tego pojęcia. Zgodnie z tym przepisem, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Jest to pojęcie zbieżne z określeniem mienia w przepisach kodeksu cywilnego, którego art. 44 definiuje mienie jako własność i inne prawa majątkowe. Jest to więc ogół praw majątkowych, w skład których wchodzi nie tylko prawo własności nieruchomości czy rzeczy ruchomych, ale także cały zespół innych praw, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Nie budzi zatem wątpliwości, że pojęcie mienia komunalnego obejmuje także środki pieniężne gminy, w tym wypłacane tytułem wynagrodzenia za świadczone usługi czy tytułem zapłaty ceny sprzedaży określonych towarów. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że mienie jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć szeroko i obejmuje ono swym zakresem również środki pieniężne wypłacane za pośrednictwem samorządowej jednostki organizacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 550/17 oraz z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Sz 152/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 21 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Bk 319/17). Inaczej mówiąc, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy korzysta z mienia gminy i nie ma znaczenia czy ta działalność wykonywana jest poza gminą czy na terenie gminy w której przedsiębiorca jest radnym.

Za szerokim rozumieniem tego pojęcia przemawia także ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g., który opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w których radny wykonując swój mandat w gminie m.in. przez podejmowanie decyzji dotyczących zasad zarządu mieniem gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, korzystniejsze niż inne osoby nieposiadające statusu radnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 530/15 oraz z 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07).

Przechodząc do wykładni słów "z wykorzystaniem", będących częścią omawianego zwrotu "z wykorzystaniem mienia gminy" stwierdzić należy, że wykładnia językowa tych słów oznacza osiąganie z czegoś korzyści, pożytku, korzystanie z czegoś, posługiwanie się kimś, by osiągnąć własne cele (Wielki Słownik poprawnej polszczyzny wyd. naukowe PWN, Warszawa 2007). Pojęcie to należy wiązać z możliwością używania mienia komunalnego w związku z prowadzoną działalnością i na potrzeby tej działalności. Zwrot "wykorzystanie" oznacza prawo dysponowania substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność samorządu terytorialnego. Dysponowanie owym substratem może być zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne, ciągłe, jak też jednorazowe. Koncepcja ta znalazła aprobatę w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2892/14, z 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17). Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz jednostki komunalnej i wypłacone usługodawcy z budżetu tej jednostki, a także zapłata należności za sprzedany na rzecz gminy czy jednostki komunalnej towar są kwalifikowane jako prowadzenie działalności gospodarczej (zarządzania taką działalnością) z wykorzystaniem mienia komunalnego. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewoda Lubelski trafnie odwołał się do powyższego stanowiska wyrażonego między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17, z 24 lipca 2018, sygn. II OSK 1642/18 oraz z 30 stycznia 2020 r, sygn. II OSK 34/20. Sąd orzekający w niniejszej sprawie także podziela to stanowisko, które prezentowane jest także w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r . sygn. akt III OSK 4691/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 września 2022 r., sygn. II SA/Bk 344/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 listopada 2022 r., sygn. III SA/Lu 411/21 ).

Koncepcja szerokiego rozumienia "wykorzystywania mienia jednostki samorządu terytorialnego" znajduje także aprobatę w doktrynie, w której wskazuje się, że takie rozumienie wydaje się najpełniej oddawać intencje ustawodawcy reglamentującego swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (tak A. Wierzbica Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym Oficyna Wolters Kluwer business Warszawa 2008).

W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Skarżący bowiem jako radny Gminy K. prowadził jednocześnie działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. Wykorzystanie mienia komunalnego gminy znajduje potwierdzenie w fakturach VAT wystawionych na rzecz Gminy K. i jednostek organizacyjnych Gminy. Należą do nich faktury wystawione w latach 2018-2022 na rzecz następujących podmiotów: - Gminę K. : Nr [...] z dnia 25 stycznia 2018 r. na kwotę 149,96 zł; Nr [...] z dnia 23 lipca 2018 r. na kwotę 54.19 zł; Nr [...] z dnia 15 listopada 2018 r. na kwotę 108,24 zł; Nr [...] z dnia 27 maja 2019 r. na kwotę 234,19 zł; Nr [...] z dnia 15 maja 2020 r. na kwotę 201,47 zł; Nr [...] z dnia 29 września 2020 r. na kwotę 163,84 zł; Nr [...] z dnia 11 maja 2021 r. na kwotę 86,10 zł; Nr [...] z dnia 7czerwca 2021 r. na kwotę 220,05 zł; Nr [...] z dnia 10 sierpnia 2021 r. na kwotę 49,99 zł; Nr [...] z dnia 13 sierpnia 2021 r. na kwotę 210,03 zł; Nr [...] z dnia 10 stycznia 2022 r. na kwotę 21,33 zł oraz Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2022 r. na kwotę 143.54 zł;

- Szkołę Podstawową w O. : Nr [...] z dnia 30 marca 2019 r. na kwotę 43,85 zł oraz Nr [...] z dnia 20 marca 2020 r. na kwotę 117,85 zł;

- Szkołę Podstawową w T. : Nr [...] z dnia 7 września 2019 r. na kwotę 79,95 zł; Nr [...] z dnia 25 maja 2020 r. na kwotę 12.05 zł oraz Nr [...] z dnia 10 czerwca 2020 r. na kwotę 17.06 zł;

- Szkołę Podstawową w Ż. P.: Nr [...] z dnia 14 stycznia 2021 r. na kwotę 247,19 zł oraz Nr [...] z dnia 1 września 2021 r. na kwotę 141,83 zł

- Zespół Oświatowy w K. , Nr [...] z dnia 30 marca 2019 r. na kwotę 501,63 zł.

Faktury wystawione na rzecz Gminy K. i jej jednostek organizacyjnych dotyczyły sprzedaży towarów (m.in. materiałów biurowych i piśmiennych) znajdujących się w ofercie Sklepu prowadzonego przez skarżącego. Bezsprzecznie środki na realizację faktur, to jest zapłatę ceny za sprzedane towary, pochodziły z budżetu gminy. Środki te stanowiły zatem niewątpliwie mienie Gminy K..

Bez znaczenia dla oceny naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. pozostaje podnoszona w skardze okoliczność, że prowadzona przez skarżącego w ramach działalności gospodarczej w formie sklepu papierniczego sprzedaż towarów dla podmiotów publicznych, odbywała się w oparciu o powszechność dostępu i powszechnie dostępne cenny i bez preferencji cenowych dla poszczególnych klientów.

W pierwszym rzędzie trzeba zauważyć, że w sprawie istotna jest nie powszechna dostępność towarów w sklepie skarżącego, ale dostępność dla skarżącego mienia komunalnego gminy, z którego skarżący korzystał. Podkreślić też należy, że użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. sformułowanie "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to czy wykorzystanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe, bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy nie. Nie ma przy tym podstaw do badania, czy radny rzeczywiście osiągnął jakąkolwiek korzyść finansową, bądź czy taką korzyść osiągnęła zarządzana przez niego firma. Wygaśnięcie mandatu radnego nie jest bowiem uzależnione od osiągnięcia zysku, czy jakiejkolwiek korzyści z używania mienia komunalnego, rozstrzygający jest bowiem sam fakt korzystania z tego mienia.

Zauważyć też trzeba, wbrew temu co twierdzi skarżący, że niektóre z wystawionych faktur potwierdzają preferencyjne traktowanie jednostek organizacyjnych gminy. Przykładowo chodzi tu o udzielenie rabatu Gminie i wymienionym jednostkom na zakup towarów w sklepie prowadzonym przez skarżącego polegający na odroczeniu terminu płatności, co poświadczają faktury VAT znajdujące się w aktach administracyjnych np. k:65,66,67,70,73,75,79,82,83,85,87,89. Powyższe wskazuje, że pewne elementy umowy sprzedaży zawieranych z gminą i jednostkami organizacyjnymi gminy miały charakter indywidualnych uzgodnień, gdyż odbiegały od typowych elementów umów sprzedaży zawieranych przez nabywcę towarów w sklepie.

W tym względzie nie mogły więc odnieść skutku argumenty skarżącego podnoszącego, że ze względu na specyfikę prowadzonej przez niego działalności nie można mówić o jakimkolwiek zagrożeniu transparentności funkcjonowania rady gminy czy innych instytucji, z uwagi na zasady sprzedaży obowiązujące w sklepie.

Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy nie musi obejmować analizy czy miałoby to wpływać na korzystne dla radnego rozporządzenie tym mieniem przez płacące za sprzedaż towaru jednostki organizacyjne gminy i sama gmina. Jak to wyżej wykazano, środki pieniężne uzyskane przez skarżącego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w wyniku sprzedaży towarów tym podmiotom, są mieniem komunalnym gminy. Środki te zostały wypłacone z budżetu gminy, należy zatem uznać, że skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co jest wystarczające do stwierdzenia naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 września 2022 r., sygn. II SA/Bk 344/22).

Zdaniem Sądu przyjęcie takiego rozumienia przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., jak chce skarżący, prowadziłoby do wypaczenia istoty uregulowań antykorupcyjnych, ograniczając ich stosowanie tylko do sytuacji, kiedy radny osiąga korzyści zarządzając działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Tymczasem wprowadzony w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz ma na celu ograniczenie takiej współpracy pomiędzy gminą i radnymi na płaszczyźnie gospodarczej, która może budzić wątpliwość co do uprzywilejowanej pozycji radnego w tych stosunkach. Sama bowiem okoliczność korzystania przez radnego z mienia pozostającego w gestii jednostki samorządu terytorialnego, w której piastuje mandat, stwarza podejrzenie, że z uwagi na działalność radnego w organie stanowiącym tej jednostki i przez to dodatkowo potencjalny wpływ na kierunki działalności organu wykonawczego, jest on podmiotem mającym większe szanse na wynegocjowanie preferencyjnych w porównaniu z innymi osobami warunków czy częstotliwości korzystania z tego mienia. Zatem każda działalność gospodarcza prowadzona przez radnego osobiście, czy też przez inny podmiot, którym radny zarządza, z wykorzystaniem mienia gminy, jest objęta zakazem z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Słusznie organ nadzoru podniósł w zaskarżonym zarządzeniu, że omawiany zakaz ustawowy obejmuje również sytuacje, w których istnieje choćby potencjalna możliwość, z uwagi na pełnioną funkcję publiczną, wykorzystania przez radnego stanowiska do czerpania korzyści z wykorzystaniem mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Takie stanowisko jest tym bardziej zasadne mając na uwadze okoliczność, że skarżący jako radny Rady Gminy K. był jednocześnie członkiem trzech komisji: Komisji Kultury, Oświaty, Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Sportu; Komisji Rewizyjnej oraz Komisji Rozwoju Gospodarczego, Inwestycji i Budżetu i miał realny wpływ na ich działalność oraz był zorientowany na jakie towary jest zapotrzebowanie w gminie. Jak podnosi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17, przepis art. 24f ust. 1 w zw. z ust. 1a u.s.g., nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabianiu zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania. Chodzi więc nie tylko o to, aby funkcjonariusz publiczny nie realizował prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie.

Skarżący zarzuca, że zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem zasady proporcjonalności w skazanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przy stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g., organ nadzoru powinien mieć na uwadze wyważenie z jednej strony rangi mandatu radnego pochodzącego z powszechnych wyborów, z drugiej przejrzystości działania oraz niezależności radnego, jako warunków koniecznych dla prawidłowego funkcjonowania członka rady gminy w interesie wspólnoty samorządowej. Sąd zauważa, że wyważenia tych wartości dokonał już sam ustawodawca w tym przedmiotowym przepisie. Stosowanie zasady proporcjonalności w takiej sytuacji sprowadza się zatem do poprawnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. Ponadto jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny (wyroki TK z 31 marca 1998 r., sygn. K 24/1997, OTK 1998/2/13, z 13 lipca 2004 r., sygn. K 20/03, OTK 2004/7/63) sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. Wykonywanie funkcji publicznych w wielu wypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób pełniących te funkcje również w sferze zatrudnienia. Obejmując funkcję publiczną obywatel godzi się na utratę pewnych uprawnień w zamian zyskując inne, które są związane z pełnioną funkcją. Z kolei w wyroku z 23 czerwca 1999 r. sygn. K 30/98, OTK 1999/5/101, Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał na zgodność z Konstytucją RP przepisów art. 4 pkt 3, 5 i 6 i art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podkreślił, że nie chodzi o ograniczenie praw indywidualnie oznaczonych osób fizycznych czy prawnych, lecz o rozwiązanie dotyczące pewnej grupy, odpowiadającej kryterium sprawowania funkcji publicznej. Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, ze względu na konieczność zapobieżenia angażowaniu się takich osób w sytuacje, które mogą poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, a także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa.

W ocenie Sądu, podejmując się sprawowania mandatu radnego i działania na rzecz lokalnej wspólnoty, radny powinien mieć świadomość, że wiąże się to z ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w granicach zakreślonych art. 24f u.s.g. Na radnym spoczywa obowiązek takiego ułożenia spraw dotyczących prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, aby nie dochodziło do kolizji z unormowaniem art. 24f u.s.g.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ nadzoru nie naruszył prawa uznając, że zapłata środków pieniężnych na rzecz skarżącego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w formie sklepu, z tytułu zawieranych umów sprzedaży towarów na rzecz gminy i jednostek organizacyjnych gminy, stanowi "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g.

W związku z powyższym prawidłowe było dalsze postępowanie organu nadzoru wzywające Radę Gminy w K. do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

Z uwagi na niepodjęcie przez Radę uchwały w tym zakresie i upływ 30-dniowego terminu, organ nadzoru był zobowiązany, na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. powiadomić właściwego ministra do spraw administracji publicznej - co wykonał pismem z dnia 27 lipca 2022 r., a następnie wydać zarządzenie zastępcze, - co uczynił w dniu 18 sierpnia 2022 r.

Wbrew stanowisku skarżącego, organ nadzoru był zobowiązany wydać zarządzenie zastępcze w przypadku zaistnienia sytuacji, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., bez względu na to, czy rada nie podejmując stosownej uchwały pozostawała w bezczynności, czy też jak w przedmiotowej sprawie, zajmowała się tym zagadnieniem, jednakże z uwagi na rozkład głosów w radzie, uchwały takiej nie podjęła. Celem zarządzenia zastępczego jest bowiem dokonanie czynności, do której pierwotnie był zobowiązany organ samorządu terytorialnego. Podnieść należy, że art. 7 Konstytucji RP zawiera zasadę związania organów administracji publicznej prawem. Nakazuje zatem działać na podstawie i w granicach prawa, co w niniejszym przypadku sprowadzało się do obowiązku Rady Gminy K.. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego. W przypadku niewykonania tych prerogatyw przez radę, obowiązek wydania odpowiedniego aktu został przeniesiony na organ nadzoru. Jak wynika z treści zaskarżonego zarządzenia, obowiązkowi temu Wojewoda Lubelski sprostał, wydając zarządzenie zastępcze na podstawie konkretnie wskazanych w podstawie prawnej zarządzenia przepisów obowiązującego prawa.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym został zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Z przytoczonych względów należało uznać, że brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.