Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 411/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9a
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 20 grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie M. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 ust. 2, 3 i 4 oraz § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 20 grudnia 2019 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną dalej w skrócie "uchwałą").

W podstawie prawej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.") w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 1390; dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.p.r.").

W § 1 przyjętej uchwały zapisano, że określa się tryb i sposób powoływania

i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie [...] oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, których treść stanowi załącznik do uchwały.

W § 2 uchwały zapisano, że uchyla się uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego w Gminie [...].

W § 5 uchwały zapisano, że uchwał wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył wskazaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w zakresie § 1 ust. 2 - 4 i § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do uchwały wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest:

1. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9a ust. 3

i 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego, pomimo braku ku temu delegacji ustawowej;

2. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9a ust. 8 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół działa na podstawie porozumień zawartych między Burmistrzem [...], a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu, co stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu rangi ustawowej

– art. 9a ust. 8 u.p.p.r.;

3. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9c ust. 3 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 1 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, co stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu rangi ustawowej – art. 9c ust. 3 u.p.p.r.;

4. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały materialnoprawnej przesłanki odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że wskazane zapisy uchwały są niezgodne z prawem.

W przepisie § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały stwierdzono bowiem, że "w skład zespołu wchodzą powołani przez Burmistrza [...], w drodze zarządzenia, przedstawiciele podmiotów o których mowa w art. 9a ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku". Rada nie posiada jednak delegacji ustawowej do określania składu zespołu interdyscyplinarnego, a kwestia ta została rozstrzygnięta w akcie rangi ustawowej. Ponadto nie jest wiadome o jaką ustawę chodzi, ponieważ nie wymieniono jej tytułu. Domniemując jednak, że chodzi o ustawę o przeciwdziałaniu przemocy

w rodzinie, przepis art. 9a składa się z wielu jednostek redakcyjnych, a akurat

o składzie zespołu mówi art. 9a ust. 3, którego jednak nie przywołano. Sam artykuł

9a ustawy mówi natomiast o wielu organach, w tym takich, które w skład zespołu interdyscyplinarnego nie wchodzą. Tym samym językowa wykładnia zaskarżonego przepisu uchwały prowadzi do jednoznacznego wniosku, że stanowi on nieuprawnioną modyfikację zapisu rangi ustawowej.

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do przepisu § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Również i ten przepis jest sprzeczny z zapisem ustawowym zawartym w art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Pomijając fakt, że całkowicie zbytecznym jest powielanie zapisów rangi ustawowej, to sformułowania zawarte w zaskarżonym przepisie uchwały są odmienne od zapisów ustawowych. Rada nie może zaś w sposób odmienny regulować kwestii, które zostały rozstrzygnięte w ustawie.

Nałożenie w przepisie § 1 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązku

w stosunku do członków zespołu złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich danych i informacji uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, jest z kolie sprzeczne z treścią art. 9c ust. 3 u.p.p.r. i stanowi jego nieuprawnioną modyfikację. Przepis rangi ustawowej nie nakłada bowiem wymogu pisemności składanego oświadczenia, a nadto przepis ustawy mówi również

o obowiązku złożenia oświadczenia o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym, o czym milczą zapisy uchwały.

Ustanowienie w przepisie § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały materialnoprawnej przesłanki odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego jest również niezgodne z prawem. Z mocy art. 9a ust 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r., zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania

i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wprowadzona przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza delegację ustawową, ponieważ ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań stawianych członkom zespołu interdyscyplinarnego. Rada Gminy powinna uregulować w uchwale jedynie tryb odwoływania członków zespołu, a zatem procedurę zmierzającą do pozbawienia członkostwa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi.

Zdaniem organu, stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 i ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały jest zbyt daleko idące. Nie każde bowiem naruszenie prawa skutkuje zasadnością wywiedzenia skargi. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa wystarczającym środkiem jest zmiana uchwały. Zapisy § 1 ust. 2 i ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako wadliwe, nadawały się do poprawienia, a wytaczanie żądania stwierdzenia nieważności stanowi reakcję niewymaganą i nieuzasadnioną.

Wbrew twierdzeniom skargi przepis § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie dokonuje modyfikacji zapisu ustawowego i nie poszerza katalogu podmiotów, których przedstawiciele mogą być powołani do zespołu interdyscyplinarnego.

Brak bowiem w przepisie wskazań, że do zespołu w drodze zarządzenia mogą być powołani inni przedstawiciele niż to wynika z dyspozycji przepisu art. 9a ust. 3 u.p.p.r.,

zaś wskazanie na powołanie w drodze zarządzenia Burmistrza jest zgodne

z kompetencją ustawową.

Odnosząc się z kolei do zarzutu zbyteczności powielania w uchwale zapisów rangi ustawowej w przepisie § 1 ust. 3 a przy tym wskazaniu, iż "sformułowania zawarte

w zaskarżonym przepisie uchwały są odmienne od zapisów ustawowych", Rada podniosła brak konsekwencji skarżącego albowiem "odmienność od zapisów ustawowych" wyklucza sama w sobie możliwość "powielenia" takiego zapisu.

Poza tym w aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Błędny jest więc pogląd Prokuratora, że uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w ustawie.

Skarżący bezkrytycznie powiela też pogląd, że nałożenie przez uchwałę obowiązku złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich danych i informacji uzyskanych w toku realizacji zadań w ramach pracy w zespole jest sprzeczne z treścią art. 9c ust. 3 u.p.p.r. i stanowi jego nieuprawnioną modyfikację.

O ile we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych istotnie tak rozumiano przywołane zapisy ustawy to nie sposób nie zauważyć istotnej zmiany w tym zakresie, będącej wynikiem dostrzeżenia niedostateczności i niespójności regulacji ustawowej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zapisów § 1 ust. 4 oraz § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do uchwały organ zwrócił uwagę na okoliczność, że treść przepisu art. 9c

w obecnym brzmieniu została ustalona ustawą z dnia 21 lutego 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie

o ochronie danych). Niewątpliwie ma to znaczenie dla oceny ważkości naruszenia przez członka zespołu zasady poufności, jak i oceny poprawności zapisu co do przyjęcia dla celów dowodowych złożenia przez członka zespołu interdyscyplinarnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole. Okoliczność tak pokaźnego rozbudowania treści przepisu art. 9c u.p.p.r. nie może być traktowana jako bierna inkorporacja przepisów unijnych

i jedynie przypadkowe zestawienie podlegających ochronie danych osobowych przetwarzanych przez członków zespołu interdyscyplinarnego.

Członkowie zespołu interdyscyplinarnego mają przetwarzać w większości dane osobowe tzw. wrażliwe, co wymaga szczególnych zasad ochrony. Fundamentem RODO jest zasada rozliczalności, która czyni administratora danych odpowiedzialnym za wykazanie przestrzegania merytorycznych zasad ochrony danych. Przyjąć zatem wypada, że zapisy załącznika do zaskarżonej uchwały nie zmieniają treści oświadczenia, które członkowie zespołu interdyscyplinarnego mają obowiązek złożyć przed przystąpieniem do wykonywania czynności i wbrew stanowisku skargi nie traktują także o narzuceniu "formy" złożenia oświadczenia. Zapis § 1 ust. 4 stanowi jedynie

o sposobie udokumentowania następczego okoliczności złożenia przez członka zespołu interdyscyplinarnego oświadczenia o zachowaniu poufności o treści jak w ustawie.

Organ zwrócił ponadto uwagę na dyspozycję przepisu art. 9c ust. 6 u.p.p.r. i wyjaśnił, że w odróżnieniu od poprzednio obowiązującej regulacji w zakresie ochrony danych osobowych, ciężar udowodnienia, iż przy przetwarzaniu danych administrator i podmiot przetwarzający wywiązali się ze wszystkich obowiązków, spoczął na nich samych. Zastosowanie się do zasady rozliczalności wymaga zatem wdrożenia odpowiednich procedur i prowadzenia rzetelnej dokumentacji opisującej wdrożone gwarancje zgodności przetwarzania danych z prawem, jak też sposób ich wdrożenia. W praktyce jedynym znanym sposobem rozliczenia się z czegokolwiek są dokumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1).

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez Prokuratora Rejonowego w Miastku, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo prokuraturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator – oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały – może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę odnośnie adekwatności podjętych przez Prokuratora działań wywieźć jedynie można, że wybór sposobu eliminacji stwierdzonego przez prokuratora naruszania prawa stanowi jego wyłączną kompetencję. Bez wpływu na ocenę zgodności kontrolowanej uchwały z prawem pozostaje również okoliczność jej weryfikacji przed publikacją przez właściwy organ nadzoru.

Odnosząc się zaś do podnoszonych zarzutów Sąd podzielił stanowisko prezentowane w skardze, zgodnie z którym zapis § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały jest wadliwy, przy czym wadliwość ta ma charakter istotny.

Kwestionowana regulacja stanowi, że w skład zespołu wchodzą powołani przez Burmistrza [...], w drodze zarządzenia, przedstawiciele podmiotów o których mowa w art. 9a ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku. Słusznie zarzuca Prokurator, że zapis ten jest nieprecyzyjny. Tak uchwalony przepis nie odnosi się bowiem do konkretnego aktu prawnego, niedopuszczalnym jest natomiast domniemywanie, że chodzi w tym wypadku o przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Poza tym, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu postawionego zarzutu, przepis art. 9a u.p.p.r. składa się z wielu ustępów, w których mowa jest o różnych instytucjach, czy organach. Przedstawiciele niektórych z wymienionych w art. 9a u.p.p.r. podmiotów prawnych wchodzą z mocy ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego obligatoryjnie. Część natomiast, jak wynika z treści art. 9a ust. 5 u.p.p.r., jedynie fakultatywnie ("W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także..."). Omawiany przepis wymienia też inne podmioty i instytucje, które do składu zespołu interdyscyplinarnego niewątpliwie przewidziane nie zostały. Dla przykładu wskazać tu można chociażby organ właściwy jedynie do powołania zespołu interdyscyplinarnego (wójt, burmistrz albo prezydent miasta), czy też ośrodek pomocy społecznej, który ma za zadanie zapewnienie obsługi organizacyjno-technicznej zespołu interdyscyplinarnego. Zaskarżona regulacja jest więc zbyt ogólna, a przez to podjęta z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3-5 u.p.p.r.

(w sposób znaczący modyfikuje jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany).

Z podobnych względów wadliwy jest § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Przepis ten przewiduje bowiem, że zespół działa na podstawie porozumień zawartych między Burmistrzem [...], a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu. Tymczasem zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Samo tylko zestawienie tych dwóch przepisów dowodzi, że Rada Miejska w [...] przekroczyła wynikające

z delegacji ustawowej kompetencje do stanowienia prawa. Porozumienia, na podstawie których działa zespół interdyscyplinarny dotyczą jedynie podmiotów, o których mowa

w ust. 3 i ust. 5. Treść zaskarżonego przepisu § 1 ust. 3 załącznika do uchwały pomija natomiast okoliczność, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi, o czym stanowi art. 9a ust. 4 u.p.p.r. Jednoznaczna redakcja art. 9a ust. 8 u.p.p.r. nie daje zatem podstaw do zawierania przez uprawniony do tego organ porozumień z kuratorami sądowymi. Zaskarżony przepis natomiast możliwość taką daje, w sposób znaczący modyfikując wolę ustawodawcy, co z punktu widzenia praworządności jest niedopuszczalne.

Sąd uznał ponadto za uzasadniony zarzut skargi dotyczący niezgodności

z prawem regulacji § 1 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z tym przepisem: "Każdy członek Zespołu oraz Grupy Roboczej składa burmistrzowi pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych, uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole".

Co istotne, przepis ten stanowi powtórzenie (występujące różnice nie są w realiach sprawy istotne) zapisu ust. 1 pkt c znajdującego się w rozdziale II załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie [...]. Podkreślenia wymaga, że wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Gd 744/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność ww. uchwały, uznając za zasadny m.in. zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w przywołanym wyroku.

Ważnym jest nadto stwierdzenie, że zaskarżona regulacja (§ 1 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały) stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym: "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym."

Przepisy u.p.p.r. nie ograniczają formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia. Sąd uwzględnił okoliczność, że intencją uchwałodawcy było zapewne zabezpieczenie dowodu złożenia oświadczenia, niemniej jednak wskazana ustawa nie zawiera ograniczenia w tym zakresie, a zapewnienie dowodu może nastąpić także

w inny sposób, przykładowo w przypadku złożenia go w formie ustnej z wpisem oświadczenia do protokołu. Takie działanie uwzględniałoby stawiane przed organem wymogi w zakresie ochrony danych osobowych i zabezpieczałoby organ przed naruszeniem powoływanej zasady rozliczalności. Podkreślenia nadto wymaga, że w świetle art. 9c ust. 3 u.p.p.r. oświadczenie winno także obejmować swym zakresem odniesienie się do znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym. W zakwestionowanej przez Prokuratora regulacji tę część oświadczenia pominięto.

W konsekwencji przyjąć należy, że wskazane uregulowanie, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (bowiem w sposób znaczący modyfikuje jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany), stanowi również o wadliwości zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Trafny okazał się ponadto ostatni z podniesionych w skardze zarzutów, a dotyczący przekroczenia delegacji ustawowej i ustanowienie w § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały materialnoprawnej przesłanki odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Tak jak w przypadku poprzedniego zarzutu, analogiczny do zaskarżonego § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do uchwały przepis znajdował się w nieobowiązującej już uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...]. Zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Gd 744/19) stanowisko pozostaje zatem aktualne, a Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni jej podziela.

Sąd nadal przyjmuje zatem, że powoływany w sprawie przepis delegacyjny

(art. 9a ust. 15 u.p.p.r.) nie daje organowi stanowiącemu prawo miejscowe podstawy do ustanawiania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. W przepisie § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do uchwały stwierdzono, że "Członek Zespołu może zostać odwołany zarządzeniem Burmistrza [...]

w przypadku naruszenia zasady poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania Zespołu". Co istotne, z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r., zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania

i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a skoro tak to wprowadzona przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie do określenia trybu

i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa nie nakłada

na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu, o którym mowa

w § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, a jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle bowiem treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r., rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Należy zatem stwierdzić, że uregulowanie zawarte w zaskarżonym przepisie załącznika do uchwały nie mieści się w ramach przekazanego radzie gminy (miasta) upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r.; sygn. akt IV SA/Po 464/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2018 r.; sygn. akt II SA/Go 407/18). Należy pamiętać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ta konstytucyjna zasada oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej a odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zauważyć przy tym należy, że niedopuszczalnym jest domniemywanie kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r.; sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Reasumując poczynione rozważania należy wskazać, że Rada Miejska w [...] przyjmując zaskarżone przez Prokuratora regulacje dopuściła się istotnego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.