Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 413/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 856
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 133, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Ć.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 541/08 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną 2. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2008 r. sygn. II SA/Lu 541/08 w ten sposób, że po słowach z dnia w miejsce "[...] czerwca 2008 r." wpisuje "[...] maja 2008".


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Lu 541/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] maja 2008 roku nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] kwietnia 2008 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 roku nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta Biłgoraj z dnia [...] kwietnia 2005 roku znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy na wniosek S. Z. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczo – garażowego na działce nr [...] w Biłgoraju. Podstaw nieważności organ nadzoru dopatrzył się w wadliwym określeniu w decyzji dostępu inwestycji do drogi publicznej, którego w istocie nie było, co według art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) stanowiło podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrza jednoznacznie stwierdzono, iż działka nr [...] nie ma formalnego dostępu do drogi publicznej, a inwestor korzystał z przejazdu do swojej działki przez działkę nr [...] za milcząca zgodą jej właścicieli, bez ustanawiania służebności przejazdu w sposób przewidziany prawem. Ponieważ istniejący przejazd został zaorany S. Z. wystąpił do sądu o ustanowienie drogi koniecznej. Zdaniem Kolegium organ wydający decyzję o warunkach zabudowy miał z urzędu obowiązek sprawdzenia, czy zostały spełnione warunki wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem nie budzącego wątpliwości przepisu ustawy stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. Z. podniósł, że działka nr [...] posiadała i posiada dostęp do drogi publicznej, prowadzący jednak w inny sposób niż przez działkę nr [...]. Skarżący przedstawił pismo A. Ć. – G. oraz pismo Nadleśnictwa z dnia 12 listopada 2007 roku, w którym to prawnie i jednoznacznie potwierdza się istnienie innej drogi dojazdowej do jego działek nr [...],[...] i [...]. Skarżący wyjaśnił, że sprawa o ustanowienie drogi koniecznej dotyczy wyłącznie innej, dużo krótszej i wygodniejszej trasy, która umożliwi jednocześnie dostęp do jego działki nr [...] jak i do działek jego sąsiadom M. S. i S. B.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto organ podniósł, że w piśmie Nadleśnictwa Biłgoraj nie została wskazana działka nr [...], do której dojazd miałby prowadzić przez teren Nadleśnictwa.

Wyrokiem z dnia 17 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] kwietnia 2008 roku na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, podkreślił, że "rażące naruszenie prawa" (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze (uzasadnia w konkretnej sprawie odstąpienie od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych), wymagającym przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., a także wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji RP wskazanie o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego i udowodnienia, dlaczego uznano je w konkretnej sprawie za rażące. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie powyższe warunki nie zostały spełnione. Sąd zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania zwykłego. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać ( por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003r. III SA 1473/01 Legalis ). Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzeniu nieważności decyzji powinien zostać poprzedzony badaniem, czy dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rzeczywistości istnieje. Wynika to z podnoszonego przez skarżącego argumentu o możliwości dojazdu do swojej działki w inny sposób niż przez działkę nr [...], co potwierdza pismo Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia 12 listopada 2007r. o możliwości dojazdu do działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] drogą wewnętrzną biegnącą pomiędzy nieruchomościami Nadleśnictwa i działkami prywatnymi. Odrzucenie argumentacji skarżącego z powołaniem się jedynie na okoliczność, że w powołanym piśmie nie wskazano działki nr [...], na której miała zostać zrealizowana inwestycja, jest nie do zaakceptowania w sytuacji, gdy skarżący podał, że jest właścicielem działek nr [...],[...],[...], które jak widać na załączonej do akt mapie sytuacyjnej graniczą ze sobą, a nadto, że stan taki istniał w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, czego organ nadzoru nie wziął w ogóle pod uwagę. Zdaniem Sądu, przy założeniu, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje wada tkwiąca w samej decyzji z której wynika oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, w powołanym zapisie decyzji o ustaleniu warunku zabudowy nie można dopatrzeć się kwalifikowanego naruszenia prawa. Uzasadnieniem dla poparcia stanowiska organu nadzoru nie może być wszczęcie przez skarżącego postępowania sądowego o ustanowienie drogi koniecznej przez działkę nr [...], co miałoby potwierdzać brak dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego nie budzi bowiem wątpliwości, że odpowiedni dostęp do drogi publicznej, o jakim stanowi art. 145 § 1 k.c., oznacza nie tylko sytuację całkowitego braku takiego dostępu, ale także taką, gdy nieruchomość ma wprawdzie dostęp do drogi , ale jest on nieodpowiedni z punktu widzenia zgodnego z przeznaczeniem korzystania z tej nieruchomości. Chodzi więc o to, by połączenie z drogą publiczną zapewniało wszelką niezbędną - ze społeczno - gospodarczego punktu widzenia - łączność z tą drogą, umożliwiając normalne, gospodarcze korzystanie z nieruchomości. O możliwości ustanowienia drogi koniecznej nie przesądza zatem fakt, że dostęp do drogi publicznej już istnieje. Nieodpowiedniość dostępu nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art.145 § 1 k.c. może w szczególnie uzasadnionych przypadkach polegać na tym, że nieruchomość ta przylega wprawdzie do drogi publicznej, jednak przejazd tą drogą przez znaczną część roku jest utrudniony lub niemożliwy, ze względu na jej zły stan techniczny (uchwała SN z dnia 14 sierpnia 1985r., III CZP 44/85, OSNC 1986/7-8/106; wyrok SN z dnia 7 lipca 1999r. II CKN 786/98, OSNC 2000/2/34, postanowienie SN z dnia 14 września 2000r V CKN 1306/00 Legalis). Sąd podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący wyjaśnił, co nie zostało zakwestionowane, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej ma na celu ustanowienie dogodniejszego dla niego dojazdu niż wskazywany w piśmie Nadleśniczego Nadleśnictwa. W tym świetle, zdaniem Sądu, skarżącemu nie sposób zarzucić, że wnosząc o ustanowienie drogi koniecznej potwierdza brak dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezależnie od powyższego zastrzeżenia Sąd budzi także sposób podjęcia zaskarżonej decyzji. Sąd, przywołując art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 67 § 2 pkt 4 i art.76 § 1 k.p.a., stwierdził, iż w aktach sprawy znajduje się protokół z posiedzenia niejawnego datowany na dzień [...] maja 2008r. Wynika z niego, że była na nim referowana sprawa skarżącego. W tym też dniu została wydana zaskarżona decyzja. Była ona jednak podjęta w innym składzie, niż by to wynikało z samego protokołu. Jeśli zatem, Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia, to podjęcie decyzji przez inny skład orzekający, niż ujawniony w protokole posiedzenia niejawnego, stwarza wątpliwość co do zachowania reguł orzeczniczych przez ten organ. Nadto sporządzenie protokołu z posiedzenia niejawnego narzuca na organ konieczność zachowania warunków określonych w art. 68 § 2 k.p.a., co oznacza wymóg jego podpisania przez wszystkie osoby biorące w nim udział. Wbrew temu na protokole z posiedzenia niejawnego z dnia 28 maja 2008r. widnieją jedynie podpisy przewodniczącego składu orzekającego i protokolanta, bez omówienia braku podpisów pozostałych członków składu orzekającego w sprawie. Działanie takie należy potraktować jako naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nie wiadomo, kto w rzeczywistości brał udział w naradzie poprzedzającej wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania A. Ć. – G., reprezentowana przez radcę prawnego Z. M.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że dla działki nr [...] arkusz mapy [...], objętej decyzją o warunkach zabudowy, spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału wynikało, że działka nie ma faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że Sąd pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów postępowania - art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - uprawniony był również do uchylenia poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 roku, w sytuacji, gdy stwierdzone naruszenia przepisów postępowania dotyczyły tylko zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2008 r.,

– art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku nie na podstawie akt sprawy. Gdyby Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy, to nie powinien był uznać, że skarżący miał zapewniony z działki nr [...] dostęp do drogi publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że w dniu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy działka nr [...] nie miała dostępu prawnego i faktycznego do drogi publicznej. Pismo Nadleśnictwa z dnia 12 listopada 2007 r. nie wyraża zgody dla działki nr [...], lecz dla działek nr [...] i [...], i jest datowane datą, która nie pokrywa się z datą decyzji o warunkach zabudowy. Właściciel działki nr [...] i [...] nie ustanowił służebności przejazdu dla właściciela działki nr [...] ani na drodze sądowej ani w drodze czynności prawnej. Zdaniem A. Ć. – G. naruszenie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych nie uprawniało Sąd do uchylenia poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 roku, gdyż ta decyzja nie była obarczona tymi wadami z art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie A. Ć. – G. w aktach sprawy nie było dokumentów potwierdzających uzyskanie przez skarżącego prawa dostępu do drogi publicznej z działki nr [...]. Jeżeli Sąd przyjął, iż dostęp taki istniał w dniu wydania decyzji, to powinien był wskazać na jakiej podstawie to uczynił. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy zebrany w sprawie materiał jest pełen, czy został prawidłowo zebrany oraz czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd oparł się na hipotetycznych możliwościach, a nie na faktach mających odzwierciedlenie w aktach sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne A. Ć. – G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną i piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2010 r. S. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że jest właścicielem zarówno działki nr [...], jak i działek nr [...] i [...], w związku z czym za absurdalne uważa on udzielanie służebności samemu sobie. Wskazał dodatkowo na fakt, iż z wewnętrznej drogi Nadleśnictwa Biłgoraj oznaczonej w ewidencji miasta Biłgoraj pod nazwą "[...]" od czasów powojennych korzystają wszyscy mieszkańcy zamieszkujący pod numerami od nr [...] do nr [...] i nikt nigdy nie uzyskiwał żadnej pisemnej zgody od Nadleśnictwa na korzystanie z niej. Podkreślił, że jest to droga ogólnie dostępna nie tylko dla mieszkańców ul. [...] ale dla wszystkich mieszkańców. Podniósł również, że A. Ć. – G. nie jest stroną w sprawie.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. pełnomocnik A. Ć. – G. złożył pismo procesowe, do którego załączył postanowienia Sądu Rejonowego w Biłgoraju z dnia 31 marca 2003 r., sygn. akt I Ns 763/02 o uregulowaniu własności nieruchomości i z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt I Ns 582/04 o stwierdzeniu nabycia spadku, mające potwierdzać legitymację A. Ć. – G.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego, podobnie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

A. Ć. – G. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędnej wykładni tego przepisu uczestniczka postępowania (A. Ć. – G. była uczestnikiem postępowania przed Sądem pierwszej instancji) upatruje w tym, iż Sąd uznał, że działka nr [...] arkusz mapy [...], objęta decyzją o warunkach zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej. Tymczasem, zdaniem A. C. – G., działka ta nie ma faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej. Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie.

Decyzje podlegające kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pod katem zgodności z prawem wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym, będącym postępowaniem nadzwyczajnym.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej w skrócie u.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.z.p. wymaga, aby teren, na którym planowana jest inwestycja, miał dostęp do drogi publicznej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie uznał, że działka nr [...] arkusz mapy [...], objęta decyzją o warunkach zabudowy, posiada dostęp do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powinien zostać poprzedzony badaniem, czy z działki nr [...] istnieje w rzeczywistości dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 14 u.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej – art. 2 pkt 14 u.z.p.

Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że odrzucenie przez Kolegium argumentacji skarżącego z powołaniem się jedynie na okoliczność, że w piśmie Nadleśnictwa Biłgoraj nie wymieniono działki nr [...] jest nie do zaakceptowania. S. Z. wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta Biłgoraj z dnia [...] kwietnia 2005 roku o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczo – garażowego na działce nr [...] w Biłgoraju był już właścicielem działek nr [...] ( od 2002 r.), nr [...] ( od 2002 r.) i nr [...] ( od 2002 r.) oraz nr [...] ( od 2004 r.), którą wskazano w piśmie Nadleśnictwa Biłgoraj. Z tych względów, zdaniem S. Z., działka nr [...] w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy posiadała dostęp do drogi publicznej i nadal posiada. Dla wykazania powyższych okoliczności S. Z. przedłożył kserokopie aktów notarialnych dotyczących zakup tych nieruchomości. Ta okoliczność wymagała stosownych ustaleń organu i rozważań w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafnie też S. Z. stwierdził, iż nie można od niego wymagać, aby na swoją rzecz ustanawiał służebność przejazdu z jednej swojej działki przez inne będące również jego własnością.

Wprawdzie brak zgromadzenia pewnych dokumentów w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy może stanowić o naruszeniu prawa, to jednak jeśliby działka nr [...], mimo braku stosownych dokumentów w aktach postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Biłgoraj z dnia [...] kwietnia 2005 roku, miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, nie możnaby wówczas uznać, że decyzja taka rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 u.z.p.

Skoro bowiem "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Także sąd administracyjny – w ramach kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. – winien ocenić naruszenie prawa, a następnie uzasadnić, z jakich to względów podzielił stanowisko organu ( bądź nie podzielił stanowiska organu), iż stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż z samego faktu wszczęcia postępowania sądowego o ustanowienie drogi koniecznej przez działkę nr [...], nie można wywodzić wniosku o braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.z.p. Domaganie się ustanowienia drogi koniecznej nie zawsze oznacza, iż wnioskodawca nie ma żadnego dostępu do drogi publicznej. Takie żądanie może zgłosić także osoba, która posiada dostęp do drogi publicznej, lecz uważa, że nie jest to dostęp odpowiedni, o jakim mowa w art. 145 § 1 k.c. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wprawdzie, orzekając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ rozstrzyga na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, to jednak nie oznacza to zakazu przeprowadzenia postępowania dowodowego - z urzędu lub na wniosek strony - dla ustalenia, sprawdzenia stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania tej decyzji. W szczególności dokumenty urzędowe mogą stanowić dowód pozwalający wyjaśnić sporne kwestie. Jednocześnie pamiętać należy, iż aby organ mógł stwierdzić nieważność decyzji stan faktyczny sprawy nie może budzić żądnych wątpliwości.

Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można bowiem zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Z powyższych względów chybiony jest też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. nr 79, poz.856, ze zm.), zauważyć należy, iż Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] kwietnia 2008 roku nr [...] z uwagi na brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organ administracji. Nieprawidłowości postępowania przed Kolegium, wskazane przez Sąd pierwszej instancji, zaistniały w toku postępowania przed wydaniem obu decyzji. Tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchyleniu podlegała zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca.

Natomiast zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odnośnie zaskarżonej decyzji na gruncie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowią dodatkowy argument przemawiający za uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu sprostował oczywistą omyłkę w komparycji zaskarżonego wyroku. Sprostowaniu podlegają wadliwości występujące zarówno w samej sentencji orzeczenia i w jego komparycji ( np. niewłaściwe, niedokładne określenie sądu, określenie żądania, itp.) jak i w uzasadnieniu orzeczenia. Niedokładność lub omyłka może dotyczyć na przykład oznaczenia stron, oznaczenia (daty, znaku, sygnatury) zaskarżonego aktu lub czynności oraz nazwy organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność.

W komparycji zaskarżonego wyroku omyłkowo wpisano datę [...] czerwca 2008 r. jako datę zaskarżonej decyzji, gdy z akt sprawy II SA/LU 541/08, w tym skargi i odpowiedzi na skargę oraz załączonych akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że zaskarżona decyzja nosi datę [...] maja 2008 r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim wyroku.