Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1082/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 71 w zw. z art. 138 par. 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. C., L. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z [...] r. nr [...], którą organ ten umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu dodatkowego lokalu mieszkalnego na parterze budynku przy ul. [...] w B.

Kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej: PINB) w związku z pismem M. G. i J. G. (dalej: wnioskodawcy) z dnia 5 czerwca 2018 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót polegających na wykonaniu lokalu mieszkalnego na parterze w budynku nr [...] [...] w B., W toku postępowania przeprowadzono szereg kontroli, w trakcie których ustalono, że drzwi z korytarza do pomieszczenia WC na parterze budynku zostały zamurowane w 2017 r., a w części pomieszczeń mieszkalnych, oznaczonych na szkicu załączonym do pisma z dnia 21 października1968 r, jako "w.c, pokój, pokój, p. pokój" obecnie znajduje się "łazienka, p. pokój, pokój i kuchnia ( bez urządzeń gazowych )". A. C. (dalej: A.C.) oświadczyła, ze w 2017 roku zostały zamurowane drzwi do wc, rozebrano ok 1 m ścianki i dobudowano ściankę działową z regipsów, tworząc tym samym łazienkę (bez urządzeń gazowych). Część kuchenna, wg jej oświadczenia, istniała przed 1968 r., a część parteru od dawna użytkowana była jako lokal mieszkalny. Obecnie ta część parteru wynajmowana jest na cele mieszkalne.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji zgromadzono materiał dowodowy w postaci planu inwentaryzacyjnego budynku mieszkalnego, który stanowił załącznik do pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] r. Plan ten przedstawia rzut parteru, na którym jest lokal nr [...], pięcioizbowy, o pow. 97,21 m2 (metraż jest zgodny z wpisem w księdze wieczystej). Rzut parteru na planie inwentaryzacyjnym przedstawia dwie części mieszkalne nie połączone ze sobą. W 2017 r. właściciele wykonali roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworu drzwiowego do pomieszczenia wc, rozbiórce części ścianki działowej i postawieniu nowej ścianki działowej z repigsów, tworząc tym samym pomieszczenie łazienki.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie kwalifikując wykonane roboty jako przebudowę. Wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się na działkach, na których zostały zaprojektowane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie wymaga

W wyniku wniesionego odwołania przez wnioskodawców, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. ŚWINB w swoim orzeczeniu wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych robót doszło do wyodrębnienia samodzielnego lokalu mieszkalnego na parterze, a co za tym idzie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na wielorodzinny. W związku z wydzieleniem w przedmiotowym budynku lokalu mieszkalnego, PINB dla Miasta B. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien rozważyć zastosowanie przepisu art. 71 ustawy Prawo budowlanego oraz ustalić czy zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku jest zgodna z obecnymi przepisami prawa, a w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz ustawą o własności lokali.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powiatowy wezwał wnioskodawców do złożenia wyjaśnień w sprawie wyodrębnienia dodatkowego lokalu mieszkalnego w budynku nr [...] ul. [...] w B. oraz przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w związku z wyodrębnieniem dodatkowego lokalu mieszkalnego. W dniu [...] r. organ powiatowy przesłuchał A.C. na okoliczność wyodrębnienia dodatkowego lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku. Oświadczyła ona, że roboty budowlane, które doprowadziły do wyodrębnienia lokalu przeprowadzono w 2017 r. polegały na remoncie już istniejącego od lat 60- tych XX wieku lokalu mieszkalnego. Już wtedy istniały dwa wejścia, tylko wejście do wc było z korytarza oraz że wcześniej istniała już ta część kuchenna. Wykonane roboty polegały na zamurowaniu otworu drzwiowego do wc i połączeniu wc z resztą lokalu oraz postawieniem ścianki z płyt gipsowych. Ponadto oświadczyła, że ta część wyodrębniona użytkowana jest co najmniej od 1968r. jako samodzielny lokal, w przeszłości mieszkały tam rodziny z przydziału. W dniu [...] r. przedłożono do PINB dla Miasta B. ocenę techniczną wykonanych robót w lokalu na parterze przedmiotowego budynku. Z wniosków oceny wynika, że jakość robót nie budzi zastrzeżeń, wykonano je zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, nie mają negatywnego wpływu na budynek i nie stanowią zagrożenia dla mienia i ludzi.

W dniu [...] r. A.C. przedłożyła w organie powiatowym pismo z ZGM B., w którym poinformowano, że nie ma dokumentów na podstawie których zasiedlany był budynek oraz, że z kopii posiadanych przez ZGM dokumentów wynika, że zostały wydane dwie decyzje dla parteru. Organ powiatowy pismem z dnia [...] r. zwrócił się do ZGM o udostępnienie kopii przedmiotowych decyzji.

PINB dla Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu dodatkowego lokalu mieszkalnego na parterze budynku, przy ul. [...] w B.

W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, iż zgodnie z zaleceniem ŚWINB rozważył problem zastosowania w sprawie ustawy o własności lokali, tekst jednolity z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 737, z późn. zm.). Przepis art. 2 ust. 1 c ustawy o własności lokali w brzmieniu od dnia 23.08.2018 r. (a więc aktualnym w dacie orzekania), stanowi, iż odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. Z kolei stosownie do art 2 ust 1a i 1b ustawy o własności lokali, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Jak z tego wynika zważywszy zwłaszcza na to, że przedmiotowy budynek wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r., nie mają do niego zastosowania ograniczenia wynikające z art 2 ust 1 ustawy o własności lokali w związku z definicją budynku jednorodzinnego zawartą w ustawie Prawo budowlane. Innymi słowy, wydzielenie w przedmiotowym budynku kolejnego lokalu mieszkalnego nie spowodowało, iż budynek stał się budynkiem wielorodzinnym, a co za tym idzie nie mają do niego zastosowania regulacje odnoszące się do budynków wielorodzinnych, określone m.in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 71 Prawa budowlanego, organ powiatowy stwierdził, iż fakt wydzielenia w przedmiotowym budynku lokalu mieszkalnego nie doprowadził do zmiany sposobu użytkowania. Powołał się tu m.in. na wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2141/16 i II SA/G1 509/16 uznając, iż z punktu widzenia norm prawa budowlanego ma znaczenie tylko to, czy dla nowego sposobu użytkowania przewidziane są: "inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania." Natomiast w tym przypadku, wydzielenie trzeciego lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku nie skutkowało zmianą jego status z mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny. Dla użytkowania budynku jednorodzinnego, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003r., w którym wydzielono trzy lokale mieszkalne, nie przewidziano innych wymogów. Wcześniejsze rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pojęciem zabudowy jednorodzinnej obejmowało także budynki mieszkalne jednorodzinne zawierające nie więcej niż cztery lokale mieszkalne.

W wyniku kolejnego odwołania wnioskodawców ŚWINB wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem ŚWINB, decyzja organu pierwszej instancji jest co najmniej przedwczesna. Powołane przez niego przepisy ustawy o własności lokali nie przesądzają o tym, że nie mamy w tym przypadku do czynienia z powstaniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Stwarzają one jedynie możliwość wydzielenia dwu samodzielnych lokali mieszkalnych.

Natomiast kluczową kwestią jest to, czy dla nowego sposobu użytkowania przewidziane są "inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania." Skoro z akt sprawy wnika, iż części pomieszczeń mieszkalnych oznaczonych na szkicu do pisma z dnia 21.10.1968 r. jako "wc, pokój, pokój, p. pokój" obecnie znajduje się "łazienka, p. pokój, pokój i kuchnia ( bez urządzeń gazowych)", zmienił się sposób użytkowania nowych pomieszczeń w stosunku do tych, które istniały przed przebudową z uwagi na zmianę wyżej wymienionych norm w zakresie bezpieczeństwa.

Ponadto, w przypadku budynków wielorodzinnych mieszkania winny odpowiadać warunkom technicznym określonym w przepisach § 90-95 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tekst jednolity z dnia 17 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422).

Nie bez znaczenia jest też kwestia zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania, gdyż może to prowadzić do zmiany warunków bezpieczeństwa.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, który podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, organ I instancji powinien wdrożyć procedurę przewidzianą w art. 71 Pr. bud. W trakcie dalszego postępowania powinien także zbadać czy zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z mpzp.

W sprzeciwie z 18 lipca 2019 r. A. C. i L. C. (dalej: Skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika, podnoszą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszą do:

1/ art. 71 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowania polegające na błędnym przyjęciu, że przeprowadzone przez Skarżących czynności w ich lokalu mieszkalnym stanowią zmianę sposobu użytkowania obiektu, o którym mowa w przywołanym przepisie, podczas gdy wykonane przez Skarżących czynności nie stanowią domniemanej zmiany;

2/ art. 2 ust. 1c w zw. z art. 2 ust. 1a i 1b ustawy o własności lokali, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że dokonane przez Skarżących zmiany w ich lokali doprowadziły do wyodrębnienia przez nich kolejnego lokalu mieszkalnego, podczas gdy do takiego wyodrębnienia nie doszło.

Naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczą:

1/ art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe przyjęcie, że brak było podstaw do uznania sprawy za bezprzedmiotową, co w konsekwencji doprowadziło do wydania kwestionowanej przez organ odwoławczy (a zasadnej z punktu widzenia Skarżących) decyzji umarzającej postępowanie przez organ I instancji;

2/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zastosowanie tych przepisów w sposób wybiórczy i w odniesieniu do wybranych fragmentów obszernego materiału dowodowego (zgromadzonego w dwukrotnie prowadzonym postępowaniu);

3/ art. 37 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Pełnomocnik skarżących wniósł o rozpoznanie sprzeciwu przez organ II instancji w trybie autokontroli i w tym trybie uwzględnienia sprzeciwu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania odwoławczego po myśli przepisu art. 138 § 1 k.p.a.

W przypadku nieuwzględnienia wniosku zawartego w punkcie poprzedzającym wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia przez Sąd poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Ponadto, zażądał rozważenia zastosowania wobec organu odwoławczego instytucji sygnalizacji zawartej w przepisie art. 155 § 1 p.p.s.a.

Z przedstawionym rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić - z wielu względów, o których poniżej.

Redakcja art. 71 Pr. bud., co przyznają skarżący, uzasadnia stanowisko, iż wymienione w tym przepisie nie zawierają katalogu wyczerpującego sytuacji powodujących zmianę sposobu użytkowania lokalu. Wymienione w tym przepisie rodzaje działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo, co za tym idzie, mieścić się będzie w tej normie także inne działanie, które może wpływać na zmianę sposobu. Organ II instancji wskazuje, jako skutek wprowadzonych zmian, na okoliczność w postaci zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Swą tezę organ wspiera orzeczeniem WSA w Lublinie z dnia 18.02.2009 r., sygn. akt: SA/Lu 772/08, które zostało wdane w innym stanie faktycznym, właściwym dla obiektów o charakterze działalności usługowej (a nie jak w przypadku Skarżących - mieszkaniowej) i usiłuje w drodze nieuprawnionej analogii zastosować go do tej sprawy. Skarżący nie zgadzają się z taką kwalifikacją, w której nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Zresztą nawet gdyby próbować przyjąć tak sformułowany pogląd za dopuszczalny, to i tak należałoby mu odmówić racji bytu w omawianym przypadku. Jak bowiem wskazuje inne orzeczenie (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia: 27.02.2019 r. sygn. akt: II Sa/Go 3/19, LEX: 2634434) "Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania.". Takich porównań w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzano, nie stosowano także żadnych obliczeń czy choćby symulacji w zakresie rzeczonego "zintensyfikowania" sposobu użytkowania. A'priori przyjęto, że będzie ono na tyle doniosłe, że zagrażać będzie pod względem sanitarnym, przeciwpożarowym, zdrowotnym, nadto będzie miało wpływ na obciążenie budynku.

Skarżący wynajmują część ich lokalu jednemu najemcy na cele mieszkaniowe, wobec czego trudno byłoby zrozumieć, że może to spowodować w powyższy sposób rozumiane zagrożenie. Przyjmując takie kryteria, każde powiększenie się rodziny np. o zięcia, synową czy nowo narodzone dziecko miałoby analogiczny skutek

Pełnomocnik nie podziela stanowiska organu odwoławczego, zdaniem którego doszło do wydzieleniu kolejnego lokalu przez Skarżących. Ustanowienie /wyodrębnienie/ lokali mieszkalnych w w/w budynku miało miejsce w dniu: [...] r. , kiedy to jeden z tak wyodrębnionych lokali nabyła od Gminy B. matka Skarżącego L. C. (W. C.). W owym czasie ustanowiono dwa lokale mieszkalne. Jedynie w tzw. domach wielomieszkaniowych przy wyodrębnianiu poszczególnych lokali i sprzedawaniu ich najemcom jako przedmiot odrębnej własności stosowano metodę określania części we współwłasności budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, na podstawie stosunku powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej budynku (W. Czachórski /red./, System prawa prywatnego, I tom II, Warszawa 1977, s. 461). Budynek położony przy ul. [...] w B. nie podpadał jednak pod wymienioną regulację, ponieważ nie był domem wielomieszkaniowym, lecz tzw. małym domem mieszkalnym. Pojęcie to z kolei wywodzi się z ustawy z dnia: 10.04.1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. nr 14 poz. 84 ze zm.), która stanowiła, że "małym domem mieszkalnym" jest budynek obejmujący samodzielne lokale mieszkalne, których własność została lub może zostać wyodrębniona na rzecz różnych osób. Definicja ta została doprecyzowana w rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów z dnia: 26.06.1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego, a następnie zastąpiona definicją zawartą w kolejnym rozporządzeniu z dnia 8. 11, 1987 r. Obie te definicje wskazywały, że mały dom mieszkalny może obejmować 2 do 4 i samodzielnych lokali mieszkalnych (nadto ta z 09.11.1987 r. określała ilość izb na nie więcej L 20) oraz lokale użytkowe, nie wliczane w skład powierzchni użytkowej lokali i mieszkalnych.

Wprawdzie "stare" prawo lokalowe z 1974 roku zostało uchylone ustawą z dnia: 02.07.1994 o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U nr 105 poz. 509 ze zm.), która weszła w życie w dniu 12 listopada 1994 r., niemniej jednak obowiązywało w dacie ustanawiania odrębnych lokali w budynku przy ul. [...] w B.

Prowadzi to do wniosku, że organ II instancji w sposób wybiórczy podszedł do oceny prawnej związanej z wydzieleniem lokali w w/w budynku i (najprawdopodobniej) w sposób błędny przyjął, że doszło do wyodrębnienia "kolejnego" lokalu w tym budynku. Gdyby bowiem Skarżącym zależało na rzeczywistym wyodrębnieniu jeszcze jednego lokalu (do czego nawiasem mówiąc mieliby prawo), to podejmując odpowiednie czynności prawne dążyliby do zrealizowania takiego zamiaru. Tymczasem takie wyodrębnienie nie było do tej pory intencją Skarżących i przypisywanie im przekroczenia obowiązujących norm w tym zakresie jest bezzasadne. Kres wszelkim spekulacjom w tej materii powinna położyć Opinia techniczna rzeczoznawcy budowlanego, jaką Skarżący zlecili. Opinia w sposób autorytatywny potwierdza, że nie doszło do wyodrębnienia kolejnego lokalu przez Skarżących.

Pełnomocnik nie podziela także stanowiska ŚWINB co do tego, że umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego nastąpiło przedwcześnie, skoro procedowanie w tej sprawie trwało prawie rok i w tym czasie można było wyjaśnić istotne okoliczności sprawy. W jego ocenie, nie jest nawet wykluczone, że mamy do czynienia z przewlekłością postępowania, "za którym stoi nieprzejednane stanowisko organu II instancji, które jest niezrozumiałe w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego". Z jednej bowiem strony organ ten ceduje na organ I instancji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, a gdy czynności te za pierwszym razem zostają wykonane, to podczas drugiego odwołania po raz kolejny uznaje, że jeszcze coś trzeba uzupełnić. Jak zauważa, organowi II instancji nie tylko przysługuje prawo do wydania decyzji reformatoryjnej, lecz także niczym nie skrępowana inicjatywa dowodowa. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym dlaczego z tych uprawnień nie skorzystał i dlaczego doszedł do przekonania, że właściwe będzie rozstrzygnięcie kasatoryjne.

W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, zdaniem którego zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalana na uznanie, iż postępowanie powinno zakończyć się decyzją umarzającą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest uzasadniony.

W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jednocześnie, co ma istotne znaczenie dla wykładania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Analiza postanowień ww. przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Stan faktyczny sprawy nie powinien budzić większych wątpliwości, skoro w budynku mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym przy ul. [...] w B., w wyniku robót budowlanych prowadzonych w 2017 r., doszło do wyodrębnienia nowego lokalu mieszkalnego na parterze. Roboty te polegały na zamurowaniu otworu drzwiowego, prowadzącego z korytarza do pomieszczenia wc, rozebraniu ok 1 m. ścianki i dobudowaniu ścianki z regipsów w celu utworzenia łazienki. Wcześniej (szkic z października1968 r.) na pomieszczenie to składały się: "w.c, pokój, pokój, p. pokój", zaś obecnie (po wykonaniu tych robót) znajduje się tam: "łazienka, p. pokój, pokój i kuchnia ( bez urządzeń gazowych )". Niezależnie od tego, jak był wcześniej wykorzystywany lokal położony na parterze budynku, w szczególności zaś to, że jego część, w której były wykonywane roboty budowlane użytkowana była w celach mieszkalnych, dopiero w wyniku tychże robót, część ta stała się lokalem mieszkalnym. Chodzi zwłaszcza o wyodrębnienie kuchni oraz łazienki. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy o z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (2019, poz. 737), samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

W efekcie zatem dotychczasowy budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym zgodnie z przepisami mogą być dwa lokale mieszkalne, stał się budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. W przepisach prawa budowalnego, ani też w przepisach z nimi związanymi, niema co prawda definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ale w art. 3 ust. 2a z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: Pr. bud.) znajdujemy definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Będzie to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wobec tego inny budynek, który nie spełnia wymogów wynikających z tej definicji, traktować trzeba jako budynek mieszkalny wielorodzinny.

Do budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdują zastosowanie przepisy (standardy) określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w rozdz. 7 "Szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych".

Zdaniem organu odwoławczego, które Sąd podziela, wyodrębnienie nowego lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku doprowadziło do zmiany jego charakteru (z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny), a tym samym, zwłaszcza ze względu na wymogi dotyczące budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynikające z rozporządzenia, konieczność dokonania oceny (ustaleń) czy nie doszło do zmiany sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. Jest bowiem prawdopodobne, że zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Chodzi także o zmianę w zakresie intensywności użytkowania obiektu, co także kwalifikowane jest jako zmiana sposobu użytkowania.

Okoliczności te, mające dla sprawy charakter istotny, nie zostały przez organ I instancji wyjaśnione z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., stąd uzasadnione było wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Ze względu na zasadę dwiunstancyjności organ odwoławczy nie mógł orzec w sprawie merytorycznie, uzupełniając wcześniej braki postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji w ramach uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. Nie byłoby możliwe w takiej sytuacji uruchomienie typowego trybu weryfikacji wydanej decyzji. Trzeba ponadto zauważyć, że wydana przez niego decyzja, z ewentualnym wykorzystaniem możliwości wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a., w istocie byłaby rozstrzygnięciem merytorycznym (a nawet w innej sprawie), podczas gdy decyzja pierwszoinstancyjna o umorzeniu postępowania w sprawie miała charakter czysto formalny.

Wobec tego organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a wady tej nie da się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, jak wyjaśniono wyżej, ma istotny (zasadniczy) wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze tak w części dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego jak i postępowania administracyjnego

Odwołanie organu II instancji do postanowień art. 71 Pr. bud. było, jak wykazano wyżej, całkowicie zasadne. Podobnie uzasadnione było odwołanie do przepisów ustawy o własności lokali, skoro chodziło jedynie o zdefiniowanie lokalu mieszkalnego, a nie o ustanowienie odrębnej własności lokalu.

Z przyczyn wskazanych wyżej wynika jasno, że sprawa nie miała charakteru bezprzedmiotowego, stąd organ I instancji przedwcześnie skorzystał z art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie.

Sąd nie dostrzegł tego, aby art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. były stosowane przez organ II instancji w sposób wybiórczy i w odniesieniu do wybranych fragmentów obszernego materiału dowodowego. Podobnie rzecz się ma z naruszeniem art. 37 § 1 pkt. 2 k.p.a., skoro tok postępowania oraz jego czas prowadzenia mieścił się w ramach zasad określonych w k.p.a.

Z tych względów Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) oddalił sprzeciw.