Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 196/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6147 Archiwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 146
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 33
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 9, art. 11, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na akt Dyrektora Archiwum Narodowego z dnia 2 listopada 2016 r. nr [ ] w przedmiocie zobowiązania do prowadzenia archiwum zakładowego I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Dyrektora Archiwum Narodowego na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Archiwum Narodowego aktem z dnia 2 listopada 2016 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1506; powoływanej dalej w skrócie jako "ustawa archiwalna") ustalił [...]Spółkę z o.o. w K. jako jednostkę organizacyjną, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, obowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego, zgodnie z art. 33 ust. 1, art. 34 i 35 ustawy archiwalnej.

Dyrektor Archiwum Narodowego wyjaśnił, iż ustalenie [...] Sp. z o.o. w K. jako jednostki wytwarzającej materiały archiwalne zostało podjęte z uwagi na prowadzoną przez Spółkę specyficzną działalność w zakresie pozyskiwania i sprzedaży gruntów dla inwestorów, rewitalizacji zabytkowego kompleksu szpitalno-parkowego w K. oraz znaczenie historyczne.

Organ wskazał, iż [...] Sp. z o.o. została utworzona przez Województwo [..] i B na mocy umowy spółki zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 31 sierpnia 2005 r. przed notariuszem B.O. w Kancelarii Notarialnej w K. (rep. [...]). Tekst jednolity umowy Spółki pochodzi z dnia 12 czerwca 2013 r. Spółka została zarejestrowana w KRS w dniu 7 października 2005 r. pod nr [...]. Organ wskazał, że od 2013 r. 100% udziałów w Spółce posiada Województwo [...]. Organizacja Spółki określona została w regulaminie organizacyjnym z dnia 2 grudnia 2013 r.

Dyrektor Archiwum Narodowego ] wyjaśnił, że Spółka powstała jako spółka celowa do przygotowania 140 ha gruntów dla inwestycji C Sp. z o.o. w N., zgodnie z umową zawartą pomiędzy Spółką a Województwem [...] w dniu 14 października 2005 r. Od 2006 r. Spółka rozszerzyła działalność i pozyskiwała tereny także dla innych firm w specjalnej strefie ekonomicznej w N.

Organ wskazał, że w 2012 r. Zarząd Województwa [...] powierzył Spółce zadanie kompleksowej rewitalizacji zabytkowego kompleksu szpitalno-parkowego w K. (Uchwałami: nr [...] z dnia 12 lipca 2012 r. w sprawie zawarcia trójstronnego porozumienia w przedmiocie rewitalizacji nieruchomości województwa [...] położonych w K. oraz nr [...] z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie oddania w użyczenie na rzecz Spółki pod firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. nieruchomości położonych w K.), co jest obecnie jej głównym zadaniem.

Organ wyjaśnił, iż materiały archiwalne stanowi w szczególności dokumentacja dot. pozyskiwania i sprzedaży gruntów pod budowę fabryki C oraz innych firm w specjalnej strefie ekonomicznej w N., a także dokumentacja z zakresu rewitalizacji zabytkowego kompleksu szpitalno-parkowego w K.

Powyższych ustaleń dokonano na podstawie wyników ekspertyzy archiwalnej przeprowadzonej w Spółce w dniu 19 lipca 2016 roku.

Dyrektor wskazał, że wniosek o ustalenie Spółki [...] Sp. z o.o. w K. jako jednostki wytwarzającej materiały archiwalne został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Archiwalnej Oceny Dokumentami Archiwum Narodowego w dniu 30 sierpnia 2016 r.

Organ poinformował, że kontrolę, o której mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy archiwalnej, w Spółce [...] przeprowadzać będzie Archiwum Narodowe w K., do którego należało w terminie 30 dni od dnia doręczenia aktu ustalenia spółki przesłać informację o podjętych w spółce działaniach, mających na celu zorganizowanie archiwum zakładowego oraz o przepisach wewnętrznych odnoszących się do usytuowania archiwum zakładowego w strukturze organizacyjnej Spółki.

Organ wskazał, iż utworzenie i zorganizowanie archiwum zakładowego skutkuje koniecznością opracowania nowych lub znowelizowania dotychczasowych:

instrukcji kancelaryjnej określającej szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych;

sposobu klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie jednolitego rzeczowego wykazu akt;

instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwum zakładowego - określanych w porozumieniu z Naczelnym Dyrektorem Archiwów Państwowych lub dyrektorem właściwego miejscowo archiwum państwowego na podstawie upoważnienia Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, co wynika z art. 6 ust. 2 ustawy archiwalnej.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższy akt wniosła strona skarżąca – [...].

Strona skarżąca wniosła o uchylenie aktu administracyjnego Dyrektora Archiwum Narodowego w K. z dnia 2 listopada 2016 roku, znak: [...].

Zaskarżonemu aktowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym

zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1506) poprzez ustalenie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. jako jednostki organizacyjnej obowiązanej do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego, mimo iż Spółka prowadzi we własnym zakresie archiwizację akt i obowiązują w niej wewnętrzne przepisy kancelaryjno-archiwalne, a wytwarzana dokumentacja nie ma wartości historycznej, informującej o działalności Państwa Polskiego czy jednostki samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek administracyjnych, których nie dałoby się ustalić na podstawie danych z innych właściwych organów i rejestrów;

prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej, poprzez niewyjaśnienie

wszystkich okoliczności sprawy i niewskazanie rzeczowych motywów nałożenia

obowiązku, w szczególności jakie konkretne dokumenty lub rodzaje dokumentów związanych z przytaczaną w akcie działalnością spółki mają charakter historyczny.

Strona skarżąca wskazała, że pismem z dnia 17 listopada 2016 r. dokonała wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W treści wezwania spółka nie kwestionowała, iż jest "samorządową jednostką organizacyjną", o jakiej mowa w art. 33 ustawy archiwalnej. Skarżąca podkreśliła, że przesłanką konieczną do nałożenia na jednostkę organizacyjną obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego, jest powstawanie w tejże jednostce materiałów archiwalnych. W ocenie strony skarżącej w treści aktu z dnia 2 listopada 2016 roku Dyrektor Archiwum Narodowego w K. nie wskazał w sposób wystarczający czynników wpływających na konieczność prowadzenia archiwum zakładowego. Wyjaśniła, że nie wytwarza bezpośrednio oryginalnych dokumentów związanych z działalnością w zakresie pozyskiwania i sprzedaży gruntów dla inwestorów oraz rewitalizacji zabytkowego kompleksu szpitalno-parkowego w K. Wskazała, iż wszystkie dokumenty związane z przedmiotem działalności Spółki, jak akty notarialne, mapy, wyciągi z rejestru gruntów, odpisy z ksiąg wieczystych oraz inne tym podobne znajdują się przede wszystkim w zasobach właściwych organów rejestrowych.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 20 grudnia 2016 roku, znak: [...], Dyrektor Archiwum Narodowego w K. stwierdził, iż w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa. W piśmie wyjaśniono, że Spółka spełnia przesłankę "innej jednostki organizacyjnej", o której mowa w art. 33 ust 1 ustawy archiwalnej oraz ponownie stwierdzono, że w Spółce powstają materiały archiwalne. Dalej zacytowano przepis art. 1 ustawy archiwalnej i wskazano, że w spółce powstają materiały archiwalne świadczące o historii K. i regionu (w szczególności historii gospodarczej). Podkreślono znacznie dokumentacji związanej ze sprzedażą gruntów na rzecz inwestorów zagranicznych w specjalnej strefie ekonomicznej i rewitalizację Zespołu szpitalno-parkowego, podkreślając, że Zespół wpisany jest do rejestru zabytków.

W ocenie strony skarżącej, powyżej przedstawiona argumentacja nie stanowi prawidłowego uzasadnienia aktu podjętego przez Dyrektora Archiwum Narodowego w K. Strona skarżąca zarzuciła, że sam akt nie posiadał żadnego uzasadnienia prawnego, bowiem przywołanie art. 1 ustawy archiwalnej miało miejsce dopiero w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem strony skarżącej jest to tylko cytowanie przepisu bez dokonania jego subsumcji w zaistniałym stanie faktycznym. Wskazała, iż organ wydający zaskarżony akt operuje w swojej korespondencji pojęciem "dokumentacja dot. pozyskiwania i sprzedaży gruntów pod budowę fabryki C. oraz innych firm w specjalnej strefie ekonomicznej w N. oraz rewitalizacji Zespołu szpitalno-parkowego w K.". Skarżąca zarzuciła, że nie dowiedziała się, co w tej dokumentacji posiada charakter, o jakim mowa w art. 1 ustawy archiwalnej, dlatego, że organ nie wskazał żadnego konkretnego dokumentu albo rodzaju dokumentu, który spełniałby takie kryteria. Strona skarżąca podniosła, że umowy sprzedaży gruntów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa są sporządzane w formie aktów notarialnych rejestrowanych w prowadzonych przez sporządzających je notariuszy repertoriach. Umowy te, jako przenoszące własność nieruchomości, które to prawo podlega ujawnianiu w księgach wieczystych, składane są wraz z wnioskiem o wpis tego prawa do zbioru dokumentów księgi wieczystej. Zatem, w ocenie strony skarżącej, tego typu dokumentacja jest właściwie zabezpieczona na przyszłość.

Jeżeli chodzi o działalność polegającą na rewitalizacji zespołu szpitalno-parkowego w K., to zespół jest wpisany do rejestru zabytków. Oznacza to, według strony skarżącej, prawny obowiązek uzyskiwania pozwolenia właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na każdą pracę w obrębie tego zespołu, a następnie decyzji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Do wniosków kierowanych w tym zakresie każdorazowo dołączane są egzemplarze projektu, które pozostają w tych organach. Zdaniem strony skarżącej, ponownie ustanawianie obowiązku archiwizacji dokumentacji w Spółce jest w tym kontekście nieuzasadnioną uciążliwością, na którą Spółki nie stać, gdyż w Spółce nie zatrudnia się jak dotąd pracowników kancelaryjno-biurowych. Wszyscy posiadający merytoryczne zadania pracownicy obowiązani są, zgodnie z zarządzeniami Prezesa Zarządu Spółki dotyczącymi instrukcji kancelaryjnej i obiegu dokumentów księgowych, do wykonywania czynności kancelaryjnych związanych z wytwarzaną i otrzymywaną przez nich korespondencją. Nadto jeden z pracowników, posiadający również odrębne zadania, dokonuje archiwizacji spraw zakończonych. Nałożone zaskarżonym aktem obowiązki będą musiały spowodować zwiększenie zatrudnienia i powierzenie niektórym pracownikom zadań wyłącznie kancelaryjno-biurowych. Jest to skutek, w ocenie strony skarżącej, który nie posiada żadnego ekonomicznego uzasadnienia, a wynika wyłącznie z aktu podjętego przez Dyrektora Archiwum Narodowego w K.

Strona skarżąca zarzuciła, że z treści art. 33 ustawy archiwalnej nie wynika bezpośrednio, czy akt wydawany w zakresie ustalenia jednostki ma charakter uznaniowy czy związany, więc podstawą zgodnego z prawem wydania takiego aktu powinno być jego prawne i faktyczne uzasadnienie obejmujące powołanie się na istotne z punktu widzenia zastosowanych przepisów ustalenia faktyczne. Tego, zdaniem strony skarżącej, w zaskarżonym akcie nie ma. Uzasadnienie aktu polega jedynie na przywołaniu przepisów i odgórnym stwierdzeniu, że ogólnie opisane sprawy wynikające z działalności Spółki mają charakter archiwalny. Takie wykonanie kompetencji wskazanej w art. 33 ustawy archiwalnej stanowi, w ocenie strony skarżącej, jego naruszenie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Archiwum Narodowego w K. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 13.07.2016 roku Archiwum Narodowe w K. zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach wszczęło postępowanie zmierzające do ustalenia, czy strona skarżąca wytwarza materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego i powinna być zobowiązana do prowadzenia archiwum zakładowego. Zwrócono się zatem do strony skarżącej celem udostępnienia dokumentacji wytworzonej i zgromadzonej oraz zgody na przeprowadzenie ekspertyzy archiwalnej.

W dniu 19 lipca 2016 roku pracownik archiwum K. J.-L. - kierownik Oddziału VI Archiwum, dokonała ekspertyzy archiwalnej. Ustalenia ww. ekspertyzy zostały ujęte w notatce służbowej z dnia 19.07.2016 roku, której treść obejmowała podstawy prawne działania i organizacji Spółki (bezsporne) oraz opis działalności spółki.

W ramach tej tematyki wskazano, iż strona skarżąca powstała w 2005 roku jako spółka celowa, której zadaniem było przygotowanie terenów pod inwestycje C Sp. z o.o. w N. Od 2006 roku Spółka rozszerzyła swoją działalność i przygotowywała tereny inwestycyjne pod kolejne inwestycje dla szeregu (ok. 11) inwestorów. Od 2012 roku Spółka zajmuje się również kompleksową rewitalizacją zabytkowego kompleksu szpitalno-parkowego położonego w K. Jako zadanie zlecone strona skarżąca wykonywała również prace przy przygotowaniu terenu pod C. na Światowe Dni Młodzieży.

Wnioski z przedmiotowej ekspertyzy, w ocenie przeprowadzającej ekspertyzę wskazywały, iż obecna działalność Spółki (administrowanie nieruchomościami nie należącymi do Spółki i wykonywanie remontów tych nieruchomości), nie generuje materiałów archiwalnych. Niemniej jednak z okresu wcześniejszego do materiałów archiwalnych należy przekwalifikować całość dokumentów dotyczących inwestycji C oraz innych firm w specjalnej strefie ekonomicznej. Wskazano również, iż duża część dokumentacji znajdującej się w Spółce dublowana jest dokumentacją w innych podmiotach, np. w Urzędzie Marszałkowskim, w Starostwie Powiatowym w W. (dokumenty dot. regulacji stanu prawnego i scalania nieruchomości w N.), umowy kupna i sprzedaży zawarte w księgach wieczystych oraz w aktach notarialnych u notariuszy, które przekazywane są po 10 latach do wydziałów ksiąg wieczystych. Ponadto dokumentacja powykonawcza realizowanych inwestycji zespołu szpitalno-parkowego (należącego do Województwa [...]) będzie przechowywana u zarządcy nieruchomości przez cały okres istnienia obiektów, zgodnie z zapisami Prawa budowlanego.

W dniu 27.09.2016 roku odbyło się posiedzenie Komisji Archiwalnej Oceny Dokumentacji Archiwum Narodowego w K. w składzie 5 osobowym. Jednym z punktów obrad była opinia dotycząca strony skarżącej. Uchwała podjęta większością głosów (3 za - 1 przeciw - 1 wstrzymujący się) wskazała na zasadność ustalenia przez Dyrektora Archiwum Narodowego w K. strony skarżącej jako jednostki wytwarzającej materiały archiwalne. W dyskusji podniesiono argumenty przemawiające za powyższym opierające się zarówno o charakter uprzedniej działalności spółki, jako operatora inwestycji w strefie ekonomicznej w N. (C i inne), jak i o obecne zadania dotyczące remontu zabytkowego kompleksu parkowo-szpitalnego i posiadaną dokumentację techniczną obiektów zabytkowych.

W dniu 2.11.2016 roku Dyrektor Archiwum Narodowego w K. na zasadzie art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy archiwalnej ustalił [...] Sp. z o.o. jako jednostkę organizacyjną, w której powstają materiały archiwalne, obowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego zgodnie z art. 33 ust. 1, art. 34 i 35 ustawy archiwalnej.

W dniu 17.11.2016 r. strona skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ramach procedury kontrolnej wywołanej tymże wezwaniem sporządzono pisemne umotywowane stanowiska osób głosujących za uchwałą rekomendującą Dyrektorowi wydanie skarżącego aktu. W dniu 20.12.2016 roku poinformowano stronę skarżącą o podtrzymaniu kwestionowanego ustalenia.

Zdaniem organu wydając przedmiotowy akt dopełnił on należytej staranności przy rozważaniu kwestii zakwalifikowania dokumentów wytworzonych i wytwarzanych jako materiałów archiwalnych. Decyzja została podjęta po szerokich konsultacjach odbytych kolegialnie przez osoby o wyróżniającej się wiedzy i doświadczeniu zawodowym w zakresie archiwistyki, przy jednoczesnym dogłębnym zbadaniu profilu działalności spółki oraz charakteru dokumentów wytwarzanych oraz przechowywanych obecnie w Spółce. Fakt niepodjęcia rekomendacji jednogłośnie świadczy właśnie o rzeczowym i merytorycznym charakterze owej procedury wewnętrznej - nie mającej charakteru fasadowego czy pozornego. Dodać należy, iż w skardze brak jest kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w toku tejże (co do zakresu działalności, charakteru i tematyki wytworzonej i wytwarzanej dokumentacji), zaś sprowadza się ona do kwestionowania kwalifikacji dokumentów jako materiałów archiwalnych.

Zdaniem organu spór sprowadza się do ustalenia, czy strona skarżąca wytworzyła i wytwarza dokumentację mającą znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej - między innymi o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - powstałą w przeszłości lub powstającą współcześnie. Faktycznie brak jest przy tym sporu jakiego rodzaju i o jakiej tematyce wytworzono dokumenty oraz jakie dokumenty obecnie są wytwarzane. Fakt, iż strona skarżąca jest jednostką specyficzną - spółką celową - powołaną do realizowania szczególnych zadań powoduje, iż wytwarzane przez nią dokumenty mają znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych.

Zdaniem organu działalność strony skarżącej przygotowującej inwestycje od strony terenu, infrastruktury, stanowiła aspekt ważny i mający znaczenie dla ewentualnych przyszłych badań historycznych nad historią regionu, jednostek samorządu terytorialnego i wreszcie życia gospodarczego.

Organ wskazał, że nie chodzi tutaj wyłącznie o dokumenty formalne (np. akty notarialne) ale o komplet dokumentacji - w tym dokumentacji wewnętrznej, korespondencję między stronami (spółka/inwestor) - dające pełny obraz procesów przygotowania, planowania i realizowania inwestycji, jak również pozyskiwania inwestorów, analizy ich potrzeb, działań formalnych zmierzających do ich zaspokojenia i skłonienia do inwestowania.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej wyniki ekspertyzy archiwalnej pozwoliły na zidentyfikowanie szeregu obszarów działalności spółki skutkujących wytwarzaniem materiałów archiwalnych. Owe obszary działalności zostały w akcie skarżonym precyzyjnie wskazane. Charakter ekspertyzy archiwalnej - stanowiącej ogólne zbadanie przedmiotu działalności jednostki oraz wytworzonej dokumentacji nie pozwala na jej skatalogowanie, opisanie oraz wskazywanie poszczególnych dokumentów jako postawy aktu z art. 33 ustawy archiwalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Przepis art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1506 ze zm.; dalej powoływanej jako "ustawa archiwalna"), który stanowi podstawę materialnoprawną wydanego w niniejszej sprawie aktu, wskazuje, iż "archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne" (ust. 1). "Jednostki, w których tworzy się archiwa zakładowe, ustala: 1) w odniesieniu do jednostek obejmujących działalnością obszar całego Państwa – Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych; 2) w odniesieniu do innych jednostek – dyrektor właściwego archiwum państwowego" (ust. 3).

Ustawa archiwalna nie określa formy prawnej "tworzenia" archiwum zakładowego i "ustalania" jednostki, w których takie archiwum ma być utworzone.

W ocenie Sądu tworzenie archiwum zakładowego i ustalenie przez właściwy organ administracji jednostki, w której takie archiwum ma funkcjonować, jest aktem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Podstawę prawną do wydawania aktów administracyjnych indywidualnych stanowią ustawowe przepisy prawa materialnego. Akt administracyjny indywidualny jest aktem stosowania prawa, dokonującym władczej konkretyzacji tego prawa. Powinien on ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki, określone przepisami administracyjnego prawa materialnego. Tylko bowiem prawo materialne może przyznać, stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek.

Postanowienia art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 459) stanowi, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Przepis ten znajduje odzwierciedlenie w powszechnie panującym w doktrynie prawnej poglądzie, że pojęcie "jednostka organizacyjna" jest pojęciem nadrzędnym w stosunku do pojęcia "osoba prawna" i każda osoba prawna jest jednostką organizacyjną. Poza Skarbem Państwa, polski system prawny zna innego rodzaju państwowe osoby prawne.

Zdaniem Sądu, ustawa archiwalna, posługując się w art. 33 ust. 1 pojęciem jednostki organizacyjnej (państwowej lub samorządowej), nie zawęża go jedynie do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, lecz rozciąga go także na spółki prawa handlowego utworzone przez Skarb Państwa lub przez jednostki samorządu terytorialnego (jednoosobowe), przedsiębiorstwa państwowe, czy spółki prawa handlowego. Oznacza to, iż w przypadku powstawania materiałów archiwalnych wchodzących do państwowego zasobu archiwalnego, także wyżej wymienione podmioty mają obowiązek tworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego.

Wobec powyższego strona skarżąca, jako jednostka organizacyjna, może być adresatem powołanej wyżej ustawy.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tego rodzaju akty i czynności potwierdzają lub odmawiają potwierdzenia uprawnienia, bądź nakładają lub odmawiają nałożenia obowiązku, poza tokiem postępowania administracyjnego. Czynią to na zasadzie odrębnych uregulowań, nieuregulowanych przepisami k.p.a., reguł postępowania albo w trybie fragmentarycznie lub zgoła w ogóle nieuregulowanym przepisami prawa.

W ocenie Sądu jednak, skoro w związku z wydaniem aktu strona skarżąca jest zobowiązana do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego, a więc będzie zmuszona do założenia i prowadzenia archiwum zakładowego, to akt ten powinien – na zasadzie odpowiedniego stosowania art. 107 § 3 k.p.a. - zawierać uzasadnienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2013 r., II SA/Wa 1069/12). Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie powinno składać się z uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienia prawnego, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego aktu, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno być sporządzone w sposób realizujący zasady ogólne informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.).

W wydanym w przedmiotowej sprawie akcie administracyjnym zostały powołane przepisy prawa i określone zostały obowiązki nałożone na stronę skarżącą. W uzasadnieniu wskazano, że ustalenie strony skarżącej jako jednostki wytwarzającej materiały archiwalne zostało podjęte z uwagi na prowadzoną przez Spółkę specyficzną działalność w zakresie pozyskiwania i sprzedaży gruntów dla inwestorów, rewitalizacji zabytkowego kompleksu szpitalno-parkowego w K. oraz historyczne znaczenie powstającej w związku z tym dokumentacji. Wskazano także, że materiały archiwalne stanowi "w szczególności dokumentacja dot. pozyskiwania i sprzedaży gruntów pod budowę fabryki C oraz innych firm w specjalnej strefie ekonomicznej w N., a także dokumentacja z zakresu rewitalizacji zabytkowego kompleksu szpitalno-parkowego w K.". Organ powołał się przy tym na wyniki ekspertyzy archiwalnej przeprowadzonej w Spółce w dniu 19 lipca 2016 r. oraz pozytywną opinię Komisji Archiwalnej Oceny Dokumentami Archiwum Narodowego w K. z dnia 30 sierpnia 2016 r.

Zdaniem Sądu, skoro zakwestionowany w skardze akt jest skierowany do określonej strony, w tym przypadku Spółki z o.o. [...], to musi być on dla adresata zrozumiały, a w przypadku złożenia skargi do Sądu, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, musi dać materiał, który pozwoli poznać motywy, jakimi kierował się organ i dokonać oceny jego prawidłowości. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonego aktu tych wymogów nie spełnia. Nie wynika z uzasadnienia aktu w szczególności, dlaczego organ uznał, że dokumentacja dotycząca pozyskiwania i sprzedaży gruntów pod budowę fabryki C oraz innych firm w specjalnej strefie ekonomicznej w N., a także dokumentacja z zakresu rewitalizacji zabytkowego kompleksu szpitalno-parkowego w K. stanowią materiały archiwalne. Definicja materiałów archiwalnych znajduje się w art. 1 ustawy archiwalnej, zgodnie z którym materiałami archiwalnymi wchodzącymi do narodowego zasobu archiwalnego są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114 oraz z 2016 r. poz. 352) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Organ powinien w uzasadnieniu zaskarżonego aktu podać motywy uzasadniające zaliczenie wskazanych w akcie dokumentów do materiałów archiwalnych, tym bardziej, że powołany wyżej art. 1 ustawy archiwalnej pozwala na uznanie określonych materiałów za materiały archiwalne w oparciu o różne przesłanki. W przedmiotowej sprawie organ lakonicznie wskazał na "historyczne znaczenie" dokumentacji, nie uzasadniając w żaden sposób tego stanowiska.

Nadto treść zaskarżonego aktu nie wskazuje w jasny sposób zakresu dokumentacji, która została uznana za spełniającą przesłanki materiałów archiwalnych, gdyż w zaskarżonym akcie użyto sformułowania "w szczególności", które sugeruje, że poza dokumentacją, która została wymieniona poniżej tego sformułowania, materiałami archiwalnymi są także dokumenty dotyczące innych czynności dokonywanych przez stronę skarżącą.

Nadto należy podnieść, że do ustalenia przyczyn, z powodu których organ uznał, że strona skarżąca wytworzyła materiały archiwalne, nie prowadzi także analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, a powołanych w zaskarżonym akcie, a to notatki służbowej z ekspertyzy archiwalnej z 19 lipca 2016 r. oraz protokołu nr [...] posiedzenia Komisji Archiwalnej Oceny Dokumentacji Archiwum Narodowego w K. z dnia 30 sierpnia 2016 r.

Z pierwszego z powołanych dokumentów wynika, że strona skarżąca nie wytwarza obecnie materiałów archiwalnych. Nadto wynika z niego również, że dokumentacja już wytworzona jest w znacznej części dublowana w innych organach. Brak jest natomiast w powyższym dokumencie odniesienia do treści art. 1 ustawy archiwalnej. Powyższego odniesienia brak także w protokole nr [...] posiedzenia Komisji Archiwalnej Oceny Dokumentacji Archiwum Narodowego w K. z dnia 30 sierpnia 2016 r. Z protokołu wynika, że Komisja podjęła uchwałę w sprawie ustalenia strony skarżącej jako podmiotu wytwarzającego materiały archiwalne większością głosów (3 głosy za, 1 przeciw, 1 wstrzymujący się).

Z żadnego znajdującego się w aktach sprawy dokumentów nie można zatem odczytać motywów podjęcia rozstrzygnięcia stanowiącego istotę zaskarżonego aktu, sprowadzającego się do przekonującego wyjaśnienia, dlaczego dokumentacja wskazana w zaskarżonym akcie spełnia przesłanki "materiałów archiwalnych", o których mowa w art. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie organ naruszył zasady postępowania, Sąd nie miał możliwości dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.