Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 503/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 36a ust. 1 i 5, art. 48 ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] 2015 r. znak [...] – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 [z późn. zm.] – dalej: Prawo budowlane) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), nakazał współwłaścicielom nieruchomości (dalej: "współwłaściciele", "właściciele nieruchomości" lub "zobowiązani") sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] – w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia decyzji. Adresatami obowiązku byli: E. L., A. T., J. P., M. [...]P., E. N., S. N., F. W., M. C., J.[...]C., K. K., M. K., K. W. i M. W.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...], na podstawie art. 138 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanych – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz w części, w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art 104 k.p.a. – i w tym zakresie rozstrzygnął na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, a także określił termin wykonania nałożonych obowiązków na termin do dnia 12 czerwca 2015 r. W pozostałej zaś części WWINB zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu 28 kwietnia 2014 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w [...] w gminie [...]. W jej trakcie ustalił, że na części tej działki, przynależnej do lokalu znajdującego pod adresem ul. [...] zlokalizowane są dwa zbiorniki bezodpływowe służące do odprowadzenia ścieków sanitarnych z mieszkań pod adresami ul. [...] i [...]; włazy do powyższych zbiorników zlokalizowane są w odległości 2,16 m i 3,4 m od otworów okiennych w budynku mieszkalnym oraz w odległości 2,36 i 1,5m od ogrodzenia; z dziennika budowy nr [...] wynika, że zbiorniki wykonano przed 2 grudnia 2010 r.

Ponadto PINB ustalił, że:

- budynek na działce nr [...] realizowany był przez inwestora – spółkę A Sp. z o.o. [...] na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2010 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę "[...] zespołów - [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (łącznie [...] lokali mieszkalnych), jednego zespołu – [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (łącznie [...] lokali mieszkalnych) i jednego zespołu – [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (łącznie [...] lokali mieszkalnych) oraz [...] zbiorników bezodpływowych na ścieki o V 5 m² na terenie działki [...] w [...] w gminie [...];

- lokalizacja zbiorników została wyrysowana na projekcie zagospodarowania terenu, jednak nie zwymiarowano odległości zbiorników od budynku czy ulicy; w części opisowej projektu zawiera opis w odniesieniu do odprowadzania ścieków, że dla każdego budynku projektuje się oddzielny szczelny zbiornik bezodpływowy; lokalizacja zbiorników zgodnie z projektem zagospodarowania terenu w taki sposób, że minimalna odległość włazu zbiornika od okien wynosić będzie 5 m, a od granic i projektowanych linii ogrodzeń 2 m;

- w skład zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki wchodzi tabela z różnymi typami zbiorników, wśród których zaznaczono typ o średnicy (wysokości 1,2 m i długości 4,5 m oraz pojemności 5 m³);

- decyzją z dnia [...] 2010 r. znak [...] Burmistrz Gminy M. zatwierdził projekt podziału działki [...] (m.in. na działkę nr [...]);

- PINB w dniu 29 kwietnia 2011 r. wydał zaświadczenie o przyjęciu zawiadomieniu o zakończeniu budowy [...] zespołów budynku mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych – łącznie [...] lokale mieszkalne i jednego zespołu – [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych – łącznie [...] lokali mieszkalnych, zlokalizowanych na działkach powstałych w wyniku podziału działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] – m.in. działki nr [...];

- na podstawie mapy zasadniczej – inwentaryzacji budynku z dnia 11 kwietnia 2011 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, organ ustalił, że na terenie działki nr [...] w [...] zlokalizowanych jest 8 zbiorników bezodpływowych.

Przy takich ustaleniach PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] w gminie [...] – z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz z obowiązującymi przepisami.

Następnie PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego wydał decyzję z dnia [...] 2014 r. znak: [...], którą nakazał inwestorowi A Sp. z o.o.: 1) usunięcie dwóch zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne z działki nr [...] obsługujące budynek przy ul. [...]; 2) wykonanie jednego zbiornika na ścieki sanitarne na tej działce służący obsłudze budynku przy ul. [...], zlokalizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym – w odległości 5 m od okien pomieszczeń służących na stały pobyt ludzi i w odległości 3 m od granicy działki.

WWINB decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]) – w wyniku rozpatrzenia odwołania spółki A – uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując organowi m.in. na potrzebę rozważenia, który podmiot powinien być adresatem obowiązków nakładanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Prowadząc ponownie postępowanie, PINB w dniu 19 grudnia 2014 r. przeprowadził ponownie kontrolę na działce nr [...]. W jej trakcie ustalił lokalizację 8 zbiorników bezodpływowych w stosunku do okien w budynku mieszkalnym oraz granicy nieruchomości, a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydał w dniu [...] 2015 r. decyzję nakładającą obowiązek na współwłaścicieli nieruchomości.

Odwołanie złożyli następujący spośród adresatów obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] 2015 r.: E. L., A. T., J. P., M. [...]P., E. N., S. N., F. W., M. C., K. K., M. K., K. W. i M. W., którzy wnieśli o jej uchylenie. Skarżący podkreślili, że PINB błędnie ustalił zobowiązanego, gdyż według nich to inwestor, który do dziś nie przekazał im dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, winien być zobowiązany do naprawienia własnych błędów.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 2 kwietnia 2015 r. WWINB wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organ powiatowy zasadnie stwierdził, iż inwestor zrealizował budowę przedmiotowego obiektu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec tego WWINB uznał za zasadne w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa – zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, który zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Odwołując się do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, organ zaznaczył, że zgłoszenie zakończenia budowy przez inwestora nie może stanowić przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych zgodnie pozwoleniem na budowę; nie ma też podstaw prawnych by w zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku przypisać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę.

Przy tak przedstawionych poglądach prawnych WWINB podkreślił, że zmiana lokalizacji zbiorników bezodpływowych i ich liczby (zamiast 4 zrealizowano 8) jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jest to odstępstwo w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu. Ponadto dodał, że również sama lokalizacja tych zbiorników narusza przepisy w zakresie odległości od okien pomieszczeń służących na stały pobyt ludzi, jak również odległości tych zbiorników od granicy działki, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – § 36 ust. 2.

W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie "zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz przepisami budowy zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne na dz. nr [...] przy ul. [...] w m. [...], gm. [...]" i nałożył, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Ponadto wskazał na dalsze konsekwencje prawne odpowiednio – wykonania (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) lub zaniechania wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w terminie.

WWINB podkreślił, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy poza sporem pozostaje to, że teren objęty aktualną inwestycją nie jest tożsamy z terenem, który obejmował inwestycję zatwierdzoną pierwotnym projektem, bowiem inwestor dokonał podziału pierwotnej działki na mniejsze; dokonał także zmiany usytuowania przedmiotowych zbiorników, jak i ich liczby. Ponadto WWINB wskazał na to, że na dzień orzekania przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie inwestor zbył prawa do nieruchomości na rzecz obecnych właścicieli nieruchomości.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego – inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności określonych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Wobec tego, odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez wszystkich odwołujących, organ stwierdził, że dopuszczalność nałożenia nakazu na inwestora sądy administracyjne obwarowują dodatkowym tytułem posiadania przez niego tytułu prawnego do obiektu budowlanego – nieruchomości. Organ przywołał w tym zakresie stanowisko orzecznictwa oraz przepisy art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdzając, że w świetle przepisów tej ustawy organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy na nieruchomości, do której na tytuł uprawniający do wykonywania robót budowlanych. W ocenie WWINB, skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie – inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cel budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem organu różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienia inwestora do wykonywania robót budowlanych (organ odwołał się do poglądów orzecznictwa). W ocenie WWINB oznacza to, że organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i na tej podstawie ustala, kto w danej sprawie winien być zobowiązanym do wykonania obowiązków legalizacyjnych.

Wskazując na dane wynikające z księgi wieczystej, WWINB podniósł, że inwestor zbył prawa do nieruchomości na rzecz obecnych właścicieli i aktualnie nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego uznał, że PINB prawidłowo skierował nakaz do właścicieli nieruchomości, mimo że w zaskarżonej decyzji brak wyjaśnienia tej kwestii.

Organ wyjaśnił również że w postępowaniu legalizacyjnym nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego; innymi słowy – organ nadzoru budowlanego nie orzeka o odszkodowaniu za wady budynku. Ponadto WWINB wyjaśnił, że niedopełnienie przez inwestora obowiązków określonych w art. 60 Prawa budowlanego jest podstawą do roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, których dochodzenie mogłoby się odbyć w trybie postępowania przed sądem powszechnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Niemniej jednak stwierdził, że po zbyciu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością nieprzekazanie określonych dokumentów, wbrew argumentom podnoszonym przez odwołujących, nie może być podstawą do nałożenia na niego obowiązków wynikających np. z art. 51 Prawa budowlanego.

Ponadto WWINB uznał, że nieprzekazanie przez inwestora inwentaryzacji powykonawczej przyłączy organowi powiatowemu lub współwłaścicielom nieruchomości nie może mieć wpływu na wydanie decyzji naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przy tym wyjaśnił, że pomiary wykonane przez PINB miały na celu jedynie ustalenie, czy nastąpiła zmiana lokalizacji zbiorników (względem lokalizacji zatwierdzonej w projekcie) i ewentualne stwierdzenie naruszenia przepisów.

W ocenie organu odwoławczego potencjalne przyłączenie budynku mieszkalnego do kanalizacji ogólnospławnej, którą planuje wykonać w przyszłości gestor sieci wodno-kanalizacyjnej nie może powodować odstąpienia od próby legalizacji już zrealizowanych zbiorników bezodpływowych, a wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami technicznymi.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu, że właściciele lokali na piętrze nie mogą korzystać z ogródków przydomowych, z których korzystają lokatorzy parteru, organ podkreślił, że prawo do korzystania z części nieruchomości (np. na tworzenie ogrodów) nie jest równoznaczne z prawem własności, zatem nie wyłącza możliwości rozporządzania gruntem przez wszystkich współwłaścicieli, jednak kwestie korzystania z nieruchomości należą do właścicieli i pozostają poza kompetencją organów nadzoru budowlanego.

WWINB zaznaczył również, że kierownika budowy ustala się na podstawie zapisu w dzienniku budowy, a nie na podstawie tego, kogo inwestor – A Sp. z o.o. wyznaczył do kontaktów z przyszłymi właścicielami nieruchomości.

Brak wskazania w podstawie prawnej przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma, zdaniem WWINB, istotnego wpływu na wynik sprawy, dlatego WWINB skorzystał z kompetencji reformacyjnych i orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., doprecyzowując podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ponadto podniósł, że z uwagi na złożenie odwołania od przedmiotowej decyzji PINB, należało zmienić termin wykonania nałożonego obowiązku.

W skardze na decyzję WWINB jedna z osób zobowiązanych do wykonania obowiązku – A. T. zarzuciła tej decyzji naruszenie:

1) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 52 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą interpretację, a przez to zastosowanie,

2) art. 6 w zw. z art. 7, art. 8 w zw. z art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

3) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego naruszenie polegające na zlekceważeniu zasady równości względem prawa.

Przy tak określonych zarzutach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a tym samym nałożenie na inwestora, tj. A sp. z o. o. [...] – w terminie przez właściwy organ określonym – obowiązku wykonania określonych czynności oraz obowiązków przewidzianych przez przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Domagała się również przeprowadzenie dowodów wskazanych w niniejszej skardze dowodów, w tym z przesłuchania skarżącej na okoliczność dołożenia przez stronę wszelkiej możliwej staranności oraz współpracy z inwestorem, mającej na celu prawidłowe – w szczególności zgodne z obowiązującymi przepisami prawa – wykonanie przez inwestora robót budowlanych oraz na okoliczność wywiązania się przez skarżącą względem inwestora z wszelkich obowiązków przyjętych przez skarżącą.

W uzasadnieniu, rozwijając zarzuty, podniosła, że decydujące znaczenie na płaszczyźnie przepisu art. 52 Prawa budowlanego dla określenia, na kogo należy nałożyć obowiązki w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – ma stanowisko właściciela, który w przedmiotowej sprawie wyraziłby nie tylko zgodę, ale i przekazałby inwestorowi wszelkie pełnomocnictwa niezbędne do wykonania obowiązku. W tym zakresie strona powołała się na stanowisko orzecznictwa, stwierdzając, że wcale nie jest przesądzone, że utrata prawa własności do określonej nieruchomości zwalnia inwestora jako sprawce naruszeń prawa – z obowiązku ich usunięcia, naprawienia.

Stanowisko to skarżąca podtrzymała ma rozprawie.

W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że w sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego dowodowego w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszym postępowaniu nie wystąpiły bowiem takie wątpliwości co do stanu sprawy, które uniemożliwiałyby jej rozstrzygnięcie. Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku. Celem zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych (tak NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2331/13, LEX nr 1754715). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miało doniosłego znaczenia, to że skarżąca dołożyła wszelkiej możliwej staranności w celu wykonania przez inwestora robót budowlanych zgodnie z prawem. Rozstrzygnięcie sprawy nie zależało bowiem od postawy, jaką prezentowała skarżąca w trakcie procesu inwestycyjnego. Ponadto niedopuszczalne w ogóle jest w tym trybie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron lub świadków.

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia organów w zakresie nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na adresatów obowiązku nakazu przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji szczegółowo opisanej w decyzjach organów obydwu instancji (przybliżonych w części historycznej uzasadnienia), należy zaznaczyć, że pomiędzy stronami nie jest sporny sam fakt dokonania zmiany lokalizacji zbiorników bezodpływowych i ich liczby (zamiast 4 zrealizowano 8), co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz odstępstwo w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki – w rozumieniu art. 36a ust. 1 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto sama lokalizacja tych zbiorników narusza przepisy w zakresie odległości od okien pomieszczeń służących na stały pobyt ludzi, jak również odległości tych zbiorników od granicy działki, o których mowa w § 36 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422).

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wydanych w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych – należy stwierdzić, że skoro miało miejsce istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to zachodziły podstawy do wydania tego rodzaju decyzji. W sprawie trafnie zastosowano tryb legalizacyjny (naprawczy) z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, przy czym z uwagi na zakończenie robót budowlanych w sprawie nie było podstaw do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec czego powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt II OSK 629/07, LEX nr 347905).

Sporną kwestią jest natomiast to, czy prawidło został określony adresat obowiązku wskazanego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Pierwotnie PINB obowiązek ten skierował do inwestora (sprawcy naruszenia prawa) – spółki A Sp. z o.o., jak to wynika z decyzji z dnia [...] 2014 r., jednak WWINB – podzielając zastrzeżenia inwestora, który wniósł odwołanie od tej decyzji – uchylił pierwszą decyzję PINB, nakazując organowi I instancji m.in. ponowne rozważenie kwestii adresata obowiązku.

W tym zakresie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązek wykonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51 obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Niezależnie od ewentualnej oceny, czy przywołany przepis wskazuje kolejność, w jakiej podmioty te mogą być obciążane wymienionymi w tym przepisie obowiązkami, Sąd uznaje za zasadne takie interpretowanie omawianego przepisu, które prowadzi do konkluzji, że decyzje wskazane w tym przepisie winny być w pierwszej kolejności kierowane do inwestora, tj. sprawcy samowoli budowlanej, a zarazem powinny one być wykonalne. Wobec tego kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji o nakazie wykonania zaleceń legalizacyjnych lub nakazu rozbiórki. W przeciwnym bowiem razie decyzja taka byłaby obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Zatem w sytuacji, gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne. W takim przypadku inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowy nieruchomości i w konsekwencji do jej usunięcia nieprawidłowości lub ostatecznie do przywrócenia stanu poprzedniego, włącznie z rozbiórką obiektu na cudzej nieruchomości, a zarazem właściciel nie byłby związany do wykonania decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego. Innymi słowy, w ocenie Sądu decyzje, o których mowa w art. 51 Prawa budowalnego, mogą być skierowane do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, o ile w dacie orzekania w tym przedmiocie posiada takie uprawnienie do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie danego obowiązku, w innym bowiem przypadku możliwość jego wykonania byłaby iluzoryczna.

Oceniając dopuszczalność skierowania do inwestora (sprawcy naruszenia prawa) decyzji wydanej na podstawie art. 51 § 1 Prawa budowlanego, trzeba mieć na uwadze, że jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę jest przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego) lub też zbadanie kwestii posiadania przez inwestora prawa do zabudowy nieruchomości na zasadach ogólnych.

W tym zakresie warto odwołać się do trafnych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2079/13 (wyrok dostępny bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA stwierdził, że w świetle przepisów Prawa budowlanego brak jest podstaw do formułowania wniosku, iż organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego pozbawione są uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, by mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny o nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje zaś w myśl art. 35 ust. 4 a contrario – odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11, LEX nr 1219261). Nie ma bowiem podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracji. Za nieuprawnione należy też uznać wnioskowanie, że osoba negująca uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych na oznaczonym gruncie może uzyskać ochronę przysługującego jej prawa własności do nieruchomości tylko na drodze cywilnej przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2183/11, LEX nr 1332676). Pogląd ten nie jest też w gruncie rzeczy sprzeczny z uchwałą NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), zgodnie z którą nie ma podstaw prawnych do wymagania od inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takim przypadku, jak wskazał skład 7 sędziów NSA, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 270/12, LEX nr 1358518).

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać nie tylko z prawa własności nieruchomości, bowiem zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego prawo to może opierać się również na stosunku zobowiązaniowym, przewidującym uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (patrz: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1716/13 – dostępny jw.). Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Tego rodzaju stosunkiem zobowiązaniowym może być zdaniem Sądu dowolna umowa, w tym umowa mieszana lub nawet nienazwana, pod warunkiem wszakże, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z jej treści (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1160/06 - dostępny jw.).

W niniejszej sprawie jest okolicznością bezsporną, że inwestor (odstępca od warunków pozwolenia na budowę) – spółka A Sp. z o.o. w czasie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowalnego, nie była już właścicielem nieruchomości, na której zostały wykonane roboty budowlane z naruszaniem prawa. Spółka nie złożyła w postępowaniu legalizacyjnym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani też organy nie ustaliły istnienia tytułu prawnego, z którego wynikałoby takie uprawnienie. Spółka ta nie legitymowała się innym niż własność uprawnieniem do nieruchomości, wynikającym z ograniczonego prawa rzeczowego lub umowy zobowiązaniowej z aktualnymi współwłaścicielami nieruchomości. Skarżąca wprawdzie wskazuje, że udzieliłaby jednostronnej zgody i wszelkich pełnomocnictw inwestorowi, pozwalających na wykonanie przedmiotowego obowiązku, jednak tego rodzaju jednostronne oświadczenie właściciela nie mogłoby stanowić podstawy do stwierdzenia, że inwestor legitymuje się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić również należy, że już z samego faktu wniesienia oraz treści odwołania od pierwszej decyzji PINB wydanej w przedmiotowej sprawie, tj. decyzji z dnia [...] 2014 r. wynika, że spółka A nie zawarła ze skarżącą czy też pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości umowy, która uprawniałaby tę spółkę do realizacji obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym. Spółka A nie była w dacie wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego dysponentem nieruchomości na cele budowlane i ten fakt był podstawowy dla oceny, na kogo należało nałożyć obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sądowi znany jest przywołany przez skarżącą pogląd, że wola właściciela, gdy sprawcą jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego i w takiej sytuacji z uzasadnienia decyzji organu powinno wynikać, że właściciel wyraził zgodę na to, by to inwestor dokonał czynności objętych decyzjami w postępowaniu legalizacyjnym (por. m.in. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1083/15 i WSA w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1209/14 – dostępne jw.), jednak Sąd go nie podziela, bowiem skutki przyjęcia takiego stanowiska byłyby niedopuszczane z dwóch przyczyn. Pierwszą byłoby już wspomniane ryzyko wydania decyzji niewykonalnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Drugą zaś byłoby pozbawienie właściciela ostatecznej możliwości legalizacji danych robót budowlanych, skoro wszelkie obowiązki i nakazy w postępowaniu naprawczym kierowane byłyby do innego podmiotu – inwestora, który nie ma tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie WWINB odpowiada prawu. Organ nadzoru budowlanego nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania wskazanych w skardze. Trudno również uznać, że tego rodzaju rozstrzygnięcie narusza zasadę równości wobec prawa, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ II instancji trafnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., korygując zaskarżoną decyzję PINB w zakresie podstawy prawnej i terminu wykonania obowiązków. Natomiast adresat obowiązku określonego w decyzji PINB został prawidłowo określony.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.