Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 223/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW i wysokości całkowitej turbiny około 155 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową, drogą wewnętrzną, placem manewrowym i zjazdem z drogi gminnej w miejscowości S., na działkach nr 81 i 82 i częściowo 78, obręb [...], gm. S..

Kolegium wyjaśniło, że w dniu 29 listopada 2011r. J. L. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], znak: [...], zarzucając rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku podniósł, że Burmistrz Gminy i Miasta S. błędnie zakwalifikował budowę elektrowni wiatrowych jako inwestycję celu publicznego, podczas gdy elektrowni wiatrowych nie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.), ponieważ nie są one niezbędne do korzystania z sieci przesyłowych. Przewody i sieci służące do przesyłania energii elektrycznej funkcjonują niezależnie od elektrowni wiatrowych. Wnioskodawca powołał się na wyroki sądów administracyjnych, a w szczególności na wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1412/09. Ponadto wnioskodawca wskazał, że jest uprawniony do złożenia wniosku na podstawie art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego jako właściciela działek o nr 100/1, 102/2, 103/3, 139 (obręb [...]) oraz nr 96 (obręb [...]), położonych w S., na których znajduje się jego siedlisko i wyspecjalizowane gospodarstwo rolne, uznane za wizytówkę powiatu zduńskowolskiego. Wnioskodawca wskazał, że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją będzie szkodliwie oddziaływać na jego nieruchomość, która położona jest w odległości 400 m od działek nr 81 i 82 i około 160 m od działki nr 96. Wytwarzane przez elektrownie wiatrowe dźwięki o niskiej częstotliwości będą negatywnie wpływać na zdrowie ludzi oraz prowadzone przez wnioskodawcę prace hodowlane i produkcję warzyw. W ocenie skarżącego, wydana decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ została wydana jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy nie było ku temu podstaw, jak również zagraża zdrowiu i życiu mieszkańców gminy S. oraz została wydana bez wymaganych badań wpływu obiektów na środowisko.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Kolegium, działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. dochodząc do wniosku, że J. L. nie można przypisać statusu strony, co czyniło toczące się postępowanie bezprzedmiotowym. Kolegium decyzją z dnia [...], znak: [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], znak: [...].

Po rozpatrzeniu skargi J. L., wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 944/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...], znak: [...] oraz decyzję Kolegium z dnia [...], znak: [...]. W ocenie Sądu, J. L. przedstawił okoliczności w wystarczającym stopniu potwierdzające jego interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 272/15, oddalił skargę kasacyjną A sp. z o.o. s.k. w W. od powyższego orzeczenia.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], znak: [...], nie stwierdzając zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. L. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuznanie, że na dzień podjęcia rozstrzygnięcia przez Burmistrza Gminy i Miasta S. elektrownia wiatrowa nie stanowiła inwestycji celu publicznego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium uznało za prawidłowe rozstrzygnięcie własne z dnia [...], znak: [...], odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW i wysokości całkowitej turbiny około 155 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową, drogą wewnętrzną, placem manewrowym i zjazdem z drogi gminnej w miejscowości S., na działkach nr 81 i 82 i częściowo 78, obręb [...], gm. S..

Kolegium kolejny raz wyjaśniło, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny, bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Organ podkreślił, że jednolite jest stanowisko doktryny i orzecznictwa w kwestii tego, że nie można zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i/lub wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsce kontrowersje, spory i wątpliwości interpretacyjne.

Kolegium dodało, że poza sporem jest, że w dacie wydania przez Burmistrza Gminy i Miasta S. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy elektrowni wiatrowej, tj. w dniu 23 października 2009 r. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniał spór co do tego, czy ww. inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Wobec tego w niniejszej sprawie nie może być mowy o oczywistości naruszenia prawa, polegającej na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę prawną. Nie można bowiem stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa. Skoro zatem w dacie wydania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne stały na stanowisku, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w katalogu inwestycji celu publicznego, a dopiero w późniejszym okresie nastąpiła zmiana interpretacji art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wydanie przedmiotowej decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Kolegium nie stwierdziło również zaistnienia pozostałych przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożył J. L., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) – powoływanej jako: "u.g.n." – polegające na uznaniu, że zakwalifikowanie elektrowni wiatrowej jako celu publicznego przez Burmistrza Gminy i Miasta S. w decyzji z dnia [...] nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż na moment wydania ww. decyzji w orzecznictwie występowały odmienne interpretacje art. 6 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy w czasie wydawania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. zagadnienie kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako niespełniających warunków uznania za przedsięwzięcie celu publicznego zostało już rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew twierdzeniom organu istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy w dacie wydania decyzji elektrownie wiatrowe należało zaliczać do inwestycji celu publicznego (jak twierdzi organ), czy też nie (jak twierdzi skarżący). Zdaniem skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie wskazało, że dopiero po upływie ponad roku od daty kwestionowanej decyzji orzecznictwo zaczęło jednoznacznie wypowiadać się w tej kwestii.

Skarżący podkreślił, że budowa elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. znajduje oparcie nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych, ale także w wykładni historycznej, albowiem nowelizując ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22, poz. 94) ustawodawca wprowadził do niej z dniem 5 grudnia 1997 r. przepis art. 46 ust. 2 pkt 43 (obowiązujący do dnia 31 grudnia 1997 r.) uznający za cel publiczny "budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci", zaś adekwatny do niego przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. wskazuje na istotną zmianę sposobu wyznaczania celu publicznego w sferze gospodarki energetycznej i nie zalicza do nich elektrowni wiatrowych.

Dalej skarżący wskazał, że wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wady skutkujące nieważnością decyzji tkwią bowiem w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna dotknięta wadą nieważności skutkuje powstaniem z jej mocy stosunku prawnego ułomnego, albo tym, że w ogóle nie dochodzi do nawiązania stosunku prawnego. Decyzja taka traktowana jest zatem jako obarczona wadami materialnoprawnymi.

W ocenie skarżącego, w rozpatrywanej sprawie podstawę prawną decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności stanowi art. 156 § i pkt 2 k.p.a. w związku z przepisem prawa, który został w sposób rażący naruszony. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, oddalającego skargę na decyzję wydana w sprawie stwierdzenia nieważności, może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarżący wyjaśnił następnie, że pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 5 tej ustawy "inwestycja celu publicznego" to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponad lokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami. Art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje w sposób enumeratywny katalog działań jakie mogą zostać uznane za cele publiczne. Budowy elektrowni wiatrowej nie sposób zakwalifikować jako inwestycji należącej do któregokolwiek z celów, wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak również przepisów szczególnych, które przesądzałyby o takim statusie elektrowni wiatrowej. Dla uznania za inwestycję celu publicznego, elektrownia wiatrowa musiałaby być niezbędna dla korzystania z sieci przesyłowych. Tymczasem, nie budzi wątpliwości, że przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej funkcjonują niezależnie od takiej elektrowni. Skoro więc, jak wskazano powyżej, elektrownia wiatrowa nie została wymieniona wprost w art. 6 u.g.n. i nie charakteryzuje się ona wspomnianą cechą "niezbędności do korzystania", brak było możliwości uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego. Katalog celów publicznych wskazanych w art. 6 u.g.n. jest bowiem zamknięty i nie podlega wykładni rozszerzającej.

W związku z powyższym decyzje wydane na wniosek A Sp. z o. o. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną w miejscowości S. na działkach nr ewidencyjny 81,82, 78, 89 (obręb [...]), 98, 90, 99 (obręb [...]), 65, 69 (obręb [...]) gmina S., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art. 6 u.g.n. Skutki tych naruszających prawo decyzji są trudne do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktów wydanych przez organy praworządnego państwa, gdyż ich treść stanowi zaprzeczenie istniejącego stanu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO w S. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Pismem z dnia 23 marca 2018 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania B Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie pełnomocnika uczestniczki postępowania, stanowisko organu było prawidłowe, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodatkowo na szczególną uwagę zasługuje także stanowisko zajmowane wówczas przez Ministerstwo Infrastruktury zaprezentowane w piśmie pt. "Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych" z dnia 22 lutego 2008 r., nr BN6ml-023-15/08/556, w którym jednoznacznie stwierdzono, że: "(...) za inwestycje celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzeniu energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej.".

Pełnomocnik uczestniczki postępowania przyznał, że w okresie wydawania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej prezentowane były inne poglądy judykatury w tej kwestii. Jednak powyższe bezsprzecznie dowodzi, że w czasie wydawania kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej przepis, który organ rzekomo naruszył, budził wątpliwości interpretacyjne, zaś Burmistrz zastosował jedną z możliwych i przyjmowanych wówczas interpretacji, która znajdowała oparcie w orzecznictwie i podglądach naczelnego organu administracji państwowej. W świetle powyższego, nie sposób zgodzić się z poglądem skarżącego, że przyjęcie przez Burmistrza stosowanej i uznawanej wówczas interpretacji przepisu art. 6 pkt 2 u.g.n. stanowi rażące naruszenie prawa i powinno się stwierdzić nieważność decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślono, że możliwość stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 § 1 k.p.a.. Zatem nadzwyczajność trybu postępowania nieważnościowego powoduje, że zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdzie sprzeczność decyzji z normą prawną jest wyraźna i nie budzi wątpliwości.

Abstrahując od powyższego, z ostrożności procesowej pełnomocnik uczestniczki postępowania wskazał, że nawet gdyby w niniejszej sprawie występowały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej na podstawie 156 § 1 k.p.a., to z mocy na art. 53 ust. 7 ustawy brak jest możliwości stwierdzania nieważności tej decyzji.

Pełnomocnik Spółki zwrócił ponadto uwagę na fakt, że w dniu 13 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał wyroki oddalające skargi J. L. na decyzje SKO odmawiające stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnych z [...] r. dotyczących elektrowni wiatrowych znajdujących się w okolicy przedmiotowego przedsięwzięcia (sprawy o sygn. II SA Łd 82/18 oraz II SA Łd 83/18). Wyroki te zapadły w sprawach o bardzo zbliżonym stanie faktycznym, pomiędzy tymi samymi stronami i w odniesieniu do tego samego stanu prawnego (we wszystkich 3 sprawach postępowania nieważnościowe dotyczą decyzji lokalizacyjnych wydanych w 2009 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, iż na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że w świetle zapadłych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i Naczelnego Sądu Administracyjnego, za przesądzone należało uznać, że skarżącemu przysługiwała legitymacja do wystąpienia żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW i wysokości całkowitej turbiny około 155 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową, drogą wewnętrzną, placem manewrowym i zjazdem z drogi gminnej w miejscowości S., na działkach nr 81 i 82 i częściowo 78, obręb [...], gm. S.. Prawidłowo zatem Kolegium uwzględniło treści powyższych orzeczeń i po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozpoznało wniosek skarżącego merytorycznie, rozstrzygając sprawę co do istoty.

Następnie wyjaśnić należy, że postępowanie nadzwyczajne zainicjowane przez skarżącego poprzez wskazanie jako podstawy wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest postępowaniem dowolnym. Reguły związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji oraz w wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ustawodawca stworzył katalog przesłanek, których zaistnienie obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Ten restrykcyjny charakter postępowania nadzwyczajnego ma na celu ochronę decyzji ostatecznych, które korzystają z ochrony trwałości decyzji, określonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...]., znak: [...], skarżący wskazał na rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. Zdaniem strony Burmistrz błędnie zakwalifikował budowę elektrowni wiatrowej do inwestycji celu publicznego. Przedmiotem sporu jest zatem ocena, czy stanowi rażące naruszenie prawa wydanie decyzji przez organ administracji publicznej przy zastosowaniu jednej z możliwych, funkcjonujących w obrocie prawnym wykładni, a w konsekwencji, czy zarzut ten stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dla jasności poniższych rozważań wyjaśnić trzeba, iż przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. I co istotne w realiach niniejszej sprawy, jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (wyroki NSA: z dnia 21 lutego2 017 r., sygn. akt II OSK 1405/15; z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2375/13; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12 - dostępne, jak i pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednolite w tym względnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, iż powołanie się na rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów.

Również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.).

W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią stanowiącą podstawę odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej był brak oczywistości przy rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. wobec występujących w orzecznictwie odmiennych interpretacji tego przepisu.

Wkładania ww. przepisu na moment wydania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. z [...], znak: [...], była niejednolita. Znane były zarówno wyroki kwalifikujące elektrownie wiatrowe jako cel publiczny (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 294/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/04; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 188/06) oraz odmawiające im tego przymiotu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 224/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2339/06 oraz wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07). Takie stanowisko prezentowało także Ministerstwo Infrastruktury, które w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. nr BN6mI023-15/08/556 pt. "Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych" (LEX nr 17260) wskazywało wprost, że "za inwestycje celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzaniu energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej". Choć oczywistym jest, że tego rodzaju interpretacje, czy wyjaśnienia, jako źródło prawa traktowane nie są, to jednak wskazują na występujące rozbieżności w rozumieniu i interpretacji przepisu, którego dotyczą.

W niniejszej sprawie Kolegium słusznie uznało zatem, że nie można przyjąć, iż organ w sposób rażący naruszył prawo, wybierając jedną z interpretacji przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Niewątpliwie nie można mówić o oczywistym naruszeniu prawa, gdy przepis wymagał złożonej wykładni a jego interpretacja powodowała rozbieżności w orzecznictwie. Nie można także przyjąć, iż wykładnia dokonana przez organ gminy była wówczas oczywiście błędna i odbiegała od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że mogło ono być uznane za rażące naruszenie prawa. Fakt, że orzecznictwo ukształtowało z czasem inną wykładnię omawianego przepisu nie może przesądzić o uznaniu za rażąco naruszającą prawo decyzję, która zapadła w czasie kształtowania się linii orzeczniczej. Sam fakt, że takie wątpliwości w orzecznictwie występowały świadczy już o braku jednoznaczności przepisu, a wątpliwości interpretacyjne art. 6 pkt 2 u.g.n., znajdujące wyraz w niejednolitym orzecznictwie w tym zakresie powodują, że brak jest podstaw do zarzucenia ostatecznej decyzji o ustanowieniu lokalizacji celu publicznego wady rażącego naruszenia prawa poprzez błędne zakwalifikowanie inwestycji. Nie sposób jednoznacznie stwierdzić, iż decyzja lokalizacyjna wydana przez Burmistrza Gminy i Miasta S. w dniu [...], znak: [...], jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem art. 6 pkt 2 u.g.n. Na rozbieżności interpretacyjne ww. przepisu wskazywał w swych pismach sam skarżący. Nie dziwi przy tym, iż dążąc do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia, skarżący jako prawidłową wskazywał wykładnię omawianego przepisu, według której elektrownie wiatrowe nie są inwestycjami celu publicznego, a tym samym nie było podstawy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i w konsekwencji, zdaniem skarżącego, organ zobligowany jest w przedmiotowej sprawie do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Brak jednak jednolitości występujący w orzecznictwie na czas wydawania ocenianej decyzji wyklucza tak kategoryczne w skutkach rozstrzygnięcie.

W świetle powyższego należy podzielić argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S..

Reasumując, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy argumenty skargi okazały się niezasadne. Spór, który niewątpliwie występował co do wykładni przepisu prawa materialnego i rozbieżności interpretacyjne nie mogą stanowić obecnie przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność, że skarżący przychyla się do innej niż przyjęta przez organ wykładni przepisu art. 6 pkt 2 u.g.n., nawet gdy jest ona obecnie powszechnie stosowana, nie obliguje do wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przy zastosowaniu wcześniej stosowanej wykładni odmiennej, której skarżący nie akceptuje.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

a.tp.