Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 809/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO w W.", postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] po rozpoznaniu zażalenia [...] Ch. D. spółki jawnej z siedzibą w L., zwanej dalej również "skarżącą", utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr[...] przy ul. G.w L. na działce ewid. nr [...] , obręb [...] , jednostka ewidencyjna [...] .

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy L. wydał decyzję nr [...] którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości będącej własnością skarżącej i oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...] w obrębie L. na działki o numerze ewidencyjnym: [...]

Następnie, Starosta P. decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na działkach o nr ewid. [..] , [...] w L.. Decyzja ta została zmieniona decyzją Starosty P. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] , zaś ta sprostowana postanowieniem tego samego organu z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]

Po wykonaniu przez skarżącą zaplanowanych robót budowlanych P.I.N.B. w P., dalej "PINB w P.", decyzją z dnia [..] czerwca 2018 r. nr [...] udzielił skarżącej pozwolenia na użytkowanie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych zlokalizowanych na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] w obrębie [...] w miejscowości L. w gminie L. przy ul. G., wybudowanych na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Krótko przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych budynków W. M. w dniu [...] marca 2018 r. wydał jednak decyzję nr [...] na mocy której stwierdził nieważność decyzji Starosty P.z [... grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji była przesłanka sformułowana w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), czyli rażące naruszenie prawa. Okoliczność ta polegała, zdaniem organu, m.in. na tym, że projekt budowlany został sporządzony w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonym uchwałą Gminy L. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] Plan ten nie obowiązywał jednak w stosunku do działek inwestycyjnych w dacie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę. Projekt budowlany okazał się zatem niezgodny z przepisami planistycznymi.

G. I. N.B., zwany dalej również "GINB" decyzją z [...] października 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję W. M.z dnia [...] marca 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Nie zważając na brak ważnego pozwolenia na budowę wskazanych budynków, w tym budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] skarżąca już [...] czerwca 2018 r. wniosła o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. G.w L. na działce nr [...] , obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]

Starosta P. postanowieniem z [...] lipca 2018 r. odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokale numer 1 i 2 położone na pierwszej, drugiej oraz trzeciej kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działkach o numerach ewid. [...] z obrębu nr [...] , jednostka ewidencyjna L., przy ul. G. ą samodzielnymi lokalami mieszkalnymi.

W uzasadnieniu powiatowy organ architektoniczno-budowlany wskazał, że projekt budowlany dla budynków, w którym znajdują się przedmiotowe lokale rażąco odbiega od wymogów sformułowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie warunków dotyczących przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Inwestycja polegała bowiem na wybudowaniu zespołu 8 (ośmiu) budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej. Starosta P. podkreślił także wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, jako nieważnej. Wskazał, że ww. decyzja z [...] grudnia 2014 r. była obarczona m.in. takimi wadami jak: wydanie jej co do nieistniejących w chwili wydania decyzji działek gruntu ze względu na wcześniejszy podział oraz ze względu na fakt, że przedmiotowa decyzja była niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt budowlany został sporządzony na podstawie planu, który był nieważny w dacie wydania decyzji.

Postanowienie Starosty P. z [...] lipca 2018 r. zostało zaskarżone do SKO w W. jako właściwego organu odwoławczego.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej SKO w W. w dniu [...] listopada 2018 r. wydało postanowienie znak: [...] którym uchylono postanowienie Starosty P. z dnia [...] lipca 2018 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy, podkreślając fakt zmiany ustawy o własności lokali, wskazał m.in. na konieczność samodzielnej oceny przez Starostę P. spełniania przez inwestycję, której wniosek dotyczy, wszystkich warunków ustalonych w ustawie o własności lokali.

W ponownym postępowaniu skarżąca (inwestor) dostarczyła w dniu[...] grudnia 2018 r., na wezwanie Starosty P. jako organu pierwszej instancji, egzemplarz projektu budowlanego, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wypis i wyrys z rejestru gruntów, celem zbadania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym.

3. Starosta P.po ponowny rozpoznaniu wniosku skarżącej, wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] , którym odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul G.w L. na działce ewid. nr [...] obręb [...] , jednostka ewidencyjna [...]

Postanowienie organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie zostało wydane na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 716 ze zm. – dalej "ustawa o własności lokali").

Organ pierwszej instancji stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obliguje organ do powtórnego dokonania oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z pozwoleniem na użytkowanie. Tymczasem zdaniem Starosty P.z projektu budowlanego wynika, że budynek przy ul. G.w L., w którym zlokalizowany jest lokal nr [...] powstał razem z czterema innymi budynkami w zabudowie szeregowej. Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym symbolem UZ, a więc na terenie, na którym zlokalizowania jest przedmiotowa inwestycja, dopuszczalna jest jedynie możliwość realizacji budynków w zabudowie wolnostojącej. Powyższe wykluczało zatem możliwość realizacji budynków w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej.

Ponadto Starosta P. stwierdził, że ustanowienie odrębnej własności przedmiotowego lokalu jest niezgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym nie ma możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą.

4. Od postanowienia Starosty P. skarżąca złożyła zażalenie twierdząc, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawa i zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a) art. 2 ust 1a, 2 i 3 ustawy o własności lokali w związku z art. 217 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu na skutek błędnej interpretacji tych przepisów polegającej na przyjęciu, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia (podkreślenie: WSA) starosta uprawniony jest do oceny, czy inwestycja, na terenie której znajdują się lokale jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w kompetencji starosty pozostaje jedynie ocena, czy ustanowienie odrębnej własności lokalu zgodne jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

b) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 – dalej: "Konstytucja RP") poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia, które całkowicie zaprzecza treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, mimo że nadal pozostaje ona w obrocie, oraz poprzez naruszenie tego przepisu w zakresie w jakim przepis ten statuuje zasadę ochrony praw nabytych poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego przedmiotowej zasady;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:

a) art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania istoty sprawy oraz niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu i słusznego interesu obywateli, oraz niezebranie w sprawie całego materiału dowodowego jak również dowolną jego ocenę, nieprzeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego, a także poprzez wyprowadzenie z treści materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających tj. przyjęcie, że inwestycja obejmuje budynki w formie zabudowy szeregowej, podczas gdy budynki wybudowane w ramach inwestycji są budynkami wolnostojącymi;

b) art. 7a i 81a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości, zaistniałych w niniejszej sprawie, na korzyść skarżącej, podczas gdy wątpliwości co do istnienia przesłanek stanowiących przeszkodę w wydaniu przedmiotowego zaświadczenia są oczywiste i dotyczą aspektów kluczowych dla innej sprawy;

c) art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez naruszenie trwałości decyzji administracyjnych – tj. polegające na zignorowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

d) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia, bez dostatecznego wyjaśnienia, na jakich dowodach i przesłankach organ pierwszej instancji oparł swoje postanowienie.

Skarżąca w zażaleniu podkreśliła, że jej zdaniem z powołanych przepisów prawa nie wynika uprawnienie starosty do oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Taką kontrolę przeprowadza się w związku z czynnością ustanowienia odrębnej własności lokali (art. 7 i nast. ustawy), a nie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a.

Ponadto zdaniem skarżącej z dokumentów, którymi dysponował organ nie wynikało, aby przedmiotowa inwestycja obejmowała domy w zabudowie szeregowej, tym samym - zdaniem skarżącej - organ nie dokonał żadnej analizy rodzaju zabudowy w ramach inwestycji oraz nie podjął żadnej próby zdefiniowania takich pojęć jak: "zabudowa wolnostojąca", czy "zabudowa szeregowa". Wobec powyższego, skarżąca podkreśliła, że wzniesiona zabudowa w ramach udzielonego pozwolenia na budowę jest całkowicie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowi ona osiem samodzielnych budynków jednorodzinnych wolnostojących.

5. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej od postanowienia organu pierwszej instancji, SKO w W.postanowieniem z [...] lutego 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżonej postanowienie.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazano art. 127 k.p.a. w związku z art. 141 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), a także art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994).

Organ odwoławczy stwierdził, że spór rozstrzygany przez organ pierwszej instancji sprowadza się do określenia, jakie przesłanki i w jaki sposób powinien zbadać Starosta P.w obecnym stanie prawnym, mając na względzie wniosek o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą.

Zdaniem SKO w W. kluczowy w sprawie jest art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Przepis ten ma na celu ustawowe wyjaśnienie kwestii niejednolicie ujmowanych w praktyce organów administracji oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W praktyce obrotu prawnego prowadzonej na podstawie przepisów obowiązujących do połowy 2018 r. przyjmowano, że art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali dotyczy nie tylko kryteriów samodzielności lokalu, lecz ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu, zwłaszcza lokalu mieszkalnego. Wskazany przepis nie został przy tym redakcyjnie powiązany z art. 2 ust. 3, wobec czego na podstawie tego ostatniego przepisu starosta nadal miał stwierdzić w formie zaświadczenia jedynie spełnienie wymagań samodzielności (wcześniej: art. 2 ust. 2), a w przypadku domu jednorodzinnego uwzględnić ponadto brak możliwości wystąpienia więcej niż, dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych. Należy podkreślić, że art. 2 ust. 3 ustawy nie zobowiązywał organu do sprawdzenia, czy ustanowienie odrębnej własności lokali będzie zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy oraz z pozwoleniem na użytkowanie. Brak redakcyjnego powiązania z ust. 3 powoduje, że badanie przesłanek sformułowanych w ust 1a nie było możliwe w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, a dopiero na etapie ustanawiania odrębnej własności w jednym z dopuszczalnych trybów.

Najnowsze zmiany ustawy o własności lokali wymagają jednak zmiany praktyki stosowania tej ustawy. W noweli z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U. z 2018 r., poz. 1506) przyjęto nowe brzmienie art. 2 ust. 1a ustawy, ale także uzupełniono art. 2 ustawy o ust. 1b wskazujący temporalne ograniczenie zastosowania ust. 1a, oraz o nowe brzmienie ust. 3, jak równie o ust. 1c, normujący materię stanowiącą dotychczas przedmiot ust. 1a zdanie drugie.

W obecnym stanie prawnym, uściślając treść dotychczasowego brzmienia art. 2 ust. 1a zdanie pierwsze ustawy o własności lokali, powiązano je przez wprowadzenie odpowiedniej zmiany z ust. 3. Wskutek tego zdaniem SKO w W. nie powinno budzić wątpliwości, że starosta, w ramach postępowania, którego efektem ma być wydane zaświadczenia, powinien zbadać (podkreślenie: WSA) nie tylko spełnienie przez lokal wymogu samodzielności, ale także, z wyjątkiem wskazanym w ust. 1b, zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego z:

– ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

– pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 – dalej jako "pr.bud.") skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz

– pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym, znów odpowiednio do przepisów prawa budowlanego, zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Organ odwoławczy wskazał, że zasadniczo zgadza się, że cel nowelizacji ustawy oraz sposób i istota badania przez starostę wydającego zaświadczenie przesłanki zgodności samodzielności lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem SKO w W., z całą pewnością, celem takiego badania nie jest ocen zgodność, całej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dokumentami planistycznymi, w tym sensie, że starosta ma powtarzać i dublować postępowanie prowadzące do wydania pozwolenia na budowę. Z ustawy o własności lokali w brzmieniu mającym zastosowanie do sprawy niniejszej w żadnym wypadku nie wynika, aby starosta przejął w tym zakresie uprawnienia w zakresie całej inwestycji oraz jej technicznych parametrów. Punktem odniesienia co do badania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest cała inwestycja, natomiast w postępowaniu o wydanie zaświadczenia punktem odniesienia tej zgodności jest ustanowienie odrębnej własności lokali. W ocenie SKO w W. nie oznacza to jednak, że wnioski wypływające z tych dwóch postępowań w wielu miejscach nie będą tożsame.

Organ nie zgodził się z poglądem strony skarżącej, że uprawnieniem starosty jest jedynie zbadanie, czy liczba lokali, co do których zaświadczeń żąda, zgodna jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czy plan dopuszcza na danym obszarze zabudowę mieszkaniową, albowiem z uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wynikają zgoła odmienne wnioski. Przyznanie uprawnień staroście co do badania zgodności ustanawiania odrębnych lokali z przesłanek wynikających z art. 2 ust 1a ustawy o własności lokali jest zjawiskiem pożądanym z uwagi na okoliczność, iż sędziowie i referendarze w wydziałach wieczystoksięgowych, notariusze i sędziowie orzekający w sprawach cywilnych z reguły nie posiadają wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa, architektury oraz zagospodarowania i planowania przestrzennego. Dlatego też zgodność ustanowienia odrębnej własności lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ocenia starosta jako organ administracji publicznej wyspecjalizowany w tych sprawach, posiadający wiedzę i doświadczenie oraz dysponujący wykwalifikowanymi kadrami zatrudnionymi w wydziałach architektoniczno-budowlanych.

Wobec powyższego, nie można kompetencji starosty zawartej w art. 2 ustawy o własności lokali utożsamiać jedynie z prostym zestawieniem wniosku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co do liczby lokali, w stosunku do których ma być ustanowiona odrębna własność oraz oceny pod kątem miejscowego planu zagospodarowania prostego dychotomicznego podziału na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną. Skoro to staroście przyznano kompetencje do oceny zgodności ustanowienia odrębnej własności lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako organowi wyspecjalizowanemu, to zdaniem organu, ocena ta już z samego założenia musi być pogłębiona pod względem specjalistycznej wiedzy budowlanej, architektonicznej i planistycznej.

Przyjęcie odmiennej koncepcji wprost podważałoby zamierzenia ustawodawcy co do nowelizacji przepisu. Zdaniem SKO w W. takiej oceny dokonał starosta w niniejszej sprawie, co znalazło wyraz w zaskarżonym postanowieniu.

Organ odwoławczy podkreślił ponownie, że starosta ocenił słusznie, że ustanowienie odrębnej własności lokalu na terenie gminy L. jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ plan ten nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej. Dlatego też według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą w chwili obecnej istnieć lokale stanowiące odrębną własność znajdujące się w budynkach mieszkaniowych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Nie można, w ocenie SKO w W., sankcjonować sytuacji, w myśl której inwestycja w L. jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania jest w świetle art. 2 ustawy o własności lokali ustanowienie odrębnej własności lokalu w takiej zabudowie. Interpretacja taka byłaby hipotetycznie dopuszczalna przed nowelizacją ustawy gdzie starosta za zadanie miał jedynie zbadać techniczna samodzielność lokalu.

Organ odwoławczy wskazał też, że na terenie działek na których posadowione są budynki, w których znajdują się lokale, w tym lokal będący przedmiotem niniejszego postępowania, z mocy uchwały Nr [...] wydanej przez Radę Gminy L. w dniu [...] sierpnia 2014 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części wsi L., P.A.N. J., P.A.N. K. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r., poz. 11186 – dalej "m.p.z.p.). Działki, na których posadowione zostały budynki znajdują się na obszarze oznaczonymi symbolami [...] Zespół pięciu budynków, w tym budynku, w którym znajduje się lokal będący przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się na obszarze oznaczonym w załączniku do wskazanej uchwały symbolem 2 UZ. Zgodnie z § 68 m.p.z.p. wyznacza się tereny usług z zielenią towarzyszącą, oznaczone na rysunku planu symbolem UZ. Jak wynika natomiast z § 69 m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem UZ ustala się: (1) przeznaczenie podstawowe (różne typy usług) oraz (2) przeznaczenie dopuszczalne: m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca.

Zdaniem SKO w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wskutek obowiązywania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę lokal, którego dotyczy prowadzone postępowanie znajduje się w zabudowie szeregowej (podkreślenie WSA). Tymczasem zgodnie z art. 3 pkt 2a) pr.bud. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jak wynika z przedmiotowej definicji legalnej budynek jednorodzinny może więc być budynkiem wolnostojącym bądź budynkiem w zabudowie bliźniaczej grupowej bądź szeregowej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Budynkiem wolnostojącym, w odróżnieniu od pozostałych odmian budynku mieszkaniowego, jest więc taki, który nie jest trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie, ani nie jest połączony przegrodami, instalacjami lub też bocznymi ścianami. Cechuje się swobodnym dostępem do wszystkich ścian. Natomiast zabudowę szeregową tworzy ciąg budynków, z których każdy stanowi z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Dopuszczalne jest stwierdzenie, że budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej tworzą ciągi od trzech do kilkunastu budynków. W niniejszej sprawie taki ciąg tworzy 5 budynków mieszkalnych.

SKO w W. podkreśliło, że kwestia ta była już badana i została stwierdzona ostateczną decyzją nr [...] , mocą której stwierdzono nieważność decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jednym z głównych przyczyn uznania decyzji jako naruszającej prawo w sposób rażący było wydanie jej w stosunku do budynków w zabudowie szeregowej, podczas gdy miejscowy plan dopuszcza zabudowę wolnostojącą. Do zabudowy szeregowej odwołuje się też projekt budowlany co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji nieważnościowej (poprzez wskazanie konkretnych sformułowań w projekcie budowlanym odnoszących się do zabudowy szeregowej). Dlatego też według organu strona skarżąca nie ma racji wywodząc, że Starosta P. przyjął błędne wnioski dotyczące charakteru zabudowy.

Zdaniem organu drugiej instancji słuszny jest pogląd reprezentowany zarówno przez skarżącą w toku postępowania, jak i S. K. O.w W. w uprzednim postanowieniu, że nie można wywodzić braku możliwości wydania zaświadczenia z samego tylko faktu stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sięgnąć bowiem trzeba przy tym do uzasadnienia decyzji i motywów, jakimi kierował się organ wydając decyzję ostateczną. W tym kontekście, zdaniem SKO w W., wydanie przez G. I .N. B . decyzji z [...] października 2018 r., znak [...] , ma na gruncie niniejszej sprawy trzy skutki. Pierwszy, iż decyzja ta nie podlega ocenie w trybie ustawy o własności lokali oraz drugi, istotniejszy, w myśl którego ostateczną decyzją przesądzono o niezgodności z planem miejscowym inwestycji położonej w miejscu oznaczonym w miejscowym planie symbolem 2UZ, a także przesądzono o charakterze zabudowy. Trzeci skutek dotyczy doniosłości prawnej pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem SKO w W, w niniejszej sprawie z jednej strony Starosta P. zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej uznał ostateczność decyzji o stwierdzeniu nieważności ze wszystkim jej konsekwencjami, a także sam dokonał ustaleń dotyczących warunków zabudowy.

SKO w W. podkreśliło, że według skarżącej ciąg pięciu budynków stanowi w istocie pięć budynków w zabudowie wolnostojącej. Pomija jednakże okoliczność treści ostatecznej decyzji, stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę. Zarzuty skarżącej powinny być zatem podnoszone w postępowaniu nadzorczym, a nie w postepowaniu o wydanie zaświadczenia. Co prawa skarżąca kwestionuje kompetencje Starosty P. do dokonywania oceny charakteru inwestycji na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także kwestionuje rezultaty takiej oceny. Nie jest to wszakż trafne stanowisko, gdyż G. I. N. B.decyzją z [...] października 2018 r. podzielił ustalenia organu budowlanego pierwszej instancji w zakresie charakteru zabudowy. Tego już ignorować nie można. Wydanie zaświadczeń zgodnie z wnioskiem spółki byłoby bowiem sprzeczne z treścią innej decyzji ostatecznej.

W odniesieniu do kolejnych zarzutów zażalenia: według SKO w W. Starosta P . wcale nie zignorował decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie ma bowiem wątpliwości, w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania decyzji organu drugiej instancji wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem SKO w W. w rozpatrywanej sprawie doszło wszakże do nietypowej sytuacji, bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja P. I.N. B. w P . z dnia [...] października 2018 r. Stwierdzenie nieważności o pozwoleniu na budowę pociąga jednak za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego zgodnie z art 51 pr.bud., czemu stoi na przeszkodzie istniejąca decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Oznacza to, że istniejący budynek należy uznawać za zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa, bez jednoczesnej możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wydanie zaświadczenie, o które wnosi skarżąca jest więc niedopuszczalne.

Nietrafne są też zarzuty skarżącej wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zdaniem SKO w W. ewentualne wady lub słabości uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Skarżąca zarzuciła postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 2 ust. 1a, 2 i 3 ustawy o własności lokali w związku z art. 217 k.p.a. poprzez bezpodstawne odmówienie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu na skutek błędnej wykładni tych przepisów polegającej na przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego, starosta jest władny do oceny, czy inwestycja na terenie, której znajdują się lokale, których stwierdzenia samodzielności żąda wnioskodawca, jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w kompetencjach starosty zgodnie z powołanymi przepisami jest jedynie ocena, czy ustanowienie odrębnej własności lokalu jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego, jak również poprzez błędne zrozumienie kryterium zgodności ustanowienia odrębnej własności z miejscowym planem,

b) art. 3 pkt 2a pr.bud. poprzez błędne przyjęcie, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest niezgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy zabudowa wznoszona przez skarżącą na terenie nieruchomości w L . jest zabudową jednorodzinną, spełniającą wszelkie wymagania wskazane w art. 3 pkt 2a pr.bud., w tym w szczególności nieruchomość ta służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość, w której wydzielono dwa lokale mieszkalne, a tym samym w ocenie skarżącej nie zachodzą przesłanki do tego by uznać, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu zgodnie z wnioskiem złożonym przez skarżącą jest niezgodne z założeniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, w rozumieniu art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali,

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, poprzez jego niezastosowanie przez organ I i II instancji polegające na zignorowaniu ostatecznej i wiążącej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji gdy w stosunku do wskazanej decyzji nie zostały podjęte żadne kroki mające na celu wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a skutek taki nie następuje ex lege w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę,

b) art. 7a i 81a k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie przez organy orzekające w sprawie wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, podczas gdy wątpliwości co do istnienia przesłanek stanowiących przeszkodę w wydaniu żądanego zaświadczenia, są oczywiste i dotyczą aspektów kluczowych dla niniejszej sprawy, zaś w kontekście ustaleń okoliczności faktycznych organy nie przeprowadziły rzetelnego postępowania dowodowego, skupiając się wyłącznie na "potocznym" rozumieniu pojęcia "zabudowa szeregowa", co w ocenie skarżącej stanowi swoiste naruszenie jego praw,

c) art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków, koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania istoty rozstrzyganej sprawy oraz niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dowolną jego ocenę, w szczególności w odniesieniu do charakteru zabudowy,

d) art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a. w związku z art. 141 i art. 144 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji przed wydaniem postanowienia samodzielnego postępowania wyjaśniającego, niezależnego od postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, w tym w szczególności nieprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego, w zakresie zgłaszanych przez skarżącą wątpliwości,

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji pomimo wystąpienia licznych naruszeń ww. przepisów postępowania.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia SKO w W. w całości i poprzedzającego je postanowienia Starosty P . oraz zobowiązanie Starosty P. do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu zgodnie ze złożonym wnioskiem w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku.

W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca przytoczyła argumenty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, ale też przedstawiła nowe opinie.

W ocenie skarżącej, w świetle art. 2 ust. 1a, 2 i 3 ustawy o własności lokali oraz uzasadnienia do nowelizacji tych przepisów, uznać należy, że nowelizacja miała uniemożliwić m.in. istnienie swego rodzaju następczej samowoli budowlanej, polegającej na ustanawianiu odrębnej własności lokali w liczbie wyższej niż przewiduje to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czyli np. na wyodrębnianiu w budynku jednorodzinnym więcej niż dwóch lokali. Zdaniem skarżącej celem ustawodawcy nie było nałożenie na starostę obowiązku ponownej analizy zgodności całości inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja stanowiłaby, bowiem podwójną ocenę tej samej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami prawa miejscowego. Kompetencja starosty wydającego zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokali w zakresie badania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sprowadza się bezsprzecznie jedynie do oceny, czy ustanowienie odrębnej własności lokalu na danym terenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. czy miejscowy plan na danym obszarze dopuszcza rodzaj zabudowy, w której mogą istnieć samodzielne lokale mieszkalne w liczbie wskazanej we wniosku.

W przypadku złożonego wniosku, organ w pierwszej kolejności powinien dokonać analizy, czy obowiązujący na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania dopuszcza zabudowę mieszkaniową, czy plan dopuszcza zabudowę jednorodzinną czy wielorodzinną i wreszcie, czy stan prawny powstały w razie wydania zaświadczenia, a następnie wyodrębnienia lokali będzie zgodny z ustaleniami planu, tj. czy liczba lokali wyodrębnionych w następstwie wydania zaświadczeń o samodzielności, nie przekroczy liczby dopuszczonej ustaleniami planu oraz art. 2 ust. 1c ustawy o własności lokali.

Zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniom organów: (1) ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu, objętego wnioskiem jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (2) ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu, objętego wnioskiem jest zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie, (3) lokal znajduje się w budynku jednorodzinnym, który obejmuje nie więcej niż dwa lokale mieszkalne, (3) lokal to wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku izby lub zespół izb, przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

7. Odpowiadając w dniu [...] kwietnia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. SKO w Warszawie odniosło się do wskazanych w skardze zarzutów i w konkluzji wskazało, że nie doszło do naruszenia żadnych przepisów postępowania i prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.zważył, co następuje:

Skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

8. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Należy też podkreślić, ze Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.").

9. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając zaskarżone postanowienie z 1 lutego 2019 r. nie naruszyło ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego.

Norma prawna wynikająca z art. 217 § 1 k.p.a. jest względnie prosta: organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie natomiast z § 2 ww. przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli spełnione są następujące warunki: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub (2) jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (tzn. wykreowanych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, "Państwo i Prawo" z. 10/2004, str. 58).

Z art. 217 k.p.a. wynika więc, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: (1) wydaniem zaświadczenia dotyczącego zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej, (2) odmową wydania zaświadczenia w ogóle, a także (3) odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie.

W rozpatrywanej sprawie organy wybrały trzecie możliwe rozwiązanie. Sednem sporu było więc zastosowanie przepisów prawa materialnego ustanawiających kryteria ustalenia faktów lub okoliczności mających być przedmiotem zaświadczenia.

10. Odnosząc się natomiast do przepisów prawa materialnego należy podkreślić następujące okoliczności.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali, w wersji obowiązującej w dacie wydania spornych postanowień, samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Kolejne zaś ustępy art. 2 ww. ustawy przewidywały następujące istotne warunki lub obowiązki w procesie ustanawiania odrębnej własności lokali. Mianowicie:

a) ust. 1a przewidywał, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Oznacza to, że we wskazanym zakresie niezbędne jest spełnienie wszystkich formalnych wymogów procesu budowlanego.

b) z kolei zgodnie z ust. 3 art. 2 ustawy "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Przepisy ustawy wiążą zatem wprost postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia z oceną spełnienia warunków formalnych procesu inwestycyjnego, o których mówi art. 2 ust. 1a ustawy.

Zaświadczenie o samodzielności lokalu, o którym mowa ww. przepisie, jest więc dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności.

Dodatkowo, pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego przepisy ustawy Prawo budowlane nakazują rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielna całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% całkowitej powierzchni budynku (art. 3 pkt 2a pr.bud.).

Warunek dotyczący możliwości wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali w budynku jednorodzinnym koresponduje z treścią art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Z regulacji tej wynika, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne.

Należy przy tym podkreślić, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia, jakie przesłanki i w jaki sposób winien badać w obecnym stanie prawnym starosta celem wydania żądanego zaświadczenia, w szczególności jak należy rozumieć brzmienie ust. 1a omawianego przepisu w korelacji do ust. 3, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy.

11. Przedstawiona interpretacja art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali nie jest przypadkowa. Ustawą z dnia 20 lipca 2017 roku o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. z 2017 r. poz. 1529) wprowadzono bowiem zmianę art. 2 ustawy o własności lokali poprzez dodanie po ust. 1 ust. 1a we wskazanym wyżej brzmieniu.

Natomiast w uzasadnieniu do projektu ustawy podniesiono, że "...istotnymi zmianami, mającymi na celu ochronę najemcy, który zawarł umowę z opcją, są rozwiązania wprowadzone do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, dzięki którym nie będzie możliwe wydzielanie lokali mieszkalnych wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz niezgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem lub z pozwoleniem na użytkowanie" (podkreślenie WSA).

Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. W nowelizacji nie wskazano jednak, kto ma stwierdzić spełnienie przesłanki określonej w ust. 1a tego artykułu. W związku z powyższym od momentu wejścia w życie nowych przepisów powstał spór, na kim spoczywa obowiązek sprawdzenia spełnienia nowej przesłanki.

Wprowadzone z dniem 23 sierpnia 2018 r., na mocy nowelizacji ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali, nowe brzmienie ust. 3 ustawy o własności lokali wskazuje na zaświadczenie starosty stwierdzające spełnienie stanu faktycznej samodzielności w znaczeniu "technicznym" (tj. zgodnym z definicją samodzielności sformułowaną w ust. 2), ale także zaistnienie przesłanek samodzielności sformułowanych w ust. 1a (chyba że starosta stwierdzi, że przepis ten nie znajduje zastosowania na mocy ust. 1b) i w ust. 1c zdanie pierwsze (możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali).

Sąd w pełni podziela wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że starosta, w ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia, powinien zbadać nie tylko spełnienie przez lokal wymogu samodzielności, ale także, z wyjątkiem wskazanym w ust. 1b, zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego, z:

– ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

– pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań Prawa budowlanego, skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz

– pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym, znów odpowiednio do przepisów Prawa budowlanego, zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Nie można zgodzić się z poglądem skarżącej, że uprawnieniem starosty jest jedynie zbadanie czy liczba lokali co do których zaświadczeń żąda wnioskodawca jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz czy plan dopuszcza na danym obszarze zabudowę mieszkaniową oraz czy dopuszcza na danym terenie zabudowę jednorodzinną czy wielorodzinną.

Słusznie organ odwoławczy podniósł, że nowy przepis ustawy o własności lokali jest normą kompetencyjną i przez ten pryzmat należy oceniać cel regulacji. Ustawodawca w uzasadnieniu projektu przedmiotowej podniósł, że "...podstawowym organem administracji architektoniczno-budowlanej jest starosta. To w jego gestii pozostaje wydawanie pozwoleń na budowę i – siłą rzeczy – badanie planów zagospodarowania przestrzennego lub warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. To pod nadzorem tego organu pozostaje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, który wydaje decyzje o pozwoleniu na użytkowanie. Reasumując, to w rękach tego organu znajdują się wszystkie instrumenty do stwierdzenia wszystkich przesłanek określonych w art. 2 ust 1a ustawy o własności lokali. Ponadto, z funkcjonalnego punktu widzenia, skumulowanie w jednym zaświadczeniu wszystkich przesłanek wynikających z art. 2 ustawy o własności lokali, wydaje się wysoce uzasadnione.".

Nie można zatem kompetencji starosty zawartej w art. 2 ustawy o własności lokali nadawać wąskiego znaczenia eliminującego z postępowania na podstawie art. 217 k.p.a. ocenę zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu organy, a szczególnie SKO w W. w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, słusznie oceniły, iż ustanowienie odrębnej własności lokalu na terenie gminy L. jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem miejscowy plan nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej. Dlatego też według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą w chwili obecnej istnieć lokale stanowiące odrębną własność znajdujące się w budynkach mieszkaniowych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Sąd w pełni podziela pogląd, że nie można sankcjonować sytuacji, w myśl której inwestycja w L. jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania jest w świetle art. 2 ustawy o własności lokali ustanowienie odrębnej własności lokalu w takiej zabudowie. Interpretacja taka byłaby dopuszczalna przed nowelizacją ustawy, gdzie starosta za zadanie miał jedynie zbadać techniczną samodzielność lokalu.

Przestawiona interpretacja znajduje już odbicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla przykładu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.w wyroku z 13 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 764/19, LEX nr 2728967, stwierdził, że "W ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia, organ powinien zbadać dopuszczalność ustanowienia odrębnej własności lokalu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań prawa budowlanego, skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym, znów odpowiednio do przepisów prawa budowlanego, zawiadomieniem o zakończeniu budowy.".

12. W tym miejscu wskazać trzeba, że należy respektować ustalenia W. M., który decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2014 nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jedną z głównych przyczyn uznania decyzji jako naruszającej prawo w sposób rażący było wydanie jej w stosunku do budynków w zabudowie szeregowej podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę wolnostojącą. Do zabudowy szeregowej odwołuje się też projekt budowlany, co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji nieważnościowej (poprzez wskazanie konkretnych sformułowań w projekcie budowlanym odnoszących się do zabudowy szeregowej). Decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak [...] , G.I. N. B. utrzymał w mocy ww. decyzję stwierdzającą nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję G.I.N.B. z dnia [...] października 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że projekt omawianej inwestycji przewidywał budynki jednorodzinne ale wbrew wymogom planu nie są wolnostojące lub zbliźniaczone zaś zaprojektowane w zabudowie szeregowej, której plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał. Ocena projektowanej zabudowy jako szeregowej nie wymagała szczególnej wykładni, ani zindywidualizowanych badań projektu. Rodzaj zabudowy w jasny sposób wynika z części graficznej projektu budowlanego i z definicji językowej pojęcia "zabudowy szeregowej". Co prawda nie ma definicji legalnej pojęcia "budynku wolnostojącego", "zabudowy bliźniaczej" czy "zabudowy szeregowej", jednakże takie definicje nie są konieczne bowiem już proste doświadczenie życiowe pozwala na rozróżnienie budynku wolnostojącego, bliźniaczego czy szeregowego. Ponadto są za niezasadny uznał zarzut, że w sprawie nie dokonano koniecznych oględzin budowy, albowiem nie stan wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę był przedmiotem kontroli zaś sama decyzja, a w szczególności projekt budowlany, który po zatwierdzeniu stanowił jej integralną część. W świetle powyższego należy podzielić pogląd organu, że wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej stałoby w sprzeczności z treścią ww. decyzji ostatecznej. Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 2 ustawy o własności lokali organy prawidłowo dokonały własnych ustaleń dotyczących warunków zabudowy.

W świetle powyższego, a w szczególności w świetle brzmienia uzasadnień do projektów ustaw nowelizujących art. 2 ustawy o własności lokali, zarzut naruszenia art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy należy uznać za bezpodstawny.

13. Odnosząc się do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., wskazać należy, że w niniejszej sprawie doszło do sytuacji nietypowej, albowiem w obrocie prawnym funkcjonuje nadal decyzja P. I. N.B. w P. z dnia [...] czerwca 2018 roku nr [...] udzielająca skarżącej pozwolenia na użytkowanie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych. W ocenie Sądu decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydane dla tej samej inwestycji pozostają ze sobą w nierozerwalnym związku, bowiem decyzje te wydawane zostały w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Dlatego stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym nie można czynić w niniejszej sprawie ustaleń z przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wydanie zaświadczenia w oparciu o decyzję, która musi zostać wyeliminowana z obrotu z uwagi na fakt, że została wydana w oparciu o decyzję nieważną, jest nie do zaakceptowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazać należy, że w ramach tych zarzutów skarżąca w szerokiej argumentacji dowodzi okoliczności, iż ciąg spornych budynków stanowi w swojej istocie ciąg budynków w zabudowie wolnostojącej, a nie w zabudowie szeregowej i organy w tym zakresie powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W świetle treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. akt [...] , a w szczególności w świetle twierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku, że ocena projektowanej zabudowy jako szeregowej nie wymagała szczególnej wykładni czy zindywidualizowanych badań projektu, a rodzaj zabudowy w jasny sposób wynika z części graficznej projektu budowlanego i z definicji językowej pojęcia "zabudowy szeregowej" – z którym to twierdzeniami Sąd orzekający w sprawie niniejszej się zgadza – omawiane zarzuty należy oddalić.

14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.