Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 237/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2129
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany lasu na użytek rolny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Ł. z dnia [...] stycznia 2020 r., numer [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej.

W dniu [...] lipca 2019 r. A.Z. (dalej powoływany jako "skarżący") zwrócił się do Starosty Ł. o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę lasu o powierzchni 1,7668 ha na użytek rolny na działkach nr [...], [...], [...] o powierzchni ogólnej 2,5918 ha położonych w obrębie miejscowości T., gm. Ś., powiat ł., woj. p. Do wniosku załączył kserokopię uproszczonego wypisu z rejestru gruntów, kserokopię mapy ewidencji gruntów oraz ostateczną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. Wydział Spraw Terenowych w Ł. z dnia [...] kwietnia 2019r. o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Zmianie lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, o pow. 1,7668 ha na użytek rolny na działkach nr [...], [...], [...] o powierzchni ogólnej 2,5918 ha położonych w obrębie miejscowości T.i, gm. Ś., powiat ł.i, woj. p.".

Starosta Ł. decyzją z dnia [...] września 2019r. nr [...] odmówił wyrażenia zgody na zamianę lasu na użytek rolny na wskazanej działce.

Decyzja ta, na skutek odwołania skarżącego, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2019 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]Starosta Ł. działając na podstawie art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t,j. Dz. U. z 2018r., poz. 2129), ponownie odmówił zmiany lasu na użytek rolny działkach nr 70/4, 71/2, 71/3 położonych w obrębie miejscowości T., stanowiących własność skarżącego.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w zakresie sytuacji rodzinnej skarżącego wraz z wykazaniem dochodu na jednego członka rodziny, do Urzędu Skarbowego oraz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w Ł. o udzielenie informacji o dochodach dla wszystkich pełnoletnich członków rodziny skarżącego oraz do Nadleśnictwa Ł. o udzielenie informacji, czy skarżący występował do Nadleśniczego o wydanie świadectwa legalności pozyskania drewna. Na podstawie tak zgromadzonego materiału organ I instancji ustalił, że skarżący nie występował z wnioskiem o wydanie świadectwa legalności pozyskania drewna, następnie przedstawił sytuację materialną skarżącego, wskazując, że miesięczny dochód jego rodziny w 2018 roku wyniósł 33621,50 zł, co pozwala ocenić, że skarżący nie ma ciężkiej sytuacji materialnej. W oparciu o powyższe ustalenia Starosta doszedł do wniosku, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało aby po stronie skarżącego wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, o jakiej mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Także fakt, iż nieruchomość skarżącego została zajęta pod budowę drogi ekspresowej VIA BALTICA nie uzasadnia, zdaniem organu, wnioskowanej zmiany z uwagi na fakt, że skarżący otrzyma z tego tytułu stosowane odszkodowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący zarzucając jej naruszenie: art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zaistniała szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niepoczynienie ustaleń faktycznych w zakresie mojej sytuacji rodzinnej, niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego, oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny w stosunku do działek nr [...], [...], [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Argumentując zarzuty odwołania skarżący wyjaśnił, że prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni ogólnej ok. 29,4657 ha, w tym 24,9796 użytków rolnych, specjalizujące się w hodowli krów mlecznych. Podkreślił, że odlesienie przedmiotowej powierzchni jest konieczne ze względu na potrzebę pozyskania powierzchni do produkcji pasz, ponieważ prowadzone gospodarstwo jest jedynym źródłem utrzymania jego pięcioosobowej rodziny. Dodatkowo wskazał, że czasem pomaga finansowo swoim starszym rodzicom z którymi nadal mieszka w domu o pow. 120 m2, ale w niedalekiej przyszłości chciałby pobudować dom, aby móc zapewnić odpowiedni byt swojej rodzinie. Zwiększające się koszty utrzymania rodziny, wymuszają zaś pozyskiwanie nowych źródeł dochodu, jakim jest pozyskanie powierzchni do produkcji pasz. Tymczasem, jak podkreślił, pozbawiony jest ok. 2,87 ha użytków rolnych w związku z budową trasy międzynarodowej VIA BALTICA, a przy kredytach jakie posiada na zakup gruntów oraz maszyn w kwocie 1 016 204,26 zł nie jest w stanie zakupić nowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło argumentacji odwołania i decyzją z [...] lutego 2020r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie Kolegium w pierwszej kolejności powołało się na art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wyjaśniając, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż po stronie organu istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. Ponieważ treść pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie została zdefiniowana normatywnie, zastosowanie tego przepisu zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu administracyjnemu. W takiej sytuacji organ wydając decyzję, powinien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu. Ponadto, jak zaznaczyło Kolegium, dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Przy czym to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania istnienia tych nadzwyczajnych potrzeb. Dodatkowo Kolegium wskazało, że art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest zaś wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania.

Opierając się na powyższych ogólnych rozważaniach SKO stwierdziło, że Starosta poddał analizie wszystkie istotne okoliczności w sprawie. W szczególności zbadał sytuację majątkową oraz życiową skarżącego, przedstawiając dowody, na jakich się oparł. Kolegium podzieliło ustalenia Starosty, że skarżący nie wykazał, iż ze względu na sytuację życiową i materialną lub inne szczególne okoliczności taka zmiana jest niezbędna. Uzasadnieniem takiej zmiany, nie może być zdaniem SKO, kwestia wywłaszczenia wnioskodawcy pod budowę drogi ekspresowej VIA BALTICA albowiem za przejętą nieruchomość skarżący otrzyma stosowne odszkodowanie, które może przeznaczyć na zakup gruntów ornych. Przesłanką do zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, nie może też być to, że obecnie na działce określonej w ewidencji gruntów jako las, brak jest zadrzewienia i zakrzewienia. Odnosząc się zaś do okoliczności zaciągnięcia zobowiązań kredytowych na kwotę ponad 1 milion złotych, Kolegium uznało, że skarżący musiał posiadać zdolność kredytową w wysokości co najmniej zaciągniętych zobowiązań, a więc jego miesięczne dochody muszą być wyższe niż te ustalone przez organ I instancji. W ocenie SKO uzasadnioną potrzebą nie może być również planowana w przyszłości budowa domu albowiem szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, mająca uzasadniać przekształcenie lasu w użytek rolny, musi być aktualna (realna) w dacie występowania z wnioskiem, a nie tylko być potencjalna. Ważna potrzeba życiowa właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, winna być na tyle realna, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu, a taką nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł skarżący zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego z sprawie przez organy I i II instancji, w szczególności pominięciu w uzasadnieniu dlaczego wykazany interes strony musiał w niniejszym przypadku ustąpić przed interesem publicznym;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego z sprawie przez organy I i II instancji, w szczególności pominięciu wyjaśnień odnośnie sytuacji życiowej wnioskodawców, ich bytu materialnego i rodzinnego mając na uwadze fakt. iż z prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego na skutek ekstraordynaryjnych wydarzeń (wywłaszczenia ziemi pod budowę drogi ekspresowej Via Baltica) wyłączone zostały ziemie rolne o powierzchni 2,87 ha, co uniemożliwia utrzymanie produkcji rolnej na dotychczasowym poziomie, a mając na uwadze zaciągnięte przez wnioskodawcę zobowiązania kredytowe, doprowadzić może do utraty płynności finansowej na skutek działań organów władzy publicznej,

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego z sprawie przez organy I i II instancji, poprzez wskazanie, iż po stronie wnioskodawcy nie występuje szczególnie uzasadniona potrzeba zmiany lasu na użytek rolny, a wskazywane okoliczności nie mają charakteru szczególnego, podczas gdy, znany z urzędu i podnoszony przez wnioskodawcę fakt budowy trasy szybkiego ruchu i wiążące się z tym wywłaszczeniu dużego areału gruntów rolnych należących do wnioskodawcy, stanowi z całą pewnością wydarzenia ekstraordynaryjne, którego nie sposób było przewidzieć planując prowadzenie gospodarstwa rolnego oraz zaciąganie zobowiązań finansowych na poczet prowadzenia gospodarstwa, a winien mieć wpływ na przyjęcie, iż potrzeba występująca po stronie wnioskodawcy jest szczególnie uzasadniona, działaniami organów władcy publicznej podejmowanymi na niekorzyść wnioskodawcy i pozbawiającymi do możliwości prowadzenia działalności w dotychczasowej skali,

4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego z sprawie przez organy I i II instancji, poprzez pominięcie faktu, iż przedmiotowy grunt nie posiada obecnie nasadzeń leśnych, co mając na uwadze pozostałe okoliczności sprawy winno być poczytywane jako argument przemawiający za uznaniem za zasadny wniosku skarżącego;

5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego z sprawie przez organy I i II instancji, poprzez pominięcie treści decyzji Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r., w której wskazano, iż zmiana konturu Ls na działkach nr [...], [...], [...] z lasu na użytek rolny pozwoli wnioskodawcy usankcjonować stan prawny na gruncie i dokonać zmiany zapisów w dokumentacji geodezyjnej co będzie zgodne ze stanem faktycznym użytku,

6. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego z sprawie przez organy I i II instancji, poprzez wskazanie, iż uzasadnieniem potrzeby wnioskodawcy nie może być kwestia wywłaszczenia pod budowę drogi ekspresowej albowiem za przejętą nieruchomość A.Z. otrzyma stosowne odszkodowanie, które może przeznaczyć na zakup gruntów ornych, podczas gdy organowi z urzędu winien być znany fakt, iż procedura wypłaty odszkodowań za wywłaszczone ziemie jest bardzo długotrwała, a wnioskodawca do dnia dzisiejszego odszkodowania nie otrzymał, wiąże się z kilkuletnim wyłączeniem wywłaszczonego areału z produkcji rolnej wnioskodawcy, co skutkować wobec jego zobowiązań może nawet doprowadzeniem gospodarstwa do bankructwa;

7. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego z sprawie przez organy I i II instancji, poprzez wskazanie, iż konieczność budowy nowego domu przez wnioskodawcę celem zaspokojenia potrzeb rozrastającej się rodziny nie może stanowić przesłanki przemawiającej za zaistnieniem w niniejszym przypadku szczególnie uzasadnionych potrzeb po jego stronie podczas gdy potrzeba zapewnienia godnych warunków mieszkaniowych najbliższym ma charakter jak najbardziej realny, a orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, na które powołuje się organ w niniejszej kwestii (II SA/Bk 463/16), dotyczyło sytuacji zgoła odmiennej od stanu faktycznego ustalonego w sprawie;

art. 13 ust 2 ustawy o lasach poprzez zastosowanie zwężającej interpretacji pojęcia "szczególne uzasadnionej potrzeby", która de facto czyni niemożliwym spełnienie tej przesłanki w jakiejkolwiek sytuacji stron i niezależnie od relacji potrzeb wnioskodawcy do interesu publicznego.

Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ewentualnie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zmiana lasu na użytek rolny w jego aktualnej sytuacji jest niezbędna do dalszego funkcjonowania na rynku producentów rolnych mleka. Wobec wcześniejszego wyłączenia na skutek działań organów państwa związanych z wywłaszczeniem gruntów pod budowę drogi ekspresowej Via Baltica, posiadany przez skarżącego areał rolny uniemożliwia utrzymanie bazy paszowej na dotychczasowym poziomie, co skutkować musi zmniejszeniem liczebności stada, co z kolei znajdzie odzwierciedlenie w przychodach gospodarstwa i w dalszej perspektywie uczynić może niemożliwym terminowe regulowanie obciążeń kredytowych, doprowadzając do bankructwa skarżącego i jego rodzinę.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów organ zasygnalizował, że z uwagi na wywłaszczenie skarżącego pod budowę drogi ekspresowej VIA Baltica otrzymał już jedną pozytywną decyzję dotyczącą możliwości zmiany lasu na użytej rolny wydaną w dniu [...] kwietnia 2019r. dotyczącą działek o nr [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i odniosła zamierzony skutek albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej "p.p.s.a.").

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ł. o odmowie dokonania zmiany lasu o powierzchni 1,7668 ha na użytek rolny na działkach nr [...], [...], [...] o powierzchni ogólnej 2,5918 ha.

Podstawę żądania zmiany lasu na użytek rolny, z jakim wystąpił w przedmiotowej sprawie skarżący, stanowi przepis art. 13 ust.2 ustawy o lasach. Zgodnie z tym przepisem zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

Dla rozstrzygnięcia zasadności żądania zmiany lasu na użytek rolny należy zatem po pierwsze ustalić, czy grunt objęty żądaniem stanowi las w rozumieniu ustawy (w przedmiotowej jest to bezsporne), a następnie, czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności można zakwalifikować jako szczególnie uzasadnione potrzeby, przemawiające za taką zmianą gruntu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, to obowiązek wykazania, że w danej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadniona potrzeba wystąpiła, ciąży na właścicielu lasu, który powinien przedstawić wyczerpującą argumentację przemawiające za niezbędnością tego przeznaczenia.

Pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby" użyte w powyższym przepisie nie zostało wprawdzie ustawowo zdefiniowane, tym niemniej tle bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych można stwierdzić, iż zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest jedynie w wyjątkowych, szczególnie istotnych sytuacjach, których występowanie strona winna wykazać w swoim wniosku. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji osoby i jej argumentów. Istotne znaczenie ma tutaj sytuacja życiowa wnioskodawcy, w szczególności w kontekście jego bytu materialnego i rodzinnego. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza też wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest jeszcze, aby te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, a zatem w sposób wyraźny odbiegających od potrzeb typowych.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy istotne jest również podkreślenie, że ostatecznych konkluzji co do możliwości zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach organ nie może jednak sformułować bez uwzględnienia art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie przekształcenia lasu na użytek rolny organ poddaje zatem ocenie, czy interes, a więc spodziewane z przekształcenia korzyści właściciela lasu wyrażają takie wartości, które aksjologicznie uzasadniają odstąpienie od ochrony tego elementu przyrody przewidzianej w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Jak słusznie bowiem stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z 6 listopada 2018r. sygn. akt II SA/Rz 680/18 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) nie można a limine przyjąć, że każdy las przedstawia tę samą wartość publiczną. By adekwatnie poczynić ustalenia w tym zakresie należy wziąć pod uwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej, itp. Należyte wyjaśnienie tych kwestii może stanowić punkt wyjścia do oceny, czy interes publiczny reprezentowany przez konkretny las, powinien "ustąpić" wobec potrzeb indywidulanych jego właściciela.

W tym miejscu należy też zaznaczyć, ze kryterium szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli jest kryterium uznaniowym i bardzo nieostrym. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W konsekwencji również sąd, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2633/16, Lex nr 2582934).

Odnosząc te ogólne, aczkolwiek niezbędne, uwagi do okoliczności zaistniałych w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy, odwołując się do poglądów orzecznictwa, w których zwraca się uwagę na wyjątkowy charakter okoliczności przesądzających o szczególnie uzasadnionej potrzebie przekształcenia lasu w użytek rolny, nie dokonały wyczerpującego wyjaśnienia i uzasadnienia braku tych okoliczności w kontrolowanej sprawie. Organy w głównej mierze skupiły się na tym, że żadna z powołanych przez skarżącego okoliczności nie ma charakteru nadzwyczajnego, nie wskazując jednocześnie, chociażby przykładowo, jakie okoliczności mogłyby uzasadniać wnioskowaną zmianę. Jest to szczególnie istotne w kontekście uznaniowości wydanej decyzji. Rację ma zatem skarżący, gdy twierdzi, że organy nie rozważyły należycie jego sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej, przyjmując arbitralnie, że przedstawione we wniosku okoliczności nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionych".

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżący prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne o powierzchni gruntów 29,4657 ha, z czego 24,9796 ha to użytki rolne. Bezsporne jest również, że skarżący jest czynnym rolnikiem specjalizującym się w hodowli bydła mlecznego z obsadą zwierząt około 48,9 DJP. Niekwestionowany jest również fakt, iż z łącznego areału posiadanych przez skarżącego gruntów rolnych, wskutek wywłaszczenia pod budowę drogi ekspresowej Via Baltica, wyłączone zostały ziemie rolne o powierzchni 2,87 ha, a w dniu [...] września 2019r. doszło do kolejnego zajęcia nieruchomości skarżącego oznaczonej jako działka nr [...] na potrzeby realizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-61. Potwierdza to protokół tymczasowego zajęcia złożony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie (k.26 akt sądowych). Niekwestionowane jest również, że działki leśne zgłoszone do przekwalifikowania aktualnie pozbawione są zadrzewienia oraz zakrzewienia i użytkowane są obecnie wyłączie jako grunty rolne, na które skarżący otrzymuje płatności obszarowe.

Powyższe okoliczności, aczkolwiek bezsporne, nie zostały przeanalizowane przez orzekające w sprawie organy w sposób wystarczający. Tymczasem ocena, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, uzasadniające zmianę lasu na grunt rolny wymagała od organu wnikliwej analizy przedstawionych okoliczności sprawy. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędna była przede wszystkim dokładna i rzetelna analiza przedłożonej przez stronę decyzji RDOŚ w B. Wydział Spraw Terenowych w Ł. z dnia [...] kwietnia 2019r. o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny na działkach nr [...], [...], [...], której żaden z organów orzekających w sprawie de facto nie przeprowadził. Tymczasem wynika z niej bezspornie, że wnioskowane do przekwalifikowania działki użytkowane są obecnie wyłącznie jako użytek rolny, a zatem argumentacja Kolegium, jakoby w przedmiotowej sprawie mogło dojść do "uszczuplenia powierzchni leśnej" jest zwykłym nadużyciem. Ogólnikowe powołanie się na zasadę ogólną ochrony lasów oraz obowiązki ciążące na właścicielach lasów, bez bliższej analizy stanu faktycznego danej sprawy, nie stanowi bowiem wystarczającej podstawy do odmowy zmiany klasyfikacji gruntu. W szczególności, że wnioskowane do przekwalifikowania działki graniczą z dużymi kompleksami leśnymi, tj. specjalnym obszarem chronionym siedlisk Natura 2000 "Czerwony Bór" oraz leśnym rezerwatem przyrody "Dębowe Góry". Błędne jest zatem założenie, iż przekształcenie wnioskowanych działek w użytki rolne skutkować będzie deficytem powierzchni leśnej na wnioskowanym terenie. Takiego deficytu trudno dopatrzeć się nie tyko na wnioskowanym terenie ale i w całym kraju. Dane statystyczne dostępne na stronie GUS pokazują bowiem, że lesistość w Polsce przez ostanie 10 lata nie zmalała, ale zwiększyła się o niemal 30 %.

W ocenie sądu prawidłowej oceny organu zabrakło też przy analizie wskazanej przez skarżącego okoliczności wywłaszczenia jego gruntów o pow. 2,87 ha pod budowę drogi ekspresowej VIA BALTICA. W tym zakresie Kolegium przyjęło jedynie, że kwestia wywłaszczenia skarżącego pod budowę drogi ekspresowej VIA BALTICA nie wpływu na spełnienie przesłanki z art. 13 ust.2 ustawy o lasach albowiem za przejętą nieruchomość skarżący otrzyma stosowne odszkodowanie, które może przeznaczyć na zakup gruntów ornych. Ponadto z uwagi na powyższą okoliczność skarżący otrzymał już inną pozytywną decyzję dotyczącą możliwości zmiany lasu na użytek rolny, tj. decyzję z dnia [...] kwietnia 2019r., znak [...] dotyczącą działek nr [...] i [...]. Zdaniem składu orzekającego przyjęta przez Kolegium argumentacja jest nieprzekonywującą i nie ma wystarczającego potwierdzenia w realiach danej sprawy. Po pierwsze, należy podkreślić, że żadna z decyzji, na jakie powołuje się organ nie została dołączona do akt administracyjnych sprawy, stąd też wniosek Kolegium, że przy wydawaniu pozytywnej decyzji z [...] kwietnia 2019r. organ wziął pod uwagę okoliczność wywłaszczenia skarżącego pod drogę ekspresową, jest bezpodstawny. W szczególności w kontekście twierdzeń pełnomocnika skarżącego, który w toku rozprawy oświadczył, że rzeczona decyzja dotyczyła przekształcenia gruntu leśnego w rolny o pow. 0,7 ha, tymczasem wywłaszczeniu poddane zostały grunty o powierzchni cztery razy większej. Jako oderwaną od realiów przedmiotowej sprawy należy uznać też argumentację SKO, iż skarżący otrzyma za wywłaszczone grunty odszkodowanie, co pozwoli mu na zakup innej nieruchomości rolnej. Bezsporne jest bowiem, że skarżący takiego odszkodowania jeszcze nie otrzymał, a ponadto, jak stwierdził na rozprawie, w regionie, w którym prowadzi swoje gospodarstwo jest deficyt nieruchomości rolnych. Twierdzeniu skarżącego należy dać wiarę biorąc pod uwagę istniejącą od dłużnego czasu przewagę popytu nad podażą na rynku nieruchomości rolnych w województwie p.

Konkludując powyższe nie można nie zauważyć, iż wskutek wywłaszczenia nieruchomości o pow. 2,87 ha pod budowę drogi ekspresowej, w sposób oczywisty został zmniejszony areał gospodarstwa skarżącego, co w sposób oczywisty może uniemożliwiać utrzymanie produkcji rolnej (bazy paszowej) na dotychczasowym poziomie, a w dalszej kolejności skutkować zmniejszeniem liczebności stada, a w dalszej perspektywie uczynić też niemożliwym terminowe regulowanie obciążeń kredytowych. Sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący na skutek przeprowadzonego wywłaszczenia, jest bez wątpienia wyjątkowa, a potrzeba przekształcenia działek leśnych użytkowanych – co istotne - obecnie jako użytki rolne, całkowicie realna. Trudno jest zatem zgodzić się z Kolegium, że opisane potrzeby nie są potrzebami szczególnie uzasadnionymi.

W ocenie sądu, gdy stosowanie normy prawnej ma skutkować ograniczeniem w swobodnym korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności (tak jak w niniejszej sprawie), organ administracji publicznej ze szczególną wnikliwością winien rozpatrzyć wszystkie argumenty podnoszone przez stronę, negującą celowość takiego ograniczenia jej praw. Ten wymóg nabiera dodatkowego znaczenia w przypadku decyzji z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, która podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie tak się nie stało, co narusza również normę art. 107 § 3 k.p.a.

Niewyjaśnienie podnoszonych wyżej okoliczności faktycznych i niewystarczające rozważenia podnoszonych przez skarżącego okoliczności prowadzą do wniosku, że zarówno decyzja I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające stosownie do zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwagi i zaleceń..

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2016 poz. 1668). Na koszty te składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłata skarbowa – 17 zł.