Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2009/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,127 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A H i E H na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane, po zapoznaniu się z odwołaniem A H od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...].04.2015 r., umarzającej postępowanie w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] - umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ wskazał, że do organu wpłynęło podanie E H z 5.08.2013 r. o podjęcie działań w celu wyjaśnienia różnic pomiędzy projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Architekta Dzielnicowego [...] z dnia [...].07.1973 r., udzielającą pozwolenia na budowę segmentu budynku w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] z faktycznie wykonanym obiektem budowlanym.

W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że istnieją rozbieżności pomiędzy aktualnym stanem ww. budynku a projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, związane z zabudową loggii na parterze i I piętrze. Według oświadczenia M B zabudowy dokonano przy realizacji budynku w 1973-1975. E H wniosła do protokołu, iż ściana zabudowanych logii posiadająca otwory okienne oddalona jest 1,80 m od granicy z sąsiednią działką przy ul. [...] a budynek został posadowiony na czynnym wodociągu, którego instalację przełożono dopiero w 1996 r.

Organ powiatowy wydal w dniu [...].08.2014 r., na podstawie art. 105 § 1 Kpa, decyzję o umorzeniu postępowania. [...]WINB decyzją z dnia [...].11.2014 r. – po rozpatrzeniu odwołania E H uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

PINB wezwał E H interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. W odpowiedzi wnioskodawczyni dołączyła: akt poświadczenia dziedziczenia z [...].09.2014 r. z którego wynika, że spadek po zmarłej [...].08.2013 r. I H nabyły córki A H (w 1/2 części spadku) i E H (w 1/2 części spadku) oraz umowę o oddanie działki nr ew. [...] (przy ul. [...]) w użytkowanie wieczyste I i E H.

Organ powiatowy pismem z [...].12.2014 r. poinformował E H że nie uznaje jej za stronę, bowiem zabudowa działki przy ul. [...] z uwagi na znaczną odległość nie oddziałuje na jej nieruchomość.

Dalej organ wskazał, na wniosek A S o przyznanie statusu strony, jest bowiem właścicielem działki przy ul. [...] sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną.

W piśmie z 19.01.2015 r. E H podniosła, że zabudowa przy ul. [...] oddziałuje na jej nieruchomość. Działka nr ew. [...] powstała w bowiem wyniku podziału jej działki, a przez ten teren przebiega instalacja wodociągowa do budynku przy ul [...], Ponadto, przed Sądem Rejonowym dla [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie służebności gruntowej polegającej na korzystaniu i dostępie do instalacji wodociągowej wraz ze studzienką doprowadzającej wodę do budynku przy ul. [...] sygn. akt: [...]).

Do organu wpłynęło pismo A S z opinią techniczną w zakresie ochrony ppoż budynków na działkach nr ew. [...],[...] rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych - mgr inż. A Z oraz opinią techniczną dot. zabudowy działek nr [...] , [...] i [...] mgr inż. J Z.

Do organu powiatowego wpłynęły też liczne pisma wyjaśniające, m.in. pochodzące od P. M B, P. G B, pełnomocnika P. A S.

W dniu [...].04.2015 r. organ powiatowy ponownie umorzył postępowanie. Od ww. decyzji odwołała się m.in. A H, wnosząc o jej uchylenie. Jej zdaniem organ powiatowy naruszył art. 28 i art. 10 Kpa poprzez wykluczenie jej z kręgu stron postępowania. Ponadto, zaskarżona decyzja narusza art.7, 8, 77 80 i art. 107 § 3 Kpa.

Dalej organ wskazał na swój podstawowy obowiązek, przed merytorycznym rozstrzygnięciem, ustalenia m.in., czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony.

Następnie stwierdził, że A H nie brała udziału w tej sprawie.

Zdaniem [...]WINB budynek przy ul. [...] z uwagi na sposób jego usytuowania względem granicy z działką przy ul. [...] i znajdującego się na niej budynku E i A H w żaden sposób nie oddziałuje na nie negatywnie.

Według organu z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...].02.2012 r. nie można wywieść interesu prawnego dla A G. W związku z zabudową loggii nie prowadzi się bowiem robót odkrywkowych ziemnych.

Brak spełnienia wymogów formalnych oznacza, iż odwołanie A H nie może być merytorycznie rozpoznane przez organ II instancji.

Skargę na powyższą decyzję złożyły A i E H wnosząc o uchylenie obu decyzji ze względu na naruszenie art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7, 77 §1, 78 § 1, i 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem skarżących pomijanie oryginalnej dokumentacji ww. budynku, na podstawie której powstał wniosek do PINB z dnia [...] .08.2013 r. pozwoliło na ukrycie problemu, o którego wyjaśnienie E H wnioskowała, na zniekształcenie procedury, wykluczenie z kręgu stron i umorzenie postępowania.

Skarżące wskazały, że wystąpiły jako strony z ww. wnioskiem o wyjaśnienie samowoli budowlanej, czyli różnic między dokumentacją zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na budowę z dn. [...] lipca 1973r. (dalej dokumentacja oryginalna A), a budynkiem faktycznie zrealizowanym przy ul. [...] na dz. ew. nr [...].

Podstawą procedury PINB stał się (wprowadzony nieoficjalnie poprzez opracowanie "Inwentaryzacja i ocena techniczna" dr. inż. W S) dokument z [...].09.1976 r. "Inwentaryzacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (obecnie [...]), (dalej Dokumentacja B). Dokumentacja A i B nie są tożsame. Dokumentacja B jest opatrzona napisem - sprawdzono w terenie, [...]09.1976 r., pieczęć St. Inspektor Dzielnicowy inż. arch. B S, co oznacza jedynie, że budynek jest zgodny z rysunkami inwentaryzacyjnymi dokumentacji B w dniu oględzin [...].09.1976 r.

Różnice między dokumentacją oryginalną A i B są opisane w pkt 5.1 "Opinii technicznej dotycząca stanu zabudowy działek nr ew. [...],[...] i [...] inż. J. Z.

Według skarżących podstawową różnicą jest ukrywana przez organy samowola na kondygnacji piwnicznej już przy wznoszeniu fundamentów w 1973 r. ściany zewnętrzne nośne powstały w odległości 177 cm od wschodniej granicy z działkami [...] i [...]. Opisane jest również w protokole oględzin PINB posadowienie budynku na czynnym wodociągu zasilającym nieruchomość skarżących.

Dalej skarżące podniosły, że zgodnie z Prawem budowlanym obiekt budowlany stanowi budynek wraz z instalacjami. Istotny fragment ich obiektu budowlanego znajdował się zatem od 1973 do 1994r. pod budynkiem na dz. [...], a po 1994 r., po samowolnym przełożeniu fragmentu przewodu wokół budynku w nieokreślonej i niezgodnej z przepisami (w tym wytycznymi MPWiK) odległości od granicy działki, lub/i od ściany budynku. Fakty te pominął [...]WINB, pomimo zalecenia w decyzji z [...].11.2014 r. organowi I instancji ustosunkowanie się do pisma E H z 4.04.2014 r., czym, bez uzasadnienia, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dokumentacji oryginalnej budynku na działce nr ew. [...].

Zdaniem skarżących, na podstawie analizy dokumentacji oryginalnej A z 1973 r. w obszarze oddziaływania samowolnej rozbudowy ww. budynku, obejmującej wszystkie zmiany istotne w stosunku do projektu, w obszarze oddziaływania znalazły się działki ew. nr [...] (skarżących), [...],[...],[...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przestawione stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Oceniając rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w zakresie zasadności umorzenia postępowania odwoławczego, z uwagi na brak legitymacji A H do skutecznego zakwestionowania odwołaniem decyzji organu I instancji przypomnieć ponownie należy, że w art. 28 kpa ustawodawca powiązał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku podmiotu żądającego podjęcia czynności organu.

Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Natomiast interes faktyczny jest wyłącznie stanem, w którym obywatel pomimo, iż jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stanowiących podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Innymi słowy czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu zaś interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Tym samym interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu.

Dodać należy, że wniesienie odwołania, które – na mocy art. 127 § 1 kpa, przysługuje wyłącznie stronie postępowania – przenosi na organ odwoławczy kompetencję do zbadania czy jest ono dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest zatem pierwszą czynnością organu drugiej instancji, stanowiącą warunek prowadzenia postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik tego badania jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Przy uwzględnieniu powyższej argumentacji oraz ustaleń poczynionych przez organy w toku czynności sprawdzających, należy podzielić stanowisko, że A H nie posiadała legitymacji do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r., umarzającej postępowanie w sprawie przebudowy i rozbudowy spornego budynku przy ul. [...] w [...].

Z ustaleń organów, znajdujących potwierdzenie w materialne dowodowym, wynika bowiem, że A H jest współużytkownikiem wieczystym działki przy ul. [...] oraz współwłaścicielką wzniesionego na tej działce budynku mieszkalnego (działka nr. ew. [...]). Budynek, którego dotyczył wniosek E H z dnia [...] sieprnia 2013r. położony jest natomiast przy ul. [...] (działka nr ew. [...]). Usytuowanie budynku na działce nr ew. [...] względem działki nr ew. [...] nie wskazuje, na takie oddziaływanie, z którego wynikałby interes prawny odwołującej się. Z akt sprawy (map sytuacyjnych) wynika bowiem, że budynek na działce nr ew. [...] nie tylko położony jest w znacznej odległości od granicy z działką nr ew. [...] oraz 16 m od budynku na tej działce posadowionego, ale również część samowolnie rozbudowana znajduje się z innej strony, bo od strony działek przy ul. [...] i ul. [...]. Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy, że sporny budynek nie oddziałuje na nieruchomość A H.

W świetle przedstawionych wyżej rozważań odnośnie interesu prawnego, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawał również fakt, że przed Sądem Rejonowym dla [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie służebności gruntowej polegającej na korzystaniu i dostępie do instalacji wodociągowej wraz ze studzienką doprowadzającej wodę do budynku przy ul. [...] (sygn. akt: [...]).

W konsekwencji A H, która nie brała udziału w niniejszym postępowaniu nie mogła skutecznie domagać się weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej.

Inne są natomiast podstawy prawne, w oparciu o które Sąd oddalił skargę w części dotyczącej E H.

Na uwadze mieć trzeba, że stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Jak już wyżej zostało wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony z przepisów prawa materialnego. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest zatem od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Innymi słowy uprawnienie do złożenia skargi wiąże się z zastosowaniem norm prawa materialnego, z których wynikają dla podmiotu wnoszącego skargę określone prawa i obowiązki związane z wydaniem konkretnej decyzji.

W konsekwencji osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który nie legitymuje się interesem prawnym skutkuje jej oddaleniem (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424, podobnie WSA w Białymstoku w postanowieniu z 9 października 2012 r., II SO/Bk 13/12, LEX nr 1289343).

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnić bowiem trzeba, że skarżąca E H złożyła skargę na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r., wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, to jest umarzającą postępowanie odwoławcze, z odwołania wniesionego przez A H. Oczywiste jest zatem, że EH nie posiadała interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, do kwestionowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji skierowanej wyłącznie do A H, jako podmiotu nie legitymowanego do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].04.2015 r.

Z podanych przyczyn, poza zakresem kontroli Sądu pozostawały zarzuty merytoryczne skargi związane z samowolną rozbudową budynku na działce nr ww. [...] przy ul. [...] w [...].

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.