Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 130/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 60
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2018 r. sprawy ze skarg D.G. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej W. P. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz skarżącego D. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] roku Z. S.-N. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania oraz rozbudowie i nadbudowie części budynku przemysłowo-usługowego dla funkcji usługi gastronomiczne (restauracja), przewidzianej do realizacji na terenie położonym w C. przy ul. [...] na działce nr 1 obręb G.. W załączniku do wniosku wskazano, iż w budynku projektowany jest lokal gastronomiczny o dwóch salach konsumpcyjnych oraz kuchnia.

Pismem z dnia [...]roku, które wpłynęło do organu [...] roku (po zapoznaniu się inwestorki z projektem decyzji odmownej) inwestorka dokonała korekty wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podając, że inwestycja będzie dotyczyła zmiany sposobu użytkowania całego budynku oraz rozbudowy i nadbudowy budynku przemysłowo-usługowego dla funkcji mieszkalno-usługowej. Z tego pisma wynika, że na funkcję mieszkalną przeznacza się około 1100 m2, a na funkcję usługową około 700 m2.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji w obrębie działki nr 1. W decyzji tej określił realizację inwestycji: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami wskazując, że przewidziana zabudowa mieszkaniowa dotyczy powierzchni 61 %, a zabudowa usługowa (usługi gastronomiczne typu: obiady domowe, catering, restauracja) 39 %. Wyjaśniono także w pkt. 1 decyzji, iż rozbudowa polegać ma na budowie zadaszenia schodów wejściowych i pochylni dla osób niepełnosprawnych a nadbudowa dotyczy poddasza w celu uzyskania dodatkowej przestrzeni użytkowej. W pkt. 2 decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym dotyczące ochrony osób trzecich (podpunkt e). W następstwie wykonanej analizy organ I instancji stwierdził, że przy ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa z funkcją usługową. W konsekwencji organ uznał, że wnioskowana inwestycja spełnia wymagania prawne.

Od decyzji organu I instancji odwołania złożyli D. G. i W. P.. Zarzucono, że decyzja I instancji została wydana po zmianie wniosku inwestorki, zamierzona zmiana przeznacza na funkcję mieszkaniową jednorodzinną około 61 % powierzchni budynków na działce nr 2, a ta zmiana jest nieprawdziwa i stworzona tylko dla potrzeb sprawy. Nadto podnieśli, że decyzja została oparta na nierzetelnej i niezgodnej z rzeczywistością analizie. Zarzucili także nieuzasadnione przepisem rozszerzenie promienia analizy ponad 180 m2. Podkreślali, że w bliskim sąsiedztwie brak jest zabudowy, w której byłaby wykonywana funkcja usługowa. Wreszcie wskazali na potrzebę podziału usług z uwagi na ich uciążliwość. Zdaniem odwołujących się rodzaj działalności inwestora ma szczególnie uciążliwy charakter i nie jest zgodny z dotychczas panującym ładem przestrzennym, doprowadzi on do obniżenia wartości umiejscowionych w okolicy inwestycji. Zdaniem odwołujących się inwestorka otrzymała negatywną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] roku dla tożsamej inwestycji. W konsekwencji odwołujący się twierdzili, że planowana inwestycja nie jest dopuszczalna, albowiem nie da się jej pogodzić z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] roku – po rozpatrzeniu odwołań D. G. i W. P. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073 ze zm. – dalej u.p.z.p.) utrzymało decyzję organu I instancji w całości w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nie jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ani przepisami wykonawczymi. Na nieruchomości prowadzona była działalność przemysłowo-usługowa, co także wynika z zapisów ewidencji gruntów wskazujących na użytek gruntowy – Ba. Zmiana funkcji przemysłowej na funkcję mieszkaniowo-usługową zmniejszy uciążliwość spowodowaną funkcją przemysłową. Decyzją z dnia [...] roku odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku produkcyjnego na cele usługowo-mieszkalne. Natomiast obecny wniosek dotyczy całej działki i wszystkich budynków znajdujących się na nieruchomości, a więc nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy.

Skargi odrębne na decyzję ostateczną złożyli D. G. i W. P.. Skarżący podnosili zbieżne zarzuty, jak w odwołaniach od decyzji Prezydenta Miasta C., to jest błędne sporządzenie analizy, rozszerzenie obszaru analizowanego ponad promień 180 m i badanie funkcji terenu całej ul. [...] i jej kontynuacji przy ul. [...], brak rozróżnienia rodzaju usług pod kątem ich uciążliwości. Wskazywali, że istniejące przy ul. [...] usługi (szkoła języka angielskiego, pracownia artysty plastyka, przedszkole) nie są realizowane w dni wolne od pracy, w porze nocnej i nie wiążą się z emisją hałasu lub wzmożonym ruchem samochodowym. Zdaniem skarżących, mimo iż inwestorka wnioskiem (w niniejszej sprawie) objęła całą nieruchomość i rozszerzyła swoje zamierzenie o funkcję mieszkaniową, istnieje tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] roku. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wyrokiem z 10 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gl 1333/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r., orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od SKO na rzecz skarżących kwoty po 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podano m. in., że front działki inwestorki wynosi 60 metrów natomiast obszar analizowany wyznaczono tak w analizie, jak i w decyzjach obu organów w promieniu 200 metrów od granic terenu objętego wnioskiem, a skarżący kwestionowali wyznaczenie obszaru analizowanego ponad promień 180 m. Zarzut ten jednak jest nieuzasadniony. Nie oznacza to przy tym, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Podstawą do uwzględnienia skargi są zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia kontynuacji funkcji w obszarze przyjętym do analizy, które nie poddawały się weryfikacji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z analizy zaakceptowanej przez organy wynika, że w obszarze analizowanym (załącznik nr 2) występuje zabudowa jednorodzinna z zabudową usługową. Działka nr 3 położona jest poza obszarem analizy. Zabudowa leżąca poza obszarem analizowanym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 zostały spełnione. Zarzuty skarżących (dotyczące wadliwego sporządzenia załącznika nr 3), iż w obszarze analizowanym istnieje jedynie zabudowa mieszkalna, a nie mieszkalno-usługowa, ewentualnie, że brak jest śladów działalności usługowej w obszarze analizowanym w oparciu o materiały sprawy (załącznik nr 1) są nie do odparcia, a argumenty organów uprawdopodabniają zarzut, że stan zagospodarowania nie został ustalony w oparciu o dane faktograficzne dotyczące zagospodarowania terenu, ale o dane wynikające z ewidencji działalności gospodarczej. Nie jest dopuszczalne ustalenie stanu zagospodarowania, w szczególności w zakresie funkcji obiektu, wyłącznie w oparciu o fakt, że pod danym adresem zarejestrowana jest (lub była) działalność gospodarcza o określonym profilu. Przedmiotem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest bowiem deklarowany czy zarejestrowany stan zagospodarowania terenu, ale legalny stan faktyczny. Analiza winna wyraźnie potwierdzać, że konkretny obiekt na konkretnej działce o danej funkcji istnieje fizycznie, tylko wówczas bowiem wpływa na stan zagospodarowania przestrzeni. Pozostałe zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej NSA) wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 730/16, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Z. N. od ww. wyroku WSA w Gliwicach, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

W uzasadnieniu podano m. in., że nie jest uzasadniony zarzut nieuwzględnienia okoliczności, iż co do inwestycji została wydana prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę i "dalsze postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, co będzie skutkować umorzeniem postępowania". Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię. Za uzasadniony uznano jednak zarzut naruszenia art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. NSA doszedł do przekonania, że umknął uwadze Sądu pierwszej instancji zakres przedmiotowej inwestycji - chodziło wszak inwestorowi o zmianę sposobu użytkowania dotychczasowego budynku produkcyjno-usługowego na budynek mieszkaniowy jednorodzinny z usługami, z niezbędną przebudową. Tym samym zamiar inwestora nie prowadzi do zmiany funkcji w tej części, w której w już istniejącym budynku prowadzona była także działalność usługowa. W konsekwencji nie znajdują takiego uzasadnienia te argumenty użyte przez Sąd pierwszej instancji, w których eksponowano brak dostatecznych dowodów na to, aby w sąsiedztwie istniała zabudowa o funkcji także usługowej, a ponadto nie rozważano charakteru zmiany profilu świadczonych usług w aspekcie kontynuacji funkcji zabudowy. Niezależnie od tego, Sąd nie podziela tego stanowiska, w którym wykluczono, aby dane z ewidencji działalności gospodarczej nie mogły stanowić dowodu na stwierdzenie odnośnie zastanej funkcji zabudowy. Skoro z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że do ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa, także w aspekcie kontynuacji funkcji, wystarczy, aby chociażby jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, to okoliczność, że jedna z działek ujętych w tej analizie nie mogła być uwzględniana dla oceny spełnienia powyższego warunku, nie będzie miała wpływu na wynik sprawy. Z tych przyczyn uznano, że stanowisko WSA w Gliwicach odnośnie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, aczkolwiek częściowo z przyczyn innych niż akcentowane w skardze.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stwierdza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istotny jest także art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wg którego decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu w czasie prowadzonego postępowania).

Należy zwrócić uwagę, że wg art. 3 pkt 1a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.) do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy m. in. uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zastosowanie procedury w tym zakresie było niezbędne, z uwagi na charakter planowanej inwestycji, co zauważał nawet sam organ, skoro zwrócił się o takie uzgodnienie i zostało ono wydane w dniu [...] r. Organ Inspekcji wydał swoje konkretne zalecenia. Potem jednak inwestor zmienił swój wniosek, rozszerzając go zakresowo. Nie zwrócono się jednak o dokonanie w tym zakresie ponownych uzgodnień, zadowalając się dotychczasowym, nieaktualnym już stanowiskiem organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Tymczasem, zgodnie z orzecznictwem, które tut. Sąd podziela, "Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. (...) Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy." (wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Gd 853/13).

Zatem, "Projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym (...) wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część" (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06, por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 125/11).

Brak uzgodnienia ostatecznej wersji projektu decyzji powoduje więc wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 6 k.p.a. (por. wyrok NSA [do 2003 r.] w Gdańsku z dnia 28 października 1997 r., sygn. II SA/Gd 1203/96, LEX nr 44172), co z kolei musi skutkować uchyleniem decyzji bez względu na to, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).

Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.).

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi wskazać należy, że wg art. 190 p.p.s.a. WSA związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA w swym wyroku przesądził szereg kwestii, które obecnie nie mogą być przedmiotem odmiennych analiz, m. in. w zakresie zarzutu bezprzedmiotowości postepowania, określania rodzaju działalności na podstawie samego tylko wpisu w ewidencji działalności gospodarczej i in.

Dodać należy, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Nie musi to być działalność identyczna z tą, która ma być prowadzona. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić." (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej.

Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14).

Należy także wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 k.c., wg którego "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych). Przepisy Kodeksu cywilnego nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego.

Wszystkie uchybienia wskazanym wcześniej przepisom postępowania, w tym dodatkowo art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy przeprowadzić prawidłową procedurę uzgodnień i wszechstronnie ocenić materiał dowodowy, dając temu wyraz w treści uzasadnień, które powinny uwzględniać ustalony prawidłowo stan faktyczny i prawny. Decyzja wraz z załącznikami winna być doręczona stronom w sposób odpowiadający prawu i winna odzwierciedlać aktualny stan prawny i faktyczny.

Samego rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to braki w ustaleniach faktycznych.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (po 500 zł na rzecz skarżących) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.