Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 394/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, , Specjalista Małgorzata Boaro, Protokolant:, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem M.R. (dalej: strona, skarżący) z dnia 15 kwietnia 2020r. (data wpływu do organu I instancji), adresowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A.R. (dalej: ojciec strony, skarżącego). Do wniosku strona złożyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wydane do 31.01.2021r.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2020 r. strona oświadczyła, że:

- od stycznia 2018r. do grudnia 2019 r. opiekę nad ojcem sprawował razem z matką A.R.,

- od lutego 2019r. stan ojca pogorszył się – wymaga całodobowej opieki w związku z niewydolnością oddechową, oddycha przy pomocy respiratora, wymaga żywienia dojelitowego specjalną dietą,

- choroba powoduje niedowład kończyn, utratę sprawności ruchowej, chory porusza się na wózku inwalidzkim,

- matka strony pracuje w systemie zmianowym i nie ma możliwości podzielenia opieki z synem,

- dochody rodziny nie pozwalają na skorzystanie z usług prywatnej opieki medycznej,

- matka zmaga się z chorobą kręgosłupa i nie radzi sobie z opieką nad ojcem, zwłaszcza przy jego podnoszeniu,

- w związku z opieką nad ojcem, strona zrezygnowała z pracy,

- do zakresu obowiązków w związku z opieką zalicza się całodobową gotowość, odsysanie z górnych dróg oddechowych, wymiana opatrunków, podawanie jedzenia przez PEG, inhalacje, pomoc przy myciu, jedzeniu, poruszaniu się oraz przy rehabilitacji.

Decyzją z dnia [...] maja 2020r. nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art 17, art. 20, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020, poz. 111, dalej: u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zwarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. 2017, poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256, dalej: k.p.a.) odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ I instancji ustalił, że w sprawie strona spełnia przesłanki do pobierania wnioskowanego świadczenia w następującym zakresie:

- ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec ojca,

- zaistniał związek przyczynowo skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia luz rezygnacją z jej podejmowania a koniecznością sprawowania opieki,

- opieka ma charakter trwały i ciągły i jest wykonywana osobiście,

- nie pobiera żadnych innych świadczeń opiekuńczych ani emerytalno-rentowych.

Jednocześnie w dalszych rozważaniach organ I instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując na zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej, a mianowicie niepełnosprawność ojca strony powstała po ukończeniu przez niego 18 roku życia i nie powstała w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej.

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt. K 38/13, organ stwierdził, że kwestionowany art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, pomimo swej niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nadal obowiązuje, gdyż ustawodawca nie interweniował w treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powyższe wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie.

Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej , domagając się jej uchylenia i przyznania wnioskowanego świadczenia.Odnosząc się do zastosowanej przez organ I instancji wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt. K 38/13) odwołujący się powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych , wskazując na utratę przymiotu konstytucyjności przez kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Pismem z dnia 5 czerwca 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) wezwało stronę do udzielenia informacji, czy małżonka osoby wymagającej opieki, tj. matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odpowiedzi na powyższe, strona wskazała, że jego matka nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności , ma na utrzymaniu małoletniego syna przez co nie może zrezygnować z pracy zawodowej. W związku z tym rezygnacja matki z zatrudnienia spowodowałaby brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny, w tym bieżących kosztów związanych z utrzymaniem brata strony, mieszkania, leczenia ojca (zwłaszcza drogiej i koniecznej rehabilitacji), a jej problemy zdrowotne powodują brak możliwości wykonywania przez nią opieki w takim zakresie, jaki jest konieczny i wykonywany obecnie przez stronę.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji odnosząc się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdził, że wobec utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem nie można odmówić stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że niepełnosprawność ojca strony powstała później, skoro bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje moment powstania niepełnosprawności.

Pomimo powyższego, w ocenie Kolegium, strona nie spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba, że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a wnika to z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więziom prawnym. Kolegium ustaliło, że osoba wymagająca opieki jest żonata, jego małżonka żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji nie ma możliwości przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że decyzja taka podyktowana jest również ważnymi względami polityki społecznej , gdyż liberalna wykładania wskazanego przepisu prowadziłaby do niekorzystnych skutków społecznych, w których młode osoby zostają wypchnięte z rynku pracy , a to może mieć dla nich poważne konsekwencje.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł o uchylenia decyzji w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i w konsekwencji przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów:

- art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy jego ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, podczas gdy małżonek osoby niepełnosprawnej z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania tej opieki,

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe ustalenie wszystkich okoliczności sprawy.

Zdaniem skarżącego organ nie wgłębiając się w istotę problemu nie zastosował wykładni celowościowej i systemowej, nie biorąc pod uwagę braku możliwości opieki nad mężem matki strony, zarówno z uwagi na przyczyny obiektywne jak i zdrowotne. Skarżący wskazał, że jego matka, z uwagi na problemy z kręgosłupem, nie ma możliwości wykonywania opieki nad mężem w takim zakresie jaki jest konieczny i wykonywany przez skarżącego. Nie jest ona w stanie przenieść, podnieść czy podtrzymać swojego niepełnosprawnego męża, który wymaga takiej opieki przez 24 godziny.

Według skarżącego obowiązek alimentacyjny matki wobec ojca nie zwalnia jej z konieczności utrzymania młodszego syna a ewentualne świadczenie uzyskane przez matkę nie pozwoli na utrzymanie rodziny i regulowanie wszystkich zobowiązań finansowych, powodując tym samym nieodwracalne negatywne skutki dla całej rodziny. Negatywne konsekwencji dla rodziny i małżeństwa niesie za sobą ewentualne rozwiązanie małżeństwa wyłącznie w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy zgodnie z Konstytucją RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło , że strona nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych.

Pismem z dnia 4 stycznia 2021r. swój udział w sprawie jako uczestnik postępowania zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) , uznając zarzuty skargi wobec zaskarżonej decyzji za uzasadnione oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swojego stanowiska RPO przytoczył historię procesu legislacyjnego celem wykazania, że zawarta w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010r. P 38/09 (OTK-A 2010/5/23) argumentacja Trybunału Konstytucyjnego , wskazująca na prokonstytucyjną wykładnię przepisy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., pomimo zmiany jego treści , nadal jest aktualna i winna być stosowana. Literalna wykładnia wskazanego przepisu powoduje naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych przepisami Konstytucji.

Zdaniem Rzecznika organ odwoławczy zupełnie pominął okoliczność problemu stanu zdrowia żony osoby niepełnosprawnej , a oczywistym jest, że faktyczny brak możliwości sprawowania osobistej opieki nad chorym może zachodzić także w sytuacji, gdy współmałżonek mający sprawować opiekę nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności . RPO wskazał również na problem pewnego rodzaju sankcji dla osób pozostających w związku małżeńskim w sytuacji , gdy stan zdrowia obojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem. W takiej sytuacji pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie mają obowiązek – sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Zgodnie z art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym.

W odpowiedzi na powyższe Kolegium wskazało na cel jakim kierował się ustawodawca, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić częściowo osobie rezygnującej z pracy w ceku sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, utracone wynagrodzenie. Jeśli małżonek aktywny zawodowo nie rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może "przejść" na pozostałych członków rodziny. A ponieważ matka skarżącego pracuje , to skarżącemu nie można było przyznać świadczenia. Tym samym nie przeprowadzono postępowania dowodowego w celu zbadania, czy matka skarżącego ma możliwość sprawowania opieki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania legalności, tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019, poz. 2167). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021, poz. 137, dalej: p.p.s.a.) następuje uchylenie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd. Jednocześnie rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

W badanej sprawie spór między stroną a organami dotyczy spełnienia przez skarżącego przesłanek do otrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikających z art. 17 u.ś.r. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest bowiem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Zdaniem organu odwoławczego skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zauważyć należy, że w kwestii niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W tym zakresie organ II instancji trafnie zauważył, że w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Sąd aprobuje powyższe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentacją.

Przechodząc do kwestii spornej, w rozpoznawanej sprawie, punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Według organu II instancji niemożliwiała ona przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie wypada przytoczyć treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z ust. 1 art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określone zostały w ustępie 5 pkt 2 cytowanego przepisu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.

Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje zatem, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym zakresie organ II zastosował ściśle literalną wykładnię cytowanego wyżej przepisu.

Tymczasem zarówno w doktrynie , jak i w orzecznictwie wyraźnie zauważalna jest tendencja do odchodzenia od przyjętej do niedawna powszechnie zasady clara non sunt interpretanda ( jasne nie wymaga interpretacji), która wyłączała dopuszczalność stosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej wówczas , gdy za pomocą najprostszych reguł wykładni językowej możliwe jest wykazanie jednoznaczności danego wyrażenia ( zob. M. Zieliński , Wykładnia prawa . zasady , reguły , wskazówki , Warszawa 2012, s.56 ). Szczególnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowane są próby przełamania tradycyjnej koncepcji posługiwania się wyłącznie bezpośrednim rozumieniem tekstu prawnego , przy czym coraz większe znaczenie zaczynają odgrywać metody wykładni inne niż tylko wykładnia językowa danego tekstu ( zob. M. Zirk-Sadowski , System prawa administracyjnego , t.4, s.143-144). Prawo dopuszcza bowiem odstąpienie od wyraźnego sensu językowego przepisu , gdy interpretacja językowa prowadzi ad absurdum lub rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia i w tego rodzaju sytuacjach odstąpienie od sensu językowego przepisu nie uważa się za wykładnię niezgodną z prawem ( zob. L.Morawski , Wykładnia w orzecznictwie sądów , Toruń 202, s.18 , komentarz). W związku z tym pomimo istniejącego stanowiska przyznającego pierwszeństwo językowej wykładni , w orzecznictwie w ostatnim czasie zaczyna przeważać pogląd o konieczności stosowania również innych dyrektyw interpretacyjnych w związku z niezadawalającymi wynikami ograniczania się wyłącznie do dyrektyw językowych . W każdym bądź razie " w procesie wykładni prawa [...] sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu . Może się bowiem okazać ,że sens przepisu , który wydaje się językowo jasny , okaże się wątpliwy , gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." ( zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014r. sygn. II FSK 381/12).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie i pod adresem organu II instancji musi być wyartykułowany zarzut poprzestania tylko na jednej metodzie wykładni z pominięciem konieczności wykorzystania wszystkich dostępnych metod wykładni w procesie interpretacji tekstu prawnego . Zważywszy , że w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do odkodowania normy prawnej z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.. dominuje wykładnia celowościowa i systemowa . W tym zakresie w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Admnistracyjnego z dnia 18 listopada 2015r. I OSK 1200/14 powtórzyć należy ,że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach I OSK 722/09 i I OSK 723/09 szczegółowo wypowiedział się na temat niezgodności z Konstytucją wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a .u.ś.r. Stwierdził on m.in., że: "nie wytrzymuje" ona krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych . Stosownie bowiem do treści art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie z przepisu tego wywodzić można obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa. Tymczasem negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. , rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby[,] gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy zatem nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci np. rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym".

Rekapitulując , w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym dominuje stanowisko, wedle którego pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować ( zob. wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021r. sygn. II SA Rz 662/21,z dnia 27 kwietnia 2021r. sygn. II SA/Rz 358/21, z dnia 23 marca 2021r. sygn. II SA/Rz 189/21; w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 sygn. III SA/Gd 143/21 , z dnia 20 maja 2021r. sygn. III Gd 119/21 , z dnia 13 maja 2021r. sygn. III Gd 183/21, z dnia 2 lipca 2020r. III Gd 152/20; w Szczecinie z dnia 15 kwietnia 2021r. sygn. II SA/Sz 1086/20 ; w Opolu z dnia 11 marc a2021r. sygn. II SA/Op 98/21; w Łodzi z dnia 6 lipca 2020r. sygn. II SA/Łd 346/20 ; w Poznaniu z dnia 1 lipca 2020r. sygn. IV SA/Po 473/20 , z dnia lipca 2020 , sygn. IV Po 463/20 , z dnia 14 maja 2020r. sygn. II Po 25/20 ; w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020r. sygn. I SA/Wa 2731/19; w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020r. sygn. II SA/Ol 297/20 ; w Gliwicach z dnia 14 lutego 2020r. sygn. II SAGl 1304/19, z dnia 5 lutego 2020. sygn. II Gl 1337/19 ; w Bydgoszczy z dnia 11 LUTEGO 2020R. SYGN. II Bd 1158/19)

Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika ,ze przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (zob. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 121/12; WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. IISA/Bk 987/12 ; WSA we Wrocławiu z dnia 8 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wr 848/11; WSA w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 242/12, WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ol 1391/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Spajając tę część rozważań , Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie aprobuje przyjętej przez Kolegium zasady honorowania prymatu wykładni językowej i przychyla się do potrzeby stosowania przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wykładni celowościowej i systemowej oraz prokonstytucyjnej. Wymaga jednak wyraźnego podkreślenia ,że odkodowanie z powołanego wyżej przepisu prawnego słusznego znaczenia normy prawnej nie może prowadzić do wypaczenia przyjętej przez ustawodawcę reguły, wedle której fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w małżeństwie z osobą o stanie zdrowia niekwalifikującym się do uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z zasady możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz krewnego (dziecka).

Natomiast wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych , sam fakt ,ze osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności , nie jest przesądzający . Istnieją bowiem sytuacje , w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli , nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. A zatem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli ( zob. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 , z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. II SA/Bk 987/12 , z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. II SA/Bk 649/19 ; w Olsztynie z dnia 12 marca 2020r. syg. II SA/Ol 28/20 ; w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2020r. sygn. II SA/Rz 192/20 i z dnia 24 czerwca 2020 sygn. II SA/Rz 288/20). Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.

W związku z tym w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. W każdym bądź razie ocena ta nie może być dorozumiana i interpretowana liberalnie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy , że pod adresem organów obu instancji musi być również skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia art.7 i art.77 § 1 k.p.a., albowiem nie ustalono i przeanalizowano wszystkich relewantenych okoliczności sprawy , dotyczących obiektywnej możliwości sprawowania opieki przez matkę skarżącego nad jej mężem. Ma bowiem rację skarżący , kiedy wywodzi ,że czyniąc ustalenia faktyczne organ oparł się wyłącznie na stwierdzerniu ,że ojciec skarżącego pozostaje w zwiazku małżeńskim ,żaś jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności . Organy obu instancji zaniechały wyjaśnienia okoliczności na które powoływał sie skarżący zarówno w oświadczeniu składanym w trybie art. 75 § 2 k.p.a. , jak jak i w odwołaniu, wskazujących na fakt niemożności sprawowowania faktycznej opieki nad ojcem przez jego matkę ( wspólmalżonkę) , dotyczących zakresu czynności opiekuńczych wobec ojca w kontekście fizycznej niemożności ich wykonywania przez współmałżonka ( matkę skarżącego) . Organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, zaś II instancji zbagalelizował brak ustaleń organu I instancji co do rzeczywistej sytuacji zdrowotnej , materialnej wspólmałżonki ojca skarżącego i w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu odmownej decyzji, przywiązując rozstrzygające znaczenie ustaleniu o braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W tym miejscu godzi się zauwazyć , że bezwzględny rygoryzm w interprtetowaniu przez organ przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. lit. a u.ś.r. może zmuszać osoby wymagające opieki do zrezygnowania w pozostawaniu w związku małżeńskim , tylko bowiem w takim przypadku ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego Tymczasem przy wykładni analizowanego przepisu należy równiez mieć na uwadze racje płynące z zasad konstytucyjnych ( zasady równości – art.32 ust.1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej – art.2 Konstytucji RP , zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności – art. 18 Konstytucji RP , zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej – art. 71 ust.1 Konstytucji RP).

Wobec tego - w ocenie Sądu ,- nie można z góry założyć ,że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek , nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym . Nie można również tracić z pola widzenia, że w odwołaniu jak i w skardze skarżącay zwrócił uwagę na ograniczenie sprawności ruchowej jego matki z powodu dysfunkcji kręgosłupa . Organy nie ustaliły rzeczywistych , koniecznych czynności pielęgnacyjnych wobec ojca skarżącego i nie odniosły zakresu tych czynności do fizycznej zdolności matki skarżącego do wykonywania tych czynności pielęgnacyjnych ze względu na jej wiek i stan zdrowia. W sprawie nie została zatem ustalona rzeczywista sytuacja zdrowotna matki skarżącego ,czy jest w stanie realnie, fizycznie I efektywnie sprawowac opiekę nad mężem . Przy czym okoliczności obiektywnej możliwości sprawowania opieki nad współmałżonkiem przez matkę skarżącego ustalone mogą być w drodze wywiadu środowiskowego, zaświadczeń lekarskich, zeznań, wyjaśnień. Nie wyjaśniono również sytruacji materialnej matki skarżącego i czy jej dochody bylby wystarczające do pokrycia wydaktu wynajęcia zewnętyrznego opiekuna.

W tym miejscu przypomniec jedynie należy, że z przepisów art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a wynika obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Bezpośrednio obowiązek ten normuje art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), natomiast w art. 107 § 3 k.p.a. dokonuje się jego konkretyzacja. Realizując ten obowiązek organ administracji musi m.in. przedstawić w uzasadnieniu ocenę prawną oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w tym o okolicznościach faktycznych, które uznał za udowodnione i dowodach, którym dał wiarę oraz tym, którym wiarygodności odmówił. Należy także wskazać na dominujący w orzecznictwie pogląd, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru “sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyroki: NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz WSA w Warszawie z 12 maja 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). Zasadnym będzie także odwołanie się do wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1758/12 ( publ. LEX nr 1495108) , w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą “uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r., sygn.III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 ) .W postępowaniu sądowym nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

Rolą sądu administracyjnego nie jest też wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a.. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Sąd administarcyjny nie może zaś zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych.

Konkludując przedstawione wyżej wywody stwierdzić należy, że zaniechanie poczynienia w zakresie wyżej wskazanym stosownych ustaleń wskazuje na to, że decyzje organów obu instancji są obarczone wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 , art.11 , art. 77 § 1 k.p.a.) Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. ( pkt I) . O kosztach procesu orzeczono na podstawie art . 200 w związku art.205 p.p.s.a. ( pkt II wyroku) .