Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2468/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 15 ust 5
journal: Dz.U. 2000 nr 50 poz 601
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
article: art 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Skarżący kwestionując wyrok Sądu I instancji, stawiając zarzut błędnej wykładni, winien przeprowadzić wywód prawny na temat art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.; dalej: u.p.p.) i art. 7 Konstytucji, jak należy te przepisy wykładać  i na czym polegała ich błędna wykładnia. Winien zatem wyjaśnić jak rozumie powołane przepisy oraz wskazać dlaczego zostały one naruszone przez Sąd I instancji. W przypadku przepisu delegacyjnego, a takim jest art. 15 ust. 5 u.p.p., należało wywieść jak skarżący rozumie kompetencje Rady Miasta do ustalenia przepisów porządkowych, w tym co kryje się pod pojęciem tych przepisów oraz wskazać konkretne treści postanowień uchwały, które wykraczają poza zakres tej delegacji i wyjaśnić dlaczego. Taka konstrukcja zarzutu pozwalałaby bowiem na ocenę, czy rzeczywiście doszło do naruszenia art. 15 ust. 5 u.p.p. poprzez jego błędną wykładnię, tym samym na kontrolę kasacyjną legalności zaskarżonego wyroku.

2. Z treści skargi kasacyjnej, a mianowicie z jej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, musi wynikać konkretny zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani też uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Nie wolno mu też wiązać niepełnych wskazań kasatora z wcześniejszymi zarzutami stawianymi podczas postępowania przed organami czy Sądem I instancji. Treść skargi kasacyjnej sama w sobie musi być wystarczająca do zbadania legalności zaskarżonego orzeczenia.

TEZY

1. Skarżący kwestionując wyrok Sądu I instancji, stawiając zarzut błędnej wykładni, winien przeprowadzić wywód prawny na temat art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.; dalej: u.p.p.) i art. 7 Konstytucji, jak należy te przepisy wykładać  i na czym polegała ich błędna wykładnia. Winien zatem wyjaśnić jak rozumie powołane przepisy oraz wskazać dlaczego zostały one naruszone przez Sąd I instancji. W przypadku przepisu delegacyjnego, a takim jest art. 15 ust. 5 u.p.p., należało wywieść jak skarżący rozumie kompetencje Rady Miasta do ustalenia przepisów porządkowych, w tym co kryje się pod pojęciem tych przepisów oraz wskazać konkretne treści postanowień uchwały, które wykraczają poza zakres tej delegacji i wyjaśnić dlaczego. Taka konstrukcja zarzutu pozwalałaby bowiem na ocenę, czy rzeczywiście doszło do naruszenia art. 15 ust. 5 u.p.p. poprzez jego błędną wykładnię, tym samym na kontrolę kasacyjną legalności zaskarżonego wyroku.

2. Z treści skargi kasacyjnej, a mianowicie z jej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, musi wynikać konkretny zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani też uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Nie wolno mu też wiązać niepełnych wskazań kasatora z wcześniejszymi zarzutami stawianymi podczas postępowania przed organami czy Sądem I instancji. Treść skargi kasacyjnej sama w sobie musi być wystarczająca do zbadania legalności zaskarżonego orzeczenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 572/11 w sprawie ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek oraz przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta Katowice oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 572/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2011 r. [...]w przedmiocie transportu drogowego i przewozów w zakresie dotyczącym uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek oraz przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta K. w części dotyczącej oznaczeń taksówek. W pkt 2 sentencji wyroku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej załącznika Nr [...] do Uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2011 r. przepisy porządkowe związane z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta [...].

Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że Rada Miasta [...] w dniu [...] stycznia 2011 r podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek oraz przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta Katowice (dalej: uchwały). W podstawie prawnej tego aktu wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 ze zm., dalej pr. przew.). Uchwała ta zawierała dwa załączniki, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 – "Dodatkowe oznaczenia taksówek (zewnętrzne i wewnętrzne)" i Załącznik Nr 2 – "Przepisy porządkowe związane z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta Katowice".

Rozstrzygnięciem nadzorczym, opartym na art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda [...] (Wojewoda) stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej: po pierwszej – przepisy § 2 ust. 2, § 4, § 5 i § 6 oraz § 1 pkt 2 Załącznika Nr 1 tej uchwały, jako niezgodnych z art. 15 ust. 7 pr. przew.; po drugie - § 1 ust. 5, § 3, § 6 ust. 1 do 3 i ust. 5 i 6, § 7 ust. 1, ust. 3, ust. 4, § 15, § 16 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 Załącznika Nr 2 jako niezgodnych z art. 15 ust. 5 pr. przew.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda podkreślił, iż akty prawa miejscowego mogą być stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Naruszenie granic upoważnienia ustawowego skutkować musi stwierdzeniem nieważności aktu. Akty prawa miejscowego nie mogą wkraczać w materię regulowaną ustawą. Powinny respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu bez potrzeby wpisywania do ich treści postanowień ustawowych.

Zdaniem organu nadzoru zasady te w przypadku kwestionowanej uchwały zostały naruszone, ponieważ upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wprowadzenia obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego taksówek nie obejmuje możliwości określania zakazów umieszczania określonych treści i znaków na pojeździe lub ustanawiania innych oznaczeń niż te, które dotyczą pojazdu.

W konsekwencji za przekraczające delegację ustawową uznano:

- § 2 pkt 2 uchwały, ustanawiający obowiązek posiadania identyfikatora kierowcy,

- § 4 uchwały, zabraniający umieszczania na przednich lewych i prawych drzwiach taksówki innych oznaczeń, niż określone w uchwale,

- § 5 uchwały, ustanawiający zakaz oznaczeń na opuszczanej szybie tylnych prawych drzwi taksówki,

- § 1 pkt 2 Załącznika Nr 1, określający wzór identyfikatora kierowcy,

- § 16 ust. 2 Załącznika Nr 2, zabraniający umieszczanie na lampie z napisem "TAXI" innych napisów niż logo i wymienione w tym przepisie ,

- § 16 ust. 5 Załącznika Nr 2, zabraniający umieszczania na taksówce oznaczeń wprowadzających w błąd.

Organ za przekraczające delegację ustawową uznał także regulacje zawarte w § 6 uchwały ze względu na niedopuszczalność określania przez radę gminy innych obowiązków, aniżeli z zakresu oznakowania pojazdu i dodatkowego wyposażenia, w szczególności zaś o tym, kto ponosi opłaty związane z oznaczeniem pojazdu. Rada nie może również modyfikować procesu przyznawania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, co uczyniła wprowadzając obowiązek autoryzacji oznaczeń przez organ licencyjny.

Organ nadzoru zakwestionował ponadto przepisy § 1 ust. 5, § 3, § 7 ust. 1 - 4 Załącznika Nr 2, z tej racji, że kwestie związane z odstąpieniem pasażera od umowy regulują postanowienia art. 7, art. 17 i 18 pr. przew.

Zdaniem organu zakaz modyfikacji unormowań zawartych w ustawach narusza § 6 ust. 1 – 3 i ust. 5 – 6 Załącznika Nr 2. Kwestie tam normowane reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów i warunków technicznych, którym muszą odpowiadać kasy rejestrujące oraz warunków ich stosowania.

Ponadto § 15 Załącznika Nr 2 w sposób niedopuszczalny modyfikuje art. 11 ust. 2 pr. przew., a § 16 ust. 4 powtarza i modyfikuje regulację zawartą w art. 23 ust. 3 pr. przew.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Miasto [...] zakwestionowało stanowisko organu nadzoru w odniesieniu do zarzutów dotyczących przekroczenia zakresu delegacji ustawowej. Podkreślono, iż przesłanką wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa, a nie jakiekolwiek inne naruszenie prawa. Zdaniem strony treść postanowień uchwały pozostaje w ścisłym związku z prawidłowym oznakowaniem pojazdu i jego wyposażeniem, a dodatkowo zawiera ona przepisy porządkowe dotyczące przewozu osób i bagażu taksówkami na podstawie delegacji określonej w art. 15 ust. 5 pr. przew. Ponadto przepisy uchwały nie tworzą odrębnych obowiązków lecz porządkują kwestie prawnej regulacji oznakowania pojazdu i jego wyposażenia, bowiem obowiązek posiadania identyfikatora kierowcy taksówki został określony w katalogu dodatkowych oznaczeń taksówki. Zakaz umieszczania oznaczeń na szybach drzwi taksówki pozostaje ściśle związany z prawidłowym oznakowaniem pojazdu i jego wyposażenia.

Strona podniosła ponadto, że określenie opłaty związanej z dodatkowym oznaczeniem taksówki przesądza tylko o tym, kto pokryje koszty oznakowania.

Przepisy § 1 ust. 5, § 3, § 7 ust. 1 - 4 Załącznika Nr 2 nie powtarzają treści ustawy, lecz uszczegóławiają postanowienia art. 7, art. 17 i 18 pr. przew.

Przepisy § 6 ust. 1 – 3 i ust. 5 – 6 Załącznika Nr 2 stanowią jedynie informację dla pasażera o zasadach regulowania opłat za przejazd i stanowią uzupełnienie gminnych przepisów porządkowych w zakresie przewozu osób taksówkami.

Natomiast § 15 Załącznika Nr 2 jest logiczną konsekwencją obowiązywania przepisów porządkowych i nie narusza art. 11 ust. 2 pr. przew. Także § 16 ust. 4 nie stanowi powtórzenia art. 23 ust. 3 pr. przew.

Strona skarżąca zwróciła ponadto uwagę na obowiązywania podobnych uchwał w dużych miastach m.in. Warszawie, Poznaniu i w Krakowie. Konkludując stwierdziła, że organ nadzoru nie wykazał na czym polegają istotne naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale i tym samym nie uzasadnił tak dalece idącej ingerencji w sferę konstytucyjnej samodzielności Miasta [...].

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji stwierdził, że upoważnienie ustawowe do podjęcia aktu prawa miejscowego przez organ określa w sposób ogólny zakres regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione.

Zdaniem Sądu upoważnienie do podjęcia przez radę gminy aktu prawa miejscowego w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek zawiera przepis art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. Ponadto ze względu na załącznik nr 2 do uchwały, rada gminy została upoważniona na mocy art. 15 ust. 6 do określenia przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami.

WSA uznał za nieuzasadnioną skargę w części dotyczącej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...]w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek oraz przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta Katowice oraz Załącznika nr [...]. Zdaniem Sądu delegacja ustawowa zawarta 15 ust. 7 pr. przew. ma charakter ogólny, jednak nie oznacza to pełnej dowolności organu korzystającego z kompetencji tam zawartej. Z tak ogólnie sformułowanej normy kompetencyjnej nie wynika ani uprawnienie do formułowania jakichkolwiek zakazów pod adresem przewoźników, których dotyczy przywołany przepis, ani też uprawnienie do stosowania sankcji za naruszenie przyjętych w uchwale rozwiązań.

W ocenie Sądu I instancji Wojewoda Śląski zasadnie zakwestionował postanowienia uchwały podjęte z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, a to:

- § 2 pkt. 2 oraz § 1 pkt. 2 Załącznika nr 1, określający wzór identyfikatora kierowcy. § 2 pkt. 2 uchwały ustanawia obowiązek posiadania identyfikatora kierowcy. § 2 uchwały dotyczy "dodatkowych oznaczeń taksówek" i o ile można uznać, iż w tym zakresie mieszczą się emblematy boczne (zawierające napis "[...]" oraz numer ewidencyjny taksówki), informacje o opłatach za usługi przewozowe oraz informacje dotyczące składania skarg i wniosków, w formie i o treści określonej w załączniku Nr 1 do uchwały pkt 1, 3 i 4, o tyle dodatkowym oznaczeniem taksówki nie jest identyfikator kierowcy. Identyfikator ten zawiera dane osobowe kierowcy, jak również jego zdjęcie. Służy zatem do oznaczenia kierowcy, a nie taksówki;

- § 4 uchwały, zabraniający umieszczania na przednich lewych i prawych drzwiach taksówki innych oznaczeń, niż określone w uchwale oraz § 5 uchwały , ustanawiający zakaz oznaczeń na opuszczanej szybie tylnych prawych drzwi taksówki ze względu na wprowadzanie zakazów wykraczających poza zakres delacji ustawowej;

- § 6 uchwały, wprowadzający obowiązek ponoszenia przez kierowcę kosztów związanych z dodatkowymi oznaczeniami taksówki. Zgodnie z delegacją ustawową rada gminy nie może określać w uchwale innych obowiązków, aniżeli takie, które mieszczą się w zakresie dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek. Niewątpliwie wprowadzenie obowiązku ponoszenia wskazanych opłat (kosztów) poza tak wyznaczony zakres wykracza. Sąd zgodził się z organem nadzoru, iż wprowadzenie w § 6 ust. 2 uchwały obowiązku "przedstawiania" organowi licencyjnemu dodatkowych oznaczeń, przed uzyskaniem licencji, stanowi niedopuszczalny element modyfikujący procedurę licencyjną. Obowiązki tyczące dodatkowych oznaczeń taksówki spoczywają na adresatach z mocy prawa , podlegają również kontroli na etapie korzystania z licencji.

Jednocześnie w ocenie WSA unormowania przyjęte przez Radę Miasta [...] zamieszczone w Załączniku nr [...] - "Przepisy porządkowe związane z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta [...]", wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym przez Wojewodę [...], jak również pozostałe nie naruszają w sposób istotny przepisów pr. przew. oraz innych przepisów powszechnie obowiązujących.

W sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Śląski wskazał jedynie na niezgodność przepisów zawartych w § 1 ust. 5 , § 3 , § 6 ust. 1 do 3 i ust. 5 i 6, § 7 ust. 1 , ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 15, § 16 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 Załącznika nr 2 z art. 15 ust. 5 pr. przew. uznając, że sprzeczność uchwały z prawem polega na istotnym naruszeniu postanowień delacji ustawowej.

W ocenie Sądu ustawodawca formułując delegację ustawową w art. 15 ust. 6 cyt. ustawy stwierdza, iż w odniesieniu do gminnego przewozu osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy. Zatem przepisy te będą miały za przedmiot również stosunki między kierowcą świadczącym usługę przewozu oraz pasażerem. Lokalny charakter tego rodzaju przepisów porządkowych "przewozowych" pozwala na dostosowanie rozwiązań do dotyczących stosunków zawiązywanych na podstawie prawa przewozowego do lokalnych warunków. Taką właśnie rolę spełniają kwestionowane przepisy.

Odnosząc się do zarzutu "modyfikacji" unormowań zawartych w aktach wyższego rzędu tj. ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. Nr 54, poz. 535) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów i warunków technicznych, którym muszą odpowiadać kasy rejestrujące oraz warunków ich stosowania ze względu na regulacje zawarte w § 6 ust. 1 do 3 i ust. 5 i 6 Sąd wskazał, że środek nadzoru określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. może zostać zastosowany tylko w przypadku istotnego naruszenia. Wojewoda Śląski stwierdzając nieważność uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 1 do 3 i ust. 5 i 6 w żaden sposób nie wykazał, aby ewentualna modyfikacja unormowań zawartych we wskazanych aktach prawa powszechnie obowiązującego pozostawała z nimi w sprzeczności. Nie wskazał ponadto na czym sprzeczność ta miałaby polegać, jak również jakie konkretnie przepisy wchodziłyby w grę.

Odnosząc się do zapisów § 7 ust. 1,2 i 3 Sąd stwierdził, że materie tam zawarte nie są przedmiotem regulacji prawa przewozowego. Sąd nie dopatrzył się również sprzeczności tych przepisów z postanowieniami art. 7, 17 i 18 pr. przew. Ponadto przepisy te nie ustanawiają obowiązków wobec stron umowy przewozu, jak również żadnych nakazów czy zakazów, ingerując tym samym władczo w nawiązany stosunek prawny. W istocie rzeczy, poprzez użycie zwrotu "kierowca może", stwarzają jedynie możliwość określonych zachowań które i tak są dozwolone w ramach stosunku cywilnoprawnego.

W ocenie Sądu nałożenie w § 15 na kierowcę taksówki obowiązku posiadania i udostępniania przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu, wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie wykracza poza zakres delegacji a ponadto jest racjonalnie uzasadnione, zważywszy na to że przepisy porządkowe regulują w istotnej części relacje przewoźnik-pasażer.

WSA stwierdził ponadto, że sformułowane w § 16 ust. 3, 4 i 5 zakazy odnoszące się do kierowcy taksówki pozostają w zakresie delegacji ustawowej do wydania przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami, co więcej odpowiadają "istocie" tego rodzaju przepisów.

Wobec tego Sąd uznał za nieuzasadnioną skargę na uchwałę oraz załącznik nr 1 i uzasadnioną w części dotyczącej załącznika nr [...].

Na przedstawiony wyżej wyrok Wojewoda [...], działając za pośrednictwem pełnomocnika, złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o jego uchylenie w części określonej w punkcie 2 sentencji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku Prawo przewozowe oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Wojewody Sąd pominął fakt, że rada gminy musi treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i przysługujących kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu przyznanego upoważnienia wyjaśnić wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej. Ponadto przepisy porządkowe, o których mowa w art. 15 ust. 5 ustawy, podobnie jak wprowadzenie obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego taksówek, są aktami prawa miejscowego stanowionego przez gminę. Z tego też względu należą one do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Naruszenie granic upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego skutkować musi stwierdzeniem nieważności tej części uchwały.

Wojewoda podkreślił, że przepisy gminne nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu, jak również nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności. Rada gminy obowiązana jest więc przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Z uwagi na fakt, iż uchwała rady gminy, będąca źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, jest aktem prawa miejscowego, musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych.

Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że działalność gospodarcza z zakresu transportu drogowego podlega reglamentacji na mocy art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807). Okoliczność, że działalność w powyższym zakresie ma charakter licencjonowany, w powiązaniu z możliwością nałożenia przez radę dodatkowych obowiązków odnoszących się do wyposażenia taksówek, jest ograniczeniem swobody działalności gospodarczej. Wszelkie przepisy wywołujące ten skutek muszą być interpretowane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Dlatego też nie można domniemywać ich istnienia ani ich wyprowadzać w drodze rozumowania a contrario. Niedopuszczalne jest zatem kształtowanie przez radę gminy praw i obowiązków jednostki, jeżeli nie ma ku temu wyraźnych podstaw prawnych. W związku z powyższym Rada nie miała podstaw do ustalenia zakazów i nakazów odnoszących się do umieszczania informacji na taksówce (§ 16 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 załącznika nr 2 do uchwały).

Organ nadzoru nie zgodził się z twierdzeniem WSA, że rada gminy może regulować sferę fiskalną przewozu taksówkowego. Ponieważ uchwała Rady Miasta [...] jest aktem prawa miejscowego, powinna regulować tylko i wyłącznie kwestie o charakterze lokalnym i uzupełniającym do aktów wyższego stopnia. W żadnym wypadku nie można uznać, że dokumentowanie transakcji fiskalnych jest sprawą lokalną, której regulacja może być dokonywana poprzez akt rangi aktu prawa miejscowego. Rada Miasta K., w swojej uchwale, w sposób istotny zmodyfikowała akty prawa powszechnie obowiązującego, choćby poprzez nieujęcie w uchwale możliwości dokumentowania zapłaty za przejazd za pomocą faktury V AT .

Konkludując Wojewoda stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w skarżonym zakresie wydał wyrok z pominięciem zasad odnoszących się do stanowienia przez gminę prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, iż wskazana przez autora skargi kasacyjnej podstawa kasacyjna nie pozwała na kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

Kasator zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], w części określonej w pkt 2 sentencji ww. wyroku, który stanowi o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. przepisy porządkowe związane z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie Miasta [...], zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), zwanej dalej u.p.p., w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy, a na terenie miasta stołecznego Warszawy - Rada miasta stołecznego Warszawy. Natomiast zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1010/10, LEX nr 1151511, a także wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1650/11, LEX nr 1136645, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1852/10, LEX nr 1121183, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1118/10, LEX nr 1134580).

Mając zatem na względzie powyższe skonstatować należy, że skarżący kwestionując wyrok Sądu I instancji, stawiając zarzut błędnej wykładni, winien przeprowadzić wywód prawny na temat art. 15 ust. 5 u.p.p. i art. 7 Konstytucji RP, jak należy te przepisy wykładać i na czym polegała ich błędna wykładnia. Winien zatem wyjaśnić jak rozumie powołane przepisy oraz wskazać dlaczego zostały one naruszone przez Sąd I instancji. W przypadku przepisu delegacyjnego, a takim jest art. 15 ust. 5 u.p.p., należało wywieść jak skarżący rozumie kompetencje Rady Miasta do ustalenia przepisów porządkowych, w tym co kryje się pod pojęciem tych przepisów oraz wskazać konkretne treści postanowień uchwały, które wykraczają poza zakres tej delegacji i wyjaśnić dlaczego. Taka konstrukcja zarzutu pozwalałaby bowiem na ocenę, czy rzeczywiście doszło do naruszenia art. 15 ust. 5 u.p.p. poprzez jego błędną wykładnię, tym samym na kontrolę kasacyjną legalności zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zawarł ogólne uwagi dotyczące delegacji dla rady gminy umożliwiającej jej stanowienie prawa miejscowego w zakresie przepisów porządkowych regulujących przewóz osób i mienia. Nie nawiązał, poza sferą fiskalną przewozu taksówkowego, która zostanie omówiona oddzielenie, do konkretnych postanowień uchwały przekraczających delegacje ustawową. Nie wskazał treści tych postanowień, co uniemożliwia ustalenie, czy ich przedmiot rzeczywiście wykracza poza kompetencje rady przyznane jej na podstawie art. 15 ust. 5 u.p.p. Dodać do tego należy, że uzasadnienie skargi w ogóle nie nawiązuje do drugiego ze wskazanych w petitum skargi przepisów art. 7 Konstytucji RP.

Z treści skargi kasacyjnej , a mianowicie z jej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, musi wynikać konkretny zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani też uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Nie wolno mu też wiązać niepełnych wskazań kasatora z wcześniejszymi zarzutami stawianymi podczas postępowania przed organami czy Sądem I instancji. Treść skargi kasacyjnej sama w sobie musi być wystarczająca do zbadania legalności zaskarżonego orzeczenia.

Wypada też zauważyć w kontekście treści skargi kasacyjnej, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych musi być jasne, precyzyjne, odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Powoływanie się na poglądy orzecznictwa czy doktryny może w związku z tym stanowić wzmocnienie argumentacji strony skarżącej, jednakże jedynie wówczas, gdy strona wywiedzie z tych poglądów wnioski dotyczące sprawy, w której złożono skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 193/11, LEX nr 1164907).

Jedynym przejawem nawiązania do treści uchwały naruszającej prawo, choć też w sposób nazbyt ogólny, jest wskazanie, że w żadnym przypadku nie można uznać, że dokumentowanie transakcji fiskalnych jest sprawą lokalną, której regulacja może być dokonywana poprzez akt rangi aktu prawa miejscowego. Autor skargi kasacyjnej dalej stwierdza, że Rada Miasta w swojej uchwale w sposób istotny zmodyfikowała akty prawa powszechnie obowiązującego, choćby poprzez nieujęcie w uchwale możliwości dokumentowania zapłaty za przejazd za pomocą faktury VAT. Odnośnie tak postawionego zarzutu zauważyć trzeba, że skarżący kwestionując w tym zakresie uchwałę, nie przedstawił konkretnych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które zostały powielone lub zmodyfikowane treścią omawianego aktu. Aby poddać pod ocenę Sądu kasacyjnego orzeczenie Sądu I instancji, w przypadku stawiania zarzutu naruszenia prawa powszechnie obowiązującego regulującego stosunki podatkowoprawne, poprzez wejście w jego materię prawa miejscowego oraz modyfikację tego prawa, niezbędne jest przywołanie konkretnych przepisów prawa publicznoprawnego, które zostały naruszone.

W świetle powyższego stwierdzić jednoznacznie należy, że treść skargi kasacyjnej , jej podstawy i ich uzasadnienie, uniemożliwia kontrolę kasacyjną legalności zaskarżonego orzeczenia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.