Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 118/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 49
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi I.K.-K. i J.Z.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., którym to postanowieniem na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2013 r. pozycja 267 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia I.K.-K. i J.Z.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015r., którym organ ustalił I.K.-K. i J.Z.K. opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych) z tytułu dobudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę tarasu do budynku mieszkalnego (w zabudowie szeregowej) nr [...] usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...], uchylono zaskarżone postanowienie w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2013 r. ustalił, iż na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, z tyłu znajduje się wejście do budynku poprzez wykonany podest i trzy stopnie. Podest wykonano na gruncie, jego wierzchnią warstwę stanowią płyty ceramiczne, a od dwóch stron wydzielono jego powierzchnię za pomocą murków oporowych z cegły ceramicznej. Wejście do obiektu wcześniej odbywało się przez trzy stopnie betonowe, podobnie jak w sąsiednich nieruchomościach. Podest ma kształt nieregularny i w miejscu początku biegu schodów zakończony jest łukiem. Posiada wymiary 7,86m (odległość między zewnętrznymi krawędziami murków oporowych) oraz 4,46m (odległość między drzwiami wejściowymi a najdalej wysuniętą częścią podestu - zewnętrznym filarkiem ceglanym). Murek oporowy od strony budynku sąsiedniego nr [...] ma długość 4,04m i szerokość 24 cm, jest on stopniowany i jego wysokość jest zróżnicowana od l,05m (mierzone od gruntu), poprzez l,28m, l,49m, do l,70m w najwyższym miejscu. Stopnie murku posiadają szerokość 60 cm. Murek oporowy z drugiej strony (prawej, patrząc od elewacji tylnej) posiada wysokość 102 cm (mierzone od podestu) i szerokość 29 cm. Średnia wysokość podestu wynosi 82 cm. Według informacji udzielonych przez J.K. prace związane z tarasem rozpoczęto około 5-6 lat temu od wykonania podstawy betonowej, natomiast od około 1 roku podest jest w takim stanie jak w chwili dokonywania oględzin. Właściciel obecny w trakcie oględzin oświadczył, że dokonuje uzgodnień wymaganych do urządzenia w miejscu podestu ogrodu zimowego, przyznając jednocześnie, że wykonanie samego podestu nie zostało zgłoszone właściwemu organowi, ani też nie zostało poprzedzone uzyskaniem stosownych pozwoleń. W oparciu o powyższe ustalenia PINB stwierdził, że opisany podest jest tarasem, który z funkcjonalnego punktu widzenia stanowi część budynku mieszkalnego. W ocenie PINB wykonanie przedmiotowego tarasu bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowiło samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego.

W związku z powyższym pismem noszącym datę [...] stycznia 2014 r. PINB zawiadomił I.K.-K. i J.Z.K. o wszczęciu postępowania w sprawie dobudowania do budynku mieszkalnego tarasu bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z dobudową tarasu oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji tego obiektu, tj. zaświadczenia burmistrza

o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a nadto oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Realizując obowiązek nałożony przez PINB, inwestorzy przedłożyli decyzję nr [...] wydaną przez Burmistrza z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o ogród zimowy na terenie nieruchomości składającej się z działek oznaczonych nr ewid. [...], postanowienie Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 r.

w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości nr ewid. [...], oraz decyzję nr [...] Burmistrza z dnia [...] listopada 2013 r. zatwierdzającą podział nieruchomości o nr ewid. [...] na nowo utworzone działki o nr [...]. Nadto został przedłożony projekt budowlany pt. "Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o ogród zimowy".

W wyniku przeprowadzonej analizy dokumentów przedłożonych przez inwestorów postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB nałożył na nich obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego tj. złożenia oświadczenia przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w przedmiocie zgodności sporządzonego projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W dniu 29 lipca 2015 r. inwestorzy przedłożyli projekt budowlany uzupełniony o wymagane oświadczenie o jego zgodności z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy budowlanej.

W dniu [...] października 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, którym powołując się na art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), ustalił inwestorom I.K.-K. i J.Z.K. opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych) z tytułu dobudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę tarasu do budynku mieszkalnego (w zabudowie szeregowej) nr [...] usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...].

Organ określił, że w/w opłatę należy uiścić w kasie Urzędu Wojewódzkiego lub na wymieniony rachunek tego urzędu w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia na wstępie organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania.

Następnie organ wskazał, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443) wprowadzono zmiany w zakresie katalogu obiektów budowlanych oraz robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia oraz, że zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowych przepisów decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe Natomiast zgodnie z ust. 3 tego artykułu do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i 49b ust. 4, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją. Zatem określenie czy dany obiekt podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę w sprawach już wszczętych nie ulega zmianie z powodu nowelizacji, natomiast przy wydawaniu postanowienia o naliczeniu opłaty legalizacyjnej, należy uwzględnić wprowadzone zmiany.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dobudowa tarasu, zdaniem PINB wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie została zwolniona na mocy art. 29-31 Prawa budowlanego, w ich dotychczasowym brzmieniu, z takiego obowiązku. Ponieważ przedmiotowy taras został wybudowany bez wymaganego pozwolenia, w ocenie PINB należało zastosować tryb postępowania przewidziany w art. 48 i następnych ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że w zakresie sprawdzeń, do których organ ten jest zobowiązany, nie stwierdził on nieprawidłowości uzasadniających wydanie nakazu rozbiórki. W jego ocenie projekt przedłożony przez inwestorów jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, opracowanie projektowe jest kompletne i posiada wymagane opinie oraz uzgodnienia, zostało sporządzone przez osoby dysponujące odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, które złożyły właściwe oświadczenia. Inwestycja objęta postępowaniem jest tarasem dobudowanym do budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, nie zaś przebudową i rozbudową budynku jednorodzinnego o ogród zimowy, jak sugeruje tytuł przedłożonego projektu budowlanego W związku z tym należało ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Do wyliczenia wysokości opłaty organ przyjął wartości dla obiektu kategorii I zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane (budynki mieszkalne jednorodzinne).

W uzasadnieniu postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej PINB odniósł się również do zarzutów formułowanych w postępowaniu przez Pana M.S.-B. będącego współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...], a dotyczących przekroczenia granicy pomiędzy jego działką a działką inwestorów w związku z wykonaniem przedmiotowego tarasu. Organ stwierdził, że z przedłożonego projektu sporządzonego i sprawdzonego przez uprawnione osoby wynika, iż dobudowa nie przekracza granicy z działką nr [...], co zdaniem PINB jest widoczne zarówno na projekcie zagospodarowania działki, jak i na rysunkach wchodzących w skład opracowania. Powyższego w ocenie organu nie podważają dokumenty geodezyjne przekazane przez Starostę. Natomiast przedłożony przez inwestorów projekt odpowiada stanowi ustalonemu przez PINB w drodze oględzin. Jeżeli natomiast przebieg granicy jest nieprawidłowy i powstał na tym tle spór, to powinien on zostać rozstrzygnięty przez sąd powszechny. Dokonywanie dalszych ustaleń co do przebiegu granic, wykracza w ocenie PINB poza zakres właściwości organów nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zamierzeń inwestycyjnych Państwa K. dotyczących wykonania ogrodu zimowego z wykorzystaniem przedmiotowego tarasu, organ I instancji wskazał, że nie podlegają jego ocenie założenia dotyczące przyszłej zabudowy, a jedynie może on odnosić się do stanu istniejącego. Wskazał w związku z tym, że inwestycja objęta postępowaniem jest tarasem dobudowanym do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie zaś "przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o ogród zimowy", jak sugerowałby tytuł przedłożonego projektu budowlanego.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] października 2015r. wnieśli I.K.-K. i J.K.. W zażaleniu wskazano, że przedmiotowa samowola budowlana dotyczy podestu stanowiącego element planowanego i projektowanego, a także częściowo już wykonanego ogrodu zimowego, co wynika ze złożonej dokumentacji, a zwłaszcza projektu architektoniczno-budowlanego i decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Tymczasem wbrew tym dokumentom PINB przyjął, że inwestorzy dobudowali do budynku mieszkalnego taras, przy czym organ używał zamiennie pojęć "taras" i "podest" nie wyjaśniając ich znaczenia. Brak precyzyjnego określenia czy wybudowany obiekt to podest, taras czy ogród zimowy (jego element) powoduje naruszenie art. 75 i 77 Kpa i w konsekwencji prowadzi do nieprawidłowego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących nie ma podstaw, aby do przedmiotowej budowli stosować sankcje z art. 59f w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i przy obliczaniu opłaty legalizacyjnej stosować współczynniki z kategorii I obiektów budowlanych według załącznika do ustawy Prawo budowlane - budynki mieszkalne jednorodzinne. Tego rodzaju wykładnia była stosowana przed wejściem w życie zmian do Prawa budowlanego na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., która to ustawa uwzględnia zasadę proporcjonalności w ustalaniu opłat legalizacyjnych, w zależności od rodzaju uchybienia jakiego dopuszczają się inwestorzy. Tymczasem wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ w sentencji pominął art. 6 ustawy nowelizującej z dnia 20 lutego 2015 r., który w ust. 3 stanowi, że "do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Skoro zatem w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu postanowiono, że ganki przydomowe i oranżerie (ogrody zimowy) o powierzchni zabudowy do 35m 2 podlegają opłacie legalizacyjnej poprzez art. 49b ust. 5 pkt 2 w kwocie 5.000, to normę tą należy zastosować do stanu faktycznego poprawnie ustalonego w niniejszej sprawie. Ponadto w zażaleniu poinformowano o złożeniu przez inwestorów wniosku do Urzędu Wojewódzkiego o umorzenie opłaty legalizacyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 roku, objęte zażaleniem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2015r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy podzielił dokonaną przez PINB kwalifikację przedmiotowej inwestycji, jako przypadku podlegającego doprowadzeniu do zgodności z prawem w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zażaleniu organ I instancji jednoznacznie określił przedmiot postępowania zakończonego wydaniem weryfikowanego postanowienia - jako dobudowę tarasu do budynku mieszkalnego (w zabudowie szeregowej) nr [...] usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Taki przedmiot postępowania określony został w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (pismo z dnia [...].01.2014r. znak: [...]), jak również w sentencji oraz uzasadnieniu w/w orzeczenia. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia organ powiatowy przytoczył definicję tarasu.

W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wykonany obiekt budowlany jako taras. Przemawia za tym ustalona przez organ I instancji charakterystyka techniczna obiektu - wykonana na gruncie betonowa podstawa o określonej grubości i wysokości warstwy wierzchniej nad poziomem terenu (przy czym w niniejszej sprawie wydzielona została ona z przestrzeni z dwóch stron za pomocą murków), poprzez którą odbywa się wejście do budynku, stanowiąca samodzielny pod względem funkcjonalno - konstrukcyjnym element, który z uwagi na jego usytuowanie należy traktować jako samodzielną część budynku, do którego został dobudowany. Budowa tarasu oznacza w omawianym przypadku rozbudowę budynku mieszkalnego. Rozbudowa jest zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Z uwagi na brak legalnej definicji tego pojęcia, należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub do innego celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras i owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego. Pojęcie "powierzchnia zabudowy" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie Prawo budowlane ani w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że w braku ustawowej regulacji należy mieć w tym zakresie na uwadze zapisy zawarte w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publikowana przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997r., uchwała nr 33/97-o) oraz potoczne techniczno-budowlane rozumienie pojęcia "powierzchnia zabudowy".

Zgodnie z punktem 5.1.2.2 w/w normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Przy czym zgodnie z tą regulacją do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego oraz powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). W świetle powyższej definicji nie budzi wątpliwości, iż taras dobudowany do budynku mieszkalnego powinien być wliczony do powierzchni zabudowy tego budynku, bowiem element ten nie posiada charakteru "drugorzędnego" i wyznacza "zewnętrzne krawędzie budynku" w rzucie pionowym. Do powierzchni zabudowy budynku zalicza się zatem również powierzchnię tarasów.

Ze względu na okoliczność, że dobudowa przedmiotowego obiektu do budynku mieszkalnego (w zabudowie szeregowej) nr [...] usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...], stanowi rozbudowę tego budynku, to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, czy omawiany obiekt nazwiemy tarasem czy podestem - zatem podniesiony w zażaleniu zarzut zamiennego używania tych pojęć przez PINB pozostaje bez wpływu na dokonaną wyżej kwalifikację przedmiotowej inwestycji.

Również bez wpływu na wyżej zaprezentowaną ocenę organu odnośnie dokonanej przez PINB kwalifikacji omawianej inwestycji pozostaje zamiar wykonania w przyszłości, w miejscu usytuowania przedmiotowego tarasu, ogrodu zimowego. Organ nadzoru budowlanego jest obowiązany brać pod uwagę na etapie postępowania legalizacyjnego wyłącznie stan faktyczny sprawy istniejący w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Istotną cechą ogrodu zimowego jest wykonanie jego dachu i ścian jako konstrukcji przeszklonej, osadzonej na metalowym bądź drewnianym stelażu. W niniejszej sprawie powstała natomiast budowla, spełniająca funkcję tarasu.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na zasadę wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którą "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29-31. Wskazane przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego zawierają zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych, do wykonania których można przystąpić bez uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej jednak rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie została zwolniona w w/w przepisach z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym przed dokonaniem takiego zakresu robót inwestor winien uzyskać ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę. Tymczasem z dokumentów sprawy wynika, że przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej, w związku z tym wymagała podjęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego na podstawie właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że dla dokonania na gruncie niniejszej sprawy kwalifikacji, czy inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy dokonania zgłoszenia, czy zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, czy też przepisy w nowym brzemieniu nadanym tą ustawą, należy wskazać na przepis intertemporalny ustawy zmieniającej zawarty w art. 6 ust. 1 który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejście w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wskazanie natomiast w ust. 3 powołanego przepisu, że do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1 ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, oznacza, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej przewidziana jest możliwość ubiegania się o zastosowanie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej na zasadach przewidzianych w Ordynacji podatkowej - w związku z wprowadzeniem przepisu art. 49c do ustawy Prawo budowlane przewidującego taką możliwość.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że naruszenie obowiązku dokonania zgłoszenia obligowało organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań przewidzianych w przepisach art. 48 i następnych ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odstępstwo od tej generalnej zasady jest możliwe tylko w przypadku, gdy zachodzą okoliczności określone w ust. 2 przepisu art. 48, to jest gdy budowa obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wiąże się z tym obowiązek przedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów wskazanych przez organ w drodze postanowienia,

a następnie obowiązek uiszczenia ustalonej opłaty legalizacyjnej ustalonej na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, której uiszczenie jest niezbędną przesłanka do wydania decyzji o której mowa w ust. 4 wskazanego przepisu. Jednocześnie organ podkreślił, że w tym przypadku zawsze będzie występował obowiązek późniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bez względu na to, do której kategorii zalicza się dany obiekt (art. 49 ust. 5 w związku z art. 55 pkt 2). Nieuiszczenie natomiast w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza konieczność zastosowania przepisu art. 48 ust. 1, czyli wydania nakazu rozbiórki (art. 49 ust. 3).

Organ odwoławczy podkreślił, że rozpatrując zażalenie na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, nie może ograniczać się do zbadania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale winien uwzględniać aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia wszelkie przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Ma obowiązek zweryfikować zgodność z prawem całego postępowania prowadzącego do ustalenia opłaty, ocenić całokształt materiału dowodowego i zbadać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Tylko pozytywna ocena prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo ustalił, iż przedmiotowy obiekt spełnia przesłanki do legalizacji określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jeśli chodzi o przesłankę zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - z dokumentów sprawy wynika, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w odniesieniu do przesłanki zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi - z ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2013 r. oraz z projektu zagospodarowania działki wynika, że obiekt ten jest usytuowany zgodnie z wymaganiami zawartymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie względem granic z sąsiednimi nieruchomościami. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 404/09, w przypadku zabudowy szeregowej, w stosunku do działek sąsiednich mających ściany w granicy działki nie jest możliwe zastosowanie § 12 ust. 5 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa; 4m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej.

Tym samym zasadne było postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w przedmiocie nałożenia na inwestorów budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, I.K.-K. i J.K., obowiązku przedłożenia w ustalonym terminie wskazanych w tym postanowieniu dokumentów.

Jednak w ocenie organu odwoławczego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej PINB nieprawidłowo ocenił, iż przedłożone przez inwestorów dokumenty niezbędne do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego są kompletne i zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Inwestorzy przedłożyli bowiem się decyzja nr [...] Burmistrza z dnia [...] września 2013 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o ogród zimowy na terenie nieruchomości składającej się z działek nr [...] przy ul. [...].

Natomiast art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w oparciu o który nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów, należy rozumieć w ten sposób, że żądane zaświadczenie o zgodności z planem miejscowym, a tym samym ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku planu, dotyczyć winny budowy konkretnego obiektu (lub jego części) stanowiącego przedmiot postępowania naprawczego, a nie dowolnej inwestycji planowanej do wykonania przez inwestorów.

W postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014r. PINB nakładającym obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych wskazał, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest dobudowa tarasu do budynku mieszkalnego (w zabudowie szeregowej) nr [...] usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...]. W związku z powyższym Organ odwoławczy uznał, że przedłożona przez inwestorów decyzja nr [...] Burmistrza z dnia [...] września 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku jednorodzinnego o ogród zimowy nie dotyczy obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania legalizacyjnego i w związku z tym nie może zostać uwzględniona jako dokument spełniający wymagania określone w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i stanowiący podstawę do legalizacji przedmiotowej inwestycji. Również w odniesieniu do przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego organ odwoławczy podniósł taki sam zarzut. Tytuł projektu określony został niezgodnie z zakresem inwestycji stanowiącej przedmiot weryfikowanego postępowania legalizacyjnego, co powoduje naruszenie wymagań określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012r. pozycja 462 ze zmianami).

Powyższe nieprawidłowości powodują, iż w ocenie organu odwoławczego PINB nie posiadał podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej w drodze zaskarżonego przez Państwa I.K.-K. i J.K., postanowienia z dnia [...] października 2015r. W związku z tym w ocenie WINB zachodzi konieczność uchylenia w całości w/w postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kpa.

Odnosząc się do podnoszonego w toku postępowania przez M.S.-B. zarzutu, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z przekroczeniem granicy pomiędzy jego nieruchomością a nieruchomością inwestorów, organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie dokumentów sprawy istotnie zachodzą wątpliwości, czy przedmiotowa inwestycja realizowana przez Państwa K. nie wykracza poza granice ich działki nr [...] przy ul. [...]. Zdaniem organu II instancji zgromadzona dokumentacja fotograficzna, geodezyjna nie pozwalają w sposób jednoznaczny ustalić, czy w trakcie realizacji spornej inwestycji skarżący przekroczyli granicę sąsiedniej nieruchomości (czy fragment murku znajduje się w granicach nieruchomości stanowiącej własność M.S.-B.). W sytuacji, gdy usytuowanie obiektu narusza uprawnienia właścicielskie, wówczas mogą oni domagać się ich ochrony na podstawie przepisów prawa cywilnego, a w szczególności przepisu art. 144 Kodeksu cywilnego regulującego tak zwane prawa sąsiedzkie, przed sądem powszechnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23.10.2008r. sygn. akt II SA/Bk 243/080).

W złożonej skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wnosili o jego uchylenie i poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2015 roku w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł. W skardze podniesiono zarzuty:

a) naruszenia prawa materialnego:

- art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i ustalenie na ich podstawie opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł, obliczonej jak dla obiektu budowlanego stanowiącego kategorię przewidzianą w załączniku do ustawy Prawo budowlane dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

- art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443) w zw. z art. 49 ust. 1, art. 49b ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nie zastosowanie opłaty legalizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. tj. opłaty za obiekt budowlany w postaci podestu stanowiącego oranżerię – ogród zimowy, gdzie opłata winna wynosić 5.000 zł.

b) naruszenie prawa postępowania:

- art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności:

- nieuwzględnienie okoliczności, że budowany element budynku jest w istocie podestem, który stanowi element konstrukcyjny zaplanowanego i realizowanego zamierzenia budowlanego jakim jest ogród zimowy,

- nieuwzględnienie i brak jednoznacznej oceny dowodu w postaci oględzin z dnia

[...] września 2013 r., udokumentowanych protokołem oraz decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z których jednoznacznie wynika, iż skarżący od początku realizowali i zamierzali realizować budowę ogrodu zimowego, do którego pierwszym etapem jest podest,

- błędną ocenę, iż stan podestu tj. zakończenie jego budowy cegłami, płytkami i filarami, świadczy o tym, iż jest to wyłącznie taras mający samodzielną funkcję, nieuwzględnienie, że taki stan wykończenia służy jako podstawa do kontynuacji prac związanych z budową ogrodu zimowego,

- bezpodstawne ustalenie, że PINB nieprawidłowo ocenił kompletność i poprawność dokumentów przedłożonych przez inwestorów oraz, że na ich podstawie zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej,

- błędną ocenę, iż przedmiotem postępowania legalizacyjnego ma być jedynie dobudowa tarasu do budynku mieszkalnego, a nie rozbudowa budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o ogród zimowy,

- błędną ocenę, że przedłożony projekt budowlany, nie spełnia wymagań określonych w tym postępowaniu, co wynika z założenia organu II instancji, że legalizacja może dotyczyć wyłącznie tarasu,

- przyjęcie błędnego ustalenia, że murek wydzielający powierzchnię podestu pod ogród zimowy, wybudowany został częściowo na działce nr [...] stanowiącej własność M.S.-B. i W.S.-B., podczas gdy skarżący wykazali, że podest ten znajduje się na działce nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, iż wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu (decyzji administracyjnej czy postanowienia) w zakresie obejmującym ocenę jego zgodności z zobowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż w wyniku jego wydania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawało postanowienie WINB w przedmiocie nałożenia na skarżących I.K.-K. i J.K. opłaty z tytułu zalegalizowania wykonanych przez nich bez wymaganego – jak uznał organ – pozwolenia na budowę robót polegających na dobudowaniu do budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej tarasu.

Na wstępie wskazać należy, że w przypadku gdy mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego lub części obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz w następstwie stwierdzenia możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, art. 49 wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tą kategoryczną dyspozycję łagodzi jednak regulacja ust. 2 tego przepisu, bowiem zgodnie z jego treścią jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 :

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem,

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W tym postanowieniu stosownie do ust. 3 ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie na inwestora:

- zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego:

- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, i 4 oraz ust. 3: do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku nie wypełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 powołanej ustawy). Wówczas właściwy organ, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki i terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane,

oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Na wskazane postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 1). Natomiast do opłaty legalizacyjnej stosuje

się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 powołanej wyżej ustawy). W decyzji o której mowa w ust. 4, nakłada się owiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 5).

Dokonując analizy powyższych regulacji prawnych należy stwierdzić, że ustawodawca otwiera do inwestora możliwość uchylenia się od kategorycznego obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części, poprzez przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego służącego sprawdzeniu zgodności realizowanej bądź już zrealizowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz warunkami zagospodarowania przestrzennego. Skuteczne zalegalizowanie takiej samowoli, obok spełnienia wymagań, o których mowa w art. 48 ust. 2, ust. 3 oraz art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uwarunkowane jest także uiszczeniem opłaty legalizacyjnej.

Rozpoznawana sprawa miała za przedmiot kwestię legalności wykonanych robót budowlanych polegających na wybudowaniu tarasu. Został on dobudowany przez skarżących do budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Organy uznały taras za cześć budynku mieszkalnego, a wykonane prace zakwalifikowały jako rozbudowę obiektu budowlanego, wymagającą uprzedniego pozwolenia na budowę. W konsekwencji uznały, iż doszło do samowoli o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Oceniając zaś, iż możliwa jest legalizacja, po spełnieniu przez inwestora wymaganych warunków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył opłatę legalizacyjną, a organ odwoławczy w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w przedłożonych przez inwestorów dokumentach uznał to postanowienie za przedwczesne i je uchylił.

W ocenie Sądu z dokonaną w niniejszej sprawie oceną organów nadzoru budowlanego w części dotyczącej charakteru robót budowlanych wykonanych przez I.K. – K. i J.K. tj. zakwalifikowanie ich jako rozbudowy budynku jednorodzinnego o taras należy się zgodzić. W istocie bowiem doszło w rozpoznawanej sprawie do rozbudowy obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niego nowego elementu w postaci tarasu. Tego typu inwestycja – jak zasadnie uznały organy – objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnić w związku z tym należy, że przez obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowę stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz obiekt małej architektury. Budową w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. W doktrynie przyjmuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takiego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość ("Prawo budowlane. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 58; wyrok NSA w sprawach II OSK 1180/06 i II OSK 586/10). W związku z tym należy zauważyć, że dobudowanie tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego zwiększa powierzchnię zabudowy budynku. Zatem wykonanie w tym zakresie roboty budowlane należy zakwalifikować jako rozbudowę, a więc budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (orzeczenia NSA w sprawach II OSK 404/09, II SA/Bd 97/09, II OSK 856/10). Zgodnie z podstawową zasadą prawa budowlanego wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na postawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków o jakich mowa w art. 29-31 ustawy. Przepisy art. 29-31 ustawy wprowadzają bowiem wyjątki od ogólnej zasady, określając budowy i roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie w określonych wypadkach wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Omawiana w niniejszej sprawie rozbudowa budynku jednorodzinnego poprzez dobudowanie tarasu do nich nie należy. W tym miejscu należy jednocześnie podkreślić, że skarżący wykonali – dobudowali do budynku mieszkalnego taras, stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego, a nie jak podnoszą w skardze podest stanowiący element mającego w przyszłości powstać ogrodu zimowego. W ustawie Prawo budowlane brak jest definicji ustawowej "tarasu". Według Uniwersalnego Słownika języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza (tom IV str. 24 Warszawa 2008, PWN), taras to odkryta, płaska część, budynku otoczona balustradą umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), na piętrze lub płaskim dachu. Pojęcie taras oznacza zatem pewną część budynku. Trafne jest zatem stanowisko organów w niniejszej spawie uznające wykonane prace za taras. Opisane w protokole oględzin wykonane prace i wygląd poddanego oględzinom obiektu znajdujące nadto potwierdzenie w sporządzonej dokumentacji fotograficznej stanowiącej uzupełnienie opisu zawartego w protokole wbrew twierdzeniom skarżącym pozwalają przyjąć, że dobudowali oni do budynku mieszkalnego taras, a nie podest jako część mającego w przyszłości powstać ogrodu zimowego. Z powyższego materiału dowodowego wynika, że wykonany przez nich obiekt jest betonową podstawą o określonej grubości i wysokości warstwy wierzchniej nad poziomem terenu, dobudowaną do budynku mieszkalnego, poprzez który odbywa się wejście do tego budynku. Jest on wykończony kafelkami i graniczony murkami z dwóch stron, a do ogrodu prowadzi z niego zejście schodami. Taki stan jak wynika z oświadczenia złożonego przez skarżącego istniał już od roku poprzedzającego przeprowadzenie oględzin. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala przyjąć, że prace przy spornym obiekcie zostały zakończone. Nie stwierdzono elementów budowlanych pozwalających przyjąć, że będą one kontynuowane w przyszłości, a w szczególności, że będą na nim postawione np. oszklone ściany i dach stanowiące elementy konstrukcyjne ogrodu zimowego. Powyższej właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego dokonanej przez organy nie może zmienić oświadczenie skarżącego złożone w trakcie oględzin, a następnie powtarzane w składanych pismach, że stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego obiekt budowlany nie jest tarasem trawle związanym z budynkiem mieszkalnym, a jedynie elementem zamierzenia budowlanego jakim jest wybudowanie ogrodu zimowego. Oświadczenie skarżących nie znajduje żadnego poparcia w przedstawionym materiale dowodowym. Jest jedynie wyrazem przyszłych, nie pewnych, bliżej nieokreślonych w czasie zamiarów. Nie może stanowić podstawy zmiany oceny materiału dowodowego decyzja wydana przez Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej o ogród zimowy. Decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są wydawane w oparciu o wniosek inwestora, w którym inwestor określa przedmiot tej decyzji, a nie organ nadzoru budowlanego. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy właściwy organ budowlany określa czy objęta wnioskiem inwestycja z uwagi na brak dla danego terenu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zrealizowana. Podkreślić również należy, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie naprawcze w związku ze stwierdzeniem samowoli budowlanej jest ustalanie stanu faktycznego na dzień orzekania, a nie stanu faktycznego ewentualnego, który może zaistnieć w przyszłości. Tym samym zarzuty zawarte w skardze, a oparte na naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 k.p.a. sprowadzające się do nieuwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, braku jednoznacznej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, błędnej oceny kompletności i poprawności dokumentów przedłożonych przez inwestorów, a które to zarzuty zmierzają do podważenia dokonanych przez organ nadzoru budowlanego ustaleń dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez wykonanie tarasu należy uznać za nieuzasadnione, pozbawione podstaw prawnych.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów zawartych w skardze wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych – jak to zasadnie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie może ograniczyć się do zbadania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale winien uwzględnić wszelkie przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt III OSK 1812/07 – Lex nr 477167). Zatem na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego I instancji, a organ odwoławczy na etapie rozpatrywania zażalenia na to postanowienie ma obowiązek zweryfikowania zgodności z prawem całego postępowania prowadzącego do ustalenia tej opłaty, ocenić cały zgromadzony materiał dowodowy i zbadać czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Tylko pozytywna ocena prowadząca do uznania, że spełnione zostały wszystkie przesłanki – warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowić może podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że przed wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej PINB nie dokonał prawidłowej oceny, czy przedłożone przez inwestorów dokumenty niezbędne do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego są kompletne a tym samym została spełniona jedna z podstawowych przesłanek do ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Wśród dokumentów przedstawionych przez inwestorów I.K. – K. i J.K. po uprzednim wydaniu przez PINB postanowienia z dnia [...] stycznia 2013r. nakładającego na nich obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych znalazła się decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2013 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o ogród zimowy jak i projekt budowlany dotyczący rozbudowy budynku mieszkalnego o ogród zimowy. Powyższe wynika nie tylko z określenia rodzaju inwestycji zamieszczonego w tych dokumentach, ale także z dalszych postanowień decyzji, czy też opisu w projekcie budowlanym. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania legalizacyjnego dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego o taras, który jest innym obiektem budowlanym niż ogród zimowy.

W postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r. PINB nałożył na wnoszących skargę inwestorów przedłożenie wskazanych w nim dokumentów dotyczących legalizacji dobudowanego do domu tarasu, co znajduje potwierdzenie zarówno w sentencji postanowienia jak i treści jego uzasadnienia. W związku z powyższym organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że przedłożona przez inwestorów dokumentacja nie dotyczy obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania legalizacyjnego. Nie może zostać uwzględniona jako dokument spełniający wymagania określone w postanowieniu wydanym przez PINB z dnia [...] stycznia 2013r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlanego stanowiące podstawę do legalizacji przedmiotowej inwestycji, w tym wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej.

Organ odwoławczy zdaniem Sądu zasadnie w takiej sytuacji przyjął, że powyższa nieprawidłowość stanowi podstawę do przyjęcia, iż organ I instancji nie posiadał podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej w drodze objętego zażaleniem postanowieniem. To skutkowało koniecznością uchylenia postanowienia organu I instancji przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Należy wskazać, że podstawą uchylenia postanowienia organu I instancji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie było uznanie, że budowa obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania legalizacyjnego miała miejsce z przekroczeniem granic nieruchomości. Organ odwoławczy w uzasadnieniu objętego skargą postanowieniu jednoznacznie stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala dokonać w tym zakresie jednoznacznych ustaleń i odsyła strony w przypadku istniejącego w tym zakresie sporu na drogę procesu cywilnego – przed sądem powszechnym jako organem właściwym do rozstrzygania sporów opartych na art. 144 kodeksu cywilnego.

Sąd uznał również za nieuzasadniony zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organ odwoławczy zmian w przepisach prawa budowlanego w tym mających wpływ na przebieg postępowania legalizacyjnego wprowadzonych ustawą z dnia

20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r., poz. 443). Przepis art. 6 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej

tj. 28 czerwca 2015 r. za wyjątkiem przepisu art. 1 pkt 34 , który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 3 do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1, art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1 ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy, ustawy o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej przewidziana jest możliwość ubiegania się o zastosowanie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej na zasadach przewidzianych w Ordynacji podatkowej – w związku z wprowadzeniem przepisu art. 49c do ustawy Prawo budowlane przewidującego taką możliwość. Tym samym należy stwierdzić, że organy zastosowały w niniejszej sprawie właściwe przepisy zarówno dotyczące kwestii dotyczących wymogu uzyskania pozwolenia budowlanego na wykonanie prac budowlanych związanych z wykonaniem tarasu związanego z budynkiem mieszkalnym jak i zasad obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy , że wniesiona skarga nie jest zasadna, objęte skargą postanowienie WINB z dnia [...] lutego 2016 r. odpowiada prawu, co skutkuje w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddaleniem skargi.