Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III ARN 49/93
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1993-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 31
journal: Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.
article: art. 18
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny /publiczny/ chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie /lub odjęcie/ określonego przez Konstytucję RP prawa własności.

2. Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nie znanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami.

TEZY

1. W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny /publiczny/ chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie /lub odjęcie/ określonego przez Konstytucję RP prawa własności.

2. Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nie znanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na uchwałę Rady Miejskiej (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 11 lutego 1993 r. SA/Lu 524/92

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA OZ w Lublinie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł w dniu 12 sierpnia 1993 r. rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 11 lutego 1993 r. SA/Lu 524/92, oddalającego skargę Jerzego S. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 27 listopada 1991 r. (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla (...) w C.

Powyższemu wyrokowi Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zarzucił naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej oraz rażące naruszenie prawa przez obrazę następujących przepisów:

a/ art. 1 i art. 8 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b/ art. 140 Kc,

c/ art. 1, art. 3 pkt 3, art. 14 ust. 6, art. 16 ust 1, art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ w związku z par. 2 pkt 1c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad współdziałania w zakresie ochrony środowiska terenowych organów administracji państwowej z innymi organami i jednostkami organizacyjnymi /Dz.U. nr 24 poz. 98/,

d/ art. 6 ust. 4 pkt 4, art. 71 ust 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ w związku z art. 3 pkt 6 oraz art. 6 ust. 5 tej ustawy,

e/ par. 12 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1988 r. w sprawie zasad sporządzania założeń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego projektów tych planów oraz kontroli ich realizacji /M.P. nr 30 poz. 296/,

f/ pkt IV. 3. założeń do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla (...) w C., zatwierdzonych uchwałą nr (...) Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia 11 kwietnia 1990 r. w związku z art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu przestrzennym,

g/ art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 tego kodeksu zamiast art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w związku z art. 101 ust. 4 tej ustawy,

wnosząc o uchylenie tego wyroku oraz uznanie za niezgodną z prawem przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w C. w części sprzecznej:

a/ z postanowieniem Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia 25 września 1991 r. nr (...) z negatywną opinią o projekcie planu szczegółowego osiedla (...) w C.,

b/ z punktem IV. 3. wyżej wymienionych założeń do projektu planu szczegółowego osiedla (...) w C.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Jerzy S. na podstawie ważnych pozwoleń organów administracji wybudował w pierwszej połowie lat osiemdziesiątych zakład kamieniarsko-betoniarski przy ul. G. w C.

Pod koniec lat osiemdziesiątych przystąpiono do prac nad opracowaniem szczegółowym planu zagospodarowania przestrzennego osiedla (...) w C. Uchwała Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia 11 kwietnia 1990 r. w sprawie założeń do miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla zabudowy jednorodzinnej (...) w C. przy ul. G. i P. przewidywała przeznaczenie terenów sąsiadujących z zakładem kamieniarskim na cele budownictwa jednorodzinnego. Uchwalone przez Miejską Radę Narodową założenia zawierały w części słownej postanowienie, że "aby wyeliminować uciążliwości wynikające z lokalizacji istniejącego zakładu kamieniarsko-betoniarskiego projektuje się ekrany zieleni izolacyjnej".

Następnie przygotowano projekt szczegółowego planu miejscowego, który jednak nie uwzględniał powyższego postanowienia uchwały w sprawie założeń do planu. Projekt planu w tej części przewidywał bowiem przeznaczenie terenów sąsiadujących z zakładem kamieniarskim na cele budownictwa jednorodzinnego bez zachowania "ekranu zieleni izolacyjnej".

Projekt planu szczegółowego osiedla (...) został zaopiniowany negatywnie przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w postanowieniu z dnia 25 września 1991 r., który w uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że: "w planie szczegółowym osiedla (...) nie uwzględniono uciążliwości istniejących zakładów kamieniarskich /produkcja lastrico/, sytuując w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową oraz kort tenisowy. Przed przystąpieniem do opracowania planu należało granice i obszary stref ochronnych wyznaczyć na podstawie stopnia i zasięgu rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń i hałasu lub pomiarów oraz badań stopnia szkodliwego oddziaływania zanieczyszczeń i hałasu na środowisko na obszarach otaczających te źródła, czy też wreszcie orientacyjnych wskaźników szerokości stref ochronnych". Powyższe postanowienie nie zostało zakwestionowane ani przez Urząd Miejski, ani przez Radę Miejską w C. w sposób prawem przewidziany.

Z kolei Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w C., w odpowiedzi na wniosek Jerzego S., w piśmie z dnia 7 listopada 1991 r. /bez tytułu/ poinformował wnioskodawcę, że "musi zapewnić dotrzymywanie dopuszczalnych norm na granicy własnej nieruchomości". Wydział Ochrony Środowiska podtrzymał swoje wcześniej wyrażone w piśmie do Rady Miejskiej w C. z dnia 7 maja 1991 r. stanowisko, że "decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej dla zakładu kamieniarskiego Jerzego S. nie będzie wydana". W dalszej części pisma stwierdził ponadto, że "zakład może stwarzać uciążliwość dla środowiska, tj. przekroczenie dopuszczalnych norm na granicy działki; w przypadku stwierdzenia takich sytuacji będą podejmowane wszelkie możliwe prawem działania, do zamknięcia zakładu włącznie".

Następnie Wydział Geodezji i Architektury Urzędu Miejskiego w C. sporządził informację /bez daty/ w sprawie planu szczegółowego osiedla (...) w C., według której nie ma podstaw do rezerwowania terenu w celu ustanowienia strefy ochronnej dla zakładu kamieniarskiego, ponieważ "w granicach strefy znalazłyby się istniejące budynki mieszkalne po drugiej stronie ul. G.", a ponadto "przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady poszanowania własności - bez zgody właścicieli nie można na ich terenie wprowadzać ograniczeń".

W dniu 27 listopada 1991 r. uchwałą nr (...) Rada Miejska w C. zatwierdziła projekt miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla (...) w C. W pkt II. 2. części słownej podmiotowej uchwały zawarto postanowienia, że "Dla zakładu kamieniarskiego wprowadza się zakaz dalszej zabudowy /rozbudowy/".

Jerzy S. w piśmie z dnia 7 grudnia 1991 r. wystąpił do Rady Miejskiej w C. o zmianę przedmiotowej uchwały w sposób i w zakresie uwzględniającym jego prawem chronione interesy, wskazując m.in. na sprzeczność tej uchwały z uchwalonymi wcześniej założeniami do planu oraz naruszenia art. 6 ust. 4 i 5 pkt 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Rada Miejska w C. na posiedzeniu w dniu 5 marca 1992 r. oddaliła "odwołanie" Jerzego S., odmawiając tym samym wprowadzenie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla (...) zgodnie z jego wnioskiem, o czym został on powiadomiony pismem Przewodniczącego tej Rady z dnia 13 marca 1992 r.

W konsekwencji zajętego przez Radę Miejską w C. negatywnego stanowiska w przedmiocie zmiany uchwały z dnia 27 listopada 1991 r. Jerzy S. wniósł w dniu 18 marca 1992 r. na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, zarzucając tej uchwale obrazę licznych przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w C. wnosił o jej oddalenie, wskazując na to, że plan nie przewiduje likwidacji zakładu, lecz jedynie ogranicza jego zabudowę, brak strefy ochronnej został zawiniony przez skarżącego, a interesy prawne właścicieli sąsiadujących działek przemawiają za utrzymaniem w mocy uchwały w jej dotychczasowym brzmieniu.

Zdaniem odpowiadającego na skargę, Jerzy S. będzie zmuszony do zastosowania rozwiązań technicznych, które wyeliminują uciążliwości dla środowiska, dotyczące głównie zapylenia i hałasu.

W dniu 25 września 1992 r. skarżący złożył do akt sądowych opinię prawną dwóch pracowników naukowych Zakładu Administracyjnego UMSC w Lublinie, w której wymieniono liczne naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, a w szczególności art. 14 ust. 6 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym.

W piśmie z dnia 7 grudnia 1992 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, Przewodniczący Rady Miejskiej w C. ustosunkował się do powyższych opinii w części dotyczącej zarzutu sporządzenia projektu planu niezgodnie z uchwalonymi wcześniej założeniami do planu, wskazując na to, że "w tej kwestii Rada zmuszona była uwzględnić stanowisko Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w C., który poinformował Radę, że decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej w oparciu o art. 71 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie będzie wydana".

Naczelny Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wspomnianym wyrokiem z dnia 11 lutego 1993 r. skargę Jerzego S.

Zdaniem tego Sądu, "znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia, iż tryb, w wyniku którego doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie został naruszony", gdyż "nie jest trafny pogląd, iż ustalenia planu co do przeznaczenia terenu muszą być identyczne z uchwalonymi założeniami do planu". Odnośnie do kwestii ustanowienia strefy ochronnej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ograniczył się do przytoczenia stosownego przepisu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska bez powiązania z przedmiotową sprawą.

We wniesionej rewizji nadzwyczajnej Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego inaczej ocenia stan sprawy, stwierdzając, że uchwała Rady Miejskiej w sprawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla (...) w C. w sposób oczywisty i rażący narusza art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 tej ustawy.

Zarzucając zaskarżonemu wyrokowi NSA oraz poprzedzającej ten wyrok uchwale Rady Miejskiej nie tylko rażące naruszenie prawa, ale i naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej, autor rewizji nadzwyczajnej wychodzi z założenia, że zgodnie z art. 8 zdanie 1 Konstytucji RP należy przyjąć, że wszystkie organy państwa powinny mieć na uwadze konieczność ochrony własności. Jedną z istotnych form ograniczenia prawa własności są normy wynikające z ustaleń planów przestrzennych, które mogą być uznane za obowiązujące tylko wówczas, gdy zostały wprowadzone z zachowaniem przepisów o planowaniu przestrzennym oraz innych przepisów szczególnych, w tym przepisów dotyczących ochrony środowiska i ochrony zdrowia.

Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem art. 16 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz art. 14 ust. 6 tej ustawy narusza - zdaniem autora rewizji nadzwyczajnej - fundamentalną regułę demokratycznego państwa prawnego, jaką jest ochrona zaufania obywateli do państwa i prawa. Wykładnia art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu przestrzennym, dokonana w świetle art. 1 Konstytucji RP, powinna prowadzić do wniosku, że w demokratycznym państwie prawnym obywatel nie powinien być zaskakiwany rozstrzygnięciami władz państwowych lub samorządowych rzutującymi na realizację jego prawa własności zwłaszcza wówczas, gdy organy te przyjęły i ogłosiły o kierunku dalszych prac nad określonymi rozwiązaniami normatywnymi.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim podzielić pogląd wyrażony w rewizji nadzwyczajnej, że nie może być uznana za zgodną z wolą ustawodawcy praktyka, w której organy przygotowujące i przyjmujące projekt miejscowego planu przestrzennego nie uwzględniałyby opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie kwestionując tej opinii w sposób prawem przewidziany. Instytucja uzgodnień, o której mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, jest czymś więcej niż obowiązkiem uzyskania opinii. Brak zgody organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej na projektowane w planie rozwiązania powinien być odczytany jako równoznaczny z zakazem wprowadzenia do planu miejscowego konkretnych ustaleń szczegółowych.

Postanowienie Terenowego Państwowego Inspektora Sanitarnego, zawierające opinię w sprawie projektu szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zostało zakwestionowane przez gminę C. w trybie przysługującego jej zażalenia na to postanowienie, wskutek czego stało się ono prawomocne po upływie 7-dniowego terminu do jego wniesienia. Gmina C. nie mogła zatem uchwalić planu szczegółowego w tej części i w takim zakresie, w jakim organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie udzielił zgody na przewidziane w tym planie rozwiązania. Mogła natomiast skorzystać wcześniej z prawa wniesienia zażalenia na postanowienie, uniemożliwiając uchwalenie planu w projektowanej wersji, lub dostosować projekt planu do rozwiązań proponowanych przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organy gminy C. nie wykorzystały żadnej z tych konstrukcji, przez co dopuściły się rażącego naruszenia art. 16 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Postępowanie takie w istocie rzeczy prowadzi do sprzecznej z zasadami państwa prawnego sytuacji, w których organy samorządowe nie stosują prawem przewidzianych środków i procedur dla realizacji swoich zadań, kompetencji i interesów, aby następnie w sposób sprzeczny z prawem narzucać obywatelom własne stanowisko. W demokratycznym państwie prawnym szczególnie istotne i ważne jest stosowanie przez organy państwowe lub samorządowe mediacyjnych reguł postępowania w sytuacjach konfliktu interesów i rozstrzyganie ich w ramach prawnych procedur gwarantujących równość szans artykulacji i ochrony tych interesów.

Sąd Najwyższy podzielił pogląd Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, wyrażony w rewizji nadzwyczajnej, że w kontekście art. 8 zdanie 2 Konstytucji RP i art. 140 Kc ograniczenia prawa własności, wynikające z ustaleń planów przestrzennych, mogą być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy zostały wprowadzone z zachowaniem przepisów o planowaniu przestrzennym oraz innych przepisów szczególnych, w tym dotyczących ochrony środowiska. Należy jednak podkreślić, że ustawa o planowaniu przestrzennym nie zapewnia należytej ochrony prawnej właścicielom nieruchomości objętych ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Ustanowione w tej ustawie uprawnienia osób zainteresowanych do składania uwag i wniosków do planu nie podlegają ochronie sądowej, mają jedynie charakter informacyjny dla organów opracowujących plan. Wskazana ułomność przepisów o planowaniu przestrzennym dotyczy w szczególności miejscowego planowania przestrzennego, które współtworzy ze stosownymi przepisami planowania przestrzennego podstawę prawną przyszłych decyzji w sferze gospodarowania terenami.

Należy zatem uznać, że organy miejscowego planowania przestrzennego są zobowiązane do szczególnie wnikliwego i starannego działania, zwłaszcza w tych przypadkach, w których projektowane rozwiązania planistyczne mogą prowadzić do naruszenia prawa własności. Wymaga tego konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego i konstytucyjna zasada ochrony własności. Przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym należy interpretować w świetle art. 1 Konstytucji RP w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy przygotowujące i opracowujące plany miejscowe brały pod staranną rozwagę wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały po wysłuchaniu wszystkich stron konfliktu, przy zastosowaniu dostępnych środków i reguł prawnych.

Błędne jest w tym względzie zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego niniejszą rewizją nadzwyczajną wyroku, jakoby w procedurze planistycznej obowiązywała zasada nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Procedura planowania przestrzennego jest procesem konkretyzowania abstrakcyjnej idei interesu ogólnego, który materializuje się w uchwalonym planie tylko wtedy, gdy jest wypadkową wszystkich wchodzących w grę interesów. W państwie prawnym nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny /publiczny/ chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie /lub odjęcie/ chronionego przez konstytucję prawa własności.

Organy planowania miejscowego i właściwe organy administracji rządowej nie rozstrzygały także w sposób prawem przewidziany kwestii ustanowienia strefy ochronnej wokół zakładu kamieniarskiego.

Również Naczelny Sąd Administracyjny pominął tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem sprawa ustanowienia takiej strefy wymagała zajęcia merytorycznego stanowiska przez właściwy organ administracji rządowej, gdyż skarżący wielokrotnie zwracał się o rozstrzygnięcie tej sprawy. Z akt sprawy wynika, że organy te unikały zajęcia stanowiska w tej sprawie w sposób prawem przewidziany, tj. przez wydanie decyzji, ograniczając się jedynie do informowania wnioskodawcy o tym, że taka strefa nie będzie ustanowiona. Postępowanie takie jest sprzeczne z przepisami prawa o postępowaniu administracyjnym, prawa o ochronie środowiska i narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Obywatel ma bowiem prawo do tego, aby jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji publicznej, w którym wnioski obywateli są załatwiane poza taką procedurą i w formach jej nie znanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawo obywateli do ochrony swoich uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, że nie będąca decyzją informacja wojewody o tym, że decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej wokół zakładu kamieniarskiego nie będzie wydana, została skierowana nie tylko do wnioskodawcy, lecz także do organów właściwych w sprawie szczegółowego planu, co stanowiło swoiste ograniczenie swobody tych organów i faktycznie przesądzało o tym, że obszar takiej strefy nie został w planie określony. Wprawdzie określenie obszaru strefy ochronnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza ustanowienia takiej strefy, to jednak należy uznać za wadliwe wykluczenie przez radę miejską ewentualności ustanowienia takiej strefy w przyszłości. Stanowisko rady miejskiej i wojewody w sprawie ustanowienia strefy ochronnej jest tym bardziej wątpliwe, że możliwość jej ustanowienia była sygnalizowana w postanowieniu Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego.

W wyniku opieszałego postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie utracona została możliwość - co podniesiono w rewizji nadzwyczajnej - stwierdzenia nieważności powyższej uchwały rady miejskiej ze względu na ograniczenia czasowe wynikające z art. 94 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Skarga na tę uchwałę wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w połowie kwietnia 1992 r., a wyrok zapadł dnia 11 kwietnia 1993 r. W chwili wpłynięcia skargi sąd ten miał osiem miesięcy na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, tymczasem rozstrzygnął ją w takim czasie, w którym ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały nie było już prawnie dopuszczalne. Sąd Najwyższy wyraża pogląd, że tego rodzaju postępowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego narusza w istocie rzeczy prawo obywateli do rzetelnego postępowania sądowego i sprawiedliwego wyroku. Wprawdzie Konstytucja RP nie statuuje wyraźnie prawa do sądu - jak czynią to np. ustawy zasadnicze innych krajów europejskich - w przypadku naruszenia publicznych praw podmiotowych obywateli przez administrację publiczną - to jednak nie oznacza to, że obywatele RP nie mogą skutecznie powoływać się na takie prawo w postępowaniu sądowym.

Prawo takie bowiem należy do fundamentalnych reguł państwa prawnego i w tym znaczeniu znajdują uzasadnienie i podstawę w art. 1 Konstytucji RP, wynika także z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Ocena postępowania sądu w powyższej sprawie powinna zatem uwzględnić nie tylko formalną zgodność takiego postępowania z normami proceduralnymi, lecz również jego zgodność z wymaganiami stawianymi przez art. 1 Konstytucji RP i wiążącymi Polskę normami prawa międzynarodowego. A już tylko wskazana norma konstytucyjna zezwala na kwestionowanie wąsko ujętej legalności proceduralnej postępowania sądowego w kontekście wymagań stawianych temu postępowaniu przez zasady państwa prawnego, w tym urzeczywistnienie prawa do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny naruszył prawo obywateli do ochrony sądowej m.in. właśnie przez to, że wskutek przewlekłego postępowania doprowadził do upływu terminu przewidzianego dla poddania wspomnianej uchwały kontroli, co podważyło sens postępowania w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny powinien mieć w tym przypadku na uwadze fakt, że funkcją procesu sądowego w sprawach o naruszenie publicznych praw podmiotowych jest nie tylko ochrona formalnej praworządności, lecz przede wszystkim urzeczywistnienie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich. Sądy rozpatrujące takie sprawy powinny zatem zwracać szczególną uwagę na prawne konsekwencje wydawania wyroków w takich terminach, po upływie których prawo materialne lub proceduralne uniemożliwia realizację roszczeń będących przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, i to bez jakichkolwiek szczególnych proceduralnych przyczyn.

W tej sytuacji Sąd Najwyższy na podstawie art. 422 par. 2 Kpc orzekł jak w sentencji.