Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2529/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. T. (z d. K.) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. T. (z d. K.) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

W związku z pismem [...] Parku Narodowego w sprawie nielegalnie zrealizowanych budynków gospodarczych na płody rolne, usytuowanych na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał w dniu 4 sierpnia 2015 r. kontroli na ww. nieruchomości, stwierdzając realizację 2 budynków gospodarczych, drewnianych, parterowych. Budynek objęty niniejszym postępowaniem został zrealizowany na podstawie zgłoszenia złożonego do organu administracji architektoniczno-budowlanej w dniu 16 grudnia 2013 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], który na skutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] został uchylony, a postępowanie umorzone.

II.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, że obiekt zrealizowano niezgodnie z przepisami, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] nakazał [...] (dalej jako Inwestor, Skarżąca) całkowitą rozbiórkę wskazanego budynku gospodarczego na płody rolne.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że działka nr ew. [...], powstała z podziału działki nr ew. [...] i ma powierzchnię 0,3 ha. Położona jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 142). W dniu dokonywania zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, działka nr ew. [...] stanowiła działkę siedliskową, była bowiem zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. PINB zarzucił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonały sprawdzenia, czy działka ta stanowi gospodarstwo rolne. Budynki gospodarcze znajdujące się bowiem na przedmiotowej działce (obecnie działka nr ew. [...]) objęte są ostatecznym nakazem rozbiórki wydanym przez PINB. W ocenie organu powiatowego ustalenie, czy działka stanowi nadal działkę siedliskową, czy inwestor prowadzi gospodarstwo rolne i działalność rolniczą, powinno być zweryfikowane przed przyjęciem zgłoszenia. W ocenie organu powiatowego zakup działki siedliskowej nie może automatycznie stanowić o możliwości zastosowania zwolnień wynikających z przepisów Prawa budowlanego, a tym samym służyć obejściu przepisów prawa.

Odwołując się do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.) PINB wskazał, iż przepis ten umożliwia budowę wskazanych w nim obiektów jako uzupełniających zabudowę działki siedliskowej. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji brak obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczy realizacji tylko takich inwestycji, które są związane z już istniejącą zabudową. W ocenie organu powiatowego, wyłącznie taka interpretacja zapewnia prawidłową realizację celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zagospodarowanie danego terenu przesądzone jest w takim przypadku przez wcześniejszą inwestycję, zrealizowaną w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego lub wydaną decyzję o warunkach zabudowy.

W tym zatem względzie nieprawidłowe było przyjęcie zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę. Inwestor posiadał wiedzę, iż działka położona jest na terenie [...] Parku Narodowego i jest objęta zakazem wynikający z art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Nadto, Dyrektor [...] Parku Narodowego w sprawie tej samej działki siedliskowej, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zaś postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt

IV SA/Wa 1696/11 oddalił skargę na to postanowienie, zaś Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1476/12 oddalił skargę kasacyjną. W ocenie PINB, działania Skarżącej zmierzały do obejścia przepisów prawa, gdyż jej zamiarem była budowa kilku budynków gospodarczych, których sposób użytkowania może budzić wątpliwości. Ilość budynków, ich lokalizacja oraz wykonanie studni i zbiorników na gnojowicę może wskazywać, że docelowo zamierzał zrealizować je pod rekreację.

PINB wskazał również, że co prawda Skarżąca zrealizowała budynek gospodarczy na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, w stosunku do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, jednak obiekt wzniesiono na terenie, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz bez zgody właściwego organu ([...] Park Narodowy) na odstępstwo od zakazu wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody Skoro zaś [...] Park Narodowy wystąpił z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki, to wskazuje to na to, iż nie wyraża zgody na legalizację obiektu.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji w przedmiocie legalności budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...].

III.

Po rozpatrzeniu skargi [...] Parku Narodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1325/16 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż na gruncie art. 48 P.b. utrwalony jest pogląd, że zgłoszenie wykonywania robót budowlanych i brak sprzeciwu organu wyłącza - co do zasady - ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie tego przepisu, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1715/13 i z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04).

W kontekście tego Sąd zauważył, iż [...]WINB w uzasadnieniu decyzji całkowicie zignorował postawiony przez organ I instancji problem konieczności uzyskania przez Inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na przedmiotowej działce.

Podstawę decyzji o warunkach zabudowy stanowi w szczególności art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.). W myśl jego brzmienia, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania dla wnioskodawcy decyzji pozytywnej określa przepis art. 61 ust. 1. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa także przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Otóż nakazuje on stosować art. 59 ust. 1 u.p.z.p. także do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do każdej nie tymczasowej i nie jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Jak dalej zauważył WSA, podstawowym kryterium uprawniającym do stwierdzenia, że planowane zamierzenie w postaci budowy budynku gospodarczego wymaga decyzji o warunkach zabudowy, jest zaistnienie zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją. Organ odwoławczy nie wykazał jednak w niniejszej sprawie, że kryterium to nie zostało spełnione. Nie przeprowadził żadnych rozważań pozwalających na ustalenie, czy wybudowanie przedmiotowego obiektu o podanych gabarytach i w istniejącym otoczeniu, istotnie spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, w tym, czy spowoduje zakłócenie normalnego dotychczasowego przeznaczenie terenu i sposobu korzystania z niego.

Obowiązkiem organu jest odniesienie się do twierdzeń organu I instancji ,że działka w chwili jej zabudowy stanowiła użytki rolne, zaś istniejące na niej dwa budynki objęte były decyzjami organu nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki. Nie bez znaczenia pozostawał także fakt, że na przedmiotowej działce powstały dwa budynki gospodarcze wraz z infrastruktura towarzyszącą, a na sąsiednich działkach ponad 10 takich obiektów.

Kwestią zasadniczą jest także fakt, iż działka nr ew. [...] (powstała z podziału działki nr ew. [...] i posiadająca powierzchnię 0,3 ha), położona jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Implikuje to konieczność uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dyrektor [...]PN w sposób ostateczny odmówił natomiast uzgodnienia projektu decyzji o warunkach dotyczącej działki sąsiedniej położonej w tej samej strefie ochronnej.

Wszystkie wskazane kwestie powinny być przedmiotem rozważań organu odwoławczego, czego jednak w skontrolowanej decyzji zabrakło.

Sąd wskazał także, iż [...]WINB wskazując, że Inwestorka mogła zabudować tę nieruchomość wskazanym budynkiem, oparł się na zaświadczeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005 r. o nadaniu Inwestorce numeru identyfikacyjnego w krajowym systemie ewidencji producentów. Ze względu na znaczny upływ czasu okoliczność prowadzenia działalności rolniczej winna być przez organ zweryfikowana. Organ nie skorzystał z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym względzie, nie przeprowadził oględzin które mogłyby potwierdzić, czy rzeczywiście jak wskazuje Skarżąca prowadzi ona na tym terenie ekologiczne gospodarstwo sadownicze.

IV.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], znak [...], [...] WINB, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał wprost obszerne fragmenty wyroku z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/16.

Wskazał, iż dokonanie zgłoszenia budowy nie pozbawia organu nadzoru budowlanego możliwości kontroli, czy wykonane na tej podstawie roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa.

Przywołując przepisy u.p.z.p. organ wskazał, iż podstawowym kryterium uprawniającym do stwierdzenia, że planowane zamierzenie w postaci budowy budynku gospodarczego wymaga decyzji o warunkach zabudowy, jest zaistnienie zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją. Należy podkreślić, że działka w chwili jej zabudowy stanowiła użytki rolne, zaś istniejące na niej dwa budynki objęte były decyzjami organu nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki. Nie bez znaczenia pozostaje także, że na przedmiotowej działce nr ew. [...] powstały dwa budynki gospodarcze wraz z infrastruktura towarzyszącą, a na sąsiednich działkach ponad 10 takich obiektów. W związku z tym skala prowadzonej przez Skarżącą inwestycji w sposób bezsporny wpływa na zmianę zagospodarowania terenu, wiążącą się z obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ przywołał także fakt, iż działka nr [...] położona jest w strefie ochrony krajobrazowej Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Konieczne było zatem uzyskanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

[...]WINB zwrócił również uwagę, iż Dyrektor [...]PN żąda wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu, w związku z czym również w tym nie uzgodni pozytywnie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody "W parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego". Z powyższego zapisu PINB zasadnie wywiódł, iż budowa budynku gospodarczego na płody rolne usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...] nie może zostać zakwalifikowana jako rozbudowa istniejącej działki siedliskowej, ponieważ ww. obiekt znajduje się na działce odrębnej od nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny wraz z zabudową zagrodową (działka nr [...]).

Końcowo zaznaczono również, iż na działce nr [...] we wsi [...] istnieje 6 budynków gospodarczych, na działce nr [...] - 2 budynki gospodarcze, a także studnia wiercona i zbiornik na gnojówkę oraz na dalszych wydzielonych przez inwestora działkach bezpośrednio sąsiadujących zrealizowano kolejne 4 budynki gospodarcze, co daje w sumie 12 budynków wraz z infrastrukturą w postaci 3 studni wierconych oraz 3 zbiorników na gnojówkę. Zdaniem [...]WINB, Inwestorka zmierzał do obejścia prawa, gdyż sposób użytkowania może budzić wątpliwości.

Podzielił zastrzeżenia PINB, że budynek wzniesiono na terenie, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i przede wszystkim wbrew stanowisku [...] Parku Narodowego na odstępstwo od zakazu wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Jakkolwiek przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 tej ustawy wprowadza wyjątek od zakazów, o których mowa w ust. 1, to jednak nie zmienia to faktu, że mamy do czynienia z terenem prawnie chronionym i organ właściwy ds. ochrony krajobrazu ma prawo i obowiązek oceniać wpływ przyszłej lub nowopowstałej zabudowy na wartości przyrodnicze oraz krajobrazowe. Jeżeli zatem Dyrektor Parku negatywnie ocenia sporną inwestycję, organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do uwzględnienia tej oceny przy wydawaniu decyzji kończących sprawę.

V.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Decyzji [...]WINB zarzuciła naruszenie

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i brak wykonania przez organ odwoławczy wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/16, to jest brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy Skarżąca prowadzi działalność rolniczą oraz czy na skutek budowy przedmiotowego budynku gospodarczego doszło do zmiany sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu, a poprzestanie jedynie na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji;

b) art. 7 art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ, że działka nr [...] wchodzi w skład siedliska należącego do Skarżącej, na którym od wielu lat prowadzi ona działalność rolniczą;

c) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia z jakich przyczyn organ przyjął, że budowa przez Skarżącą budynku gospodarczego zmieniła sposób użytkowania terenu;

d) art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie przez organ, że prace objęte dokonanym przez Skarżącą zgłoszeniem winny zostać objęte procedurą uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy dla tego rodzaju prac przepisy prawa nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

e) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wyprowadzenie ze zgromadzonego materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a mianowicie, że [...] Park Narodowy odmówiłby uzgodnienia w zakresie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, skoro odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczących działki sąsiedniej;

f) art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy, a jedynie powtórzenie stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji i WSA;

g) art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana pomimo braku zaistnienia przesłanek do jej wydania;

2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca zobowiązana była do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że inwestycja zrealizowana przez nią nie spowodowała zmiany zagospodarowania terenu;

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na stronę formalną wydanej przez [...]WINB decyzji. Otóż organ w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołuje przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. podczas gdy w sentencji stwierdza, iż utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (co reguluje norma wywodzona z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ta oczywista rozbieżność, sama w sobie nie jest jeszcze taką wadą, która nakazywałaby już z tego powodu uchylenie decyzji [...]WINB. Niemniej jednak zestawienie tego uchybienia z innymi opisanymi poniżej przesądza, iż kontrolowane rozstrzygnięcie nie może pozostać w obrocie prawnym.

VIII.

Rację ma Skarżąca wskazując, iż organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Analizując uzasadnienie wydanego aktu nie może nie zauważyć, iż organ nie poczynił w tej sprawie jakichkolwiek samodzielnych ustaleń czy rozważań. W zasadzie zaraz po otrzymaniu odpisu wyroku i akt zakończył sprawę (w przeciągu miesiąca). W uzasadnieniu decyzji skompilował natomiast treść uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz wyroku tutejszego Sądu, przyjmując iż jest to jego własne stanowisko w sprawie.

W kontekście tego Sąd zauważa, iż rozpoznając odwołanie, organ II instancji jest zobowiązany do ponownego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Obowiązek w tym zakresie stanowi kwintesencję dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, w którym meritum sprawy ocenione zostaje w sposób pełny przez dwie instancje, przy czym w postępowaniu drugoinstancyjnym możliwe jest również uzupełnienie materiału dowodowego jak i poszerzenie argumentacji prawnej. Określona zatem w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności wymaga dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (tak przez organ I jak i II instancji). Za niewystarczające należy zatem uznać takie zachowanie organu odwoławczego, który przytaczając wypowiedzi organu I instancji kwituje je następnie wypowiedzianym wprost lub pośrednio stwierdzeniem, iż w pełni je akceptuje, przy czym nie dokonuje w tym zakresie żadnych własnych ocen (nie weryfikuje) zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza zaś w kontekście zarzutów sformułowanych w odwołaniu, które organowi I instancji nie mogły i nie były znane w chwili orzekania.

Zastrzec jednocześnie należy, iż Sąd jest daleki od stwierdzenia, iż każda decyzja organu II instancji narusza zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a. tylko dlatego, że organ akceptuje jako własne ustalenia i wywody zawarte w decyzji I instancji. Niemniej jednak w niniejszej sprawie wyjątkowa lakoniczność własnych ustaleń i ocen wyrażonych w decyzji [...]WINB, połączona z brakiem jakichkolwiek szerszych ustaleń po wyroku tutejszego Sądu, nakazuje uchylenie zaskarżonej decyzji jako wadliwej już z uwagi na unikanie rozpoznania jej istoty. [...]WINB pomimo odwoływania się we wstępnej części uzasadnienia decyzji do roli organu odwoławczego i prowadzonego przezeń postępowania, nie realizuje tego w praktyce. Nie może zostać uznane za prawidłowe takie działanie organu, który nie czyniąc jakichkolwiek ustaleń, będąc do tego w dodatku zobowiązanym przez Sąd, formułuje końcowe oceny. Nie można takiego działania uznać za realizację zasady dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy.

IX.

Idąc dalej należy wskazać, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jest to jedna z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego gwarantująca skuteczność wyroków wydawanych przez te sądy. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w granicach danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może zostać wyłączony w zasadzie tylko wtedy, gdy nastąpi istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, mająca wpływ na rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie organ nie zastosował się do wytycznych wskazanych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/16.

Nie ma wątpliwości, iż w przywołanym, wyroku w ramach wiążących wytycznych, wskazano organowi odwoławczemu aby rozważył postawiony wcześniej przez organ I instancji problem konieczności uzyskania przez Inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dokonanej na przedmiotowej działce. Organ to czyni w sposób wybiórczy, bazując wyłącznie na ocenach organu I instancji, a pomijając własne obowiązki jak i stanowisko Skarżącej.

Zaznaczyć należy, iż w wiążącym organ wyroku Sąd wskazał okoliczności, które należy rozwinąć i wziąć pod uwagę, rozważając kwestię konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W wyroku tym położono szczególny akcent na ustalenie kryterium uprawniającego do stwierdzenia, że planowane zamierzenie w postaci budowy budynku gospodarczego wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Jest nim zaistnienie zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją. Pomimo więc nakierowania uwagi organu na konieczność sprawdzenia, czy wybudowanie przedmiotowego obiektu o podanych gabarytach i w istniejącym otoczeniu (z już istniejącymi budynkami tego rodzaju), spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, w tym, czy spowoduje zakłócenie normalnego dotychczasowego przeznaczenie terenu i sposobu korzystania z niego (rolniczego), organ nie dokonał tu żadnych ustaleń. Gołosłownie przyjął, iż wybudowanie budynków gospodarczych na płody rolne na działce rolnej stanowi zmianę sposobu jej zagospodarowania. Podkreślić należy, iż Sąd nie przesądził tego, iż zabudowa działki rolnej budynkiem gospodarczym powoduje zawsze, niejako automatycznie, zmianę zagospodarowania terenu. Wskazał natomiast na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii, w kontekście innej aktywności budowlanej Inwestorki, jak i prowadzonej przez nią działalności rolniczej. Potwierdza to również odrzucenie przez Sąd przyjętego a priori we wcześniejszej decyzji (nr [...]) dowodu w postaci zaświadczenia o wpisie Inwestorki do rejestru producentów rolnych. Sąd nakazał zweryfikowanie tej okoliczności (prowadzenia działalności rolniczej) np. poprzez skorzystanie z możliwości jakie daje art. 136 k.p.a. i po tym ustaleniu wyciągnięcie stosownych wniosków. Pomimo wytycznych, organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym względzie, nie przeprowadził oględzin nieruchomości, które mogłyby potwierdzić, czy rzeczywiście Skarżąca prowadzi na tym terenie ekologiczne gospodarstwo sadownicze, przez co wybudowanie nawet kilku budynków na płody rolne może zostać uznane za uzasadnione i nie może świadczyć o zmianie sposobu zagospodarowania terenu. Nie ustalił też powodów podziału nieruchomości.

W tym miejscu należy wskazać także, iż pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" użyte w art. 59 ust 2 u.p.z.p. jest pojęciem niedookreślonym w obowiązujących przepisach. Ocena tego, czy w określonym stanie faktycznym doszło do takiej zmiany, wymaga precyzyjnego zbadania i szczegółowego uzasadnienia, na podstawie konkretnych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.

Kwestia tego, czy Skarżąca rzeczywiście prowadzi gospodarstwo sadownicze, ma więc istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd neguje przy tym takie założenie organu odwoławczego, z którego wynika, iż wybudowanie kilku małych obiektów wraz z towarzyszącymi tej zabudowie zbiornikami na gnojówkę, świadczy a limine o zmianie sposobu zagospodarowania terenu z rolniczego na inny. Przy czym organ sugeruje, iż zmiana taka miała na celu obejście przez Inwestorkę prawa i wybudowanie w istocie budynków przeznaczonych pod agroturystkę. To założenie nie ma jednak aktualnie jakiegokolwiek odzwierciedlenia w dowodach zgromadzonych w sprawie, zaś kształt tych budynków uwidoczniony na zdjęciach, ich standard wykonania i położenie, zdają się świadczyć za wnioskami zupełnie odmiennymi. Organ nie przeprowadził ani nie zlecił przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, chociażby wejścia do wskazanych obiektów i ich oceny. Należy podkreślić, iż stawiając komukolwiek zarzuty świadomego działania niezgodnego z prawem należy po pierwsze dysponować dowodami takie twierdzenie uzasadniającymi, po drugie umożliwić wypowiedzenie się zainteresowanemu (art. 10 § 1 k.p.a.), tak aby skutecznie mógł podjąć obronę w sprawie.

W ponownym postępowaniu, w ramach możliwości dowodowych jakie stwarza Kodeks postępowania administracyjnego, organ ustali, czy Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne i jakie jest rzeczywiste przeznaczenie budynków gospodarskich na płody rolne. Nie każde bowiem posadowienie obiektów budowlanych na działce rolnej oznacza automatyczną zmianę przeznaczenia tego terenu. Kwestię zmiany sposobu zagospodarowania należy wykładać funkcjonalnie, przy uwzględnieniu celu i potrzeb prowadzonej działalności rolniczej.

X.

Błędnie organ wskazuje także na to, że skoro dana nieruchomość jest odrębna ewidencyjnie od istniejącego siedliska, to fakt ten przesądza o tym, że nie można jej kwalifikować jako wchodzącej w skład tego siedliska. Pojęcie siedliska nie jest wprost zdefiniowane, pomimo słownika pojęciowego przewidzianego w art. 3 P.b. Poszukując jego znaczenia (pod kątem możliwości zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b.) należy zatem pamiętać, iż siedlisko stanowi pewną bazę i zaplecze istniejącego gospodarstwa, ułatwiającą produkcję rolną. Użyte we wskazanym przepisie pojęcie działki siedliskowej nie może zatem zostać sprowadzone i zrównane z pojęciem działki ewidencyjnej. Takie rozumienie pojęcia siedliska, w oderwaniu od jego funkcji i celu, prowadziłoby do wniosków zbyt surowych, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Poza tym organ nawet nie pyta, jaki był cel podziału nieruchomości przez Skarżącą, co mogłoby rzutować na ocenę tej sprawy.

Przy wykładni pojęcia działki siedliskowej organ winien też zwróci uwagę, na wnioski płynące z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zwłaszcza zaś na użyte w tym przepisie słowo "w szczególności". Ponadto Sąd wskazuje, iż budynek gospodarczy zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych to budynek przeznaczony (...) do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

W ponownym postępowaniu organ wyjaśni także i oceni powody odwoływania się przez PINB do normy wywodzonej z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. a nie normy z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. W szczególności oceni, czy organ I instancji kwalifikował sporny budynek jako obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., czy też jednak jako obiekt z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. jak traktuje go Skarżąca.

Po podjęciu działań w celu wyjaśnienia wskazanych kwestii, organ wyraźnie oceni, czy nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, w czym się ona przejawia.

XI.

W powyższej sytuacji Sąd za uzasadnione uznaje zarzuty nr 1a, 1b, 1c, i 1f skargi. Nieuzasadnione są natomiast zarzuty nr 1d, 1e i 1g. Kontestowane w nich stanowisko [...]WINB wynika z niedostatecznego wyjaśnienia przez ten organ istoty sprawy. W kwestii dotyczącej ewentualnej zgody na uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przez [...] Park Narodowy należy podzielić założenie, iż skoro Park jest inicjatorem postępowania zmierzającego do nakazania rozbiórki spornych obiektów, nie wyrazi też zgody na ewentualną decyzję o warunkach zabudowy.

Przedwczesne jest jednocześnie odnoszenie się do zarzutu nr 2, ponad sformułowane wskazanie co do ewentualnych przesłanek uznania, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Dopiero bowiem po właściwym wyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, organ będzie zobowiązany ocenić możliwość zastosowania art. 59 ust. 2 u.p.z.p.

Z tych zatem przyczyn, uznając, że istotne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały należycie wyjaśnione, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

O zwrocie od organów na rzecz Skarżącej kosztów postępowania (na które składa się uiszczony wpis od skargi) orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.