Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 552/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Teza: skoro przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wymaga aby zaskarżone uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa, nie może budzić wątpliwości, że tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania, jest dopuszczalna.

TEZY

skoro przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wymaga aby zaskarżone uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa, nie może budzić wątpliwości, że tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania, jest dopuszczalna.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Nowosolnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 981/07 w sprawie ze skargi M. Z. i P. W. na uchwałę Rady Gminy Nowosolnej z dnia 13 czerwca 2005 r. nr XXXIII/225/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi M. Z. i P. W. na uchwałę Rady Gminy w Nowosolnej z dnia 13 czerwca 2005 roku, Nr XXXIII/225/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 20 września 2007 r. M. Z. i P. W. (dalej także skarżący) - działając na podstawie przepisu art. 101 ustawy z dnia 8. marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 ze zm.) - wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę z dnia 13 czerwca 2005 roku, Nr XXXII1/225/05 Rady Gminy Nowosolna w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna. Uchwale zarzucili rażące naruszenie przepisów art. 17 i 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, iż zaniechano przy opracowywaniu projektu planu ponowienia czynności wymienionych w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo częściowego tylko uwzględnienia uwag skarżących zgłoszonych do projektu planu i dokonania w ich wyniku istotnych modyfikacji projektu planu w częściach objętych zmianami. Mając na uwadze powyższy zarzut skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności całości planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna.

Odnosząc się do zarzutów polegających na naruszeniu zasad uchwalania planu skarżący wskazali, że mimo wprowadzenia zmian do projektu planu, obecne brzmienie planu nie jest satysfakcjonujące dla skarżących. Przede wszystkim zaś - po zmianie numeracji i zakresu jednostek - projekt planu nie został powtórnie wyłożony do wglądu dla zainteresowanych, czym uniemożliwiono im zapoznanie się z nowymi koncepcjami i odniesienie się do nich. Ponadto skarżący wskazali, że plan został uchwalony i opublikowany wraz z mapami, stanowiącymi jego integralną część. Podnieśli, że mapy te są absolutnie nieczytelne i w związku z tym nie mogą stanowić jakiegokolwiek uszczegółowienia postanowień planu.

Skarżący podkreślili, iż tryb sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest szczegółowo unormowany w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i choć w ogólnym zarysie został on zachowany, to jednak organ gminy dopuścił się poważnych uchybień, poprzez niezastosowanie przepisu art. 19 tejże ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 17 pkt 10 wskazanej ustawy wójt ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz zorganizował "dyskusję" publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, wyznaczając odpowiedni termin dla zainteresowanych do wnoszenia uwag dotyczących projektu planu i zgłoszone wagi rozpatrzył. Skarżący wnieśli uwagi do projektu planu, do czego byli uprawnieni. Jednakże zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu, to czynności - o których mowa w przepisie art. 17 omawianej ustawy - ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, zaś przedmiotem tych czynności może być jedynie część projektu objęta zmianą.

Skarżący wskazują, że nieprawidłowe jest stwierdzenie organu, że dokonane zmiany były na tyle mało istotne, że nie istniała potrzeba ponownego wyłożenia planu. Wręcz przeciwnie – zdaniem skarżących, dokonanie zmiany jednostek "UZT", ich ilości, wielkości i obszaru, który zajmują, wpływa na wiele założeń planistycznych i w związku z tym ma bezpośrednie przełożenie na sytuację właścicieli działek znajdujących się na terenie objętym przedmiotowymi jednostkami, w szczególności na ich uprawnienia i obowiązki.

W dniu 25 lipca 2007 r. skarżący wystosowali do Rady Gminy Nowosolna wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Na wezwanie to nie otrzymali żadnej odpowiedzi i w dniu 20 września 2007 r. wnieśli skargę.

Skarżący podnieśli, że skarga została złożona w prawem przepisanym terminie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadkach, o których mowa w przepisie art. 52 § 3 i 4 wskazanej ustawy skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skargę wnosi się w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcie naruszenia prawa. W ocenie skarżących przytoczony wyżej przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, co ostatecznie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 2. kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60), stanowiąc, iż skarga na podstawie przepisu art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8. marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W dniu 26. października 2007 r. Rada Gminy Nowosolna złożyła odpowiedź na powyższą skargę wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w oparciu o uchwałę Rady Gminy Nowosolan z dnia 30 grudnia 2002 r. Nr V/24/2002 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolan i uchwałę Nr XI/75/03 Rady Gminy Nowosolna, z dnia 15. września 2003 r. w sprawie zmiany uchwały Nr V/24/2002 Rady Gminy Nowosolna z dnia 30. grudnia 2002 r., - Wójt Gminy Nowosolna podjął przewidziane wymogami prawa czynności zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna.

Stosownie do przepisu art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) Wójt Gminy Nowosolna, pismem z dnia 10. lutego 2003 r. zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Zgodnie z wymogami przepisu art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dniu 24 stycznia 2003 r. Wójt Gminy Nowosolna - poprzez obwieszczenie, ogłoszenie w prasie oraz na stronie internetowej gminy - ogłosił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o możliwości składania wniosków do planu. Dalej organ przytoczył przebieg postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały i dotychczasowe starania skarżących o jej unieważnienie.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest wskazanie kalendarium czynności prawnych i faktycznych podejmowanych przez strony sporu. Ustalenia w tym zakresie nie były przez strony kwestionowane.

W dniu 15 września 2005 r. wpłynęła do Urzędu Gminy Nowosolna skarga p. M. Z. i p. P. W. na uchwałę Nr XXXIII/225/05 Rady Gminy Nowosolna z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 ze zm.).W dniu 13 października 2005 r. uchwałą Nr XXXVIII/258/05 Rada Gminy Nowosolna powyższą skargę uznała za bezzasadną.

W dniu 7 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II - postanowieniem w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1004/05, z dnia 7 lutego 2006 r. umorzył postępowanie w sprawie ze względu na cofnięcie skargi przez skarżących.

W dniu 13 lutego 2006 r. wpłynęło skierowane przez skarżących do Rady Gminy Nowosola wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 18 kwietnia 2006 r. zostało doręczone skarżącym pismo Rady Gminy Nowosolna z dnia 11 kwietnia 2006 r. informujące o podtrzymaniu stanowiska Rady Gminy wyrażanego w uchwale Nr XXXVIII/258/05, z dnia 13. października 2005 r. w sprawie skargi M. Z. i P. W. na uchwałę Nr XXXIII/225/05 Rady Gminy Nowosolna z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna.

W dniu 2 maja 2006 r. wpłynęła do Urzędu Gminy Nowosolna skarga M. Z. i P. W. na uchwałę Nr XXXIII/225/05 Rady Gminy Nowosolna z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dnia 8. marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W dniu 6 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II postanowieniem w sprawie sygn. akt II SA/Łd 463/06 postanowił odrzucić skargę M. Z. i P. W. na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna.

W dniu 30 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II przekazał nadesłaną bezpośrednio do Sądu przez M Z. i P. W. kolejną skargę z dnia 19 kwietnia 2006 r. na uchwałę Nr XXXIII/225/05 Rady Gminy Nowosolna w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 17 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem w sprawie sygn. akt II SA/Łd 845/06 postanowił odrzucić skargę M. Z. i P. W. na uchwałę Nr XXXIII/225/05 Rady Gminy Nowosolna z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna.

W dniu 16 listopada 2006 r. wpłynęło skierowane przez skarżących do Rady Gminy Nowosolna wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 5 lutego 2007 r. wpłynęła do Urzędu Gminy Nowosolna skarga M. Z. i P. W. na uchwałę Nr XXXIII/225/05 Rady Gminy Nowosolna z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W dniu 4 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem w sprawie sygn. akt II SA/Łd 259/07 odrzucił skargę M. Z. i P. W. na uchwałę Nr XXXIII/225/05 Rady Gminy Nowosolna z dnia 13. czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna.

W dniu 25 lipca 2007 r. wpłynęło skierowane przez skarżących do Rady Gminy Nowosolna wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 24 września 2007 r. wpłynęła do Urzędu Gminy Nowosolna skarga M. Z. i P. W. na uchwałę Nr XXXIII/225/05 Rady Gminy Nowosolna z dnia 13. czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Odpowiadając na zarzuty skargi organ wskazał, że osoba, która chce zaskarżyć miejscowy plan na podstawie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, musi oprócz interesu prawnego spełnić dodatkowy warunek - wykazać, że nastąpiło jego naruszenie. Podstawą do uwzględnienia skargi przez sąd jest wykazanie, ze nastąpiło naruszenie interesu chronionego przez przepisy prawa materialnego lub wykazanie, że gmina nadużyła swoich uprawnień do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Z uwagi na fakt, iż skarżący nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w będącym przedmiotem postępowania przed NSA wyroku wskazał, że podstawę prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy (miasta) stanowi przepis art. 101 ust. 1 i art. 102a ustawy z dnia 8. marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tychże przepisów każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia stwierdzonego naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 par. 3 i 4 ppsa. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest możliwe w każdym czasie, a jedynym warunkiem jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony lub jej uprawnienia, przy czym wezwanie to winno być skierowane do organu, który podjął kwestionowaną uchwałę i winno być dokonane przed wniesieniem skargi do sądu.

Zdaniem WSA w Łodzi, w niniejszej sprawie wniesienie przez skarżących skargi do sądu administracyjnego uznać wypada za dopuszczalne. Jak bowiem wynika z załączonych akt administracyjnych, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą skarżący złożyli w organie w dniu 25 lipca 2007 r. tym samym wobec braku ze strony organu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesienie skargi do sadu administracyjnego w dniu 20 września 2007 r. uznać wypada za dokonane w zakreślonym przez ustawę terminie 60 dni, liczonych od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wniesiona skarga jest dopuszczalna. Sąd I instancji podkreślił nadto, iż skarżący wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargę do sądu administracyjnego wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Analizując w toku postępowania legalność zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, WSA w Łodzi dopatrzył się istotnego naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz aktów wykonawczych wydanych z upoważnienia tej ustawy, a ponieważ do aktu prawa miejscowego nie odnoszą się regulacje prawne wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności takiego aktu, to należało, zdaniem WSA w Łodzi, zaskarżoną uchwałę wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, treść przepisu art. 17 pkt 13 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 19 ust. 1 tejże ustawy, stanowiącego, iż jeżeli rada stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian - jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca w tych przepisach nie pozwala zarówno wójtowi gminy, jak i radzie na jakiekolwiek wartościowanie, gradację uwzględnionych uwag czy dokonanych zmian projektu planu. Skoro nie wprowadza on żadnego rozróżnienia tych zmian, to oznacza to tylko jedno, że każda zmiana w uzgodnionym i wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu wymaga powtórzenia odpowiednich czynności. Wskazane powyżej przepisy nie wprowadzają również - co należy szczególnie podkreślić zdaniem WSA w Łodzi - żadnego wyjątku nie tylko od ponowienia uzgodnień w razie uwzględnienia uwag przez wójta gminy, jak i od obowiązku ponowienia czynności w niezbędnym zakresie w razie zmiany przez radę przygotowanego przez wójta projektu planu. Od obowiązku tego nie zwalniają organu żadne, nawet najbardziej racjonalne względy.

W opinii WSA w Łodzi, nie można zatem zgodzić się z poglądem organu, iż nie było potrzeby ponawiania uzgodnień w trybie przepisu art. 17 pkt 13, jak i ponownego dokonania czynności w niezbędnym zakresie w trybie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na niewielki zakres i nieistotny charakter tych zmian. Tym samym, skoro nie można wykluczyć sytuacji, iż owe naruszenia prawa miały wpływ na treść dokonanych ustaleń planistycznych, to należy zakwalifikować je do istotnych naruszeń trybu podejmowania uchwały skutkujących jej nieważnością.

Skargę kasacyjną z dnia 20 lutego 2008 r. od powyższego wyroku WSA w Łodzi wniosła Rada Gminy Nowosolna. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 ppsa i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że ta sama osoba może wielokrotnie składać wezwania do usunięcia naruszenia prawa do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, a w konsekwencji merytoryczne rozpatrzenie skargi niedopuszczalnej "z innych przyczyn",

2) art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 ppsa i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez rozpatrzenie co do meritum skargi złożonej z uchybieniem terminu do jej wniesienia,

3) art. 58 § 1 pkt 4 ppsa poprzez rozpatrzenie co do meritum skargi obejmującej sprawę pomiędzy tymi samymi stronami, która została już wcześniej prawomocnie osądzona.

Wskazano, że zaskarżony wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – tyle tylko, że to wezwanie było trzecim z kolei wezwaniem w tej samej sprawie.

Jak podkreślono, instytucja wezwania określona w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest odpowiednikiem środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 2 i 4 ppsa. Tym samym, kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesione przez te same osoby, w sprawie tej samej uchwały, nie może stanowić skutecznej podstawy do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Jeżeli taka skarga zostałaby jednak wniesiona, to powinna zostać odrzucona przez WSA jako niedopuszczalna.

W skardze kasacyjnej szczególnie podkreślono fakt, że po każdym kolejnym wezwaniu wnoszono do WSA skargi, które były odrzucane przez Sąd ze względu na uchybienia formalne (brak wpisu sądowego, uchybienie terminu do wniesienia skargi). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, jeżeli rozstrzygnięcia formalne sądu administracyjnego odrzucające skargę z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia stały się prawomocne, to niewątpliwie mamy do czynienia z prawomocnie osądzoną sprawą, co skutkuje niemożnością merytorycznego rozpatrzenia kolejnej skargi wniesionej na tą samą uchwałę.

W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd ww. zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 28 ust. 1, art. 19, art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez przyjęcie, że wprowadzone do projektu planu miejscowego zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag skutkowały koniecznością ponowienia uzgodnień w pełnym zakresie, tj. bez związku z charakterem dokonywanych zmian, a także że brak ponowienia uzgodnień w związku z uwagami skarżących, dotyczącymi tylko części obszaru objętego projektem planu, skutkował nieważnością uchwały rady gminy w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Z. oraz P. W. w dniu 20 marca 2008 r. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 52 § ppsa i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazali, że żaden przepis nie zabrania wielokrotnego wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Dokonanie takiej czynności przez tą samą osobę tylko raz, musiałoby zostać ograniczone odpowiednimi przepisami. W odpowiedzi na skargę podniesiono ponadto, że przepisy prawa administracyjnego przewidują zamknięty katalog środków odwoławczych (brak w nim "wezwania do usunięcia naruszenia prawa"). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy traktować jako akt inicjatywy obywatelskiej strony wzywający organ administracji do dokonania samokontroli działania, a nie jako środek zaskarżenia, z którym ustawa wyraźnie wiąże określone skutki.

W kwestii rozpatrzenia co do meritum skargi złożonej z uchybieniem terminu do jej wniesienia (naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 ppsa oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) podniesiono, że przepisy nie określają, w jakim terminie może być wniesione wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że wezwanie może zostać złożone w każdym czasie.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 ppsa poprzez rozpatrzenie co do meritum skargi obejmującej sprawę pomiędzy tymi samymi stronami, która została już wcześniej prawomocnie osądzona, wskazano, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o cofnięcie skargi i umorzenie postępowania sądowego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga została wniesiona skutecznie. W niniejszej sprawie, taka sytuacja nie wystąpiła.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 28 ust. 1, art. 19 oraz art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu przestrzennym podtrzymano argumenty wskazane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o podkreślono, że zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego były istotne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną przed przystąpieniem do badania, czy skarga ta opiera się na usprawiedliwionych podstawach, dokonuje oceny, czy skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którą ten Sąd rozpoznał wydając zaskarżony wyrok, była dopuszczalna. Stosownie bowiem do art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że warunkiem dopuszczalności skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Nowosolna było wezwanie do usunięcia naruszeń prawa dokonane przez podmiot, który w razie nie uwzględnienia tego wezwania przez organ, wnosi skargę do sądu administracyjnego. Takie wezwanie w rozpatrywanej sprawie zostało skierowane do Rady Gminy trzykrotnie. Za każdym razem w ślad za wezwaniem wnoszono skargę do sądu administracyjnego. Jednakże uchybienia formalne, jakich M. Z. oraz P. W. dopuścili się przy składaniu skarg, skutkowały odrzucaniem kolejnych skarg przez sąd administracyjny. Ustalenia w tym zakresie nie były przez Skarżących kwestionowane. Dopiero po trzecim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa sprawa została merytoryczne rozstrzygnięta przez WSA w Łodzi zaskarżonym wyrokiem.

Naczelny Sąd Administracji, podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie rozpatrywanej w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt OSA 2/02) i uznaje go jako znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie. We wskazanym postanowieniu stwierdzono, że przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o czym mówi w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest uchwała organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Takie wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały organu wskazanej gminy. Wezwanie organu do samokontroli uchwały konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, i uchwałę będącą tego przyczyną. Organ, do którego wniesiono wezwanie, może w terminach przewidzianych do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 KPA) zmienić, uchylić uchwałę lub odmówić jej weryfikacji bądź też - jak wskazuje praktyka - zachować się biernie, nie odpowiadając na wezwanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w sprawie należy podzielić również pogląd wyrażony w uzasadnienia wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r. (sygn. akt OSA 2/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 48), że już samo zamieszczenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w rozdziale zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną" oznacza, że skarga, o której mowa w tym przepisie, została zakwalifikowana jako jeden ze środków nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez poszczególne podmioty, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przy wykonywaniu tej działalności. Ze względu na szeroki zakres zadań gminy jej działalność przejawia się w różnych formach i może być realizowana przez różne podmioty. Oceny działalności gminy więc nie można ograniczać do pewnej formy działania lub podmiotu firmującego to działanie. Zasadniczy sens nadzoru nad działalnością gminy, w tym także instytucji skargi przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, polega właśnie na tym, że jest to cały system środków, które mają służyć prowadzeniu działalności gminy zgodnie z prawem.

Instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów.

Nie ulega wątpliwości, że ilekroć ustawodawca mówi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych (art. 108 § 1, art. 125 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 1, art. 130 § 1 i 2, art. 141 § 1 KPA, czy art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), ma na myśli prawo określonego podmiotu (strony) do jednokrotnego wniesienia danego środka (odwołania, zażalenia) od konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Przykładowo, gdyby nawet w przewidzianym terminie strona wniosła w postępowaniu administracyjnym kilka pism nazwanych odwołaniami, to i tak w świetle przepisów prawa byłoby to traktowane jako jeden środek odwoławczy - odwołanie. Środek odwoławczy jest realizacją prawa podmiotowego strony do kwestionowania określonego aktu, ale tylko raz w określonej fazie postępowania.

Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw, by je traktować inaczej, niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym z powodu specyfiki postępowania przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy też podmioty, którym przysługują środki prawne wskazane w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prowadzi to do wniosku, że wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, jeżeli następnie doszło do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Terminu do wniesienia wezwania, o którym mowa, ustawodawca nigdzie nie określił. Należy więc przyjąć, że każdy, kto uważa, iż jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może w dowolnym terminie wezwać organ, który wydał tę uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Natomiast terminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez organ na skutek wezwania, a przy bezskuteczności tego wezwania - do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikają z przepisów art. 35 § 3 k.p.a. oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co zostało wyjaśnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 1/98 (ONSA 1998, z. 3, poz. 78).

Również w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 r. sygn. akt III AZP 9/95 (OSNAPiUS 1995, nr 20, poz. 243) przyjęto, że złożenie skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (wówczas ustawy o samorządzie terytorialnym) ograniczone jest terminem do jej wniesienia. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy przekonująco wywiódł, że art. 101 określa szczególnego rodzaju "postępowanie samorządowe", w którym skarga jest tą samą jurydycznie instytucją skargi co w innych rodzajach postępowań. Z tego punktu widzenia różnice przedmiotowe nie mają istotnego znaczenia dla terminu podejmowania tej czynności procesowej oraz zasad postępowania i orzekania sądu administracyjnego. Można przyjąć, że wezwanie, o którym mowa, wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli więc strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia doprowadzi do odrzucenia skargi, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Należy przy tym podkreślić, że specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego.

Analizowane wezwanie organu do usunięcia naruszenia, a następnie odmowa weryfikacji uchwały bądź milczenie organu, stanowią podstawę do podejmowania przez podmiot wzywający działań realizujących prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Prawo to materializuje się z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym należy podkreślić, że zakres podmiotowy i przedmiotowy skargi nie powinien być szerszy niż zakres wezwania wcześniej wniesionego do organu.

Logiczną konsekwencją takiego założenia jest przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza stosowanie ust. 1 tego artykułu, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, co oznacza, że w takim wypadku skarga do sądu jest także niedopuszczalna.

Bezskuteczność wezwania stwarza u wnoszącego wezwanie możliwość indywidualizacji prawa do wniesienia we właściwym terminie skargi do sądu administracyjnego, co jest realizacją konstytucyjnej zasady prawa każdego do sądu ( art. 45 ust. 1 Konstytucji). Prawo do sądu jest prawem każdego; może jednak być obwarowane pewnymi warunkami formalnymi, równymi dla wszystkich, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Do podstawowych warunków formalnych, od których spełnienia zależy otwarcie drogi do sądu, zalicza się: wniesienie skargi do sądu w przewidzianym terminie, wyczerpanie środków odwoławczych lub innych podobnych przewidzianych przez prawo, uiszczenie wpisu sądowego w określonej wysokości w oznaczonym terminie. Spełnienie warunków ustalonych w ustawie otwiera stronie prawo do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd.

W rozpoznawanej sprawie M. Z. i P. W. dwukrotnie składali wcześniej wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego i skargi do sądu administracyjnego, które zostały odrzucone z powodu uchybień formalnych. Prawo do sądu zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest prawem podmiotowym, które jest realizowane po spełnieniu określonych warunków. Ich niespełnienie przez podmiot wnoszący skargę powoduje utratę możliwości skorzystania z tego prawa, co w rozpoznawanej sprawie stanowi o niedopuszczalności skargi.

Skoro zatem przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa, nie może budzić wątpliwości, że tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania, jest dopuszczalna. Oznacza to, że wniesiona w niniejszej sprawie kolejna skarga tego samego podmiotu jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Rozpoznanie tej skargi przez Sąd I instancji, pomimo jej niedopuszczalności, i wydanie zaskarżonego wyroku ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był orzec stosownie do art. 189 ppsa.

Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości znajduje swoje oparcie w art. 207 § 2 ppsa. Wskazać tu w szczególności należy, że zarzut niedopuszczalności skargi został sformułowany dopiero na etapie wniesienia skargi kasacyjnej. Zatem poprzednie działania Gminy, a w szczególności nie kwestionowanie kolejnych skarg do sądu, mogło wywołać u skarżących przekonanie o możliwości wielokrotnego zaskarżania do sądu tej samej uchwały gminy.