Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 619/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] stycznia 2007 r., którą nałożono na spółkę E. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako skarżąca spółka) karę pieniężną w kwocie 15 000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych i oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy.

Do wydania niniejszego rozstrzygnięcia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] listopada 2006 r. podczas kontroli drogowej samochodu S. nr rej. [...] kierowanego przez T. M. stwierdzono, że na drzwiach pojazdu umieszczono napis "[...]" i nr tel. [...],[...], na dachu znajdowało się urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu z numerem telefonu i takim samym napisem jak na drzwiach pojazdu. Ponadto stwierdzono, że przedmiotowy pojazd, niebędący taksówką osobową, wyposażony był w taksometr elektroniczny.

Mając powyższe na uwadze, Komendant Rejonowy Policji W., na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.9 załącznika do tej ustawy z dnia 6 września 2001 . o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2088 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 15 000 zł wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu:

1) umieszczania lub używania w pojeździe taksometru,

1) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwa, adresem lub telefonem przedsiębiorcy,

1) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Strona wniosła odwołanie od tej decyzji domagając się uchylenia nałożonej kary zarzucając m.in. błędne ustalenia faktyczne co do tego, że przedmiotowy przewóz był transportem drogowym. W odwołaniu podniosła, iż decyzję wydano z naruszeniem prawa, ponieważ organ I instancji nie zebrał w sprawie całego materiału dowodowego. Skarżąca wskazała również, że oznaczenia na pojeździe nie naruszały zakazu, gdyż nie zawierały oznaczenia przedsiębiorcy, bowiem nazwa przedsiębiorcy była w oczywisty sposób inna, niż nazwa zamieszczona na pojeździe, a wskazany numer telefonu nie był numerem telefonu przedsiębiorcy.

W obszernym uzasadnieniu odwołania strona wskazała na niezgodność przepisów ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją. Skarżąca spółka – dokonując wykładni systemowej ustawy o transporcie drogowym - stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W ocenie skarżącej zakazy określone w art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Według strony skarżącej uznać należy, iż zakazy określone w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Zdaniem skarżącej spółki zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona podtrzymała również stanowisko, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Strona wskazała, iż z przedstawionych przez nią dokumentów wynikał fakt współpracy skarżącej spółki z innym podmiotem, ale organ nie ustosunkował się do tych okoliczności mimo, iż stanowiły one bezsprzeczny dowód, iż strona jest osobą uprawnioną do korzystania z wypisu z licencji. Ponadto organ naruszył swoim działaniem art. 80 k.p.a., bowiem bezpodstawnie odmówił wiarygodności oświadczeniom strony, Tym samym, w ocenie skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do niewłaściwego podmiotu, bowiem skoro posiadacz licencji działa w zakresie określonym w licencji, to nie można prowadzić postępowania i wydawać decyzji wobec jej współpracownika, czy pracownika.

Rozpatrując odwołanie Komendant Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] stycznia 2007 r. w całości w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż w chwili kontroli spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, że strona skarżąca, wykonując transport drogowy osób - dopuściła się naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym. W pojeździe niebędącym taksówką zainstalowany był taksometr, na dachu został umieszczony podświetlony baner reklamowy, a na kontrolowanym pojeździe numer telefonu "[...]". Firma E. jest firmą, pod którą działa spółka z o.o., a więc niewątpliwie służy do jej identyfikacji jednocześnie oznaczając tę a nie inną spółkę. Organ odwoławczy uznał, że stroną postępowania jest E. sp. z o.o. z siedzibą w W., które wykonywało transport drogowy osób będąc samoistnym przedsiębiorcą, związanym z kierującym umową o współpracy. Tak więc przewoźnikiem było właśnie ww. przedsiębiorstwo, które wykonywało odpłatnie przewóz osób i ewidencjonowało przychody osiągnięte z tego tytułu przy pomocy kasy fiskalnej. Potwierdzeniem tych ustaleń jest wydruk z urządzenia rejestrującego, na którym widnieją dane skarżącej, to jest E. sp. z o.o. z siedzibą w W.

Następnie skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Komendanta Policji. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca spółka zarzuciła organom Policji:

1) naruszenie prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym,

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Strona stwierdziła, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa (tj. biorąca pod uwagę zamierzone przez ustawodawcę prawdopodobne cele wprowadzenia zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym) pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według strony zakazy z art. 18 ust. 5 cyt. ustawy mogą natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Zdaniem skarżącej przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 ustawy, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań zgoła absurdalnych, bo sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem strony skarżącej szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b ustawy), stanowiłoby bowiem naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Z tej przyczyny – zdaniem strony - należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, zdaniem skarżącej, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Skarżąca spółka stwierdziła, iż omawiany zakaz z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie może zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób, na podstawie licencji jako działalność podstawową. Według skarżącej przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nasuwa także wątpliwości innego rodzaju, a mianowicie dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c. Zakazy te, odczytane literalnie, są bowiem równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i jako takie wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Według strony takiego ważnego interesu publicznego nie sposób tutaj przekonująco wskazać (poza odwoływaniem się do bardziej ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów). Skarżąca wskazała ponadto, że przedmiotowe zakazy mogą budzić zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Skarżąca uznała także, iż niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe - zdaniem strony - jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Według skarżącej art. 18 ust. 5 lit a) jest także niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych), gdyż posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne". Z drugiej zaś jest to zakaz zbyt daleko idący, gdyż odczytany literalnie i wprost uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Według skarżącej nonsens tego zakazu można także wykazać ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu", co a contrario wskazywałoby na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu (niebędącej dachem), np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe skarżąca uznała, że wspomniane zakazy mogą także zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji.

W ocenie skarżącej spółki zakazy z art. 18 ust. 5 w/w ustawy budzą także zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter – zdaniem skarżącej - mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 ustawy, adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skarżąca stwierdziła, iż organy Policji nie dochowały wymogów działania na podstawie przepisów prawa, tzn. ich działania nie miały wystarczającej podstawy prawnej. Zdaniem strony w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzję oparł się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez stronę. Skarżąca spółka stwierdziła ponadto, iż w niniejszym postępowaniu organ I instancji nie zapewnił czynnego udziału strony, co dyskwalifikuje tę decyzję jako wydaną niezgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Uzasadniając to stanowisko stwierdziła, że organ ten wszczynając postępowanie administracyjne nie wezwał jej do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia w nim udziału.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] października 2008 r. (data wpływu do Sądu) strona skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w sprawie wnosząc stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji wobec nałożenia kary pieniężnej nieznanej ustawie. Powołała się na stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) wyrażone w sprawach ze skargi J. B. (VI SA/Wa 639/08) oraz W. O. (VI SA/Wa 767/08)., których przyjęto, że stroną postępowania winna być osoba kierująca pojazdem - przedsiębiorca, który został wpisany do Ewidencji Działalności Gospodarczej, a nie firma, z którą związany jest on umową współpracy W konsekwencji decyzja organu I instancji została błędnie skierowana do firmy E. sp. z o.o., zamiast do T. M. (kierowcy), zatem zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. skutkujące nieważnością decyzji.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organ administracji wydał decyzję bez podstawy prawnej, w sprzeczności z art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz z art. 6 k.p.a. Wyjaśniając swoje stanowisko skarżąca stwierdza, że ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary w wysokości 15.000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Karę zgodnie z ustawą o transporcie drogowym nakłada się za każde konkretne naruszenie przepisu ustawy i czyni się to w petitum decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 15.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Dodatkowo, w ocenie skarżącej, z przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej. Decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie została wydana na skutek kontroli, ale sama kontrola zakończyła się jedynie sporządzeniem i podpisaniem protokołu. Kontrola drogowa nie zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej. Nie doszło również do kontroli przedsiębiorstwa, która zakończyła by się nałożeniem kar pieniężnych. Przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym jest zaś przepisem penalizacyjnym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Skoro zatem nie nałożono kar podczas kontroli drogowej, nałożenie kary pieniężnej w następnie wszczętym postępowaniu jest niedopuszczalne, gdyż zostało dokonane bez ustawowego upoważnienia. Brak podstawy prawnej oznacza z kolei nieważność decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Następne uchybienie wiąże się z błędnym oznaczeniem organu, który wdał decyzję w I instancji. Powinien to być - zdaniem skarżącej - Komendant Rejonowy Policji nie zaś Komendant Komendy Rejonowej Policji. Prowadzi to wniosku, że następiło rażące naruszenia prawa stanowiące podstawę do uchylenia decyzji.

Dalej skarżąca wywodzi, że organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy bowiem urządzeniem zaistalowanym w samochodzie nie był taksometr, lecz drogomierz, zaś zamontowane banery nie były podłączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej pojazdu. W tej sytuacji nie doszło do zarzucanych skarżącej naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym w tym zakresie.

Powołując się na definicję przewozu okazjonalnego zawartą w ustawie o transporcie drogowym oraz stanowisko Ministra Infrastruktury, wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] skarżąca podnosii, iż przepisy art. 18 ust. 5 ustawy nie mają zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki E. sp. z o. o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Policji nie narusza prawa.

Przedmiotowa decyzja Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2007r., oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] stycznia 2007 r., - nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz stosownych unormowaniach wspólnotowych regulujących wykonywanie transportu drogowego, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu zasądzając karę pieniężną w łącznej wysokości 15.000,- złotych organy Policji obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu [...] listopada 2006 r. strona skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i lit. c) ustawy o transporcie drogowym.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, iż w myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - aktualnego na dzień kontroli - krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust.1 wymienionej ustawy wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

Tej odpowiedniej licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wymaga wykonywanie transportu drogowego taksówką, której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące- po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. - związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy).

Z przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika jednoznacznie, iż profesjonalny przewóz drogowy może być wykonywany tylko w formach zdefiniowanych w ustawie jako:

1. przewóz regularny – publiczny przewóz osób i bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 roku Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r., nr 50, poz. 601 ze zm.) – art. 4 pkt 7 ustawy,

2. przewóz regularny specjalny – niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób – art. 4 pkt 9 ustawy,

3. przewóz wahadłowy - wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków:

a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego;

b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km;

4. przewóz okazjonalny - przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego –art. 4 pkt 11 ustawy.

Według ustaleń organów Policji dokonanych w niniejszym postępowaniu skarżąca spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w W. posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem.

Licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Wykonywany przez skarżącą przewóz nie mieści się w kategorii przewozów regularnych, przewozów regularnych specjalnych, ani przewozów wahadłowych. Stanowi więc przewóz okazjonalny. Nie był to tez przewóz taksówkowy, gdyż skarżąca nie posiadała odpowiedniej licencji na ten rodzaj przewozu.

Zdaniem Sądu należy podkreślić, iż ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 ww. ustawy, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b cyt. ustawy, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Zdaniem Sądu uznać należy, iż dokonując nowelizacji kwestionowanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się niewątpliwie potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów niebędących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy.

Według Sądu używanie taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. b) i c) ustawy o transporcie drogowym, należą ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą – zgodnie z powołanym przepisem ustawy – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

Zdaniem Sądu konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze i piśmie z dnia [...] października 2008 r. skarżąca, wykonując przewóz okazjonalny, dopuściła się naruszenia przepisu art. 18 ust. 5 ustawy. Pojazd posiadał zamontowany taksometr marki A. oraz współpracującą z nim kasę fiskalną, co wynika z wykonanych zdjęć i świadectwa legalizacji. Na dachu znajdował się podświetlony baner, na którym widniał napis "[...]"[...][...]. pojazd posiadał na obu bokach oznakowanie "[...]" oraz "[...]" (vide protokół kontroli). A zatem nie racji skarżąca, że banner nie był podłączony do instalacji elektrycznej. Ten numer telefonu – [...] znajdujący się na kontrolowanym pojeździe należy do spółki E., co potwierdza paragon fiskalny, na którym widnieje identyczny numer telefonu. Umieszczenie numeru telefonu pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust. 5 lit b) ustawy o transporcie drogowym. Tym samym zarzut skarżącego o braku przesłanki z art. 18 ust 5. lit b) ustawy nie jest trafny.

Trudno przyjąć za zasadną tezę strony skarżącej, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (vide: art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Ponadto należy zauważyć, iż sama wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. /w:/ wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31).

Trudno również uznać, aby postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie /w:/ L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: /w:/ wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40).

Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić jednoznacznie, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Sądu negowane przez skarżącą zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Niewątpliwie regulacja przyjęta w 2005 r. przez ustawodawcę traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

W tym stanie rzeczy należy – zdaniem Sądu - przyjąć, iż całkowicie bezzasadny jest zarzut strony, iż w wyniku zastosowania przez organy Policji uregulowań prawnych przyjętych w drodze nowelizacji art. 18 ustawy o transporcie drogowym, naruszone zostały jakiekolwiek konstytucyjne uprawnienia skarżącej spółki.

Nie sposób też zgodzić się ze skarżącą, że decyzja organu I instancji została wydana wobec osoby niebędącej stroną postępowania. Podczas kontroli, kierujący pojazdem okazał wypis z licencji nr [...] wydany E. sp. z o.o. z siedzibą w W. W aktach administracyjnych znajduje się umowa o współpracy z której wynika, że kierowcę T. M. łączyła ze skarżącą umowa o współpracy. Skarżąca sama przyznała w odwołaniu, że posiadaną licencję przewozową użycza wykonującemu przewozy we własnym imieniu, ale na jej rzecz.

Powyższe świadczy ewidentnie o tym, iż to strona skarżąca wykonywała sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym, za które to naruszenia ustawa w art. 92 ust. 1 przewiduje karę pieniężną w wysokości wskazanej przez art. 92 ust. 4 w jej załączniku.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest całkowicie niezasadny. Zauważyć trzeba, iż Komendant Rejonowy Policji W. w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Warto zaznaczyć, iż przed wydaniem decyzji skarżąca z możliwości tej skorzystała, nie kwestionując jednocześnie by organ przeprowadzał jakieś istotne dla rozstrzygnięcia czynności procesowe poza jej wiedzą.

W konsekwencji Sąd uznał, iż skoro podjęty przez skarżącą spółkę w dniu [...] listopada 2006 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z l.p. 2.9 pkt 1 , 2 i 3 załącznika do tej ustawy, który łączną karą 15.000,- złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem w/w zakazów.

Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Nie sposób też zgodzić się z zarzutem skarżącej, zawartym w ww. piśmie procesowym jakoby organ I instancji został niewłaściwie oznaczony jako "Komendant Komendy Rejonowy Policji", co sprawia, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności. Nie ulega wątpliwości, że organem I instancji, który wydał decyzję jest Komendant Rejonowy Policji W., co wynika z treści pieczątki i znajdującego się obok niej podpisu. W tej sytuacji fakt, iż nagłówek na pierwszej stronie decyzji miał dodatkowe oznaczenie "Komendy" wynikający ze stosowanych przez organ gotowych druków dla sporządzania decyzji w żaden sposób nie czyni tej decyzji nieważną.

Wbrew twierdzeniom skargi organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stanowił ją art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204, poz, 2088 z 2004 r.) oraz załącznik do ustawy w pozycji lp. 2.9. Wynika to wprost z decyzji. O braku podstawy prawnej możemy mówić wtedy, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Nawet brak przywołania podstawy prawnej nie pozbawia decyzji jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zaistniała. Organ wskazał podstawę prawną. Nie budzi ona wątpliwości sądu. Z decyzji jasno wynika, za jakie przewinienia i karą, w jakiej wysokości skarżący został ukarany. Dotyczy to tak poszczególnych kar jak i łącznie wymierzonej kary.

Sąd nie podzielił również dodatkowych zarzutów strony zawartych w piśmie procesowym z dnia [...] października 2008 r. gdyż wskazana wyżej argumentacja automatycznie uniemożliwia uznanie nieważności zaskarżonych decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów strony w uzupełnieniu wskazać trzeba, że ustawa o transporcie drogowym nie ogranicza organom administracyjnym możliwości nałożenia kary pieniężnej jedynie do miejsca i czasu kontroli drogowej. Interpretacja przepisu art. 92 ust. 2 ustawy dokonana przez stronę w omawianym zakresie jest całkowicie wadliwa i nie uwzględnia oczywistego faktu, że postępowanie kontrolne toczy się także w oparciu o przepisy k.p.a.

Nie jest też trafny zarzut strony co do naruszenia art. 92 ust. 1 cyt. ustawy. Skarżący błędnie wywodzi, iż w trakcie jednej kontroli drogowej dochodzi do nałożenia kary łącznej nieprzewidzianej w ustawie. Wbrew argumentom skarżącego w trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK29/08 uznał, iż z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas kontroli. Wolą ustawodawcy było zatem takie ukształtowanie postępowania by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego stanowisko zajęte przez WSA w innej sprawie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej sprawy, w której stan faktyczny jest odmienny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.