Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 9/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy cmentarza 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R. z [...] (Nr [...], znak [...]); 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 9/21

Uzasadnienie

Zaskarżonym rozstrzygnięciem z [...] r. (Nr [...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] r. (Nr [...]), którym organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy cmentarza przy ul. A w R. zlokalizowanego na działkach nr ewid. 117/1,118, 120 i 123, obręb [...], do czasu uchwalenia planu miejscowego - uchwała Rady Miejskiej w R. z 24 kwietnia 2019 r. (Nr [...]) w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A.

Z akt sprawy wynika, że 20 kwietnia 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wpłynął, przekazany przy piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., wniosek M.S. o kontrolę utrzymania należytego stanu higienicznego cmentarza położonego w R. przy ul. A [...], działki nr 123, 120, 118, 117/1 w związku z brakiem ogrodzenia i niezachowaniem stref sanitarnych, a także zajęcie stanowiska w związku z produkcją żywności w strefie sanitarnej cmentarza. M. S. wskazał, że cmentarz został poświęcony w 1991 r. i od tego czasu jest nieprzerwanie użytkowany zgodnie ze swoją funkcją, natomiast obiekt narusza normę art. 5 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm.) [dalej: ustawa o cmentarzach] w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz.U. z 1972 r., Nr 47, poz. 299), bowiem nie posiada ogrodzenia z trwałego materiału o wysokości nie mniejszej niż 1,5 m. Dodatkowo M. S. podniósł, że cmentarz został założony i funkcjonuje bez zachowania pasów izolujących od innych terenów, a zwłaszcza terenów mieszkaniowych. W szczególności podniesiono, że na działce nr ewid. 127 w odległości 40 m od cmentarza zlokalizowany jest budynek mieszkalny, który istniał już w latach 70-tych XX wieku.

W toku procedowania organ powziął informację, że sporny teren cmentarza przy ulicy A nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działki o nr ewid. 118, 120, 121, 123 [...] objęte były ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w R. z 26 maja 1988 r.

Ponadto skarżący przekazał do organu szczebla powiatowego kopie Wskazań Lokalizacyjnych z 8 czerwca 1989 r. (znak [...]), z których wynika, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w R. z 26 maja 1988 r. (Nr [...]) działka Nr 48 przy ul. B 192 może być wykorzystana na cmentarz grzebalny przy zachowaniu warunków wykorzystania tego terenu określonych w załączniku nr 2. Wskazania lokalizacyjne traciły aktualność jeżeli inwestor w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania nie przedłoży wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z załącznika Nr 2 do Wskazań Lokalizacyjnych wynika, że działka Nr 48 przeznaczona była pod zieleń izolacyjną. Inwestor zobowiązany był do opracowania planu realizacyjnego inwestycji, opracowania dla wariantu wskazań lokalizacyjnych elementu założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji, uzgodnienia z terenowym organem administracji państwowej warunków realizacji i eksploatacji inwestycji, a następnie uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

W latach 2016-2019 organ prowadził dalej postępowanie wyjaśniające. W dniu 13 maja 2019 r. skarżący złożył do akt sprawy pismo procesowe, w załączeniu którego przedłożył kserokopie:

- wniosku Arcybiskupa Metropolity [...] do Prezydenta Miasta R. z 29 marca 2019 r. o przeznaczenie obszaru zlokalizowanego na terenie Gminy Miasta R. na katolicki cmentarz wyznaniowy, złożonego w trybie art. 42 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1347 ze zm.), dotyczącego spornego cmentarza przy ul. A w R., oznaczonego na załączniku granicznym nr 1 do wniosku. W treści wniosku zawarto przy tym m.in. informację, że "Obszar wskazany w załączniku nr 1 do niniejszego wniosku składa się z działek zlokalizowanych w obrębie geodezyjnym [...] miasta R., oznaczonych następującymi numerami ewidencyjnymi: 117/1, 118 - działka należy do Parafii C w R. (...), 119 -. działka należy do Parafii C w R. (...), 120, 121, 122, 123". Ponadto Arcybiskup Metropolita [...] wskazał, że "(...) na wnioskowanych działkach aktualnie faktycznie zlokalizowany jest parafialny cmentarz wyznaniowy przy parafii C. Pierwsze pochówki miały miejsce w latach dziewięćdziesiątych XX wieku jednakże jego usytuowanie nie zostało przewidziane w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w R. z 26 maja 1998 r. (Nr [...]). Nie wydano również na jego założenie decyzji o lokalizacji celu publicznego ani pozwolenia na budowę",

- dokumentu określonego przez wnoszącego jako "załącznik 4 do analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A z kwietnia 2019 r.", w treści którego to dokumentu zawarto m.in. sformułowanie przestrzenne dla fragmentu miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A z kwietnia 2019 r.", w treści którego to dokumentu zawarto m.in. sformułowanie "Przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A pozwoli uregulować i usankcjonować istniejące faktycznie zagospodarowanie tego obszaru (...). Na wnioskowanych przez Arcybiskupa Metropolitę [...] działkach aktualnie faktycznie zlokalizowany jest parafialny cmentarz wyznaniowy przy parafii [...] (...) aktualnie zachodzi potrzeba formalnego przeznaczenia analizowanego obszaru pod katolicki cmentarz i usankcjonowanie istniejącego zagospodarowania tego terenu]".

Uchwałą Rady Miejskiej w R. z 24 kwietnia 2019 r. (Nr [...]) w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A, w granicach oznaczonych na rysunku stanowiącym załącznik Nr 1 do przedmiotowej uchwały. Z ww. rysunku wynika, że obszar, na którym usytuowany jest sporny cmentarz, objęty ma zostać regulacją przedmiotowych rozwiązań planistycznych.

Następnie organ I instancji naprzemiennie prowadził postępowanie wyjaśniające albo je zawieszał, co z kolei spotykało się z reakcją skarżącego w postaci zażaleń oraz reakcją organu II instancji, który postanowienia o zawieszeniu uchylał.

W dniu 10 września 2020 r. Parafia Rzymskokatolicka C w R. wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym usytuowany jest przedmiotowy cmentarz.

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] września 2020 r. (Nr [...]), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy cmentarza przy ul. A w R. zlokalizowanego na działkach nr ewid. 117/1, 118, 120 i 123, [...], do czasu uchwalenia planu miejscowego - uchwała Rady Miejskiej w R. z 24 kwietnia 2019 r. (Nr [...]) w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A.

Zażalenie na ww. postanowienie, w ustawowo zakreślonym terminie, złożył M. S., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię,

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wszystkich stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., w szczególności osób posiadających prawa majątkowe do działek objętych strefą oddziaływania obiektu budowlanego (strefą sanitarną cmentarza);

- art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez brak podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uchylenie się od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak wyznaczenia terenu istniejącego cmentarza przy ul. A w R., objętego przedmiotowym postępowaniem administracyjnym oraz poprzez brak prawidłowego określenia strefy oddziaływania obiektu budowlanego (strefy ochrony sanitarnej cmentarza);

- art 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez uchylenie się od działania na podstawie przepisów prawa oraz stania na straży praworządności w toku postępowania, poprzez błędne zastosowanie do istniejącego stanu faktycznego ustawy z 24.10.1974 r. - Prawo budowlane, poprzez uchylenie się od dopełnienia obowiązku prawnego instytucji państwowych, określonego w art. 304 § 2 k.p.k., w szczególności w związku z posiadaniem informacji uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu z art. 91a ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane, tj. użytkowanie obiektu niezgodnie z przepisami;

- art, 28 k.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania radcy prawnego M. M. jako kuratora, wyznaczonego przez sąd na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., spadku po M. O., posiadaczu samoistnym działki nr 120, [...], czyjej to osoby interesu prawnego lub obowiązku nie dotyczy postępowanie;

- art. 66a § 1-3 k.p.a. poprzez niedopełnienie ustawowego obowiązku złożenia i bieżącego aktualizowania w aktach sprawy metryki sprawy w formie pisemnej lub elektronicznej.

Skarżący w konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem utrzymano postanowienie organu I instancji.

W ocenie organu II instancji, w omawianej sprawie ziściła się przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie dotyczy legalności budowy cmentarza przy ul. A w R., a zatem nie budzi zastrzeżeń, że kwestia zgodności budowy ww. obiektu z ustaleniami planistycznymi obowiązującymi dla tego terenu jest jednym z elementów niniejszego postępowania legalizacyjnego. Organ podzielił pogląd, że o tym, czy i w jakim miejscu gminy może zostać zlokalizowany cmentarz, powinien decydować organ stanowiący gminy - rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach, zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Z kolei w ust. 2 tego przepisu wskazuje się, że o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego, zaś o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego decydują właściwe władze kościelne, ale lokalizacja takiej inwestycji może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 3 wskazanej ustawy, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z treści powyższych przepisów wynika, że realizacja inwestycji w postaci założenia lub rozszerzenia cmentarza - zarówno komunalnego jak i wyznaniowego - jest możliwa wyłącznie w oparciu o ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższych okoliczności oznacza to, że trwające prace legislacyjne nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który miałby obowiązywać na obszarze przedmiotowego cmentarza przy ul. A w R. (uchwała z 24 kwietnia 2019 r. (Nr [...]) Rady Miejskiej w R. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A) stanowią zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ zaznaczył, że w normalnym toku rzeczy, brak planu miejscowego, który reguluje kwestie dotyczące lokalizacji obiektów budowlanych, skutkowałby możliwością wydania w jego miejsce decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast, w niniejszej sprawie należy mieć na względzie przede wszystkim to, że w przypadku tak szczególnej inwestycji jaką jest cmentarz, plan miejscowy jest jedynym aktem stanowiącym podstawę jego lokalizacji i nie można go zastąpić ww. decyzjami. Brak planu miejscowego skutecznie zatem uniemożliwia dalsze procedowanie w przedmiotowej sprawie. Organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie ocenić zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z ustaleniami planistycznymi obowiązującymi dla danego obszaru, do czego zobowiązany jest przepisami ustawy - Prawo budowlane określającymi przesłanki dopuszczalności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Dopiero uchwalenie przez Radę Miejską w R. ww. aktu prawa miejscowego pozwoli zając stanowisko w tej kwestii, co znajdzie swój wyraz w decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

Natomiast co do pozostałych zarzutów skarżącego organ wyjaśnił, iż niniejsze postępowanie zażaleniowe ma charakter postępowania wpadkowego, incydentalnego, tj. dotyczy kwestii wynikających z toku postępowania, a więc przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu jest kwestia proceduralna, w związku z czym na tym etapie prowadzonego postępowania tutejszy organ nie może merytorycznie oceniać jej przedmiotu i wyników, czego domaga się skarżący.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. zarzucił organowi naruszenie:

- art. 7 k.p.a., poprzez uchylenie się od stania na straży praworządności,

- art. 8 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

- art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez skierowanie zaskarżonego postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm.

Skarżący zaznaczył, że w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego organ dotychczas czterokrotnie uchylał zaskarżone postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.. Nie wiadomo zatem co sprawiło, że organ w takim samym stanie faktycznym i prawnym zmienił stanowisko prezentowane w uzasadnieniach własnych, wcześniejszych postanowień (w aktach sprawy), które podzielało zarzuty skarżącego (postanowienie z [...].11.2016 r., postanowienie z [...].01.2019 r., postanowienie z [...].10.2019 r., postanowienie z [...].02.2020 r.).

W ocenie strony obecnie organ zupełnie uchylił się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia od odniesienia się do zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu. Tym samym skarżący nie mógł przeanalizować toku rozumowania organu i odnieść się do przedstawionej argumentacji prawnej.

Niewątpliwie istotnym zagadnieniem prawnym w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy ewentualne uchwalenie w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, będące przesłanką do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ, prezentując obszerny wywód w zakresie zasad zakładania/rozszerzania cmentarzy, zdaje się zapominać, że cmentarz przy ul. A w R. nie jest ani zakładany, ani rozszerzany, ale legalizowany. Wymogi planistyczne w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają natomiast charakteru obligatoryjnego w przypadku legalizacji cmentarzy, która może również nastąpić na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym - bez wyznaczania rozprawy.

Następnie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Podkreślić należy, że przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy cmentarza przy ul. A w R. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A.

Podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie wskazanego wyżej przepisu jest więc uzależnione od wystąpienia następujących warunków: zagadnienie wstępne musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego; rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; dodatkowo musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W stosunku do ostatniego ze wskazanych warunków musi zachodzić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Wskazać należy, iż związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12).

Jak wynika z akt sprawy, wyłączną przyczyną zawieszenia postępowania legalizacyjnego spornego cmentarza na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było stwierdzenie przez ten organ, że od wyników procedury planistycznej zależy rozstrzygnięcie o legalności budowy cmentarza.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że budowę spornego cmentarza rozpoczęto w latach 1989-1991, zaś roboty budowlane kontynuowano później (np. w 2016 roku kontynuowano budowę ogrodzenia, pochówki są nadal dokonywane na bieżąco).

Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 art. 103. Oznacza to, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Natomiast wyjątek od tej zasady został wskazany w art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., zgodnie z którym przepisu art. 48 (nowej ustawy) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Omawiany wyjątek ma zastosowanie do obiektów budowlanych powstałych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej, których budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed 1 stycznia 1995 r. wszczęto postępowanie administracyjne, lecz do tego dnia nie zakończono. W sprawie niniejszej zatem wyjątek ten nie ma zastosowania, zatem należy stosować przepisy obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane.

W orzecznictwie został wypowiedziany pogląd, zgodnie z którym przepisy ustawy - Prawo budowlane (art. 48-49) nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą poprzedza sporządzenie studium jest elementem tworzenia prawa miejscowego i strona nie ma możliwości wpływu na fakt jej podjęcia, może jedynie wystąpić z inicjatywą do organu uchwałodawczego gminy o podjęcie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie stanowi to zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego. Identycznie ocenić należy inicjatywę podjęcia prac w zakresie zmiany studium bądź planu (por. np. wyroki: z 14 listopada 2018 r., II OSK 2819/18, z 30 października 2018 r., II OSK 2869/18, z 24 października 2018 r., II OSK 2722/18).

Z przepisów ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm.) [dalej: ustawa o cmentarzu] wywodzić należy, iż w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe ustalenie lokalizacji nowego cmentarza lub poszerzenie granic cmentarza już istniejącego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wbrew stanowisku organu powyższe nie oznacza jednak niemożności dalszego procedowania w sprawie oceny legalności istniejącego już cmentarza, a jedynie ewentualnie niedopuszczalność legalizacji obiektu. Utrwalony bowiem jest pogląd, według którego, zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Pogląd ten znajduje oparcie w brzmieniu przepisu art. 48b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który w dacie orzekania przez organ II instancji stanowił, że do dokumentów legalizacyjnych należy w szczególności zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Użycie określenia "obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego", a więc użycie czasu teraźniejszego, wskazuje na plan obowiązujący w dacie stosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 29 maja 2013 r., II OSK 293/12). Ponadto, jak wprost wynika z treści analizowanej normy, zgodność z przepisami, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna występować w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jest oczywiste, że chodzi o zgodność z normami prawnymi obowiązującymi w dacie rozstrzygania. Tylko taka zgodność oznacza rzeczywistą realizację celu legalizacji samowoli budowlanej ustanowionego nowelą z 27 marca 2003 r. (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., II OSK 950/16).

Zdaniem Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, w tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy wadliwie zastosowały w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W sprawie tej nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Rozpoznając ponownie sprawę organy zastosują się do wskazań co dalszego postępowania, które wprost wynikają z powyższych rozważań Sądu.

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu rozstrzygnięć, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywoływanej ustawy p.p.s.a.

dc