Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1803/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 174 pkt 1, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 142 ust. 6, art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 07 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Op 454/14 w sprawie ze skargi B. w B. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samodzielnego B. w B. na rzecz Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 454/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę B. w B. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] lutego 2014 r. Dyrektor Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu b., na okres od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] grudnia 2016 r.

Komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 5 ofert, w tym ofertę B. w B. (dalej przywoływany jako: B., skarżący).

W dniu [...] kwietnia 2014 r. sporządzony został ranking otwarcia z propozycjami Funduszu, w którym B. umieszczone zostało na pierwszej pozycji z łączną liczbą punktów oceny 84,091. W zestawieniu rankingu wskazano, że w ofercie określono cenę jednostkową na 1 zł, liczbę świadczeń na 450.000, a ich łączną wartość na 450.000 zł.

W wyniku negocjacji przeprowadzonych [...] i [...] maja 2014 r. B. i Komisja ustaliły zbieżną propozycję oferty, określając ilość świadczeń na 104.437, przy cenie jednostkowej 1 zł i łącznej wartości 104.437 zł, co potwierdza protokół z negocjacji. W uwagach do protokołu oferent wniósł o zwiększenie w przyszłości wysokości kontraktu odpowiednio do jego pozycji rankingowej.

W rankingu końcowym z [...] maja 2014 r. B. również zajęło pierwszą pozycję z łączną liczbą punktów oceny 84,091. W zakresie danych z oferty końcowej (po negocjacjach) wskazano liczbę świadczeń 104.437, cenę jednostkową 1 zł oraz łączną wartość świadczeń umowy wynoszącą 104.437 zł.

W rozstrzygnięciu konkursu Komisja konkursowa wnioskowała o zawarcie umów z 6 oferentami, w tym z B. na wartość świadczeń w wysokości 104.437 zł, przy cenie jednostkowej 1 zł.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. organ oddalił odwołanie wniesione przez B. od powyższego rozstrzygnięcia.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. organ utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ stwierdził, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych warunkach z poszanowaniem zasady określonej art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach). Również wymagania stawiane wobec oferentów były jednakowe i wynikały ze stosowanych zarządzeń Prezesa NFZ. Porównanie ofert nastąpiło w oparciu o przesłanki wynikające z art. 148 ustawy o świadczeniach, skonkretyzowane w zarządzeniach Prezesa NFZ wydanych na podstawie art. 146 i stosowanych w postępowaniu. Ocena ofert odbywała się na podstawie udzielonych przez oferentów odpowiedzi na zapytania ankietowe wyłącznie na podstawie sporządzonej przez oferenta wersji elektronicznej przez aplikację konkursową, zweryfikowanych na etapie oceny merytorycznej ofert oraz po przeprowadzonych kontrolach. Wytyczne, na podstawie których dokonywana była ocena ofert, wynikały wprost z zapisów zarządzenia Prezesa NFZ Nr 3/2014/DSOZ.

Analizując przebieg postępowania organ stwierdził, że Komisja dokonała weryfikacji wszystkich ofert w zakresie oferowanej liczby i ceny świadczeń oraz przygotowała propozycje do negocjacji w kontekście potencjału oferenta, brała pod uwagę strukturę i zasoby świadczeniodawcy oraz analizę w zakresie wartości umów i ich wykonania za okres 2011-2013 r., w tym również analizę jakościową oferowanych świadczeń, definiowanych poprzez kwalifikacje personelu, wyposażenie w aparaturę i sprzęt wyższe niż wymagane, a także zewnętrzną ocenę jakości potwierdzonej certyfikatem jakości oraz wyniki kontroli realizacji umów.

Organ podkreślił, że Komisja konkursowa stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu, a kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Organ dokonał porównania danych w zakresie potencjału wykonawczego oferty B. oraz oferenta, który zajął drugą pozycję w rankingu. Na tej podstawie wskazał, że w odniesieniu do B. zatrudnienie całościowo wynosi 2,63 etatu, a drugi w rankingu oferent przedstawił znacznie wyższy potencjał wykonawczy – zatrudnienie całościowo wynosi 8,42.

Organ uznał, że negocjacje odbywały się zgodnie z wytycznymi określonymi w procedurze konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach. W dniu [...] maja 2014 r. została wnioskującemu przedstawiona propozycja liczby świadczeń do zakontraktowania po uprzednio wynegocjowanej cenie jednostki rozliczeniowej, którą wnioskujący przyjął i zaakceptował bez zastrzeżeń, co znajduje potwierdzenie w protokole końcowym. Organ wywiódł, że oczekiwania oferentów kształtowały się na poziomie znacznie wyższym niż wartość środków przeznaczona na zakup świadczeń. Niemożność zaoferowania wszystkim, w tym wnioskującej stronie, umowy na proponowaną w ofercie liczbę świadczeń, wynikała z ograniczonej ilości środków finansowych, jakimi dysponuje Fundusz. Działanie Komisji konkursowej, polegające na zaproponowaniu B. mniejszej ilości świadczeń względem jego propozycji nie miało zatem jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie postępowania i samo w sobie nie spowodowało niemożności zawarcia umowy. Organ zauważył, że chociaż B. otrzymało największą ilość punktów w rankingu końcowym, to jego potencjał wykonawczy jest niższy (2,63) od oferenta na drugim miejscu (8,42). Odnosząc się do wskazywanego przez B. dokumentu NIK, organ odesłał do swych wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. dostępnym na stronie internetowej NIK.

WSA w Opolu oddalił skargę B. na powyższą decyzję.

Sąd stwierdził, że skoro skarżący został wybrany do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i faktycznie taką umowę zawarł, to nie doznał uszczerbku interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego B. nie nastąpiło również w wyniku naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania konkursowego. Z akt sprawy, w tym przede wszystkim z protokołów Komisji konkursowej, sporządzonych zarówno w części jawnej, jak i niejawnej postępowania konkursowego, a także z rankingu otwarcia, protokołu z negocjacji oraz rankingu końcowego wynika, że sporne postępowanie konkursowe przebiegało w zgodzie z przepisami. Oferta B. została oceniona przez Komisję w sposób prawidłowy, według jednolitych zasad obowiązujących wszystkich świadczeniodawców biorących udział w tym postępowaniu. Ponadto WSA podkreślił, że kryteria oceny ofert, zasady ich punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. W rankingu końcowym oferta B. została umieszczona na pierwszej pozycji, co stanowiło gwarancję wyboru do zawarcia umowy, przy czym wartość zaproponowanego kontraktu nie mogła być niższa niż kontrakt z okresu poprzedniego. Jednak zdaniem WSA nie znajduje podstaw prawnych argumentacja skargi o determinującym znaczeniu pozycji uzyskanej w rankingu przez oferenta na podział środków publicznych w ramach postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Także przedstawione w związku z tą argumentacją stanowisko o uszczerbku interesu prawnego, który – zdaniem B. – polegał na niezawarciu kontraktu o najwyższej wartości, stosownie do jego pierwszej pozycji w rankingu, nie zasługiwał na uwzględnienie.

W ocenie WSA nie ma też racji skarżący kwestionując uwzględnienie przez Komisję potencjału wykonawczego B. przy sporządzeniu dlań propozycji oferty, a w jego zakresie wielkości zatrudnienia. Przy sporządzaniu oferty komisja uwzględnia różne okoliczności, w tym analizuje możliwość wykonania kontraktu w określonym wymiarze. Dlatego większe zatrudnienie u innego oferenta, nawet jeśli zajmował on kolejną, drugą pozycję w rankingu, mogło mieć wpływ na przyznanie mu świadczeń w wysokości wyższej niż skarżącemu i nie świadczy o naruszeniu zasady równości. W konsekwencji Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia zasad z art. 134 ust. 1 ustawy i błędnej wykładni art. 148 ustawy.

Zdaniem WSA zebrany materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia przez organ, w trybie art. 154 ustawy, czy postępowanie konkursowe przebiegało zgodnie z przepisami prawa. W efekcie, nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, organ działał zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), a w treści podjętych rozstrzygnięć dostatecznie wytłumaczył, dlaczego nie dopatrzył się w działaniu komisji konkursowej naruszenia obowiązujących zasad. Organ odniósł się również do przywołanych przez B. argumentów i zarzutów oraz wyjaśnił szczegółowo wszystkie aspekty oceny w przedmiocie zgodności postępowania konkursowego z przepisami prawa, rozstrzygając dwukrotnie kwestie najistotniejsze z punktu widzenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Na etapie oddalenia odwołania, jak i rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ szeroko uzasadnił swoje stanowisko, na podstawie dokumentów odzwierciedlających tok postępowania, w tym protokołów z negocjacji. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja, w ocenie Sądu, zasługuje na akceptację. Wydane w sprawie decyzje spełniają zatem wymogi art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz czynią zadość wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, a także o zasadzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Zarzucił naruszenie:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- 134 ust. 1. w zw. z art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną interpretację i wadliwe przyjęcie, że wyrażona w powyższym przepisie zasada równego traktowania i uczciwej konkurencji obowiązuje tylko do momentu rozstrzygnięcia konkursu, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że powyższe zasady obowiązują również w dalszej fazie polegającej na zawieraniu umów ze oferentami;

art. 152 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, ust. 4 i ust. 8 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że interes prawny świadczeniodawcy polega tylko na możliwości zawarcia umowy, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja przepisu prowadzi do wniosku, że interes prawny polega również na zawarciu umowy na określonych warunkach;

art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z naruszeniem przepisów postępowania art. 154 ust.1, ust. 4 i ust. 8 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do przyjęcia, że wniesienie odwołania nie otwiera drogi do ponownej oceny ofert i wartości kontraktów wszystkich świadczeniodawców przez właściwy organ NFZ, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania wymaga weryfikacji i porównania oceny oferty odwołującego się z oceną pozostałych ofert, wyrażającą się w wartości zaproponowanych im kontraktów;

- art. 151 ust. 1 i 5, art. 142 ust. 3, art. 139 ust. 9 oraz art. 146 ustawy o świadczeniach, poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że powyższe przepisy nie regulują sposobu ustalania propozycji do negocjacji oraz ostatecznego podziału środków finansowych, w sytuacji gdy skoro ustawodawca wymienia tylko kryteria oceny ofert, której podsumowaniem jest liczba punktów w rankingu końcowym, to powyższe kryterium stanowi podstawę podziału środków, która jest zarazem jedyną podstawą podziału;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi administracyjnej w wyniku nieuwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych przez skarżącego, pomimo że naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji;

art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi administracyjnej w wyniku nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych przez skarżącego, pomimo że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w wyniku braku dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego i poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, polegających na przyjęciu, że postępowanie konkursowe w niniejszej sprawie oraz zawarcie umów ze świadczeniodawcami odbyło się z poszanowaniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz z zachowaniem uczciwej konkurencji;

art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu wadliwego stosowania przez NFZ kryterium potencjału wykonawczego (a w szczególności pod postacią liczby etatów), które nie jest wymienionym przez ustawodawcę kryterium podziału środków i jako takie nie jest wskazane w żadnym akcie prawnym, w tym ani w ustawie o świadczeniach, ani w powoływanym przez organ rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. Nr 140, poz. 1145) oraz Zarządzeniach Prezesa NFZ;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez brak wszechstronnej analizy sprawy i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że B. wyraził zgodę na zaproponowaną mu wartość kontraktu podpisując protokół z negocjacji, w sytuacji gdy negocjacje stanowią część niejawną konkursu, a zatem B. nie miał wiedzy na temat kontraktów zaproponowanych innym oferentom, ani świadomości naruszenia jego interesu prawnego;

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 ust. 1 oraz w z w. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w wyniku braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wadliwego ustalenia, że interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku, a organ nie naruszył zasad postępowania konkursowego;

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 ust. 1, art. 136 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139 pkt 1, art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach w wyniku braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wadliwego ustalenia, że skarżący nie miał interesu prawnego we wniesieniu odwołania, w sytuacji gdy interes prawny skarżącego wynika między innymi ze wskazanych przepisów art. 134 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 136 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139 pkt 1, art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach, albowiem interes prawny wynika nie tylko z możliwości zawarcia umowy, ale i zawarcia umowy na określonych warunkach;

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 ust. 1 oraz w zw. z art. 154 ust. 1, ust. 4 i ust. 8 ustawy o świadczeniach w wyniku braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, z pominięciem konieczności weryfikacji oceny ofert pozostałych oferentów, a w rezultacie poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i wadliwym przyjęciu, że interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu postępowania wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, jaki przepis powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt II petitum skargi kasacyjnej za nieuzasadnione. Przed przejściem do oceny zaskarżonego wyroku pod kątem zasadności zarzutów przepisów postępowania postawionych w skardze kasacyjnej, NSA zaznacza, że dwa pierwsze zarzuty oparte na tej podstawie zostały nieprawidłowo skonstruowane. W zarzutach tych autor skargi kasacyjnej powołuje art. 1 p.p.s.a., a więc ogólny przepis określający zakres regulacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi łącząc go z przepisami określającymi kompetencje orzecznicze sądu I instancji (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie zostało zaś wskazane, jaki wpływ ma zarzucane naruszenie na wynik sprawy. Operując w zakresie tak postawionego zarzuty NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów. Orzekał bowiem w sprawie administracyjnej zgodnie ze swoją właściwością, a następnie uznawszy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, oddalił ją zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że powołane przepisy art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulującymi sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tak powoływane oddzielnie, jak i wspólnie.

Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie wskazanym przepisom prawa, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jej zdaniem uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy.

Autor skargi kasacyjnej w kolejnym zarzucie naruszenia przepisów postępowania połączył art. 151 p.p.s.a. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., zarzucając Sądowi I instancji brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego i poczynienie błędnych ustaleń stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Fakty istotne dla sprawy zostały prawidłowo ustalone i rozważone, w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do uznania, że w trakcie prowadzonych negocjacji doszło do złamania zasady uczciwej konkurencji. Poza tym prawidłowo WSA stwierdził, że nie doszło również do uszczerbku interesu prawnego skarżącego kasacyjnie, gdyż nie naruszono zasad postępowania konkursowego, oceny wszystkich ofert dokonano na podstawie jednolitych kryteriów. Zasadnie powołał się Sąd na to, że w wyniku negocjacji doszło do podpisania przez B. zbieżnego protokołu końcowego jednoznacznie świadczącego o tym, że B. zaakceptowało bez zastrzeżeń propozycje Komisji co do wartości i liczby świadczeń.

Nie zasługuje na uwzględnieni zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów w związku z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, polegający na braku wszechstronnej analizy sprawy i błędzie w ustaleniach faktycznych dotyczący wyrażenia zgody przez B. na zaproponowaną wartość kontraktu w sytuacji, gdy nie miał on wiedzy na temat kontraktów zaproponowanych innym oferentom. Autor skargi kasacyjnej pominął istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność, a mianowicie, że konkurs ofert – będący podstawowym trybem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej – składa się z dwóch części: jawnej i niejawnej. W ramach części niejawnej w myśl art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach komisja konkursowa prowadzi z oferentami negocjacje w celu ustalenia dwóch niezbędnych jej składników oferty, tj. proponowanej liczby i ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Skoro negocjacje odbywają się w ramach części niejawnej konkursu, to oczywistym jest, że komisja konkursowa nie ujawnia ich wyników wszystkim oferentom.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego argumentów.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Sąd pierwszej instancji, po przytoczeniu wyników przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli, ocenił prawidłowość ustalenia w niniejszej sprawie przez organy stanu faktycznego stwierdzając, że w sprawie nie zaistniały podstawy do uznania, że w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowałoby uszczerbek w interesie prawnym skarżącego kasacyjnie. Nie jest uzasadniony zarzut nieodniesienia się przez Sąd do stanowiska skarżącego w zakresie wadliwego zastosowania przez komisję konkursową kryterium potencjału wykonawczego. Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii i wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie uznał za zasadne stanowisko organów co do uwzględnienia potencjału wykonawczego oferentów przy ustalaniu wysokości przyznanych świadczeń. Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Bezzasadne są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w których autor skargi kasacyjne zarzuca Sądowi I instancji brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wadliwe ustalenie, że interes skarżącego nie doznał uszczerbku. Odnosząc się do tych zarzutów wyjaśnienia wymaga, co jest celem postępowania administracyjnego prowadzonego po wniesieniu odwołania od wyników konkursu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W kontekście przepisu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadne jest twierdzenie, że celem tego postępowania jest weryfikacja rozstrzygnięcia konkursu pod kątem ewentualnego naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania konkursowego, które mogło skutkować naruszeniem interesu prawnego odwołującego się. Do uszczerbku w interesie prawnym odwołującego się, wyznaczającego zakres kontroli administracyjnej rozstrzygnięcia konkursowego, może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy, a posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że oferent pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy.

Skoro w rozpoznawanej sprawie – z przyczyn wskazanych wyżej – nie stwierdzono, aby w postępowaniu konkursowym doszło do naruszenia zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, to stanowisko Sądu I instancji dotyczące tego, że B. nie doznało jakiegokolwiek uszczerbku interesu prawnego, należy uznać za prawidłowe.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie stawia cztery zarzuty, w których twierdzi, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne. Zarzuty te są formalnie wadliwe i merytorycznie nietrafne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że istotą postępowania kasacyjnego przed NSA jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Skoro tak, to Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanych w zarzutach przepisów materialnych, bo sądy administracyjne co do zasady nie załatwiają spraw administracyjnych co do istoty, a tylko kontrolują sposób załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd I instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji, więc te, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu. Skarga kasacyjna B. nie podnosi naruszenia takich przepisów, zatem w tym zakresie jest formalnie wadliwa.

Zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Przypomnieć również należy, że przepis art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Oznacza to, że na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz wskazania, jaka powinna być właściwa wykładnia i prawidłowe zastosowanie przepisu prawa. Wprawdzie judykatura złagodziła niektóre wymogi formalne skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), to jednak nie zwolniła strony od jasnego sformułowania zarzutów kasacyjnych i obowiązku ich uzasadnienia. Skoro strona wnosząca skargę kasacyjną nie czyni tego w precyzyjny sposób, to Sąd II instancji może rozpoznać skargę kasacyjną tylko w zakresie, jaki może ustalić z treści uzasadnienia tej skargi, co jednoznacznie wynika z treści powołanej wcześniej uchwały NSA.

Idąc tym tokiem myślenia Sąd II instancji stwierdza, że uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji tylko w zakresie naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek wywodów dotyczących stawianych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, co w konsekwencji sprawia, że należy uznać je za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.