Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 750/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 22a ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz Protokolant Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 588/09 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. S. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 588/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Marszałek Województwa [...] wystąpił do Starosty W. o uzgodnienie zmiany zezwolenia w zakresie przebiegu linii komunikacyjnej przez powiat w. na linii komunikacyjnej W. – Ś. – W., przesyłając m.in. kserokopię wniosku o zmianę zezwolenia złożonego przez przewoźnika – P. T. "T." T. S. Starosta W. wystąpił do Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. o zajęcie stanowiska w sprawie zmiany przedmiotowego zezwolenia. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji pozytywnie zaopiniował zmianę zezwolenia polegającą na wprowadzeniu dodatkowych przystanków autobusowych na terenie miasta W. na ulicy W./L. (jako przystanku ostatniego na terenie W. w kierunku Ś.) oraz na ulicy W./P. (jako pierwszego przystanku na terenie W. w kierunku centrum W.) oraz negatywnie zaopiniował zaproponowane zmiany polegające na wprowadzeniu dodatkowych przystanków autobusowych na terenie W.

W dniu [...] maja 2009 r. Starosta W. wydał postanowienie, w którym uzgodnił zmianę zezwolenia prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. T. "T." T. S. polegającą na wprowadzeniu dodatkowych przystanków autobusowych na terenie miasta W. na ulicy W./L. (jako przystanku ostatniego na terenie W. w kierunku Ś.) oraz na ulicy W./P. (jako pierwszego przystanku na terenie W. w kierunku centrum W.) oraz nie uzgodnił zaproponowanych zmian polegających na wprowadzeniu dodatkowych wnioskowanych przystanków autobusowych na terenie W. w kierunku Ś. na ul. A. K./P., ul. W./WWSZiP, ul. W.-h., ul. D. – TPSA, ul. W. – B., ul. D. G., ul. W./Urząd Skarbowy, w kierunku W., Centrum na: ul. W./Hotel M., ul. D.G. (ul. W./D., ul. D./ul. M., ul. W./H., ul. W./D., ul. D./ul. M., ul. W./H., ul. W./WWSZiP, ul. A. K./P., ul. K. Uzasadniając organ wskazał, że wprowadzenie dodatkowych przystanków na żądanie na terenie W. dla linii komunikacyjnej W. – Ś. obsługiwanej przez przedsiębiorstwo wnioskodawcy będzie stanowić zagrożenie dla istniejących linii komunikacyjnych miejskich i dlatego też projektowany rozkład jazdy wnioskodawcy odbiega od przyjętych zasad (tj. aby przewoźnicy podmiejscy mieli te same przystanki początkowe, pośrednie i końcowe, nie zakłócali funkcjonowania komunikacji miejskiej i aby miasto mogło realizować zadania własne wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, aby nie stanowili zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz aby nie przyczynili się do wykonywania przewozów niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniach udzielanych innym przewoźnikom).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wydanym na skutek zażalenia skarżącego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wywiódł, że odmowa uzgodnienia zmiany zezwolenia może być podyktowana przesłankami z art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d., po wykazaniu przez organ ich istnienia (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 87/08). Organ I instancji w sposób wystarczający zebrał zaś materiał dowodowy, pozwalający na podjęcie stanowiska w postępowaniu, którego celem było wydanie postanowienia na podstawie art. 106 k.p.a., jak też podjęcie merytorycznego stanowiska, które znajduje uzasadnienie w tym materiale dowodowym.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 89 § 2 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy pomimo potrzeby uzgodnienia interesów stron, w sytuacji gdy na sprzeczność tych interesów powołują się organy obydwu instancji, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia słusznego interesu pasażerów linii komunikacyjnej na trasie W. – Ś., naruszenie art. 32 Konstytucji, tj. zasady równości podmiotów wobec prawa, a także art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d., polegające na zastosowaniu tego przepisu jako podstawy do odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia, mimo braku istnienia zagrożenia, o którym mowa w tym przepisie.

WSA we W. oddalając skargę na powyższe postanowienie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził na wstępie, że materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć są przepisy art. 24 ust. 2 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e/ w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. Powołał się też na treść art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej: u.s.g., zgodnie z którym organizacja lokalnego transportu zbiorowego jest zadaniem własnym gminy. W sprawie tej odmawiając uzgodnienia zmiany zezwolenia organy powołały się na art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d., w myśl którego podstawą odmowy może być wykazanie, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Z uwagi na elementy uznaniowości rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., przepisy art. 7, art. 77 k.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo wywiązały się z powyższych obowiązków, zebrały niezbędny materiał dowodowy i wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Istotne znaczenie ma powołanie się przez organ na istniejące już obciążenie przystanków komunikacji miejskiej, niepozwalające na zatrzymywanie się tam dalszych autobusów bez narażenia na niebezpieczeństwo pasażerów i bez zagrożenia dla płynności ruchu na przystankach. Sąd nie podzielił więc zarzutu skargi o bezpodstawności powoływania się na te zagrożenia przez organ I instancji, który jako organizator miejskiego transportu zbiorowego ma kompetencję do takiej organizacji tego transportu, aby wskazane zagrożenia nie występowały. Skarżący jest przewoźnikiem w komunikacji pozamiejskiej, a obsługiwana przez niego linia komunikacyjna kończy się w mieście. Z uwagi na przeciążenie przystanków komunikacji miejskiej, organ I instancji dokonał segregacji transportu miejskiego od pozamiejskiego w taki sposób, że wyznaczył przystanki w mieście jednolicie dla komunikacji pozamiejskiej. Skarżący jest zatem traktowany na takich samych zasadach, jak pozostali przewoźnicy komunikacji pozamiejskiej. Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut polegający na nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, gdyż w sprawie występowała jedna strona, którą był skarżący. Bezpodstawnie też skarżący powołuje się na pominięcie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia słusznego interesu pasażerów obsługiwanej przez niego linii komunikacyjnej.

W skardze kasacyjnej T. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej w W. pod sygn. akt 3 Ds. 67/10/Sp(c) dotyczącego przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przy wydaniu zaskarżonej decyzji przez funkcjonariuszy publicznych, m.in. Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. A. P., który w I instancji odmówił skarżącemu "wydania zezwolenia".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania przed WSA we W., polegającą na pozbawieniu skarżącego możności obrony swych praw z uwagi na przeprowadzenie rozprawy w dniu 4 marca 2010 r. pod nieobecność pełnomocnika skarżącego, mimo złożenia przez niego wniosku o odroczenie rozprawy wraz z zaświadczeniem lekarskim w dniu 2 marca 2010 r. omyłkowo skierowanym do WSA w W. Skarżący zarzucił też na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d., jako podstawy do odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na przewozy według zaproponowanego we wniosku rozkładu jazdy oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia na czym ma polegać domniemane zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że został pozbawiony możliwości obrony swych praw, co świadczy o nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Nie zgodził się z wykładnią art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. dokonaną przez Sąd I instancji. Jego zdaniem, przepis ten znajduje zastosowanie jedynie dla projektowanej linii regularnej, podczas gdy na gruncie rozpoznawanej sprawy linia już istnieje i jest obsługiwana przez innych przewoźników, w tym skarżącego. Nadto, stanowi on ograniczenie swobody działalności gospodarczej i jako taki powinien być interpretowany ściśle. Organy i Sąd I instancji nie wyjaśniły, na czym ma polegać rzeczywiste zagrożenie dla przewoźnika miejskiego w przypadku zmiany zezwolenia skarżącego zgodnie z wnioskiem. Stwierdził, że skoro obsługiwanie konkretnej linii przez przewoźnika wyłonionego w przetargu przynosi straty, to zaprzestanie tej obsługi być może straty te zmniejszy, poprawiając kondycję finansową przewoźnika miejskiego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy odnieść się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej w W. pod sygn. akt 3Ds. 67/10Sp(c), dotyczącego przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przy wydaniu zaskarżonej decyzji przez funkcjonariuszy publicznych, m.in. Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W., który w I instancji odmówił wydania zezwolenia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Celowość zawieszenia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 125 § 1 p.p.s.a., a zatem także z przyczyny wskazanej w pkt 2 tego przepisu, została pozostawiona ocenie sądu. Rozważenie zasadności zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego wymagało więc zbadania, czy w konkretnym przypadku występują przesłanki do zastosowania omawianej instytucji procesowej. W przypadku przesłanki określonej w art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało mieć na uwadze, że pomiędzy czynem, który może być ustalony w drodze karnej, a sprawą sądowoadministracyjną musi występować bezpośredni związek. Zważywszy na fakt, że przedmiotem kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu I instancji, a nie bezpośrednio akt zaskarżony do sądu administracyjnego, brak było podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z przyczyn wskazanych przez skarżącego w skardze kasacyjnej. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie w pierwszej instancji wydał Starosta W., który jedynie zwrócił się do Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. o zajęcie stanowiska w sprawie zmiany przedmiotowego zezwolenia.

Nie jest też trafny zarzut dotyczący tego, że strona skarżąca była pozbawiona możliwości obrony swych praw, wobec czego postępowanie przed Sądem I instancji dotknięte jest nieważnością, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występuje. W szczególności brak podstaw do uznania, że wystąpiła w sprawie przesłanka nieważności wskazywana przez skarżącego, a określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W myśl ostatnio wskazanego przepisu nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W powołanym przepisie chodzi o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw, a nie hipotetyczne. Zatem pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy, co oznacza, że należy badać, czy sąd dopuścił się uchybień procesowych, które uniemożliwiły udział strony lub jej pełnomocnika w postępowaniu sądowym. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zarzuciła, że rozprawa przed Sądem I instancji w dniu 4 marca 2010 r. odbyła się pod nieobecność jej pełnomocnika, który był chory i przesłał wniosek o odroczenie terminu rozprawy wraz z załączonym zaświadczeniem lekarskim w dniu 2 marca 2010 r. omyłkowo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Otóż z treści art. 109 p.p.s.a. wynika, że rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowości zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub pełnomocnika została wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Zatem sądowi musi być znany fakt dotyczący przeszkody, która uniemożliwiła stronie lub jej pełnomocnikowi udział w rozprawie. Dopiero wówczas sąd może ocenić czy "dana przeszkoda" jest przeszkodą w rozumieniu art. 109 p.p.s.a.

Z akt sądowych rozpoznawanej sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 4 marca 2010 r. został powiadomiony w dniu 9 lutego 2010 r. (karta 24 akt). Natomiast pismo zawierające wniosek o odroczenie rozprawy wraz z zaświadczeniem lekarskim zostało wysłane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 2 marca 2010 r. na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (k. 57 i 55 akt), a nie do Sądu I instancji właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Skoro pełnomocnik skarżącego omyłkowo wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 4 marca 2010 r. wysłał dwa dni wcześniej drogą pocztową do sądu niewłaściwego, to nie sposób uznać, że Sąd I instancji dopuścił się jakichkolwiek naruszeń proceduralnych, które uniemożliwiły udział pełnomocnika strony w wyznaczonej rozprawie. Za omyłkowe działania pełnomocnika skarżącego nie można obarczać winą Sądu I instancji i twierdzić, że w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności wskazana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W dniu rozprawy wyznaczonej na dzień 4 marca 2010 r. Sąd I instancji nie dysponował żadną wiedzą, która obligowałaby go do odroczenia rozprawy na podstawie art. 109 p.p.s.a. Poza tym należy zauważyć, że gdyby nawet wniosek ten był złożony prawidłowo i mógłby być rozpoznany przez Sąd, to taki wniosek nie jest dla Sądu wiążący. Dlatego też zarzut ten należało uznać za niezasadny.

Natomiast pozostałe zarzuty skutkowały uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w części dotyczącej odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie W. – Ś. poprzez wprowadzenie dodatkowych przystanków autobusowych na terenie miasta W.

Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. właściwy organ wypowiadając się w trybie uzgodnienia zmiany zezwolenia, zobowiązany jest wypowiedzieć się co do wszystkich wnioskowanych przez stronę zmian.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 87/08, każda zmiana przedstawiona we wniosku powinna zostać oddzielnie rozważona, a stanowisko organu powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w osnowie postanowienia oraz wyjaśnienie faktyczne i prawne w jego uzasadnieniu. Uzgodnienie w trybie art. 18 u.t.d. jest przedstawieniem organowi, który będzie podejmować decyzję o zmianie zezwolenia, stanowisk "gospodarzy terenu", co do planowanej zmiany trasy, przystanków i rozkładu jazdy. Jeżeli przedmiotem uzgodnienia jest kilka zmian zezwolenia, to organ uzgadniający powinien wypowiedzieć się co do każdej zmiany i przedstawić swoje stanowisko. Nie musi być ono jednakowe co do wszystkich zmian (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 87/08, zbiór lex nr 489106, a także publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołany wyżej przepis art. 18 ust. 1 u.t.d. nie wskazuje żadnych kryteriów, według których czynione są uzgodnienia. Organy wydające w rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie, przyjęły jako podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia przepis art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. Zgodnie z ostatnio powołaną normą prawną, podstawą odmowy lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym może być wykazanie, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08, podstawą opinii uzgadniającej mogą być okoliczności wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., czyli stanowiące podstawę odmowy wydania zezwolenia lub jego zmiany. Działanie takie jest, co do zasady, prawidłowe, bowiem w istocie organ uzgadniający orzeka, gdy chodzi o podległe mu terytorium w takim zakresie, w jakim rozstrzyga następnie organ wydający (zmieniający) zezwolenie. Wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. okoliczności mogą być więc podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane. Nie wystarczy samo powołanie się na treść przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. i twierdzenia organu, że okoliczności tam wymienione nie zaistniały. Dla zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. organ musi wykazać dowodami, że okoliczności, na które się powołuje, rzeczywiście zaistniały. Gdy tego nie uczyni, nie może powoływać się na art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. jako podstawy prawnej negatywnej opinii o zmianie zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z okoliczności sprawy wynikałoby, że projektowane przez skarżącego zmiany w zakresie przebiegu linii komunikacyjnej na trasie W. – Ś. – W. pokrywają się na terenie W. z innymi liniami komunikacyjnymi, które są obsługiwane przez innych przewoźników. Sąd I instancji do tej kwestii się nie odniósł w tym sensie, że nie podjął próby oceny wynikających z powyższych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia, ustaleń faktycznych. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, z treści art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym wynika, iż kwestia zagrożenia dla już istniejących linii nie ma znaczenia, w sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub jedna grupę przewoźników. Z przepisu tego jasno więc wynika, że nie można odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia z powodu owego zagrożenia, jeżeli nie wykaże się dostatecznie, że istniejące "zagrożone" linie regularne są obsługiwane przez więcej niż jednego przewoźnika. W tym zaś zakresie Sąd I instancji w ogóle nie analizował sprawy.

Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych znajduje się opinia wydana przez Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. z dnia 11 maja 2009 r. (k. 43 i nast. akt administracyjnych), która zawiera istotne ustalenia w omawianej kwestii, a która nie została poddana ocenie przez Sąd I instancji w kontekście ustaleń i ocen dokonanych w tym zakresie w zaskarżonym postanowieniu.

Wobec braku dostatecznie wyczerpujących ustaleń i ocen co do tego, czy w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi określona w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. negatywna przesłanka dopuszczalności powołania się na zagrożenie dla już istniejących linii regularnych ze strony projektowanej linii regularnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedwczesne jest odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących przyjęcia przez organy i przez Sąd istnienia takiego zagrożenia. A zatem jedynie na marginesie należy zauważyć, że przewidziana w ustawie o transporcie drogowym reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej a zatem niszczącej konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Ochrona tej konkurencji jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy na określonym rynku działają podmioty gospodarcze, powiązane z władzą dysponującą kompetencjami reglamentacyjnymi. Nie ulega kwestii, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej m. in. w zakresie transportu drogowego. Jest również oczywiste, że te zadania muszą być realizowane przede wszystkim w interesie mieszkańców. Nie muszą być zaś wykonywane bezpośrednio przez gminę lub przez podmioty gospodarcze z nią powiązane. Regulowana konkurencja rynku transportowego powinna zapewnić mieszkańcom odpowiedni poziom usług za odpowiednio niską cenę.

Z wyżej przedstawionych względów za uzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a także zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Sąd nie zajął się bowiem wykładnią tego przepisu, nie wyjaśnił należycie, co rozumie przez "zagrożenie" dla już istniejących linii regularnych, przy założeniu, że konieczne jest jednak zachowanie konkurencji na rynku przewozów regularnych. Nie jest natomiast do przyjęcia teza, że jakakolwiek konkurencja jest równoznaczna z takim zagrożeniem (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 69/08, niepubl.). Sąd błędnie również zastosował ten przepis. Także dlatego, że odniósł go do stanu faktycznego, który nie został należycie ustalony przez organy i właściwie oceniony przez Sąd.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 oraz § 18 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzekł jak w sentencji.