Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 508/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust.3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka, sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.), , Protokolant : starszy asystent sędziego Paweł Konicki, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1008/12 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2012r. (sygn. akt VII SA/Wa 1008/12) oddalił skargę B. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2012r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. B., utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] sierpnia2002r., znak: [...] w przedmiocie nakazania K. K., ówczesnemu zarządcy budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. [-B-] w B., wykonania określonych czynności w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania ww. budynku. W ramach tych czynności nakazano inwestorowi wykonać m.in.: inwentaryzację budowlaną budynku wraz z orzeczeniem o jego przydatności do użytkowania, przedłożyć oświadczenia o braku sprzeciwu określonych organów, tj.: Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Straży Pożarnej w terminie do dnia 7 października 2002r. Nadto zobowiązano inwestora do wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie obiektu do Starosty Brodnickiego. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126). Stronami tego postępowania był inwestor - ówczesny zarządca budynku K. K. oraz K. i A. M. (współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej przy ul. [-A-] w B.). Od tej decyzji żadna ze stron nie odwołała się, zatem stała się ona ostateczna, w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.

Przedmiotowe postępowanie zakończyło się decyzją Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003r., udzielającą K. K. pozwolenie na użytkowanie ww. budynku o funkcji handlowo-usługowej na parterze oraz przychodni lekarskiej na parterze i piętrze. Na skutek wniosku K. i A. M. o wznowienie postępowania, decyzja Starosty z dnia [...] stycznia 2003r. została uchylona, a nowi właściciele nieruchomości przy ul. [-B-] w B., tj. I. i K. M., po zakończeniu wznowionego postępowania, uzyskali pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu o funkcji usługowo-mieszkalnej wraz z przychodnią lekarską – decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2006r., znak: [...].

Wnioskiem z dnia 15 marca 2011r. B. B. - współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [-A-] w B. wystąpiła do Kujawsko–Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] sierpnia 2002r., wskazując przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa, z uwagi na to, że inwestor nie posiadał decyzji o warunkach zabudowy na wykonanie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [-B-].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznania odwołania B. B., decyzją z dnia [...] marca 2012r. utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił istotę instytucji wzruszenia decyzji ostatecznej oraz przedstawił wywód, co do istoty przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. Uznał, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane dawały Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Brodnicy podstawę do wydania w dniu [...] sierpnia 2002r. postanowienia o wstrzymaniu użytkowania lokali w budynku przy ul. [-B-], a następnie decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r. o nakazaniu zarządcy nieruchomości wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wynikało to przede wszystkim z faktu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia jest uważana, w myśl art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji) za samowolę budowlaną i w celu likwidacji tej samowoli stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 tej ustawy. Stosownie zaś do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ był zobligowany do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ podkreślił, że użyte w przepisie określenie mówiące o "wykonaniu określonych czynności" budziło wówczas wątpliwości. Doktryna i judykatura dopuszczały rozumienie tego pojęcia jako przedłożenie przez inwestora dokumentacji bądź inwentaryzacji wykonanych robót. Dokumenty te mogły być pomocne w ocenie, czy wykonane roboty można zaakceptować pod względem ich zgodności z prawem bądź w określeniu robót budowlanych lub innych jeszcze czynności, dzięki którym można byłoby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Na tę okoliczność organ powołał wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Sz 634/09. Różnice interpretacyjne przepisu nie dają podstawy do uznania, że został on rażąco naruszony tylko dlatego, że zastosowano wykładnię tego przepisu w sposób odmienny, niż obecnie domaga się tego wnioskodawczyni.

Organ wskazał, że przywołanie przez wnioskodawczynię tylko tych orzeczeń, które interpretowały w/w przepisy inaczej niż uczynił to organ powiatowy nakładając w decyzji z dnia [...] sierpnia2002r. określone czynności - poprzez przedłożenie określonych dokumentów, było niewystarczające aby uznać, że rozstrzygnięcie to naruszało w sposób rażący art. 51 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej decyzji, nie jest ona obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Podkreślono również, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] sierpnia2002r. została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do pozostałych argumentów B. B. zawartych w odwołaniu podzielił pogląd wyrażony przez organ w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z obowiązującym (na dzień wydania badanej decyzji z dnia [...] sierpnia2002r.) art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. B. zarzuciła naruszenie:

– art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 8 k.p.a. w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie dokonania oceny decyzji objętej wnioskiem pod kątem spełnienia wymogów wynikających z przepisów praw materialnych oraz procesowego;

– art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż rozpoczęcie praktyki lekarskiej w budynku mieszkalnym nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy albowiem nie zmienia to sposobu użytkowania terenu;

– art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania decyzji w trybie zwykłym poprzez stwierdzenie, iż wydanie decyzji opartej na wskazanym powyżej przepisie prowadzi do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a nie stanem faktycznym oraz nakazanie wykonania inwentaryzacji budowlanej decyzją zamiast postanowieniem;

– art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania decyzji w trybie zwykłym w związku z art. 7-11 k.p.a. w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż możliwe jest nałożenie obowiązku dostarczenia określonej treści decyzją co uniemożliwia sprawdzenia czy odpowiadają one normom prawnym;

– art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie faktu, iż część inwestycji znajduje się na działce skarżącej (daszek, klimatyzacja);

– § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez stwierdzenie zagrożenia pożarowego dla nieruchomości ze względu na usytuowanie otworów okiennych na ostrej granicy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej jej decyzji oraz wniosła o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, organ nie naruszył ani przepisów prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, ani nie naruszył przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji, skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jego obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji.

W ocenie Sądu, z materiału dowodowego wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] sierpnia2002r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności.

Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 (2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienie o wstrzymaniu robót), właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Zgodnie natomiast z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zmiana sposobu użytkowania lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu), przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [-B-] w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy najpierw postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002r. wstrzymał użytkowanie lokali w budynku przy ul. [-B-] w B.: na parterze budynku - przychodni lekarskiej oraz samodzielnego lokalu handlowego - cukierni, na piętrze budynku - gabinetu lekarskiego, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. nakazał zarządcy nieruchomości wykonanie określonych czynności (poprzez przedłożenie określonych dokumentów) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zatem organ działał zgodnie z procedurą wskazaną w ww. przepisie.

Sąd uznał, że słusznie organ wówczas uznał, że dokonanie przez inwestora zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia, w myśl art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego uważa się za samowolę budowlaną i w celu likwidacji tej samowoli stosuje się odpowiednio art. 50 i 51 tej ustawy. Z decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r. wynika, że organ uznał, iż przez "określone czynności", o których mowa w w/w przepisie można rozumieć również przedłożenie przez inwestora dokumentacji bądź inwentaryzacji wykonanych robót, które mogą być pomocne w ocenie, czy roboty te można zaakceptować pod względem ich zgodności z prawem bądź w określeniu robót budowlanych, bądź innych jeszcze czynności, dzięki którym można byłoby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, co jest warunkiem ich zalegalizowania.

W ocenie Sądu, treści takiego znaczenia użytego pojęcia "określone czynności" nie można zanegować z uwagi na fakt, że przed nowelizacją Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888, art. 1) wymieniony przepis stanowił jedynie o możliwości nałożenia obowiązku "wykonania czynności", co spowodowało, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wystąpiły wątpliwości dotyczące charakteru tych "czynności". W szczególności pojawił się problem, czy czynności te mają mieć charakter faktyczny, czy też mogą polegać również na sporządzeniu i przedstawieniu odpowiednich dokumentów, np. ocen technicznych, czy też ekspertyz. Część orzeczeń sądowych mówiła, że na podst. art. 51 ust. 1 pkt 2 można nakazać wykonanie jedynie faktycznych robót na budowie, gdyż nałożenie czynności takich jak przedłożenie inwentaryzacji, projektu, ocen technicznych lub ekspertyz nie prowadzi do faktycznego doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W części orzeczeń zajęto natomiast przeciwne stanowisko. O tym, że tę drugą wykładnię przepisu stosowały organy, świadczy np. treść uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2001r., sygn. akt III RN 57/00 (Lex 48274). Natomiast stosowanie tej wykładni przez Sąd potwierdza wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001r., sygn. akt IV SA 952/99 (Lex 54192).

Rozbieżność interpretacyjna została przerwana nowelizacją Prawa budowlanego, która to nowelizacja z dniem 31 maja 2004r. wprowadziła nowe brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2, a w nim możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych "czynności" lub "robót budowlanych" w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nowelizacja, uzupełniając zapis o "roboty budowlane" nie przekreśliła interpretacji dotyczącej "czynności" z art. 51 ust. 1 pkt 2 zastosowanej w kontrolowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012r., wręcz uwidoczniła, że nie była ona pozbawiona logiki. Zwłaszcza, że do czasu wejścia w życie tej nowelizacji nie było mowy o odrębnej podstawie postępowania naprawczego związanego z istotnym odstępstwem od projektu i koniecznością wykonania projektu zamiennego. Ten stan faktyczny podlegał pod podstawę prawną z art. 51 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004r., a są to czynności związane z dostarczeniem dokumentu.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności świadczą o tym, że usprawiedliwione jest twierdzenie organu, zawarte w zaskarżonej decyzji, że na datę wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002r. istniała możliwość interpretacyjna przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co wyklucza przyjęcie, że wykładnia tego przepisu zastosowana w kontrolowanej decyzji rażąco narusza prawo. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w przypadku gdy przepis prawa nie budzi wątpliwości, a ustalony stan faktyczny w sposób jasny i zdecydowany nie spełnia jego przesłanek.

Sąd orzekający w sprawie, podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 25 września 2007r., sygn. akt II OSK 1111/06, w którym stwierdzono, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Zatem nałożenie obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r. nie może być uznane jako rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nie została też naruszona forma rozstrzygnięcia, gdyż wbrew zarzutom skargi nałożenie obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego następuje w formie decyzji. Żądanie skarżącej, aby odbyło się to w formie postanowienia związane jest inną interpretacją ww. przepisu i oczekiwaniem, że podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję z dnia [...] sierpnia2002r. nie zastosował tego przepisu. Nie można też stwierdzić, aby naruszył ten przepis w sposób rażący przez brak jego zastosowania, zważywszy na treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dającą podstawę do rozbieżności interpretacyjnych.

Sąd podał, że nie można też stwierdzić, aby wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia2002r. naruszyło wskazany przez skarżącą art. 2 Konstytucji RP. Nie budziło wątpliwości Sądu, że działania organów - zarówno tego, który wydawał decyzję z dnia [...] sierpnia2002r., jak i tego, który wydał zaskarżoną decyzję, opierały się na prawie.

Za nieuprawnione Sąd uznał także stwierdzenie skarżącej, że organ wydający zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. i nie dokonał należytej kontroli decyzji z dnia [...] sierpnia2002r. Zaskarżona decyzja zawiera ustalenia faktyczne i prawne, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i wskazania dotyczące rozważań i wniosków organu zarówno w zakresie odnoszącym się do rażącego naruszenia prawa z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, jak i z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. oraz w zakresie pozostałych punktów przepisu art. 156 § 1 k.p.a..

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przepisu art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i uznał, że prawidłowo organ wskazał, że zgodnie z obowiązującą na datę [...] sierpnia2002r. treścią art. 39 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Decyzja nie wykazuje robót budowlanych powodujących zmianę sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się sporny budynek. Zatem ustalenie przez organ, że nie doszło do rażącego naruszenia wymienionego przepisu w kontrolowanej decyzji jest prawidłowe.

Na marginesie Sąd wskazał, że skarżąca wykazując swój interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, przedłożyła odpis aktu notarialnego z dnia 20 lutego 2001r. z darowizną na jej rzecz udziału we własności sąsiedniej zabudowanej nieruchomości (ul. [-A-] w B.). Z treści tegoż aktu notarialnego wynika okoliczność, że znajduje się tam dom mieszkalny z lokalem użytkowym.

Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego braku sprawdzenia przez organ okoliczności, czy budynek przy ul. [-B-] w B. spełnia wymagania § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 693 ze zm.), tzn. czy usytuowanie okien w ostrej granicy nie stwarza zagrożenia pożarowego oraz braku sprawdzenia przez organ, czy budynek, w tym jego daszek i klimatyzatory nie naruszają prawa własności skarżącej, a tym samym art. 64 ust. 3 Konstytucji RP Sąd wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności i w jego zakresie nie leżały czynności podniesione przez skarżącą.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012r. wniosła B. B., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, w której zarzuciła naruszenie:

art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż obowiązujące przepisy prawa budowlanego w roku 2002 dopuszczały możliwość wydania decyzji o obowiązku przedłożenia określonych dokumentów bez możliwości ich merytorycznego sprawdzenia, czyli w istocie nawet jeżeli są one sporządzone wadliwe i niezgodnie z prawem to nie podlegają one kontroli,

art. 6, art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że logiczne rozumowanie w odniesieniu do niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż należy przyjmować, że nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenie określonych dokumentów nie podlega merytorycznej ocenie i tym samym dokumenty te nawet nie muszą odzwierciedlać stanu rzeczywistego oraz być zgodne z prawem, co narusza zaufania społeczne do państwa,

art. 51 ust 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 81 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji w trybie zwykłym poprzez uznanie, iż dana okoliczność może być uznana za udowodnioną w sytuacji, w której strona ani organ nie mają możliwości oceny prawidłowości sporządzonych dokumentów,

art. 39 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania terenu z dnia 7 lipca 1994r. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż jeżeli na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa wielorodzinna a następnie przekształca się budynek mieszkalny w przychodnię lekarską to nie jest to tożsame ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje, iż sąd uznał, iż decyzja o warunkach zabudowy zawsze była zbędna,

art. 81 c ust 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż nie miał on zastosowania w sprawie w sytuacji, w której tylko i wyłącznie na jego podstawie można było nałożyć przedłożenie określonych dokumentów i je zweryfikować w trakcie postępowania administracyjnego.

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jej istota sprowadza się do wyciągnięcia wniosku w odniesieniu do art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez określenie, czy faktyczne nałożenie przedłożenia określonych dokumentów decyzją bez możliwości ich sprawdzenia jest dopuszczalne w praworządnym państwie. Z wyroku można wyciągnąć wniosek, że tak. Stanowisko takie jest nie do zaakceptowania albowiem nie jest możliwe, aby w jakimkolwiek postępowaniu strony i organ nie miały możliwości odniesienia się do dokumentów przedłożonych przez stronę. Powyższe narusza również art. 81 k.p.a., który wprost wskazuje, kiedy okoliczność można uznać za udowodnioną. Rozbieżności w orzecznictwie nie mogą stanowić o braku podstaw do stwierdzenie nieważności, albowiem organy działają w oparciu o konkretny przepis prawa. Sąd winien był jednoznacznie wskazać czy dokumenty, których obowiązek sporządzenia został nałożony winny podlegać ocenie organu czy nie oraz dlaczego strona nie ma prawa do odniesienia się do nich. W istocie sąd nie wskazał czy w postępowaniu chodzi o dostarczenie byle jakich dokumentów nawet nie zgodnych ze stanem faktycznym, albowiem i tak organ nie może ich wartości merytorycznej i ich zgodności ze stanem faktycznym kontrolować a strona się z nim zapoznać i odnieść do ich zawartości.

Odnośnie naruszenia art. 39 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że stanowisko Sądu jest nie do zaakceptowania, albowiem to decyzja o warunkach zabudowy przesądza o możliwości zmiany sposobu zagospodarowania terenu, przez którą należy rozumieć rozpoczęcie funkcjonowania przychodni lekarskiej, która nie była przewidziana na danym terenie. Interpretując wyrok dosłownie należałoby uznać, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana przy każdej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego i tym samym nie określa ona, co na danym terenie może być zrealizowane. W istocie na obszarze, gdzie dopuszczalna jest tylko i wyłącznie budowa obiektów mieszkalnych po zmianie jego sposobu użytkowania można go użytkować jako przychodnię lekarską. W takim przypadku stanowisko sądu jest nielogiczne i sprzeczne z prawem, albowiem to decyzja o warunkach zabudowy pozwala na ustalenie, czy możliwa jest zmiana sposobu użytkowania terenu nie przeznaczonego pod działalność medyczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył w zaskarżonym wyroku wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, ani procesowego.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się zatem wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszy ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczy naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, które to naruszenie polega na uznaniu przez Sąd I instancji, że "obowiązujące przepisy prawa budowlanego w roku 2002 dopuszczały możliwość wydania decyzji o obowiązku przedłożenia określonych dokumentów bez możliwości ich merytorycznego sprawdzenia, czyli w istocie nawet jeżeli są one sporządzone wadliwie i niezgodnie z prawem, to nie podlegają kontroli".

W myśl powołanego przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w tym przepisie obejmuje przytoczenie ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ administracyjny oraz ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy uzasadnienie nie odpowiada jego wymogom, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zarzut naruszenie powołanego przepisu mógłby być zatem skuteczny, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z jego treści, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby nieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku czyni zadość warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zawarł ocenę legalności zaskarżonej decyzji, wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśnił także powody, dla których nie podzielił stanowiska skarżącej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nawiązuje w dostateczny sposób do podstawy materialnoprawnej decyzji, a dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania administracyjnego nie nosi znamion dowolności. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym i stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów. Należy jednocześnie podnieść, że sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, nie dokonuje samodzielnych ustaleń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z powołanych wyżej przepisów nie został przez Sąd I instancji naruszony. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakie przyczyny legły u podstaw rozstrzygnięcia, tj. oddalenia skargi. Sąd I instancji wyjaśnił, zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. przyczyny, dla których nie mógł uznać, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] sierpnia 2002r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane rażąco narusza prawo. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokładnie wskazał, jakie okoliczności przesądziły o uznaniu, że orzekające organy prawidłowo stwierdziły, że możliwość interpretacyjna przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r. wykluczała przyjęcie, że wykładnia tego przepisu zastosowana w kontrolowanej decyzji rażąco narusza prawo.

Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o stwierdzeniu przez organ administracji nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie podkreślił Sąd I instancji, że w orzecznictwie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem, jako rażąco naruszającego prawa traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym występowały wątpliwości dotyczące charakteru czynności, do których organ nadzoru budowlanego może - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r.) - zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Problem dotyczył w szczególności tego, czy "czynności" te mają mieć charakter czynności faktycznych, czy mogą polegać na sporządzeniu i przedstawieniu odpowiednich dokumentów, np. ocen technicznych czy ekspertyz. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji nowelizacja Prawa budowlanego z dniem 31 maja 2004r. wprowadziła nowe brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2, a w nim możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych "czynności lub robót budowlanych" w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji jest nieuprawniony. Działanie, oparte na przepisach prawa nie naruszało wskazanego przepisu Konstytucji.

Nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia "art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.". Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego nie jest możliwe naruszenie przez sąd orzekający powołanych przepisów. Uzasadnienie tego zarzutu, polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji powołanych przepisów "poprzez uznanie, że logiczne rozumowanie w odniesieniu do niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że należy przyjmować, że nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia określonych dokumentów nie podlega merytorycznej oceny i tym samym dokumenty te nawet nie muszą odzwierciedlać stanu rzeczywistego oraz być zgodne z prawem, co narusza zaufanie społeczne do państwa" – nie znajduje odniesienia do wywodów Sądu, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zauważyć należy, że w istocie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, iż nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku sporządzenia i przedłożenia określonych dokumentów nie dopuszcza możliwości merytorycznej ich oceny przez organ, ani przez strony postępowania naprawczego. Sąd I instancji, w ocenie autora skargi kasacyjnej, powinien był jednoznacznie wskazać, czy dokumenty, których obowiązek sporządzenia został nałożony winny podlegać ocenie organu czy nie, oraz dlaczego strona nie ma prawa do odniesienia się do nich.

Należy zatem podkreślić, że Sąd I instancji dokonywał oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, w którym badano (na wniosek skarżącej kasacyjnie) decyzję o nałożeniu (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego) wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Nie było zatem celem tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego badanie skutków prawnych, które wywołała ta decyzji. Jak wskazał Sąd I instancji, po uprawomocnieniu się decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r. została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku przy ulicy [-B-] w B., lecz ta decyzja nie była objęta kontrolą w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Sposób wykonania nałożonych obowiązków nie mógł być poddany ocenie w niniejszym postępowaniu. Należy także podkreślić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził, jak sugeruje to skarżąca kasacyjnie, że przepisy Prawa budowlanego dopuszczały możliwość nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów bez możliwości ich merytorycznego sprawdzenia pod względem ich zgodności z prawem.

Nie można zatem uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia "art. 51 ust 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 81 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji w trybie zwykłym" poprzez uznanie, iż dana okoliczność może być uznana za udowodnioną w sytuacji, w której strona, ani organ nie mają możliwości oceny prawidłowości sporządzonych dokumentów.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) dotyczą naruszenia art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r. poprzez uznanie, że zbędna była decyzja o warunkach zabudowy oraz art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że nie miał on zastosowania w sprawie.

W skardze kasacyjnej nie określono, czy naruszenie art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na jego błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy w decyzji z dnia [...] sierpnia2002r. nie stosował tego przepisu, zaś Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu, że z akt sprawy nie wynikało, aby dokonując zmiany sposobu użytkowania części budynku na lokale usługowe wykonano jakiekolwiek roboty budowlane, powodujące zmianę sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej należy zauważyć, że wskazany przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane reguluje kompetencje kontrolne organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego umożliwiające wykonanie przez te organy zadań określonych w art. 81. Przepis ust. 2 stanowi kompleksową regulację określającą tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz, które to uprawnienia umożliwiają zebranie przez organy inspekcyjne materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 81c ust. 2 ma charakter ogólny i procesowy, powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie można zarzucić rażącego naruszenia tego przepisu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy jedna z możliwości interpretacyjnych przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zastosowana przez organ przy wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r., dawała możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich dokumentów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nie można zatem podzielić wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego .

Uznanie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów za nieusprawiedliwione skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.