Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1940/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 85 poz. 388
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
article: art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: par. 13
journal: Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 16 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: 1. Udział zarządu wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym nie wyklucza możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym obok zarządu także poszczególnych właścicieli odrębnych lokali mieszkalnych. Ze względów szczególnie uzasadnionych /np. znaczne zbliżenie projektowanego budynku do ściany budynku mieszkalnego od strony okien/ możliwe jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym także samych mieszkańców, którzy wnieśli skargę.

2. Mając na uwadze treść przepisów art. 6 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388 ze zm./ można uznać, że przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa nie zachodzi w sytuacji, gdy wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez jej zarząd miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Tym samym wszyscy członkowie wspólnoty /także-skarżący/ byli w postępowaniu administracyjnym reprezentowani przez. zarząd wspólnoty, jako organ do tego powołany mocą ustawy.

3. "Zabudowa sąsiednia" ma o wiele szersze znaczenie niż "budynek sąsiedni". Dokonując oceny czy przedmiotowy budynek wysokością nawiązuje do 'wysokości zabudowy sąsiedniej" należy uwzględnić, jakiej wysokości obiekty znajdują się na większym obszarze, niż obszar nieruchomości sąsiedniej.

4. Zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych /art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, wydanego w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, sąd administracyjny może kontrolować dopiero wówczas, gdy wniesiona została skarga na decyzję o pozwoleniu na budowę.

5. Na postanowienie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, zgodnie z wolą ustawodawcy, nie przysługuje zażalenie. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, jak też rozstrzygające sprawę co do istoty.

TEZY

1. Udział zarządu wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym nie wyklucza możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym obok zarządu także poszczególnych właścicieli odrębnych lokali mieszkalnych. Ze względów szczególnie uzasadnionych /np. znaczne zbliżenie projektowanego budynku do ściany budynku mieszkalnego od strony okien/ możliwe jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym także samych mieszkańców, którzy wnieśli skargę.

2. Mając na uwadze treść przepisów art. 6 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388 ze zm./ można uznać, że przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa nie zachodzi w sytuacji, gdy wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez jej zarząd miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Tym samym wszyscy członkowie wspólnoty /także-skarżący/ byli w postępowaniu administracyjnym reprezentowani przez. zarząd wspólnoty, jako organ do tego powołany mocą ustawy.

3. "Zabudowa sąsiednia" ma o wiele szersze znaczenie niż "budynek sąsiedni". Dokonując oceny czy przedmiotowy budynek wysokością nawiązuje do 'wysokości zabudowy sąsiedniej" należy uwzględnić, jakiej wysokości obiekty znajdują się na większym obszarze, niż obszar nieruchomości sąsiedniej.

4. Zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych /art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, wydanego w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, sąd administracyjny może kontrolować dopiero wówczas, gdy wniesiona została skarga na decyzję o pozwoleniu na budowę.

5. Na postanowienie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, zgodnie z wolą ustawodawcy, nie przysługuje zażalenie. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, jak też rozstrzygające sprawę co do istoty.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bożeny i Macieja D., Jadwigi S., Małgorzaty J., Tadeusza R., Hanny A., Marii K., Sabiny M., Zdzisława Z., Elżbiety H. i Haliny N. na decyzję Wojewody M. z dnia 30 września 1999 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku biurowego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wymienieni w sentencji wyroku mieszkańcy budynku mieszkalnego przy ul. M. 140 w W. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję Wojewody M. z dnia 30 września 1999 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 sierpnia 1999 r. (...), zatwierdzającą projekt budowlany budynku biurowego, usytuowanego przy ul. M. 142 w Warszawie i zezwalającą na budowę tego budynku Spółce z o. o. "K.".

W zaskarżonej decyzji podaje się, iż orzeczenie wydano na podstawie art. 28, art. 34, ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

Projekt budowlany został opracowany przez osoby uprawnione, zgodnie z warunkami zawartymi w ostatecznej decyzji z dnia i czerwca 1998 r. (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej domu przy ul. M. 140 zarzucając, że realizacja 18-piętrowego budynku w bezpośredniej bliskości /około 10 m/ budynku mieszkalnego spowoduje ograniczenie dostępu światła dziennego do 18 mieszkań.

Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym organ II instancji stwierdził, że inwestor legitymuje się prawem do nieruchomości przewidzianej pod budowę przedmiotowego budynku.

Zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy W-Ś., zatwierdzonego uchwałą Rady Dzielnicy (...) z dnia 9 lutego 1993 r. Dz.Urz. Woj. W. z dnia 10 marca 1993 r., teren inwestycji jest położony w Zespole Centrum Obsługowego "M.", w którym jest wymagana w szczególności wysoka intensywność zabudowy o przeznaczeniu. przede wszystkim na funkcje stołeczne i ogólnomiejskie, mają być skupione funkcje handlu, usług, obsługi turystyki oraz kultury i rozrywki, o programie związanym z masowym użytkowaniem i tworzącym miejsca masowych kontaktów społecznych, obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych oraz wyklucza się działania zmieniające układ przestrzenny i charakter zabudowy.

W ocenie organu wojewódzkiego projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak też warunków określonych w ostatecznej decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia i czerwca 1998 r. Nie stwierdzono również uchybień w zastosowanych w dokumentacji technicznej rozwiązaniach w zakresie przepisów prawa materialnego. Nie zostały naruszone przepisy art. 32 ust. 1 i 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 1 i 2 pkt 1, 2 i 3, art. 34 ust. 1 i 3 a także art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. W aktach sprawy znajdują się wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia i opinie a także oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw wody, ciepła i energii elektrycznej.

Dokumentacja została wykonana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. nr 140 poz. 906/.

W związku z podniesionym w odwołaniu zarzutem dotyczącym ograniczenia dostępu światła do mieszkań organ odwoławczy stwierdził, że jest on oczywiście niezasadny, co wynika z dołączonej do akt sprawy tzw. "linijki słońca".

W skargach na powyższą decyzję zarzuca się, że projektowany budynek jest realizowany z naruszeniem przepisów o odległościach między budynkami, nie dokonano odpowiednich badań geotechnicznych, skarżący są zaniepokojeni o swoje bezpieczeństwo w związku z procesem budowlanym oraz zaprojektowaniem wysokiego budynku zbyt blisko ich mieszkań jak też o utratę ich wartości, będącą wynikiem takiego stanu rzeczy. Skarżący zarzucili także, iż pomimo tego, że mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, organy administracji orzekające w sprawie nie dopuściły ich do udziału w postępowaniu administracyjnym. W skargach podnosi się również, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna z ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązkiem nawiązania wysokością przedmiotowego budynku do zabudowy sąsiedniej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne.

W pierwszym rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, czy mieszkańcy domu sąsiadującego z przedmiotowym obiektem, mający prawo własności zajmowanych lokali, w których pobliżu kwestionowany obiekt ma być budowany, mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Nie jest w sprawie sporne, że w budynku mieszkalnym przy ul. M. 140 w W., w którym znajdują się lokale mieszkalne stanowiące własność skarżących, istnieje wspólnota mieszkaniowa działająca na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388 ze zm./.

Stosownie do przepisu art. 6 powyższej ustawy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana /posiada zatem zdolność sądową/. Przepis art. 21 ust. 1 omawianej ustawy przewiduje ponadto, że zarząd wspólnoty mieszkaniowej kieruje sprawami tej wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Nie budzi więc wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy spornego budynku powinien brać udział Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. M. 140, który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której przewiduje się budowę przedmiotowego obiektu. Reprezentuje on bowiem interesy prawne mieszkańców tego budynku w rozumieniu art. 28 Kpa. Powyższe prawo Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej było honorowane przez organy administracji I i II instancji orzekające w niniejszej sprawie. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej wniósł nawet w interesie mieszkańców odwołanie od decyzji organu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego udział Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym nie wyklucza możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu zarówno administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym obok Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej także poszczególnych właścicieli odrębnych lokali mieszkalnych. Ze względów szczególnie uzasadnionych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie /znaczne zbliżenie projektowanego budynku do ściany budynku mieszkalnego od strony okien skarżących/ możliwe było dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym także samych mieszkańców, którzy wnieśli skargi.

Podniesiony w skargach zarzut nie brania udziału przez mieszkańców w postępowaniu administracyjnym zdaje się mieć na celu doprowadzenie do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu zaistnienia przesłanki określonej w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, to jest naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Przepis art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa stanowi, że wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Należy w związku z tym rozważyć, czy istnieje ta przesłanka wznowienia postępowania, jeżeli członek wspólnoty nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym /nie doręczono mu zawiadomień o toczącym się postępowaniu, nie doręczono decyzji itd./ a wziął udział dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym jego skargą, przy czym w całym toku postępowania /administracyjnego i sądowoadministracyjnego/ brał udział Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść przepisów art. 6 i art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali uznał, że przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa nie zachodzi w sytuacji, gdy wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez jej zarząd miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Tym samym wszyscy członkowie wspólnoty /także skarżący/ byli w postępowaniu administracyjnym reprezentowani przez zarząd wspólnoty, jako organ do tego powołany mocą ustawy.

Po ustaleniu, że skargę wniosły osoby mające w rozstrzygnięciu sprawy własny interes prawny /art. 28 Kpa/, możliwe było przystąpienie do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji /art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.

W związku z podniesionym przez skarżących zarzutem naruszenia zawartego w poprzedzającej decyzję zaskarżoną decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 czerwca 1998 r. (...) wymogu nawiązania wysokością przedmiotowego budynku do "wysokości zabudowy sąsiedniej" należy zauważyć, że skarżący pojęcie "zabudowy sąsiedniej" błędnie utożsamiają z pojęciem "budynku sąsiedniego".

Jest oczywiste, że "zabudowa sąsiednia" ma o wiele szersze znaczenie niż "budynek sąsiedni". Dokonując oceny, czy przedmiotowy budynek wysokością nawiązuje do "wysokości zabudowy sąsiedniej" należy uwzględnić, jakiej wysokości obiekty znajdują się na większym obszarze, niż obszar nieruchomości sąsiedniej. W niniejszej sprawie chodzi o obszar ścisłego centrum W., na którym projektowany jest przedmiotowy budynek, gdzie już obecnie znajduje się szereg obiektów nie odbiegających wysokością od przedmiotowego budynku. Nie można więc uznać, że zarzut podniesiony przez skarżących co do tego, iż przedmiotowy budynek o kilkunastu kondygnacjach znacznie przewyższa ich siedmiokondygnacyjny budynek, co powoduje naruszenie wymienionego warunku zabudowy określonego w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 czerwca 1998 r., jest zasadny. Podstawowe znaczenie ma przy tym położenie obu budynków w ścisłym centrum W.

Kolejną istotną kwestią w sprawie jest podnoszona w skargach okoliczność zbyt bliskiej odległości projektowanego budynku od budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne skarżących.

W związku z brakiem możliwości zachowania wymogów z zakresie odległości między budynkami, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 29 grudnia 1998 r., działając na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, na wniosek organu prowadzącego sprawę administracyjną o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę, udzielił temu. organowi upoważnienia do wyrażenie zgody, w drodze postanowienia, na odstępstwo od przepisów par. 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./, umożliwiające usytuowanie projektowanego budynku w odległości 10,63 m do 11,11 m od istniejącego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu tego upoważnienia podano, że obiekt jest przewidziany do realizacji w centrum śródmiejskiej zabudowy, od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego.

Korzystając z powyższego upoważnienia Prezydent m.st. Warszawy wydał postanowienie z dnia 15 stycznia 1999 r. (...) o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów par. 13 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dozwalając na realizację przedmiotowego budynku biurowego w odległości wskazanej w upoważnieniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.

Zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych /art. 9 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r./, wydanego w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, Naczelny Sąd Administracyjny może kontrolować dopiero wówczas, gdy wniesiona została skarga na decyzję o pozwoleniu na budowę. Wynika to wprost z treści art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stosownie do którego Sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty. Na postanowienie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, zgodnie z wolą ustawodawcy, nie przysługuje zażalenie. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie jak też rozstrzygające sprawę co do istoty. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę kończy bowiem dopiero decyzja administracyjna, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy, to jest: o wydaniu pozwolenia na budowę, o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora w tej sprawie lub też o umorzeniu postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Przepis art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego/. Udzielenie odstępstwa od warunków technicznych nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a w tym także postanowienia o zastosowaniu odstępstwa od warunków technicznych, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenie wymogów określonych w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego.

Nie jest bowiem w sprawie sporne, że okna mieszkań skarżących są skierowane na północ, a więc przedmiotowy budynek biurowy nie może pozbawić dostępu do tych mieszkań promieni słonecznych. Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące prawidłowości sporządzonej tzw. "linijki słońca" pozostają przy tym bez znaczenia wobec udzielonego odstępstwa od warunków technicznych.

Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że odstępstwo od warunków technicznych polegające na zbliżeniu budynku przedmiotowego do sąsiedniego. budynku mieszkalnego może powodować zagrożenie życia ludzi.

Akta sprawy zawierają ponadto szczegółową ekspertyzę geotechniczną wskazującą na możliwość budowy przedmiotowego budynku biurowego w określonym w projekcie budowlanym miejscu. Wnioski zawarte w tej ekspertyzie również wykluczają zagrożenie życia ludzi i bezpieczeństwa mienia udzielonym odstępstwem od warunków technicznych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.