Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2427/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.B.i P. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] , po rozpatrzeniu zażalenia P. B. i P. B. , utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2018 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] , ozn. jako hip.[...] do czasu rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy.

Przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm..) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", odszkodowania za nieruchomość w. położoną przy ul. [...] , ozn. jako hip [...] , zainicjowane wnioskiem z 22 października 2011 r. złożonym przez następców prawnych M. T. i K. B. - dawnych współwłaścicieli tej nieruchomości.

Równolegle przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie z wniosku byłych właścicieli z 16 października 1948 r. o przyznanie na podstawie art. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywołanego dale jako: "dekret", prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) co do części gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej przy ul. [...] , stanowiącej aktualnie własność [...] , tj. części wchodzącej w skład działek nr [...] i [...] z obrębu [...] , który to wniosek "odżył" po stwierdzeniu w tej części decyzją [...] w W. z [...] stycznia 2017 r nr [...] , utrzymaną w mocy decyzja tego organu z [...] października 2017 r. nr [...], nieważności negatywnego orzeczenia dekretowego [...] w W. z [...] listopada 1962 r. nr [...]. Poza wymienionym działkami obszar dawnej nieruchomości hipotecznej obejmuje część aktualnej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, co wynika ze sporządzonego przez geodetę uprawnionego szkicu przedmiotowej nieruchomości z [...] lutego 2019 r.

W tak ustalonym stanie faktycznym Prezydent [...] , działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z [...] września 2018 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w W., do czasu rozpoznania wniosku z 16 października 1948 r. o przyznanie w trybie dekretu prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. W ocenie organów, postępowanie dekretowe wyprzedza postępowanie odszkodowawcze, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. Zachodzi zatem pomiędzy nimi zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegająca na tym, że bez rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] nie jest możliwe rozpoznanie wniosku o ustalenie za nią odszkodowania.

Na postanowienie Wojewody [...] P. B. i P. B. (następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie:

1. art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 ust 1 i 5 w zw. z art. 9 dekretu poprzez uznanie, iż ustalenie odszkodowania za faktyczne pozbawienie możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., jest uzależnione od rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, podczas gdy toczące się postępowanie dekretowe nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego wynik ma znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie;

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż toczy się postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do całości gruntu nieruchomości przy ul. [...] ozn. hip. [...] , co skutkowało zawieszeniem postępowania o przyznanie odszkodowania za tę nieruchomość w całości. Podczas gdy postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej toczy się wyłączenie w stosunku do jej części stanowiącej własności [...] tj. wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] . W pozostałym zakresie tj. w części nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działki nr [...] z obrębu [...] w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie administracyjne [...] w W. z [...] listopada 1962 r., którym odmówiono dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. W konsekwencji brak było podstaw do zawieszenia postępowania o przyznanie odszkodowania za nieruchomość ozn. hip. [...] w całości.

Uzasadniając brak zależności pomiędzy postępowaniem dekretowym a odszkodowawczym, prowadzącego do zawieszenia tego drugiego, skarżący podkreślali, że regulacja zawarta w art. 215 u.g.n. stanowi kontynuację rozwiązania zawartego w art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464) i co do zasady kontynuację regulacji określonej w art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17 poz. 70). Powołując się na pogląd wyrażony przez uważanego za twórcę projektu ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W. Ramusa (w: Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Warszawa 1975 r., uwaga 4 do art. 53), w którym stwierdził on, iż "[...] odszkodowanie za nieruchomość określone w art. 53 ust. 1 i 2 ustala się bez względu na to, czy poprzedni właściciel lub jego następca prawny złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej i czy przyznane zostało im do chwili pozbawienia ich użytkowania prawo własności czasowej do gruntu.", wywodzili, że art. 53 ustawy z 1958 r., a w konsekwencji art. 215 u.g.n nie stanowi normy recypującej system ustalania odszkodowania przewidzianego w art. 9 w zw. z art. 7 ust. 5 dekretu, lecz zupełnie odrębny system, który wszedł w miejsce ww. norm dekretu wobec braku wydania stosownych przepisów wykonawczych. Nie sposób zatem nawet z tej przyczyny uznać, że efekt postępowania o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest elementem bezpośrednio wpływającym na możliwość rozpoznania wniosku o odszkodowanie na podstawie art. 215 u.g.n.

W związku z powyższym wnosili o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak też poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] z [...] września 2018 r. i zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Względnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Stan faktyczny ustalony przez organ, przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia, jest niesporny. Ustalenie te, w świetle materiału dowodowego zgormadzonego w aktach, nie budzą również wątpliwości Sądu.

Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy w świetle tych ustaleń, zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki obligatoryjnego zawieszenia prowadzonego w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. przed Prezydentem [...] postępowania odszkodowawczego ze względu na niezakończone w stosunku do nieruchomości, za którą dochodzone jest odszkodowanie, postępowanie dekretowe. A jeśli tak, to czy postępowanie odszkodowawcze winno być zawieszone w całości (jak orzekły organy), czy jedynie w odniesieniu do tej części, w jakiej obejmuje żądania ustalenia odszkodowania za część nieruchomości w. przy ul. [...] , wchodzącej aktualnie w skład działek nr [...] i [...] z obrębu [...] , co do których "odżył" wniosek dekretowy, po częściowej eliminacji przez [...] w W. ze skutkiem ex tunc orzeczenia [...] w W. z [...] listopada 1962 r.

Przywołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie co do zasady rozumieć należy sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, na co skądinąd zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r. I SA/Wa 1873/18 wydanym w sprawie zwłoki w wykonaniu wyroku stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie, gdzie wywodzono, że w stanie faktycznym wówczas istniejącym nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w W. bez uprzedniego rozpoznania wniosku dekretowego. Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela. Podjęcie bowiem w tym przedmiocie rozstrzygnięcia będzie bezpośrednio determinować ustalenia w jakim dokładnie zakresie nastąpiło definitywne zerwanie więzi prawnej i faktycznej byłego właściciela z nieruchomością, od czego będzie z kolei zależał przedmiot postępowania prowadzonego na gruncie art. 215 u.g.n. i wydane w nim rozstrzygnięcie. Przepis ten warunkuje wszak przyznanie odszkodowania z nieruchomość (działkę) m.in. od spełnienia przesłanki pozbawienia fatycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Spełnienie jej zaś w sposób oczywisty musiałoby być wyłączone w sytuacji uzyskania praw rzeczowych do gruntu w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że uprawnienie przewidziane w art. 215 u.g.n., analogicznie jak uprawnienie z art. 214 tej ustawy, kształtowane w odrębnym postępowaniu, ma na celu złagodzenie skutków działania dekretu. Z tych przyczyn jego realizacja możliwa jest wyłącznie w sytuacji, w której były właściciel nieruchomości [...] lub jego następcy prawni nie uzyskali lub nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego do gruntu – na podstawie art. 7 dekretu (por. wyrok NSA z 15 października 2015 r. I OSK 958/15, Lex nr 1985993). Zgodzić się zatem należy z organami, że postępowania dekretowe wyprzedza postępowanie odszkodowawcze, a tym samym do czasu jego zakończenia istnieje obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca procedowanie sprawy o odszkodowanie. Pogląd ten jest przy tym powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu poza wyrokami przywoływanymi przez Prezydenta [...], można tu wskazać na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 13 maja 2016 r. I SAB/Wa 835/15 (Lex nr 2459162), z 8 listopada 2019 r. I SA/Wa 2335/19 (niepubl.). Skoro zaś w odniesieniu do nieruchomości, za którą dochodzone jest przez skarżących odszkodowanie, toczy się równolegle przed Prezydentem [...] (działającym w tym przypadku jako reprezentant gminy) postępowanie o ustanowienie w trybie przepisów dekretu prawa użytkowania wieczystego, które do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie zostało prawomocnie zakończone, zachodziły niewątpliwie podstawy do obligatoryjnego zawieszenia przez ów organ (działający tu już jako reprezentant administracji rządowej w województwie) postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podejmując zatem na tej podstawie postanowienie, Prezydent [...] nie naruszyła prawa. W konsekwencji czego nie naruszył prawa również organ wojewódzki utrzymując to postanowienie w mocy, a zarzut naruszenia przezeń art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 ust 1 i 5 w zw. z art. 9 dekretu jest chybiony.

Wskazać przy tym wypada, że w aktualnej rzeczywistości prawnej przy ocenie wzajemnych relacji postępowania dekretowego oraz postępowania o odszkodowanie nie może być miarodajny przywoływany w motywach skargi pogląd W. Ramusa wyrażony w komentarzu do art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (regulującego wówczas kwestię odszkodowań za nieruchomości w. ), gdzie stanął on na stanowisku, że ustalenie odszkodowania za nieruchomość następuje bez względu na to, czy poprzedni właściciel lub jego następca prawny złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej i czy przyznane zostało im do chwili pozbawienia ich użytkowania prawo własności czasowej do gruntu. Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już wyroku z 15 października 2015 r. I OSK 958/15, pogląd ów (sformułowany w 1975 r.) nawiązuje w dalszej jego części – czego skarżący nie biorą pod uwagę - do samoistnej uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 5, poz. 18), która w tamtym okresie czasu była uznawana za źródło powszechnie obowiązującego prawa i stanowiła podstawę wydania decyzji. W sytuacji natomiast zaistniałej w Polsce po 1989 r. i po uchwaleniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwała ta nie może być źródłem prawa. Odnosi się on zatem w istocie do innego problemu prawnego, rozpatrywanego w zasadniczo odmiennych uwarunkowaniach prawnych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zawieszenia postępowania w całości (choć postępowanie dekretowe prowadzone jest aktualnie jedynie co do części dawnej nieruchomości hipotecznej, z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia [...] w W. z [...] listopada 1962 r. jedynie w części dotyczącej gruntów stanowiących własność [...]), zauważyć wypada, że zawieszone postępowanie wszczęte było na wniosek strony (obejmujący żądanie ustalenia odszkodowania za całą nieruchomość przy ul. [...] ozn. dawnym nr hip. [...] ) i to owo żądanie wyznaczyło przedmiot sprawy administracyjnej zawisłej przed organem. W konsekwencji czego, zawieszając jej procedowanie prawidłowo organ uczynił to w granicach przedmiotowych wyznaczonych tym żądaniem. Niezależnie od powyższego, nie sposób nie dostrzec, że kwestia "odżycia" wniosku dekretowego także w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa (wchodzących w skład działki nr [...] ) nadal pozostaje otwarta. To zaś wobec zainicjowania w 2019 r. także w tej części przed Ministrem Inwestycji i Rozwoju postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczenia z 1962 r. Wprawdzie z akt administracyjnych przekazanych do sądu nie wynika by zostało ono już zakończone, niemniej zważywszy, że przyczyną częściowej nieważności orzeczenia, stwierdzoną przez Kolegium, było skierowanie go do osoby zmarłej (co kwalifikować należało jako wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), z dużą dozą prawdopodobieństwa można założyć, że z tożsamej przyczyny zostanie ono wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc także w pozostałej (dotychczas niewzruszonej) części. Zaktualizuje się tym samym także konieczność rozstrzygnięcie wniosku z 1948 r. w części w jakiej dotyczy on gruntów wchodzących obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] (w skardze prawdopodobnie omyłkowo oznaczanej nr [...] ).

Z tych względów, również zarzut naruszenia skarżonym postanowieniem przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., upatrywany w nieuprawnionym zawieszeniu postępowania odszkodowawczego prowadzonego wobec całej nieruchomości hipotecznej nr [...] , nie mógł być uznany za zasadny.

Mając powyższe na uwadze Sąd , na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.

-----------------------

1