Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1882/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. M. i W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących B. M. i W. T. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R. M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego

2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań: B. M., W. T. i B. G. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], działka nr ewid. [...], w obrębie [...] - zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent W., działając z urzędu, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy

ul. [...], działka nr [...], w obrębie [...]. W wyniku podziału powstały działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2.

Organ I instancji wskazał, że projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] w pasie drogowym o szerokości około [...] metrów (po ok. [...] metrów od osi jezdni) na odcinku: [...], w gminie W., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr 265, poz. [...]).

Prezydent W. wskazał również, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zasad podziału nieruchomości ani nie ustala minimalnych wielkości działek, natomiast ustalenia planu dotyczące przeznaczenia terenu, w szczególności ulicy [...], wymagają dokonania podziału nieruchomości. Przebudowa ulicy [...] ma na celu zlikwidowanie zwężenia ulicy na odcinku przy ulicy [...].

Zdaniem organu I instancji, istniejące zwężenie, stanowi od lat olbrzymią niedogodność dla wszystkich uczestników ruchu drogowego w tym rejonie oraz negatywnie wpływa na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

Wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia

2006 r. wydanym przez Prezydenta W.

Organ I instancji uzasadnił nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ważnym interesem społecznym podnosząc, że podział jest niezbędny do realizacji celu publicznego, w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603), polegającego na przebudowie i poszerzeniu ulicy [...]. W tym zakresie organ zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

8 listopada 2000 r. (sygn. akt I SA 1986/99, Lex nr 75560), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego".

Odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] złożyły B. M., W. T. i B. G.

Skarżące zakwestionowały "bezprawne odwoływanie się do wadliwego pod względem prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia

[...] września 2002 r., który zawiera w swojej treści niedozwolone sformułowania prawne umożliwiające obejście przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy oprawie budowlanym." Ponadto wskazały na naruszenie przepisów prawa budowlanego, polegające między innymi na nieuwzględnieniu odległości dla strefy ochronnej od skrajnej krawędzi drogi do ściany budynku przed destrukcyjnym oddziaływaniem drgań i wibracji pochodzących od ulicy [...]. Podniosły również zarzut, że w niniejszej sprawie brak jest ważnej decyzji lokalizacyjnej, brak jest ważnego zezwolenia na budowę zachodniej jezdni

ul. [...] oraz ignorowanie przez organ I instancji prowadzonych wcześniej postępowań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego

2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań: B. M., W. T. i B. G. – zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy – nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożyły B. G., B. M. i W. T., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły miedzy innymi: sprzeczność z § 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą z dnia [...] września 2002 r. nr [...], w którym mowa o nieprzekraczalnych liniach zabudowy – definiującą najmniejszą dopuszczalną odległość budynku od ulicy i innych obiektów (która dla budynku mieszkalnego powinna wynosić minimum 15 m od krawędzi jezdni do ściany budynku i 30 m od skrajnej szyny torowiska tramwajowego do budynku); sprzeczność z § 39 pkt 3 ppkt "a" i "b" ww. miejscowego planu, polegającą na nie uwzględnieniu wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności na pominięciu zastosowania rozwiązań konstrukcyjno – budowlanych przed uciążliwościami akustycznymi i destrukcyjnymi oddziaływaniami drgań i wibracji na konstrukcję budynku mieszkalnego; sprzeczność § 1 z § 91 pkt 1 miejscowego planu, która dotyczy szerokości ulicy [...]; brak ważnej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1987 r. oraz niedoręczenie jej skarżącym; brak ważnego zezwolenia na budowę zachodniej jezdni ul. [...], uznanego za nieważne dnia [...] grudnia 2001 r. przez Wojewodę [...]; nieuwzględnienie odległości dla strefy ochronnej od skrajnej krawędzi drogi do ściany budynku przed destrukcyjnym oddziaływaniem na budynek wibracji i drgań pochodzących od drogi, zagwarantowanych przepisami prawa budowlanego; mataczenie polegające na wprowadzaniu w błąd, iż przebudowa ulicy [...] ma na celu zlikwidowanie tłoku komunikacyjnego przez usunięcie zawężenia na wysokości ul. [...].

Skarżące zwróciły też uwagę na rażące wady prawne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który, będąc aktem prawa miejscowego, nie może być sprzeczny z przepisami prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami rozporządzeń o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Ponadto podniosły, że nie zostały wykonane czynności prawne przed wydaniem decyzji w sprawie podziału, które w pierwszej kolejności nakładałyby obowiązek sporządzenia kosztorysu robót budowlanych i materiałowych związanych z zabezpieczeniem budynku przed katastrofą budowlaną na nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. T. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości - uznając skargę za bezzasadną.

Wskazał, że stosownie do art. 93 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Przy zatwierdzeniu projektu podziału organ administracji publicznej musi uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu, oraz uwzględnić możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ właściwy do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ma obowiązek ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału, czyli dokonać skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania działek uzyskanych w rezultacie podziału i oceny, czy ustalenia te są zgodne z projektowanym podziałem.

Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej I i II instancji w sposób prawidłowy dokonały oceny, iż projekt podziału nieruchomości, położonej w Warszawie w Dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla W. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Zbiór Dokumentów [...], jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] w pasie drogowym o szerokości około [...] metrów (po ok. 100 metrów od osi jezdni) na odcinku: [...], w gminie W., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r.

nr [...]. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyżej opisana nieruchomość położona jest częściowo w obszarze oznaczonym symbolem [...] jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług. Zgodnie z § 13, plan określa przeznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług ([...]):

1) na terenach [...] plan ustala:

a) zachowanie i rozwój funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego – zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;

b) zachowanie i rozwój funkcji usługowych zabudowy usługowej z zakresu handlu (z wyjątkiem stacji benzynowych), gastronomii, rzemiosła, biur, administracji, obsługi finansowej, łączności i poczty, kultury, oświaty oraz służby zdrowia i opieki społecznej.

2) na terenach [...] plan dopuszcza rozwój funkcji mieszkalnictwa zbiorowego z zakresu hoteli i pensjonatów.

3) na terenach [...] plan wyklucza lokalizowanie:

a) funkcji mieszkalnictwa zbiorowego z wyjątkiem określonych w pkt 2 oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

b) funkcji usługowych innych niż wymienione w pkt 1;

c) usług uciążliwych oraz obiektów i urządzeń uciążliwych, których uciążliwość wykracza poza granice lokalizacji.

Z kolei w § 90 plan zawiera ustalenia szczegółowe dotyczące zagospodarowania terenu [...], zgodnie z którymi:

- plan ustala lokalizację nowej zabudowy lub przebudowę budynków wskazanych na rysunku planu do przekształcenia;

- plan dopuszcza zachowanie i remonty budynków wskazanych na rysunku planu do przekształcenia;

- plan ustala realizację parkingów podziemnych pod nowymi budynkami;

Gabaryty zabudowy: minimalna wysokość zabudowy – [...]; maksymalna wysokość zabudowy – [...]; minimalna liczba kondygnacji – [...]; maksymalna liczba kondygnacji – [...]; maksymalna intensywność zabudowy na działce – [...] ".

W § 91 plan przewiduje ustalenia szczegółowe dla terenów ulic.

W liniach rozgraniczających ulicy [...], oznaczonej symbolem [...], plan wprowadza następujące ustalenia dla budowli komunikacji kołowej publicznej: funkcja ulicy – główna, szerokość [...] m; zalecana szerokość jezdni [...] pasy; ustalenia dla przekroju ulicy: [...] szpalerów drzew, ścieżki rowerowe, komunikacja autobusowa, komunikacja tramwajowa, ulice dojazdowe z zatokami parkingowymi, urządzone place miejskie, pawilony handlowe, elementy małej architektury, ustalenia dla poszczególnych odcinków ulicy zgodnie z § 94".

Oceniając wedle powyższego, WSA w Warszawie uznał, że planowany podział jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. Opinia zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości jest częścią postępowania podziałowego i jako taka powinna zostać uwzględniona w postępowaniu podziałowym.

Sąd zaznaczył przy tym, że wszczęcie z urzędu – na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, w wyniku którego nastąpić ma wydzielenie działki gruntu pod projektowaną drogę (ulicę) jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy w planie miejscowym droga ta przewidziana jest jako droga publiczna, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zdaniem Sądu, bez wątpienia warunek ten został spełniony, albowiem ulica [...] jest drogą publiczną, w rozumieniu

art. 1 powołanej wyżej ustawy. W ramach podziału, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwe jest prowadzenie z urzędu postępowania i opiniowanie zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego, który przewiduje realizację inwestycji celu publicznego. Przedmiotowe postępowanie podziałowe zmierza do dokonania podziału nieruchomości pod drogę, co jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] w pasie drogowym o szerokości około [...] metrów (po ok. 100 metrów od osi jezdni) na odcinku: [...] i stanowi realizację celu publicznego. Istotne także jest, że decyzja o podziale nieruchomości nie wpływa na prawa własności ani nie ogranicza uprawnień współwłaścicieli nieruchomości.

WSA w Warszawie podzielił także argumentację orzekających w sprawie organów administracji co do tego, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nie mogą być rozstrzygane kwestie wynikające z przepisów prawa budowlanego, ani nie mają znaczenia wcześniejsze rozstrzygnięcia dotyczące wywłaszczenia, czy też decyzje lokalizacyjne, które nie są konieczne do dokonania podziału nieruchomości. Ulica [...] w następstwie realizacji planowanej na wydzielonej działce inwestycji ma ulec poszerzeniu. Jednakże zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nie skutkuje rozpoczęciem na wydzielonej działce żadnych prac budowlanych, których wykonanie może ewentualnie stwarzać wskazywane zagrożenie dla budynku usytuowanego w pobliżu planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, ważny interes społeczny przemawiał za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przebudowa ulicy [...] ma na celu zlikwidowanie zwężenia na odcinku przy ulicy [...], które stanowi od lat olbrzymią niedogodność dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. Organy administracji publicznej poczyniły wszelkie niezbędne ustalenia, a odnosząc się do zapisów planu, wykazały zgodność podziału działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego też, uznając wydane w sprawie decyzje za prawidłowe, a zarzuty strony za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła B. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, 690 ze zm.), poprzez uznanie, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nie mają znaczenia regulacje wynikające z przepisów prawa budowlanego; naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem I i II instancji naruszono przepisy art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że regulacje wynikające z przepisów prawa budowlanego nie są istotne w sprawie dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości i ustalenie granicy pomiędzy wydzielonymi działkami w odległości mniejszej, aniżeli wynikająca z przepisów wspomnianego rozporządzenia; naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem I i II instancji niewłaściwie został zastosowany art. 93

ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż opinia zawarta w postanowieniu wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 tej ustawy nie zawiera wyjaśnienia co do zgodności projektu podziału z miejscowym planem w zakresie możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu; naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie wydane na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera wymaganego przez przepisy art. 11 oraz 126 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego przesłanek, które legły u jego podstaw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – W. G. i W. T. w całości poparli stanowisko w niej wyrażone.

Przy piśmie z dnia 8 lipca 2010 r. strona skarżąca nadesłała odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2009 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1252/08, mocą którego Sąd uwzględnił skargę B. M. i W. T. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona działki numer ewidencyjny [...] (według stanu prawnego na dzień uchwalenia planu), położonej przy ulicy [...] w W.

Z kolei w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. T. G., W. G. i W. T. zawarli wniosek o rozszerzenie skargi kasacyjnej o art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec pojawienia się nowych dowodów istotnych dla sprawy, których wcześniej nie powołano.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1338/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2).

W świetle cytowanego przepisu, jedyną przesłanką warunkującą możliwość podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego. Powstaje jednak pytanie, czy orzekające w tego rodzaju sprawie organy administracji, a następnie sąd administracyjny, swoją ocenę ograniczają jedynie do porównania projektu podziału nieruchomości z zapisami planu miejscowego, na co w rzeczy samej wskazywałaby literalna wykładnia tego przepisu, czy też, zatwierdzając projektowany podział, winny brać pod uwagę legalność planu, podejmowanego w formie uchwały rady gminy, stanowiącej przecież akt prawa miejscowego?

Stosując reguły wykładni systemowej, należy dojść do wniosku, że ocena w zakresie prawidłowości uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy, czy projektowany podział jest w ogóle dopuszczalny. Nie można wobec tego przyjąć, że w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości organy administracji, a także sąd administracyjny, swoją uwagę skupiają tylko na kwestii formalnej zgodności projektu podziału nieruchomości z zapisami planu miejscowego. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy legalność uchwały przyjmującej miejscowy plan nie została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, a strona kwestionuje uchwałę, kierując wobec niej zarzuty formalne i materialne, odpowiednio przenosząc je na sprawę zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Nie może to jednak oznaczać, że organ administracji, zatwierdzający podział, jest zobowiązany we własnym zakresie badać legalność uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (poza sytuacją tzw. "stanu wyższej konieczności", o czym w dalszej części rozważań). W przypadku bowiem istnienia zagadnienia wstępnego, organ administracji powinien w tym względzie stosować obowiązujące przepisy procedury administracyjnej.

Jak wynika z poglądów doktryny, istnieją cztery elementy składające się na konstrukcję prawną zagadnienia wstępnego. Należą do nich następujące wymogi: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygniecie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX 2007).

Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości zostało wszczęte z urzędu z uwagi na realizowany cel publiczny. Jednak już od chwili wszczęcia postępowania strona skarżąca podnosiła, że uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), mocą której przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, została podjęta bez uprzedniego odniesienia się do jej zarzutów, wniesionych do projektu planu (art. 18 ust. 2 pkt 7, 8, 9 i 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – t. j.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Nie może zatem budzić wątpliwości, że zatwierdzenie projektowanego podziału nieruchomości mogło nastąpić dopiero po zbadaniu legalności uchwały przyjmującej plan miejscowy, gdyż ewentualne nieprawidłowości planu miejscowego przekładają się, z odpowiednim skutkiem, na projektowany podział.

W myśl art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei w świetle art. 100 § 1 kpa, organ, który zawiesił postępowanie z ww. przyczyny, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia (§ 3).

Prezydent W. był więc zobowiązany, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie i w trybie art. 100 § 1 kpa wezwać stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), celem zbadania legalności uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...], przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że strona skarżąca od początku kwestionowała podjętą uchwałę, czemu dawała wyraz w kierowanych do organu pismach.

Tymczasem Prezydent W. postępowania w sprawie nie zawiesił i – pomimo braku przesłanek do stosowania art. 100 § 2 kpa – organ załatwił sprawę, zatwierdzając projektowany podział nieruchomości, rozstrzygając tym samym zagadnienie wstępne we własnym zakresie, czym naruszył przywołany przepis.

Jak wynika ze sprawy, naruszenie przez Prezydenta W. art. 100 § 2 kpa ma podwójne znaczenie prawne, albowiem organ zastosował ten przepis przy braku przesłanek w nim określonych (tylko w przypadku zaistnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, organ administracji publicznej może rozstrzygać zagadnienie wstępne we własnym zakresie; nie można natomiast celu publicznego każdorazowo kwalifikować jako "stanu wyższej konieczności"), a rozstrzygając zagadnienie wstępne na jego podstawie, przyjął odmienną ocenę, niż uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym już wyrokiem z dnia 30 września 2009 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1252/08 uwzględnił skargę B. M. i W. T. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona działki numer ewidencyjny [...] (według stanu prawnego na dzień uchwalenia planu), położonej przy ulicy [...] w W.

Uznając zatem, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe, bo przedwczesne zastosowanie z uwagi na niezawieszenie postępowania i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wobec braku ku temu przesłanek, a więc wskutek błędów procesowych orzekających w sprawie organów (art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 i § 2 kpa), niedostrzeżonych przez Sąd I instancji, a mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, toteż Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, celem ponownego jej rozpoznania pod kątem poczynionych uwag przy jednoczesnym uwzględnieniu wspomnianego wyżej wyroku WSA w Warszawie, a w konsekwencji konieczności stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Natomiast w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - uznał, że Sąd

I instancji nie dostrzegł błędów procesowych organów orzekających w sprawie (art. 97

§ 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 i § 2 kpa) - które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe, bo przedwczesne zastosowanie. Prezydent W. nie zawiesił postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było zbadania legalności uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...], przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ - pomimo braku przesłanek do stosowania art. 100 § 2 kpa - załatwił sprawę, zatwierdzając projektowany podział nieruchomości i rozstrzygając tym samym zagadnienie wstępne we własnym zakresie, czym naruszył przywołany przepis.

Tymczasem to samo zagadnienie zostało ocenione zupełnie inaczej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1252/08 uwzględnił skargę B. M. i W. T. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r.

nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona działki numer ewidencyjny [...] (według stanu prawnego na dzień uchwalenia planu), położonej przy ulicy [...] w W.

Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, celem ponownego jej rozpoznania pod kątem poczynionych uwag, przy jednoczesnym uwzględnieniu wspomnianego wyżej wyroku WSA w Warszawie - wskazał na konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający ponownie w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku – dlatego też uchylił zaskarżone decyzje.

Rozpoznając zatem ponownie wniosek skarżących, organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny - które wiążą w tej sprawie zarówno Sąd, jak i organ. W szczególności organ będzie miał na uwadze treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1252/08 uwzględniającego skargę B. M. i W. T. na ww. uchwałę Rady Gminy W. i stwierdzającą nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona działki numer ewidencyjny [...] (według stanu prawnego na dzień uchwalenia planu), położonej przy ulicy [...] w W.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c,

art. 152, art. 200 oraz art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

.