Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 15/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 12, 35 § 3, 37 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi M. M., B. M., N. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 1) zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania skargi M. M., B. M., N.M. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2014 i wydania rozstrzygnięcia – w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt do organu; 2) stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M. M., B. M., N.M. kwotę po 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

M. M., N. M. i B. M. (zwani dalej "skarżącymi"), wnieśli skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej także: "Prezes ULC") w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego – E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej także: "przewoźnik lotniczy") – przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. Urz. UE Nr L 46 z 17 lutego 2004 r., s. 1-8, zwane dalej "rozporządzeniem (WE) nr 261/2004").

Z akt sprawy wynika, że w dniu 25 czerwca 2018 r. (wpływ do organu – 28 czerwca 2015 r.) skarżący złożyli na urzędowym formularzu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. skargę na przewoźnika lotniczego – E. Sp. z o.o. w W. – zarzucając naruszenie przez ww. podmiot przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Skarżący domagali się zobowiązania przewoźnika do wypłaty odszkodowania w związku z opóźnieniem lotu nr [...] z K. ([...]) do L. ([...]) w dniu 8 sierpnia 2015 r. Złożenie przedmiotowej skargi poprzedzone zostało wyczerpaniem trybu reklamacyjnego, w którym to przewoźnik lotniczy nie uwzględnił żądań skarżących.

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, pismem z dnia 10 lipca 2018 r. Prezes ULC zawiadomił strony postępowania, tj. skarżących oraz E. Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednocześnie wzywając ww. Spółkę do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r. (wpływ do Urzędu w dniu 9 sierpnia 2019 r.) E. Sp. z o.o. złożyła wyjaśnienia w sprawie.

W dniu 14 października 2019 r. skarżący wnieśli ponaglenie do Prezesa ULC, które pozostało bez odpowiedzi.

Pismem z dnia 28 listopada 2019 r., Prezes ULC zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 lipca 2020 r.

W tych okolicznościach, pismem z 14 grudnia 2019 r. skarżący wnieśli, opisaną na wstępie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego – E. Sp. z o.o. – przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004.

Skarżący wskazują w skardze na naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a."),

Mając na uwadze powyższe skarżący wnoszą o:

1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w ww. przedmiocie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,

2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa,

3) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł,

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania, tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż za takie może być uznane tylko działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne i oczywiste. Organ wyjaśnił, że jego działanie nie było i nie jest nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skarg pasażerów, które zostały skierowane na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 na przewoźnika lotniczego, spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz uwzględnienia okoliczności, iż w sprawie występowały strony o spornych interesach.

Organ wskazał, że do Komisji Ochrony Praw Pasażerów przy Prezesie ULC w roku 2017 wpłynęło łącznie 7776 spraw, natomiast w 2018 r. wpłynęło ponad 17 000 spraw. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Ponadto w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ok. 7 200 nowych spraw (oraz kolejnych - prawie 3000 - złożonych po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi na zmianę procedury - brak podstawy prawnej do rozpatrywania skarg, złożonych po 1 kwietnia 2019 r. w trybie k.p.a. załatwiane są w pierwszej kolejności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i wskazania aktualnych możliwości dochodzenia roszczeń). W ocenie organu, jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt [...], którą to uchwałą przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez ten właśnie organ.

Prezes ULC podkreślił przy tym, że dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Zdaniem Prezesa ULC, mając na uwadze powyższe okoliczności oraz art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy w niniejszej sprawie uznać za niecelowe wymierzanie organowi kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Oceniając całokształt działań organu podjętych w rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że dążył on do rzetelnego i jednoznacznego jej rozstrzygnięcia. Dodatkowo nałożenie kary grzywny jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne poza orzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa ULC ustawą - Prawo lotnicze. Według organu, z powyżej wymienionych przyczyn za niezasadne należy również uznać zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tytułem zadośćuczynienia za niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej wnioski okazały się zasadne.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenie skarżącej – wpływ do organu 14 października 2019 r. – w aktach sprawy).

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 tej ustawy, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Stosownie do § 1b ww. przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie § 2 cytowanego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W tym miejscu wypada zauważyć, że skarżący zarzucają Prezesowi ULC przewlekłe prowadzenie postępowania, które w ocenie skarżących przybiera postać rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, w jakiej dacie rozpoczął się bieg terminu do rozpoznania wniosku skarżących przez organ.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postepowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania strony. W przedmiotowej sprawie strony skarżące złożyły do organu wniosek o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego – E. Sp. z o.o. – przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, który wpłynął do organu w dniu 28 czerwca 2018r. Jest to więc także data rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy. Skoro w świetle przepisu art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie uważa się za wszczęte z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, to przepis ten nie uprawnia organu administracji do wydania odrębnego, a tym bardziej odmiennej treści rozstrzygnięcia w tym zakresie. Tym samym, rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy nie można liczyć od dnia wydania przez organ formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Oceniając zatem to, czy doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości, Sąd zauważa, że przepisy k.p.a. definiują "przewlekłość postępowania" jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydaje się, że definicja ta odpowiada znaczeniu, jakie w ogólnym (powszechnym) języku polskim przypisuje się wyrażeniu "przewlekły", które zasadniczo jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym konkretyzującym stan przewlekłości jednolicie przyjmuje się, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019 sygn. Il OSK 533/19; wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. Il OSK 1009/19; wyrok NSA z lipca 2018 r. sygn. Il OSK 737/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 sygn. Il OSK 1592/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. Il OSK 1401/17). Powyższe, zdaniem Sądu, nakłada na sąd rozpoznający skargę na przewlekłość obowiązek rozważenia w sposób wnikliwy sposobu prowadzenia postępowania w tym aspekcie, który wiąże się z przestrzeganiem przez organ zasad szybkości i sprawności postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę równocześnie zauważa, że nie podziela stanowiska prezentowanego w piśmiennictwie, zgodnie z którym stwierdzenie pozostawania przez organ w bezczynności uniemożliwia skuteczne postawienie organowi zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z uwagi na to, że art. 37 § 1 k.p.a. w jego aktualnym brzmieniu stanowi o tym, że przewlekłość może istnieć tylko wówczas, gdy organ nie pozostaje zarazem w bezczynności (por. Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 37, pkt 2). Sytuacja objęta dyspozycją ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje, zdaniem Sądu, niezależna od przestrzegania bądź uchybienia terminowi załatwienia sprawy i przestrzegania przez organ obowiązków określonych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.

Bezpośrednim przedmiotem rozpatrywanej skargi jest postępowanie prowadzone przez Prezesa ULC wywołane złożonym przez skarżących wnioskiem o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Poddając je ocenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że nie znajduje żadnych podstaw, by podważyć stanowisko skarżących, które wskazuje, że Prezes ULC dopuścił się w kontrolowanej sprawie w oczywisty sposób przewlekłości w jej załatwieniu. Okoliczność niewydania decyzji kończącej postępowanie, pomimo że mogła ona zostać wydana w terminie znacznie poprzedzającym termin, w którym zostało złożone ponaglenie, czemu towarzyszy całkowity zastój postępowania stanowią bowiem jednoznacznie potwierdzenie, że dynamika nadana podejmowanym przez Prezesa ULC czynnościom nie tylko była wątpliwa, ile ukazuje skrajną niewydolność działań procesowych organu. Wydaje się, że tę część odpowiedzi na skargę, w której organ podejmuje próbę wytłumaczenia sytuacji, w jakiej znajduje się Komisja Ochrony Praw Pasażerów, wskazując na problemy systemowe rozpatrywania skarg pasażerów na przewoźników lotniczych w związku z naruszeniem przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, jeżeli nie może stanowić bezpośredniego potwierdzenia przyjętej przez Sąd oceny z uwagi na wystąpienie przez organ o oddalenie skargi, to powinna być odczytywana jako wyraz odstąpienia od negowania jej podstawowych założeń, Sformułowane przez organ stanowisko łączy się bowiem z próbą wykazania, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nawet jeżeli nastąpiła i trwa nadal, to nie jest spowodowana zawinionym działaniem organu. Sąd zwraca uwagę na to, że łączny czas prowadzenia postępowania wyznaczony datą złożenia wniosku przez skarżących (28 czerwca 2018 r. — data wpływu do organu) i datą złożenia ponaglenia (14 października 2019 r.), jak też fakt niezałatwienia sprawy nie tylko w dacie złożenia skargi, ale również w dacie orzekania, uwzględniając, że Sąd nie został poinformowany przez Prezesa ULC o wydaniu żądanej decyzji, nie mają jakiegokolwiek uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących spornego lotu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Wyznaczony dopiero w piśmie z dnia 28 listopada 2019 r., nowy i odległy termin załatwienia sprawy (do 30 lipca 2020 r.), w sytuacji niezawiadomienia stron o przyczynach zwłoki i utrzymywania tego stanu w kolejnych miesiącach, stanowi o oczywistym uchybieniu dyspozycji art. 12 k.p.a. Sytuacja ta jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie, jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej.

Tymczasem akta sprawy dokumentujące podejmowane przez organ czynności procesowe w sprawie determinują uznanie, że ostatnie działanie dowodowe podjęte przez Prezesa ULC w celu załatwienia sprawy miało miejsce w dniu 10 lipca 2018 r., kiedy to organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień w sprawie. Wyjaśnienia te zostały złożone przez E. Sp. z o.o. już 9 sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu). Po sporządzeniu ww. wezwania z 10 lipca 2018 r. organ wytworzył w sprawie jeszcze tylko wspomniane zawiadomienie z 28 listopada 2019 r. o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do 30 lipca 2020 r. Sąd zauważa, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) nie pozwala za realne działania zaistniałe w postępowaniu traktować zabiegów, które jeżeli nawet wystąpiły, zostały podjęte poza nim, a przy tym nie zostały utrwalone w aktach sprawy w formie pisemnej.

Tutejszy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. Il OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. Il OSK [pic]272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. Il OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do [pic]zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17). W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, taka sytuacja zaistniała, ponieważ Prezes ULC nie tylko w sposób niesprawny prowadził postępowanie wywołane wnioskiem skarżących, ale również nie ujawniając im, co stoi za powstałą wielomiesięczną zwłoką, uniemożliwił skarżącym jakiekolwiek ustosunkowanie się do zaistniałej sytuacji, skazując ich na bierne oczekiwanie na podjęcie jakiegokolwiek [pic]działania przez organ. W rozstrzyganej sprawie skarżący zostali pozbawieni podstawowych gwarancji procesowych, które ustawodawca przewidział w sytuacji niezałatwienia przez organ sprawy w terminie, co wobec niewydania przez Prezesa ULC decyzji załatwiającej sprawę po wniesieniu ponaglenia, jak również po dniu złożenia skargi do Sądu, każe Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Tę ocenę wzmacnia fakt, że Prezes ULC, co wynika z akt sprawy, nie ustosunkował się do skierowanego do niego ponaglenia, co niewątpliwie w świetle art. 37 § 5 w zw. z art. 37 § 8 k.p.a. nie stanowiło jego uprawnienia, ale pozostawało obowiązkiem prawnym. O ile Sąd byłby skłonny pewne obiektywne względy, do których organ nawiązał w odpowiedzi na skargę, traktować jako okoliczność znoszącą przynajmniej w części stan zawinienia za nierozpatrzenie sprawy w terminie, w którym było to możliwe, o tyle organizacyjne założenia przyświecające sposobowi korzystania przez Prezesa ULC z kompetencji do oceny przestrzegania przez przewoźników lotniczych przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (rozpoznawanie skarg według kolejności ich wpływu) nie mogą tłumaczyć jednoczesnego jawnego nierespektowania przez organ podstawowych uprawnień procesowych, jakie posiada strona występująca z żądaniem konkretyzacji jej uprawnień w drodze wydania decyzji, która spotyka się z opóźnieniem w rozpoznaniu jej sprawy. Tym uprawnieniem jest obowiązek powiadomienia jej przez organ administracji w odpowiedniej formie i we właściwym terminie o przyczynach zwłoki, czasie, w którym może ona spodziewać się rozstrzygnięcia, oraz pouczenie o środku prawnym, którym dysponuje, jeżeli chciałaby zwalczać stan opóźnienia, który w sprawie zaistniał (art. 36 § 1 - 2 k.p.a.). W przypadku złożenia ponaglenia, sposób postępowania organu wiążąco wyznacza art. 37 § 8 k.p.a.

Zaznaczenia wymaga, że do dnia rozpatrzenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organ nie poinformował Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o podjętych działaniach w celu rozpatrzenia wniosku przewoźnika lotniczego. W tej sytuacji, której istotnym elementem pozostaje wiedza Prezesa ULC, iż prowadzi od czerwca 2018 r. postępowanie, które nie zostało bez żadnego ważnego powodu zakończone decyzją ostateczną do momentu złożenia skargi, Sąd uznał za stosowne przyjąć, że oceniane zaniechanie rozpoznania wniosków skarżących ma znamiona wadliwości wyrażającej się w lekceważącym stosunku do stron postępowania. Inaczej bowiem nie powinno się postrzegać sytuacji, gdy podjęcie stosownego aktu kończącego postępowanie administracyjne musi zostać wymuszone przez Sąd mocą jego wyroku, albowiem organ nie dostrzega potrzeby, by do stanu zgodności z prawem doprowadzić wcześniej własnym działaniem.

Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżących o stwierdzenie naruszenia praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w związku z opóźnieniem lotu nr [...] na trasie K. ([...]) – L. ([...]) w dniu [...] sierpnia 2015 r. – w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi.

Sąd uznał ponadto, że całokształt przedstawionych powyżej wniosków uzasadnia stwierdzenie, że w sprawie wystąpiła nie tylko podstawa do zobowiązania organu do wydania aktu oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter rażącego naruszenia prawa, ale również podstawa do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ta decyzja Sądu jest determinowana celem skargi, którym powinno być w niniejszej sprawie zwalczenie przewlekłości postępowania i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieżenie przewlekłości mogącej zaistnieć w przyszłości w innych postępowaniach, której towarzyszyłyby podobne okoliczności do stwierdzonych w kontrolowanej sprawie, jeżeli zostały one przez Sąd ocenione jednoznacznie negatywnie. Kwota zasądzonej grzywny (500 zł), w ocenie Sądu, pozostaje w pełni adekwatna do celu, który w zamierzeniu Sądu powinien zostać osiągnięty wskutek zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego.

Mając bowiem na uwadze tak znaczną, niewątpliwą i nieuzasadnioną przewlekłość w prowadzeniu postepowania przez organ w kontrolowanej sprawie, Sąd uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wyjaśnić należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny (zob. m.in.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 111/19, który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym trzeba zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie przewlekłości i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania: zwalczenia przewlekłości oraz zdyscyplinowania organu.

W rozstrzyganej sprawie Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem skarżącym sumy pieniężnej, w szczególności za przyznaniem jej w wysokości określonej przez skarżących (5000 zł).

Wymaga zauważenia, że wniosek skarżących przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w cyt. art. 149 § 2 p.p.s.a., nie został poparty szerszym i szczególnym uzasadnieniem. W kontekście roli kompensacyjnej wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w skardze nie wskazano na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku w tym zakresie.

Ponownie należy wobec tego podkreślić, że zasądzanie wskazanej sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien więc zawierać uzasadnienie, w którym powinno się nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Wa 48/19).

Dlatego też tutejszy Sąd stwierdził, że cele skargi w kontrolowanej sprawie mogą zostać w pełni osiągnięte już poprzez zastosowanie wobec organu środka dyscyplinującego i prewencyjnego, jakim jest nałożenie na organ grzywny w orzeczonej wysokości.

Ta okoliczność uzasadnia odstąpienie przez Sąd od przyznania od organu na rzecz skarżącym sumy pieniężnej i w konsekwencji Sąd oddalił skargę w tym zakresie.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1-3 sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi (pkt 4 sentencji wyroku).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt 5 wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonych przez skarżących wpisów od skargi (po 100 zł).