Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 609/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi A. H. (następca prawny - K. S. ) na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] lutego 2009 r. A. H. i M. R. wystąpili z wnioskiem do P. B. o zwrot nieruchomości położonej w B., przy ul. [...], tj. działki numer [...] o powierzchni 4,885 ha, wydzielonej z księgi wieczystej nr [...]. Następnie wniosek ten został również złożony przez B. Ł., D. Ł. - B., B. Ł., W. D., D. K. oraz T. K..

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. (znak: [...]) Wojewoda wyłączył Prezydenta B. z prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył Starostę B. do jej załatwienia.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta [...] ustalił, że stosownie do ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64), aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. zawarto umowę sprzedaży na rzecz Państwa [...] nieruchomości stanowiącej własność J. W. K., J. M. Ł., Z. M. H., W. J. R. oraz A. K., położonej w O. w powiecie [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 4/6 o powierzchni 4,8850 ha. Ustalona kwota sprzedaży wyniosła [...] zł, która zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] grudnia 1973 r. (sygn. akt II Ns 1469/73) złożona została do depozytu sądowego.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że dawna działka nr [...] uległa licznym podziałom. Najpierw na działki [...] o pow. 0,2816 ha oraz 3/1 o pow. 1,6876 ha zapisane w KW nr [...], a także działki [...] o pow. 0,6306 oraz 3/2 o pow. 2,2736 ha zapisane w KW nr [...].

Następnie na podstawie podziału przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 1996 roku z działki nr [...] utworzono działki nr 1/3 oraz nr [...], a z działki nr [...] utworzono działki nr [...] oraz 3/10. Natomiast podziałem z dnia [...] lutego 1996 roku z działki nr [...] utworzono działki nr [...] oraz 1/8, a z działki nr [...] utworzono działki [...], 3/4, 3/5, 3/6i 3/7. W trakcie prowadzonego postępowania doszło jeszcze do podziału działki nr [...], z której powstały działki o nr [...]

Wywłaszczona nieruchomość stanowi aktualnie działki: nr [...] w obrębie nr [...] w obrębie nr [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...]; nr [...] w obrębie nr [...] w obrębie nr [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...]; nr [...] i 3/12 w obrębie nr [...], 1/7, 1/8 w obrębie nr [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...] oraz nr [...] w obrębie nr [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...] B/[...].

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lutego 1999 r. (sygn. akt II Ns 3684/98) Starosta [...] ustalił, że spadek po J. K. nabyły dzieci: W. R., Z. H. - każda w 1/4 części oraz wnuki B. K. Ł., D. M. B. oraz B. W. Ł. - każdy z nich w 1/12 części oraz wnuki W. D. i Z. K. każdy w 1/8 części. Z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. (sygn. akt VII Ns 1105/06) wynika, że spadek po Z. M. H. nabył syn A. J. H.. Zgodnie natomiast z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2006 r. (sygn. akt I Ns 413/06) spadek po W. J. R. nabył syn M. Z. R.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1978 r. (sygn. akt I Ns 90/78) spadek po J. M. Ł. nabyły dzieci B. K. Ł., [...] M. B. oraz B. W. Ł. - każdy z nich w 1/3 części. Z postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1998 r. (sygn. akt II Ns 2601/98) wynika, że spadek po Annie Kierońskiej nabyły dzieci W. D. i Z. K. - każdy z nich w 1/2 części. Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2002 r. (sygn. akt II Ns 2737/01) spadek po Z. K. nabyli: żona D. A. K. oraz syn T. A. K. po 1/2 części.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1974 roku nie wynika, aby nieruchomość ta przeznaczona została na jakikolwiek cel publiczny, jest w nim jednak wzmianka, że na nieruchomości znajdują się pawilony wystawowe wybudowane przez Państwo. Ponadto Starosta [...] ustalił, iż pawilony wystawowe wybudowane zostały jeszcze przed zawarciem umowy przenoszącej własność nieruchomości na Państwo [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. (znak: [...]) Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości na rzecz A. H., M. R., W. D., D. K., T. K., B. Ł., [...] Ł. - B., B. Ł., położonych w B., stanowiących obecnie działki nr [...], obręb 363 i 1/3 obręb 366, zapisane w księdze wieczystej nr [...], nr [...], obręb 363 i 1/4, obręb 366, zapisane w księdze wieczystej nr [...], nr [...] i 3/12 obręb 363 i 1/6, 1/7 i 1/8, obręb 366, zapisane w księdze wieczystej nr 66766 oraz nr [...], obręb 363, zapisane w księdze wieczystej nr [...].

Na skutek odwołań A. H. i M. R., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. (znak: [...]) Wojewoda Kujawsko -Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższą decyzję A. H. i M. R. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], który wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 127/13) uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd zarzucił organom, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy oraz wskazał na podjęcie [...] czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego działki nr [...]. Sąd zalecił również dokonanie analizy wszelkich dokumentów związanych z ewentualnymi postępowaniami wywłaszczeniowymi prowadzonymi przed zawarciem umowy z [...] czerwca 1974 r. lub ewentualnie później, jak również dokumentacji związanej z koncepcją i tworzeniem L. Parku Kultury i Wypoczynku (LPKiW), jego obszarem, przeznaczeniem poszczególnych części oraz ustalenie rzeczywistej powierzchni i przebiegu pasa drogowego na spornych działkach.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. (znak: [...]) Starosta [...] odmówił zwrotu działek objętych wnioskiem.

Na podstawie zgromadzonych dowodów ustalono, że przed sporządzeniem aktu notarialnego Rep. A nr [...] sprzedaży działki nr [...] istniały dwa dokumenty potwierdzające, że Skarb Państwa był w posiadaniu wskazanej działki już w roku 1972 (co wynika z mapki geodezyjnej na której widnieje data [...] kwietnia 1972 r.) oraz w roku 1973 (co ukazuje wyciąg z wykazu zmian gruntowych z dnia [...] stycznia 1973 r.) jako należącą do Państwa [...] i oznaczaną jako tereny wystawowe. Podobnie uzyskanie zezwolenia na wpłatę należności za nieruchomość do depozytu sądowego i wniosek złożony w tej kwestii około 1,5 roku przed sporządzeniem aktu notarialnego potwierdza, że początkowo planowano przejąć nieruchomość znacznie szybciej, a utrudnieniem były wpisy w działach III i IV księgi wieczystej oraz brak zgody współwłaścicieli na jej przejęcie i zbyt niska kwota proponowanego odszkodowania.

Po sprzedaży nieruchomości, postanowieniem z dnia [...] września 1974 r. sygn. akt II Ns 1014/74 Sąd Powiatowy w B. Wydział II Nieprocesowy zezwolił na wypłacenie Z. H. z depozytu sądowego przypadającej jej zgodnie z udziałem w nieruchomości kwoty [...]zł wpłaconej w sprawie II Ns 1469/73.

Kolejny etap wywłaszczania nieruchomości zapisanych w KW nr [...] odbywał się w latach 1977-1978. P. z dnia [...] grudnia 1977 r. Z-ca Dyrektora ds. Budowy L. Parku Kultury i Wypoczynku wystąpił do Z. H. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości na rzecz Państwa [...] o łącznej powierzchni 3,1350 ha. Zaznaczył w piśmie, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego L. Parku Kultury i Wypoczynku w B. zatwierdzony Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B. nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. całość terenów położonych na terenach wsi M. i [...] na południe od obwodnicy parkowej, przeznaczył pod budowę obiektów przewidzianych programem budowy parku. Poinformowano także o przeszkodzie w zawarciu umowy na rzecz Państwa [...] jaką może być obciążenie hipoteczne na rzecz osób trzecich, które powinno zostać wykreślone przez właściciela nieruchomości na własny koszt przed zawarciem urnowy notarialnej. Wyjaśniono ponadto, że wypłata ceny nabycia zostanie zmniejszona o wszelkie wymagalne zobowiązania obciążające nieruchomość i osobiście właściciela przypadające na rzecz Państwa [...] ustalone decyzją właściwego Urzędu oraz na rzecz osób trzecich, stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądowym.

W wyniku złożenia ww. oferty P. B. w dniu [...] grudnia 1978 r. wydał decyzję znak: ZGT. 1-071/89/78 o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nieruchomości o pow. 3,1350. Wskazano w niej, że nieruchomości nie można było nabyć w drodze cywilno - prawnej umowy sprzedaży, gdyż współwłaściciele nie wykreślili z działu IV księgi wieczystej hipoteki w kwocie [...]tysięcy w złocie. Stwierdzono, że zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 1974 r. (znak : GPO-II-4-412/91/74) wydaną przez Urząd Miejski i planem realizacyjnym do tej decyzji, nieruchomość wywłaszczana została przeznaczona pod budowę L. Parku Kultury i Wypoczynku w B..

Odwołanie od tej decyzji złożył A. H., który zarzucił organowi I instancji błędne określenie celu wywłaszczenia na tereny wystawowe jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także brak wzięcia pod uwagę, iż L. Park Kultury i Wypoczynku jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością i nie spełnia celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda K.-P. wydał decyzję (znak: WSPN.IV.7581.83.2016.PP), którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wskazuje, iż budowa pawilonów wystawowych nastąpiła przed zawarciem umowy sprzedaży z [...] czerwca 1974 r., a sama umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 1974 r. zawarta została w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości, którą Państwo [...] już władało. Jednocześnie też wywłaszczenie nastąpiło w celu [...] rozbudowy L. Parku Kultury i Wypoczynku zgodnie z opracowywanymi planami zagospodarowania terenu. W wyroku z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] (sygn. akt II SA/Bd 127/13) wyraźnie wskazał, że urządzenie ogólnodostępnego terenu wypoczynkowego i rekreacyjnego o różnych funkcjach może stanowić cel publiczny. Ponadto organ II instancji wskazał, że działki nr [...] stanowią część ulicy [...] zaliczonej do kategorii dróg powiatowych i są one wyłączone z obrotu prawnego.

Powyższą decyzję A. H. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], który wyrokiem z dnia [...] października 2017 r. (sygn. akt SA/Bd 379/17) uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził m.in., iż konieczne jest jednoznaczne zweryfikowanie, czy cały teren o powierzchni ponad 4,88 ha objęty był ustaleniami planu i jakie były szczegółowe dlań ustalenia. Organ winien uzyskać wypis i wyrys z planu miejscowego z wrysowanym terenem spornej nieruchomości, co w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym już zgromadzonym pozwoli, po pierwsze na jednoznaczne ustalenie, czy celem wywłaszczenia tej konkretnej nieruchomości była budowa powyższej wieloletniej inwestycji służącej celom ogólnospołecznym - bez wątpienia publicznym. W ocenie Sądu, Wojewoda mógł uzupełnić postępowanie dowodowe o szczegółowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. z dnia [...] listopada 1973 r., który został ogłoszony w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej i stanowił powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Ponadto Sąd wskazał, iż wadliwe jest stanowisko organów administracji obydwu instancji, odmawiające zasadniczo możliwości uwzględnienia treści planu realizacyjnego L. Parku Kultury i Wypoczynku w B. przyjętego decyzją Urzędu Miejskiego z dnia [...] lipca 1974 r. (znak: [...]). Przeciwnie, dokument ten stanowi [...] konieczny etap procesu realizacyjnego inwestycji stanowiącej według organów cel wywłaszczenia objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi wątpliwości, że tego typu cel publiczny był planowany do realizacji wieloletniej i wieloetapowo. Dlatego też powyższy plan realizacyjny, podjęty miesiąc po nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa może i powinien stanowić jeden z podstawowych dokumentów dla ustalenia rzeczywistego zamierzonego celu wykorzystania i zagospodarowania na spornym terenie.

W wyroku zwrócono również uwagę na możliwość pozyskania istotnych dowodów w sprawie w oparciu o przesłuchania świadków np. byłych pracowników LPKiW. Dodatkowo stwierdzono, że organy prowadzące sprawę nie dokonały określonych wprost ustaleń co do sposobu zagospodarowania terenu, przebiegu drogi publicznej, a w szczególności tego jaka konkretnie część obecnych działek nr [...], ewentualnie nie jest zajęta pod drogę publiczną

Jednakże Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego zmierzającej do wykazania, że sporna nieruchomość nie została nabyta w celu realizacji celu publicznego, jakim niewątpliwie był w tym czasie zamiar budowy L. Parku Kultury i Wypoczynku - co zasadnie wykazały organy administracji. Wskazał nadto, że na podstawie analizy już zgromadzonego materiału dowodowego, brak jest podstaw aby podzielić stanowisko skarżącego, iż zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło wyłącznie w celu realizacji jednorazowej wystawy osiągnięć rolniczych. Zaznaczył również, że nie ma przesądzającego znaczenia w tej sprawie, czy zrealizowane jeszcze przed zbyciem nieruchomości w związku z ogólnopolską wystawą, obiekty budowlane, miały cechy budynków, czy nie, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. (znak: [...]) Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu której wskazał m.in., że organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty, na podstawie których będzie można w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, czy cały teren wywłaszczonej działki był niezbędny dla realizacji budowy L. Parku Kultury i Wypoczynku, a także wyjaśnić wątpliwości, co do przebiegu pasa drogowego, jego granic oraz urządzeń znajdujących się na tym terenie, które zostały wybudowane w związku z koniecznością funkcjonowania drogi i bezpieczeństwem.

Prowadząc ponownie sprawę, Starosta [...] uzupełnił materiał dowodowy, m.in. pozyskano aktualną mapę zasadniczą przedmiotowego terenu obejmującą działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, na którą naniesione zostały granice nieruchomości wywłaszczonej oraz granice planu realizacyjnego. Na jej podstawie uprawniony geodeta wykonując czynności geodezyjne stwierdził, iż działka stanowiąca przedmiot sprawy o zwrot tj. dawna działka nr [...] o pow. 4,8850 ha całą swoją powierzchnią znajdowała się w granicach objętych planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją Urzędu Miejskiego z dnia [...] lipca 1974 r.

Natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Naczelnik Wydziału Utrzymania i Ewidencji ZDMiKP w B. poinformował, że działka nr 1/3 oraz część działki nr [...] wchodzą w skład pasa drogowego ulicy [...], natomiast pozostała część działki nr 3/10 oraz działka [...] zlokalizowane są na terenie LPKiW "[...]". W załączeniu przesłane zostały trzy mapy z elementami wyposażenia i zagospodarowania ulicy [...], na których żółtymi, ciągłymi liniami zaznaczono granice pasa drogowego tej ulicy. Wyjaśnił również, że po obu stronach ulicy [...] nie występuje nadwyżka terenu w pasie drogowym, co wynika ze sposobu zagospodarowania ulicy i ukształtowania terenu przedstawionego na załączonych mapach.

Dodatkowo w dniu [...] lutego 2019 r. przekazana została do akt potwierdzona za zgodność z oryginałem cała dostępna w Spółce LPKiW "[...]" obszerna dokumentacja z jej funkcjonowania w okresie od 1974 r. do 2004 r.

W trakcie prowadzonego ponownie postępowania w dniu [...] czerwca 2019 r. przesłuchano również świadków tzn. L. B. byłego prokurenta Spółki, który pracował w LPKiW w latach 1973 - 2018 oraz K. D. byłego Kierownika działu Ogrodu Botanicznego, który pracował w LPKiW w latach 1976 - 2013.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]) Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości na rzecz A. H., M. R., W. D., D. K., T. K., B. Ł., [...] Ł. - B., B. Ł., położonych w B. stanowiących obecnie działki nr [...], obręb 363 i 1/3 obręb 366, zapisane w księdze wieczystej nr [...] B/[...], nr [...], obręb 363 i 1/4, obręb 366, zapisane w księdze wieczystej nr [...], nr [...] i 3/12 obręb 363 i 1/6, 1/7 i 1/8, obręb 366, zapisane w księdze wieczystej nr [...] B[...] oraz nr [...], obręb 363, zapisane w księdze wieczystej nr [...] [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci wykazów zmian gruntowych, decyzji oraz wpisów w księgach wieczystych ustalono, iż w stosunku do działek wnioskowanych do zwrotu, nie zachodzą przesłanki wynikające z artykułu 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskazał również, że w poprzednio wydanej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. szczegółowo opisane zostały dowody, które udało się do tamtego czasu pozyskać, dotyczące dokumentacji sprzed wywłaszczenia, umożliwiające ustalenie przebiegu postępowania lub postępowań wywłaszczeniowych prowadzonych wobec J. K. oraz spadkobierców, wobec jej nieruchomości położonych w [...], w tym również działki oznaczonej nr [...]. Podobnie obszernie wyjaśniano czynności związane z pozyskiwaniem dowodów na datę sprzed wywłaszczenia odnoszących się do ukazania celu nabycia tej nieruchomości, jak również przekształceń geodezyjno - ewidencyjnych działki nr [...] na przestrzeni lat. W związku z okolicznością, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu powyższe dowody się nie zmieniły i są one nadal aktualne w sprawie, nie zostały kolejny raz przytoczone przez organ I instancji w niniejszej decyzji.

Ponadto przeprowadzone wówczas postępowanie wyjaśniające i podjęte działania zmierzające do zgromadzenia pełnej dokumentacji wywłaszczeniowej pozwoliły ustalić, iż akta archiwalne dotyczące wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zachowały się szczątkowo, a zapytania do różnych jednostek w sprawie posiadania w ich zasobach dokumentów związanych z tymi sprawami kończyły się najczęściej odpowiedzią o ich braku. Stąd ustalenie powodów i określenie procedury wywłaszczeń wymagało posłużenia się w znacznej mierze dowodami pośrednimi.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] zastosował się do wskazań zawartych w wyroku WSA w [...] (sygn. akt II SA/Bd 379/17) oraz w decyzji organu wyższej instancji i podjął próby uzupełnienia materiału dowodowego o wszelkie dowody doprecyzowujące cel wywłaszczenia nieruchomości. Jak wskazano w wyroku, Sąd uznał, iż wadliwe było dotychczasowe stanowisko organów, odmawiające zasadniczo możliwości uwzględnienia treści planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego - Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1974 r.

W związku z tym, iż nie udało się pozyskać załączników do Uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B. z 1973 r., w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w postaci rysunku planu, szczegółowy cel wywłaszczenia nieruchomości został określony przez Starostę B. w oparciu o plan realizacyjny L. Parku Kultury i Wypoczynku, zatwierdzony decyzją Urzędu Miejskiego - Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1974 r., dla przedsięwzięcia inwestycyjnego określonego w decyzji jako budowa L. Parku Kultury i Wypoczynku w B.. Za cel wywłaszczenia nieruchomości objętej postępowaniem przyjęto powstanie na niej części wielkoobszarowej (kilkaset hektarów), wieloletniej inwestycji w postaci budowy LPKiW w B.. Na pozyskanej do akt mapie planu realizacyjnego znajduje się wzmianka o tym, że stanowi on integralną część ww. decyzji. Na podstawie sporządzonej przez uprawnionego geodetę w ponownie prowadzonej sprawie dokumentacji geodezyjnej z dnia [...] maja 2019 r., jednoznacznie stwierdzono, iż cały wywłaszczony teren o pow. 4,8850 ha objęty był ustaleniami tego planu. Ze sporządzonej mapki z wkreślonymi na planie realizacyjnym granicami wywłaszczonej nieruchomości odczytać można i bardziej uszczegółowić, rzeczywisty zamierzony cel wykorzystania i zagospodarowania tego terenu.

Z planu realizacyjnego oraz rysunków będących do niego załącznikami ustalić można, że teren nieruchomości wnioskowanej do zwrotu w przedmiotowym postępowaniu umiejscowiony został w tym dokumencie w rejonie wystawowo - dydaktycznym oznaczonym symbolem "WD", który swym obszarem obejmował 142,45 ha. Wchodził w skład następujących sektorów: wystawy osiągnięć woj. [...] (oznaczonym symbolem "C-8.UK"), który swym obszarem obejmował 19,47 ha oraz po części znajdował się w następujących zespołach tego sektom : "C-8.1." Dział ogólny i problemowy obszar 1,04 ha, "C-8.2.1." Rolnictwo i leśnictwo - eksponaty obszar 1,05 ha, "C-8.3." P. i usługi obszar 1,62 ha, "C-8.4." Komunikacja wewnątrz wystawy obszar 4,41 ha; parking -180 miejsc (oznaczonym symbolem "C-ll.K"); parking - 250 miejsc (oznaczonym symbolem "C-12.K"). Ponadto część wnioskowanej nieruchomości do zwrotu umiejscowiona została w tym dokumencie w rejonie leśnym oznaczonym symbolem "RL" w sektorze "B-11KP opisanym jako przebudowana szosa gdańska na drogę KN.II trasa E-83.

Z kolejnych map odczytać można natomiast, że w sektorze wystawy osiągnięć województwa [...] znajdować się miało około 30 pawilonów o różnej wielkości i nierównomiernym rozmieszczeniu. Część z tych pawilonów umiejscowiona jest na mapach na terenie wnioskowanym do zwrotu, na pozostałej części natomiast wnioskowanego terenu widnieje parking wraz z drogą dojazdową do niego, komunikacja wewnątrz wystawy oraz obiekty małej architektury.

Za cel wywłaszczenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem o zwrot, w ocenie organu I instancji przyjąć należy powstanie na niej części wielkoobszarowej i wieloletniej inwestycji w postaci budowy L. Parku Kultury i Wypoczynku w B.. Precyzując ten cel ustalono, iż na tym obszarze umiejscowiony miał być sektor wystawowy, sektor parkingów oraz sektor przebudowanej szosy gdańskiej.

Zwrócono przy tym uwagę, iż WSA w [...] w obydwu wyrokach wydanych w przedmiotowej sprawie z całą stanowczością podkreślił, iż "nie można takiemu zamierzeniu jak urządzenie ogólnodostępnego terenu wypoczynku i rekreacji mieszkańców o różnorodnych funkcjach, odmówić cech celu publicznego." Natomiast na podstawie informacji uzyskanej pismem ZDMiKP w B. z dnia [...] stycznia 2019 r. organ I instancji ustalił przebieg pasa drogowego na spornych działkach, mianowicie działka nr 1/3 oraz część działki nr [...] wchodzą w skład pasa drogowego ulicy [...], natomiast pozostała część działki nr 3/10 oraz działka [...] zlokalizowane są na terenie LPKiW "[...]".

Powyższe ustalenia ukazują w ocenie organu I instancji, iż nawet gdyby uznano, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to w obowiązującym stanie prawnym, zwrot działek o numerach 1/3 oraz części działki [...] zajętych pod pas drogowy ulicy [...], nie byłby możliwy.

W ocenie Starosty [...], dokonane ustalenia podczas prowadzonego ponownie postępowania, m.in. na podstawie pozyskanej w dniu [...] lutego 2019 r. od Spółki LPKiW "[...]" obszernej dokumentacji dotyczącej jej funkcjonowania w okresie od 1974 r. do 2004 r. oraz zeznań świadków (byłych pracowników LPKiW w tamtych latach), jak również w oparciu o zebrany już wcześniej w sprawie materiał dowodowy, pozwalają stwierdzić, że na przedmiotowej nieruchomości cel jej nabycia został zrealizowany. Ponadto zebrany materiał dowodowy jednoznacznie ukazuje, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła na całej powierzchni przejętej nieruchomości. Tak więc w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działek wnioskowanych do zwrotu, nie może być mowy o jej zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszystkie wymienione w decyzji ustalenia i okoliczności pozwalają stwierdzić, że wykupiona aktem notarialnym Rep. A Nr [...] w 1974 r. nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony jako powstanie na tym terenie jednej z części L. Parku Kultury i Wypoczynku w B..

P. z dnia [...] października 2019 r. odwołanie od decyzji złożył A. H., który zarzucił jej, że określony przez organ I instancji cel wywłaszczenia, ogólnie na utworzenie L. Parku Kultury i Wypoczynku, a szczegółowo na tereny wystawowo - handlowe, nie spełnia warunków jako celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, cel publiczny musi spełniać łącznie dwa podstawowe warunki: mieścić się w katalogu celów publicznych ujętych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz spełniać warunek niezbędności (zawarty zarówno w ustawie z roku 1958 jak i 1997) tzn., że nie może być zrealizowany bez wywłaszczenia wnioskowanej nieruchomości. O braku niezbędności wywłaszczonej nieruchomości świadczy m.in., że LPKiW o powierzchni 800 ha jako jeden z największych parków leśnych w Europie nie wymagał uzupełnienia o prywatny teren wielkości 4,88 ha dla swojego [...] funkcjonowania, jak również plan zagospodarowania przestrzennego wymieniony w decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r., który przewidywał, że w obrębie LPKiW znajdować się będzie 8 ha terenu prywatnego. Ponadto wskazał, że wywłaszczenia na parki i tereny sportowe w latach 70-tych były sprzeczne z ówczesnym prawem, świadczy o tym orzecznictwo NSA, jak również wyniki kontroli NIK, jednakże w treści odwołania skarżący nie przytoczył konkretnych orzeczeń, czy też wyników kontroli, na które się powołuje.

W ocenie skarżącego przedmiotowa nieruchomość stała się również zbędna na cel, na który została wywłaszczona. Zbędność tę należy oceniać według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a w niniejszym przypadku ten stan określają oględziny dokonane w 2010 r., które stwierdziły brak zabudowy i infrastruktury wynikającej z przypisanego celu wywłaszczenia. Ponadto wymienione funkcje wystawowo - handlowe zostały zrealizowane w 2012 r. na terenie LPKiW na innym obszarze, co zdaniem skarżącego również świadczy o zbędności wywłaszczenia działki nr [...].

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji odnośnie zwrotu nieruchomości przez Wojewodę.

Wojewoda K. – P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr WSPN. IV.7581.62.2019.RS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. (akta sprawy t. I, k. 56-59), stosownie do dyspozycji ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64), [...] "ustawy wywłaszczeniowej", zawarto umowę sprzedaży na rzecz Państwa [...] nieruchomości stanowiącej własność J. W. K., J. M. Ł., Z. M. H., W. J. R. oraz A. K., położonej w O. w powiecie b. , zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 4/6 o powierzchni 4,8850 ha. Z ww. umowy wynikało, że nieruchomość o powierzchni 8,1405 ha została podzielona na części, z których na ww. działce nr [...] w dniu sprzedaży znajdowały się pawilony wystawowe, wybudowane przez Państwo. Cenę sprzedaży strony określiły zgodnie na kwotę [...]zł, ustaloną w opinii szacunkowej przez biegłego. Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w B. (t. I, k. 267) z dnia [...] grudnia 1973 r. (sygn. akt II Ns 1469/73) ustalona kwota sprzedaży złożona została do depozytu sądowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 1974 r. nie precyzuje dostatecznie celu nabycia nieruchomości w trybie wywłaszczeniowym, jednakże w uzasadnianiu wydanego w niniejszej sprawie wyroku WSA w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 127/13) zostało już przesądzone, że do nabycia spornej nieruchomości doszło w trybie przepisu art. 6 ustawy wywłaszczeniowej.

Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do treści przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże w powyższym akcie notarialnym również cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został dostatecznie sprecyzowany. Znajduje się w nim jedynie wpis, że na obszarze tym znajdują się pawilony wystawowe, wybudowane przez Państwo.

Wskazano, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym został ugruntowany pogląd, iż ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednakże ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub akcie notarialnym często jest określony w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, co ma miejsce w niniejszej sprawie, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Podkreślić zatem należy, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, ale i z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować

Wojewoda podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r. przez WSA w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 1365/17), iż przepisy postępowania administracyjnego ujęte w KPA, nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnych oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz.U. Nr 19, poz. 149 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz.U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu wojewódzkim i powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit. b) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania, materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia) z tym, że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia).

W związku z treścią powyższych przepisów Wojewoda uznał, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu i ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. Stąd też organ I instancji słusznie uznał, że ustalenie powodów i określenie procedury wywłaszczeń wymagało posłużenia się w znacznej mierze dowodami pośrednimi.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, iż w kwestii dotyczącej doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wypowiedział się WSA w [...] w wyroku z dnia [...] października 2017 r. (podobnie stwierdził również Sąd w orzeczeniu z [...] kwietnia 2013 r.), który wskazał, że jako szczególnie istotny dokument, mogący pomóc w niebudzącym wątpliwości ustaleniu, czy cel wywłaszczenia nieruchomości faktycznie stanowił zamiar urządzenia i budowy ogólnodostępnego terenu wypoczynku i rekreacji o różnorodnych funkcjach, w tym wystawienniczej - L. Parku Kultury i Wypoczynku - Sąd wskazał między innymi szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego L. Parku Kultury i Wypoczynku - zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B. z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...], którą zatwierdzono plan składający się z rysunku planu i jego tekstu w zakresie, ustalenia granicy parku (1b) programu zagospodarowania (1c) podziału na rejony i sektory funkcjonalno - przestrzenne (1d) i zasad układu komunikacji. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47), plan szczegółowy sporządzano dla części obszaru jednostki osadniczej, przewidzianej do zagospodarowania (zabudowy, odbudowy, przebudowy) w okresie bieżącego i najbliższego, wieloletniego narodowego planu gospodarczego (ust. 1).

Zdaniem Wojewody, Starosta [...] słusznie określił szczegółowy cel wywłaszczenia nieruchomości w oparciu o plan realizacyjny L. Parku Kultury i Wypoczynku (t. I, k. 232 ), zatwierdzony decyzją Urzędu Miejskiego - Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1974 r., dla przedsięwzięcia inwestycyjnego określonego w decyzji jako budowa L. Parku Kultury i Wypoczynku w B. (t. I, k. 299). Mianowicie za cel wywłaszczenia nieruchomości objętej postępowaniem organ przyjął powstanie na jej gruncie części wielkoobszarowej (kilkaset hektarów) i wieloletniej inwestycji w postaci budowy LPKiW w B.. Na pozyskanej do akt mapie planu realizacyjnego znajduje się wzmianka o tym, że stanowi on integralną część ww. decyzji. Na podstawie sporządzonej przez uprawnionego geodetę w dniu [...] maja 2019 r. dokumentacji geodezyjnej jednoznacznie można stwierdzić (t. V, brak nr porządkowego kart), iż cały wywłaszczony teren o pow. 4,8850 ha objęty był ustaleniami ww. planu realizacyjnego. Natomiast ze sporządzonej mapy z wkreślonymi na planie realizacyjnym granicami wywłaszczonej nieruchomości, odczytać można i bardziej uszczegółowić rzeczywisty zamierzony cel wykorzystania i zagospodarowania tego terenu (t. V, brak nr kart).

Organ odwoławczy podkreślił, że już w poprzednio wydanej decyzji jako istotny dowód w niniejszej sprawie uznano Koncepcję planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania przestrzennego L. Parku Kultury i Wypoczynku w B. datowaną na maj 1974 r. (zał. do akt, 1.1), przy czym zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 1974 r. plan realizacyjny nie różni się we fragmencie nieruchomości rozpatrywanej do zwrotu w żaden sposób od tego powstałego z etapu koncepcji datowanej na maj 1974 r. (zał. do akt, t. I, mapa nr [...]). W obydwu tych opracowaniach przewidziano dla wnioskowanego terenu również identyczną funkcję, tj. tereny wystaw. Jak wskazano na str. 6 koncepcji, celem opracowania było ustalenie szczegółowej koncepcji zagospodarowania przestrzennego obszaru parku o pow. 740 ha, w granicach ustalonych w miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B. nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r.

Koncepcja planu realizacyjnego oraz wszelkie mapy do niej dołączone datowane są na maj 1974 r., czyli okres sprzed wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Ponadto określa się w niej, że powstawała w oparciu o miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego L. Parku Kultury i Wypoczynku w B. zatwierdzony Uchwałą Nr [...]. Stanowić zatem również może podstawę do ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości i jego sprecyzowania.

W lokalizacji programu przyjęto zasadę jego koncentracji (głównie uzbrojenia i zabudowy) w rejonach predestynowanych warunkami przyrodniczymi, łatwo dostępnych, korzystnych w układzie czasowym i przestrzennym, o dogodnym powiązaniu komunikacyjnym, przy czym obiekty najbardziej uczęszczane w ciągu roku (park rozrywki i kąpielisko) są związane w maksymalnym stopniu z centrum miasta. Od tej zasady odstąpiono w przypadku lokalizacji wystawy, centrum motelowo - hotelowego i centrum ośrodka młodzieżowego co zostało podyktowane układem wartości przyrodniczych, głównie geomorfologią, warunkami klimatycznymi, żyznością gleb, możliwością wykonania zalewów. Elementy programu zagospodarowania L. Parku Kultury i Wypoczynku ujęto w podziale na: rejony - zespoły sektorów zgodnie z funkcją wiodącą rejonów; sektory -wielofunkcyjne zespoły o wewnętrznie zgodnych funkcjach użytkowych; zespoły – urządzeń funkcji jednorodnej (str. 10 koncepcji). Jedną z map do koncepcji planu realizacyjnego jest również taka ukazująca stan istniejący na rok 1973, która jednoznacznie potwierdza, iż nieruchomość wnioskowana do zwrotu już w tym roku oznaczana była jako "tereny wystawy rolniczej" (zał. do akt, 1.1, brak nr mapy).

Na podstawie planu realizacyjnego (t. I, k. 232) oraz opracowań graficznych będących załącznikami do koncepcji planu realizacyjnego (zał. do akt, t. I), w tym również opracowania graficznego znajdującego się w aktach sprawy (t. I, k. 297) oraz sporządzonej przez biegłego geodetę mapy z wkreślonymi na planie realizacyjnym granicami wywłaszczonej nieruchomości (t. V, brak nr kart), organ I instancji ustalił, iż część nieruchomości wnioskowanej do zwrotu umiejscowiona została w tym dokumencie w rejonie "Wystawowo - dydaktycznym" oznaczonym symbolem "WD", którego wnioskowany teren następnie wchodził w skład sektora pn. "Tereny wystawy osiągnięć województwa [...]" oznaczonego symbolem "C-8.UK" (str. 49 koncepcji), a w następnej kolejności znajdował się po części w następujących zespołach tego sektora: "C-8.1." Dział ogólny i problemowy, obszar 1,04 ha; "C-8.2.1." Rolnictwo i leśnictwo -eksponaty, obszar 1,05 ha; "C-8.3." P. i usługi, obszar 1,62 ha; "C-8.4." Komunikacja wewnątrz wystawy, obszar 4,41 ha; Parking rejonu wystawowo - dydaktycznego o łącznej ilości 180 miejsc postojowych, oznaczony symbolem "C-ll.K" (str. 51 koncepcji); Parking rejonu wystawowo - dydaktycznego o łącznej ilości 250 miejsc postojowych, oznaczony symbolem "C-12.K". Natomiast pozostała część wnioskowanej nieruchomości do zwrotu umiejscowiona została w tym dokumencie w rejonie leśnym oznaczonym symbolem "RL", w sektorze "B-11KP", opisanym jako przebudowana szosa gdańska na drogę KN-II trasa E-83 (str. 11 koncepcji).

Z kolejnych map, zdaniem Wojewody odczytać można natomiast, że w sektorze wystawy osiągnięć województwa [...] znajdować się miało około 30 pawilonów o różnej wielkości i nierównomiernym rozmieszczeniu. Część z tych pawilonów umiejscowiona jest na mapach na terenie wnioskowanym do zwrotu, na pozostałej części natomiast wnioskowanego terenu widnieje parking wraz z drogą dojazdową do niego, komunikacja wewnątrz wystawy oraz obiekty małej architektury.

Organ odwoławczy podzielił pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r. (sygn. akt I OSK 935/14), iż wymagania szczegółowości celu wywłaszczenia wskazanego w akcie wywłaszczeniowym jak i jego realizacja powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania powyższego aktu, a nie z daty rzeczywistej kontroli. Inaczej rzecz ujmując, im w [...] przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być ujęty w akcie wywłaszczeniowym. Bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda zgodził się ze Starostą B. , że za cel wywłaszczenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem o zwrot należy przyjąć powstanie na niej części wielkoobszarowej i wieloletniej inwestycji w postaci budowy L. Parku Kultury i Wypoczynku w B.. Precyzując ten cel organ prawidłowo ustalił, iż na tym obszarze umiejscowiony miał być sektor wystawowy, sektor parkingów oraz sektor przebudowanej szosy gdańskiej. Podkreślono przy tym, iż na podstawie sporządzonej przez uprawnionego geodetę w dniu [...] maja 2019 r. dokumentacji geodezyjnej jednoznacznie można stwierdzić (t. V, brak nr kart), iż cały wywłaszczony teren o pow. 4,8850 ha objęty był ustaleniami planu realizacyjnego L. Parku Kultury i Wypoczynku, zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego - Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1974 r., który to plan, w ocenie WSA w Bydgoszczy (zob. wyrok sygn. akt II SA/Bd 379/17), powinien stanowić jeden z podstawowych dokumentów dla ustalenia rzeczywistego zamierzonego celu wykorzystania i zagospodarowania na spornym terenie. Ponadto Sąd stwierdził, że między stronami postępowania zdaje się nie pozostawać kwestią sporu, że teren przedmiotowej dawnej działki nr [...] wchodził w zakres terenu objętego ustaleniami tego planu jako - przeznaczonego pod budowę leśnego parku kultury i wypoczynku dla mieszkańców B. i regionu. K. jednak było jednoznaczne zweryfikowanie, czy cały teren o powierzchni ponad 4,88 ha objęty był ustaleniami tego planu i jakie były szczegółowe dlań ustalenia.

Zdaniem Wojewody dowiedziono powyżej, że cały teren o powierzchni 4,8850 ha był objęty ustaleniami planu realizacyjnego L. Parku Kultury i Wypoczynku, który został opracowany w granicach ustalonych w miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B. nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r.

Wobec powyższego, za niezasadne uznano zarzuty podniesione przez skarżącego, iż określony przez organ I instancji cel wywłaszczenia ogólnie na utworzenie L. Parku Kultury i Wypoczynku, a szczegółowo na tereny wystawowo - handlowe, nie spełnia warunków jako celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym bardziej, że w sprawie nie miał zastosowania art. 6 u.g.n., która weszła w życie w 1998 r., podczas gdy wywłaszczenie miało miejsce w 1974 r. W zakresie celu wywłaszczenia zastosowanie miał wówczas art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie było możliwe m.in. na cele użyteczności publicznej, a w toku postępowania zostało dowiedzione, że budowa LPKiW stanowiła cel użyteczności publicznej.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w obydwu prawomocnych orzeczeniach wydanych w przedmiotowej sprawie, WSA w Bydgoszczy stwierdził, iż "nie można takiemu zamierzeniu jak urządzenie ogólnodostępnego terenu wypoczynku i rekreacji mieszkańców o różnorodnych funkcjach, odmówić cech celu publicznego", a zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), nazywanej dalej p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Starosta [...] pomimo podjętych starań w celu zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, z uwagi na już dość duży upływ czasu od dnia wywłaszczenia ww. nieruchomości, nie pozyskał całej dokumentacji związanej z niniejszą sprawą. Jednakże w wyniku podjętych czynności w prowadzonym kolejny raz postępowaniu, organ I instancji pozyskał kolejne nowe dowody w sprawie, które w połączeniu z już zebranym wcześniej w postępowaniu materiałem dowodowym, posłużyły do potwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia na całej powierzchni przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Wojewody, za cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości należało przyjąć powstanie na niej części wielkoobszarowej i wieloletniej inwestycji w postaci budowy L. Parku Kultury i Wypoczynku w B.. Natomiast precyzując ten cel ustalono, że na tym obszarze umiejscowiony miał być sektor wystawowy, sektor parkingów oraz sektor przebudowanej szosy gdańskiej.

W ocenie organu odwoławczego, z dokonanych ustaleń wynika bezspornie, że na przedmiotowej nieruchomości cel jej nabycia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot (5 luty 2009 r.), tj. na wywłaszczonym gruncie powstały tereny wystawowe i parkingi dla pojazdów samochodowych oraz na części terenu nastąpiła przebudowa szosy gdańskiej, które stanowiły część wielkoobszarowej i wieloletniej inwestycji w postaci budowy L. Parku Kultury i Wypoczynku w B.. Ponadto zebrany materiał dowodowy jednoznacznie ukazuje, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła na całej powierzchni przejętej nieruchomości. Tak więc w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działek wnioskowanych do zwrotu, nie może być mowy o jej zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym zaznaczenia wymaga, że zbędność tę należy w tej konkretnej sprawie rozpatrywać, uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zgodnie z nim za nieruchomość zbędną nie można uznać nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku nie ma zastosowania 10 letni termin wymieniony w powyższym artykule.

Na zwrócenie uwagi, w ocenie organu II instancji zasługuje również pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel. Po zrealizowaniu celu, dla którego daną nieruchomość wywłaszczono, obecny właściciel gruntu (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) ma bowiem prawo dysponować nim zgodnie z bieżącymi potrzebami społecznymi, ujętymi w planie zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 173/13).

Jednocześnie podkreślono, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym została ugruntowana kwestia odróżnienia zmiany celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zmianą celu jest zatem jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Innymi słowy, modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. O zmianie celu wywłaszczenia należy mówić w przypadku gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu (sygn. akt II SA/Po 1217/17, sygn. akt II SA/G1 179/17, sygn. akt I OSK 2674/17).

Tylko zatem ewentualna zmiana celu wywłaszczenia rozumiana jako zmiana jakościowa inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym, może być uznana za jego niezrealizowanie. Natomiast modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacja nie zmieniająca charakteru celu wywłaszczenia nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Wszelkie zatem zmiany w rozmieszczeniu pawilonów wystawowych, ich jakościowego sposobu budowy w stosunku do pierwotnych planów, następnie sukcesywna likwidacja, która wynikała z uzasadnionych powodów, czy też późniejsze przekształcenie sposobu wykorzystania tych terenów na przestrzeni lat z dominującej funkcji wystawienniczej na bardziej rekreacyjno-usługową, uznać należy jako modyfikacje celu, która w świetle orzecznictwa administracyjnego jest dopuszczalna. Gdyby bowiem o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu czy w decyzji lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona.

Wobec powyższego, zdaniem Wojewody nie można zgodzić się ze skarżącym, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia, której zbędność należy oceniać według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a w niniejszym przypadku ten stan określają oględziny dokonane w 2010 r., które stwierdziły brak zabudowy i infrastruktury wynikającej z przypisanego celu wywłaszczenia.

Wszystkie wymienione ustalenia i okoliczności pozwalają w ocenie organu odwoławczego stwierdzić, że wykupiona aktem notarialnym Rep. A Nr [...] w 1974 r. nieruchomość, nie stała się zbędna na cel określony jako powstanie na tym terenie jednej z części L. Parku Kultury i Wypoczynku w B.. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że na terenie tym powstały i znajdowały się urządzenia służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i był on wykorzystywany oraz zarządzany jako teren wypoczynku i rekreacji. Należy zgodzić się z organem I instancji, iż konkretne działania doprowadziły do powstania części leśnego terenu kultury i wypoczynku na wywłaszczonej nieruchomości, tworząc trwałe zaplecze podporządkowane nowej wypoczynkowej funkcji.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma również w ocenie organu II instancji okoliczność, iż sporna działka jest jedną z wielu działek, które zostały przeznaczone w celu urządzenia na nich w całości leśnych terenów kultury i wypoczynku w B.. Tereny [...] położone są w obszarze kompleksu leśnego znajdującego się w granicach administracyjnych miasta B., o powierzchni 830,00 ha, który jest największym terenem rekreacyjnym miasta B. oraz ma charakter otwarty, publicznie dostępny i służy rekreacji. Z akt sprawy wynika, że od 1974 r. nie zmieniło się przeznaczenie spornej działki, bowiem nadal stanowi ono dobro publiczne, przeznaczone do wypoczynku, w oparciu o naturalne warunki terenowe, które to przeznaczenie, zgodnie z przytoczonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, stanowi obecnie modyfikację celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a nie zmiany jakościowej inwestycji, jakim było powstanie na niej części wielkoobszarowej i wieloletniej inwestycji w postaci budowy L. Parku Kultury i Wypoczynku w B..

Bezsprzecznie, jak wykazały w sprawie zebrane dowody, L. Park Kultury i Wypoczynku powstał w 1972 r. jako przedsiębiorstwo państwowe. Od [...] sierpnia 1992 r. kontynuuje swoją działalność jako jednoosobowa spółka z o. o. M. B.. Zadaniem LPKiW jest organizacja różnorodnych form rekreacji, rozrywki i edukacji dla mieszkańców miasta i regionu z zachowaniem zasobów przyrodniczo - krajobrazowych terenu. Celem jaki przyświecał powołaniu do życia w 1972 r. LPKiW była idea utworzenia kompleksu świadczącego usługi wyższej użyteczności publicznej. Wszelkie działania LPKiW zmierzały do zaspokojenia szeroko pojętych potrzeb lokalnej społeczności w zakresie wypoczynku, masowej rekreacji i rozrywki oraz edukacji.

W skardze do Sądu A. H. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa art. 7 art. 8, art. 80, art. 107 kpa, w związku z art. 112,136, 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niewykonanie wytycznych WSA w [...] zawartych w wyroku z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 397/17 w zakresie określenia celu wywłaszczenia, niezbędności wywłaszczenia oraz określenia powierzchni wywłaszczenia rzeczonej nieruchomości na cele: tereny wystawowe, parking, pas drogowy.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o:

. uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...] oraz poprzedzającej decyzji Starosty [...] z dnia [...].09.2019 r., sygn. akt [...],

. wydanie wiążących wskazówek w [...] procedowaniu (w wypadku uchylenia decyzji WBK) odnośnie [...] procedowania,

. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm obowiązujących.

W uzasadnieniu zarzutów skargi jej autor wskazał, że cel wywłaszczenia zgodnie z ustawą z 1958 r. jak również 1997 r. musi spełniać dwa podstawowe warunki łącznie:

. użyteczności publicznej rozumianej według ustawy o gospodarce nieruchomościami tzn. w szczególności wynikać z art. 6 ustawy z 1997 r.,

. niezbędności dla realizacji celu wywłaszczenia tzn. że wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji tego celu.

Dodatkowo z Konstytucji RP jak również z Konstytucji PRL wywłaszczenie było możliwe za odszkodowanie zgodnie z odpowiednimi ustawami.

Skarżący wyjaśnił, że konieczność zbadania zaistnienia niezbędności na cel wywłaszczenia dokonuje się w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej (M. Wolanin w komentarzu do ustawy ugn str. 947 w Jaworski i inni "Ustawa o gospodarce nieruchomościami" V wydanie). Podobnie konieczność stwierdzenia niezbędności wywłaszczenia potwierdza wyrok WSA l SAWa 1680/08.

Odnosząc się do realizacji celu wywłaszczenia organ I instancji stwierdził: "konkludując, że wywłaszczona nieruchomość o powierzchni 4.885 ha jest przeznaczona na sektor wystawowo - dydaktyczny, sektor parkingi, oraz sektor przebudowy szosy gdańskiej", jednak zdaniem skarżącego sektora przebudowy szosy gdańskiej nie było w pierwotnych dokumentach wywłaszczeniowych. Rozważając tak określony cel publiczny - wywłaszczenie ww. nieruchomości nie znajduje uzasadnienia w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący podkreślił, że warunek niezbędności zawarty jest zarówno w ustawie z roku 1958 i 1997, natomiast L. Park Kultury o powierzchni 800 ha, jeden z największych parków leśnych w Europie, nie wymagał uzupełnienia o prywatny teren wielkości 4,88 ha dla swojego dalszego funkcjonowania tzn. cele wystawowo - handlowe zwłaszcza, że plan LPK przewidywał na te cele 142,5 ha.

Zdaniem skarżącego, wywłaszczenia na parki i tereny sportowe w latach 70-tych były sprzeczne z ówczesnym prawem, o czym świadczy orzecznictwo NSA, jak również wyniki kontroli NIK; Ustawodawca wprowadził możliwość wywłaszczania na potrzeby parków, dopiero w roku 2010 oraz na budowę obiektów sportowych w roku 2015, oczywiście po spełnieniu drugiego warunku tzn. niezbędności. Powyższe ilustruje orzecznictwo: wyrok NSA sygn. akt SA/Bk 901/99, wyrok sygn. akt II SA/Sz 460/08 oraz dotyczące zakazu wywłaszczania na parkingi wyroki sygn. akt I OSK 747/11, wyrok sygn. akt I OSK 778/1, wyrok sygn. akt I OSK 991/11. Również kontrola przeprowadzona przez NIK przedstawiona w "Informacji o wynikach kontroli wywłaszczenia i zwrotu nieruchomości" z dnia [...].03.2005 r. stwierdziła, że "budowa obiektów pod centrum sportu i rekreacji" (str. 37) nie jest celem publicznym, a zatem podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący podkreślił, że o braku niezbędności wywłaszczonej nieruchomości świadczy plan zagospodarowania przestrzennego (wymienionego w decyzji organu I instancji z [...] lipca 2016 r.), który przewidywał, że w obrębie LPK znajdować się będzie 8 ha terenu prywatnego oraz 142,5 ha terenu LPK przeznaczone na teren wystawowo – handlowy, a wyroki: wyrok NSA sygn. akt II SA 277/98 z 27.10.1997, wyrok sygn. akt II CZK 477/03 z 29.10.2004, wyrok sygn. akt I SA/Wa 1680/08 potwierdzają, że tylko niezbędność, a nie przydatność zezwala na wywłaszczenie.

Wymienione funkcje wystawowo - handlowe zdaniem skarżącego zostały zrealizowane w postaci wybudowania centrum handlowo - targowego w roku 2009 na terenie LPK na innym obszarze LPK, co również świadczy o zbędności wywłaszczenia działki [...]

Skarżący podkreślił, że obowiązkiem organu administracji, po stwierdzeniu braku niezbędności wywłaszczenia, jest stwierdzenie zbędności wywłaszczenia nieruchomości, a zatem przeznaczenia jej do zwrotu ubiegającemu się.

Przedstawione argumenty, w ocenie skarżącego, wyczerpują warunki do orzeczenia zwrotu nieruchomości. [...] jednak, chociaż cel rzeczonego wywłaszczenia nie spełnia ww. warunków, to zdaniem skarżącego organ I instancji opisuje działania LPK na ternie 800 ha, natomiast nie odnosi się konkretnie i szczegółowo do działań na wywłaszczonych działkach (co podkreślał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17.11.2017 r., sygn. akt II SA Bd 319/17). Na terenie wywłaszczonym, począwszy od 1972 r. postawiono tymczasowe pawilony wystawowe, z czasem sukcesywnie rozbierane; powyższe pawilony o powierzchni średnio 200 m˛ w ilości 15 sztuk, nie mogły zajmować więcej niż 5 tyś m˛, co stanowi 10% wywłaszczonej nieruchomości, oraz utwardzony plac o powierzchni ok. 4 tyś m˛, a reszta terenu pokryta była dziko rosnącą trawą.

Zgodnie z orzecznictwem NSA zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, należy oceniać przez pryzmat korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu powinien być identyczny ze sposobem korzystania z tej nieruchomości. Zbędność należy oceniać według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, w naszym przypadku ten stan określają oględziny dokonane w 2010 r., których wynik został opisany wyżej.

Odnośnie części nieruchomości zajętej na poszerzenie szosy gdańskiej, w ocenie skarżącego organ I instancji nie dokonał dokładnego określenia zabranej powierzchni działki, jak również nie podał czasu zajęcia drogi, nie wyjaśnił kwestii niepowiadomienia spadkobierców o zamiarze przeznaczenia części działki na inny cel tzn. drogę, niż przewidywało wywłaszczenie, jak również możliwości rozliczenia odszkodowania w momencie zmiany przeznaczenia działki zajętej na drogę. Powyższe zagadnienia związane z zajęciem nieruchomości na drogi, zdaniem skarżącego są szczegółowo omówione w podobnych sprawach w wyrokach: WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA Bd 877/08 z 7.01.2009 r. oraz w wyroku SN sygn. akt II CSK 262/16.

Skarżący zwrócił też uwagę, że polecenie wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. akt SA/Bd 127/13 o konieczności ustalenia przyczyn, które legły u podstaw wpisania w wykazie gruntów jeszcze przed zawarciem umowy zbycia nieruchomości, nie zostało wykonane przez organ I instancji, włącznie z pełnym wyjaśnieniem wywłaszczenia działki nr [...] bez odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W dniu [...] grudnia 2020 r. Skarżący zmarł. Jego następcą prawnym jest małżonka, K. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że narusza on bądź przepisy prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisy dające podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania.

W świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa materialnego i procesowego w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. Rozważania dotyczące podstaw zwrotu nieruchomości rozpocząć należy od wyjaśnienia, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W myśl art. 137 u.g.n. (według obecnego brzmienia) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Ponadto zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r., dalej u.z.t.w.n.).

Wejście w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami doprowadziło do wprowadzenia definicji przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu.

Należy dodać, że przepis art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zyskał nowe brzmienie w związku z wejściem w życie 28 listopada 2003r. nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odczytując literalnie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. inwestycje powinny być rozpoczęte w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia, zaś realizacja tych obiektów powinna zakończyć się 10 lat od daty wywłaszczenia. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano bowiem art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., wydanego w sprawie o sygnaturze TK 38/11 orzeczono, że każdy kto utracił swoją nieruchomość przed 27 maja 1990 r., a cel jej wywłaszczenia został osiągnięty co prawda po upływie 10 lat od wywłaszczenia, ale przed 22 września 2004 r. i przed złożeniem wniosku o zwrot, nie może żądać zwrotu takiej nieruchomości. Jeżeli natomiast cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale już po 22 września 2004 r. to droga do zwrotu nieruchomości pozostaje otwarta.

Brak w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów.

Na tle powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W wyroku z dnia 24 października 2001 r., wydanym w sprawie o sygn. akt SK 22/01 (OTK 2001, nr 7, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że nakaz dokonywania wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Wywłaszczenie jest bowiem zgodne z Konstytucją, jeśli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Cel wywłaszczenia i jego konstytucyjna legitymacja polega na tym, że wywłaszczona nieruchomość powinna zostać oddana dla realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Jak długo wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji.

W judykaturze podkreśla się także, że rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. W postępowaniu tym nie bada się legalności aktu, na podstawie którego nastąpiło odjęcie prawa własności, ani też kwestia ta nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od terminu jego realizacji, to nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazane wyżej regulacje mają zastosowanie tylko wtedy, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Z przepisów u.g.n. wynika, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Akcentuje się także, że jedną z gwarancji ustawowych, że odjęte prawo własności na rzecz Skarbu Państwa zostanie wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, jest instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać zatem przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2019 r., IV SA/Po 1133/18, i powołane tam orzecznictwo).

Wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem 5. 02.2009 r.

Bezspornym jest, iż umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1974 r. ( a więc przed [...] maja 1990 r.) , Repertorium A nr [...], a nie na podstawie decyzji, Skarb Państwa nabył na własność nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka [...] w O. powiat [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] o pow. 4,8850 ha. Na działce [...] w dniu sprzedaży znajdowały się pawilony wystawowe. W umowie nie sprecyzowano celu nabycia nieruchomości lecz wyrokiem z [...] kwietnia 2013 sygn. 127/13 przesądzono, że wystąpił cel był publiczny i do nabycia doszło na podstawie art. 6 u.g.n., choć w 1974 r. nie było jeszcze art. 6 - cel wywłaszczenia w tamtym okresie definiowano w art. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako cel użyteczności publicznej. W sytuacji istnienia już pawilonów wystawowych na tym terenie a więc mających charakter obiektów użyteczności publicznej, za nieracjonalną należałoby uznać konieczność wyburzenia istniejących obiektów i posadowienie na gruncie nowych w sytuacji, gdy na nieruchomości istniały budynki w odpowiednim stanie, przygotowane do normalnej eksploatacji, mogące służyć realizacji celu opisanego jako kompleks wystawienniczy. Uzasadnione jest przekonanie, że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdował się już budynek i został on pozostawiony, istotne jest, aby po nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była na niej prowadzona działalność zgodna z celem wywłaszczenia. Postawienie nowych budynków o tym charakterze nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przejęta działka jest częścią ogromnego kompleksu o charakterze publicznym.

Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy wskazać, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 379/17 uchylono decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] grudnia 2016 r. [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu spornej nieruchomości. W następstwie wydanego wyroku, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu cytowanego wyroku Sąd stwierdził, że niedostatecznie zgromadzono i oceniono materiał dowodowy w zakresie celu nabycia spornej nieruchomości, przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, a następnie wykazania realizacji celu wywłaszczenia na całej powierzchni spornej nieruchomości. Zaznaczyć przy tym trzeba, że ocena Sądu wyrażała również wykonanie zaleceń zawartych we wcześniejszym wyroku Sądu z dnia [...] kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Bd 127/13.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2523/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji państwowej, ani orzekający ponownie w tej sprawie Sąd, nie mogą nie uwzględniać oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. Są bowiem nimi związane. W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261).

Oceniając sprawę z punktu widzenia przesłanek art. 153 P.p.s.a. nie doszło do naruszenia tego przepisu, gdyż organy należycie wywiązały się z zaleceń zawartych w orzeczeniu Sądu w zakresie uzupełnienia i oceny zebranego materiału dowodowego a także prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy.

Jako szczególnie istotny dokument mogący pomóc w niebudzącym wątpliwości ustaleniu, czy cel wywłaszczenia nieruchomości faktycznie stanowił zamiar urządzenia i budowy ogólnodostępnego terenu wypoczynku i rekreacji o różnorodnych funkcjach, w tym wystawienniczej - L. Parku Kultury i Wypoczynku - Sąd wskazał między innymi szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego L. Parku Kultury i Wypoczynku – zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B. z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...].

Sąd w omawianym wyroku podkreślił, że [...] stycznia 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B. podjęło uchwałę nr [...] w sprawie akceptacji podstawowych założeń do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego L. Parku Kultury i Wypoczynku w B..

Należało ustalić czy teren spornej działki (dawnej działki nr [...]) wchodził w zakres terenu objętego ustaleniami tego planu jako przeznaczonego pod budowę leśnego parku kultury i wypoczynku dla mieszkańców B. i regionu. K. było jednoznaczne zweryfikowanie, czy cały teren o powierzchni ponad 4,88 ha objęty był ustaleniami tego planu. W tym celu organ winien uzyskać wypis i wyrys z planu miejscowego z wrysowanym terenem spornej nieruchomości, co w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym już zgromadzonym pozwoli na jednoznaczne ustalenie, czy celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa wieloletniej inwestycji służącej celom ogólnospołecznym – bez wątpienia publicznym. Po drugie, analiza treści szczegółowego planu miejscowego będzie również pomocna dla [...] koniecznych ustaleń, dotyczących tego czy i kiedy zrealizowano na całej powierzchni spornej nieruchomości, lub tylko jej części cel wywłaszczenia, czy nie stała się ona w jakiejś części zbędna na cel, w którym dokonano wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n.

W okolicznościach niniejszej sprawy wadliwe jak stwierdził Sąd było stanowisko organów administracji, odmawiające zasadniczo możliwości uwzględnienia treści planu realizacyjnego L. Parku Kultury i Wypoczynku przyjętego decyzją Urzędu Miejskiego z dnia [...] lipca 1974 r. [...]. Dokument ten stanowi [...] konieczny etap procesu realizacyjnego inwestycji stanowiącej według organów cel wywłaszczenia objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak podkreślił Sąd, nie budzi wątpliwości, że tego typu cel publiczny był planowany do realizacji wieloletniej i wieloetapowo. Dlatego też plan realizacyjny, podjęty miesiąc po nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa może i powinien stanowić jeden z podstawowych dokumentów dla ustalenia rzeczywistego zamierzonego celu wykorzystania i zagospodarowania na spornym terenie. Organ wszakże nie wykazał, by już przed wydaniem decyzji na całej spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Niedostateczne jest jednak poprzestanie na ogólnej analizie zapisów koncepcji planu realizacyjnego, bez ustalenia w konsekwencji, czy i jak zrealizowano na całej nieruchomości cel wywłaszczenia.

Aby zrealizować te zalecenia, organ podjął czynności w celu odnalezienia załączników do planu szczegółowego.

Nie udało się jednak pozyskać załączników do Uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B. z 1973 r., w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w postaci rysunku planu, zatem szczegółowy cel wywłaszczenia nieruchomości został przede wszystkim określony przez Starostę B. w oparciu o plan realizacyjny L. Parku Kultury i Wypoczynku, zatwierdzony decyzją Urzędu Miejskiego - Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1974 r., dla przedsięwzięcia inwestycyjnego określonego w decyzji jako budowa L. Parku Kultury i Wypoczynku w B., co pozostaje w zgodzie ze wskazaniami Sądu zawartymi w poprzednim wyroku.

Za cel wywłaszczenia nieruchomości objętej postępowaniem przyjęto powstanie na niej części wielkoobszarowej (kilkaset hektarów) i wieloletniej inwestycji w postaci budowy LPKiW w B.. Na pozyskanej do akt mapie planu realizacyjnego znajduje się wzmianka o tym, że stanowi on integralną część ww. decyzji. Na podstawie sporządzonej przez uprawnionego geodetę dokumentacji geodezyjnej z dnia [...] maja 2019 r., jednoznacznie stwierdzono, iż cały wywłaszczony teren o pow. 4,8850 ha objęty był ustaleniami tego planu.

Z planu realizacyjnego oraz rysunków będących do niego załącznikami jak ustalił organ wynikało, że teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot umiejscowiony został w tym dokumencie w rejonie wystawowo - dydaktycznym oznaczonym symbolem "WD", który swym obszarem obejmował 142,45 ha. Wchodził w skład następujących sektorów: wystawy osiągnięć woj. [...] (oznaczonym symbolem "C-8.UK"), który swym obszarem obejmował 19,47 ha oraz po części znajdował się w następujących zespołach tego sektoru : "C-8.1." Dział ogólny i problemowy obszar 1,04 ha, "C-8.2,1." Rolnictwo i leśnictwo - eksponaty obszar 1,05 ha, "C-8.3." P. i usługi obszar 1,62 ha, "C-8.4." Komunikacja wewnątrz wystawy obszar 4,41 ha; parking -180 miejsc (oznaczonym symbolem "C-ll.K"); parking - 250 miejsc (oznaczonym symbolem "C-12.K"). Ponadto część wnioskowanej nieruchomości do zwrotu umiejscowiona została w tym dokumencie w rejonie leśnym oznaczonym symbolem "RL" w sektorze "B-11KP opisanym jako przebudowana szosa gdańska na drogę KN.IT trasa E-83.

Z analizy map wynika, że w sektorze wystawy osiągnięć województwa [...] znajdować się miało około 30 pawilonów o różnej wielkości i nierównomiernym rozmieszczeniu. Część z tych pawilonów umiejscowiona jest na mapach na terenie wnioskowanym do zwrotu, na pozostałej części wnioskowanego terenu widnieje parking wraz z drogą dojazdową do niego, komunikacja wewnątrz wystawy oraz obiekty małej architektury.

Słusznie zatem organ stwierdził, że za cel wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot należy przyjąć powstanie na niej części wielkoobszarowej i wieloletniej inwestycji w postaci budowy L. Parku Kultury i Wypoczynku w B., w szczególności sektora wystawowego, parkingów oraz sektora przebudowanej szosy gdańskiej. Powołując się na poprzednio wydane wyroki organ podkreślił, że "nie można takiemu zamierzeniu jak urządzenie ogólnodostępnego terenu wypoczynku i rekreacji mieszkańców o różnorodnych funkcjach, odmówić cech celu publicznego". W wyroku z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 379/17 Sąd jednoznacznie wskazał, że nie podziela argumentacji skarżącego zmierzającej do wykazania, że sporna nieruchomość nie została nabyta w celu realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( wcześniej w rozumieniu art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), jakim niewątpliwie był w tym czasie zamiar budowy leśnego parku kultury i wypoczynku, ani stanowiska, iż zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło wyłącznie w celu realizacji jednorazowej wystawy osiągnięć rolniczych.

W odniesieniu natomiast do ustalenia przebiegu pasa drogowego na spornych działkach po podziale, działka nr 1/3 oraz część działki nr [...] wchodzą w skład pasa drogowego ulicy [...], natomiast pozostała część działki nr 3/10 oraz działka [...] zlokalizowane są na terenie LPKiW "[...]". Jak słusznie zauważył organ, nawet gdyby uznano, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to w obowiązującym stanie prawnym, zwrot działek o numerach 1/3 oraz części działki [...] zajętych pod pas drogowy ulicy [...] nie byłby możliwy.

Należy również podkreślić, że zostało już przesądzone w wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 127/13 i kolejnym, że cel nabycia spornej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] (obręb [...] o pow. 4,885 ha położonej w B. przy ul. [...] i Konnej przez Skarb Państwa spełniał przesłanki art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), chociaż umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 1974 r. nie precyzuje dostatecznie celu nabycia nieruchomości w trybie wywłaszczeniowym.

Dodatkowo, roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej umową sprzedaży) nieruchomości nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także gdy nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn.zm.).

Sporna nieruchomość została zatem przede wszystkim nabyta w związku z realizacją L. Parku Kultury i Wypoczynku i inwestycja tego typu posiada cechy realizacji celu publicznego, w rozumieniu mających w sprawie zastosowanie przepisów u.g.n. a cel zrealizowano na spornej nieruchomości.

Dowodzi tego również dokumentacja dotycząca funkcjonowania Spółki LPKiW "[...]" w okresie od 1974 r. do 2004 r. oraz zeznania świadków (byłych pracowników LPKiW) oraz zebrany wcześniej w sprawie materiał dowodowy. Realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła na całej powierzchni przejętej nieruchomości, w konsekwencji, w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działek wnioskowanych do zwrotu nie ma też mowy o jej zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy podkreślił również, że już w poprzednio wydanej decyzji jako istotny dowód w sprawie uznano Koncepcję planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania przestrzennego L. Parku Kultury i Wypoczynku w B. datowaną na maj 1974 r., przy czym zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 1974 r. plan realizacyjny nie różni się we fragmencie nieruchomości rozpatrywanej do zwrotu w żaden sposób od tego powstałego z etapu koncepcji datowanej na maj 1974 r. W obydwu tych opracowaniach przewidziano dla wnioskowanego terenu również identyczną funkcję, tj. tereny wystaw. Jak wskazano na str. 6 koncepcji, celem opracowania było ustalenie szczegółowej koncepcji zagospodarowania przestrzennego obszaru parku o pow. 740 ha, w granicach ustalonych w miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B. nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r.

Koncepcja planu realizacyjnego oraz wszelkie mapy do niej dołączone datowane są na maj 1974 r., czyli okres sprzed wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Ponadto określa się w niej, że powstawała w oparciu o miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego L. Parku Kultury i Wypoczynku w B. zatwierdzony Uchwałą Nr [...]. Stanowi to zatem również podstawę do ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości i jego sprecyzowania.

Dokonując tych ustaleń Organ wykonał zalecenia Sądu w przedmiocie zbadania celu wywłaszczenia, a następnie – czy realizacja tego celu rzeczywiście nastąpiła i w jakim zakresie, nawet jeżeli w wyniku [...] zmian, obecnie teren jest odmiennie zagospodarowany.

Precyzując cel wywłaszczenia, organ prawidłowo ustalił, iż na spornym obszarze umiejscowiony miał być sektor wystawowy, sektor parkingów oraz sektor przebudowanej szosy gdańskiej a cały wywłaszczony teren o pow. 4,8850 ha objęty był ustaleniami planu realizacyjnego L. Parku Kultury i Wypoczynku, zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego - Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1974 r. Jak już wskazano, Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Bd 379/17 stwierdził, że ten plan powinien stanowić jeden z podstawowych dokumentów dla ustalenia rzeczywistego zamierzonego celu wykorzystania i zagospodarowania na spornym terenie.

Plan realizacyjny L. Parku Kultury i Wypoczynku został opracowany w granicach ustalonych w miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B. nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r.

Reasumując, słusznie organ uznał za niezasadne zarzuty skarżącego, iż określony przez organ I instancji cel wywłaszczenia ogólnie na utworzenie L. Parku Kultury i Wypoczynku, a szczegółowo na tereny wystawowo - handlowe, nie spełnia warunków celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w 1998 r. W zakresie celu wywłaszczenia zastosowanie miał wówczas art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie było możliwe m.in. na cele użyteczności publicznej, a niewątpliwie budowa LPKiW stanowiła cel użyteczności publicznej.

Tylko zatem ewentualna zmiana celu wywłaszczenia rozumiana jako zmiana jakościowa inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym, jak podkreślił organ, może być uznana za jego niezrealizowanie. Natomiast modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacja nie zmieniająca charakteru celu wywłaszczenia nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia.

Celu wywłaszczenia nie niweczy okoliczność, że stan zagospodarowania części działek nie odpowiada ściśle zapisom planu realizacyjnego. Już w uchwale 7 Sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. o sygn. III AZP 11/87 (publ. OSNC 11/88/149) Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam.

Wszelkie zatem zmiany w rozmieszczeniu pawilonów wystawowych, ich jakościowego sposobu budowy w stosunku do pierwotnych planów, następnie sukcesywna likwidacja, która wynikała z uzasadnionych powodów, czy też późniejsze przekształcenie sposobu wykorzystania tych terenów na przestrzeni lat z dominującej funkcji wystawienniczej na bardziej rekreacyjno - usługową, uznać należy jako modyfikacje celu, która w świetle orzecznictwa administracyjnego jest dopuszczalna.

Przy ocenie realizacji celu publicznego, a za taki należy uznać budowę opisanego kompleksu, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków wystawowych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę całego kompleksu, niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania (ciągi piesze, parkingi, urządzenia towarzyszące, zieleń). Z tego względu nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w skardze, że cel publiczny należy rozumieć wąsko, co w realiach niniejszej sprawy miałoby się sprowadzać do uznania, że działki niezagospodarowane ściśle pod budowę należałoby uznać za zbędne na cel wywłaszczenia. Niezbędna infrastruktura (taka jak ciągi piesze, parkingi, urządzenia towarzyszące, zieleń) stanowi element niezbędny do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania kompleksu. Przy ocenie realizacji celu publicznego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków wystawowych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę całego kompleksu niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania.

Zagospodarowanie części terenu na modernizację drogi należy uznać za mieszczące się w zakresie celu wywłaszczenia określonego jako LPKiW. Urządzenie tego rodzaju infrastruktury jest elementem koniecznym i niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania kompleksu o tak rozległym charakterze.

W ocenie Sądu organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy i przeprowadziły niezbędne w sprawie czynności dowodowe, co pozwala stwierdzić, że zebrane dowody pozwalają na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. Sporne stanowiska w tej sprawie wynikają natomiast z odmiennej oceny tych dowodów, w kontekście ustawowych przesłanek warunkujących zasadność zwrotu uprzednio wywłaszczonej nieruchomości.

Jeżeli celem wywłaszczenia były w ramach kompleksu wypoczynkowego tereny wystawowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne. Gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy czas, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Taki kompleks rządzi się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego użytkowników. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości, by na takim terenie w miejscu, które pierwotnie było nawet przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie funkcjonalnie potrzeby użytkowników.

Należy też mieć na uwadze wyrażone w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym, celu wywłaszczenia dokonanego w dość odległej przeszłości nie można interpretować, w szczególności co do precyzji użytych sformułowań, według aktualnych standardów. W przeszłości cel wywłaszczenia określany był na ogół ogólnikowo. Tak też należy interpretować to pojęcie obecnie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy tego celu nie sprecyzowano ale doszło do podpisania umowy, która odnosiła się do terenu już zagospodarowanego i wykorzystywanego na funkcje wystawiennicze. Dla uznania, że cel wywłaszczenia zrealizowano wystarczy wykazać, iż ten obszar został zagospodarowany.

Sąd uznał zatem, że organy administracyjne zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który należycie oceniły, dokonując (bez istotnego naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowały powołane na wstępie przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.

W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

J.. B. R.. O. E.. P.