Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2398/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 672/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 26 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 672/17 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Warszawie z 26 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

[...] - dalej: Skarżąca, spółka lub wnioskodawca - złożyła 18 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, zadeklarowała działki rolne o powierzchni 95,05 ha do przyznania JPO i 85,05 ha do UPO.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Białobrzegach decyzją z 13 lutego 2013 r. przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w łącznej kwocie [...] zł, w tym: jednolitej płatności obszarowej (JPO)w wysokości [...] zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości [...] zł. Płatności zostały pomniejszone o kwotę [...] zł ze względu na ich modulację.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 16 kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Spółka wniosła skargę na ww. decyzję.

WSA w Warszawie wyrokiem z 18 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 438/13 uchylił ww. decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w sprawie nie uwzględniono w wystarczający sposób podstawy prawnej pozwalającej na zmniejszenie płatności w wyniku zastosowania modulacji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 26 lutego 2014 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła spółka.

WSA w Warszawie wyrokiem z 9 lipca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 409/14 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, że z wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 438/13 wynikała konieczność uzasadnienia stanu faktycznego dotyczącego skarżącej. Organ powinien dążyć w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że nawet w przypadku wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej powinien wydać decyzję reformatoryjną zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). W szczególności winien wyjaśnić, czy ze względu na uwarunkowania krajowe istnieją podstawy do zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) 73/2008. Jeśli tak, to należy uwzględnić treść art. 10 ust. 2 tego rozporządzenia. Organ winien też wykazać, czy wobec skarżącej mogą być stosowane skutki decyzji KE z 24 lipca 2012 r., uwzględniając rozważenie kwestii mocy obowiązującej takich przepisów wobec obywateli.

Następnie Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 9 października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej płatności UPO.

W uzasadnieniu organ odniósł się do kwestii podstaw prawnych do zastosowania modulacji na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009. Wyjaśnił też kwestię obowiązywania decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z 24 lipca 2012 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka.

WSA w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1159/14, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odpowiada wymogom określonym dla decyzji organu odwoławczego. Organ II instancji utrzymał, bowiem w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach "w części dotyczącej płatności UPO", zaś decyzja ta zawierała również rozstrzygnięcie o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej. Art. 138 § 1 kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć.

Organ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 2082/15 oddalił skargę kasacyjną.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie decyzją z 26 lipca 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, artykuł 7 ma zastosowanie do rolników w nowym państwie członkowskim w danym roku kalendarzowym jedynie wtedy, gdy poziom płatności bezpośrednich stosowany w tym państwie członkowskim na ten rok kalendarzowy zgodnie z art. 121 jest, co najmniej równy poziomowi stosowanemu wówczas w państwach członkowskich innych niż nowe państwa członkowskie, z uwzględnieniem wszelkich zmniejszeń zastosowanych na mocy art. 7 ust. 1. Polska przyjęła w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolity system płatności obszarowych. Do tego jednolitego systemu ma zastosowanie również art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Jednakże ta płatność w Polsce w 2012 roku była na poziomie 90 %, co wynika z art. 121 ww. rozporządzenia. Tym samym modulacja w przypadku jednolitej płatności obszarowej, w oparciu o art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, w 2012 r. nie ma zastosowania, bo płatności zostały zrównane z krajami starych państw członkowskich. W roku 2012 jednolita płatność obszarowa w Polsce wyniosła, bowiem 90%, czyli tyle samo ile w starych krajach członkowskich po zastosowaniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Natomiast krajowe płatności uzupełniające nie są objęte wprost przepisami art. 10 ust. 2, gdyż nie są współfinansowane z Unii Europejskiej.

Organ II instancji podniósł, że w przypadku krajowych płatności uzupełniających zastosowanie mają przepisy art. 132 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Przy tym art. 10 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w zakresie krajowych płatności uzupełniających nie jest stosowany bezpośrednio przez nowe państwa członkowskie. O jego zastosowaniu w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich w odniesieniu do danego roku kalendarzowego decyduje, bowiem dopiero Komisja na podstawie art. 132 ww. rozporządzenia. Decyzja Komisji z kolei jest podstawą do wdrożenia zatwierdzonych przez nią zasad przez dane państwo członkowskie poprzez ustanowienie odpowiednich regulacji krajowych. Stosownie, bowiem do art. 132 ust. 6 cyt. rozporządzenia: "Nowe państwa członkowskie mogą, na podstawie obiektywnych kryteriów i po zatwierdzeniu przez Komisję, podjąć decyzję o kwotach uzupełniającej pomocy krajowej, która ma zostać przyznana." Zgodnie z art. 132 ww. rozporządzenia nr 73/2009 państwa członkowskie mogą wypłacać pomoc krajową uzupełniającą, jednakże za zezwoleniem Komisji, która to również wskazuje, w jakiej wysokości. Komisja uznała, że Polska może wypłacić taką pomoc w określonej wysokości, z uwzględnieniem jednak modulacji. W związku z tą decyzją Polska musiała się do niej zastosować, gdyż wynika to z art. 132 ust. 2 i 6 ww. rozporządzenia nr 73/2009. Jednakże modulacja do płatności krajowej uzupełniającej nie wynika z art. 10 ust. 2 ww. rozporządzenia, tylko z decyzji Komisji, która uznała, że taką modulację należy wprowadzić. Ustawodawca krajowy musiał, zatem zaimplementować powyższy przepis do systemu krajowego, gdyż decyzja Komisji wiąże jedynie kraj, nie zaś jego obywateli.

Organ odwoławczy stwierdził, że wprowadzona zmiana do rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2009 nr 40 poz. 326 dalej: rozporządzenie MRiRW z 9 marca 2009 r.) stanowi jedynie uzupełnienie i uszczegółowienie sposobu dokonywania zmniejszeń płatności uzupełniających. W dniu wprowadzenia tych zmian postępowania w sprawach płatności zostały już wszczęte, jednakże w okresie przed dniem wejścia w życie tej zmiany, decyzje w sprawie przyznania płatności nie były jeszcze wydawane, m.in. z uwagi na brak określenia wysokości stawek płatności. Zatem mechanizm zmniejszenia dotyczył wszystkich rolników, którzy złożyli wnioski na 2012 r. i w przypadku, których nastąpiło przekroczenie progów kwotowych określonych w art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji. Bowiem w § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. nie zamieszczono przepisów przejściowych. Tym samym na moment wydawania decyzji należało stosować przepisy aktualne w momencie wydawania decyzji. Ponadto w momencie wejścia w życie zmiany rozporządzenia decyzje w sprawie płatności nie były wydawane, gdyż zgodnie z art. 29 ust.2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 płatności obszarowe są wypłacane w terminie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie naruszył art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Organ odwoławczy – zgodnie z zaleceniem Sądu zawartym w wyroku z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1159/14 - sformułował prawidłowo sentencję zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji podniósł, że krajowe płatności uzupełniające nie są objęte wprost przepisami art. 10 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, gdyż nie są współfinansowane z Unii Europejskiej. W przypadku krajowych płatności uzupełniających zastosowanie mają zaś przepisy art. 132 cyt. rozporządzenia. Tak, więc, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 w zakresie krajowych płatności uzupełniających nie jest stosowany bezpośrednio przez nowe państwa członkowskie. O jego zastosowaniu w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich w odniesieniu do danego roku kalendarzowego decyduje, bowiem dopiero Komisja na podstawie art. 132 ww. rozporządzenia. Decyzja Komisji z kolei jest podstawą do wdrożenia zatwierdzonych przez nią zasad przez dane państwo członkowskie poprzez ustanowienie odpowiednich regulacji krajowych. Stosownie, bowiem do art. 132 ust. 6 nowe państwa członkowskie mogą, na podstawie obiektywnych kryteriów i po zatwierdzeniu przez Komisję, podjąć decyzję o kwotach uzupełniającej pomocy krajowej, która ma zostać przyznana.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 132 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie mogą wypłacać pomoc krajową uzupełniającą, jednakże za zezwoleniem komisji, która to również wskazuje, w jakiej wysokości. Komisja zaś uznała, że Polska może wypłacić taką pomoc w określonej wysokości, z uwzględnieniem jednak modulacji. W związku z tą decyzją Polska musiała się do niej zastosować, gdyż wynika to z art. 132 ust. 2 i 6 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Modulacja do płatności krajowej uzupełniającej nie wynika, więc z art. 10 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a z decyzji Komisji, która uznała, że taką modulację należy wprowadzić. Ustawodawca krajowy musiał, zatem zaimplementować powyższy przepis do systemu krajowego, gdyż decyzja Komisji wiąże jedynie kraj, nie zaś jego obywateli. Powyższe nastąpiło poprzez wprowadzenie § 17a do rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. Przepis ten został wprawdzie wprowadzony do obrotu prawnego od 30 listopada 2012 r., czyli 6 miesięcy po upływie terminu składania wniosków o przyznanie płatności, niemniej znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej płatności za 2012 r. W dniu wprowadzenia tej zmiany postępowania w sprawach płatności zostały już wszczęte, jednakże w okresie przed dniem wejścia w życie tej zmiany, decyzje w sprawie przyznania płatności nie były jeszcze wydawane, m.in. z uwagi na brak określenia wysokości stawek płatności. Zatem mechanizm zmniejszenia dotyczył wszystkich rolników, którzy złożyli wnioski na 2012 r. i w przypadku, których nastąpiło przekroczenie progów kwotowych określonych w art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji. Skoro, bowiem § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. nie wskazuje przepisów przejściowych, na moment wydawania decyzji należało stosować przepisy aktualne w momencie wydawania decyzji. Tym samym w momencie wejścia w życie zmiany rozporządzenia decyzje w sprawie płatności nie były wydawane, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 płatności obszarowe są wypłacane w terminie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. Dlatego też, przy przyznawaniu płatności należało wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia krajowego.

Zdaniem WSA w rozdziale 4 rozporządzenia Rady 73/2009 zawarte są regulacje dotyczące uzupełniających krajowych płatności bezpośrednich i płatności bezpośrednich. Z ust. 2 art. 132 wynika obowiązek uzyskania zezwolenia komisji na uzupełnienie w nowych państwach członkowskich, innych niż Bułgaria i Rumunia, wszelkich płatności bezpośrednich. Całkowite bezpośrednie wsparcie, jakie może zostać przyznane rolnikowi w nowym państwie członkowskim po przystąpieniu w ramach odpowiednich płatności bezpośrednich, wraz z wszelkimi uzupełniającymi krajowymi płatnościami bezpośrednimi, nie przekracza poziomu wsparcia bezpośredniego, jakie przysługiwałoby rolnikowi na mocy odpowiadającego systemowi płatności bezpośrednich mającego zastosowanie w tym czasie w państwach członkowskich innych niż nowe płatności członkowskie, z uwzględnieniem od roku 2012 zastosowania art. 7 w związku z art. 10. Polska skierowała do Komisji Europejskiej wniosek o zezwolenie na krajowe uzupełniające płatności bezpośrednie za 2012 r. Komisja, decyzją wykonawczą z dnia 24 lipca 2012 r. uwzględniła rozporządzenia nr 73/2009, w szczególności jego art. 132 ust. 2. Komisja powołała się w decyzji na to, iż 20 października 2011 r. wydała dokument roboczy dla Komitetu Zarządzającego ds. Płatności Bezpośrednich zawierający szczegółowe wyjaśnienia dotyczące sposobu przeprowadzenia redukcji krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, które mają zostać zastosowane przez niektóre nowe państwa członkowskie w odniesieniu do 2012 r. na podstawie art. 132 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Decyzja Komisji jest wiążąca dla Polski. Komisja mocą tej decyzji zezwoliła Polsce na możliwość przyznania krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, ale na określonych w tej decyzji warunkach.

Sąd I instancji zauważył, że w przypadku, gdy całkowita kwota płatności bezpośrednich, które mogą być przyznane rolnikowi na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, w tym wszystkich krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, przekracza 5.000 Euro, kwota krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, które mają być przyznane temu rolnikowi zgodnie z załącznikiem do niniejszej decyzji zostaje pomniejszona o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej 5.000 euro. Ww. wartość procentową zwiększa się o cztery punkty procentowe w przypadku, gdy całkowita kwota wszystkich płatności bezpośrednich, w tym wszystkich krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, przekracza 300.000 euro, jednak redukcję stosuje się tylko do części całkowitej kwoty przekraczającej 300.000 euro, składającej się z krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich.

[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia. Autor skargi kasacyjnej wniósł o jej rozpoznanie na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w aspekcie błędnego niezastosowania w sprawie jego materialnoprawnych skutków;

2. art. 7 ust. 1 - 2, art. 10 ust. 1 - 2 i art. 132 ust. 2 i 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3. art. 7 ust. 1-2, art. 10 ust, 1 - 2 i art. 132 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

4. art. 1 pkt 4 decyzji wykonawczej Komisji (WE) z 24 lipca 2012 roku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

5. art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

6. § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 roku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

7. Art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 2 ustawy o płatnościach i § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 roku poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i brak nieuznania konieczności stosowania § 17a cyt. rozporządzenia;

8. Art. 29 ust.2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

II. Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 1-2, art.10 ust 1-2, oraz 132 ust. 2 i 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi przez Sąd, ocenie prawnej i wskazaniom do dalszego prowadzenia sprawy zawartych w prawomocnych wyrokach VIII SA/Wa 355/13 i VIII SA/Wa 467/14 - uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy determinując de facto istotę i treść rozstrzygnięcie;

2. art. 151 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy organ nie wykonał wskazania Sądu z wyroku o sygn. akt VIIISA/Wa 467/14, gdzie określono wyraźnie obowiązki organu w przypadku braku uznania ścisłego związania z art.153 p.p.s.a. Wada ta stanowi naruszenie, które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

3. art.145 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie;

4. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd pominął argumenty wskazane przez skarżącego w załączniku do protokołu z rozprawy p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej konieczne jest, z uwagi na sposób jej sporządzenia, przypomnienie utrwalonych już zasad dotyczących sporządzania skarg kasacyjnych. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na stronie ciąży, więc obowiązek sprecyzowania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie).

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej winien natomiast wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien, więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca powinna, więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10.10.2014 r., II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, LEX nr 1583297).

Skarga kasacyjna nie została sporządzona z uwzględnieniem powyższych zasad, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się sformułowanych w niej zarzutów w takim zakresie, jaki wynikał z uzasadnienia tych zarzutów.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co uzasadnia ustosunkowanie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty ujęte w pkt II.1. i 2. osnowy skargi kasacyjnej.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po uchyleniu przez WSA w Warszawie:

- decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 16 kwietnia 2013 r. wyrokiem z 18 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 438/13;

- decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 26 lutego 2014 r. wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt SA/Wa 409/14;

- decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR z 9 października, wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt SA/Wa 1159/14.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w ww. wyrokach prawidłowo zastosował się do oceny prawej i wskazań, co do dalszego postępowania w tej sprawie. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że na gruncie art. 153 p.p.s.a. przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Pamiętać także należy, że - jak stanowi art. 153 p.p.s.a. - organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Przypomnieć, zatem należy, że WSA w Warszawie w wyroku z 18 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 438/13 - uchylając zaskarżą decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o płatnościach oraz art. 107 § 3 kpa - wskazał, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny.

Sąd natomiast podkreślił, że skarżąca konsekwentnie kwestionowała istnienie podstawy materialnoprawnej pozwalającej organom na zastosowanie zmniejszenia płatności w ramach tzw. modulacji. W związku z powyższym, mając na względzie hierarchię źródeł prawa, za niewystarczające uznać należy powoływanie się przez organ odwoławczy na przepisy art. 7, w tym ust. 4, ustawy o płatnościach, § 17a rozporządzenia z 9 marca 2009 r., art. 7 ust. 1 - 2, art. 10 ust. 1 – 2 i art. 132 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 1 ust. 4 decyzji KE z 24 lipca 2012 r. Tym bardziej, że organ nie wskazał, iż ostatnio wymieniony akt został w sposób należyty opublikowany, wiążąc swoimi przepisami zarówno państwo członkowskie, do którego został skierowany (RP), jak i polskich rolników. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie wykazał, zdaniem Sądu, że spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 10 ust. 1 - 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, pozwalające na zastosowanie w spawie modulacji. Jednocześnie uznano za przedwczesne odnoszenie się przez Sąd w sposób wiążący do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, niemniej jednak Sąd zauważył, że w świetle przepisów art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach, a także art. 7 ust. 1 lit. d) oraz art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, obowiązkiem Rzeczpospolitej Polskiej jest stosowanie regulacji dotyczących modulacji płatności zgodnie z przepisami unijnymi. Dalej Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu, a w konsekwencji udzielić stronie skarżącej niezbędnych pouczeń dotyczących istnienia podstawy materialnoprawnej pozwalającej na zmniejszenie płatności w wyniku zastosowania modulacji, zgodnie z artr. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Kolejnym wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 409/14, WSA w Warszawie uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 24 lutego 2014 r. Sąd stwierdził, że bezpodstawnie Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że z wyroku VIII SA/Wa 438/13 wynikała konieczność uzasadnienia stanu faktycznego. W wymienionym wyroku Sąd uznał stan faktyczny sprawy za bezsporny, a naruszenie art. 107 § 3 kpa dotyczy nieustalenia faktów, o jakich mowa w art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE), które nie są związane z sytuacją samej strony skarżącej. Możliwość ich ustalenia i wykazania leży po stronie organu odwoławczego. Nadto organ nie wyjaśnił również kwestii, czy powoływana przez organy decyzja KE z 24 lipca 2012 r. została należycie opublikowana i wiąże swoimi przepisami Polskę oraz polskich rolników. Sąd uznał również za trafny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wobec tego Sąd zobowiązał Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosował się do zaleceń Sądu zawartych w poprzednim wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 438/13 i powtórzonych oraz rozwiniętych w wyroku niniejszym. W szczególności organ odwoławczy winien wyjaśnić, czy ze względu na uwarunkowania krajowe istnieją podstawy do zastosowania modulacji zgodnie z przepisami art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, a jeśli tak, to uwzględnić treść art. 10 ust. 2 tego rozporządzenia oraz wykazać, czy wobec strony skarżącej mogą być zastosowane skutki decyzji KE z 24 lipca 2012 r., tzn. rozważyć kwestę mocy obowiązującej takich przepisów wobec obywateli. Jednocześnie organ w pierwszej kolejności powinien rozważyć zastosowanie art. 138 § 2 kpa, mając na uwadze, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 138 § 2 kpa, nie dotyczy okoliczności faktycznych samej skarżącej, których prawidłowość ustalenia została już przez Sąd zaakceptowana.

W ponownym wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1159/14, Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 9 października 2014 r., z tego powodu, że podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie jest nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 kpa. W takiej sytuacji Sąd stwierdził, że przedwczesną jest ocena czy modulacja przewidziana w art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 została zastosowana w sposób prawidłowy. Aby to było możliwe najpierw samo rozstrzygnięcie musi odpowiadać wymaganiom określonym w art. 138 § 1 kpa. Skarga kasacyjna od tego wyroku wywiedziana przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 2082/15.

Mając na uwadze przedstawiony wyżej przebieg postępowania w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd w zaskarżonym wyroku trafnie ocenił, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z 26 lipca 2017 r. zrealizował wszystkie wskazania zawarte w ww. orzeczeniach sądowych. Po pierwsze, zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1159/14, organ sformułował prawidłowo sentencję zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z 13 lutego 2013 r. Po drugie organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niezbędne informacje i pouczenia dotyczące podstawy materialnoprawnej pozwalającej na zmniejszenie płatności w wyniku zastosowania modulacji w 2012 r. Uzasadnienie decyzji w wystarczający sposób odnosi się do zasadności zastosowania modulacji płatności, nie uchybiając art. 107 § 3 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. sformułowany w pkt II. 1. osnowy skargi kasacyjnej okazał się całkowicie chybiony, tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej powołuje się na wyroki w sprawach VIII SA/Wa 355/13 i VIII SA/Wa 467/14, które nie dotyczą skarżącej spółki. We wskazanych sprawach stroną postępowania jest inny podmiot.

Te same uwagi odnoszą się do zarzutu ujętego w pkt II.2 osnowy skargi kasacyjnej. W sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 467/14 stroną postępowania nie jest skarżąca spółka.

Co do zarzutu naruszenia art. 145 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie ( pkt III.3 osnowy skargi kasacyjnej) autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnych jednostek redakcyjnych tego przepisu. Ocena, zatem zasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie jest także niemożliwa, bowiem przepis, który w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, został przez Sąd I instancji naruszony, nie został wyraźnie wskazany. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie ma natomiast kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Nadto przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, który reguluje sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut ten nie jest trafny (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX Nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX Nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX Nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX Nr 1774171).

Również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd pominął argumenty wskazane przez skarżącego w załączniku do protokołu z rozprawy nie jest usprawiedliwiony (pkt II.4 osnowy skargi kasacyjnej). Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 (...). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przede wszystkim należy wskazać, że w aktach sprawy nie znajduje się załącznik do protokołu rozprawy. Z protokołu rozprawy z 21 marca 2018 r., wynika również, że w imieniu skarżącej spółki Primus Agro sp. z o.o. w Białobrzegach nikt się nie stawił.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wyprowadzić wniosku, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął istotne argumenty podniesione przez skarżącą spółkę w skardze. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zagadnień występujących w sprawie, jeśli miały one istotne znaczenie dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stanowiły one realizację obowiązku kontroli działań organu administracji wedle kryterium legalności obejmującej całokształt prawnych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Granice orzekania są wyznaczone tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 2027/13 i z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1350/12). Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego – niejako za jej pośrednictwem – staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne zakreślające jej tożsamość określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji, wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (2015), s. 30–31, i Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 20 lipca 2005 r. sygn. akt I FSK 68/05, z 25 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 854/10 i z 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 715/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1323/13). W niniejszej sprawie podstawę prawną konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego stanowiły przepisy dotyczące płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy w przedmiocie płatności bezpośrednich, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z tego względu zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie został naruszony przez WSA. Bowiem zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Sąd I instancji orzekał na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy, natomiast potencjalna wadliwość uzasadnienia wyroku nie może być zwalczana przez zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo w aktach sprawy brak jest załącznika do protokołu rozprawy.

Nieskuteczność, z przyczyn podanych, zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego.

Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego - których komplementarny charakter uzasadnia łączne ich rozpoznanie - należy je uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynika z uzasadnienia zarzutów kasacyjnych spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zakwestionowania zastosowania zasady modulacji do płatności uzupełniającej z funduszy krajowych w 2012 r. Autor skargi kasacyjnej wywodził, że organy naruszyły art. 153 p.p.s.a., gdyż nie wykazały, że decyzja wykonawcza Komisji wiąże poza Polską, jako jej adresata, także skarżącą spółkę, jako rolnika, która nie była adresatem tej decyzji. Związanie Polski, jako adresata oznacza podstawę do wprowadzenia stosowanych uregulowań w prawie krajowym, a nie bezpośrednie stosowanie decyzji wykonawczej w stosunku do wszystkich beneficjentów płatności w kraju. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że rozporządzenie Komisji (WE) 73/2009 stosuje się bezpośrednio w krajach członkowskich UE, a z zasady priorytetu prawa unijnego wynika, iż akty sprzeczne z aktami rangi rozporządzenia Rady lub Komisji WE, które podlegają bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich w części obejmującej sprzeczność są nieważne. Dlatego w jego ocenie nie można uznać za legalne zastosowanie w sprawie art. 1 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. oraz § 17 a rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r.

To stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki należy uznać za wadliwe.

W rozdziale 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 zawarte są regulacje dotyczące uzupełniających krajowych płatności bezpośrednich i płatności bezpośrednich. Z ust. 2 art. 132 wynika obowiązek uzyskania zezwolenia Komisji na uzupełnienie w nowych państwach członkowskich, innych niż Bułgaria i Rumunia, wszelkich płatności bezpośrednich. Całkowite bezpośrednie wsparcie, jakie może zostać przyznane rolnikowi w nowym państwie członkowskim po przystąpieniu w ramach odpowiednich płatności bezpośrednich, wraz z wszelkimi uzupełniającymi krajowymi płatnościami bezpośrednimi, nie przekracza poziomu wsparcia bezpośredniego, jakie przysługiwałoby rolnikowi na mocy odpowiadającego systemowi płatności bezpośrednich mającego zastosowanie w tym czasie w państwach członkowskich innych niż nowe płatności członkowskie, z uwzględnieniem od roku 2012 zastosowania art. 7 w związku z art. 10.

Polska skierowała do Komisji Europejskiej wniosek o zezwolenie na krajowe uzupełniające płatności bezpośrednie za 2012 r. Komisja decyzją wykonawczą z dnia 24 lipca 2012 r. uwzględniła rozporządzenie Rady (WE) 73/2009, w szczególności jego art. 132 ust. 2. Komisja powołała się w decyzji na to, iż 20 października 2011 r. wydała dokument roboczy dla Komitetu Zarządzającego ds. Płatności Bezpośrednich zawierający szczegółowe wyjaśnienia dotyczące sposobu przeprowadzenia redukcji krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, które mają zostać zastosowane przez niektóre nowe państwa członkowskie w odniesieniu do 2012 r. na podstawie art. 132 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Decyzja Komisji jest wiążąca dla Polski. Komisja mocą tej decyzji zezwoliła Polsce na możliwość przyznania krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, ale na określonych w tej decyzji warunkach.

Z art. 1 ust. 4 decyzji wynika, że w przypadku, gdy całkowita kwota płatności bezpośrednich, które mogą być przyznane rolnikowi na mocy rozporządzenia (WE) nr 73/2009, w tym wszystkich krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, przekracza 5.000 euro, kwota krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, które mają być przyznane temu rolnikowi zgodnie z załącznikiem do niniejszej decyzji zostaje pomniejszona o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej 5.000 euro. Przedmiotową wartość procentową zwiększa się o cztery punkty procentowe w przypadku, gdy całkowita kwota wszystkich płatności bezpośrednich, w tym wszystkich krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, przekracza 300.000 euro, jednak redukcję stosuje się tylko do części całkowitej kwoty przekraczającej 300.000 euro, składającej się z krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich.

Rozporządzeniem MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. w § 17a, który wszedł w życie z dniem 30 listopada 2012 r., wprowadzono zasady, wskazane w decyzji Komisji, co do kwot płatności uzupełniającej ze środków krajowych.

Podsumowując, z przytoczonych regulacji wynika, – co zasadnie uwypuklił Sąd I instancji, że zgodnie z art. 132 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie mogą wypłacać pomoc krajową uzupełniającą, jednakże za zezwoleniem Komisji, która to również wskazuje, w jakiej wysokości. Komisja uznała, że Polska może wypłacić taką pomoc w określonej wysokości, z uwzględnieniem jednak modulacji. W związku z tą decyzją Polska musiała się do niej zastosować, gdyż obowiązek taki wynika z art. 132 ust. 2 i 6 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Modulacja do płatności krajowej uzupełniającej nie wynika z art. 10 ust. 2 tego rozporządzenia, tylko z decyzji Komisji, która uznała, że taką modulację należy wprowadzić. Ustawodawca krajowy musiał, zatem zaimplementować powyższy przepis do systemu krajowego, gdyż decyzja Komisji wiąże kraj członkowski, nie zaś jego obywateli. Przepis § 17a został wprowadzony zmianą do rozporządzenia MRiRW z 19 listopada 2012 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz.1287). Zatem na mocy decyzji wykonawczej Komisji (WE) z 24 lipca 2012 r. dostosowano krajowe przepisy dotyczące zasad przyznawania uzupełniających płatności obszarowych wprowadzając właśnie przepis § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że sama decyzja Komisji nie wiąże rolników składających wnioski o płatność, gdyż jest skierowana do państw członkowskich. Jednakże państwo członkowskie zobowiązane było wprowadzić uregulowania w prawie krajowym, które wprowadzałyby w życie decyzję Komisji. Przepis § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r., zatem stosuje się w przypadku przyznawania płatności uzupełniających i na jego podstawie dokonuje się zmniejszeń wnioskowanych płatności. Należy także wskazać, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na podstawie art. 17 ust. 2 tej ustawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi został zobowiązany do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów roślin, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3, uwzględniając wykaz systemów wsparcia określony w załączniku I do rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, założeń Wspólnej Polityki Rolnej oraz powinien mieć na uwadze, że uprawy roślin, do których przysługują płatności uzupełniające, powinny być prowadzone zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi udzielania wsparcia do tych upraw.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów wymienionych w pkt 2 – 8 osnowy skargi kasacyjnej są pozbawione uzasadnionych podstaw. W sprawie miał zastosowanie obowiązujący w kampanii 2012 r. przepis § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r., natomiast przepisy art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 nie miały wprost zastosowania do krajowych płatności uzupełniających. Należy także wskazać, że w § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. nie zamieszczono przepisów przejściowych. Tym samym na moment wydawania decyzji należało stosować przepisy aktualne w momencie wydawania decyzji. Ponadto w momencie wejścia w życie zmiany rozporządzenia decyzje w sprawie płatności nie były wydawane, gdyż zgodnie z art. 29 ust.2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 płatności obszarowe są wypłacane w terminie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego.

Całkowicie chybiony jest w szczególności zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie, z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenia tego przepisu nieadekwatnie do celu, który chce osiągnąć. W ramach zarzutu naruszenia wskazanego przepisu Konstytucji RP nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.