Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 470/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 i 2a, art. 11f ust. 1, art. 11e, art. 11d ust. 1 pkt 1-5, art. 11d ust. 1 pkt 9 i ust. 4, art. 11f ust. 3 i 4,
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi S. S. i Z. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. S. i S. S., Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Koneckiego z dnia 18 grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Poprawa bezpieczeństwa poprzez budowę drogi dojazdowej do oczyszczalni ścieków w Rudzie Malenieckiej".

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że Wójt Gminy R. , jako zarządca drogi gminnej, złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji, polegającej na budowie drogi gminnej klasy L.

Na podstawie powyższego wniosku Starosta wszczął postępowanie w sprawie, które zakończyło się wydaniem decyzji z 18 grudnia 2019 r.

Od ww. decyzji odwołanie wnieśli Z. S. i S. S. będący współwłaścicielami działki o nr ewid. [...] w obrębie 0012 R.. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji wskazali, że zgodnie z jej treścią na ich działce posadowiony jest budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej, obiekt drewniany (gołębnik) i ogrodzenie, które mają zostać w całości rozebrane. Obiekty te, wybudowane z ich środków, znajdują się na części działki tylko przez nich użytkowanej. Pozostali współwłaściciele działki korzystają z innych jej części na obszarze nieprzeznaczonym pod budowę drogi. Zostaną oni pozbawieni możliwości odbudowania budynku o podobnej kubaturze i funkcjonalności z uwagi na brak miejsca na działce. Podkreślili, że będą jedynymi pokrzywdzonymi po uprawomocnieniu się decyzji Starosty Koneckiego, ponieważ podział działki jest użytkowy (nie funkcjonuje w obrocie prawnym), a "1/10 kwoty wykupu gruntu nie zrekompensuje im kosztów i wartości użytkowej posiadanej części nieruchomości".

Wskazali, że na etapie postępowania wnosili, że możliwe jest wyznaczenie innego przebiegu drogi w ciągu istniejącej drogi dojazdowej, po przeciwległej stronie w stosunku do działki nr ewid. [...], tj. na działce nr ewid. [...], gdzie nie ma zabudowań.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda zwrócił się do inwestora projektowanego przedsięwzięcia o zajęcie stanowiska w sprawie zagadnień podniesionych przez odwołujących, a w szczególności do wypowiedzenia się, czy istnieje możliwość dokonania zmiany w rozwiązaniach projektowych planowanej inwestycji, a w przypadku braku takiej możliwości, do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia żądań odwołujących. Wójt Gminy [...], jako zarządca drogi gminnej, w piśmie z dnia 24 lutego 2020 r. odniósł się szczegółowo do podnoszonych przez skarżących kwestii podnosząc, że zmiana projektu zgodnie z wolą odwołujących, doprowadziłaby do uwzględnienia wyłącznie ich interesu osobistego, a nie interesu społecznego. Wyjaśnił powody, dla których inwestycja nie może zostać przeprowadzona zgodnie z propozycją Z. i S. S.

Ostatecznie zarządca drogi nie dokonał korekty rozwiązań projektowych ani nie zrezygnował z budowy drogi.

Analizując wniosek w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Wojewoda uznał, że zawierał on elementy wskazane w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej specustawą. Do wniosku dołączono: mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę z projektem podziału nieruchomości, sporządzoną zgodnie z odrębnymi przepisami wraz z wykazem zmian gruntowych, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, określenie nieruchomości lub ich części, które mają być przejęte na rzecz Gminy R., projekt budowlany wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, opinię Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 listopada 2018 r., opinię Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Radomiu z dnia 27 listopada 2018 r., opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r. Do wniosku dołączono także, wymaganą przepisami odrębnymi, decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 lipca 2019 r. o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie rowów przydrożnych, przepustów drogowych i likwidację rowu. Planowana inwestycja znajduje się poza terenem uzdrowiskowym, poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, poza terenem górniczym, poza terenem linii kolejowych, dlatego nie wymagane było uzyskanie opinii: ministra właściwego do spraw zdrowia, dyrektora właściwego urzędu morskiego, właściwego organu nadzoru górniczego, właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej. Inwestor przedłożył jednak postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z dnia 30 listopada 2018 r. o umorzeniu postępowania oraz uzgodnienie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 października 2019 r.

Inwestycja zlokalizowana jest poza obszarami chronionymi przyrodniczo, w tym poza obszarami Natura 2000. Zgodnie z art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących: zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazane są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Planowana inwestycja dotycząca budowy drogi klasy L od km 0+005 do km 0+611,82, nie jest wskazana w ww. rozporządzeniu, a więc nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dołączony do wniosku projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

O wszczęciu postępowania oraz możliwości wypowiedzi i zastrzeżeń do zebranych dowodów w sprawie, strony postępowania zostały powiadomione, zgodnie z art. 11d ust. 5 i 6 specustawy tj. poprzez zawiadomienie z dnia 14 listopada 2019 r. wysłane wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem na adres wskazany w ewidencji gruntów, a także poprzez obwieszczenie z dnia 14 listopada 2019 r. zamieszczone w siedzibie Urzędu Gminy R. oraz na stronie internetowej BIP Gminy (w dniach od 19 listopada 2019 r. do 4 grudnia 2019 r.),w siedzibie Starostwa Powiatowego w Końskich oraz na stronie internetowej (w dniach od 15 listopada 2019 r. do 2 grudnia 2019 r.). Ponadto obwieszczenie zostało podane do publicznej wiadomości w prasie lokalnej - "Echo Koneckie" z dnia 22 listopada 2019 r.

W sentencji decyzji m.in. ustalono przebieg drogi wraz z określeniem linii rozgraniczających teren i warunków lokalizacji inwestycji, określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, zatwierdzono podział nieruchomości związany z przebiegiem drogi oraz projekt budowlany, określono nieruchomości lub ich części, które mają być przejęte na rzecz Gminy R.. Zamieszczono informację o skutkach prawnych decyzji, powstających z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności, co ma związek z przejęciem prawa własności nieruchomości wskazanych w liniach rozgraniczających teren drogi na rzecz Gminy R. Określono inne ustalenia dotyczące warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Ponadto w pouczeniu poinformowano o innych skutkach prawnych decyzji oraz zamieszczono dodatkowe informacje. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

A zatem organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę uznał że:

- prowadzone postępowanie w sprawie wydania, w trybie specustawy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prowadzone było poprawnie,

- wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Starosty Koneckiego z dnia 18 grudnia 2019 r. jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do zarzutów wniesionych w odwołaniu Wojewoda Świętokrzyski zauważył, że Z. i S. S., zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 16 października 2019 r., posiadają prawo własności ustawowej małżeńskiej w części [...] udziałów w działce nr ewid. [...] w obrębie 0012 R. o pow. 0,61 ha, która decyzją Starosty K. z dnia 18 grudnia 2019 r. została podzielona na działki o nr ewid.: [...] o pow. 0,1190 ha - przeznaczoną pod inwestycję i [...] o pow. 0,49 ha - pozostającą przy dotychczasowych właścicielach.

Na działce o nr ewid. [...] w obrębie 0012 R. - zgodnie z wnioskiem inwestora - planowana jest budowa głównej jezdni, rów odwadniający, pobocze, 3 zjazdy.

Wojewoda wskazał, że przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ administracji pozbawiony jest możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Do obowiązków organu należy sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ww. ustawy) uprawnienia budowlane. Starosta Konecki nie stwierdził naruszenia ww. przepisów, a Wojewoda podzielił ten pogląd.

Organ podkreślił, że zarówno Starosta K. orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Wojewoda [...] działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Zamierzenia i plany inwestycyjne właścicieli nieruchomości objętych niniejszą decyzją nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką ewentualnie poniosą dotychczasowi właściciele wskutek utraty tej nieruchomości (części nieruchomości).

Wojewoda stwierdził, że podnoszone w odwołaniu zarzuty są bezzasadne, tj. nie wskazują na naruszenie obowiązujących przepisów prawa związanych z wydaniem przez Starostę Koneckiego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Z. S. i S. S. wnieśli o uchylenie decyzji z 10 marca 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżyli również postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 10 marca 2020 r. o odmowie wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji wydanej w powyższym postępowaniu.

Wydanej decyzji skarżący zarzucili:

a) braki w zakresie kompletności i poprawności wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

b) naruszenie trybu postępowania przy wydawaniu decyzji;

c) błędy w treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu podnieśli, że przebieg zaprojektowanej drogi wiązać się będzie z rozbiórką budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej oraz obiektu o konstrukcji drewnianej (gołębnika) znajdujących się na działce nr [...]. Projektowany przebieg drogi powoduje, że pod jej budowę ma zostać przeznaczone ok. 10 metrów szerokości działki nr [...]. Działka ta, pomimo, że posiada 10 współwłaścicieli, podzielona została przez jej użytkowników na części użytkowane przez poszczególnych współwłaścicieli, a część działki, na której posadowiony jest budynek gospodarczy, jest użytkowana przez skarżących. Pozostali współwłaściciele korzystają z innych części działki na obszarze nieprzeznaczonym pod budowę drogi.

Budynek gospodarczy został zbudowany wyłącznie przez skarżących i stanowi ich własność, co w żaden sposób nie jest negowane przez pozostałych współwłaścicieli działki nr [...]. Budynek ten jest wykorzystywany do przetrzymania opału oraz pełni funkcję garażu. Skarżący ponoszą wyłączne koszty jego utrzymania.

Rozbiórka budynku spowoduje pozbawienie skarżących możliwości ewentualnego odbudowania na tej samej działce budynku o podobnej kubaturze i funkcjonalności z uwagi na brak wystarczającego miejsca ograniczonego z jednej strony budynkiem mieszkalnym, a z drugiej przesuniętą granicą działki i koniecznością odsunięcia od niej nowopowstałego budynku.

Skarżący podnieśli, że działka nr [...] posiada 10 współwłaścicieli i w przypadku ewentualnego wykupu gruntów pod budowę drogi wypłacone odszkodowanie zostanie podzielone proporcjonalnie do posiadanych udziałów, a więc skarżący będą jedynymi pokrzywdzonymi w tej sytuacji, gdyż 1/10 kwoty wykupu gruntu nie zrekompensuje im kosztów i wartości użytkowej posiadanej części nieruchomości. Ich zdaniem, obecny projekt przebudowy drogi nie uwzględnia interesu osób zamieszkujących ww. działkę. W toku postępowania podnosili, że jest możliwe wyznaczenie innego przebiegu drogi w ciągu istniejącej drogi dojazdowej, bez konieczności rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego.

Zdaniem skarżących, wnioskodawca w żaden sposób nie uwzględnił interesu społecznego po stronie współwłaścicieli działki nr [...], a kierował się jedynie partykularnym interesem, by droga nie przebiegała w części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], tj. po przeciwległej stronie w stosunku do działki nr [...]. Na działce [...] prowadzone jest przedsiębiorstwo zajmujące się obróbką drewna. Działka ta w obszarze możliwego przebiegu drogi dojazdowej do oczyszczalni ścieków, nie jest zabudowana, ani nie jest posadowiony na niej żaden obiekt budowlany, poza ogrodzeniem betonowym.

Poza rozbiórką budynku gospodarczego na działce skarżących zostanie również rozebrane ogrodzenie wykonane przez [...]. W przypadku utrzymania takiego przebiegu drogi, jaki został zatwierdzony w decyzji, skarżący zostanie narażony na stratę i niedającą się naprawić szkodę, gdyż otrzymany udział w wynagrodzeniu z tytułu wykupu części nieruchomości w żaden sposób nie pokryje kosztów i walorów użytkowych zagospodarowanej obecnie nieruchomości.

Skarżący zauważyli, że w ocenie Wójta Gminy R. poprowadzenie drogi w inny sposób nie jest możliwe z szeregu przyczyn, m.in. z powodu przebiegu linii wodociągowej i kanalizacyjnej. Tymczasem linia ta przebiega na nieruchomości, której współwłaścicielami są skarżący. Wnioskodawca powołuje się też na to, że na działce nr [...] zlokalizowano część magazynową znajdującego się tam przedsiębiorstwa. Nie można jednak zgodzić się z argumentacją wnioskodawcy i uznać, że interes przedsiębiorcy jest ważniejszy od interesu skarżących, którzy nie prowadzą na tym terenie żadnej działalności gospodarczej. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że przesunięcie pasa drogowego w głąb tej działki względem pierwotnego przebiegu ujętego w projekcie jest nieuzasadnione z uwagi na istniejące na tym terenie ogrodzenie betonowe i szpaler drzew, gdyż po drugiej stronie na działce [...] również istnieje ogrodzenie, nasadzenia, a nadto budynek gospodarczy o długości prawie 20 metrów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy specustawy, której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, a konieczność uproszczenia procedur wynika z faktu, że inwestycje drogowe, jako inwestycje liniowe, przebiegają najczęściej przez wiele nieruchomości. Dlatego też ustawodawca zdecydował się na kumulację kilku postępowań i zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, wydzieleniu geodezyjnym i prawnym obszaru podlegającego zajęciu pod przyszłą drogę publiczną, przejmowaniu wydzielonych pod inwestycję nieruchomości na własność publiczną, ocenę techniczną projektu budowy drogi i w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego. Nie można przy tym pominąć, że w tak skonstruowanym postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, gdyż inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego.

W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększył uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ograniczył uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1150), budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 21 Konstytucji.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Stosownie natomiast do art. 11a ust. 2a specustawy - wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1, zaś zgodnie z art. 11e nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Wskazany przepis art. 11f ust. 1 specustawy określa obligatoryjne elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wydanie zezwolenia na realizację inwestycji poprzedzone zostało postępowaniem zgodnym z treścią art. 11a i nast. specustawy. Wniosek złożył właściwy zarządca drogi (w tym przypadku jest nim Wójt Gminy R. ), po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa (uchwała nr 4559/18 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 15 listopada 2018 r.), zarządu powiatu (pismo Przewodniczącego Zarządu Powiatu w Końskich z 7 listopada 2018 r.) oraz wójta (pismo z 23 października 2018 r. wydane z up. Wójta Gminy R.).

Wniosek zawierał wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 – 5 tej ustawy tj.:

- mapę w skali co najmniej 1:5000, przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu (w aktach administracyjnych oraz w projekcie budowlanym znajdują się mapy w skali 1:500);

- analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

- mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

- określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

- określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

- określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

- projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), aktualnym na dzień opracowania projektu.

Do wniosku dołączono ponadto wymagane opinie, o jakich mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy (k. KI - 19, -24, - 25, -26, - 27 akt organu I instancji) oraz ostateczną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 11 lipca 2019 r. udzielającą Gminie R. pozwolenia wodnoprawnego, o jakiej mowa w art. 11d ust. 1 pkt 9 i ust. 4 tej ustawy. Pozwolenie wodnoprawne było wymagane dla realizacji inwestycji w świetle przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.).

Z akt administracyjnych wynika również, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 11d ust. 5-8 specustawy, kierując zawiadomienie o wszczęciu postępowania do wnioskodawcy i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem, zaś pozostałe strony zawiadamiając w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy R. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego Urzędu.

Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 11f ust. 1 specustawy. O wydaniu decyzji przez Starostę Koneckiego strony zostały zawiadomione zgodnie z art. 11f ust. 3 i 4.

Spełnienie warunków przewidzianych w/w przepisami było przedmiotem kontroli Wojewody Świętokrzyskiego w postępowaniu odwoławczym, w wyniku której organ II instancji prawidłowo stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie naruszało reguł określonych specustawą, złożony przez właściwy podmiot wniosek zawierał wszystkie konieczne elementy, a nadto dołączone zostały do niego niezbędne opinie innych organów. Organ słusznie również ocenił, że decyzja Starosty Koneckiego z 18 grudnia 2019 r. odpowiada w zakresie rozstrzygnięcia dyspozycji art. 11f ust. 1 specustawy.

Nie mają zatem racji skarżący zarzucając w skardze: braki w zakresie kompletności i poprawności wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, naruszenie trybu postępowania przy wydawaniu decyzji i błędy w treści tej decyzji. Zarzut ten uznać należy za gołosłowny i nie poparty jakąkolwiek argumentacją. Autor skargi nie wskazał, na czym owe braki i naruszenie trybu postępowania miałoby konkretnie polegać. Nie przywołano na tę okoliczność żadnych przepisów specustawy ani nie rozwinięto tego zarzutu w uzasadnieniu skargi.

Z treści skargi wynika natomiast, że sprzeciw skarżących budzi nie tyle sam fakt budowy drogi, lecz jej przebieg zaprojektowany przez działkę nr [...], której są współwłaścicielami, skutkiem czego realizacja inwestycji wymagać będzie rozbiórki budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o pow. zabudowy ok. 95 m2, gołębnika oraz ogrodzenia, zlokalizowanych na tej działce.

Jeśli chodzi o kwestie związane z przebiegiem drogi publicznej, wyznaczonym w projekcie budowlanym zatwierdzanym decyzją wydawaną w trybie specustawy, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14, z dnia 5 września 2018 r., II OSK 1737/18, z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17, z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18).

Akceptując zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisów specustawy co do samej zasady, nie można jednak wywodzić z niej stanowiska, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, będącej celem publicznym, podejmowana jest w sposób dowolny i że wyznaczenie przebiegu tego rodzaju inwestycji pozostaje arbitralną domeną właściwego zarządcy drogi i nie podlega jakiejkolwiek kontroli, choćby sądowej.

Nie ulega wątpliwości, że realizacja inwestycji drogowej, o jakiej mowa w art. 11a specustawy, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym, gdyż ma na celu poprawę jakości życia mieszkańców, wzmocnienie bezpieczeństwa wszystkich użytkowników dróg publicznych, w tym pieszych, a także służy rozwojowi połączeń komunikacyjnych, co jest niezbędne dla rozwoju ekonomicznego danego obszaru. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, co powoduje, że inwestycja tego rodzaju z reguły ma znaczenie nadrzędne wobec interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, bądź pozbawiono prawa własności wskutek realizacji przedsięwzięcia o charakterze publicznym. Stopień zurbanizowania terenów, na których jest ekonomicznie opłacalne i technologicznie możliwe wybudowanie nowych połączeń drogowych, często wiąże się z przeprowadzeniem trasy drogi przez zabudowane grunty prywatne, co z kolei rodzi konieczność wywłaszczenia. Ponieważ własność jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), nadrzędność interesu ogólnospołecznego i gospodarczego nad interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości, będąca zasadą przy realizowaniu inwestycji drogowych, nie może jednak zwalniać od każdorazowej oceny, czy w konkretnym przypadku zachowane zostały wymogi proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W ocenie Sądu, wytyczenie trasy drogi dojazdowej do oczyszczalni ścieków w R. i związana z tym rozbiórka budynku gospodarczego skarżących, nie narusza zasady proporcjonalności, o jakiej mowa wyżej.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący swoje pierwsze zastrzeżenia co do przebiegu projektowanej drogi złożyli w toku postępowania przed organem I instancji (w piśmie z 25 listopada 2019 r.), a następnie powtórzyli swoje stanowisko w odwołaniu od decyzji Starosty Koneckiego z 18 grudnia 2019 r. W obu pismach znajdują się zarzuty i argumentacja przytoczone w treści skargi.

Do zgłaszanego przez skarżących sprzeciwu wobec przebiegu drogi przez nieruchomość stanowiącą ich własność i do wszystkich podnoszonych przez nich okoliczności, inwestor odniósł się w dwóch pismach: z dnia 6 grudnia 2019 r. oraz z dnia 24 lutego 2020 r. Z treści stanowiska wyrażonego w obu tych pismach przez Gminę R., po konsultacji z projektantem drogi, wynika, że w odniesieniu do istniejącej zabudowy mieszkalnej usytuowanej na działce nr [...] oraz w odniesieniu do budynku warsztatowo – produkcyjnego, zlokalizowanego na działce nr [...] (po przeciwległej stronie drogi), projektowany obszar pasa drogowego osadzony został w centrum. Koliduje to wyłącznie z budynkiem gospodarczym i gołębnikiem. Poprowadzenie planowanej drogi z ominięciem tych obiektów wymagałoby bądź to wytyczenia jej bezpośrednio w zbliżeniu do budynku mieszkalnego na działce nr [...], tak, że droga odgradzałaby budynek mieszkalny od wspomnianych budynków gospodarczych, bądź to w bezpośrednim sąsiedztwie do budynku warsztatowo-produkcyjnego na działce nr [...]. Inwestor wyjaśnił także przyczyny, dla których uznał, że żaden z tych wariantów nie jest możliwy do przeprowadzenia. Podniesiono, że przedstawiony we wniosku przebieg drogi jest wymuszony istniejącą na tym terenie siecią wodociągową, której wzajemne usytuowanie z rowem drogowym pozwoli na bezproblemowe dotarcie do ewentualnego miejsca awarii. Przebieg sieci praktycznie w całości pozostawiono poza planowaną jezdnią i poboczem. Podobnie sytuacja przedstawia się z istniejącym już w gruncie okablowaniem energetycznym zasilającym oczyszczalnię ścieków. Przebieg projektowanej drogi został umiejscowiony w taki sposób, aby nie doprowadzać do konieczności przebudowy nitki energetycznej oraz sieci wodociągowej. Jakiekolwiek inne usytuowanie drogi względem pierwotnego projektu skutkowałoby koniecznością przesunięcia sieci wodociągowej oraz okablowania, co niewątpliwie spowodowałoby znaczne przedłużenie zakończenia planowanej inwestycji oraz niosłoby za sobą nieporównywalnie większe koszty, ponoszone ze środków publicznych. Granice projektowanego pasa drogowego przyjęto tak, by sąsiadujące ze sobą w projektowanym pasie drogowym działki zostały częściowo zajęte, bez uprzywilejowania stron postępowania oraz z ograniczeniem do minimum kolizji z istniejącym zagospodarowaniem. Inwestor wskazał także, iż priorytetem podczas projektowania drogi było takie zaplanowanie przebiegu inwestycji, aby nie wyburzać budynków mieszkalnych. Jakakolwiek zmiana proponowanego przebiegu drogi nie byłaby zbieżna z tym założeniem i mogłaby rodzić kolejne konflikty społeczne. Co do działki nr ewid. [...] wnioskodawca stwierdził, że działka ta, wykorzystywana przemysłowo, także przewidziana jest pod budowę planowanej inwestycji. Przesunięcie pasa drogowego w głąb tej działki względem projektu jest nieuzasadnione również z uwagi na istniejące na tym terenie betonowe ogrodzenie oraz szpaler drzew. Bezpośrednio za ogrodzeniem zlokalizowana jest część magazynowa Zakładu Przetwórstwa Drzewnego w R.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że wytyczenie trasy przebiegu drogi w sposób przyjęty przez projektanta i zgłoszony przez zarządcę drogi we wniosku uwzględnia zarówno interes ogólnospołeczny jak i interesy osób prywatnych, nie naruszając prawa ich własności w sposób nieproporcjonalny do celu, jaki ma zostać osiągnięty wskutek realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawca odniósł się do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących i wyjaśnił, dlaczego ich postulaty w zakresie zmiany trasy drogi nie mogą zostać uwzględnione. W ocenie Sądu, najistotniejszą okolicznością przemawiającą za racjonalnym wyborem przebiegu drogi w wersji zaproponowanej w projekcie jest to, że zachowuje w pełni istniejącą na tym terenie zabudowę mieszkaniową, co zresztą, jak wynika z obu powołanych wyżej pism, było priorytetem na etapie projektowania drogi. Ponadto, równie ważne jest to, że proponowany przebieg drogi nie ingeruje w żaden sposób w sieć wodociągową i energetyczną. Nie bez znaczenia jest podnoszony przez wnioskodawcę argument, że przesunięcie jezdni w sposób proponowany przez skarżących, a więc w stronę działki nr [...] powodowałby konieczność przebudowy sieci i związane z tym duże koszty zarówno finansowe jak i społeczne, nieproporcjonalne do realizowanego celu. Trasa obu sieci została naniesiona na mapie znajdującej się w projekcie budowlanym, zatwierdzonym zaskarżoną decyzją. Główna nitka sieci wodociągowej (linia koloru niebieskiego oznaczona symbolem wA90) znajduje się poza projektowaną jezdnią, z nieutrudnionym dostępem, co ma także niebagatelne znaczenie ekonomiczne w razie awarii. Nie są więc zasadne zarzuty skargi, że wytyczając drogę do oczyszczalni ścieków Wójt Gminy R. "kierował się jedynie partykularnym interesem, by droga nie przebiegała w części nieruchomości oznaczonej jako działka [...]". Wnioskodawca wyjaśnił bowiem, dlaczego droga nie została wytyczona zgodnie z oczekiwaniami i propozycjami skarżących, wskazując racjonalne powody takiej decyzji.

Nie mogły mieć także znaczenia prawnego pozostałe podnoszone w skardze argumenty. To, że skarżący są współwłaścicielami działki oznaczonej nr [...] (z akt wynika, że ich udział wynosi [...] na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej) i dokonali z pozostałym współwłaścicielami podziału określonych jej części do użytkowania, nie oznacza zniesienia współwłasności, gdyż tzw. podział quoad usum na podstawie art. 206 Kodeksu cywilnego jest umową o charakterze wyłącznie obligacyjnym. Umowa ta w każdej chwili może zatem ulec zmianie wskutek zmiany okoliczności bądź to poprzez zawarcie nowej umowy, polegającej na podziale pomiędzy współwłaścicieli nieruchomości do użytkowania inaczej niż dotychczas, bądź poprzez zniesienie współwłasności, które ma trwały skutek prawny w zakresie prawa własności, w przeciwieństwie do umowy quoad usum. Jeżeli rzeczywiście, jak twierdzą skarżący, budynek gospodarczy wzniesiony został z ich środków majątkowych, to tego rodzaju nakłady finansowe podlegają rozliczeniu pomiędzy współwłaścicielami np. w toku postępowania o zniesienie współwłasności. Nie można natomiast twierdzić, że budynek gospodarczy stanowi ich "własność", jak podnosi się w skardze w ramach argumentacji mającej wesprzeć stanowisko, że S. i Z. S. będą "jedynymi pokrzywdzonymi" współwłaścicielami, gdyż kwota "wykupu gruntu" (przez którą skarżący rozumieją najprawdopodobniej odszkodowanie za część działki nr [...] przejętą pod drogę), nie zrekompensuje im "kosztów i wartości użytkowej posiadanej części nieruchomości". Jak już powiedziano wyżej, grunt zajmowany przez skarżących stanowi współwłasność wszystkich współwłaścicieli, podobnie jak budynki znajdujące się na tej działce (w tym wzniesiony przez nich budynek gospodarczy), które podzielają los prawny gruntu zgodnie z zasadą określoną w art. 47 § 1 i 2 w zw. z art. 48 K.c.). W znaczeniu prawnym nie może być zatem mowy o "pokrzywdzeniu" skarżących w większym stopniu aniżeli pozostałych współwłaścicieli, gdyż ich nakłady na wspólną nieruchomość poczynione na wybudowanie budynku gospodarczego podlegającego rozbiórce wskutek realizacji inwestycji drogowej, podlegają rozliczeniu pomiędzy współwłaścicielami. Rozliczenie może nastąpić bądź w formie umownej bądź w ramach postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (np. w drodze zniesienia współwłasności).

Podstawą do uwzględnienia skargi nie może być również podnoszona okoliczność, że rozbiórka budynku gospodarczego spowoduje pozbawienie S. i Z. ewentualnego odbudowania na tej samej działce budynku o podobnej kubaturze i funkcjonalności z uwagi na brak wystarczającego miejsca ograniczonego z jednej strony budynkiem mieszkalnym, a z drugiej strony przesuniętą granicą działki i koniecznością odsunięcia od niej nowopowstałego budynku. Niezależnie od tego, że skarżący nie wskazali, jaką powierzchnię działki oznaczonej nr [...] zajmują wskutek dokonanego podziału do użytkowania, podkreślenia wymaga, że cała działka przed podziałem miała powierzchnię 0,61 ha. Pod drogę zajęta została pow. 0, 1190 ha, oznaczona jako działka nr [...]. Przy współwłaścicielach pozostała zatem powierzchnia 0, 4910 ha, która może podlegać nowemu podziałowi umownemu uwzględniającemu zmiany wynikające z wybudowania drogi albo być przedmiotem zniesienia współwłasności. Ze znajdującej się w aktach mapy nie wynika ponadto, że na pozostałej części działki "nie ma miejsca" na wzniesienie nowego budynku gospodarczego. Jak podali skarżący, drewniany budynek gospodarczy podlegający rozbiórce pełni funkcję garażu i miejsca na przechowanie opału. Tego rodzaju funkcjonalność bardzo dużego dotychczasowego obiektu (o pow. ok. 95 m2) może być zastąpiona w inny sposób oraz z użyciem mniejszego budynku.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżona decyzja podjęta została w zgodzie z przytoczonymi wyżej przepisami specustawy, a związana z budową drogi konieczność ingerencji w przysługujące skarżącym prawo własności, powodująca rozbiórkę budynku gospodarczego, gołębnika i ogrodzenia działki nr [...], nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Skarga podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Jeśli chodzi o objęte skargą niezaskarżalne postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 10 marca 2020 r., wydane na podstawie art. 135 k.p.a., odmawiające wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji organu I instancji, to wyjaśnić należy przede wszystkim, że na obecnym etapie postępowania rozstrzygnięcie to straciło swój byt prawny. W trybie powołanego wyżej przepisu organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności nadany został decyzji Starosty Koneckiego z dnia 18 grudnia 2019 r. w oparciu o art. 17 ust. 1 specustawy. Przepis art. 135 k.p.a. może być przedmiotem zastosowania przez organ odwoławczy do daty wydania decyzji przez ten organ. Decyzja organu II instancji orzekająca co do istoty sprawy (np. utrzymująca w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania, tak jak w tym przypadku), powoduje bowiem, że decyzja I instancji podlega wykonaniu bez względu na nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności. Gdy decyzja jest ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., czyli nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji, jej wykonanie - w razie wniesienia skargi - może być wstrzymane w oparciu o art. 61 § 2 lub art. 61 § 3 p.p.s.a. Postanowienie takie wydane zostało w niniejszej sprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. na podstawie ostatniego z wymienionych przepisów. Z tych powodów merytoryczne odniesienie się do omawianego zarzutu skargi Sąd uznał za bezprzedmiotowe, tym bardziej, że skarga została oddalona.