Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 731/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości A S.A. w upadłości likwidacyjnej na postanowienie Wojewody z dnia 26 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga Syndyka A. w upadłości likwidacyjnej na postanowienie Wojewody z 26 października 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 10 lutego 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "ustalenia odszkodowania, w związku z wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Nr [..] z dnia 27 marca 2020 r. ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [..] i [..]", została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z 27 marca 2020 r. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działki nr: [..] i [..], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w G., przez zezwolenie B. na założenie i przeprowadzenie na części tej nieruchomości sieci gazowej średniego ciśnienia z rur PE Dz225.

Wnioskiem z 21 stycznia 2021 r. Syndyk Masy Upadłości A. w upadłości likwidacyjnej, wystąpił o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o odszkodowaniu w związku z wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Nr [..] z dnia 27 marca 2020 r..

Postanowieniem z 10 lutego 2021 r. Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Wobec zakwestionowania postanowienia przez skarżącą Wojewoda utrzymał rozstrzygnięcie w mocy.

Orzekające w sprawie organy jako podstawę swoich rozstrzygnięć wskazały przepis art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".

Przepis wyróżnia dwie przesłanki, kiedy organ odmawia w ogóle rozpoznania zgłoszonej sprawy. Pierwsza przesłanka to brak przymiotu strony postępowania. Druga to inne uzasadnione przyczyny, wśród których przykładowo wyróżniamy ostateczne wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną, brak drogi administracyjnej w rozpoznawanej sprawie (brak przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji), wyraźne wyłączenia dochodzenia niektórych praw lub wygaśnięcie roszczeń.

Art. 28 Kpa stanowi, iż "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

W rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły, że pierwsza z przesłanek, tj. brak przymiotu strony postępowania nie występuje ponieważ jak wynika z księgi wieczystej nr [..] działki nr: [..] i [..] znajdują się w użytkowaniu wieczystym A.

Odnosząc się do drugiej przesłanki, tj. innej uzasadnionej przyczyny wyjaśniono, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Go 845/16), że "przez inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo chodzi o sytuacje gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia może być zatem to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawna do wydania decyzji (podkreślenie własne)".

Mając na uwadze powyższe zauważyły organy, że wydając postanowienie z 10 lutego 2021 r. Prezydent wskazał art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: "u.g.n."), zgodnie z którym "Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4".

Według art. 128 ust. 4 u.g.n. "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu".

W związku z powyższym dostrzegły organy, że podmiot uprawniony do ograniczenia prawa własności z tytułu decyzji wydanej na podstawie art 124 ust. 1 u.g.n. jest zobowiązany po zakończeniu robót określonych w decyzji o ograniczeniu dokonać przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeśli stan ten przywróci to ustalenie odszkodowania jest niedopuszczalne. Podkreślono, że aby ustalić czy stan poprzedni został przywrócony konieczne jest zakończenie działań, które stan pierwotny naruszają.

Według wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Lu 161/18) "Z samej istoty roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 124 GospNierU wynika, że mogą się one zaktualizować dopiero po przeprowadzeniu stosownych prac. Przesądza o tym jednoznacznie treść art. 124 ust. 4 GospNierU, zgodnie z którym, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Z przepisu tego wynika bezsprzecznie, że roszczenia odszkodowawcze aktualizują się dopiero po zakończeniu prac, dopiero wtedy bowiem można ocenić, czy jest możliwe przywrócenie na nieruchomości stanu poprzedniego, bez uszczerbku dla właściciela, czy też konieczne będzie naprawienie szkód wyrządzonych na skutek przeprowadzonych na nieruchomości prac".

W myśl Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawartej wyroku z dnia 30 grudnia 2019 r. (II SA/Ke 933/19) "Odnośnie wyrażanych w toku postępowania obaw skarżących co do możliwości uzyskania satysfakcjonującego ich odszkodowania za orzeczone w zaskarżonych decyzjach ograniczenie sposobu korzystania przez nich z ich własnych nieruchomości należy jeszcze raz podkreślić, że takie odszkodowanie, spełniające konstytucyjne kryterium słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), oraz zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 128 i n. GospNierU) i przepisami wykonawczymi (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004.207.2'109 ze zm.) - zostanie w niniejszej sprawie ustalone na wniosek skarżących, który mają prawo złożyć na podstawie art. 128 ust. 4 GospNierU po zakończeniu realizacji przedmiotowej inwestycji. Za taką kolejnością przemawia treść art. 128 ust. 4 GospNierU, z którego wynika że dopiero po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji możliwe będzie stwierdzenie wartości poniesionych szkód, a także tego, o ile wskutek zrealizowania gazociągu zmniejszyła się wartość nieruchomości skarżących. W takim postępowaniu skarżący będą mieli pełną możliwość dowodzenia wysokości szkód, jakie ich zdaniem ponieśli w wyniku realizacji gazociągu, a także wynikłego z niej zmniejszenia się wartości ich nieruchomości".

Zgodnie z pismem B. z 3 lutego 2021 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Prezydenta z 29 stycznia 2021 r. do wyjaśnienia stanu realizacji inwestycji związanej z budową sieci gazowej przedmiotowa inwestycja nie rozpoczęła się.

Według notatki służbowej z 20 września 2021 r., na dzień jej sporządzenia nie została rozpoczęta inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu na części nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [..] i [..] sieci gazowej średniego ciśnienia z rur PE Dz225.

Ponieważ na gruncie niniejszej sprawy nie została zakończona przedmiotowa inwestycja, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności.

Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego nieuwzględnienia zmniejszenia wartości nieruchomości wynikającego z "(...) wpisu służebności i wydania przedmiotowej decyzji (...)" podkreślono, iż jest on całkowicie bezpodstawny.

Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie prowadzi do powstania służebności przesyłu jako ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Bk 137/17) "odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości przedmiotowego odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale V dział III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i nie daje podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n., jest wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym dotyczącego np. bezumownego korzystania z nieruchomości. Zauważenia też wymaga, że jak wskazano w postanowieniu SN z 5 października 2016 r.,IIl CSK 328/15, w razie otrzymania przez przedsiębiorcę przesyłowego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji administracyjnej, przyznającej prawo wstępu i korzystania z cudzej nieruchomości, na której są posadowione urządzenia przesyłowe, nie jest potrzebne występowanie o ustanowienie służebności przesyłu, a nawet nie ma tytułu do ustanawiania wówczas takiej służebności, gdyż przedsiębiorca ma w postaci decyzji uprawnienie do ingerencji w cudze prawo własności w takim samym zakresie, w jakim nastąpiłoby to na podstawie służebności. Decyzja administracyjna nie jest z kolei potrzebna, jeżeli właściciel nieruchomości wyrazi zgodę na odpłatne lub nieodpłatne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego i zostaje zawarta między nim a właścicielem swoista umowa, podobna do użyczenia lub umowy najmu. W razie więc ustanowienia służebności przesyłu drogą umowy lub przez wydanie orzeczenia sądowego należy określić wynagrodzenie (art. 3852 kc), a w wypadku decyzji administracyjnej, poprzedzonej zgodą właścicieli nieruchomości lub bez tej zgody, powinno zostać wypłacone odszkodowanie, określone również na drodze administracyjnej. Odszkodowanie w postępowaniu administracyjnym, z mocy art. 128 ust. 4 u.g.n., powinno odpowiadać tylko wartości poniesionych szkód, a ponadto, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z racji przedstawionych powyżej, w postępowaniu administracyjnym szkoda nie może być wyliczana w ten sam sposób jak wyliczane jest wynagrodzenie w postępowaniu cywilnym w sytuacji ustanowienia służebności przesyłu. Odszkodowanie administracyjne nie obejmuje więc m.in. rekompensaty za zgodę właściciela na funkcjonowanie linii energetycznej, z tytułu wpisania obciążenia do księgi wieczystej, czy też z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości".

W świetle powyższych ustaleń stwierdziły orzekające organy, że zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, ponieważ przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy m. in. sytuacji, w których nie istnieje przepis stanowiący podstawę materialnoprawną do wydania decyzji.

Powyższa analiza przedmiotowej sprawy, wyczerpuje w swojej treści przedmiot zażalenia na postanowienie Prezydenta z 10 lutego 2021 r.

W złożonej skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1 i art. 128 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację.

Skarżąca podkreśliła, że jako podstawę odmowy wskazano, iż inwestor nie rozpoczął jeszcze realizacji inwestycji, więc strona nie poniosła szkody z tytułu prac budowlanych. Organy obydwu instancji pominęły jednak zupełnie, że strona poniosła szkodę już z samego faktu wydania decyzji z 27 marca 2020 r. ograniczającej właścicielowi sposób korzystania z części nieruchomości poprzez zezwolenie osobie trzeciej na założenie i przeprowadzenie gazociągu. Stanowi to ingerencję i ograniczenie prawa własności. Na podstawie przedmiotowej decyzji, inwestor uzyskał wpis służebności przesyłu w księdze wieczystej, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Faktom tym organ I instancji nie zaprzeczył, a więc ograniczenie własności ma obecnie miejsce i nie wymaga dodatkowych dowodów. Sam wpis służebności i wydanie przedmiotowej decyzji, stanowi więc zmniejszenie wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości zatem spadła w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego, kiedy nieruchomość nie była obciążona w/w prawem, co zdziałał organ swoją decyzją. Rolą syndyka masy upadłości jest zbycie mienia wchodzącego w skład masy. W/w okoliczności spowodowały obniżenie wartości nieruchomości o wartość służebności, niezależnie od tego czy prace budowlane zostały rozpoczęte czy zakończone. W przypadku sprzedaży zmniejszy to cenę. Ponadto powyższe prace budowlane mogą nie zostać w ogóle wykonane, gdyż inwestor nie ma takiego obowiązku, a może je wykonać za parę lat, a wpis służebności jest faktem już teraz. Szkoda w postaci obniżenia wartości nieruchomości nastąpiła obecnie i rolą organu było wszczęcie postępowania i wycenę tej szkody przez rzeczoznawcę majątkowego, który powinien wskazać, że robót jeszcze nie wykonano ale nastąpiło ograniczenie prawa własności i powinien wycenić wartość tego ograniczenia i wskazać ile wynosi szkoda z tego tytułu. Na dowód zaistnienia i wysokości w/w szkody, załączono do akt sprawy wycenę wartości w/w służebności i nieruchomości dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego. Dowód ten został pominięty przez organy orzekające w sprawie, co stanowi o braku rozpatrzenia materiału dowodowego.

Organy w sposób błędny zinterpretowały art. 128 ust.4 u.g.n., tj. ograniczając ją do szkody wynikającej z prac budowlanych w związku z realizacją inwestycji Tymczasem zgodnie z tym przepisem: "Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu ". Przepis nie wspomina więc nic o zakończeniu robót.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), co stosownie do art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) może mieć miejsce, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 p.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "ustalenia odszkodowania, w związku z wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Nr [..] z dnia 27 marca 2020 r. ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [..] i [..]". Organy wywiodły, że brak jest przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie skoro inwestycja, która mogłaby spowodować ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości skarżącej nie rozpoczęła się.

Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola tych postanowień doprowadziła do uznania, że podjęte rozstrzygnięcia odpowiadają prawu.

U ich podstaw znalazła się regulacja art. 61a § 1 K.p.a., wg której jeżeli żądanie o którym mowa w art. 61 (tj. wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, umożliwiając tym samym oddzielenie pierwszego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozstrzygania o żądaniu strony. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku.

Jeżeli chodzi przy tym o określenie "inne uzasadnione przyczyny", należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, a także gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tj. brak jest normy statuującej kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach, których konkretyzacji domaga się wnioskodawca).

W sytuacji zatem, gdy spełnione zostaną przesłanki o jakich mowa w art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ograniczając się do formalnej odmowy wszczęcia postępowania. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Nadmienić należy, że pismem z 21 stycznia 2021 r. strona skarżąca wystąpiła o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o odszkodowaniu w związku z wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 27 marca 2020 r. ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości, działki nr [..] będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na części nieruchomości sieci gazowej średniego ciśnienia.

Kwestią niesporną w sprawie jest okoliczność, że inwestycja w postaci założenia i przeprowadzenia sieci gazowej nie została wykonana, ani nie została nawet rozpoczęta.

Kwestia sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy można ustalić odszkodowanie za szkodę wynikającą z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przed rozpoczęciem prac, dla których ograniczenie było ustalone. W ocenie organu można to uczynić dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Strona skarżąca twierdzi natomiast, że nie ma przeszkód do orzekania o odszkodowaniu nawet przed rozpoczęciem prac, bowiem szkoda powstała już w momencie wydania decyzji, poprzez utratę pożytków z części nieruchomości, zmianę warunków korzystania z niej, zmianę jej przydatności użytkowej i trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z niej.

Sąd przychyla się do stanowiska organów.

Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 4, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.

Zgodnie z art. 128 ust. 4, odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Jak wynika z powyższych przepisów, odszkodowanie o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. przysługuje jedynie wtedy, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. W pierwszym rzędzie zatem podmiot uprawniony do ograniczenia prawa własności z tytułu decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zobowiązany, po zakończeniu robót określonych w decyzji o zajęciu, dokonać przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeśli stan ten przywróci, to ustalenie odszkodowania jest niedopuszczalne. Po to aby ustalić, czy stan poprzedni został przywrócony konieczne jest zakończenie działań, które stan pierwotny naruszają. Wtedy dopiero będzie możliwa ocena, czy rzeczywiście nastąpiło przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego.

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym nie budzi to wątpliwości. "Ustalenie wysokości odszkodowania może bowiem nastąpić dopiero po zakończeniu czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, gdyż dopiero wtedy wiadomo, jaka jest wartość poniesionych szkód i czy doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości." (L.Klat- Wertelecka, Komentarz do art. 126 u.g.n., teza 9, LEX 2015).

"Roszczenie odszkodowawcze określone w art. 128 ust. 4 u.g.n. może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości (bo nie wiadomo, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi). Starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie ustala zatem od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności, stosownie do ust. 4 art. 124 u.g.n., ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n. " (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 124 u.g.n., teza 6, LEX 2018). Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku NSA z 5.10.2007 r., I OSK 1389/06, LEX nr 427507.

Decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi więc jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 11.07.2003 r., SA/Rz 1635/00) w rozumieniu ustawy Prawo budowlane tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny. Przy czym jeszcze raz należy podkreślić, że roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po zakończeniu czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości.

Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie, wniosek o odszkodowanie został złożony przedwcześnie. Nie nastąpiło bowiem nawet rozpoczęcie prac związanych z budową sieci gazowej na działce będącej w dyspozycji skarżącej, a jak wynika z powyższych ustaleń zakończenie tych prac jest warunkiem koniecznym do wystąpienia z roszczeniem, o którym mowa wart. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. Przedwczesny charakter tego wniosku powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie odszkodowania. Wobec tego orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie znajduje pełne uzasadnienie. Nie wyklucza to oczywiście wystąpienia ponownie z takim wnioskiem po zakończeniu robót.

Z uwagi na powyższe na uwagę nie zasługiwały także pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Myli strona skarżąca odszkodowanie z tytułu usytuowania urządzeń do przesyłu gazu z odszkodowaniem za szkody powstałe wobec wykonywania robót budowlanych związanych z założeniem sieci gazowej.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.