Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2092/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 119/13 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 119/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Wójt Gminy S. , w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 27 października 2011 r., sprecyzowanego na żądanie organu pismem z dnia 15 listopada 2011 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym W., gmina S. Organ I instancji ustalił wnioskowaną inwestycję jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą, posiadającą dostęp do drogi publicznej dz. nr [...], określił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy terenu wskazując m.in., że budynki garażowe powinny być wbudowane lub przyległe do budynków mieszkalnych oraz określił parametry nowej zabudowy, w tym obowiązującą linię zabudowy (w odległości 5 m od granicy z drogą powiatową) oraz szerokość elewacji frontowej (16-24 m).

Pismem z dnia 27 lutego 2012 r., uznanym za odwołanie od przedmiotowej decyzji, skarżąca wniosła o ponowne przeanalizowanie złożonego przez nią wniosku. Podniosła, iż nie występowała w nim o wyznaczenie szerokości elewacji frontowej: 16-24 m, ponieważ szerokość taka jest za duża dla budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy garaż nie będzie do niego przylegał. Według odwołującej się, optymalnym wymiarem tej szerokości byłby przedział: 10-24 m. Skarżąca wskazała ponadto, że wprawdzie w uzupełnieniu wniosku proponowała budowę garaży wbudowanych, to jednak pierwotny wniosek wskazywał na garaże wolnostojące. W jej ocenie, są to dwie odrębne propozycje, które organ powinien uwzględnić.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, organ odwoławczy opisał, wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r, poz.647.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazał, iż w toczącym się postępowaniu stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r., organ I instancji wyznaczył obszar porównawczy i przeprowadził na nim analizę funkcji i cech nowej zabudowy. Z analizy tej wyprowadził wnioski końcowe, zgodnie z którymi dla planowanej zabudowy należy przyjąć wskazane w zaskarżonej decyzji parametry zabudowy.

Organ odwoławczy zauważył, że z uwagi na braki formalne wniosku skarżąca została zobowiązana do jego sprecyzowania. Precyzując swój wniosek w sposób wyraźny określiła natomiast, że planowana inwestycja przewiduje budowę pięciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych z wbudowanymi garażami. Mając na uwadze to, że organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inwestora, ostateczne sformułowanie wniosku przesądziło o dalszym toku postępowania oraz jego wyniku. Organ odwoławczy dodał jednocześnie, iż inwestor ma prawo do uzyskania wielu decyzji ustalających warunki zabudowy dla tego samego terenu w przypadku odmiennych sposobów użytkowania, jednakże ustalenia te dokonywane są w odrębnych postępowaniach kończących się wydaniem odrębnych decyzji administracyjnych. W przypadku niniejszej sprawy nie ma przeszkód w ustaleniu warunków zabudowy dla budowy pięciu budynków jednorodzinnych z garażami wolnostojącymi, jako zabudową uzupełniającą. Jednak w tej sytuacji należy mieć na uwadze parametry zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, pozwalające bądź nie, na ustalenie warunków tego rodzaju zabudowy.

Odnośnie ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wskazał, iż w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę - na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego - średnią szerokość elewacji sąsiednich budynków o wartości 20 m, wyliczono szerokość elewacji frontowej na 16-24 m. Powyższy parametr został zatem określony w sposób zgodny z powołanym przepisem rozporządzenia.

W skardze na przedmiotową decyzję, skarżąca podniosła, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy powinny nastąpić pomiędzy organem I instancji, a inwestorem, bez udziału organu odwoławczego, czy Sądu. Skierowanie odwołania do organu odwoławczego przez organ I instancji uznała "za celowe, mające na celu wydłużenie czasu zakończenia sporu". Skarżąca podniosła, że organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej budynków na 16-24 m wbrew jej wnioskowi wyrażonemu w pismach z dnia 27 lutego 2012 r. i z dnia 23 marca 2012 r., podczas gdy dla działek sąsiednich nr [...] i nr [...], organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej na 6 m i odległość od drogi publicznej 6 m. Skarżąca dodała również, iż zabudowa budynkami o wskazanej w decyzji szerokości jest niemożliwa z uwagi na przebiegający przez ten teren wodociąg.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów, wskazał, że ustalona szerokość elewacji frontowej uwzględnia budynek mieszkalny i garażowy łącznie, co jest zgodne z wnioskiem skarżącej, która wskazywała na budynki garażowe wbudowane lub przyległe do budynków mieszkalnych. Dodał, iż alternatywna forma zabudowy, obejmująca budynki garażowe wolnostojące, może być rozpatrzona jako osobny wniosek, w nowej decyzji, ponieważ nie jest możliwe ustalenie w tej samej decyzji warunków zabudowy dla dwóch różnych wniosków. W dalszej kolejności stwierdził, iż obowiązującą linię nowej zabudowy wyznaczają budynki na działkach sąsiednich nr [...] i nr [...]. Działki nr [...] i nr [...] aktualnie są niezabudowane, natomiast podstawą przyjęcia do porównania są cechy i parametry zabudowy istniejącej, a nie ustalone w innych decyzjach o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy dodał również, iż z rysunku mapy przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego nie wynika, aby wyznaczona linia zabudowy kolidowała z uzbrojeniem terenu. Ponadto skarżąca, przedstawiając graficzną formę charakterystyki inwestycji, sama orientacyjnie ulokowała budynki na linii w odległości 5 m od granicy z drogą publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał, iż w niniejszej sprawie - wobec braku na terenie objętym wnioskiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zamierzona inwestycja wymagała, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa, a w szczególności z treścią, przytoczonego w uzasadnieniu wyroku, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., określającego pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że treść decyzji ustalającej warunki zabudowy determinują przepisy prawa, zatem decyzja tego rodzaju nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem, decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich w których organ bada wniosek strony pod kątem jego zgodności z wymogami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność - zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Wnioskodawca określa charakterystykę i wszystkie niezbędne parametry inwestycji i zagospodarowania terenu. W razie wątpliwości organ może zażądać sprecyzowania wniosku, wskazując na uwarunkowania wynikające z obowiązujących przepisów oraz analizy funkcji i cech zabudowy, o której mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co powinno umożliwić wnioskodawcy dostosowanie wniosku do uwarunkowań wynikających z przepisów prawa oraz analizy funkcji i cech zabudowy.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji, po uprzednim wezwaniu skarżącej do sprecyzowania wniosku i zastosowaniu się przez nią do tego wezwania w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, uznając iż spełniła ona wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech nowej zabudowy i na tej podstawie określił parametry dotyczące zabudowy. Sąd zauważył, iż prawidłowości ustalenia wskazanych w tym zakresie parametrów skarżąca w skardze nie podważa, wyrażając jedynie niezadowolenie z przyjętej przez organ szerokości elewacji frontowej i przyjęcia koncepcji garaży wbudowanych, a nie wolnostojących, zapominając, iż w piśmie precyzującym wniosek (z dnia 15 listopada 2011 r.) sama wskazała, iż planowana inwestycja obejmuje budowę 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami, zaś szerokość elewacji frontowej określiła na - do 18 m. Wielkość ta mieści się zatem w dopuszczalnej szerokości wynikającej z przeprowadzonej analizy, tj. od 16 do 24 m. Sąd uznał tym samym, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzja o warunkach zabudowy wydana została z uwzględnieniem jej żądania sprecyzowanego w piśmie z dnia 15 listopada 2011 r. Rozpoznając wniosek organ nie mógł dowolnie określać szerokości elewacji, w oderwaniu od wyników przeprowadzonej analizy. Nie mógł też z własnej inicjatywy inaczej niż wskazała to ostatecznie skarżąca określać lokalizacji garaży. Mógłby to uczynić w odrębnym postępowaniu, opartym na tak sformułowanym wniosku inwestora, kończącym się wydaniem odrębnej decyzji administracyjnej, o ile oczywiście wyniki analizy funkcji i cech zabudowy wskazywałyby na taką możliwość. Przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza bowiem możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy dla tego samego terenu. Nie ma też przeszkód, by o ustalenie warunków zabudowy dla alternatywnej inwestycji ubiegał się ten sam wnioskodawca, jeżeli to alternatywne zamierzenie inwestycyjne spełniać będzie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zaznaczył jednocześnie, iż decyzja o warunkach zabudowy określa, czy inwestycja o wskazanej przez inwestora funkcji, charakterystyce architektonicznej i sposobie zagospodarowania terenu w danym miejscu jest możliwa. Możliwość wydania takiej decyzji zależeć jednak będzie od wyników analizy funkcji i cech zabudowy, a nie tylko od woli inwestora.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji zauważył, iż określając szerokość elewacji frontowej, organ oparł się na treści § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W wyniku przeprowadzonej analizy, na podstawie średniej z obszaru porównawczego, która wyniosła 20 m, ustalił też szerokość elewacji frontowej na 16-24 m. Kwestionowana w skardze szerokość elewacji została zatem określona w sposób prawidłowy, a ponadto nie jest również sprzeczna z wnioskiem skarżącej, która określiła tę szerokość na "do 18 m". Skarżąca nie wykazała i nawet nie twierdzi, że przyjęte przez organ wielkości w tym zakresie nie odpowiadają rzeczywistości, stwierdzając w piśmie z dnia 23 marca 2012 r., iż "zapomina się jednak, że budynki tam istniejące to domy dwu, a nawet czterorodzinne, tzw. bliźniaki i czworaki, ja natomiast wnioskuję o warunki zabudowy dla domów jednorodzinnych wolnostojących". Takie stwierdzenie świadczy, w ocenie Sądu, o niezrozumieniu przez skarżącą uwarunkowań i zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia. Za całkowicie nieuzasadnione Sąd uznał odwoływanie się przez skarżącą do szerokości elewacji frontowej wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i nr [...], wskazując, że do ustaleń w tym zakresie przyjmuje się, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., działki sąsiednie, zabudowane. Obszar analizy zabudowy sąsiedniej zakreśla się natomiast dla każdego terenu inwestycyjnego – odrębnie, zgodnie z wymogiem § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W związku z zawartymi w odwołaniu i w skardze uwagami skarżącej, Sąd I instancji zauważył również, że niniejsza sprawa stanowiła przedmiot rozpoznania organu odwoławczego oraz Sądu z uwagi na żądanie skarżącej wynikające z wnoszonych przez nią środków odwoławczych, tj. odwołania od decyzji organu I instancji oraz skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Organ I instancji, dążąc do ustalenia intencji skarżącej zawartej w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r., skierował do niej pismo z prośbą o jego sprecyzowanie i wyjaśnienie, czy pismo to należy traktować jako odwołanie od wydanej decyzji. Skarżąca nie ustosunkowała się do tej kwestii, nie odniosła się do niej również w piśmie z dnia 23 marca 2012 r., wobec czego Sąd uznał, iż organ słusznie potraktował pismo skarżącej z 27 lutego 2012 r. jako odwołanie, tym bardziej, że wniesione ono zostało w terminie wskazanym w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z pisma wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Stwierdził zatem, iż organ odwoławczy zobowiązany był w tej sytuacji rozpoznać odwołanie. Nie mógł w tym postępowaniu rozpatrywać nowego wniosku, w którym skarżąca inaczej określała szerokość elewacji frontowej budynku i usytuowania garaży. Organ odwoławczy prawidłowo też pouczył skarżącą, iż kwestia ta może być rozpatrywana, jeśli złoży ona wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o tak określonej charakterystyce.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, 4 i 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2013 r. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na wybiórczym i dowolnym ustaleniu obszaru porównawczego, co skutkowało uznaniem za prawidłową, określoną w decyzji, szerokość elewacji frontowej w przedziale 16-24 m,

2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu:

a) art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na niewykonalność decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji ustalenia szerokości elewacji frontowej w przedziale 16-24 m,

b) art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, a w konsekwencji niestwierdzenie jej nieważności pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a., bądź też – z ostrożności procesowej:

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, a w konsekwencji niestwierdzenie naruszenia prawa materialnego, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dołożenia należytej staranności przez Sąd I instancji przy sporządzaniu uzasadnienia wyroku, niedokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego, niewyjaśnienie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego oraz niepełne rozważenie zarzutów skarżącej.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej, po uprzednim przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy spełnia przesłanki określone w art. 156 ust. 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Zauważył, iż z map wynika jednoznacznie, że szerokość działki wynosi 146 m, a ponadto przez działkę przebiega wodociąg, co jest uwidocznione linią przerywaną na mapach znajdujących się w aktach sprawy i co w znacznym stopniu ogranicza możliwości usadowienia budynku w części działki sąsiadującej z działkami nr [...] i nr [...], a do czego organy administracyjne i Sąd I instancji w ogóle się nie odniosły. Pełnomocnik skarżącej podniósł natomiast, że jeśli zabudowa działki miałaby być realizowana w kształcie określonym w decyzji, to nie byłoby możliwości wybudowania piątego (bądź pierwszego) domu, przez który to przebiegałby rurociąg kanalizacyjny. Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem w sposób ewidentny niewykonalna, a niemożliwość jej wykonania ma charakter trwały - co w myśl art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi o jej nieważności. Pełnomocnik skarżącej dodał, iż znajdujący się na działce wodociąg istnieje w tym miejscu od lat 70-tych ubiegłego wieku i nadal jest eksploatowany. Okresowo wymaga czynności naprawczych bądź konserwacyjnych, a zatem koniecznym jest umożliwienie do niego dostępu. Rurociąg musi biec ponadto w pewnej odległości od budynku i nawet jego "przesunięcie" nie umożliwi dostępu w dostatecznym stopniu do urządzeń w sytuacji zajścia takiej konieczności.

W konsekwencji, w ocenie pełnomocnika skarżącej, Sąd I instancji powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, szczególnie, że mając na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a., nawet gdyby skarżąca nie powoływałaby się na tą okoliczność, powinien zbadać zgodność z prawem decyzji w pełnym zakresie, nie bacząc na zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Pełnomocnik skarżącej dodał, iż przedmiotowy zarzut wiąże się także z dokonaną przez Sąd I instancji wadliwą kontrolą zaskarżonej decyzji zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, a w konsekwencji niestwierdzeniem jej nieważności pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., bądź też co najmniej jej nieuchyleniem z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, pełnomocnik skarżącej stwierdził natomiast, iż w zaskarżonej decyzji w sposób niewłaściwy określono szerokość elewacji frontowej. Po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2013 r., podniósł, że ustalona w postępowaniu administracyjnym średnia szerokość sąsiednich budynków na poziomie 20 m jest nieadekwatna do stanu faktycznego. Z map przedłożonych do akt sprawy wynika bowiem, że szerokość frontowa budynków na sąsiednich działkach nie może tyle wynosić. Przykładowo budynki na działkach nr [...] i nr [...] mają ok. 15 m szerokości, budynek na działce nr [...] - 13 m, budynek na działkach nr [...] i nr [...] - 25 m. Zestawianie tych nieruchomości daje średnią 17 m, a nie jak wskazuje organ - 20 m. Biorąc zatem pod uwagę 20% tolerancję, szerokość elewacji mogłaby wynosić 13,6-20,4 m. Na marginesie, pełnomocnik skarżącej zwrócił również uwagę na niekonsekwencję organu w wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w aspekcie szerokości elewacji frontowych. Wskazał, że w decyzji dla działek nr [...] i nr [...] ustalono szerokość zabudowy frontowej na poziomie minimalnym 6 m i stwierdził, że jeśli organ przyjął do analizy ten sam obszar oddziaływania (a musiał tak zrobić, albowiem wydane decyzje dotyczą działek sąsiadujących ze sobą), to potwierdza się słuszność argumentów skarżącej co do niewłaściwie przyjętej średniej szerokości elewacji frontowej w obrębie jej działki. Dodatkowo podkreślił, iż organ w sposób niewłaściwy ustalił szerokość frontu elewacji dla nieruchomości położonych na działkach nr [...] i nr [...], traktując dwie nieruchomości (przy zabudowie bliźniaczej) jako jedną. Takie niewłaściwe przyjęcie szerokości elewacji frontowej potwierdziło wielokrotnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w innych sprawach (dotyczących działek nr [...] i nr [...]), wskazując wprost, iż przyjęcie szerokości elewacji frontowej dla obliczenia wartości średniej tego parametru było nieprawidłowe i nie mogło stanowić odniesienia dla organu I instancji do wyprowadzenia na jego podstawie wniosku o niedopuszczalności inwestycji.

W dalszej kolejności, pełnomocnik skarżącej wskazał, iż w zależności od warunków konkretnej sprawy obszar analizowany wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, jak też spełnienia i innych wymogów, wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W konsekwencji, w ocenie pełnomocnika skarżącej, obszar oddziaływania, o którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2013 r., powinien obejmować w warunkach niniejszej sprawy całą miejscowość W., która z uwagi na swoją niewielką powierzchnię, powinna zostać analizowana kompleksowo, jako całość, a nie w sposób fragmentaryczny. Determinowałoby to konieczność wzięcia pod uwagę wszystkich budynków, w tym tych, które nie są położone bezpośrednio przy drodze, co wpłynęłoby na ustalenie innej linii zabudowy. Przyjęty przez organ I instancji obszar analizowany uniemożliwia natomiast wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej podkreślił, że nie ma podstaw prawnych do tego, by tworzyć dodatkowe ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości poprzez określenie na etapie ustalania warunków zabudowy wewnętrznych, dodatkowych linii zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się bowiem, iż dla budynków planowanych w głębi terenu, nie ustala się obowiązującej linii zabudowy, co ma miejsce jedynie dla budynków usytuowanych od strony drogi publicznej. W ocenie pełnomocnika skarżącej, w niniejszej sprawie organy nie zmierzały do jak najpełniejszego uwzględnienia zamierzeń budowlanych skarżącej, nie uwzględniły bowiem jej wniosku ani co do szerokości elewacji frontowej ani sposobu zabudowy oraz usytuowania garaży. W konsekwencji naruszenia prawa materialnego Sąd I instancji powinien uchylić zatem zaskarżoną decyzję w całości, albowiem naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo odwołanie się do podstaw skargi kasacyjnej, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., nie stanowi przytoczenia podstaw kasacyjnych. W podstawach skargi kasacyjnej wnoszący skargę musi bowiem wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ze wskazaniem na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego, powinna być wykładnia właściwa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania skarżący powinien natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Z uwagi na związanie podstawami zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę jedynie z punktu widzenia wskazanych podstaw i nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej w tym zakresie. Stosownie do art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona.

W pierwszej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów postępowania, które sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości zrealizowania przez Sąd I instancji funkcji badania legalności decyzji administracyjnych. Pełnomocnik skarżącej zarzucił bowiem Sądowi I instancji, iż ten oddalił skargę, nie dostrzegając, że decyzje organów administracji publicznej oparte zostały na błędnie ustalonym stanie faktycznym, co w konsekwencji sprawiło, że wydana w warunkach niniejszej sprawy decyzja o warunkach zabudowy jest niewykonalna i powinna być stwierdzona jej nieważność.

Zarzuty podniesione w ramach tej podstawy kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego zebranego przez organy administracji publicznej zarówno co do jego kompletności, jak i prawidłowości opartych na nim wniosków, nie można uznać bowiem za wadliwą.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej należy się odnieść do kwestii wodociągu, którą - to skarżąca podniosła dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego – podając, że wodociąg biegnie przez jej działkę, uniemożliwiając realizację planowanej inwestycji. Mając na uwadze zarzut pominięcia tej kwestii zarówno przez organy administracji publicznej, jak i Sąd I instancji, stwierdzić należy, że ze stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy mapy ( przedłożonej przez skarżącą) nie wynika, aby przez działkę skarżącej przebiegała sieć wodociągowa lub kanalizacyjna (pełnomocnik skarżącej posługuje się w skardze kasacyjnej zamiennie pojęciami "wodociąg" i "rurociąg kanalizacyjny", które nie są tożsame), która kolidowałaby z realizacją planowanej inwestycji. Potwierdza to organ odwoławczy, który w odpowiedzi na skargę, również stwierdził, iż z mapy nie wynika, aby wyznaczona linia zabudowy kolidowała z uzbrojeniem terenu. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie znalazły się także informacje na temat sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, której przebieg miałby istotny wpływ na kształt planowanej inwestycji. Skarżąca nie powoływała się też na tą okoliczność w toku postępowania przed organami administracji publicznej i sama, przedstawiając inwestycję graficznie, orientacyjnie ulokowała budynki na linii w odległości 5 m od granicy z drogą, a następnie w piśmie uzupełniającym wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy również określiła linię zabudowy od granicy z drogą na 5 m. Organy w tym zakresie ustaliły warunki i usytuowanie obiektów w takim położeniu jak skarżąca podała w swoim wniosku. Nie przedłożyła też żadnych dowodów potwierdzających przebieg wskazywanego wodociągu ani nie zmieniła swego wniosku w tym zakresie. Nie można więc zarzucić Sądowi I instancji braku rozważań w kontekście naruszenia przez organy art. 156 § 1 ust.5 kpa

Zatem w oparciu o zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, brak jest podstaw do uznania, że określona w decyzji organu I instancji linia zabudowy na 5 m, kolidowałaby z realizacją planowanej inwestycji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że przedmiotowa linia zabudowy wyznaczona została zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2013 r. Jak wyjaśniono w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczona została jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy, z pominięciem obiektów usytuowanych niezgodnie z ustawą o drogach publicznych. Dodać jednocześnie należy, iż z uwagi na brzmienie przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2013 r., zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy wyznaczaniu linii zabudowy w niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona linia zabudowy, określona dla dopiero planowanej inwestycji na działkach nr [...] i [...] ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania w niniejszej sprawie nie mogła być też poddana ocenie prawidłowość jej ustalenia.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu prawa materialnego. W jej ramach pełnomocnik skarżącej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, 4 i 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2013 r. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na wybiórczym i dowolnym ustaleniu obszaru porównawczego, co skutkowało uznaniem za prawidłową, określoną w decyzji o warunkach zabudowy, szerokość elewacji frontowej w przedziale 16-24 m.

W jej uzasadnieniu, podnosząc iż obszar analizowany wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, jak też spełnienia innych wymogów, wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż w niniejszej sprawie obszar analizowany powinien obejmować całą miejscowość W. Zauważyć jednak należy, że nie podniósł jednocześnie konkretnych zarzutów co do prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia omawianej podstawy kasacyjnej wynika jedynie, że w jego ocenie rozszerzenie tego obszaru byłoby rozwiązaniem korzystniejszym dla skarżącej, gdyż obszar analizowany przyjęty przez organ I instancji uniemożliwia wydanie decyzji zgodnie z jej wnioskiem.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, wymienionych w tym przepisie. Stosownie do § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2013 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Mając na uwadze brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2013 r. stwierdzić należy, iż przepis ten zakreśla pewne minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy, co oznacza, iż w okolicznościach konkretnej sprawy możliwe jest wyznaczenie obszaru większego niż wskazana w nim trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego powinna wynikać jednak w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem i być podyktowana w szczególności koniecznością uczynienia zadość zasadzie zachowania ładu przestrzennego. "Poszukiwanie" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku, nie może być jedyną przesłanką rozszerzenia obszaru analizowanego.

W konsekwencji, zarzut dowolnego ustalenia obszaru analizowanego uznać należy w warunkach niniejszej sprawy za nieuzasadniony, szczególnie że wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej decyzja wydana przez organ I instancji uwzględnia wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Wskazać należy, iż przedmiotowy wniosek skarżąca sprecyzowała pismem z dnia 15 listopada 2011 r., w którym sama wyraźnie określiła przedmiot planowanej inwestycji jako budowę pięciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych z wbudowanymi garażami (pkt 1a), szerokość elewacji frontowej do 18 m (pkt 2f) oraz proponowaną linię zabudowy - 5 m (pkt 5).

Odnosząc się do kwestii ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej w przedziale 16-24 m, wskazać należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2013 r., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W niniejszej sprawie, z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że ustalając szerokość elewacji frontowej dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi lub przyległymi do tych budynków, uwzględniono szerokość elewacji frontowych wszystkich obiektów istniejącej zabudowy mieszkalnej na działkach w obszarze analizowanym, co przy uwzględnieniu istniejącej na tym terenie zabudowy bliźniaczej, stanowiącej zwartą całość, dało średnią szerokość elewacji frontowych na poziomie 20 m. Organ I instancji ustalił zatem dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej w przedziale 16-24 m (przy najwęższej szerokości elewacji frontowej obiektu mieszkalnego w obszarze analizowanym wynoszącej 13 m), która - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - odpowiada wnioskowi skarżącej ("do 18 m"), a ponadto uwzględnia w sposób kompleksowy istniejącą na analizowanym obszarze zabudowę i jej charakter.

Wskazana w skardze kasacyjnej średnia szerokość elewacji frontowych na poziomie 17 m ustalona została natomiast w oparciu o szerokość elewacji frontowych jedynie wybranych obiektów istniejącej zabudowy mieszkalnej na działkach w obszarze analizowanym (istniejąca zabudowa na pięciu działkach wyłącznie po stronie działki skarżącej). W skardze kasacyjnej dla celów ustalenia szerokości elewacji frontowej dokonano zatem dowolnego wyboru istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, co wobec braku uzasadnienia takiego wyboru uznać należy za niedopuszczalne. W niniejszej sprawie na ustalenie szerokości elewacji frontowej nie mogła mieć również wpływu okoliczność ustalenia w decyzjach o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej dla inwestycji planowanych na działkach, znajdujących się w sąsiedztwie działki skarżącej, w innych wielkościach. W toku postępowania w niniejszej sprawie nie mogła być też poddana ocenie prawidłowość ich ustalenia.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że pełnomocnik skarżącej nie wykazał wadliwości, dokonanej przez Sąd I instancji, oceny legalności decyzji organów administracji publicznej również we wskazanym zakresie. W konsekwencji, powiązany z omawianą podstawą kasacyjną zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a uznać należy także za nieuzasadniony.

Za bezpodstawny uznać należy także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie znajduje szerszego uzasadnienia w uzasadnieniu omawianej podstawy kasacyjnej, zaś mając na uwadze brzmienie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wbrew stanowisku strony skarżącej, stwierdzić należy, że zawiera ono zarówno zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowiska organu odwoławczego, jak i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Mając zatem na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie mogą być uznane za usprawiedliwione.

Na zakończenie, podnieść jednocześnie należy, co wskazywał zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, że jeśli obecnie żądania skarżącej nie odpowiadają wskazanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stanowiącym przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie, może ona wystąpić do organu administracji publicznej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla alternatywnej inwestycji w odrębnym postępowaniu. Przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza bowiem możliwość wydania więcej niż jednej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu. W toku też tego odrębnego postępowania, na podstawie nowego wniosku, ocenie będzie mogła być poddana możliwość realizacji inwestycji w zaproponowanym przez skarżącą kształcie.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.