Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 150/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Przepis art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086 ze zm./, także przed nowelizacją ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 179 poz. 1486/, dawał podstawę do ustalenia opłaty za każdy rok zajęcia pasa drogowego. Zmiana art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych miała na celu jedynie doprecyzowanie przepisu.

TEZY

Przepis art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086 ze zm./, także przed nowelizacją ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 179 poz. 1486/, dawał podstawę do ustalenia opłaty za każdy rok zajęcia pasa drogowego. Zmiana art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych miała na celu jedynie doprecyzowanie przepisu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie Janina Antosiewicz NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 155/05 w sprawie ze skargi Spółki o.o. Gazownictwa w P. z Oddział – ZG w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w S. z dnia 14 stycznia 2005 r. (...) w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 roku, II SA/Sz 155/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki Gazownictwa Spółka z o. o. w P. Oddział - Zakład Gazowniczy w K. - uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w S. z dnia 14 stycznia 2005 roku (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w S. z dnia 4 października 2004 roku (...) w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 4 października 2004 roku, wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2, 3, 5 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ oraz par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz.U. nr 129 poz. 1369/, po rozpoznaniu wniosku Spółki Gazownictwa Spółka z o. o. w P. - Zakład Gazowniczy K. z dnia 20 września 2004 roku:

- wyraził zgodę na zajęcie przez wnioskodawcę pasa drogowego o powierzchni 3,00 m2, w ciągu drogi krajowej nr 11 w miejscowości M. w kilometrze 36 + 660 strona lewa i prawa, w celu umieszczenia gazociągu śr. PE de 63 mm, według lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji;

- ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi w obszarze zabudowanym w kwocie 3,00 m2 x 20 zł/m2 x 50 lat = 3.000 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano stronę, na wniosek której wydano decyzję oraz stwierdzono, że uzgodniona decyzja wypełnia w całości oczekiwania wnioskodawcy.

Spółka Gazownictwa Sp. z o. o. Zakład Gazowniczy K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się na uiszczenie opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej na 50 lat z góry i wnosząc o naliczenie opłaty sukcesywnie za każdy rok, zgodnie z art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz par. 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku.

Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 14 stycznia 2005 roku, (...) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 4 października 2004 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych, opłaty za zajęcie pasa drogowego pobiera się przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Opłata ustalona na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Krajowych i Autostrad pobierana jest "z góry" za cały okres zajęcia pasa drogowego, określony we wniosku podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego. Opłata jest liczona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia, rocznej stawki opłat i liczby lat.

Spółka Gazownictwa Sp. z o. o. w P. Zakład Gazowniczy K. zaskarżyła powyższą decyzję do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086 ze zm./, a w szczególności art. 40 ust. 5 ustawy przez przyjęcie, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w tym pasie urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego /art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy/ ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia, rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego i liczby lat. Zdaniem strony skarżącej, przepis ten nie zawiera w swojej treści słów "i liczby lat", opłata za zajęcie pasa drogowego została w decyzji ustalona wadliwie, przy zastosowaniu dodatkowego, nieprzewidzianego prawem mnożnika pod nazwą "liczba lat".

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakwestionowanym zakresie.

Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że opłata za zajęcie pasa drogowego powinna być ustalana i naliczana sukcesywnie za każdy rok kalendarzowy. Zgodnie z art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcia pasa drogowego nalicza i pobiera w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji wyłącznie ustalającej wysokość opłaty. Skoro intencją ustawodawcy było pobieranie opłaty uzależnionej od długości okresu, w którym urządzenie znajduje się w pasie drogowym a jednocześnie opłatę można naliczyć tylko w drodze decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzenia w pasie, to uprawnione jest naliczenie opłaty w sposób przyjęty w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za zasadną. Sąd przytoczył treść art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086 ze zm./. Wskazał, że Spółka Gazownictwa Sp. z o. o. w P. Oddział Zakład Gazowniczy K. wniosła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 3,00 m2 ciągu drogi krajowej nr 11 w miejscowości M. w celu umieszczenia gazociągu na okres 50 lat.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne były także dalsze ustępy art. 40 ustawy, dotyczące dróg krajowych, tj. ust. 7, 10 i 11 oraz przepisy wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 40 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz.U. nr 129 poz. 1369/. Rozporządzenie to w par. 3 ust. 1 w związku z par. 1 pkt 2 przewiduje roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi krajowej zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia i precyzuje, jak należy obliczać te stawki w przypadku zajęcia pasa drogowego drogi krajowej przez urządzenie przez niepełny rok kalendarzowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązujące przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie do wniosku strony skarżącej, nie przewidują w przypadku udzielania zgody na zajęcie pasa drogowego, ustalenia prawem wymaganej opłaty z uwzględnieniem liczby lat przewidywanego zajęcia pasa drogowego. A zatem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem prawa materialnego. Ustawa stanowi wyraźnie, że opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2. Sąd podkreślił, iż organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej opłatę ustalono stosując w iloczynie przewidzianym w ustawie dodatkowy czynnik, jakim jest liczba lat planowanego zajęcia pasa drogowego. Nie precyzuje tego również odpowiedź na skargę. Organ powołał się wprawdzie na intencję ustawodawcy, jednak nie wskazał, z jakiego przepisu prawa intencję tę odczytuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, iż opłata za zajęcie pasa drogowego nie ma charakteru uznaniowego. Wszystkie czynniki, jakie należy uwzględnić przy jej ustalaniu muszą być określone w ustawie. Upoważnienie do wydania aktu wykonawczego w art. 40 ust. 7 ustawy wyraźnie zakreśliło granice przedmiotowe rozporządzenia, jako odnoszące się wyłącznie do określenia stawek opłaty. Sugestia organu odsyłająca do stosowania przy ustalaniu opłaty także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego /Dz.U. nr 140. poz. 1481/ jest chybiona. Rozporządzenie to wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 16 ustawy i jest aktem wykonawczym nie obejmującym swym zakresem przedmiotowym ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Dlatego przewidziany w par. 1 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia obowiązek wskazania, w skierowanym do zarządcy drogi wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, "planowanego okresu zajęcia pasa drogowego" nie może być odczytywany jako podstawa prawna do przemnożenia opłaty ustalonej w sposób wskazany w ustawie przez liczbę lat planowanego okresu zajęcia pasa drogowego. Warunki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego są przedmiotowo innym zagadnieniem niż ustalenie opłaty za udzielenie takiego zezwolenia nawet wówczas, gdy ustawa przewiduje udzielenie zezwolenia i ustalenie opłaty jedną decyzją administracyjną.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez radcę prawnego Elżbietę G.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię. W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Spółki Gazownictwa Spółka z o. o. w P. Oddział Zakład Gazowniczy w K. oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji podnosząc, że generalną zasadą wyrażoną w art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest odpłatność zajęcia pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 11 ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza się i pobiera w drodze decyzji administracyjnej przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca nie wskazał w tym przepisie, aby w przypadku opłaty była to opłata jednorazowa. Termin uiszczenia opłaty ustawodawca w ust. 13 ustalił na 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stanie się ostateczna. Analiza powyższych przepisów wskazuje zatem, że zajmujący pas drogowy winien uiszczać opłatę za cały okres zajęcia pasa drogowego, w przedmiotowej sprawie za 25 lat, a nie jedynie za pierwszy rok.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż organ dokonał wykładni celowościowej przepisu, którego nie ma. Istnieje bowiem przepis nakazujący uiszczanie opłaty za zajęcie pasa drogowego, a art. 40 ust. 5 określa jedynie sposób jej obliczenia. Wykładni tego przepisu nie można dokonywać w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy, które wskazują na zasadność rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji.

Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, iż przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nasuwał wiele wątpliwości i konieczne było dokonanie jego interpretacji. Z tych też względów ustawodawca w ustawie z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw doprecyzował treść art. 40 ust. 5. Zmiana tej ustawy i wyraźne doprecyzowanie woli ustawodawcy, zarówno art. 40 ust. 5 jak i art. 40 ust. 13a świadczy o tym, że ustawodawca od momentu wprowadzania w życie ustawy o drogach publicznych miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 art. 40 tej ustawy. Nadto podniesiono, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że wskazówką interpretacyjną może być przepis, który wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 roku, OSK 1547/04 - nie publ.

Skoro nawet w braku przepisu należy kierować się treścią przepisu, który wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, to tym bardziej - zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - treścią takiego przepisu jako wskazówką interpretacyjną należy kierować się w przypadku doprecyzowania przez ustawodawcę przepisu dotychczas obowiązującego, którego treść budziła wątpliwości interpretacyjne.

Nadto strona zauważyła, iż zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, a zatem uchylono także tę część, w której zarządca drogi wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego przez wnioskodawcę. W konsekwencji powstał stan, w którym Spółka Gazownictwa zajmuje pas drogowy samowolnie. Spełnione są zatem przesłanki z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych do naliczenia kary pieniężnej. Z treści uzasadnienia Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka Gazownictwa Spółka z o. o. w P. Oddział Zakład Gazowniczy K., reprezentowana przez radcę prawnego Romana U., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Spółki kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Spółka Gazownictwa podniosła, że Sąd pierwszej instancji precyzyjnie określił stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, co pozwoliło jednoznacznie ustalić, że przepisy prawa materialnego - obowiązujące w chwili rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego - nie przewidują w przypadku wyrażenia zgody, ustalenia prawem wymaganej opłaty z uwzględnieniem liczby lat przewidywanego zajęcia pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego na powyższe cele ustala się tylko i wyłącznie jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Organ nie wskazał w decyzji w oparciu o jakie przepisy prawa zastosował przy ustalaniu przedmiotowej opłaty dodatkowy czynnik pod nazwą "liczba lat". Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że to strona przeciwna naruszyła prawo materialne wydając wadliwą decyzję, która z powodu jej niezgodności z prawem podlega uchyleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Wnoszący skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych przez błędną wykładnię.

Zarzut ten nie jest zasadny, a to z następujących przyczyn.

Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej - art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086 ze zm./.

Zezwolenie to, z mocy art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę /art. 40 ust. 3 ustawy/.

Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego.

W przypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2005 roku - stanowił materialnoprawną podstawę do ustalenia opłaty zarówno za rok, w którym właściwy organ wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jak i kolejne lata, na jakie zezwolenie wydano.

Powyższy przepis zawiera dwa elementy kształtujące wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego: liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Skoro zaś podstawa ustalenia stawki opłaty jednoznacznie wynika z ustawy, to nie ma żadnych podstaw do opierania się przy wyliczeniu tej opłaty na jakimkolwiek dodatkowym, pozaustawowym kryterium. W szczególności ustawodawca nie przewidział, aby przy obliczaniu opłaty dokonywać przemnożenia opłaty ustalonej jako iloczyn wskazanych wyżej dwóch czynników przez dodatkowy czynnik tj. liczbę lat zajęcia pasa drogowego. Sposób ustalenia przedmiotowej opłaty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad doprowadził do swoistej "kapitalizacji" opłaty. Zastosowana przez organ "kapitalizacja" należności nie znajduje uzasadnienia, bowiem żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie daje ku temu podstaw.

Ustawą z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 179 poz. 1486/ dokonano nowelizacji ustawy o drogach publicznych. Z dniem 4 października 2005 roku art. 40 ust. 5 ustawy otrzymał następujące brzmienie:" Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym" (...). Nowe brzmienie tego przepisu usuwa wcześniejsze wątpliwości w zakresie jego interpretacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, także przed nowelizacją, dawał podstawę do ustalenia opłaty za każdy rok zajęcia pasa drogowego. Zmiana art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych miała na celu jedynie doprecyzowanie przepisu /por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 3921/.

Wyraźne doprecyzowanie woli ustawodawcy w art. 40 ust. 5 i w art. 40 ust. 13a przemawia za tym, iż ustawodawca już w dacie wejścia w życie poprzednich noweli ustawy o drogach publicznych miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 art. 40 ustawy. Świadczy o tym nowelizacja ustawy dokonana ustawą z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/ - z dniem 9 grudnia 2003 roku. Nadto przypomnieć należy, że do dnia 23 lutego 2000 roku tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/ w przepisie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych była mowa o pobieraniu jednorazowych opłat. Od dnia 23 lutego 2000 roku art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowił, iż za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty. Ewolucję brzmienia art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych należy uwzględnić przy dokonywaniu wykładni tegoż przepisu.

Z powyższych względów podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w zakresie interpretacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych

Na marginesie wskazać należy, iż także Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dostrzegł doprecyzowanie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, lecz wysnuł z tego stwierdzenia odmienne wnioski, podtrzymując stanowisko w zakresie zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ oddalił skargę kasacyjną.