Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1327/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu J. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia 14 września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 14 września 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w K. od decyzji Starosty [...] z 30 czerwca 2017 r. znak [...] – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2017 r. znak [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 5 lipca 2016 r. spółka [...] S.A z siedzibą w K. wystąpiła do Starosty [...] o "udostępnienie nieruchomości w trybie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". W toku postępowania organ I instancji ustalił, że istniejąca sieć elektroenergetyczna [...] stanowi własność spółki [...] S.A. Przez nieruchomość położoną w K. W. gm. T., oznaczoną jako działka nr [...] przebiega linia energetyczna 110 kV [...]). Pod istniejąca linią energetyczną oraz w jej obrębie rosną drzewa. Zdaniem wnioskodawcy drzewostan zagraża linii energetycznej, bowiem korony drzew znajdują się w bliskiej odległości od przewodów energetycznych. Ponadto, wskazano na naruszenie norm bezpieczeństwa [...], [...] w zakresie minimalnych odległości korony drzew od przewodów nieuziemionych linii energetycznej. Wnioskodawca zwrócił również uwagę, że ukształtowanie terenu może spowodować, że w przypadku silnych opadów atmosferycznych drzewa mogą przewrócić się na istniejącą linię energetyczną i przerwać dostawy energii elektrycznej w miejscowości K. W.. Ze względu na powyższe okoliczności [...] S.A. wniósł o zobowiązanie właściciela działki nr [...] do jej udostępnienia w celu wykonania "awaryjnej wycinki i przycinki drzewostanu". Precyzując wniosek wskazano, że zajęciu ma podlegać część nieruchomości tj. pas gruntu położony pod linią energetyczną o szerokości 20m, pas gruntu umożliwiający dojazd od granicy nieruchomości do pasa gruntu położonego pod linią energetyczną o szerokości 10 m oraz obszar gruntu pozwalający na złożenie i uporządkowanie pozyskanego drewna tj. ok 50 m2. Wskazany przez wnioskodawcę obszar ma łącznie wynosić 3000 m2. Wycince miało podlegać 5 sztuk olchy i dąb szypułkowy. Do wniosku dołączono kopie korespondencji jaką wnioskodawca prowadził z pełnomocnikiem właściciela działki nr [...]. Z treści korespondencji wynika, że strony prowadziły wzajemnie rokowania odnośnie udostępnienia nieruchomości w celu wycinki drzew znajdujących się pod linią energetyczną. Jednocześnie pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że rokowania z właścicielem były prowadzone ustnie, gdyż "strony początkowo dążąc do ugodowego zakończenia postępowania nie wyrażały woli sporządzenia protokołu z prowadzonych rokowań". Zgodnie z odpisem z KW nr [...], działka nr [...] stanowi własność J. G. c. Z. i E.. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się również: kopia mapy zasadniczej dla działki nr [...] w skali 1:1000; wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...]; uwierzytelniona kopia decyzji Wójta Gminy T. z dnia 10.08.2015 r.; uwierzytelniona kopia pełnomocnictwa nr [...]; uwierzytelniona kopia pełnomocnictwa nr [...]; wydruk z Centralnej Informacji KRS z dnia 14 lipca 2016 r.; wydruk z Centralnej Informacji KRS z dnia 24 maja 2017 r; kopia decyzji Wójta Gminy T. z dnia 14.12.2016 r.; kopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 03.03.2017 r.; uwierzytelniona kopia pisma pełnomocnika z dnia 26.09.2016 r. wraz z załącznikiem.

Starosta [...] decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 124b i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwi 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka Akcyjna siedzibą w K., orzekł o odmowie zobowiązania J. G. – właściciela nieruchomości położonej w K. W. gm. T., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], do udostępnienia wyżej opisanej nieruchomości celem wykonania przez [...] S.A. wycinki drzew znajdujących się w pasie technologicznym linii [...]

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji dokonał wykładni art. 124 u.g.n. i wskazał w szczególności, że zgromadzona dokumentacja wskazuje, że sieć elektroenergetyczna [...] stanowi własność spółki [...] S.A.; nie stanowi części składowej nieruchomości gruntowej, jest urządzeniem stanowiącym własność wnioskodawcy. Dalej organ podał, że wątpliwości budzi twierdzenie wnioskodawcy o braku zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie. Z przedłożonej przez wnioskodawcę korespondencji oraz z wyjaśnień pełnomocnika właściciela E. K. – G. wynika, że pertraktacje odnoszące się co do zajęcia działki nr [...] i usunięcia tam drzew były prowadzone już w 2011 r. Z ustaleń organu wynika, że pomiędzy stronami z całą pewnością doszło przynajmniej do wstępnych ustaleń warunków udostępnienia nieruchomości. Pełnomocnik twierdzi nawet, że ustalono ustnie zakres wykonywanych prac, termin ich przeprowadzenia oraz kwestie odszkodowania, z kolei pełnomocnik wnioskodawcy podnosi, że nie doszło do uzgodnienia kwoty odszkodowania za usunięcie drzew, gdyż żądania właściciela były zbyt wygórowane. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że przesłana przez pełnomocnika wnioskodawcy kopia korespondencji prowadzonej z właścicielem, w ocenie organu, stanowi jedynie jej fragment i nie potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości braku zgody właściciela na jej udostępnienie. Następnie Starosta [...] wyjaśnił, że planowane przez [...] S.A. prace na działce nr [...] nie mieszczą się w pojęciu remontu, konserwacji lub awarii, o którym mowa w art. 124b u.g.n. w związku z art. 3 pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), bowiem zakres prac dotyczy nie samego urządzenia przesyłowego, ale drzew stanowiących integralną część nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obr. K. W. . Tak więc wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w oparciu o ustalony stan faktyczny wykracza poza dyspozycję art. 124b u.g.n. Starosta [...], zwrócił również uwagę na fakt, że [...] S.A. dysponował decyzją Wójta Gminy T. z dnia 10 sierpnia 2015 r. zezwalającą na usunięcie jednego dębu szypułkowego i pięciu olszy w terminie do 31 sierpnia 2015 r., jednak jak twierdzi wnioskodawca ze względu na brak zgody ze pełnomocnika właściciela ww. decyzja nie mogła być zrealizowana. W związku z tym wnioskodawca ponownie wystąpił do Wójta Gminy T. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew znajdujących się na działce nr [...] obręb – K. W. . Decyzją z dnia 14 grudnia 2016 r. Wójt Gminy T. zezwolił na usunięcie jednej sztuki dębu szypułkowego i umorzył postępowanie w części dotyczącej wydania zezwolenia na usunięcie pięciu olch, ponieważ na przedmiotowej działce nie stwierdzono występowania takich drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania J. G. uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy T. i umorzyło postępowanie organu I instancji. W związku z tym organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na art. 83 ustawy o ochronie przyrody, prezentując pogląd, że w przypadku gdy zostało udzielone zezwolenie na usunięcie drzew, a właściciel nie wyraża zgody na jej udostępnienie, możliwym jest wówczas wydanie decyzji w trybie art. 124b u.g.n. Stanowisko to wynika z faktu, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew pozwala określić zakres niezbędnych prac, precyzuje obszar zajęcia nieruchomości oraz precyzuje termin zajęcia nieruchomości. W ocenie organu I instancji wniosek pełnomocnika wnioskodawcy o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest bezprzedmiotowy, gdyż dowód ten w żaden sposób nie spowodowałby zmiany w ocenie ustalonego już stanu faktycznego i nie spowodowałby innego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] złożyła spółka [...] S.A z siedzibą w K.. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji: I. Naruszenie prawa materialnego: 1) art. 124b § 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji odmownej, podczas gdy w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości, albowiem strony nie doszły do porozumienia w zakresie udostępnienia nieruchomości, a właściciel nieruchomości odmawia jej udostępnienia, natomiast na nieruchomości znajdują się urządzenia przesyłowe wymagające prac konserwacyjnych w postaci przeprowadzenia prac w postaci przycinki i wycinki awaryjnej; 2) art. 124b § 1 u.g.n. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że sytuacja, w której jedna stron podnosi, że strony porozumiały się w zakresie prowadzenia prac oraz wysokości odszkodowania, a druga strona podnosi, że do zawarcia porozumienia nie doszło, jest tożsame z uzyskaniem zgody właściciela nieruchomości, podczas, gdy poprzez brak zgody należy rozumieć także sytuację, w której właściciel nieruchomości stawia warunki, w tym warunki finansowe, na podstawie których miałoby dojść do porozumienia, które są nie do zaakceptowania dla Wnioskodawcy; 3) art. 124b § 1 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawa budowlane poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że wykonanie prac wycinkowych i przycinkowych nie mieści się w zakresie pojęcia remontu, konserwacji lub awarii, podczas gdy ustawa Prawo budowlane zawiera jedynie definicję remontu, natomiast prowadzenie prac wycinkowych niewątpliwie zawiera się w zakresie definicji konserwacji; II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez wyczerpania inicjatywy dowodowej i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że: a) Wnioskodawca nie posiada wymaganej prawem zgody Wójta Gminy T. na dokonanie wycinki, podczas gdy ustalenie w tym zakresie dokonane przez Organ I instancji są niepełne, albowiem w dniu 3 lipca 2017 r. Wójt Gminy T. wydał decyzję zezwalającą na usunięcie drzew z przedmiotowej nieruchomości, a samej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności; b) przyjęcie, że Właścicielka nieruchomości wyraziła zgodę na prowadzenie prac, gdy tymczasem z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym w szczególności korespondencji przekazanej przez Wnioskodawcę bezsprzecznie wynika, że Właścicielka nieruchomości nie zgodziła się na prowadzenie jakichkolwiek prac, albowiem strony nie doszły do porozumienia w zakresie wynagrodzenia; 2) art. 89 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej, podczas gdy, w ocenie organu, nie jest możliwe ustalenie na podstawie złożonej dokumentacji, że Właścicielka nieruchomości nie wyraziła zgody na przeprowadzenie pracy, na co powoływał się Wnioskodawca, co uzasadnia zwołanie rozprawy administracyjnej i uzgodnienie na niej interesów stron, jeżeli są niezgodne; 3) art. 86 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, podczas gdy w niniejszej sprawie istniały okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a które dotychczas, w ocenie organu, nie zostały rozstrzygnięte, tj. ustalenie braku zgody Właściciela na wykonanie prac. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] w całości i wydanie decyzji co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Nadto odwołująca się wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania celem uzupełnienia postępowania dowodowego i dopuszczenie dowodu z decyzji Wójta Gminy T. z dnia 3 lipca 2017 r. na okoliczność posiadania przez Wnioskodawcę pozwolenia na wycięcie drzew z działki nr [...] położonej w K. W. .

Na skutek odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 14 września 2017 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 124b ust. 1 u.g.n. uzależniona została od ustalenia przez organ orzekający spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, z których najistotniejszą kwestię stanowi określenie jej zakresu przedmiotowego, powstałego na gruncie tego przepisu, poprzez ustalenie czynności, których planowane wykonanie pozwala organowi administracji publicznej na ograniczenie prawa własności nieruchomości (lub innych praw rzeczowych związanych z daną nieruchomością), polegające na zobowiązaniu określonych podmiotów do udostępnienia nieruchomości w celu ich przeprowadzenia. Ustawodawca posługuje się tutaj pojęciem "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii", przy czym w samej ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zawarto definicji tak opisanych czynności. Czynności te winny być związane z konserwacją, remontami lub usuwaniem awarii określonych obiektów linowych, a więc mają służyć ogólnie określonej konserwacji i utrzymywaniu w należytym stanie, jak również usuwaniem awarii takich obiektów.

Następnie Wojewoda zwrócił uwagę zwrócił uwagę na pismo wnioskodawcy z dnia 22 sierpnia 2016 r. w którym wskazano, iż "prowadzone prace mają polegać na wejściu na teren nieruchomości i przygotowaniu wycinki (oraz jej wykonaniu) (...), a następnie na uprzątnięciu pozyskanego drewna, a takie na przycięciu wszelkich drzew, które zgodnie ze wskazanymi normami będą wymagać przycięcia". W ocenie organu odwoławczego, wniosek inwestora nie został prawidłowo rozpatrzony przez organ I instancji, gdyż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty [...] dotyczyło jedynie "wycinki", a nie "wycinki i przycinki" drzew, jak to wskazano we wniosku spółki.

Dalej Wojewoda zaznaczył, że wraz z odwołaniem wnioskodawca przedłożył decyzję Wójta Gminy T. z dnia 3 lipca 2017 r. znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zezwalającą na usunięcie drzew: 5 szt. dębów o obwodach: 105 cm, 94 cm, 52 cm, 80 cm, 90 cm, 4 szt. Topoli osiki o obwodach: 68 cm, 50 cm, 50 cm, 50 cm, 4 klony zwyczajne o obwodach: 50 cm, 46 cm, 42 cm, 91 cm, znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości K. W., gm. T.. Zamiarem spółki jest zatem z jednej strony usunięcie drzew objętych ww. decyzją Wójta Gminy T., a z drugiej strony dokonanie "przycinki" drzew wrastających w przedmiotową linię elektroenergetyczną. W tym kontekście Wojewoda stwierdził, że dokonanie "przycinki" drzew wrastających w przedmiotową linię elektroenergetyczną (czyli usunięcie samych tylko gałęzi drzew wrastających w przewody ww. linii) należy uznać za czynność o charakterze konserwacyjnym w przedstawionym wcześniej rozumieniu treści normy zawartej w art. 124b ust. 1 u.g.n., bowiem działanie takie w sposób oczywisty zmierza do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania tej linii i tym samym jej utrzymania w sprawności. W związku z powyższym odwoływanie się na gruncie niniejszej prawy przez organ I instancji do legalnych definicji zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) należy uznać za nietrafne.

W ocenie Wojewody, analiza znajdującej się w aktach sprawy korespondencji przemawia za stwierdzeniem, iż organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 124b ust. 1 u.g.n., dotycząca braku zgodny właścicielki przedmiotowej nieruchomości na jej udostępnienie. Zgodnie z treścią pisma E. K.-G. – pełnomocnika Pani J. G. – z dnia 7 listopada 2016 r. oraz dokumentacją przesłaną przez wnioskodawcę, właścicielka przedmiotowej nieruchomości stwierdziła bowiem, że jej zgoda uzależniona jest od spełniania warunków finansowych, których przedsiębiorca nie jest skłonny zaakceptować. Podkreślić zatem należy, iż wyrażenie "zgody" przez właścicielkę nieruchomości z jednoczesnym wyartykułowanej warunków tego udostępnienia, których nie akceptuje wnioskodawca, wypełnia omawianą przesłankę z art. 124b ust. 1 u.g.n. w postaci braku zgody właściciela. W świetle powyższego brak było podstaw do odmowy z tej przyczyny zobowiązania właścicielki przedmiotowej nieruchomości do jej udostępnienia przedsiębiorstwu przesyłowemu.

W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji winien rozważyć przeprowadzenie wnioskowanej przez odwołującą się spółkę rozprawy administracyjnej, na której wnioskodawca wskaże, które drzewa będą podlegały "przycince", bądź za pomocą innych środków dowodowych wyjaśnić tę kwestię, zaś wyniki tych ustaleń winny znaleźć odzwierciedlenie w podjętym rozstrzygnięciu poprzez precyzyjne określenie obszaru oraz okresu zajęcia nieruchomości – niezbędnych dla wykonania planowanych prac.

Odnosząc się zaś do kwestii wycinki drzewostanu wskazanego w decyzji Wójta Gminy T. z dnia 3 lipca 2017 r., znak: [...], Wojewoda przytoczył obszerny fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1443/13 – i skonstatował, że działaniem proporcjonalnym dla osiągnięcia celu w postaci zapobieżenia powstaniu awarii sieci elektroenergetycznej, mogącej wyniknąć ze zbyt bliskiej odległości gałęzi drzew do jej przewodów, a tym samym zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania, jest przycięcie owych gałęzi, a nie usunięcie całych drzew. Regulacja art. 124b ust. 1 u.g.n. nie może zatem służyć do trwałego "rozwiązywania sprawy" przez właścicieli sieci – z pominięciem całego systemu prawnego, w tym ustawy o ochronie przyrody – a tym samym wykluczona jest możliwość wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. – li tylko na potrzeby usunięcia drzew zagrażających linii elektroenergetycznej.

W ocenie Wojewody koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. polegającym na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy oraz błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie możliwości zastosowania co najmniej jednej przesłanki z art. 124b u.g.n, która znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji koniecznym było przekazanie przedmiotowej sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu dokładnego zakresu planowanych przez wnioskodawcę prac, w tym obszaru zajęcia przedmiotowej nieruchomości oraz okresu, na jaki niezbędne jest jej zajęcie – stosownie do treści art. 124b ust. 3 u.g.n. Powyższe wykracza poza ramy określone w art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające jedynie celem uzupełnienia dowodów, a nie dokonania od początku kluczowych dla sprawy ustaleń.

Pismem z dnia 26 września 2017 r. J. G. złożyła sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny oraz o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów zawnioskowanych w treści sprzeciwu. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, w tym: " 1. w zakresie przepisów prawa materialnego – art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm) dalej u.g.n. – poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieje brak zgody Skarżącej na udostępnienie nieruchomości, podczas gdy Skarżąca wyraziła zgodę na udostępnienie nieruchomości i strony w dniu 3 lipca 2015 r. zawarły porozumienie określające ilość drzew ustalonych do wycinki, termin dokonania czynności oraz wysokość odszkodowania, Wnioskodawca nie wykazał zaś, aby porozumienie to przestało obowiązywać. 2. przepisów prawa procesowego, a w szczególności: – art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 art. 138 § 2 k.p.a., poprzez: 1) błędne przyjęcie, że treść pisma pełnomocnika skarżącej złożonego do akt sprawy w siedzibie organu I instancji, Starostwie Powiatowym w T. w dniu 7 listopada 2016 r. w trybie art. 10 k.p.a – stanowi odmowę wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości, w rozumieniu 124b u.g.n. podczas, gdy stanowi ono jedynie wypowiedzenie się imieniem Skarżącej co do przedstawionych przez Wnioskodawcę w toku postępowania administracyjnego wniosków, dowodów, twierdzeń i bezpodstawnego de facto żądania wywłaszczenia nieruchomości. 2) sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegających na błędnym przyjęciu, iż przedmiotem postępowania są "prace konserwacyjne linii [...] znajdującej się na terenie nieruchomości Skarżącej" podczas gdy z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że: a/ zakres przedmiotowy robót zleconych podwykonawcy [...] na nieruchomości Skarżącej obejmuje tylko "wycinkę" drzew, w zasadzie wokół słupa nr [...], a nie prace konserwacyjne polegające na przycince, b/ Wnioskodawca umocował autora wniosku adw. M. S. jedynie do "reprezentowania Mocodawcy w postępowaniach w przedmiocie usunięcia drzew...", a nie przycinki przez co treść wniosku pełnomocnika wykracza poza ramy jego umocowania. 3) niewskazanie dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie, a w szczególności daty i autora tych dokumentów, które zdaniem organu składają się na "dokumentację przesłaną przez wnioskodawcę" oraz błędne przyjęcie na ich podstawie, że "właścicielka nieruchomości stwierdziła, że jej zgoda uzależniona jest od spełnienia warunków finansowych, których przedsiębiorca nie jest skłonny zaakceptować" podczas gdy strony zawarły w dniu 3 lipca 2015 r. zgodne porozumienie wzajemnie akceptujące warunki udostępnienia nieruchomości, w celu wycięcia drzew, w tym wysokość odszkodowania. 3) błędne i bezpodstawne przyjęcie, że "...zamiarem spółki jest z jednej strony usunięcie drzew objętych decyzją Wójta Gminy T., a z drugiej strony dokonanie "przycinki" drzew wrastających w przedmiotową linię elektroenergetyczną" gdyż przedmiotem planowanych czynności zleconych przez Wnioskodawcę podwykonawcy, jest wycinka drzew, a nie przycinka, nadto przedmiotem umocowania autora wniosku przez Wnioskodawcę, upoważnienie do działania w jego imieniu w postępowaniach o usunięcie drzew, a nie ich przycięcia, a nade wszystko nie na nieruchomości Skarżącej drzew wrastających w linię wysokiego napięcia, wymagających przycinki. – art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowania i uniemożliwienie jej przed wydaniem decyzji kasatoryjnej wypowiedzenia się, co do zebranego materiału i zgłoszonych żądań. – art. 138 § 2 k.p.a poprzez błędne uznanie, że istnieją przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2017 r. znak: G. K. i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji podczas gdy przedmiot postępowania został prawidłowo ustalony przez organ I instancji i nie istnieje konieczność "ustalenia, które drzewa będą podlegały przycince".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest zainicjowana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

W kontekście powyższych uwag wyjaśnienia wymaga, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany w p.p.s.a. W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wydanie i zaskarżenie przedmiotowej decyzji nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowelizującej – zatem zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie znowelizowana ustawa p.p.s.a.

Dodatkowo należy zauważyć, że według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex nr 2292208).

Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Przenosząc powyższe rozważana na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że sprzeciw nie jest uzasadniony, bowiem w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie tego przepisu, jak już wyżej wskazano, organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n.") starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Norma wynikająca z powołanego przepisu w części dyspozytywnej przewiduje zobowiązanie właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, do udostępnienia nieruchomości, natomiast jej część hipotetyczna obejmuje szereg przesłanek pozytywnych, zawiązanych w szczególności ze statusem prawnym i charakterem odnośnych urządzeń tudzież celem i charakterem planowych czynności, a nadto przesłankę negatywną – zgodę właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości (istnienie takiej zgody wyklucza, a w zasadzie czyni zbędnym wydanie autorytatywnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej).

Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje, że – w ocenie tego organu – planowane prace nie dotyczą samego urządzenia przesyłowego, lecz wycinki drzew, a te są częścią składową nieruchomości gruntowej; ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca nie dysponuje zezwoleniem na wycinkę. W istocie te ustalenia zostały uznane przez Starostę T. za wystarczające do wydania rozstrzygnięcia odmownego; tym samym organ odstąpił od weryfikacji dalszych przesłanek objętych hipotezą normy wynikającej z art. 124b ust. 1 u.g.n., a także od ustalenia okoliczności, które – w przypadku rozstrzygnięcia pozytywnego – byłyby potrzebne dla ukształtowania jego szczegółowej treści. Organ I instancji tak naprawdę nie zajął też jednoznacznego stanowiska co do przesłanki negatywnej – zgody właściciela nieruchomości ("wątpliwości organu pierwszej instancji budzi twierdzenie wnioskodawcy o braku zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie"; "przesłana przez pełnomocnika wnioskodawcy kopia korespondencji prowadzonej z właścicielem (...) nie potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości braku zgody właściciela na jej udostępnienie").

Wojewoda przede wszystkim zwrócił uwagę na to, że wskazana przez organ I instancji przyczyna wydania rozstrzygnięcia odmownego nie zachodzi, czy też, ściśle biorąc – została zrelatywizowana do nieprawidłowo zrekonstruowanego przedmiotu postępowania (sprawy administracyjnej), którego granice, w tym przypadku, są determinowane wnioskiem. Wniosek obejmował nie tylko wycinkę drzew, ale także przycinkę drzew – dwie czynności, parząc z perspektywy hipotezy normy wynikającej z art. 124b ust. 1 u.g.n., zróżnicowane. Co do tych drugich organ I instancji w ogóle się nie wypowiadał. Ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, można powiedzieć, że organ I instancji rozpoznał tylko część sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie zwrócił na to uwagę, zaś zarzuty sprzeciwu kwestionujące stanowisko Wojewody w tej mierze jawią się jako niezasadne; w tym kontekście warto zauważyć, że granice sprawy "wnioskowej" rekonstruuje się na podstawie wniosku i ewentualnych późniejszych jego modyfikacji, a nie na podstawie treści pełnomocnictwa.

Skoro wskazana przez organ I instancji przyczyna wydania rozstrzygnięcia odmownego nie zachodzi (przynajmniej co do części sprawy administracyjnej – tej części, która kreowana jest wnioskiem o przycinkę drzew), Wojewoda trafnie skonstatował, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W istocie zachodzi bowiem potrzeba poczynienia ustaleń co do niemal wszystkich przesłanek objętych hipotezą stosowanej normy materialnej i – gdyby okazało się, że są one spełnione – co do okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia szczegółowej treści rozstrzygnięcia.

Gdy idzie o przesłankę negatywną (zgodę właściciela), to organ I instancji, jak już wyżej zaznaczono, nie zajął jednoznacznego stanowiska. Organ odwoławczy, oceniając dotychczas zebrany materiał dowodowy, wskazał, że nie daje on podstawy do wydania decyzji odmownej ze względu na tę przesłankę. Stanowisko organu odwoławczego, rozumiane w ten sposób, że wspomniany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania tej przesłanki za udowodnioną zgodnie z twierdzeniami skarżącej – jest, w ocenie Sądu, prawidłowe. Należy przy tym zauważyć, że zgoda właściciela jest tu przesłanką negatywną jurysdykcyjnego zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości; można też powiedzieć, inaczej rzecz ujmując, że "brak zgody" jest przesłanką pozytywną (warunkiem) takiego zobowiązania. Ale tak czy inaczej chodzi o okoliczność ujętą negatywnie, co ma istotny wpływ na sposób jej dowodzenia i ustalania. Aby przyjąć, że zgoda właściciela i tym samym przeszkoda do orzekania rzeczywiście ma miejsce, trzeba mieć na to dowód.

Zdaniem Sądu, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, oceniana przez pryzmat zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ("w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji winien rozważyć przeprowadzenie wnioskowanej przez odwołującą się spółkę rozprawy administracyjnej, na której wnioskodawca wskaże, które drzewa będą podlegały "przycince", bądź za pomocą innych środków dowodowych wyjaśnić te kwestie"; "koniecznym było przekazanie przedmiotowej sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem wyjaśniania w ponownie prowadzonym postępowaniu dokładnego zakresu planowanych przez wnioskodawcę prac, w tym obszaru zajęcia przedmiotowej nieruchomości oraz okresu, na jaki niezbędne jest jej zajęcie – stosownie do treści art. 124b ust. 3 u.g.n."). Stanowi to, w ocenie Sądu, o prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem pozbawiony podstaw.

Pozostałe zarzuty sprzeciwu, nienawiązujące bezpośrednio do treści art. 138 § 2 k.p.a., wymykają się spod oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. W założeniu nie mogą one być podstawą uwzględniania sprzeciwu. W konstrukcji postępowania zainicjowanego sprzeciwem nie ma miejsca w szczególności na oceny materialnoprawne niezwiązane bezpośrednio z kontrolą prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Konieczność powstrzymania się w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od konstatacji o charakterze materialnoprawnym (zwłaszcza takich, które przesądzałyby treść bądź kierunek przyszłego rozstrzygnięcia organu administracji) nabiera szczególnego znaczenia w obliczu ograniczenia kontroli instancyjnej rozstrzygnięć w tym postępowaniu zapadających (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.