Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 517/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.185 § 1,134,135,50 i 52
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta Poznań i Prezydenta Miasta Poznania wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1219/08 w sprawie ze skarg Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu i Miasta Poznań na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Miasta Poznania kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia października 2008 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1219/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2008 r., nr (...) , którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) lipca 2006 r., nr (...), stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2002 r., nr (...) , którą to decyzją stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia (...) lutego 1968 r. o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu, przy ul. D. , stanowiącej własność "B. " Towarzystwo Akcyjne w Poznaniu, w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) oraz wydanie wskazanego orzeczenia z naruszeniem prawa, w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...)

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Orzeczeniem z dnia (...) lutego 1968 r., nr (...), Minister Gospodarki Komunalnej stwierdził przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu-Jeżycach przy ul. D. , objętej KW (...) , stanowiącej własność "B. " Towarzystwo Akcyjne w Poznaniu. Pismem z dnia 11 czerwca 2002 r. kurator Spółki "B. ", E. W. , wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2002 r., nr (...), Minister Infrastruktury stwierdził nieważność wskazanego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), natomiast w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) stwierdził wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 17 czerwca 2003 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury, podnosząc, iż postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek kurator Spółki "B. ", która nie była umocowana do reprezentowania Spółki w sprawach o unieważnienie decyzji nacjonalizacyjnych. Ponadto, w uzasadnieniu wniosku wskazano, iż decyzja z dnia (...) grudnia 2003 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Decyzją z dnia (...) lipca 2003 r., nr (...), Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, bowiem – w ocenie organu – żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie. Decyzja ta utrzymana w mocy została decyzją z dnia (...) października 2003 r., nr (...).

Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 30 lipca 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister rozważył jedynie zdolność skarżącego jako strony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, naruszając przy tym przede wszystkim zasadę wymienioną w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz wskazał, że organ – wobec podniesionych zarzutów, które mogłyby mieć istotny wpływ na byt decyzji – winien wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu.

Decyzją z dnia (...) lipca 2006 r., nr (...), Minister Budownictwa stwierdził, że wydanie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2002 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, bowiem postępowanie było prowadzone na wniosek kuratora, który nie był umocowany do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia (...) lutego 1968 r.

Pismem z dnia 8 lipca 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją, zarzucając, iż nie została rozpatrzona istota sprawy, w tym w szczególności nie dokonano oceny legalności kwestionowanej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2002 r. pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37).

Minister Infrastruktury, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazał na okoliczność, iż kurator "B. " S.A. E. W. , nie była umocowana do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia (...) lutego 1968 r., zatem postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte na wniosek osoby nieuprawnionej. Organ stwierdził też, że decyzja z dnia (...) grudnia 2002 r. była obarczona wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności konieczne do ustalenia stanu faktycznego, a ponadto został naruszony art. 77 § 1 k.p.a. Minister wskazał także, iż w niniejszej sprawie nie oceniał legalności orzeczenia z 1968 r., a jedynie ustalał, czy dokonana decyzją z dnia (...) grudnia 2002 r. ocena legalności została przeprowadzona poprawnie, na podstawie pełnego materiału dowodowego i w oparciu o właściwe przepisy.

Ponadto organ podkreślił, iż rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji z dnia (...) lutego 1968 r. stwierdzono z uwagi na fakt, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie ustanowiono przymusowego zarządu państwowego, w trybie przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. Nr 21, poz. 67). Tego rodzaju zarząd musiał być ustanowiony, aby można było zastosować przepisy ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Minister wskazał również, iż bezzasadny jest zarzut, że Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji nie ma przymiotu strony w postępowaniu, gdyż o tej kwestii przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2004 r. Minister stwierdził też, że wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) grudnia 2002 r., pozwalając jedynie na stwierdzenie, iż wydanie tejże decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.

Organ wskazał także, iż w toku sprawy odnaleziono wniosek z dnia 5 lutego 2004 r., którym to wnioskiem Prezydent Miasta Poznania zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) grudnia 2002 r. Jednakże z uwagi na to, że zarówno tryb, przedmiot, jak i strony postępowania są tożsame, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia (...) lipca 2006 r. oraz w decyzji z dnia (...) maja 2008 r. obejmuje także i ten wniosek, a w ocenie Ministra Infrastruktury, z uwagi na powyższe okoliczności, nie zachodziła potrzeba osobnego orzekania w tym przedmiocie.

Skargi na powyższą decyzję wniesione zostały przez Małopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Poznaniu, reprezentowanego przez radcę prawnego oraz przez Miasto Poznań. W obu skargach postawiono rozstrzygnięciu jednobrzmiące zarzuty, podnosząc, że Minister Infrastruktury dopuścił się naruszenia:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.:

– przez niezbadanie – mimo podnoszonych zarzutów – czy kontrolowana decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2002 r. nie naruszyła w sposób rażący przepisu art. 17 pkt. 2 lit. b/ ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przyjmując, że w pojęciu "inne mienie" mieści się tylko takie mienie, które zostało objęte przymusowym zarządem państwowym,

ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.Pr.P. Nr 21, poz. 67 ze zm.) oraz przez przyjęcie, że wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawartą w decyzji Ministra infrastruktury z dnia (...) grudnia 2002 r. ocena w przedmiocie rażącego naruszenia przepisu art. 17 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym – oparta wyłącznie na wykładni tego przepisu dokonanej w orzeczeniach sądu administracyjnego w innych sprawach oraz w innym stanie faktycznym;

2) art. 156 §2 in fine k.p.a.

– przez przyjęcie, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy sprzedaż części nieruchomości, w odniesieniu do której nastąpiło stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia (...) lutego 1968 r. miała miejsce w toku postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2002 r., a nabywcę nie chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych;

3) art. 15 w zw. żart. 127 § 3 k.p.a.:

– przez pozbawienie Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Poznania możliwości dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra infrastruktury z dnia (...) grudnia 2002 r., złożonego przez ten organ w dniu 5 lutego 2004 r.

W obu skargach podniesiono, iż strony domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia (...) lipca 2006 r.

W uzasadnieniach skarg ich autorzy zawarli podobne stwierdzenia, podkreślając między innymi, iż organ nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania, a ponadto błędnie zinterpretował przesłankę "rażącego naruszenia prawa". Dodatkowo Miasto Poznań zarzuciło w swojej skardze, iż organ orzekający nie zbadał czy "B. " S.A. nadal istnieje, zatem czy istnieje podmiot, któremu ewentualnie przysługiwałoby prawo własności do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesione skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał je za zasadne, chociaż z innych przyczyn niż w nich podniesiono, gdyż nieważność zaskarżonej decyzji wynika z faktu, iż została skierowana do osoby niemającej przymiotu strony w sprawie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03, wprawdzie uchylił zaskarżoną przez Wojewódzkiego Komendanta Policji w Poznaniu decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) października 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) lipca 2003 r., jednakże nastąpiło to z innych przyczyn niż podniesiono w skardze. Jak zauważono we wskazanym orzeczeniu, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniach obydwu decyzji Komendant nie miał przymiotu strony. Nie można bowiem uznać było, zdaniem Sądu, iż istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby konkretne prawa i obowiązki skarżącego, pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Komenda bowiem władała działką nr (...) bez żadnego tytułu prawnego, a złożony wniosek o ustanowienie trwałego zarządu w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie został merytorycznie rozpoznany, bowiem organ umorzył postępowanie. Tym samym nie jest możliwe przyjęcie, iż Komendantowi przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z (...) lutego 1968 r. Zdaniem Sądu I instancji, skoro Wojewódzki Komendant Policji nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia (...) grudnia 2002 r., to również nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności samej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2002 r. toczącej się w tych samych, w odniesieniu do Komendanta, okolicznościach faktycznych i prawnych.

Sąd podkreślił też, iż z uzasadnienia wyroku z dnia 15 września 2004 r. wprost wynikało, jakie przesłanki były podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji. Sąd stanął bowiem na stanowisku, iż Minister, wbrew art. 157 § 2 k.p.a., rozważył jedynie zdolność Komendanta jako strony do wystąpienia z takim wnioskiem, naruszając tym przede wszystkim zasadę wymienioną w art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu orzekającego we wskazanym wyroku, organ, wobec podniesionych zarzutów, winien był wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu i po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności. Zdaniem Sądu I instancji wyrok z dnia 15 września 2004 r. miał w istocie związać organ obowiązkiem wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra infrastruktury z dnia (...) grudnia 2002 r., wobec powzięcia z wniosku Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu informacji, które mogły świadczyć, iż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2002 r. obarczona jest wadą nieważności.

Sąd podniósł, iż zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Procesowo postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją Ministra infrastruktury z dnia (...) maja 2008 r. jest następstwem wyroku z dnia 15 września 2004 r., stąd ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą organ i Sąd w przedmiotowej sprawie. W początkowej fazie nieważnościowego postępowania administracyjnego zasadnie organ nie traktował Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu jako strony tego postępowania i korespondencję w sprawie wysyłał temu podmiotowi jedynie do wiadomości. W tej sytuacji niezrozumiałym jest, w ocenie Sądu, doręczenie Komendantowi pierwszoinstancyjnej decyzji Ministra Budownictwa z dniał (...) lipca 2006 r. nie do wiadomości, ale tak jak stronie. Okoliczność ta nie ma wpływu, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na ocenę posiadania przez Komendanta przymiotu strony w tym postępowaniu, skoro nie ma dowodu, iż podmiot ten uzyskał tytuł prawny do działki nr (...). Interes Skarbu Państwa jako byłego właściciela działki nr (...) nadal reprezentował w tym postępowaniu uprawniony podmiot, tj. Prezydent Miasta Poznania wykonujący zadania starosty, a Komendant nie wykazał indywidualnego interesu prawnego połączonego z normą prawa materialnego świadczącego o posiadaniu przymiotu strony w tym postępowaniu.

Sąd podkreślił, że niedopuszczalne było rozpatrzenie wniosku Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem wniosek ten nie pochodził od strony postępowania. Tym samym naruszony został art. 127 § 1 k.p.a., a ponieważ wnoszący o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest stroną w sprawie organ na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. winien był umorzyć postępowanie odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył także, iż w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Budownictwa z dnia (...) lipca 2006 r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił jedynie Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji, co w ocenie Sądu oznacza, że z takim wnioskiem nie wystąpił żaden podmiot posiadający przymiot strony w tym postępowaniu. W tej sytuacji skarga złożona przez Miasto Poznań na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2008 r. nie podlegała merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.

Powyższe orzeczenie zaskarżone zostało do Naczelnego Sądu Administracyjnego jednobrzmiącymi skargami kasacyjnymi, wniesionymi przez Prezydenta Miasta Poznania, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej oraz przez Miasto Poznań, zaś oba te podmioty reprezentowane były przez tego samego radcę prawnego. Skarżące strony domagały się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Obie skargi kasacyjne oparte zostały o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt c/, art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. przez nieobjęcie kontrolą pierwszoinstancyjnej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie przez Ministra Budownictwa w dniu (...) lipca 2006 r. i tym samym niedostrzeżenie, że decyzja ta została skierowana do osób niebędących stroną w sprawie, czyli do pełnomocnika likwidatora spółki "B. " oraz do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, a także do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,

2) naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 i 3 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przez wyrażenie oceny prawnej, iż niedopuszczalne było rozpatrzenie przez organ administracji wniosku Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją skierowaną do tego podmiotu, gdyż wniosek ten nie pochodził od strony postępowania, co tym samym oznaczało, ze naruszony został art. 127 § 1 k.p.a., a także przez zawarcie wskazań co do konieczności umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych ich autor podniósł, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność jedynie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2008 r., tj. decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, wywołanym wnioskiem złożonym przez Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia (...) lipca 2006 r. Z uwagi na to, że Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji nie miał przymiotu strony Sąd uznał, iż decyzja z dnia (...) maja 2008 r. jest nieważna, gdyż została skierowana do osoby niemającej przymiotu strony. Tymczasem Sąd, kontrolując pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję, nie dostrzegł, iż również poprzedzająca ją decyzja z dnia (...) lipca 2006 r. została obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzję tę skierowano bowiem do adw. P. S. , pełnomocnika likwidatora "B. " S.A. w likwidacji – E. W., zamiast do samej Spółki. Jak podkreślił kasator w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano stanowisko, iż skierowanie decyzji do pełnomocnika strony względnie do organu osoby prawnej, jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Nadto decyzja z dnia (...) lipca 2006 r. została skierowana do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, co do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 września 2004 r. przesądził, iż podmiot ten nie ma przymiotu strony, a także została skierowana do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego bez dokonania ustaleń, czy legitymuje się ona interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem Sąd, nie stwierdzając nieważności wskazanej decyzji naruszył art. 134 § 1 i art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej błędnym był także pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ winien był umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. Kasator podkreślił, iż decyzja Ministra Budownictwa z dnia (...) lipca 2006 r. została skierowana m.in. do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Zatem, zgodnie z poglądami wyrażonymi zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie daje tej osobie legitymację do wniesienia odwołania. Ma bowiem ona interes prawny w obaleniu takiej decyzji administracyjnej.

Z uwagi na powyższe, zdaniem wnoszącego skargi kasacyjne, zawarta w uzasadnieniu wyroku ocena prawna dotycząca naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. oraz wskazania co do konieczności umorzenia przez organ postępowania odwoławczego nastąpiły z naruszeniem art. 141 § 4 zd. 2 i art. 153 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 i 3 k.p.a., art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd zobligowany byłby wówczas do merytorycznego rozpatrzenia skargi złożonej przez Miasto Poznań, co z kolei mogłoby mieć znaczenie dla ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji. Tymczasem skarga Miasta Poznań nie została rozpoznana, gdyż Sąd błędnie przyjął, że żaden podmiot posiadający przymiot strony w tym postępowaniu nie wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gdyby Sąd uznał, iż Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji był legitymowany do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wówczas skarga Miasta Poznań podlegałaby rozpoznaniu, mimo iż podmiot ten takiego wniosku nie złożył. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż "skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia" nie może być bowiem rozumiany w ten sposób, że tylko ten podmiot, który wniósł środek zaskarżenia ma prawo do złożenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, iż sąd odwoławczy, stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie tej sytuacja taka nie ma miejsca, zatem Sąd II instancji skupił się na rozpoznaniu podniesionych przez kasatora zarzutów naruszenia przepisów prawa.

Rozpoznając te zarzuty Sąd stwierdził, iż posiadają one usprawiedliwione podstawy i jako takie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2008 r. stwierdził, iż decyzja ta wydana została na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia (...) lipca 2006 r., z jakim wystąpił Wielkopolski Wojewódzki Komendant Policji w Poznaniu. W ocenie Sądu I instancji wniosek taki był niedopuszczalny, jako że pochodził od podmiotu nieposiadającego przymiotu strony w sprawie. Zdaniem Sądu brak takiego przymiotu w sposób niewątpliwy potwierdzony został między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03, wydanego w toku niniejszego postępowania. Sąd podkreślił przy tym, że fakt skierowania decyzji z dnia (...) lipca 2006 r. także do Komendanta nie daje mu prawa do wystąpienia ze środkiem odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że sytuacja, w której żaden z podmiotów posiadających przymiot strony nie wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy spowodowała, że skarga Miasta Poznań, której przedmiotem była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2008 r. nie mogła podlegać merytorycznej ocenie w przedmiotowym postępowaniu.

Z poglądem Sądu w tym zakresie należy się zgodzić. Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu nie był stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejściu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zostało jednak przeprowadzone postępowanie odwoławcze a decyzja organu I instancji nie stała się ostateczna.

Tym samym otwarta została droga dla pozostałych uczestników postępowania do wystąpienia ze skargą na decyzję ostateczną, wydaną w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego składana jest zgodnie z zasadami określonymi w ustawie p.p.s.a., m.in. w jej art. 52 § 1, który ustanawia wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Pod pojęciem środków zaskarżenia należy rozumieć przewidziane w ustawie zażalenia, odwołania lub wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższy wymóg należy uznać za spełniony także wtedy, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przez którąkolwiek ze stron, niekoniecznie tę samą, która następnie wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego. Celem jego ustanowienia jest bowiem zapewnienie wykorzystania wszelkich administracyjnych środków służących kontroli decyzji lub postanowienia, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Dla osiągnięcia wskazanego celu nie ma znaczenia, która ze stron wniosła środek zaskarżenia, kluczowy jest natomiast fakt, iż sprawa była rozstrzygana przez organy administracyjne w dwóch instancjach lub podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez ten sam organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał więc, że skarga Miasta Poznań na decyzję Ministra Infrastruktury nie mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd ten, z uwagi na przytoczone powyżej okoliczności, zobligowany był bowiem w istocie do dokonania oceny zawartych w skardze Miasta zarzutów i skontrolowania decyzji organu pod kątem naruszenia prawa wskazanego we wniesionym środku zaskarżenia. Niedokonanie takiej kontroli stanowiło naruszenie art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a., co czyni zarzut skargi kasacyjnej zasadnym.

Mając na uwadze powyższe i uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.