Wyrok NSA, sygn. akt V SA 1068/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 13 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1997 nr 114 poz. 739
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach.
Teza: 1. Rezygnacja z prowadzenia postępowania dowodowego mającego stwierdzić istnienie i trwałość więzów łączących skarżącego z Polską na skutek założenia rodziny nie może być zastąpiona przez werbalne przytoczenie przepisów Konstytucji mówiących o ochronie małżeństwa i rodziny, dopuszczalności ustanowienia w prawie wewnętrznym, ustawami zwykłymi niższego poziomu ochrony dla cudzoziemców, niż poziom przewidziany dla polskich obywateli /art. 37 Konstytucji/, a także art. 8 Konwencji Europejskiej i wskazanie, iż ochrona życia rodzinnego przewidziana w tym przepisie nie może prowadzić do przekreślenia zasady, iż to państwo decyduje o zakresie ochrony cudzoziemców i że państwu nie można narzucić "konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania"

2. Decyzję odmowną w przedmiocie zamieszkania na czas oznaczony można wydać dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego i dokonaniu oceny wynikających z niego argumentów dotyczących zarówno życia rodzinnego jak i okoliczności związanych z zagrożeniem dla ładu i porządku ze strony cudzoziemca. Zaniechanie postępowania dowodowego co do trwałości rodzinnych więzów z Polską i przesądzenie w tym zakresie z góry, iż związki te nie mają dostatecznej trwałości może być uznane za naruszenie nie tylko zasad rzetelnego postępowania administracyjnego, ale i w konsekwencji art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

TEZY

1. Rezygnacja z prowadzenia postępowania dowodowego mającego stwierdzić istnienie i trwałość więzów łączących skarżącego z Polską na skutek założenia rodziny nie może być zastąpiona przez werbalne przytoczenie przepisów Konstytucji mówiących o ochronie małżeństwa i rodziny, dopuszczalności ustanowienia w prawie wewnętrznym, ustawami zwykłymi niższego poziomu ochrony dla cudzoziemców, niż poziom przewidziany dla polskich obywateli /art. 37 Konstytucji/, a także art. 8 Konwencji Europejskiej i wskazanie, iż ochrona życia rodzinnego przewidziana w tym przepisie nie może prowadzić do przekreślenia zasady, iż to państwo decyduje o zakresie ochrony cudzoziemców i że państwu nie można narzucić "konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania"

2. Decyzję odmowną w przedmiocie zamieszkania na czas oznaczony można wydać dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego i dokonaniu oceny wynikających z niego argumentów dotyczących zarówno życia rodzinnego jak i okoliczności związanych z zagrożeniem dla ładu i porządku ze strony cudzoziemca. Zaniechanie postępowania dowodowego co do trwałości rodzinnych więzów z Polską i przesądzenie w tym zakresie z góry, iż związki te nie mają dostatecznej trwałości może być uznane za naruszenie nie tylko zasad rzetelnego postępowania administracyjnego, ale i w konsekwencji art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Karen A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewody K.-P. (...) z dnia 8 grudnia 1999 r.; (...).


UZASADNIENIE

Karen A., obywatel Armenii, złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 lutego 2000 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję Wojewody K.-P. (...) z 8 grudnia 1999 r. odmawiającą Skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Skarżący przebywa w Polsce z przerwami od 1995 r. /w zaskarżonej decyzji błędnie określono moment początkowy na 1991 r./ Od 1996 r. jest żonaty z obywatelką polską, z którą ma obecnie troje dzieci /urodzone 1996, 1999 i 2000 r./ Przyczyną negatywnych dla Skarżącego decyzji administracyjnych było uznanie, iż Skarżący stanowi zagrożenie dla porządku prawnego w Polsce, co wyczerpuje znamiona negatywnej przesłanki decydującej dla wydania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Decyzje obu organów administracji powołały się także na negatywną dla Skarżącego opinie organów policji.

Zaskarżona decyzja powołuje następujące okoliczności wskazujące na naruszanie przez Skarżącego porządku prawnego w Polsce: ukaranie w 1995 r. przez Sąd Rejonowy w L. grzywną, za posiadanie alkoholu bez znaków akcyzy, w tymże roku, skazanie /pozbawienie wolności na 1 rok i trzy miesiące więzienia w zawieszeniu na 3 lata/ za pomoc w nielegalnym nabyciu broni; przekazanie w 1998 r. do Prokuratury Rejonowej w L. materiałów dowodowych dotyczących zarzutu posiadania alkoholu bez znaków akcyzy; w 1999 r. oskarżenie Skarżącego o handel odzieżą z podrobionymi znakami towarowymi /umorzenie sprawy przez sąd z uwagi na znikomą szkodliwość społeczną/; w tym samym roku policja przekazała prokuraturze materiały dowodowe z zarzutem handlu odzieżą z podrobionymi znakami towarowymi.

Skarżący przyznaje, że był raz karany w 1995 r., jednakowoż pomyślnie przebył okres zawieszenia i od tamtego czasu stara się nie wchodzić w konflikt z prawem. Skarżący uważa, że w sprawie o handel odzieżą z podrobionymi znakami towarowymi umorzenie sprawy z uwagi na znikomą szkodliwość społeczną świadczy o tym, iż nie popełnił przestępstwa. Skarżący wskazuje także, iż w kolejnej sprawie o handel odzieżą z podrobionymi znakami towarowymi został uniewinniony wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z 2 grudnia 1999 r. (...).

Skarżący zarzuca, iż decyzje administracyjne powierzchownie i czysto formalnie oceniły trwałość jego związków rodzinnych z Polską /w momencie skargi miało przyjść na świat jego trzecie dziecko/ i nieproporcjonalnie uwypuklono w nich rzeczywiste i rzekome konflikty z prawem, przy czysto werbalnym wskazaniu na istnienie przesłanki pozytywnej wydania zezwolenia na zamieszkanie na pobyt czasowy, jakim jest zawarcie związku małżeńskiego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustosunkowując się do zarzutu nieproporcjonalnego wyolbrzymienia konfliktów Skarżącego z prawem podniósł, iż "wyliczenie (...) faktów nie miało na celu zarzucenia Skarżącemu popełnienia przestępstwa, tym bardziej zastosowania wobec Niego jakichkolwiek sankcji a jedynie przedstawienie stanu faktycznego sprawy. Dlatego też w wyliczeniu tym znalazł się opis sprawy, co do której nastąpiło w stosunku do Cudzoziemca zatarcie skazania z mocy prawa".

Odnosząc się do kwestii ochrony rodziny Minister przytoczył przepis Konstytucji mówiący o ochronie rodziny, małżeństwa i rodzicielstwa, a następnie wyraził pogląd, iż "dobro wspólne" daje "państwu możliwość regulowania wjazdu i pobytu cudzoziemców na jego terytorium". Powołała się następnie na art. 37 Konstytucji, dający możliwość ustawowego ustalenia wobec cudzoziemców niższego standardu ochrony praw i wolności konstytucyjnych, niż to jest regułą wobec własnych obywateli. Wreszcie w odpowiedzi na skargę wyrażono pogląd, iż art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ogranicza wprawdzie dyskrecjonalne uprawnienia państwa w kwestii kontroli wjazdu i pobytu, wymaga się tu jednak istnienia "silnych związków rodzinnych", zaś orzecznictwo na tle Konwencji wielokrotnie podkreślało, iż art. nie można interpretować jako zezwalającego na narzucenie państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, iż rozstrzygnięcie o wyrażeniu zgody na zamieszkanie na czas oznaczony wymaga spełnienia dwóch przesłanek: negatywnej /dotyczącej okoliczności, które przemawiają przeciw uwzględnieniu wniosku /wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach/ oraz pozytywnej /art. 17 tejże ustawy/. W wypadku Skarżącego okoliczności wypełniające przesłankę negatywną polegały na jego kolizjach z prawem, wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaś co do przesłanki pozytywnej, za taką uznano "fakt zawarcia małżeństwa z obywatelką polską". W wypadku przesłanek negatywnych i pozytywnych, które powinny być uwzględnione przy wydaniu uznaniowej, bez wszelkich wątpliwości, decyzji, konieczne jest: dokładne ustalenie faktów decydujących o wypełnieniu przesłanek obu typów; dokonanie ich oceny, tak, aby móc sformułować konkluzję co do ich występowania na tle konkretnej sprawy; wreszcie - w wypadku istnienia przesłanek działających w odmiennych kierunkach - należy dokonać ich wyważenia, ustalenia między nimi proporcji tak, aby ostateczny rezultat odpowiadał, zasadzie proporcjonalności.

Gdy idzie o okoliczności uznane za wypełniające dyspozycję art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, a więc o przesłankę negatywną, ustalenia organu administracji były niedokładne. Dotyczy to zaliczenia na niekorzyść Skarżącego także spraw, w których został uniewinniony oraz tych, które nie zakończyły się skierowaniem sprawy do sądu, jak również - co przyznano w odpowiedzi na skargę sprawy, gdzie Skarżący pomyślnie odbył okres próby związany z zawieszeniem wykonania kary.

Art. 13 ust. 1 pkt 9 jest wykładany przez organy administracji jako zezwalający na zakwalifikowanie jako konieczne z uwagi na ładu i porządku publicznego i tym samym wymagające odmowy prawa pobytu w Polsce w wypadku naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa. Jest to interpretacja ekscesywna, ponieważ istnienie w katalogu okoliczności wskazanych w art. 13 ust. 1 przyczyn odmowy w pkt 2 /skazanie za przestępstwo umyślne w na karę co najmniej 3 lat pozbawienia wolności - w Polsce i za zbrodnię pospolitą - za granicą/ wskazuje wyraźnie, że ustawodawca nie każde naruszenie prawa uznaje za wystarczające do wypełnienia przesłanek odmowy wydania wizy lub pobytu w Polsce. Tak więc nie każde złamanie prawa przez cudzoziemca uzasadnia wniosek o spełnieniu przesłanki z art. 13 ust. 1 pkt 9. Ustalenie tej okoliczności wymaga więc nie mechanicznego wskazania faktu naruszenia, albo podjęcia postępowania, lecz wymaga przeprowadzenia wywodu dlaczego takie akurat konkretne złamanie prawa czyni jego wjazd lub pobyt niepożądanymi z punktu widzenia potencjalnego zagrożenia ładu i porządku.

Skarżący ma rację, gdy zwraca uwagę na brak uwzględnienia w przesłankach decyzji i ocenie dokonywanej przez organ administracji ochrony trwałości rodziny. W tym zakresie postępowanie administracyjne w ogóle nie było prowadzone w sposób wymagany przez standardy prawa. Najpoważniejszym uchybieniem postępowania administracyjnego jest okoliczność, Żona Skarżącego nie była uczestnikiem postępowania. Uchybienie to powinno być naprawione w toku kolejnego postępowania administracyjnego. W tym charakterze powinna być przesłuchana w sprawie, po to, aby można było dokonać oceny trwałości więzów rodzinnych i sposobu funkcjonowania rodziny Skarżącego. Skoro bowiem w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazano na wątpliwości co do trwałości rodzinnych więzów Skarżącego, w sytuacji, gdy jego małżeństwo funkcjonuje od pięciu lat, gdy ze związku tego urodziło się troje dzieci, należało wniosek ten poprzedzić stosownym wywiadem i postępowaniem dowodowym dotyczącym sytuacji rodzinnej Skarżącego. W sprawie nie chodzi bowiem tylko, jak to formalnie określono w uzasadnieniu decyzji administracyjnych obu instancji "o zawarcie związku małżeńskiego z polską obywatelką", ale o założenie w Polsce rodziny i o funkcjonowanie tej rodziny. Jest bowiem różnica między rodziną z trójką dzieci i małżeństwem trwającym kilka lat /wtedy bardziej wyraziste oddziaływanie pozytywnej przesłanki wymaganej przy udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy/, a związkiem zawartym czysto formalnie, np. w czasie starań o legalizację pobytu, który mógłby nasuwać wątpliwości co do tego, czy nie ma instrumentalnego charakteru /słabsze oddziaływanie przesłanki wskazanej w art. 17 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, w zw. art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Inaczej także należy oceniać wpływ i wagę okoliczności negatywnych /konflikty Skarżącego z prawem/ i pozytywnych /sytuacja rodzinna/ - w zależności od tego które fakty są bardziej odległe w czasie i jaka jest sytuacja aktualna w obu zakresach /w momencie wydania decyzji administracyjnej w drugiej instancji/. Od tego bowiem zależy jak będzie wyglądało wyważenie okolicznościami przemawiających za lub przeciw wnioskowi Skarżącego.

Podstawowym brakiem postępowania administracyjnego, prowadzącego do wydania tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, była całkowita rezygnacja z prowadzenia postępowania dowodowego mającego stwierdzić istnienie i trwałość więzów łączących Skarżącego z Polską na skutek założenia rodziny. Brak ten nie może być zastąpiony przez werbalne przytoczenie przepisów Konstytucji mówiących o ochronie małżeństwa i rodziny, dopuszczalności /art. 37 Konstytucji/ ustanowienia w prawie wewnętrznym, ustawami zwykłymi niższego poziomu ochrony dla cudzoziemców, niż poziom przewidziany dla polskich obywateli, a także art. 8 Konwencji Europejskiej i wskazanie, iż ochrona życia rodzinnego przewidziana w tym przepisie nie może prowadzić do przekreślenia zasady, iż to państwo decyduje o zakresie ochrony cudzoziemców i że państwu nie można narzucić "konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania". Są to wszystko twierdzenia prawdziwe i orzekający skład je podziela. Czym innym jest jednak istnienie w prawie wskazanych wyżej reguł, a czym innym nasycenie ich treścią, czyli wskazanie faktów, które w konkretnym wypadku, dotyczącym Skarżącego i jego rodziny, mają wskazywać, iż względy ochrony rodziny muszą być ocenione jako te, które muszą ustąpić przed innym interesem państwa /obawa przed zagrożeniem ładu i porządku ze strony Skarżącego/. Zaniechanie postępowania dowodowego w sprawie trwałości rodzinnych więzów Skarżącego spowodowało, iż to porównanie nie zostało dokonane. Organ administracji dokonał więc w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu zabiegu polegającego na tym, że z jednej strony bierze pod uwagę okoliczności konkretne /konflikty Skarżącego z prawem/, z drugiej zaś strony zestawia je nie z okolicznościami konkretnego życia rodzinnego Skarżącego, lecz z zasadami abstrakcyjnymi, mówiącymi o tym, że można wydawać w legalny sposób decyzje pozwalające odmowę zamieszkania na czas oznaczony nie uwzględniające okoliczności życia rodzinnego. Jednakże - czego brak na tle konkretnej sprawy - decyzje takie mogą być podejmowane dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego i przeprowadzeniu przez organ orzekający oceny argumentów za i przeciw wynikających na tle postępowania dowodowego dotyczącego życia rodzinnego /przesłanka pozytywna/ i okoliczności związanych z zagrożeniem dla ładu i porządku ze strony Skarżącego /przesłanka negatywna/. Zaniechanie postępowania dowodowego co do trwałości rodzinnych związków Skarżącego z Polską i przesądzenie w tym zakresie z góry, iż związki te nie mają dostatecznej trwałości /odpowiedź na skargę potwierdzająca wyraźnie istnienie w tym zakresie milczącego założenia zaskarżonej decyzji/ może być uznane za naruszenie nie tylko zasad rzetelnego postępowania administracyjnego, ale i w konsekwencji art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

W czasie rozprawy Skarżący przedstawił dokumenty /opinię z parafii św. Wawrzyńca w W., Urzędu Gminy w W., Komisariatu Policji w W./ - wszystkie wskazujące na ustabilizowane i aprobowane przez przedstawicieli miejscowej społeczności miejsce Skarżącego w tej właśnie społeczności. Dokumenty te wskazują w jakim kierunku i przy wykorzystaniu jakich środków dowodowych powinno iść postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia związków Skarżącego z Polską. Zaznaczyć też należy, że Skarżący jest legalnie działającym pełnomocnikiem żony, prowadzącej oficjalnie działalność gospodarczą, co jest dodatkowym, nie branym dotychczas pod uwagę przez orzekające organy administracji czynnikiem w sprawie.

W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.