Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 178/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 2 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy a Komisją do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy wystąpiła z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Komisją do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (zwanej dalej Komisją) - w odniesieniu do postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydent m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w której to sprawie wszczęte zostały postępowania przed wnioskodawcą i uczestnikiem postępowania, poprzez wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego do rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) a dotyczącą dawnej nieruchomości w Warszawie przy ulicy [...].

Uzasadniając wniosek podano, że w dniu [...] czerwca 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowiła postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją reprywatyzacyjną wskazując jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. i uznając m.in. prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki polegającej na tym, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Natomiast w dniu 12 czerwca 2017 r. Komisja zawiadomiła Prezydent m.st. Warszawy o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego dotyczącego powołanej decyzji reprywatyzacyjnej, w którym na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718) Komisja ma kompetencje zbieżne z kompetencjami Prezydenta we wznowionym postępowaniu.

Prezydent m.st. Warszawy wskazała, że jakkolwiek ustawa nie określa Komisji jako organu administracji rządowej, poprzestając (art. 3 ust. 3) na ogólnym określeniu "organ administracji publicznej", to nadaje ona Komisji wszystkie cechy, jakie są właściwe organom administracji rządowej. Niezależnie od tego, że Komisja w oczywisty sposób nie jest organem samorządu terytorialnego, w ramach administracji państwowej charakteryzuje się cechami właściwymi administracji rządowej, tj. działa w ramach ogólnej kompetencji Rady Ministrów określonej w art. 146 ust. 1 Konstytucji RP, jej przewodniczący w oczywisty sposób należy do struktur administracji rządowej (art. 4 ust. 1 i 3 ustawy), regulamin Komisji określa minister kierujący działem administracji rządowej (art. 4 ust. 5), który zapewnia również obsługę administracyjno-biurową i finansowanie działalności komisji (art. 4 ust. 3 i 4), ponadto ustawa wprost dokonuje podziału organów administracji publicznej na organy administracji rządowej i samorządowej (art. 12 ust. 1), nie przewidując odrębnej kategorii organów administracji państwowej niebędących organami administracji rządowej, mimo że kategoria taka, wyodrębniana w doktrynie, także mogłaby być - gdyby ustawa nie dokonywała na swój użytek dychotomicznego podziału administracji publicznej na rządową (do której, w świetle art. 12 ust. 2, ustawa musi zaliczać np. samorządowe kolegia odwoławcze) i samorządową - adresatem dyspozycji normy wynikającej z przepisu art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

We wniosku wskazano również, że oba wyżej wskazane tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tego samego rodzaju wadliwości, zaś kompetencje Prezydenta m.st. Warszawy przewidujące rozstrzygnięcia, jakie organ ten może podjąć po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego przewidziane w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, pokrywają się z kompetencjami orzeczniczymi Komisji, wynikającymi z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. z upoważnieniem do wydania decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

Z wyżej przytoczonych przepisów wynika w ocenie wnioskodawcy, że w przedmiotowej sprawie zaistniał pomiędzy wnioskodawcą a uczestnikiem postępowania spór kompetencyjny pozytywny, który ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu przed określonymi organami rozstrzygana jest sprawa pomiędzy tymi samymi stronami, dotycząca tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Komisja wszczęła bowiem postępowanie rozpoznawcze w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...], w stosunku do której Prezydent m.st. Warszawy wznowiła i prowadziła postępowanie, przy czym, zdaniem wnioskodawcy, w niniejszym postępowaniu nie ma znaczenia to, że zgodnie z art. 26 ust. 1 zd. 2 ustawy, postępowanie zawisłe przed Prezydentem m.st. Warszawy podlega zawieszeniu - bowiem zawieszenie postępowania nie może być rozumiane jako uznanie braku właściwości do rozpoznania sprawy, lecz jest jedynie wypełnieniem nakazu ustawy, w ślad za którym idzie jednak wniesienie niniejszego wniosku - dotyczącego postępowania nadzwyczajnego, wznowieniowego, wszczętego i prowadzonego przez wnioskodawcę zgodnie z jego kompetencją wynikającą z k.p.a. w związku z powołanym przepisem dekretu.

Zdaniem wnioskodawcy, to Prezydent m.st. Warszawy jest organem właściwym, zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego dekretu, do jej rozstrzygnięcia. Komisja nie powinna zatem orzekać w przedmiocie ustanowienia lub odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na objętej ww. decyzją reprywatyzacyjną Prezydent m.st. Warszawy nieruchomości, do tego zaś zmierza wszczęcie postępowania rozpoznawczego w tej sprawie. Gdyby bowiem Komisja, uchylając decyzję, orzekła co do istoty sprawy, tj. o ustanowieniu lub odmowie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu, to wydałaby decyzję zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji Prezydenta m.st. Warszawy w związku z treścią art. 7 ust. 2 dekretu.

Podkreślono przy tym – odwołując się do zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), że system postępowań nadzwyczajnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Przypadki tzw. zbiegu trybów nadzwyczajnych zasadniczo rozstrzyga się w oparciu o zasadę środków prawnych, które wywołują dalej idące następstwa materialnoprawne.

We wniosku wskazano także, że niniejszy spór kompetencyjny prowadzi do daleko idących konsekwencji prawnych poprzez wkroczenie przez organ administracji rządowej, jakim jest Komisja, w kompetencje organu administracji samorządowej. Zasadniczego podziału kompetencji między organy samorządu terytorialnego a organy administracji rządowej z wyszczególnieniem spraw, które stanowią zadania własne gminy, dokonała ustawa z 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Od tej daty do zadań własnych gminy należy rozpoznawanie wniosków w sprawach wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w odniesieniu do gruntów, które stały się ponownie własnością komunalną. W przedmiotowej sprawie nastąpił przypadek wkroczenia przez organ administracji rządowej w kompetencje organu administracji samorządowej, co narusza zasadę samodzielności i niezależności jednostek samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 1 i art. 165 ust. 2 oraz art. 16 Konstytucji) - a to oznacza, w przekonaniu wnioskodawcy, potrzebę dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy również w odniesieniu do niniejszego wniosku.

W ocenie wnioskodawcy Prezydent m.st. Warszawy po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego będzie kompetentny jako organ właściwy w sprawie, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., do uchylenia decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Również Komisja, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, po przeprowadzeniu postępowania byłaby kompetentna do wydania decyzji uchylającej decyzję w całości lub w części i w tym zakresie do orzeczenia co do istoty sprawy, co oznacza, że kompetencje obydwu organów pokrywają się. Ponadto kompetencje Komisji wkraczają w kompetencje Prezydenta m.st. Warszawy do wydawania decyzji na podstawie dekretu, w sytuacji wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy w związku z uchyleniem decyzji w całości lub w części - na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy in fine w związku z art. 7 ust. 2 dekretu.

W odpowiedzi na wniosek Komisja wniosła o: 1) odrzucenie wniosku z uwagi na jego niedopuszczalność, ewentualnie 2) umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie 3) o oddalenie wniosku z uwagi na jego oczywistą bezzasadność, 4) o rozpoznanie sprawy na rozprawie zgodnie z art. 90 § 2 p.p.s.a., 5) zwrot kosztów postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

Uzasadniając stanowisko w zakresie niedopuszczalności wniosku stwierdzono, że sporem o właściwość jest obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotów, przedmiotu oraz podstawy prawnej i faktycznej.

Regulacja ustawy weryfikacyjnej wyraźnie wskazuje, że tryb postępowania przed Komisją nie jest trybem wnioskowym, postępowanie rozpoznawcze podejmowane jest bowiem wyłącznie z urzędu. Spór kompetencyjny może mieć natomiast miejsce wówczas, gdy do jednego z organów zostanie wniesione (wpłynie) podanie, żądanie załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Podanie takie (wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego) zostało wniesione do Prezydenta m.st. Warszawy, a sprawa zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej. Nie nastąpiło również przekazanie podania (sprawy) innemu organowi w trybie art. 65 § 1 k.p.a., co stanowi niezbędny warunek do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość. Brak trybu wnioskowego w postępowaniu przed Komisją czyni wniosek o rozstrzygniecie sporu bezprzedmiotowym, bowiem spór między wskazanymi organami nigdy nie powstał.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowiła postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją reprywatyzacyjną z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]. Sprawa będąca w zakresie kognicji Komisji dotyczy oceny zgodności z prawem ww. decyzji Prezydent m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Treść art. 163 k.p.a. świadczy o obowiązywaniu równolegle, obok regulowanego przepisami k.p.a., odrębnego trybu weryfikacji decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 163 k.p.a. jest zaś "nowym" postępowaniem, w "nowej sprawie administracyjnej".

Wbrew stanowisku Prezydent m.st. Warszawy nie można przyjąć, że w niniejszych postępowaniach (prowadzonych przez Prezydent m.st. Warszawy i przez Komisję) występują dwa równorzędne tryby nadzwyczajne. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, aby występował spór kompetencyjny pomiędzy Prezydent m.st. Warszawy a Komisją, bowiem postępowanie przed Komisją wyłączone jest z kategorii aktów nadzoru jako szczególnej formy działania organu. Wynika to zarówno z usytuowania Komisji w systemie prawnym, jak i jej kompetencji. Komisja działa bowiem w ramach nadzoru wykonywanego na podstawie przepisów prawa materialnego (ustawa z dnia 9 marca 2017 r.) poza strukturami administracji zdecentralizowanej. Przy czym celem funkcjonalnym działania Komisji nie jest "zastępowanie" na płaszczyźnie postępowań szczególnych (nieważnościowych, wznowieniowych) wszystkich działań organów jednostek samorządu terytorialnego, ale korekta stanu prawnego powiązanego z wyraźnie określoną kategorią decyzji dotyczących nieruchomości.

Nawet gdyby przyjąć założenie, że kompetencje i zakres działania Komisji są zbliżone do kompetencji organu w postępowaniach o charakterze nadzorczym, to również nie ma podstaw do przyjęcia występowania sporu kompetencyjnego. Artykuł 26 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wyraźnie stanowi, że w razie powzięcia przez Komisję informacji o toczącym się przed organem administracji, sądem administracyjnym, sądem powszechnym lub Sądem Najwyższym postępowaniu dotyczącym decyzji reprywatyzacyjnej albo postępowaniu o zapłatę odszkodowania lub wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości, toczącym się na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja zawiadamia organ lub sąd o wszczęciu postępowania rozpoznawczego. Postępowanie toczące się przed organem lub sądem podlega zawieszeniu. Ustawodawca zatem jednoznacznie rozgraniczył kompetencje organów wskazując, że w przypadkach wszczęcia postępowania rozpoznawczego właściwym do rozpoznania sprawy jest organ administracji publicznej w postaci Komisji. Wszystkie inne postępowania od tej chwili podlegają zawieszeniu, co skutkuje brakiem niebezpieczeństwa powstania sporu kompetencyjnego. Regulacja ta wyraźnie koreluje z zasadą niekonkurencyjności postępowań nadzwyczajnych, oznaczając to, że tryby nadzwyczajne mające na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości nie mogą być stosowane zamiennie. Zakres działania Komisji wskazuje jednoznacznie, że podstawy uchylenia czy też stwierdzenia, że decyzja ostateczna narusza prawo oraz konsekwencje orzeczeń wydanych przez Komisję na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. są znacznie szersze niż podstawy i skutki czynności organu w przedmiocie wznowienia postępowania czy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Pierwszeństwo zatem ma tryb najdalej idący, czyli postępowanie przed Komisją.

Komisja nie podzieliła także poglądu Prezydent m.st. Warszawy o przynależności Komisji do administracji rządowej. Wskazano, że Komisja nie działa w ramach ogólnej kompetencji Rady Ministrów określonej w art. 146 Konstytucji RP. W myśl ust. 1 powołanego przepisu Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Ustęp 2 tego przepisu stanowi jednak, że do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że określenie "administracja rządowa" obejmuje całą strukturę organizacyjną powiązaną z rządem bądź jego członkami, premierem i ministrami. Takie powiązanie w przypadku Komisji występuje jedynie na etapie organizacyjnym. W art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wskazano, że urząd obsługujący Ministra Sprawiedliwości zapewnia obsługę administracyjno-biurową. Komisja nie podlega przy tym nadzorowi ze strony członków Rady Ministrów, która nie ma wpływu na jej działalność. Komisja nie realizuje także polityki wewnętrznej Rady Ministrów. Należy zauważyć, że bezpośredni związek Komisji z administracją rządową występuje jedynie na etapie powołania (odwołania) jej Przewodniczącego przez Prezesa Rady Ministrów. Sposób powołania Przewodniczącego nie może stanowić argumentu do przyjęcia, że Komisja stanowi organ administracji rządowej. Prezentowany przez wnioskodawcę tok rozumowania musiałby prowadzić do zupełnie abstrakcyjnego wniosku, że skoro pozostałych członków Komisji powołuje (odwołuje) Sejm RP (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.), to Komisja jest także organem władzy ustawodawczej.

Niezasadny jest także, zdaniem Komisji, argument, że ustawa z dnia 9 marca 2017 r. urzeczywistnia, dychotomiczny podział na organy administracji rządowej i organy administracji samorządowej. Powołany przepis określa jedynie prawne podstawy współpracy Komisji z innymi organami administracji publicznej. Przepis ten nie ma charakteru ustrojowego i w żaden sposób nie statuuje miejsca Komisji w systemie organów administracji publicznej. Pozycja ustrojowa Komisji w systemie organów administracji publicznej wynika z treści powołanego wcześniej art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., zgodnie z którym Komisja jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. W świetle art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. przez organ administracji publicznej należy rozumieć, oprócz centralnych organy administracji rządowej, także organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. Artykuł 1 pkt 2 w związku z pkt 1 k.p.a. stanowi zaś, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej. Niewątpliwie Komisja, jako organ państwowy upoważniona jest do wydania decyzji administracyjnych na mocy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Spełnia zatem przesłanki do uznania jej za organ administracji publicznej w znaczeniu określonym w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. spór kompetencyjny, co do którego właściwy do rozpoznania pozostaje Naczelny Sąd Administracyjny może istnieć jedynie między organem jednostki samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej. Komisja jest natomiast innym organem administracji publicznej, a w konsekwencji wniosek o rozstrzygniecie sporu jest niedopuszczalny.

W ocenie Komisji w sprawie nie istnieje spór kompetencyjny, który uzasadniałby wydanie rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Kompetencja Prezydenta m.st. Warszawy w sprawach dekretowych została określona w art. 7 ust. 1 dekretu. Kompetencje Komisji wyznaczają natomiast m.in. regulacje art. 29, art. 30, art. 34, art. 41 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. W rozpoznawanej sprawie tożsamość kompetencji więc nie zachodzi. Ponadto na gruncie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. kompetencja Prezydenta m.st. Warszawy podlega ochronie. Komisja może bowiem orzekać w sposób merytoryczno-reformatoryjny, o ile nie pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia (art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.). W takim zaś przypadku Komisja obowiązana jest uchylić decyzję reprywatyzacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwemu organowi, czyli Prezydentowi m.st. Warszawy. Ratio legis takiego rozwiązania podyktowane jest tym, że do organu dekretowego należy rozpoznawanie wniosków złożonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W ramach kompetencji Komisji znajduje się weryfikacja decyzji reprywatyzacyjnej co do zgodności z prawem i interesem społecznym. Wydanie decyzji przez Komisję nie pozbawia zatem Prezydenta m.st. Warszawy kompetencji w sprawach dekretowych.

Zdaniem Komisji przedmiot postępowania rozpoznawczego nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania uruchomionego w trybach nadzwyczajnych (art. 145-163 k.p.a). Podstawy weryfikacji decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję (art. 29 ust. 1 ustaw) są szersze od przesłanek pozytywnych trybów nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, wprowadzono katalog przesłanek wydawania przez Komisję decyzji administracyjnych reformatoryjnych bądź kasatoryjnych, z których część stanowi odpowiednik obecnych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, część stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, część zaś ma charakter novum normatywnego, uwzględniającego szczególne okoliczności związane z wydawaniem dotychczasowych decyzji reprywatyzacyjnych.

Kompetencja Prezydenta m.st. Warszawy - względem ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej - została uregulowana w art. 145, art. 154, art. 155 k.p.a. Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję nie może zastosować przesłanek wskazanych w art. 30 powołanej ustawy, których możliwość uwzględnienia została przyznana wyłącznie Komisji. W postępowaniu rozpoznawczym nie istnieją bowiem przesłanki negatywne, które ograniczałyby kompetencję Komisji względem decyzji reprywatyzacyjnej, jak jest w przypadku postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy. Zakres władztwa administracyjnego Komisji względem decyzji reprywatyzacyjnej jest szerszy niż określony przez podstawy wznowieniowe wskazane w art. 145 i nast. k.p.a.

Przedmiotem nadzwyczajnych trybów postępowania jest zasadniczo przeprowadzenie weryfikacji decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu, tymczasem Komisja może także podejmować rozstrzygnięcia wobec nieostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych co zasadniczo jest niemożliwe w przypadku trybów nadzwyczajnych. Postępowanie przed Komisją nie jest zatem "alternatywnym" trybem nadzwyczajnym, lecz postępowaniem szczególnym o odrębnym przedmiocie. Zaaprobowanie stanowiska Prezydent m.st. Warszawy o jego wyłącznej kompetencji co decyzji reprywatyzacyjnych skutkowałoby natomiast pozbawieniem kompetencji Komisji.

Postępowanie rozpoznawcze prowadzone przez Komisję oraz postępowanie administracyjne uruchomione w trybie wznowienia postępowania nie są natomiast względem siebie w jakikolwiek sposób konkurencyjne. Zgodnie z 26 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., zawieszeniu postępowania ulegają wszystkie postępowania administracyjne, o ile dotyczą decyzji reprywatyzacyjnej. Zdaniem Komisji wskazany przepis jednoznacznie określa stosunek postępowania rozpoznawczego do postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy. Postępowanie rozpoznawcze przed Komisją ma prymat wobec innych postępowań administracyjnych, w szczególności wobec postępowania w trybie wznowienia.

O braku istnienia sporu kompetencyjnego przesądza także, według Komisji, fakt, że stroną postępowania przed Komisją jest Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy. Wskazano, że sprawa będąca w zakresie kognicji Komisji dotyczy oceny zgodności z prawem decyzji w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego. W przedmiotowej sprawie organ w osobie Prezydent m.st. Warszawy wydawał ww. decyzję. Nieruchomość, której dotyczyła ww. decyzja, jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Jest zatem oczywiste, że Prezydent m.st. Warszawy, jako organ reprezentujący Miasto Stołeczne Warszawa, w postępowaniu przed Komisją jest jego stroną. Jednoznaczne jest przy tym, że Prezydent m.st. Warszawy, wydając decyzję reprywatyzacyjną, nie miał możliwości zaskarżenia ww. decyzji własnej działając w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy (właściciela działki, której dotyczy sprawa). Ponadto, Prezydent m.st. Warszawy nie jest legitymowany do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w przedmiocie własnej decyzji łub decyzji wydanej na skutek odwołania od niej.

W ocenie Komisji, Prezydent m.st. Warszawy występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowania instancyjnego, wydając decyzję reprywatyzacyjną, natomiast w ramach postępowania przed Komisją uzyskał status strony, jako organu reprezentującego Miasto Stołeczne Warszawa - właściciela nieruchomości gruntowej. Postępowanie przed Komisją dotyczy decyzji ostatecznych i jest postępowaniem nadzwyczajnym o szczególnym charakterze, nie powiela jednak kompetencji organów nadzoru z uwagi na całkowicie odmienne zasady i podstawy działania Komisji.

Wskazano, że Komisja w dniu [...] czerwca 2017 r. wszczynając postępowanie rozpoznawcze w sprawie zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. zawiadomiła m.in. Prezydent m.st. Warszawy o wszczęciu wymienionego postępowania. Zawiadomienie z chwilą jego doręczenia winno skutkować zawieszeniem z mocy prawa wszystkich toczących się przed powyższym organem postępowań dotyczących decyzji reprywatyzacyjnych, będących przedmiotem postępowania przed Komisją.

Powołując się na bezprzedmiotowość postępowania Komisja zauważyła, że w dniu [...] lipca 2017 r. została wydana przez nią decyzja uchylająca w całości decyzję Prezydent m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], i odmawiająca ustanowienia użytkowania wieczystego (w aktach sprawy). Zdaniem Komisji wydanie decyzji w sprawie, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż obecnie nie istnieje przedmiot orzekania.

Prezydent m.st. Warszawy w piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2017 r. stanowiącym uzupełnienie wniosku z dnia 26 czerwca 2017 r., odnosząc się do argumentów Komisji, stwierdziła, że warunek przekazania podania w trybie art. 65 § 1 k.p.a. dotyczy wyłącznie tzw. sporu negatywnego, tymczasem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. sporem pozytywnym, który ma miejsce wtedy, gdy dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy. Siłą rzeczy nie zachodzi wówczas konieczność przekazania podania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.

Prezydent m.st. Warszawy podniosła także, że tryb przewidziany w art. 163 k.p.a.. a precyzyjniej tryby określone w przepisach szczególnych, do których artykuł ten odsyła - muszą ustąpić pierwszeństwa innym trybom, wyczerpująco uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 k.p.a., w tym wznowieniu postępowania.

Wskazano, że ustawa z dnia 9 marca 2017 r. nie przesądza jednoznacznie pozycji ustrojowej Komisji. Ustawa ta posługuje się jedynie ogólnym pojęciem "organu administracji publicznej" (art. 3 ust. 3), nie rozstrzygając jednak, czy jest on organem administracji rządowej, czy też innym organem administracji publicznej. Podtrzymując argumentację przedstawioną we wniosku dodano, że ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy jednoznacznie przesądza jednak pozycję ustrojową Komisji, wskazując, że Komisja stanowić ma organ administracji rządowej.

Zdaniem Prezydent m.st. Warszawy Komisja wkracza w kompetencje Prezydenta m.st. Warszawy do wydawania decyzji na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, skoro sprawy oddania gruntu warszawskiego w użytkowanie wieczyste (na własność czasową) poprzednim właścicielom na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu należą do zadań własnych gminy na podstawie art. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Tymczasem sprawy oddania gruntu warszawskiego w użytkowanie wieczyste (na własność czasową) poprzednim właścicielom na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu należą do zadań własnych gminy na podstawie art. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), jeżeli grunt stanowi własność gminy. Z tego też względu pozbawienie możliwości wykonywania przez Prezydenta m.st. Warszawy kompetencji do rozstrzygania spraw dekretowych oznacza odebranie gminie jej zadania własnego, służącego zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP), a wobec tego także naruszenie jej prawnie chronionej samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji).

Nie jest także prawidłowe twierdzenie Komisji, że art. 23 k.p.a. odnosi się jedynie do sporów o właściwość, a co za tym idzie w przypadku sporu kompetencyjnego regulacja ta nie ma zastosowania. Jak podkreśla się bowiem w literaturze przedmiotu, choć w art. 23 k.p.a. jest mowa tylko o sporach o właściwość, to należy przyjąć, że przepis ten dotyczy również sporów kompetencyjnych (por. A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 209).

Zdaniem Prezydent m. st Warszawy zawarte w odpowiedzi na wniosek żądanie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność, że Komisja w dniu [...] lipca 2017 r. wydała decyzję uchylającą w całości decyzję Prezydent m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] i odmówiła ustanowienia użytkowania wieczystego, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania przed NSA o rozstrzygnięcie tzw. pozytywnego sporu kompetencyjnego. Po pierwsze, powoływane przez Komisję orzeczenia dotyczyły sytuacji, w których już przed skierowaniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jeden z organów załatwił sprawę - co z kolei nie ma miejsca w rozpoznawanym przypadku, a po drugie, sprawy te dotyczyły tzw. sporu kompetencyjnego negatywnego, czyli takiego, w którym wszystkie pozostające w nim organy uznają się za niewłaściwe do rozstrzygnięcia sprawy. Oczywiste jest, że gdy jeden z nich zmieni zdanie i uzna się jednak za organ właściwy, to spór przestaje istnieć, a postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie występuje natomiast spór kompetencyjny pozytywny, a w takim przypadku wydanie decyzji administracyjnej przez jeden organ nie powoduje, na zasadzie faktów dokonanych, że spór w zakresie właściwości został już rozstrzygnięty. Trwa on nadal albowiem drugi z organów nadal uważa się za właściwy do załatwienia sprawy.

Komisja w piśmie procesowym z dnia 26 września 2017 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko podkreślając, że postępowanie przed Komisją nie jest "alternatywnym" trybem nadzwyczajnym, lecz postępowaniem szczególnym o odrębnym przedmiocie, a ona sama jest centralnym organem państwowym wykonującym funkcję administracji publicznej w zakresie decyzji reprywatyzacyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 28 września 2017 r. Prezydent m. st. Warszawy powołując się na dołączone do tego pisma opinie i stanowiska dotyczące projektu ustawy oraz ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, wskazała, że w niniejszej sprawie nastąpił przypadek wkroczenia przez organ administracji rządowej w kompetencje organu administracji samorządowej, co powinno skutkować koniecznością prokonstytucyjnej wykładni przepisów tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przez spór kompetencyjny (spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny) (por. postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2004 r., FW 1/04), przy czym chodzi o sprawę z zakresu administracji publicznej, załatwianą przez organ administracji (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 91). Jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (chociaż nie tylko w tej formie). Wniosek z dnia 26 czerwca 2017 r. dotyczy jednak sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, a zatem poniższe uwagi zostaną odniesione do tego rodzaju spraw.

Z uzasadnienia wniosku wynika, że w istocie wnioskodawca kwestionuje dopuszczalność korzystania przez Komisję z przyznanych jej kompetencji w zakresie weryfikacji ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji, gdy kompetencje takie przysługują wnioskodawcy na podstawie art. 151 k.p.a. Tożsamości sprawy uzasadniającej zaistnienie sporu kompetencyjnego wnioskodawca upatruje zatem w istnieniu sprawy, której podstawy materialnoprawne wyznaczają normy zawarte w przepisach art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), a której to sprawy nie powinny rozstrzygać różne organy.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że art. 4 p.p.s.a. rozróżnia dwa rodzaje sporów rozstrzyganych przez sądy administracyjne, tj. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Nie budzi wątpliwości status Prezydenta m.st. Warszawy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, podobnie jak nie budzi wątpliwości to, że Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, o jakiej mowa w ustawie z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718) nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego. Wniosek Prezydent m.st. Warszawy z dnia 26 czerwca 2017 r. mógł być zatem rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w wyniku ustalenia, że Komisja jest organem administracji rządowej w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., gdyż wówczas dopuszczalne stawało się rozważanie wniosku jako wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Pojęcie organu administracji rządowej nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a., ani też w innych unormowaniach obowiązującego porządku prawnego. K.p.a. posługuje się terminem "organy administracji rządowej" definiując w art. 5 § 2 pkt 3 pojęcie "organu administracji publicznej", którym zastąpiono wcześniej używane przez prawodawcę i przedstawicieli doktryny pojęcie "organ administracji państwowej". Zmiana ta była związana z reaktywowaniem w Polsce w 1990 r. samorządu terytorialnego. Od tej chwili określenie "administracja państwowa", a tym samym "organ administracji państwowej" przestały być adekwatne do podmiotów wykonujących tę administrację. Przyjmuje się zatem, że pojęcie organu administracji publicznej obejmuje organy administracji rządowej i organy administracji samorządowej, a według zgodnego stanowiska doktryny o organie administracji publicznej można mówić wtedy, gdy mamy do czynienia z podmiotem: wyodrębnionym organizacyjnie, który działa w imieniu i na rachunek państwa, jest upoważniony do korzystania ze środków władczych i działa w zakresie przyznanych mu kompetencji (por. J. Łętowski: Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 62; E. Ochendowski: Prawo administracyjne. Część ogólna., Toruń 2002, s. 214; W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 48). Podkreśla się też, że "Demokratyczne państwo prawne, wprowadzając i umacniając zasadę decentralizacji władzy państwowej, przekazuje (...) znaczną część swoich zadań wspólnotom samorządowym i reprezentującym je organom. W ten sposób powstaje podstawowy podział organów państwowych na organy administracji rządowej realizujące te zadania państwa, które z wielorakich względów nie przekazano samorządom, oraz organy administracji samorządowej realizujące zadania przekazane im jako własne lub jako zadania zlecone" (J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 190).

Spostrzeżenia te należy odnieść do regulacji cyt. wyżej ustawy z dnia 9 marca 2017 r. mając na uwadze, że w braku legalnej definicji "organu administracji rządowej" należy każdorazowo na podstawie konkretnej regulacji prawnej ustalić, czy dany podmiot wyposażony w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych ma charakter tego rodzaju organu administracji publicznej.

Według art. 3 ust. 3 cyt. ustawy "Komisja jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich". Nie ulega wątpliwości, że Komisja jest podmiotem wyodrębnionym organizacyjnie, działającym w imieniu i na rachunek państwa oraz upoważnionym do korzystania ze środków władczych i działania w zakresie przyznanych jej kompetencji. O tym zatem, czy Komisja może być zaliczona do organów administracji rządowej, rozstrzyga głównie charakter przyznanych jej kompetencji i zakres wykonywanych zadań.

Z art. 9 ust. 1 ustawy wynika, że Komisja wydaje decyzje i postanowienia, a wg art. 38 ust. 1 "W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 31 tej ustawy", przy czym zgodnie z art. 38 ust. 2 "Przepisów ustawy, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się do czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 ust. 1". Zadanie Komisji określone w ustawie jako usuwanie skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 1 i 2) nie zostało wprawdzie określone w ustawie jako zadanie z zakresu administracji rządowej powierzone podmiotom reprezentującym tę administrację, jednak wniosek taki wynika z analizy statusu i zadań członków Komisji.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że "W skład Komisji wchodzi przewodniczący powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Ministra Sprawiedliwości złożony w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, oraz 8 członków w randze sekretarza stanu powoływanych i odwoływanych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej". Zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 392) "Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów. Sekretarza stanu i podsekretarza stanu powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek właściwego ministra. Sekretarza i podsekretarza stanu odwołuje Prezes Rady Ministrów. Ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz stanu nie został powołany". Sekretarz stanu to zatem podmiot działający w ramach zadań ministra, czyli zadań członka Rady Ministrów, kierującej administracją rządową (art. 146 ust. 3, art. 147 ust. 1 Konstytucji RP). W razie przyjęcia dymisji Rządu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, dymisję składają również sekretarze i podsekretarze stanu oraz wojewodowie i wicewojewodowie (art. 38 ustawy o Radzie Ministrów). Skoro zatem przewodniczącym Komisji jest "sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości albo Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji" (art. 4 ust. 3), o rozstrzygającym głosie w razie równej liczby głosów (art. 10 ust. 2), to nie ulega wątpliwości, że jest ona kierowana przez podmiot reprezentujący administrację rządową i realizujący zadania tej administracji. Wprawdzie pozostali członkowie Komisji powoływani i odwoływani są przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, to jednak ich status prawny wyznacza pozycja sekretarza stanu, czyli podmiotu, przy pomocy którego realizowane są określone zadania innego podmiotu. Nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że są to zadania inne niż te, które realizuje przewodniczący Komisji. Nie podważa tego wniosku regulacja art. 4 ust. 6 ustawy, z którego wynika, że członkowie Komisji są niezależni i nie podlegają służbowo Ministrowi Sprawiedliwości "w zakresie sprawowania swojej funkcji w Komisji", która to regulacja nie dotyczy charakteru zadań realizowanych przez Komisję. W konsekwencji należy przyjąć, że Komisja złożona z sekretarzy stanu jest podmiotem reprezentującym administrację rządową i realizującym zadania tej administracji. Będąc przy tym podmiotem wyposażonym w kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych jest organem administracji publicznej, który ma charakter organu administracji rządowej. Również regulamin działania Komisji i sposób uregulowania kwestii organizacyjnych jej funkcjonowania wskazują, że jest to podmiot działający w ramach administracji rządowej. Przepis art. 5 ust. 3 i 5 ustawy stanowi, że obsługę administracyjno-biurową Komisji zapewnia urząd obsługujący Ministra Sprawiedliwości, a Minister Sprawiedliwości określa regulamin działania Komisji w drodze zarządzenia. Warto wreszcie zwrócić uwagę – co trafnie podkreśla strona wnioskująca – na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 9 marca 2017 r. – w którym wyraźnie wskazuje się, że intencją twórców ustawy było wykreowanie Komisji jako organu administracji rządowej. Z uzasadnienia tego wynika, że "Projektowana Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa ma się składać z przewodniczącego powoływanego i odwoływanego przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Ministra Sprawiedliwości składany w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz 8 członków powoływanych i odwoływanych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. Takie ukształtowanie kompetencji kreacyjnych podzielone pomiędzy organy administracji rządowej stanowiące element władzy wykonawczej a Sejm stanowiący element władzy ustawodawczej ma na celu zapewnienie większej transparentności postępowania i pełny obiektywizm Komisji. Członkowie Komisji wybierani przez Sejm powinni być wyłaniani w drodze porozumienia pomiędzy poszczególnymi ugrupowaniami reprezentowanymi w Sejmie. Przyznanie takich kompetencji członkom władzy ustawodawczej nie powoduje jednak zmiany charakteru samej Komisji, która pozostaje organem władzy wykonawczej, a ściślej organem administracji rządowej. O jej statusie przesądza wprost art. 3 ust. 3 projektowanej ustawy i umiejscowienie przy urzędzie obsługującym centralny organ administracji rządowej. Możliwość powoływania i odwoływania pozostałych członków Komisji przez Sejm pełni zaś rolę szczególnej formuły gwarancji wzajemnej kontroli władz (w ramach systemu check and balances), której zastosowanie podyktowane jest szczególnymi uprawnieniami Komisji. Wątpliwości nie powinno budzić również określenie pozycji ustrojowej Komisji jako organu administracji rządowej, w sytuacji w której wydaje ona decyzje w stosunku do decyzji organów samorządowych dotyczących mienia komunalnego. Przewidziane w projekcie uprawnienia Komisji mają charakter nadzorczy. Rozstrzygnięcia, które Komisja ma wydawać w oparciu o projektowane przepisy (art. 24 projektu), będące rezultatem weryfikacji decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich nie mają zmierzać do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości, wręcz odwrotnie. Celem postępowania Komisji będzie przywrócenie tego prawa, jeżeli zostało ono utracone w wyniku rażących nieprawidłowości" (druk sejmowy nr 1056).

W związku z powyższym wniosek Prezydent m.st. Warszawy podlegał rozpatrzeniu jako wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Istota sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość) koncentruje się na rozbieżnych stanowiskach organów co do tego, który z nich powinien rozstrzygnąć konkretną sprawę administracyjną. Sprawa administracyjna jest kategorią mającą wymiar materialny i procesowy. Z jednej strony sprawa administracyjna oznacza ścisły związek pomiędzy określonym stanem faktycznym a normą prawa administracyjnego materialnego, tego rodzaju, że w sytuacji zaistnienia tego stanu faktycznego, który odpowiada hipotezie normy prawa materialnego następuje uwolnienie mocy wiążącej tej normy wobec tego właśnie stanu faktycznego. Z drugiej jednak strony, jeżeli proces ten następuje w określonym postępowaniu kończącym się podjęciem aktu przez wyposażany w kompetencję do wydania tego aktu organ administracji publicznej, sprawa administracyjna zyskuje wymiar procesowy. Ustawodawca może bowiem w różny sposób kształtować kompetencje organów odnoszące się do określonej sprawy administracyjnej w jej materialnym rozumieniu, co oznacza, że ta sama sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym może być przedmiotem różnych postępowań prowadzonych w związku z różnymi kompetencjami organów administracji publicznej odnoszącymi się do tej sprawy. Sprawa będąca przedmiotem określonego postępowania zdeterminowanego kompetencją określonego organu do jej rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego staje się zatem również sprawą w znaczeniu procesowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie podkreśla się, że spór kompetencyjny (spór o właściwość) musi dotyczyć sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej załatwianej przez organ administracji publicznej i dodatkowo musi podlegać załatwieniu w drodze aktu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 1995 r., I SA 40/95, publ.: ONSA z 1995 r., nr 3, poz. 148; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2013, I OW 200/13; postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OW 263/13; postanowienie NSA z dnia 3 marca 2017 r., I OW 222/16) bądź w innej prawnej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego (zob. K. Defecińska-Tomczak: Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, publ.: OSP z 2007 r., nr 7-8, poz. 80a, s. 491; A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 30). O sporze kompetencyjnym pozytywnym można mówić wtedy, gdy przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają, że są kompetentne do rozstrzygnięcia określonej sprawy będącej przedmiotem określonego postępowania, a nie w sytuacji, gdy każdy z tych organów jest kompetentny do analizowania danej sprawy w ramach innego postępowania (innego trybu). Jak podkreśla się w doktrynie, spór w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. musi być powiązany z konkretnym postępowaniem w sprawie indywidualnej (zob. A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 30), a zatem z punktu widzenia postępowania prowadzonego przez organy administracji spór należy zaliczyć do przeszkód procesowych uniemożliwiających zajęcie się sprawą indywidualną zasadniczo na etapie wszczęcia postępowania (zob. A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 20). Nie ma przy tym znaczenia, czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek legitymowanego podmiotu, czy z urzędu.

W tym sensie należy przy ocenie tożsamości sprawy, co stanowi warunek zaistnienia sporu kompetencyjnego, uwzględniać procesowy wymiar tej sprawy. Przykładowo nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jak i postępowanie wznowione w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczą tej samej sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnoprawnym, która była rozpatrywana w postępowaniu jurysdykcyjnym, chociaż uzyskują walor odrębnej "sprawy procesowej" (por. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 13; J. Zimmermann: Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 123). Podkreśla się również generalnie, że jakkolwiek postępowania nadzwyczajne w sprawie administracyjnej pozostają ze sobą w związku, to istotnym elementem samodzielności postępowania nadzwyczajnego jest m.in. odrębny przedmiot postępowania, co daje podstawę do przyjęcia, że np. "sprawa wznowienia postępowania stanowi samoistne zagadnienie, dlatego należy je traktować jak każdą indywidualną sprawę", jest to zatem "sprawa odrębna od sprawy będącej przedmiotem postępowania zwykłego" (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 747-748 oraz przytaczana tam literatura i orzecznictwo).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że spór kompetencyjny może zaistnieć dopiero wtedy gdy dana sprawa stanie się przedmiotem określonego postępowania, tj. "w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu" (zob. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., I OW 205/13; postanowienie NSA z dnia 19 marca 2013 r., II OW 191/12; postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., II OW 13/11). Wówczas dopiero można rozważać, który z organów jest kompetentny do podjęcia rozstrzygnięcia w tym właśnie konkretnym postępowaniu i na tym tle może zaistnieć spór kompetencyjny. Spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. jest sporem o to, który z organów jest adresatem kompetencji do rozstrzygnięcia określonej sprawy stanowiącej przedmiot określonego postępowania, a nie o to, w którym postępowaniu (w jakim trybie) powinna być rozpoznawana określona sprawa, a zatem który z organów wyposażony we własną kompetencję do prowadzenia odrębnego postępowania w danej sprawie ma z tej kompetencji skorzystać. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że za spory kompetencyjne nie można uznawać sporów dotyczących problemu ograniczeń kompetencji jednego organu ze względu na kompetencje przyznane innym organom (zob. A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 20).

Niewątpliwie zarówno Prezydent m.st. Warszawy, jak i Komisja zostały wyposażone w kompetencje do zbadania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie reprywatyzacyjnej, z tym jednak, że kompetencje Prezydent Miasta st. Warszawy upoważniają ten organ do analizowania sprawy reprywatyzacyjnej w ramach wznowionego postępowania administracyjnego i jej rozstrzygnięcia w sposób wynikający z art. 151 k.p.a., a zatem w ramach procesowej sprawy wznowienia postępowania, a kompetencje Komisji upoważniają ją do analizowania sprawy reprywatyzacyjnej w ramach trybu postępowania określonego w ustawie z dnia 9 marca 2017 r. i w sposób wynikający z jej art. 29, a zatem w ramach procesowej sprawy "w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich", do jakiej odnoszą się przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Kompetencje obydwu organów są w istocie zbliżone, chociaż nie tożsame, jednakże ocena trafności tego rozwiązania ustawowego pozostaje poza przedmiotem analizy w niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Kwestia konkurencyjności trybów nadzwyczajnych przy przyjęciu ich "równości proceduralnej" i sposób realizowania przez ustawodawcę w porządku prawnym doktrynalnej zasady niekonkurencyjności opartej na odrębnym przedmiocie każdego postępowania trybów nadzwyczajnych (por. na ten temat: R. Stankiewicz, w: R. Hauser, M. Wiezrbowski (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 984-985 oraz przytaczana tam literatura i orzecznictwo) pozostaje poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W ramach sprawy zainicjowanej wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie mieści się również dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni kompetencji administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa przepisy kompetencyjne podlegają ścisłej wykładni językowej (zob. wyrok TK z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, publ.: OTK z 1998 r., nr 4, poz. 47, LEX 33148; wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., II OSK 281/14, LEX 1477420 i z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2301/10, LEX 992513), a zwłaszcza na etapie odkodowywania z nich norm kompetencyjnych należy zrezygnować z metody wykładni celowościowej (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 1999 r., I SA/Lu 248/98, LEX 37836; wyroki TK: z dnia 21 lutego 2005 r., U 3/04, publ.: OTK-A z 2005 r., nr 2, poz. 16; LEX 146782 i z dnia 6 marca 2002 r., P 7/00, publ.: OTK ZU z 2002 r., nr 2, poz. 13, LEX 54047), a nawet - idąc dalej – wykluczyć dopuszczalność stosowania jakiejkolwiek wykładni poza językową (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, LEX 144530; uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, LEX 137421; J. Trzciński, Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, "Rzeczpospolita" 2001, nr 12, s. 5). Ocena regulacji ustawowej w kwestii wyposażenia Komisji w kompetencje do rozstrzygania sprawy "w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich", do jakiej odnoszą się przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r., jak i w kwestii prawidłowości ukształtowania tych kompetencji pozostaje poza zakresem właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skoro przeanalizowanie wniosku z dnia 26 czerwca 2017 r. prowadzi do konkluzji, że sytuacja wskazywana w tym wniosku dotyczy dwóch różnych postępowań prowadzonych w ramach odrębnych kompetencji przypisanych przez ustawodawcę dwóm różnym organom, czyli nie dotyczy tej samej sprawy w znaczeniu procesowym, lecz dwóch tego rodzaju spraw, to nie ma podstaw do kwalifikowania tej sytuacji jako sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., co czyni niezasadnym wniosek Prezydent m.st. Warszawy z dnia z dnia 26 czerwca 2017 r.

Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniosku.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej ogólnej zasady określają przepisy art. 200-201 p.p.s.a. oraz art. 203-204 p.p.s.a., i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość), a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 p.p.s.a. Przepis ten bowiem odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym o dochodzeniu praw nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość) – zob. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2017 r., I OW 109/17. Organ występujący z wnioskiem nie dochodzi bowiem swoich praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W związku z powyższym brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

-----------------------

14