Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1954/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. M. i K. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz K. M. i K. M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku K. M. i K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego względnie zjazdu indywidualnego, utrzymał w mocy własne postanowienie.

Decyzja organu zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2017 r. K. M. i K. M. (dalej: "wnioskodawcy", "skarżący"), wnieśli o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Ł., na wysokości działki nr [...] w Ł., do drogi dojazdowej mającej obsługiwać działki o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Wskazali, że obecnie przedmiotowe nieruchomości są wykorzystywane na cele rolnicze. Po wykonaniu zjazdu, sposób ich wykorzystania ulegnie zmianie polegającej na prowadzeniu działalności handlowo-usługowej. Wnioskodawcy składali już uprzednio wnioski do GDDKiA o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu i postępowania te zakończyły się decyzjami odmownymi, jednakże w latach 2009-2017 doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego, w związku z czym sprawa stanowi nową sprawę administracyjną i wymaga merytorycznego rozpatrzenia przez GDDKiA. Wnioskodawcy podkreślili, że w droga krajowa nr [...] (dawniej droga krajowa nr [...]), przestała być głównym południowym szlakiem tranzytowym pomiędzy przejściem granicznym z [...] a [...] w związku z oddaniem do użytku autostrady [...] (na odcinku K.-T. nastąpiło to w listopadzie 2012 roku, a na odcinku T.-R. w październiku 2014. Od 2016 roku autostrada [...] prowadzi aż do przejścia granicznego na [...] K. - K.) Droga krajowa nr [...] pełni więc obecnie w większym stopniu funkcję lokalną, zaspokajając potrzeby mieszkańców położonych przy niej miejscowości. Spowodowało to więc zmniejszenie ruchu pojazdów na tej drodze. Oznacza to, że w związku ze znacznym zmniejszeniem ruchu pojazdów silnikowych na odcinkach pomiarowych T.-Ł. i Ł.-B. lokalizacja wnioskowanego zjazdu nie będzie zagrażała płynności ruchu oraz bezpieczeństwu użytkowników drogi krajowej nr [...].

W odpowiedzi na wniosek, organ pismem z 25 sierpnia 2017 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków ich pisma poprzez pisemne potwierdzenie, że wniosek dotyczy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, a także nadesłanie oryginału solidarnego dowodu wpłaty opłaty skarbowej w wysokości 82 złotych - w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wnioskodawcy pismem z 30 sierpnia 2017 r. uzupełnili następnie żądane braki.

GDDKiA decyzją z [...] września 2017 r. odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi dojazdowej, którą następnie uchylił w całości rozstrzygnięciem z [...] października 2017 r. i umorzył postępowanie w sprawie.

Następnie organ pismem z 9 listopada 2017 r. wezwał do dokładnego sprecyzowania wniosku zarówno w zakresie jego lokalizacji z ciągu drogowego, jak i jego charakteru. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawcy pismem z 27 listopada

2017 r. ponownie uzupełnili żądane braki wniosku.

Pismem z 4 grudnia 2017 r. GDDKiA zwrócił się do wnioskodawców o potwierdzenie czy ich pismo z 14 sierpnia 2017 r. ma być rozpoznawane jako wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego względnie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w Ł. (gm. B.). Wnioskodawcy w piśmie z 22 grudnia 2017 r. wyjaśnili, że wniosek dotyczy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Ł., na wysokości działki nr [...] w Ł., do istniejącej drogi dojazdowej. Wnioskowany zjazd, za pośrednictwem istniejącej drogi dojazdowej, miałby obsługiwać nieruchomości (zapewnić dostęp do drogi publicznej), działki o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], do nich należących. Natomiast, w przypadku, gdyby z obiektywnych przyczyn (np. brak spełniania przez drogę dojazdową parametrów zgodnie z art 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) niemożliwe było wydanie zezwolenia na wnioskowany wyżej zjazd, wnoszą oni o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. względnie zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w Ł. (Gmina B.).

GDDKiA postanowieniem z [...] marca 2018 r., utrzymanym następnie w mocy orzeczeniem z [...] lutego 2018 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skargę na wskazane postanowienie wnieśli wnioskodawcy, a po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 919/18, uchylił zaskarżone postanowienie, poprzedzające je postanowienie GDDKiA oraz decyzję tego organu z [...] października 2017 r. Sąd wskazał, że na skutek uchylenia obu postanowień oraz decyzji z dnia [...] października 2017 r. GDDKiA ponownie rozpozna złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosek oraz wyda decyzję. Oznaczać to będzie powrót sprawy do organu I instancji, który ponownie oceni zasadność wniosku z dnia 14 sierpnia

2017 r. Sąd podkreślił równocześnie, że organ musi zwrócić uwagę na to jakie nieruchomości ma łączyć wskazywany przez strony zjazd, a w tym kontekście, kto jest właścicielem drogi dojazdowej. Ponadto natężenie ruchu na przedmiotowej drodze było jedną z istotnych okoliczności uzasadniających odmowę udzielenia zgody na zjazd. W związku z tym tak radykalne obniżenie tego natężenia powoduje, że okoliczności faktyczne nie są tożsame jak w postępowaniu rozstrzygniętym decyzją z dnia [...] października 2009 r.

Po ponownym przeanalizowaniu akt niniejszej sprawy, organ postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania.

W odpowiedzi wnioskodawcy pismem z 17 kwietnia 2019 r. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA skarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu postanowienia, organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Organ przypomniał, że ustawodawca wprowadził w tym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (przesłanka podmiotowa). Natomiast drugą i niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania (przesłanka przedmiotowa).

Przesłanki podmiotowe związane są z układem podmiotowym postępowania administracyjnego. Byt prawny postępowania administracyjnego jest uzależniony od występowania dwóch podmiotów: organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygnięcia sprawy oraz strony postępowania. Organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki pod warunkiem prawnym - jednostka w danej sprawie jest stroną. Zagwarantowane jest to sankcją nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił, że do innych uzasadnionych przyczyn zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Równocześnie organ podkreślił, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu.

Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę, do ewentualnego wszczęcia postępowania oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, stanowi art. 29 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Oznacza to, że wniosek w zakresie uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej przysługuje jedynie podmiotowi, który tytułuje się prawem do nieruchomości przyległej do drogi publicznej. Zatem interes prawny na podstawie analizowanego przepisu, w zakresie uzyskania statusu strony i adresata decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, przysługuje jedynie właścicielowi bądź użytkownikowi nieruchomości.

Z kolei zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą. Lokalizacja zjazdu wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności. Może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości. Pojęcie użytkownika należy zaś odnosić do użytkownika w rozumieniu art. 233 Kodeksu cywilnego, a więc użytkownika wieczystego oraz do użytkownika, o jakim mowa w art. 252 tej ustawy. Tym samym w ocenie organu, przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd.

Jednocześnie GDDKiA podniósł, że droga dojazdowa (o nawierzchni ziemno - żwirowej), do której to wnioskodawcy ubiegają się o lokalizację zjazdu, zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi krajowej, stanowiącej działkę nr [...], do której przylega działka nr [...], będąca własnością stron. Działka nr [...], zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., V Wydział Ksiąg Wieczystych, pozostaje w zarządzie organu. Tym samym postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (lub indywidualnego) z drogi krajowej nr [...], na wysokości działki nr [...] położonej w Ł. "do drogi dojazdowej", nie może być wszczęte przez GDDKiA z uwagi na brak tytułu prawa własności wnioskodawców do działki nr [...], do której w istocie wnioskują o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Mając zatem na względzie, że działka nr [...] stanowi działkę drogową, która położona jest w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a strony wnioskują o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu (publicznego ewentualnie indywidualnego) do "drogi dojazdowej" istniejącej na tej działce, która nie jest ich własnością, to zasadnym było odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku z dnia 14 sierpnia 2017 r. Organ wskazał też, że skoro wnioskodawcy są właścicielami na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej działki nr [...], a działka ta przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] to mogą ubiegać się o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego/indywidualnego do swojej nieruchomości, a więc działki nr [...]. Jednakże we wniosku z dnia 14 sierpnia 2017 r. nie wskazali oni, że wnioskują o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego względnie indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], lecz z drogi krajowej nr [...], na wysokości działki nr [...] do drogi dojazdowej.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców organ wyjaśnił, że w ustawie o drogach publicznych brak jest legalnej definicji użytkownika, dlatego należy odnieść się do jego pojęcia wypracowanego na gruncie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, ze zm.). Błędne jest zatem stanowisko wnioskodawców, że użytkownikiem nieruchomości przyległej do drogi jest każdy, kto z niej faktycznie korzysta.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. M. i K. M., za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

- art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmówienie przez GDDKiA wszczęcia postępowania z uwagi na błędne ustalenie braku przymiotu strony wnioskodawców;

- art. 7, art. 77 i 107 k.p.a., a to naruszenie zasady prawdy obiektywnej, niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a w konsekwencji niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz oparcie rozstrzygnięcia o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny;

- art. 8 i art. 9 k.p.a., a to naruszenie zasady zaufania, zgodnie z którą w toku postępowania administracyjnego organy mają prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podczas kiedy w niniejszej sprawie organy tego nie uczyniły, a dotychczasowe postępowanie wskazywało na inne podstawy odmownych decyzji, a nie brak przymiotu strony wnioskodawców,

- art. 29 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne ustalenie, że wnioskodawcy nie są podmiotami, o których mowa w art. 29 tej ustawy, czyli nie mają statusu ani właściciela ani użytkownika działki przylegającej do drogi publicznej;

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ błędnie ustalił stan faktyczny. Zdaniem skarżących, GDDKiA stwierdza wprost, że na działce [...] znajduje się droga publiczna - droga krajowa nr [...], która swym obszarem nie wyczerpuje całej działki geodezyjnej. Poza obszarem drogi krajowej na części działki drogowej nr [...] znajduje się, m.in. droga żwirowo-ziemna, jak też fragmenty niezagospodarowane. Organ nie kwestionuje zaś, że bezpośrednio do działki drogowej nr [...], przylega działka skarżących nr [...], na którą ma być urządzony zjazd. Organ nie kwestionuje również faktu istnienia drogi żwirowo - ziemnej, która biegnie równolegle do drogi krajowej, a jest użytkowana przez wnioskodawców, jak też właścicieli działek sąsiednich.

Skarżący podkreślili, że GDDKiA w zaskarżonym postanowieniu, nie odnosi się w ogóle do zarzutu niezbadania pojęcia użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi publicznej. Organ zaznaczył jedynie lakonicznie, że wyjaśnienia wymaga, że co prawda w ustawie o drogach publicznych brak jest "legalnej" definicji użytkownika, dlatego należy odnieść się do jego pojęcia wypracowanego na gruncie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - kodeks cywilny. W ocenie strony skarżącej nie można w sprawach dotyczących lokalizacji zjazdu posiłkować się tylko i wyłącznie definicjami zawartymi w kodeksie cywilnym dotyczącymi pojęcia użytkowania, gdyż podmiotem posiadającym przymiot strony w zakresie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej jest również uprawniony ze służebności drogi koniecznej (a brak tego określenia wprost w treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Jednocześnie skarżący podnieśli, że wzdłuż drogi krajowej nr [...] w samej miejscowości Ł., istnieje co najmniej jeden zjazd na nieruchomość położoną wzdłuż tej drogi, poprzez istniejącą na działce drogowej drogę dojazdową znajdującą się w obrębie pasa drogowego. Zgodnie z uzyskaną przez nich informacją publiczną z dnia 2 grudnia 2016 r., w latach 2004-2008 został utworzony indywidualny zjazd z drogi krajowej nr [...] (działka [...]) na drogę dojazdową pozostającą w obrębie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do działki [...]. Dodatkowo droga ta jest tożsamą, z drogą dojazdową, o której mowa w ich wniosku z dnia 14 sierpnia 2017 r.

Skarżący podnieśli, że skoro poprzednie składane przez nich wnioski były rozpatrywane merytorycznie, a odmowa lokalizacji zjazdu wynikała z przesłanek natury merytorycznej to oznacza, że posiadali oni status strony. Okoliczności faktyczne i merytoryczne wniosku, nie uległy zmianie w takim zakresie, aby odmówić skarżącym przymiotu strony. W szczególności, w świetle uzyskanych informacji w ramach zapytania o uzyskanie informacji publicznej, wskazać należy, że jednak podmioty nie będące ujawnionymi użytkownikami działki [...] (działka drogowa), posiadają jednak status strony, skoro został przez GDDKiA zlokalizowany zjazd z drogi krajowej nr [...] na drogę dojazdową znajdującą się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], do działki prywatnej nr [...]. Tym samym działanie GDDKiA nie posiada żadnych podstaw prawnych, a wręcz narusza przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do jezdni dodatkowej, na wysokości działki nr [...], został wybudowany w związku z przebudową drogi krajowej w latach 2004- 2008, przez zarządcę drogi, a nie na wniosek osoby fizycznej. Ponadto GDDKiA podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wynika z braku przymiotu stron wnioskodawców i zgodna jest z powszechnie obowiązującym prawem, a więc art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie są to zaś celowe działania zarządcy drogi zmierzające do utrudnienia właścicielom działki nr [...] zagospodarowania ich nieruchomości. Jednocześnie zarzut, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest błędny, bowiem w aktach sprawy znajduje się obszerny materiał dowodowy, z którym strona miała prawo się zapoznać i wypowiedzieć, z czego nie skorzystała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie podlegało postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2019 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak po stronie wnoszących o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, przymiotu strony postępowania.

Organ naruszył prawo materialne. Dokonał błędnej interpretacji art. 29 w zw. z art. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 11 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), dalej: "u.d.p." Nie wziął także pod uwagę treści pisma skarżących, w którym precyzują oni swój wniosek, zgodnie z oczekiwaniami organu.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że utrzymane w mocy skarżonym postanowieniem, postanowienie organu i instancji, odmawiające wszczęcia postepowania, wydane zostało w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem, organ może odmówić wszczęcia postępowania, miedzy innymi z tego powodu, że żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

Kluczową zatem kwestią w rozpoznawanej sprawie, było ustalenie, czy skarżącym przysługuje status strony w opisanym postępowaniu.

Jak już wspomniał w uzasadnieniu organ odwoławczy, stosownie do treści art. 29 u.d.p., wniosek w zakresie uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej przysługuje jedynie właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości przyległej do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 1985 r. u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei droga, jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 tej ustawy).

Argumentacja organu uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie opiera się na braku przymiotu strony u skarżących, ze względu na fakt, że nie są oni właścicielami ani użytkownikami działki nr [...]. Sąd stwierdza, że przyjmując taki tok rozumowania organu, skarżący nigdy nie będą w stanie złożyć skutecznego wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Wskazać jedna należy, że skarżący są właścicielami działki o nr ewid. [...], która bezpośrednio przylega do drogi, która w tym miejscu stanowi działka nr [...] znajdująca się w pasie drogowym, który zgodnie z ustawową definicją obejmuje również drogę. Są więc w istocie właścicielami nieruchomości przyległej do drogi publicznej.

Równocześnie należy podkreślić, że w wyroku z 2 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. i K. M. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu wskazując na potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skarżący uznani zatem zostali już wcześniej za stronę takiego postepowania.

Ze względu na zmianę okoliczności faktycznych sprawy, związanych z oddaniem do użytku autostrady [...] i znacznym zmniejszeniu ruchu pojazdów na drodze krajowej nr [...], skarżący pismem z 14 sierpnia 2017 r. wnieśli o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Ł., na wysokości działki nr [...] w Ł. Pismem z 4 grudnia 2017 r. GDDKiA zwrócił się do wnioskodawców o potwierdzenie czy ich pismo z 14 sierpnia 2017 r. ma być rozpoznawane jako wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w Ł. (gm. B.). Skarżący w zakreślonym terminie wskazali, że ich wniosek dotyczy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Ł., na wysokości działki nr [...], do istniejącej drogi dojazdowej. Wyraźnie jednak w tym samym piśmie zastrzegli, że w przypadku, gdyby z obiektywnych przyczyn (np. brak spełniania przez drogę dojazdową parametrów zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niemożliwe było wydanie zezwolenia na wnioskowany wyżej zjazd, wnioskodawcy wnoszą o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego względnie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w Ł. (Gmina B.

Wnioskodawcy zatem uzupełniając wniosek, postąpili całkowicie zbieżnie z oczekiwaniami organu. GDDKiA wskazała bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "skoro wnioskodawcy są właścicielami na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej działki nr [...], a działka ta przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] to mogą ubiegać się o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego/indywidualnego do swojej nieruchomości, a więc działki nr [...]".

Ten fragment pisma skarżących stanowiący uzupełnienie ich wniosku, został przez organ pominięty. Podsumowując, organ dokonał błędnej wykładni pojęcia strony, oraz pominął treść wniosku skarżących zawartego w piśmie z 22 grudnia 2017 r. k

Konsekwencją tego, będzie konieczność merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących, przy uwzględnieniu zmiany natężenia ruchu, jaka nastąpiła od czasu rozpoznawania poprzedniego wniosku. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.