Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 922/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. nr [...] orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem wbudowanym w zabudowie wolnostojącej z infrastrukturą techniczną (budowa sieci wodociągowej) oraz komunikacyjną w postaci dojścia i dojazdów oraz budowa zjazdu na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. J. B. w K.".

W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie. Na podstawie wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, sporządzonej przez osobę uprawnioną (stanowiących załącznik do decyzji), organ wskazał, że działki nr [...], [...] obr. [...], przeznaczone pod zabudowę kubaturową planowanej inwestycji, położone są w obszarze o niskiej intensywności zabudowy, na terenach podmiejskich, o istotnych walorach przyrodniczych. Teren inwestycji położony jest na skraju pasa zabudowy dostępnej z odmiennej drogi publicznej (ul. P.). Jest to teren niezabudowany i nieogrodzony, otoczony przez pola uprawne i nieużytki. W obszarze analizowanym nie występuje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji, (ul. B.), zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem nie spełniony został podstawowy wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji wskazał jednocześnie, że brzmienie tego przepisu, wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewnić ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Zaś przeprowadzona analiza wykazała, iż planowana zabudowa może spowodować naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego badanego rejonu miasta [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. S., wyrażając wątpliwość co do sposobu wyznaczenia obszaru analizy, prowadzącego do pominięcia zabudowy na działce nr [...]. Stanowisko swoje oparł na orzecznictwie sądowoadministracyjnym, opowiadającym się za dopuszczalnością poszerzania granic obszaru analizy, ponad ustawowe minimum. Podniósł, że na działce nr [...], położnej na wschód od przedmiotowych dz. nr [...] i [...], znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej - ul. B., tak jak przedmiotowe działki, co pozostaje wystarczające do spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odległość pomiędzy ww. działkami wynosi zaledwie ok. 90 m. Nieduża odległość w połączeniu z gabarytem zabudowy budynków na dz. nr [...], sprawiają, że projektowana zabudowa nawiązałaby estetyczną i zharmonizowaną relację z okoliczną zabudową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 22 maja 2015 r., znak [...] na podstawie 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 j.t.) § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 t.j. ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, iż ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie jest możliwe z uwagi na brak w obszarze analizowanym przynajmniej jednej działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Organ odwoławczy zgodził się z odwołującym, że § 3 ust. 2 rozporządzenia podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to dowolności w ustalaniu jego zasięgu. Istotne jest, by był to obszar tworzący pewną urbanistyczną całość. Stosując § 3 ust. 2 rozporządzenia należy mieć bowiem na względzie cel przeprowadzenia należytej analizy, a to zachowanie ładu urbanistycznego. W kontekście powyższego organ administracji winien zawsze wyjaśnić przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji szczegółowo opisał sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, odnosząc jego granice do parametru szerokości frontu działki objętej wnioskiem i w związku z tym przyjął, że skoro teren przedmiotowej działki graniczy z działką drogową nr [...] na odcinku długości ok. 20 m., do wyznaczenia obszaru analizy przyjęto front ok. 20 m. Zatem w przedmiotowej sprawie obszar objęty analizą wyznaczono w odległości min. 60 m od granic terenu objętego wniosku. Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, obejmuje on tereny reprezentatywne dla tej części miasta, stanowiące element pewnej przyrodniczej całości, charakteryzującej się dużymi przestrzeniami zieleni publicznej, rozciągającymi się szerokim pasem wzdłuż rzeki [...]. Do tego zwartego układu zieleni należy teren inwestycji. Powyższe ustalenia, stanowią wystarczające uzasadnienie odstąpienia od wyznaczenia szerszego, niż minimalny obszaru analizy. Należy podkreślić, że ustalony w przedmiotowej sprawie kształt obszaru analizowanego, ze względu na specyfikę terenu objętego wnioskiem i jego otoczenia, podyktowany został koniecznością zachowania ładu urbanistycznego, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzyć będzie harmonijną całość oraz uwzględniać będzie wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, w tym przede wszystkim środowiskowe. Wskazać należy, że zagospodarowanie budynkiem jednorodzinnym działki nr [...], na które powołuje się Odwołujący się nie jest cechą reprezentatywną dla tego obszaru, przeciwnie stanowi element obcy w odniesieniu do istniejących na tym terenie rozległych terenów otwartych, o funkcji przede wszystkim przyrodniczej i rekreacyjnej. Ze względu na takie uwarunkowania przestrzenne, stwierdzić należy, że postulowane przez Odwołującego się poszerzenie obszaru analizy do granic, obejmujących swym zasięgiem zabudowaną działkę nr [...] oraz położoną w dalszej odległości działkę nr [...], nie znajduje uzasadnienia w potrzebie zachowania istniejącego ładu przestrzennego. Przeciwnie zabieg taki prowadziłby do wdrożenia niepożądanych działań kreacyjnych, na potrzeby li tylko realizacji przedmiotowej inwestycji Wnioskodawcy, nie stanowiąc natomiast kontynuacji zastanych wartości.

Reasumując Kolegium, nie znajdując podstaw, do poszerzenia minimalnych granic obszaru analizy stwierdza, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w powyższym zakresie w sposób prawidłowy, zgodny z powołanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia.

Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 ustawy. Kolegium podkreśliło, że w sytuacji przedstawienia przez kompetentną w takim przypadku osobę, tj. wpisaną na listę izby architektów lub urbanistów, poglądu w sprawie możliwości zrealizowania projektowanej inwestycji we wskazanym terenie, nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z prawidłowo sporządzonej analizy.

W przedmiotowej sprawie analiza architektoniczne - urbanistyczna sporządzona przez osobę dysponującą uprawnieniami urbanistycznymi, w ocenie Kolegium odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Analizator w kolejnych punktach dokonał szerokiej charakterystyki terenu, na którym położone są działki nr [...] i [...]. Wskazał, że teren inwestycji zlokalizowany jest po południowej stronie wałów przeciwpowodziowych rzeki [...]. Wokół tego terenu rozciągają się w większości niezainwestowane tereny niskiej i wysokiej zieleni nieurządzonej, zawarte pomiędzy ul. B. a ul. P. (poza granicami pasa zabudowy, dostępnej od ulicy P.). Najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji tworzą nieruchomości gruntowe wolne od zainwestowania. Opisywany obszar charakteryzuje się dużymi przestrzeniami zieleni niskiej i wysokiej zieleni nieurządzonej. Cechą charakterystyczną tego obszaru jest bardzo wysoki udział powierzchni biologicznie czynnej. Cześć obszaru zabudowana jest drogami publicznymi, drogami wewnętrznymi oraz obiektami infrastruktury technicznej. Wskazał na występującą w tym rejonie funkcję: zieleń publiczną - rozległe tereny otwarte oraz zieleń przyobiektową, służącą rekreacji na terenach prywatnych. Stwierdził też, że w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizy brak jest zabudowy dostępnej od tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji (ul. B.), która pozwoliłaby na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy objętej wnioskiem - tj. zabudowy jednorodzinnej. Jedyne działki zabudowane, jakie znajdują się w obszarze analizy - nr [...] i [...], dostępne są od innej drogi publicznej - ul. P.. Nadto jak wynika z tej analizy, zabudowa na ww. działkach należy do ukształtowanego w otoczeniu tej ulicy odrębnego układu przestrzennego o funkcji mieszkaniowej, nienawiązującego do terenów zielonych stanowiących otoczenie ul. B., posiadających przede wszystkim walory przyrodnicze. Przeprowadzona analiza pozostaje szczegółowa i odpowiada przepisom w/w rozporządzenia.

W ocenie Kolegium badanie przedmiotowej analizy, znajdującej się w aktach sprawy, a następnie kwestionowanej decyzji wykazują, iż decyzja odpowiada ustaleniom analizy.

Organ I instancji zasadnie odmówił wydania pozytywnej decyzji wz., wskazując na niemożność kontynuacji istniejącej w terenie funkcji oraz określenia cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na brak w obszarze analizowanym przynajmniej jednej działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Kolegium podkreśliło, że literalne brzmienie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie o wydanie decyzji wz poszukiwanie działki sąsiedniej (dostępnej w z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji), w celu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. W przedmiotowej sprawie ten podstawowy warunek nie został spełniony.

Stwierdzić należy zatem, że planowana zabudowa jednorodzinna według wskazanego terenu inwestycji, nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny oraz nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez brak istnienia zabudowy sąsiedniej umożliwiającej kontynuację funkcji oraz ustalanie wszelkich parametrów nowej zabudowy.

Wskazać należy, że wobec braku spełnienia powyższej przesłanki organ administracji obowiązany jest wydać decyzję odmowną w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przy ocenie dopuszczalności realizacji inwestycji, irrelewantne pozostają natomiast postulaty Odwołującego się o konieczności uwzględniania mających miejsce w przeszłości inicjatyw scaleniowych gruntów, i związanych z tym planów zasiedlania tych rejonów miasta.

Podsumowując, zaskarżona decyzja, pomimo że jest decyzją negatywną dla Inwestora, to jednak pozostaje w zgodności z wymogami z zakresu planowania przestrzennego.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na:

a) niedostatecznym analizie oraz wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy,

b) niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięciu pod uwagę faktu, iż w najbliższej okolicy (szerszym obszarze analizowanym) zostały wydane pozytywne Warunki Zabudowy i powstają nowe budynki, oraz nieprawdziwym stwierdzeniem w uzasadnieniu iż na obszarze analizowanym znajdują się tylko dwa zabudowania.

c) brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie w danym obszarze analizy architektoniczno-budowlanej i wydawanie odmiennych decyzji.

d) brak odniesienia (oprócz stwierdzenia, że jest to nieistotne) do dokonanego przez Gminę w obszarze analizowanym częściowego scalenia i podziału nieruchomości, oraz odniesienia się, co do celowości takiego postępowania gminy.

Zarzucono również brak zrozumienia oraz rzeczowego odniesienia do orzeczeń Sądów w sprawie definicji "działki sąsiedniej" oraz "obszaru analizowanego".

Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podniósł, że pojęcie "działki sąsiedniej" nie zostało w ustawie zdefiniowane, co w praktyce wywołuje wiele kontrowersji. Nie jest bowiem wprost określone, czy "działką sąsiednią" będzie jedynie ta działka, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, czy też możliwe jest uznanie za sąsiednią działkę położoną w tzw. sąsiedztwie urbanistycznym, oderwanym od istnienia lub braku wspólnej granicy. Przyjęcie pierwszego rozumienia "działki sąsiedniej" ograniczałoby prawo inwestora do zabudowy terenu poprzez uniemożliwienie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku, w którym teren inwestycji nie sąsiadowałby bezpośrednio z inną działką. Skutkiem tego, poważnemu ograniczeniu uległoby konstytucyjne prawo własności. Niewątpliwie problematyka ta budzi wątpliwości i trudności interpretacyjne, czego dowodem jest chociażby bogate orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r. (II SA/Gd 496/10) stwierdził, że przez "działkę sąsiednią" należy rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącą pewną urbanistyczną całość - inną dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. (K 17/08) uznał, że w pojęciu "działki sąsiedniej" chodzi nie tyle o działki przyległe do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, ile raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1. Ponadto warto podkreślić, że pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane na korzyść obywatela i jego uprawnień właścicielskich. Ratio legis art. 61 ustawy o p.z.p. jest "ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą Ina terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to (jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim, funkcjonalnym rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno konstytucyjna ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu (tak NSA w wyroku z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Jak wynika z przytoczonych wyżej argumentów, za "działkę sąsiednią" należy uznać nie tylko działkę przyległą, ale również tę znajdującą się w tzw. sąsiedztwie urbanistycznym. W § 2 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia J2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz. U. nr 164, poz. 1 588 ze zm.) wprowadzony został termin "obszaru i analizowanego", przez który należy rozumieć "teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania". W definicji "obszaru analizowanego" zamieszczonej w powyższym rozporządzeniu brak jest bezpośredniego nawiązania do pojęcia "działki sąsiedniej", jednak w orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest w istocie wskazaniem, które spośród "działek sąsiednich" będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zatem wyznaczenie obszaru analizowanego ma decydujące znaczenie dla ustalenia, które działki należy uznać za sąsiednie. Rozporządzenie wskazuje jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, które wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Granice maksymalne nie zostały określone, co pozostawia organom administracji pewną swobodę w wyznaczaniu powierzchni, jak i liczby działek sąsiednich, których parametry stanowić mają podstawę ustaleń dla organu administracji.

Za "działkę sąsiednią" należy zdaniem skarżącego uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 16 października 2015 r. skarżący rozwinął zarzuty skargi podnosząc, że

zaskarżonej decyzji zarzuca dodatkowo, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie:

← art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań) poprzez wadliwe wyznaczenie minimalnych granic obszaru analizowanego - w sposób, który nie uwzględnia istniejącej na terenie objętym wnioskiem inwestora zabudowy o charakterze rozproszonym,

← art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań przez błędne przyjęcie, iż dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej i zabudowanej w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego prowadziłoby do objęcia obszarem analizowanym m.in. zabudowanej i dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. J. B.) działki nr [...];

← art. 6 k.p.a. i art. 19 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na stwierdzeniu, zgodnie z którym organ "w sytuacji przedstawienia przez kompetentną w takim przypadku osobę, tj. wpisaną na listę izby architektów lub urbanistów poglądu w sprawie możliwości realizowania projektowanej inwestycji we wskazanym terenie, nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z prawidłowo sporządzonej analizy", co oznacza w praktyce niedopuszczalne zastąpienie kompetencji organów administracji publicznej decyzjami osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów;

← art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 56 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy pomimo braku przesłanek negatywnych, dokonaną dodatkowo z naruszeniem zasady zaufania do działań podejmowanych przez organy władzy publicznej oraz zasady równości wobec prawa, czego potwierdzeniem jest okoliczność, że na działkach zlokalizowanych w najbliższej okolicy zrealizowane zostały w ostatnim czasie lub realizowane są obecnie inwestycje budowlane - na potwierdzenie czego Skarżący przedkłada niniejszym dowody - stąd opisane powyżej działanie należy uznać za niczym nieuzasadniony przykład różnicowania sytuacji prawnej właścicieli poszczególnych nieruchomości.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł:

1) na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) - o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentacji zdjęciowej istniejącej i powstającej zabudowy w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji oraz mapy uwzględniającej tę zabudowę, która to zabudowa pominięta została przez organy administracji publicznej w trakcie weryfikacji dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem Skarżącego;

2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) oraz art. 135 p.p.s.a. - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 maja 2015 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 lutego 2015 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

3) na wypadek uwzględnienia wyłącznie zarzutów naruszenia prawa materialnego - o skorzystanie przez Sąd z art. 145a § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej dla Skarżącego wnioskowane przez niego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [...], [...] i [...] przy ul. J. B. w K.;

4) o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest usprawiedliwiona.

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, którą sporządza osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a zatem osoba o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Urbanista przystępując do wykonania analizy, dążąc do zachowania ładu przestrzennego, w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, musi w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany tak, by analiza uwzględniała kontekst urbanistyczny i przestrzenny terenu oraz stanowiła podstawę do wyznaczenia cech nowej zabudowy.

W niniejszej sprawie spór sprowadza się do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Obszar ten zdaniem Sądu został prawidłowo wyznaczony i wyczerpująco opisany.

W analizie architektoniczno – urbanistycznej przeanalizowano i opisano zarówno bezpośrednie sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji, jak i obrzeża obszaru analizowanego. Wskazano, że teren objęty wnioskiem położony jest w zachodniej części miasta, na terenie dzielnicy VII - Zwierzyniec, w otulinie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a także stanowi część systemu parków rzecznych Parku Rzecznego [...], którego granice określone zostały w Studium. W części przeznaczonej pod inwestycję kubaturową obejmuje działki nr [...] i [...], w sąsiedztwie których znajdują się w większości niezainwestowane tereny niskiej i wysokiej zieleni nieurządzonej zawarte pomiędzy ul. B. (od której ww. działki są dostępne), a ul. P. (poza granicami pasa dostępnej od niej zabudowy). Wskazano, że przeznaczone pod inwestycję kubaturową działki nr [...] i [...] zlokalizowane są po południowej stronie wałów przeciwpowodziowych rzeki [...] i posiadają zbliżony do czworoboku kształt o łącznej powierzchni około 2970 m2. Najbliższe ich sąsiedztwo tworzą nieruchomości gruntowe wolne od zainwestowania, o regularnym podziale geodezyjnym (powielającym układ łanowy). Zabudowane działki znajdują się w obszarze analizowanym (działka nr [...] i [...]) lecz dostępne są od odmiennej niż teren inwestycji drogi publicznej – ul. P.. Podkreślono, że analizowany obszar charakteryzuje się dużymi przestrzeniami zieleni publicznej rozciągającymi się szerokim pasem wzdłuż [...]. Cechą charakterystyczną opisywanego obszaru jest bardzo wysoki udział powierzchni biologicznie czynnej. Nieliczna zabudowa występująca w tym rejonie skupiona jest głównie przy ul. P..

Uwzględniając zatem kontekst urbanistyczny i przestrzenny analizowanego obszaru w skarżonej decyzji jak i w decyzji organu i Instancji nawiązano do tak właśnie ukształtowanego "sąsiedztwa" i ustalono, że w brak jest działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. B.), które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu.

Wszystkie zarzuty skarżącego choć różnie formułowane, zmierzają do wykazania, że gdyby obszar analizowany został odpowiednio powiększony i poszerzony, to istniała by możliwość odnalezienia nieruchomości pozwalającej na ustalenie, że wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki okolicznej zabudowy.

Jednak zdaniem Sądu nieuzasadnione poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych" do których można nawiązać nie jest dopuszczalne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym właściwie jednolity jest pogląd, zgodnie z którym organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż celem wprowadzenia jej do ustawy o planowaniu było zachowanie ładu urbanistycznego. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa minimalne granice obszaru analizowanego. Oznacza to, że wprawdzie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, powinien jednak uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. W każdym jednak przypadku wyznaczony obszar tworzyć powinien całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku określić należy oddzielnie.

Zasada dobrego sąsiedztwa za swój przedmiot czyni zabudowę znajdującą się w otoczeniu planowanej inwestycji, tj. czy zabudowa ta może stanowić punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy". (tak NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2015r. sygn. II OSK 222/14, LEX nr 1640564)

Co do wyznaczenia obszaru analizowanego, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że wyznaczenie tego obszaru nastąpiło z naruszeniem przepisów. To bowiem od konkretnej sprawy zależy jak wielki teren powinien zostać wyznaczony wokół działki budowlanej celem dokonania analizy. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wynika, że organ wyznaczył prawidłowo granice obszaru analizowanego. Skoro obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego.

Zdaniem Sądu analiza nie wskazuje powodów dla których poszerzenie tego obszaru byłoby konieczne. Jedynym powodem do (znacznego) poszerzenia obszaru analizowanego byłoby wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Skarżący dołączył do pisma z dnia 16 października 2015r. złożonego do akt sądowych, mapę z zaznaczonymi na niej przez siebie budynkami będącymi w trakcie budowy, jednakże złożony dowód nie ma mocy dokumentu urzędowego, co do stwierdzonych w nim treści objętych wnioskiem dowodowym, nie może być wiec przedmiotem oceny sądu, gdyż nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności i prawdziwości wrysowanych tam obiektów będących w budowie.

W załączeniu natomiast do odwołania, skarżący przedstawił wnioskowaną przez siebie wielkość obszaru analizowanego. Odległość od najbliższego i jedynego dostępnego z tej samej drogi publicznej budynku - naniesionego na mapę poświadczoną za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta Miasta - to około 95 metrów (na działce [...]). Kolejny budynek znajduje się w odległości ok. 195 metrów (na działce nr [...]), jednak z mapy tej wynika z której drogi następuje dojazd do tego budynku. Pozostała nieliczna, rozproszona zabudowa nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej, ale od ul. P.. Art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu literalnie wskazuje, że działka sąsiednia ma być dostępna "z tej samej drogi publicznej". Tym samym wobec prawidłowego ustalenia przez organy administracyjne braku spełnienia przesłanki o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie było możliwe.

Na koniec wskazać jeszcze należy, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu oraz art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy pomimo braku przesłanek negatywnych, dokonaną dodatkowo z naruszeniem zasady zaufania do działań podejmowanych przez organy władzy publicznej oraz zasady równości wobec prawa, czego potwierdzeniem jest okoliczność, że na działkach zlokalizowanych w najbliższej okolicy zrealizowane zostały w ostatnim czasie lub realizowane są obecnie inwestycje budowlane.

Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Natomiast przywołany art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przywołane wyżej przepisy wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej.

Dalej wskazać należy, że art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Przepis ten zakazuje nierównego traktowania podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. Jak już wskazano na wstępie, rzeczą sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli działalności administracji publicznej w zaskarżonym postępowaniu, nie jest natomiast możliwe w ramach rozpatrywania skargi na konkretną decyzję administracyjną, badania innych postępowań czy też ustalanie czy i w jakich okolicznościach prawnych i faktycznych inne osoby uzyskały prawo zabudowy swoich nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji gdy leżą one poza obszarem analizowanym.

Wobec powyższego skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.