Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 692/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2, art. 16 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 7 ust. 7, par. 7 ust. 8 i par. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, póz. 1591 ze zm.), Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr ew. 2057/2, 2057/3, 2057/4 i 2057/5, położonych na gruntach wsi G. w gminie G., woj. p., przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług turystycznych. Przyczyną stwierdzenia nieważności było istotne, zdaniem organu nadzoru, naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 7 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz.1587), poprzez wprowadzenie w załączniku graficznym do planu nr 1 nazwy "linie rozgraniczające postulowane" dotyczącej części granicy między terenami oznaczonymi na rysunku planu symbolami 2KD-KxR (ścieżka pieszo – rowerowa) a UT (tereny z usługami turystycznymi) oraz terenu MN-U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług turystycznych), która to nazwa nie znajduje odzwierciedlenia w tekście planu. Zdaniem organu nadzoru linie rozgraniczające nie mogą mieć charakteru informacyjnego i postulowanego,

- § 7 ust. 8 i § 8 pkt 2 rozporządzenia, poprzez nieumieszczenie na rysunku planu linii zabudowy wyznaczonej dla projektowanej ścieżki pieszo - rowerowej, oznaczonej symbolem 2KD-KxR podczas, gdy w tekście planu wyznaczono linię zabudowy 5,0 m od linii rozgraniczającej drogi,

- art. 17 pkt 6 lit b, tiret 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieudzielenie uzgodnienia projektu planu przez PGE Dystrybucja S.A. Oddział B. Zakład Sieci B., które zdaniem organu nadzoru było potrzebne z powodu projektowania w analizowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kanalizacji sanitarnej po trasie istniejącej linii kablowej 15kV,

- art. 16 ust. 1 ustawy, poprzez zastosowanie zbyt małej skali przy sporządzaniu planu ze względu na brak przejrzystości i czytelności linii kanalizacyjnej i linii energetycznej. Zdaniem organu nadzoru zasadnym było zastosowanie w sprawie skali 1:500.

Z treścią tego rozstrzygnięcia nie zgodziła się Gmina G. i złożyła skargę do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie:

- art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały gminy, w sytuacji gdy miało miejsce nieistotne naruszenie prawa,

- art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie że zachodzą przesłanki nieważności uchwały podczas gdy żadna z przesłanek (naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego, naruszenie trybu czy właściwości organów) nie miała miejsca w przedmiotowym stanie faktycznym,

- § 7 rozporządzenia, poprzez uznanie, że pojęcie "linii rozgraniczających postulowanych" jest niezgodne z § 7 pkt 7, w sytuacji gdy pojęcie to odnosi się do § 7 pkt 9 rozporządzenia,

- art. 23 i 24 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 6 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został uzgodniony z PGE Dystrybucja S.A. Oddział B. Zakład Sieci B., w sytuacji gdy doszło do takiego uzgodnienia,

- art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca Gmina wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że wprowadzona linia rozgraniczająca postulowana nie jest linią rozgraniczającą w rozumieniu § 7 pkt 7 rozporządzenia, nie rozgranicza ona bowiem terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jest to element informacyjny, nieobowiązujący i postulowany. Dlatego też w żaden sposób nie można zaklasyfikować tej linii do pkt 7 § 7 rozporządzenia. Samo jednak jej umieszczenie na planie jest zgodne z prawem na podstawie § 7 pkt 9 rozporządzenia, który przewiduje możliwość umieszczenia na nim w razie potrzeby elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Odnośnie naruszenia dotyczącego nieumieszczenia w części graficznej planu linii rozgraniczającej drogi 2 KD-KxR podano, że linia ta została opisana w wersji tekstowej planu. W przypadku niezgodności wersji tekstowej z wersją graficzną obowiązuje wersja tekstowa. Brak wskazanej linii w wersji graficznej planu stanowi więc nieistotne naruszenie prawa, ponieważ przebieg i funkcja tej linii wynikają bezsprzecznie z obowiązującej wersji tekstowej. Odnośnie braku uzgodnienia projektu planu z PGE Dystrybucja S.A. Oddział B. Zakład Sieci B. podano, że pismem z dnia 4 lutego 2011 r. nie dokonano uzgodnienia projektu planu ze względu na projektowanie kanalizacji sanitarnej po trasie istniejącej linii kablowej 5 kV., albowiem organ uzgadniający popełnił błąd w oszacowaniu planowanej odległości. Dokładne dane na ten temat wynikają wprost z wersji tekstowej planu i wyraźnie przewidują zachowanie w tym względzie wszelkich odległości wymaganych na podstawie przepisów szczególnych. Skoro wszystkie zarzuty zostały w planie uwzględnione i nie wskazano innych warunków, odmowę uzgodnienia należy uznać za bezzasadną i na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy stwierdzić, że projekt planu został uzgodniony. Końcowo podano, że zdaniem Gminy zastosowana skala jest wystarczająca do czytelności elementów na nią naniesionych a wersja graficzna planu, uzupełniona wersją tekstową nie pozostawia wątpliwości co do tych ustaleń.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi podano, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linie rozgraniczające są obowiązkowym elementem każdego planu jak i jego załącznika graficznego. W przedmiotowym planie miejscowym "linie rozgraniczające postulowane" wprowadzono w dwóch miejscach: po pierwsze jako części granicy między terenami oznaczonymi na rysunku planu symbolami 2KD-KxR a UT i po drugie jako linie faktycznie będącymi liniami podziału obszaru na działki na terenie MN-U. Podano, że zastosowane na rysunku planu oznaczenie "linie rozgraniczające postulowane" nie pozwala na jednoznaczne wyznaczenie granic terenów o różnych przeznaczeniach jakimi są teren UT w granicy z terenem 2KD-KxR. Natomiast wyznaczenie "linii rozgraniczających postulowanych" na terenie MN-U, w ocenie organu nadzoru, jest zabiegiem zupełnie niezrozumiałym, albowiem w tym wypadku nie rozgraniczają one terenów o różnym przeznaczeniu czy sposobie zagospodarowania. Oznaczenie ich jako "linii rozgraniczających" jest nieuzasadnione, gdyż faktycznie są to linie wskazujące możliwe i postulowane linie podziału (i tak linie te należało nazwać) terenu MN-U na działki (tylko linie znajdujące się na terenie MN-U). Organ nadzoru wskazał, że definicja "linii rozgraniczających" jest zarezerwowana tylko dla linii rozdzielających tereny o różnym przeznaczeniu i sposobie użytkowania i stanowią element obowiązkowy zarówno tekstu planu jak i jego rysunku. Nie umieszczenie na rysunku planu linii zabudowy wyznaczonej dla projektowanej ścieżki pieszo - rowerowej, oznaczonej symbolem 2KD-KxR jest sprzeczne z § 7 ust. 8 rozporządzenia. Z regulacji tej wynika, że wyznaczenie na rysunku planu linii zabudowy jest elementem obowiązkowym. Dodatkowo nie umieszczenie linii zabudowy, które określono w tekście miejscowego planu jest niezgodne z § 8 pkt 2 rozporządzenia. Odnośnie uzgodnienia z PGE organ nadzoru podał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z "uzgodnieniem warunkowym", w którym nie podano warunków jakie należy wypełnić, by uzgodnienie uzyskać, tylko mamy do czynienia z uzgodnieniem negatywnym bezwarunkowym, w którym jasno podano powód negatywnego uzgodnienia, czyli projektowania w analizowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kanalizacji sanitarnej po trasie istniejącej linii kablowej 15kV. W związku z tym nie można było prowadzić dalej procedury planistycznej, tylko doprowadzić do uzgodnienia pozytywnego po wcześniejszej takiej zmianie planu oraz załącznika graficznego, by organ uzgadniający ponad wszelką wątpliwość mógł uzgodnić pozytywnie przedkładany projekt planu. Organ nadzoru podniósł, że argumentacja Gminy w przedmiocie zastosowania niewłaściwej skali jest sprzeczna, albowiem z jednej strony przy argumentacji braku uzgodnienia mówi się o błędach wynikających ze skali mapy z drugiej strony twierdzi się, że zastosowana skala jest wystarczająca dla czytelności planu. Zdaniem organu nadzoru brak czytelności mapy można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony do sporządzenia planu na mapie w skali 1:500. Organ nie uzasadnił wniosku dotyczącego odrzucenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W kompetencjach sądu administracyjnego - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) leży kontrola zaskarżanych do niego aktów ze względu na ich zgodności z prawem. Kryterium to, zwane również kryterium legalności jest uściślone wobec uchwał organów gmin, a zwłaszcza wobec miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uchwała rady gminy, do której należy również uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest bowiem nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g). Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako p.z.p.) stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W doktrynie prezentowane jest stanowisko zgodnie z którym w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu naruszenie nie musi mieć charakteru istotnego. W konsekwencji każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części (vide: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Wskazanie w art. 28 ust. 1 u.s.g. podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z 22 kwietnia 2008 r., II SA/Po 582/07, Lex nr 490099). Przy czym zgodnie z treścią art. 91 ust. 4 u.s.g. w sytuacji gdy naruszenie prawa ma charakter nieistotny organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z powyższego, w ocenie Sądu, wynika że w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych wojewody dotyczących uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwalifikator "istotne naruszenie" powinien być odnoszony zarówno do zasad sporządzania planu jak i trybu jego sporządzania. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis tylko wobec enumeratywnego wyliczenia podstawa nieważności. Natomiast wykładania tego przepisu nie może być dokonywana w oderwaniu od systemowego rozumienia pojęcia "nieważności" – np. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że stwierdza się nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa a przede wszystkim przepis generalny ustawy samorządowej – art. 91 z treści którego wynika, że wojewoda stwierdza nieważność uchwały wówczas, gdy istotnie naruszono przepisy prawa. Rażące, istotne naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść uchwały pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa uchwała nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. (vide: wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, Lex nr 574411 teza 1).

Z powyższych rozważań wynika, że uwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnione jest wówczas, gdy organ nadzoru nie wykaże aby treść tej uchwały lub tryb jej podjęcia istotnie naruszały prawo. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, wskazane przez wojewodę naruszenia dotyczące zarówno zasad sporządzania planu jak trybu postępowania albo w ogóle nie stanowią naruszenia prawa albo są uchybieniami nieistotnymi. Nadmienić przy tym należy, że organ nadzoru w sprawie niniejszej jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał jedynie przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. i jedynie w kontekście jego treści ocenił ważność planu, tzn. w uzasadnieniu ograniczono się do wykazania istotności naruszenia prawa bez odniesienia się do podstaw nieważności wskazanych w art. 28 p.z.p. Jest to bez wątpienia uchybienie, które jednak w ocenie Sądu, nie stanowi naruszenia prawa które mogłoby mieć wpływ na jej wynik i w związku z tym nie miało żadnego wpływu na treść wydanego wyroku. Przechodząc do oceny poszczególnych uchybień w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do kwestii wprowadzenia w załączniku graficznym do planu nr 1 nazwy "linie rozgraniczające postulowane" dotyczącej części granicy między terenami oznaczonymi na rysunku planu symbolami 2KD-KxR (ścieżka pieszo – rowerowa) a UT (tereny z usługami turystycznymi) oraz terenu MN-U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług turystycznych). Zdaniem organu nadzoru linie rozgraniczające nie mogą mieć charakteru informacyjnego i postulowanego, takie oznaczenie stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 p.z.p. w zw. z § 7 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz.1587, dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei przepis § 7 pkt 7 rozporządzenia stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: (...) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. W ocenie Sądu powyższa regulacja nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Nie wynika z niej, aby wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających było zakazane. Oznacza to, że zastosowanie w planie oznaczenia "linie rozgraniczające postulowane" jest dopuszczalne. Inną sprawą pozostaje kwestia tego czy na skutek wprowadzenia takiego oznaczenia, dopuszczającego korygowanie linii rozgraniczających, nie zmieni się przeznaczenie terenu przyjęte w planie poza odrębną procedurą formalnoprawną a w konsekwencji czy nie wprowadza to stanu niepewności dla adresatów norm planu (właścicieli terenów) co do zakresu przysługującego im prawa własności. Tylko w takiej sytuacji, zdaniem Sądu, należałoby przyjąć, że zastosowanie w planie oznaczenia "linie postulowane" stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

W przedmiotowej sprawie liniami postulowanymi rozgraniczono ścieżkę pieszo – rowerową, co wymaga podkreślenia, jedynie od strony terenu o symbolu UT, oraz podzielono teren o jednorodnym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług turystycznych - na działki. Wskazać należy, że w § 3 ust. 4 części tekstowej planu wskazano jakie oznaczenia graficzne są obowiązującymi. W tym wyliczeniu nie ma "linii postulowanych". Ponadto według § 3 ust. 5 części tekstowej planu pozostałe oznaczenia graficzne – zatem także "linia postulowana" - mają charakter informacyjny i postulatywny. Wskazać też należy, że linie postulowane na obszarze o symbolu MN-U dotyczą terenu o tym samym przeznaczeniu i tych samych zasadach zagospodarowania. Zatem nawet ewentualne przesunięcie tych linii nie zmieniałoby sposobu zagospodarowania terenu na obszarze o symbolu MN-U. Dlatego też w ocenie Sądu wprowadzone oznaczenie nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 p.z.p. w zw. z § 7 ust. 7 rozporządzenia.

Kolejne istotne, zdaniem organu nadzoru, naruszenie to nieumieszczenie na rysunku planu linii zabudowy wyznaczonej dla projektowanej ścieżki pieszo - rowerowej, oznaczonej symbolem 2KD-KxR, podczas gdy w tekście planu wyznaczono linię zabudowy 5,0 m od linii rozgraniczającej drogi (§ 12 pkt 2 planu). Zdaniem wojewody uchybienie to istotnie narusza § 7 ust. 8 i § 8 pkt 2 rozporządzenia. Z treści § 7 ust. 8 wynika, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać (...) linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Natomiast § 8 pkt 2 stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności powinno podlegać rozważeniu, czy istnieje bezwzględny wymóg określenia linii zabudowy dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 p.z.p. stanowi, że w planie określa się obowiązkowo linie zabudowy. W ustawie tej nie zostało zdefiniowane pojęcie "linii zabudowy" i brak jest jego określenia w innych uregulowaniach. Bez wątpienia linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 p.z.p. w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową, może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii. Z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. W treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę. Szczególną regulacją dotyczącą obowiązku określania linii zabudowy i zawierającą przesłanki ich przebiegu jest przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 115),ustalający wymagania w zakresie odległości w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych. Powyższe rozważania prowadzą do tezy, że bezwzględny wymóg określenia linii zabudowy dotyczy jedynie terenów przylegających do dróg publicznych. W innych przypadkach obowiązek ten będzie miał charakter względny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że plan miejscowy winien zawierać obligatoryjnie tylko te ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 p.z.p. jeżeli w terenie objętym planem powstają okoliczności faktycznie uzasadniające takie ustalenia (vide: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 154). Skoro w sprawie niniejszej linia zabudowy, od strony obszaru o symbolu UT, odnosiłaby się do działek przylegających do ścieżki pieszo – rowerowej, a nie do drogi publicznej, to stwierdzić należy, że brak było przesłanek, z których mógłby wynikać nakaz wyznaczenia przebiegu linii zabudowy. Kwestia usytuowania na działce sąsiedniej obiektów budowlanych może bowiem być reglamentowana powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

W przedmiotowej sprawie pomimo braku bezwzględnego obowiązku w części tekstowej planu wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy (§ 12 pkt 2 zdanie drugie uchwały). Jak już wspomniano, linii zabudowy nie wyznaczono w części graficznej planu – od strony ścieżki w stronę obszaru o symbolu UT. Oznacza to, że w planie istotnie brak jest zgodności treści uchwały - § 12 pkt 2 z jego rysunkiem. Brak takiej zgodności stanowi naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia. Niemniej jednak w kontekście tego, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sprawie niniejszej nie stanowiło bezwzględnego nakazu, naruszenia tego nie można kwalifikować jako istotne. Nadto podać należy, że tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie planu miejscowego. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (vide: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 150-151). Końcowo wreszcie wskazać należy, iż skoro w części tekstowej planu określono nieprzekraczalną linię zabudowy – 5 metrów od linii rozgraniczającej ścieżki to w oparciu o postanowienia części tekstowej i rysunek planu istnieje możliwość określenia linii zabudowy od strony ścieżki w stronę obszaru o symbolu UT. Dodać też należy, że w części graficznej planu odnośnie obszaru o symbolu UT określono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony zbiornika wodnego. Linia ta przebiega blisko zaplanowanej ścieżki (2KD-KxR). Zatem biorąc pod uwagę położenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony zbiornika wodnego oraz wynikającą z tekstu planu odległość linii zabudowy od strony ścieżki (§ 12 pkt 2 zdanie drugie uchwały), jest możliwe jednoznaczne ustalenie przestrzeni przewidzianej do zagospodarowania na obszarze o symbolu UT – według postanowień przypisanych w części tekstowej temu obszarowi. Z tych względów należało uznać, że postanowienia części tekstowej planu oraz jego część graficzna w sposób dostatecznie zrozumiały i pewny określają zasady i warunki zabudowy na obszarze objętym postanowieniami planu.

Kolejne uchybienie wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczyło istotnego naruszenia trybu postępowania, tj. art. 17 pkt 6 lit b tiret 2 p.z.p., poprzez nieudzielenie uzgodnienia projektu planu przez PGE Dystrybucja S.A. Oddział B. Zakład Sieci B. Uzgodnienie to zdaniem organu nadzoru było potrzebne z powodu projektowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kanalizacji sanitarnej po trasie istniejącej linii kablowej 15kV. Zgodnie z treścią art. 17 pkt 6 lit b tiret 2 p.z.p projekt planu uzgadnia się z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Przepisami odrębnymi wymagającymi takiego uzgodnienia są przepisy następujących ustaw: z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - art. 10 ust. 6, art. 13 ust. 3(a), art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3; z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe - art. 36 ust. 2; z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - art. 21 ust. 2 pkt 28; z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - art. 4a pkt 2; z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich RP i administracji morskiej art. - 37 ust. 3; z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady art. 5 ust. 2. Z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 89, poz. 625 ze zm.) – Prawo energetyczne nie wynika obowiązek dokonania jakiegokolwiek uzgodnienia z przedsiębiorstwem energetycznym na etapie sporządzania planu miejscowego. Z regulacji tej ustawy wynika, że to przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej zobowiązane jest do dokonania aktualizacji swojego planu (jest to plan obejmujący obszar działania przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię), nie rzadziej niż co 3 lata, uwzględniając zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – art. 16 ust. 1 w zw. ust. 14 ustawy prawo energetyczne. W ocenie Sądu, brak jest regulacji szczególnej, która nakazywałaby dokonanie uzgodnienia projektu planu z przedsiębiorstwem energetycznym. Sam organ nadzoru takiej regulacji nie wskazuje. Tym samym stwierdzić należy, że brak pozytywnego uzgodnienia nie narusza w ogóle art. 17 pkt 6 lit b tiret 2 p.z.p. W sprawie niniejszej pomimo braku takiego obowiązku, wystąpiono o uzgodnienie. Przedsiębiorstwo energetyczne nie dokonało pozytywnego uzgodnienia z tego powodu, że linia sanitarna została zaprojektowana po trasie linii energetycznej. Z załącznika graficznego planu nie wynika aby te linie nakładły się na siebie. Zostały one wrysowane w odpowiedniej odległości. Powyższe czyni argumentację negatywnego stanowiska przedsiębiorstwa energetycznego bezzasadną. Skoro w sprawie pomimo braku nakazu wystąpiono o uzgodnienie i ostatecznie uzyskano negatywne uzgodnienie oparte na błędnej argumentacji, za bezzasadne należy uznać stanowisko organu nadzoru o konieczności uzyskania pozytywnego uzgodnienia.

Ostatni zarzut organu nadzoru dotyczy istotnego naruszenia art. 16 pkt 1 p.z.p., poprzez zastosowanie zbyt małej skali przy sporządzaniu planu ze względu na brak przejrzystości i czytelności linii kanalizacyjnej i linii energetycznej. Stosownie do art. 16 ust. 1 p.zp. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000. Przepis ten wyznacza regułę co do skali rysunku planu, dopuszczając przy tym wyjątki. Sporządzenie rysunku w skali innej niż 1: 1.000 należy traktować jako szczególnie uzasadniony przypadek. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu nadzoru, sporządzenie rysunku planu w skali 1:500 uzasadnione było brakiem przejrzystości i czytelności linii kanalizacyjnej i linii energetycznej. W ocenie Sądu argument ten nie stanowi szczególnego przypadku uzasadniającego zastosowanie takiej skali. Jak już wskazano powyżej przejrzystość tych linii jest zachowana a cały plan jest czytelny i jego zapisy nie nasuwają żadnych wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy. Do kosztów tych zaliczono koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ustalone przy uwzględnieniu charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).