Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 308/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewcz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. K. E. O. W. – P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego składowania odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej P. K. E. O. W. – P. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło własną decyzję z 10 listopada 2016 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 14 października 2015 o umorzeniu postępowania w sprawie nielegalnego składowania odpadów (piasku koloru ciemnożółtego) na terenie działki nr [..], obręb [..], przy ul. B. w G.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z 14 października 2015 r. Prezydent Miasta orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego składowania odpadów (piasku koloru ciemnożółtego) na terenie działki nr [..], obręb [..], przy ul. B. w G. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania wszczętego z urzędu a dotyczącego zastosowania instrumentów prawnych wskazanych w art. 26 ustawy o odpadach wobec właścicieli działki nr [..] położonej przy ul. B. w G. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym oględzin miejsca, organ I instancji nie stwierdził działania niezgodnego z ustawą o odpadach. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że piasek nawieziony na działkę nr [..] obr. [..] został zakupiony przez właściciela terenu bezpośrednio ze żwirowni. Nawiezionego piasku nie można uznać za odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. Przepis art. 2 pkt 11 tej ustawy stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania. Prawo górnicze definiuje pojęcie złoża kopaliny uznając, iż jest to naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Kopaliną wydobytą jest natomiast całość kopaliny odłączonej od złoża. Do kopalin zalicza się m. in. piaski i żwiry, dla których nie ma zastosowania ustawa o odpadach. Piasek wydobyty z wyrobiska przez zakład górniczy działający zgodnie z Prawem górniczym nie stanowi odpadu a jedynie towar podlegający sprzedaży przez taki zakład. Piasek jest bowiem kopaliną wymienioną w załączniku do Prawa górniczego, a nie odpadem powstałym przy okazji procesu wydobywania kopalin. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez odpady rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany". Piasek stanowi towar pozostający w obrocie gospodarczym, którego wytwórcy nie tylko nie pozbywają się nieodpłatnie lub za dopłatą, lecz uzyskują zyski z jego sprzedaży, to nie można go uznać za odpad w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. W związku z powyższym w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 26 ustawy o odpadach, co z kolei stanowi, że wszczęte z urzędu postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć. Taką też decyzję wydał Prezydent Miasta 14 października 2015 r.

W dniu 15 stycznia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło żądanie A., o wszczęcie z urzędu przez Kolegium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu wniosku A. podniósł, że bezspornym jest, że na działce o nr [..], obręb [..] przy ul. B. w G. zdeponowany został piasek koloru ciemnożółtego.

W ocenie wnioskodawcy ocena wyrażona w decyzji z 14 października 2015 r. jest rażąco niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności narusza art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach w zw. z art. 26 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 26 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Cytowany przepis ma niewątpliwie zastosowanie do odpadów, które znalazły się na miejscu nieprzeznaczonym do ich magazynowania lub składowania. Zgodnie z treścią art.3 pkt 5 ustawy o odpadach pod pojęciem odpad należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W ocenie wnioskodawcy niewątpliwie taki charakter ma piasek, zdeponowany bez uzyskania stosownych zezwoleń, wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla przedmiotowego terenu. Przedmiotowa działka znajduje się, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na obszarze przeznaczonym pod ogólnodostępny ogród dendrologiczny z zachowaniem istniejących siedlisk przyrodniczych. Plan ten w szczególności nie zawiera zapisów, na podstawie których uregulowano warunki i sposób zagospodarowania mas ziemnych w postaci piasku lub żwiru na tym terenie. Powołany przez Prezydenta Miasta art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach jako podstawa materialnoprawna uzasadniająca umorzenie postępowania w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca na ten cel nieprzeznaczonego, określa warunki, na jakich wymienione w tym przepisie masy ziemne lub skalne, mogą być wyjęte spod reżimu ustawy o odpadach. Podkreślił wnioskodawca, że przepis ten ma charakter wyjątkowy, a zatem absolutnie niedozwolona jest jego wykładnia rozszerzająca. Podobnie, zastosowanie możliwości wynikającej z tego przepisu, a więc wyłączenie mas ziemnych z reżimu ustawy odpadowej, możliwe jest tylko po jednoznacznym spełnieniu warunków wynikających z cytowanego unormowania. I tak, wyjątkowo masy ziemne lub skalne, a wiec piasek lub żwir, mogą być uznane za materiał nie stanowiący odpadu, ale wyłącznie wówczas, gdy koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan zakładu górniczego zatwierdzony decyzją, o których mowa w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a więc wyjątek ten jest ograniczony miejscowo wyłącznie do terenu górniczego. Prezydent Miasta tymczasem nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność istnienia przesłanek pozwalających uznać, że wyjątek wynikający z art. 2 pkt 11 ustawy, na który się powołuje, ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Z decyzji bowiem w żaden sposób nie wynika, jakie są warunki zagospodarowania mas ziemnych zgodnie z planem miejscowym, czy decyzją określającą ruch zakładu górniczego. W uzasadnieniu decyzji brak w tej kwestii jakiegokolwiek odniesienia. W ocenie wnioskodawcy masy ziemne na przedmiotowej nieruchomości wysypane zostały niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania terenu oraz bez żadnych pozwoleń. Zastosowanie w decyzji jako podstawy prawnej umorzenia postępowania przepisu art.2 pkt 11 ustawy o odpadach z całkowitym pominięciem w treści jej uzasadnienia analizy jego przesłanek, wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie naruszenie to uznać należy za ewidentne, jednoznaczne i nie budzące wątpliwości nawet dla osoby bez przygotowania prawniczego. Oczywistym jest bowiem, że aby zastosować przepis uzależniony od zaistnienia pewnych warunków, w pierwszej kolejności trzeba je zidentyfikować, co nie miało miejsca w opisanej sytuacji faktycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że powyższe działanie A. wyczerpuje przesłanki prawne statuowane w art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 14 października 2015 r., o czym powiadomiło strony postępowania.

Decyzją wydaną w pierwszej instancji 10 listopada 2016 r. po przeprowadzeniu analizy kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta z 14 października 2015 r. Kolegium stwierdziło, że decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie składu orzekającego Kolegium zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią zastosowanego przez Prezydenta Miasta przepisu prawa, a mianowicie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, który to przepis stanowi, że przepisów tejże ustawy nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzone decyzjami, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania. Jak wynika wprost z jego treści, przepis ten ma zastosowanie jedynie do wydobywania kopalin ze złóż, czyli ograniczone jest jego stosowanie jedynie do obszaru wydobywania kopalin ze złóż, natomiast decyzja Prezydenta Miasta z 14 października 2015r. w żaden sposób nie dotyczy obszaru wydobywania kopalin ze złóż. Należy podkreślić, że spośród wszystkich wskazanych przepisów, właśnie art.2 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach posłużył Prezydentowi Miasta do sformułowania istoty rozstrzygnięcia, zatem miał decydujące znaczenie dla wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

W ocenie składu orzekającego Kolegium w pierwszej instancji w sprawie zaistniała także oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a przepisami art.26 ust. 1, ust.2 i ust.6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku załącznikiem "Katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych" do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014r., poz. 1923), w którego treści znajduje się następująca pozycja: "19 12 09 Minerały (np. piasek, kamienie)". Piasek kwalifikowany jest jako odpad, a więc mylne jest odmienne przekonanie stron, wyrażone w piśmie, które wpłynęło do Kolegium w dniu 25 października 2016 r., że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów nie kwalifikuje piasku jako odpadu. Ustalony w weryfikowanej decyzji stan faktyczny sprawy stwierdzający występowanie piasku na terenie działki nr [..] wyczerpuje bowiem przesłanki prawne statuowane w tych przepisach. Kolegium nie znalazło przy tym przepisu prawa, w świetle którego zasadnym byłoby zakwalifikowanie tegoż stanu faktycznego w świetle przepisów statuujących wyjątki od normy prawnej wyrażonej w tych przepisach. Ustalony w weryfikowanej decyzji stan faktyczny sprawy nie kwalifikuje się w oczywisty sposób np. jako wyjątek statuowany w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Idąc dalej Kolegium podkreśliło, że owe naruszone przepisy prawa, a mianowicie art.2 ust. 1 pkt 4, art. 26 ust. 1, ust.2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w zw. z załącznikiem "Katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych" do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów, nie sposób uznać za przepisy o małej wadze - np. przepisy statuujące przesłanki prawne o charakterze raczej instrukcyjnym. Jest wręcz przeciwnie, są to przepisy, które wyznaczają podstawowe normy prawne dla spraw gospodarki odpadami. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych decyzją Prezydenta Miasta z 14 października 2015 r. nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności, bowiem działka nr 2/9 położona jest na terenie unikalnej krajobrazowo i przyrodniczo Doliny [..] w granicach [..] Parku Krajobrazowego. Z uwagi na wydanie kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa Kolegium w składzie orzekającym w I instancji stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z 14 października 2015 r. o umorzeniu postępowania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta złożyli R. i J. R., zastępowani przez adw. P. P. W obszernie uzasadnionym wniosku pełnomocnik skarżących wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji Kolegium i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, o wyznaczenie oraz przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie oraz złożył wniosek o wyłączenie wszystkich członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego od udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżących podniósł, że Kolegium stwierdzając oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią zastosowanego przez Prezydenta Miasta przepisu art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (błędnie oznaczonego w decyzji jako art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy) oraz oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a przepisami art. 26 ust. 1, 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, a także z załącznikiem "Katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych" do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 09 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, w którego treści znajduje się pozycja "19 12 09 Minerały (np. piasek, kamienie)" (co zdaniem Kolegium przesądza o kwalifikowaniu piasku jako odpadu) dopuściło się rażącego naruszenia prawa.

Pełnomocnik skarżących wskazał, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia, czy mamy do czynienia z nielegalnym składowaniem odpadów (piasku ciemnożółtego) na terenie działki należącej do stron postępowania, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy znajdujący się na terenie przedmiotowej działki piasek w ogóle stanowi odpad. Dopiero po pozytywnym ustaleniu, że piasek ten jest odpadem, możliwe jest dokonanie dalszych ustaleń odnośnie jego ewentualnego nielegalnego składowania na terenie działki. Prezydent Miasta w celu ustalenia przedmiotowej okoliczności dokonał analizy przepisów ustawy o odpadach. Ustawa Prawo geologiczne i górnicze definiuje pojęcie złoża kopaliny wskazując, że jest to naturalne nagromadzenie minerałów, skał lub innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Kopaliną wydobytą jest natomiast całość kopalin odłączonych od złoża. Do kopalin zalicza się m.in. piaski i żwiry. Piasek wydobyty z wyrobiska przez zakład górniczy działający zgodnie z Prawem górniczym nie stanowi zatem odpadu, lecz towar podlegający sprzedaży przez taki zakład. Piasek jest bowiem kopaliną wymienioną w załączniku do Prawa geologicznego i górniczego, a nie odpadem powstałym przy okazji procesu wydobywania kopalin (takim odpadem jest natomiast nadkład, z którym tu nie mamy do czynienia).

Kolegium uznając piasek za odpad z uwagi na wymienienie piasku w załączniku do rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów - pozycja 19 12 09 Minerały (np. piasek, kamienie) - dokonało dowolnej interpretacji przepisów rozporządzenia w zupełnym oderwaniu do definicji odpadu zawartej w ustawie o odpadach, przy czym przyjęta przez Kolegium interpretacja prowadzi do naruszenia hierarchii źródeł prawa obowiązujących w polskim systemie prawnym, który został określony w art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ze względu na hierarchiczną budowę systemu prawa powszechnie obowiązującego należy podkreślić, że rozporządzenie nie może naruszać norm Konstytucji, ustawy stanowiącej podstawę jego wydania i innych ustaw regulujących materie będące przedmiotem rozporządzenia. Interpretacja dokonana przez SKO de facto zmierza do nadania rozporządzeniu w sprawie katalogu odpadów rangi aktu zmieniającego zdefiniowane ustawowo pojęcie "odpadu". Nie to było celem ustawodawcy i nie taka jest rola tego rozporządzenia. Zwrócili uwagę odwołujący się, że rolą rozporządzenia jest uszczegółowienie i wykonanie przepisów ustawy o odpadach, a nie jej zmiana. W rozporządzeniu tym odpady zostały podzielone w zależności od źródła ich powstania (§2), gdzie podzielone je na 20 grup (w zależności od tego w jakim procesie powstaje odpad). Kategoria 19, na którą powołało się SKO dotyczy odpadów z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych (§2 pkt 19 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów). Zatem przykładowe wymienienie piasku w grupie 19 (podgrupa o kodzie "19 12 09 Minerały") w ogóle nie przesądza, że piasek jako taki jest odpadem. Piasek może być odpadem, gdy pochodzi z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów albo z oczyszczalni ścieków lub z uzdatniania wody (§ 2 pkt 19) lub z innej działalności określonej w § 2 pkt 1-18 i pkt 20 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów. W niniejszej sprawie w ogóle nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż jak wyżej wskazano piasek pochodził z zakładu górniczego działającego na podstawie stosownej koncesji. Gdyby piasek zawsze był odpadem, jak zdaje się sugerować to SKO, to zostałby wymieniony ewentualnie w § 2 pkt 1 rozporządzenia ("odpady powstające przy poszukiwaniu, wydobywaniu, fizycznej i chemicznej przeróbce rud oraz innych kopalin - 01"). Nawet jednak w tym wypadku ustawodawca posługuje się zwrotem "odpad", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zakwalifikowania w każdym przypadku danej substancji w pierwszej kolejności do kategorii odpadu w myśl definicji zawartej w ustawie o odpadach, a dopiero gdy dana substancja spełnia tę definicję można ją przydzielić do konkretnej grupy wskazanej w rozporządzeniu w sprawie katalogu odpadów. Przepisy rozporządzenia nie mogą być interpretowane w oderwaniu od ustawowej definicji "odpadu" określonej w art. 3 ust. 1 pkt 6, wnioski Kolegium są absurdalne.

W ocenie właścicieli działki nr [..] Prezydent Miasta prawidłowo ustalił, że w sprawie nie ma do czynienia z nielegalnym składowaniem odpadów, gdyż znajdujący się na terenie działki piasek nie stanowi odpadu, lecz towar. Właściciel nieruchomości nawiózł na działkę nr [..] piasek zakupiony bezpośrednio ze żwirowni. Piasek (kopalina) został dostarczony przez przedsiębiorcę posiadającego stosowne zezwolenia na wydobywanie i sprzedaż tego towaru, a właściciel nieruchomości wykorzystał ten piasek zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem (celem) tj. do niwelacji terenu. W związku z powyższym nie sposób zakwalifikować przedmiotowego piasku jako odpadu. Twierdzenie Kolegium, że kwestionowana decyzja jest sprzeczna z przepisami ustawy o odpadach, jest zupełnie bezpodstawne. Dla oceny czy mamy do czynienia z odpadem nie ma znaczenia, czy teren, na który został przywieziony piasek, a więc działka stanowiąca własność stron postępowania, nie stanowi obszaru wydobywania kopalin ze złóż. Istotne jest bowiem, że nawieziony na działkę piasek pochodził z takiego obszaru, to jest pochodził z obszaru wydobywania kopalin ze złóż, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji piasek nawieziony na teren działki stron postępowania nie może zostać uznany za odpad, lecz za towar handlowy, w konsekwencji zaś kwestionowana decyzja powinna zostać uznana za prawidłową.

W dalszej części uzasadnienia wniosku pełnomocnik skarżących podkreślił, że stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach, definiującym "odpad" jako każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany, z odpadem mamy zatem do czynienia nie wówczas, gdy dana substancja należy do jednej z kategorii określonych w załączniku do ustawy o odpadach, lecz wtedy, gdy substancji tej posiadacz się pozbywa, zamierza się pozbyć lub do pozbycia tej substancji jest obowiązany. Konieczne jest zatem wystąpienie obu elementów definicji odpadu, co zostało potwierdzone zarówno w doktrynie jak i w bogatym orzecznictwie sądowym. Jak wynika z definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego PWN słowa "pozbawić się" oznaczają "spowodować utratę czegoś, przyczyniać się do utraty czegoś przez kogoś lub przez coś, odebrać". Pozbycie się nie może być przy tym rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystania, odmienna od podstawowego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać, która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska (szerzej M. Górski, "Prawo ochrony środowiska", Warszawa 2009, s. 311). Pełnomocnik skarżących powołał także szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących problemu kwalifikacji danej substancji jako odpadu, np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2008 r. IV SA/Wa 174/08 i z dnia 12 stycznia 2010 r. IV SA/Wa 885/09, wyrok NSA z dnia 09 września 2009 r. II OSK 960/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 05 lipca 2016 r. II SA/Lu 160/16. W orzeczeniach tych wskazano, że możliwość zakwalifikowania substancji do jednej z kategorii wskazanych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach czy też jej uwzględnienie w ramach normatywnej klasyfikacji odpadów nie przesądza o potrzebie jej uznania za odpad. Niezbędnym warunkiem jest bowiem, aby wytwórca substancji wyzbywał się jej lub zamierzał się jej wyzbyć (o ile wyzbycie nie jest prawnie wymagane). Konieczna jest więc siłą rzeczy zobiektywizowana ocena poczynań wytwórcy jednak w kontekście ustalenia jego subiektywnej woli. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób, niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. "Pozbycie się" rozumiane więc jest jako przekazanie (zbycie) przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie ten przedmiot wykorzystywał w zasadniczo odmienny od pierwotnego sposób.

Właściciel nieruchomości nawiózł na działkę nr [..] piasek zakupiony w żwirowni nie w celu jego pozbycia się, lecz w celu wykorzystania go zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, tj. w celu użycia go do przywrócenia stanu pierwotnego środowiska na terenie działki nr [..]. Zamiarem właściciela nieruchomości nie było składowanie nawiezionego piasku lub jego pozbycie się, lecz jego rozplantowanie na z góry określonym terenie (niwelacja gruntu) w celu udrożnienia przepływu wody i stworzenia warstwy przepuszczalnej pod planowaną zielenią odtwarzającą na nieruchomości krajobraz zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Piasek stanowić miał bowiem podbudowę pod łąkę. Na R. R. nie spoczywał ustawowy obowiązek pozbycia się przedmiotowego piasku. Wyjątek mógłby dotyczyć sytuacji, w której zakupiony w żwirowni piasek byłby zanieczyszczony, co jednak w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca (okoliczność ta została potwierdzona zarówno w trakcie wizji lokalnych prowadzonych na nieruchomości przez Straż Miejską, Urząd Miasta, Urząd Marszałkowski, Prokuraturę Rejonową, jak i w opiniach biegłych powołanych w sprawie [..] prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową). Podkreślił pełnomocnik odwołujących, że piasek został wykorzystany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania piasku. Brak zalegania odpadów oraz hałd piasku na działce nr [..] został potwierdzony przez Wydział Środowiska Urzędu Miejskiego oraz Straż Miejską w trakcie wizji lokalnej w terenie, która odbyła się w dniu 13 kwietnia 2015 r. Powyższa okoliczność została stwierdzona m.in. w piśmie z 13 kwietnia 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedmiotowe pismo zawiera także wzmiankę o stwierdzeniu przez uczestników wizji w terenie przestrzegania postanowień ustawy o odpadach, prawa wodnego oraz ustawy o ochronie przyrody. W ocenie odwołujących Prezydent Miasta prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z odpadami ani z ich nielegalnym składowaniem, w związku z czym umorzył postępowanie w sprawie nielegalnego składowania odpadów jako bezprzedmiotowe. Decyzja Prezydenta Miasta jest zatem zgodna z obowiązującymi przepisami i brak w niej sprzeczności, które bezpodstawnie zarzuca tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stanowisko Prezydenta potwierdzone zostało również w innych postępowaniach toczących się w związku z zawiadomieniami kierowanymi przez A. W postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w sprawie [..] stwierdzono, że nawieziony przez R. R. piasek nie stanowi odpadu, co m.in. spowodowało wydanie postanowienia o umorzeniu śledztwa, a decyzja ta zastała podtrzymana przez Sąd. W toku tego postępowania liczni biegli, w tym biegli z zakresu hydrologii, geologii, ochrony środowiska potwierdzili, iż rozplantowany piasek nie był zanieczyszczony, został wykorzystany zgodnie z jego przeznaczeniem, a działania podjęte przez R. R. były prawidłowe i korzystne zmierzały bowiem do przywrócenia stanu naturalnego na zdegradowanym. Takie same ustalenia poczynił Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w decyzji z 22 lipca 2016 r., uchylając decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i umarzając postępowanie w całości.

Dokonana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji z 10 listopada 2016 r. wykładnia przepisów ustawy o odpadach została dokonana contra legem i świadczy o całkowitym braku zrozumienia przez ten organ wzajemnej relacji pomiędzy ustawą o odpadach, rozporządzeniem w sprawie klasyfikacji odpadów oraz ustawą Prawo górnicze i geologiczne. W niniejszej sprawie w ogóle nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta dokonało jedynie własnej odmiennej oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i odmiennej oceny merytorycznej występującego w sprawie zagadnienia, a także odmiennej wykładni przepisów prawa, co nie może przesądzać o tym, że decyzja Prezydenta jest wadliwa (tym bardziej w stopniu kwalifikowanym) i że powinna zostać stwierdzona jej nieważność. Aby można było mówić o nieważności decyzji, wskazane naruszenie przepisów prawa powinno być rażące, a więc ewidentne, oczywiste, natomiast w niniejszej sprawie takie przesłanki nie występują. Rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016, sygn. akt I OSK 2519/14). Pełnomocnik skarżących wskazał także, że kwestionowana decyzja Prezydenta nie wywołała nieakceptowalnych skutków, bowiem nie powoduje żadnych negatywnych społeczno-gospodarczych skutków, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. W sprawie jest oczywiste i znajduje swoje potwierdzenie w dokumentach urzędowych, w tym w znajdujących się w aktach postępowania: m.in. decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 22 lipca 2016 roku, opinii biegłego sądowego inż. I. M. powołanego przez Prokuraturę Rejonową w sprawie Ds. [..], protokole z wizji lokalnej z dnia 23 czerwca 2015 r., czy piśmie Urzędu Miasta Wydział Środowiska z 2 czerwca 2015, że teren, na który nawieziono piasek jest uporządkowany, wyrównany, porośnięty roślinnością, a działania na działce [..] zostały wykonane w sposób odpowiedni, nie zakłóciły stosunków wodnych, były właściwe i nie stanowią zagrożenia dla środowiska naturalnego.

Podstawą prawną decyzji Prezydenta był art. 105 k.p.a. w zw. z art. 26 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, natomiast art. 26 ustawy o odpadach ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy w sprawie mamy do czynienia z odpadami. W konsekwencji, jeśli organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ma do czynienia z odpadem zobowiązany jest do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Nawet jeśli w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pewne kwestie poboczne zostały zinterpretowane przez organ I instancji nie do końca w sposób właściwy (w zakresie zastosowania zwolnienia z art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach), to i tak ta okoliczność nie zmienia faktu, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie jest obarczona wadą z art. 156 k.p.a., w tym w szczególności nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a przepisami ustawy o odpadach. Brak jest podstaw d o stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Wniosek o przeprowadzenie rozprawy został uzasadniony tym, że w ocenie skarżących przeprowadzenie rozprawy jest niezbędne dla należytego wyjaśnienia sprawy. Przeprowadzenie rozprawy umożliwi stronom pełne zaprezentowanie swojego stanowiska w sprawie i wyjaśnienie wszelkich wątpliwości oraz okoliczności związanych ze sprawą.

Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowieniem z 21 lutego 2017 r. sygn. akt [..] odmówił wyłączenia wszystkich członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego od udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 10 listopada 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia Prezes Kolegium wskazał, że wyłączeniu od rozpoznania sprawy podlegają na mocy art. 27 § 1a k.p.a. tylko członkowie składu orzekającego Kolegium, który wydał decyzję z 10 listopada 2016 r., natomiast wnioskodawcy nie wykazali, aby w stosunku do wszystkich pozostałych członków SKO zachodziły przesłanki wyłączenia członka organu wskazane w art. 24 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta z 14 października 2015 r. nie narusza prawa w sposób mogący prowadzić do stwierdzenia jej nieważności i decyzje własną z 10 listopada 2016 r. uchyliło i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 14 października 2015 o umorzeniu postępowania w sprawie nielegalnego składowania odpadów (piasku koloru ciemnożółtego) na terenie działki nr [..], obręb [..], przy ul. B. w G.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że cechą rażącego naruszenia prawa - stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja1994 r. III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 08 maja 2007 r. IV SA/Wa 2232/06 i z 14 czerwca 2007 r. VII SA/Wa 496/07, publik.: CH. Beck Legalis).

Podstawę prawną do wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta z 14 października 2015 r. stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ustawy o odpadach, co jednoznacznie wynika z treści osnowy kwestionowanej decyzji. Decyzja ta umarza wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, które było prowadzone w celu zastosowania wobec właścicieli działki nr [..] w G. przy ul. B. instrumentów wskazanych w art. 26 ustawy o odpadach. Podstawą umorzenia postępowania było ustalenie przez organ niższej instancji, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż piasek znajdujący się na terenie przedmiotowej nieruchomości nie jest odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego albo organ może nałożyć na stronę obowiązki wynikające z prawa materialnego w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregoś z elementów tego stosunku administracyjnego.

Wszczęcie postępowania umorzonego następnie kwestionowaną decyzją, nastąpiło z urzędu, w celu nałożenia na stronę obowiązków wymienionych w art. 26 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 26 ust. 1 posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Przepisy art. 26, w tym jego ust. 2, stanowiącego podstawę prawną do wydania decyzji przez prezydenta miasta w przedmiocie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, mają zastosowanie tylko, jeżeli w określonym miejscu składowane lub magazynowane są odpady. Zastosowanie art. 26 ust. 2 może mieć miejsce przede wszystkim, gdy właściwy organ ustali, czy w istocie w określonym miejscu zalegają odpady. Jeżeli tak nie jest, to postępowanie administracyjne prowadzone w celu zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach traci swój przedmiot, bowiem nie istnieje podstawa prawna do wydania w trybie ustawy o odpadach decyzji administracyjnej nakazującej posiadaczowi rzeczy usunięcie tej rzeczy (przedmiotu lub substancji), która nie jest odpadem.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach - rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Taka sama definicja odpadu została sformułowana w art. 3 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (Dz. Urz. UE L 312/3). A contrario - odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach nie jest przedmiot lub substancja, których posiadacz nie pozbywa się, nie zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się nie jest obowiązany.

Rozstrzygnięcie, czy w konkretnym przypadku w odniesieniu do określonej sytuacji lub przedmiotu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące odpadów, zależne jest od tego, czy w danym przypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz ten przedmiot lub substancję usuwa zamierza usunąć lub jest obowiązany usunąć. Oznacza to, że regulacje krajowa i wspólnotowa dotyczące gospodarki odpadami, posługuje się pojęciem odpady w znaczeniu subiektywnym, a nie obiektywnym. Zatem decydującym kryterium do zaliczenia przedmiotu lub substancji do odpadów jest intencja posiadacza (właściciela) pozbycia się tego przedmiotu lub substancji. Wyjątkiem od tego jest ustalenie przepisu prawa krajowego, który nakłada na niego taki obowiązek, czyli obowiązek pozbycia się tego przedmiotu lub substancji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r. II OSK 1463/13).

W toku prowadzonego przez siebie postępowania Prezydent Miasta zgromadził materiał dowodowy, w tym w postaci protokołu z oględzin miejsca z 19 sierpnia 2015 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, oświadczeń właściciela nieruchomości co do zamiarów wykorzystania piasku i źródeł pochodzenia tej substancji, opinii biegłego w sprawie z zakresu budownictwa wodnego i melioracji I. M. sporządzonej w dniu 2 sierpnia 2015 r. w sprawie [..] prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową. Z dowodów tych wynika, że R. R. zakupił piasek w żwirowni, piasek został rozplantowany na terenie ok. 4,5 ha w celu przywrócenia ukształtowania terenu działki nr [..]. Teren był pokryty roślinnością. Biegły stwierdził, że przywrócenie ukształtowania terenu oraz jego pierwotnego sposobu użytkowania jako użytku zielonego jest najwłaściwsze; użyty do wyrównania grunt przepuszczalny sprzyja lepszej filtracji w kierunku potoku i nie pogarsza stosunków wodnych. Przywrócenie ukształtowania terenu nie doprowadziło do zmiany urządzeń melioracyjnych (te zostały wywołane przy budowie stawów). W wyniku oceny materiału dowodowego Prezydent Miasta doszedł do wniosku, że piasek nie stanowi odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy. Piasek stanowi natomiast kopalinę w rozumieniu ustawy z Prawo geologiczne i górnicze, zaś jako wydobyty z wyrobiska przez zakład górniczy podlega sprzedaży. Zakwalifikowanie piasku jako kopaliny nastąpiło zgodnie z treścią ustawy Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji (i w brzmieniu obecnym).

W ocenie Kolegium w składzie orzekającym w II instancji ocena dowodów dokonana przez Prezydenta Miasta nie nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 80 k.p.a., ustalenia faktyczne nie pozostają w sprzeczności z treścią materiału dowodowego mogącej mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ustalenie, że piasek znajdujący się na terenie działki nr [..] nie jest odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, nie pozostaje w rażącej sprzeczności z tym przepisem, skoro piasek stanowi kopalinę w rozumieniu ustawy Prawo geologiczne i górnicze, podlegającą sprzedaży, a nie pozbyciu się, zaś posiadacz tej substancji w chwili wydania kwestionowanej decyzji -właściciel działki nr [..] - nie miał zamiaru pozbycia się jej, a nie był zobowiązany do pozbycia się piasku w myśl przepisów szczególnych. Piasek został wykorzystany do odtworzenia ukształtowania terenu w sposób odpowiadający pierwotnemu przeznaczeniu terenu jako użytku zielonego, z poprawą filtracji terenu, bez naruszenia stosunków wodnych (co wynika z opinii biegłego).

Wniosek, że piasek znajdujący się na terenie działki nr [..] nie jest odpadem, uprawniał organ do umorzenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, skoro postępowanie dotyczyło substancji nie będącej odpadem i nie można wobec tego było go zakończyć decyzją, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej wydania takiej decyzji. Brak podstawowego elementu stosunku administracyjnego w postaci podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej oznacza bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i konieczność jego umorzenia stosownie do nakazu wyrażonego w art. 105 § 1 k.p.a., co wskazano wyżej. Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta z 14 października 2015 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 oraz art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach.

Decyzja ta nie została także wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, co stwierdziło Kolegium w zaskarżonej decyzji z 10 listopada 2016 r.. Przede wszystkim ustawa o odpadach nie zawiera takiego przepisu, zaś organ niższej instancji nigdy się na taki przepis nie powołał. Artykuł 2 ustawy o odpadach nie dzieli się na ustępy, natomiast art. 2 punkt 4 stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do odpadów promieniotwórczych. W sposób oczywisty ten przepis nie miał zastosowania przy wydaniu kwestionowanej decyzji, wobec czego nie mogło dojść do jego rażącego naruszenia.

Przywołany w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji (a nie w jej podstawie prawnej) przepis art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania. Przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przemieszczanie, o którym mowa w art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach, to przemieszczanie rozumiane w świetle ustawy z 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1136) jako gospodarowanie masami ziemnymi i skalnymi związane z wydobywaniem kopalin ze złóż w obrębie wyrobiska górniczego w rozumieniu Prawa geologicznego i górniczego (patrz: A. Mostowska, Ł. Budziński, J. Wilczyńska "Ustawa o odpadach. Komentarz" wyd. CH. Beck 2014). Skoro w ocenie organu niższej instancji piasek jest kopaliną, to nie może być jednocześnie masą ziemną lub skalną przemieszczaną w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż. Ponadto przepis art. 2 pkt 11 ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do obszaru wydobywania kopalin ze złóż, a takim obszarem nie jest teren działki nr [..] w G.

Ta część uzasadnienia kwestionowanej decyzji, w której przywołano przepis art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach, jest sporządzona z naruszeniem prawa, co jednak nie miało wpływu na umorzenie postępowania administracyjnego, które nastąpiło nie z uwagi na powiązanie art. 105 § 1 k.p.a. z przepisem art. 2 pkt 11, lecz z art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Sporządzenie częściowo wadliwego uzasadnienia decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreśliło przy tym Kolegium, że przepis art. 2 pkt 11 nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie miał decydującego wpływu na wydanie kwestionowanej decyzji, jak niesłusznie stwierdziło Kolegium w decyzji z 10 listopada 2016 r. (o ile chodziło o ten właśnie przepis). Wniosek w tej mierze nie pozostaje w logicznym związku z treścią kwestionowanej decyzji, w szczególności z jej osnową.

Niezasadne jest też stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z 10 listopada 2016 r., że kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy o odpadach. Jak wskazano wyżej organ I instancji nie zastosował tych przepisów, tylko umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Tym samym decyzja umarzająca postępowanie nie może pozostawać w rażącej sprzeczności z treścią przepisów, których nie zastosowano. Co najwyżej Kolegium mogło wykazać, że decyzja z dnia 14 października 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, czego nie uczyniło.

Z treści uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że skład orzekający w I instancji nie dokonywał wykładni przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zawierającego definicję legalną odpadu, w szczególności w zakresie przesłanki subiektywnej zamiarów posiadacza substancji co do pozbycia się jej lub przesłanki w postaci obowiązku pozbycia się substancji. W ocenie składu orzekającego w I instancji samo umieszczenie piasku jako minerału o kodzie 19 12 09 w katalogu opadów przesądza o uznaniu, że ta substancja jest odpadem, co narusza art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając: 1/ źródło ich powstawania; 21 właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określone w załączniku nr 3 do ustawy; 3/ składniki odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi. Przepis art. 4 ust. 3 stanowi podstawę do określenia w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw środowiska katalogu odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, nakazując kierowanie się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów określonymi w załączniku nr 3 do ustawy. Katalog odpadów jest uregulowany rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 09 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923). Odpady w katalogu odpadów zostały podzielone w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup wymienionych w § 2 rozporządzenia. Odpady oznaczone są kodami cyfrowymi, przy czym dwie pierwsze cyfry kodu oznaczają grupę odpadów wskazującą źródło powstania odpadów. Oznaczenie grupy odpadów łącznie z dwiema następnymi cyframi identyfikuje podgrupę odpadów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium uznało piasek za odpad tylko z powodu umieszczenia piasku w katalogu odpadów pod poz. 19 12 09 "Minerały (np. piasek, kamienie)". Tymczasem definicję legalną odpadu stanowi art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, którego wykładni Kolegium nie dokonywało w zaskarżonej decyzji. Z zestawienia treści art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że nie każda substancja/przedmiot wymieniony w katalogu odpadów jest automatycznie odpadem w rozumieniu ustawy. O zakwalifikowaniu przedmiotu lub substancji jako odpadu decyduje nie treść katalogu odpadów, tylko treść art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Dopiero po ustaleniu, że przedmiot lub substancja jest odpadem w rozumieniu tego przepisu należy sięgnąć do katalogu odpadów w celu zakwalifikowania odpadu do stosownej kategorii. Poprzestając jedynie na treści katalogu odpadów bez jakiegokolwiek odniesienia się do treści art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, Kolegium naruszyło art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14.10.2015 r. Nadto Kolegium nie zwróciło uwagi na to, że odpadami oznaczonymi kodem 19 12 09 są odpady z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych (§ 2 pkt 19 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów), należące do podgrupy odpadów z mechanicznej obróbki odpadów (np. obróbki ręcznej, sortowania, zgniatania, granulowania) nieujęte w innych grupach, a w rezultacie nie wywiodło w sposób logiczny, że w istocie piasek na działce nr [..] jest odpadem pochodzącym z takiego źródła powstania. Z całą pewnością piasku będącego kopaliną w rozumieniu Prawa geologicznego i górniczego, wydobytą i pochodzącą z zakładu górniczego nie można zaliczyć do odpadów o kodzie 19 12 09. Tym samym Kolegium nie mogło skutecznie zarzucić kwestionowanej decyzji wydania z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w zw. z przytoczoną przez siebie treścią załącznika do w/w rozporządzenia, skoro samo nie wykazało, że w istocie piasek na działce nr 2/9 jest odpadem w rozumieniu tych przepisów.

Reasumując Kolegium uznało, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta z 14 października 2015 r. o umorzeniu postępowania nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło także, że kwestionowana decyzja nie jest również dotknięta pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.: nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), nie została wydana bez podstawy prawnej (pkt 2), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osób będących stronami postępowania (pkt 4), nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jest w pełni wykonalna (pkt 5), decyzja w razie jej wykonania nie wywołuje czynu zagrożonego karą (pkt 6), decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (pkt 7).

A. wniósł skargę na powyższą decyzję nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem.

Skarżący stoi na stanowisku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło w swoim drugim rozstrzygnięciu z 21 marca 2017 r. całkowicie chybioną argumentację i ocenę stanu faktycznego odbiegającą od rzeczywistości. Stwierdził, że bez wątpienia nawiezienie ponad tysiąca ton żwiru na grunt rodzimy stanowiący wilgotne siedlisko przyrodnicze Natura 2000, nie może być zakwalifikowane jako grunt rodzimy. Problemem nie jest samo nawiezienie obcych mas ziemnych (piasku), ale naruszenie struktury gleby istniejącej przed nieprawnym nawiezieniem. Każda ingerencja tego rodzaju powoduje naruszenie m.in. istniejących układów (stosunków) hydrologicznych oraz przyrodniczych. Zdaniem skarżącego nawiezienie piasku zostało dokonane nielegalnie, a sam piasek niewątpliwie stanowi odpad składowany bezprawnie na terenie [..] Parku Krajobrazowego. Obszar ten podlega ochronie, m.in. zabrania się niszczenia terenów wodno-błotnych (Uchwała Sejmiku Województwa z 2011 roku dotycząca [..] Parku Krajobrazowego). Zwrócił uwagę skarżący, że po wycince drzew w łęgu nie powstały wyrobiska, które zostały następnie zasypane. Fakt legalnego zakupu piasku w żwirowni nie jest bynajmniej dowodem czy stanowi od odpad, czy nie. A taka konkluzja znalazła się w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 marca 2017 r.

A. w pełni zgadzał się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w decyzji z 10 listopada 2017 r., gdzie stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta z 14 października 2015r., o "umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania wszczętego z urzędu w sprawie nielegalnego składowania odpadów (piasku koloru ciemnożółtego) na terenie działki nr [..], obręb [..], przy ul. B. w G.

A. analizując nieustępliwe działanie sprawcy nawiezienia odpadów rozumie, iż broni się on przed skutkami swojego bezprawnego działania. Konsekwencje rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej sprawie nie tylko znajdą odbicie w egzekwowaniu przez Prezydenta Miasta ustawy o odpadach, ale też znajdzie swoje odbicie w możliwości powrotu do sprawy karnej związanej ze zniszczeniem siedliska Natura 2000. A. reprezentując interes społeczny polegający na ochronie przyrody, w tym w szczególności na terenie wyodrębnionych prawem form ochrony, stoi na stanowisku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze poddało się natarczywej i zarazem fałszywej argumentacji biznesmena podejmującego działania gospodarcze przynoszące korzyści osobiste kosztem przyrody czyli dobra wspólnego.

Takie rozstrzygniecie budzi sprzeciw wobec działania organu, na którym spoczywa prawidłowa interpretacja przepisów dotyczących ochrony środowiska. Brak konsekwencji w tej interpretacji skutkuje szkodami w przyrodzie, gdyż przedłuża się stan zniszczenia na skutek zasypania żwirem siedliska przyrodniczego, które nie może się zregenerować, gdyż usunięcie żwiru nie nastąpiło niezwłocznie po jego wysypaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje rozstrzygniecie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolą legalności objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą wcześniejszą decyzję tego organu i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 października 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie nielegalnego składowania odpadów (piasku koloru ciemnożółtego) na terenie działki nr [..], obręb [..], przy ul. B. w G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji uznało, iż decyzja Prezydenta Miasta, o której wyżej mowa, umarzająca postępowanie prowadzone w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nie jest obarczona którąkolwiek z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym także nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2).

W ocenie Sądu dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena jest co najmniej przedwczesna.

Zauważyć bowiem należy, iż SKO uzasadniło powyższe rozstrzygnięcie tym, iż będący przedmiotem postępowania Prezydenta Miasta "piasek koloru ciemnożółtego" nie wypełnia definicji odpadu określonej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.

Zgodnie z powyższą definicją odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta był piasek koloru ciemnożółtego zakupiony przez D. i R. R. w żwirowni i nawieziony na działkę nr [..], obręb [..], przy ul. B. w G.

Niewątpliwie zatem posiadaczami wzmiankowanego piasku są D. i R. R. i nie pozbywają się jak też nie zamierzają się go pozbyć. Jednakże aby dana substancja lub przedmiot nie został uznany za odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach koniecznym dodatkowo jest ustalenie, czy posiadacz nie jest obowiązany do jego pozbycia się.

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie zarówno Prezydent Miasta procedując w trybie art. 26 ustawy o odpadach, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze badając sprawę pod względem wad kwalifikowanych decyzji wydanej w tym postępowaniu powyższej kwestii należycie nie oceniły.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organy określając przedmiot postępowania w niniejszej sprawie posługiwały się terminem "piasek koloru ciemnożółtego". Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając:

1) źródło ich powstawania;

2) właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określone w załączniku nr 3 do ustawy;

3) składniki odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi.

Minister Środowiska na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach rozporządzeniem z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923) sklasyfikował odpady w sposób, o którym wyżej mowa. Jednakże przedmiot niniejszego postępowania nie został określony przy uwzględnieniu przywołanych wyżej przepisów zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym.

Przepis art. 2 ustawy o odpadach wymienia substancje i przedmioty, do których nie stosuje się przepisów ustawy. Przyjąć zatem należy, iż substancje i przedmioty w tym przepisie niewymienione podlegają z zasady regulacji ustawy o odpadach.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonej decyzji, iż piasek koloru ciemnożółtego zakupiony w żwirowni i nawieziony przez D. i R. R. na działkę nr [..], obręb [..], przy ul. B. w G. nie podlega wyłączeniu ze stosowania ustawy na podstawie art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach albowiem nie jest o gospodarowany w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż w obrębie wyrobiska górniczego w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Piasek ten został bowiem zakupiony w żwirowni i jest składowany na terenie o innym przeznaczeniu. W tym zakresie uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta jest niewątpliwie wadliwe.

W niniejszej sprawie nie ustalono też czy przedmiot postępowania nie podlega innym włączeniom ze stosowania ustawy o odpadach na podstawie art. 2.

Wnioskować więc należy a contrario z powyższego przepisu, iż przedmiot ten podlega ustawie o odpadach. W konsekwencji należało zbadać czy mieści się on w definicji określonej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy. Do tego jednak niezbędne jest zdaniem sądu sklasyfikowanie "piasku koloru ciemnożółtego" w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów. To w następstwie pozwoli ustalić, czy posiadacze nie są obowiązany do pozbycia się tego przedmiotu w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93).

Brak powyższych ustaleń w sprawie nie pozwala na obecnym etapie postepowania na stwierdzenie, czy decyzja Prezydenta Miasta z 14 października 2015 o umorzeniu postępowania w sprawie nielegalnego składowania odpadów (piasku koloru ciemnożółtego) na terenie działki nr [..], obręb [..], przy ul. B. w G. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skutkować to musiało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.