Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 251/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 5 oraz ust. 6.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 45 ust. 1 pkt 7.
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2012r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 marca 2011r. M. M. zgłosił zamiar przystąpienia do montażu ekranu reklamowego typu "LED" na dachu budynku na działce nr 50/1 położonej przy Al. T. 6 w L. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta wniósł sprzeciw do zgłoszenia argumentując, że takie jego usytuowanie narusza art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) i wskazał, że inwestor nie przedstawił pozytywnej opinii zarządcy drogi, dotyczącej tej lokalizacji. Zwrócił uwagę, że Wydział Dróg i Mostów Urzędu Miasta w piśmie z dnia 8 marca 2011 r. uznał za niedopuszczalne usytuowanie reklamy emitującej zmienne obrazy i barwy w rejonie intensywnej obsługi komunikacyjnej. Takie usytuowanie naruszałoby wspomniany art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zabraniający umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Zarządca drogi szczegółowo przedstawił zagrożenia dla ruchu drogowego wynikające z lokalizacji takiej reklamy przy Al. T., w pobliżu skrzyżowania z Placem Zamkowym. Podał również. że zainstalowanie reklamy świetlnej w tym miejscu stanowiłoby wykroczenie określone w art. 97 kodeksu wykroczeń. Organ I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy, znajduje podstawę prawną w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który obliguje organ do wniesiona sprzeciwu, gdy budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Po rozpoznaniu odwołania inwestora Wojewoda zaskarżona decyzją uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o wniesieniu sprzeciwu, gdyż zgłoszenie dotyczy robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji potwierdził zachowanie przez organ I instancji terminu do wniesienia sprzeciwu, jednak uznał, że rozstrzygniecie powinno zapaść na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1, zamiast na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

W wyniku wniesienia przez M. M. skargi na decyzję z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., ( sygn. akt II SA/Lu 481/11 ) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd w uzasadnieniu wyroku podniósł, że interpretacja art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane dokonana przez organ odwoławczy była błędna, bowiem wskazany przepis, nie zwalania od uzyskania pozwolenia na budowę - wykonania robót budowlanych, polegających na instalowaniu reklam świetlnych i podświetlanych, usytuowanych poza obszarem rozbudowanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd wskazał aby organ odwoławczy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokładnie ustalił przedmiot zgłoszonych robót, zwracając szczególnie uwagę na sposób instalacji - montażu ekranu reklamowego, zwracając uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcie instalacji (montażu) reklamy na istniejącym już obiekcie budowlanym (urządzeniu nośnym tablicy) od instalacji na konstrukcji (nośniku), który ma być dopiero zrealizowany przez wykonanie robót budowlanych będących przebudową czy rozbudową i wymagających pozwolenia na budowę. Ustalenia w tym zakresie - zdaniem Sądu - powinien poczynić sam organ na podstawie złożonego projektu technicznego określającego sposób montażu ekranu reklamowego i jednoznacznie ustalić, czy projekt obejmuje jedynie instalację, czy też inne roboty, których wykonanie wykracza poza zwolnienia zawarte w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko swoje organ winien uzasadnić należycie, interpretując brzmienie tegoż przepisu. Sąd zwrócił uwagę na sformułowanie sentencji decyzji o wniesieniu sprzeciwu. W sentencji poza "zgłoszeniem sprzeciwu w sprawie budowy czy robót budowlanych objętych zgłoszeniem określonego wnioskodawcy z dnia" nie należało wskazywać powodu tegoż sprzeciwu. Przyczyną zgłoszenia sprzeciwu organ przedstawia w uzasadnieniu decyzji. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez organ wnoszący sprzeciw, uzasadnionego faktem doręczenia skarżącemu decyzji o sprzeciwie po upływie 30 dni od daty zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Sąd potwierdził, że organ odwoławczy w tej kwestii prawidłowo uznał za niezasadny zarzut odwołującego i właściwie uzasadnił swoje stanowisko, mając na uwadze utrwalone orzecznictwo sądowe.

Organ odwoławczy kierując się tymi wytycznymi przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, na podstawie złożonego projektu technicznego ustalił zakres, przedmiot i kolejność projektowanych prac oraz wymiary i ciężar projektowanej konstrukcji wsporczej świetlnego ekranu reklamowego jak i rodzaj materiałów, z których konstrukcja ta ma powstać. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności decydują o tym, że do inwestycji objętej zgłoszeniem z dnia 29 marca 2011 r. nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Dotyczy on bowiem instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach, nie zaś budowy takich obiektów. Instalowaniem nie można określać natomiast budowy samodzielnej konstrukcji (budowli) na części istniejącego obiektu budowlanego. Jego zdaniem wskazana w projekcie technicznym kolejność podejmowania prac konstrukcyjnych, z której wynika, że inwestycja dotyczy w pierwszej kolejności rozbiórki istniejących na budynku reklam wraz z ich konstrukcjami wsporczymi, a następnie montażu nowej konstrukcji, wyraźnie dowodzi o konieczności wykonania robót budowlanych, a nie tylko instalacji urządzenia reklamowego. Również z określonego w projekcie technicznym sposobu montażu ekranu reklamowego wynika, że projekt obejmuje roboty budowlane polegające na budowie innego o znacznych wymiarach i wadze oraz o innym charakterze (reklama świetlna) urządzenia reklamowego. Projektowane urządzenie stanowi obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym. Istotne znaczenie przy ocenie tych robót ma również wielkość i masa projektowanego urządzenia reklamowego. Jego masa całkowita będzie wynosiła ponad tonę, a wymiary: 5.1 m x 1.2 m x 4.14 m. Powyższe, jak i sposób jego osadzenia na obiekcie stanowiącym budynek dworca głównego, świadczą, w ocenie organu, że zgłoszone roboty dotyczą wzniesienia budowli, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Taka kwalifikacja inwestycji skutkuje obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dla przedmiotowego obiektu konieczne jest, jak wynika z dołączonych do projektu obliczeń, zapewnienie podstawy (mocowania) uniemożliwiającej jej łatwe przesunięcie, czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Nie jest więc to instalowanie urządzenia reklamowego rozumiane jako wzniesienie, czy ustawienie urządzenia stosunkowo lekkiego, przenośnego, o małych gabarytach.. Nie można mówić o "instalacji" w sytuacji, gdy przedmiotem realizacji określonego urządzenia reklamowego będą prace, które winny być zdefiniowane jako roboty budowlane, przez które stosownie do treści art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co przesądza o konieczności utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

Skargę na decyzję z dnia 8 lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył M. M., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy oraz umorzenie toczącego się w sprawie postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył on art. 3 pkt 1b i pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo Budowlane przez przyjęcie, iż konstrukcja nośna wraz z ekranem LED stanowi obiekt budowlany będący budowlą; art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy przez błędną wykładnię pojęcia "instalowanie" i przyjęcie, że instalowaniem nie można określać budowy samodzielnej konstrukcji (budowli) na części istniejącego obiektu budowlanego; art. 30 ust. 6 ustawy przez przyjęcie, iż zgłoszone prace wymagają pozwolenia na budowę oraz jej art. 30 ust. 5 ustawy przez przyjęcie, że sprzeciw wniesiony został w ustawowym terminie. Zdaniem skarżącego naruszono także przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 139, art. 15, 140 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa art.107 § 3 kpa i art. 156 § 1 pkt 1 kpa przez ustalenie w zaskarżonej decyzji, iż zgłoszone roboty wymagają pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy organ I instancji, nie kwestionował, że podlegają zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego. W motywach skargi podniesiono, że aby urządzenie reklamowe zaliczyć do budowli w myśl art. 3 ust.3 prawa budowlanego, musi być ono wolno stojące i trwale związane z gruntem. Nie można tego odnieść do urządzenia reklamowego instalowanego na dachu budynku, skoro przez pojęcie wolno stojący należy rozumieć samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, fizyczne oddzielenie od innych obiektów. Skoro zatem urządzenie reklamowe nie może zostać zaliczone do budowli, to znajduje zastosowanie art. 29 ust.2 pkt.6 prawa budowlanego, dotyczący instalowania tablic i urządzeń reklamowych. Ten kierunek wykładni przepisów potwierdza zdaniem skarżącego orzecznictwo, w którym pojecie instalowanie odnosi się właśnie do robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowlanych. Stąd już prosty wniosek, że instalowanie urządzenia reklamowego na obiekcie budowlanym zawsze i bezspornie podlega tylko zgłoszeniu. Skarżący ponownie zwrócił także uwagę na uchybienie przez organ I instancji określonemu w art. 30 ust.5 prawa budowlanego terminowi do wniesienia sprzeciwu co do zgłoszenia montażu tablicy reklamowej, wynoszącego 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Błąd organu miałby polegać na tym, że dochowania terminu wiązał on z datą wydania decyzji i jej wysłania, a nie z datą doręczenia, jak utrzymywał skarżący. W jego ocenie naruszono także ustanowiony w art. 139 kpa zakaz reformationis in peius, skoro organ odwoławczy uznał, że zamierzenie budowlane wymagało pozwolenia na budowę, czego nie dostrzegł organ I instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu i instancji, nie może być bowiem rozbieżności pomiędzy ich orzeczeniami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Przede wszystkim na akceptację nie zasługuje zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który sprowadzał się do uchybienia trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ. Kwestia charakteru tego terminu, a w konsekwencji także sposobu liczenia terminu rozpoczęcia jego biegu była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 15 grudnia 2011r. ( II OSK 1899/10 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny ponownie wyraził pogląd, zgodnie z którym wspomniany termin ma charakter materialny, jest terminem, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu. Sąd wywiódł ponadto, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane konieczne jest wydanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia i nadanie przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym, która potwierdza fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni. Data nadania przesyłki, zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym ma znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów np. antydatowania decyzji przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 30 ust. 5 ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że przyjęcie stanowiska, według którego datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru wysłanej przez organ korespondencji. Zauważył ponadto, że w treści przepisu art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie ma wyraźnego powiązania zachowania przez organ budowlany terminu 30 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zgłaszanych robót budowlanych. Z wykładni celowościowej art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika ponadto, że dochowanie lub brak dochowania przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu administracji. Natomiast w przypadku przyjęcia, że istnieje obowiązek doręczenia inwestorowi decyzji o sprzeciwie w terminie 30 dni, zachowanie terminu byłoby de facto uzależnione od pocztowych placówek operatora publicznego, a często też stron postępowania, którym zależałoby na opóźnieniu odbioru przesyłki, nie zaś od organu administracji. Pogląd ten sąd rozpoznający sprawę całkowicie podziela. Z akt wynika, że zgłoszenie zamiaru montażu ekranu reklamowego zostało doręczone organowi I instancji 29 marca 2011r., zaś decyzję zgłaszającą sprzeciw wydano w dniu 27 kwietnia 2011r.i tego samego dnia wysłano skarżącemu. W tej sytuacji zachowanie omawianego terminu nie może budzić wątpliwości. Fakt odbioru przez skarżącego przesyłki dopiero w dniu 29 kwietnia 2011r. nie mógł mieć zatem znaczenia. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 11 października 2011 r., ( sygn. akt II SA/Lu 481/11 ). Zupełnie niezrozumiały jest natomiast zarzut nieważności postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt.1 kpa, czyli wydania decyzji przez organ niewłaściwy. Z treści skargi zdaje się wynikać, że skarżący zarzut ten wiąże z rzekomym naruszeniem przez organ odwoławczy art. 139 kpa, według którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Podstaw do tego zarzutu skarżący upatruje w kolei w tym, że organ odwoławczy zmienił podstawę prawną złożonego sprzeciwu uznając, że powinien mieć zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt.1 prawa budowlanego, a nie art. 30 ust.6 pkt.2 jak przyjął organ I instancji. W tej sytuacji Wojewoda powinien, zdaniem skarżącego uchylić decyzję do ponownego rozpoznania, a nie utrzymywać ją w mocy. Nie ulega wątpliwości, że formułując powyższą uwagę skarżący nie wziął pod uwagę statuowana przez kodeks postępowania administracyjnego zasadę merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie konsekwentnie uważa się, że organ odwoławczy nie może ograniczać się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wymóg ten podyktowany jest wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 22 marca 1996r. (SA/Wr 1996/95 ONSA 1997/1/35 ) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy , nie zaś na kontroli argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia I instancji. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ( a nie oddalenie odwołania ), bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji ( B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 6. Wydanie Wydawnictwo C.H.BECK str.592 ). Odwołanie przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne, co oznacza, że winien rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyznanie organowi odwoławczemu kompetencji obejmujących usuwanie naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Jeśli zatem Wojewoda stwierdził, zresztą słusznie, że podstawą do złożenia sprzeciwu był fakt konieczności uzyskania pozwolenia na budowę ( art. 30 ust.6 pkt.1 ), a nie naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 30 ust.6 pkt.2 ), był zobowiązany do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym korekty podstawy prawnej decyzji, a nie uchylania decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powszechnie przyjmuje się bowiem, że uchylenie decyzji w oparciu o art.138 § 2 kpa może nastąpić tylko wyjątkowo i zawsze jedynie w sytuacji opisanej w tym przepisie, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mimo zmiany brzmienia tego przepisu wprowadzonego ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz, U z 2011r. Nr 6, poz. 18 ze zmianą ) nadal aktualność zachowuje pogląd, uzasadniający uchylenie decyzji, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Aktualność zachował też pogląd, zgodnie z którym żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie ( uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96 ; uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 nr 3, poz. 79). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 k.p.a., to wówczas ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty sprawy ( wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r. II GSK 57/08 Legalis, wyrok NSA z dnia 19 września 2006r. I OSK 884/06 LEX nr 321129, wyrok z dnia 13 lutego 2002r. V SA 1680/01 LEX 109328 , wyrok NSA z dnia19 września 2006r. I OSK 884/06 LEX nr 321129, wyrok z dnia 13 lutego 2002r. V SA 1680/01 LEX 109328 ). Treść zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy nie wskazywał na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie zarzucał także naruszenia przepisów procesowych w toku postępowania wyjaśniającego. Nie popełnił zatem błędu samodzielnie rozstrzygając sprawę. W żadnym razie nie sposób upatrywać w takim działaniu organu odwoławczego naruszenia zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. Nie ma wątpliwości, że art.139 kpa służy zapobieganiu pogarszania się sytuacji prawnej odwołującego się. O pogorszeniu sytuacji prawnej nie może być mowy, jeśli decyzja organu I instancji także była dla skarżącego niekorzystna, a organ odwoławczy dokonał jedynie zmiany podstawy prawnej, utrzymując w istocie rozstrzygnięcie organu I instancji. W świetle powyższego brak jest też jakiejkolwiek argumentacji dla przyjęcia, że zaniechanie uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania przez organ I instancji miałoby skutkować uznaniem naruszenia właściwości organów o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt.1 kpa. Z treści art. 82 ust. 2 prawa budowlanego wynika natomiast, że organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust.3 i 4, jest starosta. Stosownie natomiast do ust.3 organem wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem I instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych wskazanych w tym przepisie jest wojewoda.

Na aprobatę nie zasługuje również zarzut wadliwej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust.6 pkt.1 w związku z art.3 pkt.3 prawa budowlanego, choć uwaga skarżącego o odmiennym rozumieniu urządzeń reklamowych w świetle tych przepisów jest poprawna. Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie, gdzie zwraca się uwagę, że chociaż w obu wymienionych przepisach mowa jest o urządzeniach reklamowych, to jednakże chodzi o zupełnie inne urządzenia ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012r. II OSK 2117/10 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). W przepisie art. 3 pkt 3 ustawy wymieniono wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe i zaliczono je do budowli (obiektu budowlanego niebędącego budynkiem lub obiektem małej architektury). Tych dodatkowych określeń nie zawiera natomiast art. 29 ust. 2 pkt 6. Zatem wśród cech odróżniających urządzenia reklamowe będące budowlą jest to, że w przeciwieństwie do tych drugich są to urządzenia "wolno stojące" i "trwale związane z gruntem". Wobec tego, że już z treści omawianych przepisów wynika, że dotyczą one różnych urządzeń reklamowych, konsekwencją tego faktu jest to, że wykonanie urządzenia reklamowego będącego budowlą uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z kolei realizacja urządzenia reklamowego, niebędącego wolno stojącym i trwale związanym z gruntem, przez jego instalację wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Zgodzić należy się także ze skarżącym, jeśli zauważa, że pojęcie instalowania, jakim posługuje się art. 29 ust.2 pkt.6 prawa budowlanego dotyczy robót budowlanych polegających na instalowaniu, wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych. Kwestia ta była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednoznacznie potwierdzał ten kierunek wykładni wspomnianego przepisu, wskazując jednocześnie na organ architektoniczno – budowlany jako uprawniony do kwalifikacji rodzaju urządzenia reklamowego ( por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011r. II OSK 882/10 CBOSA i podane tam orzecznictwo, także wyrok NSA z dnia 12 października 2011r. II OSK 1433/10 Legalis z orzeczeniami ). Jednocześnie jednak, co zdaje się uszło uwadze skarżącego, zdecydowanie podkreśla się, że wykonywanie robót budowlanych przy realizacji tablic i urządzeń reklamowych wymienionych w art.29 ust.2 pkt. 6 ustawy możliwe jest wyłącznie w drodze instalowania, co oznacza, że wykluczone jest przy tego rodzaju urządzeniach prowadzenie innych rodzajowo robót budowlanych, w tym budowy. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny pojęcie budowy należy odnieść miedzy innymi do takich budowli jak wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe , których budowy nie wymieniono w art. 29 ust.2 pkt.6 ( wyrok NSA z dnia 15 maja 2009r. II OSK 811/08 Legalis ). Do tego poglądu nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2010r. dowodząc, że nie można mówić o "instalacji" w sytuacji, gdy projektowane przy realizacji zgłoszenia prace polegają na czymś więcej niż tylko samo instalowanie ( akt II OSK 1034/09 opubl. w CBOSA). Dla możliwości zastosowania wspomnianej regulacji decydujące znaczenie ma zatem ustalenie, czy prowadzone roboty budowlane można uznać za ‘’instalację". Dokonując analizy tego pojęcia Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zarówno instalacja jak i montaż odnoszą się do pewnego rodzaju działania, w wyniku którego ma powstać zespolone w całość urządzenie. Można więc przyjąć, że instalacja jest formą montażu, szczególnym rodzajem takich robót. (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., II OSK 1034/09 opubl. w CBOSA). Nie można jednak zgodzić się ze skarżącym usiłującym wykazać, że w sytuacji, gdy urządzenie reklamowe nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy, to jego realizacja powinna być zawsze kwalifikowana jako instalacja. Słusznie w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że skoro przy zastosowaniu art. 29 ust.2 pkt. 6 nie jest wymagane pozwolenie na budowę, to ocena zakresu planowanych robót budowlanych powinna uwzględniać treść art. 5 prawa budowlanego, nakazującego przy budowie obiektu budowlanego zapewnić spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania, przy uwzględnieniu przewidywanego okresu użytkowania oraz zgodności z przepisami w tym techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. istotne są zwłaszcza takie elementy jak wielkość i cechy konstrukcyjne urządzenia reklamowego. W tym kontekście całkowicie trzeba podzielić zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego nie sposób przyjąć, że szczególny przepis art. 29 ust.2 pkt.6 prawa budowlanego odnosi się do wszystkich urządzeń reklamowych niezależnie od ich wielkości, masy i parametrów płaszczyzny reklamowej ( wyrok z dnia 3 lutego 2010r. II OSK 249/09 oraz wyrok z dnia 15 maja 2009r. II OSK 249/09 opubl. Legalis ).

W świetle powyższego przekonująca jest argumentacja organu, według którego przedmiotowe zamierzenie budowlane nie polega jedynie na instalowaniu urządzenia reklamowego. Z analizy przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego "Ekran reklamowy typu LED." wynika, że jego zamiarem jest montaż urządzenia reklamowego – konstrukcji wsporczej, pod ekran reklamowy typu LED, powstałej z belek HEB, posadowionego na dachu istniejącego budynku głównego dworca autobusowego, usytuowanego w L. przy AL. T. 6. W ramach realizacji inwestycji ma nastąpić demontaż istniejącej konstrukcji wsporczej istniejących ekranów reklamowych, rozbiórka pokrycia dachowego do warstwy konstrukcyjnej stropu pod projektowane słupki wraz z ociepleniem stropu, zamontowanie nóg, a następnie ich wypoziomowanie i docięcie, po zdjęciu warstw pokrycia w miejscu lokalizacji słupków - nawiercenie otworów dla osadzenia kotew wklejnych, montaż konstrukcji wsporczej o wymiarach osiowych 5.12 x 4.14 m na dachu budynku, zamocowanie głównej konstrukcji do wypoziomowanych słupków za pomocą spawania, oczyszczenia całej konstrukcji stalowej i dwukrotne jej pomalowanie. Kolejnym etapem inwestycji będzie montaż do konstrukcji paneli reklamowych, uzupełnienie ocieplenia i pokrycia dachowego, doprowadzenie do panelu reklamowego linii zasilającej. Powstała w wyniku tych robót konstrukcja ma mieć masę 1190 kg i wymiary 5.1 m x 1.2 m x 4.14 m. Mając na uwadze zakres prac oraz wymiary i masę konstrukcji objętej zgłoszeniem uzasadnione jest przekonanie, że nie ma tutaj zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Z samego projektu wynika, że aby bezpiecznie postawić na dachu budynku konstrukcję wsporczą jej stalowy ruszt oparty na słupkach nośnych musi być zakotwiony do płyty dachowej budynku, do której następnie przyspawana zostanie konstrukcja stalowa, a dopiero na niej zamontowany zostanie ekran LED. Elementy te pozwalają na sformułowanie wniosku o budowie budowli, a nie instalacji urządzenia reklamowego ( por. także wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1867/10 – Lex nr 1069048). Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że na taki zakres robót inwestor uzyskać powinien, przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie można także przypisać organowi odwoławczemu naruszenia art. 107 § 3 kpa. Wbrew mniemaniu skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z zachowaniem wymogów stawianych przez ten przepis, jest rzetelne i przekonujące. W świetle powyższego całkowicie bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 156 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 139 kpa.

Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ) skargę należało oddalić.