Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 383/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2006-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej dokonywane w trybie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a wydane w nim rozstrzygnięcie dotyczy nowego przedmiotu sprawy. Celem tego postępowania jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do wzruszenia decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes stron. Postępowanie to ponad wszelką wątpliwość nie jest dalszym postępowaniem w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, w szczególności zaś nie tworzy dla strony kolejnej instancji odwoławczej.

TEZY

Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej dokonywane w trybie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a wydane w nim rozstrzygnięcie dotyczy nowego przedmiotu sprawy. Celem tego postępowania jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do wzruszenia decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes stron. Postępowanie to ponad wszelką wątpliwość nie jest dalszym postępowaniem w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, w szczególności zaś nie tworzy dla strony kolejnej instancji odwoławczej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2006 r. sprawy ze skargi B. M. i Cz. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] orzekającą o odmowie zmiany prawomocnej decyzji Starosty M. z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] w przedmiocie dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Knyszyna, polegającej na zmianie dotychczasowego użytku gruntowego "B" (tereny mieszkaniowe) na nowy użytek gruntowy (grunty rolne zabudowane) w działce

nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w K. przy ul. J. [...] zapisanej pod poz. rejestru [...] stanowiącej własność Cz. i B. M.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją Starosty M. z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] odmówiono zmiany dotychczasowego użytku "B" (tereny mieszkaniowe) o powierzchni [...] ha na nowy klasoużytek (grunty rolne zabudowane) w działce nr [...] położonej w m. K. przy ul. J. [...] zapisanej w rejestrze gruntów m. K. na własność Cz. i B. M.

Merytoryczne rozstrzygnięcie tej decyzji zostało oparte o ustalenie, iż działka

o nr [...] została wydzielona w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972r.

o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Obszar o powierzchni [...] ha obejmujący także wyżej opisana działkę został podzielony na normatywne działki budowlane z przeznaczeniem zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego pod realizację indywidualnego budownictwa jednorodzinnego (Zarządzenie Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia 14 lipca 1976r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane). Jednocześnie wskazano, iż małżonkowie Cz. i B. M., oprócz działki przy ul. J. są właścicielami gospodarstwa rolnego położonego we wsi J. gmina K., we wsi M. gmina J. i w m. K. Działka zaś położona w K. przy ul. J. zaliczona do terenów mieszkaniowych (B) jest działką niezwiązaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i w całości wypełnia definicję terenów mieszkaniowych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Od powyższego rozstrzygnięcia strony postępowania administracyjnego nie odwoływały się w trybie art. 129 kpa i wspomniana decyzja uprawomocniła się w dniu [...] grudnia 2004r. Z uwagi na powyższe, złożone w dniu [...] marca 2005r. pismo B. i Cz. M., w którym strony domagały się zmiany klasoużytku "B" – tereny mieszkaniowe, na użytek rolny "R-IVa" w działce [...] będącej ich własnością, zostało uznane za wniosek o zastosowanie nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej. Organ I instancji nie znajdując powodów do wznowienia postępowania oraz do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2004r. za podstawę swego rozstrzygnięcia przyjął art. 155 kpa.

W tym stanie prawnym dokonując oceny przedmiotowej decyzji pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie ustalono, iż brak jest podstaw do zmiany bądź uchylania decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2004r.,

co znalazło swój wyraz w decyzji Starosty M. z dnia [...] lutego 2006r.

nr [...] odmawiającej zmiany przedmiotowej decyzji.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem B. i Cz. M. wnieśli odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7, 10, 77 kpa oraz z § 44, 46 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego

w B. nie znajdując podstaw do uwzględnienia podniesionych w odwołaniu zarzutów decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętej decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy

z 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) celem ewidencji gruntów i budynków "jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami." Wydane zaś z upoważnienia cytowanej ustawy rozporządzenie Ministrów Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków

z dnia 29 marca 2001r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w § 44 ust. 2 stanowi, iż "do zadań Starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi."

Organ odwoławczy podkreślił, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 kpa) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy prawa materialnego.

W konkretnej sprawie wskazano, iż w związku z wejściem w życie z dniem

1 stycznia 2003r. przepisów ustaw: z dnia 30.10.2002 r. o zmianie ustawy

o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1683), z dnia 10.10.2002 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1680) oraz z dnia 30.10.2002r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz.1682), jako podstawowe kryterium rozstrzygające o sposobie opodatkowania gruntów, przyjęto dane wynikające z zapisów w operatach ewidencji gruntów

i budynków, a dotyczące rodzajów użytków gruntowych. W świetle powołanych aktów prawnych szczególnego znaczenia nabrała sprawa aktualności danych zawartych

w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących rodzajów użytków gruntowych

i doprowadzenia tych zapisów do zgodności ze stanem prawnym wynikającym

z systematyki użytków gruntowych wykazanych w § 67 i 68 oraz załączniku nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Mając na uwadze różnice, co do zasad i stawek opodatkowania gruntów podatkiem rolnym oraz podatkiem od nieruchomości, wskazano, iż nie ulega wątpliwości, iż dla odwołującego się, korzystniejsze jest opodatkowanie, działki będącej przedmiotem postępowania podatkiem rolnym, a więc uznanie, że działka

ta winna być wykazana w ewidencji gruntów i budynków jako "grunt rolny zabudowany" tj. zgodnie z definicja tego gruntu zawartą w ust. 1 pkt. 5 załącznika

nr 6 do cytowanego wyżej rozporządzenia, jednakże przyjęcie takiego rozstrzygnięcia, zdaniem organu odwoławczego, stałoby w kolizji z interesem społecznym, albowiem grunty zagospodarowane w rzeczywistości w sposób jednorodny (posiadające faktycznie taki sam użytek gruntowy) byłyby opodatkowane różnymi podatkami, jak również byłoby to w sprzeczności z przepisami prawa,

a w szczególności z systematyką użytków gruntowych ustalonych w powołanym rozporządzeniu. Nadto organ odwoławczy podniósł, iż jak wynika z informacji, uzyskanej w Urzędzie Miejskim w K., około 90% działek zabudowanych budownictwem jednorodzinnym, wykazanych jest w ewidencji gruntów i budynków

w grupie tereny zabudowane i zurbanizowane jako "tereny mieszkaniowe"

i w konsekwencji grunty te są opodatkowane podatkiem od nieruchomości.

Od powyższej decyzji Cz. i B. M. wywiedli skargę

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili kwestionowanej decyzji naruszenie prawa procesowego,

a mianowicie przepisów art. 6, 7, 8, 77 i 80 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Wojewódzkiego Budownictwa Wojewódzkiego dnia 29.03.2001r.

w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także art. 22 ustawy z dn. 17.05.1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. Nr 100, poz. 1086 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi podali, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że istotnie w oparciu o powołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji przepisy prawa mogło dojść do wyłączenia z produkcji rolnej działki o nr ewid. [...]. Podnieśli, iż wspomnianą nieruchomość nabyli aktem notarialnym od Skarbu Państwa w wieczyste użytkowanie i od tego czasu nie otrzymali jakiegokolwiek rozstrzygnięcia wskazującego na obowiązek uiszczenia należności

z tytułu nabycia gruntów rolnych, bądź też stałej opłaty z tytułu ich użytkowania. Stąd budzi ich zdziwienie powoływanie się przez organ II instancji na decyzję z dnia [...] stycznia 1980r. skoro wskazana w niej podstawa prawna mogła odnosić się jedynie do sytuacji regulowanych treścią tej normy i nie dotyczyła nabycia tej nieruchomości w drodze decyzji cywilnoprawnej. Natomiast zdaniem skarżących organ świadomie pomija decyzję nr [...] z dnia [...]08.1980r. zatwierdzającą klasyfikację gruntów miasta K. Jednocześnie podnieśli, iż nie rozumieją, na jakiej podstawie dokonano zmiany dotychczasowego klasoużytku ich gruntów z "R-IVa" na "B". Wskazali, iż od lat płacili podatek rolny, gdyż działka była włączona w ich gospodarstwo rolne. Zgodnie zaś z art. 22 ustawy – Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, zmiana klasoużytku może być dokonana wyłącznie na wniosek właściciela poprzez wydanie stosownej decyzji, zaś oni takiego wniosku nie składali i nie otrzymali żadnej decyzji w roku 2003 ani wcześniej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone

w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonej decyzji a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim wskazać należy, iż decyzja Starosty M.

nr [...] z dnia [...] listopada 2004r., którą odmówiono dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta K. polegającej na zmianie dotychczasowego użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe) na nowy użytek gruntowy (grunty rolne zabudowane) w działce nr [...] o pow. [...] ha, położonej w K. i stanowiącej własność Cz. i B. M., stała się prawomocna w dniu [...] grudnia 2004r. Strony powyższego postępowania nie odwoływały się od tej decyzji, a zatem jej podważenie w chwili obecnej mogło odbyć się jedynie w trybie postępowania nadzwyczajnego.

W związku z powyższym pismo skarżących z dnia [...] marca 2005r. prawidłowo zostało zakwalifikowane jako wniosek o zastosowanie nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie za podstawę swego rozstrzygnięcia organy przyjęły art. 155 kpa uznając, iż decyzja z dnia

[...] listopada 2004r. stworzyła określone prawa.

Wskazanie za podstawę rozstrzygnięcia powyższego przepisu zakreśliło jednocześnie granice postępowania toczącego się przed organami administracyjnymi, a w konsekwencji także dokonywaną przez tutejszy Sąd ocenę decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego

w B. z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...].

Godzi się podkreślić, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a wydane w nim rozstrzygnięcie dotyczy nowego przedmiotu sprawy. Celem tego postępowania jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes stron. Postępowanie to ponad wszelką wątpliwość nie jest dalszym postępowaniem w sprawie rozstrzygniętej decyzja ostateczną, w szczególności zaś nie tworzy dla strony kolejnej instancji odwoławczej.

Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa sądów administracyjnych wzruszenie w tym trybie decyzji ostatecznej musi być podyktowane względami celowości mieszczących się w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Badanie interesu społecznego lub słusznego interesu stron nie może natomiast polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej, postępowanie zaś wbrew temu obowiązkowi jest naruszeniem prawa (vide: wyrok NSA z dn.19.04.2000r., sygn. akt. III S.A. 915/99 niepubl.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż w konkretnej sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 155 kpa uzasadniające wzruszenie ostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...]11.2004r.

Przeciwnie zdaniem Sądu organy administracji publicznej trafnie przyjęły,

iż w interesie społecznym niewątpliwie leży przestrzeganie obowiązku jednolitego stosowania przepisów prawa na terenie całego kraju oraz utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Bez wątpienia obowiązek ten na organy nakładają przepisy ustawy z dnia 17.05.1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.), w której w art. 2 pkt 8 stwierdza się, iż celem ewidencji gruntów i budynków "jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami." Podobnie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001r.

(Dz. U. Nr 38, poz. 454) w § 44 ust. 2 stanowi, iż "do zadań Starosty związanych

z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności

z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi."

W konkretnej sprawie zmiana rodzaju użytku gruntowego w działce nr [...] na "B"- tereny mieszkaniowe została dokonana w roku 2003 przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków tj. Starostę M., w związku z przyjęciem

w dniu [...] maja 2003r. operatu technicznego z modernizacji ewidencji gruntów

i opracowania mapy zasadniczej w postaci numerycznej miasta K. do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M.

W postępowaniu tym ustalono, że na karcie 18 operatu technicznego bazowego działka nr [...] została zaklasyfikowana zgodnie z systematyką użytków gruntowych wykazaną w § 67 i 78 oraz i załączniku nr 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków

(Dz. U. Nr 38, poz. 454), jako "B" - tereny mieszkaniowe.

Powyższa zmiana stanowiła konsekwencję wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2003r. nowych przepisów ustaw dotyczących podatku rolnego, które jako podstawowe kryterium rozstrzygające o sposobie opodatkowania gruntów nakazywały poprzyjmować dane wynikające z zapisów w operatach ewidencji gruntów i budynków, a dotyczące rodzajów użytków gruntowych. Stąd szczególnego znaczenia nabrała sprawa aktualności danych zawartych w ewidencji gruntów

i budynków, dotyczących rodzajów użytków gruntowych i doprowadzenia tych zapisów do zgodności ze stanem prawnym wynikającym z systematyki użytków gruntowych. Uporządkowanie w sposób jednolity ewidencji gruntów po zmianach zaszłych w przepisach o podatku rolnym, leżało w interesie społecznym.

Natomiast różnice, co do zasad i stawek opodatkowania gruntów podatkiem rolnym oraz podatkiem od nieruchomości, bez wątpienia są korzystniejsze dla skarżących w przypadku uznania, że ich działka winna być wykazana w ewidencji gruntów i budynków jako "grunt rolny zabudowany". Nie mnie jednak przyjęcie takiego rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu, stałoby w kolizji z interesem społecznym, albowiem grunty zagospodarowane w rzeczywistości w sposób jednorodny byłyby opodatkowane różnymi podatkami i w konsekwencji - jak słusznie zauważa organ odwoławczy – stałoby to w sprzeczności z przepisami prawa, a w szczególności

z systematyką użytków gruntowych ustalonych w cytowanym wyżej rozporządzeniu.

Końcowo godzi się podnieść, iż w doktrynie prawa wskazuje się, iż nie każdy interes obywatela podlega ochronie i przede wszystkim należy mieć na względzie interes "słuszny". W ten sposób ustawodawca wprowadza nowy element oceniający, który wskazuje, iż chodzi o interes godny ochrony, a zatem nie stojący

w sprzeczności ani z prawem ani z zasadami współżycia społecznego (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004, wyd. 6, str. 72.).

W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa proceduralnego, w szczególności zasady uwzględnia interesu społecznego

i słusznego interesu stron przy wydawaniu kwestionowanej decyzji zawartej w art. 7 kpa. Organy obu instancji ustalając zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie (art. 77 kpa) w sposób rzetelny i wyczerpujący ustalił okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne nie tylko dla realizacji interesu społecznego, ale i w równej mierze okoliczności faktyczne mające znaczenie dla realizacji interesu indywidualnego (strony). Zawarte w tej mierze uzasadnienie nie budzi wątpliwości i jako takie odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Sąd podzielił ocenę dokonana przez organy obu instancji i dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.