Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 344/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: par. 8
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 153 i art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi A. . na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (Nr [...]), w której – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata: 2006, 2007, 2008, 2009 – organ wyższego stopnia:

1. uchylił decyzję organu pierwszej instancji, w części dotyczącej odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata: 2006-2008, i w tej części umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji;

2. utrzymał w mocy decyzję tegoż organu, w części dotyczącej odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za rok 2009.

Z uzasadnienia drugoinstancyjnego wynika, że organy policji obu instancji orzekały już wielokrotnie w przedmiocie wspomnianego równoważnika pieniężnego, w odniesieniu do zainteresowanego, który aktualnie jest emerytem policyjnym, zwolnionym ze służby w Policji z dniem 15 kwietnia 1991 r.

Z okoliczności o istotnym znaczeniu w rozpoznawanej sprawie wymienić wypada zwłaszcza – za uzasadnieniem obecnie kontrolowanej przez Sąd decyzji – dwa podstawowe fakty. Pierwszym z nich jest ostateczna decyzja i pozostająca nadal w obrocie prawnym decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] maja 2002 r. (Nr [...]), w której przyznano skarżącemu – już jako emerytowi – prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednocześnie przesądzając, iż równoważnik będzie wypłacany corocznie, na podstawie składanego przez stronę oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Drugi fakt godny wzmianki w tym miejscu wywodu, to pobieranie przez zainteresowanego równoważnika, o którym mowa, w latach 2003-2005.

Z uzasadnienia decyzji, stanowiącej przedmiot aktualnej kontroli Sądu, wynika dalej, że drugi etap procedowania rozpoczął się w związku z wnioskiem strony, który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 2 stycznia 2009 r., a dotyczył wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (wraz z odsetkami) za lata 2006-2008. W rozpoznaniu tego wniosku organy policji obu instancji wydały następujące decyzje:

1. pierwszoinstancyjna, z dnia [...] marca 2009 r. (Nr [...]), umarzająca postępowanie w sprawie, która została uchylona w całości przez organ odwoławczy w dniu [...] maja 2009 r. (decyzja Nr [...]), z przekazaniem sprawy do ponow-nego rozpatrzenia;

2. pierwszoinstancyjna, z dnia [...] czerwca 2009 r. (Nr [...]), ponownie umarzającą postępowanie w sprawie, utrzymana tym razem w mocy przez organ odwoławczy w dniu [...] lipca 2009 r. (decyzja Nr [...]);

3. decyzje organów policji obu instancji, wymienione w punkcie poprzedzającym, zostały uchylone w całości w dniu [...] sierpnia 2009 r., decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Nr [...], wydaną – w trybie samokontroli, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej – jako "p.p.s.a."; z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji;

4. pierwszoinstancyjna, z dnia [...] sierpnia 2009 r. (Nr [...], odmawiająca stronie prawa do równoważnika, która została uchylona w całości przez organ odwoławczy w dniu [...] listopada 2009 r. (decyzja Nr [...]), z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia;

5. pierwszoinstancyjna, z dnia [...] stycznia 2010 r. (Nr [...]), odmawiająca skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, która została tym razem utrzymana w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., w dniu [...] lutego 2010 r. (decyzja tego organu Nr [...]).

Obie decyzje wymienione w ostatnim punkcie zestawienia zostały jednak wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 16 czerwca 2010 r. (IV SA/Wr 174/10). Rozstrzygnięcie to jest prawomocne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego we Wrocławia (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., I OSK 1529/10).

Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r. (IV SA/Wr 174/10) rozpoczyna się kolejny, trzeci już etap załatwiania przez organy policji żądania zainteresowanego. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2010 r. skarżący wezwał Komendanta Powiatowego Policji w L. do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu – tym razem – za lata 2006-2008, 2009 i za rok 2010 r. Rozpatrując tak rozszerzony wniosek, organ pierwszej instancji wydał odpowiednio dwie decyzje:

1. z dnia [...] czerwca 2010 r. (Nr [...]), odmawiającą skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, która została w całości uchylona przez organ odwoławczy w dniu [...] lipca 2010 r. (decyzja Nr [...]) – powodem uchylenia było w tym przypadku brak wskazania przez organ pierwszej instancji okresu, którego dotyczyła odmowa przyznania równoważnika;

2. z dnia [...] lipca 2010 r. (Nr [...]) umarzającą postępowanie w sprawie tegoż wniosku, która również została uchylona w całości przez organ drugiej instancji w dniu [...] października 2010 r. (decyzja Nr [...]), z uwagi na "zbędność jej wydania" (postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego z dnia 29 kwietnia 2010 r., o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006-2008, 2009 i za rok 2010 r. zostało bowiem już wszczęte i nadal się toczy.

W czwartym etapie, z uwagi na to, iż kolejnym pismem (datowanym na dzień 9 lipca 2010 r.) skarżący ponownie wezwał Komendanta Powiatowego Policji w L. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za 2009, organ ten – decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (Nr [...]) – odmówił stronie prawa do tegoż świadczenia. Po wniesieniu odwołania od tej decyzji Komendant Wojewódzki Policji we W., decyzją z dnia [...] października 2010 r. (Nr [...]) uchylił pierwszoinstancyjne orzeczenie i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, wskazując, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie prawa do równoważnika za remont lokalu za 2009 rok toczy się już przed tym organem (wniosek skarżącego z dnia 29 kwietnia 2010 r.).

Kolejną decyzją (z dnia [...] września 2010 r., Nr [...]) organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2010 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] października 2010 r. (Nr [...]).

Obie decyzje, o których mowa w poprzednim akapicie zostały jednak uchylone w prawomocnym już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2011 r. (IV SA/Wr 780/10). Wyrok kończy czwarty etap procedowania w sprawie przez organy policji.

Natomiast w ramach etapu piątego, w dniu 25 stycznia 2011 r., do Komendanta Powiatowego Policji w L. wpłynęło kolejne oświadczenie mieszkaniowe skarżącego w celu ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i jego wysokości za rok 2011, zaś w dniu 15 lutego 2011 r. – wezwanie do wypłaty tego równoważnika za lata 2006-2010.

Na tym etapie (piątym) zapadła w dniu 22 lutego 2011 r. pierwszoinstancyjna decyzją Nr [...], w której – po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 29 kwietnia 2010 r. – odmówiono mu wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata: 2006, 2007, 2008 i 2009. Została ona decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. (Nr [...]) - o której mowa w sentencji niniejszego wyroku, - utrzymana w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.

Ferując swoje orzeczenia organ odwoławczy przyznał, że w obiegu prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] maja 2002 r. (Nr [...]) przyznająca stronie prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, na podstawie której skarżący – jako emeryt policyjny – pobierał przedmiotowe świadczenie do 2005 r. Zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 100 poz. 919), które zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.).

Przewidywane w rozporządzeniu uprawnienie emerytów i rencistów w tym zakresie określone było pierwotnie w § 8, który jednak, z dniem 1 stycznia 2006 r., został uchylony nowelizującym rozporządzeniem wykonawczym MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U z 2005 Nr 266, poz. 2246), pozbawiając tym samym uprawnień do tego świadczenia osoby pobierające je z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego.

Komendant Wojewódzki Policji powołał się dalej na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. (K 7/04), w którym – dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP art. 91 ust. 2 ustawy o Policji (między innymi) – Trybunał stwierdził, iż krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zdaniem Trybunału, zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu, która od dnia wydania skarżącemu decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika nie uległa zmianie, przyjąć należy, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Świadczenie to, podobnie jak inne świadczenia mieszkaniowe, przewidziane zostało w ustawie o policji jako przywilej związany z pełnieniem służby. Dlatego też, art. 91 ust. 1, od początku swego obowiązywania, nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym.

Zdaniem organu policji drugiej instancji, akty wykonawcze wydawane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji (zarządzenie z dnia 30 września 1997 r., rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.), w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., na gruncie ustawy o Policji, brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytowi bądź renciście policyjnemu. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem – czyli uregulowaniami powołanych aktów wykonawczych – oraz koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego.

Komendant Wojewódzki Policji wywodził dalej, że właśnie w celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie 91 ust. 2 ustawy o Policji, z tą ustawą konieczne było uchylenie § 8 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który przewidywał prawo do równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym. Konsekwencją takiego zabiegu prawnego jest brak istnienia podstaw do stosowania od tej daty przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Oznacza to tym samym – w ocenie organu – że z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego przepisu § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. zapisy tego aktu wykonawczego nie mogły stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, a także podstawy do podejmowania przez organy wobec tego kręgu osób innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu.

Organ powołał się również na wyrok z dnia 27 października 2008 r. (U 4/08), w którym Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. dokonane rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005r., nie zmieniło w istocie stanu prawnego, skoro uprawnienie emerytów i rencistów Policyjnych do równoważnika nie wynikało z ustawy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz rodzin (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Ustawa ta, jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów, wymienia zaś jedynie prawo do lokalu mieszkalnego, z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art.29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30).

W dalszej części uzasadnienia weryfikowanej przez Sąd decyzji, organ Policji wyższego stopnia ponownie nawiązał do faktu pozostawania w obiegu prawnym decyzji, która przyznała zainteresowanemu prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W tym kontekście powołano się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 lipca 2010 r. (II SA /Op 317/10), który stwierdził, że nie można nie dostrzec, iż w decyzji przyznającej równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednocześnie określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Zatem decyzji tej nadano charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty, odesłano bowiem w tej decyzji do obowiązujących przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, to przewidziane w ustawie zasady wyliczenia takiego świadczenia mogą być stosowane jedynie wobec policjantów w służbie czynnej.

Organ odwoławczy zwrócił w tym kontekście uwagę, że w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] maja 2002 r. (Nr [...]) przyznającej skarżącemu – jako emerytowi – prawo do równoważnika za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, określono jednocześnie, iż będzie on wypłacany corocznie na podstawie składanego przez stronę oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Wywodził w związku z tym, że od dnia 1 stycznia 2006 r. decyzja przyznająca stronie równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu nie może być realizowana poprzez jego wypłatę, gdyż nie obowiązuje żadna stawka, o jakiej mowa w tej decyzji, na podstawie której można byłoby ustalić wysokość przyznanego świadczenia. Wobec braku innych regulacji dotyczących emerytów i rencistów policyjnych, od dnia 1 stycznia 2006r. brak jest też podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika za remont dla tej grupy osób.

Z przedstawionych względów organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu, w części dotyczącej odmowy wypłaty przedmiotowego świadczenia za 2009. Natomiast w części dotyczącej odmowy wypłaty równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2008, należało – zdaniem organu - uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. Argumentując tę część rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że w momencie wydania przez Komendanta Powiatowego Policji w L. decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. (Nr [...]) postępowanie sądowadministracyjne w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu za okres 2006-2008 toczyło się przed NSA (skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2010 r., Sygn. Akt IV SA/Wr 174/10).

Zainteresowany zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarówno decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (Nr [...]), jak i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] lutego 2011 r. (Nr [...]), wnosząc – na końcu uzasadnienia skargi – o ich uchylenie i o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wykonania decyzji z 2002 r. przyznającej mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i jego wypłacenie za wszystkie lata, kiedy równoważnik nie był wypłacany, tzn. za lata 2006-2011.

W skardze zarzucono organom obu instancji naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie "określonego" – jak wyraziła się strona skarżąca – przepisu, polegającą na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa oraz na zastosowaniu prawa uchylonego, wynikającą z błędnej subsumcji, to jest "podciągnięcia stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis".

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi jej autor przypomniał, że został zwolniony z Policji z dniem 15 kwietnia 1991 r. i nabył uprawnienia emerytalne, w tym także prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wywodził, że – w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, opinii Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego oraz doktryny prawa administracyjnego – skutkiem przyznania prawa do równoważnika decyzją administracyjną jest istnienie tego prawa tak długo, jak długo pozostaje ona w obrocie prawnym. Jej ewentualne wyeliminowanie może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, bądź też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. W tym kontekście stwierdził, że ani rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., w przepisach przejściowych, nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów. Zatem uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. pozostaje bez wpływu – zdaniem skarżącego – na prawo emeryta do otrzymywania wspomnianego równoważnika.

Kontynuując ten sam wątek przypomniano dalej w skardze, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] maja 2002 r. (Nr [...]), przyznająca zainteresowanemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wywołuje ona zatem skutki wynikające z jej zakresu. Autor skargi podkreślił przy tym, że otrzymywanie równoważnika to obowiązek jego wypłaty, a nie przyznanie prawa.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje więc przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm – dalej zwana u.p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśniając motywy podjętego orzeczenia trzeba zwrócić uwagę, że poddane kontroli Sądu decyzje administracyjne wydane zostały w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 29 kwietnia 2010 r. zawierającego wezwanie do wypłaty przedmiotowego równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami należnymi za lata 2006-2010.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2011r. odmówił skarżącemu wypłaty równoważnika za lata 2006, 2007, 2008 i 2009, natomiast Komendant Wojewódzki Policji we W. w wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, w punkcie pierwszym swojej decyzji: uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006-2008 i w tej części umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji; w punkcie drugim: utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za rok 2009.

Kontroli Sądu poddana zatem została kwestia prawidłowości stanowiska organów o odmowie wypłaty świadczenia, argumentowanej brakiem możliwości wykonania decyzji przyznającej stronie uprawnienie przez jego wypłatę, z tego względu, że nie obowiązuje żadna stawka o jakiej mowa w tej decyzji, gdyż od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika za remont dla emerytów policyjnych.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, stanowisko takie nie może być uwzględnione.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że decyzją Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] maja 2002 r. przyznano skarżącemu – jako emerytowi policyjnemu - prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. Nr 106, poz.1212). W jej rozstrzygnięciu postanowiono o przyznaniu stronie prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem norm zaludnienia a także o tym, że kwota równoważnika zostanie ustalona każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek, zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 przywołanego wyżej rozporządzenia.

Skarżący - co wynika z treści jego wniosku z dnia 29 kwietnia 2010 r. – domagał się wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, przyznanego ww. decyzją. Należy zatem przyjąć, że domagał się on wykonania (realizacji) ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej mu bezterminowo określone wcześniej prawo podmiotowe. W tym także przedmiocie orzekały organy obu instancji w decyzjach stanowiących przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Organy administracji odmowę wykonania tej decyzji argumentują brakiem - od dnia 1 stycznia 2006 r. - podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika za remont lokalu dla emerytów policyjnych, co wiążą z wyeliminowaniem z obrotu prawnego § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który to przepis uprawnienie do omawianego świadczenia przyznawał również emerytom policyjnym. Wskazują także na brak innych regulacji dotyczących emerytów policyjnych, które stanowiłby podstawę prawną dla wyliczenia przedmiotowego świadczenia dla tej grupy osób.

W takiej sytuacji podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena mocy wiążącej decyzji Komendanta Powiatowego w L. z dnia [...] maja 2002 r. oraz skutków jakie ta decyzja wywołała, w świetle wskazanych przez organ i szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji zamian przepisów prawa – zwłaszcza w związku z uchyleniem ww. § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Uznając powyższą okoliczność za istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazać trzeba, że była ona przedmiotem rozważań w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 16 czerwca 2010 r. (sygn.akt IV SA/Wr 174/10) oraz w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2011 r. (sygn.akt I OSK 1529/10), które zapadły w sprawie dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzję organu pierwszej i drugiej instancji, stwierdził wówczas, że zbadania wymaga w jaki sposób zmiana określonego przepisu prawa wpływa na stosunki już istniejące – ukonstytuowane jeszcze przed obowiązywaniem przepisu "starego prawa". Sąd wskazał na "Instytucję praw nabytych", według której, mimo zmiany stanu prawnego stosunki administracyjne już powstałe trwają nadal. Zaznaczył również, że zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, w przypadku zmiany przepisu dopuszczalne jest roszczenie o dalszą realizację praw nabytych wynikających z decyzji administracyjnej jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu stanowiącego materialne źródło uprawnienia. Źródłem takiego uprawnienia był § 8 wskazanego rozporządzenia. Sąd stwierdził nadto, że zmiana omawianego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., prowadząca do wyeliminowania z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 ww. aktu, pozostawała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Podkreślił również, że według powszechnie przyjętego stanowiska doktryny, zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Nawet w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidulanemu adresatowi określone uprawnienia, a nie zostanie ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z obrotu prawnego, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany. W konkluzji Sąd stwierdził, że ponieważ decyzja z dnia 13 maja 2002r. przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, w dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z ich przedmiotowego zakresu.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. (I OSK 1529/10) oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od przedstawionego wyroku tut. Sądu. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego zaznaczono, że nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Dopóki więc decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Skoro więc decyzją z dnia [...] maja 2002 r. przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo a decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, korzysta z domniemania prawidłowości i trwałości, przy czym decyzja ta, jak też obowiązujące w tym zakresie przepisy nie określały zdarzenia czy warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie nawiązanego bytu stosunku materialnoprawnego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przytoczył celowo argumentację zawartą w obu opisanych orzeczeniach. Według art. 153 u.p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą bowiem w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna o której mowa w przywołanym przepisie dotyczyć może stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu jako podstawy do wydania decyzji. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie.

Natomiast według art. 170 u.p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych - także inne organy. W literaturze przedmiotu wyjaśniono, że moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnych postępowaniach w których pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka –Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest też przyszłe postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2006 r., VII SA/Wa 764/06, LEX nr 243709).

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny, czy decyzja z dnia [...] maja 2002 r. którą to decyzją skarżący nabył uprawnienie do świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, i która to decyzja w chwili orzekania przez organ II instancji nadal funkcjonowała w obrocie prawnym (próba jej wyeliminowania w drodze stwierdzenia nieważności okazała się nieskuteczna), podlega czy też nie podlega wykonaniu, ze względu na fakt wyeliminowania z obrotu prawnego § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. i brak aktu prawnego który stanowił by podstawę do corocznego wyliczenia wysokości tego świadczenia emerytom policyjnym.

Zdaniem składu orzekającego kwestia ta była już przedmiotem oceny w przywołanych wcześniej prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawomocnie przesądzono w nich bowiem, że dopóki decyzja z dnia [...] maja 2002 r. wydana na rzecz skarżącego nie zostanie zweryfikowana w sposób prawem przewidziany, dopóty będzie wywoływać skutki prawne wiążące w sposób trwały i nieprzerwany podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Decyzja ta korzysta z domniemania prawidłowości i trwałości. Co istotne zaznaczono również, że decyzja ta jak i obowiązujące w tym zakresie przepisy nie określały zdarzenia czy warunków z którymi wiązałoby się ustanie nawiązanego stosunku materialnoprawnego. Nie ulega wątpliwości, że skutkiem decyzji z dnia [...] maja 2002 r. jest uprawnienie skarżącego do wypłaty świadczenia i odpowiadający temu uprawnieniu obowiązek corocznej wypłaty tego świadczenia. Decyzja ta jest bowiem bezterminowa – co również przesądzone zostało w przywołanych orzeczeniach. Dodać tylko wypada, że jeżeli w ramach stosunku administracyjnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 257). W świetle przywołanych wyżej wyroków bez znaczenia pozostaje zatem fakt zmiany rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez uchylenie jego § 8, z której to okoliczności organy wywiedziły podstawę do odmowy wypłaty równoważnika. Decyzja z dnia [...] maja 2002 r. nie została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób indywidualny przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych ani też żadne z rozporządzeń MSWiA - w szczególności wydane w dniu 28 czerwca 2002 r. oraz w dniu 6 kwietnia 2005 r. – nie zawierało przepisów intertemporalnych które skutkowałby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji przyznających uprawnienia emerytom policyjnym.

Skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, że mimo, iż przywołane orzeczenia zapadły w sprawie przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego (w takiej sprawie wydane bowiem zostały decyzje administracyjne których dotyczyły tamte wyroki), to mają one wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie wypłaty tego równoważnika. Nie można bowiem mocy wiążącej decyzji z dnia [...] maja 2002 r. oraz skutków jakie ona wywołuje dla stron, oceniać inaczej w postępowaniu dotyczącym uprawnienia podmiotowego przysługującego stronie a inaczej w postępowaniu dotyczącym wykonania tego uprawnienia. Należy zatem stwierdzić należy, że w przywołanych orzeczeniach oceniono kwestię prawną mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wyroki te na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (tj. na dzień 22 lutego 2011 r.) były prawomocne, a w konsekwencji organy (podobnie jak sądy) były nimi związane. Powyższe związanie wynikało również z faktu, że w orzeczeniach tych wskazano, iż organy wadliwie określiły przedmiot podstępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 2 stycznia 2009 r. które w swojej treści jest zbliżony do wniosku z dnia 29 kwietnia 2010 r. W ocenie Sądów (zarówno WSA jak i NSA) wniosek ten dotyczył bowiem wykonania decyzji z dnia 13 maja 2002 r. poprzez wypłatę świadczenia przyznanego tą decyzją a nie orzekania w przedmiocie posiadania prawa podmiotowego.

Z treści art. 153 u.p.p.s.a wynika, że ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego "wiąże w sprawie". W tym przypadku granice związania orzeczeniem sądu zakreśla tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy. Natomiast związanie prawomocnym wyrokiem sądu na podstawie art. 170 u.p.p.s.a może odnosić się do innych postępowań, w zakresie w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (por. NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2005 r., II GSK 104/05, LEX nr 183637; podobnie również w wyrokach z dnia 23 grudnia 2008 r., II OSK 1927/07; z dnia 27 listopada 2009 r., II OSK 1760/08; z dnia 20 lipca 2010 r. II FSK 507/09 dostępnych w CBOSA nsa.gov.pl). Mając na uwadze treść art. 171 u.p.p.s.a zauważyć również należy, że wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak zasadne jest stanowisko, że skoro istota kontroli sądowej wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 u.p.p.s.a wskazują motywy wyroku (tak NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2008 r., I OSK 1074/07, LEX nr 483185).

Mając na uwadze motywy przywołanych orzeczeń sądowych, skład rozpoznający obecnie skargę nie mógł zaaprobować stanowiska organów o odmowie wypłaty równoważnika ze względu na brak podstawy prawej umożliwiającej konkretyzację jego wysokości. W orzeczeniach tych stwierdzono, że źródłem stosunku administracyjnoprawnego i płynącego z niego uprawnienia dla skarżącego, jest decyzja z dnia [...] maja 2002 r. która nie zawierała innego sposobu obliczenia wysokości świadczenia jak poprzez odwołania do brzmienia przepisów wykonawczych – rozporządzeń wydawanych przez MSWiA. Wedle tych przepisów wyliczenie równoważnika dla policyjnych emerytów i rencistów w latach w których było ono realizowane wyliczane było w wysokości przewidzianej dla funkcjonariuszy w służbie czynnej według corocznie waloryzowanych stawek. Tym samym należy przyjąć, że taka reguła powinna dotyczyć lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznych i niewyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji.

Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca w zakresie w jakim odmówiono wypłaty równoważnika wydane zostały z naruszeniem omówionej wcześniej zasady związania prawomocnym wyrokiem.

Natomiast orzeczenie o umorzeniu postępowania zawarte w decyzji organu odwoławczego (z argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu) uznać należy za przedwczesne. Przesłankę bezprzedmiotowości postępowania uzasadniono bowiem tym, że postępowanie w sprawie równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008 toczyło się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r. w którym uchylono decyzje organu pierwszej i drugiej instancji w sprawie odmowy przyznania stronie skarżącej prawa do przedmiotowego równoważnika za lata 2006-2008. Organ nie uwzględnił jednak, że postępowanie administracyjne w wyniku którego toczyło się postępowanie przed sądem, zakończone zostało decyzją o odmowie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za okres 2006-2008 (dopiero Sąd zwrócił uwagę na wadliwie określenie przedmiotu postępowania) a nie o odmowie wypłaty tego równoważnika. Nadto w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – postępowanie sądowe już się nie toczyło, gdyż zostało zakończone prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. Tym samym uznać należy, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania które spełniałoby kryteria art. 105 § 1 k.p.a. Niewątpliwie jednak organ pierwszej instancji dysponując wnioskiem skarżącego z dnia 2 stycznia 2009 r. oraz z dnia 29 kwietnia 2010 r. ze względu na pokrywające się żądanie wypłaty świadczenia za okres 2006-2008 i mając na uwadze wymogi wynikające z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. zobligowany był wyjaśnić, przy udziale strony, czy ma do czynienia z nowym żądaniem wypłaty świadczenia (obejmującym cały wskazany okres), czy też tylko z rozszerzeniem żądania zgłoszonego w dniu 2 stycznia 2009 r. o lata 2009 i 2010. Dopiero wyjaśnienie powyższej kwestii pozwalało na ocenę wniosku w kontekście przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. w części obejmującej lata 2006-2008. W tym zakresie nie podjęto jednak żadnych czynności.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 170 u.p.p.s.a., art. 105 § 1 k.pa. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. , którego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. w związku z art. 134, art. 135 oraz art. 152 tego aktu orzekł jak w sentencji wyroku.