Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 607/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153, 152, 145 par 1 lit c w zw. z art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011r. sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia w terminie oceny technicznej robót budowlanych I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyrku, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 roku sygn. akt II SA/Sz 953/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę L. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia w terminie oceny technicznej robót budowlanych.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd wynika, że w dniu [...] r., S. w S. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.,

iż L, W., lokator mieszkania przy ul. W. w S. dokonał samowolnej rozbiórki ścianki oddzielającej kuchnię od pokoju. W dniu [...] r. organ powiatowy wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, wzywając jednocześnie L. W. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Skarżący wyjaśniał, że przedmiotowa ścianka zlikwidowana została w latach [...] Ponadto podał, iż w [...] r. rozpoczęto remont mieszkania polegający na [...] . Wymienione roboty budowlane zakończono w [...] r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązał L. W. do przedłożenia w terminie do dnia

[...] r. inwentaryzacji budowlanej przebudowanych pomieszczeń wraz z oceną techniczną (orzeczeniem technicznym), dotyczącą prawidłowości wykonanych robót oraz protokołów badań i sprawdzeń instalacji gazowej i przewodów kominowych oraz instalacji elektrycznej. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] roku uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy (przeprowadzeniu kolejnych oględzin mieszkania) organ I instancji wydał w dniu [...] roku postanowienie zobowiązujące skarżącego do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej przebudowanych pomieszczeń wraz z oceną techniczną, dotyczącą prawidłowości wykonanych robót oraz protokołów badań i sprawdzeń instalacji elektrycznej.

W wyniku wniesionego zażalenia na powyższe postanowienie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] r.

Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , który wyrokiem z dnia 8 października 2008 roku (sygn. akt II SA/Sz 426/08) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy, nie jest wystarczający dla oceny, iż zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. Podał również, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazał ponadto, że z uwagi na nieostry zakres pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81 c ust. 2, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. W wyniku analizy akt sprawy w tym treści postanowień organów nadzoru budowlanego orzekających w sprawie Sąd uznał, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, nie jest wystarczający dla dokonanej przez ten organ oceny, iż zaistniały "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wykonanych robót budowlanych. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin dokonanych przez organ I instancji w dniu [...] r. wynika jedynie, że skarżący wykonał określone roboty budowlane. Natomiast brak jest jakiejkolwiek informacji

na temat jakości tych robót.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w postanowieniu z dnia [...] r. nałożył na L. W. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] r. dwóch egzemplarzy oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych, sporządzonej przez uprawnioną osobę, wpisaną na listę członków właściwych izb samorządu zawodowego. Zaznaczył, że ocena techniczna powinna wskazywać na zakres wykonanych robót oraz zawierać oceny ich zgodności z warunkami technicznymi, przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości również sposobu ich usunięcia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż dokonana przebudowa wewnętrznej instalacji elektrycznej i gazowej, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ roboty budowlane zostały wykonane samowolnie (bez pozwolenia na budowę) oraz bez nadzoru osoby legitymującej się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, istnieje uzasadniona wątpliwość organu nadzoru budowlanego, co do jakości wykonanych robót budowlanych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy wspomniane wyżej rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy podał, że stosownie do brzmienia art. 81c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Organ wskazał, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 Kpa. (jest uzupełnieniem materiału dowodowego) i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję. Wydane w trakcie postępowania postanowienie, w myśl obowiązujących przepisów, nie kończy postępowania w sprawie, albowiem w myśl art. 123 k.p.a., w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw. Podał ponadto, że w przypadku stwierdzenia, iż roboty budowlane prowadzone przez inwestora wykonane były

w warunkach samowoli budowlanej, bez zatwierdzonej dokumentacji sporządzonej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, organ nadzoru budowlanego mógł mieć uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie legitymował się taką dokumentacją, a roboty budowlane wskazane przez niego samego w protokole, tj. remont mieszkania polegający na wymianie instalacji elektrycznej w celu podłączenia kuchenki elektrycznej, likwidacji części instalacji gazowej i odcięciu licznika gazowego, wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej bez nadzoru osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje. Mimo wezwania nie przedłożył organowi nadzoru budowlanego wymaganych dokumentów.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter dowodowy. Może mieć ono charakter samodzielny, o ile służy wyjaśnieniu okoliczności faktycznych zmierzających do stwierdzenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w określonej sprawie, bądź charakter incydentalny w toku toczącego się postępowania w danej sprawie. Wydanie postanowienia w tym trybie zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, on jest bowiem zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało właśnie w celu realizacji dyrektyw wynikających z art. 6, 7, 8 i 77 Kpa. Przesłanki na jakich oparł się organ I instancji zostały wyraźnie i szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, natomiast inwestor nie przedłożył żadnych dowodów poświadczających jakość wykonanych samowolnie robót budowlanych, w związku z czym zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa. w związku z art. 126 Kpa. w opinii organu odwoławczego był niezasadny.

Nawiązując natomiast do zarzutu dotyczącego braku precyzyjnego określenia, jakie badania i sprawdzenia instalacji elektrycznej mają zostać przeprowadzone Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż czynności tej dokonać ma osoba posiadająca wymagane przepisami uprawnienia, a nie strona osobiście. Procedurę badania i sprawdzenia instalacji elektrycznej reguluje szereg przepisów wykonawczych do ustawy - Prawo budowlane, które są znane osobie mogącej pełnić samodzielną funkcję techniczną w budownictwie. Nadto w sentencji zaskarżonego postanowienia podano, o jakie oceny techniczne chodzi i co winny zawierać, natomiast w uzasadnieniu postanowienia określono ich zakres wskazując, iż to właśnie przebudowa instalacji elektrycznej i gazowej została wykonana w warunkach samowoli budowlanej i to jakość tych robót budowlanych budzi uzasadnione wątpliwości organu. Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 b ustawy - Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa w procesie inwestycyjnym tj. sprawdzenie w prowadzonym postępowaniu, nie tylko zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, ale także z warunkami bezpieczeństwa ludzi i mienia zarówno

w przyjętych rozwiązaniach inwestycyjnych, jaki i przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, co leży nie tylko w interesie strony, ale także w szeroko rozumianym interesie społecznym, w tym przypadku pozostałych mieszkańców budynku.

L. W. na opisane wyżej postanowienie złożył skargę

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie

w całości oraz uchylenie postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 Kpa., art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 8 Kpa, art. 11 Kpa, art. 107 § 3 Kpa. w związku z art. 126 Kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Ponadto sformułował zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj: art. 3 pkt 7, art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 8, art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 11, art. 31 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając w wyroku z dnia

30 grudnia 2009 r. skargę na wstępie zauważył, iż sprawa nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych była już przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym. WSA w wyroku z dnia 8 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 426/08) wskazał, że z uwagi na nieostry zakres pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81 c ust. 2, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawnai wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w rozpatrywanej sprawie wykonały zalecenia zawarte w powołanym wyroku.

Sąd przywołał art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, tj.: na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wątpliwości te uzasadnione być muszą stwierdzonymi okolicznościami sprawy.

WSA ustalił również, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika,

iż podczas przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. W. w S. stwierdzono,

że " [...] . Ponadto został dokonany rozdział instalacji elektrycznej na trzy obwody zabezpieczone bezpiecznikami [...], a L. W. nie posiada protokołów badania i sprawdzenia instalacji elektrycznej. Instalacja gazowa wewnętrzna w mieszkaniu została zdemontowana. Demontażu instalacji gazowej dokonał Zakład Gazowniczy S. Protokół z oględzin obiektu został podpisany przez osoby uczestniczące, w tym skarżącego, bez uwag". Również z protokołu przesłuchania skarżącego z dnia [...] r., podpisanego przez niego, wynika, że w [...] r. rozpoczęto remont mieszkania polegający na [...] . Wymienione roboty budowlane zakończono w [...] r. Organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że organ nadzoru budowlanego mógł mieć uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy, po tym jak ustalił, że roboty budowlane prowadzone przez inwestora wykonane były w warunkach samowoli budowlanej, bez zatwierdzonej dokumentacji sporządzonej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. W przedmiotowej sprawie inwestor nie legitymował się taką dokumentacją, a roboty budowlane wskazane przez niego samego w protokole tj. polegające na wymianie instalacji elektrycznej w celu podłączenia kuchenki elektrycznej, likwidacji części instalacji gazowej i odcięciu licznika gazowego, wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej bez nadzoru osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje.

Zdaniem Sądu wykonanie powyższych robót budowlanych wymagało, zgodnie

z treścią art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 ustawy

w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 ustawy).

Sąd uznał nadto, że skarżący nie dokonał zgłoszenia właściwemu organowi wykonywania opisanych robót budowlanych. Brak zgłoszenia oznacza prowadzenie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadnia obowiązek ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nie ma przy tym znaczenia dla wyniku procesu błędny pogląd organu, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane, tj. przebudowa wewnętrznej instalacji elektrycznej i gazowej wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Reasumując Sąd stwierdził, że organy słusznie powzięły uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych, a zatem zasadne było zastosowanie

art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. W rozpatrywanej sprawie obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego został nałożony w celu umożliwienia doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że dostarczenie dokumentów miało umożliwić przeprowadzenie postępowania określonego w art. 51 wspomnianej ustawy, czyli legalizacji robót budowlanych.

Od powyższego wyroku L. W. wywiódł skargę kasacyjną

do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi, bądź ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj:

1) art. 7 Kpa i art. 77 Kpa poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, iż organ administracji w zaskarżonym postanowieniu w sposób wyczerpujący wskazał podstawy uzasadniające zastosowanie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem w wydanym orzeczeniu braku ustalenia przez organ nadzoru budowlanego nieposiadania przez skarżącego zdemontowanych elementów instalacji gazowej, których to dotyczyć miała opinia techniczna, do sporządzenia której organ zobowiązał skarżącego, a także iż pozostała część tejże instalacji stanowi przedmiot prawa własności przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 49 k.c, a tym samym obowiązek przewidziany w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane winien zostać nałożony na tenże podmiot,

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem, w wydanym orzeczeniu, braku ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, iż kwestionowane prace, wykonane w lokalu zajmowanym przez skarżącego, dotyczyły elementów instalacji elektrycznej stanowiących przedmiot prawa własności przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 49 k.c., a stąd obowiązek przewidziany w art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane winien zostać nałożony na tenże podmiot,

2) art. 8 Kpa poprzez uznanie, iż postępowanie przed organem administracji publicznej nie było prowadzone w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa,

3) art. 11 Kpa poprzez brak uwzględnienia wymogu wyjaśnienia przez organ administracji przesłanek, którymi kierował się przy nałożeniu na skarżącego obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane,

4) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 426/08.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1) art. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, iż prace wykonane przez skarżącego w lokalu mieszkalnym położonym w S., przy ul. W., stanowią prace podlegające przewidzianej definicji remontu,

a w konsekwencji stanowią roboty budowlane, dla których wymagane jest zgłoszenie właściwemu organowi, podczas gdy pozostają one w zakresie bieżącej konserwacji tejże instalacji,

2) art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, iż prace przedsięwzięte przez skarżącego w lokalu mieszkalnym stanowią przebudowę sieci elektroenergetycznej oraz gazowej, będących budowlą w myśl art. 3 pkt 3 przywołanej wyżej ustawy,

3) art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, iż prace przedsięwzięte przez skarżącego stanowiły przebudowę sieci elektroenergetycznej oraz gazowej wymagającą zgłoszenia właściwemu organowi,

4) art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż w okolicznościach sprawy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych wyłącznie na tej podstawie, iż skarżący pomimo braku takiego obowiązku, przed przedsięwzięciem prac w lokalu mieszkalnym nie uzyskał pozwolenia na budowę, czy też nie zgłosił tychże właściwemu organowi,

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące dopuszczeniem do zobowiązania skarżącego do przedłożenia oceny technicznej zawierającej ocenę zgodności wykonanych robót z właściwymi przepisami pomimo faktu, iż ocena zgodności

z prawem prac przedsięwziętych przez skarżącego należy do organu nadzoru budowlanego,

- niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem, iż dopuszczalne jest zobowiązanie skarżącego w sposób przewidziany tymże przepisem, bez precyzyjnego wskazania przesłanek faktycznych skutkujących powziętymi przez organ wątpliwościami.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 865/10 uznał, że wniesiona skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Sąd za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przez WSA art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji administracyjnej (postanowienia) o określonej treści. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji publicznej jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Należy podkreślić, że wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Mają one wytyczać kierunek działania organu przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają sposób ich postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził- przenosząc powyższe rozważania

na grunt rozpoznawanej sprawy, że Sąd I instancji naruszył art. 153 P.p.s.a. Zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając po raz pierwszy sprawę dotyczącą nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia w terminie oceny technicznej robót budowlanych, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd uchybień w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2008 roku

(sygn. akt II SA/Sz 426/08) WSA stwierdził, że z uwagi na użycie w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań

w trybie art. 81 c ust. 2, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Zdaniem Sądu I instancji orzekającego w powyższej sprawie, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie był wystarczający dla dokonanej przez ten organ oceny, iż zaistniały "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wykonanych robót budowlanych. W tym zakresie Sąd zobowiązał organ do szczegółowego wyjaśnienia sprawy.

Tymczasem działania organów nadzoru budowlanego w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy ograniczyły się jedynie do wezwania skarżącego do okazania dowodów potwierdzających prawidłowość wykonywanych robót budowlanych dotyczących instalacji elektrycznej i gazowej z wymogami prawa. Brak jest natomiast

w aktach administracyjnych sprawy jakikolwiek śladów aktywności organów w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 roku. Organy nie przedsięwzięły żadnych dodatkowych czynności mających na celu wykazanie,

że w sprawie zaistniały "uzasadnione wątpliwości" o których mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Poprzestanie na wezwaniu skarżącego do przedstawienia stosownej dokumentacji, szczególnie gdy skarżący okazał posiadane przez siebie dokumenty związane z przeprowadzonym remontem, z całą stanowczością nie może być uznane za prawidłowe wykonanie wyroku WSA wydanego w sprawie II SA/Sz 426/08. Szczegółowe wyjaśnienie sprawy przez organ, po uchyleniu aktu administracyjnego nie może ograniczać się do powtórzenia czynności, które sąd uznał za niewystarczające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2009 r., zgodnie z art. 153 P.p.s.a., był związany oceną prawną wyrażoną przez ten Sąd w wyroku z dnia 8 października 2008 roku. Zatem jego zadaniem było przede wszystkim skontrolowanie prawidłowości wykonania przez organy nadzoru budowlanego wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia. Zdaniem NSA przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna naruszyła postanowienia art. 153 p.p.s.a. Mimo, że organ nie dokonał żadnych nowych ustaleń faktycznych i nie przedstawił przekonującej argumentacji na uzasadnienie nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych, Sąd I instancji (związany wyrokiem z dnia 8 października 2008 r.) uznał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i oddalił skargę. Nie wziął pod uwagę, że w istocie w identycznym stanie faktycznym WSA rozpoznając sprawę po raz pierwszy uchylił zaskarżone postanowienie.

Ze względu na uznanie za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 153 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zaprezentowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które jak wspomniano wyżej mogą być, co do zasady, przedmiotem rozważań sądu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy brak jest w sprawie uchybień procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Sąd ten może odstąpić od wykładni prawa zawartej w orzeczeniu NSA jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie będą miały zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA (por. wyr. SN z 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSN 1999, nr 15, poz. 486). Wyjątek ten rozpoznawanej sprawy jednak nie dotyczy.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. mocą którego organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] r. dwóch egzemplarzy oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych dotyczących przebudowy wewnętrznej instalacji elektrycznej i gazowej sporządzonej przez uprawnioną osobę, wpisaną na listę członków właściwych izb samorządu zawodowego.

Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego,

w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Wyłącznymi przesłankami zastosowania tego przepisu są: powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stan techniczny obiektu budowlanego. Dopiero spełnienie tych przesłanek umożliwia nałożenie na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków określonych w ww. przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2008 r. stwierdził, że z uwagi na nieostry zakres pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81 c ust. 2, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. W wyniku analizy akt sprawy, w tym treści postanowień organów nadzoru budowlanego orzekających w sprawie, Sąd uznał, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, nie jest wystarczający dla dokonanej przez ten organ oceny, iż zaistniały "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wykonanych robót budowlanych.

Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin wynikało jedynie, że skarżący wykonał określone roboty budowlane. Natomiast zabrakło jakiejkolwiek informacji na temat jakości tych robót.

Organy nadzoru budowlanego ponownie rozpatrując sprawę były związane treścią wyroku WSA z dnia 8 października 2008 r. oraz wytycznymi w nim zawartymi.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., albowiem organy nie zastosowały się do wytycznych Sądu. W istocie nie wykazały, na czym polegają uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych przez skarżącego robót budowlanych. Powtórzenia czynności, które Sąd w wyroku z 8 października 2008 r. uznał za niewystarczające nie można uznać za wykonanie wytycznych Sądu.

Z mało udolnych działań nadzoru budowlanego wyprowadzić można wniosek,

że organy te w istocie nie są w stanie wykazać, na czym polegają wątpliwości organu, uzasadniające nałożenie obowiązku określonego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro organy nie są w stanie wyjaśnić dostatecznie, czy zaistniały przesłanki z przepisu stanowiącego podstawę wydania postanowienia, winny rozważyć umorzenie postępowania. O ile zaś uznają, że istnieją dowody uzasadniające nałożenie na skarżącego obowiązku, wykażą ich istnienie. Zastosowanie procedury wynikającej z art. 81c ust. 2 może nastąpić bowiem tylko wówczas, gdy organ w oparciu o dokonane ustalenia nie tylko stwierdzi, ale i wykaże w sposób nie budzący zastrzeżeń, iż w sprawie "uzasadnione wątpliwości" zaistniały.

Mając na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz związanie Sądu I instancji wyrokiem sądu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 190 P.p.s.a. – orzekł jak w pkt. I wyroku. W kwestii wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach w oparciu o treść art. 200 tej ustawy.