Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2853/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 6 poz 69
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i  niepublicznych szkołach i placówkach
article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2557/17 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia właściwej wentylacji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz Powiatu [...] kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2557/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: "sąd I instancji") uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2017 r., znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia właściwej wentylacji.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Na skutek kontroli przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2016 r. przez pracowników Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] stwierdzono brak wentylacji grawitacyjnej we wszystkich salach lekcyjnych/dydaktycznych i pracowniach placówki. W protokole z kontroli wskazano, że powyższe nieprawidłowości naruszają § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 ze zm., dalej również jako: "rozporządzenie").

Mając powyższe na względzie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej również jako: "organ I instancji") decyzją z [...] marca 2016 r. [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 1a pkt 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1261, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm, dalej jako: "K.p.a."), § 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach zobowiązał Powiat [...] do wykonania w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...], ul. [...] obowiązku polegającego na zapewnieniu wymaganej przepisami wentylacji we wszystkich salach lekcyjnych tj. w sali nr 6, 7, 8, 10, 11, 12,13, 15, 16, 17, 18,19, 20, 22, 23, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 34, 35, 36, 39, 39A.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Powiat [...].

Główny Inspektor Sanitarny (dalej również jako: "organ II instancji" albo "organ odwoławczy") decyzją z [...] maja 2016 r., znak: [...] uchylił w całości powyższą decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...], wskazując, że organ I instancji błędnie pominął w postępowaniu przepisy szczegółowe, jakimi są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Ponownie rozpatrując sprawę, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] nakazał Powiatowi [...], do 31 grudnia 2017 r., wykonać w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...], ul. [...] obowiązek polegający na zapewnieniu wymaganej przepisami wentylacji we wszystkich salach lekcyjnych tj. w sali nr 6, 7, 8, 10, 11, 12,13, 15, 16, 17, 18,19, 20, 22, 23, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 34, 35, 36, 39, 39A.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Powiat [...] wskazując m. in. na zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, i poprzestanie na nałożeniu na stronę niewykonalnego z przyczyn technicznych obowiązku.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] października 2017 r.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2016 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, zgodnie z którym w pomieszczeniach szkoły i placówki zapewnia się właściwe oświetlenie, wentylację i ogrzewanie. Znajdująca się w aktach sprawy opinia techniczna z dnia 15 czerwca 2011 r. dotycząca wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniach dydaktycznych i pomocniczych budynku Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w [...], ul. [...], wskazuje, że w 2009 r. Powiat [...] wykonał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę termomodernizację budynku, której zakres obejmował m. in. wymianę stolarki okiennej na nową z modyfikowanego udarnościowo PCV. Zaprojektowana i wykonana stolarka okienna spełnia wymogi normy PN-EN 1026:2001 "Okna i drzwi. Przepuszczalność powietrza", posiada system mikro wentylacji na zasadzie rozszczelniania poszczególnych skrzydeł. Ponadto okna mają możliwość otwierania i uchylania skrzydeł. W przedstawionym dokumencie znalazł się również zapis, że przeprowadzona termomodernizacja nie spowodowała zmiany w sposobie użytkowania budynku ani jego parametrów użytkowych, zatem nie zachodziła potrzeba dostosowania wentylacji do obowiązujących przepisów. Fakt objęcia budynku strefą ochrony konserwatorskiej uniemożliwił ingerencje w wygląd ścian zewnętrznych, co byłoby konieczne w przypadku podjęcia działań zmierzających do wykonania systemu wentylacji grawitacyjnej za pośrednictwem nawietrzaków i wywietrzaków montowanych w ścianach zewnętrznych. W budynku nie występują murowane, pionowe przewody wentylacyjne, a ich ewentualne wykonanie jest niemożliwe. W opinii tej wyrażono pogląd, że jedynym możliwym sposobem wymiany powietrza we wszystkich pomieszczeniach budynku jest rozszczelnianie, uchylanie i otwieranie okien.

Następnie organ II instancji zauważył, że w piśmie z 15 lipca 2016 r. Powiat [...] wyjaśnił, że przed przystąpieniem do prac związanych z wymianą stolarki okiennej w budynku przy ul. [...] w [...], siedzibie Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych, dopełniono wszelkich formalności prawnych związanych z inwestycją. Budynek przy ul. [...] w [...] został zbudowany jako budynek szkolny w 1936 r. i spełniał wymagania prawne z okresu budowy. W budynku, po uzgodnieniu z [...] Zabytków zamontowano stolarkę spełniająca wymagania normowe i posiadającą wymagane atesty zgodnie z przepisami prawa. Okna posiadają nawiewniki pozwalające na doprowadzenie powietrza w kontrolowany sposób do 50m3/h, a tym samym spełniają wymagania normy PN-EN 13141-1:2006 i w celu okresowego przewietrzania mają konstrukcję umożliwiającą otwieranie znacznie powyżej 50% powierzchni. Ponadto, okucia okienne umożliwiają makroniwelację poprzez rozszczelnianie ramy okiennej. W piśmie tym zawarto również informację, że budynek był sukcesywnie modernizowany i spełnia wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych i sanitarnych zgodnie z aktualnym stanem prawa. W piśmie z 22 sierpnia 2016 r. Powiat [...] wyjaśnił, że zamontowana w budynku szkoły stolarka okienna posiada system mikrowentylacji, o którym mowa w opinii technicznej, natomiast w piśmie z 15 lipca 2016 r., błędnie określono ten typ mikrowentylacji, jako "nawiewniki okienne".

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że budynek Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, usytuowany jest natomiast na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr 102 i 2179. Oznacza to, że ochronie podlegają jedynie zewnętrzne cechy budynku i możliwe jest wykonanie robót w jego wnętrzu.

W dalszej kolejności organ II instancji uznał, że wentylacja pomieszczeń ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia odpowiedniej jakości powietrza panującego w salach lekcyjnych. Ogólne przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy wskazują, że w pomieszczeniach pracy należy w szczególności zapewnić odpowiednią temperaturę, wymianę powietrza oraz zabezpieczenie przed wilgocią, niekorzystnymi warunkami cieplnymi i nasłonecznieniem. Mając na względzie, że nie istnieją żadne przeszkody prawne ani techniczne uniemożliwiające zapewnienie uczniom i nauczycielom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w wyżej wskazanych salach lekcyjnych, Główny Inspektor Sanitarny uznał, że decyzja organu I instancji odpowiadała prawu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat [...] podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 15 K.p.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania;

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji naruszającej przepisy procesowe, a w szczególności art. 107 § 1 pkt 5, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a.

3. art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. przez brak określenia w osnowie decyzji organu pierwszej instancji obowiązków koniecznych do zapewnienia właściwej wentylacji we wszystkich salach lekcyjnych w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...];

4. art. 8 K.p.a. przez sformułowanie osnowy decyzji organu pierwszej instancji w sposób nieprecyzyjny oraz wyznaczenie niewykonalnego terminu do realizacji nałożonego obowiązku z pominięciem aspektu czasowego;

5. art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. przez brak powołania biegłego w osobie rzeczoznawcy budowlanego właściwej jednostki badawczo - rozwojowej i nałożenie tego obowiązku na stronę postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, że przed ich wydaniem zaniechano przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, w rezultacie czego w żadnej z powyższych decyzji nie wyjaśniono przyczyn, dla których nałożenie nakazu "wykonania właściwej wentylacji" było konieczne, nadto – nie wykazano, aby nakaz ten znajdował umocowanie w obowiązujących przepisach.

Sąd I instancji odwołując się do treści art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazał, że nałożenie obowiązku na podstawie powyższego przepisu, jest uzasadnione i konieczne wówczas, gdy organ inspekcji sanitarnej stwierdzi naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, przewidzianych (odrębnymi) przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie wydanie decyzji na podstawie wskazanej regulacji powiązano z naruszeniem § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, który to stanowi, że w pomieszczeniach szkoły i placówki zapewnia się właściwe oświetlenie, wentylację i ogrzewanie. Żaden przepis wymienionego rozporządzenia nie definiuje/nie precyzuje pojęcia "właściwej" wentylacji. Takiej definicji nie przewiduje także ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, na podstawie której omawiane rozporządzenie zostało wydane. Jednocześnie nie można przyjąć, aby organ sanitarny, posiadający kompetencję w zakresie kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w tym dotyczących higieny pomieszczeń w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych (art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), nie mógł w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia stwierdzić nieprawidłowości, a w konsekwencji wydać decyzję nakładającą obowiązek. Jednakże, wobec brzmienia § 9 ust. 1 rozporządzenia, organ ten ma obowiązek wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych, w konsekwencji – wykazania w czym upatruje naruszenia tej normy prawnej, nadto – jakie dokładnie prace winny być podjęte w celu eliminacji stwierdzonego naruszenia. W uzasadnieniach wydanych decyzji wskazano jedynie ogólnie na znaczenie prawidłowo funkcjonującej wentylacji, ale w żadnym miejscu nie wyjaśniono, dlaczego w tym przypadku stwierdzono, że doszło do naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia.

Następnie sąd I instancji zauważył, że w § 9 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o "właściwej" wentylacji. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 24 lutego 2016 r. w przedmiotowej placówce, stwierdzono brak wentylacji grawitacyjnej. Wskazany przepis prawa nie wymaga wentylacji grawitacyjnej, a wobec tego – należało wyjaśnić, na jakiej podstawie w tym przypadku przyjęto, że w pomieszczeniach powyższej placówki nie ma właściwej wentylacji. Samo wskazanie na brak w budynku szkoły wentylacji grawitacyjnej, przy takim brzmieniu przepisu rozporządzenia, należy bowiem uznać za niewystarczające. Dla prawidłowego zastosowania wymienionego § 9 ust. 1 rozporządzenia, konieczne było dokonanie szerszych ustaleń, możliwe też, że dokonanie ponownie oględzin budynku, czy też poszerzenie materiału dowodowego o wiadomości specjalne (poprzez powołanie biegłego odpowiedniej specjalności). Takiego postępowania dowodowego w sprawie jednak zaniechano, a protokół z czynności kontrolnych wskazuje tylko na brak wentylacji grawitacyjnej. W ocenie sądu I instancji obie decyzje zostały zatem wydane przedwcześnie wobec braku wyczerpującego ustalenia stanu sprawy.

Dodatkowo sąd I instancji zwrócił uwagę na niekonsekwencję organów orzekających, dotyczącą zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji w decyzji z [...] grudnia 2016 r. wskazał, że przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania do budynków powstałych i dopuszczonych do użytkowania przed wejściem w życie tego rozporządzenia, co odpowiada treści § 330 powyższego rozporządzenia. Tymczasem w toku postępowania wezwano stronę do przedłożenia wyjaśnień i ekspertyzy, tej ostatniej – stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (umożliwiającego spełnienie wymagań zawartych w przepisach rozporządzenia w inny sposób, określony w ekspertyzie właściwej jednostki, uzgodnionej z właściwym organem), niejako dając w ten sposób do zrozumienia stronie, że proceduje w tej sprawie z uwzględnieniem wymogów dotyczących wentylacji określonych w § 147 i nast. tego rozporządzenia.

Sąd I instancji podkreślił, że opinia techniczna z 2011 r. wskazuje na brak możliwości wykonania wentylacji grawitacyjnej. Jednakże zarówno powyższa opinia jak i wyjaśnienia strony nie zostały poddane ocenie, na żadnym etapie postępowania. W konsekwencji nie wiadomo, czy o braku "właściwej" wentylacji świadczy brak wentylacji grawitacyjnej, czy może okna (wymienione w latach 2009-2011), które to nie spełniają odpowiednich norm.

Wreszcie sąd I instancji zauważył, że w sposób wadliwy sformułowano nałożony obowiązek, gdyż w decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2016 r. nakazano wykonanie obowiązku zapewnienia właściwej wentylacji we wszystkich salach lekcyjnych, w zakreślonym terminie. Taki sposób określenia nałożonego obowiązku słusznie jest kwestionowany przez skarżącą, albowiem w istocie nie wynika z niego, jakie czynności winny być przez stronę podjęte dla zapewnienia "właściwej" wentylacji. Organ nie określił czy chodzi o wykonanie wentylacji grawitacyjnej, czy może wymianę okien, a może – o dokonanie jeszcze innych czynności. Sąd stwierdza zaś, że rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej; rozstrzygnięcie decyzji musi być więc jasne/precyzyjne, a przy tym – nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Sanitarny (dalej jako: "skarżący kasacyjnie") podnosząc zarzuty naruszenia:

1. § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie że w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji brak było uzasadnienia w zakresie braku właściwej wentylacji w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...];

2. art. 4 ust. 1 pkt 5 – 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, poprzez uznanie, że w zapleczu kompetencji i uprawnień organów inspekcji sanitarnej znajduje się wskazywanie rodzaju technicznych rozwiązań jakie podmiot zobowiązany jest zastosować celem dostosowania pomieszczeń do wymogów w zakresie zapewnienia "właściwej wentylacji";

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu ocen i wskazań co do dalszego postępowania nie znajdujących uzasadnienia, w szczególności dotyczących dodatkowego wyjaśniania kwestii braku właściwej wentylacji w zespole szkół;

2. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach poprzez przyjęcie, że organ naruszył powyższy przepis, co miało wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca kasacyjnie wskazała, że brak wentylacji został wykazany w toku postępowania wyjaśniającego jednoznacznie, jak również w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji uszczegółowiono tenże warunek. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniach do decyzji technicznego i powszechnie znanego pojęcia "wentylacja" nie jest w jej ocenie naruszeniem, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w salach nie stwierdzono jakiegokolwiek systemu wentylacji, to musiało w konsekwencji doprowadzić do nałożenia na stronę obowiązku dostosowania pomieszczeń do wskazanych wymogów. W zakresie wymogów, jakie musi spełniać wentylacja skarżąca kasacyjnie odwołała się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W powyższym zakresie wietrzenie sal lekcyjnych, które zgodnie z opinią techniczną z dnia 15 czerwca 2011 r. jest jedyną metodą wymiany powietrza w salach dydaktycznych Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] przy ul. [...] (przez otwieranie, uchylanie lub rozszczelnianie okien), nie stanowi wentylacji pomieszczeń. Wietrzenie pomieszczeń nie zapewnia bowiem stałej - przebiegającej w sposób ciągły - wymiany powietrza w pomieszczeniach, jest jedynie czynnością chwilową, dokonywaną głównie w przerwach pomiędzy lekcjami, dającą krótkotrwały efekt w zakresie dostarczenia większej ilości powietrza bezpośrednio z zewnątrz budynku.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na niekorzystne następstwa zdrowotne związane z brakiem zapewnienia właściwej wentylacji oraz wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy działały na podstawie i w graniach prawa. W szczególności skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06 września 2017 r., odmawiającego wstrzymania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego wskazano, że jeżeli skarżący nie ma dostatecznej wiedzy co do sposobu wykonania, to powinien zatrudnić profesjonalistę, zajmującego się tego typu robotami oraz rozważyć potrzebę wykonania projektu takich prac i ewentualne przedstawienie go do zatwierdzenia odpowiednim organom.

Odnosząc się do treści § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach skarżąca kasacyjnie wskazała, że posłużenie się terminem "właściwa wentylacja" w decyzji nakładającej wykonanie właściwej wentylacji w salach lekcyjnych było prawidłowe. W sytuacji braku jakiejkolwiek wentylacji, właściwe organy nie są uprawnione do określanie szczegółowych rozwiązań technicznych, jakie stanowiłoby o spełnieniu warunku zapewnienia wentylacji. Przy wspomnianym już wcześniej braku wentylacji w tych pomieszczeniach w ogóle, umożliwiłoby to zastosowanie systemu wentylacji dogodnej dla strony, zarówno ze względów technicznych i finansowych. Ponadto wzięto pod uwagę istnienie równolegle innych przepisów charakteryzujących parametry i jakość powietrza wewnątrz pomieszczeń takich, jak rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. rozporządzenie z dnia 26 września 1997 r. Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. poz. 1650, ze zm.), rozporządzenie z dnia 6 czerwca 2014 r. Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1348).

W podsumowaniu skargi kasacyjnej wskazano, że uczniowie (głównie dzieci i młodzież) nie mogą ponosić uszczerbku na zdrowiu wskutek przebywania w pomieszczeniach bez dostatecznej ilości tlenu, przy nadmiernej ilości CO2 i ewentualnie innych szkodliwych substancji, tylko z tego powodu, że budynek, w którym mieści się szkoła został wybudowany wiele lat przed wejściem przepisów wymagających konkretnych, nowych minimalnych standardów wentylacji w budynku użyteczności publicznej, jakim jest szkoła.

Pismem procesowym z dnia 12 września 2018 r. Powiat [...] wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać należy, że zarzut naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 – 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej koncentrują się wokół wykazania przez skarżącą kasacyjnie, że organy sanitarne nie miały obowiązku określenia rodzaju technicznych rozwiązań jakie podmiot zobowiązany jest zastosować celem dostosowania pomieszczeń do wymogów w zakresie zapewnienia "właściwej wentylacji". Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wskazuje, że wbrew uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie wskazano, że w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] brak jest właściwej wentylacji.

Niewątpliwie § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, wskazuje że w pomieszczeniach szkoły i placówki zapewnia się właściwe oświetlenie, wentylację i ogrzewanie. Jak jednak zasadnie wskazał sąd I instancji żaden przepis wymienionego rozporządzenia nie definiuje/nie precyzuje pojęcia "właściwej" wentylacji. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że ustalenie powyższe jest możliwe poprzez odniesienie się do przepisów charakteryzujących parametry i jakość powietrza wewnątrz pomieszczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy administracji publicznej nakładającej określone obowiązki, których zaniechać miało Powiat, były zobowiązane do wykazania, w czym upatrują naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia oraz wykazania prac, jakie powinny być podjęte w celu eliminacji stwierdzonego naruszenia. W powyższym zakresie niewystarczające jest wskazanie jedynie na konieczność wykonania "właściwej wentylacji". Tak skonstruowanej decyzji nie sposób uznać za konkretyzację obowiązków ciążących na stronie z mocy prawa, lecz stanowi ona w praktyce ogólne zobowiązanie adresata do przestrzegania wiążących go w ocenie organu regulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W ten sposób organ administracji publicznej realizuje cel postępowania administracyjnego, jakim jest urzeczywistnienie obowiązującej normy prawnej w zakresie stosunków administracyjno-prawnych, gdy stosunki te tego wymagają, a takiego celu nie spełnia jedynie powtórzenie treści nieprecyzyjnego przepisu prawa. Jak zasadnie zauważył sąd I instancji w przedmiotowej sprawie organy powinny określić, czy chodzi o wykonanie wentylacji grawitacyjnej, wymianę okien, czy też o dokonanie innych czynności. Brak zawarcia powyższych wskazań w decyzji może doprowadzić do jej niewykonalność w drodze postępowania egzekucyjnego.

Jak zasadnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, z czym w pełni zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązek zapewnienia prawidłowej wentylacji w placówkach szkolnych, ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego. Może zatem budzić zastrzeżenie posłużenie się przez ustawodawcę w treści § 9 ust. 1 rozporządzenia pojęciem "właściwej wentylacji", a więc pojęciem nie zdefiniowanym w innych aktach prawnych. W powyższym jednak zakresie aktualizuje się jednakże obowiązek organów nadzoru – w tym nadzoru sanitarnego – do określenia warunków normatywnych jakim musi odpowiadać wentylacja spełniająca warunek o jakim mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej obowiązek powyższy wynika z samego charakteru czynności nadzorczych. Nadzór w prawie administracyjnym oznacza "prawo do kontroli, wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy, czy instytucje nadzorowane" (A. Wiktorowska [w:] Prawo administracyjne, pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2006, s. 93; podobnie E. Komorowski [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, pod red. M. Chmaia, Warszawa 2003 s. 84). Nadzór jest więc związany z czynnościami nadzorującego, który kontroluje wedle określonego wzorca nadzorowanego i w razie niekorzystnych lub błędnych działań nadzorowanego może wobec niego stosować środki nadzoru zmierzające do korzystnej korekcji tych działań. Istotne znaczenie ma tutaj jednak konieczność określenia wzorca, jakim ma realizować podmiot podlegający nadzorowi. W realiach przedmiotowej sprawy oznaczało to konieczność określenia warunków, jakie w ocenie organów prowadzących postępowanie, musi spełniać "właściwa wentylacja", a następnie obowiązków związanych z jej zapewnieniem. Takiej jednak oceny w przedmiotowej sprawie zabrakło. Odwoływanie się do ogólnych ustaleń dotyczących złego stanu powietrza w placówce szkolnej oraz konieczności zapewnienia "właściwej wentylacji", bez równoczesnego określenia stanu jakości powietrza w szkole oraz szczegółowych działań jakie miał podjąć organ nadzorowany w celu osiągnięcia powyższego stanu rzeczy, nie spełnia podstawowych warunków, jakim musi odpowiadać decyzja administracyjna. Organ nadzorowany nie może bowiem domyślać się, czy też dobrowolnie określać spoczywających na nim obowiązków.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że nietrafne były zarzuty dotyczące naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 107 § 3 K.p.a., art. 4 ust. 1 pkt 5 – 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia.

W zakresie podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu ocen i wskazań co do dalszego postępowania nie znajdujących uzasadnienia, w szczególności dotyczących dodatkowego wyjaśniania kwestii braku właściwej wentylacji w zespole szkół, zarzut powyższy również należało uznać za bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie należy uzupełnić materiał dowodowy, w sposób pozwalający ocenić, czy w przedmiotowym budynku wentylacja funkcjonuje właściwie, wyjaśniając przy tym to ostatnie pojęcie, w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak wyżej wskazano, obowiązkiem organów nadzoru sanitarnego jest określenie normatywnego wzorca "właściwej wentylacji", stąd nie można czynić zarzutu sądowi I instancji, aby ten sformułował wadliwe wskazania, co do dalszego biegu postępowania.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. poz. 265 ze zm.).