Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 285/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skarg K. K. i A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło w dniu 18 kwietnia 2019 r. pismo Nadleśnictwa z informacją, że na działce nr [..] w obrębie geodezyjnym Miasta, będącej własnością Gminy Miasto, oraz częściowo na działce nr [..] obręb Miasta będącej w zarządzie Nadleśnictwa, został wybudowany obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę. Budynek powstał w latach 2014-2016, inwestorem byli A. K. i K. K. prowadzący działalność pod nazwą Ośrodek wypoczynkowo - rehabilitacyjny [..]. W załączeniu przesłane zostało pismo Starostwa Powiatowego, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę z lat 2009-20016 brak danych o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku na terenie działki nr [..] w miejscowości U.

Pismem z 7 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał właścicieli obiektu – A. i K. K., do złożenia wyjaśnień w sprawie wzniesienia obiektu budowlanego na działce drogowej nr [..] w U. (własność Gminy Miasta), oraz do przedłożenia kopii decyzji pozwolenia na budowę, oraz innych dokumentów, m.in. związanych z utrzymaniem obiektu.

Pismem z 29 maja 2019 r. inwestorzy zwrócili się do organu nadzoru budowlanego o zawieszenie postępowania, z uwagi na fakt, że cyt.: "obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym sprawa o sygn. [..] o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem z powództwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, gdzie stronami postępowania są K. i A. K. Przedmiotem postępowania sądowego jest część nieruchomości gdzie posadowiony jest obiekt budowlany, o którym mowa w piśmie z 7 maja 2019 r." Postępowanie sądowe prowadzone z Lasami Państwowymi, na które wskazują skarżący dotyczy działek, będących w zarządzie Nadleśnictwa (nr [..] i [..]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z 4 czerwca 2019 r. poinformował o wyznaczonym, na dzień 13 czerwca 2019 r., terminie oględzin w sprawie wzniesienia obiektu budowlanego na działce nr [..] i [..] w U.

Pismem z 10 czerwca 2019 r. Nadleśnictwo przesłało do organu pierwszej instancji korespondencję z Urzędem Miasta, z której wynika, że: K. i A. K. nie posiadają umowy najmu bądź dzierżawy działki nr [..] w U. K. i A. K. nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dot. działki nr [..], przy ul. S. w U., stanowiącej własność Gminy Miasta, jedynie część o pow. 50m2 była przedmiotem umowy dzierżawy z dnia 4 lipca 2014 r. zawartej z A. K., prowadzącym działalność [..], z przeznaczeniem na budowę wiaty drewnianej. Umowa była zawarta na czas określony i wygasała w dniu 30 czerwca 2017 r. Sprawa wzniesienia obiektu budowlanego na działce nr [..] w U. jest obecnie przedmiotem "analizy prawnej" w Urzędzie Miasta. Ponadto Nadleśnictwo dostarczyło "Protokół wznowienia znaków granicznych" z 8 lipca 2016 r. Z protokołu wynika, że na części działki nr [..] i nr [..] (własność Skarbu Państwa - zarząd Nadleśnictwo), znajduje się część budynku (posadowionego na granicy z działką nr [.].).

W dniu 12 czerwca 2019 r. pełnomocnik inwestorów oświadczył w siedzibie organu pierwszej instancji, że nie będzie brał udziału w wizji lokalnej, gdyż ma sprawę w sądzie. Na pytanie o pozwolenie na budowę budynku, którego przedmiotem jest wizja, oświadczył że małżonkowie K. nie posiadają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót. Dodał, że toczy się spór przed sądem o ustanowienie prawa do terenu zajętego przez budynek.

W dniu 13 czerwca 2019 r. odbyła się kontrola stanu obiektu na działkach nr [..]-[..] w U., dot. przedmiotowego budynku, z udziałem K. K. - inwestora, i przedstawiciela Nadleśnictwa.

W trakcie kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że cyt.: "na przedmiotowych działkach znajduje się budynek zakwaterowania. Pani K. K. oświadczyła, że budynek powstał w 2017 r. Nie posiada informacji, co do uzyskania pozwolenia na budowę i sporządzenia projektu. Dotyczy to także pozwolenia na użytkowanie. Sprawa dokumentacji tego obiektu jest w dyspozycji pełnomocnika. Jakie dokumenty ma, nie wie. Kontrolujący ustalili, że na ww. działkach znajduje się dwukondygnacyjny obiekt zamieszkania czasowego, składający się z 9-ciu segmentów. W każdym przygotowano 5 miejsc noclegowych. (...). Do szczytu budynku ponadto dobudowano garaż blaszany. Ze szkicu dołączonego do protokołu, wynika, że segmenty mają wymiary ok. 3,57 m x 6,62 m, cały budynek ma wymiary 33,70 m x 6,62 m + garaż blaszany 3,08 m x 4,98 m".

W dniu 25 czerwca 2019 r. oraz 28 czerwca 2019 r. wpłynęły do organu pierwszej instancji pozyskane z Urzędu Miejskiego wypisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dot. działki nr [..] oraz działki nr [..] w U. Z przedłożonych dokumentów wynika, że teren działki nr [..] stanowi teren lasów, natomiast teren działki nr [..] to teren zabudowy usługowej. Natomiast organ pierwszej instancji nie zwrócił się o wypis z planu dot. działki nr [..] i takiego planu nie przesłano.

Postanowieniem z 25 lipca 2019 r., wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ wstrzymał prowadzenie wszystkich robót dot. budowy budynku na pobyt czasowy zrealizowanego na działkach nr [..]-[..] w U., przez K. i A. K., oraz nakazał K. K. i A. K., dostarczyć do dnia 30 listopada 2019 r.: zaświadczenie Burmistrza Miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumenty o których mowa w art. 33 ust 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przy czym projekt budowlany musi spełniać warunki określone w art. 20 ust 3 pkt 2 tej ustawy.

Zobowiązani nie złożyli zażalenia na powyższe postanowienie i nie przedłożyli żadnych dokumentów.

W dniu 22 listopada 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek pełnomocnika inwestorów o cyt.: "zawieszenie postępowania celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na uzyskaniu prawa do nieruchomości zajętej pod budynek pobytu tymczasowego, z możliwością przystąpienia do postępowania legalizacyjnego i podjęcia stosownych działań w zakresie legalizacji budynku pobytu czasowego zlokalizowanego na działkach nr [..]-[..] w miejscowości U. (...)" a nadto "Mandanci zobowiązują się przedłożyć projekt budowlany z uwzględnieniem posadowienia budynku, który zlokalizowany będzie na działkach nr [..] i [..]".

W załączeniu do w/w wniosku pełnomocnik inwestorów przedłożył: kopie pisma Burmistrza Miasta z 7 listopada 2019 r. w którym informuje on że w związku ze złożonym wnioskiem o nabycie w trybie bez przetargowym części lub całości działki oznaczonej geodezyjnie nr [..] położonej w U. przy ul. S., zostało wszczęte postępowanie w sprawie ewentualnej sprzedaży terenu w proponowanym zakresie na rzecz K. K. i A.K.; kopię wniosku z 21 listopada 2019 r. K. i A. K., złożonego do Burmistrza Miasta, o uzyskanie zaświadczenia w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dot. zgodności budowy budynku na pobyt czasowy zlokalizowanego na działkach nr [..]-[.]. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że znany jest organowi fakt postępowania przed sądem powszechnym o ustalenie praw do nieruchomości zajętej przez samowolnie wzniesiony budynek. Ustalenie czy inwestor posiada czy też nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane można uznać za zagadnienie wstępne dla przedmiotowego postępowania.

Dlatego postanowieniem z 25 listopada 2019 r. (nr [..]) organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku na pobyt czasowy, zrealizowanego na działkach nr [..]-[..] w U. przez K. i A. K.

Wobec wniesienia zażalenia przez Nadleśnictwo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 marca 2020 r. (nr [..]) uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku na pobyt czasowy, zrealizowanego na działkach nr [..]-[..] w U. przez K. i A. K.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku na pobyt czasowy, zrealizowanego na działkach nr [..]-[..] w U. przez K. i A. K. Z akt sprawy wynika, że obiekt objęty niniejszym postępowaniem znajduje się na wyżej wymienionych działkach, ponadto znajduje się również na działce nr [..] (której to działki organ pierwszej instancji nie uwzględnił określając położenie obiektu).

Inwestor nie miał w chwili budowy i nie posiada w chwili obecnej prawa do dysponowania działkami nr [..], i nr [..] w U. na cele budowlane. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, jaki jest stosunek inwestora co do działki nr [..].

Przywołując brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: z 2020 r., poz. 256; powoływanej dalej w skrócie jako: "k.p.a.") organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia w sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem co do uprawnienia, obowiązku, zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających znaczenie prawne dla rozpatrywanej sprawy, a ich ocena, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przenosząc kwestię zagadnienia wstępnego na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza to jednak, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. To inwestor (także ten, który wykonał roboty nielegalnie) ma wykazać posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli natomiast pojawiłby się spór co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to rozstrzygnąć go może jedynie sąd powszechny i tylko wtedy może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego w chwili obecnej, de facto nie toczy się żadne postępowanie w sprawie nabycia przez inwestorów nieruchomości, na którym wybudowano przedmiotowy budynek. Jak wynika z akt sprawy działka nr [..] stanowi własność Miasta Gminy. Działki nr [..] i [..] stanowią własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo.

Inwestorzy wystąpili z wnioskiem do Burmistrza Miasta, o nabycie w trybie bezprzetargowym części lub całości działki nr [..] położonej w U. przy ul. S. Z informacji przekazanej przez Urząd Miasta wynika, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie ewentualnej sprzedaży tego terenu. Jednak fakt wszczęcia tego postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego. Działka nr [..] jest w chwili obecnej własnością gminy, zaś prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać nie tylko z prawa własności, ale np. z tytułu zawartej umowy dzierżawy.

W stosunku do działek będących w zarządzie Nadleśnictwo, w chwili obecnej toczy się z powództwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo, postępowanie przed Sądem Rejonowym sprawa o sygn. [..] o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Postępowanie o wydanie nieruchomości z powództwa Lasów Państwowych nie jest również zagadnieniem wstępnym, zaś jak wynika z korespondencji z Nadleśnictwem - Lasy Państwowe nie mają zamiaru dawać stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zatem w rozpatrywanym przypadku brak jest zagadnienia wstępnego i w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do zawieszenia prowadzonego postępowania przez organ I instancji. Powyższe oznacza, że zasadnym jest uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania.

K. K. i A.K., reprezentowani przez tego samego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi (oddzielnymi pismami procesowymi) na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2020 r., domagając się jego uchylenia w całości.

W złożonych skargach o tożsamym brzmieniu, pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie:

- przepisów art. 48 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, albowiem bez rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia praw do nieruchomości objętej przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym, jak i bez rozstrzygnięcia odnośnie możliwego uzyskania tytułu prawnego do działki gruntu oznaczonej numerem [..], skarżący nie mogą przedłożyć wymaganych dokumentów odnośnie legalizacji samowoli budowlanej, co spowoduje podważenie zaufania do organu administracji publicznej, jak również olbrzymie straty finansowe skarżących.

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy pełna, całościowa ocena materiału dowodowego pozwalałaby wysnuć odmienne wnioski w zakresie powstania w stanie faktycznym sprawy zagadnienia wstępnego, polegającego do uzyskania prawa do nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, albowiem przedmiot postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w sprawie sygn. akt [..] dotyczy części nieruchomości, pod zabudowaniami objętymi postępowaniem administracyjnymi.

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy wadliwa interpretacja przepisów działa na szkodę skarżących, dla których okolicznością istotną jest wykazanie dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane i zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co ma prima facie znaczenie dla przesłanki zgody na dysponowanie terenem w zarządzie Nadleśnictwa, tj. okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia w sprawie nakazania usunięcia części budynku pod teren objętym przedmiotem sporu.

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

a) dokonanie niewszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, albowiem okolicznością istotną jest ustalenie tytułu do nieruchomości gruntowej, na której wzniesiony został przez skarżących obiekt budowlany, w zakresie którego organ pierwszej instancji zamierza wydać rozstrzygnięcie odnośnie zalegalizowania bądź usunięcia obiektu budowlanego, natomiast bez ustalenia prawa do nieruchomości, na której skarżący posadowili obiekt budowlany, niemożliwe będzie legitymowanie się przez nich przedłożeniem dokumentacji koniecznej do zalegalizowania budowli, w tym zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów budowlanych;

b) niewłaściwe przyjęcie, że nie toczy się żadne postępowanie w sprawie nabycia przez inwestorów nieruchomości, na których posadowiono przedmiotowy obiekt budowlany, podczas, gdy jak organ drugiej instancji dalej skonstatował, prawo do dysponowania przez skarżących nieruchomością na cele budowlane może wynikać również z innego tytułu niż prawo własności, jednakże to prawo może dopiero powstać po rozstrzygnięciu sprawy przed sądem cywilnym bądź strony mogą zawszeć ugodę sądową, natomiast kwestia sprzedaży nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka numer [..] nie została rozstrzygnięta, jak również inwestorzy na obecnym etapie postępowania nie posiadają wiedzy o możliwym zawarciu innych umów z Miastem. Niewątpliwie brak rozstrzygnięć w tychże sprawach wpływa implicite na możliwość wykazania przez skarżących przesłanki umożliwiającej ubieganie się o zalegalizowanie samowoli budowlanej.

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez:

a) jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, albowiem organ pierwszej instancji z urzędu powziął wiedzę o toczącym się postępowaniu cywilnym w sprawie sygn. [..] o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem, gdzie posadowiony jest obiekt budowlany, co powoduje konieczność przyjęcia, że przedmiotowe postępowanie, jak również postępowanie prowadzone z wniosku inwestorów w przedmiocie nabycia części działki oznaczonej numerem [..] położonej w U. przy ulicy S., stanowi prejudykat do oceny przesłanek warunkujących wydanie konkretnej decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji w zakresie zalegalizowania samowoli budowlanej bądź nakazania rozbiórki obiektu, natomiast inwestorzy bez zakończenia tychże postępowań nie mogą legitymować się posiadaniem dokumentacji niezbędnej do wydania pozytywnej dla nich decyzji, co w dalszym zakresie narusza ich prawa jako strony postępowania administracyjnego.

b) niewłaściwe przyjęcie, że postępowanie o wydanie nieruchomości z powództwa Lasów Państwowych nie jest zagadnieniem wstępnym, albowiem powód nie ma zamiaru przekazać skarżącym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi zawężoną wykładnię pojęcia zagadnienia wstępnego, albowiem stanowisko powoda nie może tworzyć status quo dla powstania prawa lub obowiązków skarżących, a takowe wynikają jedynie z rozstrzygnięcia prawomocnego sądu mającego moc rozszerzonej prawomocności materialnej.

Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wskazał, że organ drugiej instancji w sposób błędny dokonał wykładni przepisu postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem w sprawie dotyczącej zalegalizowania bądź rozbiórki obiektu budowlanego powstało istotne zagadnienie wstępne. Organ drugiej instancji przyjął, że co prawda z inicjatywy inwestorów zainicjowane zostało postępowanie w przedmiocie sprzedaży części lub całości nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem [..], jednakże uznał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać nie tylko z prawa własności, ale z umowy dzierżawy. Podobnie odnośnie postępowania sądowego organ przyjął, że Lasy Państwowe nie mają zamiaru dawać stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazania wymaga, że stanowisko strony w sprawie [..] nie ma znaczenia, a organ związany pozostanie prawomocnym rozstrzygnięciem sądu w tym zakresie. Pełnomocnik skarżących podniósł, że w toku postępowania strony mogą zawrzeć stosowną ugodę sądową. Zatem posiłkowanie się przez organ stanowiskiem Lasów Państwowych na obecnym etapie postępowania jest nie do przyjęcia, tym bardziej, że z oczywistych względów, gdyby powód był zaineresowany zawarciem jakiejkolwiek umowy ze skarżącymi, nie wystąpiłby na drogę postępowania sądowego. Pełnomocnik skonstatował, że dopiero prawomocne rozstrzygnięcie sądu pozwoli ocenić prawa skarżących do części nieruchomości, na której posadowiony został obiekt budowlany (numer [..] będącej w zarządzie Nadleśnictwa), lub nastąpi rozstrzygnięcie sądowe które potwierdzi, iż nie było zajęcia nieruchomości gruntowej przez skarżących w zakresie nieruchomości Lasów Państwowych.

Pełnomocnik skarżących podniósł ponadto, że organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, opisane w petitum zarzutów, albowiem organ nie dokonał pełnej oceny materiału dowodowego, w tym skutków, jakie niesie dla skarżących zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Zdaniem pełnomocnika skarżących organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do zbadania, czy skarżący posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że prawo do dysponowania nieruchomością wynika z tytułu własności, jednakże rozstrzygnięcie spraw z udziałem Lasów Państwowych, jak i Miasta stanowi prejudykat umożliwiający przedłożenie przez skarżących wymaganych dokumentów, niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Rozstrzygnięcie organu uniemożliwia zatem skarżącym uzyskanie stosownych dokumentów. Pełnomocnik skarżących dodał, że brak zawieszenia postępowania spowoduje konieczność rozbiórki obiektu, co wywoła znaczną szkodę, tym bardziej, że dopiero po ostatecznym uzyskaniu jakichkolwiek praw do nieruchomości pod obiektem, będących przedmiotem wniosku do Miasta czy sprawy o wydanie, możliwa będzie ostateczna ocena wystąpienia przesłanki w tym zakresie.

W odpowiedzi na powyższe skargi, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Sprawę ze skargi K. K. zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 354/20, natomiast sprawę ze skargi A. K. zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 355/20.

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Gd 354/20 i II SA/Gd 355/20 i postanowił prowadzić je pod jedną sygnaturą II SA/Gd 354/20.

Natomiast wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Gd 354/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. K.

Postanowieniem z dnia 20 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił sprostować oczywistą omyłkę pisarską w sentencji swojego wyroku z dnia 22 lipca 2020 r. w ten sposób, że w 12 wersie wyroku po słowach "K. K." dopisać "i A. K.". Wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że w sentencji wyroku omyłkowo nie wpisano jednego ze skarżących – A. K., strony wobec której oddalono skargę, co było efektem oczywistej omyłki.

Przedmiotowy wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3016/20, wskazał iż sąd pierwszej instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku pominął skargę A. K.

Pomimo uprzednio niewadliwie wydanego postanowienia o połączeniu skarg K. K. i A.K. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jak podniósł NSA, w zaskarżonym wyroku sąd jedynie rozpoznał i rozstrzygnął o skardze K. K. Dla tej oceny nie ma znaczenia wydane, w następstwie wniesionej skargi kasacyjnej, postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, ponieważ wskazana wada wyroku nie wynikała z omyłki pisarskiej, lecz stanowiła wadę procesową polegającą na pominięciu w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu skargi A. K. W zapadłym rozstrzygnięciu Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się natomiast merytorycznie do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących oceny legalności zaskarżonego przez obojga skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie problematyki prawnej związanej z wystąpieniem tzw. "zagadnienia wstępnego". Wskazując w tym zakresie, że w przypadku ich rozpatrzenia, jeszcze przed formalnym rozpoznaniem skargi A. K., doszłoby de facto do merytorycznej oceny przedmiotowej sprawy, co mogłoby naruszyć istotnie prawa procesowe skarżącego, głównie związane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oraz prawa do obrony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez K. K.i A. K. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r., (sygn. akt II OSK 3016/20) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

"Przez ocenę prawną, o której mowa (...) w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem." (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 r., sygn. III SA/Wa 1434/05).

Przedmiotowy przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownie jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że powodem uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2020 r. było uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego, w stopniu, który uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, tj. sąd pierwszej instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku pominął skargę jednego ze skarżących – A. K.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym nie oceniał natomiast legalności zaskarżonego przez obojga skarżących – K. K. i A. K., do sądu administracyjnego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 listopada 2019 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku na pobyt czasowy, zrealizowanego na działkach nr [..]-[..] w U. przez K. i A. K.

Zatem istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do oceny zasadności zawieszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie przez K. K. i A.K. budynku na pobyt czasowy zlokalizowanego na działkach [..]-[..] w U.

Postanowienie organu pierwszej instancji zostało oparte na dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Natomiast u podstaw wydanego w tym przedmiocie postanowienia legło przekonanie, że rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego wydania przez Sąd Rejonowy rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt [..] z powództwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Drugą okolicznością uzasadniającą zawieszenie, zdaniem organu, ma być prowadzenie przez skarżących negocjacji w kwestii ewentualnego nabycia nieruchomości, na której posadowiony jest budynek.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte

w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2020 r., że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wywiódł, iż nie było podstaw do przypisania toczącemu się przez Sądem Rejonowym postępowaniu w sprawie o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem waloru zagadnienia wstępnego dla postępowania zmierzającego do oceny legalności spornej inwestycji.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie właściwe.

Powyższy przepis dotyczy zatem sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, nie jest w ogóle możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Uzyskanie przez inwestora rozstrzygnięcia w sprawie z powództwa aktualnego właściciela gruntu o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem, dotyczącego działki, na której zrealizowano obiekt budowlany - jakkolwiek może mieć wpływ na ocenę posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - to jednak nie uzależnia możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji co do legalności tego obiektu. Rozstrzygnięcie w sprawie z powództwa aktualnego właściciela gruntu o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie prowadzi do określenia właściciela gruntu, gdyż to aktualny właściciel domaga się od skarżących wydania gruntu i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Tego rodzaju orzeczenie nie decyduje zatem o istnieniu prawa, a jedynie prowadzi do odzyskania przez aktualnego właściciela władztwa nad gruntem. Oznacza to, że orzeczenie wydane w tym postępowaniu nie będzie miało żadnego wpływu na uprawnienia właścicielskie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Także wyrok kończący te postępowanie nie będzie w żaden sposób odnosił się do kwestii posiadania przez skarżących jakichkolwiek uprawnień, które można by odczytywać w kontekście prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to w konsekwencji, że treść tego wyroku nie ma żadnego znaczenia w sprawie.

Organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie określonego obiektu budowlanego, zobowiązany jest natomiast ocenić jego legalność (w tym kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) według stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania.

Należy zatem uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu wydania przez Sąd Rejonowy rozstrzygnięcia powództwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe przeciwko skarżącym o wydanie gruntu i przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

Ocena legalności spornego budynku zamieszkania tymczasowego i wydanie w odniesieniu do tego obiektu stosownego rozstrzygnięcia na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie jest bowiem niemożliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy ww. wniosku i dopóki takie rozstrzygnięcie nie zapadnie, winno bazować na aktualnych danych z ewidencji gruntów i budynków.

Zasadnie zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postanowienie organu pierwszej instancji narusza dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i uchylił to rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy jednocześnie zaznaczyć, że w postępowaniu zażaleniowym

dopuszczalne jest odpowiednie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się w ograniczeniu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji do uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego, bez uwzględnienia konsekwencji normatywnej w postaci jednoczesnego umorzenia postępowania administracyjnego - jak to uczynił organ drugiej instancji w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem uchylone postanowienie organu pierwszej instancji ma charakter wyłącznie incydentalny (a taki charakter ma postanowienie o zawieszeniu postępowania), jego wadliwość nie wiąże się z bezprzedmiotowością całego postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 814/12; z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09).

Powyższe rozważania wyczerpują zarzuty wniesionych skarg. Stan faktyczny w sprawie jest w istocie bezsporny, natomiast odmienna ocena zagadnienia wstępnego nie powoduje wadliwości zaskarżonego postanowienia. Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego. Przy czym, fakt prowadzenia negocjacji, dotyczących ewentualnego nabycia nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, nie uzasadnia również zawieszenia postępowania w sprawie.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. K. i skargę A. K. na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).