Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2912/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1388/16 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1388/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta Nowotarski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firmie Handlowo-Usługowej "[...] " spółka jawna pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego (sprzedaż wielobranżowa), na części działek nr ewid. A/1, A/2, B/2, B/3, B/4, C/3, D/2, D/3, D/4, położonych w Nowym Targu przy ul. L., wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogi manewrowe o pow. 1750 m2 – cz. dz. nr ewid. A/8, A/2, E/3, F/3, G/3, H/3, I/1, J/2, K/2, C/2; plac parkingowy o pow. 2930 m2 – 98 miejsc postojowych dla samochodów osobowych i 5 dla pojazdów osób niepełnosprawnych – cz. dz. nr ewid. A/2, Ł/2, Ł/1, M/5, M/4, N/5, N/4, C/3, C/2, A/1, J/3, L/1; przebudowa kanalizacji deszczowej kolidującej z projektowaną inwestycją oraz budowa nowej kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z ww. projektowanych: placu parkingowego, dróg dojazdowych, do istniejącej kanalizacji poprzez separator koalescencyjny z osadnikiem na dz. nr ewid. jw.; ogrodzenie terenu inwestycji od strony PKP – strona północna; komunikacja wewnętrzna: wjazd drogą jednokierunkową od strony wschodniej po cz. dz. nr ewid. 10381/2, E/3, F/3, L/1, wyjazd drogą wewnętrzną jednokierunkową od strony zachodniej po cz. dz. nr ewid. A/8, A/2, E/3, F/3, G/3, H/3, I/1, J/2, K/2, C/2).

W dniu 3 czerwca 2009 r. A. O. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], wskazując, że działka, na której planowana jest inwestycja, graniczy bezpośrednio z działką o nr O/4, której jest właścicielem, a mimo to nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy w wyniku wznowienia postępowania, Starosta Nowotarski odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 2[...] 9 kwietnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę, podnosząc w uzasadnieniu, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, a tym samym nie przysługiwał jej przymiot strony tego postępowania.

Od decyzji tej odwołanie wniosła A. O.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 25 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 908/10, uchylił zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski uchylił w całości decyzję Starosty Nowotarskiego z dnia [...] lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. (znak: [...]), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku i przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego, Starosta Nowotarski odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. O..

W piśmie z dnia 3 lipca 2015 r. A. O. wskazała, że w dniu 14 maja 2015 r. otrzymała decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r., zgodnie z którą decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Powiatu w Nowym Targu z dnia [...] marca 1975 r. (znak: [...]) w części dotyczącej pkt. 11, 12 i 35 została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że z jej inicjatywy przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o unieważnienie umowy o oddaniu wywłaszczonego gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatne przeniesienie własności budynku w formie aktu notarialnego z dnia 1 czerwca 1995 r. na rzecz Spółdzielni Transportowo-Handlowej w Nowym Targu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. O., wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 poz. 290 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił, że działka skarżącej nr ewid. O/4, według wypisu z rejestru gruntów z dnia 12 czerwca 2009 r., została zakwalifikowana jako "łąki trwałe", położona jest częściowo w terenie PW/UC oraz częściowo w terenie projektowanej drogi -zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Nowy Targ. Nawet w przypadku gdyby nieruchomość skarżącej była działką budowlaną (zgodnie z przywołanym Studium) - to i tak lokalizacja budynku handlowo-usługowego i infrastruktury towarzyszącej na w/w terenie nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. - budynek został zaprojektowany, z stosunku do granicy z sąsiednią działką skarżącej nr ewid. O/4, w odległościach większych od odległości określonych w w/w rozporządzeniu - jako wielkości minimalne; również infrastruktura towarzysząca - w szczególności kanalizacja deszczowa i ciąg pieszo-jezdny od strony działki skarżącej, zostały zaprojektowane w sposób zgodny z przepisami prawa i nie naruszający interesów osób trzecich.

Wojewoda Małopolski, po szczegółowej analizie akt sprawy, uznał ustalenia dokonane w tym zakresie przez Starostę Nowotarskiego za prawidłowe.

Projektowana inwestycja nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości A. O., w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w szczególności wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda podkreślił, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia, dają prawo właścicielowi takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny.

Planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd od strony wschodniej, z drogi wojewódzkiej nr 969, to jest bezpośrednio od ul. L. Działka skarżącej graniczy z terenem PKP, zlokalizowana jest w znacznej odległości (około 175 m) od ul. L. i nie posiada bezpośredniego dostępu do żadnej istniejącej drogi publicznej (rysunek nr 1 Zagospodarowanie terenu, strona 7 zatwierdzonego projektu budowlanego), co oznacza, że nie da się w chwili obecnej stwierdzić, że jakakolwiek inwestycja na działkach sąsiednich może ograniczyć ten dostęp. Ewentualna zabudowa działki skarżącej będzie wymagała uzyskania oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości jej połączenia z drogą (obecnie jedyna istniejąca w sąsiedztwie droga ma kategorię drogi wojewódzkiej), które szczegółowo określi jakie są możliwości i wymagania, aby działka nr O/4 mogła mieć dostęp do ul. L., co warunkuje możliwość uzyskania pozwolenia na budowę (art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego).

Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Nowy Targ w sąsiedztwie działki skarżącej planowana jest droga lokalna, której realizacja zapewni dostęp działki nr O/4 do drogi publicznej. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z zapisami Studium w tym zakresie - choć nie musiałaby, gdyż Studium nie stanowi prawa miejscowego - wzdłuż wschodniej granicy terenu tej inwestycji zachowano niezabudowany pas terenu (o szerokości min. 7,0 m). Działka skarżącej nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami Studium i informacjami uzyskanymi w Wydziale Rozwoju i Urbanistyki Urzędu Miasta Nowy Targ, działka nr O/4 znajduje się w większości w terenach UC usług komercyjnych, PW obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o wysokiej intensywności, a tylko jej znikoma część (grubość kreski na mapie Studium) zlokalizowana jest w terenach 1 dróg lokalnych.

Dla planowanego zamierzenia budowlanego Burmistrz Miasta Nowy Targ wydał decyzję nr [...] z [...] listopada 2006 r., znak: [...], o warunkach zabudowy (WZ), w której określił rodzaj tej inwestycji jako zabudowa usługowa. O urbanistycznej możliwości zabudowy danej nieruchomości nie decyduje przeznaczenie gruntu (rodzaj użytku) ujawnione w rejestrze gruntów i budynków (użytki niebudowlane można wyłączyć z produkcji rolnej lub leśnej pod pewnymi warunkami). Problematyka związana z planowanym sposobem zabudowy działki nr O/4 oraz dostępem tej działki do drogi (zdarzenia przyszłe i niepewne) nie może być brana pod uwagę w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania na przedmiotowym obszarze (w tym na działce nr O/4) i wydanej decyzji o warunkach zabudowy (WZ) dla terenu inwestycji, przeprowadzona przez organ analiza zapisów WZ i Studium służy jedynie ustaleniu jaka jest możliwa (hipotetyczna) zabudowa działki skarżącej w celu przeprowadzenia analizy, czy w związku z planowaną inwestycją może nastąpić ograniczenie możliwości swobodnej zabudowy działki nr O/4, co skutkowałoby koniecznością uznania wnioskodawcy za stronę postępowania o pozwolenie na budowę. Bez uwzględnienia hipotetycznej zabudowy działki skarżącej, nie jest możliwe przeprowadzenie analizy, o której mowa w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (wiążących Wojewodę) w przedmiotowej sprawie, to jest w oparciu o konkretne przepisy prawa materialnego, w tym warunki techniczne, które z zasady odnoszą się wyłącznie do budynków istniejących i budynków w fazie projektowania (z konkretnymi rozwiązaniami architektonicznymi i technicznymi).

Działka nr O/4 nie jest zabudowana, zatem Wojewoda - chcąc wykonać polecenia WSA i miarodajnie ocenić interes Skarżącej w aspekcie oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość - stosując konkretne przepisy prawa materialnego, wziął pod uwagę obiekty możliwe do zrealizowania w przyszłości. Na podstawie Studium działka nr O/4 może w przyszłości zostać zabudowana budynkami usługowymi, produkcyjnymi i magazynowymi, z dopuszczeniem lokalizacji obiektów usługowo-mieszkaniowych w terenach UC i zapleczy administracyjno-technicznych i socjalnych jako uzupełnienie głównego przeznaczenia terenów PW. Oznacza to, że na terenie działki skarżącej nie będzie możliwa lokalizacja budynków mieszkaniowych, a jedynie o funkcji mieszanej usługowo-mieszkaniowej.

Biorąc pod uwagę kształt działki nr O/4 i jej usytuowanie w stosunku do projektowanego budynku handlowo-usługowego, możliwe jest zlokalizowanie na tej działce hipotetycznego budynku o funkcji usługowo-mieszkalnej (z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi) - szerokości około 5 m (minimalna szerokość istniejących budynków w sąsiedztwie), ścianami z oknami w minimalnej dopuszczalnej odległości (4 m) od zachodniej i południowo-wschodniej granicy działki skarżącej - dopiero na wysokości północno-wschodniego narożnika projektowanego budynku handlowo-usługowego. Również wysokość planowanego obiektu w kalenicy umożliwia zlokalizowanie hipotetycznego budynku ścianą z oknami w odległości 4,0 m od granicy z działkami sąsiednimi (to jest w odległości 11,0 m od projektowanego budynku), zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

W ocenie Wojewody, projektowana inwestycja nie tylko spełnia przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także nie ogranicza w żaden sposób swobodnego zagospodarowania działki nr O/4, w granicach obowiązujących przepisów prawa materialnego (w tym przeanalizowanej najmniej korzystnej, hipotetycznej zabudowy działki skarżącej), tzn. w konsekwencji wybudowania planowanej inwestycji działka wnioskującego nie utraci dostępu do drogi publicznej (obecnie go nie posiada); zapewnione będzie miała naturalne oświetlenie, możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności; zostały zachowane wymagania w zakresie prawidłowego zapewnienia dojść i dojazdów, usytuowania miejsc postojowych, uzbrojenia technicznego działki i odprowadzania wód opadowych oraz inne wymagania wskazane w przepisach ww. rozporządzenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. O.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd przypomniał, że poprzednio wydana w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem 16 marca 2016 r. sygnatura II SA/Kr 1378/15 (prawidłowa sygnatura II SA/Kr 1387/15).

Sąd podkreślił, że z uwagi na ocenę zawartą w tym wyroku organ odwoławczy trafnie przyjął, że ewentualny interes skarżącej w sprawie o pozwolenie na budowę może wynikać tylko z prawa własności działki sąsiadującej, tj. działki nr O/4" .

Sytuacja zmieniła się tylko o tyle, że skarga na decyzję ostateczną Ministra stwierdzającą wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa została przez WSA w Warszawie oddalona wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. IVSA/Wa 2184/15, zaś skarżąca wniosła od tego wyroku skargę kasacyjną.

W dalszym ciągu zatem aktualne pozostaje wskazanie z wyroku wiążącego Sąd w niniejszej sprawie, że interes prawny skarżącej w sprawie o pozwolenie na budowę może wynikać tylko z prawa własności działki sąsiadującej, tj. działki nr O/4. Prawidłowo zatem organy dokonały badania interesu prawnego skarżącej wyłącznie w kontekście przysługującego jej prawa własności do tej właśnie nieruchomości.

Sąd stwierdził, że wszystkie wytyczne Sądu zostały przez organ wykonane. W zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że działka skarżącej nr O/4 nie jest zabudowana, zatem chcąc wykonać polecenia WSA i miarodajnie ocenić interes Skarżącej w aspekcie oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość - stosując konkretne przepisy prawa materialnego, musi wziąć pod uwagę obiekty możliwe do zrealizowania w przyszłości. Bez uwzględnienia hipotetycznej zabudowy działki skarżącej nie jest możliwe przeprowadzenie analizy, o której mowa w wyroku. Nie jest to możliwe w szczególności wyłącznie w oparciu o konkretne przepisy prawa materialnego, w tym warunki techniczne, które z zasady odnoszą się do budynków istniejących i będących w fazie projektowania.

W oparciu o obowiązujące studium zagospodarowania przestrzennego oraz biorąc pod uwagę kształt działki, organ założył, że zabudowa, która może ewentualnie powstać na tym terenie to zabudowa o funkcji mieszanej usługowo – mieszkaniowej o opisanych w decyzji parametrach (między innymi założono budynek z oknami w ścianach w minimalnej odległości 4 m od granicy zachodniej i południowo – wschodniej działki skarżącej). Następnie w uzasadnieniu decyzji organ wskazał i przeanalizował wszystkie odległości istniejącej już zabudowy od granicy działki skarżącej z uwzględnieniem owego hipotetycznego budynku. Wskazał także na wszystkie inne kwestie związane z możliwymi ograniczeniami w zagospodarowaniu działki skarżącej ze względu na zrealizowaną na podstawie kwestionowanej decyzji inwestycję, takie jak: dostęp okien hipotetycznego budynku do światła naturalnego, bezpieczeństwo pożarowe, odległości zrealizowanych miejsc postojowych od granicy działki skarżącej, dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności oraz odprowadzania wód opadowych z zabudowanej już nieruchomości sąsiedniej. Analiza ta – szczegółowo zobrazowana również na mapie znajdującej się na karcie 87 akt organu drugiej Instancji – doprowadziła organ do przekonania, że obszar oddziaływania zrealizowanej już inwestycji nie obejmuje działki skarżącej. Tym samym wypełnione zostały wszystkie wytyczne zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. II SA/Kr 1378/15.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie jedynie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz nieprzyjęcie, że skarżąca ma interes prawny w tym aby być stroną niniejszego postępowania,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA nieprawidłowego ustalenia w toku postępowania administracyjnego istotnych elementów stanu faktycznego tj. sytuacji skarżącej, jako właścicielki nieruchomości sąsiadującej z inwestycją,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. art. 28 K.p.a. i 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, poprzez pominięcie, że interes skarżącej wywodzi się również z przepisów prawa cywilnego, a inwestycja znajdującą się w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, negatywnie wpływa na możliwość zabudowy Jej nieruchomości.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a tajże zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej urzędu według norm przepisanych powiększonych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Spółdzielnia [...] w Nowym Targu wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej zostały określone jako procesowe, ale tylko zarzut pierwszy i trzeci mają charakter proceduralny.

Od razu odnosząc się do pierwszego zarzutu należy skonstatować, że teza o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarżącej, jej zdaniem, przysługiwał przymiot strony postępowania, tylko wtedy będzie uzasadniona, gdy potwierdzi się posiadanie przez skarżącą przymiotu strony.

Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA nieprawidłowego ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego, tj. sytuacji skarżącej jako właścicielki nieruchomości sąsiadującej z inwestycją, sprowadza się nie tyle do braków w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych, ile oceny tych okoliczności z punktu widzenia norm materialnoprawnych decydujących o statusie skarżącej jako strony postępowania. Przysługiwanie skarżącej tytułu własności do działki nr O/4 nie zostało przez organy i Sąd pierwszej instancji zakwestionowane. Kontrowersja dotyczy tego, czy działka ta położona jest w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Jest to zagadnienie z zakresu kwalifikacji prawnej, a więc zastosowania prawa materialnego. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183).

Zarzut drugi i czwarty dotyczą kwestii materialnoprawnych. Interes prawny dający tytuł do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest bowiem kategorią materialnoprawną.

Przed dalszymi uwagami konieczne jest odnotowanie, że organy i Sąd pierwszej instancji były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1387/15. Zastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania ma wpływ na ocenę zasadności zarzutów kasacji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie jedynie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz nieprzyjęcie, że skarżąca ma interes prawny w tym aby być stroną niniejszego postępowania. Po pierwsze, z wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2016 r. wynika, że przyczyną uchylenia zaskarżonej w tamtej sprawie decyzji było nieodniesienie znaczenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do realiów rozpoznawanej sprawy. We wskazaniach WSA w Krakowie określił okoliczności, które należy ustalić, aby takie odniesienie miało miejsce. Nadto, Sąd uznał wówczas, że dopiero ustalenia w omawianym zakresie mogą pozwolić na miarodajną ocenę interesu skarżącej w aspekcie oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość. Po drugie, w niniejszej sprawie nie ma kontrowersji co do tego, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jest to odrębne zagadnienie proceduralne. Dla jasności można dodać, że organy postąpiły w myśl niekwestionowanego poglądu, zgodnie z którym, w przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ bada te okoliczności w fazie postępowania rozpoznawczego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98). Natomiast jest niewątpliwe, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12). W rezultacie należy przyjąć, że zarzut niezastosowania w niniejszej sprawie art. 28 K.p.a., a jedynie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bezpodstawny.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez pominięcie, że interes skarżącej wywodzi się również z prawa cywilnego, a inwestycja znajdująca się w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej negatywnie wpływa na możliwość zabudowy jej nieruchomości.

Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie wykluczył ustalenia interesu prawnego na podstawie norm cywilnoprawnych. W odniesieniu do działek wywłaszczonych uznał przecież, że odmowa zwrotu nieruchomości oznacza brak po stronie skarżącej tytułu własności, co skutkuje badaniem oddziaływania inwestycji jedynie na działkę co do której skarżąca ma tytuł własności (nr O/4). W odniesieniu zaś do tej działki organy prowadzące postępowanie o wznowienie oparły się na ustaleniu o pozostawaniu nieruchomości poza obszarem oddziaływania obiektu. Ustalenie to zostało oparte na projekcie budowlanym oraz weryfikacji ustaleń projektu, w zakresie obszaru oddziaływania obiektu, w trakcie postępowania zwykłego oraz niniejszego postępowania nadzwyczajnego. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli rezultatu tej weryfikacji. Dokonał analizy obecnego i ewentualnego wpływu na uprawnienia skarżącej w zakresie zabudowy nieruchomości, odnosząc te ustalenia do ewentualnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości.

W zakresie podnoszonego w opisie naruszenia negatywnego wpływu inwestycji na możliwość zabudowy nieruchomości skarżącej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na okoliczności związane ze wzmożonym ruchem do centrum handlowego. Zdaniem skarżącej, spowoduje to ograniczenie możliwości podłączenia nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, w przypadku jej zagospodarowania. Nadto, wzmożony ruch do inwestycji na działce sąsiedniej uniemożliwi korzystanie z nieruchomości skarżącej.

Odnosząc się tak skonkretyzowanego zarzutu należy zauważyć, że wbrew tezie kasacji, organ odwoławczy, analizując możliwe ograniczenia w korzystaniu z działki skarżącej, wynikające z inwestycji, uwzględnił również zagadnienie dostępu działki skarżącej do drogi publicznej. Przyjął, że także w tym zakresie nie dojdzie do takiego wpływu inwestycji na działkę skarżącej, która skutkowałaby objęcie jej obszarem oddziaływania obiektu. Przede wszystkim bowiem, niezależnie od spornej inwestycji, działka O/4 nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy rozważył możliwość uzyskania dostępu działki skarżącej do drogi publicznej. Wskazał nie tylko na konieczność uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi o możliwości dostępu do ulicy L., ale także na unormowanie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Nowy Targ, według którego, w sąsiedztwie działki skarżącej planowana jest droga lokalna, której realizacja zapewni dostęp działki nr O/4 do drogi publicznej.

Skoro zarzuty materialne nie potwierdziły posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania administracyjnego, bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.