Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1242/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skarg I. O. i B. J. oraz S. S., J. P., T. P., S. P., A. S., R. S. działającego w imieniu własnym oraz jako kurator spadku po D. I., J. W., M. B. i M. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz I. O. i B. J. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz S. S., J. P., T. P., S. P., A. S., R. S. działającego w imieniu własnym oraz jako kurator spadku po D. I., J. W., M. B. i M. N. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania l. O. i B. J. oraz odwołania S. S., Z. S., J. P., T. P., S. P., A. S., R. S. działającego w imieniu własnym oraz jako kurator spadku po D. l., J. W., M. B., M. N., decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1974 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", nr rej. hip. [...] o pow. [...] m2.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] lutego 1974 r. ustalił na rzecz Mieczysława S. oraz M. M. i J. M. odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", nr rej. hip. [...] o pow. [...] m2.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku I. O. i B. J. decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1974 r. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa, natomiast skierowanie jej do zmarłego M. S. nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa bowiem zmarł on kilkadziesiąt lat wcześniej i organ nie miał możliwości ustalić tej okoliczności.

Od powyższej decyzji l. O. i B. J. wniosły odwołanie. Podniosły, że wbrew opinii Wojewody [...] prowadzenie postępowania odszkodowawczego i skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej zarówno w chwili wszczęcia postępowania, jak i w dacie wydania decyzji, nawet jeśli organ dochował należytej staranności w celu ustalenia jej adresu jest rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji S. S., Z. S., J. P., T. P., S. P., A. S., R. S. działający w imieniu własnym oraz jako kurator spadku po D. l., J. W., M. B., M. N. wnieśli odwołanie. Wskazali, że skierowanie kwestionowanej decyzji do osoby nieżyjącej obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1974 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą". Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, zostali pozbawieni użytkowania ww. gruntów po wejściu w życie ustawy. Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 2 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie tej ustawy na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Oznacza to, że na podstawie omawianego przepisu odszkodowanie mogło być przyznane poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym, jeżeli nieruchomość spełniała łącznie dwa warunki: 1) była domem jednorodzinnym lub działką budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego lub gospodarstwem rolnym oraz przeszła na własność Skarbu Państwa po wejściu w życie ustawy, tj. po 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie biorąc pod uwagę, że wszystkie grunty na obszarze [...] stały się własnością komunalną z dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], a następnie własnością Państwa, zgodnie z wykładnią celowościową, za datę przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa na użytek ustawy uznaje się datę utraty możliwości władania nieruchomością.

Minister wskazał, że Wojewoda [...] w toku prowadzonego postępowania zgromadził niezbędny dla oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji materiał dowodowy, a wydana decyzja posiada prawidłowe uzasadnienie.

Minister zgodził się z Wojewodą [...], że Naczelnik Dzielnicy [...] w toku postępowania w sprawie przyznania odszkodowania przeprowadził niezbędne postępowanie dowodowe i wyjaśnił przesłanki niezbędne dla przyznania odszkodowania.

Zgodnie ze znajdującą się w aktach opinią Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1973 r. przedmiotowa nieruchomość mogła być przeznaczona przed 1945 r. pod budowę domów jednorodzinnych. Natomiast utrata możliwości władania nieruchomością przez jej przeddekretowych właścicieli nastąpiła w związku z decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] czerwca 1971 r. pod budowę Osiedla [...].

Oznacza to, że przesłanki wynikające z art. 53 ustawy zostały spełnione.

M. M. podczas przesłuchania [...] listopada 1973 r. przez pracownika Prezydium Rady Narodowej [...] oświadczył, że wraz żoną jest właścicielem połowy przedmiotowej działki, która jest niezabudowana i nieużytkowana. Ponadto oświadczył, że nie wie co dzieje się z M. S.

Zdaniem Ministra wysokość odszkodowania została ustalona w sposób prawidłowy w oparciu o elaborat szacunkowy wartości gruntu sporządzony przez uprawnionego biegłego w marcu 1973 r., natomiast wartość części ponadnormatywnej obliczono na podstawie zarządzenia nr 2 Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1974 r. w wysokości [...] zł.

Zgodnie z pismem Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z [...] maja 1973 r. elaborat ten został doręczony do wiadomości M. i J. małż. M. oraz wdowie po M. S. – R. K..

Jak wynika z treści aktu notarialnego Rep. nr [...], sporządzonego w [...][...] września 1943 r. R. K. - wdowa po M. S. oraz jej syn S. S. oświadczyli, że M. S. zmarł, a jego spadkobiercami są dzieci: S. S., B. S., J. P., W. S. i L. S. oraz jako dożywotniczka żona R. S. obecnie zamężna K.. Do aktu stawili się również J. i M. małż. M. po czym strony solidarnie oświadczyły, że w ciągu 2 lat dokonają podziału w naturze nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", nr rej. hip. [...] o pow. [...] m2.

Treść wskazanych wyżej dokumentów potwierdza, że M. i J. M. wiedzieli, że M. S. nie żyje, ponadto wdowa R. K. została poinformowana o toczącym się postępowaniu w sprawie przyznania odszkodowania.

Wobec tego Minister stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo na podstawie obowiązujących przepisów. Decyzja orzekająca o przyznaniu odszkodowania została skierowana do właścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze hipotecznej. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym [...] grudnia 1937 r. M. S. zostało wydane dopiero [...] marca 2017 r. Również wdowa, ani dziedziczące dzieci nie zgłosili się w toku postępowania do Urzędu Dzielnicowego, ani nie ujawnili swych praw w księdze hipotecznej, natomiast współwłaściciel nieruchomości oświadczył, niezgodnie z prawdą, że nie ma wiadomości na temat M. S..

Powyższe oznacza, że wobec prawidłowości kwoty odszkodowania nie można uznać rażącego naruszenia prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługują na uwzględnienie żądania spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości bowiem to oni przyczynili się do wady decyzji w postaci orzeczenia, co do zmarłego M. S. nie ujawniając faktu jego śmierci i swych praw do spadku.

Zdaniem Ministra, w okolicznościach tej sprawy nie stanowi, zgodnie z art. 7 kpa, słusznego interesu obywatela wycofanie decyzji z [...] lutego 1974 r. z obiegu prawnego, a interes społeczny polegający na zaspokojeniu roszczeń byłych właścicieli nie został naruszony.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż nie narusza ona rażąco prawa. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że pojęcie rażące naruszenie prawa należy rozumieć jako kumulację trzech przesłanek: 1) oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa, a rozstrzygnięciem objętym decyzją (co wynika z gramatycznej i językowej wykładni tego pojęcia), a według Słownika Języka Polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący", to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży, 2) charakteru przepisu, który został naruszony i skutkach jakie wywołuje konkretna decyzja.

Takiego naruszenia Minister nie stwierdził w decyzji organu odszkodowawczego z [...] października 1975 r. Wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo na podstawie obowiązujących przepisów.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. I. O. i B. J. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 30 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że: a) decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1974 r. nie narusza prawa w sposób rażący bowiem wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo na podstawie obowiązujących przepisów podczas, gdy decyzja odszkodowawcza obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa polegającą na wszczęciu i prowadzeniu postępowania oraz ustaleniu odszkodowania i skierowaniu decyzji do osoby zmarłej, b) decyzja odszkodowawcza nie jest obarczona wadą nieważności bowiem została skierowana do właścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej, a organ odszkodowawczy nie został poinformowany o śmierci współwłaściciela, nie zostało również przeprowadzone postępowanie spadkowe podczas, gdy na ocenę istnienia wady nieważności decyzji, tj. rażącego naruszenia prawa, polegającego na wszczęciu i prowadzeniu postępowania oraz wydaniu decyzji w stosunku do osoby zmarłej, nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony, czy też nie posiadał takiej wiedzy, jak również to, czy jego niewiedza była zawiniona, czy niezawiniona, c) w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, gdyż nie narusza ona rażąco prawa podczas, gdy ugruntowane jest stanowisko judykatury, że skierowanie decyzji w stosunku do zmarłej osoby musi być zawsze kwaliﬁkowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa; 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, w tym zwłaszcza nieodniesienie się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu wskazujących, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest zawsze kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezależnie od wiedzy organu o fakcie śmierci strony, a w konsekwencji poprzez nierozpoznanie odwołania. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżące wniosły o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r.; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1242/19.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. skargę wnieśli również S. S., Z. S., J. P., T. P., S. P., A. S., R. S. w imieniu własnym i jako kurator spadku po D. I., J. W., M. B., M. N.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez brak uwzględnienia, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1974 r. w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" nr rej. hip. [...] o pow. [...] m2 została skierowana do osoby nieżyjącej – M. S. i w konsekwencji brak uwzględnienia odwołania. Wobec tego skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1243/19.

W odpowiedziach na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie podnoszą, że zarzuty skarg są bezzasadne i były już wyjaśnione i ocenione przez Ministra w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1243/19 umorzył postępowanie wywołane skargą Z. S.. Postanowienie to stało się prawomocne 23 października 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1243/19 postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1242/19 i I SA/Wa 1243/19 oraz prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 1242/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi są uzasadnione.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody [...] i Ministra Inwestycji i Rozwoju, co do tego, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegająca na skierowaniu decyzji z [...] lutego 1974 r. do osoby zmarłej, tj. przyznaniu uprawnienia do odszkodowania na rzecz M. S. – osoby która utraciła [...] grudnia 1937 r. zdolność bycia podmiotem praw i obowiązków materialnoprawnych.

Z akt postępowania o odszkodowanie wynika, że terenowy organ administracji państwowej prowadzący postępowanie odszkodowawcze, a następnie orzekający o odszkodowaniu (najpierw Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...], a później Naczelnik Dzielnicy [...]) traktował M. S. jako osobę żyjącą, ale nieznaną z miejsca pobytu.

W toku postępowania odszkodowawczego organ próbował ustalić adres zamieszkania M. S., jednakże Centralne Biuro Adresowe wskazało, że potrzebuje większej ilości danych osobowych, aby udzielić informacji na temat zameldowania wskazywanej osoby.

M. M. oświadczył zaś do protokołu przesłuchania, że nie wie, co się dzieje z M. S..

W osnowach decyzji z [...] listopada 1973 r. i [...] lutego 1974 r. (pkt. II, ppkt. 1) organ wskazał jako osobę uprawnioną do odszkodowania M. S. o nieustalonym miejscu zamieszkania. W uzasadnieniach tych decyzji organ wskazał, że w toku postępowania dowodowego nie zdołano ustalić miejsca zamieszkania M. S..

W rozdzielniku egzemplarzy decyzji z [...] listopada 1973 r. i [...] lutego 1974 r. wskazano – M. S. – adres nieustalony (egz. pozostaje w aktach).

Zatem organ przyjął, że M. S. żyje, a więc może być zarówno stroną postępowania w rozumieniu art. 25, art. 26 i art. 27 § 1 kpa, jak i podmiotem wskazanym w decyzji jako strona (art. 23 ustawy, art. 99 § 1 kpa), uprawnionym do otrzymania należnej mu części odszkodowania, jako przeddekretowy współwłaściciel nieruchomości [...], zapisanej w księdze wieczystej pn. "[...]", nr rej. hip. [...] o pow. [...] m2.

W niniejszej sprawie wystąpiła zatem sytuacja, w której, obiektywnie rzecz biorąc: 1) terenowy organ administracji państwowej prowadził postępowanie z udziałem M. S., tj. osoby zmarłej, traktując ją jako osobę nieznaną z miejsca pobytu, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy; 2) w postępowaniu tym nie uczestniczyli następcy prawni M. S., tj. S. S., L. S., B. S., Z. S.z (zmarł w toku postępowania [...] września 1973 r. - jego spadkobiercami byli: S. S., L. S., B. S., J. P., A. S., R. S., D. I.), J. P., J. S. zd. R. (żona zmarłego w 1965 r. S. S. spadkobiercy M. S.), a także A. S., R. S. i D. I. (dzieci zmarłego w 1965 r. S. S. spadkobiercy M. S.). Z akt postępowania odszkodowawczego nie wynika, aby następcy prawni M. S. mieli wiedzę o toczącym się postępowaniu i domagali się wzięcia w nim udziału, aby np. wnioskować o zawieszenie postępowania odszkodowawczego w trybie art. 90 § 1 pkt 4 kpa, do czasu prawomocnego stwierdzenia przez sąd praw do spadku po M. S., S. S., Z. S.. Brak tez dowodu na to, że choćby godzili się na prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej; 3) organ orzekł w pkt. II, ppkt. 1 o prawie M. S. do należnej mu części odszkodowania za grunt przejęty przez Państwo w trybie dekretu, a więc ustalił w tym zakresie odszkodowanie na rzecz osoby zmarłej; 4) organ nie orzekł w powyższym zakresie o przyznaniu odszkodowania na rzecz nieustalonych następców prawnych M. S.. Nie wskazał choćby potencjalnych spadkobierców po M. S. jako adresatów decyzji; 5) M. S. nie był jedynie formalnie wskazanym w treści uzasadnienia decyzji właścicielem według treści księgi wieczystej (w ramach opisu stanu nieruchomości), czy błędnie wskazanym w rozdzielniku egzemplarzy adresatem decyzji odszkodowawczej.

Zdaniem Sądu przyznanie w stosownej części odszkodowania nieżyjącemu od kilkudziesięciu lat M. S. zamiast ośmiu jego następcom prawnym, tj. S. S., L. S., B. S., J. P., A. S., R. S., D. I., J. S. zd. R. rażąco naruszało prawo i było nie do pogodzenia z obowiązującą wówczas zasadą praworządności ludowej. Zgodnie z ówczesnym art. 4 ust. 2 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232 ze zm.) podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa było ścisłe przestrzeganie praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Zdaniem Sądu skutki wadliwego ukształtowania praw osoby nieżyjącej miały w realiach tej konkretnej sprawy znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji odszkodowawczej

Nie można pominąć tego, że wskazana wyżej wada decyzji odszkodowawczej skutkowała brakiem ustalenia na rzecz następców prawnych M. S. prawa o istotnej wartości ekonomicznej. Wskazana w pkt. II, ppkt. 1 tej decyzji kwota 19.600,50 zł stanowiła w 1974 r. ponad 6-krotną wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, które wówczas wynosiło 3.185 zł (dane ze strony internetowej: www.zus.pl).

Wbrew temu co twierdzą organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym fakt niepoinformowania przez M. M. organu orzekającego o odszkodowaniu o śmierci M. S., próba ustalenia przez organ jego adresu zamieszkania, przesłanie elaboratu szacunkowego do R. K. (wdowy po M. S., która nie należy do grona jego spadkobierców) nie miały w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia dla oceny legalności decyzji odszkodowawczej.

Zgodnie z art. 5 kpa organ prowadzący postępowanie o odszkodowanie miał obowiązek z urzędu ustalić w sposób dokładny stan faktyczny sprawy, w tym ustalić i zawiadomić wszystkie strony o wszczęciu na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z [...] maja 1973 r. postępowania odszkodowawczego (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy).

Sąd zwraca uwagę, że naczelnik dzielnicy miał wówczas uprawnienia kierownika urzędu stanu cywilnego (art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - Dz. U. z 1973 r. Nr 47, poz. 277 ze zm.), a zatem ustalenie faktu śmierci M. S. nie nastręczało większych trudności, skoro zmarł on w [...], a akt zgonu został wystawiony w 1937 r. (odpis skrócony aktu zgonu wystawiony przez Kierownika USC w [...]).

Analiza przesłanek nieważności zawartych w art. 156 § 1 Kpa prowadzi do wniosku, że decyzja administracyjna jest wadliwa w stopniu kwalifikowanym wówczas, gdy doprowadziła do wadliwego ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, jeżeli chodzi o główne elementy tworzące ten stosunek. Tymi elementami niewątpliwie są podmioty tego stosunku, tj. organ (który w niniejszej sprawie działał na wniosek), strony postępowania (podmiot wnioskujący o przyznanie odszkodowania, osoby uprawnione do odszkodowania).

Zdaniem Sądu takie elementy jak m.in. organ administracji, strona (strony) postępowania stanowią "główne filary" stosunku administracyjnego, tworzącego sprawę indywidualną. Wady odnoszące się chociażby do jednej z tych składowych należy zatem traktować jako wady kwalifikowane bowiem w przypadku ich wystąpienia stosunek administracyjnoprawny nie może się zawiązać.

Orzeczenie przez Naczelnika Dzielnicy [...] o przyznaniu odszkodowania na rzecz osoby zmarłej świadczy o wystąpieniu tego typu ciężkiej wady tkwiącej w samej decyzji, a więc o wydaniu decyzji odszkodowawczej z [...] lutego 1974 r., w części dotyczącej pkt. II, ppkt. 1, z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wobec tego Sąd uznał, że Wojewoda [...] i Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścili się istotnego i mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 kpa błędnie uznając, że skierowanie decyzji do nieżyjącego M. S. nie mogło być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Nie budzi wątpliwości Sądu to, że osią sporu pomiędzy stronami (skarżącymi i organami) była ocena kwalifikacji, w kontekście wady rażącego naruszenia prawa, decyzji z [...] lutego 1974 r., w której rozstrzygnięto o przyznaniu odszkodowania na rzecz nieżyjącego M. S..

Jednakże skarżący pomijają to, że tego typu zagadnienie miało istotne znaczenie jedynie w odniesieniu do tej samodzielnej części powyższej decyzji, która rozstrzyga o odszkodowaniu na rzecz M. S.. W zakresie rozstrzygnięcia o przyznaniu odszkodowania na rzecz J. M. i M. M. opisana wyżej wada (skierowanie decyzji do osoby zmarłej) nie wystąpiła.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wystąpiły jeszcze inne okoliczności, które winny być ocenione przez pryzmat wad nieważności z art. 156 § 1 kpa, a do których nie odniosły się organy orzekające w sprawie nieważnościowej w administracyjnym toku instancji.

W niniejszej sprawie odszkodowawczej zaistniała specyficzna sytuacja prawno-procesowa.

Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] wydał decyzję z [...] listopada 1973 r., którą załatwił sprawę odszkodowawczą, co do istoty (art. 97 § 1 i 2 kpa). Decyzja ta weszła do obrotu prawnego. [...] listopada 1973 r. decyzję tę odebrały strony postępowania odszkodowawczego, tj. DRM [...] (podmiot wnioskujący o odszkodowanie i płatnik odszkodowania – art. 53 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy), a także J. M. i M. M. (poprzedni właściciele uprawnieni do odszkodowania, o których mowa w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy).

Co prawda w stosunku do tej decyzji został zastosowany dodatkowo tryb doręczenia określony w art. 28 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy, jednakże – zdaniem Sądu – był on wadliwie zastosowany, ponieważ M. S. nie mógł mieć statusu osoby uprawnionej do odszkodowania, nieznanej z miejsca pobytu. Przepisy te miały zastosowanie do doręczania przez organ pism dla osób istniejących w sensie fizycznym o zidentyfikowanej tożsamości.

Od decyzji z [...] listopada 1973 r. J. M. i M. M. wnieśli drogą pocztową w terminie ([...] listopada 1973 r.) odwołanie za pośrednictwem organu I instancji. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PRN w [...] otrzymał odwołanie [...] listopada 1973 r. Termin 14-dniowy do wniesienia odwołania (art. 28 ust. 2 zd. pierwsze ustawy) upływał [...] grudnia 1973 r.

Tymczasem [...] listopada 1973 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282) – dalej zwana "ustawą zmieniającą", która zmieniła określone w art. 8 ustawy zasady przyznawania odszkodowania. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej sprawy wszczęte, lecz nie zakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału.

W reakcji na tę zmianę stanu prawnego Kierownik Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] w piśmie z [...] stycznia 1974 r. kierowanym do J. i M. M. wskazał, że decyzja odszkodowawcza nie stała się ostateczna i postępowanie odszkodowawcze będzie prowadzone ponownie. Organ powołał treść art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej i wskazał, że zostanie wydana decyzja oparta na nowych cenach gruntów w ciągu dwóch miesięcy.

Brak dowodów doręczenia tego pisma jego adresatom.

W tej sytuacji organ I instancji nie wykonał czynności z art. 28 ust. 3 ustawy i nie przekazał odwołania J. i M. M. wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego w trybie art. 28 ust. 4 ustawy.

Z akt sprawy nie wynika, aby J. i M. M. cofnęli odwołanie.

W sprawie nie została zastosowana przez organ I instancji instytucja autokontroli z art. 115 § 1 kpa (odwołania nie wniosła DRM [...]).

Następnie [...] lutego 1974 r. Naczelnik Dzielnicy [...] wydał kolejną decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz tych samych podmiotów z przejęcie przez Państwo w trybie dekretu tego samego gruntu. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa o odszkodowanie została załatwiona decyzją z [...] listopada 1973 r. od której J. i M. M. wnieśli odwołanie. Organ zaznaczył, że decyzja ta nie stała się prawomocna przed [...] listopada 1973 r. i według art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej - jest "nieważna", a sprawa podlega rozpatrzeniu na nowo.

Sąd zwraca uwagę, że adresatem art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej (obligującego do prowadzenia na nowo w oparciu o nowy stan prawny spraw toczących się i ostatecznie niezakończonych przed 28 listopada 1973 r.) był organ właściwy w zależności od stadium prowadzonego postępowania. Jeżeli w dacie wejścia w życie tego przepisu postępowanie odszkodowawcze nie było zakończone poprzez wydanie decyzji administracyjnej adresatem tego przepisu był organ I instancji. Jeżeli zaś organ I instancji wydał już decyzję kończącą postępowanie odszkodowawcze i od tej decyzji zostało wniesione odwołanie, które nie zostało ostatecznie załatwione w trybie art. 115 § 1 kpa, to adresatem art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej był organ odwoławczy.

Art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej nie wyłączał przepisów kpa, w szczególności art. 102 kpa (przewidującego związanie organu wydaną decyzją od chwili jej doręczenia), art. 110 § 1 kpa i art. 28 ust. 2 ustawy (przewidujących dwuinstancyjność postępowania administracyjnego) oraz przepisów regulujących obowiązki organu I instancji wykonywane w ramach postępowania odwoławczego w jego fazie międzyinstancyjnej, w tym art. 28 ust. 3 i 4 ustawy.

Potwierdza to chociażby treść obowiązującego od 9 grudnia 1973 r. art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 47, poz. 276). Zgodnie z tym przepisem sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są załatwiane w dotychczasowym toku instancji. Tym dotychczasowym tokiem instancji było w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze w fazie międzyinstancyjnej, w której organ I instancji winien wykonać obowiązki z art. 28 ust. 3 i 4 ustawy.

Mając na uwadze powyższe wywody organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym winny ocenić opisaną wyżej sytuację prawno-procesową z punktu widzenia podstaw nieważności z art. 156 § 1 kpa, czego nie uczyniły.

Zdaniem Sądu opisane wyżej zagadnienie należało ocenić w kontekście art. 156 § 1 pkt 1 kpa (naruszenie przez organ I instancji przepisów o właściwości rzeczowej) i art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażące naruszenie przepisów prawa procesowego).

Jeżeli chodzi o pierwszą podstawę nieważności trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 kpa organ administracji państwowej był zobligowany do przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej. Jeżeli organ I instancji załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji (art. 97 kpa), to był nią związany od chwili jej doręczenia (art. 102 kpa). Załatwienie sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym poprzez wydanie decyzji kończącej sprawę indywidualną, następnie wprowadzonej do obrotu prawnego, skutkowało tym, że organ I instancji przestawał być właściwy do załatwienia tej sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, nawet gdyby uznał, że nowa decyzja byłaby korzystniejsza dla stron postępowania.

Jeżeli od decyzji wprowadzonej do obrotu prawnego (jeszcze nieostatecznej) zostało wniesione odwołanie tylko przez niektóre strony postępowania (taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), wówczas organ I instancji nie miał nawet kompetencji do wydania decyzji autokontrolnej w trybie art. 115 § 1 kpa. W takiej sytuacji organ I instancji był właściwy rzeczowo (instancyjnie) tylko do dokonania konkretnych czynności procesowych w postępowaniu odwoławczym, wymienionych w art. 28 ust. 3 i 4 ustawy.

W tej sytuacji organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym winny wyjaśnić i ocenić, czy Naczelnik Dzielnicy [...] - który zamiast przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego (do czego był właściwy), wydał kolejną decyzję z [...] lutego 1974 r., co do istoty sprawy, w sprawie już uprzednio zakończonej w I instancji i toczącej się w trybie odwoławczym - naruszył przepisy o właściwości rzeczowej i przez to działał w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Sąd zauważa, że naczelnik dzielnicy był terenowym organem administracji państwowej właściwym do wydawania na terenie dzielnicy w I instancji decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej (art. 49 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych), ale do czasu wydania decyzji kończącej sprawę w I instancji.

Wymagało zatem ustalenia w postępowaniu nieważnościowym, czy Naczelnik Dzielnicy [...] był właściwy rzeczowo do wydawania kolejnej decyzji administracyjnej, co do istoty sprawy, w toku otwartego postępowania odwoławczego, gdy pierwotna decyzja merytoryczna wydana w sprawie pozostawała w obrocie prawnym, a jego właściwość rzeczową (instancyjną) w tym stadium postępowania regulował wówczas art. 28 ust. 3 i 4 ustawy.

Jeżeli chodzi o drugą podstawę nieważności (rażące naruszenie przepisów prawa procesowego) należało wyjaśnić i ocenić, czy organ I instancji: 1) ignorując fakt uprzedniego związania wydaną i wprowadzoną do obrotu prawnego decyzją orzekającą o odszkodowaniu, 2) wadliwie stosując art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej w stadium postępowania odwoławczego międzyinstancyjnego; 3) ignorując obowiązek zawiadomienia DRM [...] o wniesieniu odwołania, doręczenia inicjatorowi postępowania odszkodowawczego odpisu odwołania, aby zapewnić możliwość wniesienia odpowiedzi na odwołanie w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia, przedstawienia akt organowi odwoławczemu do rozpoznania odwołania i przez to pozbawiając strony prawa do rozpatrzenia sprawy w II instancji - wydał decyzję z [...] lutego 1974 r. z oczywistym naruszeniem odpowiednio: art. 102 kpa, art. 28 ust. 3 i 4 ustawy, art. 110 § 1 kpa (zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, niezapisanej wówczas wprost w katalogu zasad ogólnych kpa, ale wynikającej z tego przepisu).

Wyjaśnienie i ocena tego zagadnienia winny też odnosić się do tego, czy wydana w takich warunkach decyzja wywołała skutki do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, a jeżeli nie, to czy skutki te mają większą wagę, aniżeli zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Przy ocenie rażącego naruszenia prawa procesowego konieczne jest także odniesienie się do wpływu tego naruszenia na wynik sprawy o odszkodowanie.

Brak wyjaśnienia powyższych zagadnień świadczy o tym, że decyzje Wojewody [...] i Ministra Inwestycji i Rozwoju zostały wydane z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ nadzoru wyjaśni i oceni legalność decyzji z [...] lutego 1974 r. w aspekcie wydania jej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa i w warunkach rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ nadzoru wyda stosowną do okoliczności sprawy decyzję, która uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1 wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", w pkt 2 wyroku orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w pkt 3 wyroku orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).