Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 409/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9, ust. 1, anrt. 9b, art. 9h ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.
article: par. 2-4
journal: Dz.U. 2009 nr 50 poz 400
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz  określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu  kształcenia nauczycieli.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję D. Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej M. B. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Kurator Oświaty decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), art. 9b ust. 7 pkt 2 oraz art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 191 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. M. B., wydanego przez Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w P. postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

M. B. w dniu 7 lipca 2010 r. decyzją administracyjną Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w P. (nr [...]), uzyskała stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. W dniu 30 października 2015 r. do Burmistrza W., wpłynęło pismo dyrektora w/w szkoły, informujące o nieprawidłowościach jakie miały miejsce przy zatrudnianiu oraz nadaniu stopnia awansu zawodowego nauczycielce – M. B..

Zgodnie z umową o pracę przesłaną również przez dyrektora szkoły, M. B. została zatrudniona przez ówczesnego dyrektora na czas określony od 01 września 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r., jako nauczyciel klas I - III w Publicznej Szkole Podstawowej im. [...] w P.. Powołując się na dokumenty wydane przez uczelnie które ukończyła M. B., obecny dyrektor stwierdził, że nauczycielka nie posiadała odpowiednich kwalifikacji a pomimo tego w dniu 7 lipca 2010 r. otrzymała akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.

W związku z powyższym, w dniu 3 listopada 2015 r. Burmistrz W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności rzeczonego aktu, jednocześnie pisemnie powiadamiając o tym stronę. Po zebraniu dowodów i przeanalizowaniu zebranej dokumentacji, wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzającą nieważność aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, tj. decyzję Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w P. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do D. Kuratora Oświaty, który zgodnie z art. 9b ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 191 z późn. zm.), jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu prowadzącego szkołę w sprawach nadania stopni awansu zawodowego nauczycieli.

Strona w odwołaniu od decyzji zarzuciła organowi I instancji m.in. brak ustaleń faktycznych w zakresie możliwości ustalenia przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w P., że zakres określony w standardzie kształcenia dla kierunku studiów przez nią ukończonych, w grupie treści podstawowych i kierunkowych obejmuje treści nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć. Strona zarzuca jednocześnie, naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organ I instancji nie zebrał w tym zakresie materiału dowodowego, co miałoby istotny wpływ dla postępowania. Kolejne zarzuty dotyczą przekroczenia ustawowych kompetencji Burmistrza polegających na ocenie kwalifikacji oraz braku rozwinięcia uzasadnienia w kwestii rażącego naruszenia prawa w zestawieniu ze stanem faktycznym.

Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał do ponownego rozpoznania. Zaznaczył, że prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej, ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Zwrócił uwagę na bezsporną konieczność stosowania przez organ I instancji norm prawa procesowego regulujących prowadzone postępowanie, zarówno przepisów dotyczących uprawnień strony, ale w szczególności zasad ogólnych, w trakcie całego postępowania zmierzającego do wydania przez organ rozstrzygnięcia w postaci decyzji. Zaznaczył, że organ podejmujący decyzję w sprawie winien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, zasadność przesłanek którymi się kieruje przy załatwieniu sprawy, wyjaśniać tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Organ I instancji przytoczył przepisy które odniósł do stanu faktycznego, jednakże nie wyjaśnił dokładnie i szczegółowo, dlaczego przepisy te zostały naruszone w sposób rażący.

Organ II instancji stwierdził, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem ogólnych norm postępowania administracyjnego i w związku z tym, decyzją Nr 6/2016 z dnia 18 lutego 2016 r. uchylił w/w decyzję Burmistrza, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyższym, Burmistrz W. zwrócił się do M. B. z prośbą o przedłożenie informacji czy posiada dodatkowe, nowe wnioski a także o wypowiedzenie się w sprawie ewentualnego wskazania dodatkowych argumentów, zarzutów i faktów w sprawie. W odpowiedzi na to pismo, M. B. poinformowała, że zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i nie składa do niego uwag oraz nie wnosi nowych ani dodatkowych dowodów w sprawie.

Dnia 26 kwietnia 2016 r. Burmistrz W., wydał decyzję Nr [...] w której kolejny raz postanowił stwierdzić nieważność aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela z dnia 7 lipca 2010 r., Nr [...], nadającego M. B. stopień nauczyciela kontraktowego, z uwagi na rażące naruszenia prawa.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do D. Kuratora Oświaty, który zgodnie z art. 9b ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 191 z późn. zm.), jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu prowadzącego szkołę w sprawach nadania stopni awansu zawodowego nauczycieli.

Strona w odwołaniu od decyzji wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza W. i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości. Zarzuciła organowi I instancji, że w swojej decyzji nie odnosi się do ustalonej sytuacji faktycznej ale do odwołania strony z dnia 29 grudnia 2015 r., co prowadzi do naruszenia art. 11 w związku z art. 107 k.p.a., ponieważ Burmistrz miał przeprowadzić postępowanie według wskazań wynikających z decyzji organu II instancji a nie odwoływać się do zarzutów odwołania strony. Kolejny raz strona zwróciła uwagę na brak ustaleń faktycznych w zakresie możliwości ustalenia przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w P., że zakres określny w standardzie kształcenia dla kierunku studiów przez nią ukończonych, w grupie treści podstawowych i kierunkowych obejmuje treści nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć. Zarzuca jednocześnie naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organ I instancji nie zebrał w tym zakresie materiału dowodowego, co miałoby istotny wpływ dla postępowania i nie wyjaśnił, dlaczego ocena kwalifikacji przez Burmistrza W. jest inna, niż ta dokonana przez Dyrektora Szkoły w P.. Strona twierdzi, że Burmistrz winien dokonać weryfikacji czy zakres kształcenia w standardzie studiów ukończonych przez stronę obejmował treści nauczanego przedmiotu. Brak takiego działania, zdaniem strony, należy uznać za istotne naruszenie przepisów k.p.a. Według strony, fakt uznania kwalifikacji przez pracodawcę, jest w zasadzie wiążący dla innych organów i jedynie organ nadzoru pedagogicznego jest uprawniony do wydawania zaleceń w tej kwestii w osobnym postępowaniu, niemniej jednak Kurator nie przeprowadzał takiego postępowania a zatem nie dopatrzył się niezgodności zatrudnienia nauczyciela z wymaganymi kwalifikacjami. Kolejne zarzuty dotyczą przekroczenia ustawowych kompetencji Burmistrza polegających na ocenie kwalifikacji oraz braku rozwinięcia uzasadnienia w kwestii rażącego naruszenia prawa w zestawieniu ze stanem faktycznym.

Strona w swym odwołaniu podkreśla, że przepisy rozporządzenia MEN, dają dyrektorom możliwość oceny kwalifikacji nauczyciela, nie tylko na podstawie prostego porównania ukończonego kierunku studiów z nauczanym przedmiotem. Zdaniem strony dyrektor może analizować programy ukończonych studiów i porównywać je z podstawą programową przedmiotu do, prowadzenia którego chce zatrudnić nauczyciela, stąd też sama konieczność analizowania w tym zakresie, wyklucza możliwość stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa. 5 letni okres czasu przez który żaden z organów nie kwestionował prawidłowości nadania stopnia awansu, może świadczyć o tym, że naruszenie prawa nie było oczywiste a tym samym nie było rażące, co uniemożliwia wydanie decyzji o stwierdzeniu jej nieważności.

Organ II instancji stwierdził:

Warunkiem nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela jest, zgodnie z art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela, spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz w przypadku nauczyciela stażysty - uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej, po przeprowadzonej rozmowie.

Z załączonej dokumentacji wynika, że M. B. legitymuje się dyplomem ukończenia wyższych studiów magisterskich na Uniwersytecie W. na kierunku filologia polska (Nr [...] z dnia 4 września 2006 r.), świadectwem ukończenia studiów podyplomowych w Wyższej Szkole Humanistycznej w L. w zakresie wychowania przedszkolnego (z dnia 30 listopada 2008 r.) oraz świadectwem ukończenia studiów podyplomowych w Wyższej Szkole Humanistycznej w L. w zakresie przygotowania pedagogicznego (z dnia 14 grudnia 2008 r.)

M. B. stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego otrzymała w dniu 7 lipca 2010 r., decyzją Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w P.. Z decyzji Dyrektora szkoły w P. oraz umowy o pracę wynika, że wymagany ustawowo staż na stopień awansu zawodowego, tj. nauczyciela kontraktowego został odbyty przez M. B. w okresie od 01 września 2009 r. do 31 maja 2010 r. a także pozytywnie oceniony. Warunek posiadania kwalifikacji o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, również został spełniony, zasadnym więc, zdaniem dyrektora, było nadanie stopnia awansu w/w nauczycielce.

Z kolei Burmistrz W. w swojej decyzji wydanej po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, uznał, że M. B. nie spełniała warunków do nabycia kolejnego stopnia awansu zawodowego Szkoły Podstawowej w P., tj. aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.

Kolegium przypomniało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest w trybie nadzoru i organ administracyjny ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach zakreślonych przepisem art. 156 §1 k.p.a. Postępowanie to nie może jednak przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, lecz jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istota sprowadza się do ustalenia czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie. Zarzut zawarty w odwołaniu strony, dotyczący braku kompetencji burmistrza co do oceny zgodności zatrudnienia zgodnie z kwalifikacjami, w tym przypadku, jest nietrafny. Bowiem organ I instancji, w trakcie postępowania nadzwyczajnego, badał czy wydania decyzja jest zgodna z przepisami prawa, czy też w jakiejś jej części wystąpiło jego rażące naruszenie, tj. widoczne na pierwszy rzut oka. Idąc tokiem rozumowania strony a także mając na uwadze dalsze rozważania zawarte w niniejszej decyzji, dotyczące przepisów art. 9h Karty Nauczyciela, można byłoby uznać, iż tak naprawdę żaden z organów, w tym przypadku, nie jest w stanie wyeliminować, podobnej, wadliwie wydanej decyzji.

"Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności oceniać należy według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji w postępowaniu zwykłym (...)" (vide: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r., sygn.: I OSK 21/07)

Skoro zatem decyzję o nadaniu M. B. stopnia nauczyciela kontraktowego wydał Dyrektor Szkoły Podstawowej w P., organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji w postępowaniu nieważnościowym był Burmistrz W..

Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję podlegającą stwierdzeniu nieważności. W myśl art. 9b ust. 7 ustawy Karta Nauczyciela, organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego jest w stosunku do dyrektora szkoły - organ prowadzący szkołę. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm.), organem prowadzącym szkoły podstawowe jest między innymi burmistrz. Oznacza to, że Burmistrz W. był właściwym organem i mając na uwadze powyższy wywód, nie przekroczył swoich kompetencji.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w swojej decyzji powołał się na rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1264 ). Organ przywołał § 4 i § 2 powyższego rozporządzenia.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że M. B. w okresie odbywania stażu, tj. od 1 września 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r. zatrudniona była na stanowisku nauczyciela edukacji wczesnoszkolnej. M. B. posiadała wówczas dyplom ukończenia studiów magisterskich na kierunku filologia polska, który nie dawał kwalifikacji oraz świadectwo ukończenia studiów podyplomowych w zakresie wychowania przedszkolnego, które wówczas nie dawało i obecnie również nie daje kwalifikacji do nauczania w klasach I - III szkoły podstawowej.

Powyższe organ I instancji wywiódł z przywołanych przepisów rozporządzenia MEN, zgodnie z którymi, jeśli studia magisterskie odbyto na kierunku niezgodnym z nauczanym przedmiotem, to studia podyplomowe powinny być ukończone w zakresie nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć. Organ II instancji podziela ten pogląd. Zdaniem Burmistrza W. nie ma też podstaw aby stwierdzić, że zakres określony w standardzie kształcenia dla kierunków studiów ukończonych przez M. B. w grupie treści programowych i kierunkowych obejmował treści nauczanego przez Nią przedmiotu - edukacji wczesnoszkolnej. Nie daje takich podstaw wszelka zgromadzona w zakresie posiadanych kwalifikacji dokumentacja M. B.. Organ II instancji przychyla się d o toku rozumowania organu I instancji. Zgodnie z przepisem §2 pkt 2 rozporządzenia, uznanie kwalifikacji może odbyć się na podstawie analizy zakresu określonego w standardzie kształcenia dla danego kierunku studiów w grupie treści podstawowych i kierunkowych obejmujących treści nauczanego przedmiotu, lecz dotyczy to tylko studiów wyższych magisterskich. Jeśli studia magisterskie ukończone są na kierunku niezgodnym z nauczanym przedmiotem, studia podyplomowe powinny być ukończone dokładnie w zakresie nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć. Przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia, nie zawiera takich sformułowań jak pkt 2 tego samego paragrafu, nie stwarza możliwości do porównywania treści programowych studiów z treściami nauczanego przedmiotu. W związku z powyższym nie może być mowy o jakiejkolwiek analizie treści programowych studiów podyplomowych.

Odnosząc się do powyższego, organ II instancji nie potwierdza zarzutu M. B., iż organ I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu i nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. nie skorzystał z możliwości ustalenia, że zakres określony w standardzie kształcenia dla kierunku studiów ukończonych przez M. B. w grupie treści programowych i kierunkowych nie obejmuje treści nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć oraz że tym samym naruszył przepisy art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. Burmistrz w dniu 10 marca 2016 r. wystąpił do M. B. o przedłożenie informacji czy posiada dodatkowe, nowe wnioski dowodowe w sprawie, szczególnie dotyczące kwalifikacji. W odpowiedzi na to pismo, strona oznajmiła, że nie wnosi żadnych nowych dowodów. Taką samą informację otrzymał organ w odpowiedzi na pismo informujące o możliwości zapoznania się strony z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Z dokumentacji potwierdzającej kwalifikacje M. B., będącej w posiadaniu organu I instancji, nie wynikało aby można było zatrudnić Ją na stanowisku nauczyciela edukacji wczesnoszkolnej. Burmistrz W. wyjaśnił czym jest rażące naruszenie prawa i w jaki sposób rażąco naruszył je Dyrektor Szkoły Podstawowej w P., przytaczając przepisy rozporządzenia i wskazując kolejno dokumenty potwierdzające stan faktyczny. Nietrafnym jest zatem kolejny zarzut M. B., jakoby organ I instancji nie wskazuje na powiązanie określonego stanu faktycznego z art. 156 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa polegało na sprzeczności ustaleń Dyrektora z jasno sformułowanym przepisem prawa, dotyczącym określenia kwalifikacji. Uznanie studiów podyplomowych w zakresie wychowania przedszkolnego jako tożsame ze studiami w zakresie edukacji wczesnoszkolnej, było działaniem Dyrektora, nie mającym podstawy w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej dotyczących kwalifikacji. Dyrektor Szkoły w P. w uzasadnieniu swojej decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, co prawda, pominął powołanie przepisów rozporządzenia MEN w sprawie kwalifikacji, co jest błędem, i ogranicza się jedynie do sformułowania, iż " ...Zainteresowana spełniła również warunek posiadania kwalifikacji zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy - karta Nauczyciela... " Oczywistym jest jednak, że ustalenia swoje mógł oprzeć jedynie na przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1264), w brzmieniu ówczesnym, wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 2 ustawy - Karta Nauczyciela.

Przepis § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MEN w sprawie kwalifikacji, wyraźnie wskazuje, że studia podyplomowe muszą być ukończone "(...) w zakresie nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć (...)". M. B. posiada świadectwo ukończenia studiów w zakresie wychowania przedszkolnego, nie zaś w zakresie edukacji wczesnoszkolnej.

Należy również dodać, że tryb nadzorczy określony w przepisach art. 9h ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, kurator oświaty mógł zastosować jedynie do momentu zakończenia postępowania o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. W myśl powołanego przepisu organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest bowiem upoważniony do stwierdzenia, w drodze decyzji administracyjnej, nieważności czynności podjętych w postępowaniu o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego z naruszeniem prawa, zatem czynności podjętych przed wydaniem decyzji administracyjnej kończącej to postępowanie. Akt nadania stopnia awansu zawodowego jest decyzją administracyjną i może być weryfikowany na zasadach i w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do nadzwyczajnych środków kontroli decyzji ostatecznych należy m. in. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 k.p.a. Postępowanie kwalifikacyjne wszczęte na wniosek M. B. zostało zakończone wydaniem w dniu 7 lipca 2010 r. aktu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego. Akt ten jest decyzją ostateczną, która mogła zostać zweryfikowana jedynie na zasadach i w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie w tej sprawie stosownego postępowania administracyjnego i wydanie decyzji należy, jak zostało już wcześniej stwierdzany. do właściwości organu prowadzącego szkołę.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego skarżącej jest prawidłowa i należało utrzymać ją w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. B.; zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia a polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi, w zakresie w jakim D. Kurator Oświaty nie dokonał weryfikacji czy zakres kształcenia w standardzie studiów ukończonych przez skarżącą obejmował treści nauczanego przedmiotu;

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia a polegające na pomięciu faktu, że organ I instancji pomimo zobowiązania do przeprowadzenia postępowanie w zakresie wskazanym w decyzji D. Kuratora Oświaty, nie przeprowadził tego postępowania a tym samym nie wykonał zaleceń organu II instancji;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia a polegające na ustaleniu, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w przypadku gdy do naruszenia prawa nie doszło w ogóle;

2. naruszenie prawa materialnego tj.:

- § 4 ust. 1 pkt 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez ich niezastosowanie;

- art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 4-6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 9h ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez ich nieprawidłową wykładnię zakładającą, że organ prowadzący w trybie określonym w art. 9h ust. 1 Karty Nauczyciela ma prawo dokonywania oceny zgodności kwalifikacji nauczyciela z zajmowanym stanowiskiem, pomijając uprawnienia w tym zakresie przyznane kuratorowi oświaty.

W uzasadnieniu decyzji skarżąca rozwinęła przedstawione zarzuty i powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek powołał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem a więc polega na weryfikacji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem ograniczyć się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnieść z urzędu.

Mając na uwadze powołane wyżej przepisy należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo, choć nie są to naruszenia związane z zarzutami zawartymi w skardze.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy art. 9b ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r., poz. 191 ze zm.) – dalej Karta, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej k.p.a. a także § 2, § 3, § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. z 2009 r., Nr 50, poz. 400) – dalej rozporządzenia.

Przy czym z uwagi na to, że oceną objęto akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego wydanego w dniu 7 lipca 2010 r. istotny jest stan prawny w dacie wydania tego aktu.

Według organów akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego skarżącej z dnia 7 lipca 2010 r. rażąco narusza prawo – zatem w myśl art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. powinna być stwierdzona jego nieważność.

Przepis ten bowiem stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak podały już organy nie ma normatywnego określenia pojęcia rażącego naruszenia prawa. Tę lukę wypełniło orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego oraz doktryna. Ostatecznie przyjęto, wskazano ujęcie rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie NSA jako uznające, że występuje ono w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy podał, że przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Dalej wskazano, że "w obowiązującej doktrynie przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa."

Według organu rażące naruszenie prawa polega w niniejszej sprawie na tym, że zaistniała sprzeczność ustaleń Dyrektora z jasno sformułowanym przepisem prawa, dotyczącym określenia posiadania kwalifikacji.

Z powyższym poglądem w ocenie Sądu nie można się zgodzić. Stan faktyczny w sprawie jest niesporny. Skarżąca zawarła umowę o pracę z Dyrektorem szkoły obowiązującą w okresie od dnia 1 września 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r. W czasie odbywania stażu była zatrudniona w charakterze nauczyciela edukacji wczesnoszkolnej. Legitymowała się wówczas (i nadal) dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku filologia polska; świadectwem ukończenia studiów podyplomowych Przygotowania Pedagogicznego oraz świadectwem ukończenia studiów podyplomowych Wychowania Przedszkolnego.

Art. 9b ust. 1 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela stanowi, że warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela.

Art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela mówi zaś, że stanowisko nauczyciela, z zastrzeżeniem ust. 1a może zajmować osoba, która między innymi posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Ustęp 2 tego przepisu zawiera delegację dla właściwego ministra do spraw oświaty i wychowania aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe kwalifikacje wymagane od nauczycieli, wskazując w szczególności poziom wykształcenia i jego zakres w odniesieniu do poszczególnych typów szkół i placówek (...).

Żaden z powołanych przez Sąd i organ przepisów – art. 9, art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela nie zawiera szczegółowych uregulowań, które mogłyby świadczyć o braku kwalifikacji skarżącej do uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Art. 9b Karty Nauczyciela określa ogólne warunki uzasadniające nadanie nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego, art. 9 ust. 1 ogólne warunki jakie powinna spełniać osoba zatrudniona na stanowisku nauczyciela.

Według Sądu nie ma możliwości wskazania, że doszło do rażącego naruszenia prawa (w/w przepisów) w związku z wydanym aktem, który jest przedmiotem sporu. Nie wskazuje na to ich proste zestawienie.

Jak wskazano wyżej, szczegółowe kwalifikacje wymagane od nauczycieli określa rozporządzenie, zostało ono wydane na podstawie art. 9 ust. 2 i jest rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. szczegółowo opisane we wstępie rozważań.

§ 4 powyższego zarządzenia stanowi, że kwalifikację do zajmowania stanowiska nauczyciela w przedszkolu, szkołach podstawowych, placówkach wychowania pozaszkolnego (...) posiada osoba która:

1) ma kwalifikacje określone w § 2 ust. 1, § 3 lub

2) ukończyła zakład kształcenia nauczyciela w specjalności odpowiadającej nauczanemu przedmiotowi lub prowadzonym zajęciem lub

3) ukończyła zakład kształcenia nauczycieli w specjalności innej, niż wymienione w

pkt 2, a ponadto ukończyła kurs kwalifikacyjny w zakresie nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć,

2. kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w przedszkolach i klasach I – III szkół podstawowych posiada również osoba która ukończyła:

1) studia wyższe na kierunku pedagogika i przygotowującej do pracy z dziećmi w wieku przedszkolnym lub wczesnoszkolnym, lub

2) zakład kształcenia nauczycieli w specjalności przygotowującej do pracy z dziećmi w wieku przedszkolnym lub wczesnoszkolnym.

Kwalifikacje, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia to kwalifikacje określone w § 2 ust. 1 i w § 3.

§ 2 ust. 1 mówi, że kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela (...) posiada osoba, która ukończyła:

1) studia magisterskie na kierunku (specjalności) zgodnym z nauczanym przedmiotem lub prowadzonymi zajęciami oraz posiada przygotowanie pedagogiczne lub

2) studia magisterskie na kierunku, którego zakres określony w standardzie kształcenia dla tego kierunku studiów w grupie treści podstawowych i kierunkowych obejmuje treści nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć, oraz posiada przygotowanie pedagogiczne, lub

3) studia magisterskie na kierunku (specjalności) innym niż wymieniony w pkt 1 i 2 i studia podyplomowe w zakresie nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć oraz posiada przygotowanie pedagogiczne.

§ 3 Kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela (...) posiada osoba, która:

1) ma kwalifikacje określone w § 2 lub

2) ukończyła:

a) studia pierwszego stopnia na kierunku (specjalności) zgodnym z nauczanym przedmiotem lub prowadzonymi zajęciami oraz posiada przygotowanie pedagogiczne lub

b) studia pierwszego stopnia na kierunku, którego zakres określony w standardzie kształcenia dla tego kierunku studiów w grupie treści podstawowych i kierunkowych obejmuje treści nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć, oraz posiada przygotowanie pedagogiczne, lub

c) studia wyższe na kierunku (specjalności) innym niż wymieniony w lit. a i b, a ponadto ukończyła studia podyplomowe lub kurs kwalifikacyjny w zakresie nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć, oraz posiada przygotowanie pedagogiczne.

Powyższe przepisy zbudowane są na zasadzie alternatywy. Wymieniają warunki jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o stanowisko nauczyciela, każdy z punktów: § 2, § 3 i § 4 określa inne przesłanki upoważniające do objęcia stanowiska nauczyciela. Przy czym § 4 ust. 2 wskazuje wprost jakie przesłanki winien spełniać nauczyciel szkoły podstawowej – nauczyciel prowadzący zajęcia w klasach wczesnoszkolnych w szkole podstawowej (klasy I-III) oraz przedszkolach. Stanowiąc jednocześnie, że nauczycielem w szkole podstawowej w klasach I-III, a także przedszkolach może być również osoba posiadająca kwalifikacje opisane w ust. 1 § 4 oraz, co wynika z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, osoba posiadająca kwalifikacje wymienione w § 2 i § 3 rozporządzenia.

§ 2 ust. 1 pkt 1, i pkt 3, ust. 2 pkt 1, § 3 pkt 2 i § 4 w ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wymienia rodzaj zakładu lub studiów jakie powinna ukończyć osoba nauczająca, w tym przypadku w klasach I-III szkoły podstawowej oraz wskazuje na konieczność lub brak takiej konieczności ukończenia przygotowania pedagogicznego.

Proste porównanie dokumentów, którymi legitymuje się skarżąca jako nauczyciel z wymogami określonymi w wymienionych wyżej przepisach daje jednoznaczną odpowiedź – że skarżąca nie spełnia warunków w nich określonych. W tym też zakresie Sąd podziela stanowisko organu.

Inaczej natomiast jest zbudowany § 2 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Pierwszy z nich wymienia obowiązek posiadania studiów magisterskich na kierunku studiów w grupie treści podstawowych i kierunkowych obejmujących treści nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć oraz obowiązek posiadania przygotowania pedagogicznego, § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia mówi o studiach pierwszego stopnia na kierunku, którego zakres określony w standardzie kształcenia dla tego kierunku studiów w grupie treści podstawowych i kierunkowych obejmuje treści nauczanego przedmiotu oraz posiada przygotowanie pedagogiczne. Z uwagi na ukończenie przez skarżącą studiów wyższych II stopnia przedmiotem rozważań może być § 2 ust. 1 pkt 2 jak również § 2 ust. 2 pkt 2.

Niewątpliwie skarżąca posiada przygotowanie pedagogiczne, o których mówią wymienione przepisy. Natomiast jeśli idzie o rodzaj studiów określonych w tych przepisach organy stwierdzają, że zainteresowana nie legitymuje się właściwymi studiami. Jednakże dochodzą do takiego wniosku nie poprzez proste porównanie (o ile takiego można dokonać) ale poprzez ocenę – interpretację przepisów rozporządzenia MON. Stwierdzenie, że skarżąca nie posiada kwalifikacji do uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego a tym samym nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu, organ argumentuje w następujący sposób: "Powyższe organ I instancji wywiódł z przywołanych przepisów rozporządzenia MEN zgodnie z którymi, jeśli studia magisterskie odbyto na kierunku niezgodnym z nauczanym przedmiotem, to studia podyplomowe powinny być ukończone w zakresie nauczanego przedmiotu lub prowadzonych zajęć. Organ II instancji podziela ten pogląd. Zdaniem Burmistrza Wąsosza nie ma też podstaw aby stwierdzić, że zakres określony w standardzie kształcenia dla kierunków studiów ukończonych przez M. B. w grupie treści programowych i kierunkowych obejmował treści nauczonego przez nią przedmiotu – edukacji wczesnoszkolnej. Nie daje takich podstaw wszelka zgromadzona w zakresie posiadanych kwalifikacji dokumentacja Pani M. B.".

Jak stwierdzono wyżej odstąpiono od oceny według przyjętych wcześniej zasad – jednoznaczności przepisów i decyzji – odniesiono się "do ducha" rozumienia ustawy. Ponadto jak należy rozumieć organ II instancji akceptuje stwierdzenie, że dokumenty dotyczące wykształcenia skarżącej nie dają podstaw do uznania, że spełnia przesłanki wykształcenia określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Przy czym ani organ I ani też II instancji po pierwsze nie wskazuje o jakich dokumentach mowa, po drugie jakie okoliczności świadczą o braku przesłanki wykształcenia (o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Powyższe stwierdzenia są w ocenie Sądu gołosłowne.

Dają podstawy do uznania, że po pierwsze stosowane są różne zasady oceny rażącego naruszenia prawa, mimo przyjętej na wstępie definicji tego pojęcia i stosowania jej do pozostałych przepisów wymienionego rozporządzenia. Ponadto merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące nie spełnienia przez skarżącą przesłanek z § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia– nie zostało wykazane konkretnymi dowodami.

Powyższe uchybienia powinny zostać usunięte; przede wszystkim poprzez ocenę kwestii rażącego naruszenia prawa przez pryzmat prostego porównania przepisu z decyzją (niespornymi ustaleniami faktycznymi zawartymi w decyzji odnośnie wykształcenia skarżącej).

Na marginesie Sąd stwierdza, że nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 9h ust. 1 Karty Nauczyciela. Przepis ten wskazuje jaki organ sprawuje nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. Dotyczy więc tylko postępowań o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należało orzec jak wyżej.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.