Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1115/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...], przywołując w podstawie prawnej art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496) zezwolił Burmistrzowi Miasta W. na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa fragmentu drogi łączącej ulicę [...] z ulicą [...] w W." - droga gminna, zatwierdzając projekt budowlany i zatwierdzając na potrzeby powyższej inwestycji podział wymienionych dokładnie nieruchomości

Decyzja ta została w niewielkiej części zmieniona ( w pkt 7), a w pozostałym zakresie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. Decyzja ta stała się decyzją ostateczną.

Pismem z dnia [...] r. Starosta [...] (dalej: organ pierwszej instancji) powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. oznaczoną jako działka nr 1 o powierzchni 0,0193ha, przeznaczonej na wyżej wymienioną inwestycję.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 12 ust.4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e, art. 22 ust. 1 oraz art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o ustaleniu na rzecz E. S. (dalej: strona, skarżący) właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka jako działka nr 1 o powierzchni 0,0193ha powstałej z podziału działki nr 2, nabytej przez Gminę W. zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] r. na realizację inwestycji drogowej, odszkodowania w wysokości 33.530,00zł. Ustalone odszkodowanie nie zostało powiększone o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1a pkt 3 cytowanej ustawy. W decyzji stwierdzono też, że odszkodowania płatne jest jednorazowo przez Burmistrz Miasta W., reprezentującego Gminę W.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji odwołał się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i przywołał stosowne regulacje w tym zakresie - przepisy specustawy drogowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przybliżył zasady i sposób ustalania wartości nieruchomości przejmowanych i ustalania z tego tytułu odszkodowania za przejęte nieruchomości.

Organ wskazał, że zgodnie z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar "W. [...]" przyjętym uchwałą nr [...] r. Rady Miasta W. z dnia [...] r. przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w jednostce strukturalnej o symbolu F2 MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wysokości poniżej 550m n.p.m.

Następnie wskazał, że w dniu [...] r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość rynkowa gruntu określona została na kwotę 33.530zł. Klauzulą z dnia [...] r. biegła potwierdziła aktualność przedmiotowego operatu szacunkowego.

Dokonując oceny sprawy organ przybliżył zasady przygotowanej wyceny, wskazał, iż przyjęcie przeznaczenia zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zmniejszenie jej wartości, stąd biegła dla określenia jej wartości przyjęła aktualny sposób jej przeznaczenia i użytkowania, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizę rynku oparto na transakcjach z okresu od lipca 2017 do czerwca 2019 r. Wycena nieruchomości została wykonana w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, ze względu na cechy różniące te nieruchomości i zostały ustalone z uwzględnieniem zmian poziomu cen na skutek upływu czasu. Po dokonaniu obliczeń wartość rynkowa gruntu została ustalona na kwotę 173,73zł/m², co dało w sumie kwotę 33.530zł.

W stosunku do złożonych zastrzeżeń biegła złożyła wyjaśnienie, podkreślając, iż wartość 173.73zł/m² odzwierciedla słuszne odszkodowanie, a także odpowiada pod względem poziomu cenom transakcyjnym nieruchomości podobnych na badanym rynku nieruchomości niezbudowanych.

Wobec powyższego organ uznał, iż operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomości i przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Biegła dokonała wizji w terenie celem zwrócenia uwagi na cechy, które mają wpływ na wartość prawa własności. Operat zawiera wszystkie niezbędne elementy, określa przedmiot wyceny i cel wyceny, powołuje postawę prawną wyceny nieruchomości, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście, metodę i technikę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem

Dalej organ przyznał, iż powiększenie odszkodowania o 5% wartości jest możliwe tylko wówczas gdy wydanie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nastąpi nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do wydania nieruchomości w tym terminie nie doszło. Wobec zastrzeżeń złożonych przez skarżącego organ uznał, że wyjaśnienia biegłej zaprezentowane w piśmie z dnia 5 sierpnia 2020 r. są wystarczające i wyczerpujące.

Z uwagi na to, iż powyższa inwestycja prowadzona jest na drodze o statusie gminnym, odszkodowanie ustalane niniejszą decyzją zostanie wypłacone z budżetu gminy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Wojewody Śląskiego. W odwołaniu tym zarzucono tej decyzji naruszenie:

- art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zignorowanie prośby o przedstawienie operatu szacunkowego, co uniemożliwiło stronie wnikliwą analizę operatu i przedstawienie konstruktywnych zarzutów.

- art. 10 § 1 w związku z art. 88 § 1 i art. 81 § Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę, co do treści ustaleń oraz przedstawionych dowodów nie mogą być uznane za udowodnione, nie mogą więc stanowić podstawy zaskarżonej decyzji.

- art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 4 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na opiniach poczynionych w oparciu o niecałkowitą opinię biegłego, która nie uwzględniła zastrzeżeń właściciela co do podstawy jej wydania,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 78 i art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek braku wypowiedzenia się strony, co do znacznej szkody, co w konsekwencjo doprowadziło organ do całkowicie dowolnych i nieuprawnionych wniosków i zinterpretowania stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej,

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji,

- wydanie decyzji z naruszeniem Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy ponownie do organu pierwszej instancji, względnie przeprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania uzupełniającego i wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w wyższej wysokości.

W uzasadnieniu rozwinięto postawione powyżej zarzuty podkreślając brak czynnego udziału strony w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pokreślono, iż przygotowana opinia biegłego nie uwzględniła zarzutów odwołującego, iż na skutek decyzji z [...] r. faktycznie 1/3 nieruchomości została wyłączona spod możliwości zabudowy, co w konsekwencji znacznie ograniczyło możliwość zabudowy pozostałej części. Zwrócono też uwagę na utrudnienie analizy przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego. Wskazano, iż skarżący nie został poinformowany przez Miasto o rozpoczęciu inwestycji, a kolejne etapy postępowania odszkodowawczego prowadzone były bez jego udziału, możliwości ustosunkowania się do przygotowanej opinii i zaprezentowania własnego stanowiska. W konsekwencji zdaniem skarżącego organ nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu, oparł swoją decyzją na opinii biegłej bez uwzględniania jego zarzutów, ustalił odszkodowanie na podstawie art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dążąc do wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia wyliczeń skarżącego. Podkreślono, iż organ utrudniał zapoznanie się z operatem szacunkowym, co uniemożliwiało przeprowadzenie jego analizy i nie dążył do wyjaśnienia przyczyn stanowiska skarżącego, nie uwzględnił słusznego interesu strony, nie rozpatrzył jego wniosku o uzupełnienie opinii i nie powtórzył czynności z udziałem skarżącego w celu zapewniania mu czynnego udziału w sprawie.

Podkreślił, iż w jego ocenie, z uwagi na fakt, iż nie może skorzystać z nieruchomości w taki sposób jakie były jego plany, to poniósł znaczną szkodę, którą wycenia na kwotę 297.127,72zł. Odwołując się do Protokołu Konwencji oraz do orzeczeń Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka wskazał, iż w niektórych sytuacjach, gdy przez budowę autostrad prawo właściciela do korzystania z domu zostało w znacznym stopniu ograniczone - przyznanie dodatkowego odszkodowania może okazać się niezbędne.

W niniejszej sprawie na skutek wydania decyzji wywłaszczeniowej i faktycznego wywłaszczenia skarżący utracił możliwość zabudowy własnej nieruchomości, co prowadzi w konkluzji do zasadności dochodzenia przez niego roszczenia w zakresie obejmującym żądanie dodatkowej rekompensaty. W ocenie odwołującego wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczonego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości obejmuje również utracone korzyści i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty.

Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda Śląski (dalej: organ odwoławczy, organ drugiej instancji) decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji przedstawił najpierw dotychczasowy przebieg postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Następnie stwierdził, że cześć zarzutów jest niejasna i brak precyzyjnego wyrażenia na czym miałoby polegać żądanie dotyczące uzupełnienia postępowania dowodowego i jak miałoby wyglądać uwzględnienie złożonego odwołania.

Z całokształtu odwołania należy jednak wnosić, że wszystkie próby podważenia legalności wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji sprowadzają się w istocie do kwestionowania i podważenia przydatności dowodowej operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

W pierwszej kolejności organ podniósł, iż postępowanie odszkodowawcze przeprowadzone zostało w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 23 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na podstawie art. 12 ust. 4f ustawy za przejęte nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy wysokość tego odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, a według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Dodatkowo w myśl art. 18 ust. 1e ustawy w warunkach opisanych w tym przepisie, wysokość należnego odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Dalej organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 130 ust. 2, art. 156, art. 134 oraz art. 135 i art. 154, wskazując na sposób ustalenia wartości należnego odszkodowania. Odwołał się także do rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, w szczególności jego § 36.

W analizowanej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy W. nieruchomość, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, z potwierdzoną jego aktualnością klauzulą aktualności w dniu [...] r.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stan nieruchomości ustalony został na dzień [...] r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji). Biegła opisując nieruchomość ustaliła, że przedmiotowa działka stanowi niezabudowany, porośnięty roślinnością trawiastą grunt przypominający kształtem prostokąt z wysuniętym północno- wschodnim bokiem, o w miarę płaskim ukształtowaniu, z niewielkim nachyleniem w kierunku wschodnim. Przez działkę przebiega wodociąg, a w najbliższym otoczeniu znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ośrodki turystyczno- wypoczynkowe. W dalszym sąsiedztwie - wyciągi narciarskie, szlaki turystyczne i trasy rowerowe oraz zabudowa usługowa. Według obowiązującego w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] z dnia [...] r.) działka nr 3 znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem F2 MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wysokości poniżej 550m.n.p.m.

Następnie organ odwoławczy dokonując analizy sporządzonego w ramach rozpoznawanej sprawy operatu szacunkowego wskazał, że biegła stwierdziła, iż przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, stąd zasadne było dokonanie wyceny zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Biegła wyjaśniła, że właściwą procedurą do wyznaczenia wartości rynkowej prawa własności gruntu będzie podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej. Po analizie rynku wyselekcjonowała 11 transakcji sprzedaży gruntów spełniających podstawowe kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianej, ustaliła cechy i ich wagi mające wpływ na wartość nieruchomości. W oparciu o bazę nieruchomości porównawczych biegła ustaliła średnią cenę gruntu - 158,02zł/m² , a następnie dokonała jej korekty współczynnikami korygującymi, otrzymując wartość 1m² gruntu nieruchomości w wysokości 173,73zł. Uwzględniając uwarunkowania prawne, merytoryczne i formalne biegła określiła wartość rynkową prawa własności gruntu jako iloczyn wartości 1m² przedmiotowej działki i jej powierzchni otrzymując wartość 33,530zł.

Wobec niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej nie podwyższono ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Po dokładnej analizie akt sprawy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania tego ustalenia i uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia tego odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

Po pierwsze podstawę ustalenia odszkodowania winna stanowić specustawa drogowa. Tylko w zakresie nieuregulowanym organ pierwszej instancji zobowiązany był stosować przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stąd oczekiwanie skarżącego by organ pierwszej instancji proces wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania prowadził zgodnie z zaleceniami ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem m.in. rozprawy administracyjnej nie były zasadne. Specustawa drogowa takiej regulacji nie przewiduje.

Odnosząc się do zarzutu ustalenia zaniżonego odszkodowania organ stwierdził, iż szczegółowe kryteria wyceny nieruchomości przeznczonych na inwestycje drogowe reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie organ nie dopatrzył się naruszenia wyżej wymienionej regulacji co do formy operatu, jak i sposobu i metody jego sporządzenia. Treść przepisów, charakter szacowania nieruchomości przeznczonych pod inwestycje drogowe oraz poczynione ustalenia determinują przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób wyceny nieruchomości. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności operatu szacunkowego pozwala stwierdzić, iż nie zawiera ona dyskwalifikujących nieprawidłowości. Organ podkreślił, iż dobór nieruchomości porównawczych, zdefiniowanie rynku, jego obszaru, przeprowadzone analizy, w tym także dotyczące określenia cen, ich wpływu na cenę nieruchomości, określenie współczynników korygujących dla odpowiednich cech gruntu, trendu czasowego oraz dobór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Takie stanowisko w tym zakresie prezentuje także sądownictwo administracyjne, podkreślając, iż wybór transakcji, określenie cech i ich wag mających wpływ na wartość nieruchomości jest wyłączną spraw biegłego, jako osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną.

Odnosząc się do żądania skarżącego ustalenia przez organ drugiej instancji wyższego odszkodowania, poniesiono, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest na podstawie obowiązujących przepisów, które nie zawierają norm dotyczących negocjowania ceny z właścicielami takich nieruchomości. Dlatego też wysokość odszkodowania nie może być negocjowana, zaś wysokość odszkodowania winna zrekompensować wartość odebranych właścicielowi praw rzeczowych. Stąd też ustalone decyzją odszkodowanie nie może wynikać z propozycji dotychczasowego właściciela nieruchomości.

Zarzut o zaniżonej wartości nieruchomości jest subiektywnym wyrażeniem odczuć strony i nie może świadczyć o wadliwości operatu szacunkowego. Strona nie skorzystała w niniejszej sprawie z możliwości weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz oparła stawiane zarzuty jedynie na własnej analizie operatu kontestując ustalenia ze sfery wiadomości specjalnych. W ocenie organu brak jest jednak podstaw do zakwestionowania przydatności dowodowej sporządzonego w spawie operatu szacunkowego.

W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości co do słuszności oceny operatu przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania, iż skarżący nie został skutecznie powiadomiony o prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu. Starosta powiadomił o sporządzeniu operatu szacunkowego, wskazał na możliwość zapoznania się z nim, złożenia zastrzeżeń, a następnie przedstawił stanowisko bieglej w stosunku do zgłoszonych uwag. Nie sposób zatem podzielić twierdzeń skarżącego o ograniczeniu jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, choć niewątpliwie pewne ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji wprowadził stan zagrożenia epidemicznego. Mimo to strona uzyskała dostęp do akt sprawy, wykonała notatki i zdjęcia oraz przestawiła swoje zastrzeżenia.

Decyzja zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego elementy.

Odnosząc się do zarzutów nieuwzględnienia w odszkodowaniu innych strat wynikających z przeznaczenia działki nr 3 na cel drogowy, tj. m.in. ograniczenie możliwości zabudowy, pomniejszenie nieruchomości, utracone korzyści, organ wyjaśnił, iż w ustaleniu należnego odszkodowania należy uwzględnić jedynie wartość wywłaszczonego prawa. Wyjaśnił, iż odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne nie zawierają norm dotyczących uwzględnienia w wysokości tego odszkodowania wartości utraconych korzyści. Pojęcie odszkodowania w rozumieniu wymienionych przepisów wiąże się z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości. Także przepisy o gospodarce nieruchomościami odnoszą się do wartości wywłaszczonych nieruchomości, a nie do powstałych z związku z wywłaszczeniem strat, jakie poniesie dotychczasowy właściciel wskutek przejęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Organ stwierdził, że kwestie związane z podziałem nieruchomości, kształtem i powierzchnią nowopowstałych działek, zastosowanych rozwiązań architektoniczno- budowlanych, możliwości i zasadności prowadzenia inwestycji nie mogą być przedmiotem rozważania w toku postępowania odwoławczego od decyzji odszkodowawczej. Kwestie te rozstrzygnięte zostały w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji zatwierdzającej podział, które poddane były kontroli w odrębnym postępowaniu.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja została poprzedzona wyczerpującym postępowaniem dowodowym, czyniącym zadość art. 7, art. 77 § 1 w związku z art., 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ uzyskał niezbędny materiał dowodowy - operat szacunkowy, dokonał jego prawidłowej oceny, uzyskał dodatkowe wyjaśniania, a następnie precyzyjnie i wyczerpująco uzasadnił przyjęte rozstrzygnięcie.

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniesiono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego, tj.:

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 i art., 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak kompleksowego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz brak wnikliwego przeanalizowania i rozpatrzenia odwołania, a tym samym dowolne uznanie, że operat szacunkowy przedstawiony w sprawie i jego wnioski są prawidłowe, co w konsekwencji doprowadziło do wybiorczej i dowodnej oceny dowodów i błędnego ustalenia wartości nieruchomości i należnego skarżącemu odszkodowania,

- art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak obowiązkowego skierowania wniosku do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę operatu szacunkowego z dnia [...] r. pomimo zgłoszenie licznych zastrzeżeń przez skarżącego a w konsekwencji brak zweryfikowania okoliczności wymagających wiadomości specjalnych;

- art. 9, art. 10, art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak poinformowania skarżącego o możliwości zgłaszania zastrzeżeń i weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych,

- art. 89 § 2, art. 84, art. 73, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia rozprawy z udziałem skarżącego i biegłych, brak dopuszczenia opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność obniżenia możliwości inwestycyjnych i wartości nieruchomości pomimo zgłoszonych przez skarżącego wątpliwości, poprzez brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz brak przesłania kopii przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego i brak wydania postanowienia o odmowie wydania takiej kopii, co uniemożliwiło i ograniczyło możliwość obrony swoich praw,

- art. 7a, art. 8, art. 138 § 1 pkt. 2 oraz § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych, brak uwzględnienia wątpliwości prawnych na korzyść skarżącego oraz brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia,

a także naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 18 ust. 1 i ust. 1b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że odszkodowanie ustala się na podstawie wartości nieruchomości, która nie uwzględnia wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści

oraz naruszenia art. 22 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 protokołu nr 1 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że słuszne odszkodowanie może uwzględniać wyłącznie wartość gruntu, bez wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właścicieli

a także naruszenie art. 4172 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Mając na uwadze zgłoszone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze zgłosił wnioski o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego a do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 18 ust. 1 i ust. 1b specustawy drogowej oraz art. 134 ust. 1 do 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie rozumienia czy przy uwzględnieniu odszkodowania pomija się utracone przez właściciela nieruchomości korzyści czy wartość inwestycyjną.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął postawione zarzuty powtarzając co do zasady argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wystąpił o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Uczestniczący zdalnie w rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i podkreślił, iż sprawę należy rozpatrywać w trzech płaszczyznach z uwzględnieniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, prawa europejskiego oraz prawa administracyjnego, w szczególności w aspekcie wadliwości operatu szacunkowego, który nie został skierowany do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem jego weryfikacji. Podkreślił, iż przygotowany w sprawie operat szacunkowy nie uwzględnił wartości nieruchomości przed podziałem i nie wykazuje spadku wartości nieruchomości po podziale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy, tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Bezspornym w sprawie jest, iż decyzją z dnia [...] r. Starosta [...]zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. " Budowa fragmentu drogi łączącej ulicę [...] z ulicą [...]w W."- budowę publicznej drogi gminnej, obejmującej m.in. stanowiącą własność skarżącego nieruchomość położoną w W. oznaczoną jako działka nr 3 o powierzchni 0,0193ha (powstałą z podziału działki nr 2).

Z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę prawa własności wymienionej działki, zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a specustawy drogowej skarżącemu przysługuje odszkodowanie, którego wysokość ustala organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899) zgodnie z którymi wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezowaniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, a podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości, w tym nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jak wynika § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości (...) przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazanego rozporządzenia znajdują zastosowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na podstawie odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy , w myśl którego do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Kluczowy dowód w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości stanowi operat szacunkowy, który w myśl art. 156 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest opinią o wartości nieruchomości, którą rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie. W niniejszej sprawie organy ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość oparły się na operacie szacunkowym z dnia [...] r., z klauzulą potwierdzającą jego aktualność z dnia [...] r. Wartość przejętego gruntu rzeczoznawca majątkowy oszacowała na kwotę 33.530,00zł, określając cenę 173,73zł za 1 m2 w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, podobnymi pod względem cech rynkowych do nieruchomości wycenianej.

Rozstrzygające w sprawie organy uznały przygotowany w sprawie operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Wskazać bowiem należy, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani braków czy niejasności, jest spójny, jasny i logiczny. Powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Także biegły rzeczoznawca decyduje o wyborze transakcji, określeniu cech i ich wag mających wpływ na wartość nieruchomości, gdyż jest to wyłączną jego domeną, jako osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną. Zarzuty skarżącego w stosunku do przedstawianego operatu nie mają uzasadnionego charakteru. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 specustawy drogowej odszkodowanie ustala się za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe. Nie może ono zatem obejmować odszkodowania ustalanego z uwzględnieniem wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właściciela przejmowanej nieruchomości. W zakresie żądania skarżącego ustalenia przez organ drugiej instancji wyższego odszkodowania, zasadnie podkreślono, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest na podstawie obowiązujących przepisów, które nie zawierają norm dotyczących negocjowania ceny z właścicielami takich nieruchomości. Stąd też wysokość odszkodowania nie może być negocjowana. Wysokość odszkodowania winna zrekompensować właścicielowi wartość odebranych praw rzeczowych. Dodatkowo należy zgodzić się z twierdzeniem organu, iż przedmiotowa procedura nie przewiduje obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej

Zdaniem Sądu nie są trafne zarzuty skargi, że ustalona wartość nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 3 nie odpowiada jej rzeczywistej wartości, gdyż ustalone odszkodowanie nie stanowi pełnego wynagrodzenia szkody poniesionej przez skarżącego, któremu odjęto prawo własności jego nieruchomości w drodze wywłaszczenia, uniemożliwiając, względnie znacznie ograniczając jej zabudowę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej należy zgodzić się, iż zgodnie z jej art. 21 ust. 2 wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Art. 18 ust. 1 specustawy określa wysokość należnego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy. Z przywołanej regulacji wynika więc jednoznacznie, że ustawodawca nierozerwalnie związał odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości, który prawo własności utracił wskutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zaskarżona decyzja została wydana właśnie w tym przedmiocie. Odnośnie tego odszkodowania wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził m.in, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Jednak podkreślania wymaga, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 3-32, 385 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r., sygn. akt K/10.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący był skutecznie powiadamiany o prowadzonym przez organ postępowaniu. Starota powiadomił o sporządzeniu operatu szacunkowego, wskazał na możliwość zapoznania się z nim i przedłożenia zastrzeżeń, przedstawił te zastrzeżenia biegłej celem ustosunkowania się do nich, a następnie umożliwił stronie zapoznanie się z jej stanowiskiem. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego o ograniczeniu mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wprawdzie z uwagi na panujący stan zagrożenia epidemicznego pojawiły się pewne ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji, to jednak mimo to strona uzyskała dostęp do akt sprawy, miała możliwość wykonania notatek, zrobienia zdjęć, a w konsekwencji przestawiła swoje zastrzeżenia. Nie oznacza to jednak, jak zdaje się uważać skarżący, że w takiej sytuacji organ jest zobligowany do obowiązkowego skierowania wniosku do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę prawidłowości wykorzystanego w sprawie operatu szacunkowego. Jest to uprawnienie strony, z którego skarżący nie skorzystał. W konsekwencji zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Należy przy tym podkreślić, że to na stronie stawiającej powyższy zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1014/14) Pogląd ten ma silne oparcie m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu uchybień proceduralnych od stwierdzenia, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc te ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący nie wykazał, jakich to istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów nie mógł przedstawić w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do złożonych w sprawie wniosków o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego a do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 18 ust. 1 i ust. 1b specustawy drogowej oraz art. 134 ust. 1 do 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie rozumienia czy przy uwzględnieniu odszkodowania pomija się utracone przez właściciela nieruchomości korzyści czy wartość inwestycyjną, Sąd ich nie uwzględnił z uwagi na możliwość samodzielnego skierowania sprawy do wskazanych sądów przez skarżącego oraz przywołane powyżej prezentowane stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w zakresie rozumienia pojęcia "słusznego odszkodowania".

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o oddaniu skargi.