Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2447/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 169 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 90b ust. 1 i 2, art. 90r ust. 1, art. 90p ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu udzielonej dotacji; oddala skargę


UZASADNIENIE

Miasto R. w 2010r. otrzymało dotację celową z rezerwy celowej z części 83 poz. 26 budżetu państwa przeznaczona na dofinansowanie zadań własnych w dziale 854, rozdziale 85415, § 2030 realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w łącznej kwocie 314.968 zł. Powyższa kwota została przyznana w dwóch etapach. Na podstawie decyzji budżetowej Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010r. przekazane zostały środki w kwocie 198.631 zł. Natomiast na podstawie decyzji budżetowej Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2010r. przekazano dalsze 116.337 zł. W decyzjach Wojewody zamieszczono zapis wskazujący, że dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego winny być udzielone z uwzględnieniem art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o finansach publicznych.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, wynikającymi z braku zapewnienia przez Miasto R., wymaganego przepisami art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wkładu własnego w wysokości, co najmniej 20% kosztów realizacji zadania, pismem z dnia [...] maja 2011r. Wojewoda [...] wezwał Miasto R. do zwrotu dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 61.630,10 zł wraz z należnymi odsetkami. Burmistrz Miasta R. pismem z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o zaniechanie dalszych czynności prawnych w celu realizacji wezwania. Na poparcie powyższego Miasto przytoczyło argumenty natury konstytucyjnej, tj. art. 2 Konstytucji i art. 167 ust. 4 Konstytucji, które jego zdaniem pozwalały na zastosowanie stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009r.

W wyniku braku zwrotu kwoty wskazanej pismem z dnia [...] maja 2011r. oraz w związku z pismem Burmistrza Miasta R. z dnia [...] maja 2011r., Wojewoda [...] pismem z dnia [...] czerwca 2011r. zawiadomił Miasto R. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pobrania w 2010r. w nadmiernej wysokości przedmiotowej dotacji. W toku przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] stwierdził, że ani przepisy ustawy o systemie oświaty, ani innych ustaw nie zwalniają jednostek samorządu terytorialnego od wniesienia 20% wkładu własnego w przypadku realizacji zadań z zakresu dofinansowania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Wojewoda uznał zatem, iż kwota 61.630,10 zł stanowiąca różnicę między 20% całkowitego kosztu realizacji zadania, a wniesionym wkładem własnym jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Następnie Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lipca 2011r. decyzję nr [...], w której orzekł o obowiązku zwrotu do budżetu państwa przez Miasto R. dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości w 2010r. w kwocie 61.630,10 zł wraz z należnymi odsetkami.

W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2011r. Nr [...] od decyzji Wojewody [...], Miasto R. wniosło o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Decyzji zarzucono w szczególności naruszenie przepisów prawa materialnego. Strona powołała się na art. 90 p ust. 1 i art. 90 r ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), które wskazują, iż udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy, jednakże na ten cel gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Strona uznała, że art. 128 ustawy o finansach publicznych bezpośrednio zezwala na odstępstwo od opisanych w nim zasad współfinansowania, tj. wniesienie wkładu własnego w wysokości co najmniej 20% kosztów realizacji zadania, poprzez odesłanie do odrębnych ustaw. Ustawą taką zdaniem odwołującego w zakresie pomocy materialnej dla uczniów jest ustawa o systemie oświaty. Miasto R. uznało, iż w zakresie finansowania pomocy materialnej dla uczniów zastosowanie znajduje stan prawny sprzed wejścia w życie ustawy o finansach publicznych uchwalonej w 2009r. O ile jednak ustawa ta miałaby mieć zastosowanie to i tak przepis art. 128 ust. 2 zawiera delegację do przepisów odrębnych, czyli w tym zakresie ustawy z dnia 7 września 1991r. systemie oświaty. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania oraz analizie materiału dowodowego dotyczącego sprawy Minister Finansów stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie i utrzymał w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister Finansów podkreślił, że przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. W ustawie o systemie oświaty brak jest odrębnych uregulowań, które określałyby inny niż przewidziany w rat. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych udział środków własnych jednostki samorządu terytorialnego w dofinansowaniu zadań własnych, na które udzielona została dotacja celowa.

Akt administracyjny wydany przez Ministra nosi datę [...] września 2011r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik Burmistrza R.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów w całości zarzucając naruszenie:

- art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przepis ten bezpośrednio wskazując na mechanizm finansowania jednostki samorządu terytorialnego przez dotacje z budżetu państwa, który w zaskarżonej decyzji został błędnie zastosowany,

- Art. 90r ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w związku z art. 128 ust. 1 i 2 i art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych – poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przepisy te wskazują, iż Strona skarżąca bezzasadnie została zobowiązana mocą zaskarżonej decyzji do zwrotu na rzecz budżetu państwa części dofinansowania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości, określaną przez organ wydający decyzje jako wkład własny jednostki samorządu terytorialnego,

- Art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. k. p. a. w związku z art. 2 Konstytucji, poprzez zastosowanie u podstaw zaskarżonej decyzji zapisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych pomimo tego, iż procedura dotycząca dofinansowania pomocy materialnej dla uczniów rozpoczęła się i miała zastosowanie jeszcze przed data wejścia w życie tej ustawy.

W uzasadnieniu do skargi Strona wskazuje, iż art. 90p ust. 1 i art. 90r ustawy o systemie oświaty jednoznacznie przypisuje udzielanie świadczeń pomocy materialnej gminom jako zadanie własne, na które otrzymują one dotacje celowe z budżetu państwa. Zdaniem Strony górny limit 80% dofinansowania kosztów realizacji zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego wynikający z art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie dotyczy omawianych dotacji z zakresu pomocy materialnej dla uczniów, ponieważ ustawa o systemie oświaty jest ustawą odrębną. Strona uzasadniając swoje stanowisko przytoczyła argumenty Ministra Edukacji Narodowej, zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2010r. Nr [...] podnosząc w szczególności, że procedura przyznawania pomocy materialnej dla uczniów została wprowadzona i rozpoczęto jej stosowanie przed wprowadzeniem nowej ustawy o finansach publicznych, a jej kontynuacja ma miejsce już po wejściu w życie w/w ustawy. W momencie wprowadzania w życie pomocy materialnej dla uczniów, a i przez kilka następnych lat, nie istniał wyraźny obowiązek dokładania środków własnych przez gminy, co skutkować powinno brakiem obowiązku partycypowania przez jednostki samorządu terytorialnego w kosztach wypłat pomocy materialnej dla uczniów. Naruszyłoby to bowiem konstytucyjną zasadę zabezpieczenia interesów w toku wyprowadzaną z zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa ( art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6-8 k. p. a., gwarantującą ochronę podmiotu w sytuacji, gdy rozpoczął on określone przedsięwzięcie na gruncie dotychczasowych przepisów, a uległy one zmianie w toku realizacji tego przedsięwzięcia. Przytoczono również zasadę wywodzoną z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP zgodnie z którą jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.

Dodatkowo wskazano, że obowiązek stosowania nowej ustawy powodowałby pogorszenie sytuacji beneficjentów dotacji, co przekładałoby się na pogorszenie sytuacji uczniów objętych pomocą materialną. Zwrócono również uwagę, że art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych może działać jako czynnik powodujący zmniejszenie wydatków na stypendia i zasiłki uczniowskie.

Ponadto Miasto R. podniosło, że w przytoczonych przez nie pismach skierowanych do resortu edukacji Minister Finansów zajął stanowisko, iż w kwestii konieczności stosowania art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przez gminy uzyskujące dotacje na finansowanie zadań pomocy materialnej dla uczniów rozstrzygające będzie stanowisko Ministra Edukacji Narodowej.

Strona wskazała również, iż w interpretacji przepisów art. 128 i 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych Minister Finansów posłużył się wykładnią językową. Strona uznaje, że zasadne jest natomiast zastosowanie wykładni pozajęzykowej, co jej zdaniem prowadzi do wniosku, iż skarga jest w pełni uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Odnosząc się do zarzutu Strony o naruszenie normy art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, należy przede wszystkim zaznaczyć, iż wprowadzenie do porządku prawnego nowej ustawy o finansach publicznych spowodowało jedynie ograniczenie wysokości dotacji przyznawanych z budżetu państwa na realizację zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Nie skutkowało to jednakże nałożeniem na gminy nowych zadań, lecz jedynie ograniczeniem wysokości pomocy państwa w wykonywaniu zadań, które były już wcześniej realizowane. Realizacja pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym już wcześniej była bowiem zadaniem własnym gmin (od roku 2005), a ze środków budżetu państwa przekazywane były dotacje celowe jedynie na dofinansowanie tego zadania. Bezpodstawny jest zatem wniosek jakoby określenie w ustawie o finansach publicznych (art. 128) maksymalnego pułapu dofinansowanie samorządowych zadań własnych stanowiło podstawę do ubiegania się o dodatkowe środki w myśl przywołanej powyżej normy konstytucyjnej. Od momentu bowiem wprowadzenia do porządku prawnego regulacji dotyczących pomocy materialnej dla uczniów istniała konstrukcja prawna art. 90r ustawy o systemie oświaty w sposób jednoznaczny przewidująca, iż udział finansowy gminy w realizacji tego zadania jest wymagany.

W odniesieniu do przedstawionego przez Stronę skarżącą zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie ograniczenia dla dofinansowania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego wynikającego z normy art. 128 ustawy o finansach publicznych do realizacji pomocy materialnej dla uczniów udzielanej na podstawie ustawy o systemie oświaty, należy wskazać, iż cytowany przepis art. 128, w związku z postanowieniami rozdziału 8a ustawy o systemie oświaty, jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy".

Sąd przyznaje rację twierdzeniu, zawartemu zarówno w skardze Miasta R. jak i w powołanym w niej, piśmie Ministra Edukacji Narodowej, że "ustawą odrębną", o której mówi ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 ustawy o finansach publicznych jest ustawa o systemie oświaty. Jednakże żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Poszczególne przepisy rozdziału 8a Pomoc materialna dla uczniów ujętego w ustawie o systemie oświaty wskazują różne źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów. Jednak rozstrzygająca dla interpretacji wszystkich postanowień tego rozdziału jest dyspozycja art. 90b ust. 1 tej ustawy w brzmieniu: "Uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie państwa właściwej jednostki samorządu terytorialnego", przy czym w świetle art. 90c ust. 2 przedmiotowej ustawy świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są stypendia szkolne i zasiłek szkolny. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty łącznikiem "lub" oznacza, że poszczególne formy pomocy materialnej mogą być finansowane:

- w całości z budżetu państwa, jak również

- zarówno z budżetu państwa oraz budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jak również

- w całości z budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Kluczowe dla określenia źródeł finansowania pomocy materialnej dla uczniów sa zatem przepisy regulujące poszczególne formy tej pomocy. Ustawodawca posługuje się w przedmiotowym rozdziale zarówno terminem "finansowanie" jak i "dofinansowanie".

Należy przy tym zaznaczyć, iż w ustawie o finansach publicznych ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 zawierający definicje dotacji celowych.

Zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 128 ust. 1 ustawy o finansach publicznych "udzielanie dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy". Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe. Artykuł 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Jeżeliby ustawodawca w odrębnej ustawie, którą jest ustawa o systemie oświaty zapisał, że świadczenia pomocy materialnej dla uczniów finansowane są z budżetu państwa, to zapis taki odpowiada wymogom art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Przykładem regulacji, w której ustawodawca wyłącza stosowanie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, nie stosuje się warunku określonego w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Skoro jednak art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że "dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa" to dofinansowanie nie może być utożsamione z finansowaniem przez budżet państwa stypendiów i zasiłków szkolnych w 100%. Miasto pobierając dotacje celową, której limit procentowy określony został w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych na poziomie 80% wartości zadania, powinno uwzględnić konieczność posiadania środków finansowych na zapewnienie co najmniej 20% wkładu. Wysokość dotacji udzielonej przez wojewodę winna być zatem uwzględniona dla określenia wymaganego przepisami prawa wkładu własnego.

Wykładnia językowa przepisu art. 128 ustawy o finansach publicznych jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości, co do jego rozumienia. Stosując wykładnię językową należy bowiem kierować się znaczeniem słów oraz tym, że ustawodawca racjonalnie używał takich a nie innych słów. Zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i ustawa o finansach publicznych, posługuje się wyrazem "dofinansowanie". Użycie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej maja na celu wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy w części, a nie w całości.

Odnosząc się natomiast do zawartej w treści uzasadnienia polemiki Strony skarżącej z zasadnością stosowania wykładni językowej w procesie interpretacji przepisów prawa należy przede wszystkim podkreślić, że orzecznictwo sądowe stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy taka interpretacja zawodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011r. (sygn. akt I SA/Gd 458/11) wskazał, że przepisy prawa są sformułowane za pomocą języka, a zatem pierwszoplanowe znaczenie ma wykładnia językowa. Jest ona więc pierwszym etapem egzegezy tekstu prawnego. Przejście do innych (poza językową) rodzajów wykładni ma miejsce wyjątkowo, tj. w sytuacji, gdy w oparciu o reguły językowe nie można wyinterpretować znaczenia konkretnego pojęcia.

Jak wykazano powyżej przepisy ustawy o systemie oświaty nie mogą zatem w jakikolwiek sposób stanowić podstawy dla przyjęcia, iż określony w art. 128 ust. 2 maksymalny udział środków budżetu państwa w finansowaniu przez gminy wypłaty stypendiów i zasiłków szkolnych nie ma zastosowania. Takie stanowisko zajęła również Najwyższa Izba Kontroli w toku przeprowadzonej kontroli w zakresie wykonania budżetu państwa za rok 2010 formułując wnioski zobowiązujące Wojewodę [...] do dochodzenia zwrotu dotacji od gmin Województwa [...], które na realizacje zadań z zakresu pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym nie zapewniły wymaganego wkładu własnego na poziomie co najmniej 20%.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut Strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 169 ust. 2 ustawy o finansach publicznych: z analizy obowiązujących przepisów oraz ustalonego bezspornego stanu faktycznego wynika bowiem, że w przedmiotowej sprawie doszło do pobrania dotacji celowej z budżetu państwa w nadmiernej wysokości, ponieważ środki z dotacji celowej przeznaczonej na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, zostały pobrane w kwocie wyższej niż wynikało to z limitu procentowego określonego wprost w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

W odniesieniu natomiast do wskazanego przez Stronę skarżącą obowiązującego charakteru wykładni MEN w zakresie interpretacji przepisów art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych należy zauważyć, że Minister Finansów zapoznał się z przywołanymi przez Stronę pismami Ministra Edukacji Narodowej załączając je do akt administracyjnych. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem źródłem prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Znajduje to potwierdzenie wprost w art. 87 Konstytucji RP. W kategorii źródeł prawa nie mieszczą się interpretacje wydawane przez poszczególne organy.

Zgodnie z art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Dodatkowo art. 166 Konstytucji RP wskazuje, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Natomiast dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. W wyroku z dnia 28 czerwca 2001r., (U 8/00, OTK 2001 nr 5, poz. 123, LEX nr 48449) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Z istoty bowiem zadania własnego wynika, iż jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny, tzn. organy samorządu muszą mieć zagwarantowane prawo decydowania w jakiejś mierze o zakresie i sposobie realizacji zadania ustawowo zdefiniowanego, lub co najmniej o sposobie jego realizacji i finansowaniu". Również w doktrynie akcentowane jest ograniczenie roli omawianych dotacji celowych wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Argumentacja ta pozostaje aktualna dla uzasadnienia wprowadzenia limitów kwot dotacji na dofinansowanie zadań własnych, określonego w ust. 2 art. 128 ustawy o finansach publicznych, co powinno zachęcić samorządy do poszukiwania alternatywnych w stosunku do zasileń z budżetu państwa źródeł finansowania zadań własnych (L. Lipiec – Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Oficyna 2011).

Chybiona jest również przytoczona przez Stronę wykładnia dotycząca braku podstaw bezpośredniego stosowania nowej ustawy o finansach publicznych ze względu na ochronę zasady zabezpieczenia interesów w toku (wyprowadzonej z zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa art. 2 Konstytucji RP). Należy zauważyć, że w/w zasad nie można rozumieć jako nakazu niezmienności prawa i zakazu ingerencji ustawodawcy w stosunki prawne rozciągnięte w czasie, bowiem jednostka zawsze musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale nawet niezwłocznego wprowadzenia regulacji prawnych. Jednak w przedmiotowej sprawie dotacja udzielona była pod rządami ustawy o finansach publicznych z 2009r. na warunkach oraz zasadach w niej wyrażonych, a nie była to kontynuacja "interesów w toku" zapoczątkowanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Zmiana zasad, czy wysokości przyznawania dotacji celowych nie narusza zasady zabezpieczenia interesów w toku, gdy określone korzyści przyznawane są po wejściu w życie nowych regulacji w przedmiotowym zakresie.

Ponadto o zmianie stanu prawnego w nowej ustawie o finansach publicznych z 2009r. i konieczności uwzględnienia przy udzielaniu pomocy socjalnej dla uczniów dyspozycji art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009r. Miasto Ryki dowiedziało się w dacie ogłoszenia tej ustawy, tj. w dniu 24 września 2009r. co pozwalało w okresie vacatio legis dostosować treść uchwały budżetowej do nowej ustawy o finansach publicznych.

Budżet gminy ma charakter roczny, a uchwałę w tej sprawie podejmuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przed rozpoczęciem roku budżetowego. Kwoty przyjęte na poszczególne zadania w uchwale budżetowej winny odpowiadać obowiązującym aktualnie przepisom, nawet gdyby zmiana stanu prawnego w stosunku do poprzedniego roku budżetowego była radykalna.

Zauważenia przy tym wymaga, że pod rządami obowiązującej przed 1 stycznia 2010r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych na podstawie art. 108, który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 ustawy o finansach publicznych, dotacje celowe mogły być przyznawane na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych, jakkolwiek bez określenia wysokości tego dofinansowania.

Strona zarzuca przy tym naruszenie art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, określających zasady praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Powyższe nie jest uzasadnione, bezsprzecznie bowiem Minister Finansów podejmując decyzje o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] działał zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i w ramach przypisanych ku kompetencji.

Niezależnie od powyższego zauważenia wymaga, że regulacja art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w obecnie obowiązującym brzmieniu nie była ujęta w rządowym projekcie ustawy o finansach publicznych, skierowanym do parlamentu 20 października 2008r. (druk sejmowy nr 1181). Przepis ten został wprowadzony do rządowego projektu w toku prac parlamentarnych na wyraźne życzenie Strony samorządowej (pkt 16 Stanowiska Zespołu do Spraw Systemu Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i samorządu Terytorialnego z dnia 19 września 2008r. w sprawie projektu ustawy o finansach publicznych oraz projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych).

Końcowo należy też wskazać, że decyzje budżetowe Wojewody [...] (k. 107 i 115 akt administracyjnych) wyraźnie wskazują, iż dotyczą one dofinansowania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, a także, że dotacje winny być udzielane z uwzględnieniem treści art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji.