Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 774/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 154 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1020/18 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za straty na skutek zajęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1020/18, oddalił skargę P[...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za straty na skutek zajęcia nieruchomości.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dnia [...] sierpnia 2012 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek M.K. o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] , położone w [...], gmina [...] o powierzchni 6.000 m2, zajętej przez [...] S.A. oraz za utratę wartości nieruchomości. Następnie, skorygowano wniosek w ten sposób, że wniesiono o odszkodowanie za pogorszenie nieruchomości, które należy do strat "objętych zakresem art. 36".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania za straty, wskazując, że działka miała i nadal ma przeznaczenie rolne. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem, że zarówno operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2013 r., jak i opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] marca 2014 r., jako wadliwe, nie mogą być podstawą decyzji w sprawie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, w dniu [...] czerwca 2016 r. biegły M.B. sporządził operat szacunkowy, w którym wskazał, że w związku z nieobowiązywaniem na przedmiotowym terenie w latach 1978-79 miejscowego planu, przeznaczenie tego terenu było rolnicze z możliwością zagospodarowania na cele budowlane, co potwierdził Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] maja 2016 r.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 5, art. 130 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., nr 1774 z późn. zm.), orzekł: 1. o ustaleniu odszkodowania za straty wyrządzone przez Przedsiębiorstwo[...] w [...] na skutek zajęcia i działań związanych z realizacją urządzenia przesyłowego na nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...], gmina [...], na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] znak [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy [...] znak [...] z dnia [...] maja 1979 r., obejmującej działki nr [...] i nr [...] , objęte księgą wieczystą nr [...] /7, prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] w wysokości 104 098,00 zł; 2. o zobowiązaniu spółki [...] S.A. w [...] do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania w terminie 14 dni od ostateczności wydanej decyzji, pouczając o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego; 3. o możliwości wpłaty przez [...] S.A. w Warszawie ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego, gdy osoba uprawniona odmówi przyjęcia odszkodowania albo jego wypłata natrafi na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Starosta wskazał, że skutkiem zajęcia przedmiotowej nieruchomości strefą kontrolowaną nastąpiła utrata jej wartości i w związku z tym znajduje uzasadnienie ustalenie odszkodowania zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 35 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r., nr 10, poz. 64 ze zm.) organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń spowodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w tej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. W myśl art. 36 powołanej ustawy odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w jej art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno było być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Powołana ustawa utraciła moc w 1985 r. a obecnie kwestie odszkodowania za wywłaszczenie reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Starosta, przywołując treść art. 128 ust. 1 i 4 oraz art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem, ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ani też w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, takiego przepisu nie zamieszczono, co oznacza, iż roszczenie o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości nie uległo przedawnieniu.

Następnie, Starosta wskazał na treść art. 132 ust. 6 i art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ocenił, że wniosek P[...] S.A. w [...] o uznanie, że nie jest stroną w sprawie, jest bezzasadny. Organ ustalił także zakres ograniczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez budowę gazociągów złożowych, linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. [...] oraz gazociągów złożowych uzupełnionych gazociągami złożowymi z odwiertów S-9a, S-16 i S-23. Dalej, organ dokonał oceny operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2016 r., określającego wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości, z wykorzystaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, jako: możliwą do zabudowy (na dzień wydania decyzji), gdzie wartość rynkowa prawa własności części działek [...] i [...] , odpowiadającej powierzchni 0,62 ha, objętej strefami kontrolnymi gazociągów i odwiertów – na 121.272 zł; bez możliwości zabudowy (stan na dzień zrealizowania inwestycji), gdzie wartość rynkowa prawa własności części działek [...] i [...] , odpowiadającej powierzchni 0,62, o której mowa wyżej – na 17.174 zł.

[...] S.A. w [...] wniosła od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 117 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459), poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie; art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie i zobowiązanie Spółki do wypłaty ustalonego odszkodowania, podczas gdy zobowiązanym powinien zostać uznany właściwy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto, Spółka zarzuciła ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie wadliwej opinii biegłego M.B., zawierającej założenie, że działka użytkowana była rolniczo ale mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane, podczas gdy nieruchomość ta była działką rolną, które to założenie miało kluczowe znaczenie przy określeniu wysokości odszkodowania.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na skutek sprzeciwu wniesionego przez M.K. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/17, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd wskazał, że w sprawie było bezsporne, że: 1) w operacie szacunkowym, będącym podstawą wydania decyzji organu I instancji prawidłowe było określanie wartości przedmiotowych nieruchomości według stanu i przeznaczenia na dzień [...] kwietnia 1978 r., czyli na dzień wydania zezwolenia przez Naczelnika Gminy [...] znak: [...] "na wejście w teren, celem budowy gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. [...] " oraz na dzień [...] lipca 1979 r., czyli na moment zakończenia inwestycji, uwzględniając skutki zajęcia i działań związanych z budową elementów gazociągu, celem ustalenia wysokości za ograniczenie prawa własności przedmiotowych działek; 2) według stanu na 1978 r. działki: nr [...] i nr [...] stanowiły działkę nr [...], na przedmiotowym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania terenu ani nie było uchwalonego studium zagospodarowania, a działka była niezabudowana, użytkowana rolniczo; 3) według stanu na rok 1979, czyli po wykonaniu prac związanych z budową podziemnego zbiornika gazu ziemnego, odwiertów oraz gazociągów, oddziaływanie inwestycji na teren przedmiotowych nieruchomości, objęło obszar o pow. 0,62 ha, stanowiący część działki nr [...] .

Sąd zaznaczył, że kwestią sporną w niniejszej sprawie było, czy prawidłowo rzeczoznawca i organ I instancji ustalili, że działka ta mogła być wykorzystana na cele budowlane.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z kolei, stosownie do art. 130 ust. 1 wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W związku z obowiązującymi przepisami prawa, normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za szkody powstałe na skutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 ustawy, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Sąd wyjaśnił, że w sytuacji, w której strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego uprawniona jest na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca Spółka z takiej możliwości nie skorzystała.

Następnie, Sąd przytoczył treść § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 154 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że w świetle tych regulacji podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie dla określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania z tytułu strat wyrządzonych przez Przedsiębiorstwo Górnictwa, Nafty i Gazu w [...], na skutek zajęcia i działań związanych z realizacją urządzenia przesyłowego, ma ustalenie właściwego przeznaczenia nieruchomości, a zatem zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "faktycznego sposobu użytkowania" przedmiotowej nieruchomości.

Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi, wskazujący na naruszenie przez organ odwoławczy art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy nie wkroczył bowiem w merytoryczną ocenę wymagającą wiedzy specjalnej, niemniej jednak błędnie ocenił przesłankę przeznaczenia nieruchomości, nietrafnie dokonując krytyki przyjętego przez biegłego przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że pojęcie "faktyczny sposób użytkowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sama realnie istniejąca możliwość zabudowy działki wykorzystywanej na cele rolnicze pozwala tę cechę potencjalności zabudowy działki zaliczyć do pojęcia sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości a w rezultacie wziąć ją pod uwagę przy doborze nieruchomości podobnych i wyliczeniu ostatecznego odszkodowania na podstawie art. 130 ust. 1 oraz art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnośnie zaś stwierdzenia organu, że należało w sprawie przyjmować stan i przeznaczenie wycenianej nieruchomości na datę ograniczenia prawa jej własności, a zatem datę ostateczności, a nie wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. – Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie stan nieruchomości nie zmienił się pomiędzy datą wydania decyzji, a datą jej ostateczności. Również, jak ocenił Sąd, podnoszone przez organ okoliczności, że: brak dla przedmiotowej nieruchomości planu, o którym mowa w ustawie - Planowanie przestrzenne z 1961 r.; w aktach zalegają dokumenty potwierdzające przyznanie odszkodowania A.K. "za straty w zasiewach, uprawach i plonach"; ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości A.K. nie uzyskał pozwolenia na zabudowę przedmiotowej nieruchomości – nie mogły skutkować zakwestionowaniem ustaleń organu I instancji.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w latach 1978-79 regulacja procesu inwestycyjnego a także kontrola dopuszczalności zabudowy terenu była zupełnie inna niż obecnie. Nie można zatem odnosić dzisiejszych kryteriów, które ściśle rozróżniają działki co do ich przeznaczenia do diametralnie innej sytuacji lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Po pierwsze, na podstawie ustawy - Planowanie przestrzenne z 1961 r. oraz ustawy z 30 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) możliwe było zabudowanie działki rolnej, po uzyskaniu stosownego planu, o czym rozstrzygano m.in. mając na uwadze zagospodarowanie działek sąsiednich. Takie zagospodarowanie na terenach wiejskich było powszechne, a jak wynika z akt niniejszej sprawy zabudowa zagrodowa powstawała w ten sposób w latach 60-tych i 70-tych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek. Z akt sprawy wynika, że podobne działki sąsiednie uzyskiwały możliwość zabudowy wzdłuż dróg - powiatowej i gminnej, co rzetelnie wykazał rzeczoznawca w operacie. Powyższe potwierdza również uzbrojenie przedmiotowego terenu w sieć elektryczną i bezpośredni dostęp do przebiegających wzdłuż dróg, po granicach działek, sieci gazowej i wodnej, korzystna powierzchnia, kształt granic (regularny, zbliżony do prostokątów), ukształtowanie terenu i położenie. Fakt, że w latach 1978-79 właściciel nie rozpoczynał procesu inwestycyjnego, w żadnym wypadku nie mógł przekreślać takiej możliwości do roku 1985, gdyby nie doszło do ograniczeń płynących z zajęcia części jego nieruchomości. Jako przesłanki możliwego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na cele budowlane nie można traktować ówczesnych rzeczywistych działań właściciela a cały wachlarz potencjalnych zgodnych z prawem możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wnioski te potwierdza orzecznictwo wypracowane w sprawach dotyczących renty planistycznej, oparte na analizie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073). Przepis ten posługuje się przesłanką "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości", która jest identyczna z przesłanką zawartą w art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie miał podstaw do zakwestionowania mocy dowodowej tego operatu, który jest przejrzysty, kompletny i rzetelny, a zawarte w nim wnioski spójne, logiczne, konsekwentne i wyczerpująco uzasadnione. Sąd uznał również, że prawidłowe jest stanowisko organów co do podnoszonego przez Spółkę zarzutu przedawnienia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), Wojewoda [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 128 ust. 1 i 4 oraz art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...], Naczelnik Gminy [...] zezwolił Przedsiębiorstwu Górnictwa, Nafty i Gazu w [...] na czasowe zajęcie m.in. nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...] (powstałe z działki nr [...]), położonej w obrębie [...], gmina [...], celem budowy na jej terenie gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. [...], zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Głównego Architekta Województwa w [...] z dnia [...] października 1976 r. Następnie, decyzją z dnia [...] maja 1979 r., nr [...], Naczelnik Gminy [...] zezwolił Przedsiębiorstwu Górnictwa, Nafty i Gazu w [...] na czasowe zajęcie m.in. nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...] (powstałe z działki nr [...]), położonej w obrębie [...], gmina [...], celem budowy na ich terenie gazociągów złożowych, uzupełnionych gazociągami złożowymi z odwiertów S-9a, S-16, S-23, zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Głównego Architekta Województwa w [...] z dnia [...] lutego 1979 r.

Dalej, Wojewoda przytoczył treść art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie określenie wartości szkód odpowiadających zmniejszeniu wartości nieruchomości na skutek zajęcia pod urządzenia przesyłowe gazociągów i ich oddziaływanie na nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczoną jako działki nr [...] oraz nr [...] o łącznej pow. 1,50 ha, obr. 10 Swarzów, zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 6 czerwca 2016 r. oraz ponownej analizy wartości przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego Marka Bochenka, dokonanej w dniu 9 marca 2018 r., skorygowanej pismem biegłego z dnia 5 kwietnia 2018 r., ustalającej wartość zmniejszenia wartości działki nr [...] oraz nr [...] na kwotę 104.098,00 zł, zgodną z operatem szacunkowym z dnia 6 czerwca 2016 r. Biegły określił wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu i przeznaczenia na dzień 14 kwietnia 1978 r., tj. na dzień wydania zezwolenia przez Naczelnika Gminy [...] znak 8333/9/78 "na wejście w teren, celem budowy gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. Swarzów" oraz na dzień 11 lipca 1979 r., tj. na moment zakończenia inwestycji, uwzględniając skutki zajęcia i działań związanych z budową elementów gazociągu, celem ustalenia wysokości za ograniczenie prawa własności przedmiotowych działek. Według stanu na 1978 r. działki nr [...] i nr [...] stanowiły działkę nr 266, na przedmiotowym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania terenu, ani nie było uchwalonego studium zagospodarowania. Rzeczoznawca Marek Bochenek wskazał, że "działka była niezabudowana". Według stanu na rok 1979, czyli po wykonaniu prac związanych z budową podziemnego zbiornika gazu ziemnego, odwiertów oraz gazociągów, oddziaływanie tej inwestycji na teren nieruchomości, według rzeczoznawcy M.B. objęło obszar o pow. 0,62 ha, stanowiący część działki nr [...] . Badając przeznaczenie działki, rzeczoznawca stwierdził, że na dzień wydania zezwolenia działka "użytkowana była rolniczo, ale mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane. W 1978 r. na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy zagospodarowania przestrzennego (...) ale o możliwości jej zabudowy świadczyły: korzystna lokalizacja pomiędzy dwoma drogami - powiatową i gminną, uzbrojenie oraz sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej".

Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 130 ust. 1 i art. 154 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz powołał się na interpretację pojęcia "faktycznego sposobu użytkowania", zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/17, przytaczając jego fragment. Wojewoda wskazał przy tym na związanie oceną prawną sformułowaną w tym wyroku, stosownie do treści art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] [...] S.A. w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 w zw. z art. 134 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie za prawidłowe wniosków oczywiście wadliwej opinii biegłego M.B., szacującej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w oparciu o założenie, że na dzień wydania decyzji przez Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., znak [...], nieruchomość, mimo że użytkowania była rolniczo, to mogła być wykorzystywana w całości na cele budowlane, podczas gdy w istocie nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne, co doprowadziło do nieprawidłowych wniosków, determinujących przyjętą wartość odszkodowania;

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zmierzających do ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania;

b) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. art. 85 k.p.a., poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności, że w latach 1978-1979 możliwe było zabudowanie działki rolnej, po uzyskaniu stosownego planu, o czym miano rozstrzygać, mając na uwadze zagospodarowanie działek sąsiednich, co prowadziło do przyjęcia, że pojęcie "faktyczny sposób użytkowania" ma zastosowanie również do opisanej wyżej sytuacji, podczas gdy okoliczność ta stanowi wiadomości o charakterze specjalnym, co do których nie został przeprowadzony dowód z opinii biegłego;

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie dowodu z zeznań pełnomocnika F.K., który jednoznacznie na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. wskazał, że nieruchomość na dzień wydania decyzji przez Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., znak: [...], użytkowana była rolniczo, jak również po realizacji inwestycji;

d) art. 64e w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ jest w sposób bezwzględny związany oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II Sa/Kr 1015/17, wydanym na skutek złożenia przez M.K. sprzeciwu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], podczas gdy wymienione wyżej orzeczenie wykraczało poza przedmiot kontroli zakreślony w art. 64e p.p.s.a., dokonując nieuprawnionej oceny rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, co doprowadziło do narzucenia sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił powyższa skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a. Powołując się na treść art. 170, art. 171 i art. 153 p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał na wstępie, że stanowiące materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepisy art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 5, art. 130 w zw. z art. 233 i art. 154 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zostały przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowane i zinterpretowane. W szczególności, jak wskazał Sąd, zasadne jest założenie, że art. 129 ust. 5 tej ustawy ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei implikowało potrzebę kwalifikacji relewantnych zdarzeń przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym jej art. 35 i art. 36.

Sąd ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny co do podstawy i zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości, w ramach którego kluczowe znaczenie mają dwie decyzje: decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...], oraz Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1979 r., nr [...] – wyczerpuje hipotezę normy art. 36, kreującej obowiązek odszkodowawczy po myśli ówczesnej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i tym samym, skoro wcześniej do ustalenia odszkodowania nie doszło, zaktualizował kompetencję właściwego starosty, przewidzianą obecnie w art. art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd wskazał, że w toku postępowania prawidłowo zidentyfikowano następcę prawnego ówczesnego beneficjenta zezwolenia i tym samym podmiot, na którym obecnie ciąży obowiązek odszkodowawczy. Jednocześnie, Sąd uznał, że stanowisko organów administracji co do kwestii ewentualnego przedawnienia roszczenia odszkodowawczego również jest prawidłowe. Sąd wyjaśnił przy tym, że w tym kontekście konieczne jest wyraźne rozróżnienie między możnością żądania od organu administracji publicznej ustalenia odszkodowania (wydania decyzji administracyjnej skutkującej powstaniem wierzytelności) a możnością żądania od dłużnika świadczenia (zapłaty). Ta pierwsza możność jest elementem stosunku administracyjnoprawnego i, w razie braku przepisów szczególnych, o jej przedawnieniu niepodobna mówić, wszak w prawie administracyjnym generalnie uregulowanej instytucji przedawnienia nie ma. Z kolei, ta druga możność jest wpisanym w stosunek obligacyjny roszczeniem i o tym, czy podlega przedawnieniu, czy też nie, rozstrzygają przepisy prawa cywilnego a autorytatywną wypowiedź w tej mierze władny jest sformułować sąd powszechny. Słowem, kwestię przedawnienia można by rozważać tylko w odniesieniu do odszkodowania, które kiedyś zostało ustalone lecz nie nastąpiła jego faktyczna wypłata. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Dalej, Sąd zaznaczył, że określenie wartości szkód, odpowiadających zmniejszeniu wartości nieruchomości na skutek zajęcia pod urządzenia przesyłowe gazociągów i ich oddziaływania na nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...] , oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] , o łącznej pow. 1,50 ha, obr. [...] [...], zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 6 czerwca 2016 r. oraz ponownej analizy wartości przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego M.B. dokonanej w dniu [...] marca 2018 r., skorygowanej pismem biegłego z dnia [...] kwietnia 2018 r., ustalającej wartość zmniejszenia wartości działki nr [...] oraz nr [...] na kwotę 104.098,00 zł, zgodną z operatem szacunkowym z dnia [...] czerwca 2016 r. Biegły określił wartość przedmiotowych nieruchomości według stanu i przeznaczenia na dzień [...] kwietnia 1978 r., czyli na dzień wydania zezwolenia przez Naczelnika Gminy [...] znak [...] "na wejście w teren, celem budowy gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. [...] ", oraz na dzień [...] lipca 1979 r., czyli na moment zakończenia inwestycji, uwzględniając skutki zajęcia i działań związanych z budową elementów gazociągu, celem ustalenia wysokości za ograniczenie prawa własności przedmiotowych działek. Dokonawszy analizy operatu szacunkowego pod względem spójności i poprawności obrachunkowej Wojewoda Małopolski ocenił go pozytywnie i zdaniem Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska organu odwoławczego w tej kwestii. Ocenę materiału dowodowego (głównie operatu szacunkowego), dokonaną najpierw przez Starostę [...] a potem przez Wojewodę [...], Sąd uznał nie tylko za mieszczącą się w granicach wyznaczonych przez art. 80 k.p.a., ale także za w pełni prawidłową i zasługującą na pełną aprobatę. Zdaniem Sądu, nie dyskwalifikuje operatu szacunkowego przyjęcie za punkt odniesienia daty wydania relewantnej decyzji, a nie daty jej ostateczności, skoro z akt sprawy wynika, że stan nieruchomości pomiędzy tymi datami nie uległ zmianie. Istniały również podstawy faktyczne i prawne do przyjęcia i uwzględnienia w procesie wyceny założenia, że przedmiotowa nieruchomość mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej, mających na celu: zakwestionowanie wiążącego charakteru oceny prawnej, sformułowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/17; zakwestionowanie podstaw faktycznych do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane; zakwestionowanie możliwości uwzględnienia takiego potencjalnego niejako sposobu użytkowania nieruchomości w procesie wyceny, innymi słowy, możliwości uznania, że jest ono desygnatem pojęcia "faktyczny sposób użytkowania nieruchomości".

Sąd wyjaśnił, że o decyzji kasacyjnej, od której przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego, zwykło się mówić, że ma charakter tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej. Jednakże, aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu, trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Zdaniem Sądu, od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej. Bez tej wykładni jest praktycznie niemożliwa. Materialnoprawne aspekty kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej nie ograniczają się jednak do opisanej wyżej wykładni normy konkretyzowanej. W przypadku, gdy norma ta ma rozbudowaną hipotezę, ocena co do potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego może być bowiem pochodną niejako częściowej subsumpcji pod nią ustalonych już faktów. Podejmując decyzję kasacyjną, organ wyników wspomnianej subsumpcji nie przekształca wprawdzie w merytoryczne rozstrzygnięcie, ale bynajmniej nie oznacza to, że jej nie dokonuje. Częstokroć leży ona u podstaw decyzji kasacyjnej, przy czym jej przebieg i wynik jest ujawniany tylko w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Decyzja ta jest wtedy poprzedzona nie tylko odkodowaniem normy materialnej (wykładnią), ale także jej fragmentarycznym zastosowaniem w danej sprawie. Jest zaś rzeczą oczywistą, że chcąc dokonać pełnej kontroli takiej decyzji kasacyjnej, trzeba ocenić, czy to zastosowanie normy materialnej było prawidłowe, czy też nie.

Zdaniem Sądu, w przypadku sprzeciwu wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku, tudzież wypowiedź co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy ocena dowodu, bądź fragmentaryczna subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie – może budzić pewne wątpliwości, gdy idzie o zakres związania nią i o możliwość traktowania jej jako determinanty przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wątpliwości te biorą się stąd, że jest ona formułowana w warunkach procesowej nieobecności ogółu podmiotów, których interesu prawnego dotyczy (art. 64b § 3 p.p.s.a.) i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Z drugiej strony, zanegowanie dopuszczalności dokonywania i prezentowania przez sąd administracyjny ocen materialnoprawnych w postępowaniu wywołanym sprzeciwem oznaczałoby, że kontrola decyzji kasacyjnej jest w założeniu niepełna i nie do końca efektywna. Ponadto, art. 153 p.p.s.a., który statuuje związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego, nie wyłącza z zakresu swojego zastosowania wyroków wydanych na skutek sprzeciwu.

Sąd zauważył, że na tle powyższych uwag rysuje się dylemat interpretacyjny co do granic i stopnia związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku przewidzianym w art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że ta ocena i wskazania są wiążące. Niemniej jednak, jak podkreślił Sąd, definitywne rozstrzygnięcie odnośnego dylematu nie jest potrzebne w niniejszym postępowaniu i nie ma wpływu na jego wynik. Taki wpływ ujawniłby się bowiem tylko wtedy, gdyby Sąd dostrzegał potrzebę przyjęcia odmiennej oceny prawnej, a mimo to jej nie przyjął z uwagi na owo związanie. Tymczasem, Sąd w pełni podzielił i uznał za zasadne stanowisko, leżące u podstaw zaskarżonej decyzji, że istniały podstawy faktyczne i prawne do przyjęcia i uwzględnienia w procesie wyceny założenia, że przedmiotowa nieruchomość mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane. Sąd podzielił też pogląd, że realnie istniejąca możliwość zabudowy działki, nawet jeżeli w danej chwili de facto była ona wykorzystywana na cele rolnicze, ma znaczenie i musi być brana pod uwagę przy ocenie "faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości" w rozumieniu art. 154 ust. 3 u.g.n. Zdaniem Sądu, za dostatecznie wykazane należy też uznać przesłanki faktyczne, które pozwoliły na konstatację, że przedmiotowa nieruchomość rzeczywiście mogła być w całości wykorzystana na cele budowalne. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, nie budzi wątpliwości zawarty w operacie szacunkowym precyzyjny opis stanu zagospodarowania tej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich w latach 1978 i 1979. Opis ten, w połączeniu z ówczesnymi uwarunkowaniami prawnymi procesu inwestycyjnego, prowadzi wprost do wniosku, że możliwość zabudowy była realna. Pozytywna weryfikacja tego wniosku nie wymagała przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jako niezasadny Sąd ocenił też sformułowany w skardze zarzut pominięcia dowodu z zeznań pełnomocnika F.K., choćby z tej przyczyny, że sposób bieżącego naówczas użytkowania nieruchomości był w gruncie rzeczy bezsporny.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 4 w zw. z 130 w zw. z art 134 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisów prawa procesowego, tj. art. 136 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. art. 85 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 64e w zw. z art. 153 p.p.s.a.

[...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie, skarżąca Spółka zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, poprzez niepełne rozpoznanie przedmiotu niniejszej sprawy i pominięcie kluczowej dla sprawy okoliczności, że M.Ś. (dawniej: K.) nabyła nieruchomość na podstawie sukcesji singularnej w drodze umowy darowizny z dnia [...] lutego 2011 r., Rep [...], a tym samym nie doszło do nabycia przez uczestniczkę roszczenia o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a w konsekwencji uczestniczka nie miała legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, ponieważ nie ona poniosła szkodę, co doprowadziło do wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę, pomimo że istniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I i II instancji i umorzenia postępowania administracyjnego;

b) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że zarówno organ, jak i Sąd są w sposób bezwzględny związanie oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II Sa/Kr 1015/17, wydanym na skutek złożenia przez M.Ś. (dawniej: K.) sprzeciwu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], podczas gdy wymienione wyżej orzeczenie wykraczało poza przedmiot kontroli zakreślony w art. 64e p.p.s.a., dokonując nieuprawnionej oceny sprawy co do meritum, co doprowadziło do zdeterminowania treści rozstrzygnięcia sprawy na podstawie wyroku wydanego w postępowaniu, którego skarżąca nie była stroną i nie przysługiwał skarżącej żaden środek pozwalający na wszczęcie kontroli instancyjnej tego wyroku;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności, że w latach 1978-1979 możliwe było - bez żadnych przeciwności - zabudowanie działki rolnej, po uzyskaniu stosownego planu, co prowadziło do przyjęcia, że świadczy to o hipotetycznej możliwości zagospodarowania nieruchomości, objętej zakresem pojęcia "faktyczny sposób użytkowania" nieruchomości i podlegającej uwzględnieniu przy szacowaniu wartości nieruchomości w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, który rzeczoznawca majątkowy winien uwzględnić, sporządzając operat szacunkowy nieruchomości, oznacza także hipotetyczne i potencjalne możliwości zagospodarowania nieruchomości w przyszłości, a nieistniejące w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji doprowadziło do wykładni prawa contra legem, stojącej w sprzeczności z instytucją odszkodowania z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz doprowadziło do oceny działania organu jako prawidłowego i przyjęcia za słusznych wniosków oczywiście wadliwej opinii biegłego M.B., szacującej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w oparciu o założenie, że na dzień wydania decyzji przez Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. nieruchomość, mimo że użytkowania była rolniczo, to mogła być wykorzystywana w całości na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.Ś. (z d. K.) wniosła o jej oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżąca Spółka podtrzymała wniesioną skargę kasacyjną, wskazując na brak legitymacji do wszczęcia postępowania wobec nieprzysługiwania uczestniczce prawa do odszkodowania na podstawie art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przedstawiając w tym zakresie dodatkową argumentację, odwołującą się także do przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W pismach z dnia [...] maja 2020 r. M.Ś. i jej pełnomocnik wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Na wstępie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Obliguje to stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia, które ma za zadanie wykazanie trafności postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny, jako nieskuteczny, uznał zatem zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z § 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 151 p.p.s.a, a zmierzający do podważenia legitymacji M.Ś. do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Wyjaśnić bowiem należy, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd I instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też, że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani też zastosowania czy też wykładni przepisów prawa materialnego, a do tego właśnie zmierza podniesiony przez skarżącą Spółkę zarzut skargi kasacyjnej.

Z kolei, przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istotą przepisu art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia a zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy przy tym jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Wydanie 3, Warszawa 2008, s. 336-337). Dopiero więc stwierdzenie przez sąd administracyjny podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji daje mu przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. możliwość, co oznacza, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku oddalenia skargi (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1763/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez sąd I instancji nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 500/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast, przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter przepisu kompetencyjnego, który sam przez się nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Również, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - to przepis kompetencyjny. Powołane przepisy regulują samo rozstrzygnięcie sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, orzeczenie oddalające skargę czy też uchylające zaskarżone postanowienie nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Zarzut naruszenia art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. winien więc zostać w skardze kasacyjnej połączony ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego czy uzasadnianie rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 973/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej nie powiązano zaś powołanych przepisów z żadnymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej.

Powołane w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej przepisy nie mogły zatem skutecznie podważyć legitymacji Marzeny Świątek do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Przede wszystkim bowiem zarzuty te nie odwołują się do żadnego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można byłoby ocenić legitymację do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania. Takim przepisem nie może być bowiem art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi jedynie, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Przepis ten określa zatem przedmiot odszkodowania. Nie reguluje natomiast kwestii dotyczących podmiotu uprawnionego do ubiegania się o odszkodowanie. Skarżąca Spółka nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten wskazuje podmiot uprawniony do odszkodowania.

Z kolei, zarzuty i ich uzasadnienie zawarte w piśmie skarżącej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie mogły odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Zarzuty skargi kasacyjnej mogą być bowiem zgłaszane jedynie w terminie otwartym do złożenia skargi kasacyjnej. Natomiast uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej może być przedstawione w terminie późniejszym, jednakże skarżąca Spółka nie zawarła w skardze kasacyjnej prawidłowego zarzutu dotyczącego legitymacji uczestniczki postępowania. Stąd też, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wypowiedzieć się w tej kwestii.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do dokonania kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym legitymacji uczestniczki postępowania do wszczęcia postepowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Ponadto, jako niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że zarówno Wojewoda [...], jak i Sąd, był związany oceną prawną, dokonaną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/17, co do wykładni pojęcia "faktycznego sposobu użytkowania" wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/17, wydany został po rozpoznaniu sprzeciwu Marzeny Kędzielawy, wniesionego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie, instytucja sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy, uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, jest szczególnym środkiem zaskarżenia, wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne, w którym kontrola działania organu administracji przeprowadzana jest w ograniczonym zakresie. Jednoznacznie potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna nie może więc, co do zasady, obejmować w tym przypadku sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z istotą sprawy. Jednakże, jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w sprawie, z kolei art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzając z dniem [...] czerwca 2017 r. do porządku prawnego instytucję sprzeciwu od decyzji, w tym art. 64e p.p.s.a., ustawodawca nie znowelizował art. 138 § 2 k.p.a., który nadal obowiązuje w brzmieniu nadanym w 2010 r., ale objął nowelizacją art. 138 k.p.a., dodając § 2a i § 2b. Zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Z kolei, przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. Szczególnie istotny jest art. 138 § 2a, który ma wpływ na treść i zakres decyzji kasacyjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Z dniem 1 czerwca 2017 r. decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może również zawierać wykładnię przepisów prawa materialnego, jeżeli organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu projektu ustawy podano, że w takiej sytuacji wskazanie błędów w decyzji kasacyjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ I instancji. Owa nowelizacja art. 138 k.p.a. przez dodanie § 2a bezpośrednio wpływa na treść decyzji kasacyjnej, o której mowa w § 2, mimo że formalnie ten ostatni przepis nie był przedmiotem nowelizacji. W tym kontekście należy jeszcze raz odwołać się do art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a wiec zarówno tych przesłanek, które uregulowane są w § 2 jak i w § 2a. Prowadzi to do wniosku, że decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., może również zawierać wykładnię przepisów prawa materialnego, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Jednym słowem, ustawodawca wprowadzając z dniem 1 czerwca 2017 r. do p.p.s.a. nowy środek zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji kasacyjnej, nie dostrzegł, że z tym samym dniem dokonał nowelizacji przepisów k.p.a., dotyczących decyzji kasacyjnej, co spowodowało wskazane wyżej sprzeczności (zob. E. Kremer, Sprzeciw od decyzji jako nowy sposób zaskarżania decyzji kasacyjnych do sądu administracyjnego (zagadnienia wybrane), maszynopis powielony Warszawa 2019 r., s. 30-31, przywołany w wyroku NSA z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1506/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przede wszystkim, należy zaś zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Ponadto, w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny.

Co więcej, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ (sąd) nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (sądem). Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu.

Z uwagi na powyższe, w tym przede wszystkim z uwagi na kategoryczne i jednoznaczne brzmienie art. 153 p.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, aby ocena prawna w kwestiach materialnoprawnych wyrażona przez sąd w wyroku wydanym po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie wiązała organów, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądów. Przepis art. 153 p.p.s.a. nie przewiduje bowiem żadnych wyjątków.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny, jako niezasadny, uznał jednocześnie zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię.

W okolicznościach niniejszej sprawy uznać bowiem należało, jak słusznie zrobił to Sąd I instancji, że sama realnie istniejąca możliwość zabudowy działki wykorzystywanej na cele rolnicze pozwala tę cechę potencjalności zabudowy działki zaliczyć do pojęcia sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości a w rezultacie wziąć ja pod uwagę przy doborze nieruchomości podobnych i wyliczeniu ostatecznego odszkodowania na podstawie art. 130 ust. 1 i art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taką bowiem ocenę prawną zawierał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/17.

Na marginesie zauważyć jedynie należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na potrzebę brania pod uwagę przy ustalaniu faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, o którym mowa w art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, potencjalnych możliwości zabudowy nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2719/17 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że ustalenie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości nie powinno następować jedynie w oparciu o jej klasyfikację w ewidencji gruntów, lecz również z uwzględnieniem takich czynników jak możliwość przekształcenia jej w przyszłości na działkę budowlaną.

Z tych samych przyczyn, jako niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania w zakresie dotyczącym sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości w aspekcie faktycznego sposobu jej użytkowania nie mógł odnieść skutku z uwagi na związanie oceną prawną wyrażoną w wydanym w sprawie uprzednio wyroku.

Przyjęta przez Wojewodę [...] i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości jako działki rolnej, która może być w całości wykorzystana na cele budowlane, wynikała zaś ze sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2016 r. W operacie tym biegły rzeczoznawca stwierdził, że na dzień wydania zezwolenia działka była użytkowana rolniczo, ale mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane, gdyż w 1978 r. na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ale o możliwości jej zabudowy świadczyły: korzystna lokalizacja pomiędzy dwoma drogami - powiatową i gminną, uzbrojenie oraz sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej.

W wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/17, wskazano, że na podstawie ustawy - Planowanie przestrzenne z 1961 r. oraz ustawy z dnia 30 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) możliwe było zabudowanie działki rolnej, po uzyskaniu stosownego planu, o czym rozstrzygano m.in. mając na uwadze zagospodarowanie działek sąsiednich. Podobne działki sąsiednie uzyskiwały możliwość zabudowy wzdłuż dróg - powiatowej i gminnej a teren działki był uzbrojony w sieć elektryczną i miał bezpośredni dostęp do przebiegających wzdłuż dróg, po granicach działek, sieci gazowej i wodnej, miał korzystną powierzchnię, kształt, ukształtowanie terenu i położenie. Sąd ocenił jednocześnie, że operat z dnia [...] czerwca 2016 r. jest przejrzysty, kompletny i rzetelny, a zawarte w nim wnioski spójne, logiczne, konsekwentne i wyczerpująco uzasadnione.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestniczki postępowania o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestniczki postępowania.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 p.p.s.a., ponieważ skarżąca Spółka zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.