Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3540/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6231 Dozór techniczny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  44 ust 1pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 963
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant asystent sędziego Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3783/14 w sprawie ze skargi S S.p.A S D M (Włochy), S S.A. S. Q e Y (Francja), S C Inc. C (Kanada), T C T I Sp.A M (Włochy), P S.A. w upadłości układowej z siedzibą w W (Polska), E M Sp. z o.o. w upadłości układowej z siedzibą w W (Polska), na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] sierpnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zawartej w piśmie dotyczącym dozoru technicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz S S.p.A S D M (Włochy), S S.A. S. Q e Y (Francja), S C Inc. C (Kanada), T C T I Sp.A M (Włochy), P S.A. w upadłości układowej z siedzibą w W (Polska), E M Sp. z o.o. w upadłości układowej z siedzibą w W (Polska), solidarnie 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę S S.p.A S D M (Włochy), S S.A. S. Q e Y (Francja), S C Inc. C (Kanada), T C T I Sp.A M (Włochy), P S.A. w upadłości układowej z siedzibą w W (Polska), E M Sp. z o.o. w upadłości układowej z siedzibą w W (Polska) (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister) z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zawartej w piśmie dotyczącym dozoru technicznego, umarzając postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w piśmie Transportowego Dozoru Techniczny w W (dalej: TDT) z dnia [...] września 2012 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia 25 września 2012 r., stanowiącym opinię techniczną w zakresie możliwości przeprowadzenia oceny zgodności wyrobów, w procesie wytwarzania rurociągów przesyłowych Terminala LNG w Ś , TDT stanął na stanowisku, że rurociągi te nie powinny podlegać ocenie w ramach reżimu określonego w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2014 r. poz. 1645, ze zm.), dalej: u.s.o.z. TDT stwierdził jednocześnie, że rurociągi te objęte są dozorem technicznym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1125), dalej: u.d.t. W piśmie z 25 września 2012 r. TDT, wskazując, że występuje jako Jednostka Notyfikowana, wyraźnie wycofał swoją opinię techniczną zawartą w piśmie z dnia 4 kwietnia 2012 r., zgodnie z którą przedstawione przez skarżących urządzenia ciśnieniowe podlegają ocenie zgodności na podstawie dyrektywy 97/23/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich dotyczących urządzeń ciśnieniowych oraz wdrażającego ją do polskiego porządku prawnego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Minister umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności "decyzji zawartej w piśmie TDT z dnia 25 września 2012 r., znak: [...]", uznając, że pismo to nie stanowiło decyzji administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję.

WSA uwzględniając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że pismo TDT z 25 września 2012 r. jest decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 44 ust. 1 u.d.t., zgodnie z którym do zakresu działania TDT należy wydawanie decyzji w sprawach wynikających z wykonywania dozoru technicznego nad urządzeniami technicznymi wymienionymi w ust. 1 tego artykułu.

Minister zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

I. Prawa materialnego, tj.:

1) art. 44 ust. 1 pkt 3 u.d.t. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę wydawania przez TDT decyzji administracyjnych, podczas gdy w stanie prawnym dotyczącym niniejszej sprawy brak było takiej normy kompetencyjnej, gdyż pismo TDT z dnia 25 września 2012 r. stanowiło jedynie opinię techniczną wydaną przez TDT jako jednostkę notyfikowaną na podstawie umowy cywilnoprawnej w ramach pozaadministracyjnej procedury oceny zgodności wyrobów, określonej w przepisach u.s.o.z.;

2) art. 6 decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 768/2008AA/E z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie wspólnych ram dotyczących wprowadzania produktów do obrotu, uchylającej decyzję Rady 93/465/EWG (Dz. Urz. UE L 218 z 13.08.2008 r., s.82), dalej: "decyzja 768/2008", oraz art. R17 ust. 3, 4 i 8 załącznika I do tej decyzji, poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na uznaniu, że TDT, działając w przedmiotowej sprawie, występował w podwójnej roli, tj. jednostki notyfikowanej oraz organu administracji publicznej, podczas gdy TDT działał jedynie jako jednostka notyfikowana, przy czym niedopuszczalne jest łączenie obydwu tych ról, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie, przez wyjście przez Sąd poza zakres kognicji sądów administracyjnych, polegające de facto na wykreowaniu normy prawnej stanowiącej podstawę prawną do wydawania przez Dyrektora TDT decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym oceny zgodności wyrobów.

II. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 104 i 105 k.p.a., przez błędne ich zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji Ministra z dnia 22 sierpnia 2014 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 26 listopada 2013 r., w związku z uznaniem, że pismo TDT z 25 września 2012 r. stanowiło decyzję administracyjną, podczas gdy nie było do tego podstaw, co miało decydujący wpływ na wynik sprawy, ponieważ bezpośrednio doprowadziło WSA do wydania wyroku o treści nieodpowiadającej prawu.

W dniu 14 stycznia 2016 r. TDT złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra od wyroku WSA w W z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3783/14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Ministra oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenie przepisów postępowania. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych jest podyktowana tym, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny albo że nie został on skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Ten modelowy sposób oceny skargi kasacyjnej nie może być zrealizowany w tych przypadkach, gdy zarzuty procesowe pozostają w ścisłej łączności z zarzutami materialnymi, czyli wtedy, gdy istota sprawy administracyjnej jest określona również przepisami formalnymi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Istotą sprawy objętej skarżonym wyrokiem jest umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sprawa taka ma nie tylko charakter procesowy, ale również materialny, bo przecież ten typ rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wiąże się z jej bezprzedmiotowością, zatem element materialny kształtuje i wpływa na umorzenie postępowania jako rozstrzygnięcia procesowego. Z tego właśnie powodu Sąd II instancji ma podstawę do łącznego odniesienia się do zarzutu II skargi kasacyjnej, który trafnie zauważa ten aspekt formalny, gdy stawia Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 104 i 105 k.p.a. polegające na błędnym ich zastosowaniu.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych, Sąd II instancji w pierwszej kolejności jest zobowiązany odnieść się do wniosku TDT w sprawie dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu kasacyjnym. W ocenie NSA wniosek ten nie ma prawnego uzasadnienia, dlatego należało postanowić o odmowie dopuszczenia TDT do udziału w tym postępowaniu.

Wniosek TDT złożony został w następującym stanie faktycznym. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r. WSA w W uwzględnił skargę S S.A. z/s w S. Q e Y we Francji, S S.p.A. z/s w S D M we Włoszech, S C Inc. z/s w C w Kanadzie, P S.A. w upadłości układowej z/s w W w Polsce, T C T I S.p.A. z/s w M we Włoszech na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i uchylił decyzje obu instancji. WSA w W przyjął, że pismo Dyrektora TDT z dnia 25 września 2012 r. jest decyzją administracyjną, w tym zakresie Sąd I instancji zaprezentował pogląd odmienny od organów, zatem w jego ocenie mogło być wszczęte postępowanie nadzorcze na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że Dyrektor TDT jest specjalistyczną jednostką dozoru technicznego w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.d.t., zatem na podstawie właściwych przepisów u.d.t. wydaje władcze rozstrzygnięcia (decyzje), pomimo że u.d.t. nie zawiera przepisu, który wprost przyznawałby Dyrektorowi TDT taką kompetencję. Jednak brak takiej regulacji, zdaniem Sądu I instancji, nie daje podstaw do przyjęcia, że pismo Dyrektora TDT z dnia 25 września 2012 r. dotyczące oceny zgodności wyrobów w procesie wytwarzania rurociągów przesyłowych terminala LNG w Ś nie jest decyzją w rozumieniu przepisów prawa.

Z wyrokiem WSA w W nie zgodził się Minister i wystąpił do NSA ze skargą kasacyjną. W ten sposób zostało wszczęte postępowanie kasacyjne, w którym został złożony rozpoznawany wniosek. Wnioskodawca twierdzi w nim, że powinien być dopuszczony do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 p.p.s.a. Uzasadnieniem dla dopuszczenia Dyrektora TDT do udziału w postępowaniu kasacyjnym powinno być to, że jest podmiotem, który brał udział w postępowaniu i nie złożył skargi, a wynik postępowania kasacyjnego dotyczy jego interesu prawnego, zatem jest uczestnikiem postępowania w rozumieniu p.p.s.a.

NSA stwierdza, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może być wiązany tylko z takim podmiotem, którego sfera praw i obowiązków jest kształtowana w sposób władczy przez organ administracji publicznej na mocy przepisów administracyjnego prawa materialnego. Tylko taki podmiot może mieć interes prawny, który usprawiedliwiałby jego udział w postępowaniu, przy czym ten interes musi być nierozerwalnie związany ze sprawą, która stała się przedmiotem skargi. Interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. nie posiada podmiot, który uczestniczył w postępowaniu w ten sposób, że mógł władczo kształtować treść praw i obowiązków, a więc był organem rozstrzygającym sprawę. NSA zwraca uwagę, że w prawie administracyjnym, tym samym w postępowaniu sądowoadministracyjnym stosunek prawny ma specyficzny charakter, a jego podmiotem zawsze jest organ, który nie jest stroną i inny podmiot, który ma przymiot strony. Interes prawny nie może być wiązany z miejscem Dyrektora TDT w strukturze organów państwa i rolą jaką może pełnić na gruncie przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor TDT został potraktowany przez Sąd I instancji jak organ administracji publicznej i z tym kontekstem sprawy należy łączyć pojęcie interesu prawnego. To, że TDT może występować również jako jednostka notyfikowana w ramach właściwych przepisów prawa nie zmienia istoty rozpoznawanej sprawy, bowiem skarga kasacyjna Ministra nie wiąże się z działalnością Dyrektora TDT jako jednostki notyfikowanej w rozumieniu ustawy o systemie oceny zgodności, ale organu dozoru technicznego, bo tylko w tym zakresie może mieć zastosowanie prawo administracyjne i w ten sposób traktuje pozycję Dyrektora TDT Sąd I instancji.

Ten właśnie aspekt, a więc uznanie przez Sąd I instancji Dyrektora TDT jako organu i przypisanie pismu z dnia 25 września 2012 r. waloru decyzji administracyjnej decyduje o niezasadności wniosku. Nie zmienia to faktu, że takie ukształtowanie pozycji procesowej tego podmiotu nie wpływa na jego status prawny poza granicami niniejszej sprawy. W tym zakresie NSA nie może się wypowiadać, bo to nie jest przedmiotem wniosku.

Odnosząc się do meritum sprawy, zatem zarzutów kasacyjnych, Sąd II instancji stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż jej zarzuty nie mają prawnego oparcia. NSA podkreśla, że kontrola kasacyjna wyroku może być dokonana tylko w granicach zarzutów podnoszonych przez Ministra. Z tej perspektywy za nietrafny należy uznać zarzut podnoszący błędne zastosowanie art. 104 i 105 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i b/ i uchylenie decyzji Ministra umarzających postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia 25 września 2012 r. Prezentując takie stanowisko Sąd II instancji stwierdza, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu, chociaż uzasadnienie wyroku jest błędne. Jednak skarga kasacyjna nie podniosła zarzutu wadliwości uzasadnienia, zatem Sąd II instancji nie miał podstaw do jej uwzględnienia.

Wada uzasadnienia wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjmuje, że pismo Dyrektora TDT z dnia 25 września 2012 r. jest decyzją administracyjną, a skoro tak, to umorzenie przez Ministra postępowania nadzorczego z art. 156 § 1 k.p.a. było działaniem naruszającym prawo. Z takim poglądem nie można się zgodzić, pomimo tego, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoją na stanowisku, że decyzją administracyjną jest akt indywidualny posiadający minimum elementów konstytutywnych, a więc adresata, oznaczenie organu, rozstrzygnięcie i podpis. Akt taki, mimo że wadliwy z punktu widzenia treści art. 107 § 1 k.p.a., może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jednak warunkiem sine qua non uznania aktu za decyzję musi być istnienie materialnego przepisu, który kształtuje sferę praw i obowiązków i przyznaje organowi możność rozstrzygania w tym zakresie. Zatem fundamentem, który przesądza o decyzyjnym statusie działania organu musi być przepis prawa pozytywnego, który dozwala na władcze rozstrzygnięcie konkretnego organu w ramach przyznanej przez ustawę kompetencji. Inaczej rzecz ujmując, decyzją jest tylko taki akt organu, który podjęty jest w ramach kompetencji i dla którego istnieje norma prawna, nawet w sytuacji, gdy organ tej normy nie powołuje jako podstawy swojego działania.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Sąd I instancji wyprowadza istnienie podstawy prawnej dla pisma z dnia 25 września 2012 r. z ogólnych regulacji dotyczących zadań i zakresu działania Dyrektora TDT i na tej podstawie przyjmuje, że pomimo braku wyraźnego przepisu prawa przyjąć należy, że właśnie to pismo jest decyzją administracyjną, bo taka forma działania Dyrektora TDT wynika z całokształtu regulacji u.d.t. Stanowisko takie jest błędne, bo zasada legalizmu działania administracji wyklucza domniemanie formy w jakiej mają działać organy, zwłaszcza że w obecnym porządku prawnym zakres aktów jakie mogą być podejmowane przez organy i później kontrolowane przez sądy administracyjne jest szeroki i jednoznacznie określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec takiego stanu prawa, tym bardziej konstrukcja decyzji przyjęta przez Sąd I instancji jest nie do obrony.

Wobec powyższego NSA stwierdza, że trafny jest pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej, w myśl którego przyjęcie decyzyjnego charakteru pisma z dnia 25 września 2012 r. wymagałoby wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, który jest podstawą jego wydania. Co więcej, w ocenie Sądu II instancji, nie tylko taki przepis musiałby istnieć ale samo pismo, zatem jego treść powinna zawierać rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy. Analiza treści pisma nie może prowadzić do takiego wniosku, gdyż brak w niej rozstrzygnięcia. To, że znajduje się w nim stanowisko, że rurociągi przesyłowe w zakresie inwestycji realizowanej przez skarżących powinny podlegać dozorowi technicznemu, nie jest rozstrzygnięciem. Takie działanie może mieć dopiero miejsce na gruncie u.d.t., jeżeli zostanie wszczęte właściwe postępowanie z odniesieniem do konkretnych regulacji materialnoprawnych właściwych dla tej ustawy. To w tamtym postępowaniu skarżący będą mogli kwestionować twierdzenia i działania Dyrektora TDT w prawem przewidziany sposób, w tym wywodzić, że te rurociągi nie podlegają dozorowi technicznemu, ale dopiero na gruncie tak wszczętej sprawy pojawić się może realny spór o status prawny rurociągów, zatem dopiero w tym momencie może pojawić się sprawa administracyjna w rozumieniu przepisów k.p.a.

Na rzecz tak prezentowanego stanowiska Sądu II instancji przemawia również i to, że sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. nie może być identyfikowana z zakresem przedmiotowym ustawy, czyli taką sprawą nie może być kwestia podlegania lub niepodlegania regulacjom określonej ustawy. Tę problematykę rozstrzygają właściwe przepisy ustawy, których stosowanie nie wymaga żadnej konkretyzacji ze strony organów. Ustawa mając walor prawa powszechnego, abstrakcyjnego i generalnego, sama wyznacza zakres zastosowania. Z tego powodu stanowisko Dyrektora TDT zawarte w piśmie z dnia 25 września 2012 r. jest tylko wskazaniem ustawy, która ma zastosowanie do rurociągów, a nie rozstrzygnięciem należącej do właściwości Dyrektora TDT indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wskazane powody prowadzą do wniosku, że pismo Dyrektora TDT z dnia 25 września 2012 r., w stosunku do którego wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest decyzją administracyjną, bo chociaż wydane przez organ w znaczeniu funkcjonalnym, w zakresie administracji publicznej, to nie odnosi się do sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., gdyż dla jego bytu brak jest podstawy prawnej, z której można by wywodzić, że organ władczo rozstrzygnął tę sprawę w ramach własnych kompetencji.

W ramach zarzutu procesowego skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na to, że skoro pismo z dnia 25 września 2012 r. nie było decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a., to nie mogło być przedmiotem postępowania nieważnościowego, gdyż organ zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. może, co do zasady, stwierdzić nieważność decyzji, wyjątkowo postanowienia, jeżeli spełnia ono warunki wskazane w art. 126 k.p.a. Zatem umorzenie postępowania przez Ministra było działaniem podjętym z naruszeniem art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 k.p.a. Z tego więc powodu uchylenie przez Sąd I instancji obu decyzji Ministra odpowiada prawu, bo usuwa z obrotu prawnego wadliwe decyzje, wydane w sprawie, która nie miała charakteru administracyjnego, rozstrzyganej decyzją. Oznacza to, że w takiej sytuacji nie doszło do wszczęcia postępowania, a skoro postępowanie nie było wszczęte, to niemożliwe było jego umorzenie. Zaznaczyć należy, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpili skarżący, jednak ich wniosek nie mógł prowadzić do wszczęcia, gdyż skutek wszczęcia powoduje tylko taki wniosek, który nie zostaje złożony w warunkach określonych w treści art. 61a k.p.a. Złożenie wniosku, w którym żądanie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną lub, który z innych uzasadnionych przyczyn nie może prowadzić do wszczęcia postępowania, musi skutkować odmową wszczęcia postępowania w trybie wskazanym w art. 61a k.p.a., zatem organ ma wydać w tej sprawie postanowienie.

Po dniu 11 kwietnia 2011 r. odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje na podstawie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (zob. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeku postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s.15). Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest m.in. pierwotna bezprzedmiotowość postępowania, a więc sytuacja, w której postępowanie nie może się toczyć, bo chociaż działa organ administracji w znaczeniu k.p.a., to żądanie objęte wnioskiem odnosi się do sprawy, która nie jest załatwiana w formie decyzji albo określona kwestia w nim wskazana w ogóle nie może być traktowana jako "sprawa administracyjna" załatwiana w ramach przyznanych organowi kompetencji (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2015, teza 3). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem zakres stosowania u.d.t. nie jest sprawą, co do której może wypowiedzieć się organ.

Wskazane powody muszą prowadzić do wniosku, że wydanie decyzji objętych skargą było działaniem, w którym Minister naruszył prawo, bo zastosował jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przepisy, które nie mogły być stosowane. Z tego względu wyrok Sądu I instancji, który uchylił decyzje wadliwe nie naruszył prawa.

Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest również zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie prawa materialnego. Zarzut ten nie ma prawnego uzasadnienia w sytuacji, gdy istota sprawy ma charakter procesowy, a z takim przedmiotem mamy do czynienia w skarżonym wyroku. Poza tym jest to zarzut przedwczesny w tym zakresie, w jakim Minister podnosi naruszenie art. 44 ust. 1 pkt 3 u.d.t. w związku z art. 6 i 7 Konstytucji RP. Niewłaściwe stosowanie tych przepisów nie miało miejsca, bo przedmiotem postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji było umorzenie postępowania nieważnościowego, a nie stosowanie przepisów u.d.t.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.