Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 5250/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 49e ust. 1, art. 36
journal: Dz.U. 2021 poz 573
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
article: art. 11, art. 13
journal: Dz.U. 2020 poz 1057
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Blankiewicz - Wóltańska Sędziowie Sędzia WSA Monika Kramek Asesor WSA Iwona Kozłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2021 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: organ, PFRON) nakazał [...] (dalej: skarżący, strona, Stowarzyszenie) zwrot środków PFRON w kwocie 93 766 złotych wraz z odsetkami liczonymi od tej kwoty, jak dla zaległości podatkowych od dnia:

- 21 maja 2019 r. do dnia dokonania zwrotu dla kwoty 46 833 złotych,

- 20 grudnia 2019 r. do dnia dokonania zwrotu dla kwoty 46 833 złotych.

Powyższa należność wynikała z tytułu rozliczenia środków PFRON przekazanych na realizację zawartej przez stronę w dniu 17 maja 2019 r. umowy o zlecenie realizacji zadań na podstawie art. 36 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573; dalej: ustawa o rehabilitacji) zmienionej aneksem nr 1 z 12 sierpnia 2019 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz art. 104 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji. W treści decyzji wskazano, że powodem nakazania zwrotu przyznanego przez PFRON dofinansowania było: pobranie środków PFRON w nadmiernej wysokości; wykorzystanie środków PFRON niezgodnie z przeznaczeniem; brak zwrotu środków PFRON w wysokości i terminie określonych w piśmie z 11 stycznia 2021 r., stanowiącym wezwanie do zapłaty.

Pismem z 3 sierpnia 2021 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że:

- wsparcie zostało udzielone na warunkach określonych we wniosku oraz umowie, co strona udokumentowała m.in. listami obecności beneficjentów i ich potwierdzeniami udziału we wsparciu;

- dokonywała płatności rozliczanych ze środków PFRON za pomocą wydzielonego rachunku bankowego, natomiast płatności gotówkowe dotyczyły należności pokrywanych ze środków własnych i przyjęta forma dokonywana płatności jest zgodna z paragrafem 3 ust. 7 pkt 1) umowy;

- opisy na dokumentach księgowych były umieszczane w sposób trwały, ewentualne poprawki były związane z korektami załącznika nr 1A do sprawozdania;

- niezgodności co do płatności gotówkowych i rozliczeń zaliczeń wynikają z oczywistych, niezamierzonych przeoczeń;

- wymiany dokumentów księgowych dokonywała po zgłoszeniu uwag przez pracowników PFRON w związku z koniecznością skorygowania załącznika nr 1A do sprawozdania;

- istnieje możliwość opłacania faktury przed faktycznym świadczeniem usługi, której ta faktura dotyczy i taka operacja była zgodna z polityką rachunkową Stowarzyszenia;

- odnośnie faktury nr [...] z 22 maja 2019 r. koszt kwalifikowalny dotyczył zakupu bębna i listwy czyszczącej w kwocie 300 złotych, natomiast specyfikacja do faktury nr [...] z 22 maja 2019 r. nie musiała zawierać podpisu wystawcy (jak również odbiorcy) a PFRON mógł wezwać stronę do uzupełnienia specyfikacji o odpowiednie elementy;

- w trakcie rozliczania realizacji projektu wyjaśniła kwestie związane z kosztami eksploatacji pomieszczeń;

- raport z audytu projektu obejmował badanie dokumentów księgowych, które były w posiadaniu strony według stanu na dzień 31 marca 2020 r., a część dokumentów wpłynęła po tej dacie, ponadto strona deklarowała możliwość skontaktowania się z audytorami by ci dokonali stosownych korekt w raporcie;

- udzielona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) ulga w opłaceniu składek za miesiąc marzec 2020 r. została ujęta w rozliczeniu, a opisy na dokumentach rozliczeniowych mogą zostać uzupełnione lub poprawione po zwrocie dokumentacji przez Komendę Powiatową Policji w [...];

- osoby przebywające na zwolnieniach lekarskich zostały zastąpione przez innych pracowników, zleceniobiorca mógł powierzyć wykonanie zlecenia osobie trzeciej w oparciu o zapisy ustawy Kodeks cywilny;

- kontrola prowadzona przez Delegaturę Najwyższej Izby Kontroli w [...] nie dotyczyła zadania, będącego przedmiotem umowy z 17 maja 2019 r.;

- nie zgadza się ze stwierdzeniem organu o braku możliwości stwierdzenia faktycznej prawidłowości i rzetelności realizacji projektu, gdyż na etapie rozliczania projektu dokonywała oczekiwanych korekt, przedstawiała stosowne wyjaśnienia oraz otrzymała drugą transzę dofinansowania po rozliczeniu przez Fundusz pierwszej transzy.

Spółka nie zgadzała się nakazem zwrotu całości dofinansowania wskazując, że realizacja projektu została udokumentowana. Podnosiła, że jako organizacja non profit nie posiada środków finansowych, bowiem wszystkie środki przeznacza na realizację działań na rzecz osób z niepełnosprawnościami.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Prezes Zarządu PFRON utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko co do stwierdzonych nieprawidłowości w trakcie przeprowadzanych wizyt monitoringowych, wyrażone w decyzji z [...] lipca 2021 r. Podkreślił, że cel i zakres wizyty monitoringowej zostały określone w paragrafie 8 ust. 1 umowy oraz uszczegółowione w Załączniku nr 11 do Zasad wspierania zadań pn. "Wytyczne w zakresie przeprowadzania wizyt monitoringowych w ramach art. 36 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych". Organ zaznaczył, że pracownicy Funduszu regularnie monitorowali realizację projektu i jego postępy i w ich trakcie stwierdzali nieprawidłowości opisane następnie w listach sprawdzających oraz informacjach z wizyt podpisanych przez przedstawicieli strony. W przypadku wizyt przeprowadzonych w trakcie dwóch edycji Warsztatów (25 października 2019 r. oraz 25 stycznia 2020 r.) pracownicy zakwestionowali realizację Warsztatów z powodu nieobecności grupy beneficjentów, a edycja Warsztatów przewidziana na dni 7 - 9 czerwca 2019 r. została na prośbę strony odwołana z powodu problemów organizacyjnych i przełożona na termin 27 - 29 września 2019 r. W następstwie przeprowadzanych wizyt wydawano stronie zalecenia dotyczące realizacji projektu: w dniu 22 października 2019 r. poinformowano stronę o tym, że Zleceniobiorca musi realizować formy wsparcia zgodnie z umową w zakresie czasu trwania sesji, liczby prowadzących zajęcia oraz liczby beneficjentów ostatecznych uczestniczących w jednej sesji. 17 lutego 2020 r. i 19 marca 2020 r. ponownie poinformowano stronę o obowiązku realizowania formy wsparcia zgodnie z umową w zakresie czasu trwania sesji, liczby prowadzących zajęcia oraz liczby beneficjentów ostatecznych uczestniczących w jednej sesji oraz o konieczności informowania o wszystkich zmianach w realizacji harmonogramu. Pomimo wydawania zaleceń podczas kolejnych wizyt monitoringowych nadal stwierdzano nieprawidłowości w realizacji projektu.

Organ nie zaakceptował wyjaśnień strony w kwestii płatności gotówkowych i płatności z innego rachunku bankowego. Zaznaczył, że strona nie zastosowała się do zobowiązania określonego w paragrafie 3 ust. 7 pkt 1) umowy, tj. do wykorzystywania wskazanego rachunku bankowego wyłącznie w celu dokonywania obsługi finansowej projektu, a także do dokonywania wszystkich płatności związanych z realizacją projektu za pośrednictwem wskazanego rachunku bankowego - z zastrzeżeniem, że w sytuacji gdy dany koszt podlega w ramach projektu finansowaniu z kilku źródeł albo w sytuacji gdy w ramach projektu finansowana jest tylko część danego kosztu dopuszcza się możliwość dokonywania płatności związanych z tym kosztem z innego rachunku bankowego Zleceniobiorcy. Organ podkreślił, że przytoczony zapis wyklucza możliwość opłacania dokumentów księgowych w formie gotówkowej, a następnie regulowania konkretnych płatności pomiędzy rachunkiem wydzielonym a innym rachunkiem Stowarzyszenia. Odnosząc się do wyjaśnień strony dotyczących zakwestionowanych faktur wskazał, że na przedstawionych fakturach widnieją numery rachunków bankowych sprzedawców towarów lub usług, na które strona mogła przekazywać środki z innego swego rachunku.

Organ nie zaakceptował również argumentów strony dotyczących opisów dokumentów księgowych. Podkreślił, że nie jest w tej kwestii istotne, czy opis był sporządzany na odwrocie dokumentu, czy też na dodatkowych kartach. Jak podkreślał, celem właściwego opisywania dokumentacji księgowej w chwili jej otrzymania jest rejestrowanie postępów w realizacji projektu oraz umożliwienie sporządzenia sprawozdania oddającego stan faktyczny. Zaznaczał, że strona wielokrotnie w toku rozliczania umowy zmieniała i uzupełniała opisy dotyczące pochodzenia środków finansowych na pokrycie kwoty należności, wymieniała dokumenty księgowe na inne lub dodawała do rozliczenia kolejne dokumenty (dot. pozycji nr 3.1.5 wiersz 21 oraz nr 4.1.3 wiersz 2 załącznika nr 1A do sprawozdania). Takie postępowanie, zdaniem organu, narusza zapisy paragrafu 4 ust. 2, 3 i 5 umowy.

Odnosząc się do płatności gotówkowych dotyczących zaliczek pobranych z kasy Stowarzyszenia organ zaznaczył, że nie jest istotne to, że w załączniku 1A do sprawozdania wpisano omyłkowo niewłaściwą datę zapłaty, lecz fakt, że na samych fakturach widnieją daty ich opłacenia i są to daty wcześniejsze niż daty pobrania przez pracownika zaliczek na ich opłacenie. Organ wskazał również, że nie podważa możliwość wystawienia i opłacenia faktury VAT przed wykonaniem usługi w przypadku ciągłości świadczenia usługi, kwestionuje natomiast twierdzenie strony, że faktura VAT nr [...] z 14 kwietnia 2019 r. dotyczyła usług świadczonych w sposób ciągły, skoro miała ona dotyczyć obsługi księgowej za cztery edycje Warsztatów przeprowadzanych w znaczących odstępach czasowych. Organ podkreśli przy tym, że podobnie skonstruowaną fakturę VAT dotyczącą późniejszych edycji Warsztatów strona wycofała z dokumentacji księgowej projektu i opłaciła nową fakturę VAT (nr [...] z 31 marca 2020 r.) po zakończeniu świadczenia usług. Organ nadmienił, że pozostaje również kwestią otwartą co stało się z wprowadzoną do obrotu i opłaconą w dniu 13 grudnia 2019 r. fakturą VAT nr [...] z 3 grudnia 2019 r.

Nawiązując do faktury VAT nr [...] z 22 maja 2019 r. za konserwację kopiarki oraz wymianę bębna i listwy czyszczącej, organ podkreślał, że wskazana pozycja w budżecie zadania miała dotyczyć zakupu materiałów, a nie usług takich jak konserwacja drukarki i wymiana bębna i listwy czyszczącej. Odnosząc się do faktury VAT nr [...] z 22 maja 2019 r. na kwotę 5 040,84 złotych na zakup 144 sztuk "zestawów upominkowych" i specyfikacji do tej faktury, organ wskazał, że w jego ocenie, specyfikacja budzi uzasadnione wątpliwości co do jej rzetelności, kwota faktury różni się bowiem od kwoty wynikającej ze specyfikacji, nie można zatem stwierdzić, czy wskazany dokument to oryginał czy kserokopia, nie ma również pewności co do jego wystawcy.

Odnosząc się do kwestii kosztów eksploatacji pomieszczeń, organ stwierdził, że nie jest możliwa ocena rzetelności i prawidłowości poniesionych kosztów w tej kategorii. Podkreśli, że opierając się na wiedzy wynikającej z rozliczania innej umowy o dofinansowanie zawartej ze stroną, instruował stronę w sprawie projektów, które były realizowane w siedzibie Stowarzyszenia i które powinny być ujęte w tej kategorii kosztów. Wielokrotne zmiany tej części rozliczenia i jej ostateczna wersja z informacją o trudnościach w oszacowaniu tych kosztów skutkują, w ocenie organu tym, że nie jest możliwa ocena rzetelności i prawidłowości poniesionych kosztów w tej kategorii.

Organ nie zaakceptował również argumentacji strony dotyczącej raportu z audytu zewnętrznego projektu. Podkreślił, że przedstawiony przez stronę raport z audytu zewnętrznego nie spełnia celu, dla którego miał być sporządzony, oraz nie potwierdza, że dokumenty związane z realizacją projektu są zgodne ze stanem rzeczywistym zadania i odpowiadają wymogom zawartym w umowie.

Za nieprawidłowy organ uznał ponadto, sposób rozliczenia otrzymanej przez stronę ulgi w opłacaniu składek do ZUS za miesiąc marzec 2020 r. w ramach tzw. "tarczy antykryzysowej". Powodem powyższego było: potraktowanie przez stronę ulgi w opłacaniu składek jako wkładu własnego ponoszonego z innych środków niepublicznych, podczas gdy przyznana ulga stanowiła pomoc publiczną i jednocześnie zwolniła stronę z poniesienia tego kosztu; przesunięciu w trakcie rozliczania zadania części dofinansowania ze środków PFRON przeznaczonego na wynagrodzenia personelu (ściślej - odprowadzanych od nich składek ZUS za miesiąc marzec 2020 r. objętych wspomnianą ulgą) w pozycjach 1.1. i 2.1. załącznika nr 1A do sprawozdania, do pozycji 6.1. załącznika, dotyczącej wyżywienia uczestników warsztatów; braku wymaganego podpisu osoby upoważnionej na dostarczonej do PFRON w dniu 10 grudnia 2020 r. wersji załącznika nr 1A do sprawozdania; faktu, że przedstawiona w dniu 10 grudnia 2020 r. wersja załącznika na 1A do sprawozdania nie może znaleźć na dzień rozliczenia zadania pokrycia w dokumentacji księgowej, która została zajęta przez Komendę Powiatową Policji w [...].

Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko względem przedstawionych w rozliczeniu kosztów wynagrodzenia pracowników przebywających w listopadzie 2019 r. na zwolnieniach lekarskich. Podkreślił, że nie kwestionuje prawa strony do zawierania umów zlecenie w przypadku zleceń nie obejmujących zadań zlecanych na podstawie art. 36 ustawy o rehabilitacji. Wskazał jednak, że strona winna była poinformować PFRON w terminie 7 dni o braku możliwości wykonania zlecenia przez osobę z grona zatrudnionego personelu projektu oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających, że zleceniobiorcy powierzyli wykonanie swych zleceń innym osobom.

Organ zaznaczył również, że nie wskazywał, że umowa z [...] maja 2019 r. była objęta kontrolą NIK.

Ostatecznie stwierdził, że przedłożona przez stronę dokumentacja dotycząca rozliczenia realizowanego projektu nie daje możliwości, by uznać wykonanie zadania jako rzetelne i poprawne pod kątem finansowo - księgowym.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucał ww. decyzji:

1. naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, podczas gdy należało decyzję I instancji uchylić, orzekając co do istoty sprawy na korzyść skarżącego, względnie - po uchyleniu zaskarżonej decyzji, ponownie rozpatrzyć sprawę i przeprowadzić szereg czynności uzupełniających, mających na celu ustalenie prawdy obiektywnej;

2. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na niezastosowaniu tego przepisu;

3. naruszenie art. 7, 8, 11 k.p.a., polegające na niedążeniu do ustalenia prawdy obiektywnej, prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania, w szczególności poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób daleko odbiegający od bezstronności i równego traktowania, naruszeniu zasady przekonywania, przejawiające się niewyjaśnieniem podstaw i przesłanek, jakimi PFRON kierował się przy rozpoznawaniu sprawy;

4. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu za wystarczające, a tym samym zebrane w wyczerpujący sposób i odpowiednio rozpatrzone przez PFRON jako organ działający w I instancji, wszystkie dowody w sprawie, podczas gdy należało, w celu prawidłowego i pełnego zebrania materiału dowodowego, przeprowadzić jeszcze szereg innych dowodów, w szczególności dokonać ustaleń w oparciu o złożone przez skarżącego dokumenty, prawidłowo i w bezpośredni sposób wykonane przesłuchanie stron, a co za tym idzie - dokonanie ustaleń w oparciu o fakty podnoszone w szeregu pism w toku postępowania, czy też właściwą ocenę kwestii prowadzącej do ustaleń w zakresie wykorzystania środków finansowych;

5. naruszenie art. 80 k.p.a., polegające na wadliwej ocenie zebranych dowodów, w szczególności uznaniu materiału dowodowego zebranego przez PFRON jako organ I instancji za wystarczający do rozstrzygania, a w konsekwencji nie wymagający żadnego uzupełnienia;

6. naruszenie art. 86 k.p.a., polegające na pominięciu dowodu z przesłuchania stron, w szczególności członków zarządu strony skarżącej, albowiem zebrany materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w celu wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

7. naruszenie art. 49e ust. 1 i 1a ustawy o rehabilitacji polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu tych przepisów.

Wskazując powyższe Stowarzyszenie wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa PFRON z [...] lipca 2021 r.; zasądzenie kosztów postępowania; zwolnienie od kosztów sądowych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo odniósł się do zarzutów dotyczący wizyt monitoringowych, płatności gotówkowych oraz innego rachunku bankowego, opisu na dokumentach księgowych, poprawek na dokumentach księgowych, wymiany dokumentów, zapłaty przed faktycznym świadczeniem usługi, raportu z audytu projektu, ulgi w opłacaniu składek ZUS, zwolnień lekarskich, kontroli NIK oraz zarzucanego przez organ braku rzetelności i prawidłowości realizacji projektu. Podkreślał, że w jego ocenie, przebieg realizacji projektu był udokumentowany stosownymi dokumentami rozliczeniowymi, przekazywanymi na etapie rozliczenia I transzy dofinansowania oraz w trakcie rozliczania końcowego. Wskazywał, że w trakcie rozliczania zadania, zaistniały problemy wynikające z pandemii, przez co kontakt z PFRON był ograniczony. Dodatkowym utrudnieniem był zły stan zdrowia osób odpowiedzialnych za rozliczenie projektu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pismem z 30 marca 2022 r. strona skarżąca również zgłosiła wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 239 dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z przepisem art. 49e ust. 1 ww. ustawy, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 17 maja 2019 r. Stowarzyszenie zawarło z PFRON umowę o zlecenie realizacji zadań w ramach art. 36 ustawy o rehabilitacji. Umowa zawarta została w wyniku ogłoszonego przez PFRON konkursu pn. "Szansa-Rozwój-Niezależność" na podstawie art. 11 i art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zw. z art. 36 ustawy o rehabilitacji. Przedmiotem umowy było zlecenie przez PFRON realizacji projektu dotyczącego kierunku pomocy 5: poprawa jakości funkcjonowania otoczenia osób niepełnosprawnych, obejmującego następujące zadania: 1) organizowanie i prowadzenie szkoleń, kursów i warsztatów dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, opiekunów, kadry i wolontariuszy bezpośrednio zaangażowanych w proces rehabilitacji zawodowej lub społecznej osób niepełnosprawnych, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień dotyczących procesu integracji osób niepełnosprawnych w najbliższym środowisku i społeczności lokalnej, zwiększenia ich aktywności życiowej i zaradności osobistej oraz niezależności ekonomicznej, podnoszenia umiejętności pracy z osobami niepełnosprawnymi, w tym sprawowania nad nimi opieki i udzielania pomocy w procesie ich rehabilitacji pod nazwą "[...]", wykonywanego w terminie od stycznia 2019 r. do 31 marca 2020 r.

Zawarta pomiędzy stronami umowa w sposób precyzyjny określała zasady realizacji projektu, wskazując obowiązki stron umowy oraz konsekwencje wynikające z nieprzestrzegania jej zapisów. W § 1 ust. 2 umowy wskazano, że: "Zleceniodawca zobowiązuje się do wykonania projektu zgodnie ze złożonym do PFRON wnioskiem o zlecenie realizacji zadań, z uwzględnieniem aktualizacji wniosku, a także w zakresie i na warunkach określonych w niniejszej umowie". Zgodnie § 3 ust. 7 pkt 1 "Środki PFRON przekazane będą na rachunek bankowy Zleceniodawcy (...) wydzielony dla środków pozyskanych z PFRON w ramach realizacji niemniejszej umowy. (...) Zleceniodawca zobowiązuje się do wykorzystania wskazanego rachunku bankowego wyłącznie w celu dokonywania obsługi finansowej projektu, a także dokonywania wszelkich płatności związanych z realizacją projektu za pośrednictwem wskazanego rachunku bankowego – z zastrzeżeniem, iż w sytuacji gdy dany koszt podlega w ramach projektu finasowaniu z kilku źródeł albo w sytuacji gdy w ramach projektu finansowana jest tylko cześć danego kosztu dopuszcza się możliwość dokonania płatności związanych z tym kosztem z innego rachunku bankowego Zleceniobiorcy". Z § 4 ust. 2 wynika natomiast, że: "Zleceniobiorca zobowiązany jest prowadzić dokumentację dotyczącą realizacji projektu w sposób umożliwiający ocenę wykonania projektu pod względem rzeczowym i finansowym oraz w sposób umożliwiający przedstawienie do PFRON informacji o faktycznie poniesionych kosztach, wg podziału na koszty bieżące (niepodlegające ewidencji majątku trwałego) oraz koszty inwestycyjne (podlegające ewidencji majątku trwałego)". W § 4 ust. 3 wskazano, że "Dowody księgowe dokumentujące zdarzenia dotyczące realizacji projektu muszą spełniać warunki określone w art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2019 r., poz.). Ponadto, każdy z dowodów księgowych musi zawierać na odwrocie opis (sporządzony w sposób trwały) zawierający informacje: z jakich środków wydatkowana kwota została pokryta oraz jakie było przeznaczenie zakupionych towarów, usług lub innego rodzaju opłaconej należności. Informacja ta musi być podpisana przez osobę odpowiedzialną za sprawy dotyczące rozliczeń finansowanych Zleceniobiorcy". W § 5 pkt 1-4 określono z kolei, jakimi klauzulami muszą być opatrzone dowody księgowe dokumentujące zdarzenia dotyczące realizacji projektu. W § 8 ust. 1 strony ustaliły natomiast, że "PFRON ma prawo do przeprowadzania niezapowiedzianych wizyt monitoringowych w godzinach realizacji działań merytorycznych w ramach projektu. Celem wizyt jest weryfikacja rzeczywistej realizacji projektu oraz jego faktycznych postępów. Zakres wizyt obejmuje m.in. sprawdzenie, czy udzielane wsparcie jest zgodne z wnioskiem, stanowiącym załącznik do niniejszej umowy, czy prowadzona jest dokumentacja związana z realizacją projektu, czy spełnione są przez Zleceniobiorcę obowiązki informacyjne, o których mowa w § 12 umowy. Podczas wizyty monitoringowej PFRON może przeprowadzać wywiady/ankiety z beneficjentami ostatecznymi projektu w celu poznania ich opinii na temat jakości realizowanej formy wsparcia". Z § 9 umowy wynika zaś, że: "Zleceniobiorca zobowiązany jest do powiadomienia PFRON w formie pisemnej o każdym zdarzeniu mającym wpływ na realizację jego zobowiązań wynikających z umowy oraz o każdym zdarzeniu mającym wpływ na wysokość przyznanej pomocy finałowej – w terminie 7 dni od daty zaistnienia tego zdarzenia".

Zgodnie z umową PFRON zobowiązany był do wypłaty dofinasowania w wysokości 93 766 złotych w całości na koszty bieżące realizacji projektu w terminie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2020 r. Wypłaty ww. kwoty dokonano w dniu 21 maja 2019 r. (I transza) w kwocie 46 833 złotych oraz w dniu 20 grudnia 2019 r. (II transza) w kwocie 46 833 złotych. Strona zaakceptowała szczegółowy projekt budżetu zadania określony w załączniku nr 2 do umowy.

Z umowy wynika, że rozliczenie dofinasowania następowało w oparciu o przedstawione przez Stowarzyszenie sprawozdanie z realizacji projektu (v. § 5 ust. 1 pkt 2 umowy). Podkreślić należy, że przekazane w dniu 4 maja 2020 r. rozliczenie zostało poddane wielokrotnej korekcie w dniach 30 czerwca 2020 r., 22 lipca 2020 r., 7 września 2020 r., 26 października 2020 r. oraz 10 grudnia 2020 r. Z wyjaśnień organu wynika, że po zapoznaniu się z treścią złożonych dokumentów organ nie uznał końcowego rozliczenia zadania stwierdzając, że rozliczenia zadania nie można dokonać na podstawie załącznika nr 1A.

Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a które Sąd uznaje za prawidłowe, należy podkreślić, że organ słusznie uznał, że postanowienia umowy o dofinansowanie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym zwrot środków PFRON w kwocie 93 766 wraz z odsetkami liczonymi od tej kwoty jak dla zaległości podatkowych od dnia 21 maja 2019 r. do dnia dokonania zwrotu dla kwoty 46 833 złotych oraz od dnia 20 grudnia 2019 r. do dnia dokonania zwrotu dla kwoty 46 833 złotych.

W ocenie Sądu, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy potwierdza, że przeprowadzone w dniach 8 czerwca 2019 r., 28 września 2019 r., 25 października 2019 r., 15 listopada 2019 r., 25 stycznia 2020 r., 21 lutego 2020 r. i 7 marca 2020 r. wizyty monitoringowe wykazały nieprawidłowości, polegające m.in. na: realizacji projektu niezgodnie z wnioskiem tj.: prowadzenie form wsparcia przez mniejszą liczbę personelu merytorycznego niż określona we wniosku; uczestnictwo mniejszej liczby beneficjentów ostatecznych na zajęciach niż określono w harmonogramie; niestosowanie się do zapisów umowy o dofinasowanie z 17 maja 2019 r. (zmienianej aneksem nr 1 z 12 sierpnia 2019 r.) oraz zapisów uchwał nr [...] i [...] odnośnie sposobu prowadzenia dokumentacji rozliczeniowej projektu, kwalifikowalności kosztów, uzupełniania danych w aplikacji EGW, jak również nieinformowanie PFRON o zmianach w harmonogramie realizacji projektu. Zdaniem Sądu, podnoszone przez stronę w toku postępowania, jak i w treści skargi argumenty zmierzające m.in. do usprawiedliwienia stwierdzonych w toku wizyt monitoringowych absencji lub zmian w harmonogramie (spóźnienie lekarza wynikające z nieprzewidzianych zajęć w szpitalu uzdrowiskowym; zatrucie pokarmowe Instruktora Aktywnej Rehabilitacji, czy konieczność zaznajomienia uczestników zajęć z nowo zamontowaną siłownią zewnętrzną) nie może wpłynąć na zmianę ustaleń organu w powyższym zakresie. Należy podkreślić, że reprezentanci skarżącego potwierdzali prawidłowość ustaleń zespołów przeprowadzających wizyty monitoringowe, podpisując zarówno informacje, jak i listy sprawdzające z tych wizyt. Osoby te nie zgłaszały zastrzeżeń w czasie dokonywania wizytacji a zatem wskazywane przez skarżącego następczo okoliczności mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich prawdziwości.

Sąd w pełni zgadza się z organem, że realizując umowę strona naruszyła § 3 ust. 7 pkt 1 umowy, dokonując płatności w formie gotówkowej. W ramach zawartej z PFRON umowy strona zobowiązana był do dokonywania płatności za pośrednictwem wydzielonego rachunku bankowego. Analiza treści wskazanego paragrafu potwierdza, że wyklucza on możliwość opłacania dokumentów księgowych w formie gotówkowej. Podobnie pobieranie zaliczek z kasy Stowarzyszenia po dacie wystawienia faktury, których zaliczki te dotyczyły nie znajduje akceptacji Sądu, który podobnie jak organ nie kwestionuje możliwości opłacania faktur VAT przed wykonaniem usługi w przypadku ciągłości jej świadczenia, wskazuje jednak, że obsługa księgowa za cztery edycje Warsztatów przeprowadzonych w znacznych odstępach czasu nie spełnia tego warunku.

Analiza przedłożonych przez stronę dokumentów księgowych, mających potwierdzać realizację projektu wskazuje natomiast, że strona nie zastosowała się do zobowiązania określonego w § 4 ust. 2, 3 i 5 umowy. Dokumenty te nie posiadają wymaganych opisów dotyczących rodzajów środków, z jakich wydatkowana kwota została pokryta; w toku realizacji umowy opisy były wielokrotnie zmieniane i uzupełniane; po zakończeniu realizacji projektu strona wymieniała dokumenty księgowe na inne lub dodawała do rozliczania kolejne dokumenty (dot. poz. 3.1.5 wiersz 21 oraz 4.1.3. wiersz 2; dopisania faktury VAT nr [...] z [...] października 2019 r.; wymiany faktury VAT nr [...] z 3 grudnia 2019 r. na fakturę VAT nr [...] z 31 marca 2020 r.; informacje zawarte w sprawozdaniu nie mają pokrycia w dokumentacji księgowej (dot. m.in. korekty załącznika nr 1A w zakresie uwzględnienia jako wkład własny ulgi w opłacaniu składek ZUS, stanowiącej pomoc publiczną).

Odnosząc się do argumentów strony dotyczących możliwości powierzenia przez Zleceniobiorcę wykonanie zlecenia innej osobie gdy jest do tego zmuszony przez okoliczności, np. w razie niezdolności do pracy spowodowanej chorobą, Sąd nie kwestionuje twierdzenia strony w tym zakresie, podkreśla jednak, że podstawą zwrotu było nieprzekazanie w terminie 7 dni informacji o braku możliwości wykonania zlecenia przez osobę z grona zatrudnionego personelu projektu oraz brak dokumentów potwierdzających powierzenie wykonania zlecenia innej osobie.

Przechodząc do płatności gotówkowych dotyczących zaliczek pobranych z kasy Stowarzyszenia Sąd, nie podważa możliwość wystawienia i opłacenia faktury VAT przed wykonaniem usługi w przypadku ciągłości świadczenia usługi, nie zgadza się natomiast z twierdzeniem skarżącego, że faktura VAT nr [...] z 14 kwietnia 2019 r. dotyczyła usług świadczonych w sposób ciągły, skoro miała ona dotyczyć obsługi księgowej za cztery edycje Warsztatów przeprowadzanych w znaczących odstępach czasowych. Stanowisko organu w tym zakresie jest zatem parawidłowe.

Nawiązując z kolei do faktury VAT nr [...] z 22 maja 2019 r. za konserwację kopiarki oraz wymianę bębna i listwy czyszczącej, Sąd zgadza się z organem, że wskazana pozycja w budżecie zadania miała dotyczyć zakupu materiałów, a nie usług.

Poprzestając na powyższym, podkreślić należy, że uzyskanie dofinansowania ze środków PFRON, dysponowanie nimi oraz ich rozliczenie dokonywane jest zgodnie ze sformalizowanymi procedurami i wymaga rygorystycznego przestrzegania przepisów, między innymi w zakresie wymogów formalnych dotyczących dokumentów potwierdzających spełnienie warunków do otrzymania dofinansowania, czy dokumentujących poniesione wydatki. Strona zawierając umowę była świadoma, że będzie wymagało to od niej wykazania określonych faktów. Podpisując umowę skarżący złożył oświadczenie, że znane są mu zapisy "Zasad wspierania realizacji zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, zlecanych organizacjom pozarządowym przez PFRON", w tym postanowienia załącznika nr 8 pn. "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności kosztów w ramach art. 36 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych" i zobowiązał się do ich stosowania, a nadto, że znana mu jest treść ogłoszenia o konkursie, w ramach którego zawarta została umowa (v. § 1 ust. 6 pkt 1 i 2 umowy). Skarżący winien zatem w pełni zastosować się do tych zasad oraz wytycznych. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych to na podmiocie, któremu powierzono środki publiczne spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację ściśle określonych celów. Strona podpisując umowę z 17 maja 2019 r. i otrzymując takie środki, nie może oczekiwać, że "niewielkie", w jej ocenie, odstępstwa od realizacji umowy, wymuszone okolicznościami typu: spóźnienie lekarza na zajęcia, nieobecność pracownika z powodu zwolnienia lekarskiego, niemożność terminowego wywiązania się z obowiązku sprawozdawczego przez członka zarządu z powodu długoterminowej choroby po operacji itd. nie będą miały wpływu na ocenę realizacji zadania wynikającego z zawartej umowy. Podobnie, mając na uwadze wynikający z treści umowy obowiązek Zleceniobiorcy prowadzenia dokumentacji dotyczącej realizacji projektu w sposób umożliwiający ocenę wykonania projektu pod względem rzeczowym i finansowym, dokonywanie wielokrotnych korekt w sprawozdaniu, stanowiącym podstawę rozliczenia przekazanych środków, może wywoływać obiekcje co do prawidłowości realizacji projektu.

Raz jeszcze podkreślić należy, że zasady wykonania umowy, realizacji projektu oraz jego rozliczenia zostały wyraźnie określone w treści umowy oraz jej załącznikach. Konieczność zwrotu należności wynika z nieprawidłowości, jakich strona dopuściła się w trakcie realizacji projektu. Nieprawidłowości te zostały stwierdzone w toku przeprowadzonych, zgodnie z § 8 ust. 2 umowy, wizyt monitoringowych wskazujących na: objęcie formami wsparcia mniejszej liczby beneficjentów niż określona we wniosku o dofinansowanie; mniejszą liczbę personelu merytorycznego realizującą formę wsparcia niż określona we wniosku o dofinansowanie; nieobecność beneficjentów ostatecznych na zajęciach przewidzianych w harmonogramie, brak realizacji form wsparcia w terminie przewidzianym w harmonogramie projektu, niestosowanie się do zapisów umowy o dofinasowanie oraz zapisów uchwał [...] i [...] Zarządu PFRON odnośnie prowadzenia dokumentacji rozliczeniowej projektu, kwalifikowalności kosztów, uzupełniania danych w aplikacji EGW, brak informowania PFRON o zmianach w harmonogramie realizacji projektu. Powyższe uchybienia niewątpliwie uzasadniają stanowisko organu, co do konieczności zwrotu środków w kwocie 93 766 złotych.

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej, Sąd stwierdza, że są one bezzasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ przeprowadził postępowanie dowodowe podejmując niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był wystarczający do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania zaskarżonej decyzji, a zatem nie było podstaw do przesłuchania strony. Należy podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. Ponadto podkreślić należy, że w toku postępowania strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do aktywnego udziału w postępowaniu i nie zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Nie zgłaszała również uwag do zgromadzonego materiału dowodowego.

Reasumując, z akt rozpoznawanej sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Wskazana przez organ podstawa prawna rozstrzygnięcia jest prawidłowa (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydając decyzję organ nie naruszył również przepisów art. 49e ust. 1 i 1e ustawy o rehabilitacji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym – na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.