Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1598/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 12
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. B., A. I., A. M., A. N., A. M., A. F., A. A., M. R., M. B., M. K., M. B., T.I., T. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...]] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] wpisał do rejestru zabytków województwa podlaskiego pod numerem [...] historyczny układ ruralistyczny wsi [...], gm. [...], powiat [...], w granicach określonych kolorem czerwonym na wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 stanowiącej integralną części tej decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków historycznego układu ruralistycznego wsi [...], gmina [...], powiat [...] zostało wszczęte z urzędu przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w dniu [...] października 2011 r. I. dz. [...] w drodze publicznego obwieszczenia, zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) oraz art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W dniu 18 stycznia 2012 r. przeprowadzono oględziny historycznego układu ruralistycznego wsi [...].

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. I.dz. [...] wpisał historyczny układ ruralistyczny wsi [...], gmina [...], powiat [...] do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...].

W wyniku wniesionego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...]], uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta została uchylona z uwagi na niespójność sentencji decyzji oraz załącznika graficznego w zakresie wyznaczenia granicy ochrony konserwatorskiej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] historyczny układ ruralistyczny wsi [...], gm. [...], powiat [...], w granicach określonych kolorem czerwonym na wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 stanowiącej integralną części tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji podał, że historyczny układ ruralistyczny wsi [...] powstał w okresie pomiary włócznej prowadzonej w królewszczyznach [...] od pierwszej połowy XVI wieku i związany był z kolonizacją terenów starostwa [...]. Obszar objęty ochroną obejmuje teren kształtowany i zabudowywany w kolejnych okresach historycznych rozwoju [...]c. Na terenie wsi znajduje się również zabudowa współczesna, wprowadzona w ukształtowaną na przestrzeni wieków strukturę.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] podał, że wieś [...] w znacznej mierze zachowała swe pierwotne rozplanowanie. Siedliska ulokowane wzdłuż dwóch dróg biegnących równolegle po obu stronach rzeki [...], mają podobne do siebie kształty wydłużonego prostokąta i zbliżoną wielkość. W skład siedliska wchodzi zawsze dom mieszkalny wraz z podwórzem, towarzyszą mu zazwyczaj zabudowania gospodarcze (obora, chlew, stajnia, kurnik, stodoła, spichlerz, szopa itp.) oraz sad i/lub ogród. Parcele otacza ogrodzenie z bramą wjazdową i furtką.

Większość budynków zarówno mieszkalnych, jak i gospodarczych wzniesiono z drewna. Zabudowa wsi w większości pochodzi z lat 20. - 40. XX wieku. Najstarsze budynki są ceglane - pochodzą sprzed I wojny światowej (datuje się je na 1904 r.). Przedwojenne budynki drewniane zostały spalone, a ich odbudowa nastąpiła po 1918 r. Pierwsze domy były bez ozdób, wręcz surowe w swoim wyglądzie. O ich "urodzie" decydowały proporcje poszczególnych części, a także detal architektoniczny wykonany godnie ze strukturą drewna. Duży wpływ na zabudowę [...] miało tzw. bieżeństwo. W 1915 r. przesiedlono mieszkańców wsi w głąb Rosji do różnych pod względem etnicznym i kulturowym miejscowości (zarówno europejskich jak i azjatyckich). Powracający w 1919 r. repatrianci stanęli przed koniecznością odbudowy zniszczonych domostw.

[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] mając na uwadze powyższe uznał, że układ ruralistyczny wsi [...] posiada wartości historyczne. Wartości historyczne związane są z procesem pomiary włócznej, która rozpoczęła się na tych terenach w drugiej połowie XVI w. i trwała do początku XVII w. [...] stanowi modelowy przykład tzw. wsi szeregowej powstałej w wyniku reformy rolnej. Pomiara była rewolucyjna pod względem zmiany stosunków gospodarczo - społecznych i zadecydowała o wyglądzie krajobrazu kulturowego [...]. W jej wyniku zanikło pierwotne osadnictwo rozproszone, a powstała wieś szeregowa z regularnym łanowym układem pól z obustronną zabudową. Taki typ wsi był charakterystyczny dla większości osad wiejskich zakładanych czy regulowanych w okresie pomiary na [...]. O unikalności wsi [...] świadczy fakt, lokacji wzdłuż dwóch ulic, pomiędzy, którymi przepływa rzeka [...]. Budynki mieszalne występują zazwyczaj po obydwu stronach drogi jednak zdarza się, szczególnie w południowym odcinku (ulicówce) wsi, że dom mieszkalny od zabudowań gospodarczych przedzielony jest drogą, a siedliska nie są głęboko zabudowane w kierunku rzeki. Wszystko to tworzy nietypowy i niespotykany na [...] układ przestrzenny, który składa się jakby z dwóch oddzielnych, równolegle położonych wsi szeregowych. Obszar historycznie lokowanej wsi [...] zamyka się w wyraźnych, nie zatartych do dziś granicach terenowych. O wyjątkowości [...] świadczy to, że są jedyną szeregówką na [...] o tak ukształtowanym układzie ruralistycznym. Do dziś wieś [...] zachowała swój rolniczy charakter.

Wieś posiada zachowaną w wysokim stopniu autentyczność walorów przestrzennych: rozplanowanie, powiązanie z naturalną konfiguracją terenu, występowanie założeń zieleni, m. in. ogrodów, sadów oraz regularnej zabudowy.

O unikalnym charakterze wsi decyduje również bogate zdobnictwo poszczególnych partii domów mieszkalnych (ścian zewnętrznych, szczytów dachowych, węgłów, drzwi, okien, nad - i podokienników, końcówek belek stropowych, wiatrownic, okiennic).

W ocenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] historyczny układ ruralistyczny wsi [...] jest zabytkiem w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i jako taki zasługuje na zachowanie i należyte utrzymanie. Stanowi on unikalny element krajobrazu [...]. Z uwagi na powyższe organ za celowe uznał wpisanie historycznego układu realistycznego wsi [...] do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...].

Odwołanie od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wnieśli m.in.: A. B., M. B., A. I., T. I., A. M., A. A., M. R., A. N., W. D., J. P., A. M., Z. P., M. K., T. K., A. F. i M. B.i. Na podstawie zgromadzonych akt sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił, że ww. osoby są stronami niniejszego postępowania, jako podmioty posiadające prawo do władania nieruchomościami wchodzącymi w skład zabytkowego układu ruralistycznego wpisanego do ww. rejestru, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podnieśli, że decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. zawiera wiele nieścisłości i błędów merytorycznych, a organ nie przedstawił rzetelnych i wiarygodnych powodów uzasadniających jej podjęcie. Strony wskazały na konieczność analizy zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem ekspertyz wybitnych badaczy historii tych terenów, np. . M. Podniesiono, że wydana decyzja nie przyczyni się do zachowania walorów historycznych wsi, a wręcz może je znacząco zubożyć. Zdaniem stron dokumentacja konserwatorska ruralistycznego założenia wsi [...], opracowana w 2006 roku przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] obecnie w znacznym stopniu straciła już na aktualności. Wiele z budynków wskazanych w tym opracowaniu, jako zabytkowe popadły w ruinę, niektóre ze względu na zły stan techniczny (nienadający się do remontu) rozebrano. Podkreślono, że zabudowa wsi pochodzi z początku XX wieku oraz okresu po pierwszej i drugiej wojnie światowej. Zarzucono organowi pierwszej instancji brak wykazania podstaw do uznania, iż wieś [...] stanowi wyjątkowy, historyczny układ ruralistyczny w regionie [...], ponieważ "pomiara włócznej nadała kierunek osadnictwu wiejskiemu na terenie obecnych powiatów [...], [...]", więc "wszystkie miejscowości, które były nią objęte zasługują na wpis do rejestru zabytków". Równoległe położenie wsi [...] po obu brzegach rzeki [...], strony uznały za "ciekawostkę osadniczą, a nie powód wpisu do rejestru zabytków".

Zaskarżona decyzja narusza zdaniem skarżących, przepis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organ pierwszej instancji nie ustosunkował się w dostateczny sposób do wznoszonych przez mieszkańców wsi argumentów. Organ ochrony zabytków nie wykazał w jednoznaczny i niepodważalny sposób, że stan zachowania całego układu ruralistycznego [...] ma wartość zabytkową, historyczną. W rzeczywistości przedstawiają ją niektóre posesje i w związku z tym "nakładanie obciążeń na całą wieś jest nieusprawiedliwione i niezgodne z powyższymi przepisami".

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 r., wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...], historyczny układ ruralistyczny wsi [...], gm. [...], powiat [...] – utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że definicja legalna zabytku nieruchomego zawarta w przepisie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazuje, iż jest to nieruchomość, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przepis art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami charakteryzuje historyczny układ ruralistyczny jako przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy projektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych, a zatem nie mają obowiązku - orzekając o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków - uwzględniać dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy obiekt ten jest czy nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 19/08; z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 640/10; z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1077/12).

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w pełni podzielił stanowisko organu I instancji co do zasadności wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków. Uznał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wykazał przesłanki do objęcia układu ruralistycznego wsi [...] ochroną konserwatorską, przedstawiając elementy które przesądzają o jej zabytkowym charakterze. Organ I instancji wyjaśnił także jakie ustalenia wpłynęły na określenie zakresu i granic ochrony konserwatorskiej. Stanowisko organu I instancji było klarowne i merytorycznie słuszne.

Organ odwoławczy wskazał, że ustalono, że układ ruralistyczny wsi [...] zachował się w historycznej formie wraz z charakterystyczną, utrzymaną w jednolitym charakterze zabudową mieszkalną pochodzącą z lat 20. - 40. XX wieku. Zabudowa późniejsza, z lat 50. i 60. XX wieku, nawiązywała "zarówno swoją konstrukcją, formą jak i zdobnictwem do budynków przedwojennych. Budynki gospodarcze sytuowano w głębi posesji". Podkreślono, że struktura ww. układu ruralistycznego ma swoją proweniencję w szesnastowiecznej pomiarze włócznej, lecz teren wpisany do rejestru zabytków był "kształtowany i zabudowywany w kolejnych okresach historycznych". Jednocześnie stanowi on unikatowy zabytek regionu [...], wobec jego nietypowego rozplanowania, bowiem wieś [...] składa się z dwóch części (w układzie ulicowym) sytuowanych po dwóch brzegach rzeki [...], które połączone są traktami komunikacyjnymi łączącymi wyloty obu "ulicówek" oraz drogi dojazdowe do wsi. Tym samym tworzy to "nietypowy i niespotykany na [...] układ przestrzenny, który składa się jakby z dwóch oddzielnych, równolegle położonych wsi szeregowych". Trakty komunikacyjne zamykają całość ww. układu w obszarze o planie prostokąta, którego historyczne granice są dotychczas doskonale czytelne w terenie.

W granicach wyznaczonych zaskarżoną decyzją, ochroną konserwatorską został objęty zabytek ruralistyczny, którego historyczny układ przestrzenny zachował czytelny historyczny podział własnościowy i funkcjonalny (z niewielkimi przekształceniami), w nietypowym dla regionu [...] rozplanowaniu po dwóch stronach rzeki [...] oraz oryginalny układ komunikacyjny. Oznacza to, że przedmiotowy zabytek w pełni odpowiada definicji ustawowej historycznego układu ruralistycznego, zasługując na wpisanie do rejestru zabytków.

Odnosząc się do argumentacji odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że podnoszone w nim kwestie nie podważają zasadności wydanej decyzji. Podkreślił, że ustalenia zawarte w "Dokumentacji konserwatorskiej ruralistycznego założenia wsi [...]", wykonanej przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w 2006 r. zostały ocenione przez organy ochrony zabytków obu instancji w świetle innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazywane nieścisłości tego opracowania są w pełni weryfikowalne poprzez bogatą bibliografię, która stanowi jej podstawę. W świetle powyższego uznał, że opracowanie to nie zawiera zarzucanych mu błędów w odniesieniu do istoty niniejszej sprawy, tj. oceny wartości zabytku ruralistycznego, jakim jest układ przestrzenny wsi [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że objęcie ochroną układu ruralistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisany jest bowiem dany obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy, ale niekoniecznie wszystkie jego elementy ochronie podlegają. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia ruralistycznego nie oznacza zatem, iż wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Nawet jeżeli poszczególne nieruchomości położone na chronionym terenie wyznaczają jego historyczny charakter i nadają mu walor, który decyduje o konieczności objęcia ochroną całego układu zabudowy, to ochrona tego terenu nie oznacza ochrony poszczególnych składników układu, jako zabytków indywidualnie wpisanych do rejestru. Jeżeli takie elementy układu przestrzennego mają same przez się wartość zabytkową, powinny być oddzielnie objęte ochroną. Ma to podstawy w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, według którego wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Niemniej jednak obiekty budowlane wchodzące w skład zabytku ruralistycznego stanowią jego substancję zabytkową, przesadzając o jego bycie i wartości. Ochrona konserwatorska ww. obiektów w tym zakresie ogranicza się do skali, bryły i formy, a także lokalizacji w określonym układzie, natomiast nie dotyczy wystroju wewnętrznego i architektonicznego takiego budynku.

Wpisanie do rejestru zabytków układu ruralistycznego wsi [...] nie oznacza, iż zabronione są jakiekolwiek działania inwestycyjne na tym terenie. Chociaż wpis powoduje dodatkowe obciążenia, dla właścicieli nieruchomości, gdyż w sposób bezpośredni kształtuje ich sferę prawną, to jednak niedogodności z tego płynące nie mogą stanowić przesłanki do uchylenia decyzji i rezygnacji z objęcia ochroną prawną układu przestrzennego cennego regionu. Istnieje bowiem obiektywna potrzeba ochrony tego zabytku w dobrze pojętym interesie społecznym, zachowania dziedzictwa historycznego oraz kulturowego miejscowości [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że organy ochrony zabytków obu instancji działają w przedmiotowej sprawie zgodnie z dyspozycją przepisu art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wedle którego organy administracji publicznej sprawują ochronę zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz (pkt 1) oraz zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2). Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej przewiduje ograniczenie prawa własności ujętego zapisem art. 21 Konstytucji RP, w art. 64 § 3 zgodnie z którym: "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenie własności stron, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków układu ruralistycznego wsi [...] wynika z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem jest prawnie dopuszczalne (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 883/96, publ. Lex 43333; z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 818/97 niepubl.).

Ograniczenie własności nie wyklucza użytkowania nieruchomości, położonych w granicach wpisu do rejestru zabytków, zgodnie z ich funkcją, nie wkracza także w istotę tego prawa.

Wobec powyższego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. wnieśli: A. B., A. I., A. M., A. N., A. M., A. F., A. A., M. R., M. B., M. K., M. B., T. I. i T. K..

Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1598/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. D., J. P. i Z. P..

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracyjny czynności zmierzających do kompletnego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania,

2) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej,

II. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż układ ruralistyczny wsi [...] spełnia kryteria zabytku ze względu na posiadaną wartość historyczną,

2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez ograniczenie prawa własności w oparciu o niejednoznaczne i budzące wątpliwości przesłanki.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co wiąże się z koniecznością zbadania wartości historycznej obiektu objętego wpisem do rejestru zabytków. W szczególności organ nie uwzględnił, że dokumentacja, w oparciu, o którą obiekt wpisano do rejestru zabytków, jest w znacznym stopniu nieaktualna - została sporządzona w 2006 r. Organ negatywnie odniósł się do wniosku o wykonanie opinii biegłego, mimo niejasności i kontrowersyjnych poglądów co do walorów historycznych układu ruralistycznego wsi. Nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego z posiadanych przez mieszkańców wsi dokumentów oraz opinii eksperta – I. M. - powoływanych w odwołaniu. Nie zbadał również wysuwanych przez mieszkańców tez o późniejszym niż w dokumentacji pochodzeniu zabudowań wsi.

Skarżący podnieśli, że objęta wpisem do rejestru zabytków wieś po pierwszej wojnie światowej została prawie doszczętnie zniszczona. Zabudowania posiadające jakikolwiek walor historyczny zostały spalone bądź zburzone, a powstałe w ich miejscu budynki były tylko wtórnym odtworzeniem kształtu wsi sprzed wojny, a nie położenia poszczególnych budynków, ich kształtu i powierzchni. Poprzez odbudowę i przeprowadzoną wówczas reformę rolną zmienił się układ osadniczy. W związku z powyższym obecna zabudowa [...] nie była kształtowana w kolejnych okresach historycznych od XVI w., ale ukształtowała się w XX w. Fakt ten podkreśla w swoich pracach badaczka historii [...] – I. M., która ocenia, iż na obecny kształt i wygląd wsi wpływ miały zachodzące w XX w. przemiany, a nie, jak wskazuje dokumentacja konserwatorska, czasy szesnastowiecznej pomiary włócznej.

Skarżący, odnosząc się do równoległego rozmieszczenia zabudowań wsi wzdłuż rzeki, zaznaczyli, iż organy nie udowodniły jego historycznego podłoża. Faktem jest, że wieś jest usytuowana równolegle po obu stronach rzeki [...], ale nie można jednoznacznie określić, że ta lokalizacja pochodzi z czasów pomiary włócznej, a nie wynika wyłącznie z ukształtowania terenu. Takie położenie wsi w dużym stopniu pasuje do większości wsi powiatu [...] i [...], a sformułowania typu "źródła rękopiśmienne nie dają szczegółowego obrazu wyglądu wsi i jej układu przestrzennego w XVI-XVII wieku" czy "pewne zmiany nastąpiły" w XIX wieku w związku z reformami carskimi, poddają w wątpliwość wiarygodność sporządzonej dokumentacji, na bazie której organ przesądził o walorach historycznych wsi.

Zdaniem skarżących mimo braku nałożonego na organ prowadzący postępowanie obowiązku zasięgnięcia opinii biegłych przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków, zasadną wydaje się być potrzeba sporządzenia takiej opinii, jeśli charakter zabytkowy obiektu nie jest oczywisty i niepodważalny. Konieczne jest to z uwagi na dopuszczenie takiej możliwości w sytuacjach wątpliwych i kontrowersyjnych oraz fakt, iż rażącym naruszeniem prawa jest wpisanie do rejestru zabytków obiektu, który nie jest zabytkiem.

Skarżący zarzucili, że organ wadliwie przyjął, iż układ ruralistyczny wsi [...] spełnia kryteria definicji zabytku, zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku gdy nie wypełnia on hipotezy powyższej normy.

Podnieśli, że przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło walorów historycznych układu i pozostawiło w tym zakresie wiele wątpliwości. "Dokumentacja konserwatorska ruralistycznego założenia wsi [...]" opracowana w 2006 r. przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w [...], na podstawie której wieś [...] została zakwalifikowana jako zabytek w znacznym stopniu straciła na aktualności. Budynki wskazane w opracowaniu jako zabytki popadły w ruinę, bądź rozebrano je. Inne zapisy dokumentacji są mylące i wskazują na istnienie walorów kulturowych w [...], których nie ma w rzeczywistości. Co więcej, treść opracowania jest kwestionowana i podważana przez mieszkańców oraz przywołany przez nich autorytet z dziedziny ochrony zabytków. Mimo składanych przez stronę wniosków, organ nie zlecił sporządzenia aktualnej ekspertyzy dotyczącej walorów historycznych układu ruralistycznego wsi [...] i w obecnej chwili brak jest wystarczających przesłanek, aby układ ten zakwalifikować jako zabytek.

Ich zdaniem wydane przez organ I i II instancji decyzje w sposób nieuzasadniony naruszają wyrażone w Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. prawo obywateli do własności i jej ochrony. Organy nie udowodniły, że ograniczając indywidualne prawa jednostek, chronią realnie zagrożone dobro ogólne oraz że w braku takiej ochrony ucierpiałby na tym interes publiczny. W przedmiotowej sprawie należałoby rozważyć, czy zasadne jest obejmowanie całej wsi ochroną, w sytuacji gdy tylko poszczególne budynki mogą posiadać walory historyczne oraz czy zachodzi konieczność objęcia ochroną istniejącego układu. Organ administracyjny prowadzący postępowanie nie rozpatrzył bowiem wniosku stron, co do możliwości ochrony układu wsi poprzez stosowne opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określałby możliwy typ i rodzaj zabudowy dla wsi na wskazanym obszarze. Rozwiązanie takie odniosłoby podobny skutek, a byłoby mniej dolegliwe dla mieszkańców wsi. Zakwalifikowanie obiektu nieposiadającego w rzeczywistości walorów historycznych jest poważnym naruszeniem prawa, a także nieuzasadnioną ingerencją w indywidualne prawo własności jednostki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm., dalej jako ustawa o ochronie zabytków) zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Przepis art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków charakteryzuje historyczny układ ruralistyczny jako przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy projektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zatem układ ruralistyczny (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ww ustawy ) jest zabytkiem o charakterze przestrzennym, w skład, którego poza materialnymi obiektami budowlanymi wchodzi również wartość niematerialna tzn. powiązania przestrzenne, których polem jest konkretny obszar, wymagający wyznaczenia granic ochrony konserwatorskiej.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.

Analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji dowodzi, że słuszne było stanowisko organów co do wpisania przedmiotowego układu ruralistycznego do rejestru zabytków. Organy przekonująco wykazały przesłanki do objęcia układu ruralistycznego wsi [...] ochroną konserwatorską, przedstawiając elementy które przesądzają o jego zabytkowym charakterze. Wyjaśniły jakie ustalenia wpłynęły na określenie zakresu i granic ochrony konserwatorskiej.

Jak ustalono w toku postępowania, układ ruralistyczny wsi [...] zachował się w historycznej formie wraz z charakterystyczną, utrzymaną w jednolitym charakterze zabudową mieszkalną pochodzącą z lat 20 - 40 XX wieku. Zabudowa późniejsza, z lat 50 i 60 XX wieku, nawiązywała swoją konstrukcją, formą jak i zdobnictwem do budynków przedwojennych.

Podkreślono, że struktura ww. układu ruralistycznego ma swoją proweniencję w szesnastowiecznej pomiarze włócznej, lecz teren wpisany do rejestru zabytków był kształtowany i zabudowywany w kolejnych okresach historycznych. Stanowi on unikatowy zabytek regionu Podlasia, wobec jego nietypowego rozplanowania, bowiem wieś [...]składa się z dwóch części (w układzie ulicowym) sytuowanych po dwóch brzegach rzeki [...], które połączone są traktami komunikacyjnymi łączącymi wyloty obu "ulicówek" oraz drogi dojazdowe do wsi. Całość tworzy nietypowy i niespotykany na [...] układ przestrzenny, który składa się jakby z dwóch oddzielnych, równolegle położonych wsi szeregowych. Trakty komunikacyjne zamykają całość ww. układu w obszarze o planie prostokąta, którego historyczne granice są dotychczas doskonale czytelne w terenie.

Organ I instancji charakteryzując ww. układ wskazał, że wieś [...] "w znacznej mierze zachowała swe pierwotne rozplanowanie. Siedliska ulokowane wzdłuż dwóch dróg biegnących równolegle po obu stronach rzeki [...], mają podobne do siebie kształty wydłużonego prostokąta i zbliżoną wielkość. W skład siedliska wchodzi zawsze dom mieszkalny wraz z podwórzem, towarzyszą mu zazwyczaj zabudowania gospodarcze (obora, chlew, stajnia, kurnik, stodoła, spichlerz, szopa itp.) oraz sad i/lub ogród. Parcele otacza ogrodzenie z bramą wjazdową i furtką". Siedliska te "nie są głęboko zabudowane w kierunku rzeki".

Wartość estetyczna historycznych układów ruralistycznych, wyraża się między innymi w zestawieniu kształtów interesujących plastycznie przez swoją indywidualność, niepowtarzalność i odmienność form zachowanego dawnego układu w stosunku do współczesnych form architektury i urbanistyki. Nieschematyczną kompozycję, układ terenu i krajobrazu, tworzących wzajemne interesujące relacje.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, na wartość historyczną gdyż Wieś [...] w znacznej mierze zachowała swe pierwotne rozplanowanie. Siedliska ulokowane są wzdłuż dwóch dróg biegnących równolegle po obu stronach rzeki [...], mają podobne do siebie kształty wydłużonego prostokąta i zbliżoną wielkość.

Walory te powodują, ze historyczny układ ruralistyczny wsi [...], posiada wartości historyczne. Jak wykazał organ związany był z procesem pomiary włócznej, która rozpoczęła się na tych terenach w drugiej połowie XVI w. i trwała do początku XVII w. Wieś stanowi modelowy przykład tzw. wsi szeregowej powstałej w wyniku reformy rolnej. Pomiara była rewolucyjna pod względem zmiany stosunków gospodarczo - społecznych i zadecydowała o wyglądzie krajobrazu kulturowego [...]. W jej wyniku zanikło pierwotne osadnictwo rozproszone, a powstała wieś szeregowa z regularnym łanowym układem pól z obustronną zabudową. Taki typ wsi był charakterystyczny dla większości osad wiejskich zakładanych czy regulowanych w okresie pomiary na [...].

O unikalności wsi [...] świadczy fakt, lokacji wzdłuż dwóch ulic, pomiędzy, którymi przepływa rzeka [...]. Budynki mieszalne występują zazwyczaj po obydwu stronach drogi jednak zdarza się, szczególnie w południowym odcinku (ulicówce) wsi, że dom mieszkalny od zabudowań gospodarczych przedzielony jest drogą, a siedliska nie są głęboko zabudowane w kierunku rzeki. Wszystko to tworzy nietypowy i niespotykany na [...] układ przestrzenny, który składa się jakby z dwóch oddzielnych, równolegle położonych wsi szeregowych. Obszar historycznie lokowanej wsi [...] zamyka się w wyraźnych, nie zatartych do dziś granicach terenowych. O wyjątkowości [...]świadczy to, że są jedyną szeregówką na [...] o tak ukształtowanym układzie ruralistycznym. Do dziś wieś [...] zachowała swój rolniczy charakter.

Wieś [...] posiada zachowaną w wysokim stopniu autentyczność walorów przestrzennych: rozplanowanie, powiązanie z naturalną konfiguracją terenu, występowanie założeń zieleni, m. in. ogrodów, sadów oraz regularnej zabudowy.

O unikalnym charakterze wsi decyduje również bogate zdobnictwo poszczególnych partii domów mieszkalnych (ścian zewnętrznych, szczytów dachowych, węgłów, drzwi, okien, nad - i podokienników, końcówek belek stropowych, wiatrownic, okiennic).

Układ ruralistyczny tworzą zarówno elementy zabytkowe, jak i obiekty współczesne. Wpisanie do rejestru zabytków układu ruralistycznego ze względu na jego zabytkowe cechy, nie jest tożsame z uznaniem za zabytek każdej nieruchomości wchodzącej w jego skład. Dokonując oceny wpływu współczesnej zabudowy na stan zachowania historycznego układu ruralistycznego wsi [...], organ wskazał, że nie spowodowała ona przekształcenia tego obszaru w stopniu powodującym utratę wartości.

Większość budynków zarówno mieszkalnych, jak i gospodarczych wzniesiono drewna. Zabudowa wsi w większości pochodzi z lat 20. - 40. XX wieku. Najstarsze budynki są ceglane - pochodzą sprzed I wojny światowej (datuje się je na 1904 r.). Przedwojenne budynki drewniane zostały spalone, a ich odbudowa nastąpiła po 1918 r.

Celowe było zatem objecie ochroną konserwatorską układu ruralistycznego, skoro ten historyczny układ przestrzenny zachował czytelny historyczny podział własnościowy i funkcjonalny (z niewielkimi przekształceniami), w nietypowym dla regionu [...] rozplanowaniu po dwóch stronach rzeki [...] oraz oryginalny układ komunikacyjny. Oznacza to, że przedmiotowy układ w pełni odpowiada definicji ustawowej historycznego układu ruralistycznego, zasługując na wpisanie do rejestru zabytków.

Odnosząc się do skargi, należy podkreślić, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych i nie mają obowiązku - orzekając o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków – przeprowadzać dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy obiekt (układ obiektów) jest czy nie jest zabytkiem.

Wpisu obiektu do rejestru zabytków dokonuje wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który ma merytoryczne kompetencje do oceny w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (także taki który neguje wartość zabytkową) - czy obiekt posiada walory zabytkowe (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 19/08; z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 640/10; z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1077/12).

W tym kontekście mając na uwadze kwestionowanie przez skarżących "Dokumentacji konserwatorskiej ruralistycznego założenia wsi [...]", wykonanej przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w 2006 r. podkreślić trzeba, że podlegała ona ocenie przez organy ochrony zabytków obu instancji, także w świetle innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazywane błędy tego opracowania podlegały weryfikacji poprzez bibliografię, która stanowiła jej podstawę. W świetle powyższego, zasadnie Minister Kultury uznał, że opracowanie to nie zawierało błędu co do istoty sprawy, tj. oceny wartości zabytku ruralistycznego, jakim jest układ przestrzenny wsi [...].

Wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia ruralistycznego nie oznacza, iż wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Obiekty budowlane wchodzące w skład zabytku ruralistycznego stanowią jego substancję zabytkową, przesadzając o jego bycie i wartości. Ochrona konserwatorska ww. obiektów w tym zakresie ogranicza się do skali, bryły i formy, a także lokalizacji w określonym układzie, natomiast nie dotyczy wystroju wewnętrznego i architektonicznego takiego budynku.

Należy przypomnieć, że wpisanie do rejestru zabytków układu ruralistycznego wsi [...] w oznaczonych decyzją granicach, nie oznacza, iż niedopuszczalne będą jakiekolwiek działania inwestycyjne na tym terenie. Jednak prawda jest, że wpis powoduje dodatkowe ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Jest to immanentna cecha decyzji tego typu, co nie może być przesłanką do uchylenia decyzji i rezygnacji z objęcia ochroną prawną cennego dla regionu układu przestrzennego. Ustalono bowiem obiektywną potrzebę ochrony tego zabytku w interesie społecznym, w celu zachowania dziedzictwa historycznego oraz kulturowego.

Działanie organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie, było zgodnie z dyspozycją przepisu art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stosownie do którego organy administracji publicznej sprawują ochronę zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz (pkt 1) oraz zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2).

Odnosząc się do argumentacji skargi związanej z ograniczeniem prawa własności stwierdzić trzeba, że Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej przewiduje ograniczenie prawa własności w art. 64 § 3 zgodnie z którym: "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności".

Mogące wystąpić ograniczenia własności, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków układu ruralistycznego wsi [...] wynikają z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, są zatem prawnie dopuszczalne.

Wbrew stanowisku skarżących mieszkańców wsi [...], w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione czytelne kryteria, w oparciu o które organ dokonał wpisu do rejestru zabytków.

Biorąc pod uwagę argumentację zawartą w wydanych decyzjach, należy zaprzeczyć twierdzeniu skargi, że wpisanie wsi [...] do rejestru zabytków jako historycznego układu ruralistyczny oparte było na dowolnym uznaniu, a w rzeczywistości wieś [...] nie posiada walorów zabytkowych uzasadniające wpisanie jej do rejestru zabytków.

Z akt sprawy wynikało, że w postępowaniu organ dokonał historycznego rozpoznania powstania oraz późniejszych przekształceń wsi. Dokumentacja była poddawana analizie, a nie bezkrytycznie przyjęta.

Wnoszący skargę podjęli próbę podważenia powyższych ustaleń, niemniej należy uznać, że organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy, materiał ten zebrany został w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy - wbrew stanowisku strony skarżącej - na ustalenie tychże przesłanek w pełni pozwalał.

W skardze silnie akcentowano zarzut zaniechania dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Jednak organ brak przeprowadzenia wskazywanego dowodu uzasadniał tym, że merytoryczny zakres zagadnienia mieścił się w obszarze informacji, którymi dysponował, jaki i samym stanem zabytkowych walorów wsi.

W ocenie Sądu konieczność powołania biegłego miałaby miejsce jedynie wtedy, gdyby ustalenie stanu faktycznego wymagało wiadomości specjalnych, w sposób oczywisty niedostępnych organowi. Chodziłoby o sytuację, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ nie może dokonać pełnej oceny jego wyników. Natomiast w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodziła.

Zaskarżona decyzja spełnia warunki określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, organ wykazał konieczność objęcia wsi [...], stosowną ochroną - w sposób odpowiadający wymaganiom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przedmiot ochrony.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.