Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 759/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 126, art. 226 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 227 ust. 1, art. 250 pkt 2 , art. 251 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 7 lutego 2019r. sprawy ze skargi Gminy na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2018-2027 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina Działdowo (dalej zwana: "stroną", "skarżącą", "Gmina" ) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 8 października 2018r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2018 – 2027.

Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy Działdowo w dniu 13 września 2018r. podjęła Uchwałę Nr XLIV/375/18 w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Działdowo na lata 2018 - 2027.

Badając postanowienia ww. uchwały pod względem zgodności z prawem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie Uchwałą Nr 0102-394/18 z dnia 8 października 2018r. stwierdziło nieważność Uchwały Nr XLIV/375/18 z dnia 13 września 2018r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Działdowo na lata 2018 - 2027, w części dotyczącej przedsięwzięć realizowanych z wydatków majątkowych z pozycji 1.3.2.2, pn. "Pomoc finansowa dla Województwa Warmińsko - Mazurskiego na Przebudowę drogi Wojewódzkiej nr 542 w zakresie budowy ciągu pieszo - rowerowego oraz wzmocnienia nawierzchni w Działdowie rok 2018 - Poprawa jakości życia mieszkańców" wykazanych w Załączniku Nr 2 – "Wykaz przedsięwzięć do WPF".

Jako podstawę prawną organ nadzoru podał art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 561, dalej w skrócie u.r.i.o.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm., dalej u.s.g.).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Rada Gminy Działdowo w § 1 pkt 2 badanej uchwały dokonała zmiany w Uchwale Nr XXXVI/308/l7 Rady Gminy Działdowo z dnia 28 grudnia 2017r. w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2018 - 2027 poprzez wprowadzenie do wykazu przedsięwzięć realizowanych z wydatków majątkowych nowego zadania pn. "Pomoc finansowa dla Województwa Warmińsko - Mazurskiego na Przebudowę drogi Wojewódzkiej nr 542 w zakresie budowy ciągu pieszo - rowerowego oraz wzmocnienia nawierzchni w Działdowie rok 2018 - Poprawa jakości życia mieszkańców", które w budżecie na 2018 rok zostało zapisane w dziale 600, rozdział 60013, § 6300 w kwocie 125.000 zł.

Organ nadzoru powołując treść art. 10 ust. 2 u.s.g., art. 47 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm.) oraz art. 126, art. 250 pkt 2 , art. 251 ust. 1, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 poz. 2077 ze zm. – dalej jako "u.f.p.") wskazał, że na podstawie art. 227 ust. 1 u.f.p., wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych. Natomiast z art. 226 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wynika, że wieloletnia prognoza finansowa powinna określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3. Natomiast z art. 226 ust. 3 i 4 u.f.p. wynika, że w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia: nazwę i cel, jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia, okres realizacji i łączne nakłady finansowe, limity wydatków w poszczególnych latach, limit zobowiązań a przez przedsięwzięcia należy rozumieć wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych i umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Organ nadzoru stwierdził, że dotacje są to wydatki "roczne", wykorzystywane oraz rozliczane tylko w danym roku budżetowym, a przedsięwzięcia to wieloletnie programy, projekty lub zadania, których okres realizacji jest dłuższy niż dany rok budżetowy.

Zdaniem Kolegium RIO, wprowadzenie do Załącznika Nr 2, będącego integralną częścią przedmiotowej uchwały, zadania 1.3.2.2 pn. "Pomoc finansowa dla Województwa Warmińsko - Mazurskiego na Przebudowę drogi Wojewódzkiej nr 542 w zakresie budowy ciągu pieszo - rowerowego oraz wzmocnienia nawierzchni w Działdowie rok 2018 - Poprawa jakości życia mieszkańców", polegającego na udzieleniu innej jednostce samorządu terytorialnego pomocy finansowej, która nie jest przedsięwzięciem, stanowi naruszenie art. 227 ust. 1, art. 226 ust. 3 u.f.p. oraz art. 10 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 126 i 251 ust. 1 u.f.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę strona wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postepowania wg norm przepisanych, zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie:

- art. 227 ust. 1, art. 226 ust. 3 i 4 u.f.p. oraz art. 10 u.s.g. poprzez uznanie, że udzielenie pomocy finansowej w celu wspólnej realizacji zadania publicznego z inną jednostką samorządu terytorialnego w latach 2018 - 2020 nie stanowi przedsięwzięcia, które powinno zostać zapisane w Załączniku Nr 2 do Wieloletniej Prognozy Finansowej - Wykaz przedsięwzięć do WPF.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że "ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o finansach publicznych pojęcia przedsięwzięcia ale wskazał sposób jego opisania. Zgodnie z art. 226 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, do uchwały w sprawie WPF j. s. t. obligatoryjnie powinien być załączony wykaz przedsięwzięć wieloletnich. Wykaz ten objęty jest załącznikiem do uchwały, w którym określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia: 1) nazwę i cel; 2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia; 3) okres realizacji i łączne nakłady finansowe; 4) limity wydatków w poszczególnych latach; 5) limit zobowiązań (obowiązek określenia, poza limitami wydatków realizowanych w poszczególnych latach, również limitu zobowiązań, należy rozumieć jako określenie go w postaci konkretnej kwoty, do której zarząd jednostek samorządu terytorialnego (j. s. t.) lub kierownik jednostki organizacyjnej j. s. t. może zaciągać zobowiązania dotyczące realizacji przedsięwzięcia".

Zdaniem strony, przedsięwzięcie można zidentyfikować ,,(...) jako pewne zamierzenie, o zdefiniowanym do osiągnięcia celu, wyznaczonych parametrach kosztowych, zamknięte w ramy czasowe i z wyznaczonymi limitami wydatków w określonych odcinkach czasowych", co w ocenie Gminy miało miejsce w przypadku przedmiotowej inwestycji.

Strona podniosła, że art. 227 ust. 1 u.f.p. wskazuje ramy czasowe WPF, natomiast z art. 10 u.s.g. wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą współdziałać w celu wspólnej realizacji celów publicznych poprzez między innymi udzielenie sobie pomocy finansowej.

Zdaniem strony współpraca z Województwem Warmińsko - Mazurskim, mająca na celu wspólną realizację inwestycji w latach 2018 - 2020, w świetle przytoczonych przepisów, winna być zakwalifikowana jako przedsięwzięcie, bez takiej kwalifikacji organ wykonawczy, tj. wójt nie będzie mógł zawrzeć porozumienia regulującego sposób współpracy w okresie realizacji inwestycji przekraczającym okres roku budżetowego, co czyni niemożliwym realizację uprawnienia wynikającego z art. 10 u.s.g., w przypadku zadań wieloletnich.

Uchwałą nr 0102-442/18 z dnia 4 grudnia 2018 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r., poz. 1302), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163 - 172 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 7 u.r.i.o. w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 ust. 2 u.s.g. określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy i zarządzeń wójta objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Natomiast w art. 91 ust. 1 tej ustawy określono, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego ‒ przez wadliwą ich wykładnię ‒ oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z tych względów rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy Sąd zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu jest jednocześnie ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Ponadto kompetencje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego są określone w przepisach prawa, w myśl zasady, iż w sferze stosunków publiczno-prawnych jest dozwolone tylko to, na co przepis wyraźnie, jednoznacznie pozwala. Kompetencje i zadania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego wynikają z przepisów ustaw o charakterze "ustrojowym" (np. u.s.g.), ustawy o finansach publicznych lub też z podjętych na podstawie ustaw, uchwał organów stanowiących, upoważniających organ wykonawczy do podejmowania określonych decyzji w sferze zadań publicznych (por. A. Skibiński [w:] Metodyka kompleksowej oceny gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, pod red. Beaty Filipiak, W-wa 2009, s. 54).

Przeprowadzona we wskazanym zakresie kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie jest uzasadniona.

Spór w sprawie sprowadza się w istocie do zagadnienia czy sporny zapis w uchwale dotyczy dotacji czy też przedsięwzięcia w rozumieniu art. 226 u.f.p.

Wskazać należy, że podstawą materialną podjętej uchwały był art. 10 ust.2 u.s.g. Powołany przepis przesądza o możliwości udzielenia pomocy nie tylko pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego, ale też pomiędzy związkami i stowarzyszeniami jednostek samorządu terytorialnego. Mogą to być różnorakie rodzaje pomocy z finansową pomocą włącznie. Pomoc finansowa może stanowić wydatek budżetowy danego podmiotu udzielającego pomocy, będący dotacją na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego. Udzielanie takiej pomocy innej jednostce oznacza przesuwanie środków finansowych, jak w niniejszej sprawie, od Gminy Działdowo do Województwa Warmińsko – Mazurskiego, ale w oderwaniu od przekazywania zadań, które nadal należą do zakresu działania jednostki, która pomoc otrzymała. Na podstawie przepisów art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji innym jednostkom samorządu terytorialnego na dofinansowanie realizowanych przez nie zadań, a wysokość dofinansowania określa, w drodze uchwały organ stanowiący tej jednostki która udzieliła dotacji.

Zdaniem Sądu uchwała w przedmiocie udzielenia pomocy innej jednostce samorządu terytorialnego nie może kreować zobowiązań finansowych poza bieżący rok finansowy. Wiąże się to z treścią art. 250 pkt 2 i art. 251 ust. 1 u.f.o., z których wynika, że dotacje winny być wykorzystane w okresie nie dłuższym niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego, a niewykorzystane dotacje do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu jednostki udzielającej dotacji w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.

Należy podkreślić, że z treści "Listu intencyjnego" stanowiącego załącznik do skargi, podpisanego 8 czerwca 2018r. pomiędzy Województwem Warmińsko - Mazurskim - Zarządem Dróg Wojewódzkich a Gminą Działdowo wynika, że Gmina Działdowo deklaruje współfinansowanie przedmiotowego zadania poprzez udzielenie Województwu pomocy finansowej w formie dotacji celowej. Warunki przekazania i rozliczenia dotacji celowej, będą określane w odrębnych umowach zawieranych przez strony w poszczególnych latach współpracy. Realizacja przez stronę wyżej wymienionego zadania została przewidziana na lata 2018 - 2020, a co za tym idzie, zadanie to winno być ujmowane w uchwałach budżetowych podejmowanych przez Radę Gminy Działdowo w latach kolejnych. Następnie, corocznie, w związku z przedmiotową dotacją, Rada Gminy Działdowo winna podjąć uchwałę w sprawie udzielenia pomocy finansowej na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Z treści art. 226 ust. 3 pkt 3 u.f.p. wynika, że w wieloletniej prognozie finansowej należy wskazać "okres" realizacji zadania, co oznacza, iż w wieloletniej prognozie finansowej może zostać ujęte zadanie, które będzie realizowane zarówno w kilku, czy kilkunastu latach budżetowych. Podnieść należy, iż wieloletnia prognoza finansowa nie jest planem i należy ją uznać za próbę przewidywania przyszłości na podstawie znanych zdarzeń. W wieloletniej prognozie finansowej określa się przedsięwzięcia przeznaczone do realizacji w ramach budżetów poszczególnych lat objętych prognozą. Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 1 u.f.p., wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą między innymi co najmniej wydatki bieżące. Zaplanowanie w wieloletniej prognozie finansowej pomocy finansowej udzielonej w formie dotacji celowej jako wydatku wieloletniego jest zgodne z prawem. Jednakże nie można ujmować takiej pomocy finansowej w załączniku dotyczącym przedsięwzięć wieloletnich, gdyż pomoc finansowa udzielana w trybie art. 10 ust. 2 u.s.g. nie jest przedsięwzięciem w rozumieniu art. 226 ust. 4 u.f.p. w niniejszej sprawie pomoc finansowa skierowana jest do innej jednostki samorządu terytorialnego, a zatem korzyści z niej płynące - w założeniu ogólnym - konsumuje inny podmiot. Zobowiązanie do przekazania pomocy finansowej na rok bieżący i dwa kolejne lata w żaden sposób nie stanowi o zachowaniu ciągłości działania jednostki, która ową pomoc oferuje.

W ocenie Sądu Kolegium RIO prawidłowo stwierdziło, że zaplanowanie pomocy finansowej, w Załączniku Nr 2 pn. "Wykaz przedsięwzięć do WPF" nie może mieć miejsca, ponieważ omawiana pomoc finansowa nie jest przedsięwzięciem w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, tj. art. 226 ust. 4 u.f.p. Wprowadzenie do Załącznika nr 2 zadania 1.3.2.2. należy uznać za nieprawidłowe, albowiem polega na udzieleniu innej jednostce samorządu terytorialnego pomocy finansowej. Natomiast pomoc finansowa udzielana w formie dotacji celowej nie może być przedsięwzięciem, ponieważ nie jest wydatkiem wieloletnim, co stanowi naruszenie przepisów powołanych w zaskarżonej uchwale organu nadzoru.

Mając na uwadze całokształt przywołanej argumentacji, na podstawie przepisów art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.