Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1246/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 136
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1194/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1194/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 457 zł (pkt II wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

We wniosku z dnia [...] lipca 2008 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Rzeszowa M. N. domagała się zwrotu nieruchomości położonej w Rzeszowie, oznaczonej w momencie sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa jako działka nr [...], obr. [...], stanowiącej na dzień złożenia wniosku własność Gminy Miasto Rzeszów. Do wniosku przyłączyli się R. P., A. P. i S. N., jako spadkobiercy E. J. N.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda Podkarpacki, po wyłączeniu Prezydenta Miasta R., wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Starostę Stalowowolskiego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Starosta Stalowowolski orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Rzeszowie, objętej KW nr [...], składającej się z działek nr [...] o powierzchni 0,0416 ha, nr [...] o powierzchni 0,0112 ha i nr [...] o powierzchni 0,0817 ha, na rzecz M. N. w 5/8 częściach, R. P. w 1/8 części, A. P. w 1/8 części i S. N. w 1/8 (pkt 1), ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za grunt i składniki budowlane na łączną kwotę 36.029,84 zł i zobowiązał M. N. do zwrotu na rzecz Gminy Miasto Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 22.518,65 zł a R. P., A. P. i S. N. w kwotach po 4.503,73 zł (pkt 2), ustalił wartość nakładów poniesionych na działkach [...] i [...] po ich wywłaszczeniu na kwotę 73.140 zł zobowiązując jednocześnie M. N. do zapłacenia na rzecz Gminy Miasto R. 5/8 wartości tych nakładów w kwocie 45.712,50 zł a R. P., A. P. i S. N. po 1/8 wartości tych nakładów w kwotach po 9.142,50 zł (pkt 3), rozłożył należność wymienioną w pkt 2 i 3 na 10 równych rat po 10.916,98 zł płatnych w terminie do 30 czerwca każdego roku kalendarzowego z wyjątkiem pierwszej raty, którą należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja zwrotowa stała się ostateczna, oprocentowanych przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP, z ustawowymi odsetkami w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu którejkolwiek z rat, przy czym M. N. obciążały raty w kwocie 6.823,12 zł a pozostałych wnioskodawców w kwotach po 1.364,62 zł (pkt 4), orzekł, że wierzytelność Gminy Miasto R. opisana w pkt 2 i 3 wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu polegającym na ustanowieniu na nieruchomości opisanej w pkt 1 decyzji hipoteki na rzecz Gminy Miasto R. (pkt 5), orzekł, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu zwrotu (pkt 6), orzekł, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów prawa własności i hipoteki w księgach wieczystych (pkt 7) oraz orzekł, iż koszty postępowania ponosi Gmina Miasto R. (pkt 8).

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art.136, art.137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 4 i 6 , art. 141 ust. 2 i 4 , art. 142, art. 216 ust. 2 , art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.) , art. 104 i art. 107 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że nieruchomość położona w Rzeszowie obr. [...], składająca się z działek nr [...] o łącznej pow. 0,1325 ha została nabyta przez Skarb Państwa od E. N. i M. N. aktem notarialnym Rep. A. [...] w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego Staromieście – Północ. E. N. zmarł, a spadek po nim nabyła żona M. N. oraz dzieci R. P., A. P. i S. N. po ¼ części. W wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów działki nr [...] zmieniły oznaczenie. Aktualnie działkom tym odpowiadają działki nr [...] obr. [...] o pow. 0,0817 ha, nr [...] obr. [...] o pow. 0,0416 ha i nr [...] obr. [...] o pow.0,0112 ha – wszystkie objęte księgą wieczystą nr KW [...], stanowiące własność Gminy Miasto R. Działki nr [...] nie są zagospodarowane. Na części działki nr [...] wchodzącej w pas budowanej drogi wykonane zostały krawężniki i utwardzenie tłuczniem. Pierwsze czynności związane z wykonywaniem prac zmierzających do budowy drogi zostały podjęte 12 sierpnia 2008 r., gdy inwestor – Gmina Miasto R. – przekazała plac budowy wykonawcy. W dniu 19 sierpnia 2008 r. została wytyczona oś główna ulicy oraz przebieg kanalizacji deszczowej wraz ze studniami. Roboty budowlane były wykonywane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2006 r. Ulica Krogulskiego położona na działce nr [...] nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Za wywłaszczoną nieruchomość M. i E. N. otrzymali odszkodowanie w kwocie 885.694 zł za grunt, w kwocie 33.984 zł za składniki roślinne i w kwocie 1.302.141 zł za składniki budowlane. Wartość odszkodowania po denominacji i waloryzacji wynosi 36.029,84 zł. Na wywłaszczoną działkę nr [...] Gmina Miasto R. po dacie wywłaszczenia poniosła nakłady związane z urządzeniem drogi i infrastruktury technicznej wartości 73.140 zł.

W związku z poczynieniem tych nakładów wartość nieruchomości uległa zwiększeniu. W ocenie prawnej organ I instancji dał wyraz stanowisku, iż w świetle art.136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. zachodzą przesłanki do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wnioskodawców za jednoczesnym zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania oraz wartości nakładów poniesionych przez obecnego właściciela nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. N., S. N., R. P. i A. P., wnosząc o jej uchylenie w pkt 2, 3 i 4 i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi przez skarżących w kwocie 52.312,84 zł lub uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucając naruszenie art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. oraz art. 140 ust. 4 u.g.n. podnieśli, iż kwota waloryzowanego odszkodowania, jaką winni uiścić na rzecz Gminy Miasto R. (36.029,84 zł) podlega podwyższeniu o różnicę między wartością nieruchomości na dzień zwrotu (240.412,00 zł) a wartością nieruchomości na dzień wywłaszczenia (224.129,00 zł). W ocenie skarżących obciążenie ich obowiązkiem zwrotu wartości nakładów nie znajduje uzasadnienia w przepisach u.g.n.

Rozpatrując sprawę na skutek odwołania wnioskodawców Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak : [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 9a u.g.n. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji a odnoszące się do faktu, daty i okoliczności zbycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego jak również ustalenia faktyczne dotyczące nie wykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczeniowe. W ocenie organu odwoławczego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za spełnione należy uznać przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości sformułowane w art. 136 i 137 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, iż są one zasadne w odniesieniu do naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. W ocenie Wojewody naruszenie tego przepisu przejawia się w błędnym ustaleniu w pkt 3 decyzji Starosty wysokości nakładów poniesionych na działkach nr [...] na kwotę 73.140 zł i błędnym zobowiązaniu wnioskodawców do zwrotu tej kwoty, podczas gdy z art. 140 ust. 1 u.g.n. taki obowiązek nie wynika. Powyższy przepis mówi natomiast o tym, że w razie zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu, przy czym przy określeniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu.

Uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej organ wskazał, iż operat szacunkowy nie spełnia wymogów ustalenia wysokości odszkodowania, zgodnie z regułami określonymi w art. 140 ust. 4 u.g.n., w związku z czym zachodzi konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy o jego skorygowanie.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Miasto R. zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obydwa organy błędnie uznały, iż istniejący w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do orzekania o zwrocie nieruchomości. Powołując się na poglądy judykatury (wyrok NSA z dnia 26.08.2010 r., I OSK 1407/09 i wyrok NSA z 7.07.2010 r. I OSK 1182/09) skarżąca argumentowała, że dyspozycją art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte są jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia, która to kwestia została całkowicie pominięta w ustaleniach faktycznych organów obydwu instancji. Nadto skarżąca zarzuciła, z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 22.03.2006 r. I OSK 623/05, iż wobec trwałego zagospodarowania działki pod ulicę, jej zwrot nie jest możliwy. W dalszych wywodach skargi wskazano, że w decyzji organu I instancji prawidłowo została doliczona w pkt 3 wartość nakładów według operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę, a organ odwoławczy nie wskazał, jakich wad dopatrzył w się w tym operacie.

Końcowo skarżąca podniosła, iż nawet w sytuacji nie uwzględnienia wyżej przytoczonych zarzutów, zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa, ponieważ wbrew ocenie organu odwoławczego nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Wojewoda Podkarpacki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że podstawę materialno-prawną żądania zwrotowego stanowi przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. Przepis ten przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na żądanie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nakazuje stosować przepisy powołanej ustawy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości również do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., nr 30, poz. 127 ze zm.).

Wbrew zarzutom skargi w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, iż nieruchomość objęta postępowaniem jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu wyżej przytoczonych przepisów u.g.n. Na powyższe wskazuje w szczególności zawarta w formie aktu notarialnego umowa, w której wyraźnie stwierdzono, że nieruchomość została nabyta w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i jest niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego Staromieście – Północ i na ten cel może być wywłaszczona. W świetle powyższych zapisów umowy zarzuty skarżącej dotyczące nie wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia są całkowicie chybione. W związku z jednoznacznym zapisem umowy nie zachodzi konieczność badania, czy zawarcie umowy zostało poprzedzone czynnościami, o których mowa w art. 53 ust. 2 u.g.g.w.n.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia. Definicję pojęcia zbędności formułuje art. 137 ust. 1 u.g.n. wyraźnie stanowiąc, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Z treści tego przepisu nie wynikają inne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności przesłanka negatywna w postaci trwałego zagospodarowania. Z powyższych względów nie można uznać za trafny zarzutu skarżącej, iż fakt zagospodarowania działki po upływie terminów, o których mowa w art. 137 u.g.n. miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście określonych ustawowo przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Trafnie natomiast zarzuca skarżąca, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów nie jest związane z badaniem kwestii zasadności zwrotu, a jedynie z problematyką wysokości zwracanego odszkodowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym oceny operatu szacunkowego nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Trafnie przyjmując, iż w świetle art. 140 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. zwrot nieruchomości może nastąpić pod warunkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a nie zwrotu wartości poczynionych nakładów, organ odwoławczy nie poddał należytej ocenie operatu szacunkowego, który stanowi podstawowy dowód dla poczynienia ustaleń w zakresie wysokości zwracanej kwoty.

Z operatu szacunkowego wynika zarówno wartość nakładów jak i wartość nieruchomości na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu. Przy czym w świetle treści operatu może budzić wątpliwości, czy ustalona przez biegłego wartość nieruchomości na dzień zwrotu obejmuje nakłady, czy ich nie uwzględnia i wymienia odrębnie. Do powyższych okoliczności organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji, co stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

Z art. 140 ust. 2 i 4 u.g.n. jednoznacznie wynika, iż zwrotowi podlega zwaloryzowane odszkodowanie, przy czym w przypadku zmiany wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu, to zwaloryzowane odszkodowanie podlega zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Kwestią oczywistą jest, iż nakłady mogą prowadzić do zwiększenia wartości nieruchomości, lecz nie zawsze taka relacja między wartością nieruchomości a nakładami zachodzi. W zależności od rodzaju nakładów mogą one być zupełnie obojętne dla rynkowej wartości nieruchomości, mogą tę wartość zwiększać lub nawet pomniejszać. W każdym przypadku kwestię znaczenia nakładów dla wartości nieruchomości należy rozważyć na tle okoliczności danej sprawy i winna ona być przedmiotem analizy rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat. Rzeczą organu odwoławczego była ocena, czy sporządzony operat spełnia wymogi art. 150 u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz czy w sposób dostateczny wyjaśnia okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wymagają dodatkowych wyjaśnień, biegły powinien je przedstawić w formie operatu uzupełniającego bądź w formie ustosunkowania się do zarzutów składanych przez strony. W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i z tej przyczyny dopuszczalna jest wyjątkowo. Dotyczy sytuacji, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie postępowanie takie przeprowadził, lecz uczynił to w sposób niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo, warunkiem zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., co również wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

Skoro z przyczyn wyżej wskazanych zaskarżona decyzja uchybia przepisom art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. jak również art. 138 § 2 K.p.a. , spełnione zostały warunki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien ocenić , czy operat szacunkowy może ze względu na merytoryczną treść stanowić podstawę do ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n., a w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia tej kwestii zlecić rzeczoznawcy sporządzenie operatu uzupełniającego celem ustalenia, jaka jest wartość rynkowa nieruchomości według stanu z dnia zwrotu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1194/10, wniosła Gmina Miasto Rzeszów, zaskarżając pkt I wyroku.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wystarczającym warunkiem do uznania nieruchomości zbytej w drodze umowy zawartej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości za nieruchomość wywłaszczoną, jest nabycie jej na cel publiczny. Sąd błędnie uznał, zdaniem kasatora, że zapis umowny, iż nieruchomość jest niezbędna na cel budowy osiedla i że na ten cel może być wywłaszczona, zwalnia z konieczności badania, czy zawarcie umowy zostało poprzedzone czynnościami, o których mowa w art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Prawidłowa wykładnia przepisu w powiązaniu z przepisami o zwrocie nieruchomości wymaga postawienia dalszego warunku, tj. by umowa została zawarta po wyznaczeniu terminu do zawarcia umowy zgodnie z art. 53 ust. 1 [powinno być 2] ustawy z 1985 r. (w pierwotnym brzmieniu). Tylko wtedy bowiem można uznać, iż umowa zawarta została w sytuacji zagrożenia wywłaszczeniem. Na taki kierunek wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wskazuje wyrok NSA z dnia 26.08.2010 r. sygn. akt I OSK 1407/09. NSA wskazuje, iż dyspozycją przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte są jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia.

W niniejszej sprawie także takich ustaleń nie poczyniono, a Sąd I instancji nie uznał, iż miało to znaczenie dla sprawy. Sąd nie stawia umowie zawartej na podstawie ustawy z 1985 r. żadnych warunków poza tym, by nieruchomość była objęta celem publicznym. Zbędną na cel wywłaszczenia może być tylko nieruchomość wywłaszczona a do uznania za wywłaszczoną nie wystarczy zapis umowny, iż "nieruchomość może być wywłaszczona". Taki zapis nie oznacza bowiem nic poza tym, iż nieruchomość była przeznaczona pod cel publiczny. Taki zapis był tylko powtórzeniem art. 50 ust. 1 uggwn. Mogła bowiem mieć miejsce sytuacja, iż umowa została zawarta bez wyznaczania terminu przez organ. Samo przeznaczenie nieruchomości na cel, o którym mowa w art. 50 ust. 1 uggwn, nie wykluczało zawarcia umowy na zasadach ogólnych. Podmiot publiczny z zasady bowiem kupuje nieruchomości, które są mu potrzebne na cele przez niego realizowane, a nie dlatego, że nieruchomość uznaje np. za korzystną lokatę kapitału.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez uznanie, iż nie było konieczne badanie, czy zawarcie umowy poprzedziło wyznaczenie przez organ wywłaszczający terminu do zawarcia umowy (art. 53 ust. 2 uggwn). W świetle poglądu zaprezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 26.08.2010 r. sygn. akt I OSK 1407/09 (który skarżąca Gmina podziela) dyspozycją przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte są jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 uggwn terminu do zawarcia umowy. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy termin do zawarcia umowy był wyznaczony, nie pozwala na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, a tym samym naruszenie wskazane w tym punkcie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2011 r. II SA/Rz 1194/10 w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. N., S. N., R. P. i A. P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Podkreślili, że nawet ewentualne błędy proceduralne w postaci braku wyznaczenia terminu, w trybie art. 53 ust. 2 ustawy z 1985 r., nie mogą przekreślać wywłaszczeniowego charakteru umowy, jeśli miała ona realizować cel publiczny. Roszczenie o zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia ma konstytucyjne umocowanie w art. 21 i 64 Konstytucji i normy te nie mogą być "omijane" tylko ze względu na procedurę zawarcia umowy. Nie budzi przy tym wątpliwości, że umowne zbycie nieruchomości miało prowadzić do realizacji celu publicznego, uzasadniającego wywłaszczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: P.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), odnosi się do art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu: Przepisy rozdziału 6 działu III [u.g.n.] stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy Miasta R. prawidłowa wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. powinna być taka, że zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej: ustawa z 1985 r.) w drodze umowy, na cel publiczny uzasadniający jej wywłaszczenie, jest możliwy tylko wówczas, gdy zawarcie umowy zostało poprzedzone wyznaczeniem terminu do jej zawarcia, w trybie art. 53 ust. 2 ustawy z 1985 r. w brzmieniu pierwotnym (obowiązującym także w 1988 r., kiedy zawierano umowę). Nie jest przy tym jasne, o jaki szczególny związek pomiędzy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i art. 136 ust. 3 u.g.n. chodzi w skardze kasacyjnej, jeśli pierwszy z przepisów odsyła do stosowania w całości instytucji zwrotu nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego proponowana przez skarżącą kasacyjnie Gminę wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jest nieuprawniona, a Sąd I instancji stosując ten przepis nie naruszył prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał bowiem, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nakazuje stosować przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości również do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z 1985 r. Jednoznaczna treść umowy z dnia 25 marca 1988 r. (nabywana nieruchomość jest niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego Staromieście – Północ i na ten cel może być wywłaszczona) powoduje, że nieruchomość taką należy traktować jak wywłaszczoną i w przypadku niezrealizowania celu nabycia podlega ona zwrotowi, bez konieczności badania, czy zawarcie umowy zostało poprzedzone czynnościami, o których mowa w art. 53 ust. 2 ustawy z 1985 r. Pogląd ten, w okolicznościach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela.

Zauważyć należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w rozdziale 6 działu III (art. 136-142) przewiduje zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy (zob. wyrok TK z dnia 24.10.2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). Pamiętać przy tym należy o szerokim pojmowaniu konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", które wykracza swoim zakresem poza pojęcie wywłaszczenia z u.g.n., rozumianego w ustawie jako odjęcie lub ograniczenie prawa rzeczowego w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Między innymi dlatego art. 216 u.g.n. dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie zasady zwrotu do niektórych innych przypadków odjęcia własności na cele publiczne. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nieruchomość nie zostanie wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia (nabycia). Przy tym normatywny związek, mający znaczenie z punktu widzenia art. 21 ust. 2 Konstytucji, odnosi się do określenia celu publicznego w decyzji o wywłaszczeniu lub w akcie nabycia i faktycznego sposobu użycia wywłaszczonej (nabytej) rzeczy.

W niniejszej sprawie sporna nieruchomość została nabyta jako niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego Staromieście – Północ w Rzeszowie i na ten cel, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1985 r. oraz zgodnie z treścią umowy z 25 marca 1988 r., mogła być wywłaszczona. Jeśli z treści aktu nabycia nieruchomości wynika w sposób jednoznaczny, że cel nabycia uzasadniałby jej wywłaszczenie, to działanie zbywców pod presją wywłaszczenia nie musi być udokumentowane faktem wyznaczenia terminu zawarcia umowy, jak podnosi to autor skargi kasacyjnej, choć niewątpliwie dalsze czynności zmierzające do wywłaszczenia mogły być podjęte dopiero po upływie wyznaczonego terminu do zawarcia umowy (art. 53 ust. 2 ustawy z 1985 r. w pierwotnym brzmieniu). "Jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n." (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., I OSK 1136/08, LEX nr 582462). Przepisem tym nie są objęte jedynie te czynności, w których nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa pozostawało bez żadnego związku z realizacją celu publicznego, uzasadniającego wywłaszczenie.

W treści umowy z dnia 25 marca 1988 r. strony oświadczyły, że zawierają ją w trybie art. 8 ustawy z 1985 r. Gdyby więc w opisanej sytuacji nie doszło do zbycia nieruchomości w powyższym trybie, dla realizacji wskazanego celu koniecznym byłoby wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Trudno więc mówić o dobrowolności i równoprawnej sytuacji stron w tego rodzaju okolicznościach sprawy, gdy ponadto cena nieruchomości ustalona była na podstawie operatu szacunkowego z dnia 13 marca 1988 r. sporządzonego przez biegłego ds. wywłaszczeń (§ 2 i 3 umowy). W zbliżonych okolicznościach faktycznych i prawnych podobne stanowisko wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. I OSK 1114/09 (LEX nr 706824).

Jeśli zatem w okolicznościach tej sprawy cel publiczny, uzasadniający nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa, dawał jednocześnie podstawę do jej wywłaszczenia, to nie jest zasadny również drugi z zarzutów – naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) – dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. W takiej sytuacji nie było bowiem konieczne badanie, czy zawarcie umowy poprzedziło wyznaczenie przez organ wywłaszczający terminu do zawarcia umowy w trybie art. 53 ust. 2 ustawy z 1985 r., a zatem brak wyjaśnienia tej okoliczności nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak wspomniano już wcześniej jednoznaczne określenie w umowie celu nabycia, który wypełniał przesłankę wywłaszczenia z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1985 r., z zastrzeżeniem, że na ten cel nieruchomość może być wywłaszczona, nie pozostawia wątpliwości, że zbywcy działali pod presją wywłaszczenia.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, w oparciu o art. 184 P.p.s.a.