Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 436/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1 i 2, art. 15, art. 17, art. 127 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi małoletniego A. B. działającego przez przedstawicieli ustawowych P. B. i M. B. na decyzję Dyrektora Żłobka Gminnego w P. z dnia 26 kwietnia 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dziecka do żłobka I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Dyrektora Żłobka Gminnego w P. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2022 r. Komisja Rekrutacyjna Żłobka Gminnego w P. w protokole nr [...] rekrutacji kandydatów do Żłobka Gminnego w P. wskazała, że lista dzieci przyjętych do Żłobka Gminnego w P. stanowi załącznik nr 1 do protokołu, lista dzieci nieprzyjętych do Żłobka Gminnego w P. – lista oczekujących – stanowi załącznik nr 2 do protokołu, natomiast lista dzieci nieprzyjętych do Żłobka Gminnego w P. stanowi załącznik nr 3 do protokołu. Na liście kandydatów nieprzyjętych do żłobka Gminnego w P. na rok szkolny 2022/2023 (lista oczekujących) znalazł się numer kandydata [...] nadany zgodnie z kolejnością składania wniosku. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do protokołu Komisji Rekrutacyjnej z dnia 18 marca 2022 r., numer [...] został nadany A. B..

Pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. P. B. i M. B. wnieśli do Komisji Rekrutacyjnej Żłobka Gminnego w P. o uzasadnienie decyzji Komisji Rekrutacyjnej, w tym o podanie informacji jakie nie znalazły się na liście kandydatów, tj. jaką sumę punktów otrzymał A. B. w procesie rekrutacji, jaka była najniższa ilość punktów decydująca o przyjęciu oraz jaką zasadę rozstrzygania przyjęto w przypadku uzyskania jednakowej liczby punktów przez więcej niż jednego kandydata.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2022 r. Dyrektor Żłobka Gminnego w P. w odpowiedzi na wniosek z dnia 1 kwietnia 2022 r. wskazał, że rekrutacja do Żłobka Gminnego w P. na rok szkolny 2022/2023 została przeprowadzona zgodnie z przepisami. W Żłobku pozostały dzieci kontynuujące wychowanie żłobkowe, a na pozostałe wolne miejsca (w tym roku 15) przeprowadzono rekrutację. Podczas rekrutacji obowiązują kryteria określone w Regulaminie rekrutacji do Żłobka Gminnego w P. na rok 2022/2023 (załącznik do Zarządzenia nr [...] Dyrektora Żłobka Gminnego w P. z dnia 14 lutego 2022 r.). Regulamin rekrutacji został umieszczony na stronie internetowej szkoły w zakładce Żłobek w dniu 15 lutego 2022 r. oraz wywieszony na tablicy ogłoszeń (kryteria pierwszeństwa przyjęcia umieszczone zostały także na karcie zgłoszenia dziecka do Żłobka Gminnego w P. ). Na podstawie wniosku złożonego przez P. B. i M. B. z dnia 22 lutego 2022 r. ustalono, że A. B. otrzymał następującą ilość punktów: rodzice pracujący lub uczący się w systemie dziennym - 1 pkt (kryterium pierwszej kolejności), liczba godzin pobytu dziecka w Żłobku - 8 i więcej - 1 pkt (kryterium dodatkowe). Do Żłobka przyjęte zostały dzieci, które otrzymały 2 pkt i więcej. Zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Dyrektora Żłobka Gminnego w P. w przypadku, gdy po zastosowaniu kryterium pierwszej kolejności oraz kryterium dodatkowego, kandydaci mają taką samą liczbę punktów, o kolejności przyjęcia decyduje wiek dziecka.

W odwołaniu z dnia 6 kwietnia 2022 r. skierowanym do Wójta Gminy P. (przekazanym według właściwości do Dyrektora Żłobka Gminnego w P. zawiadomieniem Wójta Gminy P. z dnia 15 kwietnia 2022 r., nr [...]), P.B. i M. B. podnieśli, że dyrektor żłobka powinien przeprowadzać proces rekrutacji zgodnie z zasadą kompetencyjności, na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz. U. z 2021 r., poz. 75 ze zm.; dalej: "u.o.d."), zgodnie z którą utworzono Żłobek Gminny w P. i nadano mu Statut (Uchwała [...] Rady Gminy P. z dnia 18 października 2017 r.). Weryfikacja wniosków kandydatów, czy to w pierwszym etapie rekrutacji, czy w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją administracyjną, musi odbywać się tylko i wyłącznie w oparciu o kryteria i warunki przyjmowania dzieci ustalone w statucie. Jak wynika z art. 21 ust. 1 u.o.d., wyłącznie regulamin organizacyjny jest nadawany przez dyrektora żłobka. W ustawie nie ma mowy o regulaminie rekrutacyjnym, jak i o upoważnieniu dyrektora do wydawania zarządzeń regulujących tryb i zasady postępowania rekrutacyjnego, na które w uzasadnieniu decyzji powołał się Dyrektor Żłobka Gminnego w P. . Podjęta decyzja o odmowie przyjęcia A. B. została wydana w oparciu o inne akty, niż obowiązująca organ ustawa i Statut żłobka. Przywołany przez Dyrektora Regulamin Rekrutacji do Żłobka Gminnego w P. został wydany przez Dyrektora żłobka, de facto, bez podstawy prawnej, poza przyznanymi mu kompetencjami, a więc i ustalone w nim kryteria nie mogły być czynnikami determinującymi rozstrzygnięcie o przyjęciu dziecka. W sytuacji zatem gdy organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie nieprzyjęcia dziecka do żłobka przyjmując inne kryteria niż określone w Statucie, nadto ustalone w sposób nieprawidłowy i w istocie bezprawny, to akt ten nie może ostać się w obrocie prawnym i wymaga wyeliminowania.

Dalej wskazano, że komisja rekrutacyjna jest organem kolegialnym powoływanym dla przeprowadzenia danego postępowania rekrutacyjnego i obejmuje większą liczbę osób niż jedna. Tymczasem rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie nie zostało podpisane przez wszystkich członków organu kolegialnego. Rozstrzygnięcie obarczone tym błędem już z tego tylko powodu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Prawidłowe podpisanie rozstrzygnięcia ma bowiem zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, gdyż fakt ten potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu kolegialnego. Dotyczy to list kandydatów zakwalifikowanych i niezakwalifikowanych do Żłobka Gminnego w P. opublikowanych na drzwiach wejściowych budynku przedszkola w P. w dniu 21 marca 2022 r. oraz listy kandydatów przyjętych i nieprzyjętych do Żłobka Gminnego w P. w dniu 31 marca 2022 r. Wspomniane listy poza podpisami wszystkich członków Komisji Rekrutacyjnej nie zawierały również daty podania ich do publicznej wiadomości co formalnie mogło być dla stron zainteresowanych istotne z punktu konieczności ustalenia właściwych terminów dla postępowania odwoławczego. W rozmowie telefonicznej z Dyrektor Żłobka Gminnego w P. w dniu 30 marca 2022 r. odwołujący otrzymali informację, że w sprawie decyzji o nieprzyjęciu kandydata nie będą wysyłane żadne dodatkowe pisma do rodziców, informacje o rozstrzygnięciu rekrutacji należy powziąć z list opublikowanych na drzwiach wejściowych do budynku przedszkola w P. .

Podkreślono także, że na skierowany w dniu 1 kwietnia 2022 r. wniosek do Komisji Rekrutacyjnej Żłobka Gminnego w P. dotyczący uzasadnienia decyzji odpowiedzi udzieliła w dniu 4 kwietnia 2022 r. pismem nr [...] Dyrektor Żłobka Gminnego w P. mgr B. M., jednocześnie kierując pismo do wiadomości Komisji Rekrutacyjnej. Podczas spotkania w dniu 4 kwietnia 2022 r. B. M. oznajmiła, że odpowiedzi na pismo udzieliła jako Przewodnicząca Komisji Rekrutacyjnej. Zamyka to możliwość odwołania się od decyzji Komisji Rekrutacyjnej do Dyrektor Żłobka Gminnego w P. jako organu drugiej instancji. Organem drugiej instancji staje się Wójt Gminy P. .

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...], Dyrektor Żłobka Gminnego w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej Żłobka Gminnego w P. z dnia 31 marca 2022 r. o odmowie przyjęcia A. B. do Żłobka Gminnego w P. .

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 3 u.o.d. podmiot, który utworzył żłobek, ustala statut żłobka, określając w szczególności warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. Przepis ten nie określa zatem zasad przyjmowania dzieci do żłobków, w tym prowadzenia rekrutacji oraz zadań dyrektora żłobka. Mając to na uwadze, ustawodawca w żadnej mierze nie wyłączył kompetencji dyrektora do organizowania i przeprowadzenia procesu rekrutacji, a jedynie w tym zakresie odesłał do uregulowań statutowych. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 Statutu Żłobka Gminnego w P. nadanego uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia 18 października 2016 r. w sprawie utworzenia gminnej jednostki budżetowej - Żłobka Gminnego w P. oraz nadania mu statutu, przyjęć do żłobka dokonuje dyrektor żłobka. Oznacza, że to dyrektor odpowiedzialny jest za proces rekrutacji i to jemu podmiot tworzący przyznał szerokie uprawnienie do przeprowadzenia pełnej procedury przyjęć do żłobka, a co za tym idzie, także w zakresie powołania komisji rekrutacyjnej, ustalenia regulaminu rekrutacji (z uwzględnieniem kryteriów określonych w Statucie). "Przyjęcie do żłobka" nie jest bowiem niczym innym jak określeniem zasad rekrutacji, terminów składania dokumentów, ustaleniem wymaganych dokumentów, powołaniem komisji rekrutacyjnej. Nie mają więc racji odwołujący, że odmowa przyjęcia A. B. do Żłobka odbyła się na podstawie bezprawnie i nieprawidłowo ustalonych kryteriów, czy dokumentów.

Odnosząc się do zarzutu niepodpisania rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia przez wszystkich członków komisji rekrutacyjnej organ wskazał, że rozstrzygnięcie w postaci odmowy przyjęcia A. B. do Żłobka - Lista kandydatów nieprzyjętych do Żłobka Gminnego w P. na rok szkolny 2022/2023 - podpisane zostało przez wszystkich członków komisji (protokół). Doręczone odwołującym uzasadnienie rozstrzygnięcia niewątpliwie stanowiło zatem odzwierciedlenie woli organu - komisji rekrutacyjnej.

Podkreślono, że wbrew twierdzeniom odwołujących, procedura przyjęć do Żłobka Gminnego w P. nie została przeprowadzona na podstawie ustawy Prawo oświatowe, która z oczywistych względów nie znajduje zastosowania w przypadku placówek takich jak żłobek. Jak podano wyżej, kwestie te uregulowane są w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Zastosowane procedury i proces rekrutacji do żłobka w pewnym jedynie zakresie odpowiednio wykorzystane zostały na zasadzie analogii do rekrutacji przedszkolnej. Odbyło się to jednakże na podstawie przepisów tej ustawy oraz upoważnienia statutowego dla dyrektora żłobka.

W skardze z dnia 25 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu małoletni A. B. działający przez przedstawicieli ustawowych P.B. i M. B. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Żłobka Gminnego w P. i rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej oraz orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem, tj. przyjęcie A. B. do Żłobka Gminnego w P. , a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 11 ust. 1 i 2 u.o.d., zgodnie z którymi warunki przyjmowania dzieci do żłobka określa statut żłobka nadawany przez podmiot, który otworzył żłobek (art. 11 ust. 2 pkt 3), podczas gdy odmowa przyjęcia A. B. do żłobka została oparta o inne niż statut żłobka akty - mianowicie o Regulamin rekrutacji dzieci do Żłobka Gminnego w P. oraz Zarządzenie nr [...] Dyrektora Żłobka Gminnego w P., a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 104 § 1 i 2 oraz 107 §1 do 3 K.p.a. poprzez niewydanie przez Komisję Rekrutacyjną w przedmiotowej sprawie decyzji o odmowie przyjęcia A. B. do żłobka, podczas gdy Komisja Rekrutacyjna winna była taką decyzję wydać i doręczyć stronie skarżącej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej z przeprowadzonej rekrutacji powinno zostać wyrażone w formie decyzji administracyjnej doręczonej stronie w trybie przewidzianym w przepisach K.p.a. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Ponadto podniesiono, że odmowa przyjęcia A. B. do Żłobka została oparta o inne niż statut żłobka akty - mianowicie o Regulamin rekrutacji dzieci do Żłobka Gminnego w P. oraz Zarządzenie nr [...] Dyrektora Żłobka Gminnego w P.. Tymczasem zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.d., żłobek działa na podstawie statutu, co oznacza, że statut jest podstawą prawną formy organizacyjnej żłobka. Z art. 11 ust. 2 pkt 3 wynika przy tym, że statut żłobka musi określać warunki przyjmowania dzieci do żłobka, czyli musi ustalać harmonogram i procedurę naboru, jak również kryteria, jakie powinno spełniać dziecko i jego opiekunowie prawni, aby zostało ono objęte opieką żłobka. Zgodnie ze statutem Żłobka Gminnego w P. przyjęcia do żłobka należą do kompetencji Dyrektora Żłobka. To Dyrektor żłobka przeprowadza zatem proces rekrutacji, zgodnie z zasadą kompetencyjności, na podstawie przepisów ustawy i statutu żłobka. Weryfikacja wniosków kandydatów musi odbywać się tylko i wyłącznie w oparciu o kryteria i warunki przyjmowania dzieci ustalone w statucie. Przy czym z ustawy wynika, że statut winien uwzględniać priorytet przyjęć dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie Dyrektor Żłobka Gminnego w P. podjął decyzję o odmowie przyjęcia A. B. do Żłobka w oparciu o inne akty, niż obowiązujące Dyrektora ustawa i Statut żłobka. Przywołany przez Dyrektora Regulamin Rekrutacji do Publicznego Żłobka Gminnego w P. został wydany przez Dyrektora żłobka de facto bez podstawy prawnej, poza przyznanymi mu kompetencjami. Również Zarządzenie Dyrektora nr [...], określające dodatkowe kryteria przyjęcia dzieci do żłobka, nie znajduje umocowania do jego wydania przez Dyrektora ani w ustawie, ani w Statucie. Jak wynika z art. 21 ust. 1 u.o.d., dyrektor żłobka określa wyłącznie regulamin organizacyjny żłobka. Ustawa nie upoważnia dyrektora żłobka do ustalenia regulaminu rekrutacyjnego, ani do wydawania zarządzeń regulujących tryb i zasady postępowania rekrutacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Żłobka w P. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do odmienności w uregulowaniach procesu rekrutacji do żłobka oraz do przedszkola i szkoły na gruncie prawa polskiego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że prawo do nauki jest jednym z najważniejszych praw człowieka. Z art. 70 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do nauki. Nauka do 18 roku życia jest przy tym obowiązkowa, a sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa. W chwili obecnej ustawą regulującą obowiązek szkolny jest ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.; dalej: "u.p.o."). Z ustawy Prawo oświatowe wynika obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego dla dziecka w wieku 6 lat (art. 31 ust. 4 u.p.o.), obowiązek szkolny dla dziecka od 7 lat, który trwa do ukończenia szkoły podstawowej, nie dłużej jednak niż do 18-go roku życia (obowiązek uczęszczania do szkoły podstawowej) oraz obowiązek nauki do ukończenia 18-tego roku życia (art. 35 ust. 1 u.p.o.). Z uwagi na rangę konstytucyjną prawa do nauki oraz zasadniczą funkcję edukacyjną, jaką spełniają przedszkole i szkoła, ustawodawca zdecydował się na ścisłe uregulowanie w ustawie procedury przyjęć do przedszkola i szkoły. Proces rekrutacyjny do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek został uregulowany w Rozdziale 6 ustawy Prawo oświatowe, począwszy od art. 149 tej ustawy. Ustawodawca zdecydował przy tym, że postępowanie rekrutacyjne do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek przeprowadza komisja rekrutacyjna powołana przez dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki (art. 157 ust. 1 u.p.o.). Komisja rekrutacyjna podaje do publicznej wiadomości listę kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych do danej placówki, która zawiera imiona i nazwiska kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych lub informację o liczbie wolnych miejsc (art. 157 ust. 3 u.o.p.). W terminie 3 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do danej placówki (art. 157 ust. 6 u.o.p.). Uzasadnienie sporządza się w terminie 3 dni od dnia wystąpienia przez rodzica kandydata lub kandydata pełnoletniego z wnioskiem, o którym mowa w ust. 6. Uzasadnienie zawiera przyczyny odmowy przyjęcia, w tym najniższą liczbę punktów, która uprawniała do przyjęcia, oraz liczbę punktów, którą kandydat uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym (art. 157 ust. 7 u.o.p.). Rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wnieść do dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, w terminie 3 dni od dnia otrzymania uzasadnienia (art. 157 ust. 8 u.o.p.). Dyrektor publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, o którym mowa w ust. 8, w terminie 3 dni od dnia otrzymania odwołania. Na rozstrzygnięcie dyrektora danego publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki służy skarga do sądu administracyjnego (art. 157 ust. 9 u.o.p.).

Inaczej ma się jednak rzecz jeśli chodzi o proces przyjęcia do żłobka, który jest jedną z nieobligatoryjnych form opieki nad najmłodszymi dziećmi. Opieka w żłobku jest sprawowana nad dziećmi od ukończenia 20 tygodnia życia do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 3 rok życia. Główną funkcją żłobka jest przy tym funkcja opiekuńcza. Żłobek zapewnia dzieciom żywienie, zabiegi pielęgnacyjno-zdrowotne, opiekę wychowawczą oraz niekiedy zajęcia edukacyjne (m.in. języki obce, basen, rytmika). Zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, warunki świadczonych usług, kwalifikacje osób sprawujących opiekę, zasady finansowania opieki oraz nadzór nad warunkami i jakością sprawowanej opieki zostały ustalone przez ustawodawcę w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1324 ze zm.; dalej: "u.o.d."). Jeśli chodzi o sam proces rekrutacji, to w ustawie brak jest jednak stosownych uregulowań w tym zakresie. Z art. 11 ust. 1 u.o.d. wynika, że żłobek i klub dziecięcy działa na podstawie statutu. W art. 11 ust. 2 tej ustawy wskazano przy tym, że podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy, ustala statut żłobka lub klubu dziecięcego, określając w szczególności: nazwę i miejsce jego prowadzenia (pkt 1), cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych - ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności (pkt 2), warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych (pkt 3), warunki przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b (pkt 3a) [tj. warunki przyjmowania dzieci na miejsce dzieci nieobecnych na czas ich nieobecności – uw. własna Sądu], zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym (pkt 4) oraz zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku lub klubie dziecięcym (pkt 5).

Z zacytowanych przepisów wynika, że ustawodawca zdecydował się jedynie na wskazanie, że w statucie muszą zostać uregulowane warunki (inaczej kryteria) przyjmowania dzieci z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych oraz warunki przyjmowania dzieci na miejsce dzieci nieobecnych na czas ich nieobecności. Zauważenia przy tym wymaga, że "warunki" nie oznaczają tego samego co "zasady" (o których ustawodawca wspomniał w art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy), wobec tego same zasady przyjęcia do żłobka mogą (zwrot "w szczególności" użyty w art. 11 ust. 2 ustawy), ale nie muszą zostać uregulowane w statucie. W istocie więc ustawodawca pozostawił podmiotowi tworzącemu żłobek szeroką autonomię w zakresie regulacji zasad funkcjonowania żłobka, w tym zasad przyjęć dzieci do placówki. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym jest to celowy zabieg ustawodawcy, który wyraźnie oddzielił od siebie i nadał inną wartość placówkom opiekuńczym i placówkom oświatowym z uwagi na pełnione przez nie zasadnicze funkcje (odpowiednio opiekuńcza i edukacyjna) oraz odmienne zasady uczęszczania (odpowiednio fakultatywnie i obligatoryjnie), co dał wyraz w uregulowaniu zasad ich funkcjonowania w dwóch odmiennych aktach prawnych.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd wskazuje, że z załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia 18 października 2016 r. w sprawie utworzenia gminnej jednostki budżetowej – Żłobka gminnego w P. oraz nadania mu statutu, w którym zawarto Statut Żłobka gminnego w P. wynika, że w Rozdziale 4 uregulowano warunki przyjmowania i zasady ustalania opłat. W § 4 ust. 1 wskazano, że przyjęć do żłobka dokonuje dyrektor żłobka. Z ust. 2 wynika przy tym, że rekrutacja dzieci odbywa się przez cały rok. Dzieci nieprzyjęte do żłobka umieszczane są na liście oczekujących i przyjmowane są w miarę zwalniania się miejsc. Z chwilą przyjęcia wszystkich dzieci z listy dyrektor może ogłosić nabór dodatkowy. Na mocy § 4 ust. 3, w kolejnych latach uczęszczania dziecka do żłobka rodzice potwierdzają wolę dalszego korzystania z usług żłobka oraz przedkładają pisemną aktualizującą kartę zgłoszenia dziecka do żłobka, w terminie ustalonej rekrutacji. W § 4 ust. 4 statutu ustalono, że pierwszeństwo w przyjęciu do żłobka mają, w następującej kolejności: dzieci zamieszkałe na terenie Gminy P. (pkt 1), dzieci matek lub ojców samotnie je wychowujących (pkt 2), dzieci matek lub ojców, wobec których orzeczono, na podstawie odrębnych przepisów, znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności, bądź całkowitą niezdolność do pracy bądź niezdolność do samodzielnej egzystencji (pkt 3), dzieci umieszczone w rodzinie zastępczej (pkt 4), dzieci, których oboje rodzice pracują (pkt 5), dzieci, których rodzeństwo uczęszcza do żłobka lub do publicznego przedszkola w P. (pkt 6), dzieci niepełnosprawne (pkt 7).

Z powyższego wynika, że w statucie ustalono wyłącznie podmiot uprawniony do dokonywania przyjęć do żłobka, natomiast nie określono samych zasad postępowania rekrutacyjnego. Oznacza to, że dyrektor żłobka – dokonujący zgodnie z § 4 ust. 1 statutu przyjęć do żłobka, mógł na tej podstawie wydać akty prawne regulujące zasady przyjęć do żłobka. Niezasadny jest więc zarzut skargi, iż dyrektor żłobka wydał Zarządzenie nr [...] z dnia 14 lutego 2022 r. w sprawie określenia zasad rekrutacji do Żłobka Gminnego w P. na rok szkolny 2022/2023, który w załączniku zawiera regulamin rekrutacji dzieci do Żłobka Gminnego w P. , bez podstawy prawnej.

Tym niemniej Sąd wskazuje, że sam proces rekrutacji został uregulowany wadliwie. W § 2 ust. 3 powołanego regulaminu wskazano, że przyjęcia dzieci do Żłobka dokonuje Komisja Rekrutacyjna powołana przez dyrektora Żłobka Gminnego w P., a w przypadku, gdy liczba dzieci zgłoszonych będzie mniejsza od ilości miejsc, dyrektor może odstąpić od powoływania Komisji Rekrutacyjnej. Od decyzji Komisji Rekrutacyjnej przysługuje rodzicom prawo odwołania w terminie 7 dni do Dyrektora Żłobka (§ 2 ust. 4). W terminie 7 dni od wniesienia odwołania Dyrektor odpowiada pisemnie na wniesione odwołanie (§ 2 ust. 5). W § 1 zawierającym harmonogram rekrutacji na rok szkoły 2022/2023 wskazano, że w dniu 31 marca 2022 r. następuje podanie do publicznej wiadomości przez komisję rekrutacyjną listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych (pkt 5), w terminie do 7 dni od terminu otrzymania pisemnego uzasadnienia odmowy przyjęcia następuje złożenie do dyrektora żłobka odwołania od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej (pkt 6), a do 7 dni od dnia złożenia odwołania od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej do dyrektora następuje rozstrzygnięcie przez dyrektora żłobka odwołania od rozstrzygnięcia komisji (pkt 7). Tymczasem skoro w statucie Żłobka Gminnego w P. w § 4 ust. 1 wyraźnie wskazano, że przyjęć do żłobka dokonuje dyrektor żłobka, niedopuszczalne było scedowanie tej kompetencji przez dyrektora na komisję rekrutacyjną. To statut żłobka podjęty przez Radę Gminy P. zdeterminował, że to dyrektor jest uprawniony ale i zobligowany do dokonywania przyjęć do żłobka. Może on co prawda ustalić zasady procesu rekrutacyjnego, ale przyjęć musi dokonywać samodzielnie i wynika to wprost z treści statutu. W statucie nie wskazano, że to komisja rekrutacyjna powołana przez dyrektora dokonuje przyjęć, albo że dyrektor może wyznaczyć podmiot odpowiedzialny za przyjęcia dzieci do żłobka.

W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że wywieszone przez komisję rekrutacyjną listy kandydatów przyjętych do Żłobka Gminnego w P. oraz nieprzyjętych do Żłobka Gminnego w P. na rok szkolny 2022/2023 (lista oczekujących) należy uznać wyłącznie za rekomendację komisji rekrutacyjnej dla dyrektora odnośnie spełniania przez danego kandydata przesłanek do przyjęcia do żłobka. W stosunku do dzieci nieprzyjętych do żłobka dyrektor niewątpliwie jednak powinien wydać decyzję o odmowie przyjęcia danego dziecka do żłobka – w tym skarżącego. Odmowa przyjęcia dziecka do żłobka stanowi bowiem w istocie zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną dziecka, a w konsekwencji niewątpliwie stanowi rozstrzygnięcie administracyjne. Jak wskazuje się w doktrynie, nawiązanie stosunku zakładowego pomiędzy dzieckiem (jego opiekunami prawnymi) a żłobkiem (zakładem administracyjnym) stanowi sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a., gdyż rozstrzyga o przyznaniu ciągłego świadczenia o charakterze administracyjnym sensu largo. W formie decyzji administracyjnej wydawanej w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego następuje także skreślenie z listy dzieci objętych opieką żłobka. Decyzja ta stanowi bowiem o zakończeniu stosunku prawnego między zakładem administracyjnym (publicznym) a jego użytkownikiem. Adekwatnie należy zatem przyjąć, że rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będzie także odmowa nawiązania stosunku prawnego pomiędzy zakładem administracyjnym a kandydatem, czyli odmowa przyjęcia dziecka do żłobka [por. Z. Czarnik, J. Posłuszny, Zakład publiczny (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, t. 6. Podmioty administrujące, Warszawa 2011, s. 466-467i 489]. Pogląd ten znajduje przy tym oparcie w generalnej regule, zgodnie z którą w przypadkach, gdy ustawa upoważnia jakiś organ do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, ale nie wskazuje wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Z punktu widzenia gwarancyjnego i systemowego istotne jest to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyjęcia do żłobka musi mieć postać aktu decyzyjnego czyli decyzji administracyjnej z wszystkimi wiążącymi się z tym wymogami formalnymi i treściowymi oraz to, że procedura kwalifikacyjna do żłobka musi spełniać standardy określone w art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Oznacza to, że postępowanie w sprawie przyjęcia dziecka do żłobka lub klubu dziecięcego powinno być prowadzone w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to konsekwencja obowiązywania art. 1 pkt 1 K.p.a., który nakazuje stosować kodeksową procedurę do spraw kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Pod uwagę należy więc w tym przypadku wziąć art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, a także art. 127 K.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1). Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Organy wyższego stopnia określa przy tym art. 17 K.p.a.

Reasumując, w zależności od tego w jak szerokim zakresie zostaną uregulowane w statucie żłobka warunki i zasady przyjęć do żłobka, zmieniać mogą się organy rozstrzygające w pierwszej, a w konsekwencji także i w drugiej instancji. Każdorazowo jednak odmowa przyjęcia dziecka do żłobka musi przybrać formę decyzji administracyjnej, od której stronie będzie przysługiwać odwołanie. W ustawie o opiece nad dziećmi do lat 3 nie istnieje bowiem przepis szczególny, który wyłączałby zasadę dwuinstancyjności postępowania, która została uregulowana w art. 15 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie w statucie żłobka wskazano, że to dyrektor dokonuje przyjęć do żłobka. Skoro przy tym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyjęcia do żłobka musi przybrać formę decyzji administracyjnej, dyrektor winien wydać decyzję jako organ I instancji, od której stronie przysługiwałoby odwołanie do organu wyższego stopnia. Tymczasem w niniejszej sprawie dyrektor żłobka nie wydał decyzji jako organ I instancji – jak wskazano wyżej lista dzieci nieprzyjętych sporządzona przez komisję rekrutacyjną musi być traktowana wyłącznie jako rekomendacja dla dyrektora żłobka – i następnie wadliwie uznał, że w sprawie powinien działać jako organ odwoławczy, w konsekwencji wydając decyzję z dnia 26 kwietnia 2022 r. jako organ drugiej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.), stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Żłobka Gminnego w P. z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...], albowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazówek i wytycznych zawartych w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie z uwagi na przekazaną przez organ w piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. informację, że A. B. został przyjęty do Żłobka Gminnego w P. (k. [...] akt sąd.), organ w pierwszej kolejności rozważy zasadność zastosowania w sprawie art. 105 § 1 K.p.a.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 200 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 24 czerwca 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).