Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 457/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3, art. 41 ust. 2, art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Teza: Jeżeli kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych, która - co do zasady - należy do rady gminy (art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), została przyznana organowi wykonawczemu gminy wyłącznie w „przypadku niecierpiącym zwłoki” (art. 41 ust. 2 tej ustawy) to przypadkiem takim może być tylko stan bezpośredniego zagrożenia dóbr, o których mowa w ust. 3 art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, a więc między innymi stan bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia obywateli.

TEZY

Jeżeli kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych, która - co do zasady - należy do rady gminy (art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), została przyznana organowi wykonawczemu gminy wyłącznie w „przypadku niecierpiącym zwłoki” (art. 41 ust. 2 tej ustawy) to przypadkiem takim może być tylko stan bezpośredniego zagrożenia dóbr, o których mowa w ust. 3 art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, a więc między innymi stan bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia obywateli.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Cieszyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 828/20 w sprawie ze skargi Gminy Cieszyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 7 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.456.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 828/20 oddalił skargę Gminy Cieszyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 7 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.456.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 23 marca 2020 r. Burmistrz Miasta Cieszyna wydał zarządzenie nr 0050.150.2020 w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi, określonych w uchwale nr XLIV/459/18 Rady Miejskiej Cieszyna z 26 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia stawek opłat postojowych na ternach miejskich poza drogami publicznymi oraz zasad postoju, związanego ze stanem epidemii, w okresie od 26 marca 2020 r. do 16 kwietnia 2020 r. Jako podstawę prawną tego zarządzenia organ powołał art. 41 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 21b ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1398 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W uzasadnieniu organ wskazał, że zarządzenie zostało wydane z uwagi na zapobieganie oraz zwalczanie zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzenianie się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 7 maja 2020 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność tego zarządzenia, jako sprzecznego z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Wojewody, sporne zarządzenie nie stanowiło przepisów porządkowych, o których stanowi w art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawą do wydania przepisów porządkowych jest bowiem wystąpienie łącznie przesłanek z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących, a wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W odniesieniu do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że skoro z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 712) wynika, że do kompetencji Rady Miejskiej Cieszyna należy stanowienie o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej – a za takie należy uznać parkingi miejskie – to przepis ten wyłącza możliwość podejmowania przez organ wykonawczy gminy jakichkolwiek działań w zakresie poboru opłat za parkowanie na parkingach położonych poza drogami publicznymi w drodze przepisów porządkowych. Kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych nie może być bowiem wykorzystywana do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania w szczególnych sytuacjach realnym zagrożeniem dla określonych wartości. Zdaniem organu nadzoru, nie stanowi również podstawy do wydania przepisów porządkowych powołany w podstawie prawnej zarządzenia przepis art. 21b ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Daje on bowiem organowi wykonawczemu gminy jedynie możliwość wydania zarządzenia wskazującego na formy, w jakich pomoc będzie udzielana społeczności lokalnej. Z kolei co do drugiej z przesłanek (ochrona wartości wymienionych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) organ wskazał, że przepisy porządkowe stanowią regulację o charakterze wyjątkowym i ostatecznym. Można je wydawać w przypadkach realnego i nagłego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da wyeliminować w żaden inny sposób. Choć obecna sytuacja zagraża bezpieczeństwu obywateli, jednak ochrona zdrowia oraz życia może być realizowana poprzez zastosowanie innych, już obowiązujących regulacji prawnych, co oznacza, że wydanie przepisu porządkowego nie jest niezbędne w rozmienieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2000 r. sygn. akt P 10/02, w którym podkreślono, że przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla obrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. Organ uznał, że "przypadek niecierpiący zwłoki", o którym stanowi art. 41 ust. 2 ustawy to taka sytuacja faktyczna, gdy zagrożone są dobra wymienione w art. 40 ust. 3 tej ustawy, a niepodjęcie bezzwłocznych działań przez wydanie przepisów porządkowych rodzi wysokie prawdopodobieństwo naruszenia wymienionych dóbr ustawowo chronionych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Cieszyn na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie wykazała, że ustanowienie przepisów porządkowych było niezbędne dla ochrony wartości określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz że chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki, o którym stanowi art. 41 ust. 2 tej ustawy. Sąd stwierdził, że zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyna wyłączające ze stosowania zapisy uchwały Rady Miejskiej dotyczące poboru opłat za postój pojazdów, nie spełniało przesłanki w zakresie przeciwdziałania zachowaniom bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu obywateli. Przepisy porządkowe można wydawać tylko w przypadkach realnego i nagłego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób. Podnoszone przez skarżącą argumenty, że parkomaty stanowią nośnik wirusa, w żaden sposób nie dowodziły, że na terenie Miasta Cieszyna wystąpiła nadzwyczajna sytuacja, inna niż na terytorium całego kraju. Trudności związane z dezynfekcją urządzeń i przyjmowaniem gotówki były wszędzie podobne i nie sposób utrzymywać, że były to sytuacje niemożliwe do rozwiązania. Sąd podzielił więc stanowisko organu nadzoru, że nie wystąpiło w tym przypadku zagrożenie dóbr podlegających ochronie, dla przeciwdziałania któremu niezbędne było wydanie przepisów porządkowych, zmierzających do niepobierania opłat za parkowanie. Niezbędność ochrony wyżej wymienionych dóbr jest przesłanką opartą na kryterium ocennym i wymagała posłużenia się pojęciami nieostrymi, ale dla jej pełnego zrealizowania konieczne było też stwierdzenie "niezbędności", która nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Przepisy porządkowe nie mogą bowiem prowadzić do uzupełnienia (poprawienia) regulacji ustawowych w danym zakresie.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ prawidłowo wykazał, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zasadnie więc wyeliminował zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyna w trybie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, jako wydanego bez podstawy prawnej.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z 7 maja 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.) poprzez błędne ustalenie, że korzystanie z parkomatów, jak i poruszanie się publicznymi środkami transportu w okresie wprowadzonego stanu zagrożenia epidemicznego nie zagraża w sposób bezpośredni zdrowiu obywateli oraz że nie zaistniał przypadek niecierpiący zwłoki, wymagający wprowadzenia przepisów porządkowych;

2) przepisów prawa materialnego – art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię, że przesłanką wprowadzenia przepisów porządkowych jest bezpośredniość zagrożenia dla zdrowia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Na czelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, którym stwierdzono nieważność zarządzenia nr 0050.150.2020 Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 23 marca 2020 r. w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi stwierdził, że kontrolowany akt nadzoru nie jest niezgodny z prawem, a w konsekwencji, że skarga Gminy Cieszyn wniesiona na ten akt podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, najogólniej rzecz ujmując wynika, że organ nadzoru w pełni zasadnie stwierdził nieważność przywołanego zarządzenia, albowiem nie zaktualizowały się określone przepisem art. 40 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przesłanki jego wydania i ustanowienia nim przepisów porządkowych.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest niezgodne z prawem.

Ocenę stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu, który oparty został na podstawie pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – a mianowicie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 11 k.p.a. (pkt 1 petitum wniesionego środka zaskarżenia) – poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, a mianowicie, że o skuteczności zarzutu opartego na wymienionej podstawie prawnej nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co oznacza, że strona skarżąca jest zobowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie mogą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawać bez wpływu na wniosek, że omawiany zarzut, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą przede wszystkim z tego powodu, że nie został on uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2575/13).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika bowiem na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie wymienionych przepisów prawa w relacji do określonych nimi i adresowanych do organu nadzoru wzorów zachowania, które z kolei, jako wzorce kontroli legalności działalności administracji publicznej miałyby być naruszone przez Sąd I instancji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że za uzasadnione należałoby również uznać oczekiwanie odnośnie do wyjaśnienia dlaczego – zdaniem strony skarżącej – to właśnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 11 k.p.a. miałyby stanowić adekwatne wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, skoro Sąd I instancji orzekał w sprawie ze skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., a więc na akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, nie zaś w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), co powoduje, że zarzut naruszenia przez ten Sąd wzorca działania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w relacji do wzorca działania określonego w art. 148 p.p.s.a., nie może być uznany za przydatny dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych uwag podnieść również, że jeżeli z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, to za nie mniej uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby wykazania, że – w relacji do przyjmowanego w doktrynie prawa rozumienia "odpowiedniego stosowania" – również przepisy z art. 7 i art. 11 k.p.a. wprost lub z modyfikacjami miałyby mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie stanowiąc jednocześnie adekwatne wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nadzoru.

Tak się jednak nie stało.

W związku z powyższym, a więc wobec wskazanych deficytów omawianego zarzutu kasacyjnego, a także wobec tego, że konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - o której mowa była na wstępie - jest to, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13) należało stwierdzić, że omawiany zarzut kasacyjny nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również usprawiedliwiony, oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zarzut błędnej wykładni art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Ocena zasadności tego zarzutu wymaga przypomnienia, że jak wynika z art. 40 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia.

Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że na jej gruncie ustawodawca określił trzy przesłanki stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy, a mianowicie, po pierwsze, odnoszącą się do stanu prawnego przesłankę "braku uregulowań w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących w danym zakresie", po drugie, odnoszącą się do stanu faktycznego przesłankę "niezbędności ustanowienia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego", zaś po trzecie, również uzasadnianą względami natury faktycznej przesłankę "niecierpiącego zwłoki ustanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy". Co więcej, z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanych przepisów prawa operuje ustawodawca wynika, że wymienione przesłanki mają charakter kumulatywny, a więc innymi słowy, że tylko ich łączne ziszczenie się aktualizuje możliwość zrealizowania przez organ wykonawczy gminy kompetencji, o której w nich mowa, a mianowicie kompetencji do stanowienia przepisów porządkowych.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowała się żadna spośród przywołanych przesłanek, co prowadziło w konsekwencji do stwierdzenia, że kontrolowany akt nadzoru podjęty został bez naruszenia prawa. Zasadności tego wniosku w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa ten element argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia, na gruncie którego WSA w relacji do jedynie hipotetycznej możliwości przyznania racji stronie skarżącej odnośnie do zaktualizowania się przesłanki odnoszącej się do stanu prawnego (s. 9), stanowczo jednak stwierdził, że wobec równoczesnego braku zaktualizowania się pozostałych przesłanek (zob. s. 10 – niezbędność oraz s. 11 – przypadek niecierpiący zwłoki) i tak nie można było mówić o braku zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uwzględniając powyższe, zarzut błędnej wykładni art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym mającej – zdaniem strony skarżącej – polegać na niezasadnym przyjęciu, że przesłanką wprowadzenia przepisów porządkowych jest bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia, nie jest usprawiedliwiony przede wszystkim z tego powodu, że niezależnie już nawet od tego – o czym mowa jeszcze dalej – czy zagrożenie dóbr prawnych, o których w nim mowa ma charakter bezpośredni, czy też pośredni, istota rzeczy, gdy chodzi o zaktualizowanie się ustanowionej tym przepisem prawa przesłanki odnoszącej się do stanu faktycznego, dotyczy – co trzeba podkreślić – niezbędności podjęcia interwencji prawodawczej w formie przepisów porządkowych przez uprawniony do tego organ, a mianowicie, tak jak w rozpatrywanej sprawie, przez organ wykonawczy gminy w formie zarządzenia.

Jeżeli kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych – które co do zasady należy do rady gminy (art. 40 ust. 3 przywołanej ustawy) – została przyznana organowi wykonawczemu gminy wyłącznie w "przypadku niecierpiącym zwłoki" – jak jasno i wyraźnie stanowi o tym z kolei przepis art. 41 ust. 2 ustawy – to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że z całą pewnością przypadkiem takim jest i może być tylko stan bezpośredniego zagrożenia dóbr, o których mowa w ust. 3 art. 40 tej ustawy, a więc między innymi stan bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia obywateli. To bowiem tylko w związku z zaistnieniem bezpośredniego zagrożenia tych dóbr oraz potrzebą podjęcia niecierpiącej zwłoki (niezwłocznej) interwencji prawodawczej, właśnie organ wykonawczy gminy, jako organ monokratyczny, którego pragmatyka działania – gdy chodzi o jego efektywność i szybkość – jest zdecydowanie inna, niż w przypadku organu kolegialnego, został wyposażony w kompetencję do stanowienia przepisów porządkowych po to, aby przeciwdziałać temu bezpośredniemu zagrożeniu poprzez szybkie ustanowienie niezbędnej (koniecznej) regulacji. Innymi słowy, z okoliczności, że realizacja omawianych kompetencji organu wykonawczego gminy może nastąpić tylko i wyłącznie w "przypadku niecierpiącym zwłoki" wynika, że zagrożenie prawnie chronionych dóbr, o których mowa w ust. 2 art. 40 ustawy o samorządzie gminnymi, musi mieć charakter bezpośredni. Inny charakter tego zagrożenia nie stanowi bowiem – bo siłą rzeczy nie może – "przypadku niecierpiącego zwłoki", a mianowicie przypadku, który mógłby uzasadniać podjęcie niezbędnej interwencji prawodawczej.

Rekonstrukcja normatywnej treści art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie odnoszącym się do ustanowionej nim przesłanki faktycznej, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może więc pomijać, ani systemowego – gdy chodzi o organy gminy uprawnione do stanowienia przepisów porządkowych – ani też funkcjonalnego – gdy chodzi o cel stanowienia przepisów porządkowych oraz ich niezbędność – kontekstu jego obowiązywania. Co więcej, wobec tego, że przepisy porządkowe mają charakter samoistny, a ich tworzenie zostało zastrzeżone dla sytuacji szczególnego rodzaju, w korespondencji do przedstawionych argumentów oraz zwłaszcza wniosków formułowanych na gruncie konsekwencji wynikających z art. 41 ust. 2 przywołanej ustawy, nie można również pomijać potrzeby ścisłej wykładni wymienionych przepisów kompetencyjnych, a w tym kontekście tego, że – w relacji do zasady zakazu domniemywania kompetencji – przeciwnego podejścia nie może uzasadniać okoliczność operowania na ich gruncie przez ustawodawcę pojęciami oraz zwrotami nieostrymi i niedookreślonymi.

Jeżeli więc, o czym mowa była już wcześniej, istota rzeczy odnosi się do "niezbędności" podjęcia interwencji prawodawczej dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, to tworzenie przepisów porządkowych w warunkach określonych art. 41 ust. 2 przywołanej ustawy może być motywowane tylko bezpośrednim zagrożeniem tych dóbr, a więc stanem, który w przypadku niecierpiącym zwłoki tworzy podstawę uzasadniającą (i legitymizującą zarazem) stanowienie tych przepisów w celu ochrony tychże dóbr przed doznaniem przez nie uszczerbku, o ile rzecz jasna zaktualizuje się równocześnie – a jest to także element kontekstu wykładni art. 40 ust. 3 – przesłanka odnosząca się do stanu prawnego, o której mowa była na wstępie.

Z przedstawionych powodów – zwłaszcza, że należało podzielić ocenę Sądu I instancji odnośnie do braku wykazania przez stronę skarżącą ziszczenia się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stanowienia przepisów porządkowych, a także odnośnie do stopnia oraz charakteru zagrożenia życia i zdrowia obywateli (zob. s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a nie podważa jej argumentacja prezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z której nie wynika również, aby kwestią sporną w sprawie była ocena odnośnie do braku zaktualizowania się prawnej przesłanki tworzenia przepisów porządkowych – omawiany zarzut należało więc uznać za nieusprawiedliwiony.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.