Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1936/00
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2001-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ dopuszczalne jest tylko do robót budowlanych wykonywanych w warunkach określonych w przepisie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

TEZY

Zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ dopuszczalne jest tylko do robót budowlanych wykonywanych w warunkach określonych w przepisie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiego Związku Wędkarskiego Zarząd Okręgu w W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 lipca 2000 r. (...) w przedmiocie użytkowania stawów rybnych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 maja 2000 r.; (...).


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Polskiego Związku Wędkarskiego Zarząd Okręgu w W. jest ww. decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 lipca 2000 r., wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej strony od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 maja 2000 r., (...), którą nakazano:

1. zaniechanie dalszych robót związanych z budową stawów rybnych w G.;

2. zaprzestanie użytkowania stawów rybnych w G. oraz przywrócenie ich do stanu przed podjęciem odbudowy;

3. całkowite opróżnienie stawów z wody.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazu przywrócenia stanu sprzed podjęcia odbudowy, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w G., gmina S. Ś., na działkach oznaczonych geodezyjnie nr 76 i 78, AM-I, obręb G., stanowiących własność Polskiego Związku Wędkarskiego Zarządu Okręgu w W., zlokalizowanych jest 6 stawów rybnych. Wskutek znacznego uszkodzenia stawów w czasie powodzi w lipcu 1997 r. Zarząd Okręgu w W. Polskiego Związku Wędkarskiego podjął ich odbudowę.

Pismem z dnia 27 października 1997 r. Jan K. powiadomił o tym fakcie Kierownika Urzędu Rejonowego w B. K., który przekazał je Wojewodzie W.

Budowa i odbudowa stawów w G. stała się, po przekazaniu jej przez Wojewodę W., przedmiotem postępowania prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. K. Decyzją z dnia 23 lipca 1998 r. postępowanie to umorzono jako bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że prace budowlane prowadzone w G. przez Polski Związek Wędkarski ZO w W. zakwalifikowano jako odbudowę obiektów melioracji szczegółowych dokonywaną po mającej miejsce w lipcu 1997 r. powodzi. Powołując się na ustawę z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach odbudowy i remontu obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi - uznano, że roboty powyższe nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi.

Od decyzji tej odwołał się Jan K., w wyniku czego została ona uchylona, a sprawa przekazana przez Wojewodę W. do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu 30 listopada 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. K., postanowieniem (...), nakazał wstrzymanie robót oraz zabezpieczenie terenu budowy stawów rybnych w G.

W nawiązaniu do powyższego postanowienia, decyzją z dnia 8 grudnia 1998 r., (...), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego, Kierownik Urzędu Rejonowego w B. K. orzekł wobec skarżącej strony wykonanie określonych czynności /dostarczenia dokumentów/ - w terminie do 30 kwietnia 1999 r. W uzasadnieniu podano, że odbudowa i budowa stawów realizowana jest bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 28 marca 2000 r., (...), uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i orzekł nowy termin - do 30 kwietnia 2000 r. zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. opisaną wyżej decyzją z dnia 24 maja 2000 r., (...), wydaną na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego- nakazał Polskiemu Związkowi Wędkarskiemu, Zarządowi Okręgu w W.: 1/ zaniechanie dalszych robót związanych z budowa stawów w G., 2/ zaprzestanie użytkowania obiektu oraz przywrócenie go do stanu sprzed podjęcia odbudowy, 3/ całkowite opróżnienie stawów z wody. W uzasadnieniu stwierdzono, że:

1. PZW Zarząd Okręgu w W. nie wykonał nałożonych obowiązków w decyzji z dnia 8 grudnia 1998 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. K. w sprawie doprowadzenia stawów w G. do stanu zgodnego z prawem, utrzymanej w mocy przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym w nowo ustalonym terminie do dnia 30 kwietnia 2000 r.;

2. PZW Zarząd Okręgu w W. nie wykonał zaleceń Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Wodnej Starostwa Powiatowego w K. W zakresie nieprawidłowości w doprowadzeniu i odprowadzeniu wody do stawów w G. ustalony termin 31 marca 2000 r. nie został dotrzymany. W zarządzeniu pokontrolnym z dnia 20 stycznia 2000 r. poinformowano PZW Zarząd Okręgu w W., że w przypadku nie wykonania zarządzenia w terminie do dnia 31 marca 2000 r. zostanie przeprowadzone postępowanie wodno-prawne celem cofnięcia w trybie art. 32 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa wodnego posiadanego pozwolenia wodnoprawnego.

W konsekwencji organ stwierdził, że brak zainteresowania PZW Zarząd Okręgu w W. w kierunku doprowadzenia odbudowanych stawów do stanu zgodnego z wymogami określonymi przepisami i normami powoduje, że stawy w G. stanowią zagrożenie dla terenów poniżej stawów, przede wszystkim zabudowań we wsi G.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Polski Związek Wędkarski, Zarząd Okręgu w W., podkreślając, że odbudowa stawów po powodzi nie wymagała pozwolenia na budowę. Zarzucono organowi pierwszej instancji przekroczenie kompetencji poprzez badanie zgodności stanu faktycznego z pozwoleniem wodnoprawnym, jak również wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy w wydanej decyzji z dnia 25 lipca 2000 r. podkreślił, że podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem niewykonanie obowiązków nałożonych w drodze decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc niewykonanie określonych czynności mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem - skutkuje orzeczeniem przez organ nadzoru budowlanego zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu.

W niniejszej sprawie inwestor zobowiązany został w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. K. z dnia 8 grudnia 1998 r. Decyzję tę, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, uchylono jedynie w części dotyczącej terminu wykonania nakazów, orzekając inny termin; w pozostałej części decyzję utrzymano w mocy. Zatem z upływem terminu wyznaczonego przez organ drugiej instancji, przy braku wniosku strony o jego przedłużenie, powstała przesłanka do zastosowania art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Nadto organ stwierdził, że odbudowa stawów rybnych w G., jako obiektu budowlanego piętrzącego wodę o wysokości piętrzenia nie niższej niż 1 m, a ponadto zlokalizowanego na terenie otuliny Ś. Parku Krajobrazowego, wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1, pkt 2 Prawa budowlanego. Fakt, że inwestor nie legitymuje się takowym stanowi wystarczającą podstawę do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Również zarzut nieprzeprowadzenia postępowania administracyjnego przed wydaniem zaskarżonej decyzji należy w ocenie organu uznać za chybiony. Wystarczającą przesłanką do orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego było w niniejszej sprawie stwierdzenie, że organowi pierwszej instancji nie złożono w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Polski Związek Wędkarski Zarząd Okręgu w W. wniósł o uchylenie decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 lipca 2000 r., (...) oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 24 maja 2000 r., (...).

W uzasadnieniu podkreślono, że budowa stawów Rybnych w G. gmina S. Ś. zakończona została w 1994 r. W świetle obowiązujących wówczas przepisów, budowa stawów rybnych nie wymagała pozwolenia na budowę gdyż są one urządzeniami melioracji szczegółowej w myśl art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne.

Odbudowa stawów po powodzi została zakończona w październiku 1998 r. co zostało potwierdzone protokołem końcowego odbioru z 13.10.1998 r. Odbudowa polegała wyłącznie na przywróceniu stanu sprzed powodzi i nigdy nie stanowiła kolejnego etapu budowy. Formalno-prawną podstawą odbudowy był art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontu i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi. Przywołane przepisy zwalniają w ocenie skarżącej odbudowę stawów jako obiektów melioracji szczegółowej od obowiązku zgłoszenia lub zawiadomienia ani tym bardziej pozwolenia na odbudowę i nie stawiają w tej mierze żadnych dodatkowych warunków.

Mimo jasnej sytuacji prawnej strona skarżąca przystąpiła do budowy dopiero po potwierdzającym powyższy stan stanowisku Kierownika Urzędu rejonowego w B. K. zawartym w piśmie z dnia 16.06.1998 r. (...). Wydana przez ten organ 8 grudnia 1998 r. decyzja, odmienna od zajętego wcześniej stanowiska podjęta została dwa miesiące po zakończeniu odbudowy. Nadto strona podniosła, że organy orzekające w tej sprawie powołują się na przepisy ustawy - Prawo budowlane. Tymczasem zdaniem skarżącej organy mogłyby prowadzić postępowanie gdyby obiekty melioracji szczegółowej wchodziły w zakres przedmiotowej ustawy - Prawo budowlane. Uzasadnieniem ingerencji jest sugerowana ale nie poparta dowodami teza, że skarżąca po powodzi kontynuuje rozpoczętą w 1992 r. budowę stawów. Całe postępowanie toczy się w ocenie skarżącej z naruszeniem Kodeksu postępowania administracyjnego w tym szczególnie art. 7-9, art. 77 Kpa. Przepisy te nakładają na organy konkretne obowiązki w tym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, dokładne odniesienie do zarzutów, wskazanie na jakich dowodach oparł rozstrzygnięcie oraz podanie podstaw faktycznych i prawnych. Skarżąca zarzuciła, że na żadnym etapie postępowania zasady te nie były przestrzegane.

Powoływanie się na hipotetyczne zagrożenie katastrofa budowlaną nie zostało w najmniejszej mierze nawet uprawdopodobnione. Organ nie wykazał jakie przepisy i normy zostały naruszone w stopniu zagrażającym katastrofą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd nie będąc związany granicami skargi art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - rozpatrując materiały dowodowe zebrane w niniejszej sprawie doszedł do następujących ustaleń i wniosków:

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Niewątpliwe jest w sprawie, ze decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 maja 2000 r., (...) wydana została na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, zgodnie z którym - w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robot bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

Z uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy ściśle wiąże wydaną w sprawie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 maja 2000 r., (...) z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. K. z dnia 8 grudnia 1998 r., (...), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego, przyjmując, że ww. decyzja z dnia 24 maja 2000 r. jest konsekwencją opisanej wyżej decyzji z dnia 8 grudnia 1998 r.

Podkreśla przy tym, że decyzją z dnia 28 marca 2000 r. (...) organ odwoławczy uchylił jedynie termin wykonania nałożonych obowiązków, ustalając nowy, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. K. z dnia 8 grudnia 1998 r.

Zdaniem zatem organu, z upływem ustalonego termin wykonania nałożonych na stronę skarżącą określonych obowiązków ww. decyzją z dnia 8 grudnia 1998 r., powstała przesłanka do zastosowania art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji opisanej wyżej decyzji z dnia 24 maja 2000 r., (...).

Istotne jest w niniejszej sprawie, że powoływana przez organ odwoławczy decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 marca 2000 r., (...) - była przedmiotem rozpoznania w prowadzonym odrębnie postępowaniu sądowym, zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2001 r., II SA/Wr 995/00.

Wyrokiem tym, Sąd powołując się na przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - uchylił tę decyzję.

W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał m.in., że organ odwoławczy nie rozważając całokształtu okoliczności sprawy, nie mógł wydać zaskarżonej decyzji, tj. decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 marca 2000 r., (...), w konsekwencji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania dowodowego w zakresie wszechstronnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, czyli przepis art. 7-9 Kpa, 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80 Kpa, a także art. 107 par. 3 Kpa.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy badając decyzję organu pierwszej instancji z dnia 8 grudnia 1998 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, winien był ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy w sprawie istotnie ma miejsce sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3, z tej to przede wszystkim przyczyny, że zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszczalne jest tylko do robót budowlanych wykonywanych w warunkach określonych w przepisie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił przy tym, że w myśl przepisu art. 107 par. 1 Kpa decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie zaś z par. 3 tegoż przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparto oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Zaskarżona zaś decyzja z dnia 28 marca 2000 r. (...) nie spełniała w ocenie Sądu powyższych wymogów.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał, iż zachodziła podstawa do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 8 grudnia 1998 r., która nakazano skarżącej stronie wykonanie określonych obowiązków, a tym samym nie wykazał, że była podstawa do wydania zaskarżonej decyzji, czyli decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 marca 2000 r., (...) o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 grudnia 1998 r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia - Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - orzekł jak w sentencji.