Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2127/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. i W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. W. i W. W. solidarnie kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]listopada 2010r. na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po przeprowadzeniu na wniosek W. i Z. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności

- stwierdził nieważność decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2010 r., Nr [...].

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...]lipca 2005 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał Z. i W. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,0 m x 5,15 m i wysokości 2,0-2,60 m posadowionego na stopach fundamentowych 30x30 cm zagłębionych na ok. 1,0 m poniżej poziomu terenu, zadaszonego konstrukcją na belkach drewnianych opartych na słupach stalowych, zlokalizowanego na działce nr [...]w obrębie [...]przy ul. [...]w [...].

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]czerwca 2010r., Nr [...]utrzymał w mocy ww. decyzję organu stopnia powiatowego z dnia [...]lipca 2005 r. Nr [...].

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2010 r. jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że W. i Z. S. dokonali pismem z dnia [...]kwietnia 2003 r., zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie ze zgłoszeniem planowane roboty budowlane miały polegać na remoncie istniejącego budynku gospodarczego poprzez wymianę pokrycia dachowego z eternitu na pokrycie z blachy trapezowej oraz wymianie wrót wejściowych. Jednakże inwestorzy wykroczyli poza zakres objęty zgłoszeniem i dokonali rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, a następnie wybudowali nowy obiekt budowlany. Z istniejącego dotychczas budynku gospodarczego pozostały ściany osłonowe drewniane od strony wschodniej i południowej, zaś inwestor wykonał 6 stóp betonowych, w których zakotwił 6 słupów stalowych, na których zamocowano belki drewniane, do których przykręcono blachę trapezową. Ponadto wykonano wrota wejściowe ze sklejki wodoodpornej na konstrukcji stalowej.

Organ wyjaśnił, iż w licznych wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2005 r., VII SA/Wa 867/04 oraz wyrok z dnia 1 lutego 2008 r. VII SA/Wa 1507/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2006 r., II OSK 1040/05 oraz wyrok z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1466/08) w sposób jednoznaczny przesądzono, że wykonane roboty, w szczególności zabetonowanie słupów stalowych zamiast drewnianych, jest czynnością zmieniającą konstrukcję przedmiotowego obiektu budowlanego, a zatem nie stanowiły one remontu. Tym samym na ww. roboty budowlane inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Sądy administracyjne przesądziły, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym w postaci budynku gospodarczego, nie zaś z wiatą oraz, że tryb postępowania zastosowany przez organy nadzoru budowlanego (art. 51 ustawy Prawo budowlane) jest właściwy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...]lipca 2005r. jako podstawę nakazu rozbiórki budynku gospodarczego wskazał brak możliwości legalizacji ze względu na ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Stołecznego Uzdrowiska [...] (zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...]stycznia 1987 r.) oraz ze względu na niezgodność przedmiotowego budynku gospodarczego z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Stanowisko to podtrzymał organ stopnia wojewódzkiego w decyzji z dnia [...]czerwca 2010 r., Nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił w uzasadnieniu, iż § 12 ww. rozporządzenia w dacie orzekania przez organ stopnia powiatowego, istotnie uniemożliwiał legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego. Jednakże w dacie wydania przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji tj. w dniu [...]czerwca 2010 r. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych miał inną treść niż w dacie orzekania przez organ stopnia powiatowego. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271- 273, dopuszczało się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5.5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy ma wymiary 4,0 m x 5,15 m i wysokość 2,0-2,60 m. Tym samym przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego, nie stał na przeszkodzie w legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2010 r. jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a.. Utrzymanie bowiem w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]lipca 2005 r. poprzez powołanie się na te same okoliczności prawne, co organ stopnia powiatowego, w sytuacji zmiany stanu prawnego (zmiana brzmienia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, brak aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) stanowi rażące naruszenie art. 7 i 77 § K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia 138 § 1 pkt 1 K.p.a.. Ponadto z ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego działka nr [...]w obrębie [...]przy ulicy [...] w [...]nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2010 r. w stopniu rażącym narusza także regulację art. 107 § 3 K.p.a.. Organ bowiem sporządził uzasadnienie bez przywołania stosownych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz odpowiednich fragmentów treści planu zagospodarowania przestrzennego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]stycznia 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. i W. W. oraz E. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]listopada 2010r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2010 r. jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a..

Odnosząc się do zarzutów skarżących podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że zmiana przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest zmianą istotną dla rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowej inwestycji. Podstawą do wydania nakazu rozbiórki budynku była jego niezgodność z § 12 ww. rozporządzenia. Niemniej w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego brzmienie ww. przepisu nie stało na przeszkodzie w zalegalizowaniu przedmiotowego budynku, a zatem jest to kwestia prawna istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutu, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009 r. organ stwierdził, że zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie:

1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów;

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie inwestorzy pismem z dnia [...]kwietnia 2003 r. dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, to jednakże, mając na uwadze zakres wykonanych robót oraz zapadłe w sprawie wyroki sądów administracyjnych, organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane były samowolą budowlaną nieobjętą ww. zgłoszeniem. Tym samym przepis § 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r., nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania, a zatem [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był uwzględnić brzmienie § 12 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych obowiązujące w dacie wydawania decyzji z dnia [...]czerwca 2010 r. Nr [...].

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia października 2009 r., II OSK 1466/08 stwierdził wprawdzie, że w sprawie nie zaszły żadne zmiany w przepisach prawa i faktach istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które by powodowały, że ocena stanu prawnego i faktycznego wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2006 r. (sygn. akt II OSK 1040/05) stałaby się nieaktualna, jednakże powyższe stwierdzenie odnosi się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego zmiany brzmienia art. 29 ustawy Prawo budowlane, nie zaś zmiany § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto powyższe twierdzenie Sądu odnosiło się do zarzutu skargi kasacyjnej, że zmiana brzmienia art. 29 Prawa budowlanego uzasadniała odstąpienie od definicji wykonanych w niniejszej sprawie prac budowlanych przyjętej w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2006 r. W ocenie organu odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2009 r. podtrzymał jedynie stanowisko wyrażone we wcześniejszych wyrokach zapadłych w sprawie, że na roboty budowlane wykonane przez W. i Z. S. było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, nie przesądzając przy tym, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2011r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. i W. W., wnosząc o jej uchylenie.

Przedmiotowej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 138 K.p.a. w związku z naruszeniem art. 6, 7, 8, 16 i 77 K.p.a., polegającym na błędnym uznaniu, iż nastąpiła zmiana stanu prawnego która miałaby skutkować wadliwością decyzji organu stopnia powiatowego nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej,

- art. 153 p.p.s.a, polegającym na błędnym uznaniu, iż nastąpiła zmiana stanu prawnego skutkująca brakiem związania organów administracji publicznej oceną dokonaną przez sądy w tej samej sprawie,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie przytoczył w sposób niebudzący wątpliwości podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 51 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, iż podstawą do orzeczenia rozbiórki był brak możliwości legalizacji z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami,

- § 2 rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 marca 2009r. (DZ.U. Nr 56, poz.461) poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym po 12 marca 2009r.

Strona skarżąca w skardze w obszerny sposób przedstawiła zapadłe w sprawie orzeczenia organów nadzoru budowlanego i wyroki sądu administracyjnego.

Skarżący podnieśli, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo, bowiem nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 §1 K.p.a. umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził, iż w licznych wyrokach sądów administracyjnych, zapadłych w niniejszej sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2005r., wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2008r., wyrok NSA z dnia 7 września 2006r. oraz wyrok NSA z dnia 1 października 2009r.) przesądzono w sposób jednoznaczny, że roboty wykonane przez inwestorów były czynnością wymagającą pozwolenia na budowę, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym w postaci budynku gospodarczego a nie wiatą oraz że tryb postępowania zastosowany przez organy nadzoru (art. 51 ustawy Prawo budowlane) jest właściwy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednakże, iż [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był związany oceną dokonaną przez sądy administracyjne ze względu na zmianę przepisów prawa, a konkretnie ze względu na zmianę § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZU z 2002r. Nr 75, poz.690).

Zdaniem skarżących stanowisko takie jest nieprawidłowe i nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 153 P.p.s.a. nie stanowi, że dokonana przez sąd administracyjny ocena prawna nie ma mocy wiążącej w przypadku zmiany przepisów prawa po jej wyrażeniu. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej.

Zdaniem skarżących podstawą nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego nie był brak możliwości legalizacji, ale fakt wykonania przez inwestora robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzja [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2010r. jest decyzją kontrolną w stosunku do decyzji [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2005r. Organ stopnia wojewódzkiego sprawdził, czy prawidłowo został ustalony stan faktyczny oraz czy właściwie ustalono i zastosowano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 51 ust.1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane) nie uległy zmianie. Stan faktyczny w sprawie również nie uległ zmianie.

Zdaniem strony skarżącej późniejsza zmiana przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Orzeczenia sądów wydawane były bowiem przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w sprawie. Przepisy prawa mające zastosowanie do rozstrzygnięcia sprawy nie uległy zmianie, zatem ocena prawna wyrażona przez sądy w tejże sprawie jest w pełni aktualna, a sądy i organy orzekające w tej sprawie są nią związane. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokując w sprawie już po zmianie § 12 ww. rozporządzenia, w wyroku z dnia 1 października 2009r. przesądził, iż nie zaszły takie zmiany w przepisach prawa i faktach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które by powodowały, że oceny stanu prawnego i faktycznego wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2006r. stałyby się nieaktualne.

Skarżący podnieśli, iż zmiana przepisów prawa polegająca na zmianie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie miała znaczenia w niniejszym postępowaniu również z innego powodu. Zmiana brzmienia tego przepisu wprowadzona bowiem została Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 marca 2009r. (Dz.U. Nr 56, poz.461), które to rozporządzenie w swoim § 2 stanowi, iż:

1) przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie: został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów;

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przesądzona jest zatem kwestia, iż do spraw rozpoczętych w którykolwiek z powyższych sposobów przepisów rozporządzenia nie stosuje się. W sprawie niniejszej dokonano zgłoszenia robót budowlanych, które okazało się być niewystarczającym. Jednak pozostało w obrocie prawnym skutkując między innymi zastosowaniem art. 51 Prawa budowlanego (a nie art. 48 Prawa budowlanego). Całkowicie błędne jest zatem stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż § 2 rozporządzenia zmieniającego nie ma zastosowania.

W ocenie skarżących chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a., polegającego na niewystarczającym przytoczeniu treści planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów technicznych dotyczących usytuowania budynków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2011 r. oddalił skargę.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2010r., znak [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 2626/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z uwagi na skład sądu sprzeczny z art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ,,Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." (LEX nr 503177).

Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.04.2013 r. (II OSK 2592/11), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. W kontekście tych przesłanek naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku wskazał, iż nie sposób uznać za sformułowaną w sposób jednoznaczny normę przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 56, poz. 461), skoro dla jej zastosowania Sąd pierwszej instancji zmuszony był dokonać wykładni tego przepisu, w szczególności poprzez ocenę, czy przed dniem wejście w życie nowej regulacji w sprawie niniejszej został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego w rozumieniu tego rozporządzenia oraz to czy wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, a także jeżeli zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W okolicznościach przedmiotowej sprawy treść normatywna wskazywanego wyżej § 2 rozporządzenia zmieniającego nie jest w sposób oczywisty jednoznaczna i wymagała interpretacji nie tylko co do tego, czy przepis ten odnosi się również do zgłoszeń budowlanych, ale przede wszystkim tego czy mimo wykroczenia poza granice zgłoszenia winno ono wywoływać skutki prawne, o których w tym przepisie mowa. Zatem argumentowanie wojewódzkiego organu budowlanego w oparciu o treść § 12 rozporządzenia w brzmieniu, który obowiązywał przy podjęciu rozstrzygnięcia przez organ powiatowy nie może zostać uznane za rażąco naruszające prawo, a w konsekwencji samo przez się nie może być wyłączną podstawą do stwierdzenia nieważności z powodów przyjętych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Nadto NSA stwierdził również, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie prawa formalnego łączy nieważność postępowania, wyłącznie ze źle przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Rażące naruszenie przepisów prawa procesowego co do zasady może polegać również na nieprawidłowym stosowaniu przepisów proceduralnych, jednakże naruszenie takie musiałoby być na tyle istotne, że kłóciłoby się z przywołaną wyżej zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuty o charakterze procesowym z całą pewnością nie naruszały prawa w stopniu rażącym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zwrócić tez należy uwagę, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność decyzji o nakazie rozbiórki zauważył wprawdzie, iż w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy nie obowiązywał na tym terenie plan miejscowy, nie wyciągnął jednakże z tej informacji żadnych wniosków. Stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki mogłoby być uzasadnione, gdyby organ wykazał, iż brak planu miejscowego miał wpływ na wadliwe, w stopniu rażącym naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji o nakazie rozbiórki, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd rozpoznający sprawę zobowiązany był do stwierdzenia, że wskazane wyżej przez NSA uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W toku dalszego postępowania organ powinien uwzględnić stanowisko i wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 2592/11, a przede wszystkim Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien ocenić, z uwzględnieniem przytoczonych wcześniej wskazówek, czy wymienione przez organ okoliczności uzasadniają zastosowanie trybu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w szczególności, czy wskazywane uchybienia prowadzą do rażącego naruszenia prawa. Organ winien mieć również na uwadze, czy brak planu miejscowego w dacie orzekania przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego mógł mieć wpływ na uznanie, iż organ ten rażąco naruszył wskazane wyżej przepisy prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a.