Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1302/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1039/09 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1039/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] września 2009 r., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 104 K.p.a., zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu nośnika reklamowego, nietrwale związanego z gruntem, na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] nr 74. W ustaleniach organ podał, że w dniu 8 września 2009 r. [...] Sp. z o.o. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych, których przedmiot stanowi wolnostojąca dwustronna tablica reklamowa, składająca się z bloku żelbetowego o wymiarach B/L=240/460 cm i wysokości 70 cm, o masie prefabrykatu 20.125 kg oraz ze słupa z rury ze szwem, dołem utwierdzonego w bloku żelbetowym oraz dwóch pionowych kratownic, stanowiących konstrukcję nośną tablic reklamowych. Wysokość całkowita urządzenia wynosi 10,40 m. Organ uznał, że wielkość urządzenia, jego konstrukcja i sposób osadzenia świadczą o tym, że jest to wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, a więc budowla, o której mowa w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Wykonanie takiego rodzaju zgłoszonych robót budowlanych nie zostało wymienione w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, zatem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, podnosząc, że nośnik reklamowy jest niezwiązany trwale z gruntem, zatem nie stanowi budowli.

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] października 2009 r., Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko organu I instancji w kwestii konieczności uzyskania przez Spółkę pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego występują co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych, wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a kryteria, na jakich opiera się ten podział wynikają z brzmienia i wykładni art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, dotyczący instalowania urządzeń reklamowych, stanowi wyjątek od zasady, którego nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej, co prowadzi do wniosku, że nie znajduje on zastosowania w przypadku wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych. Zdaniem organu, instalowanie urządzeń reklamowych należy odnosić jedynie do robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowlanych, zaś ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, zwrot ten należy odnosić m. in. do takich budowli jak wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, których budowy nie wymieniono w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wywiódł, że nie można twierdzić, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem, gdyż o tym nie przesądza to, czy posiada ono płytę fundamentową, czy jest zagłębione w ziemi, ani technika i technologia konstrukcji. Budowla, jaką jest tablica reklamowa, a więc obiekt przestrzenny o kilkumetrowej wysokości i szerokości, który musi wytrzymać siłę wiatru oraz innych warunków atmosferycznych, musi być bowiem powiązana trwale z gruntem, nawet jeśli nie będzie zagłębiona w ziemi.

W skardze Spółka ponownie podniosła, że montaż nośnika nie ma trwałego charakteru, zatem nie stanowi budowli, a co za tym idzie nie zachodzi potrzeba uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd podkreślił, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wykonanie zamierzonych przez spółkę robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę, czy też wystarczające jest dokonanie zgłoszenia robót budowlanych. W tym zakresie - opierając się o treść art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz o poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych - wywiódł, że ustawodawca dokonał kategoryzacji urządzeń reklamowych. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego znajduje odniesienie wyłącznie w stosunku do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Rozważając charakter urządzenia, którego dotyczy zgłoszenie, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie może być uznane za trwale związane z gruntem. Odwołując się do treści art. 5 Prawa budowlanego Sąd uznał, że przy obiekcie o kilkumetrowej wysokości i szerokości, a takim jest sporne urządzenie reklamowe, które narażone jest na oddziaływanie warunków atmosferycznych (zwłaszcza silnego wiatru), priorytetowe znaczenie ma zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania. Na bezpieczeństwo użytkowania składa się zaś m. in. stabilność konstrukcji, którą w rozpoznawanej sprawie osiąga się poprzez jej oparcie na płycie żelbetowej. Nie ma przy tym znaczenia, czy projekt przewiduje zagłębienie podstawy żelbetowej w ziemi czy też nie. O trwałym związaniu z gruntem nie świadczy bowiem fakt zaprojektowania płyty fundamentowej osadzonej w ziemi. Trwałe związanie z gruntem należy traktować bowiem jako efekt zaprojektowania urządzenia o znacznych rozmiarach i masie całkowitej, która gwarantuje jego stabilność. Zdaniem Sądu należało zatem uznać, iż przedmiotem zgłoszenia było wolnostojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że przedmiotem zgłoszenia nie jest sam tylko montaż tablicy reklamowej, gdyż realizacja przedsięwzięcia wiąże się z posadowieniem płyty (stopy) żelbetowej, osadzeniem słupa stalowego, a następnie nośnika reklamowego. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że inwestycja wymaga dokonania szeregu robót budowlanych, które należy uznać za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, nie zaś instalację. Z kolei pojęcie instalowania nie zostało zdefiniowane na gruncie Prawa budowlanego, a według Słownika języka polskiego PWN termin ten oznacza zakładanie, montowanie urządzenia technicznego (lampy, liczniki, maszyny). O ile więc może odnosić się do stosunkowo lekkich urządzeń o małych gabarytach, to nie sposób jest mówić o instalacji przedmiotowego urządzenia reklamowego. Sąd stwierdził zatem, że na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, tym samym realizacja obiektu reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, skutkującą pozbawieniem skarżącej prawa do zainstalowania urządzenia reklamowego na gruncie, bez konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę;

- art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie, wynikające z dokonania błędnej subsumcji tych przepisów do istniejącego stanu faktycznego, skutkujące uznaniem istnienia po stronie skarżącej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzenia reklamowego na gruncie, pomimo że na mocy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego roboty takie wymagają jedynie dokonania zgłoszenia;

- art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego nieuwzględnienie, przy jednoczesnym powołaniu się przez WSA w uzasadnieniu wyroku na argument zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania, stanowiący przesłankę zastosowania tego przepisu.

W motywach skargi kasacyjnej, opierając się o poglądy doktryny wywiedziono, że czynności polegającej na instalowaniu, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, nie należy redukować wyłącznie do przytwierdzania tablicy reklamowej do istniejącego obiektu budowlanego, gdyż instalowanie polega także na zmontowaniu, czyli połączeniu poszczególnych elementów w określone urządzenie - w niniejszym wypadku urządzenie reklamowe. To z kolei oznacza, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych może mieć miejsce także poza obiektami budowlanymi (czyli na gruncie). Dalej argumentowano, że wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że co do zasady nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę dla czynności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Jeżeli jednak te tablice lub urządzenia miałyby być usytuowane na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, albo byłyby jednocześnie reklamami świetlnymi i podświetlanymi usytuowanymi poza obszarem zabudowanym, w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, to tylko wówczas na ich instalowanie niezbędne byłoby pozwolenie na budowę. Instalowanie tablicy lub urządzenia reklamowego - bez względu na jego wielkość lub ciężar - nie będącego reklamą świetlną lub podświetlaną, ale usytuowanego poza obszarem zabudowanym, nie wymaga pozwolenia na budowę. Jeżeli urządzenie reklamowe - będące strukturą złożoną, składającą się co najmniej z kilku elementów - może być bez pozwolenia na budowę zainstalowane poza obszarem zabudowanym, to doświadczenie życiowe nakazuje uznać, że będzie ono również instalowane w miejscu, w którym nie znajdują się jakiekolwiek obiekty budowlane, czyli na gruncie. Bezsporna winna być zatem kwestia, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie musi się odbywać wyłącznie na obiektach budowlanych, lecz ich instalowanie możliwe jest również poprzez sytuowanie na gruncie. W dalszej kolejności skarżąca Spółka podniosła, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia trwałego związania z gruntem, bowiem obiekty budowlane niezwiązane trwale z gruntem to również takie obiekty budowlane, posiadające prefabrykowany lub murowany fundament, którego dolna płaszczyzna znajduje się na poziomie terenu, przy jednoczesnej możliwości przeniesienia go w inne miejsce lub rozebrania bez wykonywania robót budowlanych. Oznacza to, że obiekty budowlane będące wolnostojącymi nośnikami reklam, nie związane trwale z gruntem, nie mieszczą się w definicji budowli. W takiej sytuacji należy je traktować jako obiekty małej architektury, przed wzniesieniem których jest konieczne dokonanie zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zasadność tego stanowiska potwierdza również literalna wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, prowadząca do wniosku, że ustawodawca nie uzależnił zastosowania tej normy od wielkości urządzeń reklamowych, bądź od tego czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem czy też ustawione na konstrukcji naziemnej. Na przyjęcie proponowanej przez Sąd I instancji interpretacji nie pozwala także funkcjonalna wykładnia omawianej regulacji prawnej, która potwierdza, że w niektórych - wskazanych przez ustawodawcę przypadkach - zamierzone miejsce umieszczenia nośnika reklamowego determinuje sposób jego instalowania. Jeżeli bowiem ustawodawca dopuścił możliwość usytuowania na gruncie nieoświetlanego urządzenia reklamowego poza obszarem zabudowanym bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, to należy przyjąć, że z uwagi na ograniczoną możliwość instalowania tablic i urządzeń reklamowych poza obszarem zabudowanym zezwolił na to, aby urządzenie takie stanowiło samodzielną konstrukcję, która zostanie posadowiona na gruncie i będzie w stanie oprzeć się sile wiatru oraz innym czynnikom, atmosferycznym. Ponadto podniesiono, że katalog budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określony w art. 29 Prawa budowlanego, uwzględnia wiele rodzajów obiektów budowlanych o znacznych rozmiarach i masie, często większych niż urządzenie reklamowe, np. altany i obiekty gospodarcze o powierzchni do 25 m², tymczasowe obiekty budowlane, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, w tym barakowozy. Nieuzasadniony zatem jest pogląd Sądu, że znaczne parametry urządzenia reklamowego przesądzają o jego trwałym związaniu z gruntem, a to z uwagi na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa jego użytkowania. Potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania urządzenia reklamowego jest kwestią nie podlegającą wątpliwości, która jednak nie może być oceniana według kryterium wielkości urządzenia reklamowego. Prowadziłoby to bowiem do wniosku, że niewielkie urządzenia reklamowe nie muszą być projektowane z uwzględnieniem bezpieczeństwa ich użytkowania. Innymi słowy, przez sam fakt, że dane urządzenie jest ciężkie nie można uważać, że jest ono związane z gruntem. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego dowodzono, że w przypadku uznania przez Sąd I instancji, że zamierzona przez instalacja urządzenia reklamowego może powodować zagrożenie bezpieczeństwa, w zakresie dokonywanej kontroli, WSA powinien był wskazać Wojewodzie Łódzkiemu, iż podstawę prawną wydanej przez niego decyzji stanowić może przepis art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w przepisie art. 183 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do podnoszonych w niej zarzutów.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to oznacza, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do oceny wywiedzionego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzutu naruszenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, należało zarzut ten uznać za bezzasadny. W pierwszej kolejności zwrócić wypada uwagę, że przedmiot oceny Sądu stanowiła decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, którą zgłoszono sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez skarżącą Spółkę robót budowlanych polegających na zamontowaniu nośnika reklamowego nietrwale związanego z gruntem na nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. [...] nr 74. Wskazane zatem w podstawie skargi kasacyjnej przepisy, których naruszenia - zdaniem skarżącej kasacyjnie - dopuścił się Sąd I instancji nie miały bezpośredniego zastosowania w sprawie, a służyły jedynie jako uzasadnienie dla oceny prawidłowości wniesienia przez organy decyzyjne sprzeciwu wobec kwalifikacji przedmiotowego nośnika reklamowego jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei z uzasadnienia postawionych zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sporne urządzenie reklamowe należy uznać za trwale związane z gruntem, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, co wyklucza możliwość zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Ponadto autor skargi kasacyjnej kwestionuje pogląd Sądu, według którego inwestycja wymaga dokonania szeregu robót budowlanych, które należy uznać za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, nie zaś instalację.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady, wymienione zostały w art. 29 - 31 tej ustawy, powinny być w związku z tym interpretowane ściśle. Jednym z tych wyjątków jest wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), które wymaga jedynie zgłoszenia. Natomiast pozwolenia na budowę - na zasadach ogólnych - wymaga budowa wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jest budowlą. W tym miejscu odnotować przyjdzie, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już zajmował stanowisko, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem wynikający z obciążenia działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. W tej mierze skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1686/09 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego orzeczenia zwrócono uwagę, że przepisy Prawa budowlanego kwestię urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 oraz w art. 29 ust. 2 pkt 6. Z brzmienia tych przepisów już wynika, że odnoszą się one do różnych typów urządzeń reklamowych, konsekwencją czego jest, że na jedne z nich wymagane jest pozwolenie na budowę, a na drugie jedynie dokonanie zgłoszenia. Kwalifikacja tego, czy dane urządzenie reklamowe wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (starosta, wojewoda), gdyż te organy mają kompetencje do wydania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 6). Wśród cech wyróżniających (określających) urządzenia reklamowe zaliczane do budowli (art. 3 pkt 3) jest to, że są to urządzenia wolno stojące i trwale związane z gruntem, których to określeń nie zawiera przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, mówiący o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych", co nie jest zapisem przypadkowym. O trwałym związaniu z gruntem oprócz urządzeń reklamowych wymienionych wśród budowli (art. 3 pkt 3), ustawodawca mówi jeszcze w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego określając rozumienie budynku jako "obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Natomiast wśród cech charakteryzujących tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zaznaczono, że są to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, co można rozumieć jako brak trwałego związania z gruntem. Z powyższego wynika, że ustawodawca używa określenia "trwale związany z gruntem" lub "niepołączony trwale z gruntem" w tych przypadkach, kiedy chce wyraźnie rozróżnić dwa obiekty budowlane (budynek i tymczasowy obiekt budowlany), które podlegają odmiennym rygorom prawnym oraz w przypadku urządzeń reklamowych wskazując też różne ich typy (rodzaje) występujące w ustawie. Skoro w art. 3 pkt 3 ustawodawca wymienia wśród budowli "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" to oczywistym jest, że mówiąc w art. 29 ust. 2 pkt 6 o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" (dalsza część tego przepisu dotyczy urządzeń reklamowych wymagających pozwolenia na budowę), chodzi tu o inne urządzenia reklamowe, niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3. W przeciwnym razie te dwie różne regulacje zamieszczone w jednym akcie prawnym nie miałyby sensu. W przytaczanym wyroku podkreślono również, że pojęcie trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, użyte w przepisie art. 3 pkt 3, podobnie jak i w pkt 2 ma szersze znaczenie, bardziej złożone i nie można go rozumieć dosłownie (w znaczeniu technicznym), gdyż wtedy z płaszczyzny prawa przenosi się rozważania na grunt techniki, technologii wykonawstwa robót budowlanych. Znaczenie terminów prawnych w akcie normatywnym nadane przez prawodawcę może być szersze, niż znaczenie tych terminów w języku potocznym lub fachowym, i tak jest też w przypadku pojęcia ustawowego: "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Pojęcia tego jako terminu ustawowego nie można dowolnie przestawiać, zmieniać i dekompletować, dopóki tego nie uczyni sam ustawodawca, który postanowił, że urządzenie reklamowe wolno stojące musi być trwale związane z gruntem, niezależnie od rozwiązań technicznych i technologicznych tego związania. Należy zauważyć, że pojęcie trwałego związania z gruntem istnieje w języku prawnym od kilkudziesięciu lat, niezależnie od tego, jak w tym czasie zmieniały się rozwiązania techniczne i technologie wykonawstwa tego trwałego związania. Poza tym należy zwrócić uwagę, że to pojęcie poza aspektem technicznym trwałego związania obiektu z gruntem, zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z tej racji, że są przeznaczane do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem w przeciwieństwie do tych obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3, których użytkowanie nie zostało ograniczone czasowo. Urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 i w art. 26 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego mają jeszcze wiele innych cech je różniących, wynikających z unormowań prawnych, które powinny mieć pierwszorzędne znaczenie w procesie stosowania prawa.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem zgłoszenia dotyczy wolno stojącej dwustronnej tablicy reklamowej składającej się z bloku żelbetowego o wymiarach B/L=240/460 cm i wysokości 70 cm, o masie prefabrykatu 20.125 kg oraz ze słupa z rury ze szwem dołem utwierdzonego w bloku żelbetowym oraz dwóch pionowych kratownic stanowiących konstrukcję nośną tablic reklamowych. Wysokość całkowita urządzenia wynosi 10,40 m. Zgodzić się należało zatem ze stanowiskiem Sądu I instancji, że parametry techniczne, a zwłaszcza wielkość i konstrukcja nośna objętego zgłoszeniem nośnika reklamowego świadczą o tym, że stanowi ono trwale związane z gruntem wolno stojące urządzenie reklamowe. To właśnie wielkość determinująca trwałość tego urządzenia reklamowego podyktowaną względami bezpieczeństwa - a nie technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce - przesądzają o tym, że urządzenie to należy traktować jako trwale związane z gruntem. Podkreślić należy, że okoliczność, iż jest to obiekt przestawny i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 883/10 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Posadowienie tego rodzaju urządzenia na gruncie wymaga przy tym szeregu prac badawczych struktury gruntu, prac polegających na odpowiednim zagęszczeniu gruntu czy też prac niwelacyjnych, a więc czynności typowych dla procesu budowlanego. Nie można wobec tego zgodzić się z pewnego rodzaju uproszczeniem, zawartym w wywodach skargi kasacyjnej, że sporne urządzenie reklamowe jest obiektem przenośnym i możliwe jest jego dowolne (swobodne) przemieszczanie do każdej innej wybranej lokalizacji.

Ponadto zauważyć wypada, że okoliczność, iż ustawodawca wprost w przepisach Prawa budowlanego nie sklasyfikował urządzeń reklamowych w zależności od ich wielkości, masy, parametrów płaszczyzny reklamowej, trwałego związania z gruntem nie oznacza, że nie wynika ona z przepisów o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych, czy z zasad techniki i praw fizyki. Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolno stojący trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Przepis art. 5 Prawa budowlanego nakazuje wzięcie pod uwagę przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego przewidywanego okresu użytkowania obiektu, przepisów techniczno-budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06, dostępny na stronie internetowej -http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzić również trzeba - wbrew argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - iż wykonanie planowanego urządzenia reklamowego niewątpliwie nie będzie polegało na instalowaniu, tylko na budowie. Wykonywanie bowiem obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą blok żelbetowy, czy konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie zostaną one wykonane, świadczą o tym, że wykonywanie tego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową, w rozumieniu z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Nie można było zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że jest to urządzenie reklamowe wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1233/09, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, tym samym realizacja obiektu reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadniało wniesienie przez organy orzekające - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego - sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego urządzenia reklamowego.

Chybiony okazał się również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenie przez Sąd I instancji art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego nieuwzględnienie. Uzasadniając ten zarzut wywiedziono, że w przypadku uznania w zaskarżonym wyroku, że zamierzona instalacja urządzenia reklamowego może powodować zagrożenie bezpieczeństwa, Sąd I instancji powinien wskazać Wojewodzie Łódzkiemu, iż powyższy przepis winien stanowić podstawę prawną wydanej przez niego decyzji. Powtórzenia zatem wymaga, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była zgodność z prawem decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania omawianego urządzenia reklamowego, natomiast argumentacja Sądu w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania tego urządzenia służyła wyłącznie wykazaniu, że jest to obiekt wolno stojący trwale związany z gruntem, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie jedynie zgłoszenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.