Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1298/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36  ust. 3  pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007r., Nr [...], po rozpoznaniu wniosku A.O., reprezentowanego przez radcę prawnego M. W., wniesionego w trybie art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2007r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji tego organu z [...] września 1999 r., nr [...] przyznającej A. O. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu rzeczywistej szkody wyrządzonej wydaniem decyzji Kierownika Wydziału Terenów Urzędu W. z [...] lipca 1975 r., znak: [...], o odmowie przyznania b. właścicielom nieruchomości A. O-W. i A.O. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) nr hip. [...], której nieważność stwierdzono decyzją SKO w W. z [...] stycznia 1999 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ nadzoru podał, co następuje:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji własnej tego organu z [...] września 1999 r., nr [...], o przyznaniu A.O. odszkodowania w wysokości [...] zł, z tytułu rzeczywistej szkody wyrządzonej wydaniem decyzji Kierownika Wydziału Terenów Urzędu W. z [...] lipca 1975 r., nr [...] o odmowie przyznania byłym właścicielom nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) nr hip. [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu, której nieważność stwierdzono decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z [...] stycznia 1999 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2001 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 póz. 191 ze zm.) Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego, wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r., a także zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] w W. nastąpiła decyzją Naczelnika Urzędu W. z [...] lipca 1975r. Z tego faktu, według oceny Kolegium wynikało, że Gmina W. nie przejęła zobowiązania do odszkodowania powstałego na skutek wydania w/w decyzji Naczelnika Dzielnicy a zatem decyzja o przyznaniu odszkodowania była wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisu art.36 ust.3 pkt 3 wymienionej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2001 r., nr [...] A.O., jedyny spadkobierca przedwojennych właścicieli przedmiotowej nieruchomości – T. i A. małż. O., argumentował powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, że Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności, jeśli stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem prawa pierwotnej decyzji nie nastąpiło przed dniem 27 maja 1990r. Ponosi ją wtedy gmina na podstawie art. 36 ust. l i 2 ustawy z 10 maja 1990r. W ocenie zatem wnioskującego o stwierdzenie nieważności gmina a nie Skarb Państwa jest zobowiązana do naprawienia szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie (art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). W konsekwencji w opinii wnioskującego kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2001r., rażąco narusza prawo, czyli art. 156 §1 pkt 2 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] stycznia 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] maja 2001 r. nr [...]. Odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji organ nadzoru oparł na następującej argumentacji:

W myśl art. 36 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r., oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych a także zobowiązania wynikłe z zawinionego działania lub zaniechania działania rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i wojewódzkiego mające miejsce przed dniem 27 maja 1990r. stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Zgodnie z orzecznictwem sądowym gmina nie zaś Skarb Państwa jest biernie legitymowana w procesie o naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r., ostatecznej decyzji administracyjnej jeśli stwierdzenie jej nieważności lub wydania z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie. Decyzja administracyjna SKO w W. nr [...] z [...] maja 2001r., według oceny Składu Orzekającego w sprawie nr [...], nie narusza rażąco prawa, wobec czego nie było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W myśl uchwały Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2006r.( sygn., akt: III CZP 99/06) podjętej w składzie 7 sędziów Skarb Państwa jest zobowiązany do naprawienia szkody, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990r. także wtedy gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. We wcześniejszej uchwale SN z 16 listopada 2004 r., sygn. akt: III CZP 64/04 wyrażono pogląd przeciwny do przedstawionego wyżej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą stanowić rozbieżne poglądy co do wykładni przepisu prawa. Zdaniem Kolegium kwestionowanej decyzji nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, odmienność wykładni art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jaka została przedstawiona w orzecznictwie sądowym nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W opinii Kolegium w stosunku do żadnej z tych odmiennych wykładni art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ( ....) nie można podnieść skutecznego zarzutu, że jest na tyle wadliwa, że jej przyjęcie przez organ stanowić może rażące naruszenie prawa. W kwestionowanej decyzji SKO przyjęło pogląd wyrażony później przez Sąd Najwyższy w uchwale z 7 grudnia 2006 r., który znalazł potwierdzenie w orzecznictwie tego Sądu i można uznać go za utrwalony. Skutkiem takiego stanu jest to, że decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z [...] maja 2001 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa.

W dniu 14 lutego 2007r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek A.O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną decyzją. Wnioskodawca zażądał uchylenia decyzji SKO z [...] stycznia 2007r., nr [...] i orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji tego organu nr [...] z [...] maja 2001r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku przedstawiono następującą argumentację:

Omówiona w uzasadnieniu decyzji Kolegium teza uchwały Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2006 r., dotycząca odpowiedzialności za zobowiązania wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym orzecznictwem odnośnie tej kwestii, na które powołano się we wniosku o stwierdzenie nieważności, w tym z uchwałą SN z 16 listopada 2004r. w której stwierdzono, że gmina a nie Skarb Państwa jest biernie legitymowana w procesie o naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub wydania z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie. Ze względu na to, że dotychczas nie opublikowano uzasadnienia uchwały z 7 grudnia 2006 r., nie ma możliwości ustalenia kontekstu i sposobu wnioskowania, które stały się podstawą tego orzeczenia. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w sentencji i uzasadnieniu swej decyzji Kolegium zacytowało także wyrok NSA z 21 grudnia 1994 r., sygn. akt: IIISA 640/94, w którym stwierdzono, iż uchwała Sądu Najwyższego zawierająca nową ocenę prawa wyraża jedynie pewien pogląd, który nie wiąże innych sądów ani organów administracji państwowej. Uchwała Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2006r, nie mogła być podstawą rozstrzygnięcia SKO. Należałoby ją rozpatrywać w szerszym kontekście - z uwzględnieniem stanu faktycznego, co pominięto ograniczając się do analizy orzecznictwa sądowego. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność własnego orzeczenia tego organu o stwierdzeniu nieważności decyzji opartej na wykładni budzącego wątpliwości przepisu art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990r. Kolegium stwierdzając nieważność decyzji z [...] września 1999 r., nr [...] przyznającej A.O. odszkodowanie w kwocie [...] zł z tytułu rzeczywistej szkody wyrządzonej wydaniem decyzji Kierownika Wydziału Terenów W. z [...] lipca 1975r., wycofało się z wcześniej przyjętej interpretacji prawa mimo jej zasadności w świetle przywołanego orzecznictwa. U podstaw wydania decyzji stwierdzającej nieważność innego orzeczenia SKO nie było oczywiste stwierdzenie rażącego naruszenia prawa lecz nowa odmienna od wcześniej prezentowanej wykładni przepisu prawa, który jest niejednoznaczny i nieoczywisty. O stwierdzeniu nieważności decyzji SKO z [...] września 1999 r. nr [...] przesądziły wątpliwości w zakresie wykładni prawa i rozbieżności interpretacyjne, co jest - w ocenie odwołującego się - niedopuszczalne. Te same zatem powody, dla których obecnie SKO odmawia stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2001r., nr [...] były podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1999r. Nie można więc mówić o spełnieniu przesłanki z art. 156 § l pkt. 2 kpa pozwalającej na wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Dlatego decyzja z [...] maja 2001r, której unieważnienia domaga się wnioskodawca została wydana z rażącym naruszeniem prawa - przy braku przesłanek z art. 156 § l kpa. Nie jest możliwe zaakceptowanie stanu w którym te same okoliczności, czyli wątpliwości co do właściwości organu biernie legitymowanego w sprawie odszkodowania za zobowiązania wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990r. raz są podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji innym razem nie. Skutkuje to podważeniem zaufania obywateli do organów administracji. W konkluzji wniosku podtrzymano zarzuty wskazujące na rażące naruszenie art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990r. decyzją SKO z [...] maja 2001r, żądając reasumpcji orzeczenia z [...] stycznia 2007r. i wydania decyzji uwzględniającej wniosek sformułowany na wstępie.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2007 r., która jest według jego oceny prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami. Zobowiązanie odszkodowawcze w tej sprawie powstało tylko i wyłącznie z powodu wadliwej decyzji Kierownika Wydziału W. nr [...] z [...] lipca 1975r, o odmowie przyznania A. W. i A. O. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] nr hip. [...], której nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego) stwierdzono decyzją Kolegium nr [...] z [...] stycznia 1999r. Taka konstatacja jest zasadna ze względu na brzmienie art. 160 § l kpa - "Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § l albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. "

Organ nadzoru nie podzielił poglądu A.O., iż źródłem roszczeń odszkodowawczych jest poza tą decyzją także decyzja SKO nr [...] z [...] stycznia 1999 r., stwierdzająca nieważność wadliwej decyzji administracyjnej z [...] lipca 1975 r. Art. 36 ust. 3 pkt. 3 i 4 ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 póz. 191 ze zm.) stanowi, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i wojewódzkiego, wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Jak wyżej podano, wyeliminowana z obrotu prawnego wadliwa decyzja wydana została [...] lipca 1975 r., a więc przed 27 maja 1990r. Nieuprawnione zatem było ustalenie i wskazanie decyzją SKO nr [...] z [...] września 1999r. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji nr [...] z [...] lipca 1975r., jako organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w kwocie [...] zł. Burmistrza Gminy W., gdyż organ ten nie był przedstawicielem Skarbu Państwa. Wykładnia żadnego przepisu prawa a więc także przepisu art. 36 ustawy z 10 maja 1990r. nie może zmieniać jego treści a miałoby to z pewnością miejsce gdyby uznać, iż mimo takiego brzmienia przepisu jak wyżej przytoczono, jednak zobowiązanym do uiszczenia przyznanego decyzją Kolegium odszkodowania jest faktycznie wskazany w tej decyzji organ gminy. Decyzją nr [...] z [...] maja 2001 r. stwierdzono więc zasadnie nieważność decyzji SKO nr [...] z [...] września 1999 r., przyznającej odszkodowanie z powodu rzeczywistej szkody wyrządzonej wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1975 r. nr [...], której nieważność stwierdzono, od Gminy W. zamiast od Skarbu Państwa.

Organ nadzoru podkreślił również, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie z przesłanek wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. We wniosku z 14 lutego 2007 r., wskazano wprawdzie na przesłankę wymienioną w punkcie 2 (rażącego naruszenia prawa), ale kwestionowana decyzja SKO nr [...], jak też decyzja tego samego organu nr [...] z [...] stycznia 2007r., według oceny Składu Orzekającego w tej sprawie nie narusza prawa w sposób rażący a więc dający podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Naruszenia prawa mogące stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § l pkt. 2 kpa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (za: Borkowski, w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 1998 art. 156, Nb. 35).

Kolegium wskazało, że w wyroku z 17 września 1997r, (sygn. Akt III SA 1425/96, niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: w dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art 156 § l pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państ\va. W orzecznictwie sądowym wyrażane były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o " rażącym " naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Z kolei w wyroku z 11 maja 1994 r., (sygn. Akt III S.A. 1705/93, publ. Wspólnota z 1994r, nr 42 póz. 16) NSA podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył radca prawny M. W., jako pełnomocnik A.O. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów prawa:

1. materialnego, tj. art. 36. ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawą o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, póz. 191 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że legitymowanym biernie podmiotem w sprawie o naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że wydana została z naruszeniem prawa, nastąpiło po tej dacie, jest Skarb Państwa a nie gmina;

2. procesowego, tj. art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, póz. 168 ze zm.) poprzez wskazanie jako podstawy prawnej decyzji zmianę wykładni art. 36. ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 191 ze zm.); art. 156 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, póz. 168 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie zmiany wykładni art. 36. ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 191 ze zm.) - jako podstawy nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołał się na treść wniosku z dnia 12 lutego 2007r. o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, w którym wskazywał, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] było ustalenie, iż zaprezentowana w tej decyzji wykładnia art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, póz. 191 ze zm.) nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa, albowiem była tylko jedną z możliwych interpretacji niejednoznacznych przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło najnowszą uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. (sygn. akt III CZP 99/06 niepubl.) dotyczącą odpowiedzialności za zobowiązania wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Skarżący podkreślił, że przywołana powyżej uchwała z kolei pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym orzecznictwem dotyczących tejże kwestii wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności, w tym z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. III CZP 64/04 (OSNC 2005/11/182), w której Sąd stwierdził, iż "gmina, a nie Skarb Państwa iest biernie legitymowana w procesie o naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że wydana została z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie (art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach j samorządowych, Dz. U. Nr 32, póz. 191 ze zm.)." Zatem Sąd Najwyższy zaprezentował w odniesieniu do tego samego przepisu dwie odmienne i wzajemnie wykluczające się wykładnie, i tę rozbieżność SKO przyjęło jako podstawę unieważnienia decyzji z dnia [...] września 1999 r., jak i wszystkich kolejnych decyzji łącznie z przedmiotowa, decyzją. U podstaw wydania decyzji stwierdzającej nieważność innego orzeczenia SKO nie było oczywiste stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, lecz nowa - odmienna od wcześniej zaprezentowanej - wykładnia niejednoznacznego i nieoczywistego przepisu prawa. Skarżący podkreślił, że wątpliwości w wykładni prawa i rozbieżności interpretacyjne nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednak w analizowanym stanie faktycznym i prawnym właśnie te przesłanki zadecydowały o stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. z dnia [...] września 1999 r. Nr [...]. Oznacza to, według skarżącego, iż te same przesłanki, dla których obecnie SKO odmawia stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2001r. [...]. jednocześnie stanowiły dla Kolegium podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1999 r. Decyzja z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...], której unieważnienia domaga się skarżący , została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przy braku przesłanek określonych w art. 156 § l kpa. Według skarżącego nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności jest sytuacja, iż te same okoliczności, tj. wątpliwości co do właściwości organu biernie legitymowanego w sprawie odszkodowania za zobowiązania wynikające prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. raz są podstawą do stwierdzania nieważności decyzji a raz nie. Takie działanie organów podważa zaufanie obywateli do organów administracji. W konsekwencji skarżący żądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej do Sądu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku przez pełnomocnika spadkobiercy przedwojennych właścicieli nieruchomości warszawskiej o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2001 r. stwierdzającej nieważność decyzji własnej tego organu z dnia [...] września 1999 r. o przyznaniu odszkodowania przedwojennym właścicielom nieruchomości na podstawie art.160 kpa od Burmistrza Gminy W. Wymaga podkreślenia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którakolwiek z wad wymienionych w art.156 §1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art.156 §2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art.156 §1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji nie jest władny rozpatrywać sprawy co do istoty, jak może to czynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej ( wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl. ; Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, publ. ONSAP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art.16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 §1 kpa. Przepis ten w punkcie 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Przedmiotem oceny organów nadzoru była decyzja wydana również w trybie nadzoru na podstawie przepisów 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 36 ust.3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 31, poz. 191 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji SKO z dnia [...] maja 2001 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji SKO z dnia [...] września 1999 r. przyznającej odszkodowanie przedwojennym właścicielom od Burmistrza gminy W. podstawą do jej wydania było przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji z [...] września 1999 r. doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art.36 ust.3 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez wskazanie Burmistrza Gminy W., jako podmiotu odpowiedzialnego do wypłaty odszkodowania. Organ wydający kwestionowaną w postępowaniu niniejszym decyzję podał, iż wspomniany powyżej przepis art.36 ust.3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowił, iż to Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego i stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Treść decyzji SKO z dnia [...] września 1999 r. pozostawała w ocenie Kolegium w sprzeczności z treścią powołanego przepisu art.36 ust.3. Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że wydając kwestionowaną decyzję z [...] maja 2001 r. SKO przyjęło za podstawę nieważności zmiany dotyczące wykładni przepisów prawa. Wręcz przeciwnie w uzasadnieniu badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z [...] maja 2001 r. organ nie powoływał się na zmiany w zakresie wykładni przepisu art.36 ust.3 ustawy z 10 maja 1990 r., lecz przytaczając treść tego przepisu wskazał na sprzeczność z tym przepisem decyzji z dnia [...] września 1999 r. Wymaga również podkreślenia, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją było badanie przez organ nadzoru istnienia, w aspekcie art.156 §1 kpa, wad decyzji SKO z dnia [...] maja 2001 r., a nie badanie legalności decyzji z dnia [...] września 1999 r. Zarzut skargi naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania – art.107 §1 kpa poprzez wskazanie jako podstawy prawnej decyzji zmianę wykładni art.36 ust.3 wskazanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest zasadny. Przede wszystkim zarówno w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. (k.38), jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ( str.2 i 4) Kolegium wskazało, że " kwestionowanej decyzji nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa skoro odmienność wykładni art.36 ust.3 ustawy z 10 maja 1990 r., jaka została przedstawiona w orzecznictwie sądowym nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa.." oraz , że: "Wykładnia przepisu prawa, a więc także art.36 ust.3 ustawy z 10 maja 1990 r. nie może zmieniać jego treści, a miałoby to z pewnością miejsce, gdyby uznać, że mimo takiego brzmienia przepisu, jak przytoczono wyżej zobowiązanym do uiszczenia odszkodowania jest organ gminy ." Niesłusznie więc skarżący zarzuca organowi nadzoru, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.107 §1 kpa. Nie można bowiem uznać za wadliwość uzasadnienia decyzji okoliczności, że organ nadzoru przedstawił w nim bardzo obszernie, jak kształtowało się orzecznictwo sądowe dotyczące przepisu art.36 ust.3 ustawy z 10 maja 1990 r. Z analizy uzasadnienia zarówno kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, jak również obu decyzji rozstrzygających wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie wynika, jak twierdzi skarżący, aby podstawą ich wydania były zmiany w zakresie wykładni prawa. Organ nadzoru konsekwentnie bowiem przytaczał treść art.36 ust.3 ustawy z 10 maja 1990 r. i z przepisu tego wyprowadzał wnioski.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego naruszenia przez organ przepisu prawa materialnego – art.36 ust.3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że legitymowanym biernie podmiotem w sprawie o naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że wydana została z naruszeniem prawa, nastąpiło po tej dacie, jest Skarb Państwa, a nie gmina. Należy bowiem podkreślić, że według brzmienia powyższego przepisu w dacie [...] maja 2001 r. , czyli w dacie wydania kwestionowanej decyzji: " Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych." W przedmiotowej sprawie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej wydana została w dniu [...] lipca 1975 r. i to ta właśnie decyzja jest źródłem roszczeń odszkodowawczych skarżącego. Nie jest nią natomiast, jak chce tego skarżący, decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej z dnia [...] stycznia 1999 r., wydana już pod dniu 27 maja 1990 r. W tym względzie stanowisko Kolegium Sąd w pełni podziela. Takie stanowisko znalazło następnie aprobatę w orzecznictwie sądowym. W uchwale z dnia 7 grudnia 2006 r. podjętej w składzie siedmiu sędziów Sąd Najwyższy stwierdził : " Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art.36 ust.3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r." ( OSNCP 2007, Nr 6, poz.79). Sąd Najwyższy u uzasadnieniu powyższej uchwały w sposób nie budzący żadnych wątpliwości zajął stanowisko, iż decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej lub uznająca, że wydano ją z naruszeniem prawa, otwiera jedynie w sposób prejudycjalny możliwość dochodzenia odszkodowania wobec podmiotu zobowiązanego do naprawienia szkody. Decyzję tę można uznać za przesłankę skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, a nie za zdarzenie, z którym związane jest powstanie zobowiązania. Sąd Najwyższy podkreślił, że wykładnia językowa art.36 ust.3 ustawy z 10 maja 1990 r. wskazuje na wyłączenie sukcesji na rzecz gmin, także wtedy, gdy zobowiązanie tego rodzaju nie zostało stwierdzone przed dniem 27 maja 1990 r., a decyzja nadzorcza zapadła po dniu 26 maja 1990 r., skoro taki wymóg nie wynika wprost z treści tego przepisu. Zatem omawiana uchwała Sądu Najwyższego, choć zapadła po wydaniu kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji SKO z dnia [...] maja 2001 r., to jednak potwierdza prawidłowość stanowiska organu nadzoru wyrażonego zarówno w decyzji z dnia [...] maja 2001 r., jak również decyzji podjętych w niniejszym postępowaniu.

Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. nie naruszają prawa i na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.