Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 723/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a, art. 151 par. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1 pkt 13,
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: par. 3 ust. 1 pkt 52b,, par. 3 ust. 2 pkt 3, par. 61 ust. 6 i 7, par. 9 ust. 1 -4
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b, art. 53 pkt 2 lit. c,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017r. sprawy ze sprzeciwu E. Spółka Akcyjna od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 września 2017r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania [...] sp.j. od decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa z 19 lipca 2017r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (rozbudowa wewnątrzzakładowej istniejącej kanalizacji deszczowej wraz z nowoprojektowanymi studniami chłonnymi, rozbudową fragmentu wewnątrzzakładowej istniejącej sieci elektroenergetycznej oraz nowoprojektowanymi terenami utwardzonymi) na działkach nr [...] , [...] , obręb 0002 we Włoszczowie, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. we Włoszczowie organ I instancji wspomnianą decyzją z 19 lipca 2017r. ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji.

W złożonym odwołaniu [...] sp.j. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 kpa oraz o dołączenie akt sprawy prowadzonej przez Burmistrza Włoszczowy pod znakiem: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla wskazanego terenu inwestycji pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w Kielcach, której przedmiotem jest ustalenie istnienia po stronie skarżącej prawa pierwokupu działki nr [...] . Nadto strona złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań a organ, w sposób nieuprawniony, uniemożliwił stronie udział w tej sprawie.

Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie dokonał własnej kompleksowej analizy wniosku w aspekcie art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1073), jak również nie dokonał oceny prawnej i faktycznej terenu inwestycji w koniecznym zakresie. Nie dostrzegł, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie hali magazynowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, tj. rozbudową wewnątrzzakładowej istniejącej kanalizacji deszczowej wraz z nowoprojektowanymi studniami chłonnymi, rozbudową fragmentu wewnątrzzakładowej istniejącej sieci elektroenergetycznej oraz nowoprojektowanymi terenami utwardzonymi na działkach nr [...] , [...] stanowi de facto rozbudowę istniejącego zakładu produkcyjnego [...] S.A. Organ I instancji nie zbadał i nie wykazał wzajemnych powiązań pomiędzy planowanym przedsięwzięciem a istniejącym zakładem. Już sam określony we wniosku zakres inwestycji polegający na rozbudowie wewnątrzzakładowej istniejącej infrastruktury wymagał złożenia przez inwestora stosownych wyjaśnień w powyższym zakresie, czego organ nie dostrzegł. Z tego względu winien on wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku i jego korekty o konieczne w sprawie informacje dotyczące całości zakładu, szczegółowego określenia przeznaczenia planowanej hali i jej powiązania z procesem technologicznym funkcjonującego zakładu, w tym przedłożenia uzyskanych dotychczas decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla istniejącego zakładu, pozwoleń zintegrowanych i innych dowodów w sprawie.

Ponadto, po przeanalizowaniu wskazanych we wniosku linii rozgraniczających teren wnioskowanej inwestycji, organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji pominął wszystkie wymienione istotne aspekty sprawy, w tym obowiązek wynikający z art. 52 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy dotyczący przedstawienia sposobu zagospodarowania wnioskowanego terenu inwestycji, w tym także sposobu obsługi komunikacyjnej wskazanego obiektu oraz powiązania funkcjonalnego z pozostałymi obiektami budowlanymi zakładu, jego kompleksową obsługą komunikacyjną oraz określenia, chociaż w przybliżeniu, koniecznej ilości miejsc parkingowych związanych z funkcjonowaniem wnioskowanej hali (ewentualnie wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia tej kwestii we wniosku). Jak wynika z analizy akt sprawy, układ komunikacyjny planowanego przedsięwzięcia będzie stanowił rozbudowę istniejącej już wewnątrzzakładowej sieci drogowej dróg wewnętrznych łączących wszystkie obiekty zakładu ze zjazdem z ulicy M.

Kompletny wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zdaniem organu odwoławczego określać szczegółowo funkcję planowanej inwestycji i jej powiązanie z zakładem, dla którego pełnić będzie funkcję uzupełniającą (jak podano w treści decyzji o warunkach zabudowy) oraz winien wskazywać obie pozostałe wnioskowane inwestycje, ich funkcje, wielkość, lokalizację i powiązanie z zakładem. Jak wynika z akt sprawy Spółka [...] S.A. prowadzi działalność produkcyjną. W złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazała na zamiar realizacji hali magazynowej wraz z rozbudową istniejącej międzyzakładowej infrastruktury. We wniosku Spółka nie doprecyzowała jednak sposobu konkretnego wykorzystania hali magazynowej w procesie produkcyjnym zakładu i nie podała procesu technologicznego zakładu ze wskazaniem roli wskazanego we wniosku obiektu w tym procesie, czego organ I instancji nie zauważył i nie wyeliminował poprzez wezwanie inwestora do usunięcia braku.

W konsekwencji organ I instancji nie zbadał i nie rozważył, że planowane przedsięwzięcie stanowi de facto rozbudowę istniejącego zakładu [...] .

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie wadliwie określone zostały także linie rozgraniczające teren inwestycji, ponieważ winny obejmować również teren umożliwiający projektowanemu przedsięwzięciu dostęp do drogi publicznej oraz miejsca parkingowe związane z obsługą komunikacyjną wnioskowanego przedsięwzięcia. Wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji wyznacza jednocześnie krąg stron postępowania, a wadliwe wskazanie tych linii dla planowanej inwestycji stanowiącej element całości może powodować wadliwe ustalenie katalogu stron postępowania.

We wniosku określono teren inwestycji wskazując na działki o nr [...] , [...] , określając jednocześnie sposób obsługi komunikacyjnej następująco: "obsługa komunikacyjna dostęp na działkę nr [...] poprzez inne działki należące do inwestora. Zjazd na teren zakładu poprzez istniejący zjazd z drogi ul. M.". Zdaniem Kolegium, istotnym w sprawie jest to, że teren inwestycji wskazano z ulicy M. poprzez obszar pozostałych działek pozostających w posiadaniu inwestora. Dowodzi to zdaniem organu, że pełnomocnik inwestora nie wskazał prawidłowo w całości terenu, jaki będzie faktycznie związany z realizacją i funkcjonowaniem planowanej inwestycji. Na części graficznej wniosku liniami rozgraniczającymi teren wnioskowanej inwestycji wskazano działki nr [...] , [...] ale nie wskazano konkretnego sposobu dojazdu do drogi publicznej, czyli obsługi komunikacyjnej. Powyższe oznacza, że obecnie wyznaczona powierzchnia terenu inwestycji nie odpowiada tej faktycznej, jaka powinna zostać prawidłowo określona. Nieprawidłowo także wskazano granice obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Jest bowiem oczywistym, że teren obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji stanowi obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Na podstawie przedłożonych akt sprawy nie sposób zdaniem organu II instancji uznać, ażeby inwestor we wniosku określił prawidłowo granice terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Powoduje to, że wniosek nie jest wewnętrznie spójny, ponieważ z części tekstowej wynika, że planowana inwestycja stanowi część istniejącej całości, a w części graficznej wniosku, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto jako odrębny teren inwestycji wyłącznie działki nr [...] , [...] . Powyższe powoduje zasadną ocenę, że w niniejszej sprawie w sposób wadliwy wskazano granice terenu inwestycji, a w konsekwencji granice obszaru oddziaływania terenu inwestycji oraz łączny teren jaki ulegnie przekształceniu. Wniosek inwestorski nie spełnia zatem ustawowych wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b w/w ustawy, a w konsekwencji decyzja wydana na taki wniosek jest przedwczesna i wadliwa.

Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice terenu analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustaleni warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust.2 rozporządzenia). Sporządzona analiza winna być weryfikowalna, tj. uwzględniać oraz wskazywać szczegółowe dane dotyczące istniejącej zabudowy, co wynika z wymagań określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 w/w rozporządzenia.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną bardzo ogólnie, bez wskazania cech zabudowy istniejących poszczególnych budynków w granicach obszaru analizowanego, bez wskazania średnich wartości każdego z parametrów, do czego zobowiązują przepisy rozporządzenia. Wskazane w analizie cechy zabudowy dla wnioskowanego budynku nie znajdują wystarczającego oparcia w aktach sprawy i żadnego uzasadnienia w analizie. Brak podania w analizie poszczególnych cech istniejącej zabudowy powoduje, że nie można dokonać oceny prawidłowości przyjętych przez organ I instancji w niniejszej sprawie, warunków zabudowy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że – jak podał organ I instancji – w niniejszej sprawie wydana została decyzja Burmistrza Gminy W. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem organu I instancji, planowane przedsięwzięcie określone we wniosku nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stanowisko to, w ocenie Kolegium, nie zostało należycie zbadane i wykazane.

Fundamentalną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie wyjaśniono dokładnie funkcji, jaką będzie pełniła w procesie technologicznym istniejącego zakładu produkcyjnego [...] S.A. planowana inwestycja. Z przedłożonych akt sprawy wynika, że zakład trudni się m.in. przetwarzaniem profili aluminiowych. Istotnym jest zdaniem Kolegium to, że profile aluminiowe nie są produkowane w przedmiotowym zakładzie tylko ich produkcja jest zlecana w [...]. Jednocześnie Spółka wskazała, że na terenie zakładu planowane są trzy przedsięwzięcia w ramach odrębnych postępowań i realizacje te nie będą wykonywane alternatywnie. Jak wynika z decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...], dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, na terenie istniejącego zakładu będą realizowane niezależne od siebie trzy inwestycje tj.:

- budowa hali magazynowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (rozbudowa wewnątrzzakładowej istniejącej kanalizacji deszczowej wraz z nowoprojektowanymi studniami chłonnymi, rozbudowa fragmentu wewnątrzzakładowej istniejącej sieci elektroenergetycznej oraz nowoprojektowane tereny utwardzone) - łączny obszar podlegający przekształceniu ok. 4540 m2;

- budowa hali magazynowej wysokiego składowania wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (odwodnienie dachu do projektowanych studni chłonnych oraz rozbudowa istniejącej wewnątrzzakładowej sieci elektroenergetycznej do projektowanej hali, projektowany teren utwardzony) - projektowana powierzchnia do przekształcenia ok. 1880m2;

- budowa hali magazynowej, parkingu podziemnego i rozbudowa istniejącego budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną obejmujące sieci wewnątrzzakładowe: kanalizacja deszczowa od projektowanych budynków odprowadzona do projektowanych studni chłonnych, rozbudowa kanalizacji sanitarnej oraz rozbudowa istniejącej sieci elektroenergetycznej i wodociągowej (bud. socjalny) oraz terenów utwardzonych - projektowana powierzchnia do przekształcenia ok. 2760m2.

Organ ocenił, że łączna zajętość terenu pod planowane inwestycje wynosi 891 m2 czyli mniej niż 1 ha. Powierzchnia działek firmy [...] S.A wynosi obecnie ok. 41497 m2, w tym powierzchnia zabudowy wszystkich hal - ok. 18385 m2, a terenów biologicznie czynnych 12261m2. W związku z powyższym, uwzględniając w/w powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, organ stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52b do przedsięwzięć, o których mowa w w/w rozporządzeniu, zalicza się zabudowę przemysłową lub magazynową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach nie objętych formami ochrony przyrody, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Zdaniem Kolegium, ocena taka nie jest zasadna. Powierzchnia 1 ha jest równa 10.000 m2, co oznacza, że istniejący już zakład produkcyjny winien taką decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach posiadać. Decyzja ta w materiale dowodowym została całkowicie pominięta i nieznane są jej warunki i zakres przedsięwzięcia, dla którego została wydana. Obecnie planowane trzy przedsięwzięcia wymagają zajętości terenu w określonym zakresie. Z uwagi na pominięcie kwestii obsługi komunikacyjnej w sprawie nie jest znana prawidłowa powierzchnia, jaka powinna zostać przeznaczona pod inwestycje z uwagi na wzajemne powiązania funkcjonalne i technologiczne planowanej inwestycji z pozostałą częścią zakładu. Kwestia ta zatem wymaga dogłębnej analizy organu w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy (m.in. uzupełniony wniosek o ustalenie warunków zabudowy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla całego zakładu, pozwolenie zintegrowane dla przedsiębiorstwa, itp.). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. 2017 poz. 1505) definiuje pojęcie przedsięwzięcia, rozumiejąc przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z powyższej definicji, odczytywanej w kontekście dalszych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (zwłaszcza art. 59 i nast.) wynika, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (oraz przeprowadzaną ewentualnie w jej ramach oceny oddziaływania na środowisko) danego przedsięwzięcia jako całości (całego zamierzenia), wszystkich jego elementów. Inna wykładnia prowadziłaby, jak trafnie skonstatowano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/G1 1034/16, do zakazanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zjawiska tzw. salami slicing (wyroki ETS w sprawach o sygn.: C-142/07, C-205/08, C-275/09 i C-227/01).

Zdaniem Kolegium, w sytuacji zbadania i wykazania przez organ I instancji, że pomiędzy inwestycjami istnieje związek polegający na realizacji w sumie trzech hal magazynowych i budynku biurowego w ramach funkcjonującego zakładu, wszystkie trzy przedsięwzięcia powinny być rozważane jako jedna inwestycja. Niedopuszczalnym, w ocenie Kolegium, jest rozdzielenie powiązanych ze sobą technologicznie i funkcjonalnie (sieć infrastruktury międzyzakładowej technicznej i drogowej) przedsięwzięć i ocena ich oddziaływania na środowisko osobno zamiast kumulatywnie. Celem regulacji art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ma być przeciwdziałanie dzieleniu przedsięwzięcia wymagającego oceny środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które ze względu na swoje jednostkowe parametry takiej oceny nie wymagają i są realizowane jednocześnie lub etapowo w ramach formalnie odrębnych procesów inwestycyjnych jedynie w tym celu, by uniknąć przeprowadzania oceny całego tak podzielonego przedsięwzięcia. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest zatem zbadanie i ocena wzajemnych powiązań pomiędzy poszczególnymi przedsięwzięciami i zakładem, czego organ nie zbadał i nie wykazał pomimo, że taki obowiązek na nim ciąży stosownie do art. 7 i 77 k.p.a.

Odnosząc się do pominięcia w badanej decyzji określenia liczby miejsc parkingowych, tj. warunku wynikającego z art. 54 pkt 1 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium odwołało się w tym względzie do treści § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.), a także do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium odstąpienie od zaplanowania jakichkolwiek miejsc postojowych przy budynku albo ustalenie ich ilości w sposób niestanowczy – informacyjnie — wymogu powyższego w żadnym razie nie spełnia. W ponownym postępowaniu kwestia ta wymaga stosownego uzupełnienia tak we wniosku inwestorskim jak i w projekcie decyzji o warunkach zabudowy oraz w samej decyzji o warunkach zabudowy.

Reasumując, zdaniem SKO decyzja organu I instancji obarczona została wadami, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Parametry nowej zabudowy określone zostały w oparciu o ogólnie opracowaną analizę umożliwiającą ich dowolną interpretację. Tym samym, decyzja w tej formie nie spełnia swojej zasadniczej funkcji, bowiem nie prowadzi do zagwarantowania ładu przestrzennego. Ponadto sam wniosek inicjujący postępowanie zawiera liczne braki, które powinny zostać uzupełnione przez inwestora przed wydaniem decyzji. Uchybień tych nie dostrzegł organ I instancji wydając wadliwą decyzję o warunkach zabudowy z naruszeniem przepisów z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy oraz art. 61 ust. 1, ustawy w związku z § 3, § 4, § 5 i § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Decyzja ta narusza także przepisy § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia, z uwagi na sporządzenie załączników graficznych decyzji nr 1 i nr 3 na mapach nie spełniających wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Nadto na załączniku nr 3 do wyników analizy nie naniesiono, w sposób czytelny, linii granicznych wyznaczających obszar analizowany, co narusza ewidentnie przepis § 3 rozporządzenia. W samej decyzji w sposób nieczytelny a więc nieprawidłowy podano także sposób oznaczenia literami granic terenu inwestycji. Zamiast oznaczenia literami ABCDEFGHIJ-A podano: ABCDEFGHIJ...A. Taki sposób oznaczenia literowego sugeruje dalszy ciąg liter po literze J.

Wszystkie przedstawione wyżej okoliczności stanowią w ocenie SKO także naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 kpa i powodują konieczność uchylenia decyzji organu I instancji jako przedwcześnie wydanej, bez zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie oraz z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na jego wynik. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym należało orzec stosownie do art. 138 § 2 kpa.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami szczególnymi. Stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich; jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji w pierwszej kolejności – w ocenie Kolegium – winien zobowiązać inwestora do uzupełnienia wniosku o wskazane elementy, następnie ponownie sporządzić analizę na mapach spełniających wymagania ustawowe i ocenić, czy dla wnioskowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków zabudowy, a przy ewentualnym ustalaniu parametrów nowej zabudowy weźmie pod uwagę stanowisko Kolegium w tym zakresie.

W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji [...] S.A. we Włoszczowie zarzucił:

1. naruszenie przepisu § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy a polegające na błędnym przyjęciu, że organ I Instancji niewłaściwie przeanalizował i ocenił cechy i funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkującym założeniem, że budowa hali magazynowej mieści się w zakresie przedsięwzięcia mogącego mieć znaczący wpływ na środowisko, podczas gdy hala magazynowa, którą skarżący chce wybudować, w żadnym stopniu nie wpływa na rodzaj ani zakres dotychczas prowadzonej produkcji i nie istnieją powiązania lub uzależnienia technologiczne i funkcjonalne zarówno wzajemnie pomiędzy planowanymi inwestycjami jak i z istniejącym zakładem, co wyklucza traktowanie hali magazynowej jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające w szczególności na:

- niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji,

- wyjście przez Kolegium poza zakres przedmiotu postępowania administracyjnego i nieuzasadnione rozszerzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie budowy hali magazynowej do istniejącego i funkcjonującego zakładu produkcyjnego, podczas gdy organ administracji jest zobowiązany do działania w zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy;

- wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło wyraz w błędnej interpretacji stanu faktycznego, a to w zakresie uznania, że wniosek skarżącego może wpływać na funkcjonujący już zakład produkcyjny, a planowana inwestycja stanowi nierozerwalną, ściśle powiązaną z nim część,

co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji;

3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie mającego na celu wyjaśnienie i rozstrzygnięcie kwestii wskazanych w decyzji organu uchybień.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II Instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy. Organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału.

Zdaniem skarżącego w odniesieniu do planowanych inwestycji niezasadne jest przypuszczenie celowego dzielenia przedsięwzięcia albowiem uwarunkowania technologiczne i funkcjonalne wszystkich trzech inwestycji nie tworzą ich ścisłego powiązania z dotychczas istniejącym zakładem inwestora. Zarzut "salami slicing" nie jest w realiach niniejszej sprawy słuszny, ponieważ każda z mających powstać hal oraz budynek biurowy zyska odrębny i niezależny byt, a z kolei w żadnej z nich nie będzie odbywał się proces produkcyjny stanowiący przedmiot działalności zakładu [...] S.A. Co równie istotne, każde z przedsięwzięć realizowane będzie w różnych okresach czasowych, zaś na dzień dzisiejszy nie sposób przewidzieć w jakiej kolejności i czy wszystkie z inwestycji zostaną zrealizowane. Powodem tego są racje techniczne, finansowe i organizacyjne leżące po stronie skarżącego, który aktualnie realizuje i ma w planach realizacje również innych procesów inwestycyjnych i w zależności od ich powodzenia, podejmie (lub nie) realizację kolejnych. Skarżąca nie wyklucza, iż hale magazynowe będą jej służyć do świadczenia usług składowania i przechowywania produktów na rzecz podmiotów zewnętrznych - wytwarzających profile aluminiowe o identycznych parametrach jak te, które przetwarza inwestor. Działalność inwestora w zakresie usług koncentruje się na dzień dzisiejszy na obróbce profili aluminiowych, zaś planowane hale będą służyć ich magazynowaniu bądź świadczeniu usług w zakresie magazynowania identycznych produktów na rzecz podmiotu zewnętrznego.

Jak wynika z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ ten powołuje się na brak wyjaśnień ze strony inwestora w sprawie powiązań pomiędzy planowaną inwestycją a istniejącym zakładem. Inwestor już na etapie wniosku o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w dniu 22.02.2017r. w całościowym procesie administracyjnym składał stosowne wyjaśnienia odpowiednio do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, a co za tym idzie również przed organem I Instancji złożył odpowiednie wyjaśnienia w kwestii powiązań pomiędzy planowaną inwestycją a istniejącym zakładem. W toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostały przez skarżącego złożone stosowne wyjaśnienia w związku z brakiem powiązania istniejącego zakładu z planowaną inwestycją. Planowana inwestycja stanowi odrębność i w żaden sposób nie wpływa na zwiększenie produkcji istniejącego zakładu. W żaden sposób nie jest powiązana z istniejącym zakładem, brak również powiązania hali magazynowej z procesem technologicznym funkcjonującego zakładu firmy [...] S.A.

Ponadto, we wniosku o warunki zabudowy uwzględniono dojazd do działki od strony ulicy M., jednak jest to jedno z wielu rozwiązań. Przedmiotowa projektowana hala magazynowa będzie dostępna od strony ulicy S. Bezpośrednia dostępność od strony ulicy S. do działki nr ewid. [...] sprawia, że nie ma konieczności zmiany linii rozgraniczających inwestycję.

Jeśli chodzi o wydzielenie miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji, początkowo zakładano korzystanie z miejsc parkingowych na terenie firmy [...] S.A. Jednakże przyjęto możliwość wydzielenia dwóch miejsc parkingowych na terenie działki [...] . Dla planowanej inwestycji wydzielenie dwóch miejsc postojowych jest w pełni wystarczające. W projektowanej hali magazynowej nie przewiduje się stałych stanowisk pracy. Przebywanie osób na terenie hali zależne jest od transportu profili aluminiowych i nie trwa dłużej niż 2 godziny. Dostęp do projektowanej hali magazynowej po zakończeniu prac budowlanych i rozpoczęciu użytkowania hali umożliwią bramy wjazdowe i drzwi wejściowe od strony istniejącego zakładu, a dojazd do bram wjazdowych przedmiotowej hali będzie odbywał się poprzez fragment działki nr ewid. [...] (możliwe ustanowienie służebności przejazdu na części w/w działki dla podmiotu korzystającego z hali magazynowej).

W nawiązaniu do tytułu inwestycji skarżący podniósł, że sformułowanie "niezbędna infrastruktura techniczna obejmująca sieci wewnątrzzakładowe" w przypadku kanalizacji deszczowej oznacza rozmieszczenie studni chłonnych na terenie działki [...] , gdzie woda opadowa z terenów utwardzonych i z połaci dachowych będzie odprowadzana do studni chłonnych poprzez separator. Odwodnienie przedmiotowej hali magazynowej nie będzie w żaden sposób połączone z istniejącą siecią studni chłonnych na terenie istniejącego zakładu [...] S.A. Stwierdzenie sieci wewnątrzzakładowej dotyczy faktu zaprojektowania odwodnienia hali bez potrzeby wykonywania dodatkowych zewnętrznych przyłączy. Natomiast, w przypadku projektowanej linii zasilania elektroenergetycznego, pierwotnym założeniem było wykonanie linii zasilania elektroenergetycznego z istniejącej stacji TRAFO na terenie zakładu [...] , lecz korzystanie z tej stacji miało odbywać się na zasadzie dzierżawy. Jednakże w trakcie oczekiwania na wydanie przez Burmistrza Gminy W. decyzji o warunkach zabudowy została podjęta decyzja o wykonaniu nowego, odrębnego przyłącza elektroenergetycznego. Zawarte w tytule zamierzenia budowlanego sformułowanie: "projektowany teren utwardzony" odnosi się do terenów utwardzonych w obszarze działki [...] .

Powyższe wyjaśnienie dowodzi, iż termin: "rozbudowa wewnątrzzakładowych sieci" nie określa dosłownej rozbudowy sieci istniejących na terenie zakładu, lecz owo sformułowanie miało na celu wykazanie braku potrzeby wykonania zewnętrznego przyłącza, co nie przekreśla możliwości wykonania takich przyłączy. Zaś wykonanie niezbędnej infrastruktury dla projektowanej hali magazynowej nie stanowi de facto rozbudowy istniejącego zakładu. Powyższe stwierdzenia implikują wniosek, że w związku z tym, iż planowana inwestycja nie jest powiązana z istniejącym zakładem, zakres przedłożonych map zasadniczych i ewidencyjnych jest prawidłowy. W konsekwencji planowana inwestycja budowy hali magazynowej wraz z niezbędną infrastrukturą nie jest powiązana technologicznie z istniejącym zakładem. A w konsekwencji brak powiązania technologicznego między projektowaną halą magazynową a istniejącym zakładem nie zobowiązuje inwestora do objęcia wnioskiem o uzyskanie decyzji środowiskowej czy tez warunków zabudowy całego zakładu. Istniejący zakład [...] S.A. m.in. trudni się przetwarzaniem profili aluminiowych zakupionym w H., lecz planowana hala magazynowa nie jest powiązana funkcjonalnie z istniejącym zakładem.

Określona powierzchnia obsługi komunikacyjnej zakładu nie wpływa na wielkość łącznej zajętości terenu pod inwestycje, toteż nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w cyt. rozporządzeniu.

Zważywszy zatem, że powierzchnia oddziaływania inwestycji nie osiąga progu 1 ha, jak również niezmienne pozostają inne wymienione w rozporządzeniu jej parametry, nie zachodzi konieczność badania kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nadto, ze względu na brak nowych stron postępowania związany z niezwiększonym obszarem oddziaływania inwestycji, nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w zakresie prawomocnej decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji.

Wymaga podkreślenia, iż przyjęte przez inwestora wyodrębnienie poszczególnych decyzji nie wpływa na kwalifikację przedsięwzięcia, a ewentualna kumulacja negatywnych zjawisk wynikających z działalności istniejącego zakładu i planowanych inwestycji nie wpływa na możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oddzielenie od siebie poszczególnych inwestycji jest uzasadnione powodami technicznymi, organizacyjnymi i finansowymi. Ze względu na to, iż w aktualnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest "bezterminowo", inwestor złożył jedocześnie wnioski w zakresie wszystkich trzech przedsięwzięć, co nie może automatycznie implikować założenia, że inwestycje są ze sobą ściśle powiązane. Krytykowane w judykaturze zjawisko "salami slicing" jest niczym innym jak próbą obejścia prawa i sztucznego, nieuzasadnionego podziału jednego zadania inwestycyjnego, którego kolejne części wzajemnie od siebie zależą. W niniejszej sprawie nie może być mowy o takim działaniu skarżącego, jako że poszczególne inwestycje nie są od siebie uzależnione ani w sensie technologicznym, ani funkcjonalnym. Każda z inwestycji może zostać zrealizowana niezależnie od pozostałych. Nie służą także kontynuacji i rozszerzeniu działalności produkcyjnej zakładu, ani też nie stanowią rozbudowy istniejącej w zakładzie instalacji do powierzchniowej obróbki metali lub tworzyw sztucznych z zastosowaniem procesów elektrolitycznych lub chemicznych, gdzie całkowita objętość wanien procesowych wynosi ponad 30m³.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do treści sprzeciwu organ podniósł dodatkowo, że w złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy spółka [...] S.A. samodzielnie wskazała na powiązanie terenu inwestycji z terenem sąsiedniego zakładu poprzez: rozbudowę sieci oraz obsługę komunikacyjną w celu dojazdu do drogi publicznej. Organ I instancji nie dostrzegł, że inwestor nie przedstawił wymaganego przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w formie graficznej, szczegółowego sposobu obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji i dojazdu do drogi publicznej. Tym samym, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie wskazano, w sposób prawidłowy, terenu inwestycji. W kwestionowanej przez stronę postępowania decyzji organu I instancji, w punkcie 3.lit. f rozstrzygnięcia, wskazano: "obsługa komunikacyjna - przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej (dz. nr ewid. [...]) poprzez inne działki należące do inwestora - zjazd istniejący". Zapis ten znajdujący oparcie we wniosku inwestorskim o ustalenie warunków zabudowy jest sprzeczny z, zawartym w sprzeciwie, twierdzeniem pełnomocnika o planowanym korzystaniu z dostępności ulicy S.. Powyższa kwestia ma także bezpośredni związek z ustaleniem wielkości rzeczywistej powierzchni przeznaczonej pod inwestycję i granic obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (wymogi określone art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy). Zakres wnioskowanej inwestycji polegający na rozbudowie wewnątrzzakładowej istniejącej kanalizacji deszczowej z nowoprojektowanymi studniami chłonnymi, rozbudową fragmentu wewnątrzzakładowej istniejącej sieci elektrotechnicznej oraz nowo projektowanymi terenami utwardzonymi, jak sama nazwa wskazuje, będzie stanowił rozbudowę istniejącej infrastruktury, stanowiącej integralną część zakładu. Zatem wnioskowana infrastruktura techniczna i drogowa nie będzie stanowiła odrębnej, ale będzie rozbudową już istniejącej. Ma to istotne znaczenie także w aspekcie art. 54 pkt 1 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m.in. z uwagi na wymogi z zakresu ochrony środowiska. Określając wymagania w tym zakresie organ administracji jest zobowiązany do własnej analizy i oceny wnioskowanej inwestycji pod kątem jej kwalifikacji do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: "ppsa") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ppsa, sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 2017, poz. 935, dalej jako "ustawa nowelizująca"), na podstawie której w dziale III ppsa po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika zatem, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy.

Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa ppsa w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017r.

Zgodnie zaś z art. 151a § 1 ppsa sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa, w związku z czym zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151a § 1 ppsa.

Przede wszystkim trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy na brak dokonania przez organ I instancji ustaleń i analizy co do wzajemnych powiązań pomiędzy planowanym przedsięwzięciem a już istniejącym zakładem. Z pewnością nie mogą zastąpić ustaleń organu w tym zakresie wyjaśnienia zawarte w sprzeciwie. Tymczasem już samo określenie we wniosku rodzaju planowanej inwestycji, gdzie jest mowa o rozbudowie wewnątrzzakładowej istniejącej kanalizacji deszczowej czy wewnątrzzakładowej istniejącej sieci elektroenergetycznej, wskazuje na to, że takie powiązanie istnieje. Także przeznaczenie (magazynowe) planowanego obiektu może sugerować funkcjonalny związek z istniejącym już zakładem, i to niezależnie nawet od tego, że – jak twierdzi skarżący – projektowany magazyn może być wykorzystywany przez firmę zewnętrzną (w drodze wynajmu). W dalszym ciągu, co przyznał skarżący, wynajem miałby wówczas na celu składowanie i przechowywanie produktów na rzecz podmiotów zewnętrznych prowadzących działalność związaną z dystrybucją profili aluminiowych. Precyzyjne ustalenia i analiza dowodów w powyższym zakresie mają znaczenie przede wszystkim w kontekście kwalifikacji przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W sytuacji bowiem gdyby okazało się, że inwestycja ta winna zostać zakwalifikowana do tego rodzaju przedsięwzięć, wówczas wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1405 ze zm.). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 tej ustawy pod pojęciem przedsięwzięcia należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Prawidłowa analiza powiązań funkcjonalnych projektowanego obiektu (a także innych planowanych równolegle) z zakładem już istniejącym może mieć zatem istotne znaczenie w świetle § 3 ust. 1 pkt 52b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 71 ze zm.), zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. zabudowę magazynową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W tym miejscu należy także zwrócić uwagę na treść § 3 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia, który stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. W dotychczasowej decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 25 maja 2017r., którą organ ten umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w kontekście ostatnio wymienionego przepisu uwzględniono jedynie powierzchnię zabudowy planowanego zamierzenia. Uwzględnienie wytycznych organu odwoławczego może zaś prowadzić do odmiennych ustaleń w tym zakresie. Zważywszy zaś na konieczny zakres czynności, jakich należy w tym celu dokonać, zasadnym było wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa.

Nie był to zresztą jedyny powód zastosowania dyspozycji tej normy prawnej. Zasadnie organ odwoławczy podniósł także kwestię ustaleń w zakresie dostępu terenu, na którym ma znaleźć się planowane zamierzenie inwestycyjne, do drogi publicznej, a także związanego z tym prawidłowego określenia terenu inwestycji. Jakkolwiek bowiem w sprzeciwie skarżący podniósł, że projektowana hala magazynowa będzie dostępna od strony ulicy S., w związku z czym bezpośrednia dostępność od strony ulicy S. do działki nr ewid. [...] sprawia, że nie ma konieczności zmiany linii rozgraniczających inwestycję, to jednak w decyzji organu I instancji przyjęto, że przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej – drogi gminnej (dz. nr ew. 1690/18) poprzez inne działki należące do inwestora. Stwierdzenie to jest powtórzeniem treści analizy urbanistycznej, gdzie w dalszej części znajduje się także wskazanie, iż "Teren inwestycji nie sąsiaduje bezpośrednio z drogą publiczną" (por. k. 86). Również w samym wniosku inwestora (k. 2) wskazano, że dostęp na działkę nr 1691/1 ma miejsce poprzez inne działki należące do inwestora, a zjazd na teren zakładu odbywa się poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej (ul. M.). Dotychczasowe ustalenia organu i treść analizy oraz wniosku, sprzeczne z tym co podniesiono w sprzeciwie, nakazują zatem uznać za uzasadnione twierdzenia organu II instancji co do tego, że obecnie wyznaczona powierzchnia terenu inwestycji nie odpowiada tej faktycznej, jaka powinna zostać prawidłowo określona – z uwzględnieniem dojazdu do drogi publicznej. W konsekwencji nieprawidłowo także wskazano, w tym w formie graficznej, granice obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Wniosek inwestorski nie spełnia zatem ustawowych wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.), dalej jako upzp, a w konsekwencji decyzja uwzględniająca taki wniosek jest przedwczesna i wadliwa. Tego rodzaju uchybienie przepisom postepowania także uzasadnia zaś wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym – w trybie art. 138 § 2 kpa. Nie można zaś podzielić argumentu zawartego w sprzeciwie, dotyczącego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej od strony ul. S., albowiem jak dotąd ani we wniosku inwestora ani też w sporządzonej analizie, a w konsekwencji w decyzji organu I instancji, nie brano w ogóle pod uwagę takiego rozwiązania.

Jeśli chodzi o podnoszoną przez Kolegium kwestię konieczności określenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych należy podnieść, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c upzp wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do, między innymi, obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Natomiast przepis § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma zatem obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych (postojowych), choć jest to dopuszczalne (por. m.in. wyrok NSA z 7 września 2016r., sygn. II OSK 3016/14, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. II OSK 1543/11).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wydanej decyzji zwróciło uwagę ponadto na jeszcze inne istotne naruszenia przepisów postępowania, do których sprzeciw się nie odnosi. I tak, zdaniem SKO, organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną bardzo ogólnie, bez wskazania cech zabudowy istniejących poszczególnych budynków w granicach obszaru analizowanego, bez wskazania średnich wartości poszczególnych parametrów, do czego zobowiązują przepisy rozporządzenia. Wskazane w analizie cechy zabudowy dla wnioskowanego budynku nie znajdują wystarczającego oparcia w aktach sprawy i żadnego uzasadnienia w analizie. Tymczasem brak podania w analizie poszczególnych cech istniejącej zabudowy powoduje, że nie można dokonać oceny prawidłowości przyjętych przez organ I instancji w niniejszej sprawie, warunków zabudowy. Sąd podziela takie stanowisko organu odwoławczego. W sporządzonej analizie trudno doszukać się, w ramach uzasadnienia dla poszczególnych elementów przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), odniesienia do innych konkretnych budynków z obszaru analizowanego i ich parametrów, poza jedynie ogólnym wskazaniem minimalnych i maksymalnych granic tych parametrów. W przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ – w ślad za analizą – ustalił tę wysokość w granicach od 7 do 18 metrów, przy czym, jak wynika z analizy parametr ten w obszarze analizowanym kształtuje się w granicach od 5 do 15 metrów. Brak jest przy tym jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego odstępstwa – jak tego wymaga § 7 ust. 4 w/w rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Rację ma organ odwoławczy, że tak sporządzona analiza uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości przyjętych przez organ I instancji warunków zabudowy. Argument ten jest tym bardziej uzasadniony jeśli wziąć pod uwagę, co także poruszył organ II instancji, że na załączniku nr 3 do wyników analizy nie naniesiono w sposób czytelny linii granicznych wyznaczających obszar analizowany, co narusza zapisy § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Załącznik ten w ogóle ma charakter mało czytelny, w szczególności zaś także nie dostarcza informacji, których brak w części tekstowej, a o których wyżej wspomniano.

Z przepisu art. 61 ust. 6 i 7 upzp oraz § 9 ust. 1-4 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. wynika, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, co – jak wykazano – ma miejsce w niniejszym przypadku w omówionym zakresie, pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji o warunkach zabudowy przepisu art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016r., sygn. II OSK 2800/14). Przyjmuje się bowiem, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 kpa przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 upzp. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 listopada 2015r., sygn. IV SA/Po 700/15).

Podsumowując, wobec zaistnienia wykazanych wyżej podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ppsa oddalił sprzeciw.