Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 606/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: par.11 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 479
law: Rozporzadzenie Rady Ministrów z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Departamentu [...] MON z [...] września 2015 r.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Dyrektor Departamentu Administracyjnego MON odmówił wypłaty części równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego oraz ryczałtu na umeblowanie za okres od 4 kwietnia 2015 r. do dnia ogłoszenia obwieszczenia MON poz. 172, tj. do dnia 23 czerwca 2015 r.; oraz wypłaty części równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, ryczałtu na umeblowanie oraz media za okres sprzed dnia ogłoszenia Obwieszczenia MON poz. 38, tj. 3 lutego 2014 r.

Od wskazanej decyzji [...] A. C. w dniu 7 października 2015 r. wniósł odwołanie do Ministra Obrony Narodowej, w którym podniósł zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz poprzez zastosowanie w jego sprawie przepisów obwieszczenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z użytkowaniem, przysługujących żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. 2015 r., poz.172) oraz przepisów obwieszczenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z użytkowaniem, przysługujących żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. 2014 r., poz. 38).

Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektor Departamentu Administracyjnego MON nr [...] z dnia [...] września 2015 r.

Organ ustalił, że [...] A. C. wystąpił do Dyrektora Departamentu Administracyjnego MON z wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. o wypłatę części równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego oraz ryczałtu na umeblowanie za okres od 4 kwietnia 2015 r. do dnia ogłoszenia obwieszczenia MON poz. 172, tj. do dnia 23 czerwca 2015 r. w łącznej wysokości 709,68 USD; oraz wypłatę części równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, ryczałtu na umeblowanie oraz media za okres sprzed dnia ogłoszenia Obwieszczenia MON poz. 38, tj. 3 lutego 2014 r. w łącznej wysokości 47,35 USD.

Za okres od dnia 4 kwietnia 2015 r. do dnia 23 czerwca 2015 r. wypłacono zainteresowanemu łączną kwotę 7 864,45 USD wg stawek równoważnika i ryczałtów obowiązujących w decyzji Nr 28 MON/Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z ich użytkowaniem, przysługujących żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa (Dz. Urz. Min. Obr. Nar., poz. 28), tj. odpowiednio 21,00 USD/1 metr kwadratowy powierzchni i 1,00 USD/1 metr kwadratowy powierzchni użytkowej.

Kwotę tę skorygowano w miesiącu lipcu 2015 r. w oparciu o stawki równoważnika i ryczałtów obowiązujące w obwieszczeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z ich użytkowaniem, przysługujących żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. 2015 r., poz. 172) tj. odpowiednio 18,00 USD/1 metr kwadratowy powierzchni użytkowej i 4,00 USD/1 metr kwadratowy powierzchni użytkowej w łącznej wysokości 709,68 USD.

Za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 3 lutego 2014 r. wypłacono zainteresowanemu łączną kwotę 3 232,96 USD wg stawek równoważnika i ryczałtów obowiązujących w obwieszczeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 stycznia 2013 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z użytkowaniem, przysługujących żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. 2013 r., poz. 2), tj. odpowiednio 21,29 USD/1 metr kwadratowy powierzchni użytkowej i 3,07 USD/1 metr kwadratowy powierzchni użytkowej.

Kwotę tę skorygowano w miesiącu marcu 2014 r. w oparciu o stawki równoważnika i ryczałtów obowiązujące w obwieszczeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z użytkowaniem, przysługujących żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa (Dz. Urz. Min. Obr. Nar., poz. 38), tj. odpowiednio 21,00 USD/1 metr kwadratowy powierzchni użytkowej i 3,00 USD/1 metr kwadratowy powierzchni użytkowej w łącznej wysokości 47,35 USD.

[...] A. C. pełni zawodową służbę wojskową poza granicami państwa w [...] w [...] i stosownie do art. 24 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przysługują mu m. in. prawo do równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego oraz liczby uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny oraz prawo do ryczałtu na pokrycie niektórych świadczeń związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. Warunki przyznawania świadczeń żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa reguluje rozporządzenie wydawane przez Radę Ministrów na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 24 ust. 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W oparciu o powyższą podstawę ustawową, do dnia 6 grudnia 2014 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 z późn. zm.). Stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia, wysokość równoważnika na wynajęcie lokalu mieszkalnego oraz ryczałtu na umeblowanie jak i media, na kolejny rok kalendarzowy ogłaszał corocznie Minister Obrony Narodowej.

Stawki równoważników na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 2010 r. w latach pełnienia służby poza granicami państwa przez zainteresowanego, tj. od dnia 1 sierpnia 2013 r. były regulowane obwieszczeniem Ministra Obrony Narodowej: na rok 2013: obwieszczeniem z dnia 2 stycznia 2013 r. (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. poz. 2); na rok 2014: obwieszczeniem z dnia 29 stycznia 2014 r. (Dz. Urz. Min. Obr. Nar., poz. 38) obwieszczeniem z dnia 29 lipca 2014 r. (Dz. Urz. Min. Obr. Nar., poz. 273).

Na mocy art. 15 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1355) z dniem 6 grudnia 2014 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. utraciło moc. W okresie od 6 grudnia 2014 r. do 3 kwietnia 2015 r. obowiązywała decyzja nr 28/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z ich użytkowaniem, przysługujących żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa, którą wprowadzono w celu zapewnienia ciągłości wypłat należności mieszkaniowych przysługującym żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa.

Nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, które weszło w życie z dniem 4 kwietnia 2015 r., w § 11 ust. 2 powieliło regulację uchylonego rozporządzenia co do sposobu obwieszczania wysokości równoważnika na wynajęcie lokalu mieszkalnego i ryczałtu za umeblowanie oraz mediów wskazując, że obwieszczenie ogłasza się corocznie na kolejny rok kalendarzowy. Na tej podstawie Minister Obrony Narodowej w dniu 18 czerwca 2015 r. wydał obwieszczenie, w którym wskazał, że wysokość równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz wysokość ryczałtu na pokrycie kosztów świadczeń wymienionych w § 14 rozporządzenia Rady Ministrów obowiązuje z mocą wsteczną od dnia 4 kwietnia 2015 r.

Zdaniem odwołującego wprowadzenie z datą wsteczną, tj. z dniem 4 kwietnia 2015 r. niższych stawek wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych niż dotychczasowe, obwieszczeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z użytkowaniem, przysługujących żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa (Dz. Urz. Min. Obr. Nar., poz. 172) naruszyło zasadę niedziałania prawa wstecz.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, organ zważył na regulacje stanowiące podstawę ustalenia wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z ich użytkowaniem.

Zgodnie bowiem z treścią zarówno uprzednio, jak i obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, równoważnik pieniężny na wynajęcie lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie przeciętnych kosztów najmu lokalu nieumeblowanego i bez wyposażenia w trzecim kwartale roku poprzedniego. Z kolei ryczałt na pokrycie kosztów świadczeń ustala się na podstawie przeciętnych kosztów świadczeń, za okres 12 miesięcy poprzedzających zakończenie trzeciego kwartału oraz zmian kosztów świadczeń publikowanych przez uprawnione organy statystyczne w państwach, w których żołnierze pełnią zawodową służbę wojskową. Powyższe oznacza, że w istotę świadczeń w postaci równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z ich użytkowaniem wpisana jest ich zmienna wysokość, która nie ma charakteru stałego. Wynika to z charakteru tych świadczeń, które mają odzwierciedlać jak najbardziej zbliżone koszty do rzeczywistych. Nie sposób zatem formułować tezy o ich niezmienności, tak jak wywodzi to zainteresowany.

W ocenie organu odwoławczego, nie sposób formułować wniosku o naruszeniu reguły lex retro non agit, ponieważ skutek taki de facto i de iure w niniejszej sprawie nie nastąpił. Zgodnie z pkt 2 decyzji nr 28/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z ich użytkowaniem, przysługujących żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa. Przepis ten stanowił, że decyzja ta obowiązuje do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414). A zatem decyzja ta miała charakter terminowy, ze ściśle określonym okresem obowiązywania, który zakończył się z dniem 3 kwietnia 2015 r. tj. z dniem poprzedzającym wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, wydanym na podstawie 24 ust. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

A zatem kwestionowane przez odwołującego obwieszczenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z użytkowaniem, przysługujących żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa, wprowadzając z dniem 4 kwietnia 2015 r. wysokość równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz wysokość ryczałtu na pokrycie kosztów świadczeń określoną jak w załączniku, uczyniło to w ramach ciągłości obowiązywania poszczególnych aktów normatywnych, ponieważ w dacie ogłoszenia tego obwieszczenia, tj. 23 czerwca 2015 r. nie obowiązywała już decyzja nr 28/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z ich użytkowaniem, przysługujących żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa, ustalająca stawki w dotychczas obowiązującej wysokości.

Podobny mechanizm został zastosowany w cyt. decyzji nr 28/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2015 r. w odniesieniu do daty początkowej jej obowiązywania, która została określona zgodnie z pkt. 3, na 6 grudnia 2014 r., tj. datę kiedy przestały obowiązywać przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Dodatkowo organ podkreślił, że zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, wysokość równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego oraz media na kolejny rok kalendarzowy ogłasza corocznie Minister Obrony Narodowej w obwieszczeniu publikowanym w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej, odrębnie dla państwa i miejscowości, w których żołnierze pełnią służbę. Powyższy zapis wskazuje zatem na konieczność dokonywania corocznej aktualizacji wysokości wskazanych świadczeń. Tym samym bezzasadny jest zarzut odwołującego o niemożności zastosowania wobec niego w 2014 roku stawek według obwieszczenia MON z 2014 r. oraz stawek w 2015 r. według obwieszczenia MON z 2015.

Mając powyższe na względzie, organ wskazał, iż pomimo zawarcia w treści obwieszczenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z użytkowaniem, przysługujących żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa zapisów o mocy obowiązywania tego aktu z datą wcześniejszą niż data jego ogłoszenia, to jego obowiązywanie nie miało miejsca w warunkach retroaktywności, lecz ciągłości prawnej poszczególnych aktów prawnych, z uwagi na uprzednią utratę mocy aktu normatywnego jego poprzedzającego, jak też konieczności aktualizacji wysokości przedmiotowych świadczeń na kolejny rok kalendarzowy.

Pismem z dnia 02 marca 2016 r. A. C. złożył do WSA w Warszawie skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., wnosząc o: jej zmianę poprzez uznanie prawa do wypłaty na rzecz skarżącego należnej części równoważników; zasądzenie na rzecz skarżącego wypłaty przedmiotowego równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego oraz ryczałtu na umeblowanie za okres od 04 kwietnia 2015 r. do dnia ogłoszenia obwieszczenia MON poz. 172, tj. do dnia 23 czerwca 2015 r.; zasądzenie na rzecz skarżącego wypłaty przedmiotowego równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, ryczałtu na umeblowanie oraz media za okres sprzed dnia ogłoszenia Obwieszczenia MON poz. 38, tj. 03 lutego 2014 r.; zwolnienie z kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy Minister Obrony Narodowej swoim obwieszczeniem z dnia 18 czerwca 2015 r. (Dz. Urz. MON, poz.172) mógł uregulować materię wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 marca 2015 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, za okres poprzedzający dzień wydania tego obwieszczenia.

Powyższa kwestia miała kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż skarżona decyzja została wydana m.in. w oparciu o przepisy wyżej powołanego obwieszczenia.

Odnosząc się do powyższej tematyki należało w pierwszym rzędzie omówić dwie, wynikające z art. 2 Konstytucji RP zasady, tj. zasadę bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, oraz zasadę zakazu działania prawa wstecz. Czyniąc przedmiotowe omówienie, tutejszy Sąd uznał za stosowne nawiązanie do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, którego rozważania odnośnie spornej problematyki, w sposób najpełniejszy ujmują główne zagadnienia składające się na nią.

Z pierwszej z ww. zasad – czyli z zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa wynika to, że przepisy prawa, niezależnie od ich rangi, powinny być tworzone tak, aby jednostka mogła mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny (wyrok z 19 grudnia 2008 r., K 19/07). Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne i umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą (wyrok z 19 marca 2007 r., K 47/05).

Zasada ta określana jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego także jako zasada lojalności państwa wobec adresata norm prawnych. Wynika z niej konieczność zagwarantowania przez ustawodawcę adresatom unormowań przewidywalności i obliczalności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy (wyroki z: 11 maja 2004 r., K 4/03 i 20 stycznia 2009 r., P 40/07). Wyraża się ona w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc planować swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania, podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem, będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r. oraz wyroki z: 3 grudnia 1996 r., K 25/95, 25 listopada 1997 r., K 26/97, 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, 5 listopada 2002 r., P 7/01, 7 czerwca 2004 r., P 4/03, 15 lutego 2005 r., K 48/04 i 29 listopada 2006 r., SK 51/06). W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty. Wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła była go przewidzieć.

Co się tyczy drugiej z omawianych zasad, tj. zasady zakazu retroakcji, to istotę zasady niedziałania prawa wstecz można sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno co do zasady działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie. Innymi słowy, następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy (wyrok z 12 maja 2009 r., P 66/07).

Zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) jest dyrektywą postępowania organów prawodawczych, polegającą na zakazie stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowoustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. Niedopuszczalne jest stanowienie norm z mocą wsteczną, jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Można od niej odstąpić, jednak tylko wyjątkowo i z usprawiedliwionych względów, nadając normom możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (wyroki z: 27 lutego 2002 r., K 47/01 i 5 listopada 2002 r., P 7/01). Zasada zaufania do państwa wymaga, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną (orzeczenie z 30 listopada 1988 r., K 1/88 i wyroki z: 8 marca 2005 r., K 27/03 i 19 marca 2007 r., K 47/05). Znajduje ona swoje oparcie w takich wartościach, jak bezpieczeństwo prawne i pewność obrotu prawnego oraz poszanowanie praw nabytych. Z tych też względów od zasady niedziałania prawa wstecz można odstępować wyjątkowo z bardzo ważnych powodów, bądź gdy wynika to z natury normowanych stosunków. Zasada ta jako dyrektywa legislacyjna skierowana pod adresem organów stanowiących prawo, zawiera w swojej treści zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych tymi normami. Norma nie działa wstecz, jeżeli na jej podstawie należy dokonywać kwalifikacji zdarzeń, które wystąpiły po jej wejściu w życie (orzeczenie z 28 maja 1986 r., U 1/86).

Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne do realizacji wartości konstytucyjnej, uznanej w danym wypadku za ważniejszą od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (wyroki z: 10 grudnia 2007 r., P 43/07, 19 marca 2007 r., K 47/05, 18 października 2006 r., P 27/05 i 20 stycznia 2009 r., P 40/07). Tego rodzaju odstępstwo musi być jednak wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. na przykładzie orzeczeń o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych: np. wyroki z: 15 września 1998 r., K 10/98 i 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). Działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji jedynie wtedy, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (wyroki z: 25 września 2000 r., K 26/99, 8 marca 2005 r., K 27/03, 19 marca 2007 r., K 47/05).

Przenosząc powyższe wnioski sformułowane w przywołanych rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego na stan faktyczny niniejszej sprawy uznać należało, iż brak było wartości przewyższających zasadę pewności prawa i wywodzonego z niej zakazu retroakcji, a stanowiących wytłumaczenie dla wprowadzenia mocą obwieszczenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 czerwca 2015r. (Dz. Urz. MON, poz.172) regulacji, odnoszących się do zdarzeń, mających miejsce wydaniem tego obwieszczenia. Rozciągnięcie w omawianym obwieszczeniu okresu jego obowiązywania na czas sprzed jego wydania, spowodowane było – jak można domniemywać – jedynie zaniedbaniem prawodawcy, który w odpowiednim czasie nie zauważył tego, że zgodnie z pkt 2 decyzji Ministra Obrony Narodowej z 29 stycznia 2015 r. nr 28/MON w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z ich użytkowaniem, przysługujących żołnierzom zawodowym pełniącym służbę poza granicami państwa, decyzja ta obowiązywała do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 24 ust. 8 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tj. do dnia 3 kwietnia 2015 r.

W ocenie tutejszego Sądu, próba naprawy skutków bierności prawodawcy w wydaniu obwieszczenia w odpowiednim czasie, i wydanie obwieszczenia regulującego materię zdarzeń zaistniałych przed jego wydaniem, nie jest uzasadniona wartościami konstytucyjnymi. Nie może więc stanowić wytłumaczenia dla odstępstwa od zasady lex retro non agit.

W świetle powyższego skarżone rozstrzygnięcie jawiło się jako niedopuszczalne, bowiem wydane w oparciu o niekonstytucyjną regulację obwieszczenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 czerwca 2015 r. odnoszącą się do materii stanu faktycznego istniejącego w okresie przed wydaniem obwieszczenia. Stąd więc tutejszy Sąd stosując się do dyspozycji art. 8 Konstytucji RP był zmuszony odmówić zastosowania przepisów obwieszczenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 czerwca 2015 r. (Dz. Urz. MON, poz. 172) jako niezgodnych w omawianej części z art. 2 Konstytucji RP. Wbrew bowiem wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę, fakt wydania omawianego obwieszczenia w warunkach ciągłości prawnej nie zniwelował skutku w postaci naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz.

W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).