Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2110/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki S. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w rej. ul. M. w celu umieszczenia obiektu reklamowego, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 23 maja 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej także ZDM) wpłynął wniosek skarżącej spółki, w którym strona zwróciła się o przedłużenie decyzji dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rej. ul. M. w celu umieszczenia obiektu reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 do dnia 31 grudnia 2008 r.

Pismem z dnia 13 czerwca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., ustosunkowując się do ww. wniosku, poinformował skarżącą spółkę, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie ZDM ostrzegł stronę o ryzyku nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a także poinformował o przysługujących jej na podstawie art. 10 k.p.a. prawach.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], Prezydent [...] W. – działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. – odmówił wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w rej. ul. M. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] W. wskazał, iż rozpatrując sprawę w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jako organ I instancji wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6 – 7% w skali rocznej) oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.). Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na: "Białą Księgę – Europejską politykę transportową w horyzoncie do 2010 r. ..." opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Europejską, a także na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. na wymóg potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ I instancji uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ I instancji ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Organ wskazał, iż czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto organ wskazał, iż badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu I instancji zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent [...] W. uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ stwierdził, iż warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi, co daje podstawę do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia za zajęcie pasa drogowego.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego - odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Strona skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzuciła naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. W decyzji powołano się bowiem na fakty powszechnie znane, a organ nie przedstawił tych faktów stronie przed wydaniem decyzji. Ponadto – zdaniem skarżącej - decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 11 i art. 107 k.p.a., gdyż organ nie wykazał motywów swojej decyzji. Zdaniem skarżącej z uzasadnienia decyzji nie wynika, że reklamy umieszczane w pasie drogowym stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według skarżącej ustalenia organu w tym zakresie nie są przekonywujące, gdyż sprawa wpływu reklam na wypadki w ruchu drogowym nie została w sposób dostateczny udokumentowana. Ponadto zdaniem skarżącej decyzja wydana w indywidualnej sprawie powinna wykazywać, że to konkretne urządzenie reklamowe zgłoszone przez stronę stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego. Skarżąca zauważyła ponadto, iż w miejscu lokalizacji wnioskowanej reklamy jest znacznie mniejszy ruch pojazdów, niż określony maksymalny limit wskazany w powołanej przez organ opinii. Ponadto strona stwierdziła, iż również pismo Komendy [...] Policji, na które powołał się organ I instancji, wskazuje, że powołana przez Prezydenta [...] W. opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nie miała związku z rzeczywistym stanem bezpieczeństwa na ulicach W.. Zdaniem strony skarżącej również pozostałe dokumenty powołane przez organ I instancji, takie jak Biała Księga i Program Gambit 2005 w istocie nie wskazują, że urządzenia reklamowe stanowią zagrożenie dla ruchu drogowego. Ponadto zdaniem skarżącej organ I instancji naruszył art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z tymi przepisami. Organ dokonał bowiem całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod urządzenia reklamowe nie uprzedzając o tym strony. Takie działanie podjęte przez organ bez żadnego uprzedzenia naraża stronę na znaczne straty w działalności gospodarczej. Według skarżącej zmiana stosunku organu do zagadnienia zajmowania pasa drogowego w praworządnym państwie powinna być realizowana poprzez poinformowanie zainteresowanych o zmianie poglądów organu i określenie okresu, w jakim zainteresowani mają do tej zmiany dostosować swoją działalność gospodarczą. Skarżąca spółka stwierdziła ponadto, iż w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych. W uzupełnieniu odwołania skarżąca przedstawiła Ekspertyzę dotyczącą wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość opartą na badaniach przeprowadzonych w Niemczech w 2005 r. wskazując, iż wyniki tych badań są odmienne od wyników uzyskanych przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, gdyż wynika z nich, że tablice reklamowe nie mają wpływu na wypadkowość.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych -stwierdził, iż zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 – wskazał, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarządca drogi nie jest obowiązany bowiem udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Według organu odwoławczego konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zdaniem organu to podmiot wnioskujący w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło ponadto, iż – wbrew zarzutom strony skarżącej – w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W dniu 30 października 2007 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego – działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła w całości ww. decyzję SKO w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi odwoławczemu, iż nie odniósł się do wszystkich wskazanych w odwołaniu argumentów strony. Ponadto w ocenie skarżącej podstawa prawna decyzji organu I instancji jest nieprawidłowa, albowiem w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 39, lecz art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż urządzenie reklamowe znajduje się już w pasie drogowym, na podstawie wcześniej wydanej decyzji administracyjnej opartej na przepisie art. 39 ust. 3 cyt. ustawy. Zdaniem skarżącej spółki organ po otrzymaniu wniosku o przedłużenie decyzji powinien rozważyć sprawę na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tzn. sprawdzić, czy urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Według skarżącej ustalenia tego rodzaju nie mogą być oparte na ogólnych poglądach znajdujących się w aktach sprawy, na które powołują się organy w swoich decyzjach, lecz na przeprowadzeniu postępowania dotyczącego urządzenia reklamowego, które jest przedmiotem postępowania. Skarżąca stwierdziła, iż przy prawidłowym zastosowaniu ustawy o drogach publicznych ciężar dowodu spoczywa na organie, a nie na wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie organ nie tylko błędnie nie zastosował art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ale również nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymogami k.p.a. Ponadto skarżąca zaznaczyła, iż brak ustosunkowania się do wszystkich podniesionych argumentów przez organ odwoławczy stanowi naruszenie art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż wnioskodawca po wygaśnięciu zezwolenia, które miało charakter czasowy, występuje w istocie za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określonych każdorazowo zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki S. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r., nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – nie naruszają przepisów prawa.

Przedmiotowe decyzje nie naruszają - zdaniem Sądu - zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Niewątpliwie należy uznać, iż zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że dowolny.

Przepis art. 39 ust. 3 cyt. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (tak m.in. /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu należy wskazać, iż tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i nast.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a., czy też inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

Ustosunkowując się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie stwierdzono więc, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Należy zauważyć, iż istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyka, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty jak na przykład reklamy nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można uznać, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podnieść trzeba, że podstawowy zarzut strony sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji. W ocenie skarżącej spółki zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Skarżąca akcentowała fakt, iż ten ostatni przepis mówi o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy - odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które - jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Za taką interpretacją, związaną z wyraźnym rozróżnieniem sytuacji polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia przemawia - zdaniem skarżącej - zarówno fakt posiadania przez stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, jak i treść wniosku strony – o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ten sam nośnik. Jednocześnie spółka zgadzała się z tym, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Jednak, skarżąca wskazała, że gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to bada jedynie, czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Gdy nie zachodzą te negatywne sytuacje skarżąca, jak i inne osoby będące w podobnej sytuacji jak ona, ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie wyda zezwolenie. Na poparcie przedstawionej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 powołano w skardze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 426/06 oraz z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 919/05.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki należy – zdaniem Sądu – wyraźnie podkreślić na wstępie, iż z poglądem wyrażonym w powołanym przez stronę skarżącą wyrokach WSA w Warszawie nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając te orzeczenia w wyniku rozpatrzenia skarg kasacyjnych. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

W kontekście tego należy wyraźnie wskazać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenie wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu sama praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na koleiny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Zdaniem Sądu ratio legis przepisu art. 38 cyt. ustawy to, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. B. w rej ul. M. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

W ocenie Sądu w świetle powołanego przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i orzeczeń sądu administracyjnego nie powinno budzić również wątpliwości, czemu skarżąca zresztą nie zaprzecza, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, zarówno przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, jak i powołane orzeczenia sądu wskazują, że decyzja jest wydawana w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności (przypadki), które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Skoro w każdym przypadku wydawane jest nowe zezwolenie, a nie jego przedłużenie, to również w każdym przypadku badana jest zgodność kolejnej lokalizacji reklamy z odpowiednimi przepisami ustawy.

Zgodzić się należy z organami obu instancji, iż zarządca drogi nie był obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych ewidentnie oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zdaniem Sądu to podmiot wnioskujący w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów ustawy. W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko SKO w W., że to na skarżącej spółce spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. B..

Strona skarżąca występując z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji nie podjęła jednak żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. B. w rejonie ul. M. jest szczególnie uzasadnione. Zasadne jest stwierdzenie SKO, że mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały udowodnione.

Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam w pasie drogowym, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami.

W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze, itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

W sprawie niniejszej strona, poza własnym zyskiem, żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była uzasadniona.

Organ starał się wykazać w toku postępowania, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu.

Mając na względzie powyższe wskazać należy, że po części trafne być może zarzuty skarżącej spółki dotyczące zarówno mocy dowodowej, jak i niskiego poziomu naukowego opinii sporządzonej przez mgr inż. L. K. - nie mogą mieć istotnego wpływu na końcową ocenę legalności decyzji organów obu instancji, albowiem opinia ta mogła być i tak co najwyżej wyłącznie pewnym materiałem pomocniczym, uzasadniającym jedynie zmianę dotychczasowego, całkowicie wadliwego zresztą - sposobu działania organów. W istocie pewne uchybienia, jakich być może w tym zakresie dopuścił się zarządca drogi, nie wpływają w żaden sposób na ogólną ocenę decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia, gdyż strona skarżąca nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione.

Według Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lipca 2007 r. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem – wbrew zarzutom skargi – organy te wyjaśniły szczegółowo motywy swoich rozstrzygnięć.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.