Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5432/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 54 § 2, art. 133 § 1, art. 135 , art. 141 § 4, art. 152, art. 206
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 § 3, art. 44 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 106 § 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych A. A. i Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 672/16 w sprawie ze skargi A. A. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza 1) oddala skargi kasacyjne; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 672/16, po rozpoznaniu skargi A. A. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza, uchylił zaskarżoną uchwałę.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Departament Organizacyjny Ministerstwa Sprawiedliwości poinformował Radę Izby Notarialnej w A. (w skrócie: Rada Izby) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odwołania A. A. (dalej: skarżący) ze stanowiska notariusza wobec uzyskania trzech ujemnych ocen w wyniku wizytacji przeprowadzonych w 2006 r. oraz 2007 r.

Rada Izby uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r. pozytywnie zaopiniowała wszczęcie przez Ministra Sprawiedliwości postępowania w tym przedmiocie, a Krajowa Rada Notarialna (w skrócie: Krajowa Rada) uchwałą z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymała ją w mocy. WSA w Warszawie, działając na skutek skargi A. A., wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1314/09, uchylił obie ww. uchwały i stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu. Sąd I instancji wskazał, że w sprawach o wydanie opinii na podstawie art. 16 § 3 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 164, dalej: prawo o notariacie) organ opiniujący ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i 80 k.p.a.), czego wyrazem jest wydanie postanowienia odpowiadającego wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. (v. art.124 i 126 k.p.a.). WSA wskazał, że organ I instancji oparł swoją opinię o notariuszu na podstawie niezweryfikowanych zarzutów, a organ odwoławczy nie rozpoznał w całości złożonego zażalenia. Nie rozważył okoliczności uważanych przez stronę za istotne i przemawiające na jej korzyść. W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej uchwały przy braku rozważenia wyniku kontroli ze stycznia 2007 r. (według strony pozytywnego), a także okoliczności podnoszonych w pismach do organu - w tym w szczególności dotyczących dotychczasowego przebiegu pracy zawodowej skarżącego, jego postawy, problemów zdrowotnych, czynił zasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, w skrócie: k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy uchybiły wskazanym przepisom, naruszając ponadto zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). WSA stwierdził, że wyżej wskazane okoliczności podnoszone przez stronę organ powinien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wobec powyższego Rada Izby uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r. wniosła o odwołanie skarżącego ze stanowiska notariusza. Uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. Krajowa Rada utrzymała w mocy ww. uchwałę. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 268/12 oddalił skargę A. A. na uchwałę Krajowej Rady z dnia [...] listopada 2011 r. W ocenie Sądu I instancji w uzasadnieniu uchwały organu I instancji zostały przedstawione w sposób umotywowany wszelkie zarzuty stawiane skarżącemu odnoszące się do jego działalności zawodowej. Krajowa Rada nie tylko zaaprobowała ustalenia wizytatorów oraz rozstrzygnięcie Rady Izby, lecz także samodzielnie, w sposób syntetyczny wskazała, jakie zarzuty stawiane skarżącemu uznała za zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. A., wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 58/13 uchylił ww. wyrok Sądu I instancji z 25 czerwca 2012 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji zgodził się ze skarżącym, że wydanie uchwały wnioskującej do Ministra Sprawiedliwości o odwołanie notariusza, bez przyjęcia uprzedniej opinii pozytywnej lub negatywnej w sprawie odwołania notariusza, jest naruszeniem art. 16 § 3 prawa o notariacie, które to naruszenie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W konsekwencji Sąd I instancji przyjmując stan faktyczny sprawy według stanowiska organów notarialnych i oceniając go jako zgodny z prawem, naruszył art. 141 § 4 oraz art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez nieuchylenie uchwał organów obu instancji, a w konsekwencji także art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2284/14, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady z dnia [...] listopada 2011 r. i poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu. Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale Krajowa Rada rozpoznała zażalenie na postanowienie (uchwałę) z dnia [...] kwietnia 2011 r., która to uchwała nie była przedmiotem zaskarżenia, gdyż nie stanowiła opinii w rozumieniu art. 16 § 3 prawa o notariacie, albowiem wnioskowała jedynie o odwołanie skarżącego ze stanowiska notariusza. W ocenie Sądu Krajowa Rada nie rozpoznała natomiast odwołania od opinii Rady Izby z dnia [...] czerwca 2011r., która nie była przedmiotem uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r. i być nie mogła z uwagi na to, że opinia ta została wydana w dniu [...] czerwca 2011 r. WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Rada Izby Notarialnej wyda opinię, w toku postępowania z art. 16 § 3 prawa o notariacie, pozytywną lub negatywną w formie uchwały, która ma moc postanowienia w rozumieniu przepisów k.p.a., którego weryfikacja będzie możliwa wyłącznie w drodze zażalenia, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Rada Izby uchwałą z dnia [...] kwietnia

2015 r. ponownie pozytywnie zaopiniowała odwołanie skarżącego ze stanowiska notariusza. Uchwałę tę Krajowa Rada uchyliła w całości uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Radzie Izby.

Uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r., wydaną na podstawie art. 16 § 3 oraz art. 35 pkt 1 prawa o notariacie w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. Rada Izby po raz kolejny pozytywnie zaopiniowała odwołanie skarżącego ze stanowiska notariusza.

Zaskarżoną uchwałą Krajowa Rada, działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 35 ust. 1 prawa o notariacie oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 106 § 5 k.p.a., utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu Krajowa Rada podkreśliła, że organy samorządu notarialnego nie zostały wyposażone przez prawo w żadne mechanizmy weryfikacji pracy wizytatorów, dlatego zarzuty stawiane pracy wizytatorów należało uznać za nieuzasadnione.

Krajowa Rada przypomniała, że skarżący w latach 2006 - 2012 uzyskał 4 ujemne oceny wizytatorów samorządu notarialnego, a także ujemną ocenę wizytatora ds. notarialnych - sędziego Sądu Apelacyjnego w B. W ocenie Krajowej Rady Rada Izby w sposób rzetelny i niepozostawiający wątpliwości przeanalizowała protokoły powizytacyjne, a w uzasadnieniu uchwały przytoczyła szereg wskazanych przez wizytatorów poważnych zarzutów wobec pracy notariusza. Krajowa Rada podkreśliła, że organ samorządu zawodowego szczegółowo odniósł się zarówno do podnoszonych przez wizytatorów problemów merytorycznych związanych m.in. z formą i treścią poszczególnych aktów notarialnych oraz dopuszczalnością stosowania przez stronę określonych praktyk zawodowych, jak i wyjaśnień samego notariusza. W konsekwencji, zdaniem Krajowej Rady, organ I instancji dokonał prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia motywów swojego rozstrzygnięcia, co zostało poparte szczegółowym przywołaniem dowodów, na których oparto przedmiotową ocenę. Za całkowicie chybiony organ odwoławczy uznał zarzut nieprawidłowego przyjęcia w postępowaniu wyjaśniającym łącznego rozpatrywania protokołów powizytacyjnych wraz z wynikami wizytacji dokonanej przez wizytatora ds. notarialnych.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały organu I instancji. Wskazując na naruszenia zarówno prawa o notariacie, jak i przepisów k.p.a., skarżący wniósł o zobowiązanie organu do złożenia do akt sprawy wszystkich przepisów tzw. prawa wewnątrzkorporacyjnego dotyczącego trybu przeprowadzania wizytacji, oceny wizytacji, a w szczególności trybu działania tzw. Zespołów Wizytacyjnych, obowiązujących w okresie obejmującym przeprowadzone wizytacje, informacji czy wizytowany notariusz ma prawo i w jakim terminie złożyć wyjaśnienia i zastrzeżenia do protokołu wizytacji, kto te wyjaśnienia rozpatruje i w jakim trybie, skoro według stanowiska KRN organy samorządu notarialnego nie zostały wyposażone przez prawo w żadne mechanizmy weryfikacji pracy wizytatorów, protokołów z posiedzeń Zespołu Wizytacyjnego przy Radzie Izby Notarialnej w A. dotyczących rozpatrzenia uwag i zastrzeżeń skarżącego do poszczególnych protokołów powizytacyjnych, a także do dołączenia do akt sprawy wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1314/09. Skarżący podniósł ponadto, że w uzasadnieniu uchwały I instancji Rada Izby powtórzyła szereg zarzutów podnoszonych przez wizytatorów w kolejnych wizytacjach z pominięciem wyjaśnień dokonanych przez skarżącego i że nie ustosunkowano się do większości podnoszonych przez niego zarzutów bądź odrzucono je bez jakiejkolwiek argumentacji.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną uchwałę wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 16 § 3 prawa o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Oznacza to, że przedmiotową opinię rada izby wydaje w trybie art. 106 k.p.a., jako organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości. Przepis ten, jak wskazuje się w piśmiennictwie, reguluje zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, którego najluźniejszą formą jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Ta forma współdziałania dwóch organów wyraża się w tym, że organ, do którego wyłącznej kompetencji należy rozstrzygnięcie w drodze decyzji danej kwestii, nie jest prawnie związany opinią organu współdziałającego, niemniej jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku (również dotyczącym skarżącego) z 16 lutego 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1314/09, na organie współdziałającym w postępowaniu właściwym ciążą wszystkie obowiązki wynikające z przepisów procesowych.

W ocenie Sądu, organy samorządu notarialnego wydając zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę I instancji, nie wypełniły tych obowiązków, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. WSA wskazał, że podstawą faktyczną wydanej przez Radę Izby pozytywnej opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska notariusza, wyrażonej w uchwale z dnia [...] listopada 2015 r., była okoliczność niewyeliminowania znacznej części błędów i uchybień wskazanych w protokołach powizytacyjnych, potwierdzonych – w ocenie organu I instancji – protokołem z kontroli przeprowadzonej w listopadzie 2010 r. W przywołanej uchwale Rada Izby wskazała zarzuty stawiane przez wizytatorów, m.in. zarzut nieprawidłowego redagowania wniosków wieczysto-księgowych, w tym w zakresie określania podstaw wpisu. Zdaniem Rady Izby, skarżący popełniał kardynalne błędy dotyczące aktów notarialnych sporządzanych w oparciu o art. 777 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.c. poprzez nieprawidłowe określenie terminu w aktach notarialnych, co może doprowadzić do realnego zagrożenia dla ochrony praw i dóbr klienta. Rada Izby wymieniła ponadto określone jako "notorycznie podnoszone zarzuty", nieprzedkładanie zaświadczeń w trybie art. 19 ust. 6 ustawy o podatku od spadków i darowizn oraz nieprawidłowości w ustalaniu stanu cywilnego uczestników aktu.

W ocenie Sądu I instancji Krajowa Rada w zaskarżonej uchwale ograniczyła się jedynie do wskazania uchybienia w postaci nieprawidłowego określenia terminu w aktach notarialnych, stosownie do wymogów art. 777 § 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 101, w skrócie: k.p.c.), jako dającego podstawę do odwołania skarżącego ze stanowiska notariusza.

WSA uznał, że ponieważ organy samorządu notarialnego oparły swoją opinię w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska notariusza o zbiorczą analizę wszystkich przeprowadzonych wizytacji, stwierdzając przy tym częściowe zmniejszenie się ilości błędów i uchybień popełnionych przez skarżącego, nie jest wystarczające ograniczenie się do wskazania jedynie przykładowych uchybień, spośród całokształtu uchybień, które organy samorządu notarialnego uznały za uzasadniające wydaną opinię. Skarżący, jak również Sąd kontrolujący wydane w niniejszej sprawie uchwały obu instancji, nie może się domyślać, które uchybienia organy uznały za uzasadniające odwołanie skarżącego ze stanowiska notariusza.

WSA stwierdził ponadto, że Krajowa Rada wydając zaskarżoną uchwałę nie odniosła się do argumentacji podniesionej przez skarżącego w zażaleniu od uchwały organu I instancji, a odnoszącej się do nieprzedkładania zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego w trybie art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 86), co stanowiło jedno z przykładowych uchybień wymienionych przez organ I instancji. Skarżący wskazał, że kwestia ta została wyjaśniona w trakcie przesłuchania przez Radę Izby w dniu 16 października 2015 r., do czego organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się w zaskarżonej uchwale, a w aktach administracyjnych sprawy brak jest protokołu z tego przesłuchania strony.

WSA stwierdził również, że brak jest zarówno w aktach administracyjnych sprawy, jak i w kontrolowanych uchwałach, odniesienia się organów samorządu notarialnego do argumentacji skarżącego zawartej w piśmie z dnia [...] marca 2011 r., odnoszącej się do protokołu z wizytacji przeprowadzonej w kancelarii notarialnej skarżącego w dniu [...] listopada 2010 r., co nawiązuje do naruszeń stanowiących podstawę uchylenia uchwał z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1314/09. Sąd I instancji dodał, że po złożeniu przez skarżącego wyjaśnień w piśmie z dnia [...] marca 2011 r., w dniu [...] grudnia 2012 r. została przeprowadzona kolejna wizytacja w kancelarii notarialnej skarżącego, jednak w aktach administracyjnych sprawy brak jest protokołu z tej wizytacji.

W ocenie Sądu I instancji, wskazane uchybienia organów stanowią naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego, zawarta w zaskarżonej uchwale ocena dowodów nie odpowiada zasadzie swobodnej oceny dowodów, a uzasadnienie uchwały nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

WSA w zaleceniach podał, że organ rozpatrując ponownie sprawę precyzyjnie wskaże, które uchybienia popełniane przez skarżącego w dokonywanych czynnościach notarialnych stanowią podstawę zajętego przez organy samorządu notarialnego stanowiska w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska notariusza, a także odniesie się do zawartej w zażaleniu od uchwały I instancji, argumentacji skarżącego dotyczącej wytkniętych mu w uchwale I instancji uchybień wynikających z protokołów przeprowadzonych wizytacji, jak również do argumentacji skarżącego zawartej w ww. piśmie z dnia [...] marca 2011 r. Organ uzupełni również akta administracyjne o protokół z przesłuchania strony przez Radę Izby z dnia [...] października 2015 r. oraz o protokół z kolejnej wizytacji przeprowadzonej w kancelarii skarżącego w dniu [...] grudnia 2012 r.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Sądu I instancji wnieśli A. A. oraz Krajowa Rada Notarialna.

Krajowa Rada Notarialna w skardze kasacyjnej domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenia kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu, iż Krajowa Rada Notarialna nie zebrała i nie rozpatrzyła całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśniła dokładnie stanu faktycznego, co zdaniem WSA w Warszawie miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ dokonał dokładnego wyjaśnienia ustalenia stanu faktycznego w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, rozpatrzony w sposób zgodny z przepisami postępowania, które to naruszenie skutkowało uchyleniem postanowienia (uchwały) Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu, że zawarta w zaskarżonej uchwale Krajowej Rady Notarialnej ocena dowodów nie odpowiada zasadzie swobodnej oceny dowodów, co zdaniem Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe i wszechstronnie rozważył całokształt materiału dowodowego, stosując przy tym zasady logiki oraz doświadczenia życiowego, które to naruszenie skutkowało uchyleniem postanowienia (uchwały) Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy uzasadnienie to odpowiadało dyrektywom zawartym w przepisach k.p.a., które to naruszenie skutkowało uchyleniem postanowienia (uchwały) Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 §. 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu, że Krajowa Rada Notarialna nie przeprowadzając wyczerpującego postępowania dowodowego nie wyjaśniła dostatecznie stanu faktycznego, podczas gdy organy samorządu notarialnego były w niniejszej sprawie jedynie organami współdziałającymi, zobowiązanymi na podstawie art. 106 § 4 k.p.a. do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyłącznie w razie stwierdzenia takiej potrzeby, nie zaś w każdej sytuacji. W efekcie czego, naruszenie to doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia (uchwały) Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.;

- art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania Krajowej Rady Notarialnej do przedłożenia protokołu z wizytacji przeprowadzonej w kancelarii A. A. w dniu [...] grudnia 2012 r. oraz protokołu przesłuchania A. A. z dnia [...] października 2016 r., podczas gdy wezwanie pozwoliłoby organowi na przesłanie brakujących dokumentów oraz wykazanie, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, co skutkowało przyjęciem, że materiał zebrany w sprawie nie uzasadnia wydania uchwały (postanowienia) w przedmiocie opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska notariusza;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania Krajowej Rady Notarialnej do przedłożenia protokołu z wizytacji przeprowadzonej w kancelarii skarżącego w dniu [...] grudnia 2012 r. oraz protokołu przesłuchania skarżącego z dnia [...] października 2016 r. pomimo, że Sąd z treści decyzji uzyskał wiedzę o tym, że dokumenty te stanowią część akt sprawy, podczas gdy WSA zobowiązany jest do wydania wyroku na podstawie całych akt sprawy, w efekcie czego zaskarżony w sprawie wyrok nie został oparty na kompletnych, zebranych w sprawie aktach;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia i sporządzeniu uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które to naruszenie powoduje, że zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 16 § 3 prawa o notariacie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw uzasadniających wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska notariusza, podczas gdy z materiału dowodowego jasno wynika, że czynności notarialne dokonywane przez skarżącego częstokroć obarczone są poważnymi nieprawidłowościami, w efekcie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały z dnia [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu zawarto argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

A. A. w skardze kasacyjnej wniosł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 16 § 3 prawa o notariacie przez niewłaściwe jego zastosowanie w odniesieniu do uchwały Krajowej Rady Notarialnej oraz błędne przyjęcie, że w postępowaniu organu II instancji, tj. Krajowej Rady Notarialnej organ rozpatrując ponownie sprawę może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a także uzupełnić w pozostałym zakresie podniesionym przez Sąd, postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Radę Izby Notarialnej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135, a także art. 152 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że uchylenie uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. usuwa stan naruszający prawo i prowadzi do końcowego załatwienia skargi.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zawarta w uzasadnieniu wyroku argumentacja Sądu dotycząca uchylenia uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zasługuje w pełni na aprobatę. Wątpliwości budzi jednak zakres tego orzeczenia. W skardze z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały, tj. uchwały KRN z dnia [...] stycznia 2016 roku oraz uchylenie uchwały Nr [...] Rady Izby Notarialnej w A. z dnia [...] listopada 2015 r. Watpliwości skarżącego dotyczą zatem kwestii, czy w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a oraz w zw. z art. 16 § 3 prawa o notariacie, uchwała Rady Izby Notarialnej nie powinna podlegać również uchyleniu, a nadto czy w trybie art. 152 p.p.s.a. wyrok nie powinien zawierać stwierdzenia, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu. Skarżący dodał, że uchylenie uchwały Krajowej Rady Notarialnej stwarza stan prawny, w którym w zasadzie nadal obowiązuje uchwała Rady Izby Notarialnej w A., a sprawa wraca do II instancji na poziomie Krajowej Rady Notarialnej. Biorąc pod uwagę stanowisko WSA w Warszawie oraz wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonego orzeczenia skierowane przede wszystkim do organu I instancji, tj. Rady Izby Notarialnej w A., pominięcie w orzeczeniu uchwały Nr [...] Rady Izby Notarialnej w A. z dnia [...] listopada 2015 r. narusza niewątpliwie art. 16 § 3 prawa o notariacie, bowiem ten przepis adresowany jest do rady właściwej izby notarialnej, a nie Krajowej Rady Notarialnej.

A. A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowej Rady wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w pełni podziela stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a wniesiona przez niego skarga kasacyjna dotyczy wyłącznie zakresu tego orzeczenia, tj. objęcia tym orzeczeniem również uchwały Rady Izby Notarialnej w A..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego były dwie skargi kasacyjne: Krajowej Rady Notarialnej i A. A..

Ocena zasadności podniesionych w nich zarzutów musiała w pierwszym rzędzie uwzględniać fakt, że niniejsza sprawa była już trzykrotnie przedmiotem rozstrzygania przez sąd administracyjny. Pierwszym z tych wyroków, z dnia 16 lutego 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1314/09, WSA w Warszawie uchylił wcześniejsze uchwały organów obu instancji i stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu. Sąd wskazał, że w sprawach o wydanie opinii na podstawie art. 16 § 3 prawa o notariacie, organ opiniujący ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), czego wyrazem jest wydanie postanowienia odpowiadającego wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. (v. art.124 i 126 k.p.a.). WSA uznał, że organ I instancji oparł swoją opinię o notariuszu na podstawie niezweryfikowanych zarzutów, a organ odwoławczy nie rozpoznał w całości złożonego zażalenia. Sąd podkreślił, że "zastosowanie do opinii trybu określonego w art. 106 § 3 k.p.a. leży w interesie notariuszy poddanych procedurze odwołania, jako gwarancja ochrony ich praw i możliwości kwestionowania opinii Rady Izby Notarialnej poprzez składanie zażalenia do Krajowej Rady Notarialnej, która zobowiązana jest odnieść się do zarzutów skarżącego i ponowie rozważyć zasadność opinii". Ten wyrok stał się prawomocny, nie zakwestionowano go skargą kasacyjną. A zatem to rozstrzygnięcie Sądu określiło zakres ponownego postępowania w tej sprawie. Postępowanie przed organami i kolejnymi sądami uwzględniać bowiem musiało pogląd Sądu wyrażony w tym wyroku, gdyż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie." Ponownie orzekając w tej sprawie, organy administracyjne i wojewódzki sąd administracyjny byli zatem zobowiązani uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu. Związanie zaleceniami Sądu oznaczało w tej sprawie konieczność rozpatrzenia sprawy zgodnie z poglądem Sądu i jego wskazaniami, tj. zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prawidłowej jego oceny (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a.

Oceniając w tak zakreślonych ramach prawnych sprawy zasadność zarzutów podniesionych w obu skargach kasacyjnych należy uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Podstawę prawną w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie przewidujący, że Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza w wypadku, gdy charakter stwierdzonych w wyniku wizytacji nieprawidłowości stanowi rażącą i oczywistą obrazę przepisów prawa, a także w wypadku, gdy notariusz uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku.

Opinia ta wydawana jest w trybie art. 106 k.p.a. przez organ współdziałający. Jest to forma współdziałania organów administracji publicznej, która polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Przewidziane w art. 106 k.p.a. współdziałanie, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98; publ. W CBOSA). Jego istotą jest wyrażenie opinii, co oznacza, że nie stanowi formy współdziałania polegającego na współdecydowaniu czy też udzielaniu zezwolenia lub zgody organu, które mają formę decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 kwietnia 1995 r. III AZP 4/95). Przepis art. 106 k.p.a. ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy wyłącznie do kompetencji organu administracji, który w pełni odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w tej sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. nie nosi cech decyzji w sensie materialnym, bowiem nie jest to postępowanie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie oznacza to jednak dla organu opiniującego prawa do dowolności w sformułowaniu tej opinii. Organ wydający decyzję ma obowiązek rozważyć argumenty zawarte w tym stanowisku (opinii) i dokonać ich oceny. Treść wydanej na podstawie art. 106 k.p.a. opinii może zatem znacząco wpłynąć na treść późniejszej decyzji.

Z przedstawionych powyżej względów za niezasadne uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie ma bowiem racji skarżący kasacyjnie organ, że Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., niezasadnie zarzucając Krajowej Radzie Notarialnej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. (punkt 1 tiret pierwszy, drugi, trzeci i czwarty petitum skargi kasacyjnej). W świetle przytoczonych powyżej ogólnych zasad dotyczących współdziałania organów na podstawie art. 106 k.p.a., nie jest zasadna argumentacja organu, że nie doszło do naruszenia prawa poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego, gdyż organy samorządu notarialnego były w niniejszej sprawie jedynie organami współdziałającymi, zobowiązanymi na podstawie art. 106 § 4 k.p.a. do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyłącznie w razie stwierdzenia takiej potrzeby, nie zaś w każdej sytuacji. Skarżący kasacyjnie organ nie sprecyzował zresztą w skardze kasacyjnej dlaczego uważa, że w tej sprawie nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ten zarzut nie został szerzej rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy, w tym zwłaszcza związanie oceną prawną i wskazaniami powołanego powyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2010 r., a także specyfikę współdziałania organu samorządu zawodowego przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu notariusza, wynikającą z powierzonej samorządowi funkcji nadzorczej nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza, należy uznać, że wskazane przez Sąd I instancji uchybienia procesowe organu odwoławczego trafnie zostały uznane za naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. Prawidłowo bowiem Sąd za naruszające te przepisy uznał ograniczenie się w zaskarżonym postanowieniu do wskazania jedynie uchybienia w postaci nieprawidłowego określenia terminu w aktach notarialnych, brak odniesienia się do argumentów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu (w tym odnoszących się do nieprzedkładania zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego w trybie art. 19 ust. 6 ustawy o podatku od spadków i darowizn) i w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. (w tym odnoszących się do protokołu z wizytacji przeprowadzonej w kancelarii notarialnej skarżącego w dniu [...] listopada 2010 r.; co nawiązuje do naruszeń stanowiących podstawę uchylenia uchwał wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2010 r.), oparcie opinii o zbiorczą analizę wszystkich przeprowadzonych wizytacji, co przy równoczesnym stwierdzeniu częściowego zmniejszenia się ilości błędów i uchybień popełnionych przez skarżącego, nie wyjaśniało które z nich uznano za uzasadniające wydaną opinię, a także brak kompletnych akt administracyjnych w tej sprawie (protokołu z przesłuchania strony w dniu [...] października 2015 r., protokołu z wizytacji z dnia [...] grudnia 2012 r.).

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie Krajowa Rada, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały świadczy o prawidłowym zrealizowaniu przez organ samorządu zawodowego powierzonej mu roli organu współdziałającego w postępowaniu prowadzącym do odwołania notariusza. Ogranicza się ono do lapidarnej i wybiórczej argumentacji, nie wyjaśniając w sposób pełny przyczyn wydania opinii tej treści. Wydana opinia w tak ważnej dla członka samorządu zawodowego sprawie jak odwołanie czyli pozbawienie do prawa do wykonywania zawodu, nie może opierać się na wyrażeniu przez organ stanowiska nieuzasadnionego precyzyjnie faktami ustalonymi w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, znajdującymi oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że Krajowa Rada Notarialna nie rozpatrzyła pełnego materiału dowodowego oraz nie wyjaśniła dokładnie stanu faktycznego, ocena dowodów nie odpowiadała zasadzie swobodnej oceny dowodów, a uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Z powodu tych uchybień procesowych nie ma w tej sprawie pewności, że stanowisko Rady było oparte na rzetelnych danych i pozbawione niedopuszczalnej arbitralności.

Nie jest trafny pogląd zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd nakazał Krajowej Radzie odniesienie się do każdego uchybienia notariusza stwierdzonego w toku kilkukrotnych wizytacji, a więc powielenia wszelkich uwag wskazanych w protokołach powizytacyjnych. Sąd w zaskarżonym wyroku jedynie zasadnie zwrócił uwagę, że lapidarność uzasadnienia nie pozwala na ocenę, które uchybienia w pracy notariusza zostały uznane za przemawiające za wyrażeniem pozytywnej opinii w sprawie jego odwołania. WSA w zaleceniach wskazał, że organ rozpatrując ponownie sprawę powinien precyzyjnie wskazać, które uchybienia popełniane przez skarżącego w dokonywanych czynnościach notarialnych stanowią podstawę zajętego przez organy samorządu notarialnego stanowiska w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska notariusza, a także powinien odnieść się do zawartej w zażaleniu i piśmie z dnia [...] marca 2011 r. argumentacji skarżącego dotyczącej wytkniętych mu w uchwale I instancji uchybień oraz uzupełnić akta administracyjne o protokół z przesłuchania strony z dnia [...] października 2015 r. i protokół z wizytacji w dniu [...] grudnia 2012 r.

Nie są też zasadne postawione w skardze kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 77 § 1 k.p.a. (punkt 1 tiret 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej), czego upatruje skarżąca kasacyjnie w zaniechaniu przez Sąd wezwania Krajowej Rady Notarialnej do przedłożenia protokołu z wizytacji przeprowadzonej w kancelarii A. A. w dniu [...] grudnia 2012 r. oraz protokołu przesłuchania A. A. z dnia [...] października 2016 r.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Z takiej regulacji wynika, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić dokonanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, LEX nr 1145067), albo – jak w tej sprawie – z oceną przez Sąd, że akta sprawy nie są kompletne. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu oceny przez Sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można więc skutecznie zakwestionować dokonanej przez Sąd oceny, że w aktach są braki, które wymagają uzupełnienia.

Nie jest też zasadny pogląd, że Sąd miał obowiązek wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy. Sąd administracyjny, w świetle cytowanego powyżej art. 133 § 1 p.p.s.a., orzeka na podstawie akt sprawy skompletowanych przez organ administracji publicznej, w których zawarty został materiał faktyczny i dowodowy pozwalający na określenie stanu wiedzy umożliwiającej dokonanie kontroli sądowej w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ do którego wniesiono skargę, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepis ten określa procesowy obowiązek organu przekazania sądowi kompletnych akt sprawy, którego w tej sprawie Krajowa Rada Notarialna nie wypełniła. Przez akta sprawy należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżącego. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zatem zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. W aktach rozpoznawanej sprawy powinny zatem znaleźć się dokumenty rzutujące na wydaną przez Radę opinię w sprawie odwołania notariusza. Zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. to organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, ma obowiązek wraz z odpowiedzią na skargę przedstawić akta sprawy. Brak kompletnych akt administracyjnych sprawy należy postrzegać jako uchybienie determinujące negatywną ocenę procedowania przez dany organ, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, uchylając z tego powodu zaskarżoną uchwałę. Zarzut oparcia rozstrzygnięcia Sądu na niekompletnych aktach byłby zasadny, gdyby Sąd nie dostrzegł niekompletności akt i oddalił skargę, a tak się w tej sprawie nie stało. Należy zatem uznać, że ten zarzut sformułowany przez Krajową Radę pod adresem Sądu I instancji, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Za bezzasadny należało też uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 1 tiret 6 petitum skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej). Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast naruszenia tego przepisu nie można upatrywać w błędnym uznaniu zaskarżonej uchwały za niezgodną z prawem. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zarzucanej w skardze wadliwości działania Krajowej Rady Notarialnej w kontekście prawidłowości wydanej przez nią na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. opinii. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa procesowego przy rozpoznawaniu sprawy, a w konsekwencji dlaczego skarga została uwzględniona.

Z powyższych powodów wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania należy uznać za niezasadne.

W konsekwencji, nie jest też zasadny podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 16 § 3 prawa o notariacie Nie ma racji skarżąca kasacyjnie zarzucając, że Sąd w tej sprawie przyjął, że brak jest podstaw uzasadniających wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie odwołania notariusza, podczas gdy z materiału dowodowego jasno wynika, że wykonywane przez niego czynności notarialne są obarczone poważnymi nieprawidłowościami. Z całą mocą należy podkreślić, że Sąd nie sformułował w zaskarżonym wyroku poglądu, z którym polemizuje skarżąca kasacyjnie Rada. Powodem uchylenia zaskarżonej uchwały były dostrzeżone przez Sąd uchybienia procesowe w działaniu organu II instancji. Sąd nie dokonywał natomiast oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały z punktu widzenia zasadności jej treści w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Na taką ocenę było w tej sprawie za wcześnie, wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego i wadliwości uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Podkreślić też trzeba, że nie jest trafne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej o związaniu jej wnioskami wynikającymi z wizytacji, gdyż "ani ona, ani też rady izb notarialnych nie zostały wyposażone przez prawo w żadne mechanizmy weryfikacji pracy wizytatorów" (str. 2 zaskarżonej uchwały). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przepisów ustawy Prawo o notariacie nie wynika, że podstawą opinii organu samorządu notarialnego, o której mowa w art. 16 § 3 tej ustawy, mają być wyłącznie protokoły z wizytacji notariusza i że ta opinia musi w pełni odpowiadać ocenom sformułowanym przez wizytatorów. Wizytacje notariusza są przeprowadzane w ramach ogólnych kompetencji rady do sprawowania nadzoru nad notariuszami (art. 44 § 1 ustawy). A zatem rada, a nie wyznaczeni przez nią wizytatorzy, jest uprawniona do formułowania końcowej oceny wyników wizytacji, o czym świadczy art. 44 § 3 ustawy. Organ opiniujący nie został formalnie związany w swej wypowiedzi na temat pracy notariusza konkluzjami albo brakiem konkluzji osób wizytujących notariusza (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1373/15; publ. w CBOSA). Swoje stanowisko musi jednak prawidłowo uzasadnić.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Krajowej Rady Notarialnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Niezasadna okazała się także skarga kasacyjna A. A.. Zarzucono w niej błędne przyjęcie, że uchylenie uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. usuwa stan naruszający prawo i prowadzi do końcowego załatwienia skargi oraz błędne przyjęcie, że Krajowa Rada Notarialna rozpatrując ponownie sprawę może uzupełnić w pozostałym zakresie podniesionym przez Sąd postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji. W skardze kasacyjnej, a następnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowej Rady Notarialnej A. A. podkreślił, że w całości zgadza się ze stanowiskiem Sądu odnośnie do oceny niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a wnosi skargę kasacyjną jedynie dlatego, że uchyleniem powinien był Sąd objąć nie tylko zaskarżoną uchwałę, ale także uchwałę organu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki pogląd nie jest zasadny. Podkreślenia w pierwszym rzędzie wymaga, że przedmiotem kontroli sądu jest zaskarżony do niego akt. Co do zasady zatem Sąd wypowiada się w kwestii legalności zaskarżonego postanowienia, a nie co do postanowienia go poprzedzającego. Sięganie w głąb, do kontroli rozstrzygnięć poprzedzających zaskarżony akt, jest wyjątkiem od zasady, przewidzianym w art. 135 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje mianowicie, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Powołany przepis nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14; publ. w CBOSA). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię "głębokości" orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1044/10, publ. w CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. m.in. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574; wyrok NSA z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2321/18; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2502/18 i inne publ. w CBOSA). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie tj. wyeliminowania z obrotu prawnego innego niż zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie organu, jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39; także A. Kabat, Komentarz do art. 135 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2018). Zatem przesłanką zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy i niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Ma rację skarżący, że uchylenie uchwały Krajowej Rady Notarialnej stwarza stan prawny, w którym nadal obowiązuje uchwała Rady Izby Notarialnej w A., a sprawa wraca do II instancji na poziomie Krajowej Rady Notarialnej. Nie ma jednak racji skarżący, że stanowisko WSA w Warszawie oraz jego wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skierowane są przede wszystkim do organu I instancji. Sąd w zaskarżonym wyroku skoncentrował swoją uwagę na wadach procesowych popełnionych przez organ II instancji. Pozostawienie jednak w obrocie prawnym postanowienia wydanego w pierwszej instancji, nie przesądza wyniku sprawy Skarżącego i nie uniemożliwia jej załatwienia. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu, lecz musi rozstrzygnąć sprawę. Od wyniku tego rozstrzygnięcia zależne będą dalsze losy postępowania. Sformułowany zarzut naruszenia art. 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie jest zatem niezasadny (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej), a nieskorzystanie przez Sąd z przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. uprawnień nie mogło stanowić zasadnej podstawy zarzutu naruszenia przez sąd tego przepisu (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie A. A., że zaskarżony wyrok z tego powodu powinien zostać uchylony jako wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a.

Nie jest też zasadny zarzut podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej A. A., że Sąd naruszył art. 152 p.p.s.a., gdyż wyrok powinien zawierać stwierdzenie, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu. Należy wskazać, że z dniem 15 sierpnia 2015 r. zmianie uległa treść art. 152 p.p.s.a. (art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i wcześniejszą jego treść: "W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku" zastąpiono następującym brzmieniem: "W razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.". Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, że wyrok wydany w dniu 14 czerwca 2016 r. powinien był zawierać stwierdzenie, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu.

Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej A. A., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w oparciu o art. 206 p.p.s.a., który pozwala na odstąpienie, w uzasadnionych przypadkach, od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego uznając, że na skutek oddalenia obu skarg kasacyjnych wniesionych w tej sprawie, koszty te wzajemnie się znoszą.