Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 138/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia 14 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga A. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 grudnia 2021 r., nr WI-I.7840.3.184.2021.AR, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Kościerski decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr AB.6740.1021.20.7.2021, zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę 18 domów rekreacyjnych, drogi, 3 przepompowni ścieków, zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej, zaprojektowanych na terenie działek nr: [....]-[...], położonych w obrębie S., w gminie K.

W pismach z dnia 9 sierpnia 2021 r. i 3 września 2021 r. A.A.-Z.Z. złożyli odwołania od powyższej decyzji.

Po rozpoznaniu tych odwołań, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., Wojewoda Pomorski umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał na wstępie, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest realizacja I z VIII etapów zamierzenia budowlanego obejmującego: 74 budynki rekreacji indywidualnej, budynek hotelowo-sanatoryjny z basenem, 3 przepompownie ścieków, zbiornik p.poż, budynek gospodarczy - salę zagłębioną w skarpie, część sportowo-rekreacyjną, drogi wewnętrzne wraz z infrastrukturą techniczną, tj. instalacją zewnętrzną wod.-kan., instalacją zewnętrzną elektroenergetyczną, siecią kanalizacji sanitarnej tłocznej wraz z przepompownią ścieków oraz modernizację istniejących budynków i obiektów znajdujących się w strefie 100 m od Jeziora L., tj. 5 domków rekreacji indywidualnej, budynku restauracji z barem (połączonym funkcjonalnie z projektowanym budynkiem hotelowo-sanatoryjnym), boiska i kortu o nawierzchni trawiastej, placu zabaw, na terenie działek nr: [...]-[...]. Etap I obejmuje budowę 18 domów rekreacyjnych, drogi, 3 przepompowni ścieków, zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej, zaprojektowanych na terenie działki nr [..], położonej w obrębie S., w gminie K. Niemniej jednak zatwierdzeniu w pozwoleniu na budowę podlega projekt zagospodarowania terenu obejmujący wszystkie etapy, w związku z czym obszar oddziaływania należy ustalać na podstawie wszystkich działek inwestycyjnych.

Następnie, Wojewoda wskazał, że z wyrysu mapy ewidencyjnej wynika, że żadna z działek należących do odwołujących się nie graniczy bezpośrednio z nieruchomościami inwestycyjnymi. W najbliższej odległości, która wynosi ponad 100 m znajduje się działka nr [...] w obrębie S., gmina K. Skarżący jest zaś właścicielem działki nr [..] w G., obręb S., gmina K. Najbliżej granic działek inwestycyjnych zaplanowano budynki rekreacyjne oraz budynek hotelowo-sanatoryjny. Budynki rekreacyjne znajdują się w odległości od 6 m do 10,5 m od granic działek inwestycyjnych. Wysokość 18 budynków rekreacyjnych planowanych do zrealizowania podczas etapu I wynosi 7,945 m i jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Pozostałe budynki rekreacyjne będą realizowane w kolejnych etapach. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 22 października 2014 r., nr IX/384/14, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki inwestycyjne położone są na obszarze jednostek planistycznych 2ML i 3ML, gdzie dopuszczono wysokość zabudowy do 8 m. Budynek hotelowo – sanatoryjny planuje się zlokalizować w odległości min. 14,5 m od granicy działki inwestycyjnej. Obiekt ten położony jest częściowo na obszarze jednostki urbanistycznej określonej w tym planie jako 5.U. oraz częściowo na terenie 4.ML. Dla terenu 5.U. maksymalna wysokość zabudowy usługowej wynosi 12,5 m, natomiast dla wieży widokowej nie więcej niż 14 m . Z kolei, dla terenu 4.ML. wysokość zabudowy nie może przekroczyć 8 m. Przy wschodniej granicy działek nr [...] i [....] zaplanowano miejsca postojowe oraz śmietnik.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, że ze względu na usytuowanie zamierzenia budowlanego w znacznej odległości od nieruchomości odwołujących się, działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Inwestycja ta nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zabudowy działek należących do odwołujących się. Sąsiedztwo tej inwestycji nie wpływa na zakres, wyznaczony przepisami prawa, dopuszczalnej zabudowy działek odwołujących się. Działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy: § 12, § 13, § 19, § 23, § 40 ust. 3, § 271 - § 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Planowana inwestycja nie pozbawia tych nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów i dostępu do drogi publicznej, nie wpływa też negatywnie na ochronę środowiska, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby oraz zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem. Zdaniem Wojewody, brak jest również innych przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, mogących stanowić źródło interesu prawnego odwołujących się.

W konsekwencji, Wojewoda uznał, że odwołujący się nie posiadają statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Kościerskiego z dnia 5 sierpnia 2021 r. a tym samym postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesionymi przez nich odwołaniami stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący oraz A.A.-Z.Z. nie posiadają statusu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Starostę Kościerskiego w dniu 5 sierpnia 2021 r. pomimo, że planowana inwestycja oddziaływuje na ich nieruchomości;

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie odwołującym się możliwości udziału w sprawie, mimo że w świetle art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane są oni stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie zakresu oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie i brak ustalenia, jakie ograniczenia z nich wynikają dla nieruchomości sąsiednich, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę;

- art. 80 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału i ustalenie, że inwestycja nie pozbawi odwołujących dostępu do drogi publicznej, nie wpłynie negatywnie na ochronę środowiska, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Jednocześnie, skarżący wniósł o dopuszczenie następujących dowodów: dowodu z dokumentu potwierdzającego korzystanie przez nieruchomości odwołujących się z zaopatrzenia w wodę poprzez nieruchomość, której dotyczy postępowanie o pozwolenie na budowę; dowodu z wiadomości e- mail na fakt, że planowana inwestycja wpływa negatywnie na zaopatrzenie nieruchomości odwołujących w media; dowodu z przesłuchania skarżącego na fakt, że planowana inwestycja oddziaływuje na nieruchomości odwołujących oraz możliwości ich zabudowy.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał, że przedmiotowa inwestycja oddziaływać będzie na działki odwołujących się. Zdaniem skarżącego, realizacja planowanej inwestycji może pozbawić odwołujących się dostępu do mediów, a w szczególności wody. Nieruchomości odwołujących się zaopatrywane są bowiem w wodę ze studni, która położona jest na nieruchomości, na której realizowana ma być planowana inwestycja. Inwestor przedmiotowej inwestycji zastrzegł już, że nieruchomości odwołujących się przestaną być zaopatrywane w wodę. Studnia ta została ulokowana za zgodą poprzedniego właściciela nieruchomości. Nadto, zdaniem skarżącego, realizacja planowanej inwestycji nie tylko spowoduje, ze dojazd do działek odwołujących się zostanie utrudniony, m.in. poprzez zwielokrotnienie obciążenia dróg dojazdowych w związku z realizacją inwestycji, dopuszczającej przebywanie na jej terenie około 1000 osób. Realizacja inwestycji spowoduje również, że droga dojazdowa do nieruchomości odwołujących się zostanie czasowo, tj. na czas realizacji robót związanych z planowanym w drodze kolektorem, wyłączona z ruchu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zawartego w skardze stwierdzenia, że realizacja planowanej inwestycji może pozbawić skarżącego dostępu do mediów, a w szczególności wody, gdyż nieruchomości odwołujących zaopatrywane są w wodę ze studni, która położona jest na nieruchomości, na której ma być realizowana planowana inwestycja, wyjaśniono, że z mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, nie wynika, aby działka skarżącego nr [...] w G., obręb S., gmina K. była zaopatrywana w wodę z istniejącej studni znajdującej się na terenie inwestycyjnym. Z projektu zagospodarowania terenu nie wynika tym bardziej, aby budowa planowanych obiektów miała spowodować kolizję z istniejącym wodociągiem, powodującą konieczność odłączenia sąsiednich nieruchomości od istniejącej studni. W odniesieniu zaś do zarzutu dotyczącego ograniczenia dostępu do drogi publicznej oraz zwiększonego hałasu spowodowanego przez realizowaną inwestycję Wojewoda wskazał, że istotnie intensyfikacja zabudowy spowoduje zwiększenie natężenia ruchu pieszego i drogowego, co wiąże się ze zwiększeniem hałasu, jednak uciążliwości te nie stanowią wystarczającej przesłanki do uznania właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu za strony postępowania.

W piśmie z dnia 12 września 2022 r., którego kopia została przesłana do Sądu w dniu 13 września 2022 r., M. Sp. z o.o. wniosła o umorzenie postępowania, wskazując, że pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. cofnęła wniosek o pozwolenie na budowę dotyczące budowy 18 domków rekreacyjnych, drogi, 3 przepompowni ścieków, zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej, zaprojektowanych na terenie działek nr: [...]-[...], położonych w obrębie S., w gminie K. i Starosta Kościerski decyzją z dnia 23 maja 2022 r. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola legalności, przeprowadzona na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., wykazała, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 14 grudnia 2021 r. jest zgodna z prawem.

Stanowiący podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze.

Na tle powołanego przepisu w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, przy czym sytuacja ta wystąpi m.in. wtedy, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania, tj. niebędący stroną (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności odwołania, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 589/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 127 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.

Tym samym, w przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności odwołania, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych. Uwzględniając bowiem, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, a zatem organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu, organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Obowiązkiem organu jest tu więc zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie - obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że postępowanie zainicjowane odwołaniem wniesionym przez skarżącego od decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 5 sierpnia 2021 r., jako bezprzedmiotowe, zasługiwało na umorzenie, gdyż brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę 18 domów rekreacyjnych, drogi, 3 przepompowni ścieków, zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej, zaprojektowanych na terenie działek nr: [...]-[..], położonych w obrębie S., w gminie K.

W postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę krąg stron postępowania wyznaczany jest po myśli art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczony przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do normy prawnej wynikającej z art. 28 k.p.a. W wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1859/12 (Lex nr 1457693) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy.

Wskazać przy tym trzeba, że dla rozstrzygnięcia kwestii statusu skarżącego jako strony postępowania w niniejszej sprawie rozstrzygające znaczenie miało brzmienie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020, poz. 471) w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei, art. 27 pkt 1 ustawy zmieniającej przewiduje, że do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Powyższe oznacza, że jeśli w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor do wniosku dołączy projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów Prawa budowlanego sprzed nowelizacji, to w prowadzonym postępowaniu należy stosować przepisy prawa materialnego w tym brzmieniu. Jak wynika zaś z akt niniejszej sprawy, projekt budowlany przedłożony wraz z wnioskiem został sporządzony w oparciu o przepisy Prawa budowlanego sprzed nowelizacji, co potwierdza oświadczenie projektanta złożone w trybie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji.

Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zaznaczyć należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

Z normy art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy zapewnione zostanie zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a także czy jego lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi na danym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego też nawet okoliczność bezpośredniego graniczenia działki z działką, na której ma zostać realizowana inwestycja budowlana nie świadczy o tym, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu a jej właściciel powinien być stroną w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej na działce sąsiedniej. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu materializuje się dopiero, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) skonkretyzują się odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09, Palestra 2010/5-6, s. 246 – 248).

Z art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wynika przy tym, że projekt budowlany powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu. Nadto, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1c określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowalnym co do zasady nie zwalnia orzekających organów od weryfikacji określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 699/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy bowiem każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej (pomimo że informacja o obszarze oddziaływania obiektu musi być zawarta już w projekcie budowlanym), który to nie jest związany ustaleniem obszaru oddziaływania przez projektanta (zob. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 209-210).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko Wojewody Pomorskiego, zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia, aby inwestycja zaplanowana na terenie działek nr: [..]-[...] położonych w obrębie S., w gminie K., mogła wprowadzić jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości skarżącego, stanowiącej działkę nr [...] w G., obręb S., gmina K.

Rację miał przy tym Wojewoda, że pomimo że objęty decyzją Starosty Kościerskiego z dnia 5 sierpnia 2021 r. I etap inwestycji zaprojektowany jest jedynie na terenie działki nr [...], to w niniejszej sprawie uwzględnić należało obszar całej inwestycji. Zgodnie bowiem z treścią art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W orzecznictwie zwrócono przy tym uwagę, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Z tego wynika, że w przypadku etapowania inwestycji ocena czy projektowany obiekt oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, winna być dokonywana z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów (zob. wyroki NSA z dnia: 25 listopada 2015 r. II OSK 545/14, 8 września 2016 r. II OSK 3035/14, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1488/19). Nie ulega wątpliwości, że przewidziany w art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego w przypadku etapowego realizowania inwestycji ma związek z potrzebą zagwarantowania wymogu zapewnienia przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Przede wszystkim, należy zaś zauważyć, że działka skarżącego nr [..], położona w G. nie graniczy z nieruchomościami objętymi inwestycją, tj. z działkami nr: [...]-[...], położonymi w obrębie S., w gminie K. Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że działka ta położona jest w odległości powyżej 100 m od granic terenu inwestycyjnego.

Z uwagi na tak odległe położenie działki skarżącego od terenu inwestycji nie sposób znaleźć przepisy prawa materialnego, które nakładałyby na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki skarżącego, bądź stwarzałyby możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działki skarżącego zgodnie z jej przeznaczeniem.

W projekcie budowlanym wskazano, że obszar oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego mieści się w granicach inwestycji, tj. na działkach nr: [...]-[..], położonymi w obrębie S., w gminie K. i nie wykracza na działki sąsiednie. Podkreślono przy tym, że bryły projektowanych budynków mają proste, klasyczne formy, ukształtowane z myślą o minimalizowaniu czynników wpływających na ewentualne obiekty i tereny sąsiednie. Kształt i lokalizacja budynków gwarantuje, że budynki nie będą narażone na zacienienie ani na przesłaniania. Pomieszczenia na pobyt ludzi będą miały zapewnione naturalne oświetlenie. Projektowane budynki nie będą wpływały w stopniu niezgodnym z ww. przepisami na warunki oświetleniowe sąsiednich budynków. Odległości między budynkami ustalono zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi i przepisami p.poż. przy zastosowaniu odpowiedniej jakości materiałów i zabezpieczeń p.poż. Wskazano także, że zastosowane w projekcie rozwiązania techniczne i materiałowe nie powodują występowania uciążliwości powodowanych hałasem i wibracjami. Wody deszczowe z obszaru inwestycji nie będą zagrażały sąsiednim działkom. Projektowana inwestycja nie rodzi zagrożeń w zakresie ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Realizacja inwestycji nie będzie stwarzać niebezpieczeństwa zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby a także zakłóceń elektrycznych i promieniowania. Nadto wskazano, że ze względu na znaczną odległość ścian fundamentowych od granic oraz małą głębokość wykopów ograniczone zostaną do minimum trudności w prowadzeniu prac budowlanych przy granicy z sąsiednimi działkami. Miejsca do gromadzenia odpadów zlokalizowane są w normatywnej odległości od pomieszczeń na pobyt ludzi. Stwierdzono także, że planowana inwestycja, technologia i rozwiązania techniczne nie mają negatywnego wpływu na środowisko w trakcie budowy, jak i eksploatacji.

Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że planowana inwestycja nie może tym bardziej powodować ograniczenia w zagospodarowaniu, oddalonej o ponad 100 m od terenu inwestycji, działki skarżącego nr [...] w ujęciu § 12 ust. 1, § 13 i § 60 przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), co właściwie ocenił Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Wynika z tego również, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zabudowie działki nr [...] w ujęciu § 271 - § 273 ww. rozporządzenia, tj. w zakresie dotyczącym usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, co również prawidłowo ocenił Wojewoda. Z projektu budowlanego nie wynika ponadto aby planowana inwestycja oddziaływała na działkę nr [...] w świetle § 19 ww. rozporządzenia, dotyczącego sytuowania miejsc postojowych od granicy działki i okien pomieszczeń, jako że miejsca postojowe dla projektowanej inwestycji zaprojektowane zostały w kubaturze planowanego budynku. Z akt dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika ponadto, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (ciepło, prąd, telekomunikacja).

Jednocześnie, skarżący nie powołał żadnego przepisu prawa, na podstawie którego można byłoby stwierdzić, że planowana inwestycja wprowadza jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki nr [...].

Nie można zaś uznać, aby realizacja planowanej inwestycji mogła pozbawić skarżącego dostępu do wody. Skarżący wskazuje, że jego nieruchomość zaopatrywana jest w wodę ze studni, która położona jest na nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, nie przedstawiając na to żadnych dowodów. Z kolei, jak zauważył słusznie Wojewoda, z mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu nie wynika, aby działka skarżącego była zaopatrywana w wodę ze studni znajdującej się na terenie inwestycyjnym. Z projektu zagospodarowania terenu nie wynika tym bardziej, aby budowa planowanych obiektów miała spowodować kolizję z istniejącym wodociągiem, powodującą konieczność odłączenia sąsiednich nieruchomości od istniejącej studni. Przedstawione przez skarżącego pismo z dnia 1 lutego 2022 r. dotyczy jedynie przekazywanej przez osobę trzecią informacji o możliwości zamknięcia wody przez Spółkę M., zaś pismo z dnia 26 sierpnia 2021 r. poświadcza, że na początku lat 70 – tych XX wieku zakład I. zgodził się na podłączenie osiedla domków letniskowych do istniejących hydroforni ośrodka wypoczynkowego. Brak jest jednak podstaw do uznania, aby realizacja inwestycji, przewidzianej w projekcie budowlanym wpłynęła w jakikolwiek sposób na nieruchomość skarżącego, a w szczególności aby mogła spowodować utratę zaopatrzenia w wodę. Wręcz przeciwnie, z projektu budowlanego wynika, że zgodnie z decyzją środowiskową planuje się budowę nowej studni służącej do poboru wody na cele p.poż. oraz uzdatnienie istniejącej studni nr 1 służącej do poboru wody na cele bytowe. Docelowo natomiast projektowana inwestycja będzie obsługiwana w zakresie zaopatrzenia w wodę przez wodociąg w przyszłości wykonany przez gminę.

Z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaplanowana na terenie działek nr: [...]-[...], położonych w obrębie S., w gminie K., inwestycja będzie oddziaływać na teren działki nr [...].

Tym samym, zasadne było wydanie przez Wojewodę Pomorskiego decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego złożonego przez skarżącego odwołania, jako że odwołanie to wniesione zostało przez podmiot niebędący stroną przedmiotowego postępowania.

Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie dotyczącym skarżącego, co wynika wprost z treści art. 50 p.p.s.a., jako że skargę może wnieść każdy kto ma interes prawny. Interes prawny skarżącego we wniesieniu skargi dotyczy zaś wyłącznie części zaskarżonego rozstrzygnięcia jego osobiście dotyczącego. Skutkiem tego przedmiotu oceny Sądu nie mogły stanowić kwestie dotyczące zasadności orzeczonego kontrolowaną decyzją umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do pozostałych osób, objętych zaskarżoną decyzją.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są niezasadne. W sprawie nie doszło również do zarzucanego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ Wojewoda podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Nie doszło przy tym do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł także, ażeby w niniejszej sprawie Wojewoda uchybił wymogom praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, wynikającym z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W niniejszej sprawie zasada ta została zrealizowana, albowiem organ ściśle przestrzegał prawo, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zastosowania do poczynionych ustaleń właściwych konsekwencji prawnych.

Jednocześnie, wbrew oczekiwaniom, M. Sp. z o.o. brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowego, z uwagi na cofnięcie przez Spółkę wniosku o pozwolenie na budowę dotyczącego budowy 18 domków rekreacyjnych, drogi, 3 przepompowni ścieków, zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej, zaprojektowanych na terenie działek nr: [...]-[..], położonych w obrębie S., w gminie K. i wydanie przez Starostę Kościerskiego decyzji z dnia 23 maja 2022 r. o umorzeniu postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Przepis art. 161 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 mamy do czynienia wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna (por. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2453/10, LEX nr 743432). Chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 378/13, LEX nr 1582107). Taka sytuacja zaistnieje zwłaszcza wtedy, gdy przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia, a więc zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności) lub w rezultacie skorzystania przez organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 i uchylenia decyzji, czy też wygaśnięcia decyzji obarczonej terminem ustawowym lub ustalonym w decyzji (zob. postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2014 r.,sygn. akt II GSK 177/14, LEX nr 1450679).

W niniejszej sprawie, przedmiot zaskarżenia, tj. decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 14 grudnia 2021 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika zaś jedynie, że od decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 5 sierpnia 2021 r. odwołanie złożyli również inne osoby, po rozpoznaniu którego decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Starosty Kościerskiego z dnia 5 sierpnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie, Starosta Kościerski decyzją z dnia 23 maja 2022 r. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Wydanie tej decyzji nie ma jednakże wpływu na ocenę legalności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 14 grudnia 2021 r. umarzającej postępowanie odwoławcze.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesioną w niniejszej sprawie skargę w części dotyczącej skarżącego, jako bezzasadną, oddalił. Natomiast skargę w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja dotyczy pozostałych osób, które złożyły odwołanie, Sąd oddalił z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 p.p.s.a.