Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 67/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 11, art. 138, art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. B., M. J., Z. M., B. S. i D. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących H. B., M. J., Z. M., B. S. i D. W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi; III. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących H. B., M. J. i D. W. solidarnie kwotę 274 (dwieście siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r. – zaskarżoną skargą przez H. B., M. J., Z. M., B. Ś. i D. W. ("skarżące") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] stycznia 1970 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] wydało decyzję o wywłaszczeniu za odszkodowaniem ("decyzja z 1970 r.") z nieruchomości o powierzchni 1 296 m2 położonej w [...], przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] pod Nr KW [...], stanowiącej własność M. M., B. J., M. D. i Z. W. - części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o pow. [...] m2.

Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. M. J. (spadkobierca prawa do części przedmiotowej nieruchomości), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z 1970 r. jako rażąco naruszającej prawo ze względu na wydanie jej bez powołania biegłych i bez ich udziału w sprawie. Nie został także zachowany tryb ustalenia odszkodowania, uregulowany w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 94 poz. 18). Błędna też była podstawa ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. pełnomocnik M. J. ograniczył żądanie wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. do części ustalającej wysokość odszkodowania przyznanego B. J., M. D. oraz Z. W. Pełnomocnik wskazał także, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z 1970 r. w imieniu spadkobierców Z. W. i M. D.: H. B., Z. M., B. Ś. i D. W., w części ustalającej wysokość odszkodowania przyznanego B. J., M. D. i Z. W.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1970 r. Organ stwierdził, że Prezydium poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu na dzień [...] listopada 1969 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Z akt sprawy wynika, że rozprawa się odbyła. Organ, odnosząc się do zarzutu skarżących co do braku udziału biegłego na rozprawie, wskazał, że z treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

W zakresie zarzutu, że wyceny wywłaszczonej nieruchomości dokonano nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, lecz wnioskodawcy postępowania, organ zauważył, że ze względu na obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia 29 stycznia 1970 r. przepisy prawa dotyczące zasad ustalania odszkodowania, fakt ten pozostawał bez znaczenia dla sprawy. Niezależnie od tego, na czyje zlecenie biegli dokonywali wyceny, zakres czynności biegłych przy jej dokonywaniu, ze względu na związanie biegłych obowiązującymi w ówczesnym czasie sztywnymi i niepodlegającymi negocjacjom stawkami, według których określano ceny za wywłaszczane grunty, był w zasadzie taki sam. Dlatego też wysokość ustalanego odszkodowania, niezależnie od tego czy opinia szacunkowa biegłych sporządzona została na zlecenie inwestora, czy organu wywłaszczeniowego, pozostawała taka sama. Organ dodał, że biegli powołani w sprawie byli biegłymi uprawnionymi i niezależnymi. Podkreślił, że wykonanie operatu szacunkowego wywłaszczonej nieruchomości na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jak i nieobecność na rozprawie biegłego, nie miało znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w przypadku, gdy wykazany zostanie wpływ ewentualnego naruszenia na wartość odszkodowania. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie zostało przyznane w oparciu o opinie biegłych, a nie w sposób dowolny. Organ wskazał, że biegły wycenił odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość (grunt) na kwotę [...] zł i taka też kwota za grunt została przyznana zaskarżoną decyzją z 1970 r. Kwota odszkodowania została wyliczona na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335). Kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni gruntu [...] m2 wywłaszczonej nieruchomości przez kwotę 3,6 zł. Nie ma przy tym znaczenia dla prawidłowości wyceny oparcie jej o uchylone zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335), ponieważ zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. nr 53, poz. 424), uchylające i zastępujące zarządzenie Ministra Rolnictwa z 1962 r. ustalało tę samą stawkę 1 ha gruntu rolnego klasy I w strefie miejskiej w okręgu I. Ponadto, decyzja wywłaszczeniowa Prezydium z dnia 29 stycznia 1970 r. prawidłowo przywoływała jako podstawę prawną odszkodowania za grunt obowiązujące w dacie wydania decyzji zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. Podobnie organ odniósł się do wyceny odszkodowań za plantację kultur wieloletnich, obiektów i urządzeń budowlanych położonych na przedmiotowej nieruchomości oraz za drzewa, podnosząc, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości, co oznacza, że decyzja Prezydium z dnia 29 stycznia 1970 r. spełniała wymogi art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Przywołana decyzja Prezydium spełniła wymagania art. 22 ww. ustawy, ustaliła wysokość, termin oraz osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów tej ustawy dotyczących wywłaszczenia. W oparciu o powyższe organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z dnia 29 stycznia 1970 r. w zakresie dotyczącym przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W wyniku złożonego przez pełnomocnika skarżących wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] października 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia przepisu, jego charakter oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W sprawie w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister ponownie przeprowadził postępowanie o ocenę legalności decyzji z 1970 r. pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ stwierdził, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Ustawa ta stanowiła podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 21 ww. ustawy odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z treści art. 21 ww. ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07, Lex Polonica nr 2 025 942, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1770/08, niepubl.). W aktach archiwalnych sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 14 listopada 1969 r. co oznacza, że przepis art. 21 nie został naruszony. Jak wynika z protokołu przeprowadzonej rozprawy udział w niej wziął jeden ze współwłaścicieli zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości, Z. W. W rozprawie nie wziął udziału biegły.

Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie art. 21 powołanej ustawy, ponieważ takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem organu, kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, powinno stanowić podstawowy element postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie można przyjąć, że nieobecność biegłego na rozprawie – bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania – stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2345/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1461/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji prawidłowo, w ocenie organu, wskazał, że jakkolwiek biegli nie byli obecni na rozprawie, to brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych.

Organ podzielił także wcześniejsze rozstrzygnięcie w zakresie wysokości przyznanego odszkodowania i wskazał na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości niezabudowanych zgodnie z ustawą wywłaszczeniową z 1958 r., fakt opierania szacunków na "sztywnych stawkach", podsumowując, że brak jest podstaw do twierdzenia, że odszkodowanie przyznano w nieprawidłowej wysokości, a tym samym brak jest przesłanek do stwierdzenia wystąpienia rażącego naruszenia przepisów prawa przy jego ustalaniu.

W odniesieniu do zarzutu wykorzystania opinii szacunkowej, sporządzonej przed wszczęciem postępowania, tj. na potrzeby postępowania ofertowego, organ wskazał, że opinia sporządzona przed wszczęciem postępowania i opinia sporządzona po wszczęciu postępowania, jeśli zmianie nie uległy przepisy bądź przedmiot wywłaszczenia, były takie same, ponieważ już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena nieruchomości powinna była być ustalona z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy. Inwestor, po uzyskaniu decyzji o lokalizacji i dokonaniu, w miarę możliwości, pomiarów nieruchomości niezbędnej do realizacji określonych zadań, obowiązany był zwrócić się do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie jej za cenę określoną według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do urzędu spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej o wskazanie osoby biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności. Biegły nie mógł również przyjmować takiego zlecenia od inwestora nabywającego nieruchomość, którego był pracownikiem. W takich przypadkach biegły podlegał wyłączeniu na mocy przepisów K.p.a., gdyż w tego rodzaju sytuacjach mogły powstać wątpliwości co do jego bezstronności.

Zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Dlatego też opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania ofertowego była również wiążąca w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte, jeśli nie doszło do ugodowego nabycia nieruchomości. Jednocześnie przepisy ustawy nie określały na jakim etapie postępowania opinia szacunkowa rzeczoznawcy majątkowego powinna być sporządzona. Organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy obowiązany był sprawdzić, czy biegły zastosował właściwe zasady szacunkowe do poszczególnych kategorii nieruchomości i ich części składowych.

Organ podkreślił, że pełnomocnik skarżących nie wskazał, w jaki sposób wykorzystanie opinii szacunkowych znajdujących się w aktach archiwalnych rażąco naruszyło prawa osób wywłaszczonych, nie wskazał też, w jaki sposób przyznana kwota rażąco narusza ówcześnie obowiązujące przepisy. Brak dowodu wskazującego na kwestionowanie wysokości przyznanego odszkodowania nie pozwala również, aby ocenić zauważone uchybienia w kategorii rażącego naruszenia prawa.

Organ podzielił wcześniejsze stwierdzenia, że przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami. W postępowaniu brali udział biegli, została przeprowadzona rozprawa, a ewentualne uchybienia nie miały wpływu na ostateczny wynik sprawy. Brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jako niezgodnej z przepisami prawa. Odszkodowanie przyznane decyzją Prezydium z dnia [...] stycznia 1970 r., w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o pow. [...] m2 z całości o pow. [...] m2 zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Zaskarżona decyzja zawiera wysokość należnego odszkodowania, określa podmiot zobowiązany do jego zapłaty oraz terminy płatności, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że Prezydium, ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

H. B., M. J., Z. M., B. Ś. i D. W. w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej subsumcji, polegającej na uznaniu, że uchybienia proceduralne związane z powołaniem biegłych, wydaniem przez nich opinii poza postępowaniem wywłaszczeniowym i brakiem ich udziału w rozprawie administracyjnej, w realiach rozpoznawanej w trybie nadzoru sprawy, nie mogły mieć znaczenia z punktu widzenia prawidłowości ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94);

2) przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) polegające na braku wysłuchania na rozprawie wywłaszczeniowej biegłych, niepowołanych zgodnie z przepisem przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, i oparcie decyzji w części dotyczącej odszkodowania na opiniach prywatnych, sporządzonych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, mimo że wycena dotyczyła gruntu zabudowanego, wymagającego poczynienia przez biegłych bardziej rozbudowanych szacunków niż przy gruntach niezabudowanych, co stanowiło rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skarżące wskazały, że argumentacja zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nadzoru, odmawiającej stwierdzenia nieważności, opiera się na twierdzeniu, jakoby szereg naruszeń proceduralnych, mających miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym dotyczącym ww. nieruchomości, nie miał wpływu na sposób ustalenia odszkodowania, a zatem i na treść decyzji w tym przedmiocie. Skarżące podkreśliły, że organ nie odniósł się do prawidłowości wyceny części składowych nieruchomości, w tym do znajdujących się na niej budowli. W tym zakresie, zdaniem skarżących, mogą znaleźć zastosowanie zasady ustalenia odszkodowania określone w przepisach art. 8 ust. 9-11 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (29 stycznia 1970 r. – Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Przepisy te były uszczegółowione aktami wykonawczymi, wydanymi w oparciu o delegację zawartą w art. 8 ust. 12 ww. ustawy. W dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywały w tym zakresie m. in. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1962 r. w sprawie szczegółowych norm szacunkowych dla budynków na wywłaszczanych gruntach (Dz. U. z 1962 r. Nr 42, poz. 198), gdzie w § 4 wskazano metodykę określania stopnia zużycia budynków (wymagane były oględziny budynku). W tym zakresie biegli winni byli korzystać z własnego doświadczenia i rozeznania, uwzględniając naocznie stwierdzony stan budynków. W tym kontekście niezależność biegłych (kwestionowana przez strony, ponieważ działali oni na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia) ma znaczenie. Skarżące podniosły, że w omawianym zakresie obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 maja 1966 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 17 lipca 1962 r. (Dz. U. z 1966 r. Nr 18, poz. 113), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 5, poz. 35 ze zm. wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 maja 1966 r., Dz. U. z 1966 r. Nr 18, poz. 114). W ocenie skarżących, w decyzji wydanej w trybie nadzoru, organ nie wziął pod uwagę, wynikającej z tych regulacji, specyfiki wyceny części składowych gruntu, która nie polegała na "prostej operacji matematycznej", o czym świadczą np. rozbieżności w złożonych operatach. Udział biegłych w rozprawie, w tej sytuacji, stanowił dla strony jedyną i minimalną gwarancję transparentności opinii dotyczącym odszkodowania, która w tym wypadku z rażącym naruszeniem prawa nie została zachowana. Jednocześnie nie można przeceniać znaczenia braku sprzeciwu strony obecnej na rozprawie, którą mogły powodować obawy przed organami niedemokratycznego państwa, bądź też zwykła nieświadomość.

Minister Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Skarżące, pismem procesowym z dnia [...] marca 2016 r., uzupełniły argumentację skargi. Wskazały w nim na braki wniosku Prezydium o wywłaszczenie, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 4-7 ustawy wywłaszczeniowej, tj. brak wskazania, jaki był dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości oraz brak opisu, co się znajduje na tej nieruchomości oraz brak danych dotyczących lokali zastępczych i wyników rokowań o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości. Skarżące podniosły także, iż Prezydium dopuściło się naruszeń związanych z prawidłowym doręczaniem powiadomień w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości (art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz przepisy K.p.a. dotyczące doręczeń). Skarżące podkreśliły ponadto, że organ dokonujący wywłaszczenia, nie dopełnił obowiązków związanych z ustaleniem aktualnych współwłaścicieli nieruchomości i przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

- z udziałem osób, co do których brak dowodu, że kiedykolwiek byli następcami prawnymi uprawnionych (B. W., "na ręce której" dokonywano doręczeń na rzecz "spadkobierców M. D."), jak również

- z "udziałem" osoby zmarłej (B. J., M. M.), a bez udziału żyjącej W. K. (współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości po F. J. oraz po B. J. i A. J.). W. K. zamieszkiwała na stałe w [...], zmarła zaś [...] sierpnia 1987 r. w [...] (k. [...]). Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był do odbycia rokowań ze wszystkimi współwłaścicielami przed rozpoczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Dopóki takie rokowania nie zostały przeprowadzone, postępowanie w ogóle nie powinno być wszczęte. Skarżące wskazały, że nie było to możliwe, skoro organ skierował rozstrzygnięcie do osób nieżyjących, mimo ustaleń prawomocnych orzeczeń sądów o stwierdzeniu praw do spadku po współwłaścicielach nieruchomości oraz mimo wiedzy organu, że niektóre z nich nie żyją. Nie została zainicjowana procedura przewidziana w przepisach K.p.a. (art. 31 K.p.a.), mająca na celu ustalenie kto ze współwłaścicieli nieruchomości żyje, kto zaś jest osobą zmarłą, ewentualnie – kto jest osobą nieznaną z miejsca pobytu. Prezydium nie wystąpiło do Centralnego Biura Adresowego o wskazanie miejsca zamieszkania i adresu W. K. ani M. M.. W aktach administracyjnych (których zawartość budzi wątpliwość z uwagi na wielokrotną numerację niektórych kart) nie ma śladu jakichkolwiek starań ze strony organu wywłaszczeniowego w kierunku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.

Skarżące powołały się także na postępowanie administracyjne prowadzone przez Ministra Budownictwa w 2007 r. w trybie nadzoru, stwierdzające nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną na planie nr 4, o pow. [...] m2. Postępowanie w tej sprawie toczyło się równolegle z postępowaniem dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o pow. [...] m2 i zakończonej decyzją znak z dnia [...] stycznia 1970 r., która jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Celem kontrolowanego przez Sąd postępowania nadzwyczajnego było zweryfikowanie decyzji z [...] stycznia 1970 r. w kontekście ewentualnego zaistnienia przy jej wydawaniu przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Materialnoprawną podstawę decyzji z 1970 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania [(Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) – zwanej dalej: "ustawą o wywłaszczeniu"] i w kontekście tych regulacji organ winien ocenić ww decyzję i postępowanie, które doprowadziło do jej wydania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, rozpoznając i rozstrzygając sprawę w postępowaniu z wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo wyraźnej deklaracji oceny legalności decyzji z 1970 r. pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., nie rozpoznał sprawy w sposób całościowy, w aspekcie zbadania wszystkich przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności przesłanki z pkt 2 przywołanego paragrafu. W ramach przedmiotowego postępowania organ nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego (art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i nie uzasadnił wydanej decyzji w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Potwierdzeniem powyższego jest materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz treść skargi i pisma procesowego skarżących z [...] marca 2016 r. Zauważyć przy tym trzeba, że Sąd, przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ nadzoru w sposób wszechstronny wraz z wyjaśnieniem wątpliwości podnoszonych przez skarżące i wydaniem decyzji odzwierciedlającej zasadę przekonywania, nie będzie odnosił się do prawidłowości zastosowania przez organ prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uznając przedmiotową ocenę za przedwczesną.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] kwietnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności objęto decyzję z [...] stycznia 1970 r. w części ustalającej wysokość odszkodowania przyznanego B. J., M. D. i Z. W.. Tymczasem w piśmie procesowym z [...] marca 2016 r. złożonym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skarżące podniosły nie tylko zarzuty względem części odszkodowawczej decyzji z 1970 r. i ww ówczesnych właścicieli nieruchomości, ale i względem postępowania wywłaszczeniowego, jednocześnie wskazując na pozostałe strony tego postępowania. Oznacza to, że obowiązkiem organu – w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy - będzie wezwanie skarżących do jednoznacznego określenia treści ich żądania, a w interesie skarżących będzie jego sprecyzowanie, przy uwzględnieniu tego, że procedura odszkodowawcza była częścią postępowania wywłaszczeniowego. Z kolei, to jest w zależności od wyniku powyższego wyjaśnienia intencji skarżących, obowiązkiem organu będzie ustosunkowanie się do wszystkich elementów ówczesnego postępowania, na które zwróciły uwagę skarżące, tak w skardze, jaki i w piśmie procesowym z [...] marca 2016 r., w szczególności: - treści wniosku z [...] października 1969 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w kontekście regulacji art. 15 ust. 2 pkt 4-7 ustawy z 1958 r., - zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z 20 października

1969 r. w świetle regulacji art. 16 ustawy z 1958 r., - odbytych rokowań zgodnie z regulacją art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., - oparcia ustalonego odszkodowania o wskazane w art. 8 ust. 9-11 ustawy wywłaszczeniowej kryteria dotyczące oceny części składowych nieruchomości, w tym budowli,

- skierowania decyzji z 1970 r. i prowadzenia postępowania w stosunku do osób nieżyjących, nieznanych z miejsca pobytu, czy z udziałem osób, co do których brak dowodu, że byli następcami prawnymi uprawnionych stron.

Powyższe dało podstawy do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy decyzją z [...] października 2015 r. było przedwczesne, niepoprzedzone wszechstronnym jej wyjaśnieniem. Tymczasem to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powinien przeprowadzić analizę poszczególnych etapów i dokumentów postępowania odszkodowawczego (wywłaszczeniowego, jeżeli skarżące tak zadecydują) i wykazać z powołaniem się na konkretne ich treści, że zachodzą podstawy do uznania, iż przy ówczesnym stosowaniu przepisów ustawy o wywłaszczaniu nie doszło do rażącego ich naruszenia (czy wręcz przeciwnie). Wykazane uchybienie stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, ponownie rozpoznając sprawę, będzie miał na względzie powyższe wywody, w efekcie w ramach art. 138 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.