Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1120/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Scalanie gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1883/15 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od H. M. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 660 zł (sześćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1883/15 po rozpoznaniu skargi H. M. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy [...] zatwierdził przed wymianą stan posiadania lasów i gruntów wsi B., O. S., Nadleśnictwo [...], gm. [...] oraz wsi C., P., N. i Nadleśnictwo [...], gm. [...], woj. [...]. Decyzją z dnia [...] września 1978 r., nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy [...] zatwierdził projekt wymiany lasów i gruntów wsi B., O. S., Nadleśnictwo [...], gm. [...] oraz wsi C., P., N., Nadleśnictwo [...], gm. [...], woj. [...].

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2014 r. H. M. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...] oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1978 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., sygn. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia stanu posiadania przed wymianą lasów i gruntów wsi: B., O. S., Nadleśnictwo [...], gmina [...] oraz wsi C., P., N., Nadleśnictwo [...], gmina [...], woj. [...] oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1978 r.. sygn. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany lasów i gruntów wsi: B., O. S., Nadleśnictwo [...], gmina [...] oraz wsi C., P., N., Nadleśnictwo [...], gmina [...], woj. [...] w części dotyczącej wymiany działki nr [...] będącej własnością G. M.

Nadleśnictwo [...] odwołało się od powyższej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 2 ustawy 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. 2014, poz. 700) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] i umorzył postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że od dnia wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...] upłynęło 37 lat, a od dnia wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1978 r., nr [...], upłynęło blisko 37 lat. Z uwagi na treść art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 156 k.p.a., nie było możliwe z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku H. M. w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...] oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1978 r., nr [...] i umorzenie jako bezprzedmiotowe postępowanie I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł H. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2013 r. poz. 1157) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. 2013 r. poz. 1157) oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię.

Wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zaproponowana przez organ odwoławczy wykładnia przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. 2013 r., poz. 1157), obowiązującym od dnia 16 października 2013 r., który stanowi iż do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145 - 145b oraz art. 154 - 156 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat, jest sprzeczna z zasadą demokratycznego państwa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, której emanacją jest m.in. zasada lex retro non agit, jak również z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a więc tej samej ustawy, która wprowadziła powyższy przepis. Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia nowego przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w powiązaniu z treścią reguły intertemporalnej prowadzi do wniosku, iż nie ma on zastosowania do decyzji będących przedmiotem niniejszego postępowania. Przywoływany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 33 ust. 2 ustawy, ma zastosowanie jedynie do decyzji wydanych na podstawie postępowań wszczętych już po wejściu w życie powyższego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odpowiada prawu, jednakże z innych powodów niż powołanych w skardze.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1157) obowiązującym od dnia 16 października 2013 r., w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej - do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145 - 145 b oraz art. 154 - 156 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat.

W ocenie Sądu, taki sposób uregulowania w art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej kwestii wyłączenia dopuszczalności wzruszania ostatecznych decyzji, wydanych w przedmiocie scalenia nieruchomości w trybie przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnych (art.156 - 159 k.p.a.), polegający nie na wyłączeniu stosowania wszystkich tych przepisów, a ograniczający się jedynie do wyłączenia stosowania art. 156 k.p.a., bezspornie uniemożliwia stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., po upływie terminu wskazanego w art. 33 ust. 2 ustawy. Niemniej jednak nie wyklucza dopuszczalności wszczęcia po upływie tego terminu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, a następnie zastosowania przez organ nadzorczy instytucji z art. 158 § 2 k.p.a. (ograniczenie się przez organ nadzorczy do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji).

W ocenie Sądu przyjąć należy, że gdyby - na zasadzie wyjątku od reguły wzruszalności decyzji administracyjnych w trybie stwierdzenia nieważności, ewentualnie orzekania o tej decyzji na zasadach wskazanych w art.158 § 2 k.p.a. - ustawodawca powziął zamiar całkowitego wyłączenia stosowania przepisów k.p.a., dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych (a zatem również art. 158 § 2 k.p.a.), to wyraziłby go wprost, tak jak np. miało to miejsce w przypadku ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91). W art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1014) wskazano bowiem wprost, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych "nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji".

Sąd podniósł, że celem omawianej regulacji była likwidacja możliwości weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat oraz zachowanie stanu prawnego powstałego w ich wyniku. W uzasadnieniu rządowego stanowiska wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazano, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji lub części decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów uzasadniona fragmentaryczną trafnością wniosków wniesionych przez nielicznych uczestników postępowania, a często już ich następców prawnych, pozostaje w sprzeczności z celami scalenia i utrwala stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów.

Sąd wyjaśnił, że wniosek skarżącego z dnia 6 maja 2014 r. o wszczęcie postępowania nieważnościowego został złożony już po wejściu w życie ww. nowelizacji ustawy i dotyczył ostatecznych decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. i decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1978 r., od wydania których upłynęły ponad 36 lata. Sąd stwierdził, że bezspornie jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji zostało wszczęte zdecydowanie po upływie wskazanych w ustawie 5 lat od daty ich ustatecznienia. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie nadzwyczajnym i jeżeli wskutek przeprowadzonego postępowania dowodowego uzna, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wówczas stwierdzi, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale z uwagi na upływ okresu 5 lat, powołanym powyżej przepisem, nie stwierdzi nieważności decyzji. Bądź w okolicznościach przeciwnych, gdy nie stwierdzi aby decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa to wniesionego wniosku nie uwzględni. Treść art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a., a uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności wobec faktu upływu 5 lat od daty, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, co miało miejsce w niniejszej sprawie, brak jest podstawy do stwierdzenie jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wyrokowi zarzucił:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r. poz. 700, z późn. zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że upływ terminu wskazanego w art. 33 ust. 2 ustawy, nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a., a następnie zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie jednoznacznie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że przesłanką umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość postępowania z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc

w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organ powinien ustalić w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku, czy brak jest przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia takiego postępowania. Na tym etapie organ ustala

w szczególności czy żądanie wniósł legitymowany podmiot, czy wskazano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (nie analizując jednak czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce). Obligatoryjne jest również zbadanie przez organ ograniczeń czasowych w dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego. Ograniczenia te wynikają zarówno z treści art. 156 § 2 k.p.a., jak i przepisów szczególnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takim przepisem szczególnym jest obowiązujący od dnia 16 października 2013 r. art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r., o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145 -145b oraz art. 154 - 156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Z treści przytoczonego przepisu art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej wynika jednoznacznie, że nie stosuje się trybów weryfikacji decyzji ostatecznych przewidzianych na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 k.p.a., po upływie wskazanego w tym przepisie terminu.

Art. 156 § 1 k.p.a. wymienia pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przy czym zaistnienie tylko jednej z nich powoduje, że dotknięta taką wadą decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast przepis art. 156 § 2 k.p.a. zawiera tzw. przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji stanowiące podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jeżeli zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z brzmienia wskazanych wyżej przepisów wynika, że w toku procedury administracyjnej organ administracji musi w pierwszej kolejności zbadać, czy decyzja administracyjna dotknięta jest którąś z ciężkich wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Spełnienie się jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. musi z kolei spowodować ustalenie, czy brak jest przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., bo dopiero wówczas art. 158 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., może nastąpić tylko w toczącym się już postępowaniu nieważnościowym, właśnie

w wyniku weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie art. 156 k.p.a. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 1481/07, w którym Sąd wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania

o stwierdzenie nieważności

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że skoro przepis art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej definitywnie wyłączył możliwość weryfikacji w trybie art. 156 k.p.a. ostatecznych decyzji administracyjnych - po upływie 5 lat od zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów, to nie jest możliwe również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa, opartej na art. 158 § 2 k.p.a, bez konieczności wszczęcia

i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że przepisy wyłączające postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa.

Skarżący kasacyjnie zauważył ponadto, że Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie można by uznać, że jest to omyłka, gdyby nie to, że przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie koresponduje z rozstrzygnięciem oraz gdyby Sąd w innym miejscu uzasadnienia nie powołał się z kolei na art. 145 § 1 p.p.s.a., nie wskazując przy tym konkretnej jednostki redakcyjnej tego paragrafu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 33 ust. 2 ustawy

z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów jest oczywista. Poprzez wyłączenie zastosowania art. 156 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, które stały się ostateczne przed upływem 5 lat, przepis ten eliminuje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takich decyzji. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wskazał, że art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów mówi wyłącznie o niestosowaniu art. 156 k.p.a., nie zaś art. 157 - 159 k.p.a., to jednak wskazać należy, że celem uregulowania zawartego w art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, było ograniczenie w czasie dopuszczalności prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych, dotyczących decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia (druk sejmowy VII kadencji nr 827).

Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, art. 158 § 2 k.p.a. zawiera uregulowanie, które nie ma charakteru samodzielnego i jego zastosowanie może mieć miejsce tylko wtedy, kiedy nie jest wyłączone stosowanie art. 156 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji

z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Organ administracji nie może zatem wydać, wyłącznie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanych decyzji z naruszeniem prawa. W przepisie tym nie zostały bowiem zawarte jakiekolwiek samodzielne przesłanki, dające kompetencje do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji

z naruszeniem prawa. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. zawiera odesłania wprost do art. 156 k.p.a. i tylko w przypadku zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 2 k.p.a. możliwe jest jego zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał w swoich orzeczeniach, że przepis art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wyłączający możliwość stosowania art. 156 k.p.a. do decyzji zatwierdzającej projekt scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie daje podstawy do stosowania do tej decyzji art. 158 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 873/15, z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 429/15, z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2842/15).

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że wskazanie przez Sąd I instancji jako podstawy prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. uznać należy za oczywistą omyłkę.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach, przy czym wobec tego, że w istocie zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, Sąd na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił ją.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.