Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 393/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 11, par. 13 ust. 2, 4, 5, 7a, 8, par. 14, par. 15
journal: Dz.U. 2003 nr 121 poz 1137
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod  względem ochrony przeciwpożarowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2745/12 w sprawie ze skargi R. J. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności upomnienia udzielonego rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz R. J. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2745/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W., Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi R. J. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w W. (dalej: Komendant Główny PSP) z dnia [...] października 2012 r., znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności upomnienia udzielonego skarżącemu będącemu rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] września 2012 r., stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Komendanta Głównego PSP zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Pismem z [...] sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu) R. J., wniósł do Komendanta Głównego PSP o stwierdzenie nieważności upomnienia udzielonego skarżącemu pismem z [...] marca 2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Komendant Główny PSP odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww upomnienia, a po rozpoznaniu wniosku R. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że tryb udzielania kar dyscyplinarnych rzeczoznawcom ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych reguluje § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 i z 2009 r. Nr 119, poz. 998, dalej: rozporządzenie). Zdaniem organu, udzielenie upomnienia następuje w formie niewładczego pisma, które nie jest decyzją i od którego nie przysługują środki odwoławcze. Jest ono jedynie elementem sprawowania nadzoru Komendanta Głównego PSP nad działalnością rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, wskazującym błędy i zwracającym uwagę na konieczność przestrzegania formalnych i merytorycznych zasad sprawowania tej funkcji. Natomiast w przypadkach kierowania rzeczoznawców na ponowny egzamin, skutkujących zawieszeniem w sprawowaniu funkcji rzeczoznawcy, wydaje się decyzję.

R. J. złożył skargę do WSA w W. wnosząc o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach oraz nakazanie ponownego rozpatrzenia sprawy. Ponadto wniósł o zobligowanie organu do włączenia dowodów z opinii prawnych powołanych w postanowieniu, sugerujących, że upomnień udziela się w formie niewładczego pisma, a których brak w aktach uniemożliwił ustalenie, w jakim stanie faktycznym i okresie oraz przez jakie autorytety zostały wydane, a także powołanie orzeczeń sądów administracyjnych aprobujących przyjęty przez organ tryb postępowania. Według skarżącego, upomnienie jest decyzją administracyjną, bowiem posiada wszystkie elementy decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

WSA w W. uwzględnił skargę stwierdzając, że wykładnia § 14 ust. 1 rozporządzenia dokonana przez organ nie zasługuje na aprobatę.

Według Sądu I instancji, powołana regulacja § 14 rozporządzenia daje Komendantowi Głównemu PSP możliwość udzielenia rzeczoznawcy upomnienia lub skierowania go na powtórny egzamin, o którym mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę, o których mowa w § 13 ust. 2, 4 i 5 tego aktu wykonawczego. Skierowanie na powtórny egzamin, o którym mowa w § 11 ust. 1, lub nieuzyskanie pozytywnego wyniku w jednym z terminów sprawdzianu, o których mowa w § 13 ust. 6 rozporządzenia, jest równoznaczne z zawieszeniem prawa do sprawowania funkcji rzeczoznawcy (ust. 2). Komendant Główny PSP może zatem odwołać rzeczoznawcę z pełnionej funkcji i unieważnić jego akt powołania w drodze decyzji administracyjnej w dwóch przypadkach: 1) stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę, o których mowa w § 13 ust. 2, które miały istotny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych, a zwłaszcza związane były z unieważnieniem uzgodnienia projektu budowlanego, o którym mowa w § 15 ust. 2, albo 2) na wniosek rzeczoznawcy. Zatem postępowanie prowadzone w trybie § 14 tegoż rozporządzenia jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, przeprowadzanym przez organ administracji publicznej po dokonaniu czynności wyjaśniających, wymienionych w § 13 ust. 7a i 8 rozporządzenia. Postępowanie to, w ocenie Sądu I instancji, ma charakter postępowania dyscyplinarnego, ponieważ w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności sprawowanych przez rzeczoznawcę organ stosuje środki prawne dyscyplinujące. W takich przypadkach organ kształtuje jednostronnie prawa lub obowiązki jednostki, w ramach przyznanego mu władztwa administracyjnego.

WSA w W. podkreślił, że udzielenie upomnienia rzeczoznawcy w każdym przypadku związane jest z negatywną oceną jego działalności, a przede wszystkim przygotowania zawodowego do sprawowania pełnionej funkcji, czego skutkiem - zazwyczaj po udzieleniu więcej niż jednego upomnienia - może być skierowanie na ponowny egzamin, a w razie podjęcia czynności mających istotny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych nawet odwołanie rzeczoznawcy z pełnionej funkcji i unieważnienie aktu powołania. W ocenie Sądu I instancji, tak znaczna ingerencja organu, negatywnie wpływająca na prawa i obowiązki rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, od której strona nie ma możliwości złożenia środków odwoławczych pozostawałaby w sprzeczności z art. 78 Konstytucji RP ustanawiającymi zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, należało dokonać takiej wykładni § 14 ust. 1 rozporządzenia, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP, a więc umożliwiającej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych kwestionowanie w postępowaniu administracyjnym, a na dalszym etapie również w postępowaniu sądowym, zarzutów organu nadzoru w zakresie uzgadniania projektów budowlanych pod względem przeciwpożarowym.

WSA w W. wskazał, że z samej redakcji § 14 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż instytucja upomnienia oraz instytucja skierowania na powtórny egzamin zostały zamieszczone w jednym przepisie. Skoro w przepisie nie dokonano rozróżnienia trybów postępowania, to nie ma również powodów, aby upomnienia udzielano w formie niewładczego pisma, a skierowanie na powtórny egzamin w formie decyzji administracyjnej, na co wskazuje praktyka organu. Każdy z wymienionych w ww. przepisie sposobów dyscyplinowania rzeczoznawcy stanowi element nadzoru Komendanta PSP. Ponadto upomnienie z dnia [...] marca 2009 r. zawiera wszystkie konieczne elementy decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny PSP. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, co do istoty, gdyż w sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ewentualnie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię § 14 ust. 1 oraz § 13 ust. 7a i 8 rozporządzenia w wyniku nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, że udzielenie upomnienia przez organ powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie w formie zwykłego pisma. Szczegółową argumentację na poparcie postawionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu, autor przedstawił w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. J., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając niniejszą skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu należy stwierdzić, że skarga kasacyjna wniesiona przez Komendanta Głównego PSP nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), co oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

Organ wnoszący skargę kasacyjną podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 14 ust. 1 oraz § 13 ust. 7 a i 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Według Komendanta Głównego PSP, wzmiankowane upomnienie, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia, jest wyłącznie informacją o nieprawidłowym działaniu rzeczoznawcy, ostrzeżeniem, środkiem dyscyplinującym. Nie jest natomiast formą nadania czy pozbawienia prawa, czy też nałożeniem lub zdjęciem obowiązku a zatem udzielenie upomnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych następuje w formie niewładczego pisma.

Z kolei według Sądu I instancji, postępowanie prowadzone w trybie § 14 ww rozporządzenia, jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, ma charakter postępowania dyscyplinarnego, bowiem w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności sprawowanych przez rzeczoznawcę organ stosuje środki prawne dyscyplinujące (upomnienie, skierowanie na powtórny egzamin, odwołanie z pełnionej funkcji, unieważnienie aktu powołania). W takich przypadkach organ kształtuje jednostronnie prawa lub obowiązki jednostki, w ramach przyznanego mu władztwa administracyjnego a więc udzielenie upomnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych następuje w formie decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje wyżej sformułowany zarzut kasacyjny za nieuzasadniony. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, dokonał prawidłowej wykładni § 14 ust. 1 oraz § 13 ust. 7a i 8 ww rozporządzenia.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w § 13 ww rozporządzenia określony został sposób sprawowania nadzoru nad działalnością rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Nadzór ten sprawuje Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej przy pomocy komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej (§ 13 ust. 1).

Stosownie do § 13 ust. 7a rozporządzenia w ramach sprawowanego nadzoru Komendant Główny PSP i komendant wojewódzki PSP mogą żądać od rzeczoznawcy wyjaśnień w zakresie, o którym mowa w ust. 2, których rzeczoznawca udziela w terminie 14 dni od dnia otrzymania żądania. Zgodnie z § 13 ust. 8 tegoż rozporządzenia komendant wojewódzki PSP powiadamia Komendanta Głównego PSP o stwierdzeniu nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy, w zakresie określonym w ust. 2 i 4.

W myśl natomiast § 14 ust. 1 rozporządzenia Komendant Główny PSP może udzielić rzeczoznawcy upomnienia lub skierować go na powtórny egzamin, o którym mowa w § 11 ust. 1, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę, o których mowa w § 13 ust. 2, 4 i 5. Z treści § 14 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia wynika, że Komendant Główny PSP w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy m.in. dotyczących uzgadniania projektów budowlanych może udzielić upomnienia lub skierować rzeczoznawcę na ponowny egzamin, a w przypadkach określonych w pkt 1 i 2 ust. 3 tegoż przepisu może odwołać rzeczoznawcę z pełnionej funkcji i unieważnić jego akt powołania w drodze decyzji. Z regulacji zawartych w § 13 ust. 7a i ust. 8 oraz w § 14 ust. 1–3 rozporządzenia wynika, że postępowanie prowadzone w trybie § 14 tegoż rozporządzenia jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Takiego charakteru nie mają czynności podejmowane przez właściwe podmioty w oparciu o § 13 ust. 7a i 8 rozporządzenia. Czynności te są podejmowane w ramach postępowania wyjaśniającego i nawet, gdy strona jest o nich informowana, to czynności te nie mogą być automatycznie utożsamiane z wszczęciem postępowania administracyjnego. Nie każde bowiem działania organów administracji stanowią czynności o charakterze administracyjnym, władczym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia dwóch trybów orzekania o odpowiedzialności dyscyplinarnej w oparciu o § 14 ust. 1–3 rozporządzenia nie można wywieść z treści tego przepisu. Należy zauważyć, że normodawca nie dokonał rozróżnienia trybów postępowania dyscyplinarnego w oparciu o kryterium wymierzonej kary. Przeciwnie, na skutek przeprowadzonego postępowania, w jednym trybie, po uwzględnieniu wszystkich okoliczności danej sprawy decyduje o formie (rodzaju) kary dyscyplinarnej. Uprawniony jest zatem pogląd, że omawiane postępowanie dyscyplinarne kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, w której stosuje się jeden z środków wymienionych w tym przepisie, na przykład udziela się upomnienia. Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał już wykładni § 14 rozporządzenia (v. wyroki z 17 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1250/10, oraz z 17 lipca 2012r. sygn. akt II GSK 969/11(treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) a interpretacja Sądu I instancji zaprezentowana w tej sprawie jest całkowicie zbieżna z wykładnią przedstawioną w ww wyrokach NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, w pełni podziela poglądy wyrażone w przywołanych orzeczeniach NSA. Warto przy tym podkreślić, że zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, w swoim dotychczasowym orzecznictwie przyjmowały, że niekonstytucyjne są te przepisy, które pozbawiają obywatela prawa ochrony sądu, w sprawach wynikających ze stosunku służbowego czy dyscyplinarnych (przykładowo: uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/10, wyrok TK z16 marca 1999 r. w sprawie sygn. akt SK 19/98 ), wyrok TK z 29 czerwca 2010r. sygn. akt P 28/09). Z kolei niedopuszczalność różnicowania prawa do sądu w zależności od rodzaju wymierzonej kary w postępowaniu dyscyplinarnym została w sposób wyraźny podkreślona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 września 2001r. sygn. SK 17/00.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, akceptuje stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, że pismo z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] o udzieleniu skarżącemu R. J. – rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych upomnienia, jest decyzją administracyjną a nie "niewładczym pismem", jak uznał organ. W konsekwencji za uzasadniony należy uznać pogląd, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww aktu administracyjnego podając w uzasadnieniu odmowy, że przedmiotowe upomnienie nie było decyzją ani postanowieniem a jedynie informacją o nieprawidłowym działaniu rzeczoznawcy.

Kierując się zatem wspomnianymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, w związku z czym, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b,c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).