Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1892/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. U. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] lipca 2019r. nr [...] na podstawie z art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018r., poz. 132, ze zm.; zwana dalej: "u.z.e.f."), odmówił wyłączenia stosowania wobec S. U. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Skarżący wnioskiem z [...] grudnia 2017r. wystąpił do Ministra o zastosowanie art. 8a u.z.e.f., opisując przebieg służby. Skarżący wskazał, że w celu odbycia zasadniczej służby wojskowej został [...] sierpnia 1987r. wcielony do ZOMO w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]. Skarżący w 1988r. wniósł o skierowanie do Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...], ale z powodu braku miejsc otrzymał propozycję podjęcia nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w [...] z zapewnieniem, że ukończenie tej uczelni nie utrudni mu pracy w Milicji Obywatelskiej. Skarżącego po rozwiązaniu w 1989r. uczelni w [...], przeniesiono do Wydziału Bezpieczeństwa Państwa Akademii Spraw Wewnętrznych, a następnie - [...] września 1990r. przyjęto do Akademii Spraw Wewnętrznych w [...]. Pozytywna opinia komisji kwalifikacyjnej umożliwiła Skarżącemu kontynuowanie nauki i pełnienie dalszej służby w Policji. Skarżący zaznaczył, że jego działania były ukierunkowane, na jak najlepsze wykonanie powierzonych zadań i podnoszenie poziomu bezpieczeństwa jednostki. Za swoje zaangażowanie w służbie był wielokrotnie nagradzany finansowo. Skarżącego w 2014r. odznaczono Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę, a w 2015r. otrzymał [...] za służbę na rzecz bezpieczeństwa mieszkańców. Skarżący w toku służby do 1990r. nie uczestniczył w działaniach realizowanych przez Służbę Bezpieczeństwa, ani w innych działaniach związanych z prześladowaniem opozycji demokratycznej i ruchów wolnościowych.

Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że Skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] września 2017r. i posiada on prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. okres od 1 września 1988r. do 31 lipca 1990r. - rok i 11 miesięcy. Całkowity okres służby Skarżącego wynosi 30 lat, miesiąc i 4 dni. Kopie akt osobowych przekazanych przez IPN nie zawierają dokumentów wskazujących, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po 12 września 1989r. Z pisma Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2018r. wynika, że Skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych i wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Skarżącemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych Skarżącemu karach dyscyplinarnych i prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Brak jest też dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogłyby stanowić zagrożenia dla życia i zdrowia.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 8a u.z.e.f. może w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki wskazane w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie i należy je każdorazowo oceniać indywidualnie, gdyż ustawodawca wprowadził uznanie administracyjne w ww. przepisie.

Zdaniem Ministra krótkotrwałość winna być analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Przesłankę tę należy ocenić w aspekcie proporcjonalnym: w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005r.).

Zdaniem Ministra skoro całkowity okres służby Skarżącego wynosił 30 lat, miesiąc i 4 dni, zaś służbę na rzecz totalitarnego państwa Skarżący pełnił przez rok i 11 miesięcy, nie można mówić o krótkotrwałej służbie. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie może być oceniona jako krótkotrwały. Niemal 2-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego.

Minister, analizując rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia wskazał, że jest to również przesłanka o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Na podstawie wykładni językowej pojęcie rzetelności oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i przez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik podnoszący wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem Ministra jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister, odnosząc się do "szczególnie uzasadnionego przypadku", uzasadniającego wyłączenie wobec Skarżącego stosowania przepisów ogólnych: art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. podał, że spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. jest zasadne.

Minister wskazał ponadto, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez Skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989r., gdyż Skarżący, w opinii Komendanta Głównego Policji, rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby. Brak jest jednakże jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. przez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Minister wskazał też, że świadczenie emerytalne wypłacane Skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. Nr 86 poz. 734, ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem).

Minister na tej podstawie przyjął, że nie spełniono wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Z powyższego wynika, że uprawnienie z art. 8a u.z.e.f. ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób u których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra i zobowiązanie Ministra w terminie określonym przez Sąd, do wydania decyzji na podstawie art. 8a u.z.e.f., jak też o dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w sprawie - zaświadczenia WKU [...] (załączonego do skargi). Skarżący zwrócił się także do Sądu o zbadanie czy Minister, wydając zaskarżoną decyzję, nie przekroczył granic tzw. uznania administracyjnego, czy w sprawie nie złamano zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") - czy dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W głębokim przekonaniu Skarżącego ww. decyzja Ministra nie spełniała ww. kryteriów, jak również nie zawierała prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie Skarżący powołał się na wyrok NSA z 12 kwietnia 2007r. sygn. akt I FSK 379/06.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że spełnia oba warunki określone w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Jego służba przed [...] lipca 1990r. była "krótkotrwała", gdyż po odjęciu zastępczej służby wojskowej (na mocy art. 13c pkt 2 u.z.e.f.) trwała rok, co stanowi zaledwie ok. 3,3%, a razem z zastępczą służbą wojskową trwała rok i 11 miesięcy, co stanowi 6,3%. Skarżący pełnił służbę w wolnej i demokratycznej Polsce - po 31 lipca 1990r. przez ponad 27 lat. Skarżący podkreślił też, że "krótkotrwałość" można interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990r. nad okresem służby przed tą datą. Za argumentacją tą przemawiają względy intuicyjnie wyczuwanego poczucia sprawiedliwości. Nie można, w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" i niczym nieusprawiedliwionej represji, przekładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny.

Skarżący dodatkowo wyjaśnił, że po 12 września 1989r. wykonywał rzetelnie powierzone zadania i obowiązki. Świadczy o tym część przekazanej Ministrowi przez Skarżącego dokumentacji z przebiegu służby, a także dokumenty zgromadzone w niewielkim wymiarze w aktach osobowych, a zwłaszcza: wielokrotne wyróżnienia finansowe, awanse na wyższe stopnie, pozytywne opinie służbowe, podwyższanie dodatków służbowych, odznaczenie Skarżącego Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę, wyróżnienie przez Samorząd Powiatu [...]. W aktach osobowych Skarżącego w kwestionariuszu "Przebieg służby" w pkt 2 brakuje jakichkolwiek wpisów komórki kadrowej dotyczącej "premie i nagrody", a Skarżącego wielokrotnie wyróżniano premiami i nagrodami, co potwierdza Minister w ww. decyzji i kopie rozkazów personalnych z ok. ostatnich 10 lat służby. Brak ww. wpisów w aktach osobowych uniemożliwia postawienie przez Ministra tezy, że Skarżący nie pełnił służby z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący od 1990r. do 1999r. pełnił służbę w liniowych komórkach KRP w [...], w tym w Komisariacie Policji w [...] i Wydziale [...] na stanowiskach wykonawczych. Służba ta wiązała się bezpośrednio z działaniami związanymi z patrolowaniem obszarów wiejskich podejmowaniem interwencji, czynności dochodzeniowo śledczych. Również służba w WDS związana była bezpośrednio ze zwalczaniem przestępczości, zatrzymywaniem, wykonywaniem przeszukań, doprowadzeniem podejrzanych do Prokuratury i Sądu. Skarżący wykonywał działania bezpośrednio w terenie i za to był wielokrotnie wyróżniany i awansowany. Charakter działań wiązał się wielokrotnie z niestandardowym narażeniem zdrowia i życia. Dopiero analiza rozkazów personalnych z ww. okresu dotyczących Skarżącego, w tym zbiorczych, może potwierdzić, że służba odbywała się niejednokrotnie z narażeniem zdrowia i życia. Konkluzja Ministra była więc przedwczesna, a okoliczność ta, choć postępowanie trwało ponad półtora roku była niezbadana lub pominięta celowo.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019r., poz. 2325, zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f., tak jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu skargi, ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl) - który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela - że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

4. Sąd stwierdza również, że stopień dyskrecjonalności działania organu administracyjnego konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej takim przepisem był art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Zawiera on ww. przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), wymagających oceny zindywidualizowanej. Minister, wydając zaskarżoną decyzję, był więc zobligowany w uzasadnieniu tej decyzji do dokonania interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz do rozważenia zinterpretowanych pojęć w kontekście okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Zdaniem Sądu, choć Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, jak rozumie zwroty, którymi posługuje się art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. (krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990r.; rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia; szczególnie uzasadniony przypadek), nie można uznać – na co prawidłowo zwrócono uwagę w skardze - że organ dokonał jednoznacznej oceny ww. przesłanek w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, jak również z uwzględnieniem kryteriów, które sam uznał za uzasadnione w związku z treścią ww. przepisu.

Sąd stwierdza, że jakkolwiek Minister na s. 3 zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazuje, że "intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego", tym niemniej nie można uznać, że Minister dokonał w sposób należyty wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego – art. 8a u.z.e.f.

Po pierwsze dlatego, że choć Minister podał, jak rozumie zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek", przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o czym świadczy treść uzasadnienia, w ogóle nie badał czy w odniesieniu do Skarżącego, w okolicznościach konkretnej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Już ww. wadliwość procesowa, polegająca na naruszeniu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniała wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ww. naruszenie przepisów należy bowiem ocenić jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zbadano sprawy w kontekście jednej w z przesłanek wskazanych w art. 8a u.z.e.f.

Po drugie Minister, odnosząc się do pojęcia "krótkotrwałości" uwypuklił, że przesłankę tę należało analizować przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa i tylko w tym zakresie dokonał oceny służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, wskazując, że długości tego okresu, nie może być oceniona jako krótkotrwały. Minister przyjął więc, że niemal 2-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. Minister w żadnej mierze nie ocenił ww. przesłanki w aspekcie proporcjonalnym: w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza, choć na wstępie zaskarżonej decyzji wskazywał na taką potrzebę. Wadliwości z tego zakresu – zdaniem Sądu - zaakceptować nie sposób, z uwagi przede wszystkim na treść art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ww. wadliwości proceduralne wskazują bowiem, że w sprawie nie doszło do należytego zastosowania przepisu prawa materialnego - art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Minister, wydając zaskarżoną decyzję, w świetle ww. przepisów procesowych, nie miał bowiem podstaw do odstąpienia od jednoznacznej oceny krótkotrwałości służby Skarżącego – w aspekcie proporcjonalnym: w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Skarżący wskazuje bowiem prawidłowo w skardze, że zestawienie służby na rzecz totalitarnego państwa - nawet, gdyby przyjąć, że wynosiła ona rok i 11 miesięcy – w zestawieniu do całości okresu służby Skarżącego – 30 lat, miesiąc i 4 dni – wskazywałoby, że służba Skarżącego na rzecz totalitarnego Państwa stanowiła jedynie 6,3% łącznego okresu służby. Tym samym – tak, jak wskazuje Skarżący w skardze – przedwczesna była ocena Ministra, że zasadna była odmowa wyłączenia stosowania wobec Skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Po trzecie Sąd stwierdza, że podniesione przez Skarżącego w skardze zarzuty w zakresie przesłanki rzetelności służby Skarżącego po 12 września 1989r. wskazują, że Minister przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zebrał i nie przeanalizował całości materiału dowodowego sprawy, więc naruszył zarówno art. 7, jak i art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie Minister wskazywał, że nie kwestionuje rzetelności służby Skarżącego, tym niemniej Skarżący konsekwentnie podnosił zarzuty w skardze o niepełnej dokumentacji w zakresie akt osobowych Skarżącego, podkreślając przede wszystkim, że w kwestionariuszu "Przebieg służby" w pkt 2 brakuje jakichkolwiek wpisów komórki kadrowej dotyczącej premii i nagród. Minister ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wyjaśnił, na jakiej podstawie zweryfikował stanowisko Komendanta Głównego Policji wyrażone w opinii dotyczącej przebiegu służby, w sytuacji, gdy nie żądano akt osobowych Skarżącego. Dodatkowo nie wiadomo, na jakiej podstawie Minister ocenił, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. W tym miejscu warto podkreślić, że Skarżący na rozprawie przed WSA w Warszawie 6 grudnia 2019r. podkreślił, że jego służba w okresie od 1990r. do 1999r. była pełniona w realnym zagrożeniu życia i zdrowia, gdyż Skarżący uczestniczył m.in. w zatrzymaniu grupy "[...]", skazanego na dożywocie za zabójstwa i rozboje, jak również w innych interwencjach, w których narażał życie i zdrowie.

Sąd w związku z tym uznaje, że skoro Skarżący konsekwentnie wskazuje, że akta administracyjne sprawy, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, nie zawierają pełnej dokumentacji, która jest niezbędna z punktu widzenia art. 8a u.z.e.f., należało uznać, że Minister w sposób należyty nie zbadał wystąpienia przesłanki rzetelności służby Skarżącego po 12 września 1989r., także w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że o szczególnie rzetelnie wykonywanej służbie po 12 września 1989r. mogą świadczyć nagrody i awanse, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 60/19, dostępny na www.nsa.gov.pl). Skoro zatem Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwestionuje, że Skarżącego nagradzano i awansowano, powinien ponownie przeanalizować sprawę w ww. zakresie, tak aby w sposób pełny zrealizować art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien więc w odniesieniu do poszczególnych awansów i przyznanych Skarżącemu nagród wyrazić swoje oceny, a nie dokonywać ocen ogólnikowych, w żaden sposób niezindywidualizowanych, które nie odnoszą się do okoliczności faktycznych wynikających z akt administracyjnych sprawy, a na które to okoliczności Skarżący zwracał uwagę w ww. wniosku i które wynikały z akt sprawy. Niepełne ustosunkowanie się przez Ministra do argumentów Skarżącego, jak również nazbyt ogólnikowe twierdzenia, które można wyrazić w każdej sprawie, nie stanowią o należytym rozpatrzeniu sprawy i nie budzą zaufania do organu, który powinien się wykazać szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i powinien oceniać je indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne, tym bardziej, że sam tak twierdzi na wstępie zaskarżonej decyzji, jeszcze przed przejściem do okoliczności konkretnej sprawy.

Sąd tym samym za dowolne i przedwczesne, a zarazem za naruszające art. 80 k.p.a. uznaje oceny Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji w kontekście niespełnienia przez Skarżącego przesłanki z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Sąd wskazuje ponadto, że z akt sprawy nie wynika, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji badał czy służba Skarżącego była pełniona z narażeniem życia i zdrowia, także w kontekście przyznanych Skarżącemu ww. odznaczeń.

5. W świetle powyższego Sąd uznaje że Minister wydając zaskarżoną decyzję dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.