Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1848/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt1, 135, 200, 205 par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa w W. kwotę 631 (sześćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 25 maja 2021 r., nr KOX/292/Pc/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), utrzymało w mocy własne postanowienie z 29 stycznia 2021 r., nr KOX/655/PC/20, o zwrocie L. Sp. z o.o. Sp. k. w W. (dalej jako "Użytkownik wieczysty/Skarżąca") jej podania z 20 grudnia 2018 r. o ustalenie, że wypowiedzenie "czynszu symbolicznego" i ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej jest uzasadnione w innej wysokości.

Postanowienie Kolegium zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 8 listopada 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako "u.g.n.") wypowiedział Użytkownikowi wieczystemu dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, ustaloną w formie "czynszu symbolicznego", z skutkiem na dzień 31 grudnia 2018 r., i ustalił wysokość stawki procentowej opłat rocznych z tego tytułu w wysokości 3 % wartości gruntu – działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy [...] w [...].

Pismem z 20 grudnia 2018 r. Użytkownik wieczysty złożył wniosek o ustalenie, że wypowiedzenie "czynszu symbolicznego" i zaproponowanie nowej 3% stawki opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości gruntowej jest uzasadnione w innej wysokości.

Pismem z 12 maja 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 78 ust. 3 u.g.n., przesłał do organu wniosek Użytkownika wieczystego z 20 grudnia 2018 r. i podtrzymał stanowisko zawarte w wypowiedzeniu z 8 listopada 2018 r.

Postanowieniem z 29 stycznia 2021 r. Kolegium, działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej jako "k.p.a.") orzekło o zwrocie podania Użytkownikowi wieczystemu. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, że wskutek zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309) i braku przepisów przejściowych, samorządowe kolegia odwoławcze nie są już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r. Od dnia 15 sierpnia 2019 r. brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zaś ten skutek, że właściwym wyłącznie do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości.

W następstwie ponownego rozpatrzenie sprawy, na skutek wniosku Użytkowania wieczystego, Kolegium postanowieniem z 25 maja 2021 r., utrzymało swoje postanowienie w mocy, podtrzymując stanowisko, że po zmianie stanu prawnego nie jest organem właściwym do rozpoznania zasadności wypowiedzenie stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Kolegium omówiło uregulowania dotyczące ustalania i zmiany stawek procentowych obowiązujących po wejście ww. nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z 13 czerwca 2019 r. Zwracało przy tym uwagę, że ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach wszczętych przed datą wejścia w życie nowych przepisów, których przedmiotem jest zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Ich niezamieszczenie winno zatem prowadzić do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby w tych sprawach zastosowanie znalazła zasada bezpośredniego działania nowej ustawy. Zgodnie z nią procedura uregulowana w art. 73 ust. 2 i nast. u.g.n. w nowym brzmieniu ma zastosowanie do wszystkich przypadków zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Dlatego też z dniem jej wejścia w życie, tj. 15 sierpnia 2019 r., wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji. Brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zatem obecnie ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. To zaś powoduje konieczność zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.

Na postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym ustaleniem przez Kolegium, że w sprawie doszło do propozycji zmiany celu użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 73 ust. 2d u.g.n., podczas gdy Prezydent m.st. Warszawy nie złożył Skarżącej propozycji zmiany celu w rozumieniu tego przepisu, a jedynie dokonał aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wypowiadając wysokość dotychczasowej opłaty, ustalonej w formie tzw. czynszu symbolicznego, tj. zastosował tryb przewidziany art. 78 ust. 1 u.g.n. - co w konsekwencji doprowadziło do uznania się przez Kolegium za niewłaściwe do rozpoznania niniejszej sprawy, podczas gdy Kolegium powinno było rozpoznać sprawę merytorycznie;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, zwracającego na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. podanie Skarżącej, zaskarżonego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, gdy Kolegium powinno było rozpoznać sprawę merytorycznie;

3) art. 73 ust. 2d u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że pismem z 8 listopada 2018 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy przedstawił Skarżącej propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego, podczas gdy przepis ten: (i) nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym sprawy, (ii) wszedł w życie dopiero w dniu 15 sierpnia 2019 roku, a zatem (iii) zgodnie z zasadą nieretroakcji oraz w braku przepisów przejściowych do nowelizacji ustawy u.g.n. wprowadzającej powyższy przepis, nie mógł mieć zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego uznania się przez Kolegium za niewłaściwe do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia;

4) art. 79 ust. 3 u.g.n. zdanie drugie przez jego niezastosowanie, pomimo że pismem z 8 listopada 2018 roku (znak: [...]) Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dokonał wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i ustalił nową wysokość stawki procentowej opłat rocznych a użytkownik wieczysty złożył wniosek o ustalenie, że wypowiedzenie "czynszu symbolicznego" i ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej jest uzasadnione w innej wysokości, co obligowało Kolegium do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia stosownie do art. 79 ust. 3 u.g.n.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości obu zaskarżonych postanowień Kolegium, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Postanowieniem z 23 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia H. Sp. z o.o. w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Postanowieniem z 6 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie WSA w Warszawie.

Postanowieniem z 14 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił H. Sp. z o.o. w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.

Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie Kolegium jest niezgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było, postanowienie Kolegium z 25 maja 2021 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z 29 stycznia 2021 r. wydane, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., w przedmiocie zwrotu podania Skarżącej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 21 grudnia 2018 r. Skarżąca złożyła do Prezydenta m.st. Warszawy wniosek o ustalenie, że wypowiedzenie "czynszu symbolicznego" i zaproponowanie nowej 3% stawki opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości gruntowej jest uzasadnione w innej wysokości. Powyższe działanie Skarżącej było następstwem złożonego przez Prezydenta m.st. Warszawy oświadczenia z 8 listopada 2018 r. wypowiadającego Skarżącej dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, ustaloną w formie "czynszu symbolicznego", z skutkiem na dzień 31 grudnia 2018 r., i ustalającego wysokość stawki procentowej opłat rocznych z tego tytułu w wysokości 3 % wartości gruntu – działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy [...] w [...]. Jak wskazano w piśmie z 8 listopada 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy, działał w oparciu o przepis art. 78 ust. 1 u.g.n., który ówcześnie stanowił, że aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należało wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia.

Następnie, pismem z 12 maja 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 78 ust. 3 u.g.n., przesłał powyższy wniosek Skarżącej do Kolegium, które uznało że na skutek zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309), samorządowe kolegia odwoławcze nie są już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r. Kolegium stanęło bowiem na stanowisku, że ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach wszczętych przed datą wejścia w życie nowych przepisów, których przedmiotem jest zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, a z tego rodzaju sprawą zdaniem Kolegium mamy do czynienia w tym przypadku. Brak przepisów przejściowych ma zatem obecnie ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. To zaś powoduje konieczność zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.

Rację należy przyznać Kolegium w tym, że stosownie do ówczesnego brzmienia art. 73 ust. 2 u.g.n., które obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2019 r., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosowało się tryb postępowania określony w art. 78-81 u.g.n. W takiej sytuacji, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Użytkownik wieczysty mógł wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.).

Natomiast w brzmieniu nadanym przez art. 10 pkt 5 lit. a-b ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1309), przepis art. 73 ust. 2 u.g.n. przewiduje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Nowododany ust. 2d powyższego przepisu stanowi z kolei, że właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Jak wskazuje przy tym doktryna prawa: "Począwszy od 15.08.2019 r. zarówno właściwy organ, jak i użytkownik wieczysty mogą w oparciu o art. 73 ust. 2 u.g.n. wystąpić do siebie z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego. Tak sformułowany przepis sugeruje, jak się wydaje, konieczność dokonania rokowań, czy też uzgodnień pomiędzy organem i użytkownikiem wieczystym. Jednak procedur dotyczących takich rokowań lub uzgodnień w tym przypadku w ustawie nie określono. Obowiązują bowiem zawarte w dalszych przepisach – art. 73 ust. 2d i 2e u.g.n. – dwumiesięczne terminy na zajęcie pisemnego stanowiska przez właściwy organ oraz przez użytkownika wieczystego (stanowiska te stanowić mają reakcję na wniosek lub wnioski o zmianę celu użytkowania wieczystego). W razie braku zgody stron, wynikającej z takiego stanowiska, wnioskodawca może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości." (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021).

Uwzględniając zatem powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodnie z komentowanym przepisem w jego ówczesnym brzmieniu (do 14 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości następowała w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłaty rocznej (art. 78-81 u.g.n.), tj. z udziałem samorządowego kolegium odwoławczego, którego kompetencją w tego rodzaju sprawach było rozstrzyganie sporów w przedmiocie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, także w formie ugody. Stronie niezadowolonej z orzeczenia kolegium przysługiwał wówczas sprzeciw, a jego złożenie było równoznaczne z przekazaniem sprawy na drogę postepowania sądowego. Orzeczenie kolegium traciło wówczas moc i właściwy sąd rozpatrywał sprawę na nowo.

W aktualnym stanie prawnym (od 15 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej dokonywana w trybie art. 73 u.g.n., jest dokonywana bez wykorzystania tzw. trybu pośredniego (przedsądowego), czyli bez udziału samorządowego kolegium odwoławczego. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli strony umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie zgadzają się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawią w tym zakresie stanowiska, są uprawnione do wniesienia powództwa do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2d i ust. 2e ustawy). Powództwo takie dotyczyć może zarówno zmiany umowy w zakresie celu, na jaki nieruchomość oddana jest w wieczyste użytkowanie, jak i ewentualnie dotyczyć może rozwiązania umowy wieczystego użytkowania gruntu (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021).

Słusznie również podniosło Kolegium, że w ustawie z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych odnośnie zastosowania trybu z art. 73 ustawy, skutkiem czego do sprawy wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życia ustawy zmieniającej, zdaniem Sądu, należy wprost stosować przepisy ustawy w zmienionym brzmieniu, obowiązującym od 15 sierpnia 2019 r. Co do zasady bowiem, milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r., w sprawie K 30/06 OTK-A 2006 nr 10, poz. 149). Natomiast zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal – pod ich rządami – trwają (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 228/18, LEX nr 2511216).

Uszło jednak uwadze Kolegium, że oświadczenie Prezydenta m.st. Warszawy z 8 listopada 2018 r. o wypowiedzeniu dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oraz ustalenie nowej jej wysokości, jak słusznie podniesiono w skardze, nie wiązało się ze zmianą celu użytkowania wieczystego w rozumieniu ówczesnego przepisu art. 73 ust. 2 u.g.n., a było aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, poprzez wypowiedzenie jej dotychczasowej wysokości, ustalonej w formie tzw. "czynszu symbolicznego". A zatem Prezydent m.st. Warszawy zastosował tryb przewidziany w art. 78 ust. 1 u.g.n., a nie jak błędnie przyjęło Kolegium tryb, o którym mowa w art. 73 u.g.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 15 sierpnia 2019 r. Na powyższe wskazuje także sama treść wypowiedzenia Prezydenta m.st. Warszawy z 8 listopada 2018 r., który jednoznacznie określił w nim podstawę prawną swojej inicjatywy poprzez wskazanie na przepis art. 78 ust. 1 u.g.n.

Wyjaśnić należy przy tym, że właściwy organ, czyli w świetle art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako "u.g.n.") - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych, która jest właścicielem nieruchomości (w tym przypadku Prezydent m.st. Warszawy), zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Użytkownik wieczysty może wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania takiego wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.).

Samo postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega natomiast w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2015 r., sygn kt I OSK 2894/13, LEX nr 1796891). Ma ono więc hybrydowy charakter – przed ewentualnym sporem cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym, prawidłowość wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste jest poddawane kontroli administracyjnej. Kontrola administracyjna przedmiotowego wypowiedzenia nie zmienia przy tym charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 listopada 2019 r., sygn akt II SA/Łd 537/19, LEX nr 2745317). Wypowiedzenie wraz z ofertą wysokości nowej opłaty jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenia woli (art. 60 Kodeksu cywilnego) składane przez stronę umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wypowiedzenie takie nie jest z pewnością indywidualnym aktem administracyjnym, w szczególności decyzją administracyjną.

Z powyższego wypływa zatem wniosek, że w fazie składania wypowiedzenia przez właściciela nieruchomości nie jest prowadzone żadne postępowanie administracyjne przez jakikolwiek organ administracji publicznej, w szczególności takie w którym mogło by zostać wydane przez Kolegium orzeczenie przewidziane w art. 79 ust. 3 u.g.n., które są wydawane w administracyjnej fazie postępowania aktualizacyjnego, a nie na etapie cywilnoprawnym składania oświadczenia woli.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje wszczęte z dniem złożenia do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, za pośrednictwem organu właściwego, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 79 ust. 7 u.g.n.).

W realiach niniejszej sprawy, relewantną czynnością w tym zakresie było zatem złożenie w siedzibie Kolegium w dniu 15 maja 2020 r., za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy, wniosku Skarżącej o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy [...] w [...], jest uzasadniona w innej wysokości.

Powyższy błąd Kolegium w ustaleniu rzeczywistej treści oświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy skutkował następnie przypisaniem wypowiedzeniu z 8 listopada 2018 r. charakteru propozycji zmiany celu użytkowania wieczystego, stosownie do obecnie obowiązującego art. 73 ust. 2d u.g.n., co doprowadziło Kolegium do nieprawidłowego uznania się za niewłaściwe do rozpoznania niniejszej sprawy, a tym samym bezpodstawnego zwrotu wniosku Skarżącej. Świadczy to o naruszeniu przez Kolegium przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji także art. 66 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Kolegium niezasadnie zwróciło wniosek Skarżącej.

Przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Sądu, mając przede wszystkim na uwadze, że prowadzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zawisłe obecnie przed Kolegium należy do kompetencji tego organu i brak jest podstaw do zwrotu wniosku Skarżącej. Kolegium rozważy jednak czy w sprawie ma zastosowanie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270). Kolegium dokona więc starannych ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda właściwe rozstrzygnięcie, którego Sąd w chwili obecnej w żaden sposób nie przesądza.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 631 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz uiszczonej opłaty od pełnomocnictw (51 zł). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.