Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 492/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta I. na uchwałę Rady Powiatu I. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia odcinków drogi kategorii drogi powiatowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Powiatu I. na rzecz Miasta I. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Miasto I. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] marca 2018r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017r. poz. 2222, dalej jako "u.d.p."), gdyż Powiat I. nie jest właścicielem wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi będące przedmiotem tej uchwały lub własność tych nieruchomości nie została ujawniona w księgach wieczystych na rzecz Powiatu I. , w konsekwencji czego uchwała nie może powodować zaliczenia odcinków dróg powiatowych do kategorii dróg gminnych, zgodnie z art. 10 ust. 5c zd. 2, ponieważ skutek ten byłby sprzeczny z zasadą, że drogi gminne stanowią własność samorządową;

- art. 10 ust. 3 u.d.p., ponieważ pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii i zaliczenie tej drogi do nowej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego, podczas gdy w 4 skarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p nie mogą być wykładane w oderwaniu od art. 10 ust. 3 u.d.p. przepisy te pozostają bowiem w ścisłym związku. Art. 10 ust. 5a i 5c mają charakter przepisu lex specialis w stosunku do art. 10 ust. 3 u.d.p., jednak jedynie w zakresie przez nieuregulowanym, a a pozostałym zakresie np. dotyczącym skutków uchwał od roku następnego, stosuje się uregulowania ogólne z art. 10 ust. 3 u.d.p. (tak w wyroku WSA w Gliwicach z 7 czerwca 2017r. sygn. II SA/Gl 63/17),

- art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie kategorii powiatowej "niechcianych" dróg tej kategorii, których zarządcą jest Zarząd Powiatu I. , w celu uniknięcia kosztów utrzymania, remontu lub przebudowy tych ulic, nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie przedmiotowych odcinków dróg z powodu błędnego uznania, że utraciły one charakter dróg powiatowych i stały się wyłącznie drogami lokalnymi na skutek zastąpienia odcinków dróg krajowych obwodnicą;

- art. 10 ust. 5c u.d.p. poprzez niezachowanie proporcji odcinków dróg objętych zamiarem przekazania w stosunku do odcinków dróg wojewódzkich przekazanych Powiatowi,

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu);

- art. 94 Konstytucji RP oraz §§ 133, 134, 135 i 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz.U. z 2016r. poz. 283) w zakresie, w jakim kwestionowana uchwała reguluje skutki prawne wynikające z ustawy, tj. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie zaliczenia pozbawionych kategorii dróg powiatowych odcinków tych dróg do kategorii dróg gminnych - w tytule kwestionowanej uchwały, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i stanowi powtórzenie art. 10 ust. 5c u.d.p.

Strona skarżąca przedstawiła obszerne uzasadnienie powyższych zarzutów.

W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. strona skarżąca uzupełniająco poddała w wątpliwość rzeczywistą wolę Powiatu pozbawienia przedmiotowych odcinków dróg kategorii powiatowej zlokalizowanych w I. o numerach:

- [...] - al. [...] (od km 0+000 do 2+279) od ul. [...] do ul. [...] do ul. [...] .

- [...] – ul. [...] (od 0+474 do km 1+749) na odcinku od ul. [...] do al. [...].

Wskazała, że uchwałą nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] marca 2018r. zmieniająca uchwałę w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Powiatu [...] oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków (Dz.Urz. Woj.[...]. z [...] kwietnia 2018r. poz. 1848) organ stanowiący Powiatu uznał przystanki zlokalizowane na drodze nr [...] aleja [...] i na drodze nr [...] ul. [...] na przystanki komunikacji zbiorowej zlokalizowane przy drogach powiatowych miejskich w granicach miasta I.. Uchwała ta została podjęta na podstawie przepisów art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia [...] grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym, z których wynika, że określenia przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów udostępnionych dla operatorów i przewoźników, należy do jednostki samorządu terytorialnego, która jest ich właścicielem lub zarządzającym. Zdaniem strony skarżącej podjęcie powyższej uchwały pomimo podjęcia zaskarżonej uchwały z [...] marca 2018r. świadczy o tym, że Powiat nadal uważa się za właściciela lub zarządzającego przystankami zlokalizowanymi na drodze nr [...] al. [...] i na drodze nr [...] ul. [...]. Może to sugerować, że rzeczywistym zamiarem Rady Powiatu nie była dekategoryzacja ww. dróg powiatowych.

Kolejnym pismem z [...] maja 2018r. Miasto I., na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosło o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. w sprawie wyrażenia opinii do projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, projektu z [...] marca 2018r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych oraz pisma z [...] kwietnia 2018r. do Prokuratury Rejonowej w T. o wniesienie skargi na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. w sprawie wyrażenia opinii do projektu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych. Skarżący argumentował, że podjęcie przez Sejmik Województwa ww. uchwały oraz przygotowanie przez Ministra Infrastruktury projektu z [...] marca 2018r. rozporządzenia w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, potwierdza jego stanowisko, że zaskarżona uchwała z [...] marca 2018r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii dróg powiatowych i zaliczenia do kategorii drogi gminnej została podjęta przedwcześnie. Ulica [...] (od ul. [...] do ul. [...]), ulica [...] (od ul. [...] do granicy miasta) w mieście I. oraz odcinek drogi (od granicy miasta I. do skrzyżowania z drogą krajową nr [...]) w gminie I. miały i nadal mają charakter drogi krajowej oraz zapewniając ciągłość dróg krajowych na terenie I.. Oddanie I etapu budowy obwodnicy I. wbrew stanowisku Rady Powiatu, nie może uzasadniać podjęcia skarżonej uchwały, ponieważ ulica [...] i [...], nie mogły z mocy prawa stać się drogami kategorii wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i w związku z tym Sejmik Województwa nie był uprawniony na podstawie art. 10 ust. 5 i 5a ustawy do zdekategoryzowania proporcjonalnego do odcinka drogi krajowej od węzła [...] w ciągu ul [...] i ul. [...] do skrzyżowania z obwodnicą I., a Rada Powiatu nie była uprawniona na podstawie art. 10 ust. 5c do zdekategoryzowania odcinków dróg powiatowych wskazanych w uchwale o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej.

W odpowiedzi na skargę Powiat I. wniósł o jej oddalenie, wskazując prawidłowość procedury, zgodnie z art. 10 ust. 5c i 5d u.d.p. Zarzuty skargi wraz z jej uzupełnieniem organ uznał za nieuzasadnione.

Wskazał, iż do załącznika uchwały z dnia 28 marca 2018r. zmieniającej uchwałę w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Powiatu [...] oraz zasad warunków i zasad korzystania z tych przystanków -wkradł się błąd, który zostanie naprawiony na kolejnej sesji rady powiatu. Błędne ujęcie przystanków w tym załącznika nie ma jednak zdaniem organu żadnego logicznego związku z zaskarżoną uchwałą. Wolą organu od początku procedury było pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w związku z budową obwodnicy I.. Powiat przejął byłe drogi wojewódzkie, które po wybudowaniu obwodnicy spełniają kryteria dróg powiatowych, a przekazał ulice, które utraciły kryteria dróg powiatowych.

Niezasadny jest również w opinii organu zarzut związany z kwestią nieuregulowania spraw własnościowych przekazywanych dróg. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku przedmiotowych odcinków dróg objętych zaskarżoną uchwałą. Czym innym jest regulacja polegająca na uzyskaniu decyzji potwierdzających stan własności, a czym innym sama własność.

Uchwała rozstrzygająca o kategorii drogi publicznej, która jest aktem prawa miejscowego, wywiera różnego rodzaju skutki prawne. Zalicza się do nich między innymi przejście prawa własności drogi ex lege na inną jednostkę samorządu terytorialnego oraz obowiązków z tego faktu wynikających, które są konsekwencją trwałego przeniesienia zadania publicznego. Wynika to między innymi ze sposobu sformułowania zarówno art. 10 ust. 5a zd. 2, jak i art. 10 ust. 5c zd. 2 u.d.p., w którym wskazuje się, że w przypadku podjęcia odpowiedniej uchwały pozbawiającej drogę kategorii drogi wojewódzkiej lub kategorii drogi powiatowej, ten odcinek drogi pozbawionej kategorii zostaje zaliczony do odpowiednio kategorii drogi powiatowej lub drogi gminnej. Bezspornym jest, że droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i może służyć wyłącznie celom publicznym, dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego. Zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii skutkuje ex lege nabyciem jej własności przez odpowiednio województwo, powiat lub gminę, bowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Organ przyznał, że dla niektórych działek faktycznie w księgach wieczystych jako właściciel określony jest Skarb Państwa, Gmina Miasto I. lub osoby fizyczne.

Zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieprecyzyjnego wskazania w zaskarżonej uchwale przebiegu dróg, który został precyzyjnie przedstawiony poprzez uwzględnienie kilometryzacji, wskazanie nazwy, numeru, dokładnego przebiegu między skrzyżowaniem początkowym a końcowym. Załącznik będący wyrysem z mapy ewidencyjnej stanowi jedynie uzupełnienie dookreślające przebieg drogi.

Organ uznał za niezasadny również zarzut pozbawienia kategorii powiatowej "niechcianych" dróg tej kategorii w celu uniknięcia kosztów remontu lub przebudowy tych ulic. Powiat na części ulic dokonał przebudowy i remontu jezdni i chodników.

W ocenie organu podjęta uchwała nie narusza również art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ponieważ zawiera merytoryczne uzasadnienie. Powiat przejął byłą sieć dróg krajowych, która po wybudowaniu obwodnicy spełnia kryteria kategorii dróg powiatowych ze względu na połączenie Powiatu [...] z Powiatem [...], a co za tym idzie, przekazał Miastu I. inne ulice, które utraciły dotychczasową funkcję i nie spełniają ustawowej definicji dróg kategorii powiatowej. Przekazywane ulice spełniają typową rolę dróg uzupełniających, stanowią lokalną funkcję w układzie komunikacyjnym miasta. Znajdują się na osiedlach mieszkaniowych, jak i pełnią rolę dróg dojazdowych tych osiedli oraz dojazdu do punktów handlowo-usługowych. Stanowią sieć dróg potrzebną do zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Pozbawienie kategorii drogi powiatowej dopuszczalne jest wówczas, gdy dany odcinek drogi przestaje spełniać przesłanki, które pozwalają na zaliczenie go do kategorii dróg powiatowych. Takie przesłanki normuje art. 6a ust. 1 u.d.p. Z powołanego przepisu wynika, że utrzymywanie kategorii przedmiotowej drogi powiatowej jest uzasadnione tak długo, jak droga stanowi połączenie miasta I., będącego siedzibą Powiatu [...], z siedzibami gmin i siedzibami gmin między sobą. Skarżący nie zauważa, że przedmiotowe odcinki dróg przestały te przesłanki spełniać od dnia oddania do użytku obwodnicy I..

Zarzut dotyczący naruszenia art. 94 Konstytucji RP i Zasad techniki prawodawczej jest chybiony, ponieważ tytuł uchwały zawiera zapis że dotyczy ona pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia tych odcinków dróg do kategorii dróg gminnych co jedynie odzwierciedla stan faktyczny i nie uchybia przywołanym przepisom.

W piśmie z [...] września 2018r. Powiat I., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o dokonanie przez Sąd zwrotu stronie skarżącej pisma z [...] sierpnia 2002r. zawierającego wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. Organ jednocześnie z ostrożności procesowej wniósł o nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej z uwagi na fakt, że przywołane dokumenty zostały wydane już po wydaniu skarżonej. W dniu podjęcia uchwały Rada Powiatu nie mogła zatem przewidzieć przyszłych działań zarówno Ministra Infrastruktury, jak i Sejmiku Województwa [...]. Przepisy zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f ustawy o drogach publicznych regulujące zagadnienia tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 – ust. 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawieniem drogi dotychczasowej kategorii (dekategoryzacja w trybie zwykłym). Wskazuje na to szczególna przesłanka ich zastosowania, jaką jest wybudowanie nowej drogi , jak i okoliczność, że nie przewiduje współdziałania organów, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii. Wskazany projekt rozporządzenia Ministra wskazuje podstawę art. 5 ust. 2u.d.p. i stosuje przepisy ogólne przy zaliczaniu dróg. Nie mogą zatem wskazane dokumenty stanowić podstawy przedwczesności podjęcia zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 3 października 2018r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 a contrario p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej zgłoszone w piśmie z [...] maja 2018r. oraz na rozprawie uznając, iż wnioskowane dokumenty powstały po podjęciu skarżonej uchwały, przeprowadzenie tych dowodów nie jest nadto niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie właściwości orzeczniczej sądu administracyjnego w tej sprawie. Z uwagi na treść dokumentów złożonych na rozprawie mogłoby to spowodować nadto zbędne przedłużenie postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] marca 2018r. w sprawie pozbawienia odcinków kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej, podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1868 z późn.zm., dalej "u.s.p.") w zw. z art. 10 ust. 5c i 5d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017r. poz. 2222 z późn.zm, dalej: "u.d.p."). W § 1 uchwały pozbawia się kategorii drogi powiatowej odcinki dróg powiatowych zlokalizowanych w I. o numerach: [...] - al. [...] (od km 0+000 do 2+279) od ul. [...] do ul. [...] – zał. 1, [...] – ul. [...] (od 0+474 do km 1+749) na odcinku od ul. [...] do al. [...] – zał. 2. W § 2 wskazano, że przebieg dróg wskazują wyrysy z map ewidencyjnych stanowiące załączniki do uchwały.

W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu powołała się na stanowisko Ministra Infrastruktury zawarte w piśmie [...] z dnia [...] października 2017r. informujące, że wybudowana obwodnica I. ma zastąpić na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek starodroża drogi krajowej nr [...] tj. od M., ulicami P., S. , bp. A. L., T. do węzła [...] o łącznej długości około 16,603 km okazało się, że odcinek drogi krajowej od skrzyżowania ul. [...], ul. bp. A. L. i ul. [...] do węzła [...] został pominięty w pierwotnej procedurze prowadzonej w przedmiotowej sprawie. Dalej wskazano, że w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2017r. pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] od ronda Solidarności na terenie miasta I. do skrzyżowania z obwodnicą I. tj. węzła [...] od 0+000 km do ok. 3+500km, o łącznej długości ok. 3,5 km i zaliczył do kategorii drogi powiatowej.

Rada Powiatu powołując się na art. 10 ust. 5c, 5d i art. 6a ust. 1 u.d.p. wskazała, że zasadne jest podjęcie uchwały w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii gminnej. W związku z powyższym wymienione w uchwale odcinki dróg kategorii powiatowej zlokalizowane w I. o łącznej długości 3,554 km zaliczone zostają do dróg kategorii gminnej. Przekazywane ulice po nadaniu kategorii powiatowej ulicy [...] i ul. [...] w I. utraciły na znaczeniu w układzie komunikacyjnym miasta I.. Ulica [...] i S. S. spełniają ustawową definicje dróg powiatowych ze względu na połączenie Powiatu [...] z Powiatem [...] i połączenie dróg znajdujących się na trasie byłej drogi krajowej. Aleja [...] i ul. [...] stały się drogami lokalnymi , stanowiącymi dojazd do największego osiedla mieszkaniowego w mieście i licznych głównych punktów handlowo-usługowych, obiektów użyteczności publicznej oraz są połączeniem osiedli (podobszarów miasta). Stanowią sieć dróg potrzebną do zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Drogi gminne stanowią najniższy szczebel dróg publicznych i zgodnie z ustawowa definicją dróg gminnych spełniać powinny zadania wyżej wymienione. Wskazano, że ww. odcinki dróg powiatowych nie spełniają kryteriów zapisanych w ustawowej definicji (art. 6a pkt 1 u.d.p.) tzn. nie łączą one miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzibami gmin między sobą.

Organ stwierdził, że Zarząd Powiatu [...] poinformował Prezydenta Miasta I. o zamiarze podjęcia uchwały w terminie nie krótszym niż 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5c i 5d oraz art. 6 ust. 2 u.d.p.).

Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem kontroli sądów administracyjnych odnośnie aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego jest zbadanie, czy organy w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."). Kontroli tej sąd dokonuje według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Przedmiotowa uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 79 ust. 1 i 4 tej ustawy, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, z tym że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż z uwagi na samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, zagwarantowaną w art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje celowości podjęcia uchwały, czy też wyrażanych przez skarżącą wątpliwości co do rzeczywistej intencji prawodawcy lokalnego.

Wskazać należy, że skarżąca gmina posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności gminy, jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez niego obowiązków zarządcy drogi. Uwzględniając datę podjęcia skarżonej uchwały, wniesienie skargi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., nie wymagało spełnienia dodatkowych wymogów formalnych, nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności w całości, aczkolwiek tylko część zarzutów podniesionych w skardze była zasadna.

Z uwagi na przedmiot sporu pomiędzy skarżącą gminą oraz radą powiatu (organem) zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w szczególności regulujące tryb pozbawiania dróg publicznych ich dotychczasowej kategorii (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia skarżonej uchwały - [...] marca 2018r.).

Zwrócić należy uwagę na przepisy ogólne. I tak zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi (ust. 2).

Po myśli art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przy czym w art. 4 ustawodawca zdefiniował między innymi pojęcia: "droga" jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (pkt 2); "pas drogowy" - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (pkt 1) oraz ulica - droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (pkt 3).

Zgodnie z art. 6a ust. 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 (drogi krajowe) i art. 6 ust. 1 (drogi wojewódzkie), stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą.

Zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga (ust. 3).

Z kolei do dróg powiatowych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2).

W myśl przepisu art. 10 ust. 1 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Przy czym, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (ust. 3).

Zgodnie z ust. 4 art. 10 u.d.p. nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży.

Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej (ust. 5).

Zgodnie z ust. 5a art. 10 sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (ust. 5b).

Zgodnie z ust. 5c rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (ust. 5d).

Z kolei w myśl art. 10 ust. 5e odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z ust. 5f art. 10 u.d.p. odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.

W myśl ust. 11 art. 10, dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarządca drogi prowadzi ewidencję dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów. Na podstawie delegaci ustawowej zawartej w art. 10 ust. 12 u.d.p., sposób numeracji dróg oraz zakres, treść i sposób prowadzenia ewidencji dróg publicznych (...), z uwzględnieniem potrzeb zarządzania drogami publicznymi oraz gromadzenia danych o sieci tych dróg, w ramach jednolitej metodyki systemu referencyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. Nr 67, poz. 582 ze zm.).

Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym i dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego, to zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii skutkuje ex lege nabyciem jej własności przez odpowiednio województwo, powiat lub gminę, bowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. regulujące zagadnienia tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej: dekategoryzacji drogi) w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania, jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi, nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii.

Z tego charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Za przyjęciem powyższej wykładni tych przepisów przemawiają nadto względy wykładni celowościowej, albowiem skoro ustawodawca w art. 10 ust. 5 wskazuje, że już z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej, a nie z dniem 1 stycznia roku kolejnego odcinek nim zastąpiony zostaje ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, to brak jest jakiegokolwiek racjonalnego powodu, by tego rodzaju ograniczenie wprowadzać w stosunku dalszego przekazywania dróg, które w następstwie oddania do użytkowania nowej drogi faktycznie uległy dekategoryzacji, będącej następstwem tego samego zdarzenia faktycznego.

Obowiązkiem Sądu była konieczność dokonania oceny, czy zaskarżona uchwała nie zapadła z naruszeniem przepisów prawa, w tym przede wszystkim z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. kaskadowego przekazywania dróg.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że cyt. wyżej przepisy art. 10 ust. 5a-5f dodane zostały przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870). W tym zakresie ustawa nowelizująca poddana była badaniu zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. KP 2/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

"1. Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 460) w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji.

3. Art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji."

Sposób sformułowania sentencji ww. wyroku pozwala na odczytanie treści normatywnej tegoż orzeczenia i jednocześnie musi być uwzględniany w procesie wykładni regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a-5e u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu. Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, oznacza bowiem przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów. Inaczej rzecz ujmując, sposób sformułowania przez Trybunał Konstytucyjny sentencji ww. wyroku przesądza o tym, że mimo braku w art. 10 ust. 5a-5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., przepisy te należy wykładać tak, jakby odesłanie takowe zawierały.

Powyższe oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartymi z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Na powyższe wprost wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podnosząc, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Stąd też uznać należy, że podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Jednocześnie zauważyć należy, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe sejmiki bądź rady będą co do zasady stosowały definicje dróg publicznych w sposób negatywny, to jest zmuszone będą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.

Zamiarem prawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół" celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.

Inaczej rzecz ujmując, za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5c u.d.p. uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii drogi powiatowej odcinków dróg, co do których, mimo zmian w sieci dróg związanych z oddaniem do użytku nowo wybudowanych odcinków dróg, nadal zachodzą przesłanki dla kategoryzowania ich jako drogi powiatowe (pełnią funkcję drogi powiatowej).

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, iż wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, przesłanką przyjęcia której jest zaistnienie określonego stanu faktycznego - w tym przypadku zaistnienie utraty przez odcinki dróg powiatowych cech uzasadniających taką ich kategoryzację, to konieczne jest stosowne uzasadnienie takiej uchwały.

Powyższe pozwala na stwierdzenie, że choć z treści samego art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność rzetelnego i zindywidualizowanego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy własnych zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, zasadnie podnoszona przez strony postępowania odmienność regulacji prawnych dotyczących trybów dekategoryzacji drogi dokonywanych zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 i 3 od tzw. kaskadowego pozbawienia drogi publicznej dotychczasowej kategorii, związanego z wybudowaniem i oddaniem do użytku nowo wybudowanego odcinka drogi, który zastąpił dotychczasowy element sieci drogowej (ust. 5 i nast.). Kategorie drogi są bowiem pochodną ich funkcji (art. 2 ust. 1).

Reasumując, uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest utraty przez przekazywany odcinek dotychczasowej drogi powiatowej przesłanek uzasadniających dalsze uznawanie jej za drogę tej kategorii, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania.

Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie sprostało. W ocenie Sądu, uzasadnienie uchwały i wskazane w nim jedynie ogólnikowo okoliczności, nie daje podstaw do poczynienia ustaleń, iż przekazywane odcinki dróg powiatowych [...] i [...] na terenie Miasta I. faktycznie utraciły charakter drogi powiatowej. Rada Powiatu nie wykazała żadnymi dowodami, na jakiej podstawie uznała, że konkretne sporne odcinki dróg publicznych, przestały spełniać funkcję dróg powiatowych, w szczególności w skutek wybudowania jakich nowych dróg i kaskadowego przekazywania.

W tym miejsca wskazać należy, iż w uzasadnianiu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu powołała się na stanowisko Ministra Infrastruktury i Rolnictwa zawarte w piśmie z dnia [...] października 2017r. ([...]). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż tego rodzaju pismo nie stanowi z pewnością powszechnie obowiązującego źródła prawa, nie może być zatem podstawą podejmowania aktów prawa miejscowego. Nadto z analizy treści tego pisma, przedłożonego na wezwanie Sądu, wynika, iż jest ono tylko elementem wyjaśnień pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., realizującą zadania w zakresie dotyczącym kierunków rozwoju i obecnego układu sieci dróg krajowych a Zarządem Dróg Wojewódzkich. Z pisma tego wynika, że w opinii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa: "wybudowana obwodnica I. powinna zastąpić na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych odcinek starodroża drogi krajowej nr [...] tj. od M., ulicami P., S., L. , T. do węzła [...]. Dodatkowo Ministerstwo w celu zapewnienia ciągłości drogi krajowej nr [...] uznaje za konieczne uwzględnienie odcinka drogi od skrzyżowania dróg [...] i [...] do obwodnicy I. w projekcie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych w 2018r. Mając na uwadze powyższe tutejszy organ skierował do centrali wniosek dot. odcinka drogi od skrzyżowania dróg [...] i [...] do obwodnicy I., w celu zgłoszenia go do projektu rozporządzenia w sprawie zaliczenia do kategorii dróg krajowych. Z uwagi na terminy administracyjne zacznie ono obowiązywać w dniu [...] stycznia 2019r. Do tego momentu wszystkie koszty związane z utrzymaniem całego odcinak starodroża drogi krajowej nr [...] spoczywają na Marszałku Województwa [...]" Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, budzi wątpliwości jedynie częściowe przytoczenie treści owego pisma informacyjnego, a pominięcie tej znaczącej jego części, która wskazuje na niejasności i niespójność w regulacjach dotyczących zaistnienia w dacie podjęcia skarżonej uchwały przesłanek do uwzględnienia spornych odcinków dróg powiatowych jako przekazywanych w przedmiotowym trybie. Niesporna pomiędzy stronami pozostaje okoliczność, iż w lipcu 2017r. został oddany do użytku jedynie pierwszy etap obwodnicy I., jak również to, że w dniu [...] marca 2018r. nadal cała nowobudowana obwodnica I. nie została oddana do użytku. Trudno zatem na tym etapie bez wykazania konkretnych okoliczności i powiązań poszczególnych odcinków sieci drogowej, powoływać się wyłącznie na koncepcję Ministerstwa, zgodnie z którą obwodnica I. – ale po jej wybudowaniu, ma zastąpić starodroże drogi krajowej nr [...].

W dalszej kolejności w uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu powołała się na okoliczność podjęcia przez Sejmik Województwa [...] w dniu [...] grudnia 2017r. uchwały nr [...], na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] od ronda Solidarności na terenie Miasta I. do skrzyżowania z obwodnicą I. tj. węzła [...] od 0+000 km do ok 3+500 km, o łącznej długości ok. 3,5 km i zaliczył do kategorii drogi powiatowej.

Zważyć jednak przyjdzie, że Rada Powiatu nie odniosła tej informacji do powiazania długości przejmowania nowych odcinków dróg w ramach wybudowania dopiero I etapu obwodnicy I.. Nie wykazała także rzeczywistego wpływu chociażby pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej wskazanego w ww. uchwale Sejmiku odcinka drogi oraz innych zdarzeń, w ramach przekazywania kaskadowego w związku z budową i oddaniem do użytku nowych dróg, na utratę dotychczasowej funkcji drogi powiatowej wskazanych odcinków dróg [...] – aleja [...] (od km. 0+000 do km 2+279) i [...] – ul [...] (od km 0+474 do km 1+749).

Rada Powiatu wskazała w uzasadnieniu jedynie, że przekazywane ulice po nadaniu kategorii powiatowej ulicy [...] i ulicy [...] straciły na znaczeniu w układzie komunikacyjnym miasta I.. Ulica [...] i S. spełniają ustawową definicję dróg powiatowych ze względu na połączenie Powiatu [...] z Powiatem [...] i połączenie gmin znajdujących się na trasie byłej drogi krajowej. Aleja [...] i ulica [...] stały się, zdaniem organu drogami lokalnymi, stanowią dojazd do największego osiedla mieszkaniowego w mieście i licznych, głównych punktów handlowo-usługowych, obiektów użyteczności publicznej oraz są połączeniem osiedli (podobszarów miejskich).

Zasadnie skarżąca gmina podnosi jednak, iż owo uzasadnienie jest zbyt ogólnikowe, nie przedstawia i nie wykazuje w oparciu o co Rada Powiatu ustaliła, że przedmiotowe odcinki dwóch dróg powiatowych utraciły cechy uzasadniające dalsze uznawanie ich za drogi kategorii powiatowej. Organ nie uzasadnił, dlaczego wskazywane ogólnikowo nadanie kategorii powiatowej ulicy [...] i S. automatycznie może stanowić o utracie takiej funkcji dróg powiatowych [...] i [...] we wskazanych kilimetrażowo wyłącznie ich odcinkach.

Przy czym na podstawie akt sprawy nie sposób przesądzić tego czy zasadnie strona skarżąca twierdzi, że w istocie mimo wybudowania i oddania do użytku I etapu obwodnicy Miasta I. i dalszym związanym z tym kaskadowym pozbawianiem poszczególnych dróg ich dotychczasowej kategorii, nie zaistniały przesłanki aby pozbawić kategorii dróg powiatowych wskazanych w uchwale odcinków dróg, i że nie stały się one drogami spełniającymi już tylko funkcje dróg odpowiadających definicji dróg gminnych.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt III SA/Kr 950/17, spełnienie przesłanki określonej w art. 6a ust. 1 u.d.p. polega na tym, że dana droga stanowi podstawowe połączenie siedziby miasta powiatowego z siedzibami gmin lub siedzib gmin między sobą. Podstawowy charakter połączenia polega na tym, że każdy racjonalnie poruszający się użytkownik drogi zamierzając w sposób jak najbardziej ekonomiczny oraz efektywny pokonać odległość między miastem powiatowym o siedzibą innej gminy (lub siedzibami gmin) wybierze właśnie taki sposób komunikowania (przejazdu). Może zatem mieć wpływ na zmianę dotychczasowej kategorii drogi to, że ruch tranzytowy pomiędzy siedzibami gmin w danym powiecie jak i pomiędzy miastem powiatowym a siedzibami innych gmin odbywa się nowowybudowaną obwodnicą, która pozwala zarówno szybciej pokonać ten odcinek drogi, nie wjeżdżając do centrum miasta jak i jej stan techniczny jest lepszy niż odcinki innych ulic dotychczas kategorii powiatowej.

Pozbawienie danego odcinak statusu kategorii drogi powiatowej nie oznacza, że przemieszczając się po takiej drodze nie będzie można w ogóle pokonać trasy pomiędzy siedzibami kilku gmin. Utrata statusu danej kategorii drogi nie polega na tym, że dana droga nie pozwala na połączenie siedziby powiatu z siedzibą gminy. Poruszający się po drodze (użytkownik, kierowca) może wybrać dowolny sposób przemieszczania się, nawet i taki, który przy dużo większym nakładzie czasu i kosztów pozwoli na skomunikowanie się pomiędzy siedzibami dwóch gmin. Nie ma przeszkód, aby np. odległość 10 kilometrów pomiędzy siedzibami gmin, które to siedziby łączy określona droga, pokonać innymi drogami o długości np. 50 kilometrów. System dróg publicznych pozwala na pokonanie odległości między dwoma punktami korzystając z wielu dróg. Istotą zaliczenia do danej kategorii drogi (w tej sprawie do drogi gminnej) jest wykazanie, że dany odcinek nie spełnia kryterium pozwalającego na zaliczenie jej do innej (wyższej) kategorii drogi. Skoro ustawodawca w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako podstawowy warunek stawia połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą to oznacza, że taki odcinek drogi ma spełniać wymóg podstawowego szlaku komunikacyjnego pomiędzy miastami będącymi siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Podstawowy zaś szlak komunikacyjny to ten, który zarówno został wybudowany jako podstawowe (główne) połączenie takich siedzib jak i w sposób racjonalny wybierany jest przez największą liczbę użytkowników (kierowców) drogi. Pogląd ten należy uznać za adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Brak stosowanego uzasadnienia zaskarżonej uchwały i wykazania przesłanek zastosowania przepisu art. 10 ust. 5c u.d.p. wyklucza jednak możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Powiatu pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały i samodzielnie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Również analiza akt postępowania administracyjnego poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały nie pozwala na odczytanie rzeczywistych przyczyn jej podjęcia. Nadmienić należy, że dopiero do pisma procesowego z [...] września 2018r. organ dołączył plan orientacyjny Miasta I., nie wskazując czy obrazuje on stan na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały i opisując jedynie niektóre barwne oznaczenia.

Uchwały jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w trybie przepisów art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. są aktami prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, służącymi osiągnięciu celu określonego tymi przepisami, wzajemnie powiązanymi z wybudowaniem nowej drogi i włączeniem jej do istniejącej sieci drogowej, stosownie do funkcji którą ma pełnić. Ustawa o drogach publicznych nie daje podstaw do przekazywania przez organy jednostek samorządu terytorialnego kaskadowo dróg dowolnie wybranych, które nadal spełniają dotychczasowe funkcje (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015r, sygn. akt Kp 2/13).

Wskazać należy, że kwestia jakości przekazanych dróg nie powinna mieć znaczenia dla oceny zgodności uchwały z przepisami prawa, ponieważ jest to okoliczność drugorzędna, rada powiatu może bowiem przekazać jedynie drogi, które spełniają warunki określone w art. 10 ust. 5c u.d.p. Zatem spełnienie określonego w nim warunku, bez względu na jakość przekazywanej drogi, wystarczy do podjęcia uchwały.

Zgodzić należy się ze skarżącą, że Rada Powiatu była upoważniona w skarżonej uchwale jedynie do pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej do zaliczenia dróg do kategorii drogi powiatowej, bowiem skutek polegający na zaliczeniu tych odcinków do kategorii drogi gminnej następuje ex lege (art. 10 ust. 5c zd. 2). Stwierdzenie w tytule skarżonej uchwały "i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej" wychodzi zatem poza upoważnienie ustawowe. - zgodnie z cyt. przepisem, odcinek drogi powiatowej pozbawiony tej kategorii zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy samo to tylko naruszenie nie stanowiłoby podstawy do uznania za skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały, w której treści organ wszakże nie odnosił się do tej kwestii.

Niezależnie od powyższego istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, w ocenie Sądu, stanowi także wewnętrzna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały i jej załącznikami graficznymi, wątpliwości co do treści tych załączników oraz brak właściwego wskazania przebiegu odcinków dróg powiatowych, które organ powiatu pozbawił tej kategorii.

Zaskarżona uchwała pozbawiła kategorii drogi powiatowej 2 odcinki dróg powiatowych zlokalizowanych w I. opisane w § 1 numerem drogi, nazwami ulic i kilometrażem wraz z oznaczeniem numerów załączników tj:

- [...] - al. [...] (od km 0+000 do 2+279) od ul. [...] do ul. [...] – zał. 1,

- [...] – ul. [...] (od 0+474 do km 1+749) na odcinku od ul. [...] do al. [...] – zał. 2.

Jednocześnie zgodnie z § 2 uchwały przebieg dróg wskazują wyrysy z map ewidencyjnych stanowiące załączniki do niniejszej uchwały.

Zgodzić się należy ze strona skarżącą, iż wbrew treści uchwały jej załączniki nie wskazują opisanego przebiegu odcinków dróg powiatowych, których rada powiatu pozbawiła tej kategorii. Załączone do uchwały fragmenty map ewidencji gruntów, nie stanowią nadto z pewnością udokumentowania przebiegu dróg publicznych, bowiem nie temu celowi służy ewidencja gruntów i budynków, co wynika jednoznacznie z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 2101 ze zm. dalej "p.g.i k."

Zgodnie z definicją ustawową zawartą art. 2 pkt 8 p.g.i k. ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) – to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Z kolei mapa ewidencyjna stanowi element operatu opisowo-kartograficznego, przez co rozumie się bazę danych ewidencyjnych, utworzoną z wykorzystaniem wyników prac geodezyjnych wykonanych w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, oraz utworzone na podstawie danych tej bazy rejestry, kartoteki oraz mapę ewidencyjną (art. 2 pkt 8a).

Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym zbiorem informacji faktycznych i prawnych, który zgodnie z art. 20 ust. 1 p.g.i k. obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W myśl art. 21 ust. 1 ww. ustawy dane zwarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.

Wykładnia przywołanych przepisów ustaw o drogach publicznych oraz Prawo geodezyjne i kartograficzne nie daje zatem podstaw, aby opierać ustalenie przebiegu drogi publicznej o wyrys mapy z ewidencji gruntów. Po pierwsze bowiem zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p., droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Po wtóre z przepisu art. 6a ust. 3 u.d.p. wprost wynika, że ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga.

Ponadto na podstawie analizy przepisów art. 10 ust. 11 i 12 u.d.p. nie ma wątpliwości, iż dla poszczególnych kategorii dróg publicznych ich zarządca prowadzi ewidencję zgodną z wymogami przywołanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom.

I tak poza nadaniem numeru drogi, na potrzeby oznaczania przebiegu drogi na mapach oraz oznakowania dróg zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ( § 7), w myśl § 8 rozporządzenia dla celów ewidencyjnych prowadzi się jednolity sposób lokalizacji w ciągu drogi: 1) elementów drogi; 2) zmian parametrów technicznych drogi; 3) drogowych obiektów inżynierskich; 4) promów; 5) urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu i innych urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Ów jednolity sposób lokalizacji, określa się poprzez: 1) system referencyjny - dla dróg, na których ten system został wprowadzony, oraz: 2) kilometraż - dla wszystkich kategorii dróg; 3) kilometraż lokalny - na tych odcinkach dróg, dla których został wprowadzony.

Rozporządzenie w § 9 ust. 1 określa dokumenty ewidencyjne, w tym mapę techniczno-eksploatacyjną dróg (pkt 3), którą sporządza się i prowadzi w skali 1:25.000 lub większej – dla dróg powiatowych (§ 12 ust. 1 pkt 1). Oznacza to, że na tego rodzaju mapie winien zostać wykazany przebieg odcinka drogi powiatowej (z oznaczeniem początku i końca odcinka), dla potrzeb uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej, w rozumieniu art. 10 ust. 5c w zw. z ust. 5a u.d.p.

Niewątpliwie jednak mapy powinny precyzyjnie i również opisowo wskazywać przedmiotowe odcinki dróg publicznych tak, aby nie było żadnych wątpliwości co do ich początku i końca. Analizując załączniki stanowiące mapy należy stwierdzić, że nie wynika z nich, jakie odcinki jakich dróg przekazano Miastu I.. Brak jest opisów, które pozwalałyby na zrozumienie treści mapy, w szczególności brak jest informacji, co oznaczają poszczególne linie, a konkretnie, jakie linie wyznaczają zakres przekazywanych dróg. Na dokumentach przedłożonych przez pełnomocnika Rady Powiatu wraz z odpowiedzią na skargę – jako załącznikach do skarżonej uchwały stanowiących wyłącznie mapy ewidencyjne gruntów znajduje się tekst: " załącznik nr 1 do uchwały ... Rady Powiatu z dnia ....", załączniki te nie zostały podpisane przez Przewodniczącego Rady Gminy. Nadto nie zawierają żadnej legendy, uwidocznione są na nich nieopisane linie czerwone przerywane, jednak brak jest wyjaśnienia czy stanowią one o przebiegu przedmiotowych odcinków dróg powiatowych, które zgodnie z treścią § 1 i 2 uchwały winny one obrazować (k. 509-510 akt sądowych). Ponieważ treść przedłożonych przez organ wraz z kopią uchwały załączników wzbudziła uzasadnione zastrzeżenia sądu co do prawdziwości tych dokumentów, Sąd wezwał profesjonalnego pełnomocnika Powiatu [...] do przedłożenia oryginału skarżonej uchwały z dnia [...] marca 2018r.

Przy piśmie z dnia [...] października 2018r. pełnomocnik organu przedłożył oryginał uchwały wraz z załącznikami (potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia k. 595-598 akt sądowych). Sąd stwierdza, iż przedłożone jako oryginalne załączniki do uchwały różnią się od przedłożonych pierwotnie, przy czym stanowią wyłącznie fragmenty map ewidencji gruntów, na których w jakikolwiek sposób nie oznaczono przebiegu wskazanych w uchwale odcinków dróg powiatowych nr [...] i [...], wbrew treści części tekstowej tej uchwały.

Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych związany z barkiem uregulowania kwestii własnościowych nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Zgodnie z tym przepisem drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Nieruchomość drogowa nie będąca własnością powiatu zachuje statusu drogi publicznej, jeżeli ten status został jej nadany, zgodnie z wcześniej obowiązującymi przepisami prawa. W sprawie bezsporna była okoliczność, że przekazane odcinki dróg były drogami powiatowymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy lub powiatu (art. 2a u.d.p.), odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę (powiat) własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast te drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany, nie utraciły charakteru drogi publicznej w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a u.d.p. Wcześniej, tj. z dniem 1.01.1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie stały się drogami powiatowymi, natomiast drogi lokalne miejskie stały się z tym dniem drogami gminnymi, z mocy przepisu art. 103 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, niezależnie od stosunków własnościowych występujących na nieruchomości, droga może mieć status drogi gminnej czy powiatowej (tak słusznie np. wyrok NSA z 29.02.2012 r., sygn. II OSK 2441/10, LEX nr 1138163).

Mając na uwadze powyższe możliwe jest w drodze uchwały podjętej w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawienie kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, co do którego w księdze wieczystej nie został jako właściciel ujawniony powiat. Abstrahując nawet od tego, że nie jest to równoznaczne z tym, że powiat nie był właścicielem nieruchomości, skutkiem tego droga nadal pozostaje drogą publiczną, jednak będzie już teraz należała do kategorii drogi gminnej. Z treści art. 2a u.d.p. wynika bowiem zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (tak słusznie wyrok NSA z 2.09.2010 r., sygn. I OSK 1438/09, LEX nr 745018).

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo co powodowało konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.