Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 653/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 924
law: Ustawa  z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw
article: art. 2 pkt 1, pkt 4, pkt 16, pkt 19, pkt 20, pkt 21, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 5, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 27 par. 1, par. 1a, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 1, art. 239 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. A. P.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 pkt 1, 2, 4, 14, 16 i 19, art. 7 ust. 1-3a, art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.p.w.d.", w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., znak: [...] o odmowie przyznania A. W. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. W. w okresie od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. oraz o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. W. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2018 r. do 30 września 2019 r.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z 22 sierpnia 2018 r. A. W. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. W.

Decyzją z [...] r. Prezydenta Miasta Ł. odmówił skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. W. w okresie od 1 do 31 października 2018 r. oraz o przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. W. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2018 r. do 30 września 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na treść obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d., zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w związku z niedostarczeniem dokumentów dotyczących dochodów M.W. z tytułu rozpoczętej przez niego w 2018 r. działalności gospodarczej nie było możliwym jednoznaczne ustalenie dochodu rodziny skarżącej. Wobec orzeczenia z [...] r. o separacji pomiędzy małżonkami (wyrok w sprawie o sygn. akt [...] prawomocny od 30 listopada 2018 r.) dochody M. W. nie zostały uwzględnione przy wyliczeniu dochodu rodziny od listopada 2018 r., gdyż nie wchodził on w skład rodziny.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że organ bezzasadnie uznał, że M.W. był w październiku 2018 r. członkiem rodziny, podczas gdy miał wiedzę zarówno o złożonym pozwie o orzeczenie separacji oraz o zabezpieczeniu alimentów na rzecz dziecka (postanowienie z [...] r., sygn. akt [...]).

Decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność dokonania pełnych ustaleń w zakresie sytuacji dochodowej rodziny.

Na skutek sprzeciwu wniesionego przez skarżącą wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 426/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję z [...] marca 2019 r.

W uzasadnieniu sąd zarzucił organowi drugiej instancji wyjście poza granice zaskarżenia, bowiem przedmiotem odwołania było wyłącznie orzeczenie w części odnoszącej do odmowy przyznania świadczenia w okresie od 1 do 31 października 2019 r., nie zaś całe rozstrzygnięcie. Tym samym w pozostałym zakresie decyzja Prezydenta Miasta Ł. stała się ostateczna i organ nie miał podstaw do uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do rozpoznania w całości. W ocenie sądu, w sprawie nie było podstaw do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a., a przynajmniej decyzja w tym zakresie była przedwczesna. W przypadku niedostatków postępowania dowodowego w postępowaniu organu pierwszej instancji, organ drugiej instancji winien było przeprowadzić niezbędne dowody we własnym zakresie, dokonując ustaleń w zakresie dochodu zarówno samej skarżącej, jak i jej męża.

Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z [...] r. Warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest spełnienie przez rodzinę kryterium związanego z dochodem rodziny. Świadczenie to przysługuje wyłącznie wówczas gdy dochód rodziny nie przekracza kwoty 800 zł na osobę miesięcznie, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne – kwoty 1 200 zł. Podstawą w zakresie obliczenia kryterium dochodowego są w sprawie dochody uzyskane przez rodzinę w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, czyli z 2017 r., skorygowane ewentualnie odpowiednio w przypadku utraty bądź uzyskania dochodu.

W 2017 r. rodzina skarżącej składała się z trzech osób – skarżącej, jej męża M. W. oraz córki Z.W. Z danych uzyskanych z systemów teleinformatycznych ZUS i Ministerstwa Finansów wynika, że w 2017 r. skarżąca i M.W. nie uzyskali żadnego dochodu podlegającego opodatkowaniu. Skarżąca była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 20 sierpnia do 27 listopada 2018 r. (a wcześniej również w okresie od 6 grudnia 2017 r. do 31 marca 2018 r.) jako osoba pobierająca stypendium w okresie odbywania szkolenia, stażu lub przygotowania zawodowego dorosłych, na które została skierowana przez powiatowy urząd pracy. Od 1 grudnia 2018 r. skarżąca zgłoszona była do ubezpieczenia zdrowotnego jako pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu. M.W. w okresie od 17 grudnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. zgłoszony był do ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba pobierająca stypendium w okresie odbywania szkolenia, stażu lub przygotowania zawodowego dorosłych, na które został skierowany przez powiatowy urząd pracy. 10 kwietnia 2018 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej. Stosownie do treści art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. podstawą wyliczeń dochodów rodziny przy ustaleniu prawa do świadczeń za okres od 1 do 31 października 2018 r. będą zatem dochody skarżącej z września 2018 r. oraz dochody M.W. z maja 2018 r., tj. z miesięcy następujących po uzyskaniu przez nich dochodów. Jak wynika z zaświadczenia wystawionego przez Powiatowy Urząd Pracy w Ł., we wrześniu 2018 r. skarżąca otrzymała stypendium w wysokości 1 017,40 zł. Dochód ten uzyskiwany był przez stronę w okresie obejmującym świadczenia, tj. październiku 2018 r. i jako taki podlega uwzględnieniu przy obliczaniu kryterium dochodowego na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń za ten okres. Dochód M.W., wobec nieprzekazania informacji w tym zakresie przez skarżącą, jak również wobec wybranej przez podatnika formy opodatkowania, nie mógł zostać ustalony w sposób jednoznacznie precyzyjny. Przy ustalaniu dochodu rodziny w przypadku dochodów opodatkowanych w formie podatku zryczałtowanego podstawę stanowi deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Pomimo wezwań kierowanych do skarżącej i jej męża, nie zostały przedstawione jakiekolwiek dokumenty dotyczące dochodów M.W. W związku z powyższym posiłkowano się dokumentami przesłanymi przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., z których wynika, że w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych M.W. rozliczał się w formie zryczałtowanego podatku od przychodów ewidencjonowanych z zastosowaniem stawek 8,5 % oraz 5,5 %. Kwota zryczałtowanego podatku dochodowego za maj 2018 r. wyniosła 738,00 zł. Mając na względzie, że podatnik korzystał z dwóch stawek podatkowych, nie było możliwości prostego przełożenia kwoty wpłaconej zaliczki na kwotę przychodu podlegającego opodatkowaniu. Z tych względów dla potrzeb wyliczeń wykorzystano informacje zawarte w składanych przez podatnika deklaracjach dla potrzeb rozliczenia podatku od towarów i usług. Kwota dostaw towarów i świadczenia usług z poz. 11 przekłada się w uzyskane przychody, zaś kwota nabycia towarów i usług na poniesione koszty. Ze złożonej przez podatnika deklaracji VAT-7 za maj 2018 r. wynika, że osiągnął on przychód łączny w kwocie 18 619,00 zł (poz. 11) przy kosztach 122,00 zł (poz. 45). Przy tej formie opodatkowania kwota przychodu uzyskanego przez podatnika stanowi zarazem podstawę do opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a tym samym w istocie równoznaczna jest z uzyskanym dochodem. Przy opodatkowaniu dochodu w formie ryczałtu ewidencjonowanego brak jest podstaw do odliczania poniesionych kosztów działalności. Co do zasady zatem kwota przychodu uzyskanego przez M. W. stanowi podstawę do wyliczenia jego dochodu na potrzeby postępowania. W okresie tym M.W. zapłacił zaliczkę na zryczałtowany podatek dochodowy w kwocie 738,00 zł. Ustalono też, że M.W. wpłacił w maju 2018 r. składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 319,94 zł. Informacji o kwotach wpłacanych z pozostałych tytułów ubezpieczenia nie uzyskano. W zakresie tym zastępczo przyjęto zatem kwotę minimalnych składek ZUS dla przedsiębiorców. W okresie od kwietnia do grudnia 2018 r. minimalna łączna kwota składek wynosiła 1 228,70 zł. Według organu drugiej instancji, możliwym jest również potencjalnie przyjęcie kwot stawek przewidzianych dla przedsiębiorców rozpoczynających działalność gospodarczą – gdzie łączna kwota składek wynosiła w tym okresie 519,28 zł. W sprawie nie ma danych, czy M.W. korzystał z preferencyjnych stawek ZUS dla osób rozpoczynających działalność gospodarczą, wobec czego dla ustalenia dochodu przyjęto maksymalną kwotą składek obowiązkowych w tym okresie, tj. kwotę 1 228,70 zł, jako korzystniejszą dla strony. Dochód M. W. z tytułu rozpoczętej w kwietniu 2018 r. działalności gospodarczej, pomniejszony o należny podatek i składki na ubezpieczenie społeczne, wyniósł zatem 16 652,30 zł. W związku z powyższym łączny dochód rodziny wyniósł 17 669,70 zł. Rodzina składała się wówczas z 3 osób, a zatem średni miesięczny dochód członka rodziny wyniósł 5 889,90 zł. Kwota powyższa przekracza kryterium dochodowe wskazane w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d., a zatem przy takich dochodach rodziny, nie było podstaw do przyznania świadczenia.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że [...] r. Sąd Okręgowy w Ł. Wydział [...] Cywilny wyrokiem w sprawie o sygn. akt [...] orzekł separację pomiędzy M. W. a skarżącą, powierzając wykonywanie władzy nad małoletnią Z.W. obojgu rodziców i zasądzając na rzecz Z.W. alimenty od jej ojca w kwocie 700 zł miesięcznie. Wyrok ten stał się prawomocny 30 listopada 2018 r. Zmiana składu osobowego rodziny nie została wprost potraktowana przez ustawodawcę, jako zdarzenie powodujące utratę lub uzyskanie dochodu, jednakże wobec identycznych skutków, jakie okoliczność ta rodzi dla ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, należy ją uwzględnić przy rozpatrzeniu wniosku przyznanie świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego i w takiej sytuacji powinna znaleźć zastosowanie instytucja utraty dochodu w związku ze zmniejszeniem składu osobowego rodziny. Zmniejszenie składu rodziny nastąpiło 30 listopada 2018 r., czyli z chwilą uprawomocnienia się wyroku orzekającego separację małżonków. Do tego czasu M.W. był członkiem rodziny skarżącej, z którą pozostawał w związku małżeńskim. Dopiero od chwili uprawomocnienia się wyroku orzekającego separację małżonków, M.W. nie był członkiem rodziny i w konsekwencji jego dochód nie jest uwzględniany przy obliczeniu dochodów rodziny, co znalazło wyraz w decyzji z [...] r., którą przyznano skarżącej prawo do świadczeń od 1 listopada 2018 r., czyli od miesiąca, w którym uprawomocnił się wyrok orzekający separację. Organ drugiej instancji wskazał na brak uprawnień organów administracji do samodzielnego badania relacji w rodzinie i opierania się w tym zakresie na własnych osądach, czy też składanych do akt przez strony oświadczeniach czy odpisach pism procesowych. Wskazał, że rozwód bądź separacja orzeczone mogą być wyłącznie wyrokiem sądu i tylko wyrok stanowić może podstawę do wszelkich ustaleń w zakresie istnienia bądź ustania związku małżeńskiego w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A. W. zarzuciła:

1. przekroczenie granic zaskarżenia decyzji, albowiem zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji tylko w części odmowy przyznania świadczenia wychowawczego za okres od 1 do 31 października 2018 r., a organ drugiej instancji rozstrzygał co do całości decyzji;

2. naruszenie art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że mąż skarżącej – M.W. był członkiem rodziny, a jego dochody muszą być wliczone do dochodu rodziny;

3. nieważność postępowania, albowiem w składzie orzekającym uczestniczyła osoba, J. J., która wcześniej orzekała w sprawie, a orzeczenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA Łd 426/19 zostało uchylone.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w części rozstrzygającej poza zakresem zaskarżenia; uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji organu pierwszej instancji z [...] r. w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia tylko w zakresie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz córki Z.W. za okres od 1 do 31 października 2018 r.; stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na uczestnictwo w rozstrzyganiu osoby podlegającej wyłączeniu z mocy prawa; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ nadużył prawa przez rozstrzygnięcie co do całości decyzji. Komparycja decyzji zawiera stwierdzenie "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję", co w ocenie skarżącej sugeruje, że organ rozstrzygał o całości decyzji organu pierwszej instancji, a nie w granicach zaskarżenia. Zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, tj. art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d. przez bezkrytyczne i automatyczne przyjęcie, że mąż skarżącej, mimo faktycznie długotrwałego odseparowania się, potwierdzonego wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł., jest członkiem rodziny i jego dochody muszą być brane pod uwagę przy dochodach rodziny dla przyznania świadczenia wychowawczego. W dacie składania wniosku o świadczenie wychowawcze toczyła się sprawa o separację przed Sądem Okręgowym w Ł. pod sygn. akt [...]. W obrocie prawnym było postanowienie Sądu Okręgowego w Ł. z [...] r., sygn. akt [...] o zabezpieczeniu alimentów poczynając od 21 lutego 2018 r. Postanowienie to było znane organom obu instancji. Wyrokiem z [...] r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Ł. orzekł separację pomiędzy skarżącą i M. W. Jeden z członków organu orzekającego – J. J. brał udział w wydaniu decyzji z [...] marca 2019 r. Decyzja ta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 426/19 została uchylona. Poglądy wyrażone przez organy pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie definicji rodziny i dochodów rodziny są bezprawne, a decyzje w zaskarżonych częściach winny być usunięte z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

28 grudnia 2020 r. organ administracji wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na doręczone 3 lutego 2021 r. zawiadomienie o zgłoszeniu przez organ administracji wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym skarżąca 17 lutego 2021 r. złożyła pismo, w którym oświadczyła, że wyraża zgodę na skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a skarżąca oświadczyła, że wyraża na to zgodę. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wszystkie jednak podniesione w skardze zarzuty są zasadne.

Rozpoznanie niniejszej sprawy musi nastąpić przy uwzględnieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. Stosownie do jego treści organ i sąd administracyjny ponownie orzekający w tej samej sprawie są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Związanie oceną prawną oznacza zakaz formułowania przez organy i sąd nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym oraz zobowiązanie do podporządkowania się im w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 19 października 2007 r., II FSK 1128/06). Ocena prawna może dotyczyć m. in. stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna dotyczy tym samym całokształtu dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie. Z kolei wskazania są konsekwencją wyrażonej oceny prawnej odnośnie dotychczasowego postępowania i zawierają wytyczne co do sposobu postępowania w przyszłości (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., I GSK 1233/12). Wskazania określają czynności, które winien w sprawie podjąć organ administracyjny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Prawomocnym wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 426/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] marca 2019 r.

W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał na brak wykazania przez organ drugiej instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w granicach zaskarżenia obejmującego pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego nie jest w stanie w oparciu o art. 136 k.p.a. uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy i podjąć próby ustalenia dochodu skarżącej za wrzesień 2018 r. oraz dochodu męża skarżącej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za miesiąc maj 2018 r. (m.in. występując do właściwego Urzędu Skarbowego z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym o udzielenie informacji na temat formy opodatkowania prowadzonej przez niego działalności gospodarczej). Organ uchylił się tym samym od ponownego merytorycznego załatwienia sprawy.

Podkreślić należy, że w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 426/19 zakres kontroli sądu był ograniczony. Sąd rozpoznał bowiem sprzeciw skarżącej od decyzji, o której mowa art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Chociaż z uwagi na zakres kontroli dokonywanej przez sąd w ramach art. 64e p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 426/19 została ograniczona, to jednak jest wiążąca w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena zaskarżonej decyzji przez sąd musi być zatem dokonana przy uwzględnieniu tego wyroku.

W rozpatrywanej sprawie organ administracji prowadząc ponownie postępowanie nie w pełni prawidłowo zastosował się do zawartej w wyroku z 20 sierpnia 2019 r. oceny prawnej w odniesieniu do możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Mając na uwadze sformułowane w skardze zarzuty wyjaśnić najpierw jednak należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi podstawa do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania prowadzonego w następstwie uchylenia wyrokiem sądu decyzji z [...] marca 2019 r., w której wydaniu uczestniczył. Nie jest to bowiem sytuacja, o której stanowi art. 27 § 1a k.p.a. czy art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 27 § 1a k.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis art. 27 § 1a k.p.a. dotyczy wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, ale tylko w wypadku, gdy organ ten ma kompetencje do orzekania na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnoszonego na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze i jest to odrębny od odwołania środek prawny. W rozpatrywanej nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od rozstrzygnięcia tego organu wydanego w pierwszej instancji, lecz na skutek rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. stanowi natomiast podstawę do wyłączenia członka organu kolegialnego, w wypadku gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. od której ma być rozpatrzone odwołanie. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osobę, która w przeszłości wydała tę zaskarżoną pozostającą w obrocie prawnym decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli. Zatem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (por. wyroki NSA: z 7 listopada 2019 r., I OSK 570/18; z 28 października 2019 r., II OSK 1157/19; z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1346/17; z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2115/20; wyrok WSA w Gliwicach z 6 listopada 2019 r., II SA/Gl 906/19).

Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała podstawa wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, pomimo tego że zarówno w wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i w wydaniu decyzji z [...] marca 2019 r., uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 426/19 uczestniczył ten sam członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którym był J. J.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy świadczenia wychowawczego za okres od 1 do 31 października 2018 r. w związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 924), powoływanej dalej jako: "ustawa zmieniająca", w sprawach o świadczenia wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą. Zgodnie z treścią art. 6. ust. 2 ustawy zmieniającej, w sprawach o świadczenia wychowawcze w okresie od dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą. W sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego złożonych i nierozpatrzonych do dnia 30 czerwca 2019 r. prawo do świadczenia wychowawczego ustala się na okres do dnia 30 września 2019 r. (art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej). Zasadnie zatem organ administracji oparł rozstrzygnięcie na przepisach u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2019 r.

Poza sporem jest, że skarżąca ubiega się o świadczenie wychowawcze na jedno dziecko, stąd też przyznanie tego świadczenia uzależnione było od spełnienia kryterium dochodowego.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł.

Natomiast zgodnie z treścią art. 2 u.p.p.w.d. ilekroć w ustawie jest mowa o: dochodzie – oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (pkt 1); dochodzie członka rodziny – oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (pkt 2); dochodzie rodziny – oznacza to sumę dochodów członków rodziny (pkt 4).

Stosownie do art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. członkiem rodziny, w rozumieniu tej ustawy, którego dochód podlega uwzględnieniu w dochodzie rodziny jest małżonek strony wnioskującej o przyznanie świadczenia wychowawczego, niezależnie od tego, czy osoby te prowadzą wspólne bądź odrębne gospodarstwa domowe. W świetle definicji legalnej "rodziny", zawartej we wskazanym przepisie, pod pojęciem tym rozumie się w szczególności małżonków, nawet niezamieszkujących wspólnie. Definicja ta nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Organy nie zostały uprawnione do badania, czy w danym stanie faktycznym zastosowanie definicji legalnej rodziny jest korzystniejsze dla strony, czy też należałoby odstąpić od tej definicji na korzyść innego rozumienia tego terminu. Przepisy u.p.p.w.d. w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, przykładowo wspólnego gospodarowania. W przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Osoby pozostające w związku małżeńskim są traktowane bowiem jako członkowie rodziny do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd separacji lub rozwodu. Ustawodawca określając pojęcie rodziny na gruncie u.p.p.w.d. uwzględnia status prawny, nie zaś faktyczny lub przesłankę gospodarowania. W świetle zatem przepisów u.p.p.w.d. małżonkowie aż do chwili ustania małżeństwa zawsze będą stanowili rodzinę i to niezależnie od tego, czy mają na utrzymaniu dzieci wspólne, czy też tylko dzieci jednego z małżonków, a także niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji (por. np. wyroki: NSA z 23 września 2005 r., I OSK 150/05; z 14 listopada 2017 r., I OSK 1155/17; z 26 kwietnia 2018 r., I OSK 133/18; WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2016 r., III SA/Gd 890/16; WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2017 r., IV SA/Gl 976/16; WSA w Lublinie z 20 czerwca 2017 r., II SA/Lu 954/16; WSA w Szczecinie z 11 stycznia 2018 r., II SA/Sz 1104/17; z 5 września 2018 r., II SA/Rz 927/18).

Za prawidłowe uznać zatem należy stanowisko organu administracji, że przy ustalaniu dochodu rodziny do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd separacji należało uznać, że M.W. jest członkiem rodziny, którego dochód podlega uwzględnieniu w dochodzie rodziny.

W art. 2 pkt 19 u.p.p.w.d. ustawodawca zdefiniował natomiast utratę dochodu jako utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej, renty socjalnej lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, októrym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303), e) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 oraz z 2018 r. poz. 650 i 858) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668). Jako uzyskanie dochodu ustawodawca w art. 2 pkt 20 u.p.p.w.d. określił uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej, renty socjalnej lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, e) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania po okresie zawieszenia w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, f) uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego, h) uzyskaniem zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, i) uzyskaniem stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W myśl art. 2 pkt 21 u.p.p.w.d. ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 7 u.p.p.w.d. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 1). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 2). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 3). Przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą (ust. 3a).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane było prawo do świadczenia wychowawczego, tj. w 2017 r. skarżąca i M.W. nie uzyskali żadnego dochodu podlegającego opodatkowaniu. W 2018 r. dochód został jednak uzyskany zarówno przez skarżącą, jak i przez M.W.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku poprzedzającym okres świadczeniowy, przeciętny miesięczny dochód osiągnięty przez niego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy należy powiększyć o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty. Ustalając natomiast wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, należy ustalić dochód każdego z członków rodziny, następnie dochody te zsumować i podzielić przez liczbę osób w rodzinie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2447/14, tak również na gruncie analogicznych przepisów wyroki NSA: z 8 listopada 2017 r., I OSK 3/16; z 25 maja 2016 r., I OSK 1924/14). Wskazuje się także, że dochód uzyskany ma być uzyskiwany w okresie na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Dla zastosowania art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. nie wystarczy bowiem samo uzyskanie dochodu po roku poprzedzającym okres świadczeniowy, lecz konieczne jest, by dochód ten był uzyskiwany w dacie ustalania, weryfikowania prawa do świadczenia wychowawczego. Z zawartego w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. zastrzeżenia "jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego" wynika wymóg kontynuacji uzyskiwanego dochodu, wynikający z konieczności urealnienia dochodu rodziny w dniu ustalania prawa do świadczenia wychowawczego. Zastrzeżenie zawarte w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. zakładające doliczenie dochodu długotrwale uzyskiwanego, odnosi się do weryfikacji, czy na dzień ustalania prawa do świadczenia wychowawczego dochód uzyskany z danego tytułu (np. rozpoczęcia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej) nie został utracony. Z podkreśleniem, że należy ustalić tożsamość tego dochodu oraz zastrzeżeniem, że dzień, w którym następuje to ustalenie, jest w okresie na jaki ustalane jest prawo do świadczenia. Ustawodawca zakłada doliczenie wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego. Przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji eliminuje zatem możliwość powiększenia dochodu o dochód uzyskany w przypadku, gdy nie jest on już uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia. Musi to być zatem dochód powtarzający się od dnia jego uzyskania do dnia ustalania prawa do świadczenia wychowawczego. Gdyby tak nie było, to jako dochód utracony nie mógłby być brany pod uwagę przy ustalaniu wysokości dochodu poszczególnych członków rodziny. Potwierdzeniem tego stanowiska są regulacje zawarte w art. 18 ust. 5 i 6 u.p.p.w.d., dotyczące utraty prawa do świadczenia i powstania prawa do świadczenia w okresie świadczeniowym. Ustalenie, czy zastosowanie znajdzie art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. musi być w każdym przypadku ocenione z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy (por. wyroki NSA: z 23 stycznia 2019 r., I OSK 668/17; z 29 maja 2020 r., I OSK 1477/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2544/19; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1166/19). Sytuacja wydaje się być jasna, jeżeli dany członek rodziny uzyskuje stałe dochody. Z tego względu ten dochód uzyskiwany w kolejnych miesiącach jest dochodem uzyskiwanym w dniu ustalenia prawa do świadczeń. Odmiennie jednak kształtuje się ona, gdy członek rodziny uzyskuje w różnych miesiącach różne kwoty dochodu. Przyjęcie dochodu z miesiąca po uzyskaniu dochodu, gdy dochody są zmiennej wysokości może spowodować, że zostanie przyjęty dochód nieadekwatny do sytuacji finansowej rodziny. Celem szeregu przepisów zawartych w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwłaszcza jej art. 7, jest ustalenie dochodów osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny, uwzględniający dynamikę zmian w tej sferze (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1166/19). Mechanizm przyjęty w ustawie dla potrzeb ustalania dochodu nie jest oparty na bezwzględnym powiązaniu prawa do świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie z realnym dochodem. Kwoty dochodu z pozarolniczej działalności nie muszą mieć stałej wysokości i zgodnie z doświadczeniem życiowym, nie będą się nią cechowały. W przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego oraz z działalności opodatkowanej zryczałtowanym podatkiem dochodowym ustawodawca odesłał do określonych publikowanych parametrów o uśrednionym charakterze (art. 7 ust. 3b, ust. 5 u.p.p.w.d.). Nie można pomijać, że przyjęty w ustawie mechanizm obliczania dochodu skutkował też stabilizacją przyznanego prawa w okresie jego pobierania, co ma pozytywne skutki dla uprawnionych. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.p.w.d. stanowi o obowiązku osób utrzymujący świadczenie do niezwłocznego powiadamiania organu o zmianach mających wpływ na świadczenie, pozbawienie mechanizmu ustalania dochodu elementu konwencjonalności rodziłoby po stronie uprawnionych obowiązek zgłaszania każdorazowych zmian w wysokości dochodu w trakcie pobierania świadczenia (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2586/19).

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie ustalił jednak jak kształtowały się dochody M. W. w poszczególnych miesiącach od 1 maja do 31 października 2018 r. oraz skarżącej w październiku 2018 r. Nie wiadomo, czy dochody te były stałe i czy powtarzały się w poszczególnych miesiącach. Jednocześnie organ pierwszej instancji uwzględnił, że od listopada 2018 r. dochody M. W. z uwagi na prawomocny wyrok [...] r., sygn. akt [...] orzekający separację nie są już dochodami rodziny i decyzją z [...] r. orzekł o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego od 1 listopada 2018 r. do 30 września 2019 r. Należy też zwrócić uwagę, że zmiana składu osobowego rodziny nie jest w przepisach u.p.p.w.d. zakwalifikowana jako zdarzenie powodujące uzyskanie lub utratę dochodu, lecz z uwagi na identyczne skutki, jakie okoliczność ta powoduje dla ustalenia przeciętnego dochodu rodziny, należy ją uwzględnić przy rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego.

Z akt sprawy wynika i nie jest sporne, że M.W. w 2018 r. uzyskiwał dochód z tytułu działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne. Sytuacja ta jest określona w art. 3 pkt 1 lit. b u.ś.r., który to przepis w przeciwieństwie do art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie odwołuje się do pojęcia przychodów podlegających opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.), pomniejszonych o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Sposób ustalania dochodu z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne określa art. 7 ust. 3b u.p.p.w.d., w myśl którego w przypadku ustalania dochodu z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, przyjmuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia, przez ministra właściwego do spraw rodziny w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w terminie do dnia 1 sierpnia każdego roku. Przepis ten obowiązuje od 1 sierpnia 2017 r. i z mocy art. 6 ustawy zmieniającej ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Powinien zatem zostać uwzględniony przez organ administracji wydający zaskarżoną decyzję. Organ administracji przepisy tego jednak nie zastosował. Co więcej, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ administracji poprzestając na niepełnych informacjach przekazanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. i z systemu ZUS zrównał przychody M. W. z dochodami oraz dokonał w istocie oszacowania wysokości jego przychodów za maj 2018 r. oraz składek, które mogły je pomniejszać. Taki sposób ustalenia przybliżonej wysokości dochodu, jaki zastosował organ administracji, zupełnie nie ma podstawy prawnej w przepisach u.p.p.w.d. Dokonane przez organ administracji zrównanie przychodów osoby prowadzącej działalność gospodarczą z jej dochodami, prowadzi do dyskryminacji tej kategorii podmiotów korzystających z socjalnego wsparcia, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 października 2006 r. sygn. akt K 30/05 (publ. OTK-A 2006/9/119). Trybunał uznał za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz niezgodne z zasadą równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP zróżnicowanie prowadzących działalność gospodarczą na zasadach ogólnych i na zasadach opodatkowania podatkiem ryczałtowym. Wyjaśnił, że prowadzi to do pozbawienia lub ograniczenia prawa do pomocy dla takich rodzin, które z racji sytuacji materialnej – zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji – w pełni na taką pomoc zasługują. Tymczasem ustawodawca powinien unikać przyjmowania rozwiązań, które prowadzą do powstania nieuzasadnionych nierówności w obrębie klasy podmiotów uprawnionych zgodnie z ustawowymi kryteriami do otrzymania określonego rodzaju świadczeń (por. wyrok z 18 stycznia 2000 r., K 17/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 4, s. 63-64). Nie ma żadnych racjonalnych przyczyn, by osoby rozliczające swoje przychody w formie ryczałtu, traktować w sposób odmienny. Cechą istotną w zakresie normowania konstytucyjnej gwarancji ochrony rodziny nie jest forma opodatkowania poszczególnych jej członków, ale istnienie relacji rodzinnych oraz zdolność realizacji przez członków rodziny obciążających ich obowiązków alimentacyjnych, a zatem uzyskiwanie dochodu gwarantującego minimum egzystencji każdemu członkowi rodziny (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 7/19). Dochód osiągany przez M. W. z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne organ winien zatem ustalić na podstawie złożonego przez niego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wynika to także z regulacji zawartej w § 3 rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki społecznej 1 z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 1466). W oświadczeniu tym osoby prowadzące działalność gospodarczą podlegającą opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne nie są zobowiązane podawać swoich przychodów, lecz rzeczywiście uzyskane z prowadzonej działalności korzyści, a więc przychody pomniejszone o koszty ich uzyskania (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 7/19).

Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ administracji zwracał się do M.W. o złożenie takiego oświadczenia. Organ administracji nie skorzystał z możliwości przesłuchania M. W. w charakterze świadka i uzyskania w ten sposób niezbędnych informacji o jego dochodach. Za niewystarczającą i wprowadzającą w błąd, co do rzeczywistego celu, uznać należy próbę pozyskania tych informacji poprzez zwrócenie się przez organ pierwszej instancji do M.W., jako przedsiębiorcy ("A"), w piśmie z 25 października 2018 r. zatytułowanym "Wniosek o udostepnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym" i wskazanie, że mają to być dane z "ewidencji pracowników". O niezrozumieniu rzeczywistego celu tego wezwania świadczy treść odpowiedzi udzielone przez M. W. w piśmie z 2 listopada 2018 r., w którym wskazuje on na brak możliwości ustosunkowania się do treści pisma z 25 października 2018 r. z uwagi na zawarte w nim błędy. Należy też zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, aby organ administracji zwracał się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu uzyskania bardziej szczegółowych informacji o wysokości opłaconych przez M. W. składek i podstawie ich wymiaru. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. nie udzielił natomiast informacji o wysokości wykazywanych przez M. W. przychodach w poszczególnych miesiącach. W związku z tym nie była organowi administracji znana podstawa opodatkowania zryczałtowanym podatkiem dochodowym od przychodów ewidencjonowanych w poszczególnych miesiącach 2018 r., w tym w maju 2018 r.

W tym stanie rzeczy nie można uznać, że organ administracji w wystarczającym stopniu do wydania prawidłowej decyzji zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Tym samym organ administracji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji nie tylko naruszył powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy prawa materialnego przedwcześnie uznając, że zachodzi podstawa do odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego od 1 do 31 października 2018 r., ale również naruszył art. 7 ust. 3b u.p.p.w.d. w związku z art. 6 ustawy zmieniającej i art. 3 pkt 1 lit. b u.ś.r., co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają z powyższych rozważań. Ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącej powinno uwzględniać dokonaną przez sąd ocenę prawną oraz wykładnię przepisów u.p.p.w.d.

Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uwagi na zawarty w skardze wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Przepis art. 205 § 1 p.p.s.a. natomiast precyzuje, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, że poniosła koszty, o którym stanowi art. 205 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na przedmiot sprawy z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie miała obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Pomimo uwzględnienia skargi wniosek skarżącej o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania od organu administracji nie mógł zatem zostać uwzględniony.

dc