Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2323/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 § 1, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 14, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 61 ust 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1283/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1283/10, oddalił skargę Stowarzyszenia K. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta K. prawomocną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. na wniosek A. A., W. S. i R. W. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie bliźniaczym na działkach nr [...] i [...] (część) obr. [...] K. przy ul. W. - P. w K. z drogą dojazdową od ul. W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium powołało się na pismo Stowarzyszenia K. w K. w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji i wskazało, że statutowe cele działalności tego stowarzyszenia oraz interes społeczny uzasadniają wszczęcie postępowania z urzędu. Następnie decyzją z [...] lipca 2010 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji.

Stowarzyszenie K. wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż Kolegium nie rozpoznało istoty sprawy oraz zarzucając "naruszenie zasad ogólnych k.p.a., w szczególności art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) i 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), naruszenie art. 156 k.p.a., art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] września 2010 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r.

W uzasadnieniu Kolegium powołało się na podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji lub postanowienia z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Wskazano także na przesłanki ustalenia warunków zabudowy, wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Podkreślono, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien uzyskać odpowiednie do stanu faktycznego sprawy uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 1-11 ustawy, w szczególności z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz Dyrektorem J. - w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Kolegium oceniło, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, nie stwierdzono także wady prawnej powodującej nieważność zaskarżonej decyzji z mocy prawa tudzież sytuacji, że jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Brak jest także podstaw do przyjęcia, iż zachodzi jakakolwiek inna przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w tym w szczególności ta, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium nie podzieliło także podniesionego przez Stowarzyszenie ww. zarzutu. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie rodzi praw do terenu, w związku z czym nie jest wymagane na tym etapie postępowania dysponowanie przez inwestora terenem na cele budowlane. Zgoda właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem, bądź jej brak, mają natomiast istotne znaczenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Tym samym podniesiony zarzut, iż nie było zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej dojazd do działki nr [...] obręb [...]-K., a jedynie zarządcy drogi jest argumentem nietrafionym na tym etapie postępowania planistycznego.

Zdaniem Kolegium mija się z prawdą także zarzut, jakoby błędne było stanowisko organu w zakresie wymogu odrolnienia działki nr [...] i części działki nr [...] oraz rzekomej konieczności ich odrolnienia w na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kwestie dotyczące wyłączenia gruntu z produkcji rolnej określone są szczegółowo w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. 2004, Nr 121, poz. 1266 z późniejszymi zmianami), a na art. 5b tej ustawy jej przepisów nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast.

Skargą Stowarzyszenie K. w K. zaskarżyło powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 k.p.a. oraz art. 59, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. Stowarzyszenie zakwestionowało przyjęcie, że zgoda jednego ze współwłaścicieli drogi, która nie ma statusu drogi publicznej, jest wystarczająca na etapie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Taka sytuacja nie odpowiada wymogowi zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), co powoduje, że decyzja WZ jest w tej sytuacji dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem rażąco narusza prawo. Błędne jest również stanowisko Kolegium odnośnie braku konieczności odrolnienia działek stanowiących teren inwestycji, bowiem stoi ono w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ponadto Kolegium nie odniosło się do pozostałych argumentów, podnoszonych przez stowarzyszenie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania R. W. w piśmie z 17 stycznia 2011 r., powołując się na art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wskazał, że ul. W. na mocy tego przepisu przeszła na wyłączną własność gminy K.. O tym, że jest to droga publiczna świadczy fakt, że podległy gminie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, będący zarządcą drogi, wykonuje w stosunku do niej szereg czynności wskazanych art. 20 ustawy o drogach publicznych. Niezależnie od tego podniesiono, że ustalenie, że działka posiada dostęp do drogi publicznej w rozumienie art. 61 u.p.z.p. nie wymaga, by inwestor legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości zapewniających taki dostęp. Skoro bowiem nie wymaga się tytułu prawnego do działek stanowiących teren inwestycji, to tym bardziej nie można wymogu takiego stawiać w odniesieniu do działek dojazdowych. Podniesiono również, że samo naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. W kwestii odrolnienia działek wskazano, że teren inwestycji wynosi 0,3470 ha, natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze wymaga się w odniesieniu do nieruchomości o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Uczestnik podniósł ponadto, że Dyrektor J. postanowieniem z 25 lutego 2008 r. pozytywnie zaopiniował projekt decyzji, a więc została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Podniesiono również, że teren inwestycji leży poza obszarem objętym ochroną konserwatorską, a więc opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. nie była wiążąca dla organu ustalającego warunki zabudowy. Uczestnik wskazał na różnice pomiędzy pojęciem działki oraz pojęciem terenu inwestycji i podkreślił, że prawidłowo za teren inwestycji uznano obszar mniejszy niż działki. Twierdzenie, że postępowanie w sprawie wydania Decyzji WZiZT było prowadzone w oparciu o Zarządzenie PMK nr [...] z dnia [...].02.2008 r. nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. W szczególności nie zostało ono powołane jako podstawa decyzji WZiZT. Zarzut naruszenia przy wydaniu decyzji WZiZT studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. również nie znajduje podstaw prawnych. Studium jako akt nie będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego (zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, a w szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Treść Studium pozostawała zatem prawnie irrelewantna z punktu widzenia materialno-prawnych przesłanek wydania Decyzji WZiZT, w związku z czym nie może stanowić podstawy zarzutu naruszenia przez nią prawa.

Skarżący w piśmie z 23 lutego 2011 r. wskazał, że ul. W. nie ma statusu drogi publicznej i nie została przejęta na własność gminy w trybie art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną. Nawet gdyby ZIKIT dokonywał czynności, o których mowa w piśmie uczestnika, to nie prowadziłoby to do uzyskania przez drogę statusu drogi publicznej ani też nie spowodowałoby nabycia własności drogi przez gminę. Zakwestionowano również przyjęcie, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy brak jest podstaw do badania tytułu prawnego działki stanowiącej dojazd do drogi publicznej. Podkreślono, iż postanowienie wydane przez Dyrektora J., które pozytywnie uzgadniało projekt decyzji, naruszało prawo. Zdaniem skarżącego opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków - mimo, iż nie miała formalnie mocy wiążącej - powinna być wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Skarżący podtrzymał także swoje dotychczasowe stanowisko, iż "terenem inwestycji" jest cały obszar działek, na których planowana jest inwestycja, a zatem ustalenie warunków zabudowy dla części działki stanowi rażące naruszenie prawa. W odniesieniu do kwestii odrolnienia wskazano, że cały obszar działek [...] i [...] przekracza 0,5 ha, a sztuczne ograniczenie inwestycji do "części działki nr [...]" stanowi próbę obejścia prawa. Z kolei okoliczność, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego nie oznacza, że jego postanowienia mogą być całkowicie ignorowane przez organy administracji.

Na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na wniosek uczestnika R. W. przeprowadził dowód z przedłożonych przez niego wypisów z ewidencji gruntów oraz odbitki mapy ewidencji gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Kolegium prawidłowo uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r. W szczególności nie można uznać, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W kwestii dostępu do drogi publicznej Sąd podzielił stanowisko organu, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest konieczne legitymowanie się tytułem prawnym do dojazdu łączącego teren inwestycji z drogą publiczną. Stawianie takiego warunku byłoby irracjonalne, skoro ustawodawca nie wymaga, by inwestor legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Sąd podkreślił przy tym, że ul. W. jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W myśl tego przepisu dostęp poprzez ul. W. jest wystarczający do spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Pogląd taki, zdaniem Sądu, znajduje również oparcie w orzecznictwie. W niniejszej sprawie inwestycja w części kubaturowej ma być położona na działce [...], natomiast przez działkę nr [...], przylegającą bezpośrednio do ul. W. ma przebiegać droga dojazdowa. W tych okolicznościach, w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy uznać, że inwestor zapewnił dostęp inwestycji do drogi publicznej.

W ocenie Sądu nie można jednak zgodzić się z argumentacją inwestora (uczestnika postępowania sądowego), iż ul. W. jest drogą publiczną, a jej wyłącznym właścicielem jest Gmina K., o czym świadczy dokonywanie czynności zarządcy drogi przez ZIKIT. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W odniesieniu do ul. W. takie zaliczenie nie nastąpiło. W konsekwencji nieruchomość ta nie mogła zostać przejęta na własność gminy na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, który dotyczy jednie gruntów zajętych pod drogi publiczne. Samo zaś wykonywanie czynności należących do zarządcy drogi przez ZIKIT nie rozstrzyga o własności drogi, ani też o jej kategorii. Z dokumentów przedstawionych na rozprawie wynika jednoznacznie, że na ul. W. składają się działki: nr [...] (stanowiąca współwłasność A. B. i K. B.) i nr [...], należąca do Gminy K., przy czym obie te działki stanowią użytek oznaczony symbolem "dr" (droga) i pozostają w zarządzie ZIKIT. Zdaniem Sądu okoliczności te nie pozwalając na zaliczenie ul. W. do dróg publicznych, jednakże mimo tego faktu - jak już wcześniej wskazano - warunek dostępu inwestycji do drogi publicznej jest spełniony. Zarzuty skargi są więc w tym zakresie bezzasadne.

Nie można również podzielić zarzutów dotyczących niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla "części działki". Art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "teren", a nie pojęciem "działka". Również art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy (mający odpowiednie zastosowanie do postępowania o ustalenie warunków zabudowy na mocy art. 64 ust. 1) wymaga, by wniosek inicjujący postępowanie zawierał "określenie granic terenu objętego wnioskiem", a nie określenie działek objętych wnioskiem. Wbrew zarzutom skarżącego z żadnego przepisu nie wynika, że teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy może obejmować wyłącznie "całe" działki ewidencyjne.

Trzeba również zauważyć, zdaniem Sądu, że zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6). Na gruncie tej dopuszczalne jest wyłączenie z produkcji rolnej jedynie części działki ewidencyjnej, jeżeli sposób użytkowania pozostałej części działki nie zmieni się. W rozpatrywanej sprawie działka nr [...] ma powierzchnię 3.000 m2, z czego tylko 378 m2 zmieni przeznaczenie na cele nierolnicze tzn. zostanie zabudowane drogą dojazdową. Sposób użytkowania pozostałej części nie ulegnie zmianie, a zatem nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany przeznaczenia tych gruntów. W sumie więc teren inwestycji ma objąć 0,3470 ha gruntów oznaczonych symbolem RIIIA, a zatem teren ten nie wymagał uzyskania zgody określonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Do takiego też wniosku doszedł Prezydent Miasta K. w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wprawdzie w decyzji tej powołano błędnie art. 7 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy, który odnosi się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia i z całą pewnością nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego nie sposób dopatrzeć się tutaj prób "obejścia prawa", bowiem zmiana sposobu użytkowania będzie dotyczyła terenu, który w sumie nie przekracza 0,5 ha. Na marginesie należy stwierdzić, że po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. z dniem 1.01.2009 r. do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dodano art. 5 lit. "b", zgodnie z którym "Przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast". Tym bardziej więc bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie kwestii odrolnienia przedmiotowych nieruchomości.

Odnośnie kwestii negatywnej opinii Dyrektora J. (zmienionej później wskutek wprowadzenia w błąd) Sąd wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego, a zatem w myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. planowana inwestycja wymagała uzgodnienia Wojewody. Na mocy porozumienia z dnia [...].10.2007 r. Wojewoda upoważnił Dyrektora J. wydawania takich uzgodnień. Podkreślenia wymaga, że uzgodnienie jest wiążące dla organu rozstrzygającego sprawę ustalenia warunków zabudowy. Organ ten nie jest uprawniony do badania prawidłowości uzgodnienia, ani tym bardziej do kwestionowania uzgodnienia np. w drodze zażalenia, bowiem istotą uzgodnienia jest przerzucenie rozstrzygnięcia w pewnym - ściśle określonym przepisami - zakresie na inny, bardziej wyspecjalizowany organ administracji. Prezydent Miasta K. ustalając warunki zabudowy był związany pozytywnym uzgodnieniem Dyrektora J., dokonanym w postanowieniu z 25.02.2008 r. Oparcie się przy wydawaniu decyzji na tym postanowieniu było zgodne z prawem i w żaden sposób nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K..

Odnośnie opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 27.09.2007 r. Sąd wskazał, że ten tryb zajęcia stanowiska przez inny organ nie jest wiążący dla organu prowadzącego sprawę główną. Wydanie decyzji uwzględniającej wniosek o ustalenie warunków zabudowy mimo negatywnej opinii innego organu administracji nie może więc być zakwalifikowane jako wada powodująca nieważność decyzji. Należy również zauważyć, że opinia ta w zakresie konieczności zapewnienia nadzoru archeologa przy prowadzeniu prac ziemnych została uwzględniona w decyzji ustalającej warunki zabudowy (załącznik nr 1 do decyzji pkt II. 3).

Bezzasadne są również, zdaniem Sądu, zarzuty dotyczące naruszenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.. W myśl art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego znaczenie polega przede wszystkim na tym, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dopóki jednak miejscowy plan nie zostanie uchwalony, ustalenia warunków zabudowy dokonuje się w drodze decyzji, na warunkach i w trybie określonym przepisami art. 59 i nst. powołanej ustawy. Żaden z przepisów regulujących ten tryb nie powołuje się na studium i nie nakazuje uwzględniania jego ustaleń przy ustalaniu warunków zabudowy. Wydanie decyzji niezgodnej z tymi ustaleniami również nie może zostać uznane za naruszenie prawa (tym bardziej za naruszenie rażące) i nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu uwzględnienie prowadzenia postępowania w oparciu o Zarządzenie Prezydenta Miasta K. nr [...] wprowadzającego zmianę do projektu planu miejscowego w zakresie działek nr [...] i [...] polegającą na dopuszczeniu zabudowy tych działek. Sam skarżący zauważa, że zarządzenie to miało znaczenie tylko dla procedury planistycznej i nie wywoływało żadnych skutków prawnych dla wymienionych działek. Organ administracji ustalający warunki zabudowy nie powoływał się na nie w decyzji, nie stanowiło ono podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Twierdzenie skarżącego, że postępowanie administracyjne było prowadzone w oparciu o to zarządzenie nie znajduje zatem potwierdzenia w aktach sprawy.

Sąd nie stwierdził również naruszenia ogólnych zasad postępowania przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta K. decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja ta jest oparta na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które zostały powyżej szczegółowo przeanalizowane. Objęta wnioskiem inwestycja jest zgodna z tymi przepisami, a w myśl art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Sąd podkreślił, że niezgodne z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.) byłoby wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w oparciu o niemającą mocy wiążącej opinię konserwatorską oraz studium uwarunkowań, które nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Skargą kasacyjną Stowarzyszenie K. w K. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.,

2) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

3) art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów Stowarzyszenie podniosło, że Sąd pominął okoliczność, że działka stanowiąca ul. W. jest nieruchomością będącą współwłasnością Gminy K. oraz osób fizycznych wymienionych w zaświadczeniu wydziału geodezji UMK. Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W takiej sytuacji, jedynie zgoda wszystkich współwłaścicieli na przejazd ww. działką wyrażona w formie notarialnej, oznaczałaby spełnienie wymogu dostępu do drogi publicznej. Podzielenie stanowiska WSA, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest konieczne legitymowanie się tytułem prawnym do dojazdu łączącego teren inwestycji z drogą publiczną, prowadziłoby do w pełni skutecznego omijania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W każdym bowiem przypadku potencjalny inwestor nie posiadający dostępu do drogi publicznej mógłby wskazać jakąkolwiek z sąsiednich działek, mających dostęp do drogi publicznej, jako dojazd do drogi publicznej (bez ubiegania się o zgodę właściciela tej działki "dojazdowej"), a zgodnie z poglądem WSA oraz SKO w K., nie musiałby wykazywać tytułu prawnego takiego dojazdu.

Odnośnie kolejnego zarzutu podniesiono, że wbrew twierdzeniu Sądu, z całokształtu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że podstawową, jednostką geodezyjną dla celów ewidencyjnych jest działka. Jest znamienne, że art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. posługuje się pojęciem działki dla wskazania pierwszej z przesłanek dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten nie odwołuje się do "terenu" lub innej nieokreślonej części obszaru, lecz jednoznacznie mówi o "działce". Również ewidencja geodezyjna jest prowadzona dla działek, a nie inaczej określonych powierzchni.

Uzasadniając zarzut wskazany w pkt. 3 Stowarzyszenie podniosło, że Dyrektor J. nie jest regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., lecz innym organem uzgadniającym, którego stanowisko nie wiąże Prezydenta Miasta K. przy ustalaniu warunków zabudowy. Co więcej, organ ten jest uprawniony do badania prawidłowości uzgodnienia, a tym bardziej w przypadku dwóch rozbieżnych stanowisk organu uzgadniającego wyrażonych bezpośrednio po sobie, bez uzasadnienia tak radykalnej zmiany jaka miała miejsce w tej sprawie. Do powyższego aktu staranności organ ustalający warunki zabudowy był zobowiązany również z uwagi na jego obowiązki wynikające z ustawy o samorządzie terytorialnym oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na Stowarzyszenia na jego rzecz kwoty 197 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny może badać tylko, czy Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i nie może podejmować badań w celu stwierdzenia innych wad zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie nie sformułowano żadnego zarzutu naruszenia prawa procesowego, w tym oparcia orzeczenia Sądu na wadliwie ustalonym stanie faktycznym. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany i tenże stan faktyczny, uznany za prawidłowy przez Sąd pierwszej instancji, stanowić będzie podstawę oceny zasadności zarzutu kasacyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie trzeba podkreślić, że ustaleń faktycznych nie sposób zakwestionować poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono także zarzutu naruszenia przepisu art. 156 k.p.a., w związku z czym uznać należy za wiążące ustalenia Sądu I instancji akceptujące stanowisko organu co do braku przesłanek nieważności w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2008 r.

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów kasacyjnych, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skarżący wiąże z błędnym przyjęciem, że teren dla którego ustalono warunki zabudowy ma dostęp do drogi publicznej. Zarówno Sąd I instancji, jak i organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni ww. przepisów zasadnie powołując się na stanowisko judykatury w tym zakresie.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu wymienionych w tym przepisie warunków. Wymieniony w pkt 2 warunek brzmi "teren ma dostęp do drogi publicznej".

Jak trafnie podkreślono to w wyroku NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, Lex nr 529365, nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej zdaniem Sądu jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Odmienna interpretacja powyższych uregulowań tzn. uznanie, że do przyjęcia, iż dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, to wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Taka interpretacja prowadziłaby również do wniosku, iż wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej jest zbędne, a taka wykładnia w polskim systemie prawnym jest niedopuszczalna.

Stanowisko to, prezentowane w kolejnych orzeczeniach NSA (por. wyroki z dnia 9 lipca 2009, sygn. akt II OSK 1116/08, z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/09) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni akceptuje.

Skoro więc z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że teren dla którego ustalono warunki zabudowy ma dostęp do drogi publicznej (ul. R.) przez drogę wewnętrzną (ul. W.), to za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został w niniejszej sprawie spełniony.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, który skarżący uzasadnia błędnym przyjęciem przez Sąd, że podstawową jednostką geodezyjną dla celów ewidencyjnych nie jest działka. Zarzut ten jest niezrozumiały, gdyż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie prezentował takiego stanowiska. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że z żadnego przepisu nie wynika, że teren inwestycji dla którego ustala się warunki zabudowy może obejmować wyłącznie całe działki. I stanowisko to jest prawidłowe.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skarżący wiąże z brakiem uzgodnienia decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu [...] maja 2008 r. Zgodnie z obowiązującą na tę datę treścią art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym do dokonywania wiążących uzgodnień w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innych niż obszary położone w granicach parku i jego otuliny – był wojewoda. Na mocy porozumienia z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda upoważnił Dyrektora J. do wydawania takich uzgodnień. Decyzja z dnia [...] maja 2008 r. została wydana przez Prezydenta Miasta K. po pozytywnym uzgodnieniu Dyrektora J. dokonanym w postanowieniu z dnia 25 lutego 2008 r. , a więc organem właściwym w świetle powołanych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.