Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 416/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 plt 1 lit. a, ust. 3 ust. 4, ust. 5 pkt 1, art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 3 pkt 16 i pkt 19
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 139
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o. o. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 marca 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. L. - pełnomocnika firmy E. Sp. z o.o. będącej inwestorem, od decyzji Prezydenta z dnia 5 stycznia 2022 r., o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków zakwaterowania turystycznego o charakterze hotelarskim wraz z usługami oraz garażami podziemnymi w O., ul. [...], na działkach o nr ewid. [...] w obr. [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 23 czerwca 2021 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek M. L. reprezentującego firmę E. Sp. z o.o. będącą inwestorem o pozwolenie na budowę zespołu budynków zakwaterowania turystycznego o charakterze hotelarskim wraz z usługami oraz garażami podziemnymi w O., ul. [...], na działkach o nr ewid. [...] w obr. [...].

Prezydent postanowieniem z dnia 7 września 2021 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Pełnomocnik inwestora wraz z pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. przedłożył uzupełniony i poprawiony projekt budowlany oraz udzielił odpowiedzi na postanowienie Prezydenta z dnia 7 września 2021 r.

Decyzją z 5 stycznia 2021 r. Prezydent odmówił udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków zakwaterowania turystycznego o charakterze hotelarskim wraz z usługami oraz garażami podziemnymi w O., ul. [...], na działkach o nr ewid. [...] w obr. [...], powołując się na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: Pb lub Prawem budowlanym). W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż nie wypełniono wszystkich warunków postanowienia z dnia 7 września 2021 r. Stwierdził niezgodność planowanej inwestycji z miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej - połączenie drogi pożarowej z ulicą oznaczoną jako 2KDw oraz wysokości zabudowy - wątpliwość budzi zaprojektowana tzw. antresola budynku. Ponadto podkreślił, że: nie wskazano faktycznej funkcji projektowanych lokali usługowych; niepoprawnie określono zakres inwestycji w zakresie braku ujęcia we wniosku wszystkich działek inwestycyjnych; nie uzupełniono w sposób wystarczający rzędnych projektowanego terenu; nie uzupełniono informacji o szczegółowym sposobie odprowadzania wód opadowych, ani nie przedstawiono stosownych rozwiązań w tym zakresie; nie przedstawiono sposobu zasilania zbiorników ppoż.; w projekcie zagospodarowania terenu nie przedstawiono projektowanych wycinek - wynikają one jedynie z załącznika do uzgodnień; nie przedstawiono poprawnego rozwiązania w zakresie projektowanych schodów zewnętrznych; nie uszczegółowiono lokalizacji wiat śmietnikowych; nie zaprojektowano stosowego dojazdu - uzgodnionego z właściwym zarządcą drogi - do magazynu sprzętu sportowego; na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie przedstawiono proponowanych urządzeń stałych dla osób niepełnosprawnych - platform, nie zawarto opisu zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej - w tym przypadku do lokali usługowych. Organ I instancji wyjaśnił również, że przychylił się do interpretacji inwestora w zakresie obliczania współczynnika intensywności zabudowy (tj. stosując definicję określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), jednak wątpliwość organu co do przyjętego wskaźnika budzi sposób zaprojektowania tzw. antresoli, którą de facto należałoby uznać za kondygnację.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił jej naruszenie: art. 35 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 4 Pb; naruszenie § 3 pkt 16 i 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej: rozporządzenie); art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. W odwołaniu podniósł, że organ zastosował nieprawidłową podstawę prawną wydanej decyzji oraz niezgodnie ze stanem faktycznym sprawy przyjął, że nie poprawiono - wskazanych w wydanym przez organ I instancji postanowieniu - nieprawidłowości. Ponadto przedstawił następujące stanowisko w kluczowych kwestiach:

- obsługa komunikacyjna została zaprojektowana w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - sporna droga pożarowa zaprojektowana została ze względu na wymogi przepisów przeciwpożarowych i stanowić ma drogę jedynie dla pojazdów bojowych w przypadku pożaru (oznakowana zostanie znakiem - zakaz wjazdu),

- projektowana antresola spełnia definicję zawartą w § 3 pkt 19 rozporządzenia w związku z czym nie stanowi kolejnej kondygnacji,

- funkcje usług poza hotelowych zostały określone w sposób wystarczający - nie mogły być bardziej sprecyzowane ze względu na brak podpisanych umów z najemcami, ale będą one stanowiły usługi turystyki, sportu i rekreacji, gastronomii bądź usług ochrony zdrowia,

- projektowane są 3 a nie 4 hydranty przy ulicy [...], oznaczono je przerywaną linią podobnie jak sieci kanalizacyjna, wodociągowa, teletechniczna i energetyczna - inwestor podpisał umowę na budowę tego fragmentu drogi wraz z sieciami,

- brak kilku rzędnych terenowych, w przypadku nieprecyzyjnego wezwania organu I instancji do uzupełnienia, nie uzasadnia wydania decyzji odmownej,

- wody opadowe z terenów utwardzonych będą odprowadzane do projektowanej sieci kanalizacji deszczowej, natomiast wody opadowe z dachów i tarasów zostaną odprowadzone do zbiornika retencyjnego podziemnego, gdzie zostaną zmagazynowane i odprowadzone w sposób kontrolowany - odprowadzenie do projektowanej sieci wg odrębnego opracowania,

- zbiorniki p.poż. zostaną szczegółowo rozwiązane na etapie odrębnego opracowania - konieczność ich istnienia uzależniona będzie od parametrów projektowanych hydrantów,

- projekt wycinek wykonany został na odrębnym rysunku, z uwagi na nieczytelność projektu zagospodarowania terenu po naniesieniu wskazanych przez organ oznaczeń,

- schody zewnętrzne zostały oznaczone w sposób wystarczający i spełnianą przepisy techniczno-budowlane (organ winien domagać się wyjaśnień jeżeli doszukał się niewielkiego błędu w tym zakresie),

- dokumentacja dotycząca wiat śmietnikowych jest wystarczająca, a wody opadowe z ich dachów zostaną skierowane rynnami w stronę przeciwną do działki drogowej,

- żądanie zaprojektowania drogi dojazdowej do magazynu sprzętu jest nieuprawnione,

- organ nieprecyzyjnie określił swoje żądanie co do zakresu uzupełnienia projektu o rozwiązania dostępu dla osób niepełnosprawnych - inwestor załączył karty techniczne projektowanych platform i uwzględnił ich lokalizację na rzucie technicznym.

W uzasadnieniu decyzji z 25 marca 2022 r. Wojewoda stwierdził, że za kluczowe uznał wyjaśnienie najistotniejszych zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, a dotyczących zgodności planowanej inwestycji z uchwałą nr XIV/171/07 Rady Miasta z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora [...]" (dalej: m.p.z.p. lub Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego). Zarzuty te dotyczą obsługi komunikacyjnej zamierzenia, dozwolonej wysokości zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy. Wskazał, że zgodnie z rysunkiem m.p.z.p. działki o nr ewid. [...] w obr. [...], m. O. znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem UT1 i Zl. Zgodnie z § 5 ust. 5 pkt 5 lit. a na terenie Zl, stanowiącym teren zieleni izolacyjnej towarzyszącej komunikacji i zabudowie usługowej, wprowadza się zakaz zabudowy terenów obiektami budowlanymi oraz prowadzenia robót budowlanych za wyjątkiem: zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów małej architektury, przejść pieszych, ścieżek rowerowych, przystanków autobusowych, zjazdów indywidualnych i dróg wewnętrznych. Ponadto, zgodnie z lit. b wprowadza się nakaz ochrony i wykorzystania w zagospodarowaniu terenu istniejących zadrzewień i zakrzewień, za wyjątkiem wycinki niezbędnej do realizacji robót wymienionych w podpunkcie a, co wymaga uzgodnienia z odpowiednim organem ochrony środowiska. Natomiast § 9 m.p.z.p. zawiera ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi i oznaczonych symbolami. Zgodnie z pkt 5 dla terenu UT1 przyjęto funkcję podstawową jako usługi turystyki o charakterze hotelarskim oraz gastronomię. Jako funkcję dopuszczalną wskazano usługi ochrony zdrowia i opieki społecznej (kliniki rehabilitacyjne, domy opieki itp.) oraz inne usługi turystyki, sportu i rekreacji. Jako funkcję uzupełniającą dopuszczono mieszkanie właściciela. Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu określono w m.in. następujący sposób: wysokość zabudowy do 3 kondygnacji, rozumiana jako parter, piętro i 1 kondygnacja poddasza użytkowego w dachu wysokim lub parter plus 2 kondygnacje w budynkach z dachem płaskim; intensywność zabudowy maksymalnie - 0,9; obsługa komunikacyjna z ulic 1KD15(1x2), 2KD15(1x2), z możliwością wykonania zjazdów indywidualnych po terenie Zl; niezbędne miejsca postojowe dla obsługi inwestycji należy przewidzieć w granicach działki budowlanej, w ilości co najmniej 3,5 m.p. na 10 łóżek dla hotelu oraz co najmniej 1 m.p. na 100 m2 powierzchni użytkowej w przypadku funkcji innych niż hotelowe; § 10 m.p.z.p. określa zasady obsługi w zakresie komunikacji. Zgodnie z jego brzmieniem drogi oznaczone symbolami 1,2KD15(1X2), 1,2,3 KD12(1X2) to drogi publiczne gminne, klasy dojazdowej, a 1,2 KDw - drogi wewnętrzne dojazdowe.

Analizując powyższe zapisy oraz założenia projektowe planowanej inwestycji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zaprojektowane zagospodarowanie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z planem obsługa działek [...] w obr. [...] może być realizowana wyłącznie z dróg określonych symbolem 1KDD i 2KDD. Natomiast zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oprócz zjazdów projektowanych bezpośrednio na ul. [...] i ul. [...] zaprojektowano dodatkowy zjazd drogi pożarowej na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 2 KDw. Inwestor stoi na stanowisku, że jest to zgodne z zapisami m.p.z.p. ponieważ zjazd ten będzie służył jedynie pojazdom bojowym straży pożarnej i postawiony tam zostanie znak zakaz wjazdu. Jednak w ocenie organu II instancji nie ma to znaczenia, ponieważ pojazdy bojowe są mimo wszystko pojazdami samochodowymi w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450), stanowią środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze i fakt, że są to pojazdy uprzywilejowane nie oznacza, że zapewnienie dla nich drogi dojazdowej zwalnia z przestrzegania obowiązujących przepisów prawa miejscowego. W m.p.z.p. nie zawarto, żadnych wyjątków dotyczących projektowania dróg pożarowych. Zapisy planu nie rozróżniają sposobu obsługi komunikacyjnej z podziałem na częstotliwość ruchu pojazdów, bądź rodzaj pojazdów. Nie można więc przyjmować, że drogi pożarowe jako drogi o ograniczonym ruchu można projektować w sposób dowolny. Należy przyjąć, że dalej obowiązują dla nich zapisy o obsłudze komunikacyjnej dla danego terenu i zjazd z drogi pożarowej należy projektować na tereny określone symbolami 1KDD i 2KDD.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej wysokości projektowanej zabudowy Wojewoda stwierdził, że zgodnie z § 3 pkt 19 poprzez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Z rysunków projektu budowlanego wynika, że tzw. antresola zaprojektowana została po obrysie pomieszczenia na III kondygnacji budynku. Powierzchnie antresol otwarto wyłącznie na klatki schodowe łączące dwa poziomy, gdy powinny stanowić górną część pomieszczeń z których je wydzielono i zgodnie z tą intencją z antresol powinien być wgląd w te pomieszczenia. Przedstawione rozwiązanie tego nie gwarantuje — wgląd jest jedynie na klatkę schodową. Ponadto wskazane w projekcie różnice powierzchni pomieszczeń na III kondygnacji i na "antresolach" wynikają jedynie z tego, że do powierzchni pomieszczenia dolnej kondygnacji wliczono powierzchnię klatki schodowej, a na poziomie wyższym powierzchnię tę pominięto. Jest to zabieg celowy, mający na celu ominięcie przepisów i zaprojektowanie de facto kolejnej kondygnacji budynków, w sprzeczności z zapisami m.p.z.p., z których jasno wynika, że wysokość zabudowy należy projektować do 3 kondygnacji, tj. parter plus 2 kondygnacje w budynkach z dachem płaskim. Kolejną kwestią dotyczącą określenia wysokości projektowanych budynków jest kwestia projektowania odrębnych obiektów o nr I, II, III, IV, które w zamyśle organ ma potraktować jako budynki wolnostojące, gdzie każdy z osobna ma spełniać zapisy m.p.z.p. Tymczasem, pomimo projektowania dylatacji pomiędzy ścianami obiektów na niższym poziomie (bud. II i IV), a obiektów posadowionych wyżej (bud. I i III), nie zaprojektowano dla nich osobnych ław fundamentowych, co jasno wynika z przekroju A-A (rys. A/21). Powyższe świadczy o tym, że nie są to obiekty wolnostojące. Budynek jest bowiem budynkiem wolnostojącym wtedy, gdy jest samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo-technicznego. Za budynek wolnostojący uważa się budynek, który nie wykorzystuje fundamentów, ścian lub dachu sąsiedniego budynku. Budynki wolnostojące są oddzielone od innych budynków. Samo oddzielenie (dylatacja) jest właściwe dla budynku wolnostojącego, jednak musi ona być zaprojektowana również pomiędzy odrębnymi fundamentami budynków. W przypadku tak zaprojektowanych rozwiązań konstrukcyjnych należy budynki nr I i II oraz III i IV potraktować jako 2 budynki projektowane na działce o nr ewid. [...], a nie 4 jak wskazano w opisie projektu. Ich wysokość należy oceniać jako całość, co prowadzi do wniosku, że projekt zakłada budowę dwóch budynków o łącznie 5 kondygnacjach nadziemnych, co stoi w oczywistej sprzeczności z zapisami MPZP.

Dalej Wojewoda wskazał, że planowana inwestycja narusza przepisy dotyczące wskaźnika intensywności zabudowy określonego wartością max. 0,9. Zgodnie z § 2 ust. 5 pkt 15 m.p.z.p. intensywność zabudowy jest to suma powierzchni kondygnacji nadziemnych mierzona po obrysie budynku, podzielona przez całkowitą powierzchnię działki budowlanej. Definicją tą posiłkował się projektant obliczając intensywność zabudowy planowanego zamierzenia i oszacował jej wartość na 0,89 co powinno spełniać wymagania m.p.z.p. Jednak zważywszy na ustalenia dotyczące spornej antresoli, w ocenie organu odwoławczego, ich powierzchnie, jako kolejnej kondygnacji powinny zostać również policzone jako powierzchnia kondygnacji nadziemnej i wliczone do wskaźnika intensywności zabudowy, co zgodnie z oceną organu I instancji doprowadziłoby do jego przekroczenia. Ponadto spornym jest, czy obliczając wskaźnik intensywności zabudowy należy stosować definicję tego wskaźnika zawartą w planie miejscowym, czy też definicję ustawową, którą ustawodawca wprowadził do porządku prawnego po wejściu w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 21 października 2010 r. wprowadzając nowe brzmienie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), który nakazuje organowi uchwałodawczemu gminy obowiązkowo określić w planie miejscowym m.in. wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W ocenie organu odwoławczego z treści ww. art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2010 r. oraz art. 15 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca wprowadził w nim zupełnie nowy sposób rozumienia pojęcia intensywności zabudowy, a jedynie, doprecyzował w tym zakresie już istniejącą treść normy prawnej zawartej w powołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w jego pierwotnym brzmieniu. Za stanowiskiem takim przemawia okoliczność, iż mimo nowelizacji u.p.z.p., prawodawca nie uznał za konieczne wprowadzenia zmian w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Porównanie przepisu ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że wskaźnik intensywności zabudowy również na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2010 r., opisywał zabudowę przestrzennie, biorąc pod uwagę zarówno powierzchnię zabudowy, jak i liczbę wszystkich kondygnacji oraz geometrię dachu. Odnosząc się natomiast do stanowiska inwestora, iż przy dokonywaniu oceny zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, organ powinien uwzględnić definicję pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy" ustaloną w m.p.z.p., Wojewoda uznał, że stanowisko to jest nieuprawnione. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zostały wymienione elementy, które w planie miejscowym określa się obowiązkowo; należą do nich, m.in. wymienione w pkt 6, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy. Żaden z wymienionych przepisów, ani żaden inny przepis nie daje organowi uchwałodawczemu gminy upoważnienia do ustalania własnych definicji, czy też modyfikowania definicji, którymi posługuje się ustawodawca. Przemawia za tym zasada spójności systemu prawa i hierarchia aktów prawych, mająca na celu zachowanie dyscypliny znaczeniowej poszczególnych pojęć normatywnych. Z tego względu, Wojewoda, dokonując oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględnił znaczenie pojęcia "wskaźnik intensywności zabudowy" ustalone w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, a nie jak chce tego inwestor, w § 2 ust. 5 pkt 15 m.p.z.p.

Wojewoda wskazał ponadto, że jego wątpliwości wzbudza fakt zaprojektowania 2 budynków zakwaterowania turystycznego o charakterze hotelarskim wraz z usługami, które swym układem funkcjonalnym przywodzą na myśl raczej budynki mieszkalne - wielorodzinne z mieszkaniami na pobyt długoterminowy, a nie krótkoterminowy. Dodatkowo zaprojektowano lokale usługowe, których przeznaczenia bliżej nie określono. Dopiero wśród wyjaśnień inwestora można doszukać się oświadczenia, że usług tych nie można określić ze względu na brak podpisanych umów, ale będą one zawierały się w katalogu przedstawionym w m.p.z.p. Odnośnie projektowanych hydrantów na działce nieobjętej wnioskiem i konieczności przedstawienia odpowiedniego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało uznać, że hydranty te zaprojektowane zostały na śladzie projektowanej sieci wodociągowej objętej odrębnym opracowaniem więc logicznym jest uznanie, że również zostaną zaprojektowane zgodnie z odrębnym opracowaniem. Odnośnie nie przedstawienia wszystkich rzędnych terenu, które wyjaśniałyby w sposób jasny i klarowny projektowaną rzeźbę terenu, co stanowi naruszenie w zakresie kompletności projektu budowlanego, w ocenie organu odwoławczego Prezydent poprawnie wezwał do uzupełnienia w tym zakresie, natomiast projektant w sposób niewystarczający uzupełnienia tego dokonał. W kwestii nie wyjaśnienia w sposób wystarczający sposobu zagospodarowania wód opadowych z dachów, balkonów i tarasów, organ odwoławczy uznał również to wezwanie za zasadne, a rozwiązania i wyjaśnienia w tym zakresie za niewystarczające. Odnosi się to w głównej mierze do zagospodarowania wód opadowych przy zachodniej granicy działki, gdzie istnieje duża obawa o naruszenie § 29 rozporządzenia, ze względu na projektowaną skarpę i kierowanie wód opadowych na działkę drogową. W miejscu styku z tą działką nie zaprojektowano ani drenażu, ani odprowadzenia liniowego wód opadowych. Odnośnie niewystarczającego opisania wymiarów i ilości schodów zewnętrznych, organ I instancji zasadnie wezwał do uzupełnienie w tym zakresie, natomiast projekt został niedostatecznie uzupełniony. Tłumaczenie inwestora, że organ nie wyjaśnił wystarczająco co i jak należy opisać, jest zarzutem niezrozumiałym. Konieczność zamieszczenia takiego wymiarowania wynika z § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projektant sporządzający projekt powinien wiedzieć jakie warunki techniczne powinny spełniać schody zewnętrzne, że są wymagania związane z ich wymiarami i liczbą w jednym biegu. Odnośnie do kwestii braku projektu dojazdu do magazynu wypożyczalni sprzętu, organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. W kwestii braku wrysowania na rysunku projektu zagospodarowania terenu projektowanych platform dla osób niepełnosprawnych, w ocenie organu odwoławczego również ten zarzut organu I instancji był trafiony. Rozwiązanie to należało nanieść na projekt zagospodarowania terenu chociażby po to aby unaocznić, że zapewniono do rzeczonych platform odpowiednie dojście. Odnośnie zarzutu, że organ powinien w przypadku wątpliwości wzywać ponownie inwestora do uzupełnień projektu budowlanego, organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia kontrolowanej decyzji Prezydenta, wydanej w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę. Niewątpliwą wadą postępowania organu pierwszej instancji jest wydanie decyzji z podaniem niewłaściwej podstawy prawnej oraz niewskazanie inwestorowi w zawiadomieniu wydanym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. zależnych od inwestora przesłanek, które w ocenie organu nie zostały przez inwestora spełnione. Jednakże w warunkach niniejszej sprawy uchybienia te nie miały istotnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że to w interesie inwestora było przedstawienie rozwiązań zagadnień wskazanych przez organ I instancji w sposób wyczerpujący i dający możliwość szczegółowej weryfikacji. Prezydent wezwał do wszystkich zauważonych braków w sposób rzetelny. Nie jest jednak zadaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej wskazanie konkretnych rozwiązań, które należy zastosować. Z akt sprawy wynika, że inwestor wydłużył czas na uzupełnienie braków łącznie o 60 dni wskazując między innymi za powód wyjaśnianie wątpliwości dotyczących dostarczonego mu postanowienia i żądań w nim wysuniętych. Oznacza to, że miał czas i możliwość wyjaśnienia tych wątpliwości.

Na tę decyzję pełnomocnik E. Sp. z o.o. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając jej naruszenie:

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dalej: Ustawa Zmieniająca), art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 2 ust. 5 pkt 15 m.p.z.p., art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 4 Pb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wskaźnik intensywności zabudowy powinien zostać obliczony jako suma powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku, podczas gdy z prawidłowo zastosowanych ww. przepisów wynika, że zgodnie z regułą intertemporalną znowelizowana definicja wskaźnika intensywności zabudowy nie ma zastosowania do uchwalonego wcześniej m.p.z.p., który w sposób nie budzący wątpliwości stanowi, że intensywność zabudowy liczona jest wyłącznie w oparciu o kondygnacje nadziemne;

- art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 4 Pb poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji naruszenie przepisów prawa poprzez wydanie decyzji odmownej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy przedłożony przez inwestora wniosek o wydanie pozwolenia na budowę był zgodny z prawem i uzasadniał wydanie pozwolenia na budowę, a odpowiedź inwestora z dnia 15 grudnia 2021 r. na postanowienie z dnia 7 września 2021 r. usunęła ewentualne nieprawidłowości;

- art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Pb poprzez odmowę wydania przez Wojewodę pozwolenia na budowę m.in. w oparciu o rzekome wady projektu w postaci (i) błędnie oznaczonej ilości budynków z uwagi na rzekomy niesamodzielny charakter tych obiektów, (ii) rzekomą niezgodność funkcji Inwestycji z m.p.z.p., czy też (iii) brak uzgodnienia wycinki drzew i krzewów, choć zagadnienia te nie były przedmiotem postanowienia wydanego przez organ I instancji w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, a w efekcie odmowę wydania pozwolenia na budowę z naruszeniem art. 35 ust. 3 Pb;

- art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2211, dalej: Ustawa o Usługach Hotelarskich) w zw. z § 2 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb poprzez uznanie, że inwestycja nie spełnia funkcji usług hotelarskich, a w efekcie nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p., podczas gdy z prawidłowo zastosowanych przepisów wynika, że projektowane jednostki mieszkalne zakwaterowania turystycznego o charakterze hotelarskim są zgodne z funkcją usług turystycznych przewidzianą w m.p.z.p.;

- § 10 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb poprzez uznanie, że projektowana Inwestycja nie spełnia wymogów m.p.z.p. w zakresie dróg komunikacyjnych, podczas gdy z prawidłowo zastosowanych przepisów prawa drogi pożarowe projektowane przez inwestora są zgodne z § 10 m.p.z.p.;

- § 3 pkt 16 i § 3 pkt 19 rozporządzenia w zw. z § 9 m.p.z.p. wzw. z art. 34 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 Pb poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że ujęta w projekcie budowlanym jako rozwiązanie techniczne antresola jest kondygnacją, co prowadzi do uznania braku zgodności z m.p.z.p., podczas gdy projektowane przez inwestora rozwiązanie architektoniczne stanowi antresolę, nie kondygnację, a w efekcie nie narusza przepisów m.p.z.p. w zakresie dopuszczalnej wysokości budynku oraz wskaźnika intensywności zabudowy;

- art. 3 pkt 2 Pb w zw. z § 9 m.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 Pb poprzez uznanie, że projektowanie budynki nr II i IV nie są odrębnymi budynkami wolnostojącymi, lecz stanowią de facto te same budynki z - odpowiednio budynkami nr I i III, co w efekcie miałoby stanowić podstawę odmowy wydania pozwolenia na budowę;

- § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z art. 34 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb poprzez uznanie, że projekt budowlany nie zawiera wymaganych rzędnych, podczas gdy określone rzędne są zgodne i wystarczająco zgodne z przepisami prawa;

- art. 34 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb poprzez uznanie, że projekt budowlany jest niezgodny z przepisami technicznymi, w zakresie w jakim przedstawia rozwiązanie zagospodarowania wód opadowych;

- art. 34 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb poprzez uznanie, że projekt w zakresie zasilania zbiorników przeciwpożarowych, opisania wymiarów i ilości schodów zewnętrznych, opisania lokalizacji wiat śmietnikowych, dojazdu do magazynu wypożyczalni sprzętu, projektowanych platform dla osób niepełnosprawnych uzasadniają odmowę wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy z prawidłowo stosowanych przepisów prawa projekt budowlany spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa i uzasadnia wydanie pozwolenia na budowę;

- art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez Wojewodę decyzji mniej korzystnej dla Skarżącego od Organu I instancji, a w konsekwencji naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym;

- art. 136 § 1 i art. 7a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, mimo wątpliwości stwierdzonych przez organ I instancji w decyzji Prezydenta oraz dalszych wątpliwości stwierdzonych także przez Wojewodę oraz rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości w sprawie na niekorzyść Skarżącego;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia niezbędnego i wyczerpującego postępowania dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich wątpliwości jakie miał organ, leczy wydanie decyzji, w której organ domniemuje na niekorzyść inwestora, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa poprzez utrzymanie decyzji Prezydenta odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy przedłożony przez Inwestora wniosek o wydanie pozwolenia na budowę był zgodny z prawem i uzasadniał wydanie pozwolenia na budowę

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta mimo naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazanych w odwołaniu.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że co do zarzucanego naruszenia zakazu reformationis in peius, tj. art. 139 k.p.a. należy zauważyć, że skarżący pomija jego pełne brzmienie, tj. "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny." Nie jest więc to przepis, który w sposób definitywny wyklucza możliwość wydania mniej korzystnej decyzji przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zarówno organu I jak i II instancji dotyczyło odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, więc w swojej zasadniczej części były jednobrzmiące. Faktem jest, że organ odwoławczy przyjął bardziej restrykcyjną definicję wskaźnika intensywności zabudowy, jednak nie można zapominać, że kontrola organu odwoławczego jest zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 k.p.a. Wojewoda miał więc obowiązek przeanalizować ponownie wniosek o pozwolenie na budowę oraz załączony projekt budowlany mając na uwadze art. 35 ust. 1 Pb, a tym samym sprawdzić jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie analizy organ II instancji uznał, że Prezydent zastosował niewłaściwą definicję wskaźnika intensywności zabudowy, co stanowiło rażące naruszenie prawa. Ponadto należy zauważyć, że w przypadku rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę, odebranie organowi II instancji możliwości samodzielnej interpretacji przepisów prawa (w tym przypadku zapisów aktu prawa miejscowego w odniesieniu do zapisów ustawowych) w celu jego rozpoznania prowadziłoby do bezsensowności postępowania odwoławczego, ponieważ organ związany byłby rozstrzygnięciem organu I instancji i poczynionymi przezeń ustaleniami i interpretacjami.

W piśmie procesowym z dnia 30 września 2022 r. pełnomocnik inwestora wskazał, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie prawidłowości współczynnika intensywności zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś na podstawie kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, przy rozstrzygnięciu o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na podstawie przekazanych mu akt sprawy administracyjnej.

Uwzględniając stan faktyczny będący podstawą podjętego rozstrzygnięcia przez organ administracji architektonicznej oraz istniejący stan prawny Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kontroli legalności w postępowaniu poddano decyzję Wojewody, mocą której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków zakwaterowania turystycznego o charakterze hotelarskim wraz z usługami oraz garażami podziemnymi w O., ul. [...], na działkach o nr ewid. [...] w obr. [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowalne, która w art. 32-35 formułuje warunki udzielenia pozwolenia na budowę, które określają zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę i stanowią normatywny wzorzec kontroli legalności zaskarżonych decyzji.

Zgodnie z przepisem art. 4 Pb każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami.

Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi

w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy

z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Natomiast w myśl art. 35 ust. 3 Pb, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynika, że orzekające organy, tak organ I, jak i II instancji, przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę winny sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 35 ust. 4 Pb stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4 Pb a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Zatem projekt budowlany, w części opisowej i rysunkach, jest podstawą oceny jego zgodności z przepisami Prawa budowlanego i warunków technicznych oraz postanowieniami planu miejscowego. Tylko wówczas, gdy przedłożony wraz z wnioskiem przez inwestora projekt budowlany jest kompletny i wewnętrznie spójny, organy mają możliwość prawidłowego i kompleksowego wykonania wskazanych wyżej obowiązków.

Przechodząc do meritum, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdzając, że Prezydent zastosował niewłaściwą definicję wskaźnika intensywności zabudowy, co stanowiło rażące naruszenie prawa, odmówił (m.in. z tego powodu) udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując przede wszystkim na sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami odnośnie do wskaźnika intensywności zabudowy.

Spór w rozpoznawanej sprawie w istocie sprowadza się do problemu (co podkreśla skarżący), czy obliczając wskaźnik intensywności zabudowy należy stosować definicję tego wskaźnika zawartą w planie miejscowym (w niniejszej sprawie w m.p.z.p. z 2007 r.), czy też definicję ustawową, którą ustawodawca wprowadził do porządku prawnego po wejściu w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 21 października 2010 r. wprowadzając nowe brzmienie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który nakazuje organowi uchwałodawczemu gminy obowiązkowo określić w planie miejscowym m.in. wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją stanowił, że w miejscowym planie określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu był § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowił i nadal stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Poza sporem w rzeczonej sprawie pozostaje okoliczność, że inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę zespołu budynków zakwaterowania turystycznego o charakterze hotelarskim wraz z usługami oraz garażami podziemnymi w O., ul. [...], na działkach o nr ewid. [...] w obr. [...], przy czym teren ten objęty jest ustaleniami m.p.z.p. z 2007 r. Zgodnie z § 2 ust. 5 pkt 15 m.p.z.p. intensywność zabudowy jest to suma powierzchni kondygnacji nadziemnych mierzona po obrysie budynku, podzielona przez całkowitą powierzchnię działki budowlanej. Zdaniem inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien oprzeć się na tej definicji. Argumentując swoje stanowisko w tym zakresie, skarżący powoływał się na regułę intertemporalną, przyjętą w art. 4 ust. 2 Ustawy Zmieniającej, zgodnie z którą do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jednakże, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca

2019 r., sygn. akt II OSK 1214/17 (dostępny w CBOSA), "z treści ww. art. 4 ustawy nowelizującej z 2010 r. oraz art. 15 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca wprowadził w nim zupełnie nowy sposób rozumienia pojęcia intensywności zabudowy, a jedynie, doprecyzował w tym zakresie już istniejącą treść normy prawnej zawartej w powołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w jego pierwotnym brzmieniu". W ocenie NSA, za stanowiskiem takim przemawia okoliczność, iż mimo nowelizacji u.p.z.p., prawodawca nie uznał za konieczne wprowadzenia zmian w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, zwrócić należy uwagę, że definicję powierzchni zabudowy zawiera Polska Norma PN – ISO9836, zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w polskiej normie jest praktyką pożądaną i powszechnie akceptowaną (por. wyrok WSA w Olsztynie

z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 654/18, LEX nr 2591313 i powołane tam wyroki NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 623/15; z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 393/15 oraz z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13, CBOSA). Tutejszy Sąd w pełni podziela to stanowisko.

W sprawie, projektant podał wskaźnik powierzchni zabudowanej, opierając się o definicją zawartą w m.p.z.p. Przy obliczeniach uwzględnił więc sumę powierzchni kondygnacji nadziemnych mierzoną po obrysie budynku. Tymczasem powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku (PN-ISO 9836:2015-12 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych). Do powierzchni całkowitej budynku wlicza się kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy (również tarasy na dachach), kondygnacje techniczne i magazynowe. Powierzchnia całkowita kondygnacji składa się z powierzchni netto i powierzchni konstrukcji.

Porównanie przepisu ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że wskaźnik intensywności zabudowy również na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2010 r., opisywał zabudowę przestrzennie, biorąc pod uwagę zarówno powierzchnię zabudowy, jak i liczbę wszystkich kondygnacji oraz geometrię dachu. Wobec tego, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i art. 4 Ustawy Zmieniającej. Przepisy te odnoszą się do procedury planistycznej i adresowane są do organów uczestniczących w procedurze planistycznej. Tymczasem, przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia była zgodność z prawem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż przy dokonywaniu oceny zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, organ powinien uwzględnić definicję pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy" ustaloną w m.p.z.p. – tak jak zrobił to organ pierwszej instancji, tutejszy Sąd stwierdził, że stanowisko to jest nieuprawnione.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust 1 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zostały wymienione elementy, które w planie miejscowym określa się̨ obowiązkowo; należą do nich, m.in. wymienione w pkt 6, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność́ zabudowy. Żaden z wymienionych przepisów, ani żaden inny przepis nie daje organowi uchwałodawczemu gminy upoważnienia do ustalania własnych definicji, czy też modyfikowania definicji, którymi posługuje się ustawodawca. Przemawia za tym zasada spójności systemu prawa

i hierarchia aktów prawych, mająca na celu zachowanie dyscypliny znaczeniowej poszczególnych pojęć normatywnych. Z tego względu, Wojewoda, dokonując oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo uwzględnił znaczenie pojęcia "wskaźnik intensywności zabudowy" ustalone w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, a nie jak chciał tego skarżący, w § 2 ust. 5 pkt 15 m.p.z.p. Nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego tym bardziej, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte w dacie, gdy obowiązywała już ustawowa definicja "wskaźnika intensywności zabudowy". W literaturze podnosi się, że akty prawa miejscowego – jakim jest m.p.z.p. – nie mają samoistnego statusu i obowiązują one w zależności materialnej i formalnej od ustawy (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, LEX/el.2021). Wobec tego ustalenia aktów prawa miejscowego należy odczytywać przez pryzmat ustaw materialnych, regulujących daną problematykę, które stanowią podstawę uchwalenia prawa miejscowego. Podzielić również należy stanowisko, że "przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza (...), iż sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Nie można zapominać, iż uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który - jak to wynika z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - jest źródłem prawa. Jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym - do obszaru gminy. Co godne podkreślenia, uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, iż wykładnia przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie" (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 625/19, LEX nr 2746837 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 49/10, CBOSA).

W rzeczonej sprawie organ odwoławczy zasadnie zatem przyjął, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę. Podkreślić bowiem należy, że warunkiem uzyskania pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę jest spełnienie wszystkich przesłanek, określonych przepisami ustawy Pb.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej wysokości projektowanej zabudowy w pierwszej kolejności wskazać należy na definicję antresoli (wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy przytoczył powyższą definicję). Zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia należy przez to rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. W ocenie Sądu, z załączonego projektu budowlanego nie wynika, że mamy do czynienia z antresolą pomieszczenia. Z projektu wynika natomiast, że tzw. antresola zaprojektowana została po obrysie pomieszczenia na III kondygnacji budynku. Powierzchnie antresol otwarto wyłącznie na klatki schodowe łączące dwa poziomy, gdy powinny stanowić górną część pomieszczeń, z których je wydzielono i zgodnie z tą intencją z antresol powinien być wgląd w te pomieszczenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie: "jeżeli mamy do czynienia z antresolą pomieszczenia, to antresola taka musi być "wydzielona" właśnie z przestrzeni tego pomieszczenia i otwarta na to pomieszczenie. Podobnie jest z antresolą kondygnacji, gdzie antresola musi mieścić się w przestrzeni otwartej kondygnacji a nie znajdować się nad podzieloną przegrodami budowlanymi kondygnacją lub jej częścią. Antresola stanowi bowiem pewną znacznie mniejszą przestrzeń wydzieloną z większej przestrzeni i jest otwarta na tą przestrzeń, z której została wydzielona" (v: wyrok WSa we Wrocławiu z 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Wr 705/18, CBOSA). Tymczasem samo połączenie komunikacyjne pomiędzy pomieszczeniami II piętra nie oznacza, że tzw. "antresola" została wydzielona z przestrzeni II piętra. Nie tworzy z nim jednej bryły przestrzennej i nie jest od niego mniejsza bowiem do powierzchni pomieszczenia dolnej kondygnacji wliczono powierzchnię klatki schodowej, a na poziomie wyższym (antresola) powierzchnię tę pominięto. Zatem, jak wynika z projektu budowlanego pomieszczenie nazwane "antresolą" nie zostało wydzielone z przestrzeni żadnego pomieszczenia znajdującego się poniżej, zaś sam fakt otwartej komunikacji pomiędzy tym pomieszczeniem a antresolą nie wypełnia przesłanek niezbędnych do uznania tego pomieszczenia za antresolę pomieszczenia. W konsekwencji Sąd podziela argumenty organu, że projektowane budynki posiadają de facto parter plus 3 kondygnacje, z czego ostatnia (tzw. antresola) znajduje się pod płaskim dachem.

Sąd nie podziela natomiast argumentacji organu, że projektowane budynki nie są budynkami wolnostojącymi bowiem posiadają wspólną ławę fundamentową. Zauważyć należy, że przepisy Pb nie zawierają pojęcia "budynek wolnostojący". Aktualnie natomiast, z uwagi na możliwości techniczne, powszechną praktyką jest budowanie całych osiedli składających się z kilku budynków na jednej płycie fundamentowej, co wymusza w pewnym stopniu powiązanie infrastrukturalne. To jednak nie oznacza, że taki sposób posadowienia tych budynków wpływa na prawną kwalifikację i uznanie ich za jeden budynek. Okoliczność, że kilka budynków jest posadowionych na wspólnej jednej płycie fundamentowej i ma wspólny garaż podziemny nie czyni z kilku budynków jednego budynku. Sam wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem. Za taką wykładnią przemawia również przepis § 210 rozporządzenia, który stanowi, iż części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W przepisie tym mowa jest o częściach budynku od fundamentu, a nie z fundamentem. Jak wskazał NSA w wyroku z 4 września 2019 r. (sygn. II OSK 56/18, CBOSA) "posiadanie przez budynki wspólnego fundamentu, garażu podziemnego nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego zamierzenia inwestycyjnego spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej. Okoliczność, że kilka budynków jest posadowionych na wspólnej jednej płycie fundamentowej i ma wspólny garaż podziemny nie czyni z kilku budynków jednego budynku. Sam wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem".

Kolejny zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego uznania w zaskarżonej decyzji, że obiekt nie stanowi obiektu hotelowego zasługuje na uwzględnienie. Organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji podał, iż uzasadniona pozostaje wątpliwość co do charakteru projektowanej zabudowy. Wyjaśnić należy zatem, że orzekający organ nie może konstruować swojej oceny w kontekście wątpliwości, bowiem taka ocena może wynikać jedynie z ustalenia, że określony obiekt nie spełnia konkretnych wymogów prawa w zakresie uznania go za obiekt hotelowy, a nie w zakresie istnienia wątpliwości organu. Z treści art. 35 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych wynika, że usługi hotelarskie mogą być świadczone w obiektach hotelarskich, które spełniają: 1) wymagania co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalone dla rodzaju i kategorii, do których obiekt został zaszeregowany; 2) wymagania sanitarne, przeciwpożarowe oraz inne określone odrębnymi przepisami. W art. 36 pkt 1 ww ustawy wyjaśniono co należy rozumieć pod pojęciem obiektu hotelowego jakim jest hotel; jest to obiekt posiadający co najmniej 10 pokoi, w tym większość miejsc w pokojach jedno- i dwuosobowych, świadczący szeroki zakres usług związanych z pobytem klientów. Wątpliwość organu wzbudza okoliczność, że w projektowanych obiektach znajdować się ma 126 jednostek mieszkalnych. W tym wypadku wątpliwość wzbudza fakt zaprojektowania budynków, w których zaprojektowano jednostki mieszkalne - mieszkania jedno-, dwu- lub trzypokojowe (z przedpokojem, łazienką i aneksem kuchennym). Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych usługi hotelarskie to - krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. W efekcie sam ustawodawca jednoznacznie wskazał, że jednostki mieszkalne mogą być wykorzystywane do świadczenia usług hotelarskich.

Sąd podziela natomiast zastrzeżenia Wojewody dotyczące nie przedstawienia wszystkich rzędnych terenu, które wyjaśniałyby w sposób jasny i klarowny projektowaną rzeźbę terenu, co stanowi naruszenie w zakresie kompletności projektu budowlanego. Zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa m.in. charakterystyczne rzędne - w tym rzędne terenu istniejącego i projektowanego. Faktem jest, że nie przedstawiono rzędnych w narożach budynków od strony wschodniej oraz rzędnych przy projektowanej skarpie wzdłuż terenu Zl. Brak rzędnych uniemożliwiał weryfikację rozwiązania projektowego skarpy na styku z działkami: od północy z działką drogową (2KDw) od południa z działką [...]. Organ I instancji wezwał inwestora do zaprojektowania wszystkich przekształceń i wskazania projektowanych rzędnych, natomiast projektant nie przedstawił kompleksowych rozwiązań, co należy do jego obowiązków. Ponadto, z przedstawionych rzędnych od strony zachodniej wynika, że projektowane podniesienie terenu przy budynku względem terenu istniejącego wyniesie nawet ok. 1,4 m, a skarpę ukształtowano w kierunku pasa drogowego, co w konsekwencji może doprowadzić do spływu wód na tereny sąsiednie. W tej sytuacji argumentacja skargi, że "nieprawidłowość projektu w postaci braku kilku rzędnych nie uzasadnia wydania decyzji odmownej", nie zasługuje na uwzględnienie.

Trafnie zauważa również Wojewoda, że rozwiązania projektu w zakresie sposobu zagospodarowania wód opadowych z dachów, balkonów i tarasów są niewystarczające. Dotyczy to przede wszystkim zagospodarowania wód opadowych przy zachodniej granicy działki na projektowaną skarpę i kierowanie wód opadowych na działkę drogową. W miejscu styku z tą działką nie zaprojektowano ani drenażu, ani odprowadzenia liniowego wód opadowych. Zasadnie powołuje się w powyższej kwestii na § 29 rozporządzeni stanowiący, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami konstytucyjnymi oraz przepisami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego.

Zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia § 10 m.p.z.p. określającego zasady obsługi w zakresie komunikacji. Zgodnie z jego brzmieniem drogi oznaczone symbolami 1,2KD15(1X2), 1,2,3KD12(1X2) to drogi publiczne gminne, klasy dojazdowej, a 1,2KDw - drogi wewnętrzne dojazdowe. Wojewoda wskazał w powyższym zakresie, że zgodnie z planem obsługa działek [...] w obr. [...] może być realizowana wyłącznie z dróg określonych symbolem 1KDD i 2KDD. Natomiast zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oprócz zjazdów projektowanych bezpośrednio na ul. [...] i ul. [...] zaprojektowano dodatkowy zjazd drogi pożarowej na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 2KDw. W niniejszym postępowaniu istotne jest to, że inwestycja ma podstawę w planie miejscowym, nie zawarto w nim żadnych wyjątków dotyczących projektowania dróg, w tym pożarowych. Zapisy planu nie rozróżniają sposobu obsługi komunikacyjnej z podziałem na częstotliwość ruchu pojazdów, bądź rodzaj pojazdów.

Ponadto, wbrew zarzutom, organ nie naruszył wskazanych w skardze norm procesowych. Zgromadzony materiał dowodowy wystarczył do tego, aby wyczerpująco ustalić stan faktyczny. To, że organ orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę nie było spowodowane ustaleniem błędnego stanu faktycznego, lecz poprawnie dokonaną analizą prawną. Skoro organ doszedł do przekonania, że przedłożony projekt budowlany nie spełnia określonych prawem wymogów, był nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do wydania adekwatnego rozstrzygnięcia, Z kolei wydanie niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, z którym strona skarżąca się nie zgadza nie oznacza, że organ naruszył zasady postępowania.

Oddaleniu podlega również zarzut naruszenia art. art.139 k.p.a. Przepis ten wprowadza zasadę, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść osoby odwołującej się (zakaz reformationis in peius). "Niekorzyść", o której mowa w cyt. przepisie to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, art. 139; wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3487/18; z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 759/15, CBOSA).

W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego nie oznacza pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się. Organ II instancji w wyniku rozpoznania odwołania inwestora utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Z istoty zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wynika obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej przez dwa różne organy administracji publicznej. Zadaniem organu odwoławczego jest nie tylko rozpatrzenie zarzutów odwołania, ale ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, tyle że co do zasady nie może to być rozstrzygnięcie pogarszające sytuację prawną osoby odwołującej się. Wyrażenie przez organ odwoławczy odmiennej oceny prawnej co do przepisów m.p.z.p. nie pogorszyło sytuacji prawnej strony skarżącej, dlatego też zarzut naruszenia art.139 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).