Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1101/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54  par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. C.-S. i R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej organ odwoławczy, organ II instancji) postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniając w całości skargę B. K. i M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB, organ I instancji) Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] i działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] gmina [...] – uchylił własne postanowienie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. PINB w [...], na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na dz. [...] przy ul. [...] i działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] gmina [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, podnoszone zarzuty niezgodnego z warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami podniesienia i utwardzenia terenu na działce [...] przy ul. [...] i działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] gmina [...] nie znalazły potwierdzenia. Teren został ukształtowany zgodnie z zatwierdzonymi projektami zagospodarowania a wody opadowe sprowadzane są na teren własny inwestorów.

Dalej organ I instancji ustalił, że przyczyną niedogodności nie tylko dotykających skarżących jest brak gminnej kanalizacji deszczowej gdyż nadmiar wód opadowych kierowany jest z ulicy [...] do rowu melioracyjnego. PINB wyjaśnił, że B. K. i M. B. nie wykazali interesu prawnego i nie mają przymiotu strony, natomiast ich wniosek co do okresowych podstopień wodami opadowymi zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne został przekazany do Wójta Gminy [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła B. K., zarzucając wydanemu postanowieniu naruszenie przepisów : art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nadto art. 7 i 11 K.p.a. W uzasadnieniu odwołująca podniosła nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, pomimo kilku wizji na gruncie a w związku z tym iż graniczy ze wskazanymi działkami posiada interes prawny jako strona, również jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania. Podkreśliła także, że domaga się wyjaśnienia od organu nadzoru budowlanego co do prawidłowości ukształtowania terenu działek zalewających zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, podał że PINB zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] i działce [...] przy ul. [...] w [...], bowiem w toku wstępnych czynności wyjaśniających organu I instancji ustalono, że przyczyną odprowadzania wód opadowych na tereny sąsiednie, w tym tereny skarżącej jest brak kanalizacji deszczowej. Organ odwoławczy przytoczył stanowisko organu I instancji, iż teren działki ew. [...] przy ul. [...] i działki [...] przy ul. [...] w [...] gmina [...] został ukształtowany zgodnie z zatwierdzonymi projektami zagospodarowania terenu, a wody opadowe sprowadzane są na teren własny inwestorów. Również stwierdził, że inwestorzy wykonali inwestycje zgodnie z będącymi w obiegu prawnym decyzjami Starosty [...] o pozwoleniu na budowę bez istotnych odstępstw od warunków pozwolenia oraz nie naruszyli obowiązujących przepisów. [...]WINB wskazał, że w aktach organu I instancji znajduje się opinia sporządzona przez upr. geodetę A. P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., zgodnie z którą na działce [...] i na działce [...] nie został zmieniony naturalny kierunek odpływu wód opadowych.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego złożyli B. K. i M. B. zarzucając wydanemu postanowieniu naruszenie przepisów wskazanych w odwołaniu od postanowienia organu I instancji (art. 7, 77 § 1 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, art. 28 K.p.a. i 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, że nie posiadają przymiotu strony) a ponadto art. 6 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ww. skarżący zaznaczyli w szczególności zarzut błędnego uznania, że sprawa podniesienia terenu działki [...] położonej przy ul. [...] w [...] nie należy do zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi ww. skarżący podkreślili, że wykazali należycie swój interes prawny posiadania przymiotu strony, ponadto organy nie badały interesu prawnego skarżących, wadliwie nie uwzględniły faktu podniesienia terenu przez inwestorów. W tym zakresie poniesiono, że w okolicy inwestorów nie występuje rów melioracyjny. Lakoniczne zdaniem autorów skargi uzasadnienie decyzji organów nie wyjaśnia prawidłowości procesu budowlanego i stwierdzenia, że teren został ukształtowany zgodnie z zatwierdzonymi projektami zagospodarowania oraz, że inwestycja usytuowana na działce [...] wykonana została bez istotnych odstępstw od warunków pozwolenia i nie narusza obowiązujących przepisów. Wskazano także, iż organ nadzoru budowlanego winien wykazać zgodność istniejącego ukształtowania działki [....] z danymi zawartymi w projekcie zagospodarowania działki, ustalić czy nagromadzenie ziemi i dokonane utwardzenie terenu było wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę, wskazać dokumenty na podstawie których porównano rzędne wysokości gruntu, obowiązujące w planach zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów z faktyczną wysokością gruntu działki [...]. Skarżący (w odniesieniu do powyższej skargi) zwrócili uwagę na treść art. 36 a ustawy Prawo budowlane w kontekście podniesienia terenu inwestorów, a także zaskarżonemu postanowieniu organu odwoławczego zarzucili nie dokonanie skorygowania wad prawnych rozstrzygnięcia organu I instancji, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

W dniu [...] marca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie Nr [...], uchylające własne postanowienie Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie PINB w [...] Nr [...] (uwzględniając w całości skargę).

Po przedstawieniu przebiegu sprawy, organ odwoławczy wskazał, iż ponowna analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, argumentacja podnoszona w skardze, skutkuje uznaniem, że skarga B. K. i M. B.zasługuje na uwzględnienie w całości. Dalej organ podał, że postanowienia podjęte przez organy obu instancji zawierają wady, które powodują konieczność uchylenia w trybie autokontroli tych orzeczeń administracyjnych. Po pierwsze organ przyznał, że zarówno postanowienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [....] listopada 2011 r., jak i postanowienie organu wojewódzkiego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., która obliguje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to jak podał organ, że wydanie decyzji bądź postanowienia powinno być poprzedzone przeprowadzeniem niezbędnych czynności i wyjaśnieniem stanu faktycznego.

Przede wszystkim organ odwoławczy po zapoznaniu się z argumentacją zawartą w skardze stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził rzetelnie postępowania dowodowego, a co najmniej przedwcześnie wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na działce ew. nr [...] przy ul. [...] i działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] gmina [...]. Zaznaczył, iż wadliwie wskazano w decyzji organu PINB, że organ jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie posiada kompetencji i nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. PINB w [...] ponownie rozpatrując sprawę winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy podniesienie terenu o którym mowa w pismach wnioskujących nastąpiło w wyniku robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. oraz czy nastąpiła zmiana ukształtowania terenu, porównując zgodność obiektów budowlanych wykonanych na działkach o nr ew. [...] przy ul. [...] i działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] gmina [...] z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Podkreślił, że ww. ustalenia należy poprzeć odpowiednimi dokumentami.

W rezultacie zanegował, aby materiał dowodowy potwierdzał stanowisko organu powiatowego w tej materii.

Odnosząc się do kwestii posiadania interesu prawnego skarżących, [...]WINB wskazał, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, tj. czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że na organie wszczynającym postępowanie z urzędu lub na wniosek ciąży ustawowy obowiązek ustalenia podmiotów posiadających legitymację strony w rozumieniu przepisów art. 28 K.p.a. Jak wskazał [...]WINB z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji dokonał stosownych ustaleń ww. zakresie, zaś uzasadnienie postanowienia wskazuje, że organ odmówił wnioskującym przymiotu strony gdyż nie przedłożyli dokumentu ani dowodu pozwalającego stwierdzić ich przymiot jako stron.

W konsekwencji według organu odwoławczego zasadnie wskazano w skardze nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Powoduje to przeprowadzeniem ponownego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy, zaś zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 K.p.a., co skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] złożyli A.C.-S. i R. S., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie :

1) art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na niewyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownika organu R. S.-S.,

2) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie prawa skarżących do udziału postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia,

3) art. 54 §3 p.p.s.a. polegające w szczególności na uchyleniu nie tylko własnego postanowienia nr [...], ale również postanowienia organu I instancji pomimo, że skarżący wnosili jedynie o uchylenie postanowienia nr [...],

4) art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia pomimo niezaistnienia przesłanek określonych we wskazanym przepisie oraz bez wskazania, jakie konkretne okoliczności powinien wyjaśnić organ I instancji,

5) art. 136 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie,

6) art. 19 i 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego,

7) art. 61 a § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, iż wnioskodawcy mogą posiadać interes prawny w niniejszej sprawie,

8) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, wskazując w uzasadnieniu skargi motywy zarzutów. W szczególności podniesiono w skardze, że rozpatrzenie skargi w trybie autokontroli jest formą "ponownego rozpatrzenia sprawy" przez ten sam organ i w konsekwencji należy w takiej sytuacji odpowiednio stosować przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Problemem, który należało rozstrzygnąć w niniejszym postępowaniu i który w uzasadnieniu skargi został poruszony, jest kwestia zakresu stosowania tzw. instytucji "autokontroli", przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a. - zgodnie, z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy - i kompetencji organów administracyjnych w tym zakresie. Faktycznie, jak to przedstawiono w uzasadnieniu skargi w rozumieniu instytucji "autokontroli" w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się rozbieżności, co do zakresu działania organów administracyjnych wydających decyzję na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. i możliwości rozstrzygnięć, a w szczególności możliwości skorzystania przez organ administracyjny w decyzji autokontrolnej z uprawnień wynikających z art. 138 § 2 Kpa.

Odnieść się należy do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegającego na niewyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownika organu R. S.-S.. W tym zakresie autor skargi przytoczył wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 688/09, w którym Sąd ten orzekł, iż ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. Nie mniej sąd w składzie orzekającym przychyla się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. wyrażonego w sprawie I OSK 1064/10, w którym NSA wyraził pogląd, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., które nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym w rozumieniu art. 127 § 3 K.p.a., członek samorządowego kolegium odwoławczego, który wydał zaskarżoną decyzję, nie podlega wyłączeniu. W uzasadnieniu tegoż wyroku NSA wyjaśnił, że rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P57/07, sprowadzały się do wzajemnych relacji pomiędzy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 1 i 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w powołanym wyroku (I OSK 1064/10), że tryb przewidziany w art. 127 K.p.a. i tryb określony w art. 54 p.p.s.a. nie są tożsame, co sprawia, że do postępowania prowadzonego w ramach autokontroli nie znajdują zastosowania reguły określone w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., które mają zastosowanie wprost do art. 27 § 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Wyłączenie pracownika czy członka organu kolegialnego na podstawie art. 24 1 pkt 5 K.p.a. i art. 27 § 1 K.p.a. dotyczy postępowania dwuinstancyjnego w tym także postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Możliwość zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. powstaje jak wskazał NSA w powołanym wyroku, po zakończeniu administracyjnego toku instancji, gdy od wydanej decyzji zostanie wniesiona skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Należy podkreślić, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., co podniesiono na wstępie. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Cytowany przepis reguluje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Powyższy tryb wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, by w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 955/11).

Warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3p.p.s.a., jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10).

Co do decyzji wydanych na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż organ administracji publicznej respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej (wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a), polegającą na uwzględnieniu skargi w całości, może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 K.p.a., a więc również w sytuacji kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Brak takiej możliwości mając na uwadze realia przedmiotowej sprawy uniemożliwiałby organowi odwoławczemu spełnienie podstawowej przesłanki określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. a mianowicie "uwzględnienia skargi w całości", ponieważ organ odwoławczy z uwagi na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie miał możliwości rozpoznania merytorycznego sprawy, a takie właśnie było żądanie skargi. Odnosząc się w tym momencie do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 Kpa, stwierdzić należy, że to faktycznie organ odwoławczy wydając decyzję autokontrolą powinien szerzej uzasadnić zgodnie z wymogami powołanego artykułu kwestię dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jednakże to uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu należy również wyrazić, że najistotniejszym kryterium oceny decyzji autokontrolnej powinno być zbadanie;" czy decyzje nią uchylone były prawidłowe, czy też nie, zatem czy w pierwszej sprawie nastąpiłoby uwzględnienie skargi również przez sąd (w braku decyzji autokontrolnej)".

Jak wskazano wyżej podstawową przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinno być uwzględnienie skargi w całości a dopiero następnie skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 138 K.p.a., przyjęcie odwrotnej kolejności niweczy sens zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. gdyż w przypadku, kiedy chociaż w niewielkim stopniu organ odwoławczy ma wątpliwości, czy nastąpi uwzględnienie skargi w całości, czy też nie, to powinien zrezygnować z wydania decyzji autokontrolnej i skargę przekazać do rozpoznania sądowi administracyjnemu (tak; Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 581/07 publik. LEX nr 355665), który dopiero oceni prawidłowość tych decyzji zgodnie z wymogami art. 134 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie ocenie przede wszystkim powinna podlegać decyzja autokontrolna, która była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, natomiast rozważania na temat "domniemanych rozstrzygnięć sądu" odnośnie skargi stanowiącej podstawę wydania decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. są przedwczesne.

Jednocześnie sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądów sądów administracyjnych, w których wyklucza się możliwość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przy wydawaniu decyzji autokontrolnej.

Tym samym niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez [...]WINB art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego skorzystanie z tego instrumentu jest możliwe w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób niewystarczający, a zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które znacznie utrudniają lub wręcz uniemożliwiają orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy. Skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. jest zatem zasadne w sytuacji, gdy materiał dowodowy musi zostać skompletowany w znacznym stopniu, a braki nie mogą zostać usunięte w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego opartego na art. 136 k.p.a.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do działania wnikliwie i szybko oraz posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Ścisłe przestrzeganie tej zasady i dbałość o szybkość postępowania nie mogą jednak prowadzić do naruszenia innej bardzo ważnej zasady, a mianowicie wyrażonego w art. 7 K.p.a. obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej wymaga od organu zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 §1 K.p.a.). Jeżeli zatem okaże się, że organ odwoławczy na podstawie akt postępowania uzna, że w sprawie brak jest znacznej części materiału dowodowego powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dopiero bowiem właściwe postępowanie dowodowe i wyjaśniające może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia. Właściwe zastosowanie reguł dowodowych w postępowaniu ma także wpływ na ocenę zachowania art. 10 K.p.a. i konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Działanie organu odwoławczego, który nie dysponując odpowiednim materiałem dowodowym przeprowadziłby całe postępowanie we własnym zakresie mogłoby zostać uznane za równoznaczne z postępowaniem jednoinstancyjnym naruszającym gwarancje procesowe stron określone w art. 10 i 15 K.p.a.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w decyzji autokontrolnej, wyraźnie stwierdził, że postanowienia podjęte w niniejszej sprawie przez organy obu instancji zawierają wady, które powodują konieczność uchylenia tych orzeczeń w trybie autokontroli. Przyznał, że zarówno postanowienie organu I instancji jak i organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., która obliguje organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podkreślić należy, iż [...]WINB uznał za uzasadnione, brak rzetelnego przeprowadzenia materiału dowodowego i brak oceny tego materiału. Również zauważenia wymaga przyznanie, że organ powiatowy przedwcześnie stwierdził iż nie jest właściwy dla rozpatrzenia wniosku w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne, gdyż sprawa podnoszona przez wnioskodawców nie należy do jego kompetencji, podobnie jak kwestia ustalenia braku interesu prawnego wnioskodawców.

Organ [....]WINB podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę należy ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy podniesienie terenu na działkach wskazanych w pismach wnioskodawców nastąpiło w wyniku robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawa budowlanego z 1994 r. oraz czy nastąpiła zmiana ukształtowania terenu, porównując zgodność obiektów budowlanych na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] i działce ew. [...] przy ul. [...] w [...] gmina [...]. Organ odwoławczy zakwestionował także wadliwość decyzji PINB pod kątem ustalenia stron postępowania, w szczególności braku ustaleń w tym zakresie. Zaznaczono, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić czy wnioskujący posiadają interes prawny m.in. przez sprawdzenie czy nieruchomości ich znajdują się w obszarze oddziaływania spornych inwestycji. Wobec tego chybiony jest zarzut braku wskazań dla organu I instancji.

Naruszenie przepisu art. 10 K.p.a. może skutkować uchyleniem decyzji w sytuacji gdy strona wykaże, że mogło to mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie zostało to w żaden sposób wykazane.

Zauważenia wymaga, że w przypadku ponownego prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym stopniu przez PINB w [...], organ ten winien rozważyć ewentualnie wszczęcie postępowania, a następnie w przypadku braku potwierdzenia interesu prawnego wnioskodawców (B.K., M. B.) umorzyć postępowanie w przedmiocie wszczęcia postępowania.

Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organu nadzoru budowlanego ([...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego.

Analizując przedmiotową sprawę i zarzuty skargi, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.