Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 320/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124b ust. 1, ust. 2ust. 2a, ust. 3, ust. 4, ust. 5, art. 112 ust. 1 i 2, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 3 pkt 7a i pkt 8
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Barbara Rennert Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") po rozpoznaniu odwołania S. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., znak [...]

Ww. decyzją Starosta [...] w pkt I. zobowiązał S. M. (dalej jako: "skarżący") – właściciela nieruchomości położonych w D. , gmina K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] o pow. [...] ha z ark. mapy [...], obrębu D., zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] ha z ark. mapy [...], obrębu D., zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] do udostępnienia części przedmiotowych nieruchomości w celu wykonania przez wnioskodawcę – Operatora Gazociągów [...] S.A., Oddział w P. prac polegających na remoncie przebiegającego przez nieruchomość gazociągu poprzez przywrócenie prawidłowego posadowienia gazociągu oraz w celu wykonania remontu przekroczenia cieku wodnego na działce nr [...] położonej w obrębie D., gmina K. o pow. [...] ha (KW [...]), której właścicielem jest Skarb Państwa w ramach zadania pn.: "Remont gazociągu wysokiego ciśnienia [...]" w pasie zajęcia o powierzchni [...] m2 na działce nr [...] oraz w pasie zajęcia o powierzchni [...] m2 na działce nr [...], na okres 6 miesięcy, licząc od dnia, w którym nastąpi zajęcie nieruchomości, zgodnie z załącznikami graficznymi – mapami w skali 1:1000, stanowiącymi integralną część niniejszej decyzji. W pkt II nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

We wniosku z [...] kwietnia 2020 r., sprostowanym i uzupełnionym pismem z 20 maja 2020 r., Operator Gazociągów [...] S.A. (dalej jako: "inwestor"), reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości. Inwestor wskazał, że zakres prac będzie polegać na remoncie skrzyżowania gazociągu z ciekiem wodnym - rowem melioracji szczegółowej [...] (na działce nr [...] w miejscowości D., [...] km gazociągu) z wykorzystaniem działki nr [...] na organizację placu montażowo-komunikacyjnego wraz z likwidacją wypłycenia w punkcie [...] na działce nr [...] i w punkcie [...] na działce nr [...] poprzez nasypanie gruntu. Inwestor wyjaśnił, że przeprowadzenie ww. prac jest konieczne w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego i nieprzerwanych dostaw gazu dla odbiorców indywidualnych i przemysłowych. Całkowity obszar zajętości terenu dla działek nr [...] i [...] ma wynieść łącznie [...] m2 ([...] m2 - powierzchnia zajęcia nieruchomości niezbędna do wykonania remontu gazociągu; [...] m2 - powierzchnia drogi dojazdowej). Inwestor oświadczył, że wnioskowany termin zezwolenia na zajęcie części nieruchomości sześciu miesięcy jest niezbędny do przeprowadzenia remontu w ww. zakresie. Inwestor podkreślił, że przedstawiony we wniosku zakres planowanych prac stanowi remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, zgodnie z którym pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym prac budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, niestanowiących jego bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się użycie wyrobów budowlanych innych niż w stanie pierwotnym. Inwestor podał, że realizacja ww. zadania inwestycyjnego ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, bowiem ewentualna awaria gazociągu mogłaby mu zagrażać i skutkować odcięciem dostaw gazu dla odbiorców indywidualnych i przemysłowych.

Starosta [...] stwierdził, że treść ww. wniosku, uzupełnionego pismem z 20 maja 2020 r. oraz dołączonych do niego dokumentów uzasadnia konieczność wykonania przez inwestora remontu gazociągu [...] relacji Ś. przebiegającego m.in. przez nieruchomości będące przedmiotem postępowania. Organ I instancji wyjaśnił, że z przedłożonych dokumentów wynika, że inwestor wystąpił do właściciela nieruchomości z prośbą o udostepnienie nieruchomości celem wykonania prac remontowych przebiegającego przez nie gazociągu [...] relacji Ś. , negocjacje ze skarżącym zakończyły się wynikiem negatywnym. Brak zgody właściciela nieruchomości na ich udostępnienie potwierdzają dokumenty, t.j. pisma inwestora z 25.02.2020 r. i z 12.03.2020 r. oraz stanowiska właściciela nieruchomości reprezentowanego przez pełnomocnika z dnia 27.01.2020 r. i z 6.03.2020 r.

Pismem z 25 czerwca 2020 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W dniu [...] lipca 2020 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości objętych wnioskiem, które potwierdziły przebieg gazociągu [...] relacji Ś. przez działki nr [...] i [...] położone w D.. Skarżący oświadczył, że nie wyraża zgody na dokonanie remontu.

W dniu [...] lipca 2020 r. odbyła się rozprawa administracyjna.

Pismem z 11 sierpnia 2020 r. inwestor odpowiedział na uwagi pełnomocnika właściciela nieruchomości zgłoszone na rozprawie administracyjnej i wyjaśnił, że nie planuje posadowienia jakichkolwiek urządzeń naziemnych na działkach nr [...] i [...] położonych w D.. Wyjaśnił, że zakres prac remontowych koniecznych do wykonania w pasie montażowo – komunikacyjnym na powyższych działkach polegać będzie na remoncie skrzyżowania gazociągu z ciekiem wodnym – rowem melioracji szczególnej (na działce [...]) z wykorzystaniem działki nr [...] na organizację placu montażowo – komunikacyjnego wraz z likwidacją wypłycenia w punkcie [...] – [...] działki ewidencyjnej [...] i [...] działki [...] poprzez nasypanie gruntu (gleby klasy III) o grubości 30 cm, tak by minimalne przykrycie gazociągu po remoncie wynosiło 80 cm, zgodnie z projektem – załączoną mapą. Inwestor zapewnił, że planowane w ramach inwestycji prace budowlane zmierzają do remontu gazociągu wysokiego ciśnienia [...] Ś. , prowadzącego do przywrócenia jego pierwotnego stanu, a o charakterze prac świadczą dołączone pisma: zgłoszenie robót budowlanych z [...] marca 2019 r. i wydane przez Wojewodę w odpowiedzi na nie zaświadczenie z [...] kwietnia 2019 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych.

Pismem z 2 września 2020 r. Starosta [...] zawiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a., że mają prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi z 17 września 2020 r. pełnomocnik powtórzył wcześniejsze uwagi i wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka.

Decyzją z [...] października 2020 r., Starosta, działając na podstawie art. 124b ust. 1 w z. z art. 124b ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) orzekł o udostępnieniu nieruchomości stosownie do wniosku, określił zakres udostepnienia i jego ramy czasowe. Organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu z [...] listopada 2020 r. skarżący wniósł o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji na podstawie art. 135 K.p.a., uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie w razie nieuwzględnienia przez organ odwoławczy ww. wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił naruszenie:

a) art. 124b ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że wnioskodawca zamierza przeprowadzić remont, podczas gdy wnioskodawca nie przedstawił pełnej dokumentacji inwestycji, w oparciu o którą można stwierdzić jaki będzie jej zakres,

b) art. 124b ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że wnioskodawca zamierza przeprowadzić remont, podczas gdy z niepełnych przedstawionych dokumentów wynika, że przedmiotem prac jest przebudowa rurociągu,

c) art. 124b ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że wnioskodawca ma na celu wykonanie remontu przebiegającego przez nieruchomość remontu poprzez przywrócenie prawidłowego posadowienia gazociągu oraz w celu wykonania remontu przekroczenia cieku wodnego na działce nr [...], położonej w obrębie D., gmina K. o pow. [...] ha, podczas gdy nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność, że projektowane prace stanowią przywrócenie prawidłowego posadowienia gazociągu, t.j. nie przedstawił dokumentów dotyczących pierwotnej inwestycji, a takiemu ustaleniu zaprzecza strona postępowania - właściciel nieruchomości,

d) art. 124b ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że wnioskodawca przeprowadził negocjacje w sprawie wykonania remontu przebiegającego przez nieruchomość rurociągu, poprzez przywrócenie cieku wodnego na działce nr [...], podczas gdy, negocjacje były jedynie pozorne, a inwestor odmawiał właścicielowi podstawowych informacji o inwestycji, w tym czy to będzie inwestycja podziemna czy naziemna,

e) art. 124b ust. 1 u.g.n. przez uznanie, ze właściciel nie wyraził zgody, podczas gdy właściciel nieruchomości wyrażał zgodę na wejście przez inwestora na jego nieruchomość, jednakże oczekiwał uregulowania formalno-prawnego wejścia, t.j. ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem rynkowym. Jego uprawnienie pozostało bez należytej odpowiedzi,

f) art. 124b ust.1 u.g.n. przez wyrażenie zgody na inwestycję niezgodną z wcześniejszym stanem na tej działce, przez co w przypadku dokonania nasypu w dodatkowej wysokości 30 cm nad obecnym poziomem gruntu spowoduje wyłączenie działki właściciela z użytkowania na cele rolnicze z powodu braku możliwości wjechania sprzętem rolniczym,

oraz przepisów postepowania, t.j. art. 7 w zw. z art. 78 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez niewyjaśnienie zakresu przedstawionego przez wnioskodawcę remontu, niezgromadzenie wcześniejszej dokumentacji oraz pominięcia dowodów z zeznań świadków P. P., K. G., na okoliczność, że planowana inwestycja nie jest remontem, tylko przebudową.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekł jak opisano na wstępie niniejszego uzasadnienia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zreferował stan faktyczny sprawy, omówił przepis art. 124b ust. 1 u.g.n.

W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki uprawniające do wydania decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości, oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] i [...] z obrębu D, do ich udostepnienia na rzecz inwestora w związku z koniecznością wykonania prac remontowych w ramach zadania p.n. "Remont gazociągu wysokiego ciśnienia [...]". Zdaniem organu inwestor podjął rokowania z właścicielem nieruchomości. Organ stwierdził, że z racji tego, iż przeprowadzone pomiędzy stronami negocjacje zakończyły się niepowodzeniem inwestor miał prawo wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na udostępnienie nieruchomości na podstawie art. 124b u.g.n. Organ podzielił stanowisko inwestora, który twierdzi, że remont skrzyżowania gazociągu z ciekiem wodnym, a także usunięcie wypłyceń na przedmiotowych działkach jest konieczny i potrzebny dla zapewnienia bezpieczeństwa publicznego i nieprzerwanych dostaw gazu. Organ wskazał, że przeprowadzenie niniejszych prac jest w interesie społecznym. Wskazał również, że inwestor jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu gazociągów i odpowiedniej zdolności przesyłowej, w związku z tym jest uprawniony do wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na udostępnienie nieruchomości na podstawie art. 124b u.g.n. jeżeli nie osiągnął porozumienia z właścicielem nieruchomości. W ocenie organu inwestor nie miał obowiązku przedstawienia pełnej dokumentacji inwestycji. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 124b u.g.n. jest to zbędne Organ stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. inwestor szczegółowo wskazał jakie prace będą wykonywane na przedmiotowych nieruchomościach, przedstawiając poszczególne etapy prac: osobno dla remontu skrzyżowania gazociągu z ciekiem wodnym i osobno dla likwidacji wypłyceń. Inwestor przedstawił mapy, które wskazują na jakim terenie będą się odbywały prace i jaki teren ma zostać inwestorowi udostępniony, by bez przeszkód mógł te niezbędne prace wykonać. Organ zauważył, że zakres planowanych prac został również opisany w zgłoszeniu robót budowlanych z dnia 20 marca 2019 r. (załącznik do pisma inwestora z dnia 11 sierpnia 2020 r.), które to zgłoszenie zostało skierowane do Wojewody. Organ uznał, że informacje przekazane przez inwestora potwierdzają, że niniejsze prace należy rozpatrywać w kategorii remontu, a nie przebudowy. Z przedstawionych etapów prac wynika, że pewien fragment gazociągu [...] zostanie wycięty i zastąpiony nowym odcinkiem rury. Gazociąg nie zmieni swych parametrów, nie zostanie w całości zdemontowany, lecz zostanie naprawiony jedynie jego fragment. Także prace polegające na wykonaniu nasypu w celu usunięcia wypłyceń na działkach nr [...] i [...] nie spełniają przesłanek przebudowy, ponieważ gazociąg pozostanie w stanie nienaruszonym. Zmianie ulegnie tylko i wyłącznie głębokość jego położenia, lecz nie będzie to spowodowane jego nowym osadzeniem w innym miejscu, a tym, że gleba, w której znajduje się gazociąg zostanie pokryta kolejną warstwą gleby wynoszącą ok. 30 cm. Organ stwierdził, że trudno doszukiwać się w tego rodzaju pracach spełnienia cech charakterystycznych dla przebudowy. Z protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2020 r. wynika, że według pomiarów gazociąg znajduje się 52 cm pod ziemią, w związku z tym uzasadnione jest dokonanie nasypu w miejscu położenia gazociągu, tak, by znajdował się on ok. 80 cm pod ziemią. Wojewoda stwierdził, że inwestor nie miał obowiązku przedstawiania szczegółowej dokumentacji dowodzącej, że przedmiotowy gazociąg znajduje się za płytko. Organ wyjaśnił, że inwestor ma obowiązek dbać o to, by usuwać powstające wypłycenia na gruntach, na których są położone gazociągi, w celu zwiększenia bezpieczeństwa i zmniejszenia ryzyka awarii. Odnosząc się do zarzutu o pozorności negocjacji Wojewoda stwierdził, że zarzut ten jest bezzasadny, gdyż inwestor prowadził negocjacje z właścicielem nieruchomości, czego dowodem jest chociażby zwrócenie się przez inwestora do skarżącego pismem z 25 lutego 2020 r. z ofertą zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia służebności przesyłu za łącznym wynagrodzeniem obejmującym uregulowanie stanu prawnego na nieruchomości należącej do niego z wnioskiem na wykonanie prac remontowych w kwocie [...]zł. Oferta nie została zaakceptowana przez skarżącego, gdyż uznał, że ww. kwota jest co najmniej trzykrotnie niższa niż wartość rynkowa tej służebności wraz z bezumownym korzystaniem w porównaniu do innych ofert złożonych przez inwestora dla służebności przewidzianej na potrzeby gazociągu dla gruntów rolnych w gminie, w której położone są działki nr [...] i [...] z obrębu D.. Organ stwierdził, ze skoro inwestor przedstawił propozycję, która nie została przez właściciela nieruchomości zaakceptowana, mógł podjąć decyzję o zakończeniu negocjacji i wystąpieniu do starosty z wnioskiem o zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej udostępnienia na podstawie art. 124b. Organ wskazał również, że inwestor nie miał obowiązku przeprowadzenia rokowań, jeżeli planuje przeprowadzenie prac na nieruchomości, polegających tylko na remoncie Organ nie zgodził się ze zdaniem skarżącego, że wyrażał on zgodę na wejście przez inwestora na jego nieruchomości w celu przeprowadzenia prac remontowych. Zdaniem organu skoro negocjacje prowadzone pomiędzy stronami zakończyły się niepowodzeniem, skarżący nie zgodził się na zawarcie umowy ustanowienia służebności przesyłu za proponowaną przez inwestora kwotę, w związku z czym negocjacje zakończono i trudno wnioskować, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na prace remontowe, jeśli nie przyjął oferty inwestora i do zawarcia porozumienia ostatecznie nie doszło. Wojewoda wskazał, że dla wydania decyzji przez organ na podstawie art. 124b u.g.n. wystarczy spełnienie przesłanek z tego przepisu, tj. brak zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie, w celu wykonania prac remontowych oraz wystąpienie konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń bądź usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. W ocenie organu ww. przesłanki zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Organ zauważył, że ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości bądź utrudnienie z jej korzystania zgodnie z rolniczym przeznaczeniem, w związku z dokonaniem na niej nasypu nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, bowiem właściciel nieruchomości będzie uprawniony w odrębnym postępowaniu do żądania ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. za naruszenie prawa własności. Organ II instancji stwierdził, że Starosta zebrał materiał dowodowy, który był w pełni wystarczający do wydania decyzji. Inwestor we wniosku z [...] kwietnia 2020 r., uzupełnionym pismem z [...] maja 2020 r. przedstawił wystarczające informacje, które pozwoliły Staroście orzec o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości na podstawie art. 124b u.g.n. Inwestor również w toku postępowania przed organem I instancji doprecyzowywał informacje dotyczące przebiegu, rodzaju i zakresie prac, wyjaśniał kwestie sporne. W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo uznał, że zbędne byłoby przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność wykonywania inwestycji niezgodnie z dotychczasowym położeniem gazociągu. Inwestor przedstawił projekt mapowy i na podstawie tego projektu organ orzekł o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości na podstawie art. 124b u.g.n., a dowód w postaci zeznań świadków byłby środkiem dowodowym nieadekwatnym do udowodnienia ewentualnych niezgodności w przedmiocie położenia gazociągu. Dla oceny czy dane prace spełniają przesłanki remontu czy przebudowy, również zbędne byłoby przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, ponieważ organ ocenia, czy dane prace są remontem, czy przebudową na podstawie dokumentów przedstawionych przez inwestora w toku postępowania.

W skardze z [...] marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 124b ust. 1 u.g.n., polegające na wadliwym uznaniu, że prace wykonywane przez inwestora mają charakter remontu, o którym mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n., podczas gdy charakter prac, które miały zostać przeprowadzone na nieruchomościach skarżącego wskazuje, że jest to przebudowa gazociągu, a nie remont, gdyż nie ma prowadzić do przywrócenia stanu pierwotnego lecz zmienić trwale charakter nieruchomości poprzez wykonanie nasypu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwą podstawą prawną do przeprowadzenia przebudowy stanowi art. 124 u.g.n., który w o wiele większym stopniu chroni prawo własności właściciela nieruchomości wywłaszczanych przez ograniczenie;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 124b ust. 1 u.g.n. polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odnośnie oświadczeń woli skarżącego wobec inwestora należy zinterpretować jako niewyrażenie zgody właściciela nieruchomości, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący wyraził zgodę na czasowe zajęcie jego nieruchomości, jednak pod pewnymi warunkami, co organ orzekający błędnie zinterpretował jako nie wyrażenie zgody w myśl art. 124b ust. 1 u.g.n., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. błędną wykładnię art. 124b ust. 1 u.g.n. polegającą na uznaniu, że na skutek czasowego i powierzchniowego zajęcia nieruchomości możliwe jest wprowadzenie stałych zmian w ukształtowaniu terenu zajętej działki i nie jest wymagane przywrócenie stanu poprzedniego, co miało istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż właściwą podstawę prawną do przeprowadzenia takich prac stanowi art. 124 u.g.n., który w o wiele większym stopniu chroni prawo własności właściciela nieruchomości wywłaszczanych przez ograniczenie.

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mące istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez:

a. niewyjaśnienie zakresu, a co za tym idzie charakteru prac, które zamierza wykonać inwestor,

b. nieustalenie stanu pierwotnego, który istniał na nieruchomościach skarżącego, czego konsekwencją jest błędne przyjęcie, że prace mają na celu przywrócenie stanu pierwotnego na przedmiotowych nieruchomościach,

c. brak ustaleń co do tego, że gazociąg usadowiony jest za płytko na głębokości ok. 50 cm, podczas gdy powinien być posadowiony na głębokości 80 cm pod ziemią, a co za tym idzie – prace, których celem jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem mają charakter przebudowy gazociągu,

d. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że inwestor w ramach prac wykonanych na nieruchomości skarżącego doprowadzi do usunięcia wypłyceń, podczas gdy skarżący wielokrotnie informował, że na terenie jego działek nie ma wypłyceń, a organ zaniechał podjęcia czynności wyjaśniających w tym zakresie,

e. brak poczynienia własnych ustaleń co do tego, czy nasyp będzie miał charakter trwały czy też ulegnie samoczynnej niwelacji, co w konsekwencji doprowadzi do stanu zagrożenia publicznego wynikającego z faktu, że gazociąg nie będzie posadowiony na wymaganej głębokości 80 cm, lecz płycej,

f. brak wyjaśnienia czy przeprowadzenie prac przy użyciu ciężkiego sprzętu pod liniami energetycznymi wysokiego napięcia stanowi zagrożenie dla stanu bezpieczeństwa publicznego i czy w związku z tym inwestor, może wykonać w tych miejscach nasyp,

g. bezczynność wobec wiarygodnych informacji przedstawianych przez skarżącego, że prace będą wykonywane w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia i wbrew obowiązującym przepisom technicznym dotyczącym głębokości posadowienia rurociągu i zakazu wykonywania prac przy pomocy ciężkiego sprzętu pod liniami wysokiego napięcia, wbrew zaświadczeniu Wojewody z [...] kwietnia 2019 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych, z którego wynika nakaz wykonywania robót zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi i w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi mienia,

h. uznanie, że inwestor przedstawił "dość szczegółowo rodzaj prac, które mają zostać wykonane", podczas gdy brak jednoznacznych ustaleń co do zakresu planowanych prac pod liniami wysokiego napięcia i brak wyjaśnienia dlaczego w innych miejscach wkopywano głębiej gazociąg, a na działkach skarżącego celem ominięcia wymogów związanych z przebudową, planowano tylko wykonanie nasypów.;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie uwzględnieniu wniosku skarżącego z [...] września 2020 r. dotyczącego przesłuchania świadków P. P. i K. G., którzy posiadają wiedzę odnośnie okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a dotyczących okoliczności wykonywania prac budowlanych niezgodnie ze zgłoszeniem robót budowlanych, wbrew regule wynikającej z art. 78 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty, wniósł o jej oddalenie.

Pismem z [...] maja 2021 r. uczestnik postepowania wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że gazociąg nie zmieni swoich parametrów, nie zostanie w całości zdemontowany. Wykonanie nasypu ma na celu usunięcie wypłyceń, co nie spowoduje osadzenia gazociągu w zupełnie innym miejscu. W istocie zostanie naprawiony fragment gazociągu, co wskazuje, że mamy do czynienia z pracami remontowymi, a nie przebudową. Są one konieczne i potrzebne dla zapewnienia bezpieczeństwa publicznego i nieprzerwanych dostaw gazu. Przeprowadzenie tych prac jest w interesie społecznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd zauważa, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1 (art. 124b ust. 2). Decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 124b ust. 2a). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (art.124b ust. 3). Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania (por. art. 124b ust. 4) Obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, podlega egzekucji administracyjnej (por. art. 124b ust. 5).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w art. 124b u.g.n.

Decyzję o zobowiązaniu wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii (ust. 2). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Stosując powyższy przepis Starosta [...] decyzją z [...] października 2020 r. zobowiązał skarżącego do udostępnienia w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. części nieruchomości położonych w D., gmina K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] oraz działka nr [...] w celu wykonania przez wnioskodawcę prac polegających na remoncie przebiegającego przez nieruchomość gazociągu poprzez przywrócenie prawidłowego posadowienia gazociągu oraz w celu wykonania remontu przekroczenia cieku wodnego na działce nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa w ramach zadania pn.: "Remont gazociągu wysokiego ciśnienia [...]" w pasie zajęcia o powierzchni [...] m2 na działce nr [...] oraz w pasie zajęcia o powierzchni [...] m2 na działce nr [...], na okres 6 miesięcy, licząc od dnia, w którym nastąpi zajęcie nieruchomości, zgodnie z załącznikami graficznymi – mapami w skali 1:1000, stanowiącymi integralną część decyzji. W pkt II nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W przedmiotowej sprawie nie było sporne, że Operator Gazociągów [...] S.A. jest przedsiębiorstwem energetycznym, do którego statutowej działalności należy transport paliw gazowych siecią przesyłową na terenie całego kraju. Wnioskodawca posiada status operatora sieci przesyłowej, przyznany w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, nadany przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, realizując obowiązki określone m.in. w art. 9c ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Gazociąg jest własnością Operatora Gazociągów [...] S.A. W tym miejscu wskazać należy, że w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 882/08 NSA wypowiedział się, że zgodnie z art. 49 Kodeksu cywilnego urządzenia służące do doprowadzenia lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne, nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu.

Bezspornie również organy ustaliły, że właścicielem działek nr [...] i [...] położonych w D,, gmina K. jest skarżący.

Koniecznym warunkiem wydania decyzji w przedmiocie udostępnienia nieruchomości na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest m.in. brak zgody właściciela na wykonanie opisanych czynności.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ulega wątpliwości, że nie wyraził on zgody na wejście na jego nieruchomości w celu umożliwienia inwestorowi wykonania prac remontowych gazociągu przebiegającego przez jego nieruchomości. Jak bowiem wynika z akt sprawy w dniu [...] lipca 2016 r. odbyło się spotkanie pomiędzy inwestorem, reprezentowanym przez wykonawcę – W. Sp. z o.o. a skarżącym. Skarżący udzielił wówczas zgody na wejście na jego nieruchomość w celu wykonania remontu gazociągu, lecz pod pewnymi warunkami, które zostały wskazane w protokole ze spotkania z [...] lipca 2016 r. Pismem z [...] listopada 2016 r. skarżący oświadczył, że wyraża zgodę na czasowe zajęcie przedmiotowych nieruchomości. Strony ustaliły, że kwota odszkodowania będzie wyliczona przez rzeczoznawcę majątkowego i że będzie nie mniejsza niż 3.500,- zł za szkody rolnicze. Następnie pismem z [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że zgoda z dnia [...] listopada 2016 r. jest nieaktualna, wskazując, że skarżący działał pod wpływem błędu. W piśmie tym wskazano również, że skarżący uchyla się od skutków prawnych oświadczenia woli zawartego w protokole z dnia [...] stycznia 2020 r. z uwagi na brak istotnych elementów w tym protokole, t.j. określenia przedmiotu, czasu, zakresu ingerencji jak i odpłatności z tego tytułu. W odpowiedzi na ww. pismo inwestor złożył ofertę zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia służebności przesyłu za łącznym wynagrodzeniem w wysokości [...],- zł obejmującym wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu i bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz wykonanie prac remontowych gazociągu. Pismem z 6 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że ww. oferta nie zawiera istotnych elementów – t.j. nie wskazano zakresu służebności, zakresu prac, cech pasa służebności – w szczególności powierzchni. W piśmie tym wskazano również, że kwota [...]- zł jest co najmniej trzykrotnie niższa niż wartość rynkowa tej służebności wraz z bezumownym korzystaniem w porównaniu do innych ofert złożonych przez inwestora dla służebności przewidzianej na potrzeby gazociągu dla gruntów rolnych w tej gminie. Pismem z 12 marca 2020 r. inwestor zawiadomił skarżącego, a także jego pełnomocnika, że w związku z brakiem akceptacji niniejszej propozycji negocjacje zostały uznane za zakończone. Zauważyć zatem należy, że inwestor prowadził negocjacje z właścicielem nieruchomości. Negocjacje te jednak zakończyły się niepowodzeniem. Trudno więc jest uznać za zasadny zarzut o pozorności negocjacji. Zauważyć bowiem należy, że inwestor przedstawił skarżącemu propozycję, co do kwoty za ustanowienie służebności przesyłu. Właściciel nieruchomości nie zaakceptował tej propozycji. W skardze podniósł, że jego zgoda na wykonanie przedmiotowych prac na należących do niego nieruchomościach była zgodą warunkową. Zauważyć jednak należy, że wskutek długotrwałych rokowań inwestor nie zaakceptował warunków postawionych przez skarżącego i strony nie doszły do porozumienia. W ocenie Sądu zgoda warunkowa oznacza w niniejszej sprawie brak zgody. Nie można bowiem uznać, że rokowania zakończyły się pomyślnie, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził warunkową zgodę na realizację inwestycji, a inwestor nie wyraził zgody na spełnienie tych żądań. Brak zgody, o której mowa w art. 124b u.g.n. należy bowiem rozumieć nie tylko jako brak odpowiedzi na propozycję, lecz również jako brak porozumienia pomiędzy właścicielem a inwestorem odnośnie warunków udostępnienia nieruchomości. Wyrażenie zgody pod warunkiem ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem jakie zaproponował skarżący, oznacza w tym przypadku brak zgody. Nie ulega zatem wątpliwości, że na dzień orzekania przez organy między stronami nie doszło do porozumienia w kwestii udostępnienia nieruchomości. Wymóg braku wyrażenia zgody, o którym mowa w art. 124b u.g.n. został zatem spełniony. Zauważyć również należy, że ani organy, ani Sąd nie są zobowiązane do oceny merytorycznych podstaw braku dojścia do porozumienia w kwestii zajęcia nieruchomości, badają jedynie czy w konkretnej sprawie właściciel nieruchomości zgodę wyraził, czy nie.

Przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. dotyczy zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii, jeżeli właściciel nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Udostepnienie nieruchomości w rozumieniu art. 124b u.g.n. wymaga ustalenia czy zakres planowanych prac budowlanych mieści się w pojęciu konserwacji, remontu lub usunięcia awarii. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują tych pojęć. Zauważyć należy, że czynnościami związanymi z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii będą te czynności, które nie stanowią budowy lub rozbudowy w rozumieniu art. 124 u.g.n. Organ posłużył się przepisami art. 3 pkt 7a i pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), które zawierają definicje legalne pojęć takich jak: przebudowa oraz remont. Organ wskazał, że przebudową w rozumieniu Prawa budowlanego jest wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, natomiast remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

W tym miejscu wskazać należy, że w praktyce stosowania art. 124b ust. 1 u.g.n., niekiedy organy, jak i sądy administracyjne prezentują stanowisko, że użyte tam pojęcie remontu powinno być interpretowane przez pryzmat art. 3 pkt 8 P.b., w myśl którego przez "remont" należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, że Sąd nie przeczy ogólnej zasadzie, że w procesie wykładni prawa należy poszczególnym pojęciom nadawać takie znaczenie, jakie ustawodawca ustalił w definicjach legalnych. Pierwszeństwo wykładni językowej oraz opisana wyżej zasada ogólna nie zwalnia jednak podmiotów interpretujących prawo od refleksji na temat sensu (ratio legis) analizowanego przepisu. Interpretacja prawa przez pryzmat jego celu jest ważna, zwłaszcza, gdy znaczenie przepisu nie jest jasne i proces interpretacji wymaga posiłkowania się definicjami pochodzącymi z innego aktu prawnego. Na uwadze należy mieć bowiem, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z art. 1 ust. 1, koncentruje się na problematyce szeroko rozumianego gospodarowania nieruchomościami (co jest zbieżne z tytułem tego aktu), przy czym znaczną część jej przepisów poświecono zagadnieniom związanym z nieruchomościami publicznymi (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.g.n.), czy przeznaczaniu ich na cele publiczne, względnie innym zagadnieniom powiązanym (art. 1 ust. 1 pkt 4-7 u.g.n.).

Mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. zawiera się w dziale III ustawy "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", w rozdziale 4 "Wywłaszczanie nieruchomości". Przepis otwierający ten rozdział – art. 112 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Art. 124b u.g.n. powinien być zatem postrzegany jako specyficzna forma wywłaszczenia, która przybiera postać ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości. Z kolei w myśl art. 112 ust. 1 i 2 u.g.n. jakiekolwiek formy wywłaszczania w rozumieniu ustawy łączyć należy z realizacją "celów publicznych". Cele publiczne wymienione zostały w art. 6 u.g.n., a celem, który odpowiada art. 124b u.g.n. jest zawarte w art. 6 pkt 2 u.g.n. utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Przywołane wyżej regulacje uzmysławiają, że analizowany w niniejszej sprawie art. 124b ust. 1 u.g.n. nie jest przepisem oderwanym od pozostałych przepisów ustawy, ale wręcz przeciwnie – należy go ujmować w określonym kontekście prawnym. Jego ratio legis jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do "utrzymywania" urządzeń przesyłowych nie będących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe (zob. art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego). Z kolei owo "utrzymywanie" jest nie tylko uprawnieniem przedsiębiorstw energetycznych, ale przede wszystkim ich obowiązkiem, co wynika z art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwo energetyczne jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych.

Podsumowując w ocenie Sądu istotą art. 124b u.g.n. jest zasadniczo przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami Prawa energetycznego i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

W tym miejscu dopowiedzieć trzeba, że art. 124b u.g.n. nie jest jedynym przepisem, który dotyczy powyższej kwestii. Budowę, ale i także zagadnienia utrzymania urządzeń przesyłowych reguluje również art. 124 u.g.n., który w ust. 1 wprowadza możliwość trwałego, publicznoprawnego ograniczenia (w drodze decyzji administracyjnej) sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości określonych w tym przepisie ciągów, przewodów i urządzeń przesyłowych. Właściciel nieruchomości (inny podmiot, któremu przysługują prawa rzeczowe) jest następnie ograniczony w swych prawach, w tym obowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń (art. 124 ust. 6 u.g.n.). Podkreślić w tym miejscu należy, że ten ostatni obowiązek jest realizowany w drodze egzekucji administracyjnej bez konieczności wydawania odrębnej decyzji.

Jak podkreśla się w literaturze art. 124b u.g.n. – dodany do ustawy w 2010 r. (zob. art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2010 r. Nr 200, poz. 1323 ze zm.) – służyć ma przedsiębiorcy przesyłowemu (energetycznemu) w celu uzyskania prawa dostępu do ciągów, przewodów i urządzeń przesyłowych, względem których nie może on skorzystać z dostępu na zasadzie art. 124 ust. 6 u.g.n. (zob. G. Matusik, [w:] S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2012, wyd. el. komentarz do art. 124b, pkt 3, tenże, Własność urządzeń przesyłowych a prawa do gruntu, Warszawa 2013, wyd. el. Lex, pkt 3.2.2).

Mając na uwadze powyższe należy powrócić do zasadniczego w niniejszej sprawie pytania: czy trafnym jest przyjęcie, że czynności "konserwacji", "remontów" oraz "usuwania awarii" ciągów, przewodów i urządzeń – od których zamierzenia przez przedsiębiorstwo przesyłowe uwarunkowane jest uzyskanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia (art. 124b ust. 1 u.g.n.) – należy odczytywać ściśle w świetle Prawa budowlanego, czy raczej należy im przypisywać znaczenie pozostające w relacji do celów ustawy o gospodarce nieruchomościami (z uwzględnieniem Prawa energetycznego)?.

Zdaniem Sądu przyjęcie, że pojęcie "remont" użyte w art. 124b ust. 1 u.g.n. należy rozumieć wyłącznie i ściśle przez pryzmat definicji z art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego byłoby niewłaściwe. Po pierwsze zestawienie czynności takich jak "konserwacja", "remont" oraz "usuwanie awarii" zdaje się nie stanowić zamierzonego odwołania przez ustawodawcę do terminologii Prawa budowlanego. Ten ostatni akt prawny co prawda definiuje pojęcie remontu, ale pojęcia konserwacji i awarii użyte są w nim sporadycznie ("bieżąca konserwacja", "awaria instalacji") Zgodnie z art. 9c ust. 1 pkt 3 Prawa energetycznego operator systemu przesyłowego jest odpowiedzialny za eksploatację, konserwację i remonty sieci, instalacji i urządzeń, wraz z połączeniami z innymi systemami gazowymi, w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu gazowego

Mając na uwadze przedstawione rozważania Sąd stanął na stanowisku, że stosowanie art. 124b u.g.n. jest uwarunkowane zamierzeniem realizacji (najczęściej przez przedsiębiorcę przesyłowego) prac mieszczących się w pojęciach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń, jednakże nie chodzi o ścisłe rozumienie tych pojęć, w tym ścisłe rozumienie remontu w świetle art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego. Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym takich jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 5 ust. 1 Prawa energetycznego), czy zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania systemu gazowego i realizację umów z użytkownikami tego systemu(art. 9c ust. 1 pkt 1 Prawa energetycznego).

Dodać też trzeba, że przedstawiona powyżej interpretacja art. 124b ust. 1 u.g.n. uwzględnia cele tego przepisu, jakie nadał im ustawodawca, wyrażając je w uzasadnieniu do projektu ustawy go wprowadzającej. W motywach powołanej wyżej ustawy nowelizującej u.g.n. z dnia 24 września 2010 r. wskazano, że art. 124b u.g.n. miał umożliwiać "uzyskanie, w drodze decyzji starosty, prawa wstępu na nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z utrzymywaniem urządzeń, w sytuacji gdy nie zgadza się na to władający nieruchomością (tj. właściciel, użytkownik wieczysty albo posiadacz nieruchomości)". Wyjaśniono też, że "przedsiębiorca składając wniosek do starosty będzie zobligowany do przedstawienia dokumentów poświadczających prawa do urządzeń i przewodów znajdujących się na cudzej nieruchomości. Istnieje wiele przypadków, gdzie do wybudowanych urządzeń i przewodów, przedsiębiorstwo, które jest ich właścicielem, nie posiada odpowiedniego tytułu prawnego do nieruchomości, na których te urządzenia są zlokalizowane. Brak ustanowionej służebności przesyłu uniemożliwia przedsiębiorstwom wykonywanie czynności polegających na utrzymaniu takich urządzeń i przewodów. Proponowany przepis, będzie im to umożliwiał, w przypadkach gdy władający nieruchomością nie wyraża zgody na wejście na nieruchomość w celu wykonania takich prac remontowych" (Druk sejmowy Sejmu VI kadencji nr 2209). Z przywołanego fragmentu uzasadnienia ustawy nowelizującej wynika, że celem art. 124b u.g.n. było wyposażenie przedsiębiorstw przesyłowych w szersze uprawnienia mające na celu realizację przypisanych im zadań ogólnie rozumianego "utrzymania" ciągów, przewodów i urządzeń.

Kontynuując rozważania dotyczące zaistniałego w niniejszej sprawie sporu Sąd wskazuje, że wykładnia art. 124b u.g.n. powinna także uwzględniać brzmienie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak już wyjaśniono, drugi z wymienionych tu przepisów dotyczy zezwolenia "zakładanie i przeprowadzenie" na nieruchomości ciągów, przewodów i urządzeń. Przepis ten jest w orzecznictwie interpretowany restrykcyjnie. W wyroku z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 1473/14 Naczelny Sąd Administracyjny zakreślił tezę, w myśl której "ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych instytucji przesyłowych [...] Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do już istniejących urządzeń jest niedopuszczalne". Podobny pogląd prezentowany jest także w literaturze (zob.: E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, red., Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2010, wyd. el. komentarz do art. 124, pkt 6, G. Matusik, [w:] S. Kalus, red., Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2012, komentarz do art. 124, pkt 26 oraz powołaną tam literaturę).

Przywołane wyżej poglądy dotyczące interpretacji art. 124 u.g.n. mają znaczenie z punktu widzenia wykładni art. 124b u.g.n. Jak już wskazano, wprowadzenie do ustawy drugiego z tych przepisów miało stanowić swoiste uzupełnienie uprawnień przedsiębiorstw przesyłowych, które uzyskały uprawnienie do ubiegania się o zapewnienie dostępu do ciągów, przewodów i urządzeń w drodze odrębnej decyzji, w sytuacji, gdy nie mogą powołać się na administracyjnoprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości z art. 124 u.g.n. (ponieważ go nie ustanowiono). Wąskie rozumienie art. 124b u.g.n. i uznanie, że w tym przepisie chodzi tylko o "remont" w rozumieniu Prawa budowlanego mogłoby prowadzić do sytuacji, w których dostęp do nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe mógłby okazać się niemożliwy zarówno na podstawie art. 124 u.g.n., jak i na podstawie art. 124b u.g.n. W rezultacie powstałaby luka w ustawie, znacząco utrudniająca, a nawet uniemożliwiająca przedsiębiorstwom przesyłowym prowadzenie bardziej kwalifikowanych prac modernizacyjnych istniejącej sieci.

Podsumowując powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaplanowane przez inwestora prace polegające na remoncie przebiegającego przez nieruchomość skarżącego gazociągu poprzez przywrócenie prawidłowego posadowienia gazociągu oraz w celu wykonania remontu przekroczenia cieku wodnego na działce [...], której właścicielem jest Skarb Państwa w ramach zadania p.n. "Remont gazociągu wysokiego ciśnienia [...]" w pasie zajęcia o pow[...] m2 na działce nr [...] oraz w pasie zajęcia o pow. [...],00 m2 na działce nr [...] pozwala na skorzystanie z prawa wynikającego z art. 124b ust. 1 u.g.n. Sąd zauważa bowiem, że inwestor przedstawił rodzaj prac, które mają zostać wykonane po wejściu na nieruchomości będące własnością skarżącego. We wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. inwestor szczegółowo wskazał jakie prace będą wykonywane na przedmiotowych nieruchomościach, przedstawił poszczególne etapy prac, osobno dla remontu skrzyżowania gazociągu z ciekiem wodnym i osobno dla likwidacji wypłyceń. Inwestor przedstawił mapy, które wskazują na jakim terenie ww. prace będą się odbywały i jaki teren ma zostać inwestorowi udostępniony. Z przedstawionych przez inwestora etapów prac wynika, że pewien fragment gazociągu [...] zostanie wycięty i zastąpiony nowym odcinkiem rury. Gazociąg nie zmieni swych parametrów, nie zostanie w całości zdemontowany, lecz zostanie naprawiony jedynie jego fragment. Również prace polegające na wykonaniu nasypu w celu usunięcia wypłyceń na działkach nr [...] i [...] nie spełniają przesłanek przebudowy, ponieważ gazociąg pozostanie w stanie nienaruszonym. Zmianie ulegnie tylko i wyłącznie głębokość jego położenia, lecz nie będzie to spowodowane jego nowym osadzeniem w innym miejscu, a tym samym, że gleba, w której znajduje się gazociąg zostanie pokryta kolejną warstwą gleby wynoszącą ok. 30 cm. Trudno zatem uznać, że w tego rodzaju pracach spełnione są cechy charakterystyczne dla przebudowy.

W ocenie Sądu za bezzasadne uznać również należy zarzuty dotyczące bezczynności organu wobec informacji przedstawianych przez skarżącego, że prace będą wykonywane w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia i wbrew obowiązującym przepisom technicznym dotyczącym głębokości posadowienia rurociągu i zakazu wykonywania prac przy pomocy ciężkiego sprzętu pod liniami wysokiego napięcia, wbrew zaświadczeniu Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych. Sąd zauważa, że z treści ww. zawiadomienia wynika, że roboty należy wykonać zgodnie z załączonym opisem, obowiązującymi przepisami technicznymi w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. W zaświadczeniu tym nie ma jednakże w ogóle mowy o tym, że zakazano wykonywania prac przy użyciu ciężkiego sprzętu pod liniami wysokiego napięcia. Ponadto z wyjaśnień organu wynika, że w zgłoszeniu robót budowlanych z dnia [...] marca 2019 r. inwestor w sposób szczegółowy opisał lokalizację oraz rodzaj, zakres i sposób wykonania robót, wskazał m.in., że na nieruchomościach skarżącego planuje się dokonanie nasypu, by uzyskać normatywną wartość przykrycia gazociągu i Wojewoda po jego weryfikacji uznał, że nie zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu do wykonania tych robót. Ponadto zauważyć należy, ze jeżeli gazociąg ulegnie uszkodzeniu bądź jeśli należy dokonać jego remontu, to nieuniknione są prace przy użyciu ciężkiego sprzętu służącego choćby do wykonania wykopu, nawet jeżeli gazociąg znajduje się w pobliżu linii energetycznej.

Za bezzasadne uznać również należy zarzuty dotyczące niepowołania świadków, t.j. P. P. i K. G., którzy zdaniem skarżącego posiadają wiedzę i mogliby przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż na ich nieruchomościach prace wykonywane były w ten sposób, że wycinany był stary rurociąg, a w jego miejsce, znacznie głębiej kładziono nowy. W ocenie Sądu zbędne było przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na ww. okoliczność. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że inwestor nie planuje posadowienia jakichkolwiek urządzeń naziemnych na działkach nr [...] i [...], zakres prac polegać będzie na remoncie skrzyżowania gazociągu z ciekiem wodnym – rowem melioracyjnym (na działce [...]) z wykorzystaniem działki nr [...] na organizację placu montażowo-komunikacyjnego wraz z likwidacją wypłycenia w punkcie [...] działki ewidencyjnej [...] i [...] działki [...] poprzez nasypanie gruntu (gleby klasy III) o grubości 30 cm, tak by minimalne przykrycie gazociągu po remoncie wynosiło 80 cm zgodnie z projektem, t.j. załączoną mapą.

W zakresie czasookresu udostępnienia, który został w decyzji określony w wymiarze maksymalnym z art. 124b ust. 3 u.g.n. (6 miesięcy) organy nie naruszyły przepisów prawa.

Wskazać należy, co słusznie zauważył organ, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek podejmowanych czynności remontowych przysługuje właścicielowi nieruchomości odszkodowanie.

Zdaniem Sądu nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, t.j. art. 124b ust. 1 u.g.n., jak i przepisów postępowania, t.j. 7, art. 77 art. 80 K.p.a. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego prawidłowo oceniły, że w przedmiotowej sprawie należało zobowiązać skarżącego do udostępnienia części nieruchomości na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n.

Dodatkowo wskazać należy, że w ocenie Sądu realizacja przedmiotowego zadania inwestycyjnego ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, zaś ewentualna awaria mogłaby mu zagrażać i skutkować odcięciem dostaw gazu dla odbiorców indywidualnych i przemysłowych. Istotnym jest także, że gazociąg został wybudowany w 1972 r. i jego prawidłowa konserwacja ma ogromne znaczenie dla bezpieczeństwa publicznego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.