Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2844/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 lit. c),
journal: Dz.U. 2004 nr 49 poz 463
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej
article: 71 b ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 184 ,art. 204 pkt 1, art. 205 § 1 oraz art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 36 ust. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 198
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA del. Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 374/17 w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 grudnia 2016 r., nr ST5.4750.82.2016.BKU.8 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu S. na rzecz Ministra Finansów kwotę 5 400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 374/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu S. (dalej: Powiat, Skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 grudnia 2016 r. nr ST5.4750.82.2016.BKU.8 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z 21 grudnia 2015 r. Minister zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej części dotacji oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w wysokości 623.532,36 zł. Decyzja została wydana w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w Szczecinie w Powiecie S. w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania wybranymi środkami publicznymi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w związku z wykazaniem w systemie informacji oświatowej (dalej również "SIO") na dzień 30 września 2010 r. błędnych danych, zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie o 132,1880 uczniów, a w konsekwencji została zawyżona o kwotę 623.532,36 zł oświatowa subwencja ogólna dla Powiatu za rok 2011.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Rozwoju i Finansów decyzją z 9 grudnia 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 21 grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył zastosowane przepisy i wskazał, że Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, podzielił oświatową subwencję ogólną na rok 2011 pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. Nr 249, poz. 1659, dalej: "rozporządzenie z 22 grudnia 2009 r."). Algorytm na podstawie którego dokonano podziału został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. i przewidywał odrębne wagi, m.in.: P2, P3, P4, P5, P29, P30. Z opisu wag:, P2, P3, P4 wynikało, że mogli przy nich zostać uwzględnieni i wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r., uczniowie/wychowankowie posiadający orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm., dalej: "u.s.o."), tj. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisie ww. wag, a w przypadku wagi P5 również dzieci i młodzież z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujący obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, jeżeli posiadali orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Liczba uczniów szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu została ustalona na podstawie danych wykazanych w SIO. System obejmował bazy danych oświatowych zawierające zbiory danych o uczniach i wychowankach w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 ze zm., dalej: "u.s.i.o.") określiła terminy wykazywania przez szkoły i placówki oświatowe danych w systemie informacji oświatowej o liczbie uczniów, na 31 marca i 30 września każdego roku (art. 8 ust. 1 u.s.i.o.). Jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w SIO, według stanu na 30 września 2010 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym uczniowie powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej, zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Minister ustalił, że dwóch uczniów nie posiadało orzeczeń stwierdzających niepełnosprawności sprzężone. Stwierdził również, że w SIO zostali wykazani uczniowie nieposiadający aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, tj. zgodnie ze stanem w dniu 30 września 2010 r. Organ zakwestionował także ujęcie w SIO i przyporządkowane do wagi P29 wychowanków, którzy zadeklarowali pobyt w internatach, ale faktycznie tam nie przebywali.

Podsumowując Minister wyjaśnił, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011, o której Powiat został powiadomiony pismem z 11 lutego 2011 r., nr ST4-4820/109/2011 została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 132,1880 uczniów liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła 35.019.827,00 zł. W związku z wykazanymi błędami oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 została zawyżona o kwotę 623.532,36 zł. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 132,1880 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej za 2011 r. wyniosła 34.396.294,64 zł. Kwota 623.532,36 zł stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat na rok 2011, a kwotą ustaloną w wyniku przeprowadzonego postępowania, jest kwotą nienależną i podlegającą zwrotowi do budżetu państwa.

Na decyzją z 9 grudnia 2016 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż badając legalność zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, bądź procesowego uzasadniającego jej uchylenie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji uznał, że zarzut przedawnienia nie jest zasadny, gdyż decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z art. 36 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2016r. poz. 198 dalej jako u.d.j.s.t.), nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. W niniejszej sprawie przedawnienie rozpoczęło bieg od dnia 31 grudnia 2010 r. i winno się zakończyć z dniem 31 grudnia 2015 r. Decyzja Ministra Finansów (ustalająca) została wydana w dniu 21 grudnia 2015 roku, a doręczona w dniu 23 grudnia 2015 roku tj., przed upływem biegu przedawnienia.

WSA w pełni podziela ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra, jako mające oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz wskazujące na nieprawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. Stanowiły one wystarczającą podstawę do zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

Po przeprowadzeniu analizy zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych przez Powiat w pkt 1 skargi poprzez przyjęcie przez Ministra, że z orzeczeń nr 234 i nr 233 wydanych dla uczniów Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] przy Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w S. im. [...] nie wynikała możliwość wykazania orzeczeń w SIO ze względu na niepełnosprawności sprzężone oraz, że wykazanie ucznia w SIO jako ucznia niepełnosprawnego mogło nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na dzień sprawozdawczy, tj. 30 września 2010 r. szkoła posiadała aktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, Sąd I instancji stwierdza, że nie są one zasadne.

WSA wskazał, że w orzeczeniach nr 234 i nr 233 o potrzebie kształcenia specjalnego wskazano tylko jedną niepełnosprawność - upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym i upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim. Choroby przewlekłe i ADHD, które także wskazano w orzeczeniach nie były i nie są niepełnosprawnościami.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że Minister nie naruszył obowiązujących w omawianym zakresie przepisów prawa stwierdzając, że z orzeczeń nr 234 (upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym i choroba przewlekła) oraz nr 233 (upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim i ADHD) wydanych dla uczniów Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] w S. nie wynikało, że u dwóch uczniów zdiagnozowano niepełnosprawności sprzężone. Wskazane w orzeczeniach niepełnosprawności nie stanowiły niepełnosprawności sprzężonych, ponieważ nie zostały enumeratywnie wymienione w § 2 ust. 1 pkt 1-8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach. Uczniowie, których dotyczą orzeczenia nr 234 i nr 233 prawidłowo powinni zostać wykazani w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej jako uczniowie z jedną niepełnosprawnością, a następnie - przy naliczaniu należnej Powiatowi części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 - uwzględnieni przy odpowiednich wagach.

W ocenie WSA, organ administracji nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego stwierdzając brak podstaw do wykazania w SIO, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu dla Powiatu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, jako uczniów objętych kształceniem specjalnym, uczniów, którzy na dzień 30 września 2010 r. nie posiadali orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, zostali zakwalifikowani do wagi niewynikającej z posiadanego orzeczenia bądź zostali zakwalifikowani do nieodpowiedniej wagi. Podstawą do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu w dniu 30 września 2010 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, stanowią orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego wydawane na podstawie powołanego w niniejszym uzasadnieniu art. 71b ust. 3 u.s.o., przy czym uczniowie powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej, zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Sąd I instancji podzielił ocenę organu administracji zgodnie z którą wykazanie ucznia w systemie informacji oświatowej jako ucznia niepełnosprawnego mogło nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na dzień sprawozdawczy szkoła posiadała aktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W toku postępowania administracyjnego Minister ustalił natomiast, że w SIO zostali wykazani uczniowie nieposiadający aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Analizując orzeczenia uczniów stanowiące podstawę do ich uwzględnienia w SIO Minister wskazał, że orzeczenie nr 156 ważne było na pierwszy etap edukacyjny tj. do roku szkolnego 2009/2010, a uczeń uczęszczał w roku szkolnym 2010/2011 do I klasy Gimnazjum Specjalnego nr [...] w S., orzeczenie nr 53 wydane zostało 19 października 2010 r. dla uczennicy Gimnazjum Specjalnego nr [...] w S., a więc po okresie sprawozdawczym tj. po 30 września 2010 r., orzeczenie nr 196 ważne było do ukończenia gimnazjum, a uczennica uczęszczała w roku szkolnym 2010/2011 do I klasy Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...] w S.. Wszystkie wskazane orzeczenia nie były więc aktualne na dzień 30 września 2010 r.

Według WSA, organ zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa stwierdził, że wykazanie ucznia w SIO jako ucznia niepełnosprawnego mogło nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na dzień sprawozdawczy szkoła posiadała aktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Zarówno orzeczenie nr 156, także orzeczenie nr 53, jak również orzeczenie nr 196 nie były aktualne w dniu 30 września 2010 r.

Sąd I instancji stwierdza również, iż Organ prawidłowo ustalił, że 38 uczniów w dniu 30 września 2010 r. (termin wykazania danych w SIO) nie zostało przyjętych i nie przebywało w internatach: Zespołu Szkół nr [...] w S. oraz Zespołu Szkół nr [...] w S., w dniu 30 września 2010 r. uczniowie nie zostali w ośrodkach zakwaterowani, nie zostali wpisani do księgi wychowanków i nie podlegali całodobowej opiece. Zasadnie zatem Minister przyjął, iż nie byli wychowankami w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2011 r. WSA podzielił stanowisko Organu zgodnie z którym nieletni, którzy do dnia 30 września 2010 r., tj. do terminu wykazywania danych w systemie informacji oświatowej nie zostali przyjęci do internatów prowadzonych przez Zespołu Szkół nr [...] w S. oraz Zespołu Szkół nr [...] w S., a tym samym nie byli wychowankami w dniu 30 września 2010 r., nie korzystali z zakwaterowania w tych placówkach i nie mogli zostać wykazani w systemie informacji oświatowej, a w konsekwencji nie mogli również zostać uwzględnieni przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu na rok 2011 przy wadze P34 przeznaczonej dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania. Algorytm podziału subwencji nie uwzględnia wychowanków, którzy zostali skierowani do placówki, a do niej nie przybyli. Bezpośrednio po przybyciu nieletniego do danego ośrodka zadaniem dyrektora jest powiadomienie właściwych organów, obowiązanych do kontroli spełnienia obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, o przyjęciu nieletniego do ośrodka.

W ocenie Sąd I instancji organy w zaskarżonym rozstrzygnięciu tym samym nie naruszyły przepisów prawa materialnego.

Od przedmiotowego wyroku Skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) Art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. Nr 249, poz, 1659), art. 3 pkt la lit. a), art. 3 pkt 18, oraz art. 71b ust. 3 u.s.o., art. 8 ust. 1 u.s.i.o., § 6 pkt 1 lit. "k" rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r, w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746 z poźn. zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r, w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz.U. Nr 19, poz. 166), § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. Nr 173, poz. 1072) - poprzez przyjęcie, ze w orzeczeniach nr 234 i nr 233 wydanych dla uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] przy Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w S. im[...] wskazano tylko jedną niepełnosprawność - upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym i upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim, a choroby przewlekle i ADHD, które także wskazano w tych orzeczeniach nie były i nie są niepełnosprawnościami, przez co orzeczeń nr 234 i 233 nie można było wykazać w SIO, ze względu na niepełnosprawności sprzężone oraz, ze uczniowie, których dotyczą orzeczenia nr 234 i 233 prawidłowo powinni zostać wykazani w odpowiednich tabelach SIO jako uczniowie z jedną niepełnosprawnością, a następnie - przy naliczaniu należnej Skarżącemu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 - uwzględnieni w odpowiednich wagach i wreszcie, poprzez przyjęcie, ze wykazanie ucznia w SIO, jako ucznia niepełnosprawnego mogło nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na dzień sprawozdawczy, tj. 30 września 2010r. szkoła posiadała aktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zakwalifikowania do wagi niewynikającej z posiadanego orzeczenia, bądź zostali zakwalifikowani do odpowiedniej wagi.

2) Art. 2 pkt 7 u.s.o. w związku z § 45 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467 z poźn. zm.) oraz § 5 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 z pożn. zm.), oraz art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 z poźn. zm.) - poprzez przyjęcie, ze internat jest placówką zapewniającą opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, oraz, ze internat ma obowiązek prowadzić księgi wychowanków, a wychowankiem nie jest osoba nie wpisana do księgi wychowanków (w tym przypadku internatu), oraz poprzez przyjęcie, ze stan wychowanków w internacie w dniu 30 września 2010 r. winien być określony na podstawie faktycznej ilości wychowanków korzystających z internatu, a w konsekwencji poprzez przyjęcie, że w SIO wg stanu na dzień 30 września 2010 r. Skarżący niewłaściwie wykazał liczbę wychowanków korzystających z zakwaterowania w internacie.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Ministra Finansów kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Zarządzeniem z dnia 4 lipca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano.

W związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17; dostępne w CBOIS).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania aprobującej oceny Sądu I instancji, co do ustaleń faktycznych Organu, który przyjął, że w związku z wykazaniem SIO na dzień 30 września 2010 r. błędnych danych, zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie o 132,1880 uczniów. W konsekwencji została zawyżona o kwotę 623.532,36 zł oświatowa subwencja ogólna dla Powiatu za rok 2011.

Biorąc pod uwagę sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oraz ich uzasadnienia podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, LEX nr 470457). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732).

Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Ponadto stwierdzić należy, że podniesione zarzuty nie są merytorycznie zasadne. Zdaniem składu orzekającego, Sąd I instancji prawidłowo zgodził się ze stanowiskiem Organu, że podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2011, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.

W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2010 r., warunków do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2010 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Zgodnie z art. 71b ust 1 zdanie pierwsze u.s.o., kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a u.s.o., wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Przepis art. 71b ust. 3 u.s.o. stanowi że, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Art. 71b ust. 5 u.s.o. zobowiązuje starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do zapewnia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego z zastrzeżeniem ust. 5a.

Wskazać należy również, że w okresie którego dotyczy rozpoznawana sprawa obowiązywała u.s.i.o.. Stosownie do art. 4 ust.1 u.s.i.o. szkoły i placówki oświatowe prowadziły bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych określone w ustawie, między innymi zbiór danych o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach. Zbiór ten, stosownie do art. 3 ust.3 pkt 1 lit. h) u.s.i.o. powinien obejmować między innymi zbiory danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego, w tym niebędących obywatelami polskimi, według specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b u.s.o., albo posiadania zezwolenia na indywidualny program lub tok nauki. Dane, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1, są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 30 marca i 30 września każdego roku (art. 8 ust. 1 u.s.i.o.).

Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 u.s.o., Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r., w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U., Nr 173 poz.1072, dalej: rozporządzenie z dnia 18 września 2008r.), w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Zespoły orzekające mogły więc wskazać jako przyczynę uzasadniającą kształcenie specjalne niepełnosprawność sprzężoną lub dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia.

Rodzaje niepełnosprawności zostały wymienione również w § 2 ust. 1 pkt 1- 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie określenia warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. Nr 19, poz. 166). W pkt 9 tego przepisu wymieniono sprzężone niepełnosprawności. Wymienione w tym przepisie niepełnosprawności pokrywają się z niepełnosprawnościami wskazanymi w art. 3 pkt 18 u.s.o. Dla stwierdzenia zatem niepełnosprawności sprzężonej konieczne jest współistnienie wyłącznie dwu lub więcej niepełnosprawności wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 1- 8 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r., z których każda wymaga odrębnej organizacji pracy i metod nauczania dziecka. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać działanie organów, co zaakceptował Sąd I instancji, że w przypadku dzieci, u których występowała jedna niepełnosprawność i innego rodzaju zaburzenie nie można było zastosować wagi P5. Zastosowanie tej wagi jest uprawnione tylko wówczas, gdy z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (opinii poradni) wynika jednoznacznie, że u dziecka stwierdzono niepełnosprawność sprzężoną albo że stwierdzono dwie lub więcej wymienione w orzeczeniu niepełnosprawności. Zespoły orzecznicze mogły bowiem wskazać jako przyczynę uzasadniającą kształcenie specjalne niepełnosprawność sprzężoną lub dwie współistniejące niepełnosprawności (tak też wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). Jednolicie też judykatura przyjmuje, że podstawą zaliczenia danego dziecka do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (tak np. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013r., II GSK 589/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r., II GSK 2092/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych spornymi w sprawie wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego działającego w poradni psychologiczno-pedagogicznej nie było możliwe zaliczenie ucznia – tak jak to miało miejsce w tej sprawie – do grupy z określoną niepełnosprawnością. Dyrektorzy poszczególnych szkół nie są uprawnieni ani do ustalania we własnym zakresie na podstawie uzasadnienia orzeczenia (wbrew zaleceniom zespołu orzeczniczego) występowania u uczniów niepełnosprawności sprzężonej ani też wobec braku "aktualnych" orzeczeń ustalania występującego u dzieci rodzaju niepełnosprawności na podstawie poprzednio wydanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego czy orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). Czym innym jest występowanie u dziecka określonego rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia a czym innym jest określenie sposobu, metod i warunków kształcenia dziecka adekwatnego do tego upośledzenia. Konsekwencją takiego postępowania było ujęcie w sprawozdaniu statystycznym, które następnie było podstawą określenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, uczniów, którzy nie uzyskali właściwych orzeczeń zespołu orzekającego, co z kolei spowodowało wadliwe skalkulowanie przysługującej Skarżącemu kasacyjnie subwencji na 2011 r. i zawyżenie jej wysokości.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że WSA zasadnie uznał, że Minister nie naruszył przepisów prawa stwierdzając, że z orzeczeń nr 234 (upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym i choroba przewlekła) oraz nr 233 (upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim i ADHD) wydanych dla uczniów Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] w S. nie wynikało, że u dwóch uczniów zdiagnozowano niepełnosprawności sprzężone. Na aprobatę zasługuje również stanowisko Sądu I instancji, że "... ucznia w SIO jako ucznia niepełnosprawnego mogło nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na dzień sprawozdawczy szkoła posiadała aktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Zarówno orzeczenie nr 156, także orzeczenie nr 53, jak również orzeczenie nr 196 nie były aktualne w dniu 30 września 2010 r.".

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w Zespole Szkół nr [...] w S. oraz Zespole Szkół nr [...] w S. wykazano zawyżoną o 38 liczbę wychowanków internatu, co w konsekwencji spowodowało zawyżenie liczby wychowanków przeliczonych - przy naliczaniu otrzymanej przez Powiat S. w roku 2011 części oświatowej subwencji ogólnej - wagą P29 = 1,500 dedykowaną wychowankom internatów i burs. W toku postępowania kontrolnego (w oparciu o zapisy w księdze wychowanków na rok szkolny 2010/2011) i administracyjnego ustalono bowiem, ze ww. 38 uczniów – według stanu na dzień 30 września 2010 r. - nie korzystało z zakwaterowania w internacie, a jedynie zgłosiło chęć korzystania z internatu w roku szkolnym 2010/2011.

Zauważyć należy, że internat jest placówką opiekuńczo-wychowawczą, zwianą organizacyjnie z określoną szkołą. Zgodnie z § 12 Załącznika 5a. Ramowy statut publicznego technikum do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkol (Dz.U. Nr 61, poz. 624, z poźn. zm.), dla uczniów uczących się poza miejscem stałego zamieszkania, technikum może zorganizować internat, w którym grupy wychowawcze uczestniczą w zajęciach opiekuńczych i wychowawczych, w tygodniowym wymiarze co najmniej 49 godzin zegarowych. Za zgodą organu prowadzącego technikum, w internacie można zatrudnić wychowawcę - opiekuna nocnego. Jeżeli internat został w technikum zorganizowany, szczegółowo organizację internatu określa statut technikum.

W myśl rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.) regulującymi m.in. prowadzenie przez placówki systemu dokumentacji oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178. poz. 1833 ze zm.) wychowankiem jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości finansowania osób niebędących wychowankami młodzieżowych ośrodków wychowawczych. Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. określało sposób prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne, a także przez publiczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 3 - 5 i 7 u.s.o., więc m.in. placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej. Do wymienionych placówek należy zaliczyć również internaty.

Stosownie do § 5 wyżej wskazanego rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzi księgę wychowanków, do której wpisuje się: imię (imiona) i nazwisko datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony. Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 lit. c) u.s.i.o., system informacji oświatowej obejmuje bazy danych oświatowych, w skład których wchodzą m.in. zbiory danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego, w tym niebędących obywatelami polskimi, według typów lub rodzajów szkół i placówek oświatowych. W myśl art. 8 ust. 1 u.s.i.o. dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 31 marca i 30 września każdego roku.

W świetle powyższego za zasadne uznać należy stanowisko organu zaakceptowane przez Sąd I instancji, że stan wychowanków w internacie na dzień 30 września 2010 r. winien być określony na podstawie faktycznej ilości wychowanków przebywających w internacie, a nie o prognozy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.