Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 227/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r., sygn. IV SA/Wr 392/21 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 października 2021 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (Kolegium) z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Kolegium wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu :

1. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm.; dalej "ustawa"), poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na:

- uznaniu, że przepis ten interpretowany przy zastosowaniu dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury oraz w konsekwencji na:

- uznaniu, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, przewidując, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, jednocześnie nie wyklucza uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zawieszenia wypłaty emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z z 2021 r. poz. 423; dalej "ustawa emerytalna");

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy.

Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji odmówiły przyznania jej tego świadczenia wskazując, że skoro ma ona ustalone prawo do emerytury, to zachodzi negatywna przesłanka o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.

Sąd nie zaaprobował powyższego poglądu i uchylając decyzje organów obu instancji wyjaśnił, że podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).

Stając na stanowisku, że osobie uprawnionej przysługuje prawo do wyboru świadczenia Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały strony o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Kolegium w skardze kasacyjnej zwróciło uwagę, że na gruncie ubezpieczeń społecznych zasadne jest rozróżnienie sytuacji nabycia prawa (tzw. prawo nabyte nierealizowane) od sytuacji ustalenia prawa do emerytury - tzw. prawo nabyte realizowane. Nabycie prawa do emerytury następuje z chwilą spełnienia warunków określonych w ustawie, co wynika wprost z przepisu art. 100 ustawy emerytalnej. Z kolei moment ustalenia prawa do emerytury następuje dopiero po wydaniu decyzji potwierdzającej spełnienie warunków nabycia prawa i zawierającej wyliczenie wysokości świadczenia. Stosownie do powyższego, przepisy ustaw z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym ustawy emerytalnej posługują się zwrotem "ustalone prawo do emerytury, renty, itp." wyłącznie w odniesieniu do sytuacji, w której została wydana decyzja deklarująca nabycie prawa i stanowiąca podstawę jego realizacji (np. art 4 pkt 1, art. 5, art. 118 i inne ustawy emerytalnej). Podkreśliło, że ina gruncie prawa ubezpieczeń społecznych rozróżnia się sytuację "ustalenia" prawa do emerytury oraz "zawieszenia" jej wypłaty (zawieszenia emerytury). Z nabytego i ustalonego prawa do emerytury nie można jednak zrezygnować. Inaczej rzecz ujmując, instytucja zawieszenia (wypłaty, realizacji) emerytury na wniosek (art. 103 ustawy emerytalnej) nie niweczy skutku w postaci ustalenia prawa do emerytury. Osoba, wobec której zawieszono wypłatę emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy emerytalnej, dalej ma ustalone prawo do emerytury. W obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja ustalająca prawo do emerytury, pomimo zwieszenia jej wypłaty. Osoba, która złożyłaby wniosek o zawieszenie emerytury (zawieszenie jej wypłaty), nadal (po zawieszeniu) dysponowałaby ustalonym prawem do emerytury i wypełniała znamiona przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Przesłanka ta bowiem sformułowana jest jako "ustalone prawa do emerytury", a nie np. pobieranie emerytury czy osiąganie dochodu z tytułu emerytury. Osoba, która złoży wniosek o zawieszenie emerytury, świadczenia tego nie pobiera, niemniej jednak jest nadal osobą mającą ustalone prawo do emerytury w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.

Kolegium podkreśliło również, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego było i jest złagodzenie po stronie opiekuna (osoby zobowiązanej wedle k.r.io. do alimentacji względem danego niepełnosprawnego) skutków ryzyka socjalnego w postaci konieczności zaniechania aktywności zarobkowej i zawodowej, pomimo pozostawania w wieku produkcyjnym. Z punktu widzenia celów i zadań polityki społecznej, zakres potrzeb osób w wieku produkcyjnym różni się od potrzeb osób w wieku poprodukcyjnym. Świadczenie pielęgnacyjne może zatem kompensować stratę spowodowaną rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki i przysługiwać wyłącznie osobom, które są w wieku produkcyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Ponieważ istota sporu dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania jest następstwem wadliwej, w ocenie Kolegium wykładni przepisu prawa materialnego, w pierwszej kolejności ustosunkować się należało do tego zarzutu.

Jeżeli chodzi o wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy aktualnie jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 895/21, CBOSA). Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie sposób podzielić stanowiska, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, CBOSA).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, prawidłowo dostrzegł potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wskazał, że konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy zgodnie z regułami wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej wynika ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważył również, że poprzestanie na literalnej wykładni ww. przepisu prowadziłoby do naruszenia zasady równości oraz sprawiedliwości społecznej, a także utrudniało zrealizowanie celu świadczenia pielęgnacyjnego oraz konstytucyjnych obowiązków pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20; 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20; 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, CBOSA). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyroki TK z dnia: 9 marca 1988 r., U 7/87; 6 maja 1998 r., K 37/97; 20 października 1998 r., K 7/98; 17 maja 1999 r., P 6/98; 4 stycznia 2000 r., K 18/99; 18 grudnia 2000 r., K 10/00; 21 maja 2002 r., K 30/01; 28 maja 2002 r., P 10/01 oraz 18 marca 2014 r., SK 53/12). Odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1243/21, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, ze brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien uniemożliwiać stronie uzyskania świadczenia korzystniejszego, ale powinien podjąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, CBOSA).

Wskazać trzeba, że zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm. - dalej jako "ustawa emerytalna"), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, czy art. 96 ustawy emerytalnej) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy emerytalnej. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy emerytalnej Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia praw, do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1243/21; 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1271/21; 31 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1304/21; 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1715/21, CBOSA). Ponadto jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1787/11 (CBOSA), ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1 i 1a ustawy został określony krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne oraz warunki, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia. Do warunków tych należą: rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. (...). Ani art. 17, ani żaden inny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera także odesłania do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 6 pkt 7 definiuje niezdolność do pracy jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Literalna wykładnia przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także art. 17 ust. 1 pkt 2, prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Przyjęcia ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. W ustawie emerytalnej ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (art. 103 i nast.). Podobnie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220 poz. 1447 ze zm.) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy i zasadnie uchylił decyzje organów obu instancji.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepisy art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 244/19; z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/17; z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 679/17; z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1717/18 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 586/17, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.