Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 73/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, 2 i 3, art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 7 pkt 1 i 4, art. 50 ust. 3 i 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 5, art. 112 ust. 3, art. 114 ust. 4, art. 115 ust. 2, art. 119 ust. 1 pkt 7, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 roku sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w C. gm. O., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka numer [...] o pow. 1,9959 ha, stanowiącej własność S. J.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 1 marca 2013r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sprawie ww. nieruchomości – niezbędnej dla realizacji celu publicznego jakim jest ochrona zabytku - Grodziska wczesnośredniowiecznego w C. Zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] nieruchomość objęta wnioskiem stanowi własność S. J.

Wobec powyższego Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 39.030,00 zł na rzecz S. J. Wojewoda [...] decyzją z [...], uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z obrotu prawnego została wyeliminowana również kolejna decyzja Starosty [...] z dnia [...], którą orzeczono o wywłaszczeniu, ustalając odszkodowanie na kwotę 54.815,00 zł

Dalej Wojewoda wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. w dniu 24 czerwca 2015r. wniósł wydanie odrębnych decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu dla obiektu wpisanego do rejestru zabytków dla realizacji celu publicznego. W związku z powyższym decyzją z [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie m. in. art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U z 2014r., poz. 1446) – powoływanej także jako: "u.o.z.o.z." wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomość. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazane zostało, iż celem wywłaszczenia jest ochrona zabytku - grodziska wczesnośredniowiecznego w C. przed destrukcją. Odrębna decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostanie podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

Następnie Wojewoda wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji S. J. zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe stosowanie art. 112 ust. 3, art. 115 ust. 2, art. 128 ust. 1, art. 131 ust. 1, art. 134 ust. 1-3 u.g.n. oraz art. 3, art. 4, art. 5 i art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 129 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. przez zaniechanie ustalenia wartości wywłaszczanej nieruchomości oraz brak realnych działań w celu uzyskania nieruchomości zastępczej. Zdaniem skarżącego w sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisów o wywłaszczeniu, bowiem "wywłaszczona nieruchomość nie jest żadnym zabytkiem. Od kilkudziesięciu lat nie istnieją na niej żadne obiekty zabytkowe. Grunt jest używany rolniczo od wielu lat. W związku z tym powstaje zasadnicza wątpliwość czy nieruchomość spełnia wymogi zabytku, zgodnie z przepisem art. 3 u.o.z.o.z. W toku postępowania nie podjęto żadnej próby ugodowego załatwienia sprawy. Trudno uznać, aby organ administracyjny odniósł się do propozycji skarżącego w zakresie dostarczenie nieruchomości zamiennej oraz podjął realne negocjacje w celu ustalenia ugodowego rozwiązania sprawy. Negocjacje zmierzające do ugodowego załatwienia kwestii odszkodowania ograniczyły się do wysłania skarżącemu pisma ze wskazaniem terminu, w którym powinno dojść do zawarcia ugody. Nawet, gdyby w posiadaniu jednostki samorządowej nie było nieruchomości, które mogłaby stanowić zamiennik za nieruchomość, to w ocenie odwołującego, starosta może nabyć podobną nieruchomość, aby zapewnić pełny ekwiwalent odwołującemu. Wskazane zostało ponadto, że decyzja w rażący sposób narusza przepis art. 129 ust. 1 u.g.n., wskutek braku ustalenia właściwego odszkodowania. Zgodnie z poglądami komentatorów, złożenie wniosku o wydanie oddzielnej decyzji o ustaleniu odszkodowania powinno być uzasadnione obiektywnymi podstawami.

Wojewoda wskazał także, że w ślad za przesłanymi do organu odwoławczego aktami sprawy, wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 listopada 2015r., w którym wnioskodawca przedstawił swoje stanowisko odnośnie wydanej w sprawie decyzji, do którego załączone zostało sprawozdanie Muzeum Archeologicznego i Etnograficznego w Ł. z badań wykopaliskowych przeprowadzonych w 2015r. na st. l w C..

Rozpatrując odwołanie Wojewoda w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przepisy ustawy o ochronie zabytków przewidują szczególny tryb wywłaszczeniowy w przypadku zagrożenia zabytku, w sytuacji gdy realizacja zadań z zakresu ochrony konserwatorskiej absolutnie nie jest możliwa do przeprowadzenia w innym trybie. Z art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków wynika bowiem, że w przypadku wystąpienia zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia, starosta, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może wydać decyzje o zabezpieczeniu tego zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia. Przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Jeżeli nie jest możliwe usunięcie powyższego zagrożenia, zabytek nieruchomy może być na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków wywłaszczony przez starostę na rzecz Skarbu Państwa lub gminy właściwej ze względu na miejsce położenia tego zabytku, w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami (art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków).

Wojewoda wskazał następnie, że normy zawarte w art. 50 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków stanowią instrument nadzoru konserwatorskiego umożliwiający trwałe pozbawienie dotychczasowego właściciela praw do nieruchomości, na której zlokalizowany jest zabytek wpisany do rejestru. Niezwykle istotne znaczenie ma przy tym kwestia należytego i wyczerpującego uzasadnienia konieczności zastosowania ww. procedury tj. przekonującego wykazania, że usunięcie istniejącego zagrożenia dla zabytku wpisanego do rejestru faktycznie nie jest w określonym stanie faktycznym możliwe przy pozostawieniu tego zabytku we władaniu jego dotychczasowego dysponenta. Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie, wnioskodawca [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie inicjującym przedmiotowe postępowanie z dnia 1 marca 2013r. podniósł, iż obiekt - Grodzisko wczesnośredniowieczne w C. został wpisany do rejestru zabytków województwa [...]. W podaniu zostało wskazane, iż w przeciągu wielu lat podejmowano próby ochrony grodziska przed destrukcją związaną z prowadzeniem głębokiej orki przy pomocy nowoczesnych ciężkich maszyn rolniczych. W związku z nieudanymi próbami zabezpieczenia obiektu zabytkowego wniosek jest uzasadniony.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że sporny obiekt - Grodzisko wczesnośredniowieczne pierścieniowate w C. z X-XI wieku - zostało wpisane jako dobro kultury do rejestru zabytków województwa [...] decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z [...]., [...], nr rejestru [...] oraz decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. z [...], nr rejestru [...]. Zgodnie z treścią wydanych orzeczeń ww. obiekt stanowi dużą wartość naukową dla odtworzenia dziejów naszych ziem. Ze względu na możliwość zniszczenia konieczne jest objęcie obiektu ochroną prawną.

Dalej Wojewoda zaznaczył, że w latach 2010 - 2011 prowadzone było przed Starostą [...] postępowanie o wydanie decyzji o zabezpieczeniu ww zabytku. W dniu 28 marca 2011r. miały miejsce oględziny nieruchomości, położonych w C., w których uczestniczyli właściciele działek, objętych formą ochrony archeologicznej. W protokole sporządzonym przez pracownika Starostwa Powiatowego w Z. właściciele oświadczyli, iż nie są zainteresowani urządzeniem na ich działkach łąk, z uwagi na kłopoty związane z jej urządzeniem, zebraniem siana i jego zbyciem. Wojewoda stwierdził również, że przełożonej w sprawie dokumentacji został wskazany w sposób jasny i nie budzący wątpliwości obszar objęty ochroną, który dotyczył m.in. dawnej działki nr 317, stanowiącej w 1988r. własność J. J., uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Aktualnie ww. nieruchomość oznaczona jest nr działki [...] i stanowi własność skarżącego - S. J..

Wojewoda wskazał następnie, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w O. z 4 września 2003r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] nieruchomość położona w C., obręb geodezyjny [...], gmina O., oznaczona nr ewid. [...] znajduje się częściowo na terenach obniżeń dolinnych, zalewowych oraz gleb pochodzenia organicznego oznaczonych na planie symbolem [...] oraz częściowo na terenach rolnych oznaczonych w planie symbolem [...]. Cały teren działki nr [...] objęty jest strefą archeologiczną, w której obszarze znajduje się obiekt zabytkowy - Grodzisko z X-XI wieku, oznaczony w rejestrze i ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], objęty ochroną konserwatorską. Z § 10 ust. 1 pkt 1 planu wynika, iż na obszarze stanowisk archeologicznych i konserwatorskich stref archeologicznych plan ustala obowiązek uzgadniania (na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) przez Urząd Gminy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich planowanych inwestycji (kubaturowych, drogowych, liniowych, związanych z uzbrojeniem terenu, eksploatacją kruszywa i innymi, związanymi z robotami ziemnymi - naruszającymi strukturę gruntu poniżej warstwy ornej - tj. głębiej niż 30 cm). Przepis § 41 ust. 1 i 42 ust. 1 stanowi nadto, iż dla terenów położonych w jednostce strukturalnej "O"C. oznaczonych na rysunku planu m.in. symbolami [...] i [...] plan ustala zakaz wprowadzania obiektów kubaturowych nie związanych z produkcją rolną.

Zdaniem Wojewody [...] w sprawie bezspornym pozostaje, iż na terenie działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego, znajdują się relikty wczesnośredniowiecznego grodziska pierścieniowatego, o które - zgodnie z treścią planu - należy dbać, dążąc do jak najdłuższego zachowania obiektu archeologicznego i przywrócenia go do pierwotnej funkcji i formy (§ 11 pkt 4 planu). Tym samym organ II instancji uznał, że nie ma racji strona odwołująca twierdząc, iż wywłaszczana nieruchomość faktycznie nie jest żadnym zabytkiem. Jak wskazano wyżej, na tle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami grodzisko wczesnośredniowieczne z całą pewnością spełnia ustawową definicję zabytku, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Zabytkiem nie jest tylko i wyłącznie zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji konserwatora zabytków, ale są nimi także pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. Sama zresztą definicja zabytku i nawiązująca do niej definicja zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytki) wskazuje na części nieruchomości, jak też ich zespoły.

Zdaniem organu odwoławczego w omawianej sprawie stan faktyczny i prawny został ustalony prawidłowo. W rozpatrywanej sprawie w pełni zasadne jest dokonanie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], z uwagi na znajdujący się na jej obszarze obiekt archeologiczny wpisany do rejestru zabytków - Grodzisko pierścieniowate wczesnośredniowieczne w C. gm. O. Planowane zamierzenie mające na celu ochronę zabytku przed jego uszkodzeniem, czy innego rodzaju poważnym zagrożeniem, mogącym spowodować uszczerbek dla jego wartości, w związku z niewłaściwym użytkowaniem nieruchomości, ocenić należy jako realizujące cel publiczny. Ze względów wyżej wywiedzionych, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu strony naruszenia prawa materialnego.

Następnie Wojewoda podkreślił, że w art. 114 ust. 1 u.g.n. przewidziano, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. W przypadku wywłaszczania nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania, o których mowa w ww. przepisie, przeprowadzają ich organy wykonawcze (art. 114 ust. 2 u.g.n.). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości (art. 115 § 2 u.g.n.).

Wojewoda zauważył, że jak wynika z treści powyższych norm, jednym z warunków przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego jest niemożność nabycia nieruchomości w drodze umowy (art. 112 ust. 3 u.g.n.). W rozpatrywanej sprawie, Starosta [...] załączył do akt sprawy dokumenty, mające uzasadnić wystąpienie przesłanek do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Pismem z 25 marca 2014r. poinformowano S. J. o planowanym nabyciu nieruchomości stanowiącej jego własność, oznaczonej nr działki [...]. Stronę zaproszono, w wyznaczonym w piśmie terminie, do Starostwa, celem przeprowadzenia stosownych rokowań w ww. kwestii. W dniu 7 kwietnia 2014r. odbyły się rokowania z właścicielem, w sprawie wykupu gruntów położonych w C., niezbędnych dla realizacji celu publicznego jakim jest ochrona zbytków, które zakończyły się niepowodzeniem. W trakcie rozmów nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 1,9959 ha, z uwagi na rozbieżności w zakresie proponowanej kwoty. Nadto właściciel - S. J. wniósł roszczenie o nieruchomość zamienną. W piśmie z 29 maja 2014r. Starosta poinformował stronę o braku możliwości otrzymania nieruchomości zamiennej, z uwagi na brak takowych w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Jednocześnie stronie wyznaczono dwumiesięczny termin do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości (do dnia 3 sierpnia 2014r.). Właściciel działki nie wyraził zgody na dobrowolną jej sprzedaż.

Zdaniem Wojewody [...], wbrew stanowisku skarżącego, znajdujące się w sprawie dokumenty stanowiły wystarczającą podstawę do wszczęcia postępowania w trybie art. 112 u.g.n. Analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość przeprowadzonych przed Starostą negocjacji oraz fakt, iż nie doprowadziły do zawarcia umowy pomiędzy stroną postępowania (S. J.) a podmiotem realizującym cel publiczny, co stanowi jedną z ustawowych przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości (art. 112 ust. 3 u.g.n.). Tym samym zasadnym było przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 129 ust. 1 i 3 u.g.n Wojewoda wskazał, że niekwestionowana zasada obligatoryjności ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu doznaje wyjątków, określonych w ust. 5 art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym ustawodawca przewidział odrębne ustalenie odszkodowania na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to wydanie dwóch decyzji: pierwszej - o wywłaszczeniu nieruchomości i drugiej - ustalającej odszkodowanie za tę nieruchomość. Wniosek podmiotu realizującego cel publiczny stanowi przy tym samoistną podstawę do wydania odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie. Przepis, poza złożeniem wniosku nie przewiduje żadnego innego warunku wydania takiej decyzji. Wojewoda dodał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 19 czerwca 2015r., wniósł do Starosty o kontynuowanie procedury wywłaszczeniowej i wydanie odrębnej decyzji o należnym odszkodowaniu, zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez odwołującego kwestii nieruchomości zamiennej organ II instancji zauważył, iż z treści art. 131 ust. 1 u.g.n. wynika, że z jednej strony osobie uprawnionej do odszkodowania nie przysługują roszczenia o nieruchomość zamienną, a nieruchomość taka nie może być przyznana tej osobie bez jej zgody, a z drugiej strony przyznanie nieruchomości zamiennej nie jest obligatoryjne i zależy od organu, a zwłaszcza od jego możliwości związanych z posiadaniem odpowiedniej nieruchomości. Ustawodawca wybór w tej mierze pozostawił organowi administracyjnemu. Przepisy ustawy nie zobowiązują również organu do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się przy odmowie przyznania konkretnej nieruchomości zamiennej. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Agencja Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w Warszawie, Filia w Ł. nie dysponuje na terenie gminy O. nieruchomościami rolnymi jak również działkami budowlanymi, które mogłyby być przedmiotem zamiany za wywłaszczoną nieruchomość.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył S. J., zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe stosowanie art. 112 ust. 3, art. 115 ust. 2, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 131 ust. 1, art. 134 ust. 1 -3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 3, art. 4, art. 5 i art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto skarżący zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 129 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zaniechanie ustalenia wartości wywłaszczanej nieruchomości oraz brak realnych działań w celu uzyskania nieruchomości zastępczej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wywłaszczona nieruchomość faktycznie nie jest żadnym zabytkiem, bowiem od kilkudziesięciu lat nie istnieją na niej żadne obiekty zabytkowe. Grunt jest użytkowany rolniczo od wielu lat. W związku z tym w ocenie skarżącego powstaje zasadnicza wątpliwość czy nieruchomość spełnia wymogi zabytku, zgodnie z przepisem art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad nimi. Skarżona decyzja, poza odwołaniem się do wpisu do rejestru zabytków, nie zawiera żadnego uzasadnienia, iż mamy, rzeczywiście, do czynienia z obiektem zabytkowym. Na te okoliczności nie przeprowadzono w toku postępowania żadnych dowodów. Skarżący podkreślił, że na nieruchomości nie istnieją żadne nadziemne ani podziemne obiekty wymagające ochrony przed destrukcją "Grodziska Średniowiecznego w C.". Dobitnym dowodem potwierdzającym prawdziwość twierdzenia skarżącego jest fakt eksploatacji nieruchomości na cele rolnicze przez prawie 50 lat, licząc od daty wpisania owego "obiektu" do rejestru zabytków. Skoro przez tyle lat nie istniała potrzeba ochrony obiektu przed dewastacją, to należy zasadnie wątpić czy faktycznie zabytek ten istnieje i wymaga ochrony. W toku postępowania nie ustalono żadnych okoliczności, które dowodzą istnienie obiektu zabytkowego oraz konieczność jego ochrony.

Niezależnie od sprecyzowanego wyżej zarzutu, w ocenie skarżącego, brak jest podstaw do stosowania przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie jest instytucja prawną stosowaną wyjątkowo, wówczas gdy nie można osiągnąć określonego celu publicznego innymi środkami. Z postępowania dowodowego nie wynika, czy nie istnieje inny sposób ochrony obiektu zabytkowego. Wydaje się, że ten inny sposób jest możliwy, skoro przez kilkaset lat na jego miejscu uprawiano grunty rolne.

Ponadto skarżący zarzucił, że w toku postępowania nie podjęto żadnej realnej próby ugodowego załatwienia sprawy. Trudno bowiem uznać, aby organ administracyjny odniósł się do propozycji skarżącego w zakresie dostarczenia nieruchomości zamiennej oraz podjął realne negocjacje w celu ustalenia ugodowego rozwiązania sprawy. Organ administracyjny nie podjął żadnych działań zmierzających do wskazania posiadanych przez Skarb Państwa nieruchomości o podobnym obszarze w pobliżu miejsca zamieszkania skarżącego. Ponadto oferta ugodowego załatwienia sprawy nie zawierała istotnych elementów ugody, zwłaszcza propozycji realnej wartości nieruchomości. W ocenie skarżącego, postępowanie ugodowe winno być prowadzone w sposób zbliżony do negocjacji stron umowy kupna- sprzedaży, których istotnym elementem jest cena nieruchomości. Starosta [...] proponował skarżącemu cenę identyczną, jaka wynikała z opinii rzeczoznawcy majątkowego, natomiast skarżący proponował cenę według realnej wartości nieruchomości, zgodnie z cenami w wolnym obrocie. W tym zakresie nie było żadnych możliwości zawarcia ugody z uwagi na stanowisko Starosty [...] i braku odstępstwa od jego propozycji ceny nieruchomości. Skarżący był skłonny zmienić stanowisko co do ceny, gdyby druga strona zaoferowała wyższą cenę nieruchomości, do czego, jednak, nie doszło. W tym stanie rzeczy należy uznać, że propozycja ugodowego załatwienia sprawy zakupu nieruchomości była ze strony organu samorządowego jedynie zabiegiem czysto formalnym, mającym na celu obejście przepisów prawa. Przepis nakazuje organowi administracyjnemu wykorzystanie możliwości zakupu nieruchomości na podstawie ugody, a ten proponuje taką cenę, której właściciel nie może przyjąć i formalnie wydaje się, że zachowano wymogi art. 114 ust. 1 u.g.n. W ocenie skarżącego, takie postępowanie organu administracyjnego, nie może mieć ochrony prawnej bowiem jest działaniem in fraude legem.

Zdaniem skarżącego przy braku nieruchomości w zasobach gminy Starosta może nabyć podobną nieruchomość, aby zapewnić pełny ekwiwalent skarżącemu.

W ocenie skarżącego, decyzja w rażący sposób narusza przepis art. 129 ust. 1 u.g.n., wskutek braku ustalenia właściwego odszkodowania. Stosowanie ust. 5 pkt 2 art. 129 u.g.n. jest w tym przypadku całkowicie dowolne, bowiem wniosek o wydanie takiej decyzji ani nie zawiera uzasadnienia, ani też skarżona decyzja do tego wniosku we właściwy sposób się nie odnosi. Wysokość odszkodowania winno być integralna częścią skarżonej decyzji. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola przez sądy administracyjne działalności organów administracyjnych polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a". W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Podniesione przez skarżącego zarzuty nie mają oparcia ani w zebranym materiale dowodowym, ani w powołanych przez niego przepisach prawa. W pierwszej kolejności należy bowiem podkreślić, że skarżą cynie może skutecznie podważać istnienia na jego nieruchomości zabytku (pozostałości grodziska). Dokumenty zgromadzone w sprawie nie pozostawiają ku temu żadnych wątpliwości. O istnieniu zabytku, podlegającego ochronie przesądza bowiem wpis do ewidencji bądź do rejestru zabytków, a nie subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (pkt 1). Zabytek nieruchomy – to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1, natomiast zabytek archeologiczny to zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem (pkt 2 i 3). Zabytki podlegają ochronie prawnej, która stosownie do art. 4 u.o.z.o.z. polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania m.in. 3) zabytki archeologiczne będące, w szczególności: a) pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa, b) cmentarzyskami, c) kurhanami, d) reliktami działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej - art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.z.o.z.

O występowaniu na nieruchomości skarżącego opisanego wyżej zabytku świadczy zatem przede wszystkim objęcie go dwiema formami ochrony prawnej, tj. wpisem do rejestru zabytków oraz ustaleniem ochrony terenu, na którym się znajduje, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z.o.z.). Ponadto konieczność dalszego kontynuowania objęcia zabytku ochroną ustawową potwierdza sprawozdanie Muzeum Archeologicznego i Etnograficznego w Ł. z dnia 6 listopada 2015r. Nie są zatem zasadne żadne zarzut skarżącego, poddające w wątpliwość istnienia zabytku na jego nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, ww. formy ochrony prawnej zabytku okazały się mało skuteczne, bowiem na skutek prowadzenia głębokiej orki przy użyciu nowoczesnych ciężkich maszyn rolniczych ma miejsce postępująca destrukcja tego zabytku, przede wszystkim polegająca na niwelacji wałów grodziska oraz nawarstwień związanych z zagospodarowaniem majdanu (wnętrza grodziska). Bezspornym jest również to, że właściciel nieruchomości nie przestrzega zaleceń konserwatorskich, sugerujących zmianę użytkowania gruntu na uprawy nieingerujące w powierzchnię ziemi, np. przez przeznaczenie tego terenu pod łąki czy pastwisko.

Natomiast w sytuacji, gdy podstawowe formy ochrony zabytku nie są wystarczające zastosowanie znajduje art. 50 ust. 3 i ust. 4 pkt 3 u.o.z.o.z., w myśl którego jeżeli nie jest możliwe usunięcie zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia, zabytek nieruchomy może być na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków wywłaszczony przez starostę na rzecz Skarbu Państwa lub gminy właściwej ze względu na miejsce położenia tego zabytku, w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje szczególny tryb ochrony zabytku nieruchomego, polegający na odjęciu jego własności w związku z realizacją celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 5 u.g.n. opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezbędności wywłaszczenia jest w niniejszej sprawie oczywista, dlatego zarzut naruszenia przez organ wywłaszczeniowy art. 112 ust. 3 u.g.n. jest bezzasadny.

Wbrew temu co twierdzi skarżący, wywłaszczenie zostało poprzedzone rokowaniami o nabycie spornej nieruchomości w drodze umowy, zgodnie z art. 114 ust. 1 u.g.n. Rokowania te jednak okazały się bezskuteczne. W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa jak mają przebiegać rokowania, zatem przyjąć należy, że wystarczy, iż jedna ze stron przedstawi propozycję, której nie zaakceptuje druga, prezentując własne stanowisko, nieaprobowane z kolei przez pierwszą stronę. Z rokowaniami mamy więc do czynienia, gdy każda ze stron przedstawi swoje żądania lub właściciel nieruchomości nie odpowie na propozycję organu wywłaszczeniowego. Brak konsensusu oznacza koniec rokowań. W rozpoznawanej sprawie skarżący zapoznał się z operatem szacunkowym wykonanym na zlecenie organu i nie zgodził się na ustalenie przedstawionej w nim wartości nieruchomości, oczekując wyższej ceny za nieruchomość oraz zapłaty odszkodowania za utracone korzyści (pismo z dnia 14 maja 2013r.). Skarżący przedstawił również swoje żądanie o przyznanie mu nieruchomości zamiennej, czego jednak organ wywłaszczeniowy nie mógł spełnić, z uwagi na brak takich nieruchomości w swoich zasobach. W związku z tym należy uznać, że organ miał podstawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, na podstawie art. 115 ust. 2 u.g.n., zatem zarzut naruszenia tego przepisu nie ma oparcia w stanie faktycznym sprawy.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że zasadą jest ustalenie odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Ustalenie odszkodowania jest zatem obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu (art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). Jednakże art. 129 ust. 1 u.g.n. wyraźnie stanowi, że odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, w którym z kolei enumeratywnie wymieniono przypadki, w których starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zobligowany jest do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Jednym z tych przypadków jest wywłaszczenie na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Innymi słowy w sytuacjach określonych w art. 129 ust. 5 u.g.n. ustawodawca wprowadził wyłom od zasady jednoczesnego z wywłaszczeniem ustalenia odszkodowania, dopuszczając wydanie dwóch odrębnych decyzji: pierwszej o wywłaszczeniu nieruchomości i drugiej – ustalającej odszkodowanie za tę nieruchomość. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że wniosek podmiotu realizującego cel publiczny stanowi samoistną podstawę do wydania odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie. Omawiany przepis, poza złożeniem wniosku nie przewiduje wszak żadnego innego warunku wydania takiej decyzji. A contrario poza przypadkami wymienionymi w art. 129 ust. 5 u.g.n. w obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie decyzji o wywłaszczeniu bez jednoczesnego ustalenia wysokości odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., sygn. akt I OSK 14/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2013r., sygn. akt II SA/Łd 28/13 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania odrębnej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, o czym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n., bowiem z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił podmiot realizujący cel publiczny, czyli [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł., a co za tym idzie zarzut naruszenia art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. okazał się bezpodstawny.

Natomiast kwestia naruszenia przez organ wywłaszczeniowy przepisów art. 129 ust. 3, art. 131 ust. 1 i art. 134 ust. 1-3 u.g.n. nie podlega na tym etapie ocenie sądu, bowiem przepisy te odnoszą się wyłącznie do ustalenia odszkodowania. Skoro jednak, jak już zostało wyjaśnione, w niniejszej sprawie kontroli sądu została poddana jedynie decyzja o wywłaszczeniu, zaś o ustaleniu odszkodowania będzie przesądzała odrębna decyzja, to rozważanie ww. zarzutów na tym etapie postępowania jest bezprzedmiotowe.

Reasumując w ocenie sądu w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo zastosował przepis prawa materialnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, która tym samym spełnia warunki, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

ms