Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 169/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" odmówił J. S. wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego w zabudowie wolnostojącej, na działce o nr ew. "[...]" w obrębie "[...]", gmina "[...]". Decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r., poz. 199 ze zm., również jako: u.p.z.p.) oraz zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2013 r., poz. 267 ze zm., również jako: k.p.a.). Decyzja wydana została na skutek wniosku złożonego przez J. S. dnia "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wyjaśnił, że nie zostały spełnione wymogi wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikające z treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji publicznej wskazał, że na działkach sąsiednich nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyniki przeprowadzonej przez organ analizy wskazywały, że w obszarze analizowanym nie istniała działka zabudowana w sposób, który umożliwiłby określenie cech dla nowej zabudowy we wnioskowanym zakresie. Organ wskazał, że poza obszarem analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna, gospodarcza w zabudowie zagrodowej z funkcją agroturystyczną oraz zabudowa mieszkalna jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej. W związku z faktem, że działka o nr ew. "[...]", obręb "[...]’ została podzielona geodezyjnie na działki o nr ew. "[...]" i "[...]", zachodzi sytuacja, że istniejąca zabudowa zagrodowa występująca niegdyś na działce "[...]" nie graniczy bezpośrednio z działką Inwestora. Organ stwierdził, że dla zmiany sposobu użytkowania budynku oraz zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki o nr ew. "[...]" nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka, dotycząca działki o nr ew. "[...]", nie mogłaby być wydana z uwagi na niewypełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że nawet jeśli na działce o nr ew. "[...]" istnieje zabudowa pozwalająca na wydanie Inwestorowi decyzji o warunków zabudowy, to w związku z powyższym jest ona nielegalna, a taka nie może stanowić podstawy do ustalenia kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, chyba że przeprowadzono legalizację.

Ponadto, organ wskazał, że dla działek o nr ew. ‘[...]" wydano decyzję o warunkach zabudowy, zaś na działkach nr "[...]" zrealizowane zostały budynki mieszkalne. Działki te są jednak umiejscowione za daleko i z tego powodu nie mogą stanowić punktu odniesienia dla zasady dobrego sąsiedztwa (najbliższa z nich znajduje się w odległości 497 m, co stanowi 14-krotność frontu działki).

Wyżej wymienioną decyzję zakwestionował J. S. Decyzji zarzucił m.in. naruszenie przepisów prawa procesowego, polegające na błędnej ocenie dowodów w sprawie oraz zaniechanie wykonania czynności istotnych dla wyników postępowania administracyjnego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że na działce o nr ew. "[...]" zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skarżący załączył do odwołania analizę urbanistyczną, stanowiącą załącznik opisowy do analizy urbanistycznej do decyzji nr ‘[...]" Wójta Gminy "[...]" z dnia ‘[...]", wykonaną dla działki o nr ew. ‘[..]" w obrębie geodezyjnym ‘[...]", w Gminie "[...]". Wynika z niej, że na podstawie analizy terenu zlokalizowano w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gospodarczą.

W dniu ‘[...]’ Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy ‘[...]". W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki Inwestora i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza spełniała warunki określone w Rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany jako trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (3 x 34m = 102m), brak było podstaw do obejmowania analizą obszaru o większym promieniu. Organ stwierdził, że analiza materiałów znajdujących się w aktach sprawy potwierdza, że w obszarze analizowanym brakuje budynków, które mogłyby zostać uwzględnione do ustalenia warunków dla planowanej inwestycji. Nie należy ponadto, poszerzać obszaru analizowanego ponad wynikające z przepisów minimum, a korzystać z tej możliwości należy w sposób ostrożny i rozważny, a w niniejszej sprawie brak było ku temu przesłanek. Lektura akt wskazuje, że obszar analizowany nie jest w ogóle zabudowany, w związku z czym nie istnieje żaden punkt odniesienia. Pomimo, że tak wyznaczony obszar nie jest zabudowany organ zbadał i szczegółowo ustosunkował się do twierdzeń Inwestora, wyjaśniając dlaczego nie została uwzględniona zabudowa zrealizowana na działkach nr "[...]". W ocenie Kolegium istniejąca w dalszym sąsiedztwie funkcja zagrodowa, czy też nielegalna zabudowa nie dają podstaw do spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa". Zachodził bowiem brak zabudowy na działkach sąsiednich.

Na powyższą decyzję Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył J. S. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zasługiwała ona na uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania;

2. art. 7, 77 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób pobieżny, nie wyczerpujący, a w konsekwencji nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia czy organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, a w tym zakresie ustalenie sąsiedztwa jedynie zabudowy zagrodowej, uniemożliwiającej spełnienie przesłanki kontynuowania funkcji;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieuprawnione zawężenie obszaru analizowanego wyłącznie do minimalnego wymiaru i zarazem nie objęcie tym obszarem działek nr "[...]" oddalonej o ok. 520 m, "[..]" oddalonej o ok. 720 m oraz "[...]" oddalonej o ok. 760 m – zabudowanych domami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości, wraz z decyzją organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący podał, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie działki sąsiedniej należy odnosić do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. W ocenie skarżącego błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do bezpośrednio sąsiadującej zabudowy, z której mają wynikać charakterystyczne parametry zabudowy określające ład przestrzenny jaki wynika z całego obszaru obrębu "[...]". Skarżący uzasadniał to tym, że w bezpośrednim otoczeniu planowanej zabudowy występuje podobna zabudowa, a przepisy przywołane przez organy wyznaczają jedynie minimalny wymiar obszaru analizowanego. Brak jest natomiast jakichkolwiek ograniczeń co do wymiaru maksymalnego obszaru analizowanego. Z powodu położenia działki skarżącego poza obszarem wsi należy rozważać pojęcie ochrony ładu przestrzennego przez pryzmat występującej na tym terenie tak zwanej zabudowy rozproszonej, a organy uznały, że nie wydanie decyzji uzasadnione będzie koniecznością ochrony zabudowy zwartej. Skarżący wskazał, że przytoczony przez organy pogląd, że zabudowy zagrodowej nie da się pogodzić z zabudową jednorodzinną należałoby odnieść do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną w ramach nowego siedliska rolniczego planowanego w sąsiedztwie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Taki pogląd byłby trafny z uwagi na większe uciążliwości związane z prowadzeniem planowanego gospodarstwa rolnego. W tej sprawie organy w zasadzie nie ustaliły charakteru zabudowy działki "[...]". Zabudowania znajdujące się na działce 208/2 na pewno nie są wykorzystywane w celu produkcji rolnej – czego wymaga definicja zabudowy zagrodowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 22 marca 2016 r. uczestnik postępowania T. S. oświadczyła, że w najbliższej zabudowie skarżącego, ok. 110m, znajduje się działka nr "[...]", na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze. Podała również, że działka nr "[...]" należy do Fundacji A, a w internecie znajduje się informacja, że znajduje się tam 25 pokoi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji zapadłych w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich gospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z powyższych przepisów można wywieźć zasadę zachowania ładu przestrzennego. Pojęcie "ład przestrzenny" stosownie do treści art. 2 pkt 1 u.p.z.p. obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, kulturowe, środowiskowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p, co do zasady, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyraża zasadę "dobrego sąsiedztwa", która uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego.

Jak wynika z powyższego, ustawodawca uzależnił możliwość zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez Inwestora do określonych, istniejących już cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z unormowania zawartego w § 3 rozporządzenia wynika jedynie, że obszar analizowany może obejmować obszar większy niż wskazany w tym przepisie obszar minimalny. Przepis ten jednak nie zawiera przesłanek jakimi organ powinien się kierować przy wyznaczeniu obszaru analizowanego. Jednakże wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, że kwestia wielkości obszaru analizowanego nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organu.

Organ wyznaczając wielkość obszaru analizowanego powinien brać pod uwagę treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że przy wydaniu decyzji analizie powinna podlegać sąsiednia okolica i istniejąca w niej zabudowa stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdującej się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników, w tym od zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie – na działkach sąsiednich.

W pierwszej kolejności podać należy, że działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze utrwalony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak wyrok NSA z 14 maja 2008 r., II OSK 617/07, z 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. W każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczyć do działki przyległej, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi administracji publicznej na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu wspomnianych wyżej warunków określonych przez treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

W niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła z uwagi na brak spełnienia przewidzianego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunku istnienia w obszarze analizowanym zabudowy o charakterze planowanym przez Inwestora. Należy stwierdzić, że co do zasady brak, jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego obszaru. Nie można wykluczać nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego, które powinno wynikać z okoliczności sprawy. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że na działkach oznaczonych nr "[...]" zrealizowane zostały budynki mieszkalne, dla których to działek wydano decyzję o warunkach zabudowy, których to odległości od działki skarżącego wynoszą kolejno: 525m, 767m i 727m. Ponadto, decyzje o warunkach zabudowy wydane zostały również wobec działek o nr ‘[...]". W niniejszej sprawie organy ustaliły, że działka skarżącego znajduje się poza wsią, a zatem należy brać pod uwagę rodzaj zabudowy rozproszonej. Z tego względu organ nie powinien ignorować faktu, że w sąsiedztwie występują różne rodzaje zabudowy, przy czym niektóre zdają się ustępować lub wręcz zanikać, jak funkcja zagrodowa, a inne narastać, jak funkcja mieszkalna. Taki stan zagospodarowania i jego dynamika powinien mobilizować organy administracji publicznej do wytyczania większego obszaru analizowanego niż minimalny.

W powyższym kontekście podkreślenia wymaga fakt, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie wprowadza wymogu położenia nieruchomości przy tej samej drodze publicznej, lecz wymóg dostępności z tej samej drogi publicznej, przy czym dostępność ta może zostać spełniona przez bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej może być zapewniony przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Organy administracji publicznej zobowiązane będą przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozważyć wywody Sądu w kontekście spełnienia warunków wskazanych przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto, ze stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji analizy urbanistycznej wykonanej dla działki nr "[..]" wynika, że w skład obszaru analizowanego wchodzi m.in. działka o nr "[...]". Jak wskazał organ I instancji: "dla zmiany sposobu użytkowania budynku oraz zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki o nr ew. ‘[...]" nie wydano decyzji o warunkach zabudowy". Tymczasem, w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się pismo Naczelnika Wydziału Architektoniczno – Budowlanego Starostwa Powiatowego w "[...]" z dnia "[...]", z którego wynika, że dla działki o nr ew. "[...]" obręb "[...]" zostało wydanych sześć decyzji o pozwoleniu na budowę, m.in. budynku mieszkalnego, rozbudowę budynku mieszkalnego, rozbudowę budynku mieszkalno – gospodarczego czy też pozwolenie na budowę przydomowej bezobsługowej oczyszczalni ścieków (k. 456 akt administracyjnych). Z akt sprawy wynika, że na działce o nr ew. ‘[..]" znajdują się zabudowania Fundacji A, które wykorzystywane są do celów mieszkaniowo-turystycznych. Fundacja ta oferuje min. 25 pokoi z łazienkami, sale konferencyjną dla 60 osób, czy jadalnie na 70 osób.

W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły, co jest wynikiem błędnej oceny materiału dowodowego bez jego wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia, czy istniejąca na działce nr "[...]" zabudowa (a w szczególności okoliczność, że na tej działce znajdują się budynki mieszkalne) uniemożliwia wprowadzenie na teren działki "[...]" zabudowy w postaci budynku mieszkalnego. Jak już podano powyżej nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. W ocenie Sądu z taką sytuacją możemy mieć do czynienia w przypadku działki nr "[...]" i działki skarżącego. Jednak okoliczność powyższa, tj. czy mamy do czynienia z legalną zabudową mieszkalną, czy też, jak przyjęły orzekające w sprawie organy, z samowolą budowlaną, powinna być jednak przedmiotem definitywnego ustalenia. W przypadku potwierdzenia, że zabudowa działki nr "[..]" ma charakteru zabudowy mieszkalnej, w ocenie Sądu, w sprawie mielibyśmy do czynienia z kontynuacją funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji I instancji zobligowany będzie do przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie oraz do poczynienia pełnych i prawidłowych ustaleń. Przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy organ I instancji będzie związany dokonanym przez Sąd wywodem dotyczącym ustalenia charakteru działki nr 208, w kontekście jej rzeczywistego przeznaczenia.

Nadto, należy wskazać, że z relacji uczestniczki postępowania T. S. wynika, że w najbliższej zabudowie skarżącego, tj. w odległości ok. 110m znajduje się działka nr "[...]", na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze. Według wskazanej uczestniczki właściciel tej działki nie jest rolnikiem i nie prowadzi działalności rolniczej i nie potrafi ona podać przeznaczenia tej działki. Organy w ogóle nie odniosły się do wskazanej działki nr "[...]", znajdującej się w sąsiedztwie, rozumianym szerzej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, a znajdującej się, jak wynika z analizy urbanistycznej w niewielkiej (kilkunasto metrowej) odległości od obszaru analizowanego. Tymczasem, w ocenie Sądu, w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że w sąsiedztwie istniejącej zabudowy zagrodowej, a więc związanej (potencjalnie, bo brak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń organów administracji) z prowadzeniem gospodarstwa rolnego ma powstać, co do zasady mniej intensywnie oddziaływująca na otoczenie, zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, stwierdzić należy, że organy administracji publicznej sprzecznie z ogólnymi wymogami z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie ustaliły jakie są rzeczywiste uwarunkowania prawne w obszarze analizowanym, a w szczególności jakie faktycznie funkcje spełniają istniejące zabudowania na działce nr "[..]" i nr ‘[...]", co w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na wskazane braki w ustaleniach faktycznych nie sposób wykluczyć, że rzeczywistą i dominującą funkcją, w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, będzie funkcja mieszkalna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności rozważy celowość wyznaczenia obszaru analizowanego w większych, aniżeli minimalne, granicach. Usuwając dostrzeżone przez Sąd uchybienia organy winny uzupełnić i uszczegółowić ustalenia faktyczne, w tym analizę urbanistyczną, zwłaszcza w zakresie określenia poszczególnych składników (budynków) istniejącej zabudowy zagrodowej, ich przeznaczenia i rzeczywistego sposobu użytkowania. Ustalenia te odniesie następnie do planowanej zabudowy jednorodzinnej w celu rozstrzygnięcia, czy spełniona została spełniona w tym przypadku zasada dobrego sąsiedztwa. Dopiero prawidłowe wyjaśnienie okoliczności sprawy i dokonanie ustaleń umożliwi ocenę spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.