Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 18/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi O.-R. S. K. im. W. w P. na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: PWIS) decyzją z [...] listopada 2021 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania Ortopedyczno-Rehabilitacyjnego Szpitala K. w P. (dalej: skarżący, szpital) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: PPIS) z [...] sierpnia 2021 r., [...], w przedmiocie przesunięcia terminu realizacji pkt [...] decyzji z [...] lipca 2019 r., nr [...](2)/19, nakazującej:

- w pkt. 5 w Odcinku A Oddziału Urazowo-Ortopedycznego, Ortopedii Onkologicznej i Traumatologii:

a) w zespole pomieszczeń pielęgnacyjnych poza pokojem przygotowawczym pielęgniarskim zapewnić gabinet diagnostyczno-zabiegowy;

- w pkt. 6 w Odcinku B Oddziału Urazowo-Ortopedycznego, Ortopedii Onkologicznej i Traumatologii:

c) w zespole pomieszczeń pielęgnacyjnych zapewnić pomieszczenie higieniczno- sanitarne wyposażone dodatkowo w natrysk, przystosowane dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich;

- pkt. 7 w Odcinku A Oddziału Urazowo-Ortopedycznego, Alloplastyki Stawów Biodrowych i Kolanowych:

a) w zespole pomieszczeń pielęgnacyjnych poza pokojem przygotowawczym pielęgniarskim zapewnić gabinet diagnostyczno-zabiegowy;

- w pkt. 8 w Odcinku B Oddziału Urazowo-Ortopedycznego, Alloplastyki Stawów Biodrowych i Kolanowych:

a) w zespole pomieszczeń pielęgnacyjnych poza pokojem przygotowawczym pielęgniarskim zapewnić gabinet diagnostyczno-zabiegowy,

c) w zespole pomieszczeń pielęgnacyjnych zapewnić pomieszczenie higieniczno- sanitarne wyposażone dodatkowo w natrysk, przystosowane dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich;

- w pkt. 10 w oddziale Ortopedii i Chirurgii Kręgosłupa:

a) w zespole pomieszczeń pielęgnacyjnych poza pokojem przygotowawczym pielęgniarskim zapewnić gabinet diagnostyczno-zabiegowy;

- w pkt. 12 W Oddziale Traumatologii, Ortopedii i Chirurgii Ręki dla Dzieci:

b) zapewnić śluzy umywalkowo-fartuchowe i punkty pielęgniarskie przy salach dzieci młodszych,

d) zapewnić możliwość obserwacji dzieci za pomocą kamer posiadających rezerwowe zasilanie z funkcją autostartu lub przeszklenia ścian szkłem bezpiecznym między pokojami dzieci młodszych i między pokojami a punktem pielęgniarskim,

f) zapewnić pomieszczenie higieniczno-sanitarne wyposażone w natrysk dla rodziców lub opiekunów dziecka,

g) zapewnić co najmniej jedną izolatkę;

- w pkt. 13 W Oddziale Urazowo-Ortopedycznym Dziecięcym I

b) zapewnić śluzy umywalkowo-fartuchowe i punkty pielęgniarskie przy salach dzieci młodszych,

d) zapewnić możliwość obserwacji dzieci za pomocą kamer posiadających rezerwowe zasilanie z funkcją autostartu lub przeszklenia ścian szkłem bezpiecznym między pokojami dzieci młodszych i między pokojami a punktem pielęgniarskim,

e) zapewnić pomieszczenie higieniczno-sanitarne wyposażone w natrysk dla rodziców lub opiekunów dziecka,

f) zapewnić co najmniej jedną izolatkę,

g) w pokojach dzieci lub w odrębnym pomieszczeniu zapewnić dodatkowe łóżka lub fotele wypoczynkowe, wraz z pościelą, dla rodziców lub opiekunów dziecka, umożliwiające nocleg dla rodziców lub opiekunów dziecka,

l) w pokojach łóżkowych zapewnić szerokość drzwi umożliwiająca wyprowadzenie łóżka;

- w pkt. 14 w Oddziale Urazowo-Ortopedycznym Dziecięcym II:

a) w zespole pomieszczeń pielęgnacyjnych poza pokojem przygotowawczym pielęgniarskim zapewnić gabinet diagnostyczno-zabiegowy,

c) wydzielić pododdział lub odcinek dla dzieci młodszych, w których łóżka znajdować się będą w zespołach wyposażonych w śluzę umywalkowo-fartuchową i punkt pielęgniarski, oraz zapewnić możliwość obserwacji dzieci za pomocą kamer posiadających rezerwowe zasilanie z funkcją autostartu lub przeszklenia ścian szkłem bezpiecznym między pokojami dzieci młodszych i między pokojami a punktem pielęgniarskim,

e) w pokojach dzieci lub w odrębnym pomieszczeniu zapewnić dodatkowe łóżka lub fotele wypoczynkowe, wraz z pościelą, dla rodziców lub opiekunów dziecka, umożliwiające nocleg dla rodziców lub opiekunów dziecka,

f) zapewnić pomieszczenie higieniczno-sanitarne wyposażone w natrysk dla rodziców lub opiekunów dziecka,

g) zapewnić co najmniej jedną izolatkę.

Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ przytoczył następujące ustalenia.

W dniach [...] maja 2019 r. PPIS przeprowadził kontrolę sanitarną w Szpitalu, która wykazała uchybienia polegające na niezapewnieniu w części oddziałów łóżkowych właściwych standardów zgodnych z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26 marca 2019 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2019 r. poz. 595, dalej: rozporządzenie).

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami PPIS decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], wyznaczył w odniesieniu do nałożonych nakazów termin ich wykonania do [...] kwietnia 2021 r.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. Szpital złożył wniosek o przesunięcie terminu realizacji nakazów decyzji określonych w pkt. [...] przedmiotowej decyzji do [...] lipca 2022 r.

W dniu [...] maja 2021 r. PPIS wystosował do Szpitala pismo, w którym wniósł o uzupełnienie wniosku i przedłożenie m.in. dowodów potwierdzających możliwość zrealizowania zadań wynikających z nakazów przedmiotowej decyzji w wyznaczonym terminie (zabezpieczenie środków finansowych, dokonane przetargi) oraz harmonogramu prac remontowych.

Szpital pismem z [...] maja 2021 r. zwrócił się z wnioskiem o wydłużenie o 30 dni terminu udzielenia odpowiedzi w żądanym zakresie.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. PPIS przedłużył do [...] lipca 2021 r. termin załatwienia sprawy.

W dniu [...] czerwca 2021 r. PPIS otrzymał uzupełnienie wniosku o prolongatę, w którym Szpital poinformował m. in. o trwających pracach i realizowanych inwestycjach zmierzających do wykonania nakazów ww. decyzji dotyczących pkt: [...]. Ponadto Szpital poinformował o rozpoczętej inwestycji: "Rozbudowa i dostosowanie budynków Ortopedyczno-Rehabilitacyjnego Szpitala K. na terenie pomiędzy ulicami: [...]" - budowa nowego budynku (dalej: Inwestycja), do którego planowane jest przeniesienie oddziałów pediatrycznych (dot. pkt decyzji [...]. Z pisma wynika, że obecne umiejscowienie ujętych w decyzji oddziałów powoduje, iż wykonanie niektórych zaleceń wymaga generalnego remontu, adaptacji pomieszczeń, a co z tym związane bardzo dużych nakładów finansowych. Skarżący wskazał także, że [...] czerwca 2021 r. zakończony został konkurs na opracowanie koncepcji architektoniczno-urbanistycznej - II etap i Szpital ma zagwarantowane środki finansowe, które pozyska z Ministerstwa Zdrowia i organu tworzącego. Zakończenie inwestycji zaplanowane jest do końca 2025 r. Odniesiono się także do realizacji nakazów zawartych w pkt. [...] decyzji - dotyczących zapewnienia w zespole pomieszczeń pielęgnacyjnych części oddziałów poza pokojem przygotowawczym pielęgniarskim gabinetu diagnostyczno- zabiegowego wskazując, iż na etapie realizacji inwestycji wymóg ten zostanie spełniony. Poinformowano o etapie realizacji nakazów pkt [...] decyzji.

Pismem z [...] lipca 2021 r. PPIS poinformował Stronę o rozbieżnościach w przedłożonej przez Szpital korespondencji, które dotyczą zakresu nakazów, jak i deklarowanego terminu realizacji niektórych punktów decyzji. Zwrócił się o doprecyzowanie informacji w tym zakresie oraz wydłużył termin załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2021 r.

W odpowiedzi z [...] lipca 2021 r. Szpital wniósł o prolongatę do [...] grudnia 2025 r. nakazów obejmujących punkty: [...] (dalej: Nakazy).

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r., [...], PPIS odmówił zmiany decyzji własnej w przedmiocie przedłużenia do [...] grudnia 2025 r. wskazanych przez skarżącego Nakazów.

Stwierdził w uzasadnieniu, że argumenty strony nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ stanowią ogólną informację dotyczącą zaplanowanych działań w zakresie rozbudowy i przebudowy Szpitala. Strona nie uwiarygodniła, że deklaracja realizacji Nakazów w proponowanym terminie jest realna. Wskazany termin – do [...] grudnia 2025 r. – jest zbyt odległy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał wykonanie przez Szpital części nakazów decyzji z terminem realizacji do [...] kwietnia 2021 r. Ponadto Szpital realizuje prace pokonkursowe związane z wybranym projektem architektonicznym. Docelowo w projektowanym budynku mają znajdować się oddziały dziecięce, co wiąże się z przeniesieniem obecnych oddziałów dziecięcych Szpitala do nowej lokalizacji. Oddział Urazowo-Ortopedyczny, Alloplastyki Stawów Biodrowych i Kolanowych, zarówno w części [...], jak i [...] ma zostać przeniesiony do Budynku Rehabilitacji, po opuszczeniu jego pomieszczeń przez oddziały pediatryczne i po wcześniejszym ich wyremontowaniu. Skarżący zaznaczył także, że nie są hospitalizowani pacjenci z chorobą zakaźną, przyjęcia są planowe, a gdy wystąpią objawy choroby zakaźnej pacjent wypisywany jest do domu lub przekazywany do podmiotu leczniczego temu dedykowanemu. Brak gabinetu diagnostyczno-zabiegowego uzasadniony jest specyfiką udzielanych świadczeń - pobyty pacjentów są krótkie i zabiegi (np. zmiana opatrunku, założenie wenflonu) wykonywane są na salach chorych lub w na bloku operacyjnym. Zdaniem skarżącego zasadne jest prolongowanie terminu wykonania Nakazów z uwagi na prowadzenie zaawansowanych prac w zakresie wybudowania nowego budynku Szpitala spełniającego wszelkie wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia. Organ I instancji nie uzasadnił wystarczająco powodów, dla których odmówił prolongaty oraz nie wziął pod uwagę faktu powszechnie znanego, jakim jest realizowana rozbudowa Szpitala, naruszając przy tym treść art. 77 k.p.a. w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia rozbudowy była wielokrotnie nagłaśniana w mediach lokalnych, zatem za niezasadne uznać należy stanowisko wskazujące rzekomy brak gwarancji realizacji nakazów decyzji w wyznaczonym terminie, skoro prace te są już wdrażane i to w zakresie realizacji obowiązków wynikających z treści wydanej decyzji.

Utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy decyzją wskazaną we wstępie PWIS zaznaczył, że strona w odwołaniu odniosła się także do nakazu, który nie był przedmiotem decyzji odmawiającej prolongaty, tj. do pkt. [...] decyzji z 2019 r., a który nie był ujęty we wniosku Szpitala z [...] lipca 2021 r., zatem organ nie odniósł się do tego punktu decyzji. Nieprawidłowości, o których mowa w decyzji potwierdzają fakt niezachowania właściwych warunków sanitarno-technicznych, w jakich są udzielane świadczenia zdrowotne. Podstawą zapewnienia bezpieczeństwa i komfortu leczenia pacjentów jest przestrzeganie standardów określonych w przepisach i ich egzekwowanie. Nakazy nałożone w decyzji wynikają z rozporządzenia.

W zespołach pomieszczeń pielęgnacyjnych Oddziału Urazowo-Ortopedycznego D. szerokość drzwi w pomieszczeniach, przez które odbywa się ruch pacjentów na łóżkach uniemożliwia wyprowadzenie łóżka. W niektórych oddziałach łóżkowych stwierdzono brak gabinetu diagnostyczno-zabiegowego lub gabinet taki funkcjonuje w jednym pomieszczeniu z pokojem przygotowawczym i punktem pielęgniarskim. Powyższe ma potencjalnie negatywny wpływ na bezpieczne wykonywanie procedur medycznych przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych oraz na prawidłowe realizowanie procedur sanitarnych zapewniających odpowiedni poziom bezpieczeństwa epidemiologicznego. Brak w oddziałach łóżkowych części oddziałów pomieszczenia higieniczno-sanitarnego wyposażonego dodatkowo w natrysk, przystosowanego dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich powoduje, że pacjent niepełnosprawny nie ma możliwości realizowania podstawowych czynności higienicznych i skorzystania z natrysku w sposób wygodny, sprawny i bezpieczny. W części oddziałów dziecięcych brak spełnienia wymagań w zakresie wydzielonego pododdziału lub odcinka dzieci młodszych i starszych, brak śluz umywalkowo-fartuchowych i punktów pielęgniarskich przy zespołach dzieci młodszych, brak izolatek, brak pomieszczeń higieniczno-sanitarnych wyposażonych dodatkowo w natrysk dla rodziców lub opiekunów oraz dodatkowych łóżek. Stwierdzone uchybienia świadczą o niespełnieniu podstawowych wymogów określonych w rozporządzeniu. Niespełnianie standardów utrudnia utrzymanie właściwego reżimu sanitarno-epidemiologicznego oraz izolowanie pacjentów w przypadku zaistnienia takiej potrzeby. Brak przeszkleń uniemożliwia prowadzenie nadzoru i obserwację dzieci. Rodzice/opiekunowie dzieci hospitalizowanych korzystają z pomieszczeń higieniczno- sanitarnych przeznaczonych dla pacjentów i nie mają zapewnionych dodatkowych łóżek lub foteli, co utrudnia utrzymanie właściwych warunków hospitalizacji dzieci oraz nie zapewnia odpowiednich warunków dla rodziców przebywających w oddziale z hospitalizowanymi dziećmi. Przyjmowanie pacjentów w niedostosowanych pomieszczeniach ma wpływ na bezpieczeństwo epidemiologiczne udzielanych świadczeń.

PPIS wydał decyzję nakazującą realizację obowiązków po przeprowadzonej w Szpitalu kontroli sanitarnej w dniach [...] maja 201*9 r. Pierwotny termin wykonania Nakazów ustalono ze Szpitalem na [...] kwietnia 2021 r. i od czasu wydania decyzji minęły ponad [...] lata.

Organ zaznaczył, że treść przepisów odnoszących się do nakazów obowiązuje co najmniej od kilkunastu lat (np. rozporządzenie Ministra Zdrowia z 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Dz.U. 2006 r. Nr 213, poz. 1568, ze zm., zwane dalej rozporządzeniem-2006). Zgodnie z przepisami przejściowymi [art. 207 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. 2021 r., poz. 711 ze zm. – dalej: u.d.l.)] podmioty lecznicze zobowiązane były do spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą [Dz.U. z 2012 r. poz. 739, dalej: rozporządzenie-2012]. Podmioty lecznicze niespełniające określonych w przepisach obowiązków obowiązane były do opracowania programu dostosowawczego, który należało zrealizować do [...] grudnia 2017 r. Szpital opracował program dostosowawczy, w którym uwzględniona została część obowiązków będących przedmiotem zaskarżonej decyzji i nie zrealizował ich w zadeklarowanym i ustawowo przyjętym terminie.

Zdaniem PWIS wyjaśnienia Szpitala dotyczące braku izolatek na oddziale dziecięcym oraz gabinetu diagnostyczno-zabiegowego w zespołach pomieszczeń pielęgnacyjnych w części oddziałów nie zasługują na uwzględnienie. Obowiązek zapewnienia tych pomieszczeń wynika wprost z przepisów prawa. Strona ani na etapie prowadzenia czynności kontrolnych, ani też na etapie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji przez PPIS nie kwestionowała zasadności stwierdzonych uchybień.

Organ nie podzielił zdania, że zasadne byłoby przedłużenie terminu wobec prac w zakresie wybudowania nowego budynku szpitala. Prace te znajdują się na wczesnym etapie realizacji, a przedstawiona informacja o finansowaniu projektu nie daje gwarancji jego ukończenia w planowanym terminie, tj. do 2025 r. Strona nie przedstawiła opracowanego harmonogramu i terminów ani dowodów mających uwiarygodnić zrealizowanie inwestycji.

PPIS przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie wnikliwie prowadził postępowanie oraz zapewnił Stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, zatem zarzuty w tym zakresie są niezasadne.

Wykonanie części pozostałych nakazów decyzji, na które powołuje się Strona świadczą o tym, że szereg prac można było zrealizować. Podjęta inicjatywa dotycząca budowy nowego budynku jest niewystarczająca do przedłużenia terminu realizacji nakazów decyzji. Dalsze wydłużanie okresu, w którym nieprzerwanie udzielane są świadczenia zdrowotne jest sprzeczne z interesem społecznym, a w szczególności z interesem pacjentów.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie obu decyzji, zasądzenie kosztów, a także przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność przedłużenia przez PPIS terminów wykonania nakazów określonych w punktach: [...] oraz na okoliczność celowości Inwestycji w postaci rozbudowy i dostosowania budynków Szpitala, poprzez włączenie do W. Regionalnego Programu Operacyjnego, w celu rozszerzenia możliwości i poprawy jakości świadczenia usług społecznych i zdrowotnych, kierowanych do społeczeństwa regionu i m. P. w ramach ambulatoryjnej opieki specjalistycznej i rehabilitacyjnej, aktualnego etapu prac związanych z realizacją ww. Inwestycji, działań podejmowanych przez Skarżącego w celu realizacji Inwestycji, gwarancji realizacji nakazów decyzji z [...] lipca 2019 r. we wnioskowanym terminie tj. do [...] grudnia 2025 roku oraz na okoliczność potwierdzenia celowości ustalenia nowego terminu wykonania decyzji. Zarzuciła zaskarżonemu "postanowieniu":

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195 ze zm., dalej: u.p.i.s.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. odmawiającą zmiany decyzji własnej nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie przesunięcia terminu realizacji pkt [...] z uwagi na sprzeczność prolongaty terminu z interesem społecznym oraz przyjęcie, że fakt budowy nowego budynku Szpitala, w którym docelowo mają się znajdować oddziały dziecięce nie stanowi dostatecznej podstawy do jego przedłużenia,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący oraz wszechstronny wszystkich okoliczności faktycznych, a więc bez przeprowadzenia ustaleń, czy przedłużenie terminu jest w okolicznościach danej sprawy uzasadnione, a także czy przyczyna, na którą powołuje się strona jest rzeczywista i czy ma ona wpływ na wykonanie nałożonego na Skarżącego obowiązku.

W obszernym uzasadnieniu skarżący odniósł się drobiazgowo w szczególności do nakazów nieobjętych wnioskiem prowadzącym do wydania decyzji w niniejszej sprawie, z wykazaniem ich (nie)wykonania i odpowiadających im terminów. Zaznaczył, że realizuje sukcesywnie nakazy w zakresie i terminach, jakich było to możliwe, co doprowadziło do niemal całościowego wykonania nakazów. Daje to zatem gwarancję wykonania nakazów również w pozostałym zakresie. Zdaniem skarżącego dla realizacji niewykonanych nakazów istotne znaczenie ma fakt budowy nowego budynku Szpitala oraz jego obecny etap. W nowych budynkach mają znaleźć się przeniesione oddziały, odpowiadające pkt [...]. Dnia [...] czerwca 2021 r. został rozstrzygnięty konkurs na opracowanie koncepcji architektonicznej inwestycji, [...] sierpnia 2021 r. zawarta umowa o wykonanie dokumentacji projektowej i sprawowanie nadzoru autorskiego rozbudowy budynków. Dnia [...] listopada 2021 r. szpital złożył wniosek o pozwolenie na budowę, a [...] listopada 2021 r. skarżący został poinformowany o pozytywnej opinii Ministra Zdrowia o celowości inwestycji stanowiącej część realizacji rozbudowy. Szpital podejmuje nieustanne działania w zakresie wykonania prac związanych z inwestycją, natomiast czasokres procedowania formalności zw. z rozbudową jest niezależny od skarżącego. Długofalowość realizacji inwestycji nie powinna działać na niekorzyść szpitala. Zdaniem skarżącego termin [...] grudnia 2025 r. trudno uznać za odległy biorąc pod uwagę zakres inwestycji. Przy tym to właśnie interes społeczny dał asumpt do podjęcia kroków do zaplanowania i realizacji inwestycji, zatem szpital nie wnosi o prolongatę terminu dla partykularnych interesów. Organ winien przy tym wskazać o jaki interes społeczny chodzi i udowodnić jego istotność, a także wziąć pod uwagę, że skarżący jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej i nie prowadzi działalności gospodarczej, lecz jego działalność jest finansowana z NFZ. Oznacza to, że zobligowanie szpitala do wykonania nakazów będzie wiązało się dla szpitala z poniesieniem znacznych kosztów finansowych i organizacyjnych, na co może być szpitalowi trudno pozyskać środki finansowe. Zdaniem skarżącego organ rozpatrzył okoliczności faktyczne jedynie pobieżnie, a nie wszechstronnie.

W odpowiedzi na skargę PWIS, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko. Wskazał w szczególności, że powoływanie się na realizację części nakazów decyzji nie stanowi zapewnienia wykonania pozostałych nakazów. Ponadto strona wiedziała o stwierdzonych nieprawidłowościach co najmniej od [...] lipca 2019 r. (tj. daty wydania decyzji przez PPIS), a w przypadku części niezgodności nawet od [...] maja 2012 r., kiedy to został przygotowany Program Dostosowawczy dla skarżącego. Tym samym miał on prawie [...] lat na doprowadzenie placówki do odpowiedniego stanu pod względem fachowym i sanitarnym. Konkurs na opracowanie koncepcji architektonicznej rozbudowy i dostosowania placówki został ogłoszony dopiero pod koniec grudnia 2020 r., z terminem składania ofert do [...] stycznia 2021 r. Zdaniem organu nie sposób uznać obecny etap prac związanych z inwestycją za zaawansowany. Zaproponowany sposób realizacji nakazów nie daje gwarancji ukończenia prac w przewidzianym czasie, tj. do końca 2025 r. Nawet jednak, gdyby realizacja inwestycji zakończyła się w zaplanowanym terminie, to konsekwencją przyjętego sposobu wykonania nakazów jest dalsze udzielanie świadczeń zdrowotnych w niedostosowanych pomieszczeniach, co może mieć negatywny wpływ na bezpieczne wykonywanie procedur medycznych, prawidłowe realizowanie procedur zapewniających odpowiedni poziom bezpieczeństwa epidemiologicznego oraz utrudniać utrzymanie właściwych warunków hospitalizacji dzieci i rodziców przebywających w oddziale. W sprawie określono, o jaki interes społeczny chodzi i wskazano jego istotność; nie jest to zatem sztywno pojmowana zasada nadrzędności interesu społecznego nad indywidualnym. Szpital opracował program dostosowawczy, w którym uwzględniona została m.in. część obowiązków będących przedmiotem zaskarżonej decyzji. Końcowy termin dostosowania pomieszczeń i urządzeń do wymagań rozporządzenia-2012 upłynął [...] grudnia 2017 r. Dalsze wydłużanie terminu dostosowania pomieszczeń i urządzeń do wymogów rozporządzenia nie leży w interesie społecznym. PPIS ustalił ze Szpitalem termin wykonania decyzji do [...] kwietnia 2021 r., a tym samym szpital uzyskał co najmniej dodatkowe 2 lata na dostosowanie oddziałów. Realizacja inwestycji nie zwalnia Skarżącego z zapewnienia właściwych warunków udzielania świadczeń do tego czasu.

W piśmie z [...] lutego 2022 r. Szpital złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z umowy na udzielenie dotacji celowej na dofinansowanie realizacji zadania inwestycyjnego pn. "Rozbudowa i dostosowanie budynków Ortopedyczno-Rehabilitacyjnego Szpitala K. w P." z dnia [...] grudnia 2021 r. na okoliczność:

- zaawansowanego stanu prac nad nową częścią Szpitala,

- uzyskania dofinansowania na inwestycję od Skarbu Państwa - Ministra Zdrowia,

- zasadności realizacji planowanej Inwestycji,

- realności zapewnienia pacjentom Szpitala właściwych warunków sanitarno-higienicznych w nowej części,

- realności perspektywy czasowej zrealizowania nowej inwestycji,

- bezprzedmiotowości wykonania decyzji kwestionowanej w niniejszym postępowaniu,

- celowości Inwestycji, poprzez włączenie do W. Regionalnego Programu Operacyjnego, w celu rozszerzenia możliwości i poprawy jakości świadczenia usług społecznych i zdrowotnych, kierowanych do społeczeństwa regionu i m. P. w ramach ambulatoryjnej opieki specjalistycznej i rehabilitacyjnej,

- aktualnego etapu prac związanych z realizacją inwestycji, działań podejmowanych przez Skarżącego w celu realizacji Inwestycji,

- gwarancji realizacji nakazów decyzji z dnia [...] lipca 2019 roku we wnioskowanym terminie tj. do [...] grudnia 2025 roku,

- potwierdzenia celowości ustalenia nowego terminu wykonania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2021 r., ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z [...] sierpnia 2021 r. ([...]) o odmowie zmiany decyzji własnej z dnia [...] lipca 2019 r. ([...]) w przedmiocie przesunięcia terminu realizacji poszczególnych nakazów nałożonych powyższą decyzją pierwotną na Ortopedyczno-Rehabilitacyjny Szpital K. w P..

Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił w szczególności art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, jakkolwiek kwestia ta nie stanowiła sporu między stronami, że właściwe było zastosowanie w sprawie art. 155 k.p.a. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2021 r., II GSK 1715/21, ocena odnośnie do tego, czy strona nabyła prawa lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, mającej stanowić przedmiot postępowania w sprawie jej zmiany lub uchylenia, co powoduje, że decyzją taką jest, w rozumieniu art. 154 k.p.a., a także i art. 155 k.p.a., ostateczna decyzja merytoryczna, to jest decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty. Za uzasadniony należy więc uznać wniosek, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, a decyzją ostateczną, na mocy której strona nie nabyła prawa jest także decyzja, która rozstrzyga o pozbawieniu strony posiadanych przez nią uprawnień. Co więcej, do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, albowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a więc innymi słowy, są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo, albowiem "nabycie praw" może nastąpić także w decyzji nakładającej obowiązek. Tym samym, "nabycie praw", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 154 i 155 k.p.a. rozumiane jest szeroko i w tym sensie, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa".

Podzielić trzeba także stanowisko wyrażone przez ten Sąd w wyrokach z 28 października 2021 r., II GSK 1475/21, oraz z 30 lipca 2021 r., III OSK 3755/21, że z punktu widzenia zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania - ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej - zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji.

Z artykułu 155 k.p.a. wynika, że przesłankami jego stosowania jest: po pierwsze, ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; po drugie, wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; po trzecie, brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; i w końcu po czwarte istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem lub uchyleniem takiej decyzji. Jakkolwiek faktem jest, iż zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu, to jednak nie ma ona charakteru bezwzględnie obowiązującego. W pełni zasadnie można i należy wnioskować o tym na podstawie treści przywołanego przepisu prawa, który wprost stanowi, że uchylenie lub zmiana takich decyzji – to jest decyzji ostatecznych – stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz – co trzeba podkreślić – z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony – tak NSA m.in. w wyroku z 27 lipca 2021 r., II GSK 1812/21.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że w obrocie prawnym istnieje decyzja, na mocy której strona "nabyła prawo" (decyzja PPIS z [...] lipca 2019 r. ([...]; dalej jako "decyzja nakazowa"); strona domagała się zmiany tej decyzji; brak w sprawie przepisów szczególnych sprzeciwiających się takiej zmianie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do zważenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiających za zmianą decyzji.

Należy przy tym stwierdzić, że decyzje nakładające obowiązki, w których został wskazany termin ich wykonania mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie tego terminu. Upływ terminu może stanowić jednak przesłankę negatywną do zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie, rozpatrywaną w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu strony (zob. wyrok NSA z 04 grudnia 2019 r., II OSK 3088/18).

Odnośnie interesów: społecznego i słusznego strony w orzecznictwie wskazuje się, że oba wymienione w art. 155 k.p.a. rodzaje interesów zostały wymienione jako alternatywa. Oznacza to, że przesłanki te mają charakter równoważny, a ziszczenie się jednej z nich mogłoby przemawiać za zmianą lub uchyleniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. Nie można jednak pominąć, że istnienie albo brak przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone i ocenione w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., I OSK 225/20). Pojęcie "słuszny interes strony" nie oznacza samej woli czy chęci strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, a takim jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. (tak: NSA w wyroku z 15 lutego 2018 r., II OSK 1809/17).

Przypomnieć zatem należy, że w niniejszej sprawie nakazy określone decyzją z [...] lipca 2019 r. zostały nałożone na skarżący szpital wskutek przeprowadzonej w dniach [...] maja 2019 r. kontroli sanitarnej, która wykazała (liczne) uchybienia w zakresie stosowania obowiązujących przepisów – rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26 marca 2019 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2019 r. poz. 595, dalej: rozporządzenie). Nakazy nałożone decyzją, a wynikające z ww. rozporządzenia są niejednokrotnie zbieżne z obowiązującym już uprzednio rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz.U. z 2012 r. poz. 739, dalej jako: rozporządzenie-2012). Z załącznika 1 do rozporządzenia-2012 wynika bowiem m.in., że w skład zespołu pomieszczeń pielęgnacyjnych w oddziale (pkt II) wchodzą co najmniej: 3) gabinet diagnostyczno-zabiegowy, 4) pomieszczenia higieniczno-sanitarne wyposażone dodatkowo w natrysk, w tym co najmniej jedno przystosowane dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich – co odpowiada pkt [...] decyzji nakazowej; w oddziale dziecięcym zapewnia się pomieszczenie higieniczno-sanitarne wyposażone dodatkowo w natrysk dla rodziców lub opiekunów dziecka (załącznik 1 pkt V.10). Analogiczne regulacje dotyczyły także chociażby szerokości drzwi w pomieszczeniach umożliwiających ruch pacjentów na łóżkach (par. 32 rozporządzenia-2012), istnienia izolatek w oddziale dziecięcym (pkt V.2). Już powyższe wskazuje, że Szpital nie spełnia(ł) wymogów prawnych w zakresie pomieszczeń i urządzeń od co najmniej kilku lat. Organy lapidarnie wykazały, że stanowi to zagrożenie dla zdrowia i życia pacjentów, a w niektórych przypadkach - choć organy nie wysłowiły tego expressis verbis – naruszać ich godność (np. brak możliwości realizowania podstawowych potrzeb higienicznych przez osoby niepełnosprawne). Na marginesie można wskazać, że nałożone na skarżącego nakazy nie były przedmiotem szerszej polemiki, w szczególności na etapie przyjmowania Programu Dostosowawczego czy w zakresie decyzji nakładającej określone obowiązki (nakazy).

Zasadniczo cała argumentacja skarżącego sprowadza się do dwóch tez. Zgodnie z pierwszą z nich uchybienia są systematycznie naprawiane. Niewątpliwie jest to zjawisko pożądane, lecz po pierwsze – jak wynika z załączonych przez skarżącego do skargi decyzji – zrealizowane zostały nakazy o relatywnie niższym ciężarze gatunkowym (jak zapewnienie dozowników względem pozostałych do realizacji np. zapewnienia gabinetu diagnostyczno-zabiegowego). Po drugie teza ta pozostaje bez znaczenia dla sprawy wobec niewykonania przedmiotowych nakazów i dążenia do dalszego odsunięcia w czasie ich realizacji mimo obowiązujących od lat przepisów w tym zakresie. Brak jest przy tym bezpośredniego związku między wykonanymi nakazami a żądaniem odłożenia w czasie realizacji pozostałych nakazów.

Drugą forsowaną przez szpital tezą mającą przemawiać za jeszcze dalszą [wobec ustalenia, że Szpital nie spełniał wymogów z rozporządzenia-2012] prolongatą terminu wykonania nakazów jest realizacja zamierzonej inwestycji. Sąd podziela ocenę organów w powyższym zakresie, że inwestycja ta nie jest gwarancją wykonania przedmiotowych nakazów w zakładanym terminie. Po pierwsze bowiem wskazywany przez skarżącą etap to zakończony konkurs na opracowanie koncepcji, który z założenia jest odległy od zakończenia realizacji, gdyż jest fazą wstępną. Skarżący w skardze podniósł jednocześnie, że złożył wniosek o pozwolenie na budowę i "wszelkie formalności związane z rozbudową budynków szpitala i czasokres ich procedowania są czynnikami całkowicie niezależnymi od skarżącego", a "nie powinna działać na niekorzyść szpitala długofalowość realizacji planowanej [podkreślenie Sądu] inwestycji".

Po drugie, wbrew tezom pełnomocnika, z umowy wynika chociażby możliwość rezygnacji Ministra z dofinansowania zadania inwestycyjnego (v. par. 1 ust. 5 umowy); czy podjęcia decyzji o blokowaniu publicznych wydatków budżetu państwa (par. 1 ust. 6). Przewidziane zostały także możliwości wypowiedzenia umowy, rozwiązania za porozumieniem czy wygaśnięcia umowy (par. 6 ust. 1-3 umowy).

Wbrew tezom skarżącego kwestie niepewności w zakresie realizacji nakazów w terminie do [...] grudnia 2025 r. w związku z realizacją inwestycji należycie wyartykułowały organy, wykazując, o jaki interes chodzi, zgodnie z tezami orzeczeń przytaczanymi przez szpital w skardze.

Podkreślić także trzeba, że ani organy, ani Sąd nie negują dążeń skarżącego do zapewnienia właściwego standardu leczenia pacjentów w zrealizowanej inwestycji. Jednakże dalsze odraczanie (i, co wymaga podkreślenia, o kolejne kilka lat) wykonania nakazów, które wynikają z przepisów prawa i odpowiadają za zdrowie i życie a także godność pacjentów, prowadzi w istocie do naruszenia ww. wartości. Nie można zatem stwierdzić, że po stronie skarżącego stoi słuszny interes. Niewątpliwie jednak za odmową zmiany decyzji w zakresie przedłużenia terminów realizacji nakazów służących podniesieniu jakości świadczenia przez podmiot leczniczy do standardów wynikających od lat z przepisów obowiązującego prawa stoi interes społeczny, wbrew tezom skarżącego, że w interesie społecznym leży dalsze odraczanie terminu w związku z realizacją inwestycji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.