Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2080/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 161/14 w sprawie ze skargi J. G. oraz W. G. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, objętej wnioskiem z dnia 9 stycznia 2013r 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na rzecz skarżących J. G. oraz W. G. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 161/14 zobowiązał [...] S. A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżących J. G. oraz W. G. z dnia 9 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 9 stycznia 2013 r. J. G. i W. G. zwrócili się do T.S.A. z siedzibą w W., powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. tekst jedn. z 2014 r., poz. 782, powoływanej dalej jako: u.d.i.p.) o udostępnienie dokumentacji techniczno - prawnej w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [...] opisanej w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Toruniu V Wydział Ksiąg Wieczystych księdze wieczystej KW nr [...], w szczególności do przedłożenia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce nr [...] opisanej w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Toruniu V Wydział Ksiąg Wieczystych księdze wieczystej KW nr [...] oraz innych dokumentów techniczno - prawnych.

Pismem z dnia 27 marca 2013 r. T. S.A. z siedzibą w W. wyjaśniła, że na działce nr [...], położonej w L. ul. [...], posadowiona jest napowietrzna linia telekomunikacyjna. Wskazano, że T. S.A. przysługuje tytuł prawny do korzystania z nieruchomości w L. w zakresie obciążenia jej przedmiotową infrastrukturą telekomunikacyjną, wynikający z zasiedzenia służebności. Powyższe wynika z faktu, że T. przez ponad 30 lat była posiadaczem samoistnym obciążającej przedmiotową nieruchomość służebności w powyższym zakresie, a przez to na podstawie przepisu art. 292 kodeksu cywilnego nabyła tę służebność poprzez zasiedzenie. Nastąpiło to z mocy prawa na skutek upływu wymaganego przepisami czasu. Na tę okoliczność istnieją dokumenty potwierdzające, że przedmiotowa linia napowietrzna była posadowiona już ponad 30 lat temu. Ponadto na działce wybudowany został, zgodnie z obowiązującym prawem tj. za zgodą poprzedniego właściciela działki S. G. kabel światłowodowy, doziemny w oparciu o projekt techniczny z 1995 r.

Wnioskodawcy pismem z dnia 12 lipca 2013 r. sprecyzowali żądanie o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o przesłanie kserokopii dokumentacji tj. protokołów odbiorów technicznych i przekazania linii i słupów telekomunikacyjnych do eksploatacji, protokołów zdawczo - odbiorczych linii i słupów telekomunikacyjnych, dzienników budów linii i słupów telekomunikacyjnych, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznych ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych lub przez aktualne organy administracji publicznych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym cześć opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych itp., projektów graficznych obejmujących ówczesną inwestycję budowy urządzeń przesyłowych.

Wobec braku odpowiedzi na powyższe pismo skarżący wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność T. S.A., wnosząc o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie.

W odpowiedzi na skargę [...]S.A. z siedzibą w W. (poprzednio T.S.A.) wniosła o odrzucenie skargi argumentując, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., a w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi, o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Sąd przypomniał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt4 lit.a u.d.i.p., stanowią zatem informację publiczną.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jak wskazała T. S.A. w piśmie z dnia 27 marca 2013 r. linia telekomunikacyjna na działce nr [...] stanowiącej własność skarżących, została wybudowana przed co najmniej 30 laty. Z uwagi na fakt, iż wówczas infrastrukturą telekomunikacyjną zajmowało się przedsiębiorstwo państwowe Polska Poczta Telegram i Telefon, to niewątpliwie inwestycja ta była realizowana ze środków państwowych, co oznacza, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej.

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji uznał, że żądane przez skarżącego decyzje stanowią - co do zasady - informację publiczną.

Sąd wskazał, że w sprawie zagadnieniem kluczowym jest natomiast, czy [...] S.A. jest – w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu, gdyż kwestia ta nie została w sposób stanowczy wyjaśniona.

Sąd I instancji przywołał treść art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z przepisu tego Sąd wywiódł, że ustawodawca stworzył katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamknięty, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Według Sądu podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Sąd I instancji wywodził dalej, że telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Sąd przywołał zasady konstytucyjne i prawno międzynarodowe, wskazując na treść art. 54 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem 11 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284)..

Sąd wspomniał także o tzw. "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" przewidującej wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej - transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

Powyższe w ocenie Sądu jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Sąd I instancji zauważył, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26)", mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Zdaniem Sądu I instancji pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

Sąd podkreślił także, iż w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 Prawa telekomunikacyjnego definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną, rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd I instancji stwierdził, że [...] S.A. aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak [...] S.A.

Reasumując Sąd uznał, że [...] S.A. będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, Sąd I instancji przyjął, że [...] S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującym się w jego posiadaniu.

Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że [...] S.A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i przekonaniem Spółki, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w W., wskazując na następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu tego przepisu i w konsekwencji uznanie, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają do tej Spółki zastosowanie,

b) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacje żądane przez wnoszących skargę stanowią informację publiczną,

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, pomimo, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych,

b) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sąd administracyjny posiada kognicję w sprawie dotyczącej rzekomej bezczynności [...] S.A. w udzieleniu informacji żądanej przez skarżącego.

Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, jakoby [...] S.A. wykonywał zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Według skarżącej Spółki wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnoszące się do pozycji i znaczenia [...] S.A. w zakresie realizacji zadań telekomunikacyjnych uregulowanych w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne są zupełnie nietrafne. Nie znajdują one uzasadnienia, ani w faktach, ani w powołanych przez Sąd przepisach prawa.

W skardze kasacyjnej wskazano również, ze [...] S.A. nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w powołanym przepisie, nie jest bowiem ani władzą publiczną, ani nie wykonuje zadań publicznych. W przypadku wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego, ustawa o dostępie do informacji publicznej ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych podmiotów, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Tymczasem [...] S.A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności określony w Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców KRS dotyczy prawa prywatnego, a nie publicznoprawnego, a Skarb Państwa (co jest bezsporne w sprawie) w tej spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Ponadto żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nałożył na [...] S.A. obowiązku wykonywania zadań publicznych.

Brak jest, zdaniem Spółki, jakichkolwiek podstaw do uznania, że wykonuje ona zadania publiczne. Zadania publiczne nie mogą być bowiem utożsamiane z publicznym dostępem do usług telekomunikacyjnych, czy też powszechną informatyzacją kraju, jak i też bezsporną rolą telekomunikacji w rozwoju cywilizacyjnym.

W ocenie skarzącej kasacyjnie bezzasadne jest również odwoływanie się do konstytucyjnego prawa każdego obywatela do informacji w kontekście próby uzasadnienia, że Spółka jako dysponent sieci telekomunikacyjnych wykonuje zadania publiczne polegające na przesyle informacji. Taka wykładnia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi niczym nieuzasadnioną nadinterpretację tego przepisu. Wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności telekomunikacyjnej (w tym przesyłu informacji, do której każdy obywatel ma konstytucyjne prawo) nie oznacza automatycznie, że przedsiębiorca taki wykonuje zadania władzy publicznej.

Spółka wywodziła, że żaden z powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów nie dowodzi, że Spółka jest innym podmiotem wykonującym zadania publiczne na zasadzie art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. Tym samym nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego co skutkować powinno odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., którego to przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie nie zastosował, lecz w oparciu o niewłaściwie zastosowany art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. uznał się za właściwy do rozpoznania sprawy.

Spółka podniosła również, że żądane przez skarżących informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taką informacją są bowiem wyłącznie informacje o sprawach publicznych. Żądane dokumenty oraz informacje nie dotyczą jakiejkolwiek sfery działalności Spółki odnoszącej się do zadań publicznych, gdyż zadań takich [...] S.A. nie wykonuje. Dokumenty oraz informacje zażądane przez skarżących mają wyłącznie związek z działalnością Spółki w zakresie prawa prywatnego, co potwierdzają sami skarżący, którzy o nie wystąpili w piśmie "Wezwanie do podjęcia negocjacji", w którym w rzeczywistości domagają się zawarcia ze Spółką umów cywilnoprawnych związanych z korzystaniem z ich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. i W. G. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do wykazania, że [...] S.A. nie podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podkreślając, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska Sądu I instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ jest ona podmiotem prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego, a zatem nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Ponadto podniesiono, że żaden przepis prawa nie wskazuje, aby na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego nałożono obowiązek realizacji zadań publicznych.

Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w świetle wskazanego w skardze kasacyjnej art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podstawę prawną zobowiązującą przedsiębiorstwo telekomunikacyjne do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

Skoro, co jest niesporne w niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego) to należało ocenić czy [...] S.A. wykonuje zadania publiczne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] S.A. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W doktrynie określa się zadania publicznej jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych (por. M. Stahl, "Cele publiczne i zadania publiczne" [w:] J. Zimmerman (red.) "Koncepcja systemu prawa administracyjnego", Warszawa 2007 r., str. 100). Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m. in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat, "Prywatyzacja zadań publicznych", Warszawa-Kraków, 1994 r., str. 29).

W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn. Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiuje co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używa określeń z kwalifikatorem publiczny m. in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, "Cele publiczne...", str. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnym w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m. in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W tym kontekście należy również wskazać na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Kwestie związane z relacją przepisów tych ustaw do zagadnienia będącego przedmiotem niniejszej sprawy zostaną szczegółowo omówione w dalszej części uzasadnienia, dotyczącej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają bezsprzecznie o tym, że państwo przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego.

Zaskarżony wyrok nie stanowi także przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału co zarzuca się w skardze kasacyjnej. Wyrok Sądu I instancji nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie Spółka traktowana jest odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Skarga skierowana do Sądu I instancji w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego – T. S.A. (obecnie [...] S.A.). Tylko tym żądaniem mógł zajmować się zatem sąd będąc związanym granicami sprawy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Nie były to okoliczności przeważające, miały one jedynie wzmocnić stanowisko Sądu I instancji. Podobny cel miało powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 54 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej.

W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że strona wnosząca skargę kasacyjną jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że art. 61 ust. 1 Konstytucji, inaczej niż ustawa o dostępie do informacji publicznej określa podmiotowy zakres obowiązku udzielenia informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że termin "zadania publiczne", użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Prawidłowe zatem zastosowanie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi, jak twierdzi wnosząca skargę kasacyjną, rozszerzającej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji. Jak wspomniano wyżej Spółka wykonuje zadania publiczne, które co prawda, z uwagi na ich przekazanie na rzecz podmiotów niepublicznych, nie należą do wyłącznej domeny władzy publicznej, ale to nie oznacza, że nie są objęte omawianą normą konstytucyjną. Pod pojęciem "zadania władzy publicznej", użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji, należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy państwa, jak też te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacje żądane przez wnoszących skargę stanowią informację publiczną. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust.1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14).

Bez znaczenia pozostaje również podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że żądane dokumenty mogą być wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych i mogą zostać udostępnione w ramach postępowania cywilnego bądź w trybie administracyjnym (w przypadku planów geodezyjnych).

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak wspomniano na wstępie, są w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niemniej jednak należy powtórzyć, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż doszło do bezczynności [...] S.A. w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (nieprzesądzając o wyniku tego postępowania). Stąd też Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. oraz prawidłowo zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązując Spółkę do rozpoznania wniosku skarżących J. G.

i W.G. z dnia 9 stycznia 2013 r.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest pogląd NSA wyrażony m.in. w postanowieniu z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2131/13, zgodnie z którym T.S.A. (obecnie [...] S.A.) nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże z przyczyn opisanych wyżej NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).