Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 209/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Elżbieta Naumowicz -spr. Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r., sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Ł. P. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w B. wniosek, opatrzony datą 30 maja 2005 r., o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córki A. i M. P. oraz dodatków z tytułu samotnego wychowywania dzieci i podjęcia przez córkę A. nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Do wniosku dołączyła akty urodzenia dzieci, akt zgonu męża, decyzje Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego dotyczące renty rodzinnej, odcinki renty rodzinnej za miesiąc kwiecień 2006 r., zaświadczenie o sprzedaży w kwietniu 2005 r. części z gospodarstwa rolnego o powierzchni 24,73 ha przeliczeniowych i pozostawieniu 1,0292 ha przeliczeniowego, umowę dzierżawy 0,9135 ha przeliczeniowego zawartą w dniu 23 maja 2005r., zaświadczenie szkolne córki A., zaświadczenie o dochodzie z tytułu zatrudnienia za rok 2002 oraz decyzję o wykreśleniu działalności gospodarczej z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 31 grudnia 2004 r.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wydał w dniu 30 maja 2005 r. decyzję odmowną, którą następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzją z dnia 2 sierpnia 2005 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na naruszenie art. 107 oraz art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyczerpujące zbadanie okoliczności utraty źródła dochodu w związku ze sprzedażą gospodarstwa rolnego i wydzierżawieniem pozostałej jego części.

W dniu 12 września 2005 r. Ł. P. złożyła w organie pierwszej instancji kolejny wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córki oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, dołączając zaświadczenie o dochodach z tytułu zatrudnienia za rok 2004 oraz kserokopie dokumentów złożonych wraz z wnioskiem z dnia 30 maja 2005 r.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną – jak wskazano w jej komparycji – "po ponownym rozpatrzeniu sprawy wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy od 01 maja do 31 sierpnia 2005 r., po uwzględnieniu uchylenia decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., a także po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z dnia 12 września 2005 r. na okres zasiłkowy od 01 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r.", Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. orzekł: w punkcie pierwszym – o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami na okres zasiłkowy od 01 maja 2005 r. do 31 sierpnia 2005r. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczenia oraz – w punkcie drugim – o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami na okres zasiłkowy od 01 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. z powodu niespełnienia kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczenia. W uzasadnieniu decyzji, w odniesieniu do punktu pierwszego, organ wskazał, iż ustalony za 2002 r. dochód, obejmujący dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, wynoszące 8033,15 zł, a także dochód z gospodarstwa rolnego o obszarze 24,73 ha przeliczeniowych, z uwzględnieniem utraty dochodu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, wyniósł 2300,46 zł na osobę w rodzinie, co przekracza kryterium wynoszące 504 zł. Poza tym stwierdził, że nie uznano jako utraty dochodu sprzedanego gospodarstwa rolnego oraz dzierżawy, gdyż sprzedaż pola nie jest uwzględniona w wykazie zawartym w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, natomiast dzierżawa nie została zawarta na cele emerytalno-rentowe, stosownie do art. 8a pkt 1 tej ustawy. W odniesieniu do punktu drugiego decyzji, wyliczono dochód rodziny za 2004 r., wynoszący 1968,05 zł na osobę w rodzinie. Tak ustalony dochód obejmował dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, wynoszący 13278,45 zł, a nadto dochód z gospodarstwa rolnego o obszarze 24,73 ha przeliczeniowych, z uwzględnieniem utraty dochodu z wyrejestrowanej działalności gospodarczej. Poza tym wskazano, że z powodów opisanych w punkcie pierwszym, sprzedaży i wydzierżawienia pola nie uwzględniono jako utraty dochodu, natomiast ustalony dochód jest wyższy od kryterium 504 zł miesięcznie na osobę w rodzinie.

Od powyższej decyzji Ł. P. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego O., wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na poszczególne okresy, argumentując, że mąż zakupił grunty rolne zaciągając na ten cel kredyt, który musiała spłacić po jego tragicznej śmierci w dniu 1 sierpnia 2004 r., w związku z czym sprzedała gospodarstwo rolne. Po śmierci męża sytuacja rodziny uległa pogorszeniu, a z dochodów uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia oraz rent rodzinnych na córki, po odliczeniu wszystkich niezbędnych opłat, pozostaje na utrzymanie 742 zł miesięcznie. Zarzuciła, że niezrozumiałe jest nieuwzględnianie przez organ pierwszej instancji sprzedaży gospodarstwa jako utraty źródła dochodu, pomimo odmiennej sugestii Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniosła, że ze względu na zasady współżycia społecznego rodzina potrzebuje pomocy finansowej Państwa.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczyło odrębnych spraw administracyjnych, wszczętych dwoma odrębnymi wnioskami złożonymi przez skarżącą. Powołując się na przepis art. 62 K.p.a. organ odwoławczy wskazał na możliwość połączenia w jednym postępowaniu spraw dotyczących więcej niż jednej strony, wywodząc, że w rozpatrywanej sprawie taki stan prawny nie znajduje zastosowania, stąd oba wnioski powinny być załatwione zgodnie z art. 104 K.p.a. na podstawie odrębnych decyzji administracyjnych. Odnosząc się do istoty sprawy wskazał natomiast, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych określane są ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, po czym przytoczył treść art. 3 pkt 2, 23 i 24, art. 5 ust. 4 tej ustawy oraz treść § 17 ust. 3 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że wysokość dochodu rodziny została wyliczona na podstawie stanu prawnego nieobowiązującego w dniu wydania decyzji, przy przyjęciu stawki 252zł za 1 ha przeliczeniowy gospodarstwa rolnego, zamiast stawki 194zł, określonej w art. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych po zmianie tego przepisu od 1 września 2005 r. Ponadto uznał, że w wyliczeniu dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych za rok 2002 nie został uwzględniony sposób wyliczenia składki na ubezpieczenie zdrowotne, określony w § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r., czym naruszono zasadę praworządności określoną w art. 6 K.p.a. Poza tym organ odwoławczy podkreślił, że z dokumentacji sprawy ani z uzasadnienia nie wynika, by organ pierwszej instancji badał sprawę pod kątem uzyskania dochodów, podczas gdy strona informowała o uzyskaniu przez córki rent rodzinnych, co stanowi naruszenie art. 3 ust. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7 i 77 K.p.a. Stwierdził również, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawiera uzasadnienia prawnego, gdyż organ powołał się na przepisy, lecz nie przytoczył ich treści, tym samym nie dokonał ich wyjaśnienia. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien uwzględnić nowe brzmienie art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W końcowej części uzasadnienia, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest trafny argument, by zespół orzekający uznał wcześniej konieczność uznania wniosku skarżącej o uwzględnienie utraty dochodu, gdyż wskazano wówczas tylko na konieczność rozpatrzenia tego wniosku, zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w tym przedmiocie mogło być zarówno pozytywne jak i negatywne.

W skardze na powyższą decyzję Ł. P. zarzuciła, że organy wykazały niezrozumienie jej sytuacji życiowej. Powtarzając wywody zawarte w odwołaniu, dotyczące do konieczności spłaty kredytu w związku z tragiczną śmiercią męża, zarzuciła, że ciągle jest wliczany dochód z pola, które niegdyś posiadała, przy czym organ pierwszej instancji wskazuje na brak przepisu pozwalającego uwzględnić tę utratę dochodu, natomiast Kolegium ma trudności w opowiedzeniu się w tej sprawie. Podniosła, że w dniu składania wniosku spełniała kryterium, gdyż jej miesięczny dochód nie przekraczał kwoty 504 zł. Wprawdzie sprzedane pole, którego nie była w stanie uprawiać, przyniosło jej dochód, jednak został on przeznaczony na spłatę kredytu, a nie na potrzeby życiowe. Podniosła, że niezrozumiałe jest uwzględnianie utraty źródła dochodu wobec wyrejestrowania działalności gospodarczej, podczas gdy zakończenie działalności jako rolnika jest dyskusyjne i są wątpliwości czy stanowi utratę dochodu, a organ odwoławczy dotychczas nie wypowiedział się w tej sprawie jednoznacznie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia prawa materialnego, co znajduje oparcie w przepisie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiącym, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W doktrynie podkreśla się, że kolejność dokonywania przez sąd kontroli zgodności z prawem decyzji nie jest dowolna, a kontrola postrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym powinna wyprzedzać kontrolę przestrzegania norm prawa materialnego (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 460-461). Ponadto określony wyżej zakres kontroli dokonywanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym powoduje, iż Sąd nie może oprzeć tej kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej.

W rozpatrywanej sprawie, dotyczącej ustalenia prawa do zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych na okres od 1 maja 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. oraz od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), nastąpiło, zdaniem Sądu, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wydając zaskarżoną decyzję, oparło się na przepisie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W tym miejscu należy podkreślić, że istotą postępowania odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności tego postępowania, zawartej w art. 78 Konstytucji RP oraz w art. 15 K.p.a., jest ponowne rozpoznanie sprawy i ponowne jej rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Wobec treści tego przepisu wydanie jej możliwe jest w sytuacji, gdy postępowanie zostało w pierwszej instancji przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a zatem, gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale nie jest ono wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli zatem organ odwoławczy w celu dokonania oceny stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, to nie jest do tego uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji z uwagi na treść art. 136 K.p.a., który umocowuje organ odwoławczy do przeprowadzenia tylko dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. W zakresie stosowania trybu z art. 138 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 r. (sygn. akt II S.A. 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88). Poza tym, wypełniając dyspozycję z art. 107 § 3 K.p.a., organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a.

Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, że motywy rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy przedstawione zostały w uzasadnieniu, w którym na wstępie krytycznie odniesiono się do rozpoznania przez organ pierwszej instancji w jednej decyzji dwóch spraw administracyjnych, wszczętych dwoma odrębnymi wnioskami, zamiast wydania dwóch odrębnych decyzji.

Takiej oceny organu nie można podzielić w świetle przepisów proceduralnych. Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego jest postępowaniem wyłącznie wnioskowym, co wynika z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania zasiłków rodzinnych, a w szczególności zasady i tryb składania wniosków, unormowane zostały w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym w art. 32 ust. 2 tej ustawy zawarto odesłanie w sprawach nieuregulowanych do przepisów K.p.a., co oznacza, że sprawa dotycząca przyznania prawa do zasiłku rodzinnego jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisów K.p.a., zatem jej załatwienie przybiera formę decyzji administracyjnej (art. 104 K.p.a.). Przez sprawę administracyjną należy bowiem rozumieć ustalenie w drodze stosowania normy materialnej, o powszechnej mocy obowiązującej, sytuacji prawnej podmiotu na jego żądanie lub z urzędu (por. W. Dawidowicz, Z problematyki decyzji organów administracji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, za B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354). Zasadą – chociaż niezapisaną wprost w żadnym konkretnym przepisie K.p.a. – jest prowadzenie w każdej sprawie administracyjnej odrębnego postępowania, jednak ani ustawa o świadczeniach rodzinnych ani K.p.a. nie wprowadzają wymogu rozstrzygania przez właściwy organ w odrębnych decyzjach żądań zawartych w kilku wnioskach złożonych przez tę samą stronę, załatwianych w zwykłym trybie postępowania. Z tego względu twierdzenie, że każdy z kilku wniosków, złożonych przez tę samą stronę do organu właściwego do ich załatwienia, powinien być załatwiony odrębnym aktem administracyjnym, może być traktowane wyłącznie jako słuszna, lecz tylko postulowana zasada postępowania. Niewątpliwie taki sposób rozpatrywania wniosków wpływa na przejrzystość postępowania i ułatwia następnie kontrolę prawidłowości działania organu pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy, a także ewentualną weryfikację wydanej decyzji w razie wdrożenia któregoś z nadzwyczajnych trybów postępowania. Na tle rozpoznawanej sprawy należy jednak zaprezentować stanowisko, iż zamieszczenie przez właściwy organ w jednej decyzji dwóch odrębnych rozstrzygnięć dotyczących dwóch wniosków tej samej strony o przyznanie na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) prawa do zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych na dwa kolejne okresy zasiłkowe, jeśli odrębność ta wyraźnie wynika z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia wydanej decyzji, nie może być oceniona jako istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Tym samym okoliczność ta nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy.

Nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji prowadził dwa odrębne postępowania, z których pierwsze zostało wszczęte wnioskiem Ł. P. z dnia 30 maja 2005 r., a drugie – wnioskiem z dnia 12 września 2005 r., co wynika z komparacji decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...], gdzie wymienione zostały obydwa te wnioski. Każde z tych postępowań zakończone zostało zatem wydaniem decyzji przez organ. W decyzji tej, w dwóch odrębnych punktach, organ rozstrzygnął o każdym z wniosków, wydzielając przy tym również w uzasadnieniu decyzji dwie oddzielne części, odnoszące się do każdego podjętych rozstrzygnięć, w dokonując w każdej z nich ustaleń opartych o różne dowody, jakimi były zaświadczenia o wysokości dochodu za różne okresy. Z tego względu decyzji pierwszoinstancyjnej nie można stawiać zarzutu w postaci połączenia spraw w jednym postępowaniu.

Analizując zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że zarówno konstrukcja, jak i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują, iż organ odwoławczy, podejmując kasacyjne rozstrzygnięcie, nadał omawianej wyżej kwestii rangę naruszenia stanowiącego podstawową przyczynę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż właśnie ten problem został wyeksponowany na wstępie rozważań Kolegium zawartych w uzasadnieniu. Poza tym organ odwoławczy, wskazawszy na konieczność załatwienia wniosków w drodze odrębnych decyzji administracyjnych, przeprowadził wprawdzie następnie ocenę co do istoty sprawy, jednak wskazał tylko dostrzeżone wady, jakimi, jego zdaniem, są dotknięte wyliczenia organu pierwszej instancji, nie dokonując natomiast ich korekty we własnym zakresie. W obszernym wprawdzie uzasadnieniu, sprowadzającym się w przeważającej części do zacytowania znacznej liczby przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wyeksponowane zostały cztery nieprawidłowości, jakimi obarczona jest decyzja pierwszoinstancyjna. Dwie pierwsze odnoszą się do wyliczenia dochodu za 2002 r. i dotyczą przyjęcia błędnej stawki przeliczeniowej za 1 ha gospodarstwa rolnego, nieobowiązującej w dacie wydawania decyzji oraz na nieprawidłowym wyliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne przy ustalaniu dochodu z tytułu zatrudnienia w oparciu o zaświadczenie urzędu skarbowego. Poza tym organ odwoławczy negatywnie ocenił fakt niezbadania sprawy przez organ pierwszej instancji pod kątem dochodów uzyskanych z tytułu reny rodzinnej oraz stwierdził brak uzasadnienia prawnego, polegający na nieprzytoczeniu i niewyjaśnieniu treści przepisów powołanych w decyzji.

Oceniając stanowisko organu odwoławczego, jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Dla prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. konieczne jest spełnienie normatywnej przesłanki dla kasacji decyzji, tj. stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a uzupełnienie postępowania nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Nadużywanie art. 138 § 2 K.p.a. prowadzi do zbędnej zwłoki postępowania, co stanowi naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego, określonej w art. 12 § 1 K.p.a.

W świetle powyższego, w ramach posiadanych kompetencji oraz stosując się do obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy mógł skorygować dokonane przez organ pierwszej instancji wyliczenia w części dotyczącej punktu pierwszego decyzji, przyjmując prawidłową stawkę przeliczeniową z 1 ha gospodarstwa rolnego oraz wyliczając we własnym zakresie składkę na ubezpieczenie zdrowotne przy zastosowaniu wskazanego przepisu § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Zauważyć w tym miejscu trzeba, że ostatnia z tych czynności nie doprowadziłaby do zmiany kwoty dochodu z tytułu zatrudnienia skarżącej, przyjętej przez organ pierwszej instancji na podstawie zaświadczenia urzędu skarbowego za rok 2002, gdyż stosownie do art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 961, zmieniony przez art. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i ustawy o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 154, poz. 1796 z dniem 31 grudnia 2001 r.) w roku 2002 składka na ubezpieczenie zdrowotne oraz kwota składki na ubezpieczenie zdrowotne, o którą pomniejszano zobowiązania podatkowe, były jednakowe i wynosiły 7,75% podstawy wymiaru. Zróżnicowanie tych kwot nastąpiło dopiero począwszy od dnia 1 stycznia 2003 r. po zmianie powołanego wyżej art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2001 r. przez art. 2 ustawy z dnia 24 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1689), poprzez ustalenie składki na ubezpieczenie zdrowotne wynoszącej 8% podstawy wymiaru. Z tego względu w rozpoznawanej sprawie przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 maja 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. dochód z 2002 r. należało pomniejszać o kwotę składki na ubezpieczenie zdrowotne odliczonej od podatku, a dopiero w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. o składki na ubezpieczenie zdrowotne zarówno w części odliczonej od podatku, jak i odliczonej od dochodu tj. w trybie wskazywanego przez organ odwoławczy przepisu § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne.

Kolejnym wskazanym przez organ odwoławczy uchybieniem było nierozważenie faktu uzyskania przez córki skarżącej renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Bezspornie dochód ten nie został uwzględniony w wyliczeniach dokonanych przez organ pierwszej instancji, przedstawionych w decyzji z dnia [...] Jeżeli stanowisko organu odwoławczego jest w tym zakresie odmienne i organ ten uznaje, że nastąpiło uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 4a i art. 3 pkt 24 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych, to w odniesieniu do roku 2002, w świetle art. 138 § 2 K.p.a, nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Bez konieczności przeprowadzania jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy mógł samodzielnie wyliczyć kwotę uzyskanego dochodu, gdyż w aktach administracyjnych znajdują się nie tylko kserokopie decyzji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział w O. z dnia 9 marca 2005 r., dotyczące renty rodzinnej dla A. P. oraz dla Ł. P. na córkę M. P., określające określają wysokość renty przysługującej od dnia 1 lutego 2005 r., ale są również przedłożone odcinki renty za kwiecień 2005 r., tj. za miesiąc bezpośrednio poprzedzający miesiąc złożenia wniosku o przyznanie zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków za pierwszy okres. Umożliwia to ustalenie kwoty, jaka podlegałaby ewentualnemu doliczeniu do dochodu. W odniesieniu natomiast do dochodu za rok 2004, nie można pominąć faktu, że przedłożone decyzje organu rentowego są decyzjami zamiennymi, a nie pierwszorazowymi. Nie naruszając przepisu art. 136 K.p.a., organ odwoławczy mógł uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez ewentualne zażądanie decyzji przyznających dzieciom rentę rodzinną po zmarłym ojcu. Zgodnie ze słusznym stanowiskiem, utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów np. z przesłuchania świadka lub z dokumentów mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1994 r., sygn. akt IV SA 1606/06, System Informacji Prawnej LEX nr 47864). Jeśli przyznanie prawa do renty rodzinnej dla dzieci nastąpiło od daty śmierci ojca oraz wypłata renty podjęta została przez organ rentowy w roku 2004, to dochód z tytułu renty rodzinnej na obie, niepełnoletnie wówczas córki, został już uwzględniony w przedłożonym zaświadczeniu urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych Ł. P. w roku kalendarzowym 2004 r., gdyż stosownie do treści art. 7 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 14, poz. 176 ze zm.) dochody małoletnich dzieci, z wyjątkiem dochodów z ich pracy, stypendiów oraz dochodów z przedmiotów oddanych im do swobodnego użytku, dolicza się do dochodów rodziców. W tej sytuacji, w odniesieniu do wniosku za drugi okres, nie można byłoby uznać, że nastąpiło uzyskanie źródła dochodu.

Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy powinien również odnieść się do głównego zarzutu odwołania, tj. do faktu zbycia przez skarżącą w kwietniu 2005 r. znacznej części gospodarstwa rolnego, oceniając w tym zakresie stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji, który ustalając dochód uwzględnił cały obszar gospodarstwa rolnego, argumentując, że zbycie gospodarstwa nie jest jedną z okoliczności utraty dochodu, jakie zostały wymienione w art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazywany przez Kolegium, jako ostatnia z wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, fakt niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie może stać się przyczyną zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Poza tym odniesienie się do zarzutów odwołania winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Obowiązkowi temu nie odpowiada zawarta w końcowej części uzasadnienia polemika z twierdzeniem skarżącej, że w poprzednio wydanej decyzji organ odwoławczy uznał konieczność uwzględnienia utraty dochodu w związku ze sprzedażą gospodarstwa. To właśnie organ odwoławczy na etapie rozpatrywania odwołania powinien dokonać analizy przepisów prawnych dotyczących możliwości uwzględnienia sprzedaży większości gospodarstwa rolnego jako utraty dochodu i w tym kontekście ocenić prawidłowość stanowiska organu pierwszej instancji, zwłaszcza, że przyjęcie bądź pominięcie dochodu wyliczonego od sprzedanej części gospodarstwa ma w niniejszej sprawie znaczenie przesądzające dla ustalenia istnienia po stronie skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych.

Skoro, jak wykazano wcześniej, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszył prawo procesowe, tj. przepis art. 138 § 2 K.p.a., podając przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie mieszczące się w dyspozycji tego przepisu, nie wykazawszy przy tym, by rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przekraczającego granice zakreślone w art. 136 K.p.a., należało uznać, że w tej sytuacji organ odwoławczy winien był oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a., a zajęte stanowisko co do istoty sprawy właściwie uzasadnić, a nie uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 tej ustawy.

Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, zwalniają Sąd od ustosunkowania się do - w gruncie rzeczy tylko merytorycznych - zarzutów skargi. Zarzuty te będą jeszcze bowiem przedmiotem postępowania, jakie powinien przeprowadzić organ odwoławczy według wskazań wynikających z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także przyszłej decyzji tego organu.