Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 569/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 4a, 4f, ust. 5, art. 18 ust 1 i 3, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 października 2017 r. sprawy ze skargi I. P., W. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga [...] i W. P. (zwanych dalej: skarżący) na decyzję Wojewody (zwanego dalej: Wojewoda) z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., zwanej dalej" Kpa), po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Starosty [...] (zwanego dalej: Starosta) z dnia [...] października 2016 r., znak [...], Wojewoda uchylił, decyzje organu I instancji i orzekł merytorycznie.

W uchylonym rozstrzygnięciu Starosta orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania - w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa, za nieruchomość oznaczoną na arkuszu mapy 7 działką nr [...] o pow. 0,0016 ha, położoną w gminie W., obręb W., dla której Sąd Rejonowy w L. - Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...] (zwaną dalej: Nieruchomość) (pkt 1 zaskarżonej decyzji),

2) ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz skarżących, z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości oraz za budynki i budowle posadowione w granicy przedmiotowej działki (pkt 2 zaskarżonej decyzji),

3) zobowiązaniu Gminy W. (zwanej dalej: Gmina) do wypłaty odszkodowań, o których mowa w pkt. 1 i 2 decyzji na rzecz uprawnionych, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowaniu stanie się ostateczna oraz waloryzacji odszkodowań na dzień ich zapłaty (pkt. 3, 4, 5, 6 zaskarżonej decyzji).

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli skarżący kwestionując prawidłowość ustalonego dla nich odszkodowania. Odwołujący podnieśli, że wartość gruntów powinna zostać ustalona w oparciu o wartości rynkowe, a "odszkodowanie winno obejmować wartość całego budynku, a nie jego części. W związku z tym, że część tego budynku znajduje się na przejmowanym fragmencie nieruchomości, istnieje konieczność całkowitej jego rozbiórki. Bezspornie stanowi to szkodę stron, która powinna zostać przez organ I instancji w całości zrekompensowana".

Uchylając zaskarżoną decyzję Staroty w całości, Wojewoda orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa, za Nieruchomość,

2) ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz skarżących, z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości oraz za budynki i budowle posadowione w granicy przedmiotowej działki,

3) zobowiązaniu Wójta [...] (zwanego dalej: Wójt) do wypłacenia odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa, za Nieruchomość, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja organu II instancji stanie się ostateczna,

4) zobowiązaniu Wójta do wypłacenia odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz skarżących, z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości oraz za budynki i budowle posadowione w granicy przedmiotowej działki, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja organu II instancji stanie się ostateczna.

Jednocześnie organ stwierdził, że decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku postępowania.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda opisał stan faktyczny w sprawie wskazując, co następuje.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, Starosta udzielił na rzecz Wójta zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] [...]-[...]-ul. [...]. W wyniku powyższej decyzji nastąpił m.in. podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących, położonej w gminie W., obręb W. na działki nr: [...] i [...].

W piśmie z [...] marca 2016 r. Starosta zwrócił się do Wójta z zapytaniem, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające do powiększenia, w oparciu o art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, z późn. zm., zwanej dalej: Uzrid), odszkodowania przysługującego właścicielom nieruchomości, które w związku z decyzją Starosty z dnia [...] marca 2015 r. stały się z mocy prawa, z dniem jej ostateczności, własnością Gminy.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., doprecyzowanym w e-mailu przesłanym na prośbę organu odwoławczego, wskazano, iż żaden z właścicieli, ani użytkowników wieczystych nieruchomości przejmowanych przez Gminę w związku z wyżej wymienioną decyzją Starosty, nie wydał nieruchomości w terminach, o którym mowa w art. 18 ust. 1e Uzrid.

Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. r. Starosta powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego M. S. w celu wykonania opinii określającej wartość nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Dnia [...] września 2016 r. został sporządzony operat szacunkowy określający wartość przejętej nieruchomości. Wartość działki nr [...] stanowiąca przedmiot wyceny tj. koszt nabycia gruntu oraz koszt odtworzenia części składowych z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] marca 2015 r. i jej aktualnej - na dzień wyceny - wartości określona została w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności części składowych na kwotę [...]zł (prawo użytkowania wieczystego gruntu - [...] zł; budynek o funkcji handlowej - w granicy przejmowanej działki - [...] zł, budowle: utwardzenie - kostka brukowa - [...] zł).

Pismem z [...] października 2016 r. Starosta poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a z przysługującego uprawnienia skorzystali skarżący, którzy wnieśli do protokołu z [...] października 2016 r., iż spodziewali się odszkodowania za cały budynek.

Przechodząc do rozważań merytorycznych organ szeroko i szczegółowo omówił zasady postępowania i podstawy prawne wydawania odszkodowania w sprawach tej kategorii. W szczególności przywołał regulację art. art. 12 ust. 4 i ust. 5 Uzrid, art. 18 ust. 1 i ust. 1e Uzrid, a także art. 348 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93, z późn. zm., zwanej dalej: Kc), art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i powołał się na orzecznictwo sądowe. Organ omówił także kwestię roli i mocy operatu szacunkowego w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, podkreślając, że spod oceny Wojewody wyłączona jest warstwa informacji zawartych w operacie szacunkowym, stanowiąca wiedzę specjalistyczną. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do kontroli operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych, gdyż są one wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego. Działanie przeciwne uchybiałoby randze rzeczoznawcy majątkowego jako osoby zaufania publicznego. Wskazano, że nie podlega ocenie między innymi metodyka szacowania nieruchomości: np. dobór cech rynkowych. Kolejno organ wskazał, że wymagania formalne jakie powinien spełniać operat szacunkowy wyznaczają normy prawne zawarte w przepisach rozdziału 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109, z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzeniem), którego § 36 ust. 1 organ przytoczył, odnosząc się również do art. 154 ust. 1 Ugn.

Organ przytoczył także definicję legalną pojęcia stan nieruchomości zawartą w art. 4 pkt 17 Ugn.

W ocenie organu II instancji odwołanie skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślono, że Wojewoda przeanalizował operat szacunkowy z [...] września 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. i uznał, iż może on stanowić dowód w niniejszej sprawie i tym samym podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Operat zawiera wszystkie elementy wskazane w przepisach dotyczących jego sporządzenia, jest zupełny, logiczny i wiarygodny, dokumentuje badanie przez rzeczoznawcę majątkowego zastosowania "zasady korzyści", o której mowa w art. 134 ust. 3 Ugn. Zdaniem organu zawartość operatu szacunkowego określa jego strona numer [...] z której wynika, iż dowód ten składa się zasadniczo z następujących części: przedstawienia podstawowych danych faktycznych i prawnych związanych ze sporządzoną wyceną; opisu przedmiotowej nieruchomości; zasadniczego elementu w postaci wyceny; a finalnie ustaleń końcowych. Wojewoda uważa, iż przedmiotowy operat pod powyższym względem odznacza się zatem czytelnością - gdyż już na pierwszy rzut oka widać, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy kierował się logiką w swym postępowaniu. Organ odwoławczy sprawdził obliczenia wykonane przez biegłego konstatując, iż okazały się one w pełni prawidłowe. Charakter pozyskanej opinii biegłego pozwala, według organu, na przyznanie mu waloru przydatności dla celów dowodowych. Dokument ten prawidłowo odzwierciedla rzeczywistość, a zatem nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 18 ust. le Uzrid dotyczące powiększenia odszkodowania o kwotę [...]% wartości prawa użytkowania wieczystego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę treść operatu szacunkowego z [...] września 2016 r., sporządzonego na potrzeby ustalenia przedmiotowego odszkodowania bezspornym jest, iż wartość prawa własności gruntu oraz wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu ustalona została przy uwzględnieniu cen rynkowych. Wartość rynkowa nieruchomości jest właśnie bowiem tym słusznym odszkodowaniem, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Rzeczoznawca majątkowy, w ocenie organu, zastosował się do treści normy zawartej w art. 134 Ugn, w myśl której "podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości". Podkreślono, że z treści zacytowanego powyżej przepisu prawa, art. 135 Ugn wynika, że zawiera on wyjątki od zasady ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie jej wartości rynkowej, w tym m.in. do znajdujących się na nieruchomości budynków, budowli, urządzeń infrastruktury i innych urządzeń. Przy ustalaniu ich wartości art. 135 ust. 7 nakazuje szacowanie kosztów odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia. Również w tym zakresie rzeczoznawca majątkowy uczynił, w ocenie organu, zadość przepisom prawa. Zdaniem Wojewody odszkodowanie ustalone przez Starostę dla skarżących jest odszkodowaniem słusznym.

Kolejno organ odniósł się do podniesionego przez odwołujących zarzutu ustalenia odszkodowania za część, a nie całość budynku, w związku z koniecznością jego całkowitej rozbiórki i tym samym pojawieniem się szkody po stronie odwołujących. W tej mierze organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 13 ust. 3 Uzrid w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Nastanie organ wywodził, że w związku z decyzją Starosty z [...] marca 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzony został m. in. podział nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w gminie W., obręb W., zabudowanej budynkiem pełniącym funkcję handlową, na działki nr: [...] i [...]. W wyniku podziału część ww. budynku posadowiona jest obecnie na działce [...], a część na działce nr [...]. W konsekwencji ww. decyzji Starosty z dniem jej ostateczności na własność Gminy przeszła działka nr [...]. W myśl art. 12 ust. 4 d Uzrid również z tym dniem wygasło prawo użytkowania wieczystego skarżących w odniesieniu do ww. działki [...]. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 4 a Uzrid, w związku z art. 12 ust. 4 tej ustawy oraz zgodnie z art. 12 ust. 4 f odszkodowanie przysługuje m.in. użytkownikowi wieczystemu za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego (w realiach sprawy - za działkę nr [...], na której znajduje się cześć budynku spełniającego funkcję handlową). W świetle powyższych przepisów prawa, zdaniem Wojewody, w toczącym się postępowaniu skarżący mogą skutecznie domagać się odszkodowania jedynie za część budynku położoną na działce nr [...]. Zakres przedmiotowy toczącego się postępowania dotyczy bowiem jedynie nieruchomości przejętej z mocy prawa przez Gminę z dniem ostateczności decyzji Starosty z [...] marca 2015, a więc działki nr [...]. W zakresie obejmującym część budynku położonego na działce nr [...] odwołujący mogą wszcząć procedurę w trybie ww. art. 13 ust. 3 Uzrid. Wojewoda podkreślił przy tym, że art. 13 ust. 3 Uzrid nie ustanawia generalnej zasady, że właściciel/użytkownik wieczysty może w takim wypadku domagać się odkupienia od niego reszty nieruchomości, lecz przyznaje mu roszczenie oparte na analizie skutków decyzji wywłaszczeniowej. Jako kryterium oceny tych skutków ustawodawca przyjął to, czy pozostała część nieruchomości nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele, a więc - dla uniknięcia dowolności - nakazał odnieść się do rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości.

Kolejno organ argumentował, dlaczego decyzja organu I instancji nie mogła się ostać. Zdaniem Wojewody organ I instancji nieprawidłowo orzekł w pkt. 6 decyzji z [...] października 2016 r., w zakresie waloryzacji odszkodowań. Wojewoda wywodził, że w obowiązujących przepisach prawa nie występują normy, które uprawniałyby Starostę do władczego rozstrzygania co do kwestii zawartych w pkt. 6 ww. decyzji. Treść ta mogłaby zostać zawarta jedynie w jej uzasadnieniu. Ponadto, według Wojewody, w pkt 3 i 4 decyzji Starosty z [...] października 2016 r. błędnie określono Gminę W. jako jednostkę samorządu terytorialnego, zobowiązaną do wypłaty odszkodowania. Przepis art. 132 ust. 5 Ugn expressis verbis stanowi, że w przypadku wywłaszczenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, do zapłaty zobowiązany jest jej organ wykonawczy. W świetle art. 26 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowań w przedmiotowej sprawie jest W. W., jako organ wykonawczy Gminy W., a nie, jak błędnie wskazał Starosta – Gmina W..

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że Starosta zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Zaskarżona decyzja co do meritum jest prawidłowa, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem orzeczenia reformatoryjnego uczyniono błędy w sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji niewpływające na istotę postępowania.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie na podstawie art. 135 Ppsa decyzji organu I instancji oraz rozpatrzenie skargi przez organ II instancji w trybie art. 54 § 3 Ppsa. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 80 Kpa poprzez niewłaściwą ocenę opinii biegłego sądowego, co miało wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz za budynki i budowle skarżących; naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ustalenie i wypłacenie nieekwiwalentnego odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz za budynki i budowle skarżących; naruszenie art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez stwierdzenie, że organy publicznoprawne są zobowiązane do zapłaty wyłącznie za część budynku znajdującą się w granicach wywłaszczonej nieruchomości, nawet w przypadku, gdy przejęcie tej części spowoduje konieczność rozbiórki całego budynku, co miało wpływ na ustalenie i wypłatę nieekwiwalentnego odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz za budynki i budowle skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 roku, która organ ten uchylił uprzednie rozstrzygnięcie Starosty i orzekł merytorycznie.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, zwanej również dalej: specustawa drogowa) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147; zwanej dalej: Ugn).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 Ugn, ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Jak zatem słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (wyrok z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 412/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 Ugn). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest niezbędnym i podstawowym, a także jedynym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Żaden inny dokument nie może mieć znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania w omawianym trybie. Organ ocenia zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu. Pomimo, iż organ nie jest uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05 oraz wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić zatem należy, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie zaś do treści art. 154 ust. 1 Ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto, zgodnie z art. 156 ust. 3 Ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto, jak wynika z § 56 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Z powołanych przepisów wynika, że wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Niedopuszczalne jest natomiast określanie wysokości odszkodowania na podstawie operatów sporządzonych na rzecz innych postępowań administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 184/12 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 890/11, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest jednak, jak podkreślono już wyżej, związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, wysokości odszkodowania i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Wskazać w tym miejscu również należy, że stosownie do treści art. 157 ust. 1 Ugn w brzmieniu a dzień wydania decyzji organu II instancji, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Zgodnie z art. 145 § 1 Ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 Kpa, zaś błędy popełnione przez organ II instancji, zostały skorygowane przez organ odwoławczy na skutek merytorycznego rozstrzygnięcia, które w ocenie sądu jest prawidłowe.

Zarzuty podniesione w skardze są natomiast, zdaniem Sadu, niezasadne.

Na samym początku wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wydaje ją w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4b). Powyższe zatem oznacza, że decyzyjne ustalenie tego odszkodowania jest jedyną formą jego ustalenia, gdyż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 368/09, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej wynika, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, jednakże odesłanie to dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, a nie innych kwestii z tym związanych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1244/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zatem oznacza, ze w ramach ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania, organ nie miał obowiązku przeprowadzania rokowań i poszukiwania działki zamiennej.

W ocenie Sadu organ II instancji wydając decyzję merytoryczną prawidłowo ustalił tan faktyczny w sprawie i zastosowała odpowiednie przepisy znajdujące w tym stanie faktycznym zastosowania. Zdaniem Sądu dokonał on również prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. Rozważania swoje w tej mierze sprecyzował w uzasadnieniu wydanej decyzji i sąd te rozważania podziela i czyni własnymi.

W skardze skarżący wywodzili, że byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości numer [...]. Na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] marca 2015 roku ta nieruchomość została podzielona na dwie części: działkę numer [...] oraz działkę numer [...], a granica podziału działek przebiega przez postanowiony budynek, w którym skarżący prowadzą działalność handlową. Wywłaszczenie skarżących z działki numer [...] spowodowało konieczność rozbiórki części ww. budynku, która znajduje się w obrębie przejmowanej nieruchomości. To z kolei, jak wywodzili, narusza integralność całej konstrukcji w takim stopniu, iż konieczna jest jego całkowita rozbiórka. Zdaniem skarżących, w związku z powyższym odszkodowanie, które skarżący powinni otrzymać, musi obejmować wartość odtworzeniową całego budynku, a nie tylko tej części znajdującej się na obszarze wywłaszczanej nieruchomości. Tylko takie odszkodowanie może, ich zdaniem, zostać uznane za słuszne w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez Trybunał Konstytucyjny. Podkreślono, że budynek handlowy skarżących nie może zostać fizycznie podzielony bez zniesienia jego całej konstrukcji. Argumentowali, że zwróciła na to uwagę sama biegła w operacie i opinii uzupełniającej. Przywołano fragment, w którym biegła wprost wskazała, iż: "Kwoty zostały «podzielone» ze względu na odrębny tryb wypłaty; nie oznacza to bynajmniej, że właścicielowi przysługuje wypłata tylko odszkodowania za część w granicy przejętej działki, przeciwnie: łączna wartość wypłaconych kwot powinna obejmować wartość całego budynku" (strona 2 pisma z dnia [...] grudnia 2016 roku). W związku z powyższym skarżący, w ich ocenie, powinni otrzymać odszkodowanie obejmujące wartość odtworzeniową całego budynku. Biegła ustaliła tę wartość na poziomie [...] złotych i skarżący zgadzają się z tą wyceną. Tym samym taką kwotę powinni, ich zdaniem, otrzymać tytułem rekompensaty.

Sąd nie podziela argumentów podniesionych w skardze. Odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową nie może obejmować części składowych znajdujących się na działkach nie objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, choćby nawet części te zostały zniszczone (usunięte) wskutek realizacji tej inwestycji drogowej. Żądanie naprawienia zaistniałej szkody na pozostałych działkach stanowić może podstawę do dochodzenia od inwestora odszkodowania jedynie na drodze cywilnoprawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2018/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Najbardziej obrazowo kwestię tę przedstawił NSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2297/11 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że jeżeli budynek mieszkalny znajduje się na dwóch działkach, ale przejęciu z mocy prawa podlega tylko jedna działka wraz z częścią znajdującego się na niej budynku mieszkalnego jako części składowej tego gruntu, to w takiej sytuacji w decyzji ustalającej odszkodowanie za zabudowaną połową budynku działkę gruntu należy przyznać odszkodowanie tylko za część tego budynku posadowioną na tej działce.

W wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1965/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, w zakresie kwestii dopuszczalności ustalenia odszkodowania również za część nieruchomości, która znajduje się poza liniami rozgraniczającymi zezwolenia realizacyjnego inwestycji drogowej, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość wydana wg. stanu nieruchomości określonego na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, nie może obejmować szkód wyrządzonych na nieruchomościach sąsiednich. Jednak nie oznacza to, w żadnym razie pozbawienia skarżących możliwości dochodzenia odszkodowania, niemniej w odrębnym postępowaniu. Kwestia odszkodowania za szkodę spowodowaną na nieruchomości sąsiedniej powinna być bowiem określona odrębną decyzją odszkodowawczą wydaną na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowił (i stanowi obecnie), że "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.". Przy tym w art. 120 Ugn może chodzić także o takie nieruchomości, które staną się sąsiednimi dopiero wskutek wywłaszczenia, skoro "potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich" - a więc zdarzenia, którym przepis ten ma przeciwdziałać - mogą powstać również dopiero "wskutek wywłaszczenia" (tak: NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 60/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie wskazał Sąd przedstawiona wykładnia art. 120 oraz art. 128 ust. 4 ugn wydaje się być racjonalną i pozostającą w zgodzie z Konstytucją RP i art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazuje, że w sytuacji kiedy nieruchomość prywatna zostaje wywłaszczona, konieczne jest zastosowanie procedury zapewniającej ocenę wszystkich konsekwencji wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, którego poglądy Sąd w składzie niniejszym podziela, z art. 128 ust. 4 i art. 120 Ugn w powiazaniu z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego bezsprzecznie wynika odpowiedzialność odszkodowawcza wywłaszczyciela z tytułu szkody legalnej wyrządzonej na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości (szkoda wywłaszczeniowa). Jej cechą nie jest bezprawne działanie publicznego podmiotu, ale legalna realizacja postanowień zawartych w decyzji wywłaszczeniowej. Przy czym cechą szczególną tej odpowiedzialności jest wystąpienie uszczerbku majątkowego w majątku właścicieli nieruchomości sąsiednich wskutek negatywnej ingerencji wywłaszczyciela. Zatem odszkodowanie za wystąpienie szkody tego rodzaju może być ustalone dopiero po zakończeniu działań uzasadniających zajęcie nieruchomości, a więc w praktyce po wydaniu pozwolenia na użytkowanie drogi. Zgodnie bowiem z § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 Ugn uwzględnia się w szczególności: 1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; 2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Wartość poniesionej szkody spowodowanej opisanymi działaniami określa się po wystąpieniu szkody. Co do zasady więc przy określeniu wartości poniesionej szkody przyjmuje się stan nieruchomości inny niż stan nieruchomości przyjmowany dla decyzji z tytułu pozbawienia prawa do nieruchomości.

Skarżący powinni zatem wystąpić o wydanie odrębnej decyzji odszkodowawczej na podstawie art. 128 ust. 4 Ugn, jeżeli faktycznie ponieśli szkodę na nieruchomości sąsiedniej.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie zaś uchybienia decyzji organu I instancji zostały naprawione na skutek decyzji merytorycznej organu odwoławczego. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 Ppsa, należało orzec jak w sentencji.