Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 720/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1  art. 16 ust. 1 a) w zw. z art. 16 ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. D. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia, jakich dokonano w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2007 r. w O. na parkingu [...], której przeprowadzenie udokumentowano protokołem kontroli [...]. Kontroli poddano przewóz drogowy osób wykonywany autobusem marki [...] o nr rej. [...], przez przedsiębiorcę A. D. prowadzącą działalność gospodarczą pn. [...]. Z protokołu wynika, że autobus po wyruszeniu z przystanku [...] zatrzymał się na przystanku ul. P., gdzie wysiadło z pojazdu 7 osób, gdy tymczasem w przedłożonym w trakcie czynności kontrolnych rozkładzie jazdy figuruje tylko jeden przystanek [...]. Wskazano, iż przystanki na których zatrzymał się ww. pojazd należą do PKS, a kierowca realizując codziennie rozkład jazdy na linii [...] zatrzymuje się na wymienionych wyżej dwóch przystankach.

Skontrolowano licencję, zezwolenie, kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych i stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków a ponadto, że kierowca nie okazał żądanego przez inspektora kontroli drogowej planu pracy wymaganego przy przewozach do 50 km.

W toku opisanej wyżej kontroli drogowej inspektor przesłuchał kierowcę autobusu – [...]. Przesłuchanie odbyło się w obecności J. G.. Przeprowadzający kontrolę inspektor sporządził w dniu [...] sierpnia 2007 r. notatkę służbową, w której drobiazgowo przedstawił przebieg kontroli.

Zawiadomieniem z dnia 20 sierpnia 2007 r. na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. przedsiębiorca A. D. została poinformowana o wszczęciu wobec niej z urzędu postępowania administracyjnego. Organ zobowiązał stronę do przedstawienia w terminie 7 dni od otrzymania ww. zawiadomienia wymienionych w tym piśmie dokumentów oraz wyjaśnienia wątpliwości sformułowanych przez organ w pięciu punktach oznaczonych literami a, b, c, d, e.

Pismem z dnia 4 września 2007 r. A. D. przedłożyła organowi kserokopie siedmiu dokumentów m.in. wypis z planu pracy kierowców oraz wniosła o wyjaśnienie z jakiego powodu wszczęto wobec jej przedsiębiorstwa postępowanie administracyjne. Z uwagi na brak wskazania w zawiadomieniu przedmiotu sprawy zażądała wydania uwierzytelnionego odpisu postanowienia o wszczęciu tego postępowania. W piśmie odniosła się również do ww. pytań (wątpliwości) organu zawartych w tym zawiadomieniu. Strona stwierdziła, że nie rozumie stwierdzenia zawartego w punkcie b) mianowicie, co organ rozumie pod pojęciem "zatwierdzania przystanków". Wniosła o "wykładnię tego określenia".

Wezwaniem z dnia 25 września 2007 r. Nr [...] [...] WITD zobowiązał stronę do wykazania w terminie 7 dni "ważnego interesu uzasadniającego wydanie uwierzytelnionego odpisu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jednocześnie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 19 października 2007 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na to ww. wezwanie strona, uzasadniając swój interes prawny powołała się na wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. I SA/Łd 770/96 stwierdzając, że posiada potrzebę uzyskania żądanego dokumentu, który może być przez nią wykorzystany w tej sprawie administracyjnej lub też poza jej zakresem. Ponadto zwróciła uwagę, że jej wniosek dotyczył "postanowienia o wszczęciu postępowania" a nie "zawiadomienia". Skarżąca powołała się na braki w treści zawiadomienia z dnia 20 sierpnia 2007 r. w szczególności, dotyczące niepodania przedmiotu postępowania a także daty jego wszczęcia. Ponowiła ponadto prośbę o dokonanie wykładni terminu "zatwierdzanie przystanków" użytego w zawiadomieniu z 20 sierpnia 2007 r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] [...] WITD odmówił wydania uwierzytelnionego odpisu zawiadomienia o wszczęciu postępowania powołując się na niewykazanie przez stronę ważnego interesu w rozumieniu art. 73 § 3 k.p.a. Organ podniósł, że skarżąca otrzymała oryginał przedmiotowego zawiadomienia. W tym samym dniu organ wydał decyzję Nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych.

W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła szereg zarzutów naruszenia prawa procesowego. Z uzasadnienia odwołania wynika, że skarżąca w szczególności akcentuje nieprawidłowości, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, wadliwości w zakresie wszczęcia postępowania, przeprowadzenia czynności dowodowych oraz naruszenie art. 10 k.p.a. Zakwestionowała także zasadność obowiązku posiadania przez kierowcę planu pracy. Do odwołania dołączyła wypis z zezwolenia nr 0000101 na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wraz z załącznikiem w postaci rozkładu jazdy a także kopię postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...].

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 18 b ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 2 i 3, art. 87, art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125 poz. 874 ze zm. "utd") oraz l.p. 2.2.3 załącznika do utd.

W uzasadnieniu przytoczył stan faktyczny opisany w decyzji organu I instancji i stwierdził, że przedmiotowa kara pieniężna została nałożona prawidłowo. Odpierając zarzuty odwołania jako niezasadne GITD wskazał, że zapis w protokole "godzina 7,25" oznacza tylko i wyłącznie, że o tej godzinie kontrolę wprowadzono do systemu komputerowego celem wygenerowania protokołu kontroli. Ponadto wpisanie "krzyżyka" w rubrykę protokołu "kara zostanie przekazana na rachunek bankowy" należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli organ w drodze decyzji nałoży na stronę karę pieniężną, to strona ją uiści na rachunek bankowy. Zapis stwierdzonego przez inspektora naruszenia tj. "wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków" nie jest wyrazem braku zdecydowania organu, ale jest zgodne z dosłownym brzmieniem l.p. 2.2.3 załącznika do utd. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą wadliwości zawiadomienia strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego organ odwoławczy uznał ten zarzut za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Wyjaśnił również, iż przesłuchanie kierowcy pojazdu w trakcie kontroli drogowej bez udziału przedsiębiorcy było prawidłowe i wynika ze specyfiki postępowania kontrolnego unormowanego m.in. w art. 73, 74 utd a także w przepisach wykonawczych do tejże ustawy. W ocenie GITD dokumenty przedłożone przez stronę tj. pismo od Burmistrza [...] a także wypis z zezwolenia Nr 0000101 na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym nie mogą zmienić stanowiska organu. Świadczą natomiast o tym, że skarżąca na dzień kontroli nie dysponowała dokumentami, które uprawiałyby ją do korzystania z przystanku w O. przy ul. P. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził nadto, iż nie ma potrzeby wskazywania podstawy prawnej dotyczącej okazywania przez kierowcę planu pracy, gdyż - jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji – strona nadesłała żądany plan przed zakończeniem postępowania.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, A. D. wniosła skargę do tutejszego Sądu. W skardze ponowiła zarzuty sformułowane uprzednio w odwołaniu. W szczególności zaakcentowała zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Zdaniem strony, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. W konkluzji skargi jej autorka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny.

Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

O uwzględnieniu skargi zadecydowały niektóre zarzuty wskazujące jako podstawę naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty te zostaną podane w dalszej części uzasadnienia. W pierwszej kolejności Sąd rozważy zarzuty, które nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że sformułowanie zawarte w decyzji organu I instancji, powtórzone za tym organem i zaaprobowane przez GITD, iż "podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków, jako zgodne z dosłownym brzmieniem l.p. 2.2.3" – nie było prawidłowe. Stwierdzenie organu nie uwzględnia bowiem obowiązku zindywidualizowania rozstrzygnięcia (dokonania subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną). W tej sprawie organ w istocie ustalił (abstrahując czy prawidłowo), że skarżąca wykonywała transport drogowy osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. Wbrew twierdzom organu, za wadliwe należy uznać powoływanie treści całego przepisu stanowiącego podstawę do nałożenia kary pieniężnej skoro przepis ten przewiduje sankcję w dwóch sytuacjach, które mogą zaistnieć łącznie lub rozdzielnie. Powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy a zatem nie może prowadzić do uwzględnienia skargi.

Za niezasadny należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji [...] WITD rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. W związku z tym zarzutem wyjaśnienia wymaga, że rygor natychmiastowej wykonalności w rozpatrywanej sprawie nadany jest obligatoryjnie na podstawie art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, który jest przepisem szczególnym do unormowania zawartego w art. 108 k.p.a. Faktycznie, co akcentuje strona, z postanowienia GITD z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] o oddaleniu wniosku skarżącej o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności wynika, że organ wskazuje w nim decyzję wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego a nie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Jednakże, zdaniem Sądu, powyższy mankament można zakwalifikować jako oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., na co wskazuje zamieszczona w tym postanowieniu prawidłowa data i numer decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Również to uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów, które doprowadziły do uwzględnienia skargi należy podkreślić, że organ nie wykazał należytej staranności w przeprowadzeniu postępowania oraz naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji pomimo nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie (art. 7, 77, 107 k.p.a.).

Uwypuklenia wymaga, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało zainicjowane kontrolą drogową przeprowadzoną w dniu [...] sierpnia 2007 r. Metodyka przedmiotowej kontroli została szczegółowo uregulowana w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 19, poz. 153) wydanym na podstawie art. 89 ust. 2 utd.

Zgodnie z § 6 ww. Rozporządzenia, ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, który winien być podpisany przez inspektora i kontrolowanego, a do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (§ 7, § 9 ust.1, 2, 3). Obowiązek doręczenia kopii protokołu kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewozy wynika z § 9 ust. 4 ww. Rozporządzenia. Powyższa regulacja ma swoje odpowiedniki w przepisach art. 74 i 75 ustawy o transporcie drogowym.

Z przedstawionego unormowania wynika, że sporządzenie protokołu z przeprowadzonych czynności kontrolnych stanowi czynność o charakterze technicznym, podejmowaną w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów utd. Protokół ten nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a., lecz czynnością dotyczącą okoliczności prawotwórczych podejmowaną w toku postępowania, mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego, przedsiębiorca kwestionujący ustalenia wynikające z protokołu jest uprawniony do zgłoszenia środka dowodowego przeciw treści, stwierdzeniom zawartym w protokole a organ prowadzący postępowanie obowiązany jest dopuścić taki dowód, jeśli przyczyni się to do wyjaśnienia sprawy (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1744/06, niepubl.).

Jak wynika z nadesłanych akt, organy inspekcji drogowej, pomimo ustawowego obowiązku, nie doręczyły odpisu protokołu kontroli kontrolowanemu (art. 74 ust. 1 utd). Odpisu protokołu nie otrzymał ani kierowca skontrolowanego pojazdu ani przedsiębiorca wykonujący przewóz tj. skarżąca A. D.

W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, co słusznie podnosi strona, również nie ma żadnego odniesienia do wyników kontroli drogowej (v. zawiadomienie z dnia 20 sierpnia 2007 r. [...]). Strona zasadnie zatem domagała się wyjaśnień od organu, jaki jest przedmiot wszczętego wobec niej (z urzędu) postępowania administracyjnego. Wszakże przedmiot postępowania podany do wiadomości stron w zawiadomieniu o jakim mowa w art. 61 § 1 i 3 k.p.a. zakreśla granice tego postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony. Tymczasem bezspornym jest, że w niniejszej sprawie, organ nie wskazał w zawiadomieniu przedmiotu postępowania. W realiach rozpatrywanej sprawy, po otrzymaniu pisma opatrzonego datą 4 września 2007 r. organ powinien był niezwłocznie wyjaśnić stronie jaki jest przedmiot postępowania oraz doręczyć skarżącej odpis protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] a dopiero wówczas zażądać od strony informacji, czy w związku z przekazanymi dokumentami i informacjami skarżąca podtrzymuje zawarty w tym piśmie wniosek "o wydanie uwierzytelnionego odpisu postanowienia o wszczęciu postępowania". Pierwszy z wymienionych obowiązków ma swoje umocowanie również w treści art. 9 k.p.a. (zdanie pierwsze) i odnosi się wprost do strony postępowania. Z przepisu tego wynika powinność organu należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Warto wskazać, że w piśmiennictwie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, iż w stosunku do stron przepis art. 9 k.p.a. uchyla całkowicie zasadę ignorantia iuris nocet w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym (L. Żukowski, R. Sawuła. Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym , Warszawa 2002, s. 54).

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, obowiązek informowania o którym mowa w art. 9 k.p.a powinien być rozumiany maksymalnie szeroko, szczególnie gdy - tak jak w niniejszej sprawie - strona działała bez pomocy fachowego pełnomocnika. Podstawę prawną dla obowiązku doręczenia skarżącej odpisu protokołu kontroli wskazano wyżej, stąd nie ma potrzeby powtórnego jej przytaczania.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ I instancji prowadził z urzędu postępowanie bez faktycznego zakreślenia jego granic, co niewątpliwie naruszało wskazane wyżej przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona nie mogła podjąć realnej obrony swoich praw.

Analizując treść protokołu kontroli oraz notatki służbowej z [...] sierpnia 2007 r. sporządzonej przez pracownika dokonującego kontroli należy stwierdzić, że zapisy protokołu są wewnętrznie sprzeczne oraz nie odzwierciedlają faktycznego przebiegu czynności podjętej w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów utd. W niniejszej sprawie kontrola trwała do godziny 7 min. 50 natomiast zaczęła się faktycznie o godzinie 6 min. 55 a nie jak wpisano w protokole o godz. 7 min. 25 i (v. notatka inspektora z [...] sierpnia 2007 r.). Nie można zgodzić się z GITD, że wpisana godzina kontroli w rubryce "data i godzina kontroli" oznacza, iż "o tej godzinie kontrola została wprowadzona do systemu komputerowego celem wygenerowania protokołu kontroli". Jeżeli nawet wpisanie daty i godziny kontroli wymuszone jest kwestiami związanymi z komputeryzacją tej czynności, stosowny zapis o godzinie rozpoczęcia i zakończenia kontroli drogowej powinien być zamieszczony w rubryce "Uwagi osoby kontrolującej". Nie ulega kwestii, że miejsce i godzina rozpoczęcia kontroli drogowej ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zaakcentowania również wymaga, że jedynymi czynnościami poprzedzającymi rozpoczęcie przedmiotowej kontroli jest okazanie dokumentu upoważniającego do kontroli i zapoznanie kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy co wynika wprost z § 3 cytowanego Rozporządzenia.

Z kolei wewnętrzna sprzeczność zapisów protokołu Nr [...] wynika z porównania adnotacji uczynionych na pierwszej i drugiej stronie dokumentu. Mianowicie na drugiej stronie stwierdzono dwa naruszenia: po pierwsze, że strona wykonywała transport drogowy z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, po drugie, że podczas tej samej kontroli kierowca nie okazał na żądanie inspektora planu pracy wymaganego przy przewozach do 50 km. Tymczasem z zapisu na stronie pierwszej protokołu w rubryce "liczba stwierdzonych naruszeń" – wpisano cyfrę jeden. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2007 r. [...] WITD nakładając na stronę karę pieniężną za pierwsze z opisanych wyżej naruszeń stwierdził dodatkowo, że strona nadesłała w toku kontroli żądany plan pracy.

Z uwagi na to, że skarżąca w odwołaniu od ww. decyzji zakwestionowała zasadność obowiązku posiadania takiego planu przez kierowcę powinnością organu odwoławczego było rzeczowe wyjaśnienie stronie, na jakiej podstawie prawnej, w toku kontroli drogowej, żądano od kierowcy przedstawienia wzmiankowanego planu. Należy bowiem zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie nie było do tego podstaw prawnych, gdyż skontrolowany pojazd był wyposażony w tachograf (w aktach znajduje się kopia wykresówki). Brak podstaw prawnych do żądania okazania planu wynika wprost z art. 16 ust. 1 a) w związku z art. 16 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Błędny jest zatem pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, w której organ zarzucając stronie nieznajomość obowiązujących przepisów stwierdza, że "obowiązek posiadania przez kierowcę planu pracy jasno wynika z l.p. 11.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym".

Reasumując ten wątek: Sąd nie podziela poglądu GITD przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "nie było potrzeby wskazywania podstawy prawnej dotyczącej okazywania planu pracy, ponieważ organ I instancji nie stwierdził takiego naruszenia, a z uzasadnienia decyzji wynika wyraźnie, że strona plan taki przesłała w toku postępowania" w sytuacji, gdy kontrolujący inspektor zażądał okazania takiego planu natomiast w protokole kontroli ujęto brak tego dokumentu jako "stwierdzone naruszenie" przepisów. Argumentacja organu odwoławczego w tej mierze odrywa się od idei, że w państwie praworządnym działania władzy publicznej muszą znajdować wyraźne umocowanie w przepisie ustawy. Z całą stanowczością należy także stwierdzić, że arogancją, nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 7 i 8 k.p.a ) jest wymaganie od przewoźnika takiej wiedzy w zakresie prawa, jakiej nie mają funkcjonariusze działający w ramach organów państwa.

Jak już wyżej wskazano, uzasadniony jest także zarzut naruszenia 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uznając powyższy zarzut za zasadny Sąd miał na względzie następujące okoliczności sprawy:

Z zawiadomienia [...] WITD opatrzonego datą 25 września 2007 r. , wydanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., które błędnie zawarto w wezwaniu Nr [...], zamiast w niezaskarżalnym postanowieniu, wynika, że organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 19 października 2007 r.

W uzasadnieniu WITD stwierdził, że przedłużenie terminu następuje z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego (k. 22 akt adm.). Tymczasem już w dniu 16 października 2007 r., a więc przed upływem terminu zakreślonego w ww. zawiadomieniu, organ ten wydał merytoryczną decyzję Nr [...], przy czym nie zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania oraz nie umożliwił skarżącej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem przedmiotowej decyzji. W niniejszej sprawie wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ w konsekwencji organ pierwszej instancji pozbawił stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, z zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy wynika, że skarżąca miała prawo uznać, iż (co najmniej) do 19 października 2007 r. będzie miała prawo wglądu do akt i ewentualnego zgłoszenia wniosków dowodowych. W nadesłanych aktach administracyjnych nie ma dowodu, że strona zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym a w szczególności, że uczyniła to w okresie od otrzymania zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (28 wrzesień 2007 r. k. 23 akt) do dnia wydania decyzji tj. [...] października 2007 r. Nie ma również w aktach adnotacji organu, stosownie do wymogu zawartego w art. 10 § 3 k.p.a., o przyczynach odstąpienia od zasady określonej w § 1 tego przepisu. Innymi słowy, organ nie dopełnił obowiązku zapewnienia stronie rzeczywistej a nie tylko potencjalnej możliwości realizacji uprawnień z art. 10 § 1 k.p.a. Należy także podkreślić, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a skarżąca postawiła w odwołaniu od decyzji [...] WITD.

Już tylko z przedstawionego wyżej względu decyzja [...] WITD z dnia [...] października 2007 r. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, natomiast organ odwoławczy szeroko komentując działania oraz intencje strony nie zauważył tak istotnego mankamentu decyzji organu pierwszej instancji i utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uznając za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a należy podnieść, że organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W niniejszej sprawie strona powołała się na pismo z-cy Burmistrza O. z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...], w którym organ ten poinformował "w nawiązaniu do wcześniej wydanej zgody na bezpłatne korzystanie z istniejących przystanków autobusowych przy ul. P. oraz postoju TAXI obok ul W. (...)", ponadto przedłożyła postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], z którego wynika, że w trybie art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d(1) utd uzgodniono planowany przebieg linii, która uwzględnia sporny przystanek O. ul. P.

Skarżąca wyjaśniała także, iż w dacie kontroli była zmuszona na polecenie Burmistrza [...] do zmiany lokalizacji przystanków oraz, że toczyło się w tym czasie postępowanie w przedmiocie uzgadniania planowanego (nowego) przebiegu przedmiotowej linii (v. odwołanie od decyzji WITD). Podniosła, że sporny przystanek był i obecnie jest przystankiem "na żądanie", stąd nie był uwzględniony w rozkładzie jazdy. Organ odwoławczy odparł powyższą argumentację stwierdzeniem, że ani utd ani prawo o ruchu drogowym nie wprowadzają pojęcia "przystanek na żądanie" a więc przystanek taki powinien być ujęty w rozkładzie jazdy. Podniósł, że w dniu kontroli tj. [...] sierpnia 2007 r. przedsiębiorca nie dysponował dokumentami, które uprawniałyby do korzystania z przystanku w O. przy ul. P. a rozkład jazdy, w którym przewidziany był ów przystanek wszedł w życie, według informacji strony dopiero w dniu 12 października 2007 r.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego kwestionując argumentację strony nie rozważył jej dostatecznie dogłębnie. Nie przeanalizował również w sposób wnikliwy materiału dowodowego przedłożonego przez stronę zarówno w postępowaniu przed organem I instancji jak i w postępowaniu odwoławczym. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, który nie dokonał oceny przedłożonych dokumentów i argumentacji strony przez pryzmat pozostałych przepisów ustawy o transporcie drogowym a w szczególności tych, które dotyczą uzgadniania przebiegu linii komunikacyjnej.

Nie ustalono mianowicie, kiedy zostało wszczęte postępowanie o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów drogowych w trakcie, którego Prezydent O. zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie w trybie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d(1) ustawy o transporcie drogowym, którego treść odpowiada zarówno dotychczasowej trasie jak i wymienia sporny przystanek. W ocenie Sądu, uzgodnienie dokonane w trybie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d(1) ustawy o transporcie drogowym wiązało Prezydenta O. wydającego końcowe rozstrzygnięcie. Wniosek ten wynika z analizy omawianej konstrukcji, jaką przyjęto w utd. Skoro zezwolenie musi zostać wydane w uzgodnieniu z (....), to każdy z podmiotów uzgadniających w odniesieniu do zakresu swojej właściwości miejscowej podejmuje rozstrzygnięcie, które stanowi część decyzji kończącej sprawę. Zatem uzgodnienie ma charakter współdecydowania w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. Skoro tak, istotne w sprawie jest ustalenie kiedy wszczęto postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia. Kwestia posiadania zezwolenia na nową trasę (obejmującą sporny przystanek) nie zależała, przynajmniej w pierwszej kolejności od skarżącej, lecz od właściwego organu do wydania tego zezwolenia tj. Prezydenta O. Z akt sprawy wynika, że pozytywne uzgodnienie planowanego przebiegu linii strona uzyskała jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Sąd ponadto zwraca uwagę, że zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o transporcie drogowym organ wydający zezwolenie może odmówić wydania lub zmiany zezwolenia gdy wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Tymczasem skarżącej takiego zezwolenia udzielono.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien również wyjaśnić jakie znaczenie w rozpatrywanej sprawie miała zgoda Burmistrza [...], wydana przed dniem kontroli, na bezpłatne korzystanie przez skarżącą z przystanku przy ul. P. oraz konieczność zmiany lokalizacji postoju o czym mowa w piśmie z dnia 27 lipca 2007 r. przedłożonym w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Strona wskazuje, że ubiegając się o zezwolenie miała uzgodnione z Burmistrzem [...] zasady korzystania z przystanków. Ponadto podnosi, że fakt iż autobus nie zatrzymał się na "początkowo wskazanym przystanku" nie świadczy o naruszeniu prawa przez przedsiębiorcę, ponieważ w związku z planowanymi pracami drogowymi Burmistrz [...] wypowiedział skarżącej korzystanie z dotychczasowych miejsc wskazując nowe, w tym ten na którym autobus zatrzymał się w czasie kontroli. W tym stanie rzeczy, organ ma obowiązek rozpatrzenia sprawy również w kontekście art. 20 a) utd, który stanowi, że warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 utd nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych.

W sprawach o nałożenie kary pieniężnej z uwagi na znaczną dolegliwość majątkową szczególnie istotne jest przestrzeganie przez organ gwarancji prawnych, zgodnych ze standardami demokratycznego państwa prawnego, służących podmiotom, którym grozi jej wymierzenie. Podejmując decyzję organ powinien kierować się wszechstronnymi i obiektywnymi ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nie zaś jednostkowymi cechami jej adresata, nieistotnymi z punktu widzenia treści stosowanych norm prawnych. Rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie. Strona powinna mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska organowi przed rozstrzygnięciem oraz otrzymać uzasadnienie decyzji napisane językiem maksymalnie precyzyjnym, zawierające obowiązkowe elementy o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. O ile niezasadny jest zarzut dotyczący braku wyłączenia od rozpoznania sprawy (wydania decyzji) inspektora kontroli drogowej z tego tylko powodu, że przeprowadzał czynności kontrolne, o tyle uzasadnione jest, aby w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji rozważył, czy inspektor [...] powinien nadal podejmować jakiekolwiek czynności procesowe w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z treści odwołania od decyzji [...] WITD strona zawarła w nim wniosek o "wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko autorowi decyzji – inspektorowi [...] w związku z rażącym naruszeniem prawa, jakiego dopuścił się (wielokrotnie) prowadząc postępowanie" (v. pkt 5 odwołania z dnia 3 listopada 2007 r. - k. 35 akt adm.).

Z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika jaki jest dalszy los tego wniosku, tym niemniej należy zwrócić uwagę, że przesłanką skutkującą wyłączeniem pracownika jest sytuacja, w której – z powodu uczestniczenia w danej sprawie i jej załatwianiu – przeciwko pracownikowi wszczęto postępowanie służbowe, dyscyplinarne lub karne (art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Uznając za wady podstawowe zaskarżonych decyzji naruszenie wskazanych wyżej przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ ustali stan faktyczny respektując zasady postępowania administracyjnego a następnie uzasadni swoją decyzję zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uwzględniając ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.)

O kosztach postępowania obejmujących zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 120 złotych orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 p.p.s.a.