Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 990/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 par. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2017 poz 1148
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 listopada 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 6 września 2021 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1MW wraz z infrastruktura techniczną na działce nr ewid. 488 w obrębie S., gm. C.

- działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji dołączona została kopia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 4 sierpnia 2020 r. nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia. Kolegium uznało, że we wniosku brak jest załącznika graficznego obrazującego granice terenu inwestycji i granice oddziaływania inwestycji. Wniosek nie zawiera zaś określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, miejsca usytuowania dróg dojazdowych, powierzchni biologicznie czynnej, altanki śmietnikowej, zjazdu na drogę publiczną, stacji transformatorowej, a nadto charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawionych w formie opisowej i graficznej, określenia charakterystycznych parametrów technicznych oraz danych wskazujących jej wpływ na środowisko. Dodatkowo Kolegium podniosło, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy całej działki ewidencyjnej.

Organ odwoławczy przyjął, że w decyzji organu I instancji ustalono następujące parametry budowanej farmy fotowoltaicznej: moc do 1 MW, powierzchnia około 1,88 ha, traktując planowaną inwestycję jako element infrastruktury technicznej. Z uwagi na regulację art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp"), rozmieszczenie tego rodzaju infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji realizacja urządzeń wytwarzających energię o mocy przekraczającej 100 kW zarówno na podstawie planu miejscowego, jak i decyzji o warunkach zabudowy możliwa jest tylko na obszarach wskazanych w studium.

Kolegium odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA w sprawie II OSK 794/16) wskazało, że wykładnia art. 61 ust. 3 upzp powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 tej ustawy zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem w zastanym otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie z zasady dobrego sąsiedztwa wynikające z art. 61 ust. 3 upzp nie powinno więc naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi zaś do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową. W § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w spawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o określonej powierzchni) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej i stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a upzp zwolniona jest od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 upzp.

Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium, organ I instancji nie udokumentował łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. upzp. Wyraził błędną ocenę co do wykładni i stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a upzp w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii ("uoze"). Nie dokonał w wymaganym zakresie analizy oraz udokumentowania stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 upzp. W rezultacie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.

W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia P. Sp. z o.o. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

I. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji zapadła przedwcześnie;

II. art. 8 Kpa poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

III. art. 61 ust. 3 upzp poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy planowane przedsięwzięcie jest objęte dyspozycją ww. przepisu jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze;

IV. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy planowane przedsięwzięcie jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze zwolnione jest z obowiązku spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp;

V. art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten wprowadza rozróżnienie instalacji OZE na instalacje fotowoltaiczne powyżej oraz poniżej 500 kW, podczas gdy taka interpretacja nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu art. 61 ust. 3 upzp, ani art. 2 pkt 13 uoze.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Kolegium.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ odwoławczy operuje starym brzmieniem art. 10 ust. 2a upzp, w którym mowa jest o instalacjach fotowoltaicznych poniżej 100 kW, podczas gdy na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw wartość ta została podniesiona do 500 kW.

Dalej skarżąca wskazała, że wniosek obejmował całość działki nr 488, zgodnie z załącznikiem graficznym. Spółka w sposób kompletny i wyczerpujący określiła planowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji (pkt IV, s. 4 wniosku), m.in. wskazała dostęp do drogi publicznej, sposób unieszkodliwiania i odprowadzania ścieków (pkt. III, s. 3), charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt. II i IV, s. 2 i 3), a także parametry techniczne inwestycji i dane charakteryzujące wpływ na środowisko (pkt IV i V, s. 3 i 7).

W ocenie skarżącej aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 upzp odwołuje się do wszystkich instalacji fotowoltaicznych, niezależnie od ich mocy. Nie sposób więc zgodzić się ze stanowiskiem organu oraz NSA, jakoby zawarte w art. 61 ust. 3 upzp pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" z art. 2 pkt 13 uoze ograniczało się wyłącznie do instalacji fotowoltaicznych poniżej 500 kW. Przyjęcie, że art. 61 ust. 3 upzp rozróżnia instalacje OZE w zależności od ich mocy czyniłoby nowelizację uoze niekorzystną. Tymczasem z uzasadnienia nowelizacji wynika, że ustawodawcy zależało na złagodzeniu wymogów procesu inwestycyjnego w zakresie farm fotowoltaicznych. Tak też orzekł WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 378/21.

Na koniec skarżąca wskazała, że na mocy ww. ustawy z dnia 17 września 2021 r. znowelizowany został art. 10 ust. 2a upzp i od 30 października 2021 r. nie ustala się w studium rozmieszczenia wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślilo, że nowelizacja art. 10 ust. 2a upzp nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ moc projektowanej elektrowni przekracza 500 kW, a teren inwestycji znajduje się na użytkach rolnych klas RIVa, RIVb, RV. Planowana inwestycja wymaga więc rozmieszczenia w studium i m.in. wypełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa).

Celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa, jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Sąd rozpoznający sprzeciw nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności.

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie cyt. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728).

Dodatkowo wskazać należy, że braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 Kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości skorzystania z art. 136 § 1 tej ustawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji nie może jednak godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, tj. stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5112/21).

W świetle powyższego sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa. Tym samym w postępowaniu sądowym nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 Ppsa, status strony posiadają bowiem tylko wnoszący sprzeciw oraz organ (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 611/21).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 Kpa jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 Kpa), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a Kpa), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 Kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e Ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 61 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej "upzp", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepisu tego nie stosuje się jednak do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (art. 61 ust. 3 upzp).

Zasadniczym powodem wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie była okoliczność, że organ I instancji odstąpił od sprawdzenia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Niewątpliwie planowana w niniejszej sprawie inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r. poz. 610 ze zm.), dalej "uoze". Sąd w niniejszej sprawie nie podziela jednak wyrażonego w skardze poglądu, że w świetle art. 61 ust. 3 upzp dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Przepis art. 61 ust. 3 upzp nie funkcjonuje w tej ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 upzp ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (por. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Sz 42/21, WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2021 r., sygn. II SA/Gl 1423/20).

W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy ustalono następujące parametry planowanej farmy fotowoltaicznej: moc do 1 MW (1000 kW) oraz powierzchnia ok. 1,88 ha. W art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Wedle art. 10 ust. 2a, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641); 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Przepis art. 10 ust. 2a w powyższym brzmieniu obowiązuje od dnia 30 października 2021 r., na mocy art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1873), a więc uległ zmianie na etapie postępowania odwoławczego. Wcześniej nie zawierał wyłączeń w postaci pkt 1 i 2. Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp ustawodawca postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej (z wyjątkiem wyłączeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a) należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116–117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10). Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.

Sąd w rozpoznawanej sprawie uważa za trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 794/16, zgodnie z którym wykładnia art. 61 ust. 3 upzp powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 upzp, nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W wyroku tym podkreślono, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu, z funkcji np. upraw rolnych na przemysłową.

W przywołanym wyroku wskazano nadto, że w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.) przewidziano, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest istotnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2727/17).

Na tle powyższych wywodów, nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a upzp miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 upzp zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Jak trafnie wskazano w cytowanych wyżej wyrokach, treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp świadczy, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 (obecnie 500) kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1–5 upzp.

Za takim rozumieniem art. 61 ust. 3 upzp. przemawia również uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524, druk VIII.3656) wskazujące, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 upzp o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 2 pkt 27a ustawy). Co więcej, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

Trudno uznać, aby skarżąca występowała w analizowanej sprawie o warunki zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej wytwarzającej energię elektryczną na własne potrzeby.

Wobec powyższego należy przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 upzp powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a upzp). W realiach niniejszej sprawy oceny tej nie zmienia okoliczność, że wskutek nowelizacji art. 10 ust. 2a upzp, która weszła w życie w dniu 30 października 2021 r. z obowiązku ustalania rozmieszczenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych, wyłączone są wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. Jak bowiem wynika z treści wniosku, działka nr 488, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja obejmuje użytki rolne klas RIVa, RIVb i RV. Wyłączenie, o którym mowa w art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp nie znajduje więc w niniejszej sprawie zastosowania.

W świetle powyższego organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że brak oceny przedmiotowej instalacji fotowoltaicznej przez organ I instancji pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp kwalifikuje się do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy nie mógł jej przeprowadzić we własnym zakresie w trybie art. 136 Kpa, gdyż stanowiłoby to jaskrawe naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa). Odnosząc się natomiast do dostrzeżonych przez organ odwoławczy braków wniosku, stwierdzić należy, że ich ocena byłaby w tym miejscu przedwczesna, ponieważ weryfikacja spełnienia wymogów wniosku, o których mowa w art. 52 ust. 2 upzp powinna być dokonana w postępowaniu, w którym organ podda wniosek ocenie w kontekście wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 Ppsa.