Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1196/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie NSA Jacek Hyla (SPR.), Marek Gorski, Protokolant Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2005 r. na rozprawie na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody z dnia 11 lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie prawa do zasiłku dla bezrobotnych postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

3 II SA/Gd 1196/03

UZASADNIENIE

Pan J. K. zarejestrował się jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy w S. w dniu 1 grudnia 2000r. Ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2000r. nr [...] uznano go za osobę bezrobotną z dniem 1 grudnia 2000r. i przyznano mu prawo do zasiłku od dnia 9 grudnia 2000r.

Wskutek zawiadomienia o podjęciu zatrudnienia, ostateczną decyzją z dnia 23 lipca 2001r. nr [...] Starosta [...] orzekł o utracie przez Pana J. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 12 lipca 2001r. W dniu 2 czerwca 2003r, Pan J. K. ponownie zarejestrował się w Urzędzie Pracy, składając wśród innych dokumentów także odpis decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 maja 2003r. o wykreśleniu z dniem 30 maja 2003r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dotyczącego działalności prowadzonej przez J. K. - dokonanego 9 czerwca 1988r.

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2003r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art.145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej wymienioną wyżej decyzją z dnia 23 lipca 2001r. nr [...] w przedmiocie utraty przez J. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 12 lipca 2001r., i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że ze złożonych dokumentów wynika, że J. K. prowadził działalność gospodarczą, będąc równocześnie zarejestrowanym jako bezrobotny.

Decyzją z dnia 23 czerwca 2003r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję z dnia 23 lipca 2001r. nr [...] i równocześnie, powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 3 pkt 1, art 6 pkt 6 a i b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 14 grudnia 1994r (tekst jednolity Dz. U. Nr 58 poz. 514 z 2003r.) orzekł o utracie przez J. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 grudnia 2000r. z powodu prowadzenia działalności gospodarczej oraz o uznaniu go za osobę poszukującą pracy od 1 grudnia 2000 r. do 12 lipca 2001 r. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu ponownej rejestracji tj. 2 czerwca 2003 r. na podstawie przedstawionych dokumentów stwierdzono, że w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej J. K. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Prowadzenie przez niego działalności gospodarczej uniemożliwia uznanie go za osobę bezrobotną.

Decyzją z dnia 23 czerwca 2003r. nr [...] Starosta [...] ha podstawie art. 6 pkt 6 c i art. 28 u. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu orzekł o uznaniu pobranego przez J. K. za okres 9 grudnia 2000r. - 12 lipca 2001r. za świadczenie nienależne i o zobowiązaniu go do zwrotu pobranych świadczeń w łącznej kwocie 3903,70 zł.

J. K. złożył za pośrednictwem Starosty [...] do Wojewody odwołanie, w którym zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy, oświadczając że po 1989r. nie prowadził i nadal nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej. Przyznał równocześnie, że popełnił błąd polegający na tym, że nie zgłosił zakończenia działalności w Urzędzie Miasta. Zdaniem odwołującego się nikogo nie oszukał ani nie pobierał zasiłku nieuczciwie.

Pismo to zostało przez Wojewodę uznane za odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 23 czerwca 2003r. nr [...] oraz z dnia 23 czerwca 2003r. nr [...], a także za zażalenie na postanowienie z dnia 23 czerwca 2003r. nr [...] o wznowieniu postępowania.

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2003r. nr [...], powołując się na przepisy art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. nr 58, poz. 514 z 2003 r.) Wojewoda uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z dnia 23 czerwca 2003r. nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 23 lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie utraty przez J. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 12 lipca 2001 r. i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych i wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 6 grudnia 2000 r. nr [...] orzekającą o przyznaniu stronie statusu bezrobotnego od dnia 1 grudnia 2000 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 grudnia 2000 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że J. K. zarejestrował się w Urzędzie Pracy w S., składając oświadczenie o nie prowadzeniu działalności gospodarczej. W toku prowadzonego postępowania kontrolnego ustalono, że w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy prowadził on działalność gospodarczą na podstawie wpisu dokonanego w dniu 31 lipca 1989 r. do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...]. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu bezrobotnym jest osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Powzięcie wiadomości o tym, że J. K. w dacie rejestracji prowadził działalność gospodarczą jest istotną, nową okolicznością faktyczną. Zachodziła zatem konieczność wznowienia postępowania, którego przedmiotem jednak było ustalenie spełnienia przez J. K. ustawowych przesłanek nabycia statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy czyli w dniu 1 grudnia 2000 r. To zaś nastąpiło w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 6 grudnia 2000 r. o przyznaniu stronie statusu bezrobotnego od dnia 1 grudnia 2000r. i prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 grudnia 2000r. Dlatego też wznowieniu podlega postępowanie zakończone tą właśnie ostateczną decyzją. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, nieprawidłowo natomiast oznaczył decyzję, która zakończyła postępowanie podlegające wznowieniu. Dlatego też organ odwoławczy zreformował postanowienie organu I instancji. Postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 23 lipca 2001 r. organu I instancji o utracie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku od dnia 12 lipca 2001 r. nie może zostać wznowione, gdyż brak jest ku temu podstaw prawnych i faktycznych. Decyzja ta może zostać natomiast uchylona w trybie art.154 § 1 k.p.a. lub też może zostać stwierdzone jej wygaśnięcie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzją z dnia 11 lipca 2003r. nr [...], powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2, art. 139 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 23 czerwca 2003r. nr [...] uchylającą decyzję z dnia 23 lipca 2001r. nr [...] i orzekającą o utracie przez J. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 grudnia 2000r. i o uznaniu go za osobę poszukującą pracy od 1 grudnia 2000 r. do 12 lipca 2001 r. Tą samą decyzją Wojewoda [...] uchylił ostateczną decyzję z dnia 6 grudnia 2000 r. nr [...] organu I instancji, orzekającą o przyznaniu stronie statusu bezrobotnego od dnia 1 grudnia 2000 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 grudnia 2000 r. w wysokości 536,10 zł miesięcznie i odmówił przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej od dnia 1 grudnia 2000 r., a także odmówił przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 grudnia 2000 r. W uzasadnieniu decyzji powtórzono wywody zawarte w postanowieniu z dnia 11 lipca 2003r. nr [...], i wskazano, że wznowieniu podlegało postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 6 grudnia 2000 r., a nie zakończone ostateczną decyzją z dnia 23 lipca 2003 r., jak to nieprawidłowo uczynił organ I instancji w swym postanowieniu z dnia 23 czerwca 2003 r. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem postępowania, które należało wznowić natomiast zdaniem Wojewody nieprawidłowo oznaczył decyzję, która zakończyła postępowanie podlegające wznowieniu. Zreformowanie przez organ odwoławczy postanowienia o wznowieniu stanowi prawną przesłankę do zreformowania decyzji organu I instancji. Ewentualne orzeczenie eliminujące z obrotu prawnego ostateczną decyzję organu I instancji o utracie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku od dnia 12 lipca 2001 r. jest konsekwencją rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem wznowienia postępowania. Jednak nie może to nastąpić w trybie art. 145 k.p.a., gdyż brak jest ku temu podstaw. Uchylenie tej decyzji może nastąpić w trybie art. 154 § 1 k.p.c. lub też może zostać stwierdzone jej wygaśnięcie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto w sprawie należało orzec o odmowie przyznania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, nie zaś o utracie statusu z dniem rejestracji. Orzeczenie o utracie danych uprawnień oznaczałoby, iż w pewnym okresie ich nabycie było prawidłowe, tj. zgodne z przepisami prawa, później zaś wystąpiła okoliczność pociągająca za sobą ich utratę. W niniejszej sprawie natomiast, zdaniem organu odwoławczego J. K. już w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy nie spełnił wymogów do nabycia tych uprawnień. Nie nabywając zatem tych uprawnień nie może ich utracić. Zakres toczącego się postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek strony określa ten wniosek. W tym też zakresie organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązany jest rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej. Z treści karty rejestracyjnej bezrobotnego wynika, iż strona wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie przysługiwania statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych i w takim też zakresie organ I instancji obowiązany był wydać rozstrzygnięcie. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w zakresie przyznania statusu osoby poszukującej pracy, gdyż takie osoby są jedynie rejestrowane w Urzędzie Pracy. Nabycie tego statusu nie następuje na skutek zakończenia postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w 1988 roku rozpoczął działalność gospodarczą i z przerwami prowadził ją do dnia 1 kwietnia 1998 roku. Pismami z dnia 3 kwietnia 1998 roku zawiadomił Urząd Skarbowy w S. oraz ZUS Oddział w S., iż rezygnuje z działalności gospodarczej z dniem 1 kwietnia 1998 roku z powodu likwidacji działalności. Skarżący podjął następnie zatrudnienie trwające do 30 listopada 2001 roku. W dniu 1 grudnia 2000 roku skarżącego zarejestrowano jako osobę bezrobotną z prawem do zasiłku. W czasie ponownej próby rejestracji w maju 2003 roku urzędnik w Powiatowym Urzędzie Pracy poinformował skarżącego, że przedstawione mu dokumenty są niekompletne, gdyż brakuje w nich decyzji Prezydenta Miasta [...] o wykreśleniu wpisu do ewidencji. Wtedy okazało się, że w ewidencji działalności gospodarczej widnieje jeszcze wpis skarżącego z datą rozpoczęcia 9 czerwca 1998 roku pomimo, iż w rzeczywistości zaprzestał on prowadzenia działalności gospodarczej z powodu jej likwidacji już 1 kwietnia 1998 roku. Uzyskał wtedy, na swój wniosek decyzję o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 30 maja 2003 roku, którą przedstawił w Powiatowym Urzędzie Pracy. Zdaniem skarżącego wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ I i II instancji w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydawał decyzję i nie było podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Przez pojęcie dowodów lub okoliczności nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), rozumieć trzeba tylko takie dowody, które nie były przedmiotem badania w postępowaniu zwyczajnym, oraz tylko takie okoliczności, które z badanego materiału nie wynikały. Organ administracji nie może uzasadniać twierdzenia o ich nieznajomości powierzchowną analizą dostępnego materiału dowodowego ani błędami rozumowania. Ponadto zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy. (Dz. U. z dnia 18 marca 1997 r.) rejestracja bezrobotnego następuje w dniu przedłożenia kompletu dokumentów (§ 2 ust 1 rozporządzenia), na które składają się: dowód osobisty, dyplom, świadectwo ukończenia szkoły lub świadectwo szkolne albo zaświadczenie o ukończeniu kursu lub szkolenia, świadectwa pracy oraz inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień, (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), oraz po poświadczeniu przez bezrobotnego własnoręcznym podpisem prawdziwości danych i oświadczeń zamieszczonych w karcie rejestracyjnej (§ 2 ust l rozporządzenia). Rejestracji nie dokonuje się w przypadku nieprzedłożenia tych dokumentów, lub odmowy złożenia podpisu na karcie rejestracyjnej przez osobę rejestrującą się (§ 3 ust. 6 rozporządzenia). Bezspornym w sprawie jest, że w dniu rejestracji skarżący przedstawił pracownikowi Powiatowego Urzędu Pracy dokonującemu rejestracji zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., że został objęty ubezpieczeniem społecznym od dnia 1 czerwca 1988r do dnia 31 stycznia 1998r z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Organ dokonujący rejestracji wiedział zatem o tym, że skarżący wcześniej działalność gospodarczą prowadził i pomimo obowiązku wynikającego z § 3 ust. 6 wyżej omawianego rozporządzenia nie zażądał do wglądu dokumentów potwierdzających fakt jej wyrejestrowania ani nie odmówił rejestracji w związku z brakiem decyzji o wykreśleniu wpisu do ewidencji. Działalność gospodarcza faktycznie uległa likwidacji z dniem 1 kwietnia 1998 roku, a skarżący nie może ponosić konsekwencji prawnych dokonanej przez pracownika PUP oceny, że na podstawie przedłożonych mu dokumentów należy dokonać rejestracji. Zatem fakt prowadzenia w okresie od 1988 roku do 1998 roku działalności gospodarczej został ujawniony w postępowaniu zwyczajnym. Wyłącznie rzeczą organu było wyciagnięcie z tego faktu niezbędnych wniosków. Wyrazy "wyjdą na jaw", użyte w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oznaczają, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czyli udostępnienia ich organowi, a nie moment w którym pracownik tego organu wyciągnie z nich prawidłowe wnioski. W świetle przytoczonych okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. Jedyną informacją do jakiej ma dostęp osoba zamierzająca zarejestrować się jako bezrobotna jest informacja wywieszona przed budynkiem Urzędu i określająca jedynie dokumenty jakie obowiązana jest przedłożyć do wglądu pracownikowi Powiatowego Urzędu Pracy. Mowa tam o tym, że w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą winni oni przedłożyć pracownikowi PUP decyzję o zarejestrowaniu i wyrejestrowaniu działalności gospodarczej ewentualnie potwierdzenie faktu pieczątkami w dowodzie osobistym oraz zaświadczenie z ZUS-u, potwierdzające okres objęty ubezpieczeniem społecznym. Oświadczenie skarżącego zawarte w karcie rejestracyjnej nie jest nieprawdziwe i niczego on nie zataił. Skarżący nie zdawał sobie sprawy z tego, że wykreślenie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jest warunkiem rejestracji. Nie zdawał sobie sprawy także z faktu, że w punkcie 7 oświadczenia wydrukowanego w punkcie "C" karty rejestracyjnej, które podpisał pod pojęciem "prowadzenia działalności gospodarczej", chodzi nie o to, czy faktycznie działalność gospodarcza jest prowadzona ale czy widnieje w ewidencji wpis o jej zarejestrowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracvinv zważył, co następuie:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl przepisu art. 134 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W niniejszej sprawie uporządkowania wymaga w pierwszym rzędzie niesłychanie złożony tok czynności podejmowanych przez organy administracji.

Stwierdzenie przez organ administracji, że ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne mające wpływ na ocenę możliwości nabycia przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej powinno oczywiście rodzić skutek w postaci wznowienia postępowania w wyniku którego skarżący taki status uzyskał - a zatem postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2000r. nr [...], z mocy której uznano go za osobę bezrobotną z dniem 1 grudnia 2000r. W ramach takiego, wznowionego postępowania organ administracji I instancji zobowiązany byłby dokonać oceny, czy istotnie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania wymienione w przepisie art. 145§ 1 k.p.a., a jeśli tak, to musiałby rozstrzygnąć sprawę co do istoty na podstawie art. 149§2 k.p.a.

Bez wątpienia rację miał zatem organ odwoławczy, stwierdzając, że wadliwe było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 23 lipca 2001r. nr [...], a w konsekwencji orzeczenie o utracie przez J. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 grudnia 2000r. i o uznaniu go za osobę poszukującą pracy od 1 grudnia 2000 r. do 12 lipca 2001 r. Skutkiem stwierdzenia, że zachodzą podstawy wznowieniowe w zakresie stwierdzenia przesłanek nabycia przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej powinno być bowiem nie orzeczenie o utracie statusu bezrobotnego, a o odmowie jego przyznania.

Stwierdzonych przez siebie uchybień nie mógł jednak naprawić organ odwoławczy w wybranym przez siebie trybie - opartym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest ono dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. Zatem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji.

Skoro postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się wskutek wznowienia postępowania zakończonego decyzja z dnia 23 lipca 2001r. nr [...] i tej decyzji dotyczyło merytoryczne rozstrzygnięcie - to niedopuszczalna i rażąco naruszająca zasadę dwuinstancyjności była zmiana przedmiotu postępowania dokonana przez organ odwoławczy i wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2000r. nr [...] o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, którą rozpoznawał i rozstrzygał organ I instancji.

Jednolite jest stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, w myśl którego naruszenie zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a. stanowi zawsze rażące naruszenie prawa, będące przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienioną wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie sprawy Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi upoważnia Sąd do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uczynił użytek z powyższego przepisu, uznając, że dla końcowego, zgodnego z prawem załatwienia sprawy konieczna jest eliminacja z obrotu prawnego poprzedzających zaskarżoną decyzję wadliwych aktów administracyjnych - w tym postanowienia o wznowieniu postępowania nie podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego w drodze odrębnej skargi. Stwierdzić należy bowiem, że niezaskarżalność określonego aktu administracyjnego nie stoi na przeszkodzie podważeniu go na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Postanowienie Wojewody [...] z dnia 11 lipca 2003r. nr [...], o uchyleniu postanowienia Starosty [...] z dnia 23 czerwca 2003r. nr [...] i wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu l instancji z dnia 6 grudnia 2000 r. nr [...] uznać należało za wydane bez podstawy prawnej, gdyż wydane zostało w trybie zażaleniowym z powołaniem się na przepisy art. 138 §2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., podczas gdy art. 141 § l k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, jedynie wtedy gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia samoistnego zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania. Natomiast zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji wydanej w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania (art. 142 k.p.a.). Organ odwoławczy ustosunkować się powinien do tych zarzutów w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, teza 2 do art. 142). Zatem wydanie odrębnego postanowienia przez organ odwoławczy wskutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie zaskarżone w trybie art. 142 k.p.a. nie znajduje podstawy prawnej w przepisach procedury administracyjnej i stanowi podstawę stwierdzenia nieważności wymienioną wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie wykluczone byłoby stwierdzenie nieważności takiego postanowienia w postępowaniu administracyjnym z uwagi na ograniczenie stosowania przepisu art. 156 k.p.a. w odniesieniu do postanowień - jedynie do postanowień, na które przysługuje zażalenie (art. 126 k.p.a.) to jednak zdaniem Sądu ograniczenie to z uwagi na brzmienie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dotyczy Sądu, który powinien na podstawie tego przepisu stwierdzić nieważność w każdym przypadku stwierdzenia przesłanek z art. 156 k.p.a. także działając na podstawie art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na marginesie tylko stwierdzić należy, że postanowienie organu odwoławczego w części dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 6 grudnia 2000r. nr [...] o uznam u go za osobę bezrobotną wydane zostało także z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż w myśl art. 150 § 1 i 2 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowieniowych jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, chyba że przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu. Okoliczności faktyczne przywołane w uzasadnieniu postanowienia nie dają podstaw, by przyjmować, że przyczyną wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2000r. nr [...] jest działanie organu I instancji. Zachodziła zatem także przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona wart. 156§ l pkt l k.p.a.

Ponieważ okoliczności powoływane przez organy administracji jako podstawy wznowienia postępowania mogły być istotne jedynie dla sprawy dotyczącej uznania skarżącego za osobę bezrobotną, a nie dla sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 23 lipca 2001r. nr [...] o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 12 lipca 2001r. to zachodziły także przesłanki do uchylenia na podstawie art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia Starosty [...] z dnia 23 czerwca 2003r. nr [...] o wznowieniu postępowania zakończonego tą decyzją oraz decyzji tegoż organu z dnia 23 czerwca 2003r. nr [...].

W tym stanie sprawy Sąd orzekła na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w punktach I i II sentencji wyroku, zaś stosownie do treści art. 152 tejże ustawy stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej I instancji będzie zobowiązany do rozważenia istnienia przesłanek wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej, mając na względzie powyższe rozważania. Postępowanie musi zostać przeprowadzone z rygorystycznym przestrzeganiem zasady dwuinstancyjności i innych zasad postępowania administracyjnego.