Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 643/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 122
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. , działając jako organ I instancji, nakazał "A" w B. przy ul. [...] doprowadzenie do stanu zgodności z przepisami wynikającymi z § 23 ust. 1 i 2 Warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obiekt wiaty na kontenery do gromadzenia odpadków stałych w terminie 60 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ww. wiata na kontenery do gromadzenia odpadków została usytuowana niezgodnie z przepisami regulującymi odległość od okien i drzwi pomieszczeń mieszkalnych i w zbliżeniu do granicy z sąsiednią posesją. Decyzja ta, po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania, została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...].

Upomnieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. stwierdził niewykonanie powyższego nakazu i wezwał zobowiązaną Wspólnotę do wykonania przewidzianego ww. decyzją obowiązku w terminie 14 dni pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Pismem z dnia [...]r. Zarząd Wspólnoty powiadomił PINB, że cyt. "obiekt będący przedmiotem sprawy nie jest już wiatą". W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że demontażowi uległo jedynie pokrycie dachu. Pozostała część konstrukcji nie została natomiast ani przestawiona, ani zdemontowana. W konsekwencji, wobec niewykonania nakazu w zakreślonym terminie organ I instancji przesłał zobowiązanej Wspólnocie tytuł wykonawczy.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nałożył na "A" grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1.200,00 zł, którą to grzywnę wraz z opłatą egzekucyjną zobowiązana winna uiścić w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia pod rygorem jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jednocześnie organ wezwał Wspólnotę do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia, gdyż w przeciwnym razie zostanie zastosowany inny bardziej dotkliwy środek egzekucyjny (zakaz użytkowania urządzeń gazowych).

Na postanowienie to "A" wniosła zażalenie podnosząc, iż obiekt wiaty nie jest już wiatą albowiem usunięto zadaszenie. Tym samym, zdaniem Wspólnoty, obiekt został doprowadzony do zgodności z prawem. Nadto niedopuszczalnym jest zapowiadane w postanowieniu pozbawienie 28 właścicieli prawa do korzystania z urządzeń gazowych. Wspólnota zarzuciła także organowi, że nie poinformował jej członków o wyniku przeprowadzonych oględzin.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie PINB dla Miasta B. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił okoliczności faktyczne sprawy podnosząc, iż zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji -t.j.: Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.e.a.) organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej, w szczególności ustalając, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Organ egzekucyjny nie jest upoważniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, gdyż stanowi to fazę postępowania orzekającego. Zdaniem organu II instancji wniesione doń zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. jest w pełni zasadne i zgodne z prawem. Wysokość grzywny została prawidłowo obliczona na podstawie art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który to przepis dopuszcza maksymalną kwotę grzywny w stosunku do jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej w wysokości 25.000 złotych jeżeli egzekucja wynika z przepisów Prawa budowlanego. Jak bowiem wynika z akt sprawy organ egzekucyjny w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego przeprowadził stosowną kontrolę wykonania nałożonego obowiązku, w trakcie której stwierdzono, że zobowiązana "A" nie wykonała przedmiotowego nakazu w związku z czym nie zachodzą przesłanki do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zauważył nadto, że zgodnie z art. 124 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obligatoryjnym elementem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest uzasadnienie. W przypadku nałożenia grzywny, której wysokość ma charakter uznaniowy organ powinien w nim wskazać czym podyktowana była przyjęta przez niego wysokość grzywny. Organ powiatowy uchybił temu obowiązkowi, jednakże z uwagi na zasadność grzywny fakt ów nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Pismem z dnia [...]r. [...] w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wskazane wyżej postanowienie zarzucając mu niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, przeprowadzenie dowodu w postaci oględzin bez udziału strony, a także nie udokumentowanie tezy, iż obowiązek wynikający z decyzji nie został wykonany skoro przedmiotowa wiata w rzeczywistości wiaty już nie stanowi a w konsekwencji bezpodstawne wymierzenie kary.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które wskazał był w zaskarżonym rozstrzygnięciu i akcentując dodatkowo, iż bezpodstawny jest zarzut, że powiatowy organ nadzoru budowlanego nie zawiadomił skarżącej "A" o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu [...] r. albowiem w aktach widnieje zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia skarżącej o terminie oględzin. Organ podkreślił też, że niepodważalnym jest, iż zobowiązana "A" w dacie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. Decyzja, z powodu niewykonania której nałożono na skarżącą grzywnę, nakazywała bowiem doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z art. § 23 ust. 1 i 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obiektu (Dz. U. Nr 75, poz. 690) tj. przepisem regulującym odległość miejsca na gromadzenie odpadów stałych od okien, drzwi oraz granic działki. Nie ma zatem znaczenia okoliczność podnoszona przez skarżącą Wspólnotę, że sporny obiekt przestał być wiatą, gdyż wciąż zachodzi niezgodność z wskazanym wyżej przepisem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także rozstrzygnięcia postanowienie to poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione, musiała zostać uwzględniona. Oba postanowienia naruszają bowiem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wykładnia art. 119 u.p.e.a. prowadzi do oczywistego wniosku, że przewidziana przepisem tym grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji. Jej nałożenie nie jest bowiem celem samo w sobie lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się w postaci wykonania nałożonego na niego w przeszłości obowiązku od którego to wykonania zobowiązany się uchyla. W myśl art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek z zakresu prawa budowlanego rzeczą organów jest zatem dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, którym w realiach konkretnego przypadku może być bądź to grzywna w celu przymuszenia bądź też wykonanie zastępcze – por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1274/08. W przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia o jej wysokości organ egzekucyjny rozstrzyga w sposób uznaniowy, kierując się jedynie zasadą skuteczności i celowości.

Pomimo powyższych uwag, a także ustalenia przez organ, iż skarżąca Wspólnota nie wykonała ciążącego na niej obowiązku doprowadzenia usytuowania obiektu z kontenerami na odpadki do zgodnej z prawem odległości od okien i drzwi zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne z przyczyn natury formalnej muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga, że w myśl art 122 § 2 pkt 2 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. postanowienie z dnia [...]r. nr [...] nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów. Organ wezwał w nim wprawdzie zobowiązaną Wspólnotę do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w oznaczonym przez organ terminie, pominięto jednak wymóg wskazania w postanowieniu, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Miast takiego wskazania organ podał, w niezgodzie z przywołanymi normami, że w razie dalszego niewykonywania obowiązku nałożonego decyzją zastosuje wobec Wspólnoty sankcję w postaci zakazu użytkowania urządzeń gazowych.

Wadliwość postanowienia polegająca na nie wskazaniu możliwości orzeczenia wykonania zastępczego i zagrożeniu sankcją we wskazanych wyżej przepisach nie przewidzianą już sama przez się wyklucza pozostawienie go w obiegu prawnym skutkuje bowiem niemożnością wykonania zastępczego w przypadku dalszego braku osobistego wykonania przez zobowiązaną.

Należy też podkreślić, że choć, jak to powyżej wskazano, grzywna w celu przymuszenia ma charakter uznaniowy to jednak zasada ta stwarza po stronie organu egzekucyjnego obowiązek uzasadnienia wysokości grzywny. Także i tego wymogu orzekający w sprawie organ egzekucyjny nie dochował, a rozpatrujący zażalenie organ drugoinstancyjny pomimo wskazanych wyżej uchybień pierwszego z nich nie dostrzegł w ogóle, w odniesieniu natomiast do braku uzasadnienia wysokości grzywny uznał uchybienie za nie zezwalające na uchylenie z tego powodu zaskarżonego doń postanowienia. W konsekwencji tymi samymi uchybieniami obarczone jest także zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymujące w mocy wadliwe postanowienie pierwszoinstancyjne.

Za nietrafny uznać należy natomiast zawarty w skardze zarzut przeprowadzenia oględzin bez udziału strony. W aktach przedłożonych Sądowi widnieje bowiem, jak to wskazuje w odpowiedzi na skargę organ II instancji, opatrzone podpisem odbierającego i pieczątką Wspólnoty potwierdzenie odbioru powiadomienia o terminie przeprowadzenia dowodu i możliwości wzięcia w nim udziału. Odnośnie natomiast wyrażanej przez skarżącą Wspólnotę tezy, iż skoro z uwagi na usunięcie zadaszenia wiata przestała być wiatą to oznacza to, że obowiązek przewidziany w decyzji został wykonany Sąd wskazuje, że wykonanie obowiązku stanowić może podstawę zarzutów przeciwegzekucyjnych (art. 33 u.p.e.a), nie zaś zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Pouczenie o przysługującym prawie i terminie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zawarte było w doręczonym skarżącej "A" tytule wykonawczym z dnia [...]r., w którym jednocześnie wskazano wszystkie powołane w art. 33 u.p.e.a. podstawy tych zarzutów. Analogiczne pouczenie, informujące o możliwości nie tylko wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny lecz także zarzutów przeciwko prowadzonej egzekucji oraz podstawach ewentualnych zarzutów zawarte było również w postanowieniu nakładającym grzywnę w celu przymuszenia. Skoro zatem przedmiotem wniesionej przez Wspólnotę skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymujące w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne nakładające grzywnę w celu przymuszenia (a nie ewentualne zarzuty przeciwko prowadzonej egzekucji), to w konsekwencji nie mogą w ramach niniejszego postępowania podlegać rozpoznaniu argumenty strony co do ewentualnego wykonania obowiązku.

W ramach podejmowanych czynności organ egzekucyjny rozważy zasadność i dobór właściwego w stosunku do obecnych realiów sprawy środka egzekucyjnego, a podejmując stosowne rozstrzygnięcia zadba o ich zgodność z unormowaniami ustawy.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącej Wspólnoty.