Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 495/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1, art. 24 ust. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 1789
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie - tekst jedn.
article: art. 28, art. 134, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 611/19 w sprawie ze skargi A. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 611/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], a także zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismami z dnia [...] lipca 2016 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2016 r. A. F. dokonał zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku w gatunkach chronionych, chronionych siedliskach przyrodniczych, wodach i w powierzchni ziemi na skutek działalności [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] S.A., Gminy [...] i Zarządu Dróg i Mostów w [...]. Ze zgłoszenia wynikało, że zawiadomienie dotyczy terenu [...] w [...] znajdujących się "w strefie [...]".

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (zwany dalej "RDOŚ") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r. poz. 954 z późn. zm.).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. W ocenie organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego RDOŚ ustalił, że działania wykonane w 2016 r. i 2017 r. na terenie [...] w [...], w obszarze byłej strzelnicy polegające na czasowym magazynowaniu mas ziemi i odpadów, wytwarzanych w związku z realizacją w sąsiedztwie tego terenu inwestycji drogowej, które następnie zostały wywiezione z tego terenu, a teren został uporządkowany nie kwalifikują się jako szkoda w środowisku w gatunkach chronionych, w chronionych siedliskach przyrodniczych, w powierzchni ziemi i w wodach w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, ani nie występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w rozumieniu tej ustawy.

Odwołanie od ww. decyzji złożył A. F.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej "GDOŚ") na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez A. F. odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku od każdego. Do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku uprawnione są strony postępowania, a także odpowiednio do ust. 6 cytowanego artykułu organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie. Uprawnienie to nie dotyczy innych zgłaszających, w tym osób fizycznych dokonujących zgłoszenia. Tym samym prawo do złożenia odwołania przysługuje wyłącznie stronom postępowania lub podmiotom w nim uczestniczącym na prawach strony. GDOŚ stwierdził, że A. F. jest dokonującym zgłoszenia na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. GDOŚ podkreślił, iż skarżący w zgłoszeniu przedstawił, że pełni funkcję przewodniczącego Rady Dzielnicy [...], zaś w odwołaniu wskazał jeszcze, że jest koordynatorem [...] Alarmu Smogowego. W przedmiotowej sprawie zgłaszający szkodę w środowisku nie reprezentował organizacji ekologicznej, ale zgłaszał szkodę w środowisku w swoim własnym imieniu. Dopiero wskazanie w zgłoszeniu, iż podmiotem zgłaszającym jest organizacja ekologiczna, a osoba podpisująca zgłoszenie jest uprawniona do działania w jej imieniu uprawnia do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Zgłaszający nie jest właścicielem przedmiotowego terenu, co powoduje, że w przypadku wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych nie będzie obowiązany na podstawie art. 17 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku do udostępnienia terenu w celu przeprowadzenia tych działań. Nie prowadzi też działalności, co do której skutków można by orzec zaistnienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, co pociągałoby za sobą konieczność nałożenia na niego obowiązku wykonania działań zapobiegawczych na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Tym samym nie jest stroną postępowania bowiem wydanie, w oparciu o ustawę o zapobieganiu szkodom w środowisku, decyzji dotyczącej obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych na przedmiotowych działkach nie będzie generować interesu prawnego zgłaszającego i jednocześnie skarżącego.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego A. F. zarzucił ww. postanowieniu naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz należytego uzasadnienia postanowienia, a także art. 127 ust 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie decyzji stwierdzającej niedopuszczalność wniesienia odwołania, pomimo że w przedmiotowej sprawie zasadnym było wydanie decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych na obszarze byłej strzelnicy wojskowej i przyległościach na terenie byłego poligonu wojskowego zwanego potocznie [...].

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 611/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie GDOŚ z dnia [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że art. 127 § 1 k.p.a. daje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji tylko stronie postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy odwołanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd wyjaśnił, że w uchwale z dnia 5 lipca 1999r. sygn. akt OPS 16/98 NSA uznał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji w toku postępowania administracyjnego nie zostało wyjaśnione, w szczególności poprzez uprzednie wezwanie skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień, w czym konkretnie i w jakiej normie prawnej skarżący upatruje swego interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Dokonując zgłoszenia szkody w środowisku skarżący nie wskazał w czym upatruje swego indywidualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania ani też nie wskazał w sposób jednoznaczny by występował w imieniu organizacji społecznej, a jeżeli tak to której. Niemniej jednak jak zauważył Sąd I instancji, skarżący jest koordynatorem [...] Alarmu Smogowego, a organ nie wyjaśnił, czy odwołanie zostało złożone w imieniu organizacji ekologicznej. Ponadto skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze konsekwentnie powołuje się na to, że ma interes prawny do bycia stroną tego postępowania przy czym niewątpliwie enigmatycznie, wskazuje i powołuje się na zagrożenie zdrowia i życia nie tylko jego i jego najbliższych ale również i innych mieszkańców aglomeracji lubelskiej wskutek magazynowania odpadów, tworzenia nasypów poprzecznych do osi suchych dolin i wąwozów oraz zalewania nieczystościami obszaru tzw. [...] w [...], co prowadzi do kumulacji spalin i pyłów wewnątrz miasta i sprzyja powstawaniu dodatkowych, sztucznych źródeł ciepła.

W ocenie Sądu I instancji GDOŚ nie podjął próby wyjaśnienia czy skarżący występuje jako przedstawiciel organizacji ekologicznej, a jeżeli tak to której, wzywając go do złożenia w tym przedmiocie wyjaśnień i stosownych dokumentów. Nie podjął również próby wyjaśnienia, poza stwierdzeniem, że nieruchomość skarżącego nie jest położona na tym terenie oraz nie jest on podmiotem na którego miałby być nałożony obowiązek w trybie art. 24 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, z czego skarżący wywodzi swój interes do bycia stroną postępowania. Wątpliwości co do przymiotu skarżącego są na tyle istotne, iż organ powinien był przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. Podjęcie wskazanych czynności nie pozwala natomiast na wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a.

W skardze kasacyjnej GDOŚ zarzucił ww. wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 24 ust. 5 i 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku w zw. z art. 28 k.p.a., jako wzorców kontroli i nakazanie organowi wyjaśnienia czy skarżący występuje jako przedstawiciel organizacji ekologicznej i z czego wywodzi swój interes do bycia stroną postępowania, w sytuacji, gdy w świetle ww. przepisów prawo do złożenia odwołania przysługuje wyłącznie stronom postępowania lub podmiotom w nim uczestniczącym na prawach strony, zaś w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzenia wymagało, że skarżący nie spełnił przesłanek do uznania, że ma legitymację do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i złożenia odwołania od wydanej decyzji, a tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie podjął się wyjaśnienia czy skarżący jest stroną postępowania i czy występuje jako przedstawiciel organizacji ekologicznej, podczas gdy ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego i treści złożonego odwołania bezsprzecznie wynikało, że skarżący nie spełnia przesłanek do uznania, iż ma legitymację do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i złożenia odwołania od wydanej decyzji, a zatem organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., stosownie do norm prawa materialnego, a tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

GDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku od każdego, zaś w związku z przyjętym zgłoszeniem organ ochrony środowiska zobligowany jest na podstawie ust. 5 albo 7 wspomnianego artykułu odpowiednio: wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wydania na podstawie art. 15 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych uznając zgłoszenie za zasadne lub w przypadku przeciwnym odmówić wszczęcia takiego postępowania. Do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku uprawnione są strony postępowania, a także odpowiednio do ust. 6 cytowanego artykułu organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, uczestnicząca w postępowaniu na prawach strony. Zatem mimo, iż uprawnienie do zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia lub szkody w środowisku zostało przyznane szerokiej grupie podmiotów, to jednak ustawa nie gwarantuje tym podmiotom (poza wyżej wymienionymi) czynnego udziału w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie skarżący niewątpliwie nie spełnia przesłanek do udziału w postępowaniu wszczętym na skutek złożenia przez niego zawiadomienia o szkodzie w środowisku. W swoim zgłoszeniu skarżący wskazał, że pełni funkcję przewodniczącego Rady Dzielnicy [...], zaś w odwołaniu dodatkowo wskazał, że jest koordynatorem [...] Alarmu Smogowego. W przedmiotowej sprawie zgłaszający szkodę w środowisku nie reprezentował organizacji ekologicznej, ale zgłaszał szkodę w środowisku w swoim własnym imieniu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej uprawnień skarżącego nie można wyprowadzić z treści art. 28 k.p.a., bowiem decyzja w trybie 24 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku nie dotyczy sfery jego praw lub obowiązków, zaś skarżący zarówno w zgłoszeniu, jak i w późniejszym odwołaniu od decyzji (a nawet na etapie skargi do Sądu) nie wskazał normy prawa materialnego, z której by wywodził istnienie interesu prawnego. W uchylonym przez Sąd I instancji postanowieniu GDOŚ wskazał, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania nie wynika, by skarżący był stroną tego postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym szczegółowo w jakich sytuacjach skarżącego można by uznać za stronę przedmiotowego postępowania. I tak w pierwszej kolejności wskazał, że skarżący nie jest właścicielem przedmiotowego terenu, co powoduje, że w przypadku wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych nie będzie on obowiązany na podstawie art. 17 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku do udostępnienia terenu w celu przeprowadzenia tych działań. Organ odwoławczy podniósł także, że skarżący nie prowadzi działalności, co do której skutków można by orzec zaistnienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, co pociągałoby za sobą konieczność nałożenia na niego obowiązku wykonania działań zapobiegawczych na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że tym samym skarżący nie jest stroną postępowania bowiem wydanie, w oparciu o ustawę o zapobieganiu szkodom w środowisku decyzji dotyczącej obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych na przedmiotowych działkach nie będzie generować interesu prawnego zgłaszającego i jednocześnie skarżącego. Dokonanie zgłoszenia jest w pewnym sensie równoznaczne z żądaniem nałożenia w formie decyzji na sprawcę zgłoszonego zdarzenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Tak wydana decyzja konkretyzowałaby określony nią zakres obowiązków, ale skierowany wyłącznie do sprawców dokonanych zmian, a nie do A. F., z czego wynika, że to właśnie właściciele działek i sprawcy szkody w środowisku zyskaliby przymiot strony w takim postępowaniu poprzez powstanie wyłącznie wobec nich instytucji interesu prawnego (nałożenie obowiązku).

W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu I instancji, że organ odwoławczy nie podjął próby wyjaśnienia z czego skarżący wywodzi swój interes do bycia stroną postępowania. W przedmiotowej sprawie brakuje związku materialnoprawnego pomiędzy decyzją, która mogłaby zapaść w trybie art. 15 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, a sytuacją prawną skarżącego jako podmiotu zgłaszającego wystąpienie szkody w środowisku. Decyzje, które zostają wydane wskutek przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 24 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, dotyczą bowiem wyłącznie praw i obowiązków podmiotów korzystających ze środowiska, podmiotów zobowiązanych do podjęcia działań zapobiegawczych, bądź uzgodnienia działań naprawczych, ewentualnie podmiotów, które z uwagi na zakres podjętych działań muszą zagwarantować właściwym organom prawo dysponowania ich nieruchomościami na określonych warunkach. Skoro zatem żadna z ww. przesłanek nie została spełniona, to nie budzi wątpliwości, że skarżący nie jest stroną postępowania.

W przedmiotowej sprawie prawo do złożenia odwołania przez skarżącego nie wynika również z samych przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Przepis art. 24 ust. 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku przyznaje prawo do udziału w postępowaniu na prawach strony wyłącznie organizacji ekologicznej, która dokonała zgłoszenia. Skoro ustawa dopuszcza dokonywanie zgłoszenia przez każdego, ale jednocześnie przyznaje prawo do uczestniczenia na prawach strony wyłącznie dokonującej zgłoszenia organizacji ekologicznej, to takie zapisy wyraźnie świadczą o woli ustawodawcy zawężenia kręgu podmiotów, które z mocy prawa mogą uczestniczyć w postępowaniu. Skarżący dokonując zgłoszenia na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku nie reprezentował organizacji ekologicznej, ale zgłaszał szkodę w środowisku w swoim własnym imieniu. Dopiero wskazanie w zgłoszeniu, że podmiotem zgłaszającym jest organizacja ekologiczna, a osoba podpisująca zgłoszenie jest uprawniona do działania w jej imieniu, uprawnia do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca. W ocenie GDOŚ dla istoty przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostaje czy skarżący należy do jakiejkolwiek organizacji ekologicznej, bowiem to z treści zgłoszenia musiałoby wynikać, że to ta organizacja ekologiczna dokonuje zgłoszenia, zaś ze zgłoszenia wyraźnie wynikało, że skarżący wystąpił jako osoba fizyczna nie zaś jako przedstawiciel organizacji ekologicznej. Kwestii tej nie można zatem domniemywać.

Odnosząc się do kwestii przyznania A. F. przymiotu strony w innym toczącym się przed organem postępowaniu GDOŚ wyjaśnił, że postępowanie to (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/18, w związku z postanowieniem GDOŚ z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...]), prowadzone było na etapie oceny zgłoszenia szkody w środowisku, w którym uczestniczy jedynie zgłaszający szkodę w środowisku (którym również był A. F.), bowiem przedmiotem postanowienia o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania jest jedynie ocena zasadności dokonanego zgłoszenia, a nie przesądzenie o tym czy szkoda w środowisku wystąpiła lub czy została spowodowana przez podmiot korzystający ze środowiska wskazany w zgłoszeniu. Stan faktyczny tych dwóch postępowań administracyjnych diametralnie się różni, bowiem w odróżnieniu do omówionego postępowania, w przedmiotowej sprawie, której dotyczy niniejsza skarga kasacyjna RDOŚ wszczął postępowanie i wydał decyzję umarzającą, zatem do wniesienia odwołania uprawnione były wyłącznie strony postępowania ustalane zgodnie z art. 28 k.p.a. lub organizacja ekologiczna, dokonująca zgłoszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Istota zarzutów podniesionych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, co do konieczności zbadania interesu prawnego skarżącego.

Poddane kontroli Sądu I instancji postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnić można dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Do przyczyn podmiotowych zalicza się sytuacje gdy odwołanie wnosi podmiot nie posiadający legitymacji do zaskarżenia decyzji, a więc gdy wnosi je osoba trzecia, albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bądź też odwołanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, wyrok z dnia 10 marca 2009 r.; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. jest możliwe tylko sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania. Natomiast w sytuacji gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (por. uchwała NSA z dnia z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. II OSK 1774/11, B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 13, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 535-533). Zatem w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź, gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ dwoławczy obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a

Jednocześnie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" zawartego w ww. przepisie należy definiować jako interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Dany podmiot ma interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym wtedy, gdy istnieje związek normatywny między tym interesem (lub obowiązkiem), a postępowaniem administracyjnym. Tym samym postępowanie administracyjne ma dotyczyć interesu prawnego konkretnej osoby i wtedy ma ona status strony tego postępowania. Interes prawny pozwalający na uznanie danego podmiotu za stronę postępowania musi być "własny" to znaczy, że akt administracyjny (decyzja) zapadający w danym postępowaniu rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby. Interesu prawnego kreującego status strony nie można wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II OSK 22/09; wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 967/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W art. 24 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku ustawodawca przewidział instytucję zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jest to instytucja o tyle wyjątkowa, że dopuszcza się możliwość zgłoszenia zagrożenia szkodą lub już powstałej szkody, przez każdy, dowolny podmiot, niezależnie od posiadanego przez niego interesu prawnego czy nawet faktycznego. Nie oznacza to jednak, że podmiot zgłaszający tego rodzaju szkodę staje się niejako "automatycznie" stroną tego postępowania. Przeciwnie, strony tego postępowania ustalane są na zasadach ogólnych, a jedynym wyjątkiem od tej zasady jest art. 24 ust. 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, który przewiduje, że organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że skutkiem przyjęcia tego rodzaju zgłoszenia może być wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podjęcie działań zapobiegawczych lub naprawczych (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 905/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze nietrafna jest argumentacja autora skargi kasacyjnej, który automatycznie przyjmuje, że źródło interesu prawnego skarżącego może wynikać jedynie z art. 15 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Organ przyjął bowiem, że skarżący nie posiada w sprawie interesu prawnego do wniesienia odwołania gdyż nie jest właścicielem przedmiotowego terenu, a także nie prowadzi działalności, co do której skutków można by orzec zaistnienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Powołane przez organ przepisy niewątpliwie uzasadniają przyjęcie legitymacji procesowej z uwagi na możliwość nałożenia obowiązków. Jednakże w ten sposób pomija się niezasadnie jako podmioty, których interesu prawnego może dotyczyć takie postępowanie, tych, którzy domagają się podjęcia przez właściwe organy administracji przewidzianych w powołanej ustawie działań z uwagi na swój interes prawny, np. związany z tym, że szkoda w środowisku negatywnie oddziałuje na prawo własności nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 191/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze uznać trzeba, że trafnie Sąd I instancji ocenił, że przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania GDOŚ nie podjął próby wyjaśnienia z czego skarżący wywodzi swój interes prawny. Błędnie przyjmując, że interes prawny w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku może posiadać jedynie właściciel przedmiotowego terenu oraz podmiot prowadzący działalności, co do której skutków można by orzec zaistnienie bezpośredniego zagrożenia szkodą, organ nie rozważył, czy interes prawny skarżącego może wynikać z innych przepisów prawa. Wprawdzie rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej, że zarówno w zgłoszeniu, jak i w późniejszym odwołaniu od decyzji skarżący nie wskazał normy prawa materialnego, z której by wywodził istnienie interesu prawnego, jednak okoliczność ta nie zwalniała organu z obowiązku dokonania tego typu ustaleń we własnym zakresie. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że brak ustaleń w tym zakresie powodował konieczność uchylenia postanowienia GDOŚ.

Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił bowiem argumentacji Sądu I instancji w zakresie w jakim Sąd uznał obowiązek organu odwoławczego do dokonania ustaleń, czy skarżący występuje w imieniu organizacji ekologicznej. W tej części trafna jest argumentacja skargi kasacyjnej, bowiem okoliczność ta nie miała bowiem jakiegokolwiek znaczenia dla wyniku sprawy. Otóż co zostało wskazane we wcześniejszej części uzasadnienia wyroku, zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Sytuacja taka niewątpliwie nie wystąpiła w niniejszej sprawie bowiem zarówno w zgłoszeniu do organu ochrony środowiska, jak i w skardze do sądu administracyjnego skarżący jednoznacznie wskazał, że zgłoszenie złożył w imieniu własnym. Nie miała zatem zastosowania w niniejszej sprawie zasada wynikająca z art. 24 ust. 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku.

Ponadto gdyby nawet odwołanie skarżący złożył w imieniu jakiejkolwiek organizacji ekologicznej, to GDOŚ zobowiązany byłby wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania od decyzji ma strona postępowania. Prawa strony przysługują organizacji społecznej jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania (por. wyroki NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1939/18, z 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2036/13 oraz z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1866/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, żeby jakakolwiek organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu, zatem w konsekwencji takiej organizacji nie przysługiwałoby prawo do wniesienia odwołania.

Mimo błędnego uzasadnienia w tym zakresie, Naczelny Sąd uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej