Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 744/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 19,  art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg M. P. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał właścicielom działki nr [...], obręb P., to jest Z. P. i M. P. usunięcie odpadów z terenu położonego w rejonie ul. G./M. na działce nr [...] obręb P., zdeponowanych w miejscu nieprzeznaczonym na ich składowanie lub magazynowanie i wyznaczył z urzędu termin ich usunięcia do 31 marca 2017 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań Z. P. i M. P., utrzymało w mocy ww. decyzję, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 26 i w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano, że właściciele działki nr [...] obręb P. przyjmowali na teren tej nieruchomości odpady. Powyższe działania miały posłużyć do utwardzenia powierzchni terenu, zgodnie z przyjętym przez Starostwo Powiatowe w W. zgłoszeniem zamiaru utwardzenia. W efekcie prowadzonych działań, od strony cieku wodnego (zachodnia strona działki) powstała skarpa z wbudowanych odpadów. W dniu 6 października 2009 r. Prezydent W. otrzymał pisemną informację ze Straży Miejskiej w sprawie składowania ziemi i gruzu na terenie ww. działki. Informacja ta stała się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie składowania na przedmiotowej działce ziemi i gruzu - odpadów pochodzących z budowy galerii handlowej. Właściciel działki nr [...] wyjaśnił, iż ziemia zwożona na teren przedmiotowej działki zużyta zostanie do niwelacji terenu, po czym przywrócona zostanie jego funkcja rolnicza - łąka. Ponadto zapewnił, że powyższe prace prowadzi mając na względzie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku.

Dalej Kolegium podało, że wizja terenu przeprowadzona w dniu 20 kwietnia 2010 r. potwierdziła zwożenie ziemi na przedmiotowy teren. Rodzaj przyjmowanego materiału nie budził zastrzeżeń (brak innych odpadów), na bieżąco przeprowadzano jej rozplantowanie. Z uwagi na okazanie zaświadczenia Starostwa Powiatowego w W. z dnia 4 lipca 2011 r. w sprawie braku sprzeciwu do zamiaru wykonania utwardzenia części działki, organ nie podejmował dalszych czynności do czasu przedłożenia skargi na działania właściciela nieruchomości (pismo mieszkańców z dnia 30 marca 2012 r.).

Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, w trakcie oględzin terenu w dniu 20 kwietnia 2012 r. przedstawiciele organu pierwszej instancji stwierdzili, że katalog przyjmowanych odpadów uległ zwiększeniu o asfalt i żużel, ponadto zmianie - zgodnie z oświadczeniem Z. P. - uległ cel przyjmowania odpadów na utwardzanie terenu. W dniu 18 maja 2012 r. przeprowadzono ponowne oględziny w celu potwierdzenia usunięcia asfaltu z przedmiotowej działki oraz uporządkowania terenu przy cieku wodnym. Podczas tego spotkania teren przy cieku rzeczywiście został uporządkowany, natomiast wciąż zalegające odpady asfaltu właściciel zadeklarował usunąć do dnia 15 czerwca 2012 r. Ponadto zidentyfikowane odpady zielone miały zostać skompostowane w wydzielonym miejscu.

W trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o zajęcie stanowiska w odniesieniu do działań Z. P., w świetle przepisów prawa budowlanego oraz do Ministerstwa Środowiska o interpretację przepisów dot. składowania odpadów. W związku z telefonicznym zgłoszeniem z dnia 20 marca 2013 roku WIOŚ Delegatura w W. dotyczącym ciągłego gromadzenia na terenie działki różnych odpadów w znacznych ilościach, organ wezwał M. i Z. P. do złożenia wyjaśnień na piśmie z przedłożeniem kopii wystawionych faktur i kart przekazania odpadów. W dniu 21 marca 2013 r. z udziałem Z. P. przeprowadzono również wizję w terenie, podczas której potwierdzono przyjmowanie żużlu i popiołów do utwardzenia powierzchni (według stanowiska Z. P. zgodnie z obowiązującymi przepisami).

W odpowiedzi na wezwanie organu, w dniu 8 kwietnia 2013 r. wpłynęło wyjaśnienie wraz z załącznikami oraz kopią kolejnego zaświadczenia z dnia [...] r. otrzymanego ze Starostwa Powiatowego w W. dotyczącego zgłoszenia zamiaru wykonania utwardzenia odpadami części działki. W dniu 28 czerwca 2013 r. wpłynęło do organu stanowisko Ministerstwa Środowiska, natomiast w dniu 3 lipca 2013 r. odpowiedź PINB dla miasta W.. W ocenie PINB właściciele działki nr [...] dokonali niwelacji terenu. W związku z pismem WIOŚ Delegatura w W. z dnia 3 października 2013 r. organ wystąpił do 10 podmiotów, które w ocenie organu mogły przekazywać odpady na teren działki nr [...] o przekazanie informacji o współpracy ze Z. P., począwszy od 2009 r. oraz o przekazanie stosownych dokumentów w tym zakresie, równolegle kierując pismo do Starostwa Powiatowego w W. o udostępnienie kopii akt sprawy dotyczącej wydanych zaświadczeń.

Ponadto w dniu 4 października 2013 r. przeprowadzono kolejne oględziny terenu, podczas których stwierdzono na przedmiotowej działce ziemię, gruz budowlany, elementy kory asfaltowej, gałęzie i liście. Zauważono pozostałości po spalaniu prawdopodobnie odpadów. Następnie Prezydent Miasta W. wydał decyzję nakazującą usunięcie odpadów zdeponowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ zawiadomieniem z dnia 18 lipca 2014 r. poinformował strony tj. Z. P. i M. P. o postępowaniu określając jego zakres tj. składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na terenie działki nr [...] obręb P. położonej w rejonie ul. G./M. w W., wyznaczając jednocześnie termin oględzin na dzień 19 sierpnia 2014 roku z zachowaniem wymogu art. 79 kodeksu postępowania administracyjnego. W trakcie przedmiotowych oględzin Z. P. wniósł do protokołu uwagi do jego treści dodając, że obecny poziom gruntu z nawiezionymi odpadami jest poziomem docelowym i wnosi o umożliwienie dalszego utwardzania terenu według tego poziomu. Pismem z dnia 23 września 2014 roku organ wystąpił do stron o przedłożenie dowodu potwierdzającego, że ich działania wyczerpują definicję utwardzania terenu. W odpowiedzi na powyższe, w dniu 2 grudnia 2014 r. strona złożyła opinię techniczną w zakresie badania parametrów technicznych nasypu na działce [...] pod kątem przydatności do stanowienia podłoża pod nawierzchnię drogową. W związku z przekazaniem powyższej opinii do Biura Administracji Architektoniczno-Budowlanej, uzyskano informację, iż w odniesieniu do przedłożonego opracowania utworzenie nasypu wymaga postępowania w celu uzyskania pozwolenia na budowę.

Następnie dodano, że podczas zbierania materiału dowodowego organ wydrukował ogólnodostępne mapy satelitarne obrazujące stan poprzedni terenu działki nr [...] oraz w trakcie prowadzenia prac. Na tym zakończono zbieranie materiału dowodowego i wydano decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r.

Od decyzji odwołania w ustawowym terminie wnieśli Z. P. i M. P. zarzucając, że są osobami fizycznymi i nie obowiązują ich jakiekolwiek przepisy z zakresu ochrony środowiska przeznaczone dla osób prowadzących działalność gospodarczą. Zarzucili, że w decyzji opisano odpady, które rzekomo stwierdzono na terenie ich działki, wśród nich odpady z gospodarki leśnej, żużle, wybrakowane produkty ceramiczne i inne, w tym drewno, gleby i ziemia, łącznie z kamieniami. Uważają, że nie istnieją przepisy zabraniające im jako osobom fizycznym niwelowania i utwardzenia terenu glebą, ziemią, kamieniami i kawałkami drewna pomieszanymi z kawałkami cegieł czy wyrobów ceramicznych, co koreluje z określonym celem tj. utwardzeniem terenu. Dalej podnoszą, ze samo usypywanie ziemi i niwelacja terenu przez gromadzenie ziemi na ich działce nie wpływa negatywnie na stan zdrowia ludzi czy zwierząt, a prace polegające na wyrównywaniu terenu nie są robotami budowlanymi w rozumieniu prawa budowlanego. Odwołujący się wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę jako organ wyższej instancji przytoczyło brzmienie art. 3 ust. 1, art. 26, art. 27, art. 42 i art. 43, art. 45 i art. 250 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Zauważono również, że do sprawy zastosowanie znajdą obowiązujące w przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 ze zm.). Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. poz. 796). Katalog odpadów reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. poz. 1206).

Następnie Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji wydając decyzję prawidłowo ustalił, jaki jest rodzaj odpadów zgromadzonych na nieruchomości Z. P. i M. P. w oparciu o oględziny tej nieruchomości i położonych na niej odpadów. Ponadto organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy w postaci informacji otrzymanych od dostawców odpadów, w tym kart przekazania odpadów pozyskanych od dostawców oraz Z. P.. To pozwoliło ustalić, jaki rodzaj odpadów i ich ilość rzeczywiście znajduje się na przedmiotowej nieruchomości. Zgromadzone odpady zostały sklasyfikowane zgodnie rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów. Zgromadzone w sprawie dowody, na podstawie których organ dokonał kwalifikacji odpadów są wystarczające. Oględziny z dnia 19 sierpnia 2014 r. mogą zostać wzięte pod uwagę jako dowód w sprawie, ponieważ zachowano wymogi określone w art. 79 k.p.a. związane z zapewnieniem stronom możliwości czynnego udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. Organ pierwszej instancji dokonał zawiadomienia stron o terminie przeprowadzenia wizji w terenie w dniu pismem z dnia 18 lipca 2014r. doręczonym stronom 24 lipca 2014 r. W konsekwencji ustalenia dokonane na podstawie powyższych czynności mogły stać się podstawą do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie.

W ocenie Kolegium stwierdzenie prowadzenia takich działań w miejscu do tego celu nieprzeznaczonym zobowiązuje, w tym przypadku Prezydenta Miasta, do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Jak wynika z treści przywołanego wyżej art. 26 ustawy o odpadach do zastosowania środka nadzorczego w formie decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest, co organ pierwszej instancji uczynił, ustalenie: 1) istnienia odpadów (oględziny w terenie przeprowadzone z udziałem strony) i składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania, 2) podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów tj. ich posiadacza/y - zgodnie z art 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady, jest ich posiadaczem. Zatem posiadaczami odpadów ustalono Z. P. i M. P., będących jednocześnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości.

Kolegium dodało, że osoba fizyczna może przyjąć i zagospodarować odpady bez konieczności uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, zgodnie z ww. rozporządzeniami. Wymogiem, do którego musi stosować się osoba fizyczna, wykorzystująca odpady na potrzeby własne, jest obowiązek przestrzegania warunków odzysku określonych w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2006 r., obecnie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. poz. 796), które weszło w życie 27 czerwca 2015 r., przy czym odpady mogą być wykorzystywane wyłącznie na potrzeby własne i tylko w dozwolony sposób. O tym, co jest wykorzystaniem na potrzeby własne, przesądza ocena zachowania osoby fizycznej, która nie prowadząc działalności gospodarczej, nie może przyjmować większej ilości odpadów, niż może wykorzystać w okresie nie dłuższym niż przewiduje art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach.

Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że Z. P. i M. P., wbrew ich twierdzeniom odpadów nie gromadzili jako osoby fizyczne na potrzeby własne polegające na utwardzeniu terenu. Z rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. wynikają dwojakiego rodzaju ograniczenia: po pierwsze - same możliwości wykorzystania odpadów ograniczone przez ich cechy (można przekazywać wyłącznie odpady z listy), po drugie - działania podejmowane przez osobę fizyczną nie mogą mieć cech uzasadniających zastosowanie przepisów o działalności gospodarczej. W odniesieniu do odpadów przyjmowanych na teren działki nr [...], organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił w oparciu o rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r., jakie są dopuszczalne metody ich odzysku. Prawidłowe ustalenie kodów odpadów było niezbędne dla prawidłowego zastosowania regulacji zawartej w rozporządzeniu z dnia 21 marca 2006 roku. Określa ono m.in. rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R14 i R15. Istotne dla niniejszej sprawy było określenie rodzajów odpadów oraz warunków ich odzysku w procesie odzysku R14, albowiem ten proces odzysku został dopuszczony w stosunku do odpadów oznaczonych kodem 10 01 01, 10 12 08, 17 01 01, 17 01 02, 17 01 07, 17 02 01, 17 05 04, 17 05 06, 20 02 02. Ponadto, określenie rodzajów odpadów miało na celu ich przypisanie do konkretnego punktu z załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia określającego rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R14. Z analizy załącznika nr 1 wynika, iż tylko odpady wymienione w punkcie 5 mogą zostać wykorzystane do utwardzania powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny, z tym że utwardzanie to nie powinno zakłócać stanu wody na gruncie - zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Natomiast odpady z podgrupy 1701 oraz odpady o kodach 10 12 06, 10 12 08, 10 13 82, w przypadku konieczności dostosowania ich składu granulometrycznego do realizacji przedsięwzięcia, przed zastosowaniem poddaje się kruszeniu. W związku z powyższym tylko odpady o kodach 10 01 01,10 12 08, 17 01 01, 17 01 02, 17 05 04, 20 02 02 mogłyby zostać poddane odzyskowi w ramach bezpiecznego wykorzystania na potrzeby własne, tj. wykorzystane do ewentualnego utwardzenia powierzchni terenu. Ponadto z kart przekazania odpadów pozyskanych od Z. P. oraz od przedsiębiorców przekazujących Z. P. odpady na teren działki wynika, że: odpady o kodzie 02 01 07 w ilości 95,69 Mg nie zostały wykorzystane zgodnie z rozporządzeniem z dnia 21 kwietnia 2006 r., ponieważ wskazany przez stronę cel jest niezgodny z dopuszczalną metodą odzysku (deklarowane wykorzystanie odpadów zostało określone przez stronę jako utwardzenie, o czym świadczą zgłoszenia robót przyjęte przez Starostę). W 2010 r. właściciele działki nr [...] przyjęli odpady niedozwolone, nieujęte w rozporządzeniu z dnia 21 marca 2006 r., tj. odpady o kodzie 17 01 81 - z remontów i przebudowy dróg w ilości 1621 Mg, ponadto sposób wykorzystania odpadu o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji w ilościach: - w 2013 r. - 1406,02 Mg – w 2012r. - 1035,34 Mg -w 2011 r.- 152,56 Mg również nie był zgodny z przywołanym rozporządzeniem. Dopuszczoną metodą odzysku jest wykorzystanie tego rodzaju odpadu w przydomowych kompostownikach. Natomiast teren działki nr [...], jak i jego otoczenie, są terenami niezabudowanymi. Wprawdzie rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. nie określa ilości odpadów, jakie mogą być przekazane osobie fizycznej na jej potrzeby własne, jednak przyjęte ilości utraciły znamiona ilości mogących zostać wykorzystane na potrzeby własne. Ponadto Z. P. wystawiał za przyjęte odpady faktury, posługując się numerem NIP i Regon lub samym NIP. Jest to jednoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej w tym zakresie.

W ocenie Kolegium na uwagę zasługuje również zdefiniowanie samego pojęcia utwardzenie. Zgodnie z przytoczoną w wyroku WSA w Gliwicach (II SA/GI 361/07) definicją utwardzenia gruntu "przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać naprawy czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia". W przypadku działki [...], odpady zdeponowane na jej terenie nie zostały trwale połączone z podłożem, za rozporządzeniem z dnia 21 marca 2006 r. zestalone, lub przykryte warstwą niepylącą. Niemniej jednak decydującym w rozstrzygnięciu tej sprawy argumentem jest stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. - pismo z dnia 3 lipca 2013 r. - wskazujące jednoznacznie, że właściciele działki nr [...] dokonali w rzeczywistości niwelacji terenu części działki. Niwelacja terenu polega na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiedniego ukształtowania jej powierzchni stosownie do zamierzeń dalszego wykorzystania działki. Niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzaniem, zatem w świetle powyższego do robót związanych z niwelacją, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r., co oznacza, że przyjmowanie odpadów na teren przedmiotowej działki było niezgodne z obowiązującymi przepisami.

Natomiast zgodnie z przepisami art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, strona mogła bez jakichkolwiek zezwoleń zdjąć warstwę humusową na swoim gruncie i wymienić ją na inną, jeśli miałoby to posłużyć polepszeniu gruntu. Jednakże, pomimo deklarowanego przez stronę przywrócenia funkcji rolnej, w tym przypadku działania takie nie zostały wykonane. Dodatkowym argumentem potwierdzającym fakt niekorzystnego przekształcenia terenu działki są ogólnodostępne mapy satelitarne obrazujące stan poprzedni oraz w trakcie prowadzenia prac na przedmiotowym terenie. Z map tych wynika, że 3/4 obszaru działki o pow. 2,7454 ha zostało przekształcone, podczas gdy pierwsze zgłoszenie robót obejmowało swoim zakresem 1,425 ha przedmiotowej działki.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że nie ma do Z. P. i M. P. zastosowania art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach. Odpady przyjęte na teren działki złożone zostały w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym oraz zagospodarowane w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła M. P.. Sprawę z tej skargi zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 744/15.

W skardze zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku - przez przyjęcie, że skarżąca jako osoba fizyczna przyjęła ponad potrzeby własne określone ilości surowców i w związku z tym są one odpadami, o których mówi ustawa. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargo podano, że skarżąca jest współwłaścicielem działki nr [...] obręb P. w W. razem z mężem Z. P.. Działka położona jest w terenie górzystym i wymagała znacznego utwardzenia, co przewiduje konieczność uzyskania zezwoleń stosownych do prowadzenia tego rodzaju prac. W związku z tym dnia 11 czerwca 2010 r. i 21 czerwca 2011 r. złożono w Starostwie Powiatowym w W. zgłoszenie prowadzenia robót polegające na prowadzeniu prac budowlanych polegających na utwardzaniu odpadami nieszkodliwymi terenu nieruchomości, tj. działki nr [...]. W wyniku prowadzonego postępowania przez Starostwo Powiatowe w W. wydano dwa zaświadczenia, jedno z dnia [...] r. i kolejne z dnia [...] r., z których jednoznacznie wynika, że Starostwo Powiatowe nie zgłasza jakichkolwiek zastrzeżeń co do prowadzenia tych prac budowlanych. Podobne zgłoszenia i zaświadczenia otrzymał małżonek (jako osoba fizyczna).

W związku z tym, po przystąpieniu do prowadzenia tych prac, rozpoczęte zostało utwardzanie terenu, a polegało ono na tym, że zwożono na teren działki w większości ziemię, kruszywo i inne materiały, które niezbędne są do osiągnięcia celu wskazanego w zgłoszeniu prowadzenia prac budowlanych. Działka jest znacznej powierzchni – 2,7454 ha - i prowadzenie tych prac było konieczne na terenie całej tej działki, a obowiązujące przepisy nie precyzują, co oznacza pojęcie potrzeby własne właściciela działki.

Nadto istnieją przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz metod ich odzysku. Pojęcie ilości, która przekracza potrzeby własne właściciela działki jest pojęciem nieostrym i organy administracji przy prowadzeniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego winny szczegółowo uzasadnić, od którego momentu potrzeby własne w zakresie utwardzenia terenu zostały przekroczone i od którego momentu należałoby przyjąć, że prowadzona jest w tym zakresie działalność gospodarcza.

Dalej zwrócono uwagę, że na s. 6 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] wprost wskazano przy uchyleniu poprzedniej decyzji Prezydenta Miasta W., że kwestia ta winna być rozstrzygnięta, a nie została rozstrzygnięta do dnia dzisiejszego. Prezydent Miasta W. wydając obecnie zaskarżaną decyzję, w ogóle nie odniósł się do pojęcia potrzeb własnych osoby fizycznej w sposób, który mógłby być prawidłowo oceniany w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej pojęcie utwardzania terenu powinno być oceniane w tym zakresie przy uwzględnieniu wielkości i ukształtowania działki, poprzedniego stanu przed rozpoczęciem prac w zakresie utwardzania i obecnego stopnia utwardzania ukształtowania terenu, a tego ani w uzasadnieniu decyzji Prezydenta, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie ma i już to w odczuciu skarżącej stanowi podstawę do uwzględnienia skargi.

Skarżąca wskazała, że Prezydent Miasta W. wydając zaskarżoną decyzję spróbował jedynie ocenić ilość odpadów, jak zostało to określone w zaskarżonej decyzji przyjmując, że każdy rodzaj ziemi i gałęzi z odpadów leśnych, żużli, drewna, odpadów ulegających biodegradacji, a w szczególności gleby, ziemi, w tym kamieni, są to odpady zagrażające środowisku, jednakże przy przyjęciu, że wymienione materiały są materiałami, które przyjęte zostały do utylizacji przez przedsiębiorcę trudniącego się prowadzeniem działalności w zakresie utylizacji odpadów. Tymczasem skarżąca i jej małżonek nie prowadzą tego rodzaju działalności i nie zamierzają jej prowadzić, a przyjmowanie gleby i ziemi wraz z kamieniami, żużli i innych materiałów wymienianych w decyzji służy jedynie utwardzaniu terenu, co do których to czynności skarżąca i małżonek uzyskali stosowne zezwolenia Starostwa Powiatowego w W..

Dalej wskazano, że w zakresie prowadzenia działalności polegającej na utwardzaniu terenu, nie było i nie jest prowadzone jakiekolwiek postępowanie administracyjne, które polegałoby na uchyleniu zezwolenia na prowadzenie prac związanych z utwardzaniem terenu, co winno być prowadzone w pierwszej kolejności, jeżeli Prezydent Miasta W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważają, że utwardzanie terenu dokonywane jest w sposób niewłaściwy. Jeżeli zatem Prezydent Miasta W. uważa, że prace te są prowadzone nieprawidłowo, w pierwszej kolejności winny być wydane decyzje w tym zakresie, a ma on uprawnienia do samodzielnego wydawania rozstrzygnięć, bo przejął uprawnienia powiatu, a dopiero po uprawomocnienia się takich rozstrzygnięć możliwa byłaby ocena prowadzenia działalności skarżącej jako osoby fizycznej bądź przedsiębiorcy w zakresie odpadów.

W zasadzie jednobrzmiącą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł również Z. P.. Sprawę z tej skargi zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 745/15.

W swojej skardze Z. P. dodał, że niezależnie od tego, że jest współwłaścicielem wyżej opisanej działki, prowadzi również działalność gospodarczą, która jednak w swojej specyfikacji nie pozwala mu na utylizację jakichkolwiek odpadów. Zdaniem skarżącego nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że przyjmując na teren swojej działki np. ziemię wymieszaną z kamieniami celem utwardzenia terenu i wystawiając w tym zakresie fakturę za przyjęcie ziemi skarżący stał się przedsiębiorcą, który utylizuje odpady, skoro jako osoba fizyczna jednocześnie utwardza teren swojej działki, co do którego to utwardzenia uzyskał stosowne zezwolenia administracyjne.

Odpowiadając na skargi w obu sprawach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 13 stycznia 2016 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć sprawy ze skarg M. P. i Z. P. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ obie sprawy mogły być objęte jedną skargą, i prowadzić je wspólnie pod sygnaturą akt II SA/Wr 744/15.

Na rozprawie pełnomocnik obojga skarżących podtrzymał skargi i wnioski w nich zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargi należało oddalić w całości.

Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.; dalej: u.o.o.) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl ust. 2 wskazanego przepisu w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Po myśli art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. "posiadaczem odpadów" jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Użyte w cytowanym przepisie pojęcia "składowania" i "magazynowania" odpadów należy rozumieć w ten sposób, że "magazynowanie" odpadów to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.o.). Natomiast "składowanie" odpadów odbywa się wyłącznie na składowisku, a więc w obiekcie budowlanym przeznaczonym do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o.o.). Przy czym na składowisku odpadów – co do zasady – mogą być składowane odpady komunalne oraz odpady inne niż niebezpieczne i obojętne (art. 107 ust. 1 u.o.o.).

Uwzględniając przytoczone przepisy prawa materialnego, Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z tymi przepisami. Nie budzi wątpliwości Sądu ustalenie organów administracji obu instancji, że na terenie nieruchomości położonej w W. w rejonie ul. G. i ul. M., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb P., w chwili wydania zaskarżonej decyzji znajdowały się odpady (szczegółowo opisane w treści decyzji). Jednocześnie Sąd stwierdził, że akta sprawy wskazują, że ww. nieruchomość nie jest składowiskiem odpadów, a więc nie można na tejże nieruchomości prowadzić składowania odpadów. Opisana nieruchomość nie jest również miejscem przeznaczonym do magazynowania odpadów. Jest tak ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby na nieruchomości dokonywano wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę (skarżący nie wytworzyli opisanych w decyzji odpadów, czemu sami nie przeczą); nie można też uznać, że skarżący są zbierającymi odpady, które tylko tymczasowo magazynują na nieruchomości, ani że prowadzą oni przetwarzanie odpadów. Ustalenia organów administracji zawarte w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd uznał za prawidłowe.

Zdaniem Sądu prawidłowe były też ustalenia organów administracji w zakresie podnoszonej przez skarżących kwestii tego, że przyjmują oni na teren swojej nieruchomości na potrzeby własne obejmujące utwardzenie terenu. Zauważyć należy, że ewentualne utwardzanie terenu za pomocą odpadów stanowić może jedną z form odzysku odpadów. Odzysk odpadów jest zaś jedną z form przetwarzania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.o.). Przetwarzanie odpadów wymaga – co do zasady – uzyskania zezwolenia, jednak z obowiązku tego zwolnione są osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 (zob. art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.o.).

Sąd ocenił, że rację mają organy administracji publicznej, iż skarżący wystawiając faktury za przyjęte na teren nieruchomości odpady oraz karty przekazania odpadów działał jak przedsiębiorca, a nie jak osoba nieprowadząca działalności gospodarczej. To zaś oznacza, że nie mógł korzystać ze zwolnienia z uzyskania zezwolenia. Dlatego też należało uznać, że w zaskarżonej decyzji trafnie wywiedziono, że ilość przyjętych odpadów przekracza "potrzeby własne", o których mowa w art. 27 ust. 8 u.o.o. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 i z 2008 r. Nr 235, poz. 1614).

W tym kontekście trzeba powiedzieć, że Sąd uznał, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie dowodowe było wystarczające dla dokonania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W efekcie organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przytoczone przepisy prawa materialnego, wydając decyzje administracyjne zgodne z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skarg Sąd stwierdził, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. W szczególności organy nie naruszyły art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., ponieważ skarżący są niewątpliwie "posiadaczami odpadów" w rozumieniu tego przepisu ustawy. Jeśli zaś chodzi o podnoszoną kwestię, że skarżący dokonali zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu odpadami, trzeba zauważyć, że zgłoszenia owe dotyczyły określonej części nieruchomości, a jak ustaliły organy w niniejszym postępowaniu do magazynowania odpadów doszło na terenie większym niż wskazany w zgłoszeniach przyjętych przez Starostę W. bez sprzeciwu. Ponadto zasadnie organy przyjęły, że na skutek przyjęcia odpadów na teren nieruchomości nie doszło w istocie do jej "utwardzenia", ale do niwelacji terenu przy wykorzystaniu odpadów przyjętych na teren do tego nieprzeznaczony. To zaś stanowi, że było to działanie poza zakresem "potrzeb własnych" posiadaczy odpadów. Warto również zwrócić uwagę, że o "utwardzeniu" terenu można mówić w wypadku działki budowlanej, a w toku postępowania skarżący utrzymywał (w pewnym okresie), że chce przywrócić funkcję terenu w postaci łąki. Trafnie też organ wykazał, że tylko niektóre rodzaje nawiezionych odpadów można byłoby uznać za dopuszczone do odzysku bez konieczności uzyskania zezwolenia. Wobec tego trudno więc uznać, że całokształt działań skarżących był działaniem w ramach dozwolonego przetwarzania odpadów. W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzuty skarg nie zasługują na uwzględnienie w całości, co w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skutkowało oddaleniem obu skarg w całości.

Innymi słowy, kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto nie zachodzą przesłanki, które dawałyby Sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku.