Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 332/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 188/11 w sprawie ze skargi I. K., M. K., R. W. i Z. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. solidarnie na rzecz I. K., M. K., R. W. i Z. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 188/11, po rozpoznaniu skargi I. K., M. K., R. W. i Z. M. uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2010 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...], przy ul. [...]; układ drogowy oraz przyłącza: wodociągowe, kanalizacyjne, energetyczne, sieć telefoniczna i kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] i nr [...], przy ul. [...] w G. Decyzja stała się ostateczna.

Pozwolenie na budowę udzielone powyższą decyzją zostało przeniesione na B. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w W. decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...].

Pismem z dnia 5 października 2009 r. Z. M., R. W., I. K. i M. K. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją wskazując, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym jej wydaniem, mimo iż przysługuje im status strony, gdyż są właścicielami nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W piśmie z dnia 25 listopada 2009 r. stwierdzili, że przyłącza gazowe, wodociągowe i kanalizacyjne planowanej inwestycji mają znajdować się w ulicy [...], co oznacza, że realizacja i oddziaływanie inwestycji wywrze wpływ na nieruchomość wnioskodawców, znajdującą się po drugiej stronie tej ulicy. W kolejnym piśmie z dnia 25 czerwca 2010 r. wnieśli o przeprowadzenie dowodów z zeznań wnioskodawców, oględzin nieruchomości wnioskodawców i terenu inwestycji, a także z załączonych do pisma fotografii. Zdaniem wnioskodawców, wydana inwestorowi decyzja i zatwierdzony nią projekt budowlany naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 roku") zwłaszcza zaś § 11 - 13. Zgodnie z § 12 ust. 4 tego rozporządzenia, usytuowanie planowanego budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w projekcie budowlanym, powoduje objęcie ich działek obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane). Stwierdzili nadto, iż zaprojektowany budynek spowoduje zmniejszenie nasłonecznienia nieruchomości wnioskodawców, a także wzrost hałasu i natężenia ruchu drogowego oraz zniszczenie środowiska na terenie rezerwatu przyrody. W postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji pominięto bowiem fakt, iż teren inwestycji znajduje się w granicach rezerwatu przyrody i jego otulinie.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, Prezydent Miasta G. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Z. M., R. W. i M. K. są właścicielami lub współwłaścicielami działek nr [...], [...], [...] oraz [...] położonych przy ul. [...], [...] i [...], które nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...] przy ul. [...] i znajdują się po przeciwnej stronie ulicy [...], którą stanowi działka nr [...] (własność Gminy G.). W rejestrze gruntów nie figuruje natomiast jako właściciel I. K. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane organ stwierdził, że szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji - właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Organ stwierdził nadto, iż zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym inwestycji, najmniejsza odległość projektowanego budynku wielorodzinnego od budynków przy ul. [...], [...], [...] i [...] wynosi 16 m, podczas gdy wysokość budynku projektowanego do krawędzi dachu wynosi 9,50 m, natomiast do kalenicy 13,60 m. Ponieważ odległość między budynkami istniejącymi, a projektowanym, jest większa od wysokości budynku projektowanego, przyjąć należy, że warunki określone w § 13 ust. 1 oraz § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku zostały spełnione. Działka przy ul. [...] nie graniczy bezpośrednio z działkami budowlanymi skarżących, w związku z czym przepisy § 11 w/w rozporządzenia nie mają zastosowania. Organ wyjaśnił nadto, iż fakt, że w ul. [...], będącej drogą publiczną, projektowane są przyłącza do istniejącego w niej uzbrojenia terenu, jak również fakt, iż korzystać z niej będą przyszli mieszkańcy projektowanego budynku, nie będzie w żaden sposób wpływać na możliwość zagospodarowania i użytkowania działek sąsiednich. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Ponadto projekt obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu uzyskał pozytywną opinię zarządcy drogi. Organ wyjaśnił również, że teren inwestycji nie sąsiaduje z rezerwatem [...] (ani z jego otuliną), którego granica - określona w rozporządzeniu Wojewody Pomorskiego nr 49/2001 z dnia 23 marca 2001 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody obszaru na [...] w G., przebiega w odległości ponad 120 m od granicy działki nr [...], która nie jest objęta żadną formą ochrony przyrody. Zdaniem organu I instancji, działki przy ul. [...], [...], [...] i [...] znajdują się poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji, a więc z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, co skutkuje, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Inne przesłanki o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. również nie występują w sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. M., R. W., I. K. oraz M. K., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, iż w niniejszej sprawie nie występuje brak zapewnienia naturalnego oświetlenia budynku przesłanianego, co jest regulowane w § 13, 57 i 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Przedmiotowa inwestycja zgodna jest z przepisami techniczno-budowlanymi. Podnoszona zaś argumentacja skarżących, wyrażająca się w tezach dowodzących zmniejszenia nasłonecznienia na działce, immisji hałasu, wzrostu natężenia ruchu drogowego i zniszczenia środowiska na terenie rezerwatu przyrody pozostaje chybiona. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), każdy właściciel nieruchomości ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda wyjaśnił, że ul. [...] jest drogą publiczną, a projektowane przyłącza, do istniejącego w niej uzbrojenia terenu, nie wpływają w żaden określony sposób na możliwość zagospodarowania i użytkowania nieruchomości sąsiadujących. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, to na organie ciążą obowiązki wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz udzielania informacji stronom o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich sytuację prawną. Skarżący natomiast powinien wykazać, że w wyniku postępowania administracyjnego zwiększy się jego dotychczasowy obowiązek lub zostanie obciążony nowym. Organ wyjaśnił nadto, iż ocena statusu strony w postępowaniu dotyczącym w/w pozwolenia na budowę odbywała się według zasad określonych w art. 28 k.p.a. Wyjaśnił również, że interes prawny musi wywodzić się z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że nie tylko wziął pod uwagę kwestię oddziaływania projektowanego obiektu na istniejącą zabudowę ale także w sposób wnikliwy rozważył kwestię podnoszoną przez skarżących pod kątem ewentualnych ograniczeń wskutek wybudowania przedmiotowej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję złożyli Z. M., R. W., M. K. i I. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 17 lutego 2011 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu, podzielając pogląd skarżących, iż są oni stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wskazał, że skarżący w czasie prowadzenia postępowania pierwotnego byli i są obecnie współwłaścicielami przylegającej do ul. [...] w G. działki nr [...], której południowa granica oddalona jest od linii kwestionowanej zabudowy o około siedem metrów. Działka ta aktualnie użytkowana jest jako droga wewnętrzna. Prawo własności zakłada swobodę użytkowania objętego nim mienia (czego przykładem są działania inwestorów, którzy działkę uprzednio pokrytą lasem zamierzają zabudować mieszkaniami), i wspólnymi działaniami skarżący mogą zmienić stan zagospodarowania swoich nieruchomości. Wówczas okazałoby się, że przepisy przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogą stać na przeszkodzie realizacji niektórych wariantów zabudowy, np. mieszkaniowej, zaplanowanej wzdłuż ulicy. Jak podkreślił Prokurator, oddziaływanie obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, to nie tylko oddziaływanie odnoszące się do sposobu aktualnego użytkowania sąsiednich nieruchomości, ale również do każdego możliwego, i takie odczytanie wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że skarżący zostali pozbawieni możliwości wypowiedzenia się we własnej sprawie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy obu instancji odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2009 r., ponieważ uznały, iż skarżącym – Z. M., R. W., M. K. i I. K. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym jej wydaniem, a dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dokonując takiej oceny organy powołały się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz - niezasadnie - na treść art. 28 k.p.a. (vide uzasadnienie decyzji organu II instancji), który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę określa wyłącznie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a.

Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Sąd wskazał, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", użyte w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 tej ustawy, zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Zdzisław Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" ODiDK Sp. z o.o. Gdańsk, 2005, str. 21-22). Są to zatem nie tylko przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także np. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 151, poz. 1220 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.), czy też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., nr 109, poz. 719).

Przepis art. 3 pkt 20 cyt. ustawy zawiera zatem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące m. in. odległości w zabudowie, czy też zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, iż obszar ten nie musi obejmować jedynie działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja.

Analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są kluczowe dla ustalenia kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Aby właściwie ocenić, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2009 r. organy winny były ustalić usytuowanie należących do nich nieruchomości względem projektowanego obiektu budowlanego, zbadać ich przeznaczenie według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalić jak nieruchomość skarżących może być zabudowana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Następnie winny były ustalić czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działek skarżących, przy czym miały obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działek należących skarżących, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek skarżących (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, Baza Orzeczeń LEX nr 207953). Nie tylko bowiem aktualny stan nieruchomości skarżących jest istotny, lecz także fakt, iż skarżący mogą w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, chcieć np. rozbudować należący do nich budynek. Jeżeli bowiem planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do skarżących, wynikające z przepisów szczególnych, to również będą oni stroną przedmiotowego postępowania. Kwestia ta nie była przedmiotem analizy i rozważań żadnego z organów, przeciwnie, została przez nie całkowicie pominięta, tymczasem właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowywaną, na którą może oddziaływać planowana inwestycja, ma prawo również do zmian w zagospodarowaniu swojej nieruchomości, które mogą polegać m.in. na rozbudowie lub przebudowie znajdującego się na niej budynku lub wybudowaniu na niej innego budynku. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stoi bowiem na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 tej ustawy, czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości.

Sąd wskazał także, iż przyjęta przez organy interpretacja art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane spowodowałaby, że jedynie podmiot, który wykazałby, na podstawie analizy planowanej inwestycji i aktualnej zabudowy jego działki, że planowana inwestycja narusza przepisy szczególne, zostałby uznany za stronę postępowania. Taka ocena powinna zostać natomiast dokonana dopiero w toku postępowania mającego na celu zbadanie wniosku o pozwolenie na budowę, a nie wniosku o wznowienie postępowania.

Na powyższe uchybienie wskazał Prokurator Prokuratury Okręgowej w G., który – popierając skargę, stwierdził, iż skarżący w czasie prowadzenia postępowania pierwotnego byli, i są obecnie, współwłaścicielami przylegającej do ul. [...] w G. działki nr [...], której południowa granica oddalona jest od linii kwestionowanej zabudowy o około siedem metrów. Działka ta aktualnie użytkowana jest jako droga wewnętrzna, jednak, jak zasadnie podkreślił Prokurator, skarżący mogą chcieć zmienić stan zagospodarowania swoich nieruchomości. Wówczas mogłoby się okazać, że przepisy przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mogą stać na przeszkodzie realizacji niektórych wariantów zabudowy, np. mieszkaniowej zaplanowanej wzdłuż tej ulicy.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji, wydając kwestionowane przez skarżących decyzje, dokonały niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo, mając na uwadze wykładnię pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" przyjętą przez Sąd oraz powyższe rozważania, należało w niniejszej sprawie stwierdzić, że organy obu instancji, ograniczając badanie czy nieruchomość skarżących mieści się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji do ustaleń dotyczących jedynie aktualnej zabudowy działek skarżących, naruszyły również przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., statuujący ogólną zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, z czego wynika obowiązek organów przeprowadzenia z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Organy obu instancji naruszyły powyższe przepisy również z tego względu, iż nie zbadały dokładnie gdzie znajdują się należące do skarżących działki, która działka należy do którego ze skarżących, czy jakaś jest ich współwłasnością. Organ I instancji stwierdził jedynie, iż "jak wynika z wypisu rejestru gruntów, Z. M., R. W. i M. K. są właścicielami lub współwłaścicielami działek nr [...], [...], [...] oraz [...] położonych przy ul. [...], [...] i [...], które nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...] przy ul. [...] i znajdują się po przeciwnej stronie ulicy [...], którą stanowi działka nr [...], stanowiąca własność Gminy G. We wspomnianych wyżej rejestrach nie figuruje natomiast jako właściciel I. K.". Organ nie wyjaśnił czy działki skarżących znajdują się w takiej samej odległości od planowanej inwestycji. Nie zbadał jak są względem niej usytuowane (przyjął jedynie, iż znajdują się po drugiej stronie drogi publicznej). Nie wyjaśnił również czy I. K. dysponuje tytułem własności lub innym prawem wskazanym w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane do którejś z sąsiednich działek, swoje ustalenie bezpodstawnie opierając jedynie na ewidencji gruntów, która nie stanowi jedynego źródła informacji na temat właścicieli gruntów. Organ odwoławczy tę sytuację w pełni zaakceptował, nie poczynił bowiem żadnych dodatkowych ustaleń w tym zakresie.

Sąd wskazał, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości jakie działki należą do skarżących, gdzie są położone, jak są i mogą być zabudowane. Nie czyniąc w tym zakresie wnikliwych ustaleń organy spowodowały, iż nie mogły na tym etapie postępowania jednoznacznie ustalić czy należące do skarżących działki znajdują się, czy też nie, w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, w tym również odnieść się prawidłowo do twierdzeń skarżących, zgodnie z którymi planowany budynek będzie zacieniał ich budynki, a realizacja przyłączy gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych planowanej inwestycji wywrze wpływ na nieruchomość wnioskodawców.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących ewentualnego zacienienia należących do nich działek przez planowany budynek, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli w toku postępowania organ bada czy i w jakim zakresie planowana inwestycja będzie miała wpływ na dopływ światła na nieruchomości sąsiednie, w szczególności, z uwagi na bliskość zabudowy, bada stopień zaciemnienia na działce należącej do osoby będącej jej właścicielem i wnoszącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ znajduje się ona w strefie zaciemnionej przez inwestycję, to niezależnie od tego czy zacienianie jest zgodne z przepisami szczególnymi, czy też nie, powinien uznać właściciela takiej działki za stronę postępowania. Organ nie może bowiem z góry założyć, że skoro inwestycja, zdaniem organu, spełnia normy nasłonecznienia, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Osoby posiadające prawo określone w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane do działki sąsiadującej z działką objętą inwestycją w postaci budynku, który - poprzez swoje gabaryty, może oddziaływać na nią poprzez zacienienie, mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania, zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym m. in. z wynikami analizy, i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Czynności tych osoby te mogą przy tym dokonać tylko jako strona postępowania. W takim przypadku okoliczność, że wynik tego badania, w ocenie organu, nie narusza przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie naturalnego nasłonecznienia budynków mieszkalnych, nie może powodować wyeliminowania wnioskodawcy z tego postępowania. Osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu inwestycji na ich nieruchomość, mają bowiem prawo wypowiedzenia się co do wyników prowadzonego badania, które może mieć istotny wpływ na wynik postępowania (tak też tutejszy Sąd w wyroku z dnia 18 października 2007 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 173/07, publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok IV, nr 3118/2008, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 320/08, Baza Orzeczeń LEX nr 528059). Sąd podkreślił, że prawo własności jest fundamentalnym prawem chronionym przez Konstytucję RP i prawo Unii Europejskiej. Organ administracji w żadnym wypadku nie może zatem - stosując zawężającą wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania administracyjnego, utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenie ich praw właścicielskich. Przytoczony przez Wojewodę P. przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oceny tej nie zmienia. Przepis ten stanowi bowiem jedynie, iż każdy właściciel nieruchomości ma prawo do zagospodarowania jej zgodnie z warunkami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy. Uprawnionym z tego przepisu nie jest zatem jedynie inwestor, ale także każdy inny podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, w tym także właściciele działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma zostać zrealizowana inwestycja. Zawsze zatem, gdy dochodzi do sytuacji, w której planowana inwestycja w jakikolwiek sposób może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w granicach przewidzianych przez określone przepisy, organy powinny umożliwić właścicielom sąsiednich nieruchomości uczestniczenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podsumowując: jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, w tym techniczno-budowlanymi, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane) powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze stwierdzone powyżej uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał nadto, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane również z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż z przyczyn wyjaśnionych powyżej, zdaniem Sądu, brak było podstaw do jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości oceny, że działki skarżących nie leżą w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy ostateczna decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2009 r., a zatem że skarżący nie są stroną postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją, a tylko takie ustalenie mogło być podstawą odmowy uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie w/w przepisów.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, nie przeprowadzając prawidłowo postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane oraz odsyłając w uzasadnieniu swojej decyzji do wyjaśnień i rozważań zawartych w decyzji organu I instancji, dodatkowo naruszył także art. 15 k.p.a. (zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego).

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, iż zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji powyższych wymogów nie spełnia, ponieważ brak jest w nim analizy obszaru oddziaływania inwestycji oraz wnikliwego rozważenia zarzutów odwołania, w tym dotyczących sposobu oddziaływania planowanej inwestycji na działki skarżących. Organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się również w uzasadnieniach swoich decyzji do wniosków dowodowych skarżących, zgłoszonych w toku postępowania, czym naruszyły zarówno w/w przepis, jak i zasady prowadzenia postępowania zawarte w art. 7 i art. 77 k.p.a.

W konsekwencji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, jak i przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a decyzja organu II instancji dodatkowo z naruszeniem art. 15 k.p.a. Przy czym naruszenie przez organy obu instancji w/w przepisów niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę właściwy organ architektoniczno - budowlany w pierwszej kolejności zbada jakie konkretnie działki stanowią własność, a jakie współwłasność skarżących, w szczególności I. K. Następnie ustali - osobno dla każdej działki, czy pozostaje ona w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Dokonując tych ustaleń organ zobowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu. Jeżeli organ uzna, iż postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2009 r. było dotknięte wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem w/w decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, w wyniku jego niewłaściwego zastosowania, poprzez bezzasadne uznanie, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ustalając nieprawidłowo obszar oddziaływania obiektu, który obejmuje pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta Miasta G. w dniu [...] marca 2009 r.;

b) naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organy obu instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej nie dokonując w toku postępowania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, przez co naruszyły przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli I. K., M. K., R. W. i Z. M., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie solidarnie od skarżącej na rzecz uczestników kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Termin "obszar oddziaływania obiektu", mający podstawowe znaczenie dla oceny przymiotu strony takiego postępowania, został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę są więc, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej w kwestii wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" należy uznać za nieprawidłowe. Nie sposób bowiem przyjąć, że zachowanie przez daną inwestycję odległości przyjętych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przesądza o tym, że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Należy mieć bowiem na względzie, że w definicji "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, takimi przepisami odrębnymi mogą być np. także przepisy ustawy o ochronie przyrody, ustawy o drogach publicznych, czy też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W konsekwencji, nie sposób przyjąć, że w sytuacji gdy inwestycja zgodna jest z przepisami techniczno-budowlanymi, to nie oddziałuje na okoliczne nieruchomości, a tym samym, że właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozumowanie organów obu instancji oraz skarżącej Spółki prowadzi w konsekwencji do stwierdzenia, że o oddziaływaniu obiektu budowlanego można byłoby mówić wówczas, kiedy doszłoby do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Ten sposób rozumowania pomija jednakże jedną istotną kwestię, a mianowicie, że dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna zostać wydana decyzja zezwalająca na budowę. Dlatego też obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego pozstępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwym będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości.

Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, co skutkowało nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji, a w konsekwencji nieustaleniem w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy.

Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że wydając pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany przede wszystkim ma mieć na względzie aktualny stan zagospodarowania działek sąsiednich. Rozważania, poczynione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczą kwestii korzystania z działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, w kontekście oceny oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, celem ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Zatem tylko pozornie wydawać się może, że Sąd I instancji nakazuje przy udzielaniu pozwolenia na budowę odnosić się do staniu nieistniejącego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 2 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.