Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2329/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A.LK. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

UZASDNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany "organem odwoławczym", "GINB") decyzją z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. L.-K., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwany "WINB") z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej zw. "PINB") z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie legalności budowy linii napowietrznej WN 6/20 kV [...]-[...]-[...] odcinek [...] i stacji transformatorowej, położonych na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w J..

Z decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie zgodziła się A. L.-K., wnosząc odwołanie.

Po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy i rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Ww. przepis pozwala na zmianę decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa pod warunkiem spełnienia określonych w nim przesłanek. Wśród tych przesłanek należy wymienić: zakończenie postępowania administracyjnego decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa; uznaniowy charakter decyzji; zmiana decyzji musi być korzystna z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. GINB wskazał, że aby zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. było dopuszczalne, wszystkie ww. przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja WINB z dnia [...] listopada 2017 r. jest ostateczna i została wydana w przedmiocie umorzenia postępowania, a więc organ wskazał, że jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. GINB wyjaśnił, że decyzja ta ma jednak charakter związany, a zatem nie jest dopuszczalne zastosowanie do niej art. 154 k.p.a. Niedopuszczalność zmiany decyzji związanych na podstawie tego przepisu wynika z faktu, iż prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] listopada 2017 r. została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten wprowadza instytucję nazywaną w doktrynie prawnej "obligatoryjnym" umorzeniem postępowania. W odróżnieniu bowiem od art. 105 § 2 k.p.a., zastosowanie go nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej.

GINB wyjaśnił, że z decyzją związaną mamy do czynienia, gdy organ, stwierdziwszy wystąpienie określonych okoliczności, nie może wybrać konsekwencji prawnych ich zaistnienia, lecz jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o ściśle określonej treści. W taki właśnie sposób kształtują się obowiązki organu działającego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem w przypadku wystąpienia określonych w nim przesłanek organ ma obowiązek wydać decyzję umarzającą postępowanie.

Zdaniem GINB, argumenty przedstawione we wniosku z dnia 21 lutego 2020 r. o zmianę decyzji, jak również w odwołaniu z dnia [...] września 2020 r., zmierzają do zakwestionowania legalności decyzji WINB z dnia [...] listopada 2017 r. Strona skarżąca podważa ustalenia faktyczne organów oraz zarzuca naruszenie szeregu przepisów prawa. Organ podkreślił, że niezależnie od niedopuszczalności zmiany ww. decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. z uwagi na jej związany charakter, tak sformułowany wniosek nie może prowadzić do zastosowania ww. przepisu, gdyż inny jest jego cel. Tryby z art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. nie mogą stanowić trzeciej instancji odwoławczej. Niedopuszczalne jest więc przy zastosowaniu tych trybów rozważanie merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej, która ma zostać uchylona lub zmieniona.

GIMB dodał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2019 r. , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2017 r, zaś decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r., odmawiającą uchylenia, w trybie wznowienia postępowania, własnej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3030/18 WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB z dnia [...] października 2018 r. Tak więc w stosunku do decyzji WINB z dnia [...] listopada 2017 r. strona skarżąca w ocenie organu, wykorzystała już tryby nadzwyczajne zmierzające do zbadania jej legalności, a więc opieranie wniosku o zmianę tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. na zarzutach naruszenia przepisów prawa tym bardziej nie może odnieść skutku.

Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, że organ wojewódzki słusznie odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r.

Skargę na powyższą decyzję, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. L.-K..

W uzasadnieniu skargi wskazała, że odmowa przez GINB zmiany decyzji WINB, która utrzymuje w mocy nieprawidłową decyzję pierwotną oraz przyjęta w sprawie linia orzecznictwa administracyjnego - faworyzująca przedsiębiorstwo, dyskryminująca pokrzywdzonego obywatela - są dowodem naruszenia praworządności, naruszenia słusznego interesu strony skarżącej oraz biurokratycznego załatwienia sprawy.

Wniosła o wyeliminowanie z obiegu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych, które utrzymują w mocy wydaną z rażącym naruszeniem prawa decyzję pierwotną.

Podniosła, że PINB w [...] zajął się sprawą legalności budowy linii wysokiego napięcia, a nie nielegalnością budowy w 1983 r. i przebudowy w 1995 r. obiektów energetycznych (stacja transformatorowa) na działce nr [...] obr. [...] J., o co wnioskowała skarżąca. Nieprawidłowa, błędna nazwa linii posłużyła do zatuszowania nielegalności budowy stacji transformatorowej na działce nr [...].

Zarzuciła, że PINB przyjął od spółki T[...] materiały i dokumenty, które nie dotyczyły budowy obiektów energetycznych na ww. działce, natomiast dotyczyły tyko i wyłącznie remontu różnych linii, które nie przebiegają przez działkę nr [...]. Wbrew faktom i obiektywnym dowodom PINB przyjął, że obiekty energetyczne na działce nr [...] zostały w 1983 wyremontowane, a data ich budowy nie jest dokładnie znana. Na tej podstawie PINB uznał, że "przedmiot postępowania nie istnieje" i należy postępowanie umorzyć.

Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę i nie zweryfikował rażących błędów merytoryczno-prawnych oraz oczywistej fałszywości przesłanek wydania przez PINB decyzji. WINB oparł swoją decyzję na dokumentach, których nie posiada i nie ma ich w aktach sprawy zgromadzonych w sprawie. Chodzi o plan i projekt budowy w 1983 r. obiektów energetycznych na działce nr [...] i plan i projekt ich przebudowy w 1995 r.

Przedstawione przez stronę we wniosku z dnia 21.02.2020 r. o zmianę nieprawidłowej decyli administracyjnej jak również w odwołaniu z dnia 29.09.2020 r. i we wszystkich wcześniejszych pismach merytoryczne argumenty i dowody świadczące o niezgodności z prawem decyzji administracyjnych: WINB z dnia [...].11.2017 r., utrzymującą w mocy wadliwą, wydaną z rażącym naruszeniem prawa decyzję PINB z dnia [...].07.2017 r., umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy linii napowietrznej WN 6/20 kV [...]-[...]-[...] odcinek [...] i stacji transformatorowej, położonych na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w J., stanowiącej własność A. L.-K., zostały przez organy zignorowane.

Podniosła, że błędne ustalenia organów nadzoru budowlanego dotyczące stanu faktycznego sprawy - przedmiotu, zakresu - miały istotny wpływ na wydane decyzje, są niezgodne z prawem, prawdą, faktami, dokumentami.

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia szeregu przepisów prawa zarówno dekodowanego w k.p.a. (m.in. zasada praworządności, prawdy obiektywnej, równego traktowania stron) a także w Konstytucji RP (prawa do wolności, własności, godności).

Do głównych argumentów dowodzących nieprawidłowości decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego przemawiających za wyeliminowaniem z obiegu prawnego, a nie utrzymaniem w mocy zaskarżonych decyzji należą:

- niewłaściwie określony przedmiot postępowania, fałszujący stan faktyczny i prawny sprawy,

- istotne błędy rzeczowe, logiczne, interpretacyjne w analizie i ocenie przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, świadczące o braku przedmiotowej wiedzy, kompetencji, tendencyjności,

- wszystkie materiały zgromadzone w aktach mniejszej spawy nie dotyczą budowy obiektów energetycznych na działce nr [...],

- naruszenie przepisów postępowania (art 10 par 1, art 61 par 3 k.p.a.), oczywista fałszywość przesłanek wydania decyzji pierwotnej i ostatecznej.

Niewłaściwie został przez PINB określony przedmiot postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie powinna być nielegalność wybudowania obiektów elektroprzesyłowych na działce nr [...] obr. [...] m. J., a nie legalność budowy linii wysokiego napięcia, której nie ma i nie było na terenie ww. działki. Nieprawidłowa nazwa linii posłużyła do zatuszowania, ukrycia faktu nielegalności wybudowania stacji transformatorową na działce nr [...].

PINB w [...] uniemożliwił stronie czynny udział w najważniejszym stadium podjętego postępowania tj. przy przeglądzie materiałów dostarczonych przez spółkę T., co jest niezgodne z art. 10 § 1 k.p.a.

Data budowy obiektów energetycznych na działce nr [...] została określona na 1983 r. Udokumentowany i udowodniony został fakt nieistnienia jakichkolwiek obiektów energetycznych do roku 1983 na działce nr [...], w tym w 1981 r. tj. w dacie sporządzania materiałów załączonych do decyzji dotyczącej remontu, a nie budowy.

PINB wbrew tym faktom i dokumentom uznał w uzasadnieniu własnej decyzji, że czas budowy nie został jednoznacznie ustalony oraz, że obiekty energetyczne na działce nr [...] zostały w 1983 r. wyremontowane na 20 kV. Był to główny powód umorzenia przez PINB w [...] podjętego postępowania.

Brak pozwolenia na budowę, którego nigdzie nie odnaleziono, ani śladu po jego wydaniu, nie jest jedynym dowodem nielegalności. O nielegalności budowy obiektów energetycznych na działce nr [...] w 1983 r. świadczy również brak prawa do dysponowania prywatnym terenem na cele budowlane przedsiębiorstwa energetycznego, brak zgody właściciela działki, brak zatwierdzonego urzędowo planu realizacyjnego i lokalizacji urządzeń energetycznych (stacji transformatorowej) na działce nr [...], brak pomiarów geodezyjnych i in. Wszystkie materiały, które zostały zgromadzone w aktach niniejszej sprawy nie dotyczą budowy obiektów energetycznych na działce nr [...] w 1983 r.. Materiały są kopiami, a nie oryginałami.

Brak jakichkolwiek dokumentów, które zezwalały na budowę urządzeń energetycznych na działce nr [...] w 1983 r. o napięciu 6 kV oraz przebudowy na 20 kV w listopadzie 1995 r., potwierdza, że inwestor nie dostosował się również do wymogów nowego prawa budowlanego.

Data budowy urządzeń elektroprzesyłowych na działce nr [...] została określona na 1983 rok. W 1983 r. urządzenia zostały przez Z.E. [...] na działce nr [...] wybudowane, a nie wyremontowane.

Skarżąca zarzuciła, że Inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę w 1983 r. urządzeń elektroprzesyłowych na prywatnej działce nr [...]. W aktach sprawy brak jest też planu lokalizacji stacji transformatorowej na działce nr [...]. Nie ma również planu realizacyjnego dotyczącego budowy tego obiektu na działce nr [...] w 1983 r.

Sporną inwestycją są urządzenia energetyczne (stacja transformatorowa - łącznie 8 słupów betonowych z przewodami napowietrznymi średniego napięcia), a nie linia wysokiego napięcia czy jej odcinek [...], które figurują w przedmiocie sprawy w celu ukrycia faktu ewidentnej nielegalności budowy i przebudowy obiektów energetycznych posadowionych na działce nr [...].

Decyzja ta, ani wszystkie poprzednie nie dotyczą i nie odnoszą się do legalności budowy obiektów energetycznych położonych na działce nr [...] w Jaworznie stanowiącej własność A. L.-K.. W materiale zgromadzonym w aktach sprawy znajdują się natomiast jednoznaczne i niepodważalne dokumenty dowodzące, że obiekty energetyczne na napięcie 6 kV zostały wybudowane przez Inwestora w 1983 r. na działce nr [...] bez posiadania wymaganej prawem dokumentacji tj. w warunkach samowoli budowlanej. Na przebudowę urządzeń na 20 kV w listopadzie 1995 r. Spółka Tauron również nie przedstawiła żadnych dokumentów wymaganych przepisami nowego Prawa budowlanego i koniecznością archiwizowania dokumentacji.

Brak istnienia pozwolenia na budowę, oraz jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej budowy w 1983 r. inwestycji energetycznej na działce nr [...] - nieistniejącej wcześniej na tym terenie - w zasobach archiwalnych, został stwierdzony zarówno przez Spółkę T. (K., B.), Urząd Miejski w [...] oraz Archiwom Państwowe w K..

Informacja zawarta w decyzji WINB z dnia [...].08.2020 r., że plan i projekt realizacyjny dotyczący spornej inwestycji z daty jej realizacji zostały złożone w PINB w [...], jest nie prawdziwa. Prawdą jest, że żadnej dokumentacji dotyczącej budowy urządzeń eiektroprzesyłowych na działce nr [...] w 1983 r. nie ma w aktach sprawy.

Głównym dowodem, który istnieje i potwierdza nielegalność wybudowania inwestycji energetycznej na działce nr [...] jest pisemne oświadczenie pełnomocników zarówno Spółki T.Dystrybucja Oddział w B. jak i Zarządu w K., że urządzenia elektroprzesyłowe zostały posadowione na działce nr [...] na podstawie Decyzji nr [...]. Decyzja nr [...] dotyczyła tylko i wyłącznie remontu.

Fakt nieistnienia jakichkolwiek obiektów energetycznych na działce nr [...] do 1983 r., został w sposób niepodważalny udowodniony i udokumentowany zarówno zeznaniami naocznych świadków jak i zdjęciami lotniczymi tego terenu pozyskanymi z CODGIK w W., potwierdzony analizą fotogrametryczną rzeczoznawcy.

Decyzja nr [...] nie jest dokumentem zezwalającym na wybudowanie nowych obiektów energetycznych na działce nr [...], co zostało stwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na samym początku podjętego postępowania.

Również decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].101981 r. dotycząca remontu linii 6 kV nie jest dokumentem zezwalającym na budowę stacji transformatorowej na działce nr [...] w 1983 r..

Bardzo ważną kwestią było ustalenie przez organy prawidłowej daty wybudowania obiektów energetycznych na działce nr [...]. PINB uzasadnia umorzenie podjętego postępowania, tym że czas budowy nie został jednoznacznie ustalony. Natomiast organ drugiej instancji (decyzja z maja 2020 r.) informuje, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że sporna inwestycja powstała w 1983 r.

Nie jest prawdą jak twierdzi WINB, że przepisy obowiązujące w dacie budowy nie nakładały na dysponenta obiektu obowiązku przechowywania dokumentacji budowy. W 1983 r. obowiązywało Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229) zgodnie z par 34 pkt 2: Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi łub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych.

Dokumentami wymaganymi przepisami Prawa budowlanego, które obowiązywało w Polsce zarówno w okresie powojennej odbudowy jak i przez wszystkie lata PRL-u, a więc i w okresie stanu wojennego oraz obecnie są: pozwolenie na budowę zgodne z zatwierdzonym przez właściwy organ planem realizacyjnym, zgodnym z zatwierdzoną szczegółową lokalizacją obiektu na podkładzie mapowym, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i inne uzgodnienia.

Żadnego z takich dokumentów, które dotyczą budowy stacji transformatorowej na działce nr [...] w 1983 r. Spółka T. nie posiada.

Podniesiono, że strona nie była dopuszczona do czynnego udziału w toczącej się sprawie. Został zgromadzony w aktach sprawy materiał, który nie dotyczy budowy stacji transformatorowej na działce nr [...].

Inne fakty dowodzące nielegalności posadowienia obiektów energetycznych na działce nr [...] obr. [...] m. J. położonej przy ul. [...] to:

1. Nieistnienie stacji transformatorowej i słupów energetycznych na działce nr [...] do 1983 r., fakt potwierdzony zdjęciami lotniczymi.

2. Brak pozwolenia na budowę nowej inwestycji ełektroprzesyłowej na działce nr [...].

3. Brak planu realizacyjnego i lokalizacji stacji transformatorowej na działce nr [...].

4. Brak zgody poprzedniej właścicielki działki na wybudowanie infrastruktury ełektroprzesyłowej na działce nr [...], sprzeciw zgłoszony w obecności świadka do Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w J..

5. Brak tych dokumentów w aktach sprawy zgromadzonych w PINB w J., przedłożonych przez Spółkę T.Dystrybucja Oddział w B..

6. Brak oryginałów jak i kopii tych dokumentów w zasobach archiwalnych Urzędu Miejskiego w [...] oraz Archiwum Państwowego w K..

7. Brak informacji o ich wydaniu w rejestrach i katalogach dokumentów wydawanych przez UM w [...].

8. Brak śladów o ich istnieniu w protokołach brakowanych dokumentów.

9. Brak operatów geodezyjnych i dokumentacji powykonawczej.

18. Brak wymaganych Prawem budowlanym dokumentów dotyczących przebudowy stacji transformatorowej posadowionej na działce nr [...] (14.11.1995 rok).

11. Księga wieczysta jest wolna od jakichkolwiek obciążających wpisów.

W materiale znajdują się dokumenty, które jednoznacznie i niepodważalnie dowodzą nielegalności budowy stacji trafo na działce nr [...]. Nie znajduje się ani jeden dokument podważający nielegalność.

PINB nie miał podstaw merytorycznoprawnych do wydania decyzji o umorzeniu podjętego postępowania. W celu ukrycia faktu ewidentnej nielegalności wybudowania stacji transformatorowej na działce nr [...] w 1983 r. przez ZE- [...], został utworzony przez PINB przedmiot sprawy.

Organy administracji publicznej nie zapewniły skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Stronie uniemożliwiono wzięcie czynnego udziału w najważniejszym dla prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy stadium postępowania tj. przy ocenie i interpretacji przyniesionych przez Tauron do PINB materiałów archiwalnych, w których nie ma żadnej informacji na temat budowy w 1983 r. stacji transformatorowej na terenie działki nr [...],

Organy administracji publicznej nie wyjaśniły stronie zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu niniejszej sprawy (art. 11 k.p.a.).

Skarżąca dodała, że naruszona została zasada praworządności (art. 6 i 7 k.p.a) oraz złamane zostały prawa obywatela do: własności, wolności, odszkodowania za wyrządzone straty i szkody.

Skarżąca nie zgadza się, że stan faktyczny sprawy został przez organ prawidłowo określony i ustalony. W prawidłowej decyzji administracyjnej, która jest dokumentem urzędowym żadne błędy - nie tylko rzeczowe, lecz nawet literowe - nie mogą się znajdować. W niniejszej sprawie ważne błędy rzeczowe zawarte w określeniu przedmiotu sprawy nie zostały wyeliminowane. Oczywiste i łatwe do sprawdzenia błędy i wady decyzji wydanej przez PINB powinny być podstawą do wyeliminowania z obiegu prawnego podjętej z rażącym naruszeniem prawa pierwotnej decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy.

Zgłoszone przez stronę argumenty dowodzące nieprawidłowości decyzji pierwotnej nie zostały uwzględnione i rozpatrzone, wszystkie zostały bez odpowiedzi.

Przestrzeganie prawa przez wszystkie strony postępowania administracyjnego leży w interesie społecznym jak i słusznym interesie poszkodowanego i pokrzywdzonego obywatela. W państwie prawa nie może być stawiany interes społeczny nad interesem indywidualnym. Pojęcia te powinny być traktowane jako autonomiczne i równoważne.

Nieprawidłowa decyzja umarzająca postępowanie administracyjne nie może przez organ być potraktowana jako dokument odnoszący się do legalizacji inwestycji, która zgodnie z prawda, faktami i dokumentom, bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz wymaganej przepisami prawa dokumentacji została wybudowana nielegalnie. Jest to dowód rażącego nadużycia prawa przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, biorąc pod uwagę brak jakichkolwiek materiałów w aktach sprawy dotyczących faktu budowy na działce nr [...] stacji transformatorowej w 1983 r. i niepodważalny brak pozwolenia na budowę tego obiektu dowodzące nielegalności tej inwestycji.

Organy administracyjne mają stać na straży praworządności (art.7 k.p.a.). W żadnym przypadku interes społeczny nie może być używany przez organy administracyjne jako parasol ochronny dla niezgodnych z prawem działań jakiegokolwiek przedsiębiorstwa, wyrządzających obywatelowi bardzo duże straty i szkody, łamiących konstytucyjne prawa człowieka i obywatela. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał zestawienia i wyważenia interesu stron.

Organ wojewódzki nie wziął pod uwagę rzeczywistych strat ponoszonych przez właściciela działki, które sięgają kwoty kilkuset tysięcy złotych. Największe straty i szkody są związane z obniżeniem wartości użytkowej dużej obszarowo (ponad 40 arów) działki, która w stanie sprzed 1983 r. mogła zostać podzielona na kilka (4-5) działek budowlanych. Powierzchnia działek budowlanych na pobliskim, sąsiadującym terenie wynosi około 7 arów.

Wybudowanie stacji transformatorowej na działce nr [...] wymusiło lokalizację własnego budynku mieszkalnego dopiero w 3 linii zabudowy, co znacząco podwyższa koszty budowy i eksploatacji. Istnienie tych obiektów uniemożliwia wydzielenie dwóch działek budowlanych na terenie działki nr [...].

Skarżąca podkreśliła, że żadnego odszkodowania właściciel działki nie otrzymał, co oznacza, że zostało złamane prawo obywatela do zadośćuczynienia adekwatnego do wyrządzonych strat i szkód. Straty ponoszone przez właściciela wzrosły ostatnio o koszty postępowań administracyjnych: porad prawnych, pism procesowych, opłat sądowych i przekroczyły kwotę 20 tys. zł.

Po stronie gestora sieci nie istniała w 1983 r. rzeczywista potrzeba ani konieczność wybudowania tych obiektów energetycznych na prywatnej działce budowlanej nr [...]. Na pobliskim terenie gminnym w miejscu bezkolizyjnym znajdowała się wówczas stacja transformatorowa średniego napięcia. W chwili obecnej istnieje realna możliwość przeniesienia stacji transformatorowej z działki nr [...] na bezkolizyjny teren lub jej zlikwidowanie.

Zgodna z prawdą obiektywną, faktami i dokumentami analiza materiału zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy dowodzi, że decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nieprawidłowa decyzja pierwotna nie została wyeliminowana z obiegu prawnego przez żaden organ nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta, nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli jest decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą zmiany własnej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie legalności budowy linii napowietrznej WN 6/20 kV [...]-[...]-[...] odcinek [...] i stacji transformatorowej, położonych na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w J..

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji [...] WINB na podstawie art. 154 k.p.a. Należy zatem wskazać, że zgodnie z treścią tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Tytułem przypomnienia należy wskazać, że weryfikacji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. podlegają wyłącznie decyzje ostateczne. Nie jest możliwa weryfikacja w tym trybie decyzji nieostatecznej (zob. wyrok NSA z 30 marca 1999 r., sygn. akt III SA 10/98). Postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a., nie może również zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji ostatecznej. Z art. 154 k.p.a. wynikają trzy przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej:

- po pierwsze, musi istnieć decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.);

- po drugie, na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa, a więc musi to być decyzja, która nie kreuje prawa nabytego dla strony postępowania;

- po trzecie, za jej uchyleniem lub zmianą muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.

Należy w tym miejscu podkreślić, że wskazane przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji. Zwrócić też trzeba uwagę na to, że organ administracji stosuje art. 154 k.p.a. według swego swobodnego uznania, co wynika z użycia w nim zwrotu "może". Przepis art. 154 § 1 k.p.a. daje podstawy do wzruszenia decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna, a żadna ze stron nie nabyła z niej praw w sferze prawa materialnego.

Nabycie prawa, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć szeroko. Może ono bowiem nastąpić nie tylko w decyzji przyznającej uprawnienia, ale także w decyzji nakładającej na strony obowiązek lub powinność określonego zachowania. Każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a. nie będą zatem należały decyzje nakładające na stronę obowiązki, bowiem nawet one są rozstrzygnięciami, na podstawie których ich adresaci nabywają prawo, którego istota sprowadza się do wykonania obowiązków wyłącznie w takim rozmiarze, jaki wynika z wydanej decyzji, nie zaś w większym. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze, bądź na mniej korzystnych warunkach, a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązki. Prawa nabyte z decyzji administracyjnych można bowiem utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona zyskuje pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy. W związku z tym, decyzje zobowiązujące należy traktować jako rozstrzygnięcia, na mocy których strony nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych.

Ponadto przepis art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu i w ramach których może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Niedopuszczalność zmiany decyzji związanych na podstawie tego przepisu wynika z faktu, że prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przypomnieć, że Decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2017 r. jest ostateczna i została wydana w przedmiocie umorzenia postępowania. Należy zatem przyjąć, że jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest to bowiem rozstrzygnięcie o charakterze formalnym.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten wprowadza instytucję, słusznie nazywaną w doktrynie "obligatoryjnym" umorzeniem postępowania (M. Dyl, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017). W odróżnieniu bowiem od art. 105 § 2 k.p.a., zastosowanie go nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej.

Z decyzją związaną mamy do czynienia, gdy organ, stwierdziwszy wystąpienie określonych okoliczności, nie może wybrać konsekwencji prawnych ich zaistnienia, lecz jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o ściśle określonej treści (por. M. Jaśkowska, w: R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski (red.), Instytucje Prawa Administracyjnego. System Prawa Administracyjnego Tom 1, Warszawa 2015). W taki właśnie sposób kształtują się obowiązki organu działającego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem w przypadku wystąpienia określonych w nim przesłanek organ ma obowiązek wydać decyzję umarzającą postępowanie.

Z uwagi zatem na związany charakter powyższej decyzji, nie była możliwa jej zmiana w oparciu o art. 154 k.p.a.

Podniesione w skardze argumenty, które w istocie zmierzają do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną oraz dotyczące ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, nie mogą być uwzględnione w tym nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji. Ponadto niezależnie od niedopuszczalności zmiany ww. decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. z uwagi na jej związany charakter, tak sformułowany wniosek nie może prowadzić do zastosowania ww. przepisu, gdyż inny jest jego cel. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/17, tryby z art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. nie stanowią trzeciej instancji odwoławczej. Niedopuszczalne jest więc przy zastosowaniu tych trybów rozważanie merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej, która ma zostać uchylona lub zmieniona. Należy też podkreślić, na co słusznie zwrócił uwagę organ, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2019 r" znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2017 r, zaś decyzją z dnia [...] października 2018 r" znak: [...] GINB utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia, w trybie wznowienia postępowania, własnej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r" sygn. akt VII SA/Wa 3030/18 WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB z dnia [...] października 2018 r. Stwierdzić zatem należy, że skarżąca stosunku do decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2017 r. wykorzystała już tryby nadzwyczajne.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.