Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 12/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 164, art. 165, art. 177 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 2, art. 6, art. 3 par. 2 pkt 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26 ust. 1 i 2, art. 1, art. 11 ust. 6 i 7, art. 26 ust. 5.
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędziowie NSA: Tadeusz Cysek Marzenna Zielińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1961/08 w sprawie ze skargi Gminy W. na pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie informacji o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1961/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. odrzucił skargę Gminy W. na pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] w przedmiocie informacji o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania z następującym uzasadnieniem.

Dnia 27 lipca 2004 r. Gmina W. wystąpiła o przyznanie dofinansowania w ramach Działania 3.5.1. "Lokalna infrastruktura sportowa i edukacyjna" Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, przyjętego rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. nr 166, poz. 1745), zwanego dalej "ZPORR" na realizację projektu inwestycyjnego "Budowa Sali sportowej dla Zespołu Szkól Ogólnokształcących we W.".

W dniu 25 kwietnia 2005 r. Zarząd Województwa W. podjął uchwałę nr 1875/2005 w sprawie ponownego wyboru projektów do realizacji w ramach ZPORR, skutkiem której projekt inwestycyjny Gminy W. nie został wybrany do realizacji w ramach ZPORR. Pismem z dnia 12 maja 2005 r. Gmina W. została poinformowana przez Urząd Marszałkowski Województwa W. w P. o nieprzyznaniu dofinansowania ze środków ZPORR.

W dniu 7 stycznia 2008 r. Gmina W. skierowała do Ministra Rozwoju Regionalnego odwołanie od powyższej uchwały Zarządu Województwa W. Nr [...].

Odwołanie z uwagi na uchybienie terminowi nie zostało rozpatrzone, o czym Gmina W. została poinformowana pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...].

Pismem z dnia 25 kwietnia 2008 r. Gmina W. wniosła o uzupełnienie pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r., "co do rozstrzygnięcia co do prawa odwołania, bądź co do wniesienia w stosunku do decyzji skargi do sądu administracyjnego" oraz o wykładnię treści tego pisma tzn. czy stanowi ono decyzję o negatywnym rozpatrzeniu odwołania, czy też stanowi ono postanowienie o odrzuceniu odwołania z uwagi na jego złożenie po terminie.

W odpowiedzi Minister Rozwoju Regionalnego pismem z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] poinformował, że pismo z dnia 11 kwietnia 2008 r. nie jest decyzją o negatywnym rozpatrzeniu odwołania, ani nie stanowi postanowienia o odrzuceniu odwołania z uwag na jego złożenie po terminie. Minister Rozwoju Regionalnego poinformował ponadto, że Instytucja Zarządzająca ZPORR w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. poinformowała, że zgodnie z punktem 6.1.12 "Podręcznika procedur wdrażania ZPORR", opisującym tryb odwoławczy, wnioskodawca w terminie 7 dni roboczych od daty otrzymania wyników danego etapu oceny projektów ma prawo do odwołania się od podjętych decyzji do jednostki ds. wyboru projektów. Wobec powyższego Gmina W. uchybiła terminowi do wniesienia odwołania przewidzianego w "Podręczniku procedur wdrażania ZPORR".

Traktując powyższe pismo jako postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji - uchwały Zarządu Województwa W. z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dofinansowania projektu Gmina W. wniosła o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie o jego uchylenie

Rozpoznając sprawę w wyniku wniesienia przez Gminę W. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju Regionalnego (Dz. U, Nr 112, poz. 1206), która nie przewiduje prowadzenia postępowania o przyznaniu dofinansowania w ramach programów operacyjnych na podstawie przepisów K.p.a. Z przepisów cytowanej ustawy o Narodowym Planie Rozwoju Regionalnego nie wynika, iż do trybu składania wniosków o dofinansowanie realizacji projektów z funduszy strukturalnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. Rozdział 8.4 zawarty w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia ZPORR reguluje wybór projektów w ramach ZPORR. Zgodnie z tym rozdziałem zarząd województwa dokonuje wyboru projektów w drodze uchwały. W ZPORR nie ma mowy o wydawaniu decyzji przez Zarząd Województwa oraz Ministra Rozwoju Regionalnego. Zasady wdrażania ZPORR określone zostały w dokumencie "Podręcznik procedur wdrażania ZPORR". Dokument ten m.in. precyzuje i wyjaśnia kwestie wynikające z różnorodnych aktów wspólnotowych oraz krajowych dotyczących funduszy strukturalnych uszczegóławiając je dla zapewnienia należytej realizacji ZPORR. Podręcznik wydany przez Ministra Rozwoju Regionalnego skierowany jest do wszystkich podmiotów zaangażowanych w proces wdrażania ZPORR, w tym do podmiotów składających wnioski o dofinansowanie projektów ze środków ZPORR, a więc ubiegających się o status beneficjenta ZPORR. Dokument ten stanowi integralną część Programu. W rozdziale 8.4 ZPORR stwierdza się również, iż szczegółowe procedury wdrażania zostały opisane w Podręczniku Wdrażania ZPORR. W rozdziale 6 Procedury zostały opisane etapy rozpatrywania wniosków oraz wskazane podmioty zaangażowane w proces rozpatrywania wniosków o dofinansowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Podręcznik na żadnym etapie rozpatrywania wniosków nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż w trakcie procedury składania wniosku, do momentu jego odrzucenia, "Podręcznik" nie budził zastrzeżeń skarżącej.

Zgodnie z punktem 6.1.12 "Podręcznika.. ", regulującym tryb odwoławczy, Gmina W. miała prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania wyników danego etapu procedury oceny projektów, tj. od dnia doręczenia pisma z dnia 12 maja 2005 r. odwołać się od podjętych ustaleń do jednostki ds. wyboru projektów. Z uprawnienia tego skarżąca skorzystała z rażącym naruszeniem terminu, skutkującym niedopuszczalnością jego rozpatrzenia.

Wskazując na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 217/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju wykluczyły organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów K.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca rezygnując z formy decyzji administracyjnej, wprowadzając formę umowy cywilnoprawnej, jako podstawy do udzielania pomocy finansowej ze środków publicznych, przesądził, że czynności związane z przyznawaniem tej pomocy nie mają charakteru administracyjno-prawnego. Konsekwencją odejścia przez ustawodawcę od drogi decyzji administracyjnej a zastosowanie formy umowy cywilnoprawnej jako podstawy do udzielania pomocy finansowej jest uznanie, że taki też charakter mają czynności wstępne związane z zawarciem tej umowy, a fakt że chodzi o dysponowanie środkami publicznymi nie może być argumentem na rzecz wykładni o administracyjno-prawnym charakterze czynności podmiotu dysponującego tymi środkami w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził cywilnoprawną formę dysponowania tymi środkami.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 kwietnia 2008 r. nie jest postanowieniem w rozumieniu przepisów K.p.a. Nie służyło od niego zażalenie przewidziane w tym Kodeksie. Postanowieniem nie było w ocenie Sądu pierwszej instancji także pismo z dnia 26 maja 2008 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji żadne ze wskazanych przez Gminę pism nie mieści się w kategorii przedmiotów zaskarżania określonych w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Nie dotyczą one, bowiem uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, co jest jednym z warunków uznania określonego aktu lub czynności za podlegające zaskarżaniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienia wynikające z przepisów prawa nie zależą od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, który może jedynie stwierdzić ich istnienie. Natomiast pomoc w ramach sektorowych programów operacyjnych jest "przyznawana", które to sformułowanie użyte zostało w art. 26 ustawy o NPR. Wybór projektów, którym zostanie udzielone wsparcie oparty jest wprawdzie na kryteriach określonych przepisami prawa, jednakże nie zmienia to faktu, że to nie przepis prawa, a wybór uprawnia przedsiębiorcę do uzyskania pomocy. Z przepisów prawa wynika jedynie uprawnienie przedsiębiorcy do wystąpienia z wnioskiem o dofinansowanie.

Ponieważ zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z 26 maja 2008 r. nie mieści się wśród aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a brak jest również przepisu ustawy szczególnej, który przewidywałby sądową kontrolę tego rodzaju pism, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niedopuszczalną.

Skargą kasacyjną pełnomocnik Gminy W. zaskarżył w całości powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu postanowienie autor skargi kasacyjnej zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), polegające na przyjęciu, iż dofinansowanie Zintegrowanego Programu Rozwoju Regionalnego przyznawane jest na podstawie innej czynności, aniżeli w formie decyzji administracyjnej;

2) naruszenie przepisów postępowania, mających "istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania":

* art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. art. 6 K.p.a. - poprzez przyjęcie, iż zaskarżona czynność nie została wykonana w ramach postępowania administracyjnego bez wskazania przez sąd w ogóle jakie przepisy postępowania znajdowały zastosowanie do rozpatrzenia wniosku Gminy W., a później odwołania przez organy administracji,

* art. 165 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 164 p.p.s.a. - poprzez brak wymaganej części uzasadnienia, w szczególności w zakresie, w którym sąd odmówił zastosowania do odwołania Gminy W. Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Gmina W. wnioskiem z dnia 27 lipca 2004r. wystąpiła o przyznanie dofinansowania Zintegrowanego Programu Rozwoju Regionalnego działanie 3.5.1 "Lokalna infrastruktura sportowa i edukacyjna" na realizację projektu inwestycyjnego "Budowa Sali sportowej dla Zespołu Szkół Ogólnokształcących we W.". Pismem z dnia 12 maja 2005r. W. J. Dyrektor Departamentu Rozwoju Regionalnego Województwa W. poinformował Gminę W. o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku przez Zarząd Województwa W.. W momencie doręczenia powyższego pisma Gmina W. nie otrzymała uchwały Zarządu Województwa W..

W dniu 3 października 2007r. Marszałek Województwa W. przesłał do pełnomocnika Gminy W. ustanowionego jedynie w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej wyciągu z podręczników procedur ZPORR, kopię uchwały nr [...] Regionalnego Komitetu Sterującego z dnia 22 kwietnia 2005r., kopię uchwały nr [...] Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 kwietnia 2005r. Ostatecznie uchwała Zarządu Województwa Wielkopolskiego nr [...] z dnia 25 kwietnia 2005r. została dostarczona Gminie W. w dniu 19 listopada 2007r. Tego samego dnia Gmina złożyła wniosek o uzupełnienie uchwały, który przerywa bieg terminu do wniesienia odwołania.

Pismem z dnia [...] maja 2008r. Minister Rozwoju Regionalnego, w którym poinformował stronę, iż jej odwołanie potraktowane, jako "prośbę o wykładnię pisma instytucji zarządzającej" nie może zostać rozpatrzone z uwagi na uchybienie terminu określonego w "Podręczniku procedur wdrażania ZPORR". W istocie pismo to, w ocenie autora skargi kasacyjnej, stanowiło postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie autora skargi kasacyjnej w postępowaniu wiązanym ze złożonym przez Gminę W. odwołaniem zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na co wskazuje również uchwała składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., w sprawie: II GPS 3/2006. Przepis art. 26 ust. 2 Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju dotyczy każdego programu operacyjnego wdrażanego na podstawie tej ustawy, stąd też cytowana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. znajduje w pełni zastosowanie w sprawie wniosku Gminy W..

Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż pogląd dotyczący przyjęcia właściwości sądu administracyjnego w sprawie dotacji funduszy strukturalnych przyjęty został przez ustawodawcę w zakresie nowych środków funduszy strukturalnych na lata 2007 - 2013, gdzie ustawodawca wyraźnie przewidział kompetencję sądu administracyjnego. Taką też kwalifikację wskazuje również Rzecznik Praw Obywatelskich (skarga do Trybunału Konstytucyjnego dotycząca Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), gdzie wyraźnie Rzecznik wskazał, iż sprawa o przyznanie dotacji funduszy strukturalnych jest sprawą administracyjną, a wydawane w niej rozstrzygnięcia podlegają właściwości sądu administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. art. 6 kpa wynika z przyjęcia przez Sąd I instancji, iż zaskarżona czynność nie została dokonana w ramach postępowania administracyjnego bez wskazania przez sąd w ogóle jakie przepisy postępowania znajdowały zastosowanie do rozpatrzenia wniosku Gminy W., a później odwołania przez organy administracji. Przyjęcie wykładni art. 26 ust. 2 Ustawy o Narodowym planie rozwoju, iż przyznawanie dotacji ZPORR następować będzie w formie decyzji administracyjnej skutkować powinno wnioskiem, iż aplikacja Gminy W. stosownie do treści art. 1 pkt 1 k.p.a. powinna zostać rozpoznana w trybie przewidzianym w Kodeksie Postępowania Administracyjnego. Odrzucenie więc skargi Gminy W. zaskarżonym postanowieniem nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy ten wyraźnie przewidują kompetencję sądu administracyjnego do uchylenia sprzecznego z prawem postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, które wydane zostało w postępowaniu administracyjnym. Ponadto odrzucając skargę Gminy W. Sąd pierwszej instancji nie określił, jakie inne postępowanie miałoby regulować postępowania organów administracji w sprawie skargi Gminy W..

Zarzut naruszenia art. 165 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 164 p.p.s.a. wynika z doręczenia Gminie W. postanowienia wraz z uzasadnieniem w formie, która nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się Sąd I instancji, przyjmują niekorzystną dla Gminy W. interpretację art. 26 ust. 2 Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Sąd administracyjny związany jest treścią postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym od momentu jego podpisania wraz z uzasadnieniem. Do uzasadnienia takiego postanowienia stosuje się odpowiednio przepisy o uzasadnianiu wyroków, tj. art. 141 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszym postępowaniu Gminie W. doręczono postanowienie wraz z niekompletnym uzasadnieniem w formie, która nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się Sąd I instancji, przyjmując niekorzystną dla Gminy W. interpretację art. 26 ust. 2 Ustawy o Narodowym planie rozwoju.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż część rozważań tego sądu (nie doręczono jednej ze stron uzasadnienia) w zakresie oceny prawnej art. 26 ust. 2 Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju jest stronie skarżącej nieznana do dnia dzisiejszego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj. 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędy, a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi i jednocześnie określa zakres dopuszczalnej kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji z uwzględnieniem przepisów, których naruszenia zarzuca autor skargi kasacyjnej.

Konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga ustosunkowania się w pierwszym rzędzie do zarzutu naruszenia art. 165 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 164 p.p.s.a. w ten sposób, że nie doręczono stronie części uzasadnienia postanowienia Sądu pierwszej instancji. Zauważyć w tym miejscu należy, iż pomiędzy treścią zarzutu a jego uzasadnieniem zachodzi rozbieżność albowiem z treści zarzutu wynika, iż nie doręczono stronie części uzasadnienia "w zakresie w jakim Sąd odmówił zastosowania do odwołania" przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś z treści uzasadnienia tegoż zarzutu wynika, że nie doręczono części uzasadnienia zawierającego rozważania Sądu "w zakresie oceny prawnej art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju". Brak części uzasadnienia nie pozwala na poznanie motywów jakimi kierował się Sąd.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera niezbędne elementy uzasadnienia, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przy uwzględnieniu skargi uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zarzut naruszenia powyższego przepisu połączony został z zarzutem naruszenia art. 164 i 165 p.p.s.a.

Przepis art. 164 p.p.s.a stanowi, iż "Postanowienie wydane na posiedzeniu niejawnym wiąże od chwili, w której zostało podpisane wraz z uzasadnieniem, jeżeli sąd postanowienia nie uzasadnia, od chwili podpisania sentencji".

Natomiast w myśl art. 165 p.p.s.a. "Postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne".

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezzasadny albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest zgodne z wymogami określonymi w powyższej normie prawnej.

Niezależnie od wspomnianych rozbieżności pomiędzy zarzutem a jego uzasadnieniem zauważyć wypada, że zupełnie inna kwestią jest doręczenie stronie niekompletnego odpisu uzasadnienia (brak 6 strony), na czym opiera się zarzut kasacyjny.

Skuteczność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania zależy od wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy. Jeżeli nawet fakt taki miał miejsce to pozostawał bez żadnego wpływu na wynik sprawy - na treść zaskarżonego postanowienia.

Wadliwość doręczenia części uzasadnienia nie może być zwalczana poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdumiewa przy tym oświadczenie autora skargi kasacyjnej, że "do dnia dzisiejszego nieznana jest" (dnia sporządzenia skargi kasacyjnej) strona uzasadnienia zawierającego ocenę prawną art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju w sytuacji gdy w terminie 30 dni od daty doręczenia stronie orzeczenia z uzasadnieniem, przysługującym na wniesienie skargi kasacyjnej (art. 177 § 1 p.p.s.a.) można było zażądać nadesłania brakującej części uzasadnienia.

Zarzut naruszenia art. 164 i art. 165 p.p.s.a. na tle tego co powiedziano wyżej jest niezrozumiały, a przede wszystkim nie zawiera uzasadnienia co uniemożliwia ocenę jego zasadności.

Kolejny zarzut natury procesowej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a.

Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. z 2004 r., Nr 116, poz. 1206) określa sposób przygotowania i realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004 - 2006 w sposób wskazany w art. 1, w ramach którego rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 - 2006 przyjęto wymieniony program stanowiący załącznik do rozporządzenia.

Z art. 26 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że ubiegający się o dofinansowanie projektu ze środków wspólnotowych - w tym wypadku w ramach programu, o którym wyżej mowa - składa wniosek zgodnie z systemem realizacji określonym w tym programie. W myśl art. 26 ust. 2 dofinansowanie zgłoszonego projektu przyznaje instytucja zarządzająca lub działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo pośrednicząca, jeśli tak stanowi system realizacji danego programu.

Nasuwa się więc wniosek, że tryb postępowania, tj. procedury wdrażania projektu w ramach ZPORR reguluje poza ustawą cytowane rozporządzenie.

W załączniku do wymienionego rozporządzenia (rozdział 8.4.1) określono tryb oceny i wyboru projektu oraz sposób zawarcia umowy o przyznanie dofinansowania na jego realizację.

Z art. 26 ust. 5 cytowanej ustawy wynika, że warunki dofinansowania określa umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7. Ta ostatnia sytuacja nie mam miejsca w niniejszej sprawie a zatem stosownie do treści art. 11 ust. 6 oraz art. 26 ust. 5 pozostaje wybór projektu i zawarcie umowy o jego dofinansowanie co jak wspomniano określa cytowane rozporządzenie.

Wybór projektu w formie uchwały dokonuje Zarząd Województwa w oparciu o listę rozpatrywania projektów kwalifikujących się do wsparcia z funduszy strukturalnych, którą sporządza Regionalny Komitet Sterujący ZPORR. Powyższe czynności poprzedzają zawarcie umowy cywilnoprawnej.

Przepisy powołanej ustawy oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 - 2006 nie przewidują rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej przed zawarciem umowy co oznacza, że wykluczyły działanie organów na podstawie przepisów K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 217/08 pogląd poparty uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (ONSA i WSA nr 4 z 2006 r.) i piśmiennictwem prawniczym (B. Adamiak: Zagadnienia dorozumianej formy decyzji administracyjnej, Podmioty administracji publicznej prawne formy ich działania, studia i materiały z konferencji ramowej poświęconej Jubileuszowi 80 - tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendorckiego, Toruń 2005), iż w procesie udzielania dofinansowania wstępne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej byłoby dopuszczalne tylko wówczas gdyby przepisy prawa przewidywały taką formę czyli władcze działanie organu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie źródłem uprawnień lub obowiązków beneficjenta może być umowa lub decyzja i tylko w tym ostatnim przypadku należy stosować przepisy K.p.a. Skoro więc w postępowaniu dotyczącym procedury przyznawania dofinansowania na realizację projektu Gminy W. nie przewidziano wydania decyzji administracyjnej, to tym samym należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 kwietnia 2008 r. nie jest postanowieniem wydanym w procedurze administracyjnej, jak również nie mieści się w kategorii aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju jako przepisu prawa materialnego albowiem po pierwsze jest to przepis natury procesowej regulujący tryb dofinansowania projektów, a po drugie brak jego naruszenia wykazano we wcześniejszej fazie uzasadnienia.

Na poparcie stanowiska Sądu pierwszej instancji należy zauważyć, że dopiero na mocy ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1350) zmieniono tryb weryfikacji wniosków o finansowanie projektów, określono procedurę odwoławczą oraz sądowoadministracyjną.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżone pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 26 maja 2008 r. nie jest aktem lub czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. i dlatego w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.