Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3063/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.), Protokolant Joanna Dziedzic, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2004 r. sprawy ze skargi E. Z. i L. Z., Ligi O. Zarząd Okręgu [...] z siedzibą w W., Z. D., L. S., S. S., J. C., Z. C., K. D., Z. G., D. G., K. I., D. J., J. K., J. K., A. L., Z. M., E. S., A. S., B. S., D. S., A. W., W. Z., T. B., J. D., M. K., J. K., G. L., M. O., L. W., G. D., B. A., A. B., D. B., B. C., I. C., J. D., M. F., R. F., E. i W. F., J. G., I. G., K. G., J. J., A. K., R. K., L. K., E. K., J. K., J. K., A. K., L. K., T. K., S. K., J. K., E. K., J. M., A. M., E. M., M. O., M. O., M. P., I. R., J. R., A. S., Z. S., J. S., A. S., G. T., A.T., A. T., B. T., A. T., A. W., A. i J. W., Z. W., Z. Z., A. Z., J. Z., E. Z., Stowarzyszenia Sąsiedzkiego [...] z siedzibą w W., Stowarzyszenia Mieszkańców [...] z siedzibą w W., Stowarzyszenia Sąsiedzkiego [...] z siedzibą w W. , T. Z., B. P., E. P., Gminy M., M. K., M. P. na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Obszaru Ograniczonego Użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia, 2. Zaskarżone rozporządzenia nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz: a) L.S., Ligi O. – Zarządu Okręgu [...] z siedzibą w W., T.Z., B. P., E.P., M. K. po 10 zł (dziesięć złotych), b) Gminy M. – 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) c) J. C., Z.C., K.D., Z.G., D. G., K. I., D. J., J. K., J. K., A. R., Z. M., E. S., A. S., B. S., D.S., A. W., W. Z., T. B., J. D., M. K., J. K., G.L., M. O., L. W., G. D., B.A., A. B., D.B., B. C., I. C., J. D., M. F., R. F., E. i W. F., J. G., I.G., K. G., J.J., A. K., R. K., L. K., E.K., J. K., J. K., A. K., L. K., T. K., S.K., J.K., E. K., J. M., A. M., E. M., M. O., M.O., M.P., I.R., J. R., A. S., Z. S., J.S., A., G. T., A. T., A. T., B. T., A. T., A. W., A. i J. W., Z. W., Z. Z., A. Z., J. Z., E.Z., Stowarzyszenia Sąsiedzkiego [...] z siedzibą w W., Stowarzyszenia Mieszkańców [...] z siedzibą w W., Stowarzyszenia Sąsiedzkiego [...] z siedzibą w W. po 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozporządzeniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] ( Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 196, poz. 4978) Wojewoda [...], działając na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), utworzył przedmiotowy obszar ograniczonego użytkowania, dzieląc go na trzy podobszary, w zakresie granic odsyłając do załączników mapowych.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na w/w rozporządzenie Wojewody [...], wnieśli po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Wojewody do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, właściciele działek położonych na obszarze ograniczonego użytkowania, zarzucając Wojewodzie [...], iż ten, ustanawiając obszar ograniczonego użytkowania wokół lotniska [...] nie respektował ich interesów prawnych. W jednobrzmiących w zasadzie skargach (z nielicznymi wyjątkami) zarzucili:

1) rażące naruszenie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska poprzez:

a) błędne przyjęcie, iż "Kompleksowa ocena oddziaływania Lotniska [...] na środowisko" sporządzona w 2000 roku stanowiła przegląd ekologiczny w rozumieniu w/w ustawy i może stanowić podstawę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania;

b) nieuzasadnione zaniechanie przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, tj. rozbudowy Portu Lotniczego [...], na środowisko, skutkującego brakiem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogącego stanowić podstawę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania;

c) błędne przyjęcie, iż zostały zastosowane wszystkie dostępne rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne w celu dotrzymania standardów jakości środowiska poza terenem Portu Lotniczego [...];

2) rażące naruszenie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska poprzez dowolne ustalenie granic obszaru ograniczonego użytkowania, tj. bez dokumentów wymaganych przez w/w ustawę jako podstawy ich wytyczenia;

3) rażące naruszenie § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez przyjęcie w zaskarżonym rozporządzeniu, przy ustalaniu podobszarów obszaru ograniczonego użytkowania, ekspozycyjnego poziomu dźwięku jako kryterium dodatkowego, a nie równorzędnego z odpowiednimi poziomami długotrwałego średniego poziomu

dźwięku;

4) rażące naruszenie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku

- Prawo ochrony środowiska poprzez nie wskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości;

5) rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że przepisy zaskarżonego rozporządzenia określające granice obszaru ograniczonego użytkowania różnicują prawa i obowiązki osób znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej, tym samym naruszając prawo do równego traktowania przez władze publiczne;

6) rażące naruszenie Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w szczególności art. 8 poprzez ograniczenie udziału społeczeństwa przy wydawaniu zaskarżonego rozporządzenia;

W konsekwencji tych zarzutów skarżący wnieśli o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozporządzenia opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, iż przedmiotowy obszar wokół lotniska [...] ustanowiony został na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego Porty Lotnicze w związku z dalszą uciążliwością akustyczną lotniska po podjęciu działań ograniczających tę uciążliwość, określonych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 200 lr. Obszar ten został ustanowiony-podkreśla Wojewoda - po przeprowadzeniu stosownego postępowania, wymaganego przepisami prawa na podstawie sporządzonych w tym celu opracowań: kompleksowej oceny oddziaływania lotniska [...] na środowisko z 2000 r. oraz koncepcji obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego w [...] z 2002 r. określającej ogólny klimat akustyczny, ilość i poziom pojedynczych zdarzeń dźwiękowych z uwzględnieniem perspektywy rozwoju lotniska do przepustowości 10 min pasażerów rocznie. Wojewoda zwrócił też uwagę na prowadzone konsultacje społeczne w sprawie, mimo braku obowiązku prawnego w tym zakresie ( akt prawa powszechnie obowiązującego) oraz opinie Instytutu Ochrony Środowiska z 2003 r. z pomiarami hałasu dla korekty koncepcji obszaru, skutkującej nieznaczną korektą przedmiotowego obszaru.

Co do zarzutu braku podstawy prawnej dla podobszarów ustalonych w zaskarżonym rozporządzeniu, Wojewoda stwierdził, iż Prawo ochrony środowiska nie zakazuje tego, a ustanowione w podobszarach ograniczenia dostosowane zostały do wielkości przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu, co nie narusza, zdaniem organu, konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W tym zakresie, tak samo zresztą jak w przypadku całego rozporządzenia, kierowano się interesem mieszkańców terenów wokół lotniska. Znajdzie to wyraz - podkreślił organ- w przyznaniu mieszkańcom stosownych odszkodowań, a to jest zgodne z prawem - UE, którego to prawa zaskarżonym rozporządzeniem, nie naruszono.

Jeżeli zaś chodzi o podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowań to został on wskazany, zdaniem Wojewody w art. 136 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i nie było potrzeby wskazywania go w zaskarżonym rozporządzeniu.

W konkluzji Wojewoda [...] podniósł, iż podmiotem zobowiązanym do stosownych odszkodowań jest nie Skarb Państwa, a Przedsiębiorstwo Państwowe Porty Lotnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed 1 stycznia 2004 r., a postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, właściwym czyniąc w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Z kolei stosownie do regulacji art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) skarga wniesiona - po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa - przez właścicieli działek położonych na obszarze ograniczonego użytkowania wokół portu [...], jako naruszająca ich interesy prawne, jest dopuszczalna i zobowiązywała Wojewódzki Sąd Administracyjny do oceny czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego przez zaskarżone rozstrzygnięcie, doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnień dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Innymi słowy w tym przypadku przymiot strony kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a.

Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Obowiązek uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego, powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego ( normy prawa materialnego) lub nie budzącym wątpliwości nadużyciem przysługujących wojewodzie uprawnień prawotwórczych. To zaś oznacza, że naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez wprowadzone ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (korzystania z nieruchomości) nie przesądza jeszcze o wadliwości rozporządzenia, kontrolowanego przez Sąd.

Prawo własności, aczkolwiek konstytucyjnie chronione (art. 21 i 64), nie jest prawem absolutnym. Stosownie do regulacji art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy (nieruchomości) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo własności doznaje zatem ograniczeń na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw. Jedną z nich jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 672, poz.627 ze zm.), dozwalająca na tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania m. in.wokół lotnisk, mających na celu ograniczenie sposobów korzystania ze środowiska (nieruchomości).

Jeżeli tak, to zadaniem sądu w rozpoznawanej sprawie była ocena czy Wojewoda [...] ustanawiając obszar ograniczonego użytkowania wokół lotniska [...], działał w granicach uprawnień ustawowych i czy uprawnień tych nie nadużył.

W ocenie sądu Wojewoda [...], wydając zaskarżone rozporządzenie naruszył prawo, czego konsekwencją jest obowiązek eliminacji tego rozporządzenia z obrotu prawnego.

Wojewoda [...] tworząc obszar ograniczonego użytkowania wokół portu lotniczego [....], wbrew temu co twierdzi, nie określił wyraźnie granic tego obszaru. Granice zostały w istocie wyznaczone w załącznikach, w tym na załączniku mapowym, sporządzonym w skali 1:10 000. Skala ta w połączeniu z liniami wyznaczającymi zewnętrzne granice obszaru kreską znacznej grubości, przebiegającymi nie tylko wzdłuż ulic, ale także poprzez działki, powoduje iż niemożliwym staje się dokładne, nie budzące wątpliwości, określenie miejsca położenia szeregu działek. Tym bardziej, że długość poszczególnych odcinków granic została opisana w tekście rozporządzenia w przybliżeniu ( "około"). To zaś oznacza, że o tym czy część działek położona jest na przedmiotowym obszarze, czy też poza nim, rozstrzygać będą ustalenia indywidualne ( o ile w ogóle to będzie możliwe), a nie przepisy zaskarżonego rozporządzenia.

Niezależnie od tego trzeba zauważyć, że przebieg granic obszaru ograniczonego użytkowania w liniach rozgraniczających ulic powoduje, że o ograniczeniach, a w konsekwencji prawach i obowiązkach właścicieli działek przesądza układ ulic, a nie rzeczywiste uciążliwości lotniska.

Wreszcie trzeba podnieść, że granice obszaru nie mają bezpośrednio odniesień do materiałów uznanych przez Wojewodę za przegląd ekologiczny w rozumieniu art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo o ochronie środowiska. Taki sposób regulacji ograniczeń w sposobie korzystania ze środowiska (nieruchomości) nie może znaleźć akceptacji z punktu widzenia ochrony prawa własności, znajdującej wyraz w powołanych wyżej przepisach kodeksu cywilnego i Konstytucji RP, wychodząc poza ustawowe upoważnienie art. 135 ustawy - Prawo ochrony środowiska, do tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania w ściśle określonych granicach. Za zasadne zatem należy uznać te zarzuty skarg, które dotyczą "dowolnego" ustalenia granic obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotniska [...].

Co do zarzutu skarżących o pozbawionym podstaw prawnych różnicowaniu ich sytuacji prawnej w związku z utworzeniem na obszarze ograniczonego użytkowania trzech podobszarów, to podzielić trzeba pogląd, że art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiący o upoważnieniu do tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania poza terenem zakładu (innego obiektu) nie daje podstaw do tworzenia na tych obszarach - podobszarów ograniczonego użytkowania. To zaś oznacza, że nie sposób zaakceptować przewijającego się w materiałach sprawy twierdzenia, że jeżeli przepis art. 135 ust. 1 w/w ustawy wyraźnie nie zabrania tworzenia takich podobszarów to na to dozwala. Przepis ten zawiera normę upoważniającą do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i jako taki nie może być interpretowany rozszerzająco, a organ ustanawiający taką strefę nie może wyjść poza upoważnienie ustawowe. Winien działać na podstawie i w granicach tego upoważnienia.

Jeżeli tak to w sprawie rozpoznawanej przez sąd ustanowienie podobszarów z oddzielnie statuowanymi ograniczeniami w sposobie korzystania ze środowiska, a w istocie z nieruchomości, było rzeczywiście pozbawione podstaw prawnych, co nie oznacza i oznaczać nie może, że nie jest dopuszczalne zróżnicowanie ograniczeń na obszarze ograniczonego użytkowania. Trzeba to jednak czynić tak aby ustanawiane ograniczenia dawały możliwość orzekania o odszkodowaniu lub nakazie wykupu nieruchomości w sposób zindywidualizowany, odpowiednio dobierając dostępny zestaw ograniczeń. Niezależnie od tego trzeba podnieść, że nawet gdyby przyjąć, że regulacja art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska daje podstawę do tworzenia podobszarów na obszarze ograniczonego użytkowania, to ich utworzenie w zaskarżonym rozporządzeniu Wojewody [...], i tak byłoby dotknięte wadą prawną, bowiem granice poszczególnych podobszarów zostały określone w taki sam sposób jak granice całego obszaru, co w świetle wyżej przeprowadzonego wywodu, nie mogłoby być zaakceptowane z punktu widzenia ochrony własności.

Już te naruszenia prawa przesądzają o wadliwości prawnej zaskarżonego rozporządzenia, powodując iż na znaczeniu tracą inne zarzuty skarg, które choć samoistnie nie mogą stanowić o nieważności zaskarżonego rozporządzenia to świadczą o tym,iż kwestionowane rozporządzenie powstało bez jednoznacznych ustaleń niezbędnych do jego podjęcia, naruszając zasady przyzwoitej legislacji. W szczególności z materiałów sprawy nie wynika czy przed podjęciem przedmiotowego aktu prawa miejscowego Wojewoda rozważył wszystkie okoliczności związane z przesłankami niezbędnymi do ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania lotniska. W szczególności czy przed podjęciem rozporządzenia wyczerpane zostały możliwości dotrzymania standardów jakości środowiska wokół lotniska wynikające z dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych. O ile z materiałów sprawy wynika, iż Przedsiębiorstwo Państwowe Porty Lotnicze wykonało w zasadzie nałożone stosowną decyzją obowiązki w tej mierze, to nie jest to tak jednoznaczne w przypadku innych jednostek funkcjonujących na lotnisku i nie wykluczone, że mających wpływ na standardy jakości środowiska wokół lotniska (zob. np. pismo dyr. Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...]. Urzędu Wojewódzkiego do tych jednostek z dnia 23 kwietnia 2002 r.).

Wątpliwości budzić też może przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania lotniska na środowisko. Materiały sprawy nie dają podstaw do formułowania jednoznacznego stanowiska, iż sporządzona we wrześniu 2000 r. Kompleksowa ocena oddziaływania lotniska [...] na środowisko i koncepcja obszaru ograniczonego użytkowania dla portu lotniczego [...] z sierpnia 2002 r., mimo że uzupełniona opinią z czerwca 2003 r., stanowić mogły podstawę do uznania, że były to opracowania równoważne dla przeglądu ekologicznego, o którym mowa w art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska z których wynikało, iż mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogły być dotrzymane standardy jakości środowiska poza zakładem pracy w myśl wymagań w/w art. 135 ust. 1 w/w ustawy.

Nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozporządzenia jest też zarzucany przez skarżących, brak wskazania podmiotu właściwego w sprawie odszkodowania lub nakazania wykupu nieruchomości w sytuacji gdy, jak wynika z materiałów sprawy, wpływ na standardy jakości środowiska wokół lotniska mógł mieć nie tylko podmiot wnioskujący o przedmiotowy obszar -Porty Lotnicze, ale także inne podmioty.

Nie można natomiast podzielić tych wszystkich zarzutów skarg, które zmierzają do wykazania naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w trakcie tworzenia rozporządzenia, w tym w szczególności niezapewnienia zainteresowanym udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania zaskarżonego aktu. Postępowanie to, zmierzając do ustanowienia aktu prawa miejscowego, zasadnie toczyło się na innych zasadach niż postępowanie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, kończone wydaniem decyzji administracyjnej.

Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji z mocy art. 147 § 1, art. 152 oraz z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270).