Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1659/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 158 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2015 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1659/15

UZASADNIENIE

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) marca 2015r. na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku (...) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...).12.2014 r., nakładającej na (...) obowiązek sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczą budynku "(...)" dla koni usytuowanej na nieruchomości przy ul. (...) w (...) - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...).12.2014 r.

W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia (...).12.2014 r. (...) wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...).12.2014 r., nakładającej na (...) obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie powiatowym w wyznaczonym terminie dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku "(...)" dla koni usytuowanej na nieruchomości przy ul. (...) w (...).

Wnioskodawca wskazywał, że decyzja organu powiatowego została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nadto z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz, że PINB (...) nie zastosował się do wskazań Sądu zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2339/11 i z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2281/12, a nadto że sprawa ta była już rozstrzygnięta ostateczną decyzją.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu analizy stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona żadną wadą wskazaną we wniosku.

W pierwszej kolejności wskazał, że decyzja organu powiatowego została wydana przez właściwy organ administracji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) "Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2. art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. /6, art. 78 oraz art. 97 ust. 1". Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie "(...)" dla koni mieści się w tym zakresie.

W związku z powyższym organem stopnia podstawowego w sprawie objętej przedmiotową decyzją był właściwy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

(...) WINB posiada kompetencje do prowadzenia postępowania jako organ I instancji ale w sprawach, które zostały wskazane w art. 82 ust. 3 i 4 w zw. z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego.

Przedmiot postępowania administracyjnego, tj. "(...)" dla koni nie mieści się w zakresie obiektów i robót budowlanych znajdujących się w kompetencji wojewódzkiego nadzoru budowlanego działającego jako organ I instancji. W związku z powyższym (...) WINB nie był organem stopnia podstawowego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie.

Z akt sprawy wynikało, że postanowieniem z dnia (...).05.2009 r., GINB przekazał do (...) WINB wniosek (...) z dnia (...).03.2009 r. doprecyzowany pismami z dnia (...).03.2009 r. i (...).04.2009 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją (...) WINB nr (...) z dnia (...).01.2009 r.

(...) WINB przeprowadził postępowanie wznowieniowe, które zostało zakończone wydaniem decyzji nr (...) z dnia (...).08.2009 r. Tylko w tym zakresie (...) WINB działał jako organ I instancji.

W ocenie (...) WINB decyzja organu powiatowego z dnia (...).12.2014 r. nie zapadał w sprawie poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją. Wnioskodawca wskazał, że decyzja organu powiatowego dotyczy projektów zagospodarowania działki, które były zatwierdzane decyzjami organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem wnioskodawcy decyzja organu powiatowego zatwierdza kolejny projekt zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym jest obarczona wadą nieważności.

(...) WINB stwierdził, że stanowisko wnioskodawcy w tym zakresie jest błędne. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 Kpa (res iudicata) spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Warunkiem koniecznym do stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie zasady res iudicata, jest stwierdzenie tożsamości obu spraw.

Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy podmiotowe (strony i uczestnicy postępowania), przedmiotowe (treść żądania i stan faktyczny) oraz stan prawny. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku ustalenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego.

Organy nadzoru budowlanego nie wydały dwóch decyzji w sprawie. Kwestie podnoszone przez wnioskodawcę w tym zakresie, dotyczą postępowań prowadzonych przez inny organ administracji publicznej, który zajmuje się m.in. wydawaniem pozwoleń na budowę i w takim przypadku nie ma zastosowania zasada res iudicata.

Wnioskodawca zarzucał decyzji organu powiatowego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jakkolwiek ich nie wskazał, to z treści wniosku należy wywnioskować, że chodzi o przepisy: art. 7, 8, 77 § 1 i 80 Kpa w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego przez PINB (...) w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego (zwykłego) w sprawie "(...)" dla koni.

W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe nie ma na celu ponownego wszechstronnego rozpoznania sprawy, ale wyłącznie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 Kpa. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., syg. akt II SA/Wa 694/12). Natomiast w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1974/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Pogwałcenie ogólnych zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania ".

Organ powiatowy prowadząc postępowanie zwykłe nie naruszył rażąco przepisów postępowania administracyjnego, o których mowa powyżej. Należy bowiem zauważyć, że (...) przeprowadził postępowanie wyjaśniające i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, dokonał jego oceny. Z odmiennej oceny dowodów, na której organ powiatowy oparł ustalenia stanu faktycznego, nie można wyprowadzić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji na podstawie różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, LEX nr 745223).

Zarzuty naruszenia prawa w zakresie ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Tego typu naruszenia nie dają podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji (wyroki NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 534/10, z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10).

Naruszenie art. 7, 8 Kpa i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa nie świadczy o wadliwości decyzji, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne również prowadzenie nowych dowodów.

Organ stopnia wojewódzkiego stwierdził nadto, że nie ma możliwości przeprowadzenia dodatkowych dowodów w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę w piśmie z dnia (...).01.2015 r. Nie ma możliwości dokonania oceny czy sporna inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, ponieważ oceny w powyższym zakresie dokonał organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania zwykłego.

W wyroku z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym.

Skoro organ powiatowy dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, jak również przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dowodowe co wynika z akt sprawy ( m.in. czynności kontrolne na działce, dokumentacja projektowa, rozstrzygnięcia innych organów administracji publicznej, treść wyroków sądów administracyjnych), to nie ma podstaw do uznania, że decyzja organu powiatowego objęta niniejszym postępowaniem została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego.

(...) WINB nie dopatrzył się również naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wskazane przez wnioskodawcę przesłanki należy zaliczyć do naruszeń procesowych ponieważ w wydanych wyrokach, organ powiatowy był zobowiązany do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego i dokonania odpowiedniej oceny zebranego materiału.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego organ wojewódzki wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji organu powiatowego był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z nim przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

(...) WINB stwierdził, że decyzja organu powiatowego nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów. Kwestionowana decyzja nie została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Treść tego rozstrzygnięcia nie pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Decyzja organu powiatowego może być w obecnej treści zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Przepis artykuł 51 Prawa budowlanego określa następstwa prawne wynikające z zastosowania art. 50. Decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego organ wydaje w trzech kategoriach sytuacji: wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1, gdy wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych; na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w przypadku niewykonania określonych czynności lub robót budowlanych w terminie; na podstawie art. 51 ust. 5 w przypadku niewykonania w terminie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie organ powiatowy zastosował tryb wskazany w punkcie b), tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.

W sądownictwie administracyjnym występuje pogląd wskazujący, że skoro celem postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego usunięcie stanu niezgodnego z prawem jest niczym innym jak złożeniem przez inwestora stosownej dokumentacji.

Podstawę do nałożenia na inwestora takiego zobowiązania w odniesieniu do inwestycji zakończonej stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06, ONSA WSA 2007, nr 6, poz. 132). Natomiast w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2286/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że " W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 p.b. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2p.b., zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy".

Zdaniem (...) WINB przeprowadzone postępowanie przez organ powiatowy w sprawie budynku "(...)" dla koni i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (objętej postępowaniem nieważnościom). Brak wskazania w sentencji decyzji art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi jedynie uchybienie.

Zakres robot budowlanych (inwestycja objęta decyzją organu I instancji) został prawidłowo ustalony oraz prawidłowo zakwalifikowany. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego było zasadne. Decyzja objęta niniejszym postępowaniem nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani bez podstawy prawnej.

Ponadto decyzja objęta niniejszym postępowaniem nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, jak również nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Podsumowując powyższe organ wojewódzki stwierdził należy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...).12.2014 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, w związku z czym brak jest podstaw do orzeczenia o jej nieważności.

(...) wniósł odwołanie od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...).12.2014 r.

W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił z jakich powodów uchylono decyzję Prezydenta (...) nr (...). W decyzji kasatoryjnej Wojewody (...) zawarte było wskazanie o konieczności sprawdzenia dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2. Prawo budowlane, a zgodnie z art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane, organ miał ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska.

Projekt zagospodarowania terenu z grudnia 2007 r. nie spełniał wymogów Prawa budowlanego jak i § 8 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Organ nie wyjaśnił na podstawie jakich przesłanek uznał, że budowa na działce nr ew. (...) z obrębu (...), była prowadzona zgodnie z projektem architektoniczno- budowlanym i zgodnie z zakwestionowanym przez Wojewodę (...) projektem zagospodarowania działki z grudnia 2007 r. oraz zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (...). PINB przeprowadził postępowanie dowodowe nie wyjaśniając, które z dowodów uznał za wiarygodne, a które odrzucił i dlaczego, oraz w sposób dowolny ustalił, że nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane

Zastrzeżenia zgłosił do decyzji (...) WINB z dnia (...).08.2009r. wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego.

W części dotyczącej projektu zagospodarowania działki została wydana ostateczna decyzja Prezydenta (...) z dnia (...).06.2009 r. - unieważniona. Kolejne projekty zagospodarowania działki były zatwierdzone kolejnymi decyzjami.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że warunki do wydania przedmiotowej decyzji zostały spełnione, a główną chociaż nie jedyną przeszkodą była sprzeczność budowy budynku (...) z ustaleniami miejscowego planu. (...) WINB naruszył art. 153 p.p.s.a. albowiem nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1707/10 z 9.12.2010, sygn. akt VII SA/Wa 2339/11 z dnia 05.04.2012 r., sygn., akt VII SA/Wa 2281/12 z dnia 29.01.2013 r.

Decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. - lakoniczne stwierdzenie, że zostały spełnione warunki do zalegalizowania budynku (...) dla koni było zaprzeczeniem zasady z art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) czerwca 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...).03.2015r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że w związku z pismem (...) z dnia (...).09.2008 r. pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (...) w dniu (...).10.2008 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości przy ul. (...) w (...).

Podczas kontroli stwierdzono, że na terenie nieruchomości budowany jest obiekt tzw. (...) dla koni, który realizowany jest zgodnie z decyzją Prezydenta (...) Nr (...) z dnia (...).02.2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Decyzja opatrzona została klauzulą Urzędu (...) określającą, że stała się ostateczna.

W związku z powyższym, decyzją z dnia (...).12.2008 r., organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności budynku (...) dla koni.

(...) WINB decyzją z dnia (...).01.2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB (...) z dnia (...).12.2008 r.

W wyniku postępowania odwoławczego decyzja Prezydenta (...) z dnia (...).02.2008 r. została uchylona przez Wojewodę (...).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent (...) decyzją z dnia (...).06.2009 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku (...) dla koni przy ul. (...) w (...), na terenie działki nr (...) w obrębie (...) oznaczonej w projekcie zagospodarowania terenu literami A-B-C-D-A.

W wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (...) WINB z dnia (...).01.2009 r., organ wojewódzki decyzja z (...) sierpnia 2009r. uchylił własną decyzję z dnia (...).01.2009 r. i decyzję PINB (...) z dnia (...).12.2008 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powiatowy decyzją z dnia (...).10.2009 r., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie przedmiotowego budynku (...) dla koni. Decyzją z dnia (...).07.2010 r., (...) WINB utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie PINB (...) z dnia (...).10.2009 r.

Na ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia (...).07.2010 r. (...) wniósł skargę do WSA w Warszawie.

WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9.12.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1707/10, uchylił decyzję (...) WINB z dnia (...).07.2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze wskazania Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) dokonał w dniu (...).06.2011 r. oględzin nieruchomości przy ul. (...) w (...).

Następnie organ powiatowy decyzją z dnia (...).07.2011 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budynku (...) dla koni.

(...) WINB decyzją z dnia (...).08.2011r., uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego i na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) odmówił nałożenia na inwestora (...) jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budynku (...) dla koni na działce nr ew. (...) z obrębu (...), położonej przy ul. (...) w (...).

(...) i (...)zaskarżyli do WSA w Warszawie ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia (...).08.2011 r.

WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5.04.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2339/11, uchylił zaskarżoną decyzję (...) WINB z dnia (...).08.2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W orzeczeniu Sąd wskazał, że organy winny ustalić w oparciu o którą z decyzji został zrealizowany przedmiotowy obiekt budowlany. Jeśli obiekt realizowany był na podstawie dwóch decyzji (z dnia (...) lutego 2008 r. i z dnia (...) czerwca 2009 r.) to obowiązkiem organu będzie ustalenie zakresu prac wykonanych w oparciu o te akty a następnie wyjaśnienie czy są one zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym pozostającym w obiegu prawnym w dacie ich wykonania. Dalej - dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy organ zobowiązany będzie ocenić - w przypadku ustalenia, ze zrealizowano obiekt budowlany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu czy odstępstwa te mają charakter istotny.

PINB (...) postanowieniem z dnia (...).08.2012 r., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy budynku (...) dla koni, do czasu rozpatrzenia przez (...) Urząd Wojewódzki wniosku PINB (...) z dnia, w sprawie weryfikacji pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku udzielonego (...) i (...), decyzją Prezydenta (...) z dnia (...).06.2009 r..

Decyzją z dnia (...).02.2013 r., Wojewoda (...) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).06.2009 r.

GINB decyzją z dnia (...).04.2014 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody (...) z dnia (...).02.2013 r.

W związku z powyższym. PINB (...) postanowieniem z dnia (...).08.2014 r., podjął z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie (...) dla koni.

W dniu (...).10.2014 r. pracownik organu powiatowego przeprowadził oględziny spornej inwestycji.

Następnie PINB (...) decyzją z dnia (...).12.2014 r. nałożył na (...) i (...) obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku (...) dla koni na nieruchomości przy ul. (...) w (...).

Pismem z dnia (...).12.2014 r. (...) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia (...).12.2014 r.

Pismem z dnia (...).03.2015 r., organ wojewódzki zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB (...) z dnia (...).12.2014 r.

Następnie (...) WINB decyzją z dnia (...).03.2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia (...).12.2014 r.

W kontekście tych postepowań organ wskazał, że inwestor, który wybudował obiekt na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu, nie może być traktowany jak osoba, która budowała nie dysponując w ogóle pozwoleniem na budowę, nie ma do niego zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.).

W takiej sytuacji konieczne jest wdrożenie procedury określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy czym przeprowadzenie odpowiedniego postępowania jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu. Tylko w tym trybie możliwa jest naprawa wad, które legły u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ( wyrok NSA z dnia 25.02.2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12).

Podstawę prawną decyzji PINB (...) z dnia (...).12.2014 r. stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym występują rozbieżności dotyczące charakteru czynności, do których organ nadzoru budowlanego może, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W szczególności pojawiły się wątpliwości czy czynności te mają mieć charakter faktyczny, czy też mogą polegać również na sporządzeniu odpowiednich dokumentów, np. ocen technicznych, ekspertyz czy też inwentaryzacji budowlanych lub geodezyjnych.

Zgodnie z pierwszym poglądem, organy nadzoru budowlanego mogą nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót zarówno w postanowieniu o wstrzymaniu robót (art. 50 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane), jak w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 25.05.2009 r., sygn. akt II OSK 823/08, wyrok NSA z dnia 17.01.2007 r., sygn. akt II OSK 167/06 oraz wyrok NSA z dnia 29.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1720/08) - co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Z kolei odmienne stanowisko, tj. że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane może stanowić podstawę do nałożenia obowiązku tylko o charakterze czynności faktycznych, nie zaś przedstawienia określonych dokumentów zaprezentowano m.in. w wyroku NSA z dnia 03.11.2005 r., sygn. akt II OSK 163/05, wyroku NSA z dnia 28.06.2005 r., sygn. akt II OSK 1780/04, wyroku WSA w Warszawie z dnia 06.02.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1323/05, wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 29.01.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 72/08 oraz wyroku WSA w Poznaniu z dnia 03.12.2008 r., sygn. akt II SA/Po 390/08.

Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądem, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 09.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

W wyroku WSA w Warszawie z dnia 23.02.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1264/10 wskazano, że przesłanką do stwierdzenia nieważności nie może być odmienna interpretacja danego przepisu prawa, wywodząca się z rozbieżnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego (...) w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki. który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Dlatego wobec rozbieżności w orzecznictwie dotyczących możliwości nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku przedstawienia dokumentacji, nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, organ II instancji stwierdził, że decyzja PINB (...) z dnia (...).12.2014 r., w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku (...) dla koni, celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, nie jest obarczona żadną z wad obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności.

Badana decyzja wydana została przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa oraz nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto ww. rozstrzygnięcie nie jest obarczone wadą niewykonalności, jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą, jak również nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu zbadanie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym, działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

(...) i (...) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2015r., utrzymującą w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...).03.2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...).12.2014 r.

W skardze podnieśli, że przedmiotowe postępowanie organu nadzoru budowlanego po stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta (...) o pozwoleniu na budowę, winno się zakończyć decyzją o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Właściciel wybudował budynek (...) dla koni w czasie obowiązywania decyzji nieostatecznej Prezydenta (...) z dnia (...).06.2008 r. uchylonej w postępowaniu odwoławczym. Na projekcie zagospodarowania działki z grudnia 2009 r. naniesiona jest stajnia i (...) dla koni. Kolejną decyzją Prezydenta (...) z dnia (...).03.2012 r. zatwierdzono kolejny projekt zagospodarowania działki na którym naniesiono całe zrealizowane nielegalnie zamierzenie tj. kompleks budynków stadniny koni pozostający w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia (...).04.2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...).02.2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).06.2009 r. o pozwoleniu na budowę budynku (...) dla koni, jako wydaną z naruszeniem art. 28 ust.1 oraz 32 ust. 4a Prawa budowlanego. W takim przypadku, aby uzyskać pozwolenie na budowę, najpierw musi być usunięty stan niezgodności z prawem ( nakaz rozbiórki zgodnie z art. 48 ust.1 Prawa budowlanego).

W związku z powyższym postępowanie w sprawie budynku (...) dla koni, winno się toczyć w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, a nie na podstawie 51 ust. 1 pkt 2. Weryfikacja decyzji Prezydenta (...) stanowiła zagadnienie wstępne w postępowaniu prowadzonym w PINB (...) w trybie art. 50, 51 Prawo budowlane.

Po wznowieniu, postępowanie było prowadzone w warunkach gdy w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Prezydenta (...) z dnia (...).06.2009 r. o pozwoleniu na budowę. Po unieważnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę stan prawny sprawy uległ zmianie.

Organy nadzoru budowlanego nie zastosowały się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w prawomocnych wyrokach o sygn. akt VIl SA/Wa 1707/10 z dnia 9.12.2010r., sygn. akt VII SA/Wa 2339/11 z dnia 5.04.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2281/12 z dnia 29.01.2013 r.

Skarżący wskazali, że decyzja GINB z dnia (...).06.2015 została wydana została z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 80, art. 77 i art. 107 §1 i § 3 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że postępowanie w sprawie budowy (...) dla koni na działce przy ul. (...) w (...) powinno się toczyć w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nastąpiła bowiem zmiana stanu prawnego sprawy po wydaniu ostatecznej decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).06.2009r. zatwierdzającej ten sam projekt zagospodarowania działki z grudnia 2007r, kolejna zmiana nastąpiła po unieważnieniu decyzji Prezydenta (...) nr (...).

Wydanie ostatecznej decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).10.2010 r zatwierdzającej projekt zagospodarowania przedmiotowej działki z grudnia 2009 r. oraz ostatecznej decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).03.2012 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki z sierpnia 2011 r., oraz złożenie (po zrealizowaniu budynku (...) dla koni i budynku stajni boksowej), projektu zagospodarowania działki z marca 2009 r., na podstawie którego została zaktualizowana mapa zasadnicza w dniu (...) kwietnia 2009 r., nastąpiło w nieprawidłowo ustalonym stanie prawnym. Decyzje zostały wydane pomimo, iż na przedmiotowej działce istniały obiekty w odniesieniu do których winien być wydany nakaz rozbiórki.

Decyzja kwestionowana, została wydana wskutek decyzji (...) WINB z dnia (...).08.2009 r. zapadłej we wznowionym postępowaniu dotyczącym ostatecznej decyzji (...) WINB z dnia (...).01.2009 r.

Decyzja Prezydenta (...) w oparciu o którą wydana została decyzja MWINB, została uchylona decyzją Wojewody (...) z dnia (...).01.2009 r. Naruszono przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., które mogły w istotnym stopniu wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, szczególnie przez brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania.

Organy nadzoru budowlanego powinny ustalić kiedy i w oparciu o jaki akt zakończono budowę przedmiotowego obiektu, a w zależności od ustaleń dokonać oceny kolejnych pozwoleń budowlanych wydanych w odniesieniu do tego samego obiektu. Tymczasem organ nadzoru budowlanego nie ustalił daty rozpoczęcia budowy i jej zakończenia pomimo dostarczenia przez skarżących dowodów w postaci zdjęć lotniczych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż skarga (...) podlega oddaleniu w oparciu o art. 50 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Zgodnie z treścią pierwszego z ww. przepisów uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. O uprawnieniu do złożenia skargi przesądza istnienie związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem administracyjnym. Interes prawny we wniesieniu skargi ma osoba, która wykaże, że zaskarżony akt rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub że rozstrzygając o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1415/12, działając ze skargi (...) uchylił kontrolowaną wówczas decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz oddalił skargę (...).

Uzasadniając wyrok w tym ostatnim zakresie Sąd wskazał, że (...) nie jest właścicielką żadnej nieruchomości, która sąsiadowałaby z nieruchomością objętą inwestycją (działką nr (...)). Powołując się na wypisy z rejestru gruntów Sąd wskazał, że właścicielem działek sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną jest jedynie (...) - mąż (...).

Takimi ustaleniami i oceną prawną związany był Sąd rozpoznający niniejszą sprawę - obiektu (...) dla koni na działce nr ew. (...) z obrębu (...), przy ul. (...) w (...).

Natomiast w odniesieniu do skargi (...) wskazać należy na ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nowe decyzje, co może nastąpić tylko w przypadkach określonych w K.p.a. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawa.

Jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.

W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracji posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia, bądź nieistnienia w dacie wydania decyzji przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności bada się, czy sporna decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w chwili jej wydawania.

W przedmiotowej sprawie konieczne jest przytoczenie historycznego przebiegu postępowań związanych z obiektem "(...)" przy ul. (...) w (...), albowiem sposób powoływania przez skarżącego okoliczności, faktów, wyników wielorakich postępowań zwyczajnych i nadzwyczajnych - nie wprowadzają koniecznej dla zrozumienia problemu klarowności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) w związku z pismem (...) z dnia (...).09.2008 r. przeprowadził w dniu (...).10.2008 r. kontrolę nieruchomości przy ul. (...) w (...). Podczas kontroli stwierdzono, że budowany jest obiekt tzw. (...) dla koni, który realizowany jest zgodnie z decyzją Prezydenta (...) Nr (...) z dnia (...).02.2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Decyzja opatrzona została klauzulą Urzędu (...) określającą, że stała się ostateczna.

W związku z powyższym, decyzją z dnia (...).12.2008 r., organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności budynku (...) dla koni.

(...) WINB decyzją z dnia (...).01.2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB (...) z dnia (...).12.2008 r.

Jednak wobec przeprowadzenia postępowania odwoławczego, decyzja (...) z dnia (...).02.2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji, została uchylona przez Wojewodę (...).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent (...) decyzją z dnia (...).06.2009 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku (...) dla koni przy ul. (...) w (...), na terenie działki ewid. nr (...) w obrębie (...) oznaczonej w projekcie zagospodarowania terenu literami (...).

W wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (...) WINB z dnia (...).01.2009 r., organ wojewódzki decyzją z dnia (...) sierpnia 2009r. uchylił własną decyzję z dnia (...).01.2009 r. i decyzję PINB (...) z dnia (...).12.2008 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powiatowy decyzją z dnia (...).10.2009 r., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie przedmiotowego budynku (...) dla koni. Decyzją z dnia (...).07.2010 r., (...) WINB utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie PINB (...) z dnia (...).10.2009 r.

Na ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia (...).07.2010 r. (...) wniósł skargę do WSA w Warszawie.

WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9.12.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1707/10, uchylił decyzję (...) WINB z dnia (...).07.2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze wskazania Sądu, pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (...) dokonali w dniu (...).06.2011 r. oględzin nieruchomości przy ul. (...) w (...).

Następnie organ powiatowy decyzją z dnia (...).07.2011 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budynku (...) dla koni.

(...) WINB decyzją z dnia (...).08.2011 r., uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego i na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) odmówił nałożenia na inwestora (...) jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budynku (...) dla koni na działce, położonej przy ul. (...) w (...).

(...) i (...) zaskarżyli skargę do WSA w Warszawie na decyzję organu wojewódzkiego z dnia (...).08.2011 r.

WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5.04.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2339/11, uchylił zaskarżoną decyzję (...) WINB z dnia (...).08.2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W orzeczeniu Sąd wskazał, że organy winny ustalić w oparciu o którą z decyzji został zrealizowany przedmiotowy obiekt budowlany. Jeśli obiekt realizowany był na podstawie dwóch decyzji (z dnia (...) lutego 2008 r. i z dnia (...) czerwca 2009 r.) to obowiązkiem organu było ustalenie zakresu prac wykonanych w oparciu o te akty, a następnie wyjaśnienie czy są one zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym pozostającym w obiegu prawnym w dacie ich wykonania. Dalej - dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy organ zobowiązany był ocenić - w przypadku ustalenia, że zrealizowano obiekt budowlany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu czy odstępstwa te mają charakter istotny.

PINB (...) postanowieniem z dnia (...).08.2012 r., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie dotyczącej budowy budynku (...) dla koni, do czasu rozpatrzenia przez (...) Urząd Wojewódzki wniosku w sprawie weryfikacji udzielonego (...) i (...) decyzją Prezydenta (...) z dnia (...).06.2009 r. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

Decyzją z dnia (...).02.2013 r., Wojewoda (...) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta (...) z dnia (...).06.2009 r.

GINB decyzją z dnia (...).04.2014 r., utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Wojewody (...) z dnia (...).02.2013 r.

W związku z powyższym, PINB (...) postanowieniem z dnia (...).08.2014 r., podjął z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy (...) dla koni.

W dniu (...).10.2014 r. pracownik organu powiatowego przeprowadził oględziny spornej inwestycji.

Następnie PINB (...) decyzją z dnia (...).12.2014 r. nałożył na (...) i (...) obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku (...) dla koni na nieruchomości przy ul. (...) w (...).

Pismem z dnia (...).12.2014 r. (...) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia (...).12.2014 r.

Pismem z dnia (...).03.2015 r., organ wojewódzki zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB (...) z dnia (...).12.2014 r.

Następnie (...) WINB decyzją z dnia (...).03.2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia (...).12.2014 r.

W kontekście takiego toku postępowania organy zasadnie wskazały, że inwestor, który wybudował obiekt na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba, która budowała nie dysponując w ogóle pozwoleniem na budowę - nie ma wtedy zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.).

W takiej sytuacji konieczne było wdrożenie procedury określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tym trybie możliwa jest naprawa wad, które legły u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Podstawę prawną decyzji PINB (...) z dnia (...).12.2014 r. stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Skarżący wskazywał, że decyzja organu powiatowego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nadto że wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości oraz, że PINB (...) nie zastosował się do wskazań zawartych w wyrokach WSA w Warszawie (z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2339/11, z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2281/12) dodatkowo, że sprawa była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

Organ powiatowy prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów, o których mowa we wniosku skarżącego.

Należy zauważyć, że PINB (...) przeprowadził postępowanie wyjaśniające i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, dokonał jego oceny. Zarzuty naruszenia prawa w zakresie ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do wadliwości, które co do zasady uwzględniane są w trybie zwykłym, instancyjnym. Tego typu naruszenia nie dają podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) po dokonaniu czynności kontrolnych na działce, analizował dokumentację projektową, miał wiedzę o rozstrzygnięciach innych organów administracji publicznej, znał treść wyroków sądów administracyjnych, dlatego nie ma podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja organu powiatowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego.

Nadto podkreślić trzeba, że wbrew twierdzeniom skargi organem stopnia podstawowego właściwym do wydania kwestionowanej decyzji był powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

(...) WINB posiada kompetencje do prowadzenia postępowania jako organ I instancji tylko w sprawach, które zostały wskazane w art. 82 ust. 3 i 4 w zw. z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego.

Przedmiot postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, tj. "(...)" dla koni nie mieści się w zakresie obiektów i robót budowlanych wskazanych w przepisie art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Tym samym (...) WINB nie był organem stopnia podstawowego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia (...) grudnia 2014r.

Chybiony był także zarzut, iż decyzja organu powiatowego z dnia (...).12.2014 r. zapadła w sprawie poprzednio zakończonej decyzją ostateczną. Organy nadzoru budowlanego nie wydały dwóch decyzji w tej samej sprawie. Okoliczności podnoszone przez skarżącego dotyczyły postępowań prowadzonych przez organ architektoniczno-budowlany, który wydawał pozwolenia na budowę i w takim przypadku nie może być mowy o naruszeniu przez organ nadzoru budowlanego zasady res iudicata.

W niniejszej sprawie organ powiatowy zastosował tryb wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W sądownictwie administracyjnym występuje pogląd wskazujący, że skoro celem postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego usunięcie stanu niezgodnego z prawem jest niczym innym jak złożeniem przez inwestora stosownej dokumentacji.

Podstawę do nałożenia na inwestora takiego zobowiązania w odniesieniu do inwestycji zakończonej stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06, ONSA WSA 2007, nr 6, poz. 132). Natomiast w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2286/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że " W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 p.b. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b., zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy".

Przeprowadzone postępowanie przez organ powiatowy w sprawie budynku "(...)" dla koni i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast brak wskazania w sentencji decyzji art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego było jedynie uchybieniem.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym występują rozbieżności dotyczące charakteru czynności, do których organ nadzoru budowlanego może, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W szczególności pojawiły się wątpliwości czy czynności te mają mieć charakter faktyczny, czy też mogą polegać również na sporządzeniu odpowiednich dokumentów, np. ocen technicznych, ekspertyz czy też inwentaryzacji budowlanych lub geodezyjnych.

Jednak o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 09.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

W wyroku WSA w Warszawie z dnia 23.02.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1264/10 wskazano, że przesłanką do stwierdzenia nieważności nie może być odmienna interpretacja danego przepisu prawa, wywodząca się z rozbieżnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego (...) w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki. który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, stwierdzić należy, że decyzja PINB (...) z dnia (...).12.2014 r., nakazująca sporządzenie i przedłożenie dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku (...) dla koni, celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, nie jest obarczona żadną z wad obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności.

Badana decyzja wydana została przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa oraz nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto ww. rozstrzygnięcie nie jest obarczone wadą niewykonalności, jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą, jak również nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

W okolicznościach sprawy nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powoływane przez skarżącego wyroki (w tym jeden oddalający skargę o sygn. VII SA/Wa 2281/12) wskazywały co najwyżej na naruszenia procesowe przy ponownym prowadzeniu postępowania przez organ powiatowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.