Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 422/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 781/15 w sprawie ze skargi W.O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 781/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał inwestorom – E.Z. i R.Z. rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. w kondygnacji parteru – rozbiórkę pokoju o wym. 5,16 m x 5,50 m, filarów ze stropem, kuchni, całej kondygnacji piętra wg załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że inwestorzy nie wywiązali się z nałożonych obowiązków i nie usunęli stwierdzonych nieprawidłowości, dlatego też należało orzec o rozbiórce. Dokonując takiej oceny organ pierwszej instancji uznał, że rozwiązanie przyjęte w projekcie budowlanym, a polegające na usytuowaniu przebudowanej ściany budynku w granicy z działką nr [...] jest niezgodne z § 81 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan ten nie umożliwia budowy w granicy działki odsyłając do przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem organu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który umożliwia sytuowanie budynków w granicy działki, w sytuacji gdy szerokość działki budowlanej jest mniejsza niż 16 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wskazał, że działka inwestorów nr ewid. [...], na której niemalże w całości zlokalizowany jest rozbudowany i nadbudowany budynek, ma kształt klina o zmiennej szerokości, która w miejscu rozchodzenia się przekracza szerokość 16 m, a przy uwzględnieniu działki nr [...], którą inwestorzy zaliczyli do niniejszej inwestycji, szerokość działki wynosi ok. 19 m.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy.

Na skutek tego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest samowolna rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1992-1996. Nadto wskazał, że NSA wyrokiem z dnia 27 maja 2003 r. IV SA 2599/01 przesądził, iż w niniejszej sprawie zasadne było zastosowanie trybu określonego w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Dalej organ ten podał, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem F71-MN, jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z § 81 ust. 1 pkt 2f planu, na ww. terenie dopuszcza się rozbudowę istniejących obiektów przy zachowaniu warunków określonych przepisami prawa budowlanego i dostosowaniu wystroju zewnętrznego oraz układu dachu nowej części budynku do rozwiązań przyjętych w budynku rozbudowywanym. Organ odwoławczy, oceniając, czy rozwiązanie przyjęte w projekcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście [...] uznał, że należy przeanalizować warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., na co również zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. VII SA/Wa 1501/13 wydanym w niniejszej sprawie.

Nadto, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje sytuowania obiektów w granicach działki i tym samym wyklucza spełnienie przesłanki z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którą sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, nie można zgodzić się z organem pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, który umożliwia sytuowanie budynków w granicy działki w sytuacji, gdy szerokość działki budowlanej jest mniejsza niż 16 m. Dalej podał, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny zlokalizowany jest na działce nr [...]. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że działka ta ma nieregularny kształt, w najwęższym miejscu jej szerokość wynosi ok. 5,50 m, natomiast w najszerszym ok. 16 m. Natomiast działka nr [...] na całej długości ma szerokość 3 m. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na działce, która przekracza 16 m, tj. wynosi 19 m poprzez zaliczenie szerokości działki o nr [...], jest sprzeczne z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, bowiem przepis ten odnosi się jedynie do działki, na której usytuowany jest budynek. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] jest niezabudowana przedmiotowym budynkiem mieszkalnym. Zatem w ramach przedmiotowego postępowania nie można uwzględniać szerokości działki nr [...] i zlokalizowanego na niej utwardzenia, bowiem przedmiotem postępowania jest jedynie samowolna rozbudowa i nadbudowa ściśle przypisana do działki nr [...]. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, należy dokonać pomiarów szerokości jedynie działki nr [...] bez uwzględnienia szerokości działki nr [...]. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że działki nr [...] oraz nr [...] stanowią własność inwestorów oraz objęte są jedną księgą wieczystą o nr KW [...], lecz posiadają nadal odrębne numery ewidencyjne. Działki nr [...] oraz nr [...] stanowią zatem odrębny przedmiot własności, a na gruncie prawa administracyjnego odrębny przedmiot w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym. Organ odwoławczy uznał również, że nie można wykluczyć zabudowy w granicy działki z dwoma sąsiadującymi działkami, tj. z działką o nr [...] (od strony południowej) oraz działką o nr [...] (od strony północnej).

W świetle powyższych ustaleń Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż nie można stwierdzić, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na działce, której szerokość przekracza 16 m, wykluczając możliwość skorzystania z dyspozycji § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe ustalenia powinny skłonić organ powiatowy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do skorzystania z dyspozycji art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wzywając inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w tych częściach, które są niezgodne ze stanem faktycznym poprzez zaliczenie do terenu objętego niniejszym postępowaniem również działki nr [...]. Organ odwoławczy wskazał w tym miejscu na nieścisłości w projekcie budowlanym z września 2014 r., który jakkolwiek błędnie w zasadniczych częściach (część tytułowa, projekt zagospodarowania działki) przedmiotem dokumentacji technicznej czyni obie działki nr [...] i [...], niemniej jednak na poszczególnych kartach (nr 15, 16, 18) wskazuje, że przedmiotem dokumentacji projektowej jest tylko działka nr [...]. Również w opisie technicznym na karcie 18 wskazując zakres opracowania w kontekście projektu zagospodarowania terenu, organ odwoławczy dostrzegł rozbieżności z legendą z karty 13, natomiast w opisie technicznym na karcie 19 został dopisany fragment bez pieczęci osoby nanoszącej zmianę. Powyższe nieścisłości, jak uznał, powinny zostać wyeliminowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Dalej, powołując się na wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 551/12 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że określając przesłanki dopuszczalności sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną dla zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w niniejszej sprawie nie będzie wystarczające stwierdzenie, że działka inwestorów ma szerokość mniejszą niż 16 m, lecz konieczne jest jeszcze stwierdzenie, że nie sprzeciwiają się temu § 13, § 60 i § 271- 273 rozporządzenia i przepisy odrębne.

Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr [...] powinien przewidywać rozwiązania zgodne z ww. przepisami, co pozwoli w pełni uwzględnić w prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego postępowaniu legalizacyjnym wytyczne wskazane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1501/13.

W konsekwencji organ ten podał, że niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ podkreślił przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Przemawia za tym również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej.

W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów: art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jego zdaniem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosując omawiany przepis organ odwoławczy zarzucił organowi powiatowemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Mając na uwadze treść wydanej w sprawie decyzji organu pierwszej instancji, jak i materiał dowodowy, który posłużył do jej wydania, Sąd uznał zastrzeżenia organu odwoławczego za zasadne. Rozwijając powyższą ocenę Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż inwestorzy w latach 1992-1996 wykonali samowolną rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]. Stąd też organ powiatowy wszczął postępowanie legalizacyjne w stosunku do ww. nadbudowy i rozbudowy obiektu, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uwzględniając w tym zakresie stanowiska NSA zawarte w wyroku z dnia 27 maja 2003 r. oraz WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 85/04, w których to przesądzono, że legalizacja przedmiotowej inwestycji powinna odbyć się w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Obecny etap tego postępowania legalizacyjnego, m.in. z uwagi na wyrok Sądu z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1501/13, nadal dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego oraz zezwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy uiścili wymaganą i ustaloną w toku postępowania opłatę legalizacyjną oraz przedłożyli wymaganą dokumentację budowlaną. Niemniej, wydanie decyzji w oparciu o art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane o zatwierdzeniu projektu budowlanego, może nastąpić jedynie po dokonaniu sprawdzeń, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i po spełnieniu wymogów w tym przepisie określonych, na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie w ww. wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r.

Poza sporem w sprawie pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Grodzisk Mazowiecki (przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 9 lutego 2005 r. nr 381/2005; Dz.Urz. Woj. Maz. z 2005 r. Nr 115, poz. 3407 ze zm.), oznaczonym w tym planie symbolem F71-MN jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dalej Sąd wyjaśnił, że obowiązkiem organu w niniejszej sprawie, z uwagi na etap postępowania legalizacyjnego, było dokonanie oceny w zakresie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie Sądu, kwestionując decyzję z dnia [...] października 2014 r., organ odwoławczy słusznie wskazał na to, iż jej wydanie nie zostało poprzedzone prawidłowym postępowaniem dowodowym, czym organ powiatowy dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Oran ten słusznie przyjął przy tym, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Zasadnie organ odwoławczy zaznaczył, że nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych sprawy zaważyły na ocenie sprawy w świetle § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia i wydanym rozstrzygnięciu przez organ pierwszej instancji. Sąd zgodził się przy tym z organem odwoławczym, że podstawy zastosowania sankcji rozbiórki powinny być analizowane ze szczególną wnikliwością, bowiem tego rodzaju decyzja stanowi najdalej idącą ingerencję organów administracji publicznej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie tej wnikliwości zabrakło na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła na działce nr [...]. Działka ta graniczy m.in. z działką nr [...] (od strony południowej) oraz z działką nr [...] (od strony północnej). Działki nr [...] i [...] należą do inwestorów. Rozbudowany i nadbudowany budynek, zlokalizowany na działce o nr [...], położony jest w granicy z działką nr [...] oraz w granicy z działką nr [...]. Wskazać również należy, że część przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku znajduje się także na działce nr [...], która to nie jest własnością inwestorów. Z akt sprawy wynika nadto, że działka o nr [...] ma nieregularny kształt i szerokość w najszerszym miejscu ok. 16 m. Natomiast działka nr [...] na całej długości ma szerokość 3,00 m. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza (za organem odwoławczym), że działka nr [...], choć częściowo uwzględniona przez inwestorów w projekcie budowlanym nie stanowi działki inwestycyjnej (budowlanej), bowiem nie jest zabudowana przedmiotową w sprawie i legalizowaną inwestycją. Stąd też słusznie organ odwoławczy wywiódł, że przy ocenie sprawy w kontekście § 12 rozporządzenia, działka ta nie powinna być uwzględniona oraz, że projekt budowlany powinien być oceniony pod kątem spełnienia wymagań z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z jej pominięciem. Wskazano przy tym, że § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Jak z powyższego wynika, § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia dopuszcza usytuowanie budynku w ostrej granicy na działce o szerokości do 16 m, a ten warunek działka o nr [...] spełnia. Sąd zgadza się jednocześnie z organem odwoławczym, że w świetle ww. przepisu możliwe jest, aby budynek z dwóch stron znajdował się w ostrej granicy, a więc w tym przypadku - z działką nr [...] i nr [...].

Nadto Sąd zauważył, że działki nr [...] i [...]stanowią własność inwestorów i są objęte jedną księgą wieczystą o nr KW [...]. W sensie cywilnym stanowią zatem jedną nieruchomość gruntową. Niemniej tylko jedna z nich jest zabudowana, a przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia posługuje się pojęciem "działki budowlanej", a nie "nieruchomości gruntowej". W ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2014r. nie została poprzedzona wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, czym organ powiatowy dopuścił się istotnego naruszenia przepisów procesowych w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Oceniając sprawę ponownie Sąd wyjaśnił, że ocena ta winna obejmować także zakres robót budowlanych, wskazanych w projekcie budowlanym, mających doprowadzić rozbudowę i nadbudowę budynku do stanu zgodnego z prawem. Część przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], znajduje się na działce nr [...], która nie należy do inwestorów. Natomiast projekt budowlany przedłożony przez inwestorów zakłada konieczność rozbiórki istniejącej części budynku ze ścianą szczytową w części działki nr [...], ale w oparciu o zamienną dokumentację budowlaną. Z uzasadnienia decyzji organu powiatowego wynika, że powyższe pozostało poza zakresem zainteresowania tego organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nienależytym sprawowaniu kontroli nad działalnością administracji publicznej przez:

- niewłaściwe zastosowanie pojęcia "działki budowlanej", występującego na gruncie § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r., polegające na zawężeniu tego pojęcia niezgodnie z intencją prawodawcy, co miało decydujący wpływ na uznanie, że sprawa nie została wystarczająco wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji:

- nieuzasadnione uznanie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji;

co miało jako całokształt wpływ na wynik sprawy, ponieważ wprost doprowadziło do błędnego uchylenia decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r.;

2/ samodzielne naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym zastosowaniu pojęcia działki budowlanej do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym z naruszeniem zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co wpłynęło na błędne zidentyfikowanie szerokości badanej działki budowlanej, a przez to spowodowało u Sądu pierwszej instancji błędne przekonanie o potencjalnej możliwości zastosowania wyjątku z ww. § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, a co za tym idzie, błędne przekonanie o koniecznym do zbadania zakresie sprawy;

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wykonywanego przez radcę prawnego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżąca zawarła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego podkreślić należy, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem kontrolowana decyzja nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., podjęta w trybie art. 138 § 2 k.p.a., odpowiada prawu.

Przede wszystkim na wstępie podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie dotyczącej samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], od chwili jej wszczęcia wydawanych było wiele decyzji, jak również wielokrotnie wypowiadały się w sprawie legalności tego obiektu sądy administracyjne. Decydujące i niewątpliwie wiążące w realiach tej sprawy, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 2599/01, w którym przesądzono o prowadzeniu niniejszego postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Natomiast aktualny etap tego postępowania legalizacyjnego, m.in. z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1501/13, dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego oraz zezwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem. W sprawie jest niesporne, iż inwestorzy uiścili wymaganą i ustaloną w toku postępowania opłatę legalizacyjną oraz przedłożyli wymaganą dokumentację budowlaną. Niemniej jednak, wydanie decyzji w oparciu o art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane o zatwierdzeniu projektu budowlanego, może nastąpić jedynie po dokonaniu sprawdzeń, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i po spełnieniu wymogów w tym przepisie określonych, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r.

Mając na uwadze treść art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem organu w niniejszej sprawie, z uwagi na aktualny etap postępowania legalizacyjnego, było dokonanie oceny w zakresie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po dokonaniu oceny w takim zakresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, z uwagi na to, że rozwiązanie przyjęte w projekcie budowlanym, a polegające na usytuowaniu przebudowanej ściany budynku w granicy z działką nr ewid. [...], jest niezgodne z uregulowaniami § 81 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ powiatowy uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, który umożliwia sytuowanie budynków w granicy działki, gdy szerokość działki budowlanej jest mniejsza niż 16 m, bowiem działka inwestorów nr ewid. [...], na której prawie w całości położony jest przedmiotowy budynek oraz zaliczona przez inwestorów do terenu inwestycji działka nr ewid. [...] mają szerokość około 19 m. Stanowisko organu pierwszej instancji zostało zakwestionowane zaskarżonym rozstrzygnięciem i na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, słusznie przyjmując, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji została w tej sprawie zasadnie wydana przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, albowiem decyzja organu pierwszej instancji została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 138 § 2 k.p.a. było w okolicznościach tej sprawy w pełni uzasadnione. Czynienie zatem zarzutu naruszenia tej normy prawa procesowego pozostaje całkowicie nieusprawiedliwione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie uznano w toku postępowania odwoławczego, że z przepisu prawa miejscowego, a to miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Grodzisk Mazowiecki (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 9 lutego 2005 r. nr 381/2005) wynika, iż sporna nieruchomość inwestorów położona jest na terenie oznaczonym symbolem F71-MN, jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Z uregulowania § 81 ust. 1 pkt 2f planu wynika, że na ww. terenie dopuszcza się rozbudowę istniejących obiektów przy zachowaniu warunków określonych przepisami prawa budowlanego i dostosowaniu wystroju zewnętrznego oraz układu dachu nowej części budynku do rozwiązań przyjętych w budynku rozbudowywanym. Niewątpliwie oceniając rozwiązania przyjęte w złożonym przez inwestorów projekcie, w szczególności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zasadnie przyjęto, że ww. prawo miejscowe nie przewiduje sytuowania obiektów w granicach działki i tym samym wykluczono spełnienie przesłanki z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. Natomiast, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, możliwe jest w tej sprawie zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który umożliwia sytuowanie budynków w granicy działki w sytuacji, gdy szerokość działki budowlanej jest mniejsza niż 16 m.

Nie jest sporne, co przyznano w sprawie, iż przedmiotowy budynek mieszkalny zlokalizowany jest na działce gruntu o nr ewid. [...]. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że działka ta ma nieregularny kształt, w najwęższym miejscu jej szerokość wynosi ok. 5,50 m, natomiast w najszerszym ok. 16 m. Natomiast działka sąsiednia o nr ewid. [...], jest niezabudowana i na całej długości posiada szerokość 3 m. Ponadto, nie budzi wątpliwości to, iż działki gruntu o nr ewid. [...] oraz nr [...], będące własnością inwestorów, posiadają odrębne numery ewidencyjne, natomiast objęte są jedną księgą wieczystą o nr KW [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo wskazano w motywach zaskarżonego wyroku, iż w sensie cywilnym ww. działki o nr ewid. [...] oraz o nr ewid. [...] stanowią jedną nieruchomość gruntową, z czego tylko jedna z nich jest zbudowana. Natomiast odnosząc to do przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zasadnie zaznaczono, iż w dyspozycji ww. normy zawarto pojęcie "działki budowlanej", a nie "nieruchomości gruntowej". Tym samym podzielono stanowisko organu, iż działki o nr ewid. [...] oraz o nr ewid. [...] stanowią na gruncie prawa administracyjnego odrębny przedmiot w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym.

Skarżąca kwestionuje ten pogląd zarzutem niewłaściwego zastosowania pojęcia "działki budowlanej", występującego na gruncie § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r., polegającego na zawężeniu tego pojęcia niezgodnie z intencją prawodawcy, co miało decydujący wpływ na uznanie, że sprawa nie została wystarczająco wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, jak również pogląd Sądu pierwszej instancji w opisanym zakresie zwalcza samoistnym zarzutem naruszenia prawa materialnego ww. normy.

Ze stanowiskiem skarżącej, również i w tym zakresie, nie można się zgodzić. Z dyspozycji § 12 ust. 3 pkt 1 omawianego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012r., wynika iż w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

Zatem przepis powyższy, jak trafnie przyjęto w tej sprawie, posługuje się pojęciem działki budowlanej. Przede wszystkim zauważyć w tym miejscu należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują terminu działki budowlanej, natomiast określają czym jest teren budowlany oraz definiują pojęcie nieruchomości na cele budowlane. Stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 10 ustawy Prawo budowlane terenem budowlanym określa się przestrzeń, na jakiej odbywają się roboty budowlane włączając teren, który zajmują urządzenia stanowiące zaplecze budowy. Natomiast działka budowlana w potocznym rozumieniu to teren, na którym właściciel nieruchomości ma prawo wybudować budynek mieszkalny (dom jednorodzinny), po wcześniejszym uzyskaniu odpowiednich zgód właściwych organów.

Z kolei w innych akt prawnych w tym ustawach: o gospodarce nieruchomościami i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamieszczono definicję działki budowlanej. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stosownie do dyspozycji art. 4 pkt 3a poprzez pojęcie "działki budowlanej" należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Z kolei definicja pojęcia "działka budowlana" zawarta w przepisie art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze realia przedmiotowej sprawy uznać należy, iż z uwagi na różne definicje pojęcia "działki budowlanej" zawarte w przepisie art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w przepisie art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy przyjąć, iż definicja z ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania w tej sprawie, natomiast powinna mieć odpowiednie zastosowanie na tym etapie postępowania legalizacyjnego definicja ujęta w treści przepisu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie możliwe i dopuszczalne jest uznanie działki gruntu oznaczonej nr ewid. [...] za działkę budowlaną o jakiej mowa w dyspozycji § 12 ust. 3 pkt 1 omawianego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. Norma ta, dopuszcza do realizacji w ostrej granicy z działką sąsiednią budynku jednorodzinnego na działkach o szerokości mniejszej niż 16 m. Taka szerokość działki niewątpliwie utrudnia zaprojektowanie budynku, stąd też dopuszczono możliwość sytuowania budynku jednorodzinnego w granicy działki. Skoro więc działka o nr ewid. [...] spełnia te wymogi (szerokość do 16 m), to możliwe jest sytuowanie legalizowanego budynku w ostrej granicy z działka o nr ewid. [...] jak i [...]. Nie jest kwestionowane, iż działka gruntu oznaczona nr ewid. [...] spełnia pozostałe elementy definicji zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym jej cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów, a inwestycja nie jest sprzeczna z prawem miejscowym, co już wyżej wskazano.

Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, iż dla dwóch działek gruntu o nr ewid. [...] i [...] urządzono jedną księgę wieczystą. Przyjmuje się, że za nieruchomość gruntową można uznać tylko taką część powierzchni ziemi, która stanowi wyodrębnioną całość (por. uchwała SN z 28.03.1988 r., sygn. akt III CZP 15/88). Prawnego wyodrębnienia nieruchomości gruntowej dokonuje się przez wytyczenie jej granic i założenie dla niej księgi wieczystej. Nieruchomość może składać się z jednej lub kilku działek gruntu. Nieruchomość nie musi być jako ciągła część powierzchni ziemskiej. Oznacza to, że nieruchomość gruntowa może składać się z kilku, oddzielnie położonych działek ewidencyjnych, będących własnością tej samej osoby (lub osób) i zapisanej w jednej księdze wieczystej. Dopuszczalne jest bowiem założenie jednej księgi wieczystej dla kilku działek ewidencyjnych, w tym również, jak w tej sprawie, graniczących ze sobą (patrz: art. 21 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece).

Tym samym, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, główny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3 pkt 1 omawianego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Skoro zatem trafnie przyjęto w tym postępowaniu dopuszczalność zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 omawianego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012r., to zasadnie organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wskazał na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym dokonania ponownej oceny przedłożonej dokumentacji projektowej w kontekście jej zgodności z prawem, a więc także i z ww. normą warunków technicznych. Zauważyć bowiem w tym miejscu należy, iż nie jest możliwe stosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 omawianego rozporządzenia, bez dokładnego sprawdzenia, czy zastosowaniu tego przepisu w okolicznościach konkretnej sprawy nie sprzeciwiają się § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia bądź przepisy odrębne. Uwzględnienie § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia bądź przepisów odrębnych w określonych okolicznościach sprawy może wyłączyć możliwość zastosowania w sprawie § 12 ust. 3 pkt 1 omawianego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. – patrz: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 551/12, publikowany w zbiorze orzeczenia.nsa.gov.pl.

Konkludując wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej. Nie podważyły one bowiem stanowiska Sądu pierwszej instancji co do zasadności oddalenia wniesionej skargi. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wywiedzioną skargę kasacyjną należało oddalić.