Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2124/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 940/13 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 940/13 oddalił skargę E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie usunięcia drzew.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.), Prezydent Miasta Słupska umorzył postępowanie w sprawie usunięcia bez stosownego zezwolenia, drzew i krzewów z terenu nieruchomości, położonej w S. przy ul. A.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że z analizy materiału dowodowego sprawy nie wynika, jakiego rodzaju drzewa zostały usunięte z terenu nieruchomości oraz czy usunięto z tej nieruchomości krzewy. Wyjaśnił także, że oznaczenie nazwy gatunkowej usuniętego drzewa jest niezbędne do wymierzenia ewentualnej administracyjnej kary pieniężnej za jego usunięcie bez stosowanego zezwolenia. Organ administracji uznał, że wobec braku dowodów, na podstawie których należałoby wymierzyć administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez stosowanego zezwolenia, postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2011 r. E. O. zwrócił się do Prezydenta Miasta Słupska o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania zakończonego powyższą decyzją z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności i nowych dowodów (świadków) w sprawie. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że po spotkaniu się z sąsiadami A. F., A. R., A. N. oraz J. N., uzyskał informacje, że pamiętają oni bardzo dokładnie duże liściaste drzewa, niebędące drzewami owocowymi, rosnące na jego posesji i byliby w stanie opisać je dla celów przedmiotowego postępowania.

Po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta Słupska decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że w ramach postępowania nadzwyczajnego przeprowadził dowody z zeznań świadków, o przesłuchanie których wniósł E. O., a także pozostałych stron postępowania i świadków przez nie podanych. Stwierdził, że podane przez świadków informacje są niespójne i bardzo różnią się od siebie, a wynika z nich, że usunięto albo drzewa owocowe - pojedyncze lub potrójne, albo średniej wielkości klony, albo "olbrzymie" klony w liczbie co najmniej 5 sztuk. Organ I instancji stwierdził również, że dowody wskazywane przez E. O. takie jak opinia biegłego w zakresie ochrony przyrody z dnia 5 października 2011 r., sporządzona na podstawie własnego materiału zdjęciowego oraz sam materiał zdjęciowy, zostały podważone przez stronę przeciwną, gdyż jak wskazała A. G., zdjęcia, na podstawie których została sporządzona opinia biegłego przedłożona przez wnioskodawcę, pochodzą z okresu sprzed zamieszkiwania jej i A. K. na nieruchomości przy ul. A. Organ administracji wyjaśnił nadto, że wobec szerokich możliwości technicznych przeróbki zdjęć, w prosty sposób można uzyskać fotografie pochodzące teoretycznie z każdego okresu. W związku z tym materiał zdjęciowy przedłożony w sprawie jest bezwartościowy dla jej oceny merytorycznej. W konsekwencji bezużyteczna pozostaje także opina sporządzona na podstawie tychże zdjęć. Z tych przyczyn organ administracji uznał, że wniosek E. O. (zawarty w piśmie z dnia 22 marca 2012 r.) o powołanie biegłego z zakresu ochrony przyrody celem sporządzenia opinii nie jest zasady z uwagi na brak rzetelnego, niebudzącego wątpliwości żadnej ze stron materiału zdjęciowego, na podstawie którego możliwa byłaby ocena stanu faktycznego. Organ administracji wyjaśnił nadto, że w jego ocenie zeznania poszczególnych świadków są na tyle niespójne, że nie pozwalają na rzetelną ocenę faktów. Dodatkowo wiarygodność zeznań osób świadczących z wniosku E. O. została podważona przez stronę przeciwną z uwagi na zależności osobiste i finansowe pomiędzy świadkami i wnioskodawcą. Wobec nieudowodnienia okoliczności faktycznych wskazywanych przez E. O. oraz wyczerpania możliwości dowodowych w sprawie organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do podważenia decyzji z dnia [...] września 2012 r.

Rozpoznając odwołanie E. O. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy uznał bowiem, że E. O. nie posiada przymiotu strony we wznowionym postępowaniu w sprawie nałożenia kary za wycięcie drzew w rozumieniu art. 28 kpa, natomiast zgodnie z art. 127 § 1 kpa prawo do złożenia odwołania w postępowaniu administracyjnym przysługuje wyłącznie osobom posiadającym przymiot strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku - wskazując na treść art. 28 kpa - stwierdziło, że interes prawny rozumiany jest jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, powinien zatem być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Wyjaśniło również, że normą prawa materialnego, na podstawie której prowadzono postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] lutego 2010 r., jest art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. Na mocy tego przepisu wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Pomimo braku wskazania w ww. przepisie kto podlega karze w nim opisanej nie powinno budzić wątpliwości, że może ona zostać wymierzona tylko rzeczywistemu sprawcy czynu, polegającego na samowolnym wycięciu drzew lub krzewów. Obowiązek uiszczenia kary będzie ciążył zatem jedynie na osobie, która dokonała usunięcia drzew lub krzewów. Prowadzi to do wniosku, że stroną postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia jest sprawca czynu, który - zgodnie z art. 28 kpa, jest adresatem obowiązku uiszczenia grzywny. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że w toku postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Słupska zostało jednoznacznie wykazane, że wycięcia drzew dokonali A. K. i A. G., przy czym wskazali oni, że wycięte drzewa były drzewami owocowymi. Zatem jedynie oni powinni brać dalej udział w sprawie. Bezspornym jest, że drzewa nie zostały wycięte przez E. O., stąd też nie powinien on występować we wznowionym postępowaniu jako strona.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. O., wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., w sprawie sygn. akt akt II SA/Gd 121/13, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał bowiem za błędne pozbawienie skarżącego statusu strony w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z jego wniosku. Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, że stronami postępowania winni być wszyscy współużytkownicy wieczyści przedmiotowej działki, ponieważ każdemu z nich organ mógł potencjalnie przypisać odpowiedzialność za nielegalne usunięcie drzew lub krzewów opartą na treści art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd uznał, że eliminując z kręgu stron postępowania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku naruszyło art. 28 kpa w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię tych przepisów, skutkującą odmową przyznania skarżącemu interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.

Po uprawomocnieniu się wyroku, ponownie rozpatrując odwołanie E. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] września 2012 r.

Wyjaśniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że E. O. w toku postępowania przedstawił nowe dowody nieznane organowi w dniu wydania decyzji, jednak nie doprowadziły one do ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby wznowienie postępowania. Za takie dowody Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uznało wyłącznie zeznania świadków, którzy zostali przesłuchani przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku nie uznało natomiast za nowe dowody opinii z dnia 5 października 2011 r., a także dwóch fotografii, które były znane organowi w dacie wydawania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie usunięcia drzew i krzewów bez zezwolenia. W odniesieniu do opinii przedłożonej przez odwołującego się Kolegium uznało, że sporządzono ją po dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie ujawnia ona okoliczności faktycznych, które mogłyby uzasadniać uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] lutego 2010 r., a stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że możliwość uznania drzew rosnących na nieruchomości za klony rozważał organ na etapie postępowania w sprawie kary za usunięcie drzew, korzystając z opinii osoby posiadającej wiedzę specjalną z zakresu dendrologii, która stwierdziła, że nie jest możliwe jednoznaczne przesądzenie jakiego gatunku drzewa rosły na nieruchomości. Organ za niecelowe uznał ocenianie dokumentacji fotograficznej stanowiącej podstawę opinii z dnia 5 października 2011 r., w sytuacji, gdy nie uwzględnił samej opinii jako sporządzonej po dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku przychyliło się natomiast do oceny zeznań powołanych przez odwołującego świadków dokonanej przez organ I instancji, który uznał, że nie ujawniły one nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zeznania A. F. i J. N. nie doprowadziły do ustalenia jakie drzewa, o jakich parametrach rosły na działce. Świadek A. N. zeznał z kolei, że z nieruchomości usunięto drzewo z gatunku klon o obwodzie 60 cm na wysokości 1 m. A. R. zeznała natomiast, że na nieruchomości rosło 5 bardzo dużych drzew, z czego 3 z nich były olbrzymie i były to klony o obwodzie zbliżonym do obwodu drukarki HP Laser Jet 2055. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uznało, że wobec niespójności i sprzeczności w części dotyczącej rodzajów, obwodów drzew i ich ilości powyższe zeznania nie mogą dostarczyć wiarygodnego materiału dowodowego, który podważyłby prawidłowość rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję E. O. zarzucił naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że przeprowadzone w toku postępowania wznowieniowego czynności dowodowe w postaci przesłuchania świadków A. R., A. N. i J. N. oraz opinii biegłego dendrologa z dnia 5 października 2011 r. nie dają podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] września 2012 r. i ponownego rozstrzygnięcia w zakresie prawidłowości decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Zarzucił również naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyczeprujące rozważenie materiału dowodowego i pomięcie zeznań świadków A. R., W. C., A. N. oraz J. N. oraz opinii z dnia 5 października 2011 r., co doprowadziło do uznania okoliczności wycięcia klonów za nieudowodnioną. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 10 kpa i art. 12 § 1 kpa i art. 77 kpa i art. 78 kpa polegające na braku aktywności organu w czynieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleniach faktycznych, w szczególności poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność gatunku drzew usuniętych z nieruchomości i nieprzedstawienie przesłuchiwanym świadkom dokumentacji fotograficznej, która ułatwiłaby weryfikację ich twierdzeń o usuniętych gatunkach. Zarzucając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 940/13 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: ppsa, skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że kontrolowane postępowanie odbywało się w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie kary pieniężnej za nielegalne usunięcie drzew i krzewów. Słusznie - zdaniem Sądu - organ administracji doszedł do przekonania, że brak jest materiału dowodowego w sposób wiarygodny potwierdzającego okoliczności niezbędne do obciążenia karą za nielegalne usunięcie drzew i krzewów, a tym samym brak jest przesłanek uzasadniających zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2010 r.

Sąd wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Nie jest to jednak tryb, przy pomocy którego można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną w każdym przypadku. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle wskazanych w ustawie procesowej i po spełnieniu określonych w niej warunków. Przesłanki wznowienia postępowania ustalone zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Związane są one z kwalifikowaną wadliwością postępowania i dlatego skutkiem ich zaistnienia jest możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Celem postępowania wznowieniowego jest w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie - w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Sąd podkreślił przy tym, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Wyjaśniając podstawy prawne rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa stanowi, że organ administracji odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa i wówczas nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 kpa we wznowionym postępowaniu organ powinien zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała wskazana jako podstawa wszczęcia postępowania przesłanka wznowienia.

Sąd stwierdził, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący podał jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazując na nowe dowody z zeznań świadków, które - według wnioskodawcy - potwierdzały okoliczność, że A. G. i A. K. bez zezwolenia usunęli z terenu opisanej działki drzewa z rodzaju klon. W toku postępowania jako nowy dowód stanowiący podstawę wznowienia skarżący przedłożył również opinię biegłego z zakresu przyrody z dnia 5 października 2011 r. w przedmiocie rozpoznania gatunku drzew sporządzoną na podstawie udostępnionych przez skarżącego zdjęć.

Rozstrzygając kwestię wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję wydał. W ramach określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa podstawy wznowienia, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody. Konieczne przy tym jest, aby istniały one w dacie wydania decyzji ostatecznej, nie były znane organowi w dniu jej wydania i ujawnione zostały dopiero po wydaniu decyzji. Muszą być one także istotne dla sprawy, a więc muszą dotyczyć sprawy i mieć znaczenie dla treści decyzji. Niespełnienie któregokolwiek z warunków wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa powoduje, że określona okoliczność faktyczna lub dowód nie mogą stanowić podstawy do weryfikacji decyzji ostatecznej. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone w postępowaniu. Istotne jest, aby organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane na dzień podjęcia decyzji.

Sąd oceniając w świetle powyższych regulacji postępowanie przeprowadzone przez organy administracji nie doszukał się uchybień, które miałyby wpływ na wynik postępowania i nakazywałyby wyeliminowanie kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności organy administracji uznały za nowe dowody zeznania powołanych przez skarżącego świadków, których organ przesłuchał uzyskując materiał dowodowy poddany następnie ocenie w zgodzie z zasadami określonym w art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 kpa. Słusznie zdaniem Sądu ocena zeznań świadków wskazanych przez skarżącego: A. F., A. N., J. N. i A. R. doprowadziła organy do wniosku, że są one niespójne i mało precyzyjne w zakresie okoliczności istotnych dla merytorycznego rozpoznania sprawy kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów. Natomiast konfrontacja wskazanych zeznań z zeznaniami świadków przesłuchanych na wniosek A. G. i A. K. – W. C., L. S. i M. K. jedynie wzmacnia stanowisko o istotnych rozbieżnościach w zakresie informacji odnoszących się do rodzaju drzew usuniętych z przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu dokonanej przez organ ocenie dowodów nie można zarzucić dowolności. Organy wszechstronnie i wnikliwie oceniły zebrany materiał dowodowy zgodnie z wnioskami skarżącego. Dodatkowo zebrały wyjaśnienia od stron postępowania i skonfrontowały je z pozostałym materiałem dowodowym.

Wbrew twierdzeniom skarżącego w ocenie Sądu organy prawidłowo odmówiły uznania za nowy dowód w sprawie, prezentującą odmienne od organów stanowisko opinię biegłego z zakresu przyrody z dnia 5 października 2011 r., sporządzoną w oparciu o zdjęcia działki nr [...]. Opinia ta sporządzona została już po dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Nie istniała zatem w dacie wydania decyzji ostatecznej, a tym samym nie może stanowić podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W odniesieniu natomiast do dokumentacji fotograficznej dotyczącej działki nr [...], na podstawie której sformułowano wnioski opinii z dnia 5 października 2011 r., Sąd wyjaśnił, że organ administracji prowadząc na przełomie 2009 r. i 2010 r. postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów, zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., dysponował zdjęciami wskazanej nieruchomości, które w pełni obrazowały jej stan w dacie rozstrzygania sprawy. Organy wówczas, w oparciu o materiał zdjęciowy, pozyskały opinię Zakładu [...], z której wynikało, że nie jest możliwa pełna identyfikacja gatunku wyciętego drzewa. Sąd wskazał, że sama odmienna ocena dowodów prezentowana przez skarżącego nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich "nowych" nieznanych organowi okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego. Również błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wobec powyższego zarzuty skarżącego wysuwane pod adresem wiarygodności opinii, na podstawie której wydano ostateczną decyzję o umorzeniu postepowania, nie mogą być uznane za zasadne i nie dają podstawy do zmiany tego rozstrzygnięcia w trybie wznowieniowym. Regułą w postępowaniu administracyjnym jest prowadzenie postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, a nie wydanie decyzji i dopiero w postępowaniu wznowieniowym prowadzenie postępowania dowodowego.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że dowód w postaci opinii biegłego z dnia 5 października 2011 r. wskazany jako przyczyna wznowienia postępowania, wyczerpywał znamiona przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa i mógł prowadzić do dokonania weryfikacji ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie kary pieniężnej za nielegalne usunięcie drzew i krzewów z nieruchomości. Nie istniał on bowiem w dniu wydania decyzji ostatecznej. Podstawy do weryfikacji decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. nie mogły również stanowić starannie zgromadzone i wnikliwie ocenione przez organy po wznowieniu postępowania dowody w postaci zeznań świadków, w tym powołanych przez skarżącego. Zeznania te z powodu niespójności nie potwierdziły w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nielegalnego usunięcia drzew z działki nr [...]. Z zeznań tych nie dało się bowiem wywieść pewnych ustaleń w zakresie rodzaju i gatunku drzew, które usunięto oraz ich istotnych parametrów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, E. O. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy:

1/ obrazę art. 10 kpa i art. 7 kpa w związku z art. 3 ppsa albowiem zaskarżone orzeczenie, pozbawia E. O. możliwości obrony nie tylko swych interesów, ale także, z uwagi na reprezentowaną przez niego postawę szeroko rozumianej dbałości o sprawy przyrody i ochrony środowiska - uniemożliwia wszechstronne i ostateczne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy wycinki objętych ochroną drzew z gatunku klony pospolite i wskazał, iż kwestia osób, które dopuściły się wycinki drzew nie budzi wątpliwości (A. K. i A. G.), co zostało potwierdzone w decyzji organu I instancji, a także w dalszych rozstrzygnięciach organów administracji oraz Sądu w niniejszej sprawie; jedyną sporną kwestią jest gatunek drzew, który mógł zostać ustalony poprzez prawidłowe działania organów administracji (w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego), co nie zostało uczynione;

2/ art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego E. O. w zakresie, w jakim po dokonaniu czynności przesłuchania zgłoszonych przez niego świadków (A. R., J. N., A. N.) wnioskował on (na skutek powstania istotnych rozbieżności w materiale dowodowym sprawy - wzajemne sprzeczności w zeznaniach świadków zawnioskowanych przez skarżącego względem tych zgłoszonych przez A. G. i A. K.) o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dendrologa (opinia wydana w niniejszej sprawie przez firmę [...] Sp. z o.o., nie odpowiada na pytanie jakie drzewa zostały wycięte); brak powołania biegłego dendrologa, w kontekście stanowiska wyrażonego w prywatnej opinii wydanej przez biegłego wpisanego na listę biegłych Wojewody Mazowieckiego, piśmie z dnia 24 marca 2014 r. przez Partię Zielonych, jak również piśmie [...] - jest nieuzasadnionym zaniechaniem ze strony organu administracji, następnie zaaprobowanym zaskarżonym wyrokiem;

3/ art. 80 kpa w związku z art. 84 kpa poprzez przyjęcie, że opinia wydana przez [...] Sp. z o.o. cechuje się walorem miarodajności, co skutkowało przyznaniem jej prymatu wiarygodności względem pozostałych dowodów, w tym zeznań świadków oraz dokumentom prywatnym, gdy w świetle całokształtu okoliczności sprawy, należy stwierdzić, że opinia ta nie odpowiada na zadane przez organ administracji pytanie, co do gatunków wyciętych drze i opinie tę należy oceniać jako eliminującą nie zaś konstytuują określony status quo;

4/ art. 141 § 4 ppsa poprzez brak odniesienia przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi - in concreto zarzutu naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa co miało polegać na powierzchownym i niewyczerpującym rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak i wznowieniowym, zwłaszcza w kontekście rozbieżności w zeznaniach świadków zgłoszonych przez A. G. i A. K., a świadkami zgłoszonymi przez E. O., albowiem zadaniem organu administracji było wyjaśnienie tych rozbieżności, co w ocenie skarżącego było i jest możliwe - których to elementów zabrakło w uzasadnieniu wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że w sprawie zauważalny jest ewidentny brak aktywności w dochodzeniu do ustalenia wszelkich okoliczności sprawy i wykrycia prawdy materialnej przez organ I instancji. Zauważalne, jest również rażące łamanie zasad rzetelnej procedury, co spowodowało niemożliwość jednoznacznego określenia gatunków drzew oraz obwodów ich pni. Organ I instancji cechowała postawa bierna, co stanowi rażące naruszenie treści art. 7 kpa, albowiem to na organie administracji ciąży obowiązek stania na straży praworządności. Organy administracji przekroczyły granice prawa do oceny dowodów ponieważ pozostawiły poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę skarżącą. Zlekceważona została wartość materiału dowodowego w postaci zeznań świadków A. R., A. N. oraz J. N., wyjaśnień skarżącego oraz fotografii przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania zwyczajnego. Taki sposób procedowania przez organy administracji jest oczywistą obrazą dla art. 77 § 1 kpa.

W ocenie skarżącego najprostszym sposobem na rozwianie powyższych wątpliwości było powołanie biegłego dendrologa, co stanowiło w mysi art. 12 kpa najprostszy sposób na wyjaśnienie sprawy.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż czynny udział organizacji społecznych w postępowaniu tj. [...] oraz Partii Zieloni również świadczy o tym, iż sprawy nie można uznać w obecnym stadium za załatwioną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się do wskazania drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Adresatem zarzutu naruszenia prawa procesowego może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Dlatego też w orzecznictwie akcentuje się, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. Wskazane w powyższym przepisie naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się zatem do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ. Aby zatem poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, a nie sam przepis ustawy - kpa, która to ustawa reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej, a nie procedury sądowej.

Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była, podjęta w trybie wznowienia postępowania, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie usunięcia drzew.

Wskazany we wniosku skarżącego jako podstawa wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymaga, aby nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody zostały ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Spełnienie warunku ujawnienia nowych okoliczności i dowodów należy przy tym odnieść do organu, a nie do strony. Okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przedstawiają zatem określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem nie każde nowe okoliczności faktyczne lub dowody, które po wydaniu decyzji i uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności wyszły na jaw, mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania, a tylko te, które są istotne dla sprawy, to znaczy takie, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie. W tym kontekście stanowisko Sądu I instancji aprobujące rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznać należy za uzasadnione.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ trafnie przyjął, a za nim Sąd I instancji, iż nie wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, która skutkowałaby uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne. Uzyskane podczas postępowania wznowieniowego dowody - zeznania wskazanych przez skarżącego świadków oraz innych powołanych przez organ - doprowadziły organy administracji do wniosku, że są to dowody niespójne i mało precyzyjne w zakresie okoliczności istotnych dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów i nie wskazują na inny stan dowodowy niż istniejący w dniu wydania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] lutego 2010 r. umarzającej postępowanie administracyjne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił wydany wyrok. Przepis art. 141 § 4 ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego. Sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego będzie, więc zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty (por. wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II OSK 407/11; wyrok NSA z 31 maja 2012 r., II OSK 443/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 ppsa. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można wywodzić nieprawidłowości uzasadnienia. Ponadto, autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu wskazywanego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.