Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 444/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27c
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w [...] na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu i zatrzymania produktów oraz nakazu zaprzestania prowadzenia działalności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], na podstawie art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt. 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263), w związku z art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), oraz art. 4 pkt 27, art. 44b oraz art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 124), po zapoznaniu się z protokołem kontroli sanitarnej Nr[...], przeprowadzonej w dniu [...]r. w Sklepie [...] należącym do [...] Sp. z o.o. w P., orzekł o:

1. wstrzymaniu wprowadzania do obrotu w Sklepie [...], produktów:

• Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Ogień

• Imitacja produktu: Ekstrakt Złoty Ogień

• Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Powiew

• Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Brud

co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy,

2. zatrzymaniu stwierdzonych w sprzedaży produktów:

• Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Ogień - 12 sztuk

• Imitacja produktu: Ekstrakt Złoty Ogień - 20 sztuk

• Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Powiew - 20 sztuk

• Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Brud - 16 sztuk.

3. nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach Sklepu[...], służących wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych i produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, iż w trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...]r. (protokół kontroli nr[...]), w obecności funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w[...], w Sklepie" [...], stwierdzono wprowadzanie do obrotu następujących produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi:

• Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Ogień - 12 sztuk.

• Imitacja produktu: Ekstrakt Złoty Ogień - 20 sztuk

• Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Powiew - 20 sztuk

• Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Brud - 16 sztuk.

Stan taki w ocenie orzekającego organu jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, w szczególności z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii i może stwarzać zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, zaś powołany przepis ustanawia zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych.

Wskazano, że za środek zastępczy uważa się, zgodnie z art. 4 pkt 27 tej ustawy, substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych.

Organ zwrócił uwagę, że na opakowaniach powyższych produktów brak jakichkolwiek informacji dotyczących ich składu, gramatury, właściwości, producenta czy dystrybutora. Brak takich informacji uzasadnia podejrzenie, że mogą to być środki zastępcze. Natomiast wstrzymanie wprowadzania do obrotu i zatrzymanie produktów, co do których, zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, umożliwi zdaniem organu I instancji przeprowadzenie oceny i badań ich bezpieczeństwa, a także pozwoli na uniknięcie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, jakie wynika z zażywania środków zastępczych.

Podkreślono również, że przeprowadzona w dniu [...]r. kontrola w/w sklepu, potwierdza dalsze wprowadzanie do obrotu produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi i z tego względu zachodzi konieczność nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach Sklepu [...], służących wprowadzaniu do obrotu produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co w ocenie organu było niezbędne ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego oraz potrzebę doraźnego działania, mającego na celu przeciwdziałanie skutkom jakie może powodować zażywanie w/w produktów (art. 108 § 1 kpa).

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. w P. wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie w całości postępowania przed organem I instancji oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji następujące uchybienia:

1. naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 82 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa;

3. naruszenie przepisów postępowania - art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie, których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi", a także nie wyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

5. naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";

6. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c usdg;

7. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 27c ust. 3 pkt. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro zatrzymane zostały kwestionowane przez organ substancje;

8. naruszenie przepisów postępowania - art. 108 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych;

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zarzut strony dotyczący naruszenia przez organ zapisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w powyższym zakresie jest bezzasadny, ponieważ z akt sprawy wynika, że pracownik sklepu odmówił odbioru upoważnień, co zostało zawarte w zapisach protokołu kontroli podpisanego przez kontrolujących i świadków. Wskazano, że organ I instancji kontrolę sanitarną w sklepie [...] przeprowadził w dniu [...] r. w obecności funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w [...], których obecność była konieczna z uwagi na spełnienie wymogów art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W dniu kontroli w sklepie [...] nie było kontrolowanego, ani osoby upoważnionej, zatem stosownie do zapisów art. 80 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ przeprowadził działania kontrolne w obecności przywołanego świadka - funkcjonariusza publicznego, niebędącego pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. Organ I instancji przyznał, że przed przystąpieniem do przeprowadzenia czynności kontrolnych nie zawiadomił strony o zamiarze wszczęcia kontroli, jednak w jego ocenie nie stanowi to naruszenia przepisów, bowiem ustawa o swobodzie działalności gospodarczej dopuszcza odstąpienie od zawiadomienia strony w sytuacjach, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, czym bez wątpienia jest wprowadzanie do obrotu środków zastępczych stwarzających takie zagrożenie.

Zwrócono uwagę, że jakkolwiek w dniu kontroli pracownik sklepu złożył zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu do wszczętych czynności kontrolnych, to jednak sprzedawca nie posiadał upoważnienia do reprezentowania kontrolowanego. Z kolei sprzeciw pełnomocnika strony wniesiony w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wpłynął do siedziby organu I instancji w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych, lecz w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że stronie nie przysługiwało prawo do wniesienia sprzeciwu od przeprowadzonych czynności kontrolnych, bowiem organ I instancji przedmiotową kontrolę przeprowadził z przywołaniem art. 79 pkt 2 ust.2 usdg.

Zdaniem organu odwoławczego przesłanką do wydania decyzji, o której mowa w art. 27 c. ust. 1 jest już samo uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a samej oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ wydający przedmiotową decyzję. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] po przeprowadzeniu wizualnej oceny opakowań produktów wprowadzanych do obrotu oraz w związku z zainteresowaniem młodzieży dokonaniem zakupu kwestionowanego asortymentu uznał, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkty oferowane w sklepie są środkami zastępczymi, a tym samym stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Na opakowaniach produktów nie było informacji dotyczących składu, gramatury, właściwości, producenta czy dystrybutora. Brak tych informacji i nazwa "imitacja produktu" uzasadniały podejrzenie, że są to środki zastępcze.

Zwrócono również uwagę, że w przedmiotowej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia [...] r. po zajęciu produktów bez zbędnej zwłoki przekazał zakwestionowane próbki produktów do Narodowego Instytutu Leków w [...] z prośbą o przeprowadzenie badań laboratoryjnych. W wyniku przeprowadzonego badania składu jakościowego stwierdzono, że próbki zawierają analogi strukturalne substancji wymienionych w załączniku do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Organ II instancji podzielił także stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] dotyczące wydania nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu[...], gdyż odebranie stronie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] zakwestionowanych produktów może nie być środkiem wystarczającym, bowiem jak potwierdziły wyniki badań laboratoryjnych -strona wprowadzała do obrotu środki zastępcze, wobec czego w celu uniemożliwienia stronie wprowadzania innych środków zastępczych konieczne było uniemożliwienie stronie prowadzenia działalności. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie naruszył zapisów art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), ponieważ zgodnie z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, stosuje się odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W ocenie organu II instancji nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności w przedmiotowej sprawie było konieczne, gdyż nawet w trakcie samej kontroli klienci próbowali dokonać zakupów ww. produktów. Mając na uwadze skutki zdrowotne, jakie mogą być konsekwencją zażywania ww. środków, konieczne było w ocenie organu natychmiastowe wstrzymanie obrotu produktami, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi.

Organ odwoławczy podniósł również, że w odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który to przepis chroni przedsiębiorców w przypadku, gdy organ kontroli wszedł w posiadanie dowodów z naruszeniem przepisów, jednak w ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów tej ustawy.

Wbrew zarzutom strony decyzja organu I instancji zdaniem organu odwoławczego zawiera wszystkie wymagane art. 107 K.p.a. elementy, a ponadto strona została prawidłowo pouczona o prawie do złożenia odwołania z którego skorzystała.

W skardze do sądu [...] Sp. z o.o. w P. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 kpa, poprzez błędne sformułowanie sentencji decyzji PPIS w [...] poprzez nieokreślenie w punkcie 1 rozstrzygnięcia w sposób jasny i precyzyjny, terminu do którego wstrzymuje się wprowadzanie do obrotu wymienionych w decyzji produktów;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnień do wszystkich zarzutów skarżącego podnoszonych w sprawie, niewystarczające wskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, iż co do wskazanych w decyzji produktów istnieje podejrzenie, że są to środki zastępcze, a także całkowite niewyjaśnienie okoliczności, z powodu których organ uznał, iż produkty te "stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia", a także niewyjaśnienie przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i okoliczności, iż w trakcie kontroli zostały naruszone w sposób rażący przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 108 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej;

4. naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli, która została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów tj. art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 80, art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mający wpływ na wynik tej kontroli;

5. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy o PIS poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której organ nie miał żadnych podstaw do zastosowania środków przewidzianych w tych przepisach w odniesieniu do wycofanych i zatrzymanych produktów;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku zaistnienia niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, w sytuacji w której organ zatrzymał kwestionowane substancje, tym samym usunął wskazywane przez siebie zagrożenie;

7. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w[...], w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

Strona skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji nie zostały przedstawione żadne okoliczności potwierdzające przeprowadzenie kontroli w zgodzie z literą prawa, gdyż organ drugiej instancji nie rozważył stawianych czynnościom kontrolnym zarzutów, mimo że ich ocena ma kardynalne znaczenie dla wniosków mogących płynąć z przeprowadzonej kontroli. Twierdzenia organu o możliwości niestosowania wszystkich standardów kontroli, winny być szczegółowo rozważone. Zdaniem skarżącej strony kontrolujący w ogóle nie przestrzegał przepisów i gwarancji wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a w momencie, gdy organ drugiej instancji postanowił się na te przepisy powołać, usprawiedliwiając naruszenie prawa przez funkcjonariuszy PPIS w[...], zrobił to w sposób całkowicie dowolny, nie sprawdzając, czy w danej sytuacji zaistniały ustawowe przesłanki do ich zastosowania, naginając opis stanu faktycznego, tj. niewstrzymanie czynności kontrolnych po otrzymaniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu (art. 84c ust. 5 usdg), które zostało przemilczane przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji.

Zdaniem strony skarżącej, wskazany przez organ drugiej instancji przepis art. 79 można zastosować jedynie, gdy istnieje prawdziwa, realna i wymierna podstawa do jego zastosowania, a powołane okoliczności winny zostać szczegółowo uzasadnione przez organ administracji, lecz w przedmiotowej sytuacji nie tylko brakuje stosownego uzasadnienia w treści protokołu, ale także w treści uzasadnienia decyzji.

Odnosząc się do treści zarzutów, strona wskazała na naruszenie art. 107 § 1 kpa w postaci błędnego sformułowania przez organ sentencji zaskarżonej decyzji, ponieważ Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie rozstrzygnął sprawy w zakresie okresu na jaki wstrzymał wprowadzanie do obrotu wskazanych produktów i nie wskazał do kiedy stronę obowiązuje zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z tym, iż tak zarysowana treść rozstrzygnięcia ingeruje w prawo własności strony, a także swobodę działalności gospodarczej, decyzje podejmowane w tej materii w ocenie strony skarżącej powinny być formułowane ze szczególną uwagą i precyzją.

Ponadto zarzucono, że organ nie określił także zagrożenia, któremu zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, miałby zapobiegać; nie wskazał jakie działania podejmuje w celu usunięcia niejasnej treści "zagrożenia".

Strona wskazała także na rażące naruszenie przepisów prawa i zamkniecie lokalu przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji w sytuacji gdy organ nie miał żadnych podstaw do zaplombowania lokalu, a zgodnie z przepisami prawa nawet nie zakończył kontroli, na podstawie której mógłby wyciągnąć jakieś wnioski, (gdyż zgodnie z art. 84c ust. 5 usdg, kontrola winna zostać wstrzymana po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, co strona uczyniła). Podkreślono przy tym, że przed faktycznym zamknięciem lokalu, decyzja o zatrzymaniu lub wycofaniu z obrotu produktów, nie została wydana, co jest niezbędne do zastosowania środka z art. 27c ust. 3 pkt 2 uPIS. Nie zostało także wskazane zagrożenie, któremu nakaz miał zapobiec albo doprowadzić do jego usunięcia.

Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie organ sięgnął po środek możliwy do zastosowania jedynie w przypadkach, w których występuje "uzasadnione podejrzenie, że produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia", a nie wskazuje na to żaden konkretny fakt, okoliczność, czy zdarzenie, przytoczone przez organy, w odniesieniu do produktów, co do których została wydana decyzja, które uzasadniałoby podejrzenie o jakimkolwiek zagrożeniu. Wskazano, że organ w ogóle nie odniósł się do przedmiotu wydanej przez siebie decyzji i zatrzymanych produktów; nie odniósł się także do okoliczności, iż wymienione produkty nie są przeznaczone do spożycia i zawierają ostrzeżenia i wskazówki ich prawidłowego użytkowania tj.:"chronić przed dziećmi", "nie do spożycia", nie wyjaśniając przy tym, na jakiej podstawie organ ustalił, że produkty są sprzedawane dzieciom, czemu strona zdecydowanie zaprzeczyła.

Zaskarżona decyzja w ocenie strony skarżącej została poprzedzona postępowaniem administracyjnym obarczonym licznymi błędami natury proceduralnej i dlatego winna zostać całkowicie wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie rozpatrzyły całokształtu zebranego materiału dowodowego, nie podjęły też niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając przy tym interes społeczny i słuszny interes strony. Organ nie zapewnił stronie prawa wypowiadania się w każdym stadium postępowania, w rażący sposób naruszając zasadę czynnego udziału strony tj. art. 10 § 1 kpa a okoliczności odstąpienia od niej nie zostały przedstawione przez organ I instancji.

Podniesiono również, że organ I instancji nie zawiadomił strony, ani jej pełnomocnika o zakończeniu postępowania, uniemożliwiając jej zapoznanie się z materiałem dowodowym, a takie działanie organu jest tym bardziej rażąco bezprawne, że tak wydanej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, pozbawiając stronę możliwości skutecznego reagowania przed jej faktycznym wykonaniem, podczas gdy decyzje administracji publicznej ingerujące w prawo własności, a także zasadę swobody gospodarczej, powinny być wydawane z rozwagą, ze szczególnym uwzględnieniem i poszanowaniem prawa materialnego i zasad procedowania.

Ponadto zarzucono, że organ naruszył przepis art. 81 kpa, gdyż organy pominęły złożone w sprawie dowody i nie odniosły się do prezentowanego stanowiska, a także uniemożliwiły, poprzez brak odpowiedniego zawiadomienia, podważenia sposobu prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 212 z 2011 r., poz.1263 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 27c ust. 1 wymienionej ustawy, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

W myśl natomiast art. 27c ust. 3 cytowanej ustawy w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny:

1) zatrzymuje produkt;

2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Z treści art. 27c ust. 1 ustawy o PIS wynika zatem, że organ administracji wydaje decyzję o wstrzymaniu wytwarzania produktu lub wprowadzania go do obrotu lub nakazuje wycofanie go z obrotu w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Natomiast zatrzymanie produktu i wydanie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu następuje tylko w razie wydania decyzji o której mowa w art. 27c ust. 1 powoływanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów określonych w sentencji zaskarżonej decyzji, ich zatrzymanie oraz nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniu sklepu [...]. Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów, decyzja o zatrzymaniu produktów oraz nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniu sklepu służącym wprowadzaniu w/w produktów do obrotu, jest konsekwencją wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania tego produktu do obrotu. Uznać zatem należy, iż wydanie decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu w Sklepie [...] produktu o nazwie: Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Ogień, Imitacja produktu: Ekstrakt Złoty Ogień, Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Powiew, Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Brud oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest zgodne z prawem, i przesądza o prawidłowości wydania przez organ decyzji o zatrzymaniu i nakazie, o których mowa w art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W ocenie Sądu, organy administracji należycie wykazały, że istniało uzasadnione podejrzenie, iż wymienione wyżej produkty stwarzają zagrożenie życia i zdrowia ludzi, co uzasadniało wydanie decyzji o wstrzymaniu wprowadzania ich do obrotu.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] po przeprowadzeniu wizualnej oceny opakowań produktów wprowadzanych do obrotu oraz w związku z zaobserwowanym wzmożonym zainteresowaniem młodzieży zakupem kwestionowanego asortymentu uznał, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkty oferowane w sklepie są środkami zastępczymi, a tym samym stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Taki wniosek w ocenie Sądu jest trafny, skoro na opakowaniach produktu nie było informacji o składzie, gramaturze, właściwościach produktu, pochodzeniu i dystrybutorze. W celu potwierdzenia zasadności podejrzenia organ przekazał zakwestionowane próbki produktów do Narodowego Instytutu Leków w [...] z prośbą o przeprowadzenie badań laboratoryjnych. Narodowy Instytut Leków w wyniku przeprowadzonego badania składu jakościowego potwierdził, że próbki zawierają analogi strukturalne substancji wymienionych w załączniku do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Substancje są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto jak ustalono, z danych Europejskiego Centrum [...] wynika, że wykryte substancje wykazują działanie psychoaktywne i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W tych okolicznościach twierdzenie skarżącej, że produkt zawierał ostrzeżenie "nie do spożycia", "chronić przed dziećmi" nie zmienia faktu, że produkt był niebezpieczny i szkodliwy a powszechnie wiadomym jest, że był kupowany w celu spożycia.

W przekonaniu Sądu organ słusznie uznał, że istniało uzasadnione podejrzenie, że Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Ogień, Imitacja produktu: Ekstrakt Złoty Ogień, Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Powiew, Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Brud stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Organ podkreślił, że produkty miały podobną strukturę (proszek) i podobne opakowanie, jak zatrzymane wcześniej, w tym samym sklepie środki zastępcze. Na opakowaniach nie było informacji o zagrożeniach związanych z używaniem produktu. Podejrzenie organów, że ww. produkty mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi potwierdziła opinia Narodowego Instytutu Leków, z której wynika, że zwierają substancje będące środkami zastępczymi, dlatego w ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki określone w art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. uzasadniające wstrzymanie wprowadzania do obrotu spornych produktów. Także termin nałożonej sankcji odpowiada regulacji zawartej w cytowanym przepisie. Nie można więc twierdzić, że bezprawnie doszło do naruszenia swobody działalności gospodarczej i prawa własności.

W podanych okolicznościach nie można podzielić zarzutu, że dostatecznie nie wykazano, iż produkty stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia.

Ustawodawca dla wdrożenia procedury określonej w art. 27c ust. 1 ustawy o PIS nie wymaga udowodnienia, by produkt stanowił zagrożenie. Wystarczy tylko uzasadnione podejrzenie, a takie w ocenie Sądu ze względu na powyższe okoliczności wystąpiło.

Odnośnie do zarzutu rażącego naruszenia przepisów przez zamknięcie lokalu należy podkreślić, że organ działał w warunkach narażenia odbiorców sprzedanych przez skarżących produktów, na utratę zdrowia lub życia. Takie okoliczności pozwalały na odstąpienie od reguł i gwarancji procesowych właściwych dla typowego postępowania i typowych standardów prowadzenia kontroli. Organ zastosował sankcje przewidziane w cytowanych przepisach, nie przekraczając określonych w nich terminów. W celu natychmiastowego podjęcia czynności potwierdzających uzasadnione podejrzenie zagrożenia, wynikającego z handlu opisanymi produktami, organ zatrzymał produkty i przekazał je odpowiedniej jednostce badawczej a dla uniknięcia dalszego wprowadzania tego typu produktów do obrotu nakazał, zaprzestanie prowadzenia działalności w obiekcie, w którym miał miejsce handel tymi produktami.

W regulacji określonej w art. 27c ustawy, ustawodawca wprowadził różnorodne środki dla zapewnienia efektywnego działania organów w celu zapobieżenia zagrożeniu życia i zdrowia. Zastosowane przez organ środki, w ocenie sądu były adekwatne i właściwe.

Sąd w niniejszym składzie akceptuje też tryb zastosowanych działań. Regulacja określona w art. 29 ustawy o PIS dotyczy zabezpieczenia "w przypadkach określonych w art. 27 - 28 ustawy". Takim "przypadkiem" w odniesieniu do art. 27 c jest "uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia". Instytucja zabezpieczenia jest zbliżona do zatrzymania produktu lecz nie jest z nim tożsama. Uznając, że regulacja art. 29 ustawy o PIS jest kompletna, sposób rozstrzygnięcia organu przez podjęcie czynności określonych w art. 27 c ust. 3 ustawy nie narusza przepisów prawa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi uznać należy, że nieuzasadniony jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez organy inspekcji sanitarnej art. 10 § 1 kpa.

Zgodnie z treścią art. 10 § 2 kpa, organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja określona w art. 10 § 2 kpa. Istniała bowiem konieczność szybkiego załatwienia sprawy, jaką było wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu z uwagi na niebezpieczeństwo, które mógł stwarzać dla życia i zdrowia ludzkiego. Niebezpieczeństwo takie wynikało z braku dostatecznych danych o produkcie a już wprost zostało potwierdzone treścią opinii Narodowego Instytutu Leków. Zrozumiałe jest zatem i uzasadnione, że organy odstąpiły od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa. W sytuacji gdyby tego nie uczyniły, postępowanie uległoby przedłużeniu i do czasu wydania decyzji strona skarżąca mogłaby nadal wprowadzać do obrotu produkty niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzkiego.

Nieuzasadniony jest także zarzut strony skarżącej, w przedmiocie niezgodnego z prawem nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z treścią art. 108 § kpa, decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.

Z wymienionego przepisu wynika, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest dopuszczalne między innymi wtedy, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku gdyby decyzji nie nadano rygoru, strona skarżąca, do chwili uzyskania przez rozstrzygnięcie waloru ostateczności, mogłaby nadal sprzedawać produkty stwarzające zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. W przekonaniu Sądu uzasadnione było zatem nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadanie decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu spornego produktu rygoru natychmiastowej wykonalności, dało organowi możliwość jednoczesnego wydania decyzji, o których mowa w art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a to przez zatrzymanie produktu pozwoliło na przeprowadzenie stosownych badań.

Nie zasługują również na uwzględnienie wszystkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220 z 2010 r., poz.1447 ze zm.).

Nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 79 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. Zgodnie z treścią tego przepisu organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, jednak w myśl zaś art. 79 ust. 2 pkt 5 wymienionej ustawy, zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Strona skarżąca faktycznie nie została zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli, lecz organ administracji był uprawniony do odstąpienia od takiego zawiadomienia z uwagi na sytuację określoną w art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy. Przeprowadzenie kontroli było bowiem uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia co zostało omówione we wcześniejszej części rozważań. Zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje więc na uwzględnienie.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 79b ustawy z 2 lipca 2004 r. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku wszczęcia czynności kontrolnych po okazaniu legitymacji służbowej, przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, osoba podejmująca kontrolę ma obowiązek poinformować kontrolowanego przedsiębiorcę lub osobę, wobec której podjęto czynności kontrolne, o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli. Z protokołu przeprowadzonej kontroli jednak wynika, że kontrolujący okazali sprzedawcy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz pouczyli o prawach i obowiązkach strony. Zatem zarzut strony dotyczący naruszenia przez organ zapisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie zasługuje na uwzględnienie.

W szczególności, niezasadny jest zarzut skargi w przedmiocie naruszenia art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z treścią tego przepisu czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej, upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż trzeciego dnia od wszczęcia kontroli.

W myśl art. 79a ust. 9 wymienionej ustawy, w razie nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w dniu kontroli w sklepie [...] nie było kontrolowanego, ani osoby upoważnionej, dlatego stosownie do zapisów art. 80 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ przeprowadził działania kontrolne w obecności - funkcjonariusza publicznego, niebędącego pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. Z protokołu kontroli jednoznacznie wynikało, że kontrolujący okazali sprzedawcy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz pouczyli o prawach i obowiązkach strony. W ocenie Sądu, spełnione zatem zostały wymogi przeprowadzenia kontroli, o których mowa w art. 79a ust. 1 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej a sprzedawca jest też osobą, o której mowa w art. 97 kc, tj. osobą czynną w lokalu przedsiębiorstwa, której obecność pozwalała na przeprowadzenie czynności kontrolnych. Podstawa do wszczęcia czynności kontrolnych w jego obecności wynika z art. 79a ust. 9.

Niezasadny jest też zarzut skargi, że kontrola została przeprowadzona mimo wniesienia sprzeciwu, co stanowi naruszenie art. 84 c ustawy z 2 lipca 2004 r., ponieważ zgodnie z treścią art. 84c ust. 1, 2 i 3 wymienionej ustawy, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Przedsiębiorca musi uzasadnić wniesienie sprzeciwu.

Natomiast w myśl art. 84c ust. 5 wymienionej ustawy, wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia.

Z wymienionych przepisów wynika, że przedsiębiorcy przysługuje sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów ustawy, do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. Następnie przedsiębiorca zawiadamia kontrolujących o wniesieniu sprzeciwu i z tą chwilą kontrolujący wstrzymują czynności kontrolne.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu kontroli pracownik sklepu złożył zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu do wszczętych czynności kontrolnych. Sprzedawca nie posiadał jednak upoważnienia do reprezentowania kontrolowanego. Wniesienie sprzeciwu przez sprzedawcę nie było jednak skuteczne. Również z art. 97 kc nie można wywieść, że takie uprawnienie przysługuje sprzedawcy. Z kolei sprzeciw pełnomocnika strony wniesiony w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej także nie był skuteczny. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że stronie nie przysługiwało prawo do wniesienia sprzeciwu od przeprowadzonych czynności kontrolnych, gdyż organ I instancji przedmiotową kontrolę przeprowadził z powołaniem się na art. 79 pkt 2 ust.2 usdg, a więc gdy ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w sytuacji zastosowania ww. przepisu, wyklucza prawo strony do wniesienia sprzeciwu. W związku z tym nie doszło do naruszenia art. 84c ustawy z 2 lipca 2004 r.

Jako nieuzasadniony uznać należy również zarzut skargi w przedmiocie naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy z 2 lipca 2004 r. Zgodnie z treścią tego przepisu dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

Strona skarżąca nie wykazała, aby organ administracji przeprowadził dowód w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli. Wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. okazały się niezasadne. W związku z tym nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 wymienionej ustawy.

Reasumując, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji miały prawo powziąć uzasadnione podejrzenie, że produkty o nazwie: Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Ogień, Imitacja produktu: Ekstrakt Złoty Ogień, Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Powiew, Imitacja produktu: Ekstrakt Srebrny Brud stwarzały zagrożenie życia i zdrowia ludzi. W ocenie Sądu, spełnione zostały przesłanki wstrzymania wprowadzania do obrotu tego produktu, określone w art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. i co się z tym wiąże - do wydania decyzji, określonych w art. 27c ust. 3 tej ustawy.

Rozpoznając sprawę, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skarga została oddalona.