Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 709/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia odpadów skargę oddala


UZASADNIENIE

Wójt Gminy D. decyzją z dnia 13 stycznia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 105 ust. 1 K.p.a. w związku z art. 26 ust. 1, 2, 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów umorzył postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie działki nr [...] w W. D.. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas oględzin, które odbyły się dnia 12 listopada 2020 r. ustalono, iż zgodnie z umową najmu nr [...] z dnia 24 kwietnia 2020 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w K., ul. [...], której przysługuje trwały zarząd nieruchomości gruntowej położonej o nr ew. [...] w W. D., wynajęła firmie [...] SA, [...], [...] do używania ogrodzoną i utwardzoną część ww. działki - plac o powierzchni użytkowej 1600 m w celu zorganizowania zaplecza budowy i placu składowego na potrzeby realizacji zadania: "Zaprojektowanie i budowa zabezpieczeń akustycznych w ciągu DK 94 wraz z wykonaniem ekspertyzy porealizacyjnej na odcinku B. - B. - T.." Umowa została zawarta na czas określony tj. od dnia 30.04.2020 r. do 31.07.2020 r. Jednak zgodnie z aneksem do ww. umowy z dnia 28 lipca 2020 r., zmianie uległ termin zawarcia umowy do dnia 03.12.2020 r. Przy bramie wjazdowej wzdłuż ogrodzenia po wschodniej stronie działki znajduje się plac utwardzony, na którym złożone są ekrany dźwiękochłonne. Wzdłuż południowej części działki na centralną część działki prowadzi zjazd z destruktu asfaltowego na hałdę o wysokości około 2,5m - 3m usypaną również z destruktu asfaltowego. Szacowana ilość destruktu wynosi około 500 Mg (2,4 Mg/m3 uśredniony ciężar objętościowy) i jest własnością GDKiA. Przy zjeździe z placu utwardzonego, znajdują się betonowe przegrody w ilości około 20 szt. Północno - zachodnią część działki stanowi teren zielony. Przy bramie wjazdowej w południowo - wschodniej części działki znajdują się kontenery metalowe. W trakcie oględzin została wykonana dokumentacja fotograficzna. Według oświadczenia kontrolowanego destrukt znajdujący się na działce nr [...] w W. .D. pochodzi z remontów odcinków dróg i traktowany jest jako materiał do ponownego wykorzystania, wbudowania i jest pełnowartościowym materiałem, który jest przeznaczony do wykonywania bieżących prac utrzymaniowych. (...). W niniejszym postępowaniu ustalono, iż na gruncie składowane są odpady o kodzie 17 01 81 - odpady z remontów i przebudowy dróg. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, odpady o kodzie 17 01 81 mogą być wykorzystywane w procesie odzysku R5 jednak warunkiem odzysku jest wykorzystywanie wyłącznie przez podmioty prowadzące prace budowlane związane z budową lub remontem dróg, poboczy, placów, a jednocześnie podgrupy 17 01 w przypadku konieczności dostosowania ich składu granulometrycznego do realizacji przedsięwzięcia, przed zastosowaniem poddaje się kruszeniu. Zgodnie z umową nr [...] z dnia 20 stycznia 2015 r. zawartą pomiędzy Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowanym przez: Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., a R. M. przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe [...], przedmiotem umowy było wykonywanie robót budowlanych i usług z zakresu zimowego i letniego utrzymania dróg, m.in.: utrzymania nawierzchni dróg i poboczy. Wykonawca zobowiązał się do wykonywania przedmiotu umowy w latach 2015-2018. Z umowy jednoznacznie wynika, iż przedmiot umowy będzie wykonywany z materiałów dostarczonych przez Wykonawcę, jednak istnieją roboty, w których wykorzystywany będzie materiał Zamawiającego tj. GDDKiA. Destrukt znajdujący się na działce pochodzi z powyższego okresu i został pozyskany w wyniku frezowania dróg jak oświadczył do protokołu kontrolowany i to właśnie od tego czasu jest składowany na działce. Według tutejszego organu ww. umowa zalegająca w aktach sprawy obejmuje szeroki zakres czynności z zakresu utrzymania dróg, której celem jest przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa jej użytkownikom. Wobec powyższego organ nie potraktował destruktu jako odpadu, albowiem jest on pełnowartościowym surowcem pozyskanym w wyniku frezowania dróg stanowiących majątek Skarbu Państwa, który zostanie ponownie wykorzystany do realizacji prac utrzymaniowych w związku z realizacją zadań ustawowych. Odnosząc się do definicji ustawowej odpadu, czy dany surowiec bądź przedmiot może zostać zakwalifikowany jako odpad decyduje wola posiadacza. Status destruktu jest uzależniony przede wszystkim od okoliczności faktycznych. Biorąc pod uwagę dokumentację akt niniejszej sprawy GDDKiA nie zamierza się pozbyć destruktu asfaltowego jak również woli takiej nie miała co wynika wprost z zapisów zawartych w umowie na bieżące utrzymanie dróg, w której wskazano, że materiał będzie wykorzystany w zakresie związanym właśnie z utrzymaniem dróg. Organ szczegółowo analizując przedmiotowe postępowanie uznał przede wszystkim, iż nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, wobec powyższego zgodnie z art. 105 Kpa umorzył postępowanie administracyjne, gdyż stało się bezprzedmiotowe.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. Delegatura w T. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wskazano na nieuwzględnienie art. 25 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 1, art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach. Według ustalonego stanu faktycznego destrukt asfaltowy został przetransportowany na teren działki, do której tytuł prawny posiada ich wytwórca (zgodnie z wpisem w BDO pod numerem rejestrowym[...]). Oznacza to, iż w miejscu jego wytworzenia nie był już przydatny. Następnie destrukt asfaltowy był (i będzie) wykorzystywany do utwardzenia poboczy i zjazdów będących w administracji GDDKiA. Warte podkreślenia jest to, że destrukt asfaltowy, zgromadzony na dz. ewid. nr [...] w W. D. w postaci hałdy, stanowi jednolitą bryłę. Aby mógł zostać ponownie wykorzystany do utwardzenia poboczy i zjazdów, musi zostać poddany procesom przygotowującym do ponownego wykorzystania polegającym na rozdrobnieniu w kruszarce celem uzyskania pożądanej struktury granulometrycznej do docelowego wykorzystania. Takie działania spełniają definicję odzysku, czyli: jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, łub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach, proces R12 - jeżeli nie istnieje inny właściwy kod R, może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów, jak np. demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w poz. RI-RII. Wobec powyższego przedstawiony wyżej przypadek polega na wstępnym przetworzeniu odpadów poprzedzających odzysk, czyli działanie przed poddaniem odpadu innemu rodzajowi działań (prawdopodobnie R5 - Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych). Należy też zwrócić uwagę, iż fakt poddawania destruktu asfaltowego procesom rozdrabniania na innym terenie niż miejsce wytworzenia, dodatkowo świadczy o prowadzeniu procesów przetwarzania odpadów, które wymagają odpowiedniego uregulowania formalnoprawnego określonego w Dziale IV, Rozdziale 1 ustawy o odpadach. Zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach). Zarzucono również nieuwzględnienie art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W toku kontroli prowadzonej przez WIOŚ ustalono, iż destrukt asfaltowy magazynowany na dz. ewid. nr [...] w W. D. został wytworzony podczas wykonywania robót budowlanych i usług z zakresu zimowego i letniego utrzymania dróg w okresie od 1.02.2015 do 30.04.2018 r. (dowód: umowa nr [...] z dnia 20.01.2015 r.), a zatem dłużej niż 3 lata. Ponadto błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach tj. uznanie, że destrukt asfaltowy nie jest odpadem, zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, cyt.: pod pojęciem odpadu rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowało pogląd odnośnie faktycznego rozumienia ustawowej definicji odpadu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 543/16 orzekł, że, cyt.: "Jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, a nawet takie które są zdatne do powtórnego wykorzystania. Istotne w sprawie jest ustalenie zamiaru pozbycia się przedmiotów. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom (zobacz: wyrok NSA z 20 listopada 2014 r. sygn. akt: II OSK 1085/13). W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku (zobacz: wyrok NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2920/13). Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy D. powołuje się na: zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93), gdzie w załączniku do rozporządzenia nie uwzględniono odpadu o kodzie 17 01 81 - odpady z remontów i przebudowy tj. w tym przypadku destrukt asfaltowy, zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., póz. 796); zapis z uzasadnienia decyzji brzmi, cyt.: " odpady o kodzie 17 01 81 mogą być wykorzystywane w procesie odzysku R5 jednak warunkiem odzysku jest wykorzystywanie wyłącznie przez podmioty prowadzące prace budowlane związane z budową lub remontem dróg, poboczy, placów, a jednocześnie podgrupy 17 01 w przypadku konieczności dostosowania ich składu granulometrycznego do realizacji przedsięwzięcia, przed zastosowaniem poddaje się kruszeniu. Zapisy dot. procesu odzysku R5 z uwzględnieniem odpadu o kodzie 17 01 81 zawarto www. rozporządzeniu na str. 10-14. Jednakże na str. 10-11 zapisy rozporządzenia różnią się od zapisów zawartych w ww. uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy D.. A mianowicie, cyt. rozporządzenie: "Odpady z podgrupy 17 01 oraz odpady o kodach 10 10 05, 10 10 06, 10 10 07, 10 10 08, 10 12 08, 10 13 82, w przypadku konieczności dostosowania ich składu granulometrycznego do realizacji przedsięwzięcia, przed zastosowaniem poddaje się kruszeniu. Odpady o kodzie 17 03 02 (Asfalt inny niż wymieniony w 17 03 01) mogą być wykorzystywane wyłącznie: pkt 1) do utwardzania dróg, poboczy i placów; 7) przez podmioty prowadzące prace budowlane związane z budową lub remontem dróg, poboczy, placów.

Odnosząc się do treści wniosku i wskazanych wyżej zarzutów, w piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r., GDDiA Oddział w K. wskazał, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszego postępowania brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, albowiem decyzja Wójta Gminy D. z dnia 13.01.2021 r. nie jest obarczona żadną wadą, która mogłaby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności należy ponieść, że GDDKiA nie podziela stanowiska MWIOŚ, jakoby destrukt zgromadzony w obwodzie utrzymania na działce ewid. nr [...] stanowił opad. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach za odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz (i) pozbywa się, (ii) zamierza się pozbyć lub (iii) do których pozbycia się jest obowiązany. Przedmiotowy przepis, jak wskazuje liczne orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednoznaczny, co powoduje, że jest on rozumiany niejednolicie. Literalne brzmienie wskazuje bowiem wprost, że to albo wola posiadacza danej substancji lub przedmiotu lub przepis prawa determinuje, czy w skonkretyzowanych okolicznościach substancja ta lub przedmiot będzie posiadała status odpadu, czy też nie. GDDKiA potwierdza, że destrukt stanowiący przedmiot postępowania został pozyskany w wyniku wykonywania czynności frezowania dróg krajowych w ramach realizacji w okresie od lutego 2014 r. do kwietnia 2018 r. obowiązków zarządcy drogi związanych z kompleksowym utrzymaniem dróg (letnim i zimowym) przez wykonawcę, z którym GDDKiA zawarła stosowną umowę. Realizacja umowy obejmowała szereg czynności, w tym czynności usługowe lub roboty budowlane, których celem pozostaje zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom dróg publicznych. W umowie wprost przewidziano możliwość wykonywania utwardzeń poboczy, zjazdów, placów itp. z wykorzystaniem materiałów zamawiającego. Jednym z takich materiałów pozostaje destrukt asfaltowy, który jest surowcem możliwym do wykorzystania w 100% w zakresie ustawowych zadań zarządcy drogi. Drogi krajowe stanowią sieć, a zatem wyodrębnienie organizacyjne i podział terytorialny na Oddziału i Rejonowy GDDKiA ma na celu jedynie zapewnienie sprawnej realizacji zadań, co nie zmienia faktu, że drogi krajowe stanowią komplementarną całość. Materiał ten może być wykorzystany w ramach utrzymania całości sieci dróg krajowych, a zarazem stanowi mienie Skarbu Państwa, którego sposób wykorzystania winien uwzględniać regulacje dotyczący dysponowania składnikami majątkowymi Skarbu Państwa, w szczególności przepisy ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych. Wymaga podkreślenia, że już na etapie przygotowania umowy w zakresie kompleksowego bieżącego (letniego i zimowego) utrzymania dróg GDDKiA przyjęła jako założenie, że nie zamierza się pozbywać destruktu powstałego w wyniku wykonywania robót utrzymaniowych, albowiem surowiec ten będzie wykorzystywany do realizacji robót utrzymaniowych. Żaden przepis nie nakłada jednocześnie obowiązku pozbycia się tego typu materiału, a zatem o sposobie jego wykorzystania decyduje zgodnie z przepisami ocena ekonomicznej opłacalności zagospodarowania. Z tych wszystkich względów GDDKiA na żadnym etapie nie traktowała destruktu jako odpadu lecz jako pełnowartościowy materiał zamawiającego przeznaczony do wykonywania bieżących prac utrzymaniowych. Wobec powyższego ocena dokonana przez Wójta Gminy D. jest w pełni prawidłowa, zaś sama decyzja nie jest obarczona jakąkolwiek wadą, która mogłaby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Należy zauważyć, co już wyżej sygnalizowano, że linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje na prawidłowość stanowiska GDDKiA. W wyroku z dnia 17.12.2019 r., sygn. akt II OSK 725/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że "(...) problematyka prawnej kwalifikacji znajdującego się na nieruchomości skarżącej destruktu asfaltowego (frezowiny) była już przedmiotem rozstrzygnięć sądowych. W orzecznictwie wskazano m.in., że tego rodzaju substancja nie jest odpadem, jeśli wykorzystywana jest przez posiadacza do działalności w zakresie budowy czy remontu dróg. Destrukt asfaltowy jest materiałem wykorzystywanym w zamkniętym procesie budowlanym, w szczególności jako składnik wytwarzania mieszkanek różnego rodzaju warstw konstrukcyjnych nawierzchni drogowych. Z kolei posiadacz tego produktu, który został użyty zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywanym w procesie budowlanym, również nie może być uznany za posiadacza odpadu". Przedmiotowy destrukt jest materiałem stanowiącym mienie GDDKiA, którego GDDKiA nie chciała ani nie jest zobowiązana się pozbyć, jak również materiałem, który jest przeznaczony do wykorzystania w związku i w ramach zadań zarządcy drogi w zakresie utrzymania lub budowy dróg. Sygnalizowana przez Tut. Organ konieczność przekruszenia frezowiny nie nadaje destruktowi statusu odpadu, albowiem tego typu "przetworzenie" nie wykracza poza normalny proces technologiczny związany z uzyskaniem odpowiedniej frakcji materiału do wbudowania. Przyjmowany przez MWIOŚ odmienny pogląd tyczący przedmiotowego destruktu jest spowodowany brakiem ostrych, jednoznacznych definicji i pojęć ustawowych, albowiem destrukt asfaltowy nie został w żaden sposób wprost zdefiniowany jako opad, a jego status uzależniony jest od konkretnych okoliczności faktycznych. O występujących w praktyce problemach z jednoznacznym kwalifikowaniem destruktu asfaltowego mogą świadczyć poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Celem uchylenia przedmiotowego stanu niepewności prawnej prowadzone są aktualnie prace legislacyjne, których celem pozostaje wprowadzenie unormowania wskazującego pozytywnie, że destrukt nie jest odpadem lecz produktem ubocznym bez konieczności ewidencji i wprowadzania do Bazy Danych o Odpadach BDO, bez ograniczenia miejsca i czasu składowania oraz bez konieczności uzyskiwania jakichkolwiek dodatkowych pozwoleń (zezwoleń) na jego dalsze wykorzystanie. Należy także dodać, że działka ewidencyjna nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa - Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K. na podstawie umowy sprzedaży w dniu 25 czerwca 1998 r. - akt notarialny Repertorium A nr [...], sprostowany aktem notarialnym z dnia 10.01.2001 r. - Repertorium A nr [...], a jej użytkowanie odbywa się zgodnie z celem i przeznaczeniem, w jakim nieruchomość została nabyta i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nieruchomość pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z przeznaczeniem na realizację zadań ustawowych zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia 13 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że ma miejsce rażące naruszenie prawa. Jak stanowi art. 26 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W świetle art. 3 pkt 6 tej ustawy przez odpady - rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zdaniem Kolegium - definiując będący przedmiotem niniejszego postępowania destrukt asfaltowy - należy mieć na uwadze wyjaśnienia GGDKiA zawarte w piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r. W piśmie tym - co już wyżej przywołano - GDDKiA potwierdziła, że destrukt stanowiący przedmiot postępowania został pozyskany w wyniku wykonywania czynności frezowania dróg krajowych w ramach realizacji w okresie od lutego 2014 r. do kwietnia 2018 r. obowiązków zarządcy drogi związanych z kompleksowym utrzymaniem dróg (letnim i zimowym) przez wykonawcę, z którym GDDKiA zawarła stosowną umowę. Realizacja umowy obejmowała szereg czynności, w tym czynności usługowe lub roboty budowlane, których celem pozostaje zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom dróg publicznych. W umowie wprost przewidziano możliwość wykonywania utwardzeń poboczy, zjazdów, placów itp. z wykorzystaniem materiałów zamawiającego. Jednym z takich materiałów pozostaje destrukt asfaltowy, który jest surowcem możliwym do wykorzystania w 100% w zakresie ustawowych zadań zarządcy drogi. GDDKiA podkreśliła, że już na etapie przygotowania umowy w zakresie kompleksowego bieżącego (letniego i zimowego) utrzymania dróg GDDKiA przyjęła jako założenie, że nie zamierza się pozbywać destruktu powstałego w wyniku wykonywania robót utrzymaniowych, albowiem surowiec ten będzie wykorzystywany do realizacji robót utrzymaniowych. Żaden przepis nie nakłada jednocześnie obowiązku pozbycia się tego typu materiału, a zatem o sposobie jego wykorzystania decyduje zgodnie z przepisami ocena ekonomicznej opłacalności zagospodarowania. Z tych wszystkich względów GDDKiA na żadnym etapie nie traktowała destruktu jako odpadu lecz jako pełnowartościowy materiał zamawiającego przeznaczony do wykonywania bieżących prac utrzymaniowych. Przedmiotowy destrukt jest materiałem stanowiącym mienie GDDKiA, którego GDDKiA nie chciała ani nie jest zobowiązana się pozbyć, jak również materiałem, który jest przeznaczony do wykorzystania w związku i w ramach zadań zarządcy drogi w zakresie utrzymania lub budowy dróg. Jak wyżej wskazano - ustawowa definicja odpadów wskazuje, że przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz: pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Pismo GDDKiA wskazuje, że dwie pierwsze sytuacje nie mają miejsca, bowiem właściciel destruktu asfaltowego nie pozbywa się go celowo, ani też nie zamierza się go pozbyć - a wręcz przeciwnie podejmuje działania aby go gromadzić i wykorzystywać w dalszych procesach inwestycyjnych. Uważna lektura wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. Delegatura w T. z dnia 2 marca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia 13 stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie działki ewid. nr [...] w W. D. skłania do stanowiska, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych przepisów, z których treści wynikałoby, iż nakładają na GDDKiA obowiązek pozbycia się destruktu, a tym, samym, że destrukt może być - w świetle art. 3 pkt 6 ustawy - traktowany jako odpad. Niewątpliwie istnieją wątpliwości co do definicji odpadów. Jednak nawet w przywołanym we wniosku wyroku NSA, Sąd ten wskazał, że: "Istotne w sprawie jest ustalenie zamiaru pozbycia się przedmiotów." Właściciel jednoznacznie wyraził swoją wolę w zakresie zamiaru pozbycia się destruktu, deklarując, że ani nie zamierzał, ani też nie zamierza traktować destruktu jako odpadu. Wniosek MWIOŚ zakłada, że zgromadzona przez GDDKiA substancja jest odpadem, podczas gdy przyjąć należy stanowisko odmienne. Z tego też względu nie może być mowy o naruszeniu zarzucanych we wniosku przepisów, ponieważ dotyczą one odpadów. Zwrócić tylko należy uwagę, że treść decyzji Wójta Gminy D. faktycznie budzić może wątpliwości. Na stronie 3 decyzji stwierdzono bowiem: "Katalog odpadów reguluje obecnie rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. W niniejszym postępowaniu ustalono, iż na gruncie składowane są odpady o kodzie 17 01 81 - odpady z remontów i przebudowy dróg. Na stronie kolejnej organ zaś stwierdza iż: "wobec powyższego tutejszy organ nie traktuje destruktu jako odpadu, albowiem jest on pełnowartościowym surowcem pozyskanym w wyniku frezowania dróg stanowiących majątek Skarbu Państwa, który zostanie ponownie wykorzystany do realizacji prac utrzymaniowych w związku z realizacją zadań ustawowych." Faktycznie zatem można odnieść wrażenie, że decyzja organu I instancji nie jest precyzyjna. Nie zmienia to jednak przyjęcia, że decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący, bowiem prawidłowo umarza postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, polegające w szczególności na pominięciu przez organ okoliczności, iż: destrukt asfaltowy stanowiący przedmiot postępowania powstał w ramach realizacji w okresie od lutego 2014 r. do kwietnia 2018 r. umów zawartych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z bezpośrednimi wykonawcami usług i robót budowlanych, w ramach których wykonawcy tych umów mieli status wytwórcy odpadów, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; destrukt asfaltowy nie został wykorzystany do naprawy lub budowy w ramach umowy zawartej przez wykonawcę wybranego przez GDDKiA w ramach zawartej umowy, a jego wykorzystanie nastąpi zgodnie ze stanowiskiem GDDKiA do naprawy lub budowy innej drogi, co wszak nie stanowi wykorzystania w ramach tego samego procesu technologicznego (tego samego zakresu umowy, w toku realizacji której został pozyskany, jak również na odcinku drogi, której dotyczy dana umowa); przedstawiona przez GDDKiA Oddział w K. w toku kontroli objętej protokołem kontroli nr [...] Specyfikacja Techniczna [...] w pkt. 1.4 definiuje destrukt asfaltowy jako "mieszankę mineralno asfaltową, która jest uzyskiwana w wyniku frezowania warstw asfaltowych na zimno, rozkruszenia płyt wyciętych z nawierzchni asfaltowej, brył uzyskiwanych z płyt oraz z mieszanki mineralno-asfaltowej odrzuconej lub będącej nadwyżką produkcji", zaś zgodnie z zapisami zawartymi w pkt 1.5 Specyfikacji Technicznej D-4 1.08.01, cyt: "Ogólne wymagania dotyczące robót. Destrukt powstały w wyniku frezowania na zimno nawierzchni zostanie zgromadzony na placu składowym wskazanym przez zamawiającego, a następnie wykorzystany przez tego Zamawiającego do wykonania wyrównań i utwardzenia poboczy. Nadto, aby destrukt asfaltowy mógł zostać wykorzystany do remontu i uzupełnieniu ubytków w poboczach musi spełniać wymagania ogólne dla materiałów, które są zgodne z normą PN-EN 13108-8 - zapisy specyfikacji technicznej D-42.01.00, pkt 10.1; zgodnie z zapisami § 2 ust. 5 umowy nr [...] z dnia 20.01.2015 r., "Materiały z rozbiórki powinny być usunięte przez Wykonawcę poza teren prac przy przestrzeganiu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, które to powyższe zapisy zawarte we wskazanych dokumentach uzasadniają, że znajdujący się na terenie dz. ewid. nr [...] w W. D. destrukt asfaltowy jest odpadem, klasyfikowanym zgodnie z katalogiem odpadów pod kodem: 1701 81 - odpady z remontów i przebudowy dróg, określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów;

2/ art. 8 § 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przy takim stanie faktycznym i prawnym w sposób odmienny jak utrwalona praktyka;

3/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że przy wydaniu przez Wójta Gminy D. decyzji z dnia 13 stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie działki ewid. nr [...] w W. D., miało miejsce rażące naruszenie prawa;

4/ art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z przyjęciem przez organ, iż destrukt asfaltowy nie jest odpadem;

5/ art. 26 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez

nieuwzględnienie w sprawie, iż GDDKiA będąc posiadaczem odpadów jest obowiązana do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odmawiająca stwierdzenia nieważność decyzji Wójta Gminy D., umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. W ocenie organu przedmiot postępowania tj. destrukt asfaltowy pochodzący z robót polegających na utrzymaniu dróg, wytworzony przez podmiot mający umowę z GDDKiA na prowadzenie tych prac i składowany na utwardzonej działce należącej do GDDKiA to materiał który ponownie można wykorzystać do budowy dróg i ich utrzymania. Żaden przepis natomiast nie nakłada obowiązku pozbycia się takiego materiału. W ocenie strony skarżącej materiał ten to odpad a miejsce w którym jest składowany, nie jest miejscem składowania odpadów. Decyzja o umorzeniu postępowania została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art.156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5).

Co do pierwszej z dwu wyżej wymienionych przesłanek nieważnościach, w doktrynie i orzecznictwie przyjęło się powszechnie, iż rażąco wadliwie wydaną decyzje cechować winno to, że obraza przepisów na podstawie których jest wydana jest oczywista (nie wynika z wadliwej wykładni) a jej skutki nie są akceptowalne w państwie prawa. Rozwijając tę tezę przywołać należy choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 w którym orzekł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. III UK 77/11 LEX nr 1213420 wskazując, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Interpretacja pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako kwalifikowana wadliwość decyzji polegająca na naruszenia przez organ przepisów w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości a więc występującej w rozstrzygnięciu organu administracji sprzeczności między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną z jednoczesnym skutkiem tej wadliwości - powstaniem następstw, które nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym tj. wywołujących skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Podkreśla się przy tym konieczność komutatywnego spełnienia obu tych przesłanek. Poza wyżej przytoczonymi orzeczeniami wskazać tu można dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07 LEX nr 486051, z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 LEX nr 468745, z dnia 15 marca 2012 r. z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 363/11 oraz z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1667/10.

W ocenie sądu żadna z wyżej opisanych okoliczności nie została przez stronę skarżącą wykazana. Nie wykazano (sąd też nie ustalił tego z urzędu) że Wójt Gminy D. umarzając postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania naruszył obowiązujące przepisy a naruszenie to było oczywiste i rażące – czyli nie wynikało z niewłaściwej interpretacji przepisów. W ocenie sądu to czy destrukt asfaltowy jest odpadem czy nim nie jest nie jest okolicznością oczywistą. Wskazać tu można na orzecznictwo sądowe, które destruktu asfaltowego, jako materiału mogącego być wykorzystanym w procesie budowy i utrzymania dróg nie traktuje jako odpad. Dla przykłady w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r. II SA/Go 66/21 przyjął, że destrukt asfaltowy nie jest odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. W wyroku tym omawiając termin "odpad" sąd powołuje się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C - 194/05 oraz C - 235/02 konkludując, iż analiza tego orzecznictwa nakazuje przyjąć, iż destrukt asfaltowy którego wytwórca nie ma zamiaru się pozbywać i który może wykorzystać zgodnie z jego przeznaczeniem nie jest odpadem ale produktem ubocznym a zatem nie podlega regulacji dotyczącej pozbywania się odpadów o której mowa w ustawie. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r. II SA/Wr 725/19 wskazuje, iż destrukt asfaltowy (frezowina) nie jest odpadem, jeśli wykorzystywana jest przez posiadacza do działalności w zakresie budowy czy remontu dróg. Destrukt asfaltowy jest materiałem wykorzystywanym w zamkniętym procesie budowlanym, w szczególności jako składnik do wytwarzania mieszanek różnego rodzaju warstw konstrukcyjnych nawierzchni drogowych. Z kolei posiadacz tego produktu, który został użyty zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywanym w procesie budowlanym, również nie może być uznany za posiadacza odpadu (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2020 r. II SA/Wr 491/19).

W ocenie sądu bez dogłębnej analizy przepisów ustawy o odpadach fakt, że orzecznictwo sądów administracyjnych destruktu asfaltowego nie kwalifikuje jako odpad i niezależnie czy ten pogląd prawny jest prawidłowy czy też nie (jeżeli hipotetycznie założyć, że strona skarżąca prawidłowo kwalifikuje destrukt asfaltowy jako odpad) nie można tu mówić o rażącej, oczywistej obrazie przepisów, która to obraza jest pierwszą przesłanką by można było rozważać stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.

Jak mowa wyżej sama oczywistość naruszenia prawa nie jest warunkiem wystarczającym do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Sama instytucja "stwierdzenia nieważności decyzji" jest regulacją nazwaną trybem nadzwyczajnym. Nie służy eliminacji z obrotu prawnego dowolnej wadliwej decyzji ostatecznej, nie jest też regulacją funkcjonującą niejako poza zwykłym trybem instancyjnym. Tryb ten nie zastępuje odwołania ani nie jest trzecim (czy drugim, jeżeli strona poniechała zwykłego odwołania) trybem odwoławczym. Aby rozważyć czy można z tego trybu skorzystać strona musi wykazać (chyba, że jest to kwestia oczywista), że na skutkiem wydania decyzji jaskrawo wadliwej powstał stan którego nie można zaakceptować w państwie praworządnym. Poza przytoczonym wyżej orzecznictwem przytoczyć można wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r. III OSK 1310/21w którym wskazano, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa oraz z dnia z dnia 27 maja 2021 r. I OSK 3431/15 gdzie podniesiono, iż oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją.

Tymczasem strona skarżąca na takie okoliczności nawet się nie powołuje. Nie wskazuje, jakie to skutki wywołała przedmiotowa decyzji a których to skutków nie można w państwie praworządnym tolerować. Składowanie materiału (niezależnie od tego czy jest to odpad czy też nim nie jest) powstałego w procesie utrzymania dróg przez podmiot, który taką działalnością się zajmuje, na utwardzonym terenie nieruchomości należącej do GDDKiA i który to materiał można w pełni wykorzystać w działalności podmiotu, który produkt ten wytworzył, w ocenie sądu nie rodzi stanu który w państwie praworządnym nie może być tolerowany.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.