Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 44/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 2 i par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Bednarczyk po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skarg B.G. i W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 7 grudnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B.G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 grudnia 2011 r. nr [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. G., umorzył wznowione postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości B. W., gmina Ł. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że wnioskodawczyni nabyła prawo własności do działki nr [...] położonej w B. W., tj. sąsiadującej z nieruchomością, dla której ustalono warunki zabudowy w decyzji z 20 sierpnia 2004 r., w dniu 24 lipca 2007 r. W ocenie organu zatem, w czasie, w którym toczyło się postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem ostatecznej decyzji Wójta Gminy z 20 sierpnia 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] w miejscowości B. W. wnioskodawczyni nie przysługiwał status strony tegoż postępowania. W tej też sytuacji, zdaniem organu, wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do wystąpienia o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 20 sierpnia 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz W. R., również wnosząc o jej uchylenie. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w decyzji z 27 listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1, art. 147 i art. 105 § 1 k.p.a., uchyliło zaskarżona decyzję w całości i orzekło co do istoty w ten sposób, że umarzyło postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy z dnia 20 sierpnia 2004 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, na działce nr [...], położonej w miejscowości B. W., w której maksymalną powierzchnię zabudowy w obszarze działki określono jako 250 m2.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że B. G., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a., wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 20 sierpnia 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w.w. inwestycji, polegającej na budowie pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] w miejscowości B. W., wydanej na wniosek A. T. i S. T. i uchylenie decyzji Wójta Gminy z tego samego dnia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] w miejscowości B. W., wydanej na wniosek A. T. i S. T. w wersji drugiej funkcjonującej w obrocie tj. tej, gdzie jako maksymalną powierzchnię zabudowy wskazano 250 m2 oraz utrzymanie w mocy decyzji w wersji pierwotnej tj. tej, w której jako maksymalną powierzchnię zabudowy wskazano 150 m2.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z powyższym wnioskiem o wznowienie postępowania, organ I instancji postanowieniem z dnia 14 lipca 2011 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone w.w. ostateczną decyzją Wójta Gminy z 20 sierpnia 2004 r. Następnie organ I instancji, decyzją z 7 grudnia 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego w.w. ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 20 sierpnia 2004 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując powyższe odwołania, odniosło się w pierwszej kolejności do kwestii stanowiącej podstawę do podjęcia przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania wznowionego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w.w. inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że nie podziela stanowiska organu I instancji odnośnie braku statusu strony w osobie wnioskodawczyni B. G. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 147 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. W jego ocenie wyrażenie "interes prawny" użyte w treści powyższej regulacji do oznaczenia statusu strony postępowania, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Kształt tego interesu jest zawsze wyznaczony przez prawo materialne, może on zatem być różny wobec różnych regulacji prawnych. W niniejszej sprawie, jak podał organ, odwołująca prawo do własności działki nr [...], graniczącej z nieruchomością nr [...], nabyła w drodze spadkobrania po zmarłym ojcu F. K. oraz umowy darowizny udzielonej na rzecz odwołującej przez jej matkę D. K., co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. To oznacza, że w ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniu organu I instancji, odwołująca powinna być uznana za stronę przedmiotowego postępowania.

Następnie Kolegium odniosło się do decyzji organu I instancji, będącej przedmiotem wniosku odwołującej o wznowienie postępowania, tj. do ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 20 sierpnia .2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] w miejscowości B. W., gmina Ł., wydanej na wniosek A. i S. T. i uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia 20 sierpnia 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] w miejscowości B., gmina Ł., wydanej na wniosek A. i S. T. w wersji drugiej funkcjonującej w obrocie tj. w której jako maksymalną powierzchnię zabudowy wskazano 250 m2 oraz utrzymanie w mocy decyzji w wersji pierwotnej tj. gdzie jako maksymalną powierzchnię zabudowy wskazano 150 m2.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnień przekazanych przez organ I instancji na prośbę Kolegium, zawartych w piśmie z dnia 30 października 2012 r. oraz w piśmie z dnia 8 listopada 2012r. stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się oryginał wniosku A. T. i S. T. z dnia 30 marca 2004 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego jednopiętrowego na działce nr [...], położonej przy ul. D. w miejscowości B. W., stanowiącej własność Gminy Ł. Do akt sprawy dołączony jest także oryginał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem, będącej załącznikiem do w.w. decyzji, w treści którego w zakresie wielkości zabudowy stwierdza się, że planowana inwestycja co do powierzchni zabudowy powinna odpowiadać zabudowie istniejącej w sąsiedztwie. Przyjęto, że planowany obiekt handlowy nie powinien przekroczyć wielkości 150 m2, a maksymalna wielkość powierzchni sprzedażnej 100 m2. Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest oryginału decyzji z 20 sierpnia 2004 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, na działce nr [...], położonej w miejscowości B., ul. D.[...], gmina Ł., w której maksymalną powierzchnię zabudowy określono jako 150 m2 oraz oryginału decyzji z tego samego dnia o tym samym numerze, o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, na działce nr [...], położonej w miejscowości B., ul. D. [...], gmina Ł., w której maksymalną powierzchnię zabudowy określono jako 250 m2. Kolegium wskazało również, że organ I instancji w piśmie z 8 listopada 2012 r. wyjaśnił, że dołożono wszelkich starań w celu uzupełnienia dokumentacji o oryginalne w.w. decyzje i potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej do stron, jednakże nie odnaleziono oryginałów tych decyzji, ani dowodów ich doręczenia.

Oceniając tak zebrany materiał dowodowy i wynikające z niego ustalenia, Kolegium doszło do przekonania, że zaistniały podstawy do stwierdzenia, że decyzja z 20 sierpnia 2004 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, na działce nr [...], położonej w miejscowości B., w której maksymalną powierzchnię zabudowy określono jako 250 m2 w rzeczywistości nigdy nie istniała w sensie prawnym i nie stanowiła odrębnego od wcześniej wydanej decyzji aktu administracyjnego, lecz w istocie ma charakter przerobionego dokumentu z oryginału decyzji z 20 sierpnia 2004r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, na działce nr [...], położonej w miejscowości B., w której maksymalną powierzchnię zabudowy określono jako 150 m2. W ocenie Kolegium, nie towarzyszyło temu żadne postępowanie przewidziane w przepisach k.p.a. lub w ustawach odrębnych. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że stronom postępowania prowadzonego w sprawie doręczono jedynie tą decyzję 20 sierpnia 2004 r., nr [...], w której maksymalną powierzchnię zabudowy określono jako 150 m2.

Zdaniem Kolegium, nie ma wątpliwości, co do tego, że przerobienie treści decyzji nie powoduje, że została wydana przez organ administracji nowa decyzja, która mogłaby później być przedmiotem weryfikacji np.: w sprawie wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium, w sensie prawnym nie funkcjonuje decyzja z 20. sierpnia 2004 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w której maksymalną powierzchnię zabudowy określono jako 250 m2, a zatem nie jest możliwe złożenie w tej sprawie wniosku o wznowienie postępowania. W tym stanie zaistniały więc przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania jednak z innych przyczyn niż wskazane przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium uznało, że z uwagi na fakt, że w sentencji zaskarżonej decyzji organ I instancji nie określił precyzyjnie, iż postępowanie dotyczy sprawy załatwionej rzekomą decyzją, w której powierzchnia zabudowy określona została jako 250 m2, zaistniała konieczność dokonania przez Kolegium rozstrzygnięcia, jak w sentencji niniejszej decyzji.

Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w sytuacji, gdy wskutek posłużenia się sfałszowaną decyzją wywołano określone skutki prawne, należy je wyeliminować w stosownym nadzwyczajnym trybie, przewidzianym w przepisach k.p.a. Sfałszowana decyzja, jak już wyżej zaznaczono, nie jest decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tylko przerobionym dokumentem i w postępowaniu, w którym posłużono się nią (np.: w sprawie o pozwolenie na budowę), wywołując określone skutki, była fałszywym dowodem, na podstawie, którego ustalono istotne dla danej sprawy okoliczności.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. G. w części, w której organ orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania w sprawie. Wydanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażającą się w nierozpoznaniu na nowo sprawy pod względem merytorycznym przez organ a oparcie się wyłącznie na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

2. art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne sporządzenie uzasadnienie faktycznego decyzji, które nie zawierało wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś braki te uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli prawidłowości orzeczenia organu i mogły mieć wpływ na wynik sprawy,

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

4. art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 20 sierpnia 2004 r., w której powierzchnia zabudowy określona została jako 250 m2 – w sytuacji, gdy wskazana decyzja funkcjonuje w obrocie w sensie prawnym, zatem postępowanie nie było bezprzedmiotowe, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 i art. 147, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w pierwszej instancji mimo rażących błędów i braków w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, wpływających na ustalenie stanu faktycznego w sposób niepełny, co w konsekwencji zadecydowało o bezpodstawnym uznaniu, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, to zaś miało wpływ na wynik sprawy.

Formułując powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy z 20 sierpnia 2004 r. nr [...] i warunkach zabudowy dla w.w. inwestycji, w której maksymalna powierzchnia zabudowy określona została jako 250 m2.

W uzasadnieniu skargi napisano, że skarżąca podziela stanowisko organu odwoławczego co do posiadania przez nią statusu strony w zainicjowanym przez nią postępowaniu, natomiast w pozostałym zakresie kwestionuje zarówno poczynione ustalenia jak i zapadłe rozstrzygnięcie.

Zdaniem skarżącej, niedopuszczalne jest oparcie się przez organ odwoławczy na materiale dowodowym przesłanym przez organ I instancji, bowiem w ten sposób naruszona jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Takiego zaś naruszenia dopuściło się Kolegium w niniejszej sprawie. Wskazano również, że organy zaniechały wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia dowodów, które doprowadziłyby do ustaleń odpowiadających prawdzie materialnej. Dalej napisano, że zaskarżone orzeczenie organu odwoławczego bazuje na tezie, że decyzja o warunkach zabudowy, w której powierzchnia zabudowy określona została jako 250 m2 nigdy nie istniała w sensie prawnym i stanowi jedynie przerobiony dokument, bowiem nigdy nie znaleziono oryginału tej decyzji, nie towarzyszyło jej wydaniu żadne postępowanie i nie została ona doręczona stronom. Teza ta, zdaniem skarżącej, jest chybiona, nie poparta wyjaśnieniem, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i pozostaje w wyraźnej sprzeczności z decyzją Starosty z 12 lipca 2005 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oraz postanowień Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. o umorzeniu śledztw w sprawach o sygn. akt [...] oraz o sygn. akt [...]. Skarżąca napisała, że organ nie przeanalizował akt sprawy karnej, z której bezspornie wynika, że decyzja o warunkach zabudowy w wersji drugiej (w której powierzchnia zabudowy określona została jako 250 m2) doręczona została wnioskodawcy – S. T. a ponadto – została złożona w aktach sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. To dowodzi, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego, wbrew stanowisku Kolegium. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ powinien był wystąpić do starostwa Powiatowego w W. z pytaniem, czy w aktach sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę znajduje się oryginał decyzji o warunkach zabudowy w wersji drugiej, tj. w której powierzchnia zabudowy określona została jako 250 m2. Organ zaniechał więc dopełnienia wszelkich czynności, zmierzających do pełnego wyjaśnienia sprawy.

Skarżąca zakwestionowała także stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym fakt nie doręczenia decyzji skarżącej oraz W. R. powoduje, że decyzja w tej drugiej wersji nie weszła do obrotu prawnego. Decyzję tą bezspornie otrzymał S. T., co zresztą potwierdził w postępowaniu prowadzonym przez Prokuratora Rejonowego. Doręczenie decyzji choćby jednej stronie sprawia, że wchodzi ona do obrotu prawnego. Przy wielości stron natomiast – brak doręczenia decyzji innym stronom – sprawia, że aktualizuje się przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organy administracji nie przeanalizowały orzeczeń, jakie wydane zostały przez Prokuratora w toczących się postępowaniach karnych, tj. o umorzeniu śledztwa w zakresie popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 k.k., tj. przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego z uwagi na przedawnienie karalności, natomiast w zakresie zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 270 § 1 k.k., tj. podrobienia lub przerobienia dokumentu – umorzono postępowanie wobec stwierdzenia, że czynu nie popełniono. Skoro organy ścigania przesądziły, że nie zaistniało przestępstwo podrobienia, czy przerobienia dokumentu, to stanowisko Kolegium pozostaje w oczywistej sprzeczności z tym ustaleniem i także z tych powodów nie może się ostać.

Skargę na tą decyzję wniósł także W. R. w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy z 20 sierpnia 2004 r. nr [...] i warunkach zabudowy dla w.w. inwestycji, w której maksymalna powierzchnia zabudowy określona została jako 250 m2. W ocenie skarżącego, w sprawie tej organ naruszył art. 15 oraz art. 77 k.p.a. wskazując na powyższe, skarżący sformułował wniosek o uchylenie decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania w w.w. zakresie. Skarżący zakwestionował stanowisko Kolegium, zgodnie z którym decyzja ostateczna Wójta Gminy w wersji drugiej, w której maksymalna powierzchnia zabudowy określona została jako 250 m2, w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Przeczą temu ustaleniu orzeczenia wydane przez Prokuratora Rejonowego w sprawie o sygn. [...], których organ w ogóle nie przeanalizował, naruszając tym samym normę art. 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim, w piśmie Prokuratury z sprawie [...] na stronie 7 stwierdzono, że w toku śledztwa zabezpieczono oryginał decyzji z 20 sierpnia 2004 r. w wersji drugiej (w której maksymalna powierzchnia zabudowy określona została jako 250 m2). Co więcej, decyzja ta została doręczono wnioskodawcy – S. T. – a więc weszła ona do obrotu prawnego i w tym obrocie funkcjonuje, będąc podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę B. G. oraz W. R. organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W zarządzeniu z 1 marca 2013 r. sąd zarządził, na mocy art. 11 § 1 w zw. z art. 51 i art. 57 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – t. j. ze zm.) o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi W. R., pod sygn. akt II SA/Gd 45/13 ze sprawą niniejszą, tj. II SA/Gd 44/13 i prowadzeniu postępowania pod jedną sygnaturą – II SA/Gd 44/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, będące przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego decyzje organów administracji obu instancji naruszają art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 3 kpa oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organy administracji dokonały całkowicie błędnych i dowolnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji stanowiło podstawę do błędnej oceny prawnej w zakresie złożonego przez stronę wniosku o wznowienie postępowania w sprawie.

Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] w miejscowości B. W. złożyła skarżąca – B. G., wskazując jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § art. 145 k.p.a.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że na wniosek A. T. i S. T. Wójt Gminy wydał dwie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] w B. W. – obie decyzje opatrzone są tą samą datą – 20 sierpnia 2004 r. oraz tym samym numerem – [...], przy czym – w decyzji, która wydana została jako pierwsza - maksymalną powierzchnię zabudowy określono na 150 m2 (dalej decyzja ta będzie powoływana jako decyzja w wersji pierwszej), natomiast w decyzji wydanej późnej i antydatowanej - maksymalną powierzchnię zabudowy określono na 250 m2 (dalej decyzja ta będzie powoływana jako decyzja w wersji drugiej). Z wniosku skarżącej o wznowienia postępowania wynika zatem żądanie uchylenia decyzji późniejszej i utrzymanie w mocy decyzji w wersji pierwszej.

Do akt administracyjnych pełnomocnik skarżącej dołączył postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. z 31 marca 2010 r. w sprawie [...] o umorzeniu śledztwa w sprawie przekroczenia w nieustalonym czasie, ale nie wcześniej niż 20 sierpnia 2004 r. i nie później niż 12 lipca 2005 r. w Ł. przez funkcjonariusza publicznego – pracownika Urzędu Gminy Ł. upoważnionego do sporządzania decyzji administracyjnych, które to przekroczenie polegało na wydaniu drugiej, antydatowanej decyzji administracyjnej nr [...] z 20 sierpnia 2004 r. bez uchylenia decyzji wcześniejszej, a które to działanie było działaniem na szkodę interesu publicznej i prywatnego – B. G. i W. R., tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 k.k. – wobec stwierdzenia, że nastąpiło przedawnienie karalności tego występku (art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k.). Ponadto, na mocy postanowienia w.w Prokuratora z 31 maja 2010 r. w sprawie [...], umorzeniu podlegało śledztwo:

- w sprawie poświadczenia w dokumencie w nieustalonym czasie, ale nie wcześniej niż 20 sierpnia 2004 r. i nie później niż 12 lipca 2005 r. w Ł. przez funkcjonariusza publicznego – pracownika Urzędu Gminy Ł., upoważnionego do sporządzania decyzji administracyjnych nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne, tj. o przestępstwo z art. 271 § 1 k.k. – wobec stwierdzenia, że czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego (art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k.), oraz

- w sprawie podrobienia lub przerobienia w nieustalonym czasie, ale nie wcześniej niż 20 sierpnia 2004 r. i nie później niż 12 lipca 2005 r. w Ł. decyzji administracyjnej nr [...] z 20 sierpnia 2004 r., tj. o przestępstwo z art. 270 § 1 k.k. – wobec stwierdzenia, że czynu nie popełniono (art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k).

W uzasadnieniu tego ostatniego postanowienia stwierdza się – na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie karnej – że w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wydane zostały dwie decyzje administracyjne. Obie te decyzje datowane są na dzień 20 sierpnia 2004 r., przy czym pierwsza z nich wydana została w tej dacie, druga zaś – antydatowana – w 2005 r. Pierwsza z tych decyzji doręczona została wszystkim stronom postępowania, druga zaś – wyłącznie wnioskodawcy – S. T.

W aktach administracyjnych znajduje się również decyzja Starosty z 12 lipca 2005 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu A. T. i S. T. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z częścią mieszkalną na działce nr [...] w B. W. W decyzji tej wskazano, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z 20 sierpnia 2004 r. nr [...], którą załączono do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Z kolei, z protokołu przesłuchania świadka S. T. przez Prokuratora w toku w.w. śledztwa (k. 29 akt administracyjnych organu II instancji) wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor S. T. załączył decyzję o warunkach zabudowy w wersji drugiej, a więc tą, gdzie maksymalną powierzchnię zabudowy określono na 250 m2. Okoliczność posłużenia się w obrocie prawnym decyzją w wersji drugiej potwierdza zatem sama strona postępowania.

W kontekście wyżej przedstawionego materiału dowodowego, znajdującego się w aktach administracyjnych organów obu instancji całkowicie błędne są ustalenia, jakie przyjął w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy. Sprzeczne z materiałem dowodowym jest stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 20 sierpnia 2004 r. w wersji drugiej w rzeczywistości nigdy nie istniała w sensie prawnym, nie stanowiła odrębnego od wcześniej wydanej decyzji (w wersji pierwszej) aktu administracyjnego, lecz w istocie ma charakter przerobionego dokumentu z oryginału decyzji, jakim w ocenie Kolegium, jest decyzja w wersji pierwszej. W ocenie Kolegium bowiem, wydaniu decyzji w wersji drugiej nie towarzyszyło żadne postępowanie przewidziane w przepisach prawa, a z akt sprawy wynika, że stronom doręczono wyłącznie decyzję w wersji pierwszej. Ustosunkowując się do tych stwierdzeń organu odwoławczego należy wyjaśnić, że niewątpliwym jego błędem było całkowite pominięcie ustaleń Prokuratora Prokuratury Rejonowej, wynikających z dwóch w.w. postanowień o umorzeniu śledztw i brak ich oceny w toku postępowania administracyjnego, wywołanego wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie zabrakło analizy tych ustaleń, które w ocenie sądu, mają bardzo istotne znaczenie w zawisłej sprawie. Jak wynika z w.w. postanowienia Prokuratury z 31 maja 2010 r. umorzenie postępowania w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego, polegających na wydaniu drugiej decyzji administracyjnej w tej samej sprawie bez uchylenia decyzji wcześniejszej nastąpiło wyłącznie z uwagi na przedawnienie karalności tego występku. Odmiennie natomiast, umorzenie postępowania w sprawie podrobienia lub przerobienia dokumentu miało miejsce wobec stwierdzenia, że czynu takiego nie popełniono. Niewątpliwie, postanowienie Prokuratury nie ma waloru wiążącego sąd administracyjny, jaki art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – t. j. ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a) przyznaje prawomocnym wyrokom skazującym za popełnienie przestępstwa. Podobnie, postanowienie takie nie wiąże organów administracji. Niemniej jednak, w ocenie sądu orzekającego w niniejszym składzie, powinno ono zostać ocenione jako dowód w sprawie, stanowiący dokument urzędowy. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a., postanowienie takie może być jednak dopuszczone przez organ administracji jako dowód, jeżeli może on przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Z uwagi zaś na formę i organ, od którego pochodzi postanowienie, stanowi ono dokument urzędowy, któremu przypisać należy szczególną moc dowodową, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. Tymczasem, ustalenia organu odwoławczego, jak wskazano powyżej, są całkowicie sprzeczne z tymi, które wynikają zarówno z sentencji postanowienia Prokuratora, jak i jego uzasadnienia. W takiej sytuacji, odmawiając wiary dokumentowi urzędowemu, organ winien był szczegółowo wyjaśnić przyczyny, dla których przyjął odmienne stanowisko. Niewątpliwie zaś, w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło rozważań na temat oceny materiału dowodowego, pochodzącego od Prokuratora Rejonowego i ustaleń z niego wynikających. Słusznie zatem skarżący wskazują w tym zakresie na naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto art. 80 k.p.a.

Podobnie, za dowolne uznać należy ustalenie organu odwoławczego, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 20 sierpnia 2004 r. w wersji drugiej nie weszła do obrotu prawnego. Z materiału dowodowego wynika, że decyzja ta została doręczona S. T. – inwestorowi, co już przesądza o tym, że weszła ona do obrotu prawnego. Co więcej, decyzja ta stała się załącznikiem do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr [...] w B. W. Na jej podstawie wydana została decyzja Starosty z 12 lipca 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, na podstawie której wzniesiony został pawilon handlowy o powierzchni zabudowy do 250 m2. Okoliczność tą potwierdził sam inwestor, przesłuchiwany jako świadek w postępowaniu karnym, toczącym się pod sygnaturą [...]. Przeciwne ustalenie Kolegium jest zatem dowolne, nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i nie zostało poparte żadną argumentacją w treści uzasadnienia decyzji, co ponownie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z kolei, przechodząc do analizy zarzutów obu skarg w zakresie naruszenia art. 145 § 1 k.p.a. i prawidłowości decyzji organów administracji ze względu na powołaną przez strony podstawę wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 art. 145 k.p.a. wskazać należy, że zgodnie z tymi ostatnimi przepisami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Z tej przyczyny można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (§ 3 art. 145 k.p.a.). Zgodnie z art. 101 § 1 k.k. karalność przestępstwa ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia minęło trzydzieści lat w przypadku zbrodni zabójstwa, dwadzieścia lat - innej zbrodni, piętnaście lat - występku zagrożonego karą pozbawienia wolności przekraczającą pięć lat, dziesięć lat w przypadku czynu stanowiącego występek zagrożony karą pozbawienia wolności przekraczającą trzy lata, zaś pięć lat - gdy chodzi o pozostałe występki. Według art. 17 § 1 pkt 5 i 6 k.p.k. nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza m.in., gdy oskarżony zmarł lub nastąpiło przedawnienie. Niewątpliwie taka sytuacja zaistniała w analizowanym stanie faktycznym w odniesieniu do przestępstwa przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego, bowiem umorzenie śledztwa nastąpiło właśnie z powodu przedawnienia karalności tegoż występku. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że organy administracji, umarzając postępowanie wznowieniowe, dopuściły się również naruszenia powołanych przepisów art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 3 k.p.a., na co słusznie wskazuje skarżąca w swojej skardze. W konsekwencji organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bezzasadnie umarzając postępowanie wznowieniowe w sytuacji, gdy w sposób wadliwy dokonał ustaleń faktycznych w sprawie oraz w sposób dowolny ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Na marginesie też należy zaznaczyć, że analizowany w niniejszej sprawie problem niewątpliwej wadliwości decyzji ostatecznej może być oceniany zarówno z punktu widzenia powołanej przez stronę przesłanki wznowieniowej, ale także przez pryzmat wadliwości, skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nierzadkie są bowiem sytuacje, gdy decyzje mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Kodeks nie reguluje ani zbiegu weryfikacji decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi, ani zbiegu środków prawnych przysługujących na decyzje wadliwe. Inne są natomiast skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji i skutki jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego w stosunku do stron postępowania. Organ niewątpliwie jest związany żądaniem strony w zakresie wyboru trybu postępowania. W orzecznictwie jednak wskazuje się, że w sytuacji, gdy złożono wniosek o wznowienie postępowania, a organ sam ustalił istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji - może nastąpić wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu i zawieszenie na ten okres postępowania wznowieniowego. W przypadku bowiem wystąpienia przyczyn z art. 156 k.p.a. mamy do czynienia z obligatoryjnością działania organu.

Mając na uwadze wskazane wyżej istotne uchybienia organów administracji, popełnionych w niniejszej sprawie, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ja decyzję Wójta Gminy z 7 grudnia 2011 r., tym samym uwzględniając skargę zarówno skarżącej B. G., jak i W. R. W punkcie drugim wyroku sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz W. R., na mocy art. 200 w.w. ustawy, kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą to kwotę składał się wpis od wniesionej skargi. O kosztach postępowania na rzecz skarżącej Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku, w oparciu o treść przepisu art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej wyżej ustawy, zasądzając od organu odwoławczego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na niniejszą wielkość składa się kwotą 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi oraz wynagrodzenie dla ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej (480 zł) i kwota uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

W ocenie sądu zatem, organy administracji orzekając ponownie w niniejszej sprawie, powinny ocenić wniosek strony o wznowienie postępowania z 5 maja 2011 r., biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy, znajdujący się w aktach sprawy, w tym w szczególności dokumenty urzędowe w postaci w.w. postanowień Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. oraz protokołów z zeznań świadka S. T., składanych w toku tych postępowań. Podobnie, przedmiotem rozważań organów powinna być okoliczność uzyskania przez inwestora decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. W szczególności, organ winien prawidłowo ustalić, która z decyzji o warunkach zabudowy – czy w wersji pierwszej, czy też w wersji drugiej, stała się załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę. Wreszcie, organ winien ustalić, w jakim ostatecznie kształcie inwestor zrealizował swoją inwestycję, czy w wersji odpowiadającej pierwszej, czy też drugiej decyzji o warunkach zabudowy. Ustalając w sposób prawidłowy stan faktyczny w niniejszej sprawie organy jednocześnie dokonają oceny zebranych w sprawie dowodów, a wyniki tych ustaleń i tej oceny organy prawidłowo zaprezentują w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć, uwzględniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.