Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 315/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 785 par. 1, art. 79 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 147 par. 1,art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Sobkowie z dnia 5 września 2011 r. nr IX/97/2011 w przedmiocie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych oraz stawki opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym przez przewoźnika wykonującego publiczny transport zbiorowy na terenie gminy oraz na uchwałę Rady Gminy w Sobkowie z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr XIX/207/2012 zmieniającą powyższą uchwałę I. stwierdza nieważność § 4 uchwały z dnia 5 września 2011 r. nr IX/97/2011; II. stwierdza nieważność uchwały z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr XIX/207/2012 w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr IX/97/2011 z dnia 5 września 2011 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych oraz stawki opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym przez przewoźnika wykonującego publiczny transport zbiorowy na terenie gminy Sobków, Rada Gminy w Sobkowie (dalej: Rada Gminy, organ), działając m.in. na podstawie art. 16 ust. 1 i pkt 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5 poz. 13 ze zm.), zwanej dalej u.p.t.z., oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące na dzień podjęcia uchwały - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., uchwaliła, że:

§ 1 ust. 1 Do korzystania z przystanków komunikacyjnych uprawnieni są przewoźnicy wykonujący regularne przewozy osób w transporcie drogowym, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., nr 125 poz. 874 ze zm.) zwanymi dalej "przystankami" będącymi własnością Gminy Sobków lub co do których Gmina pełni obowiązki administratora lub zarządcy, zlokalizowanych przy drogach publicznych na terenie administracyjnym Gminy Sobków; ust. 2 Przewoźnik może korzystać z przystanków, wyłącznie po uzyskaniu od Wójta Gminy Sobków uzgodnienia korzystania z przystanków, dokonanego w formie umowy cywilno prawnej; ust. 3 Przewoźnik starający się o uzyskanie uzgodnienia na korzystanie z przystanków, zobowiązany jest przedstawić mapkę oraz zestawienie planowanych zatrzymań (projekt rozkładu jazdy) na wskazanych przystankach w okresie, którego dotyczy uzgodnienie.

§ 2 ust. 1 Przystanek komunikacyjny jest to miejsce zatrzymywania się pojazdu (autobusu) oznaczone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) odpowiednimi znakami drogowymi, przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów; ust. 2 Przystanek wyposażony jest: w tabliczkę z rozkładem jazdy, może być również wyposażony w wiatę przystankową, w kosz na śmieci; ust. 3 Nie dopuszcza się ustawiania dodatkowych słupków w celu rozwieszenia rozkładów jazdy. Rozkład może być umieszczony wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych tj. na słupku pod znakiem D-15 lub na wiacie przystankowej (ze wskazaniem na wiatę).

§ 3 ust. 1 Pojazdy o których mowa w niniejszej uchwale mogą zatrzymywać się na przystanku tylko w celu wsiadania lub wysiadania pasażerów; ust. 2 Pojazd powinien bezwzględnie zatrzymywać się na przystanku czołem pojazdu na początku zatoki przystankowej lub wysokości słupka przystankowego, w taki sposób, aby pasażer wsiadający do pojazdu bądź z niego wysiadający nie musiał wchodzić na jezdnię; ust. 3 Dopuszcza się zatrzymanie na przystanku jednocześnie dwóch lub więcej pojazdów, jeśli warunki techniczne przystanku na to pozwalają.

§ 4 Opłata za korzystnie z przystanków komunikacyjnych stanowi 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

§ 5 Pozyskane środki finansowe z ww. opłat w całości zostaną przeznaczone na modernizację oraz utrzymanie przystanków komunikacyjnych w należytym porządku.

§ 6 Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Sobków.

§ 7 Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała, że na mocy obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych, ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o publicznym transporcie zbiorowym mogą być ustalone zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych przez przewoźników, jak również mogą być pobierane opłaty za korzystanie przez przewoźnika z przystanków komunikacyjnych. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Niniejsza uchwała określa zasady korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjny oraz ustala stawkę za korzystanie przez przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Sobków w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Powyższa stawka mieści się w stawce maksymalnej określonej w ustawie. Przyjmując powyższą stawkę uwzględniono przewidzianą ustawą zasadę niedyskryminacji. Opłaty z tytułu korzystania z przystanków komunikacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy stanowią dochód jednostki samorządu terytorialnego z przeznaczeniem na modernizację oraz utrzymanie przystanków komunikacyjnych w należytym porządku.

Następnie Rada Gminy Sobków podjęła Uchwałę nr XIX/207/2012 z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany w uchwale nr IX/97/2011 Rady Gminy Sobków z dnia 5 września 2011 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników komunalnych oraz stawki opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym przez przewoźnika wykonującego publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Sobków, uchwalając co następuje:

§ 1 W uchwale nr IX/97/2011 Rady Gminy Sobków z dnia 5 września 2011 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników komunalnych oraz stawki opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym przez przewoźnika wykonującego publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Sobków. § 4 otrzymuje nowe brzmienie o treści:

" § 4 Opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stanowi: - 0,04 zł netto za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym".

§ 2 Pozostała treść pozostaje bez zmian.

§ 3 Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Sobków.

§ 4 Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

§ 5 Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W uzasadnieniu niniejszej uchwały Rada Gminy podała, że w myśl ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zmienia opłatę za korzytanie z przystanków komunikacyjnych z 0,05 zł na 0,04 zł netto za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, bowiem w wyżej wymienionej ustawie nie jest jednoznacznie określone czy 0,05 zł jest kwotą netto czy brutto, dlatego aby uchronić się przed nadużyciem prawa kwotę powyższą zmienia się na kwotę netto.

Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę nr IX/97/2011 Rady Gminy w Sobkowie z dnia 5 września 2011 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych oraz stawki opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym przez przewoźnika wykonującego publiczny transport zbiorowy na terenie gminy Sobków w brzmieniu określonym uchwałą nr XIX/207/2012 Rady Gminy w Sobkowie z dnia 29 sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił istotne naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie jednolitej stawki w wysokości 0,04 zł za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem jest Gmina Sobków bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których Gmina Sobków jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w ww. przepisie.

W związku z takim zarzutem skarżący wniósł o stwierdzenie w części nieważności uchwały Nr IX/97/2011 Rady Gminy w Sobkowie z dnia 5 września 2011r. w brzmieniu określonym uchwałą Nr XIX/207/2012 Rady Gminy Sobków z dnia 29 sierpnia 2012r. - tj. w zakresie § 4 przedmiotowej uchwały, w którym to określono stawkę opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Sobków.

Prokurator wskazał w szczególności, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje zatem radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także z towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów.

Autor skargi wyjaśnił, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". Odwołać się zatem należy do uzasadnienia projektu ww. ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. - druk sejmowy nr 2916. Przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić więc między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

Skarżący podniósł, że w niniejszym przypadku zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, w którym przedstawionoby powody przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Także z protokołu z sesji Rady Gminy w Sobkowie, na której podjęto zaskarżoną uchwałę oraz dokonano jej zmiany, nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Ponadto powyższe nie wynika także z protokołów Komisji Gminy w Sobkowie, na których przedmiotowa uchwała była omawiana. Na tej podstawie nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.

W ocenie skarżącego, z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W konsekwencji za niezgodny z prawem w zaskarżonej części uznać należy wydany na podstawie ww. przepisu akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sobków wniosła o jej oddalenie w całości i wskazała, że art. 16 ust 4 u.p.t.z. wprowadza możliwość pobierania opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, a stawka opłat ustalana jest w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki. Organ podniósł, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały działał zatem zgodnie z przesłankami ww. przepisu. Zarówno przy pracach w komisjach nad uchwałą i konstruowaniu jej treści, jak i podejmowaniu przedmiotowej uchwały znana i analizowana była, sytuacja ilości osób korzystających z danych środków transportu. Pojazdy o większych gabarytach, pomimo większej liczby miejsc nie wyróżniały się zasadniczo w odniesieniu do mniejszych pojazdów, z ograniczoną liczbą miejsc np. do 30. Zdaniem organu, różnicując w tym zakresie stawkę opłat organ dopuściłby się naruszenia zasady niedyskryminacji. Powyższe znajdowało się w polu widzenia i analizy organu.

Ogran podniósł ponadto, że art. 16 ust. 4 i ust. 5 u.p.t.z. nie różnicuje środków transportu przy ustalaniu stawki przedmiotowych opłat, zatem budzi wątpliwości podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa materialnego. Zdaniem organu, specyfika lokalna może uzasadniać zastosowanie jednej stawki dla przystanków komunikacyjnych, natomiast w podejmowaniu uchwały z pewnością towarzyszyły rozmowy, których przedmiotem była wysokość opłaty. W przepisach ustawy o transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK) wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (tak orzeczenie TK z dnia 13 września 1990r., sygn. U. 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli, oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988r., sygn. U. 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami.

Organ wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika jakimi motywami - z uwzględnieniem stanu faktycznego i argumentów przemawiających za przyjęciem początkowo stawki 0,05 gr. opłaty, a następnie w wysokości 0,04 gr. za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym - kierowała się Rada Gminy Sobków. W uzasadnieniu tym wskazano, że " Przyjmując powyższą stawkę uwzględniono przewidzianą ustawą zasadę niedyskryminacji". Zdaniem organu, zapis ten świadczy o tym, że organ uwzględnił w uchwale niedyskryminujące zasady dla wszystkich przewoźników. Z treści uchwały daje się wyprowadzić motywy jej podjęcia. Organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierował się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad. W ocenie organu dyskryminujące byłoby zastosowanie różnych stawek opłat z uwagi na miejsce siedziby przewoźnika lub zróżnicowanie stawek z uwagi na rozmiar prowadzonej działalności, czy też inne. Tymczasem stawka jest jednolita. Organ dokonał analizy zastosowania jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Sobków wszakże specyfika lokalna Gminy Sobków w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Chodzi tu o to, że publiczne przewozy pasażerów na terenie Gminy realizowane są w zasadzie w całości przez tzw. “busy".

Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa przez oran nadzoru - Wojewodę Świętokrzyskiego.

Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. Sąd zobowiązał Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie do jednoznacznego sprecyzowania, którą uchwałę skarży, czy z dnia 5 września 2011 r., czy uchwałę zmieniającą z dnia 29 sierpnia 2012 r., czy też obie te uchwały.

Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie pismem z dnia 16 czerwca 2019 r. (data wpływu: 21 czerwca 2019 r.) sprecyzował skargę w ten sposób, iż oświadczył, że złożona skarga ze względu na powiązanie uchwał dotyczy zarówno uchwały nr IX/97/2011 Rady Gminy w Sobkowie z dnia 5 września 2011 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych oraz stawki opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym przez przewoźnika wykonującego publiczny transport zbiorowy na terenie gminy Sobków oraz uchwały nr XIX/207/2012 Rady Gminy Sobków z dnia 29 sierpnia 2012 r. zmieniającej ww. uchwałę.

Prokurator wniósł o: stwierdzenie nieważności w części uchwały nr IX/97/2011 Rady Gminy w Sobkowie z dnia 5 września 2011 r., tj. w zakresie § 4 tej uchwały oraz w całości uchwały nr XIX/207/2012 Rady Gminy Sobków z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany w ww. uchwale nr IX/97/2011 Rady Gminy w Sobkowie z dnia 5 września 2011 r.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 czerwca 2019 r. wyłączono do odrębnego rozpoznania skargę Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę nr XIX/207/2012 Rady Gminy Sobków z dnia 29 sierpnia 2012 r.

Na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Ke 315/19 oraz sprawy o sygn. akt II SA/Ke 448/19 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Ke 315/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie są zasadne.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie były: uchwała nr IX/97/2011 Rady Gminy w Sobkowie z dnia 5 września 2011 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych oraz stawki opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym przez przewoźnika wykonującego publiczny transport zbiorowy na terenie gminy Sobków w części dotyczącej § 4 oraz w całości uchwała nr XIX/207/2012 Rady Gminy Sobków z dnia 29 sierpnia 2012 r. zmieniająca uchwałę nr IX/97/2011 Rady Gminy w Sobkowie z dnia 5 września 2011 r.

Uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwały te dotyczą sytuacji powtarzalnych, odnoszących się do wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie. Ponieważ zaskarżone uchwały są aktami prawa miejscowego, podjęcie ich w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tych uchwał w całości lub części przez sąd administracyjny.

Podstawę prawną wydania zaskarżonych uchwał stanowił art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (błędnie wskazany przez organ w ww. uchwałach, jako art. 16 ust. 1 pkt 5 tej ustawy). Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.t.p.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszych przypadkach - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwały odpowiadają ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia tych uchwał oraz materiałów dokumentujących ich przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwały, winny wynikać zatem z uzasadnień uchwał, a także towarzyszących podjęciu uchwał dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwał, z których nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcia skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010r. nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty,

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, co też podniósł skarżący, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata przeznaczana jest na modernizację i utrzymanie przystanków w należytym porządku. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Niemniej rozstrzygające w niniejszej sprawie było to, że podejmując zaskarżone uchwały, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżonymi uchwałami. Uchwały te zostały nadesłane do akt sprawy wraz z ich uzasadnieniami, w których jednak nie przedstawiono żadnych powodów przyjęcia, w obu tych uchwałach, jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Także z protokołów sesji Rady Gminy Sobków, na których podjęto zaskarżone uchwały, nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustaleniu stawek opłat była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Powyższe nie wynika również z żadnych innych materiałów, które dokumentowałyby przygotowanie i uchwalenie zaskarżonych uchwał. Nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy podejmując te uchwały i ustalając przedmiotowe opłaty w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczą te uchwały, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.

Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonych uchwał, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę z dnia 5 września 2011 r. w części dotyczącej § 4 oraz zaskarżoną uchwałę z dnia 29 sierpnia 2012 r. w całości, podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16).

Wadliwości uchwał w powyższym zakresie nie może sanować przedstawienie na etapie odpowiedzi na skargę argumentacji mającej na celu wykazanie, że kwestia niedyskryminujących zasad w ww. rozumieniu przy ustaleniu stawek opłat była rozważana i brana pod uwagę. Jest to bowiem działanie spóźnione i nie może stanowić podstawy weryfikacji zaskarżonych uchwał.

W konsekwencji za niezgodne z prawem uznać należy wydane na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akty prawa miejscowego w zaskarżonych zakresach, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający je organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do ich wydania, a więc czy stanowią one prawidłowe akty wykonawcze do tej ustawy, zgodne z jej celami i uszczegółowiające zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że § 4 zaskarżonej uchwały z dnia 5 września 2011 r. oraz w całości zaskarżona uchwała z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwał wpływa także zasadniczo na ich ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwał z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08, Lex 490933, z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2420/10, Lex 1071215, z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1824/08, Lex 597395).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku stwierdzając nieważność uchwały z dnia 5 września 2011 r. w zaskarżonej części oraz jak w punkcie II sentencji wyroku stwierdzając nieważność uchwały z dnia 29 sierpnia 2012r. w całości.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów postępowania według norm przepisanych wskazać należy, że jest on oczywiście bezzasadny. Jak wynika z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w sprawie niniejszej.

-----------------------

13

Sygn. akt II SA/Ke 315/19

1