Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 539/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
Hasła tematyczne: Stopnie i tytuły naukowe
Skarżony organ: Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.134 § 1, 135,145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7,8,77 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.35 ust.2,21 ust.2,14 ust.2 i 1pkt 4 i5 ,20, 18 ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 65 poz 595
law: Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA : Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1528/07 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia naukowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od W. F. na rzecz Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1528/07, po rozpoznaniu skargi W. F., uchylił zaskarżoną decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy nadania stopnia naukowego oraz uchwałę Rady Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2006 r.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania W. F. od uchwały Rady Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2006 r. odmawiającej nadania mgr inż. W. F. stopnia doktora nauk technicznych, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu decyzji Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów podała, że Sekcja Nauk Matematycznych, Fizycznych, Chemicznych i Nauk o Ziemi, po zapoznaniu się z odwołaniem i po wysłuchaniu opinii recenzentów Centralnej Komisji w głosowaniu tajnym wypowiedziała się przeciw wnioskowi o uchylenie zaskarżonej uchwały (wynik głosownia: za uchyleniem uchwały – 2 głosy, przeciw – 26 głosów, wstrzymujących się – 2 głosy).

Prezydium Centralnej Komisji, po zapoznaniu się ze stanowiskiem Sekcji w głosowaniu tajnym utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę (wynik głosowania: za uchyleniem uchwały – 0 głosów, przeciw – 10 głosów, wstrzymujących – 0 głosów).

Centralna Komisja stwierdziła, że argumenty przedstawione w odwołaniu nie znalazły jej uznania, bowiem Komisja nie stwierdziła uchybień formalnych w postępowaniu. Uznała, że treść odwołania i opinii Rady Wydziału w tej sprawie nie dają podstaw do uznania odwołania za zasadne. Tym samym podtrzymała negatywną decyzję Rady Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Warmińsko - Mazurskiego w Olsztynie, która nie nadała mgr inż. W. F. stopnia doktora nauk technicznych w zakresie dyscypliny geodezja i kartografia (w głosowaniu niejawnym na 18 głosujących, 9 osób było za nadaniem stopnia, 5 przeciw, a 4 wstrzymały się od głosu).

Skargę na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] czerwca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. F. podnosząc, że decyzja Centralnej Komisji powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu:

1) spełnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., związanych z rażącym naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, polegającym na utrzymaniu w mocy uchwały nr [...] Rady Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2006 r., "w sprawie odmowy nadania stopnia naukowego doktora", która nie została podjęta w brzmieniu znajdującym się w aktach sprawy oraz nie została podpisana przez osoby upoważnione do jej wydania;

2) spełnienia przesłanek wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dotyczących wydania decyzji organu odwoławczego bez wymaganej opinii organu pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r.

3) spełnienia przesłanek wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., związanych z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) wskutek wyłączenia jawności postępowania odwoławczego na podstawie § 14 Statutu Centralnej Komisji z dnia 19 kwietnia 1991 r. ze zm., niepublikowanego, http://www.pan.pl/ckbip/files/statut.pdf;

4) innych naruszeń procedury, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności naruszeń art.: 6, 7, 8, 9, 10 § 1, art. 11, 15, 36, 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 139 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 in principio ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki.

W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wniosła o oddalenie skargi w zakresie wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz odrzucenie skargi w zakresie pozostałych wniosków skarżącego i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając obydwie decyzje stwierdził, że w aktach administracyjnych nie ma uzasadnienia uchwały (decyzji) organu pierwszej instancji. Protokół nr [...] z posiedzenia Rady Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. na str. 10 wskazuje, że na posiedzeniu tym głosowano nad dwoma uchwałami: pierwszą – w sprawie przyjęcia publicznej obrony rozprawy doktorskiej mgr inż. W. F. i "członkowie Rady Wydziału podjęli uchwałę w sprawie przyjęcia publicznej obrony rozprawy doktorskiej mgr inż. W. F.", a następnie nad drugą – w sprawie nadania stopnia doktora nauk technicznych mgr inż. W. F. i "ze względu na to, że nie uzyskano bezwzględnej większości głosów Rada Wydziału nie nadała stopnia doktora nauk technicznych mgr inż. W. F.".

Zdaniem Sądu, na podstawie akt administracyjnych nie sposób ustalić, jakiej treści uchwała była głosowana przez organ pierwszej instancji, ponieważ w protokole nr [...] z posiedzenia Rady Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. jest mowa o głosowaniu nad uchwałą o nadaniu stopnia (pozytywną), i nie ma dołączonej uchwały na odrębnym druku, natomiast skarżący otrzymał uchwałę odmawiającą nadania stopnia (negatywną) w formie nie wypisu z protokołu, lecz uchwały. Tej nadzwyczaj istotnej okoliczności organ drugiej instancji nie wyjaśnił.

Organ nie wyjaśnił również dlaczego, pomimo podjęcia na tym samym posiedzeniu uchwały "sprawie przyjęcia publicznej obrony rozprawy doktorskiej mgr inż. W. F." stosownie do art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym, nie nadano mgr inż. W. F. stopnia doktora, o czym mowa w art. 14 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym. Z przepisu art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. wynika, że wolą ustawodawcy było podzielenie czynności przewodu doktorskiego na poszczególne etapy, określone w punktach 1-5 ust. 2 art. 14 ustawy. Brzmienie ust. 2 art. 14 ustawy wskazuje, że każdy następny etap przewodu doktorskiego jest realizowany po pozytywnym zakończeniu etapu poprzedniego. Jeśli zatem uchwała rady wydziału w sprawie "wszczęcia przewodu doktorskiego i wyznaczenia promotora", o której mowa w art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy, zostanie podjęta, następuje etap kolejny, wskazany w pkt 2 – wyznaczenie recenzentów; etap kolejny – to "przyjęcie rozprawy doktorskiej i dopuszczenie jej do publicznej obrony", wskazany w pkt 3; jeśli uchwała rady wydziału w sprawie "przyjęcia rozprawy doktorskiej i dopuszczenia jej do publicznej obrony" zostanie podjęta, następuje etap kolejny, wskazany w pkt 4; jeśli zostanie podjęta uchwała "w sprawie przyjęcia publicznej obrony rozprawy doktorskiej", oznacza to, że wszystkie kolejne czynności przewodu doktorskiego zostały zrealizowane i następuje nadanie stopnia doktora – uchwałą rady wydziału w sprawie "nadania stopnia doktora". Przepis ten został tak skonstruowany, że zdaniem Sądu, nie daje możliwości działania organu administracji publicznej na zasadzie uznania administracyjnego. Gdyby ustawodawca zdecydował pozostawić nadanie stopnia doktora uznaniu administracyjnemu, posłużyłby się sformułowaniem "może". Skoro jednak przepis ten nie stanowi, że rada wydziału "może nadać stopień doktora" oznacza to, że ustawodawca nie przewiduje tutaj żadnej dowolności.

Z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym wynika, że "uchwały, o których mowa w art. 14 ust. 2 są podejmowane w głosowaniu tajnym i zapadają bezwzględną większością oddanych głosów przy obecności co najmniej połowy ogólnej liczby osób uprawnionych do głosowania". Oznacza to, że przytoczone wyżej, a zawarte w protokole posiedzenia Rady Wydziału stwierdzenie Rady Wydziału, że ze względu na to, iż nie uzyskano bezwzględnej większości głosów Rada Wydziału nie nadała stopnia doktora nauk technicznych mgr inż. W. F. jest sprzeczne z art. 20 ust. 1 ustawy, bowiem zostały spełnione wszystkie warunki zamieszczone w tym przepisie: w głosowaniu uczestniczyła co najmniej połowa ogólnej liczby osób uprawnionych do głosowania, i uchwała ta zapadła "bezwzględną większością oddanych głosów", skoro głosowaniu wzięło udział 18 osób, 9 głosowało "za nadaniem stopnia", 5 "przeciw", a 4 "wstrzymały się od głosowania". Przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. nie odróżnia głosów oddanych "za", "przeciw" i głosów "wstrzymujących się", stanowi bowiem, że "uchwały zapadają bezwzględną większością oddanych głosów przy obecności...", a zatem nie wymaga, aby do podjęcia uchwały wymagana była większość głosów oddanych "za".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ drugiej instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości, a rozpoznając odwołanie nie rozpatrzył zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, do czego był zobowiązany i nie przedstawił swojego stanowiska zajętego odnośnie tych zarzutów. Jako podstawę wydania decyzji organu drugiej instancji, w osnowie decyzji wskazano jedynie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, który stanowi, że "Po rozpatrzeniu odwołania, w terminie nie dłuższym niż sześć miesięcy, Centralna Komisja albo utrzymuje w mocy zaskarżoną uchwałę, albo uchylając ją, przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia radzie tej samej lub innej jednostki organizacyjnej."

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji przedstawił wynik głosowania Sekcji Nauk Matematycznych, Fizycznych, Chemicznych i Nauk o Ziemi w sprawie zaskarżonej uchwały oraz informację, że Prezydium Centralnej Komisji, po zapoznaniu się ze stanowiskiem Sekcji postanowiło w głosowaniu tajnym utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę, jednakże nie wskazał podstawy prawnej określającej kompetencje organów Centralnej Komisji, jej organizację, tryb działania czy sposób powoływania recenzentów, na których w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji się powoływał, co uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości zastosowanej przez organ procedury, bowiem wskazany art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. nie wskazuje, jakie są kompetencje poszczególnych organów Centralnej Komisji, wymienionych w art. 35 § 2 tej ustawy. Wskazane wyżej braki, świadczą o nie wyjaśnieniu zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, nie dają możliwości oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym. Naruszenia, o których mowa, dotyczą zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Uchybienia te są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a w szczególności przepisów: art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a., art. 29 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm.), przez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej przy wydaniu zaskarżonej decyzji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie trybu podejmowania uchwał przez Radę Wydziału, przyjęcie zasady uznania administracyjnego i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego;

2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a w szczególności : przepisów art. 14 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 35 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm.), § 1, 7 Statutu Centralnej Komisji do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych z dnia 19 kwietnia 1991 r. ze zm. przez wskazanie, że decyzja została podjęta bez podstawy prawnej, niezgodnie z przepisami postępowania przed Centralną Komisją do Spraw Stopni i Tytułów i niewłaściwą interpretację ustawy o tytule naukowym i stopniach naukowych przepisów dotyczących nadawania stopnia naukowego doktora, doręczania uchwały, sposobu obliczania bezwzględnej większości głosów

Wskazując powyższe przesłanki Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Centralna Komisja nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i nie uwzględnia specyfiki postępowania przed Centralną Komisją do Spraw Stopni i Tytułów. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje uchylenie decyzji. Zarzuty Sądu Wojewódzkiego dotyczą błędnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy poszczególne czynności przewodu doktorskiego kończą się uchwałami, które są głosowane oddzielnie. Podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia publicznej obrony rozprawy doktorskiej (czwarty etap przewodu) nie oznacza – wbrew opinii Sądu Wojewódzkiego – obowiązku nadania stopnia doktora. Nie występuje tu zasada uznania administracyjnego, gdyż wszystkie uchwały są podejmowane w głosowaniu tajnym przez gremium kolegialne. Ustawodawca nie stanowi o nadaniu stopnia naukowego z mocy ustawy po spełnieniu określonych warunków. Przejście do głosowania na kolejną uchwałą uzależnione jest od pozytywnego głosowania uchwały poprzedzającej. Nadanie stopnia naukowego doktora nie jest sumarycznym wynikiem zapadłych wcześniej czterech pozytywnych uchwał, lecz stanowi autonomiczną uchwałę. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 października 2007 r. I OSK 1101/07.

Również niewłaściwe jest rozumienie art.21 ust. 1 ustawy, który nakazuje powiadomienie kandydata o treści uchwały odmownej, a nie jej doręczenie wraz z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., I OSK 1661/06).

Jak podkreśla utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych szczególnej wagi nabiera kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona podjęta przez organ kolegialny w głosowaniu tajnym. Ogranicza się ona w istocie do oceny, czy zostały zachowane zasady postępowania przed Centralną Komisją określone w ustawie i w statucie.

Przepis art. 29 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym stanowi, że w postępowaniu o nadanie tytułu doktora habilitowanego w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie przed Centralną Komisją jest postępowaniem szczególnym. Z tego powodu nie można do Centralnej Komisji zastosować wprost przepisów K.p.a. Konstrukcja ustrojowa Centralnej Komisji jako centralnego organu administracji rządowej (art. 32 ustawy) nakazuje pierwszeństwo stosowania przepisów ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym, gdzie jest przewidziany tryb podejmowania uchwał (decyzji) i tryb odwoławczy. Oprócz K.p.a. tryb wydawania decyzji administracyjnych przez organ kolegialny określają przepisy szczególne, regulujące organizację i działanie organu kolegialnego, w tym zwłaszcza przesłanki ważności decyzji w formie uchwał. Tryb ten został zachowany. Nie wskazano naruszenia procedury przez Prezydium Centralnej Komisji (organ decyzyjny). Kompetencje tego organu; określone są zarówno w ustawie, jak i wydanym na jej podstawie statucie (§ 7 – por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2006 r., I OSK 847/05).

Nie można podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego odnośnie wykładni art. 20 ust.1 ustawy, tj. "bezwzględnej większości oddanych głosów". Zasada "bezwzględnej większości oddanych głosów" oznacza konieczność uzyskania 50% +1 głosów za uchwałą. Każda inna wykładnia jest wykładnią contra legem.

Stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego przy wydawaniu decyzji przez organ kolegialny i to rzutowało w sposób istotny na treść zapadłego orzeczenia jest zdaniem autora skargi kasacyjnej wyrazem błędnych założeń. Wykładnia wskazanych przez Sąd przepisów stanowi oczywiste naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, co wyczerpuje podstawy kasacyjne wymienione art. 174 ustawy o P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. F. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W. F. stwierdzając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ustosunkował się kolejno do podniesionych przez pełnomocnika Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów Naukowych zarzutów, które – jego zdaniem – nie zasługują na uwzględnienie. Stwierdził, że zaskarżone decyzje winny być wyeliminowane z obrotu także z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać należało za uzasadnione.

Wobec tego, że w sprawie nie występowały przesłanki nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był – zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy – rozpoznać sprawę niniejszą w granicach zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W pierwszej kolejności omówienia wymagały zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, które zgłoszone zostały w oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 powołanej ustawy.

Za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określa funkcje pełnione przez sądy administracyjne, przepis ten nie reguluje postępowania przed sądem administracyjnym, dlatego nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Kolejny wskazany w skardze kasacyjnej przepis to art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji nie przekroczył przy rozpoznawaniu sprawy jej granic wynikających z powołanego przepisu, które wyznaczone są przez przedmiot rozstrzygnięcia wskazany w zaskarżonej decyzji. Zarzut ten związany jest z dalszymi wytkniętymi w skardze kasacyjnej uchybieniami przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającymi na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ tej ustawy. Zgodzić należy się ze stwierdzeniem, że błędna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi.

Stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Chociaż w motywach zaskarżonego wyroku nie zostało to zaznaczone, to ich treść i podane przyczyny uwzględnienia skargi wskazują, że mając na uwadze stwierdzone z urzędu uchybienia Sąd pierwszej instancji uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, wskazane w motywach braki świadczą o niewyjaśnieniu zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, nie dają możliwości oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, naruszenia te dotyczą zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy – na podstawie którego zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok – nie można podzielić powyższego stanowiska.

Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, postępowanie przed Centralną Komisją jest postępowaniem szczególnym, do którego w myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm. – dalej "ustawa stopniach naukowych"), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Stąd też ocena zaskarżonej decyzji pod kątem przestrzegania w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie przepisów proceduralnych winna nastąpić przy uwzględnieniu występujących w tego rodzaju sprawach odrębności.

Centralna Komisja działa przy Prezesie Rady Ministrów i w zakresie wydawanych przez siebie decyzji pełni funkcję centralnego organu administracji rządowej (art. 33 ust. 1 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych, organami Centralnej Komisji są: 1) przewodniczący Centralnej Komisji, 2) prezydium Centralnej Komisji, 3) sekcja Centralnej Komisji. Art. 35 ust. 5 zaś stanowi, że kompetencje organów Centralnej Komisji, sposób wyboru prezydium Centralnej Komisji, jej organizację i tryb działania oraz sposób powoływania recenzentów określa uchwalony przez nią statut. Zgodnie więc z wolą ustawodawcy uprawnienie do ustalenia w zakresie zagadnień wskazanych w art. 35 ust. 5 ustawy, powierzone zostało samej Centralnej Komisji w formie uchwalonego przez tę Komisję statutu.

W rozpoznawanej sprawie jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji wskazano art. 21 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych i nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że niewskazanie w tej decyzji podstawy prawnej określającej kompetencje organów Centralnej Komisji, jej organizację, tryb działania czy sposób powoływania recenzentów, uniemożliwiało dokonanie oceny prawidłowości zastosowanej przez organ procedury. Jak wcześniej podniesiono, kwestie te zostały uregulowane w Statucie Centralnej Komisji, który dołączony został do akt postępowania przekazanych przez organ. Kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji winna więc być dokonana z uwzględnieniem także zawartej tam regulacji.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych, czynności przewodu doktorskiego kończą się uchwałami rady jednostki organizacyjnej w przedmiocie: 1) wszczęcia przewodu doktorskiego i wyznaczenia promotora; 2) wyznaczenia recenzentów; 3) przyjęcia rozprawy doktorskiej i dopuszczenia jej do publicznej obrony; 4) przyjęcia publicznej obrony rozprawy doktorskiej; 5) nadania stopnia doktora. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji brzmienie ust. 2 art. 14 ustawy wskazuje, że każdy następny etap przewodu doktorskiego jest realizowany po pozytywnym zakończeniu etapu poprzedniego. Nie można natomiast zgodzić się z konkluzją dalszego wywodu Sądu, że jeśli zostanie podjęta uchwała "w sprawie przyjęcia publicznej obrony rozprawy doktorskiej", oznacza to, że wszystkie kolejne czynności przewodu doktorskiego zostały zrealizowane i następuje nadanie stopnia doktora – uchwałą rady wydziału w sprawie "nadania stopnia doktora". Przepis ten – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – został tak skonstruowany, że nie daje możliwości działania organu administracji publicznej na zasadzie uznania administracyjnego, skoro przepis nie stanowi, że rada wydziału "może nadać stopień doktora" oznacza to, że ustawodawca nie przewiduje tutaj żadnej dowolności.

Powyższa wykładnia art. 14 ust. 2 nie mogła być uznana za prawidłową. Zaakceptowanie prezentowanej interpretacji omawianej regulacji, która zakłada, że podjęcie uchwały o przyjęciu publicznej obrony rozprawy doktorskiej powoduje automatycznie skutek w postaci konieczności podjęcia uchwały o nadaniu stopnia doktora przeczyłoby racjonalności działania ustawodawcy. Ustawodawca przewidział, że czynności przewodu doktorskiego, m.in. wymienione w art. 14 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy, kończą się odrębnymi uchwałami. Przyjmując, że takie rozwiązanie było celowym działaniem racjonalnego ustawodawcy stwierdzić należy, że podjęcie pozytywnych uchwał odnoszących się do poszczególnych czynności przewodu doktorskiego nie przesądza pozytywnej uchwały o nadaniu stopnia doktora. Bowiem również i ta uchwała, podobnie jak i poprzednie ma autonomiczny charakter, nie jest ona jedynie formalnym zakończeniem przewodu doktorskiego (por. analogiczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do uchwał podejmowanych w przewodzie habilitacyjnym – wyrok z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1101/07 – niepubl).

Jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej uchwały w przewodzie doktorskim podejmowane są w głosowaniu tajnym przez gremium kolegialne, nie występuje więc tu uznanie administracyjne wspomniane przez Sąd pierwszej instancji.

Powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 20 kwietnia 2006 r., I OSK 847/05 – niepubl.), że decyzja administracyjna, która wydana jest w postaci uchwały podejmowanej przez organ kolegialny stanowi wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych, pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych praw i obowiązków, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Uchwałę – decyzję należy uznać za podjętą z chwilą wyrażenia woli przez organ kolegialny w sposób prawem określony, tzn. najczęściej w drodze głosowania (tajnego lub jawnego) zwykłą lub kwalifikowaną większością głosów obecnych członków danego organu przy zachowaniu minimalnej, a koniecznej dla ważności podejmowania uchwał liczby uczestniczących osób (quorum).

W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych uchwały, o których mowa w art. 14 ust. 2 i art. 18 ust. 2 są podejmowane w głosowaniu tajnym i zapadają bezwzględną większością oddanych głosów przy obecności co najmniej połowy ogólnej liczby osób uprawnionych do głosowania. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zawarte w protokóle posiedzenia Rady Wydziału stwierdzenie, że ze względu na to, że nie uzyskano bezwzględnej większości głosów Rada Wydziału nie nadała skarżącemu stopnia doktora nauk technicznych jest sprzeczne z art. 20 ust. 1 ustawy. Zdaniem tego Sądu powołany przepis nie odróżnia głosów oddanych "za", "przeciw" i głosów "wstrzymujących się", a zatem nie wymaga, aby do podjęcia uchwały wymagana była większość głosów oddanych "za".

Przytoczona w skardze kasacyjnej zasada bezwzględnej większości głosów, która oznacza konieczność uzyskania 50% +1 ważnie oddanych głosów za uchwałą jest zgodna z najbardziej rozpowszechnionym sposobem rozumienia pojęcia "bezwzględnej większości głosów", które to pojęcie nie zostało ustawowo zdefiniowane. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 r. (sygn. akt W 18/94, OTK 1995/1/7) w odniesieniu do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) "bezwzględna większość głosów" oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. Tak też zdaniem składu rozpoznającego sprawę niniejszą rozumieć należy to pojęcie zawarte w art. 20 ust. 1 omawianej ustawy.

Za uzasadniony uznać również należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego rozumienia art. 21 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego ustępu "Osoba ubiegająca się o nadanie stopnia doktora lub doktora habilitowanego może wnieść od uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 i art. 18 ust. 2, jeżeli są one odmowne, odwołanie do Centralnej Komisji za pośrednictwem rady właściwej jednostki organizacyjnej w terminie jednego miesiąca od dnia powiadomienia o treści uchwały". Wynikający z przytoczonego przepisu obowiązek "powiadomienia o treści uchwały" (jeżeli jest ona odmowna) nie może być utożsamiany z obowiązkiem doręczenia kandydatowi tejże uchwały wraz z uzasadnieniem.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1661/06 (niepubl.), analizując tego rodzaju obowiązek organu, chybiony jest pogląd, że skarżącemu powinien być doręczony oryginał uchwały rady wydziału wraz z podpisami osób ją podejmujących oraz uzasadnieniem, zgodnie z art. 107 § 1 i 2 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów uznać należało, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, czego konsekwencją była konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie winien ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, zarówno w świetle przepisów ustawowych, jak i uwzględnieniem regulacji zawartej w Statucie Centralnej Komisji, a nadto mając na uwadze wykładnię przedstawioną w niniejszym wyroku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.