Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 815/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant - st. spec. Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi N. K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... lutego 2017 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi N. sp. z o.o. w L. (dalej: strona, skarżąca lub beneficjent) jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] lutego 2017r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. (dalej: Dyrektor WUP lub organ I instancji) z [...] sierpnia 2016r., nr [...] w sprawie zobowiązania strony do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur w wysokości 292.816,24 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, z których zostały poniesione wydatki niekwalifikowalne do dnia zwrotu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca w dniu [...] marca 2011 r. podpisała umowę o dofinansowanie projektu nr [...] (zmienioną następnie aneksami) pt. "[...]". Umowa była realizowana od 1 kwietnia 2011 r. do 31 marca 2013 r. Wartość projektu wynosiła 1.842.148 zł. Głównym celem projektu była aktywizacja zawodowa 40 osób zagrożonych wykluczeniem społecznym z powodu długotrwałego bezrobocia z terenu gmin [...] poprzez zaangażowanie tych osób w tworzenie/przystępowania do spółdzielni socjalnej.

Strona zaplanował realizację siedmiu zadań: 1) zarządzanie projektem, promocja, monitoring i ewaluacja - koszt 220.942 zł; 2) rekrutacja uczestników - 8.500 zł; 3) grupowe doradztwo zawodowe - 7.150 zł; 4) szkolenie "[...]" - 216.485 zł; 5) indywidualne poradnictwo zawodowe/wsparcie psychologiczne - 55.140 zł; 6) przyznanie środków finansowych na założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej – 648.000 zł (dotacje w wysokości 20.000 zł); 7) wsparcie pomostowe - 589.728 zł (koszt jednego wsparcia pomostowego: 1.317 zł mies./os.); 8) koszty pośrednie - 96 200 zł.

Do osiągnięcia celu głównego projektu miała prowadzić realizacja założonych celów szczegółowych, zdefiniowanych jako: nabycie kwalifikacji w zakresie przedsiębiorczości społecznej przez udział w szkoleniu "[...]" - 40 osób; wzrost wiedzy o lokalnym rynku pracy przez skorzystanie z doradztwa zawodowego grupowego - 40 osób; podniesienie motywacji do realizacji własnej działalności przez skorzystanie z indywidualnego doradztwa zawodowego - 30 osób; podniesienie własnej wartości i wiary we własne możliwości przez skorzystanie ze wsparcia psychologicznego - 10 osób; objęcie wsparciem finansowym 32 osoby poprzez udzielenie wsparcia finansowego i pomostowego.

Zgodnie z końcowym wnioskiem o płatność zatwierdzonym przez instytucję wdrażająca [...] maja 2013 r., projekt spółki został zrealizowany, a jego cele osiągnięte. Wskazano w nim, że utworzono pięć spółdzielni socjalnych liczących łącznie 32 członków, w tym spółdzielni Platforma Aktywności. Tym samym wykonano wskaźniki na poziomie 100%, w tym wskaźnik kluczowy "liczba osób, które otrzymały wsparcie w ramach instytucji ekonomii społecznej" - 32.

Po zakończeniu realizacji projektu i zatwierdzeniu końcowego wniosku o płatność Instytucja Wdrażająca otrzymała informację o toczącym się postępowaniu karnym przeciwko prezesowi utworzonej w ramach przedmiotowego projektu S. W toku postępowania prowadzonego przez Wydział do Walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Wojewódzkiej Policji w L. (sygn. akt IV K 458/15) ujawniono, że nie wszyscy członkowie spółdzielni P., pomimo założenia i zarejestrowania spółdzielni, prowadzili działalność w ramach spółdzielni, której byli członkami. Ujawniono, że pięciu członków spółdzielni socjalnej powstałej w ramach projektu nie prowadzi swej działalności. Na podstawie akt sprawy zgromadzonych w toku ww. postępowania (dopuszczonych jako dowód w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] lipca 2016 r.) oraz dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego w tym zeznań świadków organ I instancji ustalił, że spółdzielnia socjalna nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie produkcji ciastek, co stanowi naruszenie Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 z 1 czerwca 2010 r. (dalej: SzOP PO KL) zobowiązujących skarżąca do monitorowania prawidłowości wydatkowania środków przyznanych uczestnikom projektu.

Pismem z [...] marca 2016 r. organ I instancji wezwał spółkę do zwrotu kwoty 406.010,27 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Z uwagi na brak zwrotu, [...] maja 2016 r. Dyrektor WUP wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydał decyzję z [...] sierpnia 2016r. zobowiązującą skarżącą do zwrotu kwoty w kwocie 292.816,24 zł wraz z odsetkami. Organ I instancji uznał za niekwalifikowalny koszt wsparcia finansowego i pomostowego (podstawowego, przedłużonego oraz doradczego) pięciu członków S. (w zakresie produkcji ciastek) – 254.736 zł oraz stwierdził nieosiągnięcie celu głównego i celów szczegółowych projektu, wobec czego zastosował regułę proporcjonalności określoną w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 (dalej: Wytyczne), w wyniku czego uznał część kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich za niekwalifikowalne – 38.080,24 zł.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Minister zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2017r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora WUP z [...] sierpnia 2016r. sprawie zobowiązania strony do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w całości podzielił prezentowane przez organ I instancji stanowisko. Wyjaśnił, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że spółka przekazała środki finansowe spółdzielni socjalnej po decyzji Komisji Oceny Wniosków oceniającej wnioski o przyznanie dotacji, której członkiem był pracownik WUP w L. Podkreślił, że osoba ta nie miała wpływu na decyzje strony odnośnie przyznawania wsparcia konkretnym osobom będącym członkami spółdzielni socjalnych, gdyż to do obowiązków beneficjenta należało zweryfikowanie spełniania warunków wsparcia przez potencjalnych uczestników projektu i przyznanie dotacji spółdzielniom zgodnie z regulaminem przez siebie ustanowionym.

Odnośnie niekwalifikowalności kosztu wsparcia S. Minister wskazując na reguły obowiązując w tym Programie wyjaśnił, że skarżąca miała obowiązek monitoringu prawidłowości wydatkowania środków finansowych na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej powstałej w ramach omawianego projektu. Obowiązkiem strony było weryfikacja i potwierdzenie, że spółdzielnie socjalne prowadzi swą działalność gospodarczą zgodnie z jej charakterem wykorzystując w tym celu zakupiony towar w ramach projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych.

Jednakże strona, zadnieniem organu odwoławczego, z powyższego się nie wywiązała, gdyż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że spółdzielnia faktycznie nie rozpoczęła działalności w zakresie produkcji i sprzedaży wyrobów cukierniczych. Organ II instancji powołując się na zeznania świadków, członków spółdzielni ustalił, że spółdzielnia podjęła jedynie próbę produkcji ciastek, która nie była kontunuowania. W okresie działalności zmieniano lokale w których miała odbywać się produkcja. Najpierw miała się ona odbywać w L., przy [...] (i tam dokonano próbnych wypieków w celu sprawdzenia maszyn), a następnie przeniesiono ją do miejscowości Kijany, w której jedynie remontowano lokal i nigdy tej produkcji nie rozpoczęto (maszyny do produkcji nie były podłączone). Członkowie spółdzielni, którzy mieli zajmować się produkcją ciastek zeznawali, że otrzymana przez nich dotacja została przekazana spółdzielni (wydatkowana na zakup maszyn związanych z produkcją cukierniczą), a oni sami byli formalnie zatrudnienia na niewielką ilość etatu (np. 1/50 etatu). W zasadzie także nie otrzymywali wynagrodzenia, a jedynie mieli opłacone składki na ubezpieczenia społeczne oraz zdrowotne. Z kolei powołując się na zeznania uczestników projektu, tj. pracowników skarżącej ustalił, że uczestnicy ci nigdy nie widzieli produkcji ciastek. Najczęściej także nie pamiętali czy kontrolowali tę spółdzielnię lub też wprost zaprzeczali aby to robili (patrz zeznania A.P.). Kontrolerzy strony, mimo, że nie widzieli produkcji ciastek, to uznali, że spółdzielnia prowadzi tę działalność, gdyż jej prezes przywiózł ciastka do siedziby skarżącej i częstował nimi pracowników, mówiąc, że zostały wyprodukowane przez członków jego spółdzielni.

Tym samym organ odwoławczy powołując się na zeznania uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, S. nie prowadziła działalność gospodarczą w zakresie produkcji cukierniczej w ciągu 12 miesięcy od zawarcia umowy na jej finansowanie. Podkreślił, że z zeznań wszystkich członków spółdzielni powstałej w ramach omawianego projektu wynika, iż uczestnicy ci nie prowadzili swej działalności w zakresie produkcji cukierniczej i pomimo zawartych ze spółdzielnią umów o pracę nie świadczyli pracy na rzecz spółdzielni w zakresie produkcji ciastek. Co więcej z zeznań świadków wynika jednoznacznie, że lokal, w którym spółdzielnia socjalna rzekomo prowadziła swoją działalność produkcyjną w okresie 12 miesięcy od zawarcia umowy na jej finansowanie nie był przystosowany do prowadzenia w nim tej działalności. Minister zauważył, że z planu wykorzystania środków finansowych na założenie i działalność spółdzielni socjalnej w części D-2 (dowód: str. 417 akt sprawy) wynikało, że na potrzeby spółdzielni wynajęte zostaną pomieszczenia przystosowane do prowadzenia działalności branżowej o charakterze cukierniczym, podpisano wstępną umowę najmu lokalu, lokal zlokalizowany jest w pobliżu centrum P. i po przeprowadzeniu remontu będzie wystarczający do prowadzenia zakładanej przez spółdzielnię działalności gospodarczej, nie wymaga rozbudowy, a jedynie dostosowania do wymogów HACAP. Natomiast jak wskazują uczestnicy projektu, działalność branży cukierniczej została umiejscowiona w L. oraz w K., tj. w miejscowościach oddalonych od P. o kilkadziesiąt kilometrów od miejsca zamieszkania uczestników projektu. Odległość miejsca działalności spółdzielni (L./K.) od miejsca zamieszkania jej członków (P.) stanowiła tak wielką barierę dla uczestników projektu, że nie mogli być aktywnymi członkami spółdzielni. Zdaniem organu odwoławczego, zeznania członków personelu projektu strony zaś potwierdzają, że spółka nie dołożyła wszelkich starań, aby rzetelnie przeprowadzić kontrolę działalności spółdzielni powstałej w ramach projektu oraz monitoring jej działalności w ciągu pierwszych 12 miesięcy jej funkcjonowania celem potwierdzenia, że sprzęt zakupiony ze środków dofinansowania skarżącej został przeznaczony na cel działalności spółdzielni w zakresie produkcji cukierniczej. Z zeznań personelu projektu oraz z protokołu nr [...] z kontroli w spółdzielni wynika jednoznacznie, że monitoring działalności spółdzielni P. został zrealizowany przez beneficjenta niezgodnie z dokumentami programowymi i w efekcie zrealizowany nierzetelnie przez stronę w sposób, który doprowadził do niekwalifikowalności wszystkich kosztów związanych z udzielonym wsparciem finansowym i pomostowym. Tym samym organ II instancji stwierdził, że członkowie spółdzielni (pomimo ich założenia i zarejestrowania) nie prowadzili działalności gospodarczej w zakresie produkcji cukierniczej.

Wobec powyższego Minister zarzucił skarżącej zaniechanie obowiązków kontrolnych mających na celu monitorowanie i potwierdzenie, że środki finansowe udzielone na działalność spółdzielni zostały wykorzystane zgodnie z charakterem ich działalności. Obowiązki kontrolne beneficjenta w powyższym zakresie wynikały wprost z umowy zawartej ze spółdzielnią i zapisów SzOP PO KL, z którymi zgodność jest podstawowym warunkiem kwalifikowalności kosztów w ramach projektu PO KL. Dlatego też uznano za niekwalifikowalne poniesione przez stronę koszty wsparcia pięciu członków spółdzielni, którzy nie prowadzili działalności gospodarczej.

Podkreślono jednocześnie, że to spółka jest stroną umowy o dofinansowanie projektu i w przedmiotowej umowie zobowiązała się do jej realizacji zgodnie z zawartymi w niej zapisami. To beneficjent ponosi odpowiedzialność za prawidłową realizację i rozliczenie projektu, w tym również za prawidłowe udzielanie i rozliczanie wsparcia uczestnikom projektu.

Minister zauważył, że szkoda finansowa dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej powstała w wyniku zaniechania działań kontrolnych przez stronę jest ewidentna. Skarżąca nieprawidłowo przeprowadziła wizytę kontrolną w dniach 20-31 października 2012 r. (w protokole nie wskazano dokładnego miejsca kontroli, a jedynie adres siedziby spółdzielni), gdyż zespół kontrolujący nie zwrócił w ogóle uwagi na to, że działalność produkcyjna spółdzielni odbywa się w zupełnie innym budynku. Ponadto, podczas kontroli spółdzielnię reprezentował wyłącznie jej prezes niebędący uczestnikiem projektu skarżącej, natomiast w kontroli tej nie uczestniczyli uczestnicy projektu. Spółka zaniechał swego obowiązku kontrolnego, tj. nie zweryfikowała i nie potwierdziła, że spółdzielnia prowadzi swą działalność; wykorzystuje zakupiony sprzęt na produkcję ciastek. Zespół projektowy skarżącej przeprowadzający przedmiotową kontrolę w składzie: M. G. i A. P. bezrefleksyjnie wykazał w protokole z wizyty kontrolnej, że na dzień kontroli spółdzielnia prowadzi swą działalność bez nieprawidłowości (dowód: protokół z wizyty kontrolnej - str. 1320-1323 akt sprawy), co w zestawieniu z zeznaniami członków spółdzielni, zeznaniami personelu projektu a przede wszystkim z faktem, iż działalność cukiernicza spółdzielni była prowadzona poza miejscem kontroli poddaje w wątpliwość wiarygodność ww. protokołu, a przede wszystkim rzetelność przeprowadzonej kontroli. Nie ulega natomiast wątpliwości, że kontrola przeprowadzona przez stronę w siedzibie spółdzielni nie spełniła swojego nadrzędnego celu jakim było ustalenie i potwierdzenie, że sprzęt zakupiony w ramach projektu jest wykorzystywany zgodnie z charakterem działalności spółdzielni. Strona zaniechała całkowicie kontroli prowadzonej wobec uczestników jego projektu, tj. członków spółdzielni celem potwierdzenia, że w ramach utworzonej spółdzielni świadczą pracę czy realizują usługi.

W związku z tym zdaniem organu odwoławczego kwotę wydatków uznanych przez organ I instancji za niekwalifikowalne należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE L z 2006r., poz. 210, s. 25 ze zm., dalej: rozporządzenie 1083/2006).

W dalszej części uzasadnienia organ także wyjaśnił w jaki sposób zastosował regułę proporcjonalności do kosztów zarządu i kosztów pośrednich. Ostatecznie z tych tytułów uznał za niekwalifikowalną kwotę w wysokości 38.080,24 zł.

Pismem z 23 marca 2017r. strona złożyła skargę na ww. decyzję Ministra wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

l. prawa materialnego: art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej przez niewłaściwą ich wykładnię a w konsekwencji błędne zastosowanie i przyjęcie, że doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. przez przyjęcie, ze S. i jej członkowie nie prowadzili działalności gospodarczej w zakresie produkcji cukierniczej w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy na finansowanie działalności spółdzielni socjalnej;

II. postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny, wybiórczy, niewyczerpujący i bezzasadne oraz sprzeczne z zasadami logiki uznanie, że S. nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie produkcji cukierniczej a jej lokale nie były dostosowane do takiej działalności, zaś uczestnicy nie świadczyli na jej rzecz pracy w tym zakresie podczas gdy przedmiotowa spółdzielnia w oznaczonym zakresie prowadziła działalność gospodarczą przez nabywanie towarów i usług niezbędnych do rozpoczęcia i prowadzenia produkcji cukierniczej, regulowanie zobowiązań publicznoprawnych związanych z przedmiotową działalnością, produkcję wyrobów cukierniczych przy udziale uczestników, wytwarzanie dokumentów i wzorów dokumentów niezbędnych do prowadzenia działalności oraz materiałów reklamowych przy udziale uczestników a także, że spółdzielnia usiłowała znaleźć nabywców na swoje wyroby cukiernicze – w okresie objętym kontrolą i monitoringiem przez skarżącej a to w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy na finansowanie działalności spółdzielni socjalnej a z zeznań części świadków wynika, że lokale były dostosowane do prowadzenia takiej działalności przez spółdzielnię;

2) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepodejmowanie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i niepełne, niewszechstronne zebranie materiału dowodowego przejawiające się w:

a) braku przesłuchania w charakterze świadka S. K. - Prezesa S. na okoliczność prowadzenia przez przedmiotową spółdzielnię działalności gospodarczej w zakresie produkcji cukierniczej w okresie objętym kontrolą i monitoringiem przez skarżącą a to w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy na finansowanie działalności spółdzielni socjalnej a także na okoliczność kontroli i monitoringu spółdzielni przez pracowników skarżącej;

b) oparciu się wyłącznie na zeznaniach świadków w odniesieniu do uznania za udowodnioną okoliczność niezdatności lokali wynajmowanych przez spółdzielnię dla celów produkcji cukierniczej - w sytuacji gdy dla ustalenia tej okoliczności wymagana jest wiedza specjalna;

3) art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy i bezzasadne oraz sprzeczne z zasadami logiki uznanie, że spółka nie wywiązała się z obowiązku kontroli i monitoringu działalności spółdzielni w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy na finansowanie działalności spółdzielni w sytuacji gdy spółka, w ww. okresie, przeprowadziła kontrolę przedmiotowej spółdzielni udokumentowaną stosownym protokołem kontroli nr [...], pozostawała w kontakcie z prezesem spółdzielni, dysponowała dokumentami księgowymi świadczącymi o nabywaniu przez spółdzielnię towarów i usług niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji cukierniczej a pracownicy spółki wiedzieli o fakcie produkowania przez ww. spółdzielnię wyrobów cukierniczych nadto R. S., M. G., L. M., M. M., M. W. pozostawali członkami spółdzielni w wymaganym przez procedury okresie, zaś z zeznań świadka M. M. wynika, że kontrola działalności spółdzielni była przeprowadzana przez skarżącą i od strony spółdzielni uczestniczył w niej jej prezes S. K.

4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 7, 75 § 1 i 77 § 1 w zw. z art. 76 § 1 i 79 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ zasad swobodnej oceny dowodów i oparcia się w znacznej części postępowania dowodowego na protokołach z zeznań świadków uzyskanych przed Komendą Wojewódzką Policji w L. – nadanie protokołom z tych przesłuchań waloru dokumentu urzędowego także w zakresie dotyczącym treści zeznań świadków oraz powielenie tej nieprawidłowości postępowania dowodowego przez organ II instancji a nadto naruszenie art. 79 § 2 k.p.a. przejawiające się w fakcie niemożności uczestniczenia przez spółkę w przesłuchaniu świadków przed KWP w L.;

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej fakturom dokumentującym nabycie towarów i usług na cele produkcji cukierniczej i zeznaniom świadków: a) M. M. (k. 1797 akt sprawy) i L. M. (k. 1813 akt sprawy) w części obejmującej ich zeznania w zakresie zdatności lokali do działalności produkcyjnej; b) L. M. (k. 1814) w części obejmującej jego zeznania dotyczące wspólnego przygotowania wniosku o otrzymanie wsparcia finansowego; c) M, M. (k. 1799), L. M.(k.1815), M. W. (k. 1825) w części obejmującej ich zeznania dotyczące uczestniczenia w walnych zgromadzeniach spółdzielni; d) R. S. (k. 1853), L. M. (k. 1865), M. M. (k. 1861) w części obejmującej ich zeznania dotyczące ich działalności w zakresie produkcji ciastek; e) M. M. (k. 1799 — 1800) w części obejmującej jego zeznania dotyczące kontroli spółki w spółdzielni i faktu uczestnictwa w tej kontroli S. K.; f) M. G. (k. 1858) w części obejmującej jej charakter pracy na rzecz spółdzielni w zakresie produkcji ciastek - przygotowanie wzorów ulotek związanych z produkcją ciastek, wzoru umów z potencjalnymi nabywcami ciastek; 9) M. G. (k. 1866) w zakresie w jakim zeznała ona o fakcie przywiezienia do siedziby skarżącej wyrobów cukierniczych spółdzielni;

6) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie skarżonej decyzji bez odniesienia się do wszystkich zarzutów spółki podniesionych w odwołaniu z 5 września 2016 r. od decyzji Dyrektora WUP a to do zarzutu oznaczonego w odwołaniu cyfrą 4 i wobec powyższego nienależytą kontrolę instancyjną decyzji organu I instancji;

7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł w zakresie ustalenia, że produkcja ciastek nigdy nie została uruchomiona (str. 5 decyzji) a uczestnicy projektu nie prowadzili swej działalności w zakresie produkcji cukierniczej (str. 8-9 decyzji) oraz, że "odwołujący nie dołożył wszelkich starań aby rzetelnie przeprowadzić kontrolę działalności spółdzielni oraz monitoring jej działalności" (str. 8 decyzji).

W uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w stopniu, który ma, bądź mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała w ocenie sądu takiego naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy słusznie uznano, że S. nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie produkcji ciastek. Zdaniem strony zebrane dowody wskazują na prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie, świadczą o tym dowody potwierdzające zakup maszyn związanych z produkcją cukierniczą (np. samochód dostawczy, waga cukrownicza, wózki, urządzenie ksero do drukowania naklejki na pudełka, pakowaczka, stoły) i materiałów oraz zeznania świadków. Przeciwnego zdania są organy orzekające, które opierając się na zeznaniach świadków wskazują, że spółdzielnia w tym zakresie nie prowadziła działalności gospodarczej, a jedynie dokonała próbnego wypieku ciastek. Innymi słowy organy uznały za niekwalifikowalne poniesione przez stronę koszty wsparcia pięciu członków spółdzielni, którzy nie prowadzili działalności gospodarczej (254.736 zł) oraz stwierdziły nieosiągnięcie celu głównego i celów szczegółowych projektu, wobec czego zastosowały regułę proporcjonalności określoną w Wytycznych do kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich (za niekwalifikowalne uznano 38.080,24 zł).

Zdaniem sądu rację w tym sporze należy przyznać organowi.

Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu pn. "[...]" (nr umowy [...]) skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie wniosku.

Na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Wszystkie wersje Wytycznych mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a także obowiązujące w dacie podpisania umowy (wydane w dniu 15 grudnia 2011 r. – strona 9, oraz 14 sierpnia 2012 r. – strona 9) zawierały następujący zapis (podrozdział 3.1 pkt 1 lit. j) cyt. wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki: j) są zgodne z Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki i Szczegółowym opisem priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

W myśl SzOP PO KL z 1 czerwca 2010 r. w ramach Poddziałania 7.2.2 PO KL (strona 238-242) możliwe było przyznanie środków finansowych (w wysokości do 20.000 zł na osobę) na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej - o ile wszyscy członkowie będą osobami, które rozpoczęły prowadzenie działalności lub przystąpiły do spółdzielni socjalnej w wyniku uczestnictwa w projekcie. Jednocześnie dokument ten wskazuje, że beneficjent ma obowiązek monitorowania prawidłowości wydatkowania środków na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych z uczestnikiem projektu. Uczestnik projektu, który otrzymał środki finansowe na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej ma obowiązek dokonać zwrotu środków wraz z należnymi odsetkami, jeżeli prowadził działalność gospodarczą lub był członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy, albo naruszone zostały inne warunki umowy, w tym zwłaszcza dotyczące przeznaczenia przyznanych środków.

§ 13 ust. 1 umowy o dofinansowanie wskazuje, że jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez beneficjenta: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Ponadto, każdy podmiot realizujący projekt w ramach konkursu nr 1/POKL/7.2.2/2010 (w ramach tego konkursu wybrano projekt skarżącej) zobowiązany był uwzględnić przy realizacji działań projektowych dokumenty regulujące zasady funkcjonowania spółdzielni socjalnej oraz udzielania dofinansowania na założenie spółdzielni socjalnej lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, tj. ustawę z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz. U., Nr 94, poz. 651) oraz Zasady Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II Stopnia) dla Beneficjentów (Projektodawców) ubiegających się o dofinansowanie projektów w ramach Priorytetu VII Promocja Integracji Społecznej Działanie 7.2 Przeciwdziałanie wykluczeniu i wzmocnienie sektora ekonomii społecznej Poddziałanie 7.2.2 Wsparcie ekonomii społecznej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w województwie lubelskim; Typ projektu "Wparcie osób fizycznych zamierzających rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej w formie spółdzielni socjalnej" oraz "Wsparcie dla osób prawnych wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 z o spółdzielniach socjalnych" (dalej: Zasady IW dla Beneficjentów"), stanowiące załącznik do dokumentacji konkursowej. Dokument ten określał minimalne wymagania dotyczące Beneficjentów (Projektodawców), typy projektów, uczestników projektów (bezpośrednich odbiorców pomocy), zasad przyznawania wsparcia, w tym zasad udzielania pomocy publicznej oraz monitorowania i rozliczania przyznawanej pomocy. W myśl zapisów przywołanego dokumentu, każdy Beneficjent zobowiązany był do opracowania i przedłożenia do akceptacji IW (IP 2) dokumentów regulujących zasady rekrutacji uczestników i udzielania im wsparcia, w tym m.in. Regulaminu rekrutacji, Regulaminu przyznawania środków finansowych na założenie/przystąpienie do spółdzielni socjalnej lub zatrudnienie w spółdzielni socjalnej, wzoru Planu założenia i działalności spółdzielni socjalnej (stanowiącego załącznik do wniosku o przyznanie środków finansowych), Regulaminu przyznawania wsparcia pomostowego (podstawowego i przedłużonego).

Zgodnie z pkt 6 Podrozdziału 3.2.3.2 Zasad IW dla Beneficjentów (strona 23) beneficjent kontroluje prawidłowość wykonania umowy, w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia Umowy o wsparcie finansowe na przystąpienie do spółdzielni socjalnej, w szczególności poprzez weryfikację spełnienia warunków, o których mowa w pkt 3. Tym samym beneficjent weryfikuje przede wszystkim: a. fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez spółdzielnię socjalną; b. wykorzystanie przez spółdzielnię socjalną zakupionych towarów i usług zgodnie z charakterem prowadzonej działalności, w tym zatwierdzonym Planem. Beneficjent nie weryfikuje poszczególnych dokumentów księgowych potwierdzających zakup towarów i usług przez spółdzielnie socjalną.

W szczególności spółdzielnia socjalna powinna posiadać sprzęt i wyposażenie zakupione z otrzymanych środków i wykazane w rozliczeniu, o którym mowa w pkt 5. W przypadku gdy w ramach kontroli stwierdzone zostanie, iż spółdzielnia socjalna nie posiada towarów, które wykazała w rozliczeniu, a które nabyła w celu zużycia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (np. materiały zużywane w celu świadczenia usług) lub w celu dalszej sprzedaży, spółdzielnia socjalna powinna wykazać przychód z tytułu świadczonych usług lub sprzedaży towarów lub w inny sposób uzasadnić fakt nieposiadania zakupionych towarów.

Co więcej w pkt 9 i 16 (strona 7) Rozdziału II, podrozdział 2.1 "Wymagania wobec Beneficjentów (operatorów wsparcia)" ww. Zasad wskazano, że do obowiązków beneficjenta realizującego projekt w ramach Poddziałania 7.2.2 należy przede wszystkim: dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania środków przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych z uczestnikiem projektu oraz monitorowanie prawidłowości wydatkowania środków finansowych przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych z uczestnikiem projektu.

Powyższe zobowiązanie strony zostało uregulowane również w umowie nr 5 o wsparcie finansowe na założenie i działalność spółdzielni socjalnej, zawartej pomiędzy spółką realizującą projekt a P. z dnia [...] marca 2012 r., tj. w § 4 ust. 12 i 13 ww. umowy, w myśl którego skarżąca (Projektodawca) dokona weryfikacji faktu prowadzenia działalności gospodarczej m.in. na podstawie dokumentów potwierdzających fakt nabycia i sprzedaży usług przez spółdzielnię w okresie poprzedzającym czynności sprawdzające (faktury VAT, wystawione rachunki, umowy zawierane z osobami trzecimi) oraz weryfikacji posiadania statusu członka spółdzielni. Natomiast w § 5 ust. 2 wskazano, że główny obowiązek monitorowania i kontroli w zakresie prawidłowości wydatkowania przyznanego wsparcia finansowego i prowadzenia działalności gospodarczej spoczywa na skarżącej (Projektodawcy). Integralną część Umowy o wsparcie finansowe na założenie/przystąpienie do spółdzielni socjalnej stanowił Plan założenia i działalności spółdzielni socjalnej (stanowi załącznik do umowy). Z załącznika tego wynika, że spółka zobowiązana była również, do zweryfikowania faktu prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z ww. planem. Zobowiązanie takie wynika również z opisu Zadania 6 (pkt 3.3 wniosku o dofinansowanie), w którym strona także zobowiązała się do monitorowania prawidłowości wydatkowania środków przyznanych spółdzielni w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznaniu środków finansowych.

Na podstawie § 18 ust. 1 i 4 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązany jest poddać się kontroli dokonywanej przez instytucję wdrażającą oraz inne uprawnione podmioty w zakresie prawidłowości realizacji projektu, a ustalenia tych podmiotów mogą prowadzić do korekty wydatków kwalifikowalnych rozliczonych w ramach projektu.

Natomiast w myśl § 17 ust. 1 i 2 strona zobowiązana jest, w przypadku zlecania zadań merytorycznych lub ich części w ramach projektu wykonawcy, do zastrzeżenia w umowie z wykonawcą prawa wglądu do dokumentów wykonawcy związanych z realizowanym projektem, w tym dokumentów finansowych. Ponadto skarżąca zobowiązała się do przechowywania dokumentacji związanej z realizacją projektu do dnia 31 grudnia 2020 r.

W sprawie, w toku postępowania prowadzonego przez Wydział do Walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Wojewódzkiej Policji w L. (sygn. akt IV K 458/15) ustalono, że nie wszyscy członkowie spółdzielni P. pomimo założenia i zarejestrowania spółdzielni, prowadzili działalność w ramach spółdzielni, której byli członkami. Ujawniono, że pięciu członków spółdzielni socjalnej powstałej w ramach projektu nie prowadzi swej działalności. Powyższe także zostało potwierdzone w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Dyrektora WUP. W tym miejscu sąd wskazuje, że zupełnie nie zgadza się ze spółką, iż w sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzano w sposób wadliwi, z naruszeniem zasad wynikających z k.p.a., w tym swobodnej oceny dowodów.

Wprost bowiem należy stwierdzić, że organy orzekające ustaliły, co nie jest sporne w sprawie, że spółdzielnia nabyła samochód oraz maszyny służące wypiekowi ciastek, zakupiła materiały do produkcji ciastek, wytworzyła wzory dokumentów oraz materiałów reklamowych, dokonała próbnych wypieków, regulowała zobowiązania publicznoprawne związane z działalnością. Tym samym należy przyjąć, że spółdzielnia próbowała rozpocząć działalność gospodarczą w zakresie cukierniczym.

Wszelako powyższe czynności w żaden sposób nie mogą świadczyć, że spółdzielnia socjalna prowadziła działalność gospodarczą w zakresie produkcji ciastek (prowadziła działalność gospodarczą w innym zakresie niż działalność cukiernicza) w okresie 12 miesięcy dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych. A więc, że zachowana była tzw. trwałość projektu w okresie 12 miesięcy.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 94, poz. 651) przedmiotem działalności spółdzielni socjalnej jest prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa w oparciu o osobistą pracę członków. Tym samym aby stwierdzić, że spółdzielnia prowadziła działalność w zakresie cukierniczym w okresie 12 miesięcy od podpisania umowy należało ustalić, czy członkowie spółdzielni świadczyli przez cały ten okres osobistą pracę w zakresie działalności cukierniczej. W sprawie natomiast na podstawie zeznań świadków jednoznacznie ustalono, że spółdzielnia socjalna próbowała rozpocząć działalność gospodarczą, ale przez cały wymagany okres 12 miesięcy liczony od podpisania umowy tej działalności gospodarczej nie prowadziła. Za taką bowiem działalność gospodarczą nie może zostać uznany próbny wypiek ciasta. Nie ma przy tym żadnego znaczenia ile próbnych wypieków podejmowano, czy było to raz, dwa, czy też trzy razy (chodzi o dni wypieków). Z akt bowiem niewątpliwie wynika, że po pierwszych próbach wypiek ciasta zarzucono; spółdzielnia musiała opuścić lokal w którym prowadziła produkcję ([...]), ze względu na wypowiedzenie umowy i przeniosła się do nowego lokalu (K.), który nie był zdatny do produkcji. Członkowie spółdzielni jednoznacznie wskazali, że wypieku ciasta w lokalu K. nie prowadzono, a jedynie członkowie tej spółdzielni lokal ten remontowali. Tym samym z powyższego jednoznacznie wynika, że spółdzielnia nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie wypieku ciastek w okresie 12 miesięcy. Działalność w zakresie wypieku ciastek miała bowiem charakter incydentalny, nie miała charakteru zarobkowego, zorganizowanego i ciągłego, czego wymaga się od działalności gospodarczej (art. art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej). Tym samym nie zachowano trwałości projektu w tym zakresie, co było wymagane dokumentacją konkursową.

Powyższe także potwierdzają dalsze zeznania świadków, którzy jednoznacznie podali, że pierwszy wypiek ciasta się nie udał i członkowie spółdzielni otrzymali po klika pudełek ciastek do własnej dyspozycji. Także ciastka te prezes spółdzielni przekazał pracownikom skarżącej, jako dowód ich produkcji. Spółdzielnia socjalna nigdy nie doprowadziła do skutecznego rozpoczęcia produkcji, o jakiejkolwiek sprzedaży nie wspominając. Również lokal w którym były produkowane ciastka, a także miały być produkowane nie spełniał funkcji potrzebnych do wypieku ciastek. Sami członkowie spółdzielnie byli zatrudnieni na ułamkową część etatu (1/50) i w zasadzie oprócz ubezpieczenia społecznego nie uzyskiwali żadnego wynagrodzenia (za wyjątkiem drobnych kwot).

W tym miejscu trzeba zauważyć, że wskazywane przez skarżącą konkretne zeznania świadków w żaden sposób powyższym ustaleniom nie zaprzeczają, różnią się jedynie pewną semantyką. Jednakże z zeznań tych przebija się fakt, że działalność gospodarcza w sensie ciągłej, zorganizowanej odpłatnej działalności w zakresie produkcji ciastek nie była prowadzona. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznaczne wskazuje, że spółdzielnia socjalna nie rozpoczęła produkcji i tym samym nie było potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Prowadzenie takiego postępowania jawiłoby się jako opieszałe działanie organu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Tym samym prowadzenie kolejnych, czasochłonnych dowodów, nie doprowadziłoby do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. To konkretnie omówione w decyzjach organów orzekających zeznania świadków doprowadziły organ do takich jak w sprawie ustaleń. Strona oprócz gołosłownych twierdzeń nie wskazuje, żadnych dowodów, które w połączeniu z innymi ustaleniami mogłyby zaprzeczyć jednoznacznym ustaleniom. To, że zeznania świadków częściowo różnią się w zakresie drobnych elementów, nie zmienia jednoznacznych ustaleń, że spółdzielnia socjalna nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie wypieku ciastek. Nie ma żadnego bezpośredniego, ani pośredniego dowodu potwierdzającego ten fakt, oprócz tych faktów, które sąd przywołał na stronie 13 i 14 uzasadnienia (ostatni akapit str. 13). To, że zdaniem skarżącej ustalenia te są nieprawidłowe - a jednocześnie skarżąca nie przedstawia żadnych dowodów i twierdzeń przeciwnych - nie może prowadzić do odmiennych wniosków od tych, które zaprezentowały organy orzekające. Samo niezadowolenie skarżącej z podjętego rozstrzygnięcia nie świadczy jeszcze o naruszeniu przepisów proceduralnych wskazanych w skardze. Sąd także nie ma żadnych wątpliwości, że organy orzekające mogły oprzeć się m.in. na dokumentach z postępowania karnego. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tym samym organ miał podstawy do dopuszczenia tych dowodów i uwzględnienia ich przy orzekaniu. W szczególności, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dowody z postępowania karnego zostały potwierdzone.

W sprawie zasadnie także organy orzekające zwróciły uwagę, że spółdzielnia socjalna w części D-2 planu wykorzystania środków finansowych na założenia i działalność spółdzielni socjalne wskazała, że na potrzeby spółdzielni socjalnej wynajęte zostaną pomieszczenia przystosowane do prowadzenia działalności branżowej o charakterze cukierniczym. Na dzień dzisiejszy został wybrany lokal i podpisana umowa wstępna najmu z zarządcą nieruchomości na 3 lata. Lokal zlokalizowany jest w pobliżu centrum Puław i po przeprowadzeniu remontu będzie wystarczający do prowadzenia zakładanej przez spółdzielnię działalności gospodarczej. Nie wymaga rozbudowy, a jedynie dostosowania do wymogów HACAP. Z akt sprawy natomiast wynika, że działalność gospodarcza nie została podjęta w tym lokalu, tylko została ona podjęta w zakresie działalności cukierniczej w L. oraz później w K. Prawidłowo zwróciły uwagę organy, że miejscowości te oddalone są od Puław o kilkadziesiąt kilometrów i jednocześnie oba lokale wymagały remontu, przekraczającego możliwości przeprowadzenia go we własnym zakresie przez członków spółdzielni. Tym samym odległość pomiędzy miejscem zamieszkania członków spółdzielni a miejscem działalności spółdzielni (L./K.) stanowiła, jak wskazywali zeznający sporą barierę dla uczestników projektu. Nie mogli być oni zatem aktywnymi członkami spółdzielni w okresie 12 miesięcy od podpisania umowy. Sama także skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, mogącego w jakikolwiek świadczyć o rozpoczęciu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji ciastek przez spółdzielnię socjalną z którą zawarła umowę.

Reasumując tę część uzasadnienia należy wskazać, że powyższe ustalenia dają jednoznaczną podstawę do stwierdzenia, że spółdzielnia socjalna nie prowadziła działalności cukierniczej, do której mocą podpisanej umowy się zobowiązała. Zaznaczenia wymaga, że żadna z osób mających docelowo zajmować się produkcją ciastek nie potwierdziła faktu, iż taka produkcja rzeczywiście miała miejsce.

Skarżąca natomiast miał obowiązek monitoringu i kontroli działalności spółdzielni socjalnej, powstałej w ramach projektu. Jednakże strona zaniechała nałożonego na nią obowiązku. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia procedur, do których przestrzegania spółka zobowiązała się w umowie o dofinansowanie. Mowa tu zwłaszcza o Wytycznych, punkt 1 podrozdziału 3.1 lit. j), tj. poniesienia kosztu naruszającego zapisy SzOP POKL, zwłaszcza w zakresie monitorowania wykorzystania zakupionego sprzętu zgodnie z celami projektu - w przedmiotowej sprawie - produkcji ciastek. Okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że spółka nie podeszła do swoich obowiązków w sposób rzetelny, gdyż nie dokonała rzeczywistej działalności spółdzielni i jej członków w szczególności zaniechała kontroli produkcji cukierniczej.

Strona ograniczyła się jedynie do sprawdzenia wpisu w KRS (potwierdzającego, że spółdzielnia socjalna nadal prowadzi swą działalność - nie została wykreślona, nie zawiesiła swej działalności) oraz danych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych potwierdzające włącznie, że składki m.in. z uzyskanego wsparcia pomostowego zostały odprowadzone. W tym miejscu trzeba wskazać, że powołane wyżej, zapisy dokumentacji konkursowej, do której stosowania zobowiązała się skarżąca, w sposób jednoznaczny wskazywały jak winna wyglądać kontrola i monitoring spółdzielni socjalnej przez stronę. Kontrola taka wymagała przeprowadzenia kontroli w miejscu prowadzenia działalności przez uczestników projektu (członków spółdzielni socjalnych) celem potwierdzenia, że sprzęt zakupiony w ramach udzielonego wsparcia jest wykorzystany zgodnie z charakterem działalności spółdzielni w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych.

Zapewnienia skarżącej wskazane we wnioskach o płatność o prowadzeniu monitoringu i kontroli na miejscu działalności spółdzielni socjalnych okazały się zapewnieniami iluzorycznymi i niezgodnymi ze stanem faktyczny. Późniejsze zeznania członków personelu jednoznacznie wskazują, że kontrola taka jak wymagana dokumentacją konkursową nie była przeprowadzona. Żaden z członków personelu skarżącej nie był na miejscu prowadzenia produkcji, żaden nie skontaktował się z członkami spółdzielni socjalnej w celu potwierdzenia prowadzonej produkcji. Kontrola ograniczyła się jedynie do siedziby spółdzielnie (różnej od miejsca produkcji) oraz kontaktów z prezesem spółdzielni nie będącym uczestnikiem projektu, który nie otrzymał dofinansowania. Część z personelu skarżącej także zasłania się nie pamięcią lub też faktem, że kontrola i monitoring nie należały do jej obowiązków. Tym samym prawidłowo organy orzekające uznały, że w sprawie w stosunku do spornej spółdzielni kontrola i monitoring (jest to proces ciągły) działalności nie były prowadzone prawidłowo. Prowadzony przez pracowników strony nadzór nad prawidłowością wydatkowania środków przez spółdzielnię był bardzo ograniczony. Z akt sprawy wynika, że skarżąca tak na prawdę poprzestał na wypłaceniu środków finansowych spółdzielni, rozliczeniu ich poprzez weryfikację dokumentów przedkładanych przez uczestników projektu oraz sprawdzeniu faktu posiadania przez spółdzielnie sprzętu zakupionego z przyznanego wsparcia. Innymi słowy kontrola i monitoring ograniczyły się do kwestii formalnych bez rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej. Więcej mając informację pochodzącą od spółdzielni wskazującą, że winna ona rozpocząć produkcję w Puławach, to w żaden sposób skarżąca nie zwróciła się do strony z zapytaniem o przyczyny przeniesienia "produkcji" najpierw do L., a następnie do K. Tym samym zestawiając zeznania personelu projektu oraz dane z protokołu nr [...] z kontroli w spółdzielni należy wywieść, że kontrola i monitoring działalności spółdzielni zrealizowany był nierzetelnie. Gdyby strona monitoring prowadziła rzetelnie to wcześniej zorientowałby się, że przekazane środki spółdzielnia nie wykorzystuje do prowadzenia działalności cukierniczej. Pozwoliłoby to stronie na żądanie zwrotu środków od spółdzielni (§ 3 ust 2 umowy nr 5). Skarżąca natomiast zaniechał obowiązku monitoringu wykorzystania środków wsparcia zgodnie z przeznaczeniem. Nie zweryfikowała i nie potwierdziła, że uczestnicy projektu, którym udzieliła znacznego wsparcia finansowego i szkoleniowo-doradczego prowadzą swą działalność gospodarczą w wymaganym okresie, do czego zobowiązywał ją SzOP POKL. Spółka zaakceptował jako zgodną z celem projektu sytuację, w której zaplanowane działania nie zostały zrealizowane przez spółdzielnię w zaplanowanym okresie. Strona w ten sposób działała na szkodę potencjalnych uczestników projektu. Spółka zaniechał całkowicie kontroli prowadzonej wobec uczestników jej projektu, tj. członków spółdzielni. Natomiast warunkiem rozliczenia środków dotacji dla spółdzielni w ramach projektu było potwierdzenie przez skarżącą, że inwestycja spółdzielni została zrealizowana zgodnie z wnioskiem o przyznanie dotacji. Skarżąca natomiast, bez kontroli i monitoringu dokonała w sposób nieprawidłowy rozliczenia.

Mając powyższe na względzie, wobec faktu naruszenia procedur, przy realizacji projektu słusznie organy uznały za niekwalifikowalny całkowity koszt wsparcia niefunkcjonującej spółdzielni w zakresie produkcji cukierniczej. Obowiązki kontrolne strony w powyższym zakresie wynikały wprost z cyt. powyżej umowy zawartej ze spółdzielnią i zapisów SzOP PO KL, z którymi zgodność jest podstawowym warunkiem kwalifikowalności kosztów w ramach projektu PO KL.

Prawidłowo również organy orzekające uznały za niekwalifikowalne koszty pośrednie i koszty zarządu. Zasadnie także do ustalenia wielkości środków niekwalifikowalnych użyły reguły proporcjonalności. Prawidłowo także wyliczyły tę wartość oraz zażądał od strony, a nie spółdzielni zwrotu środków finansowych.

W tym miejscu należy zauważyć, że żądanie od strony zwrotu, a nie od spółdzielni środków finansowych wynika przede wszystkim z faktu, że to strona jest stroną umowy o dofinansowanie i to ona naruszyła procedury. Oczywiście skarżącej będzie przysługiwał regres w stosunku do spółdzielni z tego tytułu (strona może wystąpić do sądu powszechnego z odpowiednim roszczeniem). Organy administracji, jak prawidłowo zauważył Minister nie są stronami umowy zawartej pomiędzy skarżącą a spółdzielnią i jej członkami, dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby mogły one żądać zwrotu dofinansowania od spółdzielni. Co więcej umowa zawarta między skarżącą a spółdzielnią nie stanowi także innych procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Słusznie zauważono również w zaskarżonej decyzji, że szkoda finansowa dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej powstała w wyniku zaniechania działań strony i zaniechanie to w całości wypełnia definicję nieprawidłowości określoną w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, który stanowi, że nieprawidłowość, to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Organy orzekające udowodniły, że skarżąca wykorzystał dofinansowanie niezgodnie z celem, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Niekwalifikowalność kosztów wsparcia spółdzielni socjalnej w zakresie produkcji cukierniczej wynika z zaniechania działania przez spółkę, które doprowadziło do poniesienia kosztu naruszającego podstawowy warunek kwalifikowalności wydatków z pkt 1 podrozdziału 3.1 Wytycznych. Wysokość zwrotu kwoty otrzymanego dofinansowania jest adekwatna i proporcjonalna do naruszenia, gdyż projekt strony nie przyniósł oczekiwanego efektu założonego we wniosku o dofinansowanie. Kwota dofinansowania winna była zostać wykorzystana przez na działalność funkcjonującej spółdzielni socjalnej, gdyż efektem projektu było zapewnienie trwałości funkcjonowania jednostek ekonomii społecznej. Tymczasem, jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, spółka zezwoliła na wypłatę środków finansowych spółdzielni socjalnej, która nie realizuje swych zadań. Nie zmienia tego również fakt, że część uczestników projektu zrealizowała swój cel, tj. prowadziła swą działalność w powstałej spółdzielni w ramach projektu, gdyż żądanie zwrotu środków dofinansowania dotyczy wyłącznie kosztu wsparcia pięciu członków, którzy nie prowadzili swej działalności w spółdzielni.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Natomiast art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Tym samym naruszenie Wytycznych stanowi naruszenie prawa i tym samym wydatek dokonany w ten sposób i zrefundowany ze środków europejskich może stanowić szkodę w budżecie unijnym, gdyż wydatkowano środki w sposób nieprawidłowy. Wykorzystano bowiem środki dofinansowania na: wsparcie spółdzielni socjalnej, która nie wykorzystała sprzętu zakupionego w ramach projektu zgodnie z charakterem prowadzonej działalności i wsparcie członków spółdzielni, którzy nie prowadzili działalności gospodarczej w ramach spółdzielni.

W sprawie w żaden sposób nie doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a. należy podkreślić, że gospodarzem postępowania jest organ i to on jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego. Powyższe nie oznacza, że skarżąca może pozostać bierna. Przeciwnie przysługuje stronie inicjatywa dowodowa i może sama zbierać i przedstawiać dowody, bądź wnioskować o ich przeprowadzenie przez organ. Jednakże organ przeprowadza dowody na okoliczności wątpliwe i jeżeli uzna, że z materiału dowodowego jakaś okoliczność został dostatecznie udowodniona, to winien zaprzestać poszukiwania dalszych dowodów potwierdzających tę okoliczność. Działanie takie w żaden sposób nie może zostać uznane za nieprawidłowe. Podkreślenia wymaga również, że jeżeli strona powołuje się na jakieś okoliczności, to winna je udowodnić. A zatem, skarżąca winna udowodnić, że prawidłowo przeprowadzała czynności kontrolne. Czego w sprawie strona nie uczyniła.

Za chybiony należy również uznać zarzut spółki zawarty w skardze dotyczący nieodniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Zarzut bowiem do którego nie odniósł się organ stanowił jedynie polemikę do zaprezentowanego przez organ w decyzji stanowiska. Tym samym zarzut ten jest niezasadny.

Sąd stwierdza, że organy uwzględniły całokształt okoliczności sprawy, a fakt, że wyprowadziły z nich wnioski odmienne, niż domagała się tego skarżąca, nie świadczy o pominięciu i wybiórczej ich ocenie, a zatem nie stanowi naruszenia zasady prawdy obiektywnej ani zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a jej uzasadnienie wskazuje na zrealizowanie normy zawartej w art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. W sprawie w żaden sposób nie było potrzeby prowadzenia dodatkowego postepowania wyjaśniającego w tym do przesłuchania Sebastiana Krajewskiego, gdyż okoliczność, że spółdzielnia socjalna nie prowadziła działalności cukierniczej została w sposób dostateczny udowodniona innymi dowodami. Tak samo jak okoliczność nieprowadzenia przez skarżącą kontroli i monitorowania działalności tej spółdzielni. W sprawie również, wbrew twierdzeniom skarżącej nie było potrzeby powoływania biegłego na okoliczność niezdatności lokali wynajmowanych przez spółdzielnię dla celów produkcji cukierniczej. Okoliczność ta ma bowiem poboczne znaczenie, w przeciwieństwie do okoliczności udowodnionej polegającej na braku prowadzenia działalności cukierniczej. Strona także mimo takiej możliwości nie przedstawiła np. dokumentów potwierdzających dopuszczenie danego lokalu do użytkowania przez np. Sanepid, czy też dostosowania danego lokalu do wymogów HACAP. Dokumenty takie mogła i powinna uzyskać w toku kontroli, a także później na etapie postępowania administracyjnego. Jednakże strona pozostawała bierna, kontestując jedynie dokonane przez organy orzekające ustalenia.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.