Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 307/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 98/17 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. K. na rzecz [...] S.A. w K. kwotę 3.106 zł (trzy tysiące sto sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 23 listopada 2017 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] 2016 r. w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z [...] "2017 r." (powinno być: "2016 r."). Jednocześnie Sąd orzekł w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej. Sąd uznał za częściowo zasadne zarzuty skarżącej co do braku prawidłowości sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego i braku właściwej oceny tego dowodu przez organ, w związku z czym uchylił obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd zauważył, że w operacie szacunkowym biegła stwierdziła, iż przy wycenie pominęła dwa pierwsze elementy wymienione w § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), tj. zmianę warunków korzystania z nieruchomości (pkt 1) oraz zmianę przydatności użytkowej nieruchomości (pkt 2). Rzeczoznawca ujęła pominięcie wymienionych wyżej elementów lakonicznym stwierdzeniem, iż w odniesieniu do gruntów rolnych tych elementów odszkodowania się nie uwzględnia. Nie wskazała przy tym na przepis prawa uzasadniający pominięcie. Analiza treści operatu wskazuje nadto, że ostateczne stwierdzenie rzeczoznawcy o pominięciu tych elementów odszkodowania poprzedziły odmienne spostrzeżenia biegłej. I tak, na stronie 36 operatu biegła stwierdziła, że w przypadku zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek budowy nowych urządzeń, należy dokonać analizy wpływu wszystkich czterech czynników wymienionych w § 43 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia. Są to bowiem czynniki ograniczające sposób użytkowania nieruchomości w strefie oddziaływania urządzenia, wynikające z ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia. Również na stronie 19 i 20 operatu biegła podała, że na zmniejszenie wartości nieruchomości (szkodę trwałą) składają się czynniki ograniczające sposób użytkowania nieruchomości w pasie technologicznym urządzenia, między innymi poprzez utrudnienia w użytkowaniu nieruchomości według dotychczasowego sposobu użytkowania, lokalizację naziemnych elementów infrastruktury technicznej, powodujące wyłączenie części pasa technologicznego z produkcji rolniczej lub leśnej, reglamentację sadzenia drzew, zakaz kopania stawów czy budowy budynków gospodarczych. Niewątpliwie, zdaniem Sądu, utrudnienia w użytkowaniu nieruchomości według dotychczasowego sposobu użytkowania mieszczą się w punktach 1 i 2 § 43 ust. 3 rozporządzenia albowiem wymuszają na właścicielu zmianę warunków korzystania z nieruchomości i prowadzą do zmiany przydatności użytkowej gruntów. Sąd zaznaczył, że brak uzasadnienia przez biegłą dla wyłączenia elementów odszkodowania z punktu 1 i 2 § 43 ust. 3 rozporządzenia, usiłował sanować organ II instancji w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, konkludując, że w tym konkretnym przypadku nie nastąpiła jednak zmiana warunków korzystania z nieruchomości oraz zmiana przydatności użytkowej gruntów. Nadal bowiem nieruchomość jest nieruchomością rolną a przebieg nad nieruchomością linii elektroenergetycznej nie wpływa w żaden sposób na warunki korzystania z nieruchomości oraz przydatność użytkową gruntów. Sąd I instancji z oceną tą się nie zgodził. Zauważył, że organ II instancji nie odniósł swego wniosku o braku zmiany warunków korzystania z nieruchomości skarżącej oraz braku zmiany przydatności użytkowej gruntów skarżącej, do konkretnego rodzaju użytku gruntowego działki skarżącej i wpływu wybudowanej linii elektroenergetycznej na dotychczasowy sposób wykorzystywania gruntu rolnego. Jest oczywistym, że inne skutki dla sposobu wykorzystania gruntu rolnego wywiera wybudowanie linii na gruncie wykorzystywanym pod zasiewy a inne na gruncie wykorzystywanym pod pastwisko.

Nadto Sąd zwrócił uwagę, że ocena organu odwoławczego nie uwzględnia wynikającego z przepisów prawa wymuszenia na właścicielu nieruchomości ograniczeń w sposobie jej wykorzystania na skutek utworzenia pasa technologicznego związanego z lokalizacją linii elektroenergetycznej. I tak, z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP na terenie gminy Szypliszki (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. 1996), wynika wprost, że w granicach całego pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 400 kV obowiązują konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. § 18 planu wymienia te ograniczenia w 8 punktach. W szczegółowych ustaleniach planu dla terenów rolniczych (symbol R) obowiązują wszystkie ograniczenia z § 18 planu (vide: § 27 ust. 7 planu). Jednocześnie dla terenów rolniczych obowiązują warunki i zasady zagospodarowania przewidziane dla terenów o symbolu RM (vide: odesłanie w § 27 ust. 3 planu) a więc między innymi obowiązek takiego zagospodarowania terenów rolniczych, które nie będzie utrudniało dostępu komunikacyjnego związanego z obsługą eksploatacyjną linii 400 kV. Powyższe ograniczenia czynią wątpliwym utrzymanie dotychczasowego sposobu rolniczego wykorzystania gruntów w granicach całego pasa technologicznego (pod zasiewy), tym bardziej, że kwerenda przepisów prawnych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzi do wniosku, że istnieją wyraźne ograniczenia w zakresie sytuowania stanowisk pracy bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów w odniesieniu do linii o napięciu znamionowym powyżej 110 kV nie mniejszej niż 30 metrów (vide: § 55 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych). Dla procesów pracy na wszystkich obszarach obowiązuje też zakaz składowania materiałów bezpośrednio pod elektroenergetycznymi liniami napowietrznymi lub w odległości mniejszej (licząc w poziomie od skrajanych przewodów) w odniesieniu do linii wysokiego napięcia powyżej 30 kV, niż 15 metrów (vide: § 77 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy – Dz. U. z 2003r., poz. 1650 ze zm.). Lektura operatu szacunkowego wskazuje również na nieuzasadnione prawnie "okrojenie" przez biegłą przy dokonywaniu wyceny szkody trwałej, powierzchni działki [...], dotkniętej ograniczeniem w sposobie korzystania z nieruchomości, z szerokości pasa technologicznego 70 metrów do szerokości pasa eksploatacyjnego ustalonego przez biegłą na 25,6 metra. Biegła w swoim operacie przyjęła, że lokalizacja linii elektroenergetycznej na działce [...] w sposób szczególny ograniczy sposób korzystania z nieruchomości jedynie w pasie eksploatacyjnym i jedynie dla szerokości pasa eksploatacyjnego ustalonej na 25,6 metra przyjęła współczynnik ograniczenia 0,5 a dla pozostałej części pasa technologicznego (70 minus 25,6) przyjęła minimalny współczynnik ograniczenia 0,1. Biegła różnicując zakres ograniczeń w sposobie korzystania z gruntów w zależności od odległości od linii, powołała się na normę branżową PN-EN-50341-1:2005 "Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego 45kV". Tymczasem normy branżowe w świetle ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji (tj. Dz. U. z 2015r. poz. 1483) nie są obowiązującym źródłem prawa gdyż mają dobrowolne zastosowanie i wyłącznie w zakresie w jakim normę daną powołano. Oznacza to, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania za grunty dotknięte quasi wywłaszczeniem, organ nie może się kierować normami branżowymi, ale winien działać na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego wydanego z upoważnienia tej ustawy w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Sąd podkreślił, że cała działka [...] ma powierzchnię 0,4825 ha a pas technologiczny przechodzi przez prawie całą powierzchnię działki zajmując obszar 0,4692 ha tj. z wyłączeniem części stanowiącej drogę dojazdową o powierzchni 133 m2. Jednocześnie z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że ograniczenia związane ze sposobem zagospodarowania obszaru pasa technologicznego obowiązują dla całego obszaru pasa technologicznego. Nadto z dopuszczonego przez Sąd dowodu w postaci uzasadnienia wyroku NSA wydanego w sprawie II OSK 1076/15 dotyczącej oceny legalności decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2013 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia w postaci budowy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - granica RP, wynika, że oddziaływanie przedsięwzięcia na dobra materialne zamyka się w granicach pasa technologicznego. Zarówno zatem treść prawa miejscowego, jak i treści decyzji środowiskowej, odnoszą ograniczenia w sposobie użytkowania nieruchomości wskutek lokalizacji na niej linii elektroenergetycznej 400kV do całej powierzchni pasa technologicznego a zatem wprowadzane przez biegłą w oparciu o normę branżową "okrajanie" zasięgu ograniczeń nie znajduje prawnego uzasadnienia.

Sąd podkreślił, że wątpliwości budzi przy tym mało przejrzysty dla czytelnika dokonany przez rzeczoznawcę dobór współczynników zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek posadowienia linii elektroenergetycznej (w pasie eksploatacyjnym 0,50 a w pozostałej części pasa technologicznego 0,1). Pomijając brak podstaw prawnych do różnicowania współczynników, to ich określenie biegła uzasadniła wyłącznie wypracowaną w tym względzie praktyką rzeczoznawców majątkowych. Sąd zaznaczył, że nie kwestionuje prawa rzeczoznawcy majątkowego do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, ale zauważa, iż uzasadnienie dokonanego wyboru, w tym doboru współczynników korygujących, powinno być zrozumiałe dla niespecjalisty. W przeciwnym wypadku iluzoryczna staje się kontrola poprawności merytorycznej operatu a dokonana wycena odebrana jako stronnicza, faworyzująca jedną ze stron. Na niewłaściwy dobór współczynnika korygującego zwróciła uwagę skarżąca w złożonym w toku postępowania sądowego piśmie z dnia 19 września 2017 r. Podkreśliła, że wysokość współczynnika powinna zależeć od stopnia zajęcia przestrzeni nieruchomości przez linię elektroenergetyczną. Jej zdaniem, niedopuszczalne jest przyjmowanie wskaźnika ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na poziomie innym niż 0,5 lub 1. Sąd zauważył, iż przy dokonywaniu wycen nieruchomości, rzeczoznawca ma obowiązek kierowania się, między innymi, także zasadą bezstronności.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, [...] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. niewłaściwą wykładnię art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, dalej: u.g.n.) w zw. z § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, skutkującą przyjęciem, że organy obu instancji w sposób niewłaściwy ustaliły odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości, pomijając w szczególności pkt 1 i 2 § 43 ust. 3 rozporządzenia;

2. błędną wykładnię art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia, będącą wynikiem błędnego dokonania przez Sąd oceny przesłanek (pkt 1 i 2) ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości przez pryzmat ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości, wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP na terenie gminy Szypliszki (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r. poz. 1996) - § 27 ust. 3 i 7 w zw. z § 18 planu, podczas gdy ograniczenia w sposobie zagospodarowania wynikające z miejscowego planu zagospodarowania nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie zmniejszenia wartości nieruchomości na podstawie ww. przepisów. Ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości wynikające z planu mogą być jedynie przedmiotem oceny na gruncie przepisów art. 36 ust. 1-3, art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).

Ponadto, jak podnosi skarga kasacyjna, Sąd I instancji dokonał również niewłaściwej oceny odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości przez pryzmat § 55 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, podczas gdy przedmiotowy przepis nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie.

3. niewłaściwe zastosowanie § 55 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, podczas gdy przedmiotowy przepis nie może znaleźć zastosowania w sprawie.

4. niewłaściwe zastosowanie § 27 ust. 3 i 7 w zw. z § 18 uchwały Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP na terenie gminy Szypliszki, podczas gdy przedmiotowe zapisy nie powinny mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie.

5. niewłaściwą wykładnię art. 2 pkt 3, 4 i 5 w zw. z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483) poprzez uznanie, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania organ nie może się kierować normami branżowymi, w tym wypadku normą PN-EN-50341-1:2005;

6. niewłaściwą wykładnię art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że organy winny były brać pod uwagę zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej w obszarze pasa technologicznego wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy kwestie tzw. szkody planistycznej powinny być rozpoznawane tylko i wyłącznie na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

II. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji będące skutkiem błędnego przyjęcia, że organy obu instancji w sposób niewłaściwy ustaliły odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości, niewłaściwie wykładając przepisy prawa materialnego (art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 3 – pominięcie pkt 1 i 2 § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) oraz będące skutkiem błędnego przyjęcia, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej oceny operatu szacunkowego, biorąc pod uwagę treść art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podczas gdy sporządzony w sprawie operat szacunkowy został wykonany zgodnie z prawem a organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący.

Wskazując na powyższe wniesiono o "zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi", względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. K., reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów procesu.

Stanowisko w sprawie zajął również Rzecznik Praw Obywatelskich, który pismem z 20 kwietnia 2018 r. zgłosił swój udział w postępowaniu sądowym i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego powiązano ściśle z naruszeniem prawa materialnego, z tego względu rozpoznane zostaną łącznie.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie - zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. - jednostka organizacyjna, która wystąpiła o zezwolenie ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Zgodnie natomiast z art. 128 ust. 4 u.g.n. właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie za szkody, które poniósł w związku z wydaniem przez starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W sytuacji zaistnienia szkody powstałej wskutek zdarzenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Zatem występuje konieczność oszacowania tych szkód przez rzeczoznawcę majątkowego. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, przy czym co do zasady odszkodowanie powinno pokrywać całą tę różnicę. Zasady obliczania wartości szkody powstałej wskutek udzielenia przez starostę zezwolenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. zostały określone w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Z treści ust. 3 tego przepisu wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się:

1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;

2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odszkodowanie powinno w tym przypadku rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje zatem jedynie szkody na obszarze objętym czasowym zajęciem, który został określony w decyzji, natomiast kwestia szkód powstałych podczas realizacji inwestycji poza obszarem wskazanym w wymienionej decyzji nie może być przedmiotem postępowania odszkodowawczego, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. (Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art.128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, teza 5, LEX).

Odszkodowanie za zaistniałe szkody powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości – jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło jedynie na skutek działań stanowiących powód czasowego zajęcia nieruchomości. Zmniejszenie tej wartości musi nastąpić tylko w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie zmniejsza jej wartość (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 356/99 oraz 22 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 952/17). Wyliczając odszkodowanie z tego tytułu w operacie szacunkowym nie można zatem wyliczyć niejako "całości" odszkodowania z tego tytułu, że wskazanie w planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że na danej nieruchomości powstanie linia energetyczna. W tym zakresie właścicielowi nieruchomości przysługuje inne roszczenie, tj. z art. 36 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W doktrynie podnosi się, że przepis art. 36 ust. 1 stanowi mechanizm rekompensaty dla właściciela nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że podstawę odpowiedzialności cywilnej gminy stanowi obniżenie wartości nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia terenu na podstawie uchwalonego planu miejscowego lub uchwalonej zmiany tego planu (Plucińska-Filipowicz A. (red.), Komentarz do art. 36 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. LEX 2019). Niedopuszczalnym jest zatem, aby szkody wynikłe z zaplanowania na danym terenie linii energetycznej były wypłacane w ramach odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. W tym zakresie właścicielowi nieruchomości przysługuje tylko odszkodowanie związane z aktualnie wybudowaną linią energetyczną - co wynika również wprost ze wskazanych w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przesłanek uwzględnianych przy określeniu poniesionych szkód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością, z której Sąd I instancji wywiódł istotną wadliwość wydanych w sprawie decyzji były nieprawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą celem określenia wartości poniesionych szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości spowodowanych budową urządzeń infrastruktury technicznej, powstałych na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...], gmina Szypliszki, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym miejscu wskazać należy, że wbrew stanowisku Sądu, zbędnym było w przedmiotowej sprawie dokonywanie wyliczeń i oceny wymienionych w § 43 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego elementów, tj. zmiany warunków korzystania z nieruchomości i zmiany przydatności użytkowej nieruchomości, jako że zmiany takie wobec przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiły. Stwierdzić następnie trzeba, że wyprowadzona przez Sąd I instancji wadliwość operatu szacunkowego wykracza poza ramy badania, do jakiego uprawniony jest sąd administracyjny w toku kontroli decyzji ustalającej wysokość należnego w tym względzie odszkodowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani sądu. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15). Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16, CBOSA). Stąd poza zakresem badania przez organ, a następnie przez Sąd, pozostawały zastosowane przez biegłą współczynniki ograniczenia korzystania z nieruchomości (0,5 czy 0,1) odpowiednio w części pasa technologicznego i w obszarze pasa eksploatacyjnego. Weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została natomiast powierzona stowarzyszeniom lokalnym rzeczoznawców majątkowych, na co wyraźnie wskazuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające przyjęte pierwotnie stanowisko. Dopiero po wyczerpaniu powyższych możliwości organ może odmówić mocy dowodowej przedstawionego przez rzeczoznawcę operatu. Zakwestionowanie zatem operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

Powyższe okoliczności sprawiają, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż dokonana przez Sąd I instancji ocena operatu szacunkowego w swych wywodach i spostrzeżeniach wykracza poza tak wyznaczone ramy kontroli legalności decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej. W tych warunkach zasadnymi okazały się więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania.

Poruszone wyżej kwestie związane z charakterem i sposobem dokonywania oceny operatu szacunkowego w kontekście jego przydatności dla ustalenia odszkodowania nie uprawniały Sądu do przyjęcia wywiedzionego stanowiska. Dokonana przez pryzmat powyższych zasad ocena zgromadzonych w sprawie dokumentów, a w szczególności operatu szacunkowego z września 2016 r. sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego celem określenia wartości poniesionych szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącej spowodowanych budową urządzeń infrastruktury technicznej, powstałych na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., pozwala na przyjęcie, że orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu, a ocena ta nie nosi cech dowolności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznając w tym zakresie za trafne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Argumenty przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz analiza akt sprawy pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Posłużenie się przez rzeczoznawcę normami branżowymi należało uznać za dopuszczalne, mając na uwadze, że jako normy wiedzy przy wysokiej specjalizacji dokumentu, jakim jest operat szacunkowy, stanowiły posiłkowe źródło norm technicznych. Należy przychylić się też do stanowiska organów, że szacowaniem należało objąć w tym postępowaniu tylko szkodę i utratę wartości nieruchomości ze względu na realizację inwestycji. Przy czym biegła, wbrew zarzutom skargi, wskazała tę część nieruchomości, która została trwale wyłączona z użytkowania w związku z usytuowaniem słupa energetycznego. Podała, że jest to powierzchnia 200-380 metrów kwadratowych za którą należy się oddzielne odszkodowanie.

Kwestia ustaleń planu miejscowego i związanego z tym należnego odszkodowania pozostawała poza zakresem tej sprawy - oceniana może być bowiem w odrębnym postępowaniu w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym była już mowa wyżej. Podobnie odszkodowania, jakie przewiduje Kodeks cywilny nie mogły stać się elementem ustalanego w omawianym trybie odszkodowania. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów K.c. stanowiąc odrębną i kompletną regulację administracyjnoprawną.

Poza zakresem badania w tej sprawie pozostawała również kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na życie i zdrowie ludzi wynikająca z decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody dla przeprowadzonej inwestycji. Podobnie brak było podstaw do uwzględnienia w tej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.