Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1306/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: aer 33, art 34
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech–Kłak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 843/08 w sprawie ze skargi J. P. i W. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów przeciwegzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. P. i W. P. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 843/08 oddalił skargę J. P. i W. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]

w przedmiocie zarzutów przeciwegzekucyjnych.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 34 § 4 i 5 w zw. z art. 18 ustawy

z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U.

z 2005 r. Nr 29, poz. 1954 ze zm.), uznał za niezasadne zarzuty zgłoszone przez J. P. i W. P. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad stanowiącej ich współwłasność nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 0,3056 ha.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie opisanej wyżej nieruchomości. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z tym, że J. P.

i W. P. nie wydali przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda Mazowiecki upomnieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. wezwał strony do dobrowolnego wykonania obowiązku wydania nieruchomości, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania obowiązku wydania działki Wojewoda Mazowiecki wszczął z urzędu postępowanie egzekucyjne.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wezwał J. P. i W. P. do wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowej nieruchomości w terminie siedmiu dni, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości. W związku

z tym postanowieniem małżonkowie P. pismem z dnia [...] lipca 2007 r. wnieśli

o umorzenie postępowania egzekucyjnego zgłaszając zarzuty dotyczące określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, braku wymagalności obowiązku z innego powodu oraz niewykonalności obowiązku

o charakterze niepieniężnym.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów Wojewoda Mazowiecki stwierdził,

że istotnie w decyzji tego organu z dnia [...] marca 2007 r. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zapisano, że uprawnia ona do objęcia nieruchomości w posiadanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, natomiast tytuł wykonawczy mówi o wydaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jednakże zgodnie z art. 18a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U.

z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 18 tej ustawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Tym samym działa w tym zakresie jako statio fisci Skarbu Państwa.

Za bezzasadny organ uznał także zarzut dotyczący niewskazania zobowiązanym lokalu zamiennego, bowiem zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych

i Autostrad do wskazania lokalu zamiennego nie znajduje zastosowania w przypadku egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. Organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) nie zawiera definicji "lokalu zamiennego". Dlatego też zdaniem organu należy się posiłkować przepisami ustawy

z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy

i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), z których jednak nie wynika by pojęcie lokalu zamiennego odnosiło się do budynków, czy lokali użytkowych tak jak w przypadku małżonków P.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. P. i W. P. podnieśli, że podejmowane wobec nich działania egzekucyjne są bezprawne, gdyż nie otrzymali oni żadnej propozycji lokalu zamiennego, w którym mogliby kontynuować działalność gospodarczą.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpoznaniu zażalenia J. P. i W. P. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona w G. oznaczona jako działka

o nr [...] była zabudowana budynkiem użytkowym, w którym prowadzona była działalność gospodarcza. Przepis art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych dotyczy zaś tylko egzekucji z lokalu mieszkalnego. Nadto, ciążący na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny, a zatem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu dotyczącego jego realizacji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie na postanowienie Ministra Infrastruktury J. i W. P. zarzucili naruszenie art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 33 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że postanowienie Ministra Infrastruktury powtarza argumentację organu

I instancji i jest nieprawidłowe, bowiem nie uwzględnia, że nałożony obowiązek jest powiązany z obowiązkiem dostarczenia lokalu zamiennego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem skarżących do czasu gdy taki lokal nie zostanie im wskazany, decyzja nie podlega wykonaniu, a to oznacza, że nastąpił brak wymagalności obowiązku z innego powodu (art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia

27 maja 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 843/08 skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdził, że postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę Mazowieckiego oraz Ministra Infrastruktury nie narusza przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że ustanawiając w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji zasady postępowania egzekucyjnego, ustawodawca w art. 29 § 1 tej ustawy określił obowiązek organu egzekucyjnego badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, zakazał natomiast organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stwierdził, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności bądź wadliwości decyzji będącej podstawą egzekucji. Nie może tym samym wkraczać w kompetencje innego organu, który rozstrzygał sprawę merytorycznie. Prowadziłoby to bowiem w istocie do dublowania działalności poszczególnych organów.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zarzut braku wymagalności obowiązku niezwłocznego wydania nieruchomości dotyczy właśnie konieczności badania podstawy prawnej decyzji, stanowiącej podstawę wydania tytułu egzekucyjnego. Skarżący opierają bowiem swój zarzut na twierdzeniu, że podjęcie działań w celu odebrania nieruchomości jest niedopuszczalne w sytuacji nieotrzymania przez nich lokalu zamiennego. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że wszystkie kwestie merytoryczne, związane z zajęciem nieruchomości - oznaczonej jako działka nr [...] położona w G. - zostały rozstrzygnięte ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. i decyzja ta nie rozstrzygała w przedmiocie lokalu zamiennego.

W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że z żadnego przepisu prawa

nie wynika, aby wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej oraz wydanie postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości uzależnione było od realizacji obowiązku wskazania lokalu zamiennego, chyba

że wynikałoby to z tytułu wykonawczego, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Poza tym, ciążący na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego (art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych) ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu dotyczącego jego realizacji. Obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a przepisy prawa nie przewidują wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Obowiązek dostarczenia dłużnikowi lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny. Z tego względu nie ma znaczenia brzmienie przepisu art. 17 ust. 4 sprzed nowelizacji, na który powołują

się skarżący w zakresie w jakim nakłada na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych

i Autostrad obowiązek wskazania lokalu zamiennego w terminie faktycznego objęcia w posiadanie nieruchomości zabudowanej. Sąd stwierdził przy tym, że zmiana powołanego przepisu w części precyzującej rodzaj zabudowy nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową tj. zbudowanej budynkiem mieszkalnym, wprowadzona ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz

o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) wskazuje, że wolą ustawodawcy nie było jednak nałożenie obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego

w zamian za zajęcie nieruchomości zbudowanej budynkiem, czy lokalem użytkowym tak jak ma to miejsce w przypadku skarżących.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

27 maja 2009 r. skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego wniosła J. P. i W. P. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego według nom przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu sprzed nowelizacji) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny prawidłowości prowadzenia egzekucji jest obojętne, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał zobowiązanym do wydania nieruchomości lokal zamienny, podczas gdy obowiązek wskazania lokalu zamiennego wynika bezpośrednio

z ustawy,

b) art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu sprzed nowelizacji) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem czy lokalem użytkowym, podczas gdy przepis ten w swej treści nie zawiera żadnych ograniczeń co do przeznaczenia zabudowań,

c) art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyłącza badanie zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 pkt 2 tej ustawy, to jest zarzutu braku wymagalności obowiązku z innego powodu, podczas gdy badanie takie powinno być dokonane z uwzględnieniem przepisu art. 34 § 1

i § 4 tej ustawy,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak rozpoznania skargi w całości, pominięcie przez Sąd zarzutów wskazanych w skardze

i ograniczanie się do zbadania zarzutu niewymagalności obowiązku, podczas gdy przedmiotem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, zażaleniu oraz skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego były zarzuty oparte na przepisach art. 33 pkt 2, 3 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji, to jest dotyczące braku wymagalności obowiązku

z innego powodu, określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z treści orzeczenia i niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w świetle wyżej przytoczonych zarzutów i twierdzeń wskazanych w skardze,

b) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzekanie poza granicami sprawy administracyjnej,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo że postanowienie Ministra Infrastruktury oraz poprzedzające

je postanowienie Wojewody Mazowieckiego zapadły z naruszeniem art. 33 pkt 2, 3 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bowiem wobec braku wskazania lokalu zamiennego nastąpił brak wymagalności obowiązku z innego powodu oraz niewykonalność obowiązku, zaś tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie określa treść obowiązku niezgodnie z treścią

obowiązku wynikającego z treści orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134

§ 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kasator podniósł, że Sąd I instancji poprzestał na dokonaniu wykładni art. 17 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i na podstawie tej wykładni uznał,

że nie zachodzi niewymagalność obowiązku. Sąd nie wskazał przy tym podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zatem nie jest wiadomo, do której z podstaw zarzutów, uregulowanych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji odniósł się. Przy istnieniu ściśle sformułowanych zarzutów skargi nie można uznać za wystarczające powołanie jako podstawy przepisu art. 151 P.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie z uzasadnienia wyroku nie wynika, by w ogóle zostały rozpoznane zarzuty naruszenia art. 33 pkt 3 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z treści orzeczenia i niewykonalności obowiązku

o charakterze niepieniężnym, co wskazywałoby, że Sąd I instancji nie rozpoznał skargi w całości, czym naruszył przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. Wskazano, iż powyższe naruszenie przepisów postępowania ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem stwierdzenie, że którykolwiek z wniesionych przez skarżących zarzutów znajduje uzasadnienie w treści przepisów art. 33 pkt 2, 3 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skutkować powinno uwzględnieniem skargi przez Sąd

I instancji.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdzono,

że zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w świetle wyżej przytoczonych zarzutów i twierdzeń wskazanych w skardze stanowi naruszenie przepisu art. 141

§ 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną wyroku.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. kasator stwierdził, że orzeczenie przez Sąd I instancji, iż przepis art. art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu sprzed nowelizacji) ma charakter materialnoprawny, a obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny wykluczało dokonywanie dalszej wykładni tego przepisu. Zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia,

że obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem czy lokalem użytkowym nie tylko wkracza w inną sprawę niż ta, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanych w nim postanowień zaskarżonych daną skargą, ale wykracza także poza właściwość sądów administracyjnych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że w sprawie niniejszej przydzielenie lokalu powinno nastąpić na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu sprzed nowelizacji), a do czasu przydzielenia tego lokalu obowiązek nie był wymagalny. Brak lokalu zamiennego powoduje także czasową niewykonalność obowiązku, skoro zgodnie z art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który winien być stosowany jako wskazówka interpretacyjna, przeniesienie ruchomości ma nastąpić do lokalu przydzielonego na podstawie przepisów odrębnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego określony w punkcie

1 a kasator podniósł, że zaskarżony wyrok nie uwzględnia charakteru obowiązku, to jest wydania nieruchomości. Podniesiono, iż nieruchomość ze swej istoty nie może być dostarczona Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Przeciwnie, to ten organ powinien zgłosić się do zobowiązanych po odbiór nieruchomości, którą chce objąć we władanie. W zaskarżonym wyroku w nieprawidłowy sposób zakłada sposób wykonania obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnych, przyjmując egzekucję administracyjną jako formę podstawową, co ma istotny wpływ na dokonaną wykładnię, przepisu art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Obowiązki powinny zostać wykonane dobrowolnie, a postępowanie egzekucyjne może być prowadzone tylko wówczas, gdy do dobrowolnego wykonania obowiązku nie dochodzi.

W przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zabudowanej nieruchomości polega na :wydaniu tej nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Niewątpliwie o braku wykonania tego obowiązku świadczyć będzie sytuacja, gdy na żądanie podmiotu uprawnionego: do przejęcia zabudowanej nieruchomości nie następuje wydanie tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie takiego żądania wydania zabudowanej nieruchomości, pochodzącego od podmiotu, który ma przejąć nieruchomość, nie było. Co więcej, gdyby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych

i Autostrad chciał zabudowaną nieruchomość przejąć w sposób dobrowolny,

to w dacie planowanego objęcia tej zabudowanej nieruchomości musiałby, zgodnie

z art. 17 ust. 4 cyt. ustawy wskazać skarżącym lokal zamienny. Wskazanie lokalu zamiennego powinno nastąpić już przy próbie dobrowolnego przejęcia zabudowanej nieruchomości, a zatem przed podjęciem jakichkolwiek działań egzekucyjnych,

w szczególności jeszcze przed wysłaniem do skarżących upomnienia.

Egzekwowany obowiązek wynikał z decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, która ma charakter szczególny, nie przewiduje odszkodowania, a jedyną rekompensatą w przypadku nieruchomości zabudowanej jest wskazanie lokalu zamiennego. Instytucja zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wiąże się z pozbawieniem właściciela nieruchomości władztwa nad tą nieruchomością w całości bądź w części bez odszkodowania. Z tego względu nie można oczekiwać, by obowiązek wydania nieruchomości był wykonywany bez zagwarantowania ustawowej rekompensaty, jaką w przypadku nieruchomości zabudowanej, jest lokal zamienny. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadzi do wniosku, ze zobowiązani mają ponosić nie tylko ciężar wynikający z obowiązku nałożonego stosowną decyzją, ale także dodatkowe ciężary, np. w postaci wynajęcia swoim staraniem i na swój koszt stosownego lokalu zamiennego. Tym samym Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu art. 17 ust. 4 ustawy

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, przyjmując, że dla oceny zasadności i możliwości prowadzenia egzekucji jest obojętne, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał zobowiązanym do wydania nieruchomości lokal zamienny.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kasator wskazał, że zaskarżony wyrok narusza ten przepis poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyłącza badanie zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 pkt 2 tejże ustawy, to jest zarzutu braku wymagalności obowiązku z innego powodu, podczas gdy badanie takie powinno być dokonane z uwzględnieniem przepisu art. 34 § 1 i § 4 tejże ustawy. Kolejność, w jakiej ustawodawca zamieścił wskazane przepisy, jednoznacznie wskazuje, iż skoro zarzut wymaga zbadania, a zarzut może dotyczyć braku wymagalności obowiązku z innego powodu to organ egzekucyjny,

z zachowaniem kompetencji wierzyciela, zarzut ten musi zbadać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W związku z tym, że rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego było rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd przepisy prawa materialnego.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 1 § 4 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie

z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czynność procesowa sporządzenia pisemnych motywów orzeczenia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma charakter sprawozdawczy, dlatego sama przez się nie może wpływać na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiada przepisom prawa. Prawidłowe uzasadnienie wyroku jest zatem niezwykle istotne. Jest ono odzwierciedleniem toku badania danej sprawy przez sąd, przez co powinno umożliwiać skontrolowanie tak przez strony, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Niezwiązanie Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza bowiem braku obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymogów, przez co uniemożliwia w konsekwencji dokonanie oceny, czy rozumowanie Sądu było w niniejszej sprawie prawidłowe i czy zasadnie skarga została oddalona. Trafnie zarzuca kasator, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Ma to o tyle istotne znaczenie w niniejszej sprawie, że zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest specyficznym środkiem prawnym dla tego postępowania. Jest to środek zaskarżenia, który służy do ochrony zobowiązanego na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W doktrynie podnosi się, że jest to środek niedoskonały, bowiem orzeczenie w sprawie zarzutu wydaje organ, który egzekucję prowadzi. Kwestia oceny zgodności z prawem orzeczenia wydanego po rozpatrzeniu zarzutów, w tym także prawidłowości postępowania, w ramach którego postanowienie zostało wydane, ma zatem niezwykle istotne znaczenie dla zobowiązanego. Sąd I instancji oddalając skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. w istocie nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Brak jest w szczególności jakichkolwiek rozważań

i stwierdzeń Sądu w zakresie zasadności bądź niezasadności zarzutu naruszenia przez organ egzekucyjny art. 33 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954

ze zm.). Nie ma wobec powyższego możliwości przyjęcia, że Sąd oddalając skargę dokonał pełnej kontroli zaskarżonego aktu. Sąd nie wypowiedział się bowiem

w przedmiocie prawidłowości stanowiska zajętego przez organ egzekucyjny

w odniesieniu do każdego z zarzutów zawartych w piśmie skarżących z dnia [...] lipca 2007 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, przywołując

w uzasadnieniu zarzut braku wymagalności obowiązku z innego powodu Sąd w istocie nie wykazał, aby zarzut ten był nieuzasadniony. Brak jest jakichkolwiek rozważań,

jak należy rozumieć sformułowanie "brak wymagalności obowiązku z innego powodu" (art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz oceny Sądu

w zakresie rzeczywistej możliwości badania przez organ egzekucyjny tego zarzutu

w sytuacji, gdy ten sam organ wydał decyzję stanowiącą podstawę egzekucji.

Z tego też względu ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeanalizuje szczegółowo wszystkie zarzuty postawione w skardze i oceni ich zasadność konfrontując z ustaleniami organu, na podstawie akt postępowania administracyjnego, na gruncie których rozstrzygnięcie zostało podjęte. Uzasadniając zaś wyrok Sąd nie poprzestanie na przedstawieniu zarzutów podniesionych w skardze, ale powołując podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wyjaśni ją, przez co należy rozumieć m.in. wskazanie powodów, dla których – na gruncie znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa – uznał zarzuty skargi za uzasadnione bądź za nieuzasadnione. Rozstrzygając sprawę Sąd powinien także ocenić – w ramach dokonania kontroli działalności administracji publicznej – zgodność z prawem samego postępowania w sprawie zarzutów (art. 34 § 1-5 ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), do czego Sąd jest obowiązany na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a.

W nawiązaniu do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednocześnie, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd powinien zatem dysponować całością akt postępowania administracyjnego, które stanowiły podstawę wydania przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia organu I instancji, niezbędnych dla dokonania pełnej oceny prawidłowości postępowania. Zwięzłe przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy powinno zaś stanowić odzwierciedlenie stanu faktycznego wynikającego z akt postępowania administracyjnego. NSA zwraca przy tym uwagę,

że skarżący J. P. i W. P. nie są małżonkami, jak wskazał to Sąd I instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy, lecz rodzeństwem, jak oświadczył na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik stron.

Z tego względu za trafne należało uznać zarzuty kasatora w zakresie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. W konsekwencji uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem w świetle treści uzasadnienia wyroku, nie ma możliwości przyjęcia, że Sąd dokonał kontroli działalności administracji publicznej. Nie można natomiast zgodzić

się z kastorem, że Sąd I instancji przy orzekaniu wyszedł poza granice niniejszej sprawy. Zarzut ten nie jest trafny.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. W związku z tym, że uzasadnienie wyroku nie pozwala na pełną weryfikację sposobu rozumowania Sądu, nie można przesądzić, iż przepis ten powinien był być przez Sąd zastosowany.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U.

Nr 80, poz. 721 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni tego przepisu. Samo stwierdzenie,

że obowiązek dostarczenia dłużnikowi lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny

i z tego względu nie ma znaczenia brzmienie przepisu art. 17 ust. 4 sprzed nowelizacji, nie stanowi ustalenia rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w tym przepisie.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona wykładni art. 17 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, z uwzględnieniem istniejących dyrektyw interpretacyjnych. Następnie, wynik czynności podjętych w celu odtworzenia normy prawnej z powołanego przepisu Sąd odniesie do postawionego w skardze zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5 ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i w tym zakresie oceni zgodność

z prawem rozstrzygnięć organów rozpatrujących zarzuty skarżących zawarte w piśmie

z dnia [...] lipca 2007 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.