Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 789/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 147 poz 1033
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.
article: art. 52 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 4, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. ustalającą na wniosek J. I. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku inwentarskiego.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek J. I. z dnia 15 lutego 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był dwukrotnie przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego z uwagi na uchylenie przez organ II instancji wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy T., na podstawie wniosku J. I. z dnia 15 lutego 2011 r., uzupełnianego pismami z dnia 29 marca 2011 r. i 25 września 2012 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – chów trzody chlewnej, o obsadzie 26,5 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym płytą gnojową i zbiornikiem na gnojowicę o pojemności 15 tys. litrów, na działkach nr ewid. 937, 339 obręb [...], gm. T. Organ wyjaśnił, że na terenie objętym wnioskiem nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ określił funkcję terenu jako zabudowę zagrodową, a jako sposób użytkowania budynku – budynek inwentarski dla hodowli trzody chlewnej o obsadzie 26,5 DJP. Określił też warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym wskaźniki zagospodarowania terenu w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, formę zabudowy i geometrię dachu. Określając warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu wskazał na konieczność uwzględnienia wymagań wynikających z przepisów ochrony środowiska, sanitarnych i weterynaryjnych oraz spełnienia wymagań zawartych w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia 21 września 2011 r. tj.:

- odległość zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe i kompostowników o pojemności powyżej 50 m³ od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi należy przyjmować zgodnie ze wskazaniem ekspertyzy technicznej, przyjętej przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

- należy zachować wymagane przepisami odległości zbiorników na nieczystości ciekłe i nieutwardzonych wybiegów dla zwierząt hodowlanych od studni dostarczających wodę do spożycia przez ludzi.

Nakazał stosowanie technologii chowu i systemów utrzymania zwierząt oraz przechowywania odchodów i usuwanie zwłok zwierząt uniemożliwiających zanieczyszczenie ziemi i wód gruntowych. Podkreślił konieczność stosowania zamkniętych, szczelnych zbiorników do gromadzenia ścieków ze stanowisk dla zwierząt, a w przypadku rolniczego wykorzystania odchodów zwierząt, obornika, gnojówki, czy gnojowicy wskazał na konieczność postępowania w sposób i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007, Nr 147, poz. 1033, ze zmianami), przy czym pojemność zbiornika na gnojówkę lub gnojowicę powinna umożliwić co najmniej 4 - miesięczną produkcję tego nawozu. Stwierdził, że przy zastosowaniu płyty gnojowej konieczna będzie budowa płyty nieprzepuszczalnej w sposób uniemożliwiający przeciekanie, połączonej ze zbiornikiem odpływowym na część płynną. Nakazał utworzenie pasa zieleni izolacyjnej o szerokości od 3 m do 5 m wzdłuż zachodniej i wschodniej granicy inwestycji do pasa zabudowy znajdującego się na terenie objętym wnioskiem. Wskazał, że obsługa komunikacyjna będzie odbywać się istniejącym zjazdem z drogi publicznej o kategorii drogi gminnej, inwestycja zaopatrywana będzie w wodę z istniejącego przyłącza sieci wodociągowej, a w energię elektryczną - z przyłącza do sieci elektroenergetycznej. Odprowadzanie ścieków – gnojowica, będzie się odbywało do szczelnego zbiornika, a odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowo na nieutwardzony teren inwestycji. Organ dodał, że planowana inwestycja winna być realizowana na zasadach przewidzianych w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, w tym również § 11 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzono analizę architektoniczne-urbanistyczną oraz sporządzono załącznik graficzny do analizy. Inwestycja zalicza się do zabudowy zagrodowej, a wielkość gospodarstwa rolnego wnioskodawcy (4,55 ha) przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie T. wynoszącą 3 ha. W związku z tym ma zastosowanie art. 61 ust.4 ustawy wyłączający stosowanie art. 61 ust. 1 pkt. 1, tj: wymogu aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wskazał, że projekt decyzji uzyskał uzgodnienie Marszałka Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych oraz Starostwa Powiatowego w T. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Grunty rolne znajdujące się na terenie inwestycji nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze oraz decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej. W treści uzasadnienia organ dodał, że planowany zbiornik na nieczystości ze stanowisk dla zwierząt będzie zamknięty, o pojemności 15 tys. l. Obecna hodowla z istniejącego budynku zostanie przeniesiona do budynku planowanego. Wielkość planowanej hodowli trzody chlewnej wyniesie 26,5 DJP + 1,2 DJP kóz. Razem współczynnik DJP wyniesie 27,7. Planowana hodowla nie przekroczy wielkości 40 DJP, w związku z czym nie może być zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust.1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2012 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowana inwestycja nie kwalifikuje się do w/w przedsięwzięć, nie ma więc podstaw prawnych do wymagania od wnioskodawcy uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i prowadzenia oceny oddziaływania w ramach tej procedury.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. (właściciel działki nr 338 graniczącej z planowaną inwestycją) zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 4 oraz art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 28 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu podniósł, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, położona jest w miejscu gdzie nie jest prowadzona żadna działalność rolnicza, tereny te były przeznaczone na cele mieszkaniowe - osiedle domów jednorodzinnych, zatem przedmiotowy budynek gospodarczy oraz planowana w nim działalność w ogóle nie pasuje do otaczających go nieruchomości. Zdaniem odwołującego się organ nie wskazał dowodu, który stanowił podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość zalicza się do kategorii zabudowy zagrodowej i że związana jest z prowadzeniem przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego. Taka sytuacja narusza art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie brak jest dokumentów potwierdzających fakt prowadzenia przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego oraz powierzchni tego gospodarstwa. Strona podniosła, że wnioskodawca nie prowadzi gospodarstwa rolnego, a jedyną działalnością prowadzoną na nieruchomości objętej wnioskiem jest nielegalny chów trzody chlewnej. Ponadto, organ nie uzupełnił materiału dowodowego o aktualne dane dotyczące średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Strona uznała, że wykonanie pasa zieleni o szerokości 3 m nie będzie wystarczające dla spełnienia funkcji izolacyjnej i będzie niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. P. K. zwrócił uwagę, że przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie egzekucyjne przeciwko inwestorowi w sprawie dotyczącej przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. 339, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania na budynek inwentarsko-składowy. Podniósł, że planowany budynek będzie przystosowany do chowu trzody chlewnej o obsadzie 26,5 DJP, a z wyjaśnień wnioskodawcy przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że będzie on chował trzodę o obsadzie 27,5 DJP. W związku z tym należy przeprowadzić postępowanie w zakresie rzeczywistych możliwości obsady obecnego budynku (w którym nielegalnie chowana jest trzoda chlewna) i zsumować ją z ilością możliwej obsady planowanej inwestycji. Dopiero na tej podstawie można będzie stwierdzić, czy obsada z obu budynków przekracza wartość 40 DJP i czy planowana inwestycja będzie zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zdaniem P. K. wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie powinno nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Z treści skarżonej decyzji nie wynika ponadto, że organ I instancji wezwał wnioskodawcę do wskazania obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Organ nie wskazał w decyzji czy chodzi o otwarty czy zamknięty zbiornik na gnojowicę. W opinii strony określona w decyzji pojemność zbiornika na gnojowicę jest za mała w stosunku do wielkości wynikającej z obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z art. 53 ustawy o nawozach i nawożeniu z dniem 1 stycznia 2011 r. wszedł w życie przepis art. 25 ust. 1 tej ustawy, według którego gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu tj. przynajmniej 192.390 litrów. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi. P. K. zwrócił uwagę, iż z treści załączonych do decyzji dokumentów (mapy i wyniki analizy) nie wynika, iż stanowią one załączniki do zaskarżonej decyzji, a nadto mapy stanowiące te załączniki są nieaktualne. Nie uwzględniają np. podziału działki nr 346 dokonanego w 2012 r. Zakwestionował również zdjęcia znajdujące się w wynikach analizy, które miały przedstawiać budynki inwentarskie w zabudowie zagrodowej w okolicy planowanej inwestycji, jako wykonane nierzetelnie. Zauważył, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie (art. 28 k.p.a.). Pominięto np. właściciela działki nr 340/2, który posiada ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto, zakwestionował wyznaczony obszar analizy, brak uzasadnienia dla przyjętego obszaru, określenie parametrów dla nowej zabudowy w sposób dający możliwość całkowitej dowolności dla inwestora. Według skarżącego zaskarżona decyzja jest wadliwa również z powodu braku uzasadnienia stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że sprawa z wniosku J. I. była już dwukrotnie przedmiotem oceny Kolegium Odwoławczego, a postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi zawsze oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji, gdyż decyzja ta nie zawiera nakazu realizacji zamierzenia. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie podlega ocenie celowość, czy słuszność projektowanej zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno - budowlanych. Kwestie te należą do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) i przepisy techniczno - budowlane, do których należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 z późn. zm.). O tym zaś rozstrzygać będzie organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, związany powyższymi przepisami i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że planowana inwestycja polega na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie 26,5 DJP wraz z towarzyszącymi budowlami rolniczymi, tj. zamkniętym zbiornikiem na płynne odchody zwierzęce o pojemności 15 tys. litrów i płytą do składowania obornika. Tak zakreślone zadanie nie należy do przedsięwzięć określonych w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Nadto, jak wyjaśnił inwestor cała obecna obsada będzie przeniesiona do nowego budynku inwentarskiego, zatem nie znajduje uzasadnienia zarzut, że organ nie wyjaśnił jaka będzie końcowa obsada trzody chlewnej. Organ dodał, że za strony postępowania uznano właścicieli działek znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, tj. od strony zachodniej właścicieli działki nr 338, a od strony wschodniej oddziaływanie inwestycji nie będzie wykraczać poza działkę nr 938 stanowiącą własność inwestora. Organ podniósł, że jedną z podstawowych regulacji związanych z gospodarowaniem przestrzenią bezplanową jest zasada wyrażona w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu w szczególności przez jego zabudowę, od dostosowania tej zabudowy do cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego na zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa. Zasada ta jest jednak wyłączona (art. 61 ust. 4 ustawy) w stosunku do inwestycji związanych z zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Zabudowa zagrodowa, to budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub gospodarczych (§ 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestor wraz z żoną prowadzi na terenie Gminy T. gospodarstwo rolne o powierzchni 4,55 ha. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie T. ustalona na podstawie danych z powszechnego spisu rolnego z 2010 r. wynosi 2,81 ha. Zatem powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Wobec tego spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co wyłącza stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Niemniej jednak ustalenie warunków zabudowy wymagało spełnienia pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, to jest pkt 2 – 5. Warunki te zostały spełnione, co potwierdza analiza urbanistyczna i jej wyniki. Wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, zostało poprzedzone uzgodnieniami wymaganymi na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy. Decyzja zawiera uzasadnienie, które można kwestionować przez pryzmat art. 11 k.p.a., jednak organ uznał, że z tego powodu nie można przypisać decyzji wady skutkującej jej uchyleniem. Stwierdził, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy stanowią dostateczne oparcie dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenia dla niego warunków zabudowy, a o ostatecznym kształcie inwestycji przesądzi organ architektoniczno-budowlany.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P. K. powielając argumentację przytoczoną w odwołaniu. Zarzucił ponadto naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w kształcie prostokąta zamiast owalu. Nadto, zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieuzasadnienie sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty strony skarżącej zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującej w mocy decyzję ustalającą na wniosek J. I. warunki zabudowy dla budynku inwentarskiego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektów budowlanych lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak jest miejscowego planu.

Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, bowiem organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom. Obowiązek odmowy ustalenia warunków ma tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organy przyjęły, że realizacja przedmiotowego budynku inwentarskiego planowana jest na terenie zabudowy zagrodowej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", co więcej brak jest w systemie prawa legalnej definicji tego pojęcia mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A to zarówno ze względu na zakres delegacji wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1129 z późn. zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, jak i brzmienie § 3 ww. rozporządzenia z którego wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 1118/06, LEX nr 352065 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1046/11, LEX nr 1138736). Rzeczą organów stosujących prawo jest więc samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. W oparciu o wykładnię językową – słownikowe znaczenie tego pojęcia oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać można, że zabudowa zagrodowa to zespół obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza, w prowadzonym gospodarstwie rolnym. Przez gospodarstwo rolne należy rozumieć pewną całość produkcyjną, przy czym związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Jak wynika z akt sprawy, inwestor na posiadanych gruntach rolnych prowadzi hodowlę zwierząt. Planowana przez J. I. zabudowa w postaci budynku inwentarskiego wraz z niezbędną infrastrukturą będzie zatem związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym i będzie jego integralną częścią. W tym zakresie ustalenia organu nie budzą wątpliwości.

Zastosowanie w sprawie znajduje zatem art. 61 § 4 u.p.z.p., wedle którego nie stosuje się regulacji ust. 1 pkt 1 art. 61 u.p.z.p., jeśli powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady "dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i oznacza, że w takim przypadku organ nie wyznacza obszaru analizowanego i nie przeprowadza oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy, aktualna powierzchnia gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora wynosi 4,55 ha, przy czym średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie T. wynosi 2,81 ha. Mając zatem na uwadze treść art. 61 § 4 u.p.z.p. oraz wielkości gospodarstwa rolnego inwestora, wskazać należy, że organ nie miał obowiązku przeprowadzenia oceny kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania trenu, a zatem zarzuty strony skarżącej dotyczące wskaźników i cech zabudowy oraz obszaru analizowanego nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu.

Słuszne okazały się natomiast zarzuty skarżącego dotyczące obsady trzody chlewnej oraz zbiornika na gnojowicę.

Podkreślenia wymaga, że organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. W niniejszej sprawie pierwotny wniosek inwestora z dnia 15 lutego 2011 r. zakładał realizację budynku inwentarskiego na działkach nr 937, 339 i 938, o obsadzie 26,5 DJP (10 szt. macior, 100 szt. prosiąt, 100 szt. warchlaków, 100 szt. tuczników) oraz budowę płyty gnojowej ze zbiornikiem na gnojowicę. Wniosek ten był dwukrotnie modyfikowany. W dniu 29 marca 2011 r. inwestor wskazał, że inwestycja będzie realizowana na działkach nr 937 i 339, a pojemność zbiornika na gnojowicę wyniesie 1000 litrów. Z kolei w dniu 25 września 2012 r. inwestor wystąpił o uzupełnienie wniosku w zakresie 4 macior, 40 prosiąt, 35 tuczników i 8 kóz. Wskazał, że zbiornik na gnojowicę będzie zamknięty (z wentylatorami dachowymi w ilości 3-4 szt.), a jego pojemność będzie wynosiła 15 tys. litrów. Dodał, że "obecna obsada zostanie przeniesiona do nowego budynku (...)".

Organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla budynku inwentarskiego o obsadzie 26,5 DJP, uwzględnił inwentarz wskazany w pierwotnym wniosku, z 15 lutego 2011 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika zaś, że inwentarz wskazany w uzupełnieniu wniosku, z dnia 25 września 2012 r. zostanie przeniesiony z dotychczasowego budynku do nowego, a wielkość planowanej hodowli wyniesie 26,5 DJP + 1,2 kóz, co da łącznie 27, DJP. Z lektury wniosków inwestora nie wynika, by obsada planowana do przeniesienia, w ilości 4 macior, 40 prosiąt, 35 tuczników i 8 kóz zawierała się w obsadzie pierwotnie planowanej jako 26,5 DJP (10 szt. macior, 100 szt. prosiąt, 100 szt. warchlaków, 100 szt. tuczników). Treść wniosku z 15 lutego 2011 r. wskazuje że inwestor planował obsadę 26,5 DJP, złożoną z 10 szt. macior, 100 szt. prosiąt, 100 szt. warchlaków, 100 szt. tuczników. A w dniu 25 września 2011 r. wniósł "o uzupełnienie wniosku: cztery maciory, 40 prosiąt, 35 tuczników i osiem kóz". Organ uwzględnił zaś przy ustalaniu obsady jedynie osiem kóz i przeliczył je na 1,2 DJP co łącznie dało 27,7 DJP. Pominął zaś pozostałe zwierzęta ujęte w uzupełnieniu wniosku.

Podkreślić należy, iż organ nie był uprawniony do tak daleko idącej interpretacji żądania wnioskodawcy i przyjęcia, że inwentarz wymieniony w uzupełnieniu wniosku zawiera się w ilości zwierząt wskazanych w pierwotnym wniosku. Nie wynika to bowiem z zacytowanej treści "uzupełnienia wniosku" i nie można tego wywieść z innych dokumentów zawartych w aktach sprawy. Tym samym ocenić należy, iż organ w zakresie ustalenia liczby zwierząt w planowanym budynku inwentarskim wyszedł poza granice wniosku inwestora, naruszając tym samym art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej sprzeczności z jego uzasadnieniem, co do wskazanej obsady zwierząt w Dużych Jednostkach Przeliczeniowych. W rozstrzygnięciu określono obsadę trzody chlewnej na 26,5 DJP, a w uzasadnieniu 27, 7 DJP (dodając kozy, przeliczone na 1,2 DJP). Stanowi to obrazę art. 107 § 3 k.p.a.

Słusznie wskazał też skarżący, że rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji w sposób nieprecyzyjny określa dla jakiego zbiornika na gnojowicę zostały ustalone warunki zabudowy. Ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. nr 147, poz. 1033 ze zm.) w art. 25 ust. 1 wskazuje, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Przepis o którym mowa, stanowiący co do zasady o sposobie zagospodarowania terenu, wskazuje że zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Budowę zbiornika zamkniętego przewiduje także sam wniosek inwestora. Warto przypomnieć, że uzasadnienie do projektu ustawy o nawozach i nawożeniu przewidywało, iż u podstaw powyższej regulacji spoczął pogląd, że zagrożenie zanieczyszczenia powietrza stwarzają otwarte zbiorniki na gnojowicę, z których powierzchni następuje emisja amoniaku. Ze względu na to, że szczelne przykrycie zbiorników daje największą efektywność redukcji amoniaku, ustanowiono obowiązek przechowywania gnojowicy i gnojówki w zamkniętych zbiornikach. Tym samym przyjęte w art. 25 ust. 1 rozwiązanie uznano za najbardziej optymalne dla środowiska. Dookreślenie w rozstrzygnięciu decyzji o jaki zbiornik na gnojowicę chodzi jest zatem nie tylko zgodne z wnioskiem inwestora, ale również znajduje swoje uzasadnienie prawne. Nie można więc uznać za wystarczające snucie w tym zakresie rozważań w samym uzasadnieniu decyzji.

Powyższych błędów organu I instancji nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ II instancji nie odniósł się także do, podniesionego w odwołaniu, zarzutu skarżącego dotyczącego pojemności zbiornika na gnojowicę. Pojemność ta była w toku postępowania modyfikowana, a organ decydując się na ustalenie jej w sposób zgodny z wnioskiem tj. na 15 tys. litrów, nie zbadał, czy taka pojemność spełnia wymogi wspomnianego już art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Nie można zaś uznać za skuteczny, zarzutu dotyczącego naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, odnoszącego się do szerokości pasa zieleni izolacyjnej, wzdłuż zachodniej i wschodniej granicy inwestycji. Bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga kwestii techniczno-budowlanych, na co słusznie zwracał uwagę organ odwoławczy. O tym orzekają organy architektoniczno-budowlane w ramach kolejnego etapu procesu inwestycyjnego tj. w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona ustaleń dotyczących obsady trzody chlewnej w planowanym obiekcie, kierując się wolą inwestora wyrażoną w jego żądaniu, a nie własną interpretacją jego intencji, realizując przy tym zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dokładne ustalenia w tym zakresie pozwolą na ocenę potrzeby przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także ewentualne ponowne ustalenie kręgu stron postępowania. Orzekając w sprawie, organ winien pamiętać iż treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji nie mogą zawierać odmiennych ustaleń i odpowiadać wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 1). O kosztach postępowania rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2). Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 3).

LS