Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 657/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej p.b.), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości usytuowania otworów okiennych w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości S., gmina G., stanowiącej własność B. i M. S. (właściciele nieruchomości), z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Uzasadniając decyzję PINB wskazał, iż przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem E. W. (strona, skarżąca) z dnia [...] września 2011 r. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, na gruncie stwierdzono budynek mieszkalny jednorodzinny z użytkowanym przyziemiem o wymiarach [...] x [...] m, zlokalizowany przy granicy z działką nr [...] oraz w odległości [...] m od ogrodzenia położonego pomiędzy nieruchomościami nr [...] i [...]. Działka nr [...] jest działką rolną niezabudowaną. Z oświadczenia właścicielki nieruchomości B. S. wynika, że sporny budynek został wybudowany w 1975 r. przez jej rodziców i do dnia dzisiejszego użytkowany jest w stanie niezmienionym w zakresie bryły podstawowej. Ww. nie przedłożyła żadnej dokumentacji budowlanej z okresu budowy, przedłożyła natomiast akt notarialny – umowę darowizny z dnia [...] sierpnia 2005 r., na postawie którego nabyła własność tego budynku. Dokumentacji budowlanej dotyczącej spornego budynku nie posiada także Urząd Gminy w G., zaś jako inwestor budynku mieszkalnego w rejestrze wydawanych pozwoleń na budowę z 1975 r. pod pozycją [...] wpisany jest W. G. W toku ponownych oględzin ustalono, iż ściana szczytowa od działki skarżącej ma długość [...] m, a ściana frontowa [...] m, natomiast odległość budynku od istniejącego ogrodzenia wynosi odpowiedni [...] m i [...] m (od narożnika wschodniego).

Na podstawie analizy materiału dowodowego sprawy organ I instancji stwierdził, że brak jest wiarygodnych i wystarczających dowodów uzasadniających, że wybudowany w latach 70-tych budynek mieszkalny nie spełniał warunków technicznych. Wynika to przede wszystkim ze zmiany przebiegu granic sąsiadujących działek. Obecnie istniejące między nieruchomościami nr [...] i [...] ogrodzenie,

w stosunku do którego dokonano pomiarów kontrolnych w okolicznościach, gdy następuje spór o granice działek, nie może stanowić dowodu umożliwiającego wydanie decyzji rozstrzygającej co do zgodności z prawem wykonanych okien i drzwi w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego. PINB wskazał, że nie jest właściwy w sprawie naruszenia własności gruntowej, sprawy te należą bowiem do kompetencji sądów powszechnych. W związku z tym, że nie ma prawnie ustalonego przebiegu granicy, oświadczenia stron są wzajemnie sprzeczne, a żadna ze stron tego nie udokumentowała, zatem organ nadzoru nie ma możliwości sprawdzenia poprawności wykonanych robót.

Ponadto inwestorzy budynku mieszkalnego J. i W. G. - rodzice obecnej właścicielki, wybudowali przedmiotowy budynek w 1975 r., w czasie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., które nie zobowiązywały właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przechowywania dokumentacji budowy przez okres istnienia obiektu, przepis ten wprowadziła dopiero obecnie obowiązująca ustawa. Brak zatem podstaw do żądania ww. dokumentów od obecnych właścicieli nieruchomości. Wobec braku tej dokumentacji PINB nie ma możliwości skontrolowania prawidłowości wybudowania całego budynku, jak i jego poszczególnych elementów, w tym umiejscowienia okien. Inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej, jak też, że obiekt powstał niezgodnie z dokumentacją projektową. W konsekwencji uznał, iż brak jest podstaw do porcedowania w niniejszej sprawie.

W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o zmianę decyzji poprzez nakazanie właścicielce budynku likwidację otworów okiennych, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania mimo, iż

z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanej dalej rozporządzeniem) wynika, że budynek na działce budowlanej należy sytuować

w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m -

w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi

w stronę tej granicy;

2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezastosowanie się do obowiązku wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego,

w szczególności poprzez brak prawidłowo przeprowadzonych oględzin;

3. art. 5 p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany musi spełniać określone

w obowiązujących przepisach wymagania zarówno na etapie projektowania

i budowy (), jak i na etapie użytkowania (w związku z art. 66 ust 1 pkt 1 p.b., wedle którego w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w niewłaściwym stanie technicznym, organ zobowiązany jest do nałożenia obowiązku przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem).

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie WINB wskazał, iż organ zobowiązany jest do umorzenia postępowania wyłącznie w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.

O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić w sytuacji

braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty. Wyróżnić można

bezprzedmiotowość wynikającą z przyczyn podmiotowych (przyczyny te dotyczyć będą

strony i przysługujących jej uprawnień), bądź przedmiotowych (odnoszących się do

przedmiotu postępowania). W niniejszej sprawie występuje bezprzedmiotowość postępowania w odniesieniu do samego przedmiotu postępowania, jakim są otwory okienne w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości S., gmina G.

Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia PINB, że inwestorzy spornego budynku mieszkalnego (J. i W. G.) wobec budowy budynku w 1975 r., nie mieli obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową przez okres istnienia obiektu, w związku z czym brak jest podstaw do żądania tych dokumentów od obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Ponadto z faktu, iż w rejestrze wydanych pozwoleń na budowę z 1975 r. pod nr [...] wpisany jest W. G. jako inwestor budynku mieszkalnego wynika, iż na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego inwestor uzyskał stosowne pozwolenie na budowę. Powyższe potwierdza także skarżąca w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., wskazując na liczne zgłoszenia do organu właściwego (który wydawał pozwolenie na budowę) dotyczące nieprawidłowości związanych z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego, w tym nieprawidłowości dotyczących otworów okiennych.

WINB uznał, iż wobec braku dokumentacji budowlanej, w tym projektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości skontrolowania prawidłowości wybudowania całego budynku, jak i jego poszczególnych elementów,

w tym umiejscowienia okien. Inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej, jak też że obiekt powstał niezgodnie z dokumentacją projektową. Brak zatem podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i nakładania na aktualnych właścicieli obiektu obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego. W konsekwencji za zasadne uznał umorzenie postępowania w sprawie.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie, powtarzając zarzuty podnoszone w toku postępowania odwoławczego.

Skarżąca wskazała, iż nie zgada się ze stanowiskiem WINB w zakresie bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na wybudowanie domu zgodnie

z obowiązującymi w 1975 r. przepisami, bowiem przepisy, które obowiązywały w 1975 r. obowiązują i obecnie, a każdy budynek może mieć w ścianie otwory okienne bez zgody sąsiada, gdy odległość od granicy jest nie mniejsza niż 4 m. Ten warunek w niniejszej sprawie nie jest zachowany. Podniosła, iż przeprowadzone w sprawie oględziny spornego budynku nie zostały przeprowadzone prawidłowo, nie wskazano bowiem, czy od 1975 r. budynek został zmieniony i zostały w nim usytuowane okna, na co nikt nie wyrażał zgody. Powyższe nie wymaga posiadania dokumentacji budowlanej, jak wywodzą organy.

Podała, iż nie skarży odległości usytuowania ściany domu od granicy działki nr [...], wskazując na odstąpienie od projektu, tylko same otwory okienne. Za nieuprawniony w tym kontekście uznaje pogląd organów, iż nie ma żadnego egzemplarza projektu budowlanego i zezwolenia na przedmiotowy budynek. W jej ocenie istotna w zakresie jest regulacja § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, określająca odległość 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Wniosła, by wszelkie podejmowane w sprawie czynności były zgodnie z obowiązującym prawem na dzień złożenia skargi tj. rok 2011, wobec obecnych właścicieli budynku, bowiem ustalanie stanu technicznego obiektu

i poszukiwanie dokumentacji budowlanej z 1975 r., gdy stanowił on własność innych osób jest nielogiczne.

Wskazała, iż budynek o wymiarach [...] m x [...] m został wybudowany w latach siedemdziesiątych, a w między czasie został rozbudowany do długości ok. [...] m.

Z budowy, jak i rozbudowy budynku właściciel działki nr [...] nie posiada żadnej dokumentacji, w tym pozwolenia ma budowę. Zgodnie ze zdjęciami z lat dziewięćdziesiątych okazanymi w czasie oględzin budynek jeszcze wtedy był

o wymiarach [...] m x [...] m, co oznacza że rozbudowa budynku musiała mieć miejsce między 1993 r. (data ostatniego zdjęcia), a 2004 r. Podała, że jeśli organ nadzoru budowlanego wykryje w użytkowanym budynku nieprawidłowości w odniesieniu do wymagań technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, jest zobowiązany do nałożenia w drodze decyzji obowiązku ich usunięcia. Otwór okienny w ścianie budynku znajdującej się w granicy działki powoduje, że budynek ten znajduje się

w nieodpowiednim stanie technicznym i narusza tym samym przepisy techniczno-budowlane. Wobec tego organy zobowiązane były do nałożenia obowiązku przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe

w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. skarżąca wniosła o kontrolę prawidłowości otworów okiennych usytuowanych

w budynku mieszkalnym należącym do właścicielki działki nr [...] B. S., której działka graniczy z jej nieruchomością nr [...]. Nie sporne jest także, iż pierwotnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania

w sprawie objętej wnioskiem skarżącej. Wprawdzie postanowienie niniejsze utrzymane zostało w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] października 2012 r., jednak na skutek autokontroli tego organu oba ww. rozstrzygnięcia zostały uchylone. Skutkiem powyższego było wydanie przez organ I instancji w dniu [...] stycznia 2013 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości usytuowania otworów okiennych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości S., gmina G., należącym do B. i M. S.

W ramach czynności podejmowanych w toku niniejszego postępowania organ I instancji dokonał dwukrotnie oględzin działki, ustalając sytuowanie budynku na działce (przy granicy z działką nr [...]), jego gabaryty (budynek mieszkalny jednorodzinny

z użytkowanym przyziemiem o wymiarach [...] x [...] m, ściana szczytowa od działki skarżącej ma długość [...] m, a ściana frontowa [...] m), oraz odległość [...] m od ogrodzenia położonego pomiędzy nieruchomościami nr [...] i [...]. Ustalił także, iż sporny budynek wybudowany został w 1975 r. przez rodziców obecnej właścicielki, na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez organ gminy (o czym świadczy zapis w rejestrze pozwoleń na 1975 r. pod nr [...]). Obecna właścicielka nie przeprowadzała rozbudowy ww. budynku, która miałaby wpływ na jego pierwotne parametry.

Analizując przedstawione przy skardze akta administracyjne Sąd uznał, iż dokonana przez orzekające w sprawie organy, ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego jest prawidłowa. Organy właściwie ustaliły, iż zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na stwierdzenie, iż sporny budynek wybudowany został samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wybudowania budynku, bądź jego realizację z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, a także samowolnie wykutych trzech otworów okiennych. Nieprzedłożenie przez właścicieli budynku dokumentacji budowlanej w tym zakresie, w szczególności projektu budynku dowodzi jedynie braku takiej dokumentacji, nie stanowi natomiast żadnego dowodu na to, iż budynek został postawiony samowolnie, bądź otwory okienne nie były w obecnym usytuowaniu objęte pozwoleniem na budowę. Organy nie były bowiem w latach,

w których realizowana była inwestycja, zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. Obowiązujące w 1975 r. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierały bowiem wymogu analogicznego do tego, jaki znajduje się w ustawie w przepisach art. 63 ust. 1 i 64 ust. 1 p.b., a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę. Tym samym fakt nieokazania stosownej decyzji

i towarzyszących jej dokumentów nie dowodzi, iż pozwolenie takie nie zostało udzielone, bądź wprawdzie zostało, jednak realizacja obiektu nie odpowiadała jego treści. Przeciwnie, dane zawarte w rejestrze Urzędu Gminy w G. z 1975 r. poz. [...] przemawiają za tym, że pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku zostało udzielone, choć jego szczegółowa treść, a także szczegóły zatwierdzonego nią projektu budowlanego nie jest możliwa obecnie do ustalenia.

Uznać zatem należy, że skoro postępowanie administracyjne nie potwierdziło zarzucanych przez skarżącą okoliczności, to organ I instancji prawidłowo umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie. Skoro bowiem wedle ustaleń organów,

w tym zwłaszcza przeprowadzonych oględzin, sporne otwory okienne powstały

w trakcie budowy budynku mieszkalnego tj. w 1975 r., żadne dowody bądź poszlaki nie wskazują na to, by otwory te nie były przewidziane w projekcie budowlanym, bądź by podlegały późniejszym przeróbkom, żadne też nie wskazują na to by budowa była prowadzona bez pozwolenia, to umorzenie postępowania w przedmiocie otworów okiennych w budynku mieszkalnym pozostawało w zgodzie z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdza, iż nie mają one znaczenia w kontekście prowadzonego postępowania w przedmiocie prawidłowości sytuowania otworów okiennych. Strona skarżąca nie podnosiła w postępowaniu przed organami okoliczności, że kwestionowane otwory okienne zostały wykonane przez uczestniczkę podczas obowiązywania przepisów Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Zaznaczyć jeszcze raz należy, że wniosek skarżącej, jak i wszczęte postępowanie dotyczyło prawidłowości usytuowania otworów okiennych. Również podkreślić wypada, iż organy nie prowadziły postępowania w zakresie samowoli budowlanej – rozbudowy budynku uczestniczki postępowania. Wywody zawarte

w skardze w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Autor skargi wadliwie interpretuje przepis § 12 (oraz innych przepisów tego rozporządzenia powołanych w skardze) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki

i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), bowiem w jego ocenie skoro B. S. nabyła w drodze darowizny budynek w dacie obowiązywania powołanego rozporządzenia, to jego przepisy mają zastosowanie do nabytego darowizną budynku. Sąd nie podziela tego stanowiska.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 1 i 61a § 1 jest chybiony, skarżąca nawet nie wskazała pełnej treści powołanych przepisów, nie mniej w ocenie Sądu prawdopodobnie miała na myśli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wszczęcia postępowania.

Jednocześnie Sąd wskazuje, iż w sprawie nie dopatrzył się innych uchybień, które skutkowałyby uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności podjętych w przez organy decyzji.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.