Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1765/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] września 2006 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], 2) określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. G. S. wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") o umorzenie zadłużenia powstałego w okresie od stycznia do lipca 2000 r. Wyjaśniła, iż zadłużenie to spowodowane było brakiem wiedzy o obowiązkach w zakresie ubezpieczeń społecznych obciążających ją w okresie, gdy z powodu urodzenia dziecka nie prowadziła działalności handlowej, pozostając na utrzymaniu ojca dziecka - obywatela niemieckiego. Skarżąca szczegółowo opisała trudności życiowe (brak mieszkania, choroba dziecka i własna) oraz działania, jakie podejmowała, aby zapewnić sobie i dziecku utrzymanie, a także możliwość leczenia. Miesięczne dochody Skarżącej nie przekraczają 800 zł, zaś opłaty około 300 zł, przy czym z uwagi na rozpoczęcie przez syna nauki wydatki ulegną zwiększeniu. Skarżąca wyjaśniła również, że od 24 grudnia 2005 r. pozostaje bez pracy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek za okres od lutego do lipca 2000 r. w łącznej kwocie 7866,34 zł, w tym składek na: ubezpieczenie społeczne w kwocie 2.706,37 zł i odsetek w kwocie 3.647 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 514,37 zł i odsetek w kwocie 689 zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 133,20 zł. i odsetek w kwocie 176,40 zł.

Zakład przytoczył treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), dalej powoływanej jako: "u.s.u.s.", zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, stanowiącego, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne osób, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wskazał, że przypadki umorzenia należności mimo braku całkowitej ich nieściągalności określa § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 z 2003 r., poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Zgodnie z tym przepisem można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli dłużnik wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki.

Zakład przedstawił ustalenia dotyczące sytuacji Skarżącej. Zamieszkuje ona w wynajmowanym lokalu wraz z siedmioletnim synem, starając się o przydział mieszkania socjalnego. Obecnie nie pracuje i nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Pobiera zaliczkę alimentacyjną (250 zł) i zasiłek rodzinny (43 zł), a po ustaniu zatrudnienia pobiera nadal zasiłek chorobowy. Od ojca dziecka zasądzone zostały alimenty w kwocie 320 zł. W 2004 r. Skarżąca osiągnęła dochód w kwocie 7.791,49 zł. Z dokumentacji lekarskiej wynika, że pozostaje ona pod stałą opieką lekarską. Leczony jest również jej syn.

Zakład uznał, że powyższa sytuacja finansowa Skarżącej nie wyczerpuje całości kryteriów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do grudnia 2005 r. była prowadzona skuteczna egzekucja z wynagrodzenia za pracę. Zdaniem organu obecnie sytuacja materialna Skarżącej jest trudna, jednakże w okresie dochodzenia należności może ulec ona poprawie i dług zostanie przez nią spłacony lub wyegzekwowany w terminie późniejszym. Ponadto Zakład wskazał, że Skarżąca posiada zaległości dotyczące nieopłaconych składek za pracowników, do których nie stosuje się instytucji umorzenia (art. 30 u.s.u.s.).

Skarżąca złożyła wniosek z dnia 8 marca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdziła, że przy jej dochodach nie jest w stanie spłacić istniejącego zadłużenia. Suma, jaką mogłaby bez uszczerbku płacić miesięcznie - 60 zł. - nie jest wystarczająca do zawarcia układu ratalnego. Skarżąca wyjaśniła, że zobowiązała się spłacić składki należne za pracownika. Nie wiadomo kiedy otrzyma mieszkanie socjalne. Sytuacja finansowa nie pozwala jej na skorzystanie z uzyskanego skierowania do sanatorium. Skarżąca podniosła, że w jej wieku (47 lat) i bez wykształcenia ciężko jest znaleźć pracę oraz że nie posiada żadnego majątku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Jego zdaniem Skarżąca nie wykazała przesłanek, które kwalifikowałyby obciążające ją zadłużenie do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wskazane zaległości obejmują przy tym także składki, do jakich nie stosuje się przepisów o umorzeniu (art. 30 u.s.u.s.).

W ocenie Prezesa Zakładu brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, ponieważ nadal istnieje możliwość podjęcia przez Skarżącą pracy zarobkowej umożliwiającej spłatę zadłużenia we własnym zakresie lub wdrożenie przez Zakład skutecznej egzekucji. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż Skarżąca do 24 grudnia 2005 r. pracowała i do tego czasu była prowadzona skuteczna z wynagrodzenia za pracę.

Prezes Zakładu podniósł również, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpią przesłanki do ich umorzenia, jak i wtedy gdy one nie występują. Oznacza to, iż wystąpienie przesłanki umorzenia nie nakłada na Zakład obowiązku umorzenia należności.

Na decyzję powyższą Skarżąca złożyła skargę. Wniosła o ponowne rozpatrzenie jej prośby o umorzenie należności z tytułu składek. Ponownie przedstawiła swoją sytuację rodzinną i materialną. Wyjaśniła, że do 10 maja 2006 r. otrzymuje 296 zł zaliczki alimentacyjnej i zasiłku rodzinnego oraz 590 zł zasiłku rehabilitacyjnego. Przysługuje jej również zasiłek dla bezrobotnych, z którego zmuszona jest skorzystać. Skarżąca podniosła też, że nikt nie sprawdził, w jakich warunkach mieszka z synem, a jest to pokój z kuchnią i łazienką dzielony na dwie rodziny, ponieważ nie wynajmuje ona, a jedynie podnajmuje lokal. Wyjaśniła, iż zaległości w składkach pracowniczych spłaca w ratach po 60 zł miesięcznie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącej o umorzenie obciążających ją należności z tytułu składek.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek.

Zarówno z akt sprawy, jak i z treści obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji wynika, że dotyczyły one nie tylko składek obciążających Skarżącą jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą, ale także składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Zgodnie zaś z art. 30 u.s.u.s. do składek tych nie stosuje się art. 28 i 29. Prawidłowo organy orzekające wskazały to unormowanie. Jednakże nie uwzględniły go podejmując rozstrzygnięcie. W przepisie tym ustawodawca posłużył się sformułowaniem "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia.

W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc także badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s.

Jeżeli wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s. W przypadku zaś, gdy wniosek obejmuje zarówno należności podlegające umorzeniu, jak i należności określone w art. 30 u.s.u.s., należy umorzyć postępowanie w zakresie tych ostatnich.

W sprawie niniejszej odmowa umorzenia należności, co już wskazywano, obejmowała składki własne Skarżącej oraz finansowane przez pracownika. Stanowi to naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 u.s.u.s.

W ocenie Sądu, aczkolwiek umorzenie postępowania, jak i odmowa umorzenia należności z tytułu składek oznaczają w rezultacie brak pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia (umorzenia składek), to jednak nie mogą być podejmowane niejako zamiennie. Przede wszystkim dlatego, iż jest to równoznaczne z niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawa, ale również z tego względu, że strona powinna uzyskać od organu jednoznaczną informację o powodach, dla których uwzględnienie jej wniosku nie było możliwe. Samo przytoczenie treści art. 30 u.s.u.s. przy jednoczesnym stwierdzeniu braku przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 tejże ustawy nie może być uznane za wystarczające dla pozostawienia w obrcie prawnym wydanych w niniejszej sprawie decyzji.

Wprawdzie naruszenie art. 30 u.s.u.s. wiązało się jedynie z należnościami z tytułu składek finansowanych przez pracownika, ale należało uchylić decyzje w całości. W rozstrzygnięciu Zakładu nie wyodrębniono bowiem tych należności.

W ocenie Sądu w sprawie niniejszej doszło również do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie tego naruszenia konieczne jest z uwagi na objęcie decyzją także składek własnych Skarżącej, do których mogą być stosowane przepisy o umorzeniu należności.

Prawidłowo przeprowadzone postępowanie jest warunkiem wydania poprawnej decyzji. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

Organy orzekające uznały, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej istnienia zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania.

Jednakże na uzasadnienie stanowiska o braku powyższej przesłanki w odniesieniu do należności Skarżącej organy powołały się na okoliczność, że do grudnia 2005 r. skutecznie prowadzono egzekucję z wynagrodzenia za pracę. Argument ten należy uznać za niewystarczający, skoro egzekucja z wynagrodzenia Skarżącej ustała, a nie wskazano żadnych innych możliwych do podjęcia środków egzekucyjnych. Natomiast odwołanie się do hipotetycznej możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia w przyszłości jest całkowicie chybiony. Obowiązkiem organów orzekających jest ocena wystąpienia tej przesłanki w stanie faktycznym aktualnym na dzień orzekania.

Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji nie pozwala uznać, iż organy rzeczywiście ustaliły i rozważyły okoliczności przytoczone na uzasadnienie stanowiska o braku istnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Odrębnej oceny wymaga przyjęte przez organy uzasadnienie niespełnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Okoliczności uzasadniające umorzenie w tym przypadku zdefiniowane zostały przepisami tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia o umarzaniu składek, który nakłada na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Obowiązek wykazania powyższych okoliczności należy rozumieć jako konieczność przedstawienia okoliczności uzasadniających wniosek. Okoliczności te podlegają ocenie organu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez stronę postępowania. Zasady tej oceny określone zostały w 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a odzwierciedleniem jej jest uzasadnienie decyzji.

Organy przedstawiły wprawdzie sytuację materialną i rodzinną Skarżącej, jednakże ograniczyły się do samego stwierdzenia o niewystąpieniu tej przesłanki, w ogóle nie uzasadniając swojego stanowiska. Podkreślić należy, że także dokonując oceny istnienia tej przesłanki obowiązane były uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji.

Jak już wskazywano, obowiązek wykazania istnienia omawianej przesłanki umorzenia należności obciąża Skarżącą, jako wnioskodawcę.

Jednakże rolą organu, który chciał ocenić w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. okoliczności przedstawione przez Skarżącą było ustalenie także comiesięcznych kosztów ponoszonych nią w związku utrzymaniem własnym i syna oraz zestawienie ich z comiesięcznymi dochodami. Podkreślić należy, że w sprawie niniejszej Skarżąca współdziałała z organami przy wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy, składając wyjaśnienia i dostarczając wymagane przez organ dokumenty, także dotyczące jej obciążeń finansowych.

Badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd obowiązany jest ocenić i to, czy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. I tak, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Przede wszystkim jednakże uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do ogólnikowych uwag, pozbawionych odwołania do materiału dowodowego zgromadzonego w tej konkretnej sprawie.

Lakoniczność uzasadnień wydanych w niniejszej sprawie decyzji sprawia, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nie uwzględniającą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta wymaga przy tym wykazania faktycznych podstaw rozumowania, którego jest rezultatem. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organy mają obowiązek nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale też w sposób wyczerpujący cały ten materiał dowodowy rozpatrzyć.

Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia i wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniająca całokształt tego materiału, pozwoli organom orzekającym na stwierdzenie, czy w sprawie niniejszej wykazane zostało istnienie przesłanek umorzenia należności obciążających Skarżącą. Ocena ta winna przy tym znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Sądu decyzje podjęte w niniejszej sprawie naruszają przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceny wymaga również stwierdzenie Prezes Zakładu, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpią przesłanki do ich umorzenia, jak i wtedy gdy one nie występują, co oznacza brak obowiązku umorzenia należności także w przypadku wystąpienie przesłanki umorzenia nie nakłada na Zakład. Po pierwsze jest to w istocie powtórzenie tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r. Sygn.akt I SA/Łd 1811/96; LEX nr 31877). Po drugie, uznanie administracyjne, a z zastosowaniem tej instytucji prawa związane jest powyższe stwierdzenie, nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Jednakże zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest tu dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia. Ich brak bowiem zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości. Skoro zatem Prezes Zakładu stwierdził brak przesłanek umorzenia należności, nie mógł powoływać się na działanie w ramach uznania administracyjnego.

Całkowicie chybione i zbędne jest wskazanie Prezesa Zakładu w nagłówku decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest on bowiem organem podejmującym tę decyzję. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Ponieważ z treści sentencji decyzji wynika jednoznacznie, że podjął ją właściwy w sprawie organ tj. Zakład, Sąd uznał, że uchybienie powyższe nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Skarżąca nie wnosiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.