Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 608/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Kodeks wyborczy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 383 § 5 i 6
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na zarządzenie zastępcze A. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 608/20

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi M. G. jest zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. Nr [...]

Zarządzeniem tym Wojewoda - działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 52, dalej: u.s.p.) i art. 383 § 5 i 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r., poz. 684 ze zm., dalej: u.K.w.) - stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej M. G..

W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca

2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092), w dniach

[...]- [...] lipca 2019 r. przeprowadzona została w RM w [...] kontrola problemowa, której przedmiotem była ocena wykonywania zadań związanych

z wyborami ławników do sądów okręgowych i rejonowych. W jej wyniku stwierdzono, że funkcję ławnika w Sądzie Okręgowym w [...] pełni M. G., która

w wyborach samorządowych zarządzonych na dzień [...] października 2018 r. uzyskała mandat radnej RM w [...] na kadencję 2018-2023. Mandat ten objęła z dniem złożenia ślubowania, tj. [...] listopada 2018 r., jednak nie dopełniła obowiązku z art. 383 § 5 u.K.w. i w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania, tj. do [...] lutego 2019 r., nie zrzekła się funkcji ławnika. Naruszyła tym wynikający z art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. zakaz łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika.

W tej sytuacji pismem z [...] grudnia 2019 r. organ nadzoru zwrócił się do Przewodniczącego RM w [...] o podjęcie w terminie 30 dni uchwały

w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej. Pismem z [...] lutego 2020 r. Przewodniczący RM w [...] poinformował Wojewodę, że przedłożył na sesję [...] lutego 2020 r. stosowny projekt uchwały, jednakże nie uzyskał on większości głosów i uchwała nie została podjęta.

W następstwie tego Wojewoda stwierdził, że stosownie do art. 98a ust. 2 u.s.g. zobligowany jest do wydania w tym zakresie zarządzenia zastępczego. Wywiódł, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 u.K.w., wygaśnięcie mandatu radnego następuje

w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego

z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się tej funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383

§ 5 u.K.w.). Przepisem odrębnym wskazującym na zakaz łączenia mandatu radnego gminy z funkcją ławnika jest art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., stanowiący, że ławnikami nie mogą być m.in. radni gminy, powiatu i województwa. Zakaz ten został wprowadzony przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo

o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 109, poz. 627), obowiązującej od 14 czerwca 2011 r. Z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 3833 Sejm RP VI kadencji) wynika, że piastowanie funkcji ławnika przez radnych gmin jest sprzeczne z art. 10 Konstytucji, gdyż prowadzi do naruszenia zasady podziału władz i art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. Ustawodawca jednoznacznie wykluczył jakąkolwiek możliwość łączenia funkcji ławnika z funkcją radnego gminy, powiatu i województwa.

W sprawie bezspornym jest, że M. G. złożyła ślubowanie na radnego RM [...] listopada 2018 r., a ponieważ była ławnikiem SO w [...], zachodziła potrzeba zrzeczenia się przez nią funkcji ławnika w terminie 3 miesięcy od tej daty (art. 383 § 5 u.K.w.). Jak stanowi art. 166 § 3 u.s.p., przed upływem kadencji mandat ławnika wygasa z dniem doręczenia mu zawiadomienia prezesa sądu o skreśleniu

z listy ławników wskutek zrzeczenia się mandatu z ważnych przyczyn lub odwołania ławnika przez radę gminy. Wynika z tego, że dopiero po doręczeniu ławnikowi zawiadomienia prezesa sądu o skreśleniu z listy ławników wygasa mandat ławnika

i od tej chwili uznaje się, że osoba ta wybrana na radnego gminy dochowuje zakazu łączenia funkcji ławnika z mandatem radnego. W przedmiotowej sprawie radna nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się funkcji ławnika Prezesowi SO w [...] przed złożeniem ślubowania na radnego w dniu [...] listopada 2018 r. Oświadczenie takie zostało złożone [...] lipca 2019 r. i wówczas nastąpić powinno skreślenie z listy ławników. Wobec tego Wojewoda uznał, że M. G. wbrew zakazowi z art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. połączyła funkcję ławnika z mandatem radnego gminy w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] lipca 2019 r. Radna mając 3 miesięczny termin na zrzeczenie się funkcji ławnika (art. 383 § 5 u.K.w.) nie dopełniła tego obowiązku. Wobec braku woli większości radnych RM w [...] do wykonania obowiązku wynikającego z art. 383 ust. 6 u.K.w. i podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej M. G..

Kwestionując powyższe zarządzenie zastępcze M. G. – zastępowana przez pełnomocnika (adwokata) - złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zawnioskowała o uchylenie zarządzenia w całości

i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 383 § 1 pkt 5 u.K.w. w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podstawą wygaśnięcia mandatu radnej jest łączenie mandatu z wykonywaniem funkcji ławnika sądowego, jako naruszenie przez skarżącą ustawowego zakazu łączenia tego mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji i działalności, podczas gdy prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że chodzi tylko

i wyłącznie o podejmowanie faktycznych czynności związanych z zajmowaną funkcją ławnika SO w [...], podczas gdy skarżąca pełniąca funkcję ławnika sądowego od dnia złożenia ślubowania radnej RM w [...], tj. od

[...] listopada 2018 r. do dnia stwierdzenia przez Prezesa SO w [...] wygaśnięcia mandatu ławnika, tj. do [...] kwietnia 2019 r., nie podejmowała żadnych czynności związanych z pełnieniem funkcji ławnika, a zatem nie wykonywała określonych w odrębnych przepisach funkcji stanowiących podstawę do wygaśnięcia mandatu radnej RM w [...];

- art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy według w/w przepisu kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów które ma on chronić, podczas gdy

w przedmiotowej sprawie niewykonywanie czynności ławnika przez skarżącą powinno mieć kluczowe znaczenie dla złamania zakazu o którym mowa w art. 383

§ 1 pkt 5 u.K.w. w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p.,

- art. 383 § 3 u.K.w. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do uniemożliwienia radnej złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu i tym samym do naruszenia zasady czynnego udziału strony

w postępowaniu oraz zaufania, a także przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w konsekwencji czego, Wojewoda nie mógł dokonać oceny istotnej okoliczności, jaką w przedmiotowej sprawie jest niewykonywanie przez skarżącą funkcji ławnika sądowego w okresie od złożenia ślubowania na radną RM w [...] do dnia wydania zarządzenia zastępczego;

- art. 98a ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zwrot "nie podejmuje uchwały" należy rozumieć w ten sposób, że RM

w R. nie stwierdza wygaśnięcia mandatu skarżącej w drodze podjętej uchwały, która nie uzyskała wymaganej większości głosów, podczas gdy zaskarżony przepis należy rozumieć w ten sposób, że RM w [...] w ogóle nie proceduje nad projektem uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącej, tj. nie wprowadza go do porządku obrad, nie debatuje nad nim oraz nie przeprowadza głosowania;

- art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało brak uprzedniego powiadomienia ministra właściwego do spraw administracji publicznej przez Wojewodę [...] o konieczności wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej przed wydaniem tego zarządzenia, co doprowadziło do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego niezgodnie z obowiązującą procedurą;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w wyniku nieuprawnionego zróżnicowania przez Wojewodę sytuacji prawnej skarżącej oraz radnego Rady Gminy w [...]

Skarżąca zawnioskowała także o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu uzupełniającego z: zarządzenia zastępczego Wojewody [...]

z [...] lutego 2020 r., oświadczenia skarżącej z [...] kwietnia 2020 r., pisma Prezesa SO w [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] i z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], protokołu nr [...] z sesji RM w [...] z [...] września 2019 r.

i nr [...] z [...] lutego 2020 r., projektu uchwały z [...] września 2019 r., wydruku imiennego wykazu głosowania z [...] września 2019 r., projektu uchwały z [...] lutego 2020 r., wydruku imiennego wykazu głosowania z [...] lutego 2020 r., wystąpienia pokontrolnego Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. i z [...] kwietnia 2019 r., uchwały nr [...] z [...] marca 2019 r. Rady Gminy w [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, podtrzymując stanowisko wyrażone w zarządzeniu zastępczym.

Odnosząc się do argumentacji skargi podał, że nie jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że radna nie pełniła faktycznie funkcji ławnika od daty ślubowania. Konieczne jest bowiem zrzeczenie się tej funkcji w określonym terminie. Regulacja art. 383 § 1 pkt 5 u.K.w. jednoznacznie przesądza, że brak rezygnacji

z określonej funkcji (w tym przypadku ławnika) w ustawowym terminie rodzi skutek

w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Następuje to z mocy prawa wraz

z zaistnieniem określonych ustawowo przesłanek i nie zmienia tej sytuacji fakt, że ławnik nie brał udziału w orzekaniu. Wystarczy, że jest jednocześnie radnym

i ławnikiem. Piastowanie funkcji ławnika przez radnych jest sprzeczne z art. 10 Konstytucji RP, gdyż prowadzi do naruszenia podziału władz i art. 159 § 1 pkt 2 u.s.p.

Zgodnie z treścią art. 383 § 6 u.K.w., uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego w sytuacji ziszczenia się przesłanek z art. 383 § 1 u.K.w. rada podejmuje obligatoryjnie. Jeżeli organ gminy wbrew obowiązkowi nie podejmuje prawnie nakazanych działań, obowiązkiem wojewody jest wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Wojewoda uzyskuje kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego w razie bezskutecznego upływu terminu jaki ma rada gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta. "Bezskuteczny upływ terminu" to sytuacja, kiedy rada gminy wogóle nie podejmuje uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, jak i stan faktyczny polegający na wydaniu uchwały niezgodnej z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1 u.s.g.

Jako niezasadny Wojewoda ocenił zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 EKST. Może on być adresowany wyłącznie do ustawodawcy. Europejska Karta jest umową międzynarodową, w której państwa – sygnatariusze Karty zobowiązują się "do uznania poniższych artykułów za wiążące w sposób i w zakresie przewidzianym

w art. 12 niniejszej Karty" (art. 1 Karty). Wśród tych zobowiązań znajduje się postanowienie art. 8 ust. 3 Karty, że kontrola administracyjna społeczności lokalnej powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów które ma chronić. Zobowiązania podjęte przez państwa - strony realizowane są poprzez ustawodawstwo krajowe. Zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 EKST można postawić jedynie ustawodawcy, a nie organom stosującym prawo krajowe. Wojewoda stwierdzając fakt naruszenia zakazu łączenia funkcji zastosował procedury konieczne do wyeliminowania naruszenia prawa i jasno określoną sankcję, co czego zobowiązywał go przepis ustawy.

Pozostałe zarzuty skargi organ uznał za niezrozumiałe i niezasadne. Zaznaczył także, że w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego RG [....] Wojewoda[...] maja 2020 r. wydał zarządzenie zastępcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in.

w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; takim aktem jest zarządzenie zastępcze wojewody.

W wyniku rozpoznania wniesionej skargi Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących uchyleniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego (rozpoznając skargę, Sąd z urzędu wziął pod uwagę wszystkie dołączone do niej załączniki oraz akta administracyjne sprawy).

Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 u.K.w., wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego

z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności; taki zakaz wynika z art. 159 § 1 pkt 9 u.s.g., stosownie do którego radni gminy, powiatu

i województwa nie mogą być ławnikami. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 u.K.w.).

W sprawie bezsporne pozostaje, że skarżąca będąc ławnikiem SO w [...] na kadencję 2016 – 2019, w wyborach samorządowych zarządzonych na dzień

21 października 2018 r. uzyskała mandat radnej RM w [...], który objęła

z dniem złożenia ślubowania, tj. [...] listopada 2018 r. Oznaczało to, że do [...] lutego 2019 r. zobowiązana była do zrzeczenia się funkcji ławnika, czego w tym terminie nie uczyniła (dokonała tego dopiero pismem z [...] kwietnia 2019 r., ze skutkiem w postaci wygaśnięcia mandatu ławnika – stosownie do art. 166 § 3 u.s.p. - na dzień doręczenia jej zawiadomienia Prezesa SO w [...] z [...] kwietnia 2029 r.

nr [...]).

Brak zrzeczenia się przez skarżącą funkcji ławnika w terminie o którym mowa w § 5 obligował RM w [...] do stwierdzenia - w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu - wygaśnięcia mandatu radnego (art. 383 § 6 u.K.w.), po wcześniejszym umożliwieniu jej złożenia wyjaśnień (§ 3 tego artykułu).

W przypadku niewywiązania się przez radę gminy z tego obowiązku, wojewoda - stosownie do art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. - po uprzednim wezwaniu rady do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, bezskutecznym upływie tego terminu oraz po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej - wydaje zarządzenie zastępcze, które na mocy art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.s.g. -

w terminie 30 dni od dnia doręczenia - może być przez osobę której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy, zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – Wojewoda prawidłowo uznał zaistnienie przesłanek do wydania zarządzenia zastępczego, dochowując przy tym wszystkich niezbędnych do jego wydania wymogów ustawowych.

Organ nadzoru - po stwierdzeniu wskutek przeprowadzonej [...] -[...] lipca 2019 r. kontroli RM w [...] naruszenia przez M. G. dyspozycji art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. w wyniku niedochowania 3-miesięcznego terminu o którym mowa

w art. 383 § 5 u.K.w. – już w wystąpieniu pokontrolnym z [...] sierpnia 2019 r.

nr [...] wniósł o podjęcie kroków zmierzających do przyjęcia przez RM uchwały w sprawie wygaśnięcia jej mandatu jako radnej. Wobec informacji udzielonej przez Przewodniczącego RM w [...] (odpowiedź z [...] września 2019 r.

nr [...]), iż przedłożony na sesję RM [...] września 2019 r. projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej M. G. w związku

z naruszeniem dyspozycji art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. i art. 383 § 1 pkt 5 u.K.w. nie uzyskał wymaganej większości głosów (przez co uchwała nie została podjęta), Wojewoda kolejnym pismem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] – pod rygorem wydania zarządzenia zastępczego – wniósł o podjęcie w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej. Ponieważ wg informacji Przewodniczącego RM (pismo z [...] lutego 2020 r. nr [...]), przedłożony przez niego na sesję RM w dniu [...] lutego 2019 r. projekt stosownej uchwały ponownie nie uzyskał wymaganej większości głosów i uchwała nie została podjęta, Wojewoda pismem z [...] lutego 2020 r. nr [...] poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego

w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej RM w [...] M. G., po czym

[...] lutego 2020 r. wydał będące przedmiotem jej skargi zarządzenie zastępcze.

W tym zakresie w sposób oczywisty nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi wydania przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego niezgodnie z procedurą o jakiej mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g., tj. bez uprzedniego powiadomienia przed jego wydaniem ministra właściwego do spraw administracji publicznej (co istotne, z przepisu tego nie wynika wymóg uzyskania stanowiska tego ministra co do dokonanego powiadomienia).

Sąd nie podziela zarzutu wydania zarządzenia zastępczego z naruszeniem art. 383 § 1 pkt 5 u.K.w. w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., w pełni akceptując stanowisko Wojewody, iż podstawą wygaśnięcia mandatu radnej było niedopuszczalne połączenie wykonywania tego mandatu z funkcją ławnika sądowego po [...] lutego 2019 r., a więc po upływie 3-miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 383 § 5 u.K.w. do zrzeczenia się przez nią funkcji ławnika (termin ten jest terminem prawa materialnego, w związku z czym jest nieprzekraczalny oraz nie podlega przywróceniu ani wydłużeniu); skarżąca rezygnację z funkcji ławnika złożyła dopiero pismem z [...] kwietnia 2019 r., bezsprzecznie przekraczając ten termin (bez znaczenia w tej sytuacji dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego pozostaje omyłkowe wskazanie w nim, że oświadczenie o zrzeczeniu się przez nią funkcji ławnika zostało złożone [...] lipca 2019 r.).

Nie do zaakceptowania jest taka wykładnia tych przepisów, zgodnie z którą wynikający z nich zakaz miałby się odnosić tylko i wyłącznie do podejmowania przez radnego faktycznych czynności związanych z pełnieniem funkcji ławnika. Nawet jeżeli skarżąca od dnia złożenia ślubowania jako radna nie dokonywała jako ławnik żadnych czynności, nie oznacza to, że nie pełniła funkcji ławnika SO w [...], który to status cały czas jej przysługiwał i wiązał się z możliwością jej wyznaczenia na członka składów orzekających. Wynikający z art. 383 § 5 u.K.w. nakaz zrzeczenia się w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania funkcji objętej zakazem łączenia z mandatem radnego (jeżeli była ona wykonywana przed dniem wyboru na radnego) nie może być więc postrzegany wyłącznie przez pryzmat zaprzestania wykonywania tej funkcji, o czym zresztą dobitnie świadczy sposób redakcji art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., stanowiący wprost, że ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa.

Z przepisów tych nie sposób wyinterpretować za wystarczające do uznania zrzeczenia się przez radnego funkcji ławnika powstrzymania się od wykonywania związanych z tą funkcją obowiązków. Abstrahując od tego, że mogłoby to prowadzić do trudności z wyznaczaniem przez dany sąd składów orzekających, należy jednocześnie stwierdzić, że do realizacji takiego celu wystarczający byłby np. zapis

o konieczności poinformowania przez radnego w wyznaczonym terminie prezesa danego sądu o braku możliwości wykonywania obowiązków ławnika, a nie przepis obligujący go do całkowitego zrzeczenia się tej funkcji.

O tym, że ustawodawcy taki zamiar nie przysługiwał, świadczą także okoliczności związane z uchwaleniem obowiązującego w obecnym brzemieniu (od [...] czerwca 2011 r.) art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., na co częściowo zwrócił uwagę w wydanym zarządzeniu zastępczym Wojewoda. Przepis ten – do wskazanej daty – stanowił, iż ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników; przepis ten został dodany do u.s.p. na mocy ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 169, poz. 1413 ze zm., z mocą obowiązującą od 7 października 2005 r. Powyższe świadczy o stopniowej ewolucji stanowiska ustawodawcy, poczynając od braku ograniczeń w sprawowaniu przez radnych funkcji ławników, do aktualnego całkowitego zakazu łączenia tych funkcji. Gdyby zatem obecnie celem ustawodawcy było osiągnięcie stanu polegającego na tym, że osoba, która objęła mandat radnego jedynie faktycznie nie będzie wykonywać funkcji ławnika, nakaz zrzeczenia się tej funkcji byłby zbędny. Stanowisko co do tego, że z przepisu art. 383 § 5 u.K.w. nie wynika zrzeczenie się funkcji poprzez zaprzestanie jej wykonywania i konieczne jest zrzeczenie się jej w określonym terminie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2017 r.

II OSK 1471/17 - LEX nr 2354931 i z 22 kwietnia 2016 r. II OSK 670/16 - LEX

nr 2065803).

Powyższe stanowi wyraz zakazu łączenia funkcji sprawowanych w wymiarze sprawiedliwości (władzy sądowniczej) z funkcją zajmowaną w organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego (władza ustawodawcza na poziomie jednostki samorządu terytorialnego). Celem wskazanego zakazu jest ochrona podziału władz

i ich równowagi, zarówno jeśli chodzi o władzę sądowniczą, jak i pozostałe władze - także na poziomie lokalnym. Łączenie funkcji ławnika powołanego do sprawowania wymiaru sprawiedliwości i wyposażonego w te same uprawnienia co sędziowie

i asesorowie w zakresie rozstrzygania spraw z członkostwem w radzie gminy - a więc organie stanowiącym prawo na obszarze danej gminy, jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie zakazu niepołączalności funkcji (wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. II OSK 364/17 – LEX nr 2316064).

W kontekście powyższego, stwierdzony w rozpoznawanej sprawie ponad wszelką wątpliwość brak wymaganego zrzeczenia się przez skarżącą funkcji ławnika w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania jako radnej – skutkujący złamaniem ustawowego zakazu łączenia funkcji ławnika i radnego - jawi się na tyle istotny, że nie pozwala także na uznanie naruszenia przez Wojewodę zaskarżonym zarządzeniem zastępczym wyrażonej w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zasady proporcjonalności. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zarządzenie to wydane zostało z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów które ma chronić (związanych z realizacją biernego prawa wyborczego). Zgodnie bowiem z ust. 1 i 2 tego artykułu, wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie oraz powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych (stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw). Przesłanki te - wobec dokonania w sprawie przez Wojewodę prawidłowych ustaleń faktycznych oraz właściwego zastosowania art. 383 § 1 pkt 5 u.K.w. i art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. – zostały w pełni zachowane, zwłaszcza że obowiązujące uregulowania prawne ustanawiając zakaz łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika nie pozbawiają osoby zainteresowanej swobody wyboru między podjęciem funkcji publicznej w charakterze radnego a kontynuowaniem funkcji ławnika sądowego. Skutków wydania zarządzenia zastępczego nie można zatem uważać za ingerencję nieproporcjonalną w stosunku do dokonanego naruszenia, a stwierdzenie wygaśnięcia mandatu jest rezultatem faktycznego naruszenia spoczywającego na radnym z mocy ustawy zakazu.

Przeszkody do wydania przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie stanowiło także "procedowanie" przez RM w [...] nad projektem uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej, gdyż nie spełnia to wymogu podjęcia takiej uchwały.

Podkreślić należy, że bezskuteczny upływ terminu przewidzianego w art. 383 § 5 u.K.w. na zrzeczenie się funkcji ławnika, tj. 3 miesięcy od dnia złożenia przez radnego ślubowania, skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego z mocy prawa, bez względu na okoliczności i przyczyny jego niezachowania, w tym brak świadomości radnego co do niedopuszczalności łączenia mandatu z funkcją ławnika czy brak udzielenia mu związanych z tym informacji po wyborze na radnego (świadczy o tym sam sposób redakcji art. 383 § 1 pkt 5 u.K.w., stosownie do którego "wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności"). Uchwała rady gminy w tym przedmiocie ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i stanowi jedynie formalne tego potwierdzenie; wynika to z art. 383 § 6 u.K.w., zgodnie z którym w przypadku niezrzeczenia się przez radnego funkcji

w terminie o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego

w drodze uchwały w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Oznacza to, że rada nie dysponuje możliwością jakiegokolwiek innego działania, a brak podjęcia takiej uchwały albo podjęcie uchwały o innej treści (np. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego) nie stanowi o realizacji wynikającego dla niej z tego przepisu obowiązku. Równoznaczne z brakiem jakichkolwiek działań pozostaje mające miejsce w niniejszej sprawie niepodjęcie stosownej uchwały z powodu braku wymaganej dla jej akceptacji większości głosów członków RM w [....]. Wymogu zastosowania się do ustawowego obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie spełnia samo wprowadzenie projektu takiej uchwały do porządku obrad, debatowanie nad nim czy nawet przeprowadzenie głosowania, jeżeli nie skutkuje to uchwałą stwierdzającą wygaśnięcie mandatu.

Jeżeli rada takiej uchwały nie podejmie, po stronie organu nadzorczego (wojewody) aktualizuje się ustawowy obowiązek powiadomienia ministra właściwego do spraw administracji publicznej i wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego (art. 98a ust. 2 u.s.g.). Od wykonania tego obowiązku wojewoda nie może odstąpić, działając w takiej sytuacji za radę.

Wbrew wywodzonym w skardze twierdzeniom, Wojewoda przed wydaniem zarządzenia zastępczego nie miał obowiązku umożliwienia radnej złożenia wyjaśnień. Niezależnie od tego, że bez znaczenia dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej pozostawało niewykonywanie przez nią funkcji ławnika sądowego

w okresie od złożenia ślubowania radnej do dnia wydania zarządzenia zastępczego oraz że przed jego wydaniem doszło do rezygnacji przez skarżącą z funkcji ławnika, wymóg umożliwienia złożenia wyjaśnień – stosownie do art. 383 § 3 u.K.w. – ciążył wyłącznie na RM w [...] na etapie, na którym Rada zobowiązana była do podjęcia stosownej uchwały. Wobec jej niepodjęcia, Wojewoda przed wydaniem zarządzenia zastępczego obowiązany był jedynie do wezwania RM do podjęcia odpowiedniej uchwały w terminie 30 dni oraz w razie bezskutecznego upływu tego terminu, do powiadomienia ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g.).

Zauważyć ubocznie należy, że jak wynika z przedłożonych wraz ze skargą protokołów posiedzeń RM w [...] z [...] września 2019 r. i [...] lutego 2020 r. wraz z wynikami imiennych głosowań w sprawie podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej, skarżąca uczestniczyła w tych posiedzeniach, a zatem miała możliwość przedstawienia swojego stanowiska. Tym samym nie można mówić o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady zaufania i przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak możliwości dokonania przez Wojewodę oceny okoliczności niewykonywania przez skarżącą funkcji ławnika sądowego w okresie od złożenia ślubowania jako radna do dnia wydania zarządzenia zastępczego.

Aczkolwiek dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie ma to bezpośredniego znaczenia, w sprawie nie znajduje również potwierdzenia zarzut nieuprawnionego zróżnicowania przez Wojewodę sytuacji skarżącej oraz wskazanego przez nią radnego Rady Gminy w [...] poprzez wydanie w analogicznych okolicznościach zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnej tylko względem skarżącej. Jak wskazał Wojewoda

w odpowiedzi na skargę, także odnośnie wygaśnięcia mandatu tego radnego wydane zostało [...] maja 2020 r. stosowne zarządzenie zastępcze nr [...].

Reasumując, Wojewoda [...] wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze prawidłowo zastosował w opisanych okolicznościach faktycznych

i prawnych regulacje art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. i art. 383 § 1 pkt 5 u.K.w., stwierdzając względem skarżącej wygaśnięcie mandatu radnego, która w 3-miesięcznym okresie od złożenia ślubowania nie zrzekła się mandatu ławnika.

W związku z powyższym, wobec bezzasadności zawartych w skardze argumentów oraz niestwierdzenia przez Sąd naruszeń przepisów prawa mogących mieć wpływ na prawidłowość wydanego w sprawie zarządzenia zastępczego, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.