Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3533/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1, art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. Sp. z o.o. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 961/18 w sprawie ze skargi V. Sp. z o.o. z/s w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 961/18, oddalił skargę V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Prezydent W. zezwolił W. na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w dzielnicy [...] w W.

W toku postępowania odwoławczego, Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2015 r., uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. V. Sp. z o.o. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2015 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawcy, wydając w/w decyzję, podjęto próbę zalegalizowania niezgodnej z prawem budowy tunelu, który był już wybudowany i oddany do użytkowania przez C. Decyzję wydano dla prywatnego inwestora, a nie w celu publicznym.

Decyzją z [...] października 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2015 r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] września 2015 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionym pismem z [...] lutego 2018 r. V. Sp. z o.o. podtrzymała dotychczasową argumentację i podniosła zarzuty dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2a, art. 11d ust. 1 pkt 3a, 3b i 4, art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm. - dalej w skrócie "specustawa drogowa"), art. 7, art. 21 ust. 2, art. 22, art. 30, art. 30 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Decyzją z [...] marca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję z 30 października 2017 r. argumentując, że zarówno decyzja Prezydenta W., jak i decyzja Wojewody [...] nie są obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie rozważono wszystkie okoliczności, niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Ocena decyzji I instancji nie nosi cech dowolności. Organ I instancji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnił decyzję, wskazując przesłanki, które wziął pod rozwagę. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem Spółki, że planowana inwestycja drogowa służy tylko interesom prywatnego podmiotu. Przedmiotem inwestycji, co potwierdzają akta sprawy, jest budowa drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], a przyjęte rozwiązania projektowe wpłyną na upłynnienie ruchu i zwiększą bezpieczeństwo ruchu pieszych i kierujących pojazdami. Inwestycja objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter drogi publicznej. Jest drogą przeznaczoną do użytkowania jako droga publiczna, dostępną dla ogółu użytkowników dróg, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – dalej w skrócie "u.d.p."). Wniosek o wydanie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wyraźnie wskazuje, że chodzi o inwestycję w zakresie dróg publicznych, nie zawiera on żadnych informacji o ograniczeniach i wyjątkach korzystania z drogi, co przesądza o publicznym charakterze tej inwestycji i dopuszczalności jej realizowania w oparciu o przepisy specustawy drogowej, w tym jej art. 1 ust. 1. Tak określony kształt inwestycji w pełni odpowiada celowi publicznemu określonemu w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.g.n."). Natomiast powiązanie realizacji inwestycji drogowej z usprawnieniami wjazdu na parking C. – nawet, jeśli ewentualnie zachodzi, to nie ma doniosłego wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, która spełnia przesłankę z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej.

Odnosząc się następnie do kwestii partycypacji prywatnego inwestora w kosztach realizacji inwestycji drogowej Minister wyjaśnił, że nie wyłącza to możliwości zastosowania przepisów specustawy drogowej. Z treści art. 16 ust. 1 tej ustawy wynika wręcz obowiązek uczestniczenia w wymaganym zakresie w realizacji inwestycji drogowej, przy czym udział ten konkretyzuje się w umowie zawartej z zarządcą drogi. Niezasadny jest także zarzut Spółki, że w decyzji z [...] października 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie odniósł się do kwestii braku połączenia tunelu drogowego z ul. [...]. Organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że zgodnie z treścią decyzji Prezydenta W. oraz projektem budowlanym, stanowiącym jej integralną część, w ramach przebudowywanej ul. [...] zaprojektowano tunel drogowy, umiejscowiony w jej pasie drogowym. Organ zaznaczył, że V. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta W., jednakże zrzuty w nim podniesione zostały uznane przez Wojewodę [...], za niezasadne. Spółka, wnosząc obecnie o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji nie może oczekiwać rozpoznania jej sprawy niejako w kolejnej trzeciej instancji.

Błędne, według Ministra, są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2a, art. 11d ust. 1 pkt 3a i 3b specustawy drogowej, ponieważ przepisy te zostały dodane ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1590), która weszła w życie w dniu 27 października 2015 r., po wydaniu ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2015 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, V. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i podniosła zarzuty rażącego naruszenia przepisów Konstytucji RP, Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz przepisów k.p.a., w szczególności poprzez brak rozpoznania w sposób rzetelny i merytoryczny zarzutów podniesionych przez spółkę w licznych pismach tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., art. 16 u.d.p., art.11a ust. 2a, art. 11d ust. 3a, 3b, ust. 4, art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, art. 7, art. 21 ust. 2, art. 22, art. 30, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji oddalając skargę, uznał wydane w sprawie decyzje za zgodne z prawem. Jak podkreślił, Spółka nie wskazała żadnego przepisu prawa, którego treść byłaby naruszona w sposób rażący. Z treści skargi jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że skarżącej chodzi o naruszenie art. 1 specustawy drogowej w zakresie, w jakim decyzją Prezydenta W. z [...] czerwca 2015r. objęta została budowa tunelu drogowego, który - w ocenie skarżącej - nie stanowi z projektowaną drogą ciągu transportowego i nie może być uznany za inwestycję celu publicznego. Tymczasem z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji pn.: "budowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w dzielnicy [...] w W. ", wystąpił podmiot uprawniony tj. właściwy zarządca drogi. Decyzja Prezydenta W. z [...] czerwca 2015 r. dotyczyła drogi publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.p. Inwestycją została objęta budowa ul. [...] na odcinku 102 m wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej, budową tunelu drogowego, budową zjazdów i chodników, a także przebudową skrzyżowania z ul. [...] Wskazując następnie na treść art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, art. 4 pkt 2 i 12 u.d.p., Sąd I instancji wywiódł, że zgodnie z decyzją Prezydenta W. z [...] czerwca 2015 r. oraz projektem budowlanym stanowiącym jej integralną część, w ramach przebudowywanej ul. [...] zaprojektowano tunel drogowy usytuowany w pasie drogowym ulicy, będący usprawnieniem wjazdu na parking C. Rację mają organy twierdząc, że nawet gdyby przyjąć, iż tunel drogowy stanowi element niezwiązany z drogą, nie stanowiłoby to naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych z uwagi na regulację art. 39 ust. 3 u.d.p., a tym samym naruszenia przepisów specustawy drogowej. Lokalizacja obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego nie przesądza o tym, że teren, na którym obiekt ten ma być zlokalizowany nie może być uznany za pas drogowy. Co do zasady, dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości w celu utworzenia na niej pasa drogowego i umieszczenia na jej terenie obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego. Sąd zgodził się także z organem, że powiązanie realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej z usprawnieniami wjazdu na parking centrum handlowego nie przekreśla tego, że wniosek o wydanie decyzji dotyczył realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tj. budowy drogi gminnej. Sporna inwestycja służy celowi publicznemu. Szybka i sprawna budowa, czy rozbudowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym, stanowi zatem cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., niezależnie od tego, jaka część użytkowników drogi będzie z niej korzystać. Budowa dróg publicznych obejmuje budowę wszystkich niezbędnych elementów infrastruktury, których celem jest utworzenie lub polepszenie komunikacji pomiędzy terenami przyległymi do drogi. Zarzuty Spółki, że inwestycja w zakresie budowy tunelu stanowi "obsługę wjazdu z prywatnej posesji do prywatnego garażu", nie zasługują na uwzględnienie. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organów, że obsługa komunikacyjna przylegających terenów jest logiczną konsekwencją budowy każdej drogi publicznej, gdyż każdy element przestrzeni miejskiej musi być odpowiednio skomunikowany z systemem dróg publicznych.

Sąd wojewódzki zauważył następnie, że z art. 11e specustawy drogowej wynika, iż organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji oraz jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. Związanie organu wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124). W tej sprawie zakres wniosku o pozwolenie na realizację inwestycji drogowej był zgodny z w/w rozporządzeniem także w odniesieniu do budowy spornego tunelu drogowego, który należy traktować jako ciąg transportowy w rozumieniu § 140 ust. 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia tj. umieszczone w pasie drogowym urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z drogą.

Niezasadny, zdaniem Sądu I instancji, jest również zarzut naruszenia art. 16 u.d.p. w zakresie udziału w budowie inwestycji podmiotu, który posiada własne zamierzenie budowlane przy danej drodze tj. I. Sp. z o.o. Partycypacja przez podmiot prywatny w budowie drogi publicznej w żadnym razie nie powoduje, że droga ma charakter drogi wewnętrznej. Chybione są także zarzuty naruszenia art. 11a ust. 2a, art. 11d ust. 1 pkt 3a i 3b specustawy drogowej ponieważ, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, przepisy te zostały dodane do tej ustawy, ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1590), która weszła w życie z dniem 27 października 2015 r. tj., po dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] września 2015 r.

Błędne są nadto zarzuty naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., ponieważ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie rozpatruje sprawy merytorycznie, nie może prowadzić postępowania dowodowego, zmierzającego do uzupełnienia podstawy faktycznej kwestionowanej decyzji. Organ ocenia jedynie, czy weryfikowana decyzja została wydana w warunkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP, ponieważ gwarantowane prawo własności może być ograniczone zgodnie z warunkami określonymi w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Realizacja celu publicznego, a temu służy specustawa drogowa ma gwarantować, iż nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w konstytucyjne prawo własności. Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jest kwestią dobra wspólnego. TK zwrócił uwagę, że drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych.

Reasumując Sąd wojewódzki stwierdził, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonał także prawidłowej oceny decyzji Wojewody [...] z [...] września 2015 r. oraz decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2015 r. w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., trafnie wywodząc, że nie są one dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, jak również żadną inną wadą powodującą ich nieważność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące:

I. naruszenia prawa materialnego - art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, w zakresie w jakim decyzją Prezydenta W. z [...] czerwca 2015 r. objęta została budowa tunelu drogowego, który nie może być uznany za inwestycję celu publicznego, zaś Minister Inwestycji i Rozwoju oraz WSA w Warszawie błędnie uznali, że został zrealizowany cel publiczny;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi V. z o.o., pomimo iż rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju nie dołożył należytej staranności i nie zbadał w sposób rzetelny i prawidłowy stanu faktycznego a także wszystkich niezbędnych okoliczności przedmiotowej sprawy i nie zapoznał się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi pomimo, iż Minister Inwestycji i Rozwoju wbrew twierdzeniom Sądu, przeprowadził postępowanie w sposób naruszający zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez całkowite lekceważenie i bagatelizowanie argumentów przedstawionych przez Spółkę w szczególności we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi, pomimo, że Minister Inwestycji i Rozwoju naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania i przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie rozpoznał na nowo jej istoty oraz zarzutów i zastrzeżeń poczynionych przez Spółkę i nie dokonał ustaleń faktycznych oraz nie przeprowadził postępowania dowodowego we własnym zakresie, jak również nie ustosunkował się do pisma skarżącej Spółki, które zawierało szereg dodatkowych uwag niewątpliwie istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wybiórczym rozpoznaniu i dokonaniu oceny zarzutów podniesionych przez V. Sp. z o.o. w skardze do WSA oraz ich argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi a także nie przedstawienie przez Sąd I instancji procesu myślowego, który doprowadził do oddalenia skargi, zaś ograniczenie się tylko i wyłącznie do zacytowania szeregu przepisów, bez należytego odniesienia ich do przedmiotowej sprawy było w tym przypadku niewystarczające,

e) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż zachodziły podstawy do jej uwzględnienia;

III. wobec zaskarżonego wyroku skarżąca kasacyjnie podniosła także zarzut niezapoznania się z całością dokumentacji zgromadzonej na etapie postępowania administracyjnego, w szczególności z dokumentami znajdującymi się na str. 45, 46, 20, 19, 18, 17, 5, 6.

W uzupełniniu skargi kasacyjnej z [...] marca 2019 r. jej autor stwierdził, że decyzja Prezydenta W. z [...] czerwca 2015 r. nie powinna zostać nigdy wydana, ponieważ brak było dokumentów uprawniających do jej podjęcia. Nadto zobowiązanie nałożone na inwestora postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nigdy nie zostało wykonane. Brak jest wszystkich dokumentów w nim wymienionych, w tym mapy do celów projektowych.

Na rozprawie, Prezes Zarządu Spółki poparł skargę kasacyjną i wyjaśnił, że powodem wszczęcia postępowania w sprawie był brak dokumentów, które powinny zostać zgromadzone przy wydawaniu decyzji drogowej. Decyzja nie powinna zostać nigdy wydana. Taka sytuacja jest, jego zdaniem, niedopuszczalna w państwie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że uruchomienie postępowania kasacyjnego nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia ponownie, jako kolejna instancja, zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, zaskarżonego uprzednio do Sądu wojewódzkiego, aktu administracyjnego. Kontrola kasacyjna sprawowana przez NSA dotyczy zgodności z prawem orzeczenia Sądu wojewódzkiego i poza przesłankami nieważności postępowania uwzględnianymi z urzędu, dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ NSA nie posiada kompetencji do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania, korygowania, czy uzupełniania. W tym też celu ustawodawca wprowadził przymus sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, który formułując zarzuty kasacyjne powinien powołać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które naruszył Sąd I instancji, a następnie rzetelnie je uzasadnić.

Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że zarzuty procesowe podniesione w pkt II lit. a, lit. b i lit. c petitum skargi kasacyjnej, pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej stawiając te zarzuty sformułował je niezwykle ogólnikowo, nie precyzując bliżej w uzasadnieniu na czym konkretnie, w jego przekonaniu, mają polegać zarzucane Sądowi I instancji uchybienia proceduralne, co utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do nich. Podkreślić trzeba, że skontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki, decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. i decyzji Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej została wydana z poszanowaniem reguł procesowych zdefiniowanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., na podstawie prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego sprawy. Co prawda, wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki o stwierdzenie nieważności wspomnianych decyzji, został oparty na ogólnikowych zarzutach wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, nie mniej jednak organ uwzględniając specyfikę postępowania o stwierdzenie nieważności zweryfikował w/w decyzje zarówno pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również w świetle pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 k.p.a. Minister ocenił także objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję pierwszoinstancyjną z [...] października 2017 r. wytykając jej pewne uchybienia, jak chociażby brak ustosunkowania się do wniosku Spółki o wizję lokalną. Ponadto rzeczowo odniósł się do argumentów i zarzutów podniesionych zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jak zostało to już wcześniej podniesione, celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, czy też ponowne prowadzenie postępowania dowodowego i jej merytoryczne rozstrzygniecie, bowiem takie właśnie działanie organu nadzoru, świadczyłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Okoliczność, że stanowisko organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podtrzymane zresztą prawidłowo przez Sąd I instancji, nie satysfakcjonuje skarżącej kasacyjnie Spółki, nie oznacza, że w toku kontrolowanego postępowania doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) czy też zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wobec tego Sąd I instancji orzekając o oddaleniu skargi, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na marginesie powyższych uwag godzi się zauważyć, że jeśli według Spółki, decyzja Wojewody [...] z [...] września 2015 r. orzekająca w punkcie 2 o utrzymaniu w mocy w pozostałej części decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2015 r. była wadliwa, to mogła ona skorzystać z prawnej możliwości zaskarżenia jej do Sądu wojewódzkiego. Uruchomione przezeń postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być natomiast traktowane jako substytut postępowania zwykłego.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie orzeczenia posiada wymagane przepisem ustawy elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi z uwagi na zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. W motywach wyroku Sąd I instancji logicznie i rzeczowo ustosunkował się do zasadniczych zarzutów skargi. Zatem, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyroki NSA z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2272/16 – Lex nr 2570136 i 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 63/18 – Lex nr 2578626).

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, chociaż jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, nie był zasadny. Wspomniany przepis ma charakter wynikowy, a jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powinien powiązać go z naruszeniem konkretnych przepisów materialnych lub formalnych, którym w jego przekonaniu uchybił Sąd wojewódzki. W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony, a wspomniane przez autora skargi kasacyjnej podstawy do jej uwzględnienia, nie zostały w jakikolwiek sposób uzasadnione.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że sporna inwestycja, obejmująca budowę ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w dzielnicy [...] w W. w zakresie, w jakim obejmuje budowę tunelu drogowego do C., nie realizuje celu publicznego. Sporny tunel drogowy, co trafnie zauważył organ orzekający, a następnie Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. został usytuowany w pasie drogowym ulicy [...] i miał usprawnić wjazd na parking C. W świetle art. 16 ust. 1 u.d.p., który przewiduje partnerstwo publiczno-prawne w zakresie budowy dróg publicznych, powiązanie realizacji inwestycji w postaci budowy drogi gminnej z usprawnieniami wjazdu na parking centrum handlowego należącego do prywatnego podmiotu na warunkach szczegółowo określonych w umowie z [...] września 2014 r., nie wyklucza prawnej możliwości zastosowania art. 1 ust. 1 specustawy drogowej.

Jeśli chodzi o zarzut podniesiony w pkt III petitum skargi kasacyjnej, to na podkreślenie zasługuje fakt, że jej autor nie podał konkretnej normy prawnej, którą w jego przekonaniu, naruszył Sąd I instancji przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju pomijając rzekomo, dokumenty znajdujące się na str. 45, 46, 20, 17-19, 5, 6 akt administracyjnych. Z uwagi na to, że wspomniany zarzut został w dużej mierze powtórzony w piśmie procesowym z 1 marca 2019 r. stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej oraz na rozprawie, podkreślić trzeba, że jest on niezasadny. Mapy do celów projektowych, w tym projekt zagospodarowania terenu, czego skarżąca kasacyjnie Spółka nie dostrzega, znajdują się w dokumentacji projektowej, uzupełnionej zgodnie z postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Na marginesie dodać wypada, że wniosek z [...] sierpnia 2018 r. o udzielenie informacji w sprawie w/w postanowienia, Spółka skierowała do niewłaściwej jednostki Urzędu W. - Biura Infrastruktury, podczas gdy właściwym w tym przedmiocie był Urząd W., Urząd Dzielnicy [...] – Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...].

Reasumując poczynione wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji orzekając o oddaleniu skargi V. Sp. z o.o. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie naruszył przepisów obowiązującego prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.