Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 2/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Maciej Guziński (sprawozdawca), Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej ""A" Sp. z o.o. we W. na postanowienie Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowienie nr [...] z [...] października 2017 r. Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego w W. Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: DOW NFZ), na podstawie art. 61 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznania odwołania Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Przychodnia "A" Sp. z o.o. w. W. (dalej: strona; strona skarżąca; przechodnia), od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej [...] w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej udzielane w warunkach ambulatoryjnych i w miejscu zamieszkania lub pobytu świadczeniobiorcy na obszarze zabezpieczenia powyżej 50 tys. świadczeniobiorców w zakresie uzupełnionym na obszarze powiatu s. ([...]), odmówił wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu w zakresie opisu stanu faktycznego, wskazano, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił [...] sierpnia 2017 r. postępowanie (nr [...]) w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Na przedmiotowe postępowanie wpłynęły 2 oferty, w tym oferta strony. Komisja konkursowa na posiedzeniu 12 września 2017 r. odrzuciła ofertę strony z powodu przestawienia nieprawdziwych informacji, o czym poinformowano drogą elektroniczną tego samego dnia, a następnie także drogą pocztową (doręczono w dniu 14 września 2017 r.).

Po zaakceptowaniu wniosku komisji konkursowej przez DOW NFZ rzeczone postępowanie konkursowe zostało unieważnione 21 września 2017 r. Komisja konkursowa wysłała do oferentów zawiadomienia o unieważnieniu postępowania w sprawie zawarcia mowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z podaniem powyższego powodu unieważnienia. W tym samym dniu (21 września) do kancelarii DOW NFZ został osobiście dostarczony protest strony na czynności komisji, który wpłynął do komisji konkursowej 22 września 2017 r.

W związku z unieważnieniem postępowania, DOW NFZ 21 września 2017 r. ogłosił postępowanie (nr [...]) w przedmiotowej sprawie w trybie rokowań. Do rokowań został zaproszony oferent, którego oferta nie została odrzucona w postępowaniu konkursowym (nr [...]). W dniu 29 września 2017 r. przeprowadzono rokowania z zaproszonym oferentem. W tym samym dniu przedmiotowe postępowanie zostało rozstrzygnięte, a ogłoszenie o rozstrzygnięciu ukazało się na stronie internetowej Oddziału NFZ oraz zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Oddziału.

Strona 6 października 2017 r. złożyła osobiście odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w trybie rokowań (nr [...]). Wniosła w nim o ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w przedmiotowym zakresie.

W odwołaniu podniesiono następujące zarzuty:

- naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938; dalej też: ustawa; ustawa o świadczeniach), poprzez niezapewnienie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz przeprowadzenie postępowania w sposób niegwarantujący zachowania zasad uczciwej konkurencji w postępowaniu konkursowym (nr [...], przez co oferta strony została odrzucona, a wybrana została oferta innego oferenta (w trybie rokowań);

- niesłuszne nie zaproszenie strony do przeprowadzanych rokowań, przez co przeprowadzono rokowania wyłącznie z jednym oferentem, co stanowi rażące naruszenie zasad postępowania.

W uzasadnieniu prawnym wskazano w pierwszej kolejności podstawy prawne wnoszenia środków odwoławczych w przedmiotowym postępowaniu. Podkreślono, że zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Stosownie do art. 153 tej ustawy, środki odwoławcze w postaci protestu przysługują świadczeniodawcom do czasu zakończenia postepowania. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.

Podniesiono, z powołaniem na wyrok NSA, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Natomiast w sprawie norma prawna, na podstawie której można skutecznie żądać czynności od organu, wywodzi się z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Wskazano w tym zakresie, że oferta strony została prawidłowo odrzucona przez komisję konkursową w postępowaniu konkursowym (nr [...]). Z tego powodu, zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca nie został zaproszony do udziału w rokowaniach. Natomiast postępowanie w trybie rokowań (nr [...]), zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

Podniesiono, że w światle powyższego Przychodnia nie jest stroną tego postępowania (w trybie rokowań), nie ma interesu prawnego w odwołaniu się od rozstrzygnięcia w ramach tego postępowania. W związku z powyższym Przychodnia nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia odwołania, przez co nie przysługuje jej środek odwoławczy w postaci odwołania. Strona nie była uczestnikiem postępowania w trybie rokowań (nr [...]).

W dalszej części uzasadnienia, niezależnie od powyższego DOW NFZ odniósł się do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 6 października 2017 r.

Po zaprezentowaniu przepisów regulujących postępowanie konkursowe wskazał, że w ofercie złożonej przez stronę w postępowaniu konkursowym w części II (strona 4) "Wykaz miejsc udzielania świadczeń" wskazano dane miejsca udzielania świadczeń, to jest: (Cz. VII[...]); (Cz. VIII[...]) Poradnia (gabinet) lekarza POZ. Wskazana komórka z kodem VIII "[...]" nie spełnia wymogów zawartych w przepisie rozporządzenia. Natomiast w księdze rejestrowej nr[...], oferent posiada komórkę (Cz. VII[...]); (Cz. VIII[...]) Poradnia (gabinet) nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, która - zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 kwietnia 2017 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania (Dz.U. z 2107 r., poz. 999) - charakteryzuje specjalność komórki organizacyjnej zakładu leczniczego. Zgodnie z dokonanym wpisem w księdze rejestrowej, komórka rozpoczęła działalność w sierpniu br.

Podniósł, że podanie niewłaściwego kodu komórki w ofercie nie stanowi omyłki, jest podaniem nieprawdziwej informacji, skutkujące odrzuceniem oferty. Dlatego nie można mówić w sprawie o naruszeniu zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, czy uczciwej konkurencji.

Wskazał, że zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w przypadku, o którym mowa w art. 144 pkt 1, zaprasza się do udziału w rokowaniach świadczeniodawców, których oferty nie zostały odrzucone w unieważnionym konkursie ofert. Z kolei art. 144 pkt 1 ustawy stanowi, że postępowanie w trybie rokowań może być przeprowadzone, jeżeli uprzednio prowadzone postępowanie w trybie konkursu ofert zostało unieważnione, a szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są takie same jak w konkursie ofert. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie wystąpiła.

W skardze, postanowieniu Nr [...] z dnia [...] października 2017 r., zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.:

1) art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez uznanie, iż strona skarżąca nie posiadała legitymacji do wniesienia odwołania;

2) art. 134 ustawy o świadczeniach, poprzez brak równego traktowania świadczeniobiorców z uwagi na podejmowanie działań, mających na celu nie dopuszczenie oferty strony skarżącej do merytorycznej oceny;

3) art. 7 w zw. z art. 11 kpa, polegającego na braku odniesienia się do tez wskazanych w odwołaniu przez stronę i zupełnym pominięciu złożonego protestu na niezaproszenie do rokowań.

W związku z powyższym wniesiono o:

1) wstrzymanie wykonania postanowienia, tj. o niezawieranie umowy z innym oferentem;

2) uchylenie postanowienia w całości;

3) zasądzenie kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawa.

W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew twierdzeniem organu, strona skarżąca posiada interes prawny i jest stroną niniejszego postępowania. Orzecznictwo sądowe bowiem wskazuje i podkreśla, iż podmiot bezpodstawnie niezaproszony do rokowań ma podstawy do wykorzystania środków odwoławczych/zaskarżenia.

Wskazano, że w sytuacji, gdy Fundusz narusza ustawowe regulacje odnoszące się do sposobu przeprowadzania rokowań i prowadzi postępowanie w tym trybie tylko z jednym świadczeniodawcą, mimo iż jest więcej świadczeniodawców mogących udzielać świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to niezaproszonym do udziału w rokowaniach świadczeniodawcom przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Poprzez naruszenie przez organ art. 143 ust. 2 ustawy, dochodzi tym samym do naruszenia interesu prawnego tych świadczeniodawców.

W niniejszym stanie faktycznym taka sytuacja miała miejsce. Strona mogła udzielać świadczeń zdrowotnych, a mimo to nie została zaproszona do rokowań. Spełniła także wymagane kryteria. Nie doszło do podania nieprawdziwych informacji, które skutkować mogłyby odrzuceniem oferty. W ofercie omyłkowo został wskazany wcześniej obowiązujący kod. Nowe kody zostały wprowadzone rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 kwietnia 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania (Dz. U., poz. 594, ze zm.). Pomimo, iż rozporządzenie o kodach weszło w życie od 2017 r., to Przychodniom pozostawiono 9 miesięcy na dostosowanie kodów.

Niejako więc ustawodawca przewidział, że w okresie 9 miesięcy będą możliwe sytuacje przejściowe, kiedy to obowiązywać będą oba systemy - część podmiotów w rejestrach będzie miało ujawnione nowe dane, a część dopiero będzie je dostosowywała. W tej sytuacji, bezpodstawne odrzucenie oferty strony nie może być przesłanką do braku zaproszenia jej do rokowań, a organ nie może z własnych zaniechań wywodzić dla siebie pozytywnych skutków prawnych.

Dalej podniesiono w uzasadnieniu, że przeprowadzane postępowania nacechowane były (i są) stronniczością, bowiem w postępowaniu wpłynęły jedynie dwie oferty, a działania ze strony NFZ, tj. unieważnienie konkursu przed terminem na wniesienie protestu oraz niezaproszenie do rokowań strony z powodu zwykłej omyłki, miały na celu wybór drugiego oferenta. Ponadto naruszało podstawowe zasady procesowe - obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ się kierował oraz rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego w W. NFZ w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 i 2, 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a.").

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Uwzględniając powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga jest zasadna, Sąd dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem rozpoznania jest postanowienie z [...] października 2017 r Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego w W. NFZ (DOW NFZ) odmawiające wszczęcia postępowania odnośnie rozpoznania odwołania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne z powodu nie posiadania przez stronę skarżącą legitymacji do jego wniesienia, wydane na podstawie art. 61 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawarta między świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Taka umowa może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach w ustawie określonych (art. 132 ust. 2). Przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy należy do komisji powoływanej w tym celu przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 139 ust. 1 i 4).

W światle stanowiska przyjętego w orzecznictwie sądów administracyjnych, postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Dopiero na pewnym etapie postępowania w sprawie zawarcia umowy, a więc postępowania nie będącego postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem zmierzającym do zawarcia umowy (do której w myśl art. 155 ust. 1 stosują się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli omawiana ustawa nie stanowi inaczej), może powstać sprawa administracyjna. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się bowiem sprawą administracyjną, którą wszczyna złożone przez świadczeniodawcę odwołanie od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania wydawana jest decyzję administracyjną (art. 154 ust. 3 i 6). Odwołanie od rozstrzygnięcia komisji nie ma jednak na celu zastąpienia trybu cywilnoprawnego trybem administracyjnym w zakresie ustalenia osoby świadczeniodawcy, lecz zbadanie w trybie przepisów kpa czy doszło do naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy w wyniku naruszenia przez Fundusz określonych ustawą zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy.

Jaka już wskazano, w sprawie - zdaniem DOW NFZ - strona skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne w trybie rokowań, dlatego stosownie do art. 61 a § 1 kpa odmówiono wszczęcia postępowania. Strona nie była bowiem uczestnikiem postępowania w trybie rokowań.

Natomiast zdaniem wnoszącego skargę, strona skarżącą mogła wykonywać świadczenia będące przedmiotem postępowania w zakresie udzielenia świadczeń zdrowotnych, a mimo to nie została zaproszona do rokowań. W takiej sytuacji, jako niezaproszonemu do udziału w rokowaniach świadczeniodawcy, przysługują jej środki odwoławcze i skarga, na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach.

Istotną w sprawie jest kwestia odmowy wszczęcia postępowania odwoławczego, w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań w zakresie udzielenia świadczeń zdrowotnych.

Wskazać należy w tym zakresie, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wynika z powyższego, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa, jest dopuszczalna jedynie w sytuacji oczywistego braku przymiotu strony i to w sytuacji, gdy ocena tej kwestii nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ może odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa wyłącznie w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest oczywisty. Natomiast jeżeli ustalenie legitymacji wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ winien wszcząć postępowanie i we wszczętym postępowaniu okoliczność powyższą zbadać (interes prawny).

Interes prawny przysługuje podmiotowi, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają konkretne uprawnienia lub obowiązki powiązane z konkretną sprawą administracyjną. Interes prawny musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Stwierdzić należy, że niewątpliwie strona skarżąca jest świadczeniodawcą w rozumieniu definicji zawartej w art. 5 pkt 41 omawianej ustawy o świadczeniach. Niemniej, wbrew poglądowi strony skarżącej, nie wystarcza to do uznania, że takiemu podmiotowi służy prawo do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia komisji, prowadzonym w trybie rokowań.

Rozważając zagadnienie uprawnień do złożenia odwołania należy zauważyć, że zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Podnieść należy, że ten przepis nie zawiera jednak kompletnej regulacji w tym zakresie, gdyż odsyła do zasad określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Natomiast stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu.

Wynika z niego, że odwołanie przysługuje świadczeniodawcy, który brał udział w postępowaniu. Pozostaje więc kwestia, czy strona skarżąca brał udział w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowa, w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy. Wskazany przepis nie określa bliżej na czym polega branie udziału w postępowaniu (chodzi oczywiście o postępowanie przed komisją, które postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów kpa nie jest).

W tej sytuacji wskazać należy, że w przypadku prowadzenia postępowania w trybie rokowań (w przeciwieństwie do postępowania konkursowego), może być ono prowadzone tylko w przypadkach ściśle określonych w art. 144 ustawy, przy czym jest określony ustawowo zarówno krąg świadczeniodawców, których należy do rokowań zapraszać (art. 145), jak i minimalna ilość zapraszanych świadczeniodawców (art. 143 ust. 2). W tym trybie kandydatów na świadczeniodawców, z którymi prowadzone są rokowania wybiera Fundusz. Tym samym o zaproszeniu do rokowań świadczeniodawca nie decyduje. Jednakże nie można uznać, że w takiej sytuacji, w każdym przypadku świadczeniodawcy do rokowań nie zaproszonemu żadne środki odwoławcze nie przysługują.

Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca zapewnił każdemu świadczeniodawcy, także do rokowań nie zaproszonemu, możliwość wzięcia w nim udziału poprzez złożenie protestu. Ustawa w art. 153 nie uzależniła bowiem możliwości złożenia protestu od faktu zaproszenia do udziału w rokowaniach. W tym stanie, w sytuacji skorzystania z tego środka (złożenia protestu), uznać należy, że wywołuje on skutek, iż jego autor w zakresie protestem objętym uczestniczy w postępowaniu, a to uczestnictwo powoduje powstanie uprawnienia do złożenia odwołania.

W światle powyższego, pogląd organu, że w przypadku postępowania w trybie rokowań branie udziału w postępowaniu dotyczy wyłącznie tych podmiotów, które do rokowań zostały zaproszone, nie zawsze znajduje uzasadnienie. W przypadku takie stanowisko można mówić o naruszeniu określonej w art. 134 ust. 1 ustawy zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Przepis ten obliguje Fundusz do realizacji zawartych w nim zasad bez względu na to jakiego trybu (konkursu ofert czy rokowań) postępowanie dotyczy, a zatem obowiązek ten winien być realizowany także w odniesieniu do oferentów, których udział w postępowaniu wynika z faktu złożenia protestu (zob. wyrok NSA z 18.11.2009r., II GSK 190/09).

Jeżeli więc strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie (w ramach postępowania w trybie rokowań) złożyła protest, uznać należy, że w tym zakresie wzieła udział w tym postępowaniu i spełniła wymóg, od którego ustawodawca uzależnił merytoryczne rozpoznanie odwołania.

Jak wynika za akt sprawy, 21 września 2017 r. ogłoszono postępowanie w trybie rokowań, w związku z unieważnieniem wcześniejszego postępowania konkursowego. Do rokowań zaproszono jednego oferenta. W aktach sprawy – jako załącznik do skargi, znajduje się protest strony skarżącej datowany na 29 września 2017 r. na ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania w trybie rokowań. Z akt sprawy wynika, że 29 września 2017 r. ogłoszono o rozstrzygnięciu wyniku postępowania w trybie rokowań. W aktach znajduje się także odwołanie z 6 października 2018 r. strony skarżącej na rozstrzygniecie przedmiotowego postępowania.

W sytuacji złożenia przez stronę skarżącą protestu, do którego organ NFZ w swoim rozstrzygnięciu w ogóle się nie odniósł, nie można więc uznać, że w sprawie wstąpiła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania odwoławczego, o której mowa w art. 61a § 1 kpa. Uznać, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że odwołanie wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną w przedmiotowym postępowaniu.

Jak już wskazano, jeżeli ustalenie legitymacji wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ winien wszcząć postępowanie i we wszczętym postępowaniu okoliczność powyższą zbadać.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny wyeliminował z obrotu zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.