Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 223/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Burmistrz powołując się na art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.- określanej dalej jako u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy do 3 MW każda, wysokości wieży 140 m nad poziomem istniejącego terenu i skrajnego punktu łopaty śmigła do 190 m pod nazwą: "B", na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w obrębie [...] na rzecz G Sp. z o.o.. W decyzji w pkt 1-10 określono: rodzaj inwestycji i jej lokalizację, funkcje terenu, program inwestycji, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochronę dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki wynikające z przepisów odrębnych oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] Burmistrz po rozpoznaniu wniosku G sp. z o.o. zmienił decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. w następującym zakresie: 1) w pkt 4 Program inwestycji w podpunkcie 5 wprowadzono zapis o budowie dwóch kontenerów prefabrykowanych o wymiarach : do 6,50 m x 6,0 m każdy wraz z wyposażeniem, 2) w pkt 5 zmieniono moc jednej elektrowni wiatrowej - do 3,2 MW.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) W. S. zwrócił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie w całości nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, które polegać miało na skierowaniu decyzji do osoby zmarłej - W. M., z pominięciem jej następców prawnych.

Wnioskiem z tej samej daty strona zwróciła się także o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 2014 r., który został rozpoznany odrębną decyzją.

W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wnioskodawca wskazał na dodatkowe wady:

1) zasięg hałasu wskazany na mapie nie jest zgodny z zasięgiem zaznaczonym na mapie w raporcie środowiskowym. Na mapie dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy nie została wskazana izofona 40 dB, która ewidentnie wkracza w obszar zabudowy jednorodzinnej wsi [...] oraz miasta [...]. Został stąd wyciągnięty błędny wniosek, że obszar niekorzystnego oddziaływania obiektu (min. 45 dB) nie wykracza poza działki rolne. Spowodowało to także pominięcie w postępowaniu wielu osób, które powinny być stronami. Ponadto obszary hałasu o natężeniu min. 45 dB zakreślone na obu mapach nie pokrywają się. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie której została wydana,

2) mapa zasięgu hałasu dołączona do decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wskazując, iż mapa złożona przez inwestora nie pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego, czego skutkiem było błędne określenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji pozbawienie niektórych osób udziału w postępowaniu oraz zezwolenie na realizację inwestycji, która na terenie zabudowy jednorodzinnej będzie generować ponadnormatywny hałas, co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (dla terenów zabudowy jednorodzinnej dopuszczalny poziom hałasu to 40 dB w nocy, a mapa hałasu w raporcie środowiskowym jednoznacznie wskazuje, że w obszarze zabudowy jednorodzinnej wystąpi co najmniej 40 dB, czyli norma hałasu zostanie przekroczona),

3) zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mapa musi określać obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, nie można ograniczyć się jedynie do wskazania hałasu jako czynnika oddziałującego na otoczenie. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie której wydano decyzję o warunkach zabudowy, wprowadza zakaz siania kukurydzy w otoczeniu elektrowni wiatrowych, który nie został jednak wzięty pod uwagę, gdyż mapa pokazująca obszar oddziaływania inwestycji nie zawiera obszaru zakazu siania kukurydzy, a powyższe zwiększyłoby liczbę stron postępowania. Zdaniem strony w istotny sposób warunki zabudowy odbiegają od warunków określonych w decyzji środowiskowej co powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest wadą nieważności.

W kolejnym piśmie wnioskodawca wskazał, iż załącznik nr 3 - mapa zasadnicza terenu w skali 1:1000 znajduje się w aktach sprawy i pochodzi z zasobu geodezyjnego, ale nie zawiera wymaganego wskazania obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, a brak jest w aktach sprawy odrębnej mapy z zaznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji. Strona wskazała, iż w aktach sprawy znajdują się jeszcze dwie dodatkowe mapy, ale nie spełniają one wymogów nałożonych przez u.p.z.p.: brak jest na tej mapie pieczęci i podpisów upoważnionych pracowników Starostwa Powiatowego. Ponadto wnioskodawca podniósł, iż przedstawiony zasięg hałasu nie jest zgodny z zasięgiem hałasu zaznaczonym na mapie użytej w postępowaniu w sprawie wydania pierwotnej decyzji środowiskowej, na podstawie której wydano decyzję o warunkach zabudowy. Brakuje też zaznaczenia obszaru zakazu siewu kukurydzy. Zdaniem wnioskodawcy inwestor złożył niekompletny wniosek, a postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy było przeprowadzone wadliwie i jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Według W. S. załącznik nr 5 nie spełnia wymogów ustawowych, gdyż mapa została sporządzona w skali 1:5000, a dopuszczalna skala to 1:500 lub 1:1000. Ponadto zasięgi hałasu, wartości hałasu dla danych izolinii i wartości izolinii hałasu są rozbieżne z zaznaczonymi na mapie dołączonej do wniosku o wydanie pierwotnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Szczegółowa analiza tych zasięgów i izolinii nie jest jednak możliwa do przeprowadzenia, gdyż i ta mapa dołączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jest to również tylko wydruk z programu WindPro.

W piśmie z [...] maja 2016 r. inwestor - G sp. z o.o. uznał zarzuty W. S. za nieuzasadnione, wskazując, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem, zarzut dotyczący prowadzenia postępowania wobec zmarłej W. M. nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Nadto nieuzasadnione są zarzuty dotyczące nieprawidłowości map załączonych do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i ich niezgodności z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157, art. 158 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm., określanej dalej jako u.u.i.ś), art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, 3, 5, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] znak: [...], ustającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych pod nazwą: "B", na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w obrębie [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, przy czym stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie jednej z ustawowych przyczyn nieważności.

Odnosząc się do zarzutu strony w zakresie doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. osobie zmarłej Kolegium stwierdziło, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która jednak nie była inwestorem w sprawie decyzji o warunkach zabudowy (czyli bezpośrednim adresatem decyzji), mogło niewątpliwie stanowić wadę postępowania, ale nie naruszenia prawa w stopniu rażącym. Organ wskazał, iż w takich przypadkach fakt zgonu takiej osoby w postępowaniu administracyjnym powoduje co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika, iż W. M., do której organ I instancji skierował decyzję z [...] stycznia 2014 r. zmarła w dniu [...] sierpnia 1995 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania.

Kolegium, badając z urzędu pozostałe wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie dopatrzyło się także innych wad decyzji Burmistrza, które świadczyłyby o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa i stanowiłyby podstawę stwierdzenia nieważności. Według Kolegium decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie wykonania nie wywoływała czynu zagrożonego karą oraz nie zawierała wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Następnie organ wskazał na określone w art. 61 u.p.z.p. wymogi, których łączne spełnienie uzasadnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie powyższe wymogi zostały spełnione. Dalej organ powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowe stwierdził, iż z uwagi na charakter inwestycji (elektrownia wiatrowa) Burmistrz - nie miał obowiązku dokonywania analizy pod kątem spełnienia przez planowaną inwestycję warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa".

W ocenie Kolegium wniosek inwestora spełniał wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Do wniosku dołączono w szczególności: wypisy i wyrysy z mapy ewidencyjnej dotyczące działek nr [...], zawierające m.in. dane dotyczące rodzaju użytków i klas gruntów. Dołączono mapę zasadniczą terenu w skali 1:1000, graficzne przedstawienie inwestycji na mapie w skali 1:5000 oraz umowę o przyłączenie do sieci zawartej z E Sp. z o.o. i decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] marca 2011 r. nr [...].

W odniesieniu do zarzutu braku prawidłowej mapy oddziaływania inwestycji na środowisko, organ odwoławczy stwierdził, iż przepisy nie formułują żadnych wymogów, co do rodzaju mapy w tym zakresie. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2b u.p.z.p. wniosek winien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Inwestor przedstawił planowaną inwestycję w formie graficznej (nie można tego wymogu utożsamiać z obowiązkiem załączenia mapy) ze wskazaniem umiejscowienia poszczególnych elektrowni wiatrowych i zasięgiem ich oddziaływania. Wniosek określał też charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, tym samym spełniając wymóg z art. 52 ust. 2 pkt 2c u.p.z.p.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. określa w szczególności linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 - załączniki graficzne nr 1 i 2 do decyzji. Kolegium stwierdziło ponadto, iż zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Burmistrz dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ prawidłowo uznał, że planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogi, będące własnością gminy - działki nr [...]. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie jest objęty zgodą konieczną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc. Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w odniesieniu do przestrzeni powietrznej. W odniesieniu do terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja, nie występują zadania rządowe, nie ma też obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie występuje obowiązek sporządzenia takiego planu. Projekt decyzji, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzony został przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane nr [...], wpisaną na listę Okręgowej Izby Architektów pod nr [...] oraz Okręgowej Izby Urbanistów nr [...].

Kolegium podało, iż teren, na który ma oddziaływać planowana inwestycja ma zróżnicowany charakter. Większość obszaru to grunty rolne i tereny lasów, występują też drogi publiczne. Tylko część terenów stanowią obszary zabudowane - zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, który stanowi niewielki obszar w stosunku do całego obszaru oddziaływania inwestycji. Bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości - działki o numerach ewidencyjnych [...] stanowią tereny rolne i leśne. Występująca zabudowa ma rozproszony charakter i nie może stanowić podstawy do uznania, że tereny te należy zaliczyć do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w myśl przepisów dotyczących norm hałasu w środowisku. Podstawą oceny dla kwalifikacji terenu nie może być wystąpienie pojedynczego obiektu, lecz kompleksu terenu o określonym charakterze.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż do wniosku dołączono wymaganą art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.u.i.ś. decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wniosek, po uzupełnieniu, zawierał dokumenty wymagane przepisami odrębnymi, w tym: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pełną charakterystykę inwestycji w zakresie: zapotrzebowania na infrastrukturę, określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli: Z. W., W. S. i Stowarzyszenie Ekologiczne "T", podając, iż Kolegium nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego. Ponadto we wniosku wskazano, iż Kolegium przed wydaniem decyzji odmownej zobowiązane było do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione bądź wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Nadto w ocenie wnioskodawców został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w części niedotyczącego sprawy tj. odnoszącej się do decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 2014 r. Odwołujący nie zgodzili się z organem, iż decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki stron, gdyż na przykład decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie której wydano decyzję o warunkach zabudowy, zawiera jasno sformułowany zakaz siewu kukurydzy w sąsiedztwie elektrowni wiatrowych i dotyczy nie tylko inwestora, ale też innych osób będących stronami w sprawie. Wnioskodawcy zarzucili organowi, iż nie odniósł się w całości do zarzutów złożonych przez strony, nie wskazał wprost, na których dowodach organ się oparł, a którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz dlaczego. Ponadto zdaniem odwołujących rozpatrzenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji powinno również obejmować ocenę tego, czy wszystkie naruszenia łącznie nie powodują nieważności decyzji, mimo że żadne z nich z osobna nie jest naruszeniem tak ciężkim, aby stanowiło rażące naruszenie prawa. Zdaniem odwołujących uzasadnienie organu odwoławczego jest również chybione odnośnie przyporządkowania terenu, na który inwestycja ma oddziaływać, do kategorii terenów określającej dopuszczalne poziomy hałasu, wskazując, iż odnośnie samej decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że izofona 40 dB nie została w ogóle na mapie dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy zaznaczona, zatem z tej mapy nie wynika, którędy dokładnie ona przebiega, tym samym niemożliwe jest ustalenie, czy izofona ta wkracza w tereny zabudowy mieszkaniowej. Natomiast w kwestii dołączenia nieprawidłowej mapy zdaniem odwołujących Kolegium nie wzięło pod uwagę, że obszar oddziaływania inwestycji powinien obejmować również teren, na którym obowiązuje zakaz siewu kukurydzy. Odwołujący za chybione uznali stanowisko organu II instancji odnośnie zarzutu dotyczącego zastosowania mapy niepochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego, wskazując na wymóg określony w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Według odwołujących wniosek inwestora był zatem niekompletny, co powinno być traktowane w kategorii rażącego naruszenia prawa. Wskazano ponadto, iż w toku postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej Burmistrz dowiedział się z raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, że na terenie wsi [...] poziom tła hałasu wynosi 40 dB jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji, a po uruchomieniu elektrowni wiatrowych, poziom ten niewątpliwie wzrośnie i przekroczy 40 dB nie tylko w obszarze zabudowy zagrodowej, ale także w obszarze zwartej zabudowy jednorodzinnej. Inwestycja ta nie powinna więc w ogóle powstać, gdyż z założenia działa w sytuacji przekroczenia dopuszczalnej normy hałasu. Zdaniem odwołujących Kolegium zupełnie pominęło zarzuty widocznej niezgodności zasięgu hałasu zaznaczonego w decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji środowiskowej, w tym faktu, że tereny ograniczone izofoną 45 dB nie pokrywają się w obu decyzjach, co wprowadza różnice w kontekście ustalenia stron postępowania, a izofona 40 dB została zupełnie pominięta na mapie dołączonej do wniosku o warunki zabudowy, a następnie do samej decyzji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, 3, 5, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.17 § pkt 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1, art. 157, art. 158 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium w zakresie ustalenia stanu faktycznego i oceny prawnej powieliło w całości treść uzasadnienia decyzji własnej utrzymanej w mocy.

Odnosząc się do zarzutu przesłanki stwierdzenia nieważności polegającej na skierowaniu decyzji do osoby zmarłej organ odwoławczy podtrzymał wcześniejsze stanowisko, według którego gdy decyzja nie reguluje praw danej strony, to jej skierowanie do osoby zmarłej stanowi niewątpliwie wadę postępowania, ale nie jest to rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W.M. zmarła dnia [...] sierpnia 1995 r., a więc na długo przed wszczęcie postępowania o wydanie warunków zabudowy, jednakże nadal figurowała ona w portalu G i ewidencji gruntów. W związku z powyższym w toku postępowania kierowano do niej korespondencję, która była odbierana przez J. K. zajmującą się dawnym domem zmarłej W.M.. Według organu skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie wynikało z lekceważenia przez organ wiadomości o jej śmierci, lecz z braku takiej wiedzy i ustalenia stron na podstawie wpisów ewidencji gruntów i budynków, przez co nie można postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, iż W.M. nie była bezpośrednim adresatem decyzji, a tylko jednym z wielu podmiotów biorących udział w postępowaniu. Uchybienie to nie miało więc znaczenia tak istotnego, aby kwalifikować je jako naruszenie praworządności uzasadniające całkowite wyeliminowania wyżej wymienionej decyzji z obrotu prawnego.

Kolegium podzieliło również stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym bezpodstawne są zarzuty dotyczące map: mapy nie zawierają wskazania obszaru oddziaływania inwestycji ani obszaru zakazu siewu kukurydzy; przedstawiony na mapach zasięg hałasu nie jest zgodny z zasięgiem hałasu zaznaczonym na mapach przedłożonych w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej; nie przedłożono map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz jedynie wydruki z programu WindPro bez stosownych pieczęci i podpisów; jedna z map została sporządzona w skali 1:5000 zamiast w skali 1:500 lub 1:1000. Organ odwoławczy dodał, iż zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów - odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Ponieważ dla inwestycji elektrowni wiatrowych brak jest przepisów szczególnych regulujących ograniczenia w zagospodarowaniu terenów je otaczających, przyjmuje się powszechnie, że ograniczenia te wynikają z dopuszczalnych norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz.112). W związku z powyższym, podstawę dla oznaczenia obszaru oddziaływania tego rodzaju inwestycji stanowi zasięg hałasu emitowanego przez turbiny wiatrowe. Mapy załączone do wniosku o wydanie warunków zabudowy zawierały wskazanie obszaru oddziaływania inwestycji poprzez zaznaczenie zasięgu hałasu generowanego przez turbiny wiatrowe.

Następnie Kolegium wyjaśniło, iż w decyzji środowiskowej z dnia [...] marca 2011 r. nie przewidziano zakazu siewu kukurydzy. Decyzja środowiskowa wskazuje, że uprawy rolne wokół turbin i w ich bliskim sąsiedztwie nie powinny zawierać roślin atrakcyjnych żerowiskowo dla ptaków (kukurydzę podano jako przykład). Takie sformułowanie stanowi jedynie wytyczną dla jako inwestora, zaś nie ma charakteru bezwzględnego zakazu nałożonego na właścicieli sąsiednich działek. Ponadto, w decyzji środowiskowej nie określono precyzyjnie obszaru, w którym należy powstrzymywać się od wskazanych upraw, przez co nie da się dokładnie określić zasięgu tych wytycznych. Powyższy zakaz zdaniem organu nie stanowi podstawy do określenia obszaru oddziaływania inwestycji i brak ich naniesienia na mapy załączone do wniosku o wydanie warunków zabudowy nie może przesądzać o nieprawidłowości tych map. Oznaczenia zasięgu hałasu na poszczególnych mapach sporządzonych w różnym okresie i przedkładanych w toku różnych postępowań administracyjnych mogą zawierać pewne rozbieżności. W szczególności różnice tego typu mogą występować pomiędzy mapą przedłożoną w postępowaniu o wydanie pierwotnej decyzji środowiskowej i tą przedłożoną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, ale według Kolegium należy brać pod uwagę wyłącznie ostatecznie przedłożone, aktualne mapy, na podstawie których uzyskano decyzje wykorzystane do realizacji inwestycji. Za nieuzasadnione uznało Kolegium zarzuty dotyczące formy map związane z przedłożeniem jedynie wydruków z programu WindPro bez stosownych pieczęci i podpisów oraz nieprawidłową skalą jednej z map. Mapy oddają rzeczywisty stan terenu związanego z inwestycją, w tym prawidłowo oznaczają istniejące tam działki. Ich treść w tym zakresie nie jest kwestionowana w niniejszym postępowaniu. Takie same mapy potwierdzone przez Starostwo Powiatowe (zawierające pieczęć i podpis) znajdują się w aktach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji. Ewentualny brak pieczęci podpisów stanowi więc wyłącznie mało istotną kwestię techniczną. Również skala jednej z map nie jest okolicznością istotną, skoro pozostałe mapy zostały przedłożone we właściwej skali, zarówno w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, jak i w innych postępowaniach związanych z inwestycją, w szczególności w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Zatem zarzuty dotyczące treści i formy map załączonych do wniosku o wydanie warunków zabudowy nie zasługują na uwzględnienie. Jednakże, nawet w razie wystąpienia wskazanych uchybień, nie mają one istotnego znaczenia z punktu widzenia praworządności i nie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium stwierdziło, iż w większości pokrywają się one z zarzutami podnoszonymi w toku postępowania, a do których Kolegium odniosło się powyżej, natomiast jeżeli chodzi o zarzut dotyczący nieprawidłowego uzasadnienia decyzji Kolegium uznało go za bezpodstawny, ponieważ to wnioskodawcy w toku postępowania wielokrotnie modyfikowali swoje wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza dotyczących przedmiotowej inwestycji, podnosząc tożsame zarzuty w jednym piśmie do kilku postępowań toczących się w tych sprawach. Nie uwzględniło także Kolegium dodatkowego zarzutu do decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego wydania decyzji środowiskowej przez Burmistrza w sytuacji gdy organ wiedział z raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, że na terenie wsi poziom tła hałasu wynosi 40 dB jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji, albowiem może to dotyczyć decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy, w której dana decyzja została wydana, jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Organ kontrolujący nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu takim organ je prowadzący nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej a w szczególności nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego, którego niekompletność lub zaniechanie przeprowadzenia przez organ, który wydał badaną decyzję mogło doprowadzić do powstania wadliwości samej decyzji.

W ocenie Kolegium, przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Trudno bowiem w sposób nie budzący wątpliwości wywieść, że kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kolegium nie stwierdziło zaistnienia w tej sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji, nie dopatrując się także z urzędu w tej decyzji żadnych innych wad powodujących jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W.S., zarzucając:

1) naruszenie art. 79a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w części niedotyczącego sprawy.

Ponadto, decyzji wydanej w II instancji skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a. poprzez:

- niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w II instancji,

- uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (brak zawiadomienia),

- nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

- przed wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą ją argumentacją. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, iż są one nieuzasadnione. Zdaniem organu nie można podzielić też stanowiska skarżącego, że został on pozbawiony udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem odwoławczym, został on zawiadomiony przez Kolegium o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r. , następnie sam złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzjś z dnia [...] października 2017 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. w ocenie organu do takiego naruszenia nie doszło, dodając, iż w niniejszej sprawie skarżący nie wskazał w skardze jakich to czynności, w szczególności dowodowych, nie mógł podjąć na skutek pozbawienia go w sprawie możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału. Za nieuzasadniony uznał też organ zarzut naruszenia art. 79a k.p.a., wskazując, iż przepis ten nie ma zastosowania w analizowanej sprawie z analogicznych przyczyn, które przywołano wyżej.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2018 r., uczestnik postępowania – G sp. z o.o. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Zdaniem pełnomocnika uczestnika postępowania w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie wystąpienia przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy rażącego naruszenia prawa. Co do doręczenia decyzji o warunkach zabudowy stronie, która zmarła, uczestnik postępowania zgodził się z organem, iż nie miało to w sprawie istotnego znaczenia, gdyż osoba ta nie była bezpośrednim adresatem decyzji. Odnośnie zarzutów dotyczących nieprawidłowości map załączonych do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uczestnik postępowania wyjaśnił, iż załączone do wniosku mapy zawierały wskazanie obszaru oddziaływania inwestycji poprzez zaznaczenie zasięgu hałasu generowanego przez turbiny wiatrowe. Z kolei rzekomy zakaz siewu kukurydzy określony zdaniem skarżącego w decyzji środowiskowej, zdaniem uczestnika postępowania nie stanowi podstawy do określenia obszaru oddziaływania inwestycji, gdyż nie ma on charakteru bezwzględnego zakazu.

Odnosząc się do zarzutu rozbieżności pomiędzy oznaczeniem zasięgu hałasu przedstawionym na mapach załączonych do postępowania o wydanie warunków zabudowy i na mapach załączonych do wniosku o wydanie pierwotnej decyzji środowiskowej, uczestnik wyjaśnił, iż projekt ulegał licznym zmianom stąd należy brać pod uwagę wyłącznie ostatecznie złożone aktualne mapy. Ponadto za nieistotne uznał uczestnik ewentualny brak pieczęci lub podpisów na mapach. Za nieuzasadnione uznał uczestnik postępowania także pozostałe zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania administracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2018 r. W.S. nie zgodził się ze stanowiskiem uczestnika postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i żądania zawarte w skardze.

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. Prokurator poparł skargę skarżącego, pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, a pełnomocnik uczestnika postępowania – G sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi podkreślając, iż inwestycja objęta zaskarżoną decyzją została już zrealizowana i oddana do użytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w granicach rozpoznawanej sprawy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca swą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy do 3 MW każda, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w obrębie [...] na rzecz G Sp. z o.o.

Powyższe orzeczenia Kolegium zapadły w trybie nadzwyczajnym, który jest dopuszczalnym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a mianowicie do stwierdzenia czy ostateczna decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i nast.). Dlatego też celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym, a zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11).

W kontrolowanej sprawie przesłanką podlegającą badaniu - w świetle wniosku, skargi oraz oczywistości braku wystąpienia i omawiania innych przesłanek nieważności - było "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ma ono miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w takich sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07). W pojęciu rażącego naruszenia prawa mieści się również ocena skutków naruszenia prawa łączona z wystąpieniem kwalifikowanych cech naruszenia prawa (por. M. Jaśkowska /w/: A. Wróbel, M. Jaśkowska, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2016, s. 904-906, podane tam orzecznictwo). Dlatego przesłanki "rażącego naruszenia prawa", obejmują fakt oczywistości samego naruszenia prawa oraz to, jakie rozlegle lub istotne są to skutki i czy skutki te dają się, czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje, a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazać ponadto należy, że przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, czy też kompetencyjnych. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (por. wyrok NSA z 13 września 2007 r., II OSK 1212/06).

W kontrolowanej sprawie w pierwszej kolejności eksponowana była przez skarżącego przesłanka skierowania decyzji ustalającej warunki zabudowy do osoby nieżyjącej, a mianowicie do W. M. W orzecznictwie skierowanie decyzji w stosunku do zmarłej osoby jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984/5, poz. 108 z glosą M. Stahl, z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 czy z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08, z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 848/16).

Natomiast przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "skierowanie decyzji do osoby niebędącej strony" jest konsekwencją nieuwzględnienia skutków następstwa materialnoprawnego, nieodróżniania pełnomocników i przedstawicieli od stron postępowania. Dotyczy to sytuacji, gdy osoba, do której została skierowana decyzja, istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, a inny podmiot faktycznie i prawnie istnieje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28. Stąd przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku skierowania decyzji do osoby zmarłej i to zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie (por. wyrok NSA w Warszawie z 17 grudnia 1998 r., IV SA 2272/97, M. Jaśkowska, K.p.a. Komentarz, WK 2018, t. 7 pkt III. "Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" do art. 156). Choć można spotkać się z odmiennym poglądem, kwalifikującym skierowanie decyzji do osoby zmarłej jako przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2017 r., II OSK 79/17 oraz z 28 marca 2017 r., II OSK 1915/15).

Niezależnie, którą koncepcję przyjmiemy wymaga podkreślenia, iż przez "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Z kolei kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09, z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11).

W związku z tym w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, iż nałożenie obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa, ale jedynie wówczas gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji, a nie w przypadku "skierowania" decyzji do osoby zmarłej, której status strony w danym przypadku wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym. Tym samym jedynie błąd co do adresata materialnoprawnego - osoby dysponującej interesem bezpośrednim będzie skutkował nieważnością decyzji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1275/13, wyrok WSA w Krakowie z 24 marca 2016, II SA/Kr 734/15, A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz, LEX 2010, s. 359).

Nie bez znaczenia jest również specyfika decyzji ustalającej warunki zabudowy, której skarżący zażądał stwierdzenia nieważności. Decyzją tą stwierdza się istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. Z tego powodu zbliżona jest swym charakterem do zaświadczenia i nie wymaga wykonania. Decyzja o warunkach zabudowy nie tylko potwierdza legalność zamierzenia inwestycyjnego, ale przede wszystkim wyjaśnia, czy inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy w bliskim sąsiedztwie, a nadto czy teren pod względem infrastruktury technicznej oraz rozwiązań komunikacyjnych nadaje się do intensyfikacji zabudowy. Zatem rola omawianej decyzji polega na rozstrzygnięciu, czy dana inwestycja na określonej nieruchomości harmonizuje z dotychczasowym sposobem wykorzystania pobliskich terenów (por. K. Świderski, Uwagi na temat prawnych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego przez gminę, "Casus" 2006, nr 6, s. 22). W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a – nieco upraszczając – przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich ( art. 63 ust. 2 u.p.z.p.).

Przenosząc powyższe rozważanie na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż ustalając warunki zabudowy Burmistrz działał na wniosek inwestora G Sp. z o.o., a nie W.M.. Treść decyzji organu gminy wskazuje, że została ona skierowana do inwestora, nie zaś do pozostałych stron postępowania, którym tę decyzję jednakowoż doręczano zgodnie z wymogiem wynikającym z przepisu art. 109 § 1 k.p.a. Tylko inwestor na podstawie ustalonych warunków zabudowy może ubiegać się następnie o udzielenie pozwolenia na budowę, jest podmiotem na rzecz którego taka decyzja została wydana (art. 63 ust. 5 u.p.z.p.). Zatem w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy można stwierdzić, że jest ona "skierowana" wyłącznie do inwestora. Już z tego względu wywodzenie o skierowaniu tej decyzji do osoby zmarłej, która nie była inwestorem, jest zatem nietrafne.

Tej oceny nie zmienia okoliczność, iż kwestionowana decyzja stwierdza w pkt 7 ppkt 3, że planowaną inwestycję należy zaprojektować zgodnie z warunkami realizacji zawartymi w decyzji Burmistrza ustalającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia z dnia [...] marca 2011 r. [...], a ta z kolei wskazywała w pkt I.2d, że uprawy rolne wokół turbin i w ich bliskim sąsiedztwie nie powinny zawierać roślin atrakcyjnych żerowiskowo dla ptaków (np. kukurydzy). Przede wszystkim nie sposób uznać, iż odwołanie się do postanowień innej decyzji stanowić mogło nałożenie na nowo jakichkolwiek obowiązków; to rozstrzygnięcie jest wyrazem związania tą decyzją (o czym w dalszej części uzasadnienia). Ponadto niewątpliwie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jest również skierowana jedynie do inwestora, tylko na niego nałożone są określone obowiązki, które musi spełnić, aby zrealizować planowaną inwestycje. Takie sformułowanie rozstrzygnięcia – jak trafnie stwierdziło Kolegium - stanowi jedynie wytyczną dla inwestora, aby podjął działania polegające np. na zawarciu stosownych umów z właścicielami sąsiedni nieruchomości, mające na celu wyeliminowanie wskazanych powyżej upraw, nie ma zaś charakteru bezwzględnego, bezpośredniego zakazu nałożonego na właścicieli sąsiednich działek.

W kontekście powyższych rozważań fakt zgonu W. M. spowodował co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy czym uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 18 listopada 2009 r., II OSK 1781/08; z 10 lutego 2011 r. , II OSK 277/10; z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10, z 9 maja 2013 r., II OSK 9/12, z 23 listopada 2013 r. , II OSK 1475/12). Nie mogła natomiast wspomniana okoliczność stanowić podstawy stwierdzenia nieważności.

Nie mogła również stanowić takiej podstawy fakt, iż inwestor załączył do wniosku mapę, na której zaznaczono obszar na który będzie oddziaływać inwestycja w nieodpowiedniej skali, mianowicie w skali 1:5000, zamiast w skali 1:500 czy 1:1000, stanowiącą wydruk ze systemu WindPro, a nie mapę zasadniczą lub katastralną, stosowanie do wymogu art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p., przy jednoczesnym braku reakcji ze strony organu, który nie wezwał do usunięcia tego braku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Było to bowiem uchybienie popełnione na wstępnym etapie postępowania, a także nie takie, które pozostawałby w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem i wpływałoby na treść i ważność rozstrzygnięć samej decyzji, do której jako załączniki dołączone zostały mapy o prawidłowej skali i pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podobnie bez wpływu na treść decyzji o ustalenie warunków zabudowy pozostawał fakt, iż obszary na których nie powinno się umieszczać upraw atrakcyjnych dla ptactwa nie zostały zaznaczone na wspomnianej powyżej mapie. Zresztą sam skarżący łączy powyższe uchybienia w istocie z prawidłowym wyznaczeniem kręgu podmiotów mających interes prawny, pominięcie w postępowaniu administracyjnym osoby mającej interes prawny stanowi podstawę do wznowienia postępowania wskazaną w art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a. a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie powszechnie przyjęty jest pogląd o niekonkurencyjności trybów stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego, to znaczy, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, C.H. Beck 1996, s. 702, wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r., IV SA549/90, wyrok NSA z 29 marca 1988 r., I SA 636/87, wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 1318/11).

Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 699). Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z uwagi na to, że tryby wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji są trybami rozłącznymi to naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania określone w art.145 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. To samo naruszenie prawa nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 28 marca 1988 r , I SA 636/87).

Również z tych samych powodów nie mogła stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji podnoszona przez skarżącego kwestia odmiennego zaznaczenia na wspomnianej mapie zasięgu oddziaływania hałasu wytwarzanego przez turbiny i śmigła spornych elektrowni wiatrowych niż w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Zwrócić ponadto należy uwagę, iż decyzja, której skarżący domagał się stwierdzenia nieważności, pozostaje w zgodzie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] sierpnia 2011 r. Przede wszystkim mieliśmy do czynienia z tożsamą inwestycją, o tych samych parametrach i przewidzianą w tym samym miejscu. Odmienna numeracja wynika jedynie z podziału działki [...]. Także w zakresie spełnienia warunków związanych z ochroną środowiska i zdrowia ludzi, w tym dopuszczalnych norm hałasu, zachodzi powyższa zgodność. Kwestionowana decyzja wprost bowiem odsyła do wspomnianej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Próba podważania przez skarżącego, iż przewidziana inwestycja spowoduje przekroczenie norm dopuszczalnego hałasu wkracza w istocie w kwestie dowodowe, w tym w ocenę dowodów, która generalnie pozostaje poza zakresem badania przesłanek nieważności. Ponadto skarżący abstrahuje od tego, iż Burmistrz wydając decyzję o warunkach zabudowy był - zgodnie z art. 86 u.u.i.ś. - związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach środowiska. Związanie organów wydających decyzje wskazane w art. 72 ust. 1 u.u.i. ś. dotyczy nie tylko samych warunków realizacji przedsięwzięcia czy też parametrów tego przedsięwzięcia, ale także ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w takim zakresie, jaki konieczny był do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2014 r., II SA/Łd 527/14, A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, M. Wierzbowski (red), U.u.i.ś. Komentarz, C.H. Beck 2017, t. 1 do art. 86). Skoro zatem organ określając środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, uznał za dopuszczalne umiejscowienie elektrowni wiatrowych na wspomnianych działkach, mając na względzie m.in. dopuszczalne normy hałasu, to organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie był uprawniony, aby samodzielnie badać środowiskowe uwarunkowania pozwalające na realizację przedsięwzięcia w tym zakresie i wyprowadzać wnioski odmienne od tych, które zaprezentował organ administracji, kompetentny do wydania decyzji środowiskowej.

W ocenie Sądu niezasadne jest wywodzenie, iż suma stwierdzonych uchybień powodowałby skutek niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i uzasadniałaby stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Przyjęcie stanowiska skarżącego prowadziłoby w gruncie rzeczy do pozbawienia instytucji nieważności kwalifikowanego charakteru i nieograniczonej możliwości kwestionowania ostatecznych decyzji z wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami.

W kontekście powyższych rozważań jako nieuzasadnione należało uznać również zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium bowiem poczyniło niezbędne ustalenia wynikające z zakresu swej kognicji związane z szczególnym charakterem postępowania nieważnościowego i wyłuszczyło istotne z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. powody swej decyzji, w stopniu pozwalającym na kontrolę przez sąd administracyjny.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez skarżącego naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. (braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania inicjującego postępowanie odwoławcze) oraz art. 10 § 1 k.p.a. (braku umożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań), podkreślić należy, iż powyższe przepisy nie są samodzielną przesłanką do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Aby wzruszyć decyzję, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Tymczasem skarżący nie wskazał na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy miał polegać i jakiej konkretnie czynności, mającej wpływ na wynik sprawy, strona nie mogła dokonać w wyniku naruszenia przez organ. Nie ma więc mowy w kontrolowanej sprawie o naruszeniu gwarancji procesowych skarżącego, tym bardziej, iż na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie było przeprowadzane żadne postępowanie dowodowe przez Kolegium, a skarżący był jednym z jego inicjatorów, a tym samym zdawał sobie sprawę, iż toczy się postępowanie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Kolegium art. 79a k.p.a. stanowiącego, iż w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się ( § 1); w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 ( § 2). Przepis ten został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 16 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Jako, iż kontrolowana sprawa została wszczęta przed 1 czerwca 2017 r., w następstwie wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r., to do czasu wydania ostatecznej decyzji, którą była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. , zastosowanie miały przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., a więc bez obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. art. 79a.

Nie stwierdzając żadnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza opisanej na wstępie Sąd – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ) - oddalił skargę.