Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1054/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6-9, art. 12, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 1 i 2, art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 50/03 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 1054/07

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. S., uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. S., od decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] o odmowie zwrotu części działek nr [...] i nr [...], położonych w M. gm. W. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia pismem z dnia 11 lutego 2000 r. J. S. - poprzednia właścicielka wywłaszczonej nieruchomości - wystąpiła do Starosty Powiatu K. o zwrot nieruchomości jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W toku postępowania Starosta ustalił, iż przedmiotowa parcela przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1969 r., wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem na cele budownictwa, zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r.

Starosta Powiatu K. wskazał, iż wywłaszczona parcela przeznaczona została pod urządzenie placu ćwiczeń, zabezpieczającego proces szkolenia wojsk Garnizonu "[...]". Obiekt wojskowy - plac ćwiczeń "[...]" - utworzony został w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "[...]" w związku z realizacją na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Wnioskowana do zwrotu parcela weszła w skład kompleksu stanowiącego działkę nr [...], o łącznej powierzchni [...] ha. Umową notarialną z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr Rep A [...], Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w Warszawie przeniosła własność działki nr [...] na rzecz [...] Giełdy Rolno - Ogrodniczej "[...]" S.A. z siedzibą w K. na cele komercyjne.

Starosta Powiatu K. stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi aktualnie własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, zatem zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można orzec o zwrocie tej nieruchomości, nawet zbędnej na cel wywłaszczenia. Skoro bowiem nieruchomość została zadysponowana poprzez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich, to roszczenie poprzedniego właściciela o jej zwrot staje się bezskuteczne, a tym samym wnioskowana do zwrotu parcela nie może być zwrócona. Natomiast część wywłaszczonej nieruchomości, znajdująca się granicach działki nr [...], stanowi nadal własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. W. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach oznaczonych symbolem "IS" - tereny specjalne MON. W trakcie oględzin tej nieruchomości stwierdzono, że teren jest porośnięty trawą, chwastami, krzewami i drzewami samosiejkami, ponadto znajdują się na niej betonowe słupy elektryczne, stanowiące fragment nieczynnej linii elektrycznej, trzy niskie zdewastowane budynki typu strzelnice oraz stanowisko strzelnicze otoczone wałem ziemnym, co dowodzi, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia Znajduje to potwierdzenie w dokumentacji wojskowej z lat 1971-1972 z rozliczeniem wykonania zadania inwestycyjnego pod nazwą obiekty zamienne M. – P. związanego z potrzebami wojskowego placu ćwiczeń.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. S., zarzucając naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołująca się podkreśliła, iż obowiązkiem organu orzekającego jest przekonywające udowodnienie, iż wywłaszczona nieruchomość jest w dalszym ciągu niewątpliwie niezbędna dla realizacji określonych w decyzji wywłaszczeniowej celów publicznych. Skoro w niniejszej sprawie cel ten jest określony nieprecyzyjnie, to nie jest też możliwe jednoznaczne wykazanie przez administrację, że nieruchomość w dalszym ciągu jest wykorzystywana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. A skoro tak, to pociąga to za sobą skutek niemożności udowodnienia, że nieruchomość wywłaszczona jest wykorzystywana na określony w decyzji wywłaszczeniowej cel, co z kolei jest jednoznaczne z tym, iż winna ona zostać zwrócona jej byłym właścicielom. Dalej odwołująca się wskazała, iż cel wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie był zmieniany, gdyż początkowe przeznaczenie wywłaszczonego terenu zmieniło się z celów cywilnych na wojskowe, a następnie Agencja Mienia Wojskowego przekazała przedmiotowy teren Spółce "[...] " pod budowę [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej, tj. na cele komercyjne.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Wojewoda stwierdził, iż zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w wypadku, gdy nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, a aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Jeżeli zatem, jak wykazało przeprowadzone postępowanie dowodowe, działka nr [...], położona w M. gm. W. W., stanowi aktualnie własność [...] Giełdy Rolno -Ogrodniczej "[...]" S. A., to okoliczność ta nie można być pominięta przy rozważaniu kwestii zwrotu nieruchomości w kontekście art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody podkreślenia wymaga fakt, iż możliwości zwrotu nieruchomości, stanowiących własność osób trzecich, są szczególnie ograniczone. Za trafny i znajdujący oparcie w literaturze uznano pogląd, w myśl którego nie można orzec o zwrocie nieruchomości, choćby nawet zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością poprzez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot nie mogło być uwzględnione. Natomiast pozostała część wywłaszczonej działki, stanowiąca obecnie część działki nr 965/60, jest wykorzystywana nadal w sposób zgodny z celem określonym przy wywłaszczeniu Nie zachodzą zatem w stosunku do niej przesłanki zwrotu określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich interpretację oraz naruszenie przepisów postępowania. Skarżąca ponownie podała, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem zostały spełnione przesłanki jej zwrotu, gdyż przynajmniej dwa razy zmieniano cel jej przeznaczenia, bez zgody, wiedzy i powiadomienia poprzedniego właściciela, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy. Skarb Państwa rozporządził przedmiotową nieruchomością wbrew zakazowi użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. Zdaniem strony, rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością, która podległa zwrotowi, nie zwalnia Skarbu Państwa od obowiązków wobec poprzedniego jej właściciela. Rozporządzenie takie jest bezskuteczne w stosunku do poprzedniego właściciela i nie stanowi przeszkody do zwrotu na jego rzecz wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, wskazując jedynie, że zarzuty zawarte w skardze nie mają wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Nie może bowiem zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem nie jest Skarb Państwa lub Gmina. Właścicielem części przedmiotowej nieruchomości, odpowiadającej w operacie gruntów części działki nr [...], jest [...] Giełda Rolno - Ogrodnicza "[...]" S. A. z siedzibą w K.. W takiej sytuacji właściwy organ administracji nie może wydać decyzji o zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Natomiast na pozostałej części przedmiotowej działki, oznaczonej obecnie nr [...], został zrealizowany cel wywłaszczenia. Nie stała się ona zatem zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę stwierdził, iż w toku postępowania zwrotowego nie były przestrzegane zasady wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarte w dziale III, rozdział 6 tej ustawy. W szczególności zaś organy orzekające nie wykazały w należyty sposób braku przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd wskazał, iż art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone stanowiąc, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wynikające wprost z ustawy uprawnienie podmiotowe poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powstaje wówczas, gdy stosownie do przepisu art. 137 nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W świetle przytoczonego wyżej przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. W związku z tym należało, przy zastosowaniu ustawowej definicji zbędności, zawartej w przepisie w art. 137 ust. l i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez Skarb Państwa, a tym samym czy istnieje (lub nie) przesłanka jej zwrotu. Cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy, zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia, jak również jego rozszerzająca interpretacja, jest niedopuszczalna ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia, polegający na przymusowym odjęciu prawa własności. Oceny zbędności należy dokonać na podstawie ustawowych kryteriów zawartych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd podkreślił, iż konkretny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest oczywisty i wynika z decyzji o wywłaszczeniu - "na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...].08.1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.". Decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] zawiera więc dookreślenie celu wywłaszczenia, jakim była budowa magazynów. Cel ten nigdy nie został zrealizowany, a przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana jako "plac ćwiczeń - [...]" przez Wojsko. Faktyczna zmiana pierwotnego przeznaczenia terenu z budowlanego na "plac ćwiczeń" nastąpiła już po wywłaszczeniu. Wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego, zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ jest obowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela tej nieruchomości (wywłaszczonego) lub jego spadkobiercę, o tym zamiarze, informując go jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Taki obowiązek wynika z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak nie został zrealizowany w postępowaniu. Bezsporną jest bowiem okoliczność, że skarżąca nie została zawiadomiona o zamiarze wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele komercyjne, niepozostające w żadnym związku z celem wywłaszczenia. Nie uzyskano stanowiska skarżącej, czy jest ona zainteresowana odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych w art. 139, art. 140 i art. 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w szczególności z jednoczesnym dokonaniem rozliczeń, o których mowa w ust 2 art. 141 ustawy. Dopiero wówczas, gdy uprawniony do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie złożył wniosku o zwrot nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości poprzedniego właściciela wygasa i wówczas ustaje zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, stosownie do treści przepisu 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości jest normą o charakterze imperatywnym, w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna (art. 58 kc).

Sąd I instancji wskazał ponadto, iż nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli te pomioty zbyły wywłaszczoną nieruchomość nie może być ona zwrócona. Jednakże istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzanego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 kpa - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 kpa). Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem tej powinności oznacza naruszenie zarówno powyższych przepisów, przepisu art. 7 kpa, jak i postanowień art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że organy administracyjne orzekające w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy o postępowaniu, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania w sprawie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła S. Z.

sp. z o.o. z siedzibą w K., podnosząc zarzut:

1) naruszenia art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten jest normą o charakterze imperatywnym, w konsekwencji czego czynność dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna;

2) naruszenia art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organy administracyjne naruszyły art. 7, art. 8. art. 9, art. 97 par. 1 pkt 4 oraz art. 100 par. 1 kpa, a w konsekwencji przyjęcie, że organy administracji powinny zawiesić postępowanie do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności prawnej, w wyniku której Skarb Państwa utracił władanie nad przedmiotową nieruchomością.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, iż nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż z treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wypływa zakaz rozporządzania wywłaszczoną nieruchomością bez uprzedniego zawiadomienia o tym byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Naruszenie obowiązku informacyjnego nie prowadzi do nieważności czynności prawnej dokonanej z udziałem osoby trzeciej, gdyż ustawodawca nie obwarował uprawnień byłego właściciela sankcją nieważności ani nie zakazał zbywania nieruchomości. Na gruncie art. 136 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można jedynie mówić o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, nie można zaś przypisać sankcji nieważności czynności prawnej.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów Spółka podniosła, iż kwestię zgodności z prawem czynności prawnej, w wyniku której Skarb Państwa utracił władanie nad nieruchomością, nie sposób uznać za zagadnienie wstępne. Po pierwsze, postępowanie to jest odrębnym od postępowania administracyjnego postępowaniem sądowym, a nie jedynie rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, po drugie zaś organ administracyjny zobowiązany jest do orzekania zgodnie z istniejącym stanem faktycznym.

Ponadto Spółka stwierdziła, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone zasady postępowania, gdyż postępowanie prowadzone było zgodnie z prawem materialnym, jak i procesowym.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia względnie o jego zmianę poprzez utrzymanie decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do naruszenia art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), polegającego na przyjęciu, iż przepis ten ma charakter imperatywny, w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna.

Odnosząc się do przedstawionego zarzutu należy stwierdzić, iż nie zasługuje on na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, stanowiącą, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni tego przepisu, przyjmując, że ma on charakter imperatywny.

Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny, niż w decyzji o wywłaszczeniu cel, jeśli nie zostaną spełnione określone przesłanki. Dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest uzależniona de facto od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, aby skutecznie podnosić skutki braku wniosku podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, właściwy organ administracji powinien dokonać zawiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, który to wymóg wprowadza przepis art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel, bez zawiadomienia o tym zamiarze, a zatem bez faktycznej zgody, stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego, tym bardziej, gdy do rozporządzenia nieruchomością dochodzi, jak w niniejszej sprawie, po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości. Takie działanie organu państwa narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego, a zwłaszcza zasadę zaufania do Państwa i jego organów.

W tym miejscu należy podkreślić, iż mimo prawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera normę o charakterze imperatywnym, nie stwierdził on nieważności zawartej umowy, na mocy której Skarb Państwa przeniósł własność nieruchomości, gdyż ocena ważności czynności prawnej zastrzeżona jest w tym przypadku dla właściwości sądów powszechnych.

Wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne uznanie za taką przeszkodę wyzbycie się nieruchomości w sposób urągający zasadom określonym w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r. o sygn. akt I OSK 879/05). Tym samym, nawet jeśli nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłącza powinności organu administracji, do którego wpłynął wniosek, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ustawy. Na uwagę zasługuje bowiem okoliczność, iż jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia, zaś analiza przepisów daje podstawę do twierdzenia, że warunkiem zwrotu ustawodawca nie uczynił bez wątpienia władania nieruchomością przez Skarb Państwa.

Przyjęcie, iż pozostawanie wywłaszczonej nieruchomości poza władaniem Skarbu Państwa nie jest co do zasady przeszkodą do jej zwrotu, stanowi jednocześnie punkt wyjścia dla rozważań dotyczących zarzutu skarg kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organy administracji naruszyły art. 97 par. 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie zwrotowe powinien zawiesić je do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności prawnej, w wyniku której Skarb Państwa utracił władanie nad wywłaszczoną nieruchomością.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ślad za uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r. o sygn. akt III AZP 24/93, utrwalił się pogląd, iż w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Obowiązek taki tym bardziej spoczywać będzie na organie administracji w sytuacji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, tj. gdy doszło do zbycia nieruchomości w trakcie toczącego się już przed organem administracji postępowania o zwrot nieruchomości. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, w którym możliwe będzie zrealizowanie roszczenia byłego właściciela bądź jego spadkobierców, musi wiązać się z odzyskaniem władztwa nad nieruchomością, co z kolei wiąże się z koniecznością podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa utracił władztwo nad nieruchomością. Skoro zatem dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest doprowadzenie do sytuacji, w której Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości, nie ulega wątpliwości, że kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 kpa.

W konsekwencji , jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym wykonalna stanie się decyzja o zwrocie nieruchomości, to Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż zastosowanie znajduje instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 par. 1 pkt 4 kpa. Nie zasługuje przy tym na aprobatę twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż dopiero rozstrzygnięcie o ważności czynności cywilnoprawnej będzie mogło być podstawą do złożenia przez uprawnione osoby ponownego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Należy bowiem podkreślić, iż ustawodawca wyposażył organy administracji w środki prawne, które mają na celu uzyskanie rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym, jeżeli podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania przed tym innym organem bądź sądem jest wyłącznie strona. I tak, jak to wynika z art. 100 par. 1 kpa, organ administracji uprawniony jest wezwać stronę do dokonania czynności inicjującej stosowne postępowanie, np. do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego - w rozpoznawanej sprawie mającego na celu podważenia ważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości. Nie może też wywołać oczekiwanego rezultatu argument podniesiony przez Spółkę, iż postępowanie sądowe w przedmiocie ważności umowy jest postępowaniem odrębnym, a nie zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym. Należy mieć bowiem na uwadze, iż właśnie ta okoliczność, że kwestia ważności umowy musi być poddana ocenie sądu stanowi element przesądzający, iż mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 par. 1 pkt 4 kpa.

Sąd I instancji trafnie też przyjął, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych, organy administracji publicznej, wydając decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, naruszyły podstawowe zasady procedury administracyjnej zawarte w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 kpa. Warto w szczególności podkreślić, iż podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez uprzedniego wyjaśnienia kwestii prejudycjalnej nie stanowi działania na podstawie i w granicach prawa i mogło naruszyć słuszny interes strony - spadkobierców poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz podważyć zaufanie obywateli do organu Państwa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.