Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 806/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 38 ust. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.) sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. kwotę 8.717 zł (słownie: osiem tysięcy siedemset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] ustalił A. Ś. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 62.761,07 zł. Powodem takiego rozstrzygnięcia było niedotrzymanie zobowiązania w oparciu o § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) oraz stwierdzenie uchybienia polegającego na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody - wynikającego z niespełnienia § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], uchylił powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ustalił A. Ś. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 62.685,47 zł.

Organ odwoławczy wskazał na ustalenia, z których wynikało, że Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązał się do realizacji zobowiązań wynikających z przedmiotowego wniosku przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2010 r. do dnia 14 marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i wynikało z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 33, poz. 262 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że Skarżący zobowiązał się do realizacji programu rolnośrodowiskowego od roku 2010 w zakresie pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, na powierzchni 75,59 ha (wariant 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 45,95 ha, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 29,64 ha) oraz pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 29,64 ha. Mając na uwadze dokonany w dniu [...] stycznia 2013 r. dobrowolny zwrot płatności, powierzchnia zobowiązania w ramach pakietu 2, wariant 2.4 uległa zmniejszeniu do 28,60 ha (1,04 ha x 330,00 zł = 343,20 zł). Strona w roku 2011 zmieniła zobowiązanie w następujący sposób: pakiet 2 - powierzchnia 74,46 ha (wariant 2.2 - 45,86 ha, wariant 2.4 - 28,60 ha), pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - powierzchnia 42,90 ha. W roku 2012 i 2013 powierzchnia realizacji zobowiązania w zakresie pakietu 2 wynosiła 73,81 ha (wariant 2.1 - 45,86 ha, wariant 2.3 - 27,95 ha), a w zakresie pakietu 4 wynosiła 42,59 ha. W dniu [...] maja 2014 r. Skarżący przejął w części od Pani B. B. podjęte przez nią w roku 2013 zobowiązanie rolnośrodowiskowe - dotyczące działki rolnej AA o powierzchni 0,54 ha zadeklarowanej w pakiecie 4, wariant 4.1. Tym samym w roku 2013 powierzchnia realizacji zobowiązania w zakresie pakietu 4 uległa zwiększeniu do 43,13 ha. W roku 2014 (raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...]) ustalono zmniejszenie obszaru objętego zobowiązaniem w pakiecie 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant. 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - powierzchnia stwierdzona 27,44 ha, oraz pakiecie 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - powierzchnia stwierdzona 42,18 ha.

Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego

z dnia 13 marca 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Zgodnie z § 39 ust. 6 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438).

Mając powyższe na uwadze organ obliczył, że kwoty nienależnie pobranych płatności wynoszą ogółem 5.126,21 zł.

Następnie organ zwrócił uwagę, że w roku 2014 w wyniku kontroli na miejscu (raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...]) stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody - wynikającego z niespełnienia § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że Skarżący w roku 2014 nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem K na powierzchni 0,94 ha (powierzchnia deklarowana 26,80 ha - powierzchnia stwierdzona 25,86 ha) zadeklarowanej

w pakiecie 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - trwałe użytki zielone

(z certyfikatem zgodności), oraz powierzchni trwałych użytków zielonych na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorem: K na powierzchni 0,94 ha (powierzchnia deklarowana 26,80 ha - powierzchnia stwierdzona 25,86 ha), Ł na powierzchni 0,33 ha (powierzchnia deklarowana 1,74 ha - powierzchnia stwierdzona 1,41 ha), Z na powierzchni 0,22 ha (powierzchnia deklarowana 1,22 ha - powierzchnia stwierdzona 1,00 ha) zadeklarowanych w pakiecie 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) i w pakiecie 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków, za które otrzymał płatność w roku 2011, 2012

i 2013.

Zdaniem organu, nie zachowanie któregokolwiek z występujących

w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 zgodnie z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego skutkowało w danym roku zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej o 20 %. Ponieważ zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, organ zobligowany był art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, do zastosowania zmniejszenia pomocy dokonanego

w roku 2014 również do kwot pomocy wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania

w latach wcześniejszych, tj. płatności za rok 2011, 2012 i 2013. Z tego tytułu organ obliczył, że kwota nienależnie pobranych płatności wynosi 57.559,26 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że podstawą do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji jest niezasadne przyjęcie przez organ pierwszej instancji obowiązku zwrotu płatności za rok 2010, za pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania), co miało wpływ na prawidłowe wyliczenie kwoty do zwrotu, w oparciu o § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy uznał, że w odniesieniu do roku 2010

w przypadku pakietu 2, wariant 2.2, znajdują zastosowanie przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności nienależnych, określone w § 39 ust. 4 pkt 2 cytowanego rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Odnosząc się natomiast do kolejnych spornych kwestii, organ odwoławczy rozważył odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jeżeli kwota, nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro. W zakresie tym uznał, że nie znajduje ono zastosowania w sprawie. Ustalona kwota nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2010, 2011, 2012 i 2013, przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 11 ust. 2 w związku z art. 36 pkt g) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r.

Organ stwierdził ponadto, że w sprawie nie znajdują zastosowania przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, pod względem wystąpienia kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, o których mowa

w art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. i § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Strona nie przedstawiła w terminie dowodów wystąpienia siły wyższej, jak też wyjątkowych okoliczności.

Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w sprawie nie mają również zastosowania przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności pod względem zmniejszenia obszaru (§ 39 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), bowiem brak jest dokumentów potwierdzających przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części na rzecz innego podmiotu.

W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały też zdaniem organu przesłanki,

o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, oraz

art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2010- 2013.

W roku 2014 stwierdzono zmniejszenie powierzchni realizacji pakietu 2 i pakietu 4 oraz uchybienia wynikające z niespełnienia § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zasadnie został zastosowany art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. Przepis ten jest jasny i jednoznacznie wynika z niego, że sankcje wobec beneficjentów muszą być stosowane, w przypadku zobowiązań wieloletnich także w stosunku do lat poprzednich, w których wypłacono pomoc. Dlatego w razie uchybienia w realizacji programu rolnośrodowiskowego przez rolnika, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku stosuje się zwrot płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi procentową wartość o taką wartość ustala się zmniejszenie kwot pomocy (płatności) wypłaconej za lata wcześniejsze.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. Działający w jego imieniu pełnomocnik wywiódł skargę do Sądu, w której wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Autor skargi zarzucił naruszenie:

1. naruszenie § 39 ust. 2 pkt 2 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w szczególności niezasadne przyjęcie, że przepis ten umożliwia zastosowanie względem Skarżącego 20% sankcji (pomniejszenia przyznanej płatności) za lata ubiegłe to jest za lata 2011-2013), podczas gdy z brzmienia przepisu wynika, że reguluje on zwrot przyznanej płatności w wysokości odpowiadającej powierzchni działki objętej zmniejszeniem, w wyniku czego doszło do błędnego i bezpodstawnego wyliczenia nienależnie pobranych kwot i niezasadnego żądania zwrotu;

2. naruszenie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności niezasadne przyjęcie, wbrew ugruntowanej linii orzeczniczej, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę do nakładania sankcji za lata poprzednie, podczas gdy w rzeczywistości jest to jedynie regulacja o charakterze kompetencyjnym, a podstawą stosowania sankcji powinny być konkretne uregulowania prawodawstwa krajowego;

3. naruszenie art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w niniejszej sprawie płatność za rok 2011 została dokonana w wyniku bezspornego zaniedbania ARiMR, błąd ten nie mógł być wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach, i dodatkowo o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności

o czym świadczy prawomocny wyrok WSA z dnia 13 maja 2015 r. sygn. V SA/Wa 3498/14 (sąd uchylił decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji za rok 2011 oraz decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji);

4. naruszenie art. 80 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. mimo że w niniejszej sprawie niedotrzymanie zobowiązania za rok 2010 jest nierozerwalnie związana z płatnością za rok 2011, która została dokonana w wyniku bezspornego zaniedbania ARiMR, błąd ten nie mógł być wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach, i dodatkowo o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności

o czym świadczy prawomocny wyrok WSA z dnia 13 maja 2015 r. sygn. V SA/Wa 3498/14;

5. naruszenie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 poprzez jego błędne zastosowanie w oderwaniu od art. 18 ust. 2 cytowanego aktu w związku z nałożeniem na odwołującego sankcji za przewinienie które nie miało miejsca tj. za zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych za rok 2012 i 2013 mimo, że w tych latach bezspornie z wydanych decyzji wynika, że do zmniejszenia powierzchni nie doszło. Natomiast w roku 2014 doszło do "zmniejszenia powierzchni", na podstawie błędnych ustaleń kontroli na miejscu, które to ustalenia organ I instancji sam podważył podczas kontroli administracyjnej na etapie weryfikacji płatności na rok 2015;

6. § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r.

w związku z nałożeniem na odwołującego sankcji za przewinienie które nie miało miejsca tj. za zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych za rok 2012

i 2013 mimo, że w tych latach bezspornie z wydanych decyzji wynika, że do zmniejszenia powierzchni nie doszło. Natomiast w roku 2014 doszło do "zmniejszenia powierzchni", na podstawie błędnych ustaleń kontroli na miejscu, które to ustalenia organ I instancji sam podważył podczas kontroli administracyjnej na etapie weryfikacji płatności na rok 2015;

7. art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez wprowadzenie

w błąd wnioskodawcy i stosowanie odmiennej wykładni odnośnie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niż to wynika z interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4, a obecnie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mimo że została sporządzona przez organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego;

8. art. 7 kpa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy

z dnia 7 marca 2007 r., art. 80 oraz 107 § 3 kpa, poprzez niezałatwienie wniosku

po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny stanu faktycznego w szczególności faktu, że zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie skarżącego w 2014 r. nastąpiło wyłącznie w konsekwencji własnych działań ARiMR, tzn. na podstawie błędnych ustaleń kontroli na miejscu, które to ustalenia organ I instancji sam podważył podczas kontroli administracyjnej na etapie weryfikacji płatności na rok 2015, co skutkowało nałożeniem nieuprawnionej sankcji za lata 2011-2013;

9. art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz jego preambuły, akapit 30, i 94 poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na uznaniu, że dokonane przez Skarżącego wycofanie części powierzchni zadeklarowanych działek było działaniem uprawniającym do zastosowania wobec niego sankcji 20% obniżki płatności, podczas gdy ustawodawca unijny dopuszcza dokonywanie przez rolnika zmian do wniosków i ich wycofywania i wprost wskazuje, że sankcje w takim przypadku nie mają zastosowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W sprawie doszło przede wszystkim do naruszenia § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w brzmieniu ustalonym od 15 marca 2014 r., jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek

z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%

w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie.

W orzecznictwie tut. Sądu, na tle identycznej treści przepisu zawartej uprzednio w § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyrażono już pogląd, że sankcja, którą przewiduje może być stosowana jedynie w roku, w którym działanie beneficjenta wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, tj. w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu występujących

w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo (zob. wyroki z dnia 25 listopada 2014 r. I SA/Bk 480/14, z dnia 4 marca 2015 r. I SA/Bk 625/14). Pogląd ten zyskał aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia z dnia 8 grudnia 2016 r. II GSK 1092/15 stwierdził, że przepis

§ 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (obecnie § 38 ust. 8) ma niewątpliwie charakter jednorazowej sankcji za naruszenie zobowiązania rolnośrodowiskowego i wyraża się obowiązkiem zmniejszenia płatności przyznawanej za rok, w którym stwierdzono naruszenie.

Tym samym, stosując omawianą sankcję i zmniejszając płatności nie tylko

w roku, w którym stwierdzone zostało uchybienie w postaci niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo, tworzącego ostoje dzikiej przyrody, ale również i w latach poprzedzających stwierdzenie ww. nieprawidłowości, organ dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu. Wystarczającym usprawiedliwieniem wykładni dokonanej przez organ nie może być treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który to przepis przewiduje w akapicie drugim, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przytoczonej regulacji nie można bowiem interpretować

w oderwaniu od art. 18 ust. 2 cytowanego aktu, gdzie prawodawca unijny wskazał, że "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy

w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Dodać trzeba, że

w myśl art. 18 ust. 3 tego rozporządzenia, jeżeli niezgodność wynika

z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak

i na następny rok kalendarzowy.

Odczytując łącznie, zwłaszcza oba pierwsze ustępy art. 18 rozporządzenia

nr 65/2011 należy dojść do wniosku, że państwa członkowskie mają możliwość odzyskania udzielonego rolnikowi wsparcia i uprawnione są niewątpliwie

do stanowienia przepisów krajowych regulujących szczegółowo tę kwestię. Wyrazem implementacji m.in. tego przepisu aktu unijnego stały się właśnie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w których - co należy podkreślić - odrębnie uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru,

na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 39 ust. 2 pkt 2)

a odrębnie sankcję za niezachowanie trwałych użytków zielonych w danym roku,

w którym stwierdzono takie uchybienie (§ 38 ust. 8). Zgodnie z regulacją zawartą

w § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar gruntów na których realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru,

na którym powinien być realizowany ten wariant. Niewątpliwie zatem rolnik, który zmniejszył obszar, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze. Stwierdzone w danym roku niezachowanie trwałych użytków zielonych nie może prowadzić natomiast

do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze.

Należy przy tym podkreślić, że ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy uwzględnić treść § 38 ust. 9 ww. rozporządzenia. Stanowi on, że przepisu ustępu 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek

z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo

w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 8. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego (zob. np. wyroki NSA z: 26 maja 2015 r., II GSK 646/14; 26 maja 2015 r., II GSK 758/14; 26 maja 2015 r., II GSK 2918/14; 2 października 2015 r., II GSK 1998/14).

W realiach rozpatrywanego przypadku nie zostało stwierdzone, że beneficjent płatności przeniósł w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadanie spornych gruntów rolnych lub utracił ich posiadanie. Sankcja 20% zastosowana przez organy opierała się na ustaleniu zaniżenia powierzchni działek deklarowanych do płatności, co wiązało się z aktualizowaniem pomiarów PEG tych działek. Sankcja, o której mowa polega tymczasem na "ukaraniu" zlikwidowania (zniszczenia) całości lub części powierzchni TUZ deklarowanych do płatności

w programie rolnośrodowiskowym, co objęte powinno być świadomością, zamiarem beneficjenta. W wyroku w sprawie II GSK 2475/13 NSA wskazał, że brak na zgłoszonej powierzchni trwałego użytku zielonego, niebędący jednak następstwem jego niezachowania (np. przekształcenia w grunt orny), nie może skutkować zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej o 20%, pomimo uprzedniego zastosowania zmniejszeń obszarowych za przedeklarowanie gruntów. Sankcja za niedochowanie TUZ ma zachęcać do utrzymywania parytetu trwałych użytków zielonych względem gruntów ornych, a nie prowadzić do karania za ich "przekwalifikowanie".

Organ powinien mieć również na uwadze prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2015 r. V SA/Wa 3498/14, w którym uchylona została decyzja Prezesa ARiMR w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], w której stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o przyznaniu Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na 2011 r. W związku

z powyższym decyzja z dnia [...] marca 2012 r. pozostaje zatem w obiegu prawnym. Na jej podstawie płatność rolnośrodowiskowa została pomniejszona w związku

ze stwierdzonym zmniejszeniem powierzchni działek w wariancie 2.4. Organ próbował w trybie nadzwyczajnym wyeliminować tę decyzję z obrotu prawnego uznając, że nastąpiło rażące naruszenie prawa wynikające z nieprawidłowego wyliczenia przyznanej płatności bez uwzględnienia faktu, że Skarżący w 2011 r. zmniejszył powierzchnię trwałych użytków zielonych w stosunku do zobowiązania podjętego w roku 2010, tj. z pominięciem dyspozycji § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (sankcja 20 % z powodu niezachowania powierzchni trwałych użytków zielonych). WSA w Warszawie dokonał analizy § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia i stwierdził, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. bez uwzględnienia sankcji przewidzianej w cyt. przepisie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, albowiem przepis ten nie stanowi podstawy do stosowania sankcji w przypadkach zmiany deklarowanych powierzchni w uwagi na ich uszczuplenie, lecz z uwagi na zmianę sposobu ich wykorzystania. Z przywołanego wyroku wynika, że w sytuacji zawyżenia powierzchni działki rolnej nie można stwierdzić, że Skarżący nie zachował w całości trwałych użytków zielonych na spornej działce. Przeszacowanie powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i planie rolnośrodowiskowym nie jest równoznaczne z niezachowaniem przez rolnika występujących w gospodarstwie rolnym "trwałych użytków zielonych". Czym innym jest podanie zbyt dużej powierzchni działek stanowiących TUZ, a czym innym zlikwidowanie na danej działce lub jej części łąki stanowiącej TUZ i wykorzystanie jej na inny cel (np. pod inne uprawy). Tym samym zdaniem tego Sądu zastosowanie sankcji przewidzianej w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

i obniżenie przysługujących dopłat o 20% w z tytułu niezachowania TUZ na działkach, których powierzchnie nie wchodzą do płatności może nastąpić tylko

w przypadkach zlikwidowania części lub całości TUZ wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. W innych bowiem przypadkach uzasadnione jest zastosowanie sankcji za zawyżenie zgłoszonych do płatności powierzchni,

a w innych zastosowanie sankcji za zlikwidowanie (zniszczenie) całości lub części powierzchni TUZ, wchodzących w skład gospodarstwa.

Pominięcie przez organ ocen prawnych zawartych w ww. prawomocnym wyroku Sądu w sprawie dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej Skarżącego na 2011 r. jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i legalizmu. Ponadto z art. 6 i 7 Kpa wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a toku postępowania stoją na straży praworządności.

W momencie orzekania przez organy o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2013 brak było danych o zmianie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, wcześniej nie znanych organom

i zaistniałych po wydaniu ww. wyroku. W takim razie ocena prawna zawarta

w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie powinna zostać przez organu uwzględniona.

Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono

w prawomocnym orzeczeniu. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana. Ratio legis art. 170 polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r. II GSK 401/15).

Mając na uwadze powyższe, orzekający w tej sprawie Sąd nie może ignorować oceny zawartej w ww. prawomocnym wyroku sądowym, że Skarżący składając

w 2011 r. wniosek dokonał przeszacowania powierzchni działki rolnej, co nie jest równoznaczne z nie zachowaniem przez niego w całości trwałych użytków zielonych na spornej działce.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE)

Nr 1122/2009 Sąd stwierdza, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie z tym przepisem obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Art. 73 ww. rozporządzenia ma zatem zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych

w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z Tytułem IV - Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. W związku z tym, że nałożone w sprawie sankcje dotyczące nie zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają z przepisów prawa krajowego - rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 73 ww. aktu unijnego nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.

W zakresie zarzutów naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, które to przepisy zawierają przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności Sąd zauważa, że dotyczą one sytuacji, gdy płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, obowiązek zwrotu stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W tym zakresie Sąd pragnie podkreślić, że zmniejszenia powierzchni gruntów wnioskowanych do płatności, nawet niezawinione przez beneficjenta, nie można traktować jako błędu dotyczącego elementów stanu faktycznego. W takim stanie rzeczy, nawet przekazanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności po w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności nie świadczy o naruszenie ww. przepisów.

Reasumując, stwierdzone naruszenia są wystarczające do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w wyroku, dotyczącą

w szczególności interpretacji § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ powinien również uwzględnić w swoich rozważaniach cyt. prawomocny wyrok WSA w Warszawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach Sąd orzekł w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz w zw.

z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804)

w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania sądowego w sprawie.