Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1371/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101,  art. 94 i  art. 40
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 21,  art. 64,  art. 8
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 147  par. 1,  art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi S. D. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2005 r., w części w jakiej zalicza do drogi gminnej część ulicy [...] w [...] dzielnicy [...] usytuowanej na działkach o nr ew. [...] i [...] stanowiących współwłasność S. D., II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną uchwalą Nr [...]z dnia [...]października 2005 r. Rada [...], na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), na wniosek Prezydenta [...] – uchwaliła zaliczenie do kategorii dróg gminnych ulice określone w załączniku do uchwały. W skład ulic, zaliczany do kategorii dróg gminnych weszła również ulica [...]w [...]-[...], jako wymieniona w załączniku do uchwały pod pozycją Nr [...].

Pismem z dnia [...]marca 2016 r. skarżąca S. D. wezwała Radę [...]- na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515, dalej "ustawa o samorządzie") do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego ww. uchwałą, w zakresie obejmującym ulicę [...]w [...]–[...].

W uzasadnieniu wezwania, skarżąca wyjaśniła, że uchwała narusza jej współwłasność nieruchomości, w tym "między innymi teren pod ulicą [...]". Wskazała, że grunty pod ulicą [...]wchodzą w skład nieruchomości uregulowanej w [...] (wcześniej "[...]''). Składają się z działek wyszczególnionych w dziale I, a w szczególności: [...]część, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Jest współwłaścicielką wymienioną w dziale II KW, dlatego jestem bezpośrednio zainteresowana sprawą.

Skarżąca podkreśliła, że żadna z działek pod ulicą [...]nie jest własnością Miasta [...], więc – jej zdaniem - zachodzi "sprzeczność' z przepisami art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych".

Rada [...] nie zastosowała się do ww. wezwania i w związku z tym skarżąca, pismem datowanym na [...] maja 2016 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ww. uchwałę Nr [...]Rady [...], w zakresie obejmującym ulicę [...]w [...]-[...], wymienioną w załączniku do uchwały pod poz. [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...]Rady [...], w zakresie obejmującym ulicę [...]w [...]-[...], wymienioną w załączniku do uchwały pod poz. [...].

Uzasadniając skargę, skarżąca podniosła, że [...]marca 2016 r. wezwała Radę [...]do usunięcie naruszenia jej prawa, dokonanego uchwałą Nr [...], gdyż narusza ona jej "prawo współwłasności nieruchomości gruntowej obejmującej między innymi teren pod ulicą [...]", które to nieruchomości są własnością prywatną. Składają się z następujących działek uregulowanych w KW [...] o numerach: [...] część o pow. 436 m2, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]z obrębu [...]; oraz z nieruchomości uregulowanych w KW [...]nr [...]z obrębu [...].

Skarżąca wyjaśniła, ze jest współwłaścicielem nieruchomości uregulowanej w KW [...], a zatem i wszystkich działek z tej nieruchomości. Dlatego jest bezpośrednio zainteresowana sprawą i przysługuje jej prawo do żądania usunięcia naruszenia prawa i do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego. Skarżąca podała ponadto, że żadna z działek pod ul. [...]nie stanowi własności Miasta [...].

Zaskarżona uchwała narusza więc art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Ponieważ uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych należy do kategorii aktów prawa miejscowego, w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega kontroli sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę, Rada [...], reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie oddalenie skargi w części, w jakiej skarżąca nie wykaże tytułu własności do konkretnych gruntów, na których zlokalizowana jest ulica [...] i o zasądzenie od skarżącej kosztów procesu. Poinformowała, że zaskarżona uchwała nie została wyeliminowana z obiegu prawnego w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uzasadniając stanowisko w sprawie, Rada [...] wyjaśniła, że w jej ocenie skarga zasługuje na oddalenie z uwagi na brak wykazania przez skarżącą interesu prawnego "wymaganego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95 z późn. zm.)". Jednocześnie, Rada [...] wyjaśniła, że "skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do gruntów, na których zlokalizowana jest ulica [...]. Wymieniając nieruchomości gruntowe, na których zlokalizowana jest ul. [...], skarżąca twierdzi, że są one własnością prywatną, a nie [...]." Rada [...]podniosła również, że skarżąca nie załącza stosownego dowodu na okoliczność, że jest współwłaścicielką nieruchomości. Organ wskazał ponadto na fakt, że mąż skarżącej, B. C., w analogicznym postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 270/13, również usiłował wykazać interes prawny skarżąc przedmiotową uchwałę, ale "Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt I OSK 2156/13, przyznał wówczas rację zarzutom organu, że nabywając w drodze umowy notarialnej prawa do spadku, skarżący nie wykazał, że obejmują one grunty, na których zlokalizowana ulica [...]. Organ wykazał w postępowaniu, że osoby, które w przeszłości były właścicielami rzeczonych gruntów nie są spadkodawcami osób, od których skarżący nabył prawo do spadku. Chodziło wówczas o rozbieżności w zakresie imion poprzedników prawnych uwidocznionych w dokumentach, co powodowało, że nie było podstawy do uznania. podnoszonego przez skarżącego, ciągu następstw prawnych w stosunku do tych gruntów".

Jak ponadto wyjaśniła Rada [...], nie była ona uczestnikiem ewentualnego postępowania o wpis do ksiąg wieczystych tytułu prawnego skarżącej, ale ma podstawę przypuszczać, że był to ten sam akt nabycia spadku i te same dokumenty.

Organ podtrzymał więc stanowisko odnośnie poprawności zaskarżonej uchwały.

Pismem z dnia [...] lipca 206 r. skarżąca zakwestionowała wyjaśnienia organu z odpowiedzi na skargę i załączyła do swego pisma aktualny na dzień [...]czerwca 2016 r. odpis zwykły z księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...][...]Wydział [...], z którego wynika, że jest ujawnioną w tej księdze współwłaścicielką na zasadzie wspólności małżeńskiej w części [...]nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. [...]w dzielnicy [...]i [...]w dzielnicy [...], ul. [...].

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w dniu 10 maja 2017 r., pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, przynajmniej w części dotyczącej nieruchomości, co do której skarżąca nie udowodniła prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na jej częściowe uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała Rady [...][...]z dnia [...] października 2005 r. w części dotyczącej tej nieruchomości, co do której skarżąca wykazała tytuł prawny, składającej się z działek o nr ewid. [...]i [...], znajdujących się pod ulicą [...]w [...]-[...], wymienionej w załączniku do uchwały pod pozycją Nr [...]narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, zalicza ona do kategorii dróg gminnych drogi publiczne wymienione w załączniku nr [...]do uchwały. Jest to uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to okazało się bezskuteczne i dlatego skarżąca mogła wnieść skargę do tut. Sądu.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zasady postępowania w sprawach zaliczenia dróg do określonej kategorii reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, dalej: "ustawa o drogach"). Jak wynika z art. 7 ust. 2 ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Do dróg gminnych - w rozumieniu art. 7 ust. 1 cyt. ustawy - można zaliczyć drogę, która spełnia ustawowe warunki do uznania jej za drogę gminną. I tak, zgodnie z art. 1 ustawy o drogach drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach lub innych przepisach szczególnych. Art. 2a ust. 2 tej ustawy stanowi, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy.

Droga lub ulica, przed skutecznym zaliczeniem jej do którejkolwiek z kategorii wymienionych w ustawie o drogach (w tym do kategorii dróg gminnych) jest drogą wewnętrzną, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach. Taka droga nie jest drogą publiczną i – jak wynika z art. 8 ust. 1a – 4 cyt. ustawy – może przebiegać po nieruchomościach, stanowiących własność innych osób (w tym fizycznych).

Ustawodawca nakazuje w art. 8 ust. 1a ustawy o drogach respektować uprawnienia właścicieli gruntów, po których przebiega droga wewnętrzna, nakazując przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Takie stanowisko ustawodawcy jest – w ocenie tut. Sądu – przykładem poszanowania zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady ochrony własności, przejawiającej się w konstytucyjnym zagwarantowaniu używania przymusu państwowego w celu pozbawienia prawa własności jedynie wówczas, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W związku z tym, że przepisy Konstytucji (art. 8 ust. 2) stosuje się bezpośrednio (chyba że Konstytucja stanowi inaczej) należy – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uznać, że niedopuszczalne jest zaliczenie drogi niestanowiącej własności gminy i nieposiadającej charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach do kategorii dróg gminnych, wywołujące skutek prawny w postaci nabycia własności nieruchomości pod drogą (art. 2a ust. 2 ustawy) z pozbawieniem dotychczasowych właścicieli prawa ich własności.

Faktycznie bowiem taka czynność administracyjna, jaka stanowi przedmiot zaskarżonej uchwały Rady [...], pozbawiając własności właścicieli gruntów pod drogą niepubliczną i realizując tym samym cel wywłaszczeniowy stanowi sui generis ominięcie przepisów o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a ujętych w art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej: "u.g.n."). W przywołanym artykule, w ust. 1 - 4 u.g.n., ustawodawca określił przesłanki, tryb i właściwość organu w sprawach wywłaszczenia - w sposób cogentis. Po pierwsze, wywłaszczenie może dotyczyć - co do zasady - nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, ustawodawca wyjaśnił, że wywłaszczenie nieruchomości polega właśnie na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Po trzecie, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane wyłącznie wówczas, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Po czwarte organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a nie rada gminy.

Oznacza, to w ocenie Sądu, że tylko i wyłącznie w odniesieniu do dróg, które są własnością gminy rada gminy może rozstrzygać uchwałą o ich zaliczeniu do dróg gminnych, zaś działanie przeciwne jest niezgodne z prawem.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy, należy stwierdzić, że skarżąca w sposób niepodważony przez organ wykazała, że przysługuje jej oznaczony udział we współwłasności nieruchomości, składającej się z działek o nr ewid. [...]i [...], a znajdujących się pod ulicą [...]w dzielnicy [...]w [...]. Takie stwierdzenie wynika z tego, że Sąd jest związany domniemaniem prawnym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, t. jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 790), zaś organ domniemania tego nie wzruszył. Wykazanie przez skarżącą przysługującego jej prawa współwłasności poprzez powołanie się na treść wpisu w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla ww. nieruchomości, korzysta ponadto z ochrony, jaka wynika z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 cyt. ustawy).

Skarżąca wykazała więc w sprawie niniejszej w sposób niebudzący wątpliwości Sądu swój interes prawny, ale również wykazała prawo wynikające ze współwłasności gruntu, jakie zaskarżoną do Sądu uchwałą Rady [...]zostało naruszone (art. 101 § 1 ustawy samorządowej).

Jednocześnie, organ nie wykazał, aby w odniesieniu do spornych działek wydana została przez właściwy organ decyzja na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie Sądu wykazanie takiej okoliczności nie było też i możliwe, a to z uwagi na fakt, że dopiero od [...]października 2005 r. (data zaskarżonej uchwały) organ mógłby podnosić, iż ulica [...]w [...]stała się drogą publiczną, wcześnie – co nie wydaje się być sporne, po dokonaniu analizy akt sprawy – takiego charakteru nie miała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął przy orzekaniu w niniejszej sprawie pod rozwagę, że tut. Sąd, prawomocnym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 109/14 oddalił skargę B. C., męża skarżącej, na uchwałę Nr [...] Rady [...], w zakresie obejmującym ulicę [...]w [...]-[...], wymienioną w załączniku do uchwały pod poz. [...]. Wyrok ten zapadł z uwzględnieniem treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. I OSK 2156/13, którym NSA uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 270/13 w sprawie ze skargi B. C. na przedmiotową uchwałę Rady [...].

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał na to, że złożone przez skarżącego do akt sprawy dokumenty jedynie uprawdopodabniają prawa skarżącego do nieruchomości. "Wbrew jednak stanowisku Sądu niewykazanie się przez B. C. tytułem prawnym do nieruchomości, a jedynie jego uprawdopodobnienie nie przesądza o jego interesie prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Z żadnego ze złożonych dokumentów nie wynika bowiem prawo własności B. C. do działek gruntu w obrębie ulicy [...]w [...]. Postępowanie dowodowe jakie przeprowadził Sąd I instancji pozwala jedynie stwierdzić kto był właścicielem nieruchomości w okresie od 1931r. do 1946r. oraz kto jest następcą prawnym byłych właścicieli, a także i to, że B. C. w dniu [...] stycznia 2011r. kupił od spadkobierców należny im spadek. Do chwili obecnej nie jest natomiast wiadome co wchodziło w skład masy spadkowej, a przede wszystkim nie można poczynić ustaleń, czy i jakie konkretnie oznaczone działki objęte ulicą [...]wchodziły do spadku w chwili jego zakupu przez B. C.. Nie można wykluczyć, że na przestrzeni wielu lat działki mogły być przedmiotem obrotu i stan prawny nieruchomości po kilkudziesięciu latach jest zgoła inny niż w 1935r. Z aktu zakupu spadku wynika, że spadkobiercy nie dokonali działu spadku, którego przeprowadzenie zawsze wiążę się z ustaleniem składników masy spadkowej. Do chwili obecnej nie można wiec odpowiedzieć na pytanie co w ogóle wchodziło w skład spadku, który nabył B. C.".

Z uwagi na to, że kwestia skargi na uchwałę Nr [...]Rady [...], w zakresie obejmującym ulicę [...]w [...]-[...], wymienioną w załączniku do uchwały pod poz. [...] była już przedmiotem rozstrzygnięcia tut. Sądu, o którym mowa powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał również pod uwagę następujące zagadnienia. Po pierwsze, czy w takim wypadku zastosowanie ma art. 101 ust. 2 ustawy samorządowej, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, a po drugie, czy skarżąca wykazała te okoliczności, których brak udowodnienia stał się przyczyną oddalenia skargi jej męża wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 109/14.

Art. 101 ust. 2 ustawy samorządowej ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd administracyjny dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały i stwierdził brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności uchwały lub jej niezgodności z prawem. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie niniejszej, gdyż – co wynika z analizy akt sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 109/14 tut. Sądu, w kontekście wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. I OSK 2156/13 – przyczyną oddalenia skargi B. C. było niewykazanie przez niego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nie uznanie przez Sąd braku przesłanek do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W odróżnieniu natomiast od stanu sprawy VII SA/Wa 109/14 tut. Sądu, stwierdzić należy, jak już była o tym mowa, że skarżąca przedstawiła dokument urzędowy, potwierdzający jej prawo współwłasności wskazanych w sentencji orzeczenia działek. Udowodniła również, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawno materialną i pozbawia ją uprawnień właścicielskich, uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2012 r. I OSK 1761/12, LEX nr 1311573 ).

Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnego dowodu na okoliczność, że przysługuje jej takie prawo do pozostałych, wymienionych w skardze, nieruchomości, a ze złożonego przez skarżącą wypisu zwykłego księgi wieczystej wynikają w tym zakresie wpisy na rzecz osób trzecich.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mógł w sprawie niniejszej dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Rady [...], ale w zakresie takim, w jakim skarżąca wykazała swój interes prawny i naruszone prawo i w takim też zakresie orzekł w sentencji wyroku, w pozostałej części skargę oddalając.

Sąd, w odniesieniu nie tylko do treści żądania skargi ale również i stanowiska pełnomocnika organu, wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy samorządowej nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. W takim zaś wypadku, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy k.p.a., co do skutków takiego orzeczenia, stosuje się odpowiednio.

Powołane powyżej wyłączenie dopuszczalności orzekania o nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia nie dotyczy aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Dotyczy jednakże aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej - innych niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżona uchwała o zaliczeniu drogi wewnętrznej do kategorii drogi gminnej nie stanowi prawa miejscowego. Jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak podkreśla się w doktrynie "Konstytucja stanowi, że akty prawa miejscowego wydane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Nawiązując do tej cechy, należy zauważyć, że upoważnienia zawarte w ustawie mogą mieć charakter: 1) upoważnień szczególnych – określających organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu; 2) upoważnień generalnych – określających właściwy organ oraz przesłanki wydania aktu" (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2012).

Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny "samo nazwanie jakiegoś aktu administracji rządowej rozporządzeniem, a aktu organu samorządu terytorialnego uchwałą itp. nie wystarcza do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne są każdorazowe ustalenia, czy dany akt mimo swojej specyfiki przedmiotowej lub podmiotowej i takiego a nie innego stopnia konkretyzacji jest lub nie jest aktem prawa miejscowego" (postanowienie z dnia 6 października 2004 r., sygn. SK 42/02, OTK-A 2004, Nr 9, poz. 97).

Za słuszny uznać należy pogląd, wyrażony w uchwale Regionalnej [...] w [...]z dnia [...]grudnia 2015 r., znak [...] (Legalis), zgodnie z którym "przepisy prawa miejscowego winny być stanowione w zakresie przyznanej kompetencji. Oznacza to konieczność formułowania aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego i tym samym w treści uchwały rady gminy nie mogą znaleźć się regulacje nieznajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. Reguła ta wynika wprost z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie".

Ponadto, jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt IV CSK 314/14 (Legalis) "w obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych lub odpowiednio dróg powiatowych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg położonych na nieruchomościach stanowiących już własność samorządu gminnego lub powiatowego".

Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 2 ustawy samorządowej, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;

3) zasad zarządu mieniem gminy;

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 ustawy samorządowej, gminie przysługuje również prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, ale wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych.

Jak wynika z powyższego, wszelkie uchwały organów gminy, niedotyczące enumeratywnie określonego w art. 40 ust. 2 ustawy samorządowej zakresu lub nieznajdujące oparcia w wyraźnym ustawowym upoważnieniu, nie stanowią prawa miejscowego. W związku z tym, że nie można twierdzić, że mieści się w katalogu, ujętym w art. 40 ust. 2 ustawy samorządowej rozporządzenie mieniem osób trzecich, niebędącym równocześnie mieniem gminy lub gminnym obiektem i urządzeniem użyteczności publicznej, to – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – nie można również zaliczyć uchwały rady gminy, rozporządzającej takim mieniem, do aktów prawa miejscowego.

Oznacza to, że – podobnie, jak czynność prawna – uchwała musi mieć przyczynę prawną (causa), podstawę. Musi być wydana na podstawie wyraźnego i niedomniemanego upoważnienia, wynikającego z przepisu rangi ustawowej; takiego, z którego wynika w sposób obiektywnie oczywisty dopuszczalność dokonania przez organ gminy określonej czynności w celu wywołania określonych skutków prawnych. Uchwała nie zmienia bowiem stanu faktycznego, ale stan prawny. Dlatego też, o ile zmiana kategorii dróg publicznych jest aktem prawa miejscowego, gdyż istnieje upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa miejscowego w takim zakresie (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/2005 (ONSA i WSA 2005/5/88), "Rozstrzyganie o kategorii konkretnej drogi ma jednak podstawę prawną w przepisach u.d.p., podczas gdy nadawanie nazw ulicom (niezależnie od ich charakteru) ma podstawę prawną jedynie w przepisach ustrojowych", o tyle w wypadku zaliczenia przez organ drogi niepublicznej niestanowiącej własności gminy do dróg publicznych – gminnych, takiego upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego (upoważnienia) w ustawie nie ma.

W zakresie istnienia przesłanki zakwalifikowania zaskarżonej uchwały do kategorii prawa miejscowego, wynikającej z art. 40 ust. 1 ustawy samorządowej, tut. Sąd brał również pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. II OSK 102/14, zgodnie z którym "uchwała samorządu powiatowego w przedmiocie zmiany kategorii drogi publicznej z drogi powiatowej na gminną (art. 10 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)" i stanowisko takie w pełni podziela.

Należy jednak zwrócić uwagę, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia tut. Sądu nie chodzi o zmianę kategorii istniejącej drogi publicznej, ale o zaliczenie nieruchomości, będącej własnością osób trzecich – i to po części nadal nieustalonych - a nie gminy (nawet, jeżeli nie wszyscy właściciele zostali ustaleni przez organ), stanowiących faktyczną drogę (co najwyżej wewnętrzną, ale nie publiczną) - do kategorii drogi gminnej, a więc drogi publicznej.

O ile więc w stanie faktycznym i prawnym, będącym podstawą ww. wyroku NSA, można było wskazać upoważnienie ustawowe dla wydania aktu prawa miejscowego (art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych), o tyle takiego upoważnienia, pozwalającego na uznanie drogi niepublicznej i niestanowiącej własności gminy za drogę gminną, nie ma ani w ustawie o drogach publicznych, ani w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też zaskarżona uchwała Rady [...] nie jest prawem miejscowym.

Słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku, że art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, zaś art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu.

Jednakże tak wyjaśnienia NSA, jak i przywołane w uzasadnieniu wyroku inne orzeczenia tego Sądu, Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy doktryny dotyczą wyłącznie aktów dotyczących dróg publicznych i przekształceń podmiotowych w zakresie takich właśnie dróg (zmiana zarządcy, zmiana kategorii, zmiana właściciela) dokonywanych na podstawie stanowczych upoważnień, wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych. Takie akty (uchwały) są prawem miejscowym.

W stanie przedmiotowej rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy, zaskarżona uchwała Rady [...] nie dotyczy jednak mienia gminnego, ani nie stanowi o zmianie charakteru drogi publicznej, ale bez upoważnienia ustawowego zmienia charakter drogi niepublicznej, niestanowiącej mienia gminnego i w zasadzie wywiera skutek decyzji wywłaszczeniowej. Charakter prawa miejscowego takiej uchwały jest więc tylko pozorny.

Droga niepubliczna, niestanowiąca własności gminy, może być przedmiotem obrotu cywilno prawnego i może stać się własnością jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, ale w wyniku nabycia jej własności w drodze umowy, nabycia własności przez zasiedzenie lub – w drodze administracyjno prawnej – poprzez wywłaszczenie nieruchomości, ale nie poprzez podjęcie uchwały o zaliczeniu takiej drogi w poczet dróg gminnych.

Wniosek taki wynika ponadto wprost z przywołanego, jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 7 ust.1 ustawy o drogach. Zgodnie z dyspozycją tego artykułu, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, a więc takich dróg, które są przeznaczone do ruchu pojazdów, ale nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg publicznych (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach) – czyli takich, jak ulica [...]. Jak wynika z powyższego, ustawodawca nie tylko nie zawarł upoważnienia dla gminy do decydowania akrem prawa miejscowego o drogach niezaliczonych do kategorii dróg publicznych, ale wręcz wskazał niemożliwość stanowienia takiego prawa miejscowego.

Należy też zwrócić uwagę, że akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter generalny, gdyż nie indywidualizują adresatów normy prawnej. W wypadku zaś odjęcia prawa własności, adresaci są zindywidualizowani poprzez fakt, że zaskarżona uchwała pozbawia konkretne osoby o ustalonej (lub w części nieustalonej) tożsamości nie tylko prawa chronionego wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale pozbawia także w sposób sprzeczny z ww. przepisami u.g.n. i przepisami kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.) prawa do rzeczy.

Mając powyższe na uwadze, przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie był również zakres dopuszczalnego prawem orzeczenia w aspekcie tego, że w ocenie Sądu zaskarżona uchwała w sposób jednoznaczny i dowolny narusza prawo; nie tylko w odniesieniu do nieruchomości, stanowiących współwłasność skarżącej. Nie będąc związanym ani granicami skargi, ani wskazanymi w niej podstawami prawnymi, Sąd nie mógł jednak zastosować art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a., gdyż z mocy prawa związany był granicami danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i podstawą prawną rozstrzygnięcia w postaci art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 4 oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy samorządowej.

Z art. 101 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że przedmiotem kognicji Sądu jest wyłącznie orzekanie w przedmiocie skutków naruszenia uchwałą organu gminy interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i zależnego od tego stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem uchwały w całości lub w części. Stąd też zastosowanie miała dyspozycja art. 147 § 1 p.p.s.a., uprawniająca Sąd do orzeczenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały wyłącznie w części, w jakiej naruszała ona uprawnienia skarżącej i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie orzekł o zwrocie kosztów na rzecz skarżącej wobec braku takiego wniosku skarżącej i jej pełnomocnika (art. 209 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a.).

.