Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 115/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2 a
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par. 44 i 45
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. R. i A. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. R. oraz A. O. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającej wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta B. w obrębie nr [...] na działce nr [...] o powierzchni 0,0571 ha zmiany dotychczasowego użytku gruntowego "B" – tereny mieszkaniowe w części użytkowanej jako dojazd na nowy użytek gruntowy "dr" – droga.

U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. A. O. i A. R. zwrócili się o wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków miasta B. zmiany użytku gruntowego na działce nr [...] o powierzchni 0,0571 ha w obrębie nr [...], w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego "B" – tereny mieszkaniowe, ujawnić użytek gruntowy "dr" – droga.

Prezydent Miasta B. po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] postanowił odmówić wprowadzenia wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta B. w obrębie nr [...] na działce nr [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Prezydent Miasta B. wyjaśnił, że w obecnym stanie faktycznym działka nr [...] jest działką związaną funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi. W części stanowi dojazd do działek sąsiednich nr: [...], [...]i [...], w części zagospodarowana jest z działką sąsiednią nr [...], natomiast w pozostałej części działka nie jest użytkowana. Aktualnie na przedmiotowej działce nie ma urządzonej drogi, co potwierdziły oględziny dokonane w dniu [...] lipca 2020 r., zatem zakwalifikowanie powyższej działki lub jej części do użytku gruntowego "dr" — drogi byłoby niezgodne z przepisami załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393). Fakt, że działka objęta wnioskiem w części pełni funkcję dojazdu do działek nr: [...], [...]i [...] wobec niewybudowania budowli drogowej nie stanowi wystarczającej przesłanki do zmiany dotychczasowego użytku na użytek "dr" — drogi.

W ocenie organu I instancji, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowo-administracyjnym do użytku drogowego o nazwie "drogi" zalicza się drogi urządzone, czyli budowle. Nawet jeżeli dany grunt użytkowany jest jako droga dojazdowa po wydzielonej geodezyjnie w tym celu działce, to w sytuacji braku budowli na tej działce w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych brak jest podstaw do zaliczenia użytku "dr" zgodnie z poz. 18 załącznika nr 6 rozporządzenia Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji i budynków (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r. III SA/Kr 645/19). W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie na rozstrzygniecie merytoryczne ma wpływ istnienie lub nie, budowli drogowej (drogi urządzonej) na działce objętej wnioskiem. Nie ma tu znaczenia zagospodarowanie działki sąsiedniej nr [...], której oględziny zgłoszono. Wobec braku wybudowanej drogi bezcelowy staje się wniosek o ustalenie poszczególnych części działki nr [...] zgodnych ze sposobem ich użytkowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. R. oraz A. O..

Na skutek rozpoznania odwołania skarżących, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej w skrócie: "PWINGiK") decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na ustalenia poczynione w toku postępowania, organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania, Prezydent Miasta B. w dniu [...] lipca 2020 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. W trakcie oględzin nieruchomości ustalono, że przedmiotowa działka od granicy z działką nr [...] (ul. [...]) do północnej granicy działki nr [...] tj. do istniejącej bramy wjazdowej znajdującej się w ogrodzeniu przebiegającym w poprzek działki nr [...], jest użytkowana jako dojazd do działek sąsiednich nr: [...], [...]i [...]. Powyższa część nieruchomości stanowi wyjeżdżony pas gruntu (zdjęcia nr: 1,5,6,22-28). Wzdłuż wschodniej i zachodniej granicy przebiegają ogrodzenia trwałe, w których znajdują się furtki i bramy wjazdowe na nieruchomości nr: [...], [...], [...], [...] (zdjęcia nr: 5, 6, 21, 22, 23, 24, 25). Druga część działki nr [...] tj. od bramy wjazdowej znajdującej się na wysokości północnej granicy działki nr [...] w kierunku północnym do istniejącego ogrodzenia znajdującego się na wysokości działki nr [...] przebiegającego w poprzek działki nr [...], użytkowana jest razem z działką sąsiednią nr [...] (zdjęcia nr: 1, 7-20, 31-45). Powyższy teren w części wyłożony jest polbrukiem, ponadto znajduje się na nim tunel foliowy, nasadzenia oraz wiata. W pozostałej północnej części działka nr [...] nie jest zagospodarowana. Do ww. części działki brak jest dostępu zarówno od strony ul. [...] jak i od strony działki nr [...] (zdjęcia nr: 41, 42, 46-51).

Rozpatrując niniejszą sprawę PWINGiK podkreślił, że przede wszystkim należało ustalić, jakie grunty mogą być oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako użytki drogowe - dr. Zgodnie z lp. 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia:

1. Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068).

2. Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli:

1) wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego;

2) wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej.

3. Grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" włącza się do:

1) przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego;

2) użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego;

3) odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej.

Powyższe wytyczne odsyłają do definicji drogi według u.d.p. Jak stanowi art. 8 ust. 1 u.d.p., drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W myśl art. 4 pkt 2 u.d.p., pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast pod pojęciem pasa drogowego należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 ust. 1 u.d.p.). Z powyższych przepisów – w ocenie organu wynika, że pod pojęciem drogi wewnętrznej należy szukać obszaru gruntu wydzielonego liniami granicznymi na którym to jest zlokalizowana budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. Niewątpliwie wymóg wydzielenia drogi liniami granicznymi wskazuje na to, że jedną z cech drogi jest fakt, że stanowi ona działkę ewidencyjną. Wydzielenie gruntu liniami granicznymi odpowiada bowiem pojęciu działki ewidencyjnej unormowanego w § 9 ust. 1 rozporządzenia, według którego działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Również WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 866/16 stwierdził, że drogą wewnętrzną może być jedynie wydzielony liniami granicznymi grunt. Mając na uwadze powyższe, PWINGiK jako niezasadny przyjął zarzut pełnomocnika skarżącego jakoby pojęcie pasa drogowego odnosiło się tylko do dróg publicznych, a nie do dróg wewnętrznych. Wykładnia językowa lp. 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia dowodzi, że jest tam mowa o pasie drogowym drogi publicznej jak i wewnętrznej. Ponadto należy mieć na uwadze, że jak już wyżej szczegółowo wyjaśniono, definicja drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.) odsyła wprost do ogólnej definicji drogi (art. 4 pkt 2 u.d.p. zaś ta do pojęcia pasa drogowego (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Natomiast pojęcie pasa drogowego do całej działki ewidencyjnej.

W związku z powyższym już na samym wstępie organ II instancji wskazał za niezasadny wniosek o wpisanie użytku "dr" na części działki nr [...] użytkowanej jako droga. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jest bowiem organem typowo rejestrującym, czyli rejestruje stany faktyczne i prawne ustalone przez inne organy i sądy lub na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu. Organ ewidencyjny - poza procedurą modernizacji ewidencji gruntów i budynków - nie zleca z urzędu przeprowadzenia pomiaru granic użytków gruntowych, lecz opiera się na dokumentacji sporządzonej na zlecenie właścicieli nieruchomości. Z tego względu niezasadny był również wniosek skierowany do Prezydenta Miasta B. o ustalenie powierzchni poszczególnych części działki nr [...] stosownie do ustaleń organu dokonanych w toku oględzin, tj. części wykorzystywanej jako droga.

Organ zauważył, że przepisy art. 8 u.d.p., nie przewidują szczególnego trybu ustanawiania dróg wewnętrznych (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 905/12). W niniejszej sprawie wnioskodawcy nie przedłożyli żadnych dowodów które by wprost potwierdzały, że na przedmiotowej działce znajduje się droga wewnętrzna. Z tego względu w ocenie PWINGiK słusznie organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości.

Organ odwoławczy nie do końca podzielił pogląd wyrażony przez organ I instancji, że do użytku drogowego o nazwie "drogi" zalicza się drogi urządzone, czyli budowle. Wskazując na wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1013/11 stwierdził, że o tym czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygające znaczenie przy ocenie, czy dana nieruchomość może być wykorzystana jako droga wewnętrzna ma to, czy posiada ona elementarne fizyczne właściwości niezbędne do pełnienia takiego charakteru, tj. czy podstawowe parametry tej nieruchomości umożliwiają odbywanie się ruchu pojazdów. Charakter tego rodzaju ciągu komunikacyjnego, przeznaczonego do obsługi ruchu drogowego o ograniczonym zasięgu i intensywności, przemawia za uznaniem, że nie musi on spełniać wszystkich paramentów technicznych wymaganych dla dróg publicznych. Przepisy nie określają nawierzchni oraz sposobu wykonania dróg wewnętrznych. Przy czym należy zauważyć, że istnieją również drogi mające status drogi publicznej, których podłoże i nawierzchnia nie są w żaden sposób utwardzone, jednakże cechy fizyczne i techniczne pozwalają na uznanie tego gruntu za budowlę wykorzystywaną do odbywania ruchu drogowego. Jak dowodzą zdjęcia działki o nr [...] wykonane w czasie jej oględzin, pewna jej część swoimi cechami fizycznymi i użytkowymi przypomina drogę. Zakładając hipotetycznie, że na części działki znajduje się budowla, której cechy już na pierwszy rzut oka pozwalają na zdefiniowanie jej w potocznym języku jako droga, nie oznacza to jednak, że na gruncie języka prawnego, budowla ta spełnia definicję drogi i może być jako taka ujawniona w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 i 2 oraz do § 9 ust. 1 rozporządzenia droga musi być zdefiniowana liniami granicznymi, czyli inaczej mówiąc musi być działką ewidencyjną. Nie wystarczy, żeby tylko część działki była droga, ale cała działka musi być drogą. Stan faktyczny zaistniały na działce o nr [...] nie spełnia ustawowej definicji drogi. Słusznie zatem stwierdził Prezydent Miasta B., że na części działki znajduje się jedynie dojazd do działek sąsiednich. Mając na uwadze powyższe okoliczności, nie było podstaw do przeprowadzania oględzin działki nr [...], ponieważ nic by nie zmieniły w sprawie.

W ocenie PWINGiK gdyby nawet istniał dokument z którego wprost wynikałoby, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę wewnętrzną, to w obecnym stanie faktycznym niemożliwe jest ujawnienie na niej użytku drogowego, ponieważ na działce tej nie znajduje się droga. W przepisach użyto zwrotu "aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków", interpretacja zapisu ustawowego, "aktualizacja" informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, prowadzi do wniosku, że dane uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków mają być "aktualne". Zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stan faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi. W ocenie organu II instancji ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych łub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Również rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów budynków m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności § 44 pkt 2). Z powyższych regulacji wyprowadzić można zasadę utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności, która to zasada uniemożliwia wprowadzanie do operatu ewidencyjnego zapisów dotyczących występujących na działce użytków gruntowych, nie według aktualnego stanu terenu, lecz według stanu użytku gruntowego istniejącego na działce wcześniej.

Jako niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut skarżącej, że naruszono art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten nie może przynieść żądanego skutku albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa jedynie cel na jaki nieruchomość może być wykorzystana, a nie jej aktualne wykorzystanie. Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie nie stanowią więc podstawy do wprowadzania zmian w zapisach ewidencji gruntów i budynków (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 643/19).

Na tej podstawie organ utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła A. R. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) pkt 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, iż do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się wyłącznie drogi stanowiące budowle, podczas gdy do użytku drogowego o nazwie drogi zalicza się drogi wewnętrzne, którymi mogą być nie tylko drogi w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nieznajdujące się w pasie drogowym tych dróg, ale także parkingi i place przeznaczone do ruchu pojazdów; co doprowadziło do niemającego oparcia w przepisach prawa błędnego uznania, iż działka nr [...], także w części wykorzystywanej jako droga, nie powinna być oznaczona jako użytek gruntowy "dr";

2) art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052) - dalej "p.g.i.k." oraz § 9, 28, 60, 67, 68 rozporządzenia, a także załącznika nr 6 do tego rozporządzenia poprzez uznanie, że nie jest dopuszczalne aby jedna działka składała się z więcej niż jednego użytku gruntowego, podczas gdy pojęcia działki ewidencyjnej i użytku gruntowego nie są tożsame, co doprowadziło do błędnego uznania, że wyłącznie cała działka może być uznana za dany użytek gruntowy;

3) art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.i.k. oraz art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jest organem typowo rejestrującym, czyli rejestruje stany faktyczne i prawne ustalone przez inne organy i sądy lub na podstawie dokumentacji przyjętej do zasobu i poza procedurą modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie zleca z urzędu przeprowadzenia pomiaru granic użytków gruntowych, lecz opiera się na dokumentacji sporządzonej na zlecenie właścicieli nieruchomości, podczas gdy organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dokonuje jej aktualizacji w ramach czynności materialno-technicznych tylko w wymienionych w katalogu zamkniętym sytuacjach, a we wszystkich pozostałych przypadkach przeprowadza na wniosek właścicieli nieruchomości postępowanie administracyjne kończące się decyzją administracyjną, podejmując w tym postępowaniu z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że niezasadny był wniosek o ustalenie powierzchni poszczególnych części działki [...] stosownie do ustaleń organu dokonanych w toku oględzin;

4) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia, poprzez uznanie, iż prawidłowa była odmowa ustalenia przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków powierzchni poszczególnych części działki nr [...] zgodnych ze sposobem ich użytkowania, podczas gdy sposób jej wykorzystywania nie uzasadnia dalszego oznaczenia w całości jako użytku gruntowego "b", co doprowadziło do tego, że operat ewidencyjny gruntów i budynków nie jest utrzymywany w stanie aktualności;

5) art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewzięcie pod uwagę przy dokonywaniu oceny prawidłowości oznaczenia działki cech, jakie działka budowlana powinna posiadać, podczas gdy z definicji legalnych działki budowlanej wynika, iż powinna ona mieć odpowiedni kształt i cechy geometryczne, co doprowadziło do błędnego uznania, iż każda działka o dowolnych parametrach może być uznana za działkę budowlaną;

6) pkt 12 załącznika nr 6 do rozporządzenia, poprzez uznanie, iż działka w części wykorzystywanej jako droga może być oznaczona jako użytek gruntowy "b", podczas gdy sposób wykorzystywania działki uzasadnia zaliczenie jej do użytku gruntowego "dr", co doprowadziło do niemającego oparcia w przepisach prawa błędnego uznania, w wyniku naruszeń wymienionych w pkt 5-6, iż działka nr [...], także w części wykorzystywanej jako droga, nie powinna być oznaczona jako użytek gruntowy "dr";

7) art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że działka w części wykorzystywanej jako droga może być oznaczona skrótem "b", podczas gdy działka dająca odrębnej nieruchomości, będącej własnością któregokolwiek z jej współwłaścicieli dostęp do drogi publicznej jest drogą wewnętrzną, a tym samym użytkiem drogowym "dr".

Na tej podstawie wniosła o chylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B., zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji oraz wskazania sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania

Skargę na powyższą decyzję wniósł również A. O. reprezentowany przez adwokata Ł. I., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

2. art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. wskutek braku poinformowania strony o tym, że zdaniem organu powinna przedłożyć stosowne opracowanie niezbędne do dokonania zmiany oznaczenia użytku zgodnie z jej wnioskiem;

3. art. 8 k.p.a. wskutek prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co polegało w szczególności na braku rozważenia kwalifikacji drogowej części działki [...] jako "Ti" — inne tereny komunikacyjne w sytuacji, gdy organ ustalił jej cel komunikacyjny i uznał brak możliwości kwalifikacji użytku jako "dr";

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, co przejawiło się przede wszystkim w braku przedstawienia jednoznacznego stanowiska w zakresie zarzutów odwołania w zakresie drogi jako budowli na działce nr [...];

5. art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k. w zw. z § 60 rozporządzenia w zw. z punktem 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. wskutek uznania, że użytek "dr" musi obejmować cały obszar działki ewidencyjnej w sytuacji, gdy na jednej działce ewidencyjnej mogą się znajdować grunty zaliczone do różnych użytków gruntowych oraz że określony użytek gruntowy może swoim zasięgiem obejmować tereny położone w granicach więcej niż jednej działki ewidencyjnej to zarówno całe działki ewidencyjne jak i ich fragmenty;

6. punktu 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 i art. 8 ust. 1 u.d.p. wskutek odmowy dokonania zmiany oznaczenia użytku na działce

oznaczonej numerem [...] na oznaczenie "drogi" w sytuacji, gdy przyjęcie takiego oznaczenia jest uzasadnione w oparciu o szczegółowe kryteria wymienione w załączniku nr 6 do wskazanego rozporządzenia.

Na tej podstawie skarżący również wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi PWINGiK wniósł o ich oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W ocenie organu podniesione w skardze zarzuty są powtórzeniem zarzutów do których PWINGiK ustosunkował się na etapie postępowania odwoławczego.

PWINGiK podkreślił także, że w pierwszej kolejności należy wydzielić odrębną działkę drogową tj. przeprowadzić postępowanie podziałowe, które zakończyłoby się wydaniem decyzji. W powyższej sytuacji organ ewidencyjny zobowiązany byłby z urzędu wprowadzić zmiany w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d p.g.i.k.). Odnosząc się natomiast do zarzutu, że organ nie rozważył kwalifikacji drogowej części działki [...] jako "Ti" — inne tereny komunikacyjne podniesiono, że przedmiotowe postępowanie nie zostało wszczęte przez organ ewidencyjny z urzędu, lecz zostało wszczęte na wniosek strony. Organ wszczynając postępowanie na wniosek strony jest związany tym wnioskiem i nie może go bez zgody wnioskodawcy, w sposób samodzielny i władczy modyfikować. Wniosek stron był tak skonstruowany, że żądały one wprowadzenia zmian polegających na ujawnieniu na działce o nr [...] użytku drogowego, a jeżeliby organ uznał, że nie można tego uczynić, to ujawnienia użytku drogowego tylko na części działki. Z wniosku tego nie wynikało, że strony zawarły trzecie warunkowe żądanie - wprowadzenia na działce użytku oznaczonego jak inne tereny komunikacyjne. Cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do innych terenów komunikacyjnych zostały unormowane w lp. 20 załącznika nr 6 do rozporządzenia i nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, a uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju kwalifikowane wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie kontroli sądu poddana została decyzja PWINGiK w B. z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2020 r. o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w obrębie nr [...] na działce nr [...] o powierzchni 0,0571 ha dotychczasowego użytku gruntowego "B" – tereny mieszkaniowe w części użytkowanej jako dojazd na nowy użytek gruntowy "dr" – droga.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020r., poz. 276, dalej w skrócie "p.g.i.k."). Zgodnie z art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Przy czym, jak stanowi art. 24 ust. 2b ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

(1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

e) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

Przepis art. 24 ust. 2c stanowi z kolei, że odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z przedstawionych przepisów wynika, co należy wyraźnie zaakcentować - biorąc pod uwagę charakter postawionych w skardze zarzutów - że ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju i systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 ust. 2 ustawy). Zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno – deklaratoryjny, a prowadzone w tym przedmiocie postępowanie służy wyłącznie ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach.

Wskazać dodatkowo także należy, że świetle przepisów § 12, 44 pkt 2 i 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 393 ze zm. dalej rozporządzenie), będącego aktem wykonawczym do p.g.i.k., do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być przy tym oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności (tak NSA w wyroku z 29 września 2011 r., I OSK 1596/10, Lex 1069442). Stąd dokonywane wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające.

Organ I instancji słusznie ustalił w sprawie, że tylko część pierwotnej działki nr [...] tj. grunt o powierzchni 1,7223 ha, zgodnie z dokumentacją geodezyjną został objęty podziałem nieruchomości wszczętym na wniosek właścicieli w trybie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Całkowita powierzchni działki nr [...] w obrębie [...] zgodnie z rejestrem gruntów wynosiła 3,2110 ha. Poza obszarem objętym w/w podziałem pozostały dwie części działki nr [...] oznaczone jako działki nr [...] o powierzchni 0,0571 ha oraz [...] o powierzchni 1,4316 ha. Powyższe dane wynikają z decyzji kierownika Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. o wszczęciu podziału nr [...] z dnia [...] maja 1968 r., planu podziału nieruchomości oraz rejestru pomiarowego, a także protokołu wprowadzania w posiadanie działek powstałych w wyniku podziału, sporządzonego w dniu [...] września 1968 r. (k.22-42). Z dokumentacji tej nie wynika, aby obecne działka nr [...] (dawniej [...] wprost była uznawana za drogę, bowiem jej przeznaczenie w ewidencji było określane jako "R" – grunty orne, a po podziale jako użytek "Pb" – tereny osiedlowe niezabudowane. Dokumenty przedłożone do akt sprawy nie mogły zatem stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.i.k. Podkreślić bowiem należy, że nanoszone na wniosek zmiany w ewidencji muszą być udokumentowane i nowopowstałe w stosunku do obecnych danych ewidencyjnych. W wyniku postępowania aktualizacyjne nie można merytorycznie korygować wpisów w ewidencji na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów (vide wyrok w WSA w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2018 r. II SA/Bk 237/18, LEX nr 2520136).

W przedmiotowej sprawie strony skarżące w dniu 21 stycznia 2020 r. złożyły wniosek (jako współwłaściciele działki nr [...], obręb 0020 położonej w B. przy ulicy [...]) o zmianę przeznaczenia w operacie ewidencji gruntów i budynków z oznaczenia symbolem "b" na "dr". Wniosek swój uzasadniały tym, że działka ta od ponad czterdziestu lat pełni jedynie funkcję komunikacyjną, a wyłącznie za jej pośrednictwem możliwy jest dostęp do drogi publicznej dla położonych wzdłuż tej działki zabudowanych nieruchomości nr [...],[...],[...], które nie mają innego dostępu do drogi publicznej. Wskazano, że na podstawie ustawy o drogach publicznych pełni ona funkcję drogi wewnętrznej, a zatem należy uznać ją za użytek gruntowy o nazwie drogi (k. 2-4). Do akt sprawy organ I instancji dołączył całą dokumentację związaną z wydzieleniem (po podziale) działki nr [...] ( dawnej [...])(k. 6-42 akt admin.).

Współwłaścicielami przedmiotowej działki są K. D. (9/96 udziału), R. i E. D. (69/96 udziału), A. O. (17/192 udziału) i A. R. (1/192 udziału). Ponadto udział D. D. (9/96) został w toku postępowania nabyty przez R. i E. D. (k. 43 akt admin.).

Znamienne przy tym jest to, że pozostali współwłaściciele tj. E. i R. D. oraz K. D. (posiadający około 80% działki nr [...]) w toku postępowania podnosili, że nie zgadzają się na wnioskowaną zmianę, gdyż działka nie jest urządzona i nie stanowi drogi wewnętrznej, a dostęp do drogi publicznej każdy ze współwłaścicieli posiada również z innej strony. Powołali się również na fakt, iż w Sądzie Rejonowym w Z. toczy się sprawa o zniesienie współwłasności tej działki. Podkreślali, że działka ta jest częściowo zagospodarowania przez ogródek warzywny i planują ją połączyć z działką nr [...] (k. 54).

Organ I instancji potwierdził na podstawie dokonanych oględzin dokonanych w dniu [...] lipca 2020 r., że działka nr [...] w części stanowi dojazd do działek sąsiednich nr: [...], [...]i [...], w części zagospodarowana jest z działką sąsiednią nr [...], natomiast w pozostałej części działka nie jest użytkowana. Na tej podstawie przyjął, że na działce nie ma urządzonej drogi (brak budowli drogowej na podstawie odrębnych przepisów), zatem zakwalifikowanie powyższej działki lub jej części do użytku gruntowego "dr" — drogi byłoby niezgodne z przepisami załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393). Fakt, że działka objęta wnioskiem w części pełni funkcję dojazdu do działek nr: [...], [...]i [...] wobec niewybudowania budowli drogowej nie stanowi wystarczającej przesłanki do zmiany dotychczasowego użytku na użytek "dr" — drogi. Organ II instancji co do zasady podzielił argumentację organu I instancji, ale jednocześnie wskazał, że rozstrzygające znaczenie przy ocenie, czy dana nieruchomość może być wykorzystywana jako droga wewnętrzna ma to, czy posiada ona elementarne fizyczne właściwości niezbędne do pełnienia takiego charakteru, tj. czy podstawowe parametry tej nieruchomości umożliwiają odbywanie się ruchu drogowego, tym bardziej, że nie musi ona spełniać wszystkich parametrów technicznych wymaganych dla dróg publicznych.

W przedmiotowej sprawie organy zatem prawidłowo uznały, że punktem wyjścia dla oceny zasadności wniosku skarżących i wnioskowej przez nich zmiany w ewidencji gruntów i budynków przeznaczenia działki nr [...] (albo jak później wskazano już tylko części tej działki) zakwalifikowanych aktualnie do gruntów tereny mieszkaniowe w części użytkowane jako dojazd, oznaczone symbolem "B", na użytek gruntowy droga - oznaczony symbolem "dr", może być aktualny stan faktyczny w zakresie wykazanego użytku gruntowego, ale w powiązany również ze stanem prawnym tego gruntu wynikającym z dokumentów wykazanych w w/w rozporządzeniu. Zaakcentować przy tym należy, że uzasadnienia decyzji organu I instancji i II instancji różnią się w zakresie przedstawionej wykładni przepisów prawa uzasadniających odmowę wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów (w zakresie wyżej wymienionym), a Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji uznając, że za drogę wewnętrzną można uznać nie tylko drogę urządzoną (budowlę urządzoną). Tym samym pierwszy zarzut podniesiony w skardze A. R. oraz 4 w skardze A. O. nie był zasadny, bowiem mógł dotyczyć jedynie uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie podzielonego zarówno przez organ II instancji jak i Sąd.

W dalszej kolejności należy wskazać należy, że aby uznać, że dane grunty mogły być zaliczone do kategorii drogi należy posiłkować się przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które w załączniki nr 6 pt. Zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zawiera tabelę określająca cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Zgodnie z Lp. 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia:

1. Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068).

2. Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli:

1) wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego;

2) wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej.

3. Grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" włącza się do:

1) przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego;

2) użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego;

3) odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej.

Na podstawie powyższe regulacji jednoznacznie można wskazać, iż do nazwy "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz pasami dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Jak stanowi art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W myśl art. 4 pkt 2 u.d.p., pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast pod pojęciem pasa drogowego należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 ust. 1 u.d.p.). Na podstawie powyższych przepisów – słusznie organ II instancji przyjął, że - pod pojęciem drogi wewnętrznej należy szukać obszaru gruntu wydzielonego liniami granicznymi na którym, to jest zlokalizowana budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. Niewątpliwie wymóg wydzielenia drogi liniami granicznymi wskazuje na to, że jedną z cech drogi jest fakt, że stanowi ona działkę ewidencyjną. Wydzielenie gruntu liniami granicznymi odpowiada bowiem pojęciu działki ewidencyjnej unormowanego w § 9 ust. 1 rozporządzenia, według którego działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przepisy ustawy i rozporządzenia w zakresie ewidencji gruntów posługują się zarówno pojęciem działki ewidencyjnej jak i użytku gruntowego, a pojęcia te nie są tożsame. Może się także zdarzyć sytuacja, że dana działka ewidencyjna częściowo składa się z różnych użytków gruntowych np. użytek rolny i leśny. Niemniej jednak okoliczności te nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, a zarzut 2 zawarty w skardze A. R. w zakresie wskazanego naruszenia przepisów nie jest trafny. Zaakcentować bowiem jeszcze raz należy, że aby uznać dany grunt za drogę należy w tym zakresie posiłkować się przepisami o drogach, które pod pojęciem pasa drogowego rozumieją wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 ust. 1 u.d.p.). Nawet jeśli nawet nie ma urządzeń technicznych to droga musi zawierać w działce ewidencyjnej, co wprost wynika z w/w regulacji.

Należy również podzielić ustalenia organu II instancji, że przepisy art. 8 ustawy o drogach publicznych, nie przewidują szczególnego trybu ustanawiania dróg wewnętrznych (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 905/12). W niniejszej sprawie wnioskodawcy nie przedłożyli żadnych dowodów które by wprost potwierdzały, że na przedmiotowej działce znajduje się droga wewnętrzna, w wielu dokumentach jest mowa o dojeździe do działki. Z tego względu w ocenie PWINGiK słusznie organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości.

Z przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2020 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie wynika, że działka od granicy z działką nr [...] (ul. [...]) do północnej granicy działki nr [...] tj. do istniejącej bramy wjazdowej znajdującej się w ogrodzeniu przebiegającym w poprzek działki nr [...], jest użytkowana jako dojazd do działek sąsiednich nr: [...], [...]i [...]. Powyższa część nieruchomości stanowi wyjeżdżony pas gruntu (zdjęcia nr: 1,5,6,22-28). Wzdłuż wschodniej i zachodniej granicy przebiegają ogrodzenia trwałe, w których znajdują się furtki i bramy wjazdowe na nieruchomości nr: [...], [...], [...], [...] (zdjęcia nr: 5, 6, 21, 22, 23, 24, 25). Druga część działki nr [...] tj. od bramy wjazdowej znajdującej się na wysokości północnej granicy działki nr [...] w kierunku północnym do istniejącego ogrodzenia znajdującego się na wysokości działki nr [...] przebiegającego w poprzek działki nr [...], użytkowana jest razem z działką sąsiednią nr [...] (zdjęcia nr: 1, 7-20, 31-45). Powyższy teren w części wyłożony jest polbrukiem, ponadto znajduje się na nim tunel foliowy, nasadzenia oraz wiata. W pozostałej północnej części działka nr [...] nie jest zagospodarowana. Do ww. części działki brak jest dostępu zarówno od strony ul. [...] jak i od strony działki nr [...] (zdjęcia nr: 41, 42, 46-51).

Powyższe okoliczności jednoznacznie potwierdzają, że o ile zgodnie z definicją dróg wewnętrznych zawartą w art. 8 ustawy o drogach publicznych działka ta teoretycznie mogłaby spełniać wymogi drogi wewnętrznej, to przeczy temu stan faktyczny sprawy, potwierdzony w trakcie oględzin. Należy bowiem podzielić ustalenia organu II instancji, że sam fakt, iż nie jest to droga urządzona, bez infrastruktury technicznej, nie wyklucza jeszcze możliwości uznania jej za drogą. Powszechnym wiadome jest, że czasem nawet drogi gminne, a zatem drogi publiczne, stanowią wyjeżdżone pasy gruntu bez żadnych instalacji związanych z drogą. Jednakże wykorzystywanie użytku gruntowego jako drogi wewnętrznej musi wiązać się z fizycznymi właściwości niezbędnymi do pełnienia takiego charakteru, tj. umożliwiania odbywanie się ruchu drogowego. Natomiast w niniejszej sprawie – mimo, że stan prawny wydaje się uregulowany, bo stanowi ona współwłasność, kwestie te tak naprawdę są sporne, o czym świadczy toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności. Znamiennym przy tym jest, że działka nr [...] jest użytkowana częściowo jako dojazd (odbywa się nią ruch drogowy), a częściowo jest ogrodzona, wyłożona polbrukiem, ponadto znajduje się na niej tunel foliowy, nasadzenia oraz wiata. W tych okolicznościach brak jest jakichkolwiek podstaw by przy takim stanie faktycznym sprawy uznać, że są podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów we wnioskowanym zakresie, w sytuacji gdy wpisy te mają charakter wyłącznie techniczno – deklaratoryjny, a prowadzone w tym przedmiocie postępowanie służy wyłącznie ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. Niewątpliwie stan faktyczny sprawy nie jest bezsporny w zakresie aktualnego charakteru tego gruntu i sposobu jego wykorzystywania. Wydaje się nawet, że wnioskodawcy niniejszego postępowania chcąc zapobiec postępowaniu na drodze cywilnej, wszczęli niniejsze postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie I OSK 162/19 podniósł, iż zmiany w ewidencji nie rozstrzygają sporów o prawo, nie nadają ani nie ujmują prawa. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (LEX nr 3025213). Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut 3 ze skargi A. R., gdyż aktualny stan faktyczny działki nie daje podstaw do uznania, że na działce nr [...] znajduje się droga wewnętrzna.

Ponadto zakwalifikowanie tylko części działki jako drogi wewnętrznej jest nie zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 rozporządzenia. Droga wewnętrzna musi być zdefiniowana liniami granicznymi, czyli inaczej mówiąc musi być działką ewidencyjną, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, co już wyżej wykazano. Niewątpliwie wymóg wydzielenia drogi liniami granicznymi wskazuje na to, że jedną z cech drogi jest fakt, że stanowi ona działkę ewidencyjną. Wydzielenie gruntu liniami granicznymi odpowiada bowiem pojęciu działki ewidencyjnej unormowanego w § 9 ust. 1 rozporządzenia, według którego działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Trafnie przy tym organ II instancji przytoczył wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 866/16, w którym także uznano, że drogą wewnętrzną może być jedynie wydzielony liniami granicznymi grunt. Nie wystarczy, żeby tylko część działki była drogą, ale cała działka musi być drogą. Stan faktyczny zaistniały na działce o nr [...] nie spełnia ustawowej definicji drogi, a na jej części znajduje się – w ocenie Sądu - jedynie dojazd do działek sąsiednich. Potwierdza to również przedłożona do akt sprawy decyzja z [...] czerwca 1988 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nr 675 na działki nr [...] i 675/2, gdzie wskazuje się dojazd do tych działek (k. 155-157 akt admin.). Również ortofotomapy za różne lata, od 1996 r. do 2018 r. (k. [...]- 189 akt admin.) potwierdzają te okoliczności. Na tej podstawie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w pkt 4 skargi A. R. oraz w pkt 5 skargi A. O..

Mając na względzie powyższe uregulowania oraz aktualny stan faktyczny sprawy, organy trafnie odmówiły wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, bowiem aktualne zapisy są prawidłowe. Podkreślić należy, że obecnie działka nr [...] figuruje jako użytek "B", co zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Lp. 12 wskazuje na grunty zabudowane i zurbanizowane – tereny mieszkaniowe. Należy zwrócić uwagę, że do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o którym mowa w lp.5 zajęte pod urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku itp. (pkt 2). Przepis ten zatem uwzględnia dojazdy do terenów mieszkalnych właśnie w tej kategorii, do której został zakwalifikowany przedmiotowy grunty wydzielony pod budownictwo mieszkaniowe. W ocenie Sądu zakwalifikowanie tego gruntu jako kategorii "B" jest zgodnie ze stanem prawnym i aktualnym stanem faktycznym. Zarzuty nr 5 ze skargi A. R. są tym samym jeszcze bardziej niezrozumiałe skoro rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) w § 14 określa konieczność zapewnienia dojścia i dojazdu do drogi publicznej działek budowlanych. Sam fakt zatem uzyskania nawet pozwolenia na budowę, ze wskazaniem, że dojazd będzie się odbywał przez przedmiotową działkę, nie oznacza uznania jej za drogę wewnętrzną. Taki dojazd został bowiem wprost uregulowany w § 14 w/w rozporządzenia i może nawet sprowadzać się do ciągu pieszo – jezdnego (§14 ust. 2 rozporządzenia). Zarzuty zawarte w pkt 5 skargi A. R. i A. O. w zakresie uzyskanego pozwolenia na budowę nie mają wpływu na przedmiot niniejszego postępowania.

Odnosząc się zatem do oceny merytorycznej wniosku skarżących o zmianę danych w ewidencji należy jeszcze podkreślić, że rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i potwierdza jedynie jej stan faktyczny i prawny wynikający z dokumentów, które stanowiły podstawę do odnotowania stanu faktycznego i prawnego. W niniejszej sprawie strony nie przedstawiły takich dokumentów, a organy z urzędu także nie znalazły podstaw do wprowadzenia wnioskowanej zmiany.

W ocenie sądu prawidłowe jest więc stanowisko organów w rozpoznawanej sprawie skutkujące odmową wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie dotychczas wykazanych użytków gruntowych: gruntów zabudowanych i zurbanizowanych - terenów mieszkaniowych w części użytkowanych jako dojazd, oznaczonych symbolem B (l.p. 12 załącznika nr 6) na tereny komunikacyjne - drogi, oznaczone symbolem dr (l.p. 18 załącznika nr 6), na działce oznaczonej numerami [...]. Mając powyższe na uwadze nie doszło również do podnoszonego w skardze A. O. naruszenia art. 8 k.p.a. bowiem nie było podstaw do rozważania kwalifikacji drogowej części działki [...] jako "Ti" — inne tereny komunikacyjne w sytuacji, gdy organ ustalił jej cel komunikacyjny (dojazd) i uznał brak możliwości kwalifikacji użytku jako "dr".

Jako niezasadny należało także uznać zarzuty skarżących w zakresie ustawy o gospodarce nieruchomościami czy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że naruszono art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego określają jedynie cel na jaki nieruchomość może być wykorzystana, a nie jej aktualne wykorzystanie czy zapisy w ewidencji gruntów. Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie nie stanowią więc podstawy do wprowadzania zmian w zapisach ewidencji gruntów i budynków, co słusznie podkreślił organ II instancji.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził też innych, wskazanych w skardze naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji. Uznać również należy, że nie sposób postawić organom skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (wskazanych w skardze lub innych) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W szczególności sąd nie odnalazł podstaw do aprobaty stanowiska skarżących, że zaskarżoną decyzję podjęto z uwzględnieniem jedynie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżących oraz że organy niewłaściwie wywiązały się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 22 lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.