Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2271/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Sędziowie WSA Iwona Kosińska ( spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. K. i B. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za [...] części gruntu położonego w [...] przy ulicy [...], oznaczonego jako: działka nr [...] o powierzchni [...] i działka nr [...] o powierzchni [...]:

- odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...] oraz

- umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za [...] części działki nr [...] oraz działki nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 18 czerwca 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/10 oddalił skargę [...].

Dnia [...] maja 2018 r. [...] wystąpili do Ministra Inwestycji i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Zdaniem wnioskodawców przyczyną uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. jest wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w części dotyczącej warunku, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działce nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek nr [...] i nr [...]. W ocenie wnioskodawców, w decyzji tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, a tym samym ziściła się przesłanka przejścia tej nieruchomości na własność gminy na mocy art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż utrzymano nią w mocy decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania, pomimo ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. [...] sprecyzowali złożony wniosek, wskazując, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. dotyczy jedynie działki nr [...].

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. Równocześnie co do działki nr [...], wobec cofnięcia wniosku, Minister umorzył postępowanie nadzorcze. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister wyjaśnił tryb i zasady postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 kpa oraz znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa".

Minister przywołał treść art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że analiza tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że aby mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą zostać spełnione łącznie następujące przesłanki:

1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną,

2) decyzja podziałowa, o której mowa powyżej, stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, organ nadzoru uznał, że aby mogło dojść do ustalenia odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, sporna działka ewidencyjna nr [...] musiałaby zostać wydzielona pod drogę publiczną i w wyniku tego podziału przejść na własność [...] z mocy prawa. Przy czym zgodnie z treścią powołanych przepisów zasadnicze znaczenie przy ocenie przesłanek warunkujących możliwość wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności wydzielonej części nieruchomości miała treść ostatecznej decyzji podziałowej. Organ wyjaśnił, że Burmistrz Gminy [...], na podstawie art. 96 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], w wyniku którego powstała m.in. działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] z przeznaczeniem pod projektowaną ulicę. Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działce nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek nr [...] i nr [...], ponieważ działki te nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Natomiast podział ww. nieruchomości uwarunkowany jest ustanowieniem, przy zbywaniu wydzielonych działek, służebności drogowej przez działkę nr [...] dla każdoczesnych właścicieli tych działek. Podstawą dokonania podziału działek nr [...] był uproszczony plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się w strefie [...] i w granicach terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych. Natomiast zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] z dnia [...] września 1992 r. nr [...]) teren działki nr [...] położny był w strefie mieszkaniowo-usługowej z zielenią leśną, oznaczonej symbolem [...] (pismo Urzędu [...] z dnia [...] lutego 2011 r.). W tej sytuacji organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził, że zarówno sentencja decyzji podziałowej, jak i treść jej uzasadnienia nie pozwalają na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu działki nr [...] pod drogę publiczną. Również zawarcie w decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzenia dotyczącego przeznaczenia działki nr [...] pod projektowaną ulicę nie przesadza o tym, że jej przeznaczenie odpowiada pojęciu dróg publicznych.

Minister podkreślił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/10 oddalił skargę na tę decyzję, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r. W orzeczeniach tych zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak również Naczelny Sąd Administracyjny uznały za prawidłowe stanowisko organu wojewódzkiego, zgodnie z którym na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki warunkujące ustalenie odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Z treści uproszczonego planu miejscowego z 1994 r. nie wynika bowiem, aby sporna działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, ponieważ zarówno zapisy, jak i część tekstowa planu nie zawiera wyraźnego określenia, że przedmiotowy grunt będzie w przyszłości drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem Sądu faktu tego nie zmienia również użycie w decyzji podziałowej pojęcia "ulicy", ponieważ "z samej tylko legalnej definicji ulicy zawartej w ustawie o drogach publicznych nie można wyprowadzić twierdzenia, że każda projektowana ulica to projektowana droga publiczna (wydzielenia danej nieruchomości pod drogę publiczną - z uwagi na szczególny status tego rodzaju nieruchomości (res extra commercium) i skutki prawnorzeczowe takiego wydzielenia - nie można domniemywać)". Ponadto w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości brak jest wpisu podmiotu publicznoprawnego jako nabywcy tego gruntu pod drogę publiczną na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej. Zdaniem Sądu, choć co do zasady przy nabyciu z mocy prawa własności gruntu treść wpisu w dziale II księgi wieczystej nie ma przesądzającego znaczenia (wpis prawa własności ma charakter deklaratoryjny), jednak nawet w takim przypadku musi istnieć dowód (wyraźny przepis prawa lub dokument - prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna, protokół zdawczo-odbiorczy, zaświadczenie), z którego wynika wystąpienie tego rodzaju zdarzenia prawnego w stosunku do oznaczonej nieruchomości, a który stanowi podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/10). Minister przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) i wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ. W niniejszej sprawie zmieniły się okoliczności faktyczne sprawy w związku z ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, w części dotyczącej warunku, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działce nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek nr [...] i nr [...]. W związku z powyższym, w niniejszym postępowaniu nadzorczym Minister winien był ocenić, czy z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości w części dotyczącej warunku, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działce nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek nr [...] i nr [...], zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].

W ocenie organu nadzoru, w niniejszej sprawie, zakończonej zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] dla oceny, czy zaszły przesłanki warunkujące ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. znaczenie miała treść decyzji podziałowej Burmistrza Gminy [...] nr [...], ponieważ sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. mogła powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela doszło do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, nastąpiło przejście wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz doszło do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. Odwołując się do orzecznictwa sądowego, Minister wyjaśnił, że to z decyzji zatwierdzającej podział powinno wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza zatem treść decyzji zatwierdzającej podział, bowiem to na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Ponadto to treść decyzji zatwierdzającej podział stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej odnośnych praw nabytych w wyniku podziału przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. W ocenie organu nadzoru Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji podziałowej Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] jedynie w części zawierającej warunek, że podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] dokonuje się pod warunkiem, iż przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działce nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek nr [...] i nr [...]. W ocenie Ministra nie sposób uznać, że utrata mocy decyzji podziałowej wyłącznie w części dotyczącej niezasadnego zastrzeżenia warunku, o jakim mowa w art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., miała istotny wpływ na losy kontrolowanego postępowania odszkodowawczego zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z decyzji podziałowej Burmistrza Gminy [...] usunięty został jedynie zapis o konieczności ustanowienia służebności drogowej na spornej działce nr [...]. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej we wskazanym zakresie spowodowało, że zapis zastrzegający warunek został usunięty z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział. Powszechnie przyjmowana jest w takich przypadkach fikcja prawna polegająca na traktowaniu takiego zapisu tak, jakby nigdy nie został zastrzeżony w decyzji podziałowej. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie brak jest ostatecznej decyzji podziałowej wydzielającej grunt oznaczony jako działka nr [...] pod drogę publiczną, a tym samym brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących. Natomiast zdaniem skarżących zasadniczą przeszkodą do ustalenia odszkodowania za sporny grunt był zawarty w decyzji podziałowej zapis o konieczności ustanowienia służebności drogowej na działce nr [...], co wykluczało dotychczas uznanie nieruchomości za drogę publiczną. Zdaniem organu nadzoru wyeliminowanie z decyzji podziałowej zapisu o konieczności ustanowienia służebności drogowej na spornej działce nr [...] nie może prowadzić do uznania, że przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną. Decyzja podziałowa nawet bez tego zastrzeżenia nadal nie przesądza, że sporny grunt został wydzielony pod drogę publiczną. Natomiast uznanie drogi za publiczną nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach.

W ocenie Ministra również fakt, że sporna działka nr [...] zgodnie z treścią decyzji podziałowej została przeznaczona do scalenia z działką nr [...], która przeszła na własność gminy w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w związku z decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] nie świadczy o tym, że działka nr [...] przeszła również ex lege na własność gminy. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/10, na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest dowodu na scalenie działki nr [...] (uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości przewidzianej w art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.). Przy ocenie charakteru działek wydzielonych w wyniku decyzji podziałowej organy brały również pod uwagę treść planu miejscowego z 1994 r., który nie zawierał wyraźnego określenia, że przedmiotowy grunt będzie w przyszłości drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r. we wskazanym wyżej zakresie nie miała wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...], a tym samym rozstrzygnięcie to jest prawidłowe, gdyż uwzględniało prawidłowo ustalone okoliczności i związanie oceną sądu administracyjnego, która pomimo wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nie mogła ulec zmianie. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dała podstaw do przyjęcia, aby zaskarżona decyzja obarczona była którąkolwiek z pozostałych wad nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Dlatego Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...].

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...] złożyli [...]. W uzasadnieniu skargi zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1 - prawa materialnego, czyli:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) poprzez: nieprawidłowe zrekonstruowanie oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, nieuprawnione powołanie się na ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/10 w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny sformułował własne uzasadnienie z odmienną oceną prawną niż Sąd I instancji, nieuwzględnienie faktu, że decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. została wydana po tych wyrokach, a tym samym jej wydanie stanowi nową okoliczność w sprawie, nieznaną w dniu orzekania Sądom, które wydały ww. wyroki, która umożliwia sformułowanie nowej oceny prawnej dotyczącej legalności decyzji odszkodowawczej (oraz decyzji ją poprzedzającej), odmiennej od ocen sformułowanych w przywołanych wyrokach,

- art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że działki gruntu wydzielone decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., tj. działki nr [...], miały zapewniony dostęp do drogi publicznej tylko przez sam fakt, że sąsiadowały z działką nr [...], przylegającą do drogi publicznej (str. 11-12 decyzji),

- art. 2 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U poz. 2068 ze zm.) poprzez przeoczenie wynikających z tych przepisów reguł dotyczących ustalania kategorii dróg publicznych o niesprecyzowanej kategorii,

2 - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 2 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez błędne uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiająca przyznania odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną nie narusza rażąco prawa na skutek: błędnej oceny, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. o podziale nieruchomości w części, w jakiej na podstawie art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastrzeżono, że podziału dokonuje się pod warunkiem ustanowienia dla nowo wydzielonych nieruchomości (działek nr [...]) służebności drogowych na działce nr [...] w celu zapewnienia im dostępu do drogi publicznej, nie miało istotnego wpływu na ocenę legalności decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 2010 r., przekroczenia granic oceny legalności w trybie art. 156 kpa przez formułowanie własnych, a przy tym błędnych, ocen w zakresie zasadności przyznania odszkodowania za przedmiotową działkę nr [...], zamiast dokonać oceny legalności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. z uwzględnieniem treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2017 r.,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym m.in. decyzji nadzorczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., a także przez niedokładną analizę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] lipca 2002 r. oraz z dnia [...] grudnia 1999 r. i sformułowanie wskutek tej analizy błędnych wniosków, w tym m.in.: oceny, że z treści decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nie wynika, aby działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, oceny, że z akt sprawy nie wynika, jaką kategorię miała droga publiczna, pod którą wydzielono przedmiotową działkę nr [...], podczas gdy z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że działki nr [...] były przeznaczone pod drogę gminną (gdyż gmina [...] przejęła działkę nr [...] na mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. działka nr [...] przeznaczona była "pod projektowaną ulicę oraz do scalenia z działką nr [...]").

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. w zakresie odmowy przyznania odszkodowania za działkę nr [...] wydzieloną pod drogę publiczną, względnie uchylenie tych rozstrzygnięć w tej części na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65).

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Jak wyjaśnił Minister, prawidłowość decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za [...] części działki nr [...] oraz działki nr [...], która została utrzymana w mocy kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], potwierdzona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/10 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, którym Sąd ten oddalił skargę kasacyjną skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11 wyjaśnił, że "podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z tym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego". Ponadto Sąd ten stanął na stanowisku, że Sąd I instancji "zasadnie uznał, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest podstaw do zastosowania ust. 3 art. 98 u.g.n. Z decyzji podziałowej wynika jednoznacznie, że działka nr [...] została wydzielona jako droga, ale nie o charakterze publicznym. Wynika to wprost z powołanej podstawy prawnej decyzji oraz jej rozstrzygnięcia." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że o charakterze tej drogi przesądzają przepisy m.in. ustawy o drogach publicznych (zarzut naruszenia art. 2 ust. 2), czy obowiązujące w dacie uchwalenia przepisy dot. zagospodarowania przestrzennego, czy też zapisy planu miejscowego jest całkowicie chybione. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem co już podkreślono, to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie". Sąd podkreślił, że "skarżący nie kwestionowali decyzji podziałowej i nie składali odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonej działki gruntu jako drogi wewnętrznej, chociaż uważali, że obowiązujące wówczas przepisy prawa obligowały organ do uznania publicznego charakteru wydzielonej drogi".

W tej sytuacji przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem organ administracyjny jest zobowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Naruszenie zaś przez organy administracyjne postanowień art. 153 ustawy uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko, jeżeli przepisy prawa uległy zmianie lub w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpili do Ministra Inwestycji i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] ze względu na fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji zatwierdzającej projekt podziału, w części dotyczącej warunku, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działce nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek nr [...] i nr [...]. W ocenie wnioskodawców, w decyzji tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, a tym samym ziściła się przesłanka przejścia tej nieruchomości na własność gminy na mocy art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż utrzymano nią w mocy decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania, pomimo ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. W ocenie skarżących jedyną przeszkodą do ustalenia odszkodowania za sporny grunt (działka nr [...]) był zawarty w decyzji podziałowej zapis o konieczności ustanowienia służebności drogowej na działce nr [...], co wykluczało dotychczas uznanie nieruchomości za drogę publiczną.

Z takim stanowiskiem skarżących nie można się zgodzić. W ocenie Sądu orzekającego wyeliminowanie z decyzji podziałowej zapisu o konieczności ustanowienia służebności drogowej na spornej działce nr [...] w żaden sposób nie powoduje, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną, ponieważ wydana decyzja podziałowa nawet bez tego zastrzeżenia nadal nie przesądza, że sporna działka została wydzielona pod drogę publiczną. Zgodzić trzeba się z organem nadzoru, że to z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości powinno wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza bowiem treść decyzji zatwierdzającej podział. To na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Podkreślić należy, że to treść decyzji zatwierdzającej podział stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej odnośnych praw nabytych w wyniku podziału przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Sąd orzekający podziela przy tym stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie, prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/10, zgodnie z którym żeby mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki:

- z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną,

- decyzja podziałowa, o której mowa wyżej, stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

W rozpatrywanej sprawie powyższe warunki nie zostały spełnione, ponieważ z treści decyzji podziałowej wynika, że działka nr [...] została wydzielona pod projektowaną ulicę oraz do scalenia z działką nr [...]. Podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 2002 r. jedynie w części zawierającej warunek, że podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działce nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek nr [...]. Utrata mocy decyzji podziałowej wyłącznie w części dotyczącej zastrzeżenia warunku, o jakim mowa w art. 99 ustawy o gospodarce gruntami, spowodowała jedynie, że zapis zastrzegający ten warunek został usunięty z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, czyli tak jakby nigdy go nie było. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała jednak wpływu na pozostałą część rozstrzygnięcia decyzji podziałowej. Nadal zatem brak jest w treści decyzji podziałowej zapisu, z którego wynikałoby, że działka nr [...] wydzielona została pod drogę publiczną. Oznacza to, że w tym zakresie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała wpływu na treść decyzji podziałowej i w tym zakresie stanowisko zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanych wyżej wyrokach zachowują swoją aktualność. Rozstrzygnięcia te są zatem nadal wiążące w rozpatrywanej sprawie.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że dopiero w 2006 r., na podstawie uchwały Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie nadania nazw ulicy w [...] nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. nr [...], poz. [...]), m.in. spornej nieruchomości (działce nr [...]) nadano nazwę [...]. Podkreślić przy tym należy, że ulicę tę w powołanej uchwale określono jako będącą "drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Ponadto z treści uchwały Rady [...] z dnia 16 maja 2006 r. nr [...] w sprawie zaliczenia wymienionych w tej uchwale ulic do kategorii dróg gminnych na terenie [...] (dostępnej na stronie internetowej Urzędu Miasta) wynika, że dopiero w wyniku tej uchwały Dzielnica złożyła do Rady [...] wniosek w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych m.in. ulicy [...]. Przy tym, jak wynika z wyjaśnień skarżących, złożonych na rozprawie, do dnia rozpatrzenia przez Sąd niniejszej sprawy ulica [...] nie została, w prawem przewidziany sposób, zaliczona do kategorii dróg gminnych. W ocenie Sądu uchwały te także potwierdzają, że działka nr [...] (stanowiącą część ulicy [...]) nie została decyzją podziałową z dnia [...] lipca 2002 r. wydzielona pod drogę publiczną, a jedynie pod drogę wewnętrzną jako ciąg komunikacyjny, który nie ma charakteru publicznego, a więc w sprawie nie ziściła się przesłanka przejścia tej nieruchomości na własność gminy na mocy art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nadal zatem brak podstaw prawnych do przyznania, w trybie art. 98 ust. 3 powołanej ustawy, wnioskowanego przez skarżących odszkodowania, tym bardziej, że zgodnie z zapisami księgi wieczystej skarżący nadal wpisani są jako właściciele spornej działki.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.