Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2663/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku ogólnodostępnej przystani kajakowej o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 80 m2 na terenie części działki nr [...] obręb [...], gmina [...], dla etapowej obsługi spływów ciągiem jezior rzeką [...] z wykorzystaniem istniejącego pomostu zlokalizowanego na działce nr.[...] (jezioro [...]).

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Pismem z dnia 19 maja 2020 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww inwestycji.

RDOŚ w [...] ustalił, iż przedmiotowa inwestycja planowana jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego gdzie obowiązuje Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r. Nr [...], poz. [...], ze zm.) oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków [...], ustawionego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2011 r. Nr [...], poz. [...]) oraz w granicach otuliny Parku Narodowego [...]. Realizacja planowanej inwestycji przewidziana jest na działce nr [...] znajdującej się w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora [...], stąd też w ocenie organu i instancji, narusza ona zakaz określony w § 3 pkt 7 lit. a uchwały, tj. zakaz budowania nowych obiektów w pasie 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

RDOŚ w [...], analizując przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy stwierdził także, że przedmiotowa inwestycja naruszy zakaz § 3 pkt 1 uchwały tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("ustawa OOŚ"). Zgodnie zaś z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozporz. OOŚ) RDOŚ zauważył, że przedmiotowa inwestycja może zaliczać się do przystani śródlądowych a) dla nie mniej niż 10 statków, b) wykorzystujące linię brzegową na długości większej niż 20 m (§ 3 ust.1 pkt 65 rozporz. OOŚ).

W tych okolicznościach zatem, powołanym postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r., odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem inwestor – P. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł zażalenie. Skarżący powołując się na ww uchwałę wskazał, iż zakaz zabudowy w pasie 100 metrów nie dotyczy lokalizowania nad wodami publicznymi ogólnodostępnych obiektów służących turystyce wodnej w postaci urządzeń o charakterze technicznym oraz obiektów służących obsłudze przystani kajakowych o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 80 m2 (sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, magazyn na sprzęt ratunkowy i kajakowy, zmywalnie, aneks kuchenny), a zamierzenie przedmiotowej inwestycji właśnie takie jest a co za tym idzie, odstępstwo to miało możliwość zastosowania w powyższej sprawie. Skarżący zatem zakwestionował, iż planowana inwestycja stoi w sprzeczności z ww. zakazem § 3 pkt 1 uchwały. Jednocześnie w jego ocenie organ I instancji błędnie powołał się na art. 96 ust. 1 ustawy OOŚ. W ocenie skarżącego bowiem, RDOŚ w [...], analizując sprawę, nie wziął pod uwagę informacji zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w którym Wójt wskazuje, iż przedmiotowa inwestycja nie wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000.

Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych zarzutów wyjaśnił, iż w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody, przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych, powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Następnie dopiero w dalszej kolejności organ ten powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszary Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania jest o tyle zasadna, iż w przypadku ustalenia naruszenia analizowaną inwestycją obowiązujących zakazów, ocena negatywnego wpływu oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 jest zbędna, gdyż w sytuacji ich stwierdzenia, inwestycja i tak nie byłaby możliwa do zrealizowania.

Odnosząc się do meritum, GDOŚ potwierdził ustalenia RDOŚ, iż z mapy zasadniczej, będącej załącznikiem do projektu decyzji o warunkach zabudowy, oraz z map dostępnych na geoportal.gov.pl, a także [...] jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 pkt 7 lit a ww Uchwały - zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Wskazał także, powołując się na wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2581/14, iż obiektem służącym turystyce wodnej są takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie pośrednio powiązane z turystyką wodną np. pomost do umocowania niedużych jednostek pływających lub pomost, który służy do uprawiania wędkarstwa i umocowania łodzi (min. wyrok WSA z dnia 13 grudnia 2017 r, sygn. akt. IV SA/Wa 2231/14). Wobec powyższego, w jego ocenie, budowa budynku ogólnodostępnej przystani kajakowej o maksymalnej powierzchni zabudowy 80m2, nie zalicza się do obiektów, bez których uprawianie turystyki wodnej jest niemożliwe. Jednocześnie, odnośnie możliwości zastosowania odstępstw od ww. zakazu przedstawionych w § 4 ust. 1 ww. uchwały, organ odwoławczy również podzielił stanowisko RDOŚ, że żadne z nich nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W tym względzie wskazał na zapis § 4 ust, 1 pkt 1 uchwały, który nie może zostać uwzględniony, albowiem zgodnie z jego treścią dopuszcza się jedynie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach na obszarach zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Na analizowanym terenie nie występuje natomiast zwarta zabudowa, a także Wójt Gminy, w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji, nie zawarł takiej informacji. Przyległe do inwestycyjnej działki są działkami niezabudowanym, a zatem nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczanej linii zabudowy poprzez połączenie istniejących budynków na przyległych działkach.

Podobnie, odnośnie odstępstwa zawartego w § 4 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym omawiany zakaz nie dotyczy istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód. Przedmiotowa inwestycja dotyczy bowiem budowy budynku służącego turystyce wodnej a nie prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Z kolei, zgodnie z odstępstwem § 4 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały, analizowany zakaz nie dotyczy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, czy przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód. Stąd też także i te wskazane odstępstwo nie ma zastosowania w sprawie niniejszej. Tak samo jak w przypadku odstępstwa wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały, zgodnie z którym omawiany zakaz nie dotyczy budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego (przedmiotowa inwestycja powyższego nie dotyczy).

Niezależnie, organ odwoławczy podniósł, iż niezasadnie skarżący powołuje się na Uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...], z której wynika, że zakaz zabudowy w pasie 100 metrów nie dotyczy lokalizowania nad wodami publicznymi, ogólnodostępnych obiektów służących turystyce wodnej w postaci urządzeń o charakterze technicznym oraz obiektów służących obsłudze przystani kajakowych o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 80 m2 (sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, magazyn na sprzęt ratunkowy i kajakowy, zmywalnie, aneks kuchenny) albowiem przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego, który, zgodnie z załącznikiem nr 1 do ww uchwały, nie zalicza się do obszarów chronionego krajobrazu podlegających zapisom tej Uchwały.

Ostatecznie GDOŚ zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. utrzymał ww postanowienie organu I instancji w mocy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem P. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do tut. Sądu ze skargą zarzucając naruszenie § 3 ust. 7 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że w zakres pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" nie wchodzą obiekty w postaci ogólnodostępnej przystani kajakowej, a Uchwała wymaga, aby obiekt budowlany służący turystyce wodnej był obiektem, bez którego uprawianie turystyki wodnej jest niemożliwe.

W oparciu o powyższe wniósł o:

uchylenie zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r;

- zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie z Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie nie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku ogólnodostępnej przystani kajakowej.

W sprawie nie jest sporne, że teren objęty projektem planowanej inwestycji znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego będącego jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). W związku z tym projekt ww inwestycji wymagał uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody.

Przedmiotem sporu między stroną skarżącą a organem uzgadniającym projekt inwestycji jest to, czy zakazy określone w uchwale Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego uzasadniają odmowę uzgodnienia projektu inwestycji. Zdaniem skarżącego, organy uzgadniające projekt planowanej inwestycji (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska) wadliwie ustaliły, że nie zachodzą, określone w § 3 pkt 7 tej uchwały, przesłanki wyłączające zakaz zabudowy nowych obiektów budowlanych. Jednakże kwestią przede wszystkim sporną w niniejszej sprawie jest rozumienie przez strony postępowania pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej". Według przepisu § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego na obszarze Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Trzeba przypomnieć, że organ orzekający przyjął, że ustalenia dotyczące planowanej inwestycji naruszają zakaz zabudowy o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały i ten zakaz nie może być wyłączony na podstawie przepisu § 4 ww uchwały, które to ustalenia Sąd w całości aprobuje.

W niniejszej sprawie należało ocenić, czy planowany projekt inwestycji polegający na budowie budynku ogólnodostępnej przystani kajakowej o maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy 80 m2 jest obiektem służącym turystyce wodnej.

Sąd zauważa, że uchwała Sejmiku Województwa [...] nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem "obiektów służących turystyce wodnej". Również ustawa o ochronie przyrody, na podstawie której została podjęta ta uchwała, nie definiuje tego pojęcia. Z kolei ustawa - Prawo budowlane, za obiekty sportu i turystki uznaje: stadiony, amfiteatry, skocznie, wyciągi narciarskie, kolejki liniowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie - załącznik nr V do tej ustawy. Natomiast w załącznika XXI powyższej ustawy wyróżniono obiekty związane z transportem wodnym: porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie. Brak legalnej definicji tego pojęcia także w innych aktach normatywnych, regulujących podobne zagadnienia, nastręcza duże wątpliwości interpretacyjne, które muszą zostać usunięte w drodze wykładni przeprowadzonej w toku praktyki orzeczniczej. W tej sytuacji wydaje się celowe sięgnięcie do wykładni językowej przy wykorzystaniu semantyki obowiązującej w powszechnym rozumieniu. A zatem, pojęcie "turystyka" w znaczeniu powszechnym oznacza wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania, służące celom poznawczym, wypoczynkowym albo rekreacyjnym. Zdaniem Sądu przez "turystykę wodną" należy rozumieć realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Idąc tą drogą, do obiektów służących turystyce wodnej należałoby przede wszystkim zaliczyć stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu" turystyki wodnej.

W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z inwestycją polegającą na budowie budynku przystani kajakowej, który w ocenie Sądu wykracza poza zakres obiektów budowlanych związanych z przemieszczaniem się po wodach. Trzeba się zgodzić, iż kajakarstwo polega na wykorzystaniu wód śródlądowych przy pomocy kajaka czy kanadyjki. Spływy kajakowe polegają na pokonywaniu określonej długości tras rzeką gdzie na wyznaczony początek trasy lub/i jej koniec dostarczany i zabierany jest (najczęściej samochodem) sprzęt. Dla pływania kajakami, czy też organizacji spływów kajakowych nie ma znaczenia lokalizacja budynku - przystani kajakowej, który nota bene ma charakter wyłącznie administracyjno-socjalny, w ww strefie 100 metrów od linii brzegowej jeziora (tu – [...]). Konkretnie ta lokalizacja, wynikająca z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji, nie stanowi czynnika determinującego o wykorzystaniu jeziora do pływania kajakami. Podkreślić należy, że budynek zlokalizowany poza powyższą 100 metrową strefą od jeziora, nie uniemożliwi prowadzenia turystyki kajakowej po jeziorze. W ocenie Sądu, choć planowany obiekt należy do części usług socjalno - technicznych związanych z kajakarstwem uprawianym po jeziorach czy rzekach, to jednak tylko pośrednio a nie bezpośrednio związany jest z uprawianiem tych aktywności.

Wskazać też należy, że w ramach pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od ww. zakazu określonego w § 3 pkt 7 ww. uchwały, nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie), jak również z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów). Dlatego też do planowanej inwestycji nie ma zastosowania odstępstwo dotyczące "obiektów służących turystyce wodnej".

W ocenie Sądu, prawidłowe jest także stanowisko organu, że planowana inwestycja nie spełnia, innych warunków określonych w § 4 ust. 1 ww. uchwały umożliwiających zastosowanie odstępstwa od ww. zakazu. Zarówno ze względu na usytuowanie, jak i funkcję i dopiero co planowaną realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, nie mają zastosowania przepisy § 4 ust. 1 pkt 2, 3 oraz pkt 4 ww Uchwały. Sąd bowiem zauważa, zgodnie ze stanowiskiem organów, iż na analizowanym terenie nie występuje ani zwarta zabudowa, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do obiektów służących prowadzeniu gospodarstwa rolnego, nie stanowi ona także modernizacji istniejącego na nim zainwestowania obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. gdzie dopuszcza się rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę, a także, planowana inwestycja nie służy celom parku krajobrazowego.

Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżonym postanowieniem, wbrew stanowisku skarżącego, organ odwoławczy trafnie przyjął, że powołane przepisy Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz ustawy o ochronie przyrody wykluczają możliwość uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów, mających zastosowanie w sprawie. W przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wyjaśniono wszystkie istotne kwestie, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Sąd zatem stwierdza, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) co, w ocenie Sądu, zgodnie z powyższym, w sposób prawidłowy uczyniły. Swoje stanowisko w sposób czytelny, zrozumiały i w pełni wyraźny przedstawiły w uzasadnieniu obu rozstrzygnięć, tym samym nie uchybiły przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji wyjaśniły i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, podały na jakiej podstawie ustaliły przebieg linii brzegowej, odnoszące się do planowanej inwestycji zakazy jak i brak możliwości od nich odstąpienia, a także przytoczyły i zastosowały odpowiednie przepisy prawa. To, że skarżący nie zgadza się z podważanymi rozstrzygnięciami, co jest oczywiście dla Sądu zrozumiałe, nie oznacza tym samym, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem prawa.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.