Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 330/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 par. 1, art. 145 par. 1, art. 147, art. 148, art. 149
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 roku sprawy ze skargi M. O. i L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 470 złotych (słownie: czterysta siedemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Burmistrz "[...]" umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr "[...]", położonej w "[...]" przy "[...]", zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Gminy i Miasta "[...]", znak: "[...]", z dnia "[...]", dla inwestycji obejmującej budowę kawiarni z salą bankietową i funkcją mieszkalną. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek M. i L. O. ze względu na to, że decyzja wydana została bez wymaganego prawem stanowiska innego organu - art. 145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Po wznowieniu postępowania, organ doszedł jednak do przekonania, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez stronę z naruszeniem art. 148 § 1 k.p.a., który stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ze względu na to, że po wszczęciu postępowania wznowieniowego okazało się, że w rozpatrywanej sprawie powinna być wydana decyzja o odmowie wznowienia postępowania stosownie do art. 149 § 3 k.p.a., wznowienie postępowania jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i L. O., wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania zarzucili naruszenie art. 6, 10, 145 § 1 pkt 6, 147, 148 k.p.a. oraz naruszenie art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, póz. 139, ze zm.). Odwołujący się opisali przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie podnosząc, iż o tym, że brak wymaganego uzgodnienia warunków na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji, dowiedzieli się z pouczenia zawartego w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia "[...]" w innym postępowaniu i dlatego dopiero wówczas wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania. Uważają, że decyzja odmawiająca wznowienia postępowania, czy też umarzająca postępowanie z powodu rzekomego przekroczenia przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek wznowić postępowanie z urzędu, jest dotknięta nawet wadliwością określoną w art. 156 k.p.a. Przepisy art. 145 k.p.a. nie dają bowiem organom administracji publicznej możliwości działania w ramach tzw. uznania administracyjnego w sytuacji zaistnienia określonych przesłanek. Podnieśli, że Burmistrz dowiedział się od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o braku konsultacji co do zabudowy działki Nr "[...]", natomiast oni nie wiedzieli o skutkach prawnych braku takich konsultacji, dlatego wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji.

Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium argumentowało, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest instytucją nadzwyczajną w procedurze administracyjnej, która stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 145 i 145a k.p.a. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest to, że decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Po wznowieniu postępowania na wniosek strony okazało się jednak, iż z uwagi na uchybienie terminu ustawowego (art. 148 § 1 k.p.a.), nie podlegało ono wznowieniu (art. 149 § 3 k.p.a.). Rozpatrując niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w zaistniałej sytuacji zachodziły podstawy do umorzenia wznowionego postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania M. i L. O., organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest ono zasadne przede wszystkim z tego powodu, że wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek strony, który został złożony przez stronę po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Skoro w omawianym przypadku decyzja z dnia "[...]", która jest przedmiotem odwołania, podjęta została w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony, to poza zakres niniejszego postępowania wykraczają podniesione w odwołaniu argumenty, że przepisy procedury administracyjnej, poza wnioskiem strony, przewidują również możliwość wznowienia postępowania z urzędu (art. 147 § 1 k.p.a.). Wskazało również, że nie można też podzielić zarzutu odwołujących się o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Poza ogólnikowym zarzutem w tym zakresie, nie podano bowiem, na czym w istocie naruszenie to polega. Z okoliczności omawianej sprawy wynika natomiast, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, a organ orzekający w sprawie nie prowadził dodatkowego postępowania, o którym strona nie byłaby poinformowana, bądź nie brała udziału w postępowaniu. Z tych samych względów nie jest zrozumiały w ocenie Kolegium zarzut rzekomego naruszenia art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, według którego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Podniosło także, iż pomijając okoliczność, że wymieniony przepis nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w omawianej decyzji oraz to, że obowiązywał do 10 lipca 2003r. [z dniem 11 lipca 2003r. weszła bowiem w życie aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717, ze zm.)], to rozstrzygnięcie decyzji, której dotyczy odwołanie, podjęte zostało nie w zwykłym trybie, ale w trybie wznowieniowym i to wyłącznie z przyczyn proceduralnych.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli M. i L. O. podnosząc, że w ich ocenie decyzja rażąco narusza prawo. W skardze argumentowali, iż we wniesionych odwołaniach wskazywali, że o możliwości wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 par. 1 pkt 6 k.p.a. dowiedzieli się dopiero z treści uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia "[...]", znak: "[...]" (wydanej na wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy złożony po uzyskaniu informacji od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o braku w sprawie jego opinii). Na podstawie art. 148 § 1 i 2 k.p.a podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a w sytuacji określonej w art.145 § 1 pkt 4, od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Na podstawie art. 147 k.p.a wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, a na podstawie art.145 § 1 pkt 4 tylko na żądanie strony. Wskazali, że w wyroku z dnia 27 marca 2002r. (II SA 2791/00 , publ. LEX nr 83816) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia. Obowiązek wznowienia ma natomiast miejsce w razie znalezienia przyczyny wznowienia. W niniejszej sprawie pismem z dnia "[...]", Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował o braku jego stanowiska w sprawie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu działki nr "[...]" położonej w "[...]" przy ul. "[...]" zarówno Burmistrza jak i skarżących. Zatem w zaistniałej sytuacji organ miał obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. Jak wskazali, sądzili, że brak takiego stanowiska stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o czym świadczy ich dalsze postępowanie. O tym, że jest to podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego dowiedzieli się dopiero z uzasadnienia wskazanej wyżej decyzji Kolegium. Podnieśli, że organy administracji publicznej są obowiązane nie tylko do przestrzegania przepisów prawa, ale także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw (a więc także do możliwości złożenia przez skarżących wniosku, skoro Burmistrz "[...]" uważał, że zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 6 wymaga takiego wniosku). O tym, że byli zainteresowani tą przesłanką organ dowiedział się od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który odpowiedzi udzielił odpowiadając na zapytanie skarżących. Dodali, że odwołanie przenosi kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie na organ odwoławczy. Nieuprawnione i nie oparte na treści odwołania jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, że "bezsporne jest to, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia". Ta właśnie okoliczność, jak wskazali, stanowiła istotę sporu i nie została wyjaśniona zarówno przez organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy. Gdyby organ I instancji uznał, że skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania po upływie ustawowego terminu, to na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. powinien wydać decyzję odmowną, skoro natomiast postępowanie zostało wszczęte, to powinien stosownie do art. 151 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydać decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, iż z akt sprawy wynika, że okoliczności stanowiące podstawę wznowienia były skarżącym znane na długo przed złożeniem wniosku z dnia "[...]". Nadto wskazało, iż nie może ujść uwadze także to, że świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia postępowania nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa (wyr. NSA z dnia 9 stycznia 2002r. sygn. V SA 1460/01, publ. OSNA 2003/2/61). Pogląd ten ma w pełni zastosowanie do przesłanki określonej w art. 145 § l pkt 6 k.p.a. Tym samym początek miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna swój bieg od daty, kiedy strona dowiedziała się, iż rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie zostało uzgodnione w wymaganym przepisami prawa zakresie, bez względu na to, czy miała świadomość prawnego znaczenia tej informacji. Zatem pogląd skarżących odnośnie tego, że termin do złożenia podania rozpoczął swój bieg dopiero od daty doręczenia decyzji Kolegium z dnia "[...]" nie może być zaakceptowany. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skarżących, iż wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uniemożliwia późniejsze stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia podania, bowiem w takim wypadku można wydać wyłącznie jedno z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000r. (sygn. I SA 855/99, LEX nr 54136) stwierdził, iż jeśli w toku wznowionego postępowania okaże się, iż z uwagi na uchybienie terminu ustawowego nie podlegało ono wznowieniu, to orzekając w postępowaniu instancyjnym organ władny jest zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylając wadliwą decyzję pierwszej instancji umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W przypadku gdy tę "wadę" postępowania dostrzeże już organ pierwszej instancji to umorzenie przed nim prowadzonego postępowania jest jak najbardziej uzasadnione.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Ol 723/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. i L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza "[...]" umarzającą postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" z dnia "[...]" ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kawiarni z salą bankietową i z funkcją mieszkalną. Motywując rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż pismo z dnia "[...]" pochodzące od Burmistrza Miasta "[...]" zawierało elementy postanowienia, o którym mowa w art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. i w związku z tym należy uznać je za postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania, a wznowione postępowanie zostało wszczęte na wniosek złożony przez skarżących, jednakże organ ten wznowił postępowanie błędnie. Sąd uwzględnił stanowisko organu, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a., bowiem skarżący o przyczynie wznowienia, tj. o tym, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została podjęta bez wymaganego, wyrażonego w trybie art. 106 k.p.a. uzgodnienia jej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, dowiedzieli się już co najmniej w dniu "[...]", gdyż w tej dacie składali wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Kolegium z dnia "[...]", która zawiera stwierdzenie o braku wymienionego uzgodnienia. Wniesienie zatem przez skarżących podania o wznowienie postępowania dopiero w dniu "[...]". nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Sąd podzielił również trafność stanowiska organu administracji, że brak świadomości skarżących o tym, iż brak uzgodnień może być podstawą wznowienia postępowania nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w wymienionym przepisie. Zdaniem Sądu skoro po wznowieniu postępowania okazało się, że ze względu na to uchybienie postępowanie to pomimo wszystko zostało wznowione, to organ administracji mógł jedynie umorzyć postępowanie w sprawie wznowienia jako bezprzedmiotowe. Nadto Sąd wskazał, że podanie zostało wniesione z naruszeniem terminu, a ustawa wymaga do skutecznego wniesienia podania o wznowienie zachowania jednomiesięcznego terminu od chwili dowiedzenia się o przyczynie wznowienia, a organ nie może badać podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. i wydać jednej z decyzji przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto Sąd podzielił argumentację kwestionowanej decyzji, że organ administracji nie ma obowiązku prowadzenia postępowania z urzędu, a wznowienie postępowania należy do władczych kompetencji organu I instancji. Nadto, gdyby organ prawidłowo ocenił okoliczności uchybienia terminu to powinien odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 9 listopada 2006r. wnieśli M. i L. O. żądając jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżając wyrok w całości, w powołaniu na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zarzucili mu:

1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepodanie podstawy prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, art. 105 k.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji publicznej mogą korygować własne błędy postępowania poprzez jego umorzenie;

2. naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1, art. 149 § 1 i 2, art. 151 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Burmistrz po wznowieniu postępowania administracyjnego mógł je następnie na podstawie art. 105 k.p.a. umorzyć oraz, że art. 145 § 1 k.p.a. stwarza organowi administracji publicznej możliwość swobodnego uznania w zakresie wznawiania postępowania z urzędu;

3. sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału przez przyjęcie, że skarżący przekroczyli określony w art. 148 § 1 k.p.a. termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2008r., sygn. akt II OSK 285/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Sąd I instancji z jednej strony ocenił, iż organ administracji błędnie wznowił postępowanie pismem z dnia "[...]", a z drugiej strony podniósł, iż pismo to zawierało elementy postanowienia, o którym mowa w art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. Wyrażając to stanowisko Sąd nie podał jednak żadnych przesłanek którymi kierował się przy ocenie, iż pismo organu z dnia "[...]", w treści którego wymienia się art. 64 § 4 k.p.a. z podaniem, że "zostało wszczęte postępowanie wstępne" spełnia wymagania postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 k.p.a., a w szczególności, które z elementów tego pisma Sąd uznaje za spełniające wymagania tego przepisu, przy równoczesnym stwierdzeniu, że organ I instancji błędnie wznowił postępowanie. Dodał również, iż dochodząc do oceny, iż pismo organu z dnia "[...]" ma charakter postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 k.p.a. Sąd I instancji ustalił, że wznowienie nastąpiło na żądanie skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że pismo to nie zawiera wskazania, iż wznowienie postępowania nastąpiło na żądanie stron w rozpoznaniu wskazanego wniosku. Jeśliby, jak wskazał, przypisać temu pismu cechy postanowienia opartego o treść art. 149 § 1 k.p.a. to należałoby uznać, że organ działał z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: stan faktyczny ustalony w sprawie w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z 9 lipca 1998r., I PKN 226/98, OSNAPiUS 1999, nr 15, poz. 486), bądź po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny.

Odnosząc wskazane powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2008r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 184, zdanie pierwsze Konstytucji RP, art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 zdanie pierwsze p.p.s.a., doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że dla oceny legalności decyzji o umorzeniu postępowania (decyzja z dnia "[...]") podstawowe znaczenie ma prawidłowa ocena czy w ogóle doszło do wznowienia postępowania, tzn. czy organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Wskazać bowiem trzeba, iż wznowienie postępowania następuje – zgodnie z normą art. 147 k.p.a. zdanie pierwsze - bądź na żądanie strony bądź z urzędu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia, stosownie do treści art. 149 § 1 i 2 k.p.a. następuje wyłącznie w formie postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W świetle tego przepisu złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie jest utożsamiane ze wszczęciem postępowania, bowiem z uwagi na szczególny charakter postępowania wznowieniowego w związku z treścią art. 149 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania art. 61 § 3 k.p.a. Przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego lub wydania decyzji o jego odmowie przewidzianej w art. 149 § 3 k.p.a. organ administracji podejmuje określone czynności polegające na zbadaniu czy zachowane są warunki formalne pozwolenia, czy wnioskujący dochował zachowania terminu złożenia wniosku, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania. Czynności te są podejmowane przez organ administracji przed wszczęciem postępowania, nie są jednak czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. Postanowienie o wszczęciu postępowania nie kończy procedury wznowieniowej, nie stanowi aktu rozstrzygającego o wznowieniu, a jedynie o otwarciu postępowania w sprawie.

W niniejszej sprawie pismem z dnia "[...]" strony zostały powiadomione o wszczęciu "wstępnego" postępowania wznowieniowego. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują instytucji wszczęcia postępowania wstępnego. Postępowanie albo zostaje wszczęte albo nie. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Nawet w przypadku gdy dany akt nie zawiera wszelkich wymienionych powyżej elementów należy uznać go za postanowienie, gdy zawiera: oznaczenie organu wydającego, oznaczenie strony rozstrzygnięcia, jak też podpis osoby uprawnionej do wydania postanowienia. Pismo z dnia "[...]" zawiera te ostatnio wymienione niezbędne elementy a w konsekwencji czego, zdaniem Sądu, należy uznać je za postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Takie stanowisko prezentowały też organy administracji w postępowaniu administracyjnym, a strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Jak to zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania, dochodząc do oceny iż pismo organu I instancji z dnia "[...]" ma charakter postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 k.p.a., nie sposób uznać, że wznowienie nastąpiło na żądanie skarżących. Wymienione postanowienie niewątpliwie nie zawiera wskazania, iż wznowienie postępowania nastąpiło na żądanie stron w rozpoznaniu wskazanego wniosku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że konsekwencją powyższego stanu rzeczy jest konieczność uznania, że organ I instancji działał z urzędu, a przy podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. podejmowanie postępowania o wznowienie z urzędu nie jest wykluczone. Ponadto należy uznać, że dopuszczalne jest wszczęcie postępowania o wznowienie z urzędu, poza podstawą przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 i 145a k.p.a., nawet wówczas gdy organ administracji o przyczynach stanowiących podstawę wznowienia powziął przekonanie na podstawie podania strony o wznowienie, które wpłynęło z uchybieniem terminu wymienionego w art. 148 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu na taką ocenę postanowienia z dnia "[...]" nie mogły mieć wpływu dalsze czynności organu I instancji zmierzające do wykazania skarżącym przekroczenia terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a., bowiem niewątpliwie fakt ten został dostrzeżony przez organ I instancji już po wydaniu postanowienia z dnia "[...]" i w jego założeniu miał uwolnić ten organ od ponownego merytorycznego zajmowania się przedmiotową sprawą.

Nie należy też zapominać, że wskazanie przez stronę przesłanki wznowieniowej określonej normą art. 145 § 1 k.p.a. (nawet z uchybieniem terminu) przede wszystkim obliguje organ administracji do sprawdzenia czy taka przesłanka wystąpiła. Bowiem istota wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną opiera się na regule, iż samo wznowienie jest obligatoryjne, jeżeli istniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. To bowiem na organie spoczywa ciężar wykrycia prawdy obiektywnej, a jest to bezwzględny obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a.

Reasumując należy przyjąć, że skoro organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" wydanym z urzędu wznowił postępowanie, to nie miał podstaw do późniejszego badania kwestii zachowania przez skarżących terminu z art. 148 § 1 k.p.a. i późniejszego umorzenia postępowania.

Konkludując, przytoczone wyżej okoliczności świadczą, w przekonaniu Sądu, o wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Burmistrza "[...]" podjętej z upoważnienia Burmistrza "[...]" z naruszeniem art. 147 oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a. W świetle stwierdzonych uchybień, które niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy, skarga M. i L. O. zasługiwała na uwzględnienie, a wydane w sprawie rozstrzygnięcia musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia wskazanych przez skarżących oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a następnie wyda w tym przedmiocie orzeczenie zgodnie z art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Swoje stanowisko zaś uzasadni zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w trybie art. 200 tej ustawy. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.