Wyrok NSA oz. w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 2652/00
NSA oz. w Szczecinie
Data orzeczenia: 2001-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: 1. Doręczenie stronom decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego. Jej treścią związany jest również organ. Wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

2. Inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Tym samym naraża się on na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego. Jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być, w świetle treści art. 48 i art. 28, uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów.

TEZY

1. Doręczenie stronom decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego. Jej treścią związany jest również organ. Wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

2. Inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Tym samym naraża się on na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego. Jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być, w świetle treści art. 48 i art. 28, uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.B.F.D.i O. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia 28 września 2000 r. (...) w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektów budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 22 maja 2000 r. (...); (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 maja 2000 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa nakazał inwestorowi K.B.F.D. Sp. z o.o. w B. rozbiórkę obiektów budowlanych:

- hali produkcyjnej o powierzchni zabudowy 2.086,5 m2,

- rozbudowy hali produkcyjnej o powierzchni zabudowy części nowej 75 m2,

- kotłowni o powierzchni zabudowy 217,7 m2,

- silosu żelbetonowego o powierzchni zabudowy 31,4 m2, położonych w B. przy ul. L. (...).

W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż powyższe obiekty zostały wybudowane lub rozpoczęto ich budowę przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 marca 2000 r. (...) wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy w B., co wykazała kontrola na placu budowy, przeprowadzona 4 kwietnia 2000 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wspomniane pozwolenie na budowę z 13 marca 2000 r. obejmowało przebudowę istniejących obiektów budowlanych na hale produkcyjne i budynek biurowy, budowę hali produkcyjnej, kotłowni, zbiorników, trafostacji dla potrzeb fabryki drzwi wraz z elementami infrastruktury technicznej, urządzeniem i zagospodarowaniem terenu wg załączonych projektów budowlanych. Okoliczność, że roboty budowlane związane z budową wskazanych w decyzji obiektów budowlanych zostały rozpoczęte przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę potwierdziły też zeznania świadków. W związku z tym, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, orzeczono nakaz rozbiórki wymienionych w decyzji obiektów.

Od decyzji odwołała się Spółka z o.o. K.B.F.D. w B., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Podniosła, iż decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana w momencie, gdy inwestor posiadał już ostateczne i prawomocne pozwolenie na budowę. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte po uprawomocnieniu się ww. decyzji. Zdaniem Spółki dla zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego istotny jest stan prawny w momencie orzekania przez właściwy organ o rozbiórce, tj. brak w tym momencie wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę. Uzyskanie ostatecznego pozwolenia na budowę przed wydaniem decyzji przez organ nadzoru budowlanego sankcjonuje podjęcie budowy. Wydanie w takiej sytuacji decyzji na podstawie art. 48 jest niewłaściwe.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 września 2000 r. (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego argumenty zawarte w odwołaniu są bezpodstawne. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, że ww. obiekty budowlane na działce (...) w B. zostały wybudowane, zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Sama decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 13 marca 2000 r. została wydana w trakcie prowadzonej już budowy. Zgodnie zaś z art. 28 obowiązującej ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. O zamierzonym terminie rozpoczęcia tych robót inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ co najmniej na 7 dni przed rozpoczęciem robót, dołączając na piśmie stosowne oświadczenia /art. 41 ust. 4/. Zgodnie z art. 48 tej ustawy właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Za równoznaczne z brakiem pozwolenia na budowę należy traktować wykonywanie robót budowlanych w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało udzielone, lecz nie stało się ostateczne.

Powyższą decyzję ostateczną inwestor K.B.F.D. Sp. z o.o. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego dokonanego rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Z. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Sz. do ponownego rozpoznania oraz obciążenie tego organu kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodzi, iż w dniu 13 marca 2000 r. uzyskała pozwolenie na budowę obiektów wchodzących w skład F.D. w B., a w szczególności:

1. na przebudowę istniejących obiektów na hale produkcyjne i budynek biurowy;

2. na budowę hali produkcyjnej, kotłowni, zbiorników, silosu.

Decyzja powyższa stała się ostateczna i zarazem prawomocna po upływie 14 dni od dnia doręczenia skarżącej. W dniu 31 marca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego po przeprowadzeniu czynności kontrolnych wydał decyzję z dnia 22 maja 2000 r., którą nakazał skarżącej rozbiórkę wskazanych w niej obiektów budowlanych.

Zgodnie z art. 107 par. 1 Kpa każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu prawnym decyzji organ administracji ma zatem obowiązek wytłumaczyć dlaczego rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis prawa materialnego, a w razie możliwości przyjęcia różnej wykładni tego przepisu, dlaczego przyjął daną wykładnię. Takie wytłumaczenie jest szczególnie ważne wtedy, gdy organ przyjmuje wykładnię odmienną od wykładni przedstawionej przez stronę. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca przedstawiła odmienną wykładnię przepisu art. 48 Prawa budowlanego. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sz. nie podzielił stanowiska skarżącej, jednakże w uzasadnieniu decyzji nie wskazał dlaczego przyjął odmienną od zaprezentowanej przez skarżącą wykładnię tego przepisu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do powołania podstawy prawnej, co jest sprzeczne z brzmieniem art. 107 par. 3 Kpa. Podstawowym zarzutem skargi jest jednak naruszenie przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. art. 48 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Zgodnie z treścią tego przepisu właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten dotyczy wyłącznie tych obiektów, których budowa zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wymaga uprzedniego uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Przepis powyższy został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego /wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r. P 2/98 - OTK 1999 nr 1 poz. 2/, który stwierdził, iż art. 48 Prawa budowlanego charakteryzuje z jednej strony automatyzm, z drugiej zaś strony daleko idącą bezwzględność.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż szczególne znaczenie ma interpretacja powołanego przepisu i wyznaczenie granic tak daleko idącej ingerencji ustawodawcy w prawa jednostki. W dalszej części skargi skarżąca wywodzi, iż na gruncie wykładni językowej stwierdzić należy, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego normuje następujące dwie sytuacje:

a/ gdy właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę;

b/ gdy właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Sformułowania użyte przez ustawodawcę przemawiają za przyjęciem, iż w pierwszym przypadku właściwy organ może nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, który jest w fazie budowy, a inwestor nie posiada wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę; w drugim natomiast przypadku gdy po zakończeniu budowy obiektu budowlanego inwestor nie posiada wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę. Właściwy organ nakazuje zatem rozbiórkę wznoszonego lub wzniesionego obiektu jeżeli stwierdzi, iż inwestor nie posiada wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę. Sposób uregulowania przez ustawodawcę obydwu przypadków przemawia za przyjęciem, iż brak pozwolenia na budowę musi wystąpić w momencie orzekania przez właściwy organ o rozbiórce czyli w momencie rozstrzygnięcia danej sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sz. przyjął, iż nie ma znaczenia stan sprawy w momencie orzekania o rozbiórce, ale sam fakt podjęcia budowy bez wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę. Założenie takie pozostaje w sprzeczności z wykładnią językową przepisu art. 48 Prawa budowlanego. W takim bowiem przypadku nie byłoby konieczne regulowanie przez ustawodawcę dwóch sytuacji, tj. rozbiórki obiektu będącego w budowie i rozbiórki obiektu wybudowanego, wystarczające byłoby uregulowanie, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli rozpoczęcie budowy nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wówczas niezależnie od tego czy w trakcie budowy czy też po jej zakończeniu inwestor uzyskałby wymagane ostateczne pozwolenie na budowę, właściwy organ miałby obowiązek nakazać rozbiórkę takiego obiektu. W sytuacji, gdy inwestor dysponuje już prawomocnym pozwoleniem na budowę nie można wydać nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Skarżąca dołączyła też do akt sprawy decyzję Wojewody Z. z dnia 8 marca 2001 r. (...) stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z 13 marca 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K.B.F.D. Sp. z o.o. w B. pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2001 r. (...) uchylającą powyższą decyzję Wojewody Z. z dnia 8 marca 2001 r.

Odpowiadając na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę uznać należy za zasadną, a przedstawionemu w niej stanowisku w sprawie warunków zastosowania art. 48 Prawa budowlanego - nie można odmówić słuszności.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca rozpoczęła budowę i przebudowę obiektów budowlanych, wchodzących w skład fabryki drzwi, przed uprawomocnieniem się pozwolenia na budowę zawartego w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w B. z dnia 13 marca 2000 r. RP.VI.7353/a-16/2000 r., a obejmującego swym zakresem obiekty, opisane w zaskarżonej decyzji, nakazującej ich rozbiórkę.

Od decyzji tej nikt nie wniósł odwołania i uprawomocniła się ona 4 kwietnia 2000 r. Z dołączonych do akt sprawy materiałów wynika też, że decyzją z 8 marca 2001 r. (...) Wojewoda Z. stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 kwietnia 2001 r. (...). Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje więc w obrocie prawnym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie dotychczas przyjmowano, że inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się samowoli budowlanej, co uzasadnia zastosowanie w stosunku do wybudowanych lub będących w budowie obiektów lub ich części art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /dalej prawo budowlane/ nakazującego organowi budowlanemu wydanie nakazu rozbiórki tych obiektów. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, ani literalne brzmienie art. 48 prawa budowlanego, ani cel tego przepisu nie dają podstawy do objęcia jego dyspozycją każdego naruszenia przez inwestora art. 28 Prawa budowlanego.

Nie daje też podstaw ku takiej interpretacji metoda wykładni systemowej. Art. 48 prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż warunkiem wydania decyzji o której mowa w tym przepisie jest brak wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca użył tu określenia "bez wymaganego pozwolenia na budowę", a nie "bez ostatecznego pozwolenia".

Z brzmienia tego przepisu wynika też, że przesłanka jego zastosowania, tj. brak pozwolenia na budowę musi występować w momencie wydawania decyzji. Przepis art. 48 prawa budowlanego ze względu na swą prewencyjną funkcję oraz represyjny charakter nie może być interpretowany rozszerzająco. Celem tej regulacji jest ograniczenie "samowoli budowlanej" czyli niedopuszczenie do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem, a ponadto służy ona ochronie interesu publicznego. Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem administracyjnym, wieńczącym całe postępowanie, które ma na celu zbadanie czy projektowana inwestycja nie narusza szeregu istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego wartości jak ochrona środowiska, krajobrazu, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz prawa osób trzecich. Celem ustawodawcy stanowiącego normę zawartą w art. 48 prawa budowlanego było zatem przeciwdziałanie sytuacji, w której powstaje obiekt budowlany, którego inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę, a tym samym nie zostało przeprowadzone wskazane wyżej postępowanie i kontrola zgodności inwestycji z obowiązującym prawem. Sytuacja taka nie zachodzi jednak wówczas gdy w momencie orzekania w kwestii samowoli budowlanej inwestor posiada już ostateczne pozwolenie na budowę, a wybudowane obiekty są zgodne z warunkami pozwolenia. W takim bowiem przypadku zostało przeprowadzone całe postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę, została przeprowadzona kontrola inwestycji pod względem jej zgodności z prawem, planem zagospodarowania przestrzennego itp. Jeżeli inwestycja byłaby niezgodna z prawem inwestor nie otrzymałby pozwolenia, co spełniałoby dyspozycję normy zawartej w art. 48 prawa budowlanego nakazującej właściwemu organowi wydanie nakazu rozbiórki tak wybudowanych obiektów.

Wychodząc z powyższych przesłanek uznać należy za nieuzasadnione zrównywanie sytuacji prawnej inwestora, który w ogóle nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę lub pozwolenia nie otrzymał z inwestorem, który wymagane ostateczne pozwolenie posiada, a budowa nie narusza jego warunków, a została jedynie podjęta z naruszeniem art. 28 prawa budowlanego Przyjęcie - jak to miało miejsce w dotychczasowym orzecznictwie - iż dla zastosowania art. 48 Prawa budowlanego nie ma znaczenia stan prawny w momencie orzekania przez organ o rozbiórce, ale sam fakt podjęcia budowy przed uzyskaniem przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności, pozostałoby też w sprzeczności z założeniem racjonalnego ustawodawcy, który zmierzając do realizacji określonych celów stosuje jedynie niezbędne środki prawne. Przez niezbędność należy rozumieć korzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę praw i wolności jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenia.

Przyjęta przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. wykładnia przepisu art. 48 Prawa budowlanego narusza powyższą zasadę. Nakazanie rozbiórki wybudowanego obiektu w momencie gdy inwestor posiada już wymagane ostateczne pozwolenie na budowę nie zmierza do realizacji celu, którym jest likwidacja stanu niezgodnego z prawem, ponieważ stanu takiego nie ma. Działania te w sposób oczywisty są nieadekwatne i nieproporcjonalne do zaistniałego zagrożenia, które w wyniku uzyskania przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę - nie występuje. Zaprzeczałoby postulatowi racjonalności ustawodawcy takie wykładanie powyższych przepisów. Wykonanie decyzji o rozbiórce spowodowałoby konieczność rozbiórki już wybudowanych obiektów, a następnie ponowne ich wybudowanie w oparciu o to samo ostateczne pozwolenie na budowę. Jest oczywiste, iż taka konsekwencja wykładni przepisu art. 48 Prawa budowlanego byłaby sprzeczna z założeniem racjonalności ustawodawcy. Takie rozumowanie prowadziłoby do wniosku, iż art. 48 prawa budowlanego nie tyle zmierza do likwidacji stanu niezgodnego z prawem lecz zawiera sankcję za podjęcie /rozpoczęcie/ budowy przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od wszelkich okoliczności.

Taka konsekwencja nie wynika zaś ani z treści art. 28 Prawa budowlanego, ani art. 48. Sprzeczna byłaby też z fundamentalnymi zasadami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, którymi są wyrażona w art. 2 zasada demokratycznego państwa prawa oraz wyrażona w art. 64 ust. 3 zasada ochrony własności. Powodowałoby - jak w niniejszej sprawie - takie sytuacje jak istnienie w stosunku do tych samych obiektów budowlanych zarówno ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jak i ostatecznej decyzji o ich rozbiórce. Decyzja o rozbiórce przedmiotowych obiektów nie uchyla bowiem decyzji o pozwoleniu na ich budowę, a jednocześnie taki skutek decyzji o rozbiórce nie wynika z żadnego przepisu prawa. Taka kolizja decyzji, których wykonanie rodzi wzajemnie sprzeczne skutki pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 Kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, oraz wyrażoną w art. 16 Kpa zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Podstawową przesłanką zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest więc brak w momencie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłanka ta nie jest spełniona jeżeli inwestor pozwoleniem takim w momencie wydawania decyzji o rozbiórce dysponuje.

Należy też mieć na uwadze, iż już samo doręczenie stronom decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego.

Jej treścią związany jest również organ. Wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji niewątpliwie naruszył jednoznaczny w swej treści art. 28 Prawa budowlanego. Naraża się on na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art. 48. Samo jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być w świetle treści art. 48 i art. 28 Prawa budowlanego uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów.

Gdyby ustawodawca zamierzał objąć hipotezą art. 48 prawa budowlanego także rozpoczęcie robót budowlanych bez wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę to w art. 48 dokonałby wyraźnego odesłania do art. 28.

Takiego odesłania przepis ten jednak nie zawiera.

Przyjąć zatem należy, iż w sytuacji gdy inwestor który uzyskał pozwolenie na budowę rozpoczął budowę z naruszeniem art. 28 prawa budowlanego organ nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 48 bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest wyrażenie ustawowe zawarte w art. 50 ust. 1 "w przypadkach innych niż określone w art. 48", co wskazuje na objęcie tym unormowaniem stanu faktycznego polegającego na przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych przed ostatecznością pozwolenia na budowę, skutkującym wydaniem postanowienia o wstrzymaniu rozpoczętych robót budowlanych, z wyłączeniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Inna sytuacja byłaby sprzeczna z założeniem racjonalnego ustawodawcy, który kieruje się określonym systemem wartości i dąży do określonych celów, w tym przypadku do likwidacji stanu niezgodnego z prawem. Nie można natomiast mówić "o stanie niezgodnym z prawem" w przypadku gdy w momencie orzekania o rozbiórce inwestor posiada wymagane ostateczne pozwolenie na budowę, a wybudowane obiekty są zgodne z wydanym pozwoleniem.

Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. została wydana w momencie gdy skarżąca legitymowała się ostatecznym i prawomocnym pozwoleniem na budowę. W świetle dokonanej powyżej wykładni przepisu art. 48 Prawa budowlanego, zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Należy także wskazać, iż stanowisko takie zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2001 r. IV SA 241/99.

W tej sytuacji należało - uwzględniając skargę - uchylić zaskarżoną decyzję jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ustawy o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.