Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1512/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i zobowiązano do załatwienia wniosku, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i c
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

30 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. Ż. i Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 395/14 w sprawie ze skargi E. Ż. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną Burmistrza [...]; 2. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpatrzenia punktu 4 wniosku E. Ż. z dnia 21 lipca 2014 roku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy; 3. oddala skargę kasacyjną E. Ż. w pozostałym zakresie; 4. odstępuje od zasądzenia od Burmistrza [...]na rzecz E. Ż. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 395/14, po rozpoznaniu skargi E.Z. (dalej jako skarżący lub skarżący kasacyjnie) na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z 21 lipca

2014 r., zobowiązał Burmistrza [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z powyższego wniosku w terminie 14 dni; oddalił skargę w zakresie żądania zawartego w punkcie 4 powyższego wniosku odnośnie wykonania na płycie CD kopii formy elektronicznej części graficznej projektu studium opracowanej w standardzie oprogramowania EWMapa (z możliwością wyszukiwania działek w ewidencji) oraz stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

E.Z. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza [...] w udostępnieniu informacji publicznej żądanej w punktach nr 1-4 jego wniosku z 21 lipca 2014 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania punktów nr 1-4 jego wniosku w terminie określonym przez Sąd, a także stwierdzenia, że bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej miała charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z normami przepisanymi.

W uzasadnieniu skarżący podał, że wnioskiem z 21 lipca 2014 r. wystąpił do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) części graficznej projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] sporządzonej w ramach § 1 pkt 2 lit. c) umowy nr AGP.272.1.2011 z 18 kwietnia 2011 r.;

2) zestawienia tabelarycznego zawierającego propozycję rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium sporządzonego w ramach § 1 pkt 2 lit. c) umowy nr [...] z [...] kwietnia 2011 r.;

3) części graficznej propozycji rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium sporządzonej w ramach § 1 pkt 2 lit. c) umowy nr [...] z [...] kwietnia 2011 roku;

4) części graficznej projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], opracowanej w standardzie oprogramowania EWMapa (z możliwością wyszukiwania działek ewidencyjnych) i przekazanej Burmistrzowi [...] przez [...] Biuro Planowania i Projektowania Sp. z o.o. zgodnie z harmonogramem określonym załącznikiem nr l do umowy nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. (etap II).

Skarżący podał, że pismem z 18 września 2014 r. Burmistrz [...] poinformował go, że nie załatwi jego wniosku, albowiem żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż wskazane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", a "dokumentami wewnętrznymi". Udostępnieniu w trybie wnioskowym podlegają natomiast wyłącznie dokumenty urzędowe, a nie "dokumenty wewnętrzne".

Skarżący podniósł, że Burmistrz [...] tworzy nową, niezdefiniowaną kategorię dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej, tj. "dokument wewnętrzny" oraz przeciwstawia to pojęcie definicji dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ogranicza obowiązku udostępniania informacji publicznej wyłącznie do wąskiego zakresu dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przeciwnie, posługując się w art. 6 przykładowym wyliczeniem jakie informacje stanowią informacje publiczną, ma służyć jak najszerszej realizacji zasady zapisanej w art. 61 Konstytucji RP. Również w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP ustawodawca nie zawęża obywatelskiego prawa dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej wyłącznie do dostępu do informacji znajdującej się w dokumentach urzędowych, co wskazuje że obywatele powinni dysponować prawem dostępu do wszelkich dokumentów związanych z działalnością organów administracji publicznej, po uwzględnieniu ograniczeń zapisanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 5 u.d.i.p.

Skarżący podniósł, że informacją publiczną pozostają nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te dokumenty pozostające w posiadaniu organu administracji publicznej, które zostały wytworzone przez podmiot zewnętrzny, a których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań.

Zdaniem skarżącego bezczynność organu ma w tym przypadku charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje, w ocenie skarżącego, w szczególności celowe ignorowanie przez organ narzuconego przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wywody o tym, jakoby informacja żądana przez skarżącego we wniosku z 21 lipca 2014 r. nie stanowiła informacji publicznej, a "dokument wewnętrzny", organ przedstawił dopiero w piśmie z 18 września 2014 r. Usprawiedliwienia dla pozostawania w bezczynności nie stanowi, w ocenie skarżącego, w tym przypadku informowanie go przez organ o przedłużeniu terminu dla udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że pismem z 4 sierpnia 2014 r. poinformowano skarżącego o przedłużeniu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 12 sierpnia 2014 r. Kolejnym pismem z 12 sierpnia 2014 r. poinformowano skarżącego o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej oraz o przedłużeniu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 19 września 2014 r. Pismem z 4 września 2014 r. przesłano skarżącemu kserokopie pism Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] kierowane do Burmistrza [...] związane z opiniowaniem i uzgadnianiem przez Burmistrza [...] z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] projektu studium opracowanego w ramach umowy nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. oraz kserokopie pism Burmistrza [...] kierowane do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] związane z opiniowaniem i uzgadnianiem przez Burmistrza [...] z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] projektu studium opracowanego w ramach umowy nr [...] z [...] kwietnia 2011 r.

Dalej organ wskazał, że 18 września 2014 r. poinformowano skarżącego, że wniosek z 21 lipca 2014 r. w zakresie punktu 1, 2, 3 i 4 nie może być załatwiony zgodnie z jego treścią, ponieważ wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej.

W ocenie organu należy rozróżnić dokumenty urzędowe - będące nośnikiem informacji publicznej od dokumentów wewnętrznych niestanowiących informacji publicznej. Organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu.

Zdaniem organu żądanych przez skarżącego informacji nie można zakwalifikować do kategorii jakiegokolwiek dokumentu, nie mówiąc już o kategorii dokumentu urzędowego. Przygotowana pierwotnie przez wykonawcę część graficzna projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] nie stanowiła jakiegokolwiek dokumentu. Pierwotna część graficzna projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] nie została w żaden sposób zaakceptowana przez organ i nie była wyrazem jego woli co do tego, czy ta część graficzna stanie się projektem Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], który będzie następnie stanowił podstawę dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy występujące w procesie uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ podał, że co najmniej raz kwestionował wytwór pracy wykonawcy dlatego, że zawierał błędy wymagające poprawienia. Gdyby skarżący zażądał udostępnienia części graficznej projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zaakceptowanej przez organ, będący następnie podstawą dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy, to taki dokument by otrzymał, gdyż stanowiłby on wyraz woli Burmistrza [...]. Tego typu dokument z pewnością stanowiłby informację publiczną podlegającą udostępnieniu, o ile nie zachodziłyby inne przesłanki przemawiające za jego nieudostępnieniem. Także pierwotne zestawienie tabelaryczne oraz część graficzna propozycji rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium, tak jak w przypadku części graficznej projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], były przez Burmistrza [...] co najmniej raz kwestionowane i nie stanowiły w swojej pierwotnej wersji wyrazu stanowiska organu.

Organ wskazał także, że żądana przez skarżącego informacja w pkt 1 i 4 wniosku, to ta sama informacja, bowiem § 1 pkt 2 lit. c) umowy mówi o tym samym wytworze pracy wykonawcy, który jest określony w harmonogramie do umowy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących stosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Burmistrz [...] podał, że jeżeli przepis obowiązującego prawa dopuszcza określone uprawnienia, to nie może być mowy by korzystanie z tych uprawnień stanowiło rażące naruszenie prawa. Organ zwrócił uwagę, że skarżący nie zwrócił się o udzielnie jednej informacji publicznej, ale szeregu informacji publicznych, co już samo w sobie wydłuża czas konieczny do rozpatrzenia wniosku o udzielnie informacji publicznej. Nadto, zdaniem organu, przedstawiony wyżej przebieg postępowania wyraźnie wskazuje, że organ nie był bierny, nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności. Wszelkie czynności, które mógł podejmować stosownie do przebiegu postępowania podejmował w zakreślonych przez prawo terminach lub też przedłużał stosownymi pismami terminy podejmowania określonych czynności w sprawie. Organ podniósł także, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazuje przyczyn, z powodu których podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej może nie udostępnić tej informacji w terminie 14 dni, zatem przyczyny takie mogą być dowolne i jakiekolwiek przejawy działania ze strony tego wykluczają zarzut bezczynności. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma jedynie obowiązek wskazać powody opóźnienia oraz termin w jakim udostępni informację publiczną. Takie powody organ w sprawie niniejszej wskazał.

W piśmie procesowym z 24 grudnia 2014 r. E.Z. zawarł polemikę ze stanowiskiem Burmistrza [...] zawartym w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyżej wyrokiem zobowiązał Burmistrza [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego z 21 lipca 2014 r. w terminie 14 dni; oddalił skargę w zakresie żądania zawartego w punkcie 4 powyższego wniosku odnośnie wykonania na płycie CD kopii formy elektronicznej części graficznej projektu studium opracowanej w standardzie oprogramowania EW Mapa (z możliwością wyszukiwania działek w ewidencji) oraz stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi ma stwierdzenie, czy informacja żądana przez skarżącego w pkt 1-4 wniosku z 21 lipca 2014 r. jest informacją publiczną, a także czy organ pozostawał w bezczynności w jej udostępnieniu.

WSA w Krakowie wyjaśnił, że treść i postać dokumentów urzędowych jest tylko jednym z wielu rodzajów informacji, o charakterze informacji publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez lub dla organów władzy publicznej, albo odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i c u.d.i.p., z których wynika wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym trybie działania władz publicznych oraz sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. Nośnikiem informacji publicznej w tym zakresie mogą być różne dokumenty, nie tylko dokumenty urzędowe.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wniosek skarżącego ma związek z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. - dalej także w skrócie jako "u.p.z.p."), które regulują szczegółowo m. in. charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jego wymogi, zasady i procedurę uchwalenia, koszty sporządzenia, znaczenie w procesie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3. ust. 1, art. 5, art. 7, art. 9 - 13, art. 20 ust. 1, art. 28, art. 30-33). Z przepisów tych wynika w szczególności, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem normatywnym (nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego). Określa jednak politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa kierunki i sposoby działania organów oraz jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie aktu normatywnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na jego wiążący charakter przy sporządzaniu planów miejscowych ma bezpośredni związek z wykonywaniem przez organy gminy władztwa planistycznego. Zarówno działanie organów, jak i czynności innych pomiotów związane z procedurą uchwalania (zmiany) studium oraz ich przygotowywaniem finansowane są ze środków publicznych.

Artykuł 30 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Wypisy i wyrysy ze studium są informacją publiczną zawartą w dokumentach urzędowych.

Taka regulacja nie oznacza, w ocenie Sądu I instancji, że nie mają cech informacji publicznej dokumenty urzędowe, lub także inne dokumenty powstające w ramach procedury związanej z uchwalaniem (zmianą) studium, względnie wytworzone przez lub dla organów władzy publicznej w związku z wdrożeniem albo przygotowaniami do wdrożenia procedury uchwalania studium (jego zmiany), albo odnoszące się w tym zakresie do władz publicznych, czy także wystąpienia takich władz, opinie i oceny przez nie dokonywane, niezależnie od tego dla jakiego podmiotu są one kierowane. Powyższe znajduje uzasadnienie w uprzednio czynionych wywodach, z których wynika szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że udostępnienia takich właśnie informacji, wytwarzanych w związku z uchwalaniem studium, dotyczy wniosek skarżącego z 21 lipca 2014 r. w pkt 1-4. Żądane w nich informacje stanowią informację publiczną. Zdaniem Sądu I instancji prezentowana ocena nie dotyczy jedynie części wniosku ujętego w pkt 4, w którym skarżący żąda ponownie informacji publicznej, o której mowa już pkt 1, opracowanej w standardzie oprogramowania EWMapa (z możliwością wyszukiwania działek ewidencyjnych).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozszerzenie pliku o nazwie .jpg (wg. metody kompresji danych JPEG) stanowi jeden z popularnych formatów przechowywania plików graficznych. Jest to format ujednolicony i łatwy do otwarcia za pomocą różnych programów komputerowych. W standardzie każdego programu operacyjnego znajdują się narzędzia do otwierania plików .jpg. Korzystanie z odczytu informacji w formacie .jpg nie wymaga posiadania dodatkowych narzędzi sprzętowych, ani wykupywania licencji. Skoro skarżący domagał się w pkt 1 i 3 wniosku udostępnienia mu informacji publicznej poprzez zapis na płycie CD pliku graficznego w formacie .jpg, należy przyjąć, że posiadał również możliwości sprzętowe otwarcia pliku zapisanego w tym formacie. W ocenie Sądu I instancji trzeba odróżnić formaty przechowywania plików zawierających informację (np. .jpg, .doc, .xls) od oprogramowania komputerowego służącego przetwarzaniu, a także potencjalnie nawet modyfikowaniu informacji. Realizując wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ winien przekazywać informacje w formatach przeznaczonych do odczytu i zapoznania się z informacją, o ile o taki dostęp wnioskuje strona.

Standard oprogramowania EWMapa stanowi program grafiki komputerowej służący do zakładania, prowadzenia i edytowania wielkoskalowej mapy numerycznej. Oprogramowanie autorstwa [...] Sp. z o.o. [...] jest specjalistycznym oprogramowaniem przeznaczonym do obsługi systemu informacji o terenie i zarządzania nim. Dostęp do standardu oprogramowania EWMapa następuje na podstawie indywidualnej (z reguły płatnej) umowy licencji na oprogramowanie zawartej pomiędzy licencjodawcą a podmiotem używającym oprogramowania. Program powyższy umożliwia nie tylko dostęp do informacji, ale również ich przetwarzanie i modyfikowanie (w tym m.in. edycję mapy numerycznej i opracowań graficznych). Istotą oprogramowania EWMapa jest bowiem występowanie szeregu narzędzi (w tym narzędzi dostępnych odpłatnie) służących nie tylko tworzeniu systemu informacji, ale i zarządzaniu nim (jednym z nich jest narzędzie do wyszukiwania działek, o dostęp do którego zwracał się skarżący w pkt 4 wniosku). Stosowanie przedmiotowego oprogramowania jest powiązane z zagadnieniem praw autorskich.

W ocenie Sądu I instancji udostępnienie przez organ pliku w formacie EWMapa byłoby równoznaczne z przeniesieniem przez organ praw licencyjnych do oprogramowania na osobę trzecią. Do tego organ korzystający z programu na podstawie licencji nie jest zobowiązany w ramach instytucji udostępnienia informacji publicznej, nawet jeżeli taki oprogramowanie posiada wykonując zadania publiczne. W praktyce działania organy administracji publicznej często posługują się specjalistycznymi oprogramowaniem komputerowym np. geodezyjnym, kartograficznym i rachunkowym. Przekazanie informacji znajdującej się w bazach danych utworzonych za pomocą tych programów komputerowych nie może skutkować faktycznym przekazaniem podmiotom nielicencjonowanym dostępu do tego oprogramowania, a tak stałoby się w przypadku, gdyby plik zaopatrzyć w możliwość wyszukiwania działek ewidencyjnych w standardzie oprogramowania EWMapa. Nadto, nie istnieją przesłanki do badania przez organ zagadnień praw autorskich w ramach realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tak utrwalona informacja jest informacją wewnętrzną, nie będącą informacją publiczną.

Sąd I instancji uznał, że poprzez udostępnienie pliku w formacie .jpg na płycie CD organ spełni swój ustawowy obowiązek zarówno co do formy, jak i treści informacji udostępnianej skarżącemu. Format .jpg umożliwia bowiem w pełni zapoznanie się z treścią informacji graficznej zawartej w tym pliku. Celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji publicznej, jako informacji o faktach, nie zaś dostępu do edytowania i przekształcania informacji gromadzonych w bazach danych, z potencjalną możliwością modyfikowanych ich na podstawie programów wymagających specjalistycznej licencji.

Zdaniem Sądu I instancji żądanie skarżącego w tej części, w której skarżący domaga się ponownie informacji publicznej, o której mowa już pkt 1 wniosku, opracowanej w standardzie oprogramowania EWMapa (z możliwością wyszukiwania działek ewidencyjnych), wykracza poza obowiązki organu wynikające z ustawy o udostępnieniu informacji publicznej. Nie jest to tylko zagadnienie związane ze sposobem i formą udostępnienia informacji publicznej na wniosek (art. 7-12 u.d.i.p.), lecz taka zmiana jakościowa, która powoduje brak podstaw do uznania owej informacji wewnętrznej za informację publiczną.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w zakresie informacji publicznej żądanych przez skarżącego w pkt 1-4 wniosku z 21 lipca

2014 r. Burmistrz [...] nie stosował regulacji z art. 14-15 u.d.i.p. Organ korzystał natomiast z możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., przedłużając termin załatwienia wniosku ponad okres 14 dni z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. W efekcie dopiero pismem z 18 września 2014 r., doręczonym skarżącemu 19 września 2014 r., Burmistrz [...] poinformowała skarżącego, że informacje objęte punktami 1-4 nie stanowią informacji publicznej. Takie stanowisko zostało w piśmie obszernie uzasadnione.

W ocenie Sądu I instancji brzmienie art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p. nie pozostawia wątpliwości, iż przepis wyrażony w ust. 2 dotyczy takiej sytuacji, w której organ nie dostrzega przeszkód w dokonaniu czynności materialno-technicznej. Skomplikowany prawnie charakter wniosku nie może powodować wydłużenia terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a jego właściwa analiza w takim aspekcie, winna każdocześnie mieścić się w terminie 14 dni. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których nie jest zamiarem organu administracji publicznej odmowa dokonanie czynności materialno-technicznej, zaś zmiana tego stanowiska następuje już po zastosowaniu trybu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W takim przypadku zachodzą jednak podstawy do stwierdzenia bezczynności organu. W sprawie niniejszej jest to tym bardziej zasadne, że organ nie powoływał się na okoliczności uzasadniające przedłużenie terminu z przyczyn wskazanych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., albo w art. 15 u.d.i.p.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenił, że cech rażącego naruszenia prawa, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej rodzi szereg wątpliwości interpretacyjnych, będących przedmiotem licznych, nie zawsze zbieżnych poglądów doktryny i orzecznictwa. W myśl art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Spór wiedziony w sprawie niniejszej przez strony jest sporem natury prawnej, prowadzonym w okolicznościach, w których nie dochodzi do naruszenia dyspozycji zawartej w art. 153 P.p.s.a. Odwoływanie się przy ocenie charakteru bezczynności do innych wyroków wydawanych względem Burmistrza- [...] nie znajduje dostatecznego uzasadnienia.

Sąd I instancji stwierdził nadto, że w tej sytuacji nie zachodzą również przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Sąd wskazał, że organ rozpoznając wniosek nie milczał, lecz informował skarżącego na bieżąco o podejmowanych czynnościach, zaś błędnej w części odpowiedzi udzielił przed upływem dwumiesięcznego terminu, który przewiduje ustawa art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Nadto skarżący miał możliwość kwestionowania stosowania przez organ instytucji przedłużenia terminu motywowanej skomplikowanym charakterem sprawy już od daty doręczenia mu pierwszego zawiadomienia tej treści, tj. od 5 sierpnia

2014 r. Skargę na bezczynność wniósł dopiero pismem z 25 października 2014 r.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli skarżący oraz organ.

Skarżący w swojej skardze kasacyjnej wskazał, że zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części objętej punktami II i III wyroku, tj. w części dotyczącej oddalenia skargi co do żądania udostępnienia mapy cyfrowej projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] opracowanej w standardzie EWMapa oraz w części dotyczącej stwierdzenia że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił w części objętej punktem II wyroku, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.d.i.p.), polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji stanowiska, w świetle którego mapa cyfrowa projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego opracowana w standardzie EWMapa nie jest informacją publiczną, ale jest informacją wewnętrzną, nie podlegającą udostępnienia w trybie wnioskowego udostępniania informacji publicznej.

Jednocześnie w części objętej pkt III wyroku, skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art.149 § 1 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w tej części zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie sprawy w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 P.p.s.a., jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.d.i.p. poprzez przyjęcie stanowiska, w świetle którego mapa cyfrowa projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego opracowana w formacie zapisu EWMapa nie jest informacją publiczną, ale jest informacją wewnętrzną, nie podlegającą udostępnieniu w trybie wnioskowego udostępniania informacji publicznej. Skarżący zwrócił uwagę, że stanowisko to pozostaje w wewnętrznej sprzeczności z pozostałą częścią wyroku, gdzie Sąd I instancji stwierdził, iż ta sama mapa cyfrowa projektu studium, tyle że zakodowana w innym formacie zapisu informatycznego (format obrazu rastrowego .jpg, a nie format obrazu wektorowego .evr jak w przypadku mapy w formacie EWMapa), stanowi informację publiczną. Zdaniem skarżącego, zmiana samego formatu zapisu informatycznego nie może prowadzić do zmiany charakteru informacji zakodowanej w plikach informatycznych. Jeżeli zatem przyjmuje się, że mapa projektu studium wykonana przez podmiot zewnętrzny na zlecenie organu administracji publicznej, ze środków budżetowych organu administracji publicznej, stanowi informację publiczną, to taką informacją publiczną mapa projektu studium pozostaje niezależnie od formy technicznej zapisu tej informacji publicznej - czy jest to papierowy wydruk mapy projektu studium, czy jest to plik informatyczny w formacie .jpg, czy też czy jest to plik informatyczny w formacie .evr przyjętym przez oprogramowanie EWMapa.

Skarżący podniósł także, że całkowicie bezprzedmiotowe, a przy tym błędne, pozostają spekulacje Sądu I instancji co do okoliczności, czy skarżący dysponuje licencjonowanym oprogramowaniem pozwalającym na przeglądanie i edycję plików informatycznych zapisanych w standardzie EWMapa opracowanym przez firmę [...] Sp. z o.o. Udostępnienie skarżącemu projektu studium zapisanego w takim właśnie formacie nie prowadzi do przeniesienia na skarżącego praw autorskich do korzystania z samego narzędzia informatycznego, jakim pozostaje program EWMapa autorstwa spółki [...] Sp. z o.o. potrzebny do otwarcia plików informatycznych obejmujących projekt studium zapisanych w tym formacie.

Ponadto skarżący podniósł, że organ w co najmniej sześciu prawomocnie rozstrzygniętych sprawach sądowoadministracyjnych został pouczony, że wszelkie materiały planistyczne wykorzystywane przez organ w procesie opracowywania projektu studium stanowią informację publiczną. Zdaniem skarżącego uporczywe stanowisko organu wskazujące jakoby informację publiczną miały stanowić wyłącznie takie materiały planistyczne, które zostały zaaprobowane przez organ i stanowią uzewnętrzniony zewnętrznie wyraz woli Burmistrza [...], i jako takie są przekazywane innym organom lub ogłaszane społeczeństwu, nie można ocenić jako sporu prawnego wynikającego z nieprecyzyjnych przepisów ustawy o dostępie do informacji, tak jak to przyjął Sąd I instancji.

Organ w swojej skardze kasacyjnej wskazał, że zaskarża wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części, tj. w zakresie pkt I, III i IV sentencji wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący:

- nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a., zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie,

- nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.);

2) art. 149 § 1 P.p.s.a poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem w terminach zakreślonych przez art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydał stosowane rozstrzygnięcie w formie pism z 4 września 2014 r. (udostępniając informację publiczną żądaną przez skarżącego w pkt 5 i 6 wniosku z 21 lipca 2014 r.) oraz z 18 września 2014 r. (wskazującym, że informacje żądane przez skarżącego w pkt 1, 2, 3 i 4 wniosku z 21 lipca 2014 r. nie stanowią informacji publicznej) zgodnie z jednolitym i ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, natomiast rozstrzygnięcie to według Sądu I instancji było błędne merytorycznie, zatem organ nie pozostawał w bezczynności, a jedynie błędnie według Sądu rozstrzygnął sprawę, co nie uzasadnia przypisania organowi bezczynności, bowiem wówczas zacierałaby się różnica pomiędzy bezczynnością a błędnym rozstrzygnięciem;

3) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., gdy tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., co powoduje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a.;

2) art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., co powoduje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a.;

3) art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w sytuacji, w której organ nie dostrzega przeszkód w dokonaniu czynności materialno-technicznej i skomplikowany prawnie charakter wniosku nie może powodować wydłużenia terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdy tymczasem prawidłowa wyładnia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie, w każdej sytuacji, gdy wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej;

4) art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6, w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i c u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zaakceptowane przez organ materiały (określone w pkt 1, 2, 3 i 4 wniosku skarżącego z 21 lipca 2014 r.) wytworzone przez wykonawcę stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu, gdy tymczasem materiały takie stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu stosowanie do u.d.i.p.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. pkt I, III i IV i odrzucenie skargi ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia tego żądania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. pkt I, III i IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytoczył argumenty wskazujące na zasadność powołanych wyżej zarzutów, koncentrujące się na kwestii dopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem oraz wykazując, że nie pozostawał w bezczynności. Przedstawiając swoją argumentację skarżący kasacyjnie powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozważań wojewódzkiego sądu administracyjnego, ani nie bada w całości legalności postępowania przed sądem I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie jest natomiast uprawniony do poprawiania, konkretyzowania ani uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Tym samym z własnej inicjatywy nie może rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie niż naruszenia wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być sformułowane precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Skarga kasacyjna Burmistrza [...] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie znajdując przesłanek do odrzucenia wniesionej w sprawie skargi, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101a ust. 1 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten wynika między innymi z celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, w myśl przepisów której w odformalizowanym postępowaniu winno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej zawarte jest odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, w innym przypadku Kodeks ten nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania. Dlatego nieuprawnione jest twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. pozwala stwierdzić, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadkach, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia czyni to w sposób wyraźny – np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2008 r., I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2011, I OSK 667/11).

Zgodnie z dyspozycją art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast przepis art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego, czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego czy też nie, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jeżeli dany podmiot wykaże, że uchwała ta narusza czyjś interes prawny.

Z powyższego wynika, że przepis art. 101a ww. ustawy stosuje się w sytuacji bezczynności organu gminy polegającej na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo oraz gdy podejmowane przez organ gminy czynności prawne lub faktyczne naruszając prawa osób trzecich (por.: komentarz do art. 101a ustawy o samorządzie gminnym zamieszczony w LEX-ie [w:] B. Dolnicki (red.) M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. jochymczyk, A. Matan. C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz ABC, 2010).

W niniejszym stanie faktycznym nie istniała indywidualna sprawa administracyjna, w ramach której miałoby zostać ukształtowane uprawnienie skarżącego, a ocena legalności prowadzenia której należałaby do sądu administracyjnego. Z tych samych powodów nie można uznać, iż w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie powołany w skardze kasacyjnej art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który mógłby mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy konkretna norma prawna nakłada na organy gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej.

Całkowicie chybiony jest zatem pogląd skarżącego kasacyjnie, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oparta winna być na przepisie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten odnosi się wprawdzie do bezczynności organu gminy w przypadku niewykonywania czynności nakazanych prawem, jednakże dotyczy on bezczynności w zakresie działalności uchwałodawczej organów gminy i to w zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na te organy obowiązek podjęcia uchwał czy zarządzeń. Stwierdzić zatem należy, że sąd administracyjny posiada kompetencje do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a skarga ta nie musi być poprzedzona środkami zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania. Podkreślenia przy tym wymaga, że bezczynności podmiotu, do którego złożony został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie usuwa błędne przekonanie co do charakteru tej informacji.

W przedmiotowej sprawie w dacie orzekania przez Sąd I instancji żądana przez E.Z. informacja, określona w pkt 1-4 wniosku z 21 lipca 2014 r., nie została mu udzielona. Jak wynika z pisma z 18 września 2014 r. organ uznał, że wnioskowane dokumenty, tj. część graficzna projektu Studium (zarówno w formie wydruku, jak i w formie elektronicznej), propozycja rozpatrzenia wniosków do Studium (zestawienie tabelaryczne oraz część graficzna) nie stanowią informacji publicznej. Są to dokumenty wewnętrzne, nie przesądzające o kierunku działania Gminy. Ocena ta nie została zaakceptowana przez Sąd, który doszedł do przekonania, że informacje żądane w pkt 1-4 wniosku z 21 lipca 2014 r. stanowią informację publiczną. Stanowisko to zasługuje na aprobatę. Taki stan, w sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, co w niniejszej sprawie jest poza sporem, oznacza niewątpliwie bezczynność organu. Stanu tego nie eliminuje zastosowanie przez organ procedury określonej w art. 13 ust 2 u.d.i.p. Wówczas gdy organ uznaje, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, obowiązany jest powiadomić o swoim stanowisku adresata wniosku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przedłużenie terminu udzielenia informacji, na co zezwala art. 13 ust 2 u.d.i.p., jest możliwe jedynie wówczas, gdy co do zasady udostępnienie informacji ma nastąpić, tylko nie jest to możliwe w terminie 14 dni. Nieuprawniony jest zatem zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. powiązany przez kasatora z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na sposób sformułowania i brak uzasadnienia zarzutu naruszenia powyższego przepisu, jego ocena merytoryczna nie była możliwa. Wyjaśnić należy, iż z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony w przypadku, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, a warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego rodzaju przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych norm prawnych, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązana bezpośrednio powiązać zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 151 P.p.s.a, nie powiązał tego przepisu z jakimikolwiek przepisami prawa materialnego czy procesowego, co w konsekwencji, przy braku takich powiązań, oznacza nieskuteczność tego zarzutu.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego, nazywanego też jurysdykcyjnym, są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Postępowanie, którego przedmiotem jest żądanie informacji publicznej jest odrębnym postępowaniem o charakterze administracyjnym, ale zasadniczo innym niż jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Żądanie wniosku nie obejmuje konkretyzacji i indywidualizacji treści norm prawa materialnego w decyzji administracyjnej kończącej to postępowanie. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy podmiot do którego wniosek został złożony, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej, a jeżeli tak, to o jakim charakterze, czy istnieje możliwość udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie, które są zgodne z wnioskiem, i czy prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu zgodnie z art. 5 u.d.i.p. Postępowanie w sprawie informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym i nie znajdują w nim zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, poza przepisami dotyczącymi decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest wydawana w wypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W pozostałych sytuacjach ustawodawca przewidział inne formy działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Jeżeli podmiot taki dojdzie do wniosku, że zachodzą podstawy do wydania decyzji administracyjnej, podejmuje dalsze czynności w ramach postępowania jurysdykcyjnego szczególnego, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie do decyzji, zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Wniosek taki wypływa wprost z treści przywołanego przepisu, w którym ustawodawca zastosował wyraźne odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w zakresie decyzji. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, gdyby intencją ustawodawcy było uregulowanie postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, powyższy przepis powinien być inaczej skonstruowany. Zamysłem ustawodawcy było jednak uproszczenie i odformalizowanie postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, a stosowanie w nim przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym zakresie z pewnością nie służyłoby osiągnięciu tego celu (por. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2013).

Przedmiotowa sprawa została wszczęta wnioskiem E.Z. kierowanym do Burmistrza [...] o udzielenie informacji publicznej. Organ uznał, że żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, o czym zawiadomił stronę pismem z 18 września 2014 r., przyjmując jednocześnie, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji. Skarżący prezentując odmienne stanowisko co do oceny charakteru informacji, których udostępnienia się domagał, wystąpił ze skargą na bezczynność Burmistrza [...] w zakresie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Skoro zatem w sprawie nie zaszły przesłanki do wydania decyzji, nie mogła znaleźć zastosowania regulacja zawarta w art. 16 u.d.i.p. Prowadzi to do wniosku, że zarzuty naruszenia przepisów art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Brak jest również podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że możliwość przedłużenia terminu ponad 14 dni przewidziana w przepisie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. istnieje tylko wówczas, gdy organ uznaje, że pozostająca w jego posiadaniu informacja ma walor informacji publicznej, zaś udzielnie jej nie jest możliwe w podstawowym 14 dniowym terminie. Wynika to wprost z treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., odnoszącego się do informacji publicznej, która nie może zostać udostępniona, co oznacza, że charakter żądanej informacji na tym etapie postępowania jest już przesądzony. Przedłużenie terminu może zatem nastąpić jedynie wówczas, gdy organ zamierza żądana informację udostępnić, bądź gdy planuje wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji, lecz nie jest to możliwe w podstawowym terminie przewidzianym ustawą.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust.1 pkt 3 lit. a i c u.d.i.p. W myśl art. 1 ust.1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie natomiast z ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i c ww. ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przedmiotem informacji publicznej są sprawy publiczne, Informacja publiczna to zwrot ustawowy podlegający definiowaniu w ustawie. Jego rozumienie i zakres jest w konsekwencji rezultatem rozumienia nadanego zwrotowi "sprawa publiczna". Przykładowy katalog danych odnoszących się do spraw mających publiczny charakter zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Stanowią je dane dotyczące polityki wewnętrznej i zagranicznej, podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1, zasad funkcjonowania tych podmiotów, danych publicznych, majątku publicznego. Jakkolwiek przedmiot informacji o sprawach publicznych został w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określony poprzez podanie katalogu o charakterze otwartym, to regulacja ta stanowi zbiór podstawowych kryteriów pozwalających na kwalifikowanie rozmaitych danych jako odnoszących się do spraw publicznych. W przypadku dokonywania takiej kwalifikacji konieczne jest zatem w pierwszej kolejności określenie, czy żądana informacja mieści się w katalogu z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i ze względu na jakie kryterium. Odpowiedź negatywna nie wyklucza informacji z katalogu danych o sprawach publicznych, konieczne jest jednak precyzyjne określenie, ze względu na jakie kryterium czy cechy żądanych danych, mają one aspekt publiczny z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady określonej w art. 61 Konstytucji RP.

Sposób realizacji zadań publicznych, ich wykonywanie i skutki nie zawsze wynikają z dokumentów mających walor dokumentu urzędowego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. A zatem informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokument urzędowy i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Stąd też informacją publiczną będą nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, ale także te dokumenty, których podmiot używa do realizowania powierzonych mu prawem zadań. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest trybem ustawy, są wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu.

Żądana w przedmiotowej sprawie informacja jest niewątpliwie sprawą publiczną. Wynika to z charakteru Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego czy też bywa określane jako akt gminnej polityki planistycznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 15 u.p.z.p. Studium jest dokumentem urzędowym, stanowi bowiem wewnętrzy akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią. Jako plan-program winno być wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszącym się do całego obszaru gminy. Jest aktem obligatoryjnym, zaś jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Treść studium determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego akt prawa miejscowego. Art. 11 u.p.z.p. zawiera listę czynności wchodzących w zakres kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), składających się na szczegółową procedurę sporządzenia projektu planu studium. Poszczególne czynności finansowane są ze środków publicznych. Projekt wykonany w tym trybie zostaje przedstawiony radzie gminy do uchwalenia.

W ramach tych czynności, o których mowa w powyższym przepisie, sporządzona została część graficzna projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] oraz rozpatrzone wnioski złożone do projektu studium. Tak wytworzone dokumenty stanowią element działalności organu Gminy, są bowiem wykonywane na potrzeby realizacji określonego zadania publicznego, a zatem mieszczą się w pojęciu "sprawa publiczna". Stanowią integralną część kierunków rozwoju przestrzennego. I nie ma znaczenia, że nie zostały one w całości stworzone przez organ, skoro sporządzono je na jego zlecenie, aby możliwe było wykonanie przez organ zadań przewidzianych prawem. Zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są natomiast objęte wszelkiego rodzaju materiały, druki, wzory itp. znajdujące się w posiadaniu organu, których zawartość (treść) intelektualna nie została użyta czy wykorzystana przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw. Takiego charakteru nie mają jednak dokumenty żądane przez skarżącego, stanowiące po ich zaakceptowaniu przez organ determinantę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Udostępnienie dokumentów objętych wnioskiem z 21 lipca 2014 r. nie stanowi przy tym rozporządzenia prawami autorskimi, lecz jest realizacją prawa do dostępu do informacji publicznej. Nie chodzi bowiem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych. Takie stanowisko ugruntowało się w judykaturze (m.in. wyroki NSA z 9 lutego 2007 r., I OSK 517/06; z 18 września 2008 r., I OSK 315/08; z 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10; z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1048) i skład orzekający w pełni je podziela.

W zakresie zarzutów objętych skargą kasacyjną E.Z. na uwzględnienie zasługiwał zarzut dokonania błędnej wykładni art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że mapa cyfrowa projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego opracowana w formacie zapisu EWMapa nie jest informacją publiczną, ale informacją wewnętrzną i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował graficzny projekt Studium jako informację publiczną i zobowiązał organ do jego udostępnienia w formie określonej przez stronę w pkt 1 wniosku z 21 stycznia 2014 r. Nie uznał natomiast prawa strony do otrzymania części graficznej projektu Studium opracowanej w standardzie oprogramowania EWMapa przyjmując, że jest to informacja wewnętrzna.

Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 1 u.d.i.p. to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających na zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak kopia, ksero, skan, zgranie danych na nośnik zewnętrzny, skany wielkopowierzchniowe czy zmiana formatu danych (zob. P. Sitniewski, Potrzeba zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej – uwagi de lega ferenda, Samorząd Terytorialny 2015, nr 4, s.32; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2015, s. 153). Nie jest możliwe narzucenie podmiotowi wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej formy realizacji jego prawa do tej informacji. Udostępnienie informacji publicznej może przybierać wiele postaci i należy przyjąć, że dopuszczalne są wszystkie środki przekazu, a w gestii podmiotu zainteresowanego pozostaje decyzja, z których z nich będzie on chciał skorzystać (zob. M. Jabłoński, K. Wygoda, Dostęp do informacji publicznej i jego granice, Wrocław 2002, s. 170). Istotne znaczenie ma w tym wypadku precyzyjne skonkretyzowanie żądanej formy, albowiem podmiot zobowiązany nie może bez zgody wnioskodawcy dokonać jej zmiany. Organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie. Gdy podmiot zobowiązany nie udziela informacji publicznej w określonej przez wnioskodawcę formie ani nie wydaje w tym przedmiocie decyzji, to takie zachowanie świadczy o nierozpatrzeniu wniosku i tym samym jego adresat pozostaje w bezczynności.

W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł o udostępnienie części graficznej projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], do czego był uprawniony, w różnych formach, tj. poprzez wykonanie kopii mapy topograficznej, poprzez wykonanie na płycie CD kopii formy elektronicznej części graficznej projektu studium opracowanego w formacie .jpg oraz poprzez wykonanie na płycie CD kopii formy elektronicznej części graficznej projektu studium opracowanego w standardzie oprogramowania EWMapa. Skarżący wnioskował zatem o udostępnienie tej samej informacji w różnych formatach zapisu. Opracowanie projektu graficznego Studium w formacie .jpg czy też w formacie .evr używanym przez oprogramowanie EWMapa nie zmienia charakteru żądanej informacji. Różny jest jedynie standard zapisania pliku. Standard EWMapa oznacza jak EWMapa zapisuje pliki i jest to format .evr. Skarżący chce zatem otrzymać także projekt graficzny Studium opracowany w standardzie oprogramowania EWMapa, tzn. chce, aby pliki były zapisane w formacie .evr przyjętym przez oprogramowanie EWMapa. Organ tak w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego nie wskazywał, że nie dysponuje zapisem części graficznej studium opracowanym w formacie .evr. Udostępniając skarżącemu projekt Studium opracowany w tym formacie, przyjętym przez oprogramowanie EWMapa, organ nie jest obowiązany do jednoczesnego dostarczenia skarżącemu oprogramowania potrzebnego do otwarcia plików informatycznych zapisanych w standardzie EWMapa, opracowanego przez [...] Sp. z o.o. Poprzez przekazanie skarżącemu projektu Studium nie dochodzi do przeniesienia na niego praw autorskich do programu otwierającego dany format czy też do praw licencyjnych do oprogramowania. EWMapa to program, który został zaprojektowany na powszechnie dostępne komputery osobiste i może być instalowany na dowolnym komputerze. W celu odczytania określonego pliku informatycznego trzeba dysponować programem otwierającym dany format pliku. Kwestia sposobu w jaki skarżący zamierza odczytać i wykorzystać udostępnioną mu informację, zapisaną w standardzie EWMapa, pozostaje poza zakresem rozważań przy badaniu zasadności jego wniosku. Rację należy przy tym przyznać Sądowi I instancji, że organ w ramach udostępnienia informacji publicznej nie jest zobowiązany do udzielenia skarżącemu dostępu do edytowania i przekształcania informacji gromadzonych w bazach danych. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ obowiązany jest rozpoznać także pkt 4 wniosku skarżącego z 21 lipca 2014 r., gdyż brak podstaw do potraktowania części graficznej projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania opracowanej w standardzie oprogramowania EWMapa jako informacji wewnętrznej. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., Burmistrza [...] do rozpatrzenia punktu 4 wniosku E.Z. z 21 lipca 2014 roku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast drugi z zarzutów ujętych w skardze kasacyjnej E.Z., a odnoszący się do ustaleń, co do charakteru bezczynności Burmistrza [...]. Oceniając, iż stwierdzona bezczynność Burmistrza [...]nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a.

Jak stanowił art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2015, nr 12, poz. 116). Przy tym jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie prawa, którego naruszenie oceniane jest pod kątem tego, czy jest ono rażące, nie ogranicza do grupy przepisów o terminach załatwienia spraw. Obejmuje bowiem także przepisy determinujące sposób działania organu (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 2430/14).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest natomiast stanowisko, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12).

W niniejszej sprawie termin załatwienia sprawy determinował art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność w sprawie nie miała charakteru rażącego, gdyż za przyjęciem, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa nie przemawia ani okres zwłoki w załatwieniu wniosku, ani postępowanie organu. W stanie faktycznym sprawy trudno twierdzić, iż wystąpiła w niej bezczynność o charakterze rażącym, niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym, nie pozostawiająca wątpliwości. Rzeczona bezczynność nie była bowiem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rezultatem złej woli organu czy celowej opieszałości, lecz wynikiem wadliwej wykładni prawa, prowadzącej do błędnego przeświadczenia, że zajęcie stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest możliwe w terminie 2 miesięcy, wynikającym z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o ile strona zostanie zawiadomiona w tym terminie o powodach opóźnienia i o terminie, w jakim organ udostępni informację. Po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ zareagował przedstawiając swoje stanowisko. Nie zlekceważono zatem uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji. Organ nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, udzielił wszak pisemnej odpowiedzi, a jedynie powziął czasowo wątpliwości co do sposobu załatwienia żądań wnioskodawcy, jak i co do oceny ich charakteru. Okazały się one częściowo uzasadnione, gdyż również Sąd I instancji zakwestionował jedną z form udostepnienia żądanego dokumentu, przyjmując ostatecznie, że jest to dokument wewnętrzny. Zauważyć nadto należy, że wniosek skarżącego został częściowo zrealizowany pismem z 4 września 2014 r. Uznać wobec tego trzeba, że bezczynność organu bez wątpienia nie była "rażąca". Podkreślenia wymaga, że kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec urzędnika, czy do pociągnięcia do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Burmistrza [...]. Na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i zobowiązał Burmistrza [...]do rozpatrzenia pkt 4 wniosku E.Z. z 21 lipca 2014 r., w pozostałym zaś zakresie, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną E.Z. oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 207 § 2 P.p.s.a.