Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1693/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 51 ust 1 pkt 1 i ust 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art 154
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 8 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 178/11 w sprawie ze skargi B.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 roku znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie; 2. zasądza od B.Z. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 430 (czterysta trzydzieści złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 178/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B.Z. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

[...] listopada 2010 roku, znak [...] oraz poprzedzająca

ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 roku, Nr [...] .

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł

w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku, znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 roku,

Nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej również PINB, w Powiecie Wrocławskim z dnia

[...] grudnia 2009 roku, Nr [...] .

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy z dnia

7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118, ze zm.) nakazał B.Z. – inwestorowi rozbiórkę nadbudowanego poddasza wraz z dachem wielospadowym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości Długołęka przy ul. [...] , gmina Długołęka, w terminie do 30 czerwca 2010 roku.

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podczas oględzin w dniu 6 grudnia 2007 roku ustalił, że zakres rozbudowy

ww. budynku polegał na: wykonaniu od strony południowej nawierzchni o wymiarach 1,70 x 4,40 m; zabudowaniu tarasu od strony wschodniej (na poziomie I piętra)

i wykonaniu dwóch dodatkowych płyt balkonowych na poziomie I i II piętra. Budynek przed przebudową posiadał płaski stropodach, zaś w wyniku przebudowy wykonano nową konstrukcję dachu (drewniana, pokryta dachówką) oraz utworzono poddasze użytkowe. Ponadto stwierdzono, że na dzień oględzin przebudowa nie została zakończona (brak obróbek blacharskich, rynien, rur spustowych, brak balustrad na balkonach, budynek nie jest podłączony do szamba i brakuje wewnętrznej klatki schodowej na poddasze i II piętro). W trakcie postępowania organ ustalił,

że ww. rozbudowa prowadzona była w oparciu o decyzję Zarządu Gminy Długołęka Nr 188/99 z dnia 10 sierpnia 1999 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego

i udzieleniu B.Z. oraz W.K. pozwolenia

na budowę – rozbudowę, modernizację i remont istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Długołęce.

Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2003 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. pozwolenia na budowę zaś postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 roku, Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia ocen technicznych w zakresie wykonanych robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w trakcie trwającego postępowania administracyjnego dot. ww. rozbudowy zaginęły akta administracyjne. Z zachowanej w rejestrach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wersji komputerowej jego decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 roku wynika, że przedłożona wówczas ocena, wykonana przez mgr inż. budownictwa lądowego Włodzimierza Kubiaka – rzeczoznawcę budowlanego potwierdziła prawidłowość wykonanych robót budowlanych. Ponadto ustalono, że od czasu wstrzymania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego B.Z. nie wykonywała żadnych robót budowlanych i zakończyła je na etapie opisanym w protokole z oględzin z dnia

6 grudnia 2007 roku. W związku z ww. ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 roku, Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne tylko w zakresie rozbudowy w związku

ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując,

że kwestia niezgodności wykonania tej rozbudowy z zatwierdzonym projektem budowlanym zostanie rozpoznana w odrębnym postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...], z uwagi na konieczność wdrożenia postępowania legalizacyjnego (art. 50-51) oraz nieprecyzyjnie określony przedmiot postępowania.

W dniu 1 października 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził ponownie oględziny, ustalając, że inwestor naruszył zapisy decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia

[...] września 1998 roku w zakresie wykonania dachu wielospadowego w miejsce wymaganego dwuspadowego.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego elementy budynku

i zagospodarowania działki wykonane na podstawie unieważnionej decyzji Zarządu Gminy Długołęka z dnia [...] sierpnia 1999 roku, Nr [...], są niezgodnie

z przepisami w zakresie opisanym powyżej oraz nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Z tego względu organ, wydając decyzję

Nr [...] , zastosował nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z wnioskiem o uchylenie ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w trybie art. 154 § 1 k.p.a. wystąpiła B.Z..

Decyzją Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego,

na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji PINB Nr [...] .

W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na treść art. 154 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w tym przepisie, nie należą te nakładające na stronę obowiązek. Osoby będące adresatami takiej decyzji nabywają bowiem prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Tym samym są to decyzje,

na mocy których strona nabyła prawo. Ponadto w ocenie WINB decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w postępowaniu, w którym występują strony

o spornych interesach, jakkolwiek niekorzystna dla zobowiązanego jest korzystna dla strony zainteresowanej taką rozbiórką. W tej sprawie W.K., będący stroną postępowania zwykłego, odnosząc się do przedmiotowego wniosku

o uchylenie decyzji PINB Nr [...] , w piśmie z dnia 30 sierpnia 2010 roku wniósł o utrzymanie w mocy ww. decyzji, co w ocenie organu administracji świadczy, iż jest ona dla niego korzystna i jest decyzją uprawniającą, która nie może zostać uchylona w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Ponadto zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter bezwzględnie obowiązujący,

co oznacza, że organ musi orzec na jego podstawie w razie stwierdzenia, iż roboty budowlane naruszają prawo i nie jest możliwe przywrócenie ich do stanu zgodnego

z prawem. Dlatego też ww. decyzja PINB jest decyzją związaną, która nie podlega uchyleniu ani zmianie w trybie art. 154 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B.Z., utrzymał

w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Nr [...] .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie wnioskowanego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej jest uzależnione o spełnienia łącznie dwóch przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., tj. gdy sprawa dotyczy decyzji ostatecznej oraz dotyczy decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Organ odwoławczy mając na względzie stanowisko doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, bowiem nałożenie obowiązku rozbiórki jest nabyciem prawa. Tym samym tryb określony w art. 154 § 1 k.p.a. nie będzie miał zastosowania do decyzji Nr [...] . Tym samym nie jest możliwe uchylenie w tym trybie ww. decyzji. Ponadto art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji związanych, czyli takich, przy wydawaniu których organ administracji jest ściśle związany przepisami prawa, obligujących go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że decyzje wydane na jego podstawie mają charakter decyzji związanych. W sytuacji stwierdzenia, że przy realizacji obiektu budowlanego lub wykonywaniu robót budowlanych nastąpiło naruszenie prawa i brak jest możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami właściwy organ jest zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Powyższe również uzasadnia brak możliwości uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożyła B.Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącej decyzja ta została wydana z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) poprzez jednostronne i nieuprawnione przyjęcie, iż zakwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest decyzją uprawniającą, która nie może zostać uchylona w trybie

art. 154 § 1 k.p.a. Teza ta, zdaniem skarżącej, została sformułowana wyłącznie na tej podstawie, że W.K. wniósł o utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki, przy jednoczesnym pominięciu przez organ, że strony faktycznie od kilkunastu lat znajdują się w bardzo poważnym konflikcie rodzinnym, a sam W.K. nie korzysta ze spornej nieruchomości. Ponadto w toczącym się przed Sądem Rejonowym

w Oleśnicy postępowaniu o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości (sygn. akt [...]) W.K. zgodził się na spłatę swojego udziału.

W ocenie skarżącej organ administracji przedwcześnie i niezasadnie uznał,

że wadliwość wykonanych robót i stwierdzone odstępstwa od pozwolenia są tego rodzaju, że nie jest możliwe przywrócenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy odstępstwa te są tej natury, że w razie uchylenia decyzji o rozbiórce możliwym byłoby skorzystanie z innych instrumentów przewidzianych prawem,

a pozwalających na zalegalizowanie przeprowadzonych robót bez faktycznego narażania skarżącej na niczym nieuzasadnioną znaczną szkodę majątkową.

Skarżąca wskazała również, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje

w sprzeczności z interesem społecznym i poczuciem sprawiedliwości. Prawidłowa

i wnikliwa analiza okoliczności, w jakich zapadła kwestionowana decyzja

w przedmiocie rozbiórki, zachowania stron w toku postępowania zwykłego oraz konsekwencji wykonania decyzji o rozbiórce w obecnej sytuacji majątkowej

i osobistej skarżącej prowadzi do wniosku, że nie zostały wyczerpane wszystkie możliwości zapewnienia zgodności rzeczywistego stanu rzeczy z obowiązującym prawem, jak również poszanowania interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania – W.K. w odpowiedzi na skargę także wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 178/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 roku, znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z dnia [...] września 2010 roku, Nr [...] .

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,

że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, jednakże częściowo z innych przyczyn niż te, które wskazane zostały w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, wyrażony m.in. w wyroku z dnia

6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 594/06, LEX nr 315133, iż organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej winien ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa

w tymże przepisie, nie zaś kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i kolejna kontrola merytoryczna decyzji ostatecznej.

Z kolei w innym wyroku z dnia 18 września 2008 roku, sygn. akt II OSK 1789/07, publikowany ONSAiWSA 2009/6/117 oraz LEX poz. 531830, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., podobnie jak uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., należy do trybów nadzwyczajnych, które zgodnie z ustawą pozwalają zweryfikować decyzję. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania, można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania

o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Nie można zakładać, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, która jest prawnie wadliwa, jeżeli wadliwość ta nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji albo

do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją.

Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (zarówno objęte dyspozycją art. 154, jak i 155 k.p.a.) ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 8, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 696). Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać formalne dalsze obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem.

Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej także wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia.

W konsekwencji oznacza to, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., twierdząc, iż decyzja ta jest wadliwa (narusza prawo), organ powinien rozważyć, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa prawnie, a w razie stwierdzenia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a.,

co uzasadniałoby wszczęcie postępowania wznowieniowego albo postępowania

o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli nie są to wady tego rodzaju, organ powinien rozstrzygnąć, czy ze względu na stwierdzone wadliwości (naruszenia prawa) interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za tym, by decyzja ostateczna podlegała uchyleniu lub zmianie. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli została ona wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji

z powodu tego naruszenia. Ocena zaś przesłanki, czy słuszny interes strony polegający na dążeniu do uchylenia decyzji niezgodnej z prawem wymaga oceny, czy decyzja będąca przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest dotknięta wadą prawną, a następnie oceny, czy jest to wada kwalifikowana, czy też jest inna wada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie chodzi przy tym

o prowadzenie powtórnego postępowania w sprawie już rozstrzygniętej, lecz jedynie o ocenę, czy wada prawna w decyzji występuje i jaki ma ona charakter, gdyż od tego, jak powiedziano wyżej, zależą dalsze działania organu administracji, który ma realizować również obowiązki wynikające z zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a., w tym informować stronę o skutkach odpowiedniego sformułowania wniosków procesowych w taki sposób, aby prowadzone postępowanie prowadziło do rezultatu polegającego na zmianie lub usunięciu z obrotu decyzji zawierającej wady. Dopiero zatem ocena wady decyzji wskazanej przez stronę, lub też dostrzeżonej przez organ, albo takiej, którą organ winien dostrzec w decyzji będącej przedmiotem postępowania toczącego się w trybie art. 154 § 1 k.p.a., oznacza, że organ prawidłowo przeprowadził weryfikację decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy organy, prowadząc postępowanie administracyjne, nie dokonały oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim z dnia [...] grudnia 2009 roku, Nr [...]

w kontekście uchybienia, które decyzję tę czyniło wadliwą. Przyczyną, dla której wszczęto postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego zakończone ww. decyzją było wyeliminowanie decyzją z dnia [...] marca 2003 roku pozwolenia na budowę, tj. decyzji Zarządu Gminy Długołęka Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 roku,

w oparciu o które prowadzono roboty budowlane oraz uchylenie przez organ

II instancji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej postępowanie. W kolejnej fazie postępowania we wspominanej decyzji z dnia

[...] grudnia 2009 roku organ administracji ocenił, że inwestor dokonał naruszenia przepisów, tj. zapisów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] września 1998 roku w zakresie wykonania dachu wielospadowego w miejsce wymaganego dwuspadowego. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego elementy budynku i zagospodarowania działki wykonane na podstawie obecnie "unieważnionej" decyzji Zarządu Gminy Długołęka

z dnia [...] sierpnia 1999 roku, Nr [...], są niezgodnie z przepisami w zakresie opisanym powyżej oraz nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego

z prawem. Z tego względu organ, wydając decyzję Nr [...] , zastosował nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu decyzja nakazująca rozbiórkę dachu i zagospodarowanego poddasza, podająca jako podstawę zastosowania nakazu naruszenie przepisów,

tj. zapisów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania narusza prawo, ponieważ decyzji takiej (i jej ustaleń) będącej indywidualnym aktem administracyjnym, w żadnym przypadku nie można uznać za przepis prawa. Nie wskazano też w uzasadnieniu ww. decyzji jakiegokolwiek przepisu prawa, który dawałby podstawę do zastosowania sankcji rozbiórki części budynku. Te wszystkie okoliczności nie były przedmiotem ocen i wniosków organów wydających decyzje odmowne w trybie art. 154 § 1 k.p.a. pomimo, że skarżąca powołując się na słuszny interes wskazywała na niepełne przeprowadzenie postępowania w zakresie wad decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak wykazują okoliczności kontrolowanej sprawy, a w szczególności konieczność poczynienia ocen prawidłowości decyzji PINB we wskazanym zakresie, co najmniej przedwcześnie organy oceniły, że decyzja PINB ma charakter związany i w związku z tym przyjęły, że nie ma podstaw do jej zmiany z tego właśnie powodu. Tymczasem ocena wad decyzji PINB w ponowionym postępowaniu może prowadzić do wniosku, iż jest dotknięta ona wadami, które, w zależności od oceny stopnia naruszenia prawa, wymagają podjęcia przez organy administracji działań opisywanych wcześniej,

a prowadzących do jej uchylenia, zmiany lub stwierdzenia jej nieważności.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na błędnym uznaniu, że w toku postępowania w trybie art. 154 k.p.a.

o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę naruszono ten przepis, pomimo

że decyzją tą strona nabyła prawo oraz decyzja ta jest decyzją związaną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – dalej p.p.s.a,

z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że na podstawie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe uchylenie lub zmiana tzw. decyzji związanych.

W wyroku z dnia 26 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OSK 232/06 (LEX

nr 341253) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "W trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie." Analogiczny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 5 stycznia 2010 roku, sygn. akt II OSK 18/09 (LEX nr 597386) oraz w wyroku z dnia 25 lutego 2011 roku, sygn. akt I OSK 607/10 (LEX nr 784233).

Pogląd wyrażony w przytoczonych wyżej orzeczeniach należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Z decyzją związaną mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie określonej treści, gdy spełnione zostaną wskazane

w przepisie prawa przesłanki. O tym, czy dana decyzja jest tzw. decyzją związaną decyduje przepis prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana.

Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku,

Nr 243, poz. 1623, ze zm.) jest decyzją związaną. Organ administracji w przypadku stwierdzenia przesłanek do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części ma obowiązek wydania decyzji nakazującej taką rozbiórkę. Nie może odstąpić o wydania takiej decyzji, uzasadniając to np. względami społecznym.

Organ administracji może oczywiście błędnie ustalić, że istnieją przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane podstawy do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jednakże nie zmienia

to sytuacji, że wydana przez ten organ decyzja jest decyzją związaną.

Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., organ administracji musi przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją związaną, czy też nie. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana w trybie art. 154 k.p.a. jest co do zasady niedopuszczalna. Zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ administracji oceny, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki zamiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawa oraz, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że kolejność tę należałoby odwrócić i organ administracji najpierw powinien zbadać wskazane wymienione wyżej przesłanki. Co więcej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przed dokonaniem oceny, czy przesłanki te zostały spełnione oraz przed ustaleniem, czy decyzja, której dotyczy wniosek o zmianę na podstawie art. 154 k.p.a. nie narusza prawa, przedwczesne jest zakwalifikowanie tej decyzji, jako decyzji związanej. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia. Nawet gdyby organ administracji dokonał postulowanych przez Sąd

I instancji czynności, to nie zmieniłoby to przecież podstawy prawnej,

w oparciu o którą wydana została decyzja, której dotyczy wniosek o zmianę. Jak

to zostało już wyżej skazane, to przepisy prawa, w oparciu o które decyzja została wydana rozstrzygają o tym, czy jest to decyzja związana, czy nie.

Nie kwestionując stanowiska Sądu I instancji, że zmiana lub uchylenie decyzji administracyjnej na podstawie art. 154 k.p.a. może dotyczyć także decyzji dotkniętej wadami, które nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania stwierdzić należy, że może to mieć miejsce tylko wówczas, gdy nie jest to decyzja związana.

Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że Sąd ten, wskazując wadę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim z dnia

[...] grudnia 2009 roku, Nr [...] , nie przesądził, czy wada ta jest wadą kwalifikowaną, czy też nie. Sąd w istocie nakazał organom administracji, by sam dokonał takiej oceny i podjął w związku z tym jakieś działania. Wytyczne te nie mają jednak bezpośredniego związku z przedmiotem prowadzonego przez organy administracji postępowania. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika i sama może wystąpić do organu administracji

z wnioskiem o poddanie wymienionej wyżej decyzji ocenie, czy nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie takie organ administracji może też wszcząć z urzędu. Nie można natomiast narzucać organowi administracji obowiązku wszczęcia takiego postępowania pod pretekstem konieczności dokonania oceny zasadności wniosku skarżącej o zmianę wskazanej wyżej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie powinien mieć na względzie, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie dotyczy tzw. decyzji związanych. Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji powinien mieć również na uwadze to,

że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, jest decyzją związaną.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny,

na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzono od B.Z.

na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 430 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.