Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 30/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust, 1, 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 59 ust. 7, art. 57 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 28, art. 149 par. 2, art. 138 par. 2, art. 136, art. 7, art. 77 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 76 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu we wznowionym postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 146 § 2 i 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że decyzja tego organu z dnia 10 grudnia 2007r. o pozwoleniu na użytkowanie stanowiska stacji tankowania pojazdów zlokalizowanego na terenie działki oznaczonej nr 763/6 w S. wydana została z naruszeniem prawa i nie uchylił tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania Z. C., R. N. i M. P., uchylił – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem przeprowadzenia ponownego postępowania w znacznej części.

W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że w dniu 9 października 2007r. do PINB w K. wpłynął wniosek S. i E. małż. B. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowiska stacji tankowania pojazdów na działce nr 763/6 w S. w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007r. nr 99, poz. 665. Ze złożonej przez wnioskodawców inwentaryzacji wynika, że stacja składa się ze stanowiska dystrybucji paliwa gazowego, stanowiska dystrybucji paliw płynnych, budynku obsługi wraz z zapleczem i zbiornika na ścieki sanitarne. Stanowisko będące przedmiotem wniosku, składające się ze zbiornika dwukomorowego, zadaszenia oraz dwóch dystrybutorów, zostało wybudowane w 1998r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dacie budowy lokalizacja stacji była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S..

W toku postępowania PINB w K. postanowieniem z dnia [...]. nałożył na wnioskodawców obowiązek usunięcia naruszeń przepisów poprzez wykonanie zaleceń wynikających ze złożonej przez nich ekspertyzy technicznej.

Po złożeniu przez wnioskodawców oświadczenia o wykonaniu obowiązków oraz oświadczenia o braku sprzeciwu i uwag odnośnie użytkowania obiektu ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane, organ I-szej instancji – po przeprowadzeniu kontroli na miejscu – decyzją z dnia 10 grudnia 2007r., podjętą na podstawie art. 3 ust.1, 2, 3 i 4 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane, udzielił E. i S. B. pozwolenia na użytkowanie stanowiska tankowania pojazdów zgodnie z ich wnioskiem.

Organ II instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 27 stycznia 2009r. organ I-szej instancji wznowił postępowanie w niniejszej sprawie wskutek wniosku złożonego przez Z. C., a następnie wydał przytoczoną na wstępie decyzję z dnia [...]

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja organu I-szej instancji jest przedwczesna i podlega uchyleniu celem przeprowadzenia ponownego postępowania w znacznej części.

Organ potwierdził na wstępie zasadność wznowienia postępowania w niniejszej sprawie podnosząc, że należąca do małżonków B. działka nr 763/6, na której zlokalizowana jest stacja tankowania pojazdów, sąsiaduje bezpośrednio z działką nr 763/9 stanowiącą współwłasność odwołujących się, oznaczoną jako droga. Osobom tym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 kpa, a skoro nie brali oni udziału

w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 10 grudnia 2007r., to postępowanie w tej sprawie podlegało wznowieniu.

Organ podniósł jednocześnie, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestorzy nie dopełnili obowiązku wynikającego z obowiązującego wówczas przepisu art. 76 ust.4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., nr 25, poz. 150 ze zm.), ponieważ nie zawiadomili właściwego w tej sprawie organu ds. ochrony środowiska tj. ego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o planowanym terminie:

1/ oddania do użytkowania nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji,

2/ zakończenia rozruchu instalacji, jeżeli jest on przewidywany.

Organ odwoławczy wskazał, że obowiązujący wówczas przepis art. 76 ust.4 ustawy Prawo ochrony środowiska nakładał na inwestorów obowiązek takiego zgłoszenia, celem zajęcia przez ten organ stanowiska na temat możliwości użytkowania obiektu mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jakim jest niewątpliwie przedmiotowy obiekt. Brak jest jednakże jakichkolwiek ustaleń organu I-szej instancji w tym zakresie.

Tym samym wątpliwość organu odwoławczego budzi złożone przez wnioskodawców oświadczenie o braku sprzeciwu i uwag odnośnie przystąpienia do użytkowania stanowiska ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane, tj. Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej. W trakcie postępowania interwencyjnego wykazano, że tylko Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie zajął w tej sprawie stanowiska, brak jest natomiast jakichkolwiek ustaleń organu odnośnie Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej. Dlatego przed wydaniem decyzji organ I-szej instancji mając na uwadze treść art. 77 § 1 kpa winien zbadać tę kwestię i wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestorzy zawiadomili organy wskazane w art. 56 ust.1 Prawa budowlanego oraz, że nie wniosły one sprzeciwu w sprawie możliwości użytkowania obiektu będącego przedmiotem wniosku, jak również jakie jest w tej sprawie stanowisko organu właściwego ds. ochrony środowiska.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. Bilski wnosząc o jego uchylenie i argumentując, że nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym w sprawie przez organ II-giej instancji. Przepis art. 56 ust.2 Prawa budowlanego dopuścił bowiem "milczącą zgodę" organów wymienionych w ustępie 1 tego artykułu – brak stanowiska w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia oznacza brak sprzeciwu lub uwag. Skarżący zwrócił też uwagę na art. 57 ust.3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obowiązek przedstawienia oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ciąży na inwestorze. W świetle tego przepisu zarzut postawiony organowi I-szej instancji, że nie wykazał w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, iż inwestor zawiadomił organy wskazane w art. 56 ust.1, nie znajduje uzasadnienia. Organy te zajmują stanowisko wyłącznie w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym, a wykroczenie poza wspomniany zakres jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2009r., sygn. akt: II SA/Ke 335/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] oraz z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu że są one dotknięte przesłanką nieważnościową, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za zasadne uznano natomiast wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Przytaczając art. 149 § 2 k.p.a. stwierdzono, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi dotyczyć rozpoznania wniosku E. i S. B. z dnia 9 października 2007r., złożonego na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze treść tej regulacji Sąd uznał, że stanowi ona szczególny

i niezależny od przepisów ustawy - Prawo budowlane przepis prawa materialnego

(z niezbędnymi elementami proceduralnymi) dotyczący legalizacji samowoli budowlanej w stosunku do obiektów wybudowanych w określonym przedziale czasowym i przy spełnieniu skonkretyzowanych przez ustawodawcę warunków. Jego zastosowanie było jednakże czasowe, o czym świadczy użyty w art. 3 ust. 1 zwrot, że przepisów art. 48 - 49b Prawa budowlanego "nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r." Zwrot ten zdaniem Sądu oznacza, że przepis art. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane wygasł po dniu 1 stycznia 2008 r. i od tej daty nie ma możliwości zastosowania go w postępowaniu administracyjnym, a tym samym wydania na jego podstawie decyzji orzekającej co do pozwolenia na użytkowanie. Pomimo tego, że przedmiotowy przepis prawa materialnego nie obowiązywał w dacie orzekania przez organy obu instancji, został on powołany w podstawie prawnej ich rozstrzygnięć, w związku z czym zaistniała konieczność stwierdzenia ich nieważności.

Wyrokiem z dnia 28 października 2010r., sygn. akt: II OSK 1682/09 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie może ograniczać się do jego literalnego brzmienia, ale wymaga odniesienia się do wcześniejszych regulacji ustawy - Prawo budowlane w kwestii możliwości legalizacji samowoli budowlanej, przy czym rezultat wykładni winien także pozostawać w zgodzie z zasadami zawartymi w Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1057/09). Zróżnicowanie – w poprzednio obwiązującym stanie prawnym – sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (wyrok z dnia 18 października 2006r., sygn. akt P 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124). Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji. Tym samym powołany przepis art. 3 odnosi się wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995r. a dniem 10 lipca 1998r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003r. "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008r. Tym samym wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej – ukończenia budowy po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003r. – w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r. a dniem 31 grudnia 2007r. – skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wskazano ponadto, że wprowadzenie art. 3 powołanej ustawy nowelizującej było następstwem wejścia w życie w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r., sygn. akt: P 27/05. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęta przez tut. Sąd wykładnia art. 3 ustawy zmieniającej nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią przedmiotowej regulacji, a także z wartościami i zasadami konstytucyjnymi powołanymi w w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. W rezultacie takiej wykładni osoby, które spełniały przesłanki uzyskania w trybie art. 3 tej ustawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego przed dniem 11 lipca 1998r. i złożyły wniosek o którym mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r. a dniem 31 grudnia 2007r. - w wyniku niezakończenia prawomocnego postępowania przez organy orzekające przed dniem 1 stycznia 2008r. (a więc z przyczyn od siebie niezależnych) – traciłyby bowiem prawo do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie w trybie powołanego art. 3. Natomiast przyjęcie, że wyłączenie trybu legalizacji z artykułów 48-49b Prawa budowlanego odnosiło się wyłącznie do spraw, które prawomocnie zakończyły się nie później niż 31 grudnia 2007r. oraz, że nie można zastosować tego unormowania we wznowionym po dniu 1 stycznia 2008r. postępowaniu jest równoznaczne z zawężeniem stosowania art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, naruszającym zasady konstytucyjne. Ten tryb legalizacji zostałby bowiem ograniczony nieomal wyłącznie do tych spraw, w których nie wniesiono odwołania, skargi do sądu administracyjnego czy też nie wznowiono postępowania.

W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że we wznowionym postępowaniu dotyczącym wniosku S. i E. Bliskich o udzielenie zezwolenia na użytkowanie – zgodnie z zasadą stosowania prawa materialnego z daty orzekania – będzie miał nadal zastosowanie przepis art. 3 ustawy zmieniającej, gdyż istotna dla zastosowania tego przepisu jest data złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia – 9 października 2007r. Bez znaczenia jest zarazem okoliczność, że z dniem 1 stycznia 2008r. ustała możliwość preferencyjnej legalizacji obiektów określonych w przepisie art. 3 ustawy zmieniającej. Tym samym błędne jest stanowisko tut. Sądu co do wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2008r. powołanego przepisu art. 3 ustawy zmieniającej i braku możliwości zastosowania go w postępowaniu administracyjnym toczącym się po tej dacie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny , zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że brak jest przesłanek, które dopuszczałyby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2010r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko, jakie Naczelny Sąd Administracyjny zajął w sprawie sygn. akt: II OSK 1682/09.

Nie budzi wątpliwości tut. Sądu prawidłowość wznowienia w dniu 27 stycznia 2009r. (K-I-24) postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 grudnia 2007r. (K-I-10) o udzieleniu E. i S. B. pozwolenia na użytkowanie stanowiska tankowania pojazdów – zgodnie z ich wnioskiem, wydaną na podstawie art. 3 ust.1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r. nr 99, poz. 665 ze zm.), zwaną dalej ustawą zmieniającą. W postępowaniu tym nie brały bowiem udziału osoby, którym przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to jest współwłaściciele działki nr 763/9, bezpośrednio przylegającej do działki nr 763/6, na której wybudowano samowolnie stanowisko stacji tankowania. Podkreślić przy tym trzeba, że przez działkę nr 763/9 przebiega jedyny dojazd ze stacji do drogi publicznej, w związku z czym funkcjonowanie i użytkowanie całej stacji nie jest możliwe bez korzystania z działki nr 763/9. To samo tyczy się działki nr 2794/1, należącej do PKP. Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego w/w podmiotów – jako właścicieli nieruchomości, przez które przebiega faktycznie dojazd do stacji. Zaznaczyć trzeba, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2007 nr 88, poz. 587), który ogranicza krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora. Stanowi to konsekwencję złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o w/w art. 3 ustawy zmieniającej, który jest samodzielnym przepisem prawa materialnego, wobec czego tryb określony w art. 55 i nast. ustawy Prawo budowlane nie miał do niego zastosowania. Odnośnie przedmiotowego wniosku ustawodawca wskazał bowiem tylko jedno odesłanie – do art. 57 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy zmieniającej).

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w prawidłowo ustalonym i nie kwestionowanym stanie faktycznym, znajdującym odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, rozstrzygnięcie to dotyczyć musi rozpoznania wniosku E. i S. B. z dnia 9 października 2007r. złożonego na podstawie art. 3 ustawy zmieniającej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r. a przed dniem 11 lipca 1998r., i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1 ( tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). W takim przypadku na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a w razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2).

Podkreślenia wymaga, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2010r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o tym, że we wznowionym postępowaniu dotyczącym wniosku S. i E. B. o udzielenie zezwolenia na użytkowanie – zgodnie z zasadą stosowania prawa materialnego z daty orzekania – będzie miał nadal zastosowanie przepis art. 3 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane, gdyż istotna dla zastosowania tego przepisu jest data złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia, to jest 9 października 2007r. W uzasadnieniu w/w orzeczenia wskazano, że wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane, a więc ukończenie budowy po dniu 31 grudnia 1994r. a przed dniem 11 lipca 1998r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r. a dniem 31 grudnia 2007r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż to samo dotyczy sytuacji, gdy postępowanie takie, zainicjowane wnioskiem złożonym w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r. a dniem 31 grudnia 2007r. i zakończone decyzją ostateczną o pozwoleniu na użytkowanie, wydaną w trybie powołanego art. 3, zostało następnie wznowione. W takim bowiem przypadku dla zastosowania we wznowionym postępowaniu w/w przepisu art. 3 istotne znaczenie ma fakt złożenia wniosku o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r. a dniem 31 grudnia 2007r., co - niezależnie od czasu trwania postępowania administracyjnego zainicjowanego tym wnioskiem - obliguje organ do prowadzenia postępowania w trybie art. 3 ustawy zmieniającej. Na skutek wznowienia postępowanie toczy się w danej sprawie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej ze sprawą administracyjną rozstrzygniętą decyzją ostateczną, przy czym do wznowienia postępowania mają zastosowanie przepisy prawa materialnego z daty orzekania.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny , rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, dokonywał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji - w zgodzie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w w/w wyroku. Przeprowadzona kontrola zakwestionowanego rozstrzygnięcia dała podstawę do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie to jest prawidłowe.

Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji jest przedwczesna, albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma zatem charakter kasacyjny i jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a.

Skoro zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie przeprowadza wówczas merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej I instancji. Wynika to z faktu, iż decyzja pierwszoinstancyjna, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli.

Z akt sprawy wynika, iż inwestorzy nie dopełnili obowiązku wynikającego z ówcześnie obowiązującego art. 76 ust. 4 ustawy z 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U z 2008r.Nr 25, poz.150 ze zm.), który nakładał na inwestora obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o planowanym terminie:

1) oddania do użytkowania nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji

2) zakończenia rozruchu instalacji, jeżeli jest on przewidywany

na 30 dni przed terminem oddania do użytkowania nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji realizowanych jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.

Takie brzmienie tego przepisu oznacza, iż ustawodawca nakładał na inwestorów obowiązek takiego zgłoszenia w/w organowi, celem zajęcia przez ten organ stanowiska w przedmiocie możliwości użytkowania obiektu mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W świetle powyższego, zasadnie organ odwoławczy podnosi, że obowiązkiem organu I instancji było przeprowadzenie dowodu w tym zakresie, zwłaszcza jeśli się zważy, że organy - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. w postanowieniu z [...] jak i Starosta K. w postanowieniu z [...] uznały za zasadne sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na przebudowie istniejącej stacji paliw, obejmującej zmianę istniejącego zbiornika naziemnego na podziemny zbiornik paliw ropopochodnych. Ustalenia takie są więc niezbędne dla dalszego toku postępowania i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy niniejszej wynika także, iż w toku postępowania interwencyjnego prowadzonego przez organ II instancji wykazano, iż tylko Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. nie zajął stanowiska w sprawie, natomiast brak jest jakichkolwiek ustaleń organu I instancji odnośnie stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej .

W świetle powyższych uchybień organu I instancji, polegających na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (wbrew dyspozycji art. 7 i 77 § 2 k.p.a.) stwierdzić trzeba, że nie mogły one zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym przy uwzględnieniu art. 136 k.p.a. Zastosowanie powyższego trybu pozostawałoby bowiem w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. – z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998r., sygn. akt: IV SA 2058/97, niepubl.). Tymczasem rozstrzygnięcie organu I instancji pozbawione było pełnych ustaleń faktycznych, mających zasadniczy wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcie.

Wobec zaistnienia stwierdzonych nieprawidłowości stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom skargi, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ – w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.