Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 209/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: art. 263 , 264
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Zakopane na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 13 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów na pokrycie czynności w postępowaniu administracyjnym uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 maja 2012 r. GG-RSP.683.1.2011 Starosta Tatrzański orzekł:

- w punkcie 1 o ustaleniu wysokości kosztów na pokrycie czynności w postępowaniach administracyjnych (koszty operatów szacunkowych) prowadzonych w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), w związku z decyzją nr 1/11 z dnia 9 lutego 2011 r. znak: AB/MP/7351/615/10 Starosty Tatrzańskiego wydanej na wniosek Burmistrza Miasta Zakopane w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p. n. "Rozbudowa i przebudowa ul. Zaryckiego w Zakopanem km 0+000,00 - km 0+445,50 - prowadzona w procedurze budowy gminnej drogi publicznej, zlokalizowanej w śladzie istniejącej drogi wewnętrznej, będącej własnością Gminy Miasta Zakopane (kategoria obiektu XXV) " na kwotę 9.999,22 zł

- w punkcie 2 o tym, iż do zapłaty kwoty wymienionej w pkt 1 niniejszego postanowienia zobowiązany jest Burmistrz Miasta Zakopane

- w punkcie 3 o sposobie i terminie zapłaty powyższej kwoty.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że powołaną wyżej decyzją nr 1/11, z dnia 9 lutego 2011 r. znak: AB/MP/7351/615/10 Starosta Tatrzański rozpatrując wniosek Burmistrza Miasta Zakopane udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p. n. "Rozbudowa i przebudowa ul. Zaryckiego w Zakopanem km 0+000,00 - km 0+445,50 - prowadzona w procedurze budowy gminnej drogi publicznej, zlokalizowanej w śladzie istniejącej drogi wewnętrznej, będącej własnością Gminy Miasta Zakopane (kategoria obiektu XXV)".

Zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie za nieruchomości zajęte w trybie powołanych wyżej przepisów wypłacane są według zasad i trybu określonego w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości ustalona według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Organ prowadzący postępowanie zlecił wykonanie operatów wyceny działek przejętych na własność Gminy Miasta Zakopane wyżej powołaną decyzją Starosty Tatrzańskiego, celem ustalenia wysokości odszkodowań. Wykonawcę operatów szacunkowych wyłoniono w drodze postępowania z zakresu zamówień publicznych, a umowa, zawarta w wyniku tego postępowania przewidywała wynagrodzenie za wykonanie wycen w wysokości 9.999,22 zł.

Na pokrycie wyżej opisanych kosztów uzyskano dotację celową ze środków budżetu państwa, przyznanych przez Wojewodę Małopolskiego. W sprawie powyższej dotacji Małopolski Urząd Wojewódzki wystosował do Starosty Tatrzańskiego w dniu 23 września 2011 r. pismo (znak: WS-V-3111.260.2011.AD), z którego treści wynika, iż w przypadku wydatkowania środków z dotacji celowej przyznanej na potrzeby sporządzenia operatów szacunkowych ustalających wartość nieruchomości w związku z prowadzonymi postępowaniami w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ prowadzący postępowanie obowiązany jest do ustalenia i obciążenia kosztami stron postępowania.

Ponieważ decyzja Starosty Tatrzańskiego nr 01/11 z dnia 9 lutego 2011 r. znak: AB/MP/7351/615/10 została wydana na wniosek Burmistrza Miasta Zakopane, a postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowań były prowadzone w następstwie wyżej powołanej decyzji, należało postanowić o obciążeniu kosztami postępowań Burmistrza Miasta Zakopane.

Na powyższe zażalenie złożyła Gmina Miasta Zakopane, działająca przez Burmistrza Miasta Zakopane. Jej zdaniem brak było podstaw do obciążenia ją kosztami sporządzenia operatów, na dowód czego powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 13 grudnia 2012 r., znak WS-VI.7570.U25.2012.EJ na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty Tatrzańskiego z dnia 24 maja 2012 r. GG-RSP.683.1.2011.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie podkreślił, że regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą"), stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale III Rozdziale 5 -Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Oczywiście logicznym jest w tej sytuacji stosowanie tych przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami "specustawy". zwrócono również uwagę, iż stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych, przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin

Wskazano dalej, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Należy podkreślić, iż skutkiem art. 12 ust. 4 "specustawy" podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii. Uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi o wywłaszczeniu tego prawa dotychczasowemu podmiotowi (w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia), któremu to prawo przysługuje. Dokonywane jest bowiem władczo wobec dotychczasowego podmiotu tego prawa, a więc niezależnie od jego woli w tym względzie. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 "specustawy" przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Natomiast w miejsce odebranego prawa własności przyznano ekwiwalent w postaci odszkodowania, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji.

Zatem uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Trzeba zauważyć, że postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Analizując art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy podkreślić, iż swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) - w tym odszkodowania - w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin.

Beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Koszty zatem nabycia nieruchomości (w tym sporządzenia ich wyceny) pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym.

Jako prawidłowe co do zasady ocenił zatem organ II Instancji zobowiązanie Gminy Miasto Zakopane, reprezentowanej przez Burmistrza Miasta Zakopane do zapłaty kosztów postępowań o ustalenie i wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych w związku z decyzją Starosty Tatrzańskiego nr 01/11 z dnia 9 lutego 2011 r. znak: AB/MP/7351/615/10.

Niezależnie od powyższego, organ II Instancji stwierdził, iż w świetle regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego zaskarżone postanowienie jest jednak nieprawidłowe i winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Jak bowiem wynika z treści art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia."

Ani z zaskarżonego postanowienia z dnia 24 maja 2012 r. GG.RSP.683.1.2011, ani z akt sprawy nr GG-RSP.683.1.2011 nie wynika, czy prowadzone postępowania w sprawach ustalenia i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych - wymienione co prawda w umowie z dnia 7 listopada 2011 r. nr ZP.273.32.2011, dotyczącej sporządzenia operatów szacunkowych na potrzeby tych postępowań (łącznie 22 postępowania) - zostały wszystkie zakończone poprzez wydanie decyzji w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania i czy wszystkie te decyzje uzyskały walor ostateczności.

Okoliczność ta powoduje, iż Wojewoda Małopolski nie może dokonać oceny czy wskazane postępowania (w liczbie 22) prowadzone w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zostały tym samym zakończone ostatecznymi decyzjami, czy nie złożono od nich odwołania, w wyniku których poszczególne sprawy mogłyby wrócić do ponownego rozpoznania i tym samym nie wiadomo czy wysokość kosztów tych postępowań nie ulegnie zmianie. Dodatkowo wskazano, iż podmiot zobowiązany do zapłaty kosztów postępowania powinien zostać szczegółowo poinformowany, za koszty którego postępowania ponosi zobowiązanie i jaką decyzją to postępowanie zostało zakończone (te informacje również powinny zostać ujęte w indywidualnym postanowieniu o ustaleniu kosztów postępowania).

Natomiast w aktach sprawy brak jest wskazanych powyżej informacji, jak i brak jest nawet decyzji Starosty Tatrzańskiego nr 01/11, z dnia 9 lutego 2011 r. znak: AB/MP/7351/615/10.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowe wskazanie w sentencji zaskarżonego postanowienia Starosty Tatrzańskiego z dnia 24 maja 2012 r. nr GG-RSP.683.1.2011, iż obowiązek zwrotu kosztów postępowania został nałożony na Burmistrza Miasta Zakopane. Organ I instancji winien wskazać w sposób precyzyjny i konkretny podmiot zobowiązany do zapłaty kosztów, a więc Gminę Miasto Zakopane, reprezentowaną przez Burmistrza Miasta Zakopane a nie tylko Burmistrza jako podmiot ją reprezentujący.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Zakopane w części dotyczącej uzasadnienia, wnosząc o zmianę treści uzasadnienia. W związku z tym, że uzasadnienie postanowienia nie funkcjonuje samodzielnie w obrocie prawnym, konieczne jest wyeliminowanie sentencji rozstrzygnięcia postanowienia z dnia 13.12.2012 r. uchylającego uprzednie postanowienie Starosty Tatrzańskiego z dnia 24 maja 2012 znak: GG-RSP.683.1.2011. Skarżący podkreślił, że nie wnosi skargi na sentencję rozstrzygnięcia postanowienia Wojewody, ponieważ jego treść jest korzystna dla Gminy. Zarzuca postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 z późn. zm.), przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołany przepis stanowi materialnoprawną normę zobowiązującą Gminę do pokrywania kosztów postępowań administracyjnych związanych z ustaleniem wysokości odszkodowania nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ZRID), co stanowi konsekwencję obciążenia tego podmiotu, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego zobowiązuje gminę do finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz ich zarządzania. Przepis ten nie zobowiązuje gminy do finansowania postępowań administracyjnych związanych z określeniem wysokości odszkodowania. Treść przepisu art. 262 Kpa wskazuje, iż stronę postępowania obciążają koszty, które wynikły z winy strony, zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie. Jest to przepis określający ogólną zasadę, wskazujący na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego. Na tej podstawie Wojewoda Małopolski, (korzystając z treści zapisów kolejnych odrębnych ustaw), dokonał procesu udowadniania obowiązku poniesienia przedmiotowych kosztów przez Skarżącego. Nałożenie w tym przypadku na gminę obowiązku pokrycia kosztów postępowania administracyjnego może nastąpić jedynie na podstawie przepisu szczegółowego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży ten obowiązek na stronę postępowania. Jednocześnie należy odróżnić koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które nie następuje w drodze postępowania administracyjnego od kosztów postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie odszkodowania za nabytą nieruchomość. Takie rozstrzygnięcie zawarte jest w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r., l OSK 88/11. Wyrok ten został wydany w tych samych okolicznościach prawnych i w porównywalnych okolicznościach faktycznych.

W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że Wojewoda udowadniając zaistnienie okoliczności "winy strony" tj. gminy w wygenerowaniu kosztów postępowania wskazał, że ustalenie tego odszkodowania cyt: "nie może być wynikiem zgodnej woli stron, lecz następuje w sformalizowanej do tego procedurze administracyjnej kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania po uprzednim obowiązkowym zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego, o wartości nieruchomości na podstawie, której to odszkodowanie jest ustalone".

Zdaniem Gminy, takie stanowisko jest niezgodne z treścią art. 130 ust. 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca w podanym przepisie rozstrzyga jedynie o obowiązku ustalenia przez starostę odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ustawodawca nie wskazuje, iż podstawą ustalenia odszkodowania jest opinia rzeczoznawcy. W związku z tym nie istnieje przeszkoda, aby starosta ustalił odszkodowanie, które jest wynikiem zgodnej woli stron. Treść art. 114 i art. 115 Kpa dopuszcza zawarcie przez strony ugody, która zgodnie z treścią art. 121 Kpa, może wywrzeć takie skutki jak decyzja. Wyżej wskazane przepisy nie zabraniają staroście rozstrzygnąć w sprawie odszkodowania na podstawie zgodnej woli stron, a nie na podstawie opinii rzeczoznawcy, którą jednak organ wydający decyzję jest zobowiązany uzyskać.

Strona skarżąca nie podziela również stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż podstawą obciążenia gminy jest korzyść, którą gmina odniosła w związku z nabyciem nieruchomości. Podniosła, że gmina odniosła korzyść w związku z wcześniej podjętą decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia 2011-02-09 nr 01/11 wydaną w sprawie ZRID. Decyzja ta jest podstawą ujawnienia własności gminy w księgach wieczystych dla przejętych nieruchomości. W trakcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ZRID, organ rozstrzygający nie prowadził czynności skutkujących nabyciem wskazanych nieruchomości przez gminę. Ujawnienie własności w księgach wieczystych następuje wskutek zastosowania przepisu art. 12 ust. 3 ustawy ZRID. Prowadząc to postępowanie Starosta nie ponosił kosztów związanych ze sporządzaniem opinii rzeczoznawcy majątkowego. Takie stanowisko poparł sam Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia, którego dotyczy skarga - cyt. z podkreśleniami autora, str. 3 wiersz 28 : "Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa", czyli bez ponoszenia kosztów przez organ wydający decyzję. Natomiast na podstawie szeregu decyzji Starosty określających wysokość odszkodowań i termin ich wypłaty, korzyści odnieśli byli właściciele przejętych gruntów uzyskując satysfakcjonujące ich odszkodowania. W związku z tym nie można wywodzić, że w postępowaniach administracyjnych ograniczonych jedynie do ustalenia odszkodowań, gmina odnosi korzyść z nabycia nieruchomości, ponieważ skutkiem tych postępowań ich nie nabyła.

W zażaleniu z dnia 2012-06-01 skarżący jednoznacznie wskazał na treść przepisu art. 262 ust. 2 Kpa, z którego wynika, iż stronę obciążają koszty nie wynikłe z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Obowiązek uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego wynika bezpośrednio z treści art. 130 ust 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Znaczy to, że na organie prowadzącym postępowanie ciąży tak opisany ustawowy obowiązek i w związku z tym organ wydający decyzję nie może żądać od gminy ponoszenia przedmiotowych kosztów.

Dalej Skarżący wskazał, że jego intencją nie jest porządkowa zmiana treści uzasadnienia skarżonego postanowienia. Skarżący dąży do wskazania organom wydającym w przyszłości, na wniosek Burmistrza Miasta Zakopane, decyzji w sprawie odszkodowań za przejęte grunty w trybie ustawy ZRID, iż nie istnieje prawna możliwość obciążania Gminy kosztami wykonania opinii rzeczoznawcy majątkowego. To ustalenie jest niezbędne celem uniknięcia konieczności prowadzenia szeregu jednostkowych postępowań odwoławczych w przypadku określenia kosztów gminy w każdorazowej, indywidualnej decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęte nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ II Instancji prawidłowo uchylił postanowienie organu pierwszej instancji, treścią którego było ustalenie wysokości kosztów na pokrycie czynności w postępowaniach administracyjnych (koszty operatów szacunkowych) prowadzonych w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm) oraz zobowiązanie do zapłaty ww. kosztów Burmistrza Miasta Zakopane. Prawidłowo również stwierdził, że postanowienie organu I Instancji jest przedwczesne, gdyż z akt sprawy nie wynika czy prowadzone postępowania w sprawach ustalenia i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych - zostały wszystkie zakończone poprzez wydanie decyzji w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania i czy wszystkie te decyzje uzyskały walor ostateczności. Prawidłowo także organ wytknął nieprawidłowe wskazanie w sentencji postanowienia Starosty Tatrzańskiego z dnia 24 maja 2012 r., że obowiązek zwrotu kosztów postępowania został nałożony na Burmistrza Miasta Zakopane, zamiast na Gminę Miasto Zakopane - reprezentowaną przez Burmistrza Miasta Zakopane.

Postanowienie podlega uchyleniu ze względu na błędne -w pozostałej części- uzasadnienie, dotyczące rozstrzygnięcia czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pogląd zaprezentowany przez Wojewodę Małopolskiego jest nietrafny.

Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 ze zm.),zwanej dalej "specustawą drogową", określa, że ustawa ta reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) a także organy właściwe w tych sprawach.

Zgodnie zaś z art. 45 ww. ustawy, przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem prawnym obowiązującym czasowo, tym samym właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco.

Rozdział 2a specustawy drogowej zatytułowany "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", zawiera przepis art. 11c, który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie zatem z regułami wykładni systemowej, odesłanie to dotyczy wyłącznie postępowania związanego z wydaniem decyzji przygotowującej inwestycję drogową tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nie dotyczy natomiast odrębnego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej.

Postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania uregulowane jest w rozdziale 3 specustawy drogowej zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Tam właśnie znajduje się przepis art. 12 ust. 4a, który stanowi wprost o tym, że odszkodowanie ustalane jest w odrębnej decyzji, z czego z kolei wynika, że poprzedzone jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rozdziale tym brak jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów KPA, co zdaniem Sądu oznacza, że przepisy proceduralne dotyczące postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o odszkodowaniu stosuje się wprost w całości. Ponadto specustawa drogowa w ogóle nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 KPA na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1) wynikły z winy strony,

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej. Postępowanie to jest co prawda niezbędną konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Trzeba podkreślić, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę – bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej nieruchomości.

Tak więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub niedbalstwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ale realizowaniem jej ustawowych zadań).

Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe, będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 KPA prowadzi do wniosku, że koszty postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego.

Ponadto trzeba stwierdzić, że przepis art. 22 specustawy drogowej oraz przepis art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi ale są przepisami prawa materialnego, wskazującym źródła z których finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania wypłacanych odszkodowań. Zdaniem Sądu nie ma zatem żadnej bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego a art. 262 KPA – gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie.

Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. OSK 1547/10, zgodnie z którym "odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a." (podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. I OSK 88/11. IOSK 434/11).

Odnosząc się zaś do wniosku skargi dotyczącego zmiany treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, stwierdzić należy co następuje. Kwestia możliwości zaskarżenia uzasadnienia decyzji (postanowienia), nie jest uregulowana bezpośrednio ani w przepisach kpa ani w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny element decyzji administracyjnej (na gruncie art. 107 § 1 kpa), będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika treści decyzji i w tym kontekście, jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w literaturze przedmiotu (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 134 - 135; J. Borkowski "Państwo i Prawo" 1985, z.1, s. 150). Możliwość zaskarżenia uzasadnienia spotyka się na gruncie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego z aprobującym stanowiskiem (np. z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83,ONSA 1983, poz. 51, czy z dnia 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83, OSPiKA 1985, poz. 72). Znajduje także potwierdzenie w nowszych orzeczeniach NSA (por. wyrok z dnia 29 maja 1998 r., I SA 1896/97, "Lex" 44519). W konsekwencji zasadną w ocenie sądu wydaje się być taka interpretacja reguły zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję, może uchylić ją w części dotyczącej uzasadnienia.

Niemniej jednak w niniejszej sprawie takie rozwiązanie nie byłoby możliwe, ze względu na fakt, iż część uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jest prawidłowa. To z kolei zmuszałoby Sąd do uchylenia tylko części uzasadnienia decyzji, co byłoby rozwiązaniem nadmiernie skomplikowanym. Uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zobowiązanie organów do uwzględnienia wykładni przepisów zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu przez Sąd jest rozwiązaniem wystarczającym . Aktualnie bowiem - formalnie rzecz ujmując - istnieje sytuacja adekwatna do tej, która istniała po wydaniu zaskarżonego postanowienia przez Wojewodę Małopolskiego. Z obrotu prawnego wyeliminowane zostało błędne postanowienie organu I Instancji i równocześnie niniejsze uzasadnienie zawiera wiążące wskazówki dla organów co do dalszego sposobu postępowania.

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.