Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 458/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 15 par. 1, art. 18, art. 26 par. 4 i par. 5 pkt 1, art. 148 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11 ust. 2 pkt 4, art. 14 ust. 6, art. 32
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego
article: art. 68
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. e), art. 152, art. 200, art. 210 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2020 roku sprawy ze skargi D. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...], znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej D. H. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 458/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z [...] (Nr [...], znak [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 17 § 1, art. 23 § 4, art. 27 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) [dalej: u.p.e.a.], po rozpatrzeniu zażalenia D. H. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] (Nr [...], znak [...]), którym nałożono na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku polegającego na: wyłączeniu w całości z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A oraz dokonaniu innych czynności zabezpieczających nieruchomość, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Zaskarżony akt został wydany w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] (Nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w oparciu o art. 68 ustawy - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz.1332 ze zm.), nakazał D. H. i P. H. wyłączenie w całości z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (działka o nr ew. 125/2, obręb [...], nr budynku w obrębie: [...]) oraz zarządził:

zabezpieczenie budynku nieruchomości przed dostępem osób postronnych,

umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania,

odłączenie wyłączonego z użytkowania budynku od infrastruktury technicznej,

utrzymywanie zabezpieczeń w ciągłej sprawności technicznej.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i posiada przymiot ostateczności.

W dniu 27 kwietnia 2018 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania stwierdzając, że nałożony na strony obowiązek nie został wykonany.

W dniu 25 maja 2018 roku organ wezwał zobowiązaną – D. H. do wykonania obowiązku w terminie siedmiu dni od doręczenia upomnienia, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Kolejna kontrola przeprowadzona przez organ I instancji 11 lipca 2018 roku wykazała, iż w dalszym ciągu nałożony ww. decyzją obowiązek nie został w pełni wykonany. W toku kontroli stwierdzono także, że: zobowiązani umieścili na budynku tablice o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie jego użytkowania; otwory okienne zostały zabezpieczone - za wyjątkiem dwóch zlokalizowanych w lokalu, w którym nadal przebywają ludzie; budynek został częściowo odłączony od infrastruktury technicznej, o czym świadczy demontaż wodomierza.

W dniu 30 lipca 2018 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej.

W dniu 26 kwietnia 2019 roku organ I instancji po raz trzeci przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając ponowne niewykonanie nałożonego obowiązku. W protokole z oględzin odnotowano również: "przedstawiono kopię pisma Zarządu Lokali Miejskich w Ł. dotyczące propozycji wynajmu lokalu zamiennego dla Pani A. S.".

W dniu 13 sierpnia 2019 roku skarżąca poinformowała organ o otrzymaniu przez lokatorów zamieszkujących nieruchomość położoną w Ł. przy ulicy A decyzji o przyznaniu lokalu zamiennego, obecnie remontowanego, co może potrwać ok. 3 miesięcy.

W dniu 9 września 2019 roku organ I instancji po raz kolejny przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, w czasie których ponownie stwierdzono brak realizacji nałożonych obowiązków. W toku oględzin stwierdzono: "w budynku mieszkalnym jedno mieszkanie na parterze jest nadal zamieszkałe - użytkowane. Okna lokalu nr 4 znajdują się od strony ulicy A. Okna w budynku zabezpieczone są płytą OSB z wyjątkiem okna lokalu nr 4 na parterze. Na ścianie zewnętrznej od strony ulicy B jest umieszczona tablica informacyjna "UWAGA budynek do rozbiórki". W budynku odłączono dostęp do przyłącza wody. Instalacja elektryczna jest nadal przyłączona. Według oświadczenia P. H. konieczność przydziału nowego lokalu najemcom mieszkania nr 4 zgłoszona jest do Wydziału Lokalowego UM[...]. Została już przyznana lokalizacja mieszkania - obecnie przeznaczonego do remontu. Lokal zostanie przekazany prawdopodobnie do końca 2019 roku. Dopiero wtedy będzie całkowicie niezamieszkały. Obowiązek wynikający z decyzji nr [...] nie został do końca wykonany. Budynek nie jest w całości wyłączony z użytkowania i zabezpieczony. P. H. został zobowiązany do zamontowania tablicy o zakazie wstępu osób postronnych do budynku".

W zaistniałej sytuacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z [...], nr [...], z na mocy art. 3, art. 15, art. 20, art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 u.p.e.a. nałożył na D. H. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 7.500,00 zł (słownie: siedem tysięcy pięćset złotych), z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...], a ponadto nałożono obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68,00 zł oraz wezwano stronę do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty na konto organu w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. W przypadku niewpłacenia ww. kwoty w wyznaczonym terminie - zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Dodatkowo zobowiązano do wykonania określonego w tytule wykonawczym [...] obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D. H. zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąca podniosła, że wypełniła wszelkie nałożone na nią obowiązki, poza opróżnieniem lokalu mieszkalnego z lokatorów. Wskazała, że zabezpieczyła niezamieszkałą część budynku przed dostępem osób trzecich, umieściła stosowną informację o stanie zagrożenia katastrofą budowlaną, odłączyła wyłączony z użytkowania budynek od infrastruktury technicznej oraz podała, że utrzymuje zabezpieczenia w ciągłej sprawności technicznej. Odnośnie obowiązku opróżnienia lokalu wyjaśniła, że zamieszkałym na terenie jej posesji lokatorom przysługuje lokal zamienny, do którego zapewnienia zobowiązana jest tylko i wyłącznie gmina. Skarżąca podkreśliła w zażaleniu, że podjęła wszystkie kroki przewidziane prawem w celu realizacji i tego obowiązku. Wskazała, że w jej ocenie w niniejszej sprawie mamy do czynienia - obiektywnie rzecz biorąc - z prawną niewykonalnością nałożonego na stronę skarżącą obowiązku.

Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła w zażaleniu, że ustalając wysokość grzywny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą i jej męża. W szczególności nie zostało uwzględnione to, że skarżąca podjęła wszelkie możliwe czynności zmierzające do wykonania nałożonych na nią obowiązków, jak również to, że zostały one w większości wykonane.

Wskazanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Organ II instancji stwierdził, że postępowanie egzekucyjne w analizowanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą.

Następnie organ podniósł, że tytuł wykonawczy doręczono skarżącej 25 lipca 2019 roku, zaś zobowiązana nie skorzystała z przysługującej jej prawa zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 33 u.p.e.a.

Zdaniem organu wysokość grzywny została ustalona w taki sposób, aby skutecznie przymusić skarżącą do wykonania nałożonych obowiązków.

Organ II instancji zaakcentował, że nałożone dotychczas obowiązki nie zostały przez skarżącą w pełni wykonane, a wysokość wymierzonej grzywny mieści się w ustawowych granicach, zatem brak jest podstaw do kwestionowania czynności postępowania egzekucyjnego także i w tym zakresie.

Odnosząc się zaś do zarzutu niemożności wykonania do chwili obecnej nałożonego obowiązku z uwagi na brak środków prawnych, organ wyjaśnił, że powyższe jest bez znaczenia dla prawidłowości niniejszego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił, że od upływu terminu na wykonanie obowiązku do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, minęło ponad półtora roku. Dodatkowo, od dnia przekazania informacji, że lokatorzy objętego obowiązkiem wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego otrzymali lokal zastępczy, którego remont miał trwać ok. 3 miesięcy, czyli od 13 sierpnia 2019 roku do dnia wydania zaskarżonego postanowienie minęły 4 miesiące. Organ wyjaśnił, że nie można przyjąć, iż obowiązek nałożony decyzją organu I instancji z [...] jest niewykonalny mimo wskazywanych przez skarżącą braku środków prawnych pozwalających na wykonanie obowiązku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie wywiodła D. H., która zarzuciła naruszenie:

I. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

II. art. 119 u.p.e.a. poprzez uznanie, że nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia było prawidłowe, podczas gdy strona wykonała dobrowolnie obowiązki nałożone na nią postanowieniem PINB nr [...] z [...], z wyjątkiem tych obowiązków, których wykonanie jest uzależnione od osób trzecich (gminy).

Zdaniem skarżącej, nie może ona użyć jakichkolwiek innych środków, poza dotychczas zastosowanymi, by wyegzekwować opróżnienie lokalu mieszkalnego. Nie ma możliwości, ani podstaw prawnych, by wyegzekwować w inny sposób opuszczenie przez najemców zajmowanego lokalu. Strona kładzie nacisk na to, że to na gminie ciąży ustawowy obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego, zaś skarżąca podjęła wszystkie kroki przewidziane prawem w celu realizacji i tego obowiązku. W takiej sytuacji, skarżąca wyczerpała na obecnym etapie możliwości prawne opróżnienia lokalu. Nałożenie grzywny - w jej ocenie - mija się z celem, albowiem zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie spowoduje, że zobowiązana wykona obowiązek wynikający z decyzji nakazującej wyłączenie budynku z użytkowania. Grzywna nie spełni żadnej z przypisanych jej funkcji. Niewykonanie obowiązku nie wynika bowiem z zaniechania strony zobowiązanej.

Skarżąca stwierdziła, że nie ma możliwości wykonania zgodnie z prawem obowiązku opróżnienia lokalu, dlatego na obecnym etapie obowiązek nałożony na skarżącą (opróżnienie lokalu) ocenić należy jako niewykonalny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż kontrolowane postępowanie dotyczyło prawidłowości prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania egzekucyjnego, w tym zgodności z prawem postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a zatem tego, czy organ miał podstawy do stwierdzenia niewykonania przez skarżącą pierwotnego obowiązku (wynikającego z decyzji PINB nakazującej wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz wykonania innych określonych czynności), oraz czy nałożona grzywna jest prawem dopuszczalna.

Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Według art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w kontrolowanej sprawie), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.).

Należy zatem zwrócić uwagę, iż skarżąca w toku postępowania przed organem I instancji złożyła pełnomocnictwo dla E. D., opatrzone datą 1 grudnia 2017 r. , zaś w aktach nie ma informacji, aby pełnomocnictwo to zostało cofnięte. Owa okoliczność umknęła organowi, który wysyłał upomnienie oraz tytuł wykonawczy bezpośrednio do skarżącej, z pominięciem jej pełnomocnika. Nawet gdyby uznać, że wskazane pełnomocnictwo, wobec jego treści, nie spełnia wymogów dla prawidłowego ustanowienia pełnomocnika, to organ popełnił kolejny błąd kierując tytuł wykonawczy z 30 lipca 2018 r. na nieaktualny adres strony (najpierw na ul. A w Ł., następnie na ul. C w Ł., chociaż ostatnio wskazany przez stronę adres w lipcu 2018 r. był w S. – k. 140 akt administracyjnych). Ponadto należy zaakcentować, iż przesyłkę zawierającą tytuł wykonawczy odebrała osoba, co do której nie wiadomo czy była uprawniona do odbioru korespondencji dla strony.

Wszystkie wyżej wskazane uchybienia mogą stanowić o nieprawidłowym doręczeniu tytułu wykonawczego i poddają w wątpliwość skuteczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej, a ponadto podważają argumentację organu o niewniesieniu przez stronę zarzutów do tytułu wykonawczego.

Następnie, kwestią sporną w sprawie jest to, czy niepieniężny obowiązek nałożony na skarżącą jest wykonalny, a w konsekwencji czy istniały podstawy do nałożenia grzywny w celu przymuszenia strony do wykonania tegoż obowiązku.

W toku postępowania przed organami I i II instancji skarżąca konsekwentnie podawała, iż nie uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku i w części został on już zrealizowany. Ponadto skarżąca podejmowała regularnie czynności zmierzające do spowodowania opróżnienia ostatniego zajętego lokalu mieszkalnego, jednak natrafiła na przeszkody ze strony gminy zobowiązanej do zaoferowania lokalu zamiennego. Ustalenia organu egzekucyjnego nie przeczą powyższym twierdzeniom strony. Skarżąca wypowiedziała umowę najmu lokalu z powołaniem się na decyzję PINB nakazującą wyłączenie w całości z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, następnie zwróciła się do właściwej gminy o zapewnienie lokalu zamiennego, co znajduje uzasadnienie w art. 32 w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 611) [dalej: ustawa o ochronie lokatorów].

Wprawdzie skarżąca nie wystąpiła do sądu powszechnego z powództwem o opróżnienie lokalu przeciwko najemcy, jednak gdyby nawet to uczyniła, to w razie uzyskania tytułu wykonawczego, eksmisja byłaby wstrzymana z mocy prawa do czasu zaoferowania przez gminę lokalu zamiennego (art. 14 ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów).

Z powyższego wynika, iż skarżąca poczyniła adekwatne starania w ramach jej możliwości, ograniczonych obowiązującymi przepisami prawa.

Słusznie strona zwraca uwagę, że obowiązek dostarczenia lokalu spoczywa na właściwej gminie (art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów), a jego realizację zapewnia art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego, który nakazuje doręczać decyzje o wyłączeniu budynku z użytkowania podmiotowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów. O ile więc egzekwowany obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot – gmina. Jak podkreślił NSA w wyroku z 5 listopada 2000 r., II SA/Gd 1685/98 skarżącego nie obciąża obowiązek dostarczenia takich lokali, skoro nimi nie dysponuje. Wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu będą obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania.

Skarżąca tak w zażaleniu jak i w skardze, podnosiła, że wykonała te z obowiązków, które była w stanie wykonać, tj. umieszczenie na budynku tablicy o zagrożeniach oraz zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich, wypowiedzenie umów najmu lokali lokatorom, wystąpienie do gminy o przyznanie lokatorom lokali zastępczych. Wobec tego organ w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym zobowiązany jest rozważyć kwestię wykonalności zobowiązania. Powyższy pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. m.in.: wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2017 r., VII SA/Wa 412/16; wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018r., II SA/Łd 539/18.

W literaturze prawniczej podnosi się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi przykład obiektywnej niemożności jego zrealizowania. Jeżeli niewykonalność ma charakter tymczasowy, postępowanie egzekucyjne powinno być zawieszone, natomiast jeżeli ma charakter trwały - postępowanie egzekucyjne należy umorzyć. Wyraźnie przy tym podnosi się, że niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź przyczynę prawną. Przy tym w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z niewykonalnością natury prawnej. Niewykonalność o charakterze prawnym ma miejsce wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego (C. Kulesza, Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (w:) D. R. Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz- Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX 2010). Nie ma także znaczenia, kiedy niewykonalność obowiązku nastąpiła.

Należy ponadto wskazać, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Nie można tracić z pola widzenia faktu, że nakaz opróżnienia budynku został wydany w trybie art. 68 Prawa budowlanego, ze względu na jego bardzo zły stan techniczny, zagrażający bezpieczeństwu i życiu pozostających w nim ludzi. W takiej sytuacji, wobec niemożności wykonania obowiązku przez stronę z jednej strony i konieczności zabezpieczenia budynku przed katastrofą budowlaną oraz zapewnienia bezpieczeństwa bezprawnym użytkownikom z drugiej strony, organy nadzoru budowlanego winny rozważyć zastosowanie środków przymusu bezpośredniego. Jak stanowi art. 148 u.p.e.a. przymus bezpośredni polega na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku (§ 1). W szczególności przymus bezpośredni stosuje się w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego opuszczenia nieruchomości, lokalu (pomieszczenia), wydania rzeczy, zaniechania czynności lub nieprzeszkadzania innej osobie w wykonywaniu jej praw, a także w przypadkach, gdy ze względu na charakter obowiązku stosowanie innych środków egzekucyjnych nie jest możliwe (§ 2). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lutego 2011 roku, I OSK 2112/11 w przypadku prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego mającego na celu opróżnienie lokalu mieszkalnego, w przypadku nieopróżnienia lokalu, przymus bezpośredni jest podstawowym środkiem egzekucyjnym, który jest stosowany. Jak wynika z brzmienia tego przepisu, środki przymusu bezpośredniego mogą być stosowane nie tyko wobec zobowiązanego, ale i wobec innych osób, przeszkadzających w realizacji obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Z pewnością osoby bezprawnie zajmujące lokal i odmawiające jego opuszczenia to właśnie "inne osoby" w rozumieniu cytowanego przepisu. Tak więc ustawodawca wyposażył organ egzekucyjny w instrument skutecznego wykonania obowiązku przez osoby trzecie, nie wymienione w tytule wykonawczym. Takiego instrumentu nie posiada natomiast w tej sprawie skarżąca.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej, iż ustalając wysokość grzywny organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności podnoszonych w toku postępowania (w szczególności nie zostało uwzględnione to, że skarżąca podjęła wszelkie możliwe czynności zmierzające do wykonania nałożonych na nią obowiązków, jak również to, że zostały one w większości wykonane), należy zauważyć, że organ nie uwzględnił argumentacji skarżącej o wyczerpaniu przez nią środków dozwolonych prawem zmierzających do realizacji nałożonego obowiązku. Powyższe okoliczności winny zostać uwzględnione przy ustalaniu wysokości nakładanej grzywny w celu przymuszenia.

Reasumując, organy egzekucyjne nie wyjaśniły należycie i wyczerpująco okoliczności sprawy, nie rozważyły wszechstronnie przesłanek zastosowania kwestionowanego środka egzekucyjnego, nie wzięły bowiem pod uwagę prawnej niewykonalności obowiązku przez zobowiązaną. Stanowi to o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 77 § 1 (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Z mocy art.18 u.p.e.a. zasady powyższe stosuje się również w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym przez organy administracji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu wskazań i poglądów prawnych.

Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (100 zł).

a.bł.