Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 521/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 4 lipca 2022 r. nr SKO/RŚ-423/170/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą – K. K., od decyzji z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr GOPS.ŚR.286.ŚP.Odm.02.2022 działającego z upoważnienia Wójta Gminy Z., Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Opisana decyzja organu pierwszej instancji została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, gdyż poprzednia została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, analizując akta sprawy na skutek złożonego odwołania stwierdziło na wstępie, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 615 - zwana dalej w skrócie "u.ś.r."). Materialnoprawną podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organ odwoławczy nie podzielił zapatrywania organu pierwszej instancji co do interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) tenże przepis, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tak więc za niezasadną należało uznać odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że niepełnosprawność u męża skarżącej nie powstała do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25, roku życia.

Niezależnie od powyższego, kolejną przesłankę, którą należało zbadać w ocenie organu odwoławczego było ustalenie istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę. Z treści przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż ustawodawca nie poprzestał w nim na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, co jest zrozumiałe z tego względu, iż sytuacja zdrowotna i rodzinna osób legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności jest różna. W tej grupie są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać przy nich pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są także osoby, które nie wymagają stałej opieki, ale potrzebują opieki długotrwałej, bowiem będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Różna jest też sytuacja rodzinna osób niepełnosprawnych, zdarza się bowiem, że opiekę może sprawować wyłącznie jedna osoba, jak też występują sytuacje, gdy czynności opiekuńcze może wykonywać kilka osób w rodzinie, dzieląc między siebie obowiązki związane z opieką.

Jak zauważył organ, w realiach sprawy – co do okoliczności stanu faktycznego - ustalono, że podopieczny legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 11 września 2014 r. wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przyczyna niepełnosprawności oznaczona została w tym orzeczeniu symbolem 05-R (upośledzenie narządu ruchu). Orzeczony stopień niepełnosprawność datuje się od dnia 29 sierpnia 2014 r. Z orzeczenia tego wynika także, że niepełnosprawny w zakresie zatrudnienia ma wskazania do pracy w warunkach chronionych. Wymaga także zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej. Orzeczenie zostało wydane na stałe (pkt IV).

Do akt sprawy dołączona została dokumentacja medyczna, tj. zaświadczenie z dnia 24 listopada 2021 r., w którym lekarz wskazał, że niepełnosprawny wymaga całodobowej opieki, oraz karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia 30 września 2021 r., z której wynika, że przebywał na oddziale neurologicznym od 23 września 2021 r. do 30 września 2021 r. U pacjenta rozpoznano: udar niedokrwienny mózgu, zwężenie ICA obustronne 60 - 70 %, niedowład prawostronny stopnia lekkiego, RZS, łuszczycę stawową, niedoczynność tarczycy, stan po zawale mięśnia sercowego, cukrzyca t. II. Zastosowano leczenie farmakologiczne.

Kolegium ustaliło, że niepełnosprawny w domu porusza się przy pomocy drugiej osoby, balkonika, kuli. Może stać (zależy od dnia) trzymając się poręczy, podtrzymywany przez drugą osobę, przy pomocy kuli, balkonika. Poza domem porusza się przy pomocy balkonika. Ma duże problemy z pamięcią, słuchem, wzrokiem i czasami z mówieniem. Samodzielny przy spożywaniu posiłków, korzystaniu z toalety. Niesamodzielny przy przygotowywaniu posiłków, dokonywaniu zakupów, sprzątaniu, praniu. Częściowo samodzielny przy ubieraniu i rozbieraniu, myciu zębów, goleniu, czesaniu, zmianie bielizny osobistej i pościelowej. Niesamodzielny przy kąpieli. Wymaga pomocy w uzgadnianiu wizyt lekarskich i pielęgniarskich, wykupie lekarstw, pilnowaniu przy przyjmowaniu lekarstw. Nie wymaga leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok, stomii, rurki tracheostomijnej. Nie wymaga cewnika. Nie wymaga pomocy przy przewracaniu z boku na bok, zmianie pozycji z leżącej na siedzącą. Skarżąca opiekę nad mężem sprawuje w pełnym wymiarze czasu (przez całą dobę), pomagając we wszelkich czynnościach higienicznych i samoobsługowych. Przygotowuje posiłki, umawia wizyty lekarskie, jeździ wraz z mężem, kupuje i podaje leki. Załatwia wszelkie sprawy urzędowe, robi zakupy oraz zajmuje się płaceniem rachunków.

Dnia 23 listopada 2021 r. pracownik socjalny przeprowadził z osobą wymagającą opieki wywiad środowiskowy, podczas którego ustalił, że nie ma wątpliwości co do sprawowanej opieki. Opieka sprawowana jest prawidłowo i całodobowo przez żonę z powodu licznych chorób małżonka, który choruje na cukrzycę, zespół bólowy kręgosłupa, chorobę niedokrwienną serca, stan po zawale mięśnia sercowego, ma kamicę nerkową, reumatoidalne zapalenie stawów, łuszczycę kostną, tarczycę. Dnia 23 września 2021 r. przeszedł udar mózgu, po którym ma sparaliżowaną rękę (w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 30 września 2021 r. wskazano cyt. "niedowład prawostronny stopnia lekkiego"). Pracownik socjalny ustalił, że obie ręce u niepełnosprawnego są powykręcane, co uniemożliwia mu utrzymanie szklanki i nie jest w stanie wykonywać żadnych czynności. Skarżąca rano pomaga mężowi przy ubieraniu się, porannej toalecie (mycie, golenie). Następnie przygotowuje śniadanie, po śniadaniu podaje leki. Po śniadaniu sprząta, gotuje, pierze, zajmuje się przygotowaniem obiadu. W tzw. międzyczasie pomaga mężowi w wyjściu na dwór, po ok. 20 minutach przyprowadza go do domu. O godzinie 13.30 podaje obiad wraz z podwieczorkiem. Po posiłku pomaga przy ćwiczeniach zdrowotnych zleconych przez lekarza (w aktach sprawy brak dokumentacji medycznej w tym zakresie). Jeżeli mąż dobrze się czuje, to 5 minut jeździ rowerem wolnostojącym. Po ćwiczeniach sprawdza mu krew glukometrem. W tzw. międzyczasie podaje mężowi herbatę, wodę, kanapki. Ok 19.00 podaje kolację, o 20.00 podaje leki na udar. Wieczorem pomaga przy rozbieraniu się oraz kąpieli, ponieważ sam nie jest w stanie wykonać czynności. Skarżąca jeździ po receptę do ośrodka, wykupuje leki, robi zakupy, opłaty. Jeździ z mężem na wizyty do lekarza. Ponadto wskazała, że pomaga mu przy wchodzeniu i wychodzeniu z samochodu. Organ pierwszej instancji z dnia 24 lutego 2022 r. wezwał pełnomocnika strony skarżącej do przedłożenia dokumentacji medycznej, będącej podstawą zaistnienia związku przyczynowo skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania zatrudnienia), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym oraz ustosunkowania się do przebiegu zatrudnienia poprzez wyjaśnienie, czy pracowała w gospodarstwie rolnym, czy posiada takie gospodarstwo. Jak wskazuje lektura akt, strona skarżąca dołączyła karty informacyjne leczenia szpitalnego z lat 2012 - 2018, oraz złożyła oświadczenie dotyczące jej aktywności zawodowej.

Kolegium poddało analizie przedłożony materiał dowodowy i w związku z tym uznało, że mimo posiadania przez męża skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia przez wnioskodawczynię pracy zarobkowej, w tym choćby częściowej. Większość bowiem z czynności wymienionych w wywiadzie środowiskowym nie wymaga całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności strony (pomoc w porannej toalecie, mycie, golenie, przygotowanie śniadania, podanie leków, sprzątanie, pranie, prasowanie, przygotowanie obiadu, sprawdzanie krwi glukometrem, podawanie wody, kanapek, herbaty). Niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (zakupy, wizyty lekarskie, wykupienie recept, załatwianie spraw urzędowych). Mąż nie jest osobą leżącą. W obrębie własnego mieszkania porusza się przy pomocy balkonika lub osoby drugiej. W zależności od samopoczucia może stać, trzymając się poręczy, podtrzymywany przez drugą osobę, przy pomocy kul, balkonika. Może siedzieć. Samodzielny przy spożywaniu posiłków. Samodzielny przy korzystaniu z toalety. Organ I instancji, mimo zaleceń Kolegium zawartych w uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji, nie ustalił w kontekście zapisu zawartego w pkt 9 orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z roku 2014, z którego wynika, że niepełnosprawny spełnia przesłanki z art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym - czy mąż wnioskodawczyni kieruje samochodem (w wywiadzie środowiskowym strona wskazywała, że pomaga mężowi wsiąść i wysiąść z samochodu). Wyjaśnienie tej okoliczności miało, zdaniem Kolegium, znaczenie w tym kontekście, że wnioskodawczyni dowodziła, że po udarze znacznie pogorszył się stan zdrowia jej męża. Kolegium zatem posiłkowało się informacją z epikryzy zawartej w karcie leczenia szpitalnego z Oddziału Neurologicznego z dnia 30 września 2021 r., do którego niepełnosprawny został przyjęty z powodu pogorszenia kontaktu logicznego i osłabienia siły mięśniowej kończyn prawych (w rozpoznaniu opisowym udar niedokrwienny mózgu). Z epikryzy wynika m.in., że w badaniu neurologicznym - orientacja pełna, bez objawów oponowanych, niedowidzenie na oko prawe, palce daszkowate, niedowład prawostronny stopnia lekkiego, napięcie mm dobre, odruchy głębokie równe kk. górnych i dolnych, bez patologicznych objawów piramidowych, próby zbornościowe prawidłowe.

Organ następnie podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Czym innym są czynności opiekuńcze (warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego), a czym innym pomoc świadczona przez część doby. Podobnie, "stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc a nie opieka.

Kolegium nie zakwestionowało osobistego zaangażowania strony w opiekę nad mężem, uznało jednak, że nie jest to jednak opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek zawodową aktywność skarżącej (urodzonej w grudniu 1959 r.). Skarżąca w kwestii swej aktywności zawodowej złożyła pod odpowiedzialnością karną oświadczenie, z którego wynika, że podejmowała pracę u sąsiada, przy zbiorze ziemniaków, przy hakaniu pietruszki, marchwi i buraków. Również pomagała przy innych zajęciach związanych z polem. Praca ta polegała na tej zasadzie, że nie była nigdzie zarejestrowana, nie miała żadnej umowy o pracę, pracowała częściowo za pieniądze i towar, dlatego, że nie mogła tych rzeczy kupić, bo utrzymywali się z mężem z jego renty. Nie posiada własnościowego gospodarstwa. Jak wynika z zaświadczenia z dnia 19 listopada 2021 r., wydanego przez ZUS, skarżąca nie pobiera świadczenia emerytalno - rentowego.

Kolegium dalej wywodziło, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, które przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi się zatem wiązać z utratą uzyskiwanych dochodów, bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo, wychodzącej z rynku pracy, oraz ponoszącej zwiększone wydatki w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Ma zatem ono zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą tego świadczenia jest zatem częściowe zrekompensowanie strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych, znanych sobie przyczyn, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Tymczasem skarżąca, jak sama oświadczyła - podejmowała pracę dorywczą. W rozumieniu potocznym jest to praca na czas określony, zazwyczaj na krótki okres czasu. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego nie został w przypadku strony spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych,

Zdaniem organu, całokształt okoliczności faktycznych, pozwala na sformułowanie wniosku, że obiektywnie nie istnieje powód usprawiedliwiający oświadczenie skarżącej o braku możliwości podejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, zważywszy na jej zakres i częstotliwość oraz formę zatrudnienia (praca dorywcza). Sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Poza tym małżonkowie posiadają dwoje dorosłych dzieci, na których w równym stopniu ciążą obowiązki alimentacyjne, a co za tym idzie, potrzeba zapewnienia ojcu opieki bezpośredniej, czy też dostarczania środków na jej zapewnienie i w tym przypadku odległość między miejscami ich zamieszkiwania, a miejscem zamieszkania ich ojca nie stanowi przeszkody w wykonywaniu tego obowiązku.

Jednocześnie organ zauważył, że nie umknęła mu informacja zawarta w decyzji organu I instancji z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr GOPS.ŚR.286.ŚP. Odm.02.2022, że skarżąca miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od stycznia 2015 r. do października 2020 r. Dochód rodziny przekroczył kryterium dochodowe, w związku z powyższym skarżąca od 1 listopada 2020 r. nie składała wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Złożyła natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tak więc nie można przyjąć automatycznie, że kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. są spełnione ponieważ w 2020 r. stronie przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy. Organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy na podstawie stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji. Bazując na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji, Kolegium wyprowadziło odmienne od organu I instancji wnioski, które przedstawiło w uzasadnieniu swojej decyzji.

W skardze, tej ostatecznej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych:

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego.

2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem dalszego zatrudnienia przez skarżącą a pogorszającym się stanem zdrowia jej męża, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej stanowisko organu pierwszej i drugiej instancji w ocenie strony skarżącej należy uznać za sprzeczne z wykładnią celowościową art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i z ugruntowanym orzecznictwem. Argumentację skargi oparto zasadniczo na cytowanych obszernie tezach z orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Wywodzono, że nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa. Na gruncie niniejszej sprawy, z pola widzenia organu nie powinna znikać również okoliczność, iż od chwili, w której konieczne stało się sprawowanie opieki nad mężem skarżącej, opieka ta jest sprawowana przez nią. Fakt niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą jest spowodowany wyłącznie koniecznością opieki, co wynika z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, z dnia 23 listopada 2021 r. Nie sposób przyjąć, aby w okolicznościach niniejszej sprawy stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, by przez większość czasu mogła ona funkcjonować samodzielnie. Tym samym, wbrew temu co twierdzi organ II instancji bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem zachodzi - skarżąca z uwagi na zły stan zdrowia męża nie ma możliwości świadczenia pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W przedmiotowej sprawie zakres opieki jest stały, permanentny i niekwestionowany. Wykonywana przez skarżącą nad mężem opieka polega m.in. na przygotowywaniu i podawaniu posiłków, umawianiu i towarzyszeniu podczas wizyt lekarskich, nadzorowaniu leczenia, realizacji recept, zajmowaniu się gospodarstwem domowym - sprzątaniu, praniu itp., zastępowaniu męża w załatwianiu wszelkich spraw, robieniu zakupów, pomocy w utrzymywaniu choć minimalnych kontaktów społecznych oraz pomocy w typowych codziennych czynnościach (które wykonywanie nie nastręczałoby trudności osobie zdrowej). Ponadto skarżąca pomaga mężowi w ubieraniu się i przebieraniu oraz wykonuje czynności związane z utrzymaniem higieny osobistej męża, tj. kąpiel, poranna toaleta, golenie. Tego rodzaju czynności składających się na sprawowanie opieki, organ nie wziął jednak pod uwagę przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji, uznając w sposób nieznajdujący oparcia w przepisach prawa, że nie mają one znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek ustawowych. Jak ustalił w sprawie pracownik socjalny, niepełnosprawny ma powykręcane obie ręce, co uniemożliwia mu utrzymanie szklanki i nie jest w stanie wykonywać żadnych czynności.

Skarżąca podniosła następnie, że daleko nieuprawnione, pozbawione fachowej wiedzy a przede wszystkim krzywdzące w kontekście przedmiotowej sprawy jest twierdzenie organu II instancji, aby stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi na równoległe podjęcie pracy. Powyższe nie powinno budzić wątpliwości organu już z uwagi na samą treść orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak orzekł WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 10.06.2021 r., III SA/Gd 319/21 pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art 17 u.ś.r. nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej (w niniejszej sprawie małżonka). Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie małżonka od jego normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca zaś wykonuje wszystkie czynności wobec osoby wymagającej opieki nie tylko związane z codziennym funkcjonowaniem tej osoby ale w szerszym aspekcie - niezbędnym do jej pełnej egzystencji. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt. III SA/Gd 58/21 "O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń".

Niezasadne jest przy tym założenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach wyłącznie innych czynności niż czynności związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować, jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem, mogą wypełniać cały dzień. Z okoliczności sprawy wynika, że opieka nad synem skarżącej zajmuje znaczną część dnia.

Za nieuprawnione należy uznać również kreowanie przez organy orzekające "dodatkowych", nieznajdujących oparcia w przepisach prawa, przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (tj. wymóg, aby osoba wymagająca opieki była osobą obłożnie chorą, "pampersowaną", aby opieka była sprawowana całodobowo, czy wymóg aby opieka sprowadzała się jedynie do czynności ściśle samoobsługowych i medycznych). Gdyby wolą ustawodawcy było np., aby świadczenie pielęgnacyjne było świadczeniem należnym jedynie opiekunom osób niepełnosprawnych niezdolnym do samodzielnego poruszania się to wymóg taki znalazłby odzwierciedlenie w treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro jednak ustawodawca słusznie nie zdecydował się na takie rozwiązanie - kierując się zapewne świadomością mnogości i różnorodności sytuacji uregulowanych powołanym przepisem - jego nadinterpretacja ze szkodą dla opiekunów osób niepełnosprawnych jest niedopuszczalna.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem strony skarżącej, organ pierwszej i drugiej instancji nie ustrzegł się również od naruszeń o charakterze procesowym.

Na ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego nie powinien wpływać fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki dzieci przy niepodważalnym fakcie sprawowania przez skarżącą stałej opieki. Dzieci osoby wymagającej opieki nie są one w stanie sprawować bezpośredniej opieki nad ojcem w wymaganym zakresie oraz są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacji, a ewentualne uzyskanie od nich na czas potrzebnych niepełnosprawnemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka, gdyż osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności jest małżonek osoby wymagającej opieki. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie od organów państwowych.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; poniżej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że nie jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615; poniżej przywoływana jako "ustawa" lub "u.ś.r.").

Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ustalone przez organy obu instancji okoliczności faktyczne występujące w przedmiotowej sprawie nie uzasadniają zaspokojenia żądania strony skarżącej. W tej materii organy dokonały niewadliwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Trzeba podkreślić, jak słusznie na to zwrócił uwagę organ drugiej instancji, że świadczenie pielęgnacyjne przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą i która spełnia przesłanki wskazane w cytowanym przepisie. Świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w na tyle absorbującym - a wynikającym ze stopnia oraz charakteru niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im w ogóle na podjęcie lub kontynuację zatrudnienia. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Konstrukcja normatywna przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że omawiane świadczenie nie ma stanowić źródła dochodu dla opiekuna z powodu jakichkolwiek względów, nie ma też zastępować zasiłku dla bezrobotnych etc. Więź zatem między sprawowaniem pieczy nad niepełnosprawną w znacznym stopniu osobą a uniemożliwieniem z tego powodu kontynuowania lub podjęcia zatrudnienia przez opiekuna musi być ścisła i niepodważalna.

Wykładnia cytowanego wyżej przepisu prawa materialnego, dokonana przez organ odwoławczy, zresztą zgodnie z aktualną linią orzecznictwa, jest prawidłowa, tak jak i dokonana subsumpcja wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego sprawy do normy z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Z brzmienia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wnosić trzeba, że sam fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest wystarczający do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zaś z komentowanego przepisu wyprowadzić trzeba konkluzję, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem członka rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16).

Nie zawsze również ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności wraz ze stosownymi wskazaniami co do konieczności zapewnienia takiej opieki automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych w takim zakresie, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

W realiach rozpatrywanej sprawy należy więc zaznaczyć, skoro sama konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to z okoliczności danego stanu faktycznego musiałaby wynikać taka skala niezbędnej pieczy przez opiekuna, że bez wątpliwości można wówczas przyjąć spełnienie istnienia przesłanek do przyznania świadczenia. W ocenie Sądu jednak, na podstawie dokonanych niewadliwych ustaleń faktycznych, organ słusznie przyjął, że zakres obowiązków strony skarżącej związanych z opieką nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, przynajmniej w częściowym, niepełnym wymiarze czasu pracy. Godzi się podkreślić, że jak ustalono, podopieczny nie jest osobą leżącą, samodzielnie chodzi - po mieszkaniu porusza się samodzielnie, chociaż przy pomocy sprzętu (balkonika do chodzenia), czasem z asystą drugiej osoby. Siada również samodzielnie. Zachowuje samodzielność przy korzystaniu z toalety oraz spożywaniu posiłków,mimo niedowładu prawej ręki, co wynika z dokumentacji medycznej. Takie zaś czynności jak przygotowywanie posiłków, pomoc przy porannej lub wieczornej toalecie, ubieraniu się, czynności typowe dla prowadzenia każdego gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, zakupy) czy także umawianie i towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, załatwianiu spraw urzędowych, asysta przy wyjściu z domu etc. nie mogą być uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności opiekuna. Nie absorbują one na tyle by należało zapewnić podopiecznemu ciągłą (całodzienną) obecność czy też nieustający nadzór ze strony skarżącej. Czynności te mogą być wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym lub też stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego i nie mogą usprawiedliwiać w powstrzymywaniu się od wykonywania, w częściowym wymiarze, zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i wiązania braku aktywności zawodowej z koniecznością sprawowania opieki.

Na tle opisanych okoliczności stanu faktycznego, nie kontestując w żadnym razie stopnia niepełnosprawności małżonka strony skarżącej wymagającego pomocy oraz wsparcia w codziennej i samodzielnej egzystencji, organ słusznie ocenił, że rozmiar, czyli zakres sprawowanych względem małżonka opieki, nie usprawiedliwia uznania, że wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek zajęcia zarobkowego przez stronę skarżącą. Zasadnie organ przyjął brak związku przyczynowego między aktualnym niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem się opieki nad małżonkiem. Przede wszystkim brak związku wykonywanej opieki z "rezygnacją z zatrudnienia" jawi się jako oczywisty, ponieważ strona skarżąca nie ma udokumentowanego żadnego okresu aktywności zawodowej, jedynie oświadczyła, że wykonywała prace dorywcze w gospodarstwie rolnym u sąsiada - bez bliższego sprecyzowania co do okresu oraz wymiaru tych prac. A skoro tak, to trudno jest przyjąć za wiarygodne w okolicznościach sprawy, że obecnie powodem niepodejmowania przez nią aktywności zawodowej jest wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad mężem. Przeciwnie, doświadczenie życiowe wskazuje na to, że celem złożenia w okolicznościach niniejszej sprawy wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest wola poprawy niewątpliwie trudnej sytuacji rodzinnej i dochodowej strony skarżącej i jej rodziny, nie zaś niepodejmowanie aktywności zawodowej, które powodowane jest koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem. Tymczasem istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest zrekompensowanie osobie uprawnionej - poprzez wypłatę określonej przepisami u.ś.r. kwoty – utraty dochodu na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej. Musi więc występować wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki, co w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W kontekście przedłożonej Sądowi, przy piśmie procesowym, dodatkowej dokumentacji medycznej dotyczącej aktualnego, gorszego stanu zdrowia niepełnosprawnego, godzi się zauważyć, że sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje, czy zostały one prawidłowo dokonane w toku postępowania administracyjnego. Nadto sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu (decyzji, czynności) odbywa się według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podjęcia tego aktu (decyzji czy czynności). Nowe okoliczności faktyczne o istotnym charakterze, które pojawiły się po zakończeniu postępowania w sprawie, a zatem zmiana stanu faktycznego, mogą być ewentualnie podstawą zainicjowania nowego postępowania poprzez złożenie kolejnego wniosku.

W powyższym świetle, skoro Sąd się nie dopatrzył naruszenia prawa, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu w całości.