Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 91/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 42 poz 371
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - tekst jednolity.
article: art. 145 par.1 pkt.1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Asesorzy WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Bogusław Wiśniewski, Protokolant referent stażysta Małgorzata Poniatowska -Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A.Ł. na decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich Uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

II SA/Lu 91/04

U z a s a d n i e n i e

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 127 ust. 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z dnia 17 listopada 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b i c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371) po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek A.Ł. utrzymał w mocy decyzje własną z dnia [...] r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił A.Ł. przyznania uprawnień kombatanckich, jak również, że następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 9 maja 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Lu 1414/95 decyzja ta została uchylona, po czym ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] r. ponownie odmówił stronie przyznania uprawnień kombatanckich, zaś decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Wskazano również, iż wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2003 r. A.Ł. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy przyznania uprawnień kombatanckich.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazywał, iż strona występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy przyznania uprawnień kombatanckich nie podnosiła żadnych nowych okoliczności, czy to faktycznych, czy to prawnych, które miałyby uzasadniać uchylenie decyzji ostatecznej. W tym względzie, odwołując się do zasady trwałości decyzji administracyjnych i wyjątków od niej, uzasadniających ich wzruszenie, wskazano na przepis art. 154 kpa, zgodnie, z którym decyzja ostateczna, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podnosząc, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słusznego interesu strony", Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, iż słuszny interes strony nie może się jednak sprowadzać do naruszenia innych przepisów prawa, którymi w przedmiotowej sprawie są przepisy art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b i c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Jak wskazano, organy administracji zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich zobowiązane są do podjęcia decyzji o odmowie ich przyznania. W tym względzie, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uzasadniając swoje stanowisko odwołał się do przepisów art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b i c. ustawy o kombatantach wywodząc, iż strona nie spełnia warunków do przyznania uprawnień kombatanckich określonych tymi przepisami. W tym kontekście, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż strona podnosiła, że w czasie okupacji przebywała w obozie przesiedleńczym w Z., przedkładając, jako dowód tej okoliczności zaświadczenie z Archiwum Państwowego w L. z dnia [...] r. Odwołując się do przepisu § 5 rozporządzenia z 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. z 2001 r. Nr 106, poz. 1154), który wymienia miejsca odosobnienia określone w art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o kombatantach, wskazano, iż obóz w Z. nie został wymieniony w tymże przepisie, a wymieniony został w § 6 tegoż rozporządzenia wyliczającym miejsca odosobnienia określone w art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. c ustawy o kombatantach, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro skarżący A.Ł. w czasie pobytu w obozie w Zamościu ukończył 15 lat, to nie może mieć zastosowania w jego sytuacji wskazany przepis art. 1 ust. 1 pkt. 1 lit. c ustawy, co tym samym, zdaniem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich.

Na decyzję tę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę wniósł A.Ł. Wnosił on o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucał on wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa, wyrażającym się, zdaniem skarżącego, w tym, iż rozporządzenie z 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. z 2001 r. Nr 106, poz. 1154), do przepisów, którego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwoływał się Kierownik Urzędu, wydane zostało z przekroczeniem, określonego w przepisie upoważniającym art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, podmiotowego oraz przedmiotowego zakresu delegacji.

Ponadto, w piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2004 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący zarzucał zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa poprzez przyjęcie, że za zmiana decyzji ostatecznej z [...] r. nie przemawia słuszny interes strony, w sytuacji, gdy organ administracji nie dokonał w tym względzie żadnej analizy, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, dlaczego skarżący, mimo ukończenia 15 roku przebywał w obozie przesiedleńczym, w którym przebywać miały wyłącznie dzieci do lat 14. Uzasadniając szeroko swoje stanowisko w tym względzie i odwołując się ponadto do treści zaświadczenia z Archiwum Państwowego w L. z dnia [...] r., z którego wynika, iż na podstawie ówczesnych dokumentów skarżący w dacie wysiedlenia i w czasie pobytu w obozie w Z. miał 10 lat, skarżący podnosił również, iż w rezultacie niczym nieuzasadnionego bardzo długotrwałego rozpatrywania jego sprawy, doszło do niekorzystnej dla niego zmiany przepisów ustawy, co nie miałoby jednak znaczenia z punktu widzenia jego statusu kombatanckiego, gdyby sprawa została załatwiona w ustawowym terminie. W związku z tym wywodził on, iż uchylenie zaskarżonej decyzji jest uzasadnione słusznym interesem strony, jak również zasadami współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wnosił o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska odwoływał się do argumentacji, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, podkreślając, iż za uchyleniem zaskarżonej decyzji nie przemawia słuszny interes strony, albowiem nie może on uzasadniać naruszania przepisów prawa, do przestrzegania, których zobowiązany jest organ administracji państwowej, a ponadto, że skarżący nie spełnia warunków określonych przepisem art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, jak również przepisami § 5 i 6 rozporządzenia z 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W przekonaniu Sądu, skarga A.Ł,, o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasada i zasługuje na uwzględnienie.

W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym względzie, w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 kpa, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.197), a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195).

W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, jako wadliwa podlegała uchyleniu i to niezależnie od zarzutów i argumentów formułowanych w skardze i w jej uzasadnieniu.

W przekonaniu Sądu, punktem wyjścia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest niewątpliwie przepis art. 9 kpa stanowiący, iż "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Orany czuwają nad tym, aby strony [...] nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." W świetle stanowiska Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., sygn. Akt III ARN 40/92 poza sporem jest, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności, tak faktycznych, jak i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany, tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, iż korelatem tego jak najszerzej rozumianego obowiązku, jest również, jak to podkreślono w wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1478/81, wynikający z zasady informowania stron przez organ administracji, bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli względnie przerzucania skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. W świetle powyższego, zasadnie należy uznać, iż zasada wyrażona na gruncie art. 9 kpa, obliguje organy administracji do zachowania określonego tym przepisem standardu postępowania w relacjach z obywatelem, zwłaszcza zaś lojalności wobec obywatela. Jak słusznie podkreśla się w literaturze przedmiotu, "[...] jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjno prawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on, bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc nie kolidujących z interesem powszechności." (cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s.80).

W przekonaniu Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż sądząc z lektury akt sprawy, zasada wyrażona w przepisie art. 9 kpa, w wyżej nadanym jej rozumieniu, została naruszona, a organ nie sprostał w toczącym się postępowaniu standardom wynikającym z tejże zasady. Poza sporem jest również, że naruszona została wyrażona na gruncie przepisu art. 6 kpa zasada praworządności, na przestrzeganie, której w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powoływał się organ administracji.

Uzasadniając wyrażone wyżej stanowisko, formułowane na jego gruncie oceny i wnioski, odwołać się należy zwłaszcza do swoistej wręcz "kampanii", jaką prowadzi skarżący A.Ł. ubiegając się o przyznanie mu statusu kombatanta, w związku z pobytem w okresie okupacji w obozie przejściowym w Z.

Pierwotna decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 9 maja 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Lu 141495. W przekonaniu Sądu orzekającego w sprawie, pogląd prawny wyrażony w przywołanym wyroku nie stracił nic ze swej aktualności, w zakresie odnoszącym się do ustalenia szczegółowych przesłanek od spełnienia, których uzależnione było rozstrzygnięcie o statusie kombatanckim wnioskodawcy, zwłaszcza, gdy chociażby odwołać się do konstytucyjnej zasady zupełności i wyłączności regulacji ustawą, w świetle, której, gdy zważyć na konstytucyjny system źródeł prawa powszechnie obowiązującego, miejsce i znaczenie w nim ustawy i zasadę jej prymatu, "[...] sytuacja prawna obywatela [...] może być regulowana tylko w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego. [...]", a wskazana wyżej zasada wyłączności ustawy "[...] nabrała zupełnego charakteru, bo nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym) bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii. Nie ma wiec obecnie potrzeby stawiania pytania, czy dana materia musi być regulowana ustawowo (bo jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa) [...].". (wyrok TK z dnia 9 listopada 1999 r., w sprawie sygn. akt K 28/98). Zasadnie należało, więc uznać, iż wykaz miejsc odosobnienia spełniających kryteria ustawowe wydany został z wyraźnym przekroczeniem przedmiotowego zakresu delegacji przepisu art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. W tym kontekście, zwraca uwagę, iż pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, w pełnym swoim zakresie koresponduje ze stanowiskiem Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrażonym w wyroku z dnia 5 lipca 1996 r. w sprawie sygn. akt III ARN 17/96, w świetle, którego "W myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 [...] Główna Komisja Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – Instytut Pamięci Narodowej uprawniona jest tylko do wyrażania opinii, co do charakteru miejsc odosobnienia [...]. Nie jest natomiast uprawniona do określania wieku osób przebywających w tych miejscach jako przesłanki prawa do świadczeń przewidzianych w tej ustawie. [...] opinia Komisji nie jest wiążąca dla Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ani dla Sadu orzekającego w sprawie, tym bardziej nie jest wiążąca w części, w której Komisja przekroczyła kompetencje zakreślone ustawą [...]".

Konsekwencją wydanego przez Naczelny Sądu Administracyjny wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję i zawartej w jego uzasadnieniu ocenie prawnej było związanie nimi Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, a związanie to wyraźnie wynikało przecież z przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, zwłoka organu administracji w załatwieniu sprawy wnioskodawcy skutkowała wystąpieniem przez A.Ł. w dniu 5 marca 1997 r. ze skargą na bezczynność Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, która to skarga została uwzględniona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 1997 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Lu 12/97 zobowiązującym Kierownika Urzędu do wydania decyzji rozstrzygającej w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy. Jak wynika z lektury akt sprawy, jakkolwiek faktem jest, iż w wykonaniu wyroku NSA decyzja taka została wydana w dniu [...] r., to jednak nastąpiło to w zmienionym już, poczynając od 31 lipca 1997 r. stanie prawnym zdecydowanie pogarszającym sytuację wnioskodawcy A.Ł., w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym w dacie, gdy pierwotnie wystąpił on z wnioskiem o przyznanie mu uprawnień kombatanckich, co wyraziło się w ponownym negatywnym rozstrzygnięciu w jego sprawie – do pkt 1 ust. 1 art. 4 ustawy dodana została lit. "c". Oczywiście, jakkolwiek faktem też jest, iż skarga A.Ł. na powyższą decyzję została odrzucona z przyczyn formalnych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 12 marca 1999 r., to jednak równocześnie okolicznością potwierdzającą wadliwość procedowania w sprawie organu administracji publicznej nie podejmującego żadnych czynności procesowych w sprawie i to mimo aktywnej postawy samej strony postępowania administracyjnego jest chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 14 października 1999 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Lu 19/99 zobowiązujący Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca, licząc od dnia doręczenia wyroku, wniosku A.Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym kontekście, wyżej formułowaną krytyczną ocenę postępowania organu administracji, wręcz w jaskrawy sposób, potwierdza chociażby to, iż postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wydania aktu wykonawczego do ustawy o kombatantach - nieważność tego postanowienia stwierdzona została postanowieniem Kierownika Urzędu wydanym w dniu [...] r.

W rezultacie dalszego postępowania w sprawie doszło następnie do wydania przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu [...] r., na podstawie przepisu art. 154 § 1 i 2 kpa w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 22 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego decyzji odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, a następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek A.Ł. do wydania w dniu [...] r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia 11 lipca 2003 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich.

W przekonaniu Sądu, prezentacja wyżej zrekapitulowanego przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku A.Ł., zwłaszcza w kontekście zapadających w jego trakcie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie zasadniczo uwzględniającego skargi wnioskodawcy tym samym formułowane przez niego zarzuty, ma istotne znaczenie z punkt widzenia orzekania w przedmiotowej sprawie. Obrazuje ona, bowiem skalę wadliwości tegoż postępowania, w tym również zawinionych zaniechań organu administracji – w tym miejscu przywołać należy chociażby, wyżej już podnoszoną kwestię odnoszącą się do nieuwzględnienia przez Kierownika Urzędu oceny prawnej sformułowanej przez NSA w wyroku z 9 maja 1996 r.; niczym nieuzasadnionej zwłoki i wręcz przewlekłości postępowania, skutkującej nie dość, że uwzględnionymi przez NSA skargami strony na bezczynność organu administracji, to również doprowadzającej do sytuacji, w której rozstrzygnięcia w administracji następowały w zmienionym stanie prawnym niekorzystnym dla strony postępowania, przy oczywiście braku jakichkolwiek przeszkód do tego, iż prawidłowo procedując w sprawie wydać decyzję nie dość, że w terminie przewidzianym przez ustawę to również z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyżej przywoływanym wyroku; czy też w końcu zawieszenia postępowania w sprawie na okres kilku miesięcy z argumentacją, iż przeszkodą do wydania decyzji jest brak aktów wykonawczych do ustawy – w kontekście tego niczym racjonalnym nieuzasadnionego rozstrzygnięcia z dnia 4 stycznia 2000 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, poddać je należy zdecydowanie krytycznej ocenie, zwłaszcza, że przecież, niezależnie od zaniechania wydania obligatoryjnego rozporządzenia wykonawczego do ustawy, jednoznaczna dyspozycja przepisu art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. "b" ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach dawała podstawę do uczynienia zadość żądaniu wnioskodawcy, a zasadność tego stanowiska znajduje swoje potwierdzenie chociażby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1999 r. w świetle, którego istnienie luki w prawie spowodowanej brakiem wydania przepisu wykonawczego do ustawy nie oznacza braku możliwości zrealizowania materialnoprawnego uprawnienia wynikającego z ustawy pozbawionej aktu wykonawczego.

Prowadzi to wszystko do wniosku, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na przepis art. 6 kpa i wyrażoną w nim zasadę praworządności, sam jej uchybił, naruszając przy tym również dyspozycję przepisu art. 9 kpa w wyżej nadanym mu rozumieniu, uwzględniającym zarówno dorobek doktryny, jak również orzecznictwa sądowego. W tym kontekście, ponownie przywołać należy, w pełni afirmowane przez Sąd stanowisko, w świetle, którego organ jest " [...] bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc nie kolidujących z interesem powszechności." - ponadto podkreślić należy przy tym, iż zaniechania organu administracji publicznej, jego błędy i zawinione przez organ wadliwości ujawnione w prowadzonym postępowaniu nie mogą być przerzucane na stronę tegoż postępowania (por. np. wyrok NSA z 28 października 1996 r. w sprawie sygn. akt III SA 1070/95).

Stanowisko to, jakże adekwatne w realiach niniejszej sprawy, zwłaszcza, gdy zważyć na wyżej formułowane ustalenia, oceny i wypływające z nich wnioski, stanowi punkt wyjścia dla kolejnej refleksji. W przekonaniu Sądu, poza sporem jest, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, procedując w sprawie i odwołując się do normatywnego pojęcia "słusznego interesu strony" nie dość, że w należyty sposób, to wydaje się, iż w ogóle go nie rozważał i nie uwzględniał przerzucając na stronę postępowania, wbrew wyżej przywołanym zasadom i dyrektywom, wszelkie leżące po stronie organu nieprawidłowości toczącego się postępowania. Powoływanie się, jak to uczyniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na brak ustawowej definicji tegoż pojęcia, nie zwalnia, bowiem organu od obowiązku odniesienia się do tej kwestii, zwłaszcza, że przecież uwzględnienie "słusznego interesu strony" lub, gdy przemawia za tym "interes społeczny" – w przekonaniu Sądu, zwłaszcza, gdy odwołać się do konstytucyjnych zasady demokratycznego państwa, jej treści uwzględniającej dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza zaś wywodzonej z niej szczegółowej zasady zaufania obywateli do państwa obowiązującej tak w płaszczyźnie stanowienia prawa, jak i w szczególności w płaszczyźnie stosowania prawa (por. np. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r. w sprawie sygn. akt K. 25/95) interesy te nie są konkurencyjne, a w sprawie niniejszej wręcz ze sobą korespondują - jest jedną z przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1997 r. w sprawie II SA/Lu 585/96 "Z pojęcia niedookreślonego (nieostrego) nie wynika swoboda wykładni prawa, lecz obowiązek precyzyjnego jego wyjaśnienia oraz kompetencja posługiwania się w jego stosowaniu zasadami prawa oraz ocenami pozaprawnymi. Proces interpretacji pojęć nieostrych jest elementem wykładni prawa". Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, o czym przekonuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji do kwestii tej w istocie rzeczy się w ogóle nie odniósł.

Abstrahując od wyżej formułowanych ocen potwierdzających zasadność stanowiska o naruszeniu przepisów art. 9 kpa, jak również i art. 6 kpa, w przekonaniu Sądu Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję własną o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nie poddał należytej ocenie wszystkich przesłanek jej weryfikacji, zwłaszcza wskazywanego wyżej "słusznego interesu strony", co wyraziło się w szczególności w naruszeniu przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 2001 r. o kombatantach orz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Stanowi on, iż orzekanie w sprawach regulowanych ustawą następuje między innymi na podstawie udokumentowanego wniosku. W przekonaniu Sądu, wniosek A.Ł. czyni zadość warunkom wskazanym w ustawie i jest należycie udokumentowany, o czym przekonuje chociażby znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Archiwum Państwowego w L. (z dnia [...] r., jak i z dnia [...] r.) potwierdzające fakt główny, a mianowicie pobyt wnioskodawcy w obozie przejściowym w Zamościu. Znamienne jest przy tym, iż treść zaświadczeń, jako datę urodzenia strony podaje datę "[...]marca 1932 r.". Odwołując się do normatywnej istoty zaświadczenia wynikającej z przepisu art. 217 kpa stwierdzić należy, iż stanowi ono urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Uwzględniając przy tym cel wydania zaświadczenia, skonstatować należy, iż jest nim urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego poprzez sformalizowanie szczególnego, pod względem mocy dowodowej środka dowodowego w postaci dokumentu urzędowego, którego cechy określa przepis art. 76§ 1 kpa. Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W tym kontekście, konfrontując treść przywołanego wyżej dokumentu, zwłaszcza wskazaną w nim datę urodzin wnioskodawcy – [...] marca 1932 r. – istotę dokumentu, jako dowodu w sprawie, towarzyszące mu domniemanie prawidłowości, nota bene nie wzruszone w toku postępowania administracyjnego, zasadnie należy przyjąć, iż nawet uwzględniając obowiązujący stan prawny tj. przepis art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. c ustawy, który uzyskał moc obowiązującą 31 lipca 1997 r., wnioskodawca spełnia warunki określone tymże przepisem, albowiem, dokumentując zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy wniosek o przyznanie mu uprawnień kombatanckich wykazał, iż w obozie przejściowym w Z. przebywał mając mniej niż 14 lat. W tym kontekście, w przekonaniu Sądu, zwłaszcza w świetle wyżej już podnoszonych okoliczności, nie sposób zasadnie konfrontując treść wskazanego zaświadczenia z rzeczywistym wiekiem wnioskodawcy rozstrzygać tej okoliczności na niekorzyść strony. Uwzględniając, bowiem realia okupowanego kraju, politykę okupanta hitlerowskiego prowadzoną przeciwko narodowi polskiemu poddawanemu eksterminacji i terrorowi, nie sposób błędami i omyłkami w ewidencji wysiedlanej ludności popełnionymi przez władze okupacyjne – temu, bowiem przypisać należy podanie daty urodzin strony niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy – obarczać strony, tym bardziej, że w istocie rzeczy stanowiłoby to w istocie rzeczy kolejną dodatkową dolegliwość doznaną od tychże władz, niezależną od represji, którym już wcześniej w czasie okupacji został poddany skarżący A.Ł.. Faktem jest, bowiem, że został wysiedlony i przebywał w obozie przesiedleńczym w Z. pozostając do dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Stanowisko wyrażone przez Sąd koresponduje również z poglądem prezentowanym w już przywoływanym orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., w sprawie sygn. akt III ARN 17/96, w którym trafnie zwrócono uwagę na to, iż "Jest, bowiem faktem historycznym powszechnie znanym, że władze okupacyjne w stosunku do obywateli polskich nie przestrzegały prawa, nawet ustanowionego przez siebie, a zwłaszcza prawa polskiego." W analizowanym kontekście, odwołującym się do dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia Archiwum Państwowego w L., w przekonaniu Sądu, zasadnie należało, więc skonstatować, iż nieuwzględnienie okoliczności istotnej i korzystnej dla strony, a potwierdzonej tymże dokumentem skutkowało naruszeniem art. 75 § 1 kpa, art. 76 § 1 kpa, tym samym art. 80 kpa, a także art. 7 kpa odwołującego się do wyżej już przywoływanego słusznego interesu strony, który winien być uwzględniany przecież przez organ administracji przy załatwianiu konkretnej indywidualnej sprawy. W przekonaniu Sądu, bowiem wskazana okoliczność potwierdzona przywołanym dowodem, w ogóle nie została przez organ administracji dostrzeżona i uwzględniona w wyżej wskazany sposób, który niewątpliwie czyni zadość dyrektywie wynikającej z przepisu art. 7 kpa in fine, albowiem determinowany jest pojęciem "słusznego interesu strony", który również, jak już wskazano jest jednym z kryteriów oceny decyzji ostatecznej dokonywanej przez organ administracji publicznej w trybie przepisu art. 154 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę należy na tę kwestię uwzględniającą treść przywoływanych już przepisów kpa, wynikających z nich zasad i dyrektyw, jak i przepisów ustawy o kombatantach, zwrócić uwagę eliminując przy tym wyżej omówione wadliwości i uchybienia w prowadzonym postępowaniu, albowiem w przekonaniu Sądu, nie pozostają one bez wpływu na wynik postępowania w sprawie.

Ponadto, niezależnie od powyższego podzielić należy zarzut formułowany w skardze A.Ł., a wyrażający się w stanowisku, iż zaskarżona decyzja opiera się w istocie rzeczy na akcie wykonawczym do ustawy – rozporządzeniu – wydanym z naruszeniem obowiązujących w tym względzie zasad. Podzielając zasadność tego zarzutu odwołać się należy do przepisu art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Określa on konstytucyjne warunki legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy. Są nimi: wydanie rozporządzenia przez uprawniony podmiot kompetencji prawotwórczej na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (upoważnienie musi być przy tym szczegółowe i wydane w zakresie podmiotowym – organ właściwy do wydania aktu – przedmiotowym – zakres spraw przekazanych do uregulowania – treściowym – wytyczne dotyczące treści aktu; determinowanie celu i treści rozporządzenia celem ustawy; zgodność rozporządzenia z ustawą; zakaz subdelegacji. Konfrontując wskazane konstytucyjne warunki legalności rozporządzenia, z treścią przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, jako przepisu zawierającego upoważnienie do wydania rozporządzenia z rozporządzeniem z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości, zasadnie należy uznać, iż rozporządzenie to nie czyni zadość wyżej wskazanym warunkom. Wydane ono, bowiem zostało z przekroczeniem zakresu podmiotowego delegacji, tym samym z naruszeniem konstytucyjnego zakazu subdelegacji. Podczas bowiem, gdy ustawa upoważniała do wydania przedmiotowego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów działającego na wniosek Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wydane ono zostało przez Radę Ministrów. Jako takie, nie może ono wiązać Sądu, podległego, co wynika z przepisu art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej, Konstytucji oraz ustawom. Odwołując się, więc do konstytucyjnie determinowanego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, obowiązującej na jego gruncie zasady prymatu ustawy, zupełności i wyłączności regulacji ustawą, konstytucyjnych warunków legalności rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy, a także do zasady niezawisłości sędziowskiej wyrażającej się w podległości wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, odmówić należało zastosowania w sprawie przedmiotowego rozporządzenia, jako niezgodnego z ustawą upoważniająca do jego wydania i stanowiącego, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 11 listopada 2003 r., podstawę prawną ich wydania – przepisy § 5 i 6 tegoż rozporządzenia stanowiły, bowiem dopełnienie dyspozycji przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit b i c ustawy o kombatantach determinując w ten sposób ustalone przez organ administracji konsekwencje stosowania normy prawa materialnego w stosunku do adresata decyzji, tj. treść rozstrzygnięcia w sprawie.

W kontekście wyżej zaprezentowanego poglądu prawnego, skutkującego w przedmiotowej sprawie odmową zastosowania rozporządzenia, poza sporem jest, iż gdy zważyć na dyspozycję przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest on wiążący dla organu, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi. Nie dość, bowiem, że wiążąca dla organu jest ocena prawna, jak również wskazania, co do dalszego toku postępowania, to również w kontekście odnoszącym się do wyrażonej oceny prawnej, jest ona również wiążąca w zakresie, w jakim sąd administracyjny odmówił zastosowania aktu wykonawczego ze względu na jego niezgodność z ustawą – w tym przypadku niezgodność wyrażająca się w jego wydaniu z przekroczeniem zakresu podmiotowego upoważnienia oraz z naruszeniem zakazu subdelegacji. Zasadność tego stanowiska znajduje swoje odzwierciedlenie w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie sygn. akt FSA 3/01 (ONSA 2002, nr 2, poz. 49). W pełni je afirmując i dając temu jednoznaczny wyraz w wyrażonym stanowisku, którego konsekwencją jest to, iż odmowa zastosowania w przedmiotowej sprawie rozporządzenia, jako niezgodnego z ustawą, obejmuje nie dość, że etap postępowania sądowo administracyjnego, to również zwłaszcza postępowania przed organem administracji – Kierownikiem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych – podkreślić należy, iż zadaniem organu ustalającego istnienie przesłanek nabycia przez skarżącego uprawnień wypływających z ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, będzie takie procedowanie w sprawie, czyniące zadość wyżej wskazanym już zasadom i dyrektywom nakazującym uwzględnianie słusznego interesu strony, w rezultacie, którego ustalanie konsekwencji prawnej faktów uwzględniać będzie dyspozycje jednoznacznych i konkretnych przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i "c" ustawy kombatanckiej.

W przekonaniu Sądu, bowiem, gdy odwołać się do wyżej szeroko omawianej kwestii związanej z treścią zaświadczenia z Państwowego Archiwum w L., którym legitymował się skarżący w postępowaniu administracyjnym i formułowanych wyżej na tym tle ocen i wskazań, jak również, gdy w tym kontekście pamiętać o wyrażonej ocenie prawnej, przedmiotem, której było rozporządzenie z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości, które jako niezgodne z ustawą upoważniającą nie może stanowić podstawy orzekania w sprawie, zwłaszcza w zakresie dopełniania norm ustawowych wskazywanymi w nim z nazwy miejscami odosobnienia, zasadnie należy oczekiwać, iż treść wskazanych przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b" lub "c" stanowić może alternatywnie nierozłączne podstawy dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zasadność tego stanowiska znajduje swoje odzwierciedlenie w dowodach znajdujących się w aktach sprawy. Potwierdzają, bowiem one w niesporny sposób, iż skarżący jako dziecko, w czasie okupacji przebywał w miejscu odosobnienia – obóz przesiedleńczy w Z.- w którym warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, pobyt miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały do dyspozycji hitlerowskich władz okupacyjnych.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.