Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 435/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2005-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi P.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie braku właściwości rzeczowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprzeciwu P.M. od wdrożonych czynności związanych z zarządzeniem Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2004 r. w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] wraz z garażem, z prawem pierwszeństwa zakupu dla najemcy, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, uznał się niewłaściwym rzeczowo i odesłał sprzeciw wnoszącemu.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w swoim piśmie z dnia [...] września 2004 r. (błędnie oznaczono rok) P.M. domaga się zawieszenia czynności administracyjnych związanych ze sprzedażą lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] wraz z garażem, z prawem pierwszeństwa zakupu dla najemcy na czas rozpatrzenia sprzeciwu oraz uchylenia ww. zarządzenia Burmistrza Miasta. Ponadto wskazano, że w piśmie przekazującym sprzeciw Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Architektury Urzędu Miasta wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne a ponadto sprawa dochodzenia prawa do władania garażem przez P.M. jest rozpatrywana przez Prokuraturę Rejonową.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w sprawie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, natomiast sprawy sprzedaży lokali mieszkalnych mają charakter cywilnoprawny i nie należą do właściwości Kolegium, więc orzekł zgodnie z przepisem art. 66 § 3 Kpa. Jednocześnie pouczono stronę, iż właściwym do rozpatrzenia sprawy jest sąd powszechny - Sąd Rejonowy Wydział Cywilny.

Od powyższego postanowienia P.M. złożył "sprzeciw", w terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając naruszenie art. 1 i 2 w związku z art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, z powodu nierozstrzygnięcia sprawy. Skarżący stwierdził, iż powyższa ustawa zobowiązuje Kolegium do podjęcia czynności związanych z nadzorem nad samorządem terytorialnym. Wskazał, iż czynności burmistrza zmierzają do sprzedaży części jego nieruchomości zabudowanej, do której Gmina nie posiada tytułu prawnego.

Jednocześnie wnioskodawca wyraził pogląd, że odsyłanie go na drogę cywilno-prawną jest uchyleniem się Kolegium od obowiązków ustawowych, a ponadto pozbawia go prawa do rozstrzygnięcia sporu bez zbędnych kosztów.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 66 § 3, art. 127 § 3, art, 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, rozpatrując ponownie sprawę, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, są one organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Kolegia są zatem w ww. sprawach organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Ponadto stwierdzono, że także powołany art. 20 ww. ustawy dotyczy istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego jedynie z zakresu spraw regulowanych przez Kpa.

Zdaniem organu spory dotyczące sprzedaży lokali czy własności rzeczy mają charakter cywilnoprawny a nie administracyjny. Jednak zarządzenie Wójta na temat wyznaczenia lokali do sprzedaży nie jest sprawą sporną o charakterze cywilnoprawnym, zatem przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 66 § 3 kpa, podanie skierowane do niewłaściwego organu albo gdy wynika z niego, że właściwym w sprawie jest Sąd, należało zwrócić wnoszącemu je z odpowiednim pouczeniem.

P.M. zaskarżył powyższe postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucając zaskarżonemu aktowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię pojęcia właściwości rzeczowej -art. 20 Kpa, skarżący wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż nie jest on właściwy do rozstrzygnięcia sprawy sprzeciwu od wdrożenia czynności związanych z zarządzeniem Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2004 r. w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] wraz z odrębną nieruchomością budynkową-garażem, który jest własnością skarżącego.

Przedstawiając stan faktyczny związany ze sprawą spornego garażu, P.M. wywiódł, iż w jego ocenie sprawa ta jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym należącą do zakresu działania Gminy jako organu administracji publicznej. Z chwila zaistnienia okoliczności spornej związanej ze sprzedażą nieruchomości sprawa z zakresu administracji publicznej przybrała charakter indywidualny, sprawy wnoszącego sprzeciwu od zarządzenia burmistrza, który ma obowiązek przestrzegania prawa zgodnie z art. 6 Kpa.

Reasumując skarżący uznał, iż powyższe uzasadnia konieczność przeprowadzenia w spornej sprawie postępowania przez Kolegium z urzędu, na podstawie art. 19 i art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i powiadomienia Wojewody o naruszeniu jego decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r. o przekazaniu nieodpłatnym na rzecz Gminy o statusie miejskim budynku mieszkalnego, dwukondygnacyjnego położonego przy ul. [...] nr działki [...] poprzez wydanie przez Burmistrza zarządzenia o sprzedaży nieruchomości budynkowej — garażu, który nie wchodzi w skład rzeczowy przedmiotowej decyzji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 roku - zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów. Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi.

Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego.

Orzekający w niniejszej sprawie skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podziela słuszność wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia "sprzeciwu" skarżącego z dnia [...] września 2004 r. od wdrożonych czynności związanych z wykonaniem zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia [...] września 204 r. w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] wraz z garażem oraz podjęcia w tej sprawie czynności nadzorczych poprzez:

1) zawieszenie czynności administracyjnych związanych ze sprzedażą ww.

nieruchomości, do czasu rozpatrzenia sprzeciwu,

2) uchylenie zarządzenia Burmistrza Miasta, w sprawie sprzedaży lokalu

mieszkalnego i garażu przynależnego do budynku warsztatowego nieruchomości [...].

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm). Kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponadto, na zasadach określonych w odrębnych ustawach, kolegia orzekają w innych sprawach niż wyżej wymienione. W zakresie tak określonej właściwości rzeczowej, w myśl przepisu art. 2 ww. ustawy, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji.

Kolegium obowiązane jest do wykonywania zadań zgodnie z przepisami Kpa oraz Ordynacji podatkowej, z uwzględnieniem przepisów własnej ustawy ustrojowej. Celem skutecznego wykonywania zadań nałożonych na kolegia w art. 1 i 2 ww. ustawy, ustawodawca wyposażył te organy w instrumenty nadzorcze wskazane w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy (w szczególności uprawnienie do żądania niezbędnych dla wydania orzeczenia informacji i dokumentów dotyczących działalności organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wglądu w dokumentację związaną z załatwieniem spraw, o których mowa w art. 1 i 2.).

Ponadto w przypadku stwierdzenia, przy wykonywaniu ustawowych zadań, istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego, prezes kolegium wydaje postanowienie sygnalizacyjne, którego odpisy przekazuje organowi jednostki samorządu terytorialnego i odrębnie, komisji rewizyjnej odpowiednio rady gminy, powiatu albo sejmiku województwa oraz właściwemu wojewodzie. Postanowienie to stanowi podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do pracowników samorządowych, jeżeli ich działanie lub zaniechanie jest przyczyną powstania uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 20 ww. ustawy).

Jednakże podkreślenia wymaga fakt, iż samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, mogą działać tylko w zakresie ściśle określonym przez ustawodawcę i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia ich uprawnień, która godziłaby w zagwarantowaną konstytucyjnie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Zgodnie z przepisem art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności, przy czym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Szczegółowe rozwinięcie ustrojowych zasad działalności jednostek samorządu terytorialnego, a także form i zasad sprawowania nadzoru nad tą działalnością, znalazło wyraz w ustawach samorządowych, w tym w ustawie z dnia 12 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (m.in. art. 2 i art. 85-102a). Gmina jest samodzielnym podmiotem prawa publicznego posiadającym osobowość prawną, działającą przez swoje organy czyli radę gminy oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.

W myśl przepisu art. 85-88 ww. ustawy wskazane wyżej organy mogą sprawować nadzór nad działalnością gminną jedynie na podstawie kryterium zgodności z prawem i wkraczać w nią tylko w przypadkach określonych ustawami. Jedną z form czynności nadzorczych jest sprawowana z urzędu kontrola zgodności z prawem wszystkich uchwał i zarządzeń organów gminnych odpowiednio przez właściwego wojewodę lub regionalna izbę obrachunkową (w sprawach finansowych). Skarżący mógł zatem zwrócić się do Wojewody o sprawdzenie legalności przedmiotowego zarządzenia Burmistrza Miasta.

Ponadto ustawodawca, jak słusznie pouczył skarżącego organ, w przepisie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, możliwość -po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały (zarządzenia) organów gminy (zarządu i rady), podjętej w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Do aktów organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały (zarządzenia), które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do sprzedaży.

Niezależnie od powyższego słusznie organ wskazał, iż ewentualny spór z gminą, jako osobą prawną - właścicielem nieruchomości dotyczący prawa własności części nieruchomości budynkowej- garażu, oraz ewentualnie ważności umowy sprzedaży może zostać rozwiązany na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, a z treści wniosku - sprzeciwu wynika, że skarżący domaga się uchylenia przedmiotowego zarządzenia Burmistrza Miasta w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z garażem wstrzymania oraz wstrzymania jego wykonania, organ ten nie był uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy nienależącej do jego właściwości.

W ocenie Sądu nie naruszało zatem przepisu art. 66 § 3 Kpa ani wskazanych w skardze przepisów ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych zaskarżone postanowienie o zwrocie podania (sprzeciwu) skarżącemu wraz z pouczeniem.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, skarga podlega oddaleniu, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692).