Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1596/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1596/15

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 7 ust. 1, art. 8 oraz art. 89 pkt 2 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162, poz. 1568 ze zmianami), działając z urzędu i za zgodą strony zmienił ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] cmentarza żydowskiego w [...] przy ul. [...], położonego na działce nr [...] o pow. 0,79 ha w granicach oznaczonych czerwonym kolorem na planie stanowiącym załącznik do decyzji - w następującym zakresie:

1) tekst orzeczenia decyzji: "cmentarz żydowski w [...] przy ul [...] położony na działce oznaczonej w ewidencji gruntów pod nr [...] o pow. 0,79 ha w granicach oznaczonych czerwonym kolorem na planie stanowiącym załącznik do decyzji"

zastąpiono tekstem:

"cmentarz żydowski w [...] przy ul [...] położony na działce oznaczonej w ewidencji gruntów pod nr [...] o pow. 0,6932 ha, arkusz 8, obręb ewidencyjny: [...], jednostka ewidencyjna: [...], powiat: [...], województwo: [...] (zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji - w granicach oznaczonych kolorem czerwonym na kopii mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji"

2) załącznik do w/w decyzji, zawierający opis i mapę (wypis z rejestru gruntów i kopię mapy ewidencyjnej gruntów z naniesioną granicą ochrony konserwatorskiej), sporządzony dla nieruchomości zarejestrowanej w ewidencji gruntów pod nr [...], obręb: [...], jednostka ewidencyjna: [...], województwo [...], wydany w dn. [...] listopada 1990 r. przez Zarząd Gminy w [...] - Wójta S. W. zastąpiono załącznikami:

wypis z rejestru gruntów z dn. [...] lutego 2011 r. sporządzony dla działki [...], arkusz 8, obręb ewidencyjny: [...], jednostka ewidencyjna: [...], powiat: [...], województwo: [...] (załącznik nr 1), kopia mapy z ewidencji gruntów obejmująca działkę jw. (załączoną do wypisu z rejestru gruntów zawierającego dane według stanu na dzień [...] lutego 2011 r.) - z naniesioną granicą ochrony konserwatorskiej zabytku (załącznik nr 2).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z prowadzoną z urzędu weryfikacją rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], zaistniała potrzeba zmiany decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] cmentarza żydowskiego w [...] przy ul. [...] położonego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów pod nr [...] o pow. 0,79 ha w granicach oznaczonych czerwonym kolorem na planie stanowiącym załącznik do decyzji.

Załącznik do ww. decyzji stanowił wyrys z mapy ewidencyjnej i wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] w [...], o powierzchni 0,79 ha. W dacie sporządzenia załącznika ([...] listopada 1990 r.) właścicielem nieruchomości stanowiącej mienie opuszczone był Skarb Państwa.

W dniu [...] kwietnia 1996 r. do Sądu Rejonowego w [...] został złożony wniosek Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o ujawnienie w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej dla działki nr ew. [...] w [...] informacji o wpisie do rejestru zabytków przedmiotowego cmentarza. Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych wezwał do usunięcia braków formalnych wniosku przez "wskazanie czy wpisany do rejestru zabytków cmentarz znajduje się na działce [...] lub [...], gdyż w księdze wieczystej działka [...] nie figuruje".

Następnie skierowano do Urzędu Rejonowego Oddz. Geodezji, Gospodarki Gruntami w [...] wniosek o aktualizację danych geodezyjnych dotyczących terenu cmentarza. Ustalono, że cmentarz żydowski przy ul. [...] w [...] obejmuje działkę nr [...] o powierzchni 7021 m2 i działka ta stanowi własność Gminy [...].

W związku z prowadzoną w 2010 roku weryfikacją rejestru zabytków nieruchomych i aktualizacją danych o zabytkach, Starostwo Powiatowe w [...] - Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości wydało wypis z rejestru gruntów i kopię mapy ewidencyjnej gruntów, z których wynikało, że cmentarz żydowski przy ul. [...] w [...] położony jest na działce nr ew. [...] i zajmuje aktualnie powierzchnię 6932 m2. W związku ze zmianą powierzchni działki z 7900 m2 (wg danych w momencie wpisu cmentarza do rejestru zabytków) do 6932 m2 - przeprowadzono postępowanie zmierzające do wyjaśnienia zmian geodezyjnych dotyczących terenu objętego wpisem do rejestru zabytków.

Ustalono, że podział działki nr [...] dokonany został w roku 1990 (przed wpisem cmentarza do rejestru zabytków).

W dniu [...] maja 2010 r. dokonano oględzin terenu cmentarza, zweryfikowano sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, graniczących z działką nr ewidencyjny [...]. Stwierdzono, że wschodnia granica nieruchomości przebiega w linii ścian zewnętrznych budynków gospodarczych, położonych na działkach sąsiednich, od północy teren działki nr ew. [...] graniczy z działką nr ew. [...], oznaczoną symbolem "dr" - droga; działka została wydzielona w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej numerem [...], od zachodu nieruchomość graniczy z działką nr ew. [...], także oznaczoną jako droga, w porównaniu z wyrysem z mapy ewidencyjnej gruntów z [...] listopada 1990 r., poszerzoną z 5 m do 7-8 m, kosztem nieruchomości [...], na której położony jest cmentarz, teren dz. nr [...] od południa graniczy z nieruchomością nr [...]; granica nieruchomości bez zmian w stosunku do granicy oznaczonej na załączniku do decyzji o wpisie cmentarza do rejestru zabytków.

Opisany sposób zagospodarowania nieruchomości graniczących z działką nr ew. [...] jest utrwalony od wielu lat (zabudowa sąsiadująca z cmentarzem, zarówno od strony północnej, jak i wschodniej, powstała w okresie poprzedzającym wpis do rejestru zabytków, a droga prowadząca do posesji zlokalizowanych po północnej stronie cmentarza jakkolwiek nie wydzielona geodezyjnie - także funkcjonowała od wielu lat, stanowiła i stanowi wyłączny dojazd do budynków mieszkalnych).

W ocenie organu zaistniała konieczność uporządkowania stanu formalno-prawnego zabytku ,tj. doprowadzenie do zgodności ze stanem faktycznym. Zgodnie z art. 155 Kpa na zmianę decyzji wyraził właściciel nieruchomości .

Fundacji Rodziny [...] wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].04.2011r. domagając się utrzymania poprzednich granic cmentarza t.j. zachowania powierzchni cmentarza - 0,79 ha.

Zdaniem odwołującej się fundacji pomniejszenie powierzchni terenu cmentarza nie wynika z korekty źle wymierzonej powierzchni działek, a z bezprawnego zajęcia terenu cmentarza. Przesunięto granicę północną, przedłużając w ten sposób drogę oznaczoną nr [...] oraz granicę zachodnią- działka nr [...] zwiększając szerokość drogi z 5 do 7 m. Zaskarżona decyzja stanowi legalizację bezprawia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., w związku z odwołaniem Fundacji Rodziny [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r., zmieniającej ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ przypomniał historię postepowania administracyjnego w tej sprawie wskazał , że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. wpisał do rejestru zabytków województwa [...] cmentarz żydowski w [...], przy ul. [...], położony na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,79 ha, w granicach oznaczonych czerwonym kolorem na planie stanowiącym załącznik do decyzji. Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 155 Kpa, zmienił powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 1991 r. poprzez zmianę treści osnowy decyzji oraz zmianę załączników do decyzji.

Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożyła Fundacja Rodziny [...].

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania Fundacji Rodziny [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Organ odwoławczy uznał, że stroną postępowania jest tylko Gmina [...], która jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Fundacja Rodziny [...] nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości, a ponadto, jako organizacja społeczna, nie została dopuszczona do udziału w tym postępowaniu w trybie art. 31 § 2 Kpa. Tym samym - zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Fundacja nie posiadała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r. Okoliczność ta stanowi podmiotową przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że uwzględnienie wniosku Fundacji o dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony, złożonego przy piśmie z dnia [...] września 2011 r. nie było możliwe, gdyż postanowienie w tej sprawie powinien wydać, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji.

Na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r., Fundacja Rodziny [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd te, wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 749/12, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym.

Zdaniem Sądu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Fundację Rodziny [...], nie dokonał jakiejkolwiek analizy w kwestii posiadania przez wskazany podmiot interesu prawnego przyjmując, że przymiot strony przysługuje jedynie Gminie [...], która jest właścicielem nieruchomości. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że skoro Fundacja nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości oraz jako organizacja społeczna nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § Kpa, to nie posiada ona legitymacji do wniesienia odwołania.

Zdaniem Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie przeprowadził jakichkolwiek ustaleń co do podnoszonych w skardze okoliczności, które wskazywać mogą, że skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ drugiej instancji pominął fakt, że Fundacja brała dotychczas udział w postępowaniu - doręczone jej zostało zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] grudnia 2010 r., jak i decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Nie została też zbadana i wyjaśniona kwestia związana ze statutem Fundacji, z którego skarżąca wywodzi swój interes prawny, a którego brak było w aktach administracyjnych sprawy. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 Kpa i art. 28 Kpa oraz art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2880/12, oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu Sąd Naczelny wskazał, że w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy braku interesu prawnego odwołującego się możliwie są dwa rozstrzygnięcia procesowe: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (art. 134 Kpa) lub umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa).

Wybór rozstrzygnięcia zależy od okoliczności sprawy. Jeśli z materiału sprawy wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak przymiotu strony, organ odwoławczy orzeka o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 Kpa Jeśli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa.

Ponadto NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził kwestii legitymacji Fundacji, lecz nakazał organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy Fundacja posiada potencjalny interes prawny. Z taką argumentacją Sądu I instancji należy się, zdaniem NSA, zgodzić ponieważ, jak wynika z akt spawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków już wszczynając postępowanie administracyjne zawiadomił o tym Fundację, jak również doręczył jej decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. Już sam fakt dokonania w/w czynności zobowiązuje organ odwoławczy do zbadania, czy Fundacja posiada interes prawny do zaskarżenia w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dodatkowo, jak słusznie wskazywała Fundacja w skardze do Sądu I instancji, organ odwoławczy nie wyjaśnił w jakikolwiek sposób czy sprawa ta dotyczy zakresu statutowej działalności Fundacji.

Biorąc pod uwagę powyższe wyroki organ odwoławczy, wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Związanie to odnosi się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 749/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2880/12.

Jednocześnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że na rozstrzygnięcie sprawy ma także wiążący wpływ, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2021/12.

Wyrok ten został wydany w sprawie odmowy dopuszczenia Fundacji Rodziny [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Dalej organ wywodził, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 155 Kpa. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zmiana dotyczyła decyzji o wpisie zabytku do rejestru, wydanej na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.

Zgodnie z art. 28 Kpa, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie w sprawie zmiany, na podstawie art. 155 Kpa, decyzji o wpisie zabytku do rejestru jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, którego strony są ustalane osobno w stosunku do postępowania zakończonego uprzednio decyzją zmienianą, nie ulega jednak wątpliwości, że stronami tymi będą podmioty, w których sferę prawną ingeruje decyzja o wpisie zabytku do rejestru, a tym samym - także rozstrzygnięcie o zmianie takiej decyzji. Decyzja o wpisie zabytku do rejestru powoduje - i powodowała w okresie obowiązywaniu ustawy o ochronie dóbr kultury - ograniczenie praw właścicieli i posiadaczy nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków do korzystania z takiej nieruchomości, choćby z uwagi na konieczność uzyskania w określonej formie akceptacji organów ochrony zabytków dla planowanych wobec nieruchomości działań.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stronami postępowania w sprawie zmiany decyzji o wpisie zabytku do rejestru mogą być wyłącznie właściciele i posiadacze zabytku.

W niniejszej sprawie stronami postępowania w sprawie zakończonej w pierwszej instancji zaskarżoną decyzją, będą podmioty, które posiadają tytuł prawny do działek składających się w dniu [...] kwietnia 1991 r. na działkę o nr ew. [...], położoną w [...] przy ul. [...], wpisaną do rejestru zabytków. Z akt postępowania wynika, że są to obecnie następujące działki: [...],[...],[...] i [...] oraz części działek: [...],[...] i [...].

Do żadnej z tych działek Fundacja Rodziny [...] nie posiada tytułu prawnego. Okoliczność ta przesadza o tym, że Fundacja nie jest stroną postępowania zakończonego zaskarżona decyzją w rozumieniu art. 28 Kpa.

Fundacja swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi z brzmienia statutu. Z dokumentu tego wynika, że celem Fundacji jest m.in. odbudowa i ochrona cmentarzy żydowskich. W ocenie organu odwoławczego, treść statutu organizacji społecznej, która ma na celu ochronę zabytków, nie oznacza, że nabywa ona tytuł prawny do konkretnego zabytku, ani że staje się stroną, w rozumieniu art. 28 Kpa, postępowania administracyjnego odnoszącego się do wpisu takiego zabytku do rejestru. Przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezprzedmiotowymi istnienie norm zawartych w art. 31 Kpa, regulującym zasady dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Posiadania przez Fundację Rodziny [...] przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nie można wywodzić także z faktu uzyskania przez tę organizację decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), decyzja warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora, niezależnie od tego czy posiada on prawa do nieruchomości, czy też nie, a sama decyzja nie rodzi praw do terenu (art. 63 ust. 2).

Odnosząc się do działań organu I instancji - Minister wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji o wpisie do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego w [...], jak i wydana decyzja zostały przekazane Fundacji Rodziny [...] "do wiadomości", w odróżnieniu od Gminy [...], która w rozdzielniku została wskazana jako podmiot który ww. akty "otrzymuje".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1841/11, wydanym w innej sprawie, ocenił taką sytuację jako dopuszczalny sposób poinformowania przez organ o treści rozstrzygnięcia zainteresowanej organizacji społecznej, nie będącej stroną postępowania ani nie biorącej w nim udziału na prawach strony.

Dalej organ stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2021/12, przesądził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków doręczając Fundacji ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., potraktował ją jak stronę postępowania.

W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że doręczenie Fundacji zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zaskarżonej decyzji jako stronie postępowania, stanowiło błąd [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa nie przesądza fakt doręczania mu rozstrzygnięć, lecz treść przepisów prawa materialnego, które w danej sprawie mają zastosowanie.

Odnosząc się natomiast do kwestii udziału Fundacji na prawach strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r., stwierdził, że kwestie te reguluje art. 31 Kpa. Przepis ten stanowi w § 1, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z § 2, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wydał postanowienia o dopuszczeniu Fundacji Rodziny [...] do udziału w nim na prawach strony. Jednocześnie, nie można uznać, że Fundacja została w sposób dorozumiany faktycznie dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony, bez wydawania postanowienia, gdyż nie składała wniosku o dopuszczenie, a organ nie może uczynić tego z urzędu.

Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie przed pierwszą i drugą instancją Fundacja złożyła w toku postępowania odwoławczego. Wniosek ten może zostać rozpatrzony dopiero po ustaleniu, że postępowanie odwoławcze w sprawie zmiany decyzji o wpisie cmentarza w [...] do rejestru zabytków zostało wywołane przez podmiot legitymowany i może się toczyć. Jest to bowiem kwestia, którą każdorazowo organ odwoławczy musi ustalać w pierwszej kolejności. Dopiero ustalenie pozytywne w tym zakresie rodzi po stronie organu wyższego obowiązek stopnia zbadania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Dlatego zdaniem organu, Fundacja Rodziny [...] nie była stroną postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., a także nie została do dopuszczona do udziału w tym postępowaniu na prawach strony przez organ pierwszej instancji. Zatem postępowanie przed organem drugiej instancji, wszczęte złożeniem przez Fundację odwołania, musiało zostać umorzone.

Fundacja Rodziny [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zarzuciła naruszenie art. 28 kpa, art. 31 kpa, art. 8 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca wykazała swój interes prawny jako podmiot, którego statutową działalnością jest opieka m.in. nad wybranymi cmentarzami wyznania mojżeszowego. Skarżąca powołała się na korespondencję z Burmistrzem miasta [...] oraz z Oddziałem Wojewódzkim w [...] Państwowej Służby Ochrony Zabytków. Z korespondencji tej wynikało, że Fundacja wraz z gminą [...] zamierzała pod koniec lat 90- tych zrealizować wspólną inwestycję w postaci ogrodzenia cmentarza żydowskiego. Gmina [...] oraz [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków mieli podstawę faktyczną oraz prawną, aby uważać skarżącą za stronę w postępowaniu dotyczącym granic cmentarza żydowskiego w [...].

Skarżąca została zawiadomiona przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia [...].12.2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r. i traktowana była jako strona.

Nawet jeśli [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w ten sposób dopuścił skarżącą jedynie jako organizację społeczną do udziału w postępowaniu, to wcześniej przyjmował od skarżącej oświadczenia, a także doręczał jej postanowienia oraz decyzje kończące postępowania (wzizt z 1996 r. oraz decyzję ją uchylającą oraz decyzję z [...].04.2011 r.).

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 17.11.1988 r. (sygn. akt IV SA 855/88), tego rodzaju fakty należy uznać za dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 14.03.1988 r. sygn. akt IV SA 1139/87).

Ponadto w wyroku z dnia 15.06.2000 r. (sygn. akt II SA/GD 790/98) NSA podkreślił, iż nie do zaakceptowania jest pogląd, zgodnie z którym "brak formalnego postanowienia, o jakim mowa w art. 31 § 2 KPA, uniemożliwia wniesienie odwołania przez organizację społeczną, która złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu zgodny z jej celami statutowymi i interesem społecznym, oraz która składała w tym postępowaniu pisma i oświadczenia merytoryczne i której doręczono rozstrzygnięcie organu I instancji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania".

Zgodnie ze statutem Fundacja sprawuje bezpośrednią opiekę nad wybranymi cmentarzami, obiektami sakralnymi wyznania mojżeszowego i innymi zabytkami kultury żydowskiej oraz miejscami martyrologii Żydów i Polaków w Polsce.

Fundacja Rodziny [...] w 1996 r. opracowała projekt ogrodzenia i uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy [...]. Jednakże z decyzji tej wynikało, że teren cmentarza został pomniejszony i ograniczony. Tereny cmentarzy są w religii mojżeszowej miejscami świętymi i nie jest dopuszczalne jakiekolwiek ich pomniejszanie tym bardziej, że cmentarz żydowski w [...] został wpisany do rejestru zabytków.

Fundacja Rodziny [...] stała się stroną postępowania i ma interes prawny w zachowaniu granic cmentarza żydowskiego wg. granic pierwotnych.

Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] traktował skarżącą jak stronę, gdyż zawiadomił ją o wszczęciu postępowania o gromadzenia materiału dowodowego., następnie doręczył decyzję i pouczył o przysługującym odwołaniu. Jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości co do przymiotu strony (nie miał ich Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]) to powinien pouczyć skarżącą o możliwości złożenia wniosku o dopuszczenie w trybie art. 31 kpa bądź wszcząć takie postępowanie z urzędu. Skarżąca była traktowana jako strona przez organ pierwszego stopnia, a następnie organ drugiej instancji stwierdził, iż nie posiada przymiotu strony.

Ponadto skarżąca podnosiła, iż istnieją przesłanki, aby decyzję z dnia [...].04.2011 r. uznać za nieważną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę należało uznać za uzasadnioną.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Zatem organizacja społeczna domagająca się udziału w postępowaniu musi spełnić łącznie obie przesłanki, wykazać, że jej udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi organizacji oraz, że przemawia za tym interes społeczny.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego przez Fundację Rodziny [...] odwołania była zmiana ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., orzekającej o wpisaniu do rejestru zabytków województwa lubelskiego cmentarza żydowskiego w [...] przy ul. [...]. Zmiana ta dotyczyła granic cmentarza oraz jego powierzchni.

Zgodnie ze statutem Fundacji Rodziny [...] jej celem jest m. in. rekonstrukcja, odbudowa i utrzymanie obiektów sakralnych wyznania mojżeszowego oraz innych zabytków kultury w Polsce. Fundacja realizuje swoje cele w szczególności poprzez m. in. sprawowanie bezpośredniej opieki nad wybranymi cmentarzami, obiektami sakralnymi wyznania mojżeszowego i innymi zabytkami kultury żydowskiej oraz miejscami martyrologii żydowskiej (art. 7 ust. 2 pkt 1 Statutu).

W tej sytuacji należy uznać, że dopuszczenie Fundacji do postępowania w niniejszej sprawie było uzasadnione celami statutowymi organizacji, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu spełniona została również druga przesłanka wymagana do udziału w postępowaniu dotycząca interesu społecznego. Żądanie Fundacji, której działalność – biorąc pod uwagę treść statutu i faktyczną aktywność - wykracza dalece poza opiekę nad cmentarzami i realizuje cele z zakresu ochrony zabytków i wspierania oraz upowszechniania kultury (opieka nad zabytkami, organizowanie wystaw, upowszechnianie wydawnictw, gromadzenie, archiwizowanie i udostępnianie wszelkiego rodzaju przedmiotów o wartości historycznej i kulturalnej) uzasadniało w pełni przyjęcie stanowiska, że udział w postępowaniu w sprawie wiążącej się z ochroną i opieką nad dobrem kultury i zabytkiem, jakim jest cmentarz żydowski w [...] przy ul. [...] leży w interesie społecznym.

Dlatego Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 31 § 1 pkt 2 kpa., co ewidentnie już wcześniej ustalono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2013 r., w sprawie o sygn. VII SA/Wa 2021/12.

Należy podkreślić, że Fundacja Rodziny [...] została dopuszczona do udziału w przedmiotowym postępowaniu przez organ I instancji bez żadnych zastrzeżeń. Fundacja wyrażała swoje stanowisko merytoryczne, co do niedopuszczalności zmiany granic cmentarza i tym samym zmiany decyzji o wpisie do rejestru zabytków.

Dlatego zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należało, że dopuszczona została do udziału w postępowaniu, choć organ I instancji nie wydał w tej sprawie formalnego postanowienia, o jakim mowa w art. 31 § 2 Kpa (wyrok NSA z dnia 17 listopada 1988 r. IV SA 855/88, ONSA 1990 Nr 1 poz. 3, wyrok NSA z dnia 15.06.2000 r. sygn. akt II SA/GD 790/98).

Potwierdzeniem faktycznego dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony było doręczenie tej organizacji społecznej decyzji organu I instancji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania.

Jeśli zatem odwołanie wniesione zostało w terminie, to w świetle przedstawionych wyżej okoliczności winno było zostać rozpatrzone merytorycznie.

Na tle okoliczności tej sprawy, a zwłaszcza oceny prawnej zawartej w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 749/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2880/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2021/12, należy stwierdzić, że brak formalnego postanowienia, o jakim mowa w art. 31 § 2 Kpa, nie uniemożliwia skutecznego wniesienia odwołania przez Fundację, która jako organizacja społeczna brała udział w postępowaniu zgodnie z jej celami statutowymi i interesem społecznym, oraz która zajmowała stanowisko merytoryczne i której doręczono rozstrzygnięcie organu I instancji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania.

Organizacja działała bowiem cały czas w przekonaniu, że jej udział został zaakceptowany przez czynności faktyczne.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 - naruszała art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 31 k.p.a. (pomimo gołosłownego powoływania się na związanie ww. wyrokami), poprzez pozbawienie skarżącej Fundacji możliwości ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Zatem obowiązkiem organu odwoławczego będzie, po ustaleniu formalnej prawidłowości wniesionego odwołania, rozpatrzenie go w sposób merytoryczny.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.