Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1220/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par.4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. C. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 825/17 w sprawie ze skarg: A. C., G. P., J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną A. C., 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 825/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skarg A. C., G. P. i J. J. (dalej "Skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., sygn. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz w punkcie 2. zasądził od Wojewody na rzecz Skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Starosta O. po rozpatrzeniu wnioski spółki [...] Sp. z o.o. (dalej "Inwestor") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego na działkach nr: [...] obr. B. oraz działkach nr: [...], obr. [...] miasta B., gm. B..

Odwołania od powyższej decyzji wniesione zostały przez 28 osób fizycznych, w tym A. C., G. P. i J. J., Sp. z o.o. [...], Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. (dalej GDDKiA) oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B..

Odwołanie Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. zostało załatwione postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. [...], którym stwierdzono jego niedopuszczalność.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołań umorzył postępowanie odwoławcze z odwołań wszystkich wskazanych wyżej podmiotów.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji odnosząc się do odwołania wniesionego przez GDDKiA wskazał, iż żadna ze wskazanych we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę działek nie należy, i nie pozostaje w zarządzie GDDKiA. Zakres wniosku o pozwolenie na budowę, jak i przewidywany zakres prac budowlanych nie obejmuje terenu pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a jednocześnie organ odwoławczy nie doszukał się przepisów prawa mogących wprowadzać jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] - drogi krajowej nr [...]. Nadto odległość inwestycji od tej drogi wyklucza konieczność sprawdzania przepisów dotyczących odległości inwestycji od pasa drogowego. Dalej organ wskazał, iż przepisami odrębnymi mogącymi uzasadniać przymiot przysługiwanie GDDKiA przymiotu strony nie są regulacje art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Podsumowując swoje rozważania w tym zakresie Wojewoda stwierdził, iż skoro zakres decyzji nie obejmuje budowy, ani przebudowy istniejącego zjazdu z drogi krajowej, a droga wewnętrzna obsługująca inwestycję znajduje się na działce będącej własnością gminy, to z powyższego wynika, iż GDDKiA nie jest strona tego postępowania.

Odnośnie osób fizycznych, które złożyły odwołania Wojewoda wyjaśnił, iż dziesięć spośród nich, mimo skierowania do nich wezwań przez organ odwoławczy nie wskazało by byli właścicielami nieruchomości znajdujących się w ich ocenie w obszarze oddziaływania inwestycji, lecz poprzestało na wskazaniu adresów zamieszkania. W związku z powyższym organ ustalił jedynie odległości nieruchomości znajdujących się pod tymi adresami od najbliższego budynku produkcyjnego planowanej inwestycji wynoszące od 1500 do 3000 m.

Organ odwoławczy wskazał na położenie nieruchomości stanowiących własność pozostałych odwołujących się względem najbliższego budynku produkcyjnego planowanej inwestycji wynoszące od 600 do 2300 m, w tym między innymi wskazał, że odległość nieruchomości Skarżących od najbliższego budynku produkcyjnego planowanej inwestycji wynosi w przypadku A. C. (właściciela działek nr [...], obr. [...]., gm. B.) 600 m w kierunku na południowy-wschód od terenu inwestycji, w przypadku G. P. (właścicielki działek nr [...]) 1100 m w kierunku na północny-zachód od terenu inwestycji oraz w przypadku J. J. (właściciela działki [...] m. B.) – 800 m w kierunku na zachód od terenu inwestycji. W ocenie Skarżących inwestycja będzie wprowadzała istotne uciążliwości w codziennym korzystaniu z ich działek w związku z emitowaniem hałasu, zapachów, pyłów i spalin z dojeżdżających do fabryki samochodów.

Odnośnie Sp. z o.o. [...] organ wskazał, iż należąca do niej działka znajduje się w odległości 500 m od najbliższego budynku produkcyjnego.

Organ II instancji wyjaśnił, że badał odległości od projektowanych budynków produkcyjnych, a nie od granicy działki inwestycyjnej, gdyż jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, inwestycja obejmuje swym terenem ok. 85 ha, natomiast zabudowa produkcyjna realizowana jest na ok. 12,5 ha, we wschodniej części terenu. Odległość zabudowy produkcyjnej od granicy działki w kierunku zachodnim wynosi ok. 600m, w kierunku północnym od 200 do ponad 600 m. Najbliżej położona jest wschodnia granica działki ponad 30 m. W ramach inwestycji przewiduje się również ok. 22 ha terenów utwardzonych służących w części jako składowisko materiałów, zlokalizowane w południowej części działki, oraz parking dla samochodów pracowników obok budynku biurowego w centrum działki. Pozostała część terenu tj. ok. 49,5 ha pozostaje jako teren zieleni. Z tego wynika, że prace budowlane, jak i późniejsza produkcja, obejmują ok. 41% terenu, położonego głównie w części wschodniej i południowej działki inwestycyjnej, w oddaleniu od nieruchomości odwołujących. Wszystkie prace objęte skarżonym pozwoleniem na budowę wykonywane są na terenie działek, dla których inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane. W ocenie organu, takie usytuowanie inwestycji pozwala uznać, że brak jest ograniczeń związanych z przyszłą lokalizacją innych budynków na terenach sąsiednich w stosunku do granic nieruchomości inwestycyjnej oraz zabudowy zakładu. Wynika to przede wszystkim z unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690).

Mając na uwadze funkcję projektowanej inwestycji, przy rozpoznawaniu odwołań organ II instancji uwzględnił emisję zanieczyszczeń, hałas, oddziaływanie elektromagnetyczne, gospodarkę wodno-ściekową, odpady oraz ruch samochodów.

W związku z powyższym organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że maksymalne wartości emisji poszczególnych substancji bądź są niższe niż 10% od wartości dopuszczalnych, bądź wynoszą max. 42,5% wartości dopuszczalnych (dwutlenek azotu); przy założonej w projekcie technologii oczyszczania zanieczyszczeń gazowych, na terenie zakładu nie będą przekroczone obowiązujące poziomy dopuszczalnych stężeń w powietrzu, tym bardziej normy te nie będą przekroczone na działkach wskazanych przez odwołujących się; wykazany poziom emisji, skutkuje brakiem ograniczeń w zabudowie nieruchomości odwołujących się oraz brakiem ponadprzeciętnych uciążliwości w korzystaniu z tych nieruchomości.

Dalej organ stwierdził, że na działkach Skarżących nie występują przekroczenia norm wskazanych w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), zatem emisja hałasu nie powoduje ograniczeń w zabudowie nieruchomości odwołujących oraz brak ponadprzeciętnych uciążliwości w korzystaniu z tych nieruchomości.

Źródłem większego promieniowania będą dwie linie średniego napięcia do stacji konwertującej, transformatory blokowe oraz przewody naziemne lub podziemne; nie stwierdzono ograniczeń w zabudowie nieruchomości Skarżących w tym zakresie (linie przebiegają w oddaleniu od działek Skarżących)

W ramach realizacji inwestycji przewiduje się m.in. budowę studni głębinowych oraz dwóch zbiorników retencyjnych, w zbiornikach i urządzeniach podczyszczających woda będzie oczyszczana i następnie zrzucana do jeziora, po uprzednim oczyszczeniu jej w separatorach koalescencyjnych; nie stwierdzono niekorzystnego wpływu na działki Skarżących w tym zakresie

Powstałe odpady produkcyjne w zdecydowanej większości będą utylizowane poza zakładem przez specjalistyczne firmy i zbierane do specjalistycznych kontenerów, pozostała część wykorzystywana będzie w zakładzie ponownie jako paliwo w kotle biomasy; nie stwierdzono wpływu gospodarki odpadami na zagospodarowanie i użytkowanie nieruchomości Skarżących, a poziom emisji substancji niebezpiecznych nie wprowadza ponadprzeciętnych uciążliwości w korzystaniu z tych nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zwiększenia natężenia ruchu samochodowego, transportu materiałów, na terenie zakładu oraz po okolicznych drogach, organ wskazał, że zwiększony ruch samochodów odbywał się będzie głównie poprzez drogę krajową nr [...], a następnie niewielki odcinek drogi nr [...] łączący zakład z drogą nr [...]; w ocenie organu ruch w aglomeracji B., gdzie znajdują się nieruchomości Skarżących, nie powinien ulec znacznemu zwiększeniu

Organ odwoławczy stwierdził w związku z powyższym, że nie znalazł przepisów prawa mogących wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, nieruchomości Skarżących. Zdaniem organu źródłem interesu prawnego nie mogą być immisje, na które wskazują Skarżący. Ewentualnie przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawym, nie daje natomiast praw strony w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Stąd też organ II instancji doszedł do wniosku, że odwołujący się nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej Pr. bud.). To zaś oznacza, że spełniona jest przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, skutkująca obowiązkiem jego umorzenia.

Skargi na decyzję Wojewody wnieśli A. C., G. P. i J. J., podnosząc zarzuty dotyczące błędnego, w ocenie Skarżących, odmówienia im statusu strony postępowania. Skarżący wskazali w tym zakresie na naruszenie m. in. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud.

WSA w Olsztynie po rozpoznaniu skarg stwierdził, że są one zasadne i uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe, wobec czego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 i art. 127 § 1 K.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyznanie Skarżącym statusu strony i rozpatrzenie odwołań musiałoby doprowadzić do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub § 2 K.p.a. Sąd wskazał nadto, iż trafne są zarzuty skarg co do naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud.

Zdaniem Sądu za nieprawidłową należało uznać przyjętą przez organ odwoławczy wykładnię wskazanych wyżej przepisów polegającą na przyjęciu, że skoro planowana inwestycja, na tak ogromnym terenie - ok. 85 ha, w tym zabudowy obiektami produkcyjnymi i budynkami o powierzchni ok. 12,5 ha oraz terenami utwardzonymi pod składowisko materiałów oraz dróg ok. 22 ha, nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na sąsiadujące nieruchomości Skarżących, to nie może być mowy o oddziaływaniu jej w sposób ograniczający zagospodarowanie tych nieruchomości. W konsekwencji nieuprawnione było przyjęcie, że dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest by oddziaływanie planowanego obiektu - zakładu przetwórstwa drzewnego - było sprzeczne z prawem, a tym samym by doszło do naruszenia interesu prawnego. Sąd stwierdził ponadto, że w prawie budowlanym interes prawny strony wynika z samego oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie.

Ponadto w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił, wymienione wyżej uciążliwości związane z funkcjonowaniem projektowane inwestycji będą oddziaływać na nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji, mając na uwadze dotychczasowy sposób zagospodarowania istniejący na tych nieruchomościach, jak również sposób zagospodarowania wynikający z ich przeznaczenia. Zdaniem Sądu bowiem dla oceny, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, bez znaczenia jest, czy dopuszczalne normy zostały przekroczone. Nawet jeśli bowiem oddziaływanie nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem, to i tak świadczy ono, że nieruchomość sąsiadująca pozostaje w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Nadto z przedłożonego Raportu i charakterystyki przedsięwzięcia znajdującego się w aktach organu I instancji a załączonego do decyzji środowiskowej wynika, że tak w fazie budowy, jak i eksploatacji zakładu występować będzie emisja zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, oraz występować będzie wzmożony ruch kołowy (dziennie dojeżdżających ok. 100 ciężarówek dowożących drewno, ok. 20 ciężarówek dostarczających chemię, ok. 50 ciężarówek odbierających wyroby), co jednoznacznie wskazuje na oddziaływania inwestycji na tereny sąsiadujące.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, czy takie uciążliwości będą oddziaływać na nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji mając na uwadze dotychczasowy sposób zagospodarowania istniejący na tych nieruchomościach, jak również sposób zagospodarowania wynikający z ich przeznaczenia.

Ponownie zatem oceniając występowanie po stronie odwołujących się interesu prawnego konieczne będzie ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie oddziałuje na teren skarżących, niezależnie od tego czy oddziaływanie to jest sprzeczne, czy też nie jest sprzeczne z prawem.

Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, iż w okolicznościach tej sprawy, skarżący mają prawo wypowiedzenia się co do planowanej inwestycji i sposobu jej realizacji, a więc wnieść również swoje zastrzeżenia bądź uwagi. Mogą tego jednakże dokonać, co oczywiste, tylko jako strona postępowania administracyjnego. Nawet, jeśli realizacja inwestycji potwierdza spełnienie norm technicznych i środowiskowych, a zarazem i respektowanie normy prawnej wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., to nie daje to żadnych podstaw do wyprowadzenia wniosku i uznania, że skarżący nie może być stroną przedmiotowego postępowania. Tym samym brak było podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze.

Podsumowując WSA wskazał, iż organ winien rozpatrzyć odwołanie na zasadach określonych w art. 127 § 1 w związku z art. 138 k.p.a., a rozpatrując ponownie sprawę uwzględnić powyższe uwagi i rozważania Sądu.

Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegającego na braku zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania nadzwyczajnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] grudnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 34 ust. 3 pkt 3 Pr. bud. w zakresie obowiązku inwestora aby projekt budowlany zawierał, stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działek z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak było potrzeby przedłożenia takiego oświadczenia zarządcy drogi krajowej nr [...], skoro obszar planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, co wynika wprost z zapisów § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji zauważył nadto, iż inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę oraz dokumentacji technicznej dołączył decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad z [...] listopada 2016 r. o udzieleniu zezwolenia, na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] służącego do obsługi komunikacyjnej planowanego do budowy zakładu przetwórstwa drzewnego.

Odnośnie pozostałych podnoszonych w skargach zarzutów WSA w Olsztynie stwierdził, że wobec formalnego charakteru zaskarżonej decyzji Wojewody poza rozpoznaniem sprawy niniejszej leży ocena prawidłowości decyzji organu I instancji do której odnosi się część zarzutów skarg, a które nie znalazły odzwierciedlenia w skarżonej decyzji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA w Olsztynie zostały wniesione przez A. C. oraz spółkę [...] Sp. z o.o. (dawniej spółkę [...] Sp. z o.o.).

Skarżący kasacyjnie A. C. zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:

I. naruszenia art. 134 § 1 w z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), przez uchylenie się od rozpoznania wszystkich zarzutów Skarżącego kasacyjnie sformułowanych w skardze do WSA w Olsztynie;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie:

a. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej "u.i.o.ś."), poprzez nieuchylenie decyzji organu administracji publicznej zarówno I jak i II Instancji (pkt 1 żądania skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z dnia 19 września 2017 r.), z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w trybie przepisów u.i.o.ś. wobec braku decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych do całości terenu, którego dotyczy zamierzenie budowlane stanowiące przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co zdaniem Skarżącego kasacyjnie, stanowi rażące naruszenie prawa,

b. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust 4 oraz art 32 ust. 1 pkt 1 i art 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu administracji publicznej zarówno I jak i II Instancji (pkt 1 żądania skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z dnia 19 września 2017 r,), z uwagi na nieprzeprowadzenie w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, czynności wynikających z u.i.o.ś., wobec braku decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych do całości terenu, której dotyczy decyzja organu I instancji,

c. art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.i.o.ś., poprzez nieuchylenie decyzji organu administracji publicznej zarówno i jak i II Instancji (pkt 1 żądania skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z dnia 19 września 2017 r.), z powodu brak przeniesienia do decyzji o pozwoleniu na budowę wszystkich wymogów wynikających z decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła wymieniony wyrok w całości i zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. polegające na nieprawidłowej kontroli przez WSA w Olsztynie legalności Decyzji Wojewody poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. w zw. z art. 5 ust 1 pkt 9 Pr. bud., polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że każde, chociażby potencjalne oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest przesłanką wystarczającą do objęcia nieruchomości sąsiednich obszarem oddziaływania obiektu i przypisania właścicielom tychże nieruchomości przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię tych przepisów, gdyż oznacza to, że krąg podmiotów uznanych za strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę powinien być ustalony bez uwzględnienia art. 3 pkt 20 Pr. bud. który nakazuje zawężyć krąg podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę do podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud., czyli na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu; podczas gdy zgodnie z prawidłową i ugruntowaną wykładnią ww. przepisów jedynie takie oddziaływanie inwestycji, które zgodnie z przepisami odrębnymi wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich może stanowić podstawę do objęcia tych nieruchomości obszarem oddziaływania;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. będące konsekwencją błędnego uznania, że wykładnia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 przyjęta przez Wojewodę to wykładnia zgodnie z którą dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest by oddziaływanie planowanego obiektu - zakładu przetwórstwa drzewnego - było sprzeczne z prawem, a tym samym by doszło do naruszenia interesu prawnego, podczas gdy Wojewoda absolutnie nie zastosował takiej wykładni gdyż bezspornie z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że Wojewoda uzależnił przymiot strony od takiego oddziaływania inwestycji, które zgodnie z przepisami odrębnymi wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie nieruchomości sąsiednich; niewłaściwość zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała uwzględnieniem skarg i uchyleniem decyzji Wojewody,

ii) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188 ze zm., dalej "P.u.s.a."), art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 127 § 1 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. polegające na nieprawidłowej kontroli przez WSA w Olsztynie legalności decyzji Wojewody, poprzez błędne uznanie, że decyzja ta narusza art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 127 § 1 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. to jest, że Wojewoda nie mógł weryfikować legitymacji procesowej skarżących w oparciu o dowody zebrane w toku postępowania i w rezultacie wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, podczas gdy Wojewoda był nie tylko uprawniony, ale zobowiązany zbadać legitymację wszystkich podmiotów, które złożyły odwołania, w tym Skarżących, zaś wobec ustalenia braku tejże legitymacji - umorzyć postępowanie odwoławcze, wobec czego wbrew ustaleniom WSA nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody; naruszenie przez WSA wskazanych przepisów niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezzasadnego uwzględnienia skarg, które powinny zostać oddalone,

iii) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Wojewoda naruszył art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji, gdyż w ocenie WSA: "organ odwoławczy nie wyjaśnił czy takie uciążliwości będą oddziaływać na nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji mając na uwadze dotychczasowy sposób zagospodarowania istniejący na tych nieruchomościach, jak również sposób zagospodarowania wynikający z ich przeznaczenia" (str. 19 uzasadnienia Wyroku), podczas gdy z całokształtu uzasadnienia decyzji Wojewody oraz materiału dowodowego wynika, że Wojewoda dokładnie przeanalizował wszystkie ewentualne rodzaje i skalę oddziaływania planowanego obiektu biorąc pod uwagę jego funkcję, na nieruchomości sąsiadujące, Wojewoda poszukiwał i nie znalazł żadnych przepisów prawa z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie nieruchomości odwołujących się, następnie po takich ustaleniach wyjaśnił, że inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiadujące gdyż sposób zagospodarowania tych nieruchomości nie zmieni się wobec istniejącego zagospodarowania i zagospodarowania wynikającego z ich przeznaczenia; naruszenie przez WSA powyższych przepisów niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnego uwzględnienia skarg, które powinny zostać oddalone,

iv) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez: (i) brak konsekwentnego wywodu, dotyczącego pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, WSA na początku uzasadnienia Wyroku przedstawia brzmienie art. 28 ust. 2 Pr. bud. oraz art. 3 pkt 20 Pr. bud., jednak dalsze zabiegi interpretacyjne abstrahują od treści tychże przepisów, (ii) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu Wyroku, w jaki sposób dokonana przez WSA wykładnia pojęcia obszar oddziaływania obiektu koresponduje z ustawową definicją tego pojęcia zawartą w art. 3 pkt 20 Pr. bud., oraz (iii) brak wyjaśnienia jaki tok rozumowania doprowadził WSA do przyjęcia wykładni sprzecznej z jednoznacznym brzmieniem art. 28 ust. 2 Pr. bud. oraz art. 3 pkt 20 Pr. bud. pomijającej zupełnie kwestię ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich i przepisów odrębnych które są niezbędne aby wyznaczyć teren oddziaływania inwestycji, o których mowa w tych przepisach,

b) brak jednoznacznego sformułowania w uzasadnieniu wyroku wytycznych dla organu administracji co do dalszego postępowania, w szczególności poprzez brak jednoznacznego określenia, czy Wojewoda ma badać interes prawny podmiotów odwołujących się do bycia stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a jeśli tak to jak Wojewoda ma badać tę kwestię, jakimi kryteriami się kierować i w oparciu o jakie przesłanki ustalić który z podmiotów odwołujących się należy uznać za strony toczącego się postępowania, czy zastosować się do wykładni art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud., czy zastosować się do niezmiernie szerokiej wykładni przyjętej przez WSA odwołującej się do jakiegokolwiek potencjalnego oddziaływania planowanego obiektu,

co powoduje, że wyrok nie poddaje się kontroli i stanowi samoistną podstawę jego uchylenia.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skarg i ich oddalenie, w przypadku zaś uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. pełnomocnik Spółki [...] Sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie A. C. popierał skargę kasacyjną wyżej wymienionego oraz wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Pełnomocnik [...] Sp. z o.o. wnosił podtrzymał własną skargę kasacyjną. Pełnomocnik uczestnika postępowania J. J., obecni na rozprawie uczestnicy oraz prokurator Prokuratury Regionalnej w B. wnosili o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w obu wniesionych skargach podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwała jedynie skarga kasacyjna [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., choć nie można podzielić wszystkich złożonych w niej zarzutów. Nie okazała się natomiast skuteczna skarga kasacyjna wniesiona przez A. C..

Odnosząc się do skargi kasacyjnej A. C. zauważyć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W obu zacytowanych przepisach pojawia się pojęcie "granic sprawy", które w sposób wiążący zakreślają sądowi administracyjnemu również granice wyrokowania.

W przypadku rozpoznawania skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji po stronie osoby wnoszącej odwołanie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu wyższego stopnia o charakterze formalnym, stwierdzająca, że odwołanie wniosła osoba nieuprawniona. Jeżeli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygniecie organu wyższego stopnia, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu pierwszej instancji.

W takiej sytuacji procesowej nie jest dopuszczalne kontrolowanie przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji organu I instancji, bowiem stanowiłoby to niedopuszczalne "wyjście" poza granice sprawy i naruszenie art. 135 P.p.s.a. Sąd administracyjny w takiej sytuacji procesowej dokonałby w istocie kontroli decyzji administracyjnej bez wyczerpania środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji naruszyłby art. 52 § 1 P.p.s.a. (obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia) w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., z którego wynika, że administracyjne postępowanie odwoławcze może być wszczęte jedynie odwołaniem wniesionym przez stronę postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy przypomnieć należy, iż przedmiotem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji było umorzenie przez Wojewodę [...] postępowania odwoławczego od decyzji Starosty O. ze względu na brak statusu strony u odwołujących się podmiotów.

Zgłoszone w skardze kasacyjnej A. C. zarzuty naruszenia prawa materialnego stanowią zaś merytoryczną polemikę z decyzją organu I instancji, co oznacza, że dotyczą one zagadnień do badania których WSA w Olsztynie w ramach skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w ogóle nie był uprawniony. Co za tym idzie Sąd I instancji w ogóle nie mógł dopuścić się zarzuconych mu naruszeń przepisów prawa materialnego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. C..

Z tych samych powodów nietrafny okazał się również zgłoszony w skardze kasacyjnej A. C. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania przez uchylenie się od rozpoznania wszystkich zarzutów Skarżącego kasacyjnie sformułowanych w skardze do WSA w Olsztynie. Podkreślić przy tym trzeba, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia wyjaśnił, iż cyt. "wobec formalnego charakteru zaskarżonej decyzji poza rozpoznaniem sprawy niniejszej leży ocena prawidłowości decyzji organu I instancji do której odnosi się część zarzutów skarg, a które nie znalazły odzwierciedlenia w skarżonej decyzji", co oznacza, iż dopełnił w tym zakresie obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 1 4 P.p.s.a., aczkolwiek zasadniczo nie z powodów wskazanych w skardze kasacyjnej. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy dochodzi przede wszystkim gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, bowiem nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, względnie gdy brak jest uzasadnienia podjętych przez Sąd rozstrzygnięć

Tak określonym wymogom zaskarżony wyrok nie sprostał, albowiem z jego uzasadnienia nie sposób poznać przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując określonej treści rozstrzygnięcie, to jest uchylając zaskarżoną decyzję w całości mimo, że dotyczyła ona umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez trzydzieści odrębnych podmiotów o różnej sytuacji faktycznej i prawnej, spośród których jedynie trzy osoby fizyczne wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż wniesienie odwołania przez osobę niebędącą stroną może być załatwione w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Dzieje się tak wówczas, gdy brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie jest oczywisty (patrz: Barbara Adamiak (w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2017, s. 706-707). Konieczność przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego skutkuje zaś wszczęciem postępowania odwoławczego z odwołania danego konkretnego podmiotu. Stwierdzenie, w wyniku tych czynności, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. (względnie art. 28 ust. 2 Pr. bud. w przypadku postępowań wskazanych w tym przepisie), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (patrz: uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119; wyrok NSA z 5 lipca 2006 r., sygn. II OSK 942/05, ONSA i wsa 2007/2/50; B. Adamiak, op. cit.s. 707).

Zarówno jednak postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, jak i umorzenie postępowania z tej przyczyny, nie stanowi rozstrzygnięcia dotykającego wprost decyzji organu pierwszej instancji. Podjęta w tych okolicznościach faktyczno-prawnych decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. II OSK 316/08, dost. CBOSA).

Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga zatem o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony u danego podmiotu wnoszącego odwołanie nie jest zatem rozstrzygnięciem co do istoty sprawy i nie przeszkadza w merytorycznym rozpoznaniu odwołań pochodzących od uprawnionych podmiotów - stron.

W przypadku wielości odwołań, wniesionych przez szereg podmiotów, organ odwoławczy musi zbadać czy podmiotom tym przysługuje przymiot strony, przy czym obowiązek ten odnosi się do każdego odwołującego z osobna.

W przypadku ustalenia, iż niektórzy z odwołujących nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, będzie zachodziła konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym różnych, odrębnych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdego odwołującego.

Co do zasady dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której nastąpi umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do części wnoszących odwołanie, z uwagi na ustalenie w postępowaniu odwoławczym, iż nie posiadają oni interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy z odwołań podmiotów posiadających przymiot stron postępowania.

Przepis art. 138 K.p.a. jak i inne unormowania K.p.a. nie regulują w jaki sposób ma to nastąpić, czy w jednej decyzji, czy też w wielu decyzjach. W przypadku załatwienia tego rodzaju sprawy w odrębnych decyzjach należy mieć jednakże na uwadze, iż merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1198/09, dost. CBOSA), co oznacza, że w przypadku wielości odwołań pochodzących od stron postępowania organ nie może rozpoznać jedynie niektórych z nich, a pozostałych pozostawić bez jakiegokolwiek procesowego załatwienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć trzeba, iż rozstrzygnięcie Wojewody [...], aczkolwiek zawarte w jednej decyzji, to jednak dotyczyło umorzenia postępowań odwoławczych zainicjowanych przez odwołania wniesione przez trzydzieści odrębnych podmiotów, w tym dwadzieścia osiem osób fizycznych, osobę prawną oraz jednostki organizacyjnej w postaci Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. Podstawą decyzji Wojewody [...] było ustalenie, iż każdy z odwołujących się podmiotów z osobna nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu, albowiem nie spełniał kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 2 Pr. bud.

W takiej sytuacji procesowej Sąd I instancji uchylając w następstwie rozpoznania skarg jedynie trzech osób zaskarżoną decyzję w całości winien wyjaśnić jakimi przesłankami kierował się podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie w stosunku do odwołań wszystkich podmiotów, które je składały, a nie tylko w stosunku do trojga skarżących, tym bardziej że jak wskazano już powyżej pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na brak interesu prawnego po stronie osób wnoszących odwołania lub odwołanie nie stoi na przeszkodzie późniejszemu rozpoznaniu odwołań pochodzących od innych podmiotów, którym przymiot strony przysługiwał.

Powyższe uchybienie Sądu I instancji jest szczególnie wyraźnie widoczne w odniesieniu do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania w następstwie odwołania wniesionego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., albowiem uzasadnienie wyroku Sądu, choć uchylił on zaskarżoną decyzję także w zakresie tego odwołania, to jednak w żaden sposób nie odnosi się do argumentacji organu wskazującego na brak po stronie tej jednostki organizacyjnej interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Analogicznie z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w żaden sposób nie wynika, czym kierował się ten Sąd uchylając - w następstwie skargi trojga właścicieli nieruchomości położonych w szeroko rozumianym sąsiedztwie planowanej inwestycji - zaskarżoną decyzję także w części w jakiej stwierdziła ona brak interesu prawnego w wywiedzeniu odwołaniu u tych dziesięciu osób, które mimo wezwań organu odwoławczego nie wykazały w ogóle by były właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się ich zdaniem w obszarze oddziaływania planowanego obiektu.

Opisywana wyżej niejasność uzasadnienia zaskarżonego wyroku daje się także zauważyć w tym, iż choć Sąd I instancji decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. uchylił w całości, to jednocześnie swoje rozważania w znacznej części odnosi tylko do nieruchomości skarżących, wskazując chociażby, iż ponownie rozpoznając sprawę koniecznym będzie ustalenie przez organ czy planowane przedsięwzięcie oddziaływuje na teren skarżących, a nie na nieruchomości wszystkich odwołujących się.

Kolejna, aczkolwiek pozostająca w związku z powyższą wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji polega na tym, iż jest ono wewnętrznie niespójne i w związku z tym niemożliwym jest jednoznaczne ustalenie jakie były podstawy prawne podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Z jednej strony w uzasadnieniu jako naruszone przez organ odwoławczy wskazuje się przepisy art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 i art. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., co zdaje się sugerować, że Sąd I instancji uważa, iż skarżący oraz wszyscy pozostali odwołujący się, którzy skarg nie złożyli posiadają w sprawie przymiot stron, a ich odwołania winny być rozpatrzone merytorycznie, a jednocześnie w tym samym uzasadnieniu wskazuje, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ konieczna będzie ponowna ocena występowania po stronie odwołujących się interesu prawnego, w związku z czym konieczne będzie ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie oddziałuje na teren skarżących, niezależnie od tego czy oddziaływanie to jest sprzeczne, czy też nie jest sprzeczne z prawem.

Mimo tego rodzaju wytycznych wskazujących na brak zebrania, czy też rozpoznania przez organ kompletnego materiału dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano jako naruszonych przez organ jakichkolwiek regulacji dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności ar. 7. czy też art. 77 § 1 K.p.a.

Ujmując rzecz w pewnym uproszeniu z uzasadnienia Sądu I instancji nie sposób zatem wywieść, czy zaskarżoną decyzję – sprowadzającą się do odmówienia poszczególnym odwołującym się, a w tym skarżącym przymiotu strony postępowania - Sąd ten uznaje za przedwczesną, bowiem zagadnienie to wymaga zbadania, czy też wadliwość tej decyzji polega na tym, iż zgromadzony dotąd przez organ materiał dowodowy pozwala w ocenie Sądu na stwierdzenie, że podmiotom tym przymiot strony postępowania niewątpliwie przysługiwał.

Wątpliwości tego dodatkowo pogłębia wskazywana już powyżej okoliczność, iż zakresem swojego rozstrzygnięcia u uchyleniu decyzji organu II instancji WSA w Olsztynie objął także umorzenie postępowania z odwołań tych osób, które w ogóle nie wykazały się tytułem prawnym do jakiejkolwiek nieruchomości, względnie jak GDDKiA Oddział w O. swoje uprawnienie do udziału w postępowaniu w charakterze strony wyprowadzały z innych, niż własność bądź zarząd nieruchomościami położonymi w obszarze oddziaływania inwestycji, przesłanek.

Z powyższego wynika zatem, iż zaskarżony wyrok nie spełnia wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a. wymogu by uzasadnienie wyroku, w następstwie którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, zawierało wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bowiem w tym zakresie niejednoznaczne, nie odnosi się dostatecznie konkretnie do całości stanu sprawy objętej rozstrzygnięciem Sądu.

Ostatnim wreszcie przejawem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. jest brak wystarczająco precyzyjnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Zauważyć bowiem trzeba, iż choć Sąd I instancji wskazuje jako naruszone art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. i przytacza ich treść, to jednak brak w wyroku wskazania jakie to konkretnie przepisy odrębne uznaje on za uzasadniające objęcie nieruchomości skarżących (czy też wszystkich odwołujących się) obszarem oddziaływania planowanych obiektów.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny (por. m.in. wyroki NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1156/14; z 6 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 594/16; z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1572/17, dost. w CBOSA). Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego (np. przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego), ale też cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, a przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1296, z 28 marca 2007 r., sygn. II OSK 208/06, z 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1613/11, dost. w CBOSA).

Powyższe nie zwalnia jednak tak organu, jak i sądu administracyjnego od obowiązku konkretnego wskazania przepisów uzasadniających objęcie danej nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu budowlanego.

Na gruncie kontrolowanej sprawy podkreślić trzeba, iż tego rodzaju ocena nie może mieć charakteru automatycznego i musi odnosić się do konkretnych nieruchomości zlokalizowanych przecież w różnych odległościach i kierunkach od będących przedmiotem postępowania obiektów budowlanych.

Nie sposób natomiast podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej jakoby do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. miało dojść także poprzez cyt. "brak wyjaśnienia jaki tok rozumowania doprowadził WSA do przyjęcia wykładni sprzecznej z jednoznacznym brzmieniem art. 28 ust. 2 Pr. bud. oraz art. 3 pkt 20 Pr. bud." Pod pozorem zarzutu naruszenia w/w przepisu proceduralnego autor skargi kasacyjnej próbuje bowiem prowadzić polemikę przyjętą przez Sąd I instancji wykładnią przepisów prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można przy tym kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2017 r., sygn. I OSK 2535/16; z 17 września 2018 r., sygn. II OSK 3343/17; z 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1046/17, dost. w CBOSA).

Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. zarzutów wskazać natomiast należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.

W szczególności nie okazał się trafny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. w zw. z art. 5 ust 1 pkt 9 Pr. bud., poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że każde, chociażby potencjalne oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest przesłanką wystarczającą do objęcia nieruchomości sąsiednich obszarem oddziaływania obiektu i przypisania właścicielom tychże nieruchomości przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie przy wykładni art. 3 pkt 20 Pr. bud., stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji.

W kontekście rozpoznawanej sprawy warto odwołać się dodatkowo do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1277/08 (dost. w CBOSA), w którego uzasadnieniu wskazując na unormowanie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego zaznaczono m.in., że istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości.

Właściwe zastosowanie wymienionych przepisów wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny.

Należy więc przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, czyli inaczej rzecz ujmując potencjalna możliwość zaistnienia ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji.

W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem korzystając z uprawnień strony właściciel nieruchomości sąsiedniej, na którą inwestycja może oddziaływać może zweryfikować procesowo twierdzenia inwestora, czy też organów, iż oddziaływanie to nie będzie miało charakteru ponadnormatywnego.

Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, iż jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek przewidzianego przepisami szczególnymi oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które – zdaniem organów – jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych konkretnych sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2) powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, a tym samym przysługuje im przymiot stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na sąsiedniej nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, a pogląd ten podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby których prawa zostają niewątpliwie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy prawo budowlane. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej to właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyroki NSA z 28 marca 2007 r., sygn. II OSK 208/06, z 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2759/14, z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 807/15, dostępne w CBOSA).

Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Trafność tego rodzaju wykładni jest wyraźnie widoczna na gruncie kontrolowanej sprawy, albowiem chociażby ze znajdującego się w przedstawionych sądowi aktach sprawy administracyjnej Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia wynika, że emisja hałasu, czy też opad pyłów wykraczać będzie poza granice nieruchomości inwestora i występować także na nieruchomościach w sąsiedztwie, aczkolwiek nie będzie na nich miał charakteru ponadnormatywnego (s. 268 oraz 272 i następne raportu). Właściciele nieruchomości na których tego rodzaju oddziaływania wynikające z planowanej inwestycji mają wystąpić powinni mieć zatem możliwość procesowej weryfikacji tez inwestora, iż oddziaływania te nie przekroczą norm dopuszczalnych przez prawo dla różnych sposób zagospodarowania ich nieruchomości i w ten sposób nie ograniczą możliwości ich zagospodarowania.

Nie okazał się także trafny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 2.(i). Zauważyć bowiem trzeba, iż naruszenia wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów prawa materialnego kasator dopatruje się w błędnym odczytaniu przez Sąd I instancji treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przypisanie organowi odwoławczemu takiej wykładni wskazanych wyżej przepisów, której organ ten faktycznie nie poczynił i w wyniku tego uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Zauważyć jednakże należy, iż choć WSA w Olsztynie faktycznie przypisał Wojewodzie poglądy prawne, których organ ten expressis verbis nie przedstawił, albowiem Wojewoda stwierdził jedynie, iż przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości odwołujących się bowiem nie wprowadza ograniczeń w ich zagospodarowaniu wynikających z przepisów odrębnych, a nie wyraził przypisanego mu przez Sąd poglądu, iż inwestycja nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na nieruchomości skarżących, w związku z czym nie może być mowy o oddziaływaniu jej w sposób ograniczający zagospodarowanie tych nieruchomości, to jednak nie doprowadziło to Sądu do dokonania błędnej wykładni, czy też zastosowania art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. w zw. z art. 5 ust 1 pkt 9 Pr. bud.

Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej jako nr 2.(iii), albowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w zaskarżonym wyroku nie stwierdzono by Wojewoda naruszył przepisy K.p.a. wskazane w tym zarzucie.

Nie okazał się zasadny także zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony w skardze kasacyjnej nr 2.(ii). Zauważyć bowiem trzeba, iż Sąd I instancji nie wyraził nigdzie przypisywanego mu przez kasatora i zwalczanego tym zarzutem poglądu jakoby Wojewoda nie mógł weryfikować legitymacji procesowej skarżących co za tym idzie wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Sąd I instancji zakwestionował jedynie, aczkolwiek w sposób niejasny i nieprecyzjny, wyniki dokonanej przez organ w tym zakresie oceny.

Ewentualne naruszenie wskazanych w tym zarzucie jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów K.p.a. nie miało nadto charakteru samoistnego, lecz wiązać się musiało z uchybieniem przepisom prawa materialnego regulującym kwestie bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, względnie z uchybieniem przepisom procesowym w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie czy danym podmiotom przymiot strony w tego rodzaju postępowaniu przysługuje, których to zarzutów, skutecznie w skardze kasacyjnej nie zgłoszono. Stąd też uznać należy, iż w skardze kasacyjnej nie wykazano wpływu ewentualnego naruszenia wyłącznie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 127 § 1 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. na wynik sprawy.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Z kolei przepis § 2 powołanego artykułu mówi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Naruszenie omawianych przepisów miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem jego właściwości. Fakt, że efekt tej oceny jest odmienna od oceny skarżącego kasacyjnie, a nawet, iż nie została ona przez Sąd prawidłowo uzasadniona nie może stanowić o naruszeniu wskazanych wyżej przepisów o charakterze ustrojowym.

Stąd też na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W tej sytuacji procesowej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki [...] Sp. z o.o. Stwierdzić bowiem należy, iż w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis, albowiem uchylenie zaskarżonego wyroku było następstwem wyłącznie uchybień Sądu I instancji, który nie uzasadnił wydane wyroku w sposób umożliwiający dokonanie jego kontroli kasacyjnej. Brak zatem było dostatecznych podstaw do tego, by skarżących, którzy wnieśli skargę do Sądu I instancji, obciążyć kosztami postępowania kasacyjnego.

Brak było nadto podstawy prawnej dla zasądzenia na rzecz Spółki [...] Sp. z o.o. od skarżącego kasacyjnie A. C. kosztów postępowania kasacyjnego związanych ze złożeniem odpowiedzi na kasację. Pamiętać bowiem należy, iż w myśl art. 199 P.p.s.a. ogólną zasadą obowiązującą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest ponoszenie przez strony kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 204 P.p.s.a. pkt 2 P.p.s.a. stanowiącym tego rodzaju regulację szczególną w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę dopuszczalne jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego jedynie na rzecz skarżącego. Powyższe oznacza, że nie może zostać uwzględniony tego rodzaju wniosek pochodzący od uczestnika postępowania.