Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 946/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: par. 4,5,6
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 309
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 74
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej na rok 2007. 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania płatności zwierzęcej, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części, o której mowa w pkt 1, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz W. P. kwotę 125 (sto dwadzieścia pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I SA/Bd 946/10

U Z A S A D N I E N I E

W dniu [...] do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. wpłynął wniosek W. P. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. We wniosku tym producent rolny ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 42,48 ha, uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych o łącznej powierzchni 27,92 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) o łącznej powierzchni 7,12 ha.

Wniosek został poddany kontroli administracyjnej, która wykazała, że współczynnik DJP (liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe) wyznaczany na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych uzupełniającą płatnością oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) wynosi 0.

W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień, producent oświadczył, że przejął gospodarstwo rolne w związku z przejściem ojca – J. P. na rentę strukturalną, natomiast w dniu 25 października 2006 r. otrzymał zaświadczenie o zarejestrowaniu przejętego bydła.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. przyznał producentowi jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową do grupy upraw podstawowych oraz płatność cukrową zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, odmawiając jednocześnie płatności uzupełniających do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych z uwagi na to, iż w okresie referencyjnym dla W. P. liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) wyniosła 0.

Od decyzji organu I instancji producent wniósł odwołanie, w którym nie zgodził się z odmową przyznania płatności zwierzęcej.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że producent nie spełnił warunku do przyznania płatności zwierzęcej, wskazanego w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., polegającego na posiadaniu w okresie referencyjnym (od 01 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r.) bydła lub owiec lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych.

Powyższą decyzję strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w części dotyczącej odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę na trwałych użytkach zielonych.

Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że organy nie rozważyły możliwości zastosowania w sprawie § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych uzupełniającą płatnością oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania tej płatności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien ustalić, czy zostały spełnione warunki art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), art. 74 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Komisji 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18 ze zm.). W ocenie Sądu należy również w sposób jednoznaczny wyjaśnić, czy ojciec skarżącego ubiegał się o przyznanie w roku 2006 płatności do powierzchni trwałych użytków zielonych.

Organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę i decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż strona w okresie referencyjnym (01 kwietnia 2005 r. – 31 marca 2006 r.) nie była faktycznym posiadaczem bydła, lub owiec, lub kóz, lub koni. Stanu tego nie zmienia okoliczność, że w tym okresie, faktycznym posiadaczem zwierząt wpisanych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, był ojciec odwołującego, J. P., który w dniu 23 października 2006 r. przekazał odwołującemu gospodarstwo rolne w związku z przejściem na rentę strukturalną. Zwierzęta, które obecnie znajdują się w posiadaniu odwołującego w okresie referencyjnym były zarejestrowane na rzecz J.P.. Na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych wynika, że w okresie referencyjnym (01 kwietnia 2005 r. – 31 marca 2006 r.) dla W.P. liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) wynosiła 0. Powyższe oznacza, że odwołujący nie spełnił jednej z podstawowych przesłanek pozwalających na skuteczne ubieganie się o płatność PZ. Pierwsze zwierzęta zostały zarejestrowane przez odwołującego dopiero po zarejestrowaniu siedziby stada, które nastąpiło w dniu 25 października 2006 r., a więc po okresie referencyjnym. Dopiero rejestracja siedziby stada umożliwia zgłaszanie przez producentów rolnych zwierząt do systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt. Powyższe ustalenia organu odwoławczego potwierdzają wyjaśniania producenta, który w pismach kierowanych do organu podał, iż w okresie referencyjnym nie posiadał zarejestrowanych zwierząt.

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych uzupełniającą płatnością oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania tej płatności. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji, gdy przekazujący gospodarstwo rolne ubiegał się o płatność zwierzęcą w danym roku, a do przekazania gospodarstwa doszło po złożeniu wniosku o przyznanie płatności. Organ zaznaczył, że przekazanie gospodarstwa nastąpiło w październiku 2006 r., przekazujący gospodarstwo nie mógł i nie ubiegał się w 2007 r. o sporną płatność na podstawie ww. przepisów. Przejęcie płatności PZ na podstawie powyższego przepisu jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy przekazanie gospodarstwa nastąpiło po złożeniu wniosku o przyznanie płatności na 2007 r. przez przekazującego gospodarstwo.

Mając na uwadze wskazania Sądu dotyczące ustalenia, czy w sprawie zostały spełnione warunki z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, art. 74 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Komisji 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., organ wskazał, że powyższe przepisy regulują sytuacje, w których do przekazania gospodarstwa rolnego dochodzi po złożeniu wniosku o przyznanie płatności. W niniejszej sprawie nie mają jednak one zastosowania w zakresie płatności zwierzęcej, z uwagi na fakt, iż przekazanie gospodarstwa miało miejsce w roku 2006, przed wejściem w życie przepisów wprowadzających możliwość ubiegania się o płatność PZ. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. weszło w życie z dniem 15 marca 2007 r., tj. po dacie przekazania gospodarstwa przez ojca odwołującego w zamian za rentę strukturalną, dlatego też przekazujący nie mógł na podstawie wspomnianych przepisów ubiegać się w 2007 roku o przyznanie płatności PZ. Tym samym odwołujący nie mógł nabyć prawa do tej płatności po przekazującym. Przepis § 6 ww. rozporządzenia stanowi, że płatność zwierzęca, o którą ubiegał się w danym roku przekazujący albo spadkodawca, jest przyznawana przejmującemu albo spadkobiercy niezależnie od tego czy posiadali lub posiadają bydło lub owce, lub kozy, lub konie. Przepis ten daje możliwość przyznania przejmującemu gospodarstwo rolne płatności PZ, o które ubiegał się przekazujący w danym roku. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały ww. przesłanki.

Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia czy ojciec producenta ubiegał się o przyznanie w 2006 roku płatności do powierzchni trwałych użytków zielonych, organ stwierdził, że J. P. deklarował we wniosku na 2006 rok działki rolne B, C, D oraz K o łącznej powierzchni 7,12 ha z deklaracją trwałe użytki zielone. Organ wyjaśnił ponadto, iż na podstawie wniosku transferowego, przejmujący gospodarstwo rolne, W. P. przejął również prawo do przyznania płatności obszarowych za rok 2006 przysługujących przekazującemu gospodarstwo. Kierownik BP w N. przyznał stronie na rok 2006 płatności, o które wnioskował jego ojciec, w tym uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni trwałych użytków zielonych, które deklarował ojciec wnioskodawcy na działkach B, C, D oraz K o łącznej powierzchni 7,12 ha.

Organ podkreślił, że płatność zwierzęca jest płatnością, o którą producenci rolni mogą wnioskować od kampanii 2007. Jest to płatność historyczna, przysługująca producentowi, który spełnia wskazane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. warunki. Ustawodawca wprowadzając w 2007 płatność PZ powiązał warunki do jej nabycia ze stanem faktycznym poprzedzającym moment wejścia w życie nowych regulacji.

Ustalenie, że ojciec strony deklarował we wniosku na 2006 rok działki rolne jako trwałe użytki zielone pozostaje - mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. - bez wpływu na możliwość pozytywnego rozpatrzenia odwołania producenta.

Organ podkreślił, że brak jest na gruncie obowiązujących przepisów prawa podstawy do uwzględnienia wniosku obszarowego W. P. w części dotyczącej płatności zwierzęcej, również w sytuacji, gdy producent przejął gospodarstwo po ojcu. Organ nie kwestionuje przekazania gospodarstwa na rzecz producenta, jednakże z powyższego faktu nie wynikają konsekwencje w postaci przyznania przejmującemu płatności zwierzęcej w 2007 roku. Dyrektor Oddziału Regionalnego zaznaczył, że W. P. spełniając warunki do otrzymania pozostałych wnioskowanych płatności otrzymał JPO, UPO oraz płatność cukrową.

Zdaniem organu, nie ma racji bytu również zarzut naruszenia przez organ administracji wskazanej przez skarżącego konstytucyjnej koncepcji gospodarstwa rodzinnego zawartej w art. 23 Konstytucji. Organ zwrócił uwagę, że odmowa przyznania płatności PZ wynikała z faktu niespełnienia przez wnioskodawcę warunków określonych ww. aktem wykonawczym. Organ zaznaczył, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek W. P.. Chcąc uzyskać przewidziane prawem świadczenie odwołujący winien spełnić wszystkie przesłanki, w tym odnoszące się do kwestii posiadania zarejestrowanych na siebie zwierząt w okresie referencyjnym.

Ustosunkowując się do twierdzenia producenta, że w uzasadnieniu decyzji zastosowano przepisy ustalone po fakcie przejęcia gospodarstwa, organ stwierdził, że zastosowane przepisy ww. aktu wykonawczego regulują przesłanki, jakie należy spełnić celem uzyskania płatności zwierzęcej w 2007 r., odnosząc je do stanu faktycznego z lat ubiegłych. Nie jest to jednakże tożsame z działaniem ustawy z mocą wsteczną. Sama możliwość dokonywania oceny zdarzeń z przeszłości, ale wyłącznie w aspekcie skutków prawnych wywołanych w przyszłości w związku z nowo powstałą regulacją prawną, nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatności są przyznawane na wniosek rolnika. Przepis ten oznacza, że organy ARiMR udzielają dopłat bezpośrednich jedynie w zakresie, w jakim beneficjent wnioskował o taką pomoc. W przypadku działek rolnych F, M, N oraz O producent wnioskował w ramach zadeklarowanej grupy upraw PZ o jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Ponieważ z ustalonego stanu faktycznego wynika jednoznacznie, iż w okresie referencyjnym liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) wynosi 0, do w/w działek rolnych została przyznana jedynie jednolita płatność obszarowa. Producent nie spełnił wszystkich wymaganych prawem warunków uprawnionych do uzyskania płatności zwierzęcej w 2007 r., a wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących.

Na decyzję organu II instancji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący podniósł, że wskazywanie przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. jako przepisu, który nie dotyczy jego przypadku, jest równoznaczne z uznaniem ustawodawcy jako irracjonalnego, który celowo wprowadził lukę prawną, polegającą na pozbawieniu prawa do płatności zwierzęcej osób, które przejęły gospodarstwo w 2006 r. Skarżący wskazał, że gdyby przejął gospodarstwo w 2005 r. lub w latach późniejszych po 2006 r., otrzymałby przedmiotową płatność. Powyższe potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Producent podniósł, że uznanie przez organ roku 2006 jako roku niekorzystnego do przekazywania gospodarstw, sprzeczne jest z art. 74 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Komisji 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który przewiduje następstwo prawne w przypadku przekazywania gospodarstw rolnych, również do płatności bezpośrednich. W ocenie skarżącego wybiórcze uznawanie przez organ lat, w których następstwo prawne występuje, jest niezgodne z prawem wspólnotowym i narusza konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa. Skarżący dodatkowo wskazał, że decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wydaną w kampanii 2008r. również został pozbawiony płatności PZ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 05 czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wpłynęło pismo skarżącego z dnia 01 czerwca 2009 r., do którego załączono kopie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z dnia [...] oraz decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. W uzasadnieniu pisma strona zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie wstrzymał się z wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania płatności na rok 2008 do czasu zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy ma zasadnicze znaczenie dla przyznania płatności na kolejne lata. Skarżący podniósł, że zamierza wydaną decyzję w sprawie płatności na 2008 r. również zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zdaniem strony, argumentacja organu zawarta w wydanych decyzjach zarówno co do roku 2007 jak i 2008 jest przejawem nierównego traktowania osób względem prawa. Ponadto producent podniósł, że w trakcie załatwiania formalności w ARiMR, nikt nie poinformował go o zamiarze wprowadzenia regulacji, które będą karały rolników za przejmowanie gospodarstwa rolnego w 2006 r. Wręcz przeciwnie, zapewniano go, że nie zamierza się takich regulacji uchwalać, a producent nic nie straci, gdyż wejdzie w stosunki prawne po ojcu. W niniejszej sprawie okazało się natomiast zupełnie inaczej. Na zakończenie strona podała, że gospodarstwo otrzymane od ojca posiada do dzisiaj i w dalszym ciągu hoduje owce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z [...], [...], uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T.zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4-6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., poprzez przyjęcie, iż płatność zwierzęca przysługuje również producentowi, który przejął gospodarstwo rolne w 2006 r., po okresie referencyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że w sprawie mamy do czynienia z przepisem, który kwestie przejmowania płatności zwierzęcej reguluje całościowo i w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Zastosowanie wykładni celowościowej przez Sąd I instancji, skarżący organ uznał za budzące wątpliwości. Nie zgodził się z przyjęciem, iż sporne dopłaty mają charakter przedmiotowy i dlatego uprawnienia do nich powinny iść w ślad za gospodarstwem. Organ podniósł, iż zgodnie z preambułą do rozporządzenia Rady nr 1782/2003, płatności bezpośrednie są oddzielane od produkcji rolnej, gdyż ich celem nie jest zachęcanie do zwiększania produkcji rolnej, a wsparcie dochodów rolników. Niekorzystną sytuację dla osób przejmujących gospodarstwo tuż po okresie referencyjnym należy uznać nie za lukę prawną, lecz za zamierzone działanie prawodawcy. Dopuszczalne jest wprowadzenie przez prawodawcę regulacji przyznającej określone uprawnienia z powiązaniem warunków ich nabycia. Stąd też, zdaniem organu, w sprawie nie doszło do naruszenia art.32 ust.1 Konstytucji.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną, NSA w wyroku z [...]., [...], uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie naruszono art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje - zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - nieważnością tego postępowania, a to Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek brać pod rozwagę z urzędu. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że w składzie Sądu pierwszej instancji, który wydał wyrok z dnia [...]. o sygn. akt [...], brała udział asesor sądowy. Następnie ten sam sędzia brał również udział w wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia [...] sygn. akt [...]

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na początek Sąd zbadał decyzję w świetle art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjny, zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi..., s. 268 oraz T. Ereciński, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego..., s. 828, por. też wyr. NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, niepubl.).

WSA przyjął, że NSA dokonał jedynie wykładni prawa w zakresie prawidłowego składu sędziów dokonujących oceny decyzji. Obecnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że żaden z sędziów w składzie nie uczestniczył wcześniej w kontroli zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do ponownego rozpoznania sprawy, Sąd uznał, że z art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja w części, w której odmawia przyznania tzw. płatności zwierzęcej narusza prawo. Zaznaczyć należy, iż wyłącznie w tej części została zaskarżona decyzja. Poza sporem były kwestie związane z przyznaniem skarżącemu jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz płatności cukrowej (w tej części decyzja nie została zaskarżona przez stronę). Kwestią sporną stała się natomiast odmowa przyznania stronie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ).

Rozstrzygnięcia w okolicznościach sprawy wymaga zatem to, czy w stanie prawnym obowiązującym w 2007 r. rolnikowi, który przejął gospodarstwo rolne w 2006 r. i w tym roku deklarował hodowlę nie przysługuje, jak twierdzą organy obu instancji, płatność uzupełniająca tzw. zwierzęca.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia zauważyć należy na wstępie, iż od 2007 r. zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej i uzupełniającej (oraz innych płatności) reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz. 217 ze zm.) zatytułowana w brzmieniu pierwotnym "o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej".

W art. 1 ustawa ta powołuje się na akty prawne Unii Europejskiej, tj.:

- rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem nr 1782/2003",

- rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem nr 796/2004", stanowiąc dalej, że regulacje krajowe dotyczą kwestii nieokreślonych w przepisach Unii Europejskiej lub przewidzianych w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie.

Powyższa ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnych płatności z tytułu cukru (Dz. U. nr 6, poz. 40 ze zm.). Jest wyrazem dostosowywania (po okresie przejściowym) regulacji krajowych do wynikającej z rozporządzenia nr 1782/2003 zasady łączenia istniejących wcześniej oddzielnych płatności w jednolity system płatności. Należy wskazać, że w punkcie 25 preambuły rozporządzenia nr 1782/2003 stwierdzono, iż: "System powinien połączyć kilka istniejących płatności bezpośrednich otrzymywanych przez rolnika w jednolitą całość, określaną na podstawie poprzednich uprawnień, w okresie referencyjnym, tak dostosowaną aby uwzględniała pełne wykorzystanie środków wprowadzonych w ramach Agendy 2000 oraz aby uwzględniała zmiany kwot pomocy wprowadzonych na mocy niniejszego rozporządzenia".

Z powyższego wynikają pewne dyrektywy zarówno dla beneficjentów pomocy udzielonej w ramach wspólnej polityki rolnej, jak też dla prawodawcy krajowego. Mianowicie, rolnicy nie mogą oczekiwać niezmienności kwot pomocy. Natomiast ustawodawca, zmieniając zasady i warunki udzielania pomocy powinien uwzględniać istnienie uprawnień wcześniejszych.

W myśl art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. (w brzmieniu obowiązującym w 2007 r.) rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności obszarowe uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin.

W art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) tej ustawy zawarte zostało upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw rolnictwa do wydania rozporządzenia w brzmieniu: "Minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia rodzaje roślin, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3, uwzględniając wykaz systemów wsparcia określony w załączniku I do rozporządzenia nr 1782/2003, założenie Wspólnej Polityki Rolnej oraz biorąc pod uwagę, że rodzaje roślin, do których przysługują płatności uzupełniające, prowadzi się zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi udzielania wsparcia do tych upraw". W art. 17 ust. 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w 2007 r.) ustawodawca wskazał, że "wydając rozporządzenie o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a) Minister właściwy do spraw rolnictwa może uzależnić objęcie danego rodzaju roślin płatnościami uzupełniającymi od liczby zwierząt danego gatunku posiadanych przez rolnika w danym zakresie lub w danym dniu".

Nadto według art. 23 ustawy "Minister właściwy do spraw rolnictwa może określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki lub szczegółowy tryb przyznawania płatności uzupełniających do upraw poszczególnych roślin objętych tymi płatnościami, mając na względzie zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem tych płatności oraz szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać uprawy poszczególnych roślin".

Na podstawie wyżej wymienionych upoważnień Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. nr 46, poz. 309 ze zm.).

W § 1 ust. 2 tego rozporządzenia wskazano, że płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawionych na trwałych użytkach zielonych, zwaną "płatnością zwierzęcą" są objęte wszystkie rodzaje takich roślin, z wyłączeniem traw na trwałych użytkach zielonych, przeznaczonych na susz paszowy.

Warunki i tryb przyznawania "płatności zwierzęcej" zostały ustanowione w przepisach §§ od 4 do 6 rozporządzenia.

Według § 4 ust. 1 rozporządzenia płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt; 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych.

Według § 5 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40, ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatność zwierzęca przysługuje mu (w odniesieniu do 50% zadeklarowanych we wniosku gruntów - co wynika z ust. 2 tego przepisu), jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Natomiast § 6 tego rozporządzenia stanowi, iż "w przypadkach, o których mowa w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatność zwierzęca, o którą ubiegał się w danym roku przekazujący albo spadkodawca, jest przyznawana przejmującemu albo spadkobiercy niezależnie od tego czy posiadali lub posiadają bydło lub owce, lub kozy, lub konie".

Rozważając zasady przyznawania "płatności zwierzęcych" wynikające z przytoczonych wyżej przepisów należy podkreślić, że z art. 7 ust. 2 ustawy wynika, iż co do zasady każdemu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające, w tym "zwierzęce" w odniesieniu do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę. Natomiast w świetle przepisów wymienionego rozporządzenia, ich wysokość jest zróżnicowana w zależności od rodzaju, wieku i ilości oraz okresu posiadania zwierząt przez rolnika.

Dokonując analizy treści § 4 z treścią § 5 oraz § 6 w/w rozporządzenia należy stwierdzić, że ten podustawowy akt prawny zawiera lukę prawną, bowiem pomija całkowicie zagadnienie prawa do płatności zwierzęcej przez producenta, który przejął gospodarstwo rolne w 2006 r. po okresie referencyjnym.

Z luką prawną mamy do czynienia w przypadku braku przepisów prawnych normujących określoną sytuację, potrzebnych dla rozstrzygnięcia danego zagadnienia prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z luką konstytucyjną mamy do czynienia wówczas, gdy przepisy nie zawierają norm prawnych niezbędnych do rekonstrukcji określonej instytucji prawnej. Instytucja taka nie może w danej sytuacji funkcjonować w ogóle, bądź funkcjonuje w sposób ułomny. Zaś z luką aksjologiczną mamy do czynienia, gdy brakuje uregulowań prawnych, które nie są co prawda niezbędne do funkcjonowania instytucji prawnej (tak jak ma to znaczenie w wypadku luki konstytucyjnej), ale brak jest przepisów, które nadawałyby tej instytucji kształt respektujący określone wartości, jakie powinny cechować dobre prawo (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I SA/Gd 1977/02, wyrok NSA oz. w Bydgoszczy z dnia 11 marca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 164/03.

W konsekwencji kierując się literalną treścią przepisów ww. rozporządzenia (z pominięciem regulacji ustawowej oraz prawa wspólnotowego) należy stwierdzić, że o płatność zwierzęcą ma prawo ubiegać się rolnik, który przejął gospodarstwo rolne w 2005 r. (wówczas samodzielnie składa wniosek), jak również producent, który przejął gospodarstwo w 2007 r. (wówczas wstępuje w postępowaniu administracyjnym w prawa i obowiązki przekazującego gospodarstwo). Wynika z tego, że gdyby skarżący przejął gospodarstwo rolne w 2005 r. lub w 2007 r. (po wejściu w życie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r.), wówczas istniałaby prawna możliwość otrzymania płatności zwierzęcej. Rolnik natomiast, który przejął gospodarstwo w październiku 2006 r. i posiadał zarejestrowane zwierzęta, nie otrzymuje płatności. W świetle powyższych uregulowań wymienionego rozporządzenia, przekazanie gospodarstwa rolnego w 2006 r. stało się czynnikiem dyskryminującym w zakresie otrzymania w 2007 r. "płatności zwierzęcej".

Mając zatem na uwadze okoliczność, że wymienione rozporządzenie nie reguluje całości zagadnienia oraz kierując się również zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy oceny wydanego rozstrzygnięcia dokonać na gruncie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa wspólnotowego.

Jak wcześniej podano, z art. 7 ust. 2 ustawy wynika, że co do zasady każdemu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające, w tym "zwierzęce" w odniesieniu do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę.

Zgodnie natomiast z punktem 29 preambuły do rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 "W celu ustanowienia kwoty, do której rolnik powinien być uprawniony w ramach nowego systemu celowym jest odniesienie się do kwot przyznawanych mu w trakcie okresu referencyjnego. Aby uwzględnić okoliczności szczególne, należy utworzyć rezerwę krajową. Rezerwa taka może również zostać wykorzystana do ułatwienia uczestnictwa nowych rolników w systemie. Płatność jednolita powinna być ustalana na poziomie gospodarstwa".

Sąd w tut. składzie wyraża pogląd, w myśl którego z uregulowań zawartych we wspólnotowych aktach prawnych stanowiących realizację wspólnej polityki rolnej wynika, że wsparcie finansowe rolników i wszelkie dopłaty do produkcji rolnej z założenia mają charakter przedmiotowy. Odnoszą się przede wszystkim do gospodarstwa rolnego i produkcji rolnej. Stąd uprawnienia do dopłat idą w ślad za gospodarstwem. Obowiązujące w tym zakresie przepisy art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz odpowiadające mu art. 21 i 22 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego expresis verbis regulują sytuacje, w których do przekazania gospodarstwa rolnego dochodzi po złożeniu wniosku o przyznanie płatności (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I SA/OI 274/08 ).

W ocenie Sądu, wynikające z art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz z art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zasady mają zastosowanie również do sytuacji przekazania gospodarstwa przed złożeniem wniosku pomocowego w danym roku. Wskazać należy, iż art. 74 ust. 4 pkt b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowi, że wszelkie działania niezbędne do przyznania prawa pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym wskazanym w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., uprawnienia następcy do otrzymania płatności zwierzęcej w 2007 r. oceniane być powinny na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru w tym okresie, a przynależnych przekazanemu gospodarstwu.

Jest to stanowisko tożsame z tym wyrażonym w uchylonym wyroku WSA z 17 czerwca 2009r.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy.