Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 90/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w zakresie par. 5 ust. 1 pkt 2 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] W. – oddala skargę –


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] października 2013 r. A. M., S. M., B. M., A. R. i M. R., zamieszkali przy ul. [...] w W., reprezentowani przez pełnomocnika, wezwali Radę Miasta W., w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ustawy o ustroju [...] W., do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, które to naruszenie wynika z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały [...] Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. (dalej zwana: "uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali").

Pełnomocnik wskazał, że interes prawny wymienionych osób polega na możliwości wynajmu lokalu komunalnego z zasobu mieszkaniowego [...] W. z pominięciem kryteriów wymienionych w § 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wobec tego, że budynek mieszkalny przez nie zamieszkiwany przy ul. [...] w W. został przeznaczony do rozbiórki w związku z realizacją inwestycji celu publicznego – budowy ul. [...] na podstawie pkt 9 lit. g decyzji nr [...] Prezydenta [...] W. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do torów PKP wraz z przebudową skrzyżowania ul. [...] w rejonie ul. [...] i J. w W. na działkach o nr ew. [...], obr. [...]. Przedmiotowy interes prawny został naruszony przez § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, który nie daje podstawy prawnej dla zapewnienia przez [...] W. lokali zamiennych właścicielom budynków prywatnych, co doprowadziło do wydania w oparciu o ten przepis przez Zarząd Dzielnicy T. [...] W. uchwał:

1) nr [...] o niezakwalifikowaniu A. M. i S. M. do wynajmu lokalu komunalnego,

2) nr [...] o niezakwalifikowaniu B. M. do wynajmu lokalu komunalnego,

3) nr [...] o niezakwalifikowaniu A. R. i M. R. do wynajmu lokalu komunalnego.

Pełnomocnik zarzucił, że § 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 1 pkt 18 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali:

1) jest niezgodny z art. 16 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przez niedopuszczalne wprowadzenie w drodze uchwały rady gminy innych, aniżeli: wymóg domicylu, warunek niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz kryterium dochodowe, ograniczeń podmiotowych wykluczających określony krąg osób od możliwości zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego z powodu posiadania tytułu prawnego do budynku zamieszkiwanego obecnie przez wnioskodawcę, ale przeznaczonego do rozbiórki w związku z realizowaną inwestycją celu publicznego. Jest to nieuprawnione różnicowanie praw obywateli wykraczające poza granice ustawowego upoważnienia dla gminy zawartego w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów.

2) jest niezgodny z art. 32 Konstytucji ustanawiającego zasadę równości oraz z art. 7 ustawy zasadniczej (zasada legalizmu). Skoro żaden z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów nie przewiduje wyłączenia spośród członków wspólnoty gminnej od możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową w sytuacji pozbawienia ich miejsca zamieszkania decyzją organów gminy, to gmina nie ma podstaw prawnych aby w uchwale w tym zakresie dokonywać wykluczeń podmiotowych.

Na powyższe wezwanie Rada Miasta [...] W. nie odpowiedziała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M., S. M., B. M., A. R. i M. R., reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżyli uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. w zakresie, w jakim jej przepisy uniemożliwiają członkom wspólnoty samorządowej gminy – [...]. W., zamieszkującym budynek stanowiący własność prywatną przeznaczony do rozbiórki ze względu na inwestycję miejską polegającą na budowie drogi publicznej, najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W. tylko z tego powodu, że budynek ten nie należy do zasobu [...] W., a w szczególności zaskarżyli § 5 ust. 1 pkt 2 tej uchwały jako niezgody z przepisami art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Zarzucili, że § 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 1 pkt 18 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali:

1) jest niezgodny z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) przez niedopuszczalne wprowadzenie w drodze uchwały Rady Miasta [...] W. innych, aniżeli wymóg domicylu, warunek niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz kryterium dochodowe, ograniczeń podmiotowych wykluczających określony krąg osób od możliwości zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego z powodu posiadania tytułu prawnego do budynku zamieszkiwanego obecnie przez wnioskodawców, ale przeznaczonego do rozbiórki w związku z realizowaną inwestycją celu publicznego. Jest to nieuprawnione różnicowanie praw obywateli wykraczające poza granice ustawowego upoważnienia dla gminy zawartego w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...),

2) jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP ustanawiającym zasadę równości oraz z art. 7 Konstytucji RP ustanawiającym zasadę legalizmu, w zw. z art. 94 Konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro żaden z przepisów ustawy nie przewiduje wyłączenia spośród członków wspólnoty gminnej od możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową w sytuacji pozbawienia ich miejsca zamieszkania decyzją organów gminy, to gmina nie ma podstaw prawnych, aby w uchwale dokonywać takich wykluczeń podmiotowych.

Wnieśli z tego względu o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali w zaskarżonym zakresie i o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących powtórzył argumentację w odniesieniu do ich interesu prawnego i stwierdził, iż w sytuacji zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, strona, której wniosek o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy rozpatrywano w oparciu o przepisy prawa miejscowego niezgodnego z ustawą, posiada interes prawny w zaskarżeniu takiej uchwały. Wskazał również, że na potrzeby uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali zdefiniowano pojęcia "wnioskodawcy" (osoba występująca do [...] W. z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu - § 1 pkt 20) i "osoby bez bliższego określenia" (osoba, która wykaże, że W. jest miejscem jej stałego pobytu - § 1 pkt 21). W zdaniu wprowadzającym do wyliczenia zawartego w § 5 ust. 1 uchwały posłużono się zwrotem: "Postanowień § 4 nie stosuje się do osób", co oznacza, że przepis ten dotyczy osób bez bliższego określenia w rozumieniu § 1 pkt 21 tej uchwały. Zatem § 5 ust. 1 pkt 2 dotyczy każdej osoby mającej miejsce stałego pobytu na terenie m.st. Warszawy, która zamieszkuje w budynku przeznaczonym do rozbiórki ze względu na realizację inwestycji miejskich, bez względu na to, czy jest ona właścicielem lub współwłaścicielem tego budynku, czy też nie posiada tego przymiotu i bez względu na to, czy budynek ten należy do mieszkaniowego zasobu [...] W.

Ponadto zastosowanie w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali zwrotu "zamieszkujących za zgodą właściciela" prowadzi do uznania, że przepis ten daje prawo ubiegania się o najem lokalu wyłącznie lokatorom. Użyte w tym zwrocie pojęcie "właściciel" jest zdefiniowane w § 1 pkt 18 uchwały przez odwołanie się do definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), gdzie wskazano, iż właścicielem jest wynajmujący lub inna osoba, z którą wiąże lokatora stosunek prawny uprawniający go do używania lokalu. Także pojęcie "lokator" zdefiniowane w § 1 pkt 19 uchwały odsyła do definicji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), zgodnie, z którą lokatorem jest najemca lokalu lub osoba używająca lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności.

Powyższe oznacza, że spod przepisu § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały wyłączono całkowicie osoby mieszkające w budynkach przeznaczonych do rozbiórki ze względu na realizację inwestycji miejskiej, którzy są jednocześnie ich właścicielami lub współwłaścicielami. Stanowi to także o sprzeczności pkt 2 ze zdaniem wprowadzającym do § 5 ust. 1 uchwały, w którym mowa jest o osobach bez bliższego określenia w rozumieniu § 1 pkt 21. To zaś przemawia za tym, że § 5 ust. 1 pkt 2 daje prawo do najmu lokalu komunalnego z pominięciem kryteriów określonych w § 4 każdej osobie mającej miejsce stałego pobytu w W., która zamieszkuje w budynku przeznaczonym do rozbiórki ze względu na realizację inwestycji miejskiej.

Pełnomocnik podniósł też, iż zastosowanie w treści § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały pojęcia "właściciel" we wskazanym rozumieniu, powoduje naruszenie interesu prawnego osób zamieszkujących takie budynki, które prowadzą wspólne gospodarstwo domowe z właścicielami lub współwłaścicielami tych budynków. W takiej sytuacji pozostają S. M. i M. R. oraz ich małoletnie dzieci, nie będący współwłaścicielami budynku przy ul. S. [...], a ich prawo do zamieszkiwania wynika wyłącznie z art. 281 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. To zaś oznacza, że prawo tych osób do zamieszkiwania w budynku jest innym prawem, niż prawo własności, a zatem są oni lokatorami w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). W związku z tym § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały narusza ich interes prawny przez odebranie prawa do ubiegania się o najem lokalu komunalnego.

W ocenie pełnomocnika skarżących na wymienione naruszenie interesu prawnego wskazuje też użycie w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały zastrzeżenia do § 8 ust. 5 tej uchwały. Ten ostatni przepis dotyczy jednak wyłącznie przypadków zamiany lokali w ramach mieszkaniowego zasobu [...] W., o czym świadczy brzmienie § 8 ust. 1 i tytuł rozdziału 4 "Zamiana lokali". Dokonanie wykładni opartej o systematykę uchwały prowadzi do wniosku, że podstawę zastosowania § 8 ust. 5 stanowi zamiana lokali w trybie § 8 ust. 1 pkt 2 lit a, kiedy zamiana lokali jest konieczna ze względu na realizację inwestycji miejskich, polegających w szczególności na rozbiórce, zbyciu lub remoncie budynku, bądź zmianie sposobu użytkowania budynku bądź jego części.

Stosując do tej metody wykładni regułę wnioskowania a maiori ad minus oznacza to, że § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały stosuje się jako samodzielną podstawę prawną wynajmu lokalu komunalnego każdej osobie mającej miejsce stałego pobytu na terenie W., bez względu na to, czy jest właścicielem zamieszkiwanego lokalu, jeśli mieszka ona w budynku przeznaczonym do rozbiórki ze względu na realizację inwestycji miejskiej. W takiej sytuacji § 5 ust. 1 pkt 2 zwalnia te osoby z obowiązku spełnienia wszystkich kryteriów określonych w § 4 uchwały. Zaś w sytuacji, gdy osoba ta jest lokatorem, a budynek ten należy do mieszkaniowego zasobu [...] W., wówczas stosuje się § 5 ust. 1 pkt 2 z zastrzeżeniem § 8 ust. 5, który to przepis dopuszcza zamianę jednego lokalu na większą liczbę lokali w sytuacji, gdy osoby uprawnione do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcą, tworzące poszczególne gospodarstwa domowe, spełniają kryterium określone w § 4 pkt 2. Oznacza to, że zastrzeżenie § 8 ust. 5 wprowadza do zasady wynikającej z § 5 ust. 1 pkt 2 dwa wyjątki:

- daje możliwość dokonania zamiany jednego lokalu na kilka lokali,

- zawarcie umów najmu na tych kilka lokali uwarunkowane jest spełnieniem przez osoby uprawnione do wspólnego zamieszkiwania wraz z najemcą, tworzące poszczególne gospodarstwa domowe, kryterium dochodowego określonego w § 1 pkt 26 uchwały.

Na poparcie swoich wywodów pełnomocnik skarżących powołał się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] W. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo, że istnienie interesu prawnego determinuje przepis prawa materialnego, a o skuteczności skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes prawny powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny.

Nie można zatem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, czy zasad prawa. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywny interes prawny, przesądzają konkretne przepisy prawa. Mogą to być regulacje prawne zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych.

Przepis prawa ustanawia interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej.

W ocenie organu, interesu prawnego do kwestionowania uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali (...) nie można wyprowadzić z powołanych przez skarżących przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów.

Skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanych w ich sprawach uchwał dotyczących rozpatrzenia wniosków o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W. Nie można jednak uznać, że taki sam interes posiadają skarżący w stosunku do uchwały regulującej ogólne zasady kwalifikowania do najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, z którego wynikałby interes prawny skarżących do jej kwestionowania. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa z zakresu prawa administracyjnego publicznego. W niniejszej sprawie skarżącym przysługiwała możliwość zaskarżenia uchwał wydanych przez Zarząd Dzielnicy T. [...] W. w ich sprawach indywidualnych i z tej możliwości skorzystali.

Odnosząc się do meritum skargi organ zauważył, że sytuację prawną skarżących reguluje art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, właściwy zarządca drogi jest obowiązany, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego. W przypadku, gdy faktyczne objęcie nieruchomości w posiadanie następuje po upływie terminu wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, który nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, właściwy zarządca drogi nie ma obowiązku do wskazania lokalu zamiennego (ust. 4a). Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładają na gminy żadnych dodatkowych obowiązków w zakresie obejmującym zapewnienie lokali mieszkalnych osobom wywłaszczonym. Osoby takie mogą odtworzyć swój majątek służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rodziny ze środków uzyskanych z odszkodowania.

Organ stwierdził, iż w sprawie nieruchomości skarżących, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jednakże przedmiotowa nieruchomość nie została objęta w posiadanie przez inwestora w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zatem w sprawie nie zaszły wyżej opisane przesłanki zapewnienia skarżącym przez zarządcę drogi lokalu zamiennego.

Zdaniem Rady Miasta [...] W., w stanie faktycznym sprawy kwestionowany przepis nie powinien znaleźć zastosowania, ponieważ dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy członek wspólnoty [...] W. stara się o najem lokalu komunalnego na zasadach ogólnych. Stąd też odniesienie w tym przepisie do § 4 uchwały. Natomiast skarżący starają się o przydział lokalu zamiennego w powodu wywłaszczenia ich z nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej. W takim wypadku obowiązki zarządcy drogi, którym w niniejszej sprawie jest gmina— [...] W., określa ustawa. Z tych względów należy ocenić, że Zarząd Dzielnicy T. [...] W. w uchwałach, którymi rozpoznano wnioski skarżących o najem lokali zamiennych, błędnie powołał, obok przepisów tzw. specustawy drogowej, przepis § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).

Skarga oceniona w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W., podjęta na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.).

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "usg", stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Niewątpliwie do kategorii uchwał w sprawach z zakresu administracji publicznej należą akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy (powiatu) wydawane na podstawie upoważnień zawartych w odrębnych ustawach (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 69). Bezspornie aktem prawa miejscowego jest więc kwestionowana uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali (...), bowiem została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 150), dalej "ustawa o ochronie praw lokatorów".

Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (ust. 1 pkt 2).

Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu,

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy,

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego,

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach,

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej,

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy,

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Niezależnie od formalnego wymogu skutecznego zaskarżenia uchwały gminy do sądu administracyjnego w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określonego w przepisie art. 101 ust. 1 usg, warunki dopuszczalności wniesienia skargi zostały ustanowione również w Ppsa. Stosownie do treści art. 52 § 1 tej ustawy, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2).

Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3).

W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4).

Ponadto Ppsa w przepisie art. 53 § 2 określa termin na wniesienie skargi na akty i czynności stanowiąc, iż przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi formalne i termin zostały zachowane , albowiem skarżący wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nadali w placówce pocztowej w dniu 31 października 2013 r., a nie uzyskawszy odpowiedzi na wezwanie, w dniu 13 grudnia 2013 r., nadali skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Rady Miasta [...] W.

Podkreślenia wymaga, że uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 usg może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w internecie, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem kwestionowanie uchwały organu gminy podjętej z zakresu administracji publicznej w tym trybie przysługuje tylko temu, kto wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, że interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Zwraca się przy tym uwagę na bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie wpływa na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego, bądź uniemożliwiając ich realizację.

Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej pozwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając tym samym kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Brak legitymacji skargowej prowadzi natomiast do oddalenia skargi bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do zaskarżonego aktu.

Kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 usg, została przez ustawodawcę wyczerpująco w powyższym przepisie uregulowania. Skarga taka nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis), do jej wniesienia nie legitymuje w efekcie ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 176/12, Lex nr 1311573). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12 (Lex nr 1331533) stwierdził, "iż skoro w świetle art. 101 ust. 1 usg do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację".

W orzecznictwie wskazuje się również, że znaczenie interesu prawnego z art. 101 usg należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 Kpa. To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1183/11, Lex nr 1340094).

Charakter prawny skargi wynikającej z art. 101 usg był również przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84), orzekając o zgodności art. 101 ust. 2 usg z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, wypowiedział się także odnośnie do treści normatywnych art. 101 ust. 1 usg.

Trybunał w związku z rozpatrywaną wówczas skargą ustalił m.in., że art. 101 usg stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg, legitymowanym do wniesienia skargi jest " każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych, wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z taką gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy).

Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121) stwierdzając m.in., że: "W rozpatrywanej przez Trybunał sprawie to właśnie przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, w myśl której prawo do zaskarżania uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prawo do sądu wiąże się bowiem ściśle z rozpatrzeniem sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, w sposób sprawiedliwy i jawny, bez nieuzasadnionej zwłoki. Przyjęta powszechnie przez sądy wykładnia pojęcia "interes prawny", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego, powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny."

Wreszcie wypada przywołać uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1994 r. o sygn. akt W 5/94 (OTK 1994 r., cz. III, poz. 44), gdzie Trybunał dokonał wykładni art. 101 ust. 1 usg pod rządami obowiązującej wówczas Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.). Stwierdził mianowicie, że zakresem art. 101 ust. 1 usg objęte są przede wszystkim akty normatywne zawierające normy generalno-abstrakcyjne oraz, że w przypadku aktów o indywidualno-konkretnym charakterze zaskarżenia w trybie art. 101 podlegają jedynie te, które nie dają ochrony interesów lub uprawnień obywateli na drodze administracyjnej lub sądowej.

Podzielając w pełni powyższe rozważania i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali, jaki ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym § 5 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali (...). Wskazany przepis stanowi, iż postanowień § 4 nie stosuje się do osób zamieszkujących za zgodą właściciela w budynkach przeznaczonych do rozbiórki ze względu na planowane inwestycje miejskie, z zastrzeżeniem § 8 ust. 5. Natomiast przywołany § 4 pkt 1 i 2 uchwały stwierdza, że lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu prawa budowlanego, a nadto w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego.

Interesu prawnego do kwestionowania przedmiotowej uchwały we wskazanym zakresie nie sposób wywieść z powołanych przez skarżących przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, tj. art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2. Pierwszy z nich określa bowiem kryterium dochodowe oraz warunki zamieszkiwania kwalifikujące do ich poprawy, które powinny być zawarte w zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, drugi zaś stanowi uprawnienie dla rady gminy do uchwalenia powyższych zasad.

Podkreślenia wymaga, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 usg, wydanych w ich sprawach, uchwał Zarządu Dzielnicy T. [...] W. w następstwie złożonych przez nich wniosków o najem lokali z mieszkaniowego zasobu [...] W. Powyższego interesu prawnego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały regulującej ogólne zasady kwalifikowania do najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, który jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który je ustanowił.

Z takiej możliwości, jak wynika z akt sprawy, skarżący skorzystali zaskarżając podjęte w ich indywidualnych sprawach uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Nie może także uzyskać akceptacji stanowisko skarżących, że posiadają oni interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali (...) z tego względu, iż ich wnioski o najem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy rozpatrywano w oparciu o przepisy prawa miejscowego niezgodne w ich ocenie z ustawą.

W tej sytuacji, wobec braku legitymacji skarżących do kwestionowania przedmiotowej uchwały we wskazanym zakresie, Sąd oddalił skargę bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.