Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 960/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6372 Prowadzenie przedsiębiorstwa maklerskiego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.6,7,77, 80, 107 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym
article: art. 167 ust. 1, ust.2
journal: Dz.U. 2005 nr 183 poz 1538
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. S. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 930/09 w sprawie ze skargi C. S. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za istotne naruszenie przepisów prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. S. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 930/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za istotne naruszenie przepisów prawa.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

W okresie od 13 listopada 2007r. do 13 lutego 2008r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej zwana KNF) przeprowadziła kontrolę w spółce S. S. S.A. (po zmianie nazwy C. S. S.A. dalej zwana spółką C.), a następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. wszczęła postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy spółka nie naruszyła przepisów prawa, zasad uczciwego obrotu lub interesów zleceniodawcy w zakresie:

1) zapewnienia właściwych warunków technicznych i organizacyjnych, niezbędnych do prowadzenia działalności przez firmę inwestycyjną,

2) realizowania obowiązków informacyjnych dotyczących zmiany danych zawartych we wniosku o udzielenie zezwolenia i w załącznikach do niego oraz dotyczących sytuacji finansowej podmiotu,

3) sprawowania właściwego nadzoru nad prowadzona działalnością.

W trakcie prowadzonego postępowania KNF ustaliła wskazane niżej nieprawidłowości w działaniu spółki.

W dniu 14 października 2007 r. oraz w dniu 25 stycznia 2008 r. doszło do zmian w składzie Zarządu i Rady Nadzorczej spółki, a w dniu 12 października 2007 roku została ponadto zawarta umowa najmu pokoju nr [...] w budynku przy ul. E. P. 53 w W., do którego spółka przeniosła prowadzenie działalności, zaś po dniu 31 grudnia 2007 r. spółka raz jeszcze przeniosła działalność do pokoju nr [...] w budynku przy ul.E. P. O tych zmianach skarżąca nie zawiadomiła KNF naruszając obowiązek informacyjny wynikający z art. 86 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 ze zm., dalej zwanej ustawą o obrocie).

Skarżąca posiada zezwolenie Komisji na prowadzenie działalności maklerskiej w zakresie przyjmowania i przekazywania zleceń nabycia lub zbycia maklerskich instrumentów finansowych, o których mowa w art. 69 ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie, oraz w zakresie oferowania maklerskich instrumentów finansowych, w związku z czym zobowiązana była do zatrudniania co najmniej dwóch maklerów papierów wartościowych. Wymogi te, wynikające z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie, skarżąca przestała spełniać w dniu 14 października 2007 r. w wyniku zmian dokonanych w składzie Zarządu i odejścia z pracy członka zarządu, który był maklerem giełdowym. Stan naruszenia przepisów prawa w zakresie zatrudniania wymaganej przepisami prawa liczby maklerów papierów wartościowych ustał w dniu 25 stycznia 2008 r., kiedy to skarżąca ponownie zatrudniła dwóch maklerów papierów wartościowych.

KNF stwierdziła, opierając się na ustaleniach zawartych we wskazanym wyżej protokole kontroli, iż osoby niezwiązane żadnym węzłem prawnym ze Spółką przebywały w pomieszczeniach, które zgodnie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej zajmować powinni jedynie pracownicy skarżącej. Pracownicy skarżącej wykonywali swoje obowiązki służbowe w pomieszczeniach nieprzeznaczonych do jej wyłącznego użytku, tj. w sali konferencyjnej i w open-space. Zdaniem organu, okoliczność ta stanowi istotne naruszenie § 3 ust. 2 i 5 oraz § 6 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2006 roku w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych dla firm inwestycyjnych i banków powierniczych (Dz. U. nr 67, poz. 480).

W ocenie KNF, doszło również do uchybienia w związku z brakiem właściwego zabezpieczenia dokumentów i danych przechowywanych w domu maklerskim C., albowiem były one przechowywane w zwykłej szafie zamykanej na klucz, co nie gwarantuje skutecznego zabezpieczenia przed nieuprawnionym dostępem ze strony osób trzecich.

Opisane wyżej prowadzenie działalności w pomieszczeniach niezabezpieczonych przed dostępem osób nieuprawnionych oraz niedostateczne zabezpieczenie dokumentacji zgromadzonej w jednostce organizacyjnej skarżącej wyczerpują przesłanki nienależytego sprawowania nadzoru przez komórkę nadzoru wewnętrznego spółki, co stanowi o istotnym naruszeniu § 12 ust. 2 pkt 4 cytowanego wyżej Rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2006r. w sprawie warunków technicznych i organizacyjnych dla firm inwestycyjnych i banków powierniczych.

Spółka nie przedstawiła również dowodu mogącego potwierdzić, iż w okresie od 14 października 2007 roku do 25 stycznia 2008 r. obliczane były całkowite wymogi kapitałowe na koniec każdego dnia roboczego, co stanowi naruszenie obowiązku określonego w § 3 ust. 3 Rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2006r. w sprawie zakresu i szczegółowych zasad wyznaczania wymogów kapitałowych oraz maksymalnej wysokości kredytów, pożyczek i wyemitowanych dłużnych papierów wartościowych w stosunku do kapitałów (Dz.U. nr 67 z 2006r. poz.479).

Raport MRF-01 za październik 2007 roku został przekazany w sposób i w formie niespełniających przesłanek prawidłowego dostarczenia raportu w celu zadośćuczynienia wypełnienia obowiązku informacyjnego.

Spółka nie wywiązała się też z obowiązku udzielenia szczegółowych informacji o sposobie usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w toku postępowania kontrolnego, do czego zobowiązywały ją wydane w dniu 24 kwietnia 2008 roku zalecenia pokontrolne.

Decyzją z dnia [...] września 2008r. KNF nałożyła na C. S. S.A. karę pieniężną w wysokości 150.000 zł za istotne naruszenie przepisów prawa. Jednocześnie nie stwierdziła naruszenia zasad uczciwego obrotu i interesów zleceniodawców.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła spółka C.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] KNF, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157. poz. 1119 ze zm.) oraz art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę nałożenia kary organ wskazał opisane wyżej naruszenia prawa, a istotność wykazanych naruszeń uzasadnił ich wagą, skalą oraz występowaniem w stosunkowo długim okresie. Organ podkreślił, że naruszenia były istotne z punktu widzenia możliwości sprawowania należytego nadzoru nad wykonywaną przez spółkę C. działalnością maklerską przez organ nadzoru. Wymierzając karę pieniężną, w ramach uznania administracyjnego, w wysokości 150.000 zł KNF dokonała jej miarkowania, mając na względzie rozmiar i wagę naruszeń przepisów prawa oraz okoliczności zaistniałe w sprawie, tak by kara pozostała w stosownej proporcji do stwierdzonych naruszeń prawa, ich negatywnych skutków oraz, aby wypełniała prawidłowo swe funkcje prewencyjne i represyjne. Organ wskazał, że wziął pod uwagę okoliczności łagodzące, w tym fakt, iż spółka C. czynnie współpracowała z Urzędem Komisji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz wdrożyła procedurę naprawczą, która obejmowała wszystkie obszary zakreślone przedmiotem postępowania. Organ podkreślił także, iż większość nieprawidłowości miała miejsce w sytuacji, gdy skarżąca złożyła wniosek o uchylenie decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła na powyższą decyzję spółka C. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działanie spółki stanowiło istotne naruszenie prawa. Zakwestionowała obowiązek zatrudniania dwóch maklerów oraz ustalenia faktyczne dotyczące wykonywania obowiązków przez pracowników spółki w pomieszczeniach niezabezpieczonych przed dostępem osób nieuprawnionych, a także obowiązek przechowywania dokumentacji w szafach pancernych.

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, a decyzja ma charakter uznaniowy. Kontrola legalności takich decyzji dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd sprawdza jedynie, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Zdaniem sądu pierwszej instancji, organ uzasadnił rozstrzygniecie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, przeprowadził bardzo szczegółowe postępowanie dowodowe, dopuszczając szereg dowodów osobowych (z zeznań świadków), a także dowodów z dokumentów. Według sądu pierwszej instancji, KNF ustaliła wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego.

Skarżąca nie przekazywała organowi informacji o zmianach danych zawartych we wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, tj. o zmianach w składzie zarządu, rady nadzorczej oraz siedziby spółki.

Sąd podzielił pogląd organu, że skarżąca, jako prowadząca działalność maklerską w zakresie przyjmowania i przekazywania zleceń nabycia lub zbycia maklerskich instrumentów finansowych, obowiązana była do zatrudnienia jednego maklera papierów wartościowych do wykonywania każdej z w/w czynności, z którego to obowiązku w okresie od 14 października 2007 roku do 25 stycznia 2008 r. nie wywiązywała się, co stanowi istotne naruszenie przepisów prawa - art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.

Sąd uznał za uzasadnione ustalenia organu w zakresie niedostatecznego zapewnienia ochrony dokumentów zawierających tajemnicę zawodową oraz stwierdzenia, iż pracownicy skarżącej wykonywali obowiązki służbowe poza pomieszczeniami wynajmowanymi na cele związane z wykonywaną działalnością maklerską. Okoliczności te, zdaniem sądu pierwszej instancji, świadczą o istotnym naruszeniu przepisów prawa, a mianowicie § 3 ust. 2 i 5, § 6 ust. 2 i 3 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2006 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych dla firm inwestycyjnych i banków powierniczych. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd KNF, że pozostawienie dokumentacji wytwarzanej w toku prowadzonej działalności maklerskiej w zwykłych szafkach, nie gwarantuje pełnego i skutecznego zabezpieczenia przed nieuprawnionym dostępem ze strony osób nieuprawnionych, stanowiąc tym samym zaniedbanie w zakresie ochrony dokumentów.

Według Sądu pierwszej instancji, opisane uchybienia wskazują także na brak sprawowania należytego nadzoru nad prowadzoną działalnością maklerską, co stanowi naruszenie § 12 ust. 2 pkt 4 w/w rozporządzenia.

Sąd podkreślił, że w toku postępowania skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających fakt obliczania całkowitego wymogu kapitałowego na koniec każdego dnia roboczego, co stanowi naruszenie obowiązku, o którym mowa w § 3 ust. 3 cytowanego wyżej Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2006 r. w sprawie zakresu i szczegółowych zasad wyznaczania wymogów kapitałowych oraz maksymalnej wysokości kredytów, pożyczek i wyemitowanych dłużnych papierów wartościowych w stosunku do kapitałów inwestorów i środkom pieniężnych przekazanych przez nich w zarządzanie domowi maklerskiemu.

Nieprzekazanie raportu MRF-01 za październik 2007 r. oraz niewykonanie obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 ust. 8 ustawy z dnia z 29 lipca 2005 roku o nadzorze nad rynkiem kapitałowym stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, iż organ winien wskazać w osnowie decyzji naruszone przepisy prawa, bowiem zostały one wskazane w uzasadnieniu decyzji i stanowią jej podstawę faktyczną.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 pkt. 1 ustawy o obrocie. Postanowienia Dyrektywy 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych zmieniającej dyrektywę Rady 85/61 l/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej dyrektywę Rady 93/22/EWG (Dz. U. UE.L. Nr 145, poz. 1 ze zm.), których unormowania organ zobowiązany był stosować od dnia 1 listopada 2007 r., nie wyłączają obowiązku zatrudnienia przez dom maklerski maklerów papierów wartościowych. Według Sądu pierwszej instancji, przepisy ustawy o obrocie nie pozostają zatem w tym zakresie w sprzeczności z regulacjami dyrektywy MIFID, natomiast art. 83 ustawy o obrocie jest zgodny z wymogami przewidzianymi w dyrektywie MIFID oraz w dyrektywie wprowadzającej środki wykonawcze do dyrektywy MIFID. Zdaniem WSA, organ miał podstawy do uznania, że stwierdzone uchybienia wyczerpują przypadki, o których mowa w art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie. Analiza okoliczności dokonana przez organ nie jest wadliwa i mieści się w granicach obowiązującego prawa, zaś nałożona przez KNF kara jest adekwatna do stwierdzonych w toku postępowania naruszeń przepisów prawa, które znajdują odzwierciedlenie w zebranym materialne dowodowym. W katalogu kar przewidzianych w ustawie kara pieniężna jest karą najmniej surową. Sąd pierwszej instancji uznał również, że bez wpływu na treść rozstrzygnięcia było podanie do publicznej wiadomości informacji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej bez podjęcia stosownej uchwały.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka C.

Zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powołując się na art.174 p.1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 p.1270 z późn. zmianami, zwana dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami

finansowymi poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowane do istotnych naruszeń, przy czym żadne z naruszeń przepisów prawa, którego dopuściła się strona skarżąca, nie ma w opinii strony skarżącej waloru istotności;

b) 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie poprzez przyjęcie, że strona była zobowiązana do zatrudnienia maklerów papierów wartościowych do każdej wykonywanej czynności maklerskiej określonej w art. 69 ust 2. pkt 1 ustawy o obrocie, podczas gdy przepis ten pozostaje w sprzeczności z regulacjami Dyrektywy 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie Rynków instrumentów finansowych zmieniających Dyrektywę Rady 85/61 I/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej Dyrektywę Rady 93/22/12/EWG (Dz. U. UE.L. nr 145, poz. 1 ze zm), co w związku z brakiem implementacji wskazanej dyrektywy do polskiego porządku prawnego powoduje brak takiego obowiązku;

c) art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r., o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz.U. nr 183 poz.1537) poprzez przyjęcie, że niewykonanie obowiązku określonego w tym przepisie stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, a także że strona nie wykonała opisanego w tym przepisie obowiązku.

II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania w zakresie w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, w szczególności wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6 kpa, art. 8 kpa. Tym samym Sąd powinien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania w zakresie wpływającym w istotny sposób na

wynik sprawy, w szczególności wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art.7 i art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego.

c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu niezgodnego ze stanem rzeczywistym sprawy poprzez stwierdzenie, że w toku postępowania KNF

wykazała, że żadne z zeznań zaprotokołowanych i znajdujących się w aktach sprawy

oraz dokumentów przekazanych przez Spółkę w toku postępowania nie wyczerpuje

przesłanek wymaganych przepisami prawa, w związku z ciążącym na Spółce

obowiązkiem udzielenia informacji o sposobie usunięcia nieprawidłowości w toku

postępowania kontrolnego, do czego zobowiązywały wydane w dniu 24 kwietnia 2008 r. zalecenia pokontrolne, a także iż pracownicy spółki wykonywali swoje obowiązki służbowe w pomieszczeniach nieprzeznaczonych do jej wyłącznego użytku, a także że doszło do uchybienia w związku z brakiem właściwego zabezpieczenia dokumentów i danych przechowywanych w domu maklerskim.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że uznaniowy charakter decyzji, nie zwalnia sądu administracyjnego z kontroli prawidłowości wykładni przepisów prawa zastosowanej przez organ. Decyzja uznaniowa nie oznacza bowiem akceptacji prawotwórczej roli organu administracji. W ocenie skarżącej, z dokładnej analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że każde naruszenie przez skarżącą przepisów prawa jest istotnym naruszeniem. Brak jest w uzasadnieniu, zarówno wyroku Sądu pierwszej instancji, jak i organu, sprecyzowania na czym ta istotność ma polegać, czy też do jakich stanów można ją porównać np. rażącego niedbalstwa.

Zdaniem kasatora, Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił w uzasadnieniu wyroku stan niezgodny ze stanem rzeczywistym sprawy. Powyższe polegało na stwierdzeniu, że w toku postępowania Komisja wykazała, że żadne z zeznań zaprotokołowanych i znajdujących się w aktach sprawy oraz dokumentów przekazanych przez Spółkę nie wyczerpuje przesłanek wymaganych przepisami prawa w związku z ciążącym na Spółce obowiązkiem udzielenia informacji o sposobie usunięcia nieprawidłowości w toku postępowania kontrolnego, do czego zobowiązywały wydane w dniu 24 kwietnia 2008 roku zalecenia pokontrolne. W ocenie skarżącej, ustalenie takie jest błędne, gdyż spółka współpracowała z organem administracji w trakcie prowadzonej kontroli, a także na wyraźne polecenie KNF wdrożyła plan naprawczy, oraz wykonała wszelkie zalecenia pokontrolne.

Zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji ustalił w uzasadnieniu wyroku stan niezgodny ze stanem rzeczywistym sprawy również poprzez stwierdzenie, że doszło do uchybienia w związku z brakiem właściwego zabezpieczenia dokumentów i danych przechowywanych w domu maklerskim. Analiza prawna obowiązujących przepisów w tym zakresie daje podstawy do przyjęcia, że przechowywanie dokumentów w szafkach zamykanych na klucz, czyni zadość przesłance przechowywania ich w sposób należycie zabezpieczający dostęp do nich. Według skarżącej, brak jest możliwości lepszego zabezpieczenia dokumentów stanowiących tajemnicę zawodową ponad to, co zostało zrobione. Dokumenty stanowiące tajemnicę zawodową należące do spółki C., przechowywane były bowiem w pomieszczeniu zamykanym na kartę magnetyczną w szafkach zamykanych na klucz, do których to dostęp mieli tylko i wyłącznie pracownicy spółki C. Ustawodawca nie nakazuje, aby pomieszczenia, w których prowadzona jest działalność maklerska wyłączone były dla osób trzecich – w stosownym rozporządzeniu wskazane jest jedynie, aby pomieszczenia, w których prowadzona jest działalność maklerska były zabezpieczone przed niekontrolowanym dostępem osób nieuprawnionych.

Sąd pierwszej instancji ustalił w uzasadnieniu wyroku stan niezgodny ze stanem rzeczywistym sprawy poprzez stwierdzenie, iż pracownicy spółki wykonywali swoje obowiązki służbowe w pomieszczeniach nie przeznaczonych do jej wyłącznego użytku. Skarżąca zarzuciła również błędne ustalenia faktyczne poczynione przez organ, powielone następnie przez Sąd pierwszej instancji, iż upoważnieni pracownicy Urzędu KNF, w dniu 12 listopada 2007 r., zastali sytuację, w której osoby niezwiązane żadnym węzłem prawnym ze stroną przebywały w pomieszczeniach, które zgodnie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej zajmować powinni jedynie pracownicy spółki C. W opinii skarżącej nigdy nie miała miejsce wskazana w wyroku sytuacja – aby z pomieszczeń przeznaczonych do wyłącznego użytku dla C., w których to pomieszczeniach znajdowała się całość dokumentacji spółki C., wykonywały pracę osoby niezwiązane żadnym węzłem prawnym z tą spółką. Nie można w tym zakresie bazować na przypuszczeniach niepopartych żadnym materiałem dowodowym. Skarżąca przyznała fakt współdzielenia ww. pomieszczeń z inną spółką, jednak taki stan rzeczy wiadomy był KNF od momentu rozpoczęcia działalności przez spółkę C., a co więcej zaakceptowany przez organ w momencie wydania decyzji zezwalającej na podjęcie działalności maklerskiej.

Zdaniem skarżącej, nie każde naruszenie przepisów stanowi istotne naruszenie prawa. O uznaniu czy nastąpiło istotne naruszenie decyduje organ administracji w oparciu o wszelkie okoliczności z punktu widzenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że każde naruszenie prawa przez skarżącego jest istotnym naruszeniem, gdyż ustalenia poczynione w toku postępowania świadczą o istotnych naruszeniach. Przyjęcie takiego twierdzenia, w ocenie skarżącej, nie jest uzasadnione skalą i rodzajem nieprawidłowości. Większość z naruszeń stanowi naruszenia prawa, które nie mają charakteru istotności, gdyż były konsekwencją złożenia wniosku o cofniecie licencji maklerskiej. Ponadto skarżąca wskazała, że Dyrektywa 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych (...), tj. MIFID nie przewiduje, aby do wykonywania poszczególnych czynności maklerskich, w ramach zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, obligatoryjne było zatrudnianie osoby z tytułem maklera papierów wartościowych, a co za tym idzie polskie przepisy prawa również takiego obowiązku nie powinny statuować. W ocenie skarżącej, nadużyciem i nadinterpretacją ze strony WSA jest stwierdzenie, iż przepisy o ustawy o obrocie nie pozostają w tym zakresie w sprzeczności z regulacjami Dyrektywy MIFID. Powoduje to bowiem, iż na spółce C. ciąży obowiązek zatrudniania maklera do każdej czynności maklerskiej. Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zastosował ponadto przepis art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym poprzez przyjęcie, że niewykonanie obowiązku określonego w tym przepisie stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, a także że strona nie wykonała opisanego w tym przepisie obowiązku. Zgodnie z treścią tego przepisu kontrolowany, niezwłocznie – nie później niż w dniu następnym po upływie terminu do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w zaleceniach, przekazuje Komisji informację o sposobie ich uwzględnienia, wskazując szczegółowy sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższy przepis ma więc zastosowanie do podmiotu, w którym odbywała się kontrola. W niniejszym przypadku nie miało miejsca takie zdarzenie, które powodowałoby zastosowanie tego przepisu. Skarżący współpracował z organem administracji w trakcie prowadzonej kontroli, a także na wyraźne polecenie Komisji wdrożył plan naprawczy, a także wykonał wszelkie zalecenia pokontrolne, co znajduje potwierdzenie w aktach kontrolnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, wyznacza strona przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne odnoszą się zawsze do wadliwego działania sądu pierwszej instancji i skierowane są przeciwko zaskarżonemu wyrokowi sądu, a jedynie pośrednio przeciwko decyzji administracyjnej. Zarzuty kasacyjne powinny wskazywać konkretne przepisy prawa naruszone przez Sąd oraz wskazywać, na czym to naruszenie polegało. Treścią tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny jest związany i tylko w tak określonych przez kasatora granicach kontroluje zaskarżony wyrok.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpatrzył zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, bowiem ich zasadność obligowałaby Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Nie jest uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art.145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. w powiązaniu z art.6 i art.7 kpa, bowiem zarzut ten jest na tyle niesprecyzowany, że nie jest możliwa jego merytoryczna ocena. Art. 6 kpa ustanawia podstawową zasadę, na jakiej opiera się powstępowanie administracyjne, tj. zasadę praworządności, zaś art.8 kpa formułuje zasadę zaufania obywateli do organ Państwa. Obie te zasady powinny być przestrzegane przez organy w postępowaniu administracyjnym. Kasator nie sprecyzował jednak, w jaki sposób organ administracji naruszył obie zasady w stopniu, który obligowałby Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności zauważyć trzeba, że z przepisów prawa materialnego (tj. z art.167 ustawy o obrocie) powołanych przez kasatora dla uzasadnienia omawianego zarzutu, wynika, iż ocena, czy naruszenia prawa miały charakter istotny należy do organu, bowiem z woli ustawodawcy decyzja o nałożeniu kary ma charakter uznaniowy i to organ ocenia istnienie przesłanek nałożenia kary pieniężnej i zasadność jej nałożenia oraz mając na uwadze wagę naruszeń, ustala wysokość kary. Wszystkie te elementy składające się na proces podejmowania decyzji uznaniowej o nałożeniu kary pieniężnej podlegają kontroli sądowej w ramach badania prawidłowości zastosowania prawa materialnego i w sprawie niniejszej Sąd kontrolę tę przeprowadził. Brak wyraźnego wskazania, o co chodziło kasatorowi w omawianym zarzucie dotyczącym naruszenia prawa procesowego, uniemożliwił jego dalej idącą ocenę. Jak wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami kasacyjnymi i nie jest uprawniony do ich uzupełniania lub interpretacji.

Nie jest także trafny drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa procesowego poprzez nieuwzględnienie skargi mimo wydania decyzji z naruszeniem art.7, 11, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 kpa, które przejawiało się w niewystarczającym i budzącym wątpliwości materiale dowodowym. I ten zarzut jest sformułowany bardzo ogólnie i nie wiadomo, które to okoliczności faktyczne były niejasne i wymagały dodatkowego postępowania dowodowego. Sąd pierwszej instancji oceniający decyzję uznał, że wszystkie okoliczności mające wpływ na treść decyzji zostały w sposób wystarczający ustalone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące ustalenia organu jest zasadne. Organ przeprowadził bardzo szczegółowe postępowanie dowodowe. Na to postępowanie składa się dokument szczególny, jakim jest Protokół, sporządzony po długotrwałej kontroli w skarżącej spółce, oparty na obserwacjach kontrolerów i przesłuchaniach wielu świadków. Z tego protokołu wynikają fakty, którym nie można zaprzeczyć. Tak więc organ prawidłowo ustalił użytkowanie części pomieszczeń przez spółkę wspólnie z innym podmiotem oraz przechowywanie dokumentów w zwykłej szafie zamykanej na klucz. Te ustalenia nie naruszały art.7, 77 § 1 i 80 kpa. Kasator nie wyjaśnił, jak rozumieć powołanie przy okazji kwestionowania poczynionych ustaleń także art.11 kpa, który to przepis nakłada na organ obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, jakimi się kieruje, aby uniknąć stosowania środków przymusu przy wykonywaniu decyzji.

Zarzut naruszenia przez Sąd prawa procesowego poprzez akceptację niepełnego postępowania dowodowego oraz błędnych ustaleń jest więc nieuzasadniony.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast ocena prawna ustalonych prawidłowo faktów tj. ocena, czy rzeczywiście ustalone fakty świadczą o naruszeniu przepisów prawa. Wadliwość takiej oceny stanowiłaby naruszenie prawa materialnego. Kasator nie sformułował jednak zarzutu naruszenia prawa materialnego (rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2006r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych...) poprzez uznanie istnienia obowiązku posiadania szafy pancernej, lub uznanie niemożności korzystania z pomieszczeń wspólnych w postaci sali konferencyjnej i open space wraz z inną firmą oraz związanym z tymi sytuacjami brakiem nadzoru. W tym stanie rzeczy wskazane zagadnienia dotyczące stosowania prawa materialnego nie podlegają kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach zarzutu procesowego dotyczącego błędnych ustaleń.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu niezgodnego ze stanem rzeczywistym sprawy. Na wstępie wskazać trzeba, że art.141 § 4 p.p.s.a. precyzuje warunki, jakie musi spełniać prawidłowe uzasadnienie wyroku. Zgodnie z powołanym przepisem musi ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrywana, uzasadnienie powinno zawierać także wskazania, co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymagane przez art.141 § 4 p.p.s.a., zatem zarzut oparty na naruszeniu tego przepisu jest nieusprawiedliwiony. Dodać można, że naruszenie wymogów zawartych w art.141 § 4 p.p.s.a. tylko wtedy może być podstawą uchylenia wyroku pierwszej instancji, kiedy wadliwość uzasadnienia powoduje, że orzeczenie nie poddane się kontroli. Art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być natomiast podstawą prawną kwestionowania zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, które to ustalenia faktyczne mogą być kwestionowane poprzez powołanie się na art.145 § 1 p.1, lit.c p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami kpa dotyczącymi postępowania dowodowego i poczynionych w jego wyniku ustaleń.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych przez kasatora przepisów prawa procesowego są nieusprawiedliwione.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zarzut dotyczący naruszenia art.167 ust.2 p.1 ustawy o obrocie. Zarzut jest niejasno sformułowany, jednak wynika z niego, że kasator zarzuca, iż stwierdzone przez organ naruszenia niezasadnie zostały uznane za istotne.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że nie jest trafne stanowisko kasatora, że do nałożenia kary pieniężnej muszą występować łącznie wszystkie przesłanki jej nałożenia wymienione w art. 167 ust.1 p.1, 2, 3 i 6 ustawy o obrocie. Wystąpienie każdej z tych przesłanek samodzielnie również może być przyczyną nałożenia kary, o czym świadczy treść art. 167 ust.2 ustawy o obrocie. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, w której organ stwierdził jedynie jedną przesłankę nałożenia kary tj. istotne naruszenie przepisów prawa i wyraźnie stwierdził w decyzji, że nie doszło do naruszenia zasad uczciwego obrotu ani też naruszenia interesu zleceniodawcy.

Organ uznał, a Sąd pierwszej instancji to zaakceptował, że dla oceny istotności naruszeń prawa ma znaczenie skala naruszeń, okres ich występowania, a także znaczenie z punktu widzenia należytego wykonywania nadzoru nad działalnością maklerską przez organ nadzoru.

Branie pod uwagę powyższych okoliczności jest trafne i uzasadnione. W szczególności należy mieć na względzie, że zgodnie z art.2 ustawy z dnia 21 lipca 2006r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. nr 157 z 2006r. poz. 1119) celem nadzoru nad rynkiem finansowym jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienia ochrony interesów uczestników tego rynku. Do nadzoru nad rynkiem finansowym powołana jest KNF. Sprawowanie nadzoru jest możliwe tylko wtedy, gdy KNF ma możliwość stałego monitorowania działalności uczestników rynku finansowego. Temu celowi służą liczne obowiązki informacyjne i sprawozdawcze. Niewywiązywanie się z tych obowiązków sprawia, że konkretny podmiot może usunąć się spod kontroli. Tak się dzieje w szczególności, gdy podmiot nie informuje o zmianie danych zawartych we wniosku o zezwolenia na prowadzenie działalności lub nie przesyła sprawozdań. Takie niewywiązywanie się z nałożonych przez prawo obowiązków jest istotnym naruszeniem przepisów prawa bowiem, jak wskazano wyżej, może prowadzić do uchylenia się od wszelkiego nadzoru.

W sprawie niniejszej w okresie istotnych zmian jakie miały miejsce w spółce (zmiany składu osobowego organów, zmiany struktury kapitałowej, zmiany adresu) zaprzestała ona wykonywania jakichkolwiek obowiązków sprawozdawczych i informacyjnych uniemożliwiając w ten sposób należyte wykonywanie obowiązków nadzorczych przez KNF. Zatem nie narusza prawa materialnego uznanie, że niewywiązywanie się z omawianych obowiązków informacyjnych stanowiło istotne naruszenia prawa.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 83 ust.1 p.1 ustawy o obrocie poprzez przyjęcie, że strona była zobowiązana do zatrudnienia dwóch maklerów. Zgodnie z treścią powołanego przepisu prawa obowiązek zatrudnienia liczby maklerów odpowiadającej liczbie wykonywanych czynności nie może budzić wątpliwości. Nie jest trafny pogląd, że w okresie, którego dotyczy zarzut (tj. od 14 października 2007r. do 25 stycznia 2008r.) omawiany obowiązek nie istniał z uwagi na konieczność stosowania od dnia 1 listopada 2007r. uregulowań Dyrektywy 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004r. w sprawie rynków instrumentów finansowych zmieniającej Dyrektywę Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i Dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej Dyrektywę Rady 93/22/EWG (Dz.U. UE.L. nr 145 poz.1 z późn. zm.), która to Dyrektywa powinna być stosowana wprost w związku z brakiem jej implementacji przez Polskę, a w opinii kasatora omawiana Dyrektywa obowiązku tego nie przewidywała. Pogląd kasatora jest błędny. Obowiązek zatrudniania osób posiadających wiedzę specjalistyczną w odniesieniu do wykonywanych czynności istniał nadal i wynikał z powołanej Dyrektywy 2004/39/WE w powiązaniu z art.5 ust.1 lit.d) precyzującej ją Dyrektywy Komisji 2006/73/WE z dnia 10 sierpnia 2006r. wprowadzającej środki wykonawcze do Dyrektywy 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do wymogów organizacyjnych i warunków prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwa inwestycyjne oraz pojęć zdefiniowanych na potrzeby tejże dyrektywy (Dz.U. UE.L. nr 241 poz.26). Trafność powyższego poglądu potwierdza fakt, że po implementacji omawianych Dyrektyw do systemu prawa polskiego obowiązek zatrudniania maklerów do każdej z wykonywanych czynności pozostał niezmieniony jako niesprzeczny z Dyrektywami. Zatem w okresie, którego sprawa dotyczy, obowiązek zatrudniania liczby maklerów do każdej z wykonywanych czynności wynikający z przepisów prawa polskiego istniał nadal, jako niesprzeczny z uregulowaniami Dyrektyw stosowanych wprost.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art.36 ust.8 ustawy z dnia 25 lipca 2005r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz.U. nr 183 poz. 237) poprzez przyjęcie, że strona nie wykonała obowiązku określonego tym przepisem oraz, że naruszenie omawianego obowiązku stanowi naruszenie istotne.

Powołany przepis stanowi, ż kontrolowany niezwłocznie, nie później niż w dniu następnym po upływie terminu do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w zaleceniach, przekazuje Komisji informacje o sposobie ich uwzględnienia, wskazując szczegóły sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W sprawie niniejszej z akt wynika, że Przewodniczący KNF wydał zalecenia pokontrolne dnia 24 kwietnia 2008r. ustanawiając 30 dniowy termin ich wykonania. Zatem w końcu maja tj. niezwłocznie po upływie 30 dniowego terminu spółka C. powinna poinformować organ nadzoru o sposobie uwzględnienia zaleceń. Spółka natomiast poinformowała organ o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych pismem z dnia 26 czerwca 2008r. i dopiero po wyraźnym przypomnieniu ze strony organu, że ciągle nie wykonała swego obowiązku. Naruszyła więc omawiany obowiązek informacyjny, a organ nie naruszył prawa uznając, że do tego naruszenia doszło. Niezrozumiałe jest twierdzenie kasatora, że omawiany przepis ma zastosowanie tylko do podmiotu, w którym odbywała się kontrola, a w sprawie niniejszej "nie miało miejsca takie zdarzenie". W spółce miała miejsce długotrwała kontrola, z której został sporządzony protokół, do którego spółka ustosunkowała się, a następnie zostały sformułowane zalecenia pokontrolne. Zatem art.36 ust.8 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym dotyczący obowiązku powiadomienia o sposobie usunięcia nieprawidłowości miał w sprawie zastosowanie. Niepowiadomienie w terminie o sposobie usunięcia nieprawidłowości, co do zasady, jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem może prowadzić do trwania stanu naruszenia.

Jak widać z powyższego Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że KNF zasadnie stwierdziła wiele naruszeń prawa w działaniu spółki C. i zasadnie podzielił pogląd, że naruszenia te miały charakter istotny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w szczególności naruszenia obowiązków informacyjnych i sprawozdawczych skutkujące usunięciem się spod kontroli KNF miały charakter naruszeń istotnych. Podkreślić należy, że prawie wszystkie naruszenia obowiązków dokonywane były świadomie i wynikały z zupełnie nieuzasadnionego poglądu, że zmiany w spółce i przewidywana w przyszłości zmiana przedmiotu jej działalności pozwalają na natychmiastowe zaniechanie wykonywania obowiązków spoczywających z mocy prawa na spółce maklerskiej. Świadome lekceważenie obowiązków przez spółkę uzasadnia uznanie, że naruszenia prawa miały charakter istotny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art.184 p.p.s.a skargę oddalił.

O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 204 p.1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. i zasądził od C. S. S.A. na rzecz KNF kwotę 1800 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.