Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1329/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 605/16 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) wyrokiem z 24 listopada 2016 r., I SA/Rz 605/16, oddalił skargę [...] (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor ARiMR) z 6 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący 15 czerwca 2005 r. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2005 r. W formularzu Deklaracji pakietów lub wariantów w latach 2005 - 2009, zadeklarował w pierwszym roku pięcioletniego zobowiązania w realizacji pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach wariant S02o01 - Uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni [...] ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzozowie (dalej: Kierownik ARiMR) decyzją z 8 kwietnia 2006 r. przyznał skarżącemu wnioskowaną płatność w wysokości [...] zł na 2005 r. Kolejnymi decyzjami z 28 listopada 2006 r. i 25 stycznia 2008 r. Kierownik ARiMR przyznał skarżącemu wnioskowane płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na lata 2006 i 2007 do powierzchni zatwierdzonej wynoszące 49,14 ha (w 2006 r. było to [...] zł, a w 2007 r. [...] zł). Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącego.

W dniu 15 maja 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Brzozowie wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2008 r. Zadeklarował w czwartym roku pięcioletniego zobowiązania realizację pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach wariant S02a01 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha.

W dniach 3 do 15 kwietnia 2009 r. na działkach ewidencyjnych nr 239, 271 i 507 odbyła się kontrola na miejscu, na działkach tych skarżący w 2008 r. deklarował mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi w ramach wariantu S02a01 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności). Na wskazanych działkach zgodnie z notatkami inspektorów terenowych stwierdzono w głównej mierze pole orne po kukurydzy.

W piśmie z 27 kwietnia 2009 r. przesłanym do Biura Powiatowego ARiMR w Brzozowie skarżący wyjaśnił, że uprawy traw z motylkowatymi zasiane na ww. działkach ewidencyjnych zostały zniszczone przez [...].

W dniu 19 listopada 2010 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania związanego z przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Postępowanie to zostało zawieszone. Następnie uwagi na brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania Kierownik ARiMR decyzją z 9 kwietnia 2014 r. umorzył przedmiotowe postępowanie w całości.

Zawiadomieniem z 6 sierpnia 2015 r. Kierownik ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i dobro stanu zwierząt na lata 2005, 2006 i 2007. W wyniku tego postępowania decyzją z 6 listopada 2015 r. ustalił skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2005 - 2007 w łącznej wysokości [...] zł.

W wyniku wniesionego odwołania decyzja z 6 listopada 2015 r. została przez Dyrektora ARiMR decyzją z 28 grudnia 2015 r. uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Kierownikowi ARiMR.

Kierownik ARiMR decyzją z 31 marca 2016 r. ponownie ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2005 - 2007 w łącznej wysokości [...] zł.

Dyrektor ARiMR decyzją z 6 czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 31 marca 2016 r. W jej uzasadnieniu Dyrektor ARiMR wskazał na przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie.

Dyrektor ARiMR odniósł się do zarzutu przedawnienia wskazując, że zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwie władcy o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jednakże, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do 4 lat. Zatem przerwanie terminu przedawnienia może wystąpić przez doręczenie stronie informacji w odnoszącej się wyraźnie do określonej płatności i wskazujący co najmniej na podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W myśl powyższego za datę wystąpienia nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie uznać należy datę doręczenie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wskazaną datą był 7 sierpnia 2015 r., zaś daty otrzymania płatności rolnośrodowiskowej za lata 2005, 2006 i 2007 to odpowiednio: 22 maja 2006 r., 14 lutego 2007 r. i 18 lutego 2008 r., a więc przed upływem 10 lat od daty płatności, jednakże po upływie 4 lat.

W ocenie organu dobra wiara skarżącego, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, nie wynika wprost z dokumentacji dostarczonej organowi, a skarżący nie wskaza, że jego działanie w tym zakresie nosiło cechy działania w dobrej wierze. Organ podkreślił, że skarżący, składając wniosek o przyznanie płatności złożył podpis pod oświadczeniem, że znane są mu zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz, że jest świadomy skutków niewykonania zobowiązania wynikającego z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Oznacza to że potwierdził znajomość przepisów określających zasady uzyskiwanie płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego na powyższe lata. Skarżący zobowiązał się także do niezwłocznego poinformowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, których ma wpływ na przyznanie, przedłużenie, pobieranie lub wypłacenie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Organ wskazał, że stwierdzony brak użytkowania zgodnie z wnioskiem został stwierdzony podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej przez inspektorów terenowych 3-15 kwietnia 2009 r. dotyczących roku gospodarczego 2008. Skarżący nie informował organów Agencji o fakcie zniesieniu upraw przez osoby trzecie przed przeprowadzeniem ww. kontroli na miejscu. Poza powyższym brak jest ze strony odwołującego przedstawionych dowodów, iż użytkował on działki rolne objęte programem rolnośrodowiskowym, co jednocześnie oznaczałoby realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W konkluzji organ stwierdził, że kwota płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2005, 2006 i 2007, przekazane na rachunek skarżącego na podstawie decyzji Kierownik ARiMR są płatnościami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia 796/2004, jednak nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4 i 5.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że podstawę prawną wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji stanowił art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Rolnej i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

WSA podkreślił, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Przy czym nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy UE, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. W takim przypadku ocena legalności kontrolowanego postępowania administracyjnego wymaga odpowiedzi na pytanie, czy płatności, których kwotę organ pierwotnie ustalił można uznać za "nienależne płatności".

Następnie WSA przypomniał stan faktyczny opisany w decyzji I instancji, z którego wynika, że na wnioski skarżącego z lat 2005 – 2007 przyznane zostały i wypłacone płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W formularzu Deklaracji pakietów lub wariantów w latach 2005 - 2009, skarżący zadeklarował w pierwszym roku pięcioletniego zobowiązania w realizacji pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach wariant S02o01 - Uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 49,14 ha.

W wyniku kontroli na miejscu na działkach (nr 239, 271 i 507) z kwietnia 2009 r. ustalono, że na działkach tych skarżący w 2008 r. deklarował mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi w ramach wariantu S02a01 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), a stwierdzono w głównej mierze pole orne po kukurydzy. Ustalenia te dały podstawę do uznania, że doszło do zaniechania prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem rolno środowiskowym. W rezultacie tego powstała nienależnie pobrana przez skarżącego kwota środków w łącznej wysokości [...] zł za lata 2005, 2006 i 2007. W tym stanie, WSA stwierdził, że organ zobligowany był wydać decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności.

Następnie WSA uznał za chybione zarzuty dotyczące naruszenia art. 73 rozporządzenia 796/2004 i uznał, że argumentację organów w tym zakresie za prawidłową. WSA zwrócił uwagę na charakter płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Podkreślił, że skarżącemu znany był wymóg prowadzenia działalności gospodarczej na deklarowanych zasadach przez 5 lat trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Brak zaś realizowania programu rolnośrodowiskowego dla działek, dla których przyznano płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, należy uznać za błąd skarżącego i bez większego znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia były przyczyny, które spowodowały, że skarżący zaprzestał realizacji programu rolnośrodowiskowego.

WSA za prawidłowe ocenił stanowisko organu co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 72 rozporządzenia 796/2004 stanowiącego, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 rozporządzenia (WE) 1782/2003 wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu podlegają zgłoszeniu temu organowi na piśmie w terminie 10 dni roboczych od daty ustalenia tych okoliczności. WSA nie znalazł bowiem podstaw do przyjęcia, że skarżący wykazał, aby we właściwym czasie zgłosił organowi na piśmie i odpowiednio udokumentował fakt wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Jak wynika z niekwestionowanych faktów ustalonych w sprawie zaniechanie prowadzenia działalności rolnej przez skarżącego w 2008 r. zostało stwierdzone w czasie przeprowadzonej wizytacji terenowej działek w kwietniu 2009 r. Z dokonanych wówczas ustaleń jasno wynika, że uprawą na zgłoszonych do programu i kontrolowanych działkach nr [...] nie była trawa z motylkowatymi na co wskazywał skarżący w swoim wniosku na 2008 r., ale pozostałościami po uprawie kukurydzy. Dopiero pismem z 27 kwietnia 2009 r. skarżący poinformował organ, że uprawy traw z motylkowatymi na tych działkach zostały zniszczone przez [...].

WSA zgodził się z organem, że pisma tego nie można traktować jako formalnego zgłoszenia siły wyższej, o którym mowa w art. 72, ponieważ dotyczy okoliczności wcześniej stwierdzonych przez organ w wyniku przeprowadzonej kontroli w terenie. Zgłoszenie zniszczenia upraw przez osoby trzecie dotyczy stanu upraw na 2008 r. świadczy o tym, że skarżący faktycznie nie użytkował spornego gruntu w 2008 r., ponieważ z uwagi na wymuszone przez wymogi realizowanego programu rolnośrodowiskowego w wariancie S02a02 - Uprawy rolnicze (certyfikatem zgodności), prace agrotechniczne skarżący winien utrzymywać grunty w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy. Powiadomienie organu o zniszczeniu upraw po upływie pół roku od wymaganych przepisami prac agrotechnicznych świadczy o tym, że skarżący nie przebywał na działkach w 2008 r. Ponadto w dokumentacji sprawy brak jest zgłoszenie przez beneficjenta przypadku siły wyższej. Zgłoszenie takie powinno być dostarczone do organu w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent jest w stanie dokonać tej czynności na podstawie art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006. Ponadto zgłoszenie siły wyższej winno nastąpić w postępowaniu o przyznanie płatności, a nie w postępowaniu o ustalenie nienależnej płatności.

WSA nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów procesowych. Wskazał, że ustawodawca stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy - zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. I już tylko z tych powodów proceduralne zarzuty skarżącego WSA ocenił jako bezzasadne.

Zdaniem WSA organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a kwestionowany w skardze zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego jest prawidłowy. Decyzja zaś odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów WSA oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną skarżący – reprezentowany przez radcę prawnego – zaskarżył wyrok WSA w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione oddalenie skargi [...] na decyzję Dyrektora ARiMR z 6 czerwca 2016 r., będące konsekwencją przekroczenia przez organ I instancji oraz utrzymanie w mocy przez organ II instancji granic ponownie prowadzonej sprawy, które wyznaczała decyzja ostateczna Dyrektora ARiMR z 6 listopada 2015 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaś decyzję kasatoryjną wydano pomimo naruszenia prawa materialnego, kwalifikując decyzję organu II instancji na stwierdzenie jej nieważności, co determinuje wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie zawisłej ze skargi kasacyjnej;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, podczas, gdy w rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania przed WSA pomylono kontrole, bowiem WSA oceniał legalność ustaleń faktycznych z kontroli administracyjnej, zaś w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych prowadzono odmienną kontrolę (wizję terenową), którym to kontrolom przydają przepisy UE zupełnie inny charakter, np. kontroli administracyjnej nie prowadzi się co do zaszłości, ale co do kontroli prawidłowości wniosku o płatność przez rozpatrzeniem;

3) art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie poczynienia rozważań przez WSA w zakresie tego, że w kontrolowanej przez tenże sąd decyzji I instancji z 31 marca 2016 r., zaleceń wiążących ten organ wyrażonych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w decyzji kasatoryjnej organu II instancji z 28 grudnia 2015 r., w szczególności, pomimo zakazu wciąż badano podstawy odstąpienia od żądania zwrotu, nie wyjaśniono stanu faktycznego (na s. 3 stwierdzono, że to [...] «zawiesił postępowanie»); nie wykazano rachunku wedle, którego obliczono wysokość należności oraz wysokość odsetek, a więc oddalając skargę na decyzję organu II instancji z 6 czerwca 2016 r., gdzie organ II instancji związany był na podstawie art. 110 k.p.a. własną wcześniejszą decyzją, WSA naruszył prawo w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

1) § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, stanowiące konsekwencję błędnego uznania przez WSA, że podstawa ustalenia świadczenia nienależnie pobranego wymaga, aby oceniane świadczenie nadawało się do «wstrzymania i zwrotu», zaś taki walor mają świadczenia w trakcie realizacji, tj. takie, co do których można orzec o wstrzymaniu niewypłaconej części i zwrocie części już wypłaconej, a tak w badanej sprawie nie było, bowiem całość świadczenia została wypłacona, co oznacza, że przywołane przez WSA i organy I i II instancji, przepisy nie znajdowały zastosowania.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości oraz uchylenie poprzedzających go decyzji organu I i II instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed WSA, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów. Przypomnieć należy, że zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione oddalenie skargi na decyzję Dyrektora ARiMR z 6 czerwca 2016 r. nr [...], będące konsekwencją przekroczenia przez organ I instancji oraz utrzymanie w mocy przez organ II instancji granic ponownie prowadzonej sprawy, które wyznaczała decyzja ostateczna Dyrektora ARiMR z 6 listopada 2015 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaś decyzję kasatoryjną wydano pomimo naruszenia prawa materialnego, kwalifikując decyzję organu II instancji na stwierdzenie jej nieważności, co determinuje wynik postępowania przed NSA.

Jest to zarzut przede wszystkim niezrozumiały.

Po pierwsze, w sprawie nie ma decyzji Dyrektora ARiMR z 6 listopada 2015 r. nr [...]lecz decyzja Kierownika ARiMR, którą ustalono skarżącemu po raz pierwszy kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Po drugie, decyzja Kierownika ARiMR z 6 listopada 2015 r. nie była decyzją ostateczną, ponieważ przysługiwało od niej odwołanie do Dyrektora ARiMR, który decyzją z 28 grudnia 2015 r. uchylił ją i sprawę przekazał Kierownikowi ARiMR do ponownego rozpatrzenia.

Po trzecie, nie można dociec – nie wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej – w jaki sposób należy rozumieć, że "decyzję kasatoryjną wydano pomimo naruszenia prawa materialnego, kwalifikując decyzję organu II instancji na stwierdzenie jej nieważności" i w jaki sposób przekroczono granice rozpoznawanej sprawy przez organ I instancji.

Taki sposób sformułowania omawianego zarzutu czyni go niezasadnym.

W punkcie 2 zarzutów procesowych podniesiono naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie na etapie postępowania przed WSA pomylono kontrole, bowiem WSA oceniał legalność ustaleń faktycznych z kontroli administracyjnej, zaś w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych prowadzono odmienną kontrolę (wizję terenową), którym to kontrolom przydają przepisy UE zupełnie inny charakter, np. kontroli administracyjnej nie prowadzi się co do zaszłości, ale co do kontroli prawidłowości wniosku o płatność przez rozpatrzeniem.

Jest to zarzut nieusprawiedliwiony z przyczyn konstrukcyjnych.

Zgodnie z tym przepisem skarga podlega oddaleniu, gdy zaskarżona decyzja nie narusza tak prawa materialnego, jak i procesowego. Norma wywiedziona z art. 151 p.p.s.a. jest normą wynikową (podobnie jak art. 145 § 1 p.p.s.a.), które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; z 28 sierpnia 2018 r., I GSK 1275/16; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Przepisy te kształtują bowiem stadium orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane naruszenie tych przepisów przez WSA polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Zarzut ten takich przepisów nie wskazuje. Podkreślić także należy, że orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro zatem WSA, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 p.p.s.a.

W punkcie 3 zarzutów procesowych zarzucono naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie poczynienia rozważań przez WSA w zakresie tego, że w kontrolowanej przez tenże sąd decyzji I instancji z 31 marca 2016 r., zaleceń wiążących ten organ wyrażonych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w decyzji kasatoryjnej z 28 grudnia 2015 r., w szczególności, pomimo zakazu wciąż badano podstawy odstąpienia od żądania zwrotu, nie wyjaśniono stanu faktycznego (na s. 3 stwierdzono, że to [...] «zawiesił postępowanie»); nie wykazano rachunku wedle którego obliczono wysokość należności oraz wysokość odsetek, a więc oddalając skargę na decyzję organu II instancji z 6 czerwca 2016 r., gdzie organ II instancji związany był na podstawie art. 110 k.p.a. własną wcześniejszą decyzją, WSA naruszył prawo w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Jest to zarzut nieusprawiedliwiony.

Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez WSA – jak w tej sprawie – nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Pomimo błędnej konstrukcji tego zarzutu na marginesie należy wskazać, że uchylenie przez Dyrektora ARiMR decyzją z 28 grudnia 2015 r. pierwszej decyzji Kierownika ARiMR z 6 listopada 2015 r., którą ustalono skarżącemu pierwotnie kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło z trzech przyczyn. Polegały one na: wskazaniu błędnej podstawy materialnej, tj. nieobowiązujących przepisów rozporządzenia 2419/2001; braku zbadania, czy ustalona kwota płatności do zwrotu nie spełnia warunków określonych w art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2017 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...); naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania podstaw prawnych skutkujących obowiązkiem zwrotu wskazanej należności i ich wyliczenie.

Kierownik ARiMR, ponownie wydając decyzję z 31 marca 2016 r. ustalającą kwoty nienależnie pobranych płatności, do przedstawionych wytycznych organu II instancji zastosował się. Przy czym wbrew ocenie kasatora, w wytycznych Dyrektora ARiMR zawartych w decyzji z 28 grudnia 2015 r. nie było zakazu badania podstawy odstąpienia od żądania zwrotu. Samo zaś takie twierdzenie kasatora budzi zdziwienie, ponieważ badania takie było przecież korzystne dla strony. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo. Kwestia określenia wysokości należności i odsetek zostało podana z przywołaniem odpowiednich unormowań i podaniem sposobu ich określenia (tj. przepisów ustawy o ARiMR i Ordynacji podatkowej).

W konsekwencji wszystkie zarzuty procesowe sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazały się nieusprawiedliwione. Oznacza to, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania przez WSA był prawidłowy.

Skarga kasacyjna w ramach zarzutów materialnych zawiera jeden zarzut dotyczący naruszenia § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, stanowiące konsekwencję błędnego uznania przez WSA, że podstawa ustalenia świadczenia nienależnie pobranego wymaga, aby oceniane świadczenie nadawało się do «wstrzymania i zwrotu», zaś taki walor mają świadczenia w trakcie realizacji, tj. takie, co do których można orzec o wstrzymaniu niewypłaconej części i zwrocie części już wypłaconej, a tak w badanej sprawie nie było, bowiem całość świadczenia została wypłacona, co oznacza, że przywołane przez WSA i organy I i II instancji, przepisy nie znajdowały zastosowania.

Jest to zarzut nieusprawiedliwiony.

Przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego określa przyczyny, które powodują wstrzymanie i zwrot płatności rolnośrodowiskowej. Sytuacja taka zachodzi, gdy producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem.

Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, który nie został skutecznie podważony skargą kasacyjną, wynika bezspornie, że producent rolny nie zrealizował pięcioletniego zobowiązania (od 2005 do 2009 r.), w realizacji pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach wariant S02o01 - Uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 49,14 ha. Zobowiązanie to zostało przerwane w 2008 r. Zatem w stanie faktycznym sprawy spełniona została dyspozycja przepisu § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a zatem WSA prawidłowo za organami przyjął, że przepis ten stanowił jedną z podstaw prawnych dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.