Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1646/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 579/17 w sprawie ze skargi G. M. M. P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 2 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1.oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz G. M. M. P. Sp. z o.o. w G. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.M. M. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Gliwicach na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii) z dnia 2 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej: w pkt. 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia 11 lipca 2016 r.; w pkt. 2. zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Spółka pismem z 11 kwietnia 2016 r. zwróciła się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o zmianę ww. zezwolenia, udzielonego do dnia 25 lipca 2016 r., w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, poprzez zastąpienie dotychczasowego brzmienia pkt I zezwolenia z "Zezwolenia udziela się do dnia 25 lipca 2016 roku." na "Zezwolenie udziela się na okres funkcjonowania Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej", ewentualnie o wykreślenie z zezwolenia tego punktu.

Wskazała w szczególności, że dokonanie wnioskowanej zmiany zezwolenia nie stoi w sprzeczności z przepisami właściwymi w sprawie zmiany zezwolenia – 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282 ze zm.; dalej s.s.e.) w brzmieniu obecnie obowiązującym, ponieważ zmiana zezwolenia nie skutkowałaby "zwiększeniem pomocy publicznej".

Zarządzający strefą pozytywnie zaopiniował wniosek przedsiębiorcy w piśmie z 13 maja 2016 r.

Minister Rozwoju decyzją z 11 lipca 2016 r., odmówił wnioskowanej przez Spółkę zmiany, uznając, że w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e. zmiana ta jest niedopuszczalna, gdyż skutkowałaby zwiększeniem pomocy. Wskazał między innymi, że w dniu 6 stycznia 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o strefach z 2014 r., która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w ww. przepisie ustawy o strefach, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

- dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20%,

- skutkować zwiększeniem pomocy publicznej,

- dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1.

Minister Rozwoju wyjaśnił, że opinia zarządzającego strefą nie jest wiążąca, a zatem nie jest nią związany przy wydawaniu decyzji zmieniającej zezwolenie lub odmawiającej zmiany zezwolenia.

Minister Rozwoju stwierdził, że zamieszczenie w zezwoleniu wnioskowanego przez spółkę zapisu lub wykreślenie z zezwolenia pkt. I dotyczącego terminu jego obowiązywania byłoby równoznaczne z wydłużeniem terminu ważności zezwolenia co najmniej do 31 grudnia 2026 r., tj. obecnego końcowego terminu funkcjonowania strefy, przy czym ewentualne kolejne wydłużenie okresu działania tej strefy powodowałoby automatycznie przedłużenie terminu ważności zezwolenia i tym samym wydłużenie terminu korzystania z pomocy publicznej.

Nadto Minister Rozwoju wskazał, że w świetle przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz.U. nr 188, poz.1840) , przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy. Podkreślił, że zmiana zezwolenia miała na celu rekompensatę utraconych korzyści w związku z wprowadzeniem nowych, bardziej restrykcyjnych zasad udzielania pomocy w strefach. Przepis art. 6 ww. ustawy z 2003 r. z jednej strony oznaczał zgodę na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy, a z drugiej strony pozwalał na ukształtowanie nowych obowiązków w zezwoleniu na zasadach korzystniejszych dla przedsiębiorcy. Wyjaśnił, że Spółka zdecydowała się na taką zmianę, zwracając się do Ministra Gospodarki i Pracy ze stosownym wnioskiem. Decyzją zmieniającą Minister Gospodarki i Pracy dokonał zmiany zezwolenia. Konsekwencją tej zmiany jest zgoda na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych, a więc również akceptacja regulacji określonej w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o strefach, ale nie oznacza to, że spółkę przestaje obowiązywać ograniczenie czasowe korzystania z pomocy publicznej wynikające z treści samego zezwolenia, tj. termin jego ważności wpisany obligatoryjnie do wszystkich zezwoleń będących przedmiotem negocjacji akcesyjnych.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji wydanej w I instancji. Uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych informacji i argumentów, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji.

Minister stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e., zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. Przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy. Taka wykładnia ww. przepisu prowadzi do konkluzji, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Minister podkreślił, że skoro wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia (czyli do 25 lipca 2016 r.), to nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie.

Stwierdził że, Spółka uzyskując zezwolenie, a więc prawo do pomocy publicznej, zakładała, że będzie korzystała ze zwolnienia podatkowego do dnia obowiązywania zezwolenia, a więc 25 lipca 2016 r., przy czym całkowite zwolnienie miało jej przysługiwać przez 10 lat od rozpoczęcia działalności w strefie, a w następnych latach zwolnienie miało dotyczyć 50% dochodów z działalności strefowej. Fakt, że Spółka nie jest w stanie wykorzystać całkowitego limitu pomocy, określonego według zasad wprowadzonych ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o strefach, nie oznacza, że zmiana w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia jest dopuszczalna w świetle przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy dotyczyła spornych pomiędzy stronami dwóch kwestii, tj. skutku prawnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez organ po upływie terminów do jej załatwienia w postępowaniu administracyjnym, a tym samym stworzenia fikcji prawnej rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącej, na podstawie art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.; dalej u.s.d.g.) oraz interpretacji treści art. 19 ust. 4 pkt 2 in fine s.s.e. przez uznanie, że wnioskowana zmiana zezwolenia konstytuująca możliwość wykorzystania w pełni przyznanej pomocy publicznej, stanowiłaby w konsekwencji zwiększenie udzielonej Skarżącej pomocy publicznej.

Sąd wskazał także, że przedmiotowe kwestie były już rozstrzygane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. w wyrokach z dnia 15 listopada 2017 r. o sygn. II GSK 441/17 i z dnia 19 lipca 2017 r. o sygn. II GSK 3905/16 oraz w powołanych w tych wyrokach orzeczeniach tego Sądu, którymi to wyrokami uchylono orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące miedzy innymi interpretacji art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e.

Sąd I instancji podzielił poglądy prawne NSA zawarte w ww. wyrokach i wskazał, że organ dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e., poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Strona skarżąca przyjmując, iż zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e., trafnie zauważyła, że pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (s.s.e.). Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych.

W konkluzji WSA wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e., przyznana wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu, ale jednocześnie zauważył, że nie wpłynie na to zmiana okresu obowiązywania zezwolenia. Ustanowienie daty obowiązywania zezwolenia na koniec roku 2026 r. pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już Spółce wysokość pomocy publicznej, nie spowoduje natomiast jej zwiększenia. Intencją przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e., nie było bowiem ograniczenie wykorzystania pomocy publicznej, a jedynie uniemożliwienie zmiany wysokości limitu dostępnej puli pomocy publicznej. Minister dokonał zatem błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie jakoby w sprawie zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e. uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku Spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji.

Odnosząc się do drugiej ze spornych kwestii Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Jest to klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy.

W związku z tym, za chybione Sąd uznał sugestie organu mające na celu wykazanie, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie ma zastosowania w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w szczególności w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych, z uwagi na ochronę nadrzędnego interesu publicznego w sytuacji, gdy w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych nie ma przepisu umożliwiającego odstąpienie od jego stosowania. Wyłączenie stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ze względu na nadrzędny interes publiczny musi być wyraźne i wynikać z przepisu odrębnej ustawy.

Sąd I instancji podkreślił, że NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1167/12) stwierdził, że analiza art. 11 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 ustawy o swobodzie ) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 ustawy o swobodzie ) uznaje za równoważne. W związku z tym, jak wskazał NSA, podane wyżej rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek". W konsekwencji, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że wniosek Skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

W związku z tym WSA uznał, że Minister odmawiając Skarżącej zmiany zezwolenia w sposób opisany we wniosku z dnia 26 marca 2016 r. - dopuścił się naruszenia zarówno przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji odnosząc się do dyspozycji art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wskazał, że sprawa nie została rozstrzygnięta w pierwszej instancji w ustawowym terminie, co przyznaje sam organ i co nie jest sporne w sprawie, a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

W konkluzji Sąd I instancji niezależnie od stwierdzonego naruszenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g., które świadczyło o ewidentnej wadliwości obu spornych decyzji, stanowiąc podstawę do ich uchylenia, uznał, że organ rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się również istotnej obrazy normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e., dokonując jego błędnej wykładni prowadzącej w konsekwencji do niezasadnego przyjęcia tezy, że wnioskowana przez skarżącą zmiana zezwolenia skutkowałaby bezpośrednio zwiększeniem pomocy publicznej.

W podstawie rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Powyższy wyrok Minister Przedsiębiorczości i Technologii zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e. poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że zwiększenie pomocy publicznej, o której stanowi przepis powinno być interpretowane jako zwiększenie wielkości pomocy publicznej, bez uwzględnienia pojęcia pomocy publicznej w świetle regulacji krajowych oraz art. 22 Traktatu Przystąpienia RP do UE z dnia 16.04.2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) i w konsekwencji zastosowaniu przepisu zgodnie z przyjętą wykładnią, co doprowadziło do wniosku, iż w sprawie nie ma zachodzi negatywna przesłanka wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych,

2) art. 11 ust. 9 w związku z art. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Katowickiej SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpoznanej sprawie sformułowane zostały tylko zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

Podniesiona w pierwszym z zarzutów błędna wykładnia przepisu art.19 ust.4 pkt 2 s.s.e. polegać miała, według skarżącego kasacyjnie organu, na przyjęciu przez WSA, że zwiększenie pomocy publicznej, o której stanowi ww. przepis powinno być interpretowane bez uwzględnienia pojęcia pomocy publicznej w świetle regulacji krajowych oraz art. 22 Traktatu Przystąpienia RP do UE.

Stanowiska takiego WSA nie wyraził. Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów utrzymująca w mocy decyzję Ministra Rozwoju, który odmówił skarżącej Spółce wnioskowanej zmiany zezwolenia nr 1 z dnia 27 września 1996 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej SSE. Organ stwierdził, że był zobligowany do wydania takiej decyzji ponieważ w postępowaniu wystąpiła negatywna przesłanka określona w art.19 ust.4 pkt 2 s.s.e., ponieważ zmiana zezwolenia spowodowałaby zwiększenie przyznanej stronie pomocy publicznej. Wskazał, że przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej wiążącej się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy publicznej jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania.

Istota sprawy sprowadzała się więc do rozstrzygnięcia, czy w świetle przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e. zmiana zezwolenia, której efektem byłoby wydłużenie okresu korzystania z pomocy publicznej i w konsekwencji wykorzystanie jej w większej wysokości stanowiłoby zwiększenie udzielonej Skarżącej pomocy publicznej.

Sąd I instancji uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stwierdził, że organ dokonał błędnej wykładni art.19 ust. 4 pkt 2 s.s.e. poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji. Brak jest bowiem podstaw do utożsamiania pojęcia "wielkości przyznanej pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej".

Należy zauważyć, że wielkość pomocy publicznej została zdefiniowana w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r.nr 59, poz.404), gdzie wskazano, że przez wielkość pomocy - należy rozumieć wartość pomocy publicznej wyrażoną w kwocie pieniężnej lub intensywność pomocy publicznej wyrażoną jako stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczną.

W przypadku skarżącej Spółki zdefiniowaną powyżej wielkością pomocy publicznej jest wartość pomocy publicznej ustalona na podstawie art.5 ust.2 pkt 1 lit.a ustawy z 2003 r., w wysokości określonej tym przepisem 30% kosztów inwestycji poniesionych przez Spółkę do dnia 31 grudnia 2006 r. Okoliczność ta jest niesporna, wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Gospodarki z dnia 11 lipca 2016 r. oraz stanowiska strony.

Wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności w s.s.e. niewątpliwie nie może wpłynąć na wielkość udzielonej pomocy publicznej, która została ustalona na podstawie ww. przepisu. Wydłużenie tego terminu wpłynie natomiast na czas i stopień wykorzystania pomocy publicznej, czego ustawodawca w art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e. nie zabrania.

Stanowisko, że z przepisu art.19 ust.4 pkt 2 s.s.e. wynika zakaz zmiany zezwolenia powodującej zwiększenie pomocy publicznej, nie wynika natomiast zakaz zmiany zezwolenia powodującej zwiększenie wykorzystania przyznanej pomocy publicznej został wyrażony w wielu wyrokach NSA, między innymi w. wyrokach: z dnia 28 marca 2017 r, sygn. akt II GSK 20/17; z dnia 19 lipca 2017 r. II GSK 3905/16, z dnia 15 listopada 2017r, II GSK 441/17 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzucenie Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni przepisu art. 19 ust.4 pkt 2 s.s.e. poprzez przyjęcie, "że zwiększenie pomocy publicznej, o której stanowi przepis powinno być interpretowane jako zwiększenie wielkości pomocy publicznej, bez uwzględnienia pojęcia pomocy publicznej w świetle regulacji krajowych oraz art. 22 Traktatu Przystąpienia RP do UE z dnia 16.04.2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864)" jest nieuzasadnione. Dokonując wykładni wskazanego przepisu WSA prawidłowo wskazał, co zostało wyżej wyjaśnione, że bezzasadne jest zrównanie pojęcia zwiększenia pomocy publicznej z pojęciem zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej. Natomiast skarżący kasacyjnie organ – podnosząc omawiany zarzut - nie wykazał, że powyższe rozróżnienie dwóch odmiennych przecież pojęć narusza definicje pomocy publicznej określone w innych przepisach prawa krajowego, czy też w art.22 Traktatu Przystąpienia RP do UE, który nie zawiera definicji pomocy publicznej, stanowi tylko, że "Środki wymienione w załączniku IV do niniejszego Aktu stosuje się zgodnie z warunkami określonymi w tym załączniku".

Nie była przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji kwestia terminów, do których Polska może stosować zwolnienia z podatku przyznane przedsiębiorcom w związku z zezwoleniem na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych przed przystąpieniem RP do UE, dlatego kwestia ta nie podlegała ocenie Sądu I instancji i nie może być przedmiotem kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przedstawionych przyczyn, NSA za nieuzasadniony uznał pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie jest uzasadniony również drugi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 w związku z art. 1 u.s.d.g. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wniosek skarżącej Spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Katowickiej SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało to zezwolenie stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, właściwy organ jest zobowiązany do załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki, na podstawie ust. 6 terminy załatwiania spraw określają odrębne przepisy, a w myśl ust. 9 jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

W cyt. art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy.

Ta konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw. Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w związku z czym brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że powołany przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów s.s.e.

Celowe jest w tym miejscu przytoczenie fragmentu uzasadnienia wyroku NSA z dnia 2 października 2014 r. w sprawie o sygn. II GSK 1198/13, w którym Sąd ten wskazał, że "W związku z treścią art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ustaloną ustawą o świadczeniu usług zostały wprowadzone zmiany do obowiązującego porządku prawnego. W przypadku 11 regulacji prawnych zostało wyłączone stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. lub art. 11 ust. 3-9 u.s.d.g. Dodać należy, że wyłączenie ostatnio wymienionej regulacji zostało wprowadzone także po wejściu w życie ustawy o świadczeniu usług. W ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 z późn. zm.) dokonano zmiany polegającej na tym, że na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo bankowe, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy o funduszach inwestycyjnych, ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 126, poz. 853) do art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym został dodany ustęp 5a, który stanowi, że do spraw z zakresu właściwości Komisji Nadzoru Finansowego nie stosuje się przepisów art. 6 ust. 3, art. 11 ust. 3-9 oraz Rozdziału 2a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) w art. 207 pkt 4 wprowadziła zmianę w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232), polegającą na dodaniu do art. 181 ustępu 4, który stanowi, że do udzielanych przez organ ochrony środowiska, pozwolenia zintegrowanego i pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie stosuje się art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Z przytoczonych przykładów wynika, że gdy ustawodawca uzna za to za konieczne podejmuje właściwe działania legislacyjne".

Jak już wyżej wskazano ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera wyłączenia stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Jest okolicznością nie budzącą wątpliwości, że skarżąca Spółka w świetle przepisów ustawy o swobodzie działalności jest przedsiębiorcą (art. 4 ust.1) i prowadzi działalność gospodarczą (art.2) na terenie Katowickiej SSE.

Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że wniosek skarżącej Spółki i jego załatwienie nie stanowiło sprawy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 9 us.d.g., ponieważ rozpatrzenie wniosku nie wpływało na możliwość wykonywania działalności przez przedsiębiorcę, a pozytywne jego rozpatrzenie skutkowałoby jedynie możliwością skorzystania z preferencyjnych zasad w dłuższym okresie czasu.

NSA nie podziela tego stanowiska. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ponieważ wykonywanie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę na terenie s.s.e. prowadzone jest na podstawie zezwolenia na prowadzenie tej działalności w s.s.e. i na warunkach określonych w zezwoleniu, to sprawy związane z uzyskaniem zezwolenia czy zmianą jego warunków są sprawami przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. i dotyczą wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

NSA podziela stanowisko NSA wyrażone w cyt. wyżej wyroku II GSK 1198/13, iż wolą ustawodawcy było szerokie rozumienie "sprawy przedsiębiorcy", a w konsekwencji wprowadzenie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji, zdaniem NSA, należało przyjąć, że wniosek Skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Stanowisko, iż przepis art. 11 ust. 9 us.d.g. znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej znalazło potwierdzenie w wyrokach NSA: z dnia 5 grudnia 2013 r., II GSK 1167/12, z dnia 28 marca 2017 r., II GSK 20/17, z dnia 19 lipca 2017 r., II GSK 3905/16, z dnia 15 listopada 2017r., II GSK 441/17 (publ. j.w.).

W sposób nieuzasadniony zarzucono Sądowi I instancji brak wyjaśnienia jakich terminów organ nie dotrzymał. WSA stwierdzając, że sprawa nie została rozstrzygnięta w ustawowym terminie odwołał się do dyspozycji art. 35 § 3 i 36 k.p.a.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.