Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1172/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej:kpa) po rozpatrzeniu odwołania [...] SA od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. znak [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], zajętej pod drogę krajową nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że ze znajdującej się w aktach umowy sprzedaży z [...] maja 1994 r. Rep. [...] nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] (wydzielonej z działki [...]), nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) oraz nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. była [...] S.A., która pozostaje wyłącznym właścicielem nieruchomości do dnia dzisiejszego. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].

Organ wskazał, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działki nr [...], nr [...], nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Organ wskazał następnie, że na podstawie uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r., nr 3, poz. 16) droga nr [...] relacji [...] zaliczona została do kategorii dróg [...].

Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych również w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. nowo wybudowany odcinek drogi, w tym obwodnica miejscowości staje się drogą tej samej kategorii, w której ciągu leży. Organ podniósł, że odcinek przebiegający przez ul. [...] w [...] został oddany do użytkowania w 1998 r., co potwierdzają protokoły nr [...], [...], [...] z [...] maja 1998 r., odbioru końcowego robót wykonanych w asortymencie budowa drogi [...] nr [...]. Organ powołując się na przepisy prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 1998 r., pod numerem [...], z której wynika zajęcie ww. nieruchomości pod drogę publiczną. Na mapie zawarta jest adnotacja geodety uprawnionego, że stan na mapie odzwierciedla stan zagospodarowania działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. Organ wskazał, że w aktach znajduje się także pomiar sytuacyjno – wysokościowy, wykonany w styczniu 1998 r., wpisany do zasobu geodezyjnego pod nr [...] z naniesionymi granicami działek ewidencyjnych, potwierdzający ich zajęcie pod pas drogowy. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że działki nr [...], nr [...], nr [...] były zajęte w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, a więc można stwierdzić, że została spełniona przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną zgodnie z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Organ wskazał także, że została spełniona przesłanka faktycznego władania przedmiotowym gruntem przez Skarb Państwa/ jednostkę samorządu terytorialnego. Minister wskazał, że w aktach znajduje się oświadczenie z [...] września 2016 r. złożone przez J. G. pod rygorem odpowiedzialności karnej, który do dnia [...] grudnia 1998 r. był pracownikiem poprzednika prawnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a który oświadczył, że w ramach swojej działalności Zarząd Dróg w [...] wykonywał czynności remontowe, porządkowe, zimowe utrzymanie oraz inne, niezbędne do prawidłowej eksploatacji drogi [...] nr [...]. Organ wskazał, że zostało również złożone przez R. M. – Dyrektora Oddziału Generalnego Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], oświadczenie z [...] lipca 2012 r., którym potwierdził, że czynności wykonywane na drodze [...] nr [...] polegały na zimowym i bieżącym utrzymaniu drogi, remontach nawierzchni, utrzymaniu poboczy, chodników i odwodnienia, utrzymaniu oznakowania poziomego i pionowego oraz na nadzorze nad robotami obcymi prowadzonymi w pasie drogowym. Organ wymienił również znajdujące się w aktach dokumenty w postaci protokołów odbiorów robót, budowy, dzienników budów, rachunków uproszczonych i umów potwierdzających zdaniem organu wykonywanie faktycznego władztwa nad rzeczą.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka [....] S.A. W [...] (dalej:skarżąca) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i bez wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, jak również bez przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów;

- art. 75 § 1 kpa poprzez dopuszczenie sprzecznego z prawem dowodu, a mianowicie pisemnych oświadczeń J. G. oraz R. M., podczas gdy ww. osoby powinny zostać przesłuchane w charakterze świadków,

co w rezultacie doprowadziło do błędnego ustalenia, że spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty oraz podniosła, że organ odmówił przeprowadzenia dowodów tj. przesłuchania stron, zeznań świadka J. S., oględzin nieruchomości, rozprawy administracyjnej, zeznań R. M. oraz W. Z. uzasadniając jedynie lakonicznie, że prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego jest bezcelowe, ponieważ dotychczas zgromadzony materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że zostały spełnione wszelkie przesłanki art. 73 ustawy. Skarżący podniósł, że zdaniem organu brak jest dowodów, które mogłyby przesądzać, że podmioty publicznoprawne zostały pozbawione możliwości wykonywania w stosunku do drogi [...] nr [...] czynności zarządczych, a w związku z faktem, że zarządca drogi przed dniem 1 stycznia 1999 r. wykonywał cykliczne czynności faktyczne dotyczące drogi, władanie nieruchomością zostało wykazane w sposób należyty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły.

Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.).

Zgodnie z jego treścią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Przesłanki te to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi, istniejące w tej dacie.

Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej w związku z tym wyjaśnienia tego pojęcia należy szukać w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) Zgodnie z art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki: po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania.

Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że na podstawie uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r., nr 3, poz. 16) droga nr [...] relacji [...] zaliczona została do kategorii dróg [...]. Nie było również w niniejszej sprawie kwestionowane, że odcinek przebiegający przez ul. [...] w [...] został oddany do użytkowania w 1998 r. co potwierdzają protokoły nr [...], [...], [...] z [...] maja 1998 r., odbioru końcowego robót wykonanych w asortymencie budowa drogi [...] nr [...] oraz, że zgodnie z art. 10 ust 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odcinek ten stał się drogą tej samej kategorii, w której ciągu leży w ramach wybudowanej obwodnicy.

Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przestrzenny zasięg działania powołanego przepisu art. 73 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej (wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1191/15). Droga to nie tylko jezdnia, ale także wszystko to co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki przeznaczone do powszechnego korzystania (wyrok NSA z 2 października 2918 r. sygn.. akt I OSK 2839/16).

W niniejszej sprawie organ wskazał, że na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr. [...] pod drogę publiczną wskazuje mapa zasadnicza włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 1998 r., pod numerem [...], z której wynika zajęcie ww. nieruchomości pod drogę publiczną. Na mapie zawarta jest adnotacja geodety uprawnionego, że stan na mapie odzwierciedla stan zagospodarowania działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r., a także pomiar sytuacyjno – wysokościowy, wykonany w styczniu 1998 r., wpisany do zasobu geodezyjnego pod nr [...] z naniesionymi granicami działek ewidencyjnych, potwierdzający ich zajęcie pod pas drogowy. W ocenie Sądu przedmiotowa mapa w kształcie w jakim znajduje się w aktach administracyjnych pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działki nr [...], nr [...], nr [...] znajdowały się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r.. Na mapie znajduje się wyraźne oznaczenie pasa drogi publicznej na dzień [...] grudnia 1998 r. z wyraźnym oznaczeniem nieruchomości.

O fakcie władania ta nieruchomością świadczą natomiast pozostałe zgromadzone w katach dokumenty w postaci m.in protokołu odbioru robót energetycznych i telekomunikacyjnych, protokołu odbioru technicznego urządzeń elektroenergetycznych, protokołu dotyczącego budowy kanalizacji, dziennika budowy obwodnicy miasta [...] , modernizacja ul [...], protokołów odbiorów technicznych czy końcowych robót wyszczególnione w decyzji (str. [...]) czy ujawnionych tama także rachunków uproszczonych m. in. za zimowe utrzymanie dróg krajowych i umów dotyczących m.in. wykonania remontu cząstkowego nawierzchni, które potwierdzały wykonywanie faktycznego władztwa nad rzeczą. Kwestionowane przez skarżącego oświadczenie z [...] września 2016 r. złożone przez J. G. pod rygorem odpowiedzialności karnej, który do dnia [...] grudnia 1998 r. był pracownikiem poprzednika prawnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a który oświadczył, że w ramach swojej działalności Zarząd Dróg w [...] wykonywał czynności remontowe, porządkowe, zimowe utrzymanie oraz inne, niezbędne do prawidłowej eksploatacji drogi [...] nr [...] a także oświadczenie R. M. – Dyrektora Oddziału Generalnego Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], oświadczenie z [...] lipca 2012 r., którym potwierdził, że czynności wykonywane na drodze [...] nr [...] polegały na zimowym i bieżącym utrzymaniu drogi, remontach nawierzchni, utrzymaniu poboczy, chodników i odwodnienia, utrzymaniu oznakowania poziomego i pionowego oraz na nadzorze nad robotami obcymi prowadzonymi w pasie drogowym potwierdzają okoliczności wynikające z wyżej wymienionych dokumentów a szczegółowo opisanych w decyzji.

Z kolei dokument - umowa z [...] stycznia 1998 na mocy której zlecono roczne utrzymanie zieleni i nasadzeń na terenie spółki na którą powołuje się skarżący, wbrew jego stanowisku, nie potwierdza, że to spółka utrzymywała sporny teren. Zauważyć należy, że umowa ta została zawarta na okres od [...] kwietnia 1998 r, do [...] listopada 1998 r. a wiec na okres w którym m.in. dokonywano odbioru końcowego robót na budowie obwodnicy [...] (m.in. protokół nr [...]z [...] maja 1998 i załącznik do niego z [...] maja 1998 r. z którego wynika zakres prac do poprawienia i wykonania w tym w zakresie dotyczącym jezdni, chodników i pasa zieleni). Sąd zwraca uwagę, że organ nie ma obowiązku przeprowadzać wszystkich dowodów w sprawie a jedynie te, które są niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia. Tak tez uczynił organ w niniejszej sprawie.

Tym samym w ocenie Sądu zarzuty skargi są nieuzasadnione bowiem organy dokonały wszechstronnej oceny dowodów i w konsekwencji prawidłowo przyjęły na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki art. 73 ustawy gdyż został wykazany zarówno element zajętości jak i władania przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.