Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 364/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6054 Paszporty
658
Hasła tematyczne: Paszporty
Skarżony organ: Inne~Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 143 poz 1027
law: Ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Zagranicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 137/13 w sprawie ze skargi L. L. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w T. w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 października 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 137/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. L. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w T. w przedmiocie rozpoznania wniosku, zobowiązał Konsula do rozpoznania wniosku L. L. z dnia 14 marca 2013 r. o wydanie paszportu, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że bezczynność Konsula w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku nie miała charakteru rażącego i zasądził od Konsula na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z 12 czerwca 2013 r. L. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Konsula R.P. w T. dotyczącą nierozpatrzenia wniosku z 14 marca 2013 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zwrócił się do Konsula o wydanie polskiego paszportu. Wniosek został przyjęty, ale skarżącego zobowiązano do jego uzupełniania o dokument poświadczający obywatelstwo polskie.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu paszportowego. Pismem z 14 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Kierownika Wydziału Konsularnego o weryfikację zajętego stanowiska. W tym samym dniu złożył także do Ministra Spraw Wewnętrznych zażalenie na bezczynność organu paszportowego oraz do Ministra Spraw Zagranicznych skargę, w trybie art. 227 k.p.a.

Postanowieniem z 20 maja 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych uznał zażalenie za bezzasadne. W jego ocenie w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Odnosząc się merytorycznie do treści wniosku paszportowego podzielono stanowisko organu paszportowego o konieczności przedłożenia poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego. Z kolei Ambasador R.P. w Państwie I. oraz Dyrektor Departamentu MSZ uznał z tych samych przyczyn wniesioną skargę za bezzasadną.

Skarżący nie podzielił stanowiska i oceny prawnej organów nadzoru. Przywołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 24 października 2012 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 101/12), w którym wskazano, że w przypadku złożenia wniosku o wydanie polskiego paszportu do Konsula R.P. do postępowania przed nim zastosowanie znajdują przepisy zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego postępowania przed konsulem. Zgodnie z art. 11 zarządzenia jeżeli wniosek, który strona złożyła do konsulatu nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa, konsul powinien wezwać stronę do usunięcia braków w terminie czternastu dni. Wezwanie powinno zawierać pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. We wskazanym wyroku podniesiono także, że "skarga na bezczynność byłaby uzasadniona w przedmiotowej sprawie, gdyby konsul zwrócił skarżącemu wniosek o wydanie paszportu uznając, że nie spełnia on wymogów formalnych, a następnie pozostawił go bez rozpoznania uznając, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie byłaby również uzasadniona, gdyby konsul przyjął wniosek skarżącego o wydanie paszportu, a następnie nie wydał paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydanie".

Skarżący wskazał, że Kierownik Wydziału Konsularnego do chwili obecnej nie podejmuje żadnych dalszych czynności w sprawie, pomimo wyraźnego stanowiska skarżącego zawartego w pełnomocnictwie (oświadczeniu) oraz w piśmie z 31 maja 2013 r. o braku zgody na uzupełnienie wniosku paszportowego. Skarżący zakwestionował też merytoryczną zasadność uzupełnienia wniosku o dokument poświadczający polskie obywatelstwo, wywodząc, że dokumentem takim może być uprzedni polski paszport wnioskodawcy, choć utrata jego ważności nastąpiła 12 czerwca 2012 r. (było to powodem wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego paszportu). Przywołano także szereg innych argumentów za uznaniem, że dodatkowy dokument - poświadczający obywatelstwo - nie jest potrzebny: skarżący figuruje w bazie PESEL jako polski obywatel, Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w B. wydał [...] grudnia 2012 r. decyzję o zmianie imienia i nazwiska skarżącego a Kierownik Wydziału Konsularnego, prowadząc postępowanie wyjaśniające, nie ustalił, aby wnioskodawca kiedykolwiek utracił obywatelstwo polskie. W związku z powyższym brak było formalnych jak i merytorycznych powodów uzasadniających brak podjęcia przez Konsula R.P., pełniącego funkcję organu paszportowego, czynności zmierzających do załatwienia sprawy zainicjowanej przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Ambasador R.P. w Państwie I. wniósł o jej odrzucenie, wywodząc, że żądanie przedstawienia decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego była w danym przypadku uzasadnione. Wskazano, że ostatnią czynnością organu było ponowne wezwanie skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego 23 maja 2013 r. Uzasadniając stanowisko odnośnie potrzeby przedłożenia dodatkowego dokumentu, przywołano - jako ostatnie istotne zdarzenia - pisma, które wpłynęły do Konsulatu: z 22 kwietnia 2013r. (z Departamentu Obywatelstwa i Repatriacji MSW) oraz z 9 maja 2013 r. (pismo z kancelarii Prezydenta R.P.).

Na rozprawie pełnomocnik organu złożył do akt sprawy m.in. 4 karty kopii odpowiedzi, jakie otrzymała placówka dyplomatyczna od organów administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi wynika z poniższych uwarunkowań. Wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. Nr 143, poz. 1027 ze zm.), paszporty w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia za granicą konsul. Art. 39 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy stanowi, że unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy wynika, że do postępowań stosuje się przepisy k.p.a. Jednak art. 6 ust. 2 stanowi, iż do postępowań uregulowanych ustawą o dokumentach paszportowych, należących do właściwości konsula, stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823 ze zm.). Z art. 31 ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach należących do właściwości konsula stosuje się odpowiednio tylko te przepisy k.p.a., które dotyczą skarg i wniosków. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. przepisów Kodeksu nie stosuje się do postępowań w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych. Tryb postępowania przed konsulem jest nadal regulowany zarządzeniem Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz. 233). Z § 10 ust. 1 wskazanego zarządzenia wynika, że konsul wszczyna postępowanie na wniosek strony lub z urzędu. Strona może złożyć w konsulacie wniosek o dokonanie czynności konsularnej ustnie lub na piśmie. W wypadkach przewidzianych prawem wniosek powinien być złożony na piśmie (§ 10 ust. 2). Należy także zauważyć, że w myśl art. 5 pkt 4 i 5 p.p.s.a. z kognicji sądów administracyjnych wyłączone są tylko sprawy procedowania przed konsulem w kwestii wydawanych wiz i zezwoleń w małym ruchu granicznym cudzoziemcom. Wyklucza to przyjęcie, że przedmiotem skargi nie może być bezczynność konsula w kwestii wydania paszportu, gdzie sprawa jest załatwiana przez dokonanie czynności technicznej – wydanie paszportu bądź wydanie decyzji odmownej. Stąd bezczynność każdego organu (także konsula) może być w tym zakresie objęta skargą, w myśl art. 3 §. 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 bądź 4 p.p.s.a.

Wobec wyłączenia - co od zasady - stosowania procedury wskazanej w k.p.a. do postępowań przed konsulem, konieczne jest, w ocenie Sądu, ustalenie, jaki tryb musi być wyczerpany przed wniesieniem skargi, w związku z wymaganiem wskazanym art. 52 p.p.s.a. W przypadku bowiem skargi na bezczynność, przyjmuje się generalnie, że wyczerpaniem trybu jest wniesienie zażalenia, w myśl art. 37 k.p.a. Przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie (wyłączenie regulacji k.p.a. – art. 6 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych i art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a.). W tym przypadku, w ocenie Sądu, należy opowiedzieć się za koncepcją, że warunkiem wniesienia skargi jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, w myśl art. 52 ust. 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie rolę tego środka spełniło pismo wnioskodawcy z 14 kwietnia 2013 r., gdzie wskazano, że żąda on wydania decyzji i nie przedłoży dodatkowego dokumentu. Z kolei, wnosząc skargę 14 czerwca 2013 r. zachowano termin 60 dni, zakreślony w art. 53 ust. 2 p.p.s.a.

Sąd zauważył, że gdyby z kolei uznać jakoby wolą prawodawcy było ustanowienie w danym przepadku szczególnego środka zakwestionowania bezczynności, poprzedzającego wniesienie skargi do sądu, poprzez dopuszczenie stosowania instytucji skargi w rozumieniu k.p.a.(dział VIII), jako istotowo zbliżonej do zażalenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej), także w tym przypadku tryb byłby wyczerpany. Strona bowiem pismami z 14 kwietnia 2013 r. wniosła także skargi do Ministra Spraw Wewnętrznych (organu odwoławczego w sprawach paszportowych) jak i Ministra Spraw Zagranicznych (jako nadrzędnego nad organem).

Oceniając z kolei merytorycznie zasadność skargi na bezczynność Sąd stwierdził, że tryb wydawania dokumentów paszportowych reguluje, w związku z zakresem upoważnienia zawartego w ustawie o dokumentach paszportowych (art. 20 ust. 2 pkt 5), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych (Dz.U. Nr 152, poz. 1026 ze zm.). Ustawodawca w ramach wskazanego upoważnienia nie delegował na wskazanego ministra uprawnienia do zmiany reguł postępowania wynikających z k.p.a., czy – odpowiednio - zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. W świetle wskazanego rozporządzenia zakres dokumentów, jakie musi przedłożyć strona wraz z wnioskiem o wydanie paszportu, zakreśla § 3 ust. 1. Przepis ten przesądza o wymaganiach formalnych, jakie dotyczą podania, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., czy - stanowiącego w danym przypadku jego odpowiednik - § 11 zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. Zgodnie z treścią tego ostatniego, jeżeli wniosek, który złożyła strona nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa, konsul powinien wezwać do usunięcia braków w terminie czternastu dni. Wezwanie powinno zawierać pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Dla skontrolowania, czy wniesione podanie o wydanie paszportu czyni zadość wymaganiom wskazanym w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych nie jest potrzebne prowadzenie żadnego postępowania wyjaśniającego, czy też ocena merytorycznej treści wniosku. Odmienną rolę pełni norma § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych. Reguluje on tryb postępowania, wskazując na zasadność żądania - "W szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeżeli dane zawarte w dokumentach przedkładanych przez osobę, która ubiega się o wydanie dokumentu paszportowego, lub dane zawarte w dostępnych ewidencjach, o których mowa w § 4 ust. 3, budzą wątpliwości, co do tożsamości lub obywatelstwa osoby albo w dostępnych dokumentach i ewidencjach występują rozbieżności w danych osoby" - dodatkowych dokumentów. Jednak, co wynika z treści hipotezy wskazanej normy, ustalenie potrzeby żądania dalszych dokumentu musi być następstwem merytorycznej oceny wniosku bądź sięgnięcia do danych i informacji posiadanych przez organ wydający paszport czy też inne ograny administracji publicznej.

Wskazane okoliczności, zdaniem Sądu, wykluczają przyjęcie za trafną koncepcji, jakoby żądanie przedłożenia przez stronę dodatkowo, np. decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego, mogło stanowić element wstępnej oceny wniosku a brak takiej decyzji mógł być traktowany, jako formalny. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało więc wszczęte wnioskiem strony. Nie kwestionowano, że załączono do niego dokumenty wymagane § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych. Gdy natomiast strona odmówiła przedłożenia żądanego dokumentu a w ocenie organu był on niezbędny, jako warunek wydania paszportu, winien był on orzec w drodze decyzji o odmowie jego wydania. Zarządzenie w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem nie zakreśla wprawdzie końcowego terminu załatwienia sprawy przez konsula, jednakże organ ten winien go wskazać zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania (§ 9 zd. 2, § 14 ust. 1 zd. 1). Termin załatwienia sprawy, mając na uwadze wywodzone z zasady praworządności uprawnienie obywatela, aby jego sprawa była załatwiona w rozsądnym terminie, powinien być adekwatny w kontekście rodzaju sprawy i stopnia skomplikowania konkretnego przypadku. Jeżeli organ ocenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wydania paszportu z uwagi na nie przedłożenie określonego dokumentu, nie można uznać sprawy za złożoną a więc termin jej załatwienia nie powinien - w ocenie Sądu - przekroczyć miesiąca.

Sąd wskazał, że ostatnie zdarzenia, które w ocenie organu mogły mieć znaczenie w sprawie, miały miejsce na przełomie kwietnia i maja 2013 r. (wpływ przywoływanej w odpowiedzi na skargę korespondencji). Od tego czasu, nie podejmując rozstrzygnięcia w sprawie (która została skutecznie wszczęta), wobec stanowiska wnioskodawcy, który ze swej strony nie widzi potrzeby przedłożenia dodatkowych dokumentów, organ pozostaje w bezczynności. Bezczynność w sprawie nie miała natomiast charakteru rażącego. Wynikała bowiem z wadliwej wykładni regulacji normatywnych, zakreślających tryb wydawania paszportów. Organ błędnie uznał, jakoby - wobec nie przedłożenia przez stronę żądanego od niej dodatkowo dokumentu (decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego) - wniosek mógł zostać pozostawiony bez rozpoznania, co (istotnie) - nie wymagałoby wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań - konieczności dokonania przez organ administracji oceny, czy w konkretnych okolicznościach zachodzą przesłanki odmowy wydania paszportu, wobec nieprzedłożenia przez wnioskodawcę żądanego dokumentu potwierdzającego posiadania obywatelstwa polskiego, a orzeczenie o ewentualnej odmowie musi mieć formę decyzji administracyjnej - wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowej kwestia merytoryczna – czy w danym przypadku zachodziły przesłanki do wydania paszportu, w tym czy uprzedni paszport wnioskodawcy, który nota bene utracił ważność, może być uznany za dokument urzędowy, w myśl art. 76 k.p.a. Skoro organ nie załatwiając sprawy przez wydanie paszportu bądź decyzji o odmowie jego wydania pozostaje w bezczynności, skargę należało w ocenie Sądu uznać za uzasadnioną i stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązać organ do rozpoznania wniosku poprzez wydanie stosownego orzeczenia procesowego.

Skargą kasacyjną Minister Spraw Zagranicznych zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię:

- art. 39 ust 1 ustawy o dokumentach paszportowych (t.j. Dz. U. 2013 poz. 268) poprzez błędne uznanie, że przepis ten daje podstawę do wydania przez Konsula RP decyzji administracyjnej odmawiającej wydania paszportu, w przypadku gdy nie zachodzą przesłanki odmowy wydania paszportu wskazane w art. 17 ww. ustawy. Wobec powyższego nie zachodzi bezczynność Konsula RP w T. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie paszportu,

- § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych, poprzez błędne uznanie, że przepis ten przesądza o wymaganiach formalnych jakie dotyczą dokumentów składanych przez osobę ubiegającą się o wydanie dokumentu paszportowego oraz uznanie, że norma § 5 ust 1 cyt. rozporządzenia pełni odmienną rolę niż określenie kolejnych wymogów formalnych, w przypadku gdy dane osoby ubiegającej się o wydanie dokumentu paszportowego budzą wątpliwości.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że ustawa o dokumentach paszportowych przewiduje w art. 3, że każdy obywatel polski ma prawo do otrzymania paszportu. Pozbawienie lub ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w ustawie. Z powyższego wynika, iż jeśli nie zachodzą określone w ustawie przesłanki pozbawienia lub ograniczenia prawa obywatela do otrzymania paszportu organ paszportowy obowiązany jest wydać taki dokument. W konsekwencji przyjęcia takiego rozwiązania ustawowego rolą organu paszportowego w związku z realizacją wniosku o wydanie paszportu nie jest rozstrzyganie o prawie obywatela do otrzymania tego dokumentu (wynika ono z ustawy). Rolą organu paszportowego (konsula), jest jedynie badanie, czy podanie czyni zadość wymogom przewidzianym w ustawie oraz, czy nie zachodzą przesłanki ustawowe pozbawienia lub ograniczenia prawa do otrzymania paszportu. Potwierdzenia powyższej tezy strona skarżąca upatruje w fakcie, że ustawa nie przewiduje wydawania decyzji pozytywnej w kwestii potwierdzenia prawa do otrzymania dokumentu paszportowego. W ocenie strony skarżącej ustawa nie przewiduje także możliwości wydania decyzji o odmowie wydania paszportu, o ile osnową takiej decyzji nie jest określona w ustawie przesłanka szczególna uzasadniająca pozbawienie lub ograniczenie prawa obywatela do otrzymania dokumentu paszportowego. Przesłanki takie są wymienione w art. 17 ww. ustawy.

Skarżący zgodził się ze stanowiskiem, że do postępowań w sprawach paszportowych należących do właściwości konsula zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów RP. Natomiast tryb postępowania przed konsulem regulowany jest zarządzeniem Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. Obowiązujące także w sprawach paszportowych przepisy o charakterze proceduralnym wynikające z zarządzenia nie mogą stanowić podstawy innej niż wskazanej w art. 17 ust. 1 ustawy, do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę z wniosku paszportowego. Wydanie decyzji odmownej w sytuacji gdy organ paszportowy jedynie powziął wątpliwość co do posiadania polskiego obywatelstwa przez wnioskodawcę, stanowiłoby naruszenie przepisu art. 3 ustawy.

Skarżący wskazał, iż nie podziela oceny Sądu jakoby w świetle rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych katalog dokumentów, jakie musi przedłożyć strona wnioskująca o wydanie paszportu wyczerpywała dyspozycja § 3 wymienionego aktu prawnego. Strona skarżąca nie podziela także stanowiska, zgodnie z którym przepis § 3 rozporządzenia przesądza o wymaganiach formalnych, jakie dotyczą wniosku o wydanie paszportu. W tym kontekście nie sposób zgodzić się też ze stanowiskiem Sądu, że żądanie przedłożenia przez stronę, jak to miało miejsce w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, dodatkowego dokumentu na podstawie § 5 rozporządzenia nie stanowiło elementu wstępnej oceny wniosku, a brak takiego dokumentu, nie powinien być traktowany jako formalny.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że uwzględnienie wniosku paszportowego przez organ paszportowy następuje w formie czynności materialno-technicznej. Postępowanie poprzedzające wykonanie czynności materialno-technicznej istotnie różni się od postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym. Zasadniczą rolą organu paszportowego w takim postępowaniu jest zbadanie, czy podanie czyni zadość wymogom przewidzianym w ustawie i w przypadku weryfikacji pozytywnej zrealizowanie wniosku poprzez wydanie dokumentu. Badanie, czy podanie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w ustawie jest przy tym badaniem jednoetapowym, nie było bowiem intencją ustawodawcy rozdzielanie fazy badania dopuszczalności formalnej wniosku i fazy merytorycznej oceny podania. Przyjmowanie wniosku paszportowego przebiega w trybie określonym w rozporządzeniu (§ 1 pkt 5), w sposób odmienny od przyjmowania wniosków w innych sprawach administracyjnych. Jest ono procesem obejmującym określony katalog czynności, w tym weryfikację tożsamości, danych osobowych, a także skanowanie odcisków palców itd. W sprawach paszportowych nie jest możliwe stwierdzenie, czy podanie czyni zadość wymaganiom formalnym bez zbadania przez organ paszportowy deklarowanych w nim danych interesanta. Przepis § 5 rozporządzenia, upoważniając organ paszportowy do żądania w tym celu dodatkowych dokumentów, jednocześnie obliguje interesanta do spełnienia tego żądania, jeśli takowe zostanie sformułowane. Niespełnienie żądania powoduje brak możliwości realizacji sprawy, zatem faktycznie przedłożenie dodatkowych dokumentów nie może być traktowane inaczej jak dopełnienie wymogów formalnych. W § 5 rozporządzenia wskazano na czym uzupełnienie braków formalnych w sprawie paszportowej może polegać i jakich dokumentów, w razie zaistnienia potrzeby uzupełnienia wniosku, organ może żądać. Przepis § 3 rozporządzenia nie może być zatem traktowany jako jedyny zawierający katalog wymogów formalnych dotyczących wniosku paszportowego. To, że intencją ustawodawcy było wzajemne uzupełnianie się regulacji z § 3 i § 5 w zakresie ustalenia wymogów formalnych zdaje się potwierdzać treść § 5 ust. 2, będącego przepisem szczególnym dla § 3 ust. 1 pkt 4 i 5. Należy ponadto zwrócić uwagę, że wymogi formalne dotyczące wniosków paszportowych wskazane są także w § 6 (wnioski paszportowe dla małoletnich). Wymogiem formalnym jest także złożenie odcisków palców przez osobę ubiegającą się o paszport (zgodnie z § 9 rozporządzenia, organ paszportowy "pobiera odciski palców"). Istotne jest także brzmienie § 4 rozporządzenia, który stanowi, iż tożsamość i obywatelstwo wnioskodawcy organ paszportowy ustala na podstawie ważnego dokumentu paszportowego lub w jego braku, dowodu osobistego albo też innych dokumentów ze zdjęciem przedłożonych przez wnioskodawcę. Przedłożenie dokumentu paszportowego lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość stanowi również wymóg formalny wniosku paszportowego, co zdaje się potwierdzać praktyka Urzędów Wojewódzkich. W świetle powyższego, zdaniem organu, nie można podzielić tezy wyrażonej w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą spełnienie przez wnioskodawcę wymagań wskazanych w § 3 rozporządzenia powoduje, że nie jest potrzebne prowadzenie żadnej dalszej weryfikacji formalnej wniosku, a ewentualność żądania przez organ paszportowy dalszego dokumentu musi być następstwem merytorycznej (następującej po formalnej) oceny wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych.

Na uwzględnienie nie zasługiwał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym przepis ten przesądza o wymaganiach formalnych wniosku o wydanie dokumentu paszportowego. W omawianym § 3 rozporządzenia wyraźnie wskazano, jakie dokumenty powinna złożyć osoba ubiegająca się o wydanie paszportu albo paszportu tymczasowego. Natomiast § 4 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych oraz związany z nim § 5 ust. 1 regulują już dalszy tryb postępowania w przypadku złożenia przez osobę ubiegającą się o wydanie dokumentu paszportowego wskazanych w § 3 dokumentów. Odnoszą się one do merytorycznej oceny złożonego wniosku, w trakcie której organ paszportowy, po dokonaniu oceny danych zawartych w dokumentach przedkładanych przez osobę ubiegającą się o wydanie dokumentu paszportowego lub ewidencjach, może powziąć wątpliwości co do tożsamości lub obywatelstwa tej osoby i żądać przedłożenia w szczególności odpisów skróconych polskich aktów stanu cywilnego, odpisów zupełnych polskich aktów stanu cywilnego lub dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego osoby ubiegającej się o dokument paszportowy. Żądanie przez organ paszportowy przedłożenia dodatkowych dokumentów na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych musi być więc poprzedzone oceną dokumentów złożonych przez osobę ubiegającą się o wydanie paszportu oraz sprawdzeniem danych zawartych w dostępnych ewidencjach - nie można zatem uznać ich przedłożenia za warunek formalny wniosku o wydanie dokumentu paszportowego.

W związku z powyższym uznać należy, że przepis § 11 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. z 1985 r. Nr 35, poz. 233), zgodnie z którym jeżeli wniosek, który strona złożyła do konsulatu, nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa, konsul powinien wezwać stronę, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do usunięcia braków w terminie czternastu dni, będzie miał zastosowanie w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o wydanie dokumentu paszportowego nie przedłoży dokumentów, o których mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2010 r. W sytuacji natomiast, gdy strona odmówi, pomimo żądania organu, przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, organ paszportowy powinien w drodze decyzji administracyjnej odmówić wydania paszportu.

Za zbyt daleko idący uznać należy przy tym wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że odmowa wydania dokumentu paszportowego w formie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych możliwa jest wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych, tj. na wniosek sądu prowadzącego przeciwko osobie ubiegającej się o dokument paszportowy postępowanie w sprawie karnej lub postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe, postępowanie w sprawie nieletniego lub prowadzącego postępowanie cywilne lub na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko osobie ubiegającej się o wydanie dokumentu paszportowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy przepis stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 3 tejże ustawy, zgodnie z którym każdy obywatel polski ma prawo do otrzymania paszportu. Odnosi się on zatem wyłącznie do sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o wydanie paszportu spełniła wszystkie wymogi przewidziane w § 3 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych oraz której tożsamość i obywatelstwo polskie nie budzą wątpliwości. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej omawiany przepis nie ogranicza zatem możliwości wydania decyzji o odmowie wydania paszportu wyłącznie do dwóch wskazanych w jego dyspozycji przypadków i możliwa jest odmowa wydania takiego dokumentu w formie decyzji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy okaże się niewystarczający dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności takich jak tożsamość czy obywatelstwo wnioskodawcy.

Z powyższych względów zarówno zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych jak i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. uznać należy za nietrafny.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

/G. Czerwiński/ /A. Łuczaj/ /M. Dałkowska - Szary/