Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1175/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Izabella Kulig - Maciszewska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 395/05 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku Prezydenta Miasta [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005r., sygn. akt I SA/Wa 395/095, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta m. [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku Prezydenta m. [...] o wydanie decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa z dniem 16 kwietnia 1921 r. własności nieruchomości położonych w [...] wskazanych we wniosku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania, albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, iż ustawodawca wskazuje na umowy międzynarodowe o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Nie ma zatem mowy o jakiejkolwiek umowie, a jedynie o umowie regulującej wzajemne roszczenia finansowe.

We wskazanych wyżej przepisach chodzi o takie umowy, których postanowienia dotyczyły przejścia na rzecz Skarbu Państwa określonych praw obywateli państw obcych, ale także uregulowania roszczeń obywateli państw obcych z tym związanych. Zasadnie organy administracji publicznej uznały, iż w rozpoznawanej sprawie postanowienia art. XII Traktatu Pokoju z 18 marca 1921r., jednoznacznie wskazują, że obie układające się strony zrzekają się wzajemnie wszelkiego rozrachunku z tytułu rozdziału majątku państwowego, na rzecz Rządu Polskiego przechodzą wszelkie prawa i roszczenia skarbu rosyjskiego, obciążające wszelkiego rodzaju mienie, znajdujące się w granicach Polski. W tym stanie rzeczy uznać należało, że opisane w Traktacie mienie stało się własnością Rządu Polskiego-Skarbu Państwa w oparciu o postanowienia tegoż traktatu. Brak więc było podstaw do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji, o której mowa w art. 2 w/w ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa

-Prezydent m. [...] reprezentowany przez radcę prawnego J. G. wnosząc o:

1) zmianę zaskarżającego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i o uwzględnienie skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m. [...] w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obydwie instancje według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

-naruszenie przepisu art. 2 w zw. Z art. 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz roszczeń finansowych oraz przepisów Traktatu Pokoju z 18 marca 1921 r. między Polską a Rosją i Ukrainą, podpisanego w Rydze (Traktatu Ryskiego) poprzez przyjęcie, iż traktat nie jest umową międzynarodową, do której mają zastosowanie przepisy powołanej wyżej ustawy.

2) naruszenie przepisu art. XII Traktatu Pokoju z dnia 18 marca 1921 r. między Polską a Rosją i Ukrainą podpisanego w Rydze (Traktatu Ryskiego) poprzez stwierdzenie, że na podstawie tego przepisu może zostać dokonany w księdze wieczystej wpis prawa własności, nieruchomości stanowiących działki: nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 9.153 m. kw. oraz nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 4.975 m. kw. położonych w Warszawie Dzielnica Rembertów i w tej sytuacji wykluczone jest wydanie decyzji w trybie art. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych przez Ministra Finansów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zarówno Minister Finansów, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonali niedopuszczalnej interpretacji ustawy z dnia 5 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, odrywając się w całości od jej treści, która skądinąd jest zwięzła, bardzo jasna i precyzyjna. Wskazał również, iż skoro ustawa, jako akt o charakterze generalnym wyraźnie określa, że dotyczy wszystkich umów międzynarodowych, na podstawie których dokonywane są rozliczenia finansowe, to obowiązkiem organów administracji jest jej stosowanie w całości do każdej ustawy międzynarodowej, której przedmiotem są te kwestie, w tym również do T. R .

Podtrzymując swoje stanowisko zawarte w dotychczasowych pismach skarżący dodatkowo podniósł, iż zgodnie z art. 2 w/w ustawy wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania, albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Tak więc w ocenie skarżącego, decyzja Ministra Finansów tylko w sposób deklaratywny stwierdza przeniesienie własności nieruchomości, a nie stanowi rozstrzygnięcia o charakterze konstytutywnym. Decyzja taka stanowi bowiem podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, gdyż umowa międzynarodowa, jaką jest Traktat Ryski nie może stanowić samodzielnej podstawy do dokonania wpisu w księdze wieczystej, dotyczącego konkretnej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o oddalenie, organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację wyrażoną w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu.

Istota rozpoznawanego sporu sprowadza się do uznania, czy Traktat Pokoju podpisany w Rydze 18 marca 1921 r. między Polską a Rosją i Ukrainą, (Traktat Ryski) stanowi samoistną podstawę do dokonania stosownych wpisów w księgach wieczystych, czy też niezbędne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65). Konieczne jest w tej sytuacji udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Traktat Ryski jest umową międzynarodową o której mowa w art. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65).

Stosownie do postanowień art. 87 ust. 1 Konstytucji R.P., źródłem prawa jest min. ratyfikowana umowa międzynarodowa. W doktrynie przyjęty jest w zasadzie pogląd, iż porozumienia rządowe, to jest akty umowne prawa międzynarodowego, nie podlegające ratyfikacji nie mogą być źródłem prawa.

Podpisany w dniu 18 marca 1921 roku Traktat Pokoju, został ratyfikowany przez Naczelnika Państwa w dniu 16 kwietnia 1921 roku i ogłoszony w Dz.U. Nr 49, poz. 300.

Traktat Ryski spełnia zatem wszelkie kryteria, jakie ustawodawca wiąże z umową międzynarodową, aby mogła ona stać się źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji R.P. Traktat Ryski w art. XII stanowi, iż "obie układające się strony uznają, że mienie państwowe wszelkiego rodzaju, znajdujące się na terytorium jednego z układających się państw, albo podlegające reewakuacji do tego państwa na podstawie niniejszego Traktatu, stanowi jego niesporną własność. Za mienie państwowe uważa się wszelkiego rodzaju mienie oraz prawa majątkowe samego państwa, jakoteż wszelkich instytucji państwowych, mienie i prawa majątkowe, apanażowe, gabinetowe, pałacowe, wszelkiego rodzaju minie i prawa majątkowe byłego cara rosyjskiego i członków byłego domu carskiego, wreszcie wszelkiego rodzaju mienie i prawa majątkowe nadane przez byłych carów rosyjskich.

Obie układające się strony zrzekają się wzajemnie wszelkiego rozrachunku z tytułu rozdziału majątku państwowego, o ile Traktat niniejszy odmiennie nie stanowi.

Na rzecz Rządu Polskiego przechodzą wszelkie prawa i roszczenia skarbu rosyjskiego, obciążające wszelkiego rodzaju mienie, znajdujące się w granicach Polski, oraz wszystkie roszczenia do osób fizycznych i prawnych, jeżeli prawa te i roszczenia podlegają wykonaniu na terytorium Polski, i przy tym tylko w wysokości nieumorzonej przez wzajemne roszczenia dłużników, oparte na punkcie 2 artykułu XVII Traktatu niniejszego i podlegające zarachowaniu".

Traktat jest zatem umową między Polską a Rosją, gdzie stronami umowy są oba państwa i nie dotyczy uregulowania roszczeń finansowych obywateli tych państw związanych z przejęciem przez jedną ze stron Traktatu ich praw. Nie budzi zatem wątpliwości, że mienie wskazane w art. XII Traktatu, na mocy Traktatu stało się własnością Skarbu Państwa z dniem 16 kwietnia 1921 r.

Gdyby przyjąć pogląd odmienny, do wskazanych we wniosku nieruchomości stosował by się art. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 249), który jednak nie może znaleźć zastosowania do gruntów już stanowiących własność Skarbu Państwa.

Należałoby w tej sytuacji rozważyć jakie były intencje ustawodawcy przy uchwalaniu wspomnianej wcześniej ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Prezes Rady Ministrów, kierując pismem z dnia 4 marca 1968 r. do Marszałka Sejmu projekt ustawy (Druk nr 114 Sejm PRL IV Kadencji) stwierdza w uzasadnieniu, iż Rząd Polski zawarł w okresie 1948-1966 z niektórymi państwami (Belgią, Czechosłowacją, Danią, Francją, Grecją, Holandią, Norwegią, Szwecją, Szwajcarią, Stanami Zjednoczonymi A.P. i Wielką Brytanią) umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. W toku znajdują się rokowania w sprawie zawarcia takich umów z innymi państwami.

Przedmiotem uregulowania w tych umowach są też sprawy zaspokojenia roszczeń obywateli państw obcych z tytułu mienia cudzoziemskiego znajdującego się na obszarze Państwa Polskiego i to mienia zarówno upaństwowionego lub wywłaszczonego, jak też mienia, odnośnie którego cudzoziemcy utracili posiadanie wskutek wojny i tego posiadania nie odzyskali.

W umowach tych znajdują się w szczególności postanowienia, że w wyniku przyznanego odszkodowania cudzoziemcy zrzekają się na rzecz Skarbu Państwa Polskiego wszelkich praw i roszczeń z tytułu własności do mienia znajdującego się na terenie Polski.

Na VIII sesji Sejmu w dniu 9 kwietnia 1968 r. poseł sprawozdawca Tadeusz Rześniowiecki, przedkładając projekt ustawy i wyjaśniając przyczyny jego powstania podał min. "Wydanie po wojnie szeregu aktów prawnych o podstawowym znaczeniu, jak reforma rolna oraz nacjonalizacja podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, spowodowało przemiany ustrojowe w Polsce, pociągając za sobą zmiany strukturalne w ekonomice kraju oraz uregulowało w odmienny sposób dotychczasowe stosunki własnościowe. Akty te objęły również mienie, prawa i interesy obywateli cudzoziemskich, szczególnie obywateli państw kapitalistycznych, którzy lokowali w Polsce w okresie międzywojennym swoje kapitały.

W latach 1948 do 1966 zawarte zostały umowy odszkodowawcze z 11 państwami, których obywatele zgłaszali roszczenie o odszkodowanie za mienie, prawa i interesy, dotknięte ustawodawstwem polskim o nacjonalizacji lub o podobnym charakterze. Umowy zostały zawarte z: Belgią, Czechosłowacją, Danią, Francją, Grecją, Holandią, Norwegią, Szwecją, Szwajcarią, Stanami Zjednoczonymi Ameryki i Wielką Brytanią. W toku znajdują się rokowania w sprawie zawarcia takich umów z innymi państwami.

Jakkolwiek umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych dotyczą osób prawnych lub oparte są one na zasadzie globalnego odszkodowania, którego rozdział pomiędzy uprawnionych należy do rządu państwa, z którym umowę zawarto, z równoczesnym całkowitym zwolnieniem rządu polskiego z zobowiązań wobec osób, które zgłosiły roszczenia.

Uregulowanie prawa własności mienia obywateli państw obcych, przejętego na własność państwa, ma dla gospodarki narodowej poważne znaczenie, gdyż pozwoli na swobodne dysponowanie tym mieniem".

Z przedstawionych wyżej materiałów w sposób jednoznaczny wynika, że intencją ustawodawcy było uregulowanie sytuacji prawnej nieruchomości, do których poprzednio miały prawa osoby fizyczne lub prawne i prawa te przeszły na rzecz Skarbu Państwa w wyniku zawartych umów międzynarodowych. Umowy te ponadto przewidywały rekompensatę dla poprzednich posiadaczy tych praw. Sytuacja ta w żaden sposób nie dotyczy nieruchomości objętych art. XII Traktatu Ryskiego, gdzie jedno z państw będących stroną umowy zrzeka się swoich praw na rzecz drugiego państwa umowę tą podpisującego.

Zasadnym w tej sytuacji jest wniosek, iż Traktat Pokoju podpisany w Rydze 18 marca 1921 r. między Polską a Rosją i Ukrainą nie jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1,2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65).

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999r., sygn. akt OSA 2/98 (ONSA 1999/4/10) - w części odnoszącej się do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. - zgodnie z którym "Nie może budzić wątpliwości, iż celem wymienionej ustawy było nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć tytuł ustawy, lecz w istocie miała ona na celu uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania."

Sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku Traktatu Ryskiego, który jest konstytucyjnym źródłem prawa i którego postanowienia art. XII jednoznacznie wskazują, iż obie układające się strony zrzekają się wzajemnie wszelkiego rozrachunku z tytułu rozdziału majątku państwowego, a na rzecz Rządu Polskiego przechodzą wszystkie prawa i roszczenia skarbu rosyjskiego, obciążające wszelkiego rodzaju mienie, znajdujące się w granicach Polski.

Przeciwko stosowaniu w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych można podnieść jeszcze jeden argument.

Postępowanie administracyjne toczące się według przepisów kpa zakłada istnienie "strony postępowania", czyli podmiotu zewnętrznego i wyodrębnionego od organu administracji publicznej, który wydaje decyzję administracyjną w sprawie.

W omawianym przypadku organ administracji reprezentujący Skarb Państwa wydawałby decyzję dotyczącą praw na nieruchomościach będących własnością Skarbu Państwa. Nie ma więc w tym postępowaniu strony w rozumieniu art. 28 kpa i nie mogłaby przy wydaniu decyzji znaleźć zastosowania zasada dwuinstancyjności postępowania, nie ma bowiem podmiotu który decyzję taką mógłby zaskarżyć. Trudno byłoby uznać, że stroną postępowania jest w tej sytuacji poprzedni właściciel nieruchomości czyli państwo rosyjskie.

Nie można prowadzić postępowania administracyjnego bez podmiotu będącego stroną, a jeżeli taki przypadek ma miejsce to postępowanie takie trzeba uznać za nieistniejące (B.Adamiak, "Wadliwość decyzji administracyjnych", Wrocław 1986, s. 47-48).

W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne. Mając to na uwadze sąd na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.