Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1899/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 217  par. 2,  art. 218  par. 2,  art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. D.U. 2020, poz. 256), dalej "kpa", po rozpatrzeniu wniosku J.B., dalej "Skarżący", o ponowne rozpoznanie sprawz zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020r. [...] o odmowie wydania zaświadczenia, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

J.B. pismem z dnia [...] marca 2020r. zwrócił się z prośbą o wydanie zaświadczenia o ostateczności postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] i z dnia [...] października 2012r. nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że jest spadkobiercą byłych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] i został uznany za stronę postępowań dotyczących tej nieruchomości. Postanowienia objęte wnioskiem orzekały o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dot. lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] . Postanowienia te były przedmiotem skargi, która została prawomocnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 2653/17. Żądanie wydania zaświadczenia jest podyktowane troską o jednolitość orzeczniczą organów administracji i sądów administracyjnych, a jego interes prawny nie może budzić wątpliwości.

Odmawiając wydania zaświadczenia, Kolegium wskazało, że pomimo wezwania wnioskujący nie wyjaśnił jaki wpływ na sferę jego praw i obowiązków miałoby wydanie zaświadczenia o ostateczności postanowień Kolegium, które w dodatku były przedmiotem kontroli sądowej zakończonej prawomocnym wyrokiem. Opisana we wniosku troska o jednolitość orzecznictwa może być co najwyżej przejawem interesu faktycznego, nie zaś prawnego w wydaniu zaświadczenia.

Zażalenie wniósł Skarżący zarzucając rażące naruszenie art. 28 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że Skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu zaświadczenia, rażące naruszenie art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945r. (Dz.U.50.279) poprzez jego nie zastosowanie.

Organ ponownie rozpoznając sprawę uznał zażalenie za niezasadne.

Wskazał, że postępowanie w stosunku do którego Skarżący domaga się wydania zaświadczenia nie było postępowaniem dotyczącym nieruchomości której poprzednicy prawni byli właścicielami ale były to akty procesowe odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego wydane na wniosek osoby roszczącej sobie do tego prawo. Stroną tego postępowania nie był zatem spadkobierca byłych właścicieli ani żadna inna osoba posiadająca prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] , na co ewidentnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 2653/17 z dnia 27 sierpnia 2019r. uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 930/13 z dnia 21 kwietnia 2016r. i oddalając skargę osób, które rościły sobie prawo do tej nieruchomości.

Status strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. W niniejszej sprawie, tj. odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego, żadne prawa bądź obowiązki dającej się skonkretyzować w decyzji nie wynikają dla spadkobiercy byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy kończy się ono decyzją, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu, wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 kpa nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.

Ponieważ zaskarżone postanowienie nie dotyczy interesu prawnego spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] , to także nie może być mowy o jakimkolwiek naruszeniu art. 5 dekretu z dnia 26 październik 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Zgodnie z art. 217 § 2 Kpa, zaświadczenie wydaje się: jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (punkt 1), osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (punkt 2). Zaświadczenie jest zatem urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów wydawane na wniosek osoby posiadającej interes prawny. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń nie odnoszą się reguły, które mają zastosowanie do jurysdykcyjnego postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności zaś przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Jeżeli nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści, organ odmawia wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 Kpa., co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Przymiot ostateczności potwierdzany jest na wniosek strony w drodze czynności materialno-technicznej w formie pieczęci urzędowej przystawianej na dokumencie w Biurze SKO w [...] , natomiast przymiot prawomocności może być potwierdzany wyłącznie w sadzie.

Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do ponownego rozpoznania.

Postanowieniu zarzucił nie rozpoznanie sprawy skutkujące rażącym naruszeniem:

1) art. 28 kpa w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że Skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu zaświadczenia dotyczącego postępowania administracyjnego w sprawie nieruchomości [...] [...] , której jest spadkobiercą i występuje w charakterze strony w licznych postępowaniach sądowych, administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w tym przed Biurem Spraw Dekretowych Urzędu [...];

2) art. 217 kpa poprzez uznanie, że zaświadczenie może być wydane wyłącznie w sprawie decyzji rozstrzygających "o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu, wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.", a nadto, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie wpływa na prawa i obowiązki Wnioskodawcy;

3) art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 16 § 3 kpa poprzez uznanie, że organ administracji może, w drodze czynności materialno-technicznej, wyłącznie stwierdzić ostateczność decyzji (postanowienia), gdy tymczasem kodeks postępowania administracyjnego stanowi również o prawomocności decyzji (postanowień), a art. 217 nie wyklucza potwierdzenia prawomocności, przy czym w przedmiotowej sprawie mamy właśnie do czynienia z postanowieniem prawomocnym, którego nie można zaskarżyć do sądu;

4) art. 28 kpa w zw. z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r., poprzez jego nie zastosowanie;

5) art. 16 kpa poprzez odmowę wydania zaświadczenia o ostateczności (prawomocności) postanowień [...] oraz [...] w sytuacji, gdy Skarżący jest stroną ostatecznej decyzji administracyjnej SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], wydanej w sprawie lokalu [...] w nieruchomości [...] pryz ulicy [...] (tożsamość przedmiotowa);

6) art. 28 kpa w zw. z art. 4171 § 2 Kc poprzez uniemożliwienie podjęcia zawieszonego postępowania o odszkodowanie m.in. z tytułu szkody wynikającej z wadliwej decyzji administracyjnej, zawisłego przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. [...];

7) art. 28 kpa w zw. z art. 217 kpa m.in. w zw. z:

a. art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece,

b. art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dekret) w zw. z art 50 Kc w zw. z art. 5 dekretu,

c. art. 172, art. 224 § 4 Kc, art. 232 § 1 Kc, art. 235 § 1 Kc, art. 236 § 1 Kc, art. 238 Kc, art. 239 § 1 Kc, art. 4171 2 Kc,

d. art. 27 ust. 1 i 2 ugn, art. 29 ust. 1 ugn, art. 71 ust. 1 ugn,

e. art. 1 ust. 1, art. 3-6, art. 8-10 dekretu o umarzaniu utraconych dokumentów z dnia 10 grudnia 1946 r., Dz.U. 1946, Nr 5, poz. 20,

f. art. 23 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów z dnia 20 lipca 2018 r., Dz. U. 2020, poz. 139

g. art. 1a ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw wraz z nowelą z dnia 16 lipca 2019 r. poprzez uznanie, że Skarżącemu przysługuje wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny w uzyskaniu zaświadczenia, gdy tymczasem, Skarżący, z uwagi na niejednolitą linię orzeczniczą organów administracji oraz sądów administracyjnych, jest obecnie stroną licznych postępowań (wymienione w skardze).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Przedmiotem oceny organów było żądanie Skarżącego wydania zaświadczenia o prawomocności/ostateczności postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2013 r. i [...] października 2012 r. Były to postanowienia w których odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] w [...] . Oba były następnie przedmiotem oceny pod względem legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – sygn. akt I SA/WA 930/13 i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - sygn. akt I OSK 2653/17. Co istotne, stroną skarżącą przed sądem administracyjnym był Skarżący, który jest następcą prawnym przeddekretowych właścicieli nieruchomości przy [...] w których znajduje się lokal nr [...] .

Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 kpa. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest "każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Wskazać należy, że celem art. 28 kpa jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Chodzi o to aby mieli oni możliwość obrony swych praw przed ewentualnym naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądań zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 678/17) Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji w określonym przedmiocie postępowania.

Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r. (II GSK 163/06, Lex 274855). Interes prawny oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu —możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001,1 SA 2326/00, lex nr 54528). Choć istotnie skarżący we wniosku o wydanie zaświadczenia wskazał ogólnie na chęć spowodowania jednolitości orzeczniczej organów, to w ocenie Sądu skoro Skarżący był stroną w postępowaniu dotyczącym rozstrzygniętego postępowania administracyjnego, ma interes prawny w wydaniu zaświadczenia. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację w której podmiot którego skarga do sądu została uwzględniona nie mógł domagać się wydania zaświadczenia o ostatecznym zakończeniu tego postępowania – bo tego dotyczy żądanie Skarżącego. Nie ma przy tym znaczenia czy postępowanie miało charakter merytoryczny w tym sensie że rozstrzygało lub nie o żądaniu stwierdzenia nieważności czy też rozstrzygnięcie miało charakter procesowy – tak jak w tym przypadku. Istotne jest czy osoba która domaga się urzędowego potwierdzenia faktów (art. 217 § 2 kpa) ma interes prawny w żądaniu. Wbrew zresztą wywodów organu mimo że ostatecznie postępowanie nie zakończyło się wydaniem merytorycznej decyzji (rozstrzygającej o nieważności) dotyczyło nieruchomości przy [...] . Niesporne przy tym jest że Skarżący jest następcą prawnym byłych właścicieli przeddekretowych. W każdej tego rodzaju sprawie biorą udział spadkobiercy/następcy prawni przeddekretowego właściciela przejętej z mocy prawa nieruchomości [...] .

W związku z tym organ wadliwie przyjął, że skoro postępowanie nie zostało wszczęte to Skarżący nie ma interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia.

W ocenia Sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że niemożliwym jest wydanie zaświadczenia o ostateczności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Choć istotnie stwierdzenie ostateczności jest czynnością materialnotechniczną i polega na zamieszeniu na decyzji czy postanowieniu stosownej pieczęci to jednak nie wyklucza to opisowego potwierdzenia tego faktu przez właściwy do tego organ administracji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego takiej sytuacji cji nie wykluczają. Przepis art. 218 § 2 kpa stanowi, że zaświadczenie może dotyczyć potwierdzenia faktów lub stanu prawnego gdy wynika to nie tylko z prowadzonej przez ten organ ewidencji ale i danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skoro organ wydał dane postanowienie to informacje na temat ostateczności są w jego posiadaniu. Kwestia zwrotów "ostateczność". "prawomocność", na co zwraca uwagę organ to kwestia w istocie semantyczna o charakterze prawniczym. Skarżący nie musi wiedzieć czy czego dotyczy prawomocność a czego ostateczność. Istotna jest w tym wypadku przede wszystkim wola strony uzyskania potwierdzenia o ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego.

Wyrażona w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wymaga aby w szczególności te same organy sytuacji w której przedmiotem oceny jest kwestia wynikająca z przejęcia nieruchomości w drodze dekretu w każdym postępowaniu dotyczącym takiej nieruchomości tak samo traktowały następców prawnych właścicieli nieruchomości dekretowej w szczególności gdy mamy do czynienia z nie budzącym następstwem prawny, a tak jest w tym przypadku. Nieruchomość przy [...] stanowiła współwłasność W. i A. D. , Skarżący był stroną postępowania przed SKO w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1975 r. [...] na mocy której doszło do sprzedaży najemcy lokalu nr [...] przy [...] . Jego interes prawny wynika zatem w każdego tego rodzaju postępowaniu z następstwa prawnego bo byłych właścicielach przeddekretowych (spadkobierca testamentowy). Zgodnie z art. 922, 925 i 926 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (t.j. D.U. 2020, poz. 1740) kodeksu cywilnego prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jego spadkobierców z chwilą otwarcia spadku na podstawie ustawy lub testamentu.

Dla oceny zasadności skargi nie mają znaczenia zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego (pkt 7 skargi).

Przy ponownym rozstrzygnięciu organ wyda zaświadczenie.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 135 119 pkt 3 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od przegrywającego organu na rzecz skarżącego [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym [...] zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu i [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804).