Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3052/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw z art 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Tomasz Grossmann /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 482/15 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2015 r. NR [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od S.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 482/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Czarnej Białostockiej z [...] marca 2015 r. nr [...], a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 29 kwietnia 2014 r. P.B. (dalej też jako "Inwestor") złożył w Urzędzie Miejskim w Czarnej Białostockiej wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z możliwością umiejscowienia 3 boksów dla koni wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, po granicy z działką nr [...], na terenie części działki o nr geod. [...], położonej w obrębie Brzozówka Ziemiańska, gmina Czarna Białostocka.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Burmistrz Czarnej Białostockiej (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego przez właściciela działki nr [...], S.K. (zwanego też dalej "Skarżącym"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej też jako "SKO", "organ II instancji" lub Skarżący kasacyjnie") decyzją z [...] sierpnia 2014 r. uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z [...] listopada 2014 r. ustalił po raz kolejny warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. SKO, rozpoznawszy odwołanie S.K., decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchyliło w całości ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpatrzywszy sprawę po raz trzeci, organ I instancji, przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2015 r., ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. SKO po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez S.K. opisaną na wstępie decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza, uznawszy, że sprawa została wyjaśniona i rozpatrzona w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a sama decyzja prawidłowo określa warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Na ww. decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł S.K., który zarzucił naruszenie:

a) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 8 k.p.a., a także art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

– błędne ustalenie, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja dotyczy budowy budynku gospodarczego z możliwością wykorzystania jego części na ulokowanie trzech boksów dla koni, podczas gdy nie jest naturalnym sposobem użytkowania budynku gospodarczego prowadzenie w nim hodowli zwierząt, co powinno prowadzić do wniosku, iż zamierzona inwestycja będzie miała w istocie charakter budynku inwentarskiego;

– zaniechanie wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, wybiórczą ocenę dowodów, a w konsekwencji dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że zachodzą przesłanki do zakwalifikowania wniosku o wydanie warunków zabudowy jako dotyczącego budowy budynku gospodarczego w ramach zabudowy jednorodzinnej z przeznaczeniem obejmującym utrzymywanie koni dla celów rekreacyjnych umożliwiających usytuowanie budynku bezpośrednio po granicy z działką Skarżącego, podczas gdy niezależnie od ustalenia czy inwestycja polega na budowie budynku gospodarczego w celu rekreacyjnej hodowli koni, czy w celu inwentarskim, we wsi Brzozówka Ziemiańska nie praktykuje się wznoszenia zarówno budynków inwentarskich, jak i gospodarczych z przeznaczeniem do chowu zwierząt po granicy działek, a nadto już istniejące budynki usytuowane po granicy działek nie są budynkami z przeznaczeniem rolniczym, co bezpośrednio wynika z nierolniczego charakteru miejscowości oraz zabudowy jednorodzinnej, a nadto jedynym obiektem o charakterze tożsamym, jak planowana inwestycja (wykorzystywanym w celach chowu zwierząt), jest budynek wzniesiony w latach 80-tych za zgodą właściciela działki sąsiadującej, a zatem zaskarżona decyzja narusza zasady kształtowania ładu przestrzennego w zakresie sąsiedztwa (kontynuacji) funkcji oraz prawidłowego rozmieszczenia przestrzennego funkcji, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zasady dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego z art. 7 i art. 8 k.p.a.;

b) prawa materialnego, a mianowicie:

– § 12 ust. 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z możliwością umiejscowienia trzech boksów dla koni na działce nr geod. [...], przy granicy z działką nr geod. [...], podczas gdy wskazany przepis stanowi, iż budynek inwentarski, a także budynek gospodarczy do przechowywania płodów rolnych nie mogą być sytuowane bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jako sąsiadujące z budynkiem mieszkalnym;

– § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia poprzez błędne jego zastosowanie i ustalenie, że planowana inwestycja stanowi budynek gospodarczy, podczas gdy przepisy prawa i orzecznictwo wskazują, że charakter inwestycji związanej z postawieniem budynku wraz z trzema boksami dla koni stanowi budynek inwentarski.

Wskazując na powyższe naruszenia, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uwzględniając skargę i uchylając decyzje organów obu instancji przywołanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Bk 482/15, WSA w Białymstoku napisał, że zasadniczy spór pomiędzy stronami dotyczy zakwalifikowania planowanej inwestycji ze względu na jej rodzaj. Zdaniem organu nowa zabudowa, zgodnie z wnioskiem Inwestora, kwalifikuje się jako budynek gospodarczy realizowany w ramach zabudowy jednorodzinnej, w którym mają być utrzymywane konie dla celów rekreacyjnych. Natomiast zdaniem Skarżącego nie jest naturalnym sposobem użytkowania budynku gospodarczego prowadzenie w nim hodowli zwierząt, co powinno prowadzić do wniosku, że zamierzona inwestycja będzie miała w istocie charakter budynku inwentarskiego.

Sąd pierwszej instancji ocenił, że stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważył – odnosząc się do argumentu SKO o związaniu organu treścią wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy – że z regulacji art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") wynika, że to inwestor składając do organu wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane chce zrealizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej charakterystykę urbanistyczną. Wobec tego rację ma organ, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący postępowanie jest związany. Związanie to jednak dotyczy przede wszystkim funkcji projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego bezwzględnie wiążące dla organu w sprawie niniejszej powinno być to, że funkcją projektowanego budynku jest utrzymanie w nim koni, a nie to, że został on nazwany przez inwestora budynkiem gospodarczym.

W związku z tym, jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, kolejną kwestią podlegającą rozważeniu była kwalifikacja przedmiotowego budynku (budynku, w którym mają być utrzymywane konie) ze względu na jego rodzaj, tzn. czy jest to budynek gospodarczy (bo tak go nazwał Inwestor we wniosku), czy też jest to budynek inwentarski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje tych pojęć. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tym tle dwa przeciwne stanowiska. Zgodnie z pierwszym, zdecydowanie dominującym w judykaturze, pojęcia te nie mogą być definiowane poprzez § 3 ww. rozporządzenia, gdyż definicje legalne zawarte w tym rozporządzeniu nie mogą być uznane za definicje pojęć w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.p.z.p. Zgodnie zaś z drugim stanowiskiem (przeciwnym) w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, które stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego, pojęcia powinny być definiowane zgodnie z jego rozumieniem wynikającym z przepisów prawa budowlanego, obowiązujących na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Rozporządzenie w § 3 pkt 8 definiuje pojęcie "budynku gospodarczego", natomiast nie definiuje w sposób bezpośredni pojęcia "budynku inwentarskiego". Pojęcie to występuje jako element pojęcia "zabudowy zagrodowej" zdefiniowanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia, przy czym wymienienie w tej definicji budynków gospodarczych i budynków inwentarskich wskazuje na to, że są to dwie odrębne kategorie budynków.

W ocenie zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro organy stanęły na stanowisku, że przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, to rzeczą organów było dokonanie samodzielnej wykładni pojęć: "budynek gospodarczy" i "budynek inwentarski", przede wszystkim w oparciu o zasady wykładni językowej (z uwzględnieniem "dyrektywy domniemania języka potocznego"). Organ dokonując takiej wykładni przyjął, że okolicznością decydującą o zakwalifikowaniu planowanej inwestycji jako budynku gospodarczego (oprócz tego, że Inwestor tak nazwał ten budynek we wniosku) jest to, że konie będą utrzymywane w celach rekreacyjnych, a nie hodowlanych. Tymczasem, jak zauważył Sąd Wojewódzki, z encyklopedii internetowej "Wikipedia" wynika, że budynek inwentarski to budynek do utrzymywania zwierząt gospodarskich. W ocenie Sądu budynek, w którym mają być umiejscowione 3 boksy dla koni, jest typowym budynkiem inwentarskim. Bez znaczenia dla kwalifikacji tego budynku pozostaje okoliczność, że konie będą utrzymywane w celach rekreacyjnych, a nie hodowlanych. Każde utrzymywanie zwierząt bez względu na cel wymaga bowiem odpowiedniej infrastruktury.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji wskazał, aby rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględnił stanowisko tego Sądu odnośnie do kwalifikacji planowanego budynku i ocenił w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy jego realizacja jest dopuszczalna w świetle zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 482/15, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach której zarzucono zaskarżonemu wyrokowi, że:

1) został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, że organy właściwe w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, oceniając określony we wniosku inwestora planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych, powinny oprzeć się na przepisach § 3 pkt 3 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.; zwanego też dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych budynków", w skrócie "rozp.war.tech.bud."), a gdy tego nie uczyniły – oprzeć się na podstawowym kanonie wykładni językowej, którym jest dyrektywa domniemania języka potocznego, zaś z encyklopedii internetowej "Wikipedia" wynika, że budynek inwentarski to budynek do utrzymywania zwierząt gospodarskich.

W uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że choć Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział tej tezy wprost, to poprzez położenie akcentu na konieczność wyjaśnienia, czym jest budynek inwentarski, dał poniekąd wyraz potrzebie kwalifikowania przedmiotowej inwestycji w kategoriach zabudowy zagrodowej, której budynek inwentarski jest integralną częścią. Przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie posługują się pojęciem "zabudowy inwentarskiej", a jedynie pojęciem "zabudowy zagrodowej". Zatem uzasadnione jest twierdzenie, że w zaskarżonym wyroku przyjęto niejako milcząco, iż o tym, czy sprawa dotyczy zabudowy zagrodowej, czy zabudowy mieszkaniowej rozstrzygać należy w oparciu o rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków (które notabene nie wyjaśnia pojęcia "budynek inwentarski"). SKO podkreśliło, że warunki zabudowy ustala się (bądź odmawia) po to, by zachować istniejący ład przestrzenny i nie wprowadzać na dany teren obiektów, których nie da się pogodzić z dotychczasowym sposobem zagospodarowania danego obszaru. Stad też wyjaśnianie, czy planowany obiekt jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu Prawa budowlanego i warunków technicznych faktycznie nie jest istotne. Ważne jest natomiast to, czy dany obiekt ma mieć związek z funkcją mieszkaniową, czy też ma być elementem działalności rolniczej – hodowlanej. Jednakże próbując ustalić, czy sprawa dotyczy zabudowy mieszkaniowej czy zagrodowej, oparcie się na takim źródle wiedzy, jak internetowa encyklopedia "Wikipedia", jest ryzykowne i niewystarczające, bo jest to źródło o małej wiarygodności (poszczególne hasła tworzone są przez przypadkowych autorów). SKO podkreśliło, że w zaskarżonej decyzji faktycznie nie podejmowało próby wyjaśnienia znaczenia pojęcia "budynek inwentarski", co wiązało się z faktem, że Inwestor nie zgłaszał zamiaru wykorzystania planowanego budynku do działalności rolniczej lub hodowlanej. Poza tym sprawa dotyczy zabudowy planowanej na gruntach rolnych (według danych z ewidencji gruntów), stąd nawet gdyby przyjąć, że ze budowa stajni o funkcjach rekreacyjnych stanowi odmianę zabudowy inwentarskiej (w gospodarstwie rolnym lub hodowlanym), wykorzystanie tego typu terenu na taki cel jest zgodne z rolnym charakterem tego gruntu;

2) został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez bezzasadne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 1 lit. a i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie nazewnictwa", w skrócie "rozp.nazew."), polegające na przyjęciu, że określony we wniosku Inwestora planowany sposób zagospodarowania terenu oraz przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego jako budynku realizowanego w ramach zabudowy mieszkaniowej i mającego służyć utrzymywaniu 3 koni dla celów rekreacyjnych, należy traktować jako budynek inwentarski służący celom hodowlanym, a decyzje organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie, traktujące planowane zamierzenie inwestycyjne jako dotyczące zabudowy mieszkaniowej, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie podniósł, że z ww. przepisów nie da się wywieść, iż inwestycja polegająca na wzniesieniu budynku mającego służyć utrzymaniu 3 koni w celach rekreacyjnych stanowi realizację zabudowy zagrodowej, a nie – element jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Nie każde utrzymywanie zwierząt ma charakter działalności hodowlanej, a z ustawy o ochronie zwierząt wynika nawet, że konie trzymane przez człowieka w specjalnych pomieszczeniach, w charakterze jego towarzysza (tu: "pod siodło") należy traktować jako zwierzęta domowe;

3) został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. oraz § 2 pkt 1 lit. a rozp.nazew., w świetle których planowany sposób zagospodarowania terenu oraz przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego określa inwestor, a zabudowa mieszkaniowa może obejmować również realizację budynków służących celom rekreacyjnym, w tym – utrzymywaniu, a nie hodowli, koni.

4) został wydany z naruszeniem przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym, polegającym na:

a) pominięciu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiającym się niewskazaniem ani przepisu prawa materialnego, który naruszony został w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisu postępowania administracyjnego, którego naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego wymaga od Sądu pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., oraz

b) odstąpieniu od oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (która prawidłowo określała funkcję planowanej inwestycji i rodzaj zabudowy), do czego sąd administracyjny jest zobowiązany na podstawie art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej we wprowadzeniu do wyliczenia jej zarzutów stwierdził, że skargę opiera "na podstawie art. 174 pkt 1" p.p.s.a., jednak nie może być wątpliwości, że podniesiony w niej jako czwarty zarzut naruszenia "przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym" mieści się w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zostały podniesione zarzuty z obu podstaw, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają, co do zasady, zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem ocena zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależy od oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Wspólną bazą dla wszystkich zarzutów prawnomaterialnych jest wyrażane w kilku miejscach skargi kasacyjnej przekonanie jej autora, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie skoncentrował się na (i w konsekwencji ograniczył się do) kwestii ustalenia kwalifikacji planowanego obiektu, określonego w decyzji organu I instancji jako "budynek gospodarczy z możliwością umiejscowienia 3 boksów dla koni" – czy jest to mianowicie budynek "inwentarski" czy właśnie "gospodarczy", o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) – podczas gdy kwestia ta na rozpatrywanym etapie procesu inwestycyjnego, dotyczącym wszak ustalenia warunków zabudowy, nie ma istotnego znaczenia, w związku z czym nie zachodzi też wskazywana w zaskarżonym wyroku potrzeba ustalania znaczenia pojęcia "budynek inwentarski".

Z takim generalnym stwierdzeniem autora skargi kasacyjnej należy się zgodzić.

Przemawia za tym już cel i zakres postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Oto bowiem kończąca to postępowanie decyzja o warunkach zabudowy (dalej w skrócie "decyzja w.z."), zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) służy określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, przybierającej postać wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie ulega wątpliwości, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego" (zob. np. wyroki NSA: z 13.03.2014 r., II OSK 2501/12; z 08.01.2016 r., II OSK 3043/14; z 21.10.2016 r., II OSK 81/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), pod którym to pojęciem ustawodawca rozumie "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, celem art. 61 u.p.z.p. – i prowadzonego w jego ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – jest określenie przesłanek zmiany zagospodarowania określonego terenu, w tym rozwoju na nim zabudowy, o ile istnieją ku temu niezbędne warunki w zakresie uzbrojenia terenu, jednocześnie przy poszanowaniu istniejących cech zagospodarowania i zabudowy terenu oraz istniejącego przeznaczenia terenu (por. wyrok NSA z 13.03.2014 r., II OSK 2501/12, CBOSA). Co istotne, ów planowany "rozwój zabudowy" nie oznacza wyłącznie możliwości powielania zabudowy już istniejącej, ale także dopuszczalność wprowadzania nowych obiektów uzupełniających tę zabudowę, o ile tylko ich funkcję i cechy da się pogodzić z zastanym stanem rzeczy, tj. z faktycznymi warunkami panującymi do tej pory na danym obszarze (por. wyrok NSA z 13.03.2014 r., II OSK 2501/12, CBOSA).

Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), który powinien w szczególności zawierać "charakterystykę inwestycji" (art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Jest poza sporem, że organ administracji jest związany takim wnioskiem inwestora, którego treść determinuje zarazem przedmiot i zakres postępowania. W orzecznictwie sądowym słusznie podnosi się, że związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcji, jaką ma on pełnić (por. wyroki NSA: z 06.12.2007 r., II OSK 1639/06; z 10.11.2015 r., II OSK 578/14; z 09.05.2017 r., II OSK 951/16 – CBOSA).

Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy bezwzględnie wiążące dla organu było to, iż funkcją (a ściślej: jedną z możliwych funkcji) projektowanego budynku ma być utrzymywanie w nim koni, a nie to, że został on nazwany przez inwestora "budynkiem gospodarczym". Nie można bowiem utożsamiać określenia faktycznego zakresu zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – którego to określenia zawsze dokonuje wnioskodawca (inwestor) – od prawnej kwalifikacji tak określonego zamierzenia (jego właściwego "nazwania" w języku prawnym), co ostatecznie leży w gestii organu wydającego decyzję. Konieczność konsekwentnego rozróżniania tych dwóch kwestii wynika jasno z porównania brzmienia art. 52 ust. 2 pkt 2 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. z jednej strony oraz art. 54 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. z drugiej. Pierwszy z przywołanych przepisów, jak to już wyżej wskazano, nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia we wniosku "charakterystyki inwestycji", która powinna obejmować m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i lit. c u.p.z.p.). Natomiast art. 54 pkt 1 u.p.z.p. wymaga od organu określenia w decyzji "rodzaju inwestycji". Należy przyjąć, że ustawowy wymóg określenia w decyzji lokalizacyjnej "rodzaju inwestycji" obejmuje w szczególności właśnie prawną kwalifikację inwestycji, której "charakterystykę" przedstawił inwestor we wniosku. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku o zaliczenie wnioskowanej inwestycji do określonej kategorii (typu) przedsięwzięć budowlanych (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, uw. 2 do art. 54; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 54, Nb 3). Takiemu rozumieniu pojęcia "rodzaju zabudowy", użytego w art. 54 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p., nie stoi na przeszkodzie unormowanie § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589), zgodnie z którym "ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa, c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, d) zabudowa produkcyjna, e) cmentarze, f) drogi publiczne, g) drogi wewnętrzne, h) obiekty infrastruktury technicznej". Użycie w cytowanym przepisie, we wstępie do wyliczenia, zwrotu "w szczególności" przesądza bowiem o możliwości dalszej precyzacji "rodzaju zabudowy" z użyciem innych jeszcze, niż wyliczone, określeń.

Jak z powyższego wynika, dopóki dokonane przez organ w decyzji o warunkach zabudowy określenie rodzaju inwestycji adekwatnie "nazywa" (kwalifikuje) przedsięwzięcie scharakteryzowane przez inwestora we wniosku, dopóty nie można mówić o naruszeniu zasady związania organu wnioskiem strony i o orzekaniu niezgodnie z tym wnioskiem. Nie jest przy tym, wykluczone, a wręcz jawi się jako działanie racjonalne, posługiwanie się w tym zakresie przez organ terminologią stosowaną na gruncie przepisów prawa budowlanego – w tym także w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – skoro decyzja o warunkach zabudowy bezpośrednio poprzedza etap procesu inwestycyjnego, jakim jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, i wiąże organ wydający tę ostatnią decyzję (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Posługiwanie się tą terminologią nie jest jednak wymogiem bezwzględnym, skoro, jak trafnie podkreśla się w dominującym nurcie orzecznictwie sądów administracyjnych, nie jest ona, a zwłaszcza definicje zamieszczone w ww. rozporządzeniu, wiążąca dla organów ustalających warunki zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21.10.2016 r., II OSK 101/15, CBOSA).

W konsekwencji za dopuszczalne należy uznać posługiwanie się w decyzji w.z. poszczególnymi terminami, które nawet posiadają swoje definicje legalne w prawie budowlanym – w znaczeniu autonomicznym, nie odpowiadającym (lub nie w pełni odpowiadającym) tym definicjom – o ile tylko jest w danym przypadku jasne, iż ów termin występuje w decyzji w takim właśnie, autonomicznym znaczeniu, i jego użycie w tym znaczeniu służyć ma możliwie adekwatnemu "nazwaniu" inwestycji scharakteryzowanej przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogom tym czyni zadość określenie planowanej inwestycji w sposób, w jaki to zostało uczynione w decyzji Burmistrza z [...] marca 2015 r., tj. poprzez wskazanie, iż chodzi o budowę "budynku gospodarczego w możliwością umiejscowienia 3 boksów dla koni" (wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną). Choć bowiem organ posłużył się terminem zdefiniowanym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych budynków ("budynek gospodarczy" – zob. § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia), to poprzez dodanie rozwinięcia: "z możliwością umiejscowienia 3 boksów dla koni" wyraźnie zasygnalizował odstępstwo od tej definicji w swej decyzji.

Zarazem należy podzielić stanowisko Skarżącego kasacyjnie o braku podstaw do nakładania przez Sąd pierwszej instancji na organy ustalające warunki zabudowy obowiązku rozstrzygania, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest w istocie "budynkiem inwentarskim", i to w znaczeniu, w jakim "pojęcie to występuje jako element pojęcia zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozp.war.tech.bud. – a to z następujących względów.

Po pierwsze, obowiązku dokonywania takiej kwalifikacji nie da się wyprowadzić z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w tym z trafnie powołanych w skardze kasacyjnej, jako naruszone przez Sąd pierwszej instancji, przepisów art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 1 lit. a i lit. c rozp.nazew. Dokonanie takiej kwalifikacji nie jest bowiem niezbędne dla oceny, czy planowana inwestycja, przewidująca możliwość utrzymywania w projektowanym budynku 3 koni w celach rekreacyjnych, "wpisuje się" w zastany na tym terenie stan zagospodarowania i zabudowy, na zasadach "dobrego sąsiedztwa".

Po drugie, skoro – jak to już wyżej wskazano – zawarta w § 3 pkt 3 rozp.war.tech.bud. definicja "zabudowy zagrodowej" nie wiąże organów administracji w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jako niezasadne jawi się oczekiwanie dokonywania przez te organy wykładni poszczególnych terminów składających się na tę definicję (tu zwłaszcza terminu: "budynek inwentarski"). Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że uszła najpewniej uwagi Sądu pierwszej instancji – który stwierdził, iż rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków "nie definiuje w sposób bezpośredni pojęcia budynku inwentarskiego" – swoista (nawiasowa) definicja tego pojęcia, zawarta w § 209 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, w świetle której budynki inwentarskie to budynki "służące do hodowli inwentarza" (wyjaśnienia wymagałoby jedynie, czy definicja ta wykracza swym zasięgiem poza przepisy działu VI rozp.war.tech.bud. poświęconego bezpieczeństwu pożarowemu).

Po trzecie, kwestia ewentualnej kwalifikacji projektowanej inwestycji jako "budynku inwentarskiego" nabiera doniosłości na gruncie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, które z taką właśnie kwalifikacją obiektu budowlanego wiążą określone wymagania, zakazy lub nakazy. Dlatego to rolą organu architektoniczno-budowlanego będzie, w miarę potrzeby, ustalenie, czy planowana inwestycja, określona w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy jako "budynek gospodarczy z możliwością umiejscowienia 3 boksów dla koni", winna być na gruncie przepisów ww. rozporządzenia (i w świetle projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora temu organowi) traktowana jako "budynek inwentarski", czy może jako budynek z "pomieszczeniami inwentarskimi" (bo i takim pojęciem posługuje się prawodawca w tym rozporządzeniu – zob. np. §§ 109–112). W konsekwencji to także organ architektoniczno-budowlany będzie władny ostatecznie rozstrzygać, czy w świetle obowiązujących warunków technicznych możliwe jest wzniesienie takiego budynku w granicy z działką sąsiednią. Należy bowiem podkreślić, że samo dopuszczenie w decyzji w.z. możliwości sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy, nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 27.02.2017 r., II OPS 3/16, CBOSA). A kontrolę przestrzegania tych wymagań powierzono właśnie organom architektoniczno-budowlanym.

W świetle powyższych uwag w pełni zasadny okazał się pierwszy zarzut skargi kasacyjnej. Natomiast zasadność pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego (tj. zarzutów nr 2 i 3), w zakresie dotychczas nieomówionym, wymyka się w istocie ocenie Sądu kasacyjnego na obecnym etapie postępowania. W tym zakresie ww. zarzuty stanowią bowiem w przeważającej mierze polemikę z poglądami i ocenami, których Sąd pierwszej instancji albo w ogóle nie był władny formułować w sprawie dotyczącej warunków zabudowy (że mianowicie planowany obiekt stanowi "budynek inwentarski" w rozumieniu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków), albo expressis verbis nie sformułował (że planowana inwestycja "nie wpisuje się" w istniejącą zabudowę mieszkaniową). Godzi się bowiem zauważyć, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od weryfikacji prawidłowości stanowiska organów – zdaniem których realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna w świetle zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji dotychczasowej zabudowy – niezasadnie poruczając organom ponowną ocenę w tym zakresie. W konsekwencji Sąd ten dopuścił się zarzucanego naruszenia przepisów proceduralnych (zarzut nr 4 skargi kasacyjnej), a w szczególności niezasadnie odstąpił od oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w jej całokształcie – co będzie zobligowany przeprowadzić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w całości i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 1 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego kasacyjnie koszt wpisu.