Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 12/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] (znak: [...]), odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o klatkę schodową w O. W. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...].

Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] lipca 2021 r. T. S. (zwana dalej także "wnioskodawczynią") zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o klatkę schodową w O. W. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...]. Do wniosku dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokumentację techniczną.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zobowiązał wnioskodawczynię do usunięcia, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, następujących nieprawidłowości:

- 4 egzemplarze projektu budowlanego doprowadzone do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. W. rejon ul. [...] - dotyczy bilansu terenu "powierzchnia zabudowy 20 % powierzchni terenu".

- uzgodnienie lokalizacji inwestycji z gestorem sieci ciepłowniczej.

W pouczeniu wskazano, że niewykonanie w terminie określonego w postanowieniu obowiązku spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwalania na budowę, a także że na postanowienie stronie nie służy zażalenie.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. wnioskodawczyni przedłożyła pismo O. Z. C. S.A. z dnia [...] lipca 2021 r. (znak: [...]) o uzgodnieniu lokalizacji inwestycji w stosunku do istniejącej sieci ciepłowniczej. Jednocześnie, wnioskodawczyni zwróciła się z prośbą o przekazanie zapytania do zespołu prawnego Starostwa Powiatowego, względnie Urzędu Miasta O. W. o wskazanie, czy aktualnie obowiązująca Uchwała Rady Miejskiej O. W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. W. terenu w rejonie ulicy [...] wprowadza ograniczenia dotyczące warunków zabudowy i wielkości działek w odniesieniu do inwestycji planowanych, czy dotyczy nieruchomości i budynków już istniejących. Dodatkowo wnioskodawczyni wskazała, że przed podjęciem wskazanej wyżej uchwały z 2001 r., prawdopodobnie na początku lat 90-tych, wydzielono na ulicy [...] w O. W. działki o powierzchni mniejszej niż [...] m2 (około [...] m2) i zezwolono na zabudowę tych działek na powierzchni zdecydowanie przekraczającej 20% powierzchni terenu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. (znak: [...]) Starosta [...] (zwany dalej także "Starostą"), działając na podstawie art. 33 i art. 35 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333 ze zm.), a także art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmienia ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471, 695, 782) oraz art. 104 k.p.a., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o klatkę schodową w O. W. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...].

W uzasadnieniu, przywołując art. 35 ust. 1 i ust. 3 p.b., Starosta wskazał, że określony w projekcie został bilans terenu, z którego wynika, że powierzchnia zabudowy działki po rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o klatkę schodową będzie wynosiła 28 %, co powoduje niezgodność z uchwałą Rady Miejskiej O. W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. W. - terenu w rejonie ulicy [...]. Podkreślono, że dla jednostki [...], którą objęta jest działka inwestycyjna, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 20 %, zatem przedmiotowa inwestycja – z powierzchnią zabudowy działki na poziomie 28% - jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia [...] października 2021 r. T. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu zarzucono organowi instancji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7a, art. 8, art. 12 w zw. z art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a także prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez błędną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. W. terenu w rejonie ulicy [...] wprowadzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., w konsekwencji skutkującego naruszeniem art. 64 Konstytucji RP. Wniesiono o uchylenie decyzji Starosty w całości i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwalania na budowę w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o klatkę schodową w O. W. przy ul. [...] na działce nr [...] obręb [...] z uwagi na oczywistą zasadność sformułowanych zarzutów.

W odwołaniu podkreślono, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzone Uchwałą z 2001 r. powinny znajdować zastosowanie również w przypadku planowanej rozbudowy nieruchomości przy ul. [...] o klatkę schodową o powierzchni [...] m2.

Wnioskodawczyni podniosła, że sformułowanie treści uchwały z 2001 r. "Powierzchnia zabudowy 20% powierzchni terenu. Powierzchnia biologiczna czynna ponad 60% powierzchni terenu. Wielkość działek [...] m2", - w jednym ciągu tekstowym – wskazuje, że dla możliwości zastosowania Uchwały z 2001 r. do danej inwestycji/działki koniecznym jest, aby wskazane w niej warunki zostały spełnione łącznie. Natomiast wybiórcze odczytywanie wskazanych warunków, jak w niniejszej sprawie, prowadzi do rozszerzającej wykładni przepisów prawa miejscowego. Zdaniem wnioskodawczyni, nie ulega wątpliwości, iż jednym z warunków koniecznych i przesądzających o możliwości zastosowania Uchwały z 2001 r. do danej działki jest fakt, że jest to działka o powierzchni [...] m2. Bowiem zapisy Uchwały z 2001 r. odnoszą się wprost do konkretnych działek znajdujących się w okolicy objętej zakresem jej stosowania – tj. działek o wielko [...] m2. Oznacza to, zdaniem wnioskodawczyni, że zapisy Uchwały z 2001 r. nie powinny znajdować zastosowania do jej działki, której powierzchnia wynosi [...] m2. Toteż, biorąc pod uwagę zasygnalizowane przez wnioskodawczynię w odpowiedzi na postanowienie Starosty z dnia [...] lipca 2021 r. argumenty i wątpliwości co do wykładni wskazanych powyżej postanowień Uchwały z 2001 r., podniesiono, że zaistniała przesłanka do zastosowania art. 7a k.p.a., ponieważ s prawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, natomiast Starosta [...] w trakcie trwającego ponad dwa miesiące postępowania wątpliwości tych nie zauważył bądź nie chciał zauważyć. Przedstawiając argumentację w oparciu o art. 8 k.p.a., wnioskodawczyni podniosła, przywołując pobliskie inwestycje na innych działkach znajdujących się na obszarze objętym Uchwałą z 2001 r., że Starosta działa niekonsekwentnie i krzywdząco w odniesieniu do poszczególnych właścicieli znajdujących się tam nieruchomości, gdyż jednym – tj. inwestorowi zajmującemu się realizacją pobliskich inwestycji pozwala się na zabudowę o zdecydowanie większej powierzchni zabudowy działki aniżeli wskazany w Uchwale z 2001 r. wskaźnik 20%, podczas gdy wnioskodawczynię ograniczono w jej uprawnieniach, gdyż nieuprawnione jest twierdzenie, że zasady wynikające z Uchwały z 2001 r. powinny mieć zastosowanie do już istniejących budynków powstałych na długo przed wejściem w życie tej Uchwały z 2001 r. Odnosząc się do zarzutu materialnego, wnioskodawczyni podniosła, że Starosta przeprowadził błędną wykładnię postanowień Uchwały z 2001 r., gdyż wykładnia ta miała charakter rozszerzający, co nie może mieć miejsca w zakresie aktów ograniczających uprawnienia mieszkańców.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], Wojewoda (zwany dalej także "Wojewodą") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że sporna inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w O. W. przy ul. [...], na działce nr [...], o klatkę schodową o powierzchni zabudowy [...] m2. Podano, że jak wynika z punktu 3.2 opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (str. 7 projektu budowlanego), dotyczącego bilansu powierzchni w granicach opracowania powierzchnia terenu opracowania wynosi [...] m2, powierzchnia zabudowy - [...] m2, w tym istniejąca [...] m2, projektowana - [...] m2. Wobec tego wskaźnik zabudowy wynosi 28%. Powierzchnia zieleni wynosi [...] m2, co stanowi 68,4% powierzchni terenu opracowania. Dodano, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest ustaleniami Uchwały Rady Miejskiej O. W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., a działka inwestycyjna położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...], tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z udziałem zieleni niskiej i wysokiej - § 5 ust. 1 lit. a planu miejscowego. Wskazano, że zgodnie z przywołanym postanowieniem Uchwały z 2001 r., "powierzchnia zabudowy 20% powierzchni terenu. Powierzchnia biologicznie czynna ponad 60% powierzchni terenu. Wielkość działek [...] m2. W projekcie zagospodarowania terenu uwzględnić powiązania zewnętrzne projektowanej inwestycji i prawa właściciela sąsiednich terenów. Zabudowa mieszkalna do dwóch kondygnacji nadziemnych, dachy dwuspadowe kryte materiałami ceramicznymi".

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., Wojewoda uznał, że Starosta prawidłowo doszedł do przekonania, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego w zakresie powierzchni zabudowy.

Odnosząc się do argumentacji odwołania, Wojewoda wskazał, że gdyby interpretować przepisy Uchwały z 2001 r. w sposób wskazany w odwołaniu, to dla wielu działek znajdujących się na terenie objętym planem miejscowym jego zapisy nie miałyby zastosowania, bowiem rzadko która działka ma konkretnie taką wielkość. Tym samym dla działek, których powierzchnia jest większą bądź mniejsza niż [...] m2, nie byłoby żadnych zapisów, które kształtowałyby zabudowę. Podkreślono, że postanowienie dotyczące wielkości działki jest istotne z punktu widzenia dokonywanych podziałów nieruchomości i wiążące głównie dla organów przeprowadzających te podziały. W ocenie Wojewody, wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, postanowienia dotyczące powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, ilości kondygnacji, rodzaju dachu, należy stosować do wszystkich działek leżących na terenie oznaczonym symbolem [...], bez względu na ich wielkość. Zatem również do działki inwestycyjnej. Przypomniano również, że treść planu miejscowego, w tym zawarte w nim zakazy, uwarunkowane być mogą wieloma okolicznościami i nie zawsze stanowią tylko wynik wyważenia interesów właścicieli nieruchomości w kontekście władztwa planistycznego, a konieczność badania zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego wynika wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1a p.b., co jest jednym z podstawowych zadań organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przywołując relewantne orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda uznał, że wobec braku problemów interpretacyjnych uchwały, Starosta dokonał zbadania zgodności przedsięwzięcia z obowiązującym planem miejscowym, w wyniku którego ustalono, iż w sprawie wystąpiło naruszenie postanowienia Uchwały z 2001 r. dotyczącego powierzchni zabudowy. Tym samym, zdaniem Wojewody, nie było podstaw do występowania do innego organu o pomoc interpretacyjną, co w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. sugerowała T. S.. Wbrew twierdzeniem odwołującej zapisy planu miejscowego nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.

Analizując materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie Wojewoda zauważył, iż Starosta w toku postępowania ograniczył się jedynie do wydania postanowienia w oparciu o art. 35 ust. 3 p.b. Starosta [...] nie wydał w przedmiotowej sprawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie skorzystał także z dyspozycji art. 10 k.p.a. i 79a k.p.a. Mając jednak na uwadze, że całość akt sprawy stanowi materiał dowodowy złożony przez wnioskodawczynię, Wojewoda uznał, że był on dobrze znany wnioskodawczyni. Stąd też powyższe kwestie nie miały wpływu na wynik sprawy. Ponadto, odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 7a k.p.a., Wojewoda wyjaśnił, że organy obu instancji nie miały wątpliwości prawnych, które należałoby, zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie, rozstrzygać na korzyść strony. W ocenie Wojewody, nie doszło także do naruszenia art. 8 k.p.a. W kwestii zarzutów dotyczących naruszenia przez Starostę art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 i 36 k.p.a. wskazano, że ich naruszenie nie może mieć wpływu na merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że art. 35 ust. 6 p.b. stanowi regulację szczególną w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopuszczenie się naruszeń w tym zakresie skutkować mogło ewentualnie wniesieniem ponaglenia, bądź skargi na bezczynność, jednak było to zasadne przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. T. S. (zwana dalej także "Skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 7a, art. 8 oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji bez wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania, a także przepisów prawa materialnego, tj. art 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez błędną wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. W. terenu w rejonie ulicy [...] wprowadzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., a w konsekwencji skutkującego naruszeniem art. 64 Konstytucji RP.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca powieliła argumentację wyrażoną w odwołaniu od decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., zwracając szczególną uwagę na inne inwestycje występujące na pobliskich działkach, gdzie, zdaniem Skarżącej, nie zostały zachowane warunki wynikające z Uchwały z 2001 r. w zakresie dozwolonej powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 20% powierzchni terenu. Toteż, skoro interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonuje podmiot wydający pozwolenia na budowę (tutaj Starosta [...]), to Skarżąca podniosła, żeby interpretacja tego planu w odniesieniu do jej nieruchomości została przeprowadzona w taki sam sposób i aby skutkowała ona takim samym efektem, jak w przypadku inwestycji realizowanych na pobliskich działkach, tj. wydaniem pozwolenia na dobudowę klatki schodowej. Kontynuując ten sposób argumentacji w skardze, Skarżąca podniosła, że skoro w dwóch takich samych stanach faktycznych - tj. w odniesieniu do nieruchomości mieszkalnych znajdujących się na obszarze obowiązywania tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wydano dwie odmienne decyzje, to, zdaniem Skarżącej, nie ulega żadnej wątpliwości, iż zapisy przedmiotowego planu budzą wątpliwości interpretacyjne, na co, jak przypomniała Skarżąca, już wielokrotnie zwracała uwagę na poprzednich etapach toczącego się postępowania, a co całkowicie zostało zignorowane przez organy obu instancji.

W dalszej kolejności Skarżąca podniosła, że Wojewoda oparł się wyłącznie na materiale dowodowym przekazanym przez Starostę Ostrowskiego. Przy czym, mając na uwadze zgłaszane wielokrotnie przez Skarżącą wątpliwości co do prawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego Uchwałą z 2001 r., zdaniem Skarżącej, Wojewoda powinien zbadać cały materiał dowodowy celem wyjaśnienia, czy nie nastąpiło naruszenie zasady równości, gdyż do wnikliwego rozpoznania sprawy i dokładnego zbadania jej okoliczności obliguje go art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Uzasadniając zarzut materialnoprawny, Skarżąca podniosła, iż jakkolwiek Starosta [...], zgodnie z nałożonym na niego w przepisie art. 35 ust. 1 p.b. obowiązkiem, sprawdził zgodność przedłożonego przez Skarżącą w ramach wniosku o pozwolenie na budowę projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym niemniej, zdaniem Skarżącej, dokonując przedmiotowej weryfikacji przedłożonego projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starosta [...] dokonał nieprawidłowej, rozszerzającej wykładni zapisów przedmiotowej Uchwały z 2001 r., tym samym ograniczając znacząco przyznane Skarżącej konstytucyjnie prawo własności i dysponowania nieruchomością będącą jej własnością przejawiające chęcią jej rozbudowy - której prawidłowość potwierdził Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Powyższe działanie organów jest sprzeczne nie tylko z przepisem art. 64 Konstytucji RP, ale także z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., a także art. 4 p.b. Skarżąca dodała, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda całkowicie pominął, iż jakkolwiek plany zagospodarowania przestrzennego, jak Uchwała z 2001 r. są aktami prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy, tym niemniej aktem najwyższej rangi w Polsce jest Konstytucja RP. A zatem akty te powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, tj. w świetle zasad w Konstytucji wskazanych, w tym przypadku wyrażonej w konstytucji zasady prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego - które miało wpływ na wynik sprawy - jak również przepisów postępowania, które - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł też naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd musi zatem mieć na uwadze, czy uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na stwierdzone uchybienia może doprowadzić do wydania decyzji o innej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 ze zm.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 735 ze zm. – dalej jako: k.p.a.).

Rozpoznając badaną sprawę Sąd uwzględnił, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem T. S. z dnia [...] lipca 2021 r. (data wpływu wniosku do Starostwa Powiatowego w O. W.), a zatem w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wszczęcie postępowania nastąpiło przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471) stąd też, na podstawie art. 25 tej ustawy zmieniającej, zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Prawa budowlanego sprzed nowelizacji.

Poza sporem pozostaje, że T. S. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o klatkę schodową. Kwestią bezsporną pozostaje też, że to zamierzenie inwestycyjne przewidziano do realizacji na dz. nr [...], położonej w O. W. przy ul. [...]. Kwestią bezsporną pozostaje nadto, że inwestycja została przewidziana do realizacji na działce, która - jak wskazano na s. 11 przedłożonego przez Skarżącą Projektu zagospodarowania działki - ma pow. [...], przy czym istniejąca powierzchnia zabudowy zajmuje [...], a projektowana powierzchnia zabudowy miała obejmować dodatkowe [...], co finalnie, łącznie dać miało [...] powierzchni zabudowy (s. 7 Projektu zagospodarowania działki). Bezsporne pozostaje, że docelowo wskaźnik zabudowy na działce objętej wnioskiem Skarżącej, po dobudowaniu klatki schodowej, miał wynieść 28% (s. 7 i 11 Projektu zagospodarowania działki). Kwestią bezsporną pozostaje ponadto, że teren spornej inwestycji położony jest na obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej O. W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. W. - terenu w rejonie ulicy [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. z [...] nr [...], poz. [...] – dalej również jako: "Plan") i oznaczonym symbolem [...] Kwestią bezsporną pozostaje również, że na podstawie § 5 ust. 1 lit. a tego Planu tereny oznaczone symbolem [...] stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z udziałem zieleni niskiej i wysokiej, a w odniesieniu do nich ustalono następujące warunki zabudowy: "Powierzchnia zabudowy 20% powierzchni terenu. Powierzchnia biologicznie czynna ponad 60% powierzchni terenu. Wielkość działek [...] m˛.".

Istota sporu sprowadza się do zasadności odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego, położonego na obszarze objętym symbolem [...] z poziomu istniejących aktualnie 25% powierzchni terenu do 28% (tj. o 3%) powierzchni terenu działki Skarżącej.

Organy obydwu instancji odmówiły Skarżącej udzielenia pozwolenia na dobudowę klatki schodowej, uzasadniając swoje stanowisko niezgodnością planowanej przez nią inwestycji z Planem, z uwagi na fakt, że powierzchni zabudowy nie może przekraczać 20% powierzchni terenu na obszarze oznaczonym symbolem [...]

Ze stanowiskiem organów nie zgadza się T. S., która stoi na stanowisku, że ograniczenie powierzchni zabudowy do 20% powierzchni terenu dotyczy tylko działek o pow. [...], tymczasem jej działka ma powierzchnię trzykrotnie mniejszą. Ponadto Skarżąca wskazuje, że już aktualnie zabudowa na jej działce (zrealizowana na przełomie lat `80 i `90 XX w.) przekracza 20% powierzchni terenu, a więc przekracza wartość dopuszczoną Planem.

W ocenie Sądu, to Wojewoda ma rację.

Na podstawie art. 35 pkt 1 lit. a P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (...).

Należy zwrócić uwagę, że jak wskazuje sama Skarżąca - już w dacie wejścia w życie - Planu jej działka była już zabudowana budynkiem jednorodzinnym, który został zrealizowany na przełomie lat `80 i `90 XX w. na działce o powierzchni niespełna 500m˛, co doprowadziło - jeszcze przed wejściem życie Planu - do zabudowania tej działki w wymiarze przekraczającym 20% powierzchni jej terenu.

Odnosząc się do przedstawionych powyżej argumentów Skarżącej należy wskazać, że plan miejscowy zawiera regulacje określające sposób zagospodarowania danego terenu na przyszłość. Gmina uchwalając miejscowy plan nie może zatem ingerować w już istniejący sposób zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. sygn. II OSK 359/21). Skarżąca sama zauważa, że opisywany przez nią stan obejmujący, ponad 20% zabudowę działki o powierzchni 500m˛ istniał już w dacie wejścia w życie Planu. Dlatego też niezasadnie Skarżąca z tego faktu, że na jej działce już od lat`90 XX w. powierzchnia zabudowy przekracza dopuszczone Planem uchwalonym w 2001 r. 20% powierzchni terenu, wywodzi swoje uprawnienie do pogłębiania tego stanu niezgodności z obowiązującym Planem.

Nie sposób również zgodzić się ze Skarżącą, że § 5 ust. 1 lit. a Planu należy interpretować w ten sposób, że ograniczenie powierzchni zabudowy do 20% powierzchni terenu na obszarze [...] dotyczy tylko działek o powierzchni równej [...].

Wyjaśnić trzeba, że dokonując wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji kierować się należało - nie tylko - literalnym brzmieniem przepisów, ale również należało uwzględnić dyrektywy celowościowe i systemowe wykładni. (por. wyrok NSA z 12.10.2017 r. sygn. I OSK 829/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Standardom tym nie odpowiada jednak przedstawiana przez Skarżącą wykładnia przepisu § 5 ust. 1 lit. a Planu. Poszczególne przepisy Planu nie mogą być więc interpretowane, jak czyni to Skarżąca, w całkowitym oderwaniu od jego pełnego kontekstu. Przyjęcie proponowanej przez Skarżącą interpretacji § 5 ust. 1 lit. a Planu stoi w sprzeczności z istotą konstytucyjnej zasady równości i nie znajdujące żadnego oparcia w przepisach prawa, prowadząc do nieuzasadnionego niczym faworyzowania właścicieli działek zarówno mniejszych, jak i większych niż [...], którzy w przeciwieństwie do właścicieli działek o powierzchni równej [...] m˛, mieliby nie podlegać ograniczeniom wynikającym z Planu. Jak wynika z argumentacji przedstawionej przez Skarżącą, w jej ocenie przepis § 5 ust. 1 lit. a Planu należy interpretować w ten sposób, że ograniczenie powierzchni zabudowy do 20% powierzchni terenu dotyczy tylko działek o wielkości równej [...]. Skarżąca nie dostrzega jednak, że Plan nie zawiera żadnych innych uregulowań, które ewentualnie mogłyby znajdować zastosowanie do działek o innej niż [...] powierzchni. Jednocześnie, nie sposób wskazać celu, którego realizacji służyć miałoby uregulowanie warunków zabudowy, w tym wprowadzenie ograniczenia powierzchni zabudowy - wyłącznie - na działkach o powierzchni równej 1500m˛. Jak wynika z argumentacji samej Skarżącej, oznaczać by to musiało, że w przeważającej mierze do terenu oznaczonego symbolem [...] postanowienia Planu nie znajdowałyby zastosowania. Nie sposób przyjąć aby takie miały być intencje racjonalnego prawodawcy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania i skargi Sąd wskazuje, że nie stwierdza w niniejszej sprawie naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie "pozostają wątpliwości" co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Nie chodzi tu jednak o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do znaczenia przepisu prawa, lecz o tylko te wątpliwości, które "pozostają", a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni. Konieczne jest zatem wykazanie, że po pierwsze - w sprawie istnieją wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, po drugie - wykorzystano odnośne metody (reguły, dyrektywy, wskazówki) wykładni prawa w celu usunięcia tych wątpliwości, po trzecie - wykorzystane metody nie doprowadziły do usunięcia wątpliwości co do znaczenia odnośnego przepisu prawnego (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd/el 2019). W ocenie Sądu, w badanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca.

Nie podziela Sąd również stanowiska Skarżącej aby doszło do naruszenia pozostałych wskazanych w skardze przepisów k.p.a., w stopniu, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że wszystkie decyzje administracyjne, zapadają w sprawach indywidualnych, a przedstawiona przez Skarżąca argumentacja nie dowodzi, że w tożsamych stanach faktycznych i prawnych dochodzi do wydawania decyzji o odmiennej treści.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego - które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji.