Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 328/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki A. z o.o. z siedzibą w J. kwotę [...]zł (dziewięćset [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 roku (znak [...]), działając na podstawie art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, j.t.) (dalej jako "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, t.j.) (dalej jako "K.p.a."), odmówił Spółce A z siedzibą w J. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową zlokalizowanego w G. na działce o nr ewid.[...], gmina S..

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a w razie stwierdzenia naruszeń organ postanowieniem nakłada z powołaniem na art. 35 ust. 3 p.b. obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, a po jego bezskutecznym upływie organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, inwestor nie wywiązał się z usunięcia dwóch wskazanych nieprawidłowości. Po pierwsze, projektowany budynek nadal nie jest usytuowany względem obowiązującej linii zabudowy, gdyż elewację frontową zaprojektowano wzdłuż granicy z działką nr ew. [...] (tzn. od strony wschodniej) a na obowiązującej linii zabudowy usytuowano elewację boczną budynku (tzn. od strony południowej). Zdaniem organu, za elewację frontową projektowanego budynku należy uznać jego elewację boczną (tzn. tę elewację od strony wschodniej działki), gdzie znajdują się wejścia do lokali. Wejścia do poszczególnych lokali nie zostały umieszczone na obowiązującej linii zabudowy, lecz z boku budynku (na elewacji bocznej wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...], tzn. od strony wschodniej). W konsekwencji, elewacja frontowa rozumiana jako elewacja zaprojektowana wzdłuż granicy z działką nr ew. [...] (tzn. od strony wschodniej), której szerokość zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nie może przekraczać 12,0 m, wynosi 23,0 m, a więc przekracza ona maksymalną jej szerokość. Organ uznał zatem, że lokalizacja planowanego zamierzenia budowlanego oraz szerokość jego elewacji frontowej zlokalizowanej od strony wschodniej są niezgodne z pkt I ust. 2.2. lit. a) oraz pkt I ust. 2.4 decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2018r.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 roku wniosła skarżąca Spółka, zaskarżając tę decyzję w całości i zarzucając niewłaściwą interpretację postanowień decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2018 roku, zmienioną późniejszą, decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2019 roku.

Odwołująca się podniosła, że organ niepoprawnie ustalił, że elewacją frontową projektowanego budynku jest ta zlokalizowana od strony wschodniej, gdyż, zdaniem skarżącej, elewacją frontową budynku jest ta zlokalizowana od strony południowej. Skarżąca poparła swoje stanowisko w oparciu o § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr [...], poz. 1588, dalej "rozporządzenie") definiujący front działki jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Dodała także, w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia o warunkach, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Przypomniała także, że stanowisko Skarżącej popiera także postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 2019 roku wyjaśniające kiedy spełniony jest warunek dotyczący szerokości elewacji frontowej określony w decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy wyżej powołaną decyzję Starosty [...] nr [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że planowana inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy w części dotyczącej posadowienia budynku zgodnie z obowiązującą linią zabudowy.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił się, iż ściana, w której umieszczono wejście główne do budynku nie jest ścianą frontową budynku. Definicja elewacji fontowej nie jest zawarta ani w ustawie, ani też w rozporządzeniu, zatem należy odwołać się do zasad interpretacji językowej, w myśl której elewacja to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1978). Poprzez pojęcie elewacji rozumie się zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku (Leksykon Nauk Technicznych, WNT, Warszawa 1984).

Odwołując się do postanowienia § 2 pkt 5 rozporządzenia określenie, gdzie znajduje się front działki przesądza o tym, gdzie będzie określona wysokość elewacji frontowej, a także, gdzie, powinno zostać umieszczone główne wejście do budynku (wyrok NSA z dnia [...] września 2009 r. sygn. akt II OSK [...]). Uzupełnieniem poprawnej definicji szerokości elewacji frontowej jest § 6 pkt 1 rozporządzenia z 2003r.

Organ dalej wskazał, że zarówno szerokość elewacji frontowej, jak i frontową obowiązującą linię zabudowy określa załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy ujęty w rozdziale V oraz pkt I.2 ust. 2.2 lit. a) przedmiotowej decyzji, zgodnie z którym obowiązująca linia zabudowy rozumiana jako linia na której musi stanąć dowolny odcinek ściany frontowej projektowanego budynku (dopuszcza się wysunięcie schodów zewnętrznych, zadaszeń nad wejściem, okapów, gzymsów oraz balkonów nie dalej niż 1,5 m przed ustaloną obowiązującą linię zabudowy) w odległości 7,0 m od granicy terenu objętego wnioskiem z drogą - ul. [...] (dz. nr ewid.[...]). Obsługa komunikacyjna odbywać się ma od strony ul. [...], zatem to od tej strony jest front działki. W przedmiotowej sprawie organ gminy w ust. 2.4 ww. decyzji wyznaczył szerokość elewacji frontowej maksymalnie na 12 m. Zgodnie z planem zagospodarowania terenu, rzutem parteru, jak i widokiem elewacji, ściana budynku z wejściami do budynku znajduje się w elewacji wschodniej budynku. Ponadto jak wskazano w decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza się wysunięcie obiektów takich jak schody zewnętrzne oraz zadaszeń przed głównym wejściem do budynku. Niedozwolone jest zatem sytuowanie głównego wejścia do budynku od innej strony aniżeli od strony elewacji frontowej, którą stanowi elewacja południowa.

W świetle art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowanego, mimo wezwania inwestora i braku doprowadzenia inwestycji do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie lokalizacji frontu budynku od strony elewacji frontowej organy nie miały innej możliwości, jak odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę z dnia [...] marca 2020 roku na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 roku, wniosła Spółka A reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. J. P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W przypadku uznania, że występują przesłanki do uchylenia decyzji skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem skarżącej.

W skardze Spółka A zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- § 2 pkt 5, § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich nieuwzględnienie i pominięcie legalnej definicji frontu działki, która jednoznacznie przesądza o tym która elewację budynku posadowioną na nieruchomości należy uznać za elewację frontową,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ uznał, iż projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy podczas gdy projekt budowlany spełnia wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 35 ust. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ II instancji uznał, że organ I instancji słusznie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o ten przepis, podczas gdy nie zachodziła w ogóle przesłanka do wezwania skarżącej do usunięcia nieprawidłowości w zakresie zmiany szerokości elewacji frontowej, gdyż nie stanowiło to niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy w konsekwencji czego skarżąca nie powinna być wzywana do usunięcia niezgodności w projekcie budowlanym;

- art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ uznał, że decyzja o warunkach zabudowy określa lokalizację wejście do budynku podczas gdy w świetle powszechnie obowiązujących przepisów decyzja ta nie musi zawierać wymogów w tym zakresie i w niniejszej sprawie ich nie zawiera;

2. Naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6 k.p.a. poprzez danie nadrzędnej mocy definicji słownikowej pojęcia "elewacji frontowej" podczas gdy na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa można dokonać jednoznacznej interpretacji definicji pojęcia "elewacji frontowej";

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności niepodjęcie się ustalenia, którą elewację należy uznać za elewację frontową w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie spełniał wymogów pogłębienia zaufania obywateli do władzy, to jest nieuwzględnienia postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 2019 r. wyjaśniającego wątpliwości w zakresie interpretacji szerokości elewacji frontowej określonej w decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny czy na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodniono okoliczność, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo iż istniały przesłanki do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl [...], że elewacja frontowa nie jest wyznaczona przez wejście do budynku. Nadto, jej zdaniem absurdalną konkluzją jest to, jakoby w świetle przepisów możliwe byłoby tylko takie projektowanie budynków, w których wejście do nich jest zlokalizowane od frontu działki, to jest od miejsca, w którym jest zapewniony dostęp do drogi publicznej. Skarżąca wskazała, że błędnie organy wywodzą z pkt 2.2. a) decyzji o warunkach zabudowy nakaz dla architekta do lokalizowania wejścia do budynku w elewacji od strony frontu działki. Dodatkowo decyzja o warunkach zabudowy nie określa umiejscowienia wejścia do budynku, nie mieści się to w kompetencjach gminy określonych w ustawie z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym, co również przyznał w uzasadnieniu organ II instancji.

Dodała także, że na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy oraz dla której przedłożono na jej podstawie projekt budowlany, znajdują się budynki, które posiadają wejścia zlokalizowane w taki sam sposób, jak wejście w projekcie budowlanym przedłożonym przez Skarżącą. Nie można zatem uznać, że projekt budynku odbiegałby od -sąsiadujących z nieruchomością skarżącej - budynków.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019r., poz. 2325 dalej "p.p.s.a."). Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 roku (znak [...]) o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową zlokalizowanego w G. , na działce o nr ewid.[...], gmina S..

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej jako "p.b."). Zasadą jest, że wydanie pozwolenia na budowę następuje w decyzji administracyjnej w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych, określonych w szczególności w art. 32 – 35 p.b. Wśród nich art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji – zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie natomiast z art. 35 p.b., organ administracji architektonicznej musi skontrolować spełnienie wymagań ustawowych, w szczególności zgodnie z ust. 1 pkt 1 lit. a) tegoż artykułu badaniu podlega zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 35 ust. 3 p.b., w razie natomiast stwierdzenia przez organ nieprawidłowości w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ nakłada na inwestora postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Niewykonanie wskazanego wyżej postanowienia doprowadza, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. do wydania przez organ decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było - czy projekt budowany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2018r. (zmienionej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] czerwca 2019r.) - zatem czy spełniona jest pierwsza z przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę określona w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

Strony postępowania w niniejszej sprawie spierały się co do rozumienia pojęć "front działki" oraz "elewacja frontowa, znajdująca się od strony frontu działki", co miało wpływ na ocenę prawidłowości projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Ta ocena miała wpływ na to czy usytuowanie budynku względem obowiązującej linii zabudowy (linia, na której ma stanąć dowolny odcinek ściany frontowej projektowanego budynku) oraz szerokość elewacji frontowej: maksymalnie 12,0 m określone w projekcie budowlanym są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy.

Zdaniem organów obu instancji lokalizacja planowanego budynku w sposób przedstawiony w projekcie budowlanym jest niezgodna z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy.

Organy oparły się w swoim rozstrzygnięciu na interpretacji językowej pojęcia elewacji frontowej. Wskazały, że jeżeli mowa o froncie działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, zgodnie z rozporządzeniem z 2003r., natomiast definicji elewacji frontowej nie zawiera ani ustawa (p.b.), ani rozporządzenie z 2003r. W znaczeniu powszechnym elewacja to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1978). Przez pojęcie elewacji rozumie się zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku (Leksykon Nauk Technicznych, WNT, Warszawa 1984).

Zdaniem organ I instancji, z czym zgodził się także organ odwoławczy, o tym, gdzie znajduje się front działki przesądza umieszczenie głównego wejścia do budynku, a w przedmiotowej sprawie za elewację frontową należy uznać elewację boczną budynku, gdzie znajdują się wejścia do budynku (tzn. od strony wschodniej). Oznacza to, że wejścia do poszczególnych lokali nie zostały umieszczone na obowiązującej linii zabudowy, lecz z boku budynku, tj. na elewacji bocznej wzdłuż granicy z działką o nr ewid. [...] (tzn. od strony wschodniej).

Organy odwołując się do § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003r. przyjęły, że przepisy nie pozostawiają swobody w zakresie kształtowania zabudowy na etapie projektowania architektonicznego, a przeciwnie, określenie, gdzie znajduje się front działki, przesądza o tym, gdzie będzie określona wysokość elewacji frontowej, a także, gdzie powinno zostać umieszczone główne wejście do budynku. Zdaniem organu II instancji takie stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt II OSK [...] (LEX nr 597201).

Zdaniem organu, elewację frontową dla projektowanego przedsięwzięcia stanowi elewacja południowa. Jeżeli zatem ściana budynku z głównym wejściem do budynku z dopuszczonym wysunięciem obiektów takich jak schody zewnętrzne oraz zadaszenia przed głównym wejściem do budynku znajduje się w elewacji wschodniej budynku, to tak zaprojektowane przedsięwzięcie budowlane jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż elementy te powinny być zlokalizowane od strony południowej. Niedozwolone, zdaniem organu II instancji, jest sytuowanie głównego wejścia do budynku od innej strony aniżeli od strony elewacji południowej jako elewacji frontowej. Organ II instancji doszedł do takiego wniosku w szczególności na podstawie rozdziału V oraz I.2 ust 2.2. lit. a) decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu pogląd organu jest zbyt daleko idący i nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Rozporządzenie z 2003r. nie zawiera definicji legalnej "elewacji frontowej", jednakże należy mieć na względzie, że stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Z powyższych przepisów nie wynika zatem gdzie znajdować się ma się główne wejście do budynku i nie wynika przede wszystkim, że ma znajdować się od frontu działki. Słusznie podnosi skarżąca, że elewacja frontowa budynku to elewacja znajdująca się od frontu działki, a nie elewacja na której zaprojektowano wejście do budynku. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działka ma dostęp do drogi publicznej od ul. [...], zatem od strony tej ulicy znajduje się front działki i od strony tej ulicy wyznaczono linię zabudowy.

Jeśli zatem w decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że dojazd do budynku ma odbywać się od strony ul. [...] (pkt I.2 ust. 2.2. lit a) to oznacza to również, iż w decyzji tej przesądzono, że główny wjazd na działkę mieścić się ma właśnie od strony tej ulicy. Konsekwencją określenia w decyzji o warunkach zabudowy, z której drogi ma się odbywać główny wjazd na działkę jest określenie, która cześć działki staje się frontem działki.

Określenie położenia frontu działki wywołuje dalej idące skutki. Zgodnie bowiem z § 6 pkt 1 tegoż rozporządzenia, elewacja frontowa, to elewacja znajdująca się od strony frontu działki, której szerokość wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie tego przepisu. Jeśli zatem mowa o szerokości elewacji frontowej, to jest to elewacja budynku znajdująca się od strony ulicy [...]. Konsekwencją określenia w decyzji o warunkach zabudowy, z której drogi ma się odbywać główny wjazd na działkę jest określenie, która część działki staje się frontem działki (wyrok NSA z dnia [...] września 2009 roku, sygn. II OSK [...]; wyrok NSA z dnia [...] lutego 2016 roku, sygn. II OSK [...]; wyrok NSA z dnia [...] maja 2019 r., sygn. II OSK [...]; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2020 roku, sygn. akt II SA/Bd [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Front działki ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę. Przesądzenie, gdzie znajduje się front działki nastąpiło zatem już na etapie decyzji o warunkach zabudowy przez określenie, od strony której ulicy ma odbywać się wjazd na działkę (wyrok NSA z dnia [...] września 2009 roku, sygn. II OSK [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym zakresie Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z [...] września 2009r. przytoczonym przez organ, zgodnie z którym, definicji elewacji frontowej budynku nie zawiera ani ustawa, ani też wspomniane rozporządzenia, odwołując się zatem do zasad interpretacji językowej wskazać trzeba, że w znaczeniu powszechnym elewacja to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1978). Przez pojęcie elewacji rozumie się też zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku (Leksykon Nauk Technicznych, WNT, Warszawa 1984). Posługując się powyższymi znaczeniami językowymi pojęcia elewacja i uwzględniając, że chodzi o doprecyzowanie pojęcia funkcjonującego w sferze zagadnień urbanistycznych, związanych z określaniem zasad kontynuacji zabudowy, w oparciu o materiały zawarte w aktach rozpatrywanej sprawy, w której ocenie podlega kształt skomplikowanej wielopłaszczyznowej elewacji, należy przyjąć następujące rozumienie tego pojęcia.

Szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki.

Skoro zatem z decyzji o warunkach zabudowy wydanej na potrzeby niniejszego postępowania wynika, ze szerokość elewacji frontowej ma wynosić maksymalnie 12 m, a z projektu budowlanego wynika, że szerokość elewacji projektowanego budynku od strony frontu działki wynosi 12m (k. 15 i plan zagospodarowania działki Projektu budowlanego) nie sposób zarzucić, że projekt budowanego w zakresie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej jest niezgodny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji z [...] sierpnia 2018r.

Dla oceny gdzie znajduje się elewacja frontowa nie jest także relewantne to, gdzie w projektowanym budynku znajdują się główne wejścia do budynku. Ujmując to inaczej, potoczne, powszechne rozumienie elewacji frontowej, na której może znajdować się także główne wejście do lokali, nie jest tożsame z pojęciem prawnym wynikającym z przepisów rozporządzenia z 2003r., które zostało uszczegółowione w decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie odmiennej, zgodnej z zapatrywaniami organów interpretacji co do tego, co stanowi elewację frontową oznaczałoby konieczność uznawania jako elewację frontową każdą elewację budynku, na której znajduje się główne wejście do budynku, lub obowiązek lokalizacji głównego wejścia do budynku od strony frontu działki, czyli od strony tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Taki wymóg nie został określony w decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu wbrew temu co wywodzą organy z treści orzeczenie NSA z [...] września 2009r., rozważania dotyczące wejścia głównego do budynku dotyczyły innego parametru zabudowy, mianowicie sposobu określenia wysokości elewacji frontowej o jakiej mowa w § 7 rozporządzenia z 2003r. Z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia wynika tylko tyle, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Przywołane przez NSA regulacje służył do oceny innego spornego zagadnienia na gruncie innego stanu faktycznego - wysokości elewacji frontowej oraz ilości kondygnacji projektowanego budynku. Sposób wyznaczenia wysokości elewacji frontowej w niniejszej sprawie nie był przedmiotem sporu.

Wbrew temu co podnoszą organy obowiązek projektowania głównego wejścia do budynku od frontu działki i tym samym przyjęcie, że elewacja frontowa jest tam gdzie znajduje się główne wejście do budynku nie wynika także z punktu I.2 ust. 2.2. lit a) decyzji o warunkach zabudowy, w którym wskazano, że "dopuszcza się" (na zasadzie wyjątku) wysunięcie schodów zewnętrznych, zadaszeń nad wejściem, itd. przed obowiązującą linię zabudowy nie dalej niż na odległość 1,5 m. Zdaniem Sądu, takie sformułowanie w decyzji o warunkach zabudowy rozumieć należy jako możliwe odstępstwo od umiejscowienia takich elementów elewacji frontowej poza obowiązującą linię zabudowy, a nie nakaz lokalizacji głównego wejścia do lokali od frontu działki. Słusznie zauważa skarżąca, że użyte określenie "dopuszcza się" nie stanowi nakazu lokalizowania wejścia do budynku w tej elewacji, a jedynie zezwolenie na odstąpienie od wymogu zachowania zabudowy tymi elementami w obowiązującej linii zabudowy.

Co więcej z projektu budowanego wynika, że elewacja frontowa budynku zaprojektowana została w linii zabudowy, zatem w tym zakresie także ma miejsce zgodność projektu budowlanego w ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2018r.

Wobec powyższego Sąd uznał, że organy I i II instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, nie wykazały, że projekt budowlany w zakresie szerokości elewacji frontowej 12 m oraz respektowania linii zabudowy jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, parametry te mieszczą się w limicie określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego ocena zgodności projektu budowlanego w tym zakresie dokonana przez organy okazała się błędna i zdaniem Sądu organy nie wykazał by był on niezgodny w tej części z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

Organy nie wykazały w dostateczny sposób braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zakresie odnoszącym się do szerokości elewacji frontowej 12 m i zachowania linii zabudowy.

Odmowa organu I instancji zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oraz utrzymanie w mocy decyzji przez organ odwoławczy, okazało się przedwczesne, organy naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., jak orzekł w punkcie 1 wyroku.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu i organ I instancji dokona oceny projektu budowanego z pozostałymi ustaleniami warunków zabudowy oraz dalszych sprawdzeń o jakich mowa w art. 35 ust. 1 p.b. W niniejszej sprawie organy nie odniosły się bowiem do wszystkich zagadnień związanych z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, których spełnienie zobowiązuje organ do wydania pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie. Sąd nie był zatem uprawniony na tym etapie postępowania do zobowiązania organu do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, jak tego domagała się skarżąca.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., zasądzając w punkcie 2 wyroku na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), zwrot wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości [...] zł równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.