Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 834/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] - Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] - Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 tekst jednolity, dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania A. S., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], nakładającą na Miejski Zarząd Dróg i Mostów w [...] – zarządcę nieruchomości, obowiązek przebudowy schodów terenowych na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] z zachowaniem właściwych wysokości i długości stopni schodowych oraz zapewnieniem poręczy i odwodnienia schodów w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z dnia 5 marca 2012 r. Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej Iwona Arent zwróciła się z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] o sprawdzenie legalności budowy schodów znajdujących się na części działki nr [...] obr. [...] w [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nałożył na zarządcę nieruchomości obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji robót budowlanych i orzeczenia technicznego związanych z wykonaniem przedmiotowych schodów terenowych.

PINB dla m. [...] otrzymał geodezyjną inwentaryzację powykonawczą schodów terenowych w dniu 14 czerwca 2012 oraz orzeczenie techniczne dotyczące schodów opracowane przez inż. K. Ż. w dniu 5 lipca 2012 r. Autor orzeczenia stwierdził, że schody nie spełniają obowiązujących norm technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stopnie schodowe o nieregularnej wysokości przekraczają normatywną wysokość 17.50 cm i normatywną długość wynoszącą 65 cm, schody nie posiadają poręczy.

W piśmie z dnia 24 stycznia 2013 r. Miejski Zarząd Dróg i Mostów w [...] poinformował, że w celu doprowadzenia do obowiązujących normatywów należy; przebudować schody w sposób normujący wysokość stopni i ich długość, wykonać poręcze w celu zapewnienia bezpieczeństwa zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników w okresie jesienno-zimowym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nałożył na Miejski Zarząd Dróg i Mostów w [...] – zarządcę nieruchomości, obowiązek przebudowy schodów terenowych na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] z zachowaniem właściwych wysokości i długości stopni schodowych oraz zapewnieniem poręczy i odwodnienia schodów w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r.

W dniu 31 maja 2013 r. do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lutego 2013. Jako przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji wnioskodawca podał przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

W skutek odwołania złożonego przez A. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sentencji swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy: przeprowadzić postępowanie wyjaśniające czy PINB, kwalifikując roboty budowlane wykonane na działce nr ewid. [...] (w wyniku których powstały schody terenowe) jako roboty budowlane wymagające zgłoszenia, nie naruszył rażąco prawa stosując regulacje zawarte w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a konkretnie przepisów art. 51 ust 7 w związku z art. 51 ust 1 pkt 2 i art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, które stanowiły materialno-prawną podstawę kontrolowanej decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r.

Odwołanie ww. decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła A. S..

Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał błędnej oceny stwierdzając, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Wskazał na cel postępowania nieważnościowego, jakim jest ocena czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Podkreślił, że organ administracji publicznej, orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, a dokonując oceny uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji.

Organ wskazał, że podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. stanowił przepis art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja znajdująca oparcie w powyższym przepisie stanowi jeden z etapów procedury określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Procedura ta znajduje zaś zastosowanie jedynie w przypadkach, gdy obiekt budowlany nie podlega restrykcjom określonym w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, co wynika z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił zastosowanie przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu, przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie mają zastosowania w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Organ powołując się na definicje wskazane w art. 3 Prawa budowlanego wyjaśnił pojęcie budowy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż organ powiatowy zakwalifikował roboty budowlane - polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nr ewid. [...] - jako określone w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, wymagające zgłoszenia właściwemu organowi na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z tym, że roboty te nie zostały zgłoszone, PINB dla miasta [...] stwierdził, że ich legalizacja możliwa jest na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego procedura ta ma zastosowanie w przypadku robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia.

W ocenie organu odwoławczego, z treści przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, jednoznacznie wynika, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych." Jednakże, wykonywanie tego rodzaju robót na gruncie nie będącym działką budowlaną wymaga pozwolenia na budowę.

Wskazując na treść definicji legalnej działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawartą w aktach sprawy mapę sporządzoną na dzień 11 czerwca 2012 r., stwierdził, iż działka nr ewid. [...] nie jest działką budowlaną, dlatego też wykonane na niej roboty budowlane nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zawartego w art. 28 Prawa budowlanego.

Powołując się na protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 13 marca 2012 r. przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...], organ odwoławczy uznał, iż przedmiotowe schody stanowią obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Podkreślił, że budowa obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowi podstawę do zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego, tymczasem w niniejszej sprawie organ powiatowy procedował na podstawie przepisów art. 50 - 51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazał, iż niemożliwa do zaakceptowania jest argumentacja, że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę drogi, zaś tego rodzaju inwestycja wymaga zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, co z kolei uzasadnia zastosowanie trybu określonego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy odniósł się do przyjętego w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych rozumienia pojęcia drogi.

Odnośnie pojęcia przebudowy drogi, zwrócił uwagę, że przebudowa została zdefiniowana zarówno w Prawie budowlanym (art. 3 pkt 7a), jak też ustawie o drogach publicznych (art. 4 pkt 18). Z obu przytoczonych przepisów wynika, że cechą charakteryzującą przebudowę jest to, że przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Na poparcie swojej tezy powołał się na orzecznictwo sądowo-administracyjne.

Następnie organ podkreślił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, że przed rozpoczęciem inwestycji, polegającej na budowie schodów terenowych na działce nr ewid. [...], istniała droga - budowla, powstała wskutek wcześniejszych robót budowlanych. Tym samym, wbrew stanowisku [...] WINB, nie sposób przyjąć, że na działce nr ewid. [...] została zrealizowana inwestycja polegająca na przebudowie drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Według organu odwoławczego, organ wojewódzki nie poczynił żadnych ustaleń czy na działce nr ewid. [...], przed rozpoczęciem inwestycji polegającej na budowie schodów terenowych, istniała jakakolwiek budowla w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, a miało to istotne znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych.

Ponadto, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wymogów wskazanych w art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie spełniało postępowanie prowadzone przez organ wojewódzki oraz wydana przez ten organ decyzja z dnia [...] lutego 2013 r.

Organ odwoławczy uznał, iż organ powiatowy rażąco naruszył art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a konkretnie przepisy art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 7 i 77 k.p.a.

Wyjaśniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wskazał, że tryby postępowania określone w art. 48 i art. 50-51 Prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, mającymi zastosowanie w różnych stanach faktycznych i rodzącymi różne konsekwencje prawne. Prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie przepisów nieodnoszących się do stanu faktycznego odpowiadającego stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie przepisu prawa i w następstwie tego postępowania wydanie decyzji, do której wydania w danym stanie sprawy organ nie był uprawniony, musi być potraktowane jako rażące naruszenie prawa.

Konkludując, organ wskazał, iż w jego ocenie w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa stanowiącego kwalifikowaną przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa występujące w literaturze i orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Gmina [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zgodnej z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r.;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.- poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 8 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż w samej sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. organ nie wskazał, w oparciu o którą podstawę prawną (poza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) dokonał powyższej czynności. Dopiero z jej uzasadnienia należy wnioskować, iż podstawa ta znajduje się w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z "art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 7 i 77 k.p.a." (str. 5 zaskarżonej decyzji). Ze stanowiskiem wskazanym przez organ, jako nie mającym oparcia w obowiązującym stanie normatywnym, a także zawierającym liczne błędy merytoryczne i logicznie, strona skarżąca nie może się zgodzić.

Po pierwsze, zdaniem strony skarżącej, organ w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym rażące naruszenie prawa miałoby polegać. Strona skarżąca podniosła, iż podstawa dla przyjęcia przez organ w zaskarżonej decyzji, że w zaistniałym stanie faktycznym mogło dojść do rażącego naruszenia prawa, znajduje się w ocenie materiału dowodowego, bowiem organ polemizuje z ustaleniami PINB i [...] WINB, jakoby w niniejszym przypadku nie mogło dojść do przebudowy drogi. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że odmienna interpretacja tej okoliczności przez GINB nastąpiła w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, ponad ten, którym dysponował PINB podczas wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Jednocześnie, strona skarżąca podniosła, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, również sam GINB stwierdza, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest jednoznaczny. Zdaniem strony skarżącej, organ zdaje się nie rozumieć istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa. Nawet jeśliby przyjąć tok rozumowania organu, stwierdzone przez niego okoliczności mogłyby mieć znaczenie co najwyżej w przypadku wniesienia odwołania od decyzji PINB w normalnym trybie, nie zaś w ramach nadzwyczajnych środków zaskarżenia decyzji.

Strona skarżąca podkreśliła, iż jej zdaniem w zaistniałym stanie faktycznym doszło do przebudowy drogi w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy kwestionując sposób zgromadzenia materiału dowodowego powinien, w ocenie skarżącego, co najwyżej uchylić decyzję organu wojewódzkiego i przekazać ją do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca wskazała, iż nie kwestionowała ustaleń organu, zaś organ nie wskazał, w jaki sposób należałoby wyjaśnić stan faktyczny. W tym celu, strona skarżąca zaproponowała analizę zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów i oznaczeń na mapach ewidencyjnych. Zarzuciła organowi subiektywną ocenę materiału dowodowego, a także niedziałanie z uwzględnieniem interesu społecznego, w zgodzie z art. 7 k.p.a.

Konkludując, skarżąca wskazała, iż sama przebudowa - poza tym, że była wykonywana na podstawie decyzji PINB - została także zgłoszona, w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, Prezydentowi [...] i w związku z tym w dniu 19 czerwca 2013 r. wydano zaświadczenie o braku sprzeciwu do zakresu i sposobu wykonania robót objętych zgłoszeniem. Ponadto, sama przebudowa została zatwierdzona decyzją PINB z dnia [...] listopada 2013 r. Według skarżącego, wyeliminowanie tej decyzji z obrotu zdaje się być zupełnie bezcelowe, skoro nie zaskarżono decyzji PINB z [...] listopada 2013 r., same zaś roboty wykonano także w oparciu o zgłoszenie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Jak trafnie wskazał organ, postępowanie takie ma na celu ocenę decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, co zauważył organ, ale nie wyciągnął z tego faktu odpowiednich skutków prawnych, że zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156). Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, mając na uwadze powyższe unormowania, nie można stwierdzić, aby okoliczności wskazane przez organ odwoławczy uzasadniały stwierdzenie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikowanej wadliwości organ upatruje w niewłaściwie zastosowanym trybie postępowania legalizacyjnego. W ocenie organu, okoliczności sprawy przemawiały za koniecznością wszczęcia postępowania w oparciu o art. 48 ustawy – Prawo budowlane, a nie jak to uczynił organ – w oparciu o art. 50 – 52 tej ustawy. O ile zgodzić się należy, co do zasady, że przeprowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie – w oparciu o art. 50 – 51, zamiast 48 lub 49b (lub odwrotnie) może stanowić rażące naruszenie prawa, o tyle dla stwierdzenia takiego kwalifikowanego naruszenia niezbędne jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość zakresu robót budowlanych i błędnego ich zakwalifikowania. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że przedmiotem postępowania naprawczego zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. objęte były roboty budowlane polegające na budowie "schodów terenowych" łączących ulicę [...] w [...]. Organ pierwszej instancji ocenił, że przedmiotowe roboty stanowiły przebudowę istniejącej drogi, a tego rodzaju roboty budowlane stanowią inną samowolę budowlaną, niż wymieniona w art. 48 i 49b Prawa budowlanego, co oznacza że prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 50 – 51. Organ drugiej instancji nie podzielił tego poglądu dokonując innej kwalifikacji przeprowadzonych robót. W szczególności – przywołując legalne definicje drogi oraz przebudowy - uznał, że aby można było zakwalifikować roboty budowlane jako przebudowę, to "przebudowywany obiekt" musi wcześniej istnieć. O ile Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela prezentowany pogląd, że przebudowa obiektu może dotyczyć jedynie obiektu istniejącego, o tyle, nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że taka przebudowa nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził wszak, że z materiału dowodowego nie wynika, iż przed rozpoczęciem inwestycji polegającej na budowie schodów terenowych istniała droga. Nie negując tej okoliczności wskazać jednak należy, że z akt sprawy nie wynikają również przeciwne okoliczności to jest, że taka droga nie istniała. A zatem, skoro postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...], w powyższym zakresie nie dało podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że przed wykonaniem robót budowlanych nie istniał na działce obiekt budowlany, który podlegałby przebudowie, to nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że wykonane roboty zostały błędnie zakwalifikowane. W konsekwencji, nieuprawnione jest twierdzenie organu, że doszło do rażącego naruszenia art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane.

Nie zostało także przez organ odwoławczy wykazane, że w niniejszej sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia innego przepisu prawa. Wprawdzie organ wskazał, że PINB dla miasta [...] nie poczynił żadnych ustaleń czy na działce nr [...] przed rozpoczęciem inwestycji istniała jakakolwiek budowla, jednakże tej wadliwości nie ocenił z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko bowiem rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. mogłoby stanowić o kwalifikowanej wadliwości decyzji, a takiej organ, zwłaszcza w kontekście oczywistości naruszenia, charakteru przepisów oraz skutków społeczno – gospodarczych, nie uzasadnił.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie. Organ w sposób wadliwy ocenił, że okoliczności sprawy wskazują, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 50 – 51 ustawy - Prawo budowlane. W tej sytuacji należało uznać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z a art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Nie zostało także wykazane, aby doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że w tym zakresie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję, jako naruszającą prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną.

Mając powyższe na uwadze – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.