Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 438/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. Z. i D. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. Z. i D. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2021 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2020 r. i nakazano Gminie wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 23 listopada 2017 r. Gmina dokonała do Starosty zgłoszenia, uzupełnionego w dniu 22 lutego 2018 r., dotyczącego przebudowy drogi gminnej na działkach nr [..] i [..], obr. ewid. [..], w K. W dniu 5 marca 2018 r. Starosta wydał zaświadczenie, z którego wynika, że zakres zamierzenia jest zgody z art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i że organ ten nie sprzeciwia się prowadzeniu wskazanych robót. Jak wynika z informacji uproszczonej z rejestru gruntów obie ww. działki stanowią własność Gminy i zostały oznaczone symbolem "dr". Natomiast zgodnie z § 69 uchwały nr XLI/521/10 Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta– rejon [..], ww. działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 025 KDW – tereny dróg wewnętrznych.

Pismami z dnia 27 i 30 kwietnia 2018 r. D. Z. i T. Z., właściciele m.in. działki nr [..]-[..] w K., wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Wskazano m.in., że realizacja prac uniemożliwia dojście i dojazd do działek sąsiadujących. Działka nr [..] stanowi zaś jedyny dojazd do działki nr [..], gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza Państwa Z. – stoisko plenerowe kwiaciarni.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 14 maja 2018 r. na działkach nr [..] i [..] pracownicy organu nadzoru budowlanego ustalili, że roboty budowlane nie zostały zakończone a do realizacji pozostały dwa zjazdy na działkę nr [..] i [..] oraz umocnienie skarpy pomiędzy parkingiem a przebudowywaną drogą oraz część krawężników od strony parkingu. Szerokość drogi wynosi 4,5 m, jej długość 52 m oraz około 8 m – zjazd. Z projektu budowlanego załączonego do zgłoszenia wynika, że droga, na której ułożono kostkę brukową, była drogą gruntową.

Pismem z dnia 17 maja 2018 r. D. Z. i T. Z. wezwali Burmistrza do przywrócenia stanu poprzedniego i zaniechania naruszeń polegających na pozbawieniu możliwości dojazdu do działki nr [..] w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi Burmistrz wyjasnił, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku usługowego na działkach o nr ew. gr. [..]-[..] położonych w K.", na podstawie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę wskazanego obiektu, dojazd do działki nr [..] odbywa się bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [..]. A zatem roboty realizowane na działkach nr [..] i [..] w żaden sposób nie ograniczają dostępu do działki nr [..].

W dniu 16 maja 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy drogi gminnej na terenie działek nr [..] i [..] w K.

W dniu 30 maja 2018 r. pracownicy powiatowego organu nadzoru przeprowadzili oględziny w obecności pracownika Urzędu Miejskiego oraz D. Z. i T. Z., podczas których ustalono, że roboty budowlane rozpoczęto w dniu 30 kwietnia 2018 r. Polegały one na robotach ziemnych, wykonaniu podbudowy piaskowo-cementowej oraz ułożeniu kostki brukowej na drodze, a także na wykonaniu dwóch zjazdów z kostki brukowej na działkę nr [..]. Ponadto, inwestor wykonał dodatkowe utwardzenie z kostki brukowej o szerokości 2 – 2,2 m i długości 10 m na podstawie odrębnego zgłoszenia przyjętego przez Starostę. Stwierdzono, że wykonawca prac zgłosił inwestorowi, że roboty budowlane zostały zakończone, jednak dotąd inwestor ich nie odebrał. Wskazano także, iż dwa zjazdy na działkę nr [..] są jedynie utwardzeniem działki nr [..].

Postanowieniem z dnia 3 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora, tj. Gminę, obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego dotyczącego utwardzenia kostką brukową w aspekcie zgodności ze sztuką budowlaną oraz ochroną środowiska, a także rozwiązań dotyczących odprowadzenia wód opadowych. Po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, że mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy podziela stanowisko organu I instancji, że wykonane roboty stanowią budowę a nie przebudowę, co sugeruje inwestor. Należy bowiem odróżnić obiekt budowlany – drogę utwardzoną wyrobem budowlanym od nieutwardzonego miejsca komunikacji. Z akt sprawy zaś nie wynika, że przed przystąpieniem do robót budowlanych była to droga w znaczeniu Prawa budowlanego. Ponadto, brak jest dokumentacji i wiedzy dotyczącej wybranego wariantu, o którym mowa w opisie projektu, a zatem i poprawności wykonanych robót.

Pismem z dnia 1 października 2018 r. Burmistrz przedłożył oświadczenia kierownika budowy W. B. i inspektora nadzoru inwestorskiego T. H. w zakresie zastosowanej konstrukcji nawierzchni, zastosowanych rozwiązań wariantowych oraz kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną. Do pisma dołączono również oświadczenie projektanta M. J. dotyczące opisu stanu istniejącego wskazanego w dokumentacji projektowej.

Decyzją z dnia 14 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych nie może być uznany za przebudowę drogi, bowiem przy użyciu wyrobów budowlanych wykonano nową nawierzchnię drogi o większej twardości. Ułożenie kostki betonowej na podbudowie stanowi budowę nowego obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Wykonane roboty doprowadziły do powstania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Drogi zaś stanowią budowle (art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane) oraz obiekty liniowe (art. 3 pkt 3 i 3a ustawy Prawo budowlane). W konsekwencji, sprawę należy rozpatrzyć w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W przypadku, gdy organ ustali, że wykonane bez zezwolenia roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wydaje orzeczenie o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W sprawie ma zatem zastosowanie art. 50 tej ustawy, ale brak jest możliwości zastosowania art. 51.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Z. i T. Z., decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji była przedwczesna, bowiem lakoniczne oświadczenia kierownika budowy i inspektora nadzoru drogowego nie odnoszą się do prawidłowości wykonania drogi, informacji o zgodności jej wykonania ze sztuką budowlaną, oceny jakości zastosowanych wyrobów budowlanych oraz informacji, czy budowa przedmiotowej drogi została wykonana zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w tym zastosowanych rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych z powierzchni utwardzonej. Wobec nieuzupełnienia materiału dowodowego wskazano na potrzebę zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Ponadto, wskazano, aby organ odniósł się także do zarzutów odwołujących się dotyczących braku należytego odwodnienia nawierzchni jezdni stwarzającego ryzyko zalewania nieruchomości stanowiącej własność odwołujących się, braku chodnika, a także argumentu, że w wyniku powstałej drogi odwołujący się zostali pozbawieni wjazdu na działkę nr [..] z działki nr [..].

Ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2019 r. zobowiązał inwestora - Gminę, do sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego w aspekcie zgodności wykonania przedmiotowej drogi ze sztuką budowlaną, oceny jakości zastosowanych wyrobów budowlanych, informacji, czy budowa została wykonana zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w tym zastosowanych rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych z powierzchni utwardzonej – w terminie do 31 grudnia 2019 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia D. Z. i T. Z. postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe wobec braku interesu prawnego Państwa Z. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Inwestor przedłożył ekspertyzę stanu technicznego sporządzoną przez Ł. K. w listopadzie 2019 r. Pismem z dnia 16 stycznia 2020 r. D. Z. i T. Z. wnieśli uwagi do ekspertyzy.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor nie uzyskał decyzji pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jednak zamiar jej budowy został zgłoszony Staroście w dniu 23 listopada 2017 r., a organ ten nie wniósł sprzeciwu. Organ przypomniał, że jeżeli roboty budowlane prowadzone są na podstawie przyjętego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia pomimo, że wymagały uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, to nie można czynić zarzutu inwestorowi, że dopuścił się samowoli budowlanej. Zatem sprawę należało rozpatrzyć w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W związku z faktem, że Gmina zakończyła budowę drogi gminnej, nie było podstawy do wstrzymania robót budowlanych.

Organ wskazał, że w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3. Podkreślił, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Natomiast jeżeli jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem (jak w omawianym przypadku), wówczas postępowanie legalizacyjne może mieć charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, a wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone ustaleniami faktycznymi, co do możliwości zalegalizowania robót budowlanych. Przepis ten jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przy czym decyzja ta nie kończy jeszcze postępowania, a jedynie jego pierwszy etap. Właściwa decyzja wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy i orzeka albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W przypadku zaś, gdy organ ustali, że roboty budowlane wykonane bez zezwolenia, zrealizowane zostały zgodnie z warunkami technicznymi oraz sztuką budowlaną i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, wówczas wydaje orzeczenie o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2.

Z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy stanu technicznego drogi gminnej zrealizowanej na terenie działek nr [..] i [..] w K., sporządzonej przez mgr inż. Ł. K. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności drogowej, jednoznacznie wynika, że inwestycja została zrealizowana zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej a zastosowane wyroby budowlane posiadają dokumenty potwierdzające dopuszczenie ich do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie. Zawarte w ekspertyzie obliczenia dotyczące odwodnienia i chłonności terenu zielonego wykazują, że nie zachodzi możliwość zalewania działki nr [..] w K. z działek pasa drogowego w związku z zastosowaniem wysokiego krawężnika oraz odpowiedni profil terenu zielonego. Ekspertyza określa również zakres zlewni dotyczący istniejącego utwardzenia i wykazuje, że teren zielony przyjmuje wodę opadową z utwardzonej drogi gminnej. Dodatkowo, osoba sporządzająca ekspertyzę zauważyła, że w celu zabezpieczenia funkcjonalności obowiązującego systemu odwodnienia należy odciąć napływ wody rurą przepustową z działki nr [..]. Przy czym, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe, zgodnie z art. 234 ustawy Prawo wodne, leży w kompetencjach Burmistrza.

Zdaniem organu, roboty budowlane zrealizowane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, wykonane utwardzenie nie ma negatywnego wpływu na tereny sąsiednie i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia środowiska. Natomiast zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren działek nr [..] i [..] oznaczony jest symbolem 025 KDW - co stanowi teren dróg wewnętrznych. A zatem w omawianym przypadku nie występują wskazane nieprawidłowości wynikające z art. 50 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzono więc brak podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 51 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Z. i T. Z. decyzją z dnia 19 maja 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i nakazał inwestorowi usunięcie betonowych elementów usytuowanych na przedmiotowej drodze wewnętrznej uniemożliwiających wjazd na działkę nr [..]. Jak ustalił organ I instancji, Gmina wykonała roboty budowlane na działkach nr [..] i [..] związane z ułożeniem kostki betonowej o wymiarach 10 cm x 20 cm i grubości 8 cm na szerokość 4,5 m na terenie drogi gminnej na podsypce cementowo piaskowej (w proporcji 1:4 o wysokości 5 cm). Na terenie ww. działek uprzednio zlokalizowana była droga o powierzchni gruntowej. Ponadto, wykonano dwa zjazdy o szerokości 4 m na działkę nr [..] stanowiącą własność Państwa Z.

Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy wyjaśnił, że utwardzenie drogi gruntowej (np. płytami betonowymi, tłuczniem czy jak w rozpatrywanym przypadku kostką betonową) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów bądź innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcje drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i to niezależnie od tego czy droga spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W sprawie niesporne jest, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę drogi, natomiast zamiar jej budowy został zgłoszony Staroście, który nie wniósł sprzeciwu. Następnie wskazano, że jeżeli roboty budowlane prowadzone są na podstawie dokonanego zgłoszenia, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe (organ przyjął zgłoszenie na budowę drogi, która w istocie wymagała pozwolenia na budowę), należy przeprowadzić postępowanie na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wobec nieprawidłowego działania organu administracji architektoniczno-budowlanej nie można bowiem czynić zarzutu inwestorowi, że dopuścił się samowoli budowlanej. W myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego (zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio) jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych właściwe jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego. W przypadku, gdy w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego organ uzna, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać - organ winien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Taka sytuacja właśnie zaistniała w niniejszej sprawie.

Inwestor w toku postępowania uzupełnił materiał dowodowy o ekspertyzę stanu technicznego, z której jednoznacznie wynika, że inwestycja została zrealizowana zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej, a zastosowane wyroby budowlane posiadają dokumenty potwierdzające dopuszczenie ich do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie. Zawarte w ekspertyzie obliczenia dotyczące odwodnienia i chłonności terenu zielonego wykazują, że nie zachodzi możliwość zalewania działki nr [..] z działek pasa drogowego tj. nr [..] i [..] w związku z zastosowaniem wysokiego krawężnika oraz odpowiedniego profilu terenu zielonego. Ekspertyza określa również zakres zlewni dotyczący istniejącego utwardzenia i wykazuje, że teren zielony przyjmuje wodę opadową z utwardzonej drogi gminnej. Roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną, wykonane utwardzenie nie ma negatywnego wpływu na tereny sąsiednie i nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia środowiska.

Odnosząc się do zarzutu D. Z. i T. Z., że w wyniku ustawienia betonowych kwietników na wykonanym zjeździe z powstałej drogi, strona została pozbawiona wjazdu na nieruchomość [..] z drogi wojewódzkiej [..] przez działkę nr [..], organ odwoławczy zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich pismem z dnia 15 lipca 2020 r. o informację, czy ww. nieruchomość posiada wjazd z drogi wojewódzkiej [..]. W odpowiedzi z dnia 11 lutego 2021 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich poinformował, że na terenie działki nr [..] stanowiącej pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [..], pomiędzy jezdnią tej drogi a granicą działki nr [..] nie ma zjazdu. Organ odwoławczy przypomniał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 30 maja 2018 r. przedstawiciel inwestora oświadczył, że dwa wjazdy na teren działki nr [..] nie mają pełnić funkcji zjazdów z omawianej drogi na posesję Państwa Z., a są jedynie utwardzeniem działki nr [..]. Organ odwoławczy nie podziela tego stanowiska, bowiem zarówno projekt, jak i wykonanie (obniżenie krawężnika, odpowiednio wyprofilowane łuki) wskazują, że "utwardzenie działki nr [..]" miało docelowo pełnić funkcję zjazdów z omawianej drogi na posesję Państwa Z. Organ wskazał, że pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. Państwo Z. uzupełnili materiał dowodowy. Ze złożonych kopii dokumentów wynika m.in., że Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt [..], nakazał Gminie umożliwienie Państwu Z. przechodu i przejazdu od ich nieruchomości (dz. nr [..] i [..]) do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [..] - przez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce nr [..], w szczególności poprzez usunięcie wszelkich przeszkód umieszczonych na tej drodze, które uniemożliwiają przejazd. Organ odwoławczy uznał, że tzw. "utwardzenie działki nr [..]" miało docelowo pełnić funkcję zjazdów z drogi na działce [..] na posesję Państwa Z. Natomiast inwestor ustawiając na terenie wykonywanej drogi betonowe elementy (ławka, kwietniki) pozbawił stronę dojazdu do działek stanowiących jej własność. Dlatego, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (przywrócenie dojazdu do nieruchomości), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz nakazał Gminie usunięcie betonowych elementów usytuowanych na ww. drodze wewnętrznej, uniemożliwiających wjazd na działki [..] i [..] w K.

Odnosząc się do treści wniesionego odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że wziął pod uwagę podnoszone zarzuty, jednak w przeważającej części nie znalazły one potwierdzenia w przeprowadzonym postępowaniu. Według organu odwoławczego kwestia planowanego ciągu pieszo - rowerowego nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, ponieważ decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę tej inwestycji została uchylona przez Wojewodę, a przy rozstrzyganiu omawianej sprawy organ nie może brać pod uwagę potencjalnie możliwych do realizacji robót budowlanych, co do których nie zapadło jeszcze rozstrzygnięcie. Zatem podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące tej inwestycji mogą być analizowane jedynie przez organ architektoniczno-budowlany.

W skardze na powyższą decyzję D. Z. i T. Z. zarzucili:

1) naruszenie przepisów art. 7 k.p.c. w zw. z art. 77 k.p.a. w ten sposób, że organ II instancji nie wyjaśnił wszechstronnie kwestii legalności budowy (brak pozwolenia na budowę - wyłącznie zgłoszenie), brak wszechstronnego wyjaśnienia kwestii czy droga została wybudowana z kostki betonowej w sposób prawidłowy, przede wszystkim organ II instancji nie odniósł się do faktu braku wykonania chodnika i braku właściwego odprowadzenia wód opadowych. W konsekwencji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podobnie jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego, odmówił podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego,

2) naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w ten sposób, że organ II instancji dokonał ogólnej oceny dowodów, w konsekwencji wysnuł sprzeczne wnioski, skutkiem czego nie wyjaśniono sprawy co do istoty, ponadto odmówił nałożenia na inwestora obowiązków związanych z doprowadzeniem robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), podczas gdy z treści ekspertyzy wynika, że:

a) zrealizowana inwestycja drogowa odbiega w pewnej części od założeń projektu budowlanego, który uzyskał bez sprzeciwu zgłoszenie robót budowlanych w Starostwie Powiatowym (str. 37 ekspertyzy),

b) przyjęte rozwiązanie projektowe odprowadzenia wód opadowych na powierzchnię biologicznie czynną działek [..] oraz [..] znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie w

przypadku niezabudowywania ww. działek (str. 39 ekspertyzy), podczas gdy z planu zagospodarowania przestrzennego, projektu inwestycji węzła komunikacyjnego - działka [..] i [..] zostanie zabudowana w całości (nie będzie w żadnej części powierzchnią biologicznie czynną), ponieważ jest kolejnym etapem ciągu pieszo-rowerowego będącego częścią promenady - w konsekwencji przyjęte rozwiązanie ze względu na brak powierzchni czynnej nie rozwiązuje problemu odprowadzania wód opadowych po działce [..] (początkowej części), skutkiem czego będzie dochodziło do zalewania nieruchomości Państwa Z. Obecnie istniejąca część niezbudowana (biologiczna) jest wynikiem zawieszenia budowy ciągu pieszo-rowerowego ze względu na toczące się niniejsze postępowanie,

c) ponadto, nie wyjaśnienie sprawy co do istoty polega na tym, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję ograniczył się wyłącznie do nakazania Gminie usunięcia betonowych elementów na drodze wewnętrznej (podczas gdy Gmina już to wykonała w lutym 2020 r. ze względu na orzeczenie Sądu Okręgowego), tym samym organ II instancji nie rozstrzygnął w kwestii pozwolenia na budowę problemu odprowadzania wód opadowych,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego poprzez nienałożenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na inwestora – przy braku decyzji pozwolenie na budowę - postanowienie o wstrzymaniu budowy i możliwości złożenia wniosku o legalizację,

4) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51. ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z treści ekspertyzy (str. 26) wynika, że:

a) pochylenie poprzeczne drogi jest skierowane na wschód (w kierunku działki [..]), do lewego krawężnika w konsekwencji dojdzie do zalewania posesji [..] w miejscu gdzie krawężnik jest obniżony ze względu na zjazd/ wjazd na działkę [..];

b) pochylenie drogi jest skierowane na wschód (w kierunku działki [..]), do lewego krawężnika a następnie wypuszczona na końcu zakresu drogi wewnętrznej na teren biologiczny czynny działki nr [..] oraz [..] należących do Gminy, podczas gdy na końcu zakresu drogi gdzie obecnie jest teren biologiczny (zielony) czeka na realizację kolejny fragment drogi wewnętrznej, który podobnie jak działka [..] zostanie utwardzony kostką betonową - co przeczy twierdzeniom ekspertyzy jakoby woda opadowa została wchłonięta przez teren biologiczny, który ostatecznie będzie terenem zabetonowanym,

c) zastosowane wzmocnienie podłoża gruntowego jest niezgodne w zakresie grubości z rozwiązaniem projektowym (str. 36),

d) przyjęte rozwiązanie projektowe odprowadzenia wody opadowej na powierzchnię biologicznie czynną działek [..] oraz [..] (str. 39) znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie w razie niezabudowania ww. działek, w konsekwencji w wypadku zabudowania przyjęte rozwiązanie jest niewystarczające, ponieważ wiadomym jest, że obecne tereny biologicznie czynny na działkach [..] i [..] - będą stanowić ciąg pieszo-rowerowy tym samym tereny te stracą naturę biologicznie czynnych na poczet ich zabudowania kostką betonową.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części ponad nakazanie Gminie usunięcia betonowych elementów usytuowanych na drodze wewnętrznej i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie do ponownego rozpoznania, a ponadto o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżanej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący wskazali, że organ odwoławczy w żadnej części swojej decyzji nie odniósł się do zarzutów skarżących co do odmówienia przez organ I instancji wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przez Gminę celem zalegalizowania dokonanych robót budowlanych. Przede wszystkim organ nie odniósł się do stanowiska skarżących w kwestii tego, że Gmina powinna doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem. Co do zarzutów skarżących w kwestii drogi i odprowadzenia wód opadowych organ odwoławczy ograniczył się do treści ekspertyzy, w tym do obliczeń dotyczących odwodnienia i chłonności terenu zielonego, jednak w żadnym zakresie organ nie odniósł się do zarzutów skarżących co do tego, że w ich opinii, będzie dochodziło do zalewania działki [..] i [..] z tego względu, że w przyszłości nie będą istniały tereny niezabudowane. Już obecnie (po wykonaniu ekspertyzy) zmieniono ukształtowanie tej części działki przez nawiezienie warstw żwiru, na której już dwukrotnie ułożono maty przerostowe jako obiekt tymczasowy na 180 dni, spełniające rolę ciągu pieszo rowerowego, co zmieniło stan istniejący na tym terenie. Organ II instancji uwzględnił jedynie zarzut skarżących w kwestii zjazdów.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, lecz milcząco załatwił sprawę. Zalegalizowanie robót w trybie pozwolenia na budowę (o co skarżący wnoszą), zostało przez Wojewódzkiego Inspektora zbagatelizowane. Oprócz tego, że organ przytoczył regulacje prawne zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo budowlane, nie wyraził swojego stanowiska. W ocenie skarżących, organy obu instancji uchybiły swoim obowiązkom i nie zastosowały względem inwestora postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z podstawową zasadą wskazaną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast art. 29 ww. ustawy zawiera zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazano obiekty, których wykonanie wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Gdyby od samego początku inwestor musiał ubiegać się o pozwolenie na budową, to jeszcze przed przystąpieniem do prac budowlanych inwestor dysponowałby projektem, który w sposób właściwy zabezpiecza prawa nieruchomości sąsiednich, przede wszystkim w przedmiocie odwodnienia, które jest wykonane w sposób niewłaściwy - co potwierdza treść ekspertyzy, a na co zwracali uwagę od samego początku skarżący. Ponadto, projektant działający na zlecenie inwestora skierował do wykonawcy inwestycji pismo z dnia 8 marca 2018 r. (po wydaniu przez Starostę zaświadczenia o braku sprzeciwu), w którym zaleca, że należy wykonać spadek poprzeczny odwrotnie niż w zatwierdzonym projekcie w kierunku należącej do skarżących działki [..], gdyż w innym przypadku należałoby umocnić skarpę przy parkingu, co dodatkowo obciąży kosztami zamawiającego. Zdaniem skarżących, gdyby takie pochylenie znajdowało się w projekcie, to nie znalazłoby akceptacji ze strony Starostwa. Gdy tymczasem już w 2008 r. Burmistrz zobowiązał się do wykonania umocnienia skarp i odwodnienia, co potwierdziło Starostwo Powiatowe w związku z pozwoleniem na nawiezienie ziemi pod przygotowane przez Gminę powiększenie parkingu na działce [..] sąsiadującej z działką drogową [..].

Według skarżących, skoro Gmina wybudowała drogę to winna ją zalegalizować w trybie art. 48 bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tymczasem nieustosunkowanie się przez organ do zarzutów skarżących co do potrzeby zalegalizowania robót stanowi uchybienie obowiązkowi merytorycznego rozpoznania zarzutów. W szczególności kwestia zalegalizowania drogi winna mieć miejsce, ponieważ, w przeciwieństwie do twierdzeń organu, droga nie została wybudowana zgodnie ze sztuką budowlaną ponieważ nie respektuje właściwego odprowadzenia dróg opadowych i wykonania zaprojektowanych warstw podbudowy.

Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów co do występowania ryzyka zalewania ich nieruchomości, tj. działki [..], wodami opadowymi, szczególnie że rozwiązanie proponowane w ekspertyzie spełnia swoją funkcję, gdy część działki [..] i [..] pozostanie niezabudowana (charakter biologiczny). Natomiast faktem jest, że obecnie niezabudowana część działki ww. jest kolejnym etapem ciągu pieszo rowerowego, który finalnie zostanie zabudowany i połączony z drogą będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Obecny stan rzeczy spowodowany jest sugestią Wojewody, który nakazał wstrzymać prace na działce niezabudowanej do czasu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wojewoda stwierdził, że niewłaściwe jest prowadzenie prac zmierzających do połączenia kolejnego etapu z ciągiem pieszo-rowerowy z obiektem, który może stanowić samowolę budowlaną. Tymczasem zdaniem skarżących, dojdzie do zalewania działki [..] w miejscu, gdzie profil krawężnika jest obniżony, tj. miejsce wjazdów/zjazdów na posesję [..] z działki [..]. Ponadto, tereny zielone obecnie znajdujące się na działce [..] i [..] ze względu na budowę ciągu pieszo - rowerowego nie będą miały postaci terenów zielonych (nie będą wchłaniały wody opadowej), lecz zostaną zabudowane podobnie jak droga wewnętrzna kostką betonową. Ekspertyza (str. 39) jasno wskazuje, że "przyjęte rozwiązanie projektowe odprowadzenia wody opadowej na powierzchnię biologiczną czynną działek [..] oraz [..] znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku niezabudowania ww. działek". Z kolei proponowane przez organ I instancji działania polegające na odcięciu napływu wody rurą przepustową z działki nr [..] miałoby zastosowanie, gdyby działki [..] i [..] miały powierzchnię biologicznie czynną (zieloną). Ponadto wskazano, że organ I instancji nie ustosunkował się w treści decyzji co do braku wykonania chodnika.

Następnie skarżący podnieśli, że w razie gdyby Sąd nie podzielał stanowiska skarżących co do zastosowania procedury legalizacyjnej, to skarżący zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezobowiązanie inwestora do legalizacji inwestycji w trybie naprawczym oraz przebudowy inwestycji celem zastosowania rozwiązań niwelujących ryzyko zalewania wodami opadowymi posesji skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii wybudowania drogi w sposób prawidłowy oraz prawidłowego odprowadzenia wód opadowych, ponieważ w aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczna wykonana przez mgr inż. Ł. K. Natomiast kwestia planowanego ciągu pieszo - rowerowego nie może mieć wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, ponieważ decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę tej inwestycji została uchylona przez Wojewodę, a przy rozstrzyganiu omawianej sprawy organ nie może brać pod uwagę potencjalnie możliwych do realizacji robót budowlanych, co do których nie zapadło jeszcze rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2021 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2021 r. w całości i nakazująca Gminie usunięcie betonowych elementów usytuowanych na drodze wewnętrznej (działki nr [..] i [..] w K.) uniemożliwiających wjazd na działkę nr [..] (należącą do skarżących).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym. Wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. do 19 września 2020 r.) stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte w dniu 16 maja 2018 r., a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, wobec czego organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7).

Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1, do stanu zgodnego z przepisami prawa.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, i na podstawie wskazanego przepisu w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez usunięcie betonowych elementów usytuowanych na drodze wewnętrznej na działkach nr [..] i [..], uniemożliwiających wjazd na działkę skarżących nr [..] w K.

Inwestycja będąca przedmiotem zastrzeżeń skarżących, objęta niniejszym postępowaniem nadzorczym, polegała na budowie drogi gminnej na działach nr [..] i [..] w K., zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących nr [..]. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z protokołu oględzin z dnia 30 maja 2018 r., roboty budowlane przeprowadzone w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, polegały na pracach ziemnych, wykonaniu podbudowy piaskowo-cementowej i ułożeniu kostki brukowej. Realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które zostało przyjęte przez organ architektoniczno – budowlany bez sprzeciwu. Natomiast organy nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdziły, że przedmiotowa inwestycja polegająca na wybudowaniu nowej drogi, która dotychczas nie istniała na wskazanych działkach, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bowiem, że warunkiem uznania robót budowlanych za przebudowę drogi jest jej wcześniejsze istnienie w granicach tego samego pasa drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., II OSK 3370/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O przebudowie przeprowadzanej w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych można mówić w przypadkach, gdy w tym pasie drogowym konkretna budowla drogowa już istnieje i jest ona ulepszana, a nie zastępowana nową (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r., II SA/Po 151/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzecznictwo odnoszące się do zagadnienia kwalifikacji drogi jako obiektu budowlanego w aspekcie stwierdzenia, czy zamierzone roboty budowlane mogą być przeprowadzone po ich zgłoszeniu (jako przebudowa) bądź uzyskaniu pozwolenia na budowę (jako budowa drogi) wskazuje, że poprawność tego rodzaju oceny wiąże z wymogiem ustalenia, czy droga ta została wcześniej utwardzona. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że działki nr [..] i [..] – pomimo, iż oznaczone symbolem "dr" i przewidziane jako droga wewnętrzna w planie – nie pełniły funkcji budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 w związku z pkt. 3a Prawa budowlanego. W konsekwencji, prawidłowo przyjęto, że wykonano budowę drogi wymagającą pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, które w niniejszej dokonano bez sprzeciwu organu.

W takiej sytuacji orzecznictwo i doktryna wskazuje na potrzebę przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, co też prawidłowo uczyniły organy nadzoru procedujące w niniejszej sprawie. Okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza bowiem zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego umożliwiającego doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Dokonanie zgłoszenia ma ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48, czy też art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż w tej sytuacji wykonanie robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną. Jedynie wybudowanie zupełnie innego obiektu budowlanego niż objęty zgłoszeniem uprawniałoby do zastosowania trybu z art. 48 Prawa budowlanego, do czego w niniejszej sprawie nie było podstaw, a co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym projekt budowlany załączony do zgłoszenia, ekspertyza techniczna z listopada 2019 r. oraz protokoły oględzin.

W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany był do sprawdzenia zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z prawem i podjęcia rozstrzygnięcia adekwatnego do poczynionych ustaleń, w tym przede wszystkim, w razie potrzeby, nakazania działań umożliwiających przywrócenie robót do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego winno być bowiem ostatecznością, zastosowaną w sytuacji wykluczenia możliwości podjęcia decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Prawa budowlanego.

Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zastosowanej przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, polega zaś na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tym z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisów technicznych. Niewątpliwie do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – prawa budowlanego należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem.

W niniejszej sprawie działki zainwestowane nr [..] i nr [..], oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "dr", objęte są postanowieniami uchwały Nr XLI/521/10 Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta [..] (Dz.Urz. Woj.. z 2010 r., nr 84, poz. 1524). Zgodnie z § 69 planu wskazane działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 025 KDW – tereny dróg wewnętrznych. W § 69 ust. 3 planu zatytułowanego "Parametry i wyposażenie" w pkt 2 wskazano na dostępność do terenów przyległych: bez ograniczeń.

Wobec tego słusznie organ odwoławczy zauważył, że jeżeli na spornym terenie istnieją jakiekolwiek przeszkody, tj. betonowe elementy usytuowane na przedmiotowej drodze wewnętrznej, to w myśl obowiązujących przepisów prawa miejscowego należy je usunąć i to bez względu na to, czy pomiędzy działkami nr [..] i [..] istnieją zjazdy w rozumieniu przepisów o drogach publicznych czy też połączenia, które takiego charakteru nie mają. Treść postanowień planu w powyższym zakresie oznacza potrzebę utrzymania nieograniczonej dostępności do terenów przyległych do drogi wewnętrznej. Usunięcie powyższych betonowych przeszkód służy zatem przywróceniu zgodności z wymogami planistycznymi (administracyjnoprawnymi), a nie wyłącznie uregulowaniu stosunków międzysąsiedzkich (cywilnoprawnych). Twierdzenia skarżących nie podważyły również zasadności treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem ustalenia faktyczne potwierdzają istnienie betonowych elementów pomiędzy działkami, których nie usunięto po wydaniu przez Sąd Okręgowy z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt [.], postanowienia nakazującego inwestorowi umożliwienie skarżącym przechodu i przejazdu od ich nieruchomości, składającej się m.in. z działek nr [..] i [..], do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej nr [..], w szczególności poprzez usunięcie wszelkich przeszkód umieszczonych na drodze wewnętrznej, tj. działce nr [..]. Zdjęcia z dnia 20 maja 2020 r. załączone do pisma Ł. K. z dnia 30 czerwca 2020 r. potwierdzają, że betonowe donice były nadal ulokowane na drodze wewnętrznej.

Zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy oraz treść zaskarżonej decyzji potwierdzają, że orzeczony, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wyczerpuje czynności i roboty budowlane niezbędne do przywrócenia stanu zgodności z prawem. Wbrew zarzutom skarżących, orzekając w administracyjnym toku instancji, organ odwoławczy ponownie merytorycznie przeanalizował całą przedmiotową inwestycję i na podstawie ekspertyzy stanu technicznego wykonanych robót, uzupełnianej wyjaśnieniami jej autora Ł. K., potwierdził ich zgodność z wymogami Prawa budowlanego, w tym w zakresie oddziaływania na interesy osób trzecich, oraz wymogami przepisów technicznych. Zarzuty skarżących co do braku chodników nie mogły podważyć prawidłowości inwestycji, albowiem przepisy prawa takiego wymogu co do dróg wewnętrznych nie stawiają. Biegły w ekspertyzie potwierdził, że przedmiotowa inwestycja pod względem technicznym i konstrukcyjnym jest zgodna z wymogami technicznymi i ze sztuką budowlaną, a zastosowane materiały budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami i posiadają wysoką jakość. Twierdzeń tych nie podważono skutecznie w toku postępowania.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu weryfikacja przez organ kwestii odprowadzania wód opadowych ze zrealizowanej drogi, której prawidłowość techniczną potwierdziła ekspertyza sporządzona przez Ł. K. oraz dodatkowe jego pisemne wyjaśnienia z dnia 12 maja 2020 r. oraz z dnia 30 czerwca 2020 r., dając podstawy do wyeliminowania niekorzystnego wpływu wód opadowych na działki sąsiednie, w tym działkę skarżących nr [..]. Analiza powykonawcza potwierdziła, że zastosowano odwodnienie powierzchniowe, przewidujące skierowanie wód opadowych spadkiem poprzecznym jednostronnym do krawędzi jezdni i spadkiem podłużnym w kierunku południowym, na niezagospodarowany teren stanowiący powierzchnię biologicznie czynną zdolną przejąć wodę opadową z drogi wewnętrznej. W ekspertyzie i w wyjaśnieniach wykluczono możliwość bezpośredniego napływu wody opadowej z powierzchni drogi wewnętrznej na działkę skarżących nr [..], ze względu na zastosowanie krawężnika betonowego o wysokości 10 cm oraz krawężników najazdowych na wysokości utwardzeń zjazdów o wysokości łącznej 2,5cm i pochyleniu podłużnym w kierunku jezdni. We wnioskach ekspertyzy zaakceptowano rozwiązania projektowe w zakresie odprowadzania wód opadowych na powierzchnię biologicznie czynną działek nr [..] i [..] pod warunkiem niezabudowania ww. działek. W przypadku natomiast utwardzenia dalszych części tych działek na odcinku południowym konieczne będzie zastosowanie rozwiązań z zakresie przejęcia wody opadowej i w sposób kontrolowany jej odprowadzenia do gruntu lub zretencjonowania w rowach lub zbiornikach retencyjno – odparowujących. W tej sytuacji, na ocenę prawidłowości przyjętych rozwiązań odwadniających w ramach kontrolowanej inwestycji nie mogły mieć wpływu przyszłe i ostatecznie nieokreślone plany inwestycyjne na południowej części działek nr [..] i [..]. Plany te bowiem w żadnym z wariantów nie będą mogły stanowić zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji w kształcie zaakceptowanym z punktu widzenia wymogów prawnobudowlanych przez organy nadzoru budowlanego. Będą musiały uwzględniać rozwiązania odwadniające z drogi wewnętrznej na wysokości działki nr [..], w sposób który nie zaburzy funkcjonowania tego systemu, na co wyraźnie wskazano w ekspertyzie stanu technicznego. Wniosków ekspertyzy, jak i pisemnych wyjaśnień biegłego, skarżący nie podważyli w żadnym z zakresów. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. To strona ma inicjatywę dowodową - może wskazać kontrdowód, z którego zamierza wyprowadzić korzystne skutki prawne (tak wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1918/18, LEX nr 3153048).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest adekwatne do ustalonego stanu faktycznego oraz wymogów Prawa budowlanego i wystarczające do uzyskania stanu zgodności z prawem. Pozostaje również w zgodzie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którego dyspozycja wymaga nałożenia wyłącznie takich obowiązków, które umożliwią osiągnięcie stanu zgodności z prawem. Poczynione ustalenia, potwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym opiniami eksperckimi, wykluczają negatywny, prawnie niedopuszczalny wpływ realizacji i eksploatacji drogi wewnętrznej na działkę skarżących nr [..], w tym zwłaszcza w zakresie spływu na nią wód opadowych z drogi. Ze względu na charakter terminu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którego upływ nie powoduje wygaśnięcia obowiązku inwestora, brak jego wskazania w zaskarżonej decyzji nie mógł zaważyć na jej bycie prawnym, albowiem nie dezaktualizuje uprawień organu do sprawdzenia wykonania tego obowiązku i podjęcia końcowego rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku oznacza, że wykonywane (wykonane) roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., w związku z wnioskiem skarżących zawartym w skardze z dnia 17 czerwca 2021 r. oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony postępowania.