Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 104/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. G. i J. S. "G." s.c. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji pobranej na rok 2015 w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących A. G. i J. S.– wspólników "G." s.c. w W. kwotę 6.958 zł (słownie: sześć tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Burmistrz W., po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekł w stosunku do J. S. i A. G., prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej "G. s.c." w W., zwrot dotacji pobranej za rok 2015 w nadmiernej wysokości w kwocie 77.885,34 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 252 ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm. – dalej: "u.f.p.") oraz art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm. – dalej: "u.s.o.").

Organ pierwszej instancji wskazał, że ustalił wysokość stawki dotacji dla

1 ucznia w przedszkolu niepublicznym w roku 2015 i co miesiąc wypłacał dotację. Wysokość wypłacanej dotacji, w poszczególnych miesiącach była uzależniona od liczby uczniów: pełnosprawnych, niepełnosprawnych, objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju i uczniów którzy przybyli/ubyli do/z przedszkola po pierwszym dniu miesiąca, wykazywanych przez organ prowadzący w informacjach miesięcznych do gminy. Przeprowadzona kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w zakresie gospodarki finansowej Gminy W. za rok 2015 wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. RIO stwierdziła, iż miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia pełnosprawnego przedszkola niepublicznego została ustalona w kwocie zawyżonej

o 230,43 zł (powinna wynosić 630,26 zł, a gmina przekazywała w wysokości 860,69 zł). Tym samym, w ocenie organu pierwszej instancji, dotacja została przekazana

w kwocie zawyżonej o 77.885,34 zł.

Burmistrz wyjaśnił, że według stanowiska RIO, przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana, jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać

z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. Sumę tych wydatków należy pomniejszyć o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a tym samym o kwotę zrealizowanych dochodów z tego tytułu odprowadzanych do budżetu gminy

tj. w wysokości dochodów wykonanych. Ponadto kwota dotacji winna być wyliczona w oparciu o liczbę dzieci zapisanych (przyjętych) do przedszkola prowadzonego przez gminę, tj. Przedszkola "S." w W., z pominięciem dzieci

z innych form wychowania przedszkolnego. Stosownie do powyższego, Gmina powinna przyjąć średnioroczną liczbę dzieci zapisanych do Przedszkola "S." w W., przy czym za miesiące wakacyjne należało przyjąć liczbę zapisanych w miesiącu czerwcu.

Organ pierwszej instancji przyjął, że stawkę dotacji na jednego ucznia

w niepublicznym przedszkolu na dzień 1 stycznia danego roku, wylicza się w oparciu o wydatki planowane ponoszone w przedszkolu publicznym (tzw. wydatki prognozowane), które są ujęte w uchwale budżetowej na dany rok. Dlatego też,

w ocenie Burmistrza, oczywistym jest, że w trakcie roku budżetowego następuje konkretyzacja prognozowanych danych, a w konsekwencji dopiero na ostatni dzień roku budżetowego gmina zna końcowe informacje stanowiące podstawę ustalenia ostatecznej stawki dotacji oświatowej.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Skarżące za pośrednictwem pełnomocnika złożyły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w B., w którym podniosły zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazując na art. 90 ust. 2b u.s.o. - w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r. - stwierdziło, że przez ustalone

w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać

z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych.

Dalej organ wskazał, że pierwotnie, do obliczeń stawek dotacji (tj. 860,69 zł

i 1.147,59 zł) przyjęto ustalone w budżecie gminy na 2015 r. w dziale 801 "Oświata

i wychowanie" w rozdziałach 80104 "Przedszkola", 80106 "Inne formy wychowania przedszkolnego" i 80146 "Dokształcanie doskonalenie nauczycieli" wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę tj. Przedszkolu "S." w W. wraz z wydatkami bieżącymi dwóch publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem ww. przedszkola tj. Punktu Przedszkolnego "B." w J. i Punktu Przedszkolnego "P." w S. Łącznie wydatki wyniosły 2.911.711,50 zł, które pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, tj. o kwotę 350.300,00 zł.

W zaskarżone decyzji, Burmistrz dokonał obliczenia kwoty dotacji w oparciu

o dane budżetowe i przyjęte tam wydatki budżetowe na przedszkole publiczne, bez uwzględnienia przy wyliczeniach wydatków publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem przedszkola publicznego, które uwzględniono

w poprzednich obliczeniach, w budżecie gminy na 2015 r. w dziale 801 "Oświata

i wychowanie" w rozdziałach 80104 "Przedszkola" i 80146 "Dokształcanie

i doskonalenie nauczycieli" określono wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę, tj. Przedszkolu "S." w W. (w łącznej kwocie 2.832.613,50 zł), które pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, tj. o kwotę 350.189,30 zł.

W ocenie Kolegium, tylko kwota ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowić może podstawę do obliczenia kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie kwota ta to 2.482.424,20 zł (2.832.613,50 zł – 350.189,30 zł).

Kolegium zwróciło uwagę, że w uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji, wskazując sposób wyliczenia wysokości dotacji, przy ustalaniu stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym najpierw wziął pod uwagę "Liczbę dzieci zapisanych do gminnego przedszkola (...)", przy wyliczeniu zaś dotacji dla konkretnego przedszkola niepublicznego przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do tego przedszkola. Taki sposób określenia stawki dotacji na jednego ucznia,

a później przyznania określonej kwoty na rzecz konkretnego przedszkola niepublicznego, organ odwoławczy uznał za poprawny. Organ uznał przy tym, że pojęcie "każdego ucznia" z art. 90 ust. 2b u.s.o. musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta

z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji z udziału w działalności takiej placówki. Przy tym, za miesiące letnie (lipiec i sierpień), podstawą obliczenia dotacji będzie liczba uczniów uczęszczających w czerwcu.

Jednocześnie Kolegium zauważyło, że uwzględnianie uczniów zapisanych do przedszkola publicznego przy wyliczeniu stawki dotacji ma również uzasadnianie racjonalne. Planując budżet konieczne jest określenie łącznej kwoty środków na pokrycie wydatków przedszkola publicznego. Ponieważ jest to etap planowania nie można oprzeć się na liczbie dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola

w danym roku (na etapie procedury budżetowej nie można stwierdzić ile dzieci będzie uczęszczało do przedszkola w kolejnym roku szkolnym, zaś w roku szkolnym trwającym w okresie planowania budżetu dane te są zmienne). W budżecie planowane są określone wydatki na wszystkich uczniów zapisanych do przedszkola publicznego. Natomiast przyznanie konkretnej dotacji na rzecz przedszkola niepublicznego następuje z uwzględnieniem dzieci faktycznie uczęszczających do tego przedszkola.

W ocenie Kolegium, zasadnie wiec organ pierwszej instancji, obliczając jednostkową stawkę dotacji na jednego ucznia, bierze pod uwag liczbę uczniów zapisanych do przedszkola publicznego (czyli takich, które z przedszkolem wiąże odpowiedni węzeł prawny w postaci umowy). Przy przyznawaniu zaś dotacji na poszczególne przedszkola niepubliczne, uwzględnia się liczbę dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola (czego Skarżące nie kwestionują).

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia, Kolegium wskazało,

że zgodnie z § 6 ust. 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia

[...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych

i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego, rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym dokonywane jest przez gminę w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego. Oznacza to konieczność rozliczenia kwoty dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym do dnia 31 stycznia roku następnego, co Gmina W. zrobiła i nie jest to kwestionowane przez Skarżące. W ocenie Kolegium wykładnia treści uchwały

Nr VII/40/15 prowadzi do wniosku, że wobec § 6 ust. 6 przepis szczególny stanowi

§ 6 ust. 8, zgodnie z którym dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.

Odnosząc się do zarzutu braku dowodów wskazujących na wysokość przyznanej dotacji, Kolegium wskazało, że Skarżące w konsekwencji nie kwestionują wysokości otrzymanej dotacji. Podnoszą jedynie, że 65.946,00 zł przyznanych zostało, jako wyrównanie dotacji, co w ich ocenie przyznane środki kwalifikuje jako wypłatę należności, która dotacją nie jest. Kolegium podkreśliło, że wpłacone w ten sposób środki nie były Skarżącym należne i nie powinny być wypłacone w tej właśnie wysokości. Nie chodzi tu więc o dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, a o przekazanie środków, które nie powinny być wypłacone.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia treści uchwały budżetowej Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie uchwalania budżetu gminy W. na rok 2015 r., gdzie w załączniku nr 5 określono kwotę dotacji udzielonej z budżetu podmiotom należącym i nienależącym do sektora finansów publicznych w 2015 r., organ wyjaśnił, że wiążące dla organów są jedynie te pozycje budżetu, które odnoszą się do sposobu wyliczenia dotacji, czyli: ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Treść art. 90 ust. 2b u.s.o. nie odnosi się do określonych w budżecie gminy wydatków faktycznie poniesionych na przedszkola niepubliczne.

Odnośnie zarzutu błędnego uwzględnienia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie przy obliczaniu stawki dotacji, Kolegium wskazało, że ustawodawca wyraźnie wskazał, jakiego rodzaju opłaty należy wziąć pod uwagę przy wyliczaniu stawki dotacji. Sumę wydatków na przedszkole publiczne należy pomniejszyć o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a zatem o kwotę dochodów faktycznie wykonanych z tego tytułu, odprowadzonych do budżetu gminy. Zgodnie

z Zarządzeniem nr [...] Burmistrza W. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie rocznego wykonania budżetu gminy za 2015 rok, kwota opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie faktycznie odprowadzonych do budżetu środków (tylko dla przedszkoli publicznych, bez innych form wychowania przedszkolnego, czy oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych) wynosiła łącznie 350.189,30 zł.

W ocenie Kolegium kwota dotacji ustalona została w oparciu o uchwałę budżetową, a obliczona wysokość dotacji na jednego ucznia zgodnie z treścią 90

ust. 2b u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r., czyli również

w dniu przyznania dotacji). Liczbę dzieci zapisanych do przedszkola publicznego ustalono na podstawie danych posiadanych przez organ pierwszej instancji. Skarżący nie kwestionują przy tym ani kwoty planowanych wydatków określonych

w budżecie, ani samej liczby dzieci zapisanych do przedszkola publicznego. Kwota dotacji na jednego ucznia w przedszkolu publicznym wyliczona powinna być następująco: 2.481.424,20 (ustalone w budżecie gminy na 2015 r. wydatki bieżące ponoszone w przedszkolu publicznym pomniejszone o opłaty za korzystanie

z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie)/246,17 (średnioroczna liczba uczniów zapisanych do przedszkola) = 10.084,19 (roczna kwota środków ustalona w budżecie w przeliczeniu na jednego ucznia w publicznym przedszkolu)/12 = 840,35 (stawka dotacji na jednego ucznia "konkursowego" w przedszkolu niepublicznym * 75% = 630,26 (stawka dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym).

Reasumując, organ stwierdził, że sposób obliczenia przypadającej do zwrotu części dotacji pobranej za 2015 r. przedstawia się następująco: 290.913,22 (wysokość całkowitej przekazanej dotacji wraz z wyrównaniem przekazanym

w miesiącu styczniu 2016 r.) – 213.027,88 (wysokość całkowitej należnej dotacji)

= 77.885,34 zł (nadpłata do zwrotu).

Na powyższą decyzję pełnomocnik Skarżących wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

(a) przyjęcie błędnej podstawy prawnej tj. w szczególności przez pominięcie

i niezastosowanie, a tym samym naruszenie art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 stycznia 2015 do 31 sierpnia 2015 r. i zastosowania

w rozstrzygnięciu przepisu art. 90 ust. 2b w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 września 2015 r. do 31 grudnia 2016 r. pomimo, że art. 18 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, wskazywał, że w brzmieniu stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia przepis obowiązywał do dnia 1 września 2015 r. w konsekwencji nie mógł być podstawą oceny ustalenia stawki, a tym samym wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego prowadzonego przez Skarżących, które to ustalenie nastąpiło najpóźniej w dniu 27 stycznia 2015 r. (tj. w dacie wypłaty pierwszej części dotacji);

(b) art. 5 i art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przyjęcie przez Radę Miejską w W. uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., skutkowało zmianą zasad naliczania dotacji przyznanej Skarżącym na 2015 r.

(c) naruszenie art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 2015 r. w związku z § 6 oraz § 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2009 r.

- poprzez ich nie zastosowanie, tj. ustalenie stawki dotacji na jedne dziecko dla przedszkola niepublicznego z pominięciem określenia liczby dzieci wskazanej

w informacji z Systemu Informacji Oświatowej, sporządzonej na dzień wskazany we wskazanej uchwale, a oparcie się na nie wynikającej na średniorocznej liczbie dzieci w roku 2015.

(d) naruszenie art. 252 i 251 u.f.p. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że kwota wypłacona Skarżącym po zakończeniu roku budżetowego 2015 w łącznej kwocie 65.946,00 PLN jest dotacją, i jako taka podlega zwrotowi, w oparciu o przesłanki i w trybie art. 251 - 253 u.f.p.

(e) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i 5 i 251 u.f.p. w związku z art. 90 ust. 2b oraz 90 ust. 4 u.s.o. i w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że dopuszczalne jest żądanie zwrotu dotacji wypłaconej osobie prowadzącej przedszkole niepubliczne pomimo, że dotacja wypłacona została w kwocie nie naruszającej obowiązujących przepisów,

tj. nie niższej niż wynikającej z art. 90 ust. 2b u.s.o., a dotowany nie miał żadnego wpływu na obliczenie dotacji, wydatkował ją zgodnie z przeznaczeniem i dobrej wierze, a tym samym przez naruszenie zasady ochrony praw nabytych.

II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej i pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa wyrażonych

w art. 7 i 8 k.p.a., w szczególności przez:

- nie przeprowadzenie dowodu z informacji z Systemu Informacji Oświatowej

i ustalenie stawki dotacji na jedno dziecko dla przedszkola niepublicznego niezgodnie z uchwałą Nr [...];

- oparcie się na potrzeby ustalenia stawki dotacji na rok 2015, na danych

z 2015 r., nie zaś na danych z roku 2014;

- ustalenie kwoty dotacji pomniejszając ją o kwotę o opłaty za korzystanie

z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Wskazując na powyższe autor skargi wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dniu 12 lutego 2018 r. pełnomocnik podniósł dodatkowo zarzuty naruszenia art. 252 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 2b oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. i w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wskazując na wyrok WSA

w Białymstoku w sprawie I SA/Bk 1648/17, który zapadł w identycznym stanie prawnym oraz art. 6 i art. 10 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 1807/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...] czerwca 2017 r.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, w stanie faktycznym sprawy Burmistrz ustalił wysokość dotacji dla jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w roku 2015 i co miesiąc wypłacał skarżącym dotację. Następnie w terminie do 31 stycznia 2016 r. gmina dokonała ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej w 2015 r.

i ustaliła wysokość ostatecznej stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym. Skarżące jako prowadzące D., prawidłowo wywiązały się ze wszystkich nałożonych na nie obowiązków, w tym wydatkowały dotację zgodnie z przeznaczeniem w wymaganym terminie. Następnie, już po ostatecznym rozliczeniu dotacji, organ dokonując odmiennej interpretacji przepisów regulujących sposób obliczenia wysokości dotacji stwierdził, że wypłacił Skarżącym dotację za 2015 rok w nadmiernej wysokości. Zdaniem Sądu postępowanie takie jest niedopuszczalne, prowadzi bowiem do nieuzasadnionego przerzucania skutków ewentualnego błędu organu na podmiot, który w żaden sposób nie przyczynił się do jego powstania. Podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne, nie ma możliwości tworzenia rezerwy finansowej, która pozwalałaby na dokonywanie zwrotu udzielonej dotacji na wypadek, gdyby organ zmienił zasady jej wyliczania po zakończeniu roku kalendarzowego, na który została przyznana (i po rozliczeniu dotacji). Podmiot ten działając w zaufaniu do organu dotującego, może i powinien wykorzystać przyznane środki na działalność przedszkola niepublicznego. Po dokonaniu ostatecznego rozliczenia dotacji za dany rok kalendarzowy, jeżeli sam nie dopuści się nieprawidłowości, ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ gminy żądaniem zwrotu udzielonej dotacji (którą już wydatkował). W przeciwnym wypadku podmioty te działałyby w permanentnym stanie niepewności odnośnie do zapewnienia finansowania prowadzonych przedszkoli niepublicznych, nie mając jednocześnie żadnego wpływu na prawidłowość działania organu.

Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie, decyzja dotycząca zwrotu pobranej dotacji naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz konstytucyjne wartości. Przedmiotowa dotacja nie była pobrana przez Skarżące w wysokości nadmiernej, gdyż została wypłacona w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy kierujący się możliwą wykładnią przepisów prawa w wysokości dopuszczanej przez u.s.o. Fakt obniżenia stawki dotacji wyłącznie wskutek późniejszej zmiany interpretacji przepisów i zastosowania innej metody jej wyliczania przez organ wykonawczy nie może mieć zastosowania do dotacji wypłaconej, wykorzystanej i rozliczonej za dany rok kalendarzowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w pełni na czym polegała rozbieżność pomiędzy pierwotnie zastosowaną metodą wyliczenia dotacji, a przyjętą w decyzji dotyczącej zwrotu dotacji. Wnioski

w tym zakresie można wyciągnąć dopiero po analizie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organy obu instancji nie wyjaśniły również, w jakim zakresie w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy uchwał Rady Miejskiej w W.

z dnia [...] października 2009 r. i z dnia [...] marca 2015 r., które nie są tożsame. Pierwsza uchwała była podstawą planowania przy ustaleniu wysokości dotacji, druga obowiązywała w okresie, kiedy doszło do jej ostatecznego rozliczenia. Jako przykład można wskazać, że w uchwale z dnia [...] października 2009 r. jako jeden

z elementów wyliczenia stawki dotacji na jedno dziecko uwzględniono liczbę dzieci wykazanych w informacji z Systemu Informacji Oświatowej sporządzonej na dzień

10 września danego roku, organy zaś w decyzjach nie odniosły się do tego zapisu. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie WSA organ odwoławczy nie wypełnił też obowiązku wynikającego

z art. 10 § 1 k.p.a., wydając decyzję bez zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, nie wykazał również, że zachodziły przesłanki do odstąpienia od jego realizacji. WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić wykładnię przepisów przedstawioną w uzasadnieniu wyroku i ocenić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w zakresie zwrotu dotacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt

I GSK 2168/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

W piśmie z dnia 10 maja 2022 r. pełnomocnik skarżących, uzupełniając skargę po ww. wyroku NSA, podniósł zarzuty:

I. Naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.:

(a) oparcie zaskarżonego orzeczenia na błędnej podstawy prawnej

tj. w szczególności przez pominięcie i niezastosowanie, a tym samym naruszenie

art. 90 ust. 2b u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 stycznia 2015

do 31 sierpnia 2015 r. i zastosowania w rozstrzygnięciu przepisu art. 90 ust. 2b

w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 września 2015 r. do 31 grudnia 2016 r. pomimo, że art. 18 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw wskazywał, że w brzmieniu stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia przepis obowiązywał do dnia 1 września 2015 r. w konsekwencji nie mógł być podstawą oceny ustalenia stawki, a tym samym wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego prowadzonego przez Skarżących, które to ustalenie nastąpiło najpóźniej w dniu [...] stycznia 2015 r. (tj. w dacie wypłaty pierwszej części dotacji);

(b) naruszenie art. 14 i 18 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich nie zastosowanie i rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy art. 90 ust. 2b u.s.o., które

w dacie przyznania dotacji i okresie jej obowiązywania nie obowiązywały;

(c) naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej u.s.o. oraz ewentualnie

art. 90 ust. 2b u.s.o. (w brzemieniu obowiązującym w okresie od 01.01.2015 do 31.08.2015 oraz od 01.09.2015 do 31.12.2015), przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te określają maksymalny poziom dotacji oświatowej, a tym samym, że mogą stanowić na podstawie art. 251 i 252 u.f.p. podstawę określenia obowiązku jej zwrotu, pomimo, że przepisy te określają minimalny poziom dotacji oświatowej należnej przedszkolu.

(d) art. 5 i art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 ust 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przyjęcie przez Radę Miejską w W. uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. skutkowało zmianą zasad naliczania dotacji przyznanej Skarżącym na 2015 r.

(e) naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej u.s.o., ewentualnie art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień

1 stycznia 2015 r. w związku z § 6 oraz § 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2009 r. - poprzez ich nie zastosowanie, tj. ustalenie stawki dotacji na jedne dziecko dla przedszkola niepublicznego z pominięciem określenia liczby dzieci wskazanej w informacji z Systemu Informacji Oświatowej, sporządzonej na dzień wskazany we wskazanej uchwale, a oparcie się na nie wynikającej na średniorocznej liczbie dzieci w roku 2015.

(f) naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej u.s.o., ewentualnie art. 90

ust. 2b u.s.o. oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień

1 stycznia 2015 r. w związku z § 6 oraz § 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2009 r. oraz Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy W. na rok 2015, w tym w szczególności załącznika nr 5, przez jego niezastosowanie i pominięcie, że wysokość dotacji została potwierdzona zarówno w uchwale budżetowej, jak również czynnościami Burmistrza W..

(g) naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej u.s.o., ewentualnie art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień

1 stycznia 2015 r. w związku z § 4 ust 1, oraz § 6 oraz § 2 pkt 2 uchwały Nr [...] oraz uchwały budżetowej przez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie:

- niewłaściwej kwoty wydatków bieżących w zaniżonej wysokości faktycznych wydatków, w kwocie 2.832.613.50 zł. nie zaś zaplanowanych wydatków w Uchwale budżetowej w kwocie 3.259.978.00 zł (jako suma pozycji 80104 (6.011.822,00 zł (poz. 80104 łącznie) - 2.834.210,00 zł (poz. 80104 2540 - Dotacja podmiotowa

z budżetu dla niepublicznej jednostki systemu oświaty) = 3.177.612,00 zł) oraz 80146 (82.366 zł),

- że kwota wydatków bieżących powinna być pomniejszona o opłaty

za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, pomimo, że uchwała Nr [...] oraz uchwała budżetowa nie dokonują takiego pomniejszenia.

(h) naruszenie art. 252 i 251 u.p.f. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że kwota wypłacona Skarżącym po zakończeniu roku budżetowego 2015 w łącznej kwocie 65.946,00 PLN jest dotacją, i jako taka podlega zwrotowi, w oparciu o przesłanki i w trybie art. 251 - 253 u.f.p., pomimo, że po upływie roku budżetowego zmienia się charakter tego świadczenia i rozpatrywać należy je w kategoriach świadczenia cywilnoprawnego, nie zaś świadczenia podlegającego ocenie na podstawie art. 251 - 253 u.f.p., w konsekwencji nie powinna być rozpoznawana w toku postępowania administracyjnego, ale w toku postępowania przed sądem powszechnym.

(i) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i 5, i 251 u.p.f. w związku z art. 90

ust. 2b oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. i w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że dopuszczalne jest żądanie zwrotu dotacji wypłaconej osobie prowadzącej przedszkole niepubliczne pomimo, że dotacja wypłacona została w kwocie nie naruszającej obowiązujących przepisów,

tj. nie niższej niż wynikającej z art. 90 ust. 2b u.s.o., a dotowany nie miał żadnego wpływu na obliczenie dotacji, wydatkował ją zgodnie z przeznaczeniem i dobrej wierze, a tym samym przez naruszenie zasady ochrony praw nabytych.

II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

(a) 138 k.p.a. w zw. z art 7 oraz art. 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez utrzymanie

w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej i pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a.

w szczególności przez:

- nie przeprowadzenie dowodu z informacji z Systemu Informacji Oświatowej,

- ustalenie kwoty stanowiących podstawę obliczenia dotacji w tym

w szczególności (wydatków bieżących) z pominięciem treści uchwały budżetowej,

a oparcie się na nie znajdującej się w aktach sprawy, bliżej nie określonego dokumentu zatytułowanego, "Roczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych RB-28S."

(b) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 i 3 k.p.a. przez ich błędna wykładnię

i zastosowanie, w szczególności nie wskazanie sposobu obliczenia na podstawie uchwały budżetowej kwoty wydatków bieżących stanowiących podstawę obliczenia kwoty dotacji, a w konsekwencji uniemożliwienie kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 28 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił ponownie zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonej decyzji o:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.

1. niezastosowanie, a tym samym naruszenie art. 90 ust. 2b u.s.o.,

w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. poprzez ustalenie kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji oświatowej w tym szczególności (wydatków bieżących) z pominięciem treści uchwały budżetowej oraz jej zmian, a oparcie się na dokumencie zatytułowanym "Roczne sprawozdanie

z wykonania planu wydatków budżetowych RB-28S". Sprawozdanie to w sposób niezgodny z uchwałą budżetową (błędnie) określa wysokość poszczególnych pozycji wydatków bieżących stanowiących podstawę ustalenia dotacji;

ewentualnie

2. niezastosowanie art. 14 i 18 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r.

o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, poprzez ustalenie kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji oświatowej dla skarżących za rok 2015 w zakresie obejmującym wydatki bieżące oraz dochody pomniejszające wysokość wydatków bieżących z pominięciem treści uchwały budżetowej, a oparcie się na dokumencie zatytułowanym "Roczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych RB-28S". Sprawozdanie to w sposób niezgodny z uchwałą budżetową (błędnie) określa wysokość poszczególnych pozycji wydatków bieżących stanowiących podstawę ustalenia dotacji;

ewentualnie, w przypadku uznania, że podstawą ustalenia wysokości dotacji oświatowej za rok 2015 jest art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym

w okresie od 1 września 2015 r.

3. błędną wykładnię i zastosowanie art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 września 2015 r. poprzez ustalenie kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji oświatowej dla Skarżących za rok 2015 w zakresie obejmującym wydatki bieżące oraz dochody pomniejszające wysokość wydatków bieżących z pominięciem treści uchwały budżetowej, a oparcie się na dokumencie zatytułowanym "Roczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych RB-28S". Sprawozdanie to w sposób niezgodny z uchwałą budżetową (błędnie) określa wysokość poszczególnych pozycji wydatków bieżących stanowiących podstawę ustalenia dotacji;

4. naruszenie przepisów wskazanych w pkt 2 i 3 poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie, że kwota pomniejszenia wydatków bieżących ponoszonych

w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia

w roku 2015, powinna obejmować również opłaty za korzystanie z wychowania oraz za wyżywienie w Punktach przedszkolnych, na co wskazuje tabela 2 na stronie 3 decyzji Burmistrza;

5. nie zastosowanie § 4 i § 6 Uchwały Rady Miejskiej w W.

Nr [...] z dnia 29 października 2009 r. wraz ze zmianami wprowadzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., poprzez nie przyjęcie ich jako podstawy obliczenia dotacji oświatowej dla skarżących za rok 2015.

II. Naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 138 w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez utrzymanie

w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności przez błędne przyjęcie kwoty:

- wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę niezgodnie z treścią uchwały budżetowej;

- ewentualnie również błędne ustalenie opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy niezgodnie z treścią uchwały budżetowej;

- ewentualnie również przyjęcie do 350.300,00 PLN tj. kwoty opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy niezgodnie z treścią uchwały budżetowej, również dochodów z tytułu prowadzenia punktów przedszkolnych;

b) art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie,

w szczególności nie wskazanie ani w decyzji Burmistrza, ani w decyzji SKO sposobu (składników oraz weryfikowalnego źródła) obliczenia wysokości dotacji w oparciu

o wskazania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz prawa miejscowego, tj. właściwych uchwał Rady Miejskiej w W.

Mając to na uwadze oraz zarzuty podniesione w skardze oraz jej wcześniejszym uzupełnieniu pełnomocnik z ostrożności wniósł także o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Oceniając legalność decyzji podkreślenia wymaga przede wszystkim, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny

(art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: "p.p.s.a."). W konsekwencji, ponownie orzekający w tej sprawie WSA w Białymstoku, związany oceną prawną

i stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I GSK 2168/18, nie mógł kontrolować zaskarżonego przez Skarżące rozstrzygnięcia w oderwaniu od stanowiska sądu kasacyjnego wyrażonego

w uzasadnieniu wskazanego wyroku.

Przypomnieć zatem trzeba argumenty zawarte w wyroku sądu kasacyjnego. Otóż, analizując przepisy u.s.o., u.f.p. oraz ustawy o samorządzie gminnym Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w obrębie danej gminy organem uprawnionym/zobowiązanym do wyliczania faktycznej wysokości dotacji (stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia w przedszkolu) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który w ten sposób realizuje zadania publiczne w zakresie edukacji. Stawkę dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu wylicza się w oparciu o wydatki ponoszone w przedszkolu publicznym. Wprowadzone do art. 90 ust. 2b u.f.p. pojęcie "wydatki bieżące" sprawia, że z jednej strony należy odwołać się do wydatków ustalonych w budżecie, a z drugiej strony – do wydatków ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia,

a więc wydatków rzeczywiście ponoszonych w danym roku budżetowym przez gminę na działalność przedszkola publicznego (z pomięciem wydatków przeznaczonych

na finansowanie innych form wychowania przedszkolnego oraz opłat za korzystanie

z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy). Oznacza to, że stawka dotacji na dany rok kalendarzowy może być poddawana weryfikacji nie tylko w ciągu roku kalendarzowego, ale również po jego zakończeniu, jeśli została wyliczona w oparciu o elementy kosztowe, które zgodnie z ustawą należało pominąć. Uwzględnienie przy ustalaniu kwoty dotacji wartości wyłączonych przez ustawodawcę prowadzi w konsekwencji do pobrania (otrzymania) przez beneficjenta dotacji w nadmiernej wysokości i powstania z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji w tej części. Okoliczność ta ma charakter obiektywny i w związku

z tym nie mogą być brane pod uwagę inne względy, pozwalające na odstąpienie

od dochodzenia nadmiernie pobranej dotacji. Tym samym samo spełnienie warunku, aby ustalona stawka dotacji nie była niższa od wprowadzonego w art. 90 ust. 2b u.s.o. dolnego progu dotacji dla niepublicznych przedszkoli (75% ustalonych

w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia), na który powołuje się Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania dotacji za prawidłowo pobraną, musi jeszcze dojść do właściwego zidentyfikowania bieżących wydatków stanowiących podstawę do obliczenia podstawowej stawki dotacji.

NSA zwrócił uwagę, że w stanie sprawy, zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały RM

w W. z [...] marca 2015 r. rada gminy określiła poziom dotacji w wysokości równiej 75%. W tej sytuacji nie można więc twierdzić, jak to czyni Sąd pierwszej instancji, że na skutek weryfikacji rozliczenia dotacji za 2015 r. doszło do zmniejszenia podstawowej stawki dotacji za ten rok. Wręcz przeciwnie materiał dowodowy wskazuje, że doszło do jej nieuzasadnionego zawyżenia ze względu

na uwzględnienie w wydatkach bieżących, wydatków, które nie mieszczą się

w ustawowym pojęciu wydatków bieżących (tu: obejmujących finansowanie innych form wychowania przedszkolnego). Dlatego – zdaniem NSA – organ prawidłowo przyjął, że prowadzące niepubliczne przedszkole pobrały w 2015 r. dotację

w nadmiernej wysokości, co skutkowało powstaniem zobowiązania do zwrotu

w części dotacji, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 zw. z ust. 3 u.f.p. Sąd kasacyjny nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że organ ustalając podstawową stawkę dotacji, w wysokości zakwestionowanej następnie podczas kontroli RIO, poruszał się

w granicach możliwej wykładni obowiązujących przepisów, a tym samym, że dotacja przyznana Skarżącym mieściła się w granicach wyznaczonych przez ustawę.

NSA stwierdził, że w tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie odmówił organowi prawa do skorygowania wysokości dotacji po upływie roku kalendarzowego, w którym została ona przekazana.

Sąd kasacyjny dodał, że w postępowaniu o zwrot nadmiernie pobranej dotacji mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, co oznacza, że do obliczenia terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji stosuje się przepisy rozdziału 8 działu III tej ustawy, a konkretnie art. 70 O.p. Decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter decyzji deklaratoryjnej, ponieważ nie kształtuje ona nowej sytuacji beneficjenta, a jedynie potwierdza powstały wcześniej stan faktyczny.

Z treści wyroku NSA wynika zatem, że okoliczność otrzymania i wydatkowania dotacji oraz jej początkowego akceptującego rozliczenia przez organ, nawet jeśli doszło do tego ze względu na błędy organu, nie stoi na przeszkodzie zasadności żądania jej zwrotu, jeśli dotacja została przyznana z naruszeniem prawa.

Ponownie orzekający Sąd wojewódzki, odnosząc się do zarzutów skargi i pism uzupełniających oraz mając na uwadze stanowisko zaprezentowane przez NSA, stwierdza co następuje.

Ustalenia dotyczące pobrania przez Skarżące dotacji w nadmiernej wysokości – co jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – były wynikiem kontroli przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w B. w zakresie gospodarki finansowej Gminy za rok 2015. Kontrola ta wykazała nieprawidłowości

w sposobie naliczania przez Gminę wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. RIO wskazała, że przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone

w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która

w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego, a w związku z tym należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego

tj. publicznych punktów przedszkolnych. Sumę tych wydatków należy pomniejszyć

o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Ponadto stwierdzono, że kwota dotacji winna być wyliczona w oparciu o liczbę dzieci zapisanych do przedszkola prowadzonego przez gminę, z pominięciem dzieci z innych form wychowania przedszkolnego.

Uwzględniając ustalenia i zalecenia RIO, Burmistrz W. wydał decyzję nakazującą Skarżącym zwrot części dotacji pobranej za rok 2015 w nadmiernej wysokości w kwocie 77.885,34 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przyjęcia przez organy błędnej podstawy prawnej, należy prześledzić przepisy prawa powszechnie obowiązującego

i prawa miejscowego dotyczące zasad przyznawania dotacji dla niepublicznych przedszkoli w 2015 r.

Zgodnie z przyjętym za podstawę decyzji art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2015 r. (ustalonym na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, Dz. U.

z 2013 r. poz. 827 - art. 1 pkt 20 lit. "c" w zw. z art. 18 pkt 4), dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych

w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych

o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego

w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Przed wskazaną zmianą, przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. przewidywał

(w brzmieniu ustalonym od 2007 r.), że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych

w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

W przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. przewidziano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania

i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji

i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W uchwale Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy W. wskazano, że niepublicznym przedszkolom przysługuje dotacja w wysokości 75 % ustalonych w budżecie Gminy W. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jedno dziecko (§ 2 pkt 2 uchwały). Dalej przewidziano, że stawkę dotacji na jedno dziecko dla niepublicznego przedszkola wylicza się w oparciu o iloraz kwoty ustalonej w uchwale budżetowej przyjętej przez Radę Miejską w W. wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach przez liczbę dzieci wykazanych w informacji z Systemu Informacji Oświatowej sporządzonej na dzień 10 września danego roku. W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej przez Radę Miejską w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego przyznanie dotacji – do czasu jej podjęcia – stawkę dotacji wylicza się na podstawie projektu uchwały budżetowej przedstawionego Radzie Miejskiej przez Burmistrza W. (§ 6 uchwały). Termin wykorzystania środków dotacji upływa z dniem 31 grudnia. W terminie do 31 stycznia roku następującego po roku, w którym udzielana była dotacja, organ dotujący przekazuje organom prowadzącym przedszkola i szkoły informację o należnej i faktycznie przekazanej dotacji. W przypadku różnicy między należną a faktycznie przekazaną przedszkolu lub szkole dotacją organ prowadzący obowiązany jest zwrócić nadpłaconą kwotę dotacji lub organ dotujący przekazać należne wyrównanie na wskazane konto w ciągu 14 dni od przekazania informacji. Otrzymujący dotację jest obowiązany do zwrotu części lub całości dotacji niewykorzystanej lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (§ 9 uchwały).

Z kolei uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego stanowi m.in., że przedszkola niepubliczne, które nie spełniają warunków określonych w ust. 2, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy W. dotację w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie gminy W. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę W. w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (§ 2 ust. 3 uchwały). Dotację przyznaną na dany rok kalendarzowy, należy wykorzystać do 31 grudnia roku, na który została przyznana. Rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym przez gminę W. dokonywane jest przez Burmistrza W. w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego, o czym zawiadamia się pisemnie organ dotowany. Ustalona kwota zobowiązania gminy W. z tytułu wyrównania dotacji należnej za poprzedni rok budżetowy przekazywana jest na rachunek bankowy podmiotu w terminie 14 dni od przekazania informacji. Dotacja w części niewykorzystanej do końca okresu wskazanego w ust. 5, wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacja pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych (§ 6 ust. 5-8 uchwały).

Podkreślenia wymaga, że w przywołanej ustawie z dnia 13 czerwca 2013 r.

o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (ustalającej

od 1 września 2015 r. przytoczone na wstępie brzmienie art. 90 ust. 2b u.s.o.),

w art. 14 ust. 1 (zmienionym następnie z dniem 31 marca 2015 r. przez art. 7 pkt 2

lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., Dz. U. z 2015 r. poz. 357) przewidziano jednak, że do dnia 31 sierpnia 2015 r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę

w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie

z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

W pierwotnym brzmieniu art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej przewidywał, że do dnia 31 sierpnia 2015 r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu, gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację

o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Zdaniem sądu, analizując przytoczone regulacje prawne u.s.o., w 2015 r. możliwym było ustalenie kwoty dotacji w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych

w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, i pomniejszenie ich

o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Świadczy o tym treść art. 14 ust. 1 noweli z dnia 13 czerwca 2013 r. do ustawy oświatowej. Przepis ten, obowiązujący od 1 września 2013 r. (ze zmianą od

31 marca 2015 r. nie mająca znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy) wyraźnie przewiduje, że do dnia 31 sierpnia 2015 r. przedmiotowe dotacje ustalane są

z powyższym pomniejszeniem.

W świetle powyższego tryb udzielania i rozliczania dotacji przewidziany

w uchwale Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. przewidujący w § 2 pkt 2, że niepublicznym przedszkolom przysługuje dotacja w wysokości 75 % ustalonych w budżecie Gminy W. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jedno dziecko, nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania bowiem był sprzeczny z treścią art. 14 ust. 1 przedmiotowej ustawy zmieniającej.

Rozliczenia dotacji za 2015 r. organy oparły zatem na właściwej podstawie prawnej i oceny tej nie zmienia fakt, że w decyzji nie powołano art. 14 ust. 1 wspomnianej noweli ustawy oświatowej. Nie oznacza to, że sposób obliczenia dotacji w 2015 r. dla potrzeb jej rozliczenia nie miał oparcia w przepisach prawa, a decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Z przepisu art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz z art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu nadanym tej regulacji od 1 września 2015 r. wynika, że w całym 2015 r. sposób ustalania dotacji dla niepublicznych przedszkoli był jednolity, tj. nakazujący dokonywanie pomniejszenia o opłaty za korzystanie

z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie.

W związku z powyższym nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu

z informacji z Systemu Informacji Oświatowej. W momencie rozliczenia całości dotacji obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w W. Nr [...], która nie przewidywała oparcia wyliczeń na podstawie danych z Systemu Informacji Oświatowej, odnosiła się natomiast w § 2 ust. 3 do wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę W. w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie. Podobnie zresztą jak wspomniany przepis art 14 ust 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, jak też art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzemieniu obowiązującym od 1 września 2015 r.

Sąd uznał zatem za bezpodstawne zarzuty oparcia zaskarżonego orzeczenia na błędnej podstawie prawnej (w szczególności zarzuty wymienione w pkt I lit. a-c skargi oraz w pkt I lit. a-f pisma z dnia [...] maja 2022 r. uzupełniającego skargę). Organy zastosowały właściwe przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz prawa miejscowego.

Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że wolą ustawodawcy było określenie podstawy przyznania dotacji dla przedszkola niepublicznego

w nawiązaniu do pojęcia wydatków gminy ustalonych w budżecie. Przy czym trzeba mieć na względzie takie wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. W konsekwencji podstawę naliczenia dotacji stanowi suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków na określony cel - na funkcjonowanie przedszkola publicznego, a nie jako kategoria wszystkich wydatków bieżących ponoszonych przez przedszkole publiczne. Uzasadnia to konkluzję, że ustawodawca uregulował podstawę obliczania kwoty dotacji w taki sam sposób dla przedszkoli publicznych i przedszkoli niepublicznych, pozostawiając radzie gminy określenie wysokości dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym

w przedziale od 75% do 100 % kosztów planowanych w budżecie na jednego ucznia przedszkola publicznego, a po zmianie przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o. – przedszkola prowadzonego przez gminę. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. Rada Miejska W. w Uchwale Nr [...] określiła poziom dotacji

w wysokości równej 75 % ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Jeżeli organ wykonawczy gminy dokonując wypłaty dotacji przekroczył stawkę określoną przez organ stanowiący gminy to należy uznać, że doszło do wypłaty dotacji

w wysokości wyższej niż należna i sprzecznej z przepisami prawa powszechnie obowiązującego prawa. Nie można przy tym stwierdzić, by było to tożsame

z przyznaniem dotacji na wyższym poziomie niż 75 %, lecz nadal mieszczącym się

w granicach określonych ustawą i uchwałą.

Zgodnie z wykładnią art. 90 ust. 2b u.s.o., zaaprobowaną w tej sprawie przez NSA, pojęcie "wydatki bieżące" sprawia, że z jednej strony należy odwołać się do wydatków ustalonych w budżecie, a z drugiej strony – do wydatków ponoszonych

w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia,

a więc wydatków rzeczywiście ponoszonych w danym roku budżetowym przez gminę na działalność przedszkola publicznego, z pominięciem wydatków przeznaczonych na finansowanie innych form wychowania przedszkolnego oraz opłat za korzystanie

z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Ponownie rozpoznający niniejszą sąd wojewódzki pogląd ten podziela.

W zaskarżonej decyzji organ dokonał więc prawidłowej interpretacji powyższych przepisów, przyjmując ich językowe brzmienie i uwzględniając w tym zakresie wykładnię prezentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zasadnie przyjęto, że przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która

w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego i że należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych.

Przy ponownym ustalaniu stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym organ pierwszej instancji najpierw wziął pod uwagę "Liczbę dzieci zapisanych do gminnego przedszkola(...), przy wyliczeniu zaś dotacji dla konkretnego przedszkola niepublicznego przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do tego przedszkola. Sąd, w ślad za organami, a także poglądem prawnym zaprezentowanym w uzasadnieniu NSA w niniejszej sprawie, oraz w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. sprawy o sygn. II GSK 2404/11,

V SA/Wa 2555/13, III SA/Wr 2/15) uznaje ten sposób za poprawny.

Poza tym, jak słusznie zauważyło Kolegium w odpowiedzi na skargę żaden przepis nie zobowiązuje do oparcia się o liczbę dzieci zapisanych do przedszkola

w roku poprzedzającym rok przyznania dotacji. Wyliczając stawkę dotacji na styczeń 2015 r. i miesiące kolejne, niewątpliwie znana była liczba uczniów zapisanych (przyjętych) do publicznej placówki przedszkolnej. Kryterium kwalifikującym dziecko, jako ucznia danej placówki przedszkolnej jest umowa o charakterze cywilno-prawnym zawarta między placówką a rodzicem, której jednym z podstawowych elementów jest termin na jaki jest zawarta oraz klauzula określająca możliwość jej skutecznego rozwiązania. Organ znał liczbę dzieci zapisanych do publicznej placówki w poszczególnych miesiącach - wiedział z którymi rodzicami podpisane były umowy - rok szkolny trwa od września. Na zakończenie roku, kiedy następuje moment rozliczenia dotacji zgodnie § 6 ust. 6 uchwały Nr [...], znana jest również średnioroczna liczba dzieci.

Należy też w całości podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji dotyczący rozumienia pojęcia "każdy uczeń", o którym mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o. Zwrot ten – w oparciu o utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne - musi być rozumiany i odnoszony do podmiotów, które faktycznie korzystają z usług realizowanych przez przedszkole. Taki wniosek wynika z treści art. 90 ust. 3d u.s.o., który zadania finansowane dotacją określa jako kształcenie, wychowanie, opiekę. Zgodzić się trzeba z organem, że tylko faktyczne uczestnictwo dziecka w realizacji zadań przedszkola generuje niektóre wydatki wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o.,

a zatem takie, które mogą być pokrywane z dotacji. Ten aspekt jest istotny przy dokonywaniu wykładni pojęcia "każdy uczeń" w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań,

a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji w udziału

w działalności placówki (analogicznie NSA w sprawie II GSK 299/12).

W świetle powyższych rozważań usprawiedliwionych podstaw nie znajdują zarzuty naruszenia art. 138 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. upatrywane przez autora skargi, w szczególności w: nie przeprowadzeniu dowodu

z informacji z Systemu Informacji Oświatowej; oparciu się na potrzeby ustalenia stawki dotacji na rok 2015, na danych z 2015 r., nie zaś na danych z roku 2014 oraz ustaleniu kwoty dotacji pomniejszając ją o kwotę o opłaty za korzystanie

z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnej wykładni art. 90 ust. 2b u.s.o.

w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 września 2015 r. i art. 14 oraz 18 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw i ustalenia, że kwota pomniejszenia wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia w roku 2015, powinna obejmować również opłaty za korzystanie

z wychowania oraz za wyżywienie w Punktach przedszkolnych (zdaniem pełnomocnika kwota ta powinna dotyczyć tylko przychodów przedszkoli), oraz powiązanego z nim zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt II lit. a tiret 3 pisma z dnia [...] czerwca 2022 r.), jak też zarzutu braku w aktach dokumentu stanowiącego podstawę do rozstrzygnięcia o ustaleniu wysokości takich opłat - sąd zauważa, że analizowane przepisy jednoznacznie nakazywały aby w 2015 r. obliczając dotację pomniejszyć ustalone w budżecie danej gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę o opłaty za korzystanie

z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Pomniejszenie to następowało zatem o kwotę dochodów faktycznie wykonanych z tego tytułu. Kolegium wyraźnie wypowiedziało się w decyzji, że zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Burmistrza W. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie rocznego wykonania budżetu gminy za 2015 rok, kwota opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, faktycznie odprowadzonych do budżetu środków (tylko dla przedszkoli publicznych, bez innych form wychowania przedszkolnego, czy oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych) wynosiła łącznie 350.189,30 zł. Przy czym wbrew stanowisku strony skarżącej w aktach sprawy znajdował się dokument stanowiący podstawę do rozstrzygnięcia o ustaleniu wysokości takich opłat. Wysokość dochodów faktycznie wykonanych z tego tytułu wynika z załącznika Nr 1 do ww. Zarządzenia Burmistrza W., który dołączony został do akt, jak też dostępny jest na stronach BIP urzędu. Dodać również należy, że formułując zarzuty w tym zakresie pełnomocnik odnosi się do sposobu ustalenia kwoty pomniejszenia wskazując wartość 350.300,00 zł, która według przywołanego Zarządzenia przedstawia wysokość planowanych dochodów budżetu, nie zaś wykonanych na koniec 2015 r.

Dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, a więc w wyższej niż dopuszczają to przepisy u.s.o., podlega zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ma ona charakter niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, a w związku z tym,

w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych, mają do niej zastosowanie przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 5 i 6 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p.).

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz

z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1 lub 2.

Stosownie do treści art. 252 ust. 3 u.f.p., o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości mogą przesądzać alternatywnie dwa kryteria. Po pierwsze, jest to taka dotacja, która jest wyższa od określonej w odrębnych przepisach lub umowie.

W przypadku otrzymania przez podmiot dotowany dotacji przedmiotowej przekraczającej próg wynikający z przepisów prawa bądź z umowy, będzie ona

w części dotacją pobraną w nadmiernej wysokości.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości, bo z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (nieuzasadnione zawyżenie ze względu na uwzględnienie w wydatkach bieżących, wydatków, które nie mieszczą się

w ustawowym pojęciu wydatków bieżących – pierwotnie błędnie uwzględniono wydatki obejmujące finansowanie innych form wychowania przedszkolnego w postaci punktów przedszkolnych), są więc dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach

(w rozpoznawanej sprawie w art. 90 ust. 2b u.s.o. i uchwale Rady Gminy W. wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.), umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Z punktu widzenia ziszczenia się przesłanki zwrotu dotacji wystarczające jest ustalenie, że doszło do pobrania dotacji w wysokości wyższej, niż pozwalają na to obowiązujące przepisy lub zawarta umowa. Podkreślić należy, że ziszczenie się tej przesłanki jest niezależne od tego, czy podmiot dotowany w jakikolwiek sposób przyczynił się do tego, że wypłacona dotacja została mu wypłacona w nadmiernej wysokości. Nie ma znaczenia wina czy świadomość lub ich brak. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie uzależniają obowiązku zwrotu od wykazania winy beneficjanta dotacji.

W związku z powyższym, w sytuacji stwierdzenia przez organ faktu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, był on zobowiązany do uruchomienia procedury zwrotu dotacji w zakresie wypłaconej nadmiernie kwoty. Jednocześnie, co należy podkreślić, przepisy ustawy o finansach publicznych nie wyposażają organu

w kompetencję do badania i ewentualnie uwzględnienia przyczyn, które doprowadziły do sytuacji pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Niewątpliwy w sprawie brak zawinienia Skarżących w tym, że dotacja za 2015 rok była im wypłacana

w nadmiernej wysokości, nie uprawniał organu do odstąpienia od prowadzenia procedury zwrotowej przewidzianej w ustawie o finansach publicznych.

Uwzględnienie przy ustalaniu kwoty dotacji wartości wyłączonych przez ustawodawcę, prowadziło więc w konsekwencji do pobrania (otrzymania) przez beneficjenta dotacji w nadmiernej wysokości i powstania z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji w tej części. Jak wyraźnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, okoliczność ta ma charakter obiektywny i w związku z tym nie mogą być brane pod uwagę inne względy, pozwalające na odstąpienie od dochodzenia nadmiernie pobranej dotacji. Podzielając ten pogląd, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że obiektywny charakter przesłanek zwrotu dotacji należy łączyć z istotą i celem wszelkich dotacji. Przepis art. 126 u.f.p. stanowi, że dotacja to podlegające szczególnym zasadom rozliczeń środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Owe szczególne zasady to m.in. to, że dotacje, które nie zostaną wykorzystane w określonym terminie (najczęściej do końca roku budżetowego), podlegają zwrotowi do budżetu państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego ale również to, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub nienależnie,

tj. bez podstawy prawnej podlegają obowiązkowi zwrotu wraz z odsetkami naliczanymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (K. Czarnecki

w: Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, art. 126, opubl. Lex/el). Zasady te współistnieją ze sobą, nie wykluczają się wzajemnie,

a podmiot korzystający z formy finansowania, jaką są dotacje, powinien zdawać sobie sprawę z istoty dotacji i szczególnej formy ich rozliczeń.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o niezasadności zarzutu skargi błędnej wykładni i zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o. i w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, samo spełnienie warunku, aby ustalona stawka dotacji nie była niższa od wprowadzonego w art. 90 ust. 2b u.s.o. dolnego progu dotacji dla niepublicznych przedszkoli (75% ustalonych

w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia), nie jest wystarczającą przesłanką do uznania dotacji za prawidłowo pobraną, musi jeszcze dojść do właściwego zidentyfikowania bieżących wydatków stanowiących podstawę do obliczenia podstawowej stawki dotacji.

Powtórzyć trzeba ponownie za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że

w stanie sprawy, zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia

[...] marca 2015 r., rada gminy określiła poziom dotacji w wysokości równej 75%.

W tej sytuacji nie można więc twierdzić, że na skutek weryfikacji rozliczenia dotacji za 2015 r. doszło do zmniejszenia podstawowej stawki dotacji za ten rok. Tym bardziej – na co również zwrócił uwagę NSA - że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że doszło do jej nieuzasadnionego zawyżenia ze względu na uwzględnienie w wydatkach bieżących, wydatków, które nie mieszczą się

w ustawowym pojęciu wydatków bieżących (tu: obejmujących finansowanie innych form wychowania przedszkolnego). Dlatego też, w ocenie sądu, organ prawidłowo przyjął, że prowadzące niepubliczne przedszkole Skarżące pobrały w 2015 r. dotację w nadmiernej wysokości, co powinno skutkować powstaniem zobowiązania do zwrotu dotacji w części, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 zw. z ust. 3 u.f.p. Poglądem tym, wyrażonym na gruncie tej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, sąd rozpoznający sprawę ponownie jest związany.

Odnosząc się z kolei do kwestii związanej z dopuszczalnością żądania zwrotu dotacji po jej ostatecznym rozliczeniu, tj. po 31 stycznia 2016 r. wskazać należy na treść art. 60 pkt 1 u.f.p., który do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zalicza dochody budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc także w art. 252 ust. 1. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem zobowiązania podlegającego zwrotowi. Podzielając w całości wywód prawny dotyczący tej kwestii przeprowadzony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego na kanwie tej sprawy należy uznać, że nie doszło do przedawnienia żądania zwrotu części nadpłaconej dotacji, zaś termin 31 stycznia roku następnego po upływie roku na który przyznano o dotację, wynikający z uchwały nr VII/40/15 Rady Miejskiej W. zobowiązujący Gminę do rozliczenia dotacji w żaden sposób nie wprowadza cezury, po upływie której niemożliwe jest potem żądanie zwrotu części dotacji przyznanej w nadmiernej wysokości. Termin ten ogranicza jedynie organ do rozliczenia dotacji i traktować go należy jako porządkowy, w żadnym razie nie zmieniający przepisów ustawy o finansach publicznych oraz Ordynacji podatkowej co do okresu, w którym można domagać się zwrotu części nadpłaconej dotacji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, że stawka dotacji na dany rok kalendarzowy może być poddawana weryfikacji nie tylko w ciągu roku kalendarzowego, ale również po jego zakończeniu, jeśli została wyliczona nieprawidłowo, tj. w oparciu o elementy kosztowe, które zgodnie z ustawą należało pominąć. Również ten pogląd sąd pierwszej instancji podziela i przyjmuje za własny.

W ocenie sądu, w sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady niedziałania prawa wstecz i ochrony praw nabytych.

Zasada niedziałania prawa wstecz, stanowiąca niewątpliwie podstawę porządku prawnego, ma na celu między innymi ochronę obywateli przed zaskakiwaniem ich przez organy państwa czy samorządu terytorialnego niekorzystnymi zmianami prawa powodującymi niekorzystne dla obywatela skutki. Należy ją rozumieć nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, lecz także jako zakaz stanowienia międzyczasowych (intertemporalnych) reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm,

a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne (a w konsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. W dziedzinie prawodawczej działalności państwa stwarza ona obowiązek kształtowania prawa

w taki sposób, by nie ograniczać wolności obywateli, jeśli tego nie wymaga ważny interes społeczny lub indywidualny, chroniony Konstytucją, obowiązek przyznawania praw z jednoczesnym ustanowieniem gwarancji realizacji tych praw, obowiązek stanowienia prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli i wreszcie obowiązek nienadawania przepisom prawnym mocy wstecznej.

Podkreślić należy, że wydanie w sprawie decyzji o zwrocie dotacji nastąpiło na podstawie przepisów, które funkcjonowały w polskim porządku prawnym od dawna, znacznie wcześniej niż chwila przyznania Skarżącym dotacji. Przyjęte w decyzjach zasady przyznawania dotacji dla niepublicznych przedszkoli dotyczące 2015 r. były znane już w 2013 r. Nie można zatem przyjąć, że doszło do zmian w prawie, które skutkowałyby niekorzystnie dla obywateli. Nie ma podstaw by przyjąć, że strona skarżąca została zaskoczona zmianami w prawie.

Z kolei u podstaw praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 września 2000 r. sygn. K 18/99, treścią zasady praw nabytych jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe przysługujące jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza jednak stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe. Ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga, rozważenia na ile oczekiwanie jednostki dotyczące ochrony praw nabytych jest usprawiedliwione, ponieważ zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne.

Wobec jasnych unormowań ustawy o finansach publicznych, wprost przewidujących z jednej strony obowiązek wykorzystania dotacji w określonym terminie, z drugiej zaś obowiązek dochodzenia zwrotu dotacji pobranych

w nadmiernej wysokości, nie można uznać, że pobrana i prawidłowo wydatkowana dotacja, stanowi prawo nabyte, a nakazanie przez organ jej zwrotu stanowi naruszenie nabytych praw.

Należy przyjąć, że każdy podmiot korzystający z dofinansowania ze środków publicznych w postaci dotacji musi liczyć się z tym, że w określonych sytuacjach podlegają one zwrotowi. Wynika to z istoty i charakteru dotacji. Działania organu domagającego się zwrotu znajdują legitymację w obowiązujących przepisach prawa.

Sąd nie znajduje też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 251

i art. 252 u.f.p., przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że kwota wypłacona Skarżącym po zakończeniu roku budżetowego

w łącznej kwocie 65.946,00 PLN jest dotacją i jako taka podlega zwrotowi (pkt I lit. d skargi i pkt I lit. h pisma z dnia 10 maja 2022 r.). Zdaniem pełnomocnika, po upływie roku budżetowego zmienia się charakter tego świadczenia i rozpatrywać je należy

w kategoriach świadczenia cywilnoprawnego.

Z takim poglądem nie można się zgodzić. Zdaniem sądu, w ramach orzeczonego zwrotu mieści się też kwota wypłacona Skarżącym w styczniu 2016 r. tytułem wyrównania dotacji, bowiem jest efektem rozliczenia dotacji w terminie wynikających z uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...]. Należy ją traktować jako dotację i w razie stwierdzenia, że została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, również podlega zwrotowi na zasadach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych. Orzecznictwo, na które powołano się w skardze (I SA/Bk 110/14, I SA/Bk 588/15), odnosi się do innych stanów faktycznych dotyczących kwalifikacji należności z tytułu nie wypłaconej w terminie dotacji, gdzie prawo do przyznania i wypłaty dotacji wynika orzeczenia sądu cywilnego. W analizowanym przypadku mamy zaś do czynienia z sytuacją, gdy dotacja została wypłacona w kwocie wyższej od tej określonej w przepisach prawa.

Nie może również mieć znaczenia, że w uchwale budżetowej przewidziano konkretną kwotę dotacji dla Skarżących prowadzących D. Załącznik Nr 5 uchwały budżetowej zawiera planowane kwoty dotacji. Natomiast wyliczenie i wypłata dotacji musi opierać się na właściwych, obowiązujących przepisach prawa i, co podkreślił NSA, stawka dotacji na dany rok kalendarzowy może być poddawana weryfikacji nie tylko w ciągu roku kalendarzowego, ale również po jego zakończeniu, jeśli została wyliczona w oparciu o elementy kosztowe, które zgodnie z ustawą należało pominąć. Okoliczność, że w uchwale budżetowej zaplanowano dotację w konkretnie wskazanej wysokości nie oznacza, że Skarżące nabyły do tej wysokości prawo i tylko kwota wynikająca z tej uchwały jest im należna, nie podlegając żadnej weryfikacji. Stanowisko takie jest całkowicie contra legem regulacjom ustawowym określającym sposób, metodę obliczenia dotacji.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, organ co do zasady prawidłowo przyjął, że prowadzące niepubliczne przedszkole Skarżące pobrały w 2015 r. dotację w nadmiernej wysokości. O ile nie można odmówić organowi prawa do skorygowania wysokości dotacji po upływie roku kalendarzowego, w którym została ona przekazana, to budzi jednak wątpliwości obliczenie przypadającej do zwrotu dotacji pobranej przez Skarżące w 2015 r. w zakresie przyjęcia kwoty 2.832.613,50 zł jako wysokości wydatków zaplanowanych w uchwale budżetowej Gminy W.. W tym zakresie sąd dostrzega uchybienia i mankamenty postępowania zwrotowego

i decyzji, które mogą mieć wpływ na wynik tej sprawy (wpływ na ewentualne zawyżenie orzeczonej kwoty dotacji do zwrotu).

W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że organ dokonał obliczenia kwoty dotacji w oparciu o dane budżetowe i przyjęte tam wydatki budżetowe na przedszkole publiczne, bez uwzględnienia przy wyliczeniach wydatków publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem przedszkola publicznego, które uwzględniono w poprzednich obliczeniach, w budżecie gminy na 2015 r. Organ odwoławczy wyjaśnił że w dziale 801 "Oświata i wychowanie" w rozdziałach 80104 "Przedszkola" i 80146 "Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli" określono wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę w łącznej kwocie 2.832.613,50 zł, które pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie tj. o kwotę 350.189,30 zł. W efekcie podstawę obliczenia dotacji stanowi kwota 2.482.424,20 zł (2.832.613,50 zł - 350 189,30 zł).

Według Kolegium kwota dotacji na jednego ucznia w przedszkolu publicznym wyliczona powinna być następująco: 2.482.424,20 (ustalone w budżecie gminy na 2015 r. wydatki bieżące ponoszone w przedszkolu publicznym pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie) / 246,17 (średnioroczna liczba uczniów zapisanych do przedszkola) = 10.084,19 (roczna kwota środków ustalona w budżecie w przeliczeniu na jednego ucznia w publicznym przedszkolu) / 12 = 840,35 (stawka dotacji na jednego ucznia "konkursowego"

w przedszkolu niepublicznym * 75% = 630,26 (stawka dotacji na jednego ucznia

w przedszkolu niepublicznym). Natomiast sposób obliczenia przypadającej do zwrotu części dotacji pobranej za 2015 r. przedstawia się zdaniem organu następująco: 290.913,22 (wysokość całkowitej przekazanej dotacji wraz z wyrównaniem przekazanym w styczniu 2016 r.) – 213.027,88 (wysokość całkowitej należnej dotacji) = 77 885,34 zł (nadpłata do zwrotu).

Jak już wyżej zaakcentowano, zaprezentowana metoda obliczenia dotacji odpowiada ustawowym zapisom. Niemniej jednak na poziomie kalkulacji pojawiają się pewne zastrzeżenia. Wobec zarzutów podniesionych w piśmie z dnia [...] maja 2022 r. i obliczenia w nim przedstawionego, odmiennego od tego zaprezentowanego w decyzjach, sąd zwrócił się do organu odwoławczego o wyjaśnienie sposobu obliczenia przyjętej w decyzji wysokości ustalonych w budżecie na 2015 r. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę, wraz ze wskazaniem źródeł poszczególnych kwot składających się na przyjętą wielkość 2.832.613,50 zł i nadesłaniem dokumentacji potwierdzającej jej prawidłowość. Wobec niesatysfakcjonującej odpowiedzi Kolegium, które powtórzyło stanowisko zawarte w swej decyzji, dodając, że nie dysponuje innym niż ten załączony do akt sprawy, ewentualnie stanowiącym akty prawa miejscowego, materiałem dowodowym wskazującym na prawidłowość wyliczenia dotacji - sąd zwrócił się o nadesłanie stosownej dokumentacji i o wyjaśnienia do Burmistrza W. Zwłaszcza, że strona skarżąca zarzucała ustalenie kwoty stanowiących podstawę obliczenia dotacji w tym w szczególności (wydatków bieżących) z pominięciem treści uchwały budżetowej, a oparcie się na nie znajdującym się w aktach sprawy, bliżej nieokreślonym dokumencie zatytułowanego "Roczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych RB-28S". W odpowiedzi Burmistrz wyjaśnił, że wyliczenia stawek dotacji dla przedszkoli niepublicznych dokonano w oparciu o metodologię wskazaną przez RIO w B. w zaleceniach po kontroli przeprowadzonej w 2016 r. Wskazał, że przyjęta kwota 2.832.613,50 zł stanowi wysokość wydatków zaplanowanych w uchwale budżetowej Gminy W. według stanu na 31 grudnia 2015 r. Do wyjaśnienia Burmistrz dołączył wyciąg z protokołu kompleksowej kontroli gospodarski finansowej Miasta i Gminy W. oraz Sprawozdania Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych za okres od początku roku do 31 grudnia 2015 r.

Analizując nadesłane dokumenty i wyjaśnienia oraz pozostałe materiały znajdujące się w aktach sąd nadal ma wątpliwości co do poprawności obliczenia dotacji. Jak przyznał organ odwoławczy, przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. odnosi wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych do "ustalonych, a więc planowanych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia". Sąd dostrzega rozbieżność między danym zawartymi w Sprawozdaniu Rb-28S (rubryka "Plan po zmianach") a uchwałą budżetową (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy W. na rok 2015 wraz z 10 uchwałami zmieniającymi, dostępnymi na stronie BIP urzędu oraz dołączonymi do akt przez pełnomocnika Skarżących).

Planowane kwoty wydatków wykazane w Sprawozdaniu według klasyfikacji budżetowej rozdziałów 80104 i 80146 miały wynieść 2.832.613,50 zł, tzn. kwotę stanowiącą bazę do dalszych obliczeń organu i przyjętą do obliczenia kwoty dotacji. Jeżeli natomiast prześledzić wydatki zaplanowane w uchwale budżetowej wraz ze zmianami - w dziale 801 "Oświata i wychowanie" w rozdziałach 80104 "Przedszkola"

i 80146 "Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli", to przyjmują one inne wysokości niż te wykazane w Sprawozdaniu. Przykłady dwóch rozbieżności w tym względzie pełnomocnik Skarżących szczegółowo opisał w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy. Przykładowo, według Sprawozdania kwota zaplanowanych wydatków dla rozdziału 80146 paragrafu 3250 wynosiła 9.884,50 zł, tymczasem analiza uchwały budżetowej wraz ze zmianami dostępnymi na stronach BIP urzędu wskazuje, że kwota ta przybrała wartość 82.366,00 zł. Drugi z dostrzeżonych przez pełnomocnika przypadek to kwota z rozdziału 80104 paragrafu 4110, która według Sprawozdania wynosiła 314.361,00 zł (Plan po zmianach), podczas gdy według uchwały budżetowej wraz ze zmianami kwota

ta wynosiła 322.000,00 zł.

Zgodnie z przepisami ustawy podstawą ustalenia wysokości dotacji oświatowej powinna być kwota wydatków bieżących określonych w uchwale budżetowej. Tymczasem organy odwołują się do Sprawozdania z wykonania budżet, które w swej treści /w rubryce "Plan (po zmianach)/" nie odpowiadają wartościom wydatków zaplanowanych w uchwale budżetowej.

Powyższe wskazuje, że mogło dojść do błędnego przyjęcia kwoty wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę niezgodnie

z treścią uchwały budżetowej. Wątpliwości budzi stwierdzenie Kolegium, że organ pierwszej instancji ustalił kwotę dotacji w oparciu o uchwałę budżetową.

Kwoty planowanych wydatków określonych w budżecie różnią z tymi wykazanymi w Sprawozdaniu Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych, które nota bene nie znajdowało się w aktach sprawy nadesłanych przez organ odwoławczy wraz ze skargą na decyzję. To zaś wskazuje, że Kolegium nie dość wnikliwie rozpatrzyło sprawę, przyjmując kalkulacje Burmistrza bez skonfrontowania ich z materiałem źródłowym – uchwałą budżetową i Sprawozdaniem Rb-28S, które to Sprawozdanie – jak wskazuje pełnomocnik stanowi kluczowy dokument z punktu widzenia decyzji. Brak zbieżności Sprawozdania z uchwałą budżetową i zmianami do niej, w co najmniej dwóch przypadkach zdiagnozowanych przez pełnomocnika, sprawia, że trudno jest jednoznacznie określić, czy ustalenia organów odnoszące się do przyjętej w decyzji wysokości wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę opierają się na uchwale budżetowej i w konsekwencji czy są prawidłowe.

W tym stanie rzeczy ustalenie kwoty wydatków bieżących ponoszonych

w przedszkolach prowadzonych przez gminę, jako bazy do obliczenia dotacji mogło nastąpić z pominięciem uchwały budżetowej gminy W. na rok 2015. W ocenie sądu powyższe świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sprawozdanie odmiennie od uchwały budżetowej określa wysokość poszczególnych pozycji wydatków bieżących stanowiących podstawę ustalenia dotacji. Rozbieżności te powinno dostrzec Kolegium w ramach instancyjnej kontroli decyzji Burmistrza i je wyjaśnić, co pozwoliłoby na weryfikację obliczenia przyjętej wysokości wydatków bieżących. Braki w tym względzie czynią zaskarżoną decyzję wadliwą, stąd zaistniała konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odniesie się do powyższych zastrzeżeń

i wyczerpująco wyjaśni prawidłowość przyjęcia w decyzji Burmistrza kwoty wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę.

Z tych względów, dostrzegając uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na wynik tej sprawy, sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 200 w zw.

z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

(Dz. U. z 2018 r. poz. 265).