Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3584/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art.7, art.8, art.11, art.107 § 1, art.77 § 1, art.80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art.134 § 1, art.133 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 299 poz 1 art.103a ust.1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy  szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku")
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art.117 ust.2 i 3
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
article: § 4 ust. 3 w zw. z  § 1 ust.1 i § 2 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 872
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej  wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie  dochodzenia do uznania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz dokonanie należnej obniżki kwoty pomocy finansowej; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Grupę P. "K. " Sp. z o.o. w B. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2015 r. nr [...] wydana w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za pierwsze półrocze piątego roku realizacji inwestycji oraz nałożenia kary finansowej.

Stan sprawy wynikający z akt administracyjnych przedstawia się następująco:

Grupa P. "K." Sp. z o.o. w B. (zwana dalej zamiennie "Grupą", "Stroną" lub "Skarżącą") złożyła [...] sierpnia 2014 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej do dnia [...] kwietnia 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. (t.j. za pierwsze półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania) wraz z załącznikami, oraz [...] września 2014 r. wniosek o przyznanie pomocy - zmiana do wniosku wraz z załącznikami (dalej "wniosek o przyznanie pomocy").

Po przeprowadzeniu postępowania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] z [...] grudnia 2014 r. przyznał Grupie pomoc finansową w wysokości [...] zł za pierwsze półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania, w tym:

- pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wyniosła: [...] zł,

- pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł oraz nałożenia kary finansowej w wysokości [...] zł.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Dodatkowe obniżenie kwoty pomocy wynikało z nałożenia kary finansowej w wysokości [...] zł, stosownie do przepisów art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011. Organ I instancji stwierdził, że Grupa nie wykazała, iż nie jest odpowiedzialna za włączenie do wnioskowanej kwoty pomocy finansowej niekwalifikowanej kwoty pomocy.

Organ I instancji wskazał, że podstawę pomniejszenia kwoty kosztów kwalifikowanych stanowiących podstawę wyliczenia kwoty pomocy finansowej stanowiły koszty w wysokości:

- [...] zł t.j. zmniejszenie wynikające z wydzielenia kosztów związanych z budową bezodpływowych zbiorników wód opadowych o łącznej pojemności 10 m3, uznanych przez organ za koszty niekwalifikowalne inwestycji, jako niemające bezpośredniego związku ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem lub przygotowywaniem do sprzedaży owoców i warzyw przez Grupę,

- [...] zł t.j. zmniejszenie wartości kosztorysowej kosztorysu wynikające z weryfikacji kosztorysu przez uprawnionego kosztorysanta, związane z kosztami lekkiej obudowy ścian z blach stalowych fałdowych z ociepleniem dwupowłokową montowaną metoda tradycyjną (poz. 1, 2, 7, 8 kosztorysu powykonawczego) oraz z kosztami lekkiej obudowy dachu szedowego z blach stalowych fałdowych z ociepleniem montowaną metodą tradycyjną (poz. 12 kosztorysu powykonawczego), z uwagi na stwierdzenie zawyżenia ceny i brak uzasadnienia wliczenia podwójnego czasu pracy montażu i pracy sprzętu.

- [...] zł t.j. pomniejszenie wynikające z błędnie przyjętej do naliczenia pomocy wysokości poniesionych kosztów kwalifikowanych inwestycji zatwierdzonych w PDU (różnica: [...] zł (błędnie przyjęta wartość kosztów kwalifikowanych inwestycji we wniosku o przyznanie pomocy) – [...] zł (wysokość kosztów kwalifikowanych inwestycji zatwierdzona w PDU).

Łącznie dokonana przez organ I instancji redukcja kosztów kwalifikowanych stanowiących podstawę wyliczenia kwoty pomocy wyniosła [...] zł (75 % X [...] zł = [...] zł).

We wniesionym odwołaniu Strona zakwestionowała decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2014 r. jedynie w części dotyczącej odmowy przyznania kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w żądanej wysokości, tj. odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł oraz obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł.

Prezes ARiMR po rozpatrzeniu odwołania Strony decyzją nr [...] z [...] czerwca 20115 r.

- uchylił w części zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania i nałożenia kary finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie do uznania oraz:

- przyznał dodatkową pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł za pierwsze półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł;

- odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł;

- dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł.

Wskazał, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji w zakresie zbadania wszystkich okoliczności sprawy związanych z potwierdzeniem spełniania przez podmiot warunków przyznania pomocy, przygotował rozstrzygnięcie w oparciu o obiektywne zasady określone w szczególności w przepisach k.p.a. Mając na względzie zasadę równego traktowania wszystkich aplikujących o przyznanie pomocy podmiotów podkreślił, że ARiMR, jako agencja płatnicza weryfikuje wnioski o przyznanie pomocy oraz załączniki wymagane przepisami rozporządzenia wykonawczego, w oparciu o jednakowe i obiektywne zasady oraz kryteria oceny. W odniesieniu do załączników, którymi - w przypadku inwestycji budowlanych, są składane przez podmioty kosztorysy powykonawcze, ocena dokonywana jest przy wykorzystaniu informacji dotyczących kosztów i cen, między innymi w oparciu o katalogi norm i normatywów np. KNR, KNNR, KNZ, KNRW, NNRNKB oraz w oparciu o bazy cen katalogowych (np. BISTYP-CONSULTING, SEKOCENBUD, INTERCENBUD, ORGBUD itp.), po przyjęciu średniej ceny jednostkowej robót budowlanych. Stosowanie wskazanych źródeł informacji w zakresie oceny przedkładanych wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy kosztorysów powykonawczych na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, ma na celu potwierdzenie spełniania warunków przyznania pomocy. Kierując się tymi zasadami Prezes ARiMR przeprowadził analizę odwołania Grupy od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2014 r. w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł oraz obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. W ramach postępowania odwoławczego Prezes ARiMR ponownie ocenił sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, w tym na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełnił postępowanie dowodowe kierując do Strony wezwanie do złożenia dokumentów i wyjaśnień. Prezes ARiMR dokonując analizy inwestycji, ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, poddał weryfikacji kosztorys powykonawczy złożony przez Stronę, uznając, iż pracownicy ARiMR przeprowadzający te czynności dysponują wystarczającą wiedzą specjalistyczną w tym zakresie (tj. posiadają wykształcenie lub doświadczenie praktyczne w zakresie budowlanym, w tym w szczególności w kosztorysowaniu prac budowlanych). Analiza dokonana przez Prezesa ARiMR obejmowała pozycje kosztorysu powykonawczego pn. "Hala sortowni i przechowalni warzyw wykonanie konstrukcji ścian zewnętrznych, działowych i dachu - płyta warstwowa, wykonanie podłoża i posadzki, nośność posadzki 5 ton/m2, dok załadowczy, instalacje: elektryczna, wodno-kanalizacyjna, grzewcza i wentylacyjna" z [...] czerwca 2014 r. zakwestionowane na etapie rozpatrywania wniosku, powodujące odmowę przyznania pomocy finansowej w wysokości [...] zł. Przy sporządzaniu kalkulacji cen jednostkowych Prezes ARiMR uwzględnił dotychczas zgromadzone dokumenty w sprawie wraz z wyjaśnieniami Strony z 2 marca 2015 r., złożonymi w odpowiedzi na wezwanie z [...] lutego 2015 r. Sposób dokonania przedmiotowej analizy wyczerpująco przedstawiono w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Podobnie przedstawiono szczegółowe wyliczenia kwot.

Prezes ARiMR uznał za to zasadność podnoszonego przez Grupę zarzutu związanego z wadliwym uznanie za niekwalifikowalne kosztów inwestycji związanych z budową bezodpływowych zbiorników wód opadowych o łącznej pojemności 10 m3.

Grupa zaskarżyła opisane rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej:

- odmowy przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania do uznania w wysokości [...] zł.

- dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) § 4 ust. 3 w zw. z § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania poprzez jego niezastosowanie i w efekcie przyjęciu, że organ I instancji w oparciu o dokonaną weryfikację kosztorysu powykonawczego uprawniony jest do zakwestionowana wynikającej wartości podstawy pomocy inwestycyjnej wynikającej z przedstawionych przez Grupę faktur;

2) art. 117 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji z dnia (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) w 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U. L 157 z 15.6.2011) (dalej jako rozporządzenie nr 543/2011) poprzez bezpodstawne zastosowanie sankcji wobec Strony, podczas gdy w niniejszej sprawie sankcja ta nie powinna być zastosowana.

Sformułowano także następujące zarzuty natury procesowej związane z naruszeniem:

3) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.) poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy, i pominięciem jej uzasadnienia prawnego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy;

4) art. 84 k.p.a. poprzez niezasięgnięcie opinii biegłego w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało wiadomości specjalnych;

5) art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzygniecie sprawy w oparciu o błędną interpretację obowiązujących, a wskazanych w skardze przepisów w tym zakresie;

6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy;

7) art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania obywateli do organów Państwa poprzez dokonanie istotnych w sprawie ustaleń w oparciu o wybiórczo wybrane i wykreowane elementy materiału dowodowego.

Podnosząc tak formułowane zarzuty odwoławcze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Istota skargi sprowadza się do tego, że Grupa domaga się, by wypłacono jej dofinansowanie w kwocie wynikającej z faktury wystawionej przez wykonawcę hali, odmawiając przy tym organom administracji prawa do przeprowadzenia weryfikacji kosztorysu wykonawczego, na podstawie którego faktura taka została wystawiona. Podnosi także, że pracownicy organu administracji nie posiadają wiedzy i narzędzi do przeprowadzenia takiej weryfikacji kosztorysu.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając niniejszą sprawę w ramach wskazanych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zasadnie organy administracji wskazały, że w realiach rozpoznawanej sprawy mają zastosowanie w szczególności następujące przepisy prawa unijnego:

1) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz. Urz. UE L nr 298 z 26 października 2012 r., str. 1), zwane dalej "rozporządzeniem nr 966/2012",

2) rozporządzenie Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 09 z 11 sierpnia 2005 r., str. 1-25, ze zm.), od dnia 1 stycznia 2014 r., zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347/549 z dnia 20 grudnia 2013 r.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013",

3) rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. UE L 299 z 16 listopada 2007 r., str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem nr 1234/2007", zastąpione od dnia 1 stycznia 2014 r. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizacją rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347/671 z dnia 20 grudnia 2013 r.), zwane dalej "rozporządzeniem nr 1308/2013",

4) rozporządzenie Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1), zwane dalej "rozporządzeniem nr 543/2011",

oraz przepisy prawa krajowego, w szczególności:

1) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), zwana dalej "ustawą o finansach publicznych",

2) ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868, ze zm.), zwana dalej "ustawą",

3) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r., poz. 1178);

4) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U poz. 872), zwane dalej "rozporządzeniem wykonawczym".

W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że Prezes ARiMR nie dopuścił się zarzucanych w skardze uchybień proceduralnych. Rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji w zakresie zbadania wszystkich okoliczności sprawy związanych z potwierdzeniem spełniania przez podmiot warunków przyznania pomocy, wydał rozstrzygnięcie w oparciu o obiektywne zasady określone w szczególności w przepisach art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Zasadnie podkreślił, że mając na względzie zasadę równego traktowania wszystkich aplikujących o przyznanie pomocy podmiotów, ARiMR, jako agencja płatnicza weryfikuje wnioski o przyznanie pomocy oraz załączniki wymagane przepisami rozporządzenia wykonawczego, w oparciu o jednakowe i obiektywne zasady oraz kryteria oceny. Przekonująco wyjaśnił, że w odniesieniu do załączników, którymi - w przypadku inwestycji budowlanych, są składane przez podmioty kosztorysy powykonawcze, ich oceny dokonuje się przy wykorzystaniu informacji dotyczących kosztów i cen, między innymi w oparciu o katalogi norm i normatywów (np. KNR, KNNR, KNZ, KNRW, NNRNKB) oraz w oparciu o bazy cen katalogowych (np. BISTYP-CONSULTING, SEKOCENBUD, INTERCENBUD, ORGBUD itp.), przyjmując średnią cenę jednostkową robót budowlanych. Stosowanie wskazanych źródeł informacji w zakresie oceny przedkładanych wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy kosztorysów powykonawczych na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, ma na celu potwierdzenie spełniania warunków przyznania pomocy. Prezes ARiMR przeprowadził analizę odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2014 r. w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 186.962,10 zł oraz obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. W ramach postępowania odwoławczego Prezes ARiMR ponownie ocenił przy tym sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, w tym na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełnił postępowanie dowodowe, kierując do Strony wezwanie do złożenia dokumentów i wyjaśnień. Decyzja zarówno organu odwoławczego jak i rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wskazują właściwe podstawy prawne, przedstawiają uzasadnienie faktyczne i prawne, zawierają wszystkie wymagane prawem elementy. Tym samym Sąd uznaje, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 11 w zw. z art. 107 § 1, art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 oraz art. 8 k.p.a. nie są zasadne. Prezes ARiMR dokonując analizy inwestycji, ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, zasadnie poddał przy tym weryfikacji kosztorys powykonawczy złożony przez Stronę, słusznie uznając, iż pracownicy ARiMR przeprowadzający tę czynność dysponują wystarczającą wiedzą specjalistyczną w tym zakresie (tj. posiadają wykształcenie lub doświadczenie praktyczne w zakresie oceny prac budowlanych, w tym w szczególności w kosztorysowaniu prac budowlanych). Wynika to jednoznacznie z fachowości treści w pełni przekonującego uzasadnienia kontrolowanego aktu. Sąd akceptuje stanowisko organu II instancji, że powołanie biegłego do sporządzenia opinii w tym zakresie nie było w realiach kontrolowanej sprawy niezbędne. Tym samym nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. Analiza dokonana przez Prezesa ARiMR obejmowała pozycje kosztorysu powykonawczego pn. "Hala sortowni i przechowalni warzyw wykonanie konstrukcji ścian zewnętrznych, działowych i dachu - płyta warstwowa, wykonanie podłoża i posadzki, nośność posadzki 5 ton/m2, dok załadowczy, instalacje: elektryczna, wodno-kanalizacyjna, grzewcza i wentylacyjna" z [...] czerwca 2014 r. zakwestionowane na etapie rozpatrywania wniosku, powodujące odmowę przyznania pomocy finansowej w wysokości [...] zł. Przy sporządzaniu kalkulacji cen jednostkowych Prezes ARiMR uwzględnił dotychczas zgromadzone dokumenty w sprawie wraz z wyjaśnieniami Strony z 2 marca 2015 r., złożonymi w odpowiedzi na wezwanie z [...] lutego 2015 r. Sposób dokonania przedmiotowej analizy wyczerpująco przedstawiono w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zawiera ono również szczegółowe przedstawienie wyliczenia kwot. Ustalenia te Sąd akceptuje, uznaje je za pozostojące pod ochroną art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 103 a ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007 oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy, pomoc finansowa jest udzielana wstępnie uznanym grupom producentów owoców i warzyw na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia wykonawczego: Wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw, zwanej dalej "grupą", jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem, przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli:

inwestycja lub jej etap:

zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy,

zostały zrealizowane w danym okresie rozliczeniowym, (...) ".

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia wykonawczego, potwierdzeniem spełniania przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej, o której mowa w § 1 ust. 1 w przypadku inwestycji lub jej etapu dotyczącego prac budowlanych jest złożenie potwierdzonego przez inspektora nadzoru budowlanego aktualnego kosztorysu sporządzonego, z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji, z potwierdzonym przez kierownika budowy, a jeżeli jego ustanowienie nie jest wymagane - przez inwestora, zakresem wykonanych robót.

Jednocześnie, stosownie do pkt 1 oraz Załącznika do rozporządzenia wykonawczego Wykaz kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, kwalifikowanymi kosztami inwestycji są m.in. koszty: budowy budynków oraz budowli przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowania owoców i warzyw do sprzedaży, zgodnie z kosztorysem, z wyłączeniem kosztów rozbiórki i unieszkodliwienia materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki.

Skarżąca tymczasem domaga się, by wypłacono jej dofinansowanie w kwocie wynikającej z faktury wystawionej przez wykonawcę hali, odmawiając przy tym organom administracji prawa do przeprowadzenia weryfikacji kosztorysu wykonawczego, na podstawie którego faktura taka została wystawiona. Podnosił także, że pracownicy organu administracji nie posiadają wiedzy i narzędzi do przeprowadzenia takiej weryfikacji kosztorysu. Takie stanowisko Skarżącej jest oczywiście błędne. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma art. 117 rozporządzenia 543/2011, wskazany słusznie na pierwszym miejscu podstawy prawnej decyzji organu I instancji. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że "płatności oblicza się na podstawie kwoty, którą uznano za kwalifikowalną". Co oczywiste chodzi o stosowne rozstrzygnięcie w tym zakresie dokonane przez organ władzy państwowej a nie samo oświadczenie beneficjenta. Wynika to wprost z ust. 2 art. 117, który stanowi, że "Państwo członkowskie sprawdza wniosek o przyznanie pomocy otrzymany od beneficjenta i określa kwoty, które kwalifikują się do otrzymania wsparcia. Państwo członkowskie określa:

a) kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi w oparciu o sam wniosek;

b) kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi po sprawdzeniu kwalifikowalności wniosku"

Tymczasem dokładnie taką – kwestionowaną przez Skarżącą procedurę –zastosowano w niniejszej sprawie.

Wreszcie zgodnie z ust. 3 przywołanego przepisu "Jeżeli kwota określona na podstawie ust. 2 lit. a) przekracza kwotę określoną zgodnie z ust. 2 lit. b) o więcej niż 3 %, nakłada się odpowiednią karę. Kwota kary jest równa różnicy między kwotami obliczonymi w ust. 2 lit. a) i b). Jednak jeżeli organizacja producentów lub grupa producentów może wykazać, że nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowalnej kwoty nie stosuje się żadnej kary".

Zupełnie niezrozumiałe jest w tej sytuacji powoływanie się przez Skarżącą na naruszenie Prezesa ARiMR § 4 ust. 3 w zw. z § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Przepis ten traktuje o pokryciu części kwalifikowanych kosztów inwestycji, podczas gdy część wydatków Grupy przedstawionych we wniosku ostatecznie zasadnie zakwestionowano, po prawidłowym zastosowaniu badaniu kosztorysu, t.j. po weryfikacji kryterium, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego i w pkt 1 Załącznika tego rozporządzenia.

Zasadnie Prezes ARiMR wskazał przy tym, że środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego jak i krajowego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności, oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 30 rozporządzenia nr 966/2012 oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). W związku z tym ARiMR, jako agencja płatnicza, jest zobowiązana do przestrzegania wskazanych zasad i ich stosowania w ramach rozpatrywanych przez siebie spraw.

W sytuacji uznania braku możliwości weryfikacji przez organ kwot wskazanych w kosztorysie (na podstawie którego zostają wystawione faktury) niejednokrotnie mogłoby dochodzić do wydatkowania środków publicznych w sposób niezgodny z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób niecelowy i nieoszczędny, z brakiem poszanowania zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz bez optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Działaniem takim byłoby w szczególności zgłaszane w realiach rozpoznawanej sprawy żądanie dofinansowania dwukrotnie wyższych kosztów robocizny związanych z przestojami ludzi i sprzętu oraz zapłaconych nadgodzin, a zatem koszty generowanie przez inwestora przez niewłaściwą i nieprawidłową organizację robót.

Spoczywający na organie obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wynikający z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a. nie sprowadza się przy tym do bezkrytycznego akceptowania twierdzeń strony i złożonych przez stronę dowodów, ale polega również na ich ocenie, która jest dokonywana swobodnie, a nie dowolnie. W szczególności należy wskazać, że jeżeli z określonego materiału dowodowego organ wyprowadza wnioski logicznie poprawne i zgodne z doświadczeniem życiowym, to ocena organu nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów. Innymi słowa, ocena dokonana wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia jednoznacznych praktycznych związków przyczynowo-skutkowych jest właśnie ocena dowolną i może być skutecznie podważona w postępowaniu sądowym zmierzającym do zweryfikowania legalności decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zastosowania obniżki, stwierdzić należy, że zdaniem Sądu organ zasadnie nie podziela stanowiska i argumentacji Strony w tym zakresie. Ponownie wskazać należy, że stosownie do art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 Prezes ARiMR dokonał weryfikacji przesłanki wyłączającej odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. W zakresie niekwalifikowalnych kosztów wchodzących w skład ustalonej kwoty obniżki należy wskazać, iż Strona nie przedstawiła dowodów i nie przedstawiła takich argumentów, które powinny skutkować uznaniem, że płatność powinna być przyznana w kwocie ostatecznie wnioskowanej bez zastosowania obniżek, o jakich mowa w art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 543/2011.

Zarówno w odwołaniu ja i w skardze Grupa wyjaśniła, iż (cyt): "...zleciła wykonanie kosztorysu podmiotowi zewnętrznemu w dobrej wierze, z uwagi na fakt, że nie posiadała i nie posiada odpowiedniej wiedzy na temat sporządzania kosztorysów. Nie mogła w żaden sposób przewidzieć, że kosztorys zostanie sporządzony w sposób nieprawidłowy, co zarzuca w wydanej decyzji organ". Zdaniem Skarżącej, za brakiem odpowiedzialności Grupy za wprowadzenie niekwalifikowanej kwoty ma przemawiać fakt sporządzenia kosztorysu przez podmiot zewnętrzny, profesjonalnie zajmujący się tworzeniem kosztorysów, który działał na zlecenie Grupy. W ocenie Sądu zasadne jest jednak stanowisko organu, wyrażone w kontrolowanej decyzji, zgodnie z którym samo zapewnienie sobie w tym zakresie współpracy innego podmiotu i powołanie się na tą okoliczność nie jest równoznaczne z wykazaniem, że Grupa "nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowalnej kwoty". Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajomość zasad dotyczących przyznawania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, wynikająca z profesjonalnego prowadzenia działalności przez grupy producentów, powinna skutkować dołożeniem należytej staranności w przygotowaniu dokumentacji. Złożony przez Stronę wniosek dotyczy przy tym ostatniego roku realizacji planu dochodzenia do uznania, zatem zdobyte we wdrażaniu przez Grupę planu dochodzenia do uznania doświadczenie uzasadnia twierdzenie, iż weryfikacja składanych dokumentów pod względem finansowym winna być przejawem należytej dbałości Grupy o własne interesy. To Grupa jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania pomocy finansowej w ramach grup producentów owoców i warzyw, i to właśnie przedstawiciele Strony potwierdzili znajomość zasad przyznawania pomocy finansowej. Wskazanie w złożonym wniosku o przyznanie pomocy finansowej niekwalifikowanych kosztów, pomimo działania w zaufaniu do specjalistów, z którymi Grupą zapewniła sobie współpracę w ramach prowadzonych inwestycji budowlanych, nie znosi odpowiedzialności Grupy w tym zakresie. To Strona dokonała wyboru specjalistów z zakresu zasad kosztorysowania. Jeżeli konsekwencją działalności tych specjalistów w ramach umów zawartych z Grupą jest deklaracja zawyżonych kosztów realizacji inwestycji, to Strona ponosi konsekwencje ich wyboru w stosunku do organów administracji, którym przedłożone zostały niekwalifikowane koszty. To przecież Skarżąca jest odpowiedzialna za przedstawione dane, a ewentualne błędy popełnione przez osoby wykonujące czynności na jej zlecenie odnoszą skutek w stosunku do niej. Nie sposób też tracić z pola widzenia, że we własnym interesie Grupa powinna była sprawować efektywny nadzór nad wykonywanymi pracami budowlanymi (np. reagować na wadliwą organizację robót i związane z nią przestoje) i wynikającymi z nich kosztorysami. Nie przekonuje obecne oczekiwanie pokrycia tych kosztów przez ogół podatników. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan faktyczny, jak również, obowiązujące przepisy prawa, organ słusznie nie dopatrzył się przesłanek umożliwiających odstąpienie w całości od zastosowania obniżek od płatności należnej. W konsekwencji, po rozpatrzeniu dokumentacji sprawy, Prezes ARiMR zasadnie nie znalazł podstaw do uznania braku odpowiedzialności Grupy związanych z zaistnieniem przesłanek do zastosowania rygoru wynikającego z przepisu art 116 ust. 1 w związku art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 543/2011. Słusznie zostały zakwestionowane wydatki odnoszące się do poszczególnych pozycji stanowiących koszty kwalifikowane, przedstawione przez Stronę do refundacji. Zostały one przy tym zweryfikowane zarówno na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie pomocy przez organ I instancji, jak i na etapie odwoławczym przez Prezesa ARiMR.

Żaden z zarzutów podnoszonych w skardze nie przemawia za koniecznością wyeliminowania kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego. Przyczyn takich Sąd nie znajduje także z urzędu.

Z wyłożonych względów skargę należało uznać za niezasadną i oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.