Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2832/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (DO.9), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania J.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]października 2016 r., znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz J.K. w kwocie 221 757,00 zł, z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...]-[...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...]o pow. 0,5486 ha, nr [...]o pow. 0,0017 ha, nr [...]o pow. 0,1705 i nr [...]o pow. 0,0543 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S5 [...] - [...] na odcinku [...] - [...], oraz w pkt 2 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy.

Nieruchomość położona w obrębie [...]-[...], gmina [...], oznaczona jako działki nr [...]o pow. 0,5486 ha, nr [...]o pow. 0,0017 ha, nr [...]o pow. 0,1705 i nr [...]o pow. 0,0543 ha, decyzją Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] kwietnia 2016 r" znak [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S5 [...] - [...]na odcinku [...]-[...] (długości ok. 28,7 km). Decyzja ta została zmieniona decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016r" znak: [...].

Następnie decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...]orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz J.K. w kwocie 221 757,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...]-[...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...]o pow. 0,5486 ha, nr [...]o pow. 0,0017 ha, nr [...]o pow. 0,1705 i nr [...]o pow. 0,0543 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S5 [...]-[...]na odcinku [...]-[...], w pkt 2 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołania złożył J.K., kwestionując odszkodowanie za działki nr [...]i nr [...]w wysokości 71 666,00 zł, jako zaniżone. Skarżący wskazał, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania nie został wykonany z należytą starannością i błędnie przyjęto nieruchomości porównawcze. W szczególności zarzucono, że do porównań biegły przyjął transakcje gruntami wydzielonymi pod drogi z terenów stykowych, tzn. których otoczenie stanowią w części tereny zurbanizowane oraz w części użytkowane rolniczo. Tymczasem, jak wskazał skarżący, otoczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowią tereny zurbanizowane, a w sąsiedztwie nie ma terenów rolnych. Skarżący podniósł też, że biegły nie uwzględnił też charakteru miejscowości w której zlokalizowana jest nieruchomość szacowana, grunty zurbanizowane [...]bezpośrednio graniczą bowiem z gruntami miasta [...]i ceny nieruchomości uzyskują podobne ceny jak nieruchomości w [...], gdzie np. ceny gruntów przeznaczonych pod mieszkalnictwo i usługi kształtują się od 80,00 zł do 130,00 zł.

Skarżący zwrócił również uwagę, że zdjęcia nieruchomości zamieszczone w operacie szacunkowym są tendencyjne i nie przedstawiają faktycznego otoczenia nieruchomości, którymi są zarówno tereny zurbanizowane jak i tereny użytkowane rolniczo przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod mieszkalnictwo i usługi. Skarżący poinformował też, że zgadza się z wysokością odszkodowań za pozostałe działki.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031, ze zm.), dalej: specustawa drogowa, nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...]-[...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...]o pow. 0,5486 ha, nr [...]o pow. 0,0017 ha, nr [...]o pow. 0,1705 i nr [...]o pow. 0,0543 ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 sierpnia 2016 r. na zlecenie Wojewody [...]przez rzeczoznawcę majątkowego T.K..

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie.

Opisując stan przedmiotowej nieruchomości biegły wskazał, iż przedmiotowe działki zlokalizowane są północno-wschodniej, peryferyjnej części miejscowości [...], w odległości około 2,0 km od centrum. Bezpośrednie otoczenie stanowią grunty użytkowane rolniczo. Najbliższa zabudowa oddalona od nieruchomości o około 100 m - zabudowa mieszkaniowa wsi [...]. Według stanu na dzień 29 kwietnia 2016 r. działki nr [...]i [...]stanowiły grunt rolny obsiany żytem, dojazd drogą asfaltową działka nr [...]obsiana kukurydzą dojazd drogą gruntową działka nr [...]obsiana pszenżytem, dojazd drogą gruntową. Teren nieuzbrojony.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniane działki znajdowały się na terenie, na którym obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]października 2015 r., zgodnie z którym przedmiotowe działki znajdowały się na terenie oznaczone symbolem KDS, co oznacza teren drogi ekspresowej wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe, drogi lokalne, drogi serwisowe, ścieżki rowerowe, a także niezbędną infrastrukturę techniczną.

Na potrzeby wyceny przedmiotowej nieruchomości biegły dokonał analizy cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod komunikację, w okresie ostatnich dwóch lat przed datą wyceny, z powiatu [...]. Przy czym ze względu na niewielką ilość transakcji drogowych badania rozszerzono do terenów Województwa [...], cześć południowa.

Do końcowej analizy przyjęto 12 transakcji nieruchomościami drogowymi, które położone były zarówno w otoczeniu terenów zurbanizowanych jak i gruntów użytkowanych rolniczo, czyli gruntów o podobnym charakterze do otoczenia nieruchomości wycenianej. Przyjęto też stały poziom cen.

Ustalono, że ceny tych nieruchomości, na tak określonym rynku zawierały się w przedziale od 20,00 zł/m² do 36,18 zł/m², przy cenie średniej 29,07 zł/m².

Na podstawie analizy bazy danych wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianych działek, które zestawiono na str. 10 i 11 operatu szacunkowego. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja ogólna - waga 35%, rodzaj gruntów otaczających (cenność) - waga 30%, kategoria drogi - waga 20% i dostępność komunikacyjna - waga 15%.

Następnie ustalono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych i obliczono wartość 1 m² wycenianej nieruchomości na kwotę 26,94 zł w przypadku działek nr [...]i nr [...]oraz na 31,88 zł w przypadku działek nr [...]i nr [...]. Ostatecznie wartość prawa własności gruntu obliczono na kwotę 219 917,00 zł.

Natomiast wartość części składowych gruntu w postaci upraw polowych - pszenżyto, kukurydza i żyto oszacowano przy wykorzystaniu kalkulacji [...]Ośrodka Doradztwa Rolniczego dla produkcji roślinnej oraz informacje portalu "wieści rolnicze" o średnich regionalnych cenach zbóż w Polsce na kwotę 1 840,00 zł.

Wartość prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...]-[...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...]o pow. 0,5486 ha, nr [...]o pow. 0,0017 ha, nr [...]o pow. 0,1705 i nr [...]o pow. 0,0543 ha oszacowano na kwotę 221 757,00 zł i w" tej wysokości Wojewoda [...]przyznała należne odszkodowanie.

Oceniając wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.) dalej ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), dalej rozporządzenie.

Zgodnie z art. 134 ust. 1-4 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami! Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Stosownie zaś do § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie biegły ustalił, iż szacowane działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone pod komunikację, w związku z czym do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Powyższe powoduje więc, iż operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Odnośnie do zarzutu skarżącego, dotyczącego błędnego przyjęcia nieruchomości porównawczych należy wskazać, że biegły jako cechę rynkową przyjął rodzaj gruntów otaczających (cenność) różnicując nieruchomości porównawcze na tereny o znacznym stopniu urbanizacji - zabudowa mieszkaniowa , usługowa - ocena bardzo dobra; otoczenie zabudowy siedliskowej, mieszane - tereny rolne i mieszkaniowe bądź przemysłowe - ocena dobra i otoczenie terenów rolnych i leśnych - ocena przeciętna. Skarżący zakwestionował przyjęcie jako nieruchomości porównawczych transakcje gruntami wydzielonymi pod drogi z terenów stykowych, tzn. których otoczenie stanowią w części tereny zurbanizowane oraz w części użytkowane rolniczo w przypadku działek nr [...]i nr [...]. Uwzględniając jednak opis działek [...]i nr [...]nie można przyjąć, że działki te położone były na terenie o znacznym stopniu urbanizacji - zabudowa mieszkaniowa, usługowa. Zauważyć ponadto należy że cecha ta dotyczy sposobu użytkowania gruntów otaczających, a nie jak wskazuje skarżący ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ podkreślił, że charakter miejscowości w której zlokalizowana jest nieruchomość szacowana został uwzględniony przez biegłego w lokalizacji ogólnej, gdzie oceniono je jako dobre, a wiec w strefie bezpośredniego oddziaływania miast powiatowych (promień do 5 km) perspektywiczny region.

Jednocześnie zauważyć należy, że subiektywne przekonanie strony o zbyt niskiej kwocie odszkodowania nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn).

W skardze wywiedzionej przez J.K. dnia 29 sierpnia 2017 r., skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

I. art. 134 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ustalenie wartości rynkowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z jej przeznaczenia pod drogi publiczne, bez wcześniejszego ustalenia wartości nieruchomości według jej aktualnego sposobu użytkowania,

II. naruszenie § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe przyjęcie do porównania w celu ustalenia wartości nieruchomości Skarżącego cen transakcyjnych uzyskanych za grunty przeznaczone pod budowę drogi i za grunty zajęte pod drogi, czyli cen transakcyjnych za nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi,

III. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne i niewszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bowiem pomimo zgłaszanych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów do sporządzonej w sprawie opinii biegłego, organ nie przekazał stanowiska strony biegłemu i nie zobowiązał go do złożenia wyjaśnień odnośnie do stawianych przez stronę zarzutów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przyznanie Skarżącemu odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w rażąco zaniżonej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Organ słusznie ocenił, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.K. (teczka 2/2 akt sprawy) został opracowany prawidłowo i przy poszanowaniu reguł ustanowionych w ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też powoływanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Poprawność wyceny, z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody, przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, nie budzi również zastrzeżeń Sądu. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w dacie wydawania kwestionowanych decyzji był aktualny. W toku postępowania strony miały możliwość zgłoszenia uwag do sporządzonej wyceny, zatem prawa stron w zakresie zapewnienia im czynnego udziału na każdym etapie postępowania zostały naruszone.

Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje u.g.n. oraz rozporządzenie wykonawcze. Przepisy tych uregulowań określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1, w związku z art. 135 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 701/11, CBOSA); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, CBOSA); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13, CBOSA). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (tak NSA w wyroku z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 229/15, CBOSA).

Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu ww. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1141/15, CBOSA, że słusznie organ uznał, że operat podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Jeżeli strona uznaje, iż operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego bądź powołać okoliczności wskazujące na istotne wątpliwości co do rzetelności operatu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która może zlecić a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Z kolei organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Przyznać należy rację organowi, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem, zgodnie również z § 56 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Dobór transakcji porównawczych należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy. Powinien on jednak wykazać (co najmniej uprawdopodobnić), że są to "nieruchomości podobne" do wycenianej.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzez ustalenie wartości rynkowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości wynikającego z jej przeznaczenia pod drogi publiczne, bez wcześniejszego ustalenia wartości nieruchomości według jej aktualnego sposobu użytkowania należy stwierdzić, iż drogowe przeznaczenie szacowanych działek wynikało z ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu, położonego w miejscowości [...], zatwierdzony Uchwalą Nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]października 2015 r., zgodnie z którym przedmiotowe działki znajdowały się na terenie oznaczone symbolem KDS, co oznacza teren drogi ekspresowej wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe, drogi lokalne, drogi serwisowe, ścieżki rowerowe, a także niezbędną infrastrukturę techniczną. Tak więc brak było podstaw do określenia wartości rynkowej przejętych działek według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, a tym bardziej do przeprowadzenia analizy występowania zasady korzyści.

Nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że biegły nieprawidłowo przyjął do porównania w celu ustalenia wartości przejętych działek cen transakcyjnych uzyskanych za grunty przeznaczone pod budowę drogi i za grunty zajęte pod drogi, czyli cen transakcyjnych za nieruchomości, które są nieruchomościami podobnymi. W tym zakresie należy wyjaśnić, że realizacja ww. zasady ustalania odszkodowania zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych". Zasadnie organ wywodził, że przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny niewątpliwie należy uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, co też uczynił rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 3 sierpnia 2016 r.

W operacie tym w pkt 10.1. wskazano jakie cechy rynkowe (tj. lokalizacja, dostęp do dróg, otoczenie i sąsiedztwo), wpływają w ujęciu procentowym na wartość nieruchomości. Należy wskazać, że taka praktyka zgodna jest z brzmieniem § 4 ww. rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym współczynniki przypisuje się odpowiednim cechom rynkowym nieruchomości.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze należy przypomnieć, z zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. definicji nieruchomości podobnej nie wynika, aby miały to być nieruchomości o identycznych cechach, który to wymóg byłby najczęściej w praktyce niemożliwy do spełnienia. Wartość wycenianej nieruchomości określa się w takiej sytuacji za pomocą współczynników korygujących, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości – str. 12 przedmiotowego operatu szacunkowego i taką metodykę rzeczoznawca przyjął przy sporządzaniu operatu.

Analizując treść operatu w kontekście zaprezentowanych wyżej zasad, Sąd nie dopatrzył w nim się braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na badanym rynku.

Organ nie miał potrzeby do skorzystania z prawa określonego w art. 157 ust. 1 u.g.n. (poddanie operatu ocenie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych). O potrzebie takiej zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje bowiem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Na temat charakteru opinii wydawanej przez organizację zawodową wypowiedział się NSA, który w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 103/07, LEX nr 479032 stwierdził, iż przy ustalaniu wartości nieruchomości oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie przewidziane w tym przepisie dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny. Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1622/05, LEX nr 222029.

Skarżący nie poparł swych twierdzeń opracowaniem w postaci kontroperatu, o analogicznym poziomie fachowości, co kwestionowane przez niego opracowanie, nie wystąpił również do właściwego organizacji (organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), w celu zbadania merytorycznej zawartości sporządzonego operatu szacunkowego. Wbrew twierdzeniom skargi nie był on pozbawiony takiej możliwości.

Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), zatem podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Zarówno organy administracyjne jak i sądy dokonujące kontroli działalności administracji publicznej mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu mogą samodzielnie ocenić jego wartość dowodową i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, LEX nr 206473). Nie jest to obowiązek organu. Wobec powyższego, nie są zasadne zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie art. 7, 9, 77 i 80 K.p.a., bowiem organ rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, w zakresie wynikającym ze specyfiki formułowania wysokości odszkodowania przy posiłkowaniu się operatem szacunkowym, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy (w tym powołane w skardze unormowania materialne) zostały prawidłowo zinterpretowane, czemu organ dał wyraz w decyzji odpowiadającej art. 107 K.p.a. Sąd z urzędu nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.