Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1107/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 13 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1970 nr 13 poz 118
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat z tytułu użytkowania wieczystego terenu i ceny sprzedaży położonych na nim budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 656/13 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

IOSK 1107/14

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 iistopda 2013 r.

wydanym w sprawie sygn.akt IISA/Gd656/13 oddalił skargę H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.

z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie

nieważności decyzji dotyczącej oddania terenu państwowego w użytkowanie wieczyste

oraz przeniesienia własności budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy;

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium

Odwoławczego w G. utrzymano w mocy postanowienie Samorządowego

Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie odmowy

wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Biura

Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] czerwca 1975 r.

o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, położonej w G.,

przy ul. E. i przeniesieniu własności znajdujących się na tej nieruchomości

budynków na rzecz J. Ł., H. S., T. S.

i B. S., z zaliczeniem wartości mienia pozostawionego poza granicami

państwa polskiego na poczet należności za budynek mieszkalny i na poczet opłat

rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. H. S.wystąpiła do

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. o stwierdzenie nieważności

decyzji Miejskiego Biura Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w G. z dnia

[...] czerwca 1975 r., którą to decyzją oddano w użytkowanie wieczyste nieruchomość

gruntową, położoną w G., przy ul. E. i przeniesiono własność

znajdujących się na tej nieruchomości budynków na rzecz J. Ł.,

H. S., T. S. i B. S., z zaliczeniem wartości

mienia pozostawionego poza granicami państwa polskiego na poczet należności za

budynek mieszkalny i na poczet opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

Wnosząca podanie zarzuciła, że decyzję tę wydano z naruszeniem § 13

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez

Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste

(Dz. U. Nr 13, poz. 117), zwanego dalej rozporządzeniem oraz na podstawie

dokumentów zawierających nieprawdziwe informacje o pozostawieniu przez nabywców

przedmiotowej nieruchomości mienia na terenie ZSRR. Wnioskująca wskazała, że od

1

I OSK 1107/14

1945 r. zamieszkuje w lokalu przy ul. E., a na mocy wyroku Sądu

Rejonowego w G. z dnia [...] września 1994 r. wstąpiła w stosunek najmu tego

lokalu w miejsce jego najemcy, zmarłej matki - M. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia

[...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 61 a § 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.

267) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

z dnia [...] czerwca 1975 r. Organ stwierdził, że H. S.nie jest

stroną postępowania i nie przysługuje jej prawo złożenia wniosku o stwierdzenie

nieważności decyzji, bowiem nie istnieje norma prawa materialnego, z której wynikałby

interes prawny wnioskującej, a przytoczone okoliczności wskazują jedynie na istnienie

po jej stronie interesu faktycznego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. H. S. wniosła do

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wniosek o ponowne

rozpatrzenie sprawy, ponawiając argumenty wskazane we wniosku o stwierdzenie

nieważności, w tym wskazując na § 13 rozporządzenia, jako na źródło interesu

prawnego w sprawie oraz wskazując, że decyzję z dnia [...] czerwca 1975 r. wydano w

oparciu o dokumenty zawierające nieprawdziwe informacje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r.

utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ wskazał, że decyzja

z dnia [...] czerwca 1975 r. określa jako użytkownika wieczystego jedynie J.

Ł., H. S., T. S. i B. S..

Konsekwencją powyższej decyzji było zawarcie umowy o oddanie w użytkowanie

wieczyste gruntu i sprzedaży znajdującego się na nim budynku, która stała się źródłem

powstania uprawnień użytkowników wieczystych (właścicieli). Wśród stron tej umowy

również nie figuruje M. S. - poprzedniczka prawna H. S. Wynika z powyższego, że M. S. nie była zatem stroną

postępowania o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej położonej

w G. przy ul. E. i ustanowienie własności znajdujących się na tym

gruncie budynków.

Odnosząc się do powołanego przez stronę § 13 pkt 1 rozporządzenia, jako

źródła interesu prawnego najemcy lokalu, organ wskazał, że M. S. w

latach 1973 i 1974 wyrażała chęć nabycia na własność całego budynku, jednak nie

wyrażała zgody na współwłasność, co potwierdza własnoręcznie podpisany przez nią

protokół z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 1974 r. - w ramach

2

IOSK 1107/14

prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego. Z akt sprawy

administracyjnej wynika, że pismem z dnia [...] lutego 1975 r. Urząd Miejski w G.

zawiadomił najemców lokali położonych na przedmiotowej nieruchomości - M.

S. oraz Z. S. o przeznaczeniu przedmiotowej

nieruchomości do sprzedaży, podając oszacowaną wartość nieruchomości. Najemcy -

w tym matka skarżącej, nie dostarczyli wymaganych dokumentów w sprawie do

wskazanej przez urząd daty - [...] marca 1975 r.. Natomiast w związku z toczącym się

postępowaniem w sprawie uzyskania przez H. S. rekompensaty w zamian

za mienie pozostawione poza granicami państwa polskiego, Miejskie Biuro Gospodarki

Terenami w G. pismem z dnia [...] stycznia 1975 r. poinformowało o wykazie

nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Następnie pismem z dnia [...] czerwca

1975 r. J. Ł., H. S., T. S. oraz B. S.

wystąpili do Urzędu Miejskiego w G. z prośbą o umożliwienie nabycia

nieruchomości przy ul E. lub innej nieruchomości w zamian za mienie

pozostawione w N. Decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r. orzeczono o oddaniu

w użytkowanie wieczyste na 99 lat nieruchomości gruntowej, położonej w G. przy

ul. E. oraz przeniesieniu własności budynków znajdujących się na gruncie

na rzecz w/w wnioskodawców, z zaliczeniem wartości mienia pozostawionego poza

granicami państwa polskiego na poczet należności za budynek mieszkalny i na poczet

opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis § 13 pkt 1

rozporządzenia nie stanowi podstawy udziału wnioskodawczyni jako strony,

w postępowaniu prowadzonym w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że

wnioskodawczyni ma interes faktyczny we wzruszeniu przedmiotowej decyzji, jednakże

interes ten nie jest tożsamy z posiadaniem interesu prawnego i nie daje skutecznej

podstawy do kwestionowania decyzji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wskazał również, że inne przepisy prawa, które obowiązywały

w przedmiotowej materii: ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami

w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zm.), rozporządzenie

Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania

w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich

budynków (Dz. U. z 1970 r. Nr 13. poz. 120 ze zm.) nie dają podstaw do stwierdzenia,

że M. S. była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji

z dnia [...] czerwca 1975 r. Brak było zatem podstaw do wszczęcia postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek H. S.

3

I OSK 1107/14

H. S. wniosła skargę na powyższe postanowienie do

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podnosząc zarzut naruszenia

art. 28 k.p.a. i § 13 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sprzedaży przez Państwo

budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste, poprzez

uznanie, że skarżąca nie była stroną w sprawie wydania decyzji z dnia [...] czerwca

1975 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r.

i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r., wskazując, że jej interes

prawny w stwierdzeniu nieważności w/w decyzji wynika wprost z § 13 pkt 1

rozporządzenia oraz faktu, że jest spadkobiercą najemcy lokalu, swojej matki M.

S. Podstawą najmu była umowa zawarta w dniu [...] maja 1960 r.

z Dzielnicowym Zarządem Budynków Mieszkalnych w G. H. S. stwierdziła również, że fałszywe są twierdzenia, jakoby jej matka podpisała

protokół z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 1974r. Skarżąca zarzuciła, że

ani M. S., ani Z. S. nigdy nie przedstawiono

warunków sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. E. w G.,

mimo iż przysługiwało im prawo do jej pierwokupu wynikające bezpośrednio z przepisu

§ 13 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków

z równoczesnym oddaniem działek w użytkowanie wieczyste. Skarżąca wskazała, że

posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r.,

bowiem, gdyby nie doszło do jej wydania, skarżącej przysługiwałoby prawo pierwokupu

nieruchomości lokalowej znajdującej się w budynku przy ul. E. w G.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej

oddalenie. Organ wskazał, że w sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca i jej

matka czyniły starania o oddanie im w użytkowanie wieczyste nieruchomości, jednak

nie skorzystały one z przysługującego im prawa pierwszeństwa w nabyciu domu wraz

z prawem użytkowania wieczystego gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę zważył, że

przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji reguluje norma art. 156 § 1 k.p.a. Ocena

zaistnienia tych przesłanek może być przez organ dokonana jedynie w przypadku

wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie takie,

zgodnie z art. 157 § 2. k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ prawidłowo uznał, że wnioskodawczyni

nie przysługuje przymiot strony postępowania i odmówił wszczęcia postępowania o

stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 61 a k.p.a., bowiem w przypadku

4

I OSK 1107/14

gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą

stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte,

organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia

postępowania.

Sąd meriti podał, że Skarżąca niewątpliwie nie była stroną postępowania

administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r., zatem przymiot

strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji nie przysługuje

jej z tego tytułu. Wbrew stanowisku Skarżącej, Sąd podał, że uprawnienie wynikające

z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości - Skarżącej nie przysługiwało, jak

wynika bowiem z § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r,

pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługiwało zamieszkałym w tych

domach ich najemcom. Sąd meriti podkreślił, że Skarżąca nie była najemcą domu

mieszkalnego, najemcą tym była jej matka M. S. Skarżąca stała się

najemca lokalu dopiero po śmierci matki w dniu [...] października 1978 r., poprzez

wstąpienie w stosunek najmu, co ustalono wyrokiem Sądu Rejonowego w G.

z dnia [...] września 1994 r. Uprawnienie do skorzystania z prawa pierwszeństwa

przysługiwało zatem wyłącznie M. S. Skarżącej, jako osobie nie

będącej najemcą, nie przysługiwało prawo pierwszeństwa w nabyciu budynku i nie

powinna ona być stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca

1975 r. Sąd Wojewódzki podał, że fakt zgłoszenia organowi przez skarżącą chęci

zakupu nieruchomości, nie miał wpływu na zakres uprawnień Skarżącej wynikających

z przepisów prawa. Brak jest bowiem normy prawa materialnego, która w takiej sytuacji

stwarzałaby po stronie Skarżącej uprawnienie do żądania nabycia nieruchomości,

a nieruchomość ta została zbyta osobom, którym przysługiwało wynikające z § 13 ust. 1

pkt 2 rozporządzenia prawo pierwszeństwa w jej nabyciu, jako repatriantom.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Skarżąca nie może także uzasadniać swojego

interesu prawnego faktem, iż wstąpiła w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po

śmierci matki i powinna wykorzystać przysługujące poprzednio M. S.

prawo pierwszeństwa. Prawo to zostało bowiem w poprzednim postępowaniu

zrealizowane. Wbrew stanowisku skarżącej brak jest jakichkolwiek podstaw do

kwestionowania okoliczności, wskazujących na poinformowanie przez organ M.

S. o zamiarze zbycia nieruchomości i przysługującym jej prawie

pierwszeństwa. Sąd meriti wskazał, że jak wynika z dokumentacji znajdującej się

w aktach organu I instancji, M. S. w latach 1973 i 1974 wyrażała chęć

nabycia na własność całego budynku, a na rozprawie w dniu [...] grudnia 1974 r.

5

I OSK 1107/14

oświadczyła jednak, że nie wyraża zgody na nabycie budynku na współwłasność,

podczas gdy część budynku była wynajmowana przez drugiego najemcę Z.

S., przy czym brak w ocenie Sądu meriti jakichkolwiek podstaw do

kwestionowania prawdziwości podpisu M. S. pod tym oświadczeniem.

Wypełnienie przez organ obowiązku poinformowania najemców o zamiarze sprzedaży

nieruchomości nastąpiło porzez doręczenie najemcom M. S. oraz

Z. S. pisma z dnia [...] lutego 1975 r. W piśmie tym organ

zawiadomił najemców lokali o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości do

sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste, podając oszacowaną wartość

nieruchomości. Organ podał warunki płatności za nieruchomość budynkową i wysokość

opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Organ wskazał, iż w celu nabycia

nieruchomości należy złożyć podanie i dołączyć wyszczególnione dokumenty.

Jednocześnie organ zakreślił termin do złożenia podania do dnia 10 marca 1975 r.

i stwierdził, że niezłożenie dokumentów w powyższym terminie skutkować będzie

uznaniem, że najemcy zrezygnowali z kupna i sprzedaniem nieruchomości innym

podmiotom. Pismo to zostało doręczone M. S. w dniu [...] lutego 1975

r. i jak wynika z akt administracyjnych ani M. S., ani Z.

S. nie złożyli podań o nabycie nieruchomości. Nie skorzystali oni zatem

z przysługującego im prawa pierwszeństwa, mimo powiadomienia ich przez organ

o zamiarze zbycia nieruchomości. Wobec powyższych ustaleń prawidłowe zdaniem

Sądu I instancji jest stwierdzenie o wyłączeniu możliwości uznania, by legitymacja

skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji mogła

wynikać z faktu, że wstąpiła ona w stosunek najmu lokalu po M. S.

i zamierza wykonać prawo pierwszeństwa przysługujące jej poprzedniczce prawnej

w zakresie tego stosunku. Skarżącej, jako następcy prawnemu M. S.

nie przysługuje bowiem uprawnienie do realizacji prawa pierwszeństwa w nabyciu

nieruchomości, które to prawo wygasło wskutek jego niewykonania przez poprzednią

najemczynię budynku.

Zdaniem Sądu meriti Skarżąca nie może także wywodzić swojego statusu strony

postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z faktu bycia aktualnym

najemcą lokalu. Nie posiada ona, jako taki najemca, interesu prawnego

w kwestionowaniu decyzji, lecz jedynie interes faktyczny, związany z zamiarem zakupu

w przyszłości budynku, gdyby stwierdzono nieważność wydanej decyzji, a organ

powziąłby zamiar jego sprzedaży. Innymi słowy ewentualne prawo pierwszeństwa

Skarżącej w nabyciu nieruchomości powstałoby jako uprawnienie zupełnie nowe,

6

I OSK 1107/14

niezależne od sytuacji prawnej poprzedniego najemcy budynku.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy Skarżąca nie ma legitymacji do

wszczęcia postępowania i zdaniem Sądu meriti, ocena przeprowadzona w tym zakresie

przez organ jest prawidłowa, nie narusza bowiem art. 28 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a.

W następstwie powyższego czyli faktu uznania przez organ, że strona nie ma

legitymacji do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji,

uniemożliwia badanie przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Organ

prawidłowo zatem nie dokonywał oceny podnoszonych przez skarżącą zarzutów

dotyczących oparcia decyzji na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz

dokumentacji złożonej przez Skarżąca, na okoliczność braku posiadania przez

nabywców nieruchomości mienia zabużańskiego.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji gdy istnieje podejrzenie

występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ może

wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu. Natomiast

wskazywane przez Skarżącą okoliczności związane z wydaniem decyzji na podstawie

nieprawdziwych informacji bądź sfałszowanych dokumentów, stanowić mogą podstawę

wznowienia postępowania z urzędu przez organ przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1, 2 lub

3 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia

27 listopada 2013 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Gd 656/13 skargę kasacyjną

wniosła H. S., która zaskarżonemu wyrokowi na podstawie

art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ograniczenie kontroli postępowania

prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.

przeprowadzonej przez Sąd I instancji, jedynie do wybranych dowodów

przeprowadzonych w tym postępowaniu, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny

zastosowania prawa materialnego (tj. § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 18 maja 1970 r. (Dz.U. z 1970 r., Nr 13, poz. 117)), wobec wątpliwości co do

zakresu rozpoznania okoliczności sprawy, a w konsekwencji skutkujące oddaleniem

skargi,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 141 § zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania

administracyjnego poprzez nie odniesienie się w sposób wyczerpujący do zarzutów

zawartych w skardze, a dotyczących uznania Skarżącej za stronę postępowania

7

I OSK 1107/14

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r. o oddaniu

w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, położonej w G., przy ul.

E. i przeniesieniu własności znajdujących się na tej nieruchomości

budynków na rzecz J. Ł., H. S., T. S.

i B. S., z zaliczeniem wartości mienia pozostawionego poza granicami

państwa polskiego na poczet należności za budynek mieszkalny i na poczet opłat

rocznych z tytułu użytkowania wieczystego;

- ewentualnie, w sytuacji uznania, iż stan faktyczny sprawy jest ustalony

w sposób wyczerpujący i prawidłowy, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

zaskarżonemu orzeczeniu Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. § 13

ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. (Dz.U. 1970 r.,

Nr 13, poz. 117) poprzez jego błędną wykładnią a w konsekwencji niewłaściwe

zastosowanie prowadzące do uznania, iż skarżącej w dacie wydania decyzji z dnia

[...] czerwca 1975 r. nie przysługiwało prawo pierwszeństwa do nabycia zajmowanej

przez nią nieruchomości położonej w G. przy ul. E.

Skarżąca wniosła na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie

zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a gdyby sąd ten nie mógł

rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi oraz o zwrot od Samorządowego

Kolegium Odwoławczego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym

kosztów zastępstwa procesowego udzielonego skarżącej z urzędu.

Skarżąca ewentualnie, w konsekwencji podniesionego zarzutu naruszenia prawa

materialnego - na podstawie art. 185 § 1, art. 200 art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła

o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz o zwrot od

Samorządowego Kolegium Odwoławczego niezbędnych kosztów postępowania za obie

instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego skarżącej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że poza sporem jest

okoliczność, iż Skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego

zakończonego decyzją Miejskiego Biura Gospodarki Terenowej Urzędu Miejskiego

w G. z dnia [...] czerwca 1975 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste

nieruchomości gruntowej, położonej w G., przy ul. E. i przeniesieniu

własności znajdujących się na tej nieruchomości budynków na rzecz J.

Ł., H. S., T. S. i B. S., z zaliczeniem

wartości mienia pozostawionego poza granicami państwa polskiego na poczet

należności za budynek mieszkalny i na poczet opłat rocznych z tytułu użytkowania

8

I OSK 1107/14

wieczystego. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, posiada ona interes prawny

w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r., bowiem w dacie jej

wydania, Skarżącej przysługiwało zgodnie z dyspozycją § 13 ust. 1 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r.- jako osobie zamieszkałej w tym domu

mieszkalnym w charakterze najemcy lokalu, pierwszeństwo jego nabycia. Naruszenie

prawa pierwszeństwa, stanowiło więc naruszenie jej interesu prawnego, ponieważ

uniemożliwiało jej nabycie wskazanej nieruchomości. Powyższa depozycja, zdaniem

Skarżącej znajduje swoje oparcie w okolicznościach stanu faktycznego, bowiem

skarżąca od roku 1945 r. była zameldowana i mieszkała w lokalu przy ul. E.

w G. oraz dwukrotnie, tj. pismami z dnia [...].08.1965 r. oraz z dnia [...].07.1973

r. wystąpiła do Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w G. o umożliwienie

kupna zajmowanej nieruchomości.

W ocenie Skarżącej, Sąd I instancji dokonując kontroli przeprowadzonego przez

organ postępowania administracyjnego, ograniczył swoją uwagę wyłącznie do

wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, nie dostrzegając m.in.

znaczenia korespondencji Skarżącej z Miejskim Zarządem Gospodarki Terenami, co

uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego (tj. § 13

ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W kontekście powołanej wyżej normatywnej podstawy

Skarżąca podniosła, że w niej (tj. § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) upatruje swojego

interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności

decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r., bowiem zgodnie z dyspozycją tego przepisu:

"pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługuje osobom zamieszkałym w

tych domach w charakterze najemców lokali". W ocenie skarżącej, prawodawca

rozmyślnie posłużył się tu zwrotem "w charakterze najemców lokali" co wskazywałoby,

iż chodzi o taki ze stosunków obligacyjnych, który w swej istocie odpowiada

cywilistycznemu pojęciu najmu.

Nadto, w ocenie Skarżącej uprawnionym jest pogląd, iż skoro Skarżąca była per

facta concludentia najemcą przedmiotowej nieruchomości, to tym bardziej

zamieszkiwała ją "w charakterze najemców lokali".

Powyższe co najmniej, zdaniem Skarżącej, nie wyklucza iż zamieszkiwała ona

ten lokal w charakterze najemcy przed datą śmierci M. S., a nawet-

powołując się na wskazaną już argumentację- była również jego najemcą.

Reasumując skarżąca wskazała, iż zarówno w toku prowadzonego

postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego, wykazała swój interes

prawny w zainicjowaniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

9

I OSK 1107/14

Miejskiego Biura Gospodarki Terenowej Urzędu Miejskiego w G. z dnia

[...] czerwca 1975 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej,

położonej w G., przy ul. E.i przeniesieniu własności znajdujących

się na tej nieruchomości budynków na rzecz J. Ł., H. S.,

T. S. i B. S., z zaliczeniem wartości mienia pozostawionego

poza granicami państwa polskiego na poczet należności za budynek mieszkalny i na

poczet opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i tym samym przysługuje

Skarżącej przymiot stron w tym postępowaniu (art. 157 § 2 p.p.s.a.)

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie wpłynęła.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd

Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak

z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki

nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2

powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy

rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi

kasacyjnej.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania,

że ż skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z unormowaniem

przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących

podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to

mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi

kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to

konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego -

uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich

naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania

dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją

elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skargę kasacyjną oparto w przedmiotowej sprawie na obu podstawach, choć

w sposób alternatywny, bowiem podstawowym zarzutem sformułowanym przez

10

I OSK 1107/14

Skarżącą był zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik

sprawy tj. art. 141 § 4 w zw. z art 151 p.p.s.a. Tak postawiony zarzut, nie stanowi

prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem

z jednej strony jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 151

p.p.s.a., a Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w/w przepis nie może stanowić

samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną

w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do

rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Tym samym zarzut

ten należało uznać za bezzasadny, gdyż skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenia

prawa, które nie jest podstawą skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a.,

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również

całkowicie chybiony. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych

w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które

mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim

ocena prawna miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego

załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę

kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego

z prawem załatwienia sprawy. Przywołując poglądy wyrażane w większości orzeczeń

NSA, podnieść należy, że - jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego

uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy

charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik

sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza

podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola

działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem

rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało

przepisom prawa (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476).

Skuteczną podstawę skargi kasacyjnej mogłyby stanowić choćby takie wady

uzasadnienia, naruszające przepis art.141§ 4 p.p.s.a. jak brak uzasadnienia

któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje

rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, (por. wyrok NSA z 7 marca 2006

r. I OSK 990/05 LEX nr 198283) Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK

1032/05, (LEX nr 198355) Również za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie

obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy

dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności,

stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji, (por. wyrok NSA z 14 marca

11

I OSK 1107/14

2006 r. I OSK 1032/05, LEX nr 198355). Za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą

uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do

zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego,

których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi (zgłoszony zarzut

naruszenia przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku brak rozważań

świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r. I

OSK 1323/10).

Reasumując przyjąć należy, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia

wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć

tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Innymi słowy,

gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia z uwagi

na lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną,

pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ

administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania

administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu

mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tego

rodzaju wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jego sformułowania i wszystkie

niezbędne elementy treści - zgodnie z przepisem art.141§4 p.p.s.a. pozwoliły na ocenę

w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych przyjął Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Gdańsku i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia

zawartego w zaskarżonym wyroku.

Wskazana przez Skarżącą (ewentualnie) podstawa oparta o przepis art.174 pkt 1

p.p.s.a., sprowadziła się z kolei do zarzucenia naruszenia prawa materialnego tj. §13

ust.1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. (Dz.U.1970 r.,

NR 13, poz.117) poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe

zastosowanie prowadzące do uznania, iż skarżącej w dacie wydania decyzji z dnia

[...] czerwca 1975 r. nie przysługiwało prawo pierwszeństwa do nabycia zajmowanej

przez nią nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd meriti

w sposób prawidłowy wyłożył i zastosował powyższy przepis, poddając jego brzmienie

szczegółowej analizie i dochodząc do odpowiadającej prawu konkluzji. Skarżącej nie

przysługiwało prawo pierwszeństwa, z którego to uprawnienia na podstawie w/w § 13

ust.1 pkt 1 rozporządzenia, skorzystać mógł jedynie zamieszkały w domu mieszkalnym

najemca. Nie budzi żadnych wątpliwości natury faktycznej i prawnej, że najemcą tym

w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r. była matka skarżącej M.

12

I OSK 1107/14

S., która ze swojego uprawnienia nie skorzystała. Skarżąca stała się najemcą

lokalu po śmierci matki ([...] października1978 r.), w wyniku wstąpienia w stosunek

najmu, co ustalono wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] września 1994 r.

A zatem słusznie odmówiono Skarżącej wszczęcia postępowania o stwierdzenie

nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r.o oddaniu w użytkowanie wieczyste

nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ulicy E. - na

podstawie przepisu art. 61 a k.p.a., gdyż żądanie pochodziło od osoby niebędącą

stroną postępowania, a innymi słowy od osoby nie posiadającej interesu prawnego do

wystąpienia z takim żądaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że naruszenie prawa materialnego

przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej,

uchybienie natomiast prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na

tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie

błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie

prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie “nie podciągnięto" pod hipotezę

określonej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów

prawa materialnego uznać należy za chybiony, w szczególności nie zasługuje na

aprobatę pogląd, że skarżącą należy uznać na datę wydania decyzji o stwierdzenie

nieważności, której wnosiła, za najemcę lokalu perfacta condudentia. Okoliczność taka

nie wynika bowiem ani z przepisów prawa ani tym bardziej z poglądów doktryny czy

orzecznictwa. Zgodnie z artykułem 60 Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy nie

zastrzegają formy szczególnej dla danego typu umów, wyrażenie zgody (czyli

oświadczenie woli w celu zawarcia umowy) może nastąpić poprzez czynności o

charakterze dorozumianym, tzw. czynności konkludentne. Oznacza to, że wola osoby

dokonywującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde takie zachowanie

się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Przykładem umowy, która

może zostać zawarta per facta condudentia jest choćby umowa o przewóz osób.

W przedmiotowej sprawie taka konstrukcja nie może znaleźć zastosowania, gdyż

skarżąca żadnej czynności prawnej związanej z lokalem mieszkalnym położonym

w G. przy ulicy E. nie dokonywała. Skarżąca jedynie i co pozostaje

poza sporem, w lokalu tym zamieszkiwała ze swoją matką M. S. -

będącą do swej śmierci najemcą tegoż lokalu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę

kasacyjną za niemające usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

13