Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2788/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 49/17 w sprawie ze skargi M. G. na bezczynność Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w Ż. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I i w tej części oddala skargę; 2. zasądza od M. G. na rzecz Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w Ż. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 49/17 w sprawie ze skargi M. G. na bezczynność Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w Ż. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2016 r., zarejestrowanego pod numerem [...] - w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (punkt pierwszy). Ponadto w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a tej ustawy Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi) oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sadowego( punkt trzeci).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. numer [...] M. G. zwrócił się do Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w Ż. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Ile było złożonych wniosków o wydanie pozwolenia na broń w latach 2010-2016 w celach zgodnych z art. 10 ust. 2 ustawy o broni i amunicji z rozbiciem na poszczególne lata tj. 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016;

2. Ile wydano pozytywnych decyzji w przedmiocie pozwolenia na broń z rozbiciem na poszczególne cele art. 10 ust. 2 ustawy o broni i amunicji z rozbiciem na poszczególne lata, tj. 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016;

3. Ile wydano decyzji w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń z rozbiciem na poszczególne cele art. 10 ust. 2 ustawy o broni i amunicji z rozbiciem na poszczególne lata, tj. 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016;

4. Ile decyzji w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń zostało uznanych za nieprawomocne w wyniku wniesienia odwołania z rozbiciem na poszczególne cele art. 10 ust. 2 ustawy o broni i amunicji z rozbiciem na poszczególne lata, tj. 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016.

We wniosku wskazał, że informacje te są potrzebne wnioskodawcy do sporządzenia odwołania od decyzji Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w Ż. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o odmowie wydania pozwolenia na broń palną do celów myśliwskich.

Odpowiadając na to pismo, organ wyjaśnił, że 30 grudnia 2016 roku zgodnie z art. 133 § 1 k.p.a. przesłał odwołanie wnioskodawcy do Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej, kończąc tym samym postępowanie pierwszoinstancyjne. Wskazał ponadto, że udzielenie odpowiedzi na zadane pytania nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym.

Skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 grudnia 2016 r. złożył M. G. Podniósł w niej zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności, ponieważ nie udzielił skarżącemu informacji publicznej zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 22 grudnia 2016 roku. W ocenie Sądu pierwszej instancji informacje, o jakie wystąpił skarżący, dotyczące ilości złożonych wniosków i wydanych decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia na broń, są informacjami publicznymi podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2016, poz. 1764 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". Sąd podkreślił, że decyzje administracyjne stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto zaznaczył, że Komendant Oddziału Żandarmerii Wojskowej w Ż. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu wskazanie we wniosku, że skarżący domaga się udostępnienia informacji, które zamierza wykorzystać w postępowaniu toczącym się z jego udziałem, nie wyłączało publicznego charakteru tych informacji oraz obowiązku organu ich udostępnienia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Komendant Oddziału Żandarmerii Wojskowej w Ż., zaskarżając go w zakresie punktu pierwszego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek złożony w piśmie z dnia 22 grudnia 2016 r. numer [...] stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu przepisów wymienionej wyżej ustawy.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do załatwienia pisma z dnia 22 grudnia 2016 r. numer [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, uznając bezpodstawnie, że należy je traktować jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie punktu pierwszego zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że M. G. w piśmie z dnia 22 grudnia 2016 r. nie wykazał jednoznacznie woli skorzystania z prawa do informacji publicznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ nie miał w takiej sytuacji obowiązku przyjęcia założenia, że żądane materiały mają charakter informacji publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie domaganie się informacji przez M. G. w przedmiotowym piśmie, nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. W żaden sposób nie wskazano w nim, że żądana informacja ma charakter publiczny. Nie podnoszono tego również w skardze do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu M. G. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie jej oddalenie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który to uznał pismo M. G. z 22 grudnia 2016 r. (które wpłynęło do organu 23 grudnia 2016 r.) za wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są usprawiedliwione.

Jak wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w formie wnioskowej (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust 2), wymaga jednoczesnego zaistnienia co najmniej czterech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, wnioskodawca powinien złożyć wniosek w rozumieniu art. 10 ust. 1, po drugie, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, po trzecie, adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, po czwarte, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Stosownie do treści art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej co do udzielenia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium przewidziano tryb wnioskowy. Forma wniosku jest dowolna: może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 tej ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo M. G. z dnia 22 grudnia 2016 r., mające według niego świadczyć o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, nie miało charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Takiej woli M. G. nie ujawnił w sposób, który jednoznacznie pozwoliłby Komendantowi Oddziału Żandarmerii Wojskowej w Ż. na zastosowanie trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że na dzień złożenia pisma z 22 grudnia 2016 r. przed Komendantem Oddziału Żandarmerii Wojskowej w Ż. toczyło się postępowanie w przedmiocie wydania wnioskodawcy M. G. pozwolenia na broń palną dla celów łowieckich. Pismo M. G. z 22 grudnia 2016 r. wniesione zostało do organu prowadzącego to postępowanie. Z nagłówka tego pisma wynika, że "Dotyczy. Decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...].12.2016 r.". Natomiast na wstępie tego pisma jego autor podał, że "W celu prawidłowego przeprowadzenia procesu odwoławczego od powyższej decyzji proszę o niezwłoczne przesłanie odpowiedzi na niżej wymienione zapytania.". Pytania te dotyczyły, ogólnie rzecz ujmując, ilości wniosków i rodzaju decyzji o wydanie pozwolenia na broń palną z rozbiciem na poszczególne lata (2010-2016). Zatem pismo to należy zakwalifikować jako pismo strony, złożone w toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na broń palną. W piśmie tym M. G. nie podaje, że domaga się tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej a nawet nie wskazuje, że chodzi mu o informację publiczną. Także w skardze na bezczynność organu nie twierdzi, że bezczynność dotyczy nieudostępnienia informacji publicznej. Również w toku postępowania sądowego nie powołuje się na prawo do informacji publicznej wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź z Konstytucji RP.

Zatem brak wyraźnego i jednoznacznego sformułowania żądania udostępnienia informacji publicznej w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r. powoduje, że pisma tego nie można zakwalifikować jako wniosku złożonego w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego tryb z tej ustawy nie mógł zostać uruchomiony, a dalej idąc zastosowany. Tym samym nie można zobowiązać Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w Ż. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro wniosek w tym trybie nie został przez skarżącego złożony, a organ odpowiedział na wniosek - uznając go za wniosek w toczącym się postępowaniu administracyjnym - pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zatem Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę naruszył art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a.

Ubocznie, odnosząc się do twierdzenia organu, że wnioskodawca nie wykazał, iż informacje wskazane w piśmie z 22 grudnia 2016 r. są informacjami publicznymi, należy wyjaśnić, że zainteresowany kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samo formułowanie wniosku na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego, co do zasady nie wyłącza możliwości domagania się udostępnienia informacji związanych z wydawanymi przez organ decyzjami w podobnych sprawach - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bowiem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji podmiotowego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawodawca wprowadzając ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną nie uzależnił publicznego charakteru informacji od celu w jakim ta informacja ma być użyta. Błędem jest zatem założenie, że samo wskazanie prywatnego celu w jakim zamierza użyć żądanej informacji podmiot występujący z wnioskiem o jej udzielenie, wyłącza publiczny charakter tej informacji. Twierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów prawa materialnego art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Takiej definicji pojęcia informacji publicznej w znaczeniu przedmiotowym nie można też dopatrzyć się w art. 61 Konstytucji. Dopuszczenie wprost, bez szczególnego zapisu ustawowego, że cel, któremu ma posłużyć informacja wpływa na zdefiniowanie jej publicznego charakteru, powodowałoby ograniczenie prawa do informacji publicznej w sposób znaczący. Tymczasem ustawodawca przewidując ograniczenie prawa do informacji publicznej (art. 5 ustawy) i zakreślając obszar ograniczenia nadal określa ją jako informację publiczną. Oznacza to, że przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wymagają przy ich stosowaniu każdorazowego określenia, czy żądanie określone we wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym np. w toczącym się postępowaniu administracyjnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. Zatem stanowisko organu co do kwalifikacji żądanej informacji przez Sąd jako publicznej, jest nieuprawnione. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił punkt 1 zaskarżonego wyroku. A z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę w tym zakresie.

Stanowisko Sądu kasacyjnego co do braku wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p., przesądza o braku przesłanek do zobowiązania organu do rozpoznania takiego wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w części dotyczącej żądania zobowiązania organu do rozpoznania wniosku M. G. z dnia 22 grudnia 2016 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego od M. G. na rzecz organu, biorąc pod uwagę wynik postępowania kasacyjnego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.