Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 448/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1 i 7, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1,
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 35 par. 3, art. 61 par. 4, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 4, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust. 1art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz - spr. sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Dyrektora Izby Celnej w O. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. S., jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...], nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz 93 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088), a także punkt 1.4.1 załącznika do tej ustawy i §§ 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił stan faktyczny, przywołując ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji podkreślając, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku kontroli zespołu pojazdów o numerze rejestracyjnym [...], o dopuszczalnej masie całkowitej 34000 kg, dokonanej przez funkcjonariuszy organów celnych w dniu 26 października 2005 r. o godz. 11.40 na drodze krajowej numer [...] w miejscowości D. Stwierdzono, że zatrzymany do kontroli pojazd jechał pusty na trasie G. - P., a prowadzony był przez W. S., zamieszkałego w K. Kierujący pojazdem okazał organowi dokonującemu kontroli dobową kartę opłaty drogowej seria AF numer [...], zakupioną w dniu 25 października 2005 r., która była częściowo wypełniona, gdyż nie wypełniono pola "Nr rejestracyjny". Z czynności kontrolnych sporządzono protokół, odnotowując oświadczenie W. S., że skontrolowany pojazd, będący jego własnością, jest zarejestrowany na prowadzoną przezeń firmę i jest to pojazd jedyny w firmie, w związku z czym wykorzystanie tej karty na inny pojazd było niemożliwe, natomiast numer rejestracyjny nie został wpisany poprzez przeoczenie przy wypełnianiu winiety. Postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego, że protokołem kontroli zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego W. S. oświadczył, że prowadzi działalność jako jednoosobowa firma transportowa, a winieta była dobrze wypełniona prócz braku numeru rejestracyjnego. W dniu [...] Naczelnik Urzędu Celnego w O. wydał decyzję nr [...], którą nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ pierwszej instancji uznał, iż właściciel pojazdu posługiwał się nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej, co w myśl § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, co z kolei wyczerpuje znamiona art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji - znamiona czynu określonego w pkt 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który przewiduje za popełnione naruszenie karę pieniężną w wysokości 3000 zł.

Z decyzją o nałożeniu kary nie zgodził się W. S., który w odwołaniu ponownie podniósł, że - w jego ocenie - najważniejsze kratki karty opłaty drogowej zostały wypełnione, a numeru rejestracyjnego pojazdu nie wpisał przez własną nieświadomość, uważając za oczywiste, że karta dotyczy jedynego samochodu będącego w jego posiadaniu. Zwrócił też uwagę na swą trudną sytuację materialną i negatywny skutek, jaki może wywołać nałożona surowa kara. Poza tym w piśmie uzupełniającym dodatkowo wskazał, że w dniu kontroli był przez cały dzień w trasie i karta służyła mu jako dowód uiszczenia stosownej opłaty za zlecenia wykonywane w tym dniu. Dołączył też dokumenty wskazujące na realizację zleceń transportowych w dniu kontroli.

Przechodząc do rozważań dotyczących podjętego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy podkreślił na wstępie, że skarżący nie kwestionuje ani faktu przeprowadzenia kontroli ani sposobu i trybu jej przeprowadzenia, jak również jej wyniku. Przypomniał też, że stosownie do treści art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium RP są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, natomiast na podstawie delegacji zawartej w ust. 7 tego przepisu, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 14 grudnia 2001r., ustalił m.in. rodzaj i stawki opłaty oraz wzory dokumentów potwierdzających jej wniesienie. Dalej, organ przytoczył regulacje § 4 i § 5 tego rozporządzenia, dotyczące sposobu uiszczenia opłaty, podmiotów uprawnionych do wypełnienia karty opłaty oraz sposobu i terminu jej wypełnienia wywodząc, że w myśl § 4 ust. 1 uiszczenie opłaty następuje przez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu zgodnie z przepisem § 5. Zaakcentował, że karta opłaty winna być wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, zaś karta opłaty drogowej niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż przewidziany w rozporządzeniu, a także karta zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, co wynika z treści § 5 ust. 6 rozporządzenia. Poza tym organ odwoławczy wywiódł, że każde uchybienie wskazanym wyżej przepisom winno być oceniane indywidualnie pod kątem spełnienia celu, jakiemu służą, tj. pobrania opłaty za każdy przejazd. W związku z tym wypełnienie karty nieprawidłowo ale "skasowanie" jej dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie (dla innego pojazdu, w innym terminie itd.), powinno być traktowane łagodniej i karane według uregulowań pkt 1.4.4. załącznika do ustawy. W przypadku wypełnienia karty wadliwie w sposób, który umożliwia jej powtórne użycie lub nie pozwala na ustalenie, za który przejazd opłatę uiszczono, a więc ma na celu uniknięcie opłaty (np. brak numeru pojazdu, całkowity brak daty), a także wypełnienia karty po rozpoczęciu przejazdu, należy uznać, że opłata nie została uiszczona i karać za jej brak. Niemożliwość zidentyfikowania danej karty opłaty z konkretnym przewozem wykonywanym przez przedsiębiorcę, nawet zakupiona i będąca w posiadaniu przedsiębiorcy karta nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Ponadto organ wskazał, że w sprawie przedstawiono do kontroli dobową kartę opłaty drogowej, która była częściowo wypełniona, gdyż nie wypełniono pola dotyczącego numeru rejestracyjnego. Odnosząc się do argumentacji, podnoszonej przez W. S. w odwołaniu, popartej przedłożonymi przezeń dokumentami co do liczby posiadanych pojazdów oraz realizacji przewozów różnego rodzaju w dniu kontroli, organ odwoławczy stwierdził, iż nie można jednoznacznie zidentyfikować okazanej do kontroli karty opłaty drogowej z wykonywanym przewozem drogowym. Ponadto wywiódł, że niewypełnienie pola "numer rejestracyjny" umożliwia wykorzystanie karty do przewozu przez inny środek transportu, a nie tylko dla pojazdu, którym był prowadzony transport drogowy. Podkreślił też, iż karta, będąca swego rodzaju biletem, została "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób umożliwiający jej powtórne użycie. Odnośnie pozostałych argumentów zawartych w odwołaniu Dyrektor Izby Celnej w O. stwierdził, że niewypełnienie karty, które zostało spowodowane niedbałością, nie ma żadnego znaczenia prawnego, gdyż przepisy ustawy o transporcie drogowym nie stanowią podstawy do wyłączenia lub ograniczenia odpowiedzialności przedsiębiorcy. Ustawa nie przewiduje ani badania zaistnienia zawinienia ani ustalania jego stopnia. Nie przewiduje też przy ustalaniu kary uwzględniania sytuacji materialnej strony, ograniczając się jedynie do określenia kar za poszczególne naruszenia i nie przewidując w tym zakresie żadnych odstępstw, przypadków mniejszej wagi, czy przypadków uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że pomimo, iż zestawienie czynu określonego w pkt 1.4.4. załącznika do ustawy z brzmieniem § 5 pkt 6 rozporządzenia może nasuwać poważne wątpliwości interpretacyjne, to jednak organy administracji publicznej są związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego i w toku stosowania prawa nie mogą oceniać zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji właściwie uznał, że nastąpiło naruszenie art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i wyczerpane zostały znamiona art. 92 ust. 1 tej ustawy, co skutkowało nałożeniem na stronę kary w wysokości 3.000 zł, zgodnie z pkt 1.4.1. załącznika do tejże ustawy.

We wniesionej skardze W. S. podniósł, że decyzja jest krzywdząca, wywodząc, że nie chciał nikogo oszukać, gdyż posiadał kartę pojazdu z wypełnioną godziną i datą wyjazdu, co według niego jest najważniejsze. Ponadto podał, że od 22 lat prowadzi firmę i nigdy nie był w konflikcie z prawem, a prowadzone kontrole nie stwierdziły żadnych nieprawidłowości. Jest jedynym żywicielem rodziny, w tym czworga dzieci w wieku szkolnym, a posiadany samochód został zakupiony na kredyt, w związku z czym nałożona kara jest druzgocąca i nie ma możliwości jej zapłacenia. Poza tym opisał przebieg postępowania administracyjnego wskazując, że obalił zarzuty możliwości wykorzystania karty opłaty drogowej, gdyż posiada tylko jeden samochód, a nadto przedłożył listy przewozowe i tarczki z tachografu. Podkreślił, że na drogę powrotną do domu i tak musiał w dniu 27 października 2005 r. wykupić winietę. W celu udokumentowania sytuacji majątkowej skarżący dołączył do skargi deklarację podatkową PIT-5 za czerwiec 2007 r. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy z uwagi na niemożliwość zapłacenia kary.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Powyższe oznacza konieczność oceny zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego, jak też w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Ocena ta dokonywana jest przez sąd administracyjny nie tylko w zakresie postawionych w skardze zarzutów, ale także - na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. - z urzędu. W świetle ostatnio powołanego przepisu Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, jest zobligowany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, zatem może uwzględnić skargę z przyczyn dostrzeżonych ex officio. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań w przedmiotowej sprawie przypomnieć trzeba, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji nałożyły na skarżącego, prowadzącego przedsiębiorstwo pod nazwą Transport Ciężarowy, karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Uznały bowiem, iż mimo okazania przez skarżącego, prowadzącego skontrolowany pojazd samochodowy, karty dobowej opłaty drogowej, przedsiębiorca w istocie nie uiścił należnej opłaty, gdyż w karcie nie wypełniono jednego pola, w którym należało wpisać numer rejestracyjny pojazdu. Zdaniem organów, do zajęcia takiego stanowiska obligowała je treść § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) przesądzającego, że karta opłaty drogowej niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w tym rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Wobec takiego brzmienia cytowanego przepisu, zdaniem organów, należało zastosować w ustalonym stanie faktycznym sprawy karę przewidzianą w punkcie 1.4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zastrzeżoną dla sytuacji wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.

W związku z oparciem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji o wskazaną wyżej materialnoprawną podstawę, dla dalszych rozważań niezbędnym jest, w ocenie Sądu, poczynienie kilku uwag systematyzujących problematykę objętą uregulowaniami ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wielkość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie. Wykonywanie tak określonego transportu lub przewozu z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z ustawy lub innych przepisów wskazanych tą regulacją, stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy, zagrożone jest sankcją w postaci kary pieniężnej, której wysokość określona została w załączniku do ustawy, dodanym od dnia 28 września 2003 r. przepisem art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452), w którym w punktach 1.4.1. - 1.4.4. zawarto kompletny wykaz naruszeń obowiązków związanych z uiszczaniem opłat drogowych, przewidując za każde z czterech wymienionych tam naruszeń odpowiednią wysokość kary pieniężnej. W punkcie 1.4.1. przewidziano karę za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty w wysokości 3.000 zł, natomiast w punkcie 1.4.4. - karę za wykonywanie transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą w wysokości 500 zł. Brzmienie powyższego załącznika oraz wysokość kar zmieniono od dnia 21 grudnia 2005 r. przepisem art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), zwanej dalej ustawą zmieniającą, przewidując w punkcie 4.1. karę 3.000 zł za "wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, precyzując jednocześnie, że dotyczy to karty dobowej lub tygodniowej, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym. To samo dotyczy innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub dniach następnych". Natomiast w punkcie 4.4. przewidziano karę w kwocie 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych. W art. 5 ostatnio powołanej ustawy zmieniającej zawarto zapis, że do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Poza tym w art. 42 ust. 7 omawianej ustawy o transporcie drogowym ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz tryb wnoszenia i sposób jej rozliczania, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W oparciu o powyższą delegację ustawową Minister Infrastruktury wydał powołane wyżej rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r., w którym w § 5 określił podmioty upoważnione do wypełnienia karty oraz czas i sposób jej wypełnienia (ust. 3, 4 i 5). W zdaniu pierwszym § 5 ust. 3 rozporządzenia zawarto zapis, że kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu samochodowego. Jednocześnie w § 5 ust. 6 tego rozporządzenia przesądzono, iż niedochowanie, m.in. wskazanych wymogów dotyczących sposobu wypełnienia karty spowoduje uznanie, że przedstawiona karta nie będzie stanowiła dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Wskazać przy tym należy, że na mocy art. 1 pkt 16 lit. d powołanej wyżej ustawy zmieniającej z dnia 29 lipca 2005 r. nadano nowe brzmienie art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, zawierającemu upoważnienie do wydania rozporządzenia. Równocześnie, zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie delegacji zmienianych tą ustawą zachowały moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., powoływane przez organy obu instancji, obowiązywało do dnia 21 października 2006 r., tj. do czasu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089), wydanego na podstawie art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w znowelizowanym brzmieniu. Uregulowania tego rozporządzenia, dotyczące prawidłowości wypełnienia karty opłaty drogowej, w istotny sposób odbiegały od dotychczasowych. Otóż zgodnie z zapisem § 4 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. kartę opłaty wypełnia podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu (ust. 1), przy czym wypełnienie karty opłaty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym (ust. 2), natomiast kartą nieprawidłowo wypełnioną jest karta wypełniona niezgodnie z ust. 2 oraz karta wskazująca na ingerencję w pola podlegające wypełnieniu (ust. 3).

Powyższe szczegółowe omówienie uregulowań w zakresie karty opłat oraz kar związanych z jej nieprawidłowym wypełnieniem, stanowi punkt wyjścia dla dalszych rozważań dotyczących ustalenia, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w toku rozpoznawania niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy zdarzenia, jakie miało miejsce w dniu 25 października 2005 r. Zaskarżona decyzja wydana została natomiast w dniu [...], a poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - w dniu [...]. Orzeczenia organów, dotyczące kary pieniężnej, wydane zatem zostały dopiero po znacznym, bo przeszło półtorarocznym, upływie czasu od daty, kiedy miała miejsce kontrola pojazdu skarżącego, dokonana na drodze krajowej w miejscowości D. Podkreślić trzeba, że wynikająca z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym możliwość wymierzania w drodze decyzji administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie obowiązków związanych z uiszczaniem opłat drogowych, przesadza o obowiązku organów orzekających o wymierzeniu kary wszczynania z urzędu postępowań administracyjnych w stosunku do podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty w przypadku każdorazowego stwierdzenia takiego naruszenia. Oznacza to z kolei konieczność stosowania w tym zakresie przepisów procedury administracyjnej, określonej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że przepisy K.p.a. nie regulują formy wszczęcia zwykłego postępowania administracyjnego. W art. 61 § 4 K.p.a. ustawodawca stwierdził jedynie, iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Na tle tego przepisu w orzecznictwie wyrażony został w pełni słuszny pogląd, iż datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługującej mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt III SA 7955/98, System Informacji Prawnej LEX nr 43944). W rozpoznawanej sprawie przyjąć zatem należy, że wszczęcie postępowania wobec W. S., będącego stroną w niniejszej sprawie, nastąpiło w dacie dokonania czynności kontrolnych. W związku z tym, wydanie przez organy decyzji z tak znacznym opóźnieniem, stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 3 K.p.a. Nie ma przy tym wątpliwości, że zdarzenie, będące przedmiotem ocenianego przez Sąd postępowania administracyjnego, miało miejsce pod rządami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. Natomiast decyzje organów obu instancji, dotyczące nałożenia na W. S. kary pieniężnej, zostały wydane zarówno po nowelizacji przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak i pod rządami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie zważywszy, że zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i art. 138 K.p.a., organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt III SA 1111/93 - ONSA 1995 r., nr 3, poz. 120; z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt IV SA 451/88 - GAP 1988 r., nr 22, s. 43; z dnia 21 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 163/82 - RNGA 1985 r., nr 3, s. 47), jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków. W sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie miały miejsca zmiany przepisów prawa, powyższa zasada nie budzi wątpliwości w świetle wynikających z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności. Natomiast, jeżeli zdarzenie prawne miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstać mogą wątpliwości co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie. Zaznaczyć trzeba, że na gruncie niniejszej sprawy powyższa uwaga odnosi się jedynie do przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 sierpnia 2006 r., które nie zawiera przepisów przejściowych, podczas gdy powołany już wcześniej przepis art. 5 ustawy zmieniającej z dnia 29 lipca 2005 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają dotychczasowe przepisy tejże ustawy, a zatem stawki określone w punktach 1.4.1. - 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, obowiązujące w dniu 25 października 2005 r. Nie można nie zauważyć, że żaden z organów w uzasadnieniu swej decyzji nie podał motywów zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., nieobowiązującego w dacie wydawania decyzji. Ta okoliczność, aczkolwiek stanowiąca naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., nie może mieć jednak przesądzającego wpływu na ocenę legalności wydanej decyzji. Zdaniem Sądu, prawidłowość zastosowania przepisów prawa w konkretnym stanie faktycznym oceniać należy z uwzględnieniem zasady, jaka została wypracowana w orzecznictwie sądowadministracyjnym, wedle której zastosowanie przepisów obowiązujących albo poprzednich uzależnione jest od charakteru decyzji wydanej w sprawie. I tak - w przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, winny być stosowane przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji, natomiast w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie - przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 r., nr 3, poz. 71 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 926/98, OSP 2000 r., z. 5, poz. 83). Odnosząc tę zasadę do zaskarżonej decyzji, nie ulega wątpliwości, że stosunek administracyjnoprawny pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących opłaty za przejazd po drogach krajowych nawiązuje się z datą dokonywania kontroli. Zdarzenie, sprowadzające się do stwierdzenia przez uprawnionego pracownika, że doszło do naruszenia określonego ustawą obowiązku, jest właśnie momentem wyznaczającym treść obowiązku administracyjnoprawnego. Z tego względu wydaną następnie przez organ decyzję administracyjną nakładającą karę pieniężną należy zakwalifikować jako decyzję deklaratoryjną. Konkretyzuje ona, a zarazem potwierdza, stosunek administracyjnoprawny istniejący już od chwili kontroli, określając wysokość sankcji za niewypełnienie określonego obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Dotychczas powiedziane prowadzi do wniosku, iż w rozpoznawanej sprawie kara pieniężna w wysokości 3.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie, w jakiej nastąpiło naruszenie obowiązku. Zaznaczyć też dodatkowo należy, że zdarzenie to miało miejsce na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 sierpnia 2006 r. i przed datą wydania decyzji orzekającej o karze pieniężnej za to naruszenie przepisów przez stronę. Poza tym miało charakter jednorazowy, ograniczony czasowo do dnia 25 października 2005 r., co zostało stwierdzone w protokole kontroli. Nie miała więc miejsca sytuacja, w której naruszenie przepisów prawa nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., i trwało jeszcze po dniu 21 października 2006 r. tzn. po dacie wejścia w życie nowych przepisów, czyli rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 sierpnia 2006 r., co wymagałoby rozważenia możliwości działania prawa wstecz.

Ustalenia poczynione w przedstawionym wyżej zakresie umożliwiły Sądowi, w dalszej kolejności, rozważenie kwestii prawidłowości ustalenia wysokości kary określonej przez organy. W związku z tym należy mieć na uwadze, iż w sprawie ustalono, że W. S. jest przedsiębiorcą, na którym - po myśli art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - spoczywał obowiązek uiszczenia opłaty drogowej za poddany kontroli pojazd samochodowy, będący jego własnością. Bezspornie ciążył na nim również, stosownie do art. 87 ust. 1 tej ustawy, obowiązek posiadania wymaganych prawem dokumentów, w tym także karty opłaty drogowej, które należy okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli. W świetle tych przepisów nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest także dbałość o prawidłowe wypełnienie dokumentów niezbędnych do wykonywania transportu, do jakich należy karta opłaty drogowej. W tym kontekście należy stwierdzić, iż istota problemu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zakwalifikowania stwierdzonego naruszenia przepisów, polegającego na niewypełnieniu jednej rubryki karty opłaty drogowej, do odpowiedniego naruszenia wymienionego w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Rozważenia wymaga zatem możliwość zastosowania jednego z dwóch zapisów załącznika do ustawy o transporcie drogowym, bowiem skarżący konsekwentnie kwestionuje stanowisko organu co do braku opłaty drogowej, przyznając, że doszło jedynie do niewypełnienia karty opłaty we wskazanej części i wywodząc, że nie stanowi to istotnego uchybienia w sytuacji, gdy w istocie wniósł opłatę. Organy zastosowały karę w wysokości określonej w punkcie 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym stanowiącego, że karę w wysokości 3.000 zł. nakłada się w przypadku wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skarżącemu nie przypisano natomiast naruszenia określonego w punkcie 1.4.4. załącznika, ustanawiającego obowiązek nałożenia kary w wysokości 500 zł. na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej. Jak już wcześniej wskazano, stanowisko organów w tej kwestii wynikało z zastosowania do niniejszej sprawy § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., który w aspekcie skutków prawnych zrównuje dwie istotnie różniące się sytuacje, tj. nieposiadanie karty opłaty drogowej w ogóle i posiadanie karty, tyle że wypełnionej wadliwie lub w niepełny sposób. W postępowaniu administracyjnym skarżący podnosił, że wykupił opłatę drogową i wypełnił kartę, nie wpisując jedynie numeru rejestracyjnego. Organy administracji nie uwzględniły jednak tej okoliczności, stosując obowiązujące w dacie zdarzenia przepisy prawa, czyli przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., do czego były zresztą zobligowane. Jak zasadnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organy administracji publicznej są związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, którego źródłami są ustawy i rozporządzenia, stąd w toku stosowania prawa nie mogą one oceniać zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i są obowiązane, nawet w sytuacji nasuwających się poważnych wątpliwości interpretacyjnych, stosować zarówno przepisy ustawy, jak i rozporządzenia. Odmiennie natomiast sąd administracyjny, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, według których sędziowie w swym orzekaniu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, posiada uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami - do odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej.

W ocenie Sądu, zastosowany przez organy administracji obu instancji przepis § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. nie jest zgodny z upoważnieniem zawartym w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przypominano, że w myśl art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenie jest aktem wykonawczym, wydawanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania, i aby mogło być uznane za konstytucyjne, musi być wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia. Konsekwentnie też stwierdzano, iż brak upoważnienia ustawodawcy w jakiejś sprawie należy interpretować jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Ponadto, upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych, nie podlega wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Jeśli zaś rozporządzenie określa tryb postępowania, to winno to czynić w taki sposób, aby zachowana została spójność z postanowieniami ustawy. Nadto, rozporządzenie - oprócz niesprzeczności z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja i na podstawie którego zostało wydane - nie może być sprzeczne z normami konstytucyjnymi, jak też z aktami ustawodawczymi, które pośrednio lub bezpośrednio dotyczą materii będącej przedmiotem rozporządzenia. Kierując się powyższą normą konstytucyjną oraz przedstawionymi wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, należało dojść do wniosku, iż omawiany przepis rozporządzenia nie tylko że został wydany poza zakresem upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a tym samym jest niezgodny z art. 92 Konstytucji RP, to jest również niespójny z treścią tej ustawy, a to postanowieniami punktów 1.4.1. i 1.4.4. załącznika do tejże ustawy. Podnieść należy, iż upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, powierzyło Ministrowi Infrastruktury określenie w drodze rozporządzenia jedynie precyzyjnie określonych w tym przepisie kwestii, tj. "rodzaju i stawek opłat", ich "trybu wnoszenia i sposobu rozliczania" niewykorzystanej karty oraz "wzorów" kart opłaty drogowej. Z tego względu, zdaniem Sądu, w tak opisanym zakresie przedmiotowym upoważnienia nie mieści się wydanie regulacji określającej stany faktyczne, precyzujące sytuacje w jakich przedsiębiorca nie posiada dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W załączniku do ustawy, w punktach 1.4.1. - 1.4.4., ustawodawca zawarł kompletny wykaz naruszeń obowiązków związanych z uiszczaniem opłat drogowych, przypisując każdemu z czterech wymienionych tam naruszeń karę pieniężną w określonej wysokości. Skoro natomiast Minister Infrastruktury w § 5 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r., nie zważając na rozwiązania ustawowe, samodzielnie określił skutek, jaki wiąże się z konkretnym naruszeniem, a nadto doprecyzował znaczenie poszczególnych naruszeń wskazanych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, używając nieznanych tej ustawie pojęć, jak: "karta niewypełniona", "wypełniona w sposób inny", "zawierająca poprawki", oznaczać to może wyłącznie, że wkroczył w materię ustawową, i że przekroczył upoważnienie ustawowe. Ponadto, jak już wcześniej zasygnalizowano, kwestionowana treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. pozostaje w sprzeczności z postanowieniami zawartymi w punktach 1.4.1. - 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który - co należy przypomnieć - ma zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy wskazywanego już wyżej przepisu art. 5 ustawy zmieniającej z dnia 29 lipca 2005 r. Analizując treść poszczególnych zapisów załącznika, określających cztery odrębne, zagrożone karami pieniężnymi w odmiennych wysokościach, przypadki naruszeń przepisów związanych z uiszczaniem opłat za przejazd po drogach krajowych, należy dojść do wniosku, iż wolą prawodawcy było wyraźne odróżnienie określonej w punkcie 1.4.1. załącznika sytuacji braku uiszczenia opłaty drogowej, od sytuacji opisanej w punkcie 1.4.4., gdy karta opłaty drogowej nie została wypełniona w prawidłowy sposób. Kara pieniężna za pierwsze z naruszeń wynosi 3.000 zł., natomiast za drugie tylko 500 zł. Porównanie wysokości przewidzianych przez ustawodawcę kar prowadzi do wniosku, iż ustawodawca dostrzega różny ciężar gatunkowy obu naruszeń, co ma ten skutek, że przedsiębiorcę, który nie wnosi należnych opłat należy traktować odmiennie niż przedsiębiorcę, który uiścił przepisaną opłatę, lecz jedynie wypełnił kartę opłaty drogowej niezgodnie z wymogami rozporządzenia, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, omówione ostatnio, nieuprawnione działanie Ministra Infrastruktury, polegające na zrównaniu skutków prawnych w odniesieniu do wyraźnie wyodrębnionych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym dwóch różnych stanów faktycznych, za które przewidziano też odmienne kary pieniężne, skutkuje w istocie tym, że zapis zawarty w punkcie 1.4.4. załącznika stał się zbędnym. Do takiego stanu rzeczy doprowadził kwestionowany przepis § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., uznający za brak dowodu potwierdzającego uiszczenie opłaty także sytuację, gdy karta opłaty drogowej została nieprawidłowo wypełniona ("w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5"). Przepis ten powoduje również, że do naruszenia określonego w punkcie 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym winna mieć zastosowanie kara przewidziana za naruszenie polegające na nieuiszczeniu opłaty, o którym to naruszeniu mowa jest w punkcie 1.4.1. załącznika. Powstała zatem sytuacja prawna, w której skutki takiego samego stanu faktycznego zostały odmiennie uregulowane w ustawie a odmiennie w wydanym na jej podstawie akcie wykonawczym. Uzasadniony jest zatem pogląd, iż przepis § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. podjęty został z naruszeniem wskazanych przepisów załącznika do ustawy.

Z przyczyn wywiedzionych powyżej, w niniejszej sprawie Sąd skorzystał z wynikającego z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych uprawnienia do odmowy zastosowania w sprawie aktu rangi podustawowej, tj. § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., niezgodnego z regulacją ustawową.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji, objęta postępowaniem na podstawie art. 135 P.p.s.a., oparte m.in. na przepisie niezgodnym z Konstytucją i ustawą, naruszają prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast w punkcie 3, o zwrocie kosztów na rzecz skarżącego, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do dokonania przez organ ponownej oceny okoliczności sprawy z uwzględnieniem wyrażonego w niniejszej sprawie stanowiska Sądu odnośnie braku możliwości zastosowania przepisu § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r.