Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 101/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność par 2 ust. 1, par 2 ust. 2 i inne
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: Art. 9a, art. 9b, art. 9c
journal: Dz.U. 2020 poz 218
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę Rady Gminy Tokarnia z dnia 24 lutego 2011 r. nr VI/22/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 2 ust. 2, § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3, § 4 ust. 14, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Tokarnia podjęła uchwałę nr VI/22/2011 z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz.1493 ze zm.).

Rada Gminy Tokarnia uchwaliła, co następuje:

§ 1. Przyjmuje się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, które określa załącznik do niniejszej uchwały.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Tokarnia.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Myślenicach. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Skarżący zaskarżył przedmiotową uchwałę w części obejmującej § 2 ust. 1, § 2 ust. 2, § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3, § 4 ust. 14, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 oraz § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Skarżący zarzucił uchwale:

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 218) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół interdyscyplinarny powołuje zarządzeniem Wójt Gminy Tokarnia, co stanowi powtórzenie ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 8 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Tokarnia, a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu, co stanowi powtórzenie ustawy;

istotne naruszenie art. 9a ust. 5 i 15 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: a) jednostki organizacyjnej pomocy społecznej - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tokarni, (b) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Tokarni, (c) Policji, (d) Oświaty, (e) Ochrony zdrowia, (f) podmiotów działających na terenie Gminy Tokarnia na rzecz przeciwdziałania przemocy, (g) Kuratorów Sądu Rejonowego w Myślenicach, a nadto wskazanie, że przedstawiciele poszczególnych instytucji i jednostek wymienionych w pkt 3 zostają wskazani imiennie przez osoby wymienione do składania oświadczeń woli w imieniu tych jednostek, podczas gdy ww. ustawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do wskazywania osób wchodzących w skład zespołu i osób uprawnionych do określania składu zespołu, a nadto przepis ten modyfikuje treść ustawy poprzez pominięcie możliwości udziału w pracach zespołu interdyscyplinarnego prokuratora;

istotne naruszenie art. 9c ust. 3 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, o którym to oświadczeniu jest mowa w art. 9c ust. 3 ustawy, co stanowi rażące naruszenie ww. ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia, niż tylko formę pisemną i nie tylko przed udziałem w pierwszym posiedzeniu ale przed przystąpieniem do wykonywania czynności;

istotne naruszenie art. 9a ust. 2 i 15 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, że odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego następuje z chwilą: (a) zmiany miejsca zatrudnienia, (b) naruszenia zasad współpracy, (c) naruszenia zasad zaufania i poufności i danych uzyskanych przy realizacji, (d) nierealizowanie zadań zespołu, (e) złożenia pisemnego oświadczenia z rezygnacji pełnionej funkcji przez członka Zespołu lub też podmiot wchodzący w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. ustawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 7 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że spotkania zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowi powtórzenie ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9b ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w Gminnym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na terenie Gminy Tokarnia, co stanowi powtórzenie i modyfikację ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9b ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w § 4 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań członków zespołu oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie wraz z wyszczególnieniem zadań, co stanowi powtórzenie ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 10 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 4 ust. 14 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, co stanowi powtórzenie ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 13 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 5 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi powtórzenie ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9c ust. 1 uchwały w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzenie, dotyczące stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaranie, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą, co stanowi powtórzenie i modyfikację ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9c ust. 2 uchwały w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań i obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych, co stanowi powtórzenie ustawy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1, § 2 ust. 2, § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3, § 4 ust. 14, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała zawiera szereg istotnych naruszeń prawa, sprzecznych z zasadą demokratycznego państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a więc z naruszających art. 94 Konstytucji RP oraz art. 9a, art. 9b oraz art. 9c ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (powoływanej dalej jako "u.p.p.r.").

Skarżący wskazał, że wymieniając przedstawicieli wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego Rada pominęła możliwość udziału w pracach zespołu prokuratora, co przewiduje art. 9a ust. 5 u.p.p.r. W zapisie tym rada gminy szczegółowo określiła i zmodyfikowała skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu.

Skarżący podkreślił także, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie daje radzie upoważnienia do określania przyczyn odwołania członków. Granice uprawnienia Rady obejmują zatem wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne, związane z określeniem kwalifikacji członków zespołu czy przewodniczącego zespołu. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się bowiem do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu i nie mogą stanowić sformułowania przesłanek materialnoprawnych umożliwiających odwołanie członków zespołu interdyscyplinarnego.

Skarżący wskazał także, że w załączniku do zaskarżonej uchwały Rada Gminy Tokarnia zawarła szereg uregulowań, których treść stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów art. 9a, art. 9b i art. 9c u.p.p.r. Zawarcie w akcie prawa miejscowego powtórzeń ustawowych jest także sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej określonymi w § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W związku z powyższym należy stwierdzić, że Rada dokonała w załączniku do zaskarżonej uchwały nieuprawnionych powtórzeń i modyfikacji zapisów ustawowych, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tokarnia wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i umorzenie postępowania. Poinformował, iż w dniu 19 stycznia 2021 r. na sesji Rady Gminy Tokarnia została podjęta uchwała nr XXII/157/2021 w sprawie w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Uchwała ta uchyliła zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę Rady Gminy Tokarnia Nr VI/22/2011 z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wobec faktu, iż zaskarżona uchwała została aktualnie uchylona, zdaniem organu należy stwierdzić, iż skarga jest bezzasadna, gdyż dotyczy aktu już nieobowiązującego. Stwierdzenie zatem nieważności tej uchwały byłoby niecelowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona w zakresie wszystkich sformułowanych zarzutów.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Tokarnia nr VI/22/2011 z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 218; powoływanej dalej jako "u.p.p.r.").

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy podnieść, że podstawę jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 9a ust. 2 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zarzut naruszenia tego przepisu poprzez powtórzenie w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół interdyscyplinarny powołuje zarządzeniem Wójt Gminy Tokarnia jest więc słuszny.

Tak samo przedstawia się sytuacja z § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, który stanowi powtórzenie art. 9a ust. 8 u.p.p.r.

Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także przedstawiciele Żandarmerii Wojskowej, jeżeli Żandarmeria Wojskowa złoży taki wniosek do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w związku z zamieszkiwaniem na obszarze gminy żołnierza pełniącego czynną służbę wojskową. (art. 9a ust. 3a u.p.p.r.).

W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. (art. 9a ust. 4). W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.).

Artykuł 9a u.p.p.r. w ust. 3, 3a, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18).

Zarzut istotnego naruszenie art. 9a ust. 5 i 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego jest zatem zasadny.

W przepisie powyżej przytoczonym ustawodawca lokalny w sposób nieuprawniony poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa. Przekroczenie w tym zakresie delegacji ustawowej stanowi także naruszenie art. 7 Konstytucji RP, który zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa.

Art. 9c ust. 3 u.p.p.r. stanowi, że przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r., członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2 u.p.p.r., oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym.".

Zasadny jest wobec powyższego zarzut istotnego naruszenia art. 9c ust. 3 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, o którym to oświadczeniu jest mowa w art. 9c ust. 3 ustawy, co stanowi rażące naruszenie ww. ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia, niż tylko formę pisemną i nie tylko przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, ale przed przystąpieniem do wykonywania czynności.

W § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, kiedy następuje odwołanie członka zespołu. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu uchwały. W powyższym przepisie została wskazana przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Organ przekroczył zdaniem Sądu w tym zakresie delegację ustawową. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Żaden z przepisów u.p.p.r. nie upoważnia rady gminy do określenia przesłanek merytorycznych odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Określenie takich obligatoryjnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków takiego zespołu.

W odniesieniu do zarzutów: - istotnego naruszenia przepisów art. 9a ust. 7 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że spotkania zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące;

- istotnego naruszenia przepisów art. 9b ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w Gminnym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na terenie Gminy Tokarnia, co stanowi powtórzenie i modyfikację ustawy;

- istotnego naruszenia przepisów art. 9b ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w § 4 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań członków zespołu oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie wraz z wyszczególnieniem zadań, co stanowi powtórzenie ustawy;

- istotnego naruszenia przepisów art. 9a ust. 10 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 4 ust. 14 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, co stanowi powtórzenie ustawy;

- istotnego naruszenia przepisów art. 9a ust. 13 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 5 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi powtórzenie ustawy;

- istotnego naruszenia przepisów art. 9c ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzenie, dotyczące stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaranie, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą, co stanowi powtórzenie i modyfikację ustawy;

- istotnego naruszenia przepisów art. 9c ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań i obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych, co stanowi powtórzenie ustawy - Sąd powyższe zarzuty dotyczące powtórzeń w zaskarżonej uchwale sformułowań ustawowych – z modyfikacjami lub bez - uznaje za zasadne.

Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale - stanowiącej akt prawa miejscowego, a wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. - norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Sąd dostrzega przy tym, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie sposób dopatrzeć się konieczności powtórzenia w zakwestionowanych przepisach załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych.

Wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym Sąd powinien umorzyć postępowanie, ponieważ uchwała utraciła moc obowiązującą, nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka umorzenia postępowania sądowego, ponieważ postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie pozbawia Sądu możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, opub. w OTK 1994, cz. II, poz. 44 przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej na nią skargi.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zapisów § 2 ust. 1, § 2 ust. 2, § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3, § 4 ust. 14, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.