Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2262/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 5 lit. c, art. 5,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony - p. M. A. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.500 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: K.p.a.), art. 18 ust. 5 lit. c, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), lp. 1.7, lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ww. ustawy.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.

Powyższe stwierdzono podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], przeprowadzonej w dniu [...] marca 2010 r. w W. Zatrzymanym pojazdem kierował p. A. J.

W dniu kontroli zatrzymany pojazd znajdował się na postoju TAXI przy [...]. Nad dachem pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne z napisem "TAKI", które przymocowano do górnej krawędzi przedniej szyby (ale w taki sposób by w całości znajdowało się nad dachem). Na widok kontrolujących kierowca odinstalował przedmiotowe urządzenie chowając go do pojazdu oraz odmówił okazania jakichkolwiek dokumentów twierdząc, że nie zajmuje się przewozem osób. Po wezwaniu przez kontrolujących patrolu Policji kierowca okazał dowód rejestracyjny pojazdu, prawo jazdy oraz dowód osobisty. Nie okazał natomiast wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego. Ustalono jednakże, po skontaktowaniu się z Biurem Zezwoleń Miasta W., że pojazd został zgłoszony do licencji udzielonej p. M. A. (okoliczność tę potwierdzono następnie w toku wszczętego postępowania administracyjnego - pismo z Urzędu Miasta W. z dnia [...] marca 2010 r.).

Z przeprowadzonej kontroli wykonano dokumentację fotograficzną, na której widoczny jest m.in. moment odinstalowywania przez kierowcę urządzenia technicznego, znad dachu pojazdu.

Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem nr [...].

W odwołaniu strona podniosła, że kontrola drogowa miała miejsce na drodze wewnętrznej natomiast inspekcja transportu drogowego uprawniona jest jedynie do kontroli pojazdów na drogach publicznych.

Organ II instancji po analizie przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 lit. c), art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.9 pkt 3 i lp. 1.7 załącznika do w/w ustawy, a także materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznał, iż argumenty strony podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Kontrolowany pojazd został zatrzymany w miejscu postoju przewoźników wykonujących przewóz osób. Nad dachem pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne, które upodabniało pojazd do pojazdów wykonujących transport drogowy osób taksówką. Jak wynika z notatki służbowej kontrolującego, wewnątrz pojazd (na siedzeniu) znajdowała się kasa fiskalna. Zatrzymany pojazd został także zgłoszony do licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej skarżącemu. Na tej podstawie uznano, że strona wykonywała działalność w zakresie okazjonalnych przewozów osób.

Odnosząc się do kwestii uznania przez organ I instancji, że umieszczone nad dachem urządzenie nie było urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy stwierdził, że w rozumieniu tego przepisu przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczenia na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Nie jest zatem zasadne z utożsamienie urządzenia technicznego z lampą, a także twierdzenie, że lampa powinna być podłączona do instalacji elektrycznej. Przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego. Konieczne jest zatem posłużenie się wykładnią językową a także celowościowo - funkcjonalną tego terminu. W opinii organu odwoławczego, czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu (nad dachem) pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl ww. przepisu jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie, wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. Celem zaś regulacji z art. 18 ust. 5 lit. c) jest, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz, aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem było zawarcie umowy przewozu. Innymi słowy, o zatrzymaniu pojazdu nie może decydować przeświadczenie przeciętnego pasażera, że zatrzymując pojazd z takim urządzeniem będzie z pewnością mógł skorzystać z usługi przewozowej. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne potencjalnych klientów wprowadzać w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie ulega wątpliwości, że jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, dla przeciętnego pasażera, jest właśnie umieszczenie na dachu pojazdu dodatkowego urządzenia.

Odnosząc się przesłanej wraz pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. opinii technicznej, wystawionej przez "R." SA, organ II instancji zauważył, że dotyczy ona innego pojazdu niż ten, który został zatrzymany w chwili kontroli. W opinii tej czytamy m.in. "baner mieści się w obrysie pojazdu i widoczny jest tylko z przodu". Tymczasem analiza sporządzonej w tej sprawie dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe urządzenie znajdowało się ponad obrysem dachu i było widoczne również z tyłu pojazdu. Stan faktyczny jest więc różny od tego, którego dotyczyła przywołana opinia techniczna. Organ odwoławczy podkreślił również, że "R." SA nie są uprawnieni do oceny czy doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

Chybiony jest podniesiony w odwołaniu zarzut, zgodnie z którym Inspekcja Transportu Drogowego nie posiada uprawnień do kontroli pojazdów znajdujących się na postoju TAXI przed dworcem PKS [...]. Zgodnie z 48 ustawy o transporcie drogowym Inspekcja Transportu Drogowego została powołana do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego. Kontrola drogowa w niniejszej sprawie została przeprowadzona w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, a nie przepisy ustawy o drogach publicznych, czy przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak bezpodstawnie twierdzi skarżący. W oparciu o cytowany przez skarżącego art. 56 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz przepisy ustawy o drogach publicznych kontrolujący inspektorzy nakładają kary pieniężne za np. naruszenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu (po dokonaniu jego zważenia). W omawianej sprawie kontrola opierała się zaś na ustawie o transporcie drogowym, w której próżno szukać ograniczeń co do możliwości kontroli pojazdów na placach przed dworcami kolejowymi.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedsiębiorca, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. art. 7 Konstytucji RP poprzez całkowicie nieuprawnione przyjęcie rozszerzającej wykładni art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września .2001 r. o transporcie drogowym, co skutkuje działaniem organu administracji poza granicami prawa;

II art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, iż umieszczenie baneru reklamowanego na przedniej szybie pojazdu jest równoznaczne z umieszczaniem lamp lub innych urządzeń technicznych na dachu pojazdu,

III. art. 6 K.p.a. poprzez nałożenie kary pieniężnej z powołaniem się na przyczyny nie znajdujące oparcia w konkretnych przepisach prawa,

IV. art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia kroków w celu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa oraz poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony,

V art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa, spowodowane w tym przypadku brakiem dokładnego zbadania sprawy celu zgodnej z prawem oceny stanu faktycznego oraz zastosowania rażąco sprzecznej z literalnym brzmieniem wykładni przepisów przyjętych na podstawie naliczenia kary pieniężnej,

VI. art. 9 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz brak udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w tym zakresie,

VII. art. 11 K.p.a. poprzez istotny dla sprawy brak rzetelnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy,

VIII. art. 77 K.p.a. poprzez brak podjęcia kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie,

IX. art. 80 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, które nie znajdują oparcia w całokształcie materiału dowodowego,

X. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak zawarcia w treści zaskarżonej decyzji kompletnego i jednoznacznego uzasadnienia prawnego,

XI. art. 108 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

XII. art. 50 pkt. 3 oraz art. 56 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 Prawo o ruchu drogowym przez dokonanie kontroli z nałożeniem kary pieniężnej na drodze wewnętrznej.

W związku z powyższym przedsiębiorca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie.

W ocenie strony, zaskarżona decyzja ta nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, nie uwzględnia słuszności interesów strony i jest dla przedsiębiorcy wyjątkowo krzywdząca.

Zakaz wynikający z art. 18 ust. 5 lit c) ustawy o transporcie drogowym nie został w ustalonym stanie faktycznym sprawy w najmniejszym stopniu naruszony, gdyż na dachu pojazdu, który został skontrolowany, nie były umieszczone żadne z takich lamp i urządzeń technicznych. Omawiany przepis jest całkowicie jednoznaczny i nie ma podstaw do stosowania jego rozszerzonej interpretacji. Zabrania umieszczania lamp i podobnych urządzeń na dachu pojazdu, a nie na szybach pojazdu. Skarżący uważa, że jako przedsiębiorca ma prawo reklamować swoją działalność i jeżeli nie narusza przy tym wyraźnie określonych obowiązującym prawem zakazów, to nie może ponosić za takie działanie negatywnych konsekwencji. Z pewnością umieszczenie baneru reklamowego na szybie pojazdu nie można utożsamiać z umieszczeniem lamp i urządzeń technicznych na dachu pojazdu.

Konstytucja RP w art.20, jak również liczne przepisy rangi ustawowej (m.in. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), gwarantują obywatelom wolność prowadzenia działalności gospodarczej w ramach społecznej gospodarki rynkowej stanowiącej fundament ustroju demokratycznego RP. Prawo dopuszcza stosowanie dowolnych oznaczeń przedsiębiorców, jak również reklamowanie swojej działalności. Skoro sposób oznaczenia nie narusza przepisów dotyczących oznakowania pojazdów taksówkowych, zarzut organów administracji jest po prostu całkowicie chybiony. W niniejszej sprawie przedsiębiorca uważa, że został w sposób oczywisty i bezpodstawny ukarany za realizację swoich praw. Działalność przewozu osób przedsiębiorca wykonuje od pięciu lat i pomimo licznych kontroli nigdy nie zostały stwierdzone żadne naruszenia co do oznakowania pojazdów użytkowanych w firmie. Zaznaczył, iż samochody od pięciu lat znakowane są w ten sam sposób, przy żadnej dokonanej kontroli przez Inspektora Transportu Drogowego nie zostało stwierdzone oznakowanie niezgodne z ustawą o transporcie drogowym.

Wymaga dodatkowo wyraźnego zaznaczenia, że organy administracji powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na szereg orzeczeń sadów administracyjnych nie podając jednocześnie ich treści ani dnia publikacji. Stanowi to naruszenie wymogów art. 107 § 3 K.p.a., dotyczących zawarcia w treści decyzji kompletnego uzasadnienia prawnego z przytoczeniem podstawy prawnej, bowiem takie uzasadnienie nie pozwala stronie zapoznać się z motywami, jakimi kierował się organ wydając decyzją. Nie można podzielić twierdzeń organu odwoławczego w tym zakresie, iż przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi element uzasadnienia prawnego decyzji. Art. 107 § 3 K.p.a. wyraźnie stanowi, iż uzasadnienie prawne powinno w szczególności zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wynika stąd jednoznacznie, że wskazanie podstawy prawnej nie jest jedynym elementem uzasadnienia prawnego decyzji. Zgodnie z art. 9 K.p.a. to organ powinien wyjaśnić stronie okoliczności prawne mające wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Skoro organ administracji decyduje się na powołanie orzeczeń sądów administracyjnych w celu poparcia nimi swojego rozstrzygnięcia, które to orzeczenia, zdaniem organu, uzasadniają przyjęcie rozszerzającej interpretacji przepisów ustawy o transporcie drogowym, to winie nie tylko wskazać ich treść oraz miejsce publikacji, ale również udzielić w tym zakresie wyczerpujących wyjaśnień. Tymczasem organy administracji rozpoznające sprawę obowiązek ten pominęły.

Niezależnie należy jednak podkreślić, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej organu I instancji (i zaakceptowane przez organ odwoławczy) orzeczenie sądów administracyjnych nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po wyręczeniu organu i wyszukaniu we własnym zakresie wskazanych przez organ orzeczeń stanowiących "aktualne orzecznictwo w podobnych sprawach" należy stwierdzić, że wskazane orzeczenia dotyczą kolejno: prowadzenia działalności bez wymaganej licencji, umieszczania w pojeździe taksometru i umieszczanie na dachu (a nie na szybie) pojazdu lamp łub innych urządzeń technicznych (VI SA/Wa 647/08 oraz VI SA/Wa 1886/08) oraz odmowy zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie przez Trybunałem Konstytucyjnym (VI SA/Wa 653/08). Nie ulega wątpliwości, że żaden ze wskazanych stanów nie jest tożsamy ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, dlatego powołane orzeczenia nie mogą stanowić jakiegokolwiek uzasadnienia dla nakładanej na przedsiębiorcę kary pieniężnej.

Stanowi to ewidentne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, jest bowiem wyrazem działania organów administracji poza granicami prawa, a poza tym jest naruszeniem innych wskazanych na wstępie przepisów.

Z analizy całości uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ administracji ocenił materiał dowody całkowicie dowolnie. Przyjął wyjątkowo abstrakcyjne przyczyny uzasadniające nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej, mimo że ustawa o transporcie drogowym takich podstaw nie przewiduje. Żaden z warunków udzielonej licencji nie został naruszony, dlatego organ nie mógł wskazać żadnych konkretnie zidentyfikowanych naruszeń. Przedsiębiorca stwierdził, że nie rozumie jak działania w granicach prawa mogą stanowić przesłankę do nałożenia nań kary pieniężnej.

Decyzja organów administracji nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Art. 108 K.p.a. szczegółowo i wyczerpująco wymienia warunki nadania decyzji, od której służy odwołanie, takiego rygoru. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie tylko nie zaszły żadne z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Takie działanie prowadzi również do naruszenia słusznego interesu strony i pozbawienia jej prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, bowiem zmierza do wykonania kary jeszcze przed uprawomocnieniem się wydanej decyzji.

Ważną sprawą w tej sytuacji jest również to, że kontrola pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z nałożeniem kary pieniężnej została dokonana w dniu [...] marca 2010 r. w W. na placu przed [...]. Tymczasem kontrole dokonane przez Inspekcję Transportu Drogowego zgodnie z art. 50 pkt. 3 ustawy o transporcie drogowym powinny być dokonywane zgodne z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym; dodatkowo art.56 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że nakładane kar powinno być zgodne z rzeczoną ustawą i przepisami o drogach publicznych.

Przedsiębiorca podkreślił, iż zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 Prawo o ruchu drogowym przepisy ruchu drogowego dotyczą jedynie dróg publicznych oraz stref zamieszkania, a więc nie mają zastosowania na drodze wewnętrznej (a więc palcu przed Dworcem Zachodnim). Również art.2 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych precyzuje jakie drogi zalicza się do dróg publicznych i określa, że place przed dworcami kolejowymi nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych tylko są drogami wewnętrznymi.

Przedsiębiorca podtrzymał zatem ocenę, iż kontrola z nałożeniem kary pieniężnej, która miała miejsce na drodze wewnętrznej, nie była zgodna z ustawą o transporcie drogowym, ustawie o drogach publicznych oraz ustawą prawo o ruchu drogowym (w tym miejscu przedsiębiorca powołał się również na wyrok NSA, sygn. akt II GSK 235/09 z dnia 02.12.2009 r., stwierdzającego, że baner reklamowy nie można określić jako urządzenie techniczne, cyt. uzasadnienia z ww. wyroku: "Tekst art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że ustawodawca posługuje się niedookreślonymi pojęciami "lampa" i "urządzenie techniczne". Żadne z tych pojęć nie jest definiowane ani w omawianej ustawie, ani w pokrewnych regulacjach. W protokole kontroli pojęcia te używane były zamiennie, z tym jednak, że brak jednoznacznego dowodu na okoliczność, że możliwe jest podświetlanie urządzenia. Wobec tego Sąd I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że umieszczone na pojeździe urządzenie z nazwą i numerem telefonu jest urządzeniem technicznym. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciem niedookreślonym, którego znaczenie nie jest możliwe do odtworzenia na podstawie definicji ustawowych, a znaczenie potoczne nie jest wskazywane w dostępnych słownikach, obowiązkiem Sądu, wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a., jest przedstawienie w ramach podstawy prawnej procesu subsumpcji. W niniejszej sprawie oznaczałoby to przedstawienie opisu urządzenia i wyjaśnienie, dlaczego uznano je za odpowiadające zapisowi ustawy. W przeciwnym wypadku rozumowanie Sądu I instancji wymyka się spod kontroli instancyjnej. Marginalnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że z powoływanej dokumentacji fotograficznej wynika jedynie tyle, że na dachu samochodu w chwili fotografowania znajdowała się nieoświetlona bryła z napisami. "

Przedsiębiorca wniósł zatem, iż urządzenie umieszczone na przedniej szybie pojazdu nie było ani urządzeniem technicznym ani też nie było zamontowane na dachu, co wyklucza naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Tym bardziej niezrozumiałe jest wobec tego wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną, skoro w wykonywaniu działalności przedsiębiorca przestrzega wszystkich przepisów prawa, również dotyczących oznaczenia pojazdów użytkowanych w firmie.

Należy podkreślić, że organy administracji zobowiązane są do ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego, a przede wszystkim - obowiązane są podejmować działania w granicach obowiązującego prawa, na podstawie norm prawnych zdefiniowanych jednoznacznie w przepisach prawa, nie zaś do wydawania wiążących interpretacji przepisów prawa. Tymczasem arbitralne nałożenie kary pieniężnej zaskarżoną decyzją dowodzi postępowania organu z rażącym naruszeniem tych zasad, przyjęcia całkowicie swobodnych i dowolnych reguł interpretacji stwierdzonych faktów, zawsze niekorzystnych dla przedsiębiorcy i nie uwzględniających jego interesów.

Przedsiębiorca w tym miejscu zaznaczył, że w swojej działalności przestrzega wszelkich stanowionych wymogów dotyczących prowadzonej działalności. Z wielu przeprowadzonych dotychczas przez organy administracji publicznej kontroli wynika, że spełniał on i spełniam w dalszym ciągu wymogi będące podstawą do udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób.

W wykonanej na zlecenie przedsiębiorcy opinii technicznej przez certyfikowanego rzeczoznawcę techniczno-motoryzacyjnego P. S.A jednoznacznie stwierdzono, że linia dachu pojazdu ograniczona jest od przodu krawędzią, z którą styka się szyba czołowa stanowiąca oddzielny element samochodu. W konsekwencji baner reklamowy znajdujący się na szybie samochodu umieszczony jest poza elementem samochodu, którego dotyczy ustawowe ograniczenie przewidziane w art. 18 ust.5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Dlatego przyjęta przez organ I instancji wykładnia jest całkowicie niezrozumiała, bowiem rażąco wykracza poza literalne brzmienie przepisów i w sposób oczywisty prowadzi do naruszenia słusznego interesu strony. Stosowanie wykładni rozszerzającej w tym stanie faktycznym jest niedopuszczalne. Przedsiębiorca podkreślił, iż rzeczoznawca nie był stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym i jego opinia jest całkowicie obiektywna.

W ocenie przedsiębiorcy, baner reklamowy umieszczony na przedniej szybie pojazdu nie był urządzeniem technicznym, gdyż warunkiem określenia urządzenia jako techniczne wymaga dopływu energii elektrycznej - zgodnie z Prawem ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, późn. zm.).

Dodatkowo w dniu [...].09.2009 r. przedsiębiorca otrzymał pismo od Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Biuro Prawne i Orzecznictwa, zawierające szczegółowe wyjaśnienie dotyczące pojęcia urządzenia technicznego, z którego wynika, że jeśli urządzenie może spełniać swoje funkcje bez konieczności zasilania energią elektryczną, to nie jest ono urządzeniem technicznym.

Tym samym należy rozumieć, że baner reklamowy zamontowany na przyssawce do przedniej szyby pojazdu nie posiadający żadnej instalacji zapewniającej dopływ energii nie jest urządzeniem technicznym

Pomimo iż przedsiębiorca wskazał ten fakt organom administracji, decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. całkowicie pomija tę kwestię, co tylko potwierdza nierzetelne zajęcie się sprawą i całkowicie swobodne traktowanie wytycznych zawartych w. w/w ustawach.

Nadto przedsiębiorca jeszcze raz wskazał, że przed [...] nie ma postoju TAXI. nie ma miejsca postoju TAXI i kontrola dokonana przez inspektorów nie została dokonana w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie skarżącego, powyższe okoliczności uzasadniają dodatkowo wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi.

Podtrzymując na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść skargi, organ odwoławczy zauważył przede wszystkim, iż wszystkie powołane w skardze argumenty były już przedmiotem badania przez organ odwoławczy w postępowaniu przed organem II instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu skarżonej decyzji ustosunkował się do twierdzeń strony.

Organ odwoławczy wyraził pogląd, iż działania strony polegające na szczególnym, nieco odmiennym sposobie oznakowania pojazdu, zmierzają do obejścia przepisów prawa.

Organ odwoławczy uznał również za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 50 pkt 3 oraz art. 56 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 1 pkt 1 ustawy prawo o ruchu drogowym. zarzut jest całkowicie nieuzasadniony. Powołane przez skarżącego przepisy określają zakres uprawnień kontrolnych inspektorów transportu drogowego i uprawnienie inspektorów do nakładania kar za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i ustawy o drogach publicznych. Tymczasem zasadą jest, iż kontrola powinna zostać przeprowadzona przez umundurowanego inspektora, w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z dokumentacji fotograficznej, kontrola została przeprowadzona w pobliżu oznakowanego pojazdu. Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, iż inspektorzy byli umundurowani. Nie ma zatem znaczenia, czy droga miała charakter wewnętrzny.

Odnosząc się do wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego mając na uwadze treść art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 5.500 zł. Powyższą karę nałożono za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 Konstytucji RP (poprzez przyjęcie rozszerzającej wykładni art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym), przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 5 lit. c), art. 50 pkt 3 i art. 56 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (dokonanie kontroli z nałożeniem kary pieniężnej na drodze wewnętrznej), a także szeregu przepisów postępowania, a w szczególności ogólnych zasad postępowania, wyrażonych w przepisach art. 6, 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107 § 1 i 3, 108 K.p.a.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organ władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organ państwowy może działać zatem tylko na podstawie prawa i w granicach tych kompetencji, które prawo mu przyznaje; kompetencji organu państwowego nie można domniemywać.

W ocenie skarżącego, w rozpatrywanej sprawie zaskarżoną decyzją naruszono powołany wyżej art. 7 Konstytucji "poprzez całkowicie nieuprawnione przyjęcie rozszerzającej wykładni art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, co skutkuje działaniem organu administracji poza granicami prawa." Odpowiadając na ten zarzut należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodność art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z przepisami Konstytucji RP była już wielokrotnie i przez różne podmioty kwestionowana przed Trybunałem Konstytucyjnym, który – jak dotychczas – nie podzielił tych wątpliwości. Oznacza to m.in., że powołany wyżej przepis nie został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Nadto sądy administracyjne, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny, uznają, że funkcjonalno-celowościowa wykładnia art. 18 ust. 5 ustaw o transporcie drogowym nie pozostaje w sprzeczności z wykładnią językową tego przepisu. O wykładni art. 18 ust. 5 powołanej ustawy – niżej.

W uzasadnieniu skargi znalazł się również zarzut naruszenia art. 20 Konstytucji RP oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dla potwierdzenia bezzasadności tego zarzutu wystarczy, w ocenie Sądu, przypomnieć brzmienie art. 22 Konstytucji, pozostającego w bezpośrednim związku z art. 20 Konstytucji, w myśl którego "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny." Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, uszczegóławiającej w tym zakresie przepisy Konstytucji, podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Takim przepisem prawa w dziedzinie transportu drogowego jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, wprowadzająca w art. 75 pkt 18 obowiązek uzyskania zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym powyższą ustawą. W tej sytuacji trudno mówić o niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z art. 20 Konstytucji RP. Tak więc uznać trzeba, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy, również w warunkach społecznej gospodarki rynkowej, ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 189/09).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nakładając karę pieniężną w wysokości 5.500 zł, powołując się na zebrane – i zweryfikowane - w toku postępowania dowody, prawidłowo uznał, że w dniu [...] marca 2010 r. skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit c) ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Z kolei art. 5 ust. 3 pkt 4 cyt. ustawy stanowi, że przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz, spełniają wymagania określone w przepisach ustawy o transporcie drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania wobec kierowców, a także nie byli skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne wskazane w tym przepisie.

Ze wskazanego przepisu art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym wynika jednoznacznie, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego może wykonywać przewozy bądź osobiście bądź poprzez zatrudnionych przez tego przedsiębiorcę kierowców, czy też poprzez inne osoby niezatrudnione wprawdzie przez przedsiębiorcę, lecz osobiście wykonujące przewozy na rzecz właściciela licencji, o ile oczywiście osoby te spełniają stosowne wymagania, określone w ustawie.

W świetle art. 6 ust. 1 ww. ustawy, wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 ustawy).

Według ustaleń organów administracji dokonanych w niniejszej sprawie, przedmiotowy pojazd był zgłoszony do licencji nr [...], uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta niewątpliwie nie spełnia warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Pomijając fakt, iż kierowca nie miał jej przy sobie w czasie kontroli, nie precyzuje ona – zgodnie z tym przepisem — obszaru, na którym przedsiębiorca uprawniony byłby do świadczenia usług transportowych osób. Zatem została prawidłowo uznana przez organy za uprawniającą wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy, jako przewozy osób, które nie stanowią przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Nie odpowiada bowiem warunkom licencji "taksówkowej".

W art. 5 ust. 1 ustawy ustawodawca wyraźnie wskazał, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy). W konsekwencji tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b tej ustawy, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a - c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Sąd uznał za nietrafne zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy co do umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego. Fakt ten bowiem został ustalony w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w ww. protokole kontroli z dnia [...] marca 2010 r. Kierowca kontrolowanego pojazdu podpisał protokół bez uwag..

Treść protokołu kontroli koresponduje ze zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu, tak że organy miały prawo uznać po stronie skarżącej spółki wykonywanie przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c). ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem Sądu uznać należy, iż dokonując w lipcu 2005 r. nowelizacji kwestionowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony pracujących na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów funkcjonujących bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy.

Celem wprowadzenia omawianych zakazów było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jak taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.

Wbrew zarzutom skargi, organ dokonał prawidłowej wykładni pojęć występujących w art. 18 ust. 5 lit c) ustawy i prawidłowo wskazał, dlaczego zainstalowany na zwieńczeniu szyby skontrolowanego pojazdu przedmiot jest w jego opinii urządzeniem technicznym, o którym mowa w tym przepisie. Organ zastosował przy tym wykładnię celowościowo-funkcjonalną tego terminu, co w ocenie Sądu było zabiegiem prawidłowym.

Na poparcie tej oceny należy przytoczyć pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 8 stycznia 1993 r., sygn. akt III ARN 84/92 (OSNC 1993/10/183), gdzie Sąd ten stwierdził, że wykładnia gramatyczno - słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również do niesprawiedliwych i krzywdzących rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni, w tym celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznawana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy.

Wykładnia celowościowa obejmuje reguły nakazujące uwzględnić w procesie ustalania znaczenia normy jej kontekst społeczny, ekonomiczny i aksjologiczny. Reguły te zakładają, że aksjologia konkretnych systemów prawnych powinna respektować zasady o uniwersalnym zasięgu w postaci powszechnie akceptowanych norm moralnych, zasad sprawiedliwości i słuszności.

Jak wskazano powyżej, art. 18 ust. 5 ustawy ma na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, gdy w istocie jest to podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką. Żeby uniknąć takich pomyłek, na dachu pojazdu (a w ocenie Sądu również na szybie pojazdu lub jakiejkolwiek innej jego części) nie może znajdować się jakiekolwiek rzucające się w oczy oznakowanie - "inne urządzenie techniczne". Jest to inne niż lampa urządzenie służące do identyfikacji pojazdu jako wykonującego transport drogowy taksówką.

Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego polega na wyraźnym rozróżnieniu oznakowania pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozu. Nie do przyjęcia jest zatem sytuacja, gdy na pojeździe nie będącym taksówką znajduje się urządzenie techniczne w kształcie baneru reklamowego, które w istocie ma służyć przyciągnięciu uwagi potencjalnych klientów, i urządzenie to nie zostanie zakwalifikowane jako naruszające zakaz z art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących miejsca kontroli (plac przed [...], mający charakter drogi wewnętrznej, nie będącej postojem taksówek), a w związku z tym zarzutami naruszenia art. 50 pkt 3 ( w ocenie Sądu – art. 50 pkt 1 lit c) oraz art. 56 ustawy o transporcie drogowym, art. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym i art.2 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, należy zauważyć, co następuje.

Przepisy dotyczące dróg stanowią pewien system, którego trzon stanowią ustawy: o drogach publicznych, o ruchu drogowym oraz o transporcie drogowym; przepisy tych ustaw powinny być zatem wewnętrznie skoordynowane i zharmonizowane. Nie można ich więc, jak to czyni skarżący, czytać i analizować odrębnie, w oderwaniu od innych przepisów tego systemu.

I tak, nie ulega wątpliwości, że z art. 50 pkt 1 lit c ustawy o transporcie drogowym wynika, że do zadań Inspekcji należy przestrzegania przepisów ruchu drogowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Jednakże z kolejnych przepisów tylko tego punktu ustawy wynika również, że do zadań Inspekcji należy również kontrola dokumentów, w tym także dokumentów przewozowych określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, a także innych dokumentów przewozowych związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, kontrola przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, kontrola przestrzegania szczegółowych zasad i warunków transportu zwierząt, kontrola przestrzegania zasad i warunków dotyczących przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, i in. Kwestie te (przewozy, czas pracy kierowców, transport zwierząt czy przewóz towarów niebezpiecznych) zostały uregulowane w innych, odrębnych ustawach, w tym również przepisach unijnych, co nie oznacza, że kontrola zasad i warunków tych przewozów została wyjęta z kompetencji Inspekcji Transportu Drogowego. Kompetencje Inspekcji Transportu Drogowego zostały bowiem odniesione do rodzajów transportu i przewozu, bez ich ograniczania w zależności od charakteru dróg (publiczne – wewnętrzne), o czym świadczy m.in. art. 1 ustawy o transporcie drogowym, określający zakres regulacji dokonanej tą ustawą. Z twierdzeniem tym nie pozostaje w sprzeczności art. 56 tej ustawy, z którego wynika, że inspektor Inspekcji Transportu Drogowego ma prawo w szczególności do nakładania i pobierania kar pieniężnych: 1) zgodnie z przepisami ustawy; 2) zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Z tego drugiego punktu nie wynika również – co trafne zauważył organ orzekający w sprawie – ograniczenie kompetencji Inspekcji wyłącznie do dróg publicznych, lecz wskazanie, że inspektor ma prawo nakładania i pobierania kar pieniężnych w przypadku naruszeń określonych w ustawie o drogach publicznych, w tym w szczególności związanych z przewozami dokonywanymi tzw. pojazdami nienormatywnym, określonymi w szczególności w art. 13g w zw. z art. 40c ustawy o drogach publicznych. Natomiast wspomniany przepis art. 56 pkt 2 tej ustawy przyznaje kompetencję w tym zakresie organom Inspekcji Transportu Drogowego.

Także przywołane przez skarżącego przepisy ustawy o drogach publicznych, tzn. art. 2 ust. 1 (ustalający kategoryzację dróg ze względu na ich funkcję w sieci drogowej) oraz art. 8 ust. 1 (określający pojęcie dróg wewnętrznych) nie ograniczają w istocie kompetencji organów Inspekcji Transportu Drogowego do dróg publicznych. Natomiast przepisy te, a zwłaszcza art. 8 w związku z art. 40c oraz 13g ustawy o drogach publicznych wyraźnie ograniczają uprawnienia organów tej Inspekcji do dróg publicznych. Trzeba jednak pamiętać, że dotyczy to wyłącznie wymierzania przez organy Inspekcji kar pieniężnych, w drodze decyzji administracyjnych, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. Jest to zrozumiałe, gdyż zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, na którym jest lokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu, którym z założenia nie jest organ publicznej administracji drogowej. Wreszcie, odnosząc się do przywołanego przez skarżącego art. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w myśl którego powołana ustawa określa zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszania oraz w strefach ruchu, należy również zauważyć, że w tym samym przepisie (art. 1) w pkt 4 ustala się również, że ustawa określa zasady i warunki kontroli ruchu drogowego. W dziale V ustawy, zatytułowanym "Kontrola ruchu drogowego", w rozdziale 1, regulującym "Uprawnienia Policji i innych organów", w art. 129a stwierdza się wprost, że:

"Art. 129a. 1. Kontrola ruchu drogowego w odniesieniu do kierującego pojazdem:

1) który wykonuje przewóz drogowy w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.),

2) w stosunku do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że kieruje pojazdem w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu,

3) który naruszył przepisy ruchu drogowego, w przypadku zarejestrowania tego naruszenia przy użyciu:

a) przyrządów kontrolno-pomiarowych,

b) przenośnych albo zainstalowanych w pojeździe albo na statku powietrznym urządzeń rejestrujących,

4) który rażąco naruszył przepisy ruchu drogowego lub spowodował zagrożenie jego bezpieczeństwa

- należy również do Inspekcji Transportu Drogowego.

2. W ramach wykonywania kontroli ruchu drogowego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego przysługują uprawnienia określone w art. 129 ust. 1 i 2, w tym również wobec właściciela lub posiadacza pojazdu."

Z przedstawionego tutaj przepisu wynika jednoznacznie, że na mocy ust. 2 tegoż przepisu organom Inspekcji Transportu Drogowego przysługują w zakresie kontroli ruchu drogowego uprawnienia Policji, a na podstawie art. 129a ust. 1 pkt 1 uprawnienia kontrolne wobec każdego kto wykonuje przewóz drogowy w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W rozumieniu art. 4 pkt 6a tej ostatniej ustawy przewóz drogowy oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1).

Powołany przepis nie łączy uprawnień kontrolnych organów Inspekcji Transportu Drogowego z rodzajem drogi, lecz z pojęciem przewozu drogowego w rozumieniu ustawy, a zatem nie wyłącza z zakresu kontroli tych organów dróg wewnętrznych.

Rekapitulując, należy przyznać rację Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego, iż miejsce przeprowadzenia kontroli – w W. przy [...] – nie miało w rozpatrywanej sprawie znaczenia (według skarżącego była to droga wewnętrzna). Istotne znaczenie miał natomiast fakt zatrzymania i przeprowadzenia pojazdu przez umundurowanego inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, w pobliżu oznakowanego pojazdu, a więc spełnienie wymagań ustawowych dotyczących sposobu dokonywania kontroli, potwierdzone odpowiednią dokumentacją fotograficzną.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt I GSK 116/08, LEX nr 472219, "Przewidziane w przepisie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zatrzymanie jest czynnością otwierającą dokonywanie kontroli pojazdu, bez której nie mogłyby być zrealizowane zadania sprawdzające kontroli i zgromadzenie materiału dowodowego ilustrującego wyniki kontroli (w celu wydania w razie potrzeby w związku z nimi decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej). Ocena legalności zatrzymania pojazdu nie może być zatem pomijana przy rozpoznawaniu skarg na decyzje administracyjne wskazanego rodzaju."

Sąd zgadza się z organem orzekającym co do bezzasadności zarzutu naruszenia w sprawie art. 108 K.p.a. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawie, gdyż zgodnie z art. 93 ust. 3-4 ustawy o transporcie drogowym, decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy nadaje się (a więc z mocy prawa odpowiedni organ jest zobowiązany nadać)rygor natychmiastowej wykonalności. Jednakże stosownie do ust. 4 powołanego przepisu "Przedsiębiorca krajowy uiszcza nałożoną karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia; spoczywa na nim obowiązek niezwłocznego przekazania dowodu uiszczenia kary pieniężnej organowi, który ją nałożył."

Sąd podziela również stanowisko organów orzekających w sprawie co do niedopuszczenia dowodu z opinii "R." S.A., gdyż: 1) stan faktyczny przedstawiony w tej opinii był inny niż stwierdzony w toku kontroli drogowej, 2) żądanie dotyczyło okoliczności już stwierdzonej innymi dokumentami (m.in. dokumentacją fotograficzną, 3) podmiot ten ("R." S.A.) nie był uprawniony do oceny, czy doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 lit c ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności regulujących jego zasady ogólne, Sąd uznał, że zarzuty te są zbyt ogólne i nieokreślone (m.in. poprzez brak egzemplifikacji) aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Z akt administracyjnych nie wynika, żeby skarżącym ograniczano możliwość wyrażania stanowiska w sprawie. Zweryfikowana dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby kontrolującej, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit c ustawy o transporcie drogowym, bez konieczności potwierdzania ich innymi dowodami. Odmowa złożenia zeznań przez świadka (kierowcę) nie ma w tej sytuacji znaczenia. W konsekwencji Sąd uznał, że nawet jeśli w sprawie mogły mieć naruszenia przepisów postępowania, to nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu [...] marca 2010 r. przez skarżącego z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, zmierzającego do obejścia prawa, to organy administracji drogowej prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z l.p. 2.9. 3. załącznika do tej ustawy, nakładając na skarżących karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.

Prawidłowo też nałożono na skarżącego karę z tytułu wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (brak licencji w czasie kontroli).

Zdaniem Sądu, organy oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej, krytycznej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.