Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 817/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 39,46, 54
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr), Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A.K., B.A. na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Projektu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...]; 2) zasądza od Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 1 lutego 2016 r. droga elektroniczną A.B. i A.K. jako A Spółka cywilna złożyli wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020 (Europejski Fundusz Społeczny) dla osi priorytetowej: XI wzmacnianie potencjału edukacyjnego dla działania: 11.1 Ograniczenie przedwczesnego kończenia nauki szkolnej oraz zapewnienie równego dostępu do dobrej jakości edukacji elementarnej, kształcenia podstawowego i średniego dla poddziału : 11.1.3. Wzrost upowszechnienia wysokiej jakości edukacji przedszkolnej - konkurs.

W dniu 8 czerwca 2016 r. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] zostało sporządzone pismo zawierające informację, że powyższy wniosek został oceniony negatywnie i odrzucony na etapie oceny merytorycznej z powodu niespełnienia wszystkich ogólnych kryteriów horyzontalnych i/lub ogólnych kryteriów merytorycznych (zerojedynkowych). W piśmie tym wskazano, że projekt nie został rekomendowany do dofinansowania, a szczegółowe informacje na temat oceny wniosku o dofinansowanie znajdują się na kartach oceny merytorycznej stanowiących załącznik do tego pisma. Nadto podniesiono, że jeżeli projekt nie spełnia któregokolwiek z obligatoryjnych kryteriów "0-1", których spełnienie jest weryfikowane na etapie oceny merytorycznej, projekt otrzymuje ostatecznie "0" punktów. W końcowej części pismo to zawiera pouczenie o zasadach wnoszenia protestu oraz informację, że znajduje się pod nim podpis zgodny z podpisem elektronicznym.

W dniu 23 czerwca 2016 r. wnioskodawcy projektu złożyli do Zarządu Województwa [...] protest dotyczący oceny merytorycznej wniosku w ramach konkursu [...]. W pierwszym punkcie odniesiono się do niespełnienia kryterium zawartego w Kartach Oceny Merytorycznej, a dotyczącego nie realizowania wskaźnika kluczowego obligatoryjnego wskazanego w Regulaminie konkursu "Liczba miejsc wychowania przedszkolnego dofinansowanych w programie", a sprowadzającego się do tego, że wnioskodawca zobowiązał się do utworzenia 22 nowych miejsc wychowania przedszkolnego a rekrutacja przebiegała będzie w różnych terminach, z tym, że 11 w terminie do września 2016 r. a pozostałe 11 w bliżej nieokreślonym terminie. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślono, że liczba miejsc wychowania przedszkolnego dofinansowywanych w programie została określona na poziomie 22 nowych miejsc. Zaznaczono, że w ramach nowoutworzonego oddziału przedszkolnego planowana jest rekrutacja 22 dzieci i na dzień wniesienia protestu jest już zapisanych na liście 22 dzieci do nowej startującej we wrześniu grupy. Ponadto podkreślono, że przedstawiony plan finansowy działalności nowego oddziału przedszkolnego obejmujący koszty zatrudnienia nauczycieli, najmu odpowiedniej sali przedszkolnej oraz zakupu specjalistycznych materiałów i pomocy dotyczy utworzenia 22 nowych miejsc wychowania, a projekt będzie trwał przez 2 lata czyli co najmniej do końca czerwca 2019 r. Zdaniem wnoszących protest wszystkie wymogi wynikające z postanowień regulaminu konkursu zostały w omawianym zakresie spełnione. W konkluzji tej części protestu stwierdzono, że plan rekrutacji nie zakładał ograniczenia wskaźnika nowo utworzonych miejsc wychowania przedszkolnego poniżej 22 miejsc, nie wykluczał przyjęcia wszystkich dzieci we wrześniu 2016 r. Zdaniem wnoszących protest zatrudnienie dwóch nauczycieli w pełnym wymiarze czasu jest uzasadnione przewidywaną liczbą dzieci w nowym oddziale przedszkolnym, jak i planowaną realizacją zadania związanego z podwyższeniem kwalifikacji nowo zatrudnionych nauczycieli w ramach przedmiotowego projektu. Odnosząc się do zarzutów związanych z adekwatnością wskaźników produktu kluczowych i specyficznych dla programu do zaplanowanych działań i wydatków projekcie, ponownie podkreślono, że przewiduje się koszty zatrudnienia dwóch nowych nauczycieli wychowania przedszkolnego do opieki dla grupy 22 dzieci, wyposażenie nowego oddziału w komplet pomocy dydaktycznych oraz najem odpowiedniej wielkości sali dydaktycznej dostosowanej do edukacji przedszkolnej i przygotowanej dla projektowanej grupy.

Pismem Instytucji Zarządzającej z dnia 29 sierpnia 2016 r. wniesiony protest dotyczący oceny merytorycznej przedmiotowego wniosku nie został uwzględniony. W piśmie tym w pierwszej części przywołano stan normatywny dotyczący konkursu. Następnie przywołano stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie polegający na przybliżeniu działań podejmowanych do momentu rozpoznania wniesionego protestu. Przybliżono także wymogi, jakie musi spełnić wniosek złożony w ramach projektu. Odnosząc się do podniesionych w proteście zarzutów instytucja rozpoznająca protest biorąc pod uwagę wszelkie elementy stanu prawnego i faktycznego oraz argumentację prezentowaną przez wnioskodawcę stwierdziła, iż w ramach kryterium 0/1 nr 7 realizacja wniosków kluczowych i specyficznych dla Programu - obaj eksperci uznali, że projekt nie spełnia tego kryterium. Podkreślono, że zarzut nie uwzględnienia treści pkt 2.1.7 Regulaminu konkursu nie jest trafny, gdyż przytoczone przez wnioskodawcę kryterium dostępu precyzuje jedynie górną granicę finansowania działalności bieżącej ośrodka wychowania przedszkolnego. Jednakże oprócz spełnienia warunków określonych w Regulaminie konkursu dotyczących tworzenia nowych miejsc wychowania przedszkolnego, wnioskodawca zobowiązany jest do wskazania w projekcie wskaźników. W ramach przedmiotowego Konkursu wskaźnikami obligatoryjnymi dla wszystkich projektodawców jest "Liczba miejsc wychowania przedszkolnego dofinansowanych w programie." Dla tego wskaźnika wlicza się liczbę nowo utworzonych miejsc dla dzieci. Wsparcie polega na utworzeniu miejsca wychowania przedszkolnego i dofinansowaniu działalności bieżącej przez 12 miesięcy. Zatem projekt dotyczy utworzenia dodatkowych miejsc wychowania przedszkolnego i musi zakładać prowadzenie oraz finansowanie działalności nowo utworzonych miejsc wychowania przedszkolnego przez okres równy 12 miesięcy. Zdaniem podmiotu rozpoznającego protest wnioskodawca wskazał zapewnienie bieżącego funkcjonowania utworzonych miejsc wychowania przedszkolnego przez okres 10 miesięcy, tym samym nie spełnił wymogu obligatoryjnego wskaźnika. Zdaniem tego podmiotu dopełnienie wymogu nastąpiłoby wówczas, gdyby wnioskodawca zapewnił wsparcie również w okresie wakacyjnym. W konkluzji uznano, że ten wniosek nie może zyskać pozytywnej oceny, gdyż jest niezgodny z postanowieniami Regulaminu Konkursu. Kolejnym elementem protestu są koszty zakupu pomocy dydaktycznych oraz wynagrodzenia nauczycieli. W odniesieniu do kosztów zakupu pomocy dydaktycznych, to podkreślono, że pomoce te i materiały dydaktyczne wykorzystywane w projektowanej metodzie nauki są najbardziej rozbudowanym zestawem. Wychodząc z tego punktu instytucja odpowiadająca na protest podniosła, że przedłożone zestawienia i podane wysokości kosztów są ujęte w sposób wadliwy i naruszający postanowienia Regulaminu konkursu. Wnioskodawca bowiem nie wskazał jakie konkretnie pomoce i materiały będą kupowane ze środków uzyskanych w ramach projektu, lecz akcentował konieczność ich zakupu w zestawach, w sytuacji, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład zestawu mogą być nabywane samodzielnie jako odrębne elementy. Takie ujęcie skutkuje niższym kosztem jednostkowym, który przekłada się na to, czy w danym momencie następuje nabycie środka trwałego czy też nie. W konkluzji tej części rozważań uznano, że brak jest podstaw dla uwzględnienia wniesionego protestu we wskazanym zakresie. Odnosząc się do drugiego zagadnienia, a dotyczącego wynagrodzenia nauczycieli instytucja rozpatrująca protest przychyliła się do stanowiska oceniającego, który stwierdza, że przy takiej liczbie przyjętych dzieci do opieki i realizacji podstawy programowej wystarczy zatrudnienie jednego nauczyciela. W konkluzji oceny pkt 6 wniosku dotyczącego Budżetu projektu podniesiono, że zgłoszone uwagi i zastrzeżenia są zasadne. W podsumowaniu uznano, że wniesiony protest nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione powyżej negatywne rozstrzygnięcie protestu dotyczącego oceny merytorycznej wniosku złożonego w ramach prowadzonego konkursu nie zyskało akceptacji wnioskodawców, którzy pismem z dnia 12 września 2016 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucili naruszenie przepisów ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217) oraz Regulaminu konkursu nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020, Oś Priorytetowa XI, Działanie 11.1. Ograniczenie przedwczesnego kończenia nauki szkolnej oraz zapewnienie równowagi dostępu do dobrej jakości edukacji elementarnej, kształcenia podstawowego i średniego dla poddziałania: 11.1.3. Wzrost upowszechnienia wysokiej jakości edukacji przedszkolnej - konkurs i wystąpili o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...]. Nadto wystąpiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi podniesiono, że ocena instytucji zarządzającej nie jest trafna. Zdaniem skarżących, z postanowień Regulaminu konkursu nie wynika, aby finansowanie działalności bieżącej nowo utworzonych miejsc wychowania przedszkolnego trwało przez okres 12 miesięcy. Nadto zaakcentowano, że wskazany okres został we wniosku uwzględniony, ponieważ przewidziano dwa miesiące na działania związane z utworzeniem miejsc wychowania przedszkolnego oraz 10 miesięcy związanych z działalnością nowo utworzonych miejsc. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w odpowiedzi na protest co do kosztu zakupu pomocy dydaktycznych oraz wynagrodzenia nowo zatrudnionych nauczycieli, zakwestionowano zamieszczone tam stwierdzenia i podkreślono, że we wniosku zamieszczono prawidłowe informacje co do opisu planowanych zakupów pomocy dydaktycznych i ich kosztu, jak również przywołano informacje zamieszczone w poszczególnych fragmentach wniosku. Nie podzielono zastrzeżeń co do zbędności zatrudnienia drugiego nauczyciela, gdyż podniesiono, że placówka będzie funkcjonowała dłużej niż 8 godzin i okoliczność ta już wymusza niezbędność zatrudnienia drugiego nauczyciela. Dodatkowo niezbędne będą wydatki związane z podniesieniem kwalifikacji nauczycieli co znalazło odzwierciedlenie w projekcie budżetu złożonego wniosku. W konkluzji uznano za bezpodstawne przyjęcie oceny, że wnioskodawcy nie spełnili ogólnego kryterium merytorycznego w zakresie realizacji wskaźników kluczowych i specyficznych dla Programu oraz kwalifikowalności wydatków w projekcie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi. Podano, że przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania 3.2. Inwestycje w MŚP w Ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 - 2020 kwota nie została wyczerpana. W części merytorycznej odpowiedzi na skargę podtrzymano argumentację zamieszczoną w odpowiedzi na protest, akcentując, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawierało wyczerpujące uzasadnienie prawne i faktyczne podniesionych zastrzeżeń, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. pełnomocnik Zarządu Województwa [...] przekazał na wezwanie Sądu Regulamin przedmiotowego konkursu jak również informacje co do osoby, która podpisała pismo z dnia 8 czerwca 2016 r. oraz pełnomocnictwo udzielone osobie, która odpowiedziała na wniesiony protest.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Aktem normatywnym zawierającym takie rozwiązanie jest ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 poz. 2017). Po myśli art. 61 ust. 1 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 8 powyższej ustawy sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję przeprowadzającą konkurs; pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez instytucję właściwą do przeprowadzenia konkursu.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) wykazała bowiem, że zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie stwierdzić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs, a w niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa [...]. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych instytucji właściwej i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, lecz w rozpoznawanych sprawach stanowi wzorzec kontroli przeprowadzanej przez Sąd. Przyjęcie tego regulaminu przewiduje art. 41 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, jednakże prawodawca nie nadał mu charakteru aktu normatywnego, jednakże jest to dokument, który określa podstawowe reguły w oparciu o, które rozstrzygany jest konkurs. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że wzorcem kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej, a dokonywanej przez sąd administracyjny jest przywołana powyżej ustawa jak również inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz regulamin przedmiotowego konkursu.

Kolejną kwestią wymagającą ustalenia jest charakter prawny czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej w ramach organizowanego konkursu. Przyjdzie dostrzec, że w tym zakresie działania organu administracji mają mieszany charakter ponieważ ocena formalna zgłoszonego wniosku i podejmowane w tym zakresie czynności zaliczyć należy do czynności publicznoprawnych podejmowanych przez właściwą instytucję, czyli podmiot administrujący (organ administracji publicznej), natomiast ich zwieńczeniem jest podpisanie umowy, czyli czynności zaliczanej do prawa prywatnego mocą której podmiot publiczny zobowiązuje się przyznać określone środki finansowe wnioskodawcy, celem realizacji określonego zadania. Mocą przywołanego powyżej art. 61 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 ustawodawca poddał czynności publicznoprawne podejmowane przez podmiot administrujący kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

Mając na uwadze powyższe stwierdzenie przyjdzie przywołać treść art. 46 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektu. Po myśli ust. 4 tego przepisu właściwa instytucja zamieszcza na stronie internetowej oraz na portalu listę projektów wybranych do dofinansowania wyłącznie na podstawie spełnienia kryteriów wyboru projektów albo listę projektów, które uzyskały wymaganą liczbę punktów, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania. Według ust. 5 przywoływanego przepisu jeżeli projekt otrzymał negatywną ocenę, informacja, o której była mowa powyżej zawiera pouczenie o możliwości wniesienia protestu na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 53 i art. 54 przedmiotowej ustawy. Przywołane przepisy prawa skłaniają zatem do ustalenia charakteru normatywnego "pisemnej informacji" otrzymywanej przez wnioskodawcę. Na wstępie przyjdzie stwierdzić, że wnoszenie protestu przewidzianego w przywołanych przepisach odbywa się na zasadach określonych w tej ustawie, a zatem jest to szczególna procedura właściwa jedynie dla tej czynności prawnej. Oznacza to, że ustawodawca nadał tej czynności szczególny charakter, a w szczególności nie nazwał ją decyzją administracyjną i nie nakazał w tym zakresie wykorzystywać postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji rodzi się pytanie czym jest ta "pisemna informacja". Jest to czynność, która podejmowana jest przez podmiot publiczny (organ administracji publicznej lub podmiot administrujący), skierowana do określonego adresata, którym jest wnioskodawca, zawiera rozstrzygnięcie, gdyż informuje o losie złożonego wniosku o dofinansowanie, następnie zawiera uzasadnienie i pouczenie o przysługujących środkach prawnych. Z uwagi na to, że jest to czynność podejmowana przez podmiot publiczny jest również podpisywana w sposób właściwy dla tego typu działań organów publicznych. Zestawienie elementów, które musi spełniać pisemna informacja pozwalają uznać, ze są one praktycznie zbieżne z tymi, które ustawodawca przewidział dla decyzji administracyjnej, jednakże skoro nie nadał jej takiego charakteru to opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że jest to akt administracyjny indywidualny o budowie zbliżonej do decyzji administracyjnej. W konsekwencji opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że pisemna informacja będzie musiała spełniać wszystkie przewidziane prawem wymogi, aby mogła w sposób prawnie skuteczny wywoływać przewidziane dla niej skutki prawne.

Stosownie do postanowień art. 53 i art. 54 przywoływanej powyżej ustawy wnioskodawcy przysługuje możliwość wniesienia protestu w przypadku negatywnej oceny jego projektu zamieszczonej w "pisemnej informacji", celem ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Protest taki można wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji, a ustawodawca określił jego wymogi formalne. W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych lub zawierającego oczywiste omyłki właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Zgodnie z treścią art. 55 przedmiotowej ustawy protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego. Jest on wnoszony za pośrednictwem instytucji organizującej konkurs, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w "pisemnej informacji". Instytucja organizująca konkurs uprawniona jest w terminie 21 dni od dnia otrzymania protestu do weryfikacji dokonanej przez siebie oceny projektu zakresie kryteriów i zarzutów, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń może dokonać autokontrolnych czynności i skierować projekt do odpowiedniego etapu oceny albo umieszczenia go na liście projektów wybranych, albo skierować projekt wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętych ustaleń.

Po myśli art. 57 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 właściwa instytucja rozpatruje protest weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego otrzymania. Następstwem oceny dokonanej przez właściwą instytucję jest informacja skierowana do wnioskodawcy na piśmie o wyniku rozpatrzenia protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem. W przypadku nieuwzględnienia protestu zamieszcza się w niej pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 58 przedmiotowej ustawy zamieszczono także unormowania normujące działania organów w przypadku uwzględnienia wniesionego protestu, jak również przysługujące wnioskodawcy uprawnienia w tym zakresie.

W tym miejscu rozważyć należy charakter prawny informacji skierowanej do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia protestu. Podkreślić należy, że informacja ta sporządzana jest na piśmie przez właściwą instytucję, a zatem organ administracji publicznej lub podmiot umocowany normą prawną do dokonania tej czynności. Informacja ta skierowana jest do konkretnego adresata i zawiera konkretne rozstrzygnięcie sprowadzające się do uwzględnienie lub nieuwzględnienia wniesionego protestu, jak również zawiera uzasadnienie i pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia. W konsekwencji przyjdzie podzielić stanowisko przyjęte przy ocenie "pisemnej informacji", że i ta czynność zawiera zbieżne wymogi z tymi, które ustawodawca przewidział dla decyzji administracyjnej, jednakże skoro nie nadał jej takiego charakteru to opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że jest to akt administracyjny indywidualny o budowie zbliżonej do decyzji administracyjnej. W konsekwencji opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że przedmiotowa informacja będzie musiała spełniać wszystkie przewidziane prawem wymogi, aby mogła w sposób prawnie skuteczny wywoływać przewidziane dla niej skutki prawne.

Przedstawione powyżej rozważania przenieść należy teraz na grunt rozpoznawanej sprawy. W pierwszej kolejności przyjdzie dostrzec, że podmiotem organizującym konkurs jest Zarząd Województwa [...], zatem w ramach tego postępowania jest on instytucją właściwą w rozumieniu art. 39 wyżej wymienionej ustawy. Okoliczność ta skutkuje tym, że w ramach tego postępowania konkursowego w rozpatrywaniu protestu, jego weryfikacji, a także w ponownej ocenienie mogą brać udział osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. W kontekście przywołanego tu art. 60 powoływanej ustawy przyjdzie stwierdzić, że czynności związane z przeprowadzeniem postępowania konkursowego prowadzi aparat pomocniczy instytucji właściwej, czyli urzędnicy zatrudnieni w tego typu aparacie, natomiast wszelkie rozstrzygnięcia podejmuje już instytucja właściwa, którą w tym przypadku jest Zarząd Województwa [...]. Organ ten podejmuje rozstrzygnięcia (pisemną informację jak również informację skierowaną do wnioskodawcy) samodzielnie względnie upoważnia do tego w prawem przewidziany sposób inne osoby. Stwierdzenie takie znajduje umocowanie w treści pkt. 1.6.36 Regulaminu konkursu [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] Oś Priorytetowa XI Wzmocnienie potencjału edukacyjnego Działanie 11.1 Ograniczenie przedwczesnego kończenia nauki oraz zapewnienie równego dostępu do dobrej jakości edukacji elementarnej, kształcenia podstawowego i średniego Poddziałanie 11.1.3 Wzrost upowszechnienia wysokiej jakości edukacji przedszkolnej - konkurs, który stanowi, że Instytucja Organizująca Konkurs (Zarząd Województwa [...]) przekazuje niezwłocznie Projektodawcy pisemną informację, która zawiera co najmniej wyniki oceny jego projektu wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem punktacji otrzymanej przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów. Powyższe rozważania były niezbędne z tego powodu, że w rozpoznawanej sprawie "pisemna informacja" sporządzona została na druku urzędowym Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] i podpisana podpisem elektronicznym. W piśmie z dnia 6 grudnia 2016 r. pełnomocnik Zarządu Województwa [...] przekazał Sądowi informację, że przedmiotowa informacja została podpisana przez pracownika Urzędu Marszałkowskiego A.T. kierownika Referatu wyboru projektów, zgodnie z zakresem obowiązków. W trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem w dniu 21 grudnia 2016 r. pełnomocnik właściwej instytucji podał, że osoba ta nie dysponuje odrębnym upoważnieniem ze strony Zarządu Województwa [...]. Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że "pisemna informacja" została sporządzona i doręczona wnioskodawcy przez pracownika aparatu pomocniczego Zarządu Województwa [...], a nie przez wskazany organ czy też z upoważnienia tego organu. Dodatkowo przyjdzie stwierdzić, że instytucja właściwa nie została w żaden sposób poinformowana o treści tej informacji jak również nie wyraziła w tym zakresie żadnego stanowiska. Powyższe stwierdzenie wynika z analizy akt sprawy dostępnych Sądowi i informacji uzyskanych w trakcie przeprowadzonych czynności procesowych. W konsekwencji uznać należy, że "pisemna informacja" nie pochodzi od uprawnionego podmiotu przeprowadzającego konkurs, zatem jej zawartość merytoryczna wymyka się kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny, gdyż stanowisko właściwego do wypowiedzenia się w sprawie organu nie jest znane. Ponadto przyjdzie stwierdzić, że dokumentowi przekazanemu wnioskodawcy w dniu 9 czerwca 2016 r. nie można przypisać charakteru "pisemnej informacji", lecz można ją ujmować wyłącznie w kategoriach propozycji stanowiska jakie winna zająć instytucja przeprowadzająca konkurs. W konkluzji tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że "pisemna informacja" z dnia 9 czerwca 2016 r. sporządzona została w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, jak również postanowieniami przywoływanego powyżej Regulaminu przedmiotowego Konkursu, a tym samym wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 61 ust. 8 lit. b przywoływanej ustawy w związku z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi.

Rozważenia wymaga również sytuacja związana ze sporządzeniem informacji skierowanej do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia protestu. Stosownie do postanowień art. 58 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 informację taką sporządza właściwa instytucja. Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu procedury odwoławczej dla IŻ RPO WSL Zasady wnoszenia i rozpatrywania protestów wynika, że instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa [...] pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014 - 2020, a rozpatrywaniem protestów zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej. Jak wynika z akt dostępnych Sądowi w rozpoznawanej sprawie informacja ta sporządzona została w dniu 29 sierpnia 2016 r. na druku urzędowym Województwa [...] ze wskazaniem, iż pochodzi z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Skierowane jest ona do skarżących i podpisana przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego M.S.. Podkreślić należy, że wskazane pismo nie zostało podpisane z upoważnienia Zarządu Województwa [...], ponieważ brak jest w nim zamieszczenia takiej informacji. Na wezwanie Sądu pełnomocnik Zarządu Województwa [...] przedłożył wraz z pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. pełnomocnictwo Nr [...] z dnia 2 lutego 2016 r. Zarządu Województwa [...] udzielone wyżej wymienionej, przy czym pełnomocnictwo to odnosi się do podejmowania czynności w zakresie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 oraz Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020 z wyjątkiem czynności w nim wymienionych. Podkreślić należy, że w podstawie prawnej przedmiotowego pełnomocnictwa przywołano między innymi art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa. Ustalenie to wynika z analizy uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia 2 lutego 2016 r. dostępnej na stronach internetowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. W świetle powyższego rozważyć należy, czy przedmiotowe pełnomocnictwo mogło stanowić podstawę dla podpisania sygnalizowanej informacji skierowanej do wnioskodawców. W tym miejscu rozważyć należy charakter prawny wskazanej informacji. Zdaniem składu orzekającego informacji tej podobnie jak "pisemnej informacji" przypisać należy charakter publicznoprawny, a potwierdzeniem zaliczenia jej do tego typu aktów jest jej zawartość merytoryczna i formalna, która wyczerpuje wszystkie elementy aktu administracyjnego jak również w polu widzenia musi pozostawać możliwość wniesienia na tę informację skargi do sądu administracyjnego.

Na gruncie prawa występują dwa pojęcia, które stwarzają podstawę dla innych osób do podejmowania działań i wyrażania oświadczeń woli, w zastępstwie organu administracji publicznej lub innej osoby. Tymi pojęciami są upoważnienie oraz pełnomocnictwo. Upoważnienie występuje na gruncie prawa publicznego i stanowi formę prawną przy wykorzystaniu, której organ administracji upoważnia pracownika obsługującego ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (zob. art. 268 Kodeksu postępowania administracyjnego). W sposób zbieżny z tym unormowaniem ustawodawca reguluje to zagadnienie w przepisach prawa materialnego i tak w art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. nr 114) stanowi się, że organ właściwy może upoważnić w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika jednostki organizacyjnej, a także inną osobę do prowadzenia postępowania, a także do wydawania decyzji administracyjnych. W tożsamy sposób zagadnienie to zostało unormowane w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169), czy w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195). Jak akcentuje się w doktrynie upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przy podejmowaniu czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (J. Borkowski, /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011 r. s. 745). W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że osoba upoważniona do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, ponieważ wykonuje tylko kompetencje innego organu. Działania podmiotu (osoby) upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego i traktowane są jako rozstrzygnięcie organu upoważniającego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 20 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/SWz 1123/12 dostępny w CBOSA).

Drugim pojęciem, które w omawianym zakresie odgrywa istotną rolę jest pełnomocnictwo. Pod tym pojęciem Kodeks cywilny w art. 96 rozumie umocowanie do działania w cudzym imieniu, które może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Zatem pełnomocnictwo jest instytucją przy wykorzystaniu, której uczestnik postępowania upoważnia inną osobę do podejmowania działań w jej imieniu, a w przypadku podmiotów publicznych nie posiadających osobowości prawnej do jednoosobowego działania, a w przypadku spraw przekraczających zwykły zarząd wymagany jest dodatkowy akt wyrażający na to zgodę (zob. art. 56 ustawy o samorządzie województwa). Oznacza to, że pełnomocnictwo do reprezentowania jakieś osoby czy podmiotu nie uprawnia pełnomocnika do podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych przepisami prawa publicznego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie przypomnieć, że informacja do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia jego protestu z dnia [...] r. została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] M.S., przy czym nie powołała się ona na żadne upoważnienie, a do akt dołączone zostało jedynie pełnomocnictwo wydane przez Zarząd Województwa [...] z dnia 2 lutego 2016 r. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że M.S. nie dysponuje upoważnieniem ze strony Zarządu Województwa [...] do podejmowania czynności z zakresu prawa publicznego, a tym samym aktów administracyjnych. Przywołane pełnomocnictwo zezwala jej wyłącznie na działanie w imieniu tego Zarządu i to w odniesieniu do czynności nie przekraczających zakresu zwykłego zarządu, gdyż dla dokonania takiej czynności niezbędne będzie legitymowanie się dodatkową uchwałą Zarządu. Rozważyć należy inną kwestię, a mianowicie, czy wskazane pełnomocnictwo nie jest w sensie merytorycznym upoważnieniem, o którym była mowa powyżej. Rozważenie tej możliwości wynika właśnie z tego, że w jego podstawie przywołano art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, który to stanowi o udzieleniu przez zarząd województwa upoważnienia do składania oświadczeń woli w zakresie bieżącej działalności województwa. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie rozpoznanie protestu i sporządzenie przedmiotowej informacji nie mieści się w zakresie bieżącej działalności województwa, gdyż jest to czynność rozstrzygająca o sytuacji prawnej wnioskodawcy projektu, a zatem związana z wydaniem przewidzianego prawem aktu administracyjnego. Nazwa jaką ustawodawca nadał temu aktowi nie ma żadnego znaczenia, gdyż istotny jest jego charakter prawny. Wskazany charakter prawny tej informacji przesądza o tym, że czynność ta wymyka się z zakresu bieżącej działalności województwa samorządowego, a tym samym udzielone M.S. pełnomocnictwo z dnia 2 lutego 2016 r. nie może stanowić podstawy dla podejmowania tego typu aktów administracyjnych. Skoro przedmiotowa informacja została podpisana przez osobę, która nie reprezentowała Zarządu Województwa [...], to tym samym nie może ona być uznana za czynność prawną przewidzianą art. 58 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, lecz można ją ujmować wyłącznie w kategoriach propozycji stanowiska jakie winna zająć instytucja uprawniona do rozpoznania protestu, a zatem jako akt wewnętrzny przygotowany przez kompetentnych pracowników aparatu pomocniczego organu, przedkładany organowi do zatwierdzenia i przekazania wnioskodawcy. W konkluzji tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że informacja dla wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia jego protestu z dnia [...] r. sporządzona została w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 61 ust. 8 lit. b przywoływanej ustawy w związku z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi.

Przeprowadzone powyżej rozważania i stwierdzone uchybienia w działaniu Instytucji Organizującej Konkurs zwalniają Sąd od merytorycznego rozpoznania skargi, ponieważ w sprawie tej nie wypowiedziały się uprawnione do tego podmioty, a zatem dopiero przedłożenie ich stanowiska będzie upoważniało Sąd do oceny merytorycznej zgłoszonych w skardze zarzutów. Przeprowadzone powyżej rozważania w sposób czytelny wskazują na dalszy tok działań jakie musi podjąć Zarząd Województwa [...] celem podjęcia prawidłowych czynności prawnych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W świetle przeprowadzonych rozważań wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane treścią art. 61 ust. 8 lit. b ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, zatem należało orzec jak w sentencji.