Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3219/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 1 ust 3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Piotr Korzeniowski Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej I. G. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", po rozpatrzeniu odwołania J.K., M.B., J.M., C. i S.M., I.G. od decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Burmistrza Miasta G. w sprawie nakazania Gminie G. przywrócenia stosunków wodnych poprzez obniżenie niwelaty drogi, zgodnie z zachowaniem naturalnego spływu wód powierzchniowych na odcinku 140 m tj. od granicy pomiędzy działkami [...] i [...] do granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] – zgodnie z załącznikiem do decyzji w terminie do [...] grudnia 2015 r. oraz odmowy nakazania naprawienia przepustu w drodze gminnej na wysokości działki nr [...] we wsi E., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

I.G. wnioskiem z dnia 21 września 2004 r. wniosła o "przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego na działkach o nr ew. [...] i [...] w E. oraz naprawienia przepustu w drodze. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przyczyną zakłócenia stosunków wodnych było zasypanie rowu w wyniku czego dochodzi do powstania szkody w postaci pojawienia się zagrzybienia i pleśni pod podłogami i na ścianach jej budynku.

W sprawie wydano kilka decyzji organu I instancji, które zostały następnie uchylone przez organ II instancji. Pojawił się także spór kompetencyjny

Starostwa G. pismem z 9 lipca 2014 r. wniósł do NSA wniosek o rozstrzygnięcie sporu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. i H.R., których następcą prawnym jest I.G., w sprawie przywrócenia stosunków wodnych. NSA postanowieniem z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OW 142/14 postanowił wskazać Burmistrza Miasta G. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, że w niniejszej sprawie do podania z 21 września 2004r. nie znajduje zastosowania przepis art. 64b ustawy Prawo wodne. Przepis ten został dodany na mocy art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (D.U. 2011, Nr 32, poz. 159) Zgodnie z art. 20 cyt. ustawy do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa weszła w życie 18 marca 2011 r. NSA zwrócił też uwagę, że w niniejszej sprawie wydana została przez Starostę G. decyzja z dnia [...] października 2006 r. nr [...] orzekająca w przedmiocie przepustu na drodze, w której odmówiono ustalenia zakresu i terminów wykonania odnowienia przepustu pod drogą gminną nr [...] pomiędzy działkami nr [...] i [...] w E. (k 87 akt adm.). Decyzja ta jest ostateczna. Wyrokiem WSA w Warszawie z 11 października 2011 r., sygn. akt IV SA/WA 89/11 uchylono decyzję SKO w [...] z [...] listopada 2010 r. W konsekwencji tego wyroku, należy uznać, że sprawa nie zakończyła się i w związku z tym właściwym do rozpoznania sprawy jest Burmistrz G.

W wyżej powołanym wyroku WSA nakazał wyjaśnić czy doszło do zmian stanu wody na gruncie poprzez zatamowanie odprowadzania ich w kierunku północnym ze wskazanych działek położonych po południowej stronie drogi (na działkach nr ew. [...] i [...]), a o ile tak było jakie konkretne środki powinni podjąć właściciele poszczególnych gruntów aby ten stan odwrócić (wykonanie przepustu, odtworzenie rowów itp.), ze wskazaniem na rozważenie zasadności uzyskania wyjaśnień biegłego poprzez jego przesłuchanie lub sporządzenie opinii.

Ponownie rozpoznając sprawę dopuszczono dowód z uzupełniającej opinii biegłego W.P. (t. III k 303). Wskazał on, że w pierwszej kolejności należy zobowiązać właściciel działek do przeprowadzenia gruntownej konserwacji rowu na działkach [...]. Po drugie stwierdził, że działania gminy polegające na polepszaniu stanu nawierzchni drogi poprzez nasypywanie żwiru skutkuje wywyższeniem nasypu i zatrzymaniem wody. Gmina jako właściciel drogi gruntowej na działce [...] powinna od strony południowej wykopać rów odwadniający drogę z przepustami wjazdowymi na poszczególne siedliska. Następnie przepustem pod drogą odprowadzić wodę na najniżej położoną działkę nr [...] po śladzie istniejącego rowu. Rów przydrożny rozwiąże problem odwodnienia drogi i gruntów przyległych wraz z terenami zabudowanymi. Jego zdaniem podwyższenie terenu działki [...] nie ma znaczenia dla rozwiązania odpływu wody. Stwierdził, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie przez zatamowanie odprowadzenia nadmiaru wód w kierunku północnym z działek [...] i [...] a przyczyną jest naturalna tama w postaci nasypu korpusu drogi. Nieodwodniony korpus drogi wstrzymuje odpływ nadmiaru wód z działek od strony południowej nr [...] i [...] a od strony północnej nr [...].

Decyzja [...] października 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta G. nakazał właścicielom działek [...] przeprowadzenie gruntownej konserwacji rowu w granicach przysługującego im prawa własności oraz zobowiązał Gminę G. jako właściciela działki [...] do wykopania rowu odwadniającego drogę od strony południowej z przepustami wjazdowymi na poszczególnych siedliskach i wybudowanie przepustu pod drogą na wysokości działek [...] i [...] w terminie do końca czerwca 2013 r. (k 313 akt adm.)

Decyzją SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn.. akt [...] uchylono decyzję organu I instancji.

Decyzją Burmistrza Miasta G. z [...] czerwca 2015 r., sygn. [...] nakazano Gminie G. przywrócenie stosunków wolnych poprzez obniżenie niwelaty drogi, co najmniej do rzędnych terenu działek położonych po południowej stronie drogi, zgodnie z zachowaniem naturalnego spływu wód powierzchniowych na odcinku 140 m tj. od granicy pomiędzy działkami o nr. ew [...] i [...] do granicy między działkami nr [...] i [...] – zgodnie z załącznikiem do decyzji, w terminie o [...] grudnia 2015 r. oraz odmówiono nakazania naprawienia przepustu w drodze gminnej na wysokości działki [...].

Organ przestawił dotychczasowy przebieg postępowania. W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia stwierdził natomiast, że obniżenie korony drogi na wskazanym odcinku jest zasadne, gdyż fakt wyniesienia korony drogi jest bezsporny tak jak i okoliczność, że działania te zmieniły stosunki wodne i w konsekwencji zakłóciły spływ wód powierzchniowych. Wynika to z opracowania z 2005 r. S.M., potwierdziła to J.B. i zeznania świadków: R.D., I.M., i J.K.

W związku z tym doszło do zmiany stanu wody szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie i tym samym do wypełnienia hipotezy art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Organ ustalił, że rów przydrożny na działkach nr [...] i [...] został zmierzony w 1960 r. Rowu tego na odcinku przyległym do działki nr [...] nie ma w terenie, co spowodowane jest brakiem należytej jego konserwacji. Rów biegnący przez działki [...] i [...] nie figuruje w ewidencji urządzeń wodno-melioracyjnych wsi E. Zdaniem organu nie odnaleziono przepustu pod drogą, zeznania świadków w tym zakresie są sprzeczne, ale istnieje potrzeba jego wybudowania. Z opinii biegłego W. P. wynika, że droga została poszerzona jak i podwyższona nad pierwotny teren stanowiąc przeszkodę na kierunku odpływu dlatego też wybudowanie przepustu pod drogą spowoduje że wody opadowe w pierwszej kolejności napełnią rowy przydrożne przylegające do działek po stronie południowej a ich nadmiar przedostanie się przepustem zgodnie z kierunkiem spływu na drugą stronę drogi i dalej do stawu usytuowanego na wysokości działek [...] i [...]. (na granicy z nieruchomością [...] i [...]).

Podczas oględzin w terenie w dniu 13 czerwca 2013 r. biegły wskazał, że stworzenie zbiornika retencyjnego poprzez powiększenie i rozbudowę istniejącego na działce [...] stawu odwodni drogę i tereny przyległe. Właścicielka działki na której znajduje się staw wyraziła wolę zbycia tej działki jednakże do zawarcia umowy nie doszło. Podczas kolejnych oględzin w dniu 17 września 2013 r odkryto przepust na działce nr [...] na wysokości działek [...] i [...]. Zdaniem organu nie ma w związku z tym konieczności budowy nowego urządzenia wodnego ponieważ po doprowadzeniu tego stawu do używalności rozwiąże to problem gromadzonych wód opadowych na działkach znajdujących sią przy drodze. W ocenie organu I instancji stanowi to o bezprzedmiotowości postępowania w części dotyczącej żądania przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego na działkach [...].

Odwołanie wniosła I.G. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy tj. zobowiązanie M.B. i J.K. do przywrócenia na działkach nr [...] i [...] stosunków wodnych poprzez odtworzenie rowu na działce nr [...] stanowiącej własność M.B. i rowu na działce [...] stanowiącej własność J.K., odnowienie przez Gminę G. przepustu w drodze gminnej pomiędzy działkami [...] i [...] oraz przywrócenia rowów przy drodze gminnej wg szkicu polowego nr 4 znajdującego się w operacie wsi E. wg stanu na sierpień 1960 r. uwzględniający przebieg rowów. Zarzuciła naruszenie art. 8, 9, 11, 12, 77, 79, 89 § 2, 107 K.p.a. wskazując, że organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej z pisma z 3 czerwca 2015 r. tj. kwestii obniżenia terenu działki [...] jedynie na potrzeby pomiarów dokonywanych przez biegłego 17 marca 2015 r., dokonywaniu przez biegłego pomiarów w terenie bez powiadomienia stron, brak wyjaśnienia przez organ różnic pomiędzy pomiarami Pana P. i pana M. a pomiarami dokonanymi przez Pana S. w sytuacji gdy na działce nr [...] nie działo się pomiędzy pomiarami nic a na działce [...] trwają nieustannie prace związane z nawożeniem ziemi i podkopywaniem terenu przy działce nr [...], brak rozprawy administracyjnej w końcowej fazie postępowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy orzeczenie I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan sprawy.

Po pierwsze wskazał, że wniosek z dnia 21 września 2004 r. I. G., następcy prawnego L. i H.R. i J.M. dotyczył przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego na działkach nr [...] oraz o naprawienie przepustu w drodze. Skarżący twierdzili, że powodem naruszenia stosunków wodnych było zasypanie rowu na działce o nr. ew. [...] i brak przepustu pod drogą gminną (działka [...]).

Przez wieś E. przebiega droga gminna wzdłuż której położone są działki o nr ew. [...] i [...].

W sprawie zostały wykonane:

-ekspertyza S.M. z dnia 21 września 2006 r. z której wynika, że droga jest wyniesiona nad pierwotny teren na działkach nr [...] i [...] o 0,3 – 0,5 m. Droga ma szerokość 4,5 m. .W okresie od 1997 r. do 2006 r została podniesiona o 0,2 m. Wyniesienie korony drogi nad pierwotny teren następowało przez wiele lat na skutek działań osób trzecich za zgodą właściciela drogi.

-opinia W.P. z 5 września 2012 r. z której wynikało, że nasyp drogowy jest wywyższony nad przyległy teren. Woda gromadząca się przy drodze zalewa ogródki przydomowe, podtapia domy i w czasie roztopów po śnieżnej zimie lub dużych opadach. Droga ma szerokość 4,5 m. w dolinie na 200 metrowym odcinku jest wywyżona w stosunku do terenu przyległego od południa o 0,3-0,5 m. Zasypywanie jej kolein i dołów zwiększa corocznie jej wysokość co powoduje, że woda z roztopów zimowych gromadzi się bez możliwości odpływu.

Z zeznań świadków R.D., J.K. i J.M. wynika, że działania Gminy G. dokonane na przestrzeni lat doprowadziły do wywyżenia przedmiotowej drogi co doprowadziło do zmiany stosunków wodnych, co uzasadnia wydanie przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do żądania skarżącej co do umorzenia postępowania organ stwierdził, że zarzut ten jest bezpodstawny i w świetle art. 105 k.p.a. organ nie ma w tym zakresie dowolności. Co do zarzutu nie ustosunkowania sią do pisma skarżącej z 14 lipca 2015 r. organ stwierdził że odpowiedź na pismo pismem z 9 lipca 2015 r. zostało jej doręczone 14 lipca 2015 r.. Co do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego organ uznał je za ogólnikowe i nie poparte żadnymi dowodami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła I. G. zarzucając zaskarżonej decyzji:

-naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną selektywną ocenę materiału dowodowego polegające na jego pominięciu w szczególności w postaci opinii W.P. i korelującej z nią opinii S.M., dokumentacji fotograficznej i zeznań świadków, nienależytym uzasadnieniu faktycznym i prawnym, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że dla przywrócenia stosunków wodnych wystarczające jest obniżenie niwelaty drogi w sytuacji gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że konieczne jest przede wszystkim odtworzenie rowów melioracyjnych oraz naprawa przepustu w drodze gminnej pomiędzy działkami [...] i [...];

-art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne polegające na błędnym ustaleniu, że wszystkie żądania tj. konserwacja rowów czy też utrzymanie urządzeń melioracyjnych nie są przedmiotem tego postępowania w sytuacji gdy żądanie odtworzenia rowów oraz naprawy przepustu zmierzają do przywrócenia stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego, tym samym objęte są dyspozycją art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. tj. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni i załatwienie sprawy poprzez nakazanie M.B. i J.K. przywrócenia na działkach [...] i [...] stosunków wodnych poprzez odtworzenie rowów melioracyjnych oraz nakazanie Gminie G. odnowienia przepustu w drodze gminnej pomiędzy działkami [...] i [...], przywrócenie rowów przy drodze gminnej wg szkicu polowego nr 4 z operatu wsi E. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

W niniejszej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji wydana została decyzja na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Na właścicielu gruntu ciąży ponadto obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Z brzmienia niniejszego przepisu wynika zatem, ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki, jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie.

Odnosząc te uregulowania do niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został ustalony przez organ w sposób należyty, a tylko precyzyjne ustalenie stanu faktycznego umożliwia organowi właściwe rozstrzygnięcie sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpatrywania przez organy administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz NSA, który rozstrzygając spór kompetencyjny wskazał na granice rozpoznania sprawy.

Mocą art. 153 P.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu.

W wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 października 2011 r, sygn. akt IV SA/WA 89/11 tenże, uchylając zaskarżoną decyzję, obok zarzutu nie wskazania przez organ zakresu nałożonego obowiązku na Gminę G. wskazał nadto, że sprawa nie została wyjaśniona w kontekście doboru przyjętych środków (realizacji przepustu) gdy chodzi o skuteczność przyjętych rozwiązań (spowodowanie odpływu wód z działek po stronie południowej). Wskazał na konieczność zasięgnięcia wiedzy specjalisty, który wypowie się czy budowa przepustu przyniesie zamierzone efekty a więc usunie szkody jakie powstają w związku ze zmianą stosunków wodnych wobec uchybienia przez właścicieli gruntów przyległych obowiązkom wynikającym z art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo wodne. Nakazał ustalenie czy doszło do zmiany stanu wód poprzez zatamowanie ich odprowadzenia w kierunku północnym z działek położonych po stronie południowej drogi (na działkach [...] i [...]) a o ile tak, to jakie konkretnie środki powinni podjąć właściciele poszczególnych gruntów aby ten stan odwrócić (wykonanie przepustu, odtworzenie rowów).

Należy podkreślić, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 p.w.). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 p.w.). Z treści art. 29 p.w. wynikają dla właściciela gruntu określone obowiązki. Wyodrębniając części składowe obowiązku wynikającego z art. 29 p.w. należy wskazać, że 1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125.). W art. 29 p.w. ustawodawca określił obowiązek skierowany do właściciela gruntu związany z : 1) z zakazem zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz 2) zakazem odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W literaturze wyrażono pogląd, że art. 29 ust. 2 p.w. ustanawia szczególny obowiązek właściciela w sytuacji, kiedy następuje zagrożenie interesów sąsiadów wskutek przypadku działania osób trzecich wpływających na odpływ wody (zob. W. Radecki, Komentarz do art. 29 Prawa wodnego, J. Rotko (red.), Prawo wodne. Komentarz, Wrocław 2002, s. 92). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 p.w. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w.". (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1538/11, LEX nr 1367319).

Zmiana stanu wody na gruncie, względnie zmiana kierunku odpływu, jest bowiem dopuszczalna w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy wprowadzona zmiana nie spowoduje szkody na gruntach sąsiednich, a po drugie, gdy taką sytuację będzie dopuszczał przepis szczególny. Odpływ wód spowodowany naturalnym ukształtowaniem terenu występuje na gruntach o różnej wysokości. Różnica poziomu terenu powoduje odpływ wód z wyżej położonych gruntów na niższe. Odpływające wody mogą być wodami z opadów atmosferycznych, ze źródeł, stawów i sadzawek oraz z rowów i kanałów. Podkreślenia wymaga, że odpływy takie z punktu widzenia obowiązków wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. powinny być rozważane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu. Oznacza to, że właściciel gruntu niżej położonego zobowiązany jest do znoszenia naturalnego odpływu z gruntu wyżej położonego. Nie może on zatem osłaniając własny grunt przed zalewem, wstrzymywać odpływu wody z gruntu wyżej położonego, ze szkodą dla właściciela gruntu wyżej położonego lub innych sąsiadów. Właściciel gruntu nie może także na swoim gruncie przeprowadzać roboty, przez które zmieniałby kierunek odpływu zbierającej się na jego gruncie wody ze szkodą dla gruntu niżej położonego.

Od tej zasady po spełnieniu określonych warunków są dopuszczalne wyjątki, które powodują, że dozwolone zmiany odpływu, spowodowane zmianą gospodarczego użytkowania gruntu, np. wybudowaniem budynku oraz ogrodzeń nie stanowią naruszenia zakazów wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w.

Właściciel nie może realizować ponadto takich robót, które odprowadzałyby wody zbierające się na jego gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z tych powodów nie wolno budować rowów lub kanałów, dzięki którym w sztuczny sposób wody przedostawałyby się na grunty sąsiednie. Działania właściciela gruntu albo będą w sztuczny sposób umożliwiały przepływ wód z wyżej położonych gruntów sąsiednich na niżej położone grunty sąsiednie, uniemożliwiając zatrzymywanie się wodom na gruncie właściciela, albo też będą ułatwiały taki przepływ, który w sposób bardziej utrudniony następowałby również bez tych działań, dzięki samej naturalnej pochyłości terenu. Należy jeszcze raz pokreślić, że wszystkie te czynności są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielom gruntów sąsiednich (zob. Z.K. Nowakowski, Wpływ gospodarki wodnej na własność ziemi, § 6. Odpływ wód, [w:] T. Dybowski, S.M. Grzybowski, Z.K. Nowakowski, Zagadnienia cywilistyczne prawa wodnego, Warszawa 1957, s. 257). Naruszenie zakazu wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego, w wyniku którego może zostać wydana decyzja nakazująca właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W ocenie Sądu organ nie dokonał prawidłowego ustalania stanu faktycznego co skutkowało brakiem możliwości prawidłowej jego oceny pod kątem zastosowania art. 29 prawa wodnego. W niniejszej sprawie należało bowiem ustalić, jaki był stan nieruchomości na których miało dojść do zmian powodujących zakłócenie stosunków wodnych przed dokonanymi na nich zmianami, jaki był wtedy stan wody na gruncie, w jaki sposób woda ta była odprowadzana, w jaki sposób i czyim działaniem doszło do zmiany stanu wody na gruncie, jej zatrzymania, kto jest sprawcą (obok niewątpliwe Gminy – co wynika z opinii) zmiany stanu wody na gruncie, w jakim zakresie zmiany te wpływają na konkretne grunty sąsiednie, czy brak drożnego przepustu w drodze i niekonserwowane rowu w tym zasypanie rowu na działce o nr ew. [...], mają wpływ na zakłócenie stosunków wodnych jakie czynności należy podjąć aby usunąć skutki powstałych szkód,

W tym należało ustalić, zgodnie ze wskazaniami WSA w powołanym wyżej wyroku czy do zmiany stanu wód doszło poprzez zatamowanie odprowadzania ich w kierunku północnym z działek po stronie południowej drogi i o ile tak to jakie środki zaradcze należy podjąć aby ten stan odwrócić. Ponieważ ustalenie tych okoliczności wymaga wiedzy specjalistycznej konieczne było zasięgnięcie opinii specjalisty, bez niego nie sposób ocenić czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ co prawda dopuścił dowody z opinii biegłych, to jednak opinie te nie odpowiedziały w pełni na tak postawione pytania. Podkreślić należy, że wnioskodawcy od samego początku twierdzili że powodem stagancji wód na ich działce było przede wszystkim zasypanie rowu na działce ewidencyjnej nr [...] i brak przepustu pod drogą – działka ew. [...], co w konsekwencji spowodowało brak odpływu nadmiaru wód i podtapianie gruntów tj. działek nr [...] i [...].

Organ uzasadniając swą decyzję powołał się w tym aspekcie na opinię S.M. z dnia 21 września 2006 r. i W.P. z 7 sierpnia 2012 r. na podstawie których przyjął, że przyczyną zalewania wodą jest wywyższenie drogi gminnej – skutkiem czego, zdaniem organu to jest przyczyna powstałych szkód.

Organ w ogóle nie odniósł się do kwestii zasypanego rowu i odkrytego przepustu a więcej, utrzymał w mocy odmowę nakazania naprawienia przepustu w drodze gminnej na wysokości działki [...]. Ani z uzasadnienia organu I ani II instancji nie wynika dlaczego organ odmówił nakazania naprawienia przepustu w drodze gminnej, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zakresie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przypomnieć można w tym miejscu, że NSA rozpoznając spór kompetencyjny wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] orzeczono w przedmiocie przepustu na drodze, w której odmówiono ustalenia zakresu i terminów wykonania odnowienia przepustu pod drogą gminną nr [...] pomiędzy działkami nr [...] i [...] w E. (k 87 akt adm.). Decyzja ta jest ostateczna. Nie wiadomo jednak czy to jest ten sam przepust który został odkryty w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie. Jeżeli tak, to rzeczywiście nie ma w świetle ostatecznej decyzji z [...] października 2006 r. podstaw do zobowiązywania Gminy do jego odnowienia. Jeżeli decyzja ta dotyczyła innego przepustu, brak jest związania organu tamtą decyzją. Organ w ogóle się do tej kwestii nie odniósł w treści uzasadnienia.

Wbrew wywodom organu I instancji zawartych na ostatniej stronie uzasadnienia, organ wobec wskazania przez wnioskującą na dwie przyczyny stagnacji wody (zasypany rów i przepust) powinien się do tych przyczyn odnieść, czego nie uczynił ani organ I ani II instancji, a nie poprzestać na jednej z przyczyn wskazanych przez biegłego (wyniesiona korona drogi). Ustalenia organu pozostają zresztą częściowo w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi przez SKO w decyzji z [...] stycznia 2014 r. W decyzji tej stwierdzono, że doszło do naruszenia stosunków wodnych na działkach [...] i [...] poprzez podwyższenie drogi (działka nr [...]). Umknęło jednak uwadze organu, że co prawda istotnie z opinii biegłego P. wynika taka przyczyna zalewania wodą to jednak biegły na str. 3 opinii wskazuje, że powodem zalewania jest nie tylko podwyższenie drogi ale i na skutek braku rowków i przepustu drogowego w najniższym punkcie terenu. Jego zdaniem, dla przywrócenia stosunków wodnych koniecznym jest nie tylko modernizacja drogi ale i udrożnienie rowu. Powołano także opinię S.M. który wskazywał na konieczność odtworzenia zasypanego rowu w działkach [...] i [...] i wybudowanie przepustu pod drogą.

Z opinii tych wynikało zatem, że przyczyna szkód była złożona i wynikła nie tylko z podwyższenia drogi ale i braku konserwacji rowu melioracyjnego i przepustu pod drogą. W związku z tym nie wiadomo dlaczego obecnie rozpoznając sprawą organ uznał, że tylko z powodu wywyższenia drogi doszło do naruszenia stosunków wodnych, choć niewadliwie ustalił, że szkoda rzeczywiście nastąpiła. Organ pominął zupełnie pismo biegłego P. z 16 września 2012 r. z którego w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że jego zdaniem Gmina powinna wykopać od strony południowej rów odwadniający drogę z przepustami wjazdowymi na poszczególne siedliska a następnie tym przepustem pod drogą odprowadzić wodę na najniżej położoną działkę [...] po śladzie istniejącego rowu. Biegły wskazał, że Jego zdaniem rów rozwiąże problem odwodnienia drogi i gruntów przyległych wraz z zabudowaniami. W kolejnym uzupełnieniu opinii ten sam biegły, pismem z 12 czerwca 2013 r. stwierdził natomiast, że woda spływa z południa na północ w stronę nasypu korony drogi i gromadzi się na działkach [...] i [...] oraz spływa ze wschodu na zachód po koronie drogi i wzdłuż działek [...] do najniższego miejsca styku działek [...] i [...]. oraz z zachodu na wschód z działki nr [...] i [...] na działkę [...]. Wskazał też że najkorzystniejszym rozwiązaniem jest odprowadzenie wody rowem odkrytym ze względu na podłączenie rowów odwadniających z południowej i północnej strony.

W kolejnym piśmie z 16 maja 2014 r. (po odkryciu w 2013 r. przepustu pod drogą we wsi E.) biegły stwierdził, że przepust jest zasypany a Gmina jako właściciel drogi powinna usunąć przeszkody uniemożliwiające przepływ wody. Jego zdaniem, wywyższona przez lata droga z nieczynnym przepustem odcina naturalny odpływ wody powierzchniowej z działek od strony południowej nr [...] i [...]. Podtapia okresowo zabudowania. W związku z tym i wobec odkrycia nieczynnego rowu biegły stwierdził, że to wywyższona droga i nieczynny przepust są powodem powstania szkód w gruntach przyległych.

Organ w ogóle nie odniósł się do częściowej zmiany stanowiska przez biegłego na temat przyczyn powstania szkód i zakłócenia stosunków wodnych.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. ponieważ nie dokonał w sposób prawidłowy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i to zarówno opinii biegłych w zakresie w jakim wywiedzione zostało, że jedną z przyczyn powstania szkód jest zasypanie rowu i przepustu alternatywnie wywyższenie drogi i brak funkcjonującego przepustu pod drogą, nie odniósł się do pozostałych dowodów z zeznań świadków i oględzin. Fakt, że w sprawie konieczne było zasięgnięcie opinii biegłego ds. stosunków wodnych nie oznacza, że organ pozbawiony jest prawa do oceny tego dowodu. Organ powinien ocenić taki dowód jak każdy inny, w tym porównać wszystkie opinie znajdujące sią w aktach sprawy, wysnuć na ich podstawie logiczne wnioski co do przyczyn i podmiotów których działania doprowadziły do naruszenia stosunków wodnych i powstania szkody oraz metod zniwelowania skutków ich powstania. Przywołanie w uzasadnieniu kilku stwierdzeń świadków i części opinii biegłych nie spełnia przesłanki należytej oceny materiału dowodowego i jego oceny.

Zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. organ ma obowiązek uzasadnienia swego stanowiska w taki sposób aby strona mogła zrozumieć jak był tok argumentacji organu wydającego kwestionowany akt administracyjny. Z uzasadnienia organu poza tym, że przyczyną szkody jest podwyższenie niwelaty drogi, takiej przekonującej argumentacji brak.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1c i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 11 października 2011 r. oraz jego wytyczne, w tym ustali jaki był stan nieruchomości na których miało dojść do zmian powodujących zakłócenie stosunków wodnych przed dokonanymi na nich zmianami, jaki był wtedy stan wody na gruncie, w jaki sposób woda ta była odprowadzana, w jaki sposób i czyim działaniem doszło do zmiany stanu wody na gruncie, jej zatrzymania, kto, obok Gminy, która podwyższyła drogę jest sprawcą zmiany stanu wody na gruncie, w jakim zakresie zmiany te wpływają na konkretne grunty sąsiednie, jakie czynności należy podjąć aby usunąć skutki powstałych szkód, czy brak drożnego przepustu w drodze i niekonserwowane rowu w tym zasypanie rowu na działce o nr ew. [...], mają wpływ na zakłócenie stosunków wodnych. Jeżeli dla ustalenia tych okoliczności nie będą wystarczające dotychczas uzyskane opinie biegłych rozważy celowość zasięgnięcia nowej opinii kompleksowej biegłego ds. regulowania stosunków wodnych. Organ ustali także czy decyzja z dnia [...] października 2006 r nr [...], dotyczyła przepustu, który został odkryty pomiędzy działkami [...] i [...] i w zależności od tych ustaleń dokona oceny możliwości udrożnienia przepustu jako jednej z możliwych metod przywrócenia stanu wód.

Organ zadba aby uzasadnienie rozstrzygnięcia spełniało wymogi art. 107 § 3 K.p.a w zakresie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł oraz tych którym odmówił wiary ze wskazaniem przyczyn tej odmowy, oceny wszystkich dowodów zebranych w sprawie i uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Szczególną wagę powinien odnieść do sporządzonych w sprawie opinii biegłych jako najistotniejszych dowodów w sprawie.