Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 688/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 10, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1543/19 w sprawie ze skargi L. K. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

fUzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1543/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w oddalił skargę L. K. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. znak [...]

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (A, B, C, D, E, F) w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wody, kanalizacji, gazu, c.o. utwardzenie terenu na dz. nr [...] oraz dojścia i dojazdu na dz. nr [...], [...], [...] w m. [...], gmina [...] jako I etap inwestycji: budowa 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Y) na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] w m. [...], gmina [...].

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że dla terenu objętego ww. inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Teren inwestycji: działki [...], [...], [...] położone są w terenie o symbolu MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w których podstawowe przeznaczenie ustalono pod lokalizację zabudowy jednorodzinnej w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, a jako dopuszczalne przeznaczenie lokalizację zabudowy wielorodzinnej do czterech mieszkań. Działka nr [...] położona jest w terenie o symbolu MU2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, w których przeznaczenie dopuszczalne to: nieoznaczone na rysunku planu drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe.

Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Projekt zagospodarowania terenu, przedstawiający zakres II etapu inwestycji stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kserokopii aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych, z przedstawieniem zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Decyzją Wójta Gminy [...] ([...]) z [...] kwietnia 2019 r. zezwolono na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (dz. [...]) na działkę nr [...] w miejscowości [...], tj. udzielono zgody w zakresie zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, rozstrzygając o możliwości włączenia do tej drogi ruchu drogowego związanego z ww. zamierzeniem inwestycyjnym. Inwestycja ma zatem zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Organ II instancji nie podzielił zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia § 39 ust. 4 pkt 2 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nieuprawniona jest hipotetyczna ocena dotycząca późniejszego zamiaru podziału terenu inwestycji na działki budowlane.

Lokalizację budynków w zabudowie bliźniaczej zaprojektowano w taki sposób, aby nie naruszyć wymagań określonych w § 13 ust. 1, § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; zwanego dalej: r.w.t). Z analizy projektu zagospodarowania wynika, że odległości między budynkami umożliwiają naturalne oświetlenie znajdujących się w nich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna ww. pomieszczeń nie znajduje się przesłaniająca część budynku (odległość projektowanych budynków do budynku skarżących, wynosząca 11,57 m jest większa od wysokości budynku do kalenicy 8,53 m). Zatem, w ocenie Wojewody, nie następuje niedopuszczalne ograniczenie nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynkach sąsiednich.

Wysokość projektowanych budynków od poziomu terenu do poziomu kalenicy wynosi 8,53 m - nie przekracza dopuszczalnej wysokości określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na poziomie 9,5 m. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego w zakresie powierzchni zabudowy określonej do 40% powierzchni terenu objętego inwestycją - wskaźnik ten wynosi 27% powierzchni terenu inwestycji. Inwestycja zgodne jest także z wymaganiami w zakresie zachowania nie mniej niż 30% powierzchni terenu jako powierzchni biologicznie czynnej. Powierzchnia biologicznie czynna stanowi 35 % powierzchni terenu inwestycji.

Sposób realizacji przyłączy regulowany jest art. 29a p.b., z którego wynika, iż inwestor ma prawo wyboru procedury związanej z budową przyłączy. Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i 2, inwestor zwolniony jest z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a.

Jak wynika z projektu budowlanego - nie jest planowana zmiana ukształtowania terenu, a odprowadzenie wód opadowych planowane jest na powierzchnię zieloną działki. Z opinii geotechnicznej wynika, że do głębokości 4,0 m p.p.t. "nie stwierdzono występowania wód podziemnych ani sączeń wód", a związku z zaprojektowanym posadowienie budynków -1,40 m p.p.t, nie jest przewidziane trwałe odwadnianie wykopów, czy też wykonanie urządzeń odwadniających obiekty lub odprowadzanie wód z wykopów. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że w wyniku planowanej inwestycji nastąpi obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej, zatem brak jest podstaw żądania zgłoszenia wodnoprawnego lub uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1543/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w oddalił skargę L. K. i W. K. na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 35 ust. 1 p.b. określa zakres obowiązków organu, którego celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny stwierdzając, że planowana inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] lutego 2006 r. oraz uchwałą Nr [...] z [...] sierpnia 2006 r.) Jak wynika z § 39 ust., 1 i 2 planu, wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem MN1, MN2 i MN3. Ustala się podstawowe przeznaczenie terenu pod 1/. Lokalizację zabudowy jednorodzinnej w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym. Zgodnie zaś z ust. 3 pkt 2, ustala się dopuszczalne przeznaczenie terenów j.w. także pod lokalizację zabudowy wielorodzinnej do 4 mieszkań.

Plan nie definiuje pojęcia "zabudowa wielorodzinna". Nie ma również definicji "terenu", którym posługuje się plan w odniesieniu do lokalizacji zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej. Natomiast poprzez wyznaczenie terenów takich jak MN, plan wskazuje, że sformułowanie to odnosi się do pewnych obszarów funkcjonalnych w planie. Pojęcie to nie jest zrelatywizowane do konkretnej części powierzchni ziemskiej wyznaczonej geodezyjnie, ale określa zasięg występowania określonych zjawisk ustalonych przez plan, w tym przypadku określonego typu zabudowy. Zgodnie z § 39 ust. 4 pkt 1 planu, dla terenu MN2 dopuszcza się zabudowę 50 % powierzchni działki znajdującej się w terenach budowlanych. Zatem dla określonej działki leżącej w terenie MN2 wymogiem jest zabudowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, z zabudową do 50 % powierzchni w terenie budowlanym. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 2a p.b. pod pojęciem tym należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Projektowana zabudowa spełnia zapis planu miejscowego zawarty w § 39 ust. 2 pkt 1 planu, biorąc pod uwagę zaprojektowanie budowy budynków bez wątpienia jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przy zachowaniu mniejszej niż 50 % powierzchni zabudowy. Brak jest podstaw do przeprowadzania hipotetycznej oceny w zakresie podziału działki, skoro faktycznie do podziału nie doszło.

Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w zakresie ustaleń, że istniejące sieci: elektryczna, wodociągowa i gazowa, nie pozwalają na realizację przedłożonego projektu budowlanego. W aktach znajduje się bowiem oświadczenie o warunkach wykonania przyłączy do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej z [...] października 2018 r., oświadczenie o warunkach wykonania przyłączy do gminnej sieci wodociągowej z [...] października 2018 r., warunki przyłączenia do sieci gazowej z [...] marca 2019 r. , oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii (...) z [...] października 2018 r.. W ocenie Sądu jest to wystarczające do uznania, że dostęp do tych sieci w warunkach zakładanego zamierzenia inwestycyjnego jest możliwy.

Sąd I instancji stwierdził, że wybór przez inwestora trybu realizacji przyłączy (elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych) na podstawie art. 29a p.b. dokonuje się bez ingerencji organów architektoniczno - budowlanych. Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzielanie pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 p.b. Przy projektowaniu budynku i udzieleniu pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do odpowiednich sieci. Przepis art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze p.b. zawiera zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Od zasady tej są jednak wyjątki. Za wyjątki należy uznać sposób realizacji przyłączy, regulowany przepisem art. 29a p.b. Przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu

Bezzasadny w ocenie Sądu I instancji był zarzut naruszenia § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bowiem projektowany na działce nr [...] dojazd i dojście do budynków ma szerokość co najmniej 5,31 m, jak to wynika z planu zagospodarowania terenu, zaś wewnętrzne dojścia i dojazdy zaprojektowano o szer. 6,42m i 7,84 m. Ponadto, jak słusznie wskazał Wojewoda [...], decyzją Wójta Gminy [...] ([...]) z [...] kwietnia 2019 r. zezwolono na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (dz. [...]) na działkę nr [...] w miejscowości [...]. Nie jest przedmiotem inwestycji przebudowa drogi gminnej istniejącej na działce nr [...], dlatego przepis § 14 nie ma w zakresie tej drogi zastosowania.

Sąd uznał, że zarzuty dotyczące braku pozwolenia wodnoprawnego są nietrafne i podzielił stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiące odpowiedź na tożsamy zarzut strony skarżącej zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Nietrafny był też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem strona nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

W skardze kasacyjnej L. K. i W. K. zaskarżyli wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. § 39 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] poprzez przyjęcie, że dozwolona jest budowa na jednej działce znajdującej się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MN2 kilku budynków mieszkalnych jednorodzinnych;

2. § 39 ust. 4 pkt 2 lit. b uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] poprzez przyjęcie, że dopuszczalnym jest wydanie pozwolenia na zabudowę działki nr [...] sześcioma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi;

3. § 14 r.w.t. poprzez pominięcie i niezastosowanie dla ustalenia wymogów dojazdu i dojścia do projektowanych budynków;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez pominięcie i niezastosowanie, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji gdy organ II instancji naruszył następujące przepisy:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało nierównym traktowaniem stron postępowania oraz wydaniem decyzji niezgodnej z prawem;

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że istniejące sieci: elektryczna, wodociągowa i gazowa, pozwalają na realizację przedłożonego projektu budowlanego;

- art. 388 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 394 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 8 Prawa wodnego poprzez pominięcie i niezastosowanie, tj. zatwierdzenie pozwolenia na budowę mimo braku zawiadomienia wodnoprawnego;

- art. 30 ust. 1 p.b. poprzez przyjęcie, że projekt budowlany nie obejmuje wykonania przez inwestora przyłączy do infrastruktury sieciowej, oraz że przyłącza te stanowiące element zamierzenia inwestycyjnego mogą być wykonane na podstawie zgłoszenia;

- art. 33 ust. 1 p.b. poprzez przyjęcie za dopuszczalne wyodrębnienia z projektu budowlanego przyłączy do infrastruktury sieciowej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że projekt budowlany zakłada wybudowanie na działce nr [...] (jednej działce geodezyjnej) sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tak więc, docelowo działkę tą zamieszkiwać będzie nie jedna rodzina (ewentualnie dwie gdyby w budynku jednorodzinnym wyodrębnione zostały dwa lokale, co jest zgodne z art. 3 pkt 2a p.b., a sześć rodzin bądź dwanaście (gdyby w budynkach zostały wyodrębnione samodzielne lokale mieszkalne). Takie zagospodarowanie działki jest więc sprzeczne z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania bowiem doprowadzi do zabudowy wielorodzinnej. Zarówno Sąd I instancji jak i Wojewoda wini rozeznać, że do czynienia mamy z inwestycją wielorodzinną, a nie jednorodzinną, niedopuszczalną w tym terenie i nieodpowiadającą jakimkolwiek wymogom dla inwestycji wielorodzinnych.

Posadowienie na nieruchomości kilkudziesięciu budynków powoduje, że zmienia się charakter użytkowy nieruchomości. Nie pełni ona roli przewidzianej przez art. § 39 ust. 2 ww. uchwały. Celem powołanej regulacji jest zapewnienie harmonijnego rozwoju społeczności lokalnej z zapewnieniem zabudowy jednorodzinnej. Zatwierdzenie przedłożonego projektu prowadzi tymczasem do sytuacji gdy wybudowanych zostanie kilkadziesiąt budynków mieszkalnych, co zmieni charakter otoczenia. Należy przyjąć, że charakter projektowanych budynków wykazuje większe podobieństwa do zabudowy wielorodzinnej niż do jednorodzinnej.

Możliwość podziału nieruchomości na mniejsze działki niż jest to dopuszczone planem zagospodarowania przestrzennego jest istotna i powinna być przedmiotem oceny na tym etapie postępowania. Przedstawiony problem polegający na budowie wszystkich budynków objętych zamierzeniem inwestycyjnym, a następnie wydzielenie działek geodezyjnych pod pojedynczymi budynkami prowadzić może do obejścia przepisów prawa. W postępowaniu dotyczącym wydzielenia poszczególnych działek inwestor będzie mógł powołać się na dyspozycję § 8 ust. 4 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przewidującego, że minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów mających na celu uregulowanie spraw własnościowych związanych z istniejącą zabudową. Wybudowanie na jednej nieruchomości całego osiedla, a następnie podział tej nieruchomości na mniejsze działki dla poszczególnych budynków spowoduje obejście przez inwestora przepisów dotyczących minimalnej powierzchni działek (§ 39 ust. 4 pkt 2 lit. b planu) oraz dotyczących powierzchni biologicznie czynnej (§ 39 ust. 4 pkt 3). Całe zamierzenie inwestycyjne, czy też poszczególne etapy zamierzenia inwestycyjnego, mogą spełniać wymagania planu. Jednak po podziale, poszczególne działki, na których będą posadowione pojedyncze budynki wymogów tych spełniać nie będą. Zgodnie z § 39 ust. 4 pkt 2 lit. b planu w terenach MN2 wielkość nowych działek budowlanych nie może być mniejsza niż 1200 m². Działka nr [...] ma powierzchnię 1321 m², a więc nie może zostać już podzielona na mniejsze. Wybudowanie na tej działce projektowanych budynków należy więc uznać za niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Art. 29a p.b. dopuszcza budowę przyłączy na podstawie zgłoszenia, ten tryb dotyczy jednak sytuacji gdy inwestor zamierza wykonać jedynie przyłącze jako osobną inwestycję budowlaną. W sytuacji gdy budowa przyłączy stanowi element większego zamierzenia inwestycyjnego, budowa przyłączy następuje na podstawie pozwolenia na budowę dotyczącego całego zamierzenia budowlanego.

Organy administracji wydały pozwolenie na budowę nie dysponując warunkami przyłącza inwestycji polegającej na budowie 22 budynków, a jedynie w oparciu o niewiążące oświadczenie, którego ważność upływała z dniem [...] października 2019 r., i które nie może stanowić podstawy do przystąpienia do prac projektowych i budowlanych oraz może ulec zmianie.

Podczas postępowania Starosta lub Wojewoda winien wystąpić do Gminy [...] celem ustalenia czy przewidywany wzrost obciążenia sieci wodociągowej spowodowany realizacją przedmiotowej inwestycji może spowodować negatywne skutki dla istniejącej infrastruktury i dotychczasowych jej użytkowników. Zdaniem skarżących obecne obciążenie istniejącej infrastruktury nie pozwala na dodatkowe, tak radykalne zwiększenie poboru wody z sieci wodociągowej.

Analogiczna sytuacji występuje w zakresie infrastruktury drogowej. Projektowana inwestycja w swoich trzech etapach zakłada wybudowanie 22 budynków jednorodzinnych. Budynki takie zasiedlone mogą zostać przez 22 do 44 rodzin (gdyby wyodrębnione w budynkach zostały samodzielne lokale mieszkalne). Obecnie istniejąca sieć drogowa o szerokości 3 m, miejscami i mniej, nie obsłuży natężenia ruchu po tak znaczącym wzroście liczby mieszkańców. Błędne jest stanowisko Wojewody, że okoliczność ta nie powinna być analizowana w niniejszej sprawie. Dojazd do planowanej budowy będzie utrudniony, z uwagi na dozwolony tonaż oraz szerokość drogi.

Zdaniem skarżących kasacyjnie przeprowadzenie inwestycji o tak znacznych rozmiarach spowoduje naruszenie stosunków wodnych. Organy analizowały oddziaływanie projektu budowlanego na stosunki wodne jedynie w kontekście poszczególnych etapów. Analizować należy wpływ całego projektu budowlanego na lokalne stosunki wodne. Biorąc pod uwagę rozmiary planowanej inwestycji (jako całości) należy zbadać czy cała inwestycja wywiera wpływ na poziom wód gruntowych. Art. 388 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 389 pkt 3 i 4 Prawa wodnego przewiduje obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w sytuacji gdy inwestycja powodować może długotrwałe obniżenie zwierciadła wody podziemnej (pkt 3) bądź rekultywację wód powierzchniowych (pkt 4). Zdaniem skarżących budowa 22 domów jednorodzinnych wraz z systemem drenażu i odwodnienia w sposób oczywisty wpłynie na strukturę stosunków wodnych. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor winien wykazać, że planowana inwestycja (rozumiana jako całość, a nie jej poszczególne etapy) nie spowoduje długotrwałego obniżenia zwierciadła wody podziemnej bądź zmiany stosunków wód powierzchniowych (zalewanie działek sąsiednich wodami opadowymi) albo przedstawić pozwolenie wodnoprawne. Żadnego z tych wymogów inwestor nie spełnił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Powołane przez skarżących kasacyjnie przepisy regulują podstawy uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz obowiązków organów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji miał dopuścić się naruszenia powyżej przywołanych przepisów, błędnie oceniając, że istniejące sieci: elektryczna, wodociągowa i gazowa, pozwalają na realizację inwestycji. Wskazana okoliczność została prawidło oceniona przez Sąd I instancji. Sąd odnosząc się do podniesionego już w skardze zarzutu o tożsamej treści, trafnie powołał się na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: oświadczenie o warunkach wykonania przyłączy do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej z [...] października 2018 r., oświadczenie o warunkach wykonania przyłączy do gminnej sieci wodociągowej z [...] października 2018 r., warunki przyłączenia do sieci gazowej z [...] marca 2019 r., oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii (...) z [...] października 2018 r. Twierdzenia przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie nie przedstawili również jakiegokolwiek dowodu, który pozwalałby podważyć ocenę dokonaną przez organy administracji publicznej, a następnie przez Sąd I instancji.

Sąd I instancji trafnie również ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących kasacyjnie do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Zatem dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Naruszenie przywołanego przepisu poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05; z 24 maja 2007 r., II GSK 4/07; z 23 listopada 2007 r., I OSK 1614/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby wskazane przez nich uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawili jakiejkolwiek argumentacji mającej wykazać, iż Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 p.b. został wadliwie skonstruowany z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia. Natomiast wskazany w skardze kasacyjnej art. 30 ust. 1 p.b. dzieli się na 9 punktów, które w dalszej kolejności podzielone są na litery. Zatem tak postawiony zarzut nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 p.b. Przepis ten przewiduje, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W ocenie skarżących kasacyjnie do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez wyodrębnienie z projektu budowlanego przyłączy do infrastruktury technicznej.

Wyjaśnić trzeba, że obowiązek objęcia pozwoleniem na budowę jednego zamierzenia przewiduje wyjątki, o czym świadczy dalsza część przepisu art. 33 ust. 1 p.b.. Za wyjątek taki w orzecznictwie uznano sposób realizacji przyłączy, regulowany przepisem art. 29a p.b. Co do zasady przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 896/12, z dnia 17 kwietnia 2018 r. II OSK 1781/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem od inwestora zależy czy przyłącza do obiektu budowlanego obejmie wnioskiem o pozwolenie na budowę, czy dokona zgłoszenia ich realizacji bądź też skorzysta z możliwości przewidzianej w art. 29a p.b. Podkreślić należy, że odrębne traktowanie w sensie realizacyjnym przyłączy odnosi się do sytuacji, w której inwestor zmierza do uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego jeden obiekt stanowiący całe zamierzenie budowlane. Przyłącza są zaliczane do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b., gdyż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Budowa przyłączy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b. zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga jednak – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1a p.b. – dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, z zastrzeżeniem art. 29a. Nie stoi to na przeszkodzie temu, aby przyłącza jako urządzenia budowlane należące do całego zamierzenia budowlanego mogły być również objęte odrębnym procesem decyzyjnym organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia § 39 ust. 2 oraz § 39 ust. 4 pkt 2 lit. b uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Zdaniem skarżących kasacyjnie wskazana powyżej inwestycja polegająca na wybudowaniu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w planie tym wskazano jako minimalną powierzchnię działki do zabudowy jednorodzinnej obszar 1200 m². Zdaniem skarżących kasacyjnie z przepisów planu wynika, że na takiej działce może zostać wybudowany jeden budynek mieszkalny, bowiem w przeciwnym razie późniejszy podział nieruchomości w oparciu o art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami spowodowałby sytuację, w której budynek zabudowy jednorodzinnej byłby zlokalizowany na działce mniejszej niż to wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy planu przewidują, że teren na którym zrealizowana ma zostać inwestycja przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, wskazując jednocześnie, że powierzchnia nowowydzielonych działek budowlanych nie może być mniejsza niż 1200 m². Podkreślenia wymaga, że przepisy planu nie zawierają zastrzeżenia, że na jednej działce o powierzchni nie mniejszej niż 1200 m² dopuszcza się budowę tylko jednego budynku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia planu w żaden sposób nie wprowadzają ograniczenia co do możliwości posadowienia na takiej działce większej ilości obiektów zabudowy jednorodzinnej niż jeden budynek na każde 1200 m². Jedynymi zawartymi w tej uchwale ustaleniami ograniczającymi gęstość zabudowy jest obowiązek zachowania wskaźnika powierzchni zabudowy oraz obowiązek zachowania minimalnego procenta powierzchni biologicznie czynnej. Posadowienie zatem na przedmiotowej działce więcej niż jednego obiektu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej będzie zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy zachowane zostaną wskazane powyżej warunki urbanistyczne, a taka sytuacja miała miejsce w przypadku przedmiotowej inwestycji.

Trafnie Sąd I instancji ocenił, że oba ww. wymagania zostały dla przedmiotowej inwestycji spełnione. W przypadku powierzchni zabudowy określonej w planie miejscowym do 50% powierzchni terenu objętego inwestycją, wskaźnik ten wynosi 27% powierzchni terenu inwestycji. Z kolei w przypadku ustalonego w planie obowiązku zachowania nie mniej niż 30% powierzchni terenu jako powierzchni biologicznie czynnej, powierzchnia ustalona przez inwestora stanowić ma 35 % powierzchni terenu inwestycji. Okoliczność hipotetycznego podziału nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja pozostaje bez znaczenia w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia § 14 pkt 3 r.w.t. Przepis ten przewiduje, że do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Projektowany na działce nr [...] dojazd i dojście do budynków ma szerokość 6,42 m. Argumentacja związana z możliwym zniszczeniem istniejącej drogi przez maszyny budowlane nie ma w sprawie znaczenia.

W końcu niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 388 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 394 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 8 Prawa wodnego. Po pierwsze wskazać trzeba, że skarga kasacyjna w omawianym zakresie jest niespójna. W lakonicznie sformułowanym zarzucie zawartym w petitum skargi kasacyjnej, jej autor przywołuje przepisy przewidujące przypadki, w których niezbędne jest dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego, natomiast w jej uzasadnieniu przywołuje przesłanki przewidujące wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko organów w zakresie braku potrzeby dokonania zgłoszenia wodnoprawnego lub uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z projektu budowlanego nie wynika, aby planowana była zmiana ukształtowania terenu, a odprowadzenie wód opadowych planowane jest na powierzchnię zieloną działki. Z opinii geotechnicznej wynika, że do głębokości 4,0 m p.p.t. nie stwierdzono występowania wód podziemnych ani sączeń wód, a związku z zaprojektowanym posadowienie budynków -1,40 m p.p.t, nie jest przewidziane trwałe odwadnianie wykopów, czy też wykonanie urządzeń odwadniających obiekty lub odprowadzanie wód z wykopów. Stanowisko skarżących kasacyjnie jakoby w wyniku planowanej inwestycji miałaby nastąpić zmiana stosunków wodnych i zalewanie gruntów sąsiednich nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia z zebranym materiale dowodowym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.