Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 657/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1, art. 93 ust. 3, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 listopada 2013 r. A. K. i M. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. [...]r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości M. gmina S. nr ew. 504/3 o pow. 1,3031 ha i 506/3 o pow. 1,1730 ha, stanowiącej w chwili podziału własność K. K. i oraz M. i J. małż. F. Wnioskodawcy rażącego naruszenia prawa upatrują w błędnym, w ich ocenie, oznaczeniu jednej z działek nr ew. 878, która powstała w wyniku podziału nieruchomości z przeznaczeniem na drogę wewnętrzną. Wnioskodawcy podkreślili, że w miejscowym planie zagospodarowania przewidziano drogę publiczną o nr 7KD i nazwa drogi w tym planie "ulica dojazdowa wewnętrzna" nie ma w tym przypadku prawnego znaczenia. Ich zdaniem w przypadku wewnętrznej drogi dojazdowej istniałby symbol 7 KDW. Powołano się przy tym na przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587), w którym zostały określone podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na rysunku planu przestrzennego. W załączniku nr 1 do rozporządzenia "tereny komunikacji" tereny dróg publicznych oznaczone są symbolem KD natomiast tereny dróg wewnętrznych oznaczone są symbolem KDW. Wnioskodawcy wskazali, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nakazywała przejęcie działki o nr 878 z mocy prawa na własność gminy, a to nie nastąpiło, tym samym stwierdzili, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Działka ta jest pierwszoplanową przeszkodą w sprzedaży ich nieruchomości, w uzyskaniu pozwolenia na budowę, do czego mają prawo z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na zatwierdzenie podziału ich nieruchomości decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

W wyniku złożonego przez pełnomocnika wnioskodawców wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 348/14, po rozpatrzeniu skargi wniesionej na powyższe postanowienie, uchylił postanowienia organu wydane w I i II instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2989/14, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] nr [...]. Organ wyjaśnił, że decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości ozn. nr ew. 504/3 i 506/3 stanowiącej w dniu podziału własność K. K. oraz M. i J. małż. F. na 21 działek ewidencyjnych (ozn. nr ew. 877 do 897) w tym jedną z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną (ozn. nr ew. 878). A. K. w chwili zatwierdzenia powyższego podziału była właścicielką nieruchomości sąsiedniej ozn. nr ew. 503. Nieruchomość ta w chwili weryfikowanego podziału stanowiła jedną działkę ewidencyjną i posiadała dostęp bezpośrednio do drogi publicznej - drogi powiatowej ozn. symbolem 5KP (działka nr ew. 410). Dla nieruchomości tej nie istniała konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez nieruchomość dzieloną. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest brak uznania drogi wewnętrznej jako drogi publicznej wydzielonej z podziału nieruchomości działki gruntu ozn. nr ew. 878. Z podziału późniejszego (decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] nr [...]) dokonanego m.in. na wniosek A. K. również została wydzielona działka gruntu pod drogę wewnętrzną, z tym że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału tej nieruchomości stwierdzono, że działka ozn. nr 501/3 jest drogą wewnętrzną publiczną i z mocy prawa przechodzi na własność Gminy S.. Organ podkreślił, że podział nieruchomości został dokonany zgodnie z ustaleniami planu miejscowego stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147). Jak wynika z treści obowiązującego wówczas planu miejscowego, uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Rady Gminy w S. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. nr 7, poz. 96) i zmienionego uchwałą nr [...]/07 Rady Gminy w S. z dnia [...] marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 137, poz. 1239), nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolami 2MNu (zabudowa mieszkaniowa i usługi nieuciążliwe), 7KD (ulica dojazdowa wewnętrzna) z dostępem do drogi publicznej oznaczonej symbolem 6KP (droga powiatowa klasy technicznej Z). W treści § 12 uchwały zatwierdzającej plan miejscowy - Wieś M. w ust. 3 określono, że dla terenów przeznaczonych pod inwestycje w obszarze objętym niniejszym planem ustala się następujące szczegółowe przeznaczenie i zasady zagospodarowania, przy uwzględnieniu warunków zagospodarowania poszczególnych terenów, w tym w pkt 7 dla symbolu 7 KD określono: "a) Przeznaczenie: Tereny komunikacji kołowej. Ulica dojazdowa wewnętrzna." Jak wynika z treści tego planu teren przeznaczony pod drogę dojazdową określono jako drogę wewnętrzną. W planie nie sprecyzowano statusu tej drogi jako publicznej. Organ wskazał, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. wyraźnie określa, że tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy, przy czym z nieruchomości ozn. nr 504/3 i 506/3 wydzielono działkę pod ulicę dojazdową wewnętrzną oznaczoną w planie miejscowym symbolem "7KD", zatem nie zaistniała podstawa prawna do tego, by z mocy prawa przeszła ona na własność Gminy S. A. K. uznała, że brak przejęcia na własność Gminy S. działki pod drogę wewnętrzną jako publicznej ograniczyło jej prawa właścicielskie, ponieważ droga ta służyłaby również jako dojazd dla działek wydzielonych z nieruchomości ozn. nr 503. Organ wyjaśnił, że nieruchomość ozn. nr 503 posiadała dostęp do drogi publicznej ozn. w miejscowym planie symbolem 5 KP. Podział dokonany decyzją z [...] nie stworzył nowej sytuacji prawnej dla jej uprawnień właścicielskich. Nie korzystała ona bowiem z dostępu do drogi publicznej poprzez nieruchomość stanowiącą własność K. K. oraz M. i J. małż. F. Sytuacja braku dostępu do drogi publicznej nowo wydzielonych działek z działki nr 503 wynikła natomiast z późniejszego podziału niż podział wynikający z weryfikowanej decyzji oraz jego wadliwego przeprowadzenia. Organ dodał, że M. K. nie posiada natomiast żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości żony ani też żadnej innej nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości dzielonej, zatem nie posiada interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony w tym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu wadliwego oznaczenia na rysunku planu, a następnie w treści planu, terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną jako "7 KD" zamiast "7 KDW" organ wyjaśnił, że kwestia ta wykracza poza przedmiot rozpoznawanej sprawy, który nie dotyczy zgodności z prawem aktu prawa miejscowego. Końcowo organ stwierdził, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] zatwierdzająca podział nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli A. K. i M. K., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...], nadto o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. Skarżący wyjaśnili, że w wyniku podziału dokonanego decyzją z dnia [...] utracili dostęp do drogi publicznej. Stwierdzili, że w wyniku kwalifikacji drogi utworzonej z podziału działek 504/3 i 506/3 tj. działki nr 878 jako drogi niepublicznej – wewnętrznej, utracili dostęp do drogi publicznej. Tymczasem z przepisów prawa oraz planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka ta jest przeznaczona pod drogę publiczną i z mocy prawa przechodzi na własność Gminy S. Podkreślili, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują, że działki nr 504/3 i 506/3 usytuowane są na terenach komunikacji kołowej – droga oznaczona symbolem 7KD, czyli droga publiczna, z ustaleniem: teren komunikacji kołowej, ulica dojazdowa wewnętrzna. Decyzja podziałowa nie zawiera jednakże informacji o skutkach prawnorzeczowych wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n., ze wskazaniem podmiotu publicznoprawnego, który jest beneficjentem tych skutków prawnych. Skarżący zarzucili na tej podstawie zaskarżonej decyzji obrazę przepisów postępowania prawa administracyjnego tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy Skierniewice z dnia [...], a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazali także na naruszenie art. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 98 ust. 1 - 3 u.g.n. w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że powstała droga nie jest drogą publiczną i przez co pozbawiono nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej. Wskazali nadto na naruszenie art. 93 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zapewnienie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dostępu do drogi publicznej dla działek skarżących oraz wadliwość zawartego w decyzji warunku mającego zapewnić stronie faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej poprzez brak zawarcia rozstrzygnięcia co do rodzaju i charakteru drogi, a także poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż proponowany podział nieruchomości zapewnia działkom nr 501, 502/2, 503 oraz 509 dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa sprawa stanowiła kontrolę tutejszego Sądu, który zakwestionował postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w prawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Sąd w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 348/14, uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] i poprzedzające je postanowienie z dnia [...], zarzucając organowi brak dokonania ustaleń w zakresie dotychczasowego dostępu do drogi publicznej działek A. i M. K. tj. brak wyjaśnienia czy skarżący doznali ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w wyniku spornego podziału, nadto zarzucił brak dokonania analizy czy podział dokonany decyzją z dnia [...] odpowiada przepisom prawa, w tym ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy S.. Ta ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania pozostawały wiążące dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., a także wiążą Sąd rozpoznający niniejszą skargę (art. 153 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy wcześniejsze własne rozstrzygnięcie, którym odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości M. gmina S. nr ew. 504/3 i 506/3.

Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie nieważnościowe służy wyłącznie zbadaniu, czy decyzja zapadła w postępowaniu zwyczajnym nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stan prawny i faktyczny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny i faktyczny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2513/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1246/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, wymaga odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego oraz zastosowania wypracowanych w orzecznictwie dyrektyw interpretacyjnych, zgodnie z którymi rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa powoduje nieważność decyzji tylko wtedy, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 1280/11 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej "u.g.n."). Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji podziałowej, podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.).

Zgodnie z kolei z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Sąd poprzednio orzekający w niniejsze sprawie wskazał, że przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie może być wykładany wyłącznie gramatycznie. Wykładnia językowa w tym przypadku nie jest wystarczająca, uzasadnione jest sięgnięcie do wykładni systemowej i celowościowej. Należy założyć, że skoro ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza, by w wyniku tego podziału już istniejące działki sąsiednie byłyby tego dostępu pozbawione. Zatem przyjąć należy, że przywołane uregulowanie zapewnia ochronę także właścicielom działek sąsiednich z nieruchomością podlegającą podziałowi wobec okoliczności, iż podział może pozbawić działki sąsiednie dostępu do drogi publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 91/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Powyższe oznacza, że o charakterze wydzielonej drogi przesądza organ wydający decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

Obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S., uchwalony uchwałą nr [...]04 z dnia [...] października 2004 r. Rady Gminy w S. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. nr 7, poz. 96) następnie zmieniony uchwałą nr [...]/07 Rady Gminy w S. z dnia [...] marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 137, poz. 1239), przewidywał, że działki podlegające podziałowi usytuowane były na terenie oznaczonym 2MNu (zabudowa mieszkaniowa i usługi nieuciążliwe) oraz 7KD (ulica dojazdowa wewnętrzna).

Decyzja podziałowa określiła, że część działek 504/3 i 506/3 tj. działka oznaczona po podziale nr 878, wydzielona zostanie pod ulicę dojazdową wewnętrzną oznaczoną w planie miejscowym symbolem 7KD. Z zapisów powołanego wcześniej planu miejscowego wynika z kolei, że tereny oznaczone symbolem 7KD przeznaczono pod komunikację kołową – ulicę dojazdową wewnętrzną.

W tym miejscu należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz.115 ). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na jej podstawie do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). Na podstawie art. 7 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Z powyższych przepisów wynika, że drogi wewnętrzne nie są zaliczane do dróg gminnych, a w konsekwencji nie stanowią dróg publicznych. Natomiast przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. wyraźnie określa, że tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Jeżeli więc działkę nr 878 wydzielono pod ulicę dojazdową wewnętrzną oznaczoną w planie miejscowym symbolem 7KD, to nie zaistniała podstawa prawna, by z mocy prawa przeszły one na własność Gminy S. Zapisy decyzji podziałowej nie naruszają zatem art. 98 ust. 1 u.g.n., który swoimi skutkami dotyka jedynie działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, podczas gdy, co już zostało wspomniane, działka nr 878 nie została wydzielona pod drogę publiczną. Wójt Gminy S. nie miał zatem obowiązku, jak twierdzi strona skarżąca, zawarcia w treści decyzji podziałowej informacji o skutkach prawnorzeczowych wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n., ze wskazaniem podmiotu publicznoprawnego, który jest ich beneficjentem.

W przedmiotowej sprawie zasadnie organ zauważył, że miejscowy plan nadał wydzielonej działce status drogi wewnętrznej, podobnie jak decyzja podziałowa, która określiła ją jako ulicę dojazdową wewnętrzną. Treść decyzji jest zatem zgodna z przepisami prawa miejscowego jak również z art. 93 ust. 3 u.g.n. Rozwiązanie przyjęte w decyzji Wójta nie stanowi zatem rażącego naruszenie prawa miejscowego i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Z kwestionowanego tekstu planu miejscowego wyraźnie wynika, że w opisie terenu pod symbolem 7 KD określono: "Tereny komunikacji kołowej. Ulica dojazdowa wewnętrzna". Wszak dyrektywa kompletności wykładni językowej nakazuje, aby w taki sposób ustalać znaczenie przepisu prawa, żeby żaden z jego elementów nie okazał się zbędny. Przy interpretacji w/w opisu nie można więc pominąć określenia "wewnętrzna". Powyższe ewidentnie wskazuje na charakter wewnętrzny omawianej drogi, a więc niepubliczny. W opisie tym nie ma zatem mowy o publicznym charakterze drogi, bowiem droga wewnętrzna nie jest zaliczana do kategorii dróg publicznych.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż § 12 pkt 3 ppkt 2 lit. c planu miejscowego określa dla obszaru 2MNu następująco szczegółowe zasady zagospodarowania: dojazd drogami powiatowymi oznaczonymi symbolami 5 KP i 6 KP oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym, w tym drogami dojazdowymi oznaczonymi symbolem 7 KD. Z powyższego przepisu wcale nie wynika – wbrew twierdzeniom skargi – że w planie zagospodarowania przestrzennego zostało wprowadzone rozróżnienie na drogę dojazdową 7KD oraz dojazdy i drogi wewnętrzne. Przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że lokalny prawodawca drogę 7KD zaliczył do dróg wewnętrznego układu komunikacyjnego, co tylko potwierdza wyżej postawioną tezę o wewnętrznym charakterze tej drogi.

Wbrew twierdzeniom skarżących przedmiotowe działki nie leżały w dniu zatwierdzenia ich podziału w obszarze przeznaczonym w miejscowym planie pod gminną drogę publiczną, zatem kwestionowane zapisy decyzji podziałowej dotyczące działki nr 878 nie stoją w sprzeczności z ustaleniami dla tego terenu zawartymi w obowiązującym w tym czasie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S.

W przedmiotowej sprawie nie sposób także uznać, aby skarżący zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej, skoro zapisy miejscowego planu takiego przeznaczenia dla dzielonego terenu nie przewidywały. Co więcej, jak wynika z mapy ewidencyjnej załączonej do akt administracyjnych, nieruchomość skarżącej przed podziałem (składająca się z działek nr 503, 502/2, 501) miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. dz. nr 410. Pozbawienie dostępu do drogi publicznej działek skarżącej, które nastąpiło na skutek decyzji podziałowej z 2010 r., nie mogło z kolei wywołać skutków w niniejszej sprawie, bowiem organ administracji orzekał w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej z [...].

Na marginesie Sąd zauważa, że organ administracji, wobec ustalenia w toku rozpatrywania sprawy, iż M. K. nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, winien umorzyć w stosunku do niego postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. Niemniej jednak Sąd doszedł do przekonania, że to uchybienie procesowe finalnie nie miało wpływu na wynik sprawy wobec prawidłowości wydanych rozstrzygnięć.

Wszystkie powyższe okoliczności wskazują, że kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uznać należy za prawidłowe, bowiem decyzja podziałowa, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, w świetle stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania nie naruszała prawa w sposób rażący. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów w szczególności powoływanych w skardze.

Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

M.K.