Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 578/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183,  art. 174,  art. 134,  art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 66  ust. 1,  art. 82,  art. 82b,  art. 83,  art. 84
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156  par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 473/06 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego - ogrodu zimowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 473/06, oddalił skargę W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego - ogrodu zimowego.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. W., decyzją z dnia [...], na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 83 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał I. i J. M. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wyszczególnionych w pkt 7.1 przedstawionej "Oceny technicznej ogrodu zimowego dobudowanego do domku jednorodzinnego, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] przy ul. [...] w G. W.", polegających na wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wytrzymałości ogniowej 60 minut, w terminie do [...]. Organ I instancji wskazał, że roboty budowlane, związane z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości wykonane muszą być pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, z zachowaniem przepisów BHP. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postanowieniem z [...], utrzymanym w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], zobowiązał I. i J. M. do przedłożenia oceny technicznej ogrodu zimowego dobudowanego do domku jednorodzinnego, zaś obowiązek ten inwestorzy wykonali w dniu [...]. Z pkt 6.1 "Oceny technicznej" wynika, że wykonana rozbudowa domku jednorodzinnego o ogród zimowy nie spełnia wymagań przepisów techniczno-budowlanych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i w związku z tym według zaleceń pkt 7.1 wymaga wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wytrzymałości ogniowej 60 minut, mając zatem na uwadze treść art. 66 pkt 1 Prawa budowanego organ wydał decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli inwestorzy - I. i J. M., a także właściciel sąsiedniej nieruchomości - W. K., który wyjaśnił, że od początku trwania sprawy wnosił o podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, tj. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę dobudowanej nad garażem części domu mieszkalnego, zwanego ogrodem zimowym.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. W., po rozpoznaniu odwołań, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że należący do Państwa M. ogród zimowy jest obiektem legalnie użytkowanym, ponieważ jego budowa została dokonana na podstawie zezwolenia właściwego organu. Pismem z [...] Prezydent G. W. poinformował bowiem inwestorów o braku sprzeciwu w związku z wniesionym w dniu [...] zgłoszeniem zamiaru budowy ogrodu zimowego, a następnie w dniu [...] organ ten bez sprzeciwu przyjął zawiadomienie inwestorów o zakończeniu budowy ogrodu zimowego. Wobec powyższego w ocenie organu II instancji niesłuszne jest stanowisko W. K., że przedmiotowy ogród zimowy stanowi samowolę budowlaną i w związku z tym organ nadzoru budowlanego powinien nakazać jego rozbiórkę. Organ odwoławczy wskazał także, że inwestor do zgłoszenia dołączył zgodę W. K. z [...] na budowę ogrodu zimowego na granicy działki.

Rozpoznając skargę W. K. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że w ocenie skarżącego budowa ogrodu zimowego nie wymagała zgłoszenia, lecz uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zarzuty skargi dotyczą kwestii legalności ogrodu zimowego, wybudowanego przez I. i J. M. Zarzuty te Sąd uznał za całkowicie chybione. Jako przedmiot niniejszego postępowania Sąd I instancji wskazał decyzję organu nadzoru budowlanego, wydaną w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazującą inwestorom usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że I. i J. M. przedstawili ocenę techniczną przedmiotowego ogrodu zimowego, opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego, który dokonał oceny stanu technicznego obiektu budowlanego. Z opracowania tego wynika, że wykonana rozbudowa domu jednorodzinnego o ogród zimowy nie spełnia wymagań przepisów techniczno-budowlanych w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Dlatego też autor powyższego opracowania wskazał, że konieczne jest wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej 60 minut. Sąd zaznaczył, że w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ ten jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Uznając, że słusznie organ I instancji nakazał inwestorom wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję organu II instancji utrzymującą w mocy tę decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył W. K., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

przepisów prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez zaniechanie jego zastosowania w sytuacji, gdy wybudowanie przeszklonej oranżerii na granicy z sąsiednią działką stanowiącą własność skarżącego stanowiło naruszenie, obowiązujących w momencie zgłoszenia budowy oraz w momencie złożenia przez organ administracji publicznej oświadczenia o braku sprzeciwu, przepisów § 12 ust. 1, 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz stanowiło, w momencie oddania obiektu do użytkowania i stanowi nadal, naruszenie aktualnie obowiązujących przepisów § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

przepisów postępowania, a to art. 134 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez uznanie, że przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji może być tylko decyzja nakładająca na inwestorów obowiązek wykonania ściany przeciwpożarowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie przepisów postępowania polega na tym, że jeżeli nawet organy nadzoru budowlanego rozpoznały sprawę tylko w aspekcie naruszenia przez inwestorów przepisów przeciwpożarowych, to obowiązkiem Sądu było rozpoznanie sprawy także w aspekcie naruszenia przez inwestorów przepisów techniczno-budowlanych dotyczących odległości ściany z oknami od granicy działek, tak aby nie było naruszane prawo skarżącego - właściciela sąsiedniej nieruchomości do "prywatności i intymności". Skarżący wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w celu przywrócenia stanu zgodnego z przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, winien był wydać decyzję nakazującą rozebranie ściany oranżerii. Zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego jak i Sąd w ogóle się tą kwestią nie zajęły.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J. M. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany zarzutami w niej zgłoszonymi. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, zgodnie z przesłankami zawartymi w § 2 ww. art. 183 p.p.s.a., których nie stwierdzono w niniejszym postępowaniu. Skarga kasacyjna w sprawie przedmiotowej oparta została, jak zdaje się wynikać z treści zarzutów i ich uzasadnienia (bowiem nie wskazano przepisów p.p.s.a. określających podstawę prawną - tj. art. 174 p.p.s.a.) na obu przesłankach art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zarzuciła w pierwszym rzędzie rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. przez zaniechanie jego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 134 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wyciągnięto stosownych wniosków przy ustaleniu budowy oranżerii przy granicy z działką skarżącego W. K.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgłoszone zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Badając najpierw zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 134 p.p.s.a. mający zdaniem skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego zarzutu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zaskarżenie decyzji oznacza, iż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Badając jej legalność sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Jak przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego, "to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadminsitracyjnego i ramy tego postępowania a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego (vide stanowisko komentatorów, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod redakcją Tadeusza Wosia, Warszawa 2005, s. 427). Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że treść art. 134 § 1 p.p.s.a. upoważnia Sąd pierwszej instancji do wyjścia poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w skardze zarzuty, nie przekraczając jednocześnie granic rozpoznania, określonych art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych", który stanowi, że kontrola sądów administracyjnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem...

Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi winien dokonać oceny zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Może uchylić zaskarżony akt po stwierdzeniu uchybień, których nie podniesiono w zarzutach skargi. Ocenę taką prawidłowo przeprowadził Sąd pierwszej instancji w sprawie przedmiotowej z uwzględnieniem treści art. 134 p.p.s.a., nie dopuszczając się naruszenia tego przepisu wbrew zarzutom skargi kasacyjnej. Słusznie Sąd ten podniósł, iż granice postępowania w tej sprawie określa przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie - a stanowi go decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.

Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Kontrolowaną decyzją organ nadzoru budowlanego nakazał inwestorowi J. M. w podanym terminie usunięcie nieprawidłowości obiektu budowlanego stanowiącego ogród zimowy przez wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej 60 minut. Obowiązek ten dotyczy ściany zewnętrznej ogrodu zimowego od strony granicy z nieruchomością skarżącego W. K. położoną przy ul. [...] w G. W.

Organ wydał przedmiotową decyzję na podstawie wniosków i zaleceń zawartych w opinii rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. R. B. dotyczącej "Oceny technicznej ogrodu zimowego dobudowanego do domu jednorodzinnego przy ul. [...] w G. W." wykonanie nałożonego obowiązku na inwestora zmierza do doprowadzenia stanu technicznego obiektu do zgodnego z wymaganiami prawa budowlanego.

Wbrew stanowisku autorki skargi kasacyjnej stanowczo podkreślić należy, iż w niniejszym postępowaniu organ nadzoru budowlanego nie mógł badać ani oceniać kwestii usytuowania obiektu i jego odległości od granicy działki. Kwestie te były bowiem przedmiotem oceny organów architektoniczno-budowlanych, gdy inwestor zgłosił zakończenie robót i przystąpienie do użytkowania obiektu, zaś organy nadzoru budowlanego w ramach swych kompetencji dokonywały oceny technicznej spornego ogrodu zimowego. Wyrazem przeprowadzonej oceny było nałożenie na inwestora przedmiotowej powinności wykonania ściany przeciwpożarowej. Stwierdzić więc należy, że ani podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia legalności budowy ogrodu zimowego, ani problem prywatności czy podkreślonej przez skarżącego intymności nie mogły stanowić w tym postępowaniu przedmiotu oceny organów.

Należy równocześnie podnieść, iż całkowicie pozbawione zasadności jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że inwestor na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego winien być zobowiązany do usunięcia całej przeszklonej ściany oranżerii. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości technicznych stwierdzonych przez rzeczoznawcę budowlanego, dotyczył tylko bezpieczeństwa przeciwpożarowego i zgodnie z zaleceniami tegoż rzeczoznawcy został nałożony. Przepis art. 66 ust. 1 prawidłowo organ zinterpretował i zastosował w sprawie. Niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie jego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym, skoro właśnie ten przepis był podstawą wydania zaskarżonej decyzji przez organ.

Stwierdzić należy, iż nie miały w sprawie zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem jak już wcześniej zauważono zarówno kwestia usytuowania spornej oranżerii przy granicy nieruchomości jak i kwestionowany przez stronę brak sprzeciwu organu po zgłoszeniu obiektu do użytkowania nie mogły być przedmiotem niniejszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego, gdyż należą do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Podział kompetencji tych organów jednoznacznie określają przepisy art. 82, 82b, 83 i 84 Prawa budowlanego.

Naruszenie przepisów kompetencyjnych określających właściwość organu do rozpoznania sprawy stanowi przesłankę nieważnościową zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W podsumowaniu powyższych rozważań powtórzyć należy ocenę bezzasadności zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej, co powoduje jej oddalenie.

Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.