Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 645/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1; art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 9
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 140
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 8 października 2004 r. nr [...] w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 3 ust. 1 punkt 1 podpunkty a) do c) oraz § 3 ust. 1 punkt 2 podpunkty a) do c) 2. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącej "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. P. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 8 października 2004 r. Nr [...] Rada Miejska w M. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) określiła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego pobieranych przez Gminę [...].

W § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) do d) przedmiotowej uchwały wskazano, że za zajęcie pasa drogowego " [...] ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętej przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia:

1) umieszczenie w pasie drogowym sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej zł;

a) w jezdni – 8,00 zł;

b) w pozostałych elementach pasa drogowego w obszarze zabudowanym – 4,00 zł;

c) w pozostałych elementach pasa drogowego poza obszarem zabudowanym – 2,00 zł;

d) na drogowym obiekcie inżynierskim – 180,00 zł;

2. umieszczenie w pasie drogowym innych urządzeń:

a) w jezdni – 50,00 zł;

b) w pozostałych elementach pasa drogowego w obszarze zabudowanym – 25,00 zł;

c) w pozostałych elementach pasa drogowego poza obszarem zabudowanym – 15,00 zł;

d) na drogowym obiekcie inżynierskim – 180,00 zł [...]".

W dniu 21 maja 2012 r. do Urzędu Miejskiego w M. wpłynęło skierowane do Rady Miejskiej w M. przez A Spółkę Akcyjną z siedzibą w T. wezwanie do usunięcia naruszenie prawa poprzez zmianę ww. uchwały w ten sposób, iż infrastruktura techniczna służąca do przesyłania paliwa gazowego zostanie również objęta stawką opłaty w wysokości wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 lit a) – c), to jest w wysokości przyjętej dla urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych.

W uzasadnieniu wniesionego wezwania ww. spółka odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazała, że wprowadzenie w spornej uchwale znacznego obniżenia opłaty jedynie dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie znajduje podstaw w różnicach wynikających z rodzaju urządzeń umieszczonych w pasie drogowym. Tymczasem tylko wystąpienie takich różnic w świetle art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych umożliwia wyszczególnienie odrębnej opłaty z tytułu posadowienia w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzającego drogą. Zarówno urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne jak i infrastruktura techniczna służąca do przesyłania paliwa gazowego stanowią zasadniczo rury zakopane pod powierzchnią ziemi i są podobnymi rodzajowo urządzeniami. Stąd też niemożliwe jest znalezienie uzasadnienia dla wprowadzenia tak znacznego różnicowania obciążeń finansowych dla podmiotów posiadających w pasie drogowym urządzenia inne niż wodociągowe i kanalizacyjne.

W ocenie spółki regulacja zawarta w ww. uchwale narusza jej interes prawny, gdyż godzi w zasadę równości wyrażoną wprost w art. 32 Konstytucji RP jak i znajdującą swoje odzwierciedlenie w treści w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Uchwałą z dnia 22 czerwca 2012 r. Nr [...] Rada Miejska w M/ - po zapoznaniu się ze stanowiskiem Burmistrza [...] - uznała ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu wydanej uchwały Rada Miejska w M. przywołując brzmienie art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych wskazała, że stawki opłat dla urządzeń infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej oraz infrastruktury służącej do przesyłania paliwa gazowego mogą być różne. To rozróżnienie może być podyktowane m.in. właściwościami przesyłanych danymi sieciami płynów i gazów, w tym ich palnością oraz niebezpieczeństwem lub uciążliwością dla mieszkańców w razie awarii. W związku z tym postanowienia zakwestionowanej uchwały nie różnicują poszczególnych podmiotów posiadających tę samą cechę. Przewidziane uchwałą zróżnicowanie podyktowane jest jedynie rodzajem urządzenia lub obiektu umieszczonego w pasie drogowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A Spółka Akcyjna wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w M. w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 1 lit a) – c) oraz § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) – c).

Radzie Miejskiej w M. skarżąca zarzuciła wydanie ww. uchwały z rażącym naruszeniem:

- art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

- art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych;

- art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym;

- art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skargi - z powołaniem się na wyroki sądów administracyjnych oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 2000 r. (sygn. akt K 1/00) - wskazano m.in., że treść uchwały narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne.

W ocenie skarżącej różnicowanie urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych oraz urządzeń gazowych dokonane w regulacjach spornej uchwały nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia.

Po pierwsze, są to urządzenia podobne konstrukcyjnie (rury) wykonane z tego samego materiału - polietylenu.

Ponadto urządzenia te służą zaspokajaniu potrzeb publicznych, o których mowa w art. 6 pkt 2 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Co równie istotne, sam normodawca w sposób podobny traktuje ww. urządzenia. Ocena taka wynika z treści § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). W przepisie tym wskazuje się, jakie urządzenia infrastruktury technicznej nie związanej z drogą nie mogą naruszać elementów technicznych drogi. Wśród tych urządzeń wymienia się linie elektroenergetyczne oraz telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne oraz gazowe i wodociągowe oraz urządzenia wodnych melioracji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Uzupełniająco Rada Miejska w M. wskazała, że urządzenia kanalizacji wodociągowej i sanitarnej docierają zasadniczo do wszystkich nieruchomości na terenie gminy, w tym zwłaszcza długimi odcinkami dróg położonych poza obszarem miasta jak również drogami gruntowymi.

Z kolei urządzenia skarżącej służą do przesyłania paliwa gazowego do ograniczonej liczby odbiorców i obszaru, tj. skupionych w mieście. Gaz doprowadzany jest bowiem jednym przewodem i rozprowadzany na terenie miasta w pasach drogowych dróg (ulic) miejskich.

Ponadto opłaty za umieszczenie urządzeń gazowych rozkładają się na bardzo wielu skupionych w jednej miejscowości odbiorcach. Z kolei opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń wodno – kanalizacyjnych rozkładają się na nieporównywalnie niższą liczbę odbiorców wody i usług.

Ta okoliczność przemawia zatem za przyjętym w kwestionowanej uchwale zróżnicowaniem stawek opłat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze m., dalej w skrócie "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim właśnie aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała Rady Gminy Miejskiej w M. z dnia 8 października 2004 r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wymagane jest wykazanie nie tylko interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Należy podzielić utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, iż naruszenie interesu prawnego, które stanowi o posiadaniu legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w tym trybie musi być bezpośrednie i aktualne, a przede wszystkim związane z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków (m.in. z 4.11.2003 r. SK 30/02, OTK-A 2003/8/84) i z 16.9.2008r. (SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) wskazywał, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i jednoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów konkretnych osób. W ujęciu Trybunału prawo do zaskarżania uchwał przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd bada czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżąca spółka jest bowiem właścicielem instalacji ułożonych w pasie drogowym, a zatem zaskarżona uchwała stanowi prawną podstawę dla wymierzenia jej opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. Niewątpliwie więc przepis uchwały podwyższający wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ma wpływ na sferę jej obowiązków, determinuje bowiem wydanie wobec niej decyzji określonej treści, nakładającej obowiązek uiszczania opłat w nowej podwyższonej wysokości.

Art. 32 Konstytucji RP określa podstawową w polskim systemie prawnym zasadę równości i stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220 poz. 1447 z 2010r. ze zmianami) stanowi zaś, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

Skoro powyższe przepisy ustanawiają zasadę równości jako normę prawną, której podporządkowane być powinny wszelkie działania władzy publicznej – w szczególności prawodawcze, to uznać należy, że temu, czyje prawa lub obowiązki ustanowione są w przepisach prawa miejscowego z naruszeniem powyższej zasady przysługuje interes prawny uzasadniający poddanie sądowoadministracyjnej kontroli tego, czy takie naruszenie jest zgodne z prawem (podobnie Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2011r. sygn. akt I SA/GL 603/11 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli zatem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zawiera przepisy różnicujące obowiązki różnych podmiotów, których instalacje zlokalizowane są w pasie drogowym, w ten sposób, że stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne ustala się na poziomie 16% wysokości opłaty dla pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzającego drogą gminną ani ruchu drogowego, jednocześnie podwyższając wysokość dotychczasowych opłat dla pozostałych podmiotów, to należy przyjąć, że naruszają one interes prawny skarżącego, umożliwiając mu wystąpienie do sądu administracyjnego ze skargą na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu skontrolowania przez ten sąd, czy naruszenie to jest zgodne z prawem.

Z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), stanowiącego, iż "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę" wynika wprost, iż zajęcie to związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do treści art. 40 ust. 11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stawka opłat może być, zgodnie z art. 40 ust. 9 ustawy zróżnicowana w zależności od:

1) kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaju elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaju zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

W przepisie tym ustawodawca wskazał przesłanki dające podstawę do różnicowania opłaty, a organ w uzasadnieniu kontrolowanej uchwały podał, że zróżnicowanie nastąpiło z mocy pkt 5 powołanego przepisu. Przy czym argumentacja dla takiego stanowiska sprowadziła się do twierdzenia, że "urządzenie sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej są urządzeniami innego rodzaju aniżeli urządzenia gazociągów. Pierwsze służą do przesyłu wody i ścieków, drugie natomiast do przesyłu gazu".

Zdaniem Sądu przyjęte przez organ kryterium w oparciu o które nastąpiło rozróżnienie rodzaju urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych i gazowych nie ma oparcia w przepisach prawa. Zważyć bowiem należy, że przepisy prawa budowlanego określające pojęcie urządzenia budowlanego wskazują, że są to np. przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków /art.3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156 poz.1118 ze zm.)/. Tak więc posiłkując się pojęciem "urządzenia" określonym w prawie budowlanym można wnioskować, że instalacje wodociągowe i gazowe nie są to urządzenia różnego rodzaju w znaczeniu o jaki chodzi w pk5 art.40 ust.9 ustawy o drogach publicznych.

Nadto § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 1999r., Nr 43, poz. 430 ze zm.) wyjaśniając jakie urządzenia umieszczane w pasie drogowym stanowią infrastrukturę techniczną, wyodrębnił łącznie w pkt 2 ust.2, przewody [...] gazowe, ciepłownicze i wodociągowe. W tej sytuacji zgodzić należy się ze skarżącą, że zarówno sieci sanitarno-kanalizacyjne jak i sieci energetyczne stanowią urządzenia jednorodzajowe w postaci rur i to aktualnie produkowane z tożsamego materiału. A skoro tak, to brak podstaw prawnych do wprowadzenia zróżnicowanych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez te urządzenia.

Ponieważ zaskarżoną uchwałą zróżnicowano stawki opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia jednorodzajowe jakimi są umieszczane w nim urządzenia służące zaopatrzeniu w wodę i odbioru ścieków oraz przesyłające gaz, to stwierdzić należy, że nastąpiło to z naruszeniem powołanego wyżej przepisu prawa, czego konsekwencją jest obowiązek stwierdzenia jej nieważności w zakresie zaskarżonych regulacji dotyczących wysokości opłat.

Regulacje ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego mają bowiem charakter kompleksowy, zaś przepisy uchwały wydanej w oparciu o przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych tworzyć powinny system spójny, uwzględniający kryteria zróżnicowania określone w art. 40 ust. 9 tej ustawy. Stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych przepisów uchwały - umożliwi Radzie Gminy dokonanie regulacji w zakresie omawianych opłat, przy zachowaniu zasad wynikających z powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych.

Dodatkowo wobec zarzutów skargi, stwierdzić trzeba, że jakkolwiek organ zaprzecza aby u podstaw zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stało kryterium podmiotowe, to przy braku uzasadnienia do różnicowanie stawek na podstawie art.40 ust.9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych – z przyczyn wyżej opisanych – uchwała w zaskarżonym zakresie narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne. Podkreślić bowiem trzeba, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których w jednakowym stopniu należą sprawy wodociągów, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, zaopatrzenia w wodę, gaz itd. - art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – zatem przejawem dyskryminacji w życiu gospodarczym jest ustalanie, bez konkretnego uzasadnienia wynikającego z przepisu ustawy, znacznie niższych stawek opłaty za zajmowanie pasa drogowego przez urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne /ponoszonych przez podmiot podległy władzy samorządowej/ przy jednoczesnym wprowadzeniu wysokiej stawki tej opłaty w stosunku do innych urządzeń w tym urządzeń służących do przesyłania gazu /ponoszonych przez podmiot niezwiązany z władzą samorządową/ - w sytuacji gdy są to urządzenia jednorodzajowe o podobnej konstrukcji, realizujące przy tym identyczne cele tj. służą zaspokojeniu potrzeb publicznych.

Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w określonym w skardze zakresie.

Wobec uwzględnienia skargi o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.