Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 145/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20,  art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 grudnia 2021 r. nr IF-O.7840.663.2021.MWD w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją datowaną na 23 grudnia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej jako Wojewoda, organ II instancji) umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania Gminy T. (dalej Gmina) od decyzji Starosty Trzebnickiego (dalej Starosta) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu 4 budynków wielorodzinnych z usługami w parterze jednego budynku oraz z garażami podziemnymi wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną praz udzielającą pozwolenia na rozbiórkę zespołu 7 budynków wraz istniejącą infrastrukturą techniczną na działce nr [...],[...], obręb [...] (dalej przedsięwzięcie, inwestycja), na rzecz P. Sp. z o. o. Sp. k. (dalej inwestor).

Decyzja Wojewody jest wynikiem następująco ukształtowanego postępowania administracyjnego.

Dnia 31 grudnia 2020 r. inwestor złożył do Starosty wniosek o pozwolenie na budowę wskazanego wyżej przedsięwzięcia wskazując, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być ona zrealizowana.

W toku postępowania Starosta potraktował Gminę jako stronę. Gmina pismem z dnia 1 lutego 2021 r. wniosła uwagi wskazując, że nie zgadza się na skomunikowanie inwestycji z drogą publiczną poprzez istniejący zjazd indywidualny, bowiem powinno to nastąpić przez zjazd publiczny. Skomunikowanie przez zjazd indywidualny rodzi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu i należy w tym względzie dokonać uzgodnień z zarządcą drogi publicznej, biorąc pod uwagę dodatkowe obciążenie komunikacyjne. Zdaniem Gminy inwestor powinien wziąć pod uwagę istniejące od wielu lat zjazdy z ul. K.

Decyzją nr 1078/21 z dnia 29 września 2021 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wskazanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu, odnosząc się do uwag Gminy jako strony postępowania, Starosta wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowych działek plan miejscowy nie zawiera ograniczeń możliwości dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej od strony ulicy C.

Odwołanie od decyzji wniosła gmina pismem datowanym na 22 października 2021 r. podnosząc, że inwestor nie przedłożył uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi (tzn. z Gminą) oraz nie przedłożył zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Ponadto Gmina zarzuciła niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, i zwróciła się o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu gmina przywołała brzmienie i interpretację art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Uzasadniając umorzenie postępowania odwoławczego Wojewoda wskazał, że Gmina nie jest stroną w postępowaniu, pomimo że jest właścicielem działek drogowych nr [...],[...] i nr [...], [...] oraz działki nr [...]. Zdaniem Wojewody sam fakt sąsiadowania działki z działką objęta inwestycją, czyli działką nr [...] nie stanowi jeszcze podstawy do objęcia jej obszarem oddziaływania, a co za tym idzie uznania jej właściciela za stronę postępowania. Z projektu budowlanego wynika, że objęte inwestycją budynki mieszkalne zaplanowano w odległości min. 6 metrów od granicy z działkami nr [...] i nr [...]. Mając na względzie charakter tych działek (działki drogowe) należało uznać, że inwestycja planowana na działce nr [...] nie będzie powodowała ograniczenia w zabudowie tego terenu, a co za tym idzie brak podstaw do uznania właściciela działek nr [...] i nr [...] za stronę postępowania.

Tytułu prawnego do występowania jako strona nie można także wywieść – zdaniem Wojewody – z tego, że Gmina jest właścicielem działki nr [...]. W sytuacji, kiedy kto inny jest właścicielem nieruchomości, a kto inny posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (użytkownik wieczysty – inwestor), to stroną postępowania będzie nie właściciel nieruchomości, ale użytkownik wieczysty. Następnie Wojewoda wskazuje, że chociaż Starosta doręczył Gminie decyzję jako stronie postępowania, to jednak fakt doręczenia stworzył wyłącznie możliwość wniesienia odwołania. Nie spowodował jednak prawa do skutecznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, które to prawo musi być oparte na interesie prawnym z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody przepis art. 35 ust. 3 o drogach publicznych znajduje zastosowanie na etapie planistycznym, a nie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła Gmina zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 k. p. a. poprzez przyjęcie, że gmina nie ma przymiotu strony; art. 35 ust. 3 i art. 29 ust. 1 i ust. 3b ustawy o drogach publicznych w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w sprawie nie jest wymagane uzgodnienie przedmiotowej inwestycji z zarządcą drogi, 2) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7, 77 i 80 k. p. a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę.

W uzasadnieniu Gmina wskazała, że budowa obiektów o planowanych parametrach i ich funkcjonowanie wpłyną na natężenie ruchu na przyległych drogach publicznych z uwagi na mieszkalny charakter nowej zabudowy, co przekłada się na ograniczenia w zabudowie tych działek, w tym konieczność zapewnienia odpowiednich warunków bezpieczeństwa dla ruchu pojazdów i pieszych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W argumentacji organ II instancji zwrócił uwagę na kluczową wagę wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu dla ustalenia interesu prawnego, podkreślając zmianę stanu prawnego w tym względzie. Biorąc to pod uwagę wyjaśnił, że Gmina T. nie należy do katalogu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji podkreślił, że trzeba odróżnić status Gminy jak podmiotu uprawnionego do wniesienia odwołania od statusu Gminy – jako zarządcy drogi.

Dalej Wojewoda przedstawia wykładnię art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, sytuując jego zastosowanie w procedurze planistycznej związanej z przyjęciem uchwały Rady Miejskiej T. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem postępowanie nie dotyczy budowy/przebudowy zjazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli sądowej jest na decyzja Wojewody Dolnośląskiego umarzającą postępowanie odwoławcze w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, z powodu braku przymiotu strony.

Zgodnie z art. 28 w związku z art. 61 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k. p. a.) wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na wniosek strony, zaś stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu art. 127 §1 k. p. a wynika, że wszczęcie postępowania odwoławczego jest wynikiem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot – stronę.

Przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej Prawo budowlane) modyfikuje względem przepisów k. p. a. pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Według przywołanego przepisu stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Tak więc kompetencja do wniesienia odwołania zależy zatem od spełnienia kryterium podmiotowego, ponieważ trzeba należeć do kategorii podmiotów wymienionych w przepisie, i musi temu towarzyszyć tytuł do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.

W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić status Gminy i jej organów w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Nie jest rzeczą sporną, że Gmina jest właścicielem działek drogowych nr [...] (ul. K.) i nr [...] (ul. C.), położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W dokumentach planistycznych obydwie działki oznaczono jako drogi lokalne (KDL), i takie jest ich przeznaczenie oraz faktyczne wykorzystywanie.

Organ Gminy, to znaczy Burmistrz T. jest zarządcą drogi w rozumieniu art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, dalej ustawa o drogach publicznych).

Ewentualna legitymacja Gminy do wniesienia odwołania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest determinowana nie statusem organu Gminy jako zarządcy drogi, ale spełnieniem warunków określonych art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. To jedyna logiczna konsekwencja takiego stanu prawnego, w którym do wniesienia odwołania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę uprawniony jest podmiot (inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości), którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Relewantny dla ustalenia zakresu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiuje obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Status i sposób zagospodarowania przedmiotowych działek drogowych, będących własnością Gminy, wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowana inwestycja nie ma na to wpływu. Dlatego zamierzone przedsięwzięcie nie narusza, ani nie ogranicza prawa gminy wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

W tym świetle nie sposób przyjąć, aby planowana inwestycja miała wywołać ograniczenia w zabudowie tych działek.

Podnoszony przez gminę w skardze argument, że budowa będzie miała wpływ na natężenie ruchu jest okolicznością faktyczną, potencjalną, która wszakże nie przekłada się na status gminy w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Warto mieć na względzie, że nieruchomość na której zaplanowano inwestycję, przeznaczona jest w aktach planistycznych na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW 3.1). Z tego względu jako prawdopodobne należy uznać zwiększenie ruchu na sąsiednich ulicach wskutek realizacji tej zabudowy. Trzeba jednak również zważyć, że następuje to w ramach przewidzianych aktami planistycznymi, i nie można zgodzić się z gminą, że realizacja inwestycji mieszkaniowej dopuszczonej w planie miejscowym prawnie transformuje się na ograniczenia w zabudowie tych działek, które prawodawca miejscowy uznał za działki drogowe, zatem służące do komunikacji. Tak więc w ocenie Sądu nie można tu mówić o prawnym interesie gminy, nie można nadać gminie statusu strony w świetle definicji strony umieszczonej w Prawie budowlanym, i co z tym idzie nie są zasadne zarzuty, jakoby inwestycja powodowała ograniczenia zabudowy działek drogowych gminy.

Już tylko ta okoliczność, w ocenie Sądu, wskazuje, że Gmina nie może legitymować się pozycją strony w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a co za tym idzie nie jest uprawniona do kwestionowania przedmiotowej decyzji Wojewody.

Mając jednak na uwadze wieloaspektowe, prawne, edukacyjne, społeczne oraz informacyjne, znaczenie uzasadnienia wyroku sądowego (zob. Ewa Łętowska, Podstawy uzasadniania w prawie konstytucyjnym i międzynarodowym, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, Warszawa 2015, s. 15-16) Sąd chce wyjaśnić stronom odmienność statusu organu Gminy jako zarządcy drogi. Dlatego Sąd eksponuje pozostałe zarzuty wskazane przez skarżącą. Trzeba tu podkreślić jednak, że nawet gdyby hipotetycznie założyć trafność argumentacji skarżącej dotyczącej uzgodnienia, to brak uzgodnienia nie sprawia, że Gmina staje się podmiotem uprawnionym do oprotestowania decyzji Wojewody w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym sprawy budowlanej.

Badanie zarzutu gminy w kwestii naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych należy zainicjować od przytoczenia przepisu: Zmianę sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Z przepisu bezspornie wynika, że zmiana sposobu zagospodarowania trenu, na przykład polegające na zabudowie obiektem budowlanym, wymaga zgody zarządcy drogi w zakresie zmiany ruchu drogowego wywołanego tą zmianą.

Zdaniem Sądu owa zgoda dotyczy jednak innego postępowania prawnego, związanego z tworzeniem planu miejscowego, a nie postępowania prawnego związanego z udzieleniem pozwolenia na budowę.

Przemawia za tym miejsce, w którym umieszczony jest przepis, a to regulacja poświęcona planom rozwoju sieci drogowej. Ustęp 1 przepisu nakłada na zarządcę drogi obowiązek sporządzenia planu rozwoju sieci drogowej, i przekazania go organom planistycznym. W ustępie 2 mowa o przeznaczeniu w planach miejscowych pod budowę dróg odpowiedniego pasa terenu.

Logiczną i systemową konsekwencją jest powołany wyżej ustęp 3, który w ocenie Sądu należy odnieść do etapu przygotowywania planu miejscowego, i widzieć w kontekście zmiany sposobu zagospodarowania terenu, na przykład poprzez jego przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową.

Przeznaczenie terenu i określenie sposobów jego zagospodarowania, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r. poz. 741, dalej u . p. z. p.) jest rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji są obligatoryjnym elementem tego planu (art. 15 ust. 2 pkt 10 u. p. z. p.).

Przysłowiową "kropkę na i" stawia art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u. p. z. p., zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent) występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

Skoro ustawodawca w procedurze planistycznej daje zarządcy drogi kompetencję do posługiwania się wszelkimi środkami, które nie są zastrzeżone dla innych organów lub innych trybów postępowania administracyjnego, i które to środki uważa za warunkujące należyte wywiązanie się z obowiązku uzgodnienia projektu planu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r. II OSK 3775/19, CBOIS), to przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z zasadą spójności systemu prawa, należy widzieć w związku z przywołanym art. 17 pkt 6 lit. b tiret 6 u. p. z. p.

Z tego wynika, jak przyjmuje orzekający w sprawie Sąd, że kompetencja uzgodnienia z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych koresponduje zasadniczo z procedurą planistyczną, a nie z etapem udzielania pozwolenia na budowę. Gdyby przyjąć przeciwnie, to mogłoby hipotetycznie dochodzić do sytuacji, w której uzgodnienia zarządcy drogi na etapie planistycznym są odmienne od uzgodnienia na etapie inwestycyjnym. Taka interpretacja, której stronnikiem w kontrolowanym postępowaniu jest gmina, zdaniem Sądu nie jest trafna, i nie ma oparcia w przepisach prawa.

Zdaniem Sądu na etapie planistycznym brane są pod uwagę parametry ruchu drogowego wynikające z przeznaczenia i sposobów zagospodarowania terenów, bowiem ich nasilenie wiąże się z obligatoryjnymi elementami planu miejscowego, w tym zwłaszcza wskaźnikami i parametrami wskazanymi w art. 15 ust. 2 pkt 6 u. p. z. p.

Nie przeczy temu powołanie przez gminę w skardze art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, który to przepis nakazuje dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę opinie, uzgodnienia, pozwolenia, inne dokumenty, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw. Koniecznie trzeba wskazać, że żaden przepis nie stanowi o dołączeniu do wniosku o pozwolenie na budowę uzgodnienia zarządcy drogi, zaś jak wskazał wyżej Sąd, owo uzgodnienie dotyczy etapu procedury planistycznej.

Posiłkowo i ilustracyjnie można jeszcze przywołać art. 53 ust. 4 pkt 9 u .p. z. p. nakazujący wprost uzgodnienie decyzji o lokalizacji celu publicznego z właściwym zarządca drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Krótko rzecz ujmując, gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie zarządcy drogi kompetencji uzgodnieniowej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, to by tak napisał w przepisie prawa. Jeżeli ustawodawca tego nie uczynił, to na etapie postępowania prawnego dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę taka kompetencja nie istnieje. Z tego powodu nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego ponieważ do wskazanych w nim dokumentów objętych obowiązkiem dołączenia do wniosku nie można zaliczyć uzgodnienia wskazywanego przez skarżącego.

Gmina kwestionuje również prawidłowość zastosowania przez organ art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, według którego decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

Ilustracyjnie Sąd pragnie wskazać, że takim wymaganym przepisem szczególnym aktem może być pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Przepisy ustawy o drogach publicznych statuujące gminę jako zarządcę drogi nie kreują podstaw prawnych adekwatnych dla kontrolowanej sprawy, czyli nie dają organowi gminy kompetencji do wydania pozwolenia, zgody czy opinii w zakresie planowanej inwestycji. Ustawodawca nie dał zatem organowi gminy jako zarządcy drogi takiej kompetencji jak przewidziana w art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zgoda zarządcy drogi na przebudowę obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym.

W konsekwencji, skoro przepisy szczególne nie wymagają uzyskania od gminy, w realiach sprawy, pozwolenia, uzgodnienia lub opinii, zaś kompetencja z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – o czym Sąd już wywodził – związana jest procedurą planistyczną, to nie naruszyły organy administracji art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skarżąca zarzuca także naruszenie art. 29 ust. 1 i 3a ustawy o drogach publicznych odnoszącego się do lokalizacji i przebudowy zjazdu. Przepis w ust. 1 stanowi: Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. ustęp 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z kolei ust. 3a dodaje, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W ocenie Sądu nie można mówić o naruszeniu tego przepisu, bowiem zarówno wniosek inwestora, jak i następujące po nim rozstrzygnięcie organu administracji nie dotyczy budowy (przebudowy) zjazdu.

Dostrzegając wskazane przez skarżącą orzecznictwo Sąd uznaje je za w bardzo ograniczonym stopniu odpowiadające uwarunkowaniom badanej sprawy. W szczególności sprawa o sygn. II SA/Gl 832/17 toczyła się przy innej od aktualnej definicji normatywnej obszaru oddziaływania obiektu. Natomiast przywołane przez skarżącą orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2021 r. (sygn. II OSK 3832/18, CBOIS) odnosi się do innej inwestycji, jest wyrazem interpretacji prawa w nietożsamym stanie faktycznym, i dlatego Sąd w niniejszym postępowaniu nie uznał się zobowiązanym do automatycznego podążania za Sądem Naczelnym, tym bardziej, że Sąd II instancji przyznał, że art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie precyzuje na jakim etapie powinno nastąpić uzgodnienie z zarządcą drogi.

Już na marginesie Sąd chce wyjaśnić kwestię, która nie jest wprawdzie zarzutem skargi, pojawia się jednak w wypowiedzi Wojewody. Mianowicie Gmina jest właścicielem działki nr [...], na której zaplanowano inwestycję, zaś inwestor legitymuje się prawem użytkowania wieczystego tej nieruchomości, co jednak nie powoduje, że gmina uzyskuje stratus strony postępowania.

Trzeba przypomnieć, że zgodnie z wyrażającym uprawnienia użytkownika wieczystego art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

Inne osoby, o których stanowi powołany przepis to także podmiot dysponujący prawem własności, co oznacza, że użytkownik wieczysty może korzystać z przedmiotu swego prawa z wyłączeniem właściciela. To tzw. negatywna strona użytkowania wieczystego oznaczająca, że obowiązkiem właściciela jest znoszenie korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego, zaś prawo użytkowania wieczystego ma charakter bezwzględny, skuteczny wobec innych podmiotów, w tym właściciela (zob. M. Balwicka-Szczyrba [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. A. Sylwestrzak, Warszawa 2022, art. 233). Wprawdzie sposób korzystania z użytkowania wieczystego determinowany jest również przez umowę o ustanowieniu tego prawa, i w ten sposób korzystanie z gruntu przez użytkownika wieczystego może różnić się od sposobu korzystania przez właściciela (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2019 r. I CSK 384/18, LEX nr 2766082), to kwestia tej umowy nie podlega kognicji sądu administracyjnego, i nie jest w niniejszym postępowaniu sporna. Tylko na marginesie Sąd przywołuje art. 32 ust. 4b Prawa budowlanego stanowiący, że jeżeli podstawę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi użytkowanie wieczyste, to niezgodność zamierzenia budowlanego z celem użytkowania wieczystego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd nie skonstatował takiego jego naruszenia, aby mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie sprecyzował, jaki materiał dowodowy pominięto, i gdzie w postępowanie organu wkradła się dowolność. Zajęcie przez organ stanowiska nie uwzględniającego argumentacji skarżącej, w tym przywołanych przez nią orzeczeń sądowych, jest wyrazem określonej interpretacji prawa przez organ, i nie może być traktowane w kategoriach błędu w procesie stosowania prawa.

Reasumując, zasadnie zdecydował Wojewoda o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na brak przymiotu strony, a tym samym zdolności do wniesienia odwołania. Rozważania związane z obowiązkiem uzyskania uzgodnienia, podjęte przez Sąd ze wskazanego wcześniej powodu, mają w niniejszym postępowaniu znaczenie jedynie uzupełniające, i nie wykluczają innych potencjalnych postępowań prawnych.

Ze wskazanych i wyjaśnionych wyżej powodów, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani nie dostrzegając innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy p. p. s. a. oddalił skargę w całości.