Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1062/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1b, art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 75/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz pkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z 30 listopada 2020 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Skarżąca wnioskiem z 26 czerwca 2020 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią - [...], legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wójt Gminy [...] (Wójt) decyzją z [...] lipca 2020 r. odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym nad babcią - [...], powołując się na niespełnienie przesłanek, wynikających z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ponieważ niepełnosprawność babci Skarżącej powstała po ukończeniu 25 roku życia oraz osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Kolegium decyzją z [...] września 2020 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt decyzją z [...] października 2020 r. odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tego względu, że niepełnosprawność [...] powstała po ukończeniu 25 roku życia, a także na niespełnienie przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b tej ustawy, ze względu na pobieranie przez stronę do dnia 31 października 2020 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji oraz orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że postanowiło:

I. odmówić przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji – babcią - [...] od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. - w kwocie 1.830 zł miesięcznie;

II. przyznać Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji – babcią - [...]:

1) od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. - w kwocie 1.830,00 zł miesięcznie;

2) od dnia 1 stycznia 2021 r. na stałe - w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że bezsporne jest, iż Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią - [...] i pomaga jej we wszystkich czynnościach życiowych. Zakres i wymiar sprawowanej opieki nie został przez organ pierwszej instancji zakwestionowany.

Kolegium wyjaśniło następnie, że wniosek Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z prawidłowo wypełnionymi dokumentami wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w dniu 26 czerwca 2020 r., a zatem zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie powinno być przyznane od dnia 1 czerwca 2020 r. Jednak z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., i wypłacanie Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego na [...] na podstawie decyzji z dnia 30 października 2019 r., należało odmówić jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji – babcią, za okres od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. - w kwocie 1.830 zł miesięcznie. Strona nie może bowiem otrzymać dwóch świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten sam okres.

Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium zaskarżając ją w punkcie 1 i wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u. ś. r poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 ust. 5 u. ś. r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uznania przez organ odwoławczy, że Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r., a nie jak błędnie przyjęto od 1 listopada 2020 r., jak też nieprawidłowe uznanie, że ustanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 listopada 2020 r. winno skutkować pozbawieniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Wyjaśnił, że z ustaleń organu dokonanych w niniejszej sprawie wynikało, że Skarżąca miała ustalone (do dnia 31 października 2020 r.) prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią. Niewątpliwie z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że zajmuje się ona swoją babcią, sprawując nad nią opiekę. Skarżąca wskazała, że ze względu na konieczność stałej i wzmożonej opieki nad babcią, nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej. Są to okoliczności bezsporne.

Niewątpliwie na wnuczce - Skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, albowiem nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, które mogłyby sprawować opiekę nad niepełnosprawną [...], która jest wdową i nie posiada dzieci, ponieważ jej jedyna córka nie żyje. Skarżąca do dnia 16 stycznia 2016 r. zatrudniona była jako rolnik. Bezsprzecznie Skarżąca zrezygnowała z podjęcia pracy zarobkowej i prac w gospodarstwie rolnym w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią - [...] i nie pobiera żadnego zasiłku stałego oraz żadnych świadczeń emerytalno-rentowych.

Sąd zauważył jednak, że z decyzji z dnia 30 października 2019 r. wydanej przez Wójta wynika, iż Skarżącej przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy na [...] w kwocie 620 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 października 2020 r.

Tym samym nie można było przyznać Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bowiem do 31 października 2020 r. zachodziła negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Nie może być zatem mowy, o wskazywanym w skardze naruszeniu tego przepisu.

Sąd wyjaśnił, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca nie złożyła skutecznie wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Sąd stanął na stanowisku, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r., Skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miała już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym ich brzmienie jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym Skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określonego wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie, zmiana lub wygaśnięcie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio przyznanego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel. Decyzja przyznająca Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy wygasła z końcem października 2020 r., a wcześniej nie zrezygnowała ona skutecznie z pobierania tego świadczenia. Dlatego też bezzasadne jest zarzucanie przez nią naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

Sąd pierwszej instancji przywołał również stanowisko wyrażone w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ. w CBOSA) i wyjaśnił, że w jego świetle dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. W związku z tym dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Sąd wyjaśnił, że z wyroków tych wynika, że strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia. Przy czym, co istotne, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania wcześniejszego świadczenia, co w przypadku Skarżącej nie nastąpiło. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Skarżąca pobrała specjalny zasiłek opiekuńczy jeszcze za październik 2020 r., czyli do wygaśnięcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez błędną wykładnię dokonaną z pominięciem prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasad konstytucyjnych, polegającą na przyjęciu, że okoliczność pobierania przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r., stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało błędnym uznaniem, że sam fakt przyznania i pobierania przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię art 17 ust 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. dokonaną z pominięciem normy prawnej określonej w art, 27 ust. 5 u.ś.r., a także z pominięciem z reguł wynikających z art 24 ust. 2 u.ś.r., co w konsekwencji doprowadziło do:

a. przyjęcia, że w sytuacji Skarżącej w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. nie nastąpił zbieg prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego implikujący prawo wyboru jednego ze świadczeń i, w ocenie Sądu I instancji, przesądziło o braku prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego,

b. błędnego wniosku, że nie jest możliwe przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonym okresie na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego,

c. braku rozważenia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. w wysokości świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością specjalnego zasiłku opiekuńczego,

d. załatwienia sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącej.

Skarżąca wniosła na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie Kolegium w zakresie pkt I i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że Skarżący spełnia określone w art. 17 ust.1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych przez Skarżącą i Sąd pierwszej instancji dotyczy tego, czy istniała prawna możliwość przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierała on specjalny zasiłek opiekuńczy (w obrocie prawnym pozostawała decyzja 30 października 2019 r.).

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że 4 września 2020 r. Kolegium uchyliło decyzję Wójta odmawiającą przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w zakresie kolizji prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że wolą Skarżącej jest rezygnacja z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w chwili otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zaś rozpoznał wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przed rozstrzygnięciem wniosku co do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium wskazało następnie, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzednie uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Pomimo tego zalecenia w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności mających na celu uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W uzasadnienia wyroku Sąd I instancji odwołuje się do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust 2 u.ś.r.

Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W niniejszej sprawie Kolegium w decyzji z [...] września 2020 r. wprost wskazało na konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. W tej sytuacji, Skarżąca miała prawo oczekiwać, że organ pierwszej instancji podejmie czynności zmierzające do zrealizowania wytycznych wynikających z decyzji organu odwoławcze. Ze stanowiska Kolegium zawartego w decyzji z 4 września 2020 r. wynika, że w ocenie organów nie było sporu co do tego, że Skarżąca chce pobierać świadczenie pielęgnacyjne, które jest dla niej bardziej korzystne. Fakt zatem pobierania przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w okolicznościach sprawy nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.

Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20 (niepubl.), a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W konsekwencji oznacza to, że pogląd Sądu Wojewódzkiego, że przeszkoda prawna do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ustała dopiero z momentem zakończenia okresu na jaki przyznany jej został specjalny zasiłek opiekuńczy naruszał prawo.

Skarżąca miała prawo oczekiwać od organów podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie jest znana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20).

Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Mając na uwadze powyższe wywody należy uznać, że skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, który uchylił już decyzję organu I instancji w całości, winien rozpoznać sprawę w zakresie wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r., uwzględniając zaprezentowaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r.. Wobec konieczności uchylenia skutków powyższych naruszeń prawa, obowiązkiem organu winno pozostawać znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które będzie gwarantować Skarżącej realizację prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu złożenia wniosku o jego przyznanie.

Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że nie podziela stanowiska Skarżącej, co do możliwości przyznania jej świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Jedynie wypłata przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego winna uwzględniać techniczną kompensację świadczeń już wypłaconych za ten okres z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. bowiem strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.