Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 54/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 §
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2408/17 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. L. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2408/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę H. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] października 2015 r. Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał H. L., J. P. oraz M. i M. K. rozbiórkę garażu trzystanowiskowego na działce nr ew. [...] w miejscowości B. gmina M., zrealizowanego bez pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...], MWINB w K. uchylił ww. decyzję w całości i orzekł o nałożeniu na H. L., J. P. oraz M. i M. K. obowiązku rozbiórki budynku garażu trzystanowiskowego, zrealizowanego w północno-zachodniej części działki nr ew. [...] w m. B., gmina M., zrealizowanego bez pozwolenia na budowę.

W piśmie z dnia 3 października 2016 r. H. L., J. P., M. i M. K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa B. [...] złożyli wniosek o zmianę, w trybie art. 155 K.p.a., decyzji Małopolskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., w sposób wskazany we wniosku.

Wnioskodawcy stwierdzili, że w sprawie zakończonej decyzją MWINB w K. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. możliwym jest przeprowadzenie skutecznego postępowania legalizacyjnego, bowiem inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla gminy M., a strona złożyła do Wójta Gminy M. wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 4 października 2016 r. H. L. wniósł skargę na ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1344/16 WSA w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na wszczęte postępowanie w sprawie zmiany, w trybie art. 155 K.p.a., decyzji objętej skargą.

MWINB w K., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z 28 czerwca 2017 r., mając za podstawę rozstrzygnięcia art. 155 w związku z art. 154 § 2 K.p.a. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...].

Organ zauważył, że decyzja, której zmiany domagają się strony jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Weryfikacja decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie jest ponownym merytorycznym jej rozstrzygnięciem a dotyczy jedynie tego czy za zmianą (uchyleniem) tej decyzji przemawiają przesłanki wymienione w tym przepisie. Wzruszenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. możliwe w przypadku, gdy ma ona charakter uznaniowy lub przy wydaniu której organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje w ten sposób bardziej korzystne rozstrzygnięcie dla strony, które jednak nie może być niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Mając na uwadze, że decyzja, o której zmianę wystąpiły strony jest decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis nie pozostawia organom swobody wyboru rozstrzygnięcia, MWINB w K. stwierdził, że zmiana przedmiotowej decyzji poprzez uchylenie decyzji PINB z [...] października 2015 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, była niedopuszczalna.

W wyniku rozpoznania odwołania H. L. zaskarżoną decyzją GINB, utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Mając na uwadze tok postępowania w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił na czym polega "nabycie prawa" o jakim mowa w art. 155 K.p.a., wskazując, że może dotyczyć decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Strona wówczas nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach, takich jak np. zmiana terminu wykonania obowiązku. Dalej GINB uznał, że będąca przedmiotem sprawy decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na stronie obowiązku, a więc tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo.

Organ zaznaczył, że na podstawie art. 155 K.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne zarówno wadliwe, jak i niewadliwe, jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest interesem społecznym, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa.

GINB podkreślił, że w judykaturze sądowo-administracyjnej wyklucza się zastosowanie art. 155 K.p.a. do decyzji o nakazie rozbiórki. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Ponadto GINB wskazał, że art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję H. L. (dalej jako skarżący), zarzucił jej naruszenie szeregu przepisów postępowania tj. art. 6 i 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 6 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 104 § 2 K.p.a. i art. 138 K.p.a. kwestionując dokonaną przez organ ocenę stanu faktycznego sprawy a w istocie jej brak, brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, wadliwość uzasadnienia decyzji oraz wadliwą wykładnię art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, że przewidziany w tym przepisie tryb zmiany decyzji nie może znaleźć zastosowania do decyzji o nakazie rozbiórki. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację oraz orzecznictwo, które zdaniem skarżącego potwierdza, że zastosowanie trybu zmiany decyzji ostatecznej z art. 155 K.p.a. w niniejszej sprawie było dopuszczalne i uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.), oddalił skargę.

Na wstępie Sąd I instancji dokonał charakterystyki postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a., wskazując na jego odrębności, przesłanki i ograniczenia w zastosowaniu do określonego rodzaju decyzji.

Sąd zauważył, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 K.p.a., nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, 156 K.p.a., gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1087/97). Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 K.p.a. i art. 155 K.p.a., mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt I SA 235/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r., sygn. akt I SA 2088/98, Lex Nr 48625). Sąd wyjaśnił, że decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 155 K.p.a., czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu.

Sąd za istotne uznał, że art. 155 K.p.a., może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999, sygn. akt IV SA 1434/97; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04 niepublikowany). W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. Zdaniem Sądu, pośrednio z powyższych uwarunkowań wynikało następne ograniczenie, iż przepis art. 155 K.p.a., nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których stwierdza się konsekwencje za czyny, zwane deliktami administracyjnymi. Sąd uznał, że tego typu karą, jest nakaz rozbiórki, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Decyzje orzekające kary administracyjne, są z reguły decyzjami deklaratoryjnymi, bowiem stwierdzają fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej i orzekają o sankcji, karze za konkretne naruszenie prawa.

Następnie Sąd wskazał, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 K.p.a. po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 1195/01).

Sąd stwierdził, że objęta wnioskiem o uchylenie decyzja orzekała przymusową rozbiórkę budynku garażu trzy stanowiskowego zrealizowanego w północno - zachodniej części działki nr ew. [...] w m. B., gmina M. - zrealizowanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki został nałożony z powodu wybudowania ww. budynku bez uzyskania pozwolenia na budowę do czego obligowały inwestora przepisy prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd I instancji uznał, że organ był zobligowany odmówić zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Według Sądu uzasadniały to następujące powody. Po pierwsze decyzja nakazująca rozbiórkę ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Orzeczony nakaz rozbiórki jest następstwem zdarzeń wcześniej zaistniałych (wykonanie obiektu w sprzeczności z prawem budowlanym) i stwierdza fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej, jednocześnie orzeka o sankcji, karze za konkretne naruszenie prawa, tym samym potwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjno-prawnego z mocy samego prawa. Po drugie jest decyzją związaną, co oznacza, że organ stwierdzając wystąpienie okoliczności ma obowiązek orzec nakaz rozbiórki i wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach, tym samym wola strony, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca i nie może skutkować jej zmianą.

Sąd zauważył, że wystąpienie przesłanek nakazu rozbiórki bezwzględnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazowej i uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. stanowiłoby niedopuszczalne obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu, a tym samym istotne naruszenie zarówno art. 155 K.p.a., jak i podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 K.p.a.

Po trzecie wybudowanie obiektu budowlanego w sprzeczności z prawem budowlanym jest deliktem i jako naruszenie prawa powinno stanowić podstawę do zastosowania sankcji przez organy powołane do czuwania nad przestrzeganiem prawa.

Sąd uznał, że uwzględnienie w niniejszej sprawie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby zatem do ominięcia przepisów prawa, zniweczenia działań organów nadzoru budowlanego, które miały na celu doprowadzenie kontrolowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Sąd przypomniał, że "słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej, jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż ewentualna zmiana decyzji rozbiórkowej – w trybie art. 155 K.p.a. – prowadziłaby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że niemożliwym jest wydanie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję rozbiórkową i wydały decyzję odmowną.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd zauważył, że znane mu jest orzecznictwo prezentujące odmienny pogląd na kwestię możliwości zastosowania trybu określonego w przepisie art. 155 K.p.a. do decyzji dotyczących nakazujących rozbiórkę, jednakże poglądy te stanowią głównego nurtu orzecznictwa w tym zakresie. Główna linia orzecznicza prezentuje pogląd zaprezentowany w niniejszym orzeczeniu, zgodnie z którym brak jest możliwości zastosowania trybu 155 K.p.a. do decyzji związanych, nie objętych uznaniem administracyjnym. Z tych względów Sąd nie uznał argumentów strony skarżącej o naruszeniu art. 155 K.p.a. za zasadne.

W ocenie Sądu organ nie naruszył art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego i interesu skarżącej. W rozpoznawanej sprawie organy nie miały podstaw prawnych do zmiany decyzji o nakazie rozbiórki, w związku z tym nie były obowiązane do czynienia ustaleń i rozważań dotyczących spełnienia pozostałych przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., w tym słusznego interesu strony.

Przepisu art. 155 K.p.a., nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia przepisu art. 155 K.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony.

Przychylenie się do stanowiska skarżącego byłoby zatem sprzeczne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania kwestii interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym. Tym samym wola stron, czy też ich zgoda na zmianę decyzji o rozbiórce nie może skutkować jej zmianą.

Następnie Sąd zauważył, że nakaz rozbiórki w niniejszej sprawie został orzeczony m.in. dlatego, że strona nie przystąpiła w 2015 r. do postępowania legalizacyjnego uchylając się od przedłożenia zaświadczenia z gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zatem orzeczony nakaz rozbiórki był konsekwencją działania strony.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł z urzędu żadnych wadliwości skutkujących koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego. W szczególności organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami dowodowymi określonymi w art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 155 K.p.a. - poprzez uznanie, iż przepis uzależnia zmianę bądź uchylenie decyzji od tego czy jest ona "uznaniowa" czy "związana", a także uznanie że tryb ten nie ma zastosowania do decyzji deklaratoryjnych oraz do decyzji wadliwych — w sytuacji gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 155 K.p.a. więc: ostateczność decyzji, nabycie przez stronę prawa oraz interes społeczny i słuszny interes strony - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 8 K.p.a. i 155 K.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącego do władzy publicznej oraz poprzez nierozważenie przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony a także pozostałych okoliczności mających wpływ na dopuszczalność zmiany decyzji ostatecznej – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 107 § 3 K.p.a. - przez uznanie, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spełnia wymogi tego artykułu,

4. art. 151 P.p.s.a poprzez jego zastosowanie mimo, iż zaskarżona decyzja naruszała art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. tj. organy administracji rozpatrujące sprawę rozpoznały ją niedostatecznie wnikliwie, co przejawiało się w szczególności w braku wszechstronnego zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego, braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie,

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak przeanalizowania wszystkich ze zgłoszonych w skardze zarzutów, brak skonfrontowania podniesionych w skardze zarzutów z ustaleniami faktycznymi sprawy i zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przemawiać za zasadnością przedstawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez H. L. zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio.

Pogląd, że przewidziana w art. 155 K.p.a. instytucja zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji nie może mieć zastosowania w odniesieniu do decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego miał swoje uzasadnienie w stanie prawnym, który nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W takim stanie prawnym zmiana lub uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki była co do zasady niedopuszczalna, gdyż prowadziłaby w efekcie do wydania decyzji, która byłaby sprzeczna z prawem. Organ administracji w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej nie miał bowiem możliwości wydania innego rozstrzygnięcia jak tylko wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Zmiana lub uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki nie była tym samym możliwa, gdyż prowadziłaby do naruszenia prawa. Prowadziłoby to bowiem do zezwolenia na funkcjonowanie samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, co do którego przepisy prawa wymagały, by został rozebrany.

Odmienna sytuacja ma miejsce w stanie prawnym przewidującym możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Organ administracji nie ma w takim przypadku bezwzględnego obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki tego rodzaj obiektu budowlanego. Oprócz decyzji nakazującej rozbiórkę organ administracji ma również możliwość wydania decyzji skutkującej legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. To z kolei oznacza to, że zmiana decyzji o nakazie rozbiórki nie musi skutkować wydaniem rozstrzygnięcia naruszającego prawo.

Istnieją oczywiście samowolnie zrealizowane obiekty budowlane, których legalizacja obiektywnie nie będzie możliwa przy czym niemożność ta może mieć charakter trwały lub względny. Nie będzie możliwa legalizacja obiektu, który np. nie spełnia wymogów bezpiecznego użytkowania i nie da się go doprowadzić do stanu pozwalającego na jego bezpiecznie użytkowanie. Tego rodzaju przeszkoda niepozwalająca na legalizację obiektu budowlanego ma charakter trwały. Jeśli niemożność legalizacji obiektu budowlanego ma charakter trwały, to decyzja o nakazie rozbiórki tego obiektu nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 K.p.a. Zmiana lub uchylenie takiej decyzji skutkowała by bowiem powstaniem stanu niezgodnego z prawem.

Odmienna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy niemożność legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego ma charakter względny. W czasie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki takiego obiektu mogła nie istnieć możliwość jego legalizacji, gdyż np. obiekt znajdował się na terenie na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabraniał lokalizacji tego rodzaju obiektów. Po wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki oraz po tym, jak decyzja stała się ostateczna miejscowy plan zagospodarowania mógł ulec zmianie i w świetle przepisów zawartych w nowym miejscowym planie lokalizowanie tego rodzaju obiektów jest dopuszczalne. W takim przypadku zmiana lub uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki nie będzie prowadziła do stanu niegodności z prawem. Otworzy to bowiem możliwość legalizacji tego obiektu, którą to możliwość przepisy prawa przewidują. Decyzja wydana w następstwie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki nie będzie naruszała prawa.

Należy zwrócić uwagę, że w opisanym wyżej przypadku, gdyby doszło do wykonania decyzji o nakazie rozbiórki inwestor i tak mógłby uzyskać pozwolenie na budowę obiektu budowlanego o takich samym parametrach i na tej samej działce. Skoro inwestor po wykonaniu nakazu rozbiórki mógłby uzyskać pozwolenie na budowę obiektu budowlanego o takich samym parametrach i na tej samej działce, to nie ma uzasadnionych podstaw, aby nie otworzyć inwestorowi możliwości legalizacji obiektu, który jeszcze nie został rozebrany.

Względna niemożność legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego ma miejsce także wówczas, gdy obiekt spełniałby wymogi legalizacji jednakże inwestor nie wykonał nałożonego przez organy administracji dostarczenia dokumentów, które są niezbędne do dokonania legalizacji. Skutkiem niewykonania przez inwestora tego obowiązku jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki. Niezależnie od tego, czy niewykonanie obowiązku dostarczenia żądanej przez organ administracji dokumentacji nastąpiło na skutek zaniedbania czy też było to celowe działanie inwestora, okoliczność ta nie może być przeszkodą w zastosowaniu art. 155 K.p.a. do decyzji o nakazie rozbiórki. Istotne jest to, czy po uchyleniu lub zmianie decyzji o nakazie rozbiórki istniałyby przesłanki do legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie nakaz rozbiórki wydany został na skutek niewykonania przez następców prawnych inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz zaświadczenia o zgodności tego obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopóki decyzja o nakazie rozbiórki tego samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego nie została wykonana nie ma przeszkód do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że projekty budowlane zamienne zostały już sporządzone. Ich kopie zostały załączone do akt sądowoadministracyjnych (k. 44 – 60). Odnośnie do zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie zostało ono przedłożone do akt sprawy jednakże z oświadczenia skarżącego kasacyjnie wynika, że wniosek o wydanie takiego zaświadczenia został złożony. Biorąc pod uwagę treść zapisów miejscowego istnieje uzasadnione przypuszczenie, że zaświadczenie takie zostanie uzyskane i przedłożone organowi nadzoru budowlanego.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że nie jest wykluczona możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego jeśli nakaz rozbiórki uwarunkowany jest niemożnością legalizacji z przyczyn mających charakter względny i nakaz ten do chwili rozpatrzenia wniosku o zamianę lub uchylenie decyzji nie został jeszcze wykonany.

Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego powinien uwzględnić wskazany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i dokonać merytorycznej oceny wniosku o zmianę decyzji o nakazie rozbiórki budynku garażu trzystanowiskowego znajdującego się na działce o nr ew. [...] w B. poprzez dokonanie oceny, czy istnieją podstawy do legalizacji tego budynku. Podkreślić przy tym należy, że to na wnioskodawcach ciąży obowiązek przedłożenia organowi nadzoru budowlanego dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia takiego wniosku.

Zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej a w konsekwencji dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było niecelowe.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a.