Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 541/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 7, art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 448
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Urszula Raczkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 984/08 w sprawie ze skargi G. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r. o sygn. akt II SA/Łd 984/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., po rozpoznaniu skargi G. N. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. Ponadto Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2007 r. H. N. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w R. wniosek o przyznanie wymienionych wyżej płatności na rok 2007. W dniu 2 października 2007 r. wnioskodawca zmarł, a postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po H. N. przez G. N. zostało wydane przez Sąd Rejonowy w R. I Wydział Cywilny w dniu 14 listopada 2007 r.

W dniu 11 grudnia 2007 r. do Biura Powiatowego wpłynął wniosek G. N. o "przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania" wraz z załączonym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. odmówił G. N. przyznania pomocy finansowej z uwagi na fakt, iż wniosek transferowy spadkobiercy o wstąpieniu do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy został złożony po terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku.

W odwołaniu G. N. podniosła, iż będąc w Biurze Powiatowym w R. po śmierci męża, ok. 10 października 2007 r., została błędnie poinformowana przez pracowników Biura o potrzebnych dokumentach i terminie złożenia tych dokumentów i wywiązała się z obowiązków w terminie wyznaczonym przez pracownika Biura Powiatowego.

Dyrektor Ł. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż § 7 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 11 kwietnia 2007 r.) wymaga, aby wniosek o przejęcie płatności złożony został w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W ocenie organu odwoławczego, przesłanka ta nie została spełniona, gdyż otwarcie spadku nastąpiło w dniu 2 października 2007 r., natomiast wniosek spadkobiercy został złożony w dniu 11 grudnia 2007 r., a więc z uchybieniem wymaganego ustawowo terminu. Dyrektor Ł. Oddziału ARiMR podkreślił, iż termin do złożenia wniosku jest terminem prawa materialnego, którego bezskuteczny upływ powoduje, że prawo do przejęcia płatności wygasa. Opowiadając na zarzut strony dotyczący wprowadzenia w błąd przez pracownika Biura Powiatowego w R. organ odwoławczy uznał, iż z uwagi na materialny charakter terminu nie jest on prawnie istotny.

Uchylając wskazane decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. podał, że "zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 pkt 1 -2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217,) w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku", w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności, płatności przysługują spadkobiercy, który: 1) objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności; 2) spełnia warunki do przyznania płatności. Spadkobierca wstępuje zaś do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku i jest to warunek formalny wstąpienia.

Przepis art. 3 ust. 2 pkt 1-4 wymienionej ustawy, co zaznaczono, formułuje zasady, jakimi kierować się winien organ w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych. Według tych zasad zaś organ:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Kontynuując wywód Sąd I instancji podkreślił, iż ustawa nie formułuje wymogów, jakim powinien odpowiadać sam wniosek o wstąpienie spadkobiercy na miejsce spadkodawcy do toczącego się postępowania. Z treści przepisu art. 3 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wskazano następnie na art. 63 § 1 k.p.a., który stanowi, że podania (żądania, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zaznaczył, że podaniem są wszelkiego rodzaju oświadczenia (woli i wiedzy) stron i uczestników postępowania, z którymi podmioty te występują wobec organów administracji publicznej.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z oświadczeniem strony, w październiku 2007 r., po śmierci męża, G. N. stawiła się w siedzibie organu w celu otrzymania dopłat. Poinformowano ją wówczas, że musi złożyć do sądu wniosek o nabycie spadku i czekać na rozstrzygnięcie. Organ nie poczynił zaś żadnych ustaleń jaka była intencja skarżącej i jej rzeczywista wola w momencie stawienia się w urzędzie. Według zaskarżonego wyroku w przypadku ustalenia, iż rzeczywistą wolą skarżącej podczas jej bytności w siedzibie organu w październiku 2007 roku była chęć kontynuowania postępowania wszczętego na wniosek jej męża i wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, należało wziąć pod uwagę, iż czynność ta została dokonana z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z treści art. 22 powoływanej ustawy. Na powyższą okoliczność winien zostać sporządzony protokół, stosownie do treści art. 67 k.p.a. Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność w inny sposób została utrwalona na piśmie. Sąd I instancji wyjaśnił, iż protokół dla podmiotu wnoszącego podanie stanowi gwarancję jego wpłynięcia w określonym terminie, dla organu oznacza zrealizowanie zasady skargowości (w szerokim znaczeniu) uprawniającej go do podjęcia czynności postępowania w ogóle lub określonych czynności postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. podkreślił, że organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie. Nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. Zdaniem WSA w Ł., sposób działania organu w niniejszej sprawie świadczy o całkowitym braku zrozumienia roli organu administracji w toczącym się postępowaniu, co stanowi nie tylko naruszenie art. 9 k.p.a., ale również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Sąd I instancji podkreślił, że rolą organu w postępowaniu nie jest tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej opieki, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. podkreślił również, że ewentualne pouczenie strony, że dla wstąpienia w miejsce zmarłego rolnika konieczne jest uprzednie zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, byłoby wprowadzeniem strony w błąd, bowiem ustawodawca przewidując, że postępowanie takie może trwać dłużej niż materialnoprawny termin na złożenie wniosku, wskazał jakie dokumenty winne być złożone przed zakończeniem postępowania sądowego, by wniosek o wstąpienie w miejsce zmarłego rolnika można uznać za skutecznie złożony. W ocenie Sądu I instancji, z wyjaśnień organu z dnia 28 listopada 2008 r. dotyczących zarzutu strony o błędnym jej pouczenie w żaden sposób nie można wywieść w jaki sposób przebiegał kontakt strony z urzędnikiem ani nawet czy poczyniono ustalenia w zakresie osoby urzędnika. Organ odniósł się jedynie do okoliczności związanych z uchybieniem przez stronę terminu.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi we własnym zakresie poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię stosownie do brzmienia art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst pierwotny: Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217), (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051) (w brzmieniu sprzed dnia 15 marca 2008 roku), oraz § 7 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie) polegającą na zastosowaniu przepisów nieobowiązujących w dacie orzekania, a w efekcie nieprawidłowe rozstrzygniecie o zakresie obowiązków informacyjnych organu administracyjnego w toku postępowania administracyjnego,

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię stosownie do brzmienia art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegającą na błędnym zastosowaniu przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i § 7 rozporządzenia i na tej podstawie nieuwzględnieniu przy rozstrzyganiu, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a w efekcie przyjęcie że strona w toku postępowania administracyjnego nie jest zobowiązana wskazać żadnego dowodu na okoliczność, iż była obecna w siedzibie organu pierwszej instancji i skutecznie złożyła wniosek,

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię stosownie do brzmienia art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegającą na błędnym zastosowaniu przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i § 7 rozporządzenia, i na tej podstawie na błędnym przyjęciu, iż organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, w zakresie tożsamym z obowiązkiem, wynikającym z art. 9 k.p.a., co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż zakres obowiązku udzielania stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania powinien być rozumiany jak najszerzej i jego naruszenie stanowi samoistną podstawę uchylenia decyzji, a organ powinien udzielać wskazówek jak postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody,

- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie z przesłuchania strony przeprowadzonym podczas rozprawy przed sądem pierwszej instancji, w sytuacji gdy sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o dowody z dokumentów, co miało wpływ na rozstrzygniecie, ponieważ sąd pierwszej instancji na podstawie dowodu z przesłuchania strony błędnie przyjął, iż strona nie uzyskała niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się dokument rozpatrzenie skargi w trybie art. 227 k.p.a. pismo z dnia 28 listopada 2008 r., z którego wynikają odmienne ustalenia,

- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 4 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez oparcia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji bez udowodnionego przez stronę faktu, że strona w toku postępowania administracyjnego była obecna w siedzibie organu pierwszej instancji i nie otrzymała niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, przy jednoczesnym pominięciu ustaleń ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu rozpatrzenie skargi w trybie art. 227 k.p.a. pismo z dnia 28 listopada 2008 r., z którego wynikają odmienne ustalenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie wskazała żadnego dowodu na okoliczność, że była obecna w siedzibie organu I instancji. Dyrektor Ł. Oddziału ARiMR podkreślił, że dopiero na etapie skargi skarżąca wskazała świadka i to skarżąca była zobowiązana udowodnić, że była w siedzibie organu I instancji. Zdaniem organu, ustawodawca celowo ograniczył, tam gdzie to możliwe, uznaniowość organów, przed którymi toczą się postępowania w sprawie przyznania pomocy, poprzez określenie precyzyjnych kryteriów przyznawania pomocy, jak i oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania.

Dyrektor Ł. Oddziału ARiMR podniósł, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest przede wszystkim instytucją płatniczą. Funkcje doradcze i informacyjne w systemie realizacji wspólnej polityki spełniają jednostki doradztwa rolniczego. Zdaniem organu, niedopuszczalna jest wykładania dopuszczająca możliwość szerokiego zastosowania wprost art. 9 k.p.a. Ustawodawca samodzielnie uregulował obowiązki informacyjne organu w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z którego wynika, że zakres informacyjny strony jest ograniczony.

Podniesiono również, iż przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, w ocenie kasatora, jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na oświadczeniu strony złożonym podczas rozprawy administracyjnej. W ocenie organu, oznacza to, że sąd uznał powyższe oświadczenie za dowód.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana wobec spełnienia warunków formalnych określonych w art. 175 § 1,176 i 177 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.

Na podstawie treści rozpatrywanej skargi kasacyjnej odnotować wypada zgłoszenie zarzutów odwołujących się do obydwu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.(choć przepisu tego nie wskazano przy konstruowaniu zarzutów).

Ustosunkowując się do przedmiotowego środka odwoławczego, zauważyć najpierw trzeba, iż w trzech pierwszych zarzutach podnosi on naruszenie prawa materialnego w formie jego błędnej wykładni choć w istocie koncentruje się na zagadnieniu stosowania przepisów postępowania. W wymienionych zarzutach wskazywane są przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (obecnie tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., do dnia 15 marca 2008 r., co należy zaakcentować, ten akt prawny nosił tytuł "ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej", a był publikowany w Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.),dalej zwaną: ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz "§ 7" rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi "z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013". Według wywodu wnoszącego skargę kasacyjną chodziło w pierwszej kolejności o to, że w odniesieniu do art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. i "§ 7," opisanego wyżej rozporządzenia, w zaskarżonym wyroku zastosowano przepisy nieobowiązujące w dacie orzekania co doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia o zakresie obowiązków informacyjnych organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, iż zgłoszone w ten sposób zastrzeżenia dotyczą kwestii powołania się przez Sąd I instancji na art. 3 ust. 2 pkt 4 wymienionej ustawy w wersji obowiązującej po dniu 15 marca 2008 r. zamiast wersji obowiązującej przed tą datą, choć jak przyznano jednocześnie, powołane w zaskarżonym wyroku normy są korzystne dla organu (bez podania już dlaczego), ale podniesione zagadnienie było mimo tego istotne, zważywszy w szczególności na funkcje, jakie ma do spełnienia uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej próżno natomiast szukać, jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego tak przedstawiony problem stosowania przepisów nieobowiązujących w dacie orzekania połączono z opisanym w podanym przez ten środek odwoławczy kształcie, rozporządzeniem. Oczywiście nie sposób dodać, że dokonane określenie identyfikacji rozporządzenia też rodzi zastrzeżenia.

Skarga kasacyjna podnosząc zarzuty dotyczące uregulowań ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r. w złej wersji nie dostrzega, iż zagadnienie pomocy o jaką chodziło w niniejszej sprawie regulowała nie ta ustawa a ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r., na której podstawie (vide art. 29 ust. 1 pkt 1) wydano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania(ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013" (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.) w § 7 ust. 2 regulujące termin na wstąpienie spadkobiercy do toczącego się postępowania). W szczególności poruszane kwestie zakresu stosowania k.p.a w konkretnych sprawach administracyjnychi wprowadzenia odrębności proceduralnych w stosunku do norm kodeksowych unormowane zostały (choć w znacznym zakresie w podobny sposób, jak w art. 3 ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r.) w art. 21 drugiej ze wymienionych ustaw.

Uwaga powyższa odnosi się również do konstrukcji dwu kolejnych zarzutów. Komentując zarzut dotyczący rzekomego przyjęcia, że "strona postępowania nie jest zobowiązana wskazać żadnego dowodu na okoliczność iż była obecna w siedzibie organu pierwszej instancji i skutecznie złożyła wniosek" zaznaczyć trzeba, że tak sformułowanej tezy nie zawarto wcale w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, choć niewątpliwie Sąd I instancji, poza niestosownym prowadzeniem rozważań na gruncie ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r. (czego jak już zaznaczono skarga kasacyjna nie zakwestionowała) powołując się na art. 7 i 9 k.p.a, nie wyeksponował odrębności i zmian proceduralnych w stosunku do k.p.a. występujących w postępowaniu przed konkretnego typu organami (bliżej na ten temat: Elżbieta Kremer "Szczególne zasady postępowania administracyjnego obowiązujące w sprawach prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok IV nr 5(20)2008. str. 36-47). W omawianym zakresie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest wadliwe, tym niemniej nie można powiedzieć, iż argumentacja zawarta w zaskarżonym wyroku nie dotykała istotnych w sprawie zagadnień.

Kończąc omawianie tej grupy zarzutów należy podnieść jeszcze niezrozumiałe w konkretnej sprawie formułowanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (skoro zaskarżony wyrok wydany został na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) i brak uzasadnienia w zakresie postawienia zarzutu naruszenia art. "133" p.p.s.a., przy barku uwzględnieniu też faktu, iż artykuł ten składa się z wielu jednostek redakcyjnych regulujących różne zagadnienia.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. konieczne są następujące stwierdzenia. Po pierwsze nie można zgodzić się, iż Sąd I instancji przeprowadzał dowód z "przesłuchania strony" i uznał twierdzenia prezentowane przez skarżącą na rozprawie przed WSA w Ł. za wykazane jej oświadczeniem. Po drugie w zaskarżonym wyroku wcale nie przesądzono kwestii poprawności w zakresie pouczeń udzielonych w postępowaniu administracyjnym skarżącej, uznając tą kwestię jedynie za niewyjaśnioną. Według skargi kasacyjnej o "odmiennych ustaleniach", tj. dotyczących wedle tego zarzutu dokonania prawidłowych pouczeń, świadczyć ma dokument z dnia 28 listopada 2008 r. (a więc z daty po wydaniu zaskarżonej decyzji). Pomijając już datę tego dokumentu i to, że nie stanowi on odpowiedzi Sekcji Kontroli Wewnętrznej Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., do której miano skierować do rozpatrzenia zastrzeżenia zgłoszone przez G. N. (a jedynie stanowisko zajęte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R.), zgodzić się wypada całkowicie z Sądem I instancji, iż na podstawie jego treści przyjąć można było wyjaśnienia, jakiej treści udzielono skarżącej informacji podczas wskazywanego przez nią w odwołaniu czasu bytności w siedzibie organu I instancji. Wyjaśnienia te są bowiem jedynie w istocie ogólnikową deklaracją poprawności działania ze strony organu I instancji, bez jakiegokolwiek wniknięcia w okoliczności konkretnego przypadku, w połączeniu ze skoncentrowaniem się na charakterze omawianego w piśmie dwumiesięcznego terminu.

W skardze kasacyjnej, następnym z postawionych zarzutów, zarzucono także, zagadnienie braku udowodnienia przez G. N. wskazywanej przez nią bytności w organie I instancji, w pierwszej dekadzie października 2007 r. To prawda, iż wnioskodawczyni dopiero w skardze wskazała wprost dowód na tę okoliczność. Z drugiej jednak strony nie sposób nie podnieść, że w treści zaskarżonej decyzji (a ona ma przecież decydujące znaczenie przy jej kontroli, dokonywanej przez sąd administracyjny) nie polemizowano w istocie w ogóle z twierdzeniami składającej odwołanie co do faktu jej bytności w Biurze Powiatowym ARiMR w R., w pierwszej dekadzie października 2007 r., koncentrując się jedynie na podnoszeniu charakteru omawianego terminu i jego skutków wraz ze wskazaniem na skierowanie jej zastrzeżeń co do zachowania pracownika organu pierwszej instancji rozmawiającego ze stroną do zbadania przez "Sekcję Kontroli Wewnętrznej". W tym zatem kontekście uwzględniać trzeba wywody zaskarżonego wyroku dotyczące zasadności zbadania pełnego celu wizyty skarżącej w organie I instancji, w pierwszej dekadzie października 2007 r., dokonane wprawdzie przy wskazywaniu na oświadczenie skarżącej złożone podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Ł., ale bez jakichkolwiek przesądzających ocen w wymienionym zakresie. Przy tej okazji nie można pominąć trudności, jakie może mieć sam spadkobierca (bez stosownej pomocy organu) w dokonywaniu identyfikacji danych pracownika organu będącego interlokutorem i zgłoszenia dowodu z zeznań pracownika organu w razie takiej potrzeby.

Pomoc finansowa rolnikom w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) mająca swoje zakotwiczenie w art. 36 lit. a) ppkt i) oraz ii) i art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), opublikowanym w Dz. Urz. UE L 277/1 z 21.10 2005 r., udzielana jest po to, aby przede wszystkim zapewnić ciągłość rolniczego użytkowania ziemi (co wymaga podkreślenia, o niekorzystnych przecież warunkach gospodarowania) i utrzymanie tym samym żywotności obszarów wiejskich, a także w celu zapobieżenia wyludnianiu się określonego typy obszarów wiejskich, zachowania walorów krajobrazowych obszarów wiejskich, utrzymania zrównoważonego sposobu gospodarowania uwzględniającego, aspekty ochrony środowiska (vide pkt 5.3.2. zatwierdzonego przez Komisje Europejską Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stanowiącego załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie opublikowania tego programu z dnia 12 października 2007 r. MP Nr 94, poz. 1035).

Tak sprecyzowane cele omawianego rodzaju pomocy, przy uwzględnieniu w okolicznościach niniejszej sprawy zgonu H. N., w zasadzie już w końcowym okresie wykorzystywania konkretnych gruntów w 2007 r. oraz braku podniesienia zastrzeżeń co do G. N. odnośnie spełnienia przez nią innych wymaganych warunków, a także jej wykształcenia i stanu po stracie najbliższej osoby, dotychczas zajmującej się staraniami o otrzymywanie konkretnego rodzaju pomocy, nakazują w dążeniu do zapewnienia przestrzegania przez organy ARiMR zasady praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie (art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.) bardzo wnikliwe i możliwie najbardziej życzliwe odnoszenie się do zagadnienia zachowania terminu określonego w § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. (nawet jeżeli nie wchodzić już przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy w problem możności ustanawiania przez rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia konstruowanego z użyciem pojęcia określenia "szczegółowych warunków i trybu przyznawania" innych niż określonych w ustawie materialnoprawnych przesłanek przyznania świadczenia por. w tym zakresie np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt U 2/08 i powołane w nim wcześniejsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego). Nie ulega wątpliwości, iż wprowadzone przez państwa członkowskie uregulowania dotyczące postępowania po śmierci podmiotu dotychczas uprawnionego do otrzymania konkretnego rodzaju pomocy nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od brania pod uwagę podniesionych już strategicznych celów udzielania pomocy (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II GSK 48/09).

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano stanowiska Sądu I instancji co do braku wymogów w zakresie formy w jakiej składany ma być wniosek spadkobiercy o wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy i nie podważony jest zatem w konsekwencji również pogląd zaskarżonego wyroku o dopuszczalności złożenia tego rodzaju wniosku (nie powinien on być identyfikowany z wnioskiem o przyznanie pomocy) w formie protokołu, którego wymóg sporządzenia wprowadza art. 67 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy (w tym zwłaszcza wskazanie przez sam organ wydający zaskarżoną decyzję na przekazanie podniesionych w odwołaniu zastrzeżeń skarżącej do oceny przez Sekcję Kontroli Wewnętrznej organu drugiej instancji i wobec braku zajęcia w istocie stanowiska przez tą komórkę organizacyjną, a także w połączeniu z – choć wymagającym weryfikacji - twierdzeniem skarżącej, iż już w pierwszej dekadzie października 2007 r. wyraziła wobec pracownika organu pierwszej instancji wolę wstąpienia do toczącego się postępowania na miejsce jej męża i mając na względzie, że zachowanie spadkobiercy udającego się do właściwego organu po śmierci spadkodawcy byłoby logiczne) zasadne jest ponowne rozważenie w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym zagadnienia zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku. Rzecz jasna sprawą organu będzie rozważenie kwestii zwrócenia się do składającej zastrzeżenia o dodatkowe informacje na temat wskazywanej przez nią rozmowy z pracownikiem organu I instancji. Pogląd organu wydającego zaskarżoną decyzję o wystarczalności rozpatrzenia powołanych już zastrzeżeń skarżącej w trybie art. 227 i następnych jest błędny.

Odnosząc się do akcentowania spełniania przez organy ARiMR funkcji agencji płatniczej stwierdzić wypada, iż są one jednak organami administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym a wśród odmienności proceduralnych wprowadzonych w postępowaniu przed nimi nie ma wyłączenia od stosowania zasady naczelnej przewidzianej w art. 8 k.p.a. (do norm zawartych w tym przepisie, wprawdzie nie wprost, powoływał się Sąd I instancji), która to norma nie jest tylko postulatem ustawodawcy a bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa, mogącym stanowić podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżanego aktu.

Nie przesadzając zatem w żadnym razie ostatecznego wyniku sprawy należało orzec, jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.