Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2177/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego R.W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231 z późn. zm.) i art. 21 ust. 1 i 4, art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], orzekająca o nadpłaceniu przez Dyrektora na rzecz R. W. za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. w kwocie 10 800,00 zł świadczenia mieszkaniowego i zobowiązującą R. W. do zwrotu kwoty 10 800,00 zł.

Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

R. W. będąc żołnierzem zawodowym pełniącym służbę wojskową jako służbę kontraktową w Jednostce Wojskowej Nr [...] w garnizonie [...] w [...], w dniu [...] marca 2019 r. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW zawiadomieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] poinformował R. W. o umieszczeniu go na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, wypłacanego comiesięcznie od miesiąca kwietnia 2019 r., przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty świadczenia [...] stycznia 2019 r. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW pismem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] wezwał R. W. do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego w łącznej kwocie 10 800,00 zł, na podstawie art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu. W uzasadnieniu wezwania wyjaśnił, że brak uprawnienia do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego wynikał z faktu, że podczas pełnienia służby w Policji R. W. otrzymał, na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, w wysokości 13 848,00 zł.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. R. W. odmówił zwrotu świadczenia mieszkaniowego. W treści uzasadnienia swojego stanowiska podniósł, że pomoc finansowa była wypłacana w formie jednorazowej, a nie zaliczkowej. Pobrana pomoc finansowa podlega zwrotowi, ponieważ został on zwolniony ze służby w Policji mając 9 lat stażu i nie nabył praw do emerytury, renty policyjnej, renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dodał też, że pomoc finansowa przyznana mu została w dniu [...] grudnia 2015 r., czyli po 31 grudnia 1995 r.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r., ponowionym w dniu[...] kwietnia 2020 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z prośbą o udzielenie informacji w zakresie konieczności zwrotu przez R.W. otrzymanej pomocy finansowej, w związku z okolicznością zwolnienia policjanta przed upływem 10 lat od dnia rozpoczęcia służby.

Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez R. W, świadczenia mieszkaniowego wypłaconego mu w nienależnej wysokości 10 800,00 zł.

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Komendant Miejski Policji w [...]poinformował Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], zobowiązał R.W. do zwrotu kwoty 1.459,20 zł, tytułem częściowego zwrotu przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w związku ze zwolnieniem policjanta ze służby przed upływem 10 lat od jej rozpoczęcia (uwzględniając 9 lat pełnej służby w Policji), przedkładając jednocześnie w załączeniu kopię ww. decyzji.

W związku z zakończeniem postępowania wyjaśniającego Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. poinformował R. W. o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od dnia dręczenia pisma.

Następnie, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, art. 48d ust. 12 i 13 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 104 K.p.a., orzekł o nadpłaceniu przez Dyrektora na rzecz R. W. świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. w łącznej kwocie 10 800,00 zł i zobowiązał do jej zwrotu.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wypłata świadczenia mieszkaniowego następowała pomimo, że R. W. nie przysługiwało to świadczenie, z uwagi na fakt, że w trakcie pełnionej służby w Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w wysokości 13 848,00 zł, a zatem skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, który stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r poz. 19 oraz z 1994 r, poz. 36).

R. W., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od ww. decyzji do Prezesa AMW, zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że świadczenie uzyskane przez skarżącego w trakcie pełnienia służby w Policji w 2015 r. stanowi przeszkodę uniemożliwiającą skorzystanie z uprawnień do zakwaterowania wynikających z ww. ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania do organu, bez wszechstronnego i odpowiednio wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności błędne przyjęcie, że doszło do nadpłacenia świadczenia na rzecz skarżącego, skoro skutecznie nabył on prawo do świadczeń w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego - ustawę o zakwaterowaniu.

Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik R. W. podniósł, że kwestionowaną pomoc finansową skarżący otrzymał na mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., a zatem po dacie wskazanej w powoływanym przez Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Ponadto, pomoc ta została udzielona na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, czyli nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W ocenie pełnomocnika nie zasługuje na uwzględnienie argument organu I instancji, że w związku z otrzymaniem w trakcie pełnionej służby w Policji pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, skarżący zrealizował już swoje prawo do zakwaterowania. Omawiany przepis należy bowiem rozpatrywać w kontekście uprawnień żołnierza zawodowego wynikających z pełnienia zawodowej służby wojskowej, ponieważ prawo do zakwaterowania jest ściśle związane z pełnieniem przez żołnierza zawodowej służby wojskowej i ma służyć zapewnieniu żołnierzowi prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie, że ustawa o zakwaterowaniu odnosi się także do innych sposobów zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej w zakresie potrzeb mieszkaniowych (w tym także tych nie mających żadnego związku z wojskiem, czy prawem żołnierza do zakwaterowania) pozbawione jest podstawy prawnej, oraz nie uwzględnia uregulowań prawnych dotyczących grup obywateli innych niż żołnierze. Z ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Gdyby taki był cel ustawodawcy, to art. 21 ustawy o zakwaterowaniu miałby inne brzmienie (wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2439/14).

Prezes AMW, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego i art. 21 ust. 1 i 4, art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy żołnierzowi zawodowemu w służbie kontraktowej, który był policjantem i w ramach służby, jako funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, przysługuje świadczenie mieszkaniowe. Zaznaczył jednocześnie, że w sprawie bezsporne jest, że R. W. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy żołnierz otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sil zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.) to świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje. Ustawa ta określała, zgodnie z art. 28 ust. 1, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej, w tym żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury, do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Zaznaczył też, że analogicznie z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.), wynikało (w czasie wypłaty skarżącemu pomocy finansowej) i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ww. ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Bezspornie natomiast R. W.taką pomoc otrzymał na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], a ponadto osobami uwzględnionymi przy określaniu wysokości pomocy finansowej oprócz niego była żona oraz syn i wbrew zawartym w odwołaniu zarzutom, regulacje w zakresie pomocy finansowej określone w ustawie o Policji mają znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.

Odnosząc się do treści odwołania w kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych służb mundurowych, Prezes AMW stwierdził, że fakt, że ustawa o zakwaterowaniu była wielokrotnie nowelizowana powodował zmianę nazw instytucji prawnych, w tym w szczególności nazw finansowych form realizacji prawa do zakwaterowania. W ustawie o Policji nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej pozostały, co do zasady, niezmienne. Nie rewiduje to jednak istoty rzeczy, że ww. ustawy mają spójny cel, tj. realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko raz. Zdaniem Prezesa AMW powyższe, tj. cel i sens zarówno ustawy o zakwaterowaniu i ustawy o Policji stanowią podstawę uznania, że realizacja uprawnień mieszkaniowych przez Państwo na rzecz żołnierza, czy policjanta w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Fakt fluktuacji, który jest zjawiskiem pożądanym, ponieważ stanowi element rozszerzenia bazy naboru do zawodowej służby wojskowej oraz uwzględnia dorobek służbowy funkcjonariuszy służb mundurowych nie powoduje ponownego nabycia uprawnień mieszkaniowych, czy też uznania, że taka pomoc nie została udzielona. Zatem, zdaniem Prezesa AMW, fakt otrzymania pomocy finansowej przez R. W., który był funkcjonariuszem Policji, nie może zostać pominięty.

Prezes AMW dodał nadto, że z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330 z późn. zm.), wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w Policji. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 289 z późn. zm.), art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm.). Tym samym w ocenie Prezesa AMW, wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP.

Uwzględniając specyfikę sprawy, Prezes AMW stwierdził, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie jest uprawniony do otrzymania w tym zakresie innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. Na tej podstawie Prezes AMW uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel, obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Dlatego ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Nie można zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym przez skarżącego, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie ma zastosowania w jego sytuacji.

W skardze na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] sierpnia 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik R.W. zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. nieprawidłowe zastosowanie art. 21 ust. 1 i 4 oraz art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i orzeczenie o nadpłaceniu na rzecz skarżącego świadczenia mieszkaniowego oraz zobowiązaniu go do jego zwrotu, w sytuacji gdy skarżący spełnił wszystkie przesłanki do nabycia tego świadczenia, w związku z czym nie ma ono charakteru świadczenia nienależnego;

2. nieprawidłowe zastosowanie art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez stwierdzenie, że przepis ten - w realiach niniejszej sprawy - może stanowić podstawę uznania, że po stronie skarżącego brak było uprawnienia do otrzymania świadczenia mieszkaniowego, w sytuacji gdy skarżący nie otrzymał pomocy finansowej na podstawie wskazanych w ww. ustawie przepisów, jak również poprzez uznanie, że może on swoją dyspozycją obejmować jakiekolwiek inne świadczenia niż pomoc finansowa wypłacona w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej i to wyłącznie na podstawie wskazanej ustawy.

II. naruszenie przepisów procedury tj. art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP, polegające na działaniu bez podstawy prawnej poprzez:

1. odmowę uznania prawa do świadczenia mieszkaniowego w oparciu o przesłanki w istocie niewskazane w treści art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP;

2. odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy o Policji przy ocenie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, pomimo braku przepisu pozwalającemu organowi na takie działanie;

3. posłużenie się analogią odnoszącą się do zasad uznawania stopni uzyskanych w innej służbie oraz ustalania uprawnień emerytalnych w różnych służbach, które to przepisy nie mają żadnego związku z niniejszą sprawą, a zrównanie sytuacji policjantów i żołnierzy w tej materii ma wyraźną podstawę prawną, która wszak nie dotyczy wszelkich praw nabytych przez funkcjonariuszy, a jedynie kwestii uprawnień jednoznacznie i wyczerpująco określonych w ustawie.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa AMW i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że skarżący w istocie pomocy przewidzianej w treści art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (będącego podstawą prawną kwestionowanych decyzji), nie otrzymał, ponieważ ustawa z 1976 r. nie była podstawą prawną przyznanej mu pomocy, otrzymane świadczenie było w formie jednorazowej, nie było w całości bezzwrotne i wypłacone zostało skarżącemu po dniu 31 grudnia 1995 r.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił też, że w zaskarżonej decyzji Prezes AMW, przekraczając w sposób oczywisty kompetencję ustawową i przesłanki wskazane przez ustawodawcę do odmowy lub przyznania prawa do zakwaterowania, dokonuje niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej zamkniętego katalogu wyjątków pozbawiających stronę uprawnienia, która to wykładnia prowadzi organy obu instancji do wniosków sprzecznych z ustawą i skutkuje brakiem podstaw prawnych dla wydanej decyzji. Nie istnieją bowiem przepisy uniemożliwiające żołnierzowi uzyskanie prawa do zakwaterowania, w tym w postaci wypłaty świadczenia mieszkaniowego, z uwagi na wcześniejsze skorzystanie z uprawnienia wskazanego w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że ustawa z 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych została uchylona w dniu 9 sierpnia 1995 r., a więc 20 lat przed wydaniem decyzji w przedmiocie otrzymania dofinansowania przez skarżącego. Stwierdził też, że zarówno poprzednia ustawa, jak i obecnie obowiązująca, nie zawiera przepisu wprost uniemożliwiającego uzyskanie prawa do kwatery w przypadku skorzystania z dofinansowania na podstawie przepisów ustawy o Policji. Nie mają zatem znaczenia przywołane przez organ zmiany stanu prawnego, ponieważ żaden z nich nie zrównuje w zakresie pomocy mieszkaniowej uprawnień policjantów i żołnierzy. To następstwo prawne wskazanych aktów prawnych odczytywać należy odmiennie niż zrobił to organ, a mianowicie obecna ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie pozwala na dwukrotne ubieganie się o przyznanie kwatery na jej podstawie, a podstawę tę rozszerza również o poprzednio obowiązującą ustawę o zakwaterowaniu z 1976 r. Nie rozszerza tej podstawy o żadne inne akty prawne, natomiast postuluje ciągłość sytuacji żołnierzy, pomimo zmiany ustawy.

Pełnomocnik skarżącego zakwestionował nadto zrównywanie przez Prezesa AMW statusu żołnierzy i policjantów w każdej kwestii, nawet tej, w której brak jest wyraźnej podstawy prawnej.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił też, że organ nie różnicuje form uzyskanej pomocy, dochodząc do niemającego oparcia w ustawie wniosku, że żołnierz ubiegając się o przyznanie kwatery nie może być beneficjentem jakiekolwiek pomocy Państwa na cele mieszkaniowe, bez względu na jej rodzaj i czas uzyskania, a takie rozumowanie prowadzi do wniosku, że w toku postępowania na podstawie art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP organ powinien dodatkowo sprawdzać okoliczności niewskazane w tym przepisie.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił nadto, że odrębność systemów wsparcia policjantów i żołnierzy zaakcentowana została w szczególności poprzez obowiązek zwrotu dofinansowania z uwagi na zmianę zatrudnienia i przejście do innej służby. Sytuacja ta sprawiła również, że otrzymane przez skarżącego świadczenie nie było bezzwrotne. Nawet gdyby więc przyjąć interpretację organu dotyczącą uzyskania już przez skarżącego pomocy Państwa, zauważyć należy, że pomoc ta nie zrealizowała się w zakresie przewidzianym przepisami z uwagi właśnie na podjęcie służby wojskowej. Zasadne jest uzupełnienie więc tego świadczenia dla uzyskania tak akcentowanej przez organ równości ze świadczeniami przysługującymi innym żołnierzom, skoro nie jest możliwe zrównanie okresów służby w tym przypadku. W ocenie pełnomocnika skarżącego należy przyjąć, że organ w niniejszej sprawie winien dążyć do zrealizowania się tej pomocy, a więc odmowa przyznania kwatery byłaby nie tylko niezgodna z literalnym brzmieniem przepisów, ale również z ich celem i intencją przyświecającą ustawodawcy.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, Prezes AMW, próbując pominąć niezgodny w jego ocenie z Konstytucją przepis ustawowy, tworzy nową regulację, niewystępującą ani w ustawie, ani w samej Konstytucji, tj. dodaje do katalogu z art. 21 ust. 6 pkt 4 dodatkowo wyłączenia - w tym wypadku słowa "lub na podstawie przepisów ustawy o Policji".

Pełnomocnik skarżącego zauważył także, że przywoływane przez Prezesa AMW orzeczenie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 690/19 z dnia 18 września 2019 r. dotyczy otrzymania przez żołnierza zawodowego ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, wypłaconego na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r., a zatem świadczenia uzyskanego na podstawie konkretnych przepisów wskazanych w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu i nie może stanowić punktu odniesienia w niniejszej sprawie.

Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że organy Agencji powzięły wątpliwości czy wykładnia językowa art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu jest jedynie właściwą i czy nie należy odnieść się do innych reguł wykładni, ponieważ norma ww. przepisu, w zakresie, w jakim odnosi docelowe zaspokojenie "prawa do lokalu" wyłącznie do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pozostaje w kolizji z zasadą sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Inna jest sytuacja żołnierza, który wcześniej jako funkcjonariusz skonsumował swoje "prawo do lokalu" od sytuacji żołnierza, który takiej pomocy nie uzyskał (stan ten należy odnieść też do małżonków żołnierzy). Podwójna pomoc Państwa w realizacji "prawa do kwatery" w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie jest możliwa, dlatego w świetle art. 21 ust. 6, czy art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu pozycja żołnierzy (byłych funkcjonariuszy) jest uprzywilejowana w stosunku do innych żołnierzy. Ta nierówność m.in. skłoniła organy Agencji do interpretacji rozszerzającej zakres stosowania art. 21 ust. 6 również na żołnierzy, którzy swoje prawo do lokalu zaspokoili na podstawie odrębnych przepisów, zwłaszcza że za taką interpretacją przemawiają dyrektywy wykładni celowościowej i systemowej. Uzupełnienie wykładni językowej należy uznać za wskazane, mimo że przepis jest jasny, gdy prowadzi do niesprawiedliwych konsekwencji (podwójna pomoc Państwa), gdy przemawiają za tym szczególne racje prawne (jednorazowość wsparcia finansowego), gdy pozostaje to w konflikcie z innymi normami systemu (regulacje praw do lokalu w ustawach pragmatycznych).

W ocenie organu w każdej sytuacji, w której istnieje podejrzenie, że wynik tylko wykładni językowej może okazać się nieadekwatny powinno się go porównać z wykładnią systemową i funkcjonalną. Tak też uczynił organ, dla którego treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zrodziła obiekcje na tle zaistniałego stanu faktycznego i skłoniła go do refleksji, czy nie zachodzą ważne racje prawne, bądź społeczne przemawiające za odstąpieniem od wykładni gramatycznej. Nie należy również tracić z pola widzenia faktu, że ustawodawca w art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidział dla żołnierzy, którzy skorzystali z pomocy Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych formę zakwaterowania w postaci miejsca w internacie lub kwaterze internatowej, zdając sobie sprawę z rotacyjnego charakteru służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 P.p.s.a.)

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga R. W. zasługuje na uwzględnienie, gdyż Prezes AMW, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nadpłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od [...].01.2019 r. do [...].12.2019 r. - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...], wydając obie sporne decyzje, dopuścili się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a w konsekwencji owego naruszenia - w sposób nieprawidłowy stwierdzili, że skarżący nie był uprawniony do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego z uwagi na fakt, że jako funkcjonariusz Policji, skorzystał wcześniej z pomocy państwa (pomocy publicznej) w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Tym samym, Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając powyższe decyzje administracyjne w przedmiocie nadpłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od [...].01.2019 r. do [...].12.2019 r. - dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 K.p.a. i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...].

Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji administracyjnych, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd miał na względzie fakt, iż organ administracji publicznej w procesie wykładni prawa nie może całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu, niemniej jednak - jak słusznie wskazała strona skarżąca - nie można stosować takich metod owej wykładni systemowej i funkcjonalnej, które prowadzić będą do zaakceptowania wyników interpretacji normy prawnej, które sprzeczne są z wynikami wykładni językowej.

W tej sytuacji, uznać należy, że jakkolwiek wykładnia pozajęzykowa jest dopuszczalna, a w niektórych sytuacjach wręcz konieczna, to nie może ona jednak wykraczać poza językowy sens przepisu i prowadzić do wniosków w istocie contra legem, a więc - zdaniem Sądu - nie może ona prowadzić do naruszenia takich istotnych wartości, jak pewność i bezpieczeństwo prawa.

Ponadto, o ile nie ulega wątpliwości, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, o tyle podkreślić należy jednocześnie, iż analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Zdaniem Sądu, można ją stosować tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej i jednocześnie, co bardzo ważne, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny, gdyż stosowanie analogii winno być korzystniejsze z punktu widzenia tych dwóch interesów.

W konsekwencji, pamiętając o znaczeniu zasad praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego, należy - w ocenie Sądu - bezwzględnie przyjąć, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.

Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).

Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.

W świetle art. 21 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Przy czym, jak stanowi przepis art. 21 ust. 4 analizowanej ustawy, żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego) ustawodawca zawarł natomiast w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, iż żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r.;

2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;

3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);

5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Ponadto, w przepisie art. 21 ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że jakkolwiek treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie uwzględnia pomocy finansowej otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów prawa, to jednak wykładnia systemowa i funkcjonalna przemawiają za przyjęciem, że ma on zastosowanie również do sytuacji, w której skarżący, jako funkcjonariusz Policji, otrzymał w 2015 r. pomoc finansową na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, w świetle którego policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Prezes AMW - powołując się na treść art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy - zauważył, że ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. W tej sytuacji, jak uznał organ odwoławczy, przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Następnie, wskazując na kolejne zmiany w ustawodawstwie, organ odwoławczy postawił tezę, iż niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. - uznać trzeba, że wszystkie wspomniane formy pomocy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny, Prezes AMW uznał, że użyte w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pojęcie "pomocy finansowej" należy rozumieć szeroko, czyli - jak stwierdził organ odwoławczy - także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym.

Mając na względzie powyższe rozważania, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że skoro celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest - analogicznie, jak w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - to, ażeby policjant mógł zrealizować prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (vide: art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), to rzekomo koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało już zrealizowane, a to z kolei oznacza, że pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz.

W konsekwencji powyższych rozważań, organy obu instancji uznały, że skoro w realiach niniejszej sprawy prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa nie jest uprawnione.

W ocenie Sądu, uznać należy, że przyjęta przez organy obu instancji wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy jest błędna, albowiem - wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu spornych decyzji - z normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 analizowanej ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość otrzymania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania.

Powyższy pogląd organów obu instancji nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co w konsekwencji oznacza, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW, orzekając o nadpłaceniu na rzecz skarżącego świadczenia mieszkaniowego jako nienależnego i zobowiązując do jego zwrotu - dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.

Sąd uznał wprawdzie, iż wykładając dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna), albowiem tylko realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. m.in. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 152 i n.). Niemniej jednak, należy również bardzo wyraźnie podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publk.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

Ponadto, dokonując analizy stanowiska organów obu instancji, Sąd miał również na uwadze to, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych składy orzekające, rozstrzygając podobne sprawy - przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywały składy orzekające sądów administracyjnych - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy te uznawały jednocześnie, że oczywistym też jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Sąd miał również na względzie fakt, iż w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, również uznał, iż "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, iż "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".

Warto ponadto, wskazać, że również WSA w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16).

Mając na względzie powyższe zastrzeżenia, Sąd uznał jednakże, iż nie sposób w żadnym zakresie podzielić stanowiska zaprezentowanego w niniejszej sprawie zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa AMW z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.

Należy wyraźnie wskazać, że w demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować swoje decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Jednocześnie, przyjąć należy, iż - zgodnie z wymogami przewidzianymi w Konstytucji RP - niejasne, czy też niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony.

W niniejszej sprawie Sąd uznał jednak, że powołany przez organy obu instancji przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jasny i precyzyjny, a także zawiera jednoznaczne przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Oznacza to w konsekwencji, iż organy Agencji Mienia Wojskowego obu instancji, odmawiając skarżącemu przyznania tego prawa, powołały się jedynie na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając swoją odmowę argumentami wyłącznie celowościowymi, które - choć być może w zamyśle słuszne - mogą jednak stanowić jedynie podstawę do zainicjowania postulatów de lege ferenda, czy też stanowić założenia do projektu stosownej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, idącej dopiero w kierunku wyraźnego uregulowania zakazu ponownego pobierania (otrzymywania) pomocy finansowej w sytuacji jej uzyskania wcześniej w poprzedniej, innej służbie mundurowej.

Owszem, należy zgodzić się z tym, iż warto sięgać do innych, niż językowa, metod wykładni, niemniej należy jednocześnie pamiętać o tym, że sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, czy też wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym razie nie mogą jednak być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów, uznać należy, że uzasadnienie żądania zwrotu wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...].01.2019 r. do [...].12.2019 r. jako nienależnego wyłącznie argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wprowadzono zakazu wypłaty wspomnianego świadczenia żołnierzowi zawodowemu, który pełniąc służbę w Policji, uzyskał pomoc finansową na potrzeby mieszkaniowe. Stanowisko powyższe zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z dnia 09.02.2021 r. sygn. III OSK 3338/21, wyrok z dnia 01.06.2021 r. sygn. akt III OSK 3501/21, wyrok z dnia 16.06.2021 r. sygn. akt III OSK 3391/21).

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.