Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 861/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia w części
Powołane przepisy: article: art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 , art. 59 d ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Kary z tytułu niezgodności wykonania obiektu budowlanego z pozwoleniem na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w części nakładającej na skarżącego karę administracyjną w wysokości 6000 zł w związku ze zrealizowaniem budynku socjalno-biurowego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że wskazana w punkcie 1 niniejszej sentencji część zaskarżonego postanowienia nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 1457 zł (tysiąc czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W R. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], nałożył na inwestora P. S. karę w łącznej wysokości [...] zł. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o przepisy art. 59g w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej zwanej P.b.) w związku ze stwierdzeniem w trakcie kontroli niezgodności zrealizowanej budowy z pozwoleniem na budowę. Przeprowadzona w trybie art. 59a P.b. obowiązkowa kontrola dotyczyła budowy wiaty magazynowej wraz z zapleczem socjalno-biurowym realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją nr [...] Prezydenta R. z dnia [...] r., a budowa miała miejsce na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...], w R.

Na wymierzoną przez PINB karę administracyjną złożyły się :

- kara w wysokości [...] zł nałożona w związku ze stwierdzeniem niezgodności zrealizowanej wiaty magazynowej z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych jej układu konstrukcyjnego,

- kara w wysokości [...] zł z uwagi na niezgodność zrealizowanego obiektu socjalno-biurowego z projektem zagospodarowania działki,

- kara [...] zł w związku ze stwierdzoną niezgodnością obiektu socjalno-biurowego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego.

Wysokość pierwszej z tych kar organ ustalił przyjmując, że wiata magazynowa winna zostać zaliczona do obiektu budowlanego kat. XVIII (współczynnik k = 10), posiadający kubaturę < 2 5000 m³ (współczynnik w = 1,0). Nakładając karę z tytułu niegodności budynku socjalno-biurowego z projektem zagospodarowania działki oraz projektem architektoniczno-budowlanym organ zaliczył ten obiekt do kat. XVI (współczynnik k = 12) o kubaturze < 2 500 m ³ (współczynnik w = 1,0 ).

W uzasadnieniu opisanego postanowienia organ wskazał, że w toku obowiązkowej kontroli stwierdził nieprawidłowości wskazane w art. 59a ust. 2 P.b. dotyczące wykonania zarówno wiaty magazynowej, jak i budynku socjalno-biurowego. W odniesieniu do wiaty magazynowej PINB stwierdził, że jej skrajne słupy zastąpiono słupami o innym przekroju, zmieniono schemat wszystkich wiązarów dachowych, a także przekroje i układ płatwi dachowych oraz wprowadzono dodatkowy słup w środku skrajnego wiązara. W przypadku budynku socjalno-biurowego PINB stwierdził natomiast zmianę zamierzonego sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń na kotłownię, zmianę układu konstrukcyjnego bocznej ściany wiaty od strony zachodniej i umieszczenie w niej drzwi wejściowych, a także zmianę usytuowania tego obiektu w stosunku do sąsiedniej działki polegającej na zmniejszeniu jej odległości od tej granicy z 1,50 m do 1,10 m. PINB uznał także, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w decyzji o pozwoleniu na budowę błędnie zaliczył wskazane w niej obiekty kat. XVII, bowiem wiata magazynowa powinna zostać zaliczona do obiektów kat. XVIII, a budynek socjalno-biurowy do obiektów kat. XVI.

W zażaleniu na to postanowienie P. S. domagał się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania. Zarzucił wydanie przedmiotowego postanowienia z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a to w związku z brakiem zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz niepodjęciem kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności zarzucił on pominięcie oświadczenia kierownika budowy oraz projektanta, że zmiany wprowadzone do projektu nie były istotne i nie wymagały sporządzenia projektu zamiennego. W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia także prawa materialnego tj. art. 59a ust. 2 P.b. poprzez stwierdzenie dopuszczenia się przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor zarzucił także naruszenie zaskarżonym postanowieniem art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego nienależyte uzasadnienie. Uzasadniając swoje orzeczenie PINB - w ocenie strony - posłużył się bowiem zbyt ogólnymi stwierdzeniami dotyczącymi charakteru wprowadzonych zmian do projektu i zakwalifikował je jako zmiany istotne wbrew stanowisku projektanta i kierownika budowy. Tymczasem w ocenie osób posiadających odpowiednie uprawnienia projektowo-budowlane charakter wprowadzonych zmian nie wymaga projektu zamiennego czy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślenia zdaniem inwestora wymaga, że wprowadzone zmiany zmierzały jedynie do poprawy estetyki obiektów i miały charakter "ulepszeń" zatwierdzonych rozwiązań.

Postanowieniami z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) działając w oparciu o art. 136 k.p.a. zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowych kontroli przedmiotowych obiektów. W pierwszym z tych postanowień nakazał organowi I instancji ustalenie aktualnej funkcji zrealizowanych obiektów i rozmiarów odtworzonego muru granicznego, a także zbadanie usytuowania budynku socjalno-biurowego od granicy działki oraz zmienionych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obydwu obiektów. W drugim postanowieniu organ II instancji nakazał PINB ustalenie, w jakiej odległości została posadowiona wiata magazynowa w stosunku do granicy działki nr [...].

Po zaznajomieniu się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami [...]WINB postanowieniem z dnia [...] r. , znak: [...], uchylił w całości postanowienie PINB oraz nałożył na inwestora P. S. karę administracyjną w łącznej wysokości [...] zł. Na przedmiotową karę złożyły się:

kara w wysokości [...] zł nałożona w związku ze stwierdzoną niezgodnością zrealizowanego obiektu magazynowego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, kara w wysokości [...] zł nałożona w związku ze stwierdzoną niezgodnością zrealizowanego obiektu magazynowego z projektem zagospodarowania działki oraz kara w wysokości [...] zł wymierzona w wyniku stwierdzenia niezgodności realizacji budynku socjalno-biurowego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego tego obiektu. W podstawie prawnej postanowienia [...]WINB wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a także art. 59 a, art. 59f i art. 59 g P.b.

W obszernym uzasadnieniu tego postanowienia organ zreferował przebieg dotychczasowego postępowania. Wskazał następnie, że udostępniony mu przez Prezydenta R. projekt budowlany przewidywał usytuowanie budynku socjalno-biurowego w odległości 1,1 m od zachodniej granicy działki, natomiast z okazanego przez inwestora projektu wynikało, że odległość ta została zmieniona na 1,5 m. W wyniku pomiarów wykonanych na zlecenie [...]WINB ustalono, że budynek socjalno-biurowy faktycznie został usytuowany w stosunku do granicy sąsiedniej działki w przypadku jego północno-zachodniego narożnika w odległości 109 cm, a w przypadku południowo-zachodniego narożnika w odległości 95 cm + grubość muru granicznego. Wobec powyższego organ uznał, że usytuowanie tego obiektu na działce pozostaje w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a wobec tego niezasadne było wymierzenie kary administracyjnej w wysokości [...] zł , bowiem budynek ten został usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki. [...]WINB stwierdził natomiast zasadność wymierzenia kary [...] zł z uwagi na niezgodność realizacji budynku socjalno-biurowego z projektem architektoniczno-budowlanym z zakresie wykonania istotnych elementów nośnych układu konstrukcyjnego. W stosunku do zatwierdzonego projektu zmieniona bowiem została konstrukcja bocznej jego ściany, zlikwidowano drzwi znajdujące się w ścianie zewnętrznej i zabudowano powstały otwór blachą płaską. Zmieniono także sposób użytkowania jednego pomieszczenia w tym budynku instalując w nim piec c.o.

Kontrolując zgodność realizacji wiaty magazynowej [...]WINB stwierdził natomiast, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym obiekt ten miał zostać usytuowany w odległości 100 cm od zachodniej granicy działki (w projekcie przedłożonym przez inwestora odległość ta została zaś zwiększona do 1,5 m) tymczasem w pomiary wykonane na jego zlecenie przez PINB wykazały, że przedmiotowa wiata została posadowiona w odległości od 2,0 m do 2,20 m (odległość zewnętrznych krawędzi słupów skrajnych wiaty od granicy działki). Geodeta miejski na podstawie mapy numerycznej stwierdził zaś, że odległość ta wynosi 2,40 m. W związku z tym organ uznał za konieczne wymierzenie inwestorowi kary z tego tytułu w wysokości [...] zł.

Organ II instancji zgodził się natomiast w całej rozciągłości i przyjął za swoje stanowisko PINB dotyczące wymierzenia inwestorowi kary w wysokości [...] zł z tytułu niezgodności zrealizowanego obiektu magazynowego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie widocznych elementów nośnych jego układu konstrukcyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie [...]WINB wniósł P. S., zastępowany przez radcę prawnego M. H., domagając się jego uchylenia, a także uchylenia poprzedzającego je postanowienia PINB oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to : art. 107 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 i art. 59f P.b. poprzez rażące braki jego uzasadnienia polegające na całkowitym pominięciu ustaleń co do charakteru stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego (ich istotności czy nieistotności), co o podważa zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto skarżący zarzucił także naruszenie tym orzeczeniem art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz dowolnej jego ocenie, w tym uznaniu za "wzorcową" odległości od zachodniej granicy działki wiaty magazynowej, która wynikała z projektu budowlanego znajdującego się w organie administracji architektoniczno-budowlanej, a pominięciu faktu, że rozbieżności między różnymi egzemplarzami projektu budowlanego powstały bez winy skarżącego. Ustalenia dotyczące tej odległości w ocenie skarżącego nie powinny mieć zatem negatywnego wpływu na jego sytuację, a ich uwzględnienie dowodzi dowolności w przyjętej metodzie jej pomiaru, co również narusza zasadę wynikająca z art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącego organy pomijając oświadczenie projektanta, a zarazem kierownika budowy z dnia [...] r z uwagi na datę jego wpływu do PINB naruszyły także przepis art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59a ust. 2 P.b. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości powinny być tymczasem oceniane z punktu widzenia regulacji zamieszczonych w art. 36 a ust. 5P.b., a stronie przysługiwało prawo składania wniosków i wyjaśnień w toku całego postepowania, a nie tylko do momentu podjęcia kontroli. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie zaskarżonym postanowieniem prawa materialnego, a to art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wymierzenie kary administracyjnej za stwierdzone nieprawidłowości bez dokonania rozróżnienia charakteru stwierdzonych odstępstw w oparciu o regulację zawartą w art. 36a ust. 5 tej ustawy.

W uzasadnieniu skarżący odrębnie odniósł się do stwierdzonych w trakcie kontroli niezgodności zrealizowanego obiektu magazynowego i budynku socjalno-biurowego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie dotyczącym wykonania widocznych elementów nośnych układów konstrukcyjnych tych obiektów oraz osobno do niezgodności usytuowania obiektu magazynowego z projektem zagospodarowania działki. Odnosząc się do stwierdzonych przez organy niezgodności zrealizowanych obiektów z projektem architektoniczno-budowalnym skarżący zakwestionował stanowisko [...]WINB, że na potrzeby wymierzenia kary z tytułu nieprawidłowości wskazanych w art. 59a ust. 2 P.b. nie ma znaczenia czy nieprawidłowości te są istotne czy też nie z uwagi na brak powiazania miedzy tym przepisem a art. 36a ust. 5 tej ustawy. Tymczasem w ocenie skarżącego nie każda niezgodność wybudowanego obiektu z projektem budowlanym może skutkować nałożeniem kary administracyjnej. W przekonaniu skarżącego niedopuszczalne było także uznanie przez ten organ, że nie był on związany przeprowadzoną przez projektanta kwalifikacją poszczególnych odstępstw. [...]WINB pominął też fakt, że w dacie wydania przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu kary zostało złożone przez projektanta odpowiednie oświadczenie. Okoliczność ta dowodzi zachowania obowiązujących procedur, bowiem z wynikającej z art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyprowadzić należy obowiązek organu umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Korelatem wskazanych obowiązków są zaś uprawnienia strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia projektanta w odpowiedzi na zarzuty organu zawarte w protokole obowiązkowej kontroli. Skarżący podniósł także, że protokół ten nie został mu nigdy doręczony.

Zdaniem skarżącego organ błędnie interpretuje treść art. 59f ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59a ust. 2 P.b. przyjmując, że mechanizm nakładania kary cechuje się automatyzmem i nie pozostawia miejsca na swobodne uznanie. W istocie bowiem ustawodawca pozostawił organowi margines uznania administracyjnego w zakresie oceny "istotności" dokonanych odstępstw, przy czym uznanie to nie ma charakteru dowolnego, gdyż stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego trzeba ocenić z uwzględnieniem treści art. 36a ust. 5 ustawy i nakładać karę dopiero w wyniku stwierdzenia, że odstępstwo od projektu budowlanego ma charakter istotny. Organ nie powinien też nakładać kary w sytuacji, gdy odstępstwa od projektu mają charakter ulepszeń rozwiązań projektowych. W tej kwestii skarżący odwołał się do poglądu prawnego zamieszczonego w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2009r. , sygn. akt II SA/Wr 139/09.

Odnosząc się do kary nałożonej w związku z niezgodnością realizacji wiaty magazynowej z projektem zagospodarowania działki skarżący zauważył, że rozbieżność między faktycznym usytuowaniem tego obiektu, a projektem zagospodarowania działki miała swoje źródło w fakcie funkcjonowania rożnych projektów. W egzemplarzu będącym w posiadaniu Wydziału Architektury U.M. w R. odległości te zostały bowiem określone inaczej niż w projekcie zagospodarowania działki będącym w posiadaniu inwestora. W tym drugim projekcie naniesiono bowiem kolorem czerwonym inne odległości. [...]WINB odmiennie niż organ I instancji przyjął zaś, że odległości te należy ustalić w oparciu o projekt będący w posiadaniu organu. Uznał także, że odległości te należy zmierzyć nie do okapu wiaty lecz do krawędzi słupów. W związku z tym dla skarżącego niezrozumiały był fakt zajmowania w tej kwestii różnych stanowisk przez organy obu instancji. [...]WINB bezzasadnie uznał także, że przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...] nie budzi wątpliwości i opierał swoje twierdzenia na usytuowaniu ogrodzenia biegnącego wzdłuż tej granicy oraz oświadczeniach stron. Prawny przebieg tej granicy mógł tymczasem zostać ustalony dopiero po wznowieniu znaków granicznych i przeprowadzonym rozgraniczeniu.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB stwierdził, że w uzasadnieniu swojego postanowienia odniósł się do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego związku między istotnym czy też nieistotnym naruszeniem projektu budowlanego a nakładaną na inwestora karą administracyjną. Wskazał w związku z tym ponownie na rożne funkcje przepisów art. 36a ust. 5, a 59a ust. 2 P.b., bowiem drugi z tych przepisów w związku z art. 59f ustawy ma na celu wymuszenie na inwestorze, aby wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie przedkładał dokumentację obrazującą faktycznie wykonany obiekt budowlany. Dokumentacja ta winna uwzględniać zarówno istotne odstępstwa od zatwierdzonego pierwotnego projektu budowlanego, które winny być aneksowane w trybie art. 36a P.b., jak i zmiany nieistotne zobrazowane w sposób wynikający z art. 57 ust. 2 tej ustawy. Dopuszczenie stanowiska proponowanego przez skarżącego opartego m.in. na wyroku WSA we Wrocławiu o sygnaturze II SA/Wr 139/09 powodowałoby zbędność przepisu art. 57 ust. 2 P.b., bowiem brak informacji o wprowadzonych zmianach do projektu budowlanego nie mających charakteru istotnego nie wiązałoby się z żadnymi konsekwencjami dla inwestora. Ustawodawca także dla tego rodzaju odstępstw od pozwolenia na budowę nie przewidział także trybu postępowania legalizacyjnego na wzór uregulowanego przepisami art. 51 ust. 3 P.b. mającego miejsce w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia. Organ wskazał także na brak jakichkolwiek odesłań w art. 59a ust. 2 do art. 36a ust. 5 P.b. podkreślając, że zakres stosowania tego pierwszego przepisu jest znacznie szerszy.

[...]WINB wskazał także, że w uzasadnieniu swojego postanowienia wyjaśnił dlaczego nie mógł być związany kwalifikacją odstępstw dokonaną przez projektanta i kierownika budowy. Dodał, że przedłożone przez inwestora po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli dokumenty nie mogły być brane pod uwagę, bowiem przepis art. 59 f Prawa budowlanego wprost odnosi się do nieprawidłowości stwierdzonych w toku tej kontroli, a ustawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu nakazującego wezwanie inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, jak to ma miejsce w przypadku art. 30 ust. 2, art. 49 ust.3 czy art. 35 ust. 3 P.b. [...]WINB zauważył także, że uzupełnienie dokumentacji projektowej po przeprowadzonej kontroli wymuszałoby istotne rozszerzenie czynności kontrolnych organów nadzoru budowlanego, w tym konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli poprzedzającej udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu mającej zweryfikować zmiany wprowadzone do projektu.

W kwestii ustaleń dotyczących odległości wiaty magazynowej od granicy działki organ stwierdził, że konieczność przeprowadzenia tych ustaleń wynikała z braku dostatecznej precyzji projektu budowlanego, w którym nie wskazano sposobu pomiaru tych odległość od granicy działki. W szczególności nie wskazano czy odległość ta wina być liczona od okapu, od osi słupa, czy jego zewnętrznej krawędzi bądź też jeszcze w inny sposób. W związku z tym [...]WINB ustalił te odległości w oparciu o analizę poszczególnych wymiarów wiaty zawartych w projekcie budowlanym ustalając, że podane przez projektanta w planie zagospodarowania terenu odległości mierzone były od osi słupów. Połacie dachowe na rys. nr 2 projektu wystawały zaś o 70 cm z każdej strony wiaty. Gdyby odległości te były mierzone od krawędzi dachu, jak wskazano w skardze, wówczas szerokość pokrycia dachowego tej wiaty powinna wynieść [...] cm, a nie [...] cm jak przedstawiono w projekcie zagospodarowania działki. W oparciu o te obliczenia organ ustalił, że odległość wiaty od zachodniej granicy działki wyniosła od 2, 00 do 2,20 m, natomiast zgodnie z poprawionym projektem zagospodarowania działki winna ona wynieść 1,50 m, zaś zgodnie z projektem bez naniesionych poprawek odległość ta winna wynieść 1,00 m.

Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia protokołu obowiązkowej kontroli z dnia [...] r. organ stwierdził, że gdyby nawet przyjąć, iż PINB nie doręczył tego protokołu inwestorowi to jednak brał on udział w tej kontroli i złożył pod nim podpis. Ponadto organ powołał się na stanowisko doktryny , zgodnie z którym brak doręczenia przedmiotowego protokołu nie pozwala na uznanie przeprowadzanej kontroli jako prawnie bezskutecznej, a jedynie daje prawo inwestorowi do podjęcia działań w kategoriach bezczynności.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała swoje wnioski, zarzuty i stwierdzenia zawarte w skardze. W piśmie tym zwróciła jednocześnie uwagę, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., znak: [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku zaplecza socjalno-biurowego z uwagi na rażące naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna, aczkolwiek większość podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwała na uwzględnienie. Zauważyć jednak należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną, a zatem winien on uwzględnić z urzędu naruszenia zaskarżonym aktem przepisów prawa zarówno procesowego, jak i prawa materialnego. Kontrolując zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem, jak nakazuje art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) skład orzekający uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności części tego aktu z uwagi na wystąpienie przyczyny przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W szczególności Sąd dzielił argumentację podniesioną w piśmie pełnomocnika strony skarżącej zawartą w piśmie z dnia [...] r. dotyczącą skutków jakie dla bytu prawnego kontrolowanego postanowienia miało stwierdzenie przez Wojewodę [...] ostateczną decyzją z dnia [...] r., znak: [...], nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę budynku zaplecza socjalno-biurowego.

Rozważając tę kwestię wpierw wskazać jednak należy, że zastosowane w sprawie organy przepisy prawa materialnego regulują przebieg postępowania przed organami nadzoru budowlanego zmierzającego do udzielenia pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu budowlanego zaliczanego do kategorii wskazanych w art. 55 pkt 1 P.b. Postępowanie to jest wszczynane na wniosek inwestora do którego winien on dołączyć stosowne dokumenty wskazane w art. 57 ust. 1 – ust. 3 P.b. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi zaś wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy, której zakres został określony w art. 59a (art. 57 ust. 6 P.b.). Stosownie do wspomnianego art. 59a ust. 1 przeprowadzona na wezwanie inwestora obowiązkowa kontrola budowy ma na celu stwierdzenie prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrolowane postanowienie zostało wydane zaś w oparciu o przepis art. 59 f ust. 1 ustawy P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty ( s) , współczynnika kategorii obiektu budowlanego ( k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W ostatnio wskazanym przepisie art. 59 ust. 2 P.b. ustawodawca sprecyzował, że kontrola, o której mowa w ust. 1, poza przypadkami określonymi w punktach 3 - 5, obejmuje sprawdzenie zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z projektem budowlanym, w tym z projektem zagospodarowania działki ( pkt 1) oraz projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wskazanym w pkt. 2 tego ustępu. W związku z tym nie można nie zauważyć, że w przypadku wymierzenia kary administracyjnej z uwagi na stwierdzone w czasie obowiązkowej kontroli odstępstwa od projektu zagospodarowania działki czy projektu architektoniczno-budowlanego występuje bezpośrednia zależność prawna między postanowieniem opartym na przepisie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, a decyzją zatwierdzającą projekt budowlany. Warunkiem niezbędnym aby zaistniała przesłanka nakazująca organowi nadzoru budowlanego nałożenie kary administracyjnej w związku ze stwierdzoną w czasie obowiązkowej kontroli , o jakiej mowa w art. 59a P.b., niezgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki czy z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wskazanymi w art. 59a ust. 2 pkt 2 tej ustawy, jest bowiem, co należy uznać za oczywiste, funkcjonowanie w obrocie prawnym zatwierdzonego przez właściwy organ projektu budowlanego. Projekt taki może zostać zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 34 ust. 4 P.b. ), bądź też w drodze odrębnej decyzji (art. 34 ust. 5 ustawy), może on zostać zatwierdzony również decyzją o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 P.b.), czy wreszcie w trybie wskazanym w art. 51 ust. 4 tej ustawy.

W orzecznictwie niekwestionowane jest jednocześnie stanowisko, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywiera skutek z mocą ex tunc, czyli powoduje eliminację takiej decyzji z obrotu prawnego od dnia jej wydania. Odmienny skutek ma miejsce natomiast w przypadku uchylenia decyzji ostatecznej czy to w innych trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie wznowienia postępowania, czy też w trybach przewidzianych przepisami prawa materialnego. Ostatnio wskazana możliwość uchylenia decyzji ma m.in. miejsce na gruncie art. 36 a ust. 2 P.b., stosownie do którego właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Wychodząc z niekwestionowanego w orzecznictwie stanowiska, że stwierdzenie nieważności decyzji wywiera skutek ex tunc Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. , sygn. akt I OPS 2/12 (ONSAiWSA z 2013 r., z. 1 poz. 1 ) wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o która wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z uwagi na treść art. 126 k.p.a. nakazującego do postanowień, od których przysługuje zażalenie odpowiednie stosownie art. 145-152 oraz 156-159 tej ustawy uznać trzeba, że uchwala ta znajduje zastosowanie także w przypadku wydania postanowienia zależnego od decyzji, którą wyrugowano z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności.

W konsekwencji mając na uwadze przeprowadzone rozważania oraz związanie powołaną uchwałą NSA stwierdzić należało w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. nieważność zaskarżonego postanowienia w części nakładającej na skarżącego karę z tytułu niezgodności zrealizowanego budynku socjalno-biurowego z projektem architektoniczno-budowlanym.

Sąd natomiast oddalił skargę na pozostałą część postanowienia [...]WINB, którą orzeczono kary administracyjne w wysokości [...] zł z uwagi na niezgodność zrealizowanego obiektu magazynowego z projektem architektoniczno-budowlanym oraz karę [...] zł z tytułu niezgodności zrealizowanego obiektu magazynowego z projektem zagospodarowania działki. Za chybiony uznać należy zwłaszcza podstawowy zarzut skargi kwestionujący możliwość nałożenia kar, o jakich jest mowa w przepisie art. 59g ust. 1 ust. 1 P.b., w przypadku nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego. W szczególności zwrócić należy uwagę, że ostatnio wskazany przepis po jego wprowadzeniu do Prawa budowlanego z dniem 11 lipca 2003 r. ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 717) przewidywał możliwość nałożenia kary administracyjnej tylko w przypadku stwierdzenia w czasie obowiązkowej kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia pozwolenia na budowę. Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 93, poz. 888 ze zm.) z dniem 31 maja 2004 r. zmienione zostało jednakowoż brzmienie art. 59 f ust. 1 P.b. W aktualnym brzmieniu przepis ten uzależnia natomiast nałożenie kary od stwierdzenia w czasie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy. Zastosowanie do art. 59f ust. 1 P.b. reguł wykładni porównawczej nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości co do możliwości nałożenia kary w związku ze stwierdzonymi nieistotnymi odstępstwami od projektu budowlanego pod warunkiem ich wskazania w art. 59a ust. 2. Dodać należy, że także w aktualnym orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalone jest stanowisko wskazujące na brak podstaw do przyjęcia, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają na wymierzenie kary w trybie art. 59 f ust. 1 P.b.( por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r. , II OSK 712/08, w: LEX nr 574437, czy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2012 r. , II SA/Wr 718/11, w : LEX nr 1153718).

Skład Sądu podziela także w całej rozciągłości stanowisko [...]WINB, że w przypadku nieistotnych - w rozumieniu art. 36 a ust. 5 P.b. - odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego brak jest podstaw do wymierzenia kary administracyjnej, o jakiej jest mowa w art. 59f ust. 1 P.b. w przypadku jeżeli informacja o tego rodzaju odstępstwach zawarta została we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie a do projektu budowlanego dołączono kopie rysunków z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Powyższy pogląd znajduje oparcie w art. 57 ust. 2 P.b.

Sąd rozważył także skutki jakie w kontrolowanej sprawie miało ewentualne nie doręczenie przez PINB protokołu obowiązkowej kontroli jaka miała miejsce w dniu [...] r. Rozważając tę kwestię nie można poprzestać na analizie treści art. 59d ust. 1 P.b., bowiem przepis ten należy wykładać z uwzględnieniem z ust. 2 tego artykułu, zgodnie z którym protokół sporządzony po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli winien być przechowywany przez okres istnienia obiektu. Treść tego ostatnio wskazanego przepisu dowodzi zaś, że znajdzie on zastosowanie do przypadków, w których w wyniku przeprowadzonej kontroli wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W konsekwencji nie doręczenie jednego egzemplarza protokołu obowiązkowej kontroli nie może skutkować brakiem podstaw do nałożenia kary administracyjnej, o jakiej mowa w art. 59f ust. 1 P.b. Podzielić należy także poglądy doktryny, że brak doręczenia inwestorowi protokołu obowiązkowej kontroli nie powoduje, iż kontrola taka jest prawnie bezskuteczna. Tego rodzaju naruszenie prawa daje natomiast inwestorowi prawo do oceny zachowań organu w kategoriach bezczynności i podjęcia w związku z tym odpowiednich czynności ( Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 608).

Sądu nie dopatrzył się wreszcie naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w zakresie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę uzasadniającą wymierzenie kary administracyjnej. W szczególności w związku z nieprawidłowym i nieprecyzyjnym oznaczeniem usytuowania wiaty magazynowej w projekcie zagospodarowania działki organ nadzoru budowlanego był nie tylko uprawniony , ale także zobowiązany do ustalenia na podstawie zatwierdzonego projektu odległości, w jakiej obiekt ten miał zostać usytuowany w stosunku do zachodniej granicy działki.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia w części nakładającej na skarżącego karę administracyjną w wysokości [...] zł z tytułu zrealizowania budynku socjalno-biurowego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. O niewykonalności części zaskarżonego postanowienia objętej stwierdzeniem nieważności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd oparł na przepisach art. 201, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że w sprawie zachodziła podstawa uzasadniająca zasądzenie od organu tylko części poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania. Na zasądzone od [...]WINB koszty postępowania złożyły się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 1 200 zł, ustalone na podstawie § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Zasądzone koszty objęły także część uiszczonego wpisu od skargi w kocie 240 zł oraz kwotę 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.