Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1039/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2391/09 w sprawie ze skargi L. Ł. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. nr [...], 3. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L.Ł. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. (Nr [...], znak sprawy [...], Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta Stołecznego Warszawy (dalej jako PINB), pismo L. Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., zawierające żądanie wydania zaświadczenia o braku sprzeciwu względem zgłoszenia do użytkowania budynku mieszkalnego. W piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. PINB poinformował zainteresowanego, iż do Inspektoratu nie wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy wskazanej przez niego inwestycji, tym samym brak jest podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. L. Ł. złożył w PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wezwał zainteresowanego do uzupełnienia braków w terminie 21 dni informując, że ich nieuzupełnienie spowoduje bezskuteczność zawiadomienia.

W dniu [...] września 2009 r. L. Ł. skierował pismo do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako MWINB), w którym wyraził swoje niezadowolenie ze sposobu prowadzenia przez PINB sprawy dotyczącej użytkowania budynku. Oświadczył, że w dniu [...] października 2004 r. zameldował się na pobyt stały pod adresem, pod którym mieści się sporny budynek mieszkalny. Wskazał, iż nikt nie informował go o obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy. Pierwotnym inwestorem budynku w zabudowie bliźniaczej, była K. S. Część budynku - stanowiąca jego własność - została mu przekazana protokolarnie przez tę osobę w dniu [...] lipca 2004 r., natomiast na pozostałej części nadal prowadzone były prace budowlane.

W dniu [...] września 2009 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne celem ustalenia, czy budynek mieszkalny jest użytkowany.

W dniu [...] września 2009 r. organ pierwszej instancji wymierzył L. Ł., w drodze postanowienia (nr [...], znak sprawy [...]), karę w wysokości 10.000 zł z tytułu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w Warszawie bez dopełnienia wymogów wynikających z art. 54 i 55 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż nie zostało złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy, które możnaby było uznać za skuteczne, tj. posiadające wszystkie wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane załączniki. Ponadto, w trakcie kontroli stwierdzono, że budynek mieszczący się pod ww. adresem został wykonany w pełnym zakresie i jest użytkowany przez L. Ł. od października 2004 r., tj. od daty meldunku pod tym adresem na pobyt stały. Zgodnie z aktem notarialnym, nieruchomość stanowiąca działkę o nr ewidencyjnym [...] wraz z rozpoczętą budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej została przez niego nabyta od K. S., na rzecz której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu, L. Ł. stał się zatem następcą prawnym inwestora i wszedł w jego prawa i obowiązki, a to oznacza, że jako nowy inwestor miał obowiązek zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy. Tymczasem przystąpił do użytkowania budynku bez dopełnienia wymogów wynikających z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, co w takiej sytuacji pociąga za sobą sankcję w postaci kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Po rozpatrzeniu zażalenia, MWINB postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. (Nr [...], znak sprawy [...]) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. Stwierdził, że L. Ł. stał się następcą prawnym inwestora, wszedł w jego prawa i obowiązki i w związku z tym miał obowiązek dokonania zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Odnośnie do podniesionego w zażaleniu zarzutu przedawnienia organ odwoławczy zauważył, iż przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), mają zastosowanie jedynie w procedurze, której celem jest wyegzekwowanie nałożonego obowiązku, a nie przy jego nakładaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. Ł. podnosił m.in., że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 59g ust. 5 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo organu do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie przedawnia się z upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skarżący ponadto wskazywał na naruszenia art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 107 § 3 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), jak również art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący podał, że do postanowienia o wymierzeniu kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, należy stosować art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który mówi o decyzjach kształtujących zobowiązanie podatkowe. Prawo do nałożenia kary powstaje więc dopiero w wyniku działania organu nadzoru budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja je ustalająca została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Tym samym, aby zobowiązanie do zapłacenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w ogóle mogło powstać, postanowienie o wymierzeniu tej kary powinno zostać doręczone w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W konsekwencji skarżący stwierdził, iż kara w stosunku do niego mogła zostać wymierzona do końca 2007 r. - skoro powinien był uzyskać pozwolenie na użytkowanie w 2004 r.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2391/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

WSA wskazał, iż aktem notarialnym z dnia [...] marca 2004 r., Repertorium [...] nr [...], L. Ł. nabył od K. S., będącej inwestorem, udział wynoszący [...] części w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], z obrębu [...], o powierzchni 2.940 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...], objętej księgą wieczystą nr KW [...]. Na nieruchomości usytuowany był budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej w stanie surowym zamkniętym, w którym sprzedająca zobowiązała się wykonać roboty wykończeniowe do dnia [...] czerwca 2004 r. W świetle powyższych okoliczności skarżący stał się następcą prawnym inwestora i jako taki wszedł w ogół jego praw i obowiązków.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z całokształtu przepisów obowiązującej ustawy Prawo budowlane wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może toczyć się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania określonej decyzji administracyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że inwestorem może być osoba fizyczna lub prawna bądź też inna jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej. Inwestor na poszczególnych etapach procesu budowlanego podejmuje różne działania np. inicjuje budowę, organizuje ją, finansuje lub też organizuje na ten cel odpowiednie środki, a w końcowym etapie wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia użytkowania wykonanej inwestycji. Pojęcie inwestora powinno być zatem rozumiane poprzez odniesienie się do interesu prawnego jaki dany podmiot posiada na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego. Na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorem będzie więc podmiot zamierzający realizować daną inwestycję, co w przypadku rozpatrywanego stanu faktycznego oznacza dewelopera. Natomiast na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego już obiektu, inwestorem będzie podmiot mający interes prawny w doprowadzeniu do możliwości użytkowania budynku.

WSA zauważył, iż zgodnie z art. 60 Prawa budowlanego skarżący powinien był wyegzekwować od inwestora, oddającego mu obiekt budowlany do użytkowania, przekazanie dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej. Nikt przed skarżącym nie rozpoczął użytkowania przedmiotowego budynku, nikt też nie dokonał zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Tym samym, to skarżący był zobowiązany dochować nakazu wynikającego z przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane, tj. dokonać zawiadomienia o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do jego użytkowania.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie. Stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego i szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, co ma istotne znaczenie dla ochrony życia i zdrowia ludzi, który to cel był uzasadnieniem wprowadzania kar administracyjnych w przepisach ustawy Prawo budowlane. Sąd podał, że według przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z przepisem art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W świetle powyższych przepisów stwierdzono, że ustanowione są dwa terminy przedawnienia: 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa zatem jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1) lub po upływie 5 lat (art. 68 § 2). Zdaniem WSA zastosowanie wprost do ustawy Prawo budowlane przepisów Ordynacji podatkowej nie jest zasadne z uwagi na przyjętą procedurę samoobliczenia. Zastosowanie (odpowiednio) przepisu art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga zatem ustalenia zakresu ich stosowania przez wskazanie stosownych regulacji w przepisach Prawa budowlanego.

Sąd dodał, że zgodnie z art. 57 ust 1 Prawa budowlanego, na inwestorze ciąży obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie, w myśl art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania przedmiotowego obiektu można było przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji.

Sąd podkreślił, że L. Ł. bez stosownego zawiadomienia przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego w październiku 2004 r. Okoliczność ta stanowiła podstawę do wszczęcia przez PINB procedury, zmierzającej do wyjaśnienia sprawy i ewentualnego nałożenia kary. Na gruncie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane dyspozycję art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej należy ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył odpowiednio zawiadomienie lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Wówczas doręczenie decyzji o wymierzeniu kary - po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu - jest objęte przedawnieniem. Jednak w sytuacji, gdy inwestor nie złożył zawiadomienia lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, na gruncie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, należy odpowiednio stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną, wywiedzioną przez L. Ł. Orzeczeniu WSA zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy inwestor nielegalnie użytkuje obiekt budowlany z powodu braku wniosku o pozwolenie na użytkowanie, do określenia terminu przedawnienia prawa organu nadzoru do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie zastosowanie znajduje art. 68 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym termin przedawnienia wynosi 5 lat, podczas gdy w powyższej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym termin przedawnienia prawa organu nadzoru do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego wynosi 3 lata od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu, nie występując uprzednio o pozwolenie na użytkowanie.

Wnoszący skargę kasacyjną zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że odpowiednie stosowanie przepisów art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga ustalenia konkretnego ich zakresu na gruncie przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z przyjmowanym w literaturze poglądem zwrot "odpowiednie stosowanie" jest niejednoznaczny i obejmuje trzy grupy przypadków (różne ze względu na uzyskiwany efekt) dotyczące sytuacji, gdy dane przepisy prawa są stosowane "odpowiednio". Pierwsza grupa obejmuje wszystkie przypadki, gdy określone przepisy prawa bądź grupy przepisów są stosowane bez żadnych zmian. Zachodzi tu zwykłe przeniesienie przepisów prawa do danego zakresu odniesienia. W drugiej grupie wyodrębnimy te sytuacje, gdy odnośne przepisy prawa będą stosowane ze zmianami, zatem gdy zostaną poddane tzw. modyfikacji. Modyfikacja jest potrzebna wtedy, kiedy ustawodawca w sposób ogólny odwołuje się do przepisów, które mają być odpowiednio zastosowane. Trudność modyfikacji polega na tym, że stosujący prawo musi dokonać oceny, czy treść danego przepisu prawa w danym układzie odniesienia może ulec zmianie i jak daleka może być to zmiana. W trzeciej grupie przepisów "odpowiednio" stosowanych znajdziemy te przepisy, których nie da się w ogóle zastosować w danym zakresie odniesienia. Dzieje się tak dlatego, że przepisy te są albo bezprzedmiotowe względem tego zakresu, albo sprzeczne z jego przepisami. Bezprzedmiotowość będzie oznaczała zupełną nieprzystosowalność danych przepisów w określonych okolicznościach ze względu na ich wyrazistą odrębność. Sprzeczność natomiast zachodzi wówczas, gdy przepisy układu odniesienia normują określoną sytuację w sposób wyczerpujący i odmienny (bez potrzeby uciekania się do innych przepisów prawa), a przepisy odpowiednio stosowane są im przeciwne.

W kontekście powyższego wskazano, iż niezrozumiałe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym inwestor, który nie składa wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, ma być traktowany analogicznie, jak podatnik, który nie złożył deklaracji podatkowej w ustawowo przewidzianym terminie, co w niniejszej sprawie bezpośrednio skutkuje przyjęciem mniej korzystnego dla takiego inwestora terminu przedawnienia. Takie stanowisko świadczyłoby o stosowaniu wprost, a nie odpowiednio, przepisów Ordynacji podatkowej do przepisów ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie ma faktycznej różnicy pomiędzy inwestorem użytkującym nielegalnie obiekt budowlany z powodu braku fizycznego złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a inwestorem, który nielegalnie użytkuje obiekt budowlany, ponieważ złożył odpowiednie zawiadomienie lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, ale organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. W obu powyżej wskazanych przypadkach użytkowanie budynku ma charakter nielegalny i powinno podlegać jednolitej kwalifikacji prawnej co do przedawnienia prawa organu nadzoru do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Nie można sztucznie różnicować takiego terminu przedawnienia, powołując się na rozbieżne terminy wynikające z przepisów art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, ponieważ hipotez tych norm prawnych nie da się wprost przełożyć na sytuację prawną inwestora, który nielegalnie użytkuje obiekt budowlany.

W skardze kasacyjnej podkreślono również, iż czym innym jest brak wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, a czym innym niezłożenie w terminie przez podatnika deklaracji podatkowej. Inny jest bowiem sposób powstawania zobowiązań podatkowych, a inaczej powstają zdarzenia, które uzasadniają nakładanie na obywateli kar przez organy nadzoru budowlanego. Kara wymierzona przez organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązaniem, stąd chybiona jest podjęta przez WSA próba prostego wkomponowywania hipotez art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej w stan faktyczny niniejszej sprawy, polegająca na sztucznym rozróżnianiu terminów przedawnienia prawa organu nadzoru budowlanego do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego na termin 3-letni i 5-letni.

W konkluzji stwierdzono, że w świetle powyższej argumentacji takie rozróżnienie nie znajduje uzasadnienia i w niniejszej sprawie powinien być stosowany jeden 3-Ietni termin przedawnienia, który jako termin krótszy jest korzystniejszy dla inwestora, co z kolei odpowiada zasadzie ochrony interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, która stanowi jedną z naczelnych zasad w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analizując skargę kasacyjną NSA stwierdza, iż przedstawiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej (w zaprezentowanym przez stronę ujęciu) jest nietrafny. Podzielić należy uwagi WSA w Warszawie odnośnie dwóch różnych okresów przedawnienia możliwości nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu (3 i 5 lat). Pierwszy z nich (3-letni) ma zastosowanie w sytuacji, w której inwestor złożył zawiadomienie lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Drugi, (5-letni) ma zastosowanie w sytuacji niezłożenia zawiadomienia lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W okolicznościach faktycznych sprawy zasadnie więc przyjęto, iż zastosowanie znajduje 5-letni okres przedawnienia (brak było bowiem zawiadomienia o zakończeniu budowy).

NSA uznał natomiast, iż wprawdzie zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do okresu przedawnienia możliwości nałożenia kary okazał się chybiony, to jednak strona skarżąca trafnie powołała w środku odwoławczym art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się bowiem do kar, o których mowa w ust. 1, a więc do kar wynikających z art. 59f ust. 1. Kary te, w sytuacji przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganego prawem zawiadomienia/zezwolenia, mogą zostać nałożone zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym odwołanie się do regulacji art. 59g ust. 5 pozwala w ocenie NSA na zbadanie sprawy i wypowiedzenie się w aspekcie daty wprowadzenia możliwości finansowego karania za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego zawiadomienia/zezwolenia. Inaczej mówiąc, NSA zbadał sprawę w aspekcie skutków prawnych wynikających z gwarantowanej konstytucyjnie zasady lex retro non agit w powiązaniu z datą wprowadzenia kar za nielegalne użytkowanie obiektu.

Odnosząc się w niezbędnym zakresie do istoty omawianej kary należy w pierwszej kolejności przywołać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazujące, że tam gdzie przepisy nakładają na określone podmioty obowiązki, winny się również znaleźć regulacje określające konsekwencje ich niespełnienia. Brak sankcji powoduje, że władczy przepis staje się martwy. Ustanowienie kary jest niewątpliwie przejawem działania państwa w sferze przysługującego mu imperium i ingerencją w sferę praw majątkowych jednostki, jednak ingerencja ta stanowi również sankcję niezgodnego z prawem zachowania (wyrok TK z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 23/99, OTK ZU z 2000 r. nr 3, poz. 89). Istotą kary administracyjnej, a taką jest opłata z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest zatem przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów stanowionych przez prawo (wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, OTK-ZU z 2007 r. nr 1/A, poz. 2).

Zauważyć należy, iż nałożenie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego dopuszczalne jest wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie i strona została w wystarczający sposób o tym poinformowana. W obecnym stanie prawnym informacja o wymogach z art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego jest umieszczana w treści decyzji, o czym stanowi wprost art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Przepis ten został jednak wprowadzony przez art. 1 pkt 13 lit. a) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), z mocą od dnia 31 maja 2004 r. W niniejszej sprawie inwestycja została jednak zrealizowana na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. (nr [...], znak sprawy [...]), a więc aktu administracyjnego wydanego przed nowelizacją prawa. W decyzji tej nie znajdują się ww., a istotne dla rozstrzygnięcia, elementy. Wprawdzie zamieszczono w punkcie 3 informację, że inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, zaś w pkt. 3 pouczenia, iż może przystąpić do użytkowania po zawiadomieniu organu i niezgłoszeniu przez tenże sprzeciwu w drodze decyzji, jednakże nie stanowi to realizacji przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego.

Nie bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy pozostaje kwestia przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r., która wprowadziła obowiązek wymierzania kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - zmiana art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem odnoszącym się do art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. w związku z art. 2 Konstytucji RP, sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji. W decyzji o pozwoleniu na budowę, jaką legitymuje się skarżący, określono zakres uprawnień i obowiązków, związanych z realizacją określonych robót budowlanych oraz obowiązki i uprawnienia pro futuro związane z prawnym zakończeniem inwestycji. Na tle niniejszej sprawy należy zatem zauważyć, iż na skarżącą nie nałożono w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie ani obowiązku dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 54 Prawa budowlanego (sankcjonowanego karą z art. 57 ust. 7). Brak jest zdaniem NSA podstaw do przyjęcia, iż skarżący uchybił obowiązkowi określonemu w art. 54 Prawa budowlanego, a tym samym brak było podstaw do zastosowania z tego względu kary (wprowadzonej od dnia 31 maja 2004 r.). Interpretacja przedstawionych wyżej norm prawnych, której skutkiem było nałożenie na stronę obowiązku niewyrażonego w sposób wystarczający w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, sprowadzałaby się do sytuacji, w której przyczyną powstania nowego dla strony obowiązku byłaby wyłącznie zmiana stanu prawnego. Stanowiłoby to w efekcie naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, ustanawiającej wymóg, by nie tworzyć norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, a odstępstwa od niego mogą być wprowadzane tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej (por. wyrok TK z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, OTK-ZU z 2006 r. nr 9/A, poz. 124).

Wobec merytorycznie wadliwego zastosowania art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, w kontekście art. 57 ust. 7 tej ustawy, NSA uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowień MWINB i PINB, o czym orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.