Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 809/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art.  139 ust. 1, ust. 2 ust. 3 pkt 3, ust. 4, art. 141 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty dodatkowej za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem warunków koncesji oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 809/15

Uzasadnienie

Starosta W. decyzją z dnia [...].03.2015r. nr [...] wydaną na podstawie art. 139 ust. 1, ust. 2 ust. 3 pkt 3, ust. 4, art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196 ze zm., dalej u.p.g.i.g.) oraz art. 8, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpoznaniu sprawy wszczętej dnia 31.12.2014 r. z urzędu:

1) ustalił przedsiębiorcy J.T. (dalej skarżący) prowadzącemu działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny na podstawie koncesji z dnia [...].11.2012 r., znak [...] z rażącym naruszeniem jej warunków, opłatę dodatkową w wysokości [...] zł wskazując, że adresatami ww. kwoty są: Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i Urząd Gminy S.

2) nakazał wniesienie opłaty podwyższonej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że wszczęcie postępowania nastąpiło na skutek oględzin przeprowadzonych przez pracowników urzędu w dniu 16.06.2014 r. na działce nr [...]. W wyniku kontroli pracownicy urzędu naocznie stwierdzili przekroczenie granic terenu i obszaru górniczego "G.W. TJ III", który znajduje się w granicach działki nr [...] oraz znaczne ślady wydobycia na działce nr [...] , na której przedsiębiorca nie posiada koncesji na wydobycie kopaliny.

W trakcie prowadzonego postępowania Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego nakazał skarżącemu w drodze decyzji z dnia [...].07.2014r. znak [...] wstrzymanie ruchu zakładu górniczego "G.W. TJ III" w części dotyczącej prowadzenia eksploatacji poza granicami udokumentowanego złoża i wyznaczonego obszaru górniczego na terenie działki nr [...]. Działka nr [...] w G.W. na dzień stwierdzenia naruszenia warunków koncesji była własnością J. i J.T.

W protokole spisanym dnia 19.12.2014 r. skarżący oświadczył, że granica działki nr [...] została naruszona, gdyż rozpoczął rekultywację działki nr [...] , a więc masy ziemne z działki nr [...] wykorzystywał do zasypania działki nr [...] .

Organ wskazał, że dysponuje następującymi dowodami w sprawie:

- mapą obszaru i terenu górniczego "G.W. TJ III" w skali 1:500, wykonaną

w sierpniu 2012 roku przez inż. D.D. , stanowiącą załącznik do wniosku koncesyjnego do koncesji wydanej przez Starostę W. [...] z dnia [...].11.2012 roku,

* pismem Okręgowego Urzędu Górniczego w P z dnia 13.08.2014 r. wraz z fragmentem mapy w skali 1:1000 wykonanej na podstawie pomiaru z dnia 24.07.2014 r.,

* wynikami pomiaru geodezyjnego z dnia 07.11.2014 r. wykonanego przez G.G. Usługi Geodezyjno-Kartograficzne inż. R.J. (zawierającego mapę z pomiaru wyrobiska poeksploatacyjnego oraz objętość wydobytej kopaliny po uwzględnieniu nadkładu o średniej miąższości 1,25 m),

- mapą sytuacyjno-wysokościową działki nr [...] wydaną przez Powiatowy Ośrodek

Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z dnia 07.11.2014 r.,

- zdjęciami wykonanymi przez pracowników Starostwa Powiatowego w W. podczas wizji w terenie z dnia 16.06.2014 r., 19.09.2014 r., 07.11.2014 r.

W protokole spisanym w obecności pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w dniu 24.07.2014 r. skarżący zeznał, że przekroczenie obszaru górniczego nastąpiło wiosną 2014 r. Działka nr [...] była już w przeszłości przekształcona robotami ziemnymi i podlega rekultywacji. Potwierdza to mapa wydana przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. , jednak wg niej przekształcenie przedmiotowej działki miało miejsce w innej jej części.

Obecne roboty na działce nr [...] były prowadzone w innym jej obszarze, na co wskazują mapy sytuacyjno-wysokościowe będące dowodami w sprawie. Powyższe dowody świadczą o tym, że przedsiębiorca rażąco naruszył warunki koncesji poprzez eksploatację kopaliny poza obszarem górniczym. O rażącym naruszeniu tych warunków świadczy nie tylko fakt prowadzenia eksploatacji poza granicami obszaru górniczego, ale i rozmiar wydobytej kopaliny.

Przedsiębiorca zeznał, że naruszenie obszaru górniczego było związane z przemieszczeniem warstw ziemi z działki nr [...] na działkę nr [...] . Jednak organ nie dał takiemu wyjaśnieniu wiary, gdyż usuwając kopalinę z działki nr [...] w takim stopniu, w jakim sięgał zasięg wydobycia, przedsiębiorca musiał się liczyć z późniejszą koniecznością przywiezienia mas ziemnych na działkę nr [...] , co kompletnie mijałoby się z celem. Według organu usunięcie kopaliny z działki nr [...] i przetransportowanie jej na działkę nr [...] wskazuje na rażące naruszenie warunków koncesji, która uprawnia przedsiębiorcę do wydobywania kopaliny tylko i wyłącznie na działce nr [...] . Przepis art. 139 u.p.g.i.g. mówi o działalności wykonywanej z rażącym naruszeniem warunków koncesji, która wówczas podlega opłacie dodatkowej. W przedmiotowym przypadku nastąpiło takie naruszenie i fakt, że kopalina wg zeznania przedsiębiorcy została przetransportowana tylko na działkę nr [...] , nie zmienia kwalifikacji działania. Według art. 6 ust. 1 pkt 3 u.p.g.i.g. za kopalinę wydobytą uważa się całość kopaliny odłączonej od złoża. Rodzaj kopaliny i ilość nadkładu organ odczytał z wniosku o koncesję na wydobycie z działki nr [...] , na którą przedsiębiorca posiada decyzję koncesyjną Starosty W.

Zgodnie z art. 139 ust. 1 u.p.g.i.g. działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji podlega opłacie dodatkowej. Opłatę dodatkową ustala, w drodze decyzji, organ koncesyjny w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. Opłaty dodatkowe ustala się stosując stawki opłat obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Według obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie stawek opłat na rok 2014 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M. P. poz. 721) obowiązujące stawki opłat dla piasków i żwirów wynosiły 0,55 zł za tonę.

Starosta W. działając na podstawie cytowanych wyżej przepisów ustalił w drodze decyzji przedmiotową opłatę dodatkową według następującego wzoru: Opłata dodatkowa = ilość wydobytej kopaliny (T) x 5 x 0,55 (zł/T).

Ilość wydobytej kopaliny została określona na podstawie pomiarów przeprowadzonych dnia 07.11.2014 r. przez G.G. Usługi Geodezyjno-Kartograficzne inż. R.J. Objętość wydobytej kopaliny obliczono uwzględniając średnią warstwę nadkładu 1,25 m. Dane uzyskano z wniosku o koncesję na wydobywanie ze złoża "G.W. TJ III" przedstawionego przez skarżącego. Z wniosku koncesyjnego wzięto również parametr służący do przeliczenia otrzymanej z pomiarów objętości na masę (1 m3 odpowiada 1,77 tony). Stąd: 19 652 m3 tj. 34.784 ton. Podstawiając do powyższego wzoru otrzymano:

Opłata dodatkowa = 34.784 (T) x 5 x 0,55 (zł/T) = [...] zł.

Zgodnie z art. 141 ust. 1 u.p.g.i.g. przedmiotowa opłata w 60% stanowi dochód Gminy S, a w 40% dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Organ po uwzględnieniu uwag przedsiębiorcy uzyskał nowe obliczenia kubatury wydobytej kopaliny pomniejszonej o warstwę nadkładu oraz obszar wcześniej eksploatowany (za którego eksploatację skarżący został ukarany wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...].01.2003 r.) i obliczył nową stawkę opłaty dodatkowej. W opinii tutejszego organu nie ma wątpliwości co do winy przedsiębiorcy, który w I półroczu 2014 roku wydobył 19.652 m kruszywa naturalnego spoza obszaru i terenu górniczego "G.W. TJ III". Część działki nr [...] w G.W. , z której nastąpiło wydobycie, a która to została uwzględniona w niniejszej decyzji nie mogła być wcześniej naruszona, niż po dacie otrzymania koncesji na wydobycie ze złoża "G.W. TJ III", gdyż przedsiębiorca do wniosku koncesyjnego z 2012 roku załączył mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000, na której wyraźnie widać, że na dzień wydania koncesji obszar działki nr [...] w rozpatrywanej w tej decyzji części nie został naruszony i nie wymagał rekultywacji.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł J.T. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1, 66a § 1, 68§ 2 80 i 107 § 1 k.p.a. poprzez:

1) nieprzeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w W. o sygn. akt [...] na okoliczność ustalenia wielkości wydobycia oraz wielkości złoża w okresie, za który nałożono na skarżącego karę grzywny,

2) niewskazanie w decyzji bilansu stanu złoża z uwzględnieniem danych dotyczących wielkości wydobycia oraz wielkości złoża w okresie, za który nałożono na skarżącego karę grzywny,

3) niewskazanie w decyzji dowodów na podstawie, których uznano, że to skarżący osobiście lub za pomocą osób, którymi dysponuje dopuścił się wydobycia kopalin z działki nieobjętej koncesją,

4) niezałożenie metryki sprawy,

5) nieodczytanie skarżącemu protokołów sporządzonych z czynności dokonanych w obecności skarżącego,

6) przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez niedostateczne wyjaśnienie, dlaczego odmówiono przymiotu wiarygodności wyjaśnieniom skarżącego,

7) niewskazanie w jakim okresie doszło do wydobycia z działki nieobjętej koncesją co w konsekwencji nie pozwala na ustalenie, czy obowiązek zapłaty opłaty administracyjnej nie uległ przedawnieniu,

8) niewskazanie w jakim okresie doszło do wydobycia z działki nieobjętej koncesją co w konsekwencji uniemożliwia ustalenie danych dotyczących wielkości złoża przyjętych do sporządzania bilansu stanu złoża.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności poprzez:

1. niedołączenie do akt sprawy metryki sprawy § 1 ust. 1 i 2 w zw. z. §3 ust. 1 rozporządzenia ministra administracji i cyfryzacji z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy (Dz. U. z dnia 7 marca 2012 r.) co uniemożliwia, a co najmniej utrudnia chronologiczne ustalenie czynności podejmowanych w sprawie,

2) art. 139 ust. 3 pkt 3 u.p.g.i.g. poprzez brak wskazania jakie kryteria przyjął organ, aby stwierdzić, że opisane wydobycie kruszywa można zakwalifikować jako rażące naruszenie warunków określonych w koncesji, tj. brak ustalenia w toku postępowania znaczenia (interpretacji) pojęcia "rażącego naruszenia koncesji".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...].07.2015r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Przytoczono treść art. 139 ust. 1 u.p.g.i.g. i wyjaśniono, że opłata określona w art. 139 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.p.g.i.g. ma niewątpliwie charakter sankcji majątkowej. Opłata podwyższona pobierana jest bowiem w przypadku, gdy zachowanie oznaczonego podmiotu ma charakter naganny i polega na prowadzeniu oznaczonej działalności z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

W ocenie organu odwoławczego wydobywanie kopalin może nastąpić tylko ze złoża i tylko w obrębie obszaru górniczego.

Zdaniem Kolegium bezspornym jest, iż skarżący naruszył warunki koncesji, co potwierdza decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. wydana w dniu [...] lipca 2014r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania ruchu zakładu górniczego "G.W. TJ III" w części dotyczącej prowadzenia eksploatacji poza granicami udokumentowanego złoża i wyznaczonego obszaru górniczego na terenie działki nr [...] . Skarżący w protokole z dnia [...] lipca 2014r. spisanym przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w P. zeznał, iż do naruszenia obszaru górniczego nastąpiło wiosną 2014r. Oświadczył też w protokole z dnia 19 grudnia 2014r. że granica działki nr [...] została naruszona, gdyż rozpoczął rekultywację działki nr [...] , więc masy ziemne z działki nr [...] wykorzystywał do zasypania działki nr [...] . Takie stanowisko w żaden sposób nie uzasadnia naruszenia granicy działki oraz warunków koncesji.

Nieuzasadniony jest zdaniem organu odwoławczego zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z akt sprawy sądowej prowadzonej przed Sądem Rejonowym w W. pod sygn. akt [...] na okoliczność ustalenia wielkości wydobycia oraz wielkości złoża w okresie, za który nałożono na skarżącego karę grzywny. Organ pierwszej instancji dołączył bowiem do akt niniejszej sprawy wyrok Sądu Rejonowego w W. wydany w sprawie [...] a także mapę sytuacyjno-wysokościową, która w sposób jednoznaczny określała z jakiej części działki skarżący wydobywał kopalinę do 2002r. i za co został skazany prawomocnym wyrokiem. Ponadto w aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjno-wysokościową złożona wraz z wnioskiem o udzielenie koncesji opracowana w sierpniu 2012r., na której zaznaczony jest teren zamkniętej żwirowni do rekultywacji. Wobec tego prowadzenie dowodu z w/w akt sprawy o sygn. [...] nie było konieczne.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu polegającego na niewskazaniu w decyzji bilansu stanu złoża z uwzględnieniem danych dotyczących wielkości wydobycia oraz wielkości złoża w okresie, za który nałożono na skarżącego karę grzywny organ odwoławczy wyjaśnił, iż naruszenie koncesji polega na wydobyciu złoża poza granicami działki objętej przedmiotem koncesji, dlatego nie ma znaczenia ustalanie bilansu zasobów złoża na działce nr [...] .

Nie zasługuje na uwzględnienie także kolejny zarzut polegający na niewskazaniu w decyzji dowodów, na podstawie których uznano, że to skarżący osobiście lub za pomocą osób, którymi dysponuje dopuścił się wydobycia kopalin z działki nieobjętej koncesją. Jest on całkowicie chybiony, albowiem skarżący przyznał się do naruszenia granicy działki objętej koncesją. W protokole z dnia [...] lipca 2014r. spisanym przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w P. zeznał, iż do naruszenia obszaru górniczego nastąpiło wiosną 2014r. Oświadczył też w protokole z dnia 19 grudnia 2014r. że granica działki nr [...] została naruszona, gdyż rozpoczął rekultywację działki nr [...] , więc masy ziemne z działki nr [...] wykorzystywał do zasypania działki nr [...] . Takie stanowisko skarżącego świadczy o tym, iż świadomie dopuścił się on naruszenia warunków koncesji.

Odnosząc się do zarzutu braku metryki sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Owe naruszenie musi być na tyle poważne, iż jego naruszenie miałoby wpływ na treść decyzji. Omawiane naruszenie nie miałoby takiego wpływu, a zatem nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się metryka.

Nieuzasadniony jest zarzut nieodczytywania protokołów stronie postępowania. Skarżący na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie kwestionował prawdziwości podpisów składanych na protokołach, ani zawartych w nich stwierdzeń. W każdym momencie toczącego się postępowania mógł złożyć pismo zawierające sprzeciw co do stwierdzeń zawartych w protokołach, czego nie uczynił.

Niewiarygodne są wyjaśnienia skarżącego, iż granica działki nr [...] została naruszona, albowiem rozpoczął on rekultywację działki nr [...] , więc masy ziemne z działki nr [...] wykorzystywał do zasypania działki nr [...] . Takie wyjaśnienia nawet nie usprawiedliwiają działania skarżącego i nie mogą stanowić podstawy do legalizacji jego działalności, które w sposób ewidentny naruszyły warunki koncesji.

Materiał dowodowy w postaci protokołu spisanego w dniu 16 czerwca 2014r. - a także wyjaśnienia skarżącego – potwierdzają, że do naruszenia doszło w kwietniu 2014r. Termin ten jest o tyle wiarygodny, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2014r. stwierdzono widoczne ślady wydobycia, co zostało ujęte na zdjęciu dołączonym do protokołu.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ odwoławczy stwierdził, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem bilans zasobów złoża dotyczy tylko działki nr [...] , objętej koncesją. Nie uwzględnia ona zaś ilości wydobytej kopaliny z działki nr [...] .

Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy metrykę sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 139 ust. 3 pkt u.p.g.i.g. Wydobywanie kopalin poza granicami obszaru górniczego jest wykonywaniem koncesji w sposób rażąco niezgodny z jej warunkami, albowiem wiąże się z prowadzeniem działalności w obszarze, w którym przedsiębiorcy nie przysługuje uprawnienie. (tak w wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2014r. sygn. III SA/Łd 246/14).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie w zakresie naruszenia przez skarżącego warunków koncesji i prawidłowo naliczył opłatę dodatkową. Nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J.T. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

Wobec zaskarżonej decyzji podniesiono takie same zarzuty jak wskazane w odwołaniu. Dodatkowo zarzucono nieprzeprowadzenie merytorycznej kontroli odwołania i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ odwoławczy ma obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II Instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I Instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I Instancji.

Zarzucono, że SKO w L. odniosło się tylko w sposób lakoniczny do zarzutów, przytaczając w decyzji argumentacje zawartą w odpowiedzi na odwołanie. Organ II Instancji nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych, zdawkowo przytaczając okoliczności wskazane w decyzji Starosty W.

Uszczegółowiając zarzuty podniesiono m.in., że organy obu instancji pominęły dowód z akt sprawy Sądu Rejonowego w W. VI Wydział Grodzki oznaczonych sygn. akt [...] oraz bilansu złoża wyrobiska eksploatowanego z naruszeniem koncesji, na podstawie których można by prawdopodobnie wskazać stan złoża. Zarzucono, że organy obu instancji nie poczyniły żadnych samodzielnych ustaleń w zakresie ustalenia okresu, w którym doszło do naruszenia warunków koncesji, który ma znaczenie po pierwsze dla prawidłowego ustalenia danych dotyczących wielkości złoża, jako podstawy sporządzania bilansu stanu złoża, a po drugie do ustalenia dla możliwości przedawnienia zobowiązania. Wyjaśnieniom skarżącego organ II Instancji dał wiarę zupełnie wybiórczo, tj. w takim zakresie w jaki wyjaśnienia mogą być pomocne do przypisania odpowiedzialności skarżącemu. Nie ustalono, że to skarżący osobiście lub za pomocą osób, którymi dysponuje dopuścił się wydobycia z działki nieobjętej koncesją. Starosta W. nie przytoczył w tym zakresie żadnego miarodajnego dowodu. Skarżący w toku postępowania ani razu nie przyznał, że dokonywał eksploatacji złoża, a jedynie to, że przesunął ziemię z jednej działki na drugą. Kolegium uznało wyjaśnienia skarżącego złożone w toku postępowania za wiarygodne tylko częściowo nie wskazując jednak dlaczego.

Zarzucając naruszenie art. 139 ust.1 i 3 pkt 3 u.p.g.i.g. wskazano, że dla prawidłowego zastosowania wskazanych przepisów spełnione muszą być kumulatywnie następujące przesłanki: 1) udowodnienie wydobycie kopalin; 2) stwierdzenie wydobycia z naruszeniem warunków określonych w koncesji oraz 3) naruszenie warunków określonych w koncesji o charakterze rażącym.

W ocenie skarżącego nie każde naruszenie warunków koncesji będzie miało charakter rażącego naruszenia tychże warunków. Z uzasadnienia decyzji nie sposób wywnioskować, z jakich względów organ przyjął, że stwierdzone wydobycie - nie wiadomo w jakim okresie - stanowi rażące naruszenie warunków koncesji udzielonej skarżącemu. Zarzucono, że organ II instancji powtórzył jedynie tezę wyroku przytoczonego w odpowiedzi na odwołanie, porzucając w tym zakresie jakiekolwiek samodzielne rozważania faktyczne i prawne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Ponadto wyjaśniono, że skarżący nie może wywodzić, że organ odwoławczy nie przeprowadził merytorycznej kontroli odwołania tylko i wyłącznie z tego powodu, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W zakresie tak określonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, ani też nie doszło w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., mogłoby stanowić przesłankę do jej uchylenia.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr [...] 3, poz. 981, dalej u.p.g.i.g.).

Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 u.p.g.i.g. stanowi, że działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga uzyskania koncesji. Koncesja, poza wymaganiami przewidzianymi w art. 22 u.p.g.i.g., powinna wyznaczać granice obszaru i terenu górniczego oraz określać zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania (art. 25 ust. 1 u.p.g.i.g.)

Złożem kopaliny w rozumieniu art. 6 pkt 1 pkt 19 u.p.g.i.g., jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Natomiast obszarem górniczym, według art. 6 ust. 1 pkt 5 u.p.g.i.g., jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Wyznaczenie obszaru górniczego następuje na podstawie dokumentacji geologicznej i odpowiednio projektu zagospodarowania złoża albo planu zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla (art. 32 ust. 2 u.p.g.i.g.). Obszar górniczy podlega wpisowi do rejestru obszarów górniczych i zamkniętych podziemnych składowisk dwutlenku węgla, o którym mowa w art. 152a ust. 1, natomiast granice obszaru i terenu górniczego określonego w koncesji podlegają ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie (art. 35 ust. 1 i 6 u.p.g.i.g.).

Planowane położenie obszaru górniczego i terenu górniczego, przedstawione zgodnie z wymaganiami dotyczącymi map górniczych, z zaznaczeniem granic podziału terytorialnego kraju i projekt zagospodarowania złoża powinien zostać dołączony do wniosku o udzielenie koncesji (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.p.g.i.g.) i może podlegać zmianom np. w przypadku istotnych zmian warunków technicznych (art. 107 ust. 1 u.p.g.i.g. ).

Z przywołanych uregulowań jednoznacznie wynika, że wydobywanie kopalin może nastąpić tylko ze złoża i tylko w obrębie obszaru górniczego. Ponadto ustawodawca nakłada na podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu kopalin szereg obowiązków, w tym obowiązek posiadania dokumentacji, która winna być uzupełniana w miarę postępu robót górniczych (art. 116 i 117 u.p.g.i.g.). Prowadzenie takiej dokumentacji daje możliwość m.in. kontroli przebiegu eksploatacji złoża, w tym wielkości wydobycia.

Zgodnie z przepisem art. 139 ust. 1 u.p.g.i.g., działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub zatwierdzonym projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. W niniejszej sprawie kompetencje orzecznicze dla Starosty W. wynikają z art. 139 ust. 2 u.p.g.i.g., w myśl którego opłatę dodatkową ustala, w drodze decyzji, odpowiednio organ koncesyjny lub organ administracji geologicznej, który zatwierdził projekt robót geologicznych. Z przepisu art. 139 ust. 3 pkt 3 u.p.g.i.g. wynika z kolei, że opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. Co istotne w niniejszej sprawie, zważywszy na kierunek zarzutów skarżącej spółki, w myśl art. 139 ust. 4 u.p.g.i.g. opłaty dodatkowe ustala się stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

Opłata określona w art. 139 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.p.g.i.g. ma niewątpliwie charakter sankcji majątkowej. Opłata podwyższona pobierana jest bowiem w przypadku, gdy zachowanie oznaczonego podmiotu ma charakter naganny i polega na prowadzeniu oznaczonej działalności z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny prawa, przedmiotowa opłata ma przede wszystkim charakter represyjny, a częściowo także prewencyjny. Jest samodzielną sankcją o charakterze administracyjnoprawnym.

Przechodząc od rozważań natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą, Starosta W. w dniu [...].11.2012r. udzielił koncesji znak [...] na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "G.W. TJ III" w granicach obszaru i terenu górniczego "G.W. TJ III" w miejscowości G. , gmina S, powiat W. Koncesja upoważnia skarżącego do wydobywania kruszywa naturalnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] stanowiącej współwłasność J i .J.T. . Ważność koncesji określono do dnia 27.11.2032 r.

W wyniku wszczętego w trybie art. 139 ust. 1 u.p.g.i.g. postępowania administracyjnego w sprawie wydobywania przez skarżącego kopaliny z naruszeniem warunków w/w koncesji Starosta W. ustalił dla skarżącego opłatę dodatkową w wysokości [...] zł . W ocenie organu, przedsiębiorca rażąco naruszył warunki koncesji poprzez eksploatację w okresie od wiosny 2014 r. kopaliny poza granicami przestrzeni objętej obszarem górniczym, tj. poza obszarem działki nr [...] . Decyzja Starosty W. z dnia 30.03.2015r. w przedmiocie ustalenia skarżącemu opłaty dodatkowej za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, utrzymana została w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...].07.2015r. nr [...] zaskarżoną do tut. Sądu.

Wbrew zarzutom skargi Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że skarżący sam przyznał fakt naruszenia warunków udzielonej mu koncesji. W pierwszym sporządzonym w sprawie w dniu 16.06.2014r. protokole z oględzin działki nr [...] w obrębie G.W. zawarty jest jednoznaczny zapis: "Prowadzenie eksploatacji w granicach obszaru górniczego zostało przekroczone. Widać fakt wydobycia na działce nr [...] na eksploatację której przedsiębiorca nie posiada koncesji. (...) Pan J.T. oświadczył, że zrekultywuje teren w terminie 3 miesięcy. Pan J.T. został poinformowany, że powinien wstrzymać wydobycie na działce nr [...] obręb G. W. ".

Z powyżej przytoczonego zapisu protokołu wprost i jednoznacznie wynika, że skarżący przyznał się do prowadzenia wydobycia kopalin na obszarze działki nr [...] nieobjętej koncesją. Co istotne pod tym protokołem widnieje m.in. podpis skarżącego, który nie odmówił jego podpisania, ani nie podniósł żadnych uwag do treści protokołu. Fakt ten potwierdzają fotografie załączone do akt sprawy.

Podkreślić należy, że powyższy protokół jest pierwszym z serii protokołów sporządzonych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Ma to istotne znaczenie dla oceny jego wiarygodności, gdyż zgodnie z doświadczeniem życiowym w ogóle i doświadczeniem zawodowym składu orzekającego zeznania (wyjaśnienia) złożone bezpośrednio po zdarzeniu są najczęściej najbardziej spontaniczne, a co za tym idzie wiarygodne. Im większy upływ czasu od zdarzenia, tym bardziej zaciera się ono w pamięci względnie strona zainteresowana zaczyna przedstawiać fakty w sposób możliwie korzystny dla niej. W ocenie Sądu orzekającego organy administracji w świetle treści powyższego protokołu prawidłowo przyjęły, że skarżący wydobywał kopaliny na terenie nieobjętej koncesją działki nr [...] . Organy słusznie przyjęły, że niewiarygodna, nieracjonalna i nielogiczna jest późniejsza wersja zdarzeń przedstawiana przez skarżącego, iż granica działki nr [...] została naruszona, albowiem rozpoczął on rekultywację działki nr [...] , więc masy ziemne z działki nr [...] wykorzystywał do zasypania działki nr [...] (protokół spisany dnia 19.12.2014 r.). W protokole sporządzonym w dniu 19.12.2014r. skarżący zaprzeczył jakoby wydobywał kopaliny na działce nr [...] . Jednak w ocenie Sądu w protokole tym – całkowicie zaprzeczającym w tym zakresie treści nigdy niekwestionowanego przez skarżącego protokołu z dnia 16.06.2014r. Już tylko ta sprzeczność podważa wiarygodność późniejszych wyjaśnień skarżącego, których treść nie była spontaniczna i wiarygodna, lecz była rezultatem przemyślanej już linii obrony konsekwentnie prezentowanej w odwołaniu i skardze. Jeżeli w istocie rzeczy skarżący – jak później twierdził – prowadził rekultywację działki nr [...] , to niezrozumiałym jest dlaczego takiego wyjaśnienia nie podał do protokołu sporządzonego w dniu 16.06.2014r. Byłoby to najprostsze i spontaniczne wyjaśnienie skarżącego, przy założeniu, że rekultywacja w ogóle miała miejsce. Jak słusznie przyjęły organy administracji takie wyjaśnienia nie usprawiedliwiają działania skarżącego i nie mogą stanowić podstawy do legalizacji jego działalności, które w sposób ewidentny naruszyły warunki koncesji.

Dodatkowo należy wskazać, że pośrednio twierdzenia organów w zakresie naruszenia przez skarżącego udzielonej mu koncesji potwierdza fakt, że skarżący – pomimo przysługującego mu uprawnienia nie odwołał się do Wyższego Urzędu Górniczego od decyzji Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...].07.2014r. nr [...] wstrzymującej ruch zakładu górniczego skarżącego.

Obecne roboty na działce nr [...] były prowadzone w innym jej obszarze niż prace wykonywane na tej działce przez skarżącego bez koncesji wcześniej, tj. od 1996r., za co został później skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...].01.2003r., sygn. [...] . Wskazują na to mapy sytuacyjno-wysokościowe będące dowodami w sprawie. Powyższe dowody świadczą o tym, że przedsiębiorca rażąco naruszył warunki koncesji poprzez eksploatację kopaliny poza obszarem górniczym. Uzyskana bowiem decyzją Starosty W. koncesja uprawniała skarżącego do wydobywania kopaliny w oznaczonej przestrzeni tj. w obrębie wyznaczonego obszaru górniczego, a więc w tym przypadku na terenie działki nr [...]. Skoro skarżący nie zastosował się do warunków koncesji, wykraczając poza zakres obszaru górniczego, to działanie jego należy uznać jako wydobywanie kruszywa nie bez wymaganej koncesji, ale z rażącym naruszeniem posiadanej koncesji.

Podstawą działalności uprawniającej do wydobycia kopalin jest koncesja. Ona rozstrzyga o zakresie praw podmiotu, ale także wyznacza obszar górniczy, w granicach którego przedsiębiorca może realizować swoje uprawnienie. Przekroczenie tych granic, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy zawsze musi być taktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji. Wniosek taki jest zasadny, gdyż wynika z treści przepisów regulujących działalność koncesyjną w zakresie eksploatacji kopalin. Wprawdzie brak jest ustawowej definicji "rażącego naruszenia warunków koncesji", jednakże w literaturze prawa odsyła się w tym zakresie do poglądów wyrażanych na tle pojęcia - rażącego naruszenia prawa zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wśród których przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa stanowi naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego oraz procesowego, lub wskazuje się na ocenę skutków społeczno-gospodarczych dokonanego naruszenia. Niewątpliwie, co do zasady, odstąpienie przez przedsiębiorcę od warunków koncesji znajdujących oparcie w przepisach prawa, przy braku okoliczności usprawiedliwiających takie działanie, powinno być kwalifikowane jako rażące odstąpienie od warunków wykonywania koncesji. Jednak o rażącym charakterze takich naruszeń powinny rozstrzygać konkretne okoliczności danej sprawy.

Odnośnie zarzutu przekroczenia obszaru górniczego, to w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że samo wydobycie kopaliny poza obszarem górniczym stanowi rażące naruszenie warunków koncesji, gdyż następuje z ewidentnym naruszeniem prawa bezwzględnie obowiązującego w zakresie koncesjonowanej działalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1100/11, www.cbois.nsa.gov.pl)

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, wydobycie kopalin poza granicami obszaru górniczego jest wykonywaniem koncesji w sposób rażąco niezgodny z jej warunkami, bo wiąże się z prowadzeniem działalności w obszarze, w którym przedsiębiorcy nie przysługuje uprawnienie. Nie można uznać za okoliczność niezależną od przedsiębiorcy podnoszony przez skarżącego (niezależnie nawet od jego niewiarygodności) fakt prowadzenia rekultywacji działki nr [...] , gdyż jest to działalnie jak najbardziej od niego zależne.

Skarżący jako doświadczony przedsiębiorca, prowadzący od wielu lat działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin, winien podejmować działania nacechowane starannością w realizacji przysługujących mu w ramach posiadanej koncesji uprawnień. Przypomnieć trzeba, że skarżący już od 1996r. prowadził działalność górniczą bez koncesji za co został ukarany wyrokiem sądu karnego. Znane mu więc powinny być także konsekwencje związane z naruszeniem warunków koncesji. Zatem działalność wydobywcza winna być prowadzona w taki sposób, aby okoliczne tereny nieobjęte obszarem górniczym nie były narażone na prowadzenie działalności górniczej. Jak już bowiem wcześniej wskazano, stwierdzenie wystąpienia przesłanki wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji określonej w art. 139 ust. 1 u.p.g.i.g., zobowiązuje organ koncesyjny do ustalenia opłat, o których mowa w tym przepisie. Ustawa nie przewiduje żadnych okoliczności dopuszczających możliwość odstąpienia od ich ustalania. Również uzupełnienie powstałego ubytku nie sanuje wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji. (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 16.05.2014r., sygn. III SA/Łd 246/14, publ. CBOSA)

Powyższe oznacza, że skarżący rażąco naruszył warunki koncesji poprzez eksploatację kopaliny poza obszarem górniczym. O rażącym naruszeniu tych warunków świadczy nie tylko fakt prowadzenia eksploatacji poza granicami obszaru górniczego, ale i świadome działanie skarżącego, jak i znaczna ilość wydobytej kopaliny. Tym samym, w ocenie Sądu, zasadnym było ustalenie dla skarżącego na podstawie art. 139 ust. 1 u.p.g.i.g. opłaty dodatkowej za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi również sposób ustalenia przez organ ilości kopaliny wydobytej z terenu działki nr [...] z naruszeniem warunków koncesji. Stwierdzono ubytek kopaliny wynoszący 34.784 ton. Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze nie kwestionował ani ustalonej wielkości ubytku, ani sposobu jego wyliczenia. Sąd również nie dopatrzył się nieprawidłowości w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia momentu naruszenia koncesji należy wskazać, że w protokole spisanym w obecności pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w dniu 24.07.2014 r. skarżący zeznał, że przekroczenie obszaru górniczego nastąpiło wiosną 2014 r. Organy prawidłowo przyjęły to wyjaśnienie za wiarygodne, gdyż nie ma jakichkolwiek podstaw do jego zakwestionowania. Dodatkowo należy wyjaśnić, że termin do wydania decyzji w sprawach opłat dodatkowych wynosi 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. (art. 143 u.p.g.i.g. oraz art. 68 § 1-3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 142 ust. 1 u.p.g.i.g., tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29.01.2015r. o sygn.II SA/Sz 638/14, publ. CBOSA)

Niewątpliwie okres tych 5 lat jeszcze nie upłynął od podanej przez skarżącego wiosny 2014r. Nie upłynął on zresztą nawet od daty udzielenia skarżącemu przedmiotowej koncesji w 2012r.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie brak jest też podstaw do twierdzenia, iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium w toku postępowania odwoławczego dokonało wnikliwego badania zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z przedstawionej przez Kolegium argumentacji jasno wynika, z jakich względów organ odwoławczy przyjął, że stwierdzone wydobycie kopalin przez skarżącego na terenie działki nr [...] stanowiło rażące naruszenie warunków udzielonej koncesji. Zdaniem Sądu pozwala to jednoznacznie stwierdzić, że zaskarżoną decyzją, która spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., nie naruszono prawa strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w W. VI wydział Grodzki sygn. akt [...] - to pomijając nawet to, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje dowodu z akt, lecz z konkretnych dokumentów – zgodzić się trzeba z argumentacją organów, że akta te nie dotyczą przedmiotowej sprawy ograniczającej się do naruszenia warunków koncesji z 2012r., lecz okresu sprzed 2003r., kiedy to skarżący prowadził działalność górniczą w ogóle bez koncesji.

Odnosząc się do zarzutu braku metryki sprawy organ odwoławczy słusznie stwierdził, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Owe naruszenie musi być na tyle poważne, iż jego naruszenie miałoby wpływ na treść decyzji. Brak metryki nie miałby takiego wpływu, a zatem nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się metryka. Z wyjaśnień organu I instancji zawartych w piśmie z dnia 30.04.2015r. wynika, że metryka prowadzona jest w systemie informatycznym i udostępniana na żądanie strony, co nie miało w niniejszej sprawie miejsca. Z urzędu drukowana jest dopiero po zamknięciu sprawy.

Sąd podzielił także stanowisko Kolegium w zakresie zarzutu dotyczącego niewskazania w decyzji bilansu stanu złoża z uwzględnieniem danych dotyczących wielkości wydobycia oraz wielkości złoża w okresie, za który nałożono na skarżącego karę grzywny. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż naruszenie koncesji polega na wydobyciu złoża poza granicami działki objętej przedmiotem koncesji, dlatego nie ma znaczenia ustalanie bilansu zasobów złoża na działce nr [...] .

Ustosunkowując się do zarzutu nieodczytania skarżącemu protokołów sporządzonych w toku kontrolowanego postępowania Sąd stanął na stanowisku, że jest to naruszenie nie mające na wpływu na wynik sprawy. Skarżący – co wynika z samych protokołów, jak i całości akt – nigdy nie kwestionował ich treści. Nawet w skardze nie podniesiono zarzutu nieprawdziwości treści w/w protokołów. Skarżący bez uwag podpisał owe protokoły. Autentyczność podpisów nie była kwestionowana.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalono skargę.