Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 403/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1428/13 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz J. A. kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SA/Bd 1428/13 oddalił skargę J. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: Dyrektor Agencji) z dnia [...] sierpnia 2013 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Agencji utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] marca 2006 r. decyzji z dnia [...].05.2005 r. o przyznaniu J. A. renty strukturalnej oraz 6 decyzji o zmianie jej wysokości. Powodem wygaśnięcia decyzji był brak poinformowania organu przez stronę o zbyciu jednej działki wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego (nr ewid. [...]), za które otrzymała rentę. Zbycie tej działki spowodowało, że strona przestała spełniać warunki przyznania wskazanej renty. Skargę na powyższą decyzję ostateczną odrzucił WSA w Bydgoszczy prawomocnym postanowieniem z dnia 15 listopada 2010 r. o sygn. akt I SA/Bd 918/10 (publik. CBOSA).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Agencji, po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, działając na podstawie art. 29 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] czerwca 2013 r. ustalającą J. A. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 61 116,09 zł uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...].05.2005 r. Dyrektor Agencji stwierdził w pierwszej kolejności, że na dzień wszczęcia postępowania o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności (9 kwietnia 2013 r.) postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu renty strukturalnej było prawomocnie zakończone, co jest wystarczające do uznania, że od III 2006 r. strona pobrała płatności z tytułu renty strukturalnej nienależnie. Następnie organ wyjaśnił, że w sprawie nie miał zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (...) [Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004], ponieważ, znając zasady przyznawania płatności i wiążące się z nimi obowiązki, strona nie poinformowała organu o sprzedaży działki ewid. nr [...] w dniu [...].03.2006 r. Organ dowiedział się o tej sprzedaży po otrzymaniu informacji z KRUS w dniu [...].02.2010 r., którą strona potwierdziła dopiero w odpowiedzi na wezwanie [...] kwietnia 2010 r. Ta okoliczność miała istotne znaczenie dla sprawy. Zatem – w ocenie Dyrektora Agencji – brak było podstaw do uznania, że J. A. działała w dobrej wierze i dlatego organ może odstąpić od obowiązku dochodzenia zwrotu nienależnie wypłaconej płatności z uwagi na 4-letni termin przedawnienia obowiązku dochodzenia zwrotu.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd wyjaśnił, że argumentacja skargi sprowadzała się do kwestionowania prawidłowości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej rentę strukturalną, choć postępowanie w tym przedmiocie zostało prawomocnie zakończone. Skoro decyzja o przyznaniu renty strukturalnej została wygaszona, to skarżąca utraciła prawo do uzyskania płatności z tytułu tejże renty. W ocenie Sądu, w tej sytuacji organ zasadnie stwierdził, że środki pieniężne wypłacone skarżącej tytułem renty strukturalnej na podstawie decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego należało uznać za pobrane nienależnie w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, a to musiało skutkować wydaniem decyzji zobowiązującej do ich zwrotu. Sąd zgodził się z organem, że art. 29 ust. 1 nie uzależnia konieczności wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranej płatności od przyczyny, z powodu której nastąpiła wypłata tych płatności. Sąd podkreślił również, że uprawnienie do renty strukturalnej ma charakter publicznoprawny, jest kształtowane decyzją administracyjną, więc nie znajdują tu zastosowania przepisy prawa cywilnego. Ponadto, zdaniem WSA, w treści kontrolowanej decyzji prawidłowo określono kwotę podlegającą zwrotowi i obciążono stronę odsetkami, gdyż – jak wynika z art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone za okres między powiadomieniem o obowiązku rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem.

Skargą kasacyjną J. A. domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, z nakazaniem uwzględnienia podniesionego przez skarżącą zarzutu przedawnienia w zakresie obowiązku zwrotu pobranych nienależnie kwot z tytułu renty strukturalnej, wynikającego z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z uwagi na zajście przesłanek wskazanych w tym przepisie lub zmiany wyroku poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, z uwagi na zajście przesłanki braku obowiązku zwrotu pobranych nienależnie kwot z tytułu renty strukturalnej oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Skargę kasacyjną skarżąca oparła na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik rozpoznanej sprawy, art. 106 p.p.s.a. oraz art. 134 i 141 tej ustawy poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz zaniechanie odniesienia się w ramach orzekania przed Sądem I instancji do podniesionego przez skarżącą w części pierwszej skargi z dnia [...].10.2013 r. zarzutu braku obowiązku zwrotu pobranych nienależnie kwot z tytułu renty strukturalnej, a to z uwagi na treść art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia podlega przedawnieniu (nie zachodzi) jeśli okres pomiędzy wypłatą a pierwszym powiadomieniem rolnika o nieuzasadnionym charakterze tej płatności wynosi więcej niż 4 lata, o ile beneficjent świadczenia pozostawał w dobrej wierze.

Poza zarzutem natury procesowej, polegającym na opisanym wyżej pominięciu rozpatrzenia całości sprawy i w szczególności zarzutów skarżącej, skargę kasacyjną skarżąca oparła także na zarzucie naruszenia normy materialnej tj. zaniechania opisanego wyżej braku zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, pomimo zajścia przesłanek do jego zastosowania.

Uzasadniając swoje stanowisko wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, bo w uzasadnieniu wyroku nie dokonał analizy postawionego w skardze zarzutu przedawnienia – wywodzonego z przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 braku obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej.

Skarżąca kasacyjnie objaśniła, że wypełniając wniosek o przyznanie renty strukturalnej wpisała do wniosku wszystkie należące do niej działki (w tym działkę ewid. nr [...] o pow. 1,68 ha, którą następnie sprzedała w 2006 r.), mimo że do przyznania płatności z tytułu renty strukturalnej wystarczające były pozostałe działki. Wpisując w treści wniosku wszystkie działki, skarżąca działała w zaufaniu do pracownika Agencji, który pomagał jej sporządzić wniosek. Pracownik Agencji wiedział, że stosowną decyzją zmieniono przeznaczenie działki ewid. nr [...] z rolnej na budowlaną, zatem nie była to już działka rolna, więc nie powinna wchodzić w skład gospodarstwa, a tym samym znaleźć się we wniosku. Sprzedając wyżej wymienioną działkę i nie informując o tym organu, skarżąca pozostawała w dobrej wierze, bowiem nie zdawała sobie sprawy, że ten fakt jest istotny dla przyznanej renty. Oznacza to, że organ na podstawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie powinien dochodzić zwrotu pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, gdyż okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta (działającego w dobrej wierze) przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż cztery lata – przyznanie renty nastąpiło [...].05.2005 r. a wszczęcie postępowania o zwrot [...].04.2013 r.

Dyrektor Agencji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji nie uznał racji skarżącej J. A. i stwierdził, że określenie przez Dyrektora Oddziału ARiMR w T., na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, kwoty do zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej nie naruszało prawa. Jak podkreślił ten Sąd, stan faktyczny rozpatrywanej sprawy (ostateczna i niezakwestionowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja o wygaśnięciu decyzji o przyznaniu renty strukturalnej) prowadzi do wniosku, że skarżąca utraciła prawo do uzyskania płatności z tytułu renty strukturalnej, co oznacza iż środki pieniężne przekazane skarżącej z tego tytułu należało uznać za pobrane nienależnie. WSA nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Skarga kasacyjna, kwestionując wyrok na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuca niewyjaśnienie przez Sąd wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności i całkowity brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 5 cyt. wyżej rozporządzenia Komisji.

Powyższy zarzut jest w pełni uzasadniony.

Na wstępie należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie nie była ostateczna i nieoceniona na drodze sądowoadministracyjnej decyzja o wygaśnięciu decyzji o przyznaniu renty strukturalnej, lecz decyzja o ustaleniu nienależnie pobranych płatności.

Nie dokonując, z racji braku stosownych zarzutów kasacyjnych, oceny poglądu Sądu I instancji co do zależności kontrolowanej przezeń decyzji od decyzji o wygaśnięciu decyzji o przyznaniu renty strukturalnej, stwierdzić należy, że pozostawienie poza zainteresowaniem Sądu prawnych i faktycznych podstaw wygaszenia skarżącej prawa do renty strukturalnej, nie oznacza, że Sąd mógł zaniechać kontroli zasadności niezastosowania przez organ okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 73 ust. 5 cyt. wyżej rozporządzenia Komisji.

Brak jakichkolwiek rozważań Sądu I instancji w tej kwestii razi tym bardziej, że w złożonej skardze podniesione zostały argumenty na rzecz zasadności zastosowania w sprawie czteroletniego okresu przedawnienia. Także organ w zaskarżonej decyzji obszernie odniósł się do możliwości odstąpienia od żądania zwrotu ze względu na upływ okresu dziesięciu i czterech lat od daty płatności pomocy do daty pierwszego powiadomienia przez ARiMR o nieuzasadnionym charakterze danej płatności. Ostateczna konkluzja organu, że w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki zwrotu płatności nienależnie pobranej, stanowi istotny element sprawy podlegający kontroli sądowej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Kwestia ta będzie musiała zostać rozważona przez WSA przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Reasumując, zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a w powiązaniu z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 należało uznać za zasadny. Równocześnie, mając na uwadze art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niedostatek skargi kasacyjnej, polegający na niewskazaniu konkretnych jednostek redakcyjnych art. 134 i art. 141 p.p.s.a., nie stanowił, z racji jednoznacznego i wyczerpującego omówienia zarzutów, a przez to zidentyfikowania konkretnych naruszonych przepisów, przeszkody dla rozpoznania i uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a.