Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3513/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22, art. 7a, art. 8, art. 14 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 6, art. 92b, art. 92c
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. j. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 294/17 w sprawie ze skargi A. sp. j. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. j. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 3600 (słownie: trzy tysiące) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. oddalił skargę A. Spółki Jawnej w Nowym Stawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Gdańsku orzekł w stosunku do A. Spółka jawna z siedzibą w N. (dalej zwanej również: spółką, skarżąca) w następujący sposób:

I. na podstawie art. art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej u.t.d. lub ustawa o transporcie drogowym) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] nałożył karę pieniężną w wysokości 20.000 zł, ograniczoną na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 ww. ustawy z kwoty 43.850 zł, za naruszenia:

1) skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę - lp. 5.3.1 i 5.3.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - kara 2.200 zł,

2) przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni: o czas powyżej 1 godziny do czterech godzin, za każdą następną rozpoczętą godzinę - Ip. 5.6.1 i 5.6.2 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - kara 250 zł,

3) nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi - lp. 6.2.1 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - kara 35.000 zł,

4) niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który wydal zaświadczenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie - lp. 1.4 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - kara 6.400 zł;

II. na podstawie, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej, jako: "k.p.a.", umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary za naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd - lp. 6.3.12 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - naruszenie, określone - lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w zakresie naruszenia stwierdzonego w protokole kontroli dotyczącego naruszenia obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. a), lit. h) i lit. s), art. 7a, art. 14 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, lp. 1.4, lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 5.6.1, lp. 5.6.2, lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy, art. 4, art. 6, art. 8, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 34 ust. 1-7 rozporządzenia Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 60, str. 1).

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 20.000 zł - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowe było nałożenie na spółkę kary za naruszenie lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym z uwagi na to, że nie zgłosiła na piśmie organowi, który udzielił licencji zmiany numeru rejestracyjnego pojazdu, nie dokonała wykreślenia pojazdu o nr rej. [...] z wykazu pojazdów zgłoszonych do posiadanej licencji transportowej, nie dokonała zgłoszenia 6 pojazdów do posiadanej licencji i nie zgłosiła zmiany adresu firmy.

Za uzasadnione organ drugiej instancji uznał nałożenie kary za naruszenie lp. 5.3 zał. nr 3 do u.t.d., a także za naruszenie lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. i lp. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d.

Odnośnie naruszenia określonego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy wskazał, że w okresie od 1.06.2015 r. do 31.07.2015 r. doszło do nierejestrowania za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Za stwierdzone naruszenia, na spółkę powinna zostać nałożona kara pieniężna w wysokości 30.000 zł. Tymczasem organ niższej instancji błędnie nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 35.000 zł. Wynikało to z nałożenia dwukrotnej kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi przez J. N.. Kara pieniężna za naruszenie, o którym mowa w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, odnosi się do kierowcy, a nie do pojazdu.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że doszło do naruszeń, za które powinna zostać nałożona na stronę kara pieniężna w wysokości 38.850 zł, ograniczona do 20.000 zł, - na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d.

W dalszej kolejności organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania. Między innymi zauważył, że spółka nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego, żadnych dokumentów, które potwierdzałyby jej twierdzenia zawarte w odwołaniu, np. faktur VAT, oświadczeń pracowników podmiotu F., a także nie wskazała danych osób, które mogłyby potwierdzić jej wyjaśnienia. Dodał, że zgodnie z lp. 6.2.1 załącznika, do nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, wystarczające jest stwierdzenie nierejestrowania któregokolwiek z wymienionych w nim wskazań, tj. prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi.

Organ odwoławczy wyraził stanowisko, że ustalenia, jakie pojazdy znajdowały się w dyspozycji strony, poczyniono nie tylko na podstawie okazanych przez stronę faktur VAT oraz dowodów rejestracyjnych pojazdów, ale także na podstawie podpisanego przez wspólnika uprawnionego do reprezentowania spółki, wykazu pojazdów samochodowych będących w jej dyspozycji. Nadto bez znaczenia pozostaje okoliczność, że strona nadal korzysta z siedziby znajdującej się przy ul. W. [...] w N.. Mając bowiem na uwadze treść art. 14 ust. 1 w zw. z art. 7a ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, strona zobowiązana była do zgłoszenia organowi licencyjnemu, każdej zmiany adresu i siedziby.

Organ drugiej instancji uznał za nieuzasadniony zarzut strony, że z uwagi na odmowę przesłuchania świadków, organ I instancji naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie prawidłowo zgromadzono i oceniono materiał dowodowy a decyzja organu niższej instancji zawiera wyczerpujące uzasadnienie.

W ocenie organu odwoławczego spółka nie wskazała na żadne okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92b czy art. art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Spółka zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał materialnoprawną podstawę zapadłej decyzji.

Dalej WSA uznał, że stwierdzone przez organy w postępowaniu poszczególne przypadki naruszenia obowiązków lub warunków prowadzenia przez spółkę przewozu drogowego zostały szczegółowo wskazane i opisane w uzasadnieniach obu decyzji, zarówno, co do okoliczności ich powstania, argumentacji organów uznających za wiarygodne przyjęcie tych ustaleń oraz szczegółowej kwalifikacji prawnej tych naruszeń. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organy także w sposób pełny i wystarczający odniosły się do okoliczności sprawy, szczególnie do tych podnoszonych w trakcie postępowania przez skarżącą, nadto dokonały oceny dokonanych ustaleń przez pryzmat wystąpienia w sprawie przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 92b i art. 92c u.t.d., i nie znajdując okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej wskazały wysokość kary w zależności od stwierdzonego naruszenia, zgodnie z taryfikatorem wysokości kary pieniężnej za dany rodzaj naruszenia, wynikającym z załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji nie naruszyły zarzucanych w skardze przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przez organ odwoławczy wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Fakt, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji – z wyjątkiem jednego naruszenia, co spowodowało wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji reformatoryjnej - nie oznacza pozorności postępowania odwoławczego, a przez to naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

WSA nie podziela również stanowiska skarżącej odnośnie naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że, jak wynika treści zaskarżonej decyzji, skarżąca nie została ukarana za naruszenie, o którym mowa w Ip. 8.4 załącznika nr 3 do u.t.d. Z kolei, odnośnie naruszenia o jakim mowa w załączniku nr 3 do u.t.d. Ip. 6.2.1 skarżąca twierdzi, że nie doszło do ustalenia, którzy kierowcy wykonywali konkretne przewozy, tym samym brak było podstaw do nałożenia kary za to naruszenie. W ocenie WSA stanowisko organu w tej kwestii jest prawidłowe. Ze zgromadzonego w toku kontroli materiału dowodowego, uzupełnionego na etapie postępowania administracyjnego, w tym znajdujących się tam danych cyfrowych i wydruków z wag preselekcyjnych, wynikało, którzy kierowcy nie rejestrowali za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżącej, to nie tylko przejazd przez wagę preselekcyjną był dowodem na brak rejestrowania aktywności poszczególnych kierowców. Z zapisów tych wynikało, że samochody będące własnością skarżącej poruszały się w konkretnych dniach po drogach krajowych. Z kolei dane cyfrowe udostępnione przez skarżącą pozwoliły ustalić, którzy kierowcy w tych dniach tymi pojazdami kierowali. W pięciu przypadkach analiza danych cyfrowych wczytanych z pamięci cyfrowej urządzeń rejestrujących zainstalowanych w poszczególnych pojazdach wykazała, że kierowcy we wskazanych okresach nie rejestrowali za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Ponieważ żaden kierowca nie rejestrował na karcie kierowcy w ww. okresach wskazań, organ prawidłowo przyjął, że pojazdami w tych okresach kierowali kierowcy, którzy robili to bezpośrednio przed i po tych okresach. W dwóch przypadkach analiza zapisów wskazywała, że doszło do zakłócenia sygnału podawanego do tachografu z impulsatora podłączonego do skrzyni biegów pojazdu, wskutek czego zamiast sygnału o jeździe pojazdów w pamięci masowej rejestrowane były okresy bez impulsu, co zostało zrejestrowane, jako przerwy w prowadzeniu pojazdów. Z danych zrejestrowanych na kartach kierowców wynikało, że w określonych godzinach odbierali oni odpoczynek dzienny i przerwę w jeździe, tymczasem w tych okresach wagi preselekcyjne zarejestrowały przejazd ww. pojazdów. Prawidłowo organy przyjęły, zatem, że to kierowcy, którzy kierowali w konkretnym dniu tymi samochodami nie rejestrowali we wskazanych okresach na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

WSA zauważył przy tym, że skarżąca była wzywana do złożenia wyjaśnień i dowodów, w tym danych z systemu GPS wskazujących, że nie doszło do ww. naruszeń. Skarżąca w odpowiedzi na powyższe udzieliła ogólnikowych odpowiedzi, odmówiła również przedstawienia zapisów z sytemu GPS. Jak wynika akt sprawy, w toku postępowania skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które potwierdziłyby jej twierdzenia dotyczące osób, które rzekomo prowadziły pojazdy w ww. okresach.

Sąd I instancji stwierdził, że każdy przejazd pojazdem przeznaczonym do transportu osób lub rzeczy, bez względu na cel podróży, a także bez względu na to, czy pojazd przewozi ładunek, bądź osoby, czy też porusza się bez ładunku i nie przewozi osób, powinien być kwalifikowany, jako przewóz drogowy, chyba, że zachodzą warunki, o których mowa w art. 3 i 13 rozporządzenia nr 561/2006. Przepisy te określają sytuacje, w których stosowanie rozporządzenia jest wyłączone. Dodał, że tachografy cyfrowe są wyposażone w tzw. funkcję OUT, której włączenie powoduje, że w pamięci tachografu i karty rejestrowane okresy aktywności kierowcy są zaznaczane, jako wyłączone spod stosowania przepisów rozporządzenia. Z analizy danych cyfrowych z kart i tachografów przeprowadzona przez organ nie wynika, by powyższa funkcja kiedykolwiek była używana. Odnosząc się do powyższego stwierdził, że ze gromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika by skarżąca wykonywała przewozy drogowe, o których mowa w art. 3 i 13 rozporządzenia nr 561/2006.

WSA nie podziela również stanowiska skarżącej odnośnie skrócenia przez kierowcę J. N. dziennego czasu odpoczynku. Ustalenia organów zakresie uznał za prawidłowe.

Sąd I instancji stwierdził, że analiza akt sprawy, w tym protokołu kontroli, potwierdza zasadność nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i przepisów wspólnotowych, tj. niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a w wymaganym terminie. Ustalenia, jakie pojazdy znajdowały się w dyspozycji strony, poczyniono nie tylko na podstawie okazanych przez stronę faktur VAT oraz dowodów rejestracyjnych pojazdów, ale także na podstawie podpisanego przez wspólnika uprawnionego do reprezentowania spółki, wykazu pojazdów samochodowych będących w jej dyspozycji. W dokumencie tym wskazano, jakie pojazdy w okresie objętym kontrolą znajdowały się w dyspozycji skarżącej, kiedy nastąpiło ich zbycie lub zakup. Z wykazu nie wynikały okoliczności, o których mowa w skardze. Co więcej, jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy, w przypadku jakiejkolwiek zmiany tytułu prawnego do dysponowania pojazdem przewoźnik również zobowiązany jest do dokonania zgłoszenia takich danych właściwemu organowi ( art.14 ust. 1 w związku z art. 7a ust. 7 pkt 5 u.t.d.). Również prawidłowe jest stanowisko organu, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż spółka nadal korzysta z siedziby znajdującej się przy ul. Westerplatte 26 w Nowym Stawie. Mając, bowiem na uwadze treść art. 14 ust. 1 w zw. z art. 7a ust. 2 pkt 1 u.t.d. skarżąca zobowiązana była do zgłoszenia organowi licencyjnemu każdej zmiany adresu i siedziby.

Na koniec w ocenie WSA w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowy rozważyły możliwość odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 92b i art. 92c u.t.d. Całokształt materiału dowodowego zgromadzony i oceniony przez organy administracji obu instancji nie świadczy o tym, że skarżąca z należytą starannością sprawowała nadzór nad organizacją pracy kierowców i przestrzeganiem przez nich obowiązujących przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie publicznym oraz lp. 6.2.1 załącznika numer 3 tejże ustawy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące usankcjonowaniem przejazdów, nie pozostających w związku z jakąkolwiek działalnością transportową skarżącej i wyłączonego spod regulacji przepisów ustawy o transporcie i rozporządzenia 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15.03.2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, z jednoczesnym deficytem ustalenia przez organ charakteru przewozu i celu przejazdu oraz tego kto in concreto przedmiotowy przejazd wykonywał, w sytuacji, kiedy określona w protokole kontroli aktywność nie pozostawała w bezpośrednim związku z prowadzeniem pojazdu, wymagającym rejestracji przez wyznaczonego konkretnego kierowcę;

2. naruszenie przepisów postępowania majce istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153. poz. 1269 z późń. zm.) oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji:

– a istotne ustalenia Sądu nastąpiły na podstawie zebranego w sprawie materiału niepoprzedzonego wnikliwym postępowaniem dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w stosunku do skarżącego zachodzi konieczność zastosowania kary pieniężnej, w oparciu o dyspozycję normy prawnej wysłowionej w treści art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie publicznym, w sytuacji, kiedy wykazywanie odnotowanego przejazdu przez wagę preselekcyjną nie może być dowodem na brak rejestrowania aktywności kierowcy, albowiem nie prowadzi się ewidencji czasu pojazdu, lecz konkretnego kierowcy, przy jednoczesnym deficycie ustalenia tego kto w okresach 4-5 minutowych poruszał się po drodze, a w konsekwencji czy ciążył na tej osobie obowiązek rejestrowania przedmiotowych zdarzeń;

– mimo, że skarżący powołał dowód na okoliczność kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy tj. dowód z przesłuchania Wojciecha Bielec, pracowników M. W. [...] R., bowiem te dowody były decydującymi o braku przesłanek zaistnienia zastosowanego przepisu z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 u.t.d., co w pełnym zakresie uzasadniało uchylenie przez WSA we Wrocławiu zaskarżonej decyzji,

3. naruszenie przepisów postępowania majce istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż uzasadnienie WSA w Gdańsku sprowadza się praktycznie do wskazania, że ustalenia poczynione przez organ były prawidłowe;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości mimo, że w ramach postępowania administracyjnego, nie doszło do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a organ II instancji pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących zaniedbań w postępowania pierwszo instancyjnym, oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym wyłącznie ustalonym uprzednio, nie dokonując należytej, a jednocześnie niezależnej analizy akt sprawy jak i nie rozpatrując zgłoszonych wniosków dowodowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od skarżącej na rzecz organy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga ta - oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych – nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105).

Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

WSA wyczerpująco wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga spółki nie zasługiwała na uwzględnienie. Natomiast zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów Sądu I instancji. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3497/17).

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania spółka podniosła zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153. poz. 1269 z późń. zm.) oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji. Zarzut ten nie mógł zostać uznany za skuteczny. Podkreślić należy, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna, zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wskazano. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisu art. 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jednakże zarzut naruszenia tych przepisów także okazał się nieskuteczny, co czyniło nieskutecznym zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że przepisu art. 3 § 2 p.u.s.a. określa kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym sprawowanie przez ten Sąd nadzoru nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami. Mając na uwadze powyższe, przepisy te zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przywołany przepis (art. 3 § 2 p.u.s.a.) ze względu na swój zakres przedmiotowy nie mógłby w żaden sposób zostać uchybiony przez sąd I instancji w toku dokonywanej przez ten sąd kontroli działania administracji, skoro normuje pozycję Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uwagi co do niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawione zostały powyżej.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazać należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi – dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" – mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, LEX nr 2580083; z 26 września 2018 r., II OSK 104/18, LEX nr 2574197; z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero, bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy oddalenie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. – przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. – przez jego błędne zastosowanie, możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego, jednak w skardze kasacyjnej tego nie uczyniono.

Powyższe uwagi wskazują na niezasadność zarzutu podniesionego w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której naruszenie spółka zarzuca w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej, wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być jednakże rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. W ocenie NSA okoliczność, że organ odwoławczy, co do zasady w pełni, podzielił argumentację zawartą w decyzji Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Gdańsku nie świadczy w żadnej mierze o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. To, że analogicznie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie wysnuł takie same wnioski nie świadczy o tym, że nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (zob. wyrok NSA z 12 października 2016 r. II OSK 3326/14, CBOSA). Uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie stanowi zresztą prostego powielenia motywów decyzji organu I instancji. Potwierdza to fakt, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego przeanalizował dokumenty zawarte w aktach sprawy oraz odniósł się do zarzutów odwołania w wyniku czego wydał decyzję reformatoryjną, czyniąc tym samym zadość obowiązkom wynikającym z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe wskazuje na nietrafność zarzutu z pkt 4. petitum skargi kasacyjnej.

Skoro niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzające do wykazania wadliwości ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie, spółka nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych niniejszej sprawy wynika, że ze zgromadzonego w toku kontroli materiału dowodowego, uzupełnionego na etapie postępowania administracyjnego, w tym znajdujących się tam danych cyfrowych i wydruków z wag preselekcyjnych, wynikało, którzy kierowcy nie rejestrowali za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Materiału dowodowego pozwolił na ustalenie, że samochody będące własnością skarżącej poruszały się w konkretnych dniach po drogach krajowych. Z kolei dane cyfrowe udostępnione przez skarżącą pozwoliły ustalić, którzy kierowcy w tych dniach tymi pojazdami kierowali. W pięciu przypadkach analiza danych cyfrowych wczytanych z pamięci cyfrowej urządzeń rejestrujących zainstalowanych w poszczególnych pojazdach wykazała, że kierowcy we wskazanych okresach nie rejestrowali za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Ponieważ żaden kierowca nie rejestrował na karcie kierowcy w ww. okresach wskazań, organ prawidłowo przyjął, że pojazdami w tych okresach kierowali kierowcy, którzy robili to bezpośrednio przed i po tych okresach. W dwóch przypadkach analiza zapisów wskazywała, że doszło do zakłócenia sygnału podawanego do tachografu z impulsatora podłączonego do skrzyni biegów pojazdu, wskutek czego zamiast sygnału o jeździe pojazdów w pamięci masowej rejestrowane były okresy bez impulsu, co zostało zrejestrowane, jako przerwy w prowadzeniu pojazdów. Z danych zrejestrowanych na kartach kierowców wynikało, że w określonych godzinach odbierali oni odpoczynek dzienny i przerwę w jeździe, tymczasem w tych okresach wagi preselekcyjne zarejestrowały przejazd ww. pojazdów. Zgodzić, zatem należy się z Sądem I instancji, iż prawidłowo organy przyjęły, że to kierowcy, którzy kierowali w konkretnym dniu tymi samochodami nie rejestrowali we wskazanych okresach na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Wskazać również należy, że przepisy art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie publicznym oraz lp. 6.2.1 załącznika numer 3 tejże ustawy, którego naruszenie, w ramach zarzutu naruszenie prawa materialnego, zarzuca skarżąca nie istnieją, dlatego ani organy, ani kontrolujący ich działalność Sąd I instancji nie mogły im uchybić.

Ponadto zauważyć należy, że wywód zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest ukierunkowany na zwalczanie ustaleń faktycznych. W tej sytuacji trzeba podkreślić, że zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego, aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/02, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 68).

Mając na względzie wyżej przedstawione stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).