Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 498/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 52, art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 107 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. (...) w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) r. nr (...) o ustaleniu warunków zabudowy; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. (...) w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) r. nr (...) o ustaleniu warunków zabudowy Prezydent Miasta K. (dalej jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – działając na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."), a także art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku T. M. M. C. w K. (dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Inwestor") z (...) r. (uzupełnionego pismami z (...) r., (...) r. i (...) r.) – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wbudowanymi oraz budowie zespołu parkingów, dojść i dojazdów na terenie położonym w K.przy ul. P. (...) oraz ul. K. (...) oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr (...) i (...) (obręb 40).

W szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p."), wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należało ustalić w trybie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie: "decyzja w.z."). W toku postępowania zawiadomione strony zgłosiły uwagi, które dotyczyły zarówno obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji z ul. K. po terenie działek nr (...) i (...) (obręb 40) oraz nr (...), (...), (...) i (...) (obręb 153), jak i samej istoty realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Pismem z (...) r. Inwestor wniósł o uwzględnienie dodatkowej obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji przez ulicę P.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że przyjąwszy front przedmiotowej działki budowlanej od ul. K. o szerokości ok. 60 m, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nieco większej niż minimalna, głównie zgodnie z przebiegiem istniejących dróg publicznych, tworzących poszczególne kwartały zabudowy oraz po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie, tj. w odległości od około 180 m do około 280 m wokół ww. działki, obejmując zwarty obszar zabudowany, zainwestowany w sposób pozwalający na dokonanie stosownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono.

W ocenie organu I instancji występowanie w obszarze analizowanym licznej zabudowy wielorodzinnej, dostępnej bezpośrednio z ul. K., ul. P., ul. W., ul. Do S. i ul. R., stanowi podstawę do uznania, iż dla projektowanej inwestycji spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Zdaniem Prezydenta Miasta przeprowadzona analiza wykazała także, iż możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy (nieprzekraczalnych) dla projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Przy ich wyznaczaniu uwzględniono linię zabudowy wytworzoną przez budynki mieszkalne wielorodzinne usytuowane na posesjach położonych przy ul. K. (...), (...), (...), (...), (...) i (...). Budynki te wytworzyły wyraźnie ukształtowaną linię zabudowy od strony cieku Krępica i Parku nad Krępicą – czyli ogólnodostępnych, publicznych terenów zielonych – która przebiega w odległości ca 50-60 m od koryta cieku K. Linię zabudowy od strony ul. K. wyznaczono zaś w sposób pozwalający na swobodne usytuowanie projektowanego budynku na działce budowlanej, mając na uwadze wymagane prawem odległości nowoprojektowanego budynku od granicy działek sąsiednich o numerach (...) i (...) (obręb 40). W zakresie kolejnego parametru zabudowy – wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – organ I instancji ustalił, że wskaźnik ten kształtuje się w obszarze analizowanym średnio na poziomie 0,27 (najniższy wynosi ok. 0,02, a najwyższy 0,45). W tej sytuacji uznał, że intensywność zabudowy pozwalająca na realizację projektowanej inwestycji na działce nr 41 i 43/27 wynosi maksymalnie 0,14. Z kolei w odniesieniu do parametru "szerokość elewacji frontowej" organ wyjaśnił, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi w obszarze analizowanym 50,2 m. Zatem, przyjmując dopuszczoną w przepisach 20% tolerancję, projektowany budynek mógłby posiadać szerokość elewacji frontowej w przedziale od 40,16 m do 60,24 m – co uzasadniało określenie w decyzji tego parametru zgodnie z wnioskiem Inwestora, tj. na poziomie 50 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego budynku ustalono zaś na poziomie 15 m, uznając, że wobec dużego zróżnicowania tego parametru w obszarze analizowanym, zasadne będzie jego ustalenie na poziomie wartości tego parametru dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych na działkach sąsiednich. W ocenie organu I instancji na podstawie przeprowadzonej analizy – która wykazała, że w obszarze analizowanym dominują dachy płaskie, a wysokość budynków waha się od ok. 3 m do ca 15 m – można było ustalić także dwa ostatnie wymagane parametry nowej zabudowy: geometrię dachu i wysokość wnioskowanej zabudowy, które określono, odpowiednio jako: dach płaski ze spadkiem technologicznym, przy wysokości projektowanych budynków do 15 m.

Podsumowując ten fragment rozważań organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż projektowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto spełnione są także warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tj. teren ma dostęp do drogi publicznej – ul. P., istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, teren nie wymaga przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W toku postępowania uzyskano także niezbędne opinie i uzgodnienia.

Odnosząc się do uwag i zastrzeżeń złożonych przez strony postępowania, Prezydent Miasta stwierdził, że przytoczonych przez strony zagrożeń nie można oceniać na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, kiedy nieznane są szczegółowe rozwiązania techniczne projektowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie warunki brzegowe, na jakich możliwe jest zrealizowanie projektowanego przedsięwzięcia. Nie jest możliwa bardziej szczegółowa ocena rzeczywistego wpływu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na otoczenie, w tym na nieruchomości sąsiednie. Będzie to możliwe dopiero po złożeniu przez Inwestora projektu budowlanego. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że wydana decyzja zobowiązuje Inwestora do wykonania szeregu zabezpieczeń, które ograniczą ewentualne uciążliwości związane z prowadzonymi robotami budowlanymi i realizacją projektowanego budynku do poziomu określonego w obowiązujących przepisach prawa. Uciążliwości te nie mogą rozciągać się na nieruchomości osób trzecich.

Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że ustalono możliwość prowadzenia obsługi komunikacyjnej projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez drogę publiczną – ulicę P., której szerokość wynosi od ca 2,5 m do ca 4,5 m. Zgodnie z warunkami określonymi przez Zarząd Dróg Miejskich, odcinek ul. P. od ul. K. w kierunku południowym wymaga jej poszerzenia, co najmniej do szerokości odpowiedniej dla ulicy klasy D lub L. Wymagana jest również przebudowa skrzyżowania ul. P. z ul. K. Realizacja przebudowy ul. P. oraz przebudowy skrzyżowania ul. K. z ul. P. wymaga uregulowania w drodze odrębnej umowy, na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych.

W konkluzji Prezydent Miasta stwierdził, że uwagi zgłoszone przez strony postępowania nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej dla projektowanego przedsięwzięcia, ponieważ lokalizacja planowanej inwestycji spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i projektowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie złożył Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K., który zarzucił, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie przebiegała wzdłuż budynków K. (...) i K. (...) (działki nr (...) i (...), obręb 153) w bliskiej odległości od okien i balkonów, co będzie miało negatywny wpływ na warunki życia osób tam zamieszkujących, a ponadto wzmożony ruch ciężkich pojazdów i nadmierne obciążenia będą negatywnie oddziaływać na stan techniczny istniejących budynków.

Decyzją z (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu SKO podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną przyjęte przez organ I instancji. Odpowiadając zaś na zarzuty odwołania odnośnie do dojazdu do terenu inwestycji, SKO wskazało, że zgodnie z pkt II ppkt 3 lit. i i lit. j zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta obsługa komunikacyjna terenu inwestycji odbywać się będzie z ul. P. poprzez projektowany zjazd na działkę budowlaną, jak również nałożono obowiązek przebudowy pasa drogowego ul. P. oraz skrzyżowania z ul. K. na warunkach uzyskanych od zarządcy drogi. Natomiast odnośnie do możliwego naruszenia interesów osób trzecich, organ II instancji wyjaśnił, że kwestie te będą przedmiotem rozpoznania w następnym etapie postępowania, związanym z pozwoleniem na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K.(...) w K. (dalej jako: "Skarżąca") zarzuciła naruszenie: (1) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w kwestii niedostatecznego określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu w formie opisowej i graficznej; (2) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej; (3) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do kształtowania linii zabudowy; (4) § 8 ww. rozporządzenia w odniesieniu do ustalenia geometrii dachów planowanego obiektu. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że przedstawienie przez Wnioskodawcę sposobu zagospodarowania terenu jest niedostateczne. Planowany budynek mieszkalny jest co prawda wrysowany na kopii mapy zasadniczej, jednak jego obsługa komunikacyjna jest określona w sposób znikomy. Dotyczy to zarówno dojazdów, jak i miejsc postojowych, których liczba powinna być określona odpowiednim bilansem wynikającym z przyjętej intensywności zabudowy. Podstawowe kontrowersje budzi fakt braku dojazdu do terenu inwestycji w postaci pełnogabarytowego dojazdu i połączenia z drogą publiczną, a ponadto problem miejsc parkingowy, który powinien być rozstrzygnięty już na etapie warunków zabudowy. W ocenie Skarżącej warunki zabudowy zostały oparte wyłącznie na teorii tzw. "styczności" z układem komunikacyjnym ul. P., bez szans na jej poszerzenie i realizację. Zatem należy przyjąć, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem kwestia ta nie została ewidentnie rozstrzygnięta na etapie sporządzania warunków zabudowy.

Dalej Skarżąca podniosła, że skoro organ I instancji przyjął, iż ul. P. o szerokości 250–450 cm jest działką wystarczającą gabarytowo dla spełnienia warunków ustawy o budowie drogi publicznej, to w konsekwencji powinien również przyjąć, że obiektem kształtującym wschodnią linię zabudowy dla planowanego obiektu jest dom mieszkalny jednorodzinny położony na działce przy ul. P. nr (...). W przypadku konsekwentnej kontynuacji przebiegu tej linii powinna być ona usytuowana w odległości ok. 8 m od wschodniej granicy działki Wnioskodawcy. Zwrócenie uwagi na pozycję wschodniej fasady planowanego obiektu wynika z faktu, że budynki przy ul. K.(...) i P. (...) są najbliżej położonymi budynkami sąsiadującymi z terenem inwestycji i zarazem oddziaływującymi na ukształtowanie sąsiedniej zabudowy. Ponadto, zdaniem Skarżącej, organ II instancji nie dokonał pełnej oceny merytorycznej innych aspektów kształtowania przestrzeni. Pomimo posługiwania się pojęciem zachowania "ładu przestrzennego", stanowisko organu nie potwierdza poprawności w kształtowaniu właściwej architektury planowanego budynku. Wbrew stanowisku organu, zdecydowanie w rejonie ul. K. i P. dominują tradycyjne dachy strome, zarówno w zabudowie jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej. W ocenie Skarżącej organ II instancji nie dokonał pełnej analizy tego aspektu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z (...) r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z (...) r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), na czele z jej art. 61, a także przepisy wykonawcze – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy", w skrócie: "rozp.now.zabud."). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy tym warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). Z kolei szczegółowego określenia parametrów, cech i wskaźników projektowanej zabudowy, o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – statuującym tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa" – dokonuje się na zasadach określonych w ww. rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przepisy tego rozporządzenia określają sposób przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. (zwanej też dalej: "analizą architektoniczno-urbanistyczną"), jak i statuują wymagania dotyczące ustalania dla projektowanej inwestycji takich parametrów, jak: linia zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; a także geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych).

Na tym tle normatywnym i w oparciu o, w ocenie Sądu, niewadliwe w odnośnym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy prowadzące kontrolowane postępowanie, Sąd podzielił stanowisko tych organów, że dla projektowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków zabudowy, gdyż, co do zasady, spełnione są wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym w zakresie wymaganej kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Trafnie przyjęły organy, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa pozwala na ustalenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy w zakresie parametrów wymienionych w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. i uszczegółowionych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Zastrzeżenia Sądu wzbudził natomiast sam sposób określenia niektórych wymagań (parametrów) w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy – tych mianowicie, przy wyznaczeniu których użyto nieostrego określenia "około" ("ca") albo co do których w niezasadnie wskazano jedynie wielkość maksymalną ("max") bez jednoczesnego zakreślenia wielkości minimalnej ("min"), mimo że za określeniem takiego przedziału wartości przemawiałby wzgląd na zachowanie ładu przestrzennego. Chodzi tu o następujące parametry wskazane w pkt II ppkt 1 decyzji Prezydenta Miasta ("warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego"):

– w lit. c – "powierzchnia zabudowy projektowanego budynku – ca 900 m2";

– w lit. e – "szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku – ca 50 m";

– w lit. f – "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku – max. 15 m";

– w lit. g tiret czwarte – "geometria dachu oraz wysokość projektowanego budynku: (...) wysokość projektowanego budynku (liczona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu) – max. 15 m".

Należy podkreślić, że kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Część składów orzekających stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż określone w nim parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone w decyzji w.z. ściśle, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę in plus albo in minus (por. np. wyrok NSA z 15.04.2011 r., II OSK 679/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), ponieważ to ostatnie rozwiązanie prowadziłoby do sytuacji, gdy ostatecznie mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych, jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie terenu inwestycji, co istotnie zagrażałoby ładowi przestrzennemu w okolicy planowanej inwestycji. Natomiast w myśl odmiennego poglądu, w decyzji w.z. parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 06.09.2013 r., II OSK 813/12, CBOSA).

Sąd w niniejszym składzie zajmuje stanowisko w pewnym sensie kompromisowe. Z jednej strony odrzuca bowiem, jako nadmiernie rygorystyczny, pogląd zakładający, że poszczególne parametry nowej zabudowy powinny być zawsze określone jedną konkretną wielkością (liczbą). Należy bowiem pamiętać, że – jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13 (CBOSA) – decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny, i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji w.z. parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Bowiem określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie. Wobec tego parametry nowej zabudowy określone w decyzji w.z. nie muszą być określone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że byłby dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. W podsumowaniu cytowanych rozważań NSA stwierdził, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i §7 ust. 1–3 rozp.now.zabud. nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Jednak luz ten nie może być absolutny i – co najistotniejsze – skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję w.z.

Podzielając co do zasady zacytowane stanowisko z wyroku NSA o sygn. akt II OSK 72/13, Sąd w niniejszym składzie pragnie zarazem podkreślić, że – z drugiej strony – nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy, może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji "(" (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. Z tej perspektywy nie do zaakceptowania jest już natomiast, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, określenie parametru w sposób niekonkretny, jedynie przybliżony, w szczególności z użyciem przysłówka "około" (tak też np. prawomocny wyrok WSA z 17.02.2011 r., II SA/Rz 603/10, CBOSA). Takie określenie, ze swej istoty nieostre (termin "około" znaczy bowiem tyle, co: "w przybliżeniu", "mniej więcej" itp. – por. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003), mogłoby bowiem nastręczać istotnych trudności w ustaleniu czytelnych ram tak określonego parametru w sytuacjach granicznych, a przez to stać się źródłem niepożądanych wątpliwości, a nawet sporów, na kolejnym etapie procedury inwestycyjnej, tj. przy udzielaniu pozwolenia na budowę.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i odnosząc je do parametrów ustalonych w decyzji Prezydenta Miasta, należy stwierdzić, że:

– nie sposób zaakceptować ustaleń co do tych parametrów, które zostały określone w ww. decyzji jedynie w przybliżeniu, z użyciem skrótu "ca" (łac. circa = około, mniej więcej), takich jak: powierzchnia zabudowy projektowanego budynku ("ca 900 m2") oraz szerokość elewacji frontowej tego budynku ("ca 50 m2");

– nieprawidłowy jest także sposób określenia w tej decyzji parametrów: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości projektowanego budynku (liczonej od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu) – jedynie poprzez wskazanie górnej ich granicy (w obu przypadkach: "max.15 m"), co de facto oznacza dopuszczenie budowy obiektów o wysokości z przedziału 0–15 m2. Takie określenie ww. parametrów pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji, jak i o znacznie od nich odbiegających, co niewątpliwe może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego (por. prawomocny wyrok WSA z 10.12.2015 r., IV SA/Po 620/15, CBOSA). Ponadto jest ono nie do pogodzenia z wynikami przeprowadzonej w tej sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, w świetle której, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi od ok. 13 m do ok. 15 m (dla domów jednorodzinnych: ok. 9 m), zaś wysokość budynków (liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy lub najwyższego punktu dachu) waha się od ok. 3 m do ok. 15 m;

– wyjątkowo można zaakceptować sposób określenia parametru "intensywność zabudowy". Choć bowiem w ww. decyzji wprost określono jedynie górną granicę tego wskaźnika ("max. 0,15"), to jednak jego dolna granica pośrednio wynika z innego parametru, jakim jest powierzchnia zabudowy projektowanego budynku ("ca 900 m2"). Od razu należy zaznaczyć, że parametr ten jest jednak wadliwy, acz z innego powodu (o czym niżej);

– można zaakceptować również sposób określenia parametru "udział powierzchni biologicznie czynnej"). Choć bowiem w ww. decyzji wprost określono jedynie dolną granicę tego wskaźnika ("min 30% powierzchni terenu inwestycji"), to, po pierwsze, górna jego granica pośrednio wynika z parametrów dotyczących intensywności i powierzchni zabudowy. Po drugie, taki sposób określania tego parametru przyjmuje także sam prawodawca, stanowiąc np. w § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.; dalej w skrócie: "rozp.war.tech."), że: "Na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego."

Niezależnie od ww. uchybień, które w ocenie Sądu w stopniu istotnym naruszają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 i 7 rozp.now.zabud., analizowana decyzja Prezydenta Miasta obarczona jest dalszymi jeszcze wadami, które wyrażają się w:

– sprzeczności pomiędzy sentencją tej decyzji, a jej uzasadnieniem. W sentencji decyzji parametr "intensywność zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji)" został określony na: "max. 0,15". Tymczasem w uzasadnieniu decyzji parametr ten jest określany jako "max. 0,14". Jeśli się zważy, że zarówno sentencja, jak i uzasadnienie stanowią integralne części tej samej decyzji, które należy odczytywać łącznie, to w rezultacie nie można ustalić, jak ów parametr się ostatecznie przedstawia (który z ww. wskaźników jest prawidłowy). To zaś narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a. – w zakresie, w jakim da się wyprowadzić zeń wymóg określoności i jednoznaczności rozstrzygnięcia decyzji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

– sprzeczności pomiędzy częścią tekstową decyzji, a jej częścią graficzną. W pkt II ppkt 3 lit. k sentencji decyzji wskazano, że "na terenie własnej nieruchomości należy zabezpieczyć wystarczającą liczbę miejsc postojowych dla potrzeb obsługi projektowanego budynku, w ilości co najmniej 1,2 miejsca postojowego na jedno mieszkanie (...)". Natomiast na załączonej do decyzji mapie, wewnątrz prostokąta wyznaczonego nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, wpisano: "ILOŚĆ MIEJSC POSTOJOWYCH 1 MIESZKANIE NA 1,0 MP". Ponadto w pkt II ppkt 3 lit. i sentencji decyzji wskazano, że "obsługa komunikacyjna terenu inwestycji – z ul. P., poprzez projektowany zjazd na działkę budowlaną". Natomiast na załączonej mapie jako "Dojazd Do budynku" została oznaczona nie tylko ul. P., ale także droga biegnąca pomiędzy budynkami przy ul. K. (...) i (...) (tj. droga wskazana jako dojazd w pierwotnym wniosku Inwestora). Zatem także w odniesieniu do ww. parametrów nie sposób ustalić, jak się każdy z nich ostatecznie przedstawia, co narusza art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie wymogu określoności i jednoznaczności rozstrzygnięcia, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

– niezgodności ustaleń decyzji z wnioskiem Inwestora, w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji. W swym pierwotnym wniosku z (...) r. Inwestor wskazał: "Dojazd do budynku poprzez działki nr (...), (...) (obręb 040) (...), (...), (...) (obręb 153)". Następnie w toku postępowania wskazanie to zmodyfikował, wnioskując w piśmie z (...) r.: "proszę o uwzględnienie obsługi komunikacyjnej również przez ul. P.". Tymczasem w sentencji decyzji (pkt II ppkt 3 lit. i) dojazd przez ul. P. został wskazany jako jedyny, a nie, jak wynikałoby z cytowanego pisma Inwestora z (...) r., uzupełniający sposób obsługi komunikacyjnej terenu planowanej inwestycji – bez uprzedniego zwrócenia się przez organ I instancji do Inwestora o wyrażenie zgody na taką zmianę. Wobec tego należy podkreślić, że organ administracji co do zasady jest związany wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy (por. art. 52 ust.1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 § 1 i 2 k.p.a.) – tak w zakresie określenia przedmiotu (rodzaju) inwestycji, jak i jej poszczególnych parametrów oraz cech. Jeżeli w toku postępowania organ dojdzie do przekonania, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy o parametrach wskazanych we wniosku, to powinien zwrócić się do inwestora o odpowiednią modyfikację wniosku, a w razie niewyrażenia zgody przez inwestora na taką modyfikację, winien odmówić ustalenia warunków zabudowy, a nie ustalać je w sposób istotnie odbiegający od treści wniosku inwestora.

SKO nie dostrzegając wszystkich tych uchybień, jakimi, w ocenie Sądu, dotknięta jest decyzja organu I instancji, i w rezultacie orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o jej utrzymaniu w mocy, w istocie wszystkie te błędy powielił.

Z tych względów należało uwzględnić skargę i uchylić obie wydane w tej sprawie decyzje. I to pomimo, że same zarzuty skargi okazały się zasadniczo nietrafne, z następujących przyczyn:

– wbrew twierdzeniom Skarżącej teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej wymagany w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Tak rozumiany dostęp przedmiotowy teren inwestycji ma zapewniony z dwóch stron –przez ul. P., jak i poprzez działki nr (...), (...) (obręb 040) (...), (...), (...) (obręb 153). Podnoszona w skardze okoliczność, że ul. P. nie jest drogą w pełni urządzoną i nie spełnia wymagań technicznych przewidzianych dla dróg publicznych (dróg gminnych), pozostaje irrelewantna prawnie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że nie zasługuje na aprobatę pogląd, zgodnie z którym dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. niezbędnym jest, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia (zob. wyrok NSA z 13.05.2011 r., II OSK 833/10, CBOSA);

– podobnie irrelewantne prawnie pozostają parametry działki zajętej obecnie pod ww. drogę, w tym piętnowana w skardze jej szerokość: 250–450 cm. W niezbędnym zakresie pas drogowy może bowiem zostać w każdej chwili poszerzony. I to bez sugerowanej w skardze konieczności zabiegania o "wykup" terenów sąsiednich, gdyż w przypadku ewentualnego fiaska negocjacji w tym przedmiocie, przejęcie gruntów pod wydzielenie i poszerzenie drogi publicznej może nastąpić w drodze ingerencji przymusowej o charakterze wywłaszczeniowym – czy to w trybie tzw. specustawy drogowej, czyli ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), czy też na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 112 i nast. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.). Godzi się przy tym zauważyć, że w pkt II ppkt 3 lit. j decyzji Prezydenta Miasta został nałożony na Inwestora obowiązek stosownej przebudowy pasa drogowego ul. P. oraz skrzyżowania tej ulicy z ul. K. – którego wykonanie będzie weryfikowane przez właściwe organy administracji na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę projektowanej inwestycji;

– chybiony jest także zarzut Skarżącej dotyczący wadliwego określenia "wschodniej linii zabudowy". Linie zabudowy wyznacza się, co do zasady, od strony dróg oraz ewentualnie terenów o innym przeznaczeniu niż teren planowanej inwestycji. Dlatego w rozpoznawanej sprawie zasadnie wytyczono linie zabudowy od strony cieku K. i Parku nad K. (będących ogólnodostępnymi terenami zielonymi) oraz od strony ul. K. Natomiast wyznaczenie kwestionowanej w skardze "wschodniej" linii zabudowy (podobnie jak zresztą i linii względem niej przeciwległej) nie było niezbędne. Linia ta w istocie odzwierciedla bowiem wymóg wynikający wprost z § 12 ust. 1 pkt 1 rozp.war.tech., zgodnie z którym na działce budowlanej budynek zwrócony ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 4 m od tej granicy. Godzi się przy tym zauważyć, że omawiana linia stanowi linię nieprzekraczalną, a zatem nie jest wykluczone, iż ostatecznie zaprojektowany obiekt zostanie usytuowany w większej odległości od granicy z działką sąsiednią (być może nawet w pożądanej przez Skarżąca odległości 8 m od tej granicy) – o ile będą za tym przemawiały ustalenia poczynione w ranach prac projektowych oraz w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę;

– podnoszony w skardze argument o "dominacji" w rejonie ul. K. i ul. P. tradycyjnych dachów stromych – nawet, jeśli okazałby się trafny (zwraca jednak uwagę, że przeprowadzona w sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna prowadzi do wniosków zgoła odmiennych: że wokół terenu planowanej inwestycji dominują dachy płaskie) – nie stoi na przeszkodzie określeniu dla planowanej inwestycji cechy "geometrii dachu" w taki sposób, jak uczyniono to w pkt II ppkt 1 lit. g decyzji Prezydenta Miasta ("kąt nachylenia połaci dachowych – od 3° do 5°; układ połaci dachowych – dach płaski, ze spadkami technologicznymi; kierunek głównej kalenicy dachu – nie dotyczy"). Zgodnie bowiem z § 8 rozp.now.zabud. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przepis ten zasadnie rozumiany jest w orzecznictwie w ten sposób, że geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący, i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu, np. mieszkaniowym (tak trafnie: prawomocny wyrok WSA z 13.01.2015 r., II SA/Op 508/14, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu, w wysokości 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a w szczególności w oparciu o dotychczasową analizę architektoniczo-urbanistyczną, ale sporządziwszy nowy projekt decyzji w.z., doprecyzuje zakwestionowane parametry nowej zabudowy oraz ostatecznie wyjaśni z Inwestorem kwestie właściwej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.