Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1124/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec (Spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Krystyna Kutzner Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2004r. nr [...] II. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] i poprzedzające ją decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2004r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2004 r. [...] utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. [...] o przyznaniu K. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] maja 2004 r. na zasadach określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Powyższe decyzje zapadły na tle następującego stanu faktycznego:

K. K. uznana została za osobę bezrobotną z dniem [...] grudnia 2004 r. na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] (z tej samej daty znak [...]). Kolejną decyzją organ zatrudnienia orzekł o wstrzymaniu na okres 180 dni zasiłku dla bezrobotnych, ze względu na treść świadectwa pracy wydanego przez firmę [...] Sp. z o.o. z którego wynikało, że stosunek pracy ustał w dniu [...] września 2003 r. w wyniku rozwiązania w trybie art. 52 § 2 pkt 1 kp z winy pracownika.

W dniu [...] marca 2004 r. w postępowaniu przed Sądem Rejonowym [...] toczącym się wskutek powództwa K. K. przeciwko firmie [...] Sp. z o.o. doszło do zawarcia ugody sądowej na mocy której strona pozwana zobowiązała się między innymi do wystawienia świadectwa pracy potwierdzającego rozwiązanie stosunku pracy w dniu [...] października 2003 r. na podstawie wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę a równocześnie strona pozwana "[...]" Sp. z o.o. w [...] cofnęła swoje oświadczenie woli o rozwiązaniu stosunku pracy w trybie art. 52§1 kodeksu pracy na co K. K. wyraziła zgodę. Ugodzie powyższej nadana została przez Sąd Rejonowy [...] w dniu [...] maja 2004 r. klauzula wykonalności.

W wyniku tej ugody sporządzone zostało nowe świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie K. K. od [...] listopada 2000 do [...] września 2003 r. w pełnym wymiarze czasu, oraz potwierdzające rozwiązanie stosunku pracy w trybie art. 30 § 1 pkt 3-"z winy zakładu pracy-bez wypowiedzenia".

W dniu [...] maja 2004 r. K. K. przedłożyła w Grodzkim .Urzędzie Pracy zarówno ugodę sądową wraz z klauzulą wykonalności jak i świadectwo pracy o nowej treści (j-W.)-

Powołując się na przepis art. 154 § 1 kpa stanowiący, że "decyzja .ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji który, ją wydał (...)", rezydent Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2004 r. wydał decyzję ([...] uchylającą swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. o wstrzymaniu K. K. z dniem [...] grudnia 2003 r. zasiłku dla bezrobotnych z powodu rozwiązania w okresie 6 miesięcy przed rejestracją stosunku pracy z winy pracownika.

Następnie decyzją z daty [...] czerwca 2004 r. [...] Prezydent Miasta [...] powołując jako podstawę prawną art. 104 kpa przyznał K. K. od dnia [...] maja 2004 r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy w wysokości i na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Według organu okoliczności rozwiązania stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy udokumentowane zostały przez skarżąca dopiero w dniu [...] maja 2004 r. gdyż w tej dacie przedłożona została ugoda sądowa, dlatego zastosowanie znajduje art. 27 ust 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58. póz. 514 ze zm. ), zgodnie z którym świadczenia przysługuje od dnia złożenia wymaganych do ich ustalenia dokumentów.

W odwołaniu od tej decyzji K. K. domagała się przyznania uprawnień do zasiłku od daty rejestracji w Grodzkim Urzędzie Pracy, gdyż skutki zawartej ugody sądowej należy oceniać wstecz, w przeciwnym wypadku pozytywny dla niej wynik procesu zakończonego ugodą zostaje przekreślony faktem pozbawienia jej zasiłku za okres kiedy bez swojej winy pozostawała bez pracy.

Organ odwoławczy nie rozpatrując zarzutów odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. [...] uchylił zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji z tego powodu, że oparte zostało o ustawę z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu, którą zgodnie z art. 151 w związku z art. 152 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, póz. 1001) utraciła moc od dnia 1 czerwca 2004r. stanowiącego datę wejścia w życie nowej ustawy (o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy polecił jej rozpoznanie w oparciu o art. 73 ust. 1 pkt 1 i art. 139 ustawy obowiązującej o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz stwierdził, że uchylona decyzja uchybia przepisom art. 151 i 152 ustawy o promocji zatrudnieni i instytucjach rynku pracy. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2004r. przyznał K. K. prawo do zasiłku od [...] maja 2004r. powołując jako podstawę prawną art. 104 kpa oraz art. 171 ust 1 pkt 2 lit a, art. 72 ust 1, art. 73 ust 1 pkt 1 oraz art. 75 ust 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, której treść odpowiada powołanemu w uchylonej decyzji przepisowi art. 27 ust 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Odwołanie od tej decyzji zawiera argumentację podnoszoną poprzednio, a która nie została uwzględniona przez organ odwoławczy, gdyż decyzja podlegała uchyleniu z innych przyczyn. Żądanie jak i zarzuty odwołania zostały szczegółowo sprecyzowane a mianowicie strona skarżąca domagała się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jako naruszającej przepisy art. 6, 7 kpa dotyczące zebrania materiału dowodowego i sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego, oraz art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Mianowicie zdaniem skarżącej organ nie wziął pod uwagę bezspornych w sprawie faktów wskazujących na to, że rzeczywistym powodem rozwiązania stosunku pracy były przyczyny leżące po stronie pracodawcy, co zostało wykazane w postępowaniu przed sądem zakończonym ugodą. Ugoda ta czyni zadość żądaniom skarżącej jako powódki w procesie przed sądem powszechnym, a wycofanie się pracodawcy z oświadczenia o wypowiedzeniu stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 kp i złożenie w to miejsce oświadczenia, że stosunek pracy uległ rozwiązaniu z przyczyn leżących po stornie pracodawcy, wywołuje skutek ex tunc.

Nadto zdaniem skarżącej art. 154 kpa w wyniku którego doszło do ponownego rozpoznania w sprawie o zasiłek mówi o "słusznym interesie strony", podczas gdy decyzja wydana w tym trybie tego słusznego interesu skarżącej nie uwzględnia, skoro przyznaje zasiłek dopiero od daty przedłożenia ugody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym jej rozpatrzenie wymaga wykorzystania uprawnień nadanych sądowi administracyjnemu przepisem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 póz. 1270 ze zm.).

Przepis ten w § 1 stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną."

Granice rozpoznawanej sprawy wyznacza wzruszona w trybie art. 154 kpa decyzja z dnia [...] czerwca 2004r. [...], mocą której Prezydent Miasta [...] uchylił swoją wcześniejszą decyzję z daty [...] grudzień 2003r. znak [...] o przyznaniu K. K. z dniem [...] grudnia 2003r. zasiłku dla bezrobotnych z powodu rozwiązania w okresie sześciu miesięcy przed rejestracją stosunku pracy z winy pracownika. W następstwie tej decyzji uchylającej decyzję wcześniejszą, wydana została decyzja przyznająca skarżącej prawo do zasiłku od [...] maja 2004r., ponieważ organ zatrudnienia pierwszej instancji powołał jako podstawę prawną nie przepis art. 154 § 2 kpa, lecz wyłącznie przepis art. 104 kpa i przyjmując, że doszło do wszczęcia nowego postępowania administracyjnego zastosował początkowo przepisy obowiązujące w dacie wydania uchylonej decyzji.

Sytuacja ta stała się podstawą uchylenie przez organ odwoławczy omawianej decyzji z [...] czerwca 2004r. Jednakże przeoczeniu przez organ odwoławczy uległ fakt, iż w istocie organ pierwszej instancji decyzję tę wydał w trybie art. 154 § 2 kpa.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji nie może być oderwane od interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Trafnie zatem argumentuje skarżąca, iż przyznanie jej aktualnie zasiłku od daty przedłożenia ugody, której skutki kreują pewne zdarzenie prawne, a konkretnie pewną czynność prawną stanowiącą oświadczenie woli pracodawcy, nie ex nunc, lecz ex tunc, stanowi naruszenie jej słusznego interesu, albowiem pozbawia ją zasiłku za cały okres pozostawania bez pracy w trakcie procesu przed Sądem Rejonowym [...]. Już ta okoliczność wydaje się przemawiać za tym, że w rozpoznawanym przypadku nie może mieć miejsca tryb art. 154 kpa, pomimo iż przesłanka nie nabycia praw przez żadną ze stron została spełniona. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 1999r. ISA 1678/98 (LEX nr 48548) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "z art. 154 § 1 kpa wynika, iż możliwość wzruszenia decyzji wchodzi w rachubę jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "lub" oznacza, że wystarczające są racje interesu społecznego, bądź też jedynie wzgląd na słuszny interes strony. Wymaganie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony powinno być ustalone w danej sprawie i muszą nabrać konkretnej treści wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy".

O ile wzruszenie decyzji wstrzymującej prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres 180 dni ., w konsekwencji nadal pozbawiło skarżącą uprawnień od daty rejestracji do [...] maja 2004r, to nie można w tym konkretnym stanie faktycznym mówić o uwzględnieniu słusznego interesu skarżącej jako strony tego postępowania.

Drugą kwestią przemawiającą zdecydowanie przeciwko przyjęciu w tej sprawie trybu art. 154 kpa jest okoliczność, iż na przestrzeni od wydania uchylonej w tym trybie decyzji do jej uchylenia doszło do zmiany stanu prawnego, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy.

Konsekwencją tej zmiany jest w ocenie tutejszego sądu niemożność zastosowania w rozpoznawanym przypadku art. 154 kpa, jeżeli przyjąć że słuszny interes strony powoduje konieczność oceny jej uprawnień do zasiłków, na datę w której organ ... orzekł o wstrzymaniu zasiłku na okres 180 dni. Zmiana ostatecznej decyzji to jest decyzji o wstrzymaniu wypłaty zasiłku na mocy art. 154 kpa byłaby dopuszczalna tylko wtedy gdy obowiązujące przepisy prawa na podstawie których decyzja została wydana (por. wyrok WSA z 27 września 2002r. sygn. IIISA 330/01, OSP 2004/9/11). Z kolei wyłączne uchylenie tej decyzji nie uwzględnia w konkretnym przypadku na gruncie rozpatrywanego stanu faktycznego interesu strony.

Trzecią kwestią, którą sąd miał na względzie oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jest stosunek wzajemny trybów postępowania administracyjnego, mogących prowadzić do wyeliminowania ostatecznej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd podzielił całkowicie wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2005r. IVSA 2090/03 (LEX 171192) pogląd o tym, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego, których wynikiem może być eliminacja z obrotu prawnego decyzji ostatecznych.

Jest to pogląd reprezentowany zarówno w orzecznictwie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999r. IIIRN 101/91 OSNAP 1999 nr. 20 póz. 637 : "uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas gdy brak jest podstaw prawnych do ich uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania", jak i w doktrynie (por. komentarz do art. 145 w : Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz Zakamycze 2005r. wyd. 2).

Zdaniem Sądu ugoda sądowa, którą przedłożyła skarżąca nie może być traktowana wyłącznie w kategoriach nowego dowodu w sprawie.

Ugoda sądowa nie stanowi bowiem tylko dowodu czy dokumentu, który skarżąca przedłożyła po wydaniu ostatecznej decyzji, a który nie istniał w dacie jej wydania, co eliminowałoby możliwość zastosowania trybu przewidzianego przepisem art. 145 § 1 pkt 5. Ugoda ta bowiem potwierdza jedynie to, że faktycznie nie doszło do wypowiedzenia K. K. umowy o pracę z jej winy i nie było podstaw prawnych ani faktycznych do rozwiązania stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 pkt 1 kp. lecz w trybie art. 30 § 1 pkt 3 kp. Ta okoliczność faktyczna istniała w dacie wydania decyzji wznawiającej K. K. prawo do zasiłku na okres 180 dni, lecz nie była znana organowi, gdyż miał do dyspozycji świadectwo pracy podważone w toczącym się w tym czasie postępowaniu przed sądem [...]. Okoliczność ta została ujawniona po uzyskaniu przez skarżącą ugody wraz z klauzulą wykonalności, gdyż z tą dopiero datą ugoda ukształtowała ex tunc status prawny adekwatnie do stanu faktycznego, który miał miejsce w związku z rozwiązaniem stosunku pracy. Oznacza to, że zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ winien zatem wznowić postępowanie z urzędu, gdyż nie zachodzi żadna z okoliczności wyłączających takie wznowienie wymienionych w art. 146 kpa., uwzględnił iż nie chodzi o nowy dowód lecz o nowo ujawnioną okoliczność faktyczną.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i zapadłe w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych - w tym wstrzymania wypłaty tego zasiłku decyzje poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, wymienione w sentencji wyroku, albowiem zapadły z uchybieniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co odpowiednio do dyspozycji art. 145§1pkt 1 lite ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w/w).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględnił powyższe zapatrywania sądu co do trybów weryfikacji ostatecznych decyzji i wznawiając postępowanie w sprawie zasiłku dla bezrobotnych zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. [...] o przyznaniu K. K. z dniem [...] grudnia 2003 r. zasiłku dla bezrobotnych, wyda stosowną decyzję.

Weźmie przy tym pod uwagę, iż oceniając istotny wpływ trybu w jakim doszło do eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji wstrzymującej wypłatę zasiłku, Sąd miał na uwadze okoliczność iż ingerencja w trybie art. 154 kpa doprowadzi do nowego postępowania administracyjnego , co wiąże się z koniecznością stosowania aktualnego stanu prawnego. Natomiast z istoty przepisów o wznowieniu postępowania (lub stwierdzenie nieważności ) wynika konieczność oceny jej legalności wg unormowań obowiązujących w dacie jej wydania. Chodzi bowiem o ocenę wpływu ujawnionych okoliczności faktycznych na treść ostatecznej decyzji podlegającej weryfikacji w trybie wznowienia(por wyrok WSA Warszawa GSK 7/04 z dnia 28 kwietnia 2004 r. LEX nr 150823). Z tego powodu przyjmując, że skutki zawartej ugody mają charakter ex tunc .należy stan faktyczny ujawniony ta ugodą ocenić według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji objętej wznowieniem tj. na gruncie ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu.