Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 472/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c; art. 200; art. 205; art. 134
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 35 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania P. M. (dalej: skarżący) oraz B. L. (dalej: odwołująca się) od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółce z o.o. w W. (dalej także: Spółka), pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr ewid. [...], obręb T.-Z., gmina T. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił szczegółowo przebieg postępowania, wskazując m.in., że [...] lutego 2019 r. Spółka złożyła wniosek o pozwolenie na budowę wskazanej stacji bazowej. Organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, a po uzupełnieniu wniosku, decyzją z [...] maja 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że Wójt Gminy T. decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego i działki nr [...], stanowiącej własność P. i A. małżonków G. (dalej: uczestnicy). Kolejną decyzją z tej samej daty, znak: [...], organ ten orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...], stanowiącej własność odwołującej się i ww. działki stanowiącą własność uczestników. Po przekazaniu tych spraw do Sądu Rejonowego w B. Sąd ten postanowieniami z [...] lutego 2018 r., sygn. akt I Ns [...] i z [...] lutego 2018 r., sygn. akt I Ns [...], umorzył postępowania w sprawie o rozgraniczenie z wniosku skarżącego oraz z wniosku odwołującej się, z udziałem uczestników. Postanowienia te uprawomocniły się odpowiednio: [...] lutego 2018 r. i [...] lutego 2018 r. Zdaniem Starosty, umorzenie tych postępowań sądowych spowodowało, że decyzje Wójta Gminy T. orzekające o rozgraniczeniu opisanych nieruchomości stały się prawomocne. Organ pierwszej instancji wskazał również, że [...] marca 2019 r. wpłynęły pisma stron postępowania, w tym skarżącego i odwołującej się, w których podniesiono, że pomiędzy uczestnikami a właścicielami działek sąsiednich względem działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, toczy się spór graniczny, a Wójt Gminy T. prowadzi obecnie postępowania, wszczęte na wniosek odwołującej się o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego organu z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] oraz na wniosek skarżącego o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego organu z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] W związku z tym, ich zdaniem, zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia tych postępowań administracyjnych. Ponadto podnieśli, że planowana inwestycja znajduje się w bliskiej lokalizacji od zabudowań mieszkalnych oraz bezpośrednio przy ujęciu wody pitnej dla mieszkańców całej gminy, co będzie miało negatywny wpływ na zdrowie ludzi.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że Starosta B. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonał sprawdzenia zgodności przedsięwzięcia z decyzją Wójta Gminy T. z [...] września 2018 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...]; z opinią Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z [...] grudnia 2018 r., znak: [...]; z wymaganiami ochrony środowiska; projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi; kompletności projektu budowlanego, w tym posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; a także zaświadczenia o przynależności projektantów do właściwej izby samorządu zawodowego. Starosta ocenił też, że zgodnie ze złożoną przez inwestora kwalifikacją przedsięwzięcia, omawiana instalacja radiotelekomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco ani potencjalnie oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Wobec powyższego, zdaniem organu pierwszej instancji, planowana inwestycja nie spowoduje ograniczenia działek sąsiednich w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z kanalizacji, wody, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości spowodowanych hałasem, wibracjami, promieniowaniem, a także nie spowoduje zanieczyszczenia wody, gleby ani powietrza. Stąd też, w ocenie Starosty, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. [...] nie ograniczy prawa zabudowy działek sąsiednich, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji skarżący i odwołująca się, jak wskazał Wojewoda, zażądali zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowań dotyczących wygaszenia obu opisanych wyżej decyzji z [...] sierpnia 2017 r.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Wojewoda podkreślił, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy z uwagi na toczące się przed Wójtem Gminy T. postępowania o wygaszenie decyzji Wójta Gminy T. o zatwierdzeniu rozgraniczenia przedmiotowych działek, Starosta B. winien był zawiesić postępowanie do czasu wydania przez Wójta Gminy T. decyzji w przedmiocie wygaszenia decyzji, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czy też sprawa ustalenia przebiegu granic pomiędzy tymi działkami nie może być rozpatrywana na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Wojewoda ocenił, że ewentualny spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, co potwierdza orzecznictwo sądowe. Oznacza to, że dopóki postępowanie o rozgraniczenie nie zostało zakończone i nie doszło do wznowienia granic i naniesienia zmian w zasobie geodezyjno-kartograficznym, dopóty mapy, przyjęte do tego zasobu, stanowią jedyną podstawę do wydawania rozstrzygnięcia. Jak stwierdził Wojewoda, taka sytuacja miała miejsce w sprawie, gdyż przedłożony przez Spółkę projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu budowlanego, został sporządzony w oparciu o mapę do celów projektowych (na podstawie mapy zasadniczej), sporządzoną [...] września 2018 r., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] kwietnia 2019 r. oraz pomiaru uzupełniającego ze stwierdzeniem, że posłuży do celów projektowania sieci.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki wymagane dla udzielenia pozwolenia na budowę projektowanej stacji bazowej. Składa się ona z zespołu anten i urządzeń mocowanych na wieży rurowej (stylizowanej na wzór drzewa) o wysokości trzonu 51,5 m i posadowionej na żelbetowej, kwadratowej, schodkowej płycie fundamentowej o boku 9,0 m. Na wieży zaprojektowano umieszczenie dziewięciu anten sektorowych: 6x Huawei ADU4518R8v06 (o azymutach 40°, 130° i 315°), 3x A704517R0v06 (o azymutach 40°, 130° i 315°) oraz anteny radioliniowej. Na podstawie uzgodnienia z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP ustalono, że projektowana wieża nie wymaga oznakowania przeszkodowego. Teren działki, na której planowana jest budowa stacji bazowej, znajduje się w obrębie obszaru Natura 2000 Roztocze (kod obszaru: PLB060012), w otulinie Roztoczańskiego Parku Narodowego. Nie ulega zarazem wątpliwości, że zgodnie z pkt 1 ppkt 13 rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 19 kwietnia 2018 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Roztoczańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1081), dopuszcza się możliwość budowy neutralnych krajobrazowo obiektów służących poprawie jakości połączeń, takich jak projektowana inwestycja. Inwestor legitymuje się decyzją Wójta Gminy T. z [...] września 2018 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, której projekt uzyskał wymagane pozytywne uzgodnienia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Dyrektora Roztoczańskiego Parku Narodowego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L.. W decyzji lokalizacyjnej znalazło się też stwierdzenie, że "planowana inwestycja w rozumieniu właściwych przepisów nie może zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym dla przedmiotowego zamierzenia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Również zdaniem organu odwoławczego, projektowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia. Wynika to z danych zawartych w przedłożonych przez inwestora dokumentach.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżący podtrzymał zarzuty podnoszone w toku postępowania i zarzucił organowi naruszenie art. 97 § 1 ust 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo toczącego się przed Wójtem Gminy T. postępowania o wygaśniecie decyzji Wójta Gminy T. o rozgraniczeniu nieruchomości nr działki nr ewid. [...] z działką nr ewid. [...], którego wynik może mieć bezpośredni wpływ na treść złożonego przez Spółkę oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2019 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że wynik toczącego się postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji rozgraniczeniowej nie stanowi kwestii wstępnej, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd uwzględnił skargę z powodów w niej niewyrażonych, mając na uwadze art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niezasadne były zarzuty skargi co do konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie do czasu rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podziela stanowisko wyrażone w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej oraz przywołaną przez organ, na poparcie tego stanowiska, obszerną argumentację, której nie ma potrzeby powielać w tym miejscu. W ocenie Sądu, przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy do obowiązków właścicieli nieruchomości, bowiem ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Dla wykazania zaś prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy jedynie złożyć – pod rygorem odpowiedzialności karnej – oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są upoważnione do badania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami bądź przeprowadzenia oceny, czy w danym przypadku jest konieczne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Organy te nie rozstrzygają bowiem władczo kwestii przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami objętymi planowaną inwestycją oraz nieruchomościami sąsiednimi, lecz opierają się w tym względzie na aktualnych dokumentach geodezyjnych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które – w myśl art. 76 k.p.a. – korzystają z domniemania prawdziwości jako dokumenty urzędowe (zob. przykładowo wyrok tutejszego Sądu z 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1117/17, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2482/18).

Jak wskazano wyżej, skarga podlegała jednak uwzględnieniu z innych powodów, dostrzeżonych przez Sąd z urzędu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt.1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w tym określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, wskazanej w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.; dalej: ustawa o udostępnianiu informacji).

Z przepisu tego wynika, że w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest dokonanie oceny złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia w celu sprawdzenia, czy nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko.

W myśl art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wskazać należy, że skoro nie w każdej sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to oznacza, że ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy.

Właściwy organ dokonując kwalifikacji przedsięwzięcia jako niewymagającego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc stwierdzając, że nie odnoszą się do niego przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wydaje żadnego rozstrzygnięcia procesowego. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji jedynie w sytuacji, gdy organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wydaje postanowienie. Postanowienie wydaje się również, gdy organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek dokonania oceny charakteru planowanej inwestycji w kontekście spełnienia wymagań ochrony środowiska. W tym celu winien on poddać wnikliwej analizie jej parametry techniczne i użytkowe, wynikające ze złożonej dokumentacji. W razie zaś stwierdzenia braku takiej decyzji, pomimo istnienia obowiązku w tym zakresie, organ powinien postanowieniem nałożyć obowiązek uzupełnienia dokumentacji, a po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia braku wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a wyniki dokonania przez organ takiej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (zob. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1888/17 i II OSK 1773/17).

Od dokonania takiej oceny właściwy organ nie jest zwolniony w przypadku uprzedniego wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla projektowanej inwestycji. Zdaniem Sądu, nie jest wykluczone kwestionowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazanej decyzji, o ile nasuwa ona wątpliwości co do swej zgodności z prawem, co może wymagać wystąpienia do właściwego organu o wszczęcie, w odrębnym trybie, nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia tej kwestii. W tym sensie decyzja lokalizacyjna nie jest wiążąca bezwzględnie pomimo treści art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 166/17).

Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego, że planowane przez Spółkę przedsięwzięcie nie należy do kategorii wymienionych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7) bądź mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8), jest co najmniej przedwczesne.

Zauważyć należy, że stanowisko organu w tym zakresie powiela konkluzje wynikające z załączonej do projektu budowlanego "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko" oraz stanowiącej jej uzupełnienie "Graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej" – sporządzonych w lutym 2019 r. (s. 70-86 i 87-93 projektu budowlanego). W świetle tych dokumentów, z uwagi na przedstawioną przez inwestora konfigurację anten sektorowych, stacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, Spółka nie ma więc obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. Miejsca dostępne dla ludności nie występują bowiem w osi promieniowania anten.

Nie ulega wątpliwości, że składana przez Spółkę kwalifikacja projektowanego przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego dla organu. Stanowi ona tylko dowód, który jak każdy inny podlega ocenie organu pod względem swej wartości dowodowej, wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie spełnił prawidłowo tego obowiązku, gdyż bezkrytycznie zaaprobował stanowisko autora kwalifikacji, mimo braku należytego wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co nie pozwalało na prawidłową ocenę charakteru inwestycji i zakresu oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

W myśl § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Powołane wyżej przepisy rozporządzenia jako parametry techniczne stacji bazowej telefonii komórkowej decydujące o wpływie na środowisko nakazują uwzględniać rodzaj anteny, ich liczbę, moc promieniowania poszczególnych anten, emisje pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny, odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem oraz występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru.

Z przedłożonej przez Spółkę "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko" wynika, że zamieszczone w niej obliczenia mocy promieniowania elektroenergetycznego (EIRP) dotyczą każdej z anten oddzielnie, na pasmo każdej z anten z uwzględnieniem mocy nadajników, zysku energetycznego anteny i tłumienia toru antenowego. Na tej podstawie dokonano obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej z anten, wzdłuż wiązki promieniowania przy maksymalnym i minimalnym jej wychyleniu.

Zdaniem autora "Kwalifikacji..." taki sposób wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotopowo jest zgodny z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., które pozwalają na wyznaczenie tego parametru dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy przedsięwzięcie obejmuje zrealizowanie innych anten instalacji telekomunikacyjnej, radionawigacyjnej czy radiolokacyjnej. Jak wskazano, skoro rozporządzenie mówi o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, to ustalić należy, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy – dla pojedynczego nadajnika. W konsekwencji, w ocenie autora tego opracowania, nie ma jakichkolwiek podstaw do badania sumy energii emitowanej na poszczególnych kierunkach przez wszystkie anteny instalacji, a więc nie sumuje się mocy anten.

Powyższe stanowisko podzielił organ odwoławczy, który przywołał brzmienie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. i stwierdził, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Organ podniósł, że w świetle wyników obliczeń wartości EIRP, zawartych w tabeli 1 "Kwalifikacji...", dla projektowanych sześciu anten sektorowych wypadkowa równoważna moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale 100 - 500 W, to jest 475,34 W, zaś dla projektowanych trzech anten sektorowych wypadkowa równoważna moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale 1000 - 2000 W, to jest 1037,77 W. Zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0° jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° nie stwierdzono występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości odpowiednio do 20 m oraz do 70 m od środka elektrycznego anten, w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Organ wskazał przy tym, że wspomniane ustalenia oparto na rysunkach rzutów poziomych i pionowych osi głównych wiązek promieniowania dla poszczególnych anten sektorowych przedstawionych w projekcie budowlanym. Odczytano, że oś głównych wiązek promieniowania będzie na wysokości nie mniejszej niż 50 m od poziomu terenu dla odległości do 20 m od środka elektrycznego anten sektorowych, oraz nie mniejszej niż 44,9 m od poziomu terenu dla odległości do 70 m od środka elektrycznego anten sektorowych. Ponadto, na podstawie przedłożonego projektu zagospodarowania terenu i planu zagospodarowania stwierdzono, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, teren wokół wieży w promieniu pozbawiony jest zabudowy, a więc projektowana przez Spółkę stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Wynika to, zdaniem Wojewody, z art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799), w myśl którego przez "miejsca dostępne dla ludności" rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela opisanego wyżej stanowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych, nie bez pewnych wątpliwości, ukształtował się ostatecznie pogląd wskazujący na konieczność systemowej wykładni powołanych przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Sądy podkreślają, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. W celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, wymagane jest więc wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez inwestorów, co nie było intencją ustawodawcy. Uznanie, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny, mogłoby prowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składałyby się z kilku, a nawet kilkunastu anten, spośród których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1847/17, 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 243/18, 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1570/18, 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 907/18 i 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2792/17).

W ocenie Sądu, dla prawidłowej oceny, czy planowana przez Spółkę inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne jest zarówno dokładne określenie parametrów poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Pozwoli to również jednoznacznie ustalić granice wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Ma to istotne znaczenie, skoro w myśl § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepisu tego nie należy mylić z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, gdzie jest mowa o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny. Ten pierwszy przepis, wskazujący na potrzebę sumowania parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, ma bowiem zastosowanie, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 243/18.

Wskazać zatem należy, że w niniejszej sprawie zgromadzone dowody powinny w sposób jednoznaczny wyjaśniać, czy w tej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Przed wydaniem decyzji organ powinien więc ocenić charakter projektowanej przez Spółkę inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

W tej sytuacji, to jest z uwagi na to, że w "Kwalifikacji..." pominięto kwestię badania poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowego obejmującego całą instalację, nie mogła ona zostać uznana za wiarygodną dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji przedwczesna była ocena organu drugiej instancji co do spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, nie zmienia tej oceny fakt uzupełnienia "Kwalifikacji.." wspomnianą "Graficzną prezentacją poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej". W dokumencie tym nie dokonano sumowania parametrów charakteryzujących całe przedsięwzięcie i nie rozważono, jaki wpływ ma to przedsięwzięcie jako całość na tereny, w pobliżu których planowana jest stacja bazowa, w tym nieruchomości skarżącego. Nie jest wystarczające uwzględnienie całkowitej mocy równoważonej izotropowo jedynie dla poszczególnych sektorów.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należało, że o ile mogło mniej budzić wątpliwości zawarte w opisanej wyżej decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy T. z [...] września 2018 r., znak: [...], zaliczenie inwestycji Spółki do inwestycji celu publicznego, to już niewątpliwie wskazane w tej decyzji podstawy faktyczne i prawne oraz ustalenie zasięgu oddziaływania na środowisko zawarte w jej treści, mogły uzasadniać rozważenie wystąpienia o stwierdzenie jej nieważności (zob. szerzej na ten temat argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesioną w wyrokach z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2538/14 i z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16). Oczywiste jest więc, że z tego powodu, niezależnie od ustaleń zawartych w decyzji lokalizacyjnej, konieczne było rozważenie przez organ drugiej instancji okoliczności dotyczących oddziaływania planowanej stacji na środowisko, czego organ ten nie uczynił prawidłowo.

Błędne jest również stanowisko organu odwoławczego, jakoby za zasadnością uwzględnienia wniosku Spółki o pozwolenie na budowę opisanej stacji bazowej przemawiał "pkt 1 ppkt 13 rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 19 kwietnia 2018 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Roztoczańskiego Parku Narodowego", zgodnie z którym "dopuszcza się możliwość budowy neutralnych krajobrazowo obiektów służących poprawie jakości połączeń". Podkreślenia wymaga, że przepis ten brzmi w sposób następujący:

"Proponuje się następujące ustalenia do sporządzanych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin: A. , J., K., S., T. , Z., Z. i Miasta Z., miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych Parku, mogących mieć źródło w jego otulinie:

13) wprowadzenie odpowiednich zapisów zmierzających do ochrony walorów krajobrazowych obszarów eksponowanych widokowo w otulinie Parku przez wykluczenie budowy masztów telefonii komórkowej, turbin wiatrowych, naziemnych obszarów lokalizacji ogniw fotowoltaicznych lub innych elementów dysharmonijnych w krajobrazie (gminy: Z., A. , Z., T. , J., K., S.). Dopuszcza się możliwość budowy neutralnych krajobrazowo obiektów służących poprawie jakości połączeń telefonicznych, ze szczególnym uwzględnieniem miejscowości Z. i L. . Należy dążyć do lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej na istniejących obiektach kubaturowych".

Nie ulega zatem wątpliwości, że celem tej normy jest wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizowania na obszarze otuliny Roztoczańskiego Parku Narodowego (w tym na działce nr [...], obręb ewid. T.-Z., gmina T.) obiektów o charakterze "masztów telefonii komórkowej", a więc takich jak projektowana przez Spółkę stacja bazowa, która składa się z zespołu anten i urządzeń mocowanych na wieży rurowej (stylizowanej na wzór drzewa) o wysokości trzonu 51,5 m, posadowionej na żelbetowej, kwadratowej, schodkowej płycie fundamentowej o boku 9,0 m. Jakkolwiek przepis ten ma charakter zalecenia, to niewątpliwie powinien być odczytywany jako wskazówka interpretacyjna pomocna w podjęciu zgodnego z prawem rozstrzygnięcia organu administracji, w celu "eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych Roztoczańskiego Parku Narodowego", które to zagrożenia stwarzałoby usytuowanie omawianego obiektu w otulinie tego Parku, a więc – zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy z [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55) – w strefie ochronnej, wyznaczonej w celu zabezpieczenia Roztoczańskiego Parku Narodowego przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku. Organ będzie także obowiązany ocenić, czy realizacja omawianego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym celu konieczne będzie odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich, w tym zabudowy planowanej, a nie jedynie istniejącej. Niewątpliwie bowiem inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to zarówno dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10). Obowiązkiem organu odwoławczego będzie też ewentualnie rozważenie zasadności wystąpienia do właściwego organu o wszczęcie, w odrębnym trybie, nadzwyczajnego postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy T. z [...] września 2018 r., o ile będzie to konieczne do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 złotych.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.