Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 879/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: § 5 ust.. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 125
law: Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 r. skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 995/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie uporządkowania ewidencji numeracji nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Ke 995/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie uporządkowania ewidencji numeracji nieruchomości, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie uporządkowania ewidencji numeracji nieruchomości.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że ww. zarządzeniem Wójt Gminy P. postanowił uporządkować ewidencję numeracji nieruchomości. W tym celu powołał czteroosobową Komisję (§ 1), która w terminie do 31 maja 2014 r. miała dokonać weryfikacji numeracji dla całej miejscowości G. poprzez nadanie jednolitych numerów porządkowych. Przy nadawaniu numerów porządkowych należało uwzględnić nowowybudowane budynki oraz działki budowlane (§ 2 zarządzenia). Komisja miała przedstawić projekt nadania numeracji, który następnie podlegał zatwierdzeniu przez Wójta. Po zatwierdzeniu numeracji miały zostać wydane zawiadomienia o nadaniu nowych numerów i przekazane do zainteresowanych mieszkańców. Nowa numeracja miała obowiązywać od 1 czerwca 2014 r. (§ 3 zarządzenia).

W podstawie prawnej zarządzenia wskazano § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r., zgodnie z którym numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków ustala się w procesie zakładania ewidencji, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany.

Wojewoda wskazał, że zarządzenie doręczono do organu nadzoru w dniu 27 sierpnia 2014 r. W toku badania jego legalności stwierdzono, że zostało ono podjęte z istotnym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem:

- art. 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych,

- załącznika do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz. U. z 2013 r. poz. 200),

- § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów.

Wojewoda wyjaśnił, że w Gminie P. urzędowe nazwy miejscowości to: G. - wieś, S. – część wsi G. oraz T. – część wsi G.. Natomiast nazwa miejscowości nigdzie nie wymieniona, tj. G. – S. używana jest w dokumentach ewidencji ludności, w aktach stanu cywilnego i przez miejscową ludność.

W ubiegłym roku mieszkańcy złożyli do Wójta wniosek, aby wystąpił do Ministra Administracji i Cyfryzacji o zmianę nazwy ich miejscowości. W związku z tym w Gminie P. zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami, a następnie sprawa rozpatrzenia wniosku była procedowana na sesji Rady Gminy P. w dniu 31 marca 2014 r. Jednak Rada Gminy większością głosów odrzuciła projekt uchwały w tej sprawie.

Zarządzeniem stanowiącym przedmiot sprawy Wójt powołał Komisję do weryfikacji numeracji dla całej miejscowości G.. Komisja zaproponowała ujednolicić numerację poprzez zachowanie aktualnej numeracji w miejscowości G. – wieś od numeru 1 do numeru 70, natomiast w częściach wsi: [...] zaproponowano nadanie kolejnych numerów porządkowych od numeru 71 do 266. Komisja zaproponowała zatem objąć jednolitą nazwą (G.) i numeracją dotychczasowe terytorium trzech wcześniej wymienionych miejscowości. Propozycja Komisji została zatwierdzona przez Wójta.

Zarządzenie Nr [...] spowodowało sytuację, że przestały istnieć części wsi G. o nazwach: S. oraz T., mimo że dalej figurują one w urzędowym wykazie nazw miejscowości i ich części. Tym samym Wójt dokonał zmiany urzędowej nazwy miejscowości, do czego, zdaniem Wojewody, nie był uprawniony. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 7 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych – urzędowe nazwy ustala, zmienia lub znosi, w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania i powinno ono określać dotychczasową nazwę urzędową, nazwę po zmianach, rodzaj miejscowości, pierwszy i drugi przypadek deklinacji, a w przypadku nazw miast i wsi – również formę przymiotnika utworzonego od tej nazwy.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że zarządzenie nr [...] wydane zostało z naruszeniem § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. W ocenie organu z powyższego przepisu wynika, że odrębny zbiór prowadzony powinien być dla wsi oraz odrębny dla części wsi. S. oraz T. stanowią odrębne części wsi G., w związku z tym dla każdej z nich powinny być ustalone odrębne zbiory numerów porządkowych. W niniejszej sprawie odrębny zbiór powinien być ustalony dla wsi G., odrębny dla S. oraz odrębny dla T. Wójt, nadając jednolitą, ciągłą numerację porządkową dla G., S. i T. naruszył § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia.

W ocenie Wojewody nadal pozostaje rozbieżność w nazewnictwie na terenie gminy P., przestały bowiem istnieć nazwy dwóch części wsi, tj. S. i T.

Skargę na opisane powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 11 września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Wójt Gminy P. zarzucając naruszenie prawa materialnego:

- art. 91 ust. 1 i niezastosowanie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie terminu 30 dni od doręczenia Wojewodzie Świętokrzyskiemu zarządzenia Wójta Gminy P. nr [...];

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uchylenie powyższego zarządzenia w całości, mimo że Wojewoda Świętokrzyski stwierdził niezgodność z prawem wyłącznie § 2;

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z art. 7 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych poprzez błędne ustalenie, że Wójt dokonał zmiany urzędowej nazwy miejscowości;

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów poprzez błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie odrębny zbiór numerów porządkowych powinien być utworzony dla wsi G. i dla części wsi S. oraz części wsi G. T.

Wskazując na powyższe uchybienia Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru oraz o zasądzenie od Wojewody Świętokrzyskiego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Wójt podniósł, że Wojewoda Świętokrzyski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia Wójta Gminy P. nr [...]. Wskazał, że w dniu 11 lipca 2014 r. został wezwany do udzielenia wyjaśnień co do zasad stosowanych nazw miejscowości G., G. S. i G. T. z uwzględnieniem zarządzenia nr [...], a pismo z upoważnienia Wojewody Świętokrzyskiego podpisał dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. W odpowiedzi na wezwanie przesłano dokumenty, w tym ww. zarządzenie nr [...].

W ocenie skarżącego, z powyższych dokumentów wynika bezspornie, że Wojewoda Świętokrzyski dysponował kwestionowanym zarządzeniem od dnia 11 lipca 2014 r. Nie jest przy tym istotne, w jakim wydziale Urzędu Wojewódzkiego znalazło się zarządzenie ze względu na to, że Urząd Wojewódzki stanowi aparat pomocniczy Wojewody i każde pismo odebrane w Urzędzie przez dyrektorów wydziałów ma taki sam skutek prawny jak doręczenie pisma Wojewodzie.

W konsekwencji zarządzenie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to jest po upływie 30 dni od dnia jego doręczenia. Termin 30-dniowy ma charakter prekluzyjny, nie jest możliwe jego przerwanie, zawieszenie lub przywrócenie. Upływ terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do samodzielnego stwierdzenia nieważności zarządzenia.

W związku z powyższym uprawniony jest, w ocenie skarżącego, również zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie.

Wójt Gminy P. zarzucił też, że Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność zarządzenia w całości pomimo tego, że w swoim rozstrzygnięciu zakwestionował wyłącznie § 2, a nie kwestionował jego pozostałych paragrafów - 1, 3 i 4. Zdaniem skarżącego, niepoddanie merytorycznej krytyce pozostałych postanowień zarządzenia skutkuje tym, że organ nadzoru bezpodstawnie stwierdził ich nieważność bez dokonania oceny pod względem zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Podniósł, że nie istnieje funkcjonalny związek pozostałych paragrafów z treścią § 2, bez którego zarządzenie nie mogłoby funkcjonować. Brak zatem podstaw prawnych do uchylenia powyższego zarządzenia w całości.

Zdaniem skarżącego błędne jest ustalenie, że "zarządzenie spowodowało sytuację, że przestały istnieć części wsi G. o nazwach S. oraz T. mimo, że figurują one w urzędowym wykazie nazw miejscowości i ich części, przez co wójt dokonał zmiany urzędowej nazwy miejscowości, do czego nie był uprawniony". Zmiana nazw urzędowych miejscowości, a nadanie numerów porządkowych miejscowości to dwa zupełnie odmienne stany faktyczne regulowane odmiennymi przepisami i nie pozostające ze sobą w stosunku zależności.

Skarżący podniósł, że być może w potocznym znaczeniu mieszkańcy mogą posługiwać się takim zarzutem, ale Wojewoda nadzór nad działalnością gminną sprawuje jedynie na podstawie zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym), a niniejsze zarządzenie nie zmienia nazwy żadnej z miejscowości i tym samym nie narusza ono przepisu art. 7 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.

Zdaniem Wójta błędne jest ustalenie przez organ nadzoru, że w niniejszej sprawie odrębny zbiór numerów porządkowych powinien być prowadzony dla wsi G. oraz odrębny zbiór powinien być prowadzony dla części wsi, tj. dla S. oraz T.

Wskazano, że z literalnego i jasnego brzmienia przepisu § 5 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, takiego logicznego wniosku nie można wysnuć. W przepisie tym łącznik stanowi alternatywa zwykła "lub", a nie jak błędnie twierdzi organ koniunkcja "i". Mamy zatem do czynienia z alternatywą, która pozwala Wójtowi na utworzenie ciągłego zbioru numerów wyłącznie dla Wsi G. w całości lub osobno dla wsi G. w części, osobno dla części wsi G. S., osobno dla części wsi G. T. Sposób utworzenia numeracji jest więc pozostawiony uznaniu Wójta, a nadanie jednolitych numerów porządkowych dla całej wsi G. ma umocowanie prawne. Brzmienie przepisu Wójt uznał za jasne i nie wymagające interpretacji, a tylko prawidłowego jego odczytania zgodnego z zasadami logiki prawnej.

Prawidłowa logiczna interpretacja wymienionego przepisu prowadzi zatem, zdaniem skarżącego, do wniosku, że zarządzenie Wójta Gminy P. nie narusza prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi.

W pierwszej kolejności odniesiono się do podnoszonego w skardze zarzutu przekroczenia przez Wojewodę terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), co w ocenie skarżącego, spowodowało utratę przez organ kompetencji do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie do ww. przepisu, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Z kolei w myśl przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy (w ciągu 7-miu dni od dnia ich podjęcia), a nie zarządzenia wójta, poza tymi, które ustanawiają przepisy porządkowe (w ciągu 2 dni od ich ustanowienia).

Z treści zacytowanych przepisów wynika zatem, że jeśli wójt nie przedłoży organowi nadzorczemu uchwały rady gminy bądź innego aktu ustanawiającego przepisy porządkowe, do czego zobowiązuje go art. 90 ust. 1, termin do podjęcia przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego w ogóle nie biegnie. Z obu przepisów nie wynika także wprost, aby termin 30-dniowy ograniczał czasowo organ nadzoru w przypadku przeprowadzenia kontroli aktów, które nie podlegają w ogóle obowiązkowi przedłożenia, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie jednak nie można uznać, aby akty tego rodzaju, jak ten, z którym mamy do czynienia w sprawie, nie podlegał działalności nadzorczej Wojewody. Jeśliby nawet przyjąć, że termin z art. 91 ust. 1 ma w tym przypadku zastosowanie, to – wbrew zarzutom skargi - stwierdzić należy, że został on zachowany.

Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z 13 sierpnia 2014 r. Wojewoda Świętokrzyski zwrócił się do Wójta Gminy P. o niezwłoczne dostarczenie zarządzenia Nr [...]. W odpowiedzi, żądany akt został przesłany wraz z pismem z 25 sierpnia 2014 r. i wpłynął do organu nadzoru w dniu 27 sierpnia 2014 r. W takiej sytuacji określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym 30 dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy zaczął swój bieg od dnia wpływu zarządzenia do organu nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w dniu 11 września 2014 r., a więc we wskazanym wyżej terminie (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 500/08).

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska wyrażonego w skardze, że termin z art. 91 ust. 1 rozpoczął bieg dnia 11 lipca 2014 r., kiedy to do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego [...] nadesłana została faxem odpowiedź na pismo z tej samej daty, dotycząca wyjaśnienia nieprawidłowości przy stosowaniu "nazw meldunkowych". Wraz z pismem Wójt nadesłał – również faxem – szereg pism i dokumentów urzędowych, w tym kontrolowane zarządzenie. Z pewnością nie można tego rodzaju działania nazwać przedłożeniem aktu "w trybie art. 90", czego wymaga art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z akt sprawy wynika bowiem, że dopiero postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego [...], do którego Dyrektor tego Wydziału zobowiązany został przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w związku z pismem mieszkańców miejscowości G. – S., dało Wojewodzie informację o podjęciu przez Wójta Gminy P. zarządzenia Nr [...], a to z kolei stanowiło podstawę do zażądania tego aktu przez organ nadzoru pismem z 13 sierpnia 2014 r.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, WSA w Kielcach wskazał, że zgodnie z art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (ust. 1 pkt 1). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają (ust. 5). Oba przepisy co do zasady stanowiły dla Wójta Gminy P. ustawowe upoważnienie do wydania zarządzenia w przedmiocie "uporządkowania ewidencji numeracji nieruchomości", mimo że nie zostały wskazane jako jego podstawa prawna. Z treści zarządzenia wynika natomiast, że zostało ono podjęte w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2012 r., poz. 125), zgodnie z którym numery porządkowe, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. numery porządkowe budynków, o których mowa wyżej), zwane dalej "numerami porządkowymi", ustala się w procesie zakładania ewidencji, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany.

Powiązanie treści art. 47a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z 9 stycznia 2012 r. daje logiczny wniosek, że ustalenie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) numerów porządkowych budynków, o ile nie następuje na wniosek zainteresowanych (np. w przypadku budynku nowowybudowanego, nie figurującego dotychczas w ewidencji) może nastąpić w procesach, o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Nie ulegało wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z procesem zakładania ewidencji, o jakiej mowa w art. 47a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Można jedynie domniemywać, że wydając zarządzenie Wójt postanowił zmienić tę ewidencję tworząc w jednej miejscowości jeden ciągły zbiór numerów porządkowych, przypisanych w dotychczasowych zapisach ewidencyjnych do trzech różnych miejscowości (lub ich części).

Niezależnie od tego, czy objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem zarządzenie wydane zostało w ramach procesu aktualizacji, uzupełnienia czy też zmiany ewidencji miejscowości, ulic i adresów, nie ulega wątpliwości, że wymagało zaistnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 9 stycznia 2012 r. Wykazanie powyższego należało do organu wydającego zarządzenie, chociażby w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli przez organ nadzoru czy też sąd administracyjny, a także dla urzeczywistnienia zasady przejrzystości i czytelności działań podejmowanych przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego.

Motywy, dla których Wójt Gminy P. wydał zarządzenie nr [...] nie zostały przedstawione w formie pisemnej (zarządzenie nie ma uzasadnienia), można je jednak domniemywać z przedstawionej Sądowi dokumentacji.

Jak wynika z załącznika do Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz.U. z 2013 r., poz. 200), na terenie Gminy P. istnieją trzy miejscowości: G. (wieś), S. (część wsi G.) oraz T. (część wsi G.), do których przypisane były numery porządkowe nieruchomości, dla każdej z nich oddzielnie. Bezspornym jest także, że Gmina P. w urzędowych dokumentach stosowała nazwy meldunkowe niezgodne z ww. załącznikiem, tj. "G. S." oraz "G. T.".

Z protokołu nr XXXIV/2014 z sesji Rady Gminy P. odbytej w dniu 31 marca 2014 r. wynika, że w dokumentach wydanych przez Gminę (m.in. w dowodach osobistych i prawach jazdy) figuruje nazwa "G. S.". W konsekwencji pod głosowanie poddany został projekt uchwały w sprawie utworzenia sołectwa "G. S." i wystąpienia do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o ustalenie urzędowej nazwy dla miejscowości G. S. Większością głosów Rada Gminy odrzuciła jednak ten projekt.

Z przedstawionej dokumentacji zdaje się wynikać, że podejmując zakwestionowane przez Wojewodę zarządzenie Wójt postanowił "uporządkować" powyższe kwestie. W zarządzeniu stwierdzono, że powołana w § 1 czteroosobowa komisja w terminie do dnia 31 maja 2014 r. dokona weryfikacji numeracji dla całej miejscowości G. poprzez nadanie jednolitych numerów porządkowych oraz wskazano, że należy uwzględnić nowobudowane budynki oraz działki budowlane (§ 2). Stosownie do § 3 komisja przedstawi projekt nadania numeracji, który podlega zatwierdzeniu przez Wójta (ust. 1). Nowa numeracja obowiązywać miała od dnia 1 czerwca 2014 r. (ust. 3), a po jej zatwierdzeniu miały zostać wydane zawiadomienia o nadaniu nowych numerów i przekazane do zainteresowanych (ust. 2).

Stosownie do § 5 ust. 3 rozporządzenia z 9 stycznia 2012 r., dla każdej wsi lub części wsi stanowiącej miejscowość oraz dla każdego osiedla na obszarach miast, w których ulice i place nie posiadają nazw, tworzy się jeden ciągły zbiór numerów porządkowych, w sposób zapewniający jego przestrzenną regularność oraz unikalność jego elementów. Z przepisu tego wynika, że jeden ciągły zbiór numerów porządkowych można utworzyć albo dla wsi albo dla części wsi stanowiącej miejscowość. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, numery porządkowe przypisane były zarówno dla wsi G. jak i dla odrębnych miejscowości stanowiących część tej wsi, tj. dla S. oraz dla T., gdyż na terenie tych trzech miejscowości znajdowały się budynki, podlegające ewidencji, o jakiej mowa w art. 47a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zmieniając dotychczasowy stan Wójt nie tylko nie wykazał, że zachodzi uzasadniony przypadek stanowiący podstawę do dokonania zmiany (uzupełnienia lub aktualizacji) w ewidencji, którego zaistnienia wymaga przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z 9 stycznia 2012 r. w związku z art. 47a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale także stworzył nie odpowiadającą rzeczywistości fikcję, wedle której do miejscowości S. i T. nie byłyby przypisane żadne numery porządkowe, mimo, że obie miejscowości mają urzędowe nazwy wymienione w załączniku do rozporządzenia z 13 grudnia 2013r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 2003r. o urzędowych nazwach miejscowości i ich części (Dz.U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1612 ze zm.), urzędowe nazwy ustala, zmienia lub znosi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw administracji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że urzędowe nazwy ustala się, zmienia i znosi dla:

1) miejscowości zamieszkanych i ich części;

2) miejscowości niezamieszkanych i ich części;

3) obiektów fizjograficznych.

Skoro zatem w załączniku do rozporządzenia w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części figurują nazwy G., S. oraz T. i bezspornie są to miejscowości zamieszkane, to zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, każdej z nich muszą być przypisane numery porządkowe położonych na ich terenie budynków. Tymczasem na skutek zarządzenia Wójta nr [...], w ewidencji figurowałyby nadal obie miejscowości (jako że zostały im nadane nazwy urzędowe), jednak znajdujące się na ich obszarze budynki byłyby przyporządkowane innej miejscowości, tj. G.. Tego typu "efektu" nie można osiągnąć bez jednoczesnej zmiany lub zniesienia nazw urzędowych miejscowości S. oraz T.

Dlatego Sąd pierwszej instancji zgodził się z Wojewodą, że objęte postępowaniem nadzorczym zarządzenie pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 2003r. o urzędowych nazwach miejscowości i ich części oraz z § 5 ust. 3 rozporządzenia z 9 stycznia 2012 r., a dodatkowo także z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia (poprzez brak wskazania motywów, dla których przeprowadzono zmianę, aktualizację czy też uzupełnienie ewidencji) w związku z art. 47a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Za chybiony Sąd pierwszej instancji uznał zarzut stwierdzenia nieważności zarządzenia w całości pomimo tego, że w swoim rozstrzygnięciu Wojewoda zakwestionował wyłącznie § 2 tego aktu. Zauważyć bowiem należy, że treść i sens zarządzeniu z 8 kwietnia 2014 r. nadaje zapis zawarty właśnie w § 2. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności jedynie § 2 zarządzenia spowodowałoby, że pozostałe jego zapisy byłyby niewykonalne i straciłyby rację bytu. Bezprzedmiotowym stałoby się powołanie komisji w celu dokonania weryfikacji istniejącej numeracji (§ 1), przedstawienie projektu nadania numeracji Wójtowi czy wysyłanie zawiadomień o nadaniu nowych numerów (§ 3), a zarządzenie nie weszłoby faktycznie w życie (§ 4). Z tych przyczyn stwierdzenie nieważności całego zarządzenia było uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe skarga została oddalona na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Ke 995/14 wywiódł Wójt Gminy P. zaskarżając ten wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie uporządkowania ewidencji numeracji nieruchomości.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

- niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 i niezastosowanie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie terminu 30 dni od doręczenia Wojewodzie Świętokrzyskiemu zarządzenia Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r w sprawie uporządkowania ewidencji numeracji nieruchomości;

- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że wójt dokonał zniesienia nazw urzędowych miejscowości S. oraz T.;

- § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów poprzez błędną jego wykładnię i akceptację stanowiska Wojewody Świętokrzyskiego, że w niniejszej sprawie odrębny zbiór numerów porządkowych powinien być utworzony dla wsi G. i dla części wsi S. oraz części wsi T.

Wskazując na powyższe podstawy Wójt Gminy P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2014 r. jest niezasadny z następujących przyczyn:

1) Sąd poprzez nieuchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie uporządkowania ewidencji numeracji nieruchomości naruszył art. 145 § pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ponieważ prawidłowa ocena stanu prawnego wskazuje, że Wójt Gminy P. wydając powyższe zarządzenie nie naruszył prawa, a skarga powinna zostać uwzględniona.

2) Sąd w sposób wadliwy ocenił, że Wojewoda Świętokrzyski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z zachowaniem terminu 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie uporządkowania ewidencji numeracji nieruchomości. Podniesiono, że w dniu 11 lipca 2014 r. Wójt został wezwany do udzielenia wyjaśnień zasad stosowanych nazw miejscowości G., G. S. i G. T. z uwzględnieniem Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie uporządkowana ewidencji numeracji nieruchomości, pismo z upoważnienia Wojewody Świętokrzyskiego podpisał dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. W odpowiedzi na wezwanie przesłano dokumenty, w tym wymienione wyżej Zarządzenie Wójta z dnia 8 kwietnia 2014 r. Z powyższych dokumentów wynika bezspornie, że Wojewoda Świętokrzyski dysponował kwestionowanym zarządzeniem od dnia 11 lipca 2014 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest istotne w jakim wydziale Urzędu Wojewódzkiego znalazło się zarządzenie ze względu na to, że Urząd Wojewódzki stanowi aparat pomocniczy Wojewody i każde pismo odebrane w Urzędzie przez dyrektorów wydziałów ma taki sam skutek prawny jak doręczenia pisma Wojewodzie.

Nie ma więc – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - uzasadnienia prawnego stanowisko Sądu pierwszej instancji, że termin 30 dniowy określony w art. 91 § 1 ustawy o samorządzie gminnym biegnie wyłącznie dla zarządzeń doręczonych w trybie art. 90 tej ustawy.

Podkreślono, że powyższe zarządzenie nie należało do kategorii aktów obligatoryjnie przedkładanych organowi nadzoru w terminie 7 dni od podjęcia. Zatem zarządzenie nie zostało doręczone Wojewodzie w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym i 30 dniowy termin do podjęcia decyzji w trybie nadzoru został przekroczony. W konsekwencji zarządzenie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym, tj. po upływie 30 dni od dnia jego doręczenia. Termin 30 dniowy ma charakter prekluzyjny, nie jest możliwe jego przerwanie, zawieszenie lub przywrócenie. Upływ terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do samodzielnego stwierdzenia nieważności zarządzenia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2007 r., II SA/Po 39/07, LEX nr 507228; wyrok NSA z dnia 19 marca 1992 r., SA/Wr 104/92 ). W związku z powyższym uprawniony jest również zarzut naruszenia art. 93 ust. ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie.

3) błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że "objęte postępowaniem nadzorczym zarządzenie pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości" i że Wójt "stworzył nieodpowiadającą rzeczywistości fikcję, wedle której do miejscowości S. i T. nie byłyby przypisane żadne numery porządkowe, mimo że obie miejscowości mają urzędowe nazwy", skoro § 5 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów pozwala na utworzenie dla każdej wsi lub części wsi stanowiącej miejscowość jednego ciągłego zbioru numerów porządkowych, w sposób zapewniający jego przestrzenną regularność oraz unikalność jego elementów. Wydając zarządzenie nie spowodowano, że nastąpiła zmiana nazw urzędowych miejscowości. Błędna jest zatem dokonana przez Sąd wykładnia art. 7 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.

4) błędna jest akceptacja poglądu Wojewody Świętokrzyskiego, że odrębny zbiór numerów porządkowych powinien być prowadzony dla wsi G. i odrębny zbiór powinien być prowadzony dla części wsi, tj. dla S. oraz T. Z literalnego i jasnego brzmienia przepisu § 5 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów takiego logicznego wniosku nie można wysnuć. Powołany przepis rozporządzenia wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji pozwalał Wójtowi P. na utworzenie ciągłego zbioru numerów wyłącznie dla wsi G. w całości lub osobno dla wsi G., osobno dla części wsi S., osobno dla części wsi T. tak jak to uczyniono w zarządzeniu.

Sposób utworzenia numeracji jest więc pozostawiony uznaniu Wójta, a nadanie jednolitych numerów porządkowych dla całej wsi G. ma umocowanie prawne. Podniesiony w uzasadnieniu wyroku aspekt tego czy są to miejscowości zamieszkane i każdej z nich muszą być przypisane numery porządkowe budynków w niniejszej sprawie nie ma znaczenia prawnego.

Podsumowując strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że WSA w Kielcach dokonał błędnej wykładni § 5 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Wskazane naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, stąd też zaskarżony wyrok jest niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.:: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być uwzględniony.

Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w ramach tego zarzutu żadnego przepisu, który w jej ocenie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymieniony został przepis art. 145 § pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieuchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...]. Tak odkodowany z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji nie stosował bowiem ani nie mógł stosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który reguluje kompetencje Sądu w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia, a nie na rozstrzygnięcia nadzorcze. W sprawach ze skarg na akty nadzoru, które obejmują również rozstrzygnięcie nadzorcze, kompetencje Sądu określa art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 i niezastosowanie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie terminu 30 dni od doręczenia Wojewodzie Świętokrzyskiemu zarządzenia Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie uporządkowania ewidencji numeracji nieruchomości. Po upływie tego terminu, który ma charakter materialny, Wojewoda utracił kompetencje do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nietrafnie zaakceptował stanowisko organu nadzoru, że zarządzenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie zostało doręczone temu organowi w dniu 11 lipca 2014 r.

W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po upływie terminu do jego wydania, kwestionuje przede wszystkim sposób zastosowania powyższych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. Zakwestionowano bowiem ustalenia w zakresie daty doręczenia organowi nadzoru zarządzenia Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., od której rozpoczął bieg 30 dniowy termin, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Jeżeli wnoszący skargę kasacyjną zamierzał zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że wadliwie nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zaakceptował stan faktyczny nieprawidłowo ustalony przez organ nadzoru, powinien wskazać na naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 148 tej ustawy w powiązaniu z przepisami postępowania mającymi zastosowanie w postępowaniu nadzorczym, tj. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z mającymi w sprawie odpowiednie zastosowanie przepisami k.p.a. naruszonymi w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zakwestionowano również sposób zastosowania powyższych przepisów zdeterminowany ich rozumieniem przez Sąd pierwszej instancji, które jest błędne w ocenie strony skarżącej kasacyjnie. Podniesiono bowiem, że niewłaściwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że termin 30 dniowy określony w art. 91 § 1 ustawy o samorządzie gminnym biegnie wyłącznie dla zarządzeń doręczonych w trybie art. 90 tej ustawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd pierwszej instancji nie wyraził w sposób stanowczy takiego poglądu, stając jedynie na stanowisku, że z treści art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika wprost, aby termin 30-dniowy ograniczał czasowo organ nadzoru w przypadku przeprowadzenia kontroli aktów, które nie podlegają w ogóle obowiązkowi przedłożenia, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zaprezentowanego wyżej stanowiska strony skarżącej kasacyjnie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek wójta przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, przy czym akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Przepis ten, jak i inne uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie odnoszą się do obowiązku przedkładania wojewodzie zarządzeń (poza aktami ustanawiającymi przepisy porządkowe). W kwestii istnienia takiego obowiązku prezentowane są odmienne stanowiska w literaturze przedmiotu (zob. A. Jaroszyński, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 745 i powołane tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy istotą problemu nie jest jednak kwestia istnienia obowiązku wójta przedkładania wojewodzie wszystkich zarządzeń, lecz odpowiedź na pytanie, jaki skutek – w zakresie terminu do skorzystania przez wojewodę z kompetencji nadzorczych – wywołuje doręczenie przez wójta określonego zarządzenia niezależnie od tego czy obowiązek taki na nim spoczywał, czy też nie.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie 30 dniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nadzorowi podlegają wszystkie zarządzenia wójta (por. wyrok NSA dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 500/08, LEX 490094; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX 236479; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05, LEX 186661; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX 236479).

Przepisy powyższe wiążą bieg 30 dniowego terminu do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia z faktem doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia. Ze względu na to, że tryb określony w art. 90 dotyczy tylko uchwał i zarządzeń wskazanych w tym przepisie, może być kwestią dyskusyjną, czy w przypadku pozostałych zarządzeń nie ma on zastosowania, co jednak nie wyłącza skutku, jaki jest związany z faktem doręczenia organowi nadzoru zarządzenia, tj. rozpoczęcia biegu 30 dniowego terminu do skorzystania przez wojewodę z kompetencji nadzorczych. Dla skutku tego nie mają znaczenia motywy, jakie legły o podstaw doręczenia zarządzenia organowi nadzoru. Do wniosku, że 30 dniowy termin do skorzystania przez wojewodę z kompetencji nadzorczych biegnie od momentu faktycznego doręczenia skłania się również doktryna (por. A. Jaroszyński, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 757). Jak podkreślił NSA w postanowieniu z dnia z dnia 18 maja 2006 r., I OSK 55/06, LEX 197981, "jeżeli zarządzenie zostanie przedstawione organowi nadzoru, to termin do stwierdzenia jego nieważności, stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia. Zauważyć można, że organ nadzoru może w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym zażądać jego przedstawienia. Jeżeli zaś zaskarżone zarządzenie wpłynęło do organu nadzoru wraz z pismem mieszkańców budynku, to termin do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia powinien być liczony od tej daty. Pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lipca 2000 r. sygn. akt I SA 695/00, że doręczenie organowi nadzoru uchwały przez podmiot do tego niezobowiązany nie spełnia ustawowych wymagań, nie może mieć zastosowania do przedkładania organowi nadzoru zarządzeń organu wykonawczego gminy, nie istnieje bowiem ustawowy obowiązek przedkładania takich zarządzeń. Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że 30 dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru w myśl art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał".

Z art. 88 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Zarówno wykładnia językowa tego przepisu, jak i wykładnia celowościowa i systemowa, nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska, że tylko takie doręczenie zarządzenia, które jest wynikiem wezwania opartego na art. 88 ustawy o samorządzie gminnym wywołuje skutek w postaci rozpoczęcia terminu do skorzystania przez organ nadzoru z jego kompetencji nadzorczych. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje wyłącznie na prawo żądania przez organ nadzoru informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Przepis ten jest interpretowany w piśmiennictwie jako instrument pozyskiwania przez organ nadzoru m.in. zarządzeń wójta, w sytuacji gdy organ nadzoru nie znając ich treści nie ma możliwości wykonywania przysługujących mu kompetencji nadzorczych. Jeżeli jednak organ nadzoru dysponuje oryginałem zarządzenia, to wzywanie o jego przedłożenie nie jest niezbędne do wykonywania kompetencji nadzorczych. Z unormowań ustawy o samorządzie gminnym wynika, że nadzór wojewody nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85), a uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1). Przepisy te nie dają podstaw do twierdzenia, że w sytuacji, gdy organowi nadzoru znana jest treść zarządzenia w związku z otrzymaniem jego oryginału, jest on zwolniony od skorzystania ze swoich kompetencji nadzorczych do momentu ponownego uzyskania takiego zarządzenia na skutek zastosowania mechanizmu, o jakim mowa w art. 88 ustawy o samorządzie gminnym. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wszczyna organ nadzoru z urzędu (ewentualnie na wniosek prokuratora), mogąc jednocześnie wstrzymać jej wykonanie (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1992 r., SAB/Wr 15/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 39; postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 1992 r., SAB/Wr 16/92, Wspólnota 1992, nr 29, s. 21; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1992 r., SA/Wr 22/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 15). Ewentualne interwencje osób trzecich mogą być przez organ nadzoru traktowane co najwyżej jako "sygnał w sprawie". Ocena, czy doręczona uchwała bądź zarządzenie wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tegoż organu, postępowanie zaś w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu - złożenie w tej materii wniosku przez jakikolwiek podmiot nie skutkuje wszczęciem postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2000 r., III SA 1387/00, LEX 47979; G. Jyż, w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 3).

W realiach niniejszej sprawy oryginał zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia 8 kwietnia 2014 r. Nr [...] doręczono organowi nadzoru w dniu 27 sierpnia 2014 r. w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, co prowadzi do wniosku, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 1666, poz. 1612 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wójt dokonał zniesienia nazw urzędowych miejscowości S. oraz T.

Zgodnie z powyższym przepisem, "Urzędowe nazwy, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2, ustala, zmienia lub znosi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 8". Z przepisu tego wynika m.in. norma kompetencyjna skierowana do ministra właściwego do spraw administracji publicznej określająca jego kompetencję do ustalania, zmieniania lub znoszenia urzędowych nazw miejscowości. Sąd pierwszej instancji nie wyraził stanowiska, z którego wynikałoby inne rozumienie tego przepisu, a zatem bezpodstawny jest zarzut jego błędnej wykładni. Nie stwierdził również, że Wójt Gminy P. dokonał zniesienia nazw urzędowych miejscowości S. oraz T. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu nadzoru, że treść zarządzenia Wójta Gminy P. nr [...] wywołuje skutki równoważne ze zmianą urzędowych nazw miejscowości (i w tym sensie jest sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych), podnosząc, że na skutek tego zarządzenia w ewidencji figurowałyby nadal miejscowości G. i S. (zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw i miejscowości), jednak znajdujące się na ich obszarze budynki byłyby przyporządkowane innej miejscowości, tj. G., a tego typu "efektu" nie można osiągnąć bez jednoczesnej zmiany lub zniesienia nazw urzędowych miejscowości S. oraz T.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła również zarzut naruszenia § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2012 r., poz. 125) poprzez błędną jego wykładnię przejawiającą się w akceptacji stanowiska Wojewody Świętokrzyskiego, że w niniejszej sprawie odrębny zbiór numerów porządkowych powinien być utworzony dla wsi G. i dla części wsi S. oraz części wsi T.

Wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji w realiach niniejszej sprawy jest prawidłowa, a zatem zarzut powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przepis § 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia stanowi, że "Dla każdej wsi lub części wsi stanowiącej miejscowość oraz dla każdego osiedla na obszarach miast, w których ulice i place nie posiadają nazw, tworzy się jeden ciągły zbiór numerów porządkowych, w sposób zapewniający jego przestrzenną regularność oraz unikalność jego elementów". W ocenie strony skarżącej kasacyjnie użycie w tym przepisie spójnika "lub" pozwala wójtowi na utworzenie ciągłego zbioru numerów wyłącznie dla wsi G. w całości lub osobno dla wsi G. w części, osobno dla części wsi G. S., osobno dla części wsi G. T.

Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 47b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Wykładnia § 5 ust. 3 tego rozporządzenia musi zatem uwzględniać regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Z treści § 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia wynika, że w przypadku wsi jeden ciągły zbiór numerów porządkowych tworzy się dla każdej wsi lub części wsi stanowiącej miejscowość. Zarówno numery porządkowe budynków, jak i nazwy miejscowości stanowią element danych ewidencyjnych konkretnej miejscowości (art. 47a ust. 4 pkt 1 i pkt 5 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Z kolei z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, wynika, że "miejscowość to jednostka osadnicza lub inny obszar zabudowany odróżniające się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem ich rodzaju", a wieś to "jednostka osadnicza o zwartej lub rozproszonej zabudowie i istniejących funkcjach rolniczych lub związanych z nimi usługowych lub turystycznych nieposiadająca praw miejskich lub statusu miasta" (art. 2 pkt 12 ustawy). Część wsi stanowiąca miejscowość stanowi zatem odrębną jednostkę osadniczą w stosunku do wsi. W sytuacji, gdy w ramach wsi znajdują się części wsi odróżniające się nazwą, to stanowią one odrębne miejscowości.

Z analizy powyższych przepisów wynika, że zbiór numerów porządkowych dla części wsi stanowiącej odrębną miejscowość musi być powiązany z nazwą tej miejscowości skoro numery porządkowe i nazwa miejscowości stanowią elementy ewidencji konkretnej miejscowości. Nie ma zatem podstaw do wprowadzania jednolitych numerów porządkowych dla miejscowości stanowiącej wieś o odrębnej nazwie z pominięciem nazw części wsi stanowiących odrębne miejscowości o własnej nazwie. Innymi słowy, jeden ciągły zbiór numerów porządkowych nie może obejmować kilku miejscowości o odrębnych nazwach, nawet jeżeli miejscowości te wchodzą w skład jednej wsi. W sytuacji, gdy w Gminie P. urzędowe nazwy miejscowości to: G. – wieś, S. – część wsi G. oraz T. – część wsi G., zarządzenie Wójta Gminy P. zmierzające do nadania jednolitych numerów porządkowych dla całej miejscowości G., nie znajdowało podstaw w obowiązujących przepisach prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.