Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1732/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 5, art. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej "Minister") utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w postaci m. in.:

- treści ugody wraz z załącznikami zawartej w dniu [...] lipca 2013 r., pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a spółką [...] S.A. oraz jej akcjonariuszami - (pkt 1 wniosku),

- wszelkich analiz, ekspertyz, opinii, informacji dotyczących ww. ugody przygotowanych przez pracowników Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, konsultantów lub inne organy administracji publicznej, w szczególności UKE, UOKiK (pkt 3 wniosku).

W dniu [...] października 2013 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przekazano w[...] S.A. oraz jej Akcjonariuszy tajemnicę przedsiębiorstwa oraz informacje, do których dostęp podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. W odniesieniu do pkt 3 wniosku, Organ I instancji przekazał:

1) analizę ekonomiczno-finansową modelu dla wyceny częstotliwości w paśmie 800 MHz (790-862 Mi Iz). Raport końcowy [...],

2) pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 1 sierpnia 2013 r. informujące Prezesa UKE o nieskorzystaniu z prawa do odstąpienia od Ugody na podstawie pkt 4.4 Ugody,

3) pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 sierpnia 2013 r. informujące Prezesa UKE o nieskorzystaniu przez Ministra Administracji i Cyfryzacji z prawa do odstąpienia od Ugody na podstawie pkt 4.5 Ugody.

Ponadto organ I instancji wskazał, że jest w posiadaniu "Opinii eksperckiej dotyczącej sporu prawnego pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami [...], "[...]", która została przygotowana na zlecenie MAC. Zgodnie z Regulaminem Arbitrażowym Międzynarodowej Izby Handlowej, sprawy dotyczące arbitrażu objęte są poufnością, co oznacza, że wszelkie dowody (w tym dokumenty, analizy), dane lub informacje dotyczące postępowania arbitrażowego są poufne.

W dniu [...] listopada 2013 r. [...] Sp. z o.o. złożyła skargę na bezczynności organu polegającą na nieuprawnionym zaniechaniu ujawnienia żądanej przez Skarżącego informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 702/13, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w zakresie pkt 1 tj. treści ugody zawartej dnia [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a firmą [...] S.A. oraz pkt 3 w zakresie opinii eksperckiej dotyczącej sporu pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami [...] S.A., sporządzonej przez [...].

Po wyroku Sądu, [...] Sp. z o.o. pismem z dnia [...] lipca 2014 r. ponownie wystąpiono do [...] S.A. oraz jej akcjonariuszy o doprecyzowanie czy ugoda zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, do których należy ograniczyć dostęp oraz o oznaczenie fragmentów, które można odczernić w stosunku do przekazanej [...] Sp. z o.o. ostatecznej wersji zaczernionej treści ugody.

Pismami z dnia [...] lipca 2014 r. [...] S.A. oraz akcjonariusze [...] S.A. poinformowali, że ugoda zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa oraz informacje niejawne, do których należy ograniczyć dostęp. Ugoda nie zawiera fragmentów, które można odczernić w stosunku do przekazanej ostatecznej wersji zaczernionej treści ugody.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu pkt 1 i 3 wniosku Spółki [...] Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a spółką [...] S.A. oraz opinii eksperckiej [...] organ I instancji odmówił udostępnienia ww. informacji publicznej.

Od ww. decyzji [...] Sp. z o.o. złożyła w dniu [...] lipca 2014 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit b i c ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwe konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm. ), poprzez odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci treści Ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji, a spółką [...] S.A. oraz opinii eksperckiej sporządzonej przez [...], pomimo iż dokumenty te stanowią informację publiczną prostą, natomiast w sprawie nie znajduje zastosowania żaden z wyjątków od zasady niezwłocznego udostępnienia danych zgodnie z wnioskiem, w szczególności ww. dokumenty nie zawierają danych objętych tajemnicą, w tym tajemnicą przedsiębiorcy,

2) naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędne przyjęcie, że zgoda przedsiębiorcy na udostępnienie określonych danych, które go dotyczą stanowi konieczną przesłankę udostępnienia tych danych,

3) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 107 § 3 kpa w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie analizy treści żądanych przez Stronę dokumentów z punktu widzenia objęcia ich tajemnicą przedsiębiorstwa i oparcie się w tym względzie przez organ jedynie na oświadczeniach o braku zgody na udostępnienie treści ugody Stronie, złożonych przez [...] S.A. oraz jej akcjonariuszy, pomimo że organ z urzędu zna treść tych dokumentów, a także był obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie możliwości objęcia fragmentów Ugody tajemnicą przedsiębiorstwa, na mocy wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 702/13,

4) naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 153 Ppsa poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż Opinia nie stanowi informacji publicznej, a jedynie dokument prywatny, pomimo, iż tut. organ był w tym względzie związany ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 702/13, gdzie stwierdzono, iż Opinia nie stanowi dokumentu prywatnego, natomiast jest informacją publiczną.

Na tej podstawie [...] Sp. z. o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz niezwłoczne udostępnienie żądanej informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Zaskarżoną decyzją Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej przypomniał stan faktyczny sprawy i zajęte już w sprawie stanowisko. Minister Administracji i Cyfryzacji rozpatrując sprawę ponownie i dokonując analizy złożonego przez [...] sp. z o.o. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie udostępnienia treści ugody z dnia [...] lipca 2013 r. ustalił, iż żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy, o czym przesądza bezpośrednio treść przepisów tej ustawy (art. 1, art. 6) oraz utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych. Jednocześnie organ stwierdził, iż żądane informacje nie podlegają udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie [...] S.A. i jej akcjonariusze, poprzez zawartą w ugodzie klauzulę o poufności, wyrazili wolę utajnienia informacji zawartych w ugodzie. Ponadto [...] S.A. oraz do jej akcjonariusze potwierdzili powyższe w pismach z dnia [...] lipca 2014 r., wskazując iż: "ugoda zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa oraz informacje niejawne, do których należy ograniczyć dostęp, ugoda nie zawiera fragmentów, które można odczernić w stosunku do przekazanej ostatecznej wersji zaczernionej treści ugody".

Następnie organ wskazał, że mając na uwadze klauzulę poufności, zawartą w ugodzie a także biorąc pod uwagę stanowisko [...] S.A. oraz jej akcjonariuszy z dnia [...]lipca 2011 r. i dokonując analizy ww. ugody pod kątem objęcia jej postanowień tajemnicą przedsiębiorcy, podał, że organ posiłkował się pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa", zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz orzecznictwem sądowym, w tym w szczególności orzeczeniem wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, które to orzeczenie ma w ocenie organu daleko idące znaczenie dla określania wzajemnej relacji pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" i "tajemnicy przedsiębiorstwa".

Organ podkreślił, iż w świetle art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Z powyższego przepisu, zdaniem Ministra wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa musi spełniać następujące warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów, w ocenie Ministra, uprawnia do twierdzenia, że wskazane powyżej przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności, jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp (..). Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Minister stwierdził, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.

Zdaniem Ministra, w przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest, że [...] S.A. oraz jej akcjonariusze podjęli działania celem zachowania ugody z dnia [...] lipca 2013 r. w poufności. Podjęte przez [...] S.A. oraz jej akcjonariuszy czynności spełniają przesłanki sformułowane na gruncie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji do uznania, iż spełniony został warunek objęcia ochroną informacji zawartych w Ugodzie jako tajemnicy przedsiębiorstwa z uwagi na jej poufność.

Skoro przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich w poufności, to zapewne ze względu na okoliczność, iż ich ujawnienie spowoduje negatywne skutki. Minister podkreślił ponadto, że przedsiębiorca nie ma obowiązku wykazywania przed podmiotem, na którego nałożył obowiązek zachowania określonych informacji w tajemnicy, że dane informacje mają dla niego wartość gospodarczą. Objęcie danych informacji klauzulą poufności należy do wyłącznej decyzji samego przedsiębiorcy. Ponadto wskazano, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, iż poufności nie wyklucza posiadanie tej informacji przez pewien ograniczony krąg podmiotów. Na tę okoliczność Minister przywołał treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKM 304/00.

Podkreślono, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania ugoda z dnia [...] lipca 2013 r. została objęte klauzulą poufności już na etapie jej zawierania. Według wiedzy organu przedmiotowa ugoda nie była ogólnie dostępna. Powyższe, w ocenie Ministra, pozwala twierdzić, iż ugoda z dnia [...] lipca 2013 r. objęła jest tajemnicą przedsiębiorstwa.

Mając na uwadze, że ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji posługuje się pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa" a nie pojęciem "tajemnicy przedsiębiorcy" tak jak czyni to Ustawa, właściwym, zdaniem Ministra, wydaje się określenie wzajemnych relacji tych pojęć. Powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w w/w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r. W przedmiotowym wyroku Sąd wyraził przekonanie, że "Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te iv zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą" wtedy, gdy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich, nie tracił natomiast swojego charakter poprzez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W opinii Sądu, tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej niż tajemnica przedsiębiorstwa. Dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, w ocenie Sądu, wystarczającym jest stwierdzenie utrzymania danych informacji przez przedsiębiorcę w tajemnicy i nie jest przy tym wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa.

Przyjmując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powyższym wyroku, iż "informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich, Minister przyjął, iż poszczególne postanowienia Ugody objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Ujawnienie zatem przez organ informacji, które stanowią dla przedsiębiorcy tajemnicę stanowiłoby działanie niezgodne z przepisami prawa.

Minister Administracji i Cyfryzacji dokonując zaś analizy złożonego przez [...] sp. z o.o. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie udostępnienia opinii eksperckiej [...] oraz opierając się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdził, że omawiana ekspertyza posiada status informacji publicznej. Jednocześnie organ uznając, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy podzielił w tym zakresie swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tj.: naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i c ustawy o udostępnieniu informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Minister stwierdził, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. nie doszło do naruszenia przywołanych przepisów. Organ wydający ww. decyzję uznał się za podmiot obowiązany, w świetle przepisów Ustawy, do udostępnienia informacji publicznej. Dokonał analizy informacji żądanych przez wnioskodawcę jako mieszczących się w zakresie pojęciowym informacji publicznej, czego wyrazem było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotową decyzję organ I instancji rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej wydał w terminie określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto przeprowadził postępowanie dowodowe, zwracając się do [...] S.A. oraz do jej akcjonariuszy z zapytaniem, czy ugoda z dnia [...] lipca 2013 r. zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, do których należy ograniczyć dostęp oraz o oznaczenie fragmentów, które można odczernić w stosunku do przekazanej ostatecznej wersji zaczernionej ugody.

Jednocześnie ustosunkowując się do zarzutu, iż ugoda zawiera informacje odnoszące się do dysponowania przez organ władzy publicznej majątkiem publicznym Minister zwrócił uwagę, że rezerwacja częstotliwości odbywa się poprzez decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, o której udostępnienie wnioskodawca nie występował. Na tej podstawie uznał, że ww. zarzut nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej w związku z art. 1 ustawy u zwalczeniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędne przyjęcie, że zgoda przedsiębiorcy na udostępnienie, określonych danych, które go dotyczą stanowi konieczną przesłankę udostępnienia tych danych wyjaśniono, iż zarzut uzależnienia stanowiska organu I instancji od zgody przedsiębiorcy nie znajduje oparcia w dokumentacji sprawy. Organ I instancji nie uzależniał swojego stanowiska od zgody przedsiębiorcy, gdyż o taką zgodę nie występował. Organ wystąpił do [...] S.A. oraz do jej akcjonariuszy o informację, które zapisy Ugody, w ocenie wyżej wymienionych, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Jednocześnie jak wynika z dokumentacji sprawy, w stosunku do Opinii, organ I instancji nie występował o takie informacje.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 107 § 3 kpa w związku z art. 5 ust. 2 ustawy w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 153 ppsa Minister również uznał, że ww. zarzut nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentacji przedmiotowej sprawy. Wskazano, iż opinia [...] została opracowana na podstawie Raportu [...] i odniósł się do prywatnego charakteru tego raportu. Opinia ta jest w całości oparta na informacjach z raportu [...], zarówno jej założenia jak i pochodzące z niej wnioski, tym samym nie można twierdzić, że organ nie zbadał treści żądanych przez Stronę dokumentów. Organ I instancji zwrócił się do [...] S.A. oraz do jej akcjonariuszy z zapytaniem o wskazanie zapisów stanowiących "tajemnicę przedsiębiorstwa". Jednocześnie po otrzymaniu ww. stanowiska uznał, iż poszczególne zapisy Ugody objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, iż Organ i instancji nie przeprowadził "postępowania dowodowego w zakresie możliwości objęcia fragmentów Ugody tajemnicą przedsiębiorstwa".

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 153 Ppsa wskazano, iż organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., uznał, iż opinia posiada walor informacji publicznej. Jednocześnie podkreślono, iż w decyzji tej organ I instancji nie wskazywał, by w jego ocenie opinia ta nie stanowiła informacji publicznej. Organ nie dokonywał również polemiki ze stanowiskiem Sądu w tym zakresie. W treści uzasadnienia decyzji wskazano jedynie, iż udostępnienie Opinii [...] byłoby równoznaczne z ujawnieniem tajemnicy oraz informacji zawartych w dokumencie prywatny - jakim jest Raport [...]. Organ I instancji uznał, iż z uwagi na fakt opatrzenia raportu [...] klauzulą "prywatne i poufne", który to dokument stanowił podstawę do sporządzenia Opinii, Opinia zawiera informacje, których ujawnienie byłoby równoznaczne z ujawnieniem tajemnicy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zatem organ I instancji prawidłowo uznał, że informacja o jaką wystąpiła [...] Sp. z o.o. pomimo, iż ma charakter informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczania wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy.

Na powyższą decyzję, Spółka [...] z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art, 3 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. b) i c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że żądana informacja publiczna w postaci treści ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a spółką [...] S.A. oraz opinii eksperckiej sporządzonej przez [...], nie podlegała udostępnieniu z uwagi na wolę utrzymania tych informacji w poufności przez spółkę [...] S.A., pomimo że dokumenty te nie zawierają danych objętych tajemnicą, w tym tajemnicą przedsiębiorcy, a przez to naruszenie konstytucyjnego prawa skarżącej do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP;

b) art. 5 ust. 2 UDIP w związku z art. 11 ust. 4 pow. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez oparcie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej wyłącznie na braku zgody przedsiębiorcy, bez jakiejkolwiek analizy charakteru informacji objętej żądanymi dokumentami z punktu widzenia materialnego aspektu ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, w szczególności poprzez wyprowadzenie bezpodstawnego wniosku o szerszym zakresie pojęcia tajemnica przedsiębiorcy w stosunku do pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, co miałoby uzasadniać odmowę udostępnienia informacji brakiem zgody przedsiębiorcy na udostępnienie informacji, pomimo braku ustawowych podstaw dla przyjęcia takiego wniosku;

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 107 § 3 kpa, w związku z art. 5 ust. 2 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w związku z art. 11 ust. 4 UZNK w związku z art. 153 ustawy P.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie analizy treści żądanych przez skarżącą dokumentów z punktu widzenia objęcia ich tajemnicą przedsiębiorstwa i oparcie się w tym względzie przez organ jedynie na oświadczeniach o braku zgody na udostępnienie treści ugody Skarżącej, złożonych przez [...] oraz jej akcjonariuszy, pomimo że organ z urzędu zna treść tych dokumentów, a także był obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie możliwości objęcia fragmentów Ugody tajemnicą przedsiębiorstwa, na mocy wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r., II SAB/Wa 702/13.

W uzasadnieniu skargi wskazał, między innymi, że bezsporne jest, że dokumenty, których ujawnienia żąda skarżąca, a więc ugoda oraz opinia, stanowią informację publiczną. Wyjaśnił to już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim wyroku. Również organ uznał zarówno opinię, jak i ugodę za informację publiczną. Sporna zaś pozostaje wykładnia pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" na gruncie przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w szczególności w kontekście przesłanek, które musi spełnić dana informacja, aby została uznana za niepodlegającą udostępnieniu.

Różnica w stanowisku sprowadza się głównie do tego, czy sam brak zgody: przedsiębiorcy na udostępnienie danych zwalnia całkowicie organ administracji dysponujący danymi od własnej oceny żądanych informacji. Zaskarżona decyzja opiera się bowiem na założeniu, że fakt uznania przez przedsiębiorcę danych za poufne i brak woli ich udostępnienia stanowi de facto automatyczną przesłankę odmowy udostępnienia danych.

Odnosząc się do charakteru żądanej informacji oraz znaczenie braku zgody [...] i jej akcjonariuszy na jej udostępnienie wskazano, że żądana informacja dotyczy kwestii, które mogą i powinny być przedmiotem zainteresowania społeczeństwa, a sama wola przedsiębiorcy zablokowania kontroli społecznej jego ustaleń z organami władzy publicznej nie może przesądzać o tym, czy informacja ta powinna być udostępniona. Podkreślono, że ugoda i opinia dotyczą dysponowania mieniem publicznym (częstotliwościami), o znacznej wartości, przez organ państwa, w drodze porozumienia z podmiotem prywatnym, zapadłego pomimo konieczności zastosowania trybu aukcji na częstotliwości, przewidzianego przez przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku - Prawo telekomunikacyjne. Uznanie więc, że postanowienia ugody, w których strony uregulowały kwestie wzajemnych roszczeń finansowych są objęte tajemnicą przedsiębiorcy [...] i jej akcjonariuszy, w ocenie skarżącej prowadzi do wykluczenia możliwości weryfikacji przez obywateli racjonalności dysponowania majątkiem publicznym o znacznej wartości przez organ władzy.

Na potrzeby dalszego wywodu skarżąca uznała za zasadne przytoczenie in extenso treści komunikatu organu z dnia 14 sierpnia 2013 r., który dotyczył ugody oraz opinii. W ocenie skarżącej, zawarcie ugody, w której zadysponowano częścią majątku publicznego, z pominięciem procedur przetargowych przewidzianych przez PT, zostało uzasadnione przez Organ rzekomą zasadnością roszczeń majątkowych [...] i jej akcjonariuszy wobec państwa polskiego. W tej sytuacji obywatele powinni prawo wiedzieć, jakie dokładnie były warunki Ugody oraz czy analizy, a więc przede wszystkim opinia, stanowiące przesłankę podjęcia decyzji w tym zakresie, były prawidłowe. Odmowa udostępnienia żądanych informacji, z powołaniem się na brak zgody [...] i jej akcjonariuszy, prowadzi w ocenie skarżącej, do uczynienia społecznej kontroli poczynań rządzących w tak ważnej sprawie iluzoryczną. Organ tym samym błędnie przyjmuje, że informacje zawarte w ugodzie i w opinii są objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Zdaniem skarżącej, informacje te nie mogą mieć takiego charakteru, ponieważ dotyczą realizowania przez organ, z udziałem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, władztwa administracyjnego, poprzez zadysponowanie majątkiem publicznym, a to oznacza, że nie sposób uznać, aby informacje te dotyczyły (a już na pewno nie w całości) sfery technicznej, technologicznej, organizacyjnej, posiadającej wartość gospodarczą dla [...] i jej akcjonariuszy.

W ocenie skarżącej nie można ograniczać prawa społeczeństwa do poznania ustaleń i motywów porozumień zawieranych przez organy władzy publicznej tylko dlatego, że porozumienie to jest zawierane z prywatnym przedsiębiorcą. Kluczowe jest bowiem sprawdzenie, czy porozumienie dotyczyło istotnych z punktu widzenia interesu publicznego kwestii - a w tym przypadku tak właśnie było, doszło do rozdysponowania bez przetargu mienia publicznego znacznej wartości. Niczego nie zmienia w tym kontekście sprzeciw [...] i jej akcjonariuszy wobec udostępnienia żądanej informacji.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, jakoby brak zgody przedsiębiorcy na ujawnienie danych stanowi jedyną i wiążącą dla organu administracji przesłankę odmowy udostępnienia danych.

W ocenie skarżącej wobec braku definicji legalnej pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" z art. 5 ust. 2 konieczne jest posłużenie się definicją "tajemnicy przedsiębiorstwa" z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wbrew twierdzeniom organu, nie ma różnicy między pojęciami tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa. Sama wola zachowania informacji w tajemnicy nie pozwala jeszcze, zdaniem skarżącej, na uznanie, że jest to tajemnica przedsiębiorcy.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie niezbędne było ustalenie, że informacja dotyczy tylko określonych aspektów działalności przedsiębiorcy, np. technicznych, technologicznych, know-how, a więc mających znaczenie gospodarcze (tzw. aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorstwa). O zakwalifikowaniu informacji jako objętych tajemnicą decyduje bowiem ich charakter i przydatność gospodarcza. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu ad. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie w ocenie skarżącej staje się bezskuteczne.

Na tej podstawie uznano, że w rozpoznawanej sprawie organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie przedsiębiorcy bezpodstawnie odmówił oceny jego zasadności.

Następnie wskazując na zaniechanie przez organ analizy, czy żądana informacja spełnia warunki uznania ją za tajemnicę przedsiębiorcy stwierdzono, że organ nie dopełnił również ciążącego na nim na mocy art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa, obowiązku dokładnego zbadania sprawy. W ocenie skarżącej orzekający organ zobowiązany był - poza stwierdzeniem czy ugoda i opinia były powszechnie dostępne - ocenić walor gospodarczy tych informacji, uwzględniając przy tym fakt udostępnienia w internecie szczegółowego komentarza w zakresie warunków i przedmiotu ugody, ogłoszenia decyzji Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej o przyznaniu [...] objętych ugodą częstotliwości, jak też faktu rozdysponowania drogą umowną majątku publicznego znacznej wartości, podlegającego co do zasady publicznej aukcji, a przez to uszczuplenia wpływów do budżetu państwa.

Tymczasem zdaniem skarżącej, organ zaniechał dokonania takiej oceny, polegając w tym zakresie na stanowisko [...] oraz jej akcjonariusze. Organ zaniechał tym samym przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie charakteru żądanej informacji, opierając się na fakcie wyrażenia woli zachowania danych w tajemnicy przez [...] i jej akcjonariuszy.

Zdaniem skarżącej organ w sposób arbitralny uznał również, że opinia jako sporządzona na bazie innego raportu zawiera informacje technologiczne, co uniemożliwia jej udostępnienie. Za bezpodstawną uznano także próbę uzasadnienia odmowy udostępnienia żądanych danych brakiem zwrócenia się po inną informację (dotyczącą rezerwacji częstotliwości) do innego organu (Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej).

W ocenie skarżącej, organ uchybił również art. 153 P.p.s.a. wobec wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku. Postępowanie organu narusza w konsekwencji także art. 107 § 3 kpa, bowiem organ nie odzwierciedlił w zaskarżonej decyzji toku rozumowania w zakresie oceny charakteru żądanej informacji, co jest niezbędne dla ewentualnego uznania jej za informację chronioną.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej.

Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie spełniony został zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy stosowania ustawy. Ponadto przypomnieć należy, że w tej materii wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 702/13, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w zakresie pkt 1 tj. treści ugody zawartej dnia [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a firmą [...] S.A. oraz pkt 3 w zakresie opinii eksperckiej dotyczącej sporu pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami [...] S.A., sporządzonej przez [...]. Wskazać należy, że orzeczenia to korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej, zgodnie bowiem z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Minister Administracji i Cyfryzacji jest więc podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a żądane informacje mają charakter informacji publicznych. Powyższego faktu nie kwestionują też strony niniejszego postępowania.

Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W myśl art. 5 cytowanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

W niniejszej sprawie Minister Administracji i Cyfryzacji, odmawiając udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego powyżej przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ustawy – stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności; informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, takiej kontroli nie ma, ergo informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa.

Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności.

W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01 (publ. LEX nr 583717).

W rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż w ocenie Sądu, Minister Administracji i Cyfryzacji nie przedstawił wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że informacje, których domaga się skarżąca, zawierają dane techniczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Zatem Minister Administracji i Cyfryzacji, nie wykazał przesłanki określonej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stwierdzenie zaś organu, że [...] S.A. oraz jej akcjonariusze podjęli działania celem zachowania ugody z dnia [...] lipca 2013 r. w poufności oraz, że te podjęte czynności spełniają przesłanki sformułowane na gruncie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji do uznania, iż spełniony został warunek objęcia ochroną informacji zawartych w ugodzie jako tajemnicy przedsiębiorstwa z uwagi na jej poufność, jest niewystarczające.

Również stwierdzenie organu, dokonującego analizy, złożonego przez [...] sp. z o.o. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie udostępnienia opinii eksperckiej [...], że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie są wystarczające do stwierdzenia, że spełnione zostały przesłanki z art. 11 ust. 4 pow. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zaakcentować należy, że zasadą pozostaje obowiązek udzielenia informacji publicznej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być on wykładany rozszerzająco. W konsekwencji więc przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być przez podmiot dokonujący odmowy wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie.

Przywołać w tym miejscu należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13, iż wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. NSA jednoznacznie stwierdził, że kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna. W związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji.

W powołanym wyroku NSA stwierdził, iż w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy – konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy.

Podlegający badaniu element materialny to np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń, stosowane rozwiązanie organizacyjne, nazwa kontrahenta, warunki umowy, zaś element formalny - wola utajnienia danych informacji to podjęte w tym zakresie działania np. w postaci zapisu umowy zawierającego "klauzulę poufności", zobowiązanie pracowników do zachowania tajemnicy.

Wskazał też NSA na konieczność dołożenia przez podmiot, do którego skierowano zapytanie o informację, należytej staranności przy ocenie, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie przez ten podmiot, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.

Należy zwrócić uwagę, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej przepisie art. 5 ust. 2 posługuje się terminem "tajemnica przedsiębiorcy" zaś w ustawie na którą powołuje się organ tj. w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) mowa jest o "tajemnicy przedsiębiorstwa". Zgodnie z przepisem jej art. 11 ust. 4 "tajemnicę przedsiębiorstwa" stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W powołanym już wyroku NSA wyjaśnił, iż oba terminy aczkolwiek zbliżone nie są tożsame. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wśród tych działań wymienia się np. konieczność poinformowania pracownika o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia ( vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/01, Lex nr 585877 ).

Dla dokonania przez podmiot zobowiązany odmowy udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy zastrzeżona jest forma decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy o dip). Konsekwencją takiej formy załatwienia wniosku jest obowiązek stosowania do decyzji odmownej rygorów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, co jednoznacznie potwierdza przepis art. 16 ust. 2 ustawy o dip, wskazując przy tym dodatkowe wymogi jej uzasadnienia ( art. 16 ust. 2 pkt 2 ).

Zaakcentowania wymaga, iż w ramach kontroli sądowej wskazanej decyzji odmownej tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez sąd administracyjny w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, i w każdym przypadku mógłby zatem odmówić udzielenia informacji publicznej, zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorstwa.

W powoływanym już uprzednio wyroku z 5 kwietnia 2013 r. NSA, wskazując na konieczność badania w postępowaniu sądowym, przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy, stwierdził, iż w celu zapewnienia rzeczywistego charakteru kontroli, istnieje konieczność przekazywania sądowi wraz ze skargą dokumentów źródłowych, w oparciu o które możliwe będzie dopiero zweryfikowanie zasadności odmowy (czyli uznanie rzeczywistego istnienia tajemnicy przedsiębiorcy tj. w aspekcie materialnym i formalnym). Przedstawił również sposób w jaki powinno to być dokonane, by zapewnić rzeczywisty charakter kontroli sądowej, nie niwecząc przedmiotu sporu. Wskazał, iż w postępowaniu skargowym, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), podmiot, który dokonał odmowy, przekazując skargę i dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Pozwoli to zagwarantować, iż przekazane dokumenty nie zostaną udostępnione zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. Działanie takie czyniłoby bowiem sądową kontrolę zbędną w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi).

W kontekście poczynionych rozważań stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze względu na naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. w zakresie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

W rozpoznawanej sprawie, organ odmawiając udostępnienia żądanych informacji odniósł się jedynie do istnienia aspektu tajemnicy przedsiębiorcy w sensie formalnym, pomijając całkowicie jej aspekt materialny tego zagadnienia. Co zostało już wyżej wskazane, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy – konieczne jest badanie przesłanek nie tylko formalnych tajemnicy przedsiębiorcy ale również materialnych.

Podlegający badaniu element materialny to np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń, stosowane rozwiązanie organizacyjne, nazwa kontrahenta, warunki umowy, zaś element formalny - wola utajnienia danych informacji to podjęte w tym zakresie działania np. w postaci zapisu umowy zawierającego "klauzulę poufności", zobowiązanie pracowników do zachowania tajemnicy.

Należy zauważyć, iż uzasadnienie decyzji odmawiającej powinno odnosić się już do konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy i wskazywać jakie, w sposób wysoce prawdopodobny, zaistniałyby negatywne konsekwencje i skutki w wyniku udzielenia żądanej informacji.

Okoliczności te w decyzji administracyjnej muszą być wskazane w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Tylko bowiem w takiej sytuacji rzeczywista kontrola sądowa, obejmująca zarówno aspekt formalny jak i materialny, składający się na obiektywne pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, będzie możliwa.

Wskazanych wymogów weryfikowane decyzje, wydane w sprawie kontrolowanej w zakresie wynikającym z art. 134 ppsa, nie realizują. Zawarta w nich argumentacja dla wykazania zasadności odmowy udzielenia informacji ma charakter wysoce ogólnikowy i hipotetyczny, nie realizując wymogu z art. 107 § 3 , 7 i 77 § 1 oraz art. 8 i 11 Kpa. Tym samym uzasadnione pozostawały zarzuty skargi nakierowane na wykazanie w istocie pozorności uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Reasumując, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. nie odpowiadają prawu, dlatego też organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę powyższe wytyczne Sądu.

Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zatem zbadać tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie przesłanek nie tylko formalnych, bowiem w tym aspekcie już spadał sprawę, ale również pod kątem istnienia przesłanek materialnych.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach orzekł zaś na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.