Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 104/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 64b
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. F. i A. F. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 7 listopada 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej solidarnie na rzecz skarżących A. F. i A. F. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. F. i A. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 grudnia 2016 r. wydaną w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego.

Do złożenia skargi doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 7 listopada 2012 r., nr [..], Starosta, działając na podstawie art. 64b oraz art. 140 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), zobowiązał A. i A. F. do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu) znajdującego się na działkach nr [..] i [..] obr. 1 Miasto S. stanowiących ich własność poprzez jego udrożnienie i połączenie z Jeziorem B. na długości 76m, tj. od przepustu na granicy działek nr [..] i [..] obr. 1 Miasto S. do brzegu jeziora w określonych parametrach. Zobowiązano również J. F. – L. i T. L. do udrożnienia przepustu znajdującego się na działce nr [..] obr. 1 Miasto S. stanowiącej ich własność.

Decyzję podjęto po przeprowadzeniu postępowania, w toku którego ustalono, że wskutek działań podejmowanych przez właścicieli nieruchomości doprowadzono do zmiany dotychczasowej funkcji istniejącego wiele lat rowu, tj. zapewnienia w najniższym punkcie zlewni odprowadzenia wód opadowych i innych z jej obszaru. Organ uznał, że czynnościami pozwalającymi na przywrócenie dotychczasowej funkcji będzie odkopanie zasypanego w części rowu, co wiąże się z usunięciem części wału ziemnego znajdującego się przy Jeziorze B. oraz udrożnienie przepustu w celu umożliwienia swobodnego odpływu wód z rowu. Warunkiem wykonania tych czynności było zaś określenie odcinka podlegającego odtworzeniu rowu oraz jego parametrów. Organ I instancji stwierdził, że brak jest danych historycznych pozwalających na precyzyjne wskazanie tych informacji. Stąd też określając dane zawarte w orzeczeniu posiłkował się mapa wykonaną w 2012 r. Przy określaniu rzędnych dna rowu oraz nachylenia skarp organ wykorzystał informacje zawarte w opinii J. H. W opinii tej określono zlewnię przedmiotowego układu hydrograficznego oraz wyliczono ilość wody jaką rów powinien przepuścić i na tej podstawie wskazano parametry rowu, w tym jego szerokość - 1, 82 m. Wskazana w tej opinii wielkość zlewni została zakwestionowana w ekspertyzie A., w której wskazano inną wartość wód dopływających. Organ I instancji stwierdził, że taka różnica w określeniu wód ze zlewni, wynosząca ponad 30 %, nie pozwala na dokładne określenie szerokości dna rowu w ujściu według stanu na 2000 rok, stąd też korzystając z ustaleń ekspertyzy A. i posiłkując się mapą wskazano orientacyjną szerokość rowu w dnie na około 1,3 m.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. F., A. F., T. L. i A. F. L. podnosząc, że opinia biegłego J.H. zawiera szereg poważnych błędów merytorycznych. Wskazano, że autor opracowania przyjął, że woda spływa niemalże natychmiast i nie wsiąka w grunt, nie uwzględniając, że opady nawalne występują w Polsce głównie w czerwcu i lipcu, potwierdzają to występujące powodzie letnie. Rzeczywista zlewnia jest zdecydowanie mniejsza. Opracowanie nie zawiera urządzeń technologicznych do redukcji ze ścieków zanieczyszczeń do poziomu określonego w rozporządzeniu. W nieprawidłowy sposób obliczono ilość odprowadzanej wody. Nie zaproponowano alternatywy w postaci kanalizacyjnego odpływu, na który skarżący wyraża zgodę. Z urządzenia wodnego korzystają właściciele działek proporcjonalnie do ilości wody opadowej odprowadzanej z tych działek a nie ich powierzchni. Istnieją na zlewni ulicy K. dwie zlewnie cząstkowe 1 i 2. Woda z tych zlewni nie ma połączenia z rowem od strony zachodniej. Rzędna zlewnia cząstkowej znajdująca się na pograniczu działek [..] i [..] wynosi 47,9. Rzędna drogi w najwyższym punkcie w kierunku spływu wynosi 49,85. W czasie deszczu ulewnego zapełni się najpierw zlewnia cząstkowa a później woda opadowa zasilać będzie odpływ z tej zlewni. Tak wiec najpierw tysiące metrów kubicznych wody zapełni zlewnie cząstkowe, a dopiero później popłynie do jeziora B. Zakwestionowano również opinię sporządzoną przez A. Stwierdzono, że w dacie nabycie nieruchomości przez A. i A. F. nie było na nich urządzeń melioracji wodnej oraz nie ma ich do chwili obecnej. Powyższe potwierdza ewidencja gruntów oraz ewidencja urządzeń melioracji wodnej prowadzonej przez Marszałka Województwa. Istniejący na działce nr [..] "ślepy odcinek rowu" oznaczony w ewidencji gruntów jako wody "W" nie znajduje się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych. Nigdy nie był urządzaniem melioracji wodnej szczegółowej o jakiej mowa w art. 73 ust. 1 pkt 3. Żądanie odtworzenia rowu w oparciu o art. 64b ustawy Prawo wodne jest bezprawne, albowiem w istocie chodzi o utworzenie urządzenia melioracji wodnej szczegółowej o życzeniowych parametrach Starosty. Starosta nie zebrał żadnych dowodów, które potwierdzałyby żądane parametry urządzenia wodnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż zmiana danych w ewidencji gruntów nastąpiła w 2005r., czyli po dacie nabycia nieruchomości przez A. i A. F.. Nie byli oni powiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany wpisu w ewidencji, nadto nie wyrażali zgody na taką zmianę oraz nie otrzymali decyzji stwierdzającej zmianę wpisu. W związku z powyższym uznali, iż w rejestrze ewidencji gruntów nie nastąpiły żadne zmiany.

Rozpoznając odwołanie, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 3 stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

A. F., A. F., T. L. oraz J. F. – L.wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję z dnia 3 stycznia 2013 r.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że w 2009 r. Burmistrz wystąpił do nich z propozycją zamiany gruntów w celu zajęcia części z nich pod rów. Skarżący nie wyrazili na to zgody, gdyż ich nieruchomości stanowią kompleks przeznaczony pod realizację parku, stawu rybnego i sadu. Wykonanie rowu podzieliłoby te nieruchomości na dwie części. Skarżący zaproponowali alternatywne rozwiązanie polegające na wykonaniu rury odprowadzającej wody ze zlewni ulicy K. do jeziora B. przez ich nieruchomości. W skardze zakwestionowano opinię biegłego J. H., która stanowiła główny dowód w postępowaniu. Skarżący zarzucili, że opinia ta zawiera błędy merytoryczne w zakresie m.in. spodziewanych przepływów, ilości opadów, nieuwzględnieniu zlewni cząstkowej. Skarżący wskazali, że w decyzji ustalono wymaganą szerokość rowu w dnie na 1,30 m, podczas gdy z opinii J. H. wynika szerokość 1,82 m, a opinia A. w ogóle tego wymiaru nie podaje. Skarżący stwierdzili, że w dacie nabycia przez nich przedmiotowych nieruchomości nie istniało na nich żadne urządzenie melioracji wodnych podstawowych czy szczególnych. Nie ma ich do chwili obecnej, a ewidencje gruntów i urządzeń melioracji wodnych fakt ten potwierdzają. Istniejący na działce nr [..] ślepy odcinek rowu oznaczony w ewidencji gruntów jako wody "W" również nie jest ujęty w ewidencji urządzeń melioracji wodnych. Z tego faktu skarżący wywodzą wniosek, że w opracowaniu A. jest mapa z 2005 r., na której nie ma uwidocznionego przepustu między terenem oznaczonym na mapie "W" na działce nr [..] zwanym rowem a działką nr [..]. Wyjaśniono, że problem wód opadowych w zlewni ulicy K. pojawił się dopiero po wybudowaniu osiedla R., którego zbiornik retencyjny nie wystarczał na jego potrzeby i woda przelewała się do rowu przy ul. K. zalewając działki skarżących. Skarżący wyjaśnili, że zgłosili w organie zamiar ogrodzenia należących do nich działek. Nadto legalność podjętych robót budowlanych potwierdził Sąd Rejonowy uniewinniając A. F. od zarzutu zasypania rowu, uszkodzenia pasa przydrożnego i uniemożliwienia tym samym odpływu wód z terenów przyległych. Skarżący A. F. przywołał swoje zeznania złożone przed sądem powszechnym w sprawie karnej, gdzie oświadczył, że usypał nasyp pod płot wzdłuż granicy działki, ale uczynił to legalnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2013 r., w sprawie II SA/Gd 162/13, uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania i wskazując, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ odwoławczy powinien poddać wnikliwej ocenie zgromadzone w sprawie dowody, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 K.p.a. W szczególności zaś organ odwoławczy odniesie się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz dokona kompleksowej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy, w tym zwłaszcza Ekspertyzy Technicznej, sporządzonej przez A., a także opinii sporządzonej przez biegłego J. H. Weryfikacji ustaleń i wniosków tych opinii organ winien dokonać przy uwzględnieniu zarzutów skarżących. Dopiero wówczas organ może przejść do dokonania prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów Prawa wodnego, co z kolei powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r., uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 7 listopada 2012 r. i nakazał A. i A. F.oraz J. F.-L.i T.L. przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego rowu położonego na działkach nr [..]-[..] obręb I Miasto S. poprzez jego udrożnienie i połączenie z jeziorem B., tak aby zachować jego istniejące parametry w terenie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy rów nigdy nie był zaliczony do urządzeń melioracji wodnych szczególnych ani podstawowych. Stanowi natomiast urządzenie wodne w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne, które jest ściśle związane z gruntem i należy do właściciela tego gruntu. Akta sprawy wskazują jednoznacznie, że rów w tym miejscu istniał przed nabyciem przez skarżących gruntów nad jeziorem B. Potwierdzają to zgromadzone dowody w postaci map i ewidencji gruntów. Ślady jego istnienia potwierdza również mapa z 2012 r. Ślady tego rowu obecnie zlokalizowane są na działkach nr [..]-[..]. Dlatego dla organu odwoławczego niewiarygodne są twierdzenia skarżących, że w dacie zakupu wskazanych nieruchomości rowu nie było. Organ ustalił, że rów był i do końca 2011 r. pełnił swoją funkcję. Organ wskazał, że analiza treści ksiąg wieczystych wskazuje, że działka nr [..] jest własnością Państwa A.i A. F. od 1997 r., działka nr [..] jest własnością Państwa J. F.-L. i T. L. od 2008 r., a działka nr [..] jest własnością Państwa A. i A. F. od 2001 r. Z akt sprawy wynika, że problemy z odwodnieniem drogi występują od 2012 r. W tym czasie na gruntach należących do skarżących nastąpiło przekształcenie powierzchni działek m.in. usypanie wału wzdłuż ul. K. Organ uznał za bezsporny fakt nienależytego utrzymania rowu, gdyż zmiana jego funkcji skutkuje brakiem odpływu wód ze zlewni do jeziora i zalewanie ul. K.

Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska skarżących, że opinia biegłego J. H. zawiera błędy. Organ odwoławczy uznał, że zarówno w opinii J. H., jak i w opinii A. sposób wyliczenia ilości wód opadowych budzi wątpliwości. W opracowaniu pana J. H.(na str. 7) wytłumaczono, że zakres zlewni określono na podstawie wizji lokalnej w terenie i analizy warunków gruntowych. Powierzchnię zlewni określono na podstawie danych z rejestru gruntów oraz obliczeń w programie graficznym Arkadia Intellicad. Ilość wód opadowych określona w opracowaniu pana J. H. wynosi 2,62 m3/s, zaś ekspertyza A. ilość wód określiła w wysokości 1,79 m3/s. Organ zauważył, że nie wskazano jednak, na czym polega błąd w obliczeniach wykonanych przez pana J. H. oraz z jaką metodą wyliczono mniejszą ilość wód. W prowadzonym postępowaniu, nie wystąpiono do J. H. o ustosunkowanie się do zarzutów, gdyż zdaniem organu odwoławczego dokładne wyliczenie dzisiejszej zlewni nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. Różnica w określeniu wód zlewni spowodowała, że organ I instancji nie mógł dokładnie określić szerokości ujścia dna rowu, dlatego wskazał jego orientacyjną szerokość w dnie na około 1,3m. W ekspertyzie technicznej A. na rys. 6 przedstawiono położenie urządzenia wodnego jako mapa z 1979 r. podczas, gdy widnieje na niej działka 281, która istnieje na mapie z 2012 r., a nie jest zaznaczona na mapie z 1988 r., gdyż w tym czasie była częścią działki [..], która stanowiła działkę jeziora B. Działka jeziora B. została zmieniona dopiero w 2000 r. Wielokrotne kserowanie istniejących map tego terenu jest przyczyną błędów i trudno na ich podstawie określić parametry istniejącego urządzenia.

Według organu odwoławczego z akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w 2011 r. doszło do usunięcia przepustu znajdującego się w ciągu rowu na granicy działek [..]-[..], jednocześnie w punkcie 2 zobowiązano do jego udrożnienia. Oględziny przeprowadzone w terenie uniemożliwiły potwierdzenie tego faktu. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 28 sierpnia 2012 r. woda wypełniała części rowu tak, że przepust był niewidoczny. Organ uznał jednak, że nie ma to jednak znaczenia w niniejszym postępowaniu. Zarówno bowiem zamulenie przepustu bądź jego likwidacja świadczy o nienależytym utrzymaniu tego urządzenia i zgodnie z art. 64b wymaga przywrócenia poprzedniej funkcji tego urządzenia wodnego. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji określił spadek kanału, nachylenie skarp oraz szerokość dna w ujściu. Parametry te określił korzystając ze zgromadzonego materiału. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący słusznie kwestionują wielkości, które w zaskarżonej decyzji oparte zostały częściowo na błędnych wyliczeniach. Organ stwierdził, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że rów istniał i obecnie na skutek nienależytego jego utrzymania nie spełnia swojej funkcji. Uznając, że brak jest dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie dokładne parametry rowu, a w niniejszym postępowaniu nie można narzucać właścicielom urządzenia odtworzenia rowu o parametrach innych niż były przed zakupem, organ odwoławczy orzekł o odtworzeniu rowu o parametrach istniejących w terenie.

W skardze na decyzję z dnia 30 stycznia 2014 r., A. F. i A. F. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazali, że nie ignorują faktu konieczności odprowadzania wód opadowych przez ich nieruchomość, ale ze względu na planowaną na nich realizację kompleksu parkowego z sadem i stawem rybnym, proponowali posłużenie w celu uregulowania stosunków wodnych rurą, która mogłaby odprowadzać wody ze zlewni ul. K. Wykonanie rowu uniemożliwi im zaplanowane wykorzystanie ich nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Według skarżących organy podjęły działania zmierzające do pozbawienia ich własności nieruchomości. Posłużyły się przy tym opiniami m.in. J. H., która według skarżących ma charakter opracowania teoretycznego, zawierającego szereg błędów merytorycznych. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja poprzez fakt braku możliwości odtworzenia parametrów urządzenia wodnego jest niewykonalna. Według skarżących rów na działkach nr [..] i nr [..] nigdy nie istniał. Potwierdzają to zapisy ewidencji gruntów oraz ewidencji urządzeń melioracji wodnej. Wobec tego na obecnych właścicielach nieruchomości nie ciąży obowiązek odtworzenia rowu.

Decyzja ta została również uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 617/14.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ w wydanej decyzji nieprawidłowo skierował nakaz przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego zbiorczo do wszystkich właścicieli poszczególnych nieruchomości, zamiast dokonać w tym zakresie podziału obowiązków i nałożyć je w odniesieniu do poszczególnych odcinków rowu wyłącznie na ich właścicieli nieruchomości, na których znajduje się odcinek urządzenia wodnego.

Nadto Sąd wskazał, że decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego musi precyzować zakres nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 64 b Prawa wodnego organ w decyzji wydanej na jego podstawie winien określić warunki wykonania czynności polegającej na przywróceniu poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Decyzja musi być sformułowana w sposób nie budzący wątpliwości na etapie jej wykonania, w tym wykonania zastępczego. Sformułowanie decyzji, w której wskazano na przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu poprzez jego udrożnienie i połączenie z jeziorem B., tak aby zachować jego istniejące parametry w terenie, nie spełnia tego wymogu.

Organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość parametrów rowu ustalonych w decyzji organu I instancji, wskazując na nieścisłości i sprzeczność materiału dowodowego w tym zakresie. Jednocześnie organ ten zaniechał dokonania własnych ustaleń odnośnie parametrów rowu, ograniczając się w decyzji do nakazania odtworzenia rowu o parametrach istniejących w terenie. Taki sposób sformułowania skierowanego do stron nakazu jest nieprawidłowy. Organ winien w decyzji precyzyjnie wskazać jakie parametry winien mieć rów po udrożnieniu. W tym celu organ powinien dokonać ustaleń odnośnie parametrów rowu na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, bądź w razie braku możliwości dokonania takich ustaleń dopuścić w tym zakresie nowe dowody. Organ winien w oparciu o dowód z oględzin dokonać ustalenia aktualnych parametrów rowu, na wszystkich jego odcinkach. Konieczne jest przy tym uwzględnienie, że wskutek zaniedbania konserwacji rowu mogło dojść do istotnej zmiany jego parametrów i konieczne może być ich odtworzenie. Dane wynikające z oględzin organ winien zatem porównać z dowodami w dokumentów w postaci map, na których figuruje przedmiotowe urządzenie wodne. Z map tych wynika szerokość rowu, która jest zróżnicowana na różnych odcinkach tego urządzenia. Porównanie szerokości urządzenia wynikającej z map z danymi wynikającymi z oględzin winno umożliwić prawidłowe określenie pierwotnej szerokości rowu.

Wskazał także Sąd, że decyzja wydana w trybie art. 64 b Prawa wodnego ma doprowadzić do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Niemniej przesłanką je wydania jest wyłącznie nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Decyzja wydana w celu przywrócenia funkcji urządzenia nie zawsze musi prowadzić do jego całkowitego odtworzenia w pierwotnej postaci, gdyż może to w okolicznościach danej sprawy okazać się zbędne (w przypadku poprawy stosunków wodnych i zmniejszenia ilości wody odbieranej przez urządzenie). Decyzja taka nie może być natomiast wydawana w celu realizacji nowego urządzenia wodnego przekraczającego parametry poprzednio istniejącego urządzenia, na co słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie na okoliczność jakie parametry powinno mieć przedmiotowe urządzenie wodne aby mogło sprawnie odprowadzić nadmiar wód opadowych z obszaru zlewni zlokalizowanej w okolicy ul. K.do odbiornika – jeziora B., jest zatem w niniejszej sprawie zbędne. Z okoliczności sprawy wynika, że ilość wody jaka powinna być odprowadzana przez przedmiotowe urządzenie wodne jest większa niż w przeszłości. W okolicznościach sprawy brak jest zatem podstaw do ograniczenia parametrów urządzenia w stosunku do parametrów istniejących poprzednio.

Jeżeli poprzednio istniejące urządzenie wodne o określonych parametrach nie będzie mogłoby prawidłowo spełniać swoich funkcji nie wskutek jego nienależytego utrzymywania lecz w wyniku zmiany okoliczności faktycznych (zmiany stosunków wodnych w sąsiedztwie) konieczne i celowe dla naprawy stosunków wodnych na przedmiotowym terenie może okazać się zbudowanie nowego urządzenia wodnego. Kwestia ta nie jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ zamierzając orzec o przywróceniu urządzenia wodnego do stanu poprzedniego winien ustalić parametry tego urządzenia, zarówno na podstawie dostępnej dokumentacji jak i oględzin w terenie. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ powinien ustalić, czy odtworzenie rowu melioracyjnego doprowadzi do przywrócenia jego poprzedniej funkcji, jeżeli tak organ w wydanej decyzji winien szczegółowo wskazać parametry, jakie urządzenie wodne powinno posiadać po wykonaniu decyzji.

Sąd uznał, że zarzut skarżących, iż na tym terenie nie istniało nigdy urządzenie wodne nie jest uzasadniony. Brak zapisów w tym zakresie w ewidencji urządzeń melioracji wodnych i ewidencji gruntów nie wyklucza istnienia urządzenia wodnego w postaci rowu lub kanału. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego, który zawiera definicję legalną urządzeń wodnych, należy przez nie rozumieć urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Organy prawidłowo zatem uznały, iż przedmiotowy rów (bądź kanał w zależności od jego szerokości) ma charakter urządzenia wodnego.

Sąd stwierdził, że istnienie na przedmiotowym terenie urządzenia wodnego w postaci rowu lub kanału potwierdza zebrana przez organ administracji w toku postępowania dokumentacja w postaci map archiwalnych, w tym mapy z 1963 i 1979 r. Mapy te sporządzone w określonej skali mogą służyć do dokonania ustaleń w zakresie parametrów urządzenia. Fakt braku konserwacji urządzenia, niezależnie od tego, kiedy zaistniał obciąża aktualnych właścicieli nieruchomości, bowiem to na nich jako aktualnych właściciel nieruchomości nakładany jest obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Podnoszona przez skarżących kwestia ich planów inwestycyjnych odnośne nieruchomości nie może wykluczać wydania decyzji w trybie art. 64 b Prawa wodnego i przywrócenia poprzedniej funkcji istniejącego na tym terenie urządzenia wodnego.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 grudnia 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 7 listopada 2012 r. i zobowiązał A. F. i A. F. oraz J.F.-L. i Tomasza L. do przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - rowu położonego na działkach nr [..]-[..], obręb I, Miasto S. poprzez jego udrożnienie i połączenie z jeziorem B. w szczegółowo opisany w rozstrzygnięciu sposób. Organ wskazał parametry rowu, które powinny zostać zachowane. W szczególności zaś określił szerokość maksymalną 1,50 m, nachylenie skarp 1:1,5, głębokość w zależności od ukształtowania terenu ze wskazaniem rzędnych dna, z zachowaniem spadku dna rowu - 1,5% o rzędnej dna na początkowym odcinku rowu na działce nr [...], tj. 45,6 m n.p.m. a końcowym odcinku rowu 45,3 m n.p.m., w tym także zasypanie wykopu i wykonanie zlikwidowanego przepustu rurowego pod drogą gruntową o średnicy minimalnej 800 mm.

W uzasadnieniu tej decyzji organ opisał szczegółowo przebieg postępowania w sprawie. Organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy niepodważalnie wskazuje na istnienie rowu, aktualnie nieutrzymywanego i zdegradowanego, powołując się przy tym na wyrok wydany dnia 7 grudnia 2014 r., II SA/Gd 617/14. Materiał dowodowy potwierdza również wystąpienie szkód powstałych w wyniku nienależytego utrzymywania rowu oraz jego postępującej degradacji w postaci zalania ul. K., co spowodowało zniszczenie drogi.

Organ wyjaśnił, że uzupełnił postępowanie dowodowe w celu ustalenia parametrów rowu, przeprowadzając 20 października 2015 r. oględziny, podczas których geodeta dokonał pomiaru. W trakcie tych oględzin stwierdzono widoczne fragmenty rowu i jego pozostałości, natomiast przydrożne rowy były wypełnione po brzegi stagnującą wodą. Następnie, na podstawie pomiarów geodezyjnych została sporządzona ekspertyza stanu technicznego rowu. W konsekwencji organ stwierdził, że aby przywrócić poprzednią funkcję rowu i jego zdolność przepływową należy przywrócić dotychczasowe parametry wskazane w decyzji, przy czym głębokość rowu dopasować należy w zależności od ukształtowania terenu do wskazanych w decyzji rzędnych. Wykonany przepust rurowy pod drogą gruntową powinien mieć średnicę minimalną 800 mm, aczkolwiek zalecana jest 1000 mm, co stanowiłoby jednakże przebudowę rowu wymagającą pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie organu wystarczy minimalna 800 mm, aby zapewnić prawidłowy odpływ. Organ stwierdził także, że przywrócony rów o wskazanych parametrach będzie w stanie przyjąć nawet większą ilość wód, nie ma więc znaczenia aktualna ilości odprowadzanych wód. Zmiana parametrów rowu nawet przy zwiększonej ilości odprowadzanych do niego wód nie jest brana w ogóle pod uwagę.

W skardze na tę decyzję A. F. i A. F. wnieśli jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, podtrzymując dotychczasową argumentację, w szczególności zaś uzasadnienie poprzedniej skargi, wniesionej w sprawie II SA/Gd 617/14.

Skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja stanowi kolejną próbę przymuszenia ich do oddania nieruchomości w użytkowanie władz samorządowych z faktycznym pozbawieniem ich wykonywania prawa własności i swobodnego ich zagospodarowania. Skarżący wskazali, że w wyroku Sąd stwierdził, że rów istnieje tylko trzeba podać jego parametry. Nie zauważono jednak, że w decyzji stwierdzono, że trudno na podstawie map określić parametry istniejącego urządzenia. Decyzja z dnia 14 grudnia 2016 r. nie zawiera parametrów rowu, które by zostały odtworzone a parametry rowu utworzonego przez organ na tyle swobodnie, że zawierają szereg błędów uniemożliwiających wykonanie decyzji. W decyzji nie podano szerokości rowu, tylko jej wartość maksymalną 1,5 m. Brakuje również szerokości dna rowu. Nie ma także konkretnej głębokości rowu. Funkcję tę pełnią rzędne dna rowu i wysokości terenu. Nadto wskazali, że starostwo uzyskało decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w ramach której wykonane zostanie odwodnienie do jeziora B.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nadto, w piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r. organ stwierdził, że pomimo wykonania odwodnienia drogi konieczne jest wykonanie zobowiązania wynikającego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - p.p.s.a.,). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja zobowiązująca skarżących do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - rowu poprzez jego udrożnienie. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 64 b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) Zgodnie z art. 64 b Prawa wodnego w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Z istoty dokonywanej przez Sąd kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem prawa materialnego, co uzasadniało jej uchylenie.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2006 r. wydanym 17 grudnia 2014 r. w sprawie II SA/Gd 617/14 mają zatem istotne znaczenie. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku.

W związku z tym na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe zakwestionowanie dokonanej przez Sąd oceny w wyroku wydanym w sprawie II SA/Gd 617/14 .

I tak, w sposób wiążący zarówno organy, jak i sądy, w tym Sąd rozpoznający niniejszą skargę, ostatecznie w wyroku tym Sąd przesądził, że istnienie na przedmiotowym terenie urządzenia wodnego w postaci rowu lub kanału potwierdza zebrana przez organ administracji w toku postępowania dokumentacja w postaci map archiwalnych, w tym mapy z 1963 i 1979 r. Mapy te sporządzone w określonej skali mogą służyć do dokonania ustaleń w zakresie parametrów urządzenia. Fakt braku konserwacji urządzenia, niezależnie od tego kiedy zaistniał, obciąża aktualnych właścicieli nieruchomości, bowiem to na nich jako aktualnych właścicieli nieruchomości nakładany jest obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Kwestia nie polega zatem dyskusji.

Należy nadto przypomnieć, że Sąd stwierdził, że organ w decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego musi sprecyzować zakres nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 64 b Prawa wodnego organ w decyzji wydanej na jego podstawie winien określić warunki wykonania czynności polegającej na przywróceniu poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Decyzja musi być sformułowana w sposób nie budzący wątpliwości na etapie jej wykonania, w tym wykonania zastępczego.

W zaskarżonej decyzji organ niestety nie określił w dalszym ciągu parametrów podlegającego odtworzeniu rowu w sposób precyzyjny. Użycie bowiem w zaskarżonym rozstrzygnięciu sformułowań takich jak maksymalnie czy też minimalnie jest nieprecyzyjne, pozostawia zbyt dużą swobodę w tym zakresie, a skutkiem tego nadal budzi wątpliwości w zakresie sposobu wykonania decyzji. Istotnie, jak zarzucili skarżący, w decyzji podano szerokość rowu, nie określono natomiast szerokości dna rowu, aczkolwiek stwierdzenia w tym zakresie zawiera sporządzona w sprawie ekspertyza stanu technicznego rowu z grudnia 2015 r. Co więcej, w ekspertyzie tej brak jest jakichkolwiek informacji na temat szerokości rowu, a jedynie jako istotny parametr urządzenia wskazano szerokość dna rowu, określoną raz jako maksymalną 1,5 m a raz sztywno na 1,5 m.

Brak precyzyjnego rozstrzygnięcia w tym zakresie narusza nie tylko prawo materialne, ale również art. 153 p.p.s.a., co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Tym bardziej, że Sąd wyjaśnił, że organ, zamierzając orzec o przywróceniu urządzenia wodnego do stanu poprzedniego, winien ustalić parametry tego urządzenia, przy czym na podstawie zebranego materiału dowodowego organ powinien ustalić, czy odtworzenie rowu melioracyjnego doprowadzi do przywrócenia jego poprzedniej funkcji, jeżeli tak organ w wydanej decyzji winien szczegółowo wskazać parametry, jakie urządzenie wodne powinno posiadać po wykonaniu decyzji. W decyzji zabrakło także ustaleń, czy możliwe będzie doprowadzenie do przywrócenie poprzedniej funkcji przedmiotowego rowu.

Wreszcie, zabrakło ustaleń w kwestii potrzeby przywrócenie poprzedniej funkcji przedmiotowego rowu w stanie faktycznym sprawy, na co wskazał także Sąd w uzasadnieniu wydanego dnia 17 grudnia 2014 r. wyroku stwierdzając, że nie zawsze konieczne jest całkowite odtworzenie urządzenia w pierwotnej postaci. Ocena w tym zakresie zależy bowiem od okoliczności konkretnej sprawy.

W związku z tym zagadnieniem stwierdzić należy, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy pojawiły się nowe okoliczności faktyczne, jako że została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi, w ramach której wykonano odwodnienie drogi. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia i ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Szkodliwe oddziaływanie na grunty, polegające na zalewaniu drogi stanowiło przyczynę wszczęcia postepowania w niniejszej sprawie i wydania decyzji nakazującej przywrócenie przedmiotowego urządzenia wodnego. Jak natomiast wskazał tutejszy Sąd, w poprzednim wydanym w sprawie wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., okoliczności faktyczne mogą przemawiać nawet za zbędnością odtworzenia urządzenia w pierwotnej postaci. Decyzja wydawana w trybie art. 64 b Prawa wodnego ma doprowadzić do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Niemniej przesłanką jej wydania jest wyłącznie nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Decyzja wydana w celu przywrócenia funkcji urządzenia nie zawsze musi prowadzić do jego całkowitego odtworzenia w pierwotnej postaci, gdyż może to w okolicznościach danej sprawy okazać się zbędne (w przypadku poprawy stosunków wodnych i zmniejszenia ilości wody odbieranej przez urządzenie).

Stąd też realizacja inwestycji polegającej na budowie drogi wraz z odwodnieniem ma zasadnicze znaczenie dla oceny potrzeby podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 64 b Prawa wodnego, jako że w związku z tym w pierwszej kolejności wymagała wyjaśnienia kwestia, czy w dalszym ciągu ma miejsce szkodliwe odziaływanie na grunty.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd uznał, że organ odwoławczy rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a ponadto - nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzję organu I instancji, gdyż sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia w istotnym zakresie dotyczącym aktualnej sytuacji związanej ze skutkami likwidacji przedmiotowego urządzenia wodnego, a mianowicie czy w związku z tym zdarzeniem w dalszym ciągu ma miejsce szkodliwe oddziaływanie na grunty - teren drogi uzasadniające przywrócenie urządzenia, czy też po wybudowaniu nowej drogi z odwodnieniem jest to w ogóle zbędne.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu, w tym także nadal wiążące wskazania i wykładnię, zawarte w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., przy podejmowaniu rozstrzygnięcia stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi, Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania - uiszczonego przez skarżących wpisu sądowy na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.