Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1280/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w O. na uchwałę Rady Gminy Przeciszów z dnia 26 marca 2015 r. Nr V/39/15 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Przeciszów postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej Towarzystwu [...] w O. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Towarzystwo [...] w O. działając jako reprezentant grupy mieszkańców (a to: W. K., A. F., H. M., K. M., K. S., S. F., J. F. i S. F.) pismem z dnia 11 września 2015r. złożyło skargę na uchwałę Rady Gminy Przeciszów nr V/39/15 z dnia 26 marca 2015r. w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Przeciszów. Przedmiotowej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 55 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.; dalej: u.o.o.ś.) w zw. z załącznikiem 3 Lp. 32 zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 18 września 2014 roku w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej Skawy PLB120005 poprzez wprowadzenie do studium zapisów, które mogą negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000;

- art. 55 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez nierozpatrzenie części uwag wniesionych przez Towarzystwo rzecz Ziemi, odnoszących się do zawartości i stopnia szczegółowości informacji zamieszczonych w Prognozie oddziaływania na środowisko zaskarżonej uchwały (dalej: Prognoza), w zakresie dotyczącym oceny potencjalnego wpływu projektowanych zmian na gatunki chronione i obszar Natura 2000, deformacji terenu i granicy terenu górniczego, oceny oddziaływania projektowanych zmian na wody, w tym ujęcia wód, oceny wpływu projektowanych zmian na dobra materialne i ludzi, sposobu gospodarowania odpadami;

- art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199; dalej: u.p.z.p.) oraz § 7 pkt l lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., poz. 1233) poprzez nienaniesienie granic projektowanego terenu górniczego na rysunek studium oraz niewłaściwe wyznaczenie granic terenu górniczego;

- art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p w zw. z art. 58 i art. 54 ust. 2 ustawy z dn. 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469; dalej: p.w.) w zw. z:

§ 3 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia nr 14/2013 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dn. 14 listopada 2013 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej w miejscowości Przeciszów,

§ 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia nr 13/2013 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dn. 14 listopada 2013 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody ze źródła Hajduga w Polance Wielkiej,

poprzez nieuwzględnienie zakazu wydobywania kopalin na terenie ochrony pośredniej obu ujęć wody podziemnej w Przeciszowie i Polance Wielkiej – Piotrowicach. .

W konsekwencji strona skarżącą wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p., oraz na podst. art. 200 p.p.s.a o zasądzenie, od organu na rzecz strony skarżącej, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Przeciszów z dnia 26 marca 2015r. uchwała nr V/39/15 przewiduje budowę na terenie Gminy Przeciszów kopalni węgla kamiennego, wydobywanie węgla kamiennego na znacznym obszarze Gminy, w tym z terenów m. Przeciszów, wyznacza projektowane granice obszaru i terenu górniczego wraz z oznaczeniem kategorii deformacji terenu. Zaskarżona uchwała zawiera szereg wad prawnych dotyczących zasad i trybu sporządzania studium oraz narusza interes prawny mieszkańców gminy.

Dlatego w dniu 13 lipca 2015 r. Towarzystwo [...], reprezentując grupę mieszkańców Gminy Przeciszów, na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g., skierowało do Rady Gminy Przeciszów wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Przeciszów do dnia wniesienia skargi nie ustosunkowała się do przedłożonego wezwania.

Mieszkańcy Gminy, którzy udzielili Towarzystwu zgody na reprezentowanie ich-w sprawie zaskarżenia studium są właścicielami nieruchomości położonych w m. Przeciszów. Wymienione w upoważnieniu działki leżą w granicach wyznaczonego w Studium projektowanego obszaru górniczego na terenie m. Przeciszów, a więc zostały przeznaczone w zaskarżonej uchwale do działalności górniczej, polegającej na wydobyciu węgla spod powierzchni tych działek. Na działkach tych Studium przewiduje wyjątkowo silne deformacje terenu spowodowane szkodami górniczymi. Skarżący składając niniejszą skargę reprezentuje grupę mieszkańców gminy, wskazanych w załączonym upoważnieniu. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a dokument ten ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, to jednak w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że nie można a priori wykluczyć naruszenia interesu prawnego mieszkańca przez studium, a tym samym z góry przesądzić o niedopuszczalności skargi na studium z powodu braku legitymacji skargowej. W pewnych szczególnych okolicznościach zapisy studium mogą naruszać indywidualny, konkretny interes mieszkańców. Zdaniem strony skarżącej w rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja ma miejsce. Po pierwsze, uwzględnienie w studium możliwości wydobycia węgla kamiennego oraz oznaczenie w mapie 1 stanowiącej załącznik do studium granic projektowanego obszaru górniczego, terenu górniczego oraz kategorii deformacji terenu w wyniku szkód górniczych w sposób bezpośredni narusza interes prawny mieszkańców gminy wywodzony z prawa własności nieruchomości położonych w granicach obszaru i terenu górniczego oraz w ich sąsiedztwie. Wprowadzenie do studium zapisów zezwalających na wydobycie węgla pod działkami mieszkańców, oraz związane z tym ograniczenia w zabudowie, dotyczące choćby konieczności wzmacniania budynków przed szkodami górniczymi, powoduje zmiany w dotychczasowym użytkowaniu tych nieruchomości. Żaden z budynków położonych na wymienionych w upoważnieniu działkach nie jest przygotowany na powstanie szkód górniczych. Zezwolenie na wydobycie węgla pod działkami bezpośrednio wpływa też na obniżenie wartości nieruchomości położonych w granicach oraz w sąsiedztwie terenu górniczego, na których może dochodzić do powstawania szkód górniczych. Nieruchomości te tracą potencjał inwestycyjny, co prowadzi do wyraźnego obniżenia ich wartości rynkowej.

Naruszenie interesu prawnego mieszkańców ma również charakter pośredni, ale skonkretyzowany i uzasadniający przyznanie im legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie. Jak wskazuje doktryna i orzecznictwo, studium jest dokumentem wiążącym organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego studium nie będąc źródłem powszechnie obowiązującego prawa, w znacznej mierze decyduje o treści planu miejscowego, a ta decyduje o naruszeniu interesu prawnego mieszkańców gminy.

Nadto zapisy studium pełnią szczególną rolę w procesie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, której uzyskanie jest warunkiem koniecznym do rozpoczęcia działalności górniczej. Zgodnie z art. 23 ust 2a ustawy z dn. 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 196; dalej: p.g.g.) udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności, kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7. Zgodnie z art. 7 p.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie narusza ono przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - nie narusza sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyłącznym kryterium, bezwzględnie obowiązującym wójta przy udzielaniu uzgodnienia, jest treść dokumentów planistycznych - planu miejscowego, a w przypadku jego braku - studium. Treść studium ma zatem decydujący wpływ na możliwość wydania koncesji, a tym samym na podjęcie działalności górniczej pod działkami mieszkańców. Należy przy tym zaznaczyć, że właścicielom nieruchomości położonych w granicach projektowanego obszaru górniczego przysługuje przymiot stron postępowania koncesyjnego.

Nadto w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium (poprzez nierozpatrzenie części uwag zgłoszonych przez skarżące Stowarzyszenie), co skutkuje jego nieważnością zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a jednocześnie zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie NSA (por. cytowany wyżej wyrok NSA z dn. 11 pnia 2011 r., sygn. II OSK 1036/11) stanowi o naruszeniu interesu prawnego mieszkańców. W związku z powyższym uzasadnione jest twierdzenie, że zaskarżone Studium narusza interes prawny mieszkańców gminy Przeciszów, wobec czego posiadają oni legitymację skargową, a Towarzystwo [...] reprezentuje grupę mieszkańców, których interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, w oparciu o pisemną zgodę (upoważnienie).

Odnośnie pozostałych zarzutów wskazano, że w ramach procedury przyjęcia studium przeprowadzana była strategiczna ocena oddziaływania studium na środowisko. W ramach oceny przygotowano prognozę oddziaływania projektu studium na środowisko. Dokument ten nie uwzględnia we właściwy sposób zapisów zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 18 września 2014 roku w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej Skawy PLB120005. W zarządzeniu w zał. nr 3 Identyfikacja istniejących i potencjalnych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu ochrony gatunków ptaków i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 w Lp. 32 C.01.04 Kopalnie stwierdza się, że lokalizacja kopalni w Przeciszowie będzie jednym z podstawowych zagrożeń dla obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej Skawy PLB120005. Powyższa kwestia nie została właściwie uwzględniona w prognozie, pomimo że plan zadań ochronnych wskazuje ją jako zagrożenie, które może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. W praktyce skutki wstrząsów wywołane tąpnięciami i prowadzoną eksploatacją są odczuwalne w promieniu wielu kilometrów poza granicami obszaru górniczego. Zatem pozostawienie filaru ochronnego "między obszarem eksploatacji, a stawami" nie eliminuje negatywnych skutków tego źródła oddziaływania. Przyjęcie studium, którego treść może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 jest niedopuszczalne w świetle art. 55 ust. 2 u.o.o.ś. Należy też zauważyć, że zarządzenie RDOŚ w Krakowie w sprawie planu zadań ochronnych jest aktem prawa miejscowego i studium będące aktem kierownictwa wewnętrznego nie może go naruszać.

Wydając uchwałę, będącą przedmiotem skargi Rada Gminy Przeciszów nie rozpatrzyła uwag złożonych przez Towarzystwo [...] odnoszących się do zawartości i stopnia szczegółowości informacji zamieszczonych w Prognozie, w zakresie dotyczącym oceny potencjalnego wpływu projektowanych zmian na gatunki chronione i obszar Natura 2000, deformacji terenu i granicy terenu górniczego, oceny oddziaływania projektowanych zmian na wody, w tym ujęcia wód, oceny wpływu projektowanych zmian na dobra materialne i ludzi, sposobu gospodarowania odpadami. Zgodnie z art. 55 ust. 1 u.o.o.ś. organ opracowujący projekt studium rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Zaniechanie merytorycznego rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwagi (na co wskazuje również użyte sformułowanie: nie podlega rozpatrzeniu) prowadzi do nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy.

Towarzystwo [...] (wskazało także, że teren górniczy oznaczony jest na Mapie 1 (załączniku do studium) w sposób nieprecyzyjny, bez zaznaczonej jego zachodniej granicy oraz w przeważającej części pokrywa się z granicą obszaru górniczego. Ponadto, granica terenu górniczego nie została naniesiona na główną mapę, tj. Rysunek studium. Wobec nieuwzględnienia uwag, w Uchwale Rady Gminy nr V/39/15, w załączniku nr 2/1 – Mapie 1 granice terenu i obszaru górniczego pozostały bez zmian, zaś w załączniku nr 4 - Rysunku studium przebieg granic terenu górniczego nie został oznaczony. W opinii skarżącego prowadzi to do sprzeczności uchwały z przepisami prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 12 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania terenów górniczych. Ponadto, niezamieszczenie granic terenu górniczego na Rysunku studium jest sprzeczne z § 7 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy: § 7.

Podniesiono także, że na podstawie art. 54 ust. 2 p.w. na terenach ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej może być zabronione lub ograniczone wydobywanie kopalin oraz wykonywanie odwodnień budowlanych lub górniczych. Rozporządzeniem nr 14/2013 z dn. 14 listopada 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie ustanowił strefę ochronną ujęcia wody podziemnej w Przeciszowie, dzieląc ją na teren ochrony bezpośredniej 4 studni wierconych oraz teren ochrony pośredniej, obejmujący obszar o powierzchni 102,8 ha w zachodniej części gminy. Obszar ten został prawidłowo oznaczony na mapach stanowiących załączniki do Uchwały Rady Gminy będącej przedmiotem niniejszej skargi. Podobnie rozporządzeniem nr 13/2013 z dn. 14 listopada 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie ustanowił strefę ochronną ujęcia wody ze źródła Hajduga w Polance Wielkiej. Teren ochrony pośredniej, zgodnie z załącznikiem mapowym do rozporządzenia znajduje się głównie w m. Piotrowice, które należą do Gminy Przeciszów. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia na terenie ochrony pośredniej zabrania się poszukiwania i wydobywania kopalin. Wobec powyższego wprowadzenie do studium granic obszaru górniczego na terenie pośredniej ochrony ujęcia wody jest sprzeczne z prawem. Co więcej, przebieg granic kategorii deformacji terenu wskazuje, że wydobycie planowane jest bezpośrednio pod terenem objętym ochroną bezpośrednią i pośrednią na mocy powołanego wyżej rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie. Rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie są aktami prawa miejscowego, a tym samym stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego, tymczasem Studium jest aktem wewnętrznym. W niniejszym wypadku zachodzi wprost sprzeczność Studium z powołanymi rozporządzeniami. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych. W konsekwencji wyznaczając obszar górniczy na terenie strefy ochronnej Rada Gminy nie uwzględniła uwarunkowań wynikających z przepisów dot. tego terenu chronionego, a tym samym naruszyła zasady sporządzania studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Przeciszów stwierdziła, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ".ustawowego i dlatego w ocenie organu nie istnieją, podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ zakwestionował posiadanie przez skarżącego interesu w zaskarżeniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. (sygn. akt II OSK 1967/13) nie sposób wywodzić istotnego ograniczenia uprawnień skarżącego postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które w swej ogólności przy określaniu przeznaczenia wyznaczonego obszaru jedynie mogą świadczyć o woli organu planistycznego zagospodarowania terenu. W tej sytuacji trudno przyjąć, by powoływany zapis studium mógł świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, a tylko takie bezpośrednie i realne ograniczenia w wykonywaniu uprawnień właścicielskich mogą stać się przesłanką do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Ustalenia studium, aby wywarły skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów. W konsekwencji zdaniem organu postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego osób reprezentowanych przez podmiot skarżący.

Obowiązek sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Uchwała nr V/39/15 Rady Gminy w Przeciszowie z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Przeciszów stanowi realizację uchwały nr IX/54/11 Rady Gminy Przeciszów z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Przeciszów. Zmiana dokumentu dotyczy korekt w całym obszarze objętym granicami administracyjnymi gminy Przeciszów. Obecna edycja dokumentu spowodowana była obowiązkiem ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co w następstwie, przy spełnieniu pozostałych wymogów określonych przepisami prawa, otwiera możliwość prowadzenia eksploatacji tych złóż. Decyzja o wydobywaniu kopalin ze złóż węgla kamiennego zalegających w obrębie gminy Przeciszów i związana z tym planowana budowa zakładu górniczego wraz z konieczną do jego funkcjonowania infrastrukturą techniczną, to nowe uwarunkowania determinujące przyszły rozwój gminy, a tym samym istotna przesłanka do zmiany obowiązującego dokumentu. Zawartość ujednoliconej formy zmienionego dokumentu przyjętego uchwałą Rady Gminy Przeciszów nr V/39/15 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Przeciszów spełnia wymogi art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Zakres uchwalonego studium jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U..Nr 118, poz. 1233).

Jednocześnie wskazano, że w ustaleniach studium nie mogły zostać określone granice terenu górniczego, ponieważ na obecną chwilę teren górniczy dla eksploatacji złoża węgla kamiennego nie został ustanowiony. Granice terenu/obszaru górniczego ustalane są wyłącznie w koncesji uzyskiwanej na podstawie przepisów odrębnych. Naniesione w części graficznej (uwarunkowań) studium projektowane granice obszaru/terenu górniczego, zasięgi deformacji terenu zaliczane do poszczególnych kategorii wpływów od projektowanej eksploatacji węgla kamiennego zostały uwzględnione jako uwarunkowanie mające wpływ na rozwiązania przyjęte w projekcie studium. Zostały również przyjęte, jako (jedno z wielu) kryterium w rozstrzyganiu o zakresie i sposobie ujęcia w studium indywidualnych wniosków właścicieli nieruchomości wnoszących o zmianę przeznaczenia gruntów dotychczas użytkowanych rolniczo na cele budowlane (głównie pod budownictwo jednorodzinne). Zgodnie z obowiązkiem zawartym w ustawie z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu następującym: "udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa." W zaskarżonym uchwałą nr V/39/15 Rady Gminy Przeciszów z dnia 26 marca 2015r. dokumencie ujawniono udokumentowane złoża węgla kamiennego. Jednocześnie w ich obrębie ustalono sposób zagospodarowania terenów, który nie stoi w sprzeczności do art.125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz nie narusza przepisów ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju - tym samym postanowienia projektu studium zapewniają ochronę udokumentowanego złoża kopalin, które należy użytkować zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Wypełniając ustawowy obowiązek ochrony złoża, w studium nie można wprowadzać rozwiązań uniemożliwiających wykonywanie działalności związanej eksploatacją tego złoża. Można natomiast określać szczególne warunki zagospodarowania terenu. Co do ochrony ujęć wody określonej Rozporządzeniem nr 14/2013 z dnia 14 listopada 2013r Dyrektora Regionalnego Zarządu gospodarki Wodnej w Krakowie, w związku z planowaną eksploatacją węgla kamiennego możliwe jest przeprowadzenie procedury dopuszczonej art.52 ustawy z dnia 18 lipca 201 Ir. prawo wodne (tj. Dz.U. 2015r.poz.469) w zakresie ustanowienia strefy ochronnej obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej dla ujęcia wody w Przeciszowie. Obecnie przygotowywane są dokumenty w celu przeprowadzenia w/w procedury. Zakres i stopnień szczegółowości informacji wymaganych w "Prognozie" do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Przeciszów zostały uzgodnione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oświęcimiu - tj. podmioty, o których mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Żaden z tych organów nie kwestionował zawartości "Prognozy" na etapie przeprowadzania czynności opiniowania i uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Przeciszów. Wyrażając swoje stanowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie podkreślił, że nie wnosi uwag do przedmiotowej Prognozy oddziaływania na środowisko. Wskazano także, że uchwała w sprawie uchwalenia studium została poddana ocenie zgodności z przepisami prawa. Organem nadzoru w przedmiocie niniejszego studium był Wojewoda Małopolski, który zakończył w tym względzie stosowne postępowanie, zobowiązując Wójta do dodatkowego uzgodnienia uchwalonego Studium z Ministrem Środowiska co zostało wykonane, w aktach sprawy pismo Ministra z opinią bez uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Towarzystwa [...] w O. działającego jako reprezentant grupy mieszkańców (a to: W. K., A. F., H. M., K. M., K. S., S. F., J. F. i S. F.) na uchwałę Rady Gminy Przeciszów nr V/39/15 z dnia 26 marca 2015r. w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Przeciszów została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2015r. poz. 1515 ze zm.). Uruchamiana w tym trybie kontrola sądowa nie ma jednak charakteru actio popularis, lecz może być wszczęta jedynie przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, dlatego przede wszystkim konieczne było zbadanie spełnienia formalnych przesłanek do jej wniesienia oraz legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w świetle aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej. Fundamentalne w tej kwestii rozstrzygnięcie zapadło w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 123/10.

Zaznaczyć należy także, że strona skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Przeciszów. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS 2/2007 wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8.07.2015r. wpłynęło do organu w dniu 15.07.2015r. - a skarga z dnia 11.09.2015r. została nadana w tym samym dniu przesyłką poleconą (k.22).

Odnośnie wątpliwości czy stowarzyszenie (jako osoba prawna) może być reprezentantem grupy mieszkańców w trybie art.101 ust.2a ustawy o samorządzie gminnym przywołać należy np. wyroki NSA z 8.11.2011r., sygn. akt II OSK 1940/11 i z 24.02.2015r., sygn. akt II OSK 1768/13, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.04.2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2027/14, w których dopuszczono stowarzyszenie działające jako reprezentant innych osób (grupy mieszkańców) pod warunkiem udzielenia pisemnej zgody. Jest to zatem warunek formalny, od którego spełnienia ustawa uzależnia nadanie sprawie biegu, a w konsekwencji w przypadku nieuzupełnienia, zastosowanie znajdzie art.58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W orzecznictwie dopuszcza się zatem sytuacje, gdy stowarzyszenie wnosi skargę na uchwałę w imieniu mieszkańców gminy (po uzyskaniu ich pisemnej zgody), także wówczas gdy zaskarżona uchwała nie dotyczy bezpośrednio interesów prawnych stowarzyszenia. Uwzględniając powyższe poglądy, należy uznać, że w świetle art.101 ust.2a ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalna jest sytuacja, że podmiot wnoszący skargę na uchwałę nie będzie tego czynił w imieniu własnym, lecz reprezentować będzie wyłączeni grupę mieszkańców, którzy wyrażą na to pisemna zgodę. W przedmiotowej sprawie do skargi dołączono pisemne upoważnienie grupy mieszkańców z 6.07.2015r., którą reprezentuje wnoszące skargę Stowarzyszenie. Dodać jedynie należy, że pismem z dnia 23.12.2015r. D. i K. M. cofnęli swoje upoważnienie (k.62).

Jak wskazano wyżej zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż sam interes prawny może być wywodzony z prawa własności. Zatem każdy właściciel nieruchomości objętej zapisami (znajdującej się w obszarze odziaływania postanowień) studium lub planu ma interes prawny. Natomiast, aby przyjąć legitymację do skarżenia tych aktów i uruchomić kontrolę sądową strona skarżąca musi jeszcze wykazać, że uchwała w przedmiocie studium lub planu zagospodarowania przestrzennego wpływa na przysługujące jej prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

W wyniku weryfikacji interesu prawnego podmiotów, który udzieliły upoważnienia Towarzystwu [...] w O. (k.13) (a to: W. K., A. F., H. M., K. M., K. S., S. F., J. F. i S. F.) mają interes prawny w skarżeniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Przeciszów z dnia 26 marca 2015r. uchwała nr V/39/15 – co zostało potwierdzone przedłożonymi wypisami z ewidencji gruntów (k.63-71).

Jednak odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że strona skarżąca nie wykazała, iż zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny osób reprezentowanych przez Towarzystwo [...] w O..

Jak słusznie zwraca uwagę w uzasadnieniu swojej skargi Towarzystwo [...] w O. uchwała Rady Gminy Przeciszów nr V/39/15 z dnia 26 marca 2015r. w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Przeciszów została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm.). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje zatem właśnie powyższa ustawa. Zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, zwłaszcza wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego, że "studium nie jest aktem prawa miejscowego." W doktrynie podnoszono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, nawet w szerokim rozumieniu, lecz jest aktem polityki (Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny z 1995 r., nr 6, s. 48). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również jednolicie przyjmowano, że "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich zamierzeniach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w określonym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Takie też stanowisko przyjmowały sądy administracyjne np. orzeczenie NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11, z dnia 3 sierpnia 2007, sygn. akt II OSK 614/07, z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13. Poglądy te znajdują nadal trwałe oparcie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. "Ustalenia studium nie są jednakże adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego, nie można bowiem w oparciu o postanowienia studium wywodzić, że działka skarżącego przeznaczona jest do zalesienia, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego." – wyrok NSA z dnia 17 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1967/13. Zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015r.

Tym samym nie można a priori przyjąć niedopuszczalności skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz należy zbadać czy pomimo swojego charakteru prawnego studium – jego postanowienia wpływają/naruszają interes prawny konkretnych osób. Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza bowiem możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 829/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 574/12; z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2563/12; z dnia 23 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2856/12; z dnia 19 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 644/14). Dodać należy, że owo naruszenie interesu prawnego wykazać musi strona skarżąca, a nie sąd. Nie jest to bowiem kwestia badania zarzutów skargi, którymi sąd nie jest związany, lecz etap wstępny – etap badania dopuszczalności jej wniesienia, a zatem to strona skarżąca musi wykazać, że spełniła przesłanki do jej wniesienia. Stąd też przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. To na skarżącym ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację lub też nakłada na niego obowiązki. – zob.2014r., sygn. akt IV SA/Gl 1273/13 wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 października

Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć charakter bezpośredni, konkretny, zindywidualizowany, i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie jej podejmowania interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły i potencjalny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia będą mogły być ewentualnie zagrożone naruszeniem w przyszłości. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi zatem w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07) Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Otóż, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Zatem naruszenie interesu prawnego składającego skargę na studium zagospodarowania przestrzennego będzie miało charakter bezpośredni, konkretny zindywidualizowany, i realny w dwóch przypadkach:

- uchwalenia na podstawie zaskarżonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nowego/zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy,

- w zakresie w jakim przepisy prawa materialnego pozwalają na konkretyzację indywidualnych praw i obowiązków na podstawie uregulowań studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów. Zatem ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem mówiąc najprościej studium nie jest źródłem prawa (wyroki NSA z: 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; 22 listopada 2010 r., II OSK 1203/10). Regulacje zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy dopóki nie zostaną przeniesione i "skonsumowane" w uchwalonym na ich podstawie planie zagospodarowania przestrzennego gminy mają tylko charakter potencjalny. Co wynika chociażby z tego, że niczym zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który co do zasady nie jest aktem obligatoryjnym, studium może być wielokrotnie zmieniane lub nawet uchylone. Co więcej podkreślić należy, że owo związanie organów planistycznych postanowieniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) ma charakter dyrektywny, kierunkowy, a nie bezpośrednio wiążący wprost. Wynika to także z brzmienia art.20 u.p.z.p., który mówi jedynie o stwierdzeniu przez radę gminy o nienaruszeniu przez projekt planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń studium (a nie o zgodności z nimi - jak było to w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do 21.10.2010r.) Nie sposób formułować zarzutów przeciwko postanowieniom studium, które nie wiążą wprost skarżących, ani nie wpływają na ich sytuacją prawną, kiedy jeszcze plan miejscowy nie został uchwalony i nie sposób a priori stwierdzić jakie będę ostatecznie przyszłe postanowienia planu opracowane i przyjęte w oparciu o obowiązujące wówczas studium. Jak ustalono w przedmiotowej sprawie i co jest niesporne między stronami – żaden plan na podstawie zaskarżonego studium nie został jeszcze uchwalony, a więc postanowienia studium "nie przekształciły się" w normy prawa miejscowego powszechnie obowiązujące w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero wówczas można by stwierdzić czy i w jakim zakresie postanowienia studium zdeterminowały rozstrzygnięcia zawarte w przyjętym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro ustaleniami studium realnie i bezpośrednio nie można naruszyć prawa w tym prawa własności, to nie sposób stwierdzić naruszenia prawa tym aktem, w rozumieniu art.101 u.s.g.

Natomiast strona skarżąca eksponuje w skardze drugi z przypadków umożliwiający skutecznie wniesienie skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym kontekście Towarzystwo powołuje się na art.23 ust.2a ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 196 ze zm.). Otóż zgodnie z brzmieniem tego przepisu w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej: 1) udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowanie dwutlenku węgla, 2) wydanie decyzji inwestycyjnej, o której mowa w art. 49z ust. 1 (rozpoczęcie fazy wydobywania ) wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7 ustawy. A zgodnie z tym przepisem podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Zatem w takim przypadku postanowienia studium mogą wpływać realnie na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, nawet jeżeli nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Co więcej przepisy te mają zastosowanie, jeżeli w ogóle na obszarze gminy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a obowiązuje tylko studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Na podstawie przedstawionych przez stronę skarżącą na żądanie sądu map w formie kalek w sakli 1:10000, na których naniesiono lokalizację działek osób, które są reprezentowane przez Towarzystwo można stwierdzić, że działki te są położone na obszarach oznaczonych na mapie nr 1 uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz potrzeb i możliwości rozwoju Gminy (załącznik nr 2/1) - jako uwarunkowania związane z realizacją kopalni i przyszłej eksploatacji oraz wskazaną tam kategorią deformacji terenu. Należy jednak wprost wskazać, że te postanowienia zaskarżonego studium nie mogą być samodzielną podstawą dla wydania jakichkolwiek aktów indywidualnych (koncesji, uzgodnień) w trybie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, gdyż na terenie Gminy Przeciszów obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Przeciszów z dnia 24 sierpnia 2006r., nr XXXVIII/207/06 i zmieniony uchwałami Rady Gminy Przeciszów z dnia 30 marca 2010r., nr XXXIV/192/10 oraz z dnia 22 marca 2013r., nr XXV/179/13, nr XXV,180/13 i nr XXV/181/13. Tym samym dopóki obowiązuje ten miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Przeciszów stanowić będzie on podstawę prawną do wydania aktów indywidualnych, jako akt prawa miejscowego. Zatem jakiekolwiek postanowienia zaskarżonego studium nie mają zastosowania w kontekście regulacji Prawa geologicznego i górniczego, a więc i w tym zakresie nie mogą naruszać interesu prawnego podmiotów reprezentowanych przez Towarzystwo [...] w O.. O ewentualnym wydaniu koncesji (jej uzgodnieniu) decydują postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Przeciszów, a nie ustalenia zawarte w zaskarżonym studium.

Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. 2015, poz.658) z dniem 15 sierpnia 2015r. Podkreślić należy, że tego typu rozstrzygnięcie formalne nie tworzy stanu res iudicata oraz nie zamyka drogi stronie skarżącej i podmiotom przez nią reprezentowanym do ewentualnego późniejszego domagania się kontroli sądowej zaskarżonego studium w trybie art. 101 u.s.g., jeżeli zostaną spełnione przesłanki naruszenia ich interesu prawnego.

O zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art.323 § 1 pkt 1 p.p.s.a.