Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1049/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: m.in. art. 7 , 30 , 77 , 80 , 107 par 1 i 3 , 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par 13 , 18 -21 , 40 , 60
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T. S. i A. P. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących T. S. i A. P. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 24 czerwca 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. , dalej - k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej P.b.), po rozpatrzeniu odwołania W.P. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego L. Nr [...] z dnia 3 lipca 2014 r., znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 P.b. nakazano W.P, rozbiórkę na własny koszt wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości P. budynku garażu parterowego o wymiarach rzutu poziomego 5,95m x 10,15m (pow. zabudowy ok. 60,39 m2), o konstrukcji murowanej, na fundamencie betonowym, ze stropem żelbetowym stanowiącym zarazem taras od strony południowo zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego oznaczonego nr [...] w P. , w bezpośrednim sąsiedztwie z tym budynkiem mieszkalnym, w odległości ok. 10 m od granicy z działką nr [...] (w kierunku południowo zachodnim) i ok. 10 m od granicy z działką nr [...] (w kierunku południowo wschodnim).

Orzekając w ten sposób [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również WINB) podał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został dokładnie ustalony w zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego L. ( dalej także PINB), co mając na uwadze wskazuje jedynie na najistotniejsze fakty i dokumenty. W szczególności wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem D.N. z dnia 8 kwietnia 2008 r. W dniu 25 czerwca 2008 r. została przeprowadzona kontrola wykonanych robót budowlanych, w trakcie której ustalono, że do budynku na działce nr [...] w miejscowości P. dobudowany został garaż o wymiarach rzutu poziomego 5,95m x 10,05m. Garaż ten wykonano w konstrukcji murowanej, jako parterowy, na fundamencie betonowym, trwałe związany z gruntem, z płytą żelbetową stanowiącą taras nad garażem Inwestorka wyjaśniła, że do istniejącego budynku mieszkalnego ok. 4 lata temu - w 2004r. - od strony południowo -zachodniej dobudowany został garaż na całej długości budynku mieszkalnego. Pozwolenia na budowę tego garażu nie posiada, gdyż o nie występowała.

W dniu 11 czerwca 2010 r. PINB w L. wydał decyzję znak: [...] którą nakazał rozbiórkę garażu samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego, od której odwołanie w ustawowym terminie złożył W.P. . Decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r., znak: [...] , WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, w dniu 1 czerwca 2011 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny w terenie. W ich toku ustalono, że na działce nr [...] (aktualnie nr [...] ) w P. zlokalizowany jest budynek mieszkalny, do którego dobudowany został garaż o wymiarach rzutu poziomego 5,95 m x 10,15 m. Garaż posadowiony jest na fundamencie betonowym, wykonany go w konstrukcji murowanej z płytą żelbetową (na której położono papę) zabezpieczającą strop przed przeciekaniem. W protokole zapisano, że garaż nie jest konstrukcyjnie połączony z budynkiem mieszkalnym.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2012 r., znak: [...] , PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie powyższego budynku oraz nałożył na W.P. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 września 2012 r., dokumentów wskazanych w art. 48 P.b. Organ pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że w toku postępowania doszło do podziału działki nr [...] i aktualnie przedmiot postępowania zlokalizowany jest na działce nr [...] w P.

W dniu 1 października 2012 r. W.P,. złożyła na dzienniku podawczym PINB żądaną postanowieniem dokumentację.

W dniu 7 sierpnia 2013 r. PINB wydał postanowienie Nr [...], znak: [...] o nałożeniu na W.P obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000,00 zł., a MWINB postanowieniem Nr [...] z dnia 14 kwietnia 2014 r., znak: [...] , utrzymał w mocy to postanowienie.

Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r., znak: [...] Urząd Wojewódzki poinformował, że W.P. nie zapłaciła opłaty legalizacyjnej.

W tak ustalonym stanie rzeczy PINB w dniu 3 lipca 2014 r. wydał zaskarżoną decyzję, od której odwołanie złożyła W.P. , a organ pierwszej instancji

nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

Oceniając następnie prawidłowość postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji i zasadność wydanej decyzji w oparciu o akta sprawy PINB znak:[...] , WINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. W kwestii zasadności rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją MWINB podał, że podstawę prawną tej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 P.b., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podstawę tę stanowił ponadto art. 49P.b. który stanowi, że w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Taką decyzję wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.

Jeszcze raz MWINB opisał istotny przebieg postępowania, podkreślając, że likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej, ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 49 ust. 1 P.b. właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. W przypadku zaś nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b., a więc decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wykonanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora tej opłaty organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie ma środków prawnych, aby przymusić inwestora do wykonania tego obowiązku. Opłata legalizacyjna nie podlega egzekucji, a nie uiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę . Decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 P.b. nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem, gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, w tym nie uiścił opłaty legalizacyjnej, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. mają charakter związany.

W niniejszej sprawie, tak jak to wyżej wskazano, organ pierwszej instancji wdrożył procedurę legalizacyjną. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki przedłożenia dokumentacji, co stanowiło podstawę do uruchomienia kolejnego etapu legalizacji, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. W razie braku opłaty legalizacyjnej organ nie ma podstaw prawnych do wdrożenia kolejnego etapu tej procedury, lecz wydaje decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę.

W konsekwencji stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa, skoro skarżąca nie uiściła opłaty legalizacyjnej, co stanowi konieczny warunek dla zatwierdzenia projektu budowlanego i wznowienia robót budowlanych. Brak takiej opłaty obliguje organ do orzeczenia rozbiórki.

Odnosząc się do odwołania WINB wskazał, że przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią w części odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżącą. W odniesieniu natomiast do zarzutu nieuwzględnienia wniosku o rozłożenie na raty przedmiotowej opłaty legalizacyjnej, WINB wyjaśnił, że nie jest on zasadny albowiem z informacji uzyskanych z [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, iż postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r., znak: [...] , Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem PINB w L. z dnia 7 sierpnia 2014 r., znak: [...]

Stwierdzając zatem, że rozstrzygniecie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji jest prawidłowe MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. był zobowiązany utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 24 czerwca 2015 r., znak [...] T.S. i A.P. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na ich rzecz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

Skarżący zarzucali, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem: - art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej, czyli nie posiadającej przymiotu strony; - art. 10 § 1 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w sprawie następcom prawnym W.P. ; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji pomimo wystąpienia przesłanek uzasadniających jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki uzasadniające utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijali w uzasadnieniu skargi.

Podawali w szczególności, że podstawą decyzji nakazującej rozbiórkę stało nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej w terminie 7 dni. Brak wpłaty nie wynikał z negatywnego stosunku zainteresowanej do sprawy, a jedynie z niemożności jej uiszczenie, co było przedmiotem zarzutów odwołania. Trudna sytuacja majątkowa nie pozwoliła na zgromadzenie całości kwoty w terminie przewidzianym na uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Tak krótki termin powoduje, że możliwość skorzystania z legalizacji samowoli budowlanej staje się iluzoryczna i dostępna tylko dla osób zamożnych, posiadających wolne środki finansowe, które mogą zostać niezwłocznie przeznaczone na uiszczenie opłaty. Zainteresowana niestety nie należała do osób zamożnych i nie posiadała tak wysokich rezerw finansowych. Chęć zapłaty opłaty potwierdza również wniosek zainteresowanej do Wojewody z prośbą o rozłożenie płatności na raty. Celem wprowadzenia instytucji opłaty legalizacyjnej miało być zapewnienie większej ilości obywateli możliwości uchronienia się przed przymusową rozbiórką obiektów. Często jednakże, jak w niniejszym postępowaniu, sposobność ta jest ograniczona, a wręcz wyłączona ze względu na niską zamożność społeczeństwa. W przypadku W.P. nieuiszczenie wysokiej opłaty, wynoszącej 25.000,00 zł., w bardzo krótkim terminie nie wynikało z braku poszanowania dla prawa i niezrozumienia wagi naruszonych przez nią przepisów, ale spowodowany było niemożliwością zgromadzenia wymaganej kwoty w tak krótkim czasie. Ze względu na sytuację materialną została pozbawiona realnej możliwości skorzystania z przedmiotowej instytucji. Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Tym samym po upływie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej następuje utrata uprawnienia do skorzystania z możliwości uiszczenia tej opłaty (i jednocześnie wygasa obowiązek jej uiszczenia), a po stronie organu nadzoru budowlanego aktualny staje się obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Organ drugiej instancji nie zważył jednakże na fakt, iż w sprawie pojawiły się nowe okoliczności. Dotychczas adresatem postanowień w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym była W.P. jako właścicielka nieruchomości i inwestor. Zainteresowana jednakże w 2014 r. zmarła. Organ nie wziął pod uwagę tej okoliczności. Spadkobiercy w obecnym stanie rzeczy są zobowiązani do rozbiórki na własny koszt garażu, mimo że całość postępowania toczyła się z ich wyłączeniem. Skarżący wykazują chęć i wolę uiszczenia opłaty legalizacyjnej na obecnym etapie postępowania. Nowe okoliczności w sprawie w postaci śmierci zobowiązanej do rozbiórki przedmiotowego garażu W.P. powinny być wzięte pod uwagę przez organ drugiej instancji. Skarżący nie uczestniczyli w dotychczasowym postępowaniu, nie mieli także możliwości zadośćuczynić w stosownym terminie obowiązkowi wniesienia opłaty legalizacyjnej. Na obecnym etapie będą jednakże obciążeni kosztami związanymi z rozbiórką garażu. Odpowiedzialność z tytułu samowoli budowlanej popełnionej przez spadkodawcę przechodzi na jego następców prawnych, tj. spadkobierców ustawowych bądź testamentowych. W konsekwencji nie może zostać utrzymana w mocy decyzja nakazująca rozbiórkę W.P. , gdyż strona postępowania w dniu 28 listopada 2011 r. zmarła. Zasada dwuinstancyjności postępowania nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Obowiązek ten odnosi się również do badania statusu strony w postępowaniu odwoławczym. Organ decyzją z dnia 24 czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję skierowaną do osoby zmarłej. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ ten powinien rozważyć czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowaniu w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych wezwać do zajęcia miejsca dotychczasowej strony jej następców prawnych. Do formalnego wezwania ze strony organu drugiej instancji nigdy nie doszło. W razie ustalenia, iż jedna ze stron postępowania zmarła, obowiązkiem organu jest poszukiwanie i ustalenie następców prawnych, którym przysługiwałoby prawo wstąpienia do postępowania na prawach stron, gdyż wówczas to ich interesu prawnego będzie dotyczyło postępowanie. Dopiero po ustaleniu aktualnego kręgu stron postępowania organ administracji publicznej może prowadzić dalsze czynności w sprawie. Dlatego zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy prawa, co stanowi przesłankę dla stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie. Niemniej jednak w dalszej części tego pisma wskazywał, że wobec podanej w skardze informacji o śmierci strony postępowania, na którą nałożony był obowiązek rozbiórki garażu, organ pozostawia rozstrzygnięcie do decyzji Sądu. Wyjaśniał też, że dopiero z załączonego do skargi aktu zgonu W.P organ dowiedział się, że zmarła ona przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważał, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie braku podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja podlega eliminacji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Z załączonego do skargi w kserokopii odpisu skróconego aktu zgonu W.P. wynika, że zmarła ona 28 listopada 2014 r. Ani powyższe okoliczność, ani walor dowodowy załączonego do skargi dokumentu nie były kwestionowane.

Adresatami zaskarżonej decyzji są nie tylko W.P. ale także inne podmioty którym została ona doręczona, wymienione w rozdzielniku do tego aktu, tj.: W.P. , T.S., M.P. i A.P. .W.P. była natomiast dodatkowo adresatem obowiązku rozbiórki garażu na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego L. Nr [...] z dnia 3 lipca 2014 r., znak: [...] a w wcześniej adresatem innych obowiązków nakładanych na inwestorkę i właścicielkę nieruchomości w toku postępowania legalizacyjnego. Nie jest w skardze kwestionowane, że do chwili śmierci W.P. winien przysługiwać status strony przedmiotowego postępowania administracyjnego, co nie budzi też zastrzeżeń w ramach przeprowadzanej kontroli jego legalności.

Osoby fizyczne posiadają bez żadnych ograniczeń zdolność występowania w postępowaniu administracyjnym, jako strony od chwili urodzenia do chwili śmierci, ponieważ każda osoba fizyczna może być podmiotem praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Zarówno dolność prawna, jak i zdolność proceduralna osoby fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. W razie gdy osoba zmarła przed dniem wszczęcia postępowania administracyjnego, postępowanie to nie może być wszczęte z udziałem tej osoby. Natomiast śmierć strony w toku postępowania może prowadzić do jego zawieszenia (art. 97 § 1 pkt 1) lub umorzenia (art. 105), chyba że ma zastosowanie art. 30 § 4 i 5. Z chwilą śmierci osoby fizycznej wygasają w zasadzie jej prawa i obowiązki o charakterze publicznym, natomiast tam gdzie prawo administracyjne dopuszcza możliwość następstwa prawnego, przechodzą one na inne osoby, stosownie do ich uprawnień w tym zakresie. Następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co w szczególności oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane. Jeżeli zaś jakaś czynność zdziałana przez poprzednika ma charakter odwołalny, to zgodnie z ogólną zasadą dyspozycyjności, następca prawny może ją zmienić lub odwołać na takich zasadach, jak strona postępowania.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która wprost regulowałaby kwestie skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej, a w doktrynie i orzecznictwie brak zgodności w tej kwestii. Wskazana wada bywa częstokroć uznawana za powód do stwierdzenia nieważności decyzji, z różną zresztą kwalifikacją, a to jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, albo skierowanej do podmiotu niebędącego stroną, albo niewykonalnej, która to niewykonalność ma charakter trwały, względnie ze wszystkich tych powodów. Odstępując od analizy możliwych sytuacji, w których może dojść do skierowania decyzji do osoby zmarłej, ograniczając rozważania do stanu występującego w niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taki skutek, tj. przyjęcia wystąpienia wady kwalifikowanej nie jest adekwatny do przypadku, gdy wskazanie jako adresata decyzji osoby zmarłej jest następstwem śmierci strony w toku postępowania przed wydaniem decyzji, o czy nie posiada wiedzy organ administracji publicznej, a w sprawie biorą udział jako strony jej następcy prawni. Podstawa z art. 156 § 4 k.p.a. nie obejmuje bowiem każdego przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06 (LEX nr 291195), wskazano trafnie, że "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuację, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06 (LEX nr 351135) stwierdzając, że "Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania". Brak także podstaw do przyjęcia w omawianym przypadku wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albo niewykonalności skoro nie wszystkie decyzje taką cechę posiadają.

Zważyć należy przy tym, że decyzja administracyjne nie może zostać skutecznie doręczona osobie zmarłej, a zatem również prowadzić w efekcie do dziedziczenia praw i obowiązków. Podobny pogląd prezentowany jest w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt OSK 1875/10 (LEX nr 1149263), w którym wskazano, że charakter strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a więc nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także nie może ona z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji wywołać odpowiednich skutków prawnych. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy, niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009r., sygn. akt II SA/Bd 626/09, Lex Omega nr nr 573655). Zgodnie z art. 140 k.p.a. organ odwoławczy jest tak samo, jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. również w zakresie odnoszącym się do następstwa prawnego po zmarłej stronie postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1862/08, Lex Omega nr 547851). Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2001r., sygn. akt V SA 3872/00, Lex Omega nr 78936 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10, Lex Omega nr 758974). Również organ administracji publicznej drugiej instancji ma zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają przymiot strony w konkretnym postępowaniu, zawiadomić je o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), względnie wyjaśnić kwestię następstwa prawnego art. 30 § 4 i 5, a także zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz następnie doręczyć niewadliwie wydane decyzje (art. 109 §1 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku. Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

.