Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1704/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1 i 2, § 4
journal: Dz.U. 2010 nr 39 poz 215
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski  w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 73 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 124/17 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 124/17, oddalił skargę K. C. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2012 rok.

W dniu 14 maja 2012 r. K. C. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do dwóch działek rolnych o powierzchni 47,00 ha. W dniu 1 czerwca 2012 r. strona wniosła zmianę do wniosku, w której dodała do jednolitej płatności obszarowej powierzchnię działek rolnych 687,70 ha. W dniu 20 lipca 2012 r. M. W. będący pełnomocnikiem strony został poinformowany telefonicznie o zaplanowanej na dzień 25 lipca 2012 r. kontroli w gospodarstwie K. C.. W dniu 24 lipca 2012 r. wnioskodawca wycofał część wniosku w przedmiocie działek ewidencyjnych nr [...] (działka rolna A), nr [...] (działka rolna B), nr [...] (działka rolna D), nr [...] (działka rolna C), nr [...] (działka rolna G), nr [...] (działka rolna H), nr [...] (działka rolna I), nr [...] (działka rolna K), nr [...] (działka rolna L i L1), nr [...] (działka rolna J), nr [...] (działka rolna Ł), nr [...] (działki rolne M i M1), nr [...] (działka rolna N), nr [...] (działka rolna O), nr [...] (działka rolna P), nr [...] (działka rolna R), nr [...] (działka rolna S), nr [...] (działka rolna U), nr [...] (działka rolna X), nr [...] (działka rolna Y), nr [...] (działki rolne Z i Z1) i nr [...] (działka rolna ZZ).

Decyzjami z: [...] lipca 2013 r., [...] sierpnia 2014 r., [...] lutego 2015 r. i [...] listopada 2015 r. Kierownik BP ARiMR w Busku-Zdroju rozstrzygał w przedmiocie przedmiotowych płatności. Decyzje te uchylał Dyrektor decyzjami odpowiednio z: [...] listopada 2013 r., [...] stycznia 2015 r., [...] lipca 2015 r. i [...] stycznia 2016 r.

Następnie decyzją z [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w części oraz o odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożeniu sankcji w wysokości 342 281,97 zł.

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ powołał art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. i wyjaśnił, że jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, to jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości. M. W. będący pełnomocnikiem K. C. został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli w dniu [...] lipca 2012 r., czyli przed zgłoszeniem żądania polegającego na wycofaniu części wniosku. Stąd umorzeniu podlegała tylko ta część wniosku, wobec której kontrola nie ujawniła nieprawidłowości.

Powierzchnia deklarowana, wobec której rozpoznano wniosek strony, wyniosła 578,26 ha (różnica między powierzchnią deklarowaną tj. 734,70 ha, a powierzchnią umorzoną, tj. 186,44 ha). Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem wyników z kontroli na miejscu ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia jednolitą płatnością obszarową wynosi 71,54 ha. Powierzchnię uwzględnioną stanowił obszar działki rolnej E – 16,00 ha, F – 28,67 ha, W – 17,00 ha, T – 9,87 ha (powierzchnia większa od deklarowanej uznana w ramach kompensacji).

Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności JPO wynosiła 478,72 ha, na który składa się powierzchnia działek obarczonych kodem DR 18 (na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej), DR 33 (cała działka rolna nie jest gruntem rolnym), DR 26 (działki nie zostały skontrolowane ze względu na brak dokumentacji) i część powierzchni działek obarczonych błędem DR 13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej).

Istnienia działek rolnych X, Y, Z1, ZZ o łącznej powierzchni 321,00 ha nie udało się potwierdzić w terenie. Strona nie wyjaśniła tej kwestii mimo wezwania organu. Wykryte nieprawidłowości w zakresie działek T i W zostały wyjaśnione na korzyść strony.

Odnośnie do działek rolnych J, K, L, L1, M, M1, N, O, Z organ stwierdził występowanie samosiejek drzew oraz silnie porastającą roślinność wskazującą na nieużytkowanie terenu przez okres kilkuletni, bez przeprowadzania zabiegów agrotechnicznych. Odnośnie do działki rolnej H uznano, że jej obszar nie jest gruntem rolnym. Występowanie samosiejek drzew wskazuje na brak utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Ustalenia kontroli na miejscu potwierdza autor odwołania, który wyraził pogląd, że mógł prawnie skutecznie cofnąć wniosek w części dotyczącej powierzchni zadeklarowanej ugory mimo, że w dacie złożenia wniosku pierwotnego grunty deklarowane do płatności nie spełniały warunków do ich przyznania (ani nie były rolniczo użytkowane, ani nie były gruntami ugorowanymi utrzymywanymi w dobrej kulturze rolnej).

Z akt sprawy wynika, że strona była powiadomiona o kontroli. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 27 rozporządzenia nr 1122/2009 kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekracząjącym 14 dni. Termin ten nie wyklucza możliwości wysłania zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli pocztą, ale z uwagi na termin doręczenia przesyłki pocztowej poleconej w przypadku nieobecności adresata (podwójnego awizowania lub doręczenia zastępczego) nie jest praktykowany, bowiem w wielu przypadkach rolnik nie mógłby odebrać zawiadomienia przed dniem kontroli. Wobec tego, w niniejszej sprawie podjęto próbę osobistego doręczenia stronie w dniu 20 lipca 2012 r. pisemnego zawiadomienia o kontroli przez trzech pracowników organu. Zgodnie z notatką służbową sporządzoną na tę okoliczność, M. W. przebywał w tym dniu poza miejscem zamieszkania i pracownicy skontaktowali się ze stroną telefonicznie (numer telefonu wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów), pracownik organu potwierdził, że rozmawia z M. W. i odczytał mu treść zawiadomienia o kontroli (zawiadomienie dotyczyło kontroli gospodarstwa bez wskazania poszczególnych jego część objętych kontrolą). Zdaniem organu, zawiadomienie strony w dniu 20 lipca 2012 r., zarówno telefoniczne, jak i pisemne, o zamiarze przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie było skuteczne.

Zdaniem organu, w sprawie nie występuje wynikająca z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, aby zaistniałe nieprawidłowości nie wynikały z jego winy. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, który osobiście podpisał i zadeklarował konkretny obszar rolny, wskazując numerycznie oznaczone działki do przyznania wnioskowanych płatności. Zobowiązany był więc do uprawy tych konkretnych nieruchomości i utrzymywania ich w należytej kulturze rolnej, czego nie uczynił. Skarżący na formularzu wniosku podpisał stosowne oświadczenie, że zna zasady przyznawania danej płatności.

Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (578,26 ha) a powierzchnią stwierdzoną (71,54 ha) wynosiła 506,72 ha, co stanowi ponad 50% powierzchni stwierdzonej. W takiej sytuacji zastosowanie znalazł art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, na mocy którego kierownik odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2012 rok oraz nałożył sankcję z tytułu przedeklarowania powierzchni uprawnionej do płatności w wysokości 342.281,97 zł. Dyrektor podniósł, że jest to błędnie wyliczona sankcja wieloletnia. Błąd ten nastąpił na skutek nieprawidłowego ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności: uznano część działki G jako powierzchnię stwierdzoną, podczas gdy została ona umorzona. Prawidłowa kwota sankcji powinna wynieść 348.987,64 zł. Powołując art. 139 k.p.a., organ wyjaśnił, że błąd w ustaleniach faktycznych organu pierwszej instancji nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na powyższą decyzję.

Na wstępie Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1/ posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2/ wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a/ przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3/ został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

WSA podkreślił, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli prowadzona jest na nich uprawa roślin lub które są ugorowane, oraz jeśli nie są porośnięte drzewami i krzakami. Przy czym co kluczowe dla przedmiotowej sprawy, grunty rolne muszą być utrzymywane zgodnie z tymi normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożony był wniosek o przyznanie płatności. Składając wniosek za 2012 r., wnioskodawca powinien więc zgłosić do płatności tylko takie grunty, które są już w stanie zgodnym z normami, czyli prowadzona jest na nich uprawa roślin lub są skoszone. W ramach systemu wsparcia bezpośredniego udzielana jest bowiem pomoc do gruntów już pozostających w dobrej kulturze rolnej.

W przedmiotowej sprawie organ w trakcie kontroli w dniu 25 lipca 2012 r. na działkach J, K, L, L1, N, O i Z oraz w dniach 7-11 lutego 2013 r. na działkach M i M1 stwierdził występowanie samosiejek drzew oraz silnie porastającą roślinność wskazującą na nieużytkowanie terenu przez okres kilkuletni. Stan ten jednoznacznie wskazywał na brak utrzymania gruntów zgodnie z wyżej opisanymi normami przez cały 2012 rok, także w pierwszej jego połowie.

Zdaniem WSA, prawidłowo organ powołał i zastosował przepisy odnoszące się do przeprowadzania kontroli, w tym art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach oraz art. 26, art. 28 ust. 1 lit. a i lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W jego ocenie skarżący błędnie upatruje w treści § 2 ww. rozporządzenia z 11 marca 2010 r. wymóg, aby kontrola nie mogła się odbywać przed 31 lipca. Termin ten w żaden sposób nie odnosi się do daty przeprowadzania kontroli. Innymi słowy, nie wyznacza on daty, po której mogą być prowadzone kontrole na gruntach. Jest to progowy termin do koszenia gruntu rolnego, aby móc uznać, że jest on ugorowany. Nieprawidłowe rozumienie niniejszej kwestii przez skarżącego wynika z nieuwzględnienia przez niego wyjaśnionej powyżej kwestii wymogu utrzymania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok.

Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu strony, że ustalenia organów w zakresie działek J, M, M1, N, O są zbyt ogólne w świetle przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1518). WSA wyjaśnił, że przepis ten wskazuje na możliwość porastania gruntu rolnego drzewami i krzewami pod określonymi warunkami. Jeśli zatem skarżący twierdzi, że działki J, M, M1, N, O porośnięte były drzewami i krzewami objętymi wyjątkami z § 4 rozporządzenia, winien tę okoliczność potwierdzić stosownymi dowodami w postępowaniu przed organem. Wobec tego, że takiej okoliczności nie zgłosił, organ nie był obowiązany doszukiwać się na zadeklarowanych działkach istnienia takich krzewów i drzew. Niemniej ustalenia, jakie organ poczynił na niniejszych działkach, wykluczają możność uznania, że działki te spełniają warunki, o których mowa w ww. § 4 rozporządzenia oraz że kwalifikują się one do przyznania płatności. Sąd wyjaśnił, iż w przepisie tym chodzi o grunty rolne, o których mowa w § 1 ww. rozporządzenia. Oznacza to, że muszą one być jednocześnie gruntami utrzymywanymi zgodnie z normami. Wykładnia tych przepisów prowadzi więc do wniosku, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego, tj. czy porastają go drzewa i krzewy objęte wyjątkami z § 4, muszą to być grunty zadbane, a więc nie mogą na nich występować kilkuletnie samosiejki drzew czy krzewów.

Dalej Sąd podkreślił, że wnioskodawca, za pośrednictwem reprezentującego go w sprawie pełnomocnika, został prawidłowo w dniu 20 lipca 2012 r. powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami na działkach J, K, L, L1, M, M1, N, O i Z, zasadnie organ uznał, że wycofanie ich z wniosku nie było dozwolone, skoro nastąpiło po powiadomieniu wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Zdaniem Sądu I instancji termin, w którym przeprowadzono w 2012 r. kontrolę na miejscu nie stanowi żadnego naruszenia przepisu prawa, w związku z czym skarżący nie może upatrywać w tej kwestii nieprawidłowości, o której mowa w art. 73 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009. W sprawie nie zaszła więc możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. C. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że uzasadnienie wyroku przedstawia stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym wskutek pominięcia faktu złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności na rok 2012, złożonego w dniu 5 czerwca 2012 r. zmieniającego treść wniosku pierwotnego złożonego 14 maja 2012 r. organowi I instancji i wskutek pominięcia faktu uchylenia się od oceny znaczenia prawnego tego drugiego z wniosków, co skutkowało przedwczesnym wnioskiem i wyrokowaniem, że skarżący nie wykazał, aby zaistniałe nieprawidłowości nie wynikały z jego winy, co miało istotny wpływ na treść wyroku zarówno w zakresie rozstrzygnięcia w części dotyczącej odmowy przyznania płatności na rok 2012, jak i w zakresie dotyczącym nałożenia sankcji na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, pomimo że w dacie składania wniosku z 5 czerwca 2012 r. skarżący nie był obowiązany do załączania doń załącznika graficznego stosownie do § 4 ust. 2 interpretowanego w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich, stanowiącego, że w przypadku gdy rolnik ubiega się po raz pierwszy o przyznanie płatności bezpośredniej do danej działki rolnej, dołącza do wniosku o przyznanie tej płatności tylko oświadczenia zawierające wykaz działek ewidencyjnych bez jednoczesnego załączenia do takiego wniosku załącznika graficznego – co w ostatecznym rozrachunku doprowadziło do naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie § 4 ust. 2 tego rozporządzenia wskutek jego niezastosowania i bezzasadnego zastosowania § 4 ust.1 tego rozporządzenia;

2. niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 107 § 3 k.p.a. spowodowanego pominięciem przez organy obu instancji faktu złożenia przez skarżącego opisanego w punkcie II. 1) wniosku złożonego w dniu 5 czerwca 2012 r. i tym samym naruszenie przez Sąd przepisu art. 1 interpretowanego w zw. z przepisami art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązującymi Sąd do kontroli legalności działalności administracji publicznej, m.in. w zakresie uzasadnień faktycznych decyzji administracyjnych stosownie do wymogów wynikających z przepisu art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia skutkowały oddaleniem skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie (ad meritum), lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wniesiony w sprawie niniejszej środek prawny oparty został na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania.

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zatem nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie powinien zatem wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10.10.2014 r., II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, LEX nr 1583297).

Rozpoznając sprawę w przedstawionych wyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, iż spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność wydanych przez organy ARiMR decyzji o odmowie przyznania skarżącemu płatności obszarowej na rok 2012 i nałożeniu sankcji, ze względu na stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości (brak utrzymywania zgłoszonych do płatności gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym na działkach, których wycofanie z wniosku nie było dozwolone, skoro nastąpiło po powiadomieniu wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz zgłoszenie do płatności działek, których istnienia złożona przez stronę dokumentacja nie potwierdzała) i stwierdzoną w związku z tym różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną (578,26 ha) a powierzchnią stwierdzoną (71,54 ha) – uznał, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W punkcie wyjścia za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej), albowiem wbrew stanowisku skarżącego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono w omawianym zarzucie kasacyjnym.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia i nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia.

Wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku skarżący upatruje w braku wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, wobec pominięcia kwestii, iż przedmiotem zainteresowania w wyrokowaniu był tylko wniosek skarżącego złożony 14 maja 2012 r., nie przypisując żadnego znaczenia zmianie do wniosku pierwotnego, złożonej organowi I instancji w dniu 5 czerwca 2012 r. Zdaniem skarżącego, pomijając fakt złożenia korekty wniosku w dniu 5 czerwca 2012 r. organy za podstawę podjętych merytorycznych decyzji przyjęły wadliwy stan faktyczny, a uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniały wymogów wynikających z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wskutek uchylenia się od oceny znaczenia wskazanego wyżej wniosku organ administracyjny przyjął, zdaniem skarżącego, co najmniej przedwcześnie, że skarżący nie wykazał w żaden sposób, aby zaistniałe nieprawidłowości nie wynikały z jego winy. W ocenie skarżącego skoro w zmianie wniosku rolnik zadeklarował po raz pierwszy nowe działki, nie było konieczne załączenie do wniosku złożonego 5 czerwca 2012 r. załącznika graficznego. Poprzez fakt zamieszczenia w treści wniosku z 5 czerwca 2012 r. innych działek - nie wymienionych ani w treści wniosku o przyznanie płatności na rok 2011, ani w treści wniosku pierwotnego o przyznanie płatności na rok 2012 - wniosek z 5 czerwca 2012 r. powinien był być potraktowany przez organ administracyjny jako wniosek nie wymagający załączenia doń załącznika graficznego.

W ocenie skarżącego uzasadnienie wyroku pomija całkowicie powyższy fakt złożenia przez rolnika wniosku zmieniającego treść wniosku pierwotnego. Fakt pominięcia wtórnego wniosku, który w istocie rzeczy był korektą wniosku pierwotnego mógł mieć, zdaniem strony, istotny wpływ na treść wyroku. Skarżący kwestionuje w ten sposób rozstrzygnięcie w części dotyczącej odmowy przyznania płatności na rok 2012 jednocześnie kwestionując oddalenie skargi w zakresie dotyczącym nałożenia sankcji na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

W jego ocenie przewidziane w art. 58 ww. rozporządzenia obniżki płatności i wykluczenia w przypadkach zawyżenia deklaracji nie mają bowiem zastosowania w tych przypadkach, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy - o czym stanowi art. 73 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nieprawidłowości w złożeniu wniosku nie wynikały z winy skarżącego. Natomiast organ administracyjny, pomijając w całości fakt złożenia przez skarżącego wniosku o zmianę wniosku pierwotnego odnoszącego się tylko do działek, co do których skarżący składał wniosek po raz pierwszy, bezzasadnie przypisał skarżącemu winę wynikającą z niezałączenia przez niego do wniosku załącznika graficznego, którego załączenia nie wymagały przepisy prawa.

Dalej wskazano, że stosownie do obowiązujących w dacie składania przez skarżącego obu wniosków w 2012 r., przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, rolnik miał obowiązek składać wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych na formularzach opracowanych oraz przesłanych lub udostępnionych przez Agencję. Zdaniem skarżącego ustawowy wymóg załączenia materiału graficznego ograniczony jest wyłącznie do wniosków kolejnych składanych po złożeniu pierwszego wniosku w odniesieniu tylko do tych samych działek, których dotyczył pierwszy wniosek. Wskazując na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1518), skarżący podkreślił, że zarówno wnioski o przyznanie płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej składane po raz pierwszy nie wymagają dla ich skuteczności prawnej załączenia materiału graficznego, co wynika z regulacji zawartej w § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia.

W odpowiedzi na tak sformułowany sposób naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść – jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – iż sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

Analizując natomiast uzasadnienie omawianego zarzutu kasacyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący wykazuje daleko idące niezrozumienie zaakceptowanego przez Sąd I instancji wyjaśnienia przyjętej przez organy ARiMR podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jak i wydanych przez organy rozstrzygnięć, wbrew stanowisku kasatora, odnosi się do kwestii korekty (zmiany) z dnia 5 czerwca 2012 r. złożonego w dniu 14 maja 2012 r. przez stronę wniosku pomocowego uwzględniając jej znaczenie dla wyniku sprawy.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest bowiem, że skarżący w oparciu o przepisy ustawy z 26 stycznia 2007 r.o płatnościach złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wparcia bezpośredniego na rok 2012. Rolnik zgłosił żądanie na podstawie deklaracji z dnia 14 maja 2012r. oraz z dnia 1 czerwca 2012 r. (zmiany – korekty wniosku która wpłynęła do organu 5 czerwca 2012 r.) o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do gruntów o łącznej powierzchni 734,70 ha. W dniu 24 lipca 2012 r. strona złożyła wycofanie części wniosku co do określonych działek ewidencyjnych. W sprawie przyjęto, że w świetle art. 25 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. wycofanie nie było dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości bowiem wcześniej organ poinformował już rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, a kontrola ta ujawniła nieprawidłowości co do wskazanych części działek. Przy czym, co należy podkreślić w niniejszej sprawie nieprawidłowości wniosku dotyczyły deklarowanej przez rolnika powierzchni działek uprawnionej do płatności. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie rozstrzygnięcie oparto zarówno o wyniki kontroli administracyjnej wniosku skarżącego, a także o wyniki kontroli na miejscu, które to kontrole wykazały zawyżenie powierzchni zgłoszonej w stosunku do stwierdzonej i uprawnionej do płatności. Zawyżenie to polegało na zgłoszeniu do płatności działek, na których stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej jak i działek, których istnienia nie udało się potwierdzić w terenie wskazanym przez wnioskodawcę. Tym samym nieprawidłowości wniosku, które nie wynikały z winy rolnika nie sposób utożsamiać z brakiem załącznika graficznego, którego w świetle przedstawionych przez skarżącego przepisów wykonawczych § 4 ust 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2014 r. poz. 1518), skarżący do działek zawartych w korekcie z dnia 5 czerwca 2012 r. istotnie nie miał obowiązku dołączać.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał by nieprawidłowości nie wynikały z jego winy. Deklarując bowiem we wniosku pomocowym na rok 2012 z dnia 14 maja 2012 r. oraz jego korekcie nadesłanej do organu 5 czerwca 2012 r. konkretny obszar rolny i wskazując numerycznie oznaczone działki zobowiązany był do uprawy tychże nieruchomości i utrzymania ich w należytej kulturze rolnej, czego nie uczynił. Powierzchnię obszaru wykluczonego z płatności stanowiły zatem działki, na których stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej jak i działki zgłoszone do płatności, których istnienia w wyniku kontroli na miejscu nie udało się potwierdzić w terenie wskazanym we wniosku rolnika, a braku ich w bazie referencyjnej LPIS strona mimo wezwania przez organ nie wyjaśniła. Sąd I instancji zasadnie zatem zaakceptował stanowisko organu wskazując na obowiązki rolników co do znajomości zasad przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem podkreślając znaczenie odpowiedzialności beneficjenta za prawidłową treść wniosku o płatność.

Strona skarżąca błędnie wskazała na deficyty towarzyszące uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz znaczenie tych deficytów w relacji do znaczenia i doniosłości stawianych w skardze zarzutów, do których miał się nie odnieść Sąd I instancji, co miałoby jednocześnie nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy.

Co więcej – a należy to stanowczo podkreślić – analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyjaśnia kwestie zasadności wydanego przez organy rozstrzygnięcia.

Okoliczność zaś, że podejście Sądu I instancji do oceny oraz znaczenia zarzutów stawianych rozstrzygnięciom organów nie koresponduje z oczekiwaniami i stanowiskiem strony skarżącej nie uzasadnia wniosku o naruszeniu przez ten Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie dość więc, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przede wszystkim jednak prowadzi do wniosku, że prawidłowo identyfikując istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji zaproponował właściwe jego rozstrzygnięcie, co uzasadnił w wystarczającym stopniu, a co za tym idzie w sposób umożliwiający kontrolę jego prawidłowości

Tym samym nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby za wadliwe uznać stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał by miały do niego zastosowanie wyjątki od stosowania zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 72 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

W konsekwencji Sąd I instancji nie miał również podstaw, by organowi zarzucić uchybienie wymogom uzasadnienia przyjmując że uzasadnienie to nie zawiera elementów przewidzianych art. 107 § 3 kpa. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu postawiony w pkt II ppkt 2 petitum skargi uznać należy za chybiony. Jako skutecznie nie podważające trafności wydanego rozstrzygnięcia pozostają również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy ARiMR-u w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz rozstrzygnął spór publicznoprawny podzielając trafność rozstrzygnięcia organów Agencji, co do braku przesłanek przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich i zasadności rozstrzygnięcia o nałożeniu sankcji.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Przepis ten nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

W konsekwencji, ponieważ żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.