Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2663/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W., R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 893/15 w sprawie ze skargi M. W., R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 02 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 893/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej – oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zobowiązał M. W. i R. W. do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę [...] (dalej jako "Gmina") na opłatę za pobyt ich córki, B. L., w Domu Pomocy Społecznej w B. (dalej w skrócie "DPS") za okres od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r., w kwocie [...]zł. Decyzja ta stała się ostateczna w wyniku niewniesienia odwołania.

W dniu [...] lutego 2015 r. pełnomocnik M. W. i R. W. (zwanych też dalej łącznie "Stronami", "Skarżącymi" lub "Skarżącymi kasacyjnie"), r.pr. M. Z., powołując się na art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, dalej w skrócie "u.p.s."), wniósł o odstąpienie od żądania zwrotu ustalonych wydatków na podstawie ww. decyzji.

Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił Stronom odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę na opłatę za pobyt B. L. w DPS za okres od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r., ustalonych na podstawie ww. decyzji własnej z [...] stycznia 2015 r., w kwocie [...] zł. Podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowił art. 2, art. 14, art. 61 ust. 2 i 3, art. 104 ust. 1 i 3, art. 106 ust. 1 u.p.s.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. ma charakter uznaniowy, a jej wydanie uzależnione jest od oceny wystąpienia przypadku szczególnego. Pojęcie to należy rozumieć jako sytuację wyjątkową, wyróżniającą się od normy, co oznacza, że skorzystanie z przedmiotowego uprawnienia wymaga zbadania sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej osoby zainteresowanej, w drodze wywiadu środowiskowego. Organ na podstawie wywiadu środowiskowego z [...] stycznia 2015 r. oraz zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że łączny miesięczny dochód Stron – na który składają się: emerytura R. W. ([...]zł) i zasiłek pielęgnacyjny ([...] zł) oraz emerytura M. W. ([...] zł) – wynosi [...] zł, a na osobę w rodzinie [...] zł. Ze świadczeń tych potrącane są kwoty w łącznej wysokości [...] zł z tytułu egzekucji prowadzonej w związku z decyzją tamtejszego Ośrodka. R. W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (orzeczenie na stałe), a M. W. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności (do [...].06.2016 r.). Oboje są osobami schorowanymi, pozostającymi pod stałą opieką lekarską. Średnie miesięczne wydatki związane z zakupem leków oraz na cele rehabilitacyjne wynoszą [...] zł. Rodzina użytkuje dom jednorodzinny, ponosząc koszty związane z jego utrzymaniem w wysokości [...] zł. Z oświadczenia o stanie majątkowym Stron wynika, że nie są oni właścicielami żadnej nieruchomości, gruntów, nie posiadają zasobów pieniężnych, mają samochód osobowy o szacunkowej wartości [...] zł. Po odliczeniu kwot stałych miesięcznych obciążeń w wysokości [...]zł Stronom pozostaje miesięcznie do dyspozycji kwota [...]zł, a na osobę w rodzinie [...]zł.

W kontekście dokonanych ustaleń organ I instancji stwierdził, że sytuacja życiowa rodziny nie ma znamion sytuacji "szczególnej", o której mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., nie znaleziono bowiem okoliczności, które spowodowałyby niewykonalność nałożonego obowiązku. Fakt niepełnosprawności Stron oraz ciężkiej choroby R. W. nie stanowi automatycznie sytuacji wyjątkowej, bowiem przewlekłe choroby nie powodują wydatków tego rzędu, że nie jest możliwe zaspokojenie innych niezbędnych potrzeb życiowych. Organ wskazał, że środki finansowe pozostające do dyspozycji stron – łącznie [...] zł, a na osobę w rodzinie [...] zł – przekraczają aktualnie obowiązujące w pomocy społecznej kryterium dochodowe rodziny, tj. [...] zł, a na osobę w rodzinie [...] zł. Organ wskazał również, że nie można uznać za sytuację wyjątkową znacznej kwoty podlegającej zwrotowi, gdyż w naturze każdego ciężaru leży to, że jego wykonanie wywołuje dolegliwości. Rozpatrując sprawę także w oparciu o art. 7 k.p.a. organ uznał, że pozytywne rozpatrzenie wniosku nie leży w interesie społecznym, brak jest również ważnego interesu strony. Dokonane ustalenia pozwoliły bowiem stwierdzić, że Strony mając obowiązek partycypowania w kosztach pobytu córki w DPS, a dysponując dochodem umożliwiającym spełnienie powstałego zobowiązania – bez konieczności sięgania po środki państwa – jak również nie będąc w sytuacji "szczególnej", nie mogą żądać od Gminy, aby to ona zrealizowała ich zobowiązanie.

W odwołaniu od opisanej decyzji Prezydenta Miasta, M. i R. W., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, wnieśli o jej uchylenie i wydanie decyzji co do istoty, zarzucając naruszenie art. 104 ust. 4 u.p.s. przez jego niezastosowanie, pomimo wystąpienia ku temu przesłanek, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dokonanie niewłaściwej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, na skutek których wydano decyzję, bez rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz przy pominięciu słusznego interesu stron.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik Stron akcentował, że w sprawie wystąpił przypadek szczególny, wynikający m.in. z choroby R. W., który choruje na tę samą chorobę, co B.L., a co za tym idzie – wymaga całodobowej kosztownej opieki, a nadto wkrótce zaistnieje konieczność jego umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zdaniem pełnomocnika, organ nie wziął również pod uwagę, że B. L. wyparła się rodziców, nie utrzymywała z nimi żadnych kontaktów i nigdy nie udzieliła im jakiejkolwiek pomocy. Pominął także okoliczności takie, jak niepełnosprawność stron, stale pogarszającą się ich sytuację życiową, rosnące wydatki związane z zakupem lekarstw i opieką lekarską, wydatki związane z zapewnieniem godnej egzystencji, skupiając uwagę na aspekcie finansowym, z pominięciem słusznego interesu stron.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie SKO dokonana przez organ I instancji analiza sytuacji dochodowej, zdrowotnej i życiowej Stron jest prawidłowa i wynikająca z zebranego materiału dowodowego Prowadzi ona do wniosku, że pomimo trudnej sytuacji zdrowotnej Stron, związanej z ich niepełnosprawnością, poziom ich dochodów daje szansę na spłatę należności – a więc że nie zachodzi w odniesieniu do Stron przypadek "szczególnie uzasadniony".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. W. i R. W., reprezentowani przez adw. T. B., powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu – naruszenia art. 104 ust. 4 u.p.s. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W motywach skargi zaakcentowano, że organ odwoławczy niedostatecznie zwrócił uwagę na wielokrotnie podnoszony przez Skarżących fakt, iż wprawdzie uzyskują oni dość wysoki dochód, jednakże ich wydatki znacznie odbiegają od typowych, są znaczne, i jako związane z sytuację zdrowotną R. W., ze względu na przebieg jego choroby, w najbliższym czasie będą wzrastać. Zarzucono, iż pracownik socjalny, prowadząc wywiad środowiskowy w dniu 29 lipca 2014 r., nie złożył wniosku o zastosowanie ulg, zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., pomimo potwierdzenia niepełnosprawności stron i ponoszenia przez nich znacznych kosztów związanych ze stanem zdrowia – czym uchybił zasadom z art. 9 i art. 10 k.p.a. Pełnomocnik stwierdził również, że jeżeli nie ma podstaw do umorzenia wymaganej należności, to organ winien rozważyć przedmiotowy wniosek w kategoriach częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłaty za pobyt w DPS, zgodnie z art. 64 u.p.s., czego błędnie nie uczynił, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z 02 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 893/15, WSA w Gliwicach wskazał w pierwszej kolejności, że rozstrzygnięcie w sprawie zapadło na podstawie wniosku pełnomocnika Skarżących złożonego w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. o odstąpienie od żądania zwrotu od Skarżących należności powstałych z tytułu ponoszenia zastępczo opłat przez Gminę za pobyt ich córki w DPS. Wobec brzmienia ww. przepisu, odstąpienie od żądania zwrotu winno być poprzedzone decyzją o zwrocie należności. W sprawie bezsporne jest, że ostateczną decyzją z [...] stycznia 2015 r. zobowiązano Skarżących do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę na opłatę za pobyt B. L. w DPS za okres od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. Z uwagi na powyższe nie zaistniały podstawy do wzywania pełnomocnika stron o sprecyzowanie, czy wniosek ten został złożony w innym, niż w nim wskazany, trybie. Zatem zarzuty co do naruszenia w tym zakresie art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 64 u.p.s. należało, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać za chybione.

Dalej Sąd ten stwierdził, że w świetle art. 104 ust. 4 u.p.s. decyzja administracyjna będąca następstwem rozpoznania przez organ administracji publicznej wniosku Stron domagających się odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę, podjęta została w ramach tzw. uznania administracyjnego, co powoduje, że jego sądowa kontrola jest ograniczona – dotyczy bowiem prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu, czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny. W sytuacji, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności. A zatem, jak wskazał WSA, organ rozpatrując wniosek w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. zobowiązany jest do wszechstronnego rozważenia przesłanek w przepisie tym wymienionych, a w szczególności do zbadania, czy zachodzi [przypadek] uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu, a nadto czy żądanie zwrotu należności stanowić może dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też zniweczyć skutki udzielonej pomocy. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie posiada definicji ustawowej. W potocznym znaczeniu "przypadek szczególny" – to sytuacja, przypadek wyjątkowy, wyróżniający się od normy. Ustawa nie określa również metody zbadania tej przesłanki. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że skorzystanie z uprawnienia powyższego przepisu wymaga zbadania sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej osoby zainteresowanej.

Na tym tle Sąd Wojewódzki ocenił, że w kontrolowanej sprawie nie można zarzucić organom obu instancji naruszenia obowiązujących przepisów. Organy dokonały wszechstronnej oceny sytuacji materialnej i życiowej Skarżących, w tym w kontekście przesłanek wynikających z art. 104 ust. 4 u.p.s., oraz dokonały wyważenia ich interesu z interesem społecznym, co doprowadziło do trafnych i podlegających zaakceptowaniu wniosków o braku podstaw do rezygnacji z żądania zwrotu należności. Wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu obu zapadłych w sprawie decyzji zawierają odniesienie się do sytuacji stron. Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi, zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Organy administracji nie zakwestionowały trudnej sytuacji życiowej Skarżących, spowodowanej w szczególności przez ich niepełnosprawność oraz chorobę R. W., ale wskazały, że Skarżący posiadają stałe źródło dochodu w wysokości miesięcznej [...] zł, co na osobę w rodzinie stanowi kwotę [...] zł. Natomiast kwota, jaką dysponują po odliczeniu wszystkich stałych wydatków w wysokości [...] zł z tytułu leczenia, utrzymania domu oraz egzekucji administracyjnej, wynosi [...] zł, a na osobę w rodzinie [...] zł, a więc jest wyższa niż ustawowe kryterium dochodowe wynoszące w dacie wydania decyzji [...] zł na osobę w rodzinie (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), co – w ocenie organu – wskazuje, że uiszczenie należności nie będzie stanowić nadmiernej uciążliwości dla Skarżących. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka ocena sytuacji Skarżących nie daje podstaw do postawienia organowi zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd ten zgodził się z oceną organów, że w sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające uwzględnienie wniosku. Słuszne jest bowiem stanowisko organów, że taką okolicznością w sytuacji rodzinnej i majątkowej Skarżących nie jest ich niepełnosprawność oraz choroba R. W., gdyż w tym przypadku świadczenia emerytalne oraz zasiłek pielęgnacyjny uzyskiwane przez Skarżących pokrywają koszty ich leczenia i rehabilitacji, i nie wpływają w sposób istotny na sytuację materialną rodziny.

W skardze kasacyjnej na opisany wyrok WSA w Gliwicach, M.W. i R. W., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz obciążenie organu administracji publicznej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia:

– art. 104 "§ 4" u.p.s., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie,

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy oraz przy pominięciu słusznego interesu stron, jak również poprzez dowolne i błędne przyjęcie, że dochody Skarżących wystarczają na dokonanie zwrotu kwoty z tytułu odpłatności za pobytu w DPS, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ledwie wystarczają jedynie na pokrycie bieżących potrzeb Skarżących, a zatem błędne ustalenia faktyczne poczynione w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności dotyczących sytuacji rodzinnej i dochodowej Skarżących.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor powtórzył argumentację podnoszoną przez Skarżących na wcześniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w postępowaniu administracyjnym. W szczególności podkreślił, że organy nie rozważyły słusznego interesu stron, a skupiły się wyłącznie na ich sytuacji materialnej, którą nie wiadomo dlaczego uznały za bardzo dobrą. Sądowi umknęło zupełnie, iż organy te nie wykazały jednoznacznie, czy żądanie zwrotu wydatków na udzielone córce Skarżących świadczenie stanowiłoby dla zobowiązanych nadmierne obciążenie. Nadto Sąd nie zwrócił w ogóle uwagi, że organ I instancji powinien sformułować ocenę i ją uzasadnić, czy pozbawienie Skarżących kwot, jakich domaga się tenże organ, byłoby celowe i uzasadnione. Zdaniem pełnomocnika jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Głównym kryterium branym pod uwagę przy wydawaniu decyzji powinna być realna możliwość wyegzekwowania świadczeń.

Na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. pełnomocnik Skarżących kasacyjnie podtrzymał wnioski i wywody skargi kasacyjnej, a sami mocodawcy przyłączyli się do wypowiedzi ich pełnomocnika. Ponadto złożyli pismo procesowe z [...] listopada 2016 r. (niekompletne – dwie pierwsze strony), w którym szczegółowo opisano zwłaszcza formy pomocy, jakiej dotychczas Skarżący udzielali córce, B. L. (z domu W.), a także okoliczności umieszczenia jej w DPS oraz obciążenia Skarżących kosztami pobytu córki w nim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zaznaczyć, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełni tym wymogom czyni zadość. Tymczasem związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą w podniesionych zarzutach i w zakresie w nich wytyczonym. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego – tj. art. 104 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.) – jak i przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podnosi się zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają – co do zasady – zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Jednakże w niniejszej sprawie kolejność rozpatrywania zarzutów należy odwrócić, gdyż w tym przypadku właściwy sposób rozumienia art. 104 ust. 4 u.p.s., który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć podjętych w tej sprawie przez organy administracji, wytycza zarazem zakres poruczonego tym organom postępowania wyjaśniającego, którego braki także zarzucają Skarżący kasacyjnie.

W myśl ww. przepisu: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty."

W niniejszej sprawie wniosek Skarżących ograniczał się wyłącznie do odstąpienia przez organ od żądania zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę [...] na opłatę za pobyt córki Wnioskodawców w DPS (za okres [...].08.– [...].09.2014 r.).

Jak wynika z cytowanego art. 104 ust. 4 u.p.s., przypadek uzasadniający zwolnienie z obowiązku zwrotu świadczenia udzielonego w ramach pomocy społecznej musi być przypadkiem "szczególnym". Oznacza to, że w świetle analizowanego przepisu ogół indywidualnych spraw, w których osoby zobowiązane do zwrotu świadczenia z pomocy społecznej domagają się odstąpienia od żądania tego zwrotu, można podzielić na przypadki "zwykłe" oraz przypadki "szczególne". Ustawodawca pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zdefiniował. Należy zatem odwołać się do reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego, na gruncie których "szczególny" znaczy tyle, co "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red S. Dubisza, Warszawa 2003). Trafnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że na tle art. 104 ust. 4 u.p.s. "przypadek szczególny", to "sytuacja, przypadek wyjątkowy, wyróżniający się od normy". W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie sposób zarzucić temu Sądowi błędnej wykładni art. 104 ust. 4 u.p.s., gdyż nie doszło w tym przypadku do mylnego zrozumienia treści bądź znaczenia danej normy prawnej (co znamionuje błąd w wykładni).

Natomiast zarzut, że sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej – a do tego w istocie sprowadza się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 104 ust. 4 u.p.s. – nie dotyczy błędnej wykładni, lecz niewłaściwego stosowania prawa. Wobec tego sporna kwestia, czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie żądania strony, jest elementem stosowania prawa (tu: art. 104 ust. 4 u.p.s.), a nie jego wykładni (por. wyrok NSA z 11.12.2013 r., I OSK 3119/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Również w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się jednak zarzucanego naruszenia art. 104 ust. 4 u.p.s. Należy bowiem podkreślić, że wymaganej w świetle ww. przepisu oceny wyjątkowości ("szczególności") danego przypadku, w którym określona osoba lub osoby zwracają się o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków, należy dokonywać na tle sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej. W tym kontekście godzi się zauważyć, że takie okoliczności, jak podnoszone w skardze kasacyjnej: ciężka choroba, niepełnosprawność czy trudna sytuacja materialna Wnioskodawców, same w sobie nie wyczerpują jeszcze pojęcia przypadku "szczególnie uzasadnionego", skoro w świetle art. 7 pkt 1, 5 i 6 u.p.s. ubóstwo, niepełnosprawność oraz długotrwała lub ciężka choroba stanowią jedne z podstawowych ("zwykłych") powodów udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W konsekwencji nawet trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Tym bardziej, że – jak nie bez racji wskazuje się w doktrynie – niejako w naturze każdego ciężaru leży to, że jego wykonanie wywołuje określone dolegliwości (por. W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 104).

Jest poza sporem, że decyzja wydawana na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że to w gestii organu pozostaje odmowa albo uwzględnienie wniosku strony, natomiast sądowa kontrola takiej decyzji ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy w toku postępowania organy należycie przeprowadziły postępowanie, a w szczególności, czy podjęły wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a także czy dokonana przez te organy ocena prawna tych ustaleń została wyczerpująco uzasadniona. O ile więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonywujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (zob. wyrok NSA z 09.12.2010 r., I OSK 1156/10, CBOSA).

Sąd pierwszej instancji trafnie uchwycił ową specyfikę oraz implikacje orzekania przez organy administracji w ramach tzw. uznania administracyjnego, i jego rozważania w tym zakresie zasługują w pełni na akceptację. Podobnie jak stwierdzenie, że ewentualne skorzystanie z możliwości, jakie stwarza art. 104 ust. 4 u.p.s., wymaga uprzedniego zbadania przez organy administracji sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej osoby zainteresowanej.

Należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w kontrolowanej sprawie organy administracji wywiązały się z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia oraz oceny sytuacji materialnej i życiowej Skarżących w kontekście przesłanek wynikających z art. 104 ust. 4 u.p.s. Odmienny pogląd autora skargi kasacyjnej nie jest uzasadniony. Znamienne, że zarzucając "niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy" nie wskazał on, jakie to konkretnie okoliczności – relewantne na tle art. 104 ust. 4 u.p.s. – pozostały niewyjaśnione, ani jakie istotne dowody pominięte. Nie sposób bowiem uznać za takie okoliczności, relewantne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, artykułowanych przez stronę skarżącą przewidywań co do dalszego pogarszania się sytuacji materialnej Skarżących, w związku ze spodziewanym postępem choroby R. W. i niewykluczonym jego umieszczeniem w domu pomocy społecznej. W tym miejscu wypada powtórzyć za Sądem pierwszej instancji, że rozstrzygając sprawę organ administracji bierze pod uwagę stan istniejący, a nie potencjalny, mogący zaistnieć w przyszłości. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku, że organy uwzględniły wszystkie przedstawione i udokumentowane przez Skarżących wydatki, w tym związane z ich leczeniem, nie miały zaś obowiązku brać pod uwagę wydatków nieudokumentowanych; zwłaszcza, że to na stronach spoczywa obowiązek ich wykazania.

Uzupełniając wywód Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należy zauważyć, że jak trafnie przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, iż organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14; z 11.04.2017 r., II OSK 2045/15 – dostępne w CBOSA).

W tym kontekście za znamienną i relewantną dla oceny prawidłowości rozstrzygnięć zapadłych w rozpatrywanej sprawie należy uznać okoliczność, podkreśloną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Skarżący – notabene reprezentowani w toku całego postępowania przez zawodowych pełnomocników – pomimo wezwania do zapoznania się z materiałami sprawy i ewentualnego ich uzupełnienia nie skorzystali z tej możliwości, nie wskazując na inne, niż już określone przez nich wydatki.

Nie budzi również zastrzeżeń i ta ocena Sądu Wojewódzkiego, w myśl której wydając kontrolowane rozstrzygnięcia organy miały na względzie zarówno interes indywidualny, jak i społeczny, i w rezultacie słusznie uznały, że Strony, mając obowiązek partycypowania w kosztach pobytu córki w DPS oraz dysponując dochodem umożliwiającym spełnienie powstałego zobowiązania – bez konieczności sięgania po środki państwa – jak również nie będąc w sytuacji "szczególnej" w rozumieniu art. 104 ust. 4 u.p.s., nie mogą żądać od Gminy, aby to ona zrealizowała ciążące na nich zobowiązanie. Taka konkluzja nie oznacza, że, jak suponuje autor skargi kasacyjnej, organy uznały sytuację materialną Skarżących za "bardzo dobrą", lecz, jedynie, że przyjęły, iż możliwe jest – z uwagi na uzyskiwany przez nich dochód (który sam autor skargi do WSA określił jako "dość wysoki") i po odliczeniu stałych wydatków – podołanie obowiązkowi spłaty nałożonego zobowiązania finansowego. Godzi się zauważyć, że w tym kontekście nie bez znaczenia jest także treść art. 96 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którą z obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej zwalniają zobowiązanego niskie dochody, nieprzekraczające kryteriów ustawowych – a te, jak wynika z niespornych ustaleń faktycznych sprawy, zostały w odniesieniu do Skarżących przekroczone, i to dość znacznie ([...]zł na osobę w rodzinie wobec kryterium wynoszącego [...] zł/os.).

Z tych względów także zarzut naruszenia prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – abstrahując nawet od jego formalnie wadliwego sformułowania (braku powiązania z odpowiednimi unormowaniami p.p.s.a.) – należało ocenić jako niezasadny.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.