Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 578/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A." Sp. jawna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 578/12

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi A. spółki jawnej (dalej w skrócie jako A. lub Spółka) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia na wniosek B. sp. z o.o. warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: Osiedle mieszkaniowe "[...]" z usługami nieuciążliwymi, powierzchniami handlowymi i biurowymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym na działkach nr 2740, 2741/1, 2741/7, 2741/8, 2741/9, 2741/28, 2741/29, 2741/11, 2741/12, 2741/14, 2741/15, 2741/16, 2741/17, 2741/18, 2741/19, 2741/20, 2741/21, 2741/22, 2741/23, 2741/25, 2741/27, 2884/1, 2884/2, 2885/1, 2885/2, 2553/1, 2553/4 w obr. [...], przy ul. S. i T. (dalej określanej jako przedmiotowa inwestycja).

W podstawie prawnej postanowienia powołano przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.).

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] ustalił na wniosek B. sp. z o.o. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: osiedle mieszkaniowe "[...]" z usługami nieuciążliwymi, powierzchniami handlowymi i biurowymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym na działkach nr 2740, 2741/1, 2741/7, 2741/8, 2741/9, 2741/28, 2741/29, 2741/11, 2741/12, 2741,14, 2741/15, 2741/16, 2741/17, 2741/18, 2741/19, 2741/20, 2741/21, 2741/22, 2741/23, 2741/25, 2741/27, 2884/1, 2884/2, 2885/1, 2885/2, 2553/1, 2553/4 w obr. [...], przy ul. S. i T. w liniach rozgraniczających oznaczonych na załączniku graficznym do decyzji.

Od tej decyzji odwołanie złożyło A. wnosząc o jej uchylenie w całości i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 28 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 73 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (zwanego dalej P.o.ś.) przez pominięcie w prowadzonym postępowaniu "A." jako strony, gdy brak zachowania bezpiecznej odległości od zakładu "A.", daje podstawę do nałożenia na ten zakład obowiązku wykonania dodatkowych zabezpieczeń technicznych, o których mowa w art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska, albowiem zgodnie z odesłaniem zawartym w tym przepisie do ust. 3 i 4 art. 73 obowiązek taki może być nałożony na zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii, jak i zakłady stwarzające zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi,

2) art. 73 ust. 5 Prawa ochrony środowiska przez jego błędne niezastosowanie

w niższej sprawie i zaniechanie ustalenia "bezpiecznej odległości" dla planowanego osiedla mieszkaniowego od zakładów G. i "A." – wbrew jednoznacznemu w tym zakresie stanowisku Państwowej Straży Pożarnej i Inspekcji Ochrony Środowiska, które zasadnie stwierdziły, że zakład "A." jest zakładem stwarzającym zagrożenie wystąpienia poważnej awarii, o której mowa w tym przepisie, mimo tego, że nie jest kwalifikowany przez nie jako zakład "zwiększonego" lub "dużego" ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej,

3) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia, które nie spełnia wymogu określonego tym przepisem, naruszając zasadę dobrego sąsiedztwa i godząc

w istniejący ład przestrzenny.

SKO postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., opisanym na wstępie stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu stwierdziło,

że "A." nie figuruje w rejestrze zakładów o zwiększonym oraz dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Wskazało, że w rozpoznanej sprawie niekwestionowaną okolicznością jest, że w prowadzanym zakładzie "A." magazynuje substancję toksyczną, tj. bezwodny amoniak, a ilość tej substancji nie przekracza 40 Mg, a więc jest ona poniżej wartości progowej. Kolegium naprowadziło, że w tej sytuacji zakład nie ma obowiązku zgłoszenia przewidzianego w art. 250 ust. 1 P.o.ś. Przychyliło się do stanowiska organu I instancji zawartego także w uzasadnieniu decyzji organu I instancj o braku podstaw zakwalifikowania "A." jako zakładu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi w związku z ryzykiem wystąpienia poważnej awarii. Nie ma tym samym w rozpoznawanej sprawie zastosowania kryterium bezpiecznej odległości, o którym mówi art. 73 ust. 5 Prawa ochrony środowiska. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że składający odwołanie się legitymuje się jedynie interesem faktycznym w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji, a to nie jest wystarczające do rozpatrzenia tego odwołania i skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania (z przyczyn podmiotowych tj. braku interesu prawnego przez "A.").

W skardze na to postanowienie A. wniosło o jego uchylenie w całości, stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przez wydanie w oparciu o pierwszy z tych przepisów postanowienia o niedopuszczalności odwołania z racji braku przysługiwania skarżącemu statusu strony (brak interesu prawnego) – co jest niedopuszczalne, gdyż odmowa uznania wnoszącego odwołanie za stronę może nastąpić w postępowaniu odwoławczym, dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do istnienia po stronie odwołującego się interesu prawnego, zgodnie z regułami art. 7 i 77 k.p.a. i wyłącznie w formie decyzji administracyjnej

o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.),

2) art. 73 ust. 5 i 6 Prawa ochrony środowiska przez ich błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że zakład, o którym mowa w tych przepisach, to wyłącznie zakład "zwiększonego" lub "dużego" ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, określony w art. 248 ust. 1 Prawa ochrony środowiska,

a w konsekwencji uznanie, że nie jest źródłem interesu prawnego dla "A.", legitymującym tę spółkę do udziału w niniejszej sprawie, art. 73 ust. 6 prawa ochrony środowiska, – podczas gdy zakres zastosowania przepisów art. 73 ust. 5 i 6 Prawa ochrony środowiska nie odnosi się wyłącznie do zakładów, o których mowa w art. 248 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, ale także do zakładów będących tzw. potencjalnymi sprawcami poważnych awarii, do jakich zalicza się zakład "A.".

SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do pierwszego zarzutu skargi Kolegium oceniło go jako chybiony i w tym zakresie powołało się na treść wyroku NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08. Odnosząc się do drugiego punktu zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że stanowi on polemikę z poglądem zawartym w postanowieniu objętym skargą i w całości podtrzymał w tym zakresie swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego na wstępie szczegółowo uzasadnił m.in. dlaczego w ocenie tego organu "A." nie ma przymiotu strony w tej sprawie (str. 13 – 14). Powołał się przy tym na już wcześniej zaprezentowane w postanowieniach SKO oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawach sygn. akt II SA/Rz 876/09, II SA/Rz 912/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OZ 172/11 i II OZ 380/11.

Jak podkreślił Prezydent Miasta [...], w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przeprowadził po raz kolejny postępowanie wyjaśniające w zakresie zasadności zastosowania art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. W tym celu zwrócił się z właściwym zapytaniem do: Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, przedstawiając jednocześnie swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi pismem z dnia 10 listopada 2011 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej poinformował, że A. nie figuruje w rejestrach zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o których mowa w art. 248 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej "A. oraz G., pomimo nie zaliczenia do zakładów o zwiększonym lub o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, mogą jednak stanowić źródło poważnych awarii ze względu na używanie w procesie przemysłowym odpowiednio ok. 40 Mg i 10 Mg amoniaku, tj. substancji toksycznej dla ludzi i niebezpiecznej dla środowiska, gdyż emisja amoniaku do atmosfery spowoduje natychmiastowe zagrożenie życia ludzi i środowiska. Takie ustalenia dają zdaniem Prezydenta Miasta [...] podstawę do stwierdzenia, że ze względu na prowadzony proces przemysłowy z udziałem substancji niebezpiecznej w znacznych ilościach zasadnym jest uwzględnienie lokalizacji A. przy ustalaniu warunków zabudowy dla wskazanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego w aspekcie art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska." Organ I instancji wskazał, że takie stanowisko przedstawił także Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w piśmie z dnia 14 listopada 2011 r. znak [...] i Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. A. Sp. J. – Zakład [...], występują jako potencjalni sprawcy poważnych awarii. Zakłady te nie spełniają jednak kryteriów zakładu dużego lub zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska i rozporządzeń wykonawczych, dotyczących tej problematyki, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie znak: [...] z dnia 12.05.2011 r."

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji Prezydent Miasta [...] ponownie przeanalizował kwestię zastosowania art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w stosunku do inwestycji objętej wnioskiem B. Sp. z o.o. Organ ponownie doszedł do wniosku, że skoro A. nie figuruje w rejestrach zakładów o zwiększonym oraz o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, czyli nie jest zakładem, o którym mowa w art. 248 ust. 1 P.o.ś., organ ustalający warunki zabudowy nie ma uprawnień do nakładania warunków wynikających z przepisu art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, który jest przepisem odrębnym. Zakład ten nie jest także zakładem, o którm mowa w art. 248 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż stanowi on wyłącznie o zakładach, w których przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, lub do zakładu, w którym powstanie tej substancji jest możliwe w trakcie procesu przemysłowego, ponieważ zakłady te nie wytwarzają substancji toksycznych a używają ich jedynie w procesie technologicznym w instalacji chłodzącej. Uzyskane w toku postępowania dowody jednoznacznie wskazują, że maksymalna ilość substancji toksycznej - bezwodnego amoniaku - jaka może wystąpić w instalacji chłodzącej nie przekroczy odpowiednio 40 Mg i 10 Mg. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej (Dz.U.02.58.535 z późniejszymi zmianami), progowa wartość takiej substancji wynosi 50 Mg - dla zakładów o zwiększonym ryzyku i 200 Mg - dla zakładów o dużym ryzyku.

Rozbudowa takiego zakładu i zwiększenie ilości substancji toksycznej jest natomiast możliwa jedynie w przypadku ograniczenia uciążliwości, zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. W rozstrzyganej sprawie natomiast organ nie ma w związku z tym podstaw do wyznaczenia bezpiecznej odległości na podstawie art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Faktami notoryjnie sądowi znanymi (wobec każdorazowej konieczności sprawdzenia czy sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd i w jakim składzie – w kontekście ustawowego wyłączenia sędziego z mocy art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. i wobec okoliczności tej sprawy wyłożonych w uzasadnieniach decyzji organu I instancji i zaskarżonego postanowienia) jest, że tut. Sąd badał status skarżącej Spółki jako strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji opisanej na wstępie. Czynił to m.in. przy rozpatrzeniu wniosku A. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie sygn. akt II SA/Rz 1206/10, a także rozpatrując skargę tej Spółki na analogiczne postanowienia SKO– sygn. akt sądowych II SA/Rz 1235/11 i II SA/Rz 1205/10. Z tej okazji Sąd zetknął się także z faktem, że w sprawie II SA/Rz 1206/10 zażalenie A. na postanowienie odmawiające dopuszczenia do udziału w sprawie zostało prawomocnie oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 681/11. Na okoliczności powyższe wprost zwrócono uwagę w toku sprawozdania z przebiegu sprawy złożonego na rozpawie przed tut. Sądem, która odbyła się w dniu 20 listopada 2012 r., co wynika z treści protokolu. O terminie tej rozprawy pełnomocnik skarżącej Spółki został prawidłowo zawiadomiony. We wszystkich w/w sprawach podnoszone były tożsame argumenty jak w skardze złożonej w niniejszej sprawie. Sąd zastosował więc przepisy art. 228 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. Ponadto kwestie te były wyłuszczone w decyzji organu i instancji.

Po analizie przepisów, które mają zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, Sąd w aktualnie orzekającym składzie w pełni podziela wyrażone w wyżej powołanych sprawach poglądy prawne sprowadzające się do tego, że skarżąca Spółka ma jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, który uzasadniałby udział w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) nie zawierają szczegółowych uregulowań dotyczących określenia stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie zastosowanie znajduje więc przepis ogólny art. 28 k.p.a., stanowiący, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Tego rodzaju unormowanie nie pozwala na uniwersalne założenie, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przyznany będzie zawsze określonym podmiotom. W każdym przypadku stroną będzie wnioskodawca (inwestor), jak również podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla których mają być ustalone warunki zabudowy. Natomiast interes prawny innych podmiotów podlegać będzie badaniu w każdym indywidualnym przypadku. Zwykle przymiot strony posiadają właściciele lub wieczyści użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, choć nie jest to regułą. Może się również zdarzyć, że za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostanie również uznany właściciel położonej dalej, a nie tylko sąsiedniej nieruchomości, jeżeli wykaże, że planowana inwestycja narusza jego interes prawny (uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11.07.2008 r., sygn. akt II SA/Po 618/07). Chodzi o zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomość, do której przysługuje danemu podmiotowi jakieś prawo rzeczowe.

Bezspornym jest, że "A." nie jest właścicielem ani wieczystym użytkownikiem działek stanowiących teren inwestycji, objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie ulega także wątpliwości, że skarżąca spółka nie jest również właścicielem ani wieczystym użytkownikiem żadnej z działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji.

Swój interes prawny w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy skarżąca spółka wywodzi z art. 73 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm.) – dalej zwanej również w skrócie P.o.ś.

Art. 73 w ust. 1 tej ustawy wymienia ograniczenia, które uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w pkt 1 i 3 ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin, a także z ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych.

Art. 73 ust. 3 P.o.ś. stanowi, że w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii.

Zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnych awarii powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od siebie, od osiedli mieszkaniowych, od obiektów użyteczności publicznej, od budynków zamieszkania zbiorowego, od obszarów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, od upraw wieloletnich, od dróg krajowych oraz od linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 73 ust. 4).

Art. 73 ust. 5 i 6 P.o.ś., na który powołuje się skarżąca Spółka stanowi, że osiedla mieszkaniowe, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego, obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii (ust. 5).

Istniejącym zakładom, o których mowa w ust. 3 i 4, dla których bezpieczna odległość nie została zachowana, organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą, po uzyskaniu opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej, wydać decyzję w zakresie nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych, aby zmniejszyć niebezpieczeństwa, na jakie są narażeni ludzie (ust. 6).

Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że regulacje związane z lokalizacją osiedli mieszkaniowych dotyczą zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii.

W art. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska znajdują się definicje użytych w niej pojęć:

- poważnej awarii - rozumie się przez to zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych sytuacji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem (pkt 23),

- poważnej awarii przemysłowej - rozumie się przez to poważną awarię w zakładzie (pkt 24).

W art. 248 ust. 1 P.o.ś. wskazano z kolei, że zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zwanej dalej "awarią przemysłową", w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku". Do zakładu, w którym przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, lub do zakładu, w którym powstanie tej substancji jest możliwe w trakcie procesu przemysłowego, przepis ust. 1 stosuje się w zależności od przewidywanej ilości substancji niebezpiecznej mogącej znaleźć się w zakładzie (ust. 2).

Kryteria zaliczania do zakładów, o których mowa w art. 248 ust. 1 P.o.ś., w zależności od ilości gromadzonych substancji niebezpiecznych, określa rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzaju i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. Nr 58, poz. 535 ze zm.). Zgodnie z pkt 1 załącznika do rozporządzenia ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku, należy odnosić do warunków normalnej pracy zakładu, jak i takich, w których przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, w szczególności podczas awarii przemysłowej.

Jak wynika z treści rozporządzenia, wartość progowa dla substancji toksycznych, dla zakładów wynosi 50 Mg. Zaliczenie do zakładów o dużym ryzyku albo o zwiększonym ryzyku wiąże się z wynikającym z art. 250 ust. 1 P.o.ś. obowiązkiem zgłoszenia takiego zakładu przez prowadzącego go właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej. Zgłoszenie takie prowadzący zakład przekazuje równocześnie do wiadomości wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (ust. 9). Sprawa ilości magazynowanych przez "A." w prowadzonym zakładzie ilości substancji toksycznych i związanego z tym zaliczenia spółki do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii była przedmiotem wyjaśnień dokonywanych przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia organu I instancji.

Bezsporne jest, że "A." w prowadzonym zakładzie magazynuje substancję toksyczną bezwodny amoniak. Z powoływanych przez Prezydenta Miasta [...] pism Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 marca i 18 marca 2011 r. wynika, że w trakcie normalnej pracy zakładu oraz zaistnienia warunków innych niż normalne, do których należy zaliczyć czasową obecność na terenie zakładu cystern samochodowych w trakcie uzupełniania ubytków amoniaku, jego maksymalna ilość nie przekracza 40 Mg (waha się w granicach 32-40 Mg). Komendant powołał się przy tym na kontrolę przeprowadzoną w zakładzie w dniach 10.02.2011 – 25.02.2011. Jednocześnie Komendant Miejski PSP poinformował, że w chwili obecnej Zakład "A." przy ul. T. w R. nie widnieje w ewidencji tut. Komendy jako zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii w myśl przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Biorąc pod uwagę niekwestionowane w zakresie ilości substancji toksycznej ustalenia dokonane przez organy Państwowej Straży Pożarnej stwierdzić należy, że zakład "A." nie spełnia kryteriów określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. (ilość substancji toksycznej w zakładzie poniżej wartości progowej wskazanej w rozporządzeniu), a tym samym nie zaistniał obowiązek zgłoszenia przewidzianego w art. 250 ust. 1 P.o.ś.

Sąd podziela tym samym pogląd wyrażony przez tut. Sąd m.in. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1235/11, że brak jest podstaw, aby zakład przy ul. T. w R., prowadzony przez "A." kwalifikować jako zakład zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi w związku z ryzykiem wystąpienia poważnej awarii (w rozumieniu art. 73 ust. 5 i 248 ust. 1 i 3 P.o.ś.). Twierdzenia "A.", iż jest zakładem o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii zostały podniesione na użytek niniejszej sprawy. Kategoria zakładu o dużym ryzyku wystąpienia awarii jest kategorią prawną, zatem samo oświadczenie bez skutecznego zgłoszenia w trybie art. 250 P.o.ś. nie może wywołać skutku oczekiwanego przez skarżącą Spółkę, to jest występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 380/11. NSA powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które przyjmuje, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego, NSA odwołał się m.in. do postanowienia NSA z dnia 15.04.2011, II OSK 660/11, z dnia 16.12.2008 r., II OSK 1827/08, wyroku NSA z dnia 24.11.2010 r., II GSK 952/09.

W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla osiedla mieszkaniowego "[...]" w R., gdzie "A." ma interes faktyczny, nie posiadając jednocześnie legitymacji materialno - prawnej znajdującej oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że w sytuacji przyjęcia braku przymiotu strony prawidłowe było umorzenie postępowania odwoławczego, Sąd stwierdza co następuje;

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechną aprobatę zyskał pogląd, ugruntowany powoływaną w skardze uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119), że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stanowisko to poddane zostało krytyce przez część doktryny, która uznaje, że kwestia legitymacji do wniesienia odwołania jest zagadnieniem procesowym, a właściwą formą rozstrzygania tych kwestii są postanowienia (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 768-769). Również w orzecznictwie w ostatnich latach przyjmuje się, że jeśli z odwołania wynika wprost, iż składający je nie ma w sprawie interesu prawnego - stwierdza się niedopuszczalność odwołania w formie postanowienia (na podstawie art. 134 k.p.a.).

Jeżeli zaś ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, w wyniku którego organ stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego – wówczas wydawana jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (tak m. in. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 marca 2009 r., II OSK 316/08, System Orzecznictwa LEX nr 526409, uzasadnienie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Rz 873/10, nie publ.).

Wbrew stanowisku skarżącej Spółki, jeśli nie zmienią się przepisy prawa, w tym P.o.ś., to nie będzie podstaw do nałożenia na skarżącą obowiązków w oparciu o przepis art. 73 ust. 6 P.o.ś.

Podzielając wyżej przedstawiony pogląd Sąd doszedł do przekonania, że wydanie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania "A." nie narusza prawa w sytuacji, gdy kwestia posiadania przez ten podmiot przymiotu strony była już szczegółowo badana i została wyjaśniona przez organ I instancji, co znalazło wyraz w aktach administracyjnych sprawy, a ponadto kwestia ta byłą przedmiotem rozpoznania przez organy orzekające w tej sprawie, a także przez sądy.

Nawet gdyby nie podzielić tego poglądu to i tak niezależnie od przyjęcia, czy w tej konkretnej sytuacji wystarczy wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych, czy też organy powinny decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nawet niewłaściwy wybór formy orzeczenia, w sytuacji gdy zostały one poddane sądowej kontroli należałoby uznać za uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z wszystkich tych przyczyn, uznając iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób określony w art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.