Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2792/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 36,37 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1766/14 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 2792/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1766/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie, z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Starosta [...] działając na wniosek J. C. decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] orzekł o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu B. gmina Z. dotyczącej: zmiany przebiegu granic i zmiany powierzchni działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą [...] na działkę nr [...] o pow. [...] ha; zmiany przebiegu granic bez zmiany powierzchni działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą [...] na działkę nr [...] o pow. [...] ha."

W odwołaniu K. W. zarzuciła, że "nie wyraża zgody na aktualizację danych ewidencyjnych, w taki sposób, w jaki zostało to uczynione w zaskarżonej decyzji, jak również nie wyraża zgody na przyjęty w decyzji sposób przebiegu granic.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał § 44 ust. 2 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, zwanym dalej rozporządzeniem) oraz art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej "ustawą" ) oraz wskazał, że w przedmiotowej sprawie postawę aktualizacji stanowił wniosek J. C. o ujawnienie zmian danych ewidencyjnych dotyczących zmiany przebiegu granicy działki nr [...] stanowiącej jego własność z działką nr [...] oraz zmiany powierzchni działki nr [...]. Podstawę dokonania zmiany przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...] stanowić miała mapa uzupełniająca wykonana w celu aktualizacji operatu ewidencji gruntów dla działki nr [...] objętej [...], będąca integralną częścią operatu pomiarowego przyjętego do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] marca 2014 r. za numerem [...] wykonana przez geodetę M. O. Wnioskowana zmiana obejmowała nie tylko informacje dotyczące nieruchomości stanowiącej własność wnioskującego, ale również nieruchomości sąsiedniej - działki nr [...], będącej własnością skarżącej, która nie wnosiła o dokonanie aktualizacji. Organ stwierdził, że również w zmienionym stanie prawnym zachodzą okoliczności do dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej.

Pismem z [...] dnia kwietnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o kontrolę poprawności wykonania przez geodetę M. O. czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w B. Po analizie operatu nr [...] organ stwierdził, iż ww. praca została wykonana prawidłowo z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Na podstawie analizy treści protokołu ustalenia granic oraz szkicu granicznego stanowiących dokumenty operatu nr [...] stwierdzono, że ustaleniem objęto m.in. przebieg całej granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], a na odcinku pomiędzy ul. S. i ul. B. Przebieg ww. granicy ustalony został na podstawie zgodnych wskazań K. W. i J. C. — właścicieli ww. działek, co potwierdzają podpisy złożone w protokole ustalenia przebiegu granic sporządzonym [...] grudnia 2013 r. Ustalone punkty graniczne zostały pomierzone w dowiązaniu do osnowy geodezyjnej. Z analizy treści przedmiotowego operatu wynika również, że do wykonania ww. pracy wykorzystano materiały geodezyjno - kartograficzne udostępnione przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...], takie jak m. in. aktualnie obowiązująca mapa ewidencji gruntów i budynków, wykazy współrzędnych punktów granicznych, współrzędne punktów osnowy geodezyjnej oraz operat podziału działek sąsiadujących z działką nr [...]. W związku z powyższym postawione przez K. W. zarzuty dotyczące wykorzystania przez geodetę M. O. do wykonania pracy "mapy ściągniętej z Internetu" oraz dokonania pomiaru "bez przejrzenia map aktualnych" nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Organ wskazał także, że bardzo istotnym elementem tego operatu jest protokół ustalenia przebiegu granic. O czynnościach ustalenia granic strony zostały skutecznie poinformowane. Dokonując oceny możliwości aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na ustaleniu granic działek ewidencyjnych organ wskazał, że w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, według zasad określonych w § 38 przywołanego rozporządzenia. Ustalenia przebiegu granic na gruncie wykonawca prac dokonuje, opierając się na złożonych do protokołu granicznego zgodnych oświadczeń woli osób, które stawiły się w dniu zawiadomienia, brały udział w postępowaniu i zostały prawidłowo zawiadomione.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a zwłaszcza z protokołu granicznego spisanego na gruncie [...] grudnia 2013 r. przez geodetę M. O. wynika, że ustalenie przebiegu granic działki nr [...] z działkami: nr [...], nr [...] i nr [...] nastąpiło na podstawie zgodnego oświadczenia stron obecnych przy czynnościach ustalenia przebiegu granic. Zainteresowani, obecni na gruncie tj. K. W., J. C. oraz przedstawicielka Gminy Z. potwierdzili swoje wskazania złożeniem podpisów w protokole ustalenia przebiegu granic. Geodeta w protokole przedstawił szczegółowo przebieg linii granicznych. Opis przebiegu granic zamieścił na szkicu ustalenia granic, stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków.

Obecnie obowiązujący § 36 rozporządzenia stanowi, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalania i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, przez Straż Graniczną jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. W razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub stwierdzenia, że dane w niej zawarte nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym - co wynika wyraźnie z treści § 37, dane dotyczące przebiegu granicy pozyskuje się w sposób wynikający z tego przepisu, przy czym, szczegółowe zasady ustalania przebiegu granic na gruncie wynikają z § 38 i § 39, a więc w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. W ocenie organów dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazane dotychczas w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, gdyż obecna mapa ewidencyjna jest przeskalowanym, wektoryzowanym, numerycznym przedstawieniem jej analogowego odpowiednika. Mapa ta nie powstała na podstawie dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia, a ponadto archiwalna dokumentacja nie spełnia obowiązujących standardów technicznych określonych przez geodetę M. O. Zatem zarzuty podniesione w odwołaniu są bezzasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. W. zarzuciła, że pomiary wstępne zostały dokonane bez jej obecności i wiedzy, na skutek czego "geodeta zabrał jej 4 ary pola ornego". Nadto podniosła, że pomiędzy jej posesją, a posesją J. C. nigdy nie było znaków granicznych, pomimo tego, że J. C. wkopywał różne metalowe przedmioty w jej działkę, które one usuwała. Skarżąca wskazała również, że geodeta nie jest osobą wiarygodną.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z przepisów art. 20, 22, i 24 ustawy wynika, iż ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach budynkach i lokalach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.

Przepisy § 36, 37 i 38 rozporządzenia regulują kwestię wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, wskazując na rodzaje dokumentacji stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic (§ 36), oraz na sposób pozyskania danych dotyczących przebiegu granic w razie braku takiej dokumentacji. l tak zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Kolejne przepisy rozporządzenia, tj. § 37 i 38 regulują podstawę i tryb wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych w razie braku dokumentacji, o której mowa w § 36, lub w przypadku, kiedy dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym. W takich przypadkach dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37), w trybie czynności, o których mowa w § 38 rozporządzenia. Z powołanych przepisów wynika, że koniecznym warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym. Oznacza to, że warunkiem koniecznym otwierającym możliwość pozyskania danych tej dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym.

Sąd I instancji podkreślił, że z dokumentacji geodezyjnej jednoznacznie wynikało, że dane dotyczące przebiegu działek [...] i [...] nie odpowiadały obowiązującym standardom technicznym, gdyż obecna mapa ewidencyjna jest przeskalowanym, wektoryzowanym, numerycznym przedstawieniem jej analogowego odpowiednika. Mapa ta nie powstała na podstawie dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia. Zatem organ prawidłowo przyjął, że zaistniała podstawa do ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i nr [...] względem siebie dla celów ewidencji gruntów i budynków, przewidziana w § 37 rozporządzenia.

Zgodnie z § 37 rozporządzenia, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowego pomiaru geodezyjnego lub fotogrametrycznego. Taki pomiar winien być poprzedzony ustaleniem przebiegu granic na gruncie. Natomiast w myśl § 38 ust. 2 rozporządzenia ustalenie przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenie woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie. Do protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków wpisuje się to zgodne oświadczenie woli osób, które były obecne przy czynnościach ustalenia przebiegu granic na gruncie. Sporządzony w trybie § 38 ust. 2 i 4 protokół "graniczny" ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, nie ma charakteru protokołu granicznego sporządzonego w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości. Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie granica między określonymi działkami została ustalona w obecności właścicieli nieruchomości, którzy złożyli zgodne oświadczenie co do jej przebiegu, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń, a następnie przebieg granicy został zaznaczony na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu. Protokół ten nie ma charakteru aktu ugody zawartej przed uprawnionych geodetą w rozumieniu art. 31 ust. 4 ustawy w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oświadczenie złożone w trybie art. 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi tylko element postępowania ustalenie przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych, poprzedzający terenowy pomiar geodezyjny lub fotogrametryczny i mieści w sobie także elementy oświadczenia wiedzy co do przebiegu tej granicy.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że złożone przez skarżącą do protokołu w dniu [...] grudnia 2013 r. oświadczenie było zgodne z oświadczeniami innych uczestników i dawało podstawę do dokonania dalszych czynności w postępowaniu o ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych, które zakończyło się z chwilą opracowania operatu pomiarowego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To operat pomiarowy jest dokumentem geodezyjnym stanowiącym podstawę decyzji, a nie oświadczenie skarżącej. Złożone do protokołu przed geodetą oświadczenie nie nadawało przebiegowi granic ewidencyjnych, charakteru granic prawnych – uzgodnionych i nie wyłączało rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek w trybie postępowania o rozgraniczenie.

W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie właściwie zinterpretowały i zastosowały przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jednoznacznie wykazały, że zaszła konieczność aktualizacji danych ewidencyjnych określających położenie punktów granicznych i przebieg granicy pomiędzy działkami.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła K. W. zaskarżając ten wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 86 k.p.a., poprzez brak dokonania należytej kontroli zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie, iż przebieg granic nieruchomości stron stanowi okoliczność bezsporną w sytuacji, gdy skarżąca odwołała i zakwestionowała swoje oświadczenie w tym zakresie, co zaowocowało dalszym naruszeniem w postaci braku podjęcia działań i kroków zmierzających do wyjaśnienia przebiegu granicy nieruchomości stron;

2. art. 3 §1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P. p. s. a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. i § 37 ust. 1 rozporządzenia, poprzez brak zweryfikowania wszystkich okoliczności sprawy, jej stanu faktycznego i prawnego, a w szczególności ustalenia, czy między stronami toczyło się lub toczy jakiekolwiek postępowanie skutkujące ustaleniem przebiegu granic, a wobec tego - brak zweryfikowania czy istnieją dokumenty urzędowe z tym związane;

3. art. 3 §1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia i art. 7, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a., poprzez brak zweryfikowania wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności brak wzięcia pod uwagę okoliczności odwołania przez skarżącą oświadczenia w sprawie przebiegu granicy, co zaowocowało błędnym przyjęciem, iż protokół z dnia [...] grudnia 2013 r. (protokół graniczny) jest dokumentem mogącym stanowić podstawę do sporządzenia operatu pomiarowego, a co za tym idzie - do aktualizacji danych ewidencyjnych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że w rozpoznawanej sprawie trudno mówić o okoliczności niespornej w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że przebieg granicy jest sprawą konfliktową w relacjach stron. W tym kontekście, nie sposób przyjąć, iż sporządzony protokół graniczny z dnia [...] grudnia 2013 r. jest wystarczającym i spełniającym wymagane przesłanki dokumentem dający podstawę do aktualizacji danych ewidencyjnych. Powyższe prowadzi do wniosku, że na organach administracji publicznej ciążyły obowiązki podjęcia dalej idących czynności - w szczególności należało rozważyć podjęcie czynności dokonania stosownych pomiarów, czy nawet dalej idących działań. Należało rozważyć podjęcie stosownych kroków w celu wyjaśnienia przebiegu granicy. Nie wykonano tego, a okoliczności sporne w istocie przyjęto za wyjaśnione. Błąd ten został powielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co oznacza, iż kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie została dokonana prawidłowo. Aktualizacja dokonana w takim stanie rzeczy jest zatem głęboko przedwczesna, a co za tym idzie nieprawidłowa.

Wskazano, iż istotą aktualizacji danych ewidencyjnych jest potwierdzenie istniejącego stanu, a nie konstytuowanie nowego, a w szczególności ingerencja w prawo własności. Skoro skarżąca podniosła, że na skutek dokonanej aktualizacji granic straciła 4 ary pola ornego - a zatem powoływała się na ingerencję w swoją własność oraz stan posiadania - należało tę kwestię wyjaśnić.

Zgodnie z § 36 rozporządzenia, aktualizacji danych ewidencyjnych dokonuje się w oparciu o dokumenty urzędowe tam wymienione, a wydane w szczególności w postępowaniach sądowych lub administracyjnych. Skoro ze zgromadzonych dowodów wynika, że przebieg granicy był kwestią dotychczas między stronami problematyczną, należało poczynić ustalenia, czy między stronami kiedykolwiek toczyło się jakiekolwiek postępowanie mające skutek w postaci takiego czy innego ustalenia przebiegu granicy. Brak zweryfikowania powyższych okoliczności jest poważną nieprawidłowością.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie postępowanie aktualizacyjne prowadzone było w trybie, który jest konieczny w sytuacji, gdy postępowanie wymaga przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia albo w drodze decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zauważania wymaga, że skarga nie zarzuca naruszenia przepisów prawa materialnego.

Jeśli chodzi o zarzuty pierwszy i trzeci, podnoszące naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 86 k.p.a., oraz § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez brak dokonania należytej kontroli zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie, iż przebieg granic nieruchomości stron stanowi okoliczność bezsporną, to wskazać należy, że przebieg czynności w sprawie, przeprowadzonych przez geodetę i organ, a następnie ocenionych przez Sąd I instancji – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – nie budzi wątpliwości. Natomiast ocena prawna tych czynności wyrażona przez Sąd I instancji oraz przez stronę skarżącą, jak się wydaje, jest inna. Jednakże, jak już wspomniano, zarzuty skargi kasacyjnej podnoszą jedynie naruszenie przepisów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że według dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie, a zwłaszcza z protokołu granicznego spisanego na gruncie [...] grudnia 2013 r. przez geodetę M. O., wynika że ustalenie przebiegu granic działki nr [...] z działkami: nr [...], nr [...] i nr [...] nastąpiło na podstawie zgodnego oświadczenia stron obecnych przy czynnościach ustalenia przebiegu granic. Zainteresowani, obecni na gruncie tj. K. W., J. C. oraz przedstawicielka Gminy Z. potwierdzili swoje wskazania złożeniem podpisów w protokole ustalenia przebiegu granic. Geodeta w protokole przedstawił szczegółowo przebieg linii granicznych. Opis przebiegu granic zamieścił na szkicu ustalenia granic, stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca swoim podpisem potwierdziła przebieg granic w protokole granicznym, a następnie starała się wykazać, iż ustalenie przebiegu granic za jej zgodą wynikało z jej błędnego rozeznania co do skutków prawnych wyrażenia owej zgody. Zakwestionowanie prawnej skuteczności zgodnego potwierdzenia przebiegu granic, wskutek "cofnięcia zgody" przez skarżącą, wymagało sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego, czego skarga kasacyjna nie czyni.

Powołany § 39 ust. 1 rozporządzenia, w dacie orzekania przez organ odwoławczy, stanowił że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Z kolei według ust. 2 powołanego paragrafu, w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

Wskazany § 39 ust. 1 rozporządzenia nie został naruszony, bowiem jak już wspomniano w sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżąca wspólnie z pozostałymi stronami złożyła zgodne oświadczenie o przebiegu granic, a następnie kwestionowała skuteczność swojego oświadczenia. Jednakże skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu podnoszącego wadliwość oceny prawnej cofnięcia zgody przez skarżącą. Z kolei ust. 2 powołanego paragrafu nie był przez Sąd I instancji interpretowany. Przepis ten jest przepisem wynikowym w stosunku do paragrafu 1, w tym znaczeniu, że znajduje zastosowanie, gdy nie dojdzie do określenia przebiegu granic w trybie przewidzianym w ust. 1. Zatem w zakresie naruszenia § 39 ust. 2 rozporządzenia skarga kasacyjna mogła wskazywać na błąd subsumpcji.

Nie mógł być uwzględniony również zarzut drugi skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie przepisów postępowania k.p.a. w związku z § 37 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, to dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. W uzasadnieniu decyzji organu wskazano, że dokumentacja przebiegu granic nie odpowiada obowiązującym standardom technicznym w rozumieniu § 36 rozporządzenia, stąd też pozyskanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych uzasadniono pozyskaniem w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych. Skarga kasacyjna nie wykazuje skutecznie, że ustalenia organów co do braku wiarygodności dokumentacji wymienionej § 36 rozporządzenia, były wadliwe.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych, co wprost wynika z treści art. 254 § 1 P.p.s.a.