Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 996/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 616/14 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. M. na rzecz Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 616/14, po rozpoznaniu skargi T. M., uchylił zaskarżoną decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] października 2014 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Strzelcach Opolskich z dnia [...] czerwca 2014 r., w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środka zastępczego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 8 października 2013 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Strzelcach Opolskich z Komisariatu Policji w Zawadzkiem wpłynęła wraz z materiałami wyłączonymi ze śledztwa informacja dotyczącą zatrzymania w dniu 24 maja 2013 r. przy T. M. prawdopodobnie substancji odurzających w znacznej ilości (ponad 30 szt. woreczków strunowych z zawartością sproszkowanych lub zbrylonych substancji) i innych przedmiotów, będących jego własnością. W trakcie czynności wyjaśniających prowadzonych przez Policję i Prokuraturę zatrzymane produkty skierowane zostały do badań laboratoryjnych. Analizy wykonane przez Laboratorium Kryminalistyczne Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu, wykazały iż zatrzymane produkty nie zawierają substancji psychoaktywnych i odurzających w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, natomiast mogą spełniać ustawową definicję środka zastępczego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) na podstawie analizy otrzymanych akt sprawy stwierdził, że w składzie zatrzymanych przez Policję produktów stwierdzono substancje o działaniu psychoaktywnym, tj.: pentedron, PVP, UR-144, 3-MeO-PCE oraz bufetoninę, tj. substancje, które ze względu na swoje właściwości należy uznać za środki zastępcze tzw. "dopalacze". PPIS zwrócił się nadto do Konsultanta Krajowego w dziedzinie Toksykologii Klinicznej oraz Głównego Inspektoratu Sanitarnego z zapytaniami pisemnymi o to, czy substancje o nazwach: pentedron, PVP oraz UR-144 stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Ponadto organ otrzymał kopie wyników badań produktów, w których wykryto substancje identyczne do wykazanych w przedmiotowej sprawie (pentedron, PVP, UR-144), przeprowadzonych przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie, który jednoznacznie stwierdził, że pentedron, PVP oraz UR-144 spełnia ustawową definicję środka zastępczego. PPIS przeanalizował także treść zeznań złożonych przez świadków przed organami ścigania i na ich podstawie przyjął, że zatrzymane produkty były wprowadzane do obrotu przez T. M., który nie jest konsumentem zakwestionowanych produktów, a jedynie uczestnikiem obrotu zmierzającego do udostępnienia tych produktów konsumentom.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. PPIS nałożył na T. M. karę pieniężną za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, w wysokości 20.000 zł. W wyniku wniesionego przez T. M. odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu decyzją z dnia [...] marca 2014 r. uchylił ww. decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji dokonał powtórnej analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w dniu 3 kwietnia 2014 r. poinformował m.in. stronę o przysługujących jej prawach oraz wezwał ją do złożenia wyjaśnień. W dniu 14 kwietnia 2014 r. T. M. złożył wyjaśnienia, z których wynika, że nie posiadał środków zastępczych, nie sprzedawał ich i nie częstował nimi nikogo. Oświadczył, że świadków przesłuchanych przez policję nie znał osobiście, tylko z widzenia. Uważał, że świadkowie wskazali go, aby odsunąć od siebie podejrzenia oraz chronić swoją osobę. T. M. złożył nadto wnioski o zwrócenie się do policji i prokuratury w Strzelcach Opolskich o sprawdzenia czy świadek M. L. leczył się psychiatrycznie i miał problemy z prawem, a także o zwrócenie się z pytaniem dotyczącym osoby, posługującej się na terenie powiatu strzeleckiego pseudonimem "[...]". Realizując wnioski strony, organ uzyskał z Komisariatu Policji w Zawadzkiem informację zawartą w piśmie z dnia 27 kwietnia 2014 r. o braku możliwości udzielenia odpowiedzi na pytania o karalność i leczenie psychiatryczne M. L. oraz wskazujące, że osobą o pseudonimie "[...]" może być T. M..

W dniu 28 maja 2014 r. PPIS zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego oraz poinformował o przysługujących prawach.

W dniu 6 czerwca 2014 r. do organu I instancji wpłynęło pismo T. M., w którym wnosił o ponowne rozpatrzenie złożonych przez niego w dniu 14 kwietnia 2014 r. wniosków.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Strzelcach Opolskich nałożył na T. M. karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Jednocześnie organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2).

W uzasadnienie organ podał, że zgromadzony w sprawie materiał dowody potwierdził wprowadzanie do obrotu środków zastępczych przez stronę postępowania. Podniósł, że z treści przekazanych przez policję dokumentów, w tym protokołu zatrzymania posiadanych i należących do T. M. rzeczy, a to m.in. sproszkowanych substancji, 3 wag elektronicznych, woreczków strunowych, urządzeń do sprasowywania posiadanych środków, zeznań świadków, w tym D. T. i R. M. oraz wyników badań laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu wynika, że strona wprowadzała do obrotu środki zastępcze, które w swym składzie zawierały substancje typu pentedron, PVP, UR-144. Argumentował, że ilość substancji sposób ich konfekcjonowania świadczy, że strona wprowadzała je do obrotu. Za przyjęciem powyższego przemawia także to, że strona posiadała inne przedmioty, tj. puste woreczki strunowe, wagi elektroniczne oraz urządzenia do sprasowywania posiadanych środków świadczące o wprowadzaniu posiadanych środków do obrotu. Podkreślił organ, że strona nie była producentem środków zastępczych, ani też ich konsumentem, ale nabyła je i odsprzedała co najmniej 3 osobom. Takie zachowanie wyczerpuje przesłanki z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, czyli przekazania osobie trzeciej i stąd też na podstawie art. 52a ww. ustawy w zw. z art. 44b ww. ustawy wymierzono stronie grzywnę w wysokości 20.000 zł. Organ wskazał jednocześnie, że wyjaśnienia strony uznał za wzajemnie sprzeczne i pozostające w rażącej sprzeczności z pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dowodami.

T. M. w odwołaniu do powyższej decyzji zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego:

– art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż dopuścił się on wprowadzania do obrotu środków zastępczych;

– art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej mimo braku spełnienia przesłanki w postaci wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych;

2. przepisów postępowania:

– art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez T. M. oraz naruszenie zasady praworządności i bezpośredniości postępowania;

– art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, w tym zaniechanie przeprowadzenia ponownego przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków R. M., D. T. oraz M. L.,

– zaniechanie przeprowadzenia dowodu ze specjalistycznych badań substancji znalezionych przy T. M. oraz zaniechania powzięcia wnioskowanych przez stronę informacji z Komisariatu policji w Zawadzkiem i przeprowadzenia z nich dowodu;

– art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący mimo nie przeprowadzenia szeregu dowodów oraz oparcia się na dowodach pośrednich;

– art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie zgłaszanych przez stronę dowodów mimo ich istotnego znaczenia dla wyjaśnienia sprawy; błędnych ustaleniach faktycznych, a to uznania, że T. M. znajdował się w posiadaniu środków zastępczych oraz posługiwał się pseudonimem "[...]".

W uzasadnieniu odwołujący się dowodził, że organ dokonał błędnej wykładni pojęcia ustawowego zawartego w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii "wprowadzanie do obrotu" i tym samym wadliwie przyjął, że sprzedaż co najmniej 3 osobom środka zastępczego jest wprowadzaniem do obrotu. Podniósł, że w sytuacji, w której odbiorcą jest konsument następuje nie wprowadzanie do obrotu środków psychoaktywnych, ale ich udzielanie innej osobie. Tym samym, w ustalonym stanie faktycznym nie istniały przesłanki do zastosowania regulacji z art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zarzucał nadto, że w ramach prowadzonego postępowania nie przeprowadzono dowodów na okoliczność, że zidentyfikowane w badaniu zleconym przez Policję substancje są rzeczywiście środkami zastępczymi. Dowodził, że przeprowadzenie postępowania w sposób niepełny i wszechstronny oraz mało rzetelny doprowadziło organ I instancji do błędnego ustalenia okoliczności sprawy i wydania błędnej decyzji.

Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające uzyskując informację z Komendy Powiatowej Policji w Strzelcach Opolskich - Komisariatu Policji w Zawadzkiem, Prokuratury Rejonowej w Strzelcach Opolskich, Sądu Okręgowego w Opolu, Punktu Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, powołał się na ustalony w sprawie stan faktyczny oraz prawny, orzecznictwo sądów administracyjnych i uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a w szczególności zarzucanego błędu w interpretacji art. 4 pkt 34 oraz art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Analizując akta przedmiotowej sprawy organ II instancji uznał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Strzelcach Opolskich słusznie nałożył karę finansową, w związku z wprowadzaniem do obrotu przez T. M. środków zastępczych, tzw. "dopalaczy". Uzasadnił, że zeznania świadków jednoznacznie wskazują na to, że nabywali oni od strony środki zastępcze w celu odurzania się, a zatem udowodniono, że T. M. wprowadzał do obrotu podejrzane produkty, które po przeprowadzeniu badań laboratoryjnych okazały się środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy. W takim stanie faktycznym i prawnym obowiązkiem organu było nałożenie kary pieniężnej zgodnie z art. 52a ustawy. Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia art. 7, 75, 77 i 78 k.p.a. Podkreślał, że w niniejszej sprawie – ani w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji – T. M. nie zwracał się z wnioskiem o ponowne przesłuchanie świadków, którzy wcześniej złożyli swoje zeznania przed Policją. Uznano, że materiały przekazane przez Policję, zgromadzone w toku prowadzonego śledztwa są w pełni wiarygodne. Poza tym w otrzymanych przesłuchaniach świadków nie stwierdzono rozbieżności lub niejasności, które wymagałyby dalszego zbadania. Natomiast zeznania strony złożone przed organami ścigania są rozbieżne z tymi złożonymi przed organem I instancji, a dotyczy to zwłaszcza własności zatrzymanych substancji. Kluczowym jednak w zeznaniach strony jest to, iż jako podejrzany zaznaczył, że substancje te nie są narkotykami i nie są zakazane prawem. Strona wskazała, że należące do niej produkty to: pentedron, MXE, AKB 48, BB 22, 4-ACO-DMT, 5-APB. Organ podniósł nadto, że z faktów znanych mu z urzędu oraz z akt sprawy wynika, że ww. substancje odpowiadają definicji środków zastępczych, tzw. "dopalaczy", zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że z powyższego jednoznacznie wynika, iż T. M. miał pełną świadomość dotyczącą tego czym są wprowadzane przez niego do obrotu substancje. Kolejną kwestią rozpatrywaną przez organ II instancji była sprawa ewentualnego leczenia psychiatrycznego przez świadka M. L. oraz ustalenie osoby, która posługiwała się pseudonimem "[...]" na terenie powiatu strzeleckiego. Podał, że zgodnie z wnioskiem strony zwrócono się do wskazanych przez nią organów z prośbą o informacje na powyższy temat, a zatem wniosek został zrealizowany. Pomimo uzyskania w tym zakresie informacji, zdaniem organu odwoławczego, wobec treści art. 78 k.p.a. nie mają one znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty dotyczące badań laboratoryjnych środków zastępczych, które strona wprowadzała do obrotu, gdyż w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się wiarygodne wyniki analiz przeprowadzonych przez Laboratorium Kryminalistyczne Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu (opinia nr HKE-III.5480.227.2013 z dnia 03.07.2013 r.). Wyniki badań wskazują jednoznacznie jakie substancje ujawniono w zatrzymanych środkach, tj. m.in. pentedron, PVP, 3-Meo-PCE, UR-144. W dokumencie zawarta jest informacja, że są to substancje psychoaktywne, nie kontrolowane ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii. Z uwagi na to, że w opinii brak jest zapisu, że spełniają one definicję środka zastępczego według ww. ustawy to organ I instancji prawidłowo uzyskał potwierdzenie tego faktu od innych organów. Zapis, że ww. preparaty są analogami strukturalnymi substancji kontrolowanych ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii i stanowią środki zastępcze w jej rozumieniu znajduje potwierdzenie w wynikach badań przeprowadzonych przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie w innych postępowaniach Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wyniki te zostały udostępnione organowi I instancji przez Główny Inspektorat Sanitarny i zostały dołączone do akt sprawy. Zdaniem organu, w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały przesłanki do podważenia wiarygodności przedstawionego sprawozdania z badań, więc nie było konieczności ponownego przeprowadzania analiz zatrzymanych substancji. Wskazał, że co prawda w dołączonych do wyników badań Narodowego Instytutu Leków w Warszawie opisach działania poszczególnych substancji w literaturze powołano się na internetową encyklopedię Wikipedia, jako źródło danych, jednak nie jest to jedyna pozycja w spisie wykorzystanej literatury. Według wskazanych dokumentów Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii potwierdza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego substancji objętych przedmiotowym postępowaniem. Informacje na temat szkodliwego działania środków zastępczych, które wprowadzała do obrotu strona są ogólnodostępne (np. "Raport Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie środków zastępczych" z 2013 r., zamieszczony m.in. na stronie internetowej wskazanego organu) i znane są organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej z urzędu ze względu na nadzorowanie wprowadzania do obrotu i wytwarzania środków zastępczych od października 2010 r. oraz wewnętrzny dostęp do ogólnopolskiej bazy postępowań administracyjnych prowadzonych w tym zakresie.

T. M. w skardze na powyższą decyzję ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu dodatkowo formułując zarzut naruszenie prawa materialnego – art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżący znajdował się w posiadaniu oraz dopuścił się wprowadzania do obrotu środków zastępczych oraz zarzut naruszenie przepisu postępowania, a to art. 80 k.p.a. poprzez uznanie faktów za udowodniono mimo niewiarygodności świadków i braków w materiale dowodowym; art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 75 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do argumentów skarżącego podnoszonych w toku postępowania przez organami obu instancji, a także błędnych ustaleń faktycznych, tj. uznania, iż T. M. znajdował się w posiadaniu środków zastępczych, wprowadzał je do obrotu oraz iż posługiwał się on pseudonimem "[...]".

W uzasadnieniu skargi dowodził, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy dopuściły się naruszenia art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomani poprzez uznanie, iż skarżący znajdował się w posiadaniu, jak i wprowadzał do obrotu substancje stanowiące środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w sytuacji, gdy w toku postępowania przed organami obu instancji nigdy nie zostało wykazane, jakoby skarżący znajdował się w posiadaniu środków zastępczych. Podniósł, że w sprawie organy dokonały błędnej wykładni pojęcia zdefiniowanego w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, tj. "wprowadzenie do obrotu", które w rozumieniu ustawy nie jest – wbrew literalnemu brzmieniu przepisu – każde przekazanie substancji drugiej osobie. Stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądowe, że uczestniczenie w obrocie to przyjęcie odpłatnie lub nieodpłatnie przez osobę nie będącą konsumentem środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Zauważył, że w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii nie zdefiniowano pojęcia "osoby trzeciej" i odkodowując jego znaczenie wskazać trzeba na to, że osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustawy nie jest konsument, a zatem nie jest to osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia. W sytuacji, w której odbiorcą jest konsument, nie następuje wprowadzenie do obrotu środków psychoaktywnych, ale ich udzielenie innej osobie, które to zachowanie penalizuje art. 58 i art. 59 ustawy. Wskazując na powyższe argumentował, że w ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej. Podnosił nadto, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania, a zwłaszcza podczas postępowania nigdy nie przeprowadzono, ani nie przedstawiono dowodów, że zidentyfikowane w badaniu zleconym przez Policję substancje rzeczywiście są środkami zastępczymi, nie przesłuchano bezpośrednio świadków, twierdzących, że kupowali substancje od skarżącego, tj. R. M., D. T. oraz M. L., a organy oparły się jedynie na materiale z postępowania karnego, naruszając tym samym zasadę bezpośredniości postępowania dowodowego. W związku z powyższym zarzucał, że nie miał możliwości prawidłowej oceny wiarygodności świadków i ich zeznań, które zdecydowanie służyły w toku postępowania karnego oddaleniu zarzutów i podejrzeń wobec ich osób. Akcentował także, iż organy nie rozważyły w sposób wszechstronny materiału dowodowego i wobec wszelkiego rodzaju wątpliwości, braków w materialne dowodowym i rozbieżności zaniechały przeprowadzania dalszych dowodów oraz nie odniosły się do jego zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy WIS wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przepis art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r. poz. 124, zwanej dalej "u.p.n."), ustanawia zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, przez które należy rozumieć – stosownie do art. 4 pkt 27 u.p.n. – substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Przepis art. 52a ust. 1 u.p.n. stanowi, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł. Jednocześnie w art. 4 pkt 34 u.p.n. ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia "wprowadzanie do obrotu", stanowiąc, że pojęcie to oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Ustawodawca w omawianej ustawie nie zdefiniował pojęcia "osoby trzeciej". W piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. nie jest konsument, a więc osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia. W sytuacji, w której odbiorcą jest konsument, nie następuje wprowadzenie do obrotu środków psychoaktywnych, ale ich udzielenie innej osobie, które to zachowanie penalizuje art. 58 i art. 59 u.p.n. Sąd Najwyższy, dokonując wykładni art. 4 pkt 34 u.p.n. stwierdził w wyroku z dnia 8 lipca 2008r., że "uczestniczenie w obrocie to przyjęcie odpłatnie bądź nieodpłatnie przez osobę nie będącą konsumentem tychże środków lub substancji w celu późniejszego ich przekazania innej osobie, przy czym nabywca nie jest konsumentem".

Z kolei w orzecznictwie sądów apelacyjnych, odnoszącym się do definicji zawartej w art. 4 pkt 34 u.p.n., ukształtował się pogląd, że pojęcia "wprowadzanie do obrotu", "uczestniczenie w obrocie", "udzielanie narkotyków innej osobie", "udzielanie narkotyków w celu osiągnięcia korzyści" obejmują tożsame zachowania polegające na przekazywaniu innym osobom narkotyków, przy czym może ono być odpłatne albo darmowe. Kryterium rozróżniania tych zachowań stanowi natomiast osoba odbiorcy. Uczestniczenie w obrocie, czy wprowadzanie do obrotu w rozumieniu przepisu art. 56 ust. 1 u.p.n. polega na hurtowym uzyskiwaniu narkotyków i takim też przekazywaniu ich kolejnym osobom. Jeśli zaś odbiorcą narkotyków jest ich konsument, czyli osoba nabywająca je w celu spożycia przez siebie, zachowanie sprawcy będzie formą udzielenia, o jakiej mowa w art. 59 ustawy.

Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wprowadzenie do obrotu m.in. środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, które nie są konsumentami tychże środków.

Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 52a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 u.p.n., przyjmując, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze. Jednocześnie Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a zwłaszcza wyniki badań substancji zatrzymanych przez Policję u skarżącego, informacji Głównego Inspektora Sanitarnego co do sposobu działania środków o nazwie pentedron, PVP, UR-144, oraz opisy działania tych substancji uprawniały organy do przyjęcia, że zabezpieczone przy skarżącym produkty są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 u.p.n. Wyniki analiz laboratoryjnych tych środków przeprowadzone w ramach innych postępowań prowadzonych przez organy potwierdziły, że wykazują one działanie psychoaktywne i są analogami strukturalnymi substancji. Zasadnie także organ odwoławczy zauważył, że skarżący przesłuchany w charakterze podejrzanego zeznał, że zatrzymane substancje nie są narkotykami i nie są zakazane prawem, gdyż należące do nich produkty to: pentedron, MXE, AKB 48, BB 22, 4-ACO-DMT, 5-APB, a zatem posiadał wiedzę co do sposobu ich działania i wywoływanych skutków spowodowanych ich zażyciem.

Organy błędnie uznały, że sprzedaż środków zastępczych konsumentom stanowi ich udostępnienie "osobom trzecim", czyli wprowadzanie do obrotu w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. Sprzedaż środka zastępczego konsumentom jest udzieleniem tego środka innej osobie, a nie wprowadzeniem go do obrotu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał zatem organów do zajęcia stanowiska, że zaktualizowały się przesłanki do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 52a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 u.p.n.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że organy w toku postępowania administracyjnego wykorzystały materiały pochodzące z postępowania karnego, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W związku z powyższym nie ma przeszkód prawnych, aby dowody zebrane na potrzeby postępowania karnego, jako dokumenty urzędowe służy za dowody w postępowaniu administracyjnym. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z zeznań świadka czy wyjaśnień podejrzanego (oskarżonego) utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu. Jednak organ opierając swoje rozstrzygnięcie na tak zgromadzonych dowodach winien poddać je ocenie i wskazać czy złożone zeznania uznaje za wiarygodne, czy też odmawia im wiarygodności oraz z jakich przyczyn. Tak zgromadzone dowody podlegają ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie.

Zdaniem Sądu, zasadnie uznał organ odwoławczy, że dla ustalenia czy skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze zbędne było przeprowadzanie postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia czy osoba posługująca się pseudonimem "[...]" to skarżący.

Z tych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 135 p.p.s.a.

Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, a to art. 4 pkt 34 w zw. z art. 52a ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, przez przyjęcie tezy, że nabycie środków zastępczych celem ich sprzedaży na rzecz bezpośredniego konsumenta nie jest wprowadzaniem ich do obrotu, o którym mowa w ww. przepisach ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie stwierdził niedopuszczalność przyjęcia przez organy obu instancji, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Sąd uznał, że sprzedaż środków zastępczych konsumentom jest udzieleniem tego środka innej osobie, a nie wprowadzaniem do obrotu – zajmując takie stanowisko Sąd całkowicie pominął fakt, że środki zastępcze były przez nabywców kupowane od T. M., a następnie odsprzedawane innym osobom trzecim i dopiero w tej sytuacji możemy mówić o ich "udzielaniu innej osobie". Z tak przyjętą interpretacją wskazanych przepisów nie zgadza się skarżący organ.

W dotychczasowym orzecznictwie analogiczne stany faktyczne, tj. jednorazowa sprzedaż środków zastępczych nie budziły wątpliwości sądów, że takie działania wyczerpują przesłankę wprowadzenia do obrotu, o której mowa w art. 52a ustawy o p.n. Zdaniem skarżącego organu samo rozróżnienie pojęć "wprowadzenie do obrotu" oraz "udzielanie innej osobie" nie ma istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Gd 504/13, jednoznacznie stwierdza, że rozróżnianie pojęć "wprowadzanie do obrotu" oraz "udzielanie innej osobie" nie może mieć decydującego znaczenia w realizacji przez organ administracji publicznej treści przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Przyjęcie tego rozróżnienia oznaczałoby, że organ administracji publicznej (inspektor sanitarny) "mógłby podejmować czynności w oparciu o art. 27c ustawy o PIS w zw. z art. i 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, tylko w przypadku uzasadnionego podejrzenia udostępniania środków zastępczych odbiorcy hurtowemu. Przyjęcie takiej wykładni stałoby w rażącej sprzeczności z zadaniami, do realizacji których ustawodawca powołał ten organ oraz celem jego działań – jakim jest ochrona zdrowia i życia ludzkiego. Zgodnie z zasadami logiki, które w każdej spornej kwestii powinny być stosowane, ocena przez organ czy produkt stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia nie może być uzależnione od osoby nabywcy, przy stosowaniu wyłącznie kryterium podmiotowego. Sąd w wyroku z dnia 17 października 2013 r. powołuje się na wykładnię celowościową przy stosowaniu przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Taka właśnie wykładnia powinna być zastosowana przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Wymierzona przez uprawniony do tego organ kara miała na celu ochronę życia i zdrowia konsumentów oraz szeroko rozumianego interesu publicznego przed szkodliwym działaniem środków zastępczych. Cel przedmiotowej ustawy wskazuje na to, iż samo rozróżnienie pojęć "wprowadzenie do obrotu" i "udzielenie innej osobie" jest drugorzędne, i tym samym nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Jako trafny należało uznać zarzut kasacyjny podważający stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zakresie wykładni przepisów art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 34 u.o.p.n. pojęcie "wprowadzenie do obrotu" oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych.

Z kolei przepis art. 52a ust. 1 stanowi, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1 000 000 zł.

Sąd Wojewódzki, kierując się poglądem zaprezentowanym w wybranych orzeczeniach sądowych przyjął, że wprowadzenie do obrotu środków zastępczych oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, które nie są konsumentami tychże środków. Natomiast sprzedaż środka zastępczego konsumentom jest udzieleniem tego środka innej osobie, a nie wprowadzeniem go do obrotu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy błędnie zatem uznały, że sprzedaż środków zastępczych konsumentom stanowi ich wprowadzenie do obrotu, co w konsekwencji w niniejszej sprawie oznaczało, że nie zaktualizowały się przesłanki do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.o.p.n.

Zgodzić się należało z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, że prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, że pojęcie "wprowadzanie do obrotu" środków zastępczych oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, będącym ich konsumentami, jak też niebędącym ich konsumentami.

Brak podstaw, aby na gruncie definicji legalnej "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych różnicować przypadki udostępniania tych środków w zależności od tego, czy "osoba trzecia" jest bezpośrednim konsumentem środka zastępczego, czy też osobą, która nie nabywa tego środka w celu spożycia przez siebie lecz w celu przekazania go innym odbiorcom.

Trzeba zaznaczyć w tym miejscu, że przepis art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych.

Stosownie do art. 4 pkt 27 u.o.p.n. środkiem zastępczym jest produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów.

Przepisy art. 44b i 52a u.o.p.n. zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obowiązującą od 27 listopada 2010 r.

Celem zmiany było przeciwdziałanie rozwojowi zjawiska wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". Ustawa wprowadziła w tym celu odpowiedzialność administracyjną, uzupełniając pierwotną ustawę o cały nowy rozdział 6a. Ustawodawca uznał, że oprócz obowiązujących regulacji penalizujących wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, w celu realizacji podstawowych założeń ustawy, należy wyodrębnić instytucję odpowiedzialności administracyjnej za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium Polski środków zastępczych, czyli substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Wprowadzenie do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 52a sankcji administracyjnej z tytułu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego miało na celu szybkie reagowanie na pojawiające się zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Warto także zwrócić uwagę, że regulacja art. 52a u.o.p.n. funkcjonuje niezależnie od istniejących już wcześniej regulacji ustawy, przewidujących odpowiedzialność karną za wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej lub uczestniczenie w takim obrocie. Ustawodawca odrębnie penalizuje zatem czyn w postaci udzielania innej osobie środka odurzającego lub środków psychotropowych, określając w art. 58 ust. 1 u.o.p.n., że kto wbrew przepisom ustawy, udziela innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej, ułatwia albo umożliwia ich użycie albo nakłania do użycia takiego środka lub substancji, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Podobnie w art. 59 u.o.p.n. przewidziano środki karne m.in. za udzielanie innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej. Wbrew zatem ocenie wyrażonej przez Sąd Wojewódzki poglądy judykatury odnoszące się do przestępstw opisanych w rozdziale 7 u.o.p.n. nie mogą mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. Nie ma bowiem podstaw do przenoszenia na grunt rozdziału 6a ustawy niedotyczących go orzeczeń odnoszących się do przestępstw i wykroczeń zawartych w rozdziale 7. Ocena dokonywana w ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotu, który wprowadza do obrotu środki zastępcze, w oparciu o reguły i zasady prawa karnego, jest nie do pogodzenia z ratio legis nowelizacji ustawy z 2010 r. Niewątpliwie wykładnia postanowień art. 52a ust. 1-3 u.o.p.n. powinna uwzględniać cel wprowadzenia tej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c u.o.p.n. W konsekwencji w procesie ustalania treści normatywnej art. 52a u.o.p.n., nie powinno się odwoływać do poglądów doktryny i judykatury ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zwłaszcza tych ukształtowanych przed wejściem w życie noweli ustawy z dnia 8 października 2010 r., albowiem ugruntowały się one na tle innego reżimu normatywnego, penalizującego wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, czyli narkotyków.

Konsekwencją powyższego musi być również fakt, że nie będzie miała także zastosowania zasada interpretacyjna wykluczająca na gruncie jednego aktu prawnego nadawanie takim samym wyrażeniom odmiennego znaczenia. Wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę części karnej ustawy regulującej zagadnienia związane z popełnianiem przestępstw (z wyłączeniem regulacji odnoszących się do środków zastępczych) od części odnoszącej się do kary administracyjnej, dotyczącej środków zastępczych pozwala na zastosowanie systemowej wykładni dopuszczającej nadanie wyrażeniu "wprowadzanie do obrotu" odmiennego znaczenia, w przypadku stosowania kary administracyjnej, a innego znaczenia, w przypadku stosowania przepisów karnych. Stanowisko takie utrwaliło się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni je podziela (zob. wyroki NSA z 9 września 2015 r., II OSK 77/14, a także z 2 czerwca 2015 r., II OSK 2684/13 i z 8 lipca 2015 r., II OSK 2965/13, czy II OSK 703/14 – wyrok z 24 listopada 2015 r., czy też z 15 grudnia 2015 r., w sprawie II OSK 975/14).

Uwzględniając powyższe uwagi należało uznać, że usprawiedliwiony okazał się wniosek kasacyjny o uchylenie zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki kierując się niewłaściwą wykładnią przepisów art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.o.p.n. niezasadnie uchylił kontrolowane decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Natomiast trafna okazała się ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego.

Z analizy akt wynika, że organy obu instancji podjęły czynności dowodowe pozwalające na zebranie materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy.

Z przyczyn wskazanych przez Sąd Wojewódzki, nie było przeszkód do wykorzystania w niniejszym postępowaniu dowodów pochodzących z postępowania karnego. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Przede wszystkim należy wskazać, że niesporna była okoliczność zatrzymania przez funkcjonariuszy Policji u skarżącego produktów, co do których dalsze postępowanie wyjaśniające wykazało, iż stanowią środki zastępcze, tzw. "dopalacze".

Organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniach decyzji wyczerpującą ocenę wyników badań laboratoryjnych, uzyskanych opinii oraz informacji potwierdzających, że w składzie produktów zatrzymanych u skarżącego zawarte były substancje o działaniu psychoaktywnym, o właściwościach stwarzających realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego w przypadku ich spożycia. W rezultacie ustalenia faktyczne poczynione w sprawie dawały podstawę do stwierdzenia, że produkty posiadane przez skarżącego i zabezpieczone w postępowaniu karnym stanowiły środki zastępcze w rozumieniu ustawowej definicji zawartej w art. 4 pkt 27 u.o.p.n.

Za wykazaną dowodowo należało uznać również okoliczność, że skarżący uczestniczył w obrocie środkami zastępczymi, udostępniając je osobom trzecim. Powiatowy Inspektor Sanitarny nie miał podstaw aby uznać za niewiarygodne zeznania świadków, którzy potwierdzili fakt nabywania od skarżącego substancji stanowiących środki zastępcze. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, z jakich powodów nie uwzględnił twierdzeń skarżącego, który zaprzeczył temu, aby posiadał i wprowadzał do obrotu środki zastępcze. Podkreślić trzeba, że argumentacja organów obu instancji odnosząca się do wyników przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego jest spójna, logiczna i wyczerpująca. Przeprowadzona przez organy obu instancji wszechstronna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwalała uznać, że stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachowane zostały wszystkie wymogi wynikające z art. 7, 8, 10, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a.

Tym samym chybione okazały się zarzuty podniesione w skardze, co do naruszenia wymienionych przepisów.

Z przyczyn omówionych wyżej zgodzić się należało ze stanowiskiem organów obu instancji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki faktyczne i prawne do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 52a w zw. z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.