Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 167/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 4, art. 24e ust. 1, art. 24f ust. 1, art. 24i
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 1, ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, ust. 2, art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 3, art. 148b
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 202 par. 2, art. 205 par. 1, art. 210 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. B. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących M. B. i M. M. solidarnie kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. m. d.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.B. i M. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z [...] r., znak: [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 1 436,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 556/5 o pow. 0,3073 ha, położonej w miejscowości R. przy ul. A nr 21, w obrębie 28 R., spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacja) oraz zobowiązaniu do jej uiszczenia współwłaścicieli nieruchomości M.B. w udziale ½ części w wysokości 718,00 zł i M. B. w udziale ½ części w wysokości 718,00 zł w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji uznając, że spełnione zostały przesłanki warunkujące naliczenie opłaty adiacenckiej podniósł, że decyzją z [...] r., nr [...], znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenie na budowę dla inwestora [...] Strefy Ekonomicznej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. obejmującego wykonanie robót budowlanych polegających na budowie odcinka sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej z odejściami bocznymi – zaliczonej do XXVI kategorii obiektów budowlanych, do realizacji na działkach nr ewid. 258/18 i 274 obręb L. oraz na działkach nr ewid. 561, 551/5, 552/5, 553/9, 553/11, 554/15, 554/16, 554/19, 555/12, 555/14, 555/16, 1051/4, 556/6, 557/8, 558/2 obręb R., gm. Z..

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], znak: [...] Starosta [...] przeniósł decyzję z [...] maja 2015 r. o pozwoleniu na budowę na rzecz Gminy Z..

Umową z 29 grudnia 2017 r. Gmina Z. nabyła odpłatnie sieć kanalizacyjną wraz z odejściami bocznymi kanalizacji sanitarnej wybudowanej przez [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną Spółkę Akcyjną.

30 listopada 2015 r. po zakończeniu inwestycji nastąpił odbiór końcowy zadania pod nazwą "Budowa kanalizacji sanitarnej w ul. A w miejscowości R. na odcinku od przepompowni w ul. B w miejscowości L. do posesji A 20 w miejscowości R. zgodnie z umową z 15 października 2015 r. nr [...] między zamawiającym – Gminą Z., [...] Z., ul. C 4 a wykonującym – D Spółką Akcyjną z siedzibą w W.

Organ drugiej instancji stwierdził, że o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak sieć kanalizacji, można mówić wówczas, gdy użytkowaniu sieci – w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy – nie sprzeciwił się właściwy organ nadzoru budowlanego bądź uzyskano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie sieci, jednakże pod warunkiem stwierdzenia, że podłączenie nieruchomości do sieci pozostaje zgodne z regulaminem gminy i jest technicznie możliwe, co bez wątpienia leży w gestii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zatwierdził taryfę dotyczącą zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gm. Z. na okres 3 lat, nadesłaną wnioskiem z 9 marca 2018 r. i jego korektami z 16 maja 2018 r., 26 czerwca 2018 r., 24 sierpnia 2018 r. oraz wyjaśnieniami z 18 września 2018 r. przez Gminny Zakład Komunalny z siedzibą w D. koło Z.

W myśl art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152), powoływanej dalej jako: "u.z.z.w.", zatwierdzona taryfa wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, tj. 25 października 2018 r.

Według organu drugiej instancji, z powyższego wynika, że możliwość podłączenia do kanalizacji sanitarnej w ul. B w miejscowości L. oraz w ul. A. w miejscowości R. istnieje od 25 października 2018 r. W związku z tym należy przyjąć, że 25 października 2018 r. zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacja) i od tego dnia biegnie dla organu administracji 3-letni termin dla wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, który w sprawie został zachowany. Podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy z 17 lipca 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. M., która według organu drugiej instancji dowiodła, że wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 7 180,00 zł. Tym samym opłata adiacencka przy zastosowaniu 20% stawki wynosi 1 436,00 zł. W piśmie wyjaśniającym z 14 listopada 2019 r. rzeczoznawca majątkowy D. M. wskazała, że ponownie przeprowadziła analizę rynku i stwierdza, że przyjęte do wyceny nieruchomości wybrane zostały prawidłowo. Nieruchomości spełniają warunki podobieństwa do nieruchomości skarżących. Działki położone były na terenie gminy Z. przy drogach o podobnym natężeniu ruchu. Nieruchomości przyjęte do porównań, podobnie jak nieruchomość wyceniana, zlokalizowane są na terenach wiejskich, w podobnych odległościach od dróg szybkiego ruchu oraz od terenów miejskich. W operacie szacunkowych na stronie 21 przy obliczeniu wartości ceny jednostkowej zastosowano współczynnik korekcyjny w wysokości 0,90 ze względu na obniżenie wartości nieruchomości spowodowane biegnącą linią elektroenergetyczną. Nie uwzględniono oddziaływania masztu telefonii komórkowej ze względu na to, że wśród transakcji przyjętych do bazy znajdują się nieruchomości położone również w sąsiedztwie takich masztów. Droga, przy której położona jest działka skarżących, to droga gminna o małym natężeniu ruchu. Podczas oględzin nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, które odbywały się przez kilka godzin, przez drogę przejechało jedynie kilka samochodów osobowych. Droga o zwiększonym natężeniu ruchu (DK nr [...]) znajduje się w odległości około 800 m od nieruchomości.

Organ drugiej instancji stwierdził, że po analizie tego dowodu nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej. Przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Określając wartość nieruchomości skarżących, stosownie do art. 134 u.g.n., rzeczoznawca uwzględnił w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnych do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy, określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. W ocenie organu drugiej instancji, dobór nieruchomości do porównań jest właściwy i odpowiadający ustawowej definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. Na obiektywną ocenę poszczególnych cech nieruchomości pozwala rzeczoznawcy szczegółowa znajomość nieruchomości analizowanego rynku i nieruchomości przyjętych do porównania. Odmienna ocena tych atrybutów przez skarżących nie oznacza automatycznie, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób wadliwy. Operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna. Operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać za zawyżoną. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości uwzględniła w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat niewątpliwie wskazuje na to, że wybudowanie urządzeń spowodowało wzrost wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Spełnione zostały także pozostałe przesłanki do naliczenia opłaty adiecenckiej wynikające z art. 143 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Z. z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej – wybudowania urządzeń kanalizacyjnych została ustalona stawka 20%. W świetle ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy Z. miasta T. uchwalonego uchwałą nr [...] z 25 października 2012 r. działka nr 556/5 znajduje się na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, co oznacza, że przepisy dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej nie są wyłączone. Budowa sieci kanalizacyjnej została sfinansowana ze środków własnych gminy.

W skardze na powyższą decyzję do M. B. i M. M. (z domu B.) wnieśli o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

Decyzjom organów obu instancji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 k.p.a w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. w wyniku czego nie zebrano wyczerpującego materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych.

W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił złożonego "4 listopada 2019 r. odwołania", w którym zarzucili, że w sporządzonym operacie szacunkowym błędnie przyjęto do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogów podobieństwa z wycenianą nieruchomością. W szczególności nie uwzględniono w nim obciążenia komunikacyjnego drogi przebiegającej przy działce oraz znajdującego się w pobliżu nieruchomości masztu telefonii komórkowej. W operacie szacunkowym uwzględniono jedynie istnienie przebiegającej przez działkę linii elektromagnetycznej (współczynnik korekcyjny w wysokości 0,9 ze względu na obniżenie wartości nieruchomości). Tym samym pominięte zostały pozostałe przesłanki przemawiające za dalszym obniżeniem wartości gruntu. Odnosząc się do wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z 14 listopada 2019 r. skarżący stwierdzili, że nie uwzględniono oddziaływania masztu telefonii komórkowej ze względu na to, że wśród transakcji przyjętych do bazy znajdują się nieruchomości położone również w sąsiedztwie takich masztów. W przypadku nieruchomości przyjętych do porównań z wycenianą nieruchomością nie ma informacji o istnieniu w ich pobliżu masztów telefonii komórkowej. I tak w miejscowości L. nie ma żadnego masztu telefonii komórkowej, co jest sprzeczne z powyższym stwierdzeniem, że działka C (min. w operacie) znajduje się w takim sąsiedztwie. W przypadku działki w miejscowości G. (przyjętej jako C max w operacie) nie ma także istotnej informacji, że znajduje się ona w sąsiedztwie masztu telefonii komórkowej. W miejscowości G. znajdują się 2 maszty telefonii komórkowej i nie wskazano ich istnienia w sąsiedztwie tej działki. W przypadku nieruchomości nr 556/5 w R. maszt telefonii komórkowej znajduje się w oddaleniu 150 metrów od tej nieruchomości (ul. A 14 [...][...],[...]) i zasięg pola elektromagnetycznego wysokich częstotliwości stanowi istotny element obniżenia wartości nieruchomości w rozumieniu możliwości uzyskania ceny sprzedaży ze względu na pogorszone walory krajobrazowe oraz niechęć nabywców do zakupu takich działek. Droga, przy której położna jest działka skarżących, jest trasą dojazdową do Oddziału [...] przy ulicy B 8a, stanowiącej przedłużenie ulicy A. oraz kompleksu zakładów przemysłowych Strefy Ekonomicznej także zlokalizowanej przy ulicy B i [...]. Z tego powodu obciążenie komunikacyjne ruchem pojazdów ciężarowych jest duże, ze szczególnym nasileniem w godzinach rannych (6-8) oraz popołudniowych (16-18) Wzmożony ruch pojazdów powoduje znaczny hałas oraz wysokie stężenie pyłu zawieszonego i stanowi istotny element obniżenia wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. poz. 1758 ze zm.) w § 1 ustaliło, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazanie rodzajów obszarów, na których obowiązują dodatkowe ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii obejmujący powiaty, zostało określone w wykazie będący załącznikiem do tego rozporządzenia.

Na podstawie zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 21 października 2020 r. odwołano termin rozprawy wyznaczonej w niniejszej sprawie na 25 listopada 2020 r. i na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na ten sam dzień, tj. 25 listopada 2020 r., w tym samym składzie orzekającym.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 29 października 2020 r. zawiadomiono strony o odwołaniu rozprawy wyznaczonej na 25 listopada 2020 r. oraz o tym, że sprawa zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości złożenia pisma zawierającego stanowisko i ewentualnego uzupełnienia argumentacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego sądu. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Wymogi ciągłości działania i bieżącego rozpatrywania spraw przez sąd w tym wyjątkowym okresie, z powodu narzuconego reżimu sanitarnego, powodują, że nie ma obecnie możliwości rozpatrzenia sprawy na rozprawie i nie jest możliwy do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), przywoływanej dale jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, albowiem sąd uwzględnił skargę również z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Z. z [...] r. ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki nr 556/5) w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej – kanalizacji, doprowadziła do wniosku, że wydano je z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Organy administracji stwierdziły, że w ustalonych okolicznościach faktycznych w sprawie ziściły się przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Gmina Z. nabyła odpłatnie wybudowaną przez spółkę [...] Strefa Ekonomiczna sieć kanalizacji wraz z odejściami bocznymi. Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji) w ul. B w miejscowości L. oraz ul. A. w miejscowości R. nastąpiło 25 października 2018 r. z uwagi na to, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.z.z.w. w tym dniu weszła w życie taryfa dotycząca zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Z. zatwierdzona decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] września 2018 r. Z tego względu, według organów administracji, od 25 października 2018 r. biegnie 3-letni termin dla wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, który został zachowany.

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie nie zostało jednakże wystarczająco wykazane, że stanowisko organów administracji jest w tym zakresie prawidłowe.

Opłata adiacencka, stosownie do art. 4 pkt 11 u.g.n. stanowi opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Regulacje dotyczące opłaty adiacenckiej zawarte są w rozdziale 7 działu III u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Opłata adiacencka to świadczenie pieniężne, pozapodatkowa danina publiczna o charakterze bezzwrotnym, przymusowym i odpłatnym, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 22 maja 2009 r., I OSK 744/08). Nie jest ona podatkiem, tak więc nie stosuje się do niej przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., I OSK 421/05). Jest pewnym rodzajem renty gruntowej przypadającej gminie z cudzej nieruchomości z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, stanowiąc pieniężną formę udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej (art. 144 ust. 1 u.g.n.). Prawo jednostki samorządu terytorialnego do jej żądania nie jest roszczeniem cywilnoprawnym.

Przepis art. 143 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 7, stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.).

Przepis art. 144 ust. 1 u.g.n. stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

W myśl art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 146 ust. 3 u.g.n.).

Przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że do 22 sierpnia 2017 r. art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. stanowił, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Na mocy art. 1 pkt 21 i art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), powoływana dalej jako: "ustawa zmieniająca", art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. otrzymał od 23 sierpnia 2017 r. następujące brzmienie: "Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2". Z porównania art. 145 ust. 2 u.g.n. przed zmianą i po zmianie dokonanej ustawą zmieniającą wynika, że w konsekwencji tej zmiany wydłużeniu uległ termin, w którym organ administracji może wszcząć postępowanie, a następnie wydać decyzję ustalającą opłatę adiacencką. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu powyższej zmiany ustawy (druk VIII.1560) zmiana ta miała na celu ujednolicenie terminu określania opłat adiacenckich w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 u.g.n. oraz wyeliminowanie rozbieżności interpretacyjnych. W orzecznictwie wskazuje się, że określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. 3-letni termin to termin prawa materialnego i wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego. Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe. Terminy materialnoprawne mogą odnosić się zarówno do strony, jak i do organu administracji publicznej. Niezachowanie takiego terminu odnoszącego się do strony skutkuje wygaśnięcie uprawnienia, a termin ten nie może być przedłużony lub przywrócony. Zasada ta obowiązuje również w przypadku terminu odnoszącego się do organu administracji publicznej, gdyż upływ terminu skutkuje utratą możliwości działania przez ten organ (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 36/17; wyrok WSA w Szczecinie z 26 kwietnia 2017 r., II SA/Sz 257/17). Z uwagi na to, że ustawa zmieniająca nie uregulowała kwestii intertemporalnych dotyczących biegu tego terminu, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie zostało wszczęte przed jej wejściem w życie, wyjaśnić należy, że w takim wypadku zastosowanie ma ogólna reguła prawa intertemporalnego. Reguła ta stanowi, że w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa w związku z zasadą lex posterior derogat legi priori, która znajduje zastosowanie gdy lex posterior nie jest hierarchicznie niższa niż lex priori. Tak więc, brak szczególnej regulacji nie oznacza luki w prawie co do przepisów międzyczasowych, ale wskazuje na potrzebę zastosowania reguły bezpośredniego stosowania ustawy nowej (por. uchwałę TK z 16 czerwca 1993 r. w sprawie W 4/93, OTK 1993 r. nr II, poz. 45; wyrok TK z 1 lipca 2003 r. P 31/02, OTK ZU 2003 r. Nr 6A, poz. 58). Wiąże się to z domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny (tak również w wyroku NSA z 14 marca 2007 r., II GSK 338/06). Nie może przy tym budzić wątpliwości, że upływ określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu w brzmieniu obowiązującym do 22 sierpnia 2017 r. przed 23 sierpnia 2017 r. powoduje, że znowelizowany art. 145 ust. 2 u.g.n. nie ma w takim wypadku zastosowania od tej daty, tj. od 23 sierpnia 2017 r. Przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą od 23 sierpnia 2017 r. ma jednakże zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed 23 sierpnia 2017 r., w sytuacji gdy przed tą datą nie upłynął jeszcze termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do 22 sierpnia 2017 r. Takiego rodzaju zmiana jest domeną ustawodawcy i zobowiązany musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę. Należy zatem przyjąć, że art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniająca ma zastosowanie do tych stanów faktycznych, w których bieg terminu określonego w tym przepisie rozpoczął się przed 23 sierpnia 2017 r. i nie zakończył przed tą datą. Dodać należy, że zgodnie z art. 145 ust. 2 zdanie drugie u.g.n. do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Podsumowując, istotą opłaty adiacenckiej jest realizacja pieniężnej formy partycypacji w kosztach budowy infrastruktury technicznej właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z powstaniem określonej infrastruktury technicznej.

Z analizy przepisów art. 143 ust. 1 i ust. 2, art. 145 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. wynikają przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia właściwemu organowi ustalenie opłaty adiacenckiej. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką po ziszczeniu się warunków niezbędnych do jej ustalenia, takich jak:

1. wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi,

2. stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej,

3. obowiązywanie, w dacie stworzenia warunków do podłączenia, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

4. wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej, potwierdzony w opinii rzeczoznawcy majątkowego,

5. zachowanie 3-letniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Z analizy przepisów art. 145 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 146 ust. 3 u.g.n. również wynika, że podstawowe znaczenie dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej ma określenie daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Data ta ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy i kiedy rozpoczął lub zakończył swój bieg określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, tj. czy wystąpiła różnica wartości przed stworzeniem tych możliwości i po ich stworzeniu. Początkowa data biegu tego terminu w każdej sprawie winna być ustalana indywidualnie, bo zależy m. in. od rodzaju i trybu realizacji inwestycji (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2018).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że u.g.n. nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), powoływana dalej jako: "Prawo budowlane", oraz u.z.z.w. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń wodociągowych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w., będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego (kanalizacyjnego). Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowalnego (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., I OSK 716/15 oraz powołane w nim wyroki: WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 700/13; WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 128/14; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2014 r., II SA/Go 564/14; WSA w Lublinie z 13 maja 2014 r., II SA/Lu 747/13). W rozumieniu art. 148b u.g.n. stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną, i obie winny być spełnione (por. wyroki NSA z 18 listopada 2014 r. I OSK 692/13 i I OSK 691/13). W razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 54 zd. 1 in fine Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie upływu tego terminu). Natomiast w razie konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z wymogami art. 55 Prawa budowlanego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej dokonuje się z datą uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z postanowienia Wójta Gminy Z. z [...] maja 2019 r. o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego w niniejszej sprawie wynika, że 27 listopada 2015 r. Gmina Z. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej z odejściami bocznymi – zaliczonej do XXVI kategorii obiektów budowlanych, co do których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie wniósł sprzeciwu. Na zawiadomienie o zakończeniu budowy z 27 listopada 2015 r. powołał się również rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym (pkt 3.4 Źródła danych merytorycznych i informacji o nieruchomości s. 5 operatu szacunkowego, pkt 5.6 Dane z dokumentacji inwestycji. Zakończenie budowy s. 10 operatu szacunkowego). Zgodnie z art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania tego zawiadomienia, termin dla organu do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji wynosi 14 dni od dnia jego doręczenia.

W tej sytuacji, zdaniem sądu, istnieją podstawy, aby stwierdzić, że już od 12 grudnia 2015 r. możliwe było przystąpienie do użytkowania opisanego odcinka kanalizacji sanitarnej i stworzone zostały warunki do podłączenia do niej nieruchomości skarżących. Podkreślić należy, że z ostatecznej, od 28 sierpnia 2015 r., decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. o przeniesieniu decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. o pozwoleniu na budowę wynika, że inwestorem była w dacie dokonania tego zgłoszenia Gmina Z. a nie spółka [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna. Powołanie się przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na zawartą [...] grudnia 2017 r. przez Gminę Z. umowę o nabyciu odpłatnie sieci kanalizacyjnej wraz z odejściami bocznymi kanalizacji sanitarnej wybudowanej przez [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną nie świadczy jeszcze o tym, że umowa ta obejmowała fragment sieci kanalizacyjnej zlokalizowany w ul. A. w miejscowości R.. Umowy tej nie ma zresztą w aktach sprawy, a pozostałe dokumenty w nich się znajdujące świadczą o tym, że już w dacie dokonania zgłoszenia zakończenia budowy tego odcinka sieci kanalizacji, tj. 27 listopada 2015 r., inwestorem była Gmina Z. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji stwierdził zresztą, że 30 listopada 2015 r., po zakończeniu inwestycji nastąpił końcowy odbiór zadania pod nazwą "Budowa kanalizacji sanitarnej w ul. A. w miejscowości R. na odcinku przepompowni w ul. B w miejscowości L. do posesji A 20 w miejscowości R. zgodnie z umową nr [...] z 15 października 2015 r. między zamawiającym – Gminą Z. a wykonawcą – spółką D, co również potwierdza, że w 2015 r. inwestorem i dysponentem tego odcinka kanalizacji była Gmina Z. a nie inny podmiot.

Zdaniem sądu, dowody znajdujące się w aktach sprawy raczej wskazują, że 12 grudnia 2015 r. zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości skarżących do wybudowanego w ul. A. w miejscowości R. odcinka sieci kanalizacyjnej. Oznaczałoby to, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte (zawiadomienie z 4 kwietnia 2019 r., doręczone skarżącym 8 kwietnia 2019 r.) po upływie określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. 3-letniego terminie, który upłynął 12 grudnia 2018 r. Upływ tego terminu oznacza utratę przez organ administracji możliwości wszczęcia postepowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i następnie wydania decyzji ją ustalającej.

Jednocześnie sąd zauważa, że nie można podzielić stanowiska organów administracji, że dopiero 25 października 2018 r., a więc od daty wejścia w życie taryfy zatwierdzonej decyzją z [...] września 2018 r. stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości skarżących do infrastruktury technicznej (kanalizacji) i rozpoczął bieg 3-letni termin dla wszczęcia postępowania. Ani z decyzji z [...] września 2018 r., ani z przepisów u.z.z.w., a zwłaszcza z powołanego przez organ drugiej instancji art. 24f ust. 1 u.z.z.w. nie wynika, że w tym wypadku dopiero weście w życie taryfy zatwierdzonej tą decyzją oznaczało stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacji sanitarnej w ul. A. w R.. Przepis art. 24f ust. 1 u.z.z.w. stanowi bowiem, że zatwierdzona taryfa oraz tymczasowa taryfa wchodzą w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia, o którym mowa w art. 24e ust. 1. W myśl art. 24e ust. 1 u.z.z.w. w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 4, stała się ostateczna, organ regulacyjny ogłasza zatwierdzoną taryfę albo tymczasową taryfę na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Ze decyzji z [...] września 2018 r. wynika jedynie, że decyzją tą uchylono decyzję z [...] kwietnia 2018 r. o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Z. na okres 3 lat i zatwierdzono poprawioną treść taryfy. Z decyzji z [...] września 2018 r. nie wynika, że przed jej zatwierdzeniem na terenie miejscowości R. nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości skarżących do infrastruktury technicznej (do sieci kanalizacji sanitarnej). Odpowiedź udzielona przez Dyrektora Gminnego Zakładu Komunalnego w D. w piśmie z 4 marca 2019 r. jest bardzo ogólnikowa i nie wynika z niej, dlaczego dopiero od 25 października 2018 r. miałaby istnieć taka możliwość. Z akt sprawy nie wynika także, aby decyzja z [...] września 2018 r. została wydana w warunkach określonych w art. 24i u.z.z.w., a więc w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Biorąc pod uwagę materiał dowodowy zabrany w niniejszej sprawie, w ocenie sądu, konieczne jest jednoznaczne ustalenie i udokumentowanie we właściwy sposób w aktach sprawy daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacyjnej.

Jednoznaczne ustalenie i udokumentowanie we właściwy sposób w aktach sprawy daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacyjnej ma nie tylko znaczenie dla oceny zachowania przez organ terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., ale również dla oceny prawidłowości ustaleń w zakresie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co wynika z powołanych wyżej art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 u.g.n., a w szczególności art. 146 ust. 3 u.g.n. Z powyższych regulacji wynika, że wzrost wartości nieruchomości ustawodawca związał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Przepis art. 146 ust. 3 u.g.n. jednoznacznie stanowi, że wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Brak prawidłowego ustalenia tej daty, podważa wartość dowodową i prawidłowość sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego już tylko z tej przyczyny. Powoduje, że operat ten nie może stanowić podstawy do określenia wzrostu wartości nieruchomości skarżących w związku z wybudowaniem odcinka sieci kanalizacyjnej w ul. A. w R. i ustalenia opłaty adiacenckiej. Wadliwy jest bowiem operat, w którym, niezgodnie z przepisami prawa materialnego, z naruszeniem art. 143 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 oraz art. 146 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.g.n., określono okoliczności mające wpływ na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Co więcej, rzeczoznawca majątkowy przyjął w tym wypadku, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nastąpiło 25 sierpnia 2018 r. (str. 5 operatu szacunkowego), a więc nawet nie w dacie przyjętej przez organy administracji (25 października 2018 r.).

Należy również zwrócić uwagę, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego. Oznacza to, że organ nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wynikająca z operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ administracji jest jednak zobowiązany, jako podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Organ rozpoznający sprawę może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego, bądź uzupełnienia operatu, w razie gdy operat zawiera nieścisłości lub jest niejasny (por. wyroki: WSA w Krakowie z 30 października 2018 r., II SA/Kr 903/18; WSA w Warszawie z 1 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2124/15). Z tej możliwości organy obu instancji nie skorzystały w wystarczającym stopniu.

W sporządzonej opinii rzeczoznawcy brak jest szczegółowego wyjaśnienia, jakie cechy nieruchomości wziętych do porównania (str. 17-21) zdecydowały o zaliczeniu ich do nieruchomości podobnych do wycenianej (cechy nieruchomości wpływające na poziom ich cen). Szerszego przedstawienia wymaga, również – w jaki sposób rzeczoznawca przyjął konkretne atrybuty dla nieruchomości wycenianej i podobnych, następnie określił udział cechy i odpowiadający jej zakres kwotowy, jakie operacje szacunkowe zostały wykonane przez biegłego zawarte w tabelach na stronach 19-22 opinii, które następnie doprowadziły do wyliczenia wartości nieruchomości skarżących na kwotę 130 080 zł (stan przed wybudowaniem infrastruktury technicznej) i 137 260 zł (stan po wybudowaniu infrastruktury technicznej). Brak tych szczegółowych wyjaśnień sprawia, że nie można ocenić operatu w kontekście prawidłowego zachowania wymogów przyjętej metody szacowania, a wyliczenie wartości nieruchomości według stanu po stworzeniu warunków może być oceniane, jako wyznaczone wyłącznie za pomocą współczynników określonych arbitralnie przez rzeczoznawcę. W piśmie z 14 listopada 2019 r. rzeczoznawca w sposób bardzo ogólnikowy, odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu stwierdziła, że przyjęte do wyceny nieruchomości wybrane zostały prawidłowo. Nieruchomości spełniają warunki podobieństwa do nieruchomości skarżących. Działki położone były na terenie gminy Z. przy drogach o podobnym natężeniu. Nieruchomości przyjęte do porównań, podobnie jak wyceniana nieruchomość, zlokalizowane są na terenach wiejskich, w podobnych odległościach od dróg szybkiego ruchu oraz od terenów miejskich. Brak uwzględnienia masztu telefonii komórkowej uzasadniła tym, że "wśród przyjętych do bazy znajdują się nieruchomości położone również w sąsiedztwie takich masztów". Nie wyjaśniła jednak, które z przyjętych do porównania nieruchomości, znajdują się w sąsiedztwie takich obiektów i jak to wpłynęło na ich cenę. Według rzeczoznawcy majątkowego, droga przy której położona jest działka skarżących, to droga gminna o małym natężeniu. Rzeczoznawca powołała się przy tym nie na wyniki badań natężenia ruchu na tej drodze, którymi dysponuje jej zarządca, ale na obserwacje własne poczynione podczas oględzin nieruchomości, przeprowadzonych, jak wynika z protokołu oględzin, 4 lipca 2019 r. o godzinie 9:15, a więc o porze dnia i roku, kiedy natężenie ruchu może być znacząco mniejsze. Wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego zawartych w piśmie z 14 listopada 2019 r. nie można zatem uznać za wystarczające.

W konsekwencji sąd uznał, że materiał dowody zgromadzony w niniejszej sprawie obarczony jest brakami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jego ocena dokonana przez organy administracji narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W następstwie tego wydane w sprawie decyzje naruszają również w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 143 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11, art. 146 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd uznał, że usunięcie dostrzeżonych uchybień i ostateczne załatwienie sprawy wymaga ponownego całościowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co oznacza, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i wykracza poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, związane na zasadzie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez sąd w niniejszym uzasadnieniu, przeprowadzą postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżących po uprzednim ustaleniu daty stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, co odpowiednio udokumentują. Dopiero gdy wyniki tych ustaleń pozwolą uznać, że został zachowany termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. i możliwe jest prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, zlecą rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. Zwrócą przy tym uwagę na omówione wyżej wadliwości, którymi dotknięty jest operat szacunkowy z 17 lipca 2019 r.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego Łodzi na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł stanowiącą równowartość uiszczonego przez nich wpisu sądowego od skargi.

dc