Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 713/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 135,200,205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz R.L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister" albo "Organ"), po rozpatrzeniu zażalenia R. L. (dalej "Skarżącego"), reprezentowanego przez r.pr. T. K., na postanowienie Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej "Dyrektora KO") nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku Skarżącego o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości rolnej na podstawie art.2b ust.3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2019 r., poz.1362 z późm. zm.), dalej "u.k.u.r.", utrzymał postanowienie Dyrektora KO w mocy.

II. Zaskarżone obecnie postanowienie Dyrektora KO zostało wydane w następujących okolicznościach:

1. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Dyrektor KO odmówił wszczęcia na wniosek Skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia na podstawie art.2b ust.3 u.k.u.r. zgody na zbycie przez Skarżącego nieruchomości rolnej położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. 0.7357 ha, dla których Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] (dalej "nieruchomość"), przed upływem pięciu lat od jej nabycia.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Dyrektor KO wskazał na bezprzedmiotowość postępowania, do którego wszczęcia dąży Skarżący, wynikająca z faktu, iż nieruchomość objęta wnioskiem nie spełnia kryteriów nieruchomości rolnej, ustalonych w art.2 pkt 1 u.k.u.r., w związku z czym jej zbycie nie podlega reżimowi art.2b ust.3 u.k.u.r.

2. Pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. Pełnomocnik Skarżącego wniósł do Ministra zażalenie na postanowienie Dyrektora KO, podnosząc, iż wbrew ocenie organu I instancji przedmiotowa nieruchomość stanowi nieruchomość rolną.

3. Utrzymując zaskarżonym obecnie postanowieniem w mocy postanowienie Dyrektora KO, Minister podzielił stanowisko tego organu co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie objętej wnioskiem Skarżącego, podnosząc na tę okoliczność następującą argumentację:

Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z art. 2b ust. 3 u.k.u.r. wynika, że Dyrektor KO wyraża zgodę na zbycie nieruchomości rolnej przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia jej własności w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym. Pojęcie natomiast nieruchomości rolnej, o której mowa we wspominanym art. 2b ust 3 u.k.u.r. zostało wyjaśnione w art. 2 pkt 1 u.k.ur. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomością rolną jest nieruchomość rolna w rozumieniu art.461 Kodeksu cywilnego (tj. nieruchomość, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej), ale z wyłączeniem tych spośród nich, które są położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne.

Z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2020 r., wynika, że działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. (Dz.Urz.Woj. [...] nr [...], poz. [...]), dalej "plan", oznaczone są symbolem "MN1" - tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej w formie ciągów przyulicznych bądź ukształtowanych zespołów, z możliwością lokalizowania nowej zabudowy uzupełniającej. Zgodnie zatem z tym planem, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania ma dwa, równorzędne przeznaczenia. Z jednej strony może być bowiem na niej zlokalizowana w całości zabudowa zagrodowa, czyli rolnicza, z drugiej zaś strony, może być - również w całości - przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, co z kolei niewątpliwie jest celem innym niż rolny. Przeznaczenie nieruchomości na cel inny niż rolny nawet gdy nie jest to przeznaczenie wyłączne - oznacza, że nieruchomość nie mieści się w zakresie definicji z art. 2 pkt 1 u.k.u.r.

Organ pierwszej instancji zasadnie zatem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zbycie przez Skarżącego wskazanej przez niego we wniosku nieruchomości.

III. Pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. Pełnomocnik Skarżącego wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia następujących przepisów:

1) postępowania, tj. art.61a § 1 k.p.a. wskutek przyjęcia iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej;

2) prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 u.k.u.r. wskutek przyjęcia, iż nieruchomości opisane we wniosku Skarżącego nie spełniają definicji nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy.

W uzasadnieniu w/w zarzutów wskazano w szczególności, co następuje:

(i) Organy obu instancji wadliwie przyjęły, iż nieruchomość Skarżącego, przeznaczona w planie pod zabudowę zagrodową, nie jest nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów u.k.u.r. Tego rodzaju przeznaczenie nieruchomości, przewidziane w planie, nawet nie będące przeznaczeniem wyłącznym, obliguje bowiem do uznania, iż nieruchomość ta ma charakter rolny albowiem umożliwia jej rolnicze wykorzystanie. Wniosek taki płynie zarówno z obowiązujących przepisów, jak i orzecznictwa sądowego. Stosownie do powyższego:

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j Dz. U 2019, poz 1065) w § 3 pkt 3) stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych

W wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r. II OSK 1536/07, LEX nr 477263, Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, ze pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położony w obrębie jednego podwórza.

Nieruchomości Skarżącego jedynie częściowo zostały przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy na cele inne niż rolne. Nieruchomości te mogą być przeznaczone do lokalizowania budynków gospodarczych lub inwentarskich w rodzinnych gospodarstwach rolnych (zabudowania gospodarskie), co z kolei powoduje, ze grunty te wypełniają definicję nieruchomości rolnej, zawartą w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego.

W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2012 r., IV CSK 93/12. LEX nr 1229816, wskazano, co następuje:

1) Nie są nieruchomościami rolnymi w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nieruchomości, które odpowiadają wymaganiom przewidzianym art. 461 k.c.. ale w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały na inne cele niż rolne

2) Nieruchomością rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64. poz. 592) jest także nieruchomość częściowo przeznaczona w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne

Analogiczne stanowisko Sąd Najwyższy zajął w treści postanowienia z dnia 15 maja 2009 r., wydanego w sprawie sygn. akt Il CSK 9/09, LEX nr 518109. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych aprobatę zyskał powyższy pogląd (tak chociażby WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 730/15, LEX nr 1852243).

(ii) Na gruncie w/w wykładni przepisów u.k.u.r. stoją sądy wieczystoksięgowe obu instancji (tj. Sąd Rejonowy w [...] oraz Sąd Okręgowy w [...]), właściwe dla przedmiotowej nieruchomości (w skardze przywołano uzasadnienie postanowienia Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...], LEX nr [...]). Jakkolwiek ściśle rzecz ujmując rozważania Sądu odnosiły się do oceny skuteczności nabycia nieruchomości rolnej z pominięciem pierwokupu, przysługującego Skarbowi Państwa, niemniej z uwagi na tożsamość istoty problemu (tj. konieczność przesądzenia, czy w/w nieruchomość, posiadająca w planie miejscowym przeznaczenie podobne do przeznaczenia nieruchomości występującej w sprawie niniejszej, spełnia kryteria nieruchomości rolny w rozumieniu u.k.u.r.), mają one zastosowanie per analogiam.

IV. W odpowiedzi na skargę wniesionej w piśmie z dnia 5 maja 2021 r. Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.61a § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji oba wskazane wyżej postanowienia należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VI. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Organu prowadzi do następujących wniosków:

1. Zaskarżonym postanowieniem Organ podtrzymał ocenę Dyrektora KO co do niedopuszczalności wszczęcia na wniosek Skarżącego postępowania w przedmiocie wyrażenia, na zasadach określonych w art.2b ust.3 u.k.u.r., zgody na zbycie nieruchomości, która to niedopuszczalność miałaby być następstwem niepodlegania przez nieruchomość Skarżącego reżimowi u.k.u.r. z racji niespełniania kryteriów nieruchomości rolnej ustalonych w art.2 pkt 1 u.k.u.r.

Stanowisko to jest nietrafne albowiem w sytuacji, w której obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący nieruchomość Skarżącego, jednoznacznie ustala (jako alternatywne w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej) także przeznaczenie rolne tej nieruchomości (tj. dopuszcza możliwość realizowania na nieruchomości także zabudowy zagrodowej), to: a) brak jest podstaw do przyjęcia, iż nieruchomość ta, stanowiąca w świetle ewidencji gruntów użytek rolny o symbolu "R" (grunty orne), utraciła status nieruchomości rolnej jako wymieniona w art.2 pkt 1 u.k.u.r. "nieruchomość położona na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne", b) nieruchomość ta w dalszym ciągu stanowi nieruchomość rolną, podlegającą co do zasady reżimowi przepisów u.k.u.r.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

2.1. W zakresie przedmiotu zgody wydawanej na podstawie art.2b ust.3 u.k.u.r.:

Nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście (art.2b ust.1 u.k.u.r.).

W okresie, o którym mowa w ust. 1, nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom (art.2b ust.2 u.k.u.r.).

Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyraża zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na dokonanie czynności, o których mowa w ust. 2, przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym (art.2b ust.3 u.k.u.r.).

2.2. W zakresie definicji pojęcia "nieruchomość rolna":

Ilekroć w ustawie jest mowa o "nieruchomości rolnej" - należy przez to rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne (art.2 pkt u.k.u.r.).

Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 k.c.).

2.3. W zakresie przesłanek stosowania art.61a § 1 k.p.a.:

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.).

Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (art. 61a § 1 k.p.a.). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.).

"W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowane jednolite stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca, wprowadzając art. 61a § 1 k.p.a., zdecydował o ustanowieniu dwu autonomicznych przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich odnosi się do przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji procesowej do żądania dokonania przez organ konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. "Inne uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające wszczęcie postępowania, nie mają jednolitej natury i nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej w piśmiennictwie wskazuje się, że odnosić je należy do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 212). Są to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej, stanowią zatem bezwzględne przyczyny niedopuszczalności postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015 r., nr 5, s. 18-19)." - por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 3911/18, publ. CBOSA.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

Istota sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy w odniesieniu do nieruchomości Skarżącego, która w świetle zapisów w rejestrze gruntów (a zatem według kryterium dotychczasowego sposobu zagospodarowania) stanowi grunt rolny (a zatem co do zasady spełnia kryteria nieruchomości rolnej z art. 461 k.c.), wystąpiła okoliczność, o której mowa w art.2 pkt 1 u.k.u.r., znosząca jej rolny charakter, a polegająca na położeniu nieruchomości na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne.

Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Wójta z dnia [...] lipca 2020 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość jest objęta planem miejscowym z 2004 r. i że znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem "MN1".

Z § 6 planu wynika, iż litera "M" stanowi ogólny symbol terenów mieszkaniowych, w tym "MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, obejmujące budynki przeznaczone dla samodzielnego gospodarstwa domowego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi.

W § 9 pkt 1 planu, ustalającym szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem MN, zastrzeżono, iż dla terenów oznaczonych symbolem MN1 - istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej w formie ciągów przyulicznych bądź ukształtowanych zespołów, z możliwością lokalizowania nowej zabudowy uzupełniającej, obowiązują ustalenia § 8.

Z § 8 pkt 1 planu wynika, iż na terenów mieszkaniowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem MN o podstawowym przeznaczeniu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, istnieje możliwość realizacji nowej zabudowy zagrodowej oraz utrzymanie istniejącej z prawem do jej modernizacji, przebudowy i rozbudowy.

W świetle powyższych unormowań planistycznych nie może ulegać wątpliwości, iż na przedmiotowej nieruchomości dopuszczalne jest realizowanie alternatywnie – stosownie do uznania potencjalnego inwestora – zabudowy mieszkaniowej lub zabudowy zagrodowej.

Odnotować w tym kontekście należy, iż pojęcie "zabudowa zagrodowa" nie zostało zdefiniowane w systemie prawa na poziomie ustawowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym nie oznacza to, że wszystkie obiekty budowlane znajdować się muszą w niewielkiej od siebie odległości. Podwórze to bowiem plac wśród zabudowań stanowiących pewną zorganizowaną całość. Wielkość i kształt tego placu mogą być różne. W konsekwencji na zabudowę zagrodową składać się może wiele zabudowań gospodarczych, rożnie usytuowanych i to nie koniecznie na jednej działce, lecz powiązanych gospodarczo w obrębie jednego podwórza (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 340/10 i WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 554/14, i powołane w ich uzasadnieniach orzecznictwo, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie stosowną definicję legalną zawarto w § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych"), niemniej orzecznictwo sądowe zgodnie odmawia bezwzględnie wiążącego charakteru tej definicji, zawartej jedynie w przepisie podustawowym, w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 101/15, publ. LEX – "Pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p."). Wspólnym punktem wypowiedzi w/w orzecznictwa jest jednakże przyjęcie, że zabudowę zagrodową winno się ściśle wiązać z siedliskiem gospodarstwa rolnego, tj. tą częścią gospodarstwa, na której znajdują się budynki niezbędne do jego prowadzenia, w tym budynek mieszkalny rolnika, budynki inwentarskie i gospodarcze (które w ujęciu modelowym winny być zlokalizowane w formie skoncentrowanej, w obrębie jednego "podwórza").

W/w rozważania korespondują z ustawową definicją gospodarstwa rolnego, zawartą w art.553 k.c. w myśl której za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

W świetle powyższego nie może ulegać wątpliwości, iż przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości pod zabudowę zagrodową oznacza przeznaczenie tej nieruchomości na cele rolne (nawet jeżeli nie jest to przeznaczenie wyłączne a jedynie alternatywne, tj. konkurencyjne w stosunku do równolegle dopuszczonego przeznaczenia nierolnego). W sytuacji, w której nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń taki model funkcjonowania gospodarstwa rolnego, w którym grunty tego gospodarstwa pozostają nawet w daleko idącym rozproszeniu (tj. np. siedlisko i użytki rolne posadowione są na różnych działkach ewidencyjnych, odległych od siebie), nie może ulegać wątpliwości, iż w okresie obowiązywania planu miejscowego z 2004 r. nieruchomość Skarżącego, objęta kontrolowanym postępowaniem, może być wykorzystywana przez jej każdoczesnego właściciela jako realny, nie zaś jedynie pozorny składnik gospodarstwa rolnego, umożliwiający prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, o której mowa w art.461 k.c. (tj. produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym także produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej). W świetle powyższego nieruchomości Skarżącego nie można traktować jako wymienionej w art.2 pkt 1 u.k.u.r. (jako nie posiadającej statusu nieruchomości rolnej) nieruchomości położonej na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Przyjąć bowiem należy, iż przesłankę tę posiadają tylko takie nieruchomości, które w planie zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone wyłącznie na cele inne niż rolne (tak, iż plan nie przewiduje ich rolniczego wykorzystania w jakimkolwiek zakresie).

Podkreślenia wymaga, iż w art.1a – 1c u.k.u.r. zawarto katalog nieruchomości rolnych, podlegających wyłączeniu z reżimu tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, iż przepisy te nie przewidują, aby wyłączeniem tego rodzaju miały być objęte również takie nieruchomości rolne, które plan miejscowy przeznacza (wyłącznie lub alternatywnie) na cele rolne z tym zastrzeżeniem, iż cele te można realizować wyłącznie poprzez budowę zabudowy zagrodowej. Uznać należy, iż brak takiego wyłączenia (tj. objęcie reżimem u.k.u.r. również takich nieruchomości rolnych, które w ramach ich wyłącznego lub alternatywnego rolnego przeznaczenia w planie miejscowym mogą być zagospodarowane wyłącznie pod budowę zabudowy zagrodowej) w oczywisty sposób koresponduje z generalną intencją ustawodawcy stworzenia systemu daleko idącej reglamentacji obrotu nieruchomościami rolnymi, mającego co do zasady obejmować wszystkie nieruchomości rolne o powierzchni już 0,3 ha (art.1a pkt 1 lit.b u.k.u.r.) z wyjątkami przewidzianymi w art.1a – 1c u.k.u.r.

W świetle powyższego uznać należy, iż wbrew ocenie organów obu instancji w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, do wszczęcia którego chciał swoim wnioskiem doprowadzić Skarżący, mająca polegać na: 1) nieposiadaniu przez nieruchomość objętą wnioskiem statusu nieruchomości rolnej, czy też na 2) generalnym wyłączeniu z reżimu u.k.u.r. takich nieruchomości rolnych, które w ramach ich wyłącznego lub alternatywnego rolnego przeznaczenia w planie miejscowym mogą być zagospodarowane wyłącznie pod budowę zabudowy zagrodowej. W tej sytuacji orzeczenie przez organy obu instancji, na podstawie art.61a § 1 k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania z powołaniem się na w/w okoliczności (jako przesłanki bezprzedmiotowości postępowania), było wadliwe.

4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Dyrektor KO ponownie dokona oceny dopuszczalności wszczęcia na wniosek Skarżącego postępowania o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości rolnej na podstawie art.2b ust.3 u.k.u.r., przyjmując – stosownie do ocen w/w powyżej – iż nieruchomość Skarżącego stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu art.2 pkt 1 u.k.u.r., co do zasady objętą reżimem tej ustawy. Organ I instancji oceni natomiast, czy w stosunku do tej nieruchomości zachodzą jakiekolwiek wyłączenia z art.1a – 1c u.k.u.r. (której to oceny nie dokonywał dotąd żaden z organów). W razie wykluczenia, iż tego rodzaju wyłączenia występują Dyrektor KO rozpozna wniosek Skarżącego co do istoty.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.135 i art.200 oraz art.205 § 2 p.p.s.a.