Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 27/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez D. L., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 listopada 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 28 września 2017 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej na nieruchomości położonej przy ul. [...] w miejscowości [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

D. L. - zwany dalej skarżący, w przesłanym piśmie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowalnego w powiecie opolskim (PINB) z dnia 5 sierpnia 2016 r., wskazał, że z działki L. N. położonej przy ul. [...], na teren jego działki przy ul. [...] przechodzą przez dziurawe ogrodzenie liczne gałęzie drzew, które rosną przy granicy działek, co powoduje zawilgocenie domu skarżącego, a ponadto sąsiad (L. N.) przebudowuje dom i bez zgody interweniującego wstawił okna w szczycie budynku, które ograniczają jego prywatność.

W związku z powyższą interwencją PINB w powiecie opolskim zawiadomieniem z dnia 16 sierpnia 2016 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowanie w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].

W wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 12 września 2016 r., dokonanych ustaleń w trakcie oględzin i opisanych w protokole oraz wyjaśnień stron, w tym przedłożonej decyzji Starosty Opolskiego z dnia 3 kwietnia 2013 r., nr [...], tj. pozwolenia na budowę polegającego na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z adaptacją poddasza na cele mieszkaniowe przy ul. [...], jak również inwentaryzacji tego budynku z 2012 r. - PINB w powiecie opolskim decyzją z dnia 24 października 2016 r., nr [...], umorzył postępowanie w całości, uznając je za bezprzedmiotowe.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (OWINB), uwzględniając odwołanie skarżącego, decyzją z dnia 13 grudnia 2016 r., nr [...], uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem OWINB, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób niekompletny. Przede wszystkim nie poczynił żadnych działań w celu wyjaśnienia kwestii legalności wykonania spornych otworów okiennych.

W trakcie ponownego postępowania w dniu 25 stycznia 2017 r. wpłynął do PINB akt notarialny repertorium A Nr [...] z dnia [...], którym to B. L. i J. L. przekazali D. L. (skarżącemu) prawo własności nieruchomości stanowiącej działki nr a, b oraz c położonej w miejscowości [...], objętej księgą wieczystą nr [...].

W dniu 25 stycznia 2017 r. PINB przesłuchał L. N., jako stronę, który wskazał, że jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] od około 2010/2011 r., przy czym pod tym adresem mieszka od urodzenia, czyli od [...]. Oświadczył, iż przedmiotowe okna szczytowe zawsze były tej wielkości, a ponadto posiada dokumentację fotograficzną potwierdzającą powyższe.

Kolejni świadkowie, tj. D. S. (siostra L. N.) w dniu 6 marca 2017 r. zeznała, że od kiedy pamięta okna istniały, były tej wielkości, której są teraz. Mieszkała pod ww. adresem od urodzenia do 21 roku życia. Natomiast, M. P. podała, że jest sąsiadką stron, mieszka od 30 lat przy ul. [...] i przedmiotowe okna zawsze tam istniały. Nie kojarzy, aby były powiększane. W ścianie sąsiadującej od strony skarżącego są 4 okna. Z małżeństwem N. łączą ją relacje sąsiedzkie. Pamięta też, że N. przeprowadzali remont. Z kolei, B. F. wskazał, że pamięta okna znajdujące się w budynku L. N., zawsze były takiej samej wielkości. Pamięta, że na nieruchomości należącej do N. był wymieniany dach, chyba w zeszłym roku. Okna zawsze istniały, były wcześniej zasłonięte płytą, kształt okien się nie zmienił. Nie jest w stanie stwierdzić kiedy zdjęto płytę. Również R. G. oświadczył, że od 37 lat jest sąsiadem stron, przedmiotowe okna istnieją odkąd sięga pamięcią, nie kojarzy żeby okna były powiększane. Była zmiana dachu na budynku L. N., ale nie pamięta kiedy. Pamięta też, że u góry zawsze były dwa okna. Poza tym pamięta, że okna zawsze były i wydaje mu się, że zawsze takie były, nie zmieniły swojego kształtu ani rozmiaru. Dwa lata temu był wymieniany dach i poza tym nie kojarzy innego remontu.

W dniu 27 marca 2017 r. K. D. (szwagier skarżącego) odmówił składania zeznań.

Postanowieniem nr [...], z dnia 5 kwietnia 2017 r. oraz nr [...], z dnia 12 kwietnia 2017 r. i nr [...], z dnia 5 maja 2017 r., PINB w powiecie opolskim doniósł się do wniosków pełnomocnika skarżącego.

Natomiast w dniu 17 maja 2017 r., przesłuchany w charakterze świadka J. L. (ojciec skarżącego) podał, że był poprzednim właścicielem wraz z żoną nieruchomości należącej do skarżącego do [...], tj. daty darowizny. Jego zdaniem, okna, których dotyczy sprawa pojawiły się około 7-10 lat temu, w trakcie remontu. Był tam stary szczyt, następnie postawiono nowy, nie było widać okien, otwory były zasłonięte płytami. Obecnie są wstawione okna. Nie posiada zdjęć obrazujących stan sprzed remontu. Dodał, że w spornej ścianie szczytowej było okno podwójne na górze, takie jak w budynku, w którym mieszka. Zaznaczył, że płot pomiędzy nieruchomościami [...] i [...] przebiega wzdłuż granicy działki. Oświadczył, że nie wie czy wcześniej w części gdzie było małe okno była część mieszkalna czy strych. Stwierdził, że budynki te są podobne do siebie i są budynkami przedwojennymi. Obecnie na dole istnieją dwa okna, od łazienki i od pokoju. Okna były zasłonięte dyktą około 7 lat przed wstawieniem obecnych okien.

Ponowne oględziny organ przeprowadził w dniu 22 maja 2017 r., podczas których stwierdzono, że roboty w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w postaci nadbudowy z przebudową prowadzono w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty Opolskiego nr [...], z dnia 3 kwietnia 2013 r. Również kierownik budowy przedłożył organowi dziennik budowy nr [...], z którego wynika, że 6 maja 2013 r. rozpoczęto roboty budowlane przy nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego. Ostatni wpis z dnia 5 kwietnia 2017 r. stanowi, iż zakończono roboty wykończeniowe na poddaszu budynku. Organ dokonał szczegółowego opisu ustaleń, co do spornych otworów okiennych w ścianie budynku inwestora, w elewacji południowo-wschodniej.

W związku z wezwaniem Wójta Gminy [...], PINB otrzymał także informację, z której wynika, że w zasobach archiwalnych urzędu brak jest dokumentacji dotyczącej nieruchomości usytuowanej na działce nr d przy ul [...].

Decyzją z dnia 28 września 2017 r., nr [...], PINB w powiecie opolskim postanowił umorzyć postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej na nieruchomości położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał chronologicznie przebieg podejmowanych czynności i działań wyjaśniających w tej sprawie, a następnie podał, iż po przeanalizowaniu zebranych dowodów nie stwierdzono naruszenia przez inwestora przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych. Nawiązując do materiału dowodowego w sprawie, organ wskazał, że dał wiarę zeznaniom świadków inwestora – L. N., gdyż oprócz D. S. byli to sąsiedzi, a zatem osoby obce dla stron. Natomiast świadkowie skarżącego to członkowie rodziny, a organ musi przestrzegać zasady prawdy obiektywnej. Ponadto zeznania sąsiadów mają odzwierciedlenie w inwentaryzacji budynku inwestora sporządzonej przed wystąpieniem o pozwolenie budowlane oraz sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Inwentaryzacja z 2012 r. wyraźnie przedstawiała przedmiotowe okna, podobnie jak i dokumentacja fotograficzna. Organ zaznaczył też, że inwestor uzyskał pozwolenie budowlane, dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych, prowadził je pod nadzorem i zgodnie z przepisami. Oceniając tę sprawę pod kątem całościowo zebranego materiału dowodowego, PINB w powiecie opolskim stwierdził, iż zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania o popełnienie samowoli budowlanej na nieruchomości inwestora, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zrzucając organowi wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W świetle ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, inwestycja ta nie spełnia przede wszystkim warunków sytuowania budynku zwróconego ścianą zawierającą otwory okienne - względem działki sąsiedniej.

OWINB w Opolu przywołaną na wstępie decyzją z dnia 20 listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił szczególną uwagę na regulacje wynikające z art. 7, art. 77 K.p.a. W ocenie organu, w ramach prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. OWINB w całości też podzielił stanowisko w przedmiocie ustalonego stanu faktycznego w tej sprawie, tj. legalności 4 okien w budynku inwestora, znajdujących się w pobliżu granicy z działką skarżącego. Organ odnotował, że budynek ten nie jest usytuowany równolegle do granicy z działką nr a, a ściana szczytowa znajduje się w odległości od 2,15 m do 4,18 m od granicy z działką skarżącego. Przywołał jednocześnie treść decyzji Starosty Powiatu Opolskiego zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej inwestorowi na budowę polegającą na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z adaptacją poddasza na cele mieszkalne, zlokalizowanego przy ul. [...]. Przy czym, w aktach organu znajduje się zdjęcie budynku przed wykonaną nadbudową i przebudową, które przedstawia dwa okna na poziomie parteru i dwa otwory okienne (zaślepione) na poziomie piętra, w ścianie zlokalizowanej w pobliżu z działką należącą obecnie do skarżącego. W aktach znajduje się również oświadczenie z dnia 2 kwietnia 2013 r. B. i J. L. (właścicieli działki należącej obecnie do skarżącego), z którego wynika, że zapoznali się z projektem nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] i nie wnoszą żadnych uwag. Mając na uwadze zebraną w sprawie dokumentację, zdaniem organu, bezsprzecznie przedmiotowe otwory okienne istniały już w 2012 r. przed uzyskaniem przez inwestora cyt. pozwolenia z dnia 3 kwietnia 2013 r. Powyższe potwierdzają zeznania świadków, z których nie wynika jednoznacznie w jakim okresie i w jakich okolicznościach zostały one wykonane. Organ zaznaczył, że ani skarżący, ani też pozostali świadkowie nie byli w stanie przedłożyć dokumentacji fotograficznej przedstawiającej ten budynek przed przystąpieniem do robót budowlanych. Natomiast inwentaryzacja z 2012 r. stanu technicznego budynku (sprzed wykonanych robót) przedstawiała przedmiotowe okna jako istniejące (elewacja południowo-wschodnia). Ponadto, PINB wprawdzie w celu ustalenia powyższego wystąpił do Gminy [...] oraz do Archiwum Państwowego w [...], jednakże w zasobach archiwalnych ww. urzędów brak jest jakiejkolwiek dokumentacji odnoszącej się do nieruchomości usytuowanych na działce nr d przy ul. [...]. Nawiązując do treści art. 105 § 1 K.p.a., OWINB dostrzegł, że na gruncie Prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. W tej sprawie zasadnicze znaczenie miało wyjaśnienie kwestii czy w budynku mieszkalnym inwestora wykonano samowolnie roboty budowlane polegające na wykonaniu 4 okien w ścianie zlokalizowanej w sąsiedztwie z działką skarżącego, a jeżeli tak - to ustalenie kiedy ten fakt miał miejsce. W tym zakresie organ ustalił, że kwestionowane otwory okienne istniały już zdecydowanie wcześniej przed datą nadbudowy i przebudowy ww. budynku, tzn. przed rokiem 2013. Jednakże z powodu braku stosownej dokumentacji (upływ czasu), nie można stwierdzić jednoznacznie samowolnego wykonania ww. otworów. Wobec tego, analizując całą dokumentację, organ przyjął, że obecny właściciel (inwestor) nie wykonał przedmiotowych otworów, a ich stan pozostał niezmieniony. Organ też zauważył, ze skarżący nie przedstawił żadnej dokumentacji zaprzeczającej powyższemu. Natomiast, dokonując analizy zeznań i oświadczeń świadków: D. S., M. P., B. F., R. G. oraz J. L., organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zeznania świadków (inwestora i skarżącego) nie pozwoliły na jednoznaczne ustalenie zakresu i czasu wykonanych otworów okiennych. Odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania, zdaniem OWINB, mając na uwadze zasady prowadzenia postępowania dowodowego, słusznie PINB nie dopuścił dowodu z zeznań z kolejnych wnioskowanych przez skarżącego świadków, co przedłużałoby niezasadnie to postępowanie i byłoby bezcelowe. Zbędny był też dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa w niniejszej sprawie, który na podstawie badań technicznych budynku, a w szczególności spornych otworów okiennych i materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy ustaliłby czy istotnie sporne otwory okienne były w budynku "od zawsze" czy też powstały w okresie późniejszym. Organ wyjaśnił, że otwory te mogły powstać w okresie późniejszym niż budowa budynku lub też mogły zostać powiększone w okresie późniejszym, ale powyższe nie może przesądzać o ich samowolnym wykonaniu. Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie posiada bowiem stosowne doświadczenie i wiedzę, aby samodzielnie dokonać oceny w ww. zakresie. Ponadto ustalenia te nie wykazały naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, dlatego też zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż powyższe przesądza o bezprzedmiotowości wszczętego w ramach nadzoru postępowania. W głównej, chociaż nie wyłącznej mierze, swe ustalenia organ oparł na podstawie dowodów pośrednich, w tym przede wszystkim braku dowodów świadczących o samowolnym wykonaniu przedmiotowych okien. Nie stwierdzono bowiem braku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wskazano na brak możliwości jej odnalezienia. W przekonaniu organu, niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że otwory powstały bez tego pozwolenia. Analiza dokumentacji przedstawionej przez właściciela obiektu, pozwalała - zdaniem organu - do przyjęcia, że przedmiotową inwestycję nie zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ nie wskazuje na to żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie, a samowoli budowlanej nie można domniemywać. Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia co do zgodności budowli z przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi w momencie ich powstania, OWINB podkreślił, że z zeznań świadków (m. in. J. L.) wynika, że w przedmiotowej ścianie szczytowej istniały okna zarówno na górze, jak i dole budynku, podobnie zresztą jak w innych budynkach mieszkalnych z tego okresu. Istnienia okien w przedmiotowej ścianie szczytowej nie negowali też inni świadkowie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. - poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a zatem że nie ma możliwości i potrzeby wydania decyzji merytorycznej, która odnosiłaby się do żądania strony;

2) naruszenie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego - poprzez jego pominięcie i brak zbadania oraz rozstrzygnięcia sprawy co do nakazania usunięcia przez inwestora stanu sprzecznego z prawem w sytuacji, w której również tego zagadnienia dotyczyła sprawa z wniosku strony z dnia 5 sierpnia 2016 r.

3) naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) - przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że budynek zwrócony ścianą z otworami okiennymi może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, jak też poprzez uznanie, że w przypadku niewniesienia przez ojca skarżącego w 2013 r. uwag do projektu budowlanego, naruszenie reguł wynikających z tego przepisu może być pominięte przy ocenie zaistnienia samowoli budowlanej (naruszenia przepisów Prawa budowlanego);

4) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. - przez brak odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania zarzutów i twierdzeń, jak też przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności: pominięcie istoty sprawy i nieodniesienie się do zarzutu niezgodności położenia budowli posadowionej na działce sąsiedniej z przepisami rozporządzenia; błędnym ustaleniu, że otwory okienne powstały we wcześniejszym okresie, niż wskazywany przez skarżącego okres 2009 - 2010; brak ustaleń co do zgodności budowli z przepisami prawa budowlanego, obowiązującymi w momencie ich powstania, pominięcie zawnioskowanego dowodu z opinii biegłego.

W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, nawiązując do ww. zarzutów, skarżący powielił argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji PINB w powiecie opolskim, podkreślając, iż rozpoznanie merytoryczne wniosku stron nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia niemerytorycznego, jakim jest umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę OWINB w Opolu wniósł o jej oddalenie, nawiązując do swojego stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik uczestnika postępowania L. N. wnosił o oddalenie skargi, podnosząc, że w pełni zgadza się z argumentacją organu odwoławczego zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podkreślił, że organ ten w sposób rzeczowy ocenił zabrany materiał dowodowy w kontekście przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 listopada 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 28 września 2017 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej na nieruchomości położonej przy ul. [...] w miejscowości [...].

Dlatego w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Inaczej mówiąc, organy administracji publicznej mają obowiązek umorzyć postępowanie w przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe, czyli w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania konkretnej sprawy, w zakresie objętym danym postępowaniem. Zatem decyzja umarzająca postępowanie ma charakter procesowy, gdyż nie załatwia sprawy merytorycznie.

Badanie natomiast przez Sąd zgodności z prawem takiej decyzji wymaga stwierdzenia, czy zasadne jest stanowisko organu, że w sprawie wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Z akt administracyjnych wynika, że w niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce, bowiem zaistniała przesłanka z art. 105 § 1 K.p.a.

Jednakże ze względu na zarzuty skargi wskazać należy, że postępowanie administracyjne przed organami inspekcji budowlanej, czyli tzw. policji budowlanej, prowadzone jest z urzędu, a nie wniosek interweniującego. Organy nadzoru budowlanego z mocy prawa powołane są do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, uprawnione są tym samym do wszczęcia z urzędu postępowań administracyjnych zmierzających do osiągnięcia stawianego im przez prawo budowlane celu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że pisma, wnioski, prośby od obywateli w sprawach dotyczących realizacji robót, obiektów budowlanych w aspekcie zgodności z prawem budowlanym mogą, jako źródło informacji stanowić impuls do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, LEX nr 838737; z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2238/10, LEX nr 1138118; z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2335/10, LEX nr 1426710). Organ nadzoru budowlanego ma wręcz obowiązek przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności sprawy i podjąć działania w granicach swoich kompetencji.

Skoro przedmiotowe postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego zostało wszczęte z urzędu, zaś przedstawione przez skarżącego żądanie wszczęcia takiego postępowania było jedynie sygnałem (informacją), to niewątpliwie bezzasadne okazały się zarzuty skargi w kwestii związania organu wnioskiem skarżącego oraz brakiem podstaw do umorzenia takiego postępowania, gdy nie nastąpiło cofnięcie wniosku interweniującego.

Przechodząc do meritum, przypomnieć trzeba, że - jak potwierdzają zgromadzone akta administracyjne - kontrolowane postępowanie wszczęte zostało z urzędu, w konsekwencji czego, organ określił przedmiot postępowania jako sprawę podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej na nieruchomości położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] - w związku z przeprowadzoną rozbudową budynku inwestora. Bezsprzecznie, organ ustalił, że inwestor wykonał zamierzenie inwestycyjne zgodnie z uzyskaną decyzją Starosty Opolskiego z dnia 3 kwietnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę polegającego na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z adaptacją poddasza na cele mieszkalne.

Ponadto, budynek inwestora jest obiektem przedwojennym, co zgodnie przyznają strony, czyli zarzuty dotyczące jego bliskiego posadowienia od granicy w tym postępowaniu nie mogły być rozważane. Kwestią sporną były natomiast otwory okienne w ścianie szczytowej w elewacji południowo-wschodniej tego budynku inwestora, od strony nieruchomości skarżącego. Na dzień interwencji skarżącego i wszczęcia postępowania z urzędu, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego odnoszącego się do ww. otworów okiennych - przed wykonaniem robót na podstawie cyt. pozwolenia - organy wykazały, iż przedmiotowe otwory okienne istniały od zawsze w ścianie szczytowej. Okoliczność tę potwierdzają świadkowie inwestora wraz z ojcem skarżącego, który oświadczył, że otwory istniały na górze, jak i na dole budynku, dodając jednocześnie, iż dokonano ich powiększenia. Żaden zatem ze świadków nie zanegował okoliczności istnienia tych otworów okiennych, dostrzegając, iż były one wcześniej zasłonięte płytami. Natomiast przyznali, że przy zasłoniętych otworach nie mogli się odnieść co do kształtu otworów i ich wielkości. Z kolei, dokumentacja zdjęciowa przedstawiona przez inwestora, który jest właścicielem spornego budynku od roku 2010/2011, ale zamieszkuje od urodzenia pod tym adresem, również potwierdza istnienie w ścianie szczytowej ww. otworów. Także inwentaryzacja stanu technicznego budynku z 2012 r., sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienie budowlane potwierdza istnienie spornych otworów w ścianie szczytowej. Przy czym, co należy podkreślić, organ podejmował czynności i działania w celu wyjaśnienia daty powstania tych otworów. Jednakże uzyskał stanowisko Wójta Gminy, że w archiwach Urzędu brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących spornej nieruchomości inwestora. Podobnie, nie ma też żadnej dokumentacji odnoszącej się do nieruchomości inwestora w zasobach archiwalnych w Archiwum Państwowym w [...].

W świetle powyższego, przy braku dokumentów, jak i upływu czasu funkcjonowania budynku, przy oświadczeniach świadków i przedstawionej przez inwestora dokumentacji zdjęciowej oraz inwentaryzacji budynku z 2012 r., pozwolenia na budowę z 2013 r., organy w tej sprawie zasadnie przyjęły, że dokonane ustalenia nie wykazały naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Co istotne, organy wyczerpały możliwe środki dowodowe w tej sprawie, wskazały również na brak możliwości ich odnalezienia. Także wbrew zarzutom skargi, organ podał powody odmowy dopuszczenia kolejnego dowodu ze świadka, czy też biegłego. Organ nadzoru budowlanego, który dysponuje również stosowną wiedzą i doświadczeniem odniósł się do wszystkich aspektów sprawy wymagających wiedzy specjalnej i do zgłaszanych przez skarżącego kwestii i zastrzeżeń. Samo bowiem przekonanie skarżącego o tym, że okoliczności faktyczne przedstawiają się odmiennie niż przyjmują to organy, a także chęć kontynuowania postępowania wyjaśniającego, aż do uzyskania zadowalających skarżącego efektów, nie może mieć istotnego wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro w kontrolowanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia w sposób jednoznaczny, że sporne otwory zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej, stąd równocześnie brak jest podstaw do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego przez nałożenie - jak tego oczekuje skarżący - obowiązku usunięcia stanu sprzecznego z prawem poprzez zamurowanie otworów, na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), z powodu usytuowania budynku ścianą z otworami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką skarżącego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z żadnego dowodu znajdującego się w aktach tej sprawy nie wynika, że miała miejsce samowola budowlana. Powyższe skutkuje formalnym zakończeniem postępowania poprzez jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Pamiętać też trzeba, że samowoli budowlanej nie można domniemywać, bowiem tylko ustalenie w sposób jednoznaczny, że doszło do samowoli budowlanej upoważnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji merytorycznej (por. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 293/14, LEX nr 1498200).

W związku z zarzutami skargi podkreślić należy nadto, że organy administracji publicznej stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w toku postępowania administracyjnego, podjęły wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, na co wskazywano powyżej, a następnie rozpatrzyły i oceniły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organy, jako dowód w sprawie dopuściły zeznania i oświadczenia stron oraz świadków, a także dokumenty (dowody złożone przez strony, pozyskane przez organ - po wyczerpaniu realnych możliwości uzyskania pełnej dokumentacji dotyczącej spornego budynku). Czynności zatem organów nadzoru budowlanego nie naruszały prawa i stanowiły realizację przypisanych im kompetencji. Równocześnie skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów, uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.