Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 941/87
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1988-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 609  Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Przepis art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.

TEZY

Przepis art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Państwowego Gospodarstwa Rolnego w K. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 31 marca 1987 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do przywrócenia naturalnego spływu wód.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku Państwowego Gospodarstwa Rolnego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia 2 maja 1983 r. utrzymanej z mocy decyzją Wojewody B. z dnia 18 października 1983 r. zobowiązującej to Gospodarstwo do przywrócenia na własny koszt naturalnego spływu wód w rejonie wsi O.P., Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych decyzją z dnia 31 marca 1987 nr GW-I-550/116/86 odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że PGR w K., po staraniach o wznowienie postępowania i po oddaleniu skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny /wyrok z dnia 24 kwietnia 1986 r.  III SA 1143/84/, zwróciło się do Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych o stwierdzenie nieważności tych decyzji.

Wniosek ten PGR w K. uzasadniało tym, że decyzją byłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 27 sierpnia 1973 r. przekazano w użytkowanie rolnicze Wojewódzkiemu Zjednoczeniu PGR w B. w celu zagospodarowania rolniczego przez nowo utworzone PGR w K. działki gruntu nr 319 i 321. Od tego czasu po dzień dzisiejszy, to jest przez ponad 10 lat PGR w K. użytkuje rolniczo wymienione działki. W świetle art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ okres użytkowania tych działek, trwający ponad 5 lat, ma istotne znaczenie, nie udowodniono bowiem, aby PGR w K. zmieniło w jakikolwiek sposób użytkowanie gruntu i stosunki wodne na działkach nr 319 i 321 i tym sposobem oddziałało na stosunki wodne sąsiedniej działki nr 95. Dlatego też - zdaniem PGR - w myśl art. 50 prawa wodnego nie było podstaw do nakazywania przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego przez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom /wykopaniu rowu/, skoro niekorzystny stan stosunków wodnych, trwający ponad 5 lat, nie powstał w następstwie zmiany stanu tych stosunków, dokonanej na gruncie użytkowanym przez PGR w K., lecz jest wynikiem naturalnego układu na tym obszarze. PGR uważa, że skoro nie wykroczyło poza rolnicze gospodarowanie na wspomnianych działkach, nie przyczyniło się do zmiany stanu wody na gruntach wspólnoty wiejskiej w O. i tym samym brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 50 ust. 2 prawa wodnego. W konsekwencji tego wydana decyzja jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Ponadto - zdaniem PGR - decyzja terenowego organu administracji państwowej była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały /art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa/; wynika to z ekspertyzy opracowanej przez Okręgowy Ośrodek Rzeczoznawstwa i Doradztwa Rolniczego w B. Zresztą organy administracji państwowej nie miały prawa wydać takiej decyzji, albowiem właściciel gruntu nie przekroczył granic dozwolonego korzystania z niego, nie można zaś zmusić właściciela do zaniechania użytkowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i w celu zaspokojenia własnych potrzeb.

W związku z zarzutami Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych wskazał w uzasadnieniu swej decyzji z dnia 31 marca 1987 r., że PGR w K. wadliwie interpretuje przepis art. 50 prawa wodnego, który stanowi, że właściciel nie ma prawa zmienić stanu wody na swym gruncie, jeżeli stan ten istniał przynajmniej 5 lat przed dokonaniem tej zmiany i jeśli zmiana może szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie. Przedmiotem zaskarżonej decyzji była zmiana stanu wody na gruncie, a nie "zmiana sposobu użytkowania gruntu". Z ekspertyzy, na którą powołuje się strona, nie wynika niemożność wykonania decyzji Naczelnika Gminy w S. Niewykonalność, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa, dotyczy fizycznej niemożności przeprowadzenia nakazanego przedsięwzięcia ze względu na cechy fizyczne danego przedmiotu lub poziom techniki. Jak to już wcześniej wyjaśniono stronie, decyzja Naczelnika Gminy w S. dotyczy przywrócenia naturalnego spływu wód, a nie wykopania rowu lub wykonania rurociągu. Naturalny spływ bowiem wynikał z ukształtowania terenu, a nie z budowli o charakterze melioracyjnym. Minister stwierdził ponadto, że nie może ustosunkować się do zarzutów strony, iż decyzja jest nieważna z mocy prawa /art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa/, strona bowiem nie wskazała przepisu powodującego taką nieważność.

Na powyższą decyzję PGR w K. złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając niezgodność decyzji z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 50 prawa wodnego, z art. 156 par. 1 pkt 5 i 6 Kpa oraz z art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa w związku z art. 40 pkt 3 prawa wodnego. Wniosło także o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia 2 maja 1983 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody B. z dnia 18 października 1983 r., a także o uchylenie decyzji Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 31 marca 1987 r. Naruszenie art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa w związku z art. 40 pkt 3 prawa wodnego skarżący upatruje w tym, że skoro upłynęły 3 lata od zasiania w 1979 r. części areału położonego w sąsiedztwie działki nr 95 należącej do wspólnoty wiejskiej, to roszczenie o przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego wygasło stosownie do powołanego art. 40 pkt 3 prawa wodnego, a to świadczy, że wspomniana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa. Naruszenie art. 50 ust. 2 prawa wodnego skarżący upatruje w tym, że nie udowodniono, aby Gospodarstwo "zmieniło stan wody na gruncie swym". Są to bowiem grunty orne, na których nie ma i nie było możliwości zmiany stosunków wodnych "na gruncie", wobec czego nie było podstawy do nakazania skarżącemu przywrócenia naturalnego spływu wód. Jak wynika ze wspomnianej ekspertyzy, "podtopienie" gruntów wspólnoty wiejskiej jest nieuchronne, a zatem osiągnięcie poprawy stosunków wodnych na gruntach wspólnoty wiejskiej wsi O. jest możliwe tylko "w drodze wydania decyzji w oparciu o art. 85 prawa wodnego - a nie decyzji opartej o art. 50 ust. 2 prawa". Z tego też względu ewentualne wykonanie tego rodzaju decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą przewidzianą w art. 126 ust. 1 prawa wodnego, albowiem skarżący nie ma prawa, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, wykonać jakiekolwiek urządzenie wodne /np., rów odwadniający/ na tej nieruchomości. Skarżącemu nie wolno zaniechać uprawy działek nr 319 i 321, aby tym sposobem osiągnąć cel określony w zaskarżonej decyzji - naturalny spływ wód. Z tych też względów skarżący uważa skargę za uzasadnioną.

Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skarżący utożsamia pojęcie "stan wody na gruncie" z występowaniem na tym gruncie cieku lub innego terenu zajętego stale przez wodę. Tymczasem sprawa dotyczy spływu wód opadowych, które występują okresowo wskutek topnienia śniegów na wiosnę. Z treści skargi wynika, że skarżący myli pojęcie "zmiany sposobu użytkowania gruntu" z pojęciem "zmiana stanu wody na gruncie", mimo że pojęcia te mają na gruncie prawa administracyjnego całkowicie różne znaczenia. Dotychczasowe stosunki wodne uległy zmianie po zaoraniu przez PGR w K. części działki nr 321. Zawarty w dotychczasowej decyzji obowiązek przywrócenia naturalnego spływu wód do poprzedniego stanu koresponduje z powołaną przez stronę skarżącą ekspertyzą, z której wynika między innymi, że spływ wód na danym obszarze odbywał się naturalnym obniżeniem, bez wykształconego koryta cieku. W odniesieniu do zarzutu przedawnienia roszczeń Minister wyjaśnił, że strony postępowania nie kwestionowały ustaleń faktycznych, z których wynikało, iż zmiany "stanu wody na gruncie" PGR dokonało w 1979 r. Z tego też względu nie weryfikowano tej informacji w trybie nadzoru. Podniesienie tego zarzutu w skardze spowodowało przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego uzyskano informację z przesłuchania sołtysa wsi O. w dniu 24 lipca 1987 r., że naturalny spływ wody gruntowej, odprowadzający nadmiar wód z łąk, pastwisk i gruntów wsi O., został zaorany przez pracowników PGR w K. podczas jesiennej orki w 1982 r. Po raz pierwszy podtopienie powyższych gruntów nastąpiło wiosną 1983 r. Wobec takiego ustalenia nie zachodzą przesłanki przedawnienia roszczenia, o którym mowa w art. 40 pkt 3 prawa wodnego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestnik postępowania, sołtys wsi O. - Teodor R. wyjaśnił, że zmiana stanu wody na gruncie nastąpiła w wyniku przeorania istniejącego od niepamiętnych czasów "rowu" umożliwiającego naturalny spływ wód opadowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Państwowe Gospodarstwo Rolne w K. nie zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji Wojewody B. z dnia 18 października 1983 r. rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a więc decyzja ta stała się prawomocna /art. 269 Kpa/, natomiast w 1984 r. zaskarżyło decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Wojewody B z dnia 18 października 1983 r.

Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 24 kwietnia 1986 r.  akt. III SA 1143/84 stwierdził, że decyzja ta zobowiązuje stronę do przywrócenia naturalnego spływu wód, nie określając sposoby przywrócenia dotychczasowych stosunków wodnych. Uległy one zmianie po zaoraniu przez PGR w K. części działki nr 321, co nie było nigdy kwestionowane. Obowiązek przywrócenia naturalnego spływu wód do poprzedniego stanu koresponduje z ekspertyzą powoływaną przez stronę skarżącą, z której wynika między innymi, że spływ wód na spornym obszarze odbywał się naturalnym obniżeniem terenowym bez wykształconego koryta cieku. Tak więc podniesiony obecnie zarzut trwałej niewykonalności decyzji z 1983 r. został zbadany przez sąd w 1984 r. przy rozpatrywaniu skargi na decyzję odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją.

Zarzut skargi, że decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie została wydana po upływie trzech lat od daty zaorania gruntów, a zatem roszczenie o takie przywrócenie wygasło na mocy art. 40 pkt 3 prawa wodnego, wobec czego decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa, jest nietrafny zarówno z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

W myśl art. 40 prawa wodnego, trzyletni termin przedawnienia roszczeń w nim określonych liczy się "od ujawnienia szkody". Jak wynika z akt sprawy, sołtys wsi O, złożył w dniu 12 czerwca 1983 r. "ustną prośbę o interwencję w sprawie zaorania bruzdy spływowej wód gruntowych z gruntów wsi O.". Natomiast przesłuchany w dniu 24 lipca 1987 r. jako świadek - sołtys ten oświadczył, że po raz pierwszy podtopienie powyższych gruntów nastąpiło wiosną 1983 r.

Wprawdzie przesłuchanie sołtysa w dniu 24 lipca 1987 r. odbyło się z naruszeniem art. 79 Kpa, z akt bowiem nie wynika, aby PGR w K. było powiadomione o terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, to jednak naruszenie to nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Dowód ten został przeprowadzony już po wniesieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 31 marca 1987 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 1983 r. Występowanie lub niewystępowanie podstaw nieważności tej decyzji mogło być stwierdzone na podstawie stanu faktycznego ustalonego w dniu wydania decyzji i udokumentowanego w postępowaniu wyjaśniającym, przeprowadzonym przed wydaniem decyzji. Uchybienia, polegające na niedostatecznym bądź nienależytym wyjaśnieniu sprawy, mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania, gdyby mieściły się w katalogu wymienionych w art. 145 par. 1 pkt 1-6 Kpa. Jednakże sprawa wznowienia postępowania została zakończona wspomnianym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1986 r., w którego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wznowienia postępowania.

Oceniając zarzut skargi z punktu widzenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że przepis art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut, że nie udowodniono, aby skarżący zmienił stan wody na gruncie, a tym samym naruszono przepis art. 50 ust. 2 prawa wodnego. Twierdzeniu temu przeczy treść "notatki służbowej", a właściwie protokołu z dnia 10 sierpnia 1983 r., z którego wynika, że uczestniczący w wizji lokalnej przedstawiciele PGR w K. nie kwestionowali faktu, że w 1979 r. "został zaorany naturalny spływ wody ze wspólnoty pastwiskowej w O.", lecz jedynie wyrazili obawę, że "przywrócenie do stanu poprzedniego spowoduje zalanie gruntów PGR oraz obok leżącego lotniska". Ponadto stwierdzili, że PGR wystąpi z wnioskiem o wykonanie ekspertyzy dotyczącej bezkolizyjnego odprowadzania wody, a ponadto wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia 2 lipca 1983 r. do czasu wykonania ekspertyzy. Podniesienie w skardze zarzutów oczywiście sprzecznych z materiałem dowodowym, zawartym w dostępnych stronie aktach sprawy, nie może być uznane za argument uzasadniający żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skoro więc żaden z zarzutów skargi na decyzję Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych nie znajduje uzasadnienia, skarga nie mogła być uwzględniona i stosownie do art. 207 par. 5 Kpa należało ją oddalić.