Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 750/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 16, art. 147 zd. drugie, art. 156 par. 1 pkt 2 i 4, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 [pkt 1], art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6 i 7, art. 63 ust. 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 29 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 roku sprawy ze skarg E. B., R. B., S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] kwietnia 2015 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] 2014 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz skarżących: - E. B. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, - R. B. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, - S. Z. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Burmistrz O. (dalej również: Burmistrz) ostateczną decyzją z dnia [...] 2010 r. znak [...] ustalił na wniosek E. B. z dnia 3 grudnia 2009 r. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, z garażami oraz budowy [...] zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe – "na terenie części działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] [obręb [...], ark. mapy: [...], pow. [...] ha – przyp. własny], gm. [...]". We wniosku o ustalenie warunków zabudowy miejscowość, w której znajduje się działka nr [...] została określona jako: [...], obręb [...].

Decyzja ta stanowiła podstawę do wydania przez Burmistrza decyzji z dnia [...] 2010 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], w wyniku którego postały m.in. działki nr [...] i [...].

Decyzja o warunkach zabudowy została następnie, w wyniku wydania dwóch decyzji Burmistrza z dnia [...] 2011 r. znak [...], przeniesiona na nabywców nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], powstałe w wyniku podziału działki nr [...] [wskutek podziału tej działki powstały również inne działki poza działkami nr [...] i [...]] – na każdego z nabywców w zakresie dotyczącym tej nowopowstałej działki, której własność każdy z nich uzyskał.

W dniu 9 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile (dalej: Kolegium), działając z urzędu, wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, z późn. zm. [tekst jednolity w dacie orzekania przez organ: Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.] – dalej: "u.p.z.p." lub "ustawa planistyczna"), a także § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie wykonawcze) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r. znak [...] o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej części nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r. nie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. do wydania orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., bowiem dokonanie – na podstawie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy – podziału geodezyjnego nieruchomości nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych o jakich mowa w tym przepisie. Zdaniem SKO zaistniały w wyniku podziału nowy stan prawny nieruchomości może zostać przywrócony do stanu poprzedniego, bo istnieje zarówno przedmiot sprawy (tj. możliwość zabudowy terenu), jak i podmiot, któremu to prawo przysługuje.

W odniesieniu do przesłanek pozytywnych uzasadniających stwierdzenie nieważności Kolegium stwierdziło, że przy wydaniu przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy doszło do rażącego naruszenia prawa, polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia pozostającego w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy planistycznej oraz rozporządzenia wykonawczego, tj. z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego. Organ argumentował, że decyzja została wydana bez wymaganych załączników, tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy, obrazującego zabudowę i zagospodarowanie analizowanego terenu, a załączniki te były konieczne dla ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy. Zdaniem organu, załączonej do decyzji [kopii] mapy obejmującej tylko część działki nr [...] nie można uznać za załącznik graficzny spełniający wymogi określone w przepisach, wobec czego należy uznać, że decyzję wydano bez załącznika graficznego. Ponadto organ stwierdził, że decyzja została wydana również z rażącym naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w zakresie ustalania obszaru analizowanego, bowiem nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] ma powierzchnię [...] ha, a sporządzona analiza obejmuje tylko część nieruchomości – o nieoznaczonej wielkości; ponadto analizę przeprowadzono na kserokopii mapy nieoznaczonej co do skali i rodzaju mapy.

Decyzja Kolegium z dnia [...] 2014 r. zaskarżona została w ustawowym terminie przez E. B., R. B., T. S. i S. Z. (dalej również: "zainteresowani" lub "strony"), którzy domagali się uchylenia decyzji Kolegium i umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W jednobrzmiących pismach stanowiących wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zainteresowani zarzucili, że Kolegium wydało decyzję, mimo że decyzja, której nieważność stwierdzono, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto argumentowali, że przedmiotowa decyzja Kolegium została skierowana do osób niebędących stronami, gdyż decyzja Burmistrza z dnia [...] 2010 r. została przeniesiona na osoby trzecie w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., wobec czego decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy powinna zostać skierowana do osób, na rzecz których przeniesiono decyzję o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Kolegium, po rozpatrzeniu sprawy w wyniku złożenia wniosków przez zainteresowanych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] 2014 r.

W uzasadnieniu finalnego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że po uzyskaniu od Burmistrza O. dokumentacji dotyczącej przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2010 r., co stanowiło nowe okoliczności dotyczące przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium doręczyło decyzję własną z dnia 29 siepania 2014 r. osobom, na które została przeniesiona decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2010 r., tj. nabywcom dwóch działek powstałych w wyniku wydania przez Burmistrza decyzji podziałowej z dnia [...] 2010 r. znak [...], a zatem T. P. w zakresie obejmującym działkę nr [...] i M. Ś. w zakresie obejmującym działkę nr [...].

Stwierdzając skuteczność wniesienia żądania ponownego rozpatrzenia sprawy przez wszystkich zainteresowanych, Kolegium podtrzymało w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 61 ust. 1 [pkt 1] u.p.z.p., a także przepisów § 3 ust. 1 i 2 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego.

W tym zakresie podniosło, że planowana inwestycja, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2010 r. zlokalizowana została na części działki nr [...], której cała powierzchnia wynosiła [...] ha i składała się z gruntów ornych klasy [...], zaś załącznikiem do decyzji była – jak to stwierdził Burmistrz z przedmiotowej decyzji – "część graficzna decyzji na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000"; decyzja ta stanowiła z kolei podstawę do wydania przez Burmistrza decyzji z dnia [...] 2010 r. znak [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...].

Przybliżywszy treść powołanych przepisów, organ stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego; drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników będących integralną częścią decyzji stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa.

Odnosząc te rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy, organ wskazał, że decyzja Burmistrza została wydana bez wymaganych załączników; nie zawierała bowiem jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy. Jednocześnie organ zauważył, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone było przeprowadzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże czym innym jest analiza, a czym innym są wyniki analizy, które stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W tych warunkach wydanie decyzji bez wymaganych prawem załączników organ uznał za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, bowiem tego rodzaju załączniki, a w szczególności wyniki analizy, były konieczne dla ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy.

Kolegium nie zgodziło się z zainteresowanymi, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera załącznik w postaci wyników analizy wraz z częścią graficzną, bowiem jedynym załącznikiem do tej decyzji jest "część graficzna decyzji na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000", który przy tym również nie spełnia wymagań ustawowych, gdyż obejmuje jedynie część działki nr [...]. Wobec tego organ uznał, że decyzja o warunkach zabudowy w istocie nie zawiera żadnego z wymaganych załączników.

Kolegium wskazało także na inne rażące naruszenie prawa, tj. przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, bowiem działka nr [...] ma powierzchnię [...] ha, a sporządzona analiza obejmuje tylko część nieruchomości – część o nieoznaczonej wielkości; ponadto analizę przeprowadzono na nieoznaczonej co do rodzaju kserokopii mapy w skali 1:5000.

Przedstawione wyżej naruszenia stanowiły w ocenie Kolegium podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.); naruszenia te były oczywiste, a decyzja pozostawała w sprzeczności z przywołanymi przepisami prawa.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji podniesionej przez strony we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka dla stwierdzenia nieważności, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych; późniejsze zatwierdzenie na podstawie wydanej decyzji projektu podziału nieruchomości nie powoduje niemożności stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż podział geodezyjny nieruchomości nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych.

W jednobrzmiących, odrębnie wniesionych skargach na decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r. R. B., E. B. i S. Z. zarzucili zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego i procesowego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] 2014 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W skargach nie wskazano, jakie konkretnie przepisy prawa materialnego lub procesowego miałyby zostać naruszone przez zaskarżoną decyzję, jednakże w piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2016 r. skarżący S. Z. w uzupełnieniu skargi zarzucił decyzji Kolegium naruszenie: 1) art. 64 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami postępowania; 2) art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom postępowania prawa czynnego udziału w tym postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się w sprawie; 3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza [błędnie określona jako decyzja "z dnia 12 stycznia 2010 r. – przyp. własny] została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 4) art. 156 § K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, pomimo że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu – poza rozwinięciem zarzutu naruszenia uprawnień procesowych nabywcy działki nr [...], tj. T. P. oraz nabywcy działki nr [...], tj. M. Ś. – skarżący podkreślił, że Kolegium skoncentrowało się na samej wadliwości analizy, jednak w zaskarżonej decyzji brak jest oceny dotyczącej tego, czy ustalone warunki zabudowy pozostają w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, zaś dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy tym ustaleniem decyzji a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., daje podstawę do uznania, że rażąco naruszono ten przepis. W tym zakresie strona odwołała się do poglądów orzecznictwa.

Ponadto skarżący podtrzymał wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty dotyczące zachodzenia negatywnej przesłanki, wymienionej w art. 156 § 2 K.p.a., wyłączającej możliwość stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji; w tym zakresie podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż stanowiła podstawę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości objętej zakwestionowaną decyzją, zaś powstałe w wyniku podziału działki gruntu były przedmiotem czynności cywilnoprawnych, a mianowicie zawartych w formie aktów notarialnych umów sprzedaży.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 29 października 2015 r. połączył sprawy ze skarg odpowiednio: E. B. (sygn. akt II SA/Po 750/15), R. B. (sygn. akt II SA/Po 751/15) i S. Z. (sygn. akt II SA/Po 752/15) – w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po 750/15.

Po zamknięciu rozprawy w dniu 15 stycznia 2016 r. Sąd odroczył termin ogłoszenia odrzeczenia w tej sprawie na dzień 29 stycznia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi są zasadne, wobec czego należało wyeliminować z obrotu prawnego obydwie decyzje Kolegium wydane w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji Burmistrza O. o warunkach zabudowy z dnia [...] 2010 r.

Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja własna Kolegium z dnia [...] 2015 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi, należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej, jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 zd. drugie K.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie ma swojego wyjaśnienia w definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996/1/37). Tym samym - dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa – niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania – poprzez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać uchybienia prawnego może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego – w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. II GSK 828/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Poszerzając przedstawione rozważania o analizę przepisów planistycznych, trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – a zatem spełniona jest tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa".

Poza regulacjami o charakterze materialnoprawnym, do jakich należy przywołany wyżej przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ustawa ta wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień K.p.a. Normy szczególne zawarte w ustawie planistycznej wyłączają, modyfikują bądź uzupełniają w swoim zakresie stosowania przepisy K.p.a. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 400), a można do nich zaliczyć m.in. art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 2 i 3, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2, czy też art. 54 pkt 3 regulujące w sposób odmienny tok postępowania w związku z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy).

Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą do stwierdzania, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego paragrafu granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei art. 54 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. i § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego określają wymogi formalne decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te przewidują, że decyzja taka określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), a także zawiera część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Zarazem wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, również sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

Analizując przywołane przepisy rozporządzenia wykonawczego, warto zauważyć, że podobnie jak ustawa planistyczna, rozporządzenie to zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle "zasady dobrego sąsiedztwa" zabudowy (§ 4-8 rozporządzenia), jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenie).

Te wykraczające poza minimum określone przepisami K.p.a. wymogi formalne, to konieczność sporządzenia zarówno tekstowej, jak i graficznej części decyzji oraz dołączenia do decyzji załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną oraz określenie wymogów, jakie spełnić muszą część graficzna decyzji i część graficzna analizy w zakresie rodzaju map, na kopii których są sporządzane oraz zastosowanej techniki graficznej.

Ratio legis wprowadzenia tychże wymogów formalnych było niewątpliwie zapewnienie czynienia przez orzekające organy prawidłowych ustaleń faktycznych i co za tym idzie – zgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z treści tych przepisów bowiem jednoznacznie wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości co do linii rozgraniczających teren inwestycji. Ponadto materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (patrz: wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707 i z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 611/11, LEX nr 1217444; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613).

W przywołanym art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określono wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak decyzji lokalizacyjnej, jak i – z uwagi na art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – decyzji o warunkach zabudowy). Wymagania te dotyczą m.in. konieczności określenia granic terenu objętego wnioskiem, jak również obszaru oddziaływania inwestycji na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w określonej skali – co do zasady: 1:500 lub 1:1000 (pkt 1). Przeprowadzenie analizy urbanistycznej na podstawie kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na podstawie kopii mapy katastralnej, oraz w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1000) stanowi podstawowy obowiązkowy element postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Dopiero należycie wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego sąsiedztwo działki objętej inwestycją (tj. obszaru analizowanego) może stanowić punkt wyjścia do sformułowania wyników (wniosków) analizy, a dalej – w razie stwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (w tym kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy) – do ustalenia szczegółowych warunków zabudowy (wymagań dotyczących nowej zabudowy), wskazanych w przepisach § 4-8 rozporządzenia wykonawczego. Wszystko to powinno być poprzedzone skontrolowaniem przez organ architektoniczny kompletności wniosku.

Niemniej jednak należy podkreślić, że ocena spełnienia przez inwestora, jak i przez organ wydający merytoryczną (pozytywną) decyzję o warunkach zabudowy wymogów formalnych, powinna uwzględniać konieczność takiego interpretowania i stosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego, by zawarte w nim obostrzenia względem K.p.a. i wymogi formalne nie stanowiły dodatkowej, i to nieprzewidzianej przepisami ustawy planistycznej, przeszkody do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Ustawa planistyczna w art. 61 ust. 5 stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Z kolei art. 61 ust. 7 u.p.z.p. przewiduje, że w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Tak określony zakres delegacji ustawowej wprost nie kształtuje zatem kompetencji właściwego ministra do wprowadzenia modyfikacji warunków formalnych decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do wymogów określonych w K.p.a. Wobec tego przepisy § 9 rozporządzenia wykonawczego należy tak interpretować, by zachować spójność z zakresem delegacji ustawowej i zarazem zagwarantować właściwy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro – jak już wspomniano – tego rodzaju decyzja wiąże organ wydający pozwolenie na budowę lub też organ właściwy w sprawie podziału geodezyjnego działki.

Przy tak przyjętym założeniu uprawniony jest wniosek, że załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy nie musi być odrębny dokument zawierający wyniki analizy, ale również sama analiza (w części opisowej i graficznej), jeżeli tylko zawiera ona wyraźnie sformułowane wyniki analizy i nie wpływa to na umniejszenie czytelności, jednoznaczności decyzji administracyjnej. Podobnie należy donieść się do części graficznej decyzji, stąd też dopuszczalne jest nawet przedstawienie wyników analizy (jej części graficznej) na części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, o ile część graficzna decyzji sporządzona została na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także w czytelnej technice graficznej. Nie można jednak oczywiście zaakceptować sytuacji, w której to w istocie wyniki analizy zastępują przeprowadzenie samej analizy urbanistycznej (opisowej i graficznej). Niewątpliwie też optymalnym rozwiązaniem jest, kiedy decyzja o warunkach zabudowy zawiera część graficzną w postaci kopii właściwej mapy w odpowiedniej skali, na której zaznaczony jest teren inwestycji i obszar oddziaływania, a także co najmniej linia zabudowy, a ponadto zawiera wyodrębnioną część w postaci wyników analizy w postaci tekstowej oraz w postaci graficznej. Nie może to jednak być wymogiem bezwzględnym z uwagi na przedstawioną wcześniej argumentację. Podstawowym kryterium oceny decyzji o warunkach zabudowy pod kątem spełnienia wymogów formalnych powinno być zawsze spełnienie warunku czytelności i jednoznaczności decyzji administracyjnej, mając na uwadze skutki jakie decyzja tego rodzaju wywołuje, w szczególności na płaszczyźnie prawa budowlanego.

Przenosząc przedstawione rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, zauważyć należy, że to właśnie naruszenie przez decyzję z dnia [...] 2010 r. przepisów § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego, w powiazaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stanowiło w ocenie Kolegium przesłankę stwierdzanie nieważności tej decyzji, albowiem zdaniem organu miało charakter rażący.

Stanowisko Kolegium należy w warunkach niniejszej sprawy uznać za błędne.

Jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niedołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd – w pełni podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie – że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09, dostępny jw.). Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK1637/10, dostępny jw.).

Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (patrz ponownie wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 600/09, jw.) albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić.

W przedmiotowej sprawie Kolegium w ogóle nie przeprowadziło tego rodzaju oceny kwestionowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie zbadało bowiem decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r. pod kątem jej zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ograniczając się jedynie do wykazania braków formalnych decyzji polegających na niedołączeniu do niej wszystkich prawem wymaganych załączników oraz formalnej wadliwości mapy, na której przeprowadzono analizę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W istocie Kolegium, błędnie utożsamiając oczywistość naruszenia prawa z rażącym charakterem naruszenia, ograniczyło się przy tym do wykazania oczywistości stwierdzonych naruszeń prawa, pomijając zupełnie ocenę ewentualnego wpływu tych naruszeń na zastosowanie przepisów prawa materialnego i sposób merytorycznego załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, stwierdzone przez Kolegium uchybienia w procedowaniu popełnione przez organ prowadzący postępowanie zwykłe nie stanowiły rażącego naruszenia prawa, gdyż same w sobie nie powodowały skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym pastwie prawnym. Zauważyć bowiem należy, że pomimo niedołączenia do decyzji z dnia [...] 2010 r. wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, analiza takowa faktycznie została w sprawie przeprowadzona – w aktach sprawy znajduje się bowiem dokument zatytułowany "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...]", sporządzony w dniu 22 marca 2010 r. przez imiennie wymienioną osobę wpisaną na listę członków jednej z okręgowych izb urbanistów (podany jest także numer wpisu).

Również okoliczność, że obszar analizowany został wyznaczony na mapie w niewłaściwej skali, sama w sobie nie przesądza o nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem na mapie tej niewątpliwie znalazł się fragment nieruchomości objętej wnioskiem, tj. ta część, na której planowana jest inwestycja. Również ewentualne niewłaściwe wyznaczenie na tej mapie obszaru analizowanego nie oznacza automatycznie, że niemożliwe było określenia parametrów i usytuowania planowanej zabudowy, jak również nie powodowało sprzeczności planowanej zabudowy z istniejącym w okolicy ładem przestrzennym. Nie można bowiem, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, przesądzić w postępowaniu nadzwyczajnym, że wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego doprowadziłoby do zmiany dotychczasowych ustaleń poczynionych w wyniku przeprowadzenia w tej sprawie analizy funkcji i zagospodarowania terenu. A w konsekwencji nie jest zasadne przyjęcie wniosku, że określone w kwestionowanej decyzji z dnia [...] 2010 r. warunki zabudowy są jednoznacznie sprzeczne z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu, nie dając się pogodzić z tym zagospodarowaniem.

Z wszystkich przedstawionych powyżej powodów uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to wynikło zaś z wadliwej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa i co za tym idzie – wnioski organu poczynione w postępowaniu w trybie stwierdzania nieważności muszą być uznane za co najmniej przedwczesne.

Sąd uznał, że dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy konieczne jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, bowiem konieczny do rozpoznania zakres sprawy powoduje, iż uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do naruszenia prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym bardziej, że Kolegium w obydwu fazach postępowania całkowicie pominęło przeprowadzenie analizy faktycznej i prawnej sprawy pod kątem stwierdzenia, czy warunki określone w kwestionowanej decyzji z dnia [...] 2010 r. są sprzeczne z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie przeprowadzanie dokładnej oceny decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r. pod kątem zweryfikowania zaistnienia ewentualnego rażącego naruszenia przez planowaną zabudowę zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. "zasady dobrego sąsiedztwa".

W tym miejscu, przeznaczonym na sformułowanie wytycznych co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania, trzeba jeszcze poczynić jedno zastrzeżenie. Otóż co do zasady nie mają racji skarżący, którzy wcześniej we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy podnieśli zarzut skierowania przez Kolegium pierwszej wydanej w sprawie decyzji do osób, które nie są stronami postępowania. Argumentowali oni, że utracili przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, bowiem decyzja ta powinna być skierowana wyłącznie do tych osób, na które została przeniesiona w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy. Tymczasem trzeba mieć na uwadze, że w wyniku podziału działki nr [...], dla której (części) ustalono warunki zabudowy w decyzji Burmistrza z dnia [...] 2010 r., powstały również inne działki niż te o numerach ewid. [...] i [...], a nie wszystkie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Wskazują na to wprost sami skarżący we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie z kolei argumentują, że działki gruntu powstałe w wyniku podziału działki nr [...] "w przeważającej części były przedmiotem czynności cywilnoprawnych, a mianowicie zawartych w formie aktów notarialnych umów sprzedaży". Nie zaprzeczyli oni zatem, że nie są nadal współwłaścicielami pozostałej części nieruchomości stanowiącej wcześniej działkę nr [...], tj. innych niż [...] i [...] działek gruntu powstałych w wyniku podziału działki nr [...], dla której to nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy kwestionowana przez Kolegium w trybie nadzwyczajnym. Stąd też w tym przypadku nie można mówić o wydaniu decyzji Kolegium w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Niemniej jednak Sąd zauważa, że z urzędu jest mu znany fakt (tzw. notoria urzędowa) przeniesienia na jeszcze inne podmioty własności kolejnych nieruchomości gruntowych – działek gruntu powstałych w wyniku podziału działki nr [...], tj. działki nr [...] i działki nr [...]. Na taki stan rzeczy wskazują okoliczności stwierdzone w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 stycznia 2016 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 746/15 (sprawa dotyczy innej decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego działkę nr [...], a skarżącymi są te same podmioty, które występują w tym charakterze procesowym w niniejszej sprawie).

W związku z powyższym rodzi się pytanie, czy R. B., S. Z. i E. B., którym jako współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej wcześniej geodezyjnie numerem [...] bezsprzecznie przysługiwał status strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy zakończonym decyzją Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r., nadal przysługuje ten status w aktualnie prowadzonym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji, a jeśli tak, to z jakiego tytułu.

W tym zakresie zauważyć należy, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji stanowi nowe, odrębne postępowanie, w którym organ bada jedynie, czy zaistniały ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności aktu. Krąg stron postępowania w tym postępowaniu nadzwyczajnym musi być zatem wyznaczany na podstawie art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej.

Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zachodzenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawne. Wobec tego w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania mogą być strony biorące udział w postępowaniu zwykłym, o ile nadal posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. – nawet jeżeli ten interes prawny wywodzą aktualnie z innego tytułu, a także inne osoby, jeżeli skutki stwierdzenia nieważności decyzji mogą dotyczyć ich interesu prawnego. W sytuacji gdy skarżący byliby nadal współwłaścicielami części nieruchomości stanowiącej wcześniej działkę nr [...], kwestia ich statusu w postępowaniu nadzwyczajnym byłaby w zasadzie przesądzona. W innym przypadku organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy pomimo utraty tytułu własności do nieruchomości osoby te nadal cechuje przymiot strony postępowania.

Warto też wspomnieć – odnosząc się do zarzutu skarżącego S. Z. podniesionego w niniejszym postępowaniu sądowym – że zarzut dotyczący naruszenia art. 10 i art. 61 § 4 K.p.a. mogliby podnieść tylko tacy uczestnicy postępowania, których dotyczy domniemane naruszenie gwarancji procesowych. Ewentualne naruszenie ich prawa do udziału w postępowaniu mogłoby bowiem być rozpatrywane pod kątem wznowienia postępowania administracyjnego, co może mieć miejsce wyłącznie na wniosek strony pominiętej w postępowaniu (art. 147 § 1 zd. drugie K.p.a.). Tymczasem tego rodzaju zarzuty w sposób oczywisty nie zostały sformułowane przez podmioty uprawnione do ich podniesienia. Ponadto należy mieć na względzie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma konstrukcji względnie ewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie Kolegium – w wyniku złożenia przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy doręczyło decyzję własną z dnia [...] 2014 r. również nabywcom nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], na których została w odpowiednim zakresie przeniesiona kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy. W ten sposób podmiotom tym Kolegium zagwarantowało czynny udział w postępowaniu, umożliwiając im złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem uprawnienia procesowe tych stron postępowania administracyjnego (a zarazem uczestników niniejszego postępowania sądowego) zostały zachowane, zaś zarzut wymienionego skarżącego okazał się całkowicie chybiony.

Wreszcie na koniec rozważań zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez Kolegium, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych z tej przyczyny, iż stanowiła ona podstawę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, objętej zakwestionowaną decyzją, a powstałe w wyniku podziału działki gruntu były przedmiotem czynności cywilnoprawnych. Wobec tego zgłoszony już we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. również nie znalazł swojego potwierdzania w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Decyzja z dnia [...] 2010 r., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy domów mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], stanowiła swego rodzaju promesę dopuszczalności tej inwestycji w obrębie linii rozgraniczających teren inwestycji i wywołała skutki prawne jedynie w tym zakresie, a mianowicie co do zagwarantowania, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym ładem przestrzennym i co za tym idzie – zapewnienia możliwości jej zrealizowania. Skutki te niewątpliwie nie miały jednak charakteru nieodwracalnego, bowiem takie skutki prawne, na jakie wskazywała strona postępowania, mogła wywołać wyłącznie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, która jednakże nie jest przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm.) podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – można dokonać, jeżeli podział ten nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (pkt 1) albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 2). Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika niemożność wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy przeprowadzony już został podział nieruchomości zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Ewentualne stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowić może bowiem jedynie przesłankę zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w stosunku do ostatecznej decyzji podziałowej, w toku którego rozważeniu podlegać będzie także charakter wywołanych przez nią skutków prawnych.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., mając na uwadze wniosek skarżących oraz wysokość uiszczonych przez każdego z nich kosztów sądowych.