Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 609/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 2, 3 i 5, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 52 ust. 1art. 48 ust. 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25, art. 39
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej: k.p.a. – w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesienia zażalenia przez J. K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Postanowienia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] czerwca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: Inspektor powiatowy; PINB; organ I instancji) przeprowadził czynności kontrolne na okoliczność sprawdzenia legalności zabudowy obejmującej halę magazynową wykonaną w konstrukcji stalowej (rama stalowa ze ściągami (stężeniem poprzecznym, między słupami, linami stalowymi), ściany z płyty warstwowej o gr. 6 cm, na dachu plandeka, wymiary hali 25,48 m x 60,10 m (według załącznika do protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2020 r.)).

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Inspektor powiatowy w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. (znak: [...]) zawiadomił strony o wszczęciu, w dniu [...] marca 2020 r., postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy hali magazynowej przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb K.). Ponadto w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. (znak: [...]) PINB zawiadomił strony o wszczęciu, w dniu [...] marca 2020 r., postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy kontenerowego tymczasowego obiektu budowlanego na nieruchomości położonej w P., ul. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb K.) w zbliżeniu do granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb K.).

Następnie organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] (znak [...]), wstrzymał właścicielowi J. K. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie hali magazynowej o wym. 25 x 60 m, na nieruchomości położonej w P., ul. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb K.) oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia: 1) trzech egzemplarzy projektu budowlanego hali magazynowej, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wraz z ważnym w dniu sporządzenia ww. projektu zaświadczeniem, potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego; 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w formie określonej w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością budowlaną oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz.U. z 2016 r., poz. 1493); 3) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto PINB, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] (znak [...]), wstrzymał właścicielowi J. K. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie kontenerowego tymczasowego obiektu budowlanego na tej samej nieruchomości, w zbliżeniu do granicy z nieruchomością przy ul. [...] (dz. nr [...], ark. [...], obr. K.) bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na właściciela obowiązek przedłożenia w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia takie same obowiązki, jak dotyczące hali magazynowej, ale odnoszące się do przedmiotowego obiektu.

J. K. zakwestionował w trybie instancyjnym obydwa te postanowienia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , w toku postępowania dotyczącego zgodności z prawem robót budowlanych polegających na budowie kontenerowego tymczasowego obiektu budowlanego (postanowienie PINB z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], znak [...]), zlecił Inspektorowi powiatowemu przeprowadzenie kontroli obiektu kontenerowego, co do której PINB prowadzi odrębne postępowanie legalizacyjne, i ustalenie, czy jest on połączony (funkcjonalnie, konstrukcyjnie) z przedmiotową halą magazynową oraz jak jest użytkowany ten obiekt. W wyniku przeprowadzenia kontroli w dniu [...] września 2020 r. PINB ustalił, że tymczasowy obiekt kontenerowy jest połączony funkcjonalnie z przedmiotową halą magazynową otworem drzwiowym o wym. 1 x 2 m; drzwi te z wnętrza hali stanowią jedyne wejście do obiektu; obiekt ma samodzielną, niezależną konstrukcję. W obiekcie prowadzone jest biuro na potrzeby hali z częścią socjalną, w tym toalety.

Po przeprowadzeniu wyżej przedstawionego dodatkowego postępowania wyjaśniającego Inspektor wojewódzki, stwierdził, że obydwie sprawy pozostają ze sobą w związku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] uchylił postanowienie PINB z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] (znak [...]), zaś postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] uchylił postanowienie PINB z dnia [...] marca 2020 r. [...] (znak [...]) – i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości kwestia nałożenia obowiązków na właściciela nieruchomości, gdyż fakt samowolnego wykonania budynku nakłada na PINB obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jednakże skoro obiekt kontenerowy jest połączony funkcjonalnie z obiektem magazynowym, uzasadnione jest rozważenie połączenia obydwu spraw do prowadzenia w jednym postępowaniu (art. 62 k.p.a.).

PINB, w wyniku ponownego rozpatrzenia powyższych spraw, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] organ umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy hali magazynowej (znak [...]), zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie tymczasowego obiektu kontenerowego (znak [...]). Decyzje te zostały wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji stwierdził, że skoro badaniu podlega legalność hali magazynowej i tymczasowego obiektu kontenerowego połączonego funkcjonalnie z halą, co do której prowadzone jest odrębne postępowanie, to uzasadnione jest połączenie obydwu spraw w jednym postępowaniu. Dlatego też uznał, że prowadzenie dotychczasowych odrębnych postępowań stało się bezprzedmiotowe. Żadna z tych decyzji nie została zaskarżona, wobec czego stały się one ostateczne.

Następnie Inspektor powiatowy w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. (znak [...]) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności hali magazynowej o wym. 25 x 60 m, wraz z połączonym z nią funkcjonalnie kontenerowym tymczasowym obiektem budowlanym, w którym mieści się biuro, położonych na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 45, obr. K.). W tym samym dniu PINB wydał postanowienie nr [...] (znak [...]), w którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 133): I. wstrzymał właścicielowi J. K. prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie hali magazynowej o wym. 25 x 60 m, wraz z połączonym z nią funkcjonalnie kontenerowym tymczasowym obiektem budowlanym, w którym mieści się biuro, na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 45, obr. K.), bez wymaganego pozwolenia na budowę; II. poinformował J. K. o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację hali magazynowej o wym. 25 x 60 m, wraz z połączonym z nią funkcjonalnie kontenerowym tymczasowym obiektem budowlanym oraz wskazał na treść art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego; III. poinformował J. K. o konieczności wniesienia (na dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, obliczanej zgodnie z art. 49d ust. 1 tej ustawy.

W zażaleniu na to postanowienie J. K. (zalej: zainteresowany; skarżący; strona), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zakwestionował zasadność wszczęcia i prowadzenia w stosunku do tych obiektów postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jak i nałożenia na niego przedmiotowych obowiązków, wskazując, że inwestorem był inny podmiot – K. S..

Motywując swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2021 r. znak [...], Inspektor wojewódzki wyjaśnił, że nie stwierdził uchybienia przepisom proceduralnym. Odnosząc się do kwestii merytorycznych, wskazał na to, że z uwagi na fakt, iż postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] marca 2021 r. zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu od dnia [...] września 2020 r. (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2020, poz. 471). Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Ponadto zauważył, że hala magazynowa wraz z obiektem kontenerowym nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że dla przedmiotowej inwestycji nie wydano pozwolenia na budowę ani nie przyjęto skutecznie zgłoszenia, na co wskazują akta spraw przekazanych z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. przy piśmie z dnia [...] maja 2019 r. znak [...]).

W ocenie Inspektora wojewódzkiego, wobec samowolnego wykonania obiektu prawidłowe jest prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i zgodnie z art. 48 ust. 1 i 3 tej ustawy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie hali magazynowej o wym. 25 x 60 m, wraz z połączonym z nią funkcjonalnie kontenerowym tymczasowym obiektem budowlanym, w którym mieści się biuro, a także zawiadomił o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz pouczył o obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej. Organ II instancji stwierdził, że PINB, wydając to postanowienie, niejako inwestorowi otwiera drogę do możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego, która jest uprawnieniem podmiotu, a nie jego obowiązkiem; może on zatem przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (złożyć wniosek) lub z nich zrezygnować i w zależności od wybranego przez stronę rozwiązania – dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo też organ nakazuje rozbiórkę.

Odnosząc się z kolei do kwestii dotyczących adresata obowiązku, organ II instancji wskazał na to, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego przedmiotowe obowiązki nakłada się na inwestora, a jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1); koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 2). W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że wobec śmierci inwestora (K. S.) nie budzi wątpliwości nałożenie obowiązków na właściciela nieruchomości, tj. J. K..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. 2020 r., poz. 1333) poprzez błędne jego zastosowanie,

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym zapadłych już wcześniej ostatecznych rozstrzygnięć w tym przedmiocie, co skutkowało wadliwym ponownym wszczęciem postępowania administracyjnego co do tego samego przedmiotu postępowania administracyjnego,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. winien był uchylić w całości zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ I instancji w całości.

Przy tak sformułowanych zarzutach strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak i rozważenie uchylenia w całości również postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Inspektor powiatowy decyzjami z dnia [...] stycznia 2021 r oraz [...] lutego 2021 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowania administracyjne w sprawie legalności hali magazynowej o wymiarach 25 x 60 m oraz kontenerowego tymczasowego obiektu budowlanego, położonych na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb K.); decyzje te są ostateczne. Wobec tego, zdaniem strony, skoro postępowania te zostały umorzone jako bezprzedmiotowe, to bezpodstawne było wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w tymże samym przedmiocie. Dalej argumentował, że z uwagi na fakt, iż powyższe decyzje są ostateczne organy nadzoru budowlanego, wydając kolejne rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowej hali magazynowej oraz kontenerowego obiektu budowlanego, "wypełniają przesłanki" określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczy to sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zdaniem strony, z tego też powodu zakwestionowane postanowienie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, zaś postępowanie administracyjne dotyczące legalności hali magazynowej o wymiarach 25 x 60 m wraz z kontenerowym tymczasowym obiektem budowlanym powinno zostać w całości umorzone.

Skarżący podniósł również, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy procedury administracyjnej, w tym art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie należytego zbadania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności poprzez pominięcie faktu, iż w sprawie PINB wydał dwie ostateczne decyzje z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz [...] lutego 2021 r.

Niezależnie od powyższego, skarżący zarzucił organom naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność, na podstawie której organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie, została udowodniona, a mianowicie w jakim okresie powstały obiekty będące przedmiotem niniejszego postępowania oraz jaką pełnią funkcję. W jego ocenie, powyższe spowodowało, że organy nadzoru budowlanego w sposób arbitralny, bez przeprowadzenia głębszej analizy, uznały, że budowla w niniejszej sprawie pełni funkcję hali magazynowej i winna zostać wdrożona procedura legalizacyjna na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem strony, organy nadzoru budowlanego wadliwie zastosowały art. 48 Prawa budowlanego oraz błędnie dokonały kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania.

Na zakończenie skarżący wyjaśnił, że z ostrożności procesowej złożył wniosek, o którym mowa w art. 48a Prawa budowlanego, aby w razie nieprzychylenia się przez WSA w Poznaniu do jego stanowiska zachować ustawowy termin określony w powyższym przepisie.

W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Inspektora powiatowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (znak [...]), w którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz 2 i 3 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2020 r., poz. 133), tj. w brzmieniu obwiązującym od [...] września 2020 r. wstrzymał właścicielowi J. K. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie hali magazynowej o wym. 25 x 60 m, wraz z połączonym z nią funkcjonalnie kontenerowym tymczasowym obiektem budowlanym, w którym mieści się biuro, na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obr. K.), bez wymaganego pozwolenia na budowę. Poza tym poinformował skarżącego o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.

Sąd nie znalazł żadnych powodów prawnych do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Inspektora wojewódzkiego. Organ II instancji trafnie uznał, że w sprawie zaszły podstawy do wydania, na podstawie art. 48 ust. 1-3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2020 r. (z uwagi na art. 25 i art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2020 r., poz. 471), postanowienia wstrzymującego w stosunku do J. K. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie hali magazynowej wraz z połączonym z nią funkcjonalnie kontenerowym tymczasowym obiektem budowlanym.

Po pierwsze, całkowicie prawidłowe jest stanowisko, że w stosunku do obydwu funkcjonalnie powiązanych obiektów, pobudowanych w tym samym czasie (w jednym procesie inwestycyjnym), należy prowadzić jedno postępowanie. Z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] jednoznacznie wynika, że przedmiotowa hala oraz powiązany z nią funkcjonalnie obiekt kontenerowy zostały wykonane w tym samym czasie – a zatem w jednym zamierzeniu inwestycyjnym – w 2007 r. przez inwestora K. S. (najemcę nieruchomości), który zmarł w 2016 r. bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Przedmiotowy kontener, dostawiony do ściany północno-zachodniej tej hali, służy jako zaplecze biurowo-socjalne. Z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] września 2020 r. znak [...] wynika, że obiekt kontenerowy jest połączony funkcjonalnie z halą magazynową otworem drzwiowym o wym. 1 x 2 m; drzwi te – z wnętrza hali – stanowią jedyne wejście do obiektu kontenerowego; mieści się w nim biuro z częścią socjalną wraz z toaletami. Właścicielem tej nieruchomości – a zatem zgodnie z zasadą superficies solo cedit (art. 191 Kodeksu cywilnego) przedmiotowego obiektu magazynowego z funkcjonalnie połączonym obiektem kontenerowym – jest J. K.. Dodać należy, że w czynnościach kontrolnych uczestniczył sam skarżący jako właściciel działki, względnie jego przedstawiciel (pełnomocnik). Ustalone na ich podstawie okoliczności są zdaniem Sądu niewątpliwe. To, że przedmiotowy obiekt pełni funkcję hali magazynowej zostało dostatecznie wyjaśnione. Dlatego też z miejsca należało zdyskwalifikować wszelkie zarzuty naruszenia przepisów procesowych, które zamierzały do zakwestionowania ustaleń faktycznych dotyczących tego, w jakim okresie powstały obiekty będące przedmiotem niniejszego postępowania oraz jaką pełnią funkcję.

Po drugie, hala magazynowa wraz z funkcjonalnie połączonym kontenerem biuro-socjalnym stanowi całość techniczno-użytkową, gdyż przedmiotowy kontener pomimo odrębności konstrukcyjnej nie może być uznany za samodzielny obiekt tymczasowy (do których zalicza się m.in. obiekty kontenerowe niepołączone trwale z gruntem). Kontener ten jest użytkowany w związku z eksploatowaniem hali magazynowej, jedyne wejście do niego znajduje się od strony tej hali poprzez otwór drzwiowy. W żadnej mierze nie można przypisać mu cech tymczasowości – funkcjonuje łącznie z halą magazynową do 2007 r. – i uznać za samodzielny tymczasowy obiekt, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, który nie wymagałby pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego). Co oczywiste, tym bardziej odnieść to należy do samej hali magazynowej, która stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego, skoro jest obiektem budowlanym, trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającym fundamentowanie (w tym posadzkę) i dach (konstrukcji namiotowej - plandeka). Hala ta nie nosi żadnych cech tymczasowości, o czym świadczy też jej funkcjonowanie od 2007 r. Poza tym, nawet gdyby została uznana za inny obiekt budowlany, tj. budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, nadal podlegałaby reglamentacji prawnobudowlanej, gdyż nie jest wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. np. wyroki NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1838/10, 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1344/18 i 17 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 449/20 – dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, do przedmiotowych obiektów stanowiących funkcjonalną całość techniczno-użytkową, zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), należało zastosować przepisy Prawa budowlanego, celem ich legalizacji.

Po trzecie, wcześniej zostały umorzone w całości, decyzjami ostatecznymi wydanymi na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., uprzednio prowadzone odrębne postępowania:

- decyzją PINB z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] postępowanie administracyjne w sprawie budowy hali magazynowej (znak [...]), w którym wcześniej wydano postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] (znak [...]), uchylone następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...];

- decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] postępowanie w sprawie tymczasowego obiektu kontenerowego (znak [...]), w którym wcześniej wydano postanowienie PINB dnia [...] marca 2020 r. [...] (znak [...]), uchylone następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...]

Ocena tych rozstrzygnięć nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Należy jednak podkreślić, że decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy i kończy sprawę w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie oraz orzeczenie o zaprzestaniu jego prowadzenia. Jest to rozstrzygnięcie proceduralne, o charakterze formalnym. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny, przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego (patrz: wyroki NSA z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 686/17 i 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2844/17, dostępne jw.). Nie można zatem uznać, że w obiegu prawnym istnieje ostateczna decyzji wydana w tożsamej sprawie, załatwiająca tę sprawę merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 694/21, dostępny jw.). Wobec powyższego fakt istnienia ostatecznych decyzji PINB z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] i [...] stycznia 2021 r. nr [...] nie stanowił przeszkody do wszczęcia postępowania obejmującego określony – niejako "połączony" – stan faktyczny, który wcześniej był przedmiotem odrębnych postępowań, a dalej do przeprowadzenia nowego postępowania w zmienionym stanie prawnym; w tym wypadku wynikającym z brzmienia ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471).

Po czwarte, wydanie powyższych decyzji, umarzających odrębne postępowania w odniesieniu do poszczególnych obiektów (hali magazynowej i obiektu kontenerowego), nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania wszczętego przez PINB w dniu [...] marca 2021 r. (w sprawie znak [...]), obejmującego sprawę legalności hali magazynowej o wym. 25 x 60 m, wraz z połączonym z nią funkcjonalnie kontenerowym tymczasowym obiektem budowlanym na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obr. K.). Postępowanie to zostało wszczęte w zmienionym stanie prawnym, co wynika z przywołanych wcześniej art. 25 i art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W konsekwencji PINB zasadnie wydał postanowienie nr [...] (w sprawie znak [...]), w którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu, obowiązującym od [...] września 2020 r., wstrzymał właścicielowi J. K. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowej hali magazynowej wraz z połączonym z nią funkcjonalnie kontenerowym obiektem budowlanym.

Wydanie, omówionych powyżej, dwóch decyzji umarzających wcześniej prowadzone odrębne postępowania nie stanowiło podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości aktualnie wszczętego postępowania, prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego w zmienionym brzmieniu. Nie wystąpił zatem po stronie organu II instancji obowiązek uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w tym przepisie, oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I GSK 1613/20, dostępny jw.). Poza tym na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów tej ustawy. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II OSK 542/21, dostępny jw.). W niniejszej sprawie nic takiego nie miało jednak miejsca. Istnieją elementy podmiotowe (właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany), przedmiotowe (istnieje przedmiot samowoli budowlanej – hala magazynowa z funkcjonalnie połączonym obiektem kontenerowym) oraz prawne (istnieją przepisy reglamentujące budowanie takich obiektów oraz sankcjonujące ich samowolne wykonanie).

Po piąte, przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Według art. 48 ust. 3 tej ustawy, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego).

Organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych prawidłowo zastosował te przepisy i uwzględnił wynikające z nich wymogi. Nie tylko wstrzymał prowadzenie budowy (art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego), ale i wywiązał się z obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Poinformował właściciela o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację hali magazynowej, jak i wskazał na treść art. 48a ust. 3 Prawa budowalnego, który stanowi, że jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Poza tym wskazał na kwestie związane z koniecznością wniesienia (na dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, obliczanej zgodnie z art. 49d ust. 1 tej ustawy.

Po szóste, skierowanie przedmiotowego postanowienia do właściciela nieruchomości jest w pełni zasadne z uwagi na brzmienie art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten wskazuje adresatów obowiązków określanych w postanowieniach i decyzjach oraz zasady ponoszenia kosztów wykonania decyzji, o których mowa w rozdziale 5a (Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy). W pierwszej kolejności stanowi, że obowiązki nakłada się na inwestora. Jeżeli jednak roboty budowlane zostały zakończone, lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie nie podlegało zakwestionowaniu na żadnym etapie postępowania, że inwestor przedmiotowego przedsięwzięcia (całości robót, w wyniku których powstała na działce nr [...], ark. 45, obr. K., przy ul. [...] w P. hala magazynowa z funkcjonalnie połączonym obiektem kontenerowym), którym był K. S., aktualnie nie żyje. Poza tym z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że nawet gdyby żył, to nie miałby tytułu prawnego do przedmiotowych obiektów. Z protokołu nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. wynika, że przedmiotowa "hala namiotowa została zakupiona przez (...) J. K. (właściciela działki), a w zasadzie odkupiona od osób prowadz. działalność w hali", zaś K. S., jako najemca terenu od J. K., nie uzyskał pozwolenia na budowę tego obiektu. Z powyższego wynika jednoznacznie, że nawet gdyby inwestor żył, to aktualnie nie legitymowałby się tytułem prawnym do nieruchomości i przedmiotowej hali. Poza tym skierowanie postanowienia do właściciela nieruchomości umożliwi mu zdecydowanie co od dalszego losu legalizowanych obiektów. Ma on bowiem wybór co do tego, czy obiekty te zostaną objęte nakazem rozbiórki, na podstawie art. 49e Prawa budowlanego, czy też zalegalizowane na skutek złożenia wniosku, o którym mowa w art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego i przeprowadzenia stosownego postępowania w tym przedmiocie. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić naruszenie zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Podsumowując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów obydwu instancji odpowiadają prawu, natomiast argumentacja skargi okazała się chybiona. W szczególności nie miało miejsca naruszenie przepisów art. 6-8 w zw. z art. 77 i art. 80 ani art. 107 k.p.a. Ustalenia faktyczne i prawne organów zostały odpowiednio poczynione i przedstawione w uzasadnieniach wydanych postanowień. Organ II instancji nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie było podstaw do zastosowania 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Z kolei zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 5 Prawa budowlanego, było w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadne.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.