Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1595/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" S.A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 235/04 w sprawie ze skargi "[...]" S.A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz "[...]" S.A. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 235/04 oddalił skargę "[...]" Spółka Akcyjna w G. (zwana dalej przedsiębiorstwem) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2004 r. (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. (nr [...]), którą Prezydent Miasta G. na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747), udzielił "[...]" S.A. z siedzibą w G. zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zezwolenie wydaje się na okres do dnia [...] stycznia 2023 r., począwszy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył: "[...]" S.A. wnosząc o uchylenie i zmianę niżej wymienionych postanowień decyzji:

1) pkt IV ust. 3 ppkt 6,

2) pkt VII ust. 2 ppkt 2,4 i 5 ust. 3 ppkt 2,

3) pkt VIII ust. 1 ppkt 2, 3 i 5.

Zdaniem przedsiębiorstwa składającego odwołanie pkt VI ust. 3 ppkt 6 decyzji mówiący o konieczności uzyskania potwierdzenia kosztów działalności poprzez stosowną opinię organów kontrolnych Spółki sprzeczny jest z brzmieniem § 14a ust. 4 Statutu Spółki: rada nadzorcza wykonuje wyłącznie kompetencje określone w ustawie, a w szczególności w art. 382 i 383 K.h. (dzisiaj K.s.h.). Przepisy prawa administracyjnego nie dają organowi koncesyjnemu prawa do ingerowania w treść dokumentów wewnętrznych podmiotu występującego z wnioskiem.

Przyczyny cofnięcia Spółce zezwolenia w sytuacjach opisanych w pkt VII ust. 2 ppkt 2, pkt VII ust. 3 ppkt 2, pkt VIII ust. 1 ppkt 2, zgodnie z brzmieniem decyzji mogą być spowodowane nieusunięciem przez przedsiębiorstwo uchybień w "wyznaczonym terminie". Postanowienia decyzji nie określają jaki to ma być termin, brak jest także procedury wyznaczania takiego terminu. Postanowienia zezwolenia dotyczące praw i obowiązków strony, a w szczególności zastosowania sankcji cofnięcia zezwolenia powinny być jednoznaczne i nie mogą stwarzać niejasnych sytuacji mogących doprowadzić do tak daleko idących, negatywnych dla przedsiębiorstwa skutków.

Rozpatrując postanowienia pkt VII ust. 2 ppkt 4 i pkt VIII ust. 1 ppkt 3 należy mieć na względzie, że niektóre pozwolenia administracyjne, niezbędne do realizacji przedmiotu zezwolenia są wydawane przez właściwe organy ze wskazaniem jako ich adresata Miasto G., jako właściciela infrastruktury i inwestora. Z tego względu dla usunięcia wątpliwości o jakie pozwolenia chodzi, zamiast słów: "przez przedsiębiorstwo" należałoby wpisać: "z winy przedsiębiorstwa udzielonych mu..." Przedsiębiorstwo nie może być karane sankcją cofnięcia zezwolenia, jeżeli pozwolenie (np. wodnoprawne) dotyczy innego podmiotu, a na zachowanie warunków jego trwałości Spółka nie ma wpływu.

Postanowienia decyzji o możliwości cofnięcia zezwolenia (pkt VII ust. 2 ppkt 5) i to bez odszkodowania (pkt VIII ust. 1 ppkt 5) w przypadku połączenia z innymi podmiotami, de facto uniemożliwia (lub co najmniej czyni bardzo ryzykownym) jakiekolwiek starania przedsiębiorstwa o przejęcie innych podmiotów, co może być racjonalnym i korzystnym gospodarczo posunięciem. Decyzja w tym względzie winna być pozostawiona Zarządowi Spółki, który prowadzi sprawy Spółki i reprezentuje Spółkę (art. 386 K.s.h.).

Prezydent Miasta G. wydając przedmiotową decyzję nie występuje ani w roli akcjonariusza Spółki "[...]", ani jako partner kontraktu z [...] stycznia 1993 r. Powoduje to brak możliwości narzucania Spółce określonych rozwiązań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] marca 2004 r., odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania, wyraziło pogląd, iż dokładne określenie w zezwoleniu terminów usunięcia uchybień jest niemożliwe. Organ wydający zezwolenie nie jest w stanie przewidzieć wszystkich ewentualnych uchybień powstałych na skutek rażącego - systematycznego niewywiązywania się przedsiębiorstwa z zadań określonych w zezwoleniu oraz w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, i z góry określić termin ich usunięcia. Organ nie jest też w stanie przewidzieć ewentualnych nieprawidłowości w stanie faktycznym niezgodnym z przepisami prawa i dlatego też nie może określić, jaki okres będzie niezbędny do ich usunięcia. Zatem zapis dotyczący cofnięcia zezwolenia w przypadku nieusunięcia uchybień w "wyznaczonym terminie" należy uznać za prawidłowy (dot. pkt VII ust. 2 ppkt 2, pkt VII ust. 3 ppkt 2 oraz pkt VIII ust. 1 pkt 2).

Kwestia cofnięcia zezwolenia w przypadku ostatecznej utraty przez przedsiębiorstwo zdolności wykonywania zadań objętych zezwoleniem (pkt VII ust. 2 ppkt 4 oraz pkt VIII ust. 1 ppkt 1), nie może odnosić się jedynie do cofnięcia zezwolenia w sytuacjach zaistniałych wyłącznie z winy przedsiębiorstwa, jak chce skarżący, nie jest bowiem możliwe aby przedsiębiorstwo, które utraciło zdolność wykonywania zadań mogło nadal prowadzić działalność.

Cofnięcie zezwolenia w przypadku podziału przedsiębiorstwa lub jego połączenia z innymi podmiotami (pkt VII ust. 2 ppkt 4 oraz pkt VIII ust. 1 ppkt 5) jest jak najbardziej uzasadnione, ponieważ zezwolenie wydawane jest określonemu podmiotowi spełniającemu w dacie jego wydawania określone warunki i każda zmiana (podział czy połączenie z innymi podmiotami) powoduje zmianę zarówno w sytuacji prawnej podmiotu (nie jest to już ten sam podmiot, któremu wydano zezwolenie), jak i w sytuacji faktycznej i sprawia, że w wyniku podziału czy połączenia powstał innym podmiot, niż określony w zezwoleniu.

W ocenie Kolegium nie jest wadliwy i sprzeczny ze statutem Spółki zapis decyzji stanowiący o konieczności uzyskiwania potwierdzenia kosztów działalności poprzez stosowną opinię organów kontrolnych Spółki (pkt IV ust. 3 ppkt 6). Rada nadzorcza jako organ kontrolny wykonuje kompetencje określone w art. 382 i 383 K.s.h.

Zdaniem Kolegium w ramach sprawowania przez radę nadzorczą stałego nadzoru nad działalnością spółki we wszystkich dziedzinach jej działalności (art. 382 § 1 K.s.h.), można uwzględnić również obowiązek potwierdzenia stosowną opinią ponoszonych i planowanych do poniesienia kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją i utrzymaniem urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych pod względem ich celowości i zasadności, jak postanowiono w pkt IV ust. 1 ppkt 6 zezwolenia.

"[...]" S.A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2003 r. w zakresie:

1. Punktu IV ust. 3 ppkt 6, dotyczącego konieczności potwierdzenia stosowną opinią organów kontrolnych Spółki, określonych w tym postanowieniu kosztów w toku procedury zatwierdzania taryf.

2. Punktu VII ust. 2 ppkt 5 i pkt VIII ust. 1 ppkt 5, dotyczącego wygaśnięcia lub cofnięcia zezwolenia (w tym i bez odszkodowania) w przypadku połączenia Spółki z innymi podmiotami.

zarzucając:

w zakresie wyżej wskazanym w pkt 1:

naruszenie art. 384 § 1 Kodeksu spółek handlowych w związku z art. 382 § 1, 3 i 4 i art. 383 § 1, art. 368 § 1 oraz § 14a ust. 4 Statutu Spółki,

naruszenie art. 27 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178),

naruszenie art. 20 ust. 1 do 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747),

w zakresie wyżej wskazanym w pkt 2:

naruszenie art. 368 § 1 K.s.h.,

naruszenie art. 27 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej i art. 16 ust. 1 do 3 w związku z art. 18 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które to naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy.

Spółka wnosząca skargę wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2003 r. w części opisanej wyżej celem:

wykreślenia w pkt IV ust. 3 ppkt 6 decyzji Prezydenta Miasta G. pozostałej części zdania, następującej po słowach: "celowości i zasadności",

wykreślenia w pkt VII ust. 2 ppkt 5 i pkt VIII ust. 1 ppkt 5 decyzji Prezydenta Miasta G. słów: "lub jego połączenia z innymi podmiotami";

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę Spółki Akcyjnej "[...]" wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r. w uzasadnieniu wyroku między innymi wskazał na następujące okoliczności. Spółka, na rzecz której wydano koncesję posiada 51% akcji w spółce akcyjnej zawiązanej z Gminą Miejską G., która posiada pozostałe 49% akcji. Spółka "[...]" powstała na bazie i kontynuuje działalność dawnego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w G. W akcie notarialnym utworzenia tej Spółki, na podstawie uchwały Rady Miejskiej G., ustalono treść statutu Spółki, siedzibę, przedmiot działania, wysokość kapitału akcyjnego i jego podział pomiędzy akcjonariuszy.

Zdaniem Sądu, art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wytycza kierunki wykładni poszczególnych rozwiązań przyjętych w przepisach tej ustawy. Celem tej ustawy jest również nałożenie na gminę określonych obowiązków w zakresie kontroli, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy gmina wykonuje w tym zakresie ustawowe zadania własne i z tytułu przekazania tych zadań w drodze koncesji na rzecz innego podmiotu, przysługują jej możliwości kontrolowania sposobu i prawidłowości wykonywania tych zadań.

Waga problematyki polegającej na zapewnieniu ludności odpowiedniej jakości wody, ciągłości jej dostaw i sprawnym działaniu w sytuacjach kryzysowych, wymaga odpowiednich zapisów w koncesji.

Zdaniem Sądu, całe zagadnienie, jakie występuje w niniejszej sprawie, sprowadza się w istocie do tego, czy ten szczególny rodzaj koncesji (zezwolenia) na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, może wprowadzać inne szczególne uprawnienia w zakresie kontroli działalności podmiotu na rzecz Gminy Miejskiej w G., jak również ograniczenia możliwości przekształcenia się tego podmiotu poprzez swobodne łączenie się. Istotnym zagadnieniem jest również to, czy mogą być to ograniczenia nieprzewidziane wprost w odrębnych ustawach, np. Kodeks spółek handlowych czy Prawo działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu szczególny charakter tej koncesji pozwala na obwarowanie kontroli jej realizacji takimi, zgodnymi z przepisami ustawy i jej wykładnią, rozwiązaniami, które nie są wprost przewidziane w zarzuconych w skardze przepisach Kodeksu spółek handlowych.

Bezzasadny jest zarzut dotyczący pkt IV ust. 3 ppkt 6 koncesji o konieczności uzyskiwania potwierdzenia kosztów działalności przez stosowną opinię organów kontrolnych Spółki. Przepis art. 382 K.s.h. stanowiący, że rada nadzorcza sprawuje stały nadzór nad działalnością Spółki we wszystkich dziedzinach jej działalności, może stanowić podstawę materialnoprawną wprowadzenia obowiązku o jakim mowa powyżej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego (pkt VII ust. 2 ppkt 5 i pkt VIII ust. 1 ppkt 5 koncesji) wygaśnięcia lub cofnięcia zezwolenia, w tym również bez odszkodowania, w przypadku połączenia Spółki z innymi podmiotami wskazać należy art. 18 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania koncesji. Zgodnie z ww. przepisem zezwolenie powinno określać warunki jego cofnięcia oraz przypadki kiedy zezwolenie może być cofnięte bez odszkodowania, nie wskazując w jakich przypadkach miałoby to nastąpić.

Zezwolenie podmiotowi, który uzyskał taką szczególną koncesję na takie przekształcenia organizacyjne i kapitałowe, powodowałoby konsekwencję przeniesienia koncesji na innym podmiot, niepodlegający takiej kontroli Gminy Miasta G., jak "[...]" S.A., której Miasto jest udziałowcem w 49%.

Przywołany w skardze przepis art. 27 ust. 2 Prawa działalności gospodarczej przewidywał, że organy zezwalające oraz wszelkie warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniami, a także tryb wydawania, odmowy wydania i cofania zezwoleń określają przepisy odrębnych ustaw, o ile niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. W związku z powyższym, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) stanowiąca podstawę wydania koncesji, będąca odrębną ustawą, może zezwalać na wprowadzanie ograniczeń w decyzji zaskarżanej do Sądu.

Zmiany wprowadzone później do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), wzmacniają pozycję gminy w zakresie możliwości skutecznej kontroli podmiotu prowadzącego tę działalność oraz ograniczenia jego uprawnień wynikających z konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Z powyższych przyczyn, nie stwierdzając, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) powołanej dalej jako p.p.s.a., oddalił skargę.

Spółka Akcyjna "[...]", reprezentowana przez pełnomocnika, od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2006 r. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego:

przez niewłaściwe zastosowanie art. 384 § 1 Kodeksu spółek handlowych (K.s.h.), art. 383 § 1 i 2 K.s.h. i art. 368 § 1 K.s.h. w związku z § 14a ust. 4 Statutu skarżącej Spółki,

poprzez nieuwzględnienie przez Sąd dyspozycji powołanych przepisów,

art. 382 § 1, 3 i 4 K.s.h. przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepisy tego artykułu mogą stanowić samodzielną podstawę do wprowadzenia "obowiązku w koncesji",

przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178) w związku z art. 22 Konstytucji RP,

poprzez nieuwzględnienie przez Sąd dyspozycji powołanych wyżej przepisów,

art. 27 ust. 2 tej ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten stanowi podstawę prawną do nałożenia na wnioskodawcę w zezwoleniu zaskarżonych obowiązków i ograniczeń,

przez niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747),

przez nieuwzględnienie przez Sąd dyspozycji powołanych przepisów,

przez błędną wykładnię art. 1, 3 i 18 (w szczególności pkt 8) ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747),

poprzez przyjęcie, że przepisy te pozwalają na wprowadzenie do zezwolenia zakazu łączenia się z innymi podmiotami pod rygorem wygaśnięcia lub wycofania zezwolenia;

2) naruszenie przepisów postępowania:

art. 141 § 4 p.p.s.a.

poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów naruszenia konkretnych przepisów Kodeksu spółek handlowych, ustawy - Prawo działalności gospodarczej i ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazanych w skardze z dnia 7 kwietnia 2004 r.

oraz

art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

poprzez oddalenie skargi i przyjęcie stanu sprawy bez uwzględnienia treści Statutu skarżącej Spółki,

które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując w skardze kasacyjnej na powyższe podstawy, wnosi się o:

uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pełnomocnik Miasta G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 18 września 2006 r.) skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, na co wskazują zarzuty w niej podniesione i przedstawiona w uzasadnieniu argumentacja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżany akt powinien przeprowadzić rzetelną, wszechstronną i wyczerpującą analizę stanu prawnego sprawy w celu ustalenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co stanowi istotę wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269), czego niestety zabrakło w niniejszej sprawie, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się i nie przeanalizował wszystkich przepisów, które wskazano w skardze w związku z podnoszonymi tam zarzutami, co w konsekwencji nie pozwoliło na wszechstronne i wyczerpujące zbadania zaskarżonej decyzji pod względem ewentualnych naruszeń prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.). Wytłumaczeniem tego nie może też być brzmienie art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie jest "związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", bowiem wykładnia tego przepisu powinna raczej zmierzać do rozszerzenia i pogłębienia zakresu sądowej kontroli w granicach danej sprawy, a nie jego zawężania. Poza tym, zgodnie z brzmieniem tego przepisu, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną przy rozstrzyganiu (orzekaniu), co nie zwalnia Sądu z pełnego rozpoznania skargi przed wydaniem orzeczenia. W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów postępowania zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadniony.

Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jako zadania polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (gminy), należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Dz. U. Nr 72, poz. 747 [u.z.z.w.w.] w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Jako jedną z form prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego gospodarki komunalnej, ustawodawca przewidział spółki prawa handlowego (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne), które zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z poźn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.g.k., jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć, a także mogą przystępować do takich spółek.

Do spółek wykonujących zadania gospodarki komunalnej, z zastrzeżeniami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej (u.g.k.), zastosowanie mają przepisy Kodeksu spółek handlowych (k.s.h.).

Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków należy do gospodarki komunalnej, ponieważ są to zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (M. Krzyszczak, Nowa ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, "Monitor Prawniczy" 2002, nr 7, s. 310).

Działalność gospodarcza polegająca na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które zgodnie z art. 2 pkt 4 u.z.z.w.w., w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej (ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm. [u.p.d.g.]) oznacza przedsiębiorcę.

Na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wymagane jest uzyskanie zezwolenia (art. 16 ust. 1 u.z.z.w.w.), a ponieważ jest to także działalność gospodarcza, w sprawach tych mają jednocześnie w pewnym zakresie zastosowanie przepisy ww. ustawy - Prawo działalności gospodarczej (u.p.d.g.).

Generalne zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, zostały zawarte w rozdziale 4 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, natomiast kwestie szczegółowe dotyczące organów wydających zezwolenia, warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniami, trybu wydawania, odmowy wydania i cofania zezwoleń określają przepisy odrębnych ustaw, o ile niniejsza ustawa nie stanowi inaczej (art. 27 ust. 2 u.p.d.g.). Taką odrębną ustawą jest ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, której przepisy w niniejszej sprawie, dotyczącej wydania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zapatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków mają zastosowanie w pierwszej kolejności jako lex specialis, o ile ustawa - Prawo działalności gospodarczej nie stanowi inaczej.

Powyżej wyrażana zasada dająca pierwszeństwo przepisom odrębnej ustawy, o ile ustawa - Prawo działalności gospodarczej nie stanowi inaczej, powinna znaleźć zastosowanie przy rozpoznaniu zarzutów dotyczących warunków cofnięcia zezwolenia i cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania (pkt VII ust. 2 ppkt 5 i pkt VIII ust. 1 ppkt 5 decyzji pierwszej instancji). Zgodnie z art. 18 pkt 8 i 9 u.z.z.w.w. warunki, o których tam mowa, powinny być określone w zezwoleniu (decyzji), sama ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków warunków tych też nie określa. W takim razie Prezydent Miasta G. w swojej decyzji ustalając warunki cofnięcia zezwolenia i cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania, powinien określić je w oparciu o przepis art. 32 u.p.d.g., nie wykraczając poza wymienione tam przypadki, aby nie naruszyć zasady wynikającej z przepisu art. 27 ust., 2 u.p.d.g (H. Palarz, Zadania gminy jako regulatora rynku wodociągowo-kanalizacyjnego, PUG 2003, nr 1, s. 13; B. Popowska, Zezwolenia a swoboda działalności gospodarczej, RPEiS 2005, nr 4, s. 23).

Jak wynika z powyższych rozważań, wydając zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, oprócz przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, należy mieć na uwadze również przepisy Kodeksu spółek handlowych i Prawa działalności gospodarczej, bowiem w przeciwnym razie, jak w tym przypadku, można narazić się na uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 5 u.p.d.g., czy też art. 22 Konstytucji RP. I pod tym kątem Sąd pierwszej instancji powinien przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji.

Nie można zgodzić się z poglądem, który legł u podstaw rozważań Sądu, że mamy w tym przypadku do czynienia ze "szczególnym rodzajem koncesji (zezwolenia)", co upoważnia organ wydający zezwolenie do wprowadzania w decyzji (zezwoleniu) ograniczeń nieprzewidzianych w Kodeksie spółek handlowych czy Prawie działalności gospodarczej. Jest to pogląd nieznajdujący żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach, a ponadto ryzykowny zważywszy na fakt, że zezwolenie dotyczy wykonywania zadania własnego gminy, na wykonywanie tego zadania przez inny podmiot wymagane jest zezwolenie Prezydenta Miasta G. (organu wykonawczego gminy), a poza tym Miasto G. jest jednym z dwu akcjonariuszy Spółki Akcyjnej "[...]". Tak więc wszystkie uprawnienia władcze w sferze publicznoprawnej (wydanie zezwolenia, cofnięcie zezwolenia, kontrola wykonywania zezwolenia) należą do organu wykonawczego gminy (prezydent Miasta G.). Poza tym, gmina (Miasto G.) jako akcjonariusz Spółki Akcyjnej "[...]", ma możliwość kontroli tej Spółki w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych, czego jednak nie można łączyć, tak ja to uczyniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z uprawnieniami władczymi, jakie przysługują Prezydentowi Miasta G., wynikającymi z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zezwolenie zgodnie z poglądami doktryny, jest aktem administracyjnym o charakterze związanym w przeciwieństwie do koncesji mającej charakter uznaniowy. Tym samym ubiegającemu się o wydanie zezwolenia służy prawo podmiotowe w tym zakresie, jeżeli spełnia wszystkie ustawowo określone warunki (M. Pawełczyk, Prawo działalności gospodarczej - uwagi krytyczne, "Rejent" 2001, nr 3, s. 88; M. Zdyb, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Zakamycze 2000; W. Kubala, Zezwolenie na wykonywanie działalności gospodarczej, "Monitor Prawniczy" 2000, nr 7, s. 417). W tej sytuacji organ zezwalający (art. 4 pkt 2 u.p.d.g.) ma obowiązek wydania zezwolenia na wykonywanie danej działalności gospodarczej, po sprawdzeniu, że spełnione zostały przez wnioskodawcę wszystkie wymagane prawem warunki (K. Majewska-Otawska, Zezwolenie w świetle prawa działalności gospodarczej, RPEiS 2002, nr 2, s. 105).

Miasto G. jako wspólnota samorządowa ma oczywisty interes w tym, aby przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonujące określone zadania na rzecz tej jednostki samorządu terytorialnego, działało prawidłowo z korzyścią dla miasta. Jednak Prezydent Miasta G. jako organ wykonawczy gminy w ramach posiadanych kompetencji, nie może ingerować w sferę gospodarczą, rozwój i kształt przedsiębiorstwa jako podmiotu gospodarczego (spółki prawa handlowego), przy użyciu instrumentów władczych, zamieszczając w decyzji (zezwoleniu) postanowienia wprowadzające ograniczenia bądź narzucające Spółce określone zachowania, które nie wynikają z ustaw (u.z.z.w.w., u.p.d.g., K.s.h.). Miasto G. jako akcjonariusz Spółki Akcyjnej "[...]" w powyższym zakresie powinno korzystać z instrumentów prawnych, jakie z tego tytułu, wynikają z przepisów Kodeksu spółek handlowych.

W związku z powyższym należy również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1 skargi kasacyjnej) przez to, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił właściwych relacji i zależności pomiędzy przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków a ustawami - Prawo działalności gospodarczej i Kodeks spółek handlowych, błędnie przyjmując, iż decyzja kontrolowana przez Sąd w niniejszej sprawie jest szczególnym rodzajem zezwolenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.