Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1655/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, , Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. K.k – Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. K. – Ł. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez E. K.-Ł. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. nr [...], wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. K.k-Ł. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w P.. Decyzja ta stała się ostateczna.

W wyniku przeprowadzonego na wniosek uczestniczki – M. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty G., w dniu [...] listopada 2010 r. została wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja znak: [...], którą organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2010 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że zakwestionowane pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem zapisu planu miejscowego dotyczącego maksymalnej powierzchni zabudowy działki oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r. była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym już wyrokiem z [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2513/10 skargę E. K.-Ł. oddalił.

Następnie, z akt sprawy wynika, iż w związku z interwencją M. Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zawiadomił pismem z 9 lutego 2011 r. strony postępowania o zamiarze dokonania kontroli zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonywania rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego przez E. K.-Ł. na działce nr ewid. [...] w P.. I dalej, postanowieniem z [...] marca 2011 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał E. K.-Ł. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku powyżej opisanego, wykonywanych (jak wskazał) po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na rozbudowę, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę. Orzekł również o zabezpieczeniu wykonanych robót w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Następnie, decyzją z [...] kwietnia 2010 r. (zamiast: z 2011 r.) nr [...], organ powiatowy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w nawiązaniu do art. 51 Prawa budowlanego umorzył postępowania sprawie robót budowlanych realizowanych prze E. K.-Ł. przy rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. K.w P., jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, że w sytuacji, gdy inwestycję realizowano w dacie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, którą później wycofano z obrotu prawnego, jak w przedmiotowym przypadku, dalsze postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Jednak przypadki wymienione w art. 51 ust. 1 nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Roboty wykonywano w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem. Brak jest więc podstaw do nakazania rozbiórki wykonanej części rozbudowy, czy doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Nie ma również podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bo nie stwierdzono odstępstwa od projektu w trakcie budowy. Organ wskazał w efekcie, że roboty zostały wstrzymane, lecz brak jest podstawy prawnej do ich wznowienia. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stosuje się (jak przy tym zaznaczył), po spełnieniu przez inwestora wymagań określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3. W dalszej części uzasadnienia organ powiatowy wskazał, że inwestor winien wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, w oparciu o art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazana decyzja stała się ostateczna.

E. K.-Ł. stosują się do ww. decyzji organu powiatowego, pismem z 13 grudnia 2011 r. wniosła do Starosty G. o wydanie pozwolenia na dokończenie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego.

Pismem z 10 lutego 2012 r. Starosta G. działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek skarżącej do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu przywołał przepis art. 37 ust. 2 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 84/10. Stwierdził, że właściwym do wydania pozwolenia na wznowienie robót jest organ nadzoru budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., po otrzymaniu ww. pisma inwestorki od organu architektoniczno-budowlanego, zawiadomił pismem z 29 lutego 2012 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na roboty budowlane polegające na dokończeniu rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego. Następnie, decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] -na podstawie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego- odmówił wydania pozwolenia na roboty budowlane polegające na dokończeniu rozbudowy ww. obiektu, na działce nr ewid. [...] i [...] w P.. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że nie posiada podstawy prawnej, w oparciu o którą mogłaby być wydana decyzja zezwalająca na wykonanie robót polegających na zakończeniu rozbudowy. Wskazał, że tego rodzaju pozwolenie przewiduje tylko art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, ale w przedmiotowej sprawie nie ma on zastosowania. Wskazany przepis stosuje się bowiem po spełnieniu przez inwestora wymagań określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli gdy wymagane jest przedstawienie projektu zamiennego, a w sprawie brak jest podstaw do nakazania opracowania projektu budowlanego zamiennego. Inwestycja była kontrolowana w trakcie jej realizacji i nigdy nie stwierdzono odstępstw od wydanego ostatecznego pozwolenia na budowę. Powyższe, jak wskazał organ, znajduje odzwierciedlenie w postanowieniu NSA z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OW 84/10.

Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez E. K.-Ł. oraz przez M. Z..

Po rozpatrzeniu odwołania inwestorki oraz uczestniczki postępowania – M. Z., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą -na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.- uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie wszczęte przez organ I instancji w wyniku przekazania przez Starostę Powiatu G. wniosku E. K.-Ł. z [...] grudnia 2011 r. w sprawie wydania pozwolenia na dokończenie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w P.. W uzasadnieniu orzeczenia organ w pierwszej kolejności wskazał na decyzję organu powiatowego z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i stwierdził, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało ostatecznie zakończone. Wskazał też, że z uwagi na wstrzymanie prac po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, w sprawie nie można mówić o zaistnieniu okoliczności, które uzasadniałyby działanie organu nadzoru budowlanego. E. K.-Ł. w celu kontynuowania robót zobowiązana była do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorka wystąpiła o takie pozwolenie, ale jej wniosek wadliwie został przekazany przez Starostę do załatwienia organowi nadzoru budowlanego. To Starosta zobowiązany był do jego załatwienia, a zastosowanie przez ten organ instytucji przekazania należy ocenić jako niewłaściwe. W konsekwencji, organ odwoławczy przyjął, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, albowiem sprawa objęta wnioskiem E. K.-. nie należy do właściwości rzeczowej PINB w G.. Powyższe potwierdza, jak wskazał organ odwoławczy, stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym "uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest konieczne, niezależnie od tego, na jakim etapie robót budowlanych pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego (...). Wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę należy do kompetencji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jedynie w przypadku, gdy w sprawie prowadzone było postępowanie dotyczące istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r., skarżąca – E. K.-Ł. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji poprzedzającej jej wydanie. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

-naruszenie prawa materialnego, a to art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organy nadzoru budowlanego są niewłaściwe w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy stwierdzona została nieważność poprzedniej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku;

-rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót stało się bezprzedmiotowe z uwagi na (błędne) przekonanie organu o swojej niewłaściwości;

-rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 § 3 pkt 2 tej ustawy poprzez całkowite zignorowanie przez organy obu instancji obowiązku przekazania spawy według właściwości (jeśli uznawały się za niewłaściwe) lub, alternatywnie – wystąpienia z wnioskiem o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego przez sąd administracyjny (jeśli uznając się za niewłaściwe zaniechały przekazania sprawy z powrotem organowi administracji architektoniczno-budowlanej);

-naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się przez [...] WINB do powtórzenia argumentacji PINB w G., podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno wszechstronnie wyjaśniać podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie, a w szczególności odnosić się do zarzutów skarżącej z odwołania.

W uzasadnieniu skargi tak postawione zarzuty zostały rozwinięte. W kontekście zarzutu dotyczącego naruszenia norm prawa materialnego skarżąca wskazała w szczególności na to, iż stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji jest sprzeczne z art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 81 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa budowlanego. Wynika to nie tylko z literalnego brzmienia tych przepisów, lecz także z powołanego już w odwołaniu postanowienia NSA z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OW 84/10. Skarżąca wskazała również na wyrok WSA w Olsztynie z 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 945/07. W efekcie stwierdziła, iż art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje m. in. wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której dotychczas realizowano inwestycję. Właściwym do wydania takiego pozwolenia przewidzianego w art. 51 ust. 4, do którego ww. art. 37 ust. 2 odsyła, jest zaś organ nadzoru budowlanego, a nie organ architektoniczno-budowlany.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Sąd podzielił zarzuty w niej podniesione i w konsekwencji za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz -na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270)- także decyzji ją poprzedzającej z [...] kwietnia 2012 r., jak i decyzji organu powiatowego z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (data widniejąca na decyzji, błędna bo winno być 2011 r.). Sąd przyjął przy tym, iż ostatnia z wymienionych decyzji (z [...] kwietnia 2010 r.) wydana została w granicach tej samej sprawy, dotyczącej legalizacji inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przed wskazaniem przyczyn, które zaważyły na uwzględnieniu skargi wskazać trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] WINB z [...] maja 2012 r., którą organ uchylił zaskarżoną decyzję organu powiatowego z [...] grudnia 2012 r. i umorzył postępowanie przed tym organem, wszczęte (jak podał) wnioskiem skarżącej przekazanym do organu powiatowego przy piśmie z 10 lutego 2012 r. i w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez Starostę Powiatu G.. Organ II instancji przyjął, że organ nadzoru budowlanego nie był właściwy rzeczowo do załatwienia ww. wniosku, zawierającego żądanie wydania pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych. Do takiej samej konkluzji doszedł organ powiatowy w decyzji wydanej w sprawie w I instancji, w dniu [...] kwietnia 2012 r., przy czym organ ten orzekł o odmowie wydania pozwolenia na roboty budowlane polegające na dokończeniu rozbudowy budynku, przywołując w podstawie prawnej art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Oba ww. organy orzekające w sprawie uznały, że decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych przewidziana w art. 51 ust. 4 w okolicznościach sprawy nie może być wydana, albowiem zastosowanie tego przepisu wiąże się z uprzednim stwierdzeniem istotnych odstępstw od projektu budowlanego i zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co w sprawie nie miało miejsca. Taki też pogląd zaprezentował organ powiatowy w decyzji z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], umarzając postępowanie w sprawie robót budowlanych realizowanych przez E. K.-Ł..

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż skarżąca realizowała inwestycję polegającą na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego ze zmianą sposobu użytkowania (na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej), zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P., na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 2008 r. Realizując inwestycję E. k.-Ł. nie odstąpiła od zatwierdzonego projektu budowlanego, co potwierdził organ powiatowy decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...]. Wskazane pozwolenie na budowę, mocą ostatecznej decyzji GINB z [...] listopada 2010 r. zostało jednak wyeliminowane -w trybie stwierdzenia nieważności- z obrotu prawnego. Wskazana decyzja GINB była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2513/10 uznał tę decyzję za prawidłową. W takich też okolicznościach organy nadzoru budowlanego przyjęły, że nie są właściwe do wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a w efekcie również pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przewidzianego w art. 51 ust. 4 tej ustawy.

Poglądów zaprezentowanych w ww. orzeczeniach organów obu instancji nie sposób w okolicznościach sprawy uznać za prawidłowe, zgodne z obowiązującymi przepisami i ich wykładnią.

Przede wszystkim wskazać należy, iż bezspornym w niniejszej sprawie jest, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji (polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego ze zmianą sposobu jego użytkowania) została usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, co miało miejsce po rozpoczęciu inwestycji, ale przed jej całkowitym zrealizowaniem. W takich okolicznościach organ nadzoru budowlanego miał nie tylko prawo, ale obowiązek przeprowadzić postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, mające zastosowanie m. in. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (v. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Obowiązany był więc w pierwszej kolejności ustalić, czy wykonane prace mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Utrata mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę ma bowiem z jednej strony ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej podlegającej przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z drugiej zaś oznacza potrzebę legalizacja wykonanych robót i ewentualne wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych, a jest to możliwe tylko wówczas, gdy doprowadzi to do powstania obiektu zgodnego z prawem. Temu też służy procedura określona w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a oprócz obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ustawodawca przewidział w niej również i inne możliwości. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie zobligowany był więc ustalić stan zrealizowanej nieruchomości oraz wziąć pod uwagę te okoliczności, które zaważyły na stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. W kontekście tych okoliczności winien był rozważyć możliwość zalegalizowania wykonanych robót, a w dalszej kolejności – możliwość wydania pozwolenia na kontynuację inwestycji. Tylko we wskazanym trybie możliwa bowiem jest naprawa wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu odpowiadającego przepisom prawa (w tym prawa miejscowego). Reasumując, niniejsza sprawa wymagała zastosowania przepisów art. 51 Prawa budowlanego i w kontekście tych regulacji prawnych rozważenia możliwości doprowadzenia budynku do stanu odpowiadającego prawu, albowiem nie każde wykonane roboty da się doprowadzić do takiego stanu.

Powyższego zupełnie nie dostrzegł organ powiatowy orzekający w sprawie. Wprawdzie przyjął, że należy zastosować wskazany tryb z art. 50-50 Prawa budowlanego, wydał też postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na mocy art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ale już nie znalazł podstaw do zastosowania żadnego z przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dokonując takiej oceny zupełnie pominął i nie rozważył okoliczności, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (i mogą mieć znaczenie dla ustalenia możliwości legalizacji inwestycji). Nie wziął też pod uwagę, że inwestycja winna być doprowadzona do stanu właściwego, zgodnego z obowiązującymi obecnie (tj. w dacie orzekania przez ten organ w omawianym trybie) przepisami prawa. Błędna ocena organu powiatowego skutkowała w sprawie błędnymi rozstrzygnięciami tego organu z [...] kwietnia 2010 r. oraz z [...] kwietnia 2012 r.

Należało zaś bezspornie wszcząć postępowanie naprawcze, niezależnie od tego, czy wystąpiła o to jedna ze stron postępowania, czy też nie, i doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W tym też celu konieczne mogło okazać się wydanie pozwolenia na kontynuację robót, a umożliwia to -dokładnie w takiej sytuacji jak analizowana- przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

Zauważyć przy tym trzeba, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że nowe pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wydaje organ architektoniczno-budowlany, natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, dla którego właściwą podstawą jest przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego – organ nadzoru budowlanego (zob. J. Dessoulavy – Śliwiński [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 459). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2001 r., sygn. OPS 9/01 (ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 59), przywołanej m. in. w postanowieniu NSA z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OW 84/10, na które powołały się tak organy jak i skarżąca, zwrócono uwagę, że pozornie mogłoby się wydawać, iż skoro uchylono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też decyzja o pozwoleniu wygasła, to obowiązkiem inwestora jest poczynienie starań o uzyskanie nowego pozwolenia na budowę. Tak jednak nie jest. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. W postanowieniu wymienionym powyżej, NSA powołując się na powyższą uchwałę wskazał w konsekwencji na to, że pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, podejmuje organ nadzoru budowlanego także wówczas, gdy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której doszło do wykonania określonych robót budowlanych.

Zatem, kierując się powyższym należało przyjąć, iż w okolicznościach sprawy możliwe jest wydanie jedynie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (a nie pozwolenia na budowę), a organem właściwym w tej materii jest organ nadzoru budowlanego. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, iż inwestor nie odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie łączy bowiem zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Przewiduje natomiast szczególną sytuację wymagającą uzyskania pozwolenia na kontynuację robót, powstałą na skutek wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, po rozpoczęciu już inwestycji.

Z tych też przyczyn Sąd za całkowicie chybione i niezrozumiałe uznał stanowisko organu wojewódzkiego zawarte w zaskarżonej decyzji, jak i organu powiatowego w ww. orzeczeniach.

Organy orzekające w sprawie przede wszystkim dokonały błędnej wykładni art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wiążąc jego stosowanie tylko z uprzednim wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3, i nie dostrzegając treści art. 37 ust. 2 omawianej ustawy. Takiej interpretacji dokonał zarówno organ powiatowy, jak i organ odwoławczy. Ten ostatni błędnie powołał się przy tym na przepis art. 105 § 1 k.p.a. i błędnie w zw. z tą regulacją zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - przyjmując, że sprawa była bezprzedmiotowa od początku i wiążąc bezprzedmiotowość postępowania z brakiem właściwości rzeczowej po stronie organu nadzoru budowlanego. Podniesione w skardze w tym kontekście zarzuty Sąd w pełni podziela. Sąd zauważa nadto, iż celem postępowania administracyjnego jest zawsze merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie takiej decyzji. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie jest natomiast ostatecznością, albowiem decyzja tego rodzaju zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron w danej sprawie. Przy czym, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania może okazać się konieczne w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte przez niewłaściwy organ, ale taka sytuacja -wbrew wywodom organu odwoławczego- nie miała miejsca w niniejszym przypadku.

W ocenie Sądu, słusznie również podniesiono w skardze, że skoro sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej złożonym do Starosty Powiatu G. i przekazanym następnie w trybie art. 65 § 1 k.p.a., to należało zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w G. a Starostą Powiatu G.. O zaistnieniu w sprawie sporu kompetencyjnego (o charakterze negatywnym) pomiędzy ww. organami świadczą bowiem stanowiska tych organów uwidocznione w aktach sprawy, z których wynika, iż żaden z nich nie uznaje się za właściwy rzeczowo do wydania pozwolenia przewidzianego w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Pogląd w tej kwestii organ nadzoru budowlanego przedstawił już w decyzji z [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Natomiast Starosta Powiatu G., pomimo wyrażonego w ww. orzeczeniu stanowiska PINB w G. (skutkującego wystąpieniem skarżącej z odpowiednim wnioskiem do organu architektoniczno-budowlanego), przekazał sprawę E. K.-Ł. do załatwienia organowi nadzoru budowlanego. Organ II instancji, w takich okolicznościach sprawy winien był spowodować rozpatrzenie zaistniałego sporu kompetencyjnego przez sąd administracyjny, zamiast swoim rozstrzygnięciem zamykać skarżącej drogę do merytorycznego załatwienia sprawy, tylko z powodu błędnego przekonania o braku właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego do prowadzenia niniejszej sprawy. Swoim orzeczeniem w konsekwencji doprowadził do takiej sytuacji, w której żaden z organów (ani organ architektoniczny, ani organ nadzoru budowlanego), nie poczuwał się do merytorycznego załatwienia sprawy inwestycji nie ukończonej, nie doprowadzonej do stanu zgodnego z prawem i -co więcej- w chwili obecnej pozostającej bez dokumentacji budowlanej.

Konkludując, okoliczności sprawy z pewnością nie dawały podstaw do umorzenia postępowania, czy też odmowy wydania pozwolenia na kontynuowanie robót tylko z tej przyczyny, że nie pozwala na to przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, którego stosowanie błędnie łączono wyłącznie z normą przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, pomijają przy tym zapis art. 37 ust. 2.

Na koniec dostrzec należy, że na rozprawie przed Sądem w dniu 12 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż skarżąca wystąpiła ponownie do PINB w G. o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, i w związku z tym wnioskiem organ powiatowy zwrócił się do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (pomiędzy Starostą Powiatu G. a tym organem). Sprawa zawisła pod sygn. akt II OW 133/12 i została załatwiona postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Trzeba zatem dostrzec, iż we wskazanym postanowieniu NSA przyjął, że skoro stosownie do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, to w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, tj. kiedy roboty budowlane zostały już rozpoczęte i częściowo wykonane, prowadzenie dalszych prac może nastąpić po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. NSA wskazał przy tym, że z przepisu art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, określającego właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego wynika, iż decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót, o której mowa w art. 51 ust. 4 niniejszej ustawy, wydaje jako organ I instancji powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

Orzekając ponownie w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. powinien uwzględnić powyższe uwagi Sądu i przeprowadzić postępowanie naprawcze, przewidziane w art. 50-51 Prawa budowlanego.

Winien przy tym w pierwszej kolejności -w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego- rozważyć, czy w ogóle możliwym jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem (i jakiego typu roboty w tym celu należy przeprowadzić).

Winien przy tym wziąć pod uwagę te nieprawidłowości, które spowodowały stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Przypomnieć zaś trzeba, iż stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał m. in. na niezgodność z planem miejscowym podnosząc, iż powierzchnia zabudowy przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy o ponad 26 procent. GINB wskazał także na rażące naruszenie § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w związku z usytuowaniem ściany budynku bezpośrednio przy granicy.

W końcu, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego winien rozważyć zastosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i udzielenie skarżącej na jego podstawie pozwolenia na kontynuację inwestycji.

Dokonując oceny w sprawie organ winien mieć na względzie, że postępowanie przewidziane w ww. art. 50 - 51 Prawa budowlanego ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, tj. z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania przez ten organ. Dotyczy to także zgodności inwestycji z ww. § 12, jak i postanowieniami aktualnego na tym terenie planu miejscowego.

Z tych też przyczyn Sąd orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ww. ustawy.