Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 820/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 30c ust. 1, ust. 3  pkt 1,  art. 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Józef Kremis, Sędziowie Sędzia NSA Sędzia NSA Anna Moskała, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi "A" w B. na czynność Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. "A" w B. złożyło wniosek o dofinansowanie projektu "Poszerzenie oferty turystyki kulturowej D. S. poprzez remont [...] oraz poprawę infrastruktury technicznej [...] w B." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata [...] w ramach naboru [...] – "Turystyka kulturowa -na szlakach"

W pisemnej odpowiedzi Nr [...] z dnia [...] r. , Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego (Departament Regionalnego Programu Operacyjnego) Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. poinformował o konieczności dokonania we wniosku szeregu, szczegółowo wymienionych w tym piśmie poprawek formalnych.

Poprawiony wniosek "A" złożyło w dniu [...] r.

Pismem datowanym na dzień [...] r. Nr [...], Dyrektor Wydziału Wdrażania RPO Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. poinformował wnioskodawcę, że wniosek spełnia wszystkie kryteria oceny formalnej zawarte w kryteriach wyboru operacji w ramach RPO WD przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WD i został przekazany do oceny merytorycznej dokonywanej przez Komisję Oceny Projektów.

Pismem Dyrektora Wydziału Wdrażania RPO Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. z dnia [...] r. nr [...], poinformowano "A" z siedziba w B. o negatywnym wyniku oceny merytorycznej projektu nr [...], pn. "Poszerzenie oferty turystyki kulturowej D. S. poprzez remont [...] oraz poprawę infrastruktury technicznej [...] w B. wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania w zakresie spraw proceduralnych oraz merytorycznych, Uzasadnieniem negatywnej oceny merytorycznej wniosku, było niespełnienie następujących kluczowych kryteriów oceny merytorycznej projektu, zawartych w "Kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach RPO WD", przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WD [...]:

- kryterium nr 1 "Sytuacja finansowa wnioskodawcy" [sekcja 2 "Zdolność finansowa, operacyjna (instytucjonalna); (dotyczy beneficjenta)], według ekspertów wnioskodawca nie posiada środków na inwestycję, a załącznik nr [...] do wniosku oraz oświadczenie z dnia [...]r. nie przedstawiają sytuacji finansowej wnioskodawcy,

-kryterium nr 4 "Poprawność i mierzalność wskaźników" [sekcja 3 "Metodologia/jakość zarządzania projektem/cel projektu; (dotyczy projektu)], według ekspertów nieprawidłowo dobrano wskaźniki do projektu, wskaźnik produktu 236 – liczba obiektów zabytkowych nie odpowiada opisowi we wniosku, brak wskaźnika produktu 233 – kubatura obiektów zabytkowych, występuje rozbieżności w dokumentach dotyczących wskaźnika zatrudnienia kobiet, a polityki horyzontalnej dotyczącej równości, w studium wykonalności napisano, że etat dla kobiety jest niepewny więc ten wskaźnik jest zagrożony,

- kryterium nr 4 "Źródła finansowania projektu" według ekspertów wnioskodawca nie posiada środków na inwestycję, w studium wykonalności brak szerszych opisów o możliwościach finansowych wnioskodawcy, brak gwarancji realizacji projektu na podstawie źródeł finansowania w studium wykonalności, brak opisów wkładu krajowego niepublicznego – środki prywatne i kryterium nr "Założenia do prognoz ekonomicznych i finansowych" [sekcja 4 "Kosztorys i efektywność kosztowa; (dotyczy projektu)"], według ekspertów opisy są bardzo zdawkowe i lakoniczne w powiązaniu z brakiem posiadanych środków na inwestycje, brak źródeł weryfikacji.

Od negatywnej oceny projektu wnioskodawca, pismem z dnia [...] r. złożył odwołanie. Zdaniem wnioskodawcy, nierzetelnie przeprowadzono procedurę oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie, ponieważ w jej trakcie nie wykorzystano możliwości zadania pytań uzupełniających do wniosku, które mogłyby wyjaśnić wątpliwości dotyczące przedmiotowego projektu. Odwołanie dotyczy więc aspektu proceduralnego, jak i merytorycznego. W ocenie odwołującego jego zdolność finansowa i operacyjna została określona w obowiązkowych załącznikach. Dla strony niezrozumiałe jest, iż z oświadczenia o posiadaniu środków na realizację przedmiotowego zadania można było wywnioskować, że środków tych nie będzie. Odwołujący wyjaśnił, że przedmiotowy projekt będzie finansowany ze środków własnych wnioskodawcy, co zostało przedstawione w dokumentach dołączonych do wniosku o dofinansowanie, a forma i zakres załączników dotyczących kwestii finansowych zostały pozytywnie ocenione na etapie oceny formalnej wniosków o dofinansowanie. Podniósł, że wskaźniki realizacji projektu zostały wybrane z listy wskaźników obowiązkowych RPO WD. Zdaniem odwołującego, wskaźniki te, są osiągalne i w dobry sposób odzwierciedlają założone cele projektu i wystarczająco opisują rezultaty i produkty realizacji projektu, a wybór tych wskaźników został pozytywnie zweryfikowany na etapie oceny formalnej wniosków o dofinansowanie. Natomiast w wyniku realizacji projektu zostanie zatrudniona jedna osoba (kobieta), co zostało wyraźnie zapisane w studium wykonalności i we wniosku o dofinansowanie.

Wnioskodawca wniósł więc o ponowną ocenę merytoryczną przedmiotowego projektu.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] r. (nr [...]) Dyrektor Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. na podstawie art. 60 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s.25, z późn. zm.) oraz art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 i art. 30b ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) i pkt 1.5.2 Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata [...], po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy nie uwzględnił odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia dotyczącego aspektu proceduralnego sprawy podniósł, że zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO WD [...], przyjętego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] r.,w wersji aktualnej w dniu ogłoszenia o naborze, [pkt 1.5 - Opis systemu wyboru projektów w ramach RPO WD, ppkt 1.5.1. lit. a) Tryb dokonywania wyboru projektów w ramach RPO WD - tryb konkursowy] oraz zgodnie z zapisami Poradnika dla Beneficjenta w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata [...] z wyłączeniem Działania 1.1 i 1.2 oraz Priorytetu 10 (wersja z dnia [...] r.) - rozdział 6.5 Ocena merytoryczna - członkowie Komisji Oceny Projektów w trakcie oceny merytorycznej, w przypadku pojawienia się wątpliwości, mogą zwrócić się do wnioskodawcy poprzez IZ RPO WD z prośbą o udzielenie wyjaśnień dotyczących projektu. Jednakże wyjaśnienia powinny ograniczać się do uzyskania właściwego zrozumienia intencji wnioskodawcy. Możliwość zwrócenia się podczas oceny merytorycznej do wnioskodawcy o wyjaśnienia nie może służyć uzupełnianiu wniosku o elementy, których brak nie pozwala na pozytywną ocenę w zakresie danego kryterium, lecz ma być ewentualną możliwością wyjaśnienia wątpliwości odnośnie rozumienia zapisów użytych we wniosku o dofinansowanie i załączników do niego. Jest to prawo, a nie obowiązek ekspertów oceniających projekt. Oceniający eksperci Komisji Oceny Projektów nie skorzystali z tego prawa. Obie oceny stwierdzają natomiast negatywną ocenę wniosku w zakresie trzech kryteriów kluczowych. Tak więc zarzut nie wykorzystania możliwości zdawania pytań uzupełniających, które mogłyby wyjaśnić wątpliwości dotyczącej oceny projektu nie zasługuje na uwzględnienie.

Natomiast uzasadniając stanowisko w zakresie aspektu merytorycznego organ wskazał, że zgodnie z zapisami Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów w ramach RPO WD na lata [...], po wpłynięciu prośby w sprawie odwołania do Dyrektora Wydziału Wdrażania RPO, Przewodniczący Komisji Oceny Projektów zwołuje posiedzenie robocze w sprawie losowania eksperta I stopnia. Opiniowaniu podlega wniosek w zakresie zakwestionowanego przez beneficjenta kryterium/ów oceny wniosków. Ekspert I stopnia podczas opiniowania powinien zapoznać się z wynikami dotychczasowej oceny merytorycznej wniosku w ramach zakwestionowanych kryteriów oraz z treścią odwołania. Ekspert I stopnia wpisuje wynik opiniowania na "Formularzu oceny merytorycznej wniosku" wypełniając pola odnoszące się do zakwestionowanych kryteriów oraz pola dotyczące wyniku oceny merytorycznej, podając uzasadnienie i opinię.

W związku z odwołaniem po przeprowadzeniu w dniu [...] r. oceny, ekspert I stopnia zaopiniował wniosek następująco:

Kryterium nr 1 "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy'! Sekcja 2 "Zdolność finansowa, operacyjna (instytucjonalna); (dotyczy beneficjenta)" - ocena pozytywna "tak"].

Po przeprowadzonej analizie ekspert I stopnia uznał, iż należy pozytywnie ustosunkować się do odwołania wnioskodawcy i uznać to kryterium kluczowe jako spełnione. Wobec niestandardowości statusu prawnego wnioskodawcy, obowiązujące w tym względzie przepisy dokumentów regulujących wymogi formalne stawiane przed wnioskodawcami (Instrukcja wypełniania wniosku aplikacyjnego) pozwalają aby wnioskodawca nie składał załącznika nr 12 - dokumentu potwierdzającego zdolność finansową wnioskodawcy. Wnioskodawca potwierdza fakt braku obowiązku sporządzania planów finansowych w załączniku nr [...]. Należy więc biorąc pod uwagę powyższe uznać deklaracje wnioskodawcy o pozostawaniu w sytuacji gwarantującej realizację projektu za wystarczające w tym względzie. W ocenie eksperta I stopnia, jeśli od określonych podmiotów nie jest wymagane potwierdzenie sytuacji finansowej odpowiednimi dokumentami, a jedynym jej potwierdzeniem jest oświadczenie wnioskodawcy, konsekwentnie należy uznać, iż jest to wystarczające potwierdzenie sytuacji finansowej wnioskodawcy gwarantujące możliwość realizacji projektu.

Kryterium nr 4 "Poprawność i mierzalność wskaźników" [Sekcja 3 "Metodologia / jakość zarządzania projektem / cel projektu; (dotyczy projektu)" - ocena pozytywna "tak"].Po przeprowadzonej analizie ekspert I stopnia uznał, iż również należy pozytywnie ustosunkować się do odwołania wnioskodawcy i uznać to kryterium kluczowe jako spełnione. Przyjęty wskaźnik rezultatu odnoszący się do liczby odwiedzających jest ostrożnościowy ale nie może ten fakt dyskredytować wniosku. Niespójny jest zapis w studium wykonalności i we wniosku o dofinansowanie, odnoszący się do obsadzenia utworzonego w wyniku realizacji projektu miejsca pracy (raz kobieta, potem zapis o braku dyskryminacji w jego obsadzie). Ten fakt nie stanowi jednak zagrożenia, co do samego wskaźnika. Miejsce pracy zostanie utworzone.

Kryterium nr 4 "Źródła finansowania projektu" [Sekcja 4 "Kosztorys i efektywność * kosztowa; (dotyczy projektu)" - ocena negatywna "nie"].

Ekspert I stopnia stwierdził, iż w sytuacji, gdy od wnioskodawcy nie wymaga się potwierdzenia kondycji finansowej w dokumentach, powinien on szczególnie zadbać o przekonanie oceniającego poprzez wyliczenia finansowe, że w trakcie realizacji będzie zachowana płynność finansowa, i że realizacja nie będzie zagrożona. Z załączonych analiz nie można zaobserwować w przyjętym horyzoncie czasowym dodatni skumulowany cash-flow. Czym innym jest fakt, że analiza finansowa wskazuje na niedochodowość projektu, a jedynie efekty ekonomiczne potwierdzają zasadność realizacji. Po przeprowadzonej analizie ekspert I stopnia uznał, iż należy negatywnie ustosunkować się do odwołania wnioskodawcy i uznać to kryterium kluczowe jako niespełnione. Powód jest związany z faktem, iż wobec braku obowiązku przedstawienia dokumentów ilustrujących dotychczasową kondycję finansową Wnioskodawca winien szczególnie przejrzyście wykazać, że będzie utrzymana płynność finansowa projektu. To między innymi ilustruje nieujemny skumulowany cash-flow. Przedstawione analizy nie pokazują tego wskaźnika, a wykazują niedochodowość projektu, co w tego rodzaju inwestycjach jest oczywiste oraz wskazują na ekonomiczne jego uzasadnienie. To powoduje brak przeświadczenia oceniającego o gwarancji realizacji projektu.

Tak więc w ocenie organu, skoro wniosek nie spełnia kluczowego kryterium to odwołanie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu "A" wniosło o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą na podstawie art. 30c ustęp 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zarzucając błędną ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą: " Poszerzenie oferty turystyki kulturowej D. S. poprzez remont [...] oraz poprawę infrastruktury technicznej [...] w B.", polegającą na uznaniu, że nie zostało spełnione kluczowe kryterium oceny merytorycznej tegoż wniosku, zawarte w Kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach RPO WD przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WD, a to kryterium nr 4 "Źródła finansowania projektu" [sekcja 4 "kosztorys i efektywność kosztorysowa; (dotyczy projektu)"].

Strona skarżąca w uzasadnieniu swojego twierdzenia, podniosła że Instytucja Zarządzająca RPO WD (IZ RPO WD) bezpodstawnie przyjęła, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium nr 4 oceny merytorycznej projektu "Źródła finansowania projektu", albowiem wykazana projekcja cash-folw została sporządzona dla projektu celem wykazania niedochodowości projektu i wysokości braku gotówki w poszczególnych latach projekcji, a braki gotówki są możliwe do pokrycia przez wnioskodawcę z własnych środków, na co wskazano w oświadczeniu dołączonym do wniosku, jak i na stronie [...] studium wykonalności. Dowodzi tego również fakt poniesienia przez stronę skarżącą już znacznych nakładów na remont [...] w B. – remont [...] z [...] i [...] na kwotę ok. [...] zł, o czym świadczą dołączone do skargi faktury i potwierdzenia przelewów bankowych za wykonane prace .

Strona skarżąca wskazała także, że eksperci dokonujący oceny, nie stwierdzili, aby koniecznym było dodatkowe potwierdzenie kondycji finansowej wnioskodawcy, a z załączonych dokumentów wynika, że wnioskodawca nie wykazał warunku utrzymania płynności finansowej projektu, co winien szczególnie przejrzyście uczynić. Zdaniem strony skarżącej w rozstrzygnięciu odwołania, nie wskazano podstawy prawnej dla domagania się od wnioskodawcy "szczególnie przejrzystego wykazania, że będzie utrzymana płynność finansowa" projektu, a zatem naruszono fundamentalną zasadę porządku prawnego Unii Europejskiej (acguis communautaire) nakazująca działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Tym samym doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP.

Na rozprawie w dniu [...]r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

W załączniku do protokołu rozprawy organ podniósł dodatkowo, że strona skarżąca nie wykazała w uzasadnieniu swojej skargi, by faktycznie doszło do błędnej oceny merytorycznej złożonego przez nią wniosku o dofinansowanie i na czym to naruszenie polega jej zdaniem. Skarga sprowadza się wyłącznie do negacji zasad oceny projektów dokonywanej przez ekspertów, powoływanych w trybie art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Reguły te zostały wskazane poprzez określenie kryteriów naboru wniosków, a ich sprecyzowanie nastąpiło m.in. w takich dokumentach, jak poradnik beneficjenta oraz metodologia opracowania studium wykonalności-analiza ekonomiczno-finansową. Tryb oceny merytorycznej oraz jej zasady zostały określone przez IZ RPO WD na podstawie udzielonych jej kompetencji ustawowych - art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - określenie systemu realizacji programu operacyjnego.

Zdaniem organu strona skarżąca w skardze przyznała, że w trakcie realizacji projektu nie będzie utrzymywana płynność, a to poprzez wskazanie na braki gotówki w kolejnych latach projekcji, co w istocie stanowi o ujemnym przepływie cash-flow. Tym samym przyznaje wprost niespełnienie kryterium nr 4 .

Kryterium nr 4 "Źródła finansowania projektu" jest kryterium o charakterze kluczowym, którego niespełnienie powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie. Metodologia opracowania studium wykonalności na stronie 38 zawiera następujące uszczegółowienie i uzasadnienie tego wymogu: "beneficjent powinien zweryfikować trwałość finansową projektu. Ważne-jest by dysponował on środkami pieniężnymi wystarczającymi do wdrożenia projektu. W rzeczywistości przedsiębiorstwa nie są w stanie normalnie funkcjonować przy ujemnych przepływach pieniężnych w ciągu jednego roku, nawet jeśli model może wskazywać dodatnie przepływy pieniężny w następnych latach. Analiza przepływów pieniężnych winna wykazywać że beneficjent ma dodatnie skumulowane saldo przepływów pieniężnych na koniec każdego roku wdrażania inwestycji i jej eksploatacji. Warunki te zostały opracowane na podstawie rozporządzeń unijnych, wytycznych komisji europejskiej oraz NSRO. Zarzut strony skarżącej ,że instytucja zarządzająca w zaskarżonym rozstrzygnięciu bezprawnie wskazuje na obowiązek szczególnie przejrzystego wykazania, że będzie utrzymana płynność finansowa jest bezpodstawny. Ocena projektu dokonana została przez dwóch niezależnych ekspertów posiadających fachową wiedzę pozwalającą na dokonanie analizy finansowej projektu przedsięwzięcia skarżącej. Każdy z nich stwierdził niespełnienie kryterium nr 4. Potwierdziła to następnie ponowna analiza dokonana przez kolejnego eksperta powołanego na skutek złożonego odwołania.

Dlatego też organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania w sprawie.

W piśmie z dnia [...] r. złożonym na rozprawie w dniu [...]r. strona skarżąca w odpowiedzi na stanowisko organu zawarte w załączniku do protokołu podtrzymała swoje stanowisko. Dodatkowo podniosła, że z zapisu cytowanego przez stronę przeciwną metodologii opracowania studium wykonalności skarżący dowiódł finansowej trwałości projektu. Wykazał to stosownym oświadczeniem , że dysponuje własnymi środkami pieniężnymi wystarczającymi do wdrożenia projektu. Natomiast dalsza część zapisu metodologii opracowania odnosi się przede wszystkim do przedsiębiorców. Zgodnie z cytowanym zapisem metodologii opracowania studium wykonalności "w rzeczywistości przedsiębiorstwa nie są w stanie normalnie funkcjonować przy ujemnych przepływach pieniężnych w ciągu jednego roku...". Całkowicie inna jest natomiast charakterystyka funkcjonowania [...]. Strona skarżąca nie działa w celu osiągnięcia zysku, a w wypadku zaistnienia takiej potrzeby może liczyć na pomoc finansową [...] "A" jako jednostki nadrzędnej organizacyjnie nad [...]. Strona skarżąca nie prowadzi księgowości takiej jak podmioty gospodarcze co uniemożliwia mu wykazanie płynności finansowej projektu dokumentami analogicznymi jak w przypadku przedsiębiorców. Okoliczność ta nie może stawiać [...] w pozycji gorszej od reszty wnioskodawców. Strona skarżąca podniosła również, że dopiero na etapie postępowania administracyjnego uzyskała wgląd do oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. W ocenie strony skarżącej opinia eksperta jest wewnętrznie niespójna logicznie, albowiem z jednej strony ekspert stwierdza, że samo oświadczenie wnioskodawcy (jeżeli od określonych podmiotów nie jest wymagane potwierdzenie sytuacji finansowej odpowiednimi dokumentami) jest wystarczającym potwierdzeniem sytuacji finansowej wnioskodawcy gwarantującym realizację projektu, a z drugiej ekspert wskazuje iż wnioskodawca powinien szczególnie zadbać o przekonanie oceniającego, że w trakcie realizacji projektu zachowana będzie płynność i realizacja projektu nie będzie zagrożona, co w ocenie strony narusza zasadę porządku prawnego Unii Europejskiej (acquis communautaire) nakazującą działanie organu władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kognicja Sądu wynika w niniejszej sprawie wprost z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), zwanej dalej "ustawą", w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a."

W przepisach art. 30c-30d samej ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy).

Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że – w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał również ustawodawca w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą).

Należy dodatkowo zauważyć – za postanowieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. – że rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Stosując wszystkie dotychczas przedstawione zasady dokonywania sądowej oceny legalności w sprawach tego typu co rozpoznawana, weryfikowane rozstrzygnięcie odwoławcze Marszałka Województwa D. nie mogło być utrzymane w obrocie prawnym.

Podstawowym problemem, który musiał rozstrzygnąć Sąd, było określenie standardu prawnego, według którego należało dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt. 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wykluczało to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony niejasne – w świetle przepisów ustawy – jest zagadnienie "głębokości" dopuszczalnej, sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Twierdzi się np., że poza ramami takiej oceny pozostawać powinny kwestie merytoryczne związane z wyborem projektu do dofinansowania.

Wobec zasygnalizowanych – niektórych tylko wątpliwości, jakie powstają przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyjął następujące założenie: o przeprowadzeniu oceny konkretnego projektu "w sposób naruszający prawo" (w rozumieniu art. 30c ust. 3 pkt 1) będzie można z pewnością mówić w każdym wypadku jej dokonania z uchybieniem co najmniej przepisom samej ustawy, a ponadto – z pogwałceniem przepisów Konstytucji RP. W rozpoznawanym przypadku uchybienia tego typu miały miejsce.

Istotą sporu jest zagadnienie w jaki sposób "A", jako organizacja [...], ubiegając się o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla naboru wniosków " Turystyka kulturowa- na szlakach" musi wykazać płynność finansową realizacji projektu - " Poszerzenie oferty turystyki kulturowej D. S. poprzez remont [...] oraz poprawę infrastruktury technicznej [...] w B."

W świetle materiału dowodowego sprawy w pełni uprawniona jest konkluzja, że nie przeprowadzono takiej pełnej, wymaganej przepisami prawa, merytorycznej oceny podstawowego dla tej sprawy zagadnienia, eliminując wniosek "A" z powodu jego braków merytorycznych – niespełnienia jednego z kluczowych kryteriów nr 4 – źródła finansowania projektu.

Według organu, który swoje rozstrzygnięcie oparł na opinii powołanego w postępowaniu odwoławczym eksperta ujemny cash flow wskazuje na brak płynności finansowej projektu strony skarżącej i tym samym wyklucza wniosek z możliwości dofinansowania. Natomiast zdaniem strony skarżącej w sytuacji gdy w ocenie weryfikujących wniosek nie wymaga się dla jednostki [...] potwierdzenia kondycji finansowej dokumentami wymaganymi jak dla przedsiębiorców, jak również z uwagi na specyfikę działania [...], który nie ma obowiązku sporządzać sprawozdań finansowych za dany rok działalności, to zgodnie z ogłoszonymi warunkami naboru wniosków płynność finansowa projektu została wykazana w studium wykonalności i stosownym oświadczeniem przełożonego [...] o posiadaniu środków dających gwarancję realizacji projektu, o czym świadczą również poniesione już nakłady finansowe.

W ocenie składu orzekającego, który rozpoznawał skargę, doszło przede wszystkim do naruszenia standardu przewidzianego w art. 31 ust. 1 ustawy. Przepis ten dopuszcza możliwość dopuszczenia – w procesie wyboru projektów – udziału ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, a to w celu "zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów".

W niniejszej sprawie tego normatywnego standardu nie zapewniono. Powodem negatywnej oceny merytorycznej wniosku było niespełnienie kluczowego kryterium, a to kryterium nr 4 "Źródła finansowania projektu" [Sekcja 4 "Kosztorys i efektywność * kosztowa;].

Ekspert I stopnia stwierdził, iż w sytuacji, gdy od wnioskodawcy nie wymaga się potwierdzenia kondycji finansowej w dokumentach, powinien on szczególnie zadbać o przekonanie oceniającego poprzez wyliczenia finansowe, że w trakcie realizacji będzie zachowana płynność finansowa, i że realizacja nie będzie zagrożona. Z załączonych analiz nie można zaobserwować w przyjętym horyzoncie czasowym dodatni skumulowany cash-flow. Zdaniem eksperta czym innym jest fakt, że analiza finansowa wskazuje na niedochodowość projektu, a jedynie efekty ekonomiczne potwierdzają zasadność realizacji. Po przeprowadzonej analizie ekspert I stopnia uznał, iż należy negatywnie ustosunkować się do odwołania wnioskodawcy i uznać to kryterium kluczowe jako niespełnione. Powód jest związany z faktem, iż wobec braku obowiązku przedstawienia dokumentów ilustrujących dotychczasową kondycję finansową wnioskodawca winien szczególnie przejrzyście wykazać, że będzie utrzymana płynność finansowa projektu. To między innymi ilustruje nieujemny skumulowany cash-flow. Przedstawione analizy nie pokazują tego wskaźnika, a wykazują niedochodowość projektu, co w tego rodzaju inwestycjach jest oczywiste oraz wskazują na ekonomiczne jego uzasadnienie. To powoduje brak przeświadczenia oceniającego o gwarancji realizacji projektu

W ocenie Sądu taka opinia nie spełnia standardu opinii biegłego, którego zadaniem jest wyjaśnienie wskazanych okoliczności z punktu widzenia posiadanych przez biegłego-eksperta wiadomości specjalnych i doświadczenia zawodowego, przy uwzględnieniu zebranego materiału sprawy. Powołany ekspert nie wyjaśnia w swej opinii na czym opiera" brak przeświadczenia" o gwarancji realizacji projektu, nie wskazuje z czego to przeświadczenie wypływa, z jakich podstaw czy wiedzy specjalistycznej czy doświadczenia zawodowego i życiowego. Nie wskazuje żadnych podstaw ,źródeł wiedzy, obowiązujących przepisów w jaki sposób jednostka [...] ma "przejrzyście wykazać" utrzymanie płynności finansowej.

Zdaniem składu orzekającego strona skarżąca miała obowiązek wykazać zgodnie z ogłoszonymi kryteriami naboru wniosków o dofinansowanie źródła finansowania projektu. Natomiast rzeczą instytucji zarządzającej było przeprowadzenie we właściwy sposób merytorycznej zasadności stanowiska wnioskodawcy zarówno w złożonej dokumentacji, jak i stanowiska zawartego w odwołaniu i dokonania oceny w przedmiocie udokumentowania płynności finansowej projektu w świetle obowiązujących przepisów prawa i zasad przygotowania dokumentacji, w tym zakwestionowanego studium wykonalności. Tak sporządzona opinia i oparte na niej rozstrzygnięcie Marszałka Województwa wyklucza kontrolę Sądu zachowania w sprawie modelu wykorzystania przez instytucję zarządzającą i oceniającą wniosek "A" wiedzy takiego eksperta, który spełnia warunki przewidziane w art.31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Sąd podziela także stanowisko strony skarżącej ,że opinia powołanego na skutek odwołania eksperta jest wewnętrznie niespójna logicznie. Z jednej strony stwierdza ,że samo oświadczenie wnioskodawcy-jeżeli od określonych podmiotów nie jest wymagane potwierdzenie sytuacji finansowej odpowiednimi dokumentami-jest wystarczającym potwierdzeniem sytuacji finansowej gwarantującym realizację projektu. Z drugiej strony ekspert wskazuje, iż wnioskodawca powinien szczególnie zadbać o przekonanie oceniającego wniosek merytorycznie, że w trakcie projektu zachowana będzie płynność finansowa i realizacja projektu nie będzie zagrożona. Tymczasem już wcześniejsze kryterium i jego spełnienie przesądza, że sytuacja majątkowa wnioskodawcy gwarantuje realizację projektu, co przyznaje sam ekspert W opinii nie wskazano żadnej podstawy prawnej dla żądania od skarżącego "szczególnego zadbania o przekonanie oceniającego, że w trakcie realizacji projektu płynność będzie zachowana" . Natomiast sformułowanie " o braku przeświadczenia oceniającego o gwarancji realizacji projektu" jest jedynie wyrażeniem swojej opinii przez eksperta, co wynika już z samych użytych przez niego wyrażeń. Jeżeli takie działanie oceniającego eksperta stało się podstawą negatywnego rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej RPO WD to należy uznać, że naruszono zasadę porządku prawnego nakazującego działanie organów na podstawie i w granicach prawa.

Wykorzystanie "ekspertyzy" sporządzonej w taki sposób, w gruncie rzeczy – anonimowej, do arbitralnego w istocie odrzucenia wniosku (nie podjęto w ogóle jakiejkolwiek polemiki z odmienną oceną kwestii występowania w przedsięwzięciu wnioskodawcy źródeł finansowania projektu i oceny przedłożonej przez stronę zainteresowaną), nie może być uznane za realizację normatywnego celu "zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektu", według modelu przewidzianego w art. 31 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Sądu różnica stanowisk przedstawionych przez strony, opinia eksperta w postępowaniu odwoławczym, co do węzłowego w sprawie zagadnienia, od którego przesądzenia zależało nie tyle samo udzielenie wsparcia, co rozmiar pomocy, wymagała dalszej weryfikacji zarówno logiki argumentów, jak i końcowych wniosków prezentowanych przez strony, tym bardziej, że jeden z ekspertów, dokonujących merytorycznej oceny wniosku przedstawił pierwotnie opinię, że projekt spełnia kluczowe kryterium .

Należy uznać, że w sprawie doszło do uchybienia proceduralnego i merytorycznego, które pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem dokonywanej oceny projektów, która ma być przecież "rzetelna" i "bezstronna" (art. 31 ust. 1 ustawy). W konsekwencji naruszona też została zasada państwa prawnego, zadekretowana w art. 2 Konstytucji RP.

Wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanym przypadku ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, Sąd był zobligowany uwzględnić skargę i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D. (instytucji zarządzającej).

Rozpatrując ponownie sprawę należy przesądzić – w sposób nie budzący wątpliwości – merytorycznie zagadnienie, czy strona skarżąca jako organizacja [...], a więc podmiot nie będący przedsiębiorcą, w świetle opracowanych kryteriów naboru wniosków o dofinansowanie, metodologii studium wykonalności, przewodnika po kryteriach operacji finansowych w ramach RPO WD na lata [...], który wymaga ,by źródła finansowania projektu dawały gwarancję realizacji projektu i by w trakcie jego realizacji była utrzymana płynność finansowa /nieujemny skumulowany cash flow/ ,jak również obowiązujących przepisów prawa dowiodła finansowej trwałości projektu. W tym celu niezbędne będzie skonfrontowanie – przy udziale eksperta spełniającego warunki określone w art. 31 ustawy –twierdzeń i wniosków zawartych w opiniach opracowanych do tej pory dla potrzeb niniejszej sprawy, jak i stanowiska strony skarżącej ,która funkcjonuje jako [...], i której działalność nie polega na prowadzeniu działalności gospodarczej nastawionej na osiąganie zysków, i która nie ma obowiązku w świetle obowiązujących przepisów sporządzania bilansów i księgowości wymaganej od przedsiębiorców. Podnieść należy, że okoliczność wykazania płynności finansowej organizacji [...] dokumentami analogicznymi jak w przypadku przedsiębiorców nie może stawiać jej w pozycji gorszej od innych wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie. Nowa ekspertyza, w oparciu, o którą nastąpi ponowne rozstrzygnięcie, powinna przy tym spełniać podstawowe wymagania opinii biegłego specjalisty, o których wcześniej była już mowa i wykazać dlaczego twierdzenia i wnioski , przedłożone dokumenty strony skarżącej, oświadczenia, że dzięki własnym środkom jest w stanie utrzymać płynność finansową projektu nie mogą lub mogą być aprobowane. Dopiero ekspertyza opracowana w ten sposób spełni kryteria oceny "rzetelnej" i "bezstronnej", w rozumieniu art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy również uwzględnić przedłożone przez stronę skarżącą dalsze dowody przedłożone w sprawie – zapłacone faktury – na remonty [...] w B.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.30cust.3pkt1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju