Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 531/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 53 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 112, art. 124
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skarg G. K. i Z. K. oraz A. M., E. M. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

G. K. i Z. K. oraz A. M., E. M. i R. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. z dnia 12 czerwca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję wydaną przez Dyrektora Biura Planowania Przestrzennego Miasta G. z dnia 11 czerwca 2013 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na budowie kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągu, oświetlenia i utwardzenia nawierzchni jezdni, murów oporowych.

Do złożenia skarg doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 11 czerwca 2013 r. Dyrektora Biura Planowania Przestrzennego Miasta G. po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta G. z dnia 26 marca 2013 r., orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na budowie kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągu, oświetlenia i utwardzenia nawierzchni jezdni, murów oporowych na terenie działek: [...], KM [...] obręb W. oraz na terenie działek nr [...], KM [...] obręb W. w rejonie ulic O. i Ż.

Decyzja została wydana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia 23 stycznia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 5 lutego 2013 r., poz. 814).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w trakcie postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się wnioskowaną inwestycję. Inwestycja planowana jest do realizacji w dzielnicy M., w rejonie ulic: O. i Ż. Na przedmiotowym terenie brak jest obowiązującego planu miejscowego i nie podjęto uchwały w sprawie przystąpienia do jego sporządzania. Wskazany we wniosku obszar obejmuje działki oznaczone w ewidencji gruntów symbolem dr - drogi, wchodzące w skład pasa drogowego ulic: O. i Ż., które zaliczone są do kategorii publicznych dróg gminnych. Wniosek obejmuje również działki oznaczone symbolem dr - drogi, niestanowiące dróg publicznych. Ponadto wniosek obejmuje przyległe do ww. dróg części działek oznaczonych w ewidencji gruntów symbolami: Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane, B - tereny mieszkaniowe, RV i RIVb - grunty orne. Planowana inwestycja dotyczy budowy kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągu, oświetlenia i utwardzenia nawierzchni jezdni, murów oporowych na terenie dzielnicy M. Jej realizacja umożliwi osiągnięcie wyższego stopnia standardu w zakresie warunków bytowych mieszkańców rejonu ulic: O. i Ż. oraz znacząco wpłynie na poprawę bezpieczeństwa wszystkich użytkowników ww. dróg. Na analizowanym obszarze nie występują szczególne wartości estetyczne i kulturowe. Organ ustosunkowując się do wniesionej w toku prowadzonego postępowania uwagi A. K. dotyczącej uwzględnienie odprowadzenia ścieków sanitarnych z domów usytuowanych w drugiej linii zabudowy między innymi z jego nieruchomości z uwagi na wysokością opłaty za wodę, która to, w przypadku nieprzychylenia się do jego uwagi nie powinna uwzględniać kosztu odprowadzania ścieków, wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. To strona wnioskująca określa zakres terytorialny i rzeczowy toczącego się postępowania administracyjnego, w którym to zakresie rozstrzyga organ prowadzący postępowanie, zaś organ załatwiający sprawę jest związany stanowiskiem inwestora i nie ma uprawnień kształtujących ten zakres, a jedynie stwierdza w decyzji czy w świetle powszechnie obowiązujących przepisów dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez wnioskodawcę terenie. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa warunki i zasady, którym inwestycja powinna odpowiadać, wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające terenu inwestycji zgodnie z granicami terenu wyznaczonymi przez wnioskodawcę, ewentualne stwierdzenie możliwości przyłączenia się do sieci leży w gestii zarządcy sieci. Przedmiotowa decyzja została wydana po uzyskaniu uzgodnienia, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Zarządem Dróg i Zieleni w G. (właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego) - w ustawowym terminie nie zajęto stanowiska w sprawie, zatem uzgodnienie uważa się za dokonane zgodnie z art. 53 ust. 5 ww. ustawy, który stanowi, że w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Od powyższej decyzji odrębne odwołania wnieśli: G. K. i Z. K., R. T., A. M. i E. M., K. T. i T. T., J. F. oraz T. R. i R. R.

Skarżący G. i Z. K. zarzucili rozstrzygnięciu iż droga o której mowa w zaskarżonej decyzji jest to drogą dojazdową, a nie przejazdową do innych dzielnic. By zapewnić dojazd do kilku domów wystarczyłoby odpowiednio utwardzić drogę bez potrzeby jej poszerzania. Ze względu na uciążliwości, hałas, strach i kurz związanych z codziennym przejazdem samochodów obok ich domów skarżący nie wyrażają na to zgody. Ponadto posesje nr [...] i [...] posiadają kanalizację sanitarną więc skarżący nie są zainteresowani przyłączem kanalizacyjnym.

W ocenie skarżących R. T., A. M. i E. M. decyzja organu I instancji rażąco narusza przepis art. 7, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 8 Kpa. W ich ocenie postępowanie przeprowadzone zostało nierzetelnie w kwestii gdzie miałoby być wybudowane ogrodzenia ich działki nr [...] przy ul. O. [...] w G. Kosztem wskazanej wyżej nieruchomości przyjęto zawyżone szerokości terenu komunikacji służące pojedynczym posesjom. Zawyżona szerokość przedkłada się na znaczny wzrost kosztów realizacji celu przez co jest niezgodna z warunkiem ekonomicznym. Powołując się na przepis art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych skarżący zwracają uwagę, że sprawa dotyczy drogi wewnętrznej a wydana decyzja nie zawiera podstawowych parametrów jezdni oraz chodnika, tj. wymiary czy materiał wykonania. Ponadto wydana decyzja nie wyjaśnia, czy organ I instancji pozostawi klasyfikację kategorii drogi w stanie aktualnym. Nie wiadomo też jaka część działki nr [...] zlokalizowanej przy ul. O. [...] w G. ma zostać wydzielona pod drogę publiczną. W ocenie skarżących organ nie wyjaśnił planowanych zmian, stawiając strony przed faktem dokonanym.

Inni uczestnicy postępowania tj. K. T. i T. T. oraz T. R. i R. R. zarzucili, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z planem projektowym, który obejmował tylko uzbrojenie terenu i wykonanie nawierzchni drogi w parametrach istniejącej drogi, a w rzeczywistości przewidziano poszerzenie drogi kosztem ich nieruchomości. J. F. podniósł, że początkowo uważał, że chodzi jedynie budowę kanalizacji wzdłuż jego posesji, jednak okazało się, że inwestycja ma być zrealizowana na jego nieruchomości, na co nie wyraża zgody.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., rozpoznając sprawę na skutek tych odwołań, decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa, a jej uzasadnienie znajduje odzwierciedlenie w przekazanym materiale dowodowym. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56). Dalej Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja odpowiada również wymaganiom ustalonym w art. 54 pkt. 3 ustawy, a mianowicie określa linie rozgraniczające teren inwestycji. Mapa, która stanowi integralną część przedmiotowej decyzji, wyznacza linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji. Organ I instancji, działając zgodnie z przepisem art. 53 ust. 1 ustawy, w sposób prawidłowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, zapewniając jednocześnie stronom możliwość zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, oprócz wskazania zadań, elementów i celów planowanej przez inwestora inwestycji, ustosunkował się do prośby wniesionej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przez A. K. wyjaśniając, że to inwestor określa zakres terytorialny i rzeczowy toczącego się postępowania administracyjnego zaś organ prowadzący postępowanie w sprawie związany jest wnioskiem inwestora.

Odnosząc się do zarzutów stron związanych z uciążliwościami wynikającymi z ewentualnej realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, Kolegium wyjaśniło, iż kwestie hałasu, kurzu oraz innych szczegółowych ustaleń odnoszących się do projektowania i realizacji zamierzenia inwestycyjnego, w tym dotyczące lokalizacji ogrodzeń, jezdni, chodników będą badane na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę uregulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane. Co do zarzutu J. F. w zakresie wycięcia drzew owocowych posadowionych na jego terenie organ odwoławczy wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że usunięcie z terenu nieruchomości drzew i krzewów których wiek przekracza 10 lat może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez Prezydenta Miasta [...] na wniosek posiadacza nieruchomości na mocy przepisów ustawy o ochronie przyrody. Zarzuty podnoszone przez strony odwołujące nie mają w ocenie organu odwoławczego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję skarżący, podnosząc te same zarzuty co w odwołaniach, wnieśli o jej uchylenie w całości.

G. K. i Z. K. ponownie sprzeciwili się poszerzeniu drogi kosztem ich nieruchomości, wskazując przy tym, że istniejącą droga dojazdowa ma wystarczającą szerokość.

Z kolei A. M., E. M. i R. T. zarzucili naruszenie przepisów Konstytucji, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując na bezzasadne pozbawienie prawa swobodnego dysponowania nieruchomością i ograniczenie sposobu jej wykorzystywania. Nadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania przy rozpatrywaniu sprawy.

Odpowiadając na te skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, ponownie przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Postanowieniem z dnia 16 października 2014 r. skarga A. M., E. M. i R. T. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze skargą G. K. i Z. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2014 r. wykazała, że decyzja te nie jest prawidłowa. Została one bowiem wydana z uchybieniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na budowie kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągu, oświetlenia i utwardzenia nawierzchni jezdni, murów oporowych na wskazanych działkach.

Skarżący w odwołaniach złożonych od decyzji organu I instancji wyrazili sprzeciw wobec inwestycji, której przebieg zaplanowano na stanowiących ich własność działkach. W szczególności zaś wskazali na brak potrzeby poszerzenia istniejącego pasa drogowego kosztem ich nieruchomości. Stanowisko skarżących zostało ocenione przez organ odwoławczy jedynie formalnie. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika bowiem, że organy administracji związane są wnioskiem inwestora co do przebiegu inwestycji i – jeśli przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa – mają obowiązek wydać decyzję zgodną z wnioskiem.

Stanowisko to jest słuszne co do samej zasady, co jednak nie zwalnia organów orzekających w sprawie z obowiązku zastosowania ogólnych zasad postępowania, takich jak zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu stron, których przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają w toku postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – tekst jedn. ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W ramach obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, obowiązkiem organu jest weryfikacja danych przedstawionych przez inwestora. Przede wszystkim, organy orzekające w sprawie powinny były ustalić stan prawny nieruchomości, na których zaplanowano inwestycję.

W świetle przedstawionych w odwołaniu twierdzeń skarżących oraz ich sprzeciwu wobec lokalizacji drogi na terenie ich nieruchomości, obowiązkiem organu odwoławczego była analiza tych zarzutów.

Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że szczegółowe ustalenia odnoszące się do projektowania i realizacji zamierzenia inwestycyjnego w tym dotyczące lokalizacji ogrodzeń, jezdni, chodników będą badane na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę uregulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane.

Organy odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę nie rozważył, zdaniem Sądu, stopnia ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącym do ich nieruchomości z uwzględnieniem charakteru decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynikającego zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – daje w skrócie jako "u.g.n."

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora - art. 52 ust. 1 ustawy.

Z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Lokalizacja inwestycji celu publicznego wyłącznie na cele odpowiadające normie art. 6 pkt 1 - 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach ( art. 6 pkt 10 tej ustawy).

Cele publiczne stanowi w szczególności wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (pkt 1), budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (pkt 3).

W niniejszej sprawie nie ulega zetem wątpliwości, że określone w rozstrzygnięciu organu I instancji zamierzenie inwestycyjne ma charakter inwestycji celu publicznego.

Wskazać jednakże należy, że we wniosku, określając planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzono, że ciągi pieszo-jedne wykonane z kostki brukowej będą miały szerokość 4,5 – 5 m. Kwestia ta wymagała również wyjaśnienia.

Ciąg pieszo - jezdny jako taki nie może być uznany za cel publiczny. Z całą bowiem pewnością ciąg pieszo - jezdny nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.). Artykuł 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako cele publiczne określa bowiem wydzielenie gruntów wyłącznie pod drogi publiczne oraz budowę i utrzymanie takich dróg, a więc wyłącznie klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 240/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli natomiast projektowany ciąg pieszo - jezdny miałby mieć charakter drogi publicznej, to już na etapie planowania powinien spełniać co najmniej wymagania określone dla najniższej klasy drogi gminnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 2012/10).

Jedną z podstawowych zasad, którymi powinny się kierować organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zasada uwzględniania uzasadnionego interesu osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy). Decyzja taka, jako akt zastępujący plan miejscowy może bowiem w bardziej lub mniej dolegliwy sposób wpływać na uprawnienia różnych podmiotów, a zwłaszcza na ich prawo własności. Dlatego też organy prowadzące postępowanie o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny brać pod uwagę nie tylko unormowania ściśle związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują należyte wyważenie racji między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Z art. 56 ustawy wynika, że treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym, art. 1 ust. 2. Wartością chronioną wymienioną w tym przepisie jest m.in. prawo własności. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może, zgodnie ze swoją wolą i w granicach prawa, korzystać z przysługującej mu własności gruntu.

Z art. 56 ustawy wynika, że w przypadku zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2, odwołujący się do ładu przestrzennego nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże fakt, że organ nie może narzucić inwestorowi, w jakim konkretnie miejscu ma przebiegać inwestycja oraz

że to inwestor decyduje o jej kształcie nie oznacza, że organ nie ma prawa, a nawet obowiązku ocenić, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny, a przede wszystkim czy ogranicza bądź uniemożliwia korzystanie z nieruchomości należących do osób trzecich w optymalnym (najmniej uciążliwym w realiach danej sprawy) stopniu.

Wprawdzie sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie skutkuje przyznaniem inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże skutki takiej decyzją są zacznie dalej idące niż chociażby w przypadku decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta bowiem z reguły przesądza o konkretnym ulokowaniu inwestycji, zwłaszcza liniowej, a jej postanowienia z mocy art. 55 u.p.z.p wiążą organ orzekający w sprawie o pozwolenie na budowę. Ponadto, co istotne, tworzy ona określone prawa nabyte w tym znaczeniu, że inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji o przebiegu przesądzonym w decyzji lokalizacyjnej - po spełnieniu wymogów ustanowionych w przepisach Prawa budowlanego. Umiejscowienie inwestycji nie jest już zatem w toku dalszych postępowań badane ani modyfikowane. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwarza zatem dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia takich zmian. Ponadto decyzja stanowi podstawę wszczęcia procedury wywłaszczeniowej i w efekcie pozbawienia prawa własności nieruchomości (art. 112 ust. 1 i nast. u.g.n.) albo do przeprowadzenia postępowania dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładania i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii, jeżeli właściciel lub użytkownik nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego (art. 124 u.g.n.).

W konsekwencji – w ocenie Sądu - w sytuacji, gdy uwzględnienie wniosku inwestora związane jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności osób trzecich, rolą organu administracji publicznej jest także zbadanie, czy ingerencja w cudze prawo własności nie jest nadmierna, czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji. Innymi słowy organ winien rozważyć proporcje między uzasadnionym interesem publicznym a uzasadnionym interesem indywidualnym. Organ ma w związku z tym obowiązek zbadać interesy inwestora i właścicieli gruntów, na których inwestycja ma przebiegać. W sytuacji, gdy realizacja planowanej inwestycji celu publicznego dokonana ma być kosztem ograniczenia prawa własności osób trzecich, obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy, a w konsekwencji zawarcie uzasadnienia wskazującego na motywy, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie, w szczególności przez wykazanie niezbędności realizacji tej inwestycji na określonym terenie. Strona postępowania musi mieć bowiem zapewnioną pełną ochronę jej interesów prawnych, oraz możliwość egzekwowania swych praw. Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, organ nie wskazuje na przesłanki, którymi kierował się wydając decyzję, jest to w znacznym stopniu utrudnione. Poza tym wyważenie spornych interesów w stosunku do inwestycji liniowych polegające na wyczerpującym uzasadnieniu przebiegu trasy zaplanowanej inwestycji leży również w interesie inwestora, gdyż stosownie do art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ewentualne wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 2688/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 345/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 854/06; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2007 r.,

sygn. akt II SA/Gd 175/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 72/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2074/05 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl ).

Skoro zatem decyzja lokalizacyjna przesądza o przebiegu inwestycji, a więc zakresie ingerencji w cudzą nieruchomość, stanowi jednocześnie podstawę wywłaszczenia lub ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, to już na tym etapie procesu inwestycyjnego należy zadbać, czy ograniczenie pozbawienie prawa własności związane jest z racjonalną potrzebą publiczną i będzie rzeczywiście optymalnie obciążające dla praw indywidualnych właścicieli.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie sądu, podniesiony przez skarżących argument wymagał merytorycznej analizy. Niewątpliwie bowiem w analizowanej sytuacji słuszny interes skarżących, wyrażający się w poszanowaniu własności ich nieruchomości, wymagał przynajmniej analizy i zestawienia z interesem inwestora, polegającym na przeprowadzeniu inwestycji w sposób zaproponowany w jego wniosku. Przepisy prawa materialnego nie wykluczają konsultacji organu administracji z inwestorem w zakresie przebiegu inwestycji, tak aby ustalić jej lokalizację, która będzie najbardziej dogodna dla wszystkich zainteresowanych stron postępowania. Organ odwoławczy ocenił sprzeciw skarżących wyłącznie z sposób formalny, nie próbując przeanalizować go z punktu widzenia zasadności lokalizacji inwestycji w szczególności zaś w zakresie drogi. W ten sposób zaś nie wyjaśniona została okoliczność, czy możliwe byłoby zrealizowanie inwestycji w granicach istniejących obecnie dróg. Należy bowiem zauważyć, że skarżący nie kwestionują inwestycji jako takiej i nie sprzeciwiają się jej co do zasady, natomiast dążą do jej lokalizacji w sposób, który nie ograniczałby wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności w stosunku do ich nieruchomości.

Z przytoczonych wyżej względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe powoduje, że kontrolowana decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu będzie dokonanie oceny złożonego wniosku w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniach, a także ustaleń co do zakresu wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie. Organ powinien ocenę tę poprzedzić analizą zakresu przedmiotowego postępowania w porównaniu z zakresem postępowania zakończonego decyzją wydaną przez organ I instancji w dniu 31 marca 2014 r., a więc przez podjęciem zaskarżonej decyzji, celem rozważenia dopuszczalności uwzględnienia złożonego w sprawie wniosku, a szczególności wykluczenia możliwości wystąpienia przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Jak bowiem wskazywali skarżący w skardze, jak i na rozprawie, powołując się na pismo Dyrektora Biura Planowania Przestrzennego Miasta G. z dnia 23 kwietnia 2014 r. (k. 215 akt), wnioskodawca podzielił inwestycję objętą wnioskiem złożonym w sprawie i dla części tego zamierzenia w postaci budowy sieci kanalizacji uzyskał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 31 marca 2014 r., zaś inwestycja drogowa ma zostać zrealizowana na podstawie specustawy drogowej. W związku z tym w pierwszej kolejności organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy tej sytuacji w ogóle podtrzymuje wniosek złożony w niniejszej sprawie.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.