Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 815/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 832/16 w sprawie ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 832/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] i poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku D. i M. G., Burmistrz Szprotawy orzekł w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu małej elektrowni wodnej (MEW) na rzece [...] przy jazie w km 8+550, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...].

Pismem z dnia 28 września 2015 r. M. K., J. K. i J. P. wystąpili do SKO w Zielonej Górze o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 6, przez bezpodstawne uznanie, że przedmiotowa inwestycja mieści się w katalogu inwestycji celu publicznego oraz art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska przez odstąpienie przy jej wydawaniu od sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], SKO w Zielonej Górze, powołując się na przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 28 i 157 § 1 i 2 k.p.a., umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnioskodawcy swój interes prawny wywodzą z prawa własności nieruchomości, które ich zadaniem, znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, dla której wydana została ta decyzja. Negatywne oddziałuje na ich nieruchomości polegać ma na ich zalewaniu i zabagnieniu. Zdaniem jednak organu, z przesłanej przez Burmistrza Szprotawy mapy obejmującej teren inwestycji w [...] i działki wnioskodawców w [...] wynika, że jedyne działki, jakie graniczą bezpośrednio z rzeką, to działka nr [...] stanowiąca współwłasność M. i J. K. oraz działka nr [...] stanowiąca własność J. P.. Znajdują się one jednak w znacznej odległości od terenu inwestycji, w innej miejscowości - w C.. Nadto położone są znacznie dalej w porównaniu z działkami stron postępowania, w którym Burmistrz wydał decyzję środowiskową. Są one także niezabudowane (za wyjątkiem działki nr [...], która położona jest najdalej). Najbliżej działek inwestycyjnych położona jest działka nr [...] stanowiąca własność A. P. ale i ona znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji i nie graniczy bezpośrednio z rzeką. Dołączone przez wnioskodawców protokoły z oględzin są zaś jedynie dokumentami prywatnymi. Zdaniem więc organu, funkcjonowanie MEW na rzece [...] nie ma negatywnego wpływu na nieruchomości wnioskodawców, które nie znajdują się nadto w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Obszar ten zamyka się bowiem w granicach terenu, na którym ma być ona realizowana.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli M. i J. K. oraz J. P.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, SKO w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego wydaniem przez Burmistrza Szprotawy decyzji środowiskowej i nie mają też legitymacji do wniesienia wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Z załączonej do decyzji środowiskowej charakterystyki przedsięwzięcia wynika, że realizacja inwestycji polegała m.in. na modernizacji istniejącego koryta [...] o długości ok. 500 m łącznie z jazem, wykonaniu remontu jazu w km 8 + 550 m, wykonaniu kanału derywacyjnego o długości ok. 50 m od przelewu bocznego z wylotem do [...], wykonaniu modernizacji koryta rzeki [...] o długości ok. 500 m. Wszystkie te czynności w efekcie doprowadziły do uregulowania stosunków wodnych i poprawy jakości wód w rzece [...] oraz ustabilizowania wpływu rzeki na przyległe tereny.

W ocenie organu, do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie zostały złożone nowe dokumenty wykazujące posiadanie przez wnioskodawców interesu prawnego, który w dalszym ciągu wywodzili z prawa własności nieruchomości, które w ich ocenie ze względu na inwestycję MEW podlegają podtopieniom. Odnosząc się zaś do złożonej przez wnioskodawców ekspertyzy organ wyjaśnił, że inwestycja MEW na rzece [...] nie ma bezpośredniego wpływu na podtopienia, a te sporadycznie wstępujące niewielkie podtopienia są zjawiskiem zupełnie naturalnym przy tego typu uwarunkowaniach geologiczno - hydrogeologicznych. Z ekspertyzy wynika także, że podtopienia występowały już wcześniej i będą występować przy wysokich stanach wód i intensywnych opadach.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnieśli M. K., J. K. oraz J. P..

Skarga J. P. została odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 832/16, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję SKO w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji opisał szczegółowo przebieg postępowania przed organami i omówił ich stanowiska zajęte w wydanych decyzjach oraz stanowiska skarżących wyrażone we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i w skardze wniesionej do Sądu. W jego ocenie organ orzekający w sprawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Nie wyjaśniono stanu faktycznego w niezbędnym zakresie, a więc co najmniej przedwcześnie umorzono postępowanie w sprawie. Istotą kontrolowanej sprawy pozostawała bowiem kwestia legitymowania się przez skarżących i uczestników postępowania interesem prawnym, a kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji zatem, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wystąpi wnioskodawca nie będący stroną zakończonego decyzją administracyjną postępowania zwykłego, a powołujący się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego (nieważnościowego), zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest bowiem związany twierdzeniami wnioskodawcy co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko w przypadku, gdy nie budzi wątpliwości, że żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania.

Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pod rządem ustawy Prawo o ochronie środowiska, w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia posiadanie przez dany podmiot statusu strony ocenia się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. i posiadają go oprócz wnioskodawcy, osoby dysponujące tytułem rzeczowym do nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, a także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich położnych w zasięgu oddziaływania inwestycji. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony.

Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, skarżący M. i J. K. oraz uczestnicy postępowania J. P. i A. P., nie byli stronami prowadzonego przez Burmistrza Szprotawy postępowania zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Za jego strony uznani zostali wnioskodawcy – inwestorzy D. i M. G., Lubuski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze oraz Agencja Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w Gorzowie Wielkopolskim - Filia w Zielonej Górze. Z akt nie wynika jednak, jakimi okolicznościami kierował się Burmistrz Szprotawy ustalając w taki sposób krąg stron postępowania środowiskowego. W aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów obrazujących stan prawny działek sąsiadujących z działkami objętymi wnioskiem inwestorów ani nawet wskazania, jakie działki pozostają we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych oraz Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze, tj. podmiotów uznanych za strony postępowania. W aktach tych nie ma też mapy z zaznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji MEW na tereny sąsiednie, chociaż zgodnie z art. 46a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902), była ona wymagana. Znajdująca się w aktach mapa nie dotyczyła tego postępowania, lecz postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznaczone są na niej linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linia zabudowy, których wyznaczenia w żaden sposób nie można utożsamiać z obszarem oddziaływania przedsięwzięcia w rozumieniu art. 46a ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Także w załączonej do wniosku charakterystyce przedsięwzięcia brak jest określenia obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej nie doszło też do sporządzenia raportu oddziaływania planowego przedsięwzięcia na środowisko, którego elementem jest m.in. ustalenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na tereny sąsiednie. Również uzasadnienie decyzji środowiskowej Burmistrza Szprotawy nie wskazuje okoliczności, które zdecydowały o ustaleniu kręgu stron postępowania, ani obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem więc Sądu pierwszej instancji, organ prowadzący postępowanie nieważnościowe powinien samodzielnie ustalić zakres oddziaływania przedsięwzięcia, dla którego wydana została decyzja środowiskowa i ocenić indywidualnie w stosunku do każdego z wnioskodawców, czy jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy ustaleń tych SKO nie poczyniło. Nie dokonało tym samym weryfikacji twierdzeń wnioskodawców, że należące do nich nieruchomości pozostają w obszarze oddziaływania MEW na rzece [...] w W..

Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że SKO wadliwie ustaliło położenie nieruchomości skarżących oraz uczestników postępowania J. P. i A. P. w relacji do koryta rzeki [...]. Z mapy przekazanej na żądanie SKO przez Burmistrza Szprotawy wynika, że działka skarżących nr [...] nie jest usytuowana bezpośrednio przy korycie rzeki [...], lecz położona jest w oddaleniu od rzeki, między dwiema działkami drogowymi nr [...] i nr [...], zaś od rzeki oddzielają ją, poza działką drogową nr [...], także działki nr [...], [...], [...] i [...]. W bezpośredniej bliskości z korytem rzeki [...] pozostaje natomiast działka skarżących nr [...], w stosunku do której organ wadliwie przyjął, że nie graniczy z rzeką. Jest to poza tym działka usytuowana w obszarze starorzecza i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi. Równie wadliwe pozostawały ustalenia SKO w odniesieniu do działek pozostałych wnioskodawców (uczestników postępowania), tj. w stosunku do działek nr [...] i [...] i [...] należących w toku postępowania do A. P. (obecnie do J. P.). Zatem odmiennie niż to ustaliło SKO, działka nr [...] jak i działki nr [...], [...] i [...] usytuowane są w bezpośredniej bliskości rzeki [...], podobnie jak działka nr [...]. Wprawdzie na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. uczestnik M. G., posiłkując się przedłożoną do akt sądowych, wykonaną 30 grudnia 2015 r. kopią mapy ewidencyjnej zarzucił, iż wskazane działki nie graniczą z korytem rzeki, gdyż oddzielone są od niej działkami nr [...] i nr [...] stanowiącymi pasy techniczne, jednakże należy mieć na uwadze, że samo wydzielenie ewidencyjno-geodezyjne bardzo wąskiego pasa gruntu stanowiącego dodatkowo teren płaski, jako odrębnej działki ewidencyjnej, nie jest dostatecznym powodem do zakwestionowania prawidłowości stanowiska, że działka nr [...] należąca do skarżących, jak i pozostałe działki uczestników postępowania, znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie koryta rzeki. Wadliwość ustaleń SKO w zakresie położenia działki skarżących nr [...], jak i pozostałych działek w odniesieniu do koryta rzeki [...], której wody piętrzone są przez MEW, stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, chociaż omawiane działki położone są w miejscowości C., czyli poza granicami administracyjnymi miejscowości W., w której usytuowana jest elektrownia wodna, decydujące w sprawie pozostaje wnioskowanie wynikające z rodzaju, charakteru i zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z jednej strony, a z drugiej położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony. Ani w postępowaniu środowiskowym, ani nieważnościowym nie zgromadzono materiału dowodowego wskazującego, że wpływ inwestycji ogranicza się do działek wskazanych we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Równie bezpodstawne jest powoływanie się przez SKO na fakt oddalenia działki nr [...] jak i działek uczestników od działek podmiotów uznanych w postępowaniu środowiskowym za strony postępowania w sytuacji, gdy działki te nie zostały zidentyfikowane. Bezpodstawne są także wywody, iż z uwagi na rolniczy charakter nieruchomości skarżących i uczestników, ewentualny wpływ funkcjonowania MEW nie wywiera na nie charakteru negatywnego i nie ogranicza właścicieli w sposobie korzystania z nich. Istotne bowiem pozostaje to, czy taki wpływ występuje i to zarówno w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanych rolniczo jak i o innym charakterze. SKO nie zbadało zatem rzeczywistego zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia.

Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym aktualnie (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 469), jak i w dacie wydawania decyzji środowiskowej, przez urządzenie wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności (...) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (lit. a), zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych (lit. b), obiekty energetyki wodnej (lit. d). Funkcjonowanie MEW stanowi formę szczególnego korzystania z wód w rozumieniu art. 37 Prawa wodnego (pkt 4 i 5). Zasięg oddziaływania takiego urządzenia wodnego należy zatem oceniać w ramach normatywnego pojęcia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia w rozumieniu art. 46 ust. 4 Prawa ochrony środowiska z uwzględnieniem najdalszych odległości na jakie wywierają wpływ wszystkie rodzaje skutków piętrzenia wody na cele energetyczne. Jednym zaś z elementów MEW objętych wnioskiem inwestorów pozostawała odbudowa jazów, które stanowią budowle hydrotechniczne wybudowane w poprzek rzeki lub kanału służące piętrzeniu wody ponad poziom średni. Jednym ze skutków piętrzenia wody w wyniku funkcjonowania jazów w ramach MEW jest powstawanie na rzece długiej cofki powyżej progu piętrzenia. W takiej sytuacji zasięg oddziaływania przedsięwzięcia w postaci MEW wymaga ustaleń co do przewidywanej długości cofki na rzece (co wymaga specjalistycznych wyliczeń i uzasadnienia) oraz analizy wpływu piętrzenia wody na grunty sąsiadujące z korytem rzeki [...] ze wskazaniem i analizą rzędnych powierzchni wody z okresu poprzedzającego przedsięwzięcie, jak też maksymalnych rzędnych piętrzenia wody ustalonych dla MEW oraz ich odniesienia do rzędnych terenów działki nr [...] należącej do skarżących, jak i działek uczestników postępowania. Konieczna jest bowiem ocena, czy piętrzenie wody jazem nie powoduje zagrożenia dla terenów sąsiadujących z korytem rzeki, wystąpienia rozlewisk nie mieszczących się w jej korycie, oraz czy i w jaki sposób wpłynie to na poziom wód gruntowych. Ocena taka wymaga również uwzględnienia wielu innych czynników związanych choćby z naturalnym ukształtowaniem terenu, budową geologiczną, warunkami hydrologicznymi itp. Dla dokonania takiej pełnej oceny niewątpliwie przydatne pozostawać będą materiały i dokumenty uzyskane w toku innych postępowań administracyjnych. W szczególności istotne znaczenie mieć może analiza dokumentu w postaci operatu wodnoprawnego, który stał się podstawą wydania inwestorom pozwolenia wodnoprawnego. W części opisowej i graficznej operatu wodnoprawnego powinny być bowiem wskazane nieruchomości znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, czyli właściciele (użytkownicy wieczyści) gruntów w zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych, gruntów przyległych do koryta rzeki w zasięgu cofki. Analiza operatu może okazać się pomocna do oceny, czy działki skarżących i pozostałych wnioskodawców leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a to ze względu na ustawowo określony zakres jego części graficznej i opisowej. W myśl art. 132 Prawa wodnego powinien on bowiem zawierać opis stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Ponadto granice poszczególnych działek, jak i terenów ulegających określonemu wpływowi planowanej inwestycji w jej zasięgu powinny podlegać odpowiedniemu naniesieniu w części graficznej operatu na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu. Powinien on też wskazywać zasięg oddziaływania inwestycji, w tym związany z przewidywaną cofką na rzece, poparty odpowiednim uzasadnieniem i obliczeniami oraz analizą wpływu piętrzenia wód rzeki na grunty w zasięgu cofki. Analizując operat wodnoprawny nie może jednak umykać z pola widzenia okoliczność, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przymiotu strony postępowania jest regulowany przepisem szczególnym, tj. art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Tak więc wykorzystanie wskazanych materiałów powinno nastąpić z uwzględnieniem podniesionych już okoliczności, determinujących posiadanie statusu strony w postępowaniu nieważnościowym.

Dalej Sąd ten wyjaśnił, że nie jest też wykluczone powołanie przez organ biegłego w celu zlecenia mu wykonania opinii zawierającej mapę z naniesieniem nieruchomości skarżących i uczestników, w celu ustalenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, dla którego wydano decyzję środowiskową. Zaznaczył jednak, że z samego faktu występowania lokalnych podtopień czy zabagnień nie można wyprowadzać uprawnienia wnioskodawców do udziału w postępowaniu administracyjnym (statusu strony), bowiem z uwagi na możliwe oddziaływanie wielu różnych czynników nie jest wykluczone, że podtopienia czy podmakania występują niezależnie od piętrzenia wód rzeki [...] na potrzeby elektrowni wodnej. Okoliczność ta powinna być zweryfikowana w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, obejmującego ustalenie, jak i wszechstronne rozważenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Na koniec Sąd ten wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odniesie się też do pominiętych dotychczas dowodów oferowanych przez wnioskodawców (decyzja DRZGW we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2015 r.) lub dokona ich ponownej analizy nakierowanej na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), złożył M. G., wnosząc o jego uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji SKO w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a., poprzez brak rozpoznania istoty sprawy wskutek braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego w ocenie WSA M. K., J. K. i J. P. powinni mieć status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sytuacji, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wystąpili wnioskodawcy nie będący stroną postępowania, co warunkowało przeprowadzenie rzetelnej i prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji i miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało wadliwym niezastosowaniem przez WSA przepisu art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwym niezastosowaniem przez WSA art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

2. Błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że zarówno organ I instancji jak i samorządowe kolegium odwoławcze nie prowadziło postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, kto jest stroną prowadzonego postępowania i czy M. K. i J. K. oraz J. P. powinni mieć status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż posiadają w tym zakresie interes prawny. Uchybienie powyższe miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem niewłaściwym zastosowaniem przez WSA art. 151 p.p.s.a. oraz niezastosowaniem przez WSA art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

3. Błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA w zaskarżonym wyroku, że pod rządami ustawy Prawo o ochronie środowiska w sprawie wydania decyzji środowiskowych status strony na gruncie art. 28 k.p.a. posiadają oprócz wnioskodawcy osoby dysponujące jakimkolwiek tytułem rzeczowym do nieruchomości, a także właściciele i użytkownicy działek sąsiednich położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji przy braku dookreślenia przez WSA kryteriów oddziaływania inwestycji, które powodowałyby istnienie u innych podmiotów niż wnioskodawca interesu prawnego lub faktycznego uzasadniającego uzyskanie statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy w tym dokonane przez WSA ustalenia faktyczne i prawne. Skutkowało bowiem niewłaściwym zastosowaniem przez WSA art. 151 p.p.s.a. oraz niezastosowaniem przez WSA art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

4. Niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z aktami sprawy i wbrew logice wynikającej z zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA, że zawsze właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, a ma na to wpływ oddziaływanie inwestycji, jej rodzaj i zasięg, którego to zasięgu i zakresu oddziaływania sąd nie ustalił, a z zebranego materiału dowodowego w sprawie, takie oddziaływanie inwestycji na nieruchomość Państwa K. i Pana J. P. nie wynikało ani też nie zostało przez skarżących nawet pośrednio na żadnym etapie postępowania wykazane. Wskutek czego wyrok zaskarżony nie poddaje się kontroli instancyjnej, bowiem nie wiadomo na jakich podstawach prawnych i dowodowych WSA ustalił i w konsekwencji przyjął, że inwestycja "potencjalnie" oddziałuje na nieruchomości Państwa K. i Pana J. P.. Nie wiadomo, w ocenie składającego niniejszą skargę, z czego i w oparciu o jakie podstawy WSA wyprowadził taki wniosek.

5. Sprzeczność istotnych ustaleń WSA w Gorzowie Wlkp. z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiąc naruszenie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuprawnione nieuwzględnienie przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim faktu złożonej przez M. G. podczas rozprawy, prawomocnej decyzji Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z Warszawy, która wyraźnie wskazuje, że K. oraz J. P. nie mają żadnego interesu prawnego w związku z funkcjonowaniem MEW oraz nie powinni posiadać statusu strony w postępowaniu środowiskowym oraz poprzez nieuprawnione nieuwzględnienie przez WSA wniosków wynikających z prawomocnej decyzji Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie dotyczących braku oddziaływania MEW na działki K. i J. P..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. K., J. K. i J. P. wnieśli o oddalenie skargi i dopuszczenie dowodów w postaci kopii map oraz kopii pisma Starosty Żagańskiego z dnia [...] września 2014 r.

Pismem z dnia 12 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o nieuwzględnienie argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę i oddalenie dowodów dołączonych do odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie powołania więc w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty prawa procesowego. Dopiero bowiem przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych, przyjętych w toku postępowania za podstawę zaskarżonego orzeczenia, umożliwia ocenę procesu subsumpcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a., polegający na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego M. K., J. K. i J. P. powinni mieć status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zauważenia bowiem wymaga, że Sąd pierwszej instancji, co sam jednoznacznie przyznał w uzasadnieniu wyroku, nie wypowiedział się wiążąco, że osoby te mają status strony w niniejszym postępowaniu, tylko w związku z brakiem wyjaśnienia statusu prawnego skarżących i uczestnika, nakazał wyjaśnienie tej kwestii organom.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji uznać należy za trafne. Podkreślić bowiem należy, że dla ustalenia, czy dany podmiot ma, w rozumieniu art. 28 k.p.a., interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ale także w sprawie nieważnościowej dotyczącej takiej decyzji) i w związku z tym, czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie mieścić się w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, lecz wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1340/14). Przy ocenie legitymacji procesowej danej osoby nie ma bowiem znaczenia to, czy został naruszony jej interes prawny, lecz to, czy interes taki osobie przysługuje. Natomiast o istnieniu interesu prawnego świadczy już sam fakt możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość. Ma przy tym rację skarżący kasacyjnie, że nie każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji i w każdych okolicznościach faktycznych, przymiot strony będzie posiadać. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma zasięg oddziaływania planowanej inwestycji względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony.

Jako nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że zarówno organ I instancji jak i samorządowe kolegium odwoławcze nie prowadziło postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, kto jest stroną prowadzonego postępowania i czy M. K. i J. K. oraz J. P. powinni mieć status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż posiadają w tym zakresie interes prawny.

Zdaniem NSA znów zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu takiego stwierdzenia nie zawarł. Podkreślił on natomiast, że organy wyjaśniając powyższą kwestię zrobiły to nierzetelnie i w związku z tym zachodzi potrzeba ponownego jej zbadania. Na okoliczność owej nierzetelności Sąd ten wskazał m.in. poczynienie nieprawidłowych ustaleń przez organy, w zakresie położenia nieruchomości skarżących i uczestnika względem rzeki [...]. NSA przyznaje rację temu Sądowi, że ustalenia obu organów w omawianej kwestii są w części nieprawidłowe, a w części co najmniej nieprecyzyjne. Z dołączonej do akt sprawy Kopii mapy ewidencyjnej wynika bowiem, że działka o nr [...] nie znajduje się przy [...], natomiast działka nr [...] może się przy tej rzece znajdować. Wzdłuż bowiem tej rzeki, po obydwu jej stronach, przylegają do niej wąskie działki o nr [...], [...] i [...]. Na wysokości działki nr [...], z racji na skalę mapy, trudno jest jednoznacznie stwierdzić, czy działka ta przylega bezpośrednio do rzeki, czy też oddzielona jest ową wąską działką nr [...]. Niezależnie jednak od tego, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że z racji na małą szerokość działek oddzielających, woda z tej rzeki może bezpośrednio przedostawać się na działki skarżących, co jest tym bardziej prawdopodobne, że jak stwierdzili skarżący, spiętrzenie wody przez jaz spowodowało podniesienie poziomu rzeki na tyle, że owe wąskie działki oddzielające są obecnie pod wodą.

Również trzeci z zarzutów, a dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a., należy uznać za niezasadny. Zgodzić się wypada z Sądem pierwszej instancji, że status strony w postępowaniu o uzyskanie decyzji środowiskowej ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. i że posiadają go także właściciele i użytkownicy działek sąsiednich położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji. Sąd ten wyjaśnił także, że w stanie faktycznym sprawy, ze względu na rodzaj inwestycji polegający m.in. na budowie jazu piętrzącego wodę i powstawanie tzw. cofki powodującej ewentualne zalewanie działek skarżących i uczestnika, działki te mogą być potencjalnie w zasięgu oddziaływania inwestycji, a to może stanowić o posiadaniu interesu prawnego ich właścicieli. Jak trafnie bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2710/15, przy ocenie legitymacji procesowej danej osoby nie ma znaczenia to, czy został naruszony jej interes prawny, lecz to, czy interes taki osobie przysługuje. Stawianie natomiast zarzutu Sądowi pierwszej instancji, że nie określił kryteriów oddziaływania inwestycji, które powodowałyby istnienie u innych podmiotów niż wnioskodawca interesu prawnego lub faktycznego uzasadniającego uzyskanie statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest całkowicie niezasadne. Sądy nie ustalają stanu faktycznego sprawy za organy, ani też nie rozstrzygają za nie spraw.

Jako nieuzasadniony NSA uznaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z aktami sprawy i wbrew logice wynikającej z zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu odwoławczego, uzasadnienie przedmiotowego wyroku zostało sporządzone zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ten zasadnie przyjął i przekonująco uzasadnił, że organy nienależycie wyjaśniły w niniejszym postępowaniu kwestię statusu prawnego skarżących i uczestnika. Inna ocena tych działań ze strony skarżącego kasacyjnie nie powoduje, że stanowisko tego Sądu jest nieprawidłowe. Jak już natomiast wyżej podkreślono, to nie Sąd pierwszej instancji winien ustalać zasięg i rodzaj inwestycji, tylko obowiązek taki spoczywa na organach prowadzących postępowanie. Sąd ten nie przesądził także, że z akt administracyjnych już wynika oddziaływanie inwestycji na działki skarżących, lecz nakazał badanie tej kwestii. Nie jest też tak, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że obowiązek wykazania tego oddziaływania spoczywał na właścicielach tych działek, gdyż kwestię tę winny zbadać i rozstrzygnąć organy prowadzące postępowanie.

Również jako nieuzasadniony NSA uznaje zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuprawnione nieuwzględnienie przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim faktu złożonej przez M. G. podczas rozprawy, prawomocnej decyzji Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z Warszawy. W kontekście tego zarzutu przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że do prawidłowego wyjaśnienia kwestii statusu skarżących konieczna jest ocena, czy piętrzenie wody jazem nie powoduje zagrożenia dla terenów sąsiadujących z korytem rzeki, wystąpienia rozlewisk nie mieszczących się w jej korycie, oraz czy i w jaki sposób wpłynie na poziom wód gruntowych. Ocena taka wymaga również uwzględnienia wielu innych czynników związanych choćby z naturalnym ukształtowaniem terenu, budową geologiczną, warunkami hydrologicznymi itp. Dla dokonania takiej pełnej oceny niewątpliwie przydatne pozostawać będą materiały i dokumenty uzyskane w toku innych postępowań administracyjnych. W szczególności istotne znaczenie mieć może analiza dokumentu w postaci operatu wodnoprawnego. Jak z powyższego zatem widać, Sąd ten nie stwierdził, że materiały i dokumenty z innych postępowań administracyjnych nie mogą mieć zastosowania w sprawie. Jednakże jednoznacznie stoi on na stanowisku, że oceny takiej winny dokonać organy a nie Sąd. Z racji zaś na zakres pozostających do wyjaśnienia kwestii, NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż obowiązek ten winien obciążać organy prowadzące postępowanie a nie ten Sąd.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.