Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 713/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 12b ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 91
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście-Wschód T.W. sprawy ze skargi T.D. S.A. w K. na decyzję Wojewody z dnia 26 kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 lutego 2019 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zobowiązania E. M., c. T. i H. i J. E., c. T. i H. - współwłaścicielek nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K. - P., obj. księgą wieczystą [...] do udostępnienia ww. nieruchomości na okres 6 miesięcy T. D. S.A. z siedzibą w K., w celu wykonania czynności związanych z remontem odcinka linii elektroenergetycznej 110kV relacji S. – B. polegającego na wymianie istniejącego przewodu odgromowego AFL na przewód odgromowego OPGW, a także na wykonaniu prac mających na celu poprawę stanu technicznego linii, takich jak wymiana izolacji, naprawa uziemienia fundamentów, malowanie konstrukcji słupa. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sioerpnia 2997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 poz. 2204 ze zm.).

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem ustalenia przez organ I instancji, iż planowane przez wnioskodawcę prace wykraczają poza zakres czynności uzasadniających wydanie decyzji określonej w art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od tej decyzji złożyła T. D. S.A. z siedzibą w K.. Skarżąca podkreśliła, że w ramach inwestycji nie jest planowana wymiana przewodów roboczych. Prace remontowe dotyczą stanowisk słupowych i przewodu odgromowego. Z uwagi na zły stan techniczny linii oraz na zbliżenie do obiektów krzyżowanych konieczne jest wzmocnienie i wymiana części konstrukcji słupów (poza przedmiotową nieruchomością), wymiana istniejącego przewodu odgromowego na nowy przewód OPGW, oraz wykonanie innych prac mających na celu poprawę stanu technicznego linii takich jak: wymiana izolacji, naprawa uziemień i fundamentów, malowanie konstrukcji słupów. Po wykonaniu zaplanowanych prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg jak obecnie. Z kolei średnice przewodów odgromowych są niemal identyczne (użyty OPGW jest nawet mniejszy i lżejszy), co oznacza, że nastąpi odtworzenie stanu pierwotnego z materiału powszechnie dostępnego w XXI wieku. Zgodnie z poglądami orzecznictwa z brzmienia przepisu art. 124b u.g.n. wynika, że może on być zastosowany, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie.

Wojewoda decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 9a w związku z art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zobowiązuje w drodze decyzji, właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynność.

Stosownie do treści art. 124b ust. 2 u.g.n., decyzję taką organ administracji publicznej wydaje z urzędu lub na wniosek podmiotu zobowiązanego do dokonania czynności, o których mowa wyżej, natomiast zgodnie z art. 124b ust. 3 cytowanej ustawy, obowiązek taki może zostać nałożony na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, przy czym ustawodawca przewidział także możliwość wydania - po wydaniu decyzji, o której mowa wart. 124b ust. 1, w przypadkach wskazanych w art. 108 k.p.a. - zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 124b ust. 3 zd. 2 w związku z art. 124 ust. 1a u.g.n.).

W przedmiotowej sprawie ze stosownym wnioskiem wystąpiła spółka T. D. S.A. z siedzibą w K. - właściciel przedsiębiorstwa, w skład którego wchodzi m.in. istniejąca sieć napowietrzna 110 kV relacji S. - B..

W pierwszej kolejności wskazano, że możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 124b ust. 1 u.g.n. uzależniona została od ustalenia przez organ orzekający spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, z których najistotniejszą kwestię stanowi określenie jej zakresu przedmiotowego, powstałego na gruncie tego przepisu, poprzez ustalenie czynności, których planowane wykonanie pozwala organowi administracji publicznej na ograniczenie prawa własności nieruchomości (lub innych praw rzeczowych związanych z daną nieruchomością), polegające na zobowiązaniu określonych podmiotów do udostępnienia nieruchomości w celu ich przeprowadzenia (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 208/10 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - "CBOSA"). Ustawodawca posługuje się tutaj pojęciem "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii", przy czym w samej ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zawarto definicji tak opisanych czynności.

Wymienione w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności winny być związane z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii określonych obiektów linowych, a więc mają służyć ogólnie określonej konserwacji i utrzymywaniu w należytym stanie takich obiektów.

Ocena planowanych prac winna uwzględniać specyfikę konkretnej sprawy i nie może abstrahować od definicji legalnych zawartych w przepisach u.g.n. oraz innych aktów prawnych, bowiem instytucja zobowiązania do udostępnienia nieruchomości stanowi formę władczej ingerencji w prawa jednostki.

Z wyjaśnień pełnomocnika wnioskodawcy przedstawionych w piśmie z 5 grudnia 2018 r. wynika, iż "(...) z uwagi na zły stan linii konieczna jest wymiana istniejącego przewodu odgromowego na nowy przewód OPGW, wzmocnienie i wymiana części konstrukcji słupów oraz wykonanie innych prac mających na celu poprawę stanu technicznego linii, takich jak: wymiana izolacji, naprawa uziemień i fundamentów, malowanie konstrukcji słupów. Wskazać jednocześnie należy, że na skutek prac remontowych parametry linii tj. długość i napięcie, nie ulegną zmianie."

Przytoczono również fragmenty pisma pełnomocnika wnioskodawcy z 28 grudnia 2018 r., skierowanego do organu I instancji w innym postępowaniu dotyczącym zobowiązania do udostępnienia nieruchomości, na której zlokalizowana jest przedmiotowa linia elektroenergetyczna. W piśmie tym wyjaśniono m.in., iż: "Przewód OPGW ma zadanie takie jak przewód odgromowy, ale dodatkowo w swojej konstrukcji ma tubę, w której znajdują się 72 włókna światłowodowe, pozwalające na uruchomienie komunikacji pomiędzy stacjami elektroenergetycznymi dla wnioskodawcy. Przewód OPGW, który zastępuje AFL 1,7 50 mm2, ma nominalną średnicę zewnętrzną -11,2 mm. Istniejący przewód AFL 1,7 50 mm2 ma średnice 11,3 mm. Waga przewodu OPGW (294 kg/km) jest mniejsza od istniejącego przewodu AFL (359,7 kg/km)".

Co do zasady zmiana niecharakterystycznych parametrów linii elektroenergetycznej oznacza, iż prace w tym zakresie należy uznać za przebudowę (art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zaś zmiana charakterystycznych parametrów wykracza już nawet poza roboty budowlane stanowiące przebudowę.

Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, "przebudowa" obiektu polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).

Natomiast poprzez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego).

Przytoczono orzecznictwo sądów administracyjnych na temat kwalifikowania robót budowalnych przy sieciach przesyłowych.

Zgodnie ze słownikową definicją (wobec braku definicji legalnej), pojęcie "parametr" oznacza "wielkość charakterystyczną dla danego materiału, procesu lub urządzenia", a zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości (wyrażane w jednostkach miary, wagi, nachylenia etc.) elementów użytkowych (np. dachu, okna, schodów, balkonu, drzwi) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności przeciwpożarowej), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Zmiana przewodu odgromowego AFL (średnica -11,3 mm) na przewód OPGW (nominalna średnica zewnętrzna - 11,2 mm) - o odmiennych z uwagi na znajdujące się w nich włókna światłowodowe parametrach użytkowych - oznacza, że zmianie ulegną niecharakterystyczne parametry techniczne i użytkowe istniejącej linii elektroenergetycznej, a zatem nie sposób zakwalifikować wskazywanych przez wnioskodawcę prac za remont, lecz stanowić one będą przebudowę przedmiotowej sieci, co uniemożliwia wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. Tego rodzaju prace mogą zostać przeprowadzone po wydaniu decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1298/12 oraz NSA z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16, WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt. II SA/Po 753/17).

Opisaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. D. S.A. w K., zarzucając je naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego tj. art. 124 b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.) dalej zwanej "u.g.n." w związku z art 3 pkt 6, 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowalne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 t.j.), zwaną dalej pr. bud. poprzez ich błędną wykładnie i wadliwe przyjęcie, iż prace, które zamierza podjąć Skarżący w związku z modernizacją linii 110 kV relacji S.-B. polegające na wymianie istniejącego przewodu odgromowego na nowy przewód OPGW, craz wykonanie prac mających na celu poprawę stanu technicznego linii takich jak wymiana izolacji, naprawie uziemień i fundamentów, malowaniu konstrukcji słupa stanowiących aęsc ww. linii nie mieszczą się w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 pr. bud., a stanowią przebudowę linii, której definicję zawiera art. 3 pkt 7a pr. Bud, pomimo tego, iż na skutek przeprowadzonych prac nie ulegną zmianie parametry techniczne i użytkowe ww. linii, tym samym będzie to ta sama linia elektroenergetyczna, pracująca pod tym samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg,

2. prawa postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj. art. 7 k.p.a., art 77 k.p.a., art. 80 k.p.a, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, skutkiem czego było błędne przyjęcie, że planowane przez inwestora prace nie mieszczą się w zakresie pojęcia remontu, co w konsekwencji doprowadziło do nietrafnego przyjęcia, że nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 124b ust. 1 u.g.n. i zakwalifikowanie prac, jakie zamierza podjąć Skarżący w związku z modernizacją linii 110 kV relacji S.-B., jako przebudowy linii, gdy tymczasem na skutek przeprowadzonych prac nie ulegną zmianie parametry techniczne i użytkowe ww. linii, tak więc prace te winny zostać zakwalifikowane jako remont,

3. prawa postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj. art. 138 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. odmawiającej zobowiązania współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] obręb [...] do udostępnienie części nieruchomości Skarżącemu w celu wykonania remontu odcinka linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S.-B. z uwagi na to, iż planowane prace nie mieszczą się w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 pr. bud.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawę prawną wniosku T. D. S.A. stanowi art. 124b u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Natomiast pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego - art. 3 ust. 7a pr. bud.

Jak wynika z wyżej cytowanych przepisów pr. bud, zasadniczą różnicę pomiędzy remontem a przebudową stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, będziemy mieli do czynienia z przebudową.

Zdaniem strony skarżącej zarówno Prezydent Miasta K., jak i Wojewoda, zaniechali dokładnego ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, a wyciągnięte przez ww. organy wnioski przedstawione w wydanych decyzjach budzą wątpliwości. W pierwszej kolejności wskazano, że obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie jest linią elektroenergetyczną, a więc obiektem liniowym, o którym mowa w art. 3 pkt 3a pr. bud. Charakterystycznym parametrem obiektu liniowego jest długość. Jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 279/09 na budowlę liniową składać się może wiele wzajemnie ze sobą funkcjonalnie powiązanych elementów i nie znajduje żadnego uzasadnienia "rozdzielanie" budowli na poszczególne elementy, nawet wówczas, gdy odrębnie spełniają definicję budowli. Podobnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2017r., sygn. akt I OSK 983/177 Rzecz bowiem w tym, że słup energetyczny nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, ale jest częścią inwestycji budowlanej, jaką jest napowietrzna linia niskiego napięcia. W związku z tym wymiana jednego z elementów tejże linii nie może być uznana za budowę lub przebudowę, zwłaszcza jeżeli wymiana słupów drewnianych na betonowe dokonywana jest w celu poprawy jakości lub naprawy całej linii. Okoliczność, że chodzi o obiekty liniowe ma znaczenie przy ocenie rozumienia pojęcia "remontu". Nie można dokonywać wykładni tego pojęcia przez odwoływanie się do orzecznictwa sądowego dotyczącego budynków, czy innych obiektów budowlanych, bowiem przy wykładaniu pojęcia remontu należy mieć na uwadze, że chodzi o szczególne inwestycje, jakimi są niewątpliwie energetyczne linie przesyłowe. Tymczasem w niniejszym postępowaniu zarówno Prezydent jak i Wojewoda przy ocenie czy w wyniku wykonanych prac dojdzie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych odnieśli się tylko do poszczególnych części obiektu budowlanego, którym jest cała linia elektroenergetyczna tj. przewodu odgromowego, które to nie jest przewodami roboczymi przesyłającymi energię elektryczną.

Tak jak to zostało wskazane przez inwestora - linia elektroenergetyczna 110 kV relacji S.-B. została uruchomiona i oddana do eksploatacji w 1954 r. Działania planowane przez skarżącego na całej istniejącej linii będą polegać na wymianie istniejącego przewodu odgromowego na nowy przewód OPGW, wzmocnieniu i wymianie części konstrukcji słupów (jeżeli zajdzie taka konieczność) oraz wykonaniu innych prac mających na celu poprawę stanu technicznego linii, takich jak: wymiana izolacji, naprawa uziemień i fundamentów, malowanie konstrukcji słupów bez zmiany trasy tej linii, bez zmiany napięcia znamionowego linii, co umożliwi jej dalszą bezawaryjną eksploatację, Jak wielokrotnie podkreślał skarżący funkcją podstawową przewodu OPGW tak jak w przypadku wymienianych przewodów jest ochrona linii przed wyładowaniami atmosferycznymi. Włókna światłowodowe umożliwią komunikację urządzeniom teletransmisyjnym, zabezpieczeń i pomiarów. Poprawia to niezawodność działania tych zabezpieczeń. Przewody uziemiające (odgromowe) w napowietrznych liniach przesyłowych montuje się w górnym punkcie słupów w celu ochrony przewodów przed wyładowaniami i tym samym zwiększenia bezpieczeństwa pracy urządzeń poprzez ograniczanie konieczności wyłączania ich w krótkim czasie. Centralne, zdalne sterowanie i kontrola na terenach obiektów takich jak elektrownie i zakłady rozdzielcze wymaga stosowania przewodów ze zintegrowanymi włóknami optycznymi. Owe włókna służą zabezpieczeniom funkcjonowania linii i komunikacji pomiędzy stacjami elektroenergetycznymi, dzięki którym wnioskodawca (właściciel linii elektroenergetycznej) zapewnia obsługę linii. Obecnie poszczególne elementy infrastruktury elektroenergetycznej wymienia się poprzez zastosowanie nowych technologii, przy czym należy zauważyć, że podstawowa funkcja użytkowa pozostaje ta sama, tj. przesył energii elektrycznej. Średnice przewodów odgromowych są niemal identyczne (średnica OPGW jest mniejsza o 0,1 mm). Odtwarzamy stan pierwotny z materiału powszechnie dostępnego w XXI wieku. Zastosowanie materiałów zamiennych wynika z obecnie stosowanych technologii dla linii elektroenergetycznych oraz obowiązujących standardów. Wskazać należy, iż z definicji remontu zawartej w pr. bud wynika wprost, iż dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Nie sposób przy tym przyjmować, aby intencją ustawodawcy było dopuszczenie przy wykonywaniu remontu zastosowania wyrobów budowlanych innych niż pierwotne, ale tylko pod warunkiem, że ich wszystkie bez wyjątku parametry będą identyczne jak wyrobów pierwotnych. Byłoby to nieracjonalne, choćby z uwagi na postęp techniczny i czyniłoby remont niemożliwym w sytuacji, gdy na rynku nie są już dostępne materiały budowlane o cechach identycznych jak materiały zastosowane w remontowanym obiekcie - wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1342/15. Podobnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku z dnia 17 listopada 2017r., sygn. akt I OSK 983/177 (...) na gruncie niniejszej sprawy także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 P. b., w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Wydaje się bowiem racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (betonowe słupy, izolowane przewody). Zatem działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych jej elementów, przewodów i słupów, mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 P. b. Inwestor wyraźnie określił bowiem, że czynności miały zostać przeprowadzone na istniejącej linii elektroenergetycznej, bez zmiany trasy i napięcia znamionowego linii, co umożliwi jej dalszą eksploatację, gdyż przy dotychczasowym stanie technicznym istnieje ryzyko awarii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniała, zatem obiektywna przesłanka potwierdzająca konieczność przeprowadzenia remontu. Chcąc zakwestionować zakres planowanych prac jako remont, należałoby wykazać, że ulegną zmianie parametry takie, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Dopiero, bowiem jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.

Wymiana na działce uczestniczki postępowania starego przewodu odgromowego na nowy przewód OPGW, a więc użycie wyrobów budowlanych posiadających inne parametry niż wyroby budowlane stanowiące obecnie elementy linii elektroenergetycznej stanowią remont, o którym mowa w art. 3 pkt 8 pr. bud. jeżeli nie powodują zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii elektroenergetycznej jako całości. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest wystarczające stwierdzenie, że dochodzi do zmiany parametrów technicznych tylko jednego słupa podwieszonych na nim przewodów elektrycznych bez odniesienia się do całości obiektu. Tymczasem zarówno Prezydent Miasta K., jak i Wojewoda, uznali, iż wymiana przewodów odgromowych, które to elementy stanowią tylko jedne ze składników linii elektroenergetycznej powodują zmianę parametrów technicznych i użytkowych całej remontowanej linii. W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, nie wykazali, że wskutek przeprowadzonych prac dojdzie do zmiany parametrów technicznych linii, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego.

Zarówno Prezydent Miasta K., jak i Wojewoda, uzasadniając odmowę zobowiązania współwłaścicieli nieruchomości do jej udostępnienia T. D. S.A. na okres 6 miesięcy w celu przeprowadzenia czynności związanych z remontem odcinka linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S.-B., położnej na ww. nieruchomości wskazali że planowane prace nie mieszczą się w zakresie definicji remontu, ograniczyli się do zacytowania orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej orzeczenia te nie maja zastosowania do niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Jak stanowi art. 133 § 1 P.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej K. - P., stanowiącej współwłasność E. M. i J. E. wydana na podstawie art. 124b ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami.

Jak stanowi art. 124b ust 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zobowiązuje w drodze decyzji, właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynność.

Jak trafnie wskazały organy obu instancji wymienione w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności winny być związane z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii określonych obiektów linowych, a więc mają służyć ogólnie określonej konserwacji i utrzymywaniu w należytym stanie takich obiektów.

Ocena planowanych prac winna uwzględniać specyfikę konkretnej sprawy i powinna nawiązywać do definicji legalnych zawartych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych aktów prawnych.

Zgodnie natomiast z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego".

Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości poprzez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania przez inny podmiot robót budowlanych, określonych w decyzji. Zezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Możliwość takiego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest przy tym zawężona wyłącznie do robót wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Rozpoznając sprawę na podstawie tych kryteriów ustawowych Sąd stwierdza, że skarga jest bezzasadna a zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji są prawidłowe.

Organy obu instancji dokonały ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i przeprowadziły wszechstronnie postępowanie dowodowe, aby ostatecznie stwierdzić brak spełnienia przesłanek ustawy z art. 124b ust 1 u.g.n. i w konsekwencji wydać decyzję o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przepisy prawa zostały zastosowane przez organy obu instancji w prawidłowy sposób do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Istotne było ustalenie czy inwestor zamierza dokonać konserwacji bądź remontu istniejącej sieci czy też jej przebudowy.

Stosownie do art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) definiującego pojęcie przebudowy – należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak ; kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Przebudowa wymaga, aby następowała zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem, że nie ulegną zmianie parametry charakterystyczne. Pojęcie remontu natomiast dotyczy wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 prawa budowlanego).

Za słusznością kwalifikacji inwestycji przez organy jako przebudowy dobitnie przemawia stanowisko samego inwestora wyrażone w pisemnym wyjaśnieniu z dnia 28 grudnia 2018 r T. D. SA w K. skierowanym do organu I instancji (k – 48-50 akt adm.) w którym wskazano że poza pracami mającymi na celu poprawę stanu technicznego linii takich jak : wymiana izolacji, naprawa uziemień i fundamentów, malowanie konstrukcji słupa z zachowaniem dotychczasowych parametrów i trasy linii (konserwacja, remont) – ma nastąpić również wymiana istniejącego przewodu odgromowego na nowy OPGW. Przewód OPGW ma w swojej konstrukcji tubę, w której znajdują się 72 włókna światłowodowe, które mają dodatkowe funkcje, bowiem pozwalają na uruchomienie komunikacji pomiędzy stacjami elektroenergetycznymi dla inwestora. Nowy przewód OPGW ma średnicę 11,2 mm (waga 294 kg/km) i zastępuje istniejący przewód AFL o średnicy 11,3 mm (waga 359,7 kg/km) . Zasadniczą różnicą tych przewodów jest wyposażenie przewodu OPGW we włókno optyczne znajdujące się w tubie ze stali nierdzewnej czego nie posiada przewód stalowo aluminiowy AFL o budowie wielodrutowej. Przewody OPGW w liniach energetycznych spełniają, zatem podwójną funkcję - podobnie jak tradycyjne przewody odgromowe AFL chronią linię przed skutkami wyładowań atmosferycznych, dając jednak przy tym dodatkową korzyść w postaci komunikacji światłowodowej. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie zmierza do zastąpienia wymienianych przewodów takimi, które posiadającą zasadniczo inne parametry techniczne, co stanowi przebudowę sieci. Skoro planowane prace swoim zakresem przekraczają remont czy bieżącą konserwację, to nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek czasowego udostępnienia nieruchomości w oparciu o art. 124b ust 1 u.g.n.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.