Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2576/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 455/15 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 30 października 2014 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 455/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsk oddalił skargę T. Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. (zwanej dalej Spółka) na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 30 października 2014 r. nr .... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. rejon A. ... w mieście G. (Dz. Urzęd. Woj. P. z 2014 r. poz. ...), zwanej dalej planem miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, kontrolując zaskarżoną uchwałę wskazał, że skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowanym planem miejscowym, tj. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr ... położonej w G. przy Al. G. .... Działka ta w planie miejscowym zaliczona została do karty terenu oznaczonej symbolem 002-U33, której przeznaczeniem jest zabudowa usługowa – szkolnictwo wyższe. W odniesieniu do wskazanego obszaru wraz z uchwaleniem kwestionowanego planu nastąpiła zmiana przeznaczenia w stosunku do dotychczasowego wynikającego z planu miejscowego polegająca na jego zawężeniu wyłącznie do zabudowy usługowej służącej realizacji funkcji szkolnictwa wyższego.

Skarżąca Spółka zarzucała, że zawężenie przeznaczenia terenu do usług w zakresie szkolnictwa wyższego sprzecznie z prawem, ogranicza możliwości wykorzystywania przysługującego jej prawa własności.

Stanowiska tego nie podzielił Sąd pierwszej instancji, albowiem zarówno przepisy regulujące kompetencje organów uchwałodawczych gminny, jak i okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają przyjętą w kwestionowanym § 8 planu miejscowego koncepcję zagospodarowania terenu.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd odniósł się do zgodności kwestionowanego planu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. (zwanego dalej w skrócie Studium). W pkt 2.1.1. Studium obejmującym uwarunkowania planowania przestrzennego w G. określono położenie tzw. Centralnego Pasma Usługowego i innych miejsc koncentracji usług. Wyjaśniono, że Centralne Pasmo Usługowe jest miejscem największej koncentracji usług i administracji w G., a przebiega wzdłuż głównej osi komunikacyjnej i kolejowej, z największymi ogniwami w S., W. i O. Określono, że jest to struktura aglomeracyjna mająca swoją kontynuację w S. i G. decydująca o tożsamości T. Pełni funkcję ośrodka ogólnomiejskiego i metropolitalnego skupiającego obiekty usługowe ośrodkotwórcze i znaczną grupę obiektów usługowych o swobodnej lokalizacji, czyli wyższe uczelnie, szkoły i szpitale. Z przytoczonych postanowień Studium wynika, że pojęcie usług uchwałodawca rozumie szeroko, zaliczając do nich obok tradycyjnie pojmowanych usług np. handlu, gastronomii i usług bytowych, również usługi świadczone w ramach szkół wyższych, szkół i szpitali. Z określonych w pkt 9 Studium celów i założeń rozwoju G. wynika, że w ramach celów społecznych założono zapewnienie dobrego standardu dostępu do usług, przede wszystkim do korzystania z usług służby zdrowia, oświaty, kultury oraz sportu i rekreacji. To również potwierdza, że termin "usługi", którym posługuje się uchwałodawca w Studium obejmuje też usługi związane z działalnością szkolnictwa, w tym szkolnictwa wyższego. Uszczegóławiając w pkt 11.3.1 Studium sposoby prowadzące do osiągnięcia tak zakreślonych celów, założono wzrost liczby studentów studiujących w G., co miałoby prowadzić do wzmocnienia pozycji G. jako ważnego ośrodka naukowego i akademickiego w Polsce północnej. W ramach tych działań przewidziano, że istniejące i nowo powstające uczelnie prywatne powinny dążyć do lokalizowania się na najlepiej skomunikowanych terenach dolnego tarasu. W skład dolnego tarasu G. wchodzą takie dzielnice, jak D. W. i S.

Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że przewidywana w planie miejscowym lokalizacja zabudowy usługowej związanej ze szkolnictwem wyższym na terenie działki nr ... jest zgodna z postanowieniami Studium. Usługi związane ze szkolnictwem wyższym stanowią rodzaj działalności usługowej. Studium jest aktem o charakterze ogólnym. Treść planu miejscowego ma charakter aktu o większym stopniu szczegółowości. Jego zapisy nie mogą pozostawać w sprzeczności z zapisami studium, mogą je natomiast precyzować i uszczegóławiać. W ocenie Sądu pierwszej instancji zawężenie rodzaju działalności usługowej do działalności usługowej w zakresie szkolnictwa wyższego stanowi realizację uprawnień gminy w zakresie władztwa planistycznego. Sąd analizując kwestionowane rozwiązania planistyczne w odniesieniu do działki nr ... doszedł do wniosku, że ograniczając uprawnienia właścicielskie skarżącej Spółki Rada Miasta G. nie działała w sposób dowolny. Rada Miasta decydując o przeznaczeniu jednostki planistycznej objętej kartą terenu nr 002-U33 pod zabudowę usługową – szkolnictwo wyższe zrealizowała koncepcję, która zarysowała się i była realizowana daleko wcześniej niż sam moment podjęcia działań planistycznych.

Rada usankcjonowała istniejący na nieruchomości stan rzeczy i wpisała się w założenia planistyczne określone w Studium (pkt 11.3.1.). Sąd podkreślił, że teren nieruchomości zabudowanej położonej w G. przy Al. G. ... stanowiącej działkę nr ... już w 1999 r. został przekazany przez Gminę Miasta G. w formie darowizny na własność Uniwersytetowi G. z wyłącznym przeznaczeniem na potrzeby Kolegium Kształcenia Nauczycieli Języków Obcych Uniwersytetu G., co wyraźnie zastrzeżono w uchwale nr ... Rady Miasta G. z dnia 28 stycznia 1999 r. Cel ten był faktycznie przez wiele lat realizowany. Przekazanie to odbyło się w trybie przepisów art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2008 r. Nr 220, poz. 1412, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.g.n. nieruchomość może być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1 tej ustawy przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. W umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2a u.g.n.

W 2013 r. rektor Uniwersytetu G. wystąpił do Gminy Miasta G. mając zamiar sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, z wnioskiem o odstąpienie od odwołania dokonanej darowizny. Wówczas Uniwersytet G. zapewniał, że działka ta pomimo sprzedaży nadal będzie wykorzystywana na cele szkolnictwa wyższego przez Wyższą Szkołę Bankową. W związku z tym uchwałą nr ... z dnia 26 września 2013 r. Rada Miasta G. wyraziła zgodę na odstąpienie od odwołania darowizny nieruchomości, co umożliwiło jej sprzedaż T. S.A. z siedzibą w P. Tym samym Rada Miasta dała wyraz niezmienności koncepcji zagospodarowania przedmiotowej działki usługami z zakresu szkolnictwa wyższego.

Skarżąca przekazała następnie tą nieruchomość Wyższej Szkole B. do korzystania na podstawie umowy cywilnoprawnej. Z informacji pozyskanych ze strony internetowej http://www.... wynika, że T. S.A. jest niepaństwową instytucją edukacyjną. T. S.A. stworzyło grupę kapitałową, w skład której obok Centrum Rozwoju Szkół Wyższych T. A. Spółką z o.o. wchodzą również Wyższe Szkoły B. w różnych miastach Polski, w tym w G. T. powołało do życia firmę Centrum Rozwoju Szkół Wyższych T. A. Spółkę z o.o. i uczyniło z niej założyciela Wyższej Szkoły B. w G. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle tych okoliczności, za nieprzekonywujące należało uznał zarzuty skarżącej Spółki, że organ planistyczny określając przeznaczenie działki nr ... zamiast interesem właściciela nieruchomości, kierował się interesem innego podmiotu, który był wyłącznie najemcą budynku znajdującego się na nieruchomości.

Sąd wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, że już w dacie przekazywania przedmiotowej działki Uniwersytetowi G., celem władz Miasta było wprowadzenie i utrzymanie na tym terenie funkcji szkolnictwa wyższego. Rada Miasta G. odstąpiła od odwołania darowizny przedmiotowej nieruchomości w przekonaniu, że działka ta będzie wykorzystywana na cele szkolnictwa wyższego. Zdaniem Sądu nie ma zatem wątpliwości, że uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego było kontynuacją zamierzeń władz Miasta w stosunku do przedmiotowego terenu. Darowizna nieruchomości na rzecz Uniwersytetu G. i uchwała o odstąpieniu od odwołania darowizny powoływana jest w niniejszej sprawie w kontekście ustalenia woli Gminy odnośnie przeznaczenia nieruchomości i w ocenie Sądu brak było podstaw do oceny działania organu planistycznego w tym zakresie jako naruszającego prawo.

Sąd podniósł, że wprawdzie inne nieruchomości na terenie sąsiednim nie zostały przeznaczone na cele szkolnictwa wyższego, ale nie uzasadnia to twierdzenia, że do naruszenia interesu skarżącej Spółki doszło sprzecznie z prawem. Organ planistyczny miał prawo skorzystać w tym zakresie z przysługującego mu władztwa planistycznego, a wybór na cele szkolnictwa wyższego właśnie tej nieruchomości został przez niego uzasadniony zarówno historią nieruchomości, jak i aktualnie istniejącym na nieruchomości stanem faktycznym.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że ustalone dla działki nr ... przeznaczenie pod zabudowę usługową – szkolnictwo wyższe, pomimo tego, że nie jest zbieżne z oczekiwaniami właściciela, nie narusza zasad ani trybu sporządzania planu. W tej sytuacji Sąd wywiódł, że właścicielowi nieruchomości, w związku z ograniczeniem w uchwale planistycznej jego uprawnień, mogą jedynie przysługiwać roszczenia przewidziane w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji poprzez niezastosowanie i ograniczenie prawa własności skarżącej kasacyjnie Spółki, które nie jest usprawiedliwione interesem publicznym i stanowi nadużycie przysługujących gminie uprawnień, a także poprzez dopuszczenie sytuacji, w której ograniczenie prawa własności następuje bez żadnego uzasadnienia;

2) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez niezastosowanie i pozbawienie właściciela prawa możliwości korzystania i posiadania swojej własności, co jest głównym uprawieniem wynikającym z prawa własności;

3) naruszenie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą być wzięte pod uwagę elementy niewskazane w tym przepisie jednocześnie chroniące interes podmiotów, które nie są właścicielami nieruchomości objętych planem;

4) naruszenie art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie nieograniczonego władztwa planistycznego gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została jedynie na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, a zawarte w niej zarzuty nie są zasadne.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą w istocie naruszenia przez Miasto G. granic władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, a w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala się, między innymi, przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Powołane przepisy regulują ramowo realizację zadania publicznego obejmującego kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w ramach tzw. "władztwa" planistycznego. Realizacja zadania publicznego poprzez przyznane "władztwo" oznacza odejście ustawodawcy od ścisłego limitowania zasad wykonywania danego zadania publicznego na rzecz przyznania samorządowi znacznego zakresu samodzielności. W ramach władztwa to organy jednostki samorządu wybierają rozwiązania odpowiednie do realizacji zadania. Władztwo planistyczne gminy realizowane jest np. poprzez wskazywanie przeznaczenia danych terenów w sposób odmienny od dotychczasowego, o ile jest to uzasadnione projektowanym ładem przestrzennym na danym terenie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie są zasadne zarzuty skierowane wobec Sądu pierwszej instancji i dotyczące naruszenia przez ten Sąd art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez niezastosowanie i pozbawienie skarżącej kasacyjnie Spółki jako właściciela nieruchomości prawa do korzystania i posiadania swojej własności, co jest głównym uprawieniem wynikającym z prawa własności.

Problematyka naruszenia istoty prawa własności była przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego który podkreślał, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Tym samym nawet pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy planistyczne przeznaczenie działki nr ... znajdującej się w obszarze 002-U33 tereny zabudowy usługowej - szkolnictwo wyższe ani nie narusza istoty prawa przysługującego skarżącej kasacyjnie Spółce, ani też nie ingeruje nadmiernie w prawa tej Spółki. Należy bowiem uwzględnić i to, co trafnie podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, że właściciel tej nieruchomości już w 1999 r. przeznaczył ją jedynie na realizację usług związanych ze szkolnictwem wyższym. W aktach sprawy znajduje się uchwała Rady Miasta G. z 28 stycznia 1999 r. nr ... o darowiźnie nieruchomości obejmującej działkę nr ... na rzecz Uniwersytetu G. z jedynym dopuszczalnym jej przeznaczeniem na cele szkolnictwa wyższego (Kolegium Kształcenia Nauczycieli Języków Obcych Uniwersytetu G.). Także podejmując uchwałę w dniu 26 września 2013 r. nr ... Rada Miasta G. wyraziła wprawdzie zgodę na odstąpienie przez Prezydenta Miasta G. od odwołania darowizny, ale pod warunkiem dalszego wykorzystywania tej nieruchomości na cele oświatowe w zakresie szkolnictwa wyższego. Tym samym nie ulega wątpliwości, że zarówno Miasto G., jak i Uniwersytet G. jako jedyny cel zagospodarowania działki nr ... wprost wskazywali na jej przeznaczenie na cele szkolnictwa wyższego.

Tej okoliczności nie przeczy także skarżąca kasacyjnie Spółka, która nabyła na podstawie uchwały Rady Miasta G. z dnia 26 września 2013 r. nr ... prawo własności nieruchomości obejmującej działkę nr ..., przy czym zawarcie umowy sprzedaży z dnia 17 grudnia 2013 r. zostało poprzedzone zawarciem przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia 5 lipca 2013 r. (dane z księgi wieczystej nr ...). Nabywając nieruchomość obejmującą działkę nr ... skarżąca kasacyjnie Spółka miała pełną wiedzę co do dopuszczalnego przeznaczenia tej działki tylko na cele szkolnictwa wyższego, bo przecież sama możliwość zbycia tej nieruchomości na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki była uzależniona od tego, czy zgodę na to zbycie wyrazi Miasto G. zgodnie z art. 13 ust. 2 u.g.n. Tym samym skoro po zawarciu przedwstępnej umowy sprzedaży, Rada Miasta G. wyraziła wprawdzie zgodę na sprzedaż tej nieruchomości na rzecz innego podmiotu, ale pod warunkiem dalszego przeznaczenia działki nr ... tylko na cele szkolnictwa wyższego, to nabywając tę działkę umową sprzedaży z 17 grudnia 2013 r. T. S.A. (skarżąca Spółka) miała pełna wiedzę o możliwości wykorzystywania tej działki. Do zawarcia umowy nie doszłoby, gdyby jedynym sposobem korzystania z działki nr ... nie byłyby cele oświatowe w zakresie szkolnictwa wyższego.

Tym samym w takiej sytuacji nie może skarżąca kasacyjnie Spółka twierdzić, że jej uprawnienia zostały ograniczone w stosunku do posiadanych przez poprzedniego właściciela lub że nabywając tę nieruchomość mogła dowolnie z niej korzystać. Skoro poprzedni właściciel mógł nieruchomość tą wykorzystywać tylko na cele szkolnictwa wyższego i Spółka T. S.A. nabyła tę nieruchomość tylko dlatego, że jedynym celem jej dalszego wykorzystywania było szkolnictwo wyższe, to ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia na cele szkolnictwa wyższego nie stanowiło żadnego ograniczenia dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości.

Niezasadny jest także zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki, jakoby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji poprzez niezastosowanie i ograniczenie prawa własności Spółki, które nie jest usprawiedliwione interesem publicznym i stanowi nadużycie przysługujących gminie uprawnień, a także poprzez dopuszczenie sytuacji, w której ograniczenie prawa własności następuje bez żadnego uzasadnienia.

Jak już zostało to wyjaśnione, nabywając prawo własności skarżąca Spółka powinna mieć pełną świadomość ograniczenia w sposobie wykorzystywania tej nieruchomości. Plan miejscowy jedynie potwierdził to, co wynikało z obrotu prawnego działką nr .... Nie można bowiem pominąć okoliczności, że już od 1999 r. jedynym przeznaczeniem działki nr ... były cele szkolnictwa wyższego, bo tak zdecydowało Miasto G. i cały czas to stanowisko podtrzymywało. Nie nastąpiło nadużycie władztwa planistycznego, a ograniczenie w zakresie wykonywania prawa własności datuje się już od chwili przeniesienia tego prawa na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości tj. Uniwersytet G. To ograniczenie jest przy tym uzasadnione przeznaczenie tego terenu na cele szkolnictwa wyższego, co znajduje wsparcie w treści Studium. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, obszar obejmujący działkę nr ... znajduje się w strefie Centralnego Pasma Usługowego, które ma skupiać obiekty usługowe ośrodkotwórcze, tj. wyższe uczelnie, szkoły i szpitale (s. 19 Studium). W tym zakresie plan miejscowy jedynie doprecyzował krąg obiektów usługowych do szkolnictwa wyższego, co znajdowało uzasadnienie w omówionych już umowach przenoszących własność oraz uchwałach Rady Miasta G.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie nieograniczonego władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z powołanym już art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Odnośnie działki nr ... zakres wykonywania prawa własności wynikał już z wcześniej zawieranych umów oraz wiążącego stanowiska Rady Miasta G. z 26 września 2013 r. Tym samym skoro organy gminy mają prawo ingerowania władczego (a więc i bez zgody właściciela) w określenie sposobu zagospodarowania terenu, to ingerencja ta w okolicznościach tej sprawy nie była dowolna. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności i to prawo zostało uwzględnione w taki sposób, jaki wynikał z wiążącej Radę Miasta G. uchwały nr ... z dnia 26 września 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od odwołania darowizny nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie mogła przecież uzyskać więcej uprawnień niż te, które posiadał poprzedni właściciel nieruchomości. Plan miejscowy może ograniczać zakres wykonywania prawa własności, którego źródłem może być np. umowa. Jeżeli jednak samo prawo własności jest już ograniczone tytułem prawnym, z którego korzysta właściciel, to nawet treści planu miejscowego nie może zwiększać uprawnień objętym prawem własności. Źródłem prawa własności nie jest plan miejscowy, który jednak może to prawo ograniczać, ale nie może go kreować.

Także nie jest uzasadniony ostatni zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki, jakoby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą być wzięte pod uwagę elementy niewskazane w tym przepisie jednocześnie chroniące interes podmiotów, które nie są właścicielami nieruchomości objętych planem.

Przede wszystkim art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia niepełny katalog przesłanek uwzględnianych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wynika to ze sformułowania "zwłaszcza", zamieszonego w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Słowo "zwłaszcza" jest synonimem takich słów jak w szczególności, przede wszystkim, najczęściej lub przeważnie. Tym samym nie stanowiło naruszenia prawa uwzględnienie przez Radę Miasta G. w procesie planowania przestrzennego wiążącej ten organ uchwały z dnia 26 września 2013 r. nr ... Plan miejscowy zabezpieczył dotychczasowy sposób wykorzystywania działki nr ... wynikający z stosunków prawnych obejmujących te działkę, jak i obowiązującego studium. Skoro Miasto G. zgodziło się na zbycie działki nr ... tylko wtedy, gdy jej jedynym sposobem wykorzystywania będzie szkolnictwo wyższe, to nie stanowiło niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności zabezpieczenie tego celu w planie miejscowym.

Rekapitulując należy stwierdzić, że w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji nie naruszył prawa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W tej sprawie § 8 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego w zakresie obejmującym działkę nr ... nie został uchwalony z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Przyjęte przez Radę Miasta G. przeznaczenie obszaru 002-U33 nie jest pozbawione merytorycznego uzasadnienia, a zakres prawa przysługującego skarżącej kasacyjnie Spółce wynika przede wszystkim z ograniczonych uprawnień dotychczasowego właściciela. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego (tak np. NSA w wyroku z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2812/15, opub. w LEX nr 2355653; NSA w wyroku z 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1189/16, opub. w LEX nr 2499744). W tej zaś sprawie zaskarżone rozwiązanie planistyczne nie jest ani dowolne, ani pozbawione uzasadnienia. co prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

10