Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 432/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 10 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w T. poprzez likwidację oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w T. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym w dniu 10 marca 2016 r. znak [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2015, poz. 1515 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 4 lutego 2016 r. w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w T., poprzez likwidację oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w T. Wojewoda [...] podkreślił, że Rada Gminy L. jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazała art. 59 ust. 6 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2015, poz. 2156 ze zm.), określający warunki dopuszczalności przekształcenia szkoły przez organ prowadzący szkołę. Ponieważ w przypadku Szkoły Podstawowej w T. planowane przekształcenie polega na zmniejszeniu liczby oddziałów tej szkoły, w ocenie organu nadzoru kontrolowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Faktycznym powodem podjęcia uchwały nie był bowiem zamiar przekształcenia szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, ale zmiana jej organizacji. Rada gminy nie posiada natomiast kompetencji do ustalenia nowej organizacji szkoły, gdyż są to kompetencje rady szkoły (bądź rady pedagogicznej, jeżeli rada szkoły nie została utworzona) oraz wójta gminy, który zatwierdza arkusz organizacji szkoły na dany rok szkolny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Gminy L. wniosła o uchylenie ww. rozstrzygnięcia, podnosząc zarzuty naruszenia przez organ:

- art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, w tym wypowiedzenia się w sprawie,

- art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w T. poprzez likwidację oddziału przedszkolnego stanowi w istocie zamiar zmiany organizacji szkoły i tym samym nie wymaga przeprowadzenia procedury o jakiej mowa w art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 cyt. ustawy,

- art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty oraz § 3 Ramowego Statutu Szkoły Podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. 2001, Nr 61, poz. 624 ze zm.), poprzez błędną wykładnię przepisów prawa i przyjęcie, że likwidacja oddziału przedszkolnego należy do kompetencji rady szkoły (lub rady pedagogicznej) oraz wójta gminy.

W ocenie strony skarżącej stanowisko organu nadzoru nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Strona skarżąca wyjaśniła, że podjęła zakwestionowaną uchwałę ponieważ, z uwagi na zbyt małą liczbę dzieci, chce zlikwidować z dniem 31 sierpnia 2016 r. oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej w T. W tym celu konieczne było wdrożenie procedury, o której mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, ponieważ, wbrew stanowisku organu nadzoru, likwidacja oddziału przedszkolnego mieści się w pojęciu przekształcenia szkoły. Strona skarżąca nie kwestionuje, że oddziały przedszkolne funkcjonują w szkołach, co wskazuje, że nie są one wyodrębnionymi, samodzielnymi jednostkami systemu oświaty. Podkreśliła jednak, że dla właściwej wykładni zastosowanych przepisów konieczne jest wzięcie pod uwagę zasadniczych odrębności, jakie istnieją w funkcjonowaniu oddziałów przedszkolnych i szkół. Oddziały szkolne i oddziały przedszkolne stanowią podstawową jednostkę organizacyjną szkoły. Realizują jednak różne programy. Dla oddziału przedszkolnego wynikają odrębne regulacje odnoście zadań i organizacji pracy, aniżeli dla szkoły podstawowej. Odrębności te powodują, że ustawodawca poprzez ustawę o systemie oświaty zobowiązał rady gmin do odrębnego ustalania sieci oddziałów przedszkolnych (i publicznych przedszkoli) oraz szkół.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, stanowiące przedmiot wniesionej do Sądu skargi nie odpowiada bowiem wymogom obowiązującego prawa.

Punkt wyjścia do rozważań na temat zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego przez Wojewodę [...] stanowić powinno odniesienie się do uregulowań ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U 2015r. poz.2156 ze zm., zwaną dalej u.s.o.) albowiem jej art. 59 ust. 6 w związku z ust.1 i 2 oraz art. 5c pkt 1 stanowi materialną podstawę uchwały.

Wojewoda [...] (a także Kurator Oświaty w G.) stoją na stanowisku, iż zmiana stanowiąca przedmiot uchwały nie jest zamiarem przekształcenia szkoły w rozumieniu art.59 ww. ustawy a jedynie obejmuje zamiar zmiany organizacji szkoły (zmniejszenie liczby oddziałów). Co istotne organem uprawnionym do zmiany organizacji szkoły jest rada szkoły, a w przypadku jej braku rada pedagogiczna. Dokonanie zmiany organizacji szkoły przez radę gminy, co zdaniem Wojewody miało miejsce w omawianym przypadku, jest przekroczeniem kompetencji Rady Gminy L. i stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

W myśl art. 59 ust.1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

[...]

Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty,[...]. Przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki /ust.6/.

Stosownie do art. 58 ust.1 ustawy szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.s.o. ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć także przedszkole.

Art. 6 ust.1 ustawy stanowi, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;

2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie;

3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, z zastrzeżeniem ust. 6.

Przepisy ust. 1 stosuje się również do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej (ust.4).

Stosownie zaś do art. 14 ust. 3 u.s.o. dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w ust. 3, jest zadaniem własnym gminy (ust.4). Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 14a ww. ustawy – rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy L. podjęła w przedmiotowym zakresie stosowną uchwałę [...] z dnia 22 maja 2009 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i szkół prowadzonych przez Gminę (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 109 poz. 2157).

Zdaniem Sądu zamiar przekształcenia szkoły poprzez likwidację jej oddziału przedszkolnego, w obowiązującym stanie prawnym, może być dokonany wyłącznie w ramach procedury przewidzianej w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Podkreślenia wymaga to, że wymieniony przepis znajduje zastosowanie nie tylko do likwidacji szkoły, ale odpowiednio do jej przekształcenia (art.59 ust.6). Przekształceniem będą niewątpliwie takie zmiany organizacyjne, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności danej placówki.

W myśl § 5 ust. 5 załącznika nr 2 (ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej) do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół w szkole mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego.

W świetle art. 61 ust.1 u.s.o. struktura organizacyjna szkoły podstawowej obejmuje klasy I-VI.

Z powyższych regulacji wynika, że oddziały przedszkolne funkcjonują w szkołach, a nie przy szkołach. Istnieją jednak zasadnicze odrębności w funkcjonowaniu oddziału przedszkolnego i szkoły.

Jakkolwiek uznać należy, że oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej w T. nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej szkoły podstawowej w rozumieniu art. 61 ustawy o systemie oświaty, to z pewnością pozostaje "specyficzną" jednostką szkoły do której stosuje się jedynie odrębne regulacje odnośnie zadań i organizacji pracy, aniżeli dla szkoły podstawowej - wynikające m.in. z załącznika nr 1 (ramowego statutu publicznego przedszkola) do ww. rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 2.03.2016r. sygn. I OSK 2515/15). Powiązanie oddziału przedszkolnego ze "strukturą" Szkoły Podstawowej w T. jest oczywiste, co potwierdzają § 12a pkt 1 oraz § 60 i § 61 jej Statutu.

W realiach sprawy, w sytuacji gdy Szkoła Podstawowa w T. ma prawie 200 lat, nie można odwoływać się do aktu założycielskiego szkoły i wymagań określonych w art. 58 u.s.o.

Nie sposób podzielić zatem zasadności argumentów Wojewody, że zlikwidowanie oddziału przedszkolnego w tym wypadku, jest jedynie zmianą organizacji szkoły (zmniejszenie liczby oddziałów) należącą do kompetencji rady szkoły bądź w sytuacji jej braku do rady pedagogicznej, skoro sytuacja ta powoduje, że w T. nie będzie w ogóle przedszkola dotychczas funkcjonującego w szkole podstawowej (nie jest to likwidacja jednego spośród kilku oddziałów). Zauważyć należy, że kompetencje organu prowadzącego w zakresie działalności przedszkola są znaczące, co skutkuje ograniczeniem możliwości decyzyjnych organów przedszkola (art. 5c u.s.o. a także § 5 ust.5, § 7 ust.2, § 10 ust.1 ramowego statutu publicznego przedszkola) - czy też jak w tym wypadku organów szkoły.

Wstrzymanie w przedszkolu publicznym naboru do (jedynego) oddziału, prowadzi wprost do jego likwidacji, i w konsekwencji stanowi zmianę organizacyjną nakładającą na organ prowadzący wymóg zastosowania procedury właściwej dla przekształcenia, określonej w art. 56 ust.6 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 28.01.2014 r. sygn. I OSK 2475/13).

Zgodzić należy się ze skarżącą, że dokonywanie zmian w zakresie likwidacji oddziału przedszkolnego w sposób wskazany przez organ nadzoru jest błędne a jego zastosowanie przekraczałoby kompetencje rady szkoły (bądź rady pedagogicznej) i wkraczałoby w obszar uprawnień przysługujących radzie gminy. Zauważyć należy, że w art. 5 ust. 5 i art. 5a ust.2 pkt 1 u.s.o. określone zostały zadania własne gminy, polegające na zakładaniu i prowadzeniu publicznych przedszkoli i szkół oraz na zapewnieniu w tych placówkach kształcenia, wychowania i opieki.

Tym samym nie można wniosków wynikających z powołanego przez organ nadzoru orzecznictwa, w tym wyroku NSA z dnia 18 marca 2014 roku sygn. akt I OSK 3045/13 wprost odnosić do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Natomiast Sąd nie uznał za trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że odpowiednie stosowanie do postępowania nadzorczego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinno obejmować co najmniej zastosowanie przepisu art. 61 § 4 k.p.a. zobowiązującego do powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. W niniejszej sprawie powyższy wymóg został zachowany. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone skarżącej w dniu 24 lutego 2016r. Brak zakreślenia przez organ nadzoru terminu do składania uwag oraz zastrzeżeń do tego postępowania, nie pozbawił skarżącej co do zasady, prawa do aktywności w tym zakresie. Nie skorzystanie z takiej możliwości nie może prowadzić do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a.

W reasumpcji wszystkich powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 209 w/w aktu prawnego. W niniejszej sprawie koszty postępowania ograniczają się do wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 złotych, ustalonego na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015r. poz.1804).