Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 681/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 127
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2010 r. znak: [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 12 i 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), § 1 i § 4 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...]1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta [...], § 1, § 2, § 3 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w [...] o wydanie zezwolenia na sprzedaż w sklepie spożywczym przy ul. [...] w [...], napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, orzekł o odmówie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu w ww. punkcie sprzedaży. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ i instancji podniósł, iż wniosek strony został złożony w ramach naboru wniosków, ogłoszonego przez organ w związku z możliwością rozdysponowania zezwoleń dla 4 nowych punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz, że wpłynęło 21 wniosków. Podano również, iż wnioski skierowano do Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], która zaopiniowała je pozytywnie. W związku z tym organ pierwszej instancji dokonał rozstrzygnięcia i przyznał zezwolenia czterem przedsiębiorcom, krótko uzasadniając każde zezwolenie. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że z uwagi na fakt, iż organ jest związany uchwałą Rady [...], która ustala ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych na [...], nie jest możliwe udzielenie zezwolenia pozostałym przedsiębiorcom, w tym wnioskującej stronie, ponieważ byłoby to niezgodne z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...]1993 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie wszystkich pozostałych decyzji w niniejszej sprawie i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenie art. 62 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i mimo większej liczby wnioskodawców niż wolnych punktów sprzedaży nie prowadzenie jednego postępowania, a także naruszenie art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem zbyt dowolnych i różnorodnych kryteriów udzielenia zezwolenia, co skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że rozpatrując wnioski złożone przez przedsiębiorców o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, organ pierwszej instancji - po uzyskaniu pozytywnych opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] w odniesieniu do wszystkich złożonych wniosków - wydał zezwolenia czterem przedsiębiorcom. W tych warunkach, z uwagi na wykorzystany limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych ustalony przez Radę [...] w uchwale Nr [...] z dnia [...]1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta [...], należało odmówić stronie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, ponieważ bezsporne jest, iż wyczerpany limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowi negatywną przesłankę w przedmiocie wydania zezwolenia. Ponadto w ocenie organu odwoławczego zarzut naruszenia przepisu art. 62 kpa poprzez jego niezastosowanie, nie zasługuje na uwzględnienie i zauważył, że z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie uprawnienie organu administracji publicznej do wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony. Podkreślono, że w niniejszej sprawie przepis art. 62 kpa nie mógł mieć zastosowania, albowiem każdy z wnioskodawców ubiegał się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla innego punktu sprzedaży, a to oznacza różny stan faktyczny spraw prowadzonych w związku ze złożonymi wnioskami przedsiębiorców. Ponadto w ocenie Kolegium interes prawny przysługuje przedsiębiorcy tylko w jego sprawie, zatem stosownie do treści art. 28 kpa, w niniejszej sprawie nie występuje wielość stron, co mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 62 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] S.A. w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając następujące naruszenia przepisów prawa materialnego i proceduralnego:

- art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 8 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "kpa") oraz w związku z art. 11 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wyłączną podstawę odmowy wydania zezwolenia stanowi wyczerpanie limitów punktów sprzedaży, z pominięciem oceny dodatkowych kryteriów udzielenia zezwolenia przyjętych przez organ I instancji prowadzącego do naruszenia zasad pogłębiania zaufania do organów administracji oraz zasady przekonywania,

- art. 15 kpa i 127 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nie dokonaniem przez organ II instancji kontroli decyzji pierwszo instancyjnej, pominięciem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty pod względem celowości i legalności,

- art. 104 § 1 kpa poprzez niezastosowanie i uznanie, że nie było konieczne prowadzenie jednego postępowania, co doprowadziło do uchybienia polegającego na orzeczeniu w sprawie w wielu decyzjach, zamiast w jednej decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia co uczyniło postępowanie drugoinstancyjne jedynie pozornym,

- art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uchybień w uzasadnieniu decyzji,

Z ostrożności procesowej skarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 62 kpa poprzez jego niezastosowanie i mimo większej liczby wniosków niż wolnych punktów sprzedaży nie prowadzenie jednego postępowania,

- art. 39 i art. 14 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie skutkujące nie doręczeniem stronie oraz innym uczestnikom postępowania odpisów decyzji wydanych w stosunku do pozostałych uczestników postępowania, co stanowi naruszenie zasady pisemności postępowania, zwłaszcza na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji,

- art. 73 §1, 9, 10, 145 §1 pkt 4 kpa poprzez odmowę umożliwienia stronie skarżącej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przeglądania wszystkich akt, uchybienie prawu do informacji, czynnego udziału, wypowiedzenia się,

- a nawet art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nie uwzględnienie okoliczności polegającej na tym, że w stosunku do wszystkich wniosków mamy do czynienia z jedną sprawą.

W przekonaniu skarżącej, w przedmiotowej sprawie wyczerpanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie mogło z założenia stanowić negatywnej przesłanki w przedmiocie wydania zezwolenia, a nadto nie mogło stanowić dla organu odwoławczego podstawy do stwierdzenia poprawności i prawidłowości decyzji organu I instancji odmawiającej wydania zezwolenia, ponieważ zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Strona skarżąca wskazała, że przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, iż zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi wydawane w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń wynikającym z treści odpowiednich uchwał rady gminy - są decyzjami o ograniczonym prawem uznaniu administracyjnym, kształtującym względem przedsiębiorców rodzaj następstwa prawnego (decyzja pozytywna lub negatywna, gdyż nie wszyscy mogą otrzymać decyzję pozytywną), wskazując, iż taki pogląd potwierdził NSA w uchwale VI SA 10/95. Ponadto stwierdzono, że w razie złożenia większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu, zasadnym jest przyjęcie dodatkowych kryteriów wyboru (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11.03.2008r., II SA/Bk 891/07), przy czym taka możliwość została potwierdzona w orzecznictwie w przypadku, w którym kryteria zostały jasno określone przez organ zezwalający i były one identyczne dla wszystkich wnioskodawców, a organ rozważał spełnienie określonych kryteriów przez każdego wnioskodawcę. Zdaniem skarżącej, o ile organ zezwalający mógł przyjąć pewne dodatkowe kryteria uwzględniane przy udzielaniu zezwolenia to akurat same kryteria, ich dobór oraz sposób oceny kryteriów wobec poszczególnych wnioskodawców są wątpliwe i zbyt dowolne. W istocie w każdym przypadku decyzji pozytywnej wydają się być inne, dopasowane właśnie do konkretnej strony, której dotyczą. Wskazano, ze organ zezwalający przyjmując dodatkowe kryteria powinien je wyraźnie sprecyzować i przedstawić stronie, jeżeli nie w trakcie samego postępowania, to na pewno w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem strony dowolność organu przy wyborze i korzystaniu z kryteriów prowadzi do przekroczenia granic uznania administracyjnego wyznaczonych przez przepisy art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Ponadto w przekonaniu skarżącej istniała potrzeba prowadzenia jednego postępowania w jednej sprawie, w której występuje wielość stron, a jeżeli uznać, że nie było możliwe prowadzenie postępowania w jednej sprawie, to należało prowadzić postępowanie na podstawie art. 62 kpa. Zdaniem skarżącej decydującym dla rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy jest zatem to, że punkt, którego dotyczy wniosek jest położony na terenie miasta Torunia i nie jest w pierwszej kolejności istotny adres położenia punktu na terenie miasta, stwierdzając, że elementem ze względu, na który należy oceniać tożsamość stanu faktycznego dotyczącego wnioskodawców jest tylko i wyłącznie fakt położenia punktu sprzedaży na terenie miasta [...], ale już nie jest takim elementem ich adres. Z ostrożności procesowej, strona skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż w przypadku większej liczby wnioskodawców od wolnych punktów w limicie w sytuacji gdy organ zezwalający dysponuje ograniczoną i niepodzielną ilością zezwoleń o przydziale tych zezwoleń orzeka się w trybie art. 62 kpa, rozstrzygając w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia. Taki pogląd potwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 11.03.2008 r., II SA/Bk 891/07. Analogiczny wniosek płynie z wyroku NSA z dnia 14.01.1993, SA/Wr 1408/92, a mianowicie, że w przypadku, gdy o udzielenie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży alkoholu w jednym wolnym punkcie sprzedaży ubiega się dwie lub więcej osób, obowiązkiem organu wydającego zezwolenie jest sięgnięcie do art. 62 kpa i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego wniosków tych stron. Zdaniem skarżącej Prezydent [...] w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił dlaczego strona nie spełnia kryteriów przyznania zezwolenia, nie wypowiedział się w tym zakresie w dostateczny sposób, a ograniczając się jedynie do uzasadnienia odmowy wyczerpaniem ilości wolnych punktów sprzedaży naruszył przepis art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wskazuje, iż w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną udzielenia temu podmiotowi wskazanego zezwolenia stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 70, poz. 473 ze zm.). W myśl art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie to wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności proponowanej przez wnioskodawcę lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a w/w ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W przedmiotowej sprawie liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży ustaliła Rada [...] w dniu [...]1993 r. podejmując uchwałę Nr [...], która w wersji zmienionej uchwałą Nr [...], określiła dla miasta [...] do dnia 31 grudnia 2010 r. i po tym dniu limit [...] punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu. Uchwałą zaś Nr [...] podjętą w dniu [...] 2008 r. Rada [...] ustaliła obowiązujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta.

Z przytoczonych wyżej regulacji prawnych wynika, iż każdy podmiot gospodarczy, spełniający kryteria ustalone ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałami rada gminy, ma prawo ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż wymienionych wyżej rodzajów napojów alkoholowych, składając stosowny wniosek w tym zakresie.

Istotnym jednak w sprawie jest, że na istniejące do rozdysponowania cztery zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przypadało dwadzieścia jeden złożonych wniosków przez siedemnastu przedsiębiorców i wszystkie te wnioski spełniały kryteria ustawowe do udzielenia zezwoleń.

W kontekście powyższego należało przesądzić więc podstawowy dla sprawy, sporny problem, polegający na rozstrzygnięciu zagadnienia, czy powinna była toczyć się jedna sprawa administracyjna z udziałem wszystkich zainteresowanych (ewentualnie czy istniały podstawy do połączenia spraw wszystkich wnioskodawców na podst. art. 62 k.p.a.), jak wywodziła skarżąca, czy też należało prowadzić tyle odrębnych, całkowicie niezależnych od siebie postępowań administracyjnych, ile było podań wnioskodawców, dotyczących konkretnych proponowanych przez nich punktów sprzedaży, jak przyjęły to organy.

Omawiany problem dotyczy więc istotnego i często występującego w praktyce zagadnienia, kiedy określonego rodzaju dobra występuje mniej niż złożonych wniosków o jego udzielenie. W wypracowanym stanowisku doktryny, jak i w orzecznictwie jeszcze w okresie przed wejściem w życie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przyjmowało się, że w prowadzonych tego typu postępowaniach musi zachodzić taka sytuacja, iż ewentualne odwołanie się od decyzji odmawiającej przyznanie uprawnienia jednemu z ubiegających się było skuteczne wobec wszystkich i to niezależnie od tego, czy jest prowadzona jedna sprawa, czy też doszło do połączenia spraw wszystkich wnioskodawców na podst. art. 62 kpa.

I tak w wyroku NSA z 8 kwietnia 1981 r., w sprawie SA 337/81 (ONSA 1981/1/30, LEX Nr 9613), przyjęto, że załatwiając sprawę, w której w charakterze stron występuje kilka osób o rozbieżnych interesach, organ administracji państwowej powinien stosując przepis art. 62 k.p.a., wydać jedną decyzję, w której rozstrzyga o istocie sprawy w stosunku do wszystkich zainteresowanych, albowiem wydawanie decyzji odrębnie dla strony, której przyznano uprawnienie, i odrębnie dla strony, której odmówiono przyznania tego samego uprawnienia, nie dając przy tym stronom decyzji wzajemnie do wiadomości, jest wadą postępowania ograniczającą prawa stron do złożenia odwołania i może skutkować uchyleniem decyzji.

W wyroku NSA z dnia 28 czerwca 1988 r., w sprawie I SA 755/87, dotyczącej rozpoznania wniosków o przydział działek budowlanych, zwrócono uwagę na okoliczność, że przy rozpatrywaniu spraw administracyjnych, w których organ administracji dokonuje według uznania wyboru osoby, której przyznaje uprawnienie decyzją administracyjną, organ - związany konstytucyjną zasadą równości obywateli (art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL) - powinien przede wszystkim sformułować jasne, jednakowe i jednoznaczne kryteria oceny składanych wniosków a ponadto powinien wszystkich wnioskodawców traktować jako strony jednego postępowania administracyjnego (art. 62 k.p.a.), aby ewentualne odwołanie się od decyzji odmawiającej przyznania uprawnienia jednemu z ubiegających się było skuteczne wobec wszystkich. Warto zauważyć, że do powyższego wyroku glosę aprobującą sporządził J. Łętowski (OSP 1990/1-3/178).

Potrzebę zastosowania tejże zasady w procedurze dotyczącej zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na podst. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dostrzegł sam ustawodawca i podejmując tą ustawę, w jej art. 18 3 wprowadził uregulowanie, że do zezwoleń, o których mowa w art. 9, 18 i 181, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej. Oznaczało to przyjęcie przez ustawodawcę zasady, iż przy rozpatrywaniu złożonych wniosków o udzielenie omawianych zezwoleń należy prowadzić jedno postępowanie, w ramach którego przeprowadza się rozprawę administracyjną, co wprost wynikało z przepisu art. 28 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 3 w/w ustawy (cyt.: organ koncesyjny prowadzi jedno postępowanie, w ramach którego przeprowadza rozprawę administracyjną). Uregulowanie to obowiązywało do momentu wejścia w życie w dniu 21 sierpnia 2004 r. ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U, z 2007, Nr 155, poz.1095).

Po tym okresie nie nastąpiła żadna zmiana w stanowisku doktryny w zakresie kontynuacji przyjętych dotychczas rozwiązań. W orzecznictwie zaistniała jednak niejednolitość stanowisk.

W wyrokach WSA w Bydgoszczy z 8.07.2008 r., w sprawach: - II SA/Bd 386/08 oraz – II SA/Bd 383/08, przyjęto, że w sprawach o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, należy prowadzić tyle odrębnych postępowań, ile wpłynęło wniosków o pozwolenie, albowiem w każdym z wniosków przedsiębiorca podał inny adres lokalizacji proponowanego przez niego punktu sprzedaży, co sprawia, że nie zachodzi ten sam stan faktyczny w stosunku do wszystkich wnioskodawców.

W wyrokach WSA w Bydgoszczy z 22.08.2007 r., w sprawie II SA/Bd 454/07, oraz w sprawie II SA/Bd 455/07, przyjęto natomiast, że jeżeli okaże się, że dobra jest mniej niż wnioskodawców, organ winien prowadzić jedno postępowanie. Sąd ten powołał się przy tym na poglądy doktryny i orzecznictwa NSA, które przyjęło, że łącznie powinno być przeprowadzone jedno postępowanie, gdy kilka podmiotów stara się o jedno dobro np. koncesję, zezwolenie itp., przy czym WSA w Bydgoszczy przyjął, iż pojęcie "jedno dobro" nie odnosi się do wyrażenia ilości tego dobra, lecz do jego rodzaju, w tym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W wyroku tym wyjaśniono, że w sytuacji, gdy w wyniku udzielenia zezwolenia wyczerpie się limit dotyczący liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, to okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę w przedmiocie wydania zezwolenia, a więc w którymś momencie postępowania przyznanie zezwolenia jednemu podmiotowi będzie stanowić negatywną przesłankę udzielenia zezwolenia drugiemu (co oznacza spełnienie kryterium wpływu ukształtowania sytuacji prawnej jednego podmiotu na sytuację prawną innego podmiotu).

W wyroku WSA w Białymstoku z 11.03.2008 r., w sprawie II SA/Bk 891/07, stwierdzono, że w przypadku większej liczby wnioskodawców od wolnych punktów w limicie - w sytuacji gdy organ zezwalający dysponuje ograniczoną i niepodzielną ilością pewnych dóbr (zezwoleń) - o przydziale tych dóbr orzeka w formie jednej decyzji uznaniowej, rozstrzygającej w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia.

Doktryna zgodnie też stanęła na stanowisku, że w sytuacji gdy organ zezwalający dysponuje ograniczoną i niepodzielną ilością zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o ich przydziale orzeka w formie jednej decyzji administracyjnej. Jedyne rozbieżności dotyczyły występowania przesłanek zastosowania w tej sytuacji przepisu art. 62 k.p.a. Kiedy prof. Barbara Adamiak (w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego", C. H. BECK, Warszawa 2006, wydanie 8, s. 355) twierdziła, że organ winien prowadzić jedną sprawę administracyjną bez zastosowania art. 62 k.p.a., to prof. Robert Sawuła (w Komentarzu do Wychowania w Trzeźwości i Przeciwdziałania Alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 196) oraz Iwona Skrzydło-Niżnik i Grażyna Zalas (w Komentarzu do ustawy o wychowaniu w Trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Zakamycze 2002 s. 302), twierdzili, że w takich przypadkach ma zastosowanie przepis art. 62 k.p.a.

Rozumienie potrzeby konieczności prowadzenia jednego postępowania, przy rozdziale niepodzielnych dóbr, znalazło wyraz w szczególnych regulacjach ustawowych, czego przykładem może być przepis art. 34 ust. 2 ustawy z 29.12.1992 r., o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 253, poz. 2531), który wprost wyraża taką zasadę, czy też przepis art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540), czy też wreszcie przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r., Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010, Nr 113, poz. 759 j.t.), które jako tryb udzielania zamówień wprowadziły postępowania przetargowe, charakteryzujące się łącznym rozpoznaniem wniosków i możliwością wzajemnego zaskarżenia decyzji przez wszystkie zainteresowane podmioty.

Powyżej przytoczone okoliczności dla przedmiotowej sprawy mają istotne znaczenie, albowiem stanowią ważny punkt odniesienia, szczególnie w występującej w sprawie sytuacji, kiedy po wejściu w życie ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, przepis art. 18 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zmienił swą treść, przez co nie odsyła do uregulowań, które zawierała do tego dnia ustawa z 19.11.1999 r., Prawo działalności gospodarczej, która przewidywała prowadzenie jednego postępowania o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

Nie ma jednak żadnych zasadnych przesłanek by w takich warunkach, odbierać dotychczas uzyskane już gwarancje procesowe stron, które zostały też trwale ukształtowane przez orzecznictwo i doktrynę i to zgodnie z zasadą sprawiedliwości, do której odwołuje się Konstytucja R.P., która w swej preambule stanowi o poszanowania przez władze sprawiedliwości, a w przepisie art. 45 § 1 formułuje postulat sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, po pierwsze, że każdy z wnioskodawców poza rozstrzygnięciem w przedmiocie rozpatrzenia swojego wniosku, (udzielenia bądź odmowy udzielenia zezwolenia), winien jako strona uzyskać też rozstrzygnięcie w przedmiocie rozpatrzenia podań pozostałych wnioskodawców, a po wtóre, że ewentualne odwołanie się od decyzji odmawiającej przyznania uprawnienia jednemu z nich będzie skuteczne wobec wszystkich. Wymaga tego zresztą konstytucyjna zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust.1 Konstytucji R.P.

W świetle powyższego rozstrzygnięcie problemu, stanowiącego istotę sporu, tj. czy powinna była toczyć się jedna sprawa administracyjna z udziałem wszystkich zainteresowanych (ewentualnie czy istniały podstawy do połączenia spraw wszystkich wnioskodawców na podst. art. 62 kpa), jak wywodziła skarżąca, czy też należało prowadzić tyle odrębnych, całkowicie niezależnych od siebie postępowań administracyjnych, ile było podań wnioskodawców dotyczących konkretnych proponowanych przez nich punktów sprzedaży, jak przyjęły organy, znajduje w ocenie Sądu rozwiązanie w przyjęciu zasadności pierwszej koncepcji.

W przedmiotowej sprawie, organy ani nie uznały, że zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej w stosunku do wszystkich wnioskodawców, którzy złożyli dwadzieścia jeden wniosków o przyznanie zezwoleń, ani też nie uznały potrzeby zastosowania przepisu art. 62 k.p.a., celem połączenia spraw do wspólnego rozpatrzenia. W konsekwencji, doszło do kwestionowanej przez skarżącą sytuacji, iż decyzje o przyznaniu zezwolenia doręczono jedynie wnioskodawcom, którzy zezwolenia te uzyskali a decyzje odmowne przyznano jedynie tym wnioskodawcom, którzy odmówiono uprawnienia. W efekcie czego motywy pozytywnych rozstrzygnięć zostały zatajone, albowiem nie znali ich wnioskodawcy, którym odmówiono zezwolenia, a nawet podmioty, które je uzyskały, albowiem udzielone zezwolenia nie zawierały uzasadnień. Skarżąca nie mogła więc ani poznać przyczyn, dla których zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych uzyskały inne podmioty, ani też nie mogła zaskarżyć tych rozstrzygnięć. Mało tego, tak pozytywne, jak i negatywne rozstrzygnięcia stały się rozstrzygnięciami faktycznie niezaskarżalnymi. Rozstrzygnięcie pozytywne mógłby teoretycznie tylko zaskarżyć podmiot je otrzymujący, albowiem tylko temu podmiotowi je doręczono z pouczeniem o prawie złożenia odwołania, a rozstrzygnięcie negatywne, jakkolwiek zaskarżalne, to w przypadku jego uchylenia, nawet wielokrotnego, nie wywoływałoby i nie mogłoby wywołać żadnych skutków w stosunku do rozstrzygnięcia o przyznaniu zezwolenia.

W ocenie Sądu, taka sytuacja stanowi naruszenie przytoczonych wyżej norm konstytucyjnych, jak też pozbawia podstawowego w postępowaniu administracyjnym uprawnienia, jakim jest prawo do złożenia odwołania, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. przepisu art. 15 w zw. a art. 127 § 1 k.p.a.

Skutkiem wadliwie wydanych decyzji doszło bowiem do sytuacji, polegającej na tym, że strona, która wnosi o przyznanie konkretnego uprawnienia, uzyskuje decyzję odmowną, od której może złożyć co prawda odwołanie, lecz odwołanie to ex definitione nie może doprowadzić do zmiany niekorzystnego dla tejże strony rozstrzygnięcia, czego dowodzi odmawianie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu niekorzystnej dla niej decyzji o przyznaniu nie jej, lecz innemu podmiotowi uprawnienia, o które wnosiła skarżąca. Trzeba podkreślić, że skarżąca wnosiła o udzielenie wszystkich czterech zezwoleń na sprzedaż alkoholu , o które to zezwolenia ubiegały się też inne podmioty, które zobowiązane były co prawda podać różne adresy lokalizacji punktów sprzedaży, jednakże nie oznaczało to, iż przedmiotem rozdysponowania organu było 21 tychże adresów. Do rozdysponowania pozostawały bowiem 4 zezwolenia na sprzedaż alkoholu, co trzeba jeszcze raz podkreślić.

Przyjmując konieczność prowadzenia odrębnych spraw, organy nie dokonały też wystarczającego uzasadnienia prawnego przyjętej przez siebie praktyki procesowej. Poczyniły jedynie kilka ogólnych uwag na temat przepisu art. 62 k.p.a., uznając, że nie miał on w sprawie zastosowania.

Organy powołały natomiast trzy wyroki, które jak można przypuszczać stały się przyczyną prowadzenia odrębnych postępowań.

Pierwszym przytoczonym przez organy wyrokiem był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o.z.. w Rzeszowie z 14 maja 2002 r., w sprawie SA/Rz 244/02, w którym sąd ten – wyraził pogląd, że: "W oparciu o art. 62 k.p.a. sprawa dotycząca zezwolenia na sprzedaż alkoholu w przypadku gdy do jednego wolnego punktu konkuruje więcej niż jeden podmiot gospodarczy winna być rozpoznana w jednym postępowaniu, co stwarza znacznie większe gwarancje dla uhonorowania zasady równości stron, to jednak oddzielne ich rozpatrzenie nie może stanowić o naruszeniu prawa w przypadku wydania odrębnej decyzji dla jednego z podmiotów". W istocie jednak w przytoczonym wyroku, zawarto raczej wewnętrznie sprzeczne stanowisko, którego ostateczna konkluzja nie została uzasadniona. W tych warunkach trudno przeprowadzić jej krytyczną analizę.

Innymi wyrokami, na które powołał się organ odwoławczy to dwa wyroki WSA w Bydgoszczy z 8.07.2008 r., w sprawach: - II SA/Bd 386/08 oraz – II SA/Bd 383/08, mające taką samą treść.

Jak wynika z ich uzasadnień, to właśnie poglądy w nich zaprezentowane stały się zasadniczą podstawą podjętego rozstrzygnięcia.

W zaprezentowanych wyrokach przyjęto, że ewentualne rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia zezwoleń nie ukształtuje sytuacji prawnej wszystkich podmiotów, lecz ich sytuację faktyczną, albowiem co do zasady decyzja o przyznaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jednemu wnioskodawcy nie przesądza o braku możliwości uzyskania przez skarżącego wnioskodawcę zezwolenia, a jedynie zmniejsza o jeden liczbę punktów sprzedaży, dla których mogą zostać przyznane zezwolenia. Ta okoliczność wpływa zatem na sytuacji faktyczną, a nie prawną, gdyż nie pozbawia danego podmiotu uprawnienia do domagania się wydania zezwolenia. Uchwalony przez radę miasta limit zezwoleń nie został bowiem wyczerpany w momencie wydawania omawianej decyzji. Taka sytuacja uniemożliwia uznanie, że istnieje jedna sprawa administracyjna, jak przyjęto w powyższych tezach.

Odnosząc się do zaprezentowanego poglądu, należy zauważyć, że nie opiera się on na jakiejkolwiek normie prawnej, lecz został w sposób niepełny zaczerpnięty z jednego z poglądów (prof. B. Adamiak), które dotyczą analizy przepisu art. 62 k.p.a., co do którego interpretacji trwa nierozstrzygnięta do chwili obecnej dyskusja doktryny i orzecznictwa. Co jednak istotne, konkluzje zawarte w przytoczonych wyrokach są inne niż te, które prezentuje prof. B. Adamiak. Wg. niej bowiem, gdy liczba wniosków przekracza istniejące możliwości rozdysponowania uprawnieniami, decyzja wydana w tej sprawie kształtuje sytuację prawną tych podmiotów różnie przez przyznanie jednemu koncesji, drugiemu odmowę przyznania koncesji i dlatego też w takim przypadku zachodzi wielość podmiotów w jednej sprawie administracyjnej. (B. Adamiak "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", C. H. BECK, Warszawa 2006, wydanie 8, s. 355).

Właśnie taka też sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Jak to już wskazano, w dniu [...] 2010 r. organ I instancji rozdysponował wszystkimi wolnymi czterema zezwoleniami, rozstrzygając tym samym nie tylko o przyznaniu zezwoleń, ale o odmowie ich udzielenia wobec pozostałych wnioskodawców. W wydanych decyzjach odmownych, w tym decyzji utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję, organ I instancji powołał się na okoliczność, że przyczyną odmowy udzielenia zezwolenia jest wyczerpanie się ilości możliwych zezwoleń, skutkiem czego nie ma możliwości ich udzielenia pozostałym wnioskodawcom, w tym skarżącej, która wnosiła o zezwolenie sprzedaży co do wszystkich wolnych czterech punktów sprzedaży. W niniejszej sprawie nie można mówić o sytuacji, którą przywołuje organ z przytoczonych wyroków, albowiem skoro na skutek złożenia wszystkich 21 wniosków, udzielił 4 zezwoleń, wyczerpując całą ich wolną ilość, co nastąpiło zresztą w jednym czasie, to oczywistym jest, że przydzielenie określonym wnioskodawcom wszystkich tych zezwoleń automatycznie kształtuje sytuację prawną wszystkich innych wnioskodawców, a tym bardziej skarżącej skoro domagała się wszystkich 4 zezwoleń. Nie może być więc tu mowy o "zmniejszeniu o jeden liczby punktów sprzedaży", jak wyraził się sąd w w/w sprawie II SA/Bd 387/08.

Ponadto w powołanych przez organ w/w dwóch wyrokach, wyrażono pogląd, że w sytuacji gdy jest kilka punktów sprzedaży do rozdysponowania i kilka ubiegających się o nie podmiotów nie można mówić o tej samej podstawie faktycznej, albowiem każdy z ubiegających się o zezwolenie podmiotów wskazywał inna lokalizację punktu sprzedaży, co z kolei powodowało konieczność odrębnej analizy wskazanych punktów przez każdy zainteresowany podmiot pod względem spełnienia warunków określonych w uchwale rady miasta. Dlatego też nie zachodzą przesłanki do uznania, że w ramach jednej sprawy administracyjnej występuje wielość podmiotów.

Z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić. Jak to już podkreślono, do rozdysponowania było nie 21 adresów wskazywanych przez wnioskodawców lokalizacji, lecz 4 zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Ponadto należy zauważyć, że brak jest normy prawnej na podstawie której możnaby dojść do powyższej kolkluzji. W szczególności normą tą nie jest przepis ani art. 62 k.p.a., ani też jakikolwiek inny przepis, w tym istniejący nawet na gruncie procedury cywilnej. Żadna norma prawna dla możliwości prowadzenia jednego postępowania, nie stawia wymogu "istnienia tego samego stanu faktycznego" we wszystkich szczegółowych elementach sprawy, mówiąc potocznie od "a" do "z" (co byłoby z założenia postulatem nierealnym i absurdalnym zarazem).

Gdyby nawet założyć, że powoływany wyżej przepis art. 62 k.p.a., zawiera pewne wskazówki do scharakteryzowania jednej sprawy administracyjnej, wychodząc z założenia, że musi się ona charakteryzować przynajmniej tymi cechami, które ustawodawca określił dla nadających się do połączenia odrębnych spraw, to trzeba wziąć pod uwagę fakt, że wskazany przepis stawia jedynie warunek, by prawa lub obowiązki występujących w jednym postępowaniu stron, "wynikały" z tego samego stanu faktycznego. To więc – nie, istnienie różnych nazw wnioskodawców, - nie ,ich indywidualne cechy, to wreszcie, - nie, określenie tego czy innego ich adresu, czy też adresu lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu muszą być identyczne. Taki sam musi być zasadniczo stan faktyczny z którego wnioskodawcy wywodzą możliwość ubiegania się o uprawnienie. Będą to takie elementy jak: - istnienie dla wszystkich wnioskodawców tej samej podstawy faktycznej i prawnej umożliwiającej ubieganie się o przyznanie uprawnienia, na które to podstawy składały się te same akty normatywne oraz ta sama okoliczność faktyczna w postaci powołania się przez strony na to samo ogłoszenie o naborze wniosków, skorzystanie przez wszystkie strony z tego samego naboru, złożenie wniosków we wskazanym przez organ terminie od [...] do [...] stycznia 2010 r. i rzecz jasna spełnianie przez wszystkich wnioskodawców cech przedsiębiorcy. To nie z faktu podania tego czy innego adresu lokalizacji punktu sprzedaży wypływa uprawnienie. Adres takiego punktu jest okolicznością mającą znaczenie przy samym procesie oceny, weryfikacji wniosków i to jeszcze o charakterze wpadkowym, dokonywanym przez inny organ, niż udzielający zezwolenia. Adres nie może być uznany za źródło uprawnienia.

W przytoczonych w/w dwóch wyrokach, postawiono też tezę, że wnioskodawcy nie spełniają warunku istnienia między nimi więzi materialnej i dlatego nie można mówić o jednej sprawie lub jednym postępowaniu.

Trzeba jednak stwierdzić, że zachodzi tu pewne nieporozumienie, powstałe po pierwsze z nieuprawnionego recypowania rozwiązań procesowego prawa cywilnego w postaci instytucji współuczestnictwa materialnego, występującej w art. 72 kpc, na grunt procesu administracyjnego, a po wtóre z wybiórczego potraktowania tej instytucji, co do wymogów jej zastosowania. Przepis ten stanowi, że: "kilka osób może w jednej sprawie występować w roli powodów lub pozwanych, jeżeli przedmiot sporu stanowią prawa lub obowiązki im wspólne lub oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej (współuczestnictwo materialne)". Jak wynika z powyższego przepisu, współuczestnikiem materialnym na gruncie procesu cywilnego można zostać z dwóch niezależnych przyczyn. Po pierwsze, kiedy grupę osób wiąże więź materialna wynikająca ze wspólnych praw i obowiązków, zazwyczaj wynikających z prawa materialnego lub też po wtóre, jeżeli grupę tę wiąże pewne takie samo zdarzenie, z którego wywodzą oni swe uprawnienia lub obowiązki. Zestawienie treści obu przepisów, tj. art. 62 k.p.a. oraz art. 72 kpc, nie pozwala jednak na przyjęcie zaprezentowanego w obu w/w wyrokach poglądu, iż wnioskodawcy muszą spełniać bardziej rygorystyczny wymóg z przepisu art. 72 k.p.c., którego nie zawiera żaden przepis k.p.a., (w tym art. 62 k.p.a.), by mianowicie łączyły ich "wspólne prawa i obowiązki". Ten warunek w art. 72 kpc traktowany jest jako alternatywna tylko możliwość stania się współuczestnikiem materialnym. Na przywoływanym przez oba w/w wyroki gruncie postępowania cywilnego, współuczestnikiem materialnym można zostać nie mając więzi materialnej, wynikającej ze wspólnoty praw i obowiązków z innymi uczestnikami procesu (powodami lub pozwanymi). Można by przytoczyć przykład, że w przypadku zaistnienia wypadku autobusu, to wystarczającą przesłanką uzyskania w postępowaniu cywilnym (zmierzającym do uzyskania odszkodowania), statusu współuczestnika materialnego, będzie jedynie fakt brania udziału w wypadku, bez konieczności jakichś innych więzi materialnych pomiędzy poszkodowanymi osobami, powstałych uprzednio na gruncie wspólnych praw i obowiązków. Nie będzie też wymagana identyczność odniesionych obrażeń, czy też pozostałych elementów stanu faktycznego.

Z powyższego wynika, że nawet na (powoływanym przez oba w/w wyroki) gruncie cywilnego prawa procesowego, status współuczestnika materialnego można uzyskać bez istnienia więzi materialnej między takimi współuczestnikami, wynikającej ze wspólnoty praw i obowiązków. Tymczasem w powoływanych wyrokach, dla możliwości zaistnienia jednej sprawy, administracyjnej, nie dość, że przyjęto konieczność występowania nieznanych k.p.a. instytucji procesowych prawa cywilnego, to jeszcze w najbardziej rygorystycznej formie w postaci współuczestnictwa materialnego opartego tylko i wyłącznie na istnieniu wspólnych praw i obowiązków, pomijając fakt, że powoływany przepis kpc przewiduje też współuczestnictwo materialne wynikające z faktu, że prawa i obowiązki stron nie są wspólne, lecz oparte o tą samą podstawę faktyczną i prawną.

Trzeba podkreślić, że przepisy postępowania administracyjnego nie znają ani instytucji współuczestnictwa materialnego, ani też współuczestnictwa formalnego. Fakt ten oznacza niemożność stawiania przed jakimkolwiek podmiotem procesu administracyjnego wymagań z procedury cywilnej, tym bardziej, że na gruncie przepisów postępowania administracyjnego, jak to już podkreślono, żaden przepis nie wymaga istnienia bezzasadnie wymaganych przez organy tak specyficznych więzi materialnych, a tym bardziej przepis art. 62 k.p.a., który ma zupełnie inną treść od przepisu art. 72 kpc. Przepis art. 62 k.p.a., stanowi że: "w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis ten nie zawiera więc rygorystycznego wymogu "wspólnych praw i obowiązków", lecz podobny wymóg do łagodniejszego i alternatywnego wymogu przepisu art. 72 kpc, że "prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej" (w kpc ujęto to cyt.: "oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej").

Trzeba jednak podkreślić, że cytowany przepis art. 62 k.p.a. ani nie zawiera definicji jednej sprawy administracyjnej, ani też nie określa kiedy zachodzi wielość stron w takiej sprawie. Kwestii tych nie reguluje zresztą żaden przepis k.p.a. W tej sytuacji tym bardziej brak jest podstaw do stawiania wobec uczestników procesu administracyjnego nieistniejących w k.p.a. wymogów, umożliwiających prowadzenie względem nich jednej sprawy administracyjnej. Dlatego też w ocenie Sądu, w tak szczególnej sytuacji, należy uwzględniać powołane wcześniej gwarancje procesowe, wynikające z norm konstytucyjnych, orzecznictwa i doktryny w przedmiocie statusu procesowego strony ubiegającej się o udzielenie dóbr, których występuje do rozdziału mniej niż wniosków o nie.

Przyjęcie zaprezentowanej w w/w wyrokach koncepcji, że określenie przez wnioskodawców różnych adresów lokalizacji punktów sprzedaży stanowi okoliczność wyłączającą możliwość wspólnego rozpoznania wniosków w ramach jednej sprawy administracyjnej, prowadzi również do wzajemnie sprzecznych wywodów zawartych w obu wyrokach. Przyjęto w nich bowiem, że zupełnie innym zagadnieniem jest wystąpienie w sprawie administracyjnej jako przedmiotu sprawy jednego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o które ubiega się kilka podmiotów, albowiem w tym wypadku przedmiot sprawy decyduje o tym, że może toczyć się tylko jedna sprawa.

Sprzeczność wywodów polega na tym, że nawet istnienie jednego dobra w postaci jednego tylko zezwolenia do rozdysponowania, wiąże się z koniecznością wskazania przez poszczególnych wnioskodawców różnych adresów lokalizacji punktów sprzedaży, co według wcześniejszych wywodów zawartych w w/w wyrokach stanowi okoliczność wyłączającą wielość podmiotów w ramach jednaj sprawy.

Reasumując należało dojść do konkluzji, że zachodziły przesłanki do prowadzenia jednego postępowania. Odnosząc się natomiast do problemu, czy w przedmiotowej sprawie występuje wielość stron w jednej sprawie, czy też wielość spraw, które winny były być łącznie prowadzonych w jednym postępowaniu, na podstawie art. 62 kpa, to w ocenie Sądu zachodziły przesłanki do uznania, że w niniejszej sprawie występuje wielość stron w jednej sprawie. Rozstrzygnięcie o udzieleniu czterech zezwoleń, kształtuje sytuację prawną tych wnioskodawców, którym zezwolenia udzielono oraz automatycznie tych, którym ich nie przyznano. Ci ostatni mają więc nie tylko interes faktyczny, ale i prawny do zaskarżenia rozstrzygnięcia udzielającego innym podmiotom a nie im zezwolenia. W tych warunkach, należyte gwarancje procesowe wymagają sytuacji, by złożenie odwołania przez jedną ze stron oznaczało zaskarżenie rozstrzygnięcia w jego całokształcie, więc w części dotyczącej rozstrzygnięcia sytuacji prawnej strony wnoszącej odwołanie, ale również rozstrzygnięcia sytuacji prawnej pozostałych stron. Jest to możliwe przy uznaniu, że mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej.

Jakkolwiek, jak to już podkreślono, żaden przepis prawa nie definiuje pojęcia jednej sprawy administracyjnej, to jednak dokonując wykładni przepisu art. 62 k.p.a., można stwierdzić, że metoda wykładni gramatycznej nie da odpowiedzi na pytanie jaka jest różnica między jedną sprawą administracyjną a połączonymi na podstawie tego przepisu sprawami, albowiem ustawodawca wprowadził dla możliwości połączenia spraw warunek, by prawa i obowiązki występujących w nich stron wynikały "z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej". Użyte niefortunnie przez ustawodawcę sformułowanie "ten sam" stan faktyczny i "ta sama" podstawa prawna w istocie charakteryzuje więzi pomiędzy stronami jednej sprawy administracyjnej, wynikające właśnie z faktu, że ich uprawnienia i obowiązki, co najmniej wypływają z tych samych faktów i tej samej podstawy prawnej.

Z literalnego brzmienia tego przepisu, wynika więc dość paradoksalna sytuacja, że wymogi "tego samego" stanu faktycznego oraz "tej samej" podstawy prawnej, charakterystyczne dla sytuacji wielości stron w jednej sprawie, ustawodawca przewidział do sytuacji wielości połączonych ze sobą spraw. Na tą nieprawidłowość zwróciła uwagę doktryna (Z.Janowicz oraz B. Adamiak "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", C. H. BECK, Warszawa 2006, wydanie 8, s. 355)

Wskazany przepis należy więc interpretować przy użyciu wykładni celowościowej w ten sposób, że te sprawy administracyjne, które nadają się do połączenia celem łącznego ich prowadzenia, winny charakteryzować się nie "tym samym" stanem faktycznym i nie "tą samą" podstawą prawną, lecz wzorem uregulowania w kpc instytucji współuczestnictwa formalnego (art. 72 § 1 pkt 2 kpc), winny się cechować "jednakową" podstawą faktyczną i prawną. Dopiero bowiem wówczas przepis ten staje się zrozumiały i odzwierciedla w sposób jasny zasadniczą różnicę między jedną sprawą administracyjną, w której strony są we wzajemnym wewnętrznym związku, wynikającym z tego samego zdarzenia i podstawy prawnej a wieloma połączonymi sprawami administracyjnymi, w których takich związków pomiędzy stronami nie ma, lecz występuje jedynie podobieństwo ich sytuacji ale bez wewnętrznego związku wypływającego z tych samych wydarzeń.

Należy zaznaczyć jednak, że celem rozpoznania niniejszej sprawy nie jest rozstrzyganie toczącej się nieprzerwanie dyskusji w przedmiocie interpretacji przepisu art. 62 k.p.a. i jego ewentualnego powołania (jak czyniło to niejednokrotnie orzecznictwo), też nie - w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, zważywszy dodatkowo, iż przepis ten jest interpretowany jako wprowadzający, za wzorem postępowania cywilnego instytucję współuczestnictwa materialnego (Z. Janowicz), lub instytucję współuczestnictwa formalnego (B. Adamiak) albo uzasadniający "wszczęcie jednego postępowania w dwu lub więcej sprawach" (W. Dawidowicz, A. Wróbel).

Istotnym jest, że w warunkach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań. Niezasadna praktyka, organów, którą Sąd zakwestionował, stanowi istotny wyłom w dotychczas stosowanych standardach procesowych spraw, których istotę charakteryzuje sytuacja, że określonego rodzaju niepodzielnych dóbr występuje mniej niż złożonych wniosków o ich udzielenie. Właśnie w takich sprawach gwarancje procesowe stron do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy i równości wobec prawa, wynikające z przytoczonych wyżej przepisów Konstytucji R.P., winy być szczególnie pieczołowicie przestrzegane. Bez ich stosowania przy rozpatrywaniu spraw o rozdział dóbr, w tym zezwoleń, koncesji, rozstrzygnięć konkursowych nie ma żadnego skutecznego mechanizmu obrony przed dowolnym i korupcyjnym działaniem władzy publicznej. Służy temu również możliwość złożenia odwołania, które musi automatycznie odnosić się do całości rozstrzygnięcia, czego w kontrolowanej sprawie organy odmówiły wszystkim wnioskodawcom.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że uzasadnienia decyzji obydwu orzekających organów nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, oraz pozostają w sprzeczności z określoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, to zarzut ten należy podzielić.

Organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie, przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Zawarte bowiem w art. 18 ust. 2 i 3 omawianej ustawy przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję, w związku z czym nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Niemniej jednak organ zezwalający nie ma obowiązku prawnego wydania zezwolenia tylko dlatego, że nie zachodzą powyższe przeszkody (patrz. uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1995 r., sygn. akt VI S.A. 10/95, pub. ONSA 1995, z. 4, poz. 152). Przyjmując więc uznaniowy charakter decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych, należy tym bardziej zaakcentować obowiązek i jednocześnie uprawnienie organu zezwalającego do podjęcia najlepszego rozstrzygnięcia w ramach możliwych do przyjęcia w świetle prawa. Granice zaś tychże możliwych rozstrzygnięć wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale także - tak jak w każdej sprawie indywidualnej o charakterze uznaniowym – przepis art. 7 kpa, nakazujący przy załatwianiu sprawy uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli. Możliwość wydania przez organ zezwalający, na podstawie jednej i tej samej normy prawnej - nie przewidującej obowiązku ściśle określonego zachowania się organu, decyzji pozytywnej lub negatywnej względem oczekiwań stron, w zależności od oceny stanu faktycznego, nie jest zatem w pełni swobodna i niczym nie ograniczona, Działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem oznaczać "dowolności" wyrażonej w podjętej decyzji - musi być ono oparte na kryteriach wyboru umożliwiających dokonanie sądowej kontroli tejże decyzji podjętej w ramach wskazanych wyżej granic uznania administracyjnego, wyznaczonych w przypadku przedmiotowej sprawy przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 w/w ustawy oraz interesem społecznym i słusznym interes obywateli, o których mowa w art. 7 kpa. Organ administracyjny zatem, w celu wydania prawidłowego orzeczenia w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest tak ustalić kryteria wyboru, aby zarówno wszystkie podmioty zainteresowane określonym rozstrzygnięciem, jak i sąd dokonujący kontroli podjętego rozstrzygnięcia, mieli jasność co do powodów, dla których te a nie inne wnioski uwzględniono. Organ zezwalający miał więc obowiązek określić jasno i precyzyjnie kryteria wyboru, które byłyby jednakowe dla ubiegających się o określone zezwolenie, a organ odwoławczy miał obowiązek ponownego dokonania ich weryfikacji, do czego w sprawie nie doszło. Podjęte zaś przez organy działania, noszą cechy działań dowolnych, co podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 kpa). Skoro organ I instancji zastosował dodatkowe kryteria wyboru do czterech podmiotów, które otrzymały zezwolenie, i do tego kryteria różnorodne, które nie zostały odniesione i omówione w stosunku do pozostałych wnioskodawców, zaś organ II instancji nie konwalidując powyższego uchybienia poprzestał na ocenie decyzji tego organu jako prawidłowej, nie ustosunkowując się dodatkowo do zarzutów odwołania, uznać należy że doszło w rozpatrywanej sprawie do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 7 kpa, a tym samym naruszenia tych przepisów przez obydwa organy, a przez organ II instancji - także art. 15 kpa.

W przedmiotowej sprawie organy naruszyły przytoczone wcześniej normy konstytucyjne, jak też przepisy postępowania, a zwłaszcza art. 7, 8, 10, art. 15 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy rozpoznają wszystkie złożone wnioski w ramach jednego postępowania, wydając jedną decyzję administracyjną i zastosują się przy jej wydaniu do powyżej zawartych uwag w przedmiocie naruszenia wszystkich wskazanych wyżej przepisów k.p.a., w szczególności zaś przepisu art. 107 § 3 k.p.a.