Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 850/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 art. 49b, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 880/12 w sprawie ze skargi S. F. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 8 sierpnia 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 880/12, oddalił skargę S. F. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 8 sierpnia 2012 r., nr ..., w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Pismem z dnia 7 maja 2012r. S. F. domagał się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. sprawdzenia odwodnienia budynku mieszkalnego, wykonanego na działce nr ..., położonej w miejscowości M. .., który to stan narusza jego własność. Decyzją z dnia 11 czerwca 2012r. organ odmówił nałożenia na właściciela tej działki, H. I., określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu części terenu oraz wykonaniu opaski odwadniającej budynek mieszkalny do stanu zgodnego z prawem budowlanym. W uzasadnieniu potwierdzono wykonanie na wspomnianej działce nie tylko opaski wokół budynku, ale także dodatkowego utwardzenia od strony drogi asfaltowej i od strony podwórka. Roboty te zostały wykonane w dniach 4 – 5 maja 2012 r. z kostki brukowej betonowej kolorowej o grubości 4 i 6 cm z obrzeżami z krawężników na warstwie odsączającej z piasku. Opaska ma szerokość 58 cm, z tym, że przy ścianie wschodniej od strony działki ... ma szerokość 37 cm. Utwardzenie od strony drogi ma wymiary 1,12 x 3,3m, natomiast od strony podwórka 5,2 x 2,02m i 0,67x 2,3m. Organ ustalił, że inwestor nie dokonał zgłoszenia wspomnianych robót budowlanych, jednak ich jakość jest bardzo dobra, nie stwarza zagrożenia, nie stwierdzono także naruszenia warunków technicznych. W tej sytuacji uznano, że wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest nieuzasadnione. Ponieważ strony podnosiły argument dotyczący spornej granicy pomiędzy działkami ... i ... organ wyjaśnił, że spory o jej naruszenie nie należą do jego kompetencji, a praw z tego tytułu można dochodzić na drodze powództwa cywilnego. Powyższe stanowisko podtrzymał także L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w decyzji z dnia 8 sierpnia 2012 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. F. zarzucił decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. naruszenie art. 49b ust.1 w związku z art. 30 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), zw. dalej Prawem budowlanym, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia; art. 49b ust.2-7 Prawa budowlanego, pomimo braku sprawdzenia zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy taki obowiązek wynika wprost z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, co uzasadnia wniosek o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu legalizacyjnym oraz naruszenie art. 51 ust.1 pkt.2 w związku z ust.7 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie, gdyż w sprawie nie zachodzi przypadek inny, niż określony w art. 48 albo 49b, a jedynie przypadek wskazany w art. 49b Prawa budowlanego. Skarżący wskazał ponadto na naruszenie art. 6,7 i 8 w związku z art. 75 i 77 k.p.a. przez brak sprawdzenia zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdy taki obowiązek wynika wprost z art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że o wadliwości procedury zastosowanej w sprawie świadczy przede wszystkim fakt samowolnej oceny przez organ wykonanych robót budowlanych jedynie w zakresie ich zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, gdy tymczasem w wyniku wykonania odwodnienia woda z działki ... spływa na działkę stanowiąca jego własność. W ocenie skarżącego opaska odwadniająca budynek stanowi część obiektu budowlanego (instalację) i jest elementem integralnie związanym z budynkiem. Jest zatem częścią budynku w rozumieniu art. 3 pkt.1 lit. a Prawa budowlanego i w stosunku do niej powinien mieć zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego. Według skarżącego działania organów prowadzą do wniosku, że z ochrony prawa korzysta podmiot, który to prawo narusza. Dodatkowo w piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu w postaci trzech kserokopii map obejmujących działki ... i ... z dat 20 stycznia 2012 r., 19 listopada 2012 r. i 21 listopada 2012 r. wraz z aktami postępowania rozgraniczeniowego i jego pismem z dnia 28 listopada 2012 r. do Starosty K. oraz dowodu w postaci decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 14 listopada 2012 r. na okoliczność przebiegu granicy pomiędzy działkami ... i ... i wykonania robót budowlanych z przekroczeniem granicy jego działki.

W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., powielając dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.

Sąd Wojewódzki oddalając skargę wskazał, że przyjęte przez skarżącego założenie, według którego organy błędnie zastosowały tryb postępowania określony w art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego jest chybiony. Bez wątpienia w świetle art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki budowlanej, a więc także na wykonaniu opaski przeciwwodnej wokół budynku mieszkalnego, wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Wbrew jednak zapatrywaniu skarżącego konsekwencja zaniechania zgłoszenia nie mogła urealniać się w treści art. 49b Prawa budowlanego. Przepis ten jasno bowiem wskazuje, że znajduje on zastosowanie jedynie do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wspomniany art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego umieszcza wykonanie utwardzenia terenu wśród robót budowlanych, a nie budowy, do której odnosi się jego ust. 1. W tej sytuacji uzasadnione było przeprowadzenie postępowania naprawczego określonego w art. 51 Prawa budowlanego, jako ściśle związanego z przesłankami określonymi w jej art. 50, a więc w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust.1 lub w art. 49b ust.1. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. (OPS 3/97 ONSA 1998/1/3) wyjaśniono, że w świetle wspomnianego przepisu samowolą budowlaną jest prowadzenie bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia takich robót budowlanych, które nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust.6, a ponadto tryb ten ma zastosowanie w razie prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub mienia bądź zagrodzenie dla środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Następstwem błędnej wykładni przyjętej przez skarżącego jest równie błędne odwołanie się do konieczności badania zgodności robót budowlanych wykonanych bez zgłoszenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub, w razie jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jako analogii do obowiązku wynikającego z art. 49b ust. 2 ustawy. Sens rozwiązania przyjętego w tym przepisie jest jasny, jeśli zauważyć, że poza budową za roboty budowlane ustawa uznaje przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego, a więc prace prowadzone już w istniejącym obiekcie budowlanym, bez zmiany jego istotnych parametrów, oczywiście poza rozbiórką. Inaczej jednak należy ocenić roboty budowlane polegające na budowie, a więc rozumiane jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. W efekcie ich wykonania powstaje bowiem w istocie nowy lub zupełnie inny obiekt budowlany, niż pierwotnie istniejący, co może pozostawać w konflikcie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też powodu próżno w treści art. 51 poszukiwać rozwiązania przyjętego zarówno w art. 49b ust. 2 jak i w art. 48 ust. 2 pkt.1 wspomnianej ustawy. Na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie może nasuwać wątpliwości odwołanie się w decyzji do treści art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że przepis ten powinien zostać rozważony przez organy nadzoru budowlanego zawsze przed zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 1, a więc dotyczącym sytuacji, gdy robót budowlanych nie można zalegalizować. Tylko bowiem w takim przypadku organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Natomiast w przypadku, gdy okaże się, iż możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, to wówczas organ zobowiązany jest właśnie nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót określając termin ich wykonania, o czym stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oczywistym jest, że nałożenie na inwestora określonych obowiązków musi być poparte ustaleniem pozwalającym na wniosek o wykonaniu robót w sposób sprzeczny z przepisami techniczno-budowlanymi. Natomiast wówczas, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją odmawiającą nałożenia obowiązków określonych w art. 51 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki podzielił w tej materii pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 czerwca 2010 r. (II OSK 1012/09) 15 listopada 2006 r. (II OSK 1344/05) i 7 czerwca 2011 r. (II OSK 486/10 wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Sąd zgodził się także z oceną wyrażoną w powołanym wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., że w szczególnych okolicznościach, wynikających z charakteru wykonanych robót budowlanych, w szczególności ich nieskomplikowania, organ nadzoru budowlanego może poprzestać na ocenie jakości wykonanych robót budowlanych bez konieczności domagania się uzupełnienia dokumentacji, która byłaby potrzebna w razie ubiegania się o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych i stwierdziwszy, że stan techniczny tych robót jest odpowiedni odstąpić od nakładania wykonania innych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym kontekście, jeśli chodzi o utwardzenie terenu i ułożenie opaski odwadniającej wokół budynku, wiedza pracowników nadzoru budowlanego z pewnością jest wystarczająca do sformułowania oceny dotyczącej jakości ich wykonania oraz zgodności z prawem. Zresztą także skarga nie zawiera rzetelnej argumentacji pozwalającej na akceptację odmiennego stanowiska. Za taką nie może być uznana zwłaszcza argumentacja skarżących zmierzająca do wykazania, że wykonane odwodnienie powoduje spływanie wody na ich działkę. Na jej poparcie nie tylko nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów, ale teza ta nie znalazła odzwierciedlenia w wynikach dokonanych przez organy oględzin nieruchomości i wyrażonej na jej tle oceny prawidłowości wykonanych robót. Powodem dla którego w mniemaniu skarżących należałoby uznać wadliwość zaskarżonej decyzji nie może być także naruszenie w toku prowadzonych robót budowlanych ich prawa własności działki nr ... Po pierwsze z oświadczeń skarżących składanych w toku postępowania wynika jedynie, że sporna jest granica pomiędzy działkami, co przecież nie pozwala na jednoznaczną ocenę, że rzeczywiście budynek inwestora, tak jak uważają, znajduje się na ich nieruchomości. Po drugie wątpliwe jest w ogóle opieranie argumentacji na warunku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, zgodnie z którym przepis art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu. Podkreślano też, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie wspomnianego przepisu powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego, co oznacza możliwość zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw właściciela nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011r. (II OPS 2/10 opublikowana w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że ustawodawca jednoznacznie, według gramatycznego brzmienia regulacji, nie wiąże rozstrzygnięć decyzją administracyjną w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane w przypadkach takich jak: wynikający z art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; wiążącej się z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone; wydanie na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd Wojewódzki odmówił dopuszczenia jako dowodów w sprawie zgłaszanych przez skarżącego map i decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 14 listopada 2012 r. mających potwierdzić wykonanie robót budowlanych z naruszeniem prawa własności jego działki, jako zbędnych dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

- art. 29 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 48 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki pomimo stwierdzenia przez organ administracji oraz Sąd Wojewódzki przeprowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia i wobec faktu wadliwego przeprowadzenia tzw. postępowania naprawczego. Wadliwość polegała na zaniechaniu zbadania przez organy administracji, czy inwestorowi i właścicielowi działki sąsiedniej – H. I. przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwłaszcza wobec faktu wykonania przez H. I. robót budowlanych na działce stanowiącej własność skarżącego S. F., co oznaczało i oznacza, że H. I. nie przysługiwało (i nadal nie przysługuje) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co zostało całkowicie pominięte przez Sąd Wojewódzki;

- art. 49b ust. 2-7 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki skargi i jej oddalenie, pomimo że właściwe organy administracji nie dokonały sprawdzenia zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy taki obowiązek organu administracji wynika wprost z treści art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, co w konsekwencji, wbrew twierdzeniom organów administracji świadczy o wadliwym przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej (a w ocenie skarżącego o braku przeprowadzenia tej procedury), co również nie zostało dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki;

- art. 50 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem przez Sąd Wojewódzki, że w niniejszej sprawie nie powinna znaleźć zastosowania procedura naprawcza uregulowana w tym przepisie, bowiem w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło zaś do całkowitego zignorowania przez H. I. władczych uprawnień budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego poprzez wykonanie robót budowlanych w postaci opaski odwadniającej bez wymaganego zgłoszenia. Tym samym organy administracji stwierdzając fakt dokonania samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych bez zgłoszenia powinny były zastosować tryb przewidziany w art. 48 i 49b Prawa budowlanego;

- ewentualnie z ostrożności procesowej i na wypadek niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska skarżącego o braku podstaw do zastosowania art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego zarzucono naruszenie art. 50 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Lublinie, że organy administracji zaniechały zbadania czy inwestorowi i właścicielowi działki sąsiedniej – H. G. przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwłaszcza wobec faktu wykonania przez H. I. robót budowlanych na działce stanowiącej własność skarżącego S. F., co oznaczało i oznacza, że H. I. nie przysługiwało (i nadal nie przysługuje) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nawet gdyby art. 50 i 51 Prawa budowlanego powinny były zostać zastosowane w niniejszej sprawie, to zaniechanie zbadania przez organy administracji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora świadczyłoby o wadliwym zastosowaniu art. 50 i 51 Prawa budowlanego, czego nie dostrzegł Sąd Wojewódzki;

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki przy wydawaniu skarżonego wyroku błędnie ustalonego stanu faktycznego w niniejszej sprawie wobec stwierdzenia w treści skarżonych decyzji organów administracji, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały przez H. I. na działce stanowiącej jego własność (nr ...); w stosunku do której przysługiwało mu prawo dysponowania na cele budowlane, w sytuacji gdy roboty te zostały wykonane z przekroczeniem granicy działki inwestora na działce stanowiącej własność skarżącego (nr ...), czyli również na nieruchomości w stosunku do której nie przysługiwało inwestorowi prawo dysponowania na cele budowlane, co potwierdza dowód z dokumentu w postaci wystosowanego do skarżącego przez adwokata L. M. (pełnomocnika H. I.) wezwania do próby ugodowej z dnia 23 stycznia 2013 r., którego dopuszczenia i przeprowadzenia dotyczy sformułowany na wstępie niniejszej skargi wniosek nr 2;

- art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie zostało zawieszone pomimo wystąpienia na etapie postępowania przed organami administracji przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci równolegle toczącego się administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, od którego uprzedniego zakończenia zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a w którym to postępowaniu rozgraniczeniowym ostateczna decyzja Wójta Gminy Z. została wydana później (w dniu 14 listopada 2012 r.) niż w niniejszej sprawie (decyzja ostateczna LWINB z dnia 8 sierpnia 2012 r.) i w konsekwencji oddalenie skargi; wydana decyzja o rozgraniczeniu z dnia 14 listopada 2012 r. potwierdziła, że przedmiotowe roboty budowlane w postaci opaski odwadniającej zostały wykonane przez H. I. z przekroczeniem granicy nieruchomości stanowiącego własność skarżącego, a zatem wykonane zostały w części na nieruchomości, w stosunku do której inwestorowi nie przysługiwało prawo dysponowania nią na cele budowlane;

- art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki skargi i jej oddalenie, pomimo że właściwe organy administracji nie dokonały sprawdzenia zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy taki obowiązek organu administracji wynika wprost z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, co w konsekwencji, wbrew twierdzeniom organów administracji świadczy o wadliwym przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej (a w ocenie skarżącego o braku przeprowadzenia tej procedury), co również nie zostało dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki;

- art. 3 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 134 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd Wojewódzki wniosków dowodowych skarżącego o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci wymienionych wyżej map, akt postępowania rozgraniczeniowego oraz decyzji Wójta Gminy Z., a tym samym oparcie się na niepełnym materiale dowodowym i wadliwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji oddalenie skargi.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dokumentu w postaci kopii wystosowanego do skarżącego przez adwokata L. M. (pełnomocnika H. I.) wezwania do próby ugodowej z dnia 23 stycznia 2013 r. na okoliczność braku prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością (jej częścią), na której została wybudowana opaska odwadniająca; dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dokumentu w postaci poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 14 listopada 2012 r., znak: ..., orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości nr ... stanowiącej własność S. F. z nieruchomością nr ... będącą własnością H. I. na okoliczność zaniechania zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mimo istnienia takiego obowiązku na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dokumentów w postaci trzech kserokopii map obejmujących m.in. działki skarżącego (nr ...) oraz H. I. (nr ...), na których wykonano przedmiotowe roboty budowlane w postaci opaski

odwadniającej, wydawanych skarżącemu w Starostwie Powiatowym w K. odpowiednio w dniach 20 stycznia 2012 r., 19 listopada 2012 r. oraz 21 listopada 2012 r. oraz akt postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy Z. decyzji z dnia 14 listopada 2012 r., znak: ..., a także pisma skarżącego do Starostwa Powiatowego w K. z dnia 28 listopada 2012 r., zawierającego wniosek o wyjaśnienie niezgodności w treści wydanych skarżącemu kserokopii map na okoliczność oparcia decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych oraz nieprzysługiwania H. I. prawa do dysponowania nieruchomością (jej częścią) na cele budowlane oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Nie okazały się usprawiedliwione podstawy zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że zarzuty te przedstawiono jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie wykazano jednak w treści tych zarzutów, ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w czym skarżący kasacyjne upatruje tego wpływu.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.

Niezależnie od powyższego postawione zarzuty nie są trafne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie się przez Sąd Wojewódzki przy wydawaniu zaskarżonego wyroku na błędnie ustalonym stanie faktycznym wobec stwierdzenia w treści skarżonych decyzji organów administracji, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały przez H. I. na działce stanowiącej jego własność (nr ...).

Zarzut ten został oparty na twierdzeniu (że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały przez H. I. na działce stanowiącej jego własność), którego ani organy ani Sąd Wojewódzki nie formułowały. Nie jest w sprawie sporne, że w dacie samowolnego wykonywania robót budowlanych, a także wydawania ostatecznej (zaskarżonej do Sądu) decyzji stan prawny granic działek ... i ... nie był ustalony, przeciwnie stan ten był sporny pomiędzy właścicielami obu działek, co też spowodowało wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, które zakończyło się po zakończeniu postępowania będącego przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego. Decyzja rozgraniczająca ma charakter konstytutywny, tj. ustalający prawo od daty jej ostateczności (o czym dalej w treści niniejszego uzasadnienia), a zatem, na gruncie rozpatrywanej sprawy, nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie, że roboty te zostały wykonane z przekroczeniem granicy działki inwestora na działce stanowiącej własność skarżącego (nr ...), czyli również na nieruchomości w stosunku do której nie przysługiwało inwestorowi prawo dysponowania na cele budowlane. Wezwanie do próby ugodowej z dnia 23 stycznia 2013 r. było zaś następstwem wymienionej decyzji rozgraniczeniowej, a zatem aktem wydanym poza granicami sprawy rozpoznanej przez organy nadzoru budowlanego.

Zarzut ten wyprowadzono zatem z niczym nie popartego założenia, że skarżącemu w dacie samowolnego wykonywania robót związanych z utwardzeniem gruntu i odwodnieniem budynku przysługiwało prawo własności działki nr ... w jej granicach ustalonych następnie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Sąd Wojewódzki opierając się na ustaleniach organów, że granica pomiędzy działkami w czasie wykonywania robót była sporna. Prawo własności skarżącego w czasie wykonywania tych robót, a także wydawania zaskarżonej decyzji nie było ustalone.

Nie ma też usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie zostało zawieszone pomimo wystąpienia na etapie postępowania przed organami administracji przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci równolegle toczącego się administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, od którego uprzedniego zakończenia zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Przede wszystkim wskazać należy, że teza o zależności postępowań w żaden sposób nie została przez skarżącego kasacyjnie uzasadniona, szczególnie jeśli uwzględnić to, że decyzja rozgraniczająca nieruchomości ustala stan przyszły i wywołuje skutki prawne od daty, kiedy stanie się ostateczna. Organ administracji jest zaś zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, LEX nr 1367328).

Z powyższych względów podzielić też należy pogląd prezentowany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż kwestia przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt 1234/08 oraz z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 310/11, LEX nr 1404634).

Nie okazał się też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niesprawdzenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Wadliwość argumentacji skarżącego kasacyjnie w tej kwestii wynika z błędnego założenia, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, co wyjaśnił już Sąd Wojewódzki, a o czym dalej, w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nie okazały się też usprawiedliwione zarzuty naruszeń art. 3 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 134 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd Wojewódzki wniosków dowodowych skarżącego o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, co w przekonaniu skarżącego kasacyjnie spowodowało oparcie się na niepełnym materiale dowodowym i wadliwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji oddalenie skargi.

Przypomnieć należy, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę postępowań administracyjnych i aktów wydanych w tym postępowaniu natomiast postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie prowadzi zatem postępowania dowodowego, opiera się zaś, co do zasady, na materiałach gromadzonych przez organy administracji. Ugruntowany jest też w orzecznictwie pogląd, iż celem uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest umożliwienie sądowi skonfrontowania z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonywanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeżeli w sprawie istnieją istotne wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2885/12, LEX nr 1447273).

Jeśli zatem po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu ostatecznej decyzji powstaną nowe fakty prawotwórcze, jak w tym przypadku ustalenie granic nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane będące przedmiotem kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki postępowania, to Sąd ten nie ma ani obowiązku, ani też potrzeby, aby odnosić się do tych zdarzeń i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji. Stąd też za prawidłowe należało uznać oddalenie przez Sąd Wojewódzki wniosku opartego o art. 106 § 3 p.p.s.a. w odniesieniu do faktów, które nastąpiły po zamknięciu sprawy administracyjnej. Z wyżej podanych powodów również Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z wnioskowanych dokumentów.

Zauważyć dalej trzeba, że zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie zostały w skardze kasacyjnej zredagowane w sposób właściwy.

Po pierwsze nie wskazano ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej formy naruszenia wskazanych tam przepisów, zarzucając wadliwość przeprowadzonego przez organy postępowania naprawczego i wskazując, że wadliwość ta polegała na zaniechaniu zbadania czy inwestorowi przysługiwało prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

Takie sformułowanie zarzutu nie odnosi się ani do błędu interpretacyjnego, ani do błędu subsumcji, a tylko takie formy naruszenia przepisów prawa materialnego można skutecznie zarzucić po myśli art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować, zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może zatem nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).

Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Wykazywanie zatem przez autora skargi kasacyjnej naruszeń procesowych w zakresie zaniechania przez organy czynności i niezgromadzenia dowodów dotyczących prawa inwestora do nieruchomości, a także zaniechania sprawdzenia zgodności robót z planem zagospodarowania przestrzennego, nie mogło odnieść skutku w ramach omawianej podstawy kasacyjnej. Oznacza to, że podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie ma on usprawiedliwionych podstaw.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że poważna dyskusja prawnicza z tezami zaskarżonego wyroku, na etapie skargi kasacyjnej, powinna odznaczać się precyzją w powoływaniu naruszonych przepisów, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może prowadzić analizę ewentualnie naruszonych przepisów jedynie w zakresie objętym podstawami skargi kasacyjnej. Stąd wymaganie wskazania w skardze kasacyjnej konkretnych jednostek redakcyjnych naruszonych przepisów, a następnie uzasadnienie ewentualnych naruszeń odnoszące się do konkretnych przepisów. Dlatego też nie zasługuje na aprobatę wskazanie w skardze kasacyjnej tylko numeru przepisu, ustępu lub paragrafu, jeżeli przepis podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne. Wskazanym wyżej warunkom nie odpowiada żaden z zarzutów naruszeń prawa materialnego.

Art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego ma 17 punktów, nie wskazano zaś w skardze kasacyjnej, o naruszenie którego punktu chodzi. Art. 30 ust. 1 ma cztery punkty, niektóre z nich posiadają dalszy podział. To samo dotyczy art. 48 Prawa budowlanego (5 ust.), art. 49b Prawa budowlanego (7 ust.). Z tego też powodu nie sposób odnieść się do zarzutów wymieniających jako naruszone art. 49b ust.2-7 Prawa budowlanego, gdyż wskazane przepisy dotyczą różnych sytuacji i procesowych, w tym nałożenia opłaty legalizacyjnej, co w sprawie nie miało miejsca, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wyczytać, które z wymienionych przepisów miałyby zostać naruszone.

Na marginesie zaś tylko trzeba w tym miejscu dodać, że Sąd Wojewódzki przeprowadził analizę prawną zakończoną oceną prawidłowości zastosowanych norm prawnych wykazując błędy w argumentacji powoływanej przez skarżącego, w odniesieniu do stosowania art. 49b Prawa budowlanego. Wyłożono prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w przypadku samowolnego wykonywania robót budowlanych objętych dyspozycją ust. 2 art. 29 Prawa budowlanego nie będzie miał zastosowania art. 49b Prawa budowlanego obejmujący obiekty budowlane będące wynikiem budowy, a nie działania kwalifikowane w ust. 2 jako roboty budowlane. Sąd Wojewódzki prawidłowo także wywiódł konsekwencje proceduralne tego stanowiska, dające podstawę do stosowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie pomimo wymienionych wyżej argumentów przedstawianych przez Sąd Wojewódzki, po raz kolejny przedstawia swoje poglądy, nie próbując nawet podjąć dyskusji z tezami wspomnianego wyroku. Nietrafnie też w skardze kasacyjnej powołano się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok sygn. akt II OSK 155/11 i zawarte w nim tezy dotyczyły bowiem zastosowania omawianych przepisów w odniesieniu do obiektu budowlanego – budynku, a nie robót o których mowa w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Przywołany zaś wyrok I OSK 722/11 dotyczy komunalizacji mienia i nie zawiera powołanych w skardze kasacyjnej tez.

Podobna ocena musi być wyrażona w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 50 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego, które zawierają odpowiednio 5 i 7 ustępów, a żadnego z nich nie wskazano jako podstawy kasacyjnej skargi. Przywołanie w uzasadnieniu skargi przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dokonane w odniesieniu do fragmentów uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 2/10, której przedmiotem była ocena ww. przepisu to za mało, aby dokonywać ocen prawnych wymienionego zarzutu, tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie podjął dyskusji z tymi fragmentami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które odnosiły się do kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy w kontekście naruszonego prawa własności.

Ubocznie zatem tylko dodać można, że nie sposób niezauważyć, że Sąd Wojewódzki analizując ww. zagadnienie, jako punkt wyjścia wskazał okoliczność, że z ustaleń postępowania wynika jedynie, że sporna jest granica między działkami, co nie pozwalało na jednoznaczną ocenę, że roboty budowlane przeprowadzono na nieruchomości skarżących. W istocie zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji prawo skarżących do spornego terenu nie było ustalone, ponieważ decyzja rozgraniczająca nieruchomości nr ... i ... zapadła w dniu 14 listopada 2012 r., a więc po zakończeniu postępowania i wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 8 sierpnia 2012 r. Decyzja rozgraniczająca ma charakter konstytutywny i powoduje, że od daty jej ostateczności (co stwierdzono w dniu 29 listopada 2012 r.) można z ustalonego stanu wywodzić skutki prawne. Istota rozgraniczenia polega na wyodrębnieniu nieruchomości z innych otaczających ją gruntów poprzez ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiadujących. Tezę tę sformułował Sąd Najwyższy, stwierdzając, że przedmiotem roszczenia o rozgraniczenie są granice w terenie, tj. na gruncie, a nie na planie (mapie), mapa zaś jest tylko wtórnym wyrazem granic na gruncie. Ponadto, w sprawie o rozgraniczenie chodzi nawet nie o same granice na gruncie, lecz o to, do jakiej granicy na gruncie sięga prawo własności nieruchomości sąsiadujących.

W pełni też zasadnie zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14 marca 2002 r. , sygn. akt IV CKN 809/00, że "Niezależnie od tego, w jakim trybie nastąpiło rozgraniczenie - w drodze decyzji administracyjnej (art. 33 ust. 1 Pr. geod. i kart.), jak i w sądowym postępowaniu nieprocesowym (art. 34 ust. 3 Pr. geod. i kart.) oraz procesowym (art. 36 Pr. geod. i kart.) - podlega ono ujawnieniu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków (art. 37 ust. 2 Pr. geod. i kart.). W każdym z tych przypadków powstaje nowy stan prawny granicy dzielącej sąsiednie nieruchomości i od tej pory stanowi on jedno z kryteriów rozgraniczenia - pierwsze w kolejności - w myśl art. 153 k.c."

Jeżeli tak, to nie było uprawnione twierdzenie, że w czasie kiedy wykonywano przedmiotowe roboty budowlane to skarżący, a nie inwestor, był właścicielem działki w obecnych jej granicach, ponieważ stan granic był w tym czasie sporny, a stał się bezsporny już po zakończeniu kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki postępowania administracyjnego. Nie okazało się zatem trafne stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że decyzja rozgraniczeniowa potwierdziła to, że roboty budowlane były wykonywane z przekroczeniem granicy.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.