Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 787/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 3, art. 64e, art. 151a par. 1 zd. 1, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 w zw. z art. 136, art. 104, art. 127 par. 1, art. 138 par. 2, art. 139,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9a, art. 136, art. 137, art. 10, art. 140, art. 142, art. 154, art. 156 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu E.G. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 21 listopada 2018 r. [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 listopada 2018r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta Kielce działającego w imieniu Gminy Kielce, od decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia 24 sierpnia 2018r. znak [...] orzekającej m.in. o zwrocie na rzecz: [...], własności nieruchomości położonej w Kielcach obręb 0024 oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce jako działki: nr [...] - ujawnionej w księdze wieczystej [...] nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktami notarialnymi Rep. A [...] z dnia 30 listopada 1966r. i Rep. A [...] z dnia 2 czerwca 1966r. oraz o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach przy ulicy [...] oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki hip. nr [...], która obecnie w ewidencji gruntów m. Kielce, obręb 0024 stanowi działkę nr [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia 30 listopada 1966r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2018r. znak: [...] Starosta Włoszczowski w pkt 1 orzekł o zwrocie na rzecz: [...], własności nieruchomości położonej w Kielcach obręb 0024 oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce jako działki [...] nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktami notarialnymi Rep. A [...] z dnia 30 listopada 1966 r. i Rep. A [...] z dnia 2 czerwca 1966r. W pkt 2 tej decyzji Starosta Włoszczowski ustalił zwaloryzowaną wysokość odszkodowania za zwracaną nieruchomość na kwotę 11. 924,00 złotych (słownie złotych: jedenaście tysięcy dziewięćset dwadzieścia cztery 00/100), którą spadkobiercy byłych właścicieli zobowiązani są zwrócić Gminie Kielce w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna w następujących częściach: [...]

na konto: Urząd Miasta Kielce ING Bank Śląski Nr 63 1050 1461 1000 0023 5322 6067 lub w kasie Urzędu. W pkt 3 decyzji organ wskazał, że w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczaniu należności pobierane będą odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Z kolei w pkt 4 wskazał, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. W pkt 5 decyzji odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach przy ulicy [...] oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki hip. nr [...], która obecnie w ewidencji gruntów m. Kielce, obręb 0024 stanowi działkę nr [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia 30 listopada 1966r. W pkt 6 decyzji organ wskazał, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej, a w pkt 7, że trwały zarząd, którym jest obciążona nieruchomość wygasa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta Kielce działający w imieniu Gminy Kielce podnosząc, że zaskarża decyzję w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. Kielce numerami działek: [...] oraz nieruchomości położonej przy [...]. Decyzji zarzucił: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości i przyjęcie, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia i analizy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż z treści aktu notarialnego Rep. A [...] z dnia 30 listopada 1966 r., wynika, że działki oznaczone numerami: [...], stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 9 listopada 1965 r., znak: [...], wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury "zajęte zostają odpłatnie pod budowę Technikum Ekonomicznego", natomiast działki oznaczone numerami: [...] o pow. 0,0092 ha "przejęte zostają bezpłatnie pod ulicę". Decyzja nr [...] o lokalizacji szczegółowej zatwierdzała granice terenu przeznaczonego pod budowę Technikum Ekonomicznego w Kielcach przy ul. [...], które oznaczone zostały, na stanowiącym jej integralną część załączniku graficznym, literami ABCDA. Z analizy ww. załącznika graficznego wynika, iż z nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa umową notarialną Rep. A [...], jedynie działka hipoteczna nr [...], stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], znajdowała się w granicach obszaru oznaczonego literami ABCDA, tj. przeznaczonego pod budowę Technikum Ekonomicznego, a zatem była niezbędna na cel określony w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Natomiast działki nr [...], które są przedmiotem roszczenia o zwrot, znajdowały się poza wskazanym obszarem planowanej inwestycji. Powyższe potwierdza również rejestr pomiarowy umieszczony na mapie zaewidencjonowanej pod nr [...], przedstawiający podział i rozliczenie nieruchomości z wyszczególnieniem części przeznaczonych do wywłaszczenia pod budowę szkoły, przejęcia pod ulicę oraz pozostające przy dotychczasowych właścicielach, a także Plan realizacyjny zagospodarowania terenu Technikum Ekonomiczne Kielce Langiewicza - plansza wymiarowania.

Zdaniem Gminy działka nr [...] nie była w ogóle przewidziana do wywłaszczenia. Także działka nr [...] przekazana bezpłatnie pod ulice, nie była niezbędna na cel określony w umowie notarialnej, jako wynikający z decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia 9 listopada 1965r. Zatem pomimo zawartego w tej umowie stwierdzenia, że nabycie opisanej w niej nieruchomości następuje na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r., nie można uznać, iż nieruchomość ta w całości została nabyta w trybie wywłaszczenia. Gdyby bowiem umowa ta nie została zawarta, to wywłaszczeniem na ten cel była "zagrożona" jedynie część nieruchomości, oznaczona jako działka nr [...]. Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w fakcie, że z sąsiadujących od strony zachodniej nieruchomości, nabyto w trybie wywłaszczenia wyłącznie te ich części, które zostały objęte decyzją lokalizacyjną. Również z nieruchomości sąsiedniej, przylegającej od strony wschodniej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, zostały przekazane na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie - Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Kielcach, pod ww. inwestycję decyzją znak: [...] z dnia 29 grudnia 1966 r., wyłącznie działki znajdujące się w granicach lokalizacji ustalonej decyzją nr [...].

Z analizy powyższych dokumentów wynika bezspornie, że część nieruchomości nabytej umową Rep. A [...] z dnia 30 listopada 1966r., oznaczona jako działka nr [...], będąca przedmiotem roszczenia o zwrot, od samego początku była zbędna na cel związany z budową szkoły, a skoro tak, to trudno uznać, że jej nabycie nastąpiło pod przymusem, tzn. w trybie wywłaszczenia pomimo, iż tak to zostało zapisane w akcie notarialnym.

W ocenie strony skarżącej, okoliczności opisane wyżej wskazują, że część nieruchomości stanowiąca działki nr [...] została nabyta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia, (w brzmieniu obowiązującym w dacie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa), nie zaś w trybie przywołanego w umowie art. 6. W związku z tym bezzasadne jest badanie przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do tych działek.

Strona wskazała również, że badając archiwalne dokumenty z okresu wywłaszczenia nie odnaleziono żadnej dokumentacji, korespondencji, ani notatek z prowadzonych rozmów z byłymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości, dotyczących uzgodnienia warunków i trybu jej nabycia przez Skarb Państwa. Jednak okoliczności opisane wyżej wskazują, że część nieruchomości stanowiąca działki nr [...] została nabyta na podstawie art. 5, nie zaś w trybie przywołanego w umowie art. 6. Nieruchomość taka podlega zwrotowi tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, lub jej część, objęta celem wywłaszczenia.

W niniejszym przypadku wnioskodawcy nie zgłosili roszczenia o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej jako działka nr [...], która zgodnie z decyzją lokalizacyjną przeznaczona była pod budowę Technikum Ekonomicznego w Kielcach przy ul. [...]. Dawna działka nr [...] stanowi obecnie działkę ewidencyjną nr [...] m. Kielce. Działki te wraz z innymi wywłaszczonymi i przekazanymi na cele budowy szkoły działkami, zostały na ten cel wykorzystane i obecnie stanowią łącznie jedną nieruchomość, uregulowaną w księdze wieczystej KI1 [...] jako własność Gminy Kielce w trwałym zarządzie Zespołu Szkół Ekonomicznych Nr 2 im. Oskara Langego w Kielcach. Skoro zatem, nie zachodzą przesłanki do zwrotu działki nr [...], nie ma również podstaw do zwrotu nieruchomości stanowiącej w dacie nabycia działki nr [...], które z założenia nigdy nie były przeznaczone na ten sam cel, co działka nr [...].

W ocenie Gminy, Starosta Włoszczowski w zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot tj. nie ustalił czy w chwili nabycia na rzecz Skarbu Państwa była ona niezbędna na cel wywłaszczenia. Tym samym nie ustalił celu wywłaszczenia. Bez ustalenia celu wywłaszczenia organ nie mógł stwierdzić, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i tym samym, że zaistniały przesłanki do zwrotu. Orzekając w sprawie zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń w kwestii istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu, organ orzekający naruszył przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto, Starosta nie dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a w szczególności załącznika do zaświadczenia lokalizacyjnego Nr [...]. Naruszył tym samym art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Braki związane z niewłaściwą oceną dowodów, doprowadziły bowiem do błędnych ustaleń w sprawie.

Wydając opisaną na wstępie decyzję, organ II instancji wskazał, że aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia 2 czerwca 1966r. Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, od współwłaścicieli: [...] nieruchomość oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działki: nr [...] o pow. 1854,00 m2 (wykazaną na planie wpisanym do ewidencji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach za nr 59/63), nr 3 o pow. 1129,00 m2 oraz nr 7 o pow. 307,00 m2 (wykazane na planie wpisanym do ewidencji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach za nr [...]) z przeznaczeniem (zgodnie z lokalizacją) pod zagospodarowanie Technikum Budowlanego w Kielcach. Obecnie stanowią one działkę ewidencyjną [...] o pow. 3226 m2 wykazaną na mapie ewidencyjnej z dnia 27 listopada 2015r. wydanej przez Prezydenta Miasta Kielce.

Aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia 30 listopada 1966r., zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, została nabyta na rzecz Skarbu Państwa od ww. współwłaścicieli nieruchomość oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] o pow. 1715,00 m2 i nr [...] o pow. 492,00 m2 z przeznaczeniem pod budowę Technikum Ekonomicznego w Kielcach, które obecnie w ewidencji gruntów i budynków m. Kielce stanowią działki nr [...] wykazane na mapie ewidencyjnej z dnia 27 listopada 2015r. wydanej przez Prezydenta Miasta Kielce.

Obecnie nieruchomości będące przedmiotem roszczenia stanowią własność Gminy Kielce oraz Województwa Świętokrzyskiego, dla których w Sądzie Rejonowym w Kielcach w Wydziale VI Ksiąg Wieczystych prowadzone są księgi wieczyste: dla działki nr [...] oddanej w trwały zarząd Zespołowi Szkół Zawodowych Nr 1 w Kielcach- KI1L/00043369/4, dla działki nr [...] - KI1L/00090754/4, dla działek 413/1 i 414/1 - KI1L/00118394/5 oraz dla działki [...] - KI1L/00069618/3.

Wnioskiem z dnia 5 listopada 2015r. J.B. - działający jako pełnomocnik: [...] wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o zwrot nieruchomości oznaczonych w akcie notarialnym nr Rep. A [...] z dnia 2 czerwca 1966r. jako działki: nr [...] o powierzchni 1854,00 m2 (wykazanej na planie nr 59/63), nr 3 o powierzchni 1129,00 m2 oraz nr [...] o powierzchni 307,00 m2, obecnie stanowiących działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 3226,00 m2 w obrębie [...] miasta Kielce oraz nieruchomości położonej w Kielcach, oznaczonej w akcie notarialnym nr Rep. A [...] z dnia 30 listopada 1966r. m.in. jako działki nr [...] o pow. 1715,00 m2 i działki nr [...] o pow. 492,00 m2 (wykazanej na planie nr 134/66), obecnie stanowiących działki ewidencyjne [...] o pow. 492,00 m2, nr działki [...] o pow. 940,00 m2, nr działki [...] o pow. 28,00 m2 i nr działki 41/1 pow. [...] m2, w obrębie 024 miasta Kielce.

Pismem z dnia 12 listopada 2015r. Wojewoda Świętokrzyski przekazał w całości wniosek wraz z załącznikami do Prezydenta Miasta Kielce, jako starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do załatwienia zgodnie z właściwością.

Prezydent Miasta Kielce ustalił, że objęta wnioskiem część nieruchomości, oznaczona jako działka nr [...] stanowi własność Województwa Świętokrzyskiego (KI1L/00069618/3) i oddana została w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach na podstawie umowy z dnia 21 stycznia 2004r., aneksowanej w dniu 18 listopada 2015r.

Decyzją z dnia 7 listopada 2016r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 30 listopada 2016r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 stycznia 2017r. znak: [...]., Prezydent Miasta Kielce orzekł o odmowie zwrotu na rzecz: [...], będących spadkobiercami byłych współwłaścicieli nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...], stanowiącej własność Województwa Świętokrzyskiego w użytkowaniu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach, będącej częścią nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia 30 listopada 1966r., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1715 ha.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 20 stycznia 2017r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 7 listopada 2016r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.G., wyrokiem z dnia 12 lipca 2017r. sygn. akt II SA/Ke 137/17, skargę oddalił. Od tego wyroku została złożona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która do chwili obecnej oczekuje na rozpoznanie.

W pozostałej części, dotyczącej nieruchomości stanowiących obecnie własność Gminy Kielce, Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, do rozpatrzenia wniosku o zwrot wyznaczył Starostę Włoszczowskiego.

Starosta Włoszczowski rozpatrując wniosek o zwrot ustalił, że na teren objęty wywłaszczeniem została wydana decyzja z dnia 9 listopada 1965r. Nr [...] o lokalizacji szczegółowej Technikum Ekonomicznego w Kielcach przy ul. [...] oznaczonego na mapie stanowiącej załącznik graficzny ww. decyzji, kolorem czerwonym i literami ABCDA. Natomiast w dokumentacji, jaką zgromadził organ

I instancji, brak jest decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji dotyczących nieruchomości przeznaczonej do zagospodarowania przez Technikum Budowlane w Kielcach - obecnie Zespół Szkół Zawodowych Nr 1 w Kielcach.

Nieruchomość nabyta aktem notarialnym Rep. A [...] oznaczona jako działka hip. nr [...] obecnie oznaczona w ewidencji gruntów numerami [...] oraz działka hip. nr [...] obecnie oznaczona nr [...], zostały nabyte z przeznaczeniem pod budowę Technikum Ekonomicznego w Kielcach. Natomiast nieruchomość nabyta aktem notarialnym Rep. A [...] oznaczona jako działki hip. nr [...] obecnie oznaczone w ewidencji gruntów numerem [...] zostały nabyte z przeznaczeniem pod zagospodarowanie Technikum Budowlanego w Kielcach.

Przeprowadzone w dniu 10 maja 2016r. przez organ I instancji oględziny wnioskowanych do zwrotu działek wykazały, iż działki nr [...] są porośnięte trawą, klonami, teren jest nierówny oraz brak na nim śladów użytkowania na całym obszarze. Działka nr [...] jest nieogrodzona, porośnięta dziką trawą, brak na niej śladów użytkowania. Natomiast działka nr [...] porośnięta jest drzewami różnego gatunku m. in. klonem, akacją, krzewami, widoczne jest na niej dzikie wysypisko śmieci, teren działki jest nierówny oraz brak śladów jej użytkowania. Nie zrealizowano na niej żadnych obiektów. Mając na uwadze, że działki nr [...], stanowią teren niezabudowany, niezagospodarowany i do chwili obecnej nie poczyniono żadnych inwestycji związanych z realizacją celu wywłaszczenia, Starosta uznał, iż cel wywłaszczenia na tych działkach nie został zrealizowany (pomimo upływu 52 lat nie zostały użyte na cel wywłaszczenia). Zatem, stały się zbędne na cel określony przy wywłaszczeniu.

Nadto Starosta ustalił, iż część działki hip. nr [...] obecnie oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], została zagospodarowana przez Technikum Ekonomiczne w Kielcach, zatem z uwagi na fakt, że cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany, nie podlega zwrotowi.

Wobec powyższego, organ I instancji uznał, że działki nr [...] stały się zbędne na cel określony przy wywłaszczeniu i w pkt 1 zaskarżonej decyzji orzekł o ich zwrocie. Natomiast działka nr [...] nie podlega zwrotowi, ponieważ została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. W związku z tym organ I instancji - w pkt 5 zaskarżonej decyzji - odmówił jej zwrotu.

Wobec uznania działek nr [...] za zbędne na cel wywłaszczenia, organ ustalił, na podstawie opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, wysokość zwaloryzowanego odszkodowania należnego aktualnemu właścicielowi nieruchomości tj. Gminie Kielce, na kwotę 11. 924,00 zł.

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda stwierdził, że niezależnie od faktu, iż Prezydent Miasta Kielce zaskarżył decyzję Starosty Włoszczowskiego z dnia 24 sierpnia 2018r. jedynie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. Kielce numerami działek: [...], organ odwoławczy nie jest związany zakresem odwołania (granicami odwołania), nawet kiedy strona wyraża swoje niezadowolenie tylko co do części decyzji. Z przyjętej przez K.p.a. konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu I instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 K.p.a. - zakaz reformationis in peius, tj. zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Zaakceptowanie odmiennego stanowiska oznaczałoby przyjęcie sprzecznej z Kodeksem postępowania administracyjnego, zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu I instancji (wyrok NSA z dnia 28.01.2009r. sygn. akt I OSK 218/08).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że podstawową przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (akcie notarialnym dotyczącym jej przejęcia). Zatem podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie celu, na jaki nieruchomości ta została wywłaszczona, a w dalszej kolejności ustalenie czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została zagospodarowana w całości bądź w części w sposób określony w dacie wywłaszczenia (nabycia). W niniejszej sprawie cel przejęcia działek hipotecznych nr nr [...] został określony w akcie notarialnym Rep. A [...] jako "pod zagospodarowanie przez Technikum Budowlane w Kielcach". Obecnie stanowią one działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 3226 m2 wykazaną na mapie ewidencyjnej z dnia 27 listopada 2015r. wydanej przez Prezydenta Miasta Kielce (Identyfikator ewidencyjny materiału zasobu: [...]). Uwzględniając obecny sposób zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu m.in. działki nr [...], ustalony podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 10 maja 2016r. organ stwierdził, że cel wywłaszczenia na ww. działce nie został zrealizowany. Działka nr [...] porośnięta jest drzewami różnego gatunku m.in. klonem, akacją, krzewami, widoczne jest dzikie wysypisko śmieci, teren działki jest nierówny i brak jest śladów użytkowania działki, nie zrealizowano na niej żadnych obiektów. Zatem, w ocenie organu II instancji, rozstrzygnięcie Starosty Włoszczowskiego w zakresie zwrotu działki nr [...] (zupełnie niezagospodarowanej), jest prawidłowe i zasadne.

Organ II instancji podkreślił, że sprawa zwrotu nieruchomości zawiera dwa elementy: uregulowanie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości przez restytucję jej stanu prawnego z okresu przed wywłaszczeniem oraz rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu odszkodowania. Niedopuszczalne jest zatem rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania ostatecznych rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu. Oba elementy stanowią bowiem samodzielne, z punktu widzenie prawa materialnego sprawy administracyjne, które wskutek woli ustawodawcy wyrażonej w art. 140 ust. 1 i art. 142 ugn, muszą być zawsze rozstrzygane łącznie.

Starosta Włoszczowski w pkt 2 zaskarżonej decyzji orzekł o rozliczeniach z tytułu zwrotu działek nr [...]. Na potrzeby postępowania w sprawie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości został sporządzony na zlecenie organu I instancji operat szacunkowy z dnia 20 sierpnia 2016r. Mając na uwadze treść art. 156 ust. 3 ugn, operat był ważny do dnia 20 sierpnia 2017r. Starosta Włoszczowski pismem z dnia 26 lutego 2018r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie jego aktualności. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 12 marca 2018r. oświadczyła, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy jest aktualny wg stanu i dat na jakie został sporządzony oraz, że "Opinia o ustaleniu wysokości odszkodowania poprzez waloryzację dla części nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami działek [...] położonych w obrębie 0024 Kielce w woj. świętokrzyskim została sporządzona na datę potwierdzenia operatu szacunkowego tj. na dzień 12 marca 2018r. i stanowi załącznik do niniejszego pisma". Do ww. pisma zostały załączone 2 egz. "opinii o ustaleniu wysokości odszkodowania poprzez waloryzację odszkodowania", które nie zawierają stosownie do art. 156 ust. 4 ugn, analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn.

Biorąc pod uwagę fakt, iż od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego upłynęło ponad 2 lata (zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji - 24 sierpnia 2018 r. jak i w dacie orzekania przez organ II instancji) nie jest możliwe potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Powyższe oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby niniejszego postępowania.

Organ wskazał, że termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, bowiem jest on organem merytorycznym w sprawie. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. W art. 15 K.p.a., została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy tylko w jednej instancji. Sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego nowego operatu szacunkowego oznacza obowiązek przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, wobec wykazanych uchybień trudno uznać, że dokonane przez organ I instancji rozliczenia z tytułu zwrotu nieruchomości są prawidłowe. Starosta Włoszczowski przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien posiadać jako dowód w sprawie operat szacunkowy, sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującymi w zakresie wyceny nieruchomości.

Niezależnie od powyższego Starosta Włoszczowski w pkt 1 zaskarżonej decyzji orzekł o zwrocie działek nr [...]. Starosta Włoszczowski przeprowadzając ocenę zbędności nieruchomości wziął pod uwagę tylko zapis w akcie notarialnym, natomiast nie wziął pod uwagę ustaleń decyzji o lokalizacji szczegółowej szkoły Technikum Ekonomicznego z dnia 9 listopada 1965r. Nr [...] i załącznika graficznego do niej, który w sposób jednoznaczny pokazuje zasięg terenu niezbędnego pod tę inwestycję, poprzez określenie go lit. ABCDA, a także podział pierwotnej działki nr 4 na części o różnym docelowym przeznaczeniu. Tymczasem kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia przesłanek zwrotu miało ustalenie czy doszło do wywłaszczenia i jaki był cel tego wywłaszczenia. Art. 216 ugn, rozszerza krąg nieruchomości wywłaszczonych na nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z 1958r. W niniejszej sprawie umowa notarialna Rep. A [...] z dnia 30 listopada 1966r. została zawarta w trybie art. 6 ustawy z 1958r. i zgodnie z jej postanowieniami Skarb Państwa nabył w trybie tego przepisu m.in. działki nr 4/1, 4/2, 4/3. Decyzja o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 9 listopada 1965r. Nr [...] zatwierdzała granice terenu przeznaczonego pod budowę Technikum Ekonomicznego w Kielcach przy ul. [...], które oznaczone zostały na stanowiącym jej integralną część załączniku graficznym, literami ABCDA. W granicach obszaru oznaczonego lit. ABCDA - określającego teren przeznaczony pod szkołę, znajduje się jedynie działka [...] o pow. 0,2851 ha. Także z rejestru pomiarowego znajdującego się na mapie zaewidencjonowanej pod nr 134/66 przedstawiającej podział i rozliczenie nieruchomości z wyszczególnieniem części przeznaczonych do wywłaszczenia pod szkołę, przeznaczonych pod ulicę oraz pozostających przy dotychczasowych właścicielach jednoznacznie wynika, że tylko działka nr [...] była niezbędna na cel określony w decyzji lokalizacyjnej. W tych okolicznościach, organ I instancji nie ustalił czy nabycie ww. działek nastąpiło w trybie wywłaszczenia na podstawie art. 6 ustawy z 1958r., czy też w sprawie zastosowanie miał art. 5 ust. 3 ustawy z 1958r., tj. nieruchomość została nabyta na wniosek właściciela, gdyż znajdowała się poza granicami lokalizacji terenu, przeznaczonego pod budowę Technikum Ekonomicznego w Kielcach przy ul. Langiewicza, a tym samym nie była niezbędna pod realizację powyższego celu publicznego. Nieruchomość taka podlega zwrotowi tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, lub jej część, objęta celem wywłaszczenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien dokonać ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, w szczególności w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 9 listopada 1965r. Nr [...] i stanowiącego jej integralną część załącznika graficznego, a także w oparciu o rejestr pomiarowy znajdujący się na mapie zaewidencjonowanej pod nr [...] przedstawiającej podział i rozliczenie nieruchomości z wyszczególnieniem części przeznaczonych do wywłaszczenia pod szkołę, przeznaczonych pod ulice oraz pozostających przy dotychczasowych właścicielach. Wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.

Starosta Włoszczowski w pkt 5 zaskarżonej decyzji z dnia 24 sierpnia 2018r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach przy ulicy [...] oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki hip. nr [...] o pow. 567,00 m2, która obecnie w ewidencji gruntów m. Kielce, obręb 0024 stanowi działkę nr [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia 30 listopada 1966 r. W ocenie organu II instancji, orzeczenie Starosty zawarte w pkt 5 zaskarżonej decyzji zostało podjęte z naruszeniem przepisów o właściwości oraz dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Działka nr [...] stanowi bowiem własność Województwa Świętokrzyskiego w użytkowaniu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach i stosownie do art. 142 ust 1 ugn, organem właściwym do orzekania o jej zwrocie jest Prezydent Miasta Kielce jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Decyzją z dnia 7 listopada 2016r. znak: [...] Prezydent Miasta Kielce orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. Langiewicza, oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce obr. 0024, jako działka nr [...] o pow. 0,0567 ha, stanowiącej własność Województwa Świętokrzyskiego w użytkowaniu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach, będącej częścią nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia 30 listopada 1966r., oznaczonej w niej jako działka nr [...] o pow. 0,1715 ha. Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji z dnia 7 listopada 2016r., decyzją z dnia 20 stycznia 2017r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Kielce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ewy Górnickiej-Michalskiej, wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 137/17 skargę oddalił. Od ww. wyroku została złożona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która do chwili obecnej oczekuje na rozpoznanie.

Organ odwoławczy dodał, że z pisma Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 16 grudnia 2015r. nie wynika aby Starosta Włoszczowski został wyznaczony do rozpatrzenia wniosku o zwrot działki nr 41/1 (k. 81 akt organu I instancji).

W tych okolicznościach, zdaniem Wojewody, orzeczenie zawarte w pkt 5 zaskarżonej decyzji dotknięte jest wadą nieważności.

Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził, że był zobligowany do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody wniosła E.G. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia 24 sierpnia 2018r., odnośnie działki nr [...] o pow. 0,3326 ha, położonej w obrębie 0024 miasta Kielce.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona zakwestionowała rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie orzeczenia o uchyleniu całości decyzji w sytuacji, gdy uchylenie winno nastąpić jedynie w tej części, która została zaskarżona. W ocenie strony, nie jest zasadna argumentacja Wojewody, że decyzja administracyjna, od której złożono odwołanie jedynie w części, w pozostałej, niezaskarżonej części nie staje się ostateczna. Zdaniem wnoszącej sprzeciw nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie w istocie orzekano co do dwóch odrębnych nieruchomości. Nie są one połączone ze sobą ani fizycznie - w terenie, ani prawnie. Obie zostały wywłaszczone odrębnymi aktami notarialnymi i przeznaczone na inne cele (jeden - obecnie działka [...] - przeznaczone pod technikum ekonomiczne). Zarówno przy wywłaszczeniu, jak i obecnie, prowadzone są dla nich odrębne księgi wieczyste.

E.G. zwróciła uwagę także na treść art. 64a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., na który powołuje się organ kwalifikując środek zaskarżenia decyzji jako sprzeciw. W niniejszej sprawie, organ uchylił decyzję także w tej części, która nie została zaskarżona, a co za tym idzie stała się ostateczna. Zdaniem strony, ww. przepis daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. W przypadku bowiem wywłaszczeń dokonywanych wiele lat przed 1990r. różnica pomiędzy wartością nieruchomości, a zwaloryzowanym odszkodowaniem jest tak duża, że biorąc pod uwagę treść art. 140 ust 2 ugn, sporządzanie w niniejszej sprawie przez organ I instancji kolejnego operatu szacunkowego jest tylko generowaniem kolejnych kosztów i przedłużaniem postępowania w jego niezaskarżonej części. Zwaloryzowane odszkodowanie za całość nieruchomości wyniosło 11. 924 zł, a wartość nieruchomości - 1 159 176 zł. W tej sytuacji "zmiana wartości nieruchomości obliczona na dzień orzekania w kolejnym operacie, w niczym nie zmieni stosunku wartości nieruchomości do wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, a określenie tego stosunku przyświeca przecież art. 140 ust. 2 ugn".

W ocenie strony, sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego nie może wykazać, że wartość zwaloryzowanego odszkodowania zbliży się do wartości nieruchomości, a tym samym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Ubocznie strona wskazała, że wobec wydania na wniosek Prezydenta Miasta Kielc przez Starostę Włoszczowskiego zaświadczenia z dnia 24 września 2018r. za nr [...] stwierdzającego, że decyzja z dnia 24 sierpnia 2018r. nr [...] w części dotyczącej zwrotu działki nr [...] stała się ostateczna z dniem 19 września 2018r. i w tej części podlega wykonaniu, działką nr [...] dokonano obrotu. Aktualne rozstrzygnięcie Wojewody Świętokrzyskiego skutkować może wymiernymi konsekwencjami, zwłaszcza w sytuacji, gdy zbędność działki [...] na cel określony w akcie wywłaszczeniowym nie jest kwestionowana przez organy obu instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jego oddalenie. Organ podniósł m.in., że z wydruku elektronicznej księgi wieczystej założonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wynika, że Gmina Kielce nadal jest ujawniona jako jej właściciel.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. W rezultacie, Sąd, dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a., nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 K.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. – stanowiącego wyjątek od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Sumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny j.w.).

W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, że organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2017r., II OSK 263/16, LEX nr 2399108). Postępowanie odwoławcze ma bowiem przede wszystkim charakter kontrolny, gdyż jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej. Ponadto ze sposobu redakcji art. 136 § 1 K.p.a. wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" należy do uznania organu odwoławczego – na co wskazuje użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Przepis art. 136 K.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010r., II OSK 101/09, LEX nr 597094). Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 K.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223–225).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdza, że wbrew zarzutom zawartym w sprzeciwie, organ odwoławczy wydał decyzję zgodnie z prawem.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, a mianowicie, podnoszonego przez stronę wnoszącą sprzeciw, związania organu odwoławczego zakresem odwołania (granicami odwołania).

W realiach rozpoznawanej sprawy zarzut ten jest nieuzasadniony.

Przepis art. 127 § 1 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (por. wyr. NSA z 17.11.1998 r., IV SA 2006/98, niepubl.; wyr. NSA z 10.6.1998 r., IV SA 1260/96, niepubl.; wyr. NSA z 25.6.2010 r., II FSK 311/09, Legalis; wyr. NSA z 19.5.2010 r., II FSK 37/09, Legalis; wyr. NSA z 6.9.2007 r., I OSK 675/07, Legalis).

W konsekwencji przyjąć należy, że art. 127 § 1 K.p.a. statuuje jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę skargowości w postępowaniu odwoławczym. Oznacza ona, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania i nie może być prowadzone z urzędu. Tym samym dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania powoduje, że organ drugiej instancji może prowadzić postępowanie odwoławcze (o ile odwołanie wniesiono w terminie i nie zawiera braków formalnych wymagających uzupełnienia). Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy może jednak orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem. Organ odwoławczy powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione, czy też nie przez odwołującego.

Podkreślić należy, że pomimo braku w K.p.a. przepisu, który wyraźnie dopuszczałby możliwość wniesienia odwołania tylko od części decyzji organu I instancji, dopuszczalność taką przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie. Dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części zachodzi w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007r., I OSK 556/06, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., I OSK 912/12, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1987r., IV SA 907/87, Legalis).

Zgodnie z art. 104 K.p.a. zasadą jest, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W orzecznictwie podkreśla się, że zasadą powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty jedną decyzją. Decyzję częściową można wydać tylko wtedy, gdy sprawa jest podzielna i można z niej wyodrębnić część nadającą się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Aby dopuszczalne było wydanie decyzji częściowej, przedmiot postępowania musi być podzielny w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty w odniesieniu do kilku elementów składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma więc charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1976/13, LEX nr 1769228). Wydanie decyzji częściowej jest zasadne w sytuacji, gdy sprawa jest podzielna, a zarazem tylko jej część została dostatecznie wyjaśniona i nadaje się do rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 lipca 2017 r., sygn. II SA/Po 351/17, LEX nr 2345434).

Wskazać należy, że organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego (zgodnego z prawem) rozstrzygnięcia. Jedyne ograniczenie, wprowadzone przez ustawodawcę dla organu odwoławczego, dotyczy zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 K.p.a.).

W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że niezależnie od faktu, iż Prezydent Miasta Kielce zaskarżył decyzję Starosty Włoszczowskiego jedynie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. Kielce numerami działek: [...] - organ II instancji nie był związany granicami odwołania.

Stosownie do art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej ugn, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Z mocy art. 136 - 142 ugn zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić, gdy nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na postawie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie wywłaszczeniowe. Przepis art. 216 ugn rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu m.in. na nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W oparciu o art. 137 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany.

Z kolei stosownie do art. 140 ust. 1 i art. 142 ust. 1 ugn, decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać również rozstrzygnięcie o zwrocie Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalonego w decyzji odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu.

Stosownie do art. 156 ust. 3 ugn (w brzmieniu z daty orzekania przez organ I instancji) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. Z kolei zgodnie z art. 156 ust. 4 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn.

Takie brzmienie powołanych przepisów oznacza, że – jak trafnie wskazał organ II instancji – sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmuje uregulowanie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości przez restytucję jej stanu prawnego z okresu przed wywłaszczeniem oraz rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu odszkodowania. Tym samym, w ocenie Sądu, uznać należy, że w sprawie niniejszej niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie wyłącznie w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a pozostawienie rozliczeń związanych z jej zwrotem do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Oba elementy powinny być bowiem rozstrzygane łącznie – na co wskazuje brzmienie art. 142 ust. 1 ugn.

W tym stanie rzeczy, wbrew poglądowi wyrażonemu w sprzeciwie, w realiach rozpoznawanej sprawy, organ II instancji nie był związany granicami i podstawami odwołania.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie.

W przekonaniu Sądu, organ II instancji zasadnie wydał decyzję kasacyjną. Po pierwsze. Jak wynika z akt administracyjnych, na zlecenie organu I instancji został sporządzony operat szacunkowy z dnia 20 sierpnia 2016r. Tak więc, mając na uwadze treść art. 156 ust. 3 ugn, organ II instancji prawidłowo uznał, że operat był ważny do dnia 20 sierpnia 2017r. Organ I instancji pismem z dnia 26 lutego 2018r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie jego aktualności. W piśmie z dnia 12 marca 2018r. rzeczoznawca majątkowy oświadczył, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy jest aktualny wg stanu i dat na jakie został sporządzony oraz, że "Opinia o ustaleniu wysokości odszkodowania poprzez waloryzację dla części nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami działek [...]" położonych w obrębie 0024 Kielce w woj. świętokrzyskim została sporządzona na datę potwierdzenia operatu szacunkowego tj. na dzień 12 marca 2018r. i stanowi załącznik do niniejszego pisma". Do pisma zostały załączone 2 egzemplarze "opinii o ustaleniu wysokości odszkodowania poprzez waloryzację odszkodowania", które nie zawierają - stosownie do art. 156 ust. 4 ugn - analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn (art. 156 ust. 4 ugn).

W świetle powyższych okoliczności, słusznie organ II instancji uznał, że od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego upłynęło ponad 2 lata i to zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji jak i w dacie orzekania przez organ II instancji. Tym samym, Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że nie jest możliwe potwierdzenie aktualności operatu przez rzeczoznawcę majątkowego, a w konsekwencji zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Jak już wskazano na wstępie rozważań, przepis art. 136 K.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Z uwagi na treść art. 15 K.p.a., organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do rozpoznania sprawy tylko w jednej instancji.

W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko organu II instancji wskazujące na wadliwość dokonanych przez organ I instancji rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości.

Po drugie. Słusznie organ II instancji wskazał, że Starosta Włoszczowski przeprowadzając ocenę zbędności nieruchomości wziął pod uwagę tylko zapis w akcie notarialnym, natomiast nie wziął pod uwagę ustaleń decyzji o lokalizacji szczegółowej szkoły Technikum Ekonomicznego z dnia 9 listopada 1965r. Nr 79/65 i załącznika graficznego do niej, który obrazuje zasięg terenu niezbędnego pod tę inwestycję, poprzez określenie go lit. ABCDA, a także podział pierwotnej działki nr 4 na części o różnym docelowym przeznaczeniu. Sąd podziela stanowisko organu II instancji o tym, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia przesłanek zwrotu miało ustalenie czy doszło do wywłaszczenia i jaki był cel tego wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie umowa notarialna Rep. A [...] z dnia 30 listopada 1966r. została zawarta w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. i zgodnie z jej postanowieniami Skarb Państwa nabył w trybie tego przepisu m.in. działki nr [...] 4/3. Decyzja o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 9 listopada 1965r. Nr [...] zatwierdzała granice terenu przeznaczonego pod budowę Technikum Ekonomicznego w Kielcach przy ul. Langiewicza róg ul. Spokojnej, które oznaczone zostały na stanowiącym jej integralną część załączniku graficznym, literami ABCDA. W granicach obszaru oznaczonego lit. ABCDA - określającego teren przeznaczony pod szkołę, znajduje się jedynie działka [...] o pow. 0,2851 ha. Z rejestru pomiarowego znajdującego się na mapie zaewidencjonowanej pod nr 134/66 przedstawiającej podział i rozliczenie nieruchomości z wyszczególnieniem części przeznaczonych do wywłaszczenia pod szkołę, przeznaczonych pod ulicę oraz pozostających przy dotychczasowych właścicielach wynika, że tylko działka nr [...] była niezbędna na cel określony w decyzji lokalizacyjnej. W tych okolicznościach, zasadnie Wojewoda uznał, że organ I instancji nie ustalił czy nabycie ww. działek nastąpiło w trybie wywłaszczenia na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. czy też w sprawie zastosowanie miał art. 5 ust. 3 ustawy z 1958r.

Po trzecie. Starosta Włoszczowski w pkt 5 decyzji odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach przy ulicy [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia 30 listopada 1966r.

W przekonaniu Sądu, Wojewoda słusznie uznał, że orzeczenie Starosty (zawarte w pkt 5 decyzji) zostało podjęte z naruszeniem przepisów o właściwości oraz dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] stanowi własność Województwa Świętokrzyskiego w użytkowaniu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach. W związku z tym, stosownie do art. 142 ust 1 ugn, organem właściwym do orzekania o jej zwrocie jest Prezydent Miasta Kielce jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Decyzją z dnia 7 listopada 2016r. znak: [...] Prezydent Miasta Kielce orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...], stanowiącej własność Województwa Świętokrzyskiego w użytkowaniu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach, będącej częścią nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia 30 listopada 1966r., oznaczonej w niej jako działka nr [...] o pow. 0,1715 ha. Wojewoda decyzją z dnia 20 stycznia 2017r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 7 listopada 2016r. znak: [...]. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2017r., sygn. akt II SA/Ke 137/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wniesioną przez E.G. Od ww. wyroku została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, która do chwili obecnej oczekuje na rozpoznanie.

Końcowo ponownie podkreślić trzeba, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd bada decyzję kasacyjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały (jak w sprawie niniejszej), zobowiązany jest oddalić sprzeciw.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.