Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1533/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 7 d, art. 20 ust. 1 a, art. 18b ust. 1 pkt 1 - 7, art. 92 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 50 poz 601
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 16 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 1 art. 14 ust. 1 - 7,
law: Rozporządzenie RADY (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r.  w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 (pięćset) złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. O. kwotę 152 (sto pięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania S. O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3500 złotych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję:

1. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty;

2. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Podstawę faktyczną stanowiły ustalenia dokonane przez organ I instancji, przyjęte bez zastrzeżeń przez organ odwoławczy, a mianowicie:

W dniu 8 lutego 2007 r. w W. na ul. J. został poddany kontroli inspektorów ITD, należący do przedsiębiorcy S. O., autobus marki M. o nr rej. [...], kierowany przez P. J. w ramach przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej L. -W. Kierowca okazał zezwolenie na wykonywanie przewozu regularnego na tej linii wraz z obowiązującym go rozkładem jazdy.

W trakcie kontroli, po otwarciu tachografu inspektorzy stwierdzili, że nie ma w nim wykresówki. Tachograf posiadał ważne badanie okresowe. W trakcie przesłuchania kierowcy w charakterze świadka ustalili, że kierowca na polecenie pracodawcy nie stosuje wykresówek w tachografie, otrzymał natomiast i okazał wykaz obowiązków i harmonogram pracy kierowcy za okres do 29 stycznia 2007 r. do 18 lutego 2007 r. Inspektorzy stwierdzili wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.

Sprawdzając przestrzeganie wyznaczonych w rozkładzie jazdy przystanków, inspektorzy sporządzili dokumentację filmową. Zgodnie z okazanym rozkładem jazdy kierowca mógł zatrzymywać się wyłącznie na dwóch przystankach w L. (ul. R. i A.) i jednym w W. (Al. J.). Stwierdzili na podstawie dokumentacji filmowej, że kierowca zatrzymywał się kilkakrotnie poza wskazanymi wyżej przystankami, a mianowicie przy: S. (wysiadł 1 pasażer), przy W. (wysiadł 1 pasażer), M. (wysiadł 1 pasażer), w C. (wysiadło troje pasażerów). Poza tymi przystankami, w okolicy R. [...] wysiadło troje pasażerów. Kierowca w zeznaniach potwierdził powyższe okoliczności. Odmówił podpisania protokołu kontroli.

Po wszczęciu postępowania administracyjnego strona nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów, o czym była pouczona.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy obu instancji wskazały art. 18b ust. 1 pkt 2, 3 i 7, ust. 2 pkt 2, 3 i 5, art. 20 ust. 1 Ma, art. 22 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2088 ze zmianami) powoływanej dalej jako u.t.d., Ip. 1.7. i Ip. 2.2. ust. 3 załącznika do ww. ustawy oraz przepisy prawa wspólnotowego art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r. P.0008-0021) - powoływane dalej jako Rozporządzenie 3821/85 w związku z art. 26 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L102 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879 ze zm.).

Wskazały, że stosownie do art. 87 ust. 1, ust. 1b, ust. 2 - 4 ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku (wykresówki). Obowiązek ten wynika z art. 15 ust. 7 Rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, który stanowi, iż na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem.

Natomiast zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia nr 3820/85/EWG, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności dane co do imienia i nazwiska kierowcy, okresu, którego dotyczy, wskazania przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85/EWG, miejsce i datę wystawienia, podpis pracodawcy.

Naruszenie tego obowiązku w myśl art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 8 ustawy o transporcie drogowym w związku z Ip. 1.7 załącznika do ustawy spowodowało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.

Organ stwierdził, że przedsiębiorcę nie dotyczy wymóg posiadania wyciągu z wykazu obowiązków i kopii rozkładu jazdy określony w art. 14 rozporządzenia (EWG) nr 3820/8585, skoro zgodnie z ust. 7 art. 14 nie ma on zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenia rejestrujące używane zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym. Kontrolowany pojazd był wyposażony w urządzenie rejestrujące posiadające ważne badanie okresowe i powinna w nim znajdować się wykresówka.

Odnośnie drugiego naruszenia organ podkreślił, że wykonywanie przewozów regularnych następuje w myśl art. 18 i 22 u.t.d. na podstawie zezwolenia, którego wydanie następuje m.in. na podstawie rozkładu jazdy uwzględniającego przystanki, odległości między nimi, godziny odjazdów, liczbę pojazdów. Przepis art. 18b ust.1 stanowi o zasadzie wykonywania przewozów regularnych, zgodnie z którą wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Przepis ust.2 art. 18 u.t.d. zabrania m.in. zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy oraz korzystania z przystanków na których nie została umieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu. Wobec tego, że kierowca wykonując kontrolowany przewóz zatrzymał się poza wyznaczonymi w rozkładzie jazdy przystankami, naruszył warunki określone w zezwoleniu dotyczące ustalonej trasy przejazdu, wyznaczonych przystanków, co w myśl art. 92 ust. 1 u.t.d. w związku z Ip. 2.2. ust. 3 załącznika do ustawy spowodowało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł.

W odwołaniu strona nie kwestionowała ustalonego stanu faktycznego, zarzucała jego błędną ocenę prawną. Podnosiła, iż odnośnie pierwszego naruszenia w dacie przeprowadzonej kontroli, fakt zainstalowania w pojeździe urządzenia rejestrującego nie nakładał na nią obowiązku rejestrowania aktywności kierowcy za pomocą wykresówki, bowiem dla wykazania przestrzegania czasu pracy kierowcy wystarczyło przedłożenie kopii rozkładu jazdy i wyciąg z wykazu jego obowiązków. Obowiązek okazywania wykresówek w przypadku instalacji w pojeździe tachografu zaistniał dopiero od dnia 11 kwietnia 2007 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Powołał się w tej części argumentacji na stanowisko tutejszego Sądu zawarte w wyroku z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. 1807/06.

Odnośnie drugiego z zarzucanych naruszeń, wysiadania pasażerów poza wyznaczonymi w rozkładzie jazdy przystankami, strona wskazywała na sytuacje będące wynikiem nie tylko stanu wyższej konieczności, nadzwyczajnych okoliczności, ale i uwzględnienia słusznego interesu obywateli (np. stanem zdrowia pasażera proszącego o zatrzymanie pojazdu, jego niepełnosprawnością lub innymi względami) oraz zarzuciła nazbyt rygorystyczną ocenę stanu faktycznego przez kontrolujących, co utrudnia prowadzenia działalności gospodarczej. Powoływała się przy tym na stanowisko zajęte w opinii prawnej przez Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu z dnia 2 października 2006 r., gdzie uznano, że w słusznym interesie obywateli możliwość zatrzymania pojazdu i wysiadanie pasażera poza przystankami poza sytuacją wynikającą ze stanu wyższej konieczności. Okoliczność, jakie przyczyny spowodowały opuszczenie pojazdu przez niektórych pasażerów w innym niż przystanek miejscu nie zostały zbadane, a zatem strona zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, że argumenty strony zawarte w odwołaniu nie stanowią podstawy do zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej. Powołał się na dokonane ustalenia faktyczne i ich prawidłową ocenę.

Odnosząc się do kwestii nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w danym okresie ponownie ocenił, iż art. 14 ust. 1 - 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985) oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985) wprawdzie ustanawiają wyjątek od reguły ewidencjonowania czasu pracy kierowców, jednakże odnoszą się do sytuacji gdy tachografy nie są zainstalowane w pojazdach i nie można w związku z tym prowadzić ewidencji czasu pracy kierowców według ogólnych zasad. Uproszczone formy ewidencji obowiązują pojazdy niezdolne technicznie do prowadzenia ewidencji czasu pracy za pomocą urządzenia rejestrującego. Stosownie do art. 14 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, fakt instalacji tachografu powoduje obowiązek jego stosowania, bowiem celem powoływanej regulacji jest zapewnienie kontroli czasu pracy kierowców i innych parametrów jazdy ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa publicznego.

Stwierdził ponownie, iż zatrzymanie pojazdu na przystankach "S.", "W.", "M.", "R." i "C." nie było podyktowane stanem wyższej konieczności, z którym mamy do czynienia w sytuacji np. zagrożenia życia lub zdrowia pasażera lub pasażerów. Organ odwoławczy ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy (film i zeznanie kierowcy) nie potwierdził, by tego typu sytuacje miały miejsce w jakimkolwiek z pięciu przypadków, gdzie kierowca zatrzymał pojazd poza przystankami wymienionymi w zezwoleniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. O. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 87 ust. 1, oraz art. 87 ust. 3, w zw. z art. 92 ust. 1, oraz w zw. z treścią Ip. 1.7 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) poprzez błędne ich zastosowanie w sytuacji, gdy kierowca kontrolowanego pojazdu należącego do przedsiębiorstwa skarżącego posiadał odpowiednią dokumentację i okazał ją podczas kontroli;

2) naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 2,3, i 7, art. 18b ust. 2 pkt 2, 3 5, art. 92 ust. 1, w zw. z załącznikiem Ip. 2.2 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ich zastosowanie w sytuacji, gdy kierowca kontrolowanego pojazdu w dniu 8 lutego 2007 r. zatrzymywał się na przystankach w sposób zgodny z obowiązującymi przedsiębiorcę przepisami, tj. na wyraźne żądanie pasażerów;

3) naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r.) w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 7 Rozporządzenia nr 3820/85 poprzez błędną ich wykładnię, tj. wyprowadzenie nieistniejącej normy nakładającej na przedsiębiorstwo skarżącego obowiązek używania tachografu ze względu na fakt, iż jest on w pojeździe zamontowany, oraz poprzez bezpodstawne żądanie okazania wykresówek zamiast wykazów obowiązków i rozkładu jazdy;

4) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób godzący w zasadę praworządności działania administracji publicznej.

Podobnie jak w odwołaniu, skarżący powołał się na zajęte przez tutejszy Sąd stanowisko w sprawie VI SA/Wa 1807/06, iż używanie urządzeń rejestrujących przez przedsiębiorców wykonujących regularne krajowe usługi przewozu osób także, gdy urządzenie to jest zamontowane fabrycznie, jest ich uprawnieniem, a nie obowiązkiem rodzącym odpowiedzialność administracyjną bowiem korzystają oni ze zwolnienia z instalacji tych urządzeń.

Wskazywał, że Rozporządzenie(WE) nr 561/2006, wskazane w zaskarżonej decyzji nie obowiązywało w dacie kontroli, a w art. 26 ust. 2 wyznaczyło do końca 2007 r. datę końcowa zwolnienia z instalacji i używania urządzeń rejestrujących. Skarżący zatem w sposób uprawniony używał uproszczonej formy ewidencji i organy powinny na jej podstawie zbadać przestrzeganie czasu pracy przez kierowcę.

Odnośnie zatrzymywania się kierowcy poza wyznaczonymi przystankami, powoływał się na fakt, ze miało to miejsce na wyraźne prośby pasażerów i nie powinno skutkować nałożeniem kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o oddalenie skargi. Odnosząc się do podniesionych argumentów stwierdził, skarżącego nie dotyczył wymóg posiadania wyciągu z wykazu obowiązków i kopii rozkładu jazdy określony w art. 14 ust. 1-6 rozporządzenia (EWG) nr 3820/8585 wobec tego, że w świetle art. 14 ust. 7 nie ma on zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenia rejestrujące używane zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr 3821/85, zaś kontrolowany pojazd był wyposażony w urządzenie rejestrujące posiadające ważne badanie okresowe i powinna w nim znajdować się wykresówka. Odnosząc się do drugiego zarzutu wskazywał na bezsporność stanu faktycznego i prawnego co do wykonywania transportu drogowego z naruszeniem rozkładu jazdy, tzn. zatrzymywania się na przystankach nie ujętych w rozkładzie. Norma Ip. 2.2. ust. 3 nie budzi wątpliwości. Skarżący nie przestrzegał ustalonych w rozkładzie jazdy przystanków, co stanowiło przyczynę zastosowania sankcji z ww. przepisu. W sprawie też nie zachodziły okoliczności typu stanu wyższej konieczności, siły wyższej, usprawiedliwiające działania przewoźnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości dokonuje oceny zaskarżonej decyzji administracyjnej z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, natomiast nie ocenia decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej zwaną p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie

I.

Na wstępie należy wskazać, że skoro podstawą nałożenia kar pieniężnych było naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, to organ mógł zastosować, zgodnie z regułą tempus regit actum tylko te normy, których przestrzeganie obowiązywało skarżącego w dniu kontroli, tj. 8 lutego 2007 r. (vide: uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998/1/10; uchwała NSA z 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 6/99, ONSA 2000/3/89; uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/101).

W zakresie pierwszego zarzutu niniejszej sprawy obowiązywał przepis art. 87 ust 1 pkt 1a ustawy o transporcie drogowym stanowiący, iż podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto w transporcie drogowym osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie i formularz jazdy lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy.

Przedsiębiorcę wykonującego transport regularny osób obowiązują przepisy uprawa wspólnotowego, którymi w dacie kontroli były; rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - powoływane jako Rozporządzenie 3821/85 oraz Rozporządzenie Rady EWG nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego - powoływane jako Rozporządzenie 3820/85.

Przewidywały one wyłączenia od zasad ogólnych nakładających obowiązek zainstalowania i używania urządzenia rejestrującego w pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy.

Obowiązujący wdacie kontroli art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 3821/85 stanowił, iż urządzenie rejestrujące jest zainstalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3820/85.

W ocenie Sądu, w zakresie pierwszego zarzutu, istotą sporu jest wykładnia art. 14 ust. 7 Rozporządzenia nr 3820/85, obowiązującego w dacie kontroli (do dnia 11 kwietnia 2007 r.), który stanowił, że przepis art. 14 ust. 1-6 (regulujący uproszczone formy ewidencji czasu pracy kierowcy) nie ma zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami Rozporządzenia nr 3821/85.

Wyłączenia, o których mowa w art. 14 ust. 1 określają że w przypadku regularnych krajowych usług przewozu osobowego podlegających niniejszemu rozporządzeniu, rozkłady jazdy i wykazy obowiązków będą sporządzone przez przedsiębiorstwa. Każdy kierowca wyznaczony do usługi określonej w ust. I, będzie posiadał wyciąg z wykazu obowiązków i kopię rozkładu jazdy (ust. 5).

Artykuł 14 rozporządzenia 3820/85 (uchylony 11 kwietnia 2007 r.) przewidywał mianowicie, że:

1. W przypadku:

- regularnych krajowych usług przewozu osobowego, oraz

- regularnych międzynarodowych usług przewozu osobowego, których końcowe punkty tras znajdują się w odległości do 50 km w linii prostej od granicy pomiędzy dwoma Państwami Członkowskimi, i których trasa nie przekracza 100 km, podlegających niniejszemu rozporządzeniu, rozkłady jazdy i wykazy obowiązków będą sporządzone przez przedsiębiorstwa.

2. Wykaz obowiązków będzie wykazywał, w odniesieniu do każdego kierowcy, nazwisko, miejsce bazy oraz harmonogram opracowany z wyprzedzeniem dla różnych okresów prowadzenia pojazdu, innych prac oraz dyspozycyjności.

3. Wykaz obowiązków będzie zawierał wszystkie szczegółowe informacje, podane w ust. 2 dla minimalnego okresu obejmującego zarówno tydzień bieżący, jak i tygodnie bezpośrednio poprzedzające i następujące po tym tygodniu.

4. Wykaz obowiązków będzie podpisany przez kierownika przedsiębiorstwa lub przez osobę upoważnioną do jego reprezentowania.

5. Każdy kierowca wyznaczony do usługi określonej w ust. 1, będzie posiadał wyciąg z wykazu obowiązków i kopie rozkładu jazdy.

6. Wykaz obowiązków będzie przechowywany przez przedsiębiorstwo przez jeden rok po upływie okresu, jaki obejmował. Przedsiębiorstwo wyda wyciąg z wykazu zainteresowanemu kierowcy, który tego zażąda.

7. Niniejszy artykuł nie ma zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym.

W ocenie Sądu, twierdzenie skarżącego już w odwołaniu, iż obowiązywało go stosowanie art. 14 ust. 1-6 rozporządzenia nie jest pozbawione racji. Z brzmienia cytowanej wyżej normy art. 14 ust. 7 Rozporządzenia nr 3820/85 wynika zasada, że niniejszy artykuł (dotyczący uproszczonej ewidencji) nie ma zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami rozporządzenia (EWG) nr 3821/85.

Innymi słowy, a contrario, uproszczona ewidencja miała legalne zastosowanie w dwóch przypadkach:

1) do kierowców pojazdów niewyposażonych w urządzenie rejestrujące

2) do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące, ale nie używane, jak w sprawie niniejszej.

Taka interpretacja jest uprawniona wobec tego, że przed 11 kwietnia 2007 r. obowiązujące przepisy rozporządzeń 3820/85 i 3821/85 nie nakładały wprost obowiązku używania zamontowanego urządzenia rejestrującego w pojazdach wykonujących przewóz regularny osób. Skarżący jako przedsiębiorca wykonujący transport drogowy pojazdami przeznaczonymi do przewozu osób w ramach usług regularnych, których droga przebiegu przekraczała 50 km nie używał w ogóle urządzenia rejestrującego w autobusach, które zakupił, korzystając z możliwości jakie dawał mu przepis art. 14 ust. 1 - 6 cyt. Rozporządzenia w okresie jego obowiązywania. Jak twierdził, zamawiając zamontowanie urządzeń rejestrujących, miał na uwadze obowiązek ich używania po wejściu w życie nowych przepisów i był na to przygotowany.

Zdaniem Sądu, sankcja za niewyposażenie kierowcy w wykresówki dotyczy sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym istnieje obowiązek używania tachografu, a zatem konsekwentnie - na przedsiębiorcy wykonującym przewóz drogowy ciąży obowiązek zaopatrzenia kierowcy w stosowne tarczki. Stąd, w ocenie Sądu, wywiedziony przez organ wniosek nie jest prawidłowy a zastosowanie l.p. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym jako podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 500 złotych jest wadliwie.

Wykładnia przepisu art. 14 ust. 7 Rozporządzenia nr 3820/85 dokonana przez organ nie uwzględnia cytowanego przepisu w całości, bowiem przepis ten mówi nie tylko o wyposażeniu pojazdu w urządzenie rejestrujące ale również o tym, iż urządzenie to jest używane zgodnie z przepisami Rozporządzenia nr 3821/85. Należy przyjąć, że termin "używanie zgodnie z przepisami Rozporządzenia nr 3821/85" dotyczy niewątpliwie sytuacji, gdy przedsiębiorca ma obowiązek używać tachograf do rejestracji czasu pracy i odpoczynku kierowcy, a w konsekwencji być rozliczany z prawidłowego stosowania tego urządzenia.

Należy zauważyć, że wskazanego "rozliczenia" z używania tachografu nie można było w rozpatrywanej wyegzekwować, gdyż w skontrolowanym pojeździe nie musiało być instalowane i używane urządzenie rejestrujące (tachograf) z uwagi na wyłączenie tego obowiązku na podstawie art. 4 pkt 2 rozporządzenia rady (EWG) nr 3820/85 w zw. z art. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85.

W ocenie Sądu taka interpretacja znajduje potwierdzenie w zapisach rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, które zmieniło rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, również uchylając rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2007r., z wyjątkiem art. 10 ust. 5, art. 26 ust. 3 i 4 oraz art. 27, które weszły w życie dnia 1 maja 2006 r.

Należy zwrócić uwagę, iż normodawca europejski w preambule tego nowego rozporządzenia, w pkt (3) podniósł zbyt ogólne sformułowania niektórych przepisów uchylonego rozporządzenia (...) przez co wystąpiły trudności w zakresie wykładni, stosowania, egzekwowania i monitorowania tych przepisów w jednolity sposób we wszystkich Państwach Członkowskich, w pkt (12) wskazał na potrzebę aktualizacji wyłączeń wobec uwzględnienia postępu jaki dokonał się w sektorze, przede wszystkim zaś w pkt (25) wyraźnie wskazał, że pożądane jest, by wszystkie regularne krajowe i międzynarodowe przewozy osób podlegały kontroli przy użyciu standardowych przyrządów rejestrujących.

Nowe uregulowanie w art. 16 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 Rozporządzenia nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. stanowi już jednoznacznie o możliwości stosowania uproszczonej ewidencji czasu pracy w przypadkach, gdy pojazdu nie wyposażono w urządzenie rejestrujące zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr 3821 i przepisy ust. 2 i 3 mają zastosowanie do regularnych krajowych przewozów osób.

Z powyższych względów dokonana przez organ odwoławczy lakoniczna interpretacja wskazanych w decyzji przepisów była nieprawidłowa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisu art. 92 ustawy o transporcie drogowym w związku z l.p. 1.7 załącznika do u.t.d. Ponieważ stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję w części omówionej wyżej, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a. pozostawiając temu organowi ponowne rozpatrzenie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z uwzględnieniem poglądu prawnego zaprezentowanego w niniejszym wyroku.

Na marginesie można wskazać, iż podobny pogląd został zaprezentowany przez tutejszy Sąd nie tylko w cytowanej przez skarżącego sprawie VI SA/Wa 1807/06 (nieprawomocnej), ale również w sprawie VI SA/Wa 1547/07 i VI SA/Wa 951/07.

II.

Odnosząc się do drugiego naruszenia objętego zaskarżoną decyzją wskazać należy, że w czasie kontroli dnia 8 lutego 2007 r. skarżący wykonywał, zgodnie z art. 4 ust. 7 d ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny, tj. publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.).

Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wymieniając enumeratywnie organy uprawnione do jego wydania. Jednocześnie art. 20 ust. 1 stanowi o elementach określonych w szczególności w zezwoleniu: warunkach wykonywania przewozów; przebiegu trasy przewozów, w tym miejscowości w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.

Przepis art. 20 ust. 1a stanowi zaś, że załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy.

Nadmienić należy, że istotą każdego zezwolenia jest przyznanie konkretnemu przedsiębiorcy przez organ administracji publicznej uprawnień do podejmowania i prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Jednym z jego warunków było wykonywanie przewozu regularnego według zatwierdzonego tym zezwoleniem rozkładu jazdy. Innymi słowy, z zezwolenia korzystać może wyłącznie uprawniony na zasadach w nim określonych i w oparciu o obowiązujące normy ustawowe.

Konsekwencją wydania zezwolenia konkretnemu podmiotowi gospodarczemu jest powstanie stosunku administracyjnoprawnego o treści określonej przez prawo materialne. Treść ta zawarta jest w akcie rangi ustawowej jakim jest ustawa o transporcie drogowym, stanowiąca o konkretnych uprawnieniach dla posiadającego zezwolenia, ale i obowiązujących go ograniczeniach. Kwestię tę Ustawodawca zawarł w art. 22 Konstytucji RP stanowiącym, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie ulega zatem wątpliwości, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej mają więc charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii.

Zasady wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym określa enumeratywnie przepis art. 18b ust. 1 pkt 1-7 ustawy o transporcie drogowym, stanowiąc jednoznacznie w pkt 3, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, a w pkt 7 wskazuje na jego wykonywanie zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Przepis art. 18 b ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie stanowi o wymienionych w nim enumeratywnie zakazach, bowiem Ustawodawca dodatkowo podkreślił w ust. 2, gdzie wprowadził wprost - w pkt. 2 i 3 i 5 - konkretne zakazy, że podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się:

2) korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów;

3) zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy;

5) naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w tej części decyzji odwoławczej organ dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawidłowej wykładni obowiązującego w dacie kontroli porządku prawnego, co do stwierdzenia naruszenia przez przedsiębiorcę warunków wykonywania transportu drogowego osób określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W tej części prawidłowo zastosował sankcję wynikającą z art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. i Ip. 2.2. ust. 3 załącznika do tej ustawy stwierdzając wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących przewozu osób w zakresie ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków i nałożył karę pieniężną w wysokości 3 000 zł.

Ubocznie wskazać należy, że sąd administracyjny, nie mając podstaw do orzekania na zasadzie słuszności, ani uwzględnienia zasad współżycia społecznego przyznaje, że argumentacja skarżącego oparta na tych zasadach nie jest pozbawiona racji. Argumentacja słusznościowa, co na wstępie zostało podkreślone, nie podważa jednak legalności zastosowanych przez organ norm prawa. Niewątpliwie normy te, z punktu widzenia pasażerów korzystających z usług przewozowych prywatnego przedsiębiorcy są "nieżyciowe". Mając bowiem prawo do wysadzania pasażerów na jednym, centralnie położonym przystanku w W., przedsiębiorca naraża się na utratę pasażerów nie dopuszczając możliwości zatrzymania się po drodze, np. w sytuacji przejazdu matki z dzieckiem do C. w M. czyli miejsca położonego co najmniej pół godziny przed dojazdem do docelowego przystanku. Ma to znaczenie dla pasażerów nie tylko ze względu na zmniejszenie kosztów poruszania się środkami komunikacji, ale przede wszystkim czasu tego dojazdu, gdy powszechnie znana jest uciążliwa sytuacja komunikacyjna [...] i "korki" w godzinach szczytu.

Wbrew jednak zastrzeżeniom skarżącego należy zaznaczyć, że Ustawodawca także w art. 17 ust. 1 prawa przewozowego określił, że podróżny może zmienić umowę przewozu lub odstąpić od niej, ale może mieć to miejsce przed rozpoczęciem podróży albo w miejscu zatrzymania środka transportowego na drodze przewozu. Inną sytuacją objęty jest zapis art. 15 ust. 2 prawa przewozowego gdzie uwzględnił tylko osoby zagrażające bezpieczeństwu lub porządkowi w transporcie, bowiem one mogą być usunięte ze środka transportowego bez ścisłego określenia miejsca zatrzymania.

Tym samym Ustawodawca nie przewidział - zakazując wysiadania pasażerów poza wyznaczonymi w rozkładzie jazdy przystankami - możliwości odstąpienia od umowy przewozu w innych, nagłych czy życiowo istotnych dla pasażera sytuacjach.

Wbrew zatem zarzutom skargi, obowiązujące normy wskazane w zaskarżonej w tej części decyzji, nie pozostawiają wątpliwości co do obowiązku ich przestrzegania. Tym bardziej, że Ustawodawca musi mieć na uwadze innych przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób. Zatrzymywanie się na przystankach innych niż objęte zezwoleniem odbiera pasażerów innemu przedsiębiorcy wykonującemu przewozy regularne, który posiada w rozkładzie jazdy te właśnie przystanki i ponosi koszt uch utrzymania, bądź przedsiębiorcy wykonującemu przewozy nieregularne, który zatrzymuje się poza przystankami.

Powołane projekty zmian legislacyjnych nawet jeśli uwzględnią życiowe niedogodności obecnie obowiązującego prawa, stanowisko Konwentu Marszałków Województw, korespondencja Rzecznika Praw Obywatelskich - nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego mające oparcie w obowiązującym prawie.

Z uwagi na powyższe, w tej części Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania obejmujących wpis - sądowy w wysokości 140 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego według zestawiała złożonego na rozprawie - 617 zł wraz z opłatą za pełnomocnictwo (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 6 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2003 r., Nr 163, poz.1349 ze zm.) - uwzględniając je częściowo. Miał na uwadze, że wygranie sprawy poprzez uchylenie decyzji nastąpiło w zakresie częściowym nieznacznej części nałożonych kar, tj. 500 zł.