Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 209/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 1, art. 156 par. 1, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania gruntów z leśnego na rolny oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] r. ([...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B.K. z [...] r. ([...]) wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania z leśnego na rolny, gruntów położonych w obrębie S.Ś. (lasy) – utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] r. ([...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B.K. z [...] r. ([...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się przy tym na unormowania zawarte w art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wnioskodawca zauważył, że przepisy art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach są niezbędnym dopełnieniem postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która przewiduje mechanizmy prawne zapobiegające nieuzasadnionemu przekazywaniu gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie zawiera natomiast przepisów odnoszących się do przekazywania gruntów leśnych na cele rolnicze. Zagadnienie to zostało uregulowane właśnie w art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach. Przepisy dopuszczają taką zmianę wyłącznie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzebami właścicieli lasów.

Zdaniem wnioskodawcy z komentarza do ustawy o lasach profesora Wojciecha Radeckiego (wydanie 2012 r.) jednoznacznie wynika, że szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasów, o których mowa w art. 13 ust. 2, odnoszą się wyłącznie go potrzeb związanych z zagospodarowaniem tych lasów na cele rolne. Tymczasem lasy objęte decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego miały być zagospodarowane przede wszystkim na cele nierolnicze i nieleśne (pod wyciągi i trasy narciarskie), natomiast założenie upraw łąkowych stanowiło potrzeby wtórne, miało bowiem zapobiegać erozji gruntów po wycięciu drzewostanów rosnących na gruntach pod projektowanymi wyciągami i trasami.

Zasygnalizowane okoliczności wskazują zdaniem skarżącego na rażące naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, gdyż pierwotny cel przedsięwzięcia – budowa wyciągów i tras narciarskich – nie stanowi celu rolniczego, a założenie upraw łąkowych było działaniem wtórnym i wynikało z zaleceń organów opiniujących pozytywnie przeznaczenie rozpatrywanych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne (pod wyciągi i trasy narciarskie) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wnioskodawca podkreślił, że wspomniany przepis ustawy o lasach dotyczy zmiany lasu na uprawę rolną, a zadania własne gminy określone w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie obejmują prowadzenia przez gminę gospodarki rolnej. Pojawiają się zatem wątpliwość czy gmina, jako właściciel lasu, może mieć szczególnie uzasadnione potrzeby do zmiany lasu na uprawę rolną.

Po scharakteryzowaniu procedury dotyczącej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przy rozpatrywaniu kwestii istnienia przesłanek nieważności decyzji administracyjnej nie może badać merytorycznych przesłanek wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego decyzji z [...] r. ([...]), lecz jedynie rozstrzygać o ewentualnym istnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i to w sferze ściśle nakreślonej w art. 156 k.p.a. Tylko w tym zakresie jest możliwe sprawowanie kontroli instancyjnej w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Kolegium zobowiązane było zatem do rozpatrzenia istnienia przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz wystąpienia ewentualnej przeszkody przewidzianej w art. 156 § 2 k.p.a., według którego nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Rozpoznając wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. z dnia 24 stycznia 2014 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B.K. z [...] r., Kolegium musiało dokonać rozstrzygnięcia z punktu widzenia wszystkich przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Według Kolegium, bezspornym jest, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła ujęta w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wada powodująca nieważność decyzji z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z tej przyczyny może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy prawo materialne dopuszcza w sposób wyraźny i wprost, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.

W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B.K. z [...] r. stanowiły przepisy ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.), w szczególności jej art. 13, które w swej treści nie zawierają sankcji nieważności decyzji przy wystąpieniu, określonej w tych przepisach, wady decyzji administracyjnej.

Rozpatrując pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Kolegium nie stwierdziło wystąpienia w badanym przypadku okoliczności opisanych w art. 156 k.p.a.

W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, gdyż decyzję wydał organ właściwy zarówno rzeczowo, jak i miejscowo.

W ocenie Kolegium nie wystąpiła tu także przesłanka braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażącym naruszeniem prawa jest takie naruszenie prawa materialnego, które zaważyło na treści decyzji. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, a jego cechą jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Ponadto należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo – w sposób jasny i niedwuznaczny.

Rażące naruszenie prawa, stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, występuje wówczas, treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Rażąco może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany bezpośrednio bez złożonego procesu wykładni prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, organ zaś narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy rażące naruszenie prawa wystąpi wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym takiej decyzji ze względu na oczywiste i nie podlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nie akceptowane skutki społeczno-gospodarcze.

Według art. 13 ustawy o lasach – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B.K. – Lasy Państwowe i właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, polegających w szczególności na:

1) zachowaniu w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien, łąk i torfowisk,

2) ponownym wprowadzaniu roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 2 lat od usunięcia drzewostanu,

3) pielęgnowaniu i ochronie lasu, w tym również ochronie przeciwpożarowej,

4) przebudowie drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia określonych celów gospodarki leśnej zawartych w planie urządzenia lasu, w przypadku zmniejszenia wskaźnika zadrzewienia w drzewostanach w wieku:

a) do 20 lat – o 50%,

b) 20 lat i więcej – o 30%,

5) racjonalnym użytkowaniu lasu, realizowanym poprzez:

a) pozyskiwanie drewna w granicach nie przekraczających możliwości produkcyjnych lasów,

b) pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego.

Zmiana lasu na uprawę rolną jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb Lasów Państwowych lub właścicieli lasów. W sprawach, o których mowa w ust. 2, decyzję podejmują:

1) dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych na wniosek nadleśniczego – w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa,

2) kierownik urzędu rejonowego – na wniosek zainteresowanego właściciela lasu.

Podstawą wniosku o wydanie zgody na zmianę lasu na uprawę rolną w przypadku działek objętych wnioskiem z 7 czerwca 1996 r. były szczególne potrzeby właściciela lasu, tj. gminy S.Ś.. Te szczególne potrzeby to – jak wynika z materiału dowodowego – konieczność aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie terenu działek objętych wnioskiem w okresie zimowym pod zagospodarowanie turystyczne, wyciągi narciarskie i trasy zjazdowe, a w okresie letnim pod uprawy łąkowe.

Kolegium wskazało, że ustawodawca pozwala wydać zgodę na zmianę lasu na uprawę łąkową w sytuacji szczególnej i wyjątkowej potrzeby właściciela lasu. Drugą przesłanką do takiej zmiany jest, by dotyczyła ona zmiany na uprawy łąkowe. Innych przesłanek przepis ten nie zawiera, a nadto podkreślić wypada, że brak jest również ustawowej definicji, jakie szczególne potrzeby właściciela lasu uzasadniają zmianę lasu na uprawy łąkowe, a także ustawa o lasach nie zawiera definicji ustawowej upraw łąkowych.

Jeżeli przyjąć przedstawione wcześniej rozumienie rażącego naruszenia prawa według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zdaniem Kolegium uznać w pierwszej kolejności, że treść art. 13 ustawy o lasach nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Również okoliczności faktyczne, w jakich Kierownik Urzędu Rejonowego w B.K. wydał decyzję kwestionowaną przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W., nie wywołują takich problemów.

Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.Ś., dotycząca terenów, na których położone są działki wymienione we wniosku Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W., jest bez wątpienia okolicznością wyjątkową, uzasadniającą potrzeby właściciela lasów, a nadto zmiana lasu nastąpiła na uprawy łąkowe, co również wprost wynika z unormowań uchwały nr [..] Rady Miejskiej w S.Ś. z 7 stycznia 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. wieś S. (Dz. Urz. Woj. W. z [...] r., Nr [...], poz. [...]).

Rozpatrując następne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Kolegium ustaliło, że w rozpatrywanej sprawie:

1) nie wystąpiła przesłanka ujęta w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem sprawa nie była rozstrzygnięta inną decyzja ostateczną;

2) nie zaistniała sytuacja opisana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż decyzja skierowana została do osoby, która jest stroną w sprawie;

3) nie ujawniła się także przesłanka niewykonalności decyzji w dniu jej wydania o charakterze trwałym (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.); stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie tej przesłanki uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch warunków:

a) niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania (np. zmiana stanu prawnego obejmująca datę wydania decyzji);

b) niewykonalność decyzji musi

c) mieć charakter trwały (adresat decyzji jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków);

4) nie zaistniały podstawy do twierdzenia, że wykonanie wydanej decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.); zakres pojęcia "czyn zagrożony karą" obejmuje się czyny zagrożone sankcją kamą przewidzianą w kodeksie karnym, kodeksie karnoskarbowym, kodeksie wykroczeń oraz w innych przepisach pozakodeksowych; wykonanie kwestionowanej decyzji nie wywołuje rodzi sankcji karnych określonych wskazanymi aktami.

Wobec poczynionych ustaleń faktycznych i wywodów normatywnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B.K. z [...] r. wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania z leśnego na rolny, gruntów położonych w obrębie S.Ś. (lasy), oznaczonych w rejestrze gruntów odpowiednimi numerami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm.

Skarżący zarzucił organowi administracji publicznej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na uznaniu, że do szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasów (Gminy S.Ś.) – które stanowiły podstawę wydania decyzji z 19 czerwca 1999 r. o zmianie lasu na użytek rolny (na uprawę rolną – według stanu prawnego z dnia wydania decyzji) – zaliczyć można przeznaczenie objętych postępowaniem gruntów w okresie zimowym pod wyciągi narciarskie i trasy zjazdowe, a w okresie letnim pod uprawy łąkowe.

Odnosząc się do stanowiska Kolegium w kwestii uprawnień właściciela lasu do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, skarżący ponownie powołał się na komentarz do ustawy o lasach profesora Wojciecha Radeckiego (wydanie z 2012 r.). Zdaniem skarżącego z opracowania jednoznacznie wynika, że szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasów, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, odnoszą się wyłącznie do potrzeb związanych z zagospodarowaniem tych lasów na cele rolne. Tymczasem lasy objęte decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego miały być zagospodarowane przede wszystkim na cele nierolnicze i nieleśne (pod wyciągi i trasy narciarskie), natomiast założenie upraw łąkowych stanowiło potrzeby wtórne, miały one bowiem zapobiegać erozji gruntów po wycięciu drzewostanów rosnących na gruntach pod projektowane wyciągi i trasy narciarskie.

W ocenie skarżącego przywołane okoliczności wskazują wprost na rażące naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, gdyż pierwotny cel przedsięwzięcia (budowa wyciągów i tras narciarskich) nie stanowił celu rolniczego, a założenie upraw łąkowych było działaniem wtórnym i wynikało z zaleceń organów opiniujących pozytywnie przeznaczenie rozpatrywanych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne (pod wyciągi i trasy narciarskie) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto – mając na uwadze, że art. 13 ust. 2 ustawy o lasach dotyczy zmiany lasu na uprawę rolną, a zadania własne gminy określone w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie obejmują prowadzenia przez gminę gospodarki rolnej – zachodzi wątpliwość, czy gmina, jako właściciel lasów, może w ogóle mieć szczególnie uzasadnione potrzeby dla zmiany tych lasów na użytek rolny na podstawie przepisów ustawy o lasach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I

Oceniając zaskarżoną decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw prawnych do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

II

Istota sporu zaistniałego w rozpoznawanym przypadku dotyczy rozstrzygnięcia czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze – prowadząc wszczęte wnioskiem skarżącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej i prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B.K. z [...] r., wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania z leśnego na rolny, gruntów położonych w obrębie S.Ś. (lasy) – prawidłowo ustaliło i oceniło, że wymieniona decyzja nie jest obarczona żadną z kardynalnych wad ujętych w art. 156 § 1 k.p.a,, w szczególności zaś nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 13 ust 2 ustawy o lasach, czy też – jak wywiedziono w skardze – Kolegium bezpodstawnie uznało, że wyrażona Gminie S.Ś. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B.K. zgoda na zmianę sposobu użytkowania gruntu z leśnego na rolny rażąco uchybia unormowaniu zawartemu w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

III

Rozpoznając zawisłą przed Sądem sprawę legalności decyzji objętej skargą, należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym wystąpiły dwa wyjątkowe tryby. Z jednej bowiem strony Kolegium procedowało w nadzwyczajnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 i nast. k.p.a.), z drugiej zaś w szczególnym trybie odwoławczym, nazwanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).

Jeśli chodzi o zastosowany quasi-odwoławczy, niedewolutywny środek zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w rozpatrywanym przypadku zostały spełnione przesłanki ujęte w art. 127 § 3 k.p.a., ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. było organem właściwym w obu instancjach w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej i prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B.K. z [...] r. (art. 157 § 1 k.p.a.).

IV

Odrębnej oceny wymagają natomiast sporne zapatrywania organu i strony postępowania w kwestii rozumienia wydania decyzji "z rażącym naruszeniem prawa" w kontekście art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, co powinno być poprzedzone poglądami judykatury na rozumienie tak sformułowanej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Rażące naruszenie prawa oznacza nieprawidłowość aktu administracyjnego, w tym także indywidualnej decyzji z zakresu administracji publicznej, przejawiającą się wadą o dużym ciężarze gatunkowym dotyczącą uchybienia zarówno normom prawa materialnego, jak i procesowego. Występuje więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Trzeba przy tym mocno zaakcentować, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, czy też rozbieżności interpretacyjne stosowanych unormowań, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dopuszczając się rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji organ czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 27 października 2003 r., IV SA 905/02). Inaczej mówiąc, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, a występuje to wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

V

Wobec poczynionych uwag, Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewadliwie zdaniem Sądu wywiodło, że w rozpoznawanym przypadku nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji (19 czerwca 1996 r.) wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania gruntu leśnego na rolny, przepis ten stanowił, że zmiana lasu na uprawę rolną jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb Lasów Państwowych lub właścicieli lasów. Aktualnie zaś przepis ten przewiduje, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

Nie sposób nie zauważyć, że w obu unormowaniach ustawodawca posłużył się sformułowaniem nieostrym, odwołując się do "szczególnie uzasadnionych potrzeb" właścicieli lasów. Tym samym wnioskodawca (właściciel lasu) powinien wykazać, że – choć jego interes w planowanym zagospodarowaniu lasu ma niejednokrotnie charakter subiektywny – zamierzone przedsięwzięcie jest "szczególnie uzasadnione potrzebą" tego właśnie nosiciela podmiotowego prawa własności. Rolą zaś organu wydającego decyzję w tym zakresie jest ocenienie (w granicach przysługującego mu uznania administracyjnego), czy argumentacja, mająca wesprzeć wniosek o zmiana lasu na uprawę rolną (użytek rolny), stanowi dostateczną podstawę do uznania potrzeby właściciela lasu za "szczególnie uzasadnioną".

Ponieważ pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie zostało w ustawie wyjaśnione, przeto organowi wydającemu decyzję w granicach tak określonego uznania administracyjnego trudno byłoby przypisać rażące naruszenie prawa, jeżeli organ ten zgromadził materiał niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), dokonał jego starannej oceny bez przekroczenia zasady swobodniej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i szczegółowo wyważył potrzeby właściciela lasu, przede wszystkim, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu.

VI

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podstawą wniosku o wyrażenie zgody na zmianę lasu na uprawę rolną w przypadku działek objętych wnioskiem z 7 czerwca 1996 r. były szczególne potrzeby właściciela lasu, tj. Gminy S.Ś.. W sferze szczególnych potrzeb tej jednostki samorządu terytorialnego niewadliwie pomieszczono konieczność aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego (w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego) w związku z przeznaczeniem terenu działek objętych wnioskiem w okresie zimowym pod zagospodarowanie turystyczne, a mianowicie wyciągi narciarskie i trasy zjazdowe, w okresie letnim zaś pod uprawy łąkowe.

Ponieważ zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprawnie ustaliło i oceniło, że dokonana w rozpatrywanym przypadku zmiana przeznaczenia gruntów z leśnych na uprawy łąkowe mieściła się w zakresie obowiązywania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach i nie wykroczyła poza przewidziane w tym przepisie uznanie administracyjne, przeto nie sposób było tu mówić o wydaniu decyzji "z rażącym naruszeniem prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

VII

Skoro postępowanie sądowe nie wykazało istnienia pozostałych przesłanek, które prowadziłby do stwierdzenia nieważności decyzji badanej w nadzwyczajnym trybie przewidzianym w art. 156 i nast. k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaś nie dopuściło się uchybień proceduralnych, które dyskwalifikowałyby zaskarżony akt, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w sentencji wyroku.