Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2027/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. skargi Stowarzyszenia T. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. pismem z dnia 7 lipca 2014r. (data wpływu do organu 14 lipca 2014r.), wezwało Radę Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem ,,2UC".

W dniu 10 września 2014r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Rady Miejskiej w P. skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. z dnia 9 września 2014r. na w/w uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...].

Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem ,,2UC", ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w tym zakresie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem ,,2UC", ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.) oraz art. 94 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późno zm.) oraz - na podstawie art. 200 i nast. upsa - o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 15 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez objęcie obszarem 2UC terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów drogi gminnej [...]. Zgodnie z zaś z art. 15 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Tymczasem uchwała Rady gminy P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] wyznaczyła linie rozgraniczającą wyznaczającą obszar oznaczony symbolem 2UC obejmując nią działki zarówno o przeznaczeniu budowlanym, jak i cześć ulicy gminnej [...] - a zatem tereny o różnym przeznaczeniu. W tym zakresie nastąpiło w przedmiotowej uchwale naruszenie wyżej wymienionego art. 15 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2) art. 10 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zmianę przeznaczenia działek [...] bez wymaganej do tego formy odrębnej uchwały Rady Gminy P. Zgodnie zaś z w/w przepisem zmiana przeznaczenia wymienionych działek tj. wyłącznie ich z drogi gminnej może nastąpić tylko i wyłącznie w trybie uchwały Rady Gminy P., której nie podjęto przed uchwaleniem planu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. ( Dz.U. 2013.594 j.t. ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało przesłane do organu w dniu 14 lipca 2014r. W przedmiotowej sprawie został również zachowany termin do wniesienia skargi. Jak wynika z akt sprawy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona w dniu 10 września 2014r. a więc z zachowaniem 60-dniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.

W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Jak wynika z akt sprawy zarówno wezwanie jak i skarga złożone zostało przez skarżące Stowarzyszenie, którego celem działalności jest m.in. reprezentowanie grupy mieszkańców ulic [...] oraz ich najbliższego sąsiedztwa w kontaktach z władzami. Dodatkowo nadzór nad przestrzeganiem ładu przestrzennego oraz dbałość o przestrzeganie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie P., ze szczególnym uwzględnieniem w/w ulic. Do skargi dołączono także upoważnienie udzielone Stowarzyszeniu przez 11 mieszkańców gminy P. do reprezentowania ich w postępowaniach sądowych dotyczących skargi na zaskarżoną uchwałę.

Odnosząc się do powyższego powtórzyć należy, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym nie jest skargą powszechną. Można ją wnieść z powołaniem się na naruszenie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego lub interesu grupy mieszkańców, ale tylko po uzyskanym od nich umocowaniu i co najważniejsze po wyczerpaniu przez nich trybu zaskarżenia uchwały tj. wezwaniu właściwego organu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Co oznacza, że jeśli grupa mieszkańców chce wnieść skargę na uchwałę, musi najpierw wezwać organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie po bezskutecznym wezwaniu wnieść skargę, w której należy wykazać naruszenie interesu prawnego.

Powyższe wymagania dotyczą również skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez organizację społeczna, jaką jest w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie. Jeżeli bowiem przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do skarżenia w interesie publicznym uchwał organu gminy przez każdego, to również organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna, dla skutecznego wniesienia skargi, wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację. Nie może zatem organizacja społeczna skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1457/05; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09; postanowienie NSA z dnia 12 października 2001 r., sygn. akt II SA 138/01).

W powołanym powyżej wyroku NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1457/05 wyjaśniono ponadto, że nie mają zastosowania do regulacji z art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 31 Kpa, dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób. Stowarzyszenie nie może skutecznie zaskarżyć uchwały organu gminy, która nie narusza bezpośrednio interesów prawnych Stowarzyszenia, a narusza (w ocenie skarżącego) interesy jej członków. Stowarzyszenie w takiej sytuacji może złożyć skargę w imieniu konkretnych członków, grupy mieszkańców, po uzyskaniu ich pisemnego upoważnienia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż analiza akt nie budzi wątpliwości, iż zarówno wezwanie jak i skarga w niniejszej sprawie złożona została przez samo Stowarzyszenie [...] - jako stronę skarżącą. Tym samym okoliczność, iż do skargi dołączono upoważnienie udzielone Stowarzyszeniu przez grupę 11 mieszkańców gminy P. (z dnia 9 września 2014r.), do reprezentowania ich przez Stowarzyszenie w postępowaniach sądowych dotyczących zaskarżonej uchwały, nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Podsumowując, w niniejszej sprawie nie jest wystarczające dla uznania legitymacji skargowej skarżącego Stowarzyszenia wyłącznie istnienie powiązania przedmiotu kwestionowanej uchwały z celami statutowymi i zakresem jego działania, bez wykazania przez to Stowarzyszenie własnego interesu prawnego.

Na marginesie dodać należy, że w wyroku z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wywodzenie naruszonego interesu prawnego Stowarzyszenia z art. 1 ust. 3 i art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz.855 ze zm.) nie może być uznane za uzasadnione. Dalej Sąd wyjaśnił, że prawo obywateli do zrzeszania się poprzez zakładanie stowarzyszeń i do udziału w życiu publicznym samo przez się nie jest źródłem legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do inicjowania przez obywateli i ich organizacje kontroli legalności działania organów gminy, wywodzonej z faktu przynależności do wspólnoty samorządowej. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest procedurą sformalizowaną, przewidującą udział społeczeństwa w procesie planistycznym, m.in. poprzez składanie wniosków, uwag i udział w dyskusji publicznej nad projektami tych aktów prawnych. W tych procedurach może uczestniczyć każdy, niezależnie od tego czy posiada interes prawny czy faktyczny i czy interes ten został naruszony. Jednakże z powyższej okoliczności, tzn. z faktu możliwości składania wniosków oraz uwag nie można wywodzić interesu prawnego w złożeniu skargi do sądu.

Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jego indywidualnego interesu prawnego - nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak podnosi się w orzecznictwie brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Lex nr 192482).

Wobec uznania, że skarżący nie miał legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, LEX nr 437511).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeczono jak w sentencji.