Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1773/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia WSA del. Elzbieta Kremer Protokolant: starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1966/10 w sprawie ze skarg Gminy M. oraz J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1966/10, po rozpoznaniu skarg Gminy M. oraz J. K. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 roku, nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r., którą odmówiono wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 3,42 ha gruntów rolnych klas III, położonych w granicach działek ewidencyjnych o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], w obrębie [...], na terenie gminy M., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy M. z dnia 12 marca 2010 roku.

Minister wskazał, że Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych wystąpił pismem z dnia 12 marca 2010 roku, zweryfikowanym pismem z dnia 16 czerwca 2010 roku, do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 3,42 ha gruntów rolnych klas III, położonych w granicach wskazanych działek ewidencyjnych, w obrębie [...], na terenie gminy M., przewidzianych w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Marszałek Województwa D. pismem z dnia 17 marca 2010 roku, zaopiniował pozytywnie przeznaczenie terenów wyszczególnionych we wniosku Wójta Gminy M.

Rozpatrując ten wniosek, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił poglądu Marszałka w tej sprawie i decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku, odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów rolnych. Stwierdził, że wnioskowane do zmiany przeznaczenia użytki rolne są fragmentem rozległego i zwartego kompleksu upraw, odznaczającego się wysokim potencjałem produkcyjnym. Przeznaczenie zatem na cele nierolnicze takich gruntów, spowodowałoby wkroczenie z zabudową w otwartą przestrzeń rolniczą, a tym samym naruszenie jej zwartości, co stanowiłoby działanie nieracjonalne z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych.

Minister podkreślił, że nie ocenia wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych, czy też korzyści ekonomicznych wynikających ze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zadaniem organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Ustosunkowując się do argumentu Wójta odnośnie realizacji projektu planu zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Minister podkreślił, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, zaś wojewoda dokonuje oceny jedynie pod względem zgodności studium z innymi przepisami prawnymi z tego zakresu, a nie pod względem celowości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Przebieg drogi, rowu melioracyjnego, czy urozmaicona rzeźba terenu, świadczy zdaniem organu, o fragmentaryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Z analizy ogólnie dostępnych map hipsometrycznych wynika, iż pomimo urozmaiconej rzeźby terenu, istnieje jednak możliwość lokalizacji nowych inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie wsi M. w celu utworzenia zwartej strefy zurbanizowanej.

W ocenie Ministra rozwiązanie przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia zasad ochrony zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, bowiem przeznaczenie tak usytuowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową w otwartą przestrzeń rolniczą, a tym samym - naruszenie jej zwartości, co byłoby działaniem niewłaściwym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych.

Na tę decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Gmina M., reprezentowana przez Wójta oraz J. K.

Gmina M. zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 9 k.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły stanowić podstawę do ustalenia praw tej Gminy. Zdaniem skarżącej, już w decyzji I instancji powinna znaleźć się dokładna i wyczerpująca informacja, że podstawą wniosku o wydanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest uwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego takiej zmiany.

J. K. w uzasadnieniu swojej skargi wskazał, że działki, które zdaniem Ministra, stanowią zwartą przestrzeń produkcyjną zostały rozparcelowane od 10 do 15 arów i sprzedane różnym osobom, nierolnikom. Każda z działek posiada osobną księgę wieczystą i nie jest prawdopodobne, by kiedykolwiek znów przeznaczone były na cele rolnicze.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, że skarga J. K. nie jest zasadna, ponieważ nie jest on stroną niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w nich podniesiono.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. Nr 121, poz. 1266) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 1 powołanego przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy M. wnioskiem z dnia 12 marca 2010 r. wystąpił do Ministra o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 3,42 ha gruntów rolnych klas III. Wobec tego zgoda Ministra na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne była w rozpoznawanej sprawie konieczna dla zawarcia stosownych regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przewidujących możliwość zabudowy owego terenu.

Bezspornym jest, że zgoda taka następuje w formie decyzji administracyjnej, a organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze prowadzi własne postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu, skoro przepisy powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących kręgu stron postępowania administracyjnego, należy odwołać się do ogólnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, w tym również art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd stoi na stanowisku, że mimo tego, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek wójta, to przymiot strony w postępowaniu mają także właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem. Postępowanie takie dotyczy bowiem ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Innymi słowy, to właśnie prawo własności może w wielu wypadkach stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o przysługujących jej prawach strony. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, wyrażony m. in. w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. OPK 19/01 (publ. ONSA z 2002 r., z. 2, poz. 68), że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. II OSK 378/09, że interes w załatwieniu sprawy dotyczącej zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają również ich właściciele. Wynika to z faktu, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć sposób dysponowania tą własnością, gdyż np. utrudnia obrót nieruchomościami czy też ogranicza możliwości ich zabudowy. NSA podkreślił, że decyzje MRiRW są decyzjami administracyjnymi, które dotyczą konkretnego, oznaczonego indywidualnie terenu, z których wynikają określone prawa (uprawnienia) do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i towarzyszące im obowiązki, przenoszone wraz z prawem do terenu. Oczywiste jest także, że ewentualna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych położonych na określonej działce ma wpływ na wartość, sposób zagospodarowania i użytkowania tej działki, a wyniki postępowania prowadzonego przez MRiRW mają bezpośredni związek z prawami o charakterze rzeczowym. Podobny pogląd został wyrażony także w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 92/10.

Wobec tego w prowadzonym postępowaniu Minister winien był zagwarantować właścicielom i użytkownikom wieczystych działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...], na terenie gminy M., zgodnie z art. 10 k.p.a., czynny udział w postępowaniu oraz zapewnić stronom, przed wydaniem decyzji, możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Podsumowując Sąd stwierdził, że brak zagwarantowania właścicielom działek udziału w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas może stanowić naruszenie art. 64 Konstytucji RP, bowiem pomija te podmioty w postępowaniu dotyczącym pośrednio wykonywania prawa własności. Należy mieć bowiem na względzie, że gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest związana decyzją Ministra w przedmiocie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych. Jeżeli zatem gmina nie skorzysta z możliwości wniesienia środka zaskarżenia od tej decyzji i w oparciu o decyzję Ministra podejmie określone ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to ustalenia te jako zgodne z treścią owej decyzji odmawiającej zgody na zmianę przeznaczenia terenu, nie będą mogły zostać skutecznie podważone w skardze na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla takiego terenu. Wobec tego przyjęcie odmiennej koncepcji, niż zaprezentowana przez Sąd w niniejszym wyroku, może pozbawić właściciela nieruchomości prawa decydowania o sposobie jej wykorzystywania i uniemożliwić weryfikację ustaleń przyjętych w tym zakresie w owym planie.

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie w postępowaniu prowadzonym przez Ministra zarówno w I jak i II instancji doszło do naruszenia przepisów art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Błędnie przyjęto bowiem, że właściciele i użytkownicy wieczyści działek położonych na terenie objętym zaskarżoną decyzją nie mają przymiotu stron w postępowaniu prowadzącym do jej podjęcia. Z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowieniowej Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do stanowiska skarżącej Gminy oraz dokonywania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w trybie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2010 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 28 i art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu Minister przedstawił, że podziela pogląd zgodnie z którym właściciele gruntów rolnych objętych wnioskiem gminy w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie są stroną w takim postępowaniu. Podgląd taki został wyrażony między innymi w wyrokach NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1210/07, z dnia 4 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1359/08, z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 478/10.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J. K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Faktem jest, że w określonych ustawowo sytuacjach zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgoda Ministra Rolnictwa na zmianę tego przeznaczenia jest elementem koniecznym do prawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej. Jednakże trzeba mieć na względzie, że stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012, poz. 647), dalej u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, którego ochrona zagwarantowana jest art. 21 Konstytucji RP. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określają sposób zagospodarowania terenu, a więc sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Do przepisów prawa administracyjnego kształtujących granice prawa własności należy także ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ogólnie rzecz ujmując ustawa ta wprowadza ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (nieleśne). Właściciel gruntów rolnych o określonej klasie, a także gruntów leśnych, ograniczony jest w sposobie wykonywania prawa własności. Samodzielnie nie jest władny do zmiany sposobu zagospodarowania takiego terenu. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze może zostać dokonana jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister w drodze decyzji administracyjnej, która dotyczy konkretnego, indywidualnie oznaczonego terenu, rozstrzyga w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Fakt, że elementem koniecznym do zmiany przeznaczenia omawianego rodzaju gruntów jest podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w ten sposób dochodzi do "skonsumowania" zgody wyrażonej w decyzji przez Ministra nie oznacza jednak, że interes właściciela nieruchomości objętej tak skonstruowaną procedurą, należy postrzegać wyłącznie jako interes faktyczny. Należy bowiem mieć na względzie, że jeżeli prawo do zabudowy stanowi jeden z elementów prawa własności, wynikający z istoty cywilnoprawnej konstrukcji tego prawa, to interes właściciela gruntów rolnych, dotyczący przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, a więc sposobu wykonywania prawa własności, jest interesem prawnym. Trafnie Sąd I instancji wskazał na uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68), w której stwierdzono, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe.

Właściciel nieruchomości rolnych, podlegających ochronie, samodzielnie nie jest legitymowany do wszczęcia postępowania, zmierzającego do zmiany sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości rolnej. Ustawodawca, przyznając priorytet ochronie gruntów rolnych, taką zmianę ujął w ramy postępowania legislacyjnego, jakim jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego ministra. Zatem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w tak skonstruowanej procedurze, staje się aktem decydującym o możliwości przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Mamy tutaj do czynienia z aktem konstytutywnym w tym znaczeniu, że uprawnia on radę gminy do uchwalenia stosownych przepisów prawa miejscowego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje kwestia, czy rada gminy, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczy na cele nierolnicze całość gruntów rolnych objętych zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Postępowanie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest tym etapem, na którym właściciel nieruchomości może bronić swojego interesu prawnego opartego na prawie cywilnym – prawie rzeczowym, tj. prawie własności, którego element stanowi prawo do zabudowy. Fakt, że taki właściciel ma prawo kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że ma on interes prawny w postępowaniu przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Rada gminy bez stosownej zgody Ministra nie może zgodnie z prawem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W takiej sytuacji, jak w rozpoznawanej sprawie, uznanie braku interesu prawnego właścicieli nieruchomości, bezpośrednio zainteresowanych przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze z uwagi na zamiar innego sposobu wykonywania prawa własności, stałoby w sprzeczności z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Z tego względu specyficzność decyzji wydawanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie może wpływać na postrzeganie interesu prawnego właściciela nieruchomości, której dotyczy postępowanie w przedmiocie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W tym postępowaniu bowiem kompetentny organ wypowiada się co do możliwości zmiany sposobu wykorzystania konkretnie oznaczonych gruntów rolnych. Okoliczność, czy rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego faktycznie zmieni przeznaczenie wszystkich gruntów rolnych objętych zgodą Ministra, w niczym nie umniejsza zasadności dopatrywania się interesu prawnego właściciela nieruchomości rolnej w omawianym postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Jednocześnie należy stwierdzić, że brak uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych nie przesądza automatycznie o braku przymiotu strony w tym postępowaniu. Właściciel takiego gruntu jest stroną omawianego postępowania nie dlatego, że może złożyć wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, lecz dlatego, że ma w tym interes prawny, oparty na prawie rzeczowym (zob. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, nr 4, poz. 173 i z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, Lex nr 75553, a także w wyrokach z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09, z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09, z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 148/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy zauważyć, że legitymowanie określonego podmiotu do wszczęcia postępowania administracyjnego nie oznacza, że tylko ten podmiot będzie miał interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., i będzie jedyną stroną takiego postępowania.

Dodatkowo należy odnotować, na co zwrócił uwagę także Sąd I instancji, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 29 listopada 2010 r. podjął następującą uchwałę: "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /.../ nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wydana przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)". Wprawdzie teza niniejszej uchwały nie ma związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy, tym niemniej trzeba odnotować, że w uzasadnieniu uchwały, wyrażając stanowisko, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie stanowi samodzielnego aktu prawnego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu i nie posiada bytu niezależnego od m.p.z.p. i nie jest aktem, który tworzyłby dla właścicieli gruntów samoistne prawo do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, jednocześnie stwierdzono, że "stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanym zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolne). Decyzja w sprawie zgody wiąże się bowiem z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości".

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, stoi na stanowisku, że stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest przede wszystkim wnioskodawca, czyli wójt, burmistrz lub prezydent. Jednakże przyjąć należy, że w postępowaniu tym przymiot strony może przysługiwać także właścicielom gruntów rolnych (leśnych) zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne). Z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uznane zostały za niezasadne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.