Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1432/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2098/11 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyrokiem z dnia 14 lutego 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 2098/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok ten wydany został na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), a zapadł w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Starosty Częstochowskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] odmawiającej udzielenia stronie pozwolenia na roboty budowlane obejmujące powiększenie otworu okiennego w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w miejscowości [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623) udzielił pozwolenia na w/w roboty budowlane.

W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania wszczętego wnioskiem [...] wyjaśniając, że Starosta Częstochowski postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r. zobowiązał stronę do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, inwentaryzacji budowlanej budynku i decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Po bezskutecznym upływie terminu, decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił udzielenia inwestorowi pozwolenia na roboty budowlane. W toku postępowania odwoławczego [...] przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego w Częstochowie sygn. akt XVCo 2338/05 dnia 17 lipca 2007r. o przysądzeniu własności działki nr [...] opatrzone klauzulą wykonalności z dnia [...] stycznia 2008r. Przedłożone dokumenty, zdaniem organu odwoławczego, pozwalały przyjąć, że część budynku znajdująca się na działce stanowiącej własność odwołującej stanowi część składową tego gruntu. Z uwagi na to, że projektowane roboty budowlane dotyczą fragmentu budynku znajdującego się na gruncie stanowiącym własność inwestora, zaś zmiany polegające na powiększeniu otworu w elewacji budynku nie spowodują negatywnych skutków dla sąsiedniej nieruchomości o nr [...] (na której znajduje się druga część budynku) i ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu, nałożony przez organ I instancji obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane uznano za bezzasadny. Organ wskazał także, że z uwagi na niewielki zakres robót budowlanych wykonanie inwentaryzacji wiązałoby się z generowaniem nieuzasadnionych kosztów, bezzasadne było też żądanie przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Wojewoda Śląski uznał, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone przepisami prawa, w tym przewidziane w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego i z tych przyczyn udzielił pozwolenia na budowę. Decyzja ta została uchylona decyzją własną tego organu z dnia [...] maja 2011 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 150 § 1 kpa, na skutek przeprowadzenia z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. W konsekwencji uchylenia uprzedniej decyzji orzeczono o odmowie [...] udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Z. W. - właściciel działki nr [...] - będący współwłaścicielem budynku usytuowanego na obu działkach ([...]) przedłożył nieznane organowi w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu budowlanym dokumenty. Był to wyrok Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt VI Ca 694/09, z którego wynikało, iż cały budynek usytuowany na działkach [...] i [...] znajduje się we władaniu C. W., matki właściciela działki nr [...]. Zdaniem organu przedłożony dokument uzasadniał wznowienie (na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia budowlanego. Z treści wymienionego wyroku wynikało bowiem, że Sąd Rejonowy w Częstochowie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. akt I C 82/08 nakazał C. W. wydać M. P. jedynie niezabudowaną budynkiem mieszkalnym część działki nr [...] opisanej w KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Częstochowie. Wojewoda Śląski wskazał nadto, że wpisy do ksiąg wieczystych, na które powołała się [...] w składanym organowi oświadczeniu w toku postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego nie zawierały informacji o treści wyroku Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. akt I C 82/08 i Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt VI Ca 694/09. Strona nie przedłożyła organowi tych wyroków. Uznano, iż skoro [...] została wydana jedynie niezabudowana część działki nr [...], nie posiadała ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do tej części działki nr [...], której dotyczył wniosek o pozwolenie na budowę. Brak wiedzy organu o powyższym stanie rzeczy z przyczyn od niego niezależnych spowodował ziszczenie się przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.

Wskutek odwołania strony sprawę rozpatrzył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. znak [...] organ ten uchylił decyzję Wojewody Śląskiego wydaną w trybie wznowienia postępowania oraz decyzję wcześniejszą, którą Wojewoda Śląski udzielił stronie pozwolenia na roboty budowlane obejmujące powiększenie otworu okiennego w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w miejscowości [...]. W to miejsce orzekł o odmowie pozwolenia na wskazane roboty budowlane. Podzielił pogląd Wojewody Śląskiego, co do braku podstaw do udzielenia stronie pozwolenia na budowę, gdyż ani w czasie składania wniosku, ani też w momencie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie miała ona prawa do dysponowania budynkiem, w którym budowa ta miała być realizowana, co jednoznacznie wynika z obu przywołanych przez Wojewodę Śląskiego wyroków Sądu Rejonowego i Okręgowego w Częstochowie. Stwierdził, iż prawidłowe było uchylenie przez Wojewodę Śląskiego decyzji własnej udzielającej pozwolenia na budowę. Zwrócił jednak uwagę, że w wyniku utrzymania w mocy decyzji wydanej w trybie wznowieniowym doszłoby do sytuacji, w której obowiązywałyby dwie decyzje o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji wydane po rozpatrzeniu tego samego wniosku. Wojewoda Śląski powinien był zatem uchylić decyzję własną, a także decyzję Starosty Częstochowskiego z dnia [...] grudnia 2010r Nr [...]. Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał z uprawnień wynikających art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzja ta zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca [...] podniosła, że źródło jej uprawnień do dysponowania działką nr [...] wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Częstochowie sygn. akt XVCo 2338/05 dnia 17 lipca 2007r. o przysądzeniu własności działki nr [...], a wyroki Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. akt I C 82/08 i Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt VI Ca 694/09 dotyczą innego niż własność zagadnienia prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2011 r. wydane zostały z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że instytucja wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu instytucja ta może być stosowana tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić jedynie wówczas, gdy zaistniała przynajmniej jedna z przesłanek określonych w art. 145 § 1, art. 145a i w art. 145b k.p.a. W sytuacji natomiast braku przesłanek wznowieniowych organ, stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. będącego podstawą zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. Zauważywszy, że podstawę wznowienia postępowania w kontrolowanej sprawie stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd wskazał, iż nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne. Muszą one dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, a więc posiadać wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2000r. V SA 1885/99 Lex nr 50152, wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005r. I SA 1273/03 Lex nr 189198 i z dnia 9 marca 2006r. V SA/Wa 2510/05 Lex nr 202375) Sąd wskazał, że przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. W ocenie Sądu wyroki Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. akt I C 82/08 i Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt VI Ca 694/09 nie mogły stanowić przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2011 r., gdyż nie dotyczyły istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, czy nowych dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie zmieniały niczego w zakresie prawa własności. Sąd podniósł, iż Wojewoda Śląski wydając decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. wiedział, że budynek mieszkalny, w którym miała być realizowana planowana inwestycja, położony jest na dwóch działkach o nr [...] i stanowi współwłasność. Działki te powstały w wyniku podziału pierwotnej działki nr [...] stanowiącej współwłasność Z. i B. W. Jedną z powstałych po podziale działek o nr [...] dotychczasowi współwłaściciele darowali R. W. Następnie, w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko R. W., M. P. nabyła własność działki nr [...], co poświadcza postanowienie Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 17 lipca 2007r. przysądzające skarżącej własność tejże działki. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2008r. Sąd Rejonowy w Częstochowie nadał klauzulę wykonalności tytułowi egzekucyjnemu w postaci prawomocnego postanowienia z dnia 17 lipca 2007r. Natomiast wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. akt I C 92/08, który w ocenie organów stanowił przesłankę wznowienia w niniejszej sprawie, Sąd Rejonowy w Częstochowie Wydział I Cywilny nakazał pozwanej [...] wydać M. P. niezabudowaną budynkiem mieszkalnym część działki o nr [...] (opisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]), jednocześnie oddalił powództwo w zakresie dotyczącym wydania M. P. budynku mieszkalnego usytuowanego w części na tej działce. Sąd wskazał nadto, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Częstochowie VI Wydział Cywilny z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt VI Ca 694/09 oddalono apelacje obu stron postępowania od wyroku Sądu Rejonowego z dnia 2 czerwca 2009r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyroki te nic nie zmieniały w zakresie prawa własności, gdyż zostały wydane na skutek wniesienia przez M. P. roszczenia windykacyjnego na podstawie art. 222 Kodeksu cywilnego, o wydanie nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości [...] i znajdującego się na niej budynku.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w imieniu [...] reprezentowanego przez radcę prawnego.

W skardze tej zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającą na dokonaniu nieprawidłowej oceny nowych okoliczności faktycznych w postaci cytowanych w zaskarżonym wyroku orzeczeń Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego w Częstochowie, nieujawnionych przez M. P. w toku jej starań o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wnioski wysnute przez Sąd I instancji, a będące podstawą zaskarżonego wyroku są w istotnym zakresie sprzeczne z kierunkiem prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. akt I C 92/08, który oddalił powództwo M. P. w zakresie dotyczącym wydania jej budynku mieszkalnego usytuowanego w części na działce [...]. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyroki te stanowiły przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2011r. dotycząc istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych czy nowych dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Na podstawie postawionego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postawiono też wniosek ewentualny, o rozważenie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyby doszło do stwierdzenia, że nie ma naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że wyrok Sądu i instancji dotknięty jest błędami określonymi w zarzucie oraz znajduje pełne uzasadnienie w argumentacji merytoryczno-prawnej przedstawionej w uchylonych decyzjach Wojewody Śląskiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które w wyczerpujący sposób opisują całokształt okoliczności sprawy. Zauważono, że z wyroków tych wynika bezsprzecznie brak posiadania przez [...] prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do części zabudowanej działki [...], gdyż wydana jej została wyłącznie część niezabudowana. Brak zatem było podstaw do udzielenia jej prawa do pozwolenia na budowę projektowanego przedsięwzięcia, gdyż nie miała prawa do dysponowania budynkiem i była właścicielką jedynie niezabudowanej części działki nr [...].

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji wystąpiły łącznie cztery przesłanki określone w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nowymi okolicznościami faktycznymi i nowymi dowodami nieznanymi organowi w chwili wydawania decyzji ze względu na zatajenie ich przez wnioskodawczynię były wyroki sądowe stanowiące podstawę wznowienia postępowania. Wyroki te były istotne dla sprawy, jako dotyczące jej przedmiotu i mające znaczenie prawne. Autor skargi kasacyjnej stwierdził nadto, że "komparystyka" obu wydanych wyroków i postanowienia z dnia 17 lipca 2007r. sygn. XV Co 2338/05 o przysądzeniu [...] własności w/w działki wymaga pogłębionej analizy, szczególnie w kontekście wyroku Sądu Rejonowego w Częstochowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M. P. wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak wskazania w niej podstaw kasacyjnych odnoszących się do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Alternatywnie wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, iż słuszne jest rozumowanie Sądu I instancji, co do tego, że ustalenia zawarte w przywołanych wyrokach sądów cywilnych odnoszące się wyłączenie do kwestii wydania [...] zabudowanej części działki nie zmieniły nic w kwestii jej prawa własności do tej nieruchomości. Częściowo odmownie rozpoznana sprawa z powództwa właścicielki nieruchomości o nakazanie jej opuszczenia przez uczestnika postępowania nie wpływa na fakt jej uprawnień do nieruchomości a zapoznanie się z tym wyrokiem przez urzędników Urzędu Wojewódzkiego nie stanowiło podstawy wznowienia postępowania przez organ administracji. Przedmiotem postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej jest kwestia prawa własności skarżącej, która była znana organowi obu instancji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i w tym zakresie powołany w skardze kasacyjnej wyrok Sądu Rejonowego w Częstochowie niczego nie zmienił. Nawet jeśli organ nie wiedział nic o tym wyroku, to orzeczenie to nie stwarzało żadnych nowych okoliczności z punktu widzenia prowadzonego postępowania administracyjnego i tym samym nie dawało podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zauważono, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśnia się, dlaczego kwestia częściowo oddalonego roszczenia windykacyjnego skarżącej miałaby zostać potraktowana jako nowa okoliczność w zakresie ustalania jej prawa własności.

Zwrócono nadto uwagę, że wniosek o rozważenie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest bezpodstawny, gdyż skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutu naruszenia prawa materialnego, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z zastrzeżeniem przesłanek nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze wymaga zatem jej sporządzenia w taki sposób, by ani granice ani podstawy zaskarżenia nie budziły wątpliwości i nie wymagały od Sądu II instancji własnej interpretacji. Wprowadzając w stosunku do skargi kasacyjnej określone rygory, ustawodawca wprowadził jednocześnie obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalistę z zakresu prawa, gwarantując w ten sposób stronie postępowania dostęp do sądu drugiej instancji.

W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tych też przyczyn zakres kontroli wykonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny został wyznaczony granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Mimo, że została ona sporządzona i wniesiona przez radcę prawnego, zawiera pewną wadliwość. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną posiada jednak wszystkie elementy formalnoprawne, a sformułowanie podstawy kasacyjnej umożliwia ocenę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. W związku z tym brak jest podstaw do jej odrzucenia.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach - naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)

W przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skardze kasacyjnej znajduje się odwołanie do art. 174 pkt 1, jak też do art. 174 pkt 2 p.p.s.a, jednak ta pierwsza z podstaw kasacyjnych nie została w dalszej części skargi kasacyjnej wywiedziona. Nie powołano żadnych przepisów prawa, którym w ramach tej podstawy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchybił sąd administracyjny. Nie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów wyjaśniających zarzut prawa materialnego. Odwołanie do przepisów prawa materialnego znajduje się jedynie w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie przedstawiono wniosek alternatywny, oparty na regulacji zawartej w art. 188 p.p.s.a.

Zarzucając natomiast w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa procesowego, skarżący kasacyjnie określił, że jest to art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Naruszenie tej normy prawnej miało nastąpić poprzez jej błędną wykładnię polegającą na dokonaniu nieprawidłowej oceny nowych okoliczności faktycznych. Tak sformułowany zarzut pozwala przypuszczać, że jego autor nie był przekonany, co do charakteru prawnego tego uchybienia. W istocie przepisowi art. 145 § 1 k.p.a przypisywany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych zarówno procesowy (por. odpowiednio wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009r. sygn. akt I FSK 1143/08), jak i materialnoprawny charakter (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05). Stąd też prawdopodobnie oparto skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów postępowania, mimo zarzucenia błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala odczytać, że Sądowi I instancji zarzuca się dokonanie błędnej wykładni przesłanki zamieszczonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzut ten odnosi się więc do przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, której wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W takim przypadku prawnie dopuszczalne jest przyznać przepisowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. rolę normy prawa materialnego.

Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczona granicami skargi kasacyjnej sprowadzała się zatem do oceny, czy Sąd I instancji zasadnie potraktował okoliczności i dowody powołane przez organy administracji, jako nieistotne w sprawie, a zatem takie, które nie mogłyby mieć wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Także, czy słusznie uznał te okoliczności, jako znane już organowi w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu budowlanym. W wyniku przeprowadzonej kontroli skarga kasacyjna okazała się skuteczna.

Stosownie do regulacji art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr .243.1623) pozwolenie na budowę może być wydane temu kto m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten traktowany jest, jako bezwzględnie obowiązujący, a niedotrzymanie warunku w nim określonego stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według utrwalonego i niebudzącego wątpliwości stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych ocena prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zdefiniowanego w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, dokonywana być musi według przepisów prawa cywilnego. Prawo to nie może być domniemane ani wykazywane warunkowo (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002r. sygn. IV SA 1092/00 publ. CBOS). Umknęło Sądowi I instancji, że traktowane przez organy administracji, jako nowe okoliczności, oba wyroki sądów powszechnych (Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. I C 92/08 i Sądu Okręgowego w Częstochowie sygn. akt VI Ca 694/09) zawierały w sobie informacje o takim ukształtowaniu stosunków własnościowych na działkach nr [...] i [...], które miały zasadniczy wpływ na prawo dysponowania nieruchomością objętą planami przebudowy. Z treści uzasadnień tych wyroków wynikało jednoznacznie, że podziału nieruchomości gruntowych dokonano bez wyodrębnienia części budynku mieszkalnego znajdującego się po podziale na obu wydzielonych działkach. Nieruchomość budynkowa, która stanowiła przedmiot zamierzeń inwestycyjnych, usytuowana w części na działce [...] i w części na działce [...], wskutek uzyskania praw właścicielskich do działki nr [...] przez [...] zaczęła niepodzielnie przysługiwać właścicielom działek [...]. Zgodnie bowiem z zasadą superficies solo cedit, wyrażoną w art. 48 k.c., w związku z art. 191 k.c. wszystko, co zostało z gruntem stale związane, dzieli los prawny tego gruntu i nie może być odrębnym przedmiotem własności. W budynku tym nie ustanowiono odrębnej własności lokali, nie dokonano podziału quoad usum, a budynek ten nie został podzielony na wyodrębnione części odpowiadające granicom działek a pozostawiony, jako "konstrukcyjna całość z jednym wejściem. Granica pomiędzy działkami przebiega przez ten budynek".

Przytoczone fakty nie wynikały z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lecz właśnie z treści uzasadnień obu wyroków przytaczanych przez Sąd I instancji. Jest więc oczywiste, że wiedza o tych faktach nie była w posiadaniu organów przed ujawnieniem się nowych dowodów.

Sąd I instancji stwierdził, iż okoliczności wynikające z ujawnionych wyroków sądów powszechnych nie zmieniały w niczym prawa własności inwestora. Zgodzić się można z Sądem I instancji, że [...], jako właściciel działki nr [...] mogłaby rozporządzać swoją własnością bez ograniczeń. Odmienna sytuacja ma jednak miejsce, gdy prawo do nieruchomości budynkowej usytuowanej na tej działce ukształtowane jest jako współwłasność, a ta właśnie nieruchomość budynkowa stanowi przedmiot przedsięwzięcia inwestycyjnego. Ugruntowany pogląd judykatury nakazuje przyjąć, że przebudowa domu mieszkalnego objętego współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Przewiduje taki przypadek formularz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, którego wzór zawarto w § 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U z 2003r. Nr 120 poz.1127 ze zmianami) wydanego na podstawie art. 32 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W formularzu tym wymienione są rubryki – "współwłasność" i "zgoda współwłaścicieli". Skoro zgoda współwłaścicieli determinuje prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to brak tej zgody uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku o pozwolenie na budowę. Zauważyć przyjdzie, że w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał na tytułu – "własność", a nie na "współwłasność". Tymczasem budynek, w którym inwestor planował dokonać przebudowy niepodzielnie przysługuje również innemu podmiotowi, którego zgoda nie była przedstawiona w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością. Nieznany dotychczas organowi fakt wynikający z treści wyroków sądów powszechnych stanowi zatem istotną okoliczność dla sprawy i może mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Twierdzenie Sądu I instancji, że wyroki te nie dotyczyły istotnych faktów, zawierało wadliwą ocenę.

Sąd stwierdził nadto, że o usytuowaniu budynku, w którym dokonywane miały być roboty budowlane na dwóch działkach budowlanych organy wiedziały w czasie wydawania decyzji, a więc nie była to nowa, nieznana organom okoliczność. Wiedziały także, że budynek stanowi współwłasność.

Jako zasadne przyjąć należy na podstawie akt sprawy stwierdzenie Sądu I instancji, że w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu budowlanym organy miały świadomość, co do usytuowania budynku na działkach nr [...] i [...]. Dysponowały jednak również oświadczeniem inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako właściciel. Natomiast stan rzeczy, jaki wynikał z treści przedstawionych, a nieznanych dotychczas organom wyroków sądów powszechnych, miał zdecydowany wpływ na zmianę treści decyzji ostatecznej. Okoliczności tych nie można było ustalić na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego o przysądzeniu własności działki nr [...] zaopatrzonego w klauzulę wykonalności i dokumentów przedstawionych przez inwestora o posadowieniu na tej działce części budynku, w którym dokonywane miały być prace budowlane. Dopiero z treści uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego w Częstochowie wywieść można było, że faktyczne dysponowanie nieruchomością budynkową inwestora było inne niż przyjęte w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę. Nowy dowód, z którego wynikało, że budynek stanowi współwłasność ułamkową z niewyodrębnionymi częściami odpowiadającymi granicom działek i niepodzieloną do użytkowania przez wspówłaścicieli, z której inwestor nie ma prawa w sposób swobodny korzystać, prowadził do odmiennych ustaleń stanu faktycznego sprawy, a więc stanowił podstawę wznowienia postępowania. Nowy dowód w sprawie ma nie tylko takie znaczenie, że za jego pośrednictwem można wykazać istnienie nowej, istotnej dla sprawy okoliczności ale może również prowadzić do zmiany dotychczasowych ustaleń stanu faktycznego (por. J. Świątkiewicz, Nowe okoliczności w sprawie, jako przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 1963, z. 4 s 646, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski).

W tym stanie rzeczy usprawiedliwiony jest zarzut postawiony Sądowi I instancji polegający na błędnej ocenie przesłanek stanowiących podstawę wznowienia postępowania.

Mimo nieprawidłowego zakwalifikowania zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej, jako zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż naruszenie prawa sprowadziło się w istocie do naruszenie prawa materialnego. Pozwoliło to Sądowi II instancji, z powołaniem na art.188 p.p.s.a., rozpoznać także skargę. Mając na względzie przedstawione powyżej rozważania uznał zarzuty w niej postawione za nietrafne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę tę oddalił.

Nie orzeczono w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi uczestniczki postępowania wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.