Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3359/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 924/14 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz P. K. kwotę 1200 (słownie: jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 924/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi P. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2014r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wójt Gminy Lisia Góra decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej "u.p.z.p."), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej "Kpa"), oraz w związku z uchwałą Rady Gminy Lisia Góra nr [...] z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B. ustalił P. K. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 24 207,87 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, części działki nr [...] o powierzchni 0,3637 ha na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ wskazał, ze Rada Gminy Lisia Góra uchwałą z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B. ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na 20% wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie miejscowego planu P. K. zbył stanowiącą jego własność nieruchomość działkę nr [...] o powierzchni 0,3745 ha.

Od tej decyzji odwołanie wniósł P. K., domagając się jej uchylenia. Zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie uzasadniającym zastosowanie normy art. 138 § 2 Kpa, które polegało na naruszeniu normy z art. 7 Kpa w związku z art. 77 Kpa w związku z art. 80 Kpa w związku z art. 107 § 3 Kpa, czyli niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego przejawiającym się w ustaleniu go w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy i przyjęciu go za podstawę ustalenia opłaty planistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie operatu szacunkowego z dnia 3 stycznia 2014 r. ustalono, że wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w B. po uchwaleniu planu miejscowego, na dzień sprzedaży działek, wyniosła 34,64 zł/m², zaś jej wartość przed uchwaleniem planu – 1,36 zł/m². Na tej podstawie ustalono, że część działki nr [...] tj. 3637m² przed uchwaleniem planu miała wartość 4946,32 zł, zaś po uchwaleniu, kiedy to w miejscowym planie powierzchnia ta zmieniła przeznaczenie z rolnego na oznaczone symbolem 2U usługi komercyjne wartość ta wynosiła 125 985,68 zł. Wzrost wartości nieruchomości w części powierzchni zajmowanej przez nowo wydzieloną działkę wynosił więc 121 039,36 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej, określonej w planie miejscowym, a wynoszącej 20% daje kwotę opłaty wynoszącą 24 207,87 zł. Jak wyjaśnił rzeczoznawca majątkowy określając metodologię wyceny w niniejszej sprawie wartość rynkową nieruchomości ustalono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami zarówno odnośnie ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu, jak i po uchwaleniu planu. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy utworzył bazę nieruchomości podobnych określając cechy nieruchomości, które są najbardziej preferowane przy zakupie. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest zasadne. Z tego co ustalono, w poprzednio obowiązującym planie miejscowym działka nr [...] w B. (z której następnie wydzielona została będąca przedmiotem sprzedaży działka nr [...]) znajdowała się w obrysie oznaczonym symbolem B.22.R, tj. w terenie użytków rolnych o przewadze gruntów ornych, z zaleceniem intensywnej uprawy rolnej i zaleceniem zalesienia niskich klas i nieużytków. W nowym planie miejscowym natomiast przedmiotowa działka znalazła się w terenie oznaczonym symbolem 2U - tj. tereny zabudowy usługowej z zakresu usług komercyjnych oraz 11KD(D) - tereny dróg publicznych klasy D. Z ogólnej powierzchni działki, pod drogę publiczną przypada 228 m², a pod usługi (2U) - 7653 m². Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uznać zatem należy za zasadne. Operat szacunkowy z 3 stycznia 2014 r., na podstawie którego ustalono przedmiotową opłatę sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami. Uchwalenie nowego planu miejscowego spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem wykazano wyżej - w poprzednio obowiązującym planie nieruchomość ta znajdowała się w terenie przeznaczonym pod uprawy rolne, zaś na podstawie aktualnie obowiązującego planu miejscowego na części tej nieruchomości możliwa jest lokalizacja zabudowy usługowej w zakresie usług komercyjnych. Taka zmiana przeznaczenia nieruchomości bezspornie powoduje zwiększenie jej wartości. Określając w operacie wartość wycenianej nieruchomości - według stanu po dacie wejścia w życie planu miejscowego (tj. 1 lipca 2007 r.) rzeczoznawca przyjął do porównań z nieruchomością wycenianą, nieruchomości o możliwym przeznaczeniu pod usługi. Wyjaśnił, że na terenie miejscowości B. brak jest transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu podobnym do nieruchomości wycenianej, tj. o przeznaczeniu ściśle pod usługi. Do porównań przyjął więc transakcje nieruchomościami jakie miały miejsce w miejscowościach przyległych do Tarnowa. Na str. 20 operatu zawarto bazę takich nieruchomości, z której wybrane zostały trzy transakcje - w Z., K. oraz T. Jak wyjaśnił rzeczoznawca majątkowy, nieruchomości te są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, obok położenia -także pod względem przeznaczenia i powierzchni. Różnice w zakresie powierzchni nieruchomości zostały skorygowane cechą "wielkość i kształt". Analiza operatu szacunkowego wykazała, że każda z nieruchomości przyjętych do porównań została szczegółowo opisana pod względem cech rynkowych, przy czym każda z przyjętych wartości cechy została uzasadniona. Na tej podstawie stwierdzić można, ze rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości podobne. Należy zgodzić się z wyjaśnieniami rzeczoznawcy, że nie ma możliwości znalezienia na rynku transakcji nieruchomościami nieodbiegającymi pod względem niektórych z cech od nieruchomości wycenianej, w szczególności w zakresie wielkości powierzchni nieruchomości. Z tego względu w procesie wyceny różnice w zakresie cech rynkowych nieruchomości (w tym także powierzchni nieruchomości) podlegają korygowaniu, bądź to podnosząc wartość wycenianej nieruchomości bądź ją obniżając. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że z doświadczenia życiowego wiadomym jest, że zasada, im mniejsza powierzchnia działki, tym wartość jednostkowa większa, znajduje zastosowanie w przypadku np. nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. W sytuacji natomiast nieruchomości przeznaczonych pod usługi komercyjne, atutem zwiększającym wartość nieruchomości jest jej większa powierzchnia. Duża powierzchnia działki pozwala bowiem na lepsze zagospodarowanie i wykorzystanie działki w zakresie usług komercyjnych. Z tego względu, w niniejszej sprawie gradacja cechy rynkowej "powierzchnia działki" została przez rzeczoznawcę majątkowego ustalona prawidłowo. W zakresie uznania cechy "możliwość zagospodarowania" na poziomie dobrym, zgodzić się należy z wyjaśnieniami rzeczoznawcy, że cecha ta określa w szczególności możliwości zagospodarowania wynikające z przeznaczenia w planie. Obniżenie wartości tej cechy do poziomu "dobra" wynika z konieczności doprowadzenia sieci infrastruktury. Jak słusznie wyjaśnił rzeczoznawca majątkowy, w opisie nieruchomości zawarte zostało co prawda stwierdzenie, że znajduje się ona w odległości około 800 m od zjazdu do autostrady ale w dalszej części opisu zaznaczono, że obecnie działka ma utrudniony dostęp do drogi publicznej.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. K. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Lisia Góra z dnia [...] lutego 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1/ art. 7 Kpa w związku z art. 77 Kpa w związku z art. 80 Kpa poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w postaci przyjęcia, że operat szacunkowy na podstawie którego został wydana decyzji Wójta Gminy Lisia Góra z dnia [...] lutego 2014 r. został sporządzony w sposób prawidłowy, a ustalona w nim cena za nieruchomość skarżącego o przeznaczeniu usługowym możliwa była do uzyskania na wolnym rynku;

2/ art. 138 § 2 Kpa poprzez brak uchylenia decyzji Wójta Gminy Lisia Góra i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym, a sprawa wymagała uzupełnienia postępowania dowodowego;

3/ art. 36 § 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanej na jej podstawie uchwały Rady Gminy Lisia Góra z dnia 24 kwietnia 2007 r. poprzez ustalenie opłaty planistycznej w kwocie wyższej niż 20% rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości;

4/ art. 36 § 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanej na jej podstawie uchwały Rady Gminy Lisia Góra z dnia 24 kwietnia 2007 r. poprzez uznanie, że ustalona przez Wójta Gminy Lisia Góra opłata planistyczna nie przewyższa kwoty 20% rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy do porównania wybrał działki o zupełnie odmiennym położeniu i powierzchni. Pierwotny dobór nieruchomości, którym brak cech podobieństwa do nieruchomości wycenianej sprawia, że nawet korekta za pomocą różnicowania wagi cech nieruchomości nie doprowadza do miarodajnego określenia ceny nieruchomości. Rzeczoznawca przyjął, że nieruchomość znajduje się w pobliżu zjazdu na autostradę. Jednak zjazd ten został oddany do ruchu dopiero w dniu 29 listopada 2012 r., podczas gdy wyceny nieruchomości dokonywano wedle stanu na dzień15 maja 2008 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż P. K. zbył nieruchomość stanowiącą jego własność po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy Lisia Góra uchwałą z dnia 24 kwietnia 2007 r. nr [...] uchwaliła bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B. Plan ten wszedł w życie z dniem 1 lipca 2007 r. Natomiast aktem notarialnym z dnia 15 maja 2008 r. P. K. zbył własność niezabudowanej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 3745 m², obręb B., gmina Lisia Góra. Jak wynika z § 2 aktu notarialnego działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] stanowiła teren użytków rolnych o przewadze gruntów ornych oznaczonych symbolem B.22.R. Po przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 24 kwietnia 2007 r. przedmiotowa działka ([...]) zmieniła przeznaczenie z rolnej na częściowo tereny usługowe o powierzchni 0,3637 ha tj. tereny zabudowy usługowej z zakresu usług komercyjnych oraz częściowo na tereny dróg publicznych klasy D o pow. 0,0108 ha. Jak wynika z powyżej przytoczonych przepisów operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do ich usunięcia . W niniejszej sprawie podstawę ustalenia przez organy administracji, że na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji do zaistnienia przesłanki ustalenia opłaty planistycznej, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. D. Operat ten ustalał wartość nieruchomości składającej się z działki nr [...] obręb B. o pow. 0,7881 ha. Dokonując kontroli przedmiotowego operatu szacunkowego z punktu widzenia powołanych przepisów oraz w kontekście zarzutów skargi podkreślić należy, co ma istotne znaczenie w sprawie, że działka nr [...] podzieliła się na działki o nr [...] o powierzchni 3745 m² i nr [...] o powierzchni 4136 m². Już w takiej formie P. K. zbył na rzecz W. i M. P. własność niezabudowanej nieruchomości o nr [...]. Natomiast operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 stycznia 2014 r. dotyczy działki nr [...] obręb B. o pow. 0,7881 ha, czyli nieruchomości przed podziałem. Tym samym nie można go uznać za poprawnie sporządzony.

Sąd podniósł, iż przedmiarem oceny wzrostu wartości nieruchomości musi być nieruchomość zbyta, będąca przedmiotem transakcji (umowy sprzedaży), która stała się podstawą do naliczenia opłaty planistycznej. Z chwilą zbycia działki [...] stała się ona odrębną nieruchomością. Zważyć tu należy, iż wskazany wyżej przepis art. 36 ust 4 (podobnie jak art. 37 ust 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi o wzroście wartości nieruchomości. Ustawa ta pojęcia nieruchomości nie definiuje. W kwestii naliczenia opłaty planistycznej odwołuje się jednakże do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ta z kolei w art. 4 pkt 1 mówi, że ilekroć w ustawie jest mowa o: nieruchomości gruntowej - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Definicja ta koreluje z definicja nieruchomości zamieszczoną w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym - nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Określając zatem wzrost wartości nieruchomości należy wyceniać tę nieruchomość, która była przedmiotem transakcji - sprzedaży i z chwilą zbycia stanowi odrębny przedmiot własności. Zdaniem Sądu brak jest ustawowych przesłanek by przyjąć, iż podstawą wyceny może być zupełnie inna nieruchomość tj. nieruchomość przed dokonaniem sprzedaży, szczególnie w sytuacji, kiedy nie została ona zbyta w całości. W tej sytuacji bowiem (zbycia części innej nieruchomości), zmieniają się rodzaje jej cech rynkowych tj. położenie, powierzchnia, sąsiedztwo, dostępność komunikacyjna, możliwość zagospodarowania i kształt - a zatem wszystkich tych parametrów, które są podstawą wyceny wzrostu wartości nieruchomości. Raz jeszcze podkreślić należy, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość, tj. grunt stanowiący odrębną własność, która powstała z chwilą sprzedaży, a nie suma działek geodezyjnych w rozmiarze przed uchwaleniem planu miejscowego. Nieruchomość definiowana jest właśnie tym, że stanowi przedmiot odrębnej własności. Skoro zatem wyceniana nieruchomość powstała z chwilą zbycia wydzielonej części innej nieruchomości, to przedmiotem wyceny nie może być nieruchomość sprzed dokonania tego zbycia. Jest to bowiem inna nieruchomość niż ta, której wzrost wartości jest oceniany tak co do powierzchni, położenia, kształtu jak i możliwości zagospodarowania oraz sąsiedztwa.

Sąd wskazał, iż nie podziela stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, według którego opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1316/07).

Sąd podniósł, że jeżeli weźmie się pod uwagę nieruchomość składającą się z działki nr [...], to zmianie ulegnie większość jej cech rynkowych w stosunku do nieruchomości objętej działką [...]. Zupełnie inna będzie powierzchnia działki od tej przyjętej w ocenianym operacie szacunkowym (pierwsza ma 0,3637 ha druga natomiast 0,7881 ha – a zatem jest o ponad połowę większa). Zmianie ulegnie też ocena sąsiedztwa i otoczenia, w którym znajduje się oceniana nieruchomość a także dostępność komunikacyjna i możliwość zagospodarowania. Na pierwszy rzut oka widać bowiem, że takie dwie nieruchomości będą miały zupełnie inne cechy charakterystyczne. W odmienny sposób można zagospodarować mniejszą działkę, a co więcej działka ta po podziale ma zupełnie inny kształt i dostępność komunikacyjną (na podstawie operatu można bowiem ocenić położenie nieruchomości względem drogi). Organy ponownie rozpoznające sprawę wezmą pod uwagę wskazane wyżej wytyczne i odniosą operat szacunkowy do właściwej nieruchomości nr [...].

W konsekwencji, podzielić należało stanowisko o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 80 Kpa. Organy obu instancji nie dokonały bowiem prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że organy administracji orzekające w sprawie mają obowiązek ocenić na podstawie art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1674/09). Oceny takiej zabrakło w analizowanym przypadku. Organy nie dostrzegły, że wyceny po podziale dokonano w istocie rzeczy na podstawie cen transakcyjnych za nieruchomości, które w żaden sposób nie były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości, która powinna być przedmiotem wyceny. Uwadze organów umknęło, że podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 729/08).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "Ppsa") w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotem oszacowania przez biegłego powinna być tylko ta część nieruchomości, która powstała w wyniku podziału nieruchomości dokonanego po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Ppsa w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. poprzez niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że dla oszacowania nieruchomości należy brać pod uwagę jej stan faktyczny i prawny z daty sprzedaży, nie zaś z daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie normy tego przepisu, podczas gdy w sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt: [...] jest niezgodna z prawem, podczas gdy przy podejmowaniu objętej kontrolą Sądu decyzji nie został naruszony żaden z przepisów prawa materialnego lub procesowego.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wyjaśniło, że w dotychczasowym orzecznictwie dominuje stanowisko, w świetle którego "opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu (art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego). Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" - tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt: II OSK 1316/2007.

Zdaniem Kolegium WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku niewłaściwie zastosował art. 36 ust. 4 oraz pominął treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości będącej następstwem tylko i wyłącznie uchwalenia lub zmiany planu należy zatem przyjmować stan (prawny oraz faktyczny) nieruchomości w momencie wejścia w życie uchwały wprowadzającej miejscowy plan lub jego zmianę.

W ten bowiem sposób można uniknąć zarzutów dotyczących wzrostu wartości nieruchomości w następstwie innych czynników, tj. nie tylko podziału nieruchomości, ale również np. wyposażenia nieruchomości w infrastrukturę techniczną, po dacie wejścia w życie miejscowego planu.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie do podziału nieruchomości doszło już po wejściu w życie miejscowego planu. Nieruchomość w sensie prawnym powstała dopiero w następstwie zbycia jednej z działek gruntu, wydzielonych uprzednio z nieruchomości. Dokonanie oszacowania wydzielonej działki, która następnie w wyniku zbycia stała się odrębną nieruchomością powoduje, że dla ustalenia wartości nieruchomości znaczenie miałoby nie tylko wejście w życie planu, ale również dokonanie podziału i związana z tym podziałem możliwość innego zagospodarowania wydzielonej działki oraz inny kształt, czy dostępność komunikacyjna.

Kolegium zauważyło, iż dostrzega to również Sąd w zaskarżonym wyroku wskazując, że "jeżeli weźmie się pod uwagę nieruchomość składającą się z działki nr [...] to zmianie ulegnie większość jej cech rynkowych w stosunku do nieruchomości objętej działką [...].

Z treści art. 37 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Zatem ustawodawca wprost odwołuje się do daty sprzedaży jedynie w związku z ustaleniem wysokości opłaty. Nie mówi natomiast o dacie sprzedaży nieruchomości, jako dacie, w której należy ustalać stan faktyczny i stan prawny nieruchomości.

Oznacza to, że ustalając wysokość opłaty należy ustalić wzrost wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży, z uwzględnieniem jednakże stanu nieruchomości z daty wejścia w życie miejscowego planu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu pisma P. K. wskazał, że nieprawidłowo zostało sformułowane żądanie główne skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie. W skardze podnoszone zarówno zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawa materialnego jak i procesowego, jednak wnioski skargi nie odpowiadają podnoszonym naruszeniom. Kwestionując prawidłowość postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie merytoryczne skargi wniesionej przez P. K., a następnie o jej oddalenie. Zgodnie z normą art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę wyłącznie wówczas, gdy nie istniały uchybienia proceduralne mające wpływ na treść orzeczenia, a zachodzą jedynie uchybienia w zakresie zastosowania prawa materialnego.

Uczestnik wskazał, iż to właśnie wycena nieruchomości przed i po podziale jest zaburzona zmianami wynikającymi z podziału nieruchomości, gdyż nieruchomości o dużych powierzchniach zazwyczaj mają mniejszą wartość 1m² niż nieruchomości mniejsze, co dodatkowo powiększa różnicę w cenie 1m² nieruchomości wycenianej jako całość, przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i części nieruchomości sprzedanej już po jego wprowadzeniu. Operat zaś bazuje na przeliczeniu ceny 1 m² nieruchomości pierwotnej pomnożonej przez powierzchnię nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży.

Dodatkowo uczestnik podniósł, iż od 28 lipca 2011 r. nie obowiązuje już § 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109), który głosił, iż przy wycenie nieruchomości przyjmuje się jej stan z dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchylenie normy nakazującej przyjęcie stanu nieruchomości z chwili wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno zostać odczytane jako usunięcie z systemu prawnego przepisu zarówno powodującego rozbieżności w stosowaniu prawa, jak prowadzącego do powstania powyżej opisanych różnic w wycenie. Część powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeń potwierdzających stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie została wydana w czasie obowiązywania § 50 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia, a zatem nie mogą one stanowić odniesienia dla zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Również powołanie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 273/2012 nie jest trafne, Uczestnik nie kwestionuje samej możliwości naliczenia opłaty w przypadku sprzedaży części działki, a powołane orzeczenie nie odnosi się do sposobu sporządzenia operatu szacunkowego, nie wnosi więc wartości merytorycznej do przedmiotowego postępowania.

W aktualnym stanie prawnym kwestia wyceny nieruchomości jest regulowana jedynie przez art. 37 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 36 ust. 4, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Art. 37 ust. 1 ustawy wskazuje natomiast, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Wskazać należy, że stosownie do wskazanych wyżej uregulowań prawnych, właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tzw. renty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

W orzecznictwie sądowym utrwalonym jest pogląd, że każdy wzrost wartości nieruchomości, choćby nieznacznie tylko podnoszący jej dotychczasową wartość (przekładającą się na atrakcyjność i cenę) skutkuje, w przypadku jej zbycia, wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1810/07, Lex nr 509156).

Z treści art. 36 ust. 14 u.p.z.p. wynika, że zasady określenia wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określenia tej wartości określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej "u.g.n.").

Wspomniane zasady określenia wartości nieruchomości zostały zawarte w rozdziale 1 ("Określanie wartości nieruchomości") Działu IV ("Wycena nieruchomości") ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w jej przepisach art. 149 – art. 159. Przepisy te, zgodnie z art. 149 u.g.n., stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Według przywołanych przepisów ustalenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (ich obowiązki oraz status określają te przepisy, a także przepisy art. 174–art. 178 oraz art. 191–art. 192 u.g.n.), sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Okolicznością niekwestionowaną w niniejszej sprawie jest, że P. K. zbył nieruchomość stanowiącą jego własność po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z akt sprawy Rada Gminy Lisia Góra uchwałą z dnia 24 kwietnia 2007 r. nr [...]uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B.. Plan ten wszedł w życie z dniem 1 lipca 2007 r. Natomiast aktem notarialnym z dnia 15 maja 2008 r. P. K. zbył własność niezabudowanej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 3745 m2, obręb B., gmina Lisia Góra. Jak wynika z § 2 aktu notarialnego działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] stanowiła teren użytków rolnych o przewadze gruntów ornych oznaczonych symbolem B.22.R. Po przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 24 kwietnia 2007 r. przedmiotowa działka ([...]) zmieniła przeznaczenie z rolnej na częściowo tereny usługowe o powierzchni 0,3637 ha tj. tereny zabudowy usługowej z zakresu usług komercyjnych oraz częściowo na tereny dróg publicznych klasy D o pow. 0,0108 ha.

Bezsporne jest, że operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 stycznia 2014 r. dotyczył działki nr [...] obręb B., gmina Lisia Góra. Natomiast przedmiotem zbycia była działka nr [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...].

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, należy uznać, że przedmiotem oceny wzrostu wartości nieruchomości musi być nieruchomość zbyta, stanowiąca działkę o nr [...]. Wskazać bowiem należy, że w sytuacji, gdy po zmianie planu został dokonany podział nieruchomości i następnie właściciel ( P. K.) dokonał sprzedaży działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], opłata planistyczna nie mogła być ustalona w odniesieniu do działki istniejącej w dacie zmiany planu, a więc przed podziałem, gdyż zgodnie z art. 36 ust 4 u.p.z.p warunkiem ustalenia opłaty jest zbycie nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela rozważania Sądu I instancji dotyczące definicji nieruchomości, zawarte na stronie 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji oddalając skargę zasadnie wskazał, że określając wzrost wartości nieruchomości należy wyceniać tę nieruchomość, która była przedmiotem umowy sprzedaży i z chwilą zbycia stanowi odrębny przedmiot własności. Brak ustawowych przesłanek by przyjąć, iż podstawą wyceny może być zupełnie inna nieruchomość tj. nieruchomość przed dokonaniem sprzedaży, szczególnie w sytuacji, kiedy nie została ona zbyta w całości. W tej sytuacji bowiem zmieniają się parametry, które są podstawą wyceny wzrostu wartości nieruchomości tj. położenie, powierzchnia, sąsiedztwo, dostępność komunikacyjna, możliwość zagospodarowania i kształt.

Argumentem na rzecz trafności takiego rozstrzygnięcia jest również okoliczność, że z dniem 26 lipca 2011 r. został uchylony § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109) przez § 1 pkt 15 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 165 poz. 985), który w ust. 1 i 2 stanowił, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmuje się jej stan z dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie obowiązywał w dacie wszczęcia postępowania przez organem pierwszej instancji.

Zdaniem składu orzekającego NSA, Sąd I instancji nie uchybił również przepisom procesowym wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej.

Oceniając zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) stwierdzić należy, że jest on chybiony, bowiem przepis ten stanowi normę o charakterze kompetencyjnym, w której określono zadania sądów administracyjnych i sposób ich wykonywania. Stąd też w swej istocie, jest on przepisem ustrojowym, a nie procesowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie został powiązany przez autora skargi kasacyjnej z innymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Jest to norma określająca sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, której powołanie samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa nie został de facto uzasadniony. Sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji zastosował wskazany przepis, podczas gdy w sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.