Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 266/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, 2 i ust. 4, art. 18 ust. 1 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: § 137 w zw. z § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 3, art. 147, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 maja 2006 r., nr XXXVII/175/2006 w sprawie ustalenia na terenie gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1, 2 i 3, § 3 ust. 1 pkt 1b w zakresie słów "obiektów sportowych", § 3 pkt 3 i 4 oraz § 4 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu 27 maja 2006 roku podjęła uchwałę nr XXXVII/175/2006 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Prokurator Rejonowy złożył skargę na powyższą uchwałę, wynosząc o stwierdzenie nieważności jej § 1 ust. 1, 2, 3; § 3 ust. 1 pkt 1, 2, ust. 3 i ust. 4; § 4.

W szczególności Prokurator zaskarżonej chwale zarzucił:

- istotne naruszenie § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "zasad techniki prawodawczej" oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez:

a) wskazanie w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, iż sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez Wójta Gminy, po zasięgnięciu opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych

b) wskazanie w § 1 ust, 2 zaskarżonej uchwały, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w czasie i miejscu organizowanych zabaw i uroczystości, a także imprez odbywających się na otwartym powietrzu, wymaga oddzielnego zezwolenia.

c) powołanie w § 1 ust. 3, iż sprzedaż napojów alkoholowych za zezwoleniem może odbywać się tylko w miejscu ustalonym przez właściwy organ gminy,

d) wskazanie w § 3 ust. 3, iż sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży prowadzi się w wyodrębnionych punktach sprzedaży, którymi są: sklepy branżowe ze sprzedażą napojów alkoholowych, wydzielone stoiska w samoobsługowych placówkach handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 200 m2, pozostałe placówki samoobsługowe oraz inne placówki handlowe, w których sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych,

- istotne naruszenie prawa - art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez:

a) ustalenie w § 3 ust 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały warunków odmowy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach sprzedaży usytuowanych w odległości mniejszej niż 100 m w przypadku szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych, obiektów' sportowych, dworców kolejowych i autobusowych, a nadto odmowy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży: na dworcu kolejowym, na terenie zakładu pracy, w salach gier komputerowych,

b) wskazanie w § 3 ust. 4, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży niezależnie od procentowej zawartości alkoholu może odbywać się w punktach gastronomicznych w tym: restauracjach, barach, kawiarniach, bufetach,

c) zobowiązanie w § 4 zaskarżonej uchwały, właścicieli placówek handlowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych do propagowania materiałów informacyjnych o szkodliwości spożywania napojów alkoholowych.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy

o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji.

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania.

Prokurator wskazał, że jako podstawę prawną podjęcia wskazanej powyżej uchwały powołano art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Prokurator cytując treść § 1 ust 1 oraz 2, § 3 ust. 3 wskazał, że stanowią powtórzenia przepisów art. 18 ust. 1 oraz ust. 3, art. 14 uist.5, art. 9.6 ustawy

O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W ocenie skarżącego takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa. Uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm, i w jakim zakresie, znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment przepisu ustawy.

Prokurator odwołując się do treści art. 12 ust 1 oraz ust. 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazał, że przepis ten w swojej treści w żaden sposób nie uprawnia rady gminy do określenia warunków wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2.

Z treści art. 12 ust. 1 i 2 wynikają wnioski: wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, a po drugie zakresem przedmiotowym opinii wydawanej przez gminną komisję jest kwestia dotycząca zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy regulująca tą kwestię. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych wydając opinię musi się odnieść do istoty zagadnienia, ocenić czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu zgodna jest z uchwałą rady gminy, czy też nie spełnia wymagań określonych w uchwale. Bowiem do wyłącznej kompetencji gminnej komisji należy ocena zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady, organ wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest władny samodzielnie oceniać prawidłowości położenia punktu sprzedaży. Wydanie przez gminna komisję opinii w oparciu o inne kryterium jest sprzeczne z prawem.

Mając na uwadze uregulowania zawarte w uchwale Rady Gminy wskazać należy, iż organ uchwałodawczy Gminy wszedł w kompetencje organu wykonawczego, albowiem to wójt rozpatruje wnioski o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uwzględniając procedurę zawartą w art. 18 ust. 3a ustawy.

Naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 stanowi również wskazanie w zaskarżonej uchwale w § 3 ust. 4, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży niezależnie od procentowej zawartości alkoholu może odbywać się w punktach gastronomicznych w tym: restauracjach, barach, kawiarniach, bufetach, oraz zobowiązanie w § 4 zaskarżonej uchwały, właścicieli placówek handlowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych do propagowania materiałów informacyjnych o szkodliwości spożywania napojów alkoholowych.

Skarżący odnosząc się do treści art. 12 ustawy uznał, że sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży niezależnie od procentowej zawartości alkoholu winna zostać uregulowana odrębną uchwałą. Ponadto wskazany powyżej przepis ustawy, w żaden sposób nie upoważnia organów gminy do nakładania na podmioty dodatkowych obowiązków na co wskazuje treść § 4 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Zajmując stanowisko co do zarzutu istotnego naruszenia przepisów § 137 w zw.

z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) oraz

art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, w ocenie organu winien on zostać oddalony już choćby na tej podstawie, że podniesiony został z powołaniem się na sprzeczność z przepisami rozporządzenia jako aktu rangi podstawowej. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustawy i służą wykonywaniu ustawy dlatego muszą być zgodne z celami ustawowych upoważnień

i nie mogą przekraczać wyznaczonych przez ustawy granic. Akty prawa miejscowego mają zatem niesamoistny wykonawczy charakter w stosunku do ustaw w tym sensie, że prawodawca lokalny każdorazowo musi pamiętać o wymogu zgodności tworzonego prawa miejscowego zarówno z Konstytucją, znajdującą się na szczycie hierarchii systemu źródeł prawa, jak i ze wszystkimi aktami rangi ustawowej.

Niewątpliwie najistotniejszym aktem podustawowym regulującym szczegółowe wymagania formalne wobec aktów prawa miejscowego jest powołane przez skarżącego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Obowiązywanie przepisów tego rozporządzenia wobec aktów prawa miejscowego, zwłaszcza samorządowego, stwarza jednak uzasadnione wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z rangi tego aktu prawnego, jest to, bowiem rozporządzenie, czyli akt podustawowy, a tymczasem z art. 94 Konstytucji RP wynika, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zdaniem organu, podmioty stanowiące akty prawa miejscowego nie tylko mogą, ale wręcz powinny wykorzystywać w toku stanowienia prawa miejscowego zasady zawarte w tym rozporządzeniu, choć jak się wydaje, te zawarte w "Zasadach techniki prawodawczej" nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tycli zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym. Z tych racji zarzut naruszenia § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w treści skarżonej uchwały przepisów ustawy, nie stanowi przesłanki dla stwierdzenia jej nieważności w części objętej pierwszym z zarzutów', tj. § 1 ust. 1, 2 i 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 3.

Organ administracji nie zgodził się z argumentacją skarżącego, jakoby powtórzenie przepisów ustawy w skarżonej uchwale stanowiło naruszenie przepisów prawa w sposób rażący. Organ sprzeciwił się twierdzeniom sformułowanym w skardze, jakoby powtórzenie przepisu ustawy w uchwale "stwarzało niebezpieczeństwo interpretacji owego zapisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. Skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób jego zdaniem treść skarżonej uchwały mogłaby wypaczyć cel ustawy, na podstawie której została wydana. Wręcz przeciwnie, organ podnosi, iż powtórzenie niektórych zapisów miało na celu uwypuklenie tego celu, uwidocznienie go mieszkańcom gminy. Ryzyko deprecjacji zapisów ustawowych nie miało szans powstać z jednej strony z uwagi na powszechną świadomość prymatu ustawy nad aktami prawa miejscowego, z drugiej zaś - ze względu na to, iż organ, powtarzając niektóre z przepisów, nie wypaczył w żaden sposób ich treści i umieścił w kontekście jak najbardziej zgodnym z ratio legis ustawy. W opinii organu, z uwagi na brak naruszeń prawa, a tym bardziej wobec braku wpływu ewentualnych naruszeń na wynik sprawy, skarga na przedmiotową uchwałę winna zostać oddalona w myśl art. 151 p.p.s.a.

Przechodząc do polemiki z drugim z zarzutów podniesionych przez skarżącego, tj. "istotnego naruszenia" art. 12 ust. 2ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organ uznał także ów zarzut za bezpodstawny. Wskazał, że nieuprawnione są sugestie sformułowane w skardze, jakoby organ kształtował swoje działania w sposób samoistny, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż podstawą dla powzięcia skarżonej uchwały były przepisy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

Organ nie kwestionował, iż przepis art 12 ust. 1 ustawy O wychowaniu

w trzeźwości nie dotyczy udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przez właściwy organ gminy, lecz reguluje kompetencje rady gminy do ustalenia liczby punktów sprzedaży tych napojów, niczego przeciwnego z powyższym nie można również doszukać się w' treści skarżonej uchwały. Organem właściwym dla wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest wszakże wójt (burmistrz, prezydent) właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, który zasięga opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, co zarówno po analizie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i skarżonej uchwały nie powinno budzić po strome skarżącego jakichkolwiek wątpliwości. Z uwagi na powyższe należy raz jeszcze z całą stanowczością podkreślić, iż organ uznaje twierdzenia skargi, jakoby "wszedł w kompetencje organu wykonawczego, albowiem to wójt rozpatruje wnioski o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych" za pozbawione podstaw'.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego na gruncie § 4 uchwały, nadmienić wypada, iż liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych musi wynikać z programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na terenie gminy, opracowanego z uwzględnieniem aktywnej realizacji celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości ; i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz jej art. 1 i 2 jako ogólnych przepisów odnoszących się do rady gminy. Również sformułowany w preambule cel ustawy znalazł odbicie w jej przepisach ogólnych, zobowiązujących wszystkie organy do podejmowania m.in. działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 1 ust. 1), w szczególności przez tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjną oraz ograniczanie dostępności alkoholu (art. 12 ust. 1, 2 i 4).

Organ podkreślił, iż przedmiotowa uchwała musiała być dostosowana do potrzeb ograniczenia dostępności do alkoholu określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, jak również podporządkowana realizacji celu ustawy, tj. m. in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Na wypadek nieuznania przez Sąd przedstawionej argumentacji organ wniósł

o umorzenie postępowania z uwagi na okoliczność, iż po dacie wpływu skargi rozpoczął procedowanie nad projektem nowej uchwałą, która ma zostać wydana

w przedmiotowym zakresie, uchylając jednocześnie uchwałę skarżoną.

Powyższe doprowadzi, zdaniem organu, do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161

§ 1 pkt 3 p.p.s.a. ze względu na to, iż w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwią osiągnięcie jego celu tudzież spowodują, że kontrola zaskarżonej uchwały stanie się zbędna Taka sytuacja zaistnieje zdaniem organu w niniejszej sprawie z uwagi na to, iż w wyniku pozbawienia zaskarżonej uchwały bytu prawnego, przestanie de facto istnieć przedmiot zaskarżenia. W przypadku postępowania wszczętego skargą na akt prawa miejscowego bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego może bowiem mieć miejsce między innymi w sytuacji, gdy po wyniesieniu takiej skargi zakwestionowany akt przestanie obowiązywać. Procedowanie nad nową uchwałą, uchylającą uchwałę skarżoną, które winno zakończyć się przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, stanowi zdaniem organu przesłankę przemawiającą za umorzeniem postępowania w myśl art 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przy czym organ wskazał jednocześnie, iż uchwała ta po jej uchwaleniu zostanie Sądowi niezwłocznie przedłożona.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 roku, Prokurator Okręgowy dokonał modyfikacji skargi w części dotyczącej zakresu zaskarżenia, uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze i wniosku w niej n sposób, że cofnął skargę w części dotyczącej § 3 ust.1 pkt 1 lit. a oraz dotyczącej zapisu "dworców kolejowych i autobusowych" zaskarżonej uchwały i wniósł o umorzenie postępowania w tej części, skargę podtrzymał w pozostałym zakresie, prostując wadliwe zapisy dotyczące jednostek redakcyjnych § 3 wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust, 1, ust. 2} ust. 3, § 3 ust. l pkt 1 lit, b w części dotyczącej zapisu "obiektów sportowych", pkt 2, pkt 3, pkt 4 oraz § 4.

W uzasadnieniu pisma Prokurator wskazał, iż niewątpliwie redakcja przepisu

§ 3 ust. 1 pkt 1 nie jest prawidłowa, jednakże całościowe odczytanie kwestionowanego § 3 ust, 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały pozwala na wyinterpretowanie prawidłowo ustalonej zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, placówki oświatowo-wychowawcze, opiekuńcze, dworce kolejowe i autobusowe.

Rada Gminy w zaskarżonej uchwale w § 3 ust, ł lit. a oraz lit. b

w części dotyczącej zapisu "dworców kolejowych i autobusowych" zrealizowała ustawowe upoważnienie określając zasadę usytuowania miejsc sprzedaży

i podawania napojów alkoholowych. Określenie odmierzania odległości jest jasne, precyzyjne. Natomiast Rada Gminy ustanawiając strefę ochroną względem obiektów sportowych przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi albowiem

Przepis ten upoważnia radę gminy do ustalenia w akcie prawa miejscowego zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych to nic innego jak rozmieszczenie w terenie względem miejsc chronionych, to jest objętych bezwzględnym zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych uregulowanym wprost w przepisach art. 14 ust. 1 do ust. 5 ustawy o wychowaniu

w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada gminy może na podstawie art. 14 ust. 6 tej ustawy uzupełnić zakazy ustawowe czasowo lub na stałe zakazami lokalnymi, wprowadzonymi na terenie gminy, w innych nie wymienionych miejscach, obiektach lub na obszarach gminy, ale gdy okaże się to uzasadnione ze względu na charakter tych miejsc, obiektów lub obszarów gminy. Zapis zawarty w § 3 ust. 1 pkt 1 lit, b w części dotyczącej zapisu "obiektów sportowych zaskarżonej uchwały wkracza

w materię uregulowaną w art. 14 ust. 6 ustawy O wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który to przepis nie stanowił podstawy prawnej podjęcia kwestionowanej uchwały. Rada Gminy wyszła tym samym ponad upoważnienie ustawowe - w sytuacji, gdy swoich działań Rada nie oparła na upoważnieniu wynikającym z ww. przepisu. W przekonaniu Prokuratora intencją Rady było uzupełnienie zakazów ustawowych zawartych w art. 14 ust. 1 - 5 ustawy, zakazami lokalnymi i stworzenie strefy ochronnej wokół obiektów sportowych, jednak działanie organu uchwałodawczego nie może być dorozumiane. Tworzenie wokół tych obiektów strefy ochronnej poprzez określenie zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 100 metrów, bez zindywidualizowania tych obiektów, wykazania ich szczególnego charakteru i bez powołania w uchwale podstawy materialnoprawnej swoich

kompetencji do ustanowienia zakazów lokalnych, jest przekroczeniem upoważnienia

ustawowego,

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) dalej nazywaną jako p.p.s.a., zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie

w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 p.p.s.a.), która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku O prokuraturze ( t.j. Dz. U. z 2011 roku, nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej nazywaną "u.s.g". Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prawniczym utrwalił się jednolity pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. W wyroku z dnia 7 listopada 2007 roku w spr. IV SA/GL 928/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, w spr. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79). Istotne naruszenie prawa może obejmować także inne okoliczności przesądzające o nieważności decyzji administracyjnej, w tym wydanie aktu bez podstawy prawnej przez niewłaściwy organ czy też wydanie aktu w sytuacji res iudicata. W grę wchodzą także niektóre przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., w tym wydanie aktu w wyniku przestępstwa na podstawie fałszywych dowodów oraz bez uzyskania stanowiska innego organu ( por. A. Matan, Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, Lex Omega, oraz M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102 ).

Należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednakże należy pamiętać, że przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje

w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 91 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego jest uchwała Rady Gminy z dnia 27 grudnia 2006 roku nr XXXVII/175/2006, w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zasady usytuowania miejsc oraz warunków prowadzenia sprzedaży napojów, a także sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów ) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby, która znajdzie się w okolicznościach pozwalających na zastosowanie wynikających z niej norm prawnych. Bezspornym jest przy tym,

iż zaskarżona uchwała, przez kilkuletni okres obowiązywania, nie miała jednorazowego zastosowania, lecz mogła znaleźć zastosowanie w nieograniczonej liczbie przypadków.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały, wskazaną w tym akcie, stanowił art. 12 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia uchwały ( Dz. U. z 2002 roku nr 147, poz. 1231 ze zm.). Stosownie do treści art. 12 tej ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. (ust. 1). Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów (ust. 2). Liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (ust. 4).

Naruszenia, które stały się przyczyną wniesienia skargi należy podzielić na grupy, poddając każdą kolejno analizie.

Pierwsza grupa naruszeń odnosi się do kwestii powtórzenia w zaskarżonej uchwale regulacji zawartych w przepisach ustawowych.

W tym miejscu Sąd podkreśla, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może ponownie normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną

w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 roku, w spr. II OSK 370/07, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych : w Poznaniu z dnia 14 września 2011 roku, w spr. IV SA/Po 659/11;we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 roku, w spr. II SA/Wr 300/11; w Szczecinie z dnia 29 września 2010 roku, w spr. II SA/Sz 424/10).

Powyższe stanowisko wywodzi się z treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku W sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym zwraca się uwagę na to, że powtórzenie przepisu może powodować obawy, że jego interpretacja w kontekście uchwały, w której go powtórzono, doprowadzi do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 roku w spr. II SA/Wr 1179/90, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2011 roku, w spr. III SA/Wr 243/11 ).

Naruszenie powyższej zasady techniki prawodawczej, stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego). Nie jest możliwe regulowanie przez gminę ponownie tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa albowiem może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w judykaturze piśmiennictwie, iż ,,Zasady techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów prawnych i nawet ewentualne naruszenie określonych w nim zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały

w całości bądź w części. Uznać należy, iż Zasady techniki nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. Są one bowiem zbiorem reguł wskazujących jak poprzednie konstruować akty normatywne. Zwrócić należy jednak uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko zgodnie, z którym naruszenie Zasad może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny

z Konstytucją, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Tylko zatem w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Tak też zrozumianego istotnego naruszenia dopuścił się w w/w zakresie skarżony organ.

Tak zatem wszelkie powtórzenia bądź modyfikacja przepisów ustawy

O samorządzie gminnym, stanowi istotne naruszenie § 137 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Potwierdza to orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że nie jest dopuszczalne powtórzenie w jakimkolwiek akcie wydanym przez organy samorządowe regulacji ustawowych. Powtórzenie bowiem regulacji ustawowych powoduje ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania sytuacji gdy ustawowy akt obowiązuje już na innej podstawie prawnej, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy ( zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 marca 2011 roku w spr. II SA/Go 15/11). .

Z tych racji, zdaniem Sądu, powtórzenie treści ustawy w akcie wydanym przez organ samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa (zobacz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1992 roku w spr. II SA/ 99 / 92, z dnia 21 grudnia 1993 roku w spr. SA/ Wr 1793/ 93, z dnia 14 października 1999 roku w spr II SA/ Wr 1179/ 98 – z dnia 25 marca 2003 roku w spr. II SA/Wr 2572/02

z dnia 5 stycznia 2005 roku w spr. III RN 40/00, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005 roku w spr. II SA/Wr 2497/03z dnia 20 maja 2008 roku w spr III SA/204/08, w Gorzowie Wlkp. Z dnia 7 grudnia 2006 roku w spr. II SA/Go 471/06, w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 roku

w spr. II SA/Ol 974/08, w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 roku w spr. II SA/Kr 1242/08, a także A.Szewc i inn. Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III uwagi do art. 91, B. Dolnicki i inn., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. ABC, 2010 rok uwagi do art. 91 ).

Lektura zaskarżonej uchwały wskazuje na liczne powtórzenia zapisów ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dotyczy to:

- § 1 ust. 1, który stanowi : "Sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez Wójta Gminy po zasięgnięciu opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi". Zapis powyższy jest powtórzeniem art. 18 ust 1 oraz ust. 3a ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

- § 1 ust 2, oraz ust. 3 które stanowią: "Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w czasie i miejscu organizowanych zabaw

i uroczystości, a także imprez odbywających się na otwartym powietrzu, wymaga oddzielnego zezwolenia. Sprzedaż napojów alkoholowych za zezwoleniem może odbywać się tylko w miejscu ustalonym przez właściwy organ gminy". Powyższe zapisy stanowią powtórzenie art. 14 ust. 5 omawianej ustawy;

- § 3 ust 1 pkt 3, który stanowi: "Sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu ( z wyjątkiem piwa ) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży prowadzi się w wyodrębnionych punktach sprzedaży, którymi są:

a) sklepy branżowe ze sprzedażą napój ów alkoholowych.

b) wydzielone stoiska w samoobsługowych placówkach handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 200m2.

c) pozostałe placówki samoobsługowe oraz inne placówki handlowe, w których sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych". Powyższe zapisy są powtórzeniem art. 9.6 ust 1 ustawy.

Jaw wywiedziono wyżej, powtórzenie treści ustawy w przepisach uchwały rady gminy jako prawa miejscowego, jest istotnym naruszeniem prawa. Z tych racji wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały nie mogą pozostawać w obrocie prawnym.

Kolejne naruszenie dotyczy zakwestionowanego przez Prokuratora § 3 ust. 1 pkt 1 aktu, w którym uchwalono, że "Zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży nie wydaje się punktom, które usytuowane są w odległości mniejszej niż 100 m - mierząc w linii prostej od drzwi wejściowych punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do drzwi wejściowych niżej wymienionych obiektów: a) szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych. b) obiektów sportowych, dworców kolejowych

i autobusowych".

Sąd podziela pogląd Prokuratora Okręgowego, wyrażony w piśmie z dnia

[...] kwietnia 2014 roku, że całościowe odczytanie § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały wskazuje, iż celem tego przepisu jest utworzenie strefy ochronnej wokół miejsc ustawowo chronionych, do których należą szkoły, placówki oświatowo-wychowawcze, opiekuńcze, dworce kolejowe i autobusowe.

Utworzenie takiej strefy wokół obiektów sportowych nie znajduje umocowania ustawowego. Zakres upoważnienia do ustalenia zasad usytuowania miejsc podlegających ochronie dokonuje się poprzez ścisłą wykładnię. Usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych to nic innego uregulowano wprost

w przepisach art. 14 ust. 1 do ust. 5 ustawy O wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest to katalog zamknięty, zaś rada gminy nie może dokonać jego rozszerzenia. Rada gminy może z mocy art. 14 ust. 6 tej ustawy uzupełnić zakazy ustawowe czasowo lub na stałe zakazami lokalnymi, wprowadzonymi na terenie gminy, w innych nie wymienionych miejscach, obiektach lub na obszarach gminy, ale gdy okaże się to uzasadnione ze względu na charakter tych miejsc, obiektów lub obszarów gminy.

Jednak omawiana regulacja nie została oparta na upoważnieniu zawartym

w art. 14 ust. 6 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, lecz podstawą podjęcia uchwały, jak wskazano w jej treści, był przepis art. 12 ust. 1 oraz 2 tej ustawy. Należy podkreślić, że przepis art. 16 ust. 6 stwarza kompetencję do wprowadzenia dodatkowych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, dlatego materia taka nie może być regulowana w uchwale rady gminy na podstawie art. 12 ust 1 oraz 2 ustawy. Tym samym Rada, tworząc strefę ochronną wokół obiektów sportowych, wykroczyła poza ustawowe umocowanie. W konsekwencji tego doszło do istotnego naruszenia obowiązującego prawa. Trafny jest zatem zarzut prokuratora, że zaskarżony przepis nie został oparty na upoważnieniu wynikającym z art. 14 ust. 6 ustawy O wychowaniu w trzeźwości.

Zdaniem Sądu fakt powołania w akcie prawa miejscowego właściwej podstawy prawnej może wywołać u adresatów takiego aktu przekonanie o nieprzestrzeganiu przez organ zasady praworządności.

Kolejne naruszenie dotyczy zakwestionowanego przez Prokuratora § 3 ust 2 zaskarżonego aktu uchwalono, że "Nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych j przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży: a) na dworcu kolejowym, b) na terenie zakładu pracy, c) w salach gier komputerowych".

W ocenie skarżącego przepis art. 12 ust 2 omawianej ustawy nie upoważnia rady jako organu stanowiącego do określania zakazu wydawania zezwoleń, albowiem wydawanie zezwoleń zostało zastrzeżone dla kompetencji organu wykonawczego jakim jest wójt.

Stosownie do przepisów art. 40 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 15 ustawy O samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie (jej organowi stanowiącemu) przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Wskazane przepisy ogólne określają generalne prawo ustanawiania przez gminę aktów prawa miejscowego, jednak zastrzegają, iż prawo to przysługuje wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, iż normy prawne zawarte w uchwale muszą być zgodne z upoważnieniem ustawowym. Gmina nie dysponuje nieograniczoną swobodą w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, W tym względzie gmina jest ograniczona obowiązkiem realizowania celów ustawy z 1982 r.

Jak powiedziano wyżej, zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy O wychowaniu

w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy została upoważniona do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży

i podawania napojów alkoholowych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, iż rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (vide: wyrok z dnia 25 maja 1998 roku, U. 19/97, OTK ZU 1998 Nr 4, str. 262). Ten pogląd odnosi się także do aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych. W tym kontekście stwierdzić należy, iż powołany wyżej przepis upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży

i podawania napojów alkoholowych. Przez określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. W Gdańsku z dnia 18 marca 1994 roku w spr. SA/Gd 2818/93, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Tak zatem treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy O wychowaniu

w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zawiera jedynie upoważnienie rady gminy do ustalania zasad i usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, natomiast nie zawiera upoważnienia do wskazywania obiektów,

w stosunku do których nie wydaje się zezwoleń. Katalog miejsc chronionych został zawarty w art. 14 ust. 1-5 ustawy i jest to katalog zamknięty, rada gminy może na podstawie art. 14 ust. 6 wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, lecz jest to odmienna regulacja. Jednak żaden przepis nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków udzielania zezwoleń na sprzedaż i podawanie alkoholu. W tym zakresie wiążące są jedynie wskazania ustawodawcy zawarte w art. 18 omawianej ustawy, według którego organem wydającym zezwolenia jest wójt. Wskazując w zaskarżonym § 3 ust 1 pkt 1 oraz 2 miejsca, dla których nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, miejscowy prawodawca przekroczył kompetencje przyznane przez art. 12 ust. 2 ustawy dokonując w ten sposób modyfikacji regulacji ustawowej ( vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 lutego 2014 roku w spr. II SA/Go 1122/13 ).

Zakwestionowany w skardze § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały stanowi, że "Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży niezależnie od procentowej zawartości alkoholu może odbywać się w punktach gastronomicznych w tym: a) restauracjach, b) barach, c) kawiarniach d) bufetach". W ocenie Sądu powyższa regulacja także narusza art. 12 ust 1 oraz 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dokonując analizy zaskarżonej uchwały w tej części, Sąd podziela argumentację zawartą we wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2010 roku w spr. III SA/Gl 130/10, który wskazał, że punkt sprzedaży detalicznej zdefiniowany został w art. 9.6 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, którym może być również inna placówka handlowa, w której sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych. Istota tej definicji zawiera się w tym, że sprzedaż detaliczna w punkcie sprzedaży, który jest jednocześnie miejscem sprzedaży zawsze dotyczy napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W zakresie pojęcia sprzedaży detalicznej w punkcie sprzedaży nie mieści się zatem sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Według art. 18 ust. 1 ustawy, niezdefiniowane przez ustawodawcę wszelkiego rodzaje lokale gastronomiczne (restauracje, bary, bistra itp.) i to niezależnie od tego w jakich warunkach odbywa się w nich sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych prawnie stanowią miejsce sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży.

Inaczej mówiąc, różnica pomiędzy punktem sprzedaży detalicznej będącym również inną placówką handlową, w której prowadzi się bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży,

a miejscem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży polega na tym, że w przypadku sprzedaży detalicznej obrót napojami alkoholowymi odbywa się poprzez zakup dokonany przez nabywcę mający na celu spożycie (lub inne zadysponowanie) nabytych napojów alkoholowych tylko i wyłącznie poza miejscem sprzedaży, natomiast w tym drugim wypadku celem sprzedaży napojów alkoholowych jest jego spożycie w miejscu sprzedaży lub poza tym miejscem (tzw. sprzedaż na wynos), według uznania nabywcy. Każdy lokal gastronomiczny zawsze jest tylko i wyłącznie miejscem sprzedaży napojów alkoholowych, ponieważ nie mieści się w pojęciu punktu sprzedaży, o jakim mowa w art. 9.6. Lokal gastronomiczny to miejsce sprzedaży, w którym alkohol podaje się do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy nie daje kompetencji radzie gminy do doprecyzowywania lub zmiany wyrażonych w ustawie warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, przez co należy rozumieć położenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę.

W § 4 kontrolowanej Uchwały Rada uchwaliła, że "Zobowiązuje się właścicieli placówek handlowych prowadzących sprzedaj napojów alkoholowych do propagowania materiałów informacyjnych o szkodliwości spożywania napojów alkoholowych".

Jak już wskazano, akty prawa miejscowego mogą być wydane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, zaś przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Żaden przepis wskazanej ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do nakładania na właścicieli placówek prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych dodatkowego obowiązku o jakim mowa w cytowanym § 4 uchwały.

W tym zakresie Sąd uznał jako nietrafne stanowisko Rady wyrażone

w odpowiedzi na skargę, że do podjęcia uchwały w omawianej kwestii, upoważnia preambuła do ustawy oraz art. 1 ust. 1 ustawy. Przepisem kompetencyjnym dla podjęcia uchwały przez radę gminy jest art. 12 ustawy O wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Treść tego przepisu wyznacza przedmiot uchwały

i jej granice. Tak też wskazano w uchwale, powołując się wyłącznie na przepis art. 12 ust. 1 oraz 2 ustawy jako podstawie prawnej do jej podjęcia.

W ocenie Sądu podejmując uchwałę, jak to wyżej wykazano, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, Rada Gminy sposób istotny naruszyła przepisy obowiązującego prawa. Z tej racji zakwestionowane przepisy uchwały, jako prawa miejscowego, nie mogą pozostawać w obrocie prawnym.

Jako nietrafny należy ocenić także, zgłoszony jako ewentualny, wniosek organu o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ze względu na rozpoczęcie procedowania nad nową uchwałą, która ma zostać wydana

w przedmiotowym zakresie, uchylając jednocześnie uchwałę skarżoną.

Zdaniem Sądu wynik procedowania nad nową uchwałą jest zdarzeniem przyszłym

i niepewnym dlatego nie może stać się podstawą dla postępowania sądowego, którego przedmiotem jest stan prawny istniejący w chwili wyrokowania. Przedmiotem skargi jest uchwała w niej wskazana. Zaskarżona uchwała nadal pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne w niej zawarte.

Wskazać należy, że użyte w art. 91 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym określenie: "nieważność" koresponduje z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., które nakazuje sądowi uwzględniać skargę na uchwałę organu gminy właśnie przez stwierdzenie jej nieważności. Podkreślić należy, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc, a więc oznacza, że przedmiotowy akt nie wywołuje skutków prawnych od dnia jego wydania. Orzekając o legalności uchwały, w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub części. Oznacza to wyeliminowanie kontrolowanego aktu z mocą wsteczną zatem od dnia jej wejścia w życie, podczas gdy skutku takiego nie wywołuje utrata mocy na drodze uchylenia inną, kolejną uchwałą. W tym drugim przypadku akt pozostaje w obrocie prawnym w okresie od wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej. Ewentualne zatem podjęcie kolejnej uchwały w żaden sposób nie konwaliduje obowiązującego przez pewien czas stanu niezgodności z prawem ( zobacz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 11 września 2008 roku i z dnia 19 lutego 2009 roku, w spr. II SA/Gl 730/08 w spr. II SA/Gl 320/08, w Łodzi z dnia 12 marca 1997 roku, w spr. I SA/Łd 154/96, w Bydgoszczy z dnia 6 kwietnia 2004 roku, w spr. I SA/Bd 2756/03 ).

Uchylenie zaskarżonej uchwały na podstawie ewentualnej kolejnej uchwały rady gminy nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Zaskarżony akt wszedł bowiem do obrotu prawnego w związku z ogłoszeniem w dzienniku urzędowym i obowiązywał do dnia uchylenia. Kwestionowana w skardze uchwała wywołuje zatem skutki prawne w okresie jej obowiązywania, których nie może odwrócić nawet jej uchylenie po jakimś czasie. Rozpoczęcie prac legislacyjnych nad nową uchwałą nie wywołuję żadnych skutków w zakresie oceny obowiązującej uchwały. Tym samym wskazane procedowanie nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym w rozumieniu wskazanym w odpowiedzi na skargę.

Mając na uwadze przedstawione wyniki analizy przepisów uchwały wskazanej w skardze, Sąd z powołaniem się na art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 ust 1, ust. 2, ust. 3, § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 (wg treści pkt. 1 wyroku), pkt 4 oraz § 4 zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchwała

w zakresie stwierdzającym jej nieważność nie podlega wykonaniu.

Stosownie do treści art. 60 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Z kolei zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postępowanie sądowoadministracyjne podlega umorzeniu, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę.

Skarżący złożył oświadczenie o cofnięciu skargi, przy czym brak jest podstaw do uznania tego oświadczenia za pozbawione skuteczności. Sąd nie dopatrzył się również przesłanek do uznania cofnięcia skargi za niedopuszczalne, o których mowa w art. 60 p.p.s.a. Nie zachodzi bowiem niebezpieczeństwo, iż cofnięcie skargi miałoby służyć obejściu prawa.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie cofniętym przez skarżącego zatem dotyczące stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1, pkt 1 lit a. oraz lit. b. w zakresie słów "dworców kolejowych i autobusowych".