Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 271/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 28, art. 193, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1138/12 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1138/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M., zwanego dalej w skrócie "Towarzystwem", uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Towarzystwa kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie uchylenia postanowienia tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r., w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 85a w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wnioskiem z dnia 28 października 2010 r. o uzgodnienie trzech projektów decyzji nakazujących usunięcie drzew i krzewów rosnących w międzywalu rzeki Wisły na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił projekt decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, nakazującej Świętokrzyskiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. usunięcie 950 m² krzewów (wierzba krucha, wierzba wiciowa, klon jesionolistny), 2 szt. topoli białej, 7 szt. klonu jesionolistnego oraz 4 szt. wierzby kruchej.

Postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Towarzystwo [...] zostało włączone, jako podmiot na prawach strony, do postępowania głównego.

W dniu 2 marca 2011 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wpłynęło pismo Stowarzyszenia z żądaniem wznowienia przedmiotowego postępowania uzgodnieniowego.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wznowił postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. odmówił uchylenia własnego postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia argumentowano, że Towarzystwo nie było stroną postępowania w dniu wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, w związku z czym nie ma przesłanek do wznowienia postępowania i zmiany postanowienia z przyczyn wymienionych w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto ustalono, że nie zachodzą pozostałe przesłanki do wznowienia postępowania, w związku z czym brak było podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Na skutek wniesionego przez Towarzystwo zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że wznowienie postępowania przez organ pierwszej instancji było nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, a więc działająca na prawach strony, nie może z prawnym skutkiem dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, a do tych czynności należy m.in. prawo żądania wznowienia postępowania, które przysługuje wyłącznie stronie. Zatem Towarzystwo nie będąc stroną postępowania, nie ma uprawnień do żądania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowienia przedmiotowego postępowania.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowym postępowaniu Stowarzyszenie występuje jako podmiot na prawach strony, wobec czego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie posiadał podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Dlatego wydane w dniu [...] maja 2011 r. postanowienie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylono w całości i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji.

Ustosunkowując się zaś do twierdzenia Towarzystwa, że w sprawie miały miejsce okoliczności wznowienia postępowania opisane nie tylko w art. 145 § 1 pkt 4, lecz również wskazane w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a., organ podniósł, że pogląd ten jest wadliwy, bowiem Towarzystwo w swojej argumentacji skupiło się jedynie na kwestii swojego udziału w prowadzonym postępowaniu, co nie wypełnia de facto znamion wskazanych w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a., lecz sprowadza się jedynie do przesłanki z pkt 4.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Towarzystwo wniosło o jego uchylenie. Jednocześnie postanowieniu temu zarzucono naruszenie art. 139 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie przedstawiciel Towarzystwa wniósł o zwrot pełnych poniesionych kosztów postępowania sądowego. Sformułował zarzut, iż w wyniku wydania zaskarżonego aktu doszło do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., bowiem w obiegu pozostało postanowienie o wznowieniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na niesporny stan faktyczny sprawy. W toku postępowania w przedmiocie nakazania usunięcia drzew, prowadzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, wydano postanowienie o odmowie dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu - [...] listopada 2010r. Orzeczenie to pozostawało w obrocie prawnym na dzień wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska projektu decyzji o nakazaniu usunięcia drzew, tj. [...] stycznia 2011 r. Postanowienie o odmowie dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu zostało uchylone w dniu [...] lutego 2011 r. i z tym dniem dopuszczono Towarzystwo do udziału w postępowaniu.

Nadto Sąd zwrócił uwagę na stanowisko organu, iż organizacja społeczna nie może w ogóle żądać wznowienia postępowania, w szczególności z uwagi na przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Formułując argumentację w tym zakresie przywołano poglądy doktryny oraz stosowne orzeczenia sądów.

Sąd orzekając w tej sprawie nie podzielił powyższego stanowiska organu. W ocenie Sądu trafne są bowiem tezy sformułowane w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SA/Kr 1191/99. Nadto Sąd wskazał, że wprawdzie organizacje społeczne występują w postępowania na prawach strony, co może prowadzić w pewnych szczególnych przypadkach do konkluzji o niezasadności traktowania ich identycznie do stron (w zaskarżonym orzeczeniu przytacza się szereg takich przypadków, z uwagi na zasadę dyspozycyjności). W ocenie Sądu jednak wyjątek od reguły przypisywania organizacji społecznej praw strony nie obejmuje możliwości skutecznego inicjowania wznowienia postępowania, w związku z przesłankami wskazanymi art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy organizacja społeczna w następstwie nieprawidłowości w działaniu organów administracji, nie brała udziału w postępowaniu. Instytucja wznowienia postępowania stanowi bowiem w takim przypadku zasadniczo dopełnienie gwarancji procesowych udziału organizacji społecznych w pewnego rodzaju postępowaniach – gdy za ich udziałem istotnie przemawiał interes publiczny i podejmowały one bezskuteczne, z winy organów władzy publicznej, próby wzięcia udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu nie sposób więc wywieść, że z samej kodeksowej formuły uczestniczenia organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, można wywieść brak uprawnienia do skutecznego inicjowania postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Nie wynika to expressis verbis z treści regulacji zawartych w Kodeksie, a względy wykładni systemowej jak i celowościowej prowadzą do wniosków wprost przeciwnych.

Dalej Sąd wyjaśnił, że kluczowym argumentem przemawiającym przeciw uznaniu, iż nie ze swojej winy nieuczestnicząca w postępowaniu organizacja społeczna - co zostaje potwierdzone stosownym postanowieniem o uchyleniu odmowy jej dopuszczenia do postępowania, którym jednocześnie dopuszcza się ją do niego - może skutecznie inicjować wznowienie postępowania, nie może być sama treść art. 31 § 2 zd. 1 K.p.a. Wyrażono w nim wprawdzie zasadę, że gdy żądanie wszczęcia postępowania przez organizację społeczną jest zasadne organ wszczyna je z urzędu, a równocześnie art. 147 zd. 2 K.p.a. ustanawia generalną zasadę wznawiania postępowania w związku z przesłankami z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jedynie na wniosek strony. W ocenie Sądu jednak możliwość wszczęcia postępowania w takim przepadku z urzędu w następstwie wniosku organizacji społecznej, w myśl art. 31 § 2 zd. 1 należy traktować jako lex specialis w stosunku do zasady ogólnej z art. 147 zd. 1 K.p.a. Tego rodzaju wykładnia jest zgodna z wnioskami z analizy struktury zamieszczania poszczególnych regulacji K.p.a. Także bowiem w innych częściach Kodeksu - w stosunku do określającej zakres praw organizacji społecznych - przewidziano szczególne tryby uruchamiania postępowań administracyjnych z urzędu, jednak na żądanie podmiotu trzeciego. Może być to następstwem sprzeciwu prokuratora (art. 184 i 186 K.p.a.). Jednak w tym przypadku zastrzeżono, że uprawnienia w tym zakresie nie dotyczą przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy brak zgody strony (art. 184 § 4). Zamieszczenie tej reguły w kontekście szczególnych unormowań dotyczących możliwości inicjowania postępowania z urzędu w pewnej części Kodeksu (dział IV), pominięcie zaś jej w innym miejscu, gdzie opisano inny tego rodzaju przypadek (dział I) każe uznać przez rozumowanie a contrario, iż nie było wolą prawodawcy, aby wskazane ograniczenie (zawarte w art. 147 zd. 2 w dziale II) dotyczyło organizacji społecznych. Oceniając zakres przyznanej organizacjom społecznym możliwości żądania wznowienia postępowania na skutek pominięcia ich udziału w postępowaniu, należy przy tym odwoływać się do właściwej wykładni regulacji w tym zakresie. Ukształtowała się ona dotychczas w orzecznictwie i doktrynie, a odnoszona była do stron postępowania. Mianowicie stosowne żądanie wznowienia może zgłaszać jedynie strona pominięta w postępowaniu. Mając na uwadze ratio legis zastosowania wskazanych regulacji do organizacji społecznych, ich wniosek nie mógłby więc także dotyczyć pominięcia w postępowaniu osób trzecich, które mogły nie brać udziału w postępowaniu bez własnej winy – podmiotów innych niż żądająca wznowienia organizacja.

Zdaniem Sądu wadliwa wykładnia przepisów art. 147 zd. 2 w zw. z art. 31 K.p.a. skutkuje naruszaniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwie bowiem uznano a priori, iż organizacja społeczna w żadnym wypadku nie może żądać wznowienia postępowania, a w szczególności w związku z przesłanką wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Prowadziło to do wydania wadliwego orzeczenia w przedmiocie umorzenia postępowania z jej wniosku.

W ocenie Sądu błędnie natomiast organ pierwszej instancji rozważając, czy zaszły przesłanki do wznowienia postępowania, odniósł się jedynie do okoliczności, kiedy ostatecznym postanowieniem dopuszczono organizację społeczną do udziału w sprawie na prawach strony. Pominięto w ten sposób ocenę skutków prawnych orzeczenia, którym uchylono postanowienie o odmowie dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu. Nie rozważono, czy zmiana stanowiska w kwestii udziału Towarzystwa wynikała w danym przypadku ze zmiany okoliczności formalnych lub faktycznych sprawy, czy też była następstwem uprzednio wadliwego rozstrzygnięcia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu kwestia ta może mieć istotne znaczenie w kontekście oceny, czy wystąpiły przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dalej Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania co do wskazanych zagadnień, a dotyczące obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co musi być odzwierciedlone w uzasadnieniu (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie także orzeczenia organu pierwszej instancji, jako pozostającego w granicach niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że pozostałe kwestie podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przez organ art. 139 K.p.a., pozostają bez znaczenia. Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia przez organ art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2011 r. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 K.p.a. polegającej na przyjęciu, że na jego podstawie wznowienia postępowania administracyjnego (uzgodnieniowego) może żądać organizacja społeczna, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji gdy zgodnie z art. 147 K.p.a. w takim przypadku wszczęcie postępowania wznowieniowego może nastąpić tylko na żądanie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a nie organizacji społecznej, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skargę należało oddalić;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, że na tej podstawie prawnej wznowienia postępowania administracyjnego (uzgodnieniowego) może żądać organizacja społeczna, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. w sytuacji gdy zgodnie z art. 147 K.p.a. w takim przypadku wszczęcie postępowania wznowieniowego może nastąpić tylko na żądanie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a nie organizacji społecznej, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skargę należało oddalić,

b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 i 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez lakoniczne wskazanie w uzasadnieniu, że "...organ I instancji rozważając, czy zaszły przesłanki do wznowienia postępowania odniósł się jedynie do okoliczności, kiedy ostatecznym postanowieniem dopuszczono organizację społeczną do udziału w sprawie na prawach strony. Pominięto w ten sposób ocenę skutków prawnych orzeczenia, którym uchylono postanowienie o odmowie dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu. Nie rozważono, czy zmiana stanowiska w kwestii udziału Stowarzyszenia wynikała w danym przypadku ze zmiany okoliczności formalnych lub faktycznych sprawy, czy też była następstwem uprzednio wadliwego rozstrzygnięcia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu", podczas gdy skoro podstawę wznowienia miał stanowić art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 K.p.a., a zatem organizacja społeczna nie mogła stosownie do art. 147 K.p.a. na tej podstawie żądać wszczęcia postępowania wznowieniowego, to wyjaśnienie tych kwestii nie mogło mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym bardziej nie mogły to być kwestie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonego aktu poprzez przyjęcie, że organy naruszyły ww. przepisy postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy nie mamy bowiem do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynika z akt sprawy Towarzystwo zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu głównym dotyczącym innej osoby, a toczącym się przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na mocy postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2011 r. Niesporne jest także, że Towarzystwo nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K., które zakończyło się wydaniem postanowienia w dniu [...] stycznia 2011 r. W związku z powyższym organizacja złożyła wniosek o wznowienie postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 7 i 8 K.p.a., wskazując że nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] marca 2011 r. ww. postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji zostało wznowione. Jako podstawę wznowienia organ wskazał art. 149 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 K.p.a., a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. odmówił uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r., a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzone. Organ ten wskazał, że mając na uwadze, iż Towarzystwo występuje w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, to organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wznowienia postępowania. Dlatego uchylono postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji. Z powyższym poglądem nie zgodził się Sąd pierwszej instancji, co doprowadziło do uchylenia zarówno kontrolowanego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2011 r. Nadto dodać trzeba, że zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji zgodni są co do tego, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe wskazać trzeba, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy podstawową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby ma prawo do skutecznego zainicjowania postępowania wznowieniowego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 31 § 3 K.p.a. organizacja uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na mocy art. 126 K.p.a. przepis ten stosuje się odpowiednio do postanowień. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jako przesłankę wznowienia wskazuje, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Zaś stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dlatego właśnie występuje w nim na prawach strony (patrz: uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 29.05.2000 r., sygn. akt FPS 1/00, opubl. ONSA 2000, nr 4, poz. 138). Nadto dodać należy, że z taką formą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym łączą się określone konsekwencje prawne. A mianowicie, organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Zasada ta umożliwia stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania w ramach przysługujących jej, na mocy obowiązujących przepisów, uprawnień procesowych.

W judykaturze w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Stanowi o tym wprost przepis art. 147 zd. 2 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 17.06.2008 r., sygn. akt II OSK 641/07, opubl. ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 76; wyrok NSA z dnia 4.12.2012 r., sygn. akt II OSK 1905/12, LEX nr 1288455). Pogląd taki został również wyrażony w doktrynie (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. CH Beck 2014, str. 156)

Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 K.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Wskazać również trzeba, że podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności (por. J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 23.11.1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1191/99, opubl. OSP 2000 r., z. 7-8, str. 112).

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że rację ma Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, iż Towarzystwo oczywiście nie miało legitymacji do skutecznego żądania wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, zatem brak było podstaw do jego wznowienia. Skoro jednakże do wznowienia takiego postępowania już doszło, a następnie organ pierwszej instancji wydał, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. którym odmówił uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, to prawidłowo organ odwoławczy uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zaakcentować bowiem należy, że gdy w wyniku wadliwej oceny przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a., wznowione postępowanie, wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku podmiotu niebędącego stroną, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 14.10.2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09, opubl. ONSAiWSA z 2011r., nr 4, poz. 91).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wadliwości poglądu organu, iż organizacja społeczna nie może żądać wznowienia postępowania w związku z przesłanką wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 K.p.a. jako uzasadniony spowodował uchylenie zaskarżonego wyroku. Zaś zarzuty przepisów postępowania podniesione w skardze kasacyjnej jako niemogące mieć wpływu na wynik sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie. Nadto podnieść trzeba, że z przyczyn wskazanych wyżej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętego w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji orzeczeniu o sygn. akt II SA/Kr 1191/99.

Zgodnie z treścią art. 188 P.p.s.a. "jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku".

W niniejszej sprawie właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia – Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w sprawie naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego, o czym była mowa wyżej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne skorzystanie z możliwości jaką daje norma art. 188 P.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona przez Towarzystwo skarga jest nieuzasadniona, a kontrolowane postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. odpowiada prawu. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zaaprobować stanowisko tego organu, że w niniejszej sprawie Towarzystwo nie miało legitymacji do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zaś w związku z tym, że – mimo braku legitymacji – doszło już do wznowienia postępowania, organ odwoławczy zasadnie uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2011 r. i umorzył postępowanie przed tym organem.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 151 P.p.s.a. wniesioną skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.