Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 59/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 2 ust.1 oraz § 4 ust.1 ,
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło ( sprawozdawca ) sędzia WSA Wojciech Czajkowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014 oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. R.(dalej powoływana jako "skarżąca", "strona", "producent rolny") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" r. Decyzja tą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" przyznającą skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2014 r. w łącznej wysokości 64.938zł, w tym:

Rolnictwo ekologiczne w ramach wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) za powierzchnię uwzględnioną w płatności 89,50 ha, kwotę w wysokości 64.938 zł.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w złożonym w dniu 13 maja 2014 r. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej skarżąca ubiegała się o przyznanie ww. płatności do działek rolnych A,B,C,D,E oraz AA o łącznej powierzchni 93,15 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podczas kontroli administracyjnej sprawy stwierdził, iż powierzchnia stwierdzona jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana i wynosi 89,50 ha. Ustalenia powyższego dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej PEG odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku.

Organ I instancji dokonał podziału na działce ewidencyjnej nr "[...]" położonej w województwie, powiat gmina, obręb G. zadeklarowanej przez producenta rolnego jako działka rolna D o powierzchni 12,60 ha. Powierzchnia maksymalna spójnego obszaru PEG uprawiona do przyznania płatności na działce nr "[...]" wynosiła 11,41 ha. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego z działki rolnej D wyodrębnił działkę rolną oznaczoną jako DD o powierzchni 0,18 ha. Działkę rolną D o powierzchni 11,41 ha umiejscowiono w północnej części działki ewidencyjnej.

W przypadku działki rolnej:

- A powierzchnia deklarowana wyniosła 44,83 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 43,04 ha,

- AA powierzchnia deklarowana wynosiła 12,57 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 11,79 ha,

- C powierzchnia deklarowana wynosiła 12,50 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 12,43 ha. Powyższa powierzchnia została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.

Organ odwoławczy wskazał, że materialno-prawne przesłanki przyznania płatności rolnośrodowiskowej zostały określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13.03.2013r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013, poz. 361 ze zm.) m.in. w § 2 ust.1 oraz § 4 ust.1 powołanego rozporządzenia.

Organ odwoławczy podał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku do płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), wyniosła 93,15 ha. Powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wyniosła 89,50 ha. Stawka przedmiotowej płatności w ramach pakietu 2- Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), została ustalona zgodnie z treścią załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju W si z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnosrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i wynosi 790,00 zł.

Następnie organ przedstawił wyliczenia procentowej różnicy między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych do płatności rolnośrodowiskowej, a powierzchnią stwierdzoną wynosi 4,08 %. Podał, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w przypadku przedeklarowania o więcej niż 3 % lub 2 ha, ale nie więcej niż 20%, kwota płatności jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z wyliczeniami organ odwoławczy wskazał, że po uwzględnieniu sankcji powierzchniowych skarżącej przysługuje płatność w wysokości 64.938 zł.

Podkreślił, że strona deklarując we wniosku określone działki rolne powinna podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Organ odwoławczy zaznaczył, że powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności rolno środowiskowe to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Wobec powyższego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, należało podać rzeczywistą powierzchnię działki rolnej, która nie zawsze pokrywa się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, bowiem częstokroć dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytków w gospodarstwie rolnym.

W ocenie organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy, w tym wyniki kontroli administracyjnej wniosku strony oraz wyniki z przeprowadzonej weryfikacji powierzchni PEG i na podstawie tych dowodów wydał rozstrzygnięcie. Całość prowadzonego postępowania była jawna, strona miała możliwość zapoznania się z całością dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie i mogła wypowiedzieć się co do jej treści. Ponadto skarżąca na poparcie swojego stanowiska o poprawności deklaracji przedstawionej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 mogła przedstawić dowody.

Organ odwoławczy wskazał na treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U z 2013r., poz.173) oraz stwierdził, że skarżąca w toku prowadzonego postępowania nie przedstawiła dowodów na poparcie swojego stanowiska o poprawności deklaracji przedstawionej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, zatem organ I instancji prawidłowo oparł rozstrzygnięcie na wynikach z kontroli administracyjnej wniosku oraz kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym strony.

Zdaniem organu odwoławczego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez nieuzasadnienie podstaw faktycznych, zaniechanie dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Organ I instancji prawidłowo ustalił, iż na podstawie zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego udowodniona została błędna deklaracja strony przedstawiona we wniosku. Ponadto nie dopatrzono się niewłaściwego uzasadnienia decyzji, albowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w swojej decyzji przytoczył przepisy prawa i dowody, na podstawie których podjęte zostało rozstrzygnięcie.

Organ II instancji stanął na stanowisku, iż strona deklarując we wniosku określone działki rolne, powinna przed złożeniem przedmiotowego wniosku dokonać samodzielnie lub przy pomocy osób trzecich, pomiaru powierzchni gruntów, do których ubiegała się o przyznanie płatności. Podkreślono, że producent rolny powinien we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Powyższy obowiązek spoczywa na stronie również w przypadku, gdy strona otrzymuje z ARiMR wnioski spersonalizowane wraz z załącznikami graficznymi. Wskazano, że wspomniana okoliczność nie zwalnia jej z obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Zgodnie, z którym jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie do przeniesień uprawnień do płatności zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu, o którym mowa w ust. 2 i 3, jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu. Jeśli poprawki obejmują powierzchnię działki referencyjnej, rolnik podaje zaktualizowaną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowe granice działki referencyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, wskazano że dla działek rolnych E oraz B płatność została przyznana do deklaracji producenta rolnego. Ponadto wskazano, że uwzględniono art. 17 rozporządzenia Rady WE 73/2009 z dnia 19.01.2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 030, 31.1.2009, p.16). Zgodnie, z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1: 10 000.

Podkreślono, iż dostępna w systemie ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli) ortofotomapa jest najlepszym ogólnie dostępnym źródłem dokonywania pomiarów powierzchni. Pomiary wykonywane na ortofotomapie pozwalają na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej oraz dokonanie na jej podstawie pomiarów z dokładnością 0,25m lub 0,50m (dokładność ortofotomapy uzależniona od wielkości piksela).Ta dokładność pomiaru powierzchni jest od 2 do 4 razy wyższa niż dokładność pomiaru realizowana w toku kontroli na miejscu przy wykorzystaniu urządzeń GPS, których dokładność pomiaru punktu oscyluje w zakresie od 0,75m do 1,5m. Ortofotomapa zawiera także dodatkowe dane - m.in. linie granic działek ewidencyjnych. Lokalizacja i pomiary poszczególnych działek rolnych tą metodą wspierane są dodatkowo materiałem graficznym - spersonalizowanymi załącznikami graficznymi z wrysowanymi przez rolnika deklarowanymi poszczególnymi działkami rolnymi i wpisanymi tam uprawami oraz dokumentacją fotograficzną w postaci zdjęć z terenu potwierdzających występujące na działce uprawy, przebieg jej granic, stwierdzone wyłączenia lub zmiany sposobu użytkowania.

Wskazano ponadto, że przepisy dotyczące przedmiotowych płatności w ogólności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności. Cel powyższego jest oczywisty - ma zapobiegać uzyskiwaniu płatności do powierzchni nieużytkowanych rolniczo i prewencyjnie zniechęcać do prób nieuprawnionego pozyskiwania przedmiotowych płatności. Podkreślono, że stronie ten rygoryzm jest znany, gdyż jak sama oświadczyła we wniosku o przyznanie płatności, znane są jej zasady przyznawania płatności rolno środowiskowych do gruntów rolnych. W związku z tym, producent rolny nie powinien składać wniosku o płatność bez uprzedniego zweryfikowania go pod kątem zgodności ze stanem faktycznym powierzchni należących do niego działek. Strona powinna określić powierzchnię deklarowanych gruntów rolnych na podstawie faktycznie przeprowadzonych pomiarów w gospodarstwie po potwierdzeniu przez rolnika ich aktualności i zgodności ze stanem faktycznym.

Wskazano, że przy wydawaniu decyzji organ I instancji wziął pod uwagę wyniki z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG z dnia 18 listopada 2015 roku dla kampanii z roku 2014. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, iż powierzchnia działki ewidencyjnej nr "[...]"wyniosła 14,30 ha. Powyższy wynik uwzględniono w wydanej decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do pisma strony z dnia 23 marca 2016r. wskazano, że nie można skutecznie podważyć wyników przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG. Jednostka Certyfikująca weryfikuje gospodarstwo rolne jedynie pod względem spełniania wymogów dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym nie zaś w zakresie "kwalifikowalności powierzchni". Ponadto Jednostka Certyfikująca ustala powierzchnie na podstawie deklaracji producenta oraz szacunkowej weryfikacji przeprowadzonej kontroli (poz. 20 wykazu producentów którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej).

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiotowej sprawie dotyczącej przyznania stronie wnioskowanych płatności nie ma zastosowania art. 73 ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku, który stanowi o wyjątkach od stosowania obniżek i wykluczeń. Producent rolny składając wniosek zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy m.in: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.

W ocenie organu II instancji skarżąca przy wypełnianiu przedmiotowego wniosku dopuściła się winy polegającej, co najmniej na niedbalstwie w powyższym rozumieniu. Wymieniony producent rolny nie powinien deklarować we wniosku tych powierzchni działek rolnych, które nie są użytkowane rolniczo. Przedmiotowe płatności przysługują temu producentowi rolnemu, który nie tylko jest ich posiadaczem, ale także utrzymuje je w dobrej kulturze rolnej, tj. zgodnie z normami, a zatem użytkuje rolniczo grunty, tj. osobiście lub w ramach pomocy sąsiedzkiej czy zlecenia wykonuje określone zabiegi agrotechniczne w swoim imieniu i na swój rachunek.

Mając na uwadze wyniki z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG, wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz zastosowane w przedmiotowej sprawie przepisy prawa, organ odwoławczy potwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, w przedmiocie przyznania płatności rolno środowiskowej w pomniejszonej wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które ma istotne znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia w sprawie, tj.

- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz.267) - dalej jako k.p.a poprzez wydanie decyzji zarówno przez organ I, jak i II instancji:

bez oparcia się o materiał dowodowy niezbędny do dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, tj. do ustalenia faktycznej powierzchni rolnej deklarowanych do płatności działek, które uprawniają stronę do otrzymania wnioskowanej płatności, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie i zebranie kompletnego materiału dowodowego umożliwiłoby wydanie organowi prawidłowej decyzji, na co wskazuje chociażby wydana decyzja w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 wydana w oparciu o ten sam materiał dowodowy co decyzja zaskarżona niniejszą skargą, gdzie ustalone powierzchnie stwierdzone do płatności są wyższe.

o wybiórczym charakterze, tj. odnoszącym się do części stanu faktycznego, który był przedmiotem zaleceń o dokonaniu ponownej weryfikacji powierzchni działek deklarowanych do płatności, a która to weryfikacja nie została w pełni dokonana.

- art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez organy obydwu instancji decyzji opartej na sprzecznych danych będących podstawą do ustalenia kwot wnioskowanej płatności, co dodatkowo utrudnia kontrolę instancyjną, wprowadza chaos uniemożliwiający ustalenie faktycznej powierzchni stwierdzonej, a deklarowanej do płatności.

- art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65) - dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez brak uwzględnienia dla działki nr 33/2 (oznaczonej we wniosku numeracją E) oraz działki nr 112/4 (oznaczonej we wniosku numeracją B oraz F) całkowitej powierzchni działki rolnej (powierzchni ustalonej w wyniku kontroli/wizytacji - 14,30 ha dla działek B i F, oraz 3,39 ha dla działki E), pomimo iż działki te są w pełni użytkowane zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu, i są to tym samym powierzchnie faktycznie użytkowane przez stronę.

- art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.2013.173 - daje jako ustawa), poprzez wybiórczą, sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego i logiki, ocenę zgromadzonego materiału oraz uznanie przez organy obydwu instancji - w oparciu o częściowe rozpatrzenie materiału dowodowego - że zachodzą podstawy do wydania decyzji o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości w sytuacji. gdy organy te powinny przyznać płatność do całości zadeklarowanego gruntu, bowiem skarżąca nie zmniejszyła powierzchni, na która objęta była realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego w porównaniu do lat poprzednich dalej na zadeklarowanej powierzchni realizowała program rolnośrodowiskowy.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy i podniesiono, że nie zostały wypełnione zalecenia organu odwoławczego, który przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego (mimo zaleceń), a jedynie oparł rozstrzygnięcia o ten sam materiał dowodowy, jaki był zebrany jeszcze przed ponownym wydaniem decyzji. Organ II instancji również nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie tejże sprawy. Zaskarżone decyzje oparte zostały bowiem na wynikach kontroli z roku poprzedniego (2013r.), oraz na wizytacji z roku 2015, która odnosiła się jednak wyłącznie do jednej z działek. Oględziny odbyły się wyłącznie w odniesieniu do działki nr "[...]", i potwierdziły deklarowaną powierzchnię jako powierzchnię stwierdzoną.

Podkreślono, że organy ARiMR wydały decyzje za rok 2013 i za rok 2014 na podstawie tego samego raportu kontroli dokonanej na wiosnę 2014, rewizytacji jednej działki z roku 2015 (działka nr "[...]"), a do tego nie wzięły pod uwagę raportu z rewizytacji drugiej z działek w roku 2016, podczas której stwierdzono większą powierzchnię działki nr "[...]", a pomimo że ta kontrola została wykonana przez organ, nie została przez niego wzięta pod uwagę.

Organy wydając decyzję na podstawie tego samego materiału dowodowego za rok 2013 ustaliły powierzchnię na 91, 69 ha (powierzchnia stwierdzona działki rolnej po kontroli na miejscu) lub 91,33 ha (powierzchnia działki rolnej w granicach działki ewidencyjnej po kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej), podczas gdy za rok 2014 powierzchnia została określona na 89,50 ha. Taka rozbieżność jest nieuzasadniona i tym bardziej dziwi sposób i metoda ustalania powierzchni przez organy, bowiem takie działania wskazują na pełną dowolność w dokonywaniu ustaleń.

Fakt, iż organ dokonał wadliwych ustaleń odnoszących się do płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014, nieumiejętnie dopasowując do wniosku za 2014r. ustalenia poczynione rok wcześniej lub rok później, nie powinno powodować po stronie beneficjentki tak istotnych konsekwencji, jak wyrażone w zaskarżonej decyzji. W sytuacji bowiem, w jakiej organ nie dokonuje ustaleń faktycznych o czasie właściwym, a następnie usiłuje to nadrobić w latach kolejnych, wówczas to organ jest obarczony tym, iż skoro nie jest władny ustalić stanu faktycznego na rok 2014, to powinien oprzeć się na stanie faktycznym wskazanym mu przez stronę. Taka praktyka jest prowadzona przez same organy ARiMR, bowiem jeśli w danym roku organ nie przeprowadza kontroli na miejscu w gospodarstwie strony, wydaje decyzję w pełni odpowiadającą wnioskowi strony. Skoro organ w niniejszej sprawie "spóźnił" się z właściwym ustaleniem powierzchni deklarowanych do płatności działek, powinien uwzględnić wniosek skarżącej za rok 2014 w całości. W innym przypadku, działanie organu zarówno I jak i II instancji, jest nie tylko sprzeczne z przepisami statuującymi przyznawanie wnioskowanej płatności, lecz również narusza zasady orzekania w zaufaniu do organów administracji, z dbałością o praworządność i racjonalność czynności organów ARiMR.

Skarżąca podniosła, że zgodnie ze stanowiskiem organu, na skutek podpisania wniosku, strona zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie o zmianie okoliczności skutkujących przyznaniem lub odmową przyznania wnioskowanych płatności. W tym zakresie strona powołała się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15.12.2015r. sygn. akt I SA/Gd 1375/15 i wskazała, że podpisanie oświadczenia o znajomości przepisów jest czynnością formalną, do której skarżąca była zobowiązana. Nie wszystkie osoby muszą orientować się w skomplikowanych przepisach, zarówno polskich jak i unijnych. To organ zobowiązany był do udzielenia pouczeń i informacji stronie. Nie może on zatem zaprzestać informowania strony i przyjmować biernej postawy w stosunku do prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej do sądu decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.).

Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Podkreślenia wymaga, że przedmiot kontroli stanowić może tylko zaskarżony akt, w tym przypadku decyzja, którą w oparciu o powołane w niej przepisy prawa przyznano skarżącej płatności rolno środowiskowej na rok 2014. Nie jest kompetencją sądu administracyjnego rozstrzyganie sprawy administracyjnej, w tym przypadku poprzez dokonywanie samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie kwalifikowanych powierzchni uprawniających do przyznania rolnikowi płatności, a następnie orzekanie o uprawnieniach bądź obowiązkach indywidualnego podmiotu. Te bowiem zadania odnoszą się do właściwości organów administracji publicznej, powołanych z mocy stosownych przepisów do rozpoznawania i załatwiania konkretnych spraw danej kategorii w postępowaniu administracyjnym.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia legalności, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu, który nakazywałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zasadnicza kwestia sporna pomiędzy stronami sprowadzała się w niniejszej sprawie do oceny prawidłowości działań i stanowiska organów w związku z pomniejszeniem producentowi rolnemu płatności rolnośrodowiskowej za 2014r. W złożonym wniosku o przyznanie płatności za ten rok strona deklarowała do działek rolnych A,B,C,D,E oraz AA o łącznej powierzchni 93,15 ha.

Natomiast w świetle ustaleń organów poczynionych w oparciu o system informacji geograficznej w ramach kontroli administracyjnej, powierzchnia tych działek rolnych wynosi 89,50 ha.

Na tle tak zarysowanego sporu pomiędzy stronami, wskazać należy, że dokonane ustalenia dotyczące stanu faktycznego są prawidłowe. Postępowanie dowodowe toczyło się przy zastosowaniu reguł stosowanych w UE. Stan faktyczny został ustalony z uwzględnieniem wyników z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej. Organ uwzględnił wyniki zawarte w raporcie z 17.03.2014r. nr "[...]" z kontroli na miejscu przeprowadzonej na przełomie roku 2013 i 2014 - rozpoczęcie kontroli 23.12.2013r., zakończenie 17.03.2014r..

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 17 rozporządzenia 73/2009 jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych. W tym systemie wykorzystywane są techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym ortoobrazy lotnicze i satelitarne. System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 cyt. rozporządzenia 73/2009). System zintegrowany obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc.

Podkreślić należy, że na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy (art. 20 ust. 1 rozporządzenia 73/2009). Zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, kontrole administracyjne służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności przez stosowanie narzędzi informatycznych. Kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, zaś kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej, co wynika z art. 20 ust. 2 rozporządzenia 73/2009. Sprawdzenie zgodności z systemem kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009). Rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej (UE) podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni, a żadna dowolność państw członkowskich w tym zakresie nie może być stosowana.

Wszystkie państwa członkowskie UE, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni i kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Dostępna w ZSZiK ortofotomapa jest najlepszym ogólnodostępnym źródłem dokonywania pomiarów powierzchni. Pomiary wykonywane na ortofotomapie pozwalają na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej oraz dokonanie na jej podstawie pomiarów z dokładnością 0,25 m lub 0,50 m. Tak więc przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych i z pewnością nie są to pomiary orientacyjne, tylko bardzo dokładne.

Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii opartej na obrazie ortofotomapy.

Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia 73/2009. Zatem, kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Ortofotomapa jest zatem jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego, przy czym złożone wnioski podlegają kontroli, m.in. w zakresie zgodności danych w nich zawartych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych i rolnych, z bazami danych. W związku z ubieganiem się przez producenta rolnego o przyznanie płatności powinien on więc dołożyć należytej staranności w celu jednoznacznego wykazania, iż spełnia ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie obciążają ujemnie wnioskodawcę.

W świetle przekazanych Sądowi akt sprawy, skutkiem przeprowadzonej przez właściwy administracji rolnej organ kontroli w gospodarstwie rolnym strony (najpierw kontroli na miejscu, a następnie kontroli administracyjnej), było ustalenie różnicy pomiędzy powierzchnią części działek zadeklarowaną przez rolnika we wniosku, a wynikającą z danych opartych na systemie informacji geograficznej. Ustalenia te i dane zawarte zostały zaś w dołączonej do akt dokumentacji pokontrolnej, w tym raportach z czynności kontrolnych Opis poczynionych ustaleń odnośnie deklarowanych i stwierdzonych powierzchni, organy przedstawiły w uzasadnieniach decyzji.

Wskazać również należy, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.), w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W ust. 3 tego artykułu wskazano natomiast, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie ma podstaw do uznania, że w sprawie został naruszony art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Zaskarżona decyzja opiera się na wynikach kontroli administracyjnej i na dowodzie z oględzin. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności bezpośrednie to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Wobec powyższego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, należało podać rzeczywistą powierzchnię działki rolnej, która nie zawsze pokrywa się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, bowiem częstokroć dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytków w gospodarstwie rolnym.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały bez naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu uzasadnienia decyzji w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. wskazując przyjęte ustalenia, dowody na których się oparto oraz podstawy prawne. Mając powyższe na uwadze, należy więc stwierdzić, że organy orzekające nie dopuściły się uchybień. Organy obu instancji zebrały zupełny materiał dowody, a dokonana przez nie ocena dowodów nie była dowolna i mieściła się w ramach swobodnej oceny.

W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.