Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 12/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 134, art. 154 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 11, art. 12 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. G., J. G., Z. K., Z. K., D. D., E. B., J. B., P. S., W. P., G. B., J. B., M. W., P. W., G. G. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. Stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w części dotyczącej zmiany rysunku studium polegającej na wprowadzeniu w miejsce terenów oznaczonych na uprzednio obowiązującym rysunku studium jako "obszary przeznaczone pod rozwój jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla mieszkalnictwa, zorganizowanej działalności inwestycyjnej – wymagających opracowań planistycznych – obszar ten stanowi rolniczą przestrzeń produkcyjną z prawem zabudowy" terenów oznaczonych jako "tereny obiektów produkcyjnych, składów magazynów i usług" II. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz skarżących: B. G. i J. G. kwotę 300 zł (trzysta złotych), Z. K. i Z. K. kwotę 300 zł (trzysta złotych), D. D. kwotę 300 zł (trzysta złotych), E. B. i J. B. kwotę 300 zł (trzysta złotych), P. S. kwotę 300 zł (trzysta złotych), W. P. kwotę 300 zł (trzysta złotych), G. B. i J. B. kwotę 300 zł (trzysta złotych), M. W. i P. W. kwotę 300 zł (trzysta złotych), G. G. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie I nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...]2010 r. Rada Gminy K. przystąpiła do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...]2010 r. (§ 1). Zakres zmiany objął m.in. obręby geodezyjne: N. O. i K. (§ 2).

W toku procesu planistycznego pismem z dnia 24 kwietnia 2011 r. właściciele nieruchomości gruntowych położonych w gminie K. w obrębie wsi Nowe O. i K. stanowiących działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] – B. G. i J. G., Z. K. i Z. K., D. D., E. B. i J. B., P. S., W. P., G. B. i J. B., M. W. i P. W. oraz G. G. - M. złożyli wniosek dotyczący zmiany Studium (Lp. 17 wykazu wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wnioskodawcy domagali się pozostawienia w uchwalanej zmianie Studium przeznaczenia gruntów położonych pomiędzy ulicami: C., P. oraz planowaną drogą G.. – G., obejmujących nieruchomości stanowiące działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] pod rozwój jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla mieszkalnictwa, zorganizowanej działalności inwestycyjnej, zgodnie z zapisem aktualnie obowiązującego Studium, co następnie w opracowaniu planistycznym powinno przejawiać się w przeznaczeniu przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z prawem wprowadzenia usług nieuciążliwych.

Następnie, po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, właściciele nieruchomości gruntowych położonych w gminie K. w obrębie wsi N.O. i K. stanowiących działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] wnieśli uwagi do projektu zmiany Studium. Wnioskodawcy podnieśli, że pozostawienie w obecnym kształcie zapisu studium o przeznaczeniu gruntów położonych pomiędzy ulicami: C., P. oraz planowaną drogą G. – G., obejmujących ich nieruchomości, pod przemysł z dopuszczoną funkcją usługową, doprowadzi do naruszenia fundamentalnych dla procesu planowania i zagospodarowania przestrzennego zasad w postaci wymagań zachowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagań ochrony środowiska i wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i prawa własności. Wnioskodawcy domagali się uwzględnienia ich uwag do projektu studium poprzez przeznaczenie wyżej opisanych gruntów w projekcie studium pod rozwój jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla mieszkalnictwa, przez co rozumieć należy przeznaczenie tych gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z prawem wprowadzenia usług nieuciążliwych.

Uwagi te, umieszczone pod poz. (Lp.) 2 wykazu uwag do projektu zmiany Studium, nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy K. w toku procesu planistycznego.

Uchwałą nr [...] z dnia [...]2012 r. Rada Gminy K. przyjęła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Gminy K. z dnia [...]2002 r., nazywanej dalej "zmianą Studium" (§ 1 ust. 1). Integralną częścią zmiany Studium, w świetle zapisów uchwały (§ 1 ust. 2) jest zaktualizowany tekst jednolity Studium (pkt 1 – załącznik nr 1), zaktualizowany rysunek jednolity Studium w skali 1:20 000 (pkt 2 – zał. nr 2) i rozstrzygnięcie o sposobie uwag do zmiany Studium (pkt 3 – zał. nr 3).

W § 2 uchwały Rada Gminy stwierdziła, że zmiana Studium polega na jego uzupełnieniu o aktualizacje i rozszerzenia zapisów dotyczących kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy K.. W § 3 uchwały stwierdzono m.in., że zmiana rysunku Studium polega na wyznaczeniu terenów zabudowy mieszkalno-usługowej (pkt 1) i terenów obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług (pkt 2).

Rada Gminy rozstrzygnęła negatywnie w załączniku nr 3 do uchwały nr [...] uwagę wnioskodawców zapisaną pod Lp. 2 listy nieuwzględnionych uwag do projektu zmiany Studium.

W dniu 8 października 2012 r. B. G. i J. G., Z. K. i Z. K., D. D. i M. D., E. B. i J. B., P. S., W. P.i, G. B. i J. B., M. W. i P. W., G. G. - M. oraz H. D. skierowali do Rady Gminy K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło w następstwie podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] 2012 r. w sprawie zmiany Studium, poprzez zmianę przeznaczenia ich gruntów z terenów dopuszczających zabudowę mieszkaniową na tereny przeznaczone wyłącznie pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny i usługi. Zarzuty i uzasadnienie wezwania zostały następnie powielone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Rada Gminy K. nie podjęła uchwały w sprawie odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na uchwałę Rady Gminy K. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r. w przedmiocie zmiany Studium wnieśli w dniu 7 grudnia 2012 r. właściciele nieruchomości położonych na terenie gminy K.: B. G. i J. G. (działka nr [...]), Z. Kupka i Z. K. (działka nr [...]), D. D. (działka nr [...]), E. B. i J. B. (działka nr [...]), P. S. (działka nr [...]), W. P.i (działka nr [...]), G. B. i J. B. (działka nr [...]), M. W. i P. W. (działka nr [...]) i G. G. - M. (działka nr [...]).

Przedmiotowej uchwale Rady Gminy K. skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 5 oraz art. 10 ust. 1 pkt 5, 6, 7 i 8 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewuzględnienie w procedurze planowania i zagospodarowania przestrzennego na etapie uchwalania Studium wymagań ładu przestrzennego, ochrony środowiska i ochrony zdrowia, warunków i życia mieszkańców, potrzeb i możliwości rozwoju gminy oraz stanu prawnego gruntów w obrębie jednostki terenowe ograniczonej ulicami: P., C. oraz planowaną drogą G. – G., przejawiające się w sprzecznym z zasadami logicznego rozumowania przeznaczeniu nieruchomości położonych w sąsiedztwie domów jednorodzinnych, ogródków działkowych oraz parafii rzymskokatolickiej pod budownictwo produkcyjne (przemysłowe) w zmienionym Studium, a co następnie w toku procedury planistycznej znalazło przełożenie w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ukształtowanie przez Radę Gminy K. zapisów Studium z przekroczeniem władztwa planistycznego przysługującego radzie gminy, w sposób niezgodny z zasadami racjonalnego rozumowania oraz niezgodny z indywidualnym interesem prawnym skarżących – wprowadzenie strefy obiektów produkcyjnych w bezpośrednim sąsiedztwie budownictwa mieszkaniowego oraz poprzez niewystarczające uzasadnienie (adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie) motywów uzasadniających zmianę Studium w odniesieniu do sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność skarżących, co skutkowało naruszeniem reguł obiektywizmu i racjonalności w kształtowaniu planowanej przestrzeni i przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Gminy K.;

3. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzenia na etapie uchwalania Studium poprzez nierozstrzygnięcie przez Radę Gminy K. o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżących do projektu zmiany Studium;

4. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie wynikającej z tych przepisów normy prawnej, zgodnie z którą ukształtowanie ładu przestrzennego winno następować z poszanowaniem zasady zrównoważonego rozwoju, równej dla wszystkich ochrony własności, którego ograniczenia mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób, co skutkowało przyjęciem przez Radę Gminy K., że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem i nie narusza interesu prawnego skarżących, mimo że interes ten naruszyła bez konieczności ochrony jakiejkolwiek doniosłej konstytucyjnej wartości;

5. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22 u.p.z.p. oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez uchwalenie zmiany Studium z naruszeniem zasady równości wszystkich wobec prawa niedyskryminacji na skutek nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji prawnej skarżących w porównaniu do sytuacji pozostałych właścicieli nieruchomości w obrębie jednostki terenowej ograniczonej ulicami: P., C. oraz planowaną drogą G. Wlkp. – G., a także w porównaniu do właścicieli nieruchomości, których dotyczy uchwała Rady Gminy K. nr XXXI/308/09, na podstawie której dokonano przekształcenia istniejących nieruchomości na tereny z dopuszczoną zabudową mieszkaniową, a ponadto poprzez pogwałcenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywateli do państwa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podczas XVII sesji Rady Gminy K. w dniu 26 kwietnia 2012 r. bez podania racjonalnych i uzasadnionych motywów dokonano zmiany Studium poprzez zmianę przeznaczenie gruntów skarżących z terenów dopuszczających zabudowę mieszkaniową w poprzednio obowiązującym Studium przyjętym uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] 2002 r. na tereny przeznaczone wyłącznie pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny i usługi w zmienionym Studium. Skarżący na uzasadnienie przedstawionego rozumienia zapisu dotychczasowego Studium powołali prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 14 września 2010 r. sygn. II SA/Po 80/10, którym została stwierdzona nieważność uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia 13 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu aktywizacji gospodarczej w części z prawem zabudowy mieszkaniowej w obrębie wsi Nowe O. i K..

Skarżący podnieśli, że pozostałe działki, sąsiednie względem ich nieruchomości, w częściach przylegających do drogi publicznej – ul. Czempińskiej uzyskały oznaczenie jako tereny obiektów zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W ocenie skarżących przepisy prawa, w tym dotyczące ochrony zdrowia i środowiska, wykluczają budowę strefy przemysłowej w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych. Stąd też ustalenia dotyczące celu i realizacji swego rodzaju korytarza inwestycyjnego uznali za chybione w zakresie realizacji celu rozwoju gospodarczego gminy. Zarzucali także wewnętrzną sprzeczność zawartą w Studium dotyczącą przedmiotowego korytarza inwestycyjnego i ograniczeń negatywnego oddziaływania wpływu transportu na środowisko naturalne i warunki życia mieszkańców.

W ocenie skarżących, skoro teren objęty zmianą Studium został tak podzielony, że wyłącznie ich nieruchomości zostały otoczone strefą mieszkaniową, przez co stały się dla nich bezużyteczne (nie można ich przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniowe, a podjęcie jakiejkolwiek działalności produkcyjnej spotka się z protestami sąsiednich mieszkańców), to ich prawa właścicielskie zostały ograniczone. Przy tym przyjęta zmiana Studium w odniesieniu do terenu, na którym położone są ich nieruchomości, nie została odpowiednio umotywowana ze wskazaniem przepisów prawa. Nie zostało przedstawione przez Radę Gminy rzetelne i czytelne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierowała się dokonując rozstrzygnięcia w tym zakresie. W sprawie doszło zatem do naruszenia prawa własności, które nie jest uzasadnione interesem publicznym i zaskarżona uchwala w sposób nadmierny wkracza w zakres prawa własności.

Skarżący zakwestionowali również możliwość rozpatrzenia przez radnych uwag do projektu zmiany Studium na posiedzeniu komisji Rady Gminy K. w dniu 23 kwietnia 2012 r. o godz. 12.00, skoro termin do wnoszenia uwag upływał w tym samym dniu, a Urząd Gminy w tym dniu (poniedziałek) pracował do godz. 17.00. Ponadto Rada Gminy K. nie rozpatrzyła ich uwag podczas sesji rady w dniu 26 kwietnia 2012 r., bowiem w porządku obrad tej sesji zabrakło w tym zakresie odpowiedniej pozycji, a fakt głosowania nad uwagami do projektu Studium nie wynika również z samej treści protokołu nr XVII/12 sesji Rady Gminy K. z dnia 26 kwietnia 2012 r. Rozstrzygnięcie zawarte w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany Studium uznali za niewystarczające rozpatrzenie ich uwag do projektu Studium.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...]2012 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K., powołując się na uchwałę nr [...] z dnia [...] 2012 r., wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę, organ stwierdził, że wszystkie zarzuty skarżących są bezzasadne, podnosząc w pierwszej kolejności brak legitymacji czynnej do wniesienia skargi po stronie skarżących.

Zdaniem organu skarżący nie wykazali przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż przez podjęcie zaskarżonej uchwały nie nastąpiła żadna zmiana ich sytuacji prawnej jako właścicieli nieruchomości, których ta uchwała dotyczy. Organ wyjaśnił, że w poprzednio obowiązującym, przyjętym w dniu 30 grudnia 2003 r. uchwałą Rady Gminy K. nr XII/93/03, planie miejscowym na obszarze, na którym znajdują się nieruchomości skarżących, przewidziano, iż nieruchomości skarżących mogą być wykorzystywane jedynie w celach przemysłowych, a nie na cele budownictwa mieszkaniowego, a zatem przeznaczenie tych nieruchomości nie uległo zmianie. Ponadto organ zwrócił uwagę na prezentowany w orzecznictwie pogląd, że bezpośrednie kształtowanie w studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania, a postanowienia studium co do zasady nie kształtują sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, bowiem następuje to w planie miejscowym. Ponadto podniósł, że naruszenie postanowieniami studium interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdyby zostały naruszone zasady sporządzania studium, istotnie naruszony tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie. Organ stwierdził, że skarżący nie wskazali żadnego ze wskazanych wyżej naruszeń dotyczących zasad i trybu sporządzania studium, zaś zapisy samego studium wyznaczają kierunki zagospodarowania oraz użytkowania terenu dla dużego obszaru, na którym istnieje zróżnicowana zabudowa, a więc jego postanowień dotyczących określonych w uchwale obszarów przeznaczających nieruchomości pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny i usługi nie odnosi się do tylko do nieruchomości skarżących.

Dalej organ wskazał, że zaskarżoną uchwałą nie zostało wprowadzone nowe Studium, a jedynie dokonana zmiana już istniejącego, która to zmiana była elementem procesu uchwalania nowego planu miejscowego, koniecznego z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy K. dotyczącej poprzedniego planu miejscowego z 2009 r. Organ podniósł, że skarżący w toku procedury związanej z uchwalaniem poprzedniego planu miejscowego, która rozpoczęła się w 2007 r., wnieśli uwagi oraz zastrzeżenia do powstającego projektu planu i wtedy wyraźnie wskazali, że ich życzeniem jest, aby ich grunty były w dalszym ciągu przeznaczone pod teren przemysłowy, bowiem chcieli je sprzedać potencjalnemu inwestorowi, natomiast po dwóch latach od wszczęcia procedury, tuż przed uchwaleniem planu miejscowego, stwierdzili, że planowane przeznaczenie nieruchomości całkowicie im nie odpowiada i zażądali wpisania do planu całkowicie innego przeznaczenia ich gruntów, niż dotychczas przewidziane i obowiązujące.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że przepis ten zawiera jedynie klauzule generalne, natomiast w odniesieniu do rzekomego naruszenia prawa w zakresie ochrony zdrowia i środowiska skarżący nawet nie wskazali, jakie przepisy miałyby zostać naruszone. Stwierdził także, że wskazywane możliwe rodzaje działalności, mające w ocenie skarżących negatywny wpływ na ich nieruchomości, mogą być również wykonywane w sposób, który nie powoduje żadnych zagrożeń dla osób korzystających z sąsiednich nieruchomości. Ponadto organ podniósł, że planowana droga z Gostynia do G.a Wlkp. będzie połączona z zespołem nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, w którym nieruchomości skarżących stanowią tylko niewielką część, a nie, jak twierdzą skarżący, wyłączny teren takiego obszaru (przeznaczonego pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny i usługi), zatem zarzut braku przewidzenia zjazdu z tej drogi bezpośrednio na ich nieruchomości pozbawiony jest znaczenia.

W odniesieniu do zarzutu spadku wartości nieruchomości skarżących, czy też ograniczenia możliwości pełnego z nich korzystania, organ wskazał na rozwiązania z art. 36 u.p.z.p. w tym zakresie, wobec czego argumenty skarżących zasadzające się na nieuwzględnieniu wartości ekonomicznej ich nieruchomości nie mogą stanowić podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały, skoro ewentualny spadek wartości nieruchomości może zostać na żądanie skarżących, zrekompensowany.

Organ wyjaśnił również, że wprowadzenie środków przeciwdziałania wpływowi transportu na środowisko naturalne i warunki życia mieszkańców dokonane zostało ze względu na sposób przeznaczenia w Studium nieruchomości skarżących, bowiem Gmina K. dąży do wprowadzania takich regulacji dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej w jej obrębie, których wykonanie zapewni najmniejszą uciążliwość dla użytkowników pozostałych nieruchomości. Idąc dalej, organ zaprzeczył, aby Rada Gminy K., nadużywając władztwa planistycznego, blokowała w jakikolwiek sposób udział czynnika społecznego i naruszała przepisy prawa związane z tym udziałem na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały, a skarżący w powyższym zakresie wsparli się zestawem wyrwanych z kontekstu tez orzecznictwa odnoszącego się do uchwalania planu miejscowego, a nie studium.

Za bezzasadne organ uznał także zarzuty dotyczące nadużycia procedury planistycznej poprzez nierozstrzygnięcie przez Radę Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium. Organ podniósł, że skarżący wnieśli w dniu 20 kwietnia 2012 r. jedną uwagę do projektu Studium i była ona, jak i stanowisko Wójta Gminy w tym zakresie, znana radnym podczas posiedzenia komisji w dniu 23 kwietnia 2012 r. Następnie organ zauważył, że nie tylko Wójt Gminy negatywnie rozpatrzył złożoną przez skarżących uwagę do Studium, ale i – wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących – uczyniła to również Rada Gminy, co odzwierciedla załącznik nr 3 do głosowanej uchwały. Powołując się na wykładnię gramatyczną i celowościową art. 12 ust. 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych, co też uczynili radni w dniu 26 kwietnia 2012 r. Wobec tego nie ma znaczenia brak w porządku obrad oddzielnego punktu dotyczącego rozpatrzenia uwag, istotne jest, że uwaga skarżących została oceniona i rozstrzygnięta dwukrotnie przez organy gminy.

Zdaniem organu zaskarżona uchwała określa wyłącznie kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Nie będąc aktem prawa miejscowego, nie może naruszyć w sposób wskazany w skardze prawa własności skarżących. Ponadto organ wskazał na konstytucyjne i ustawowe ograniczenia prawa własności i stwierdził, że jednym z instrumentów ingerencji w prawo własności jest plan miejscowy. Podniósł również, że skarżący nie wskazali nawet przepisów konkretyzujących konstytucyjną zasadę równości, którą miałaby naruszać zaskarżona uchwała.

Pełnomocnik procesowy organu w pisemnych wyjaśnieniach z dnia 14 maja 2013 r. podniósł, że określone w zmianie Studium przeznaczenie spornych działek nie powoduje – wbrew twierdzeniom skarżących – pogorszenia ich sytuacji prawnej jako właścicieli gruntów. Na uzasadnienie swojego stanowiska pełnomocnik organu przedstawił w ujęciu chronologicznym historię zmian przeznaczenia terenu obejmującego działki skarżących w kolejnych planach miejscowych i studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., począwszy od miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przyjętego uchwalą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 30 kwietnia 1992 r. ([...] ) i studium przyjętego uchwalą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...]2002 r. Pełnomocnik podniósł, że tereny należące do skarżących nigdy nie były przeznaczone w kolejnych planach miejscowych (z 1992 r., 2003 r., 2009 r. i 2012 r.) pod zabudowę mieszkaniową, zmieniło się jedynie przeznaczenie tych nieruchomości z terenów rolnych na tereny o charakterze usługowo-przemysłowym, a studium z 2002 r. nie kształtowało sytuacji prawnej skarżących, jako właścicieli nieruchomości, bowiem taką moc mają jedynie plany miejscowe, które niezmiennie nie dawały im prawa zabudowy mieszkaniowej na wskazanym terenie.

Ponadto pełnomocnik, powołując się na załączone materiały graficzne, zauważył, że postanowienia studium dotyczące okolic terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących, stanowią naturalne uzupełnienia oraz niejako przedłużenie postanowień studium obowiązującego na terenie Miasta K.

Na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. pełnomocnik Z. i Z. K. (członek najbliższej rodziny ustanowiony pełnomocnikiem tylko na potrzeby udziału w tej rozprawie) podtrzymał zarzuty i żądania skargi. Pozostali skarżący obecni na rozprawie (B. G. i J. G., D. D., M. W. i P. W.) poparli stanowisko pełnomocnika wyżej wymienionych skarżących. Skarżącym doręczono również pismo pełnomocnika organu z dnia 14 maja 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie załatwia sprawy merytorycznie i nie może zastępować organu właściwego do jej załatwienia, gdyż powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego aktu lub czynności.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy K. z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 21 marca 2002 r. Oceniając legalność tego aktu Sąd w pierwszej kolejności uwzględnił, że skarżący posiadają interes prawny do zaskarżenia studium.

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) istnieje możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Z unormowania tego wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 107/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem kwestionowanie uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Mając powyższe na uwadze skład orzekający przyjął, iż skarżący wykazali, że kwestionowane zapisy studium dotyczące obszaru, na którym położone są działki skarżących, naruszają interes prawny skarżących poprzez realny wpływ na wykonywanie przysługującego im do działek prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Zważyć należy w tym miejscu, że poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r., Nr 80 z poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Tym samym skoro studium jest wiążące dla ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który stanowiąc akt prawa miejscowego nie może naruszać ustaleń studium, a więc ustanawiać sprzecznych rozwiązań (co wynika jednoznacznie z treści art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p), to wprowadzenie w studium ograniczeń co do sposobu zagospodarowania danego terenu ma realne przełożenie na uprawnienia właścicielskie skarżących. W szczególności, gdy jak wskazuje sam skarżony organ, została już wszczęta procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec tego, że radę gminy wiążą przy uchwalaniu planu ustalenia zaskarżonego studium to bez ich weryfikacji skarżący nie mają możliwości zabezpieczenia się przed wprowadzeniem do przyszłego planu miejscowego niekorzystnych dla siebie rozwiązań. W sytuacji skarżących tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu poprzez rozpoznanie zarzutów do rozwiązań planistycznych ustalonych w studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1547/11 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dalej zauważyć należy, iż wobec dokonanej w zaskarżonej uchwale zmiany, zgodnie z którą obszar na którym znajdują się działki skarżących przemianowany został z terenów przeznaczonych pod rozwój jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla mieszkalnictwa – wymagających opracowań planistycznych, na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów oraz usług interes prawny skarżących do zaskarżenia przedmiotowej zmiany studium wyprowadzić można także, z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), stanowiącego, iż w przypadku pozbawienia własności podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Zgodnie bowiem zgodnie z art. 154 ust. 2 tej samej ustawy w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zaś dla przedmiotowego terenu brak jest obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, to zmiana zapisów studium dotyczących kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym należących do skarżących, ma niewątpliwy wpływ na ustalenie wartości tych nieruchomości w przypadku konieczności odjęcia ich własności, albowiem określenia tej wartości dokonywać należy między innymi uwzględniając zmienione przeznaczenia określone na podstawie studium.

Powyższe oznacza w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego studium przez Sąd.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wskazać należy, iż bez znaczenia dla sprawy pozostaje podnoszona przez skarżony organ okoliczność, iż kontrolowana uchwała dotyczy zmiany studium, a nie jego uchwalenia, albowiem zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

W związku z tym wskazać trzeba, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku studium są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 11 i 12 ust. 1 ustawy. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania studium, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Zauważyć tu można, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały, uznawane jest więc za rażące naruszenie prawa. O istotności naruszenia trybu decyduje natomiast wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

W pierwszej kolejności Sąd przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowego studium. Kontrola ta potwierdziła podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia procedury uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. poprzez naruszenie art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12, to jest nieuwzględnionych przez wójta uwag dotyczących projektu studium.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż z mocy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje tak zwane władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie terenu i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy przy czym samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. W demokratycznym państwie prawa działania władzy publicznej doznają ograniczeń przewidzianych prawem. Przede wszystkim wskazać należy na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.

W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest podwójnie. Z jednej strony studium uchwalane jest w wyniku sformalizowanej procedury określonej szczegółowo w ustawie, z drugiej treść studium powinna odpowiadać wymogom określonym w przepisach prawa materialnego.

Inaczej rzecz ujmując uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Dalej wskazać należy, iż przepisy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie bez przyczyny ustanawiają sformalizowany tryb sporządzania i uchwalania studium.

Określony w art. 12 ust. 1 wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi bowiem gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania studium i stwarza jedną z możliwości wpływania na treść studium. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt studium - wójt, burmistrz, prezydent (art. 11 pkt 12 ustawy) a następnie rada gminy uchwala studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do studium.

Z przytoczonych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny a więc rada gminy musi ocenić zasadność wniesionej uwagi czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag - niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również studium czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie studium - rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia czy też nie.

Z powyższego wynika także, iż rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia 'listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium ale musi się zapoznać z ich treścią oraz rozpatrzyć odrębnie poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy.

Nadto aby rozpatrzyć uwagi, czy zając stanowisko co do tego, że się je podziela (lub nie) należy najpierw je wnikliwie rozważyć, w tym w szczególności dokonać oceny czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub prawa osoby wnoszącej uwagi, a czyniąc to rada gminy winna skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie studium i uwzględnić okoliczności, które w myśl art. 1 ust. 1 ustawy, w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 337/10 i z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 467/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z tej też przyczyny nie sposób zaaprobować takiego rozstrzygania przez radę w przedmiocie uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, które ogranicza się do mechanicznego i pozbawionego własnej refleksji zaaprobowania stanowiska organu wykonawczego, który uprzednio danych uwag nie uwzględnił.

Inaczej rzecz ujmując ograniczenie się przez radę do podzielenia stanowiska wójta i zaaprobowanie zaproponowanego przez niego sposób rozpatrzenia uwag, nie odpowiada wymogowi wnikliwego rozpatrzenia uwag.

Skoro bowiem ustawodawca przewidział bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - najpierw przez organ sporządzający projekt studium (organ wykonawczy gminy) a następnie - w zakresie uwag nieuwzględnionych - przez organ stanowiący gminy, to ta dwustopniowość nie może mieć charakteru pozornego sprowadzającego radę gminy do roli "maszynki do głosowania".

W rozpatrywanej sprawie powyższe wymogi nie zostały spełnione, mimo że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do studium stanowi formalnie załącznik do zaskarżonej uchwały. Jak wynika z protokołu sesji Rady Gminy K. z dnia 26 kwietnia 2012 r., na której zaskarżona uchwała została przyjęta (k. 197-200 akt sądowych), radzie przedstawiono wprawdzie projekt uchwały w przedmiocie zmiany studium oraz treść uwag do projektu zgłoszonych między innymi przez skarżących, to jednocześnie zarówno występujący na sesji Zastępca Wójta jak i urbanista opracowujący projekt zmiany studium nie przedstawili jakichkolwiek argumentów przemawiających przeciwko uwzględnieniu uwag skarżących, jak też w żaden sposób nie odnieśli się merytorycznie do tych uwag.

Brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do uwag skarżących także w wypowiedziach radnych, jak i w uzasadnieniu uchwały w sprawie zmiany studium, załącznik do której stanowiło rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag doprowadziło zatem do sytuacji, w której zarówno skarżącym, jak i sądowi nie były znane powody negatywnego odniesienia się przez radę gminy do ich uwag.

Zauważyć przy tym należy, iż z protokołu sesji wynika, wręcz, iż występujący na niej urbanista, który sporządził projekt zmiany studium nie posiadał wiedzy na temat faktycznego stanu prawnego spornych terenów, na co wskazuje jego wypowiedź, iż popiera działanie Wójta Gminy K. w utrzymaniu statusu tego terenu związanego z rozwojem aktywizacji gospodarczej, w sytuacji, gdy procesowana zmiana studium zmieniała status przedmiotowego terenu, a nie zmierzała do jego utrzymania, zaś uwagi skarżących sprowadzały się do żądania utrzymania dotychczasowych zapisów studium i rezygnacji ze zmian wprowadzanych do studium uchwałą z dnia 26 kwietnia 2012 r.

Na merytoryczne przesłanki nieuwzględnienia uwag do projektu zmiany studium złożonych przez skarżących nie wskazuje także treść protokołu ze wspólnego posiedzenia komisji Rady Gminy K. jakie odbyło się w dniu 23 kwietnia 2012 r. (k. 44-46 akt sądowych). Z dokumentu tego wynika bowiem, iż odnosząc się do uwag Z. K. Zastępca Wójta Gminy K. ograniczył się do odwołania się do stanowiska jakie właściciele przedmiotowych terenów, zajmowali w toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

Powyższe w połączeniu z faktem, iż również rozstrzygnięcie organu stanowiącego gminy w przedmiocie uwag do projektu studium pozbawione jest jakiegokolwiek formalnego uzasadnienia oraz brak jest merytorycznego odniesienia się do tych uwag w dokumentacji planistycznej doprowadziło ostatecznie do sytuacji, w której zawarte w uchwale z dnia 26 kwietnia 2012 r. zmiany studium wprost odnoszące się do nieruchomości skarżących przybrały charakter arbitralny, ze względu na brak jakiegokolwiek ich uzasadnienia oraz brak odniesienia się do obszernych, precyzyjnych i uargumentowanych uwag skarżących do projektu zmiany studium.

Taki sposób wprowadzania aktów planistycznych uznać zaś należy za nieodpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego.

Wobec takich skutków naruszenia trybu sporządzenia zmiany studium uznać zaś należy, iż naruszenie tego trybu miało charakter istotny.

Próbę merytorycznego odniesienia się do uwag skarżących złożonych do projektu zmiany studium i przedstawienia powodów przemawiających za przyjętymi w projekcie kierunkami zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym w szczególności terenów na których znajdują się nieruchomości należące do skarżących podjęto dopiero w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym pełnomocnika organu z dnia 14 maja 2013 r., co uznać należy za spóźnione i nieodpowiadające wymogom proceduralnym wprost ustanawianym przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazująca na jakim etapie postępowania winno dojść do rozpatrzenia uwag do projektu studium przez radę gminy.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę Sąd pragnie jednakże podkreślić, iż w piśmie tym organ dokonuje nieuprawnionego przemieszania dwóch odrębnych procedur, to jest procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz postępowań zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru.

Zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczą zaś wyłącznie tego aktu planistycznego i co za tym idzie mogą być odnoszone wyłącznie do treści tegoż aktu przed zmianami, a nie do treści uchwalonego dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności tej zdaje się nie zauważać autor odpowiedzi na skargę, powołując się na uwagi wniesione przez skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego ten teren i stanowisko zajmowane przez nich w toku procedowania nad tym planem. Wadliwość takiego sposobu rozumowania jawi się tym wyraźniej, że prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 14 września 2010 r., sygn. II SA/Po 80/10 stwierdzona został nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia 13 października 2009 r., nr XXXI/291/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który to plan miejscowy organ gminy powołuje się w odpowiedzi na skargę.

Co za tym idzie nie sposób mówić o kontynuowaniu przez skarżoną uchwałę z dnia 26 kwietnia 2012 r. wcześniejszych ustaleń planistycznych dotyczących przeznaczenia spornego obszaru, albowiem jak trafnie wskazano w piśmie organu z dnia 14 maja 2013 r., zmiana studium dokonana uchwała z dnia 26 kwietnia 2012 r. spowodowała, że działki skarżących, które w dotąd obowiązującym studium z dnia 21 marca 2002 r. przeznaczone były pod "tereny rozwoju jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla mieszkalnictwa zorganizowanej działalności inwestycyjnej – wymagających opracowań planistycznych" uzyskały przeznaczenie "pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny komunikacji", a wiec zaistniała tu zasadnicza zmiana. Szczególnie widoczna zmiana ta jest w kontekście uzasadnienia przywoływanego już powyżej wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 września 2010 r., sygn. II SA/Po 80/10, gdzie wprost wskazano, iż zapisy studium (w wersji przed wprowadzeniem zmian będących przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie) na przedmiotowym terenie dopuszczają zabudowę mieszkaniową, co stanowiło zasadniczą przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i niejako na marginesie powyższych rozważań wskazać dalej należy, iż nie sposób podzielić argumentacji zawartej w pismem procesowym z dnia 14 maja 2013 r. jakoby postanowienia studium w wersji zmienionej zaskarżoną uchwałą stanowiły naturalne uzupełnienie oraz niejako przedłużenie postanowień studium obowiązującego na terenie Miasta K. Jak wynika bowiem wprost z dołączonych to tegoż pisma załączników sporny teren oznaczony na k. 243 cyfrą 2 otoczony jest zarówno w obszarze Gminy K. jak i w obszarze Miasta K. terenami na których dopuszczana jest zabudowa mieszkaniowa, a jedyny wyjątek stanowi niewielki fragment terenu położonego już w granicy Miasta K. określony jako "tereny przemysłowe i usług".

Reasumując stwierdzić należy, iż ustalenie w studium kierunków zmian w przeznaczeniu terenów w sposób potencjalnie naruszający prawo własności skarżących i wpływający na wartość rynkowa ich nieruchomości, bez wykazania trybie przewidzianym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż jest to usprawiedliwione określonymi, istotnymi okolicznościami oraz bez wnikliwego rozpatrzenia uwag skarżących do projektu zmiany studium stanowi o nadużyciu przez Radę Gminy K. władztwa planistycznego.

Stanowczo podkreślić przy tym należy, że Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę, w żaden sposób nie przesądza czy przyjęta w zaskarżonej koncepcja kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów jest zgodna z prawem (czyli spełnia kryteria określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i dopowiada konstytucyjnym standardom, w tym w szczególności zasadzie proporcjonalności), czy też charakteru takowego nie ma, a przesłanką zapadłego rozstrzygnięcia, jest jedynie istotne naruszenie przez radę Gminy K. trybu sporządzania studium, co skutkowało brakiem poczynienia przez organy gminy w toku procedury planistycznej ustaleń odnośnie zasadności ingerencji w prawa skarżących i arbitralnością podjętych rozstrzygnięć, co z przyczyn oczywistych uniemożliwiło sądowi dokonanie kontroli ich prawidłowości.

Innymi słowy wobec nierozpatrzenia uwag przez Radę Gminy K. w sposób prawem wymagany, na obecnym etapie Sąd nie mógł wypowiadać się co do zasadności przyjętych rozwiązań dla kwestionowanego przez skarżących obszaru.

Stwierdzenie kwalifikowanej wadliwości uchwalonej zmiany studium obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego tego aktu w zakresie w jakim był on tą wadliwością dotknięty. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie wobec ustalenia, iż naruszenia trybu sporządzania studium dotyczą wyłącznie terenów oznaczonych na uprzednio obowiązującym rysunku studium jako "obszary przeznaczone pod rozwój jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla mieszkalnictwa zorganizowanej działalności inwestycyjnej – wymagających opracowań planistycznych – obszar ten stanowi rolniczą przestrzeń produkcyjną z prawem zabudowy", w stosunku do których w rysunku studium wprowadzonym zaskarżoną uchwałą wprowadzono zmianę polegającą na określeniu ich jako "terenów produkcyjnych, składów, magazynów i usług" koniecznym i jednocześnie wystarczającym okazało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 26 kwietnia 2012 jedynie w części dotyczącej wprowadzenia powyższej zmiany.

Następstwem niniejszego orzeczenia jest doprowadzenie do sytuacji, w której obszary oznaczone na rysunku studium w wersji przyjętej uchwałą z dnia [...] 2012 r. jako "terenów produkcyjnych, składów, magazynów i usług", a uprzednio jako "obszary przeznaczone pod rozwój jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla mieszkalnictwa zorganizowanej działalności inwestycyjnej – wymagających opracowań planistycznych – obszar ten stanowi rolniczą przestrzeń produkcyjną z prawem zabudowy" będą w dalszym ciągu opisywane w studium w taki sam sposób jak obowiązujący przed zmianą wprowadzoną uchwałą z dnia [...] 2012 r. W pozostałym zaś zakresie Studium obowiązywać będzie w kształcie nadanym mu uchwałą z dnia [...] 2012 r.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.