Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 793/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, 7, 77, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48, 49 must. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sekretarz sądowy Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. i T. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. K. i T. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), po rozpatrzeniu zażalenia [...] i [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r., zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku wniosku [...] (właściciela działki nr ew. [...] w [...]) oraz po przeprowadzeniu czynności sprawdzających przez organ nadzoru budowlanego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr ew. działki [...], stanowiącej własność [...] i [...] (protokół oględzin z dnia [...] czerwca 2015 r.), PINB w [...] zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej przebudowy budynku inwentarsko-składowego znajdującego się na działce nr ew. [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 1490 ze zm.) dalej: "Prawo budowlane", wstrzymano wykonywanie robót budowlanych i nałożono na inwestorów [...] i [...] obowiązek dostarczenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia poniższych dokumentów:

1) zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności rozbudowy części budynku inwentarsko-składowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z oceną techniczną wykonanych robót, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednim zakresie oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7,

3) dwóch oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestorzy nie przedłożyli wymaganej dokumentacji, lecz wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. zwrócili się do organu o "wznowienie postępowania legalizacyjnego dotyczącego rozbudowy budynku inwentarsko-składowego położonego na działce nr ew. [...] w [...]", przedkładając szkic pomiarowy z dnia [...] października 2001 r. pobrany z zasobów archiwalnych Referatu Geodezji, Katastru i Nieruchomości w [...] – stwierdzający usytuowanie tego budynku już w 2001 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], PINB w [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonywanych przy budynku inwentarsko-składowym znajdującym się na działce nr ew. [...], zakończone postanowieniem tego organu z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], PINB w [...] uchylił własne postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia: 1) inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, 2) oceny technicznej o wykonaniu robót w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] PINB w [...], na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie obowiązku przez inwestorów, nałożonego ww. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r.

W wyniku odwołania [...] (poprzednie nazwisko [...])[...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego wznowionego postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Organ odwoławczy stwierdził, że sposób prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, albowiem wyłączona jest możliwość prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie postanowienia, co do ktorego nie służy środek zaskarżenia w toku instancji. Prowadzenie postępowania legalizacyjnego, by następnie w wyniku wznowienia postępowania kontynuować je jako naprawcze jest niedopuszczalne.

W dniu [...] czerwca 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której przesłuchani zostali [...],[...] oraz świadkowie zgłoszeni przez [...], tj: [...],[...],[...] (w miejsce którego stawiła się [...]).

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB w [...] wezwał [...] i [...] do przedstawienia dokumentów potwierdzających legalność wykonanych na działce ew. nr [...] budynków gospodarczych. Dokumenty w wymaganym 7-dniowym terminie nie zostały przedłożone.

W dniu [...] lipca 2016 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości w obecności inwestorów, [...] (ojca inwestorki [...]) oraz [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Starostwo Powiatowe w [...], w odpowiedzi na zapytanie PINB w [...], poinformowało, że: 1) Starostwo posiada rejestr pozwoleń na budowę obejmujący decyzje z dnia [...] listopada 1975 r. udzielające [...] pozwolenia na budowę domu (nr [...]) i budynku inwentarsko-składowego ([...]); 2) Starostwo nie jest w posiadaniu innych decyzji udzielających pozwoleń na budowę ani projektów budowlanych dla wyżej wymienionych budynków; 3) w latach 2005 i 2010 [...] i [...] nie dokonywali zgłoszeń zamiaru budowy budynków, ani wykonywania robót budowlanych na działce nr ew. [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2016 r. PINB w [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku inwentarsko-składowego znajdującego się na działce nr ew. [...]. położonej w [...] przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] PINB w [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, nakazał [...] i [...] rozbiórkę części budynku inwentarsko-składowego o wymiarach rozbiórkę o wymiarach 10.10 m x 4.80 m znajdującego się od strony działki o nr ew. [...] oraz o wymiarach 6,45 m x 7,00 m znajdującego się od strony działki o nr ew. [...], rozbudowaną samowolnie bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, znajdującego się na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

W wyniku odwołania inwestorów [...]WINB, decyzją z dnia [...] września 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu [...] lipca 2016 r. Organ odwoławczy podniósł, że o ile podziela stanowisko PINB w [...] co do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie w oparciu o procedurę wskazaną w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., o tyle organ ten dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Organ pierwszej instancji powinien był bowiem kontynuować postępowanie wszczęte w czerwcu 2015 r. w przedmiocie przebudowy spornego budynku (w wyniku którego wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] nakładające na inwestorów obowiązki) a nie wszczynać nowe postępowanie w lipcu 2016 r. w sprawie rozbudowy tego budynku.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. PINB w [...] poinformował inwestorów o konieczności przedłożenia dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu nr [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], PINB w [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 nałożył na [...] i [...] obowiązek uzupełnienia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości i braków. We wskazanym terminie uzupełniono nieprawidłowości oraz braki w przedłożonych projektach budowlanych.

Następnie, organ pierwszej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.) ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 25 000 zł, zgodnie z następującym wyliczeniem: 50 x (s x k x w) = 50 x (500 x 1,0 x 1,0) = 25 000 zł.

[...]i [...] wnieśli zażalenie na ww. postanowienie. Jednocześnie, zażalenie wniosła [...].

W wyniku rozpoznania zażalenia [...]INB postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB w [...] prawidłowo prowadził procedurę legalizacyjną, określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy właściwy organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2. Organ drugiej instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie takie postanowienie zostało wydane. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. organ powiatowy wstrzymał bowiem wykonywanie robót budowlanych przy rozbudowie budynku inwentarsko - składowego, realizowanych przez [...] i [...] na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], wykonanych bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie wymaganych dokumentów. Z kolei, art. 49 tej ustawy stanowi kontynuację tego przepisu i reguluje procedurę legalizacji samowoli budowlanej. [...]WINB podkreślił, że opłata legalizacyjna jest restrykcją przewidzianą przez ustawodawcę za samowolne prowadzenie procesu inwestycyjnego w sprawach objętych przepisami Prawa budowlanego oraz, że przepisy nie różnicują wysokości opłaty od stopnia zaawansowania robót budowlanych. Ponadto, opłata ta jest obliczana według wzoru określonego przez ustawodawcę. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego, jak również właściwie wyliczył kwotę opłaty legalizacyjnej, jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) oraz współczynnika wielkości obiektu (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.

Ponadto, [...]WINB odniósł się do argumentów zażalenia [...] wyjaśniając, że sporny obiekt usytuowany jest w granicy z działką o nr ew. [...], jednak okoliczność ta nie stanowi naruszenia przepisów techniczno – budowlanych. W zaświadczeniu Burmistrza Miasta Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. (organ właściwy do interpretowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wskazano bowiem, że rozbudowa części budynku inwentarsko - składowego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że samowolnie rozbudowany budynek inwentarsko - składowy jest zgodny z warunkami planistycznymi oraz nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec powyższego, w jego ocenie, możliwa jest legalizacja w myśl przepisów ustawy - Prawo budowlane.

Odnosząc się zaś do argumentów zawartych w zażaleniu [...] i [...] [...]WINB stwierdził, że kwestia daty realizacji spornej rozbudowy była już analizowana przez niego w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. z projektu zagospodarowania działki z dnia [...] kwietnia 2001 r. sporządzonego dla nieruchomości o nr ew. [...] wynika, że na dzień [...] kwietnia 2001 r. dobudowanych pomieszczeń do spornego budynku nie było. Ponadto o dacie powstania rozbudowy budynku inwentarsko - składowego o powyższe dwa pomieszczenia świadczy stan zużycia materiałów budowlanych wykorzystanych do ich realizacji, a jednocześnie samo doświadczenie życiowe wskazuje, że ww. budynek nie mógł powstać w obecnym kształcie w latach 70 - tych czy też 80 - tych XX wieku. Organ drugiej instancji stwierdził także, że inwestorzy nie przedstawili dowodów potwierdzających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Zdaniem [...]WINB, w przedmiotowej sprawie (wbrew stanowisku inwestorów) nie został naruszony art. 68 § 2 Ordynacji Podatkowej albowiem nie jest to przepis, który stanowi o przedawnieniu obowiązków wynikających z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał także, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wadą nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] września 2016 r. orzekała o umorzeniu postępowania jedynie ze względów proceduralnych (PINB w [...] niezasadnie wszczął nowe postępowanie), nie rozstrzygano zaś w niej kwestii merytorycznych.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. [...] i [...] reprezentowani przez r. pr. [...] złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

1) art. 7, 8. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszystkich czynności niezbędnych do rozpoznania sprawy, brak zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego, zaniechanie wszechstronnej jego analizy a mianowicie niewyjaśnienie z czego wynikają rozbieżności pomiędzy zeznaniami świadków co do daty rozbudowy budynku inwentarsko – składowego, tj. pomiędzy zeznaniami: [...],[...],[...],[...] a zeznaniami [...] i [...] - co spowodowało bezkrytyczne przyjęcie przez organ, iż wymieniony budynek został wzniesiony po 1 stycznia 1995 r.;

2) art. 107 § 3 k.p.a, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czy PINB w [...] słusznie odmówił wiarygodności zeznaniom świadków: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] i czym było to podyktowane;

3) art. 75 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez nierozważenie potrzeby dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków: [...] i [...], w sytuacji gdy - zdaniem skarżących - w zebranym materiale dowodowym istniały rozbieżności w zakresie ustalenia daty rozbudowy budynku inwentarsko- składowego;

4) art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie w całości postępowania wszczętego z urzędu w dniu [...] lipca 2016 r. w sprawie rozbudowy budynku inwentarsko - składowego, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwolenie na budowę, podczas gdy - zdaniem skarżących - w pierwszym etapie postępowania organ musi wykazać, że obiekt wzniesiono bez pozwolenia przed 1 stycznia 1995 r. lub po tej dacie, zaś drugi etap postępowania wiąże się z ustaleniem skutków samowolnego wybudowania obiektu i dopiero jego celem jest przywrócenie prawnego porządku budowlanego nazywane legalizacją samowoli budowlanej; wtedy zasadne będzie rozważanie, które przepisy będą miały zastosowanie przy doprowadzeniu obiektu do stanu zgodności z prawem; tymczasem decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] organ drugiej instancji - zdaniem skarżących - błędnie umorzył postępowanie, czego następstwem było nałożenie na skarżących wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r.;

5) art. 48 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlango poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej na kwotę 25 000 zł, którą skarżący winni uiścić terminie 7 dni, pod rygorem wydania nakazu rozbiórki, podczas: gdy wydanie nakazu rozbiórki nie wydaje się w odniesieniu do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne (do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe), zaś z zeznań świadków oraz ze zdjęć załączonych do niniejszej skargi wynika - zdaniem skarżących - że obiekt rozbudowany był już na dzień [...] sierpnia 1997 r.; co więcej kwestią niewyjaśnioną przez organ pozostaje dopuszczalność wydania nakazu rozbiórki - w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej – w odniesieniu do obiektu, który został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę a następnie wyremontowany i rozbudowany funkcjonalnie i konstrukcyjnie bez przedmiotowego pozwolenia, tj. czy decyzja taka byłaby wykonalna;

6) art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 i 12 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że prace wykonane przy budynku inwentarsko - składowym miały charakter rozbudowy a nie remontu, na co konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, co skutkowało wszczęciem postępowania legalizacyjnego ww. obiektu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na szkicu projektowym zagospodarowania działki nr ew. [...], która sąsiaduje z działką skarżących nr ew. [...], na której został wzniesiony sporny obiekt. Powyższy szkic został sporządzony w dniu [...] kwietnia 2001 r. w związku z budową wiaty stalowej na działce nr ew. [...]. W projekcie tym widoczny jest fragment działki nr ew. [...] jednak nie jest widoczny budynek skarżących, co ma bezsprzecznie świadczyć (zdaniem organów), że nie było go tam podczas sporządzania mapy dla celów projektowych, a tym samym rozbudowano go po 2001 r. Skarżący podnieśli, iż organy obu instancji pominęły, że taki dokument zawiera jedynie założenia projektowe co do konkretnej działki i nie odzwierciedla wiernie stanu rzeczywistego działek sąsiadujących.

Następnie strona skarżąca zaznaczyła, że nie do przyjęcia jest teza organów, iż o rozbudowaniu obiektu po 1995 r. ma świadczyć stan zużycia materiałów użytych do prac budowlanych albowiem teza ta nie została przez organ poparta żadnym dowodem (np. nie wyjaśniono jakie wykorzystano materiały i jak ustalono ich stopień zużycia).

W konsekwencji, skarżący wnieśli o:

– dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z fotografii uzyskanej z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] oraz dwóch fotografii stanowiących własność skarżących,

– uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania,

– ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

– zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia prawa według norm prawem przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z płyty CD na okoliczność istnienia obiektu budowlanego (w obecnych wymiarach) w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na rok 1974.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1) płyty CD z Wojskowego Biura Historycznego (wraz z pismem przewodnim) zawierające zdjęcie lotnicze z 1993 r. terenu, na którym posadowiony jest sporny obiekt; 2) mapy oraz szkicu usytuowania obiektu – wszystkie na okoliczność istnienia obiektu budowlanego (w obecnych wymiarach) w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na rok 1974.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, strona skarżąca poparła ww. wnioski dowodowe oraz oświadczyła, że budynek pierwotnie wybudowany z desek uległ degradacji, ściany zastąpiono ścianami murowanymi – było to przed 1990 r. Nie zmieniono nigdy powierzchni budynku, nowe ściany powstały w miejscu starych.

Na postawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe uzasadniając ustnie, że dopuszczony w postępowaniu może być jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Mapa zasadnicza oraz szkic usytuowania obiektu (dołączone do wniosku dowodowego z dnia [...] grudnia 2017 r.) znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, zdjęcia prywatne nie są dokumentem urzędowym, zaś fotografia uzyskana z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] zawiera jedynie informację, że została przyjęta do zasobu w 1997 r. (brak opisu, brak nawet oznaczenia granic działki nr [...].).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 25 000 zł.

Istota skargi sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego co do daty przebudowy budynku inwentarsko-składowego znajdującego się na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...], co zdeterminowało zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie przepisów tej ustawy.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 103 powyższej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 103 ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli.

Wobec powyższego, istotnym w sprawie było ustalenie daty zakończenia robót budowlanych na spornej inwestycji.

Organy administracji przyjęły, że z materiału dokumentacyjnego w sprawie, tj. z projektu zagospodarowania działki z dnia [...] kwietnia 2001 r. sporządzonego dla nieruchomości sąsiedniej o nr ew. [...] wynika, iż na dzień [...] kwietnia 2001 r. dobudowanych pomieszczeń do budynku inwentarsko – składowego jeszcze nie było. Jednocześnie stwierdzono, że o dacie rozbudowy budynku o dwa pomieszczenia (tj. po 1994 roku) świadczy stan zużycia materiałów budowlanych wykorzystanych do ich realizacji a także doświadczenie życiowe, które prowadzi do wniosku, że budynek ten nie mógł powstać w aktualnym kształcie w latach 70 - tych czy też 80 - tych XX wieku. Zdaniem organów obu instancji inwestorzy nie przedstawili dowodów wskazujących na konieczność prowadzenia postępowania w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

W ocenie składu orzekającego ustalenia stanu faktycznego sprawy na potrzeby przedmiotowego postępowania są niepełne i w istocie sprowadzają się do przyjęcia stanu faktycznego wynikającego z decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2016 r. Tym samym, zdaniem Sądu, ustalenie opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie jest przedwczesne. Przesądzając o trybie postępowania administracyjnego, tj. prowadzeniu go w oparciu o ustawę – Prawo budowlane z 1994 r. organy bowiem uznały za wystarczające oparcie się na jednym dokumencie, tj. na projekcie zagospodarowania działki nr ew. [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. sporządzonym na potrzeby budowy wiaty stalowej oraz domu mieszkalnego, co dało podstawy organowi do uchylenia się od oceny rozbieżności, w kwestii daty prowadzonych prac budowlanych na spornej inwestycji, wynikających z protokołów przesłuchań świadków. W tym miejscu Sąd zauważa, że projekt zagospodarowania działki jest sporządzany dla konkretnie oznaczonej ewidencyjnie działki (w tym przypadku nr ew. [...]), określa m.in. jej granice i usytuowanie; obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych na tej konkretnej działce. Trudno więc uznać za przesądzające w sprawie twierdzenie organu, że skoro w projekcie zagospodarowania z 2001 r. dla działki nr [...] - na działce nr [...] nie zostały uwidocznione sporne zabudowania - to oznacza, że w dacie tej one jeszcze nie istniały. Organ nie analizował w tym zakresie żadnych zapisów w ewidencji gruntów i budynków z tamtego okresu. Nie dokonał analizy tzw. szkicu geodezyjnego z 2001 r., znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, z którego można wyprowadzić wnioski wręcz odmienne. Ponadto, zbyt przedwcześnie wywnioskował, że o fakcie rozbudowy budynku inwentarsko - składowego o dwa pomieszczenia po 1994 r. świadczy stan zużycia materiałów budowlanych wykorzystanych do budowy, a jednocześnie samo doświadczenie życiowe wskazuje, że budynek nie mógł powstać w obecnym kształcie w latach 70 - tych czy też 80 - tych XX wieku. Stawiając taka tezę organ zobligowany jest bowiem do szczegółowego wyjaśnienia jaki zakres prac został wykonany do 1 stycznia 1995 r., jaki po tej dacie oraz wyjaśnienia jakie materiały wykorzystano do robót budowlanych, z czego to wynika oraz w jaki sposób organ obliczył stan ich zużycia. Dopiero jeśli ta ocena, tj. przede wszystkim dokonana na podstawie dokumentów w tym także dokumentów zdjęciowych (jeśli zostaną opisane i przedłożone przez inwestorów organowi) nie pozwoli na precyzyjne określenie daty dokonanej inwestycji i nie przyniesie zamierzonego rezultatu organ nadzoru budowlanego powinien ocenić jednocześnie zeznania wszystkich świadków, a także posiłkować się dowodem z przesłuchania stron. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji powyższe dowody tylko rozpatrywane łącznie, w sposób przekonujący świadczyć będą o tym, jaki zakres prac został wykonany i w jakim okresie, co determinować będzie prowadzenie postępowania we właściwym trybie.

W ocenie Sądu wyjaśnienie przez organ powyższych kwestii jest niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy.

Tym samym, wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy rozpatrując sprawę nie rozpoznały jej dokładnie a to oznacza, że zapadłe postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 48 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organy obu instancji art. 105 k.p.a. stanowiącego podstawę prawną decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Sąd zauważa, że decyzja ta nie została zaskarżona we właściwym trybie, zaś ustalenia faktyczne w niej zawarte nie wiążą organu w postępowaniu legalizacyjnym jeśli ten tylko uzna za konieczne przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Wobec powyższego, organ nadzoru budowlanego ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające a swoje stanowisko - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - przekonująco uzasadni w wydanym rozstrzygnięciu, w szczególności wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł. Jednocześnie organ orzekający prawidłowo wyjaśni podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy (pkt 2 sentencji wyroku).