Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 810/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 509
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 840/18 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: I. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy stronie umowy przelewu wierzytelności, zawartej na podstawie art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), której przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899)?"; II. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego.


UZASADNIENIE

Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 840/18, wydanego ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2018 r., nr [...]. W wyroku tym Sąd uchylił powołane postanowienie z [...] września 2018 r. i poprzedzające je postanowienie Starosty

W. z [...] lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. za prawo własności nieruchomości położonej w G., gm. W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 1995 r. Wójt Gminy W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi G., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością M. D., na działki od nr [...] do nr [...]. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu [...] kwietnia 1995 r. Na jego mocy działka nr [...], przeznaczona pod drogę, przeszła "na własność Gminy W. - bez odszkodowania". W dniu 18 maja 2017 r. M. D. i [...] Spółka z o.o. zawarli umowę cesji "wierzytelności w postaci wszelkich roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność Gminy W. gruntu stanowiącego: a. nieruchomość gruntową położoną w miejscowości G. (...) obejmującej działki o nr ewidencyjnych [...] (obecnie [...]),[...],[...] oraz [...] (...), b. nieruchomość gruntową położoną w miejscowości G. (...) obejmującej działkę o nr ewidencyjnym [...] (...), c. nieruchomość gruntową położoną w miejscowości G. (...) obejmującej działkę o nr ewidencyjnym [...]".

W piśmie z 15 stycznia 2018 r. [...] Spółka z o.o., reprezentowana przez adwokata Ł. L., wystąpiła do Starosty W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej "o ustalenie odszkodowania w kwocie nie mniejszej niż [...] zł (...) należnego wnioskodawcy z tytułu przejęcia przez Gminę W. własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., Gmina W., stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...], która w związku z prawomocną decyzją Wójta Gminy W. z [...] kwietnia 1995 r., z mocy prawa przeszła na własność Gminy W.". Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Starosta W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawcy za prawo własności nieruchomości położonej w G., gm. W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], stwierdzając, że "w realiach niniejszej sprawy ustalono, że wnioskodawca nie jest podmiotem, któremu wywłaszczono prawo własności ani jego spadkobiercą a okazana umowa cesji nie mogła przenieść na niego roszczeń odszkodowawczych".

W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Spółka z o.o., Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z szeroką argumentacją, że umowa przelewu wierzytelności z 18 maja 2017 r. zawarta z byłym właścicielem nieruchomości, nie mogła przenieść na skarżącą roszczenia odszkodowawczego.

Po rozpatrzeniu skargi [...] Spółka z o.o. na postanowienie organu II instancji, Sąd uchylił postanowienia organów administracji, stwierdzając, że roszczenie odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilnoprawny, jak każde roszczenie odszkodowawcze, a jest jedynie ustalane w drodze aktu administracyjnego. W ocenie Sądu, błędnie więc organy uznały to roszczenie za mające charakter publicznoprawny, jako wykluczające uznanie skarżącej za uprawnioną do wystąpienia o ustalenie odszkodowania na swoją rzecz w związku z umową przelewu wierzytelności zawartej w dniu 18 maja 2017 r. Zdaniem Sądu, forma aktu administracyjnego nie może przesądzać o publicznoprawnym charakterze roszczenia odszkodowawczego. Cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Cecha ta jest wpisana w naturę odszkodowania, jest immanentnie z nią związana. W konsekwencji - zdaniem Sądu - wadliwe jest uznanie przez organy o niezbywalnym charakterze roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Uznanie to narusza art. 509 kc, w myśl którego przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. Zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to więc przykład sukcesji syngularnej o translatywnym charakterze. Z art. 509 kc jednoznacznie wynika, że wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w wyniku przelewu w rozumieniu art. 509 kc przechodzi na nabywcę ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu wierzycielowi, który zostaje wyłączony ze stosunku zobowiązaniowego jaki wiązał go z dłużnikiem. Innymi słowy, stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela. Roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Zarazem ustawodawca w przepisie art. 509 § 1 kc wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak również ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziły żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie.

Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się również, że interes prawny nie musi wynikać wyłącznie z normy prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z 28 października 2008 r., II OSK 775/08). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA 1189/98), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Bezspornym jest, iż w dniu przejścia działki nr [...], przeznaczonej pod drogę na własność Gminy W. jej właścicielem był M. D. Zatem stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stał się on wierzycielem Gminy W. w zakresie wypłaty odszkodowania. Cesja przedmiotowej wierzytelności powoduje - w ocenie Sądu - przejście uprawnienia do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu na rzecz skarżącej. Oznacza to, iż skarżąca posiada interes prawny dotyczący postępowania w tym zakresie i winna zostać uznana za stronę. Tym samym w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 61a kpa.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z 9 stycznia 2019 r. Wojewoda [...] zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 kpa, art. 61a kpa w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji zobligowane są do wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania na wniosek [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G., która jako strona postępowania ma interes prawny w ustaleniu na jej rzecz odszkodowania z uwagi na przeniesienie na nią roszczeń odszkodowawczych umowa cesji indywidualnej na podstawie art. 509 kc.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej "ppsa", przez uwzględnienie skargi przez Sąd, mimo niezaistnienia przesłanki do takiego orzeczenia;

- art. 141 § 4 ppsa, polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z powodu braku w nim elementów wymienionych w powołanym przepisie, w szczególności pominięcie w całości podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, statuującej zamknięty krąg beneficjentów odszkodowania z wyłączeniem cesjonariuszy syngularnych, a wskazanie w rozważaniach jedynie art. 509 kc, który nie jest podstawą orzekania przez organy administracji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W piśmie z 5 marca 2019 r. pełnomocnik Gminy W. wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonego wyroku z argumentacją przestawioną w dalszej treści tego pisma.

W pismach z 3 lutego 2021 r. i 4 listopada 2021 r., skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, powołując m.in. orzeczenia sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których uznano za dopuszczalne przeniesienie wierzytelności odszkodowawczej w drodze umowy przelewu zawartej na podstawie art. 509 kc ze skutkiem uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego przez nabywcę wierzytelności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 187 § 1 ppsa, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu.

Z cytowanego przepisu wynika, że warunkiem skutecznego przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest okoliczność, że zagadnienie to budzi poważne wątpliwości, o ile powstało przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej, w związku z orzekaniem w konkretnej sprawie, uniemożliwiając podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. O zagadnieniu prawnym budzącym poważne wątpliwości można przy tym mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych i zakresu ich stosowania. Podstawą do skutecznego zastosowania powołanego art. 187 § 1 ppsa może być również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 187 § 1 ppsa. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które postanowiono przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, wyłoniło się bowiem na tle konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Dotyczy ono wykładni i stosowania art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899), które to przepisy stanowią podstawy prawne skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Poważna wątpliwość co do wykładni i stosowania powołanych podstaw kasacyjnych jest przy tym kluczowa dla sposobu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, wynika bowiem z odmiennej oceny prawnej zaistniałej w sprawie okoliczności faktycznej zawarcia umowy przelewu wierzytelności na podstawie art. 509 kc, wyrażonej przez organy administracji oraz przez Sąd I instancji. Doniosłość zaistnienia poważnych wątpliwości w przedstawionym do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnieniu prawnym wynika także z samego przedmiotu tego zagadnienia, którym jest konstytucyjnie przyznane i chronione uprawnienie do odszkodowania za skutki prawne władczego odebrania prawa własności.

Omawiane zagadnienie prawne jest również przedmiotem rozbieżnych ocen prawnych formułowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji.

Wyjaśnienie powyższego zagadnienia prawnego ma zatem zasadnicze znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż ma ścisły związek z okolicznościami faktycznymi oraz przepisami prawa, które będą stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

W sprawie, w której wyłoniło się powołane wyżej zagadnienie prawne, właściciel nieruchomości został pozbawiony prawa własności z mocy samego prawa, do wydzielonej części nieruchomości w wyniku jej podziału, z chwilą gdy decyzja administracyjna o zatwierdzeniu tego podziału stała się ostateczna. Podstawą prawną zaistniałego zdarzenia prawnego o odebraniu prawa własności oraz wydania wskazanej decyzji, będącej aktem prawa administracyjnego, był art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), która utraciła moc z dniem 1 stycznia 1997 r., o czym postanowiono w art. 241 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z art. 10 ust. 3 powołanej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wynikało, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji właściwego organu zatwierdzającej projekt podziału. Według natomiast art. 10 ust. 5 tej ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem [jak w niniejszej sprawie] przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sprawa ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie nie została zakończona przed dniem utraty mocy obowiązującej powołanej ustawy z 29 kwietnia 1985 r., dlatego sprawę tę należy uznać za pozostałą do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zgodnie z art. 233 tej ustawy. Zgodnie więc z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W niniejszej sprawie źródłem powstania uprawnienia do ustalenia odszkodowania było odebranie w 1995 r. z mocy samego prawa własności części nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału decyzją administracyjną. Taka instytucja prawna została również przewidziana w art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., z którego wynika, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przeszły z mocy prawa na własność odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Normatywna tożsamość instytucji prawnej uregulowanej w powołanym art. 98 ust. 3 z instytucją prawną uregulowaną w art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., pozwala na uznanie zastosowania w sprawie cytowanego wyżej art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. i w konsekwencji uznania, że do ustalenia odszkodowania stosuje się zasady i tryb obowiązujący przy wywłaszczaniu nieruchomości, tj. m.in. art. 128 ust. 1 powołanej ustawy z 21 sierpnia 1997 r.

Podmiotowym warunkiem zastosowania powołanego art. 128 ust. 1 jest to, że odszkodowanie następuje na rzecz osoby wywłaszczonej. Jest to zarazem wynikiem zastosowania przez ustawodawcę art. 21 Konstytucji RP, z którego wynika, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia; wywłaszczenie jest dopuszczalne za słusznym odszkodowaniem. Uwzględniając konstytucyjne osadzenie instytucji wywłaszczenia i odszkodowania za skutki jego dokonania, nie bez znaczenia pozostaje kluczowa w sprawie okoliczność określenia podmiotowego kręgu uprawnionych do uzyskania odszkodowania w świetle powołanego wyżej art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Literalna bowiem wykładnia powołanego art. 128 ust. 1, zawężająca krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania jedynie do osoby wywłaszczonej, oznaczałaby wykluczenie z tego kręgu spadkobierców, którzy również są objęci ochroną konstytucyjną w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, w którym wskazano, że Rzeczpospolita Polska Rzeczpospolita Polska chroni także prawo dziedziczenia.

Jeżeli wykluczy się zastosowanie jedynie literalnej wykładni powołanego art. 128 ust. 1, w celu rozszerzenia go również na spadkobierców osoby wywłaszczonej, to jawi się kolejne zagadnienie, czy uprawnienie odszkodowawcze unormowane w tym przepisie może być także przeniesione w drodze umowy na rzecz innej osoby, która z takiej umowy będzie czerpać interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do ubiegania się o ustalenie odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego, jakie w tym przypadku prowadzi się na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Z faktu posłużenia się przez ustawodawcę w powołanych przepisach prawa pojęciem "odszkodowanie" można bowiem wyprowadzić wniosek o cywilnoprawnym charakterze tego świadczenia, a to w konsekwencji oznacza dopuszczalność poddania go regulacji art. 509 kc, w myśl którego: Wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania (ust. 1); wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa, w szczególności roszczenie o zaległe odsetki (ust. 2).

Zastosowanie cytowanego wyżej art. 509 kc może z kolei prowadzić do uznania, że stronie umowy zawartej na podstawie tego przepisu, określonej w tej umowie jako nabywca wierzytelności odszkodowawczej, przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną postępowania administracyjnego o ustalenie wysokości omawianej wierzytelności odszkodowawczej i to w charakterze także wnioskodawcy. Przyjmując zatem cywilnoprawny charakter omawianego roszczenia odszkodowawczego, przy uwzględnieniu zastosowania art. 30 ust. 4 kpa, który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni [oczywiście w odniesieniu do tych postępowań, które są już w toku], osoba wskazana w umowie zawartej na podstawie art. 509 kc, jako nabywca wierzytelności odszkodowawczej byłaby uprawniona do skutecznego występowania o ustalenie na swoją rzecz odszkodowania za odjęcie prawa własności podmiotowi, który przelał swoją wierzytelność odszkodowawczą na rzecz tej osoby.

W sprawie możliwe jest również uzasadnienie odmiennego poglądu, tj. o braku przysługiwania omawianej osobie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa ze wskazanej wyżej umowy zawartej na podstawie art. 509 kc, z uwagi na publicznoprawny charakter roszczenia odszkodowawczego przyznanego w art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. O takim charakterze przesądza bowiem nie tylko okoliczność administracyjnoprawnego trybu postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania, ale przede wszystkim charakter prawny źródła powstania roszczenia odszkodowawczego. W przedmiotowej sprawie źródłem tym jest odebranie prawa własności z mocy samego prawa, jako akt władzy ustawodawczej – co wynika z art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Temporalne skutki prawne tego aktu zostały związane w czasie z faktem uostatecznienia się decyzji właściwego organu administracji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości na podstawie art. 10 ust. 3 powołanej ustawy z 29 kwietnia 1985 r., gdzie decyzja ta jest aktem z zakresu prawa administracyjnego. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że oba wskazane wyżej akty nie są aktami ze sfery prawa cywilnego. Stanowią natomiast akty prawa publicznego, w którym ustawodawcy i organowi administracji publicznej przysługuje normatywnie określona zwierzchność wobec podmiotu, któremu obierane jest prawo własności w wyniku wydania tych aktów. Roszczenie odszkodowawcze jest w tym wypadku akcesoryjne wobec źródła jego powstania, co wynika z samej treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, dlatego roszczeniu temu również można przypisać publicznoprawny charakter. Jakież bowiem cechy cywilnoprawne posiada omawiane roszczenie odszkodowawcze, jeżeli jego ustalenie następuje w procedurze administracyjnoprawnej pozbawionej cywilnoprawnej równości stron oraz wolnej i zgodnej woli stron w ustaleniu wysokości tego odszkodowania.

Uznanie omawianego roszczenia za mające charakter publicznoprawny wykluczałoby dopuszczalność skutecznego jego przeniesienia w drodze umowy zawartej na podstawie art. 509 kc, na rzecz innej osoby, co w konsekwencji prowadziłoby do odmowy uznania tej osoby za mającej interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania.

Istotną okolicznością dla prawidłowego rozważenia omawianego zagadnienia prawnego, mającą wpływ na wynik przyjętej wykładni w zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 28 kpa w związku z art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 509 kc, jest także ocena charakteru prawnego źródła interesu prawnego, o którym mowa w powołanym art. 28 kpa.

Za utrwalony i nie budzący wątpliwości w doktrynie i judykaturze należy uznać pogląd, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, musi być norma prawa materialnego, skoro tylko norma o takim charakterze może skutecznie kształtować treść i zakres praw przysługujących danej osobie. Źródłem takiej normy musi być zatem akt prawny, bez znaczenia dla dalszych rozważań, jakiej rangi. Umowa określona w art. 509 kc nie stanowi takiego aktu, jest co najwyżej formą stosowania prawa, a nie jego tworzenia. Umowa ta jest zarazem jedynie źródłem zobowiązania. Dla wywołania skutku kształtującego w sferze prawa administracyjnego powodującego przysługiwanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa z takiej umowy w procedurze administracyjnej, musiałaby istnieć norma prawa materialnego przypisująca tej umowie taki skutek. W art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i w pozostałych przepisach tej ustawy, dotyczących zasad i trybu ustalania i wypłaty odszkodowania, nie zawarto takiej normy. Nie można jej zatem wykreować tylko z art. 509 kc dla potrzeb ustalenia wpływu art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. na zakres praw i obowiązków strony umowy zawartej na podstawie powołanego art. 509 kc, skoro w powołanym art. 128 ust. 1 ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania, wskazując jedynie osoby wywłaszczone.

Zagadnienie przysługiwania interesu prawnego stronom umowy określonej w art. 509 kc w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie wywołuje także wątpliwości w sądowej praktyce orzeczniczej przejawiające się w rozbieżnych poglądach prezentowanych w poszczególnych orzeczeniach. Przykłady takich orzeczeń zostały wskazane zarówno przez skarżącą do Sądu I instancji, jak i skarżącego kasacyjnie. W orzeczeniach tych skupiono się jednak przede wszystkim na ocenie charakteru prawnego roszczenia odszkodowawczego przysługującego za wywłaszczenie prawa własności i dopiero na tej podstawie stwierdzano, czy roszczenie to przysługuje osobie wskazanej, jako jego nabywca w umowie zawartej na podstawie art. 509 kc.

Przykładem orzeczeń, w których uznano administracyjnoprawny (publicznoprawny) charakter roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie prawa własności, co w konsekwencji wyklucza przysługiwanie przymiotu strony do ubiegania się o jego ustalenie na podstawie przepisów prawa administracyjnego stronie umowy zawartej na podstawie art. 509 kc, są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08; 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09; 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 461/08; 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 874/08; 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2306/14; 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 740/19; 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 886/20 oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09.

W powołanych orzeczeniach wskazano m.in., że odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, prawa własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności wspomnianych działek gruntu z mocy samego prawa. Jakkolwiek bowiem omawiane odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym). Odszkodowanie ma cywilnoprawny charakter, jeżeli wynika z czynu niedozwolonego lub z umowy. Jeśli natomiast (tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) jego źródłem jest decyzja administracyjna, to nie posiada ono takiego charakteru. Wtedy to, z uwagi na źródło powstania, można mówić o jego publicznoprawnym charakterze. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest instytucją prawa administracyjnego i stanowi formę zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej ingerencji państwa w prawo własności. Wywłaszczenie nieruchomości jak i odszkodowanie za wywłaszczenie tworzy stosunek prawny o charakterze administracyjnoprawnym. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, stąd ustalenie odszkodowania jest koniecznym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest instytucją prawa administracyjnego. Stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji, a więc ze stosunku administracyjnego. Tym stosunkiem jest wywłaszczenie, jednostronna, publicznoprawna, władcza ingerencja państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. I choć ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne, to odszkodowanie – będące nieodłącznym elementem wywłaszczenia, jako instytucji publicznoprawnej – znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego. Argumentem przemawiającym za publicznoprawnym charakterem odszkodowania jest też to, że przejście własności następuje na skutek decyzji, a więc działania o charakterze publicznoprawnym, pomijającego wolę dotychczasowych właścicieli, natomiast odszkodowanie ma w tym przypadku charakter akcesoryjny, niesamodzielny, pozostający w relacji zależności o charakterze wynikowym wobec administracyjnoprawnego odebrania własności działek. Poza tym strony stosunku odszkodowawczego nie pozostają ze sobą w pozycji równorzędnej, nie mają bowiem wpływu na powstanie zdarzenia publicznoprawnego, którego skutkiem jest odjęcie prawa własności nieruchomości, ani tym bardziej na stosunek odszkodowawczy będący jego konsekwencją. Dodatkowym argumentem przywołanym na poparcie twierdzenia o publicznoprawnym charakterze tego odszkodowania jest to, że kwestie odszkodowania są uregulowane kompleksowo w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a jedynie w art. 132 tej ustawy wskazuje się, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a zatem a contrario pozostałych przepisów Kodeksu cywilnego się nie stosuje.

O cywilnoprawnym charakterze roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie prawa własności wypowiedział się natomiast Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06; 2 września 2015 r. sygn. akt I OSK 690/15; 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1083/14; 12 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 274/17; 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1387/19. W orzeczeniach tych wskazano m.in., że cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Cecha ta jest wpisana w naturę odszkodowania, jest immanentnie z nią związana. Tylko prawo cywilne wykształciło odpowiednią aparaturę pojęciową w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej. Przepis prawa ustanawiający obowiązek wyrównania szkody za wywłaszczenie mimo że nie znajduje się w kodeksie cywilnym jest rozwinięciem zasad w nim wyrażonych. Przyjmując cywilnoprawny charakter odszkodowania za wywłaszczenie, prawo do uzyskania odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości może przejść na sukcesora uniwersalnego jakim jest nabywca spadku w rozumieniu art. 1051 k.c. Roszczenie o zapłatę odszkodowania za odjęcie prawa własności czy przejęcie nieruchomości z mocy prawa ma cywilistyczny charakter, mimo iż jest konsekwencją władczego (z mocy decyzji, bądź z mocy prawa) pozbawienia prawa własności. Bez znaczenia jest argument, że zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest podmiot publicznoprawny, tzn. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Podmioty te występują w obrocie cywilnoprawnym na takich samych zasadach jak podmioty prywatne. Powierzenie organowi administracji prowadzenia postępowania w sprawie wynikającej ze stosunku cywilnoprawnego ani nie zmienia cywilnoprawnego charakteru sprawy, która ten stosunek kreuje, ani też temu powierzeniu nie stoją na przeszkodzie przepisy określające zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 § 3 kpc, nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Odszkodowanie jest takim roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych dochodzone jest w drodze postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że tryb administracyjny ustalania odszkodowania w większym stopniu gwarantuje uprawnionemu możliwość jego uzyskania za władcze pozbawienie chronionego konstytucyjnie prawa własności. Z powyższych względów roszenie byłego właściciela jako roszczenie cywilnoprawne, stanowi wierzytelność, prawo majątkowe, które, wchodzi w skład spadku stosownie do art. 922 § 1 kc.

W sądowej praktyce orzeczniczej można dostrzec także trzeci pogląd, w myśl którego roszczenie odszkodowawcze określone w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest roszczeniem cywilnoprawnym ale przysługuje jedynie właścicielom nieruchomości i ich spadkobiercom. Nie przysługuje natomiast nabywcom w ramach sukcesji syngularnej. Pogląd taki został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1235/15; 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2781/15; 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2899/16; 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1627/17; 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3110/18.

W wyroku zaś z 23 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 2366/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący przedstawił umowę cesji, która została zawarta z osobami, które były właścicielami nieruchomości w chwili ograniczenia prawa własności. Kwestia ta nie może mieć jednak znaczenia, skoro z uwagi na brak przepisu stanowiącego o możności przenoszenia roszczenia odszkodowawczego na następcę prawnego pod tytułem szczególnym (syngularnym), skarżącemu nie można przyznać legitymacji w sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący, nie będąc następcą prawnym pod tytułem ogólnym właścicieli działki z chwili ograniczenia ich prawa własności, nie ma legitymacji do domagania się odszkodowania z tego tytułu. Podobnie NSA w wyroku z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2060/20.

Zauważenia wymagają także te przykłady orzeczeń, w których Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał na dopuszczalność przeniesienia roszczenia odszkodowawczego na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 509 kc, skutkującej uznaniem za stronę postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania nabywców roszczenia z tej umowy (por. wyroki z: 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06; 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 687/11; 12 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 274/17; 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1927/16). Zdaniem NSA, błędnym jest założenie, że tylko właścicielowi przysługuje prawo wystąpienia o odszkodowanie za zajęte nieruchomości. Błędne jest także stanowisko Sądu o niezbywalnym charakterze roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Uznanie to narusza art. 509 kc. Zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to więc przykład sukcesji singularnej o translatywnym charakterze. Z art. 509 kc jednoznacznie wynika, że wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w wyniku przelewu w rozumieniu art. 509 k.c. przechodzi na nabywcę ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu wierzycielowi, który zostaje wyłączony ze stosunku zobowiązaniowego jaki wiązał go z dłużnikiem. Innymi słowy, stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela. Za niebudzące wątpliwości należy uznać, że roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Zarazem ustawodawca w art. 509 § 1 kc wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. Wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie. Na skutek cesji wierzytelności o ustalenie i wypłacenie odszkodowania nabywca tej wierzytelności jest osobą uprawnioną do odszkodowania. Cesja taka może stanowić odrębną umowę. Skoro prawo cywilne (art. 509 kc i następne) przewiduje możliwość zbycia roszczenia o odszkodowanie, to nabywca takiego roszczenia ma prawo domagać się uzyskania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Nabywca roszczenia może w takim postępowaniu uzyskać konkretne korzyści prawne, albo może być ich pozbawiony, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym istotnego znaczenia okoliczność, że art. 509 kc normuje prawa obligacyjne, a nie rzeczowe, skoro wiąże się bezpośrednio z sytuacją prawną nabywcy roszczenia, kształtowaną decyzją administracyjną.

W świetle powyższego, przedstawione zagadnienie o treści wskazanej w sentencji postanowienia ma istotne znaczenie nie tylko dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, ale również dla jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego w innych, podobnych sprawach.

Z tych względów uzasadnione było wystąpienie o podjęcie uchwały na podstawie art. 187 § 1 ppsa przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji tego należało odroczyć rozpoznanie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie do czasu wyjaśnienia przedmiotowego zagadnienia.