Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 28/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149, art. 119 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Nysie w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Nysie do rozpoznania wniosku T. H. z dnia 23 stycznia 2018 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Nysie na rzecz skarżącego T. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. H. (zwanego dalej również skarżącym) jest bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Nysie (zwanego dalej w skrócie Dyrektorem lub Dyrektorem Zespołu) w przedmiocie informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2018 r. (data wpływu do organu), przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący zwrócił się do Dyrektora Zespołu, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. wskazanie doświadczenia zawodowego osoby pełniącej funkcję kierownika administracyjno-gospodarczego (lub jeżeli jej nie pełni w zw. z powołaniem jej osoby na stanowisko Dyrektora Sądu Rejonowego w [...]);

2. udostępnienie kopii umowy o pracę kierownika, o którym mowa w pkt 1;

3. wskazanie doświadczenia zawodowego osoby, o której mowa w pkt 1, tj. wskazanie, jakiego typu pracę wykonywała przed zajęciem stanowiska w Zespole Szkół Ogólnokształcących w Nysie oraz gdzie wykonywała tą pracę;

4. wskazanie przebiegu wykształcenia osoby, o której mowa w pkt 1, tj. wskazanie, jakie szkoły, kursy, szkolenia ukończyła oraz dat ich ukończenia na dzień otrzymania wniosku;

5. udostępnienie kopii dokumentów, potwierdzających ukończenie szkoleń, kursów, innych form podnoszenia kwalifikacji, które nabyła w trakcie zatrudnienia w przedmiotowej placówce.

Końcowo skarżący wniósł o przekazanie żądanych informacji w formie elektronicznej na podany adres e-mail.

W odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, pismem z dnia 2 lutego 2018 r., Dyrektor wezwał skarżącego o doprecyzowanie - w terminie 7 dni -okresu, którego dotyczy wniosek, ponieważ w Zespole nie ma osoby zatrudnionej na stanowisku kierownika administracyjno-gospodarczego.

W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z dnia 2 lutego 2018 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wyjaśnił, że miał na myśli stanowisko, o którym mowa w zapytaniu ofertowym nr [...] w punkcie X, gdzie wyznaczono wymienionego kierownika do kontaktu ze strony zamawiającego. Ponadto skarżący domagał się wskazania - w przypadku, gdy stanowiska takiego już nie ma w Zespole - daty i powodu rozwiązania stosunku pracy. Jednocześnie skarżący wniósł o udzielenie informacji, czy Zespół zrezygnował całkowicie z tej funkcji, czy też zostanie powołany nowy pracownik.

Ustosunkowując się do wniosku skarżącego, Dyrektor Zespołu w piśmie z dnia 8 lutego 2018 r., powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podał, że osoba pełniąca funkcję kierownika administracyjno-gospodarczego w Zespole posiadała kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe wymagane do pełnienia przedmiotowej funkcji. Natomiast zgodnie z Regulaminem wynagradzania pracowników niepedagogicznych zatrudnionych w Zespole z dnia 1 października 2011 r. (zmienionego w 2013 i 2017 r. - poniższe zapisy bez zmian) osoba pełniąca funkcję kierownika administracyjno-gospodarczego winna posiadać wykształcenie średnie i sześcioletni staż pracy lub wykształcenie wyższe i dwuletni staż pracy. Dyrektor stwierdził, że osoba pełniąca funkcję kierownika administracyjno-gospodarczego obejmując to stanowisko posiadała odpowiednie wykształcenie, a w zakresie doświadczenia zawodowego posiadała odpowiedni, wymagany na danym stanowisku staż pracy. Poinformował też, że rozwiązanie stosunku pracy z tą osobą nastąpiło na mocy porozumienia stron z dniem 14 stycznia 2018 r., a na dzień 8 lutego 2018 r. pozostaje vacat na stanowisko kierownika administracyjno-gospodarczego. Dyrektor wskazał nadto, że osoba pełniąca ww. funkcję uczestniczyła podczas zatrudnienia w Zespole w szkoleniach adekwatnych do zajmowanego stanowiska. Natomiast informacje dotyczące ścieżki kariery zawodowej przed rozpoczęciem pracy w Zespole - zdaniem Dyrektora - stanowią dokumenty prywatne tej osoby, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie Dyrektor podzielił pogląd orzecznictwa, że zakres przedmiotowy ww. ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Podniósł również, że dokument prywatny skierowany do organu przez pracownika, w tym dotyczący jego wykształcenia, szkoleń nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został skierowany do organu. Końcowo Dyrektor podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Z kolei fakt, że dana informacja zalicza się do kategorii informacji publicznej nie oznacza, iż organ będzie zobowiązany do udzielenia żądanych informacji. Podlegają one bowiem ocenie również pod kątem ograniczeń w ich udostępnianiu, a wynikających z art. 5 ust. 2 ustawy, według którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Pismem z dnia 19 lutego 2018 r. T. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Dyrektora Zespołu poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 23 stycznia 2018 r. Zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów:

- art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim stanowi prawo wiedzy o działaniach władz publicznych w ten sposób, że doszło do nadmiernego ograniczenia uprawnienia;

- art. 60 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 "lit. 6" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p., poprzez uznanie, że informacje dotyczące naboru pracownika pełniącego funkcję kierownika administracyjno-gospodarczego nie stanowią informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ograniczenie prawa do informacji oraz niewydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej;

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez udostępnienie informacji niepełnej, wymijającej, nieadekwatnej do treści wniosku.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący domagał się zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi T. H. nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że ograniczenie prawa do uzyskania informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zdaniem skarżącego, publiczne ujawnienie faktu ubiegania się konkretnych osób o powołanie na stanowisko w służbie publicznej nie stanowi w żadnej mierze naruszenia prawa do prywatności, które mogłoby uzasadniać odmowę dostępu do informacji publicznej. Dalej skarżący, podzielając stanowisko organu, że złożone przez kandydatów dokumenty są dokumentami prywatnymi i nie podlegają udostępnieniu, zwrócił uwagę, iż żądanie wniosku nie dotyczyło udostępnienia kopii dokumentów, tj. CV czy innych dokumentów prywatnych, lecz informacji na temat przebytej drogi zawodowej, doświadczenia i uzyskanych kwalifikacji. Z kolei informacje związane z naborem kandydatów do służby publicznej podlegają upublicznieniu w zakresie, w jakim pozostają w związku z tym postępowaniem. Dotyczy to w szczególności imion i nazwisk osób, które przystąpiły do naboru, ich wykształcenia, stażu pracy i dodatkowych kwalifikacji. W przekonaniu skarżącego, Dyrektor nie udzielił wymaganej odpowiedzi w zasadzie na żadne z postawionych pytań, w zakresie wykształcenia oraz doświadczenia zawodowego. Skarżący podkreślił również, że powyższe informacje musiały znajdować się w dokumentach aplikacyjnych, które niewątpliwe są dokumentami prywatnymi, co nie przesądza jednak o tym, że wszystkie dane w nich zawarte nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie skarżącego, organ w ogóle nie odniósł się do pytania nr 2 wniosku dotyczącego udostępnienia umowy o pracę osoby pełniącej funkcję kierownika, który to dokument bezspornie ma charakter informacji publicznej. Podobnie organ nie udostępnił informacji publicznej żądanej w pkt 5 wniosku, którą są dokumenty potwierdzające szkolenia, kursy i inne formy podnoszenia kwalifikacji, finansowane ze środków publicznych, tj. przez Zespół Szkół Ogólnokształcących w Nysie. Skarżący zwrócił uwagę, że jedynie fragmentaryczna odpowiedź na pytania obywatela, choć wygodna z punktu widzenia urzędników, nie załatwia sprawy o dostęp do informacji publicznej. Ponadto uznanie, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, zobowiązuje organ do wydania decyzji. Bezczynność zaistnieje bowiem zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek skarżącego. Zdaniem organu, stanowisko kierownika administracyjno-gospodarczego nie należy do kręgu tych stanowisk, które związane są z pełnieniem funkcji publicznej. Dokonując analizy zakresu obowiązków i uprawnień związanych ze stanowiskiem kierownika administracyjno-prawnego, podniósł, że niewątpliwie nie ma ono związku z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, ani też nie łączy się z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Skoro zatem stanowisko to nie jest związane z wykonywaniem funkcji publicznej, to nie ma do niego zastosowania ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym nie można uznać, iż doszło do nadmiernego ograniczenia wiedzy o działaniach władz publicznych. W przekonaniu Dyrektora, odpowiedź na wniosek została udzielona w takim zakresie, w jakim pozwalało na to prawo. Dowodził, że przy rozpatrywaniu wniosku miał na względzie przede wszystkim ograniczenie z art. 5 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza bowiem automatycznie, że adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej jest zobowiązany do jej ujawnienia. Dyrektor podkreślił, że ograniczenie dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Poza tym żądanie wydania kopii dokumentów potwierdzających ukończenie szkoleń, kursów, innych form podnoszenia kwalifikacji, nie mogło być uwzględnione. Pracownik w trakcie zatrudnienia może podnosić swoje kwalifikacje uczestnicząc w kursach czy szkoleniach zarówno na polecenie przełożonego, jak również prywatnie z własnych środków. Dokumenty te wydawane są imiennie na pracownika, wobec czego nie sposób zgodzić się z tym, że stają się one własnością pracodawcy. Nawet w przypadku złożenia ich do akt pracowniczych, nie spowoduje to, że dokumenty prywatne staną się dokumentami urzędowymi, które można udostępnić. Końcowo Dyrektor stwierdził, że po przeanalizowaniu zarówno przepisów prawnych, jak i wniosku skarżącego, przy jednoczesnym uwzględnieniu prawa do prywatności pracownika, który nie wyraził zgody na ujawnianie wnioskowanych informacji, zasadnym było uznanie, iż udzielenie informacji ponad te, które zostały przesłane wykracza poza jego kompetencje.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2018 r. T. H. podniósł, że stanowisko i argumentacja przedstawione w odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie i mają na celu ograniczenie prawa do informacji. Zdaniem skarżącego, dopiero szczegółowa analiza zakresu czynności wynikających z umowy o pracę pozwoli na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, czy wymieniony pracownik ma związek z pełnieniem funkcji publicznych w Zespole, czy też nie. Ponadto teza o braku pełnienia funkcji publicznej rodzi uzasadnione wątpliwości w odniesieniu do zapytania ofertowego dotyczącego wykonania, dostawy, wniesienia i montażu mebli do pracowni chemicznej w szkole, na którego rozstrzygnięcie może mieć wpływ kierownik administracyjno-gospodarczy. Poza tym ukończone przez tę osobę kursy z zakresu zamówień publicznych również mogą świadczyć o tym, że kierownik ma wpływ na podejmowanie decyzji w przedmiocie zapytania ofertowego, a więc gospodarowania majątkiem i środkami publicznymi. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że bez znaczenia jest okoliczność, kto ponosi koszty podnoszenia kwalifikacji przez pracowników, ponieważ Zespół jest podmiotem dysponującym środkami publicznymi, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Końcowo podkreślił, że w sytuacji, gdy dokument dotyczy danych prywatnych, to informacja publiczna może zostać ograniczona, ale tylko w zakresie tych danych, które podlegają ograniczeniu, czyli dokonania tzw. anonimizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 stanowi, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Dyrektora Zespołu w przedmiocie informacji publicznej.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej żadnym środkiem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, powyższy pogląd zachowuje swoją aktualność również po nowelizacji P.p.s.a. dokonanej w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, iż regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a.). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie K.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Z kolei zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 cyt. już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wniesienia ponaglenia do właściwego organu, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił Dyrektorowi Zespołu bezczynność w zakresie udostępnienia informacji szczegółowo opisanych we wniosku z dnia 23 stycznia 2018 r., a obejmujących dane związane z osobą pełniącą funkcję kierownika administracyjno-gospodarczego, w tym dotyczące doświadczenia zawodowego, kopii umowy o pracę, przebiegu wykształcenia oraz kopii dokumentów potwierdzających ukończone szkolenia, kursy i inne formy podnoszenia kwalifikacji.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dyrektor Zespołu - będącego publiczną jednostką oświatową, dla której Powiat Nyski jest organem prowadzącym - jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym stosownie do pkt 4, na podmioty wykonujące zadania publiczne i reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do regulacji art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868) oraz art. 5 ust. 5a w zw. z art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm.), przyjąć należy, że zespół szkół jest jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego mającą na celu wykonywanie zadań z zakresu edukacji. Dyrektor tego zespołu, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, kieruje z kolei działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz i jako jej organ jest podmiotem reprezentującym tę jednostkę, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W tym miejscu od razu dostrzec trzeba, że Dyrektor Zespołu nie wyraził w powyższej kwestii jednoznacznego stanowiska. Z jednej strony stwierdził bowiem, że stanowisko kierownika administracyjno-gospodarczego nie jest związane z pełnieniem funkcji publicznej, a z drugiej strony podniósł, iż dane dotyczące tej osoby podlegają ograniczeniu z art. 5 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, informacja może dotyczyć m.in. podmiotów zobowiązanych (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), a także organów i osób sprawujących w nich funkcje i ich kompetencji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.) oraz zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), w tym naboru kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p.) oraz majątku tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

Stosownie do powyższego uznać w niniejszej sprawie należy, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 23 stycznia 2018 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, jako dane, które mieszczą się w pojęciu informacji o podmiocie zobowiązanym oraz zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z § 6 ust. 5 pkt 3 Statutu Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Nysie (tekst ujednolicony statutu przyjęty uchwałą nr 14/2017 Rady Pedagogicznej ZSO w Nysie z dnia 30 sierpnia 2017 r.), kierownik administracyjno-gospodarczy wspiera Dyrektora w kierowaniu Zespołem, a więc niewątpliwie jego funkcja ma związek z realizacją zadań publicznych przez Dyrektora, co oznacza, że jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Nie można również wykluczyć, że osoba zajmująca omawiane stanowisko ma wpływ na dysponowanie środkami publicznymi, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame, to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14). W świetle powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że kierownik administracyjno-gospodarczy nie należy do kręgu tych osób, które związane są z pełnieniem funkcji publicznej. Natomiast powtórzenia wymaga, że z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. jednoznacznie w wynika, że informacją publiczną jest informacją o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

W ocenie Sądu, również dane dotyczące kwalifikacji kandydatów na stanowiska finansowane ze środków publicznych stanowią informację publiczną. Informację publiczną stanowią więc także dane, pozwalające zweryfikować spełnienie wymogów kwalifikacji na dane stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2647/15). W kategorii informacji publicznej mieszczą się również informacje o kandydatach potwierdzające wykształcenie, doświadczenie zawodowe oraz inne informacje dotyczące wymagań związanych ze danym stanowiskiem (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 53/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało też przesądzone, że umowy o pracę stanowią informację publiczną, ponieważ obrazują one zasady funkcjonowania podmiotu i stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13). Natomiast z faktu, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie można zasadnie wywodzić - jak uczynił to organ - że traci ona walor informacji publicznej. Nadal jest bowiem informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie.

Kontynuując rozważania, wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., to w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku, i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 ust. 1 wynikające z zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ust. 2 ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy) oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Natomiast zajęcie przez podmiot zobowiązany stanowiska, według którego informacja publiczna zasługuje na ochronę ustanowioną w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., wymaga sformułowania tego stanowiska w formie odmowy, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09 i z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3052/14). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają zatem znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że Dyrektor Zespołu, jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania. Skoro więc organ w wymaganym prawem terminie nie rozpatrzył wniosku skarżącego w jeden ze sposobów określonych przez u.d.i.p., to uznać należało, że organ ten pozostaje w bezczynności w jego rozpoznaniu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że organ pozostając w przekonaniu, iż żądane informacje podlegają ograniczeniu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc nie ciążył na nim obowiązek udzielenia informacji, poinformował o tym skarżącego w piśmie z dnia 8 lutego 2018 r. Poza tym organ w ogóle nie odniósł się do zapytania zawartego w pkt 2 wniosku. Niewątpliwie też Dyrektor błędnie zinterpretował żądanie skarżącego określone w pkt 3 wniosku, ponieważ nie domagał się on dokumentów potwierdzających doświadczenie zawodowe kierownika administracyjno-gospodarczego, a jedynie informacji w tym zakresie. O załatwieniu wniosku nie może świadczyć też ogólne stwierdzenie organu, że kierownik posiadał wymagane doświadczenie zawodowe. Podobnie należy ocenić przekazaną skarżącemu informację, że kierownik uczestniczył w szkoleniach adekwatnych do zajmowanego stanowiska, ponieważ skarżący żądał wydania kopii dokumentów potwierdzających ukończenie tych szkoleń. W ocenie Sądu, z obowiązku załatwienia wniosku skarżącego nie zwalniała organu również okoliczność rozwiązania stosunku pracy z osobą pełniącą funkcję kierownika. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza bowiem, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 742/13). W sprawie konieczne zatem stało się zobowiązanie Dyrektora Zespołu do rozpoznania wniosku z dnia 23 stycznia 2018 r., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić sposobu rozpoznania sprawy, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności; nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności określonej treści. Powtórzyć przyjdzie, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ww. ustawy. Sąd nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy choćby lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku organ podjął czynności związane z jego załatwieniem i wystosował do skarżącego pismo z dnia 8 lutego 2018 r. Stwierdzona bezczynność wynikała natomiast z błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. i nieprawidłowego przeświadczenia organu, że udzielił wyczerpującej odpowiedzi.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego stosownie do § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, z późn. zm.).