Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 59/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. B. i R. B. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 listopada 2018 r. Z.B. i R.B., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części sołectwa [...] oraz części sołectwa [...].

Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżyli ww. uchwałę w części dotyczącej ustalonej, nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz ustalonej linii rozgraniczającej projektowanej drogi publicznej klasy lokalnej, oznaczonej w planie miejscowym symbolem KDL3 - na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], z obrębu [...], położonej w D[...] przy ul. [...] [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział [...] prowadzi [...], stanowiącej współwłasność skarżących. Powyższej uchwale zarzucili:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny oraz art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez:

a) nieuwzględnienie przez organ w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa współwłasności skarżących, a co za tym idzie jego istotne ograniczenie, polegające na poprowadzeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy przez środek budynku posadowionego na nieruchomości skarżących, bez jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na istnienie obiektywnych przesłanek przebiegu przedmiotowej linii przez budynek skarżących, czym organ przekroczył zakres swojego władztwa planistycznego;

b) nieuwzględnienie przez organ w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa współwłasności skarżących, a co za tym idzie jego istotne ograniczenie, polegające na poprowadzeniu linii rozgraniczającej projektowanej drogi publicznej klasy lokalnej, oznaczonej w planie miejscowym symbolem KDL3 przez budynek posadowiony na nieruchomości skarżących, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, wskazującego na istnienie obiektywnych przesłanek przebiegu przedmiotowej linii przez budynek skarżących, czym organ przekroczył zakres swojego władztwa planistycznego;

c) niczym nieuzasadnione ograniczenie w § 8 pkt 2 części opisowej planu miejscowego prawa do rozbudowy oraz nadbudowy istniejącej zabudowy, której fragmenty budynków zlokalizowane są w pasie terenu pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy, a linią rozgraniczającą, czym organ istotnie ograniczył prawo współwłasności skarżących oraz przekroczył zakres swojego władztwa planistycznego;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - poprzez przyznanie w § 8 pkt 4 planu miejscowego jedynie prawa do przebudowy istniejącej zabudowy, której funkcja różni się od przeznaczenia podstawowego lub uzupełniającego ustalonego planem, podczas gdy w odniesieniu do obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym projektowanej drogi publicznej klasy lokalnej, oznaczonej w planie miejscowym symbolem KDL3, zgodnie z art. 38 ust. 2 u.d.p. dopuszczalna jest nie tylko przebudowa, ale także remont za zgodą zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, po uzyskaniu uzgodnienia projektu budowlanego;

- istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. naruszenie art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez dopuszczenie do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową oraz częścią graficzną planu miejscowego w postaci istotnej rozbieżności pomiędzy treścią § 16 pkt 1 planu miejscowego: "droga publiczna oznaczona symbolem KDS (droga krajowa nr [...]) - istniejąca ulica [...] - jest projektowaną w śladzie istniejącej drogi głównej ruchu przyspieszonego, drogą klasy ekspresowej o znaczeniu ponadlokalnym (...)", a rzeczywistym przebiegiem ww. drogi publicznej, który to przebieg został oznaczony w Załączniku Nr 1 do uchwały Nr[...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. i znacząco odbiega od "śladu" istniejącej drogi głównej, co w konsekwencji skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w części odnoszącej się do przebiegu przez nieruchomość skarżących linii rozgraniczających projektowanej drogi publicznej klasy lokalnej, oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem KDL3.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] w części dotyczącej ustalenia na nieruchomości skarżących nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz linii rozgraniczającej projektowanej drogi publicznej klasy lokalnej, oznaczonej w planie miejscowym symbolem KDL3.

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z dokumentów na okoliczność posiadania przez nich interesu prawnego:

- postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] informującego, że przedstawiony do zaopiniowania wstępny projekt podziału nieruchomości nr [...] na działki nr [...] oraz nr [...] jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części sołectwa [...] oraz części sołectwa [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr[...] z dnia [...] października 2017 r.,

- zażalenia skarżących na ww. postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.,

- postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] utrzymującego w mocy ww. postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.,

- dwóch wydruków Załącznika Nr 1 do uchwały Nr[...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r., stanowiących powiększenie Załącznika Nr 1 do planu miejscowego: w części dotyczącej nieruchomości skarżących oraz w części dotyczącej przebiegu projektowanej drogi publicznej klasy ekspresowej, oznaczonej symbolem KDS, a w konsekwencji przebiegu projektowanej drogi publicznej klasy lokalnej, oznaczonej symbolem KDL3 w celu umożliwienia oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że w wyniku uchwalenia przez Radę Miejską w [...] przedmiotowego planu miejscowego, dla zabudowanej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...] [...], gmina [...], stanowiącej współwłasność skarżących, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział [...] prowadzi [...], ustalono następujące przeznaczenie terenu: częściowo KDL3 - projektowana droga publiczna klasy lokalnej - droga do obsługi ruchu lokalnego drogi klasy ekspresowej KDS (§ 92 m.p.z.p.) oraz częściowo U22 - zabudowa usługowa nieuciążliwa z wyłączeniem określonych usług (§ 81 m.p.z.p.).

Zgodnie ze wskazaniami Załącznika Nr 1 do uchwały [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r., stanowiącego rysunek planu miejscowego, budynek posadowiony na nieruchomości skarżących został przecięty linią rozgraniczającą projektowanej drogi, oznaczonej symbolem KDL3. W konsekwencji, część budynku znalazła się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi KDL3.

Skarżący podnieśli, że jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego wystąpili o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości. W postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2018 r. Burmistrz [...] poinformował, że wstępny projekt podziału nieruchomości jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, z uwagi na fakt, że projektowana działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się częściowo w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej klasy lokalnej oznaczonej symbolem KDL3. Ponadto, istniejąca zabudowa zlokalizowana na projektowanej działce nr [...] jest niezgodna w zakresie linii zabudowy wyznaczonej od strony publicznej drogi lokalnej, oznaczonej KDL3. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym podnieśli, że ewentualny podział nieruchomości, z uwzględnieniem linii rozgraniczającej projektowanej drogi publicznej KDL3, na mocy art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spowodowałby przejście zabudowanego gruntu skarżących na własność gminy [...] z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stałaby się ostateczna.

Ponadto, skarżący podnieśli, że podział uwzględniający linię rozgraniczającą projektowanej drogi publicznej KDL3 nie spełniałby kryteriów, określonych w art. 93 ust. 3b u.g.n. oraz w § 4 ust. 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, bowiem linia rozgraniczająca projektowanej drogi publicznej KDL3 nie przebiega wzdłuż ścian oddzielenia przeciwpożarowego budynku skarżących. Ewentualny podział nieruchomości, dokonany zgodnie z przebiegiem linii rozgraniczającej projektowanej drogi publicznej KDL3, spowodowałby także niewykonalność decyzji w dniu jej wydania w rozumieniu art. 156 ust. 5 k.p.a., bowiem prawo własności zabudowanej nieruchomości nie mogłoby przejść na Gminę [...] w części obejmującej grunt zabudowany budynkiem niewydzielonym ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Skarżący wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza [...], stwierdzając w uzasadnieniu, że fakt, iż podział nie może zostać wykonany z uwagi na sprzeczność z zapisami planu nie oznacza, że organ obowiązany jest poszukiwać dla strony rozwiązań tej sprzeczności.

Mając na uwadze stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skarżący doszli do przekonania, że jedynym rozwiązaniem jest zaskarżenie uchwały Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie planu miejscowego. W wyniku działalności planistycznej Rady Miejskiej w [...] fragment istniejącego budynku znalazł się bowiem w liniach rozgraniczających drogi publicznej KDL3, zatem niemożliwy stał się jakikolwiek późniejszy podział nieruchomości skarżących. W związku z powyższym, prawo współwłasności nieruchomości, przysługujące skarżącym w granicach określonych w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, podlegające ochronie na mocy art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej, zostało w sposób całkowicie nieuzasadniony ograniczone.

Ponadto, zgodnie z częścią graficzną planu miejscowego, nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona na nieruchomości skarżących w odległości 6 m od i tak już przecinającej budynek skarżących linii rozgraniczającej projektowanej drogi publicznej KDL3. W konsekwencji, istniejący przed datą uchwalenia planu miejscowego budynek skarżących został "przecięty" w połowie nieprzekraczalną linia zabudowy. Zdaniem skarżących Rada Miejska w [...] w sposób całkowicie nieuzasadniony i niedopuszczalny ograniczyła prawo współwłasności nieruchomości skarżących (art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Skarżący podnieśli, że ich interes prawny uzasadnia także zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, z uwagi na sprzeczność pomiędzy częścią tekstową oraz graficzną.

Skarżący zarzucili, że Rada Miejska w [...], ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy oraz linię rozgraniczającą projektowanej drogi publicznej KDL3 na zabudowanej nieruchomości skarżących, a także ograniczając prawo rozbudowy, nadbudowy oraz remontu budynku skarżących, w sposób całkowicie nieuzasadniony, a więc niedopuszczalny, przekroczyła zakres władztwa planistycznego, przyznanego gminie na mocy art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo, brzmienie § 8 pkt 2 planu miejscowego wskazuje, że fragment budynku skarżących, znajdujący się pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą projektowanej drogi publicznej KDL3, nie może być w jakikolwiek sposób zmodyfikowany. Powołany przepis dopuszcza rozbudowę oraz nadbudowę istniejącej zabudowy, z tym jednak zastrzeżeniem, że nakazuje uwzględniać nieprzekraczalne linie zabudowy, gdzie nie dokonuje się ani rozbudowy, ani też nadbudowy. W § 8 pkt 2 planu miejscowego występuje zatem wewnętrzna sprzeczność.

Skarżący podnieśli, że władztwo planistyczne nie ma charakteru absolutnego, a ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne. Tylko szczegółowe wykazanie przesłanek wprowadzenia ograniczeń prawa własności oraz ich wiarygodne uzasadnienie nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, natomiast Rada Miejska w [...] nie wskazała jakichkolwiek obiektywnych przesłanek, którymi kierowała się przy przeprowadzaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy przez środek budynku skarżących, ani też przy ograniczeniu prawa rozbudowy oraz nadbudowy fragmentu budynku skarżących.

Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżących należy uznać, że rozstrzygnięcia organu są w powyższym zakresie całkowicie arbitralne, a zatem stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Organ powinien wyważyć interes prawny skarżących, wyrażający się w poszanowaniu ich prawa współwłasności oraz interes społeczny, wyrażający się w poprowadzeniu projektowanej drogi KDL3. Jednakże, w planie miejscowym, w tym w jego uzasadnieniu, brak jakiegokolwiek śladu przeprowadzenia przez organ procesu wyważania sprzecznych interesów.

Dodatkowo skarżący wskazali, że zgodnie z § 92 uchwały, na obszarze wewnątrz linii rozgraniczających plan ustala przeznaczenie terenu jako podstawowe: projektowana droga publiczna klasy lokalnej - droga do obsługi ruchu lokalnego drogi klasy ekspresowej KDS, uzupełniające: urządzenia infrastruktury technicznej. Funkcja istniejącego budynku różni się od przeznaczenia podstawowego oraz uzupełniającego terenu, przy czym nie wprowadzono stosownego postanowienia uchwały, na mocy którego w obszarze układu komunikacyjnego dokonywałoby się adaptacji istniejących obiektów. Rada Miejska w [...] doprowadziła zatem do niezgodności zabudowy, posadowionej na nieruchomości skarżących z ustaleniami planu miejscowego. Ponadto, § 8 pkt 4 planu miejscowego wskazuje, że dla istniejącej zabudowy, której funkcja różni się od przeznaczenia podstawowego lub uzupełniającego ustalonego planem, dopuszcza się wyłącznie przebudowę z zachowaniem istniejących parametrów - podczas, gdy zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, tj. istniejących w pasie drogowym, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Zatem, § 8 pkt 4 planu miejscowego jest sprzeczny z art. 38 ust. 2 u.d.p. w zakresie, w jakim nie dopuszcza remontu obiektów budowlanych znajdujących się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej KDL3.

Zdaniem skarżących, Rada Miejska w [...] nie była zmuszona do poprowadzenia linii rozgraniczającej drogi publicznej KDL3 przez budynek skarżących, bowiem przebieg linii rozgraniczających projektowanej drogi publicznej klasy lokalnej, oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem KDL3, wynika z przebiegu linii rozgraniczających projektowanej drogi publicznej klasy ekspresowej, oznaczonej symbolem KDS. Jednakże, przebieg drogi publicznej oznaczonej symbolem KDS, która zgodnie z częścią tekstową planu miejscowego jest projektowana w śladzie istniejącej drogi głównej ruchu przyspieszonego, jest sprzeczny z częścią graficzną planu miejscowego, tj. z Załącznikiem Nr 1 do planu miejscowego. W konsekwencji, linia rozgraniczająca projektowanej drogi publicznej klasy lokalnej, oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem KDL3, która zgodnie z § 16 pkt 4 planu miejscowego przebiega wzdłuż drogi ekspresowej KDS, przecina zabudowaną nieruchomość skarżących. W tej sytuacji, trudno jest mówić o zgodności części tekstowej planu miejscowego, który w § 16 pkt 1 stwierdza, że droga KDS jest projektowana w śladzie istniejącej drogi głównej ruchu przyspieszonego, z jego częścią graficzną.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w części odnoszącej się do przebiegu przez nieruchomość skarżących linii rozgraniczających projektowanej drogi publicznej klasy lokalnej KDL3. Gdyby bowiem projektowana droga publiczna, oznaczona symbolem KDS, przebiegała w śladzie istniejącej drogi głównej ruchu przyspieszonego (S7) oraz ulicy Kolejowej, linia rozgraniczająca projektowanej drogi KDL3 nie przecięłaby budynku skarżących, a tym samym uchwała nie naruszałaby prawa współwłasności skarżących.

Skarżący dodali, że nie wnosili do organu wezwania do usunięcia naruszeń, bowiem na mocy znowelizowanego art. 101 ust. 1 u.s.g., począwszy od dnia 1 czerwca 2017 r., w przypadku zaskarżania aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego nie istnieje obowiązek wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 9 stycznia 2019 r., Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do postawionych zarzutów organ wskazał, że podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego władze gminy są zobligowane do uwzględnienia nie tylko prawa własności, ale również szeregu innych wymagań, potrzeb i walorów. Wyznaczenie układu sieci komunikacyjnej, zarówno lokalnej jak i ponadlokalnej, należy uznać za odpowiedź na potrzeby interesu publicznego oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzany był w oparciu o obowiązujące przepisy, z przeprowadzeniem procedury opiniowania i uzgodnień, a uwzględnienie interesu społecznego narusza interes indywidualny, nie można zarzucić bezprawności w działaniu organów gminy. Gdyby władze gminy nie mogły ingerować i ograniczać prawa własności, to ustalanie przeznaczenia oraz zasad i warunków zagospodarowania poszczególnych terenów przez władze gminy ograniczałoby się tylko i wyłącznie do nieruchomości gminnych oraz nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, a wyznaczenie jakiegokolwiek układu komunikacyjnego byłoby niemożliwe.

Organ podkreślił, że dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu. Wskazał, że o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części sołectwa [...] oraz części sołectwa [...] Burmistrz [...] poinformował w drodze ogłoszenia zamieszczonego w lokalnej prasie oraz w drodze obwieszczeń zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...], na tablicach ogłoszeń zlokalizowanych w budynkach Urzędu Miejskiego w [...] oraz na tablicach ogłoszeń zlokalizowanych w obszarze opracowania planu. W okresie od 29 maja do 29 czerwca 2015 r. możliwe było składanie wniosków do projektu planu bezpośrednio w Urzędzie Miejskim, jak również za pośrednictwem poczty oraz w formie elektronicznej.

Po sporządzeniu projektu planu oraz przeprowadzeniu procedury opiniowania i uzgodnień, został on wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 10 marca do 31 marca 2017 r., o czym mieszkańcy zostali poinformowani w identyczny sposób, jak o przystąpieniu do sporządzania planu. W okresie wyłożenia, 16 marca 2017 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu. Od 10 marca do 14 kwietnia 2017 r. możliwe było składanie uwag do projektu planu. Ponadto, skarżący oprócz zwyczajowo przyjętego sposobu zawiadamiania o działaniach podejmowanych w ramach procedury planistycznej, o fakcie sporządzania planu zostali poinformowani w ramach prowadzonego przez Referat Geodezji postępowania dotyczącego podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], położoną w [...], gmina [...]i. Jak wynika z dokumentacji, na żadnym z etapów skarżący nie wzięli czynnego udziału w procedurze planistycznej. Brak jest jakichkolwiek wniosków czy uwag złożonych przez skarżących. Nie brali również udziału w dyskusji publicznej, podczas której poruszane były m.in. kwestie przebiegu linii rozgraniczających drogi klasy ekspresowej oraz dróg lokalnych służących jej obsłudze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., kontrola sądowa dokonywana jest w granicach danej sprawy, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części sołectwa [...] oraz części sołectwa [...] doprowadziła do oddalenia skargi.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę, a więc powodująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Podmiot składający skargę musi wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.

Dla uznania legitymacji skargowej nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny podmiotu. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/2004, dostępne w CBOSA).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że o skuteczności skargi przesądza wykazanie przez podmiot, który wniósł skargę, naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien wykazać, iż rozwiązania planu ograniczają sposób korzystania z przysługującego mu prawa. Dopiero wykazanie tego naruszenia umożliwia, zgodnie z wolą ustawodawcy, skuteczne zaskarżenie uchwały.

Nadesłany do akt sprawy wydruk odpisu zwykłego z księgi wieczystej Nr [...], wydanego przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, dotyczącego m. in. działki nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...] [...], gmina [...]i, potwierdza tytuł prawny skarżących do ww. nieruchomości, tj. prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, oceniając podniesione przez skarżących zarzuty Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kontrolowaną uchwałą.

Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., obowiązujących przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organom gminy przysługuje prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego (tzw. władztwo planistyczne gminy). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że zapisy planu determinują sytuację właściciela (lub użytkownika wieczystego) nieruchomości m.in. w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania oraz sposobu gospodarczego wykorzystania. Ingerencja ta nie może jednak odbywać się w sposób dowolny.

Wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy szeroko rozumiane planowanie przestrzenne, tj.: zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w szczególności obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami - ustalone na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), a także kształtowanie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych - ustalone na mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945).

W okolicznościach niniejszej sprawy, podkreślenia wymaga, że ustalanie linii rozgraniczających oraz linii zabudowy należy do kompetencji organu planistycznego. Jak wynika z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w planie miejscowym obowiązkowo określa się m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc parkingowych, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Wbrew zarzutom skarżących, linie rozgraniczające tereny oznaczone na rysunku planu symbolami KDS, KDL3, U22, nie zostały wyznaczone w sposób arbitralny. W wyniku zawiadomienia na podstawie art. 17 ust. 2 u.p.z.p. o przystąpieniu do sporządzania planu, do organu wpłynęły m.in. wnioski Zarządu Województwa [...] w [...] oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zarząd Województwa pismem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wniósł o uwzględnienie w projekcie planu ustaleń zawartych w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz.[...]), w tym uwzględnienie przebiegu przez obszar planu drogi krajowej nr [...]. GDDKiA w piśmie nr [...] z dnia 7 lipca 2015 r. wnioskowała o uwzględnienie w projekcie planu linii rozgraniczających inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym - trasa ekspresowa [...], północny wylot z [...]na odcinku[...] - Trasa [...], w wersji opracowanej na potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na podstawie otrzymanej dokumentacji w projekcie planu wyznaczono linie rozgraniczające terenu drogi publicznej klasy ekspresowej (KDS), bez wyznaczania dróg niższej klasy do jej obsługi jako oddzielnych terenów. Projekt planu skierowano do uzgodnień m.in. do GDDKiA jako zarządcy drogi krajowej nr [...].

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. GDDKiA Oddział w [...] odmówiła uzgodnienia przedłożonego projektu.

Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), będącego doprecyzowaniem zapisów art. 15 u.p.z.p., burmistrz jako organ sporządzający miejscowy plan ma obowiązek określić w nim układ komunikacyjny wraz z jego parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. W odniesieniu do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) stwierdzono, iż parametry układu komunikacyjnego związane są z klasami technicznymi dróg wymienionymi w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Tym samym wyznaczenie terenu KDS obejmującego cały zasięg inwestycji budowy drogi [...] [...]-Trasa [...] ([...]) według preferowanego wariantu II jest nieprawidłowe, ponieważ w ramach tego obszaru należy wyznaczyć drogi lokalne, które powstaną w ramach budowy drogi ekspresowej, po obydwu jej stronach. Wziąwszy pod uwagę funkcję przedmiotowych dróg o oznaczeniu lokalnym i ich wykorzystanie w kontekście zapewnienia obsługi ruchu lokalnego, w tym obsługi komunikacyjnej obszarów przeznaczonych pod zabudowę usługową, drogi te wypełniają definicję drogi gminnej zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a tym samym należy w projekcie planu wyznaczyć liniami rozgraniczającymi drogi gminne (o klasie lokalnej) i oznaczyć je odmiennym symbolem, niż główny ciąg planowanej drogi ekspresowej. Powyższe wytyczne GDDKiA motywowała zamiarem przekazania po zrealizowaniu inwestycji odcinka drogi niebędącej drogą krajową oraz gruntów zajętych pod jej pas drogowy właściwym zarządcom dróg na mocy ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie wskazano, że granice zasięgu inwestycji budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]-[...] mają charakter wstępny, a ostateczne określenie przebiegu trasy nastąpi na etapie przygotowania materiałów do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Po wprowadzeniu stosownych zmian, projekt planu został ponownie przekazany do zarządcy drogi krajowej oraz uzgodniony przez GDDKiA Oddział w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...].

Wyznaczenie linii zabudowy jest jednym z obowiązkowych elementów planu. Kwestionowana przez skarżących linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w którym określone zostały minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych przy drogach. Przy założeniu, że projektowana droga klasy lokalnej oznaczona na rysunku planu symbolem KDL3 po realizacji zostanie przekazana na własność gminie, linie zabudowy wyznaczono, jak dla dróg gminnych.

Podkreślić należy, że możliwe jest przeprowadzenie linii zabudowy przez istniejące zabudowania, gdyż linia zabudowy przede wszystkim jest wyznacznikiem dla lokalizowania nowej zabudowy. Nie jest trafny zarzut, iż ustalenie § 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. uniemożliwiło w jakikolwiek sposób zmodyfikowanie fragmentu budynku skarżących, znajdującego się pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi publicznej KDL3. Zauważyć należy, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) posługuje się pojęciami robót budowlanych, budowy, przebudowy, remontu, montażu czy rozbiórki, które zostały w ustawie zdefiniowane. Ustalenia planu miejscowego tworzone są przy użyciu pojęć stosowanych i zdefiniowanych w obowiązujących przepisach, co ma także miejsce w powyższym paragrafie uchwały. Wskazany przepis dopuszcza rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy, której fragmenty budynków zlokalizowane są w pasie terenu pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą, z zastrzeżeniem pkt 4 i z uwzględnieniem nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz pozostałych ustaleń szczegółowych dla danego terenu.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że jeżeli skarżący spełnią wymagania dotyczące wskaźników zagospodarowania ustalone dla terenu oznaczonego symbolem U22, zawarte w § 81 uchwały, będą mogli rozbudować lub nadbudować istniejący budynek w części położonej w obszarze wyznaczonym przez linie zabudowy. Natomiast zgodnie z § 8 pkt 4 uchwały, fragment budynku skarżących znajdujący się pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi publicznej KDL3, może zostać przebudowany z zachowaniem istniejących parametrów, jak również remontowany w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Remont rozumiany jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, nie jest regulowany ustaleniami planu.

Z opisanych przyczyn, ograniczenie prawa własności skarżących nastąpiło w wyniku uwzględnienia w planie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z wnioskami przekazanymi przez organy dokonujące uzgodnień, a także z zachowaniem obowiązujących przepisów. Nie doszło zatem do dowolności w procesie planowania, co skutkowałoby nadużyciem władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne gminy polega na możliwości ustalania przeznaczenia terenów na cele publiczne, z możliwością naruszania prawa własności. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, tj. drogą krajową. Podkreślenia wymaga, że art. 36 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 2 u.d.p. poprzez § 8 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim nie dopuszcza remontu obiektów budowlanych znajdujących się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej KDL3, należy ocenić ww. zarzut jako chybiony. Okoliczność, iż plan miejscowy nie reguluje kwestii remontu nie oznacza, iż remonty są planem zakazane lub w jakikolwiek inny sposób ograniczane. Aby określone czynności zakwalifikować jako remont, muszą zostać spełnione przesłanki określone w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Kwestie dotyczące prowadzenia tego typu robót budowlanych uregulowane zostały w ustawie Prawo budowlane. Skoro zatem art. 38 ust. 2 u.d.p. dopuszcza przebudowę lub remont obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, a które istnieją w pasie drogowym, to wykonanie wskazanych robót budowlanych jest możliwe pod warunkiem spełnienia określonych w ustawie wymogów, niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Podkreślenia wymaga również, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna planu miejscowego powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, zgodnie z art. 28 u.p.z.p.

Sąd ocenił jako niezasadny zarzut skarżących, że istnieje ewidentna sprzeczność pomiędzy częścią tekstową oraz częścią graficzną planu w postaci rozbieżności treści § 16 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym droga publiczna oznaczona symbolem KDS (droga krajowa nr [...]) - istniejąca ulica[...] - jest projektowaną w śladzie istniejącej drogi głównej ruchu przyspieszonego, a przebiegiem drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem KDS. Zdaniem skarżących, wyznaczony na rysunku planu przebieg ww. drogi publicznej klasy ekspresowej znacząco odbiega od "śladu" istniejącej drogi głównej ruchu przyspieszonego. Sąd podziela w tym względzie stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż wytyczenie projektowanej drogi "po śladzie" istniejącej już drogi oznacza wykorzystanie terenu, na którym znajduje się istniejąca droga (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2933/16). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż sformułowanie "w śladzie istniejącej drogi", pojawiające się zarówno w § 16, jak i § 88 uchwały, powinno określać linie rozgraniczające projektowanej drogi publicznej klasy ekspresowej jako tożsame z liniami rozgraniczającymi drogi już istniejącej i nie może skutkować poszerzeniem terenu przeznaczonego pod projektowaną drogę.

Wyznaczenie linii rozgraniczających drogi publicznej klasy ekspresowej (KDS), jak również dróg publicznych klasy lokalnej oznaczonych symbolami KDL2 i KDL3, nastąpiło na podstawie dokumentacji przygotowanej na potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji drogowej, która obejmować będzie budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]-[...]. Droga klasy ekspresowej (KDS) wraz z tzw. drogami serwisowymi (KDL2 i KDL3) zaprojektowana została w liniach rozgraniczających w całości wykorzystując obecny teren drogi krajowej [...]. Jak wynika z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, podnoszone przez skarżących istotne przesunięcie linii rozgraniczającej drogi publicznej klasy ekspresowej w kierunku południowo-wschodnim, w stosunku do przebiegu istniejącej drogi głównej ruchu przyspieszonego oraz ul. [...], jest wynikiem rezerwacji terenu pod budowę planowanego węzła łączącego projektowaną drogę ekspresową [...] z ul. [...] oraz projektowaną[...] Trasę [...]. Plany realizacji węzła komunikacyjnego w tym miejscu zostały określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Stwierdzić zatem należy, że zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji sprawy.

Na zakończenie zauważyć trzeba, że dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni na etapie prac planistycznych zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2383/17). Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie brali czynnego udziału w procedurze planistycznej, poprzedzającej uchwalenie kwestionowanej uchwały.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.