Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 232/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 6 grudnia 2019 r., Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy 1. stwierdza nieważność: § 1 ust. 1, § 2 ust. 14.1 i 14.2, § 3 ust. 1 i 2, § 4, § 6 ust. 1 – 5, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 ust. 1, § 14 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego na uchwałę nr [...[ Rady Gminy z dnia 6 grudnia 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy – w części, tj. w zakresie § 1 ust. 1, § 2 ust. 14.1 i 14.2, § 3 ust. 1-2, § 4 ust. 1-3, § 6 ust. 1-5, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 ust. 1, § 14 ust. 1, 2 i 3 pkt 1, § 15.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podnosząc następujące zarzuty:

1) istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia uchwały (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej jako u.c.p.g.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej jako z.t.p.), polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie w § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały treści art. 4 ust. 2pkt 1-8 u.c.p.g., z modyfikacją brzmienia ustawowego w zakresie pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2. Natomiast w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b rozszerzono zakres upoważnienia ustawowego poprzez dodanie wymagań dotyczących "odbierania i przyjmowania" odpadów. Z kolei, w § 1 ust. 1 pkt 2 pominięto występujące w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. określenie "lub worków". Prokurator przypomniał, że aktualne orzecznictwo dopuszcza możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów innych aktów prawnych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jest uzasadnione.

2) istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 2 pkt 14.1 i 14.2 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez dopuszczenie zbierania i gromadzenia w przydomowych kompostownikach bioodpadów powstających na terenie nieruchomości. W § 2 ust. 2 pkt 14.1 regulaminu ustanowiono możliwość kompostowania bioodpadów w zabudowie jednorodzinnej. Jednakże możliwość taka została przewidziana na mocy art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zatem wprowadzenie takiej regulacji do regulaminu jest zbędne oraz sprzeczne z z.t.p. Ponadto zdaniem Prokuratora wyszczególnienie w nawiasie bioodpadów może sugerować utworzenie zamkniętej listy dopuszczonych do kompostowania odpadów, co nie leży w kompetencji rady gminy. Z kolei w § 2 ust. 2 pkt 14.2. uchwałodawca wskazał wymagania dotyczące kompostowania, jednak jest to regulacja o dalekim stopniu ogólności i w ocenie Prokuratora nie wypełnia delegacji ustawowej.

3) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez powtórzenie z modyfikacją art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. dot. obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń oraz określenie, że uprzątnięcie tych zanieczyszczeń polega na usunięciu ich w miejsca niepowodujące zakłóceń pieszych i pojazdów.

W § 3 ust. 1 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części ich nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników położonych wzdłuż należących do nich nieruchomości, natomiast ust. 2 tego przepisu wskazuje, że usunięcie ma polegać na ich usunięciu w miejsca niepowodujące zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów. W ocenie Prokuratora regulacja ta nie zawiera określenia wymagań w przedmiotowej kwestii a powtarza z modyfikacją art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. używając niejednoznacznego określenia "niezwłocznie". Ponadto zauważono, że u.c.p.g. nie zawiera upoważnienia do określenia, by obowiązek usuwania ww. zanieczyszczeń miał się odbywać w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów. Dodatkowo zapis taki wkracza w regulację art. 90 lub 91 Kodeksu wykroczeń.

4) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1-3 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez ustalenie, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie, zaś naprawa pojazdów samochodowych poza zakładami naprawczymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy oraz pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Prokurator zauważył, że z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika, że rada gminy ma ustanowić zasady, tj. warunki, które muszą zostać spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Natomiast w zaskarżonej uchwale wprowadzono generalne ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części tych pojazdów, tj. nadwozia. Ponadto ograniczono naprawy tylko do tych drobnych, co stanowi nieprecyzyjne zredagowanie tekstu prawnego. Dodatkowo ust. 3 zaskarżonego przepisu ingeruje w prawo własności i stosunki sąsiedzkie uregulowane w kodeksie cywilnym, a co także oznacza przekroczenie kompetencji przez uchwałodawcę.

5) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez nałożenie obowiązku umieszczania pojemników do gromadzenia odpadów w miejscu specjalnie do tego wyznaczonym, posiadającym równą utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody, błota i śniegu, obowiązku wystawiania pojemników do wywiezienia tak, aby nie powodować uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich oraz obowiązku zapewnienia dojazdu pojazdem odbierającym odpady do miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych.

Prokurator przypomniał, że zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy ma określić warunki rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymywania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, natomiast przepis ten nie nakazuje określenia warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawienia pojemników. Zatem zaskarżony przepis nakłada na właścicieli obowiązki bez umocowania ustawowego i wkraczając w inne regulacje, jak np. § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto przepis ten stanowi wkroczenie także w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał te urządzenia.

6) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 5 poprzez wprowadzenie zakazu gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, gruzu budowlanego, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych.

Prokurator zauważył, że brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale uregulowań, które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zatem zapisy regulaminu pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. Do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się natomiast przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

7) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 1 pkt 1-4 poprzez powtórzenie w pkt 1-3 treści art. 5 ust. 1 u.c.p.g. z częściową modyfikacją w pkt 3 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do zapewnienia czystości i porządku wokół miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów i zagwarantowania bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu gromadzenia odpadów.

8) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 6 i 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 1 pkt 5 do 11 poprzez zawarcie regulacji dotyczącej minimalnej częstotliwości zbiórki selektywni kategorii odpadów. Jak zauważył Prokurator wskazane regulacje nie dotyczą sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów, lecz częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, która została zastrzeżona dla materii uregulowanej w art. 6r ust. 3 u.c.p.g.

9) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 54 i 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na zamieszczeniu po § 8 ust. 13 jednostek redakcyjnych oznaczonych cyframi zaczynającymi się od 3, z pominięciem z cyfr 1 i 2, do 7 a taka systematyzacja i oznaczenie jednostek redakcyjnych pozostają w sprzeczności z przepisami § 56 z.t.p. Dodatkowo zawarta w nich treść pozostaje poza zakresem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g., ponieważ dotyczą sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów, co rada gminy ustanawia na mocy art. 6r ust. 3 u.c.p.g.

Prokurator zauważył również, że znajdujący się po ust. 13 ust. 3 ppkt 7 zawiera określenie "kompletny", co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego pozostając w sprzeczności z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Natomiast we wskazanym ust. 3 w ppkt 10 i 11 wskazano limity przyjęć odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon przyjmowanych do punktów odbioru odpadów, co również pozostaje poza zakresem upoważnienia, ponieważ ograniczenie ilości wskazanych odpadów dopuszcza się w uchwale wydawanej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 6r ust. 3 u.c.p.g.

Następnie podniesiono, że regulacja zawarta w § 6 ust. 2 i 3 koresponduje częściowo z § 8 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 3 a zauważyć należy, że poza delegacją z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest określanie dopuszczalnej lokalizacji pojemników, które wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto nie można zobowiązywać właścicieli nieruchomości do spełniania wymagań z tego aktu, ponieważ obowiązek ten wynika z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowalne. Co więcej zaskarżone uregulowanie ingeruje także w prawo własności oraz stosunki sąsiedzkie uregulowane w kodeksie cywilnym.

Prokurator wskazał, że nakazanie właścicielowi nieruchomości zagwarantowania bezkolizyjnego dojazdu do miejsca ustawienia pojemników powinno być logiczne, obiektywnie wykonalne w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie i jak najmniej ingerujące w prawo własności. Ponadto, kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością tych pojemników, winny być ewentualnie regulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.

Dodatkowo podniesiono, że § 8 ust. 1 pkt 1-3 stanowi częściowe powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. z jednoczesną jego modyfikacją, przy czym zobowiązania określone w punktach 2 i 3 są nieprecyzyjne, posługują się wieloznacznymi określeniami dającymi możliwość wielorakiej interpretacji "czystość", "właściwy stan sanitarny", "porządek" "wokół". Zdaniem Prokuratora skoro art. 10 ust. 2a u.c.p.g. przewiduje karę grzywny za niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie, obowiązki te powinny być określone precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Tym samy Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g., ponieważ nie określiła wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.

10) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 9 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, do zawarcia indywidualnej umowy z przedsiębiorstwem działalności regulowanej, której przedmiotem będzie odbiór odpadów komunalnych, jako że przepis ten pozostaje poza zakresem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Obowiązek taki wynika wszak z art. 6 ust. 1 u.c.p.g.

11) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 6 i 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 10 poprzez zobowiązanie właścicieli do pozbywania się nieczystości ciekłych w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń do ich gromadzenia, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości (ust. 1), wskazanie, że nieczystości ciekłe odebrane przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie Wójta Gminy opróżnianie zbiorników bezodpływowych przekazywane są do stacji zlewnej (ust. 2) oraz zobowiązanie właścicieli nieruchomości do usuwania osadów z osadników w sposób systematyczny i przekazywania ich do stacji zlewnej (ust. 3).

W ocenie Prokuratora ust. 2 i 3 zaskarżonego § 10 nie znajdują upoważnienia w art. 4 ust.2 pkt 3 u.c.p.g., ponieważ nie zawierają - zgodnie z jego treścią – określenia wymagań odnośnie do częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. § 10 ust. 2 dotyczy postępowania z nieczystościami odebranymi z nieruchomości a więc adresowany jest do odbiorców tych nieczystości, natomiast § 10 ust. 3 nakłada obowiązek systematycznego usuwania osadów z osadników, który również nie może być wywodzony ze wskazanego upoważnienia ustawowego. Dodatkowo, posługując się niejednoznacznymi określeniami: "sposób systematyczny", "w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości", daje możliwość wielorakiej interpretacji, co pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej.

12) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 6, 11 i 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 1 pkt 1-7 poprzez zamieszczenie wymagań zmierzających do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów a w § 11 ust. 2 i 3 poprzez wskazanie jakie poziomy recyklingu poszczególnych frakcji odpadów Gmina ma obowiązek uzyskać do 31 grudnia 2020 r. i jakie zmniejszenie masy odpadów komunalnych ulęgających biodegradacji kierowanych do składowania do 16 lipca 2020 r. winien zapewnić system gospodarowania odpadami komunalnymi w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w roku 1995.

Prokurator podniósł, że redakcja tego przepisu rodzi wątpliwość, czy intencją lokalnego prawodawcy było ustanowienie określonych powszechnie obowiązujących obowiązków, których realizacja jest egzekwowana stosownie do art. 10 ust. 2a u.c.p.g. pod groźbą kary grzywny, czy chodziło jedynie o sformułowanie zaleceń, postulatów. Jeżeli kategoryczne stwierdzenie "właściciele nieruchomości będą podejmować działania" sugeruje ustanowienie obowiązku i taka była intencja, to obowiązki te nie mają umocowania w delegacji ustawowej. Natomiast jeżeli zamysłem kwestionowanej regulacji z §11 było jedynie zalecenie czy postulat, to tego rodzaju zapis nie ma charakteru normatywnego i również nie mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Podniesiono również, że w § 11 ust. 2 i 3 regulaminu zamieszczono wypowiedzi, które nie znajdują upoważnienia ani w u.c.p.g., ani w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz pozostają w sprzeczności z § 11 w zw. z § 143 z.t.p., który zakazuje zamieszczania w aktach prawa miejscowego wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych.

13) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 12 poprzez zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta domowe do zachowania środków ostrożności zapewniających bezpieczeństwo i ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla innych osób i wskazanie, że ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt na terenach publicznych i usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta.

Zdaniem Prokuratora nałożenie takiego obowiązku wkracza w materię uregulowaną przepisami art. 144 i 431 Kodeksu cywilnego i art. 51 Kodeksu wykroczeń, a ponadto narusza nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów i posługuje się pojęciami niedookreślonymi dającymi możliwość wielorakiej interpretacji i pozostaje w sprzeczności zasadami techniki prawodawczej.

14) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości, na której utrzymywany jest pies mogący stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi do oznakowania bramy lub furtki wejściowej tabliczką ostrzegawczą.

Podniesiono, że powyższy przepis narusza upoważnienie ustawowe, gdyż nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Ponadto, użycie niejednoznacznego, budzącego wątpliwości interpretacyjne określenia "pies mogący stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi" pozostaje w sprzeczności z § 6 z.t.p.

15) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 i 6 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b poprzez zobowiązanie właścicieli do wyprowadzania psów na terenach użytku publicznego tylko na smyczy, a psów należących do ras niebezpiecznych tylko na smyczy i w kagańcu.

Prokurator przypomniał treść art. 77 Kodeksu wykroczeń, który dotyczy panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z kolei powołując się na orzecznictwo podniesiósł, że nie zawsze prowadzenie na smyczy i w kagańcu zagwarantuje bezpieczeństwo. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie sposób wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego nakazu prowadzenia psów poza posesją jego właściciela na smyczy lub w kagańcu, zaś ogólne nakazy właściwej opieki oraz zapewnienia braku uciążliwości i zagrożenia zawarte w § 12 i 13 ust. 1 pkt 2 lit. b wkraczają w zakres regulacji objętych innymi powszechnie obowiązującymi aktami prawnymi, np. ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt czy rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne.

16) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 i 6 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 1 pkt 2 lit. a i b poprzez zobowiązanie utrzymujących zwierzęta domowe do sprawowania nad nimi właściwej opieki, w szczególności nie pozostawianie ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego, a nadto do utrzymywania zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach.

17) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 i 6 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 2 poprzez dopuszczenie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej na prywatnych posesjach jedynie dla potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz poprzez zobowiązanie w ust. 3 utrzymujących zwierzęta gospodarcze do niepowodowania wobec osób trzecich uciążliwości, w szczególności hałasów, odorów, a także poprzez użycie w § 14 ust. 1 i 2 wyrażeń wieloznacznych i rodzących trudności interpretacyjne.

Prokurator zauważył, że poważne wątpliwości interpretacyjne może rodzić ustalenie, czy w danych okolicznościach zwierzęta gospodarskie utrzymywane są dla potrzeb własnego gospodarstwa domowego, czy utrzymywanie ich wykracza poza tego rodzaju potrzeby, w szczególności w przypadku większej liczby lub wielu gatunków tych zwierząt na danej nieruchomości. Stopień pojęciowej nieostrości regulacji zawartej w ust. 2 oraz wielość możliwych do zastosowania kryteriów oceny prowadzą do zbyt daleko idącej dowolności przy subsumpcji tego przepisu, co zważywszy na przewidzianą w u.c.p.g. odpowiedzialność pod rygorem kary grzywny za niestosowanie się do postanowień regulaminu jest niedopuszczalne. Ponadto, zaskarżona regulacja może być również traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności, a zatem wkraczać w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego. Podniesiono również, że zapisy regulaminu mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności nieruchomościach właścicieli zwierząt. Z wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważnienia nie wynika jednak zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich dla całego terenu wyłączonego z produkcji rolnej, lecz określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości.

18) istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w związku z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 15 poprzez nałożenie obowiązku deratyzacji nieruchomości zabudowanych na terenie całej gminy.

Prokurator podniósł, ze celem art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie danej gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości gminy. § 15 regulaminu nie wypełnia więc upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości.

W odniesieniu do zarzutu powtórzenia w § 1 i § 8 regulaminu treści art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust 1 u.c.p.g. z jego modyfikacją w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 oraz § 8 ust. 1 pkt 3 wskazano, że o ile generalnie należy zgodzić się z zapatrywaniem, że w uchwałach rad gmin nie należy powielać przepisów rangi ustawowej, o tyle pozostaje mieć także na względzie, że każda sprawa ma charakter indywidualny i tak też powinna być rozpatrywana. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się niekiedy tolerowanie wspomnianych powtórzeń, na przykład w celu zachowania kontekstu regulacji wprowadzanej w drodze uchwały, nadto pod warunkiem braku sprzeczności pomiędzy przepisami prawa i podejmowaną uchwałą. Tego rodzaju postępowanie ma niewątpliwie za zadanie jedynie ułatwienie stosowania danej uchwały, więc w ocenie Rady Gminy nie stanowi to istotnego naruszenia przepisów.

W kwestii zbędności postanowień dotyczących bioodpadów zauważono, że tego rodzaju przepisy mają na celu ułatwienie stosowania regulaminu i jego właściwą interpretację. Jakkolwiek faktem jest, że możliwość kompostowania bioodpadów wynika z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2002 r. o odpadach, to jednak dla przeciętnego mieszkańca zdecydowanie łatwiej jest zrozumieć sens regulacji, a następnie ją zastosować, gdy w jednym miejscu znajduje pełną informację dotyczącą konkretnego zagadnienia. Organ stanowczo zaprzeczył, jakoby wymienione w nawiasie w § 2 ust. 2 pkt 14.1. regulaminu bioodpady tworzyły katalog zamknięty.

Odnosząc się do obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń oraz określenia sposobu ich uprzątnięcie, Rada Gminy podniosła, że § 3 ust. 1 regulaminu określa wyżej wymienione wymagania stanowiąc, że należy dokonać tych czynności niezwłocznie i usunąć je tak, aby nie zakłócały ruchu pieszych i pojazdów - bez wątpienia są to "wymagania", a nadto zostały sformułowane w sposób jasny i precyzyjny i choć zostały określone w bardzo skromnym wymiarze, to jednak brak obszerniejszej regulacji nie może być uznany za istotne naruszenie prawa. W ocenie organu trudno byłoby określić w inny sposób czas, w jakim ma nastąpić uprzątnięcie omawianych zanieczyszczeń, niż poprzez określenie "niezwłocznie". Sformułowanie "niezwłocznie" pozostawia co prawda pewien margines swobody, ale z drugiej strony daje mieszkańcowi szansę na zrealizowanie tego obowiązku najwcześniej jak to będzie możliwe w sytuacji, gdy jego natychmiastowe wykonanie z różnych przyczyn jest nierealne. Z kolei wyjaśniono, że nawiązanie, przez wprowadzenie omawianego postanowienia, do przepisu art. 90 i 91 Kodeksu wykroczeń, nie miało na celu wkroczenia w dziedzinę uregulowaną w innej ustawie, a jedynie zachowanie kontekstu regulacji. Zawarte w zaskarżonej uchwale postanowienia są przystępne dla mieszkańców i zgodne z regułą interpretacyjną odwołującą się do reguł języka potocznego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego warunków mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami odnotowano, że określone przez Radę Gminy warunki miały na celu zminimalizowanie zanieczyszczeń środowiska oraz ochronę osób trzecich przed uciążliwościami związanymi z wykonywaniem na nieruchomości tego rodzaju czynności. Wiadomym jest, że czyszczenie takich części pojazdów jak silniki i podwozia może powodować "spływanie" na grunt różnego rodzaju olejów i innych płynów, które nieruchomości zanieczyszczają. Samo zaś wskazywanie, że rady gmin mają kompetencje do określenia zasad pozbywania się nieczystości powstałych w wyniku czyszczenia pojazdów powoduje, że w zasadzie nie wiadomo, w jaki sposób rada gminy miałaby uregulować kwestię usuwania nieczystości z olejów i płynów samochodowych spływających na grunt. Wprowadzenie ewentualnych rozwiązań w tym zakresie, np. poprzez nakazanie wykonania stosownego odpływu z miejsca mycia pojazdu, zebrania wody zawierającej oleje i płyny do szczelnego zbiornika i przekazanie tej zanieczyszczonej wody odpowiedniemu podmiotowi do utylizacji, byłoby bardziej problematyczne dla właścicieli nieruchomości, niż ustanowienie o wiele skuteczniejszego zakazu dotyczącego mycia innych części samochodu niż nadwozie. Jednocześnie wyjaśniono, że organ nie dążył do doprecyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, a nawiązanie do treści owego przepisu było niezamierzone.

Następnie, unormowanie w § 6 ust 2-4 regulaminu warunków dotyczących miejsc, w których ustawiane są pojemniki na odpady, w ocenie Rady Gminy nie przekracza w sposób istotny upoważnienia ustawowego a stanowisko Prokuratora w tym zakresie stanowi nieuzasadnioną nadinterpretację omawianej regulacji. Podobnie, § 8 jakkolwiek zawiera omyłki o charakterze redakcyjnym, to jednak nie rodzi nadmiernych wątpliwości interpretacyjnych a znajdujące się w niej nieścisłości pojęciowe nie stanowią o istotności naruszenia przepisów. Zamieszczenie w § 8 regulacji dotyczących częstotliwości odbioru odpadów oraz punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych ma jedynie charakter informacyjny, bowiem regulacje te w sposób oczywisty łączą się z zakresem regulacji regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak powtórzenie w regulaminie obowiązku zawarcia przez właściciela nieruchomości niezamieszkałych umowy w sprawie odbioru odpadów komunalnych (§ 9 załącznika).

Rada Gminy nie zgadza się również z zarzutem przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 5 zakazu wrzucania do pojemników na odpady zmieszane śniegu, lodu, gorącego popiołu, gruzu budowlanego, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych. Taki zakaz jest elementem i uzupełnieniem obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, pozwala bowiem przeciwdziałać sytuacjom, w których mieszanie odpadów selektywnie zbieranych uniemożliwia ich odzysk, co bezsprzecznie negatywnie wpływa na środowisko i sprzeciwia się założeniom jego ochrony. Przepis art. 1a u.c.p.g. stanowi, że w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Skoro w art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. zobowiązano gminę do selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej określone frakcje odpadów, a w art. 4 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy upoważniono do określenia wymagań w tym zakresie, to tym samym były podstawy do wprowadzenia w § 6 ust. 5 przedmiotowego zakazu. Tego rodzaju zasady w sposób prawidłowy zrealizowały upoważnienie ustawowe.

W ocenie organu § 10 regulaminu nie zawiera postanowień na tyle niejednoznacznych, aby niemożliwe było odkodowanie hipotezy tego przepisu i prawidłowe jego zastosowanie. Wyjaśniono, że organ dążył do zapewnienia pewnej elastyczności i przystępności przepisów. Określenie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych poprzez sformułowanie "w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń do ich gromadzenia" jasno wskazuje, jak często należy pozbywać się owych nieczystości, a zależy to od okoliczności konkretnego przypadku. Również określenie "w sposób [...] gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości" jest zdaniem Rady Gminy precyzyjne na tyle, na ile było to możliwe. Restrykcyjne wymogi dotyczące omawianego zagadnienia doprowadziłyby do nadregulacji, gdyż konieczne byłoby nie tylko określenie zasad, ale również wyjątków od nich. Nadmiernie kazuistyczne prawo jedynie utrudnia jego stosowanie, zaś normy ogólne dostosowują się do zmieniających się warunków, a dzięki temu dłużej pozostają aktualne.

W kontekście § 11 ust. 1 regulaminu Rada podkreśliła, że intencją lokalnego prawodawcy nie było nałożenie na mieszkańców obowiązku postępowania w sposób w nim wskazany, lecz jedynie wyartykułowanie pożądanych, z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska, działań mieszkańców gminy. Rada Gminy poprzez taką regulację dążyła do wzbudzenia w mieszkańcach poczucia odpowiedzialności za stan środowiska, zachęcenia ich do proekologicznej postawy w codziennym życiu oraz poinformowania o dostępnych sposobach postępowania z niektórymi, zbędnymi

rzeczami (np. odzieżą). Jakkolwiek słusznie zauważył Prokurator, że wskazanie w § 11 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały poziomów recyklingu poszczególnych frakcji odpadów, jakie Gmina ma uzyskać do 31 grudnia 2020 roku, narusza regulację wynikającą z § 11 w zw. z § 143 z.t.p., to jednak wskazano, że omawianym postanowieniom nie nadano formy władczej i nie sformułowano w tym zakresie żadnych nakazów i zakazów adresowanych do mieszkańców.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 12 regulaminu Rada Gminy stwierdziła, że wbrew stanowisku Prokuratora został sformułowany w sposób precyzyjny i zrozumiały. Ponadto Prokurator nie uzasadnił w jaki sposób, w jego ocenie, postanowienia zawarte w § 12 wkraczają w materię uregulowaną przepisami art. 144 i 431 Kodeksu cywilnego lub art. 51 Kodeksu wykroczeń.

Za nieuzasadniony uznano także zarzut dotyczący przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie obowiązku oznaczenia nieruchomości tabliczką ostrzegającą o fakcie posiadania zwierzęcia. Zauważono, że wiele nieruchomości prywatnych przylega do terenów publicznych (chodniki, drogi, parki), a osoby na nich przebywające, w tym w szczególności dzieci, mają prawo czuć się w takim terenie wolne od zagrożenia, jakie mogą stanowić psy, czy inne zwierzęta domowe, wybiegające z czyjejś posesji i próbujące ich w różny sposób atakować. Szczególnie, że właściciel posesji, jeśli chce posiadać np. psa, a nie chce lub nie może jej ogrodzić, może wybudować dla psa tzw. kojec lub stosowny wybieg. Kwestia ogrodzenia i wskazanego zabezpieczenia i oznaczenia jest też o tyle uzasadniona, że w przypadku nieruchomości przylegających do terenów publicznych,

brak tych elementów uniemożliwia ustalenie, gdzie kończy się teren publicznie dostępny, a zaczyna teren prywatny. Umieszczenie natomiast stosownego oznaczenia (tabliczki ostrzegawczej) nie jest trudnym do zrealizowania obowiązkiem i nie może być uznane za obowiązek niewspółmierny. Jednocześnie nakaz ten nie może być odbierany jako wkraczanie w mir domowy. Nakaz ten pełni zupełnie inną, istotną funkcję w aspekcie celu jaki przyświeca uchwaleniu regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zamieszczenie wyżej wspomnianej tabliczki może w sposób realny ochronić przed niebezpieczeństwem przechodniów, małe dzieci czy też osoby wchodzące na teren czyjejś nieruchomości (listonosz, kurier, pracownicy techniczni, etc.). Co więcej wskazano, że decydując się na posiadanie zwierzęcia, właściciel bez wątpienia jest świadomy kosztów, jakie musi ponieść (wyżywienie, odpowiednie warunki, legowisko, sprzęt specjalistyczny, opieka weterynaryjna). W związku z poniesionymi kosztami, zakup obowiązkowej tabliczki ostrzegającej o niebezpieczeństwie, w żaden sposób nie powinien być odczytany jako nakładanie na obywatela nadmiernych kosztów.

W kontekście zarzutu dotyczącego nakazu prowadzenia psów na smyczy, a psów ras niebezpiecznych na smyczy i w kagańcu, odnotowano, że zasada proporcjonalności ustanowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w oczywisty sposób dotyczy ludzi, a nie zwierząt. Nałożenie zatem na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, zasady tej w żaden sposób nie narusza. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Dodatkowo, organ wskazał, że tylko przy wyprowadzaniu psa na smyczy osoba z nim wychodząca ma realną możliwość uprzątnięcia nieczystości, który to obowiązek także został nałożony zaskarżoną uchwałą (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit c regulaminu), nie kwestionowaną przez Prokuratora w tej części. Podniesiono również, że nawet jeśli pies nie stwarza realnego zagrożenia, to wyprowadzanie go bez smyczy może powodować uciążliwość dla innych osób, w tym małych dzieci znajdujących się na tym samym terenie, służącym do użytku publicznego. W ocenie organu, Prokurator nie wykazał także w czym ma się przejawiać brak humanitaryzmu, zwłaszcza w sytuacji, gdy pies jest prowadzony na smyczy umocowanej do szelek, a nie do obroży.

Za chybiony uznano także zarzut dotyczący § 14 ust. 2 regulaminu stwierdzając, że wprowadzony zakaz przebywania zwierząt gospodarskich poza terenem zagród gospodarskich, z wyjątkiem miejsc dla nich przeznaczonych oraz postanowienie, zgodnie z którym na terenach wyłącznych z produkcji rolnej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na prywatnych posesjach jedynie dla potrzeb własnego gospodarstwa domowego, realizują ściśle, precyzyjnie i racjonalnie delegację z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Prokurator nie wskazał, w jaki sposób takie regulacje miałyby ingerować w prawo własności i w regulację z art. 144 Kodeksu cywilnego.

Ponadto nadmieniono, że inspektor sanitarny nie wniósł do projektu zaskarżonej uchwały żadnych zastrzeżeń, jak również, że przyjęte przez Radę Gminy regulacje nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru i funkcjonują w obrocie prawnym od dnia ich wejścia w życie, wypełniając zamierzenia ustawodawcy w zakresie ochrony bezpieczeństwa osób przebywających w przestrzeni publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora w zasadniczym zakresie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei w myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (zd. 2). Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęty został załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 6 grudnia 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, która to uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2010 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016).

Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Niezależnie od wyżej wskazanych obowiązków rady gminy co do meritum uchwały istotne jest także zachowanie wymogów formalnych aktu prawa miejscowego, w tym odnoszących się do techniki legislacyjnej. Podstawowym aktem normującym te zagadnienia jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 283), zwane dalej z.t.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak: Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z § 115 w związku z § 143 z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 z.t.p., w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone przez Prokuratora postanowienia regulaminu, w omówionym poniżej zakresie, w sposób istotny naruszają prawo. Przed szczegółowym ustosunkowaniem się do poszczególnych zarzutów wypada poczynić uwagę natury ogólnej, że kontrolowany akt prawa miejscowego, pod względem redakcyjnym i legislacyjnym jest niechlujny, co niewątpliwie wpływa na jego prawidłowość. Cechuje go systemowy chaos, wyrażający się w braku dbałości o prawidłowe sformułowanie kolejnych jednostek redakcyjnych (vide: § 2 ust 2 pkt 1) – 14), ale już § 2 ust. 14.1, 14.2), a wręcz wadliwe wprowadzenie numeracji tych jednostek (vide: § 8 i kolejne ustępy 1 -13, a zaraz z nimi § 8 ust. 3 – 7).

Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zarzutów Prokuratora, wskazać należy, w odniesieniu do jego stanowiska dotyczącego § 1 ust. 1 załącznika do uchwały, że niewątpliwie postanowienie to zawiera powtórzenie treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wraz z jego modyfikacjami. W myśl § 118 w związku z § 143 z.t.p., w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, ponieważ co do zasady jest to niedopuszczalne. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że w uzasadnionych przypadkach będzie to dopuszczalne. O ile zatem zaakceptować można by przytoczenie treści przepisu upoważniającego, uzasadniając to względami uporządkowania materii normowanej aktem prawa miejscowego, o tyle już modyfikacja przepisu ustawowego jest bezwzględnie niedopuszczalna, bowiem wprost świadczy o naruszeniu przepisu wyższego rzedu. Nie może więc umknąć uwadze, że lokalny prawodawca nie tylko powtórzył w § 1 ust. 1 załącznika do uchwały art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ale zarazem zmodyfikował jego treść w ten sposób, że w ust. 1 pkt 1 b) regulaminu dodał zwrot "i odbierania lub przyjmowania". Zauważyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 b) u.c.p.g. stanowi, że regulamin określa wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zatem z treści wskazanego przepisu nie wynika by regulamin czystości i porządku w danej gminie miał określać kwestie związane z odbiorem lub przyjmowaniem odpadów komunalnych. Problematyka ta jest bowiem na mocy art. 6r ust. 3 u.c.p.g. pozostawiona radzie gminy do uregulowania w odrębnym akcie prawa miejscowego. Ponadto, jak słusznie zauważył Prokurator, w § 1 ust. 1 pkt 2 regulaminu, stanowiąc o rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, rada gminy pominęła ustawowy zwrot "lub worków". Skoro ustawodawca wprowadził alternatywę w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez użycie słowa "lub", to można by przyjąć, że wpisanie do regulaminu jednej z możliwości będzie poprawne. Jednakże w zaskarżonym regulaminie uchwałodawca, jak wynika choćby z treści jego § 5 ust. 1, ustala rodzaje pojemników, wśród których w pkt 7 wymienia "worek na gruz budowlany". Powyższe świadczy o braku spójności kontrolowanego aktu prawnego, a w konsekwencji - ze względu na istotne naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz zasad techniki prawodawczej - prowadzi do stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 załącznika do uchwały.

W odniesieniu do zaskarżonego § 2 ust. 2 pkt 14.1 regulaminu, który dotyczy dopuszczenia w zabudowie jednorodzinnej możliwości zbierania i gromadzenia w przydomowych kompostownikach bioodpadów powstających na terenie tej nieruchomości, uzasadnione jest stanowisko, iż możliwość taka została przewidziana na mocy art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W konsekwencji, w treści cytowanego postanowienia mamy do czynienia z nie znajdującym uzasadnienia powtórzeniem aktu prawnego wyższego rzędu, a także z nieprawidłowym pod względem legislacyjnym zabiegiem, polegającym na wyszczególnieniu w nawiasie listy dopuszczonych do kompostowania bioodpadów. Powyższe świadczy o istotnym naruszeniu zasad techniki legislacyjnej, prowadząc do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 pkt 14.1 regulaminu.

Podobnie, zaskarżony § 2 ust. 2 pkt 14.2. regulaminu, który określa wymagania dotyczące kompostowania, poprzez wskazanie konkretnych jego sposobów (urządzeń, w których jest to dopuszczalne), narusza upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g., według którego regulamin może określać wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych. Zdaniem sądu, analizowane postanowienie, nie tyle określa wymagania dotyczące kompostowania, ile jego sposoby, co już prowadzi do wniosku o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego. Co więcej zaś, ogranicza te sposoby tylko do dwóch opcji, przewidzianych w jednostkach redakcyjnych pod literami a) i b) punktu 14.2 regulaminu, co również świadczy o wadliwości tego postanowienia. Z tych względów, zasadny jest wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności § 2 ust.14.2.

W odniesieniu do zarzucanej skargą wady § 3 ust. 1 regulaminu, który nakłada obowiązek niezwłocznego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń zauważyć należy, że prawodawca lokalny wypełnił dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 1 c) u.p.c.g., zgodnie z którą powinien określać wymagania związane z usuwaniem ww. zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Jednakże rada gminy w zaskarżonym ust. 1 in fine dodała zwrot "oraz z chodników położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości", przekraczając tym samym wskazane upoważnienie ustawowe, gdyż kwestie związane z obowiązkami właścicieli nieruchomości dotyczącymi usuwania zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż tych nieruchomości zostały uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Rada gminy zatem wykroczyła poza delegację ustawową, wprowadzając do regulaminu obowiązek, który wynika z odrębnej podstawy prawnej. Dodatkowo, stanowiąc by obowiązek był realizowany "niezwłocznie", Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 c) u.c.p.g., gdyż w żaden sposób nie wynika z niego umocowanie do nakazania właścicielowi terminu/czasu usunięcia wskazanych zanieczyszczeń (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2020 r., sygn. II SA/Gl 313/20, CBOSA). Wskazana wada implikuje zatem konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

W odniesieniu do § 3 ust. 2 regulaminu dotyczącego usuwania ww. zanieczyszczeń "w miejsca niepowodujące zakłóceń pieszych i pojazdów", któremu Prokurator zarzucił wykroczenie poza delegację ustawową ze względu na brak podstawy dla takiego dookreślenia sposobu wykonania obowiązku, oraz wkroczenie w dziedzinę uregulowaną w art. 90 i 91 Kodeksu wykroczeń, sąd w pełni przychyla się do tej oceny. Zauważyć nadto należy, że wskazanie miejsca składowania zanieczyszczeń, w szczególności do składowania nieczystości na terenie innej nieruchomości nie służącej do użytku publicznego, stanowi o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego i w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności również tego postanowienia.

Zaskarżony przez Prokuratora § 4 regulaminu, wydany został w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 1 d) u.c.p.g. i dotyczy mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami samochodowymi. W ocenie sądu, słuszne jest stanowisko, zgodnie z którym regulamin nie może ograniczać mycia pojazdów poza myjniami wyłącznie do nadwozia samochodu, ponieważ z delegacji ustawowej nie wynika upoważnienie dla prawodawcy lokalnego do niczym nie uzasadnionego ograniczania możliwości mycia pojazdów tylko do wskazanych w regulaminie ich części (por. np. wyroki WSA w Warszawie z 24 czerwca 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 286/20, WSA w Poznaniu z 20 lutego 2020 r., sygn. IV SA/Po 1044/19, CBOSA). Z kolei § 4 ust. 2 regulaminu również wprowadza - nie dające się wywieść z upoważnienia ustawowego - ograniczenie dotyczące zezwolenia na naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi tylko do dokonywania drobnych napraw, których przykładowy katalog zawarto w nawiasie in fine zaskarżonego przepisu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 d) u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zatem zadaniem rady gminy jest wskazanie takich warunków, aby czynności związane z myciem i naprawami pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne, a nie do ich ograniczania do określonych rodzajów napraw (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Ol 164/20, CBOSA). Podobnie, w wadliwy sposób uchwałodawca miejscowy w zaskarżonym § 4 ust. 3 regulaminu nakazuje taki sposób naprawy pojazdów, który nie będzie stwarzał uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. W ten sposób bowiem przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w problematykę stosunków sąsiedzkich uregulowaną w Kodeksie cywilnym. Tylko prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a przepisy u.c.p.g. nie stanowią dla gminy uprawień do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, CBOSA). Z powyższych powodów stwierdzono nieważność całej jednostki redakcyjnej oznaczonej jako § 4 regulaminu.

W odniesieniu do zaskarżonego przez Prokuratora § 6 regulaminu zwrócić należy uwagę na sprzeczność zakresu tego zarzutu, wynikającą z petitum i z uzasadnienia skargi. W petitum skargi Prokurator zaskarża § 6 ust. 2 i 3 regulaminu oraz ust. 5 (s. 3-4 skargi) a następnie w uzasadnieniu odnosi się do § 6 ust. 2-4 (s. 15 skargi) oraz ust. 5 (s. 20 skargi). W konsekwencji, sąd uznał, że Prokurator zaskarżył § 6 ust. 1 – 5 regulaminu. Zaskarżony § 6 znajduje swoje źródło w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., który dotyczy warunków rozmieszczania pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Z przepisu tego wynika upoważnienie dla lokalnego prawodawcy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie, a nie do określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Zatem § 6 ust. 2, który nakazuje umieszczanie pojemników w miejscu "posiadającym równą i utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody, błota i śniegu" wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. Podobnie, za wadliwy należy uznać § 6 ust. 3 regulaminu, który wkracza w regulacje stosunków sąsiedzkich, uregulowane przepisami prawa cywilnego, stanowiąc o nieuciążliwym dla sąsiadów i osób trzecich sposobie wystawiania pojemników w zabudowie jednorodzinnej. Z kolei ust. 4 § 6 regulaminu odnosi się do utrzymania pojemników "w odpowiednim stanie technicznym", m.in. poprzez jego dezynfekcję i dezynsekcję co najmniej dwa razy do roku. Obowiązek ten został uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., a zatem mamy do czynienia z nieuzasadnionym powtórzeniem i niedozwoloną modyfikacją materii ustawowej w treści tego postanowienia załącznika do uchwały, co również przesądza o jego wadliwości. Natomiast, w § 6 ust. 5 regulaminu zakazano gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne m.in. śniegu, lodu czy gorącego popiołu. Postanowienie to w sposób oczywisty wykracza poza upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz stanowi powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przypomnieć trzeba, że obowiązki w tym zakresie wynikają również z art. 5 ust. 1 pkt 3 b) u.c.p.g., który to przepis odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Z wyżej opisanych powodów sąd uznał, należy stwierdzić nieważność § 6 ust. 1 – 5 regulaminu.

Zarzutem skargi objęto również § 8 regulaminu. Jak to już wskazano wcześnie, postanowienie to jest wadliwe pod względem redakcyjnym i legislacyjnym. Niezależnie od istotnego błędu w numeracji kolejnych ustępów wskazać należy, że § 8 ust. 1 pkt 1-4 regulaminu powtarza z modyfikacjami treść art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., co jak już wykazano powyżej co do zasady jest niedopuszczalne. Dodatkowo, sąd w pełni aprobuje stanowisko Prokuratora, że skoro § 8 ust. 5-11 regulaminu dotyczą zbiórki/ odbioru odpadów, to tym samym wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zaskarżone postanowienia dotyczą nie tyle sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów z nieruchomości przez podmioty wytwarzające je, lecz sposobu i częstotliwości "odbierania" tych odpadów od właścicieli nieruchomości, co wyraźnie zastrzeżone zostało dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Ustawodawca wprowadził rozróżnienie pojęć "pozbywania się" i "odbierania" odpadów, a upoważnienie dla rady gminy do uregulowania tych zagadnień zawarł w dwóch różnych przepisach, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy - adresowanym do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i art. 6r ust. 3 ustawy - adresowanym do odbierających te odpady od ww. podmiotów. Zakresy obu tych upoważnień nie są tożsame. Wprawdzie pozbywanie się odpadów i ich odbiór pozostają ze sobą w ścisłym powiązaniu, jednak pojęcia te nie są i nie mogą być używane zamiennie, w przeciwnym razie ustawodawca nie przewidziałby dwóch odrębnych podstaw prawnych do uchwalenia przepisów prawa miejscowego. Ponadto, prawidłowe jest stanowisko Prokuratora dotyczące obowiązku dostarczania "kompletnego" zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, wynikającego z pkt 7 ust. 3 § 8 regulaminu (kolejnego ust. 3 umiejscowionego po ust. 13). W ten sposób uchwałodawca przekroczył upoważnienie ustawowe, ponieważ zawęził i zmodyfikował obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, zgodnie z którym zbiera się "niekompletny" sprzęt oraz części ze zużytego sprzętu. Podobnie, przekroczono delegację w pkt 10 i 11 tej samej jednostki poprzez ustanowienie limitów maksymalnej wielkości odpadów budowlanych (pkt 10) oraz zużytych opon z pojazdów (pkt 11). W tym przypadku Rada Gminy wkroczyła w materię regulowaną innym aktem prawa miejscowego, wydawanym na mocy art. 6r ust. 3a u.c.p.g. W konsekwencji, w ocenie sądu, biorąc pod uwagę zakres wadliwości ujawnionych w § 8 regulaminu, należało stwierdzić nieważność całej tej jednostki redakcyjnej.

Zasadny jest również zarzut przekroczenia upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., skierowany w odniesieniu do § 9 regulaminu przez powtórzenie w regulaminie obowiązku wynikającego z przepisu prawa rangi ustawowej, tj. z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Obowiązek zawarcia umowy z przedsiębiorstwem trudniącym się gospodarowaniem odpadami wynika z cytowanego przepisu. W konsekwencji, zbędne jest jego powtarzanie w regulaminie, a co więcej świadczy to o wykroczeniu poza materię przekazaną do regulacji w przepisie upoważniającym. Zatem w konsekwencji sąd stwierdził nieważność § 9 regulaminu.

Tragfne jet także stanowisko Prokuratora odnośnie do § 10 regulaminu, który reguluje problematykę nieczystości ciekłych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. regulamin określa częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. § 10 ust. 1 regulaminu stanowi, że należy wykonywać ten obowiązek "systematycznie, nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości". Podobnie ust. 3 tego przepisu zobowiązuje właścicieli nieruchomości do systematycznego usuwania osadów z osadników. W ocenie sądu, taki sposób sformułowania "częstotliwości i sposobu" pozbywania się ww. odpadów nie realizuje prawidłowo upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. ze względu na jego niejednoznaczność. Z kolei, § 10 ust. 2 regulaminu, jak słusznie podniósł Prokurator, jest adresowany do odbiorców nieczystości a nie, jak wynika z upoważnienia ustawowego, do właścicieli nieruchomości na terenie gminy. W związku z tym, wobec wyjścia przez radę gminy poza ramy zakreślone art. 4 ust. 2 u.c.p.g., należało stwierdzić nieważność § 10 regulaminu.

Odnosząc się do § 11 ust. 1 regulaminu zauważyć należy, że zawiera on katalog działań, jakie zobowiązani są podejmować właściciele nieruchomości w celu zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów. Lektura tego postanowienia wskazuje na jej postulatywny charakter. Wskazać zatem należy, że każdy obowiązek wynikający z regulaminu musi mieć podstawę do jego nałożenia wynikającą z delegacji ustawowej, a skoro katalog tych obowiązków w sposób wyczerpujący wylicza art. 4 ust. 2 u.c.p.g., to jakiekolwiek domniemanie w tym zakresie lub poszerzenie tych obowiązków o kolejne (chociażby nawet podobne do wynikających z ustawy) nie jest dopuszczalne. W przeciwnym razie rada gminy uzyskałaby prawo do autonomicznego nakładania obowiązków na mieszkańców niezależnie od treści ustawy, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną podstawą funkcjonowania samorządu zapisaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP jako formą decentralizacji władzy wykonawczej. Także w orzecznictwie sądowym wyrażano pogląd o braku podstaw do nakładania na mieszkańców w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalanym na podstawie art. 4 u.c.p.g. np. obowiązku zgniatania odpadów. Jeśli natomiast zamysłem kwestionowanej regulacji z §16 ust. 1 było jedynie zalecenie czy postulat, to tego rodzaju postanowienie nie ma charakteru normatywnego i również nie mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., pozostając nadto w sprzeczności z § 6, 11 i 115 w zw. z § 143 z.t.p., co prowadzi do stwierdzenia jego nieważności. Podobnie, § 11 ust. 2 i 3 regulaminu, dotyczący określenia poziomu recyklingu czy zmniejszenia masy odpadów - również nie znajduje upoważnienia w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Ponadto, wskazane przepisy także mają charakter postulatów, a więc – jak w przypadku ust. 1 – wykraczają poza ramy ustawowe oraz naruszają technikę stanowienia norm prawnych. Z tego powodu § 11 regulaminu należało pozbawić mocy obowiązującej.

§ 12 regulaminu dotyczy osób utrzymujących zwierzęta domowe, które mają obowiązek ochrony innych osób przed zagrożeniami i uciążliwościami z ich strony. Na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Analiza treści tego postanowienia prowadzi do wniosku, że również i w tym przypadku organ gminy wykroczył poza materię przekazaną mu do uregulowania w upoważnieniu ustawowym, dodatkowo wkraczając w sferę stosunków społecznych już uregulowanych aktami prawnymi rangi ustawowej. Regulacje prawne dotyczące postępowania ze zwierzętami znajdują się w szczególności wprost w art. 77 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje karę grzywny albo nagany wobec tego, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, pośrednio w art. 51 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje odpowiedzialność za wykroczenie zakłócania spokoju i spoczynku nocnego oraz w art. 144 Kodeksu cywilnego, który reguluje zagadnienia dotyczące immisji. Zatem ustanowienie powyższego obowiązku i wskazywanie na odpowiedzialność za zachowanie zwierząt wkracza w materię już uregulowaną ww. przepisami, a ponadto narusza nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów i posługuje się pojęciami niedookreślonymi, dającymi możliwość wielorakiej interpretacji, co pozostaje w sprzeczności zasadami techniki prawodawczej. Nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, nakładającego na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie, a stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji, wskutek stwierdzonych wadliwości, należało stwierdzić nieważność § 12 regulaminu.

W odniesieniu do § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) regulaminu podnieść należy, że w orzecznictwie istnieje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym nakładanie na osoby utrzymujące psy obowiązku oznakowania bramy lub furtki wejściowej tabliczką ostrzegawczą jest niedopuszczalne. Przepis taki jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż wykracza poza zakres udzielonego upoważnienia, zgodnie z którym rada gminy jest uprawniona do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 marca 2018 r., sygn. II SA/Bd 1273/17, CBOSA). Z kolei, § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b) regulaminu nakłada obowiązek by na terenach użytku publicznego psy były wyprowadzane wyłącznie na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych – tylko na smyczy i w kagańcu. Zauważyć trzeba, że dyrektywa interpretacyjna, jaką należy uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt zawarta została w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku, a wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 cyt. ustawy przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt, natomiast w art. 10a ust. 3 wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W orzecznictwie od dawna podkreśla się, że brak jest podstaw do wprowadzenia generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy bez dokonania rozróżnienia ze względu na rasę lub konkretne cechy danego gatunku. W ocenie sądu, powyższe postanowienie narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W tym kontekście wynikający ze wskazanych przepisów generalny zakaz zwalniania psów ze smyczy na terenach publicznych, zdaniem sądu, został sformułowany w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że brak jakiejkolwiek możliwości zwolnienia ze smyczy psów ras uznanych za agresywne i obowiązek nakładania im kagańców, niezależnie od cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych psów (np. choroba, wiek), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne.

W tym samym § 13 ust. 1 regulaminu Prokurator zaskarżył również pkt 2 lit. a) oraz pkt 2 lit. b), zgodnie z którymi osoby utrzymujące zwierzęta domowe zostały obarczone obowiązkiem właściwej opieki i dozoru (lit. a) oraz obowiązkiem takiego utrzymywania zwierząt by nie stwarzały uciążliwości dla osób na sąsiednich nieruchomościach (lit. b). W obu przypadkach słusznie podniósł Prokurator, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, ponieważ po pierwsze regulamin ma określać obowiązki względem terenu użytku wspólnego, a nie prywatnego, po drugie zaś - sposób sprawowania opieki nad zwierzętami wynika z innych powszechnie obowiązujących przepisów, w tym z art. 9 ustawy o ochronie zwierząt. Natomiast w kwestii zapobiegania ewentualnym immisjom hałasu czy odoru ponownie zauważyć należy, że uchwałodawca wyszedł poza ramy upoważnienia wynikającego z u.c.p.g. i wkroczył w sferę stosunków sąsiedzkich uregulowanych przepisami prawa cywilnego. Z powyższych względów stwierdzono nieważność § 13 ust. 1 regulaminu.

Ponadto, skargą objęto także § 14 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którą zwierzęta gospodarskie co do zasady nie powinny przebywać poza terenem zagród gospodarskich. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. regulamin określa wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W ocenie sądu, zarzut skarżącego jest chybiony, ponieważ zwrot "nie powinny" nie jest nieczytelny i zdaniem sądu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Cytowane postanowienie realizuje delegację ustawową w zakresie określenia wymagań w zakresie przebywania zwierząt gospodarskich od strony negatywnej, co nie wyklucza ex definitione poprawności tej regulacji. Z tych względów, sąd w odniesieniu do § 14 ust. 1 oddalił skargę Prokuratora, uznając sformułowany zarzut za niezasadny. Z kolei w odniesieniu do § 14 ust. 2 regulaminu sąd uznał, że przepis ten, zgodnie z którym na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na prywatnych posesjach jedynie dla potrzeb własnego gospodarstwa rolnego, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Na jego podstawie tego ostatniego przepisu upoważniono prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z treści przepisu wynika zatem, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 180/17, CBOSA). Natomiast w myśl zaskarżonego § 14 ust. 3 regulaminu zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do niepowodowania uciążliwości (pkt 1), zabezpieczenia nieruchomości przed możliwością jej opuszczenia przez zwierzęta (pkt 2) oraz usuwania odchodów zwierzęcych, resztek karmy lub ściółki z miejsc publicznych (pkt 3). Postanowienia te bez wątpienia wkraczają w sferę prawną, uregulowana przepisami prawa cywilnego w odniesieniu do stosunków sąsiedzkich, a zatem należy je uznać za zbędne. Dlatego też, sąd stwierdził nieważność § 14 ust. 2 i 3 regulaminu.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego w treści § 15 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym obowiązkowi deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane w gminie. Zdaniem skarżącego celem regulaminu jest wskazanie konkretnych obszarów deratyzacji w danej gminie, a nie objęcie tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości. W odniesieniu do regulacji problematyki deratyzacji sąd uznał, że stanowisko Prokuratora jest chybione. Organ gminy dokonał konkretyzacji nieruchomości objętych obowiązkiem deratyzacji poprzez skierowanie go do nieruchomości zabudowanych, a więc skonkretyzowanych rodzajowo. Wbrew stanowisku Prokuratora - nie są to wszystkie nieruchomości w gminie, bowiem nie wszystkie nieruchomości są zabudowane. Taki sposób realizacji upoważnienia ustawowego, wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nie może być uznany za wadliwy, co oznacza, że kontestowane postanowienie regulaminu jest prawidłowe.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania w zakresie liczby i charakteru naruszeń, jakich dopuścił się organ gminy, realizując ustawową kompetencję, wynikająca z art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g., sąd uznał, że na uwzględnienie zasługuje wniosek Prokuratora w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie: § 1 ust. 1, § 2 ust. 14.1 i 14.2, § 3 ust. 1 i 3, § 4, § 6 ust. 1 – 5, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 ust. 1 i § 14 ust. 2 i 3. W pozostałym zakresie zaś skarga Prokuratora została oddalona, a więc w odniesieniu do § 14 ust. 1 i § 15 ust. 1 regulaminu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdzając nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w ww. części (punkt 1 wyroku), zaś o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Sąd uwzględnił przy tym wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w części. Zdaniem sądu wojewódzkiego, stwierdzenie nieważności całego aktu stanowiłoby reakcję nadmierną w stosunku do wagi naruszenia prawa. Jednocześnie sąd stwierdził, że przepisy uchwały naruszające prawo nie mają istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą w kontrolowanym akcie, a ich eliminacja pozwala na spełnienie celu kontroli sądowej jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie sądu do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały w części wynika zaś wprost z art. 147 § 1 p.p.s.a., jak również sąd nie jest związany ani zarzutami ani wnioskami skargi, co wprost wynika z art. art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył Prokurator (pismo k. 41 akt), a organ nie wniósł sprzeciwu w zakreślonym terminie.