Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 137/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 października 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013r., 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 154/12 (zwany dalej: Wyrok WSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zwany dalej: WSA) w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej: Kolegium, SKO) z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] (znak: [...]).

Na skutek powyższego ponownie rozpoznający sprawę organ I instancji – Prezydent Miasta [...] (zwany dalej: Prezydentem) wydał w dniu [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwanej dalej: ustawą planistyczną), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwany dalej: Kpa) po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...], ostatecznie sprecyzowanego pismem z dnia [...] maja 2013 r. (zwane dalej odpowiednio: wniosek, Inwestycja) decyzję nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla ww. Inwestycji.

Organ określił:

- obowiązującą linie zabudowy: w odległości [...] m od granicy z działkami drogowymi nr [...] i [...], przy czym minimum jeden punkt elewacji frontowej segmentu zlokalizowanego na działce nr [...] musi być styczny z obowiązującą linią zabudowy;

- maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy: w odległości [...] m od granicy z działkami drogowymi nr [...] i [...];

- pozostałe odległości: od granic z działkami budowlanymi bezpośrednio sąsiadującymi wnioskowaną działką oraz obiektów budowlanych należy zachować odległości zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych);

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: maks. [...]%, zgodnie z wnioskiem;

- szerokość elewacji frontowej: szerokość poszczególnych segmentów ok. [...] m, łączna szerokość maksymalnie [...] m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maks. wysokość bezwzględna nieprzekraczająca wysokości budynku na działce nr [...] (ul. [...] [...]), łącznie do [...] kondygnacji, zgodnie z wnioskiem, najwyższa kondygnacja wycofana o minimum [...] cm od lica projektowanej elewacji frontowej od strony ul. [...] oraz min. [...] m od strony ul. [...], zgodnie z wnioskiem;

- geometrię dachu: dach płaski;

- ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych: pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić w granicach terenu objętego wnioskiem w ilości minimum 1 miejsce parkingowe na jeden lokal mieszkalny;

- wskazanie, że w miarę możliwości należy zachować istniejące ukształtowanie terenu; zgodnie z postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011] r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska planowana inwestycja będzie kolidować z drzewami znajdującymi się na wnioskowanym terenie; dla potrzeb posadowienia projektowanego obiektu budowlanego należy wykonać badania geotechniczne zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463);

- warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: 1.) przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., nr 199, poz. 1227, ze zm.). 2.) z uwagi na bliskie sąsiedztwo terenów objętych ochroną konserwatorską w przypadku stwierdzenia, w trakcie wykonywania robót budowlanych, wystąpienia na wnioskowanym terenie nierozpoznanych warstw kulturowych (obiekty fortyfikacji, cmentarze i inne) należy zasięgnąć opinii Działu Ochrony Zabytków Archeologicznych w Muzeum Archeologicznym w [...] przy ul. [...];

- obsługa komunikacyjna: zgodnie z warunkami wydanymi przez Zarząd Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz zgodnie z aktem notarialnym Nr Rep. [...]. z dnia [...] lipca 2012 r. poprzez ustanowioną na czas nieoznaczony służebność gruntową przechodu i przejazdu przez teren działek nr [...], [...], [...] na rzecz właściciela działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...];

- zasilanie w energię elektryczną: zgodnie z umową zawartą z [...] Sp. z o.o. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.;

- zaopatrzenie w wodę: zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. polegającej na budowie wodociągu, kanału sanitarnego i kanału deszczowego w rejonie ulicy [...] w [...], na działkach nr [...], [...], [...] ark. [...] obr. [...] dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej szeregowej (zwaną dalej: decyzja z dnia [...] listopada 2012 nr [...]);

- odprowadzanie ścieków sanitarnych: zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 2012 nr [...];

- gospodarowanie odpadami: zgodnie z aktualnym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...];

- odprowadzanie wód deszczowych: zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 2012 nr [...];

- sposób ogrzewania: zgodnie z warunkami wydanymi przez [...] Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...];

- linie rozgraniczające teren inwestycji: wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji;

- inne warunki: ewentualne kolizje planowanych obiektów budowlanych z istniejącą na terenie inwestycji infrastrukturą, należy rozwiązać w projekcie budowlanym, w uzgodnieniu z gestorem sieci.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny w sprawie wskazując, co następuje.

W dniu [...] października 2010 r. wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. w sprawie ustalenia warunków zabudowy uzupełniony w dniu [...] grudnia 2010 r. w ten sposób, że wnioskiem zostały objęte: działka nr [...] oraz część działki nr [...].

W dniu [...] października 2011 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy nr [...] dla powyższej Inwestycji.

Od powyższej decyzji w dniu [...] listopada 2011 r. wpłynęło odwołanie H. K..

W dniu [...] listopada 2011 r. sprostowano decyzję o warunkach zabudowy w zakresie zapisu dotyczącego powierzchni zabudowy wydzielając z obszaru inwestycji teren pod zabudowę kubaturową i komunikację.

Dnia [...] listopada 2011 r. wpłynął wniosek E. i T. P. o wznowienie postępowania w omawianej sprawie.

Dnia [...] grudnia 2011 r. odmówiono wznowienia postępowania z uwagi na fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] października 2011 r. nie była ostateczna.

Tego samego dnia [...] grudnia 2011 r. wpłynęło odwołanie Stowarzyszenia [...] (zwanego dalej: Stowarzyszenie).

Na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w dniu [...] grudnia 2011 r. wpłynęło zażalenie Państwa E. i T. P.

W dniu [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta (z odwołania Pana H. K.) oraz decyzją nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze (z odwołania Stowarzyszenia).

W dniu [...] lutego 2012 r. ponownie wpłynął wniosek Państwa E. i T. P. o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r.

Dnia [...] maja 2012 r. organ I instancji wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, od której dnia [...] maja 2012 r. odwołały się strony postępowania.

Dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w nawiązaniu do wyroku WSA.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r. uchylona została bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2011 r.

Dnia [...] marca 2013 r. wpłynęła skarga Stowarzyszenia, adresowana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na brak odpowiedzi na wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Dnia [...] marca 2013 r. w związku ze zmianą terenu inwestycji i tym samym wyłączeniem działek nr [...], [...] i [...], ark. [...], obr, [...] położonych w [...] przy ul. [...], wyłączono z udziału w postępowaniu administracyjnym T. P., E. M., K. Z. i A. Z. Jednocześnie dnia [...] marca 2013 r. postanowiono o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia.

Dnia [...] marca 2013 r. wpłynęło zażalenie Państwa P. na wyłączenie z udziału w postępowaniu, w związku z czym przekazano sprawę do SKO, które to dnia [...] maja 2013 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

Przechodząc do rozważań merytorycznych organ wskazał, co następuje. Decyzja została uzgodniona (na podstawie art. 60 ust. 1 z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej) z Marszałkiem Województwa [...] jako właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych (art. 53 ust. 4 pkt. 5; postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]). Wnioskowana działka jest usytuowana na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 1-5 ustawy planistycznej (analiza z dnia [...] marca 2013r. w aktach administracyjnych)..

Ustalono, że wnioskowany teren posiada dostęp do dwóch dróg publicznych: do ul. [...], poprzez działki drogowe nr [...], [...], [...] oraz do ul. [...] poprzez ustanowioną służebność gruntową przejazdu i przechodu na działkach nr [...], [...], [...] (akt notarialny, Nr Repertorium [...] z dnia [...] lipca 2012 r.). Główne wejście i wjazd na wnioskowany teren będzie odbywać się od strony działek drogowych nr [...] i [...], dlatego jako front terenu przyjęto bok działki nr [...] o długości ok. [...]m, przylegający do ww. działek drogowych. Dla tak określonego frontu terenu wnioskowanego, minimalny promień obszaru analizowanego wynosi [...] m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: rozporządzeniem planistycznym). Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x ok. [...]m) większa od minimalnej odległości (50m), wymaganej do przeprowadzenia analizy. Działki stanowią element zwartego układu urbanistycznego, który tworzy kwartał zabudowy ograniczony ulicami [...] i [...]. Kwartał ten ma kształt mocno wydłużony, a jego granice od zachodu stanowią tereny [...], a od wschodu ul. [...] i dalej na wschód tereny [...]. Podkreślono, że w celu przeanalizowania cech zabudowy i zagospodarowania terenu tworzącego pewną urbanistyczną całość, rozszerzono granice obszaru analizowanego w kierunku północno-wschodnim do ok. [...] m oraz południowo-zachodnim do ok. [...] m, obejmując wszystkie działki zabudowane tworzące wyżej opisany kwartał zabudowy wyznaczony przez ulice [...], [...] i [...]. Natomiast granice obszaru analizowanego w kierunku północno-zachodnim oraz południowo-wschodnim (w kierunku [...] i terenów [...]) pozostawiono minimalne z uwagi na brak zabudowy i zagospodarowanie terenu wyłącznie przez zieleń i urządzenia terenowe. Rozszerzenie granic w tych kierunkach nie wniosłoby – zdaniem organu – istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. W ocenie organu wyznaczony w ten sposób obszar obejmuje teren, który umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy.

Kolejno wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się: budynki mieszkalne, jednorodzinne tworzące zespoły zabudowy szeregowej przy ul. [...] [...]-[...], od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...], budynki mieszalne jednorodzinne wolnostojące przy ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], budynki mieszalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...], budynki usługowo-biurowe przy ul. [...] [...]-[...], obiekty w budowie przy ul. [...] [...], [...], [...]- [...], [...], [...]. Przy czym w obszarze analizowanym w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, a jej uzupełnienie stanowią budynki garażowo-gospodarcze. Jedynie w północnej części analizowanego terenu, u zbiegu ulic [...], [...] i [...] znajduje się zespół zabudowy o funkcji usługowo-biurowej. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w analizowanym obszarze.

Budynki mieszkalne jednorodzinne są zlokalizowane we frontowych częściach działek i tworzą czytelne linie zabudowy. Budynki szeregowe wzdłuż ul. [...] od nr [...] do nr [...] są usytuowane pod kątem względem linii rozgraniczających ulicę, a ich linia zabudowy tworzy uskoki. Z tego względu elewacje frontowe są usytuowane zarówno w granicy frontowej działki, jaki i w odległości do ok. [...]m od niej. Budynki szeregowe przy ul. [...] [...] są zlokalizowane w odległości ok. [...], [...]m od linii rozgraniczającej ulicę. Budynki wolno stojące i bliźniacze przy ul. [...] są zlokalizowane w odległości ok. [...]m, [...]m, [...]m, [...]m, [...]m.

Fronty budynków planowanych segmentów zabudowy szeregowej stanowią elewacje pn.-zach. od strony [...], w których zaprojektowano wejścia do budynków. Są one usytuowane pod kątem względem granicy terenu, w odległości od ok. [...]m do ok. [...]m. na najbliższej działce zabudowanej przy ul. [...] [...]. Taka lokalizacja budynków sprawia, że planowana inwestycja nawiązuje do sposobu usytuowania budynków na działkach sąsiednich. Jednak z uwagi na ukształtowanie terenu (stroma skarpa), linia zabudowy planowana jest w większej odległości w stosunku do granicy terenu, niż linia zabudowy umożliwi to – w ocenie organu - maksymalne zachowanie naturalnego ukształtowania terenu.

Kolejno wskazano, że planowana zabudowa nie graniczy bezpośrednio z ciągiem budynków szeregowych przy ul. [...]. Pomiędzy zespołami zabudowy projektowanym, a istniejącym od strony ul. [...] [...] przewidywany jest ciąg pieszy oraz droga dojazdowa od ul. [...].

Według organu zatem, przy uwzględnieniu opisanej lokalizacji budynków sąsiednich oraz ukształtowania wnioskowanego terenu, istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego, zgodnie z wnioskiem. Ponadto wzdłuż frontowej granicy działki wyznacza się linię zabudowy maksymalną nieprzekraczalną w odległości [...]m o granicy z działkami nr [...] i [...].

Następnie podniesiono, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. [...]%. Średni wskaźnik zabudowy obliczony dla budynków w zabudowie szeregowej wynosi ok. [...]%. Planowany wskaźnik zabudowy wynosi [...]% i kontynuuje ww. średni wskaźnik zabudowy. Równocześnie jest on niższy o [...]% od wskaźnika zabudowy szeregowej. W związku z powyższym można wyznaczyć wskaźnik zabudowy na maks. [...]% zgodnie z wnioskiem, gdyż kontynuuj on wskaźniki zabudowy z obszaru analizowanego.

W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. [...]m, z tolerancją ±[...]% (od ok. [...]m do ok. [...]m). Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej wynosi ok. [...]m, z tolerancją ±[...]% (od ok. [...]m do ok. [...]m). Planowane segmenty zabudowy szeregowej o szerokości ok. [...]m (równej szerokości poszczególnych działek) kontynuują średnią szerokość elewacji frontowej budynków szeregowych z obszaru analizowanego.

W obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne mają wysokość jednej, dwóch i trzech kondygnacji nadziemnych do ok. [...]m w najwyższym punkcie dachu, budynki usługowe 4 kondygnacje o wysokości do ok. [...]m, a budynki garażowe i gospodarcze mają jedną kondygnację nadziemną o wysokości do ok. [...]m. Planowany budynek wg wniosku ma posiadać [...] kondygnacje nadziemne o wysokości ok. [...]m przy wejściu do budynku i ok. [...]m od poziomu ulicy [...] oraz jedną kondygnację poniżej terenu, dostępną z od strony ul. [...], łącznie 4 kondygnacje.

Organ wskazał, że planowana inwestycja nie kontynuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego. Jednak uwzględniając nieregularną rzeźbę i zróżnicowany poziom terenu przy wejściach do poszczególnych segmentów, można – zdaniem organu – wyznaczyć maks. wysokość bezwzględną jako nieprzekraczającą wysokości budynku na działce nr [...] (ul. [...] [...]). Ponadto ustala się wycofanie najwyższej kondygnacji o ok. [...] cm od lica projektowanej elewacji frontowej od strony ul. [...] oraz min. [...]m od strony ul. [...], zgodnie z wnioskiem.

Wskazano także, że budynki mieszkalne jednorodzinne szeregowe zlokalizowane wzdłuż ul. [...] mają dachy płaskie. Budynki zlokalizowane wzdłuż ul. [...] są przekryte zarówno dachami płaskimi, jak i stromymi o zróżnicowanej geometrii dachu o kątach nachylenia połaci od ok. [...]° do ok. [...]°. Planowane dachy płaskie kontynuują geometrię dachów występujących w obszarze analizowanym.

Obszar analizowany stanowi – zdaniem organu – czytelny układ urbanistyczny głównie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, ograniczony ulicami [...], [...] i [...]. Na zachód od ulicy [...] rozciągają się zielone tereny [...] [...] tzw. [...], a na wschód od ul. [...] tereny zieleni [...]. Obszar objęty analizą jest położony na skarpie, o miejscami dużym nachyleniu. Wzdłuż ul. [...] są zlokalizowane budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, natomiast wzdłuż ul. [...] budynki wolno stojące i w zabudowie bliźniaczej z uzupełniającą zabudową garażowo-gospodarczą.

Planowana inwestycja polegająca na budowie [...] budynków w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występujące w obszarze analizowanym.

Organ skonstatował, że podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja natomiast zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Reasumując organ stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 tej ustawy wykazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych i materialnych o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia planistycznego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak również niezastosowanie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r. W szczególności zarzucono brak analizy urbanistycznej oraz dołączenie do decyzji jedynie mapy zasadniczej w skali 1:5000 oraz części tekstowej wyników analizy oraz cech zagospodarowania terenu i część graficzną wyników analizy. Zarzucono także planowana inwestycja prywatna stała się (co wynika z wniosku o uzgodnieni lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] czerwca 2013 r.) inwestycją celu publicznego, zaś samo uzgodnienie nie uwzględnia faktu, że grunt pod planowaną inwestycje jest niestabilny i zagrożony procesami geodynamicznymi na glinach morenowych i jest to teren zagrożony osuwiskiem. Powołując się na dokument "Wskazania do ustalenia warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" oznaczonym jedynie sygnaturą sprawy [...] lecz nieposiadającym daty sporządzonym przez mgr inż. arch. E. Ż." odwołujący się podniósł, że dokument ten stwierdza, iż nie ma urbanistycznego uzasadnienia dla wyznaczenia wysokości planowanego budynku znacznie przekraczającej wysokość budynków sąsiednich (maks. [...] kondygnacje, przy czym tylko [...] kondygnacje nadziemne od str. ul. [...] o wysokości [...] m). Mimo tego wydana decyzja zezwala na [...] kondygnacje o wysokości [...] m od str. ul. [...]. Przekroczenie wysokości zabudowy wynosi aż [...] m. W dodatku fakt ten został – zdaniem Stowarzyszenia – ukryty w decyzji, albowiem nie podano w ogóle informacji do jakiej wysokości ma być budynek, zamiast tego użyto w pkt II, pkt 1 ppkt 4 "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" enigmatycznego sformułowania: maks. wysokość bezwzględna nieprzekraczająca wysokości budynku na działce nr [...] (ul. [...] [...]). Takie sformułowania parametrów jest, w świetle zapadłego w sprawie wyroku WSA, niedopuszczalne. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że dopuszcza się od str. ul [...] [...] kondygnacje nadziemne o wysokości [...] m przy wejściu do budynku i ok. [...] m od str. ul. [...]. Sformułowanie to zawiera jednak – w ocenie Stowarzyszenia – przekłamanie, ponieważ wejście do budynku znajduje się właśnie od str. ul. [...]. Wynika więc z tego – zdaniem Stowarzyszenia – absurdalne stwierdzenie, że [...] m jest równe [...] m.

Kolejno zarzucono, że w pkt 1 ppkt 3 wyznaczono także szerokość elewacji frontowej, określając ją na: szerokość poszczególnych segmentów na [...] m, podczas gdy łączną szerokość maksymalnie [...] m, a zatem bez żadnego uzasadnienia powiększono maksymalną szerokość budynku o cały metr.

Następnie podniesiono, że warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zostały określone w pkt IV na podstawie uzgodnień z gestorami, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków sanitarnych oraz odprowadzania wód deszczowych - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Decyzja ta została jednak wydana dla spółki [...] Sp. z o.o., która zbyła nieruchomość na rzecz [...] w [...] Sp. z o.o., ta zaś nie uzyskała cesji na swoją rzecz praw i obowiązków wynikających z tej umowy, co oznacza, że w momencie wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie posiadał prawnie zagwarantowanej umowy o zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków sanitarnych ani odprowadzanie wód deszczowych (warunek z art. 61 § 1 pkt 3 ustawy planistycznej). Decyzja ta jest ponadto – zdaniem Stowarzyszenia – obarczona szeregiem innych wad, które powinny skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Wreszcie zarzucono także, że znajdująca się w dokumentacji szczątkowa analiza urbanistyczna nie została załączona do decyzji, a wynikające z niej informacje są niepełne, a więc niewiarygodne i nie mogą być podstawa do wydania jakiejkolwiek decyzji o warunkach zabudowy.

Od decyzji organu I instancji odwołał się również H. K. pismem z dnia [...] września 2013 r. zarzucając naruszenie Kpa, ustawy planistycznej, rozporządzenia planistycznego, a także wydanie decyzji niezgodnej z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Odwołujący się wskazał, że odwołanie swoje uzasadnia tymi samymi argumentami, które szczegółowo wyliczyło i przedstawiło Stowarzyszenie w swoim odwołaniu [...] sierpnia 2013 r. od tej samej decyzji Prezydenta (nr.[...]) - w porozumieniu z nim. Ze względu na obszerność tego uzasadnienia, dla oszczędności czasu. Jednocześnie odwołujący się uzupełnił tę argumentację o dwie kolejne kwestie wskazując, że obecna decyzja i projekt nie różnią się od tych, które uchylił Sąd. Zdaniem odwołującego organ nie zastosował się zatem do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – nadal brak prawidłowej analizy. Podniesiono, że nieprawdziwe jest twierdzenie, że teren ma dostęp do drogi publicznej i to w dodatku od góry i od dołu z ul. [...] (aktualne jest jedynie w zakresie ruchu pieszego). Obecnie, do czasu wykonania "kompleksowego projektu drogi"— wskazane działki nie mają dostępu do ul. [...]. Do tej pory nie jest znany profil podłużny ani poprzeczny projektowanej drogi, a jest ona jednym z [...] obiektów inwestycji (budynek, parking, droga). Obiekt ten podlega takiej samej procedurze uzgodnień jak budynek. Tymczasem brak jest uzgodnień z gestorami urządzeń podziemnych oraz ze stronami, którymi są właściciele przyległych do drogi działek. Zdaniem odwołującego się – jeśli ta droga ma powstać to musi być przejezdna latem i zimą, co przy obecnym jej profilu jest wykluczone. Z kolei dla złagodzenia spadku (do [...] %) niezbędne są nasypy wys. [...] m, które bez murów oporowych przykryją sąsiadów. Kończąc odwołujący się wskazał na niebezpieczeństwo związane z projektowanym włączeniem ruchu drogowego z ul. [...] do ul. [...] (zamiast do [...]).

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami i jako taka odpowiada prawu. Organ wskazał na podstawy prawne rozstrzygnięcia, w szczególności art. 59 ust 1, art. 61 ust. 1 i 6 ustawy planistycznej oraz rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, zwane dalej) - § 3 ust 1 i 2, § 4 – 9 oraz podniósł, że w postepowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób szczegółowy dokonano analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia planistycznego. Z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem objętym wnioskiem ustalono, iż planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. W ramach przeprowadzonej analizy wyznaczono wokół działki, której dotyczy wniosek obszar analizowany w przewidzianej przepisami, odległości od granic terenu objętego wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa o funkcji: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej - oraz towarzyszącej jej zabudowie o charakterze usługowo-handlowej. Za uzasadnione Kolegium uznało ustalenia dotyczące parametru obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz szerokości elewacji frontowej. Uzasadniając przyjęte przez siebie parametry i wskaźniki zabudowy organ I instancji – w ocenie SKO – szczegółowo opisał sposób ich ustalenia.

Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa rozumianego jako zagwarantowanie takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, uwzględniającej wymagania funkcjonalne i kompozycyjno - estetyczne; nie godzi bowiem w już funkcjonujący i występujący w obszarze analizowanym sposób ukształtowania przestrzeni i zabudowy i stanowi kontynuację szeroko rozumianej funkcji mieszkaniowej obecnej na tym terenie.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji zasadnie stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano zarówno właściwe przepisy ustawy, jak i rozporządzenia. Wyniki analizy w formie zarówno tekstowej, jak i graficznej załączono do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy. Analiza ta przeprowadzona została w sposób zgodny z wymogami przewidzianymi w treści § 3 rozporządzenia planistycznego. W ocenie kolegium decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy wynikające z art. 54 punkt 1-3 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia. Decyzja spełnią także wymogi z art. 107 § 1 - § 3 Kpa. W toku postępowania organ I instancji zachował się, w ocenie organu odwoławczego zgodnie z przepisami procesowymi.

Kolejno organ odniósł się do zarzutów odwołań dotyczących samego postępowania przed organem I instancji, uznając je za nieuzasadnione i nie znajdujące pokrycia w materiale dowodowym. W zakresie zarzutu braku analizy urbanistycznej wskazano, że załącznik do decyzji stanowi mapa zasadnicza, część tekstowa wyników analizy i cech zagospodarowania terenu oraz jej wyraz graficzny. W zakresie zarzutu niewłaściwego wyznaczenia wysokości planowanych budynków podniesiono, że wobec zamiaru zrealizowania inwestycji na obszarze o wyjątkowo dużym spadku terenu, zdaniem Kolegium organ I instancji działając w słusznym interesie wnioskodawcy, ustalił wysokość planowanych budynków w jedynie możliwy i najbardziej precyzyjny sposób jako "maksymalna wysokość bezwzględna nieprzekraczająca wysokości budynku na działce nr [...]".

W zakresie zarzutu dotyczącego szerokości elewacji frontowej podano, że ustalono w decyzji w sposób właściwy łączną szerokość całego planowanego przedsięwzięcia na około [...] metrów, jako sumę szerokości i poszczególnych segmentów ([...] m) z uwzględnieniem różnic w szerokości z uwagi na konieczność docieplenia ścian szczytowych, bądź konieczność zastosowania innych rozwiązań konstrukcyjno-architektonicznych, które ewentualnie określone zostaną w projekcie budowlanym.

Kolejno w zakresie zarzutu dotyczącego przeprowadzenia niezbędnej infrastruktury wywodzono, że dla planowanej inwestycji niezależnie od ustalenia warunków zabudowy wydano odrębną decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wodociągu, kanału sanitarnego i deszczowego w tym rejonie. Jednocześnie - zdaniem Kolegium - pozostałe zarzuty dotyczą marginalnych uchybień postępowania mających charakter oczywistych omyłek pisarskich i nie miały żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

SKO podkreśliło także, że zgodnie z ustawą planistyczną każdy, nawet nie mający tytułu prawnego do nieruchomości, może wystąpić o ustalenie dla tej nieruchomości warunków zabudowy i ich wydanie nie jest uzależnione od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, których pozycja w postępowaniu jako stron postępowania jest znacznie słabsza niż inwestora. Podkreślono także, że zarzuty wobec prawidłowości analizy i ewentualnie stwierdzone jej uchybienia, jeśli nie uniemożliwiają dokonania oceny planowanej inwestycji pod kątem wymogów wskazanych w art. 61 pkt. 1 ustawy nie stanowią podstawy do zakwestionowania samej decyzji. Natomiast, jeśli stwierdzi się, że planowane przedsięwzięcie spełnia łącznie te wymogi, a więc inwestycja kontynuuje pod względem funkcji i innych parametrów istniejącą zabudowę, posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, zaś teren nie wymaga tzw. Odrolnienia, a dodatkowo inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, nawet wobec jednoznacznie wyrażanego sprzeciwu właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jednocześnie wskazano, że zarzuty odwołujących odnoszą się głównie do kwestii techniczno-urbanistycznych samej inwestycji i są przynajmniej przedwczesne, gdyż dotyczą procesu realizacyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem jedynie potwierdzeniem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i stanowi tylko jedną z podstaw wydania pozwolenia na budowę i jest traktowana jako promesa w stosunku do takiego pozwolenia.

Zdaniem organu konsekwencją takiej pozycji innych, poza inwestorem, stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, kończącego się wydaniem decyzji o deklaratoryjnym wyłącznie charakterze jest to, że takie podmioty, aby móc skutecznie zakwestionować decyzje ustalającą warunki zabudowy muszą, poruszając się wyłącznie w graniach swojego interesu prawnego wskazać, w którym miejscu i w jakim zakresie decyzja ta ich interes narusza. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie odwołujący wyrażają subiektywne "niezadowolenie" i sprzeciw wobec samego faktu ewentualnej realizacji inwestycji, które to zastrzeżenia traktować należy w kategoriach interesu faktycznego sprzeciwiającego się planowanej budowie już w wstępnej fazie postępowania inwestycyjnego, bez znajomości czy i w jakim kształcie inwestycja będzie realizowana. Odwołujący nie podają jakie negatywne skutki i ograniczenia dla korzystania z prawa własności na nieruchomościach sąsiednich może spowodować planowana budowa budynku, zaś organ odwoławczy również nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżących w przypadku wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Stowarzyszenie opierając ją na przepisach Kodeksu Postępowania Administracyjnego - art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11, 40 § 1, 42 § 1 oraz art. 43, a także art. 145 § 3. Skarżący podkreślił, że w sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 154/12, w którym wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w tym wyroku uchybień. Zdaniem Skarżącego decyzje organów obu instancji nie uwzględniają wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a rozstrzygnięcie organu II instancji świadczy o tym, że sprawa nie została rozpoznana przez ten organ w pełnym zakresie, jak tego wymaga zasada dwuinstancyjności.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów skargi podniesiono, że nie zostały spełnione ustawowe wymagania do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, albowiem żadna działka, która pozwalałaby na określenie wymagań w zakresie kontynuacji jakichkolwiek parametrów, cech, czy gabarytów, nie posiada dostępu z tej samej drogi publicznej, co planowana zabudowa na ulicy [...]. Zwrócono także uwagę, że na tej podstawie odmówiono wydania warunków zabudowy na poprzednie wnioski (z uwagi na fakt, że teren ten nie posiada dostępu do drogi przy ul. [...]; decyzja nr [...], w której wskazano, że ul. [...] jest drogą wewnętrzną, która kończy się przy posesji nr [...]). Sytuację tę, zdaniem strony skarżącej, nadal potwierdza ZDM w swoim piśmie z dnia [...] września 2013 r. Jedyny dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) działki uzyskały poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu na działkach nr [...], [...] i [...]. Tym samym jednak jedyne działki, które pozwalają na określenie nowej zabudowy to te, znajdujące się przy ul. [...]. Podczas gdy ich funkcja jest niewątpliwie mieszkaniowa (są to domy bliźniacze lub jednorodzinne wolnostojące) to – w ocenie strony skarżącej – żadne inne parametry nie są zgodne i nie pozwalają na ustalenie nowych warunków zabudowy opartych na zasadzie dobrego sąsiedztwa. Zarówno obowiązująca linia zabudowy (§4), procent powierzchni zabudowy (§5), szerokość elewacji frontowej (§6), wysokość budynków (§7), geometria dachu (§8) jak i inne - gabaryty czy forma architektoniczna nie mogą zostać określone na podstawie dotychczasowej zabudowy od ul. [...], ponieważ projektowana inwestycja będzie się znajdowała przy ul. [...] i ma kontynuować zabudowę szeregową.

Po wtóre skarżący zwrócił uwagę, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, ponieważ określone zostało dla zupełnie innych podmiotów niż wnioskodawca. W tej mierze powtórzono argumenty odwołania.

Kolejno podniesiono, że pomimo zawartego w decyzji twierdzenia SKO, iż w sposób szczegółowy dokonano analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z rozporządzeniem, już kilka wersów dalej znajduje się wyjaśnienie, że "załącznik do niniejszej decyzji stanowi mapa zasadnicza, część tekstowa wyników analizy i cech zagospodarowania terenu oraz jej wyraz graficzny". W ocenie skarżącego nie wykonano we właściwy sposób analizy urbanistycznej, a do dokumentu załączono jedynie wyniki analizy oraz mapę. Ponownie więc doszło do niedopuszczalnego utożsamienia analizy z samymi wynikami analizy. Zdaniem Skarżącego nie zostały w tej mierze wykonane wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wskazywał na brak analizy, który bez wątpienia uniemożliwia dokonanie oceny planowanej inwestycji i w związku z tym musi skutkować jej zakwestionowaniem, a w konsekwencji uchyleniem decyzji.

Następnie podniesiono, że ustosunkowując się do twierdzenia SKO, iż "organ I instancji ustalił wysokość planowanych budynków w jedynie możliwy i najbardziej precyzyjny sposób jako "maksymalna wysokość bezwzględna nieprzekraczająca wysokości budynku na działce nr [...]."". Zdaniem skarżącego takie sformułowania parametrów jest, w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne. Wysokości budynków muszą być bowiem podawane w metrach i centymetrach, a punkt pomiaru musi być przy wejściu do budynku - czyli od strony ul. [...]. Nadto zwrócono uwagę, iż w decyzji podaje się błędne wskazania dotyczące wysokości budynku, który ma być punktem wyjścia do ustalenia wysokości nowej inwestycji. Wynosi ona bowiem nie [...] metrów, ale [...] od strony ulicy.

Po wtóre podjęto polemikę z Kolegium w zakresie przedwczesności protestów mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Skarżący podkreśli, że jedynie w tym etapie można określić warunki zabudowy, które wymagane są do uzyskania pozwolenia na budowę. Zaprzeczono również twierdzeniom SKO, jakoby odwołujący się nie podali jakie negatywne skutki i ograniczenia dla korzystania z prawa własności na nieruchomościach sąsiednich może spowodować planowana budowa budynku. Podkreślono, że obszar planowanej zabudowy znajduje się na sztucznie usypanym stoku bojowym z bardzo stromym spadkiem terenu i jako taki jest zagrożony osuwiskiem. Z faktu tego wynika realne zagrożenie dla sąsiednich budynków, które może skutkować katastrofą budowlaną. Akcentowano, że taka sytuacja miała już kilkakrotnie miejsce w tej okolicy, albowiem wiele domów przy ul. [...], nad którymi wybudowano szeregowce w tzw. "drugiej linii" przy ul. [...] od lat boryka się z pękającymi ścianami i fundamentami, choć w żadnym przypadku budowli nie postawiono w tak bliskiej odległości od domów poniżej - jak to się zakłada w niniejszej sprawie. Zarzucono, że wszystkie szeregowce przy ul. [...] były projektowane w jednej linii zabudowy, podczas gdy w niniejszej sprawie planuje się przesunięcie linii zabudowy o całą głębokość budynku. Tym samym kolejny parametr czyli linia zabudowy nie jest kontynuowana.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a ponadto odniósł się do zarzutów skargi wskazując, co następuje. W zakresie zarzutów dotyczących braku dostępu do drogi publicznej stwierdzono, że ten wymóg w sprawie został spełniony, gdyż dostęp do drogi publicznej należy ustalać według wskazań przepisów art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem w niniejszej sprawie dostęp taki jest zapewniony poprzez drogę wewnętrzną. Również nieuprawniony jest – w ocenie kolegium - zarzut utożsamiania jakoby przez organ odwoławczy analizy z jej wynikami. W rozpatrywanej sprawie została przeprowadzona, jak wykazano w uzasadnieniu decyzji, w sposób prawidłowy i pełny analiza urbanistyczna, m.in. poprzez wyznaczenie zgodnie z ustawowymi wymogami obszaru analizowanego i na jej podstawie dokonano oceny planowanej inwestycji. Ponadto podkreślono, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma wyłącznie znaczenie deklaratoryjne i stanowi informację, że planowana inwestycja, której charakter na powyższym etapie określony przez inwestora został w sposób bardzo ogólny, nie jest prawnie wykluczona. Decyzja ta w żaden sposób nie przesądza o tym czy planowane przedsięwzięcie w istocie zostanie zrealizowane i jaki będzie jego ostateczny kształt, po przedłożeniu konkretnego projektu architektoniczno-budowlanego. Konsekwencją takiego charakteru decyzji o warunkach zabudowy jest to, że aby móc skutecznie zakwestionować ustalone dla sąsiedniej nieruchomości warunki zabudowy, doprowadzając w konsekwencji do uchylenia decyzji, inne strony postępowania niż wnioskodawca, muszą wykazać na czym polega naruszenie ich interesu prawnego, w przypadku realizacji inwestycji w takim kształcie, jak ustalono w decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Kolegium z okoliczności sprawy wynika, że właściciele sąsiednich nieruchomości działający we własnym imieniu bądź poprzez Stowarzyszenie, starają się nie dopuścić do przewidzianej inwestycji wskazując na nie potwierdzone, bądź na tym etapie postępowania przedwczesne (np. obawa osuwania się terenu, pękanie ścian i fundamentów) zagrożenia spowodowane faktem realizacji niniejszej budowy. Zdaniem kolegium, powołującego się na niekwestionowany pogląd orzecznictwa i doktryny, takie zastrzeżenia wynikają wyłącznie z interesu faktycznego strony i w każdym razie na etapie ustalenia warunków zabudowy nie mogą być brane pod uwagę. Nie stanowią bowiem przeszkody w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu względy słusznościowe, interesy faktyczne, subiektywnie pojmowane jako "zwiększenie uciążliwości warunków w jakich obecnie mieszkają" mieszkańcy nieruchomości sąsiednich.

W toku postępowania uczestnik - [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], działający przez pełnomocnika złożył pismo procesowe, wnosząc o oddalenie skargi i podzielając stanowisko organów.

Pismo procesowe w toku postępowania złożyła także członek zarządu Stowarzyszenia wskazując na naruszenia przez organy zasad postepowania określonych w Kodeksu Postępowania Administracyjnego - art. 6, 7, 8, 9, 10. Zarzucono także niewykonanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazując w szczególności na to, że analiza nadal jest niekompletna, albowiem brak danych dotyczących poszczególnych, konkretnych budynków. Wskazano także, że paramenty zostały albo niewłaściwie obliczone a potem wyznaczone, albo wcale ich nie podano; odstępstwa od sposobu ustalania parametrów nowej zabudowy (szczególności linii zabudowy) nie zostały właściwie uargumentowane. Nadal – w ocenie uczestnika - nie ma odpowiedzi na pytanie zasadnicze Sądu, czy odstępstwo to służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy oraz dlaczego. Nie zostało w ogóle określone usytuowanie miejsc parkingowych, choć wymaga tego zasada dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 135 Ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Po wtóre wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 154/12 uchylił wydaną w toku przedmiotowej sprawy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Organy administracyjne rozpoznając ponownie niniejszą sprawę i Sąd w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 153 Ppsa pozostawały związane oceną prawną, oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 636/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z art. 153 Ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje m.in. sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 Ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 Ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 Ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji, w opisanym powyżej zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w nich naruszeń prawa skutkujących koniecznością ich uchylenia. Mając bowiem powyższe na uwadze wskazać należy, iż Sąd w wyroku WSA z dnia 24 października 2012 r. stwierdził, co następuje: "W ocenie Sądu w sprawie nie została należycie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem. Zdaniem Sadu doszło do niedopuszczalnego utożsamienia analizy z samymi wynikami analizy. Do decyzji organu I instancji dołączony bowiem został dokument zatytułowany "Cześć tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (k. [...] akt organu I instancji), poza którym to dokumentem brak w aktach sprawy samej analizy. W aktach znajduje się bowiem jedynie lakoniczny dokument zatytułowany "Analiza (wstępna)" koncentrujący się jedynie na okolicznościach związanych z brakiem dostępu do drogi publicznej pierwotnego terenu objętego wnioskiem inwestora (k. [...] akt organu I instancji) oraz w miejsce analizy dokument zatytułowany "Cześć tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (k. [...] akt organu I instancji) tożsamy w treści ze stanowiącym załącznik do decyzji organu I Instancji. Dokument zatytułowany "Cześć tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" nie może być przy tym uznany za analizę ze względu na swą lakoniczność. W szczególności w dokumencie tym brak jest szczegółowych danych dotyczących rozmieszczenia i parametrów zabudowy istniejącej na działkach znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie działki, dla której ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przede wszystkim wskazania wysokości poszczególnych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, wskazania powodów określenia wielkości obszaru analizowanego w minimalnym dopuszczalnym przez prawo rozmiarze oraz wskazania dopuszczalnych parametrów planowanej zabudowy i sposobów ustalania tych parametrów".

Już tylko powyższa okoliczność stanowiła – w ocenie Sądu – naruszenie § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skoro bowiem przepis § 3 ust. 2 stanowi, że granice obszaru analizowanego, o którym mowa w ust. 1, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, to oznacza to, że analizę wykonuje się właśnie na podstawie takiej mapy i na takiej mapie (część graficzna analizy), a ustalenia poczynione wskutek takiego działania opisuje się w części tekstowej analizy. Ponadto, odrębnie sporządza się wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną. Stanowią one załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2), przy czym cześć graficzna wyników analizy (jak również część graficzna decyzji o warunkach zabudowy) powinna być wykonana na kopii tej mapy, na której sporządza się analizę urbanistyczną.

Odnosząc się do przyjętego obszaru analizowanego, w szczególności kwestii pojęcia front działki Sąd, w uzasadnieniu w szczególności zwrócił uwagę na definicję legalną określoną w § 2 pkt 5 rozporządzenia planistycznego i wskazał, że z uwagi na nietypowy, niestandardowy kształt działki objętej wnioskiem (wąski pas gruntu prowadzący do drogi publicznej i znacznie szersza dalsza część działki na przeważającej jej długości w obszarze, w którym faktycznie planowana jest przez inwestora realizacja zabudowy) oraz specyficzne ukształtowanie terenu charakteryzujące się znacznym jego pochyleniem, należało rozważyć, czy sytuacja nie wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości przekraczającej minimum wskazane w rozporządzeniu i dać temu odpowiedni wyraz w części tekstowej analizy urbanistycznej. A to z tego względu, że wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na działkach występujących w sąsiedztwie działki.

Kolejno Sąd podniósł, że znajdujący się w aktach dokument o nazwie "Część tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", wskazuje, że uprawniony podmiot dokonał wprawdzie przeglądu znajdującej się na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej, wskazując na niektóre parametry budynków w tym obszarze oraz podając uśrednione wyniki, co do niektórych parametrów, jednakże dokument ten – wbrew swojej nazwie – nie zawiera wyników, to jest określenia parametrów dla planowanej nowej zabudowy, które wynikałyby z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 Rozporządzenia planistycznego. Skoro zaś w sprawie nie przeprowadzono pełnej analizy urbanistycznej, to wnioski i wyniki takiej kadłubowej analizy nie mogą być uznane za odpowiadające ustawowym wymogom. Zdaniem Sądu uznać należało, iż organy orzekały w sprawie, mimo że nie dysponowały pełnym obrazem stanu faktycznego (charakterystyką zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wyznaczonym odpowiednio do wymogów konkretnej sprawy). W konsekwencji nie można było uznać, że organy dostatecznie wyjaśniły i ustaliły istotne okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kpa, które niewątpliwie mogło mieć istotny na wynik sprawy (kierunek rozstrzygnięcia). Przytaczając ustalenia decyzji organu I instancji

Sąd skonstatował, że takie działanie tego organu nie mogło zostać uznane za zgodne z prawem, albowiem ustalenia poczynione przez niego w decyzji nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia w znajdujących się w aktach sprawy wynikach analizy urbanistycznej.

Kolejno Sąd – odwołując się do § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wykazywał, iż nie sposób uznać by ustalona przez organ I instancji obowiązująca linia zabudowy dla planowanej inwestycji kontynuowała w takim rozumieniu linię zabudowy na działkach sąsiednich, albowiem nie stanowi ona prostego przedłużenia istniejącej zabudowy na działkach nr [...], czy też nr [...]i nr [...]. Sąd zwrócił również uwagę, że § 4 ust. 4 stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej. Sąd podkreślił także, że w świetle przytoczonych przepisów oczywistym jawi się, iż parametr jakim jest obowiązująca linia zabudowy winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 Kpa, a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki.

Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej.

Zdaniem Sądu analogiczna wadliwość zaistniała w sprawie przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia planistycznego). Sąd wskazał ponadto , że brak w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanek dla takiego – to jest w jednostkach powierzchni (m2) – określania wielkości parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Parametr ten winien być przez organy administracji określany jako stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, a nie w liczbach bezwzględnych określających powierzchnię zabudowy. Kolejno odnosząc się do ustalonego w decyzji Prezydenta wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Sąd wskazał, że ustalenie także tego wskaźnika nastąpiło z naruszeniem zasad określonych w rozporządzenia planistycznego - § 7 ust. 1 i ust. 3. Sąd wskazał, że w ust. 4 tego paragrafu postanowiono wprawdzie, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli jednak wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się dla Sądu, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia planistycznego, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 Kpa, a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd podkreślił, że pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. W ocenie Sądu w aktach sprawy brak analizy urbanistycznej, zaś w znajdujących się w nich "wynikach analizy" brak jakichkolwiek ustaleń co do wysokości zabudowy zarówno w obszarze analizowanym jako całości jak i istniejącej na działkach sąsiednich, w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ustalenia w tym zakresie zastąpione zostały jedynie lakonicznym zapisem, iż bliżej nieokreślone budynki mają 2 i 3 kondygnacje nadziemne.

Parametr wysokości budynku winien być co do zasady określany w sposób wskazany w § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, a dopiero jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przyjąć należy średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Nadto Sąd wskazał, że niezrozumiałym było sądu jest użycie sformułowania, iż maksymalną wysokość budynków ustala się na [...] m od istniejącego poziomu terenu do kalenicy dachu, liczoną od rzędnej [...] m n.p.m. znajdującej się w obowiązującej linii zabudowy. Sposób ustalania wysokości budynku określony został bowiem przez prawodawcę w § 7 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, gdzie wskazano, iż wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, przy czym żaden przepis nie przewiduje dopuszczalności modyfikowania tego sposobu mierzenia wysokości budynku w decyzji organu ustalającego warunki zabudowy.

Kolejno Sąd wskazał, że zarówno z rubrum jak i z uzasadnienia decyzji organów zarówno I jak i II instancji nie wynika nadto podstawa faktyczna i prawna nałożenia na inwestora obowiązku wycofania do połowy głębokości budynków ostatniej ich kondygnacji od strony ul. [...]. Również z wyników analizy urbanistycznej nie wynika, by wprowadzenie takowego wymogu było niezbędne ze względu na potrzebę zachowania ładu przestrzennego, w szczególności by takie rozwiązanie architektoniczne było dominujące bądź powszechne w analizowanym obszarze.

W ocenie Sądu również parametr geometrii dachu ustalony został przez organy administracji samodzielnie i bez nawiązania do wyników analizy, albowiem rzetelna analiza urbanistyczna również odnośnie tego parametru nie została w sprawie przeprowadzona (§ 8 rozporządzenia). Sąd stwierdził, że w znajdujących się w aktach sprawy wynikach analizy znajduje się w tym zakresie jedynie zapis, iż w obszarze analizowanym występują dachy płaskie i strome o różnym kącie nachylenia. W wynikach tych brak jest wskazania na jakich konkretnie działkach jakie dachy występują oraz jakie dachy występują na poszczególnych rodzajach budynków (to jest budynkach mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, bliźniaczych i w zabudowie szeregowej). Dopiero zaś poczynienie powyższych ustaleń pozwoliłoby na ustalenie czy na obszarze analizowanym występuje przeważająca forma geometrii dachów oraz jaka forma geometrii dachu na planowanej inwestycji pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w badanym obszarze.

Przechodząc do kolejnego stwierdzonego uchybienia Sąd, odnosząc się do treści art. art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z a art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej wskazał, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, przy czym wniosek ten powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Tymczasem inwestor w pierwotnym wniosku wskazał, iż dotyczy on terenu, na który składają się działki nr [...], [...] i [...], na których to działkach jak wynikało zarówno z części tekstowej wniosku, jak i załącznika graficznego znajdować się miała cała planowana zabudowa. Następnie w toku postępowania inwestor wniosek swój formalnie rozszerzył także na działki nr [...], [...], [...], [...] (w części), [...] i [...] (w części). Pomimo formalnego rozszerzenia granic terenu objętego wnioskiem, która to czynność procesowa co do zasady była prawnie dopuszczalna, wnioskodawca w jakimkolwiek zakresie nie zmodyfikował wniosku, w tym w szczególności nie wskazał, by także na działkach nr [...] (w części), [...] i [...] (w części) planowana była jakakolwiek zabudowa bądź zmiana sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu takie rozszerzanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy na działki gruntu nie objęte jakimkolwiek zamierzeniem inwestycyjnym, a jedynie sąsiadujące z działkami, na których faktycznie planowana jest zabudowa uznać należy za obejście prawa, albowiem skutkować ono może – jak miało to w niniejszej sprawie – pozornym spełnieniem warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Pomimo formalnego objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy także działek nr [...] (w części), [...] i [...] (w części) brak było w ocenie Sądu przesłanek dla przyjęcia, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, albowiem jak wynika zarówno z treści wniosku, jak i z treści decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej inwentarskiego i załącznika graficznego do tej decyzji określenie warunków zabudowy nastąpiło wyłącznie w stosunku do działek nr [...], [...], [...] i [...] zaś w stosunku do działek nr [...], [...] i [...] nie podjęto jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących ich zabudowy, bądź zagospodarowania. Powyższa okoliczność nie została jednakże w żaden sposób wyjaśniona przez organy, które przed wydaniem decyzji będących przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie wezwały inwestora do wykazania, że objęte wnioskiem działki gruntu, na których zamierza on realizować zabudowę posiadają dostęp do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy organ winien dla ustalenia czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej zweryfikować charakter prawny działek nr [...], [...] i [...] w tym w szczególności ustalić, czy stanowią one gminną drogę wewnętrzną, względnie wezwać inwestora do wykazania się posiadaniem przez teren przyszłej inwestycji dostępu do drogi publicznej, a nie poprzestawać na pozornym i zmierzającym do obejścia prawa rozszerzeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o działki nie objęte zamierzeniem inwestycyjnym, lecz posiadające dostęp do drogi publicznej. Niewyjaśnienie powyższej okoliczności mogło zaś mieć, zdaniem Sąd, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej, wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że negatywnej w tym zakresie oceny zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej nie może zmienić przedłożenie przez uczestnika postępowania na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dokumentów potwierdzających ustanowienie na nieruchomościach oznaczonych numerami działek [...], [...] i [...] służebności gruntowej przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonych nr [...], [...] i [...] na czas nieoznaczony, albowiem jak wynika z przedłożonych dokumentów do ustanowienia powyższego ograniczonego prawa rzeczowego doszło [...] lipca 2012 r. Prawo to nie istniało zatem w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, a jego późniejsze powstanie nie może mieć wpływu na ocenę jej zgodności z prawem. Dostęp do drogi publicznej musi bowiem istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Okoliczność ta niewątpliwie będzie musiała jednak zostać uwzględniona przez organy administracji przy ponownym rozpoznawaniu wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowego terenu.

Kolejnym stwierdzonym przez Sąd uchybieniem uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji było władcze rozstrzygnięcie w decyzji z dnia [...] października 2011 r. o usytuowaniu planowanej inwestycji na działce nr [...] poprzez wskazanie w jej sentencji, iż ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości [...] metrów od północno-wschodniej części działki o nr geodezyjnym [...] i [...], w sytuacji gdy zarówno w uzasadnieniach decyzji obu instancji, jak w znajdujących się w aktach sprawy wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika, by takowe usytuowanie planowanego budynku względem granicy działki sąsiedniej było konieczne dla zachowania ładu przestrzennego, w tym w szczególności, iż jest to powszechny sposób lokalizowania budynków na działkach w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, kwestia usytuowania budynków w obszarze analizowanym, względem innych niż frontowa granic działek na jakich są posadowione nie była w ogóle przez autora analizy badana.

Odnosząc się do pozostałych podnoszonych przez skarżącego zarzutów Sąd wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi co do zasady określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce.

Nadto Sąd wskazał, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi i dokładnie takiego samego sposobu zagospodarowania terenu wokół planowanego obiektu. Przyjąć, zatem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Bez znaczenia dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pozostaje – zdaniem Sądu – podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż przez działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone są instalacje obsługujące inne nieruchomości. Kwestie te winny bowiem zostać rozstrzygnięte na kolejnym etapie postępowania, jakim jest postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu braku dostępu nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy do drogi publicznej ze względu na pochylenie terenu wskazać należy, iż w świetle art. 2 pkt 14 ustawy planistycznej stanowiącego, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" – Sąd wskazał, że należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, uznać należy że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej, a wręcz przez dostęp działki do drogi publicznej można również rozumieć możliwość dojścia, a nie tylko dojazdu. Co za tym idzie nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego, iż dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej niezbędnym jest aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma bowiem dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy planistycznej istotnego znaczenia.

Za bezzasadne uznać nadto należało – w ocenie Sąd – zarzuty skarżącego odnośnie wprowadzania przez zaskarżoną decyzję w błąd adresatów poprzez używanie w stosunku do planowanej inwestycji pojęcia dom jednorodzinny. Odwołując się do art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego Sąd wskazał, że w definicji legalnej brak jest jakichkolwiek elementów wskazujących by budynek takowy musiał być zamieszkiwany przez rodzinę w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

Sąd zważył również, że dla wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do gruntu objętego tym wnioskiem. Okoliczność prawa do dysponowania terenem na cele budowlane będzie przedmiotem badania organu na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Znaczenia dla sprawy nie miały również argumenty skarżącego, sprowadzające się do przywoływania decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy dla terenów położonych w okolicy terenu objętego niniejszym postępowaniem. Sąd administracyjny rozpatrujący sprawę skargi na konkretną decyzję nie jest bowiem władny do dokonywania oceny prawidłowości decyzji wydanych w innych niż poddane kontroli postępowaniach administracyjnych.

Sąd wreszcie wskazał, że uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy obszernego przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w wyroku uchybień. W szczególności organ winien po wyznaczeniu adekwatnego postępowania dowodowego oraz wyjątkowo dużym nagromadzeniem uchybień proceduralnych w działaniu organu I instancji uniemożliwiającym konwalidowanie tychże braków przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności. W zakresie wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 Ppsa) Sąd wskazał, że obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów. W ocenie Sądu ze względu na specyfikę terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wyrażającego się w znacznym spadku terenu oraz zamiarem inwestora uzyskania dostępu do drogi publicznej od strony ul. [...] za pomocą drogi wewnętrznej zlokalizowanej pomiędzy działkami zabudowanymi (czyli na tzw. sięgaczu) przeprowadzona analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu winna być szczególnie wnikliwa i precyzyjna w zakresie oceny kontynuacji przez planowaną zabudowę funkcji występujących na obszarze analizowanym oraz wymogów związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego. Szczególnie pogłębionej oceny pod kątem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i zachowania istniejącego ładu przestrzennego (czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne) wymaga – zdaniem Sądu - podnoszona także i przez skarżącego okoliczność usytuowania miejsc parkingowych stanowiących część planowanej inwestycji pomiędzy pasami zabudowy istniejącymi i planowanymi wzdłuż ulicy [...] i na przedłużeniu ulicy [...], a nie jak ma to miejsce w przypadku zabudowy istniejącej bezpośrednio przy wskazanych wyżej ulicach, z pozostawieniem przestrzeni wewnętrznej wolnej od i parkowania ruchu pojazdów.

W kontekście wielokrotnego zmieniania przez wnioskodawcę granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie zabudowy organy winny nadto ponownie wnikliwie rozważyć kwestię kręgu stron postępowania. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykażą w konkretnych okolicznościach tej sprawy istnienie przesłanek z art. 28 Kpa, a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji nieruchomości sąsiednie oraz stopień uciążliwości dla tych nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, iż w zależności od okoliczności sprawy stronami tego postępowania mogą być także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga zatem ustalenia czy wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

Organy winny nadto pamiętać, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (i to bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 i następne, stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi zatem opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek "luz" decyzyjny. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy, dokonywane czy to w oparciu o normy niższej rangi, czy też w wyniku uznania organu administracji. W przeciwnym razie wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasada, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona. W takim też kontekście należy dokonywać wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pamiętać przy tym trzeba, że zgodnie z zasadą wyrażoną wart. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W powyższych okolicznościach Sąd w składzie niniejszym stwierdza, że wprawdzie nie ze wszystkimi powyższymi tezami i zarzutami zawartymi w skardze można się zgodzić, to jednak skargę uznać należało za zasadną.

W szczególności za trafny uznać należało zarzut, że organy nie zastosowały się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku WSA z dnia 24 października 2002 r., co samo już powoduje konieczność uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. Głównym, jak się wydaje, zarzutem stawianym przez Sąd w sprawie II SA/Po 154/12 był brak prawidłowo przeprowadzonej analizy, skutkujący nieprawidłowościami na etapie sporządzania jej wyników, a w konsekwencji nieprawidłowościami w decyzjach organów.

W ocenie Sądu w składzie niniejszym, nadal brak prawidłowo przeprowadzonej analizy, co znalazło swój negatywny wyraz w załączonych do decyzji organu II instancji wynikach analizy i skutkowało wydaniem decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa oraz wydaniem z naruszeniem przepisów decyzji organu odwoławczego, który tych uchybień nie wyeliminował, ale utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy.

Na wstępie należy wskazać na kwestie dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a następnie będącej jej pochodna kwestię ustalenia frontu działki i wyznaczenia linii zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 62 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak zatem słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 01 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 497/10 (Lex nr 755632) przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane w nowej zabudowie określa się na podstawie analizy stanu istniejącego, dokonanej w sposób wskazany w przywołanym wcześniej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, ale Sąd nie podziela oceny organu II instancji, co do prawidłowości ich dokonania i prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych planowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu istotne przede wszystkim jest, że w § 2 pkt 5 powoływanego wcześniej aktu wykonawczego prawodawca wyjaśniając pojęcie "front działki" stwierdził, że należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, w której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Oznacza to - zdaniem Sądu, że front działki powinien być wskazany konkretnie przez potencjalnego inwestora (wnioskodawcę) bez możliwości przyjmowania przez organ orzekający o warunkach zabudowy alternatywnych rozwiązań.

Organ ustalający warunki zabudowy jest bowiem związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Inaczej rzecz ujmując, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych, takie jak np. wysokość budynków, liczba kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Jeżeli organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, na której ma być realizowana planowana inwestycja, to był obowiązany wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1381/07, LEX nr 394823).

Deklaracja wnioskodawcy w tym przedmiocie powinna wynikać z określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiących element charakterystyki inwestycji, będącej - w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej obligatoryjnym składnikiem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Planowane przez wnioskodawcę rozwiązanie co do głównego wjazdu lub wejścia na działkę z drogi, do której przylega front działki musi być zaopiniowane przez faktycznego zarządcę drogi, jako wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej gminy. Wielokrotnie zresztą organy administracji publicznej w prowadzonych postępowaniach (niezależnie od przedmiotu sprawy) korzystają z opinii różnych jednostek wyodrębnionych w strukturze organizacyjnej tego samego urzędu w celu zrealizowania zasady prawdy obiektywnej.

Należy w tym miejscu wyjaśnić (jako to uczynił sąd w przywoływanym wyroku w sprawie II SA/Wr 497/10), że uznając ten wymóg Sąd nie utożsamia go z uzgodnieniem projektu decyzji, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej, dokonywanym w trybie art. 106 Kpa, do którego odnosi się wywód Kolegium zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczący możliwości odstąpienia od obowiązku uzyskania uzgodnienia w przypadku, gdy organ orzekający o warunkach zabudowy jest jednocześnie zarządcą drogi. Zaopiniowanie proponowanego przez inwestora rozwiązania komunikacyjnego (w tym głównego wjazdu na działkę) powinno być w toku postępowania uzyskane w ramach czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i uzyskania prawidłowej podstawy faktycznej do orzekania.

Zwracał na to uwagę Sąd w wyroku WSA z dnia 24 października 2012 r. wskazując na konieczność weryfikowania charakteru prawnego działek (w wyroku dot. to akurat działek [...], [...], [...], ale wymóg ten ma charakter uniwersalny) przy ustalaniu kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, w szczególności ustalenia czy działki stanowią gminną drogę wewnętrzną.

W warunkach rozpoznawanej sprawy kwestia skomunikowania działki z drogą wymagała - zdaniem Sądu - wnikliwego rozpatrzenia. Kwestia ta była bowiem przedmiotem stawianych kilkukrotnie w toku postępowania zarzutów stron, jak następnie – stała się zarzutem skargi. Na niejasności wymagające przeprowadzenia postepowania dowodowego wskazuje w szczególności stanowisko zarządcy drogi Zarządu Dróg Miejskich w [...] przedstawione w piśmie z dnia [...] września 2013 r. skierowanym do E. i T. P., a załączonego do skargi, w którym wskazuje się, że ulica [...] nie posiada kategorii drogi publicznej, stanowi natomiast drogę wewnętrzną i odcinek pomiędzy posesjami [...]-[...] jest administrowany przez Zarząd.

W ocenie sądu kwestia dostępu działek do drogi publicznej nie została przez organ I instancji wyjaśniona w sposób wystarczający, a w każdym razie nie znalazło to właściwego wyrazu w: analizie, jej wynikach i samej decyzji. Należy w tym miejscu wskazać, że w analizie w pkt [...], ppkt [...] organ wskazał, iż "wnioskowany teren posiada dostęp do dwóch dróg publicznych – do ul. [...], poprzez działki drogowe nr [...], [...] i [...] odraz od ul. [...] poprzez ustanowioną służebność gruntową przejazdu i przechodu na działkach nr [...], [...], [...] (akt notarialny, Nr Repertorium [...] z dnia [...] lipca 2012 r.).

Tymczasem w pkt [...] ppkt [...] pppkt [...]) tej samej analizy organ wskazuje, że "w zakresie warunków art. 61 ust. 1 pkt 2-5: teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej: - do ul. [...]. Zgodnie z Aktem Notarialnym[...].) nie wspominając już w ogóle o dostępie do drogi publicznej [...].

W wynikach analizy organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu (pkt [...], ppkt [...] "teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej".

Z kolei w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. w pkt [...] ppkt [...] wskazuje: "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji pkt 1. Obsługa komunikacyjna zgodnie z warunkami wydanymi przez Zarząd Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz zgodnie z Aktem Notarialnym[...]. W uzasadnieniu decyzji z kolei wskazuje się: "Wnioskowany teren posiada dostęp do dwóch dróg publicznych: - do ul. [...], poprzez działki drogowe nr [...], [...], [...] oraz do ul. [...] poprzez ustanowioną służebność gruntową przejazdu i przechodu na działkach nr [...], [...], [...] (akt notarialny [...].). Główne wejście i wjazd na wnioskowany teren będzie odbywać się od strony działek drogowych nr [...] i [...], dlatego jako front terenu przyjęto bok działki nr [...] o długości ok. [...] m, przylegający do ww. działek drogowych." To ostatnie stwierdzenie zostało zresztą (dotyczące frontu terenu) przyjęte wprost z analizy. Tak więc w decyzji mowa jest o dwóch różnych frontach terenu inwestycji.

Należy również mieć na uwadze, że front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 powoływanego wcześniej rozporządzenia, a w istocie jego szerokość w sposób bezpośredni przekłada się na wyznaczenie wielkość obszaru analizowanego, a poprzez to w bezwzględny sposób wpływa na treść decyzji, bowiem cechy architektoniczne i urbanistyczne występujące w obszarze analizowanym są podstawą dla określenia wymagań w tym zakresie dla planowanej zabudowy. Od tego zatem, jakie granice zostaną wyznaczone dla obszaru analizowanego i jakie obiekty w tych granicach są zlokalizowane zależy wielkość i rodzaj poszczególnych parametrów i elementów architektonicznych, przyjmowanych dla nowej zabudowy, a także ocena spełnienia przez nią warunku dobrego sąsiedztwa, w tym kontynuacji funkcji.

Trzeba dalej wskazać w tym miejscu, że organ – jak podniesiono wyżej – w decyzji wskazuje (za analizą): "Główne wejście i wjazd na wnioskowany teren będzie odbywać się od strony działek drogowych nr [...] i [...], dlatego jako front terenu przyjęto bok działki nr [...] o długości ok. [...] m, przylegający do ww. działek drogowych." "Dla tak określonego frontu terenu wnioskowanego, minimalny promień obszaru analizowanego wynosi [...] m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x ok. [...]m) większa od minimalnej odległości (50m), wymaganej do przeprowadzenia analizy."

Należy w tym miejscu wskazać, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Po wyznaczeniu obszaru analizowanego należy na nim przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr, 164 póz. 1588). W konsekwencji następuje sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu z 2003 r.). Projekt decyzji należy uzgodnić z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Tak zebrany materiał daje podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie zatem kwestii frontu działki na znaczenie wyjściowe dla całego dalszego procesu ustalania warunków zabudowy.

Zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 rozporządzenia planistycznego przez pojęcie "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę. Zapis ten zatem wskazuje nie tylko, że przez dostęp działki do drogi publicznej można również rozumieć możliwość dojścia, a nie tylko dojazdu (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1237/07, LEX nr 518810). Ale przede wszystkim wskazuje, że istotne jest – o czym była mowa powyżej – określenie głównego wjazdu lub wejścia na działkę, bezpośrednio związane z kwestią skomunikowania terenu inwestycji z droga publiczną.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 31 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 563/08, LEX nr 566703, tak również wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1381/07, zam zb. LEX nr 394823) teren inwestycji winien mieć jeden front, zaś o ile usytuowanie działki jest tego rodzaju, że przylega ona do dwóch lub większej liczby dróg, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, na której ma być realizowana planowana inwestycja, to jest zobowiązany wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień.

Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać na niekonsekwencje organu w kwestii ustalenia frontu działki.

W decyzji organu I instancji znajdują się następujące zapisy w tej mierze:

str. [...], pkt [...], ppkt [...] pppkt [...])

"[...]. Warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego

Ustalone po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek:

[...]. Wymagania dotyczące nowej zabudowy:

[...]) Linia zabudowy:

- obowiązująca: wyznacza się w odległości [...]m od granicy z działkami drogowymi nr [...] i [...], przy czym minimum jeden punkt elewacji frontowej segmentu zlokalizowanego na działce nr [...] musi być styczny z obowiązującą linią zabudowy,"

str. [...], str. [...], pkt [...], ppkt [...] pppkt [...])

" [...]) Szerokość elewacji frontowej:

szerokość poszczególnych segmentów ok.[...]m, łączna szerokość maksymalnie [...]m;" (front od str. Ul. [...])

str. str. [...], str. [...], pkt [...], ppkt [...] pppkt [...])

"Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki:

- maks. wysokość bezwzględna nieprzekraczająca wysokości budynku na działce nr [...] (ul. [...] [...]),

- łącznie do [...] kondygnacji, zgodnie z wnioskiem,

- najwyższa kondygnacja wycofana o minimum [...]cm od lica projektowanej elewacji frontowej od strony ul. [...] oraz min. [...]m od strony ul. [...], zgodnie z wnioskiem;"

str. [...]:

"Główne wejście i wjazd na wnioskowany teren będzie odbywać się od strony działek drogowych nr [...] i [...], dlatego jako front terenu przyjęto bok działki nr [...] o długości ok. [...]m, przylegający do ww. działek drogowych.

Dla tak określonego frontu terenu wnioskowanego, minimalny promień obszaru analizowanego wynosi [...] m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x ok. [...]m) większa od minimalnej odległości (50m), wymaganej do przeprowadzenia analizy."

str. [...]

"Budynki mieszkalne jednorodzinne, znajdujące się w badanym obszarze, są zlokalizowane we frontowych częściach działek i tworzą czytelne linie zabudowy. Budynki szeregowe wzdłuż ul. [...] od nr [...] do nr [...] są usytuowane pod kątem względem linii rozgraniczających ulicę, a ich linia zabudowy tworzy uskoki. Z tego względu elewacje frontowe są usytuowane zarówno w granicy frontowej działki, jaki i w odległości do ok. [...]m, od niej. Budynki szeregowe przy ul. [...] [...] są zlokalizowane w odległości ok. [...], [...]m od linii rozgraniczającej ulicę. Budynki wolno stojące i bliźniacze przy ul. [...] są zlokalizowane w odległości ok. [...]m, [...]m, [...]m, [...]m, [...]m.

Fronty budynków planowanych segmentów zabudowy szeregowej stanowią elewacje pn.-zach. od strony [...], w których zaprojektowano wejścia do budynków. Są one usytuowane pod kątem względem granicy terenu, w odległości od ok. [...]m do ok. [...]m. Planowana inwestycja nawiązuje do sposobu usytuowania budynków na działkach sąsiednich. Jednak z uwagi na ukształtowanie terenu (stroma skarpa), linia zabudowy planowana jest w większej odległości w stosunku do granicy terenu, niż linia zabudowy na najbliższej działce zabudowanej przy ul. [...] [...]. Taka lokalizacja budynków umożliwi maksymalne zachowanie naturalnego ukształtowania terenu.

Planowana zabudowa nie graniczy bezpośrednio z ciągiem budynków szeregowych przy ul. [...]. Pomiędzy zespołami zabudowy projektowanym a istniejącym od strony ul. [...] [...] przewidywany jest ciąg pieszy oraz droga dojazdowa od ul. [...].

Uwzględniając wyżej opisaną lokalizację budynków sąsiednich oraz ukształtowanie wnioskowanego terenu, istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4, zgodnie z wnioskiem. Ponadto wzdłuż frontowej granicy działki wyznacza się linię zabudowy maksymalną nieprzekraczalną w odległości [...]m o granicy z działkami nr [...] i [...].

W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. [...]m, z tolerancją ±[...]% (od ok. [...]m do ok. [...]m). Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej wynosi ok. [...]m, z tolerancją ±[...]% (od ok. [...]m do ok. [...]m).

Planowane segmenty zabudowy szeregowej o szerokości ok. [...]m (równej szerokości poszczególnych działek) kontynuują średnią szerokość elewacji frontowej budynków szeregowych z obszaru analizowanego."

str. [...]:

"Planowana inwestycja nie kontynuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego. Jednak uwzględniając nieregularną rzeźbę i zróżnicowany poziom terenu przy wejściach do poszczególnych segmentów, można wyznaczyć maks. wysokość bezwzględną jako nieprzekraczającą wysokości budynku na działce nr [...] (ul. [...] [...]). Ponadto ustala się wycofanie najwyższej kondygnacji o ok. [...]cm od lica projektowanej elewacji frontowej od strony ul. [...] oraz min. [...]m od strony ul. [...], zgodnie z wnioskiem."

Powyższe zestawienie prowadzi do prostego wniosku, że organ raz upatruje frontu terenu od ul. [...], raz od strony działek drogowych nr [...] i [...]. Takie rozwiązanie jest nie tylko niedopuszczalne – jak wskazano bowiem powyżej – teren inwestycji winien mieć jeden front. Takie dowolne umiejscawianie frontu terenu (działek, elewacji frontowej itp.) nie tylko stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, ale jednocześnie powoduje nadto, że decyzja jest niejasna i niespójna, co w ocenie sądu stanowi naruszenie art. 8 Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

W ocenie Sądu w składzie niniejszym, powyższe uchybienia stały się przyczyną kolejnych wad decyzji organu I instancji nie usuniętych przez organ II instancji. Mianowicie, skoro granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, zaś po wyznaczeniu obszaru analizowanego należy na nim przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy i w konsekwencji następuje sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, to zdaniem Sądu konsekwencją nieustalenia w sposób definitywny frontu działki objętej wnioskiem było nieprawidłowo, co do metody, ustalenie obszaru analizowanego. Dalszą konsekwencją tego analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu mogła zostać przeprowadzona nieprawidłowo, a wydana na jej podstawie decyzja nie może się ostać. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że w świetle obowiązujących przepisów poszerzenie – jak to uczynił w niniejszej sprawie organ II instancji – obszaru analizowanego nie jest niedopuszczalne, a czasami wręcz jest konieczne, o tyle sam obszar musi być wyznaczony prawidłowo tj. w świetle przywołanych przepisów musi go poprzedzać ustalenie frontu działki.

Powyższe uchybienia skutkowały nieprawidłowościami w wyznaczaniu linii zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 406/10 (LEX nr 1080273) zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego przepisu, zdaniem NSA, można wywieść pogląd, iż linia zabudowy, którą ma ustalić organ administracji w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, to jest od frontu działki. Nie ma podstaw prawnych do formułowania poglądu, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy. O lokalizacji budynków decydują przepisy prawa budowlanego, a w szczególności przepisy rozporządzenia technicznego. Rozporządzenie to zawiera przepisy określające, w jakiej odległości mogą być usytuowane budynki od granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Nie ma podstaw prawnych do tego, by tworzyć dodatkowe ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości poprzez określanie przez organy administracji na etapie ustalania warunków zabudowy wewnętrznych, dodatkowych linii zabudowy. Z § 4 rozporządzenia planistycznego istotnie wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z rozporządzenia tego nie wynika oczywiście wprost, że linia zabudowy to wyłącznie linia od frontu działki. Wykładni tego przepisu należy jednak dokonywać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozwala to wówczas, wykazać, iż wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. Nie można oczywiście wykluczyć, że zaistnieje potrzeba wyznaczenia dwóch linii zabudowy na przykład wówczas, gdy działka jest działką narożną i graniczy z dwiema drogami. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby wyznaczenie linii zabudowy na działce w odniesieniu do obydwu dróg, a nie tylko w stosunku do jednej. Wymaga to jednak wcześniej ustalenia prawidłowo frontu terenu oraz tego, czy i z iloma drogami graniczy działka, a następnie, czy istnieje potrzeba w świetle realiów sprawy i obowiązujących przepisów wyznaczenia drugiej linii zabudowy.

Abstrahując od powyższego uchybienia, kwalifikującego decyzję organu II instancji do uchylenia, należy wskazać na kolejne uchybienia decyzji tego organu.

Jak wskazuje się w doktrynie "Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej "znajdującej się od strony frontu działki" wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z unormowania tego, stanowiącego zasadę dla ustalania szerokości elewacji frontowej wynika, iż podobnie jak dla ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym już w danym przepisie przewiduje się pewną tolerancję do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%. W § 6, analogicznie jak w poprzednich, w ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innej od określonej w zasadzie przewidzianej w ust. 1 szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, a więc wnioski z niej płynące wskazują na możliwość, a nawet celowość odstąpienia od zasady określonej w ust. 1. Podobnie jak w przypadku ustalania innych elementów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem normy "dopuszczającej", odmienne ustalenie od tego, które wynika z zasad przyjętych w rozporządzeniu, rozstrzygnięcie konkretnej sprawy zależy od odpowiedniego, właściwego przygotowania analizy urbanistycznej oraz przedstawienia wynikających z niej wniosków w uzasadnieniu decyzji właściwego w sprawie organu administracji publicznej (organu wykonawczego gminy)" (Alicja Plucińska-Filipowicz, Komentarz do §6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [w:] Plucińska-Filipowicz Alicja, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el., 2011).

Na tle powyższego wskazać należy również na – znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie - poglądy orzecznictwa. W szczególności w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1527/11 (LEX nr 1107937) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że: ‘stalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny." W innym wyroku wskazuje się, że: "Określenie parametrów wynikających z § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) powinno być konkretne i stanowcze - winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych. Natomiast z przepisów u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11, LEX nr 1152855). Przyjmuje się także, że "nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie wysokości górnej krawędzi elewacji (jak i szerokości elewacji frontowej) w wielkości od minimalnej do maksymalnej, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 673/11, LEX nr 993361). Jak również, że "Przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, LEX nr 1081838).

Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że w niniejszej sprawie organy ustaliły szerokość elewacji frontowej z naruszeniem przytoczonych przepisów. Abstrahując od wcześniejszych rozważań dotyczących prawidłowości przeprowadzenia analizy w niniejszej sprawie, w szczególności kwestii ustalenia frontu terenu inwestycji, wskazać należy, że w wynikach analizy w pkt [...] wskazano, że: "Szerokość elewacji frontowej: szerokość pojedynczego segmentu ok. [...]m (równa szerokości działki), łącznie ok. [...]m."; "Planowane segmenty zabudowy szeregowej o szerokości ok. [...]m (równej szerokości poszczególnych działek) kontynuują średnia szerokość elewacji frontowej budynków szeregowych z obszaru analizowanego" (pkt [...], ppkt [...]). Posłużono się zatem wartością przybliżoną, odnosząc się do nieskonkretyzowanych wielkości (szerokość działki), bez określenia maksimum i minimum tej wielkości, co – w świetle powyższych rozważań – uznać należy za uchybienie. Z kolei w decyzji organu I instancji zawarto sformułowanie, iż (pkt [...] ppkt [...]): "Szerokość elewacji frontowej: szerokość poszczególnych segmentów ok. [...]m, łączna szerokość maksymalnie [...] m" nadal nie wskazano wartości minimalnych i maksymalnych (poza – tym razem – określeniem maksymalnej szerokości całej elewacji frontowej).

Podobnie rzecz się miała z ustaleniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia planistycznego).

W wynikach analizy wskazuje się (pkt [...]): "Wysokość: łącznie [...] k.n. (w domyśle – kondygnacje nadziemne) - od strony ul. [...]: ok, [...]m przy wejściu do budynku i ok. [...]m od poziomu ulicy, - od strony ul. [...]: ok. [...]m."; (pkt [...] ppkt [...]): " dot. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki W obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne mają wysokość jednej, dwóch i trzech kondygnacji nadziemnych do ok. [...] m w najwyższym punkcie dachu, budynki usługowe [...] kondygnacje o wysokości do ok. [...] m, a budynki garażowe i gospodarcze mają jedną kondygnację nadziemną o wysokości do ok, [...] m. Planowany budynek wg wniosku ma posiadać [...] kondygnacje nadziemne o wysokości ok. [...] m przy wejściu do budynku i ok. [...]m od poziomu ulicy [...] oraz jedną kondygnację poniżej terenu, dostępną z od strony ul. [...], łącznie [...] kondygnacje; Planowana inwestycja nie kontynuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego. Jednak uwzględniając nieregularną rzeźbę i zróżnicowany poziom terenu przy wejściach do poszczególnych segmentów, można wyznaczyć maks. wysokość bezwzględną jako nieprzekraczającą wysokości budynku na działce nr [...] (ul. [...] [...]).".

W decyzji z kolei wskazuje się: (pokt [...], ppkt [...], pppkt [...]): "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maks. wysokość bezwzględna nieprzekraczająca wysokości budynku na działce nr [...] (ul. [...] [...]), łącznie do [...] kondygnacji, zgodnie z wnioskiem, najwyższa kondygnacja wycofana o minimum [...] cm od lica projektowanej elewacji frontowej od strony ul. [...] oraz min. [...] m od strony ul. [...], zgodnie z wnioskiem;" (w uzasadnieniu decyzji): "W obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne mają wysokość jednej, dwóch i trzech kondygnacji nadziemnych do ok. [...]m w najwyższym punkcie dachu, budynki usługowe [...] kondygnacje o wysokości do ok. [...]m, a budynki garażowe i gospodarcze mają jedną kondygnację nadziemną o wysokości do ok. [...]m. [...] Planowana inwestycja nie kontynuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego. Jednak uwzględniając nieregularną rzeźbę i zróżnicowany poziom terenu przy wejściach do poszczególnych segmentów, można wyznaczyć maks. wysokość bezwzględną jako nieprzekraczającą wysokości budynku na działce nr [...] (ul. [...] [...]). Ponadto ustala się wycofanie najwyższej kondygnacji o ok. [...]cm od lica projektowanej elewacji frontowej od strony ul. [...] oraz min. [...]m od strony ul. [...], zgodnie z wnioskiem."

Jak wskazuje się w doktrynie "§ 7 ust. 1 rozporządzenia, stanowi się, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku, gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok (nie jest regularna), wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wyliczenie średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej następuje podobnie, jak to się stosuje do niektórych innych wskaźników, jak np. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. W ust. 2 normodawca wskazał, w jaki sposób mierzy się omawianą wysokość. Otóż dokonuje się pomiaru od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Tak jak w kilku innych przypadkach wymienionych w rozporządzeniu, również i ten wskaźnik (wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) może być wyznaczony w innej wysokości od tej, która wynikałaby z ustalonej według określonej ściśle zasady w ust. 1 i 3, przy czym zastosowanie określenia "dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości" świadczy o tym, że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków" (Alicja Plucińska-Filipowicz, Komentarz do §7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [w:] Plucińska-Filipowicz Alicja, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el., 2011).

Na tle powyższego wskazać należy, że prawidłowe określenie omawianej wielkości wymaga ustalenia głównego wejścia do budynku (tu Sąd odsyła do rozważań dotyczących ustalenia frontu terenu). Wymagane jest dokonanie konkretnych pomiarów istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, którego zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie przeprowadzono w sposób na tyle szczegółowy, aby można było zastosować przytoczony przepis (dane zbyt ogólnikowe, bez zestawienia dotyczącego konkretnych nieruchomości sąsiednich). Po wtóre – [...] kondygnacje posiadają jedynie budynki sąsiednie o charakterze usługowym. Kolejno podnieść należy, że skoro sam organ wskazuje, że nie ma w tym zakresie – wysokości budynków - kontynuacji w stosunku do nieruchomości sąsiednich, to – jak podnoszono powyżej – wymaga to bardzo szczegółowego uzasadnienia, a nie arbitralnej ogólnej konstatacji (art. art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego). Wreszcie nie jest dopuszczalne – w świetle przytoczonego orzecznictwa i przepisów – posłużenie się rzekomą wysokością bezwzględną w postaci "nieprzekraczania wysokości budynku na działce nr [...] (ul. [...] [...])" i to maksymalną – bez określenia wysokości minimalnej i konkretnej wysokości (w metrach) budynku porównywanego. . Nota bene elewacja frontowa budynku przy ul. [...] [...] jest położona od strony tej właśnie ulicy, podczas, gdy w decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano (pomimo niezbadania tego), że: "Główne wejście i wjazd na wnioskowany teren będzie odbywać się od strony działek drogowych nr [...] i [...]".

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykonane wytyczne – określone w warunkach art. 153 Ppsa – przez Sąd w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r., naruszone zostały przepisy postępowania, w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) oraz przepisy prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa), w związku z art. 135 Ppsa, uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 Ppsa, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 Ppsa, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien przy rozpoznawaniu sprawy uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu, w szczególności co do wykonania pełnej analizy, w której zawarte będą i dokładnie przeanalizowane wszystkie parametry zagospodarowania w obszarze analizowanym, ścisłe oznaczenie frontu terenu objętego planowaną zabudową, oznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i pozostałych parametrów zgodnie z rozporządzeniem MI z dnia 26 sierpnia 2003r. w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy.