Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2686/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.),, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2686/16

UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. po rozpatrzeniu odwołania J.M. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].04.1974 r. nr ....[...] (początek numeru nieczytelny) ustalającej odszkodowanie na rzecz S.C. za przejętą nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 4360 m2.

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w dniu [...].10.1973 r. podjęło uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gminy [...] w powiecie [...] (Dz. Urz. WRN w [...] z dnia 28.12.1973 r., Nr [...], poz. 177). W załączniku do ww. uchwały w wykazie gruntów we wsi [...] przejmowanych na własność Państwa przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego pod pozycją 5 została wymieniona nieruchomość S.C.nr [...] o pow. 4400 m2.

Decyzją z dnia [...].04.1974 r. nr... [...] Naczelnik Powiatu w [...] ustalił odszkodowanie dla S.C. za przejętą działkę nr [...] o pow. 4360 m2 w kwocie 5972 zł za grunt oraz 8830 zł za inne składniki nieruchomości.

Pismem z dnia 9.12.2014 r. J.M., spadkobierczyni S.C. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia .04.1974 r. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżących wskazała na brak rozprawy, brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania, brak przedstawienia opinii biegłego, niewysłuchanie biegłego na rozprawie, brak wskazania podmiotu uprawnionego do wypłaty odszkodowania.

Decyzją z dnia [...].11.2015 r. nr [...] Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].04.1974 r. nr ....[...] (początek numeru nieczytelny) ustalającej odszkodowanie na rzecz S.C.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.M.

Po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie nieruchomość położona w [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 4360 m2 została objęta uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1973 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gminy [...] w powiecie [...] (Dz. Urz. WRN w [...] z dnia [...].12.1973 r., Nr [...], poz. 177). Podstawę uchwały stanowił przepis art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216).

Zaskarżona decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].04.1974 r. przyznająca odszkodowanie na rzecz S.C. z tytułu przejęcia nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4360 m2 została wydana na podstawie art. 10 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a zatem w aspekcie zasadności z przepisami ww .ustawy Wojewoda [...] winien był ocenić zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Art. 10 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31.01.1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Organ zauważył, że przepisy ustawy z dnia 31.01.1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia [...].05.1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20 poz. 117) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. A ówcześnie obowiązujące przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalaniu z tego tytułu odszkodowania regulowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, Nr 10, poz. 64)

Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości.

Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22.01.1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7, poz. 54).

Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...]i pozyskał uchwałę nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 26.03.1971 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarach wsi powiatu [...] (Dz. Urz. z 1971 r. Nr 8 poz. [...] Zgodnie z § 1 ww. j uchwały Nr [...] stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty przeznaczone pod budownictwo we wsi [...] została podniesiona do 200 %. Natomiast załącznik do ww. uchwały wskazywał na stawkę odszkodowania za 1 m2w konkretnej klasie.

Wojewoda [...] pozyskał ze Starostwa [...] informację pochodząca z operatu technicznego (93/73/315.444.023) pomiaru sytuacyjno wysokościowego terenów budowlanych wsi [...] wniesionego do rejestru gruntów i naniesionego na mapę ewidencyjną z dnia 14.09.1973 r. że działka nr [...] posiadała następujące klasy gruntu: RV -3600 m2 i ŁIV-660 m2 i Ps IV-100 m2, co łącznie stanowiło powierzchnię przejętą 4360 m2.

Z załącznika do uchwały Nr [...] wynika, że stawka za grunty rolne klasy V we wsi [...] wynosiły 1,30 zł za 1 m2. Natomiast łąka i pastwisko klasy IV klasyfikowała się w kwocie 1,70 zł za 1 m 2.

Tym samym w oparciu o przeszacowanie powierzchni przejętej nieruchomości tj. 1,30 x 3600 + 1,70 x 660 + 1,70 x 100= 4680+1122+170=5972. Kwota 5972 zł została przyznana za przejęty grunt zaskarżoną decyzją tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że odszkodowanie zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości.

A zatem odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy. Ponadto odszkodowanie zostało także przyznane za inne składniki nieruchomości w kwocie 8830 zł.

Wojewodzie [...] nie udało się pozyskać akt archiwalnych związanych z postępowaniem odszkodowawczym w związku z przejęciem nieruchomości od S.C. Skierowane wystąpienia do Archiwum Państwowego w [...], Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Gminy [...], Archiwum Państwowego w [...] z siedzibą w [...] oraz do wnioskodawczyni nie przyniosły rezultatów.

Tym samym nie można dokonać oceny przyznanego odszkodowania za inne składniki nieruchomości. Szczątkowy materiał dowodowy nie może przesądzać, że decyzja została wydana , z naruszeniem procedury lub prawa materialnego por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8.04.2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 69/16.

Organ nadzoru wskazał, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się jedynie kserokopia pierwszej strony decyzji odszkodowawczej, którą jedynie dysponuje spadkobierczyni S.C., jednakże należy powtórzyć za Wojewodą [...], że niewłaściwe byłoby wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.08.2012 r. sygn. akt II GSK 1016/11, lex 1244439). Ponadto stwierdził , że skoro w załączniku do Uchwały Nr [...] została wymieniona w pkt 5 nieruchomość S.C. jako przejęta na rzecz Państwa z mocy ustawy, tym samym odszkodowanie musiało zostać przyznane. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Zdaniem organu niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31.01.1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Organ wskazał, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 6.07.1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972r. nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31.01.1961 r.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6.07.1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6.07.1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.03.2015 r. sygn. akt I OSK 1534/14).

W niniejszej sprawie odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie sztywnej stawki ustalonej przez Naczelnika Powiatu w [...]. Tym samym w kontekście zebranego materiału dowodowego nie uprawnionym jest twierdzenie aby przyznane odszkodowanie zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości w sprzeczności z ówcześnie obowiązującymi przepisami.

A zatem nie można uznać, że decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].04.1974 r. nr ....[...] (początek numeru nieczytelny) ustalającej odszkodowanie na rzecz S.C. za przejętą nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 4360 m2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżone decyzje naruszały pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 Kpa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.M. zaskarżając w całości decyzję i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie dla strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Decyzji tej zarzuciła:

1. na podstawie art. 145 § pkt 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązywał organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy

2. na podstawie art. 145 § pkt 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) w związku z art. 77 kpa poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie polegającego na przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym przez Naczelnika Powiatu w [...], poprzedzającym wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania z dnia [...] kwietnia 1974 r., mogła zostać sporządzona opinia biegłego ds. szacowania nieruchomości oraz że nie można jednoznacznie stwierdzić, że nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, na której zapoznano strony z ww. opinią, mimo iż żadne dokumenty zgromadzone w postępowaniu nie potwierdzają tych faktów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy

W uzasadnieniu podniosła, że Minister Infrastruktury i Budownictwa na początku uzasadnienia decyzji stwierdził, że przepisy ustawy z 1961 r. nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania, a następnie dokonał zawężającej interpretacji art. 9 ust. 1 ww. ustawy podając, że nakazuje on jedynie stosowanie przepisów rozdziału II ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z 1961 r., a nie przepisów całej ustawy, jak wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu.

Skarżąca wskazała, że w ustawie z 1961 r. tylko 3 artykuły odnoszą się do kwestii

odszkodowania:

• ww. art. 9 - zawierający odesłanie do ustawy z 1958 r. w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz upoważniający prezydia rad narodowych do ustalania wyższych stawek odszkodowania,

• art. 10 ust. 2-4 zawierający wskazanie co do treści decyzji o odszkodowaniu,

• art. 16 zawierającego delegację dla Ministra Rolnictwa.

Dlatego też należy bezsprzecznie stwierdzić, że przepisy ustawy z 1961 r. nie regulują w całości kwestii odszkodowania, odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania zawarte są nie tylko w rozdziale II ustawy z 1958 r., albowiem rozdział ten zawiera jedynie zasady wyliczania wysokości odszkodowania, a dopiero w rozdziale III zawarte są zasady ustalania i wypłacania odszkodowania, takie jak: forma w jakiej dokonuje się wyceny nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchanie opinii biegłego, odroczenie wypłaty odszkodowania, zasady doręczania decyzji, wnoszenia środków zaskarżenia. Przyjmując natomiast interpretację organu należałoby uznać, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy z 1958 r. w ogóle nie miały zastosowania, gdyż rozdział II ustawy z 1958 r. zawiera zasady obliczania wysokości odszkodowania, a podstawą jego ustalenia w niniejszej sprawie była uchwała nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowalne na obszarach wsi powiatu [...].

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przyznanie odszkodowania miało tak uproszczony charakter, że wymagało jedynie przemnożenia powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel, gdyż ustawa 1961 r. nie wprowadzała, jak też nie dopuszczała wprowadzenia uproszczonej procedury przyznawania odszkodowania, wyraźnie wskazując, że do ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy ustawy z 1958 r. w całości, ze zmianami, które może wprowadzić prezydium powiatowej rady narodowej, ale jedynie co do wysokości stawki odszkodowania za grunt. Tak więc jedyną modyfikacją jaką wprowadziła ustawa z 1961 r. co do zasad ustalenia odszkodowania jest możliwość oficjalnego ustalenia wysokości stawki za grunt.

Ponadto należy zwrócić uwagę na zwrot "z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy" (art. 9 ust. 1 in fine) wskazujący, że ustawa z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zmienia ani nie wyłącza stosowania przepisów ustawy z 1958 r., a jedynie je uzupełnia. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał również, dlaczego w jego ocenie ustalenie odszkodowania za przejęte w niniejszej sprawie nieruchomości nie wymagało przeprowadzenia rozprawy, jak też sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie strony Skarżącej taka interpretacja organu jest bezpodstawna, gdyż nie znajduje oparcia w żadnym przepisie ustawy.

Organ nie czyni rozróżnienia między przepisami ustawy z 1961 a ustawą z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, przywołując m.in. orzecznictwo dot. ustawy z 1972, co w ocenie skarżących jest niezasadne i nieuprawione. Art. 9 ustawy z 1961 r. wskazywał: "za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy", natomiast art. 10 ustawy z 1972 r. stanowił: "za nieruchomości które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 wypłaca się odszkodowanie" (...). Tak więc ustawy te inaczej regulowały kwestię odszkodowania, albowiem ustawa z 1961 r. nakazywała ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie ustawy 1958 r., natomiast ustawa z 1972 r. odsyłała do przepisów ustawy z 1958 r. jedynie w zakresie wypłaty odszkodowania.

Odnosząc się do twierdzenia organu o zebraniu jedynie szczątkowego materiału dowodowego w sprawie wskazała, że w jej ocenie zostały zgromadzone wszystkie dokumenty, jakie zostały wytworzone przez organ przed wydaniem decyzji w 1974. Pomijając już okoliczność, że ta część uzasadnienia decyzji jest sprzeczna z wyżej przywołanym stanowiskiem Ministra, a wcześniej Wojewody o braku konieczności wytworzenia takich dokumentów, to przede wszystkim narusza ona zasady logicznego rozumowania i stanowi wyraz lekceważenia zarzutów Skarżącej. We wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuciła ona Naczelnikowi Powiatu w [...] szereg naruszeń, na co oczywiście nie mogła przedstawić dowodów, gdyż faktów negatywnych w zasadzie nie można dowieść. Nie jest ona w stanie bowiem dowieść, że jej ojciec nie został zawiadomiony o prowadzeniu postępowania, nie został sporządzony operat, nie przeprowadzono rozprawy. Minister zdaje się jednak stać na stanowisku, że organ być może przeprowadził podstępowanie w 1974 r. prawidłowo, ale nie udało się odnaleźć na to dowodów. Organy obu instancji z kolei nie wskazały, jaki dokument potwierdzałby fakt nieprzeprowadzenia rozprawy lub niewykonania opinii szacunkowej przez biegłego. Ignorowanie i zbywanie zarzutów strony przez organ w taki sposób należy uznać za niedopuszczalne i naruszające zasadę zaufania obywateli do państwa, na straży której stanął organ w końcowej części uzasadnienia. Stanowiska wyrażone w decyzjach organów obu instancji, sprowadzające się do tego, że co prawda nie przeprowadzono postępowania administracyjnego w niezbędnym zakresie, ale przecież odszkodowanie ustalono prawidłowo, tak więc zarzuty są bezpodstawne, w sposób oczywisty naruszają nie tylko zasadę zaufania obywateli do organów Państwa oraz nakazu skierowanego do organów administracji stania na straży praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji z 1974 r. nie tylko nie podważyłoby zaufania obywateli (Skarżącej) do Państwa, ale by w rzeczywistości ją przywróciło. Nie można bowiem ustalić innego kręgu obywateli, poza Skarżącą, których w jakikolwiek sposób dotkną bezpośrednio konsekwencje wzruszenia ostatecznej decyzji z 1974

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1974r. wydana przez Naczelnika Powiatu w [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz S.C. za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 4360 m2 została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzająca. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi nie można kierując się powyższymi kryteriami uznać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. Dlatego też nie jest możliwe uznanie, że organ wydający decyzję odszkodowawczą z dnia [...] kwietnia 1974 r. rażąco naruszył przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 21).

Przede wszystkim niesłusznie zarzuca skarżąca, iż organ nadzoru nieprawidłowo ocenił, iż art. 9 ust. 1 wskazanej ustawy z 1958 r. nie zobowiązywał organu do stosowania przepisów tej ustawy przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Takiego stanowiska organ nadzoru nie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał jedynie, że odesłanie zawarte w art. 9 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nie wskazuje jednoznacznie w jakim zakresie przepisy tej ustawy mają zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Dlatego podkreślił, że kwestia ta budzi wątpliwości interpretacyjne i na tej podstawie ocenił, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdyż w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. wymóg rozprawy wiązał się ściśle z postępowaniem odszkodowawczym.

W ocenie sądu pogląd dotyczący wątpliwości interpretacyjnych co do konieczności przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi jest słuszny.

Należy wskazać, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. jest art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Stosownie do treści art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Według art. 10 ust. 2 ustawy po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać:

- ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,

- ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,

- wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Niewątpliwe więc przepis art. 9 ust. 1 ustawy odsyła w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., jednak co istotne nakazuje uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznacza to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzują obie ustawy. Podstawową odmiennością, jaką w tym przypadku należało uwzględniać jest ta, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczy nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postepowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odmiennością jest także możliwość ustalenia wyższej niż obowiązująca na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. stawki odszkodowania za przejęty grunt (art. 9 ust. ustawy 2). Kolejną odmiennością są określone inne elementy konieczne decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 ustawy).

Zachowana pierwsza strona kopii przedmiotowej decyzji z dnia [...] kwietnia 1974 r. pozwala stwierdzić, że konieczne elementy decyzji odszkodowawczej zostały w niej wymienione (wskazanie osoby uprawnionej, ustalenie kwoty odszkodowania i określenie terminu wypłaty). Organ I instancji ustalił także, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 1971 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarach wsi powiatu [...] (Dz.Urz. z 1971 r., nr [...] poz. [...]) określił inną stawkę odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty we wsi [...].

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie dotyczącej kwestii ustalenia odszkodowania konieczne i zasadne było uwzględnienie, zgodnie z nakazem zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi odmienności trybu przejmowania nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji zastosowania tych przepisów wskazywanej ustawy, które były niezbędne. Racjonalne jest zatem twierdzenie organu, iż na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiąże się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "postępowanie wywłaszczeniowe".

Z kolei uzasadnione wątpliwości budzi twierdzenie skarżącej, że odesłanie dotyczy konieczności stosowania przepisów całej ustawy z 1958 r., a więc także tych, które zobowiązują do powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w celu ustalenia odszkodowania.

Należy wskazać, na podstawie art. 14, 20 i 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, że zasadą postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości było przeprowadzenie rozprawy zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak też ustalenia odszkodowania.

Analiza przepisów ustawy wskazuje, że nie może być wątpliwości co do tego, że nie tylko dopuszczalne, ale właściwe było przeprowadzenie rozprawy jednocześnie w dwóch zakresach, a więc zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak też w przedmiocie odszkodowania. Dlatego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jako osobnej rozprawy należy traktować jako wyjątek w sytuacji określonej w art. 22 ust. 2, a więc związanej z koniecznością odroczenia rozprawy, w dalszym ciągu jednak związanej z instytucją wywłaszczenia.

Zdaniem sądu właśnie odrębne uregulowanie w tej ustawie w rozdziale 2 zatytułowanym odszkodowanie, zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty pozwalało na odesłanie w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z 1958 r. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe, gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy było wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego.

Na podstawie art. 8 ust. 1 w/w ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Właściciele nieruchomości gruntowych otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Organ nadzoru w oparciu o informację pochodzącą z operatu technicznego terenów budowlanych wsi [...] z dnia 14 września 1973 r. że działka nr [...] posiadała powierzchnię 4360 m2 o określonych klasach gruntu i obowiązującą podwyższoną stawkę, ustalił, że kwota przyznanego decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r. odszkodowania za grunt odpowiadała obowiązującym ówcześnie przepisom.

W ocenie sądu ocena organu co do prawidłowości ustalenia odszkodowania za grunt przez organ I instancji w decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 1974 r. jest zasadna.

Zdaniem sądu uprawnione jest stanowisko organu nadzoru, iż w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa ocena czy odszkodowanie za pozostałe składniki majątkowe zostało przyznane w prawidłowej, a więc zgodnej z ówczesnymi przepisami wysokości ze względu na brak akt archiwalnych, bowiem organ dysponuje jedynie kserokopią pierwszej strony decyzji odszkodowawczej. Jednocześnie organowi nie można postawić zarzutu, że nie podjął niezbędnych kroków do zgromadzenia materiału dowodowego w tej sprawie. Ta jedna pozycja z akt archiwalnych w postaci kserokopii fragmentu decyzji i minimum zawartych w niej informacji nie pozwala ocenić czy doszło do ewentualnych naruszeń w zakresie postępowania odszkodowawczego, co mogłoby być możliwe do ustalenia na podstawie informacji zawartych w innych dokumentach, gdyby istniały. Dlatego nie jest obiektywnie możliwe ustalenie czy organ przeprowadzał rozprawę odszkodowawczą i czy sporządzana była opinia przez biegłego. Nie można zatem chociażby już z tej przyczyny stwierdzić, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Kluczowe w sprawie jest niewątpliwie jednak to, że kwestia zakresu zastosowania do ustalenia odszkodowania przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy (dotyczącego zarówno konieczności przeprowadzenia rozprawy, jak też wskazującego na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego), budzi wątpliwości interpretacyjne. Zatem naruszenie art. 22 tej ustawy w takim przypadku, gdy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie o naruszeniu polegającym na niezastosowaniu tego przepisu jako bezwzględnie obowiązującego, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy.

Z kolei ewentualne naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy brak jest dowodów wskazujących, że strona tego postępowania zakwestionowała prawidłowość przyznanego odszkodowania, gdy wycena dotycząca nieruchomości gruntowej dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi przeszkodę do oceny, że skutku decyzji odszkodowawczej w postaci przyznanego odszkodowania, nie można pogodzić z zasadami praworządności.

Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że doszło do oczywistego, rażącego naruszenia przepisów prawa, powodującego skutki których nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W ocenie sądu nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani też art. 7 i 77 § 1 kpa. Organy obu instancji dokonały niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonały jego wszechstronnej oceny i przedstawiły logiczną, opartą na zachowanych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko.

Z tych przyczyn sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.