Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 925/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1 pkt 1, art. 20  ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędzia WSA Zofia Skrzynecka Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. B., M. B., G. B., I. B.-W., J. W. i B. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu "[...]"r. Rada Miasta podjęła uchwałę

Nr ‘[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia Jeziora Siginek (Podkówka) w O., która została ogłoszona w Dz.Urz. Woj.Warm.-Mazur. z 2012r. poz. 1766.

Pismem z dnia 27 grudnia 2012r. J. B. – właściciel działki nr "[...]", M. B.- właściciel działki nr "[...]", G. B. – właścicielka działki nr "[...]", I. B. i J. W. – właściciele działki nr "[...]" oraz B. B.- właścicielka działki nr "[...]", położonych w obrębie 156, wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wyłączeniu spod zabudowy jednorodzinnej tych działek. Domagali się uchylenia § 4 ust. 2 uchwały zakazującego lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych na tych nieruchomościach, § 5 ust. 3 uchwały dopuszczającego lokalizację na tym terenie ogólnodostępnego kąpieliska, § 5 ust. 7 uchwały wprowadzającego nakaz odprowadzania z wszystkich nieruchomości objętych uchwałą ścieków sanitarnych do sieci kanalizacji sanitarnej, § 9 ust. 2 uchwały zakazującego stosowania alternatywnej infrastruktury wodno-kanalizacyjnej w stosunku do miejskiej, gdy infrastruktura ta nie została doprowadzona do nieruchomości, § 10 karta 7 i karta 9 uchwały zakazujących zabudowy tych nieruchomości. Wnieśli też o dokonanie zmiany rysunku stanowiącego załącznik do uchwały w taki sposób, aby umożliwić zabudowę nieruchomości budynkami jednorodzinnymi o przeznaczeniu mieszkaniowym o niskiej intensywności (co najmniej 11 jednostek mieszkalnych na obszarze zabudowy dopuszczonej w studium). Zarzucili, że wymienione regulacje naruszają: art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez faktyczne wyzucie z prawa własności do nieruchomości, art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, art. 4 ust. 1 i 6, ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2002r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647), dalej jako: "u.p.z.p.", poprzez istotne

i bezprawne ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości, art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna przyjętego uchwałą Rady Miasta nr "[...]" z dnia "[...]"r., które dopuściło możliwość zagospodarowania wymienionych nieruchomości poprzez zabudowę budynkami o przeznaczeniu mieszkaniowym o niskiej intensywności.

Rada Miasta nie udzieliła wnioskodawcom odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 21 lutego 2013r. J. B., M. B., G. B., I. B. i J. W. oraz B. B., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się stwierdzenia nieważności: § 4 ust.2, § 5 ust. 3, § 5 ust. 7, § 9 ust. 2, § 10 karta 7 i karta 9 uchwały. Podnieśli te same zarzuty i argumenty, jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo wnieśli, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych odpisów ksiąg wieczystych na okoliczność wykazania interesu prawnego skarżących oraz ekspertyzy sporządzonej przez prof. dr hab. inż. arch. W. W., dotyczącej zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w O. na okoliczność nieuwzględnienia postanowień studium, naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa, faktycznego wyzucia z prawa własności do przedmiotowych nieruchomości oraz istotnego i bezprawnego ograniczenia sposobu zagospodarowania nieruchomości.

W uzasadnieniu podnieśli, że przed podjęciem uchwały z dnia "[...]" obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Rady Miasta z dnia r. (Nr "[...]") w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia Jeziora Siginek (Podkówka) w O., który to plan został unieważniony na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 września 2011 r. (sygn. akt. II SA/OI 648/11). Wyjaśnili, że w stosunku do nieruchomości skarżących zapisy unieważnionego planu zagospodarowania przestrzennego były niemal identyczne, jak to ma miejsce na gruncie zaskarżonej uchwały. Dlatego też skarżący już wtedy wystąpili do Rady Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w trakcie procedury ponownego uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykorzystali wszelkie możliwe środki prawne przysługujące im z mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże, mimo podjętych działań, Rada Miasta uchwaliła ponownie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszający powszechnie obowiązujące normy prawne i godzący w interesy prawne skarżących. Zauważyli, że jako właściciele wskazanych działek posiadają interes prawny do wniesienia skargi, bowiem zapisy uchwały uniemożliwiają im wykonywanie przysługującego im prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach właściciel nieruchomości może swoim prawem rozporządzać. Wśród uprawnień przysługujących właścicielowi nieruchomości należy wymienić jako podstawowe - prawo do wzniesienia na niej budynków. Stanowi to postać korzystania z rzeczy w najbardziej fundamentalnym elemencie tego prawa. Podali, iż zgodnie z uchwałą wskazane nieruchomości przeznaczone są do zagospodarowania na cele publiczne poprzez możliwość utworzenia na nich publicznego kąpieliska z wyłączeniem możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Natomiast, zgodnie ze studium, dopuszczalne jest zagospodarowanie działek poprzez zabudowę o niskiej intensywności o przeznaczeniu mieszkaniowym. Wskazali, że ich intencją jest zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z zapisami studium oraz zasadami prawa. Podkreślili, że studium jest aktem planistycznym określającym politykę przestrzenną gminy i jako taki bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Stwierdzili, że w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przeznacza teren, na którym znajduje się nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod tereny rolnicze, to również uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniać powinna taki właśnie kierunek zagospodarowania danego terenu.

Stwierdzili, że poprzez regulacje § 5 ust. 3, § 10 karta 7 i karta 9 uchwały władze miasta O. całkowicie zakazały zabudowy wskazanych nieruchomości. Na tym terenie zaplanowano lokalizację publicznego kąpieliska oraz wprowadzono tożsame ograniczenia zagospodarowania, jak w przypadku przestrzeni publicznej stanowiącej "zieleń leśną" (§ 4 ust. 3 uchwały). Zdaniem skarżących, taki stan rzeczy dla właścicieli oznacza przede wszystkim brak możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania przedmiotowych działek, z pozostawieniem wszelkich obciążeń (takich jak utrzymywanie porządku, konieczność uiszczania podatku etc.). Zarzucili, że przepisy te doprowadziły do faktycznego wywłaszczenia właścicieli z prawa do nieruchomości. Wskazali, że przepisem komplementarnym jest art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który umożliwia przeprowadzenie wywłaszczenia z prawa własności, gdy jest to dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zauważyli, że cele publiczne zostały sprecyzowane w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wśród zamkniętego katalogu przesłanek celów publicznych nie zostały wymienione cele, które przyświecały twórcom projektu uchwały, tj. lokalizacja publicznego kąpieliska oraz ochrona zrównoważonego zagospodarowania otoczenia jeziora Siginek. Powyższe potwierdza także załączona ekspertyza sporządzona przez prof. dra hab. W. W. z dnia 25 lipca 2011 r. wydana w toku długotrwałego uchwalania zaskarżonego planu. Wyjaśnili, że jednym z pretekstów do odmowy umożliwienia zagospodarowania nieruchomości skarżących, przez ich zabudowę budynkami o niskiej intensywności o przeznaczeniu mieszkaniowym, był argument o rzekomym braku dostępu do drogi publicznej. Wskazali, że po oględzinach nieruchomości przeprowadzonych przez sporządzającego ekspertyzę dotyczącą zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w O., okazało się, że nie tylko droga faktycznie istnieje, ale została także zaplanowana w oficjalnych dokumentach planistycznych. Podali, że niejednokrotnie zwracali się do władz O. z propozycją przekazania części własnych nieruchomości (dokonania darowizny) oraz oferowali pomoc w urządzeniu drogi publicznej.

Skarżący przyznali, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan współkształtuje wraz z innymi przepisami treść prawa własności, co stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenia w sposobie wykonywania tego prawa. Przy czym konsekwencje uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czynią radę gminy zobowiązaną do ustawicznego czuwania nad zasadnością i prawidłowością realizacji planistycznych i zarazem prawotwórczych kompetencji oraz przeciwdziałania nadużyciom władztwa planistycznego. Zdaniem skarżących brak możliwości zagospodarowania wskazanych nieruchomości poprzez ich zabudowę domami jednorodzinnymi o niskiej intensywności, uderza także w zasadę równego traktowania obywateli względem prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazano, że przepis ten stanowi dyrektywę równego traktowania skierowaną przede wszystkim do prawodawcy. Z zasady tej wynika, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą wspólną, powinni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W tym kontekście skarżący uznali, że powołane zapisy uchwały Rady Miasta w sposób jawny

i bezprecedensowy wykraczają poza kompetencje przyznane jednostce samorządu terytorialnemu i stanowią ewidentne naruszenie prawa. W istocie faworyzują większą część właścicieli nieruchomości w otoczeniu jeziora Podkówka, którzy bądź już zdążyli zabudować swoje tereny (jak wynika z załączonej ekspertyzy wokół jeziora Siginek istnieje już zwarta zabudowa), bądź uzyskali takie prawo na mocy uchwalonego planu.

Odnośnie do kwestionowanych przepisów § 4 ust. 2, § 5 ust. 7, § 9 ust. 2 uchwały, skarżący stwierdzili, że unormowania te bardzo poważnie ingerują w podstawowe uprawnienia właścicieli nieruchomości, uniemożliwiając im właściwe zagospodarowanie własnych działek. Podali, że zgodnie z tymi przepisami: 1. zakazano lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, 2. nakazano odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej (nawet w przypadku, gdy ona faktycznie nie istnieje), np. wbrew art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 tekst jednolity), który stanowi, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone

w przepisach odrębnych, 3. zakazano stosowania: indywidualnych ujęć wody, zbiorników bezodpływowych na gromadzenie ścieków sanitarnych i indywidualnych oczyszczalni ścieków, np. wbrew uprawnieniu wynikającego z art. 124 pkt. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 tekst jednolity), który zwalnia właścicieli nieruchomości z obowiązku pozyskania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku wykonywania urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m. Nałożone zakazy i ograniczenia, zdaniem skarżących, uniemożliwiają racjonalną gospodarkę nieruchomościami poprzez uzależnienie od istnienia infrastruktury, której powstanie w żaden sposób nie jest zależne od właścicieli nieruchomości oraz może nie mieć miejsca przez wiele lat. Ponadto, żaden z przepisów prawa, norm technicznych i środowiskowych oraz zasad ładu przestrzennego nie uzasadnia wprowadzania tego typu ograniczeń. Podkreślono, że określone w uchwale dodatkowe wymogi ochrony środowiska są w istocie niedopuszczalnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości przez ich właścicieli. Skarżący stwierdzili, że wprowadzanie wszelkich zakazów lub nakazów ustaleniami planu, które ograniczają prawo własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do ich stanowienia. Zdaniem skarżących nie jest możliwe wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizowania zabudowy mieszkaniowej na wskazanych nieruchomościach, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w celu pozostawienia tam na trwałe "zieleni naturalnej". Wskazane wyżej ograniczenia zagospodarowania nieruchomości uniemożliwiają w rzeczywistości właścicielom nieruchomości przeprowadzenie jakiejkolwiek inwestycji, zatem naruszają przepisy wymienionych powyżej ustaw. Zaznaczyli, że w toku procesu uchwalania planu występowali do organów miasta O., podkreślając swoje ograniczone interesy

i wskazując na błędny kierunek prac planistycznych. Uwagi te pozostały jednak bez reakcji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła przepisów prawa. Wyjaśniła, że uchwała ta podjęta została po ponownym przeprowadzeniu procedury planistycznej po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 września 2011r. (sygn. akt II SA/Ol 648/11). Procedura została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, mając na uwadze również rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie. Podniesiono, że według art.6 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności i każdy ma prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela, stanowi naruszenie przepisów prawa. Wskazano, że działki o numerach "[...]" w obr. 156 położone są w bezpośrednim sąsiedztwie południowo-zachodniego brzegu jeziora Podkówka. W trakcie prac planistycznych rozpatrywano możliwość zabudowy jednorodzinnej w bardzo bliskim sąsiedztwie jeziora przez połączenie z ul. T., jednak po przeanalizowaniu skomplikowanej sytuacji własnościowej (zapisanych w księgach wieczystych służebności przejścia i przejazdu) i komunikacyjnej stwierdzono brak możliwości połączenia drogowego od strony północnej. Niemożliwe jest również połączenie od strony południowej ciągiem pieszo-rowerowym oznaczonym w rysunku planu KPR ze względu na potrzebę kształtowania ładu przestrzennego oraz zachowanie walorów krajobrazowych południowych brzegów jeziora Siginek (Podkówka). Stwierdzono, że trudno sobie wyobrazić połączenie drogowe osiedla R. z ul. L. duktem leśnym tuż nad brzegiem jeziora, który w opracowaniach kształtujących politykę przestrzenną miasta wskazany jest docelowo jako rekreacyjna droga rowerowa (program budowy dróg rowerowych w O., Koncepcja budowy rekreacyjnych dróg rowerowych na terenie miasta O.).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nakazu odprowadzenia ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej oraz zakazu stosowania alternatywnej infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, organ podał, że obszar objęty opracowaniem wyposażony jest w systemy wodociągowy i kanalizacji sanitarnej. W związku z powyższym powszechnie obowiązujące przepisy prawa nakazują podłączenie nieruchomości do takich systemów. Ponadto na terenie miasta obowiązuje rozporządzenie Nr 31 Wojewody z dnia 23 października 2007r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyznaczenia aglomeracji Olsztyn (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2007r. Nr 164, poz. 2145), na mocy którego nie dopuszcza się stosowania rozwiązań gospodarki ściekowej innych niż włączenie do systemów kanalizacji sanitarnej. Obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego O. również zawiera zapisy o zakazie stosowania indywidualnych ujęć wody oraz zbiorników bezodpływowych na gromadzenie ścieków sanitarnych i indywidualnych oczyszczalni ścieków sanitarnych.

Zdaniem organu niezasadny jest zarzut możliwości lokalizacji ogólnodostępnego kąpieliska na działce nr "[...]", będącej własnością pana J. B., oznaczonej

w planie 1ZN. Wskazano, że ukształtowanie terenu w tym miejscu oraz warunki ekofizjograficzne umożliwiają dostęp do jeziora i organizację kąpieliska. Nie jest to nakaz, a biorąc pod uwagę, że pan B. jest właścicielem terenu 2UT o powierzchni 1,2865 ha przeznaczonego w planie na usługi turystyki, wskazanie miejsca dostępu do jeziora jest pożądane, jako jeden z elementów obsługi tego terenu i wzbogacenie usług turystyki. Zauważono, że plan nie zabrania czerpania korzyści materialnych z urządzonej plaży.

Odnosząc się do zakazu lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych

w granicach planu, wskazano, że ma on swoje uzasadnienie w ochronie walorów krajobrazowych otoczenia jeziora Podkówka. Nie jest to jednak zakaz całkowity. Przewidziano od niego wyjątki wymienione w § 4 ust. 2 oraz w zapisach szczegółowych w § 10. Teren 1ZN, którego zarzuty dotyczą, został potraktowany szczególnie i otrzymał szeroki katalog obiektów tymczasowych możliwych do lokalizowania na tym fragmencie planu, a więc poza obiektami zaplecza budowy, obiektami wystaw i imprez plenerowych możliwa jest również realizacja "niewielkich obiektów związanych z obsługą sportów wodnych i rekreacji wodnej typu: punkty gastronomiczne, polany wypoczynkowe, tablice informacyjne, obiekty małej architektury, urządzenia rekreacyjne, pomosty łodzi wiosłowych i kajaków, plaży".

Zdaniem organu nie doszło także do naruszenia ustaleń studium. Argumentowano

w tym względzie, że kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta O.

w studium przedstawione są w formie tekstowej i graficznej. Struktura studium natomiast opiera się na podziale miasta na strefy funkcjonalno-przestrzenne, dla których wyznaczone zostały kierunki przekształceń. Obszar objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w O. znajduje się w zasięgu strefy mieszkaniowej M2 – R. W założeniach dla tej strefy przyjęto utrzymanie jej charakteru jako podmiejskiego osiedla mieszkaniowego o małej intensywności zabudowy, ochrona krajobrazowa południowych brzegów jeziora Podkówka, przystosowanie zieleni nieurządzonej - krajobrazowej dla potrzeb sportu, rekreacji

i wypoczynku w formie lokalnych przekształceń w zieleń urządzoną i parkową,

z dopuszczeniem lokalizowania obiektów turystyki, sportu i rekreacji, zorganizowania ogólnodostępnej plaży, itp., tereny lasów - zachowanie obszarów cennych przyrodniczo,

w postaci kompleksów zieleni wysokiej, włączonych w ciągi zieleni nieurządzonej - krajobrazowej oraz urządzonej, funkcjonujące w miejskim systemie środowiska naturalnego, utrzymanie terenów użytkowanych rolniczo; preferowana zamiana na użytki zielone i zieleń nieurządzoną - krajobrazową, dopuszcza się utrzymanie, modernizację

i rozbudowę istniejących siedlisk, obowiązuje zakaz realizacji nowych siedlisk. Zaznaczono, że jednym z ważniejszych zapisów studium służącym interpretacji zawartych w nim ustaleń jest pkt 3.2. brzmiący następująco: "Wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych, oraz stref i korytarzy infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych linii rozgraniczających tereny

o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stosowanych

w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Uściślenie granic wyodrębnionych terenów funkcjonalnych następuje w procedurach planistycznych,

w ramach analiz stopnia zgodności ustaleń studium z rozwiązaniami przewidzianymi

w projektach planów". Organ zasygnalizował, że studium jako dokument polityki przestrzennej gminy nie stanowi bezpośrednio o przeznaczeniu poszczególnych działek, wyznacza jedynie kierunki rozwoju zagospodarowania, z założenia jest aktem elastycznym, pozwalającym na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji w planach miejscowych. Dla oceny zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium nie jest wystarczające porównanie jedynie rysunku studium

z częścią graficzną planu miejscowego. Rysunek studium nie może wiązać bezpośrednio, może być stosowany w takim zakresie, w jakim jest opisany w tekście studium. W tym stanie rzeczy Rada Miasta stwierdziła zgodność ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami studium, o czym stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Zauważono, że również Wojewoda dokonując oceny zgodności zaskarżonego planu z przepisami prawa nie stwierdził naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego trybu jego sporządzania.

Niniejsza uchwała Rady Miasta była już przedmiotem zaskarżenia przed tutejszym Sądem. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 1189/12 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]" r. nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w O. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta bez naruszenia zasad sporządzania planu, ani rażącego naruszenia procedury jego uchwalania. Sąd argumentował w uzasadnieniu wyroku, że Rada Miasta, działając na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p, w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały stwierdziła zgodność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta. W ocenie Sądu jej działanie w tym zakresie nie naruszało prawa.

Ponieważ od wyroku tego została wywiedziona skarga kasacyjna, niniejsze postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2014r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. NSA rozpatrując sprawę w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, ustalił, że postępowanie w sprawie strategicznej oceny oddziaływania przedmiotowego planu na środowisko zostało przeprowadzone prawidłowo. Zasadnie też prognozę oddziaływania na środowisko oparto na materiale naukowym opracowanym w 2005r., gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalenia i wnioski wynikające z opracowania z 2005r. są już nieaktualne. Stwierdzono, że § 10 uchwały w odniesieniu do terenu 1 KD i 2 KD nie narusza art. 15 ust. 2 u.p.z.p. NSA rozstrzygnął też, że skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów dotyczących obszarów oznaczonych symbolami 1UT i 2UT, gdyż ustawowym warunkiem zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego jest wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego postanowieniami tej uchwały. Wskazano, że w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie przyjmuje się, że legitymację procesową ma co do zasady właściciel nieruchomości objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wprowadzono ograniczenia

w korzystaniu z własności tej nieruchomości. Zatem właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym, oprócz procedury uchwalenia planu, może kwestionować ustalenia planu dotyczące jego nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich, których zagospodarowanie może oddziaływać na jego działki. W tej sprawie tereny usług turystycznych 1 UT i 2 UT znajdowały się po przeciwległej stronie jeziora Podkówka

w stosunku do działek skarżącej spółki i w żaden sposób nie oddziaływały na te działki. Zatem Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skarżąca spółka nie ma interesu prawnego

w kwestionowaniu zapisów planu dotyczących tych działek. Dalej NSA potwierdził, że zapisy planu dotyczące dopuszczalnej zabudowy na terenie 4 MN, gdzie znajdowały się działki skarżącej spółki, nie naruszają ustaleń wynikających z zapisów studium dotyczących kierunków zagospodarowania tych terenów (oznaczonych w studium symbolem M2). Wyjaśniono, że teren objęty przedmiotowym planem miejscowym w studium znajduje się na terenie M2, na obszarze mieszkalnictwa o niskiej intensywności – z przewagą zabudowy jednorodzinnej. W granicach obszarów mieszkalnictwa na terenie M2 w studium przewiduje się utrzymanie strefy jako podmiejskiego osiedla mieszkaniowego o małej intensywności zabudowy – podstawowa rezerwa miasta dla tego typu zabudowy (pkt 3.4.9 studium). Dla strefy M2 wskazano graniczne wartości użytkowania terenów, m.in. wysokość nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (max. IV kondygnacje) i wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (max. II kondygnacje). Studium określa kierunki zabudowy terenów poprzez wskazanie minimalnych i maksymalnych parametrów zabudowy w danej strefie funkcjonalno-przestrzennej, natomiast gmina w ramach władztwa planistycznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek ustalenia przeznaczenia terenów w granicach tych parametrów. NSA zauważył, że w tej sprawie studium przewidywało wprawdzie w strefie M2 lokalizację zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności, lecz jest to jeden z możliwych rodzajów zabudowy, która może być realizowana na tym terenie. Gmina nie ma obowiązku wprowadzenia w każdym planie miejscowym wszystkich dopuszczalnych rodzajów zabudowy i jej maksymalnych parametrów przewidzianych w danej strefie funkcjonalno-przestrzennej w studium, zwłaszcza, że plany miejscowe obejmują tereny stanowiące jedynie niewielkie fragmenty strefy funkcjonalno-przestrzennej wyznaczonej w studium. Uzasadnione przez gminę dopuszczenie na danym terenie w planie tylko jednego z dwóch możliwych rodzajów zabudowy przewidzianych w studium nie oznacza, iż plan ten pozostaje w sprzeczności ze studium. Za niezasadny uznano również zarzut braku ustalenia w planie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. NSA wyjaśnił, że ustalenia w tym zakresie są obowiązkowe, gdy w planie przewidziano obszary wymagające scaleń i podziałów.

Pismem procesowym z dnia 30 października 2014r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty i argumenty podniesione w skardze. Stwierdził, że treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 349/13 nie przeczy stanowisku skarżących dotyczącemu niezgodności ustaleń planu co do ich działek

z ustaleniami studium. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że możliwe jest, na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadnione przez gminę dopuszczenie na danym terenie w planie tylko jednego z dwóch możliwych rodzajów zabudowy przewidzianych w studium. Podkreślono przy tym, że zgodnie ze stanowiskiem NSA takie doprecyzowanie (ograniczenie) zapisów planu powinno być przez gminę uzasadnione. Gmina powinna zatem wykazać prawidłowo ustalone podstawy merytoryczne swojej decyzji. W ocenie skarżących stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że gmina ma możliwość doprecyzowania zapisów studium, w tym sensie, że jeżeli ustalenia studium dopuszczają alternatywę

w zakresie kierunków zabudowy, to wybór jednego z nich mieści się w pojęciu władztwa planistycznego. Natomiast w niniejszej sprawie, jak zaznaczono, bezspornym jest, że postanowienia studium przewidują dla przedmiotowych działek ewidencyjnych zabudowę jednorodzinną o niskiej intensywności, zaś uchwalony plan miejscowy całkowicie wyklucza dla terenu objętego skargą jakąkolwiek zabudowę.

Na rozprawie w dniu 18 listopada 2014r. pełnomocnik skarżących poparł skargę,

w tym podtrzymał argument, że plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny ze studium uwarunkowań, ponieważ ze studium wynika możliwość zabudowy terenu. Oświadczył, że studium nie było zaskarżone przez skarżących.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył, że z obowiązujących w dacie uchwalania planu przepisów wynikało, że jest on zgodny ze studium, przy czym z samych zapisów pkt 3 ust. 2 studium wynika, ze zaznaczone kontury obszarów nie stanowią linii rozgraniczających. Podał, że ze studium wynika, że na terenie M2 dopuszczona jest zabudowa, ale określenie dokładnego miejsca zabudowy wynikać będzie z planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie skarżący bezspornie wykazali, że wprowadzony zaskarżoną uchwałą zakaz zabudowy ich działek (odpowiednio nr "[...]", obręb 156) na cele mieszkaniowe, narusza ich interes prawny poprzez ograniczenie wykonywania przysługującego im do działek prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza w świetle przywołanej w skardze normy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013r. poz. 594 ze zm.), że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego planu przez Sąd. Nie oznacza to jednak, jak tego zdają się oczekiwać skarżący, uznania zasadności skargi już z tego tytułu. Zgodnie z powyższymi unormowaniami, zaskarżona uchwała mogłaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszłoby do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu planu miejscowego. Podkreślić należy, iż obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa.

Zatem uznanie naruszenia interesu prawnego skarżących, daje im prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zakres interesu prawnego wynika z prawa, jakie przysługuje skarżącym do nieruchomości objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym skarżący mogli realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w zakresie wyznaczonym postanowieniami art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący nie są jednak legitymowani do wniesienia skargi w tej części, w jakiej została ona oparta na zarzutach dotyczących przyjętych w planie ustaleń odnośnie do obszarów, na których nie są położone nieruchomości stanowiące własność skarżących i obszary te w żaden sposób nie oddziałują na działki skarżących. Wyżej przedstawiona interpretacja omawianej normy prawa materialnego potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach przywołanego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis – podstawą jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnoszący skargę mogą działać tylko w swoim interesie i nie mogą kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na ich interes prawny i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi. Potwierdza to brzmienie ust. 2 art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W postanowieniu z dnia 26 czerwca 1992 r., III ARN 30/92, niepubl. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że rozumieć to należy w ten sposób, iż sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę organów samorządu terytorialnego, nie zaś "w sprawie tej uchwały" (por. Komentarz do art.101 ustawy o samorządzie gminnym, autorstwa Gabrieli Jyż, Lex).

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny mogą być tylko te zapisy zaskarżonego planu, które odnoszą się do działek skarżących. Nieruchomości te położone są od południowo-zachodniej strony jeziora Podkówka, na terenie oznaczonym w planie symbolem 1ZN - tereny zieleni naturalnej. Obszar ten opisany został w § 10 karcie terenu nr 7, która w pkt 2 lit. a wprowadza zakaz zabudowy terenów obiektami budowlanymi oraz prowadzenia innych robót budowlanych za wyjątkiem: ciągów pieszych, tras rowerowych oraz dróg wewnętrznych, niewielkich obiektów związanych z obsługą sportów wodnych

i rekreacji wodnej typu: punkty gastronomiczne, polany wypoczynkowe, tablice informacyjne, obiekty małej architektury, urządzenia rekreacyjne, pomosty łodzi wiosłowych i kajaków, plaż – z zaznaczeniem, że lokalizacja pomostów i plaż tylko

w strefie brzegowej oznaczonej ciągiem kropek na rysunku planu. Zgodnie z pkt 2 lit. b tej karty – w strefie dopuszcza się lokalizację uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie do pkt 8 karty terenu nr 7 – dojazd techniczny do terenu 1 ZN przez ciąg pieszo-rowerowy KPR. W myśl zaś pkt 11 lit. a na terenach organizowanych do obsługi turystyki

i sportów wodnych konieczne jest zapewnienie toalet. Z zapisem tym koresponduje kwestionowany w skardze § 5 ust. 7 uchwały, który generalnie wprowadza dla terenów przeznaczonych do zainwestowania zabudową nakaz odprowadzenia ścieków sanitarnych do sieci kanalizacji sanitarnej, z uwzględnieniem ustaleń zawartych w § 9 niniejszej uchwały, który nakazuje podłączenie się do istniejącej lub projektowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz jednocześnie w ust. 2 zakazuje stosowania indywidualnych ujęć, zbiorników bezodpływowych czy indywidualnych oczyszczalni ścieków. W zdaniu drugim zastrzeżono jednak, że na terenach 1ZN, 2ZN, jeżeli budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, dopuszcza się stosowanie toalet o technologii ekologicznie czystej, zgodnie z odrębnymi przepisami. Zastrzeżenie to wyłącza stosowanie względem terenu 1 ZN zakazów wynikających m.in. z § 9 ust. 2 uchwały. Z powyższych zapisów wynika, że na nieruchomościach skarżących nie obowiązuje bezwzględny zakaz zabudowy. Istnieje możliwość zagospodarowania tego terenu na cele rekreacji i sportu oraz użytkowania go przed wybudowaniem jakiejkolwiek infrastruktury technicznej. W kontekście powyższego niezasadny jest zarzut dotyczący zakazu lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, skoro z treści § 4 ust. 2 uchwały, wynika wprost, że nie dotyczy to zaplecza budowy, obiektów wystaw i imprez plenerowych oraz obiektów dopuszczonych ustaleniami § 5 i § 10, który wskazuje, że na terenie nieruchomości skarżących mogą powstać niewielkie obiekty związane z obsługą sportów wodnych i rekreacji wodnej typu: punkty gastronomiczne, polany wypoczynkowe, tablice informacyjne, obiekty małej architektury, urządzenia rekreacyjne, pomosty łodzi wiosłowych i kajaków, plaż. Wbrew przekonaniu skarżących przytoczone przepisy nie pozbawiają ich w żaden sposób prawa własności do wymienionych działek. Dostrzeżone natomiast przez skarżących ograniczenia prawa własności, poprzez m.in. wprowadzenie zakazu zabudowy mieszkaniowej, były prawnie dopuszczalne. Skarżący nie zgadzają się, aby ich działki były użytkowane we wskazany sposób poprzez umożliwienie na tym obszarze zorganizowania rekreacji i sporu. Domagają się umożliwienia im zabudowy ich działek co najmniej 11 domami mieszkalnymi jednorodzinnymi, co ograniczyłoby dostęp do jeziora od strony działki "[...]", która przylega bezpośrednio do jeziora i uniemożliwiło zorganizowanie ogólnodostępnej plaży, mimo sprzyjających w tym miejscu warunków fizjograficznych, jak ustalił organ. Skarżący twierdzą kategorycznie, że na etapie uchwalania studium na terenie położenia ich nieruchomości przewidziano możliwość zabudowy domami jednorodzinnymi. Zdaniem skarżących wprowadzony zakaz zabudowy jest sprzeczny z ustaleniami studium. Przyjęcie zapisów planu miejscowego niezgodnych z obowiązującymi ustaleniami studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, co w konsekwencji powoduje nieważność tych zapisów w całości lub części – art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Niewątpliwie Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę związana była treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji tego unormowania wprowadzonej ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) zmieniającej nin. ustawę z dniem 21 października 2010 r., która w art. 1 pkt 6 nadała nowe brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p poprzez zastąpienie wyrażenia "zgodności planu ze studium" słowami "nie narusza ustaleń studium". Nowe brzmienie tego przepisu należy rozumieć jako realizowanie wytycznych studium przez plan miejscowy. W niniejszej sprawie z porównania rysunków i treści planu z rysunkami i treścią tekstową studium wynika, że ustalenia planu odnośnie do działek skarżących nie naruszają ustaleń studium.

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna sporny teren oznaczony jest symbolem M2 – strefa mieszkaniowa – R. (str. 103- 109 II części tekstowej studium). Zgodnie z pkt 3 – kierunki zachowania i zmian w strukturze przestrzennej przeznaczenia terenu – zaplanowano utrzymanie charakteru strefy jako podmiejskiego osiedla mieszkaniowego o małej intensywności zabudowy – podstawowa rezerwa miasta dla tego typu zabudowy mieszkaniowej; istniejące tereny użytkowane rolniczo przeznaczone do przekształceń w kierunku mieszkalnictwa i usług oznaczono odpowiednio na mapie studium. Realizację nowych kwartałów zabudowy uzależnia się od równoległego przygotowania inwestycji z zakresu obsługi komunikacyjnej i zabezpieczenia pozostałej, niezbędnej infrastruktury oraz usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej. W granicach obszarów zieleni nieurządzonej – ochrona krajobrazowa południowych brzegów jeziora Podkówka i terenów w sąsiedztwie jeziora Redykajny z dopuszczeniem lokalizowania obiektów turystyki, sportu i rekreacji, zorganizowania ogólnodostępnej plaży, itp. Przystosowanie zieleni nieurządzonej dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku. Połączenie całości zagospodarowania strefy systemem ciągów spacerowych oraz ścieżek rowerowych, w tym z zastosowaniem rozwiązań bezkolizyjnych z linią kolejową i układem komunikacyjnym. W zakresie terenów użytkowanych rolniczo –dopuszcza się utrzymanie, modernizację i rozbudowę istniejących siedlisk. Obowiązuje zakaz realizacji nowych siedlisk. Ustalenia studium odnoszące się do kierunków zagospodarowania przestrzennego przedstawiono w formie graficznej na ośmiu mapach stanowiących załącznik nr 3 do uchwały z dnia 26 maja 2010r. w sprawie uchwalenia studium. Zgodnie z mapą nr 1 zatytułowaną kierunki przekształceń zagospodarowania przestrzennego - działki skarżących oznaczone zostały dwoma kolorami. W większej mierze od strony jeziora kolorem zielonym – obszary zieleni urządzonej, parkowej, izolacyjnej. Natomiast od strony południowej widnieje fragment oznaczony kolorem jasnobrązowym – obszary mieszkalnictwa o niskiej intensywności – z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Mapa nr 2 obrazuje kierunki ochrony dziedzictwa kulturowego. Mapa ta nie dotyczy działek skarżących. Mapa nr 3 dotyczy obszarów wpisanych do rejestru zabytków. Działki skarżących nie mają takiego charakteru. Mapa nr 4 ukazuje kierunki systemu środowiska naturalnego. Zgodnie z tą mapą na terenie nieruchomości skarżących w części oznaczonej kolorem zielonym na mapie nr 1 istnieje park. Z mapy Nr 5, zatytułowanej Układ Komunikacyjny –Kierunki, wynika, że teren działek skarżących znajduje się poza obszarem zurbanizowanym. W pobliżu tych działek istnieje faktycznie droga, określona mianem "pozostałe ulice", która biegnie przez las i na pewnym jej odcinku bardzo blisko brzegu jeziora Podkówka. Mapy nr 6, 7 i 8 wyznaczają odpowiednio kierunki sieci wodociągowej, sieci kanalizacji deszczowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z tymi mapami działki skarżących w całości znajdują się poza obszarem zurbanizowanym. Stosownie do pkt 3.2 części studium dotyczącej kierunków zagospodarowania, ustanawiającego zasady zapisu ustaleń dla wyodrębnionych stref i przyjęte standardy urbanistyczne – wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych, oraz stref i korytarzy infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych "linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Uściślenie granic wyodrębnionych terenów funkcjonalnych następuje w procedurach planistycznych, w ramach analiz stopnia zgodności ustaleń studium z rozwiązaniami przewidzianymi w projektach planów. Określenie przeznaczenia obszarów i terenów, zasad zabudowy oraz formy zagospodarowania jest łączne. Dotyczy to zarówno oznaczeń na mapach studium, ustaleń tekstowych, a także zależności od systemów transportu, infrastruktury środowiska przyrodniczego i środowiska kulturowego.

Wobec przyjęcia w studium takich zapisów, nie sposób uznać, iż ustalenia zaskarżonego planu pozostają z nimi w sprzeczności. Organy gminy w rzeczywistości uwzględniły postanowienia zawarte w studium i dokonały w toku uchwalania planu miejscowego wyboru terenów pod zabudowę mieszkaniową.

W omawianym przypadku działka nr "[...]" bezpośrednio przylega do brzegu jeziora, natomiast pozostałe sąsiadują z terenem zieleni leśnej, w tym jedynie działka nr "[...]" graniczy dodatkowo z terenem zieleni urządzonej oraz terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tuż przy samej działce nr "[...]" kończy się strefa zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ wyjaśnił, że od tej strony (północnej) nie ma możliwości połączenia działek skarżących z drogą publiczną (poprzez ul. T.) z uwagi na panujące na tym terenie stosunki własnościowe. Skarżący okoliczności tej nie negują, wskazując, że istnieje możliwość skomunikowania ich działek od strony południowej - faktycznie istniejącą drogą gruntową, która przeznaczona została w planie jako ciąg pieszy lub pieszo-rowerowy. Z rysunku planu wynika, że droga ta przebiega przez tereny zieleni leśnej, w tym blisko południowego brzegu jeziora Podkówka. Jak podnosi organ jest to "dukt leśny", który miałby zapewnić dostęp tylko do działek skarżących. W tych okolicznościach nie można odmówić racji podniesionym w odpowiedzi na skargę argumentom, że skomunikowanie działek skarżących przez ciąg pieszo-rowerowy jest niemożliwe z uwagi na potrzebę kształtowania ładu przestrzennego oraz zachowanie walorów krajobrazowych południowych brzegów jeziora Podkówka. Organ zaznaczył, że ciąg ten w opracowaniach kształtujących politykę przestrzenną miasta wskazany jest docelowo jako rekreacyjna droga rowerowa. Potwierdzają to zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O., które jest przecież wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego. Akt ten zastrzega ochronę krajobrazową południowych brzegów jeziora Podkówka. Zakłada on przystosowanie zieleni nieurządzonej dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku. Połączenie całości zagospodarowania strefy systemem ciągów spacerowych oraz ścieżek rowerowych, w tym z zastosowaniem rozwiązań bezkolizyjnych z linią kolejową i układem komunikacyjnym (str. 105 cz. II studium). Mając powyższe na uwadze skarżący bezpodstawnie oczekują, aby zapewniony został im dostęp do drogi publicznej duktem leśnym, który uprzednio został już przeznaczony wyłącznie jako ciąg pieszo-rowerowy.

Zauważyć należy, że podejmując działania w zakresie ustalenia zagospodarowania przestrzennego organy muszą uwzględniać obowiązujące już na tym terenie uwarunkowania faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W przepisie tym mowa jest o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który jest wyjściowym aktem planistycznym o charakterze postulatywnym, którego ustalenia są wiążące dla podejmowanych następnie planów miejscowych. Oznacza to, że przy uchwalaniu planu nie można pominąć stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych planem, istniejącego w dacie jego uchwalania. Wynika to także z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Ponadto, taki wniosek można również wyprowadzić z treści przepisów art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazują organom wydającym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, które dotyczą zagospodarowania terenu przesyłać ich odpisy do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a tym organom - prowadzenie rejestrów wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 1049 ze zm.) decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ przesyła niezwłocznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ planistyczny znajduje się więc w posiadaniu aktualnych informacji dotyczących stanu prawnego nieruchomości na danym terenie

w zakresie ich dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy, który to stan powinien być wzięty pod uwagę przy uchwalaniu planu (tak: NSA w wyroku z dnia 13 września 2012r., sygn. akt II OSK 1597/12). Oznacza to, że tereny wokół jeziora Podkówka, które uzyskały możliwość zabudowy na podstawie wydanych uprzednio decyzji o warunkach zabudowy, musiały mieć utrzymany taki status. Niezasadnie w tym względzie skarżący dopatrują się naruszenia zasady równości wobec prawa. Także dopuszczenie do zabudowy terenów przeznaczonych w studium na taki cel, innych niż działki skarżących, nie narusza tej zasady, skoro na str. 104 części II studium zastrzeżono, że realizację nowych kwartałów zabudowy uzależnia się od równoległego przygotowania inwestycji

z zakresu obsługi komunikacyjnej i zabezpieczenia pozostałej, niezbędnej infrastruktury oraz usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej. Z map stanowiących załącznik nr 3 do uchwały w sprawie uchwalenia studium wynika, że działki skarżących znajdowały się już wówczas całkowicie poza terenem zurbanizowanym. W przedłożonej do skargi ekspertyzie wyjaśniono, że działki skarżących, o łącznej powierzchni 15.836 m2, wchodziły pierwotnie w skład gospodarstwa rolnego. Na działce nr "[...]" znajdowało się siedlisko. Obecnie zachowały się tylko elementy fundamentów istniejących w przeszłości zabudowań mieszkalnych i gospodarczych. Tereny te nie są zatem zainwestowane. Organy gminy ustaliły, że nie ma możliwości podłączenia tych działek do drogi publicznej i sieci infrastruktury technicznej. W takim stanie rzeczy, w ocenie sądu, nie można skutecznie kwestionować wprowadzonego na omawianym terenie zakazu zabudowy mieszkaniowej.

Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt II OSK 1716/07, publ. LEX nr 497579). W rozpatrywanej sprawie nie występuje jednak tego typu sytuacja. W sposób przekonujący wyjaśniono bowiem powody przyjętych w planie rozwiązań, prowadzących do ograniczenia prawa własności nieruchomości, a polegających na określeniu innego, niż oczekiwali skarżący, przeznaczenia posiadanych przez nich działek.

Przeprowadzone wyżej rozważania dotyczące niezasadności zarzutów skargi należy odnieść także do wniosków zawartych w ekspertyzie dołączonej do skargi a odnoszącej się do wcześniejszej uchwały z dnia 11 marca 2011r., których to wniosków sąd z przytoczonych wcześniej powodów nie podzielił.

W tym stanie rzeczy, w rozpatrywanej sprawie, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia "[...]" Nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia Jeziora Siginek (Podkówka) w O. W szczególności wniesiona skarga nie zawiera zarzutów, które w świetle przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwałyby na uwzględnienie, wobec czego podlegała ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.