Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1418/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1503/13 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na uchwałę Rada Miejska w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że zamiast sformułowania: "na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r." wpisuje: "na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r."; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od M. S.A. z siedzibą w N. na rzecz Gminy P. (Rada Miejska w P.) kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1503/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miejskiej w Piekarach Śląskich z dnia 31 stycznia 2013 r. nr XXV/371/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Rada Miasta Piekary Śląskie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) oraz na podstawie art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) podjęła w dniu 31 stycznia 2013 r. uchwałę Nr XXV/371/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic: Roździeńskiego, Harcerskiej, Kotuchy w Piekarach Śląskich - obszar I tereny na południe od ul. Roździeńskiego. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 6 marca 2013 r., poz. 2106.

Skargę na powyższą uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniosła [...] S.A. z siedzibą w N., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała na niezgodność granic obszaru objętego zaskarżoną uchwałą z granicami obszaru objętego uchwałą Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 29 września 2011 r., Nr X/152/11, w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piekary Śląskie. Skarżąca zarzuciła ponadto wprowadzenie aktem prawa miejscowego nowych wymagań dotyczących zakresu projektu budowlanego, pominięcie parametru wysokości zabudowy na wskazanych terenach, wprowadzenie pojęć niedookreślonych, brak jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu, nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia terenu, sprzeczne użycie oznaczeń literowych, wprowadzenie podwójnych norm nakazujących i zakazujących, brak załącznika zawierającego stanowisko Prezydenta Miasta w przedmiocie uwag zgłaszanych w trakcie postępowania planistycznego, wyłączenie możliwości prowadzenia jakiejkolwiek działalności stanowiącej przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa.

Skarżąca Spółka uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały wskazała na art. 2, art. 7, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP oraz z art. 8 kpa i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie, wskazując że w jego ocenie skarżąca nie ma interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Sam fakt planowanej, hipotetycznej inwestycji na danym terenie nie może uzasadniać twierdzenia, że wystąpiło naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Organ wskazał, że zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak również w dacie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca nie legitymowała się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.

Na żądanie Sądu pełnomocnik Gminy Piekary Śląskie nadesłała wypisy z rejestru gruntów dla działek położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, w stosunku do których skarżąca kwestionowała uchwalone zapisy. Z wypisów tych wynika, że skarżąca nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym wymienionych nieruchomości.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 16 stycznia 2014 r. pełnomocnik oświadczyła, że skarżąca była dzierżawcą nieruchomości będącej obecnie w użytkowaniu wieczystym Spółki E.. Umowa przewidywała zbycie prawa użytkowania wieczystego. Do zbycia jednak nie doszło z winy Prezydenta Miasta Piekary Śląskie. Przyznała, że skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości opisanych w skardze, zaś swoją legitymację wywodzi z zarzutu naruszenia prawa swobody działalności gospodarczej, zasady równości wobec prawa oraz zaufania do organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1503/13 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: ppsa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności zobligowany był do zbadania legitymacji skargowej skarżącej Spółki i to nie tylko z uwagi na fakt, że okoliczność ta została podniesiona w toku postępowania przez organ, ale z uwagi na treść art. 50 § 1 ppsa.

Sąd podniósł, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym takiej skargi jest zatem uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa kwestionowanym zarządzeniem lub uchwałą. Skarżąca Spółka w niniejszej sprawie spełniła ten warunek.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, Sąd wskazał, że w skardze wniesionej w imieniu własnym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie i to naruszenie konkretnego interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego powinna ona wykazać. Również sąd rozpoznający taką skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09). Ponadto skarga musi odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu (por.: wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1157/08). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do skarżenia w interesie publicznym uchwał organu gminy przez każdego, a jedynie przez tego, kto wykaże związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków.

Sąd wskazał na różnicę w regulacji art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a regulacją art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Wskazywane przez nią konkretne działki gruntu stanowią nieruchomości, co do których zamierzała podjąć określone działania w celu prowadzenia zaplanowanej działalności gospodarczej. Tego rodzaju okoliczności mogą stanowić jedynie o istnieniu interesu faktycznego po stronie skarżącej Spółki. Istnienie tego rodzaju interesu, a nawet jego naruszenie, nie stanowi przesłanki uprawniającej do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu nie uzasadniają istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym po stronie skarżącej spółki przepisy art. 2, art. 7, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP oraz z art. 8 kpa i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ponieważ przepisy te zawierają normy o charakterze generalnym i stanowią wzorce kontroli aktów organów samorządu terytorialnego. Nawet ich naruszenie nie przesądza o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego skarżącej, ani też o istnieniu takiego interesu.

Podsumowując Sąd wskazał, że z uwagi na wywiedzione motywy rozstrzygnięcia, nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a tym samym do kontroli zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w imieniu [...] S.A. z siedzibą w N. profesjonalny pełnomocnik zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 ppsa poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że legitymowanym czynnie w oparciu o art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym jest wyłącznie podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, podczas gdy z uwagi na zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji RP wyrażoną w art. 8, legitymację skargową w zaskarżeniu uchwały gwarantują również normy Konstytucji RP, w związku z czym Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ppsa, czemu jednak uchybił, co w konsekwencji spowodowało naruszenie zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji RP prawa skarżącej spółki do Sądu.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

2. orzeczenie o kosztach postępowania przed sądem II instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej spółki podniosła, że Spółka wykazała naruszenie konkretnego interesu prawnego w postaci braku możliwości prowadzenia działalności dotyczącej gospodarki odpadami, jak również wykazała naruszenie konkretnych norm prawa materialnego w postaci naruszenia norm Konstytucji mających bezpośrednie zastosowanie poprzez naruszenie zasady równego traktowania. Wobec wadliwego założenia, że tylko tytuł prawny do nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą legitymuje do wniesienia skargi, Sąd I instancji - zdaniem skarżącej Spółki - ograniczył jedno z naczelnych uprawnień w demokratycznym państwie prawa, tj. prawo do sądu.

Podsumowując pełnomocnik skarżącej Spółki podniosła, że nieprawidłowe działania Sądu I instancji pozbawiły skarżącą możliwości zweryfikowania procedury planistycznej przeprowadzonej przez gminę Piekary Śląskie, która zdaniem skarżącej naruszyła przysługujące jej władztwo planistyczne na skutek bezpodstawnego ograniczenia obszaru objętego zmianami planistycznymi w zestawieniu z uchwałą inicjującą procedurę planistyczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Piekary Śląskie wniosła o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez [...] S.A. z siedzibą w N. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Krąg podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594), przyznając to prawo każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, powołanym również w znacznej części przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ugruntowany jest pogląd, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie podmiot - który jak skarżąca Spółka - nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą - bowiem przepisy prawa, zwłaszcza przepisy kodeksu cywilnego, chronią jedynie prawa właścicielskie, co tym bardziej uzasadnia pogląd przyjęty w sprawie przez Sąd I instancji, powszechnie zresztą akceptowany w orzecznictwie sądowym. Skoro Spółka na terenie objętym działaniem zaskarżonego planu nie ma żadnej nieruchomości, zatem zapisy planu nie kształtują w jakimkolwiek stopniu sytuacji prawnej skarżącej Spółki.

Dokonanie przez sąd merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały jest możliwe dopiero po ustaleniu, iż skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarżącej w niniejszej sprawie brak takiej legitymacji, nie jest możliwe rozpoznawanie jej zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, jednocześnie nie można także zgodzić się z argumentacją skarżącej Spółki, że analizowane unormowanie narusza art. 45 Konstytucji RP gwarantujący prawo do sądu. W tym miejscu wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 stwierdził, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do wskazanej w skardze zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest domaganie się od sądu administracyjnego, aby ten pominął regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kierując się wyrażoną w art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania (por. Z. Czeszejko - Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003 r., str. 351 - 389). Sąd nie może, wkraczając w sferę zastrzeżonych dla ustawodawcy uprawnień, kształtować sytuacji prawnej skarżącej Spółki, wyłącznie w oparciu o zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), postępując wbrew jednoznacznym i nie budzącym wątpliwości rozwiązaniom prawnym przyjętym w ustawie o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.