Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 612/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55, art. 56 ust. 1, 3 i 4, w zw. z art. 10 ust. 1-5
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 134, art. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...],[...],[...],[...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 361/18 w sprawie ze skargi [...],[...],[...],[...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 października 2018 r. II SA/Gd 361/18 oddalił skargę [...],[...],[...],[...] i [...] (Skarżący) na decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Ostateczną decyzją z [...] września 1993 r. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm., dalej : "u.g.g.w") na wniosek właściciela [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], na m.in. działkę nr [...] o pow. 0,3241 ha. Jak ustaliły organy, [...] zmarł w dniu 23 lipca 2000 r., a spadek po nim nabyli: [...] w udziale wynoszącym 4/16 części oraz [...],[...],[...] i [...] w udziale wynoszącym 3/16 części każdy.

Organ pierwszej instancji – Starosta [...] (Starosta) w toku postępowania uzyskał zaświadczenie Wójta Gminy [...] stwierdzające, że decyzja podziałowa stała się ostateczna dnia 2 października 1993 r. W toku postępowaniu przed organem pierwszej instancji został również sporządzony 11 kwietnia 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] operat szacunkowy, w którym wartość nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania została określona na kwotę 122.737 zł. W dniu 22 sierpnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy poprawił błąd w operacie dotyczący wartości transakcyjnej jednej z nieruchomości przyjętej do porównania, poprzez sporządzenie aneksu do operatu, przy czym zaznaczył, że błąd ten nie wpłynął na wartość wycenianej nieruchomości.

Na podstawie operatu szacunkowego z dnia 11 kwietnia 2016 r. Starosta decyzją z 25 stycznia 2017 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie nr [...], o pow. 3.241 m2, położoną w obrębie [...], gmina [...] w łącznej kwocie 122.737 zł, z czego na rzecz [...] kwotę 30.684,25 zł, zaś na rzecz [...],[...],[...] i [...] każdemu po 23.013,19 zł.

W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżących przedłożył operat szacunkowy z dnia 12 lutego 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...], w którym wartość prawa własności działki nr [...] została oszacowana na kwotę 357.500 zł. Pismem 16 lutego 2018 r. biegły potwierdził, że przedmiotowa wycena jest aktualna. Również rzeczoznawca majątkowy [...] klauzulą z 11 kwietnia 2017 r. potwierdził aktualność operatu z 11 kwietnia 2016 r.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżących Wojewoda decyzją z 11 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia w drodze odrębnej decyzji odszkodowania za przejętą nieruchomość, a operat szacunkowy będący podstawą ustalonego odszkodowania został sporządzony prawidłowo.

Oceniając prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu Wojewoda wskazał, że w dokumencie tym rzeczoznawca ustalił przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej, w oparciu o zapisy miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] stycznia 1989 r., nr [...], poz. [...]). W akcie tym przedmiot wyceny oznaczony był symbolem "R - tereny upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych bez prawa zabudowy". Powyższe ustalenia rzeczoznawcy potwierdził również Wójt Gminy [...] w zaświadczeniu z dnia 2 lutego 2015 r. Mając więc na uwadze zapisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie z 21 września 2004 r."), rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami oznaczonymi jako tereny rolne od maja 2014 r. do dnia wyceny z terenu gminy [...], jak i alternatywnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami o funkcji drogowej od marca 2013 r. do dnia wyceny, z obszaru powiatu puckiego i wejherowskiego.

W sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami i na podstawie stosownych wyliczeń oszacował wartość 1 ha działki nr [...] według aktualnego sposobu użytkowania (rola) na kwotę 34.125,99 zł oraz wartość 1 m2 - według alternatywnego sposobu użytkowania (droga) na kwotę 37,87 zł. W konsekwencji ustalił, że wartość przedmiotowej nieruchomości według jej przeznaczenia rolnego wyniosła 11.060 zł, a według przeznaczenia drogowego 122.737 zł. Zgodnie więc z zasadą korzyści wyrażoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. dalej . "u.g.n."), wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono według jej alternatywnego sposobu użytkowania.

Odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę [...] Wojewoda wskazał, że co do zasady, wykonanie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego przez organ. Oceny takiej może bowiem dokonać wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w oparciu o przepis art. 157 ust. 2 u.g.n., a w przedmiotowym postępowaniu z takiej możliwości strony nie skorzystały.

Tym niemniej, Wojewoda odniósł się do tego operatu i zwrócił uwagę, że w dokumencie tym rzeczoznawca poczynił tożsame ustalenia w zakresie przeznaczenia działki nr [...] na dzień wydania decyzji podziałowej, lecz przyjęte przez biegłego nieruchomości porównawcze nie są nieruchomościami podobnymi, albowiem zgodnie z planem są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, usługową lub przemysłową. Nie sposób zatem na podstawie transakcji takimi gruntami oszacować wartość nieruchomości, która przed podziałem była przeznaczona pod teren upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych bez prawa zabudowy, a po podziale uzyskała przeznaczenie pod budowę publicznej drogi gminnej.

W konsekwencji tych błędów w ocenie Wojewody operat szacunkowy z dnia 12 lutego 2017 r. nie mógłby stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], jak również brak jest uzasadnienia dla żądania zlecania nowej wyceny w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się już operat mogący stanowić podstawę orzeczenia organu. Końcowo Wojewoda odniósł się do pozostałych operatów sporządzonych w sprawie, tj. operatu szacunkowego biegłego sądowego [...] z dnia 22 listopada 2013 r. oraz operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego [...] z dnia 20 października 2014 r. stwierdzając, że nie podlegają one ocenie wobec faktu utraty ważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie odszkodowania ustalonego w oparciu o wartość gruntu użytku budowalnego – mieszkaniowego jednorodzinnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i niepodjęcie odpowiednich czynności w celu prawidłowego ustalenia tego stanu oraz przeznaczenia nieruchomości, a także przekroczenie granic swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżących organy błędnie ustaliły, że w miejscowym planie wyceniana nieruchomość była przeznaczona pod rolę oraz błędnie wyceniono nieruchomość jako nieruchomość komunikacyjną, a nie grunt budowlany. W ich ocenie decyzja podziałowa zmieniła przeznaczenie przejętej nieruchomości i w związku z tym należało ją klasyfikować jako grunt o przeznaczeniu budowlanym – mieszkaniowy jednorodzinny. Przyjęcie zaś przy wycenie nieruchomości przeznaczenia określonego jako grunt przeznaczony na komunikacje zamiast jako użytek budowlany - mieszkania jednorodzinne stanowiło naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 134 u.g.n., które miało istotny wpływ na wysokość przyznanego skarżącym odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sąd przypomniał, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie jest konsekwencją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 29 września 1993 r., którą zatwierdzono podział działki nr [...] m.in. na działkę nr [...] przeznaczoną pod budowę drogi gminnej. Podział ten został dokonany na wniosek właściciela nieruchomości w oparciu o art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g.w., który stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na mocy zaś ust. 5 tego przepisu grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak prawidłowo ustaliły organy, wydzielona w wyniku podziału działka nr [...] została przeznaczona pod budowę ulicy oraz przeszła na własność Gminy [...], co uprawniało byłego właściciela tego gruntu do uzyskania odszkodowania za odebrane prawo własności.

Sąd wyjaśnił również, że ustawa będąca podstawą decyzji podziałowej utraciła moc obowiązująca z dniem 1 stycznia 1998 r., niemniej jednak fakt zgłoszenia przez spadkobierców byłego właściciela działki roszczenia o odszkodowanie za przejęty grunt już pod rządami u.g.n. nie wyklucza możliwości rozstrzygania o odszkodowaniu. Za pozbawienie praw do nieruchomości, które miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r., czyli przed wejściem w życie obowiązującej u.g.n., przyznanie odszkodowania odbywa się bowiem na podstawie jej przepisów.

Po przywołaniu brzmienia art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. sąd stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania orzeczenia w sprawie ustalenia odszkodowania, przy czym zastosowanie mają reguły procesowe precyzujące, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Sąd wyjaśnił następnie, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę na podstawie decyzji zatwierdzającej podział rzeczoznawca majątkowy uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym, wbrew stanowisku Skarżących, kluczowe dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji podziałowej. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżących, że decyzja podziałowa, która przewidywała wydzielenie działek budowlanych, zmieniła przeznaczenie wycenianego gruntu i właśnie to przeznaczenie winno być podstawą szacunków. Po pierwsze, decyzja ta wydana została na podstawie art. 10 u.g.g.w., który w ust. 5 mówi o wydzieleniu działek pod budowę ulic, zatem to takie przeznaczenie – komunikacyjne, a nie budowlane uzyskała na skutek wydzielenia działka nr [...]. Po drugie przytoczone przepisy, w szczególności art. 154 u.g.n., wyraźnie wskazują, że w pierwszej kolejności przeznaczenie terenu dla potrzeb wyceny określa się według miejscowego planu zagospodarowania terenu w dacie wydania decyzji podziałowej, a ten – jak prawidłowo ustalono w sprawie –przewidywał przeznaczenie na tereny upraw rolnych, ogrodniczych i sadowniczych bez prawa do zabudowy.

Sąd wskazał następnie, że zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., statuującym tzw. zasadę korzyści, odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, czy rolne, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu.

Wobec prawidłowo ustalonego przeznaczenia szacowanej nieruchomości –według ustaleń planu i zgodnego z celem wywłaszczenia, rzeczoznawca przystąpił następnie do badania rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne oraz rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny obsługi komunikacyjnej. Badanie to wykazało, że ceny nieruchomości rolnych kształtują się w przedziale 22.556,39 zł/ha – 50.251,26 zł/ha, zaś ceny nieruchomości podobnych przeznaczonych pod tereny obsługi komunikacyjnej w przedziale 28,63 zł/m2 – 81,30 zł/m2. Według aktualnego sposobu użytkowania wartość rynkowa przedmiotowego gruntu wynosiła zatem 11.060 zł, natomiast według przeznaczenia alternatywnego, które zostało objęte analizą w operacie – 122.737 zł. W konsekwencji, w okolicznościach sprawy zdaniem sądu zastosowanie zasady korzyści było w pełni uzasadnione, co też prawidłowo ocenił Wojewoda.

Sąd dokonał oceny operatu szacunkowego i uznał, że jest on prawidłowy pod względem formalnym, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, wynikające z niego ustalenia są logiczne, jasno uzasadnione i nie budzą wątpliwości merytorycznych. Opinia została sporządzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jest przejrzysta, wyczerpująca i nie zawiera niejasności. Opis nieruchomości przyjętych za podobne nie budzi zastrzeżeń i uzasadnia stanowisko rzeczoznawcy. Prawidłowo sporządzona i przedstawiona przez biegłego wycena mogła być zatem wykorzystana do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie, co też prawidłowo zostało wykazane przez Wojewodę.

Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości przyjętej metody oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnił, że to rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, a kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości nie mieści w zakresie desygnatów kryterium legalności stosowanego przez sąd administracyjny. Przy czym sposób wyceny winien zostać przez rzeczoznawcę uzasadniony. W niniejszej sprawie wymogi te zostały spełnione, albowiem biegły szczegółowo wskazał i uzasadnił wybór podejścia, metody i techniki szacowania zastosowanych w operacie, a także przedstawił sposób obliczenia wartości nieruchomości. Natomiast organ odwoławczy dokonał analizy operatu w ramach przyznanych mu kompetencji oraz zasadnie ocenił, że brak było podstaw do zastosowania przez rzeczoznawcę podejścia kosztowego. Organ trafnie wskazał, że w myśl art. 153 ust. 3 u.g.n. podejście kosztowe polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych. Skoro natomiast w niniejszej sprawie na wycenianym gruncie brak było części składowych, tym samym zastosowanie tej metody nie byłoby zasadne – wycena taka nie zawierałaby bowiem wszystkich elementów niezbędnych do ustalenia wartości nieruchomości i tym samym obarczona byłaby błędem. W konsekwencji nie sposób uznać, że wybór metody szacunku został dokonany przez rzeczoznawcę dowolnie, lecz uwzględniał opcję najbardziej właściwą w ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Sąd wskazał, że niezasadny był również zarzut przyjęcia zbyt małej ilości nieruchomości podobnych o przeznaczeniu komunikacyjnym nie jest zasadny. Wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Do biegłego rzeczoznawcy majątkowego należy również określenie rynku miarodajnego dla szacowanej nieruchomości, a wiedza w tym zakresie jest bowiem wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń biegłego w tym zakresie. Jak natomiast wyjaśnił rzeczoznawca, w niniejszej sprawie właściwą procedurą prowadzącą do wyznaczenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowego gruntu będzie metoda porównywania parami, z uwagi na cel wyceny, przeznaczenie nieruchomości, jej stan oraz informacje o nieruchomościach podobnych. Przy czym istotne jest, że właśnie metoda porównywania parami pozwala na dokonanie wyceny na podstawie jedynie 3 nieruchomości podobnych, ponieważ metoda korygowania ceny średniej wymaga znalezienia co najmniej kilkunastu takich nieruchomości, a w omawianym przypadku, jak ustalił biegły, jedynie 3 transakcje dotyczyły nieruchomości komunikacyjnych o cechach podobnych do nieruchomości wycenianej. Nadto stosownie do wymogu art. 153 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca wykazał, że wzięte do porównania nieruchomości są rzeczywiście podobne do działki będącej przedmiotem wyceny, tj. takie, których byt prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony, a wszelkie różnice w tym zakresie podlegały stosownej korekcie.

Sąd podzielił także stanowisko organów, że przedłożony w toku postępowania operat z 12 lutego 2017 r. sporządzony na zlecenie skarżących, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu szacunkowego z 11 kwietnia 2016 r. z uwagi na zawarte w nim błędy, które uniemożliwiają ustalenie na jego podstawie odszkodowania za działkę nr [...]. Sąd wyjaśnił, że organ zasadnie zwrócił uwagę, że nie sposób uznać przyjętych w tym operacie do porównania nieruchomości za nieruchomości podobne. Większość z nich to grunty przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową, usługową lub przemysłową, podczas gdy zgodne z planem przeznaczenie działki nr [...] było rolne, a uzyskane w wyniku decyzji podziałowej – komunikacyjne, pod drogę gminną.

Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 134 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż wyceniania działka może być zakwalifikowana jako grunt przeznaczony pod komunikację zamiast jako " użytek budowlany - mieszkania jednorodzinne" co miało istotny wpływ na wysokość przyznanego skarżącym odszkodowania;

b) § 36 ust 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez jego błędne zastosowania w przedmiotowej sprawie pomimo, iż przepisy rozporządzenia stosuje się w przypadku wywłaszczenia nieruchomości lub przejścia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podczas gdy w niniejszej sprawie nieruchomość przeszła na własność Gminy [...] na podstawie art. 12 pkt 2 ust. 5 u.g.g.w.;

c) art. 55 oraz 56 ust 1, 3 i 4 w zw. z art. 10 ust 1-5 u.g.g.w. poprzez przyjęcie, że operat rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony prawidłowo w oparciu o ceny transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod komunikacje, podczas gdy rzeczoznawca winien wycenić nieruchomość według przeznaczenia określonego decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 12 pkt 2 ust. 5 cytowanej ustawy i w oparciu o plan realizacji tj. jako " użytek budowlany - mieszkania jednorodzinne ";

d) art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż decyzja została wydana w sposób prawidłowy pomimo, iż została oparta o nieaktualny już operat szacunkowy, który stracił aktualność w dniu 11 kwietnia 2017 roku;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględniania z uwagi na to, że organ administracyjny, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia:

a) art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, brak ustalenia rzeczywistego i prawidłowego stanu faktycznego; nieprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufanie obywatela do organu administracji;

b) art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji dokonanie jego błędnej oceny, w szczególności:

- pominięcie faktu, iż decyzja organu została oparta o nieaktualny operat szacunkowy,

- nie uwzględnienie wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego oraz sporządzonej przez niego ponownej kalkulacji i porównania transakcji z dnia 3 kwietnia 2018 roku;

c) art. 9 i 10 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania na podstawie i w granicach prawa:

- niepodjęcie odpowiednich czynności w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy:

- nieustalenie prawidłowego przeznaczenia nieruchomości określonego przepisami prawa miejscowego jak i wydaną decyzją wywłaszczeniową,

- niezwrócenie się do Wójta Gminy [...] o przedstawienie planu realizacyjnego, na podstawie którego wydano decyzję wywłaszczeniową,

- nie ustalenie kiedy i czy w ogóle Skarżący otrzymali decyzję z dnia 29 września 1993 roku, a tym samym kiedy decyzja stała się ostateczna,

d) art. 80 k.p.a., polegającą na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego;

e) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (obowiązującego w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia 29 września 1993 roku) nieruchomość była przeznaczona pod rolę, podczas gdy zgodnie z przepisem art. 12 u.g.g.w. wydanie decyzji o przejęciu nieruchomość na własność Gminy [...] było możliwe tylko w przypadku zgodności takiego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza, iż przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową;

f) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym określeniu sposobu użytkowania wywłaszczonej nieruchomości jako nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym, a nie " budowlana - mieszkania jednorodzinne ";

g) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o stan aktualny zagospodarowania nieruchomości - na dzień sporządzenia operatu szacunkowego (o czym mowa w operacie rzeczoznawcy majątkowego), podczas gdy stan zagospodarowania i sposób przeznaczenia nieruchomości winien być ustalony na dzień kiedy decyzja stała się ostateczna.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania koncentrują się na wadliwym, w ocenie Skarżących, zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, które legły u podstaw decyzji organów obu instancji. Główną wadliwością zaskarżonego wyroku, w ocenie Skarżących, jest zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji ustalenia wysokości odszkodowania przy przyjęciu, że sporna nieruchomość położona była w dniu wydania i uostatecznienia decyzji podziałowej na obszarze oznaczonym symbolem "R-tereny upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych bez prawa zabudowy".

Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż sporna nieruchomość w dacie, w jakiej decyzja podziałowa stała się ostateczna, położona była zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na obszarze oznaczonym symbolem "R-tereny upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych bez prawa zabudowy".

Ustalenia co do przeznaczenia nieruchomości na dzień 2 października 1993 r. dokonane zostały przez organy na podstawie zaświadczenia właściwego miejscowo wójta (zaświadczenie Wójta Gminy [...] z 2 lutego 2015 r.), jak również na podstawie ustaleń poczynionych przez biegłych rzeczoznawców i to zarówno biegłego rzeczoznawcę sporządzającego opinię na zlecenie organu (biegły [...]) jak i biegłego [...], który przygotował operat na zlecenie Skarżących.

Wobec treści zaświadczenia potwierdzającego przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w październiku 1993 r. organy administracji nie miały obowiązku występowania o przedstawienie planu realizacyjnego, na podstawie którego wydano decyzję podziałową. Podstawą do ustalenia przeznaczenia nieruchomości były bowiem ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zaś planu realizacyjnego.

Za niezadane należało zatem uznać zarzuty zmierzające do wykazania, że dla potrzeb przeprowadzenia wyceny powinno zostać przyjęte inne przeznaczenie nieruchomości, niż wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt zatwierdzenia na wniosek właściciela decyzji podziałowej, zgodnie z którą jedna z działek przeszła na własność Gminy jako droga nie oznacza, nawet w świetle przepisów art. 12 ust. 5 u.g.n., że działka ta może zostać uznana za przeznaczoną w dacie wydawania decyzji pod zabudowę jednorodzinną. Cytowany przez Skarżących przepis stanowi bowiem jedynie, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Odnosząc się w tym miejscu do przywołanego przez Skarżących wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 1995 r. IV SA 2085/93 przypomnieć należy, że oddalono nim skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w kwocie niższej niż wartość nieruchomości budowlanych. Dodatkowo nie należy zapominać, że wyrok ten wydany został przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący podnosili również zarzut błędnego ustalenia sposobu użytkowania oraz zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji zaakceptował on ustalenia organów dokonane na podstawie opinii biegłego, który ustalając wartość nieruchomości, ustalił wartość nieruchomości według jej aktualnego sposobu użytkowania (to jest użytkowania wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego w 1993 r.), przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami oznaczonymi jako tereny rolne jak i alternatywnego sposobu użytkowania (to jest użytkowania wynikającego z uwagi przejęcie nieruchomości pod drogę publiczną), przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami o funkcji drogowej.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji było w tym zakresie prawidłowe, zgodnie z art. 130 ust. 1 i 134 ust. 4 u.g.n.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również przepisów postępowania uznając, że organy prawidłowo za podstawę orzekania przyjęły operat sporządzony przez biegłego [...].

Sąd kasacyjny w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjny stanowisko, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie nie mogą jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Innym zagadnieniem jest możliwość oceny przez organy i sądy administracyjne operatów szacunkowych w zakresie ich wartości dowodowej. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.). Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Jednak operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu z 21 września 2004 r., ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Dopiero w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10 sierpnia 2021 r. I OSK 494/21, z 24 sierpnia 2021 r. I OSK 4234/18).

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli prawidłowości przyjęcia przez organy za podstawę wyceny operatu sporządzonego przez [...] przytoczył przepisy u.g.n. dotyczące ustalania odszkodowań, w tym w szczególności art. 130 i 134 u.g.n. Wskazał, że biegły uwzględnił w swoim operacie zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. dokonując analizy cen nieruchomości podobnych przeznaczonych na cele upraw rolnych a następnie cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Sąd dokonał również oceny operatu szacunkowego z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia, wyjaśnił, że kwestie dotyczące wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości należą do biegłego, a kwestia merytorycznej zasadności dokonanego wyboru nie podlega kontroli organów ani sądu.

Sąd pierwszej instancji odniósł się w szczególności do zarzutu Skarżących dotyczącego wybrania do porównania jedynie trzech nieruchomości wyjaśniając, że właśnie przy metodzie porównywania parami wystarczające jest odwołanie się takiej ilości nieruchomości. Sąd wyjaśnił również, z jakich przyczyn uznał za niezasadny zarzutu Skarżących, że wybór metody szacunku został dokonany przez rzeczoznawcę dowolnie. Sąd uznał również, że biegły wykazał, że wzięte do porównania nieruchomości są rzeczywiście podobne do wycenianej działki.

Sąd kasacyjny wskazuje, że w sytuacji, w której z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności.

Strona Skarżąca przedłożyła w toku postępowania przed organem odwoławczym operat sporządzony przez biegłego [...]. Sąd pierwszej instancji prawidłowo postąpił podzielając stanowisko organu, że operat ten nie może stanowić podstawy do podważenia prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu. Sąd pierwszej instancji odniósł się do analizy tego operatu zawartej przez organ w uzasadnieniu decyzji. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu administracyjnego, zgodnie z którym wobec nieprawidłowości tego operatu nie było możliwe ustalenie na jego podstawie odszkodowania. Sąd kasacyjny wskazuje, że biegły [...] również przyjął, że nieruchomość na dzień wydania decyzji podziałowej przeznaczona była na cele rolne, bez prawa zabudowy. W tej sytuacji za oczywiście wadliwy uznać należy dokonany przez tego biegłego dobór nieruchomości do porównań. [...] dobrał do porównań nieruchomości, których przeznaczenie planistyczne obejmowało zabudowę mieszkaniową, usługową lub przemysłową. W dodatkowych wyjaśnieniach biegły ten wskazywał, że uwzględnił te okoliczności stosując odpowiednie współczynniki korygujące. Jednak stanowisko takie jest wprost sprzeczne z art. 4 pkt 16 u.g.n. Nieprawidłowe było również stanowisko tego biegłego, zgodnie z którym każdy grunt przeznaczony pod zabudowę (w tym pod zabudowę drogową) może być uznany za grunt o charakterze budowlanym. Brak było zatem podstaw do uwzględniania wyjaśnień sporządzonych przez [...] oraz przedstawionej przez niego ponownej kalkulacji cen.

Również zarzut niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, iż decyzja wydana została na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego jest niezasadny,

Jak wynika z akt sprawy, biegły [...] 11 kwietnia 2017 r. potwierdził aktualność operatu szacunkowego.

W dacie dokonania potwierdzenia art. 156 ust. 4 u.g.n. miał brzmienie "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził." Obowiązek dołączenia stosownej analizy, na co powołują się Skarżący w skardze kasacyjnej, wprowadzony został dopiero z dniem 1 września 2017 r. to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509). Zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r., do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej dokonywanego po dniu jej wejścia w życie zastosowanie miał art. 156 ust. 4 u.g.n. w znowelizowanym brzmieniu. Skoro w niniejszej sprawie operat szacunkowy znowelizowany został przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nie było podstaw do stosowania art. 156 ust. 4 u.g.n. w znowelizowanym brzmieniu a zarzut wydania decyzji na podstawie nieaktualnego operatu jest niezasadny.

W konsekwencji za niezasadny uznać należy powiązany z tym zarzutem zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. objęty punktem 2.d. petitum skargi kasacyjnej.

Zarzuty Skarżących dotyczące nie dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że organy zaniechały zbadania, czy decyzja z 29 września 1993 r. została im w ogóle doręczona a w konsekwencji, czy i kiedy stała się ostateczna są oczywiście niezasadne. Ustalenia te poczynione zostały przez organy na podstawie zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy [...], zgodnie z którym decyzja podziałowa stała się ostateczna 2 października 1993 r. Ani w toku postępowania administracyjnego ani w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów pozwalających na zanegowanie ustaleń poczynionych na podstawie zaświadczenia.

Podsumowując, zarzuty naruszenia przepisów postępowania Sąd kasacyjny uznaje za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zarzut objęty punktem 1.a. petitum skargi kasacyjnej nie zmierza do wykazania naruszenia prawa materialnego, ale do zakwestionowania ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji a dotyczących przeznaczenia spornej nieruchomości w dacie wydania i uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję podziałową. Do tych zarzutów odniesiono się już we wcześniejszej części uzasadnienia.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podnosząc zarzuty objęte pkt 1.b i 1.c petitum skargi kasacyjnej Skarżący zmierzają w istocie do wykazania, że podstawą prawną do rozpoznania ich wniosku o odszkodowanie powinny być przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zaś przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do tego zarzutu sąd kasacyjny wyjaśnia, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 241 ust. 1 u.g.n.). Okolicznością niesporną jest, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zostało wszczęte po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do zasady więc, sprawa winna być rozpoznania na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej rozstrzygania. Od tej reguły dopuszczalne jest odstępstwo, gdy przepisy przejściowe tak stanowią, a zatem gdy określają, że stosuje się np. przepisy obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania, czy przepisy dotychczasowe, gdy sprawa nie została ostatecznie zakończona w postępowaniu administracyjnym. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, uchylając ustawę o gospodarce i wywłaszczeniu nieruchomości, takich wyjątków od reguły stosowania przepisu prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji nie wprowadziła.

Co więcej, zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepis ten wprowadza zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej do postępowań administracyjnych niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten, w rezultacie zastosowania regulacji art. 233, stanowi podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji.

Zatem zarzuty zmierzające do wykazania, że podstawą prawną decyzji winny być przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uznać należało za niezasadne.

Sąd kasacyjny wskazuje, że wadliwy jest pogląd Skarżących, iż zgodnie § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r., akt ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363). Formułując ten zarzut Skarżący pominęli okoliczność, że rozporządzenie z 21 września 2004 r. wydane zostało na podstawie art. 159 u.g.n. Skarżący pomijają również treść § 36 ust. 6 rozporządzenia zgodnie z którym przepisy ust. 1-4 cytowanego paragrafu stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., czyli m.in. nieruchomości wydzielonych pod drogi gminne i przechodzących na własność gminy na skutek podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela.

Podsumowując, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).