Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1418/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/09 w sprawie ze skargi J. G. i R. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) kwietnia 2009 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od J. G. i R. G. na rzecz M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1306/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. i R. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), odmówił nałożenia na inwestorkę – A. R. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z przebudową i remontem części budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce Nr [...] w T. W uzasadnieniu stwierdził, że w części przedmiotowego budynku w okresie od maja do czerwca 2007 r. prowadzone były następujące roboty budowlane: wykonanie w poziomie piwnic od strony ul. [...] otworu o szerokości 2,40 m, nad którym wykonano nadproże żelbetowe; wykonanie w poziomie piwnic, parteru, poddasza pionu kominowego, składającego się z dwóch przewodów wentylacyjnych oraz jednego spalinowego; wymurowanie w poziomie parteru ścianek działowych gr. 12 cm, w wyniku czego powstało pomieszczenie łazienki o wymiarach 1,5 x 2,0 m, wykonanie ścianek działowych na poziomie poddasza czego efektem było powstanie łazienki o wymiarach 1,65 x 1,90 m; zamurowanie dwóch otworów drzwiowych w ścianie na poziomie parteru; wykonanie wieńca żelbetowego na poddaszu o wymiarach 0,3 x 0,3 m; wykonanie w stropie nad parterem belki żelbetowej, na której wymurowano na poziomie poddasza ściankę działową gr. 12 cm (pomiędzy stropem drewnianym, a żelbetowym); wykonanie na poziomie parteru i poddasza od strony ul. [...] otworów okiennych o innych wymiarach niż wcześniej istniejące. W ocenie organu I instancji, przedmiotowe roboty budowlane zakwalifikować należy jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, a pozostałą część wykonanych robót budowlanych, polegających na usunięciu części istniejącego stropu drewnianego nad parterem i wykonaniu nowego stropu żelbetowego gr. 12 cm o wymiarach 4,2 x 4,2 m na całej długości korytarza wzdłuż granicy działki Nr [...] jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 powołanej ustawy.

Organ I instancji wskazał, że w myśl art. 28 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, na roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważył również, iż z uwagi na to, że przedmiotowy obiekt nie został wpisany do rejestru zabytków, na wykonanie jego remontu nie było konieczne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, jednakże przed przystąpieniem do ich wykonywania należało je zgłosić właściwemu organowi. Z materiału dowodowego wynika, że inwestorka nie posiada ani skutecznego zgłoszenia ani decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym zrealizowane przez nią roboty budowlane zostały wykonane samowolnie.

Organ I instancji stwierdził, iż w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, a następnie wydaje jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Wskazał, iż w dniu 30 września 2008 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości inwestorki, które wykazały, że stan faktyczny robót budowlanych od dnia 24 lipca 2007 r. nie zmienił się. Ustalono, iż roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie zostały zakończone. Ponadto wykonane zostały inne roboty budowlane zgodnie z nakazem zawartym w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz ze zgłoszeniami złożonymi w Starostwie w Nowym Sączu. Skoro wykonane przez inwestorkę roboty budowlane zostały zakończone, organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do ich wstrzymania w myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (oględzin oraz ekspertyzy technicznej), uznał ponadto, iż wykonane one zostały prawidłowo (zgodnie ze sztuką budowlaną) i nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska, dlatego też brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji, skarżący powołali się na sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych, leżących u podstawy rozstrzygnięcia z rzeczywistym stanem sprawy, w szczególności błędność twierdzenia, iż roboty budowlane nie zagrażają życiu i zdrowiu ludzi. W ocenie skarżących, w warunkach niniejszej sprawy zachodzi ponadto uzasadniona obawa o brak obiektywizmu oraz stronniczość ze strony Józefa C., który był wykonawcą robót realizowanych samowolnie przez inwestorkę i jednocześnie autorem opinii, na którą powołał się organ I instancji. W takiej sytuacji doszło również do naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, poprzez nieuwzględnienie ich wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii niezależnego biegłego z zakresu budownictwa.

Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego stanowisko co do kwalifikacji wykonanych samowolnie przez inwestorkę robót budowlanych oraz uznając za prawidłowe zastosowanie w stosunku do tych robót trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę brak zagrożenia i niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia i mienia, a nawet lepszy stan budynku po wykonanych robotach budowlanych niż przed nimi, co wynika z ekspertyzy technicznej Józefa C., organ odwoławczy uznał, że w warunkach niniejszej sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Odnosząc się do zarzutu stronniczości przedmiotowej ekspertyzy, stwierdził, że jest on bezzasadny. Wskazał, iż ekspertyza wykonana została przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i bez znaczenia jest, iż jego autor był wykonawcą robót budowlanych dla inwestorki, ponieważ przepis prawny nie zabrania takiej sytuacji, a w myśli przepisu art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co przyczynić się może do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto skarżący mieli prawo do przedłożenia własnej ekspertyzy, ale z uprawnienia takiego nie skorzystali.

W skardze na przedmiotową decyzję, skarżący zarzucili naruszenie art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 7, art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że niektóre roboty budowlane stanowiły remont, podczas gdy wszystkie dotyczyły przebudowy budynku, a ponadto naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i nieuwzględnienie ich słusznego interesu.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając skargę za zasadną, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podniósł, iż inwestycja, na której wykonanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia i przeprowadzona bez spełnienia tych warunków stanowi samowolę budowlaną, spotykającą się z sankcją przewidzianą w art. 48 oraz art. 49b ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Sąd zauważył jednocześnie, iż art. 48 ust. 1 powołanej ustawy jako przesłankę nakazu rozbiórki wskazuje budowę, bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie tylko obiektu, ale również części tego obiektu.

Mając na uwadze powyższe, stwierdził, iż z ustaleń organu I instancji wynika, że inwestorka wykonała szereg prac budowlanych – część z nich dokonana została legalnie, a część – w ramach samowoli budowlanej, co organy zarówno I, jak i II, instancji zakwalifikowały, w ocenie Sądu, w sposób niezrozumiały i bezpodstawny jako wyczerpujący dyspozycję przepisów art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Sąd, po uprzednim przytoczeniu treści wskazanych przepisów, stwierdził, iż dyspozycja art. 50 ust. 1 powołanej ustawy wyraźnie wskazuje, iż reguluje on inne przypadki niż określone w art. 48 i 49b. Zauważył, iż według ustaleń organów inwestorka dokonała przebudowy obiektu budowlanego, wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oraz wykonała prace budowlane podlegające trybowi zgłoszeniowemu bez dokonania tego zgłoszenia. W ocenie Sądu, wykonanych przez nią robót budowlanych nie można zakwalifikować jako innych przypadków w stosunku do art. 48 ust 1 oraz art. 49b ust 1 powołanej ustawy. Wyłącza to stosowanie art. 50 i 51 powołanej ustawy, gdyż prace te wykonane bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia dotyczyły obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, iż przepisy art. 50 i 51 mają zastosowanie jedynie do inwestycji realizowanych w ramach samowoli budowlanej innych niż obiekty budowlane, gdyż te są w sposób wyraźny objęte hipotezą art. 48 i 49b. W konsekwencji, do prac zrealizowanych w niniejszej sprawie bez pozwolenia na budowę należało zastosować wprost regulację, zawartą w art. 48.

Sąd I instancji zauważył jednocześnie, iż z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wywieść można (aczkolwiek nie zostało to precyzyjnie stwierdzone), iż wyłączenie zastosowania przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane związane jest z faktem zakończenia robót budowlanych w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, przepis ten, mimo niezręcznej redakcji, może mieć jednak zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych. Przepisy art. 48 i 49 powołanej ustawy mają bowiem zastosowanie zarówno do obiektów budowlanych wznoszonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak i do tych, których budowa została już zakończona. Analogiczny tryb postępowania w stosunku do budowanych lub wybudowanych obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale objętych trybem zgłoszeniowym, wprowadza ponadto art. 49b powołanej ustawy.

Sąd wskazał również, iż kwestią, która także podlega krytycznej ocenie jest ekspertyza, wykonana przez J. C., w oparciu o którą organy poczyniły ustalenia odnośnie prawidłowości wykonanych w przedmiotowym budynku prac budowlanych. Sąd podzielił stanowisko skarżących, iż fakt wykonywania dla inwestorki robót budowlanych przez J. C. budzi zastrzeżenia co do obiektywności tejże ekspertyzy. Stwierdził też, że w tej sytuacji postępowanie organów stoi w sprzeczności z art. 75 kpa, na podstawie którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Sądu, opinia sporządzona przez wykonawcę samowoli budowlanej z całą pewnością nie może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organy nie powinny bowiem spodziewać się po takiej opinii zachowania jakiejkolwiek obiektywności, a z całą pewnością z góry bez żadnej dodatkowej weryfikacji tą obiektywność zakładać. Zdaniem Sądu, przedmiotowa ekspertyza jest jedynie prywatnym stanowiskiem inwestorki. Wprawdzie inwestorka została zobowiązana do jej przedłożenia na mocy postanowienia organu I instancji z dnia 17 września 2007 r., jednakże przedmiotowe postanowienie zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia 25 lutego 2008 r., a ponownie organ I instancji nie zobowiązał inwestorki do przedłożenia ekspertyzy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 i 49b ustawy – Prawo budowlane przez błędne ich zastosowanie, tj. uznanie, że do robót budowlanych stanowiących przebudowę oraz remont, wykonanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, mają zastosowanie przepisy art. 48 i 49b powołanej ustawy, które dotyczą budowy obiektu budowlanego, podczas gdy zrealizowane roboty budowlane polegały na wykonaniu robot w istniejącym obiekcie i nie spowodowały zmiany jego charakterystycznych parametrów oraz polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego, niestanowiąc bieżącej konserwacji, co mieści się w hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i jest innym przypadkiem niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust 1 powołanej ustawy,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, poprzez uwzględnienie skargi chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych,

– art. 141 § 4 ppsa poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej zebranego materiału dowodowego oraz brak wskazań co do dalszego postępowania.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślił, iż Sąd nie kwestionował ustaleń faktycznych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego co do zakresu wykonanych robot budowlanych. Stwierdził, iż w jego ocenie Sąd wadliwie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie wskazanych przez Sąd norm materialnoprawnych. O tym bowiem, że do przebudowy i remontu nie mają zastosowania przepisy art. 48 i 49b ustawy – Prawo budowlane świadczy sama treść tych przepisów, które odnoszą się do węższego zakresu robót budowlanych, jakim jest budowa, przez którą rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę (art. 3 pkt 6 powołanej ustawy). Organ odwoławczy stwierdził, iż ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że zrealizowane roboty budowlane polegały na przebudowie lub remoncie obiektu, a taki przypadek objęty jest hipotezą przepisu art. 50 ust. 1 powołanej ustawy i postępowanie mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem powinno być prowadzone wówczas w oparciu o przepisy art. 50 oraz 51 powołanej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, iż inwestorka wykonała roboty budowlane w obiekcie budowlanym już istniejącym, nie tworzyła nowego obiektu lub jego części od nowa. Dokonana przez nią przebudowa nie spowodowała zmiany charakterystycznych parametrów budynku takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, czy też liczba kondygnacji, czego Sąd I instancji nie kwestionuje. Zrealizowane roboty budowlane nie były zatem budową obiektu budowlanego, bowiem żadna nowa substancja budowlana nie powstała. Skoro zaś wykonane roboty budowlane nie polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części, to zdaniem organu odwoławczego, do niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy art. 48 ust. 1 i 49b ust 1, a przepisy art. 50-51 powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu, zakwestionowali zasadność podstaw kasacyjnych skargi i podzielili rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Dodali, iż w niniejszej sprawie pominięto, że wykonane roboty oddziałują negatywnie na części przedmiotowego budynku, znajdujące się na działkach, stanowiących własność innych osób. Przedmiotowy budynek posadowiony jest bowiem na trzech działkach, stanowiąc jeden obiekt budowlany. W ocenie skarżących, fakty świadczą jednoznacznie, że inwestorka dokonała samowolnie przebudowy tego obiektu, co w treści skargi kasacyjnej zostało też potwierdzone. Ich zdaniem, szereg robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę bez pozwolenia na budowę spowodowało ponadto rozbudowę i nadbudowę obiektu, który do czasu robót wykonanych przez inwestorkę był budynkiem jednokondygnacyjnym o drewnianej konstrukcji.

W piśmie procesowym z dnia 19 września 2011 r., inwestorka, nawiązując do złożonego w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego pisma z dnia 15 września 2007 r., wskazała, iż od tego czasu niewiele zmieniło się w stosunkach międzysąsiedzkich. Opisała swoje mieszkanie, znajdujące się w budynku mieszkalno-usługowym i prace jakie wykonała, aby móc w nim zamieszkać, stwierdzając, iż obecnie jej dom jest taki sam, jak za czasów pradziadka, który go wybudował. Inwestorka opisała ponadto problemy, jakie napotykała i napotyka w związku z remontem domu i mieszkaniem w nim, załączając do przedmiotowego pisma szereg dokumentów, dla potwierdzenia swoich słów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W warunkach niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności odnieść należy się do podstawy kasacyjnej, opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Ocena zasadności przedmiotowej podstawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy do przeprowadzonych samowolnie przez inwestorkę robót budowlanych należało zastosować przepisy art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego, czy też art. 48 i art. 49b powołanej ustawy, które za właściwe w warunkach niniejszej sprawy uznał Sąd I instancji. Podkreślić jednocześnie należy, iż Sąd I instancji nie zakwestionował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonanej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji robót budowlanych wykonanych samowolnie przez inwestorkę. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organy te uznały natomiast, że przedmiotowe roboty stanowią przebudowę oraz remont istniejącego obiektu mieszkalno-usługowego.

Mając to na uwadze, stwierdzić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji co do braku podstaw do przeprowadzenia w stosunku do tych robót postępowania w trybie art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane uznać należało jako niewłaściwe.

Wskazać należy, iż w świetle art. 50 ust. 1 powołanej ustawy tryb ten ma zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 powołanej ustawy odnoszą się do budowy i wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W świetle powyższego, przyjąć należy, że zastosowanie trybu z art. 50-51 powołanej ustawy jest generalnie wyłączone w stosunku do robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, które stanowią budowę obiektu budowlanego lub jego części (zob. szerzej Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 541-542; Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004, s. 144).

W warunkach niniejszej sprawy, zgodnie z ustaleniami organów nadzoru budowlanego wykonane przez inwestorkę roboty budowlane zrealizowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Roboty te nie stanowiły jednak budowy obiektu mieszkalno-usługowego lub części tego obiektu, lecz jego przebudowę i remont. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, i nadbudowę. Stosownie do art. 3 pkt 7a powołanej ustawy, przebudowa to natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 powołanej ustawy). Wskazać należy, iż w odróżnieniu od przebudowy i remontu w wyniku robót budowlanych, składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku "przebudowy" i "remontu" zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy.

W warunkach niniejszej sprawy, w świetle poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych co do zakresu przeprowadzonych samowolnie przez inwestorkę robót budowlanych roboty te nie stanowiły budowy i Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko organów w tym zakresie uznaje za prawidłowe. W tej sytuacji, za prawidłowe uznaje również wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do zastosowania w stosunku do przedmiotowych robót art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Przepisy te, z przyczyn wskazanych wyżej, nie mają bowiem zastosowania zarówno do przebudowy, jak i remontu obiektu budowlanego. W konsekwencji, za błędne uznać należy stanowisko skarżących, wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, według których przepisy te mają zastosowanie do robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę, a które również w ich ocenie stanowią przebudowę. Jednocześnie zauważyć należy, iż w materiale dowodowym brak jest dowodów świadczących o tym, aby w wyniku robót budowlanych, których dotyczy niniejsza sprawa doszło do rozbudowy, czy też nadbudowy obiektu mieszkalno-usługowego.

W świetle powyższego, podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia prawa materialnego w tym zakresie uznać należy za zasadną. W konsekwencji za zasadne uznać należy jednocześnie stanowisko organu odwoławczego co do niewłaściwego w tych okolicznościach uwzględnienia skargi i uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W tym miejscu, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć ponadto, iż w jego ocenie brak jest podstaw do kwestionowania obiektywności przedłożonej przez inwestorkę ekspertyzy technicznej, tylko z tego powodu, że jej autorem jest wykonawca przeprowadzonych przez nią robót budowlanych. Zauważyć należy, iż autor ekspertyzy, legitymując się uprawnieniami budowlanymi, wypowiada opinię co do okoliczności faktycznych sprawy – co do przeprowadzonych robót budowlanych, na podstawie posiadanych przez siebie wiadomości fachowych i na podstawie swego doświadczenia zawodowego i jak przyjąć należy co do zasady z zachowaniem wymaganej w tym zakresie obiektywności. Jego opinia nie ma jednak charakteru wiążącego, dlatego też zarówno organ, jak i strony postępowania, nie muszą podzielić zajętego w niej stanowiska jej autora, wówczas jednak stanowisko swoje w tym zakresie powinny merytorycznie uzasadnić. W warunkach niniejszej sprawy, skarżący powołali się wprawdzie na brak obiektywizmu autora ekspertyzy, lecz nie podjęli się próby zakwestionowania prawidłowości zawartej w niej oceny, nie przedstawili również, mimo takich możliwości, własnej ekspertyzy w tym przedmiocie. Nie odnieśli się również do stanowiska organu I instancji, który w uzasadnieniu decyzji, nawiązując do zarzutów skarżących dotyczących powodowania przez przebudowę zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz dla mienia stwierdził, iż nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i są ponadto sprzeczne ze znanymi organowi, a przedłożonymi przez skarżących w toku postępowań w innych sprawach, protokołami z okresowych kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu mieszkalno-usługowego. Sąd I instancji także nie wskazał okoliczności, które świadczyć mogłyby o braku poprawności tej opinii. Niezależnie od powyższego, podkreślić ponadto należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego składane w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane ekspertyzy techniczne uznać należy za dowód, który może być pomocny dla organu nadzoru budowlanego przy ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i który stosownie do art. 75 § 1 kpa należy dopuścić jako dowód w sprawie.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i zgodnie z zawartym w niej wnioskiem postanowił uchylić zaskarżony wyrok. Kierując się jednocześnie względami ekonomii procesowej, działając na podstawie art. 188 ppsa, oddalił skargę, gdyż co wykazano wyżej decyzje organów nadzoru budowlanego odpowiadają prawu. Zauważyć jednocześnie należy, iż podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie braku uzasadnienia zaskarżonego wyroku (brak wskazań co do dalszego postępowania), mimo że częściowo zasadny, to jednak nie stoi na przeszkodzie skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z wynikającego z art. 188 ppsa uprawienia do merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż w warunkach niniejszej sprawy wskazane naruszenie przepisów postępowania, nie może być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 ppsa.