Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 109/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P. decyzją z [...].09.2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 2096 z późn. zm., dalej k.p.a.), uchylił decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...].06.2018r. dla inwestycji polegającej na budowie strzelnicy sportowej na działkach położonych w miejscowości D. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] oraz na podstawie art. 151 §1 pkt 2) oraz art. 104 k.p.a., w związku z art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), po rozpatrzeniu wniosku R. W., z dnia [...].02.2018r. dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie strzelnicy sportowej na działkach położonych w miejscowości D. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] (obręb D.) ustalił warunki zabudowy na rzecz R. W. dla inwestycji budowa strzelnicy sportowej na działkach położonych w miejscowości D. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] (obręb D.).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do Urzędu Gminy P. w dniu [...].02.2018r.

W dniu [...].06.2018r, Wójt Gminy P. wydal decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P..

W dniu [...].09.2018r. wpłynęło pismo M. S., o ponowne przeanalizowanie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie strzelnicy sportowej. W dniu [...].09.2018r. organ udzielił wszelkich niezbędnych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie podsumowując, iż nie widział przeciwwskazań do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

W dniu [...].10.2018r. wpłynął do organu wniosek z dnia [...].09.2018r. M. S. oraz Z. M. zastępowanych przez r. pr. J. C. o wznowienie przedmiotowego postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...].

W dniu [...].10.2018r. Wójt Gminy P. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...].06.2018r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P..

Pismem z dnia [...].10.2018r. Wójt Gminy P. wezwał M. S. oraz Z. M. zastępowanych przez r. pr. J. C. do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie w celu uznania ww. za stronę w postępowaniu.

W dniu [...].11.2018r. zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 u.p.z.p. organ wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P..

W dniu [...].11.2018r. wpłynęło pismo Marszałka Województwa W. w sprawie przekazania wniosku M. S. oraz Z. M. zastępowanych przez r. pr. J. C. o kontrolę postępowania i weryfikację decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...].06.2018r. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...] [...] [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

W dniu [...].11.2018r. zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 64 u.p.z.p. organ wystąpił do Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. w P. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P..

Dnia [...].11.2018r. wpłynęło do organu pismo z dnia [...].11.2019r. znak: [...] Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, z uwagi na pismo r. pr. J. C., iż decyzja nr [...] z dnia [...].06.2018r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P. została wydana bez uzgodnienia z Dyrektorem RDPL w P..

W odpowiedzi na ww. pismo organ poinformował pismem z dnia [...].11.2018r., iż dnia [...].11.2018r. została wysłana do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P., uwierzytelniona kopia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P. wraz z wnioskiem złożonym dnia [...].02.2018r. przez R. W., celem uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 u.p.z.p.

W dniu [...].11.2018r. wpłynęło pismo z dnia [...].11.2018r. znak: [...] Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie przekazania skargi M. S. oraz Z. M. zastępowanych przez r. pr. J. C. o kontrolę postępowania i weryfikację decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...].06.2018r. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P. do organu celem rozpatrzenia.

W dniu [...].11.2018r. wpłynęło pismo z dnia [...].11.2018r. M. S. zastępowanego przez r. pr. J. C. dotyczące wykazania interesu prawnego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P..

W dniu [...].11 2019r. od Z. M. wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wykazanie się interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu oraz pismo wykazujące interes prawny w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...] [...] położonych w miejscowości D., gmina P..

Organ postanowieniem z dnia [...].11 2018r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w związku z przekazaniem sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego celem kontroli postępowania i weryfikacji decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...].06.2018r.

Pismem znak: [...] z dnia [...].11.2018r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P..

Postanowieniem znak: [...] z dnia [...].11.2018r. Marszałek Województwa W. uzgodnił, w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P..

Pismem z dnia [...].12.2018r., które wpłynęło do organu dnia [...].12.2018r. M. S. działający przez r. pr. J. C. złożył wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy P. w przedmiocie zawieszenia przedmiotowego postępowania oraz złożył zażalenie na ww. postanowienie.

Dnia [...].03.2019r. R. W. złożył wniosek do Wójta Gminy P. o ograniczenie zakresu inwestycji poprzez wyłączenie terenu lasu na działce nr ew. [...] z terenu objętego decyzją.

Postanowieniem z dnia [...].03.2019r, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [...].11.2018r. przez M. S. działającego przez r. pr. J. ..

Dnia [...].03.2019r. wpłynęło do organu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2019r. znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność pisma M. S. działającego przez r. pr. J. C. oraz Z. M. w sprawie kontroli czynności Wójta Gminy P. pod kątem zgodności w przepisami prawa i weryfikacji decyzji z dnia [...].06.2018r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Dnia [...].03.2019r. wpłynęło do organu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2019r. znak: [...] orzekające nieważność postanowienia Wójta Gminy P. z dnia [...].11.2018r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P..

W dniu [...].03.2019r. zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 u.p.z.p. organ po wyłączeniu z obszaru inwestycji terenu lasu wystąpił ponownie do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P..

Pismem z dnia [...].04.2019r. M. S. działający przez r. pr. J. C. oraz Z. M. zostali poinformowani, iż zostało im odmówione dopuszczenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.

Dnia [...].04.2019r. wpłynęło do organu postanowienie znak: [...] [...] z dnia [...].04.2019r. Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie strzelnicy sportowej" na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości D., gmina P..

W dniu [...].05.2019r. Wójt Gminy P. wydał decyzję nr [...] ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie strzelnicy sportowej na działkach położonych w miejscowości D. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...].

W dniu [...].06.2019r. odwołanie od powyższej decyzji złożył M. S..

Decyzją z dnia [...].07.2019r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...].05.2019r. nr [...] wskazując, iż decyzja powinna wydana być w trybie art. 151 k.p.a.

W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził procedurę w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i opisaną na wstępie decyzją uchylił decyzję nr [...] z dnia [...].06.2018r. dotyczącą budowy strzelnicy sportowej na działkach położonych w miejscowości D. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] na podstawie art. 145 §1 pkt 4) i 6) oraz ustalił ponownie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W związku z powyższym w wyniku dopełnienia formalności wynikających z wszczęcia postępowania, tj. ustalenia stron postępowania i uzyskania niezbędnych uzgodnień wydano decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł M. S. zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 w z art. 7 k.p.a., a także przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że odwołującemu nie przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie i w konsekwencji odmowę przyznania mu statusu strony oraz poprzez nieuwzględnienie jego słusznego interesu oraz interesu społecznego w wydanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].11.2019r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

Organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do merytorycznych przesłanek dotyczących prawidłowości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] września 2019 r., oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych od Organu na rzecz skarżącego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie dotyczącego położenia nieruchomości oraz potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (immisje), co spowodowało brak uznania skarżącego za stronę postępowania i stanowiło naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p.,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a.. art. 10 § 1 k.p.a.. w zw. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie i w konsekwencji odmowę przyznania mu statusu strony oraz poprzez nieuwzględnienie jego słusznego interesu oraz interesu społecznego w wydanej decyzji,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 ust. 5 oraz art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że budowa funkcjonującej strzelnicy będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagane, ani możliwe zbadanie poziomu immisji na nieruchomości sąsiednie.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Kolegium błędnie podzieliło opinię Wójta Gminy P., że skarżącemu nie przysługuje walor strony postępowania oraz, że ocena wpływu immisji na sąsiednie nieruchomości, i ewentualna możliwość działania skarżącego jako strony w sprawie, jest możliwa wyłącznie na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wskazano na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 ust. 5 oraz art. 29 ust. 3 p.b. poprzez uznanie, że budowa funkcjonującej strzelnicy będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie jest możliwe zbadanie poziomu immisji w postaci np. hałasu czy zanieczyszczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że do rozpoczęcia funkcjonowania strzelnicy konieczne będzie wybudowanie czy też postawienie wszystkich elementów wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy. Wobec faktu, że pozwolenie takie nie nakłada obowiązku budowy czy też ustawienia wszystkich wskazanych w nim elementów możliwa jest sytuacja kiedy inwestor nie wykona wałów ziemnych (kulochwytów), a w inny sposób zabezpieczy ten element funkcjonowania strzelnicy np. poprzez ustawienie tymczasowych obiektów budowlanych (kontenery, ruchome konstrukcje drewniane, worki z piaskiem), co nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę - zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. Żadne przepisy nie nakładają obowiązku tworzenia kulochwytów w formie wałów ziemnych, wobec czego inwestor ma w tym zakresie pewną dowolność. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem postawienie obiektów tymczasowych, niezwiązanych trwale z gruntem np. kontenerów, nie wymaga uzyskania pozwolenie "Z uwagi na fakt, że urządzenia zlokalizowane w kontenerowych stacjach redukcyjno-pomiarowych nie powstaje; w procesie budowlanym (pozwolenie budowlane powinno być wydawane jedynie na fundamenty wylewane), ani też nie są trwale związane z fundamentami (są do nich przymocowane w sposób pozwalający na ich łatwy demontaż i wymianę bez konieczności przeprowadzenia prac budowlanych) - nie stanowią one obiektów budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego(II FSK 2672/18 - wyrok NSA (N) z dnia 21-11-2019) oraz ,,Obiekty kontenerowe to tymczasowe obiekty budowlane, które nie zostały wymienione wprost w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, a więc nie można ich uznać za budowle." (II FSK 2822/17 - wyrok NSA (N) z dnia 08-08-2019).

Organ wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji, że w tej konkretnej sprawie szczegółowe warunki techniczne będą rozstrzygane na dalszym etapie postępowania jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę, i zasugerował, że skarżący będzie miał możliwość podnoszenia okoliczności wpływu inwestycji na sąsiednie nieruchomości na tym etapie. Organ błędnie ocenił skutki wydanej decyzji, bowiem ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji tak charakterystycznej jak strzelnica (tj. nie wymagającej dla możliwości funkcjonowania dokonywania prac budowlanych, które wymagałyby pozwolenia na budowę) to na etapie tego postępowania można i należy oceniać jej wpływ na nieruchomości sąsiednie. Organ w sposób nieuzasadniony przedłożył interes jednostki nad interes społeczny, tj. mieszkańców nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z planowaną inwestycją.

Wskazując na naruszenia wskazane w pkt 1 i 2 skargi, a to : przepisów postępowania: art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a.. art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., które spowodowały brak uznania skarżącego za stronę postępowania i stanowiły naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p., wskazano, że skarżący niewątpliwie jest stroną przedmiotowego postępowania, bowiem zgodnie z art. 28 k.p.a. stanowiącym, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wypełnia on przesłankę posiadania interesu prawnego w niniejszej sprawie. Podkreślono, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy legitymacja stron oceniana jest na zasadach określonych art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych a także art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nakładającym obowiązek określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich. (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 02 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 328/11).

Na tym etapie inwestycyjnym (nawet z pominięciem faktu, że do kolejnego etapu inwestycyjnego - uzyskania pozwolenia na budowę - może nie dojść), krąg stron postępowania nie zawęża się jedynie do osób, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie od projektowanej inwestycji, tj. fizycznie z nimi graniczącymi, ale również może rozciągać się na właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów położonych w dalszej odległości, jeżeli znajdują się one w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. O interesie prawnym przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, niezależnie od bezpośredniego graniczenia z terenem inwestycji (wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 78/1). O statusie prawnym strony postępowania administracyjnego decyduje zatem nie tylko tytuł prawny do nieruchomości z uwagi na jej położenie względem planowanej inwestycji, ale w szczególności charakter, zasięg i stopień uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na grunty należące do tychże stron postępowania, który można i należy już na tym etapie ocenić. W związku z tym. że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach ustalonych ustawą, skarżący ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, zwłaszcza, gdy obszar oddziaływania tejże inwestycji może wpływać na wykonywanie przez niego prawa własności posiadanej nieruchomości, przysługuje mu legitymacja do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Jak wynika bowiem z dorobku orzecznictwa, o statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności sąsiedniej nieruchomości (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/14; z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 555/16). Jednocześnie, podkreślił, że w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. (wyrok WSA w Poznaniu 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1223/17). Ochrona interesu prawnego skarżącego znajduje zatem unormowanie w przepisach art. 28 k.p.a. w zw. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Ustalając krąg stron postępowania administracyjnego, a tym samym uznając interes prawny skarżącego, organ winien uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. Rodzaj przedmiotowej inwestycji, jaką będzie budowa strzelnicy sportowej na kilka stanowisk, wskazuje już na etapie jej planowania, że będzie ona wpływała na tereny nie tylko bezpośrednio z jej terenem graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej. W niniejszej sprawie zatem uznać należy, że skarżący ma status strony postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem ma interes prawny w ustaleniu, czy immisje w postaci impulsywnego i regularnego hałasu wydobywającego się z broni używanej na terenie strzelnicy, nie będą powodować dla niego uciążliwości i zakłóceń w korzystaniu z posiadanej przez niego nieruchomości mieszkalnej. Ponadto podkreślono, że "budowa" strzelnicy jest specyficzną inwestycją, ponieważ "strzelnica" poza elementem kulochwytów w formie nasypów ziemnych, które są budowlą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego (a które Inwestor może pominąć) do swojego funkcjonowania nie wymaga budowy innych elementów (budynków czy budowli), do czego konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę w kolejnym postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego to postępowanie o wydanie warunków zabudowy jest etapem, na którym należy ocenić interes skarżącego, polegający na wpływie tej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość do niego należącą. Uciążliwość inwestycji jaką będzie emisja hałasu i zanieczyszczeń wydobywających się z obszaru strzelnicy będzie znacząco wpływała na interes zarówno faktyczny jak i prawny skarżącego, bowiem jego dom mieszkalny położony jest w odległości zaledwie kilkudziesięciu metrów od planowanych granic strzelnicy. Z uwagi na charakter inwestycji, zwiększy się również natężenie ruchu w okolicy oraz zmienione zostaną warunki gruntowe (już zaobserwowano zmiany w wysokość poziomu lustra wody, co organ pominął). Wszystkie te elementy wpłyną na pogorszenie jakości życia mieszkańców (w tym skarżącego) oraz na zmniejszenie wartości sąsiednich nieruchomości. Brak uwzględnienia skargi w niniejszym postępowaniu spowoduje, że nie będzie miał on możliwości podejmowania żadnych dalszych działań w tej sprawie, a przez to zostanie pozbawiony możliwości ochrony swoich praw i co będzie stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności przez państwo oraz prawa do własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wskazanej w art. 8 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325, ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].11.2019r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...].09.2019 r., wydaną w trybie postępowania wznowieniowego. Sąd wskazuje, że decyzją I instancji organ uchylił decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...].06.2018r. i ustalił warunki zabudowy na rzecz R. W. dla inwestycji budowa strzelnicy sportowej na działkach położonych w miejscowości D. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] (obręb D.).

Sąd podkreśla, że organ odwoławczy wskazał, że w sprawie niniejszej stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ wskazał, że M. S. jest właścicielem działki nr [...], która nie graniczy z działkami inwestycyjnymi nr [...] i [...]. Nieruchomość skarżjącego znajduje się w odległości ok. 80,0 m, zaś ok. 150 m od granicy działki nr [...] znajduje się jego budynek mieszkalny. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie ograniczy korzystania z nieruchomości skarżącego. Wskazano, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie jest możliwe zbadanie poziomu immisji hałasu, zanieczyszczeń wody czy powietrza. Decyzja o warunkach zabudowy ustala jedynie możliwość realizacji zamierzania inwestycyjnego na danym terenie. W ocenie Kolegium organ I instancji właściwie nie uznał odwołującego za stronę postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Wyżej opisane rozważania organu odwoławczego dotyczące legitymacji skarżącego i statusu strony w postępowaniu odwoławczym stoją w sprzeczności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i treścią wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

Sąd wskazuje, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wskazać jednakże należy, iż o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy posunął się jeszcze dalej, ponieważ mimo uznania, że odwołujący nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji po merytorycznym rozpoznaniu odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98. orzekł, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyraził pogląd, iż "prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a." Pogląd ten podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę był wielokrotnie powtarzany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przytoczyć tu należy przede wszystkim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. II OSK 942/2005 ONSAiWSA 2007/2 poz. 50 w którym orzeczono, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 718), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wydając decyzję o utrzymaniu decyzji I instancji w mocy i jednocześnie wskazując na brak przymiotu strony przez wnoszącego odwołanie M. S., organ dopuścił się naruszenia zasad, o których mowa w wyżej cytowanej uchwale. Organ odwoławczy mógł określić brak przymiotu strony odwołującego (mowa tu o formie, a nie o merytorycznej poprawności) jedynie w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Wychodzi to być może poza ramy niniejszego postępowania, w którym stwierdzono, iż organ odwoławczy wadliwie zastosował środek procesowy, ale wobec wyrażonego przez organ stanowiska, którym uzasadniał podjęte rozstrzygnięcie, Sąd postanowił wskazać ramy prawne, w których powinien poruszać się organ podczas ponownego rozpoznania sprawy.

Nie przesądzając o wyniku sprawy w zakresie przymiotu strony skarżącego Sąd wskazuje, że stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania zwykle uznaje się też właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jednakże w przypadku takich nieruchomości, ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2148/14 - Lex nr 2083429, WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1622/15 - Lex nr 2113878 i w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 77/17 - Lex nr 2247339). W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym (art. 28 k.p.a.) tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot który się nań powołuje (por. wyroki NSA z dnia: 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2665/14 - Lex nr 2083563, 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1358/14 - Lex nr 2034071 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Opolu z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 376/16 - Lex nr 2191074, Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 165/16 - Lex nr 2141770, Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 111/14 - Lex nr 1479413, Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1224/13 - Lex nr 1493081 oraz Łodzi z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 738/16 - Lex nr 2201988 i z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1403/11 - Lex nr 1130447).

Z akt sprawy wynika, że skarżący nie został uznany za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. Wynika to z pisma z [...] kwietnia 2019 r. (k. 245 akt adm.). Ponadto przekazując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji zaznaczył, że odwołanie złożył podmiot niebędący stroną postępowania. Sąd ponownie podkreśla, że skoro Kolegium uznało, że skarżący nie jest stroną postępowania, to powinno umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie utrzymać w mocy decyzję I instancji, od której odwołanie wniósł podmiot nieuznany za stronę postępowania.

W odniesieniu do argumentacji skarżącego należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Z faktu jej wydania nie można wyprowadzać istnienia ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Samo wydanie decyzji nie tworzy zatem zmiany w sferze praw rzeczowych (art. 140 i art. 144 k.c.), dotyczy to również podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji.

Sąd podkreśla, że na etapie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie obejmuje badania inwestycji w zakresie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ocena wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi oraz z zasadami wiedzy technicznej, nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje innych organów, w tym organu administracyjno-budowlanego, który ocenia, czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone prawem budowlanymi w przepisach wykonawczych. Te kwestie mogą być więc badane na etapie postępowania doyczącego udzielenia pozwolenia na budowę strzelnicy sportowej.

Na marginesie Sąd wskazuje, że niezasadny jest zarzut skarżącego, w którym podniósł, że możliwa jest sytuacja kiedy inwestor nie wykona wałów ziemnych (kulochwytów), a w inny sposób zabezpieczy ten element funkcjonowania strzelnicy np. poprzez ustawienie tymczasowych obiektów budowlanych (kontenery, ruchome konstrukcje drewniane, worki z piaskiem), co nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę - zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. Skarżący wskazał, że żadne przepisy nie nakładają obowiązku tworzenia kulochwytów w formie wałów ziemnych, wobec czego inwestor ma w tym zakresie pewną dowolność. W tym miejscu Sąd wskazuje, że wnioskowanie skarżącego jest błędne. W istocie nie ma przepisów nakładających obowiązek tworzenia kulochwytów w formie wałów ziemnych, jednak w przypadku przedmiotowej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy określa właśnie taką formę kulochwytów. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest kolejnym etapem w procesie inwestycyjnym i musi być zgodna z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy. W związku z powyższym ewentualna decyzja o pozwoleniu na budowę jaką uzyska inwestor będzie musiała być zgodna z decyzją o warunkach zabudowy m.in. w zakresie budowy kulochwytów w formie wałów ziemnych. Ewentualne odstępstwa podczas realizacji inwestycji kontroluje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

Podsumowując należy wskazać, że organ II instancji wydał niewłaściwe procesowo rozstrzygnięcie. Uznanie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym powinno być jedyną kwestią rozważaną przez Kolegium i niepotrzebne było analizowanie merytorycznej prawidłowości wydania decyzji I instancji w takich okolicznościach procesowych.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wykładnię przedstawioną w niniejszym wyroku. Organ w sposób szczegółowy rozważy, czy skarżący posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, czy też nie i szczegółowo opisze swoje rozważania w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku nieuznania skarżącego za stronę organ umorzy postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, natomiast jeśli uzna skarżącego za stronę, wówczas oceni merytoryczne przesłanki i warunki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz R. W. dla inwestycji budowa strzelnicy sportowej na działkach położonych w miejscowości D. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] (obręb D.).

-----------------------

16