Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2049/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 156  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolitis Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Protokolant Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. znak: [...] z [...] kwietnia 1957 r. w zakresie dotyczącym sprzedanego lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w W. i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania; 2. stwierdza, że ww. decyzje w zakresie wynikającym z pkt 1 niniejszego wyroku nie podlegają wykonaniu; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej jako "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomości położona w W. przy ul. [...] podlega przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwany dalej jako "dekret z 26 października 1945 r.". Obecnie nieruchomość ta wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...], stanowiącej własność W., w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali położonych w budynku przy ul. [...] oraz działek nr [...] stanowiących własność Skarbu Państwa. Właścicielem hipotecznym przedmiotowej nieruchomości był K. K.

Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] orzekło o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. S/ L., będąca późniejszym spadkobiercą K. K., wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia 11 kwietnia 1957 r.

Zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] października 2012 r. rep. Nr [...] S. L. zbyła na rzecz E. T. spadek po swym poprzedniku prawnym tj. H. M.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "Kolegium") w odniesieniu do działek nr [...] stwierdziło wydanie ww. orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1957 r. w części odnoszącej się do sprzedanych lokali mieszkalnych o nr [....] znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...], co do których nastąpił obrót cywilnoprawny prawem własności jako wydaną z naruszeniem prawa – przepisów dekretu z 26 października 1945 r., jednakże z powodu wywołania przez to orzeczenie we wskazanej części nieodwracalnych skutków prawnych odmówiono stwierdzenia nieważności w tej części, w pozostałym zaś zakresie stwierdzono nieważność ww. orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, iż dokonując oceny orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z uwzględnieniem materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych należało stwierdzić, iż zostało ono wydane wadliwie w stopniu pozwalającym na stwierdzenie nieważności, jednakże tylko co do części, wobec której nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych związanych z obrotem cywilnopranym. Organ wskazał również, że przedmiotowe orzeczenie nie stało się przedmiotem odwołania. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 275) wynika, że Gmina powinna uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu lub jego następców prawnych jeżeli korzystanie z gruntu przez ww. osoby da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jak wynika z powyższego sformułowania, odmowa przyznania prawa do gruntu powinna być uzasadniona niemożnością pogodzenia sposobu korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie obowiązującym w dacie podjęcia orzeczenia mimo, że w uzasadnieniu orzeczenia jest on wspomniany choć bez konkretyzacji. Kolegium stwierdziło również, że Prezydium Rady Narodowej W. nie badało, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela było możliwe do pogodzenia z przeznaczeniem tego gruntu w obowiązującym w dacie podjęcia decyzji planie zagospodarowania. Tymczasem w toku postępowania przed Kolegium ustalono, że w dniu 11 kwietnia 1957r. obowiązywał plan ogólny zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931r. Teren przedmiotowej nieruchomości - ul. [...] wg powyższego planu to strefa II a, o sposobie zabudowy luźnym lub grupowym budynkami dwukondygnacyjnymi oraz powierzchni zabudowy wynoszącej 30%. Tym samym z takiego przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania nie wynikał brak możliwości pogodzenia sposobu korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych a zatem wniosek mógł i powinien zostać uwzględniony, oczywiście po prawidłowym określeniu sposobu korzystania przez właścicieli z gruntu w odniesieniu do ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (planu zabudowy). Powyższe skutkuje zatem stwierdzeniem, że przesłanki odmowne wskazane z orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w W. nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym i stoją w sprzeczności z normą stanowiącą jego podstawę prawną. Odmowa uwzględnienia wniosku ówczesnych właścicieli gruntu z przyczyn faktycznie innych, niż określone w art. 7 ust. 2 dekretu spowodowała pozbawienie ich prawa własności bez podstawy prawnej, a tym samym trafny jest zatem zarzut wnioskodawcy rażącego naruszenia przepisów prawa tym orzeczeniem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. zachodzi bowiem wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Odmowa ustanowienia prawa wieczystego użytkowania nie była w zatem uzasadniona w sposób jaki wymagały przepisy dekretu, gdyż w ogóle nie wskazano przeznaczenia gruntu nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego którego danych także nie określono. Wobec dokonanych ustaleń Kolegium uznało za niezbędne wyeliminowanie wadliwego orzeczenia administracyjnego z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności w części co do której nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w odniesieniu do części gruntu zaszły nieodwracalne skutki prawne. Wskazano, że prawa do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych nr [...] w budynku znajdującym się na gruncie przy ul. [...] stały się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, tj. umów sprzedaży, których nie poprzedzono decyzjami administracyjnymi orzekającymi o sprzedaży lecz wyłącznie protokołami uzgodnień warunków sprzedaży lokali. W stosunku zaś do części orzeczenia jaka odnosi się do lokali nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne ponieważ umowy sprzedaży poprzedzone były decyzjami administracyjnymi orzekającymi o ich sprzedaży a zatem istnieje możliwość wyeliminowania ich z obrotu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Skutki czynności cywilnoprawnych nie mogą być zaś zniesione na drodze administracyjnej. Takie ustalenie stanowi przesłankę negatywną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej sytuacji możliwe jest tylko zastosowanie przepisu art. 156 § 2 k.p.a., tj. stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, jednakże bez stwierdzenia jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli [...] każdorazowo wskazując, iż w odniesieniu do lokali stanowiących ich własność również nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, a zatem decyzja Kolegium winna uwzględniać te zmiany własnościowe. Dodatkowo Aa i P. D. wskazali, że nabyli lokal w dobrej wierze i nie znane im były żadne przesłanki uniemożliwiające zakup. Zarzucili, że Kolegium przeanalizowało jedynie formę nabycia udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu przez pierwotnych nabywców.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w pierwotnej decyzji. W odniesieniu do lokali [...] i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz właścicieli tych lokali Kolegium wskazało, że nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych o jakich mowa w art. 158 § 2 k.p.a., albowiem sprzedaż tych praw związana jest z decyzja rozstrzygającą o sprzedaży lokali i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. Z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Tym samym wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości. W uzasadnieniu wskazała, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie "nieodwracalnych skutków prawnych" nie wprowadza wymogu "bezpośredniości skutku". Podniosła, iż pośrednim skutkiem prawnym decyzji z 1957r. było rozpoczęcie rozporządzania prawem własności przez Skarb Państwa, a tym samym sprzedaż lokali z ustanowieniem na rzecz nabywców lokali prawa użytkowania wieczystego. Jednocześnie wskazała, że w odniesieniu do jej lokalu (nr [...]) nastąpił dalszy obrót cywilnoprawny prawem własności. Tym samym późniejszy nabywca lokalu chroniony jest rękojmią wiary ksiąg publicznych na podstawie art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Podniosła, iż decyzją z dnia [...] lipca 1982r. nr [...] orzeczono o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. oraz ustanowienia na ułamkowej części gruntu prawa użytkowania wieczystego na rzecz J. B. i A. B. Umową sprzedaży z dnia [...] września 1982 r. zawartą w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] doszło do przeniesienia własności tego lokalu na rzecz J. B. i A. B. oraz ustanowienia na ułamkowej części gruntu prawa użytkowania wieczystego na lat 99. Wobec śmierci J. B. postanowieniem Sądu Rejonowego [...] spadek po nim nabyła jego żona A. B. oraz syn J. B. po ½ części każde z nich. W dniu [...] marca 2012 r. aktem notarialnym rep. A nr [...] A. B. darowała A. B. oraz S. B. udziały wynoszące 3/8 części do lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z prawami związanymi z jego własnością. Tym samym nie było możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1948 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.).

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą więc tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717).

Istotą problemu w niniejszej sprawie było stwierdzenie przez Kolegium nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1957 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Takie stwierdzenie obligowało organ do zbadania, czy decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Można uznać, że orzecznictwo kwestię nieodwracalności skutków prawnych wiąże z tym, że organ administracyjny nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, co daje daleko idącą ochronę osobom trzecim, które na mocy czynności cywilnoprawnej nabyły prawo, poprzednim właścicielom zaś zostaje jedynie dochodzenie roszczeń odszkodowawczych (w szczególności uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99).

Urząd Dzielnicowy W. decyzją z dnia [...] lipca 1982r. nr [...] orzekł o tym aby sprzedać J. B. i A. małż. B. lokal mieszkalny nr [...] w budynku położonym w W. i równocześnie oddać w użytkowanie wieczyste grunt o ogólnej pow. [...], na której usytuowany jest budynek. Decyzja została wydana na podstawie § 9 i 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1970r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz.120 ze zm.) oraz § 17,18,19, 20, 21, 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz.U. Nr 2 z 1975r.poz.9 ze zm.).

Aktem Notarialnym z dnia [...] września 1982r. doszło do zawarcia umowy sprzedaży ww. lokalu i ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja z dnia [...] lipca 1982r. stwarzała jedynie podstawy do sprzedaży lokalu i ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie. Sprzedaż lokalu nr [...] i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło natomiast na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] września 1982r. Zarówno do sprzedaży lokalu, jak i ustanowienia użytkowania wieczystego potrzebne było zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Zatem aktem kreującym prawo użytkowania wieczystego była umowa z dnia [...] września 1982r. zawarta w formie aktu notarialnego a nie decyzja z dnia [...] lipca 1982r., która bezpośrednio nie prowadziła do powstania skutku cywilno-prawnego.

Organ administracji nie ma zatem możliwości odwrócenia powstałych zdarzeń prawnych własnymi środkami. Nie może bowiem odwrócić skutków prawnych zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (czynności cywilnoprawnej).

Ważną kwestią jest również potrzeba odniesienia się do zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, jako jednej z gwarancji realizacji zaufania obywateli do państwa. Realizacja zasady zaufania obywateli do państwa, aby w okolicznościach uzasadniających zastosowanie rękojmi nie stwierdzać w postępowaniu administracyjnym nieważności określonej decyzji administracyjnej, lecz poprzestać na stwierdzeniu wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.; por. np. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 211, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1994 r., II SA 250-251/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 22).

Brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właśnie ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych. Chodzi o wtórny efekt decyzji nadzorczej (art. 156 § 2 k.p.a.) w postaci sanowania pierwotnej, wadliwej decyzji administracyjnej i stwierdzenie, że wytworzony przez tę decyzję stan prawnorzeczowy w sferze obrotu cywilnoprawnego może być definitywny. Prawną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest przyjęcie, że w wyniku działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych doszło do nabycia przez określony podmiot prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, stanowiącej - w chwili nabycia - własność Skarbu Państwa, a nie innego podmiotu (uchwała Sąd Najwyższego, składu 7 sędziów, z dnia 15 lutego 2011r. III CZP 90/10).

Kolegium ustaliło, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...] (omyłkowo wskazana w uzasadnienie zaskarżonej decyzji w wierszu 12 jako działka [...]) położone w obrębie [...] w W. Również prawidłowo ustalono, iż działka ewidencyjna nr [...] stanowi nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Świadczą o tym wypis z ewidencji gruntów wg stanu na dzień 28 sierpnia 2012r., mapa z granicami działek i granicą nieruchomości hipotecznej. Nie jest również kwestionowanym, iż w przedmiotowym budynku mieszkalnym doszło do sprzedaży lokali mieszkalnych, a tym samym stwierdzenie, iż w odniesieniu do lokali [...] nastąpił obrót cywilnoprawny w oparciu o zawarte umowy sprzedaży, które nie były poprzedzone każdorazowo decyzjami administracyjnymi.

Skarżąca w swej skardze, pomimo zawarcia żądania uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, w istocie kwestionowała jedynie rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] i to w odniesieniu do lokalu [...] stanowiącego przedmiot jej współwłasności. Cała argumentacja dotycząca wadliwości kwestionowanych decyzji sprowadziła się do wykazania, iż Kolegium w ogóle nie zauważyło, że lokal [...] był przedmiotem obrotu prawnego przed wydaniem decyzji I instancyjnej, a także przed wszczęciem postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu rację ma skarżąca, albowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, że już w dacie 31 sierpnia 2012 r. z pisma Urzędu Miasta W., Biura Geodezji i Katastru znak [...] Kolegium powzięło wiedzę o ujawnieniu 3 współużytkowników wieczystych nieruchomości w związku z współwłasnością lokalu nr [...]. Rolą zatem organu, wobec wskazania w tym piśmie nr księgi wieczystej, było podjąć czynności zmierzające do zebrania materiału dowodowego w sprawie w oparciu o przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w celu wyjaśnienia, czy w odniesieniu do tego lokalu nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, nie zaś opierać się przy rozstrzygnięciu jedynie o akta lokalowe.

Sąd pragnie zauważyć, iż w niniejszym postępowaniu widoczna jest bierność organu w dążeniu do wyjaśnienia sprawy w tej części, podczas gdy w odniesieniu do pozostałych lokali Kolegium podejmowało takie działania. Kolegium w ogóle nie podjęło ww. czynności. Co więcej można dostrzec niekonsekwencję Kolegium w podejmowanych działaniach, z jednej bowiem strony wskazuje jako adresatów decyzji wszystkich współuczestników lokalu nr [...], z drugiej zaś strony nie dostrzega, że osoby te nie są tożsame z osobami z jakimi zawarto pierwotną umowę sprzedaży lokalu wraz ze związanym z nim prawem użytkowania wieczystego gruntu. To oznacza, iż sam organ uznał, że w sprawie nastąpił obrót cywilnoprawny w postaci zmian właścicieli lokalu nr [...], a tym samym współużytkowników wieczystych w ułamkowej części gruntu. Gdyby zatem uznać, że taki obrót nie nastąpił to zawiadomienia o toczącym się postępowaniu winny być kierowane do A. B. oraz spadkobiercy J. B., nie zaś do osób ujawnionych jako właściciele w następstwie zawartej umowy za rep. A nr [...] w dniu [...] marca 2012 r. Należy przy tym zauważyć, iż do zmian własnościowych lokalu nr [...] doszło jeszcze przed zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się zaś do stanowiska organu dotyczącego braku ochrony czynności pod tytułem darmym wynikającym z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece należy wskazać, iż w wyroku z dnia 21 listopada 2000 r. (I CKN 1014/00, OSNC 2001, nr 5, poz. 76; por. też S. Rudnicki, glosa krytyczna do wyroku SN z dnia 21 listopada 2000 r., I CKN 1014/00, Rejent 2001, nr 3, s. 101 i n.) Sąd Najwyższy stwierdził, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni nabywcy prawa własności lokalu i udziału w wieczystym użytkowaniu gruntu objętego przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), jeżeli w chwili zawarcia umowy wiedział, iż toczy się postępowanie administracyjne z wniosku byłych właścicieli o przyznanie im wieczystego użytkowania gruntu. Z akt sprawy wynika zaś, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie został złożony w dniu 19 kwietnia 2012 r., zawiadomienie do stron o wszczęciu postępowania datowane jest na dzień 4 września 2012 r. Tymczasem zmiany własnościowe lokalu nr [...] nastąpiły w dniu [...] marca 2012 r. za aktem notarialnym rep. A nr [...]. Z informacji zawartej w księdze wieczystej ujawniona jest również umowa ustanowienia odrębnych własności lokali mieszkalnych i ich sprzedaży oraz oddanie części gruntu w użytkowanie wieczyste datowana na dzień [...] czerwca 2007 r. za aktem notarialnym rep. A [...].

Przy czym odmienną kwestą jest odniesienie się do zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych a możliwością odwrócenia skutków prawnych poprzez działania organu administracji własnymi środkami prawnymi. Umowa darowizny jest bowiem czynnością o charakterze cywilno-prawnym i nie jest możliwe zniesienie jej skutków poprzez wydanie aktu prawnego o charakterze administracyjnym. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tak przyjął też Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/94, (OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211).

Te kwestie powinny być przedmiotem postępowania przed Kolegium i dostrzeżenia zmian w zakresie prawa użytkowania wieczystego właściciela lokalu nr [...]. Tak więc kontrolowana decyzja w części dotyczącej lokalu mieszkalnego nr [...] nie mogła się ostać. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni obowiązujących przepisów, w tym nie odniósł się prawidłowo do skutków zawarcia umowy darowizny jako czynności cywilnoprawnej (art. 156 § 2 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane wytycznymi i oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Jednocześnie z uwagi na zakres żądania w pozostałym zakresie skargę należało oddalić. Takie rozstrzygnięcie spowodowało, iż w odniesieniu do kosztów postępowania wniosek również należało oddalić, albowiem z treści art. 206 p.p.s.a. wynika, iż w razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Tymczasem należy zauważyć, iż skarżąca reprezentowana jest przez pełnomocnika zawodowego, który powinien dostrzec, iż celem zaskarżenia, zwłaszcza w odniesieniu do treści uzasadnienia skargi, jest jedynie decyzja w zakresie lokalu nr [...], nie zaś wadliwość decyzji w ogóle.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pk 1 lit. a i art. 152 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt 3 sentencji wyroku, o kosztach orzekając w pkt 4 wyroku na podstawie art. 206 p.p.s.a.