Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 642/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Teza: 1. Redakcję art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ należy rozumieć w ten sposób, iż również przy częściowym uregulowaniu danej instytucji prawnej w tej ustawie /tzn. w ustawie zawierającej odesłanie/ możliwe jest uzupełnienie tej regulacji przez niejako uzupełnienie elementów normy z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego /tj. z regulacji, do której skierowane jest odesłanie/. Odesłanie zawarte w art. 18 tej ustawy stanowi zatem dyrektywę nakazującą powołanie się na Kpa, która powoduje, że określone w odesłaniu normy Kodeksu stają się częścią składową normy odsyłającej.

Dokonując rekonstrukcji tej normy należy mieć na uwadze odrębność celów postępowania administracyjnego /jurysdykcyjnego/ oraz egzekucyjnego.

2. Skoro do ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ wprowadzono zasady ogólne to one winne być stosowane w pierwszej kolejności w postępowaniu egzekucyjnym. Posiłkowe zaś stosowanie przepisów Kpa możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z ratio legis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

TEZY

1. Redakcję art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ należy rozumieć w ten sposób, iż również przy częściowym uregulowaniu danej instytucji prawnej w tej ustawie /tzn. w ustawie zawierającej odesłanie/ możliwe jest uzupełnienie tej regulacji przez niejako uzupełnienie elementów normy z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego /tj. z regulacji, do której skierowane jest odesłanie/. Odesłanie zawarte w art. 18 tej ustawy stanowi zatem dyrektywę nakazującą powołanie się na Kpa, która powoduje, że określone w odesłaniu normy Kodeksu stają się częścią składową normy odsyłającej.

Dokonując rekonstrukcji tej normy należy mieć na uwadze odrębność celów postępowania administracyjnego /jurysdykcyjnego/ oraz egzekucyjnego.

2. Skoro do ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ wprowadzono zasady ogólne to one winne być stosowane w pierwszej kolejności w postępowaniu egzekucyjnym. Posiłkowe zaś stosowanie przepisów Kpa możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z ratio legis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2005 r., I SA/Wr 379/03 w sprawie ze skargi Tadeusza K. i S. Spółki z o.o. z siedzibą na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 16 stycznia 2003 r. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ugodowego rozliczenia postępowania egzekucyjnego - uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu; (...).


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2005 r., I SA/Wr 379/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Tadeusza K. i "S." Sp. z o.o., i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 16 stycznia 2003 r. oraz poprzedzające je postanowienie Urzędu Skarbowego w G. z dnia 29 października 2002 r. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ugodowego rozliczenia postępowania egzekucyjnego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Strona skarżąca - Tadeusz K. i "S." Sp. z o.o. z siedzibą w W. - pismem z dnia 26 września 2002 r. wystąpiła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z wnioskiem o ugodowe rozliczenie postępowania egzekucyjnego za okres od 1996 r. do czerwca 1998 r. poprzez dokonanie na ich rzecz zwrotu kwoty 300.000 zł określonej jako równowartość zajętych i sprzedanych w postępowaniu egzekucyjnym ruchomości wraz z odsetkami i nienależnie pobranymi kosztami egzekucyjnymi. Strona skarżąca podniosła, że w przypadku spełnienia jej żądań nieważne staną się sprawy toczące się z jej skarg przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jak również upadnie sprawa żądania odszkodowania przed Sądem Okręgowym w L. Występując w imieniu spółki Tadeusz K. wskazał, że żądane środki są jej niezbędne na realizację jej zadań gospodarczych oraz działalność samorządową.

Postanowieniem z dnia 29 października 2002 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na brak możliwości zawarcia ugody w trybie, w jakim żądała strona, tj. art. 114 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia powoływana jako Kpa/, który jest przepisem ogólnym nie mającym w sprawie niniejszej zastosowania, ponieważ postępowanie egzekucyjne w administracji toczone jest w oparciu o przepisy szczególne - ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /w dalszej części uzasadnienia powoływana jako ustawa egzekucyjna/, która w art. 168b stanowi o możliwości dochodzenia przez zobowiązanego odszkodowania od wierzyciela lub organu egzekucyjnego na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z prawem wszczęcia lub prowadzenia egzekucji lub postępowania zabezpieczającego.

Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie podnosząc, iż Urząd Skarbowy w G. spowodował uniemożliwienie Tadeuszowi K. kampanii wyborczej na radnego do sejmiku samorządowego a także, że organ I instancji nie odniósł się do istoty sprawy i merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponadto strona podniosła, że Urząd Skarbowy w G. "zajął wirtualnie" środki produkcji o wartości ponad 200.000 zł znajdujące się faktycznie w czterech miastach, jak również że Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. nie jest od lipca 1998 r. organem egzekucyjnym, a w przypadku odmowy ugodowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odszkodowanie będzie dochodzone od wierzyciela i organu egzekucyjnego.

Na skutek złożonego zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z dnia 16 stycznia 2003 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że regulacja zawarta w ustawie egzekucyjnej nie zawiera unormowań dających podstawę do zawarcia wnioskowanej ugody, zaś przepisy art. 114 i następne Kpa nie mają zastosowania, co skutkować musiało umorzeniem postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Postanowienie organu odwoławczego stało się przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona nie zgodziła się z argumentacją Dyrektora Izby Skarbowej zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosła o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. W skardze podtrzymała stanowisko, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 114 Kpa i następne. W ocenie strony skarżącej na każdym etapie i w każdym stadium postępowania istnieje możliwość ugodowego rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - który na mocy przepisu art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stał się sądem właściwym w sprawie - wyrokiem z dnia 12 stycznia 2005 r., I SA/Wr 379/03 uchylił postanowienia obu instancji, stwierdzając że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego.

W ocenie sądu administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym winny mieć zastosowanie ogólne zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności ustanowiona w art. 10 par. 1 Kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem Sądu, skoro zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 par. 1 i 3 Kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik, to należało je zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa procesowa/ uchylić.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wniósł organ zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania art. 145 par. 1 pkt lit. "c" ustawy procesowej przez uchylenie zaskarżonych postanowień z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż taka okoliczność nie miała miejsca.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, że sąd administracyjny I instancji wyszedł poza granice skargi, pozostawiając bez wyjaśnienia kwestię wpływu naruszenia przez organy I i II instancji art. 10 par. 1 i par. 3 Kpa na wynik sprawy. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w W. nie można przyjmować automatycznie, że w każdy przypadek nie zastosowania się organu do treści art. 10 Kpa może mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, bez uprzedniej analizy okoliczności konkretnej sprawy.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Tadeusz K. wniósł o jej odrzucenie z przyczyn formalnych, tj. z uwagi na niewłaściwie wniesioną opłatę od skargi kasacyjnej, ewentualnie - w przypadku przyjęcia do rozpoznania - o jej oddalenie oraz łączne rozpoznanie ze skargami ściśle związanymi z niniejszą sprawą m.in. I SAB/Wr 1/03, I SAB/Wr 4/03, I SAB/Wr 9/03, III SAB/Wa 2/03, III SAB/Wa 59/04, I SA/Wr 692/93, III SA 2024/03, I SA/Wr 693-698/03, I SA/Wr 1758/03, I SA/Wr 1480/03.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ - dalej powoływaną jako "ustawa procesowa" skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe wskazanie podstaw kasacji jest zasadniczym elementem konstytucyjnym skargi kasacyjnej, właściwym tylko dla niej i nie ulegającym sanacji. Zgodnie z art. 183 cytowanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacji. Władny jest zatem badać sprawę tylko z punktu widzenia podstaw kasacji. Z powyższego wynika, że brak elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, takich jak m.in. prawidłowe wskazanie jej podstaw, uniemożliwia jej merytoryczne rozpoznanie.

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonego wyroku niezbędne jest poczynienie kilku uwag natury ogólnej dotyczących wykładni prawa w związku z odpowiednim stosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wskazać należy, że zagadnienie odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji było niejednokrotnie podejmowane w literaturze przedmiotu /zob. Z. Leoński, Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, [w:] Zagadnienia proceduralne w administracji, pod. red. K. Podgórskiego, Katowice 1984, str. 20-28 oraz Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1995, str. 39-41/, jak i orzecznictwie sądowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy, że w praktyce stosowanie "odpowiednio" przepisów, do których odesłano wymaga wnikliwego rozpatrzenia, w jakim zakresie i w jaki sposób należy je stosować /Postanowienie SN z dnia 8 lipca 1998 r., III CZP 17/98 - OSNC 1999 nr 1 poz. 19/.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że redakcję art. 18 ustawy egzekucyjnej należy rozumieć, w ten sposób, iż również przy częściowym uregulowaniu danej instytucji prawnej w ustawie egzekucyjnej /tzn. w ustawie zawierającej odesłanie/ możliwe jest uzupełnienie tej regulacji przez niejako uzupełnienie elementów normy z przepisów Kpa /tj. z regulacji, do której skierowane jest odesłanie/. Odesłanie zawarte w art. 18 ustawy egzekucyjnej stanowi zatem dyrektywę nakazującą powołanie się na Kpa, która powoduje, że określone w odesłaniu normy Kodeksu stają się częścią składową normy odsyłającej.

Należy jednak pamiętać, iż przepisy Kpa powinno się stosować przy uwzględnieniu specyfiki unormowań postępowania egzekucyjnego w administracji. Podkreślenia wymaga, że odpowiednie stosowanie prawa oznacza:

a/ stosowanie pełne, czyli odpowiednie przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji,

b/ stosowanie ze zmianami,

c/ nie stosowanie w ogóle, czyli przepisy te nie mogą być zastosowane, przede wszystkim ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla normowania tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio /Zob. J. Nowacki, "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, Państwo i Prawo 1964 z. 3 str. 370 i następne/.

W realiach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 145 par. 1 pkt lit. "c" ustawy procesowej w związku z art. 10 par. 1 i 3 Kpa uchylając postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 16 stycznia 2003 r. i poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego.

Sąd administracyjny I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał rekonstrukcji przepisów prawa przez podjęcie prostej oceny dopuszczalności zestawienia określonych postanowień aktu prawnego, do którego dany przepis odsyła z przepisami aktu podstawowego. Wykładnia przepisu art. 18 ustawy egzekucyjnej dokonana w zaskarżonym wyroku jest rekonstrukcją wadliwą. Sąd administracyjny nie rozważył bowiem w jakim zakresie przepisy aktu prawnego będącego przedmiotem odesłania /Kpa/ będą stosowane w związku z właściwością przedmiotu regulacji aktu podstawowego /ustawy egzekucyjnej/. Nie kwestionując silnego powiązania obu ustaw poprzez art. 18 ustawy egzekucyjnej, należało dokonując rekonstrukcji tej normy mieć na uwadze odrębność celów postępowania administracyjnego /jurysdykcyjnego/ oraz egzekucyjnego.

Aby administracja mogła skutecznie realizować postawione przed nią zadania, konieczne jest zapewnienie wykonywania obowiązków wypływających z aktów administracyjnych. Doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków jest istotne tak z powodu efektywnego doprowadzenia do przestrzegania prawa w konkretnej sytuacji, jak i ze względu na wdrażanie obywateli do wykonywania obowiązków. Obowiązki administracyjne kształtują świadomość społeczną /P. Szreniawski [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz /red./, System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck, Warszawa 2004 r., str. 45/. Istnienie obowiązku w sferze prawa publicznego domaga się jego wykonania. Zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego jest zatem zapewnienie wykonywania obowiązków wypływających z aktów administracyjnych.

Zważyć należy, że organy administracji publicznej muszą w ramach istniejących mechanizmów proceduralnych baczyć by normy prawne były stosowane w sposób prawidłowy.

Dodatkowo należy wskazać, iż w ramach wykładni prawa niezbędne jest respektowanie powszechnie przyjętych zasad techniki prawodawczej. Techniki legislacyjne odgrywają szczególną rolę podczas odkodowywania normy postępowania w procesie interpretacji przepisów prawa. Istnieje bowiem oczywista odpowiedniość pomiędzy zasadami redagowania i zasadami interpretowania tekstów prawnych /por. S. Wronkowska, M. Zieliński, O korespondencji dyrektyw redagowania i interpretowania tekstu prawnego - Studia Prawnicze 1985 nr 3-4/. Interpretator winien znać zasady techniki prawodawczej, ponieważ ukazują mu one wskazania, jak należy rozumieć zawarte w tekście przepisy, a z drugiej strony prawodawca konstruując akt prawny nie może abstrahować od sposobu w jaki przepis będzie interpretowany. Między tym jak normodawcy redagują teksty prawne, a tym jak je organy /sądy/ stosują i interpretują musi istnieć ścisła odpowiedniość, jeśli tworzenie, stosowanie i wykładnia prawa mają być przedsięwzięciem racjonalnym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że wolą ustawodawcy, wzorem regulacji Kpa, do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzono odrębne od postępowania administracyjnego zasady ogóle. Są to m.in.: zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji /art. 6 ustawy egzekucyjnej/, zasada legalności /art. 7 par. 1 ustawy egzekucyjnej/, zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego /art. 7 par. 2 ustawy egzekucyjnej/, zasada niedopuszczalności stosowania środków egzekucyjnych, gdy odpadła podstawa prowadzenia egzekucji /art. 7 par. 3 ustawy egzekucyjnej/, zasada poszanowania minimum egzystencji /art. 8-10 ustawy egzekucyjnej/, zasada zagrożenia /art. 15 ustawy egzekucyjnej/ /M. Szubiakowski [w:] M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, C.H. Beck, Warszawa 2000 r., str. 382-386/. Obok przedstawionych wyżej zasad w literaturze proponowane są także inne klasyfikacje zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego, w tym zasadę stosowania w postępowaniu egzekucyjnym niektórych przepisów Kpa /J. Służewski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1982, str. 169/.

Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, że skoro do ustawy egzekucyjnej wprowadzono zasady ogólne to one winne być stosowane w pierwszej kolejności w postępowaniu egzekucyjnym. Posiłkowe zaś stosowanie przepisów Kpa możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z ratio legis ustawy egzekucyjnej Należy pamiętać, że zinstytucjonalizowana forma przymusu musi być stosowana według ściśle określonego trybu postępowania i powinna być skierowana bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego /por. J. Jendrośka, Polskie postępowanie administracyjne, Wrocław 2001, str. 162/.

Idea praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przy czym należy zachować praworządności zarówno przy stanowieniu, jak i w stosowaniu prawa. Naruszenie praworządności w tej drugiej przestrzeni polegać może na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem materialnym albo na nieprzestrzeganiu odpowiedniego trybu postępowania.

Utrzymanie w obrocie prawnym wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2005 r., uchylającego postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy procesowej w związku z art. 10 par. 1 i 3 Kpa, oznaczałoby uznanie za dopuszczalną interpretacji normy prawnej w oderwaniu od kontekstu ustawy egzekucyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za zasadną orzekł, na podstawie art. 185 par. 1 ustawy procesowej, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 2 i art. 205 par. 2 ustawy procesowej.