Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2184/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania Powiatu N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Powiatu N. pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej Nr [...] O G. /km 0+000 - 3+950/, na działkach o numerach ew. [...],[...],[...], obr. G., oraz nr ew. [...], obr. B., umorzył postępowanie odwoławcze.

Z akt postępowania wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Powiatu N. pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej Nr [...] O G./km 0+000 - 3+950/, na działkach o numerach ew. [...],[...],[...], obr. G., oraz nr ew. [...], obr. B.

Rozpatrując odwołanie Powiatu N. od powyższej decyzji GINB stwierdził, że w dniu 4 lutego 2009 r. do Starostwa Powiatowego w N. wpłynął wniosek Zarządu Powiatu N., reprezentowanego przez M. U. - Przewodniczącego Zarządu, o pozwolenie na przebudowę drogi powiatowej Nr [...] O G. od km 0+000,00 do km 3+950,00, na działkach o numerach ew. [...],[...],[...] (obręb G.) oraz nr ew. [...] (obręb B.). Powołując się na art. 30 § 3 kpa oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) GINB podniósł, że ww. wniosek o pozwolenie na budowę został wniesiony do Starosty N. przez Zarząd Powiatu N., reprezentowany przez Starostę N. pełniącego funkcję Przewodniczącego Zarządu. W rezultacie Starosta N. występuje w tym przypadku niejako w podwójnej roli. Z jednej strony jest on bowiem organem administracji publicznej, w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, właściwym w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy w trybie administracyjnym, z drugiej zaś strony występuje on jako podmiot reprezentujący inwestora - Zarząd Powiatu N. tj. organ wykonawczy Powiatu.

W ocenie organu jednostka samorządu terytorialnego, w tym powiat, może występować w postępowaniu administracyjnym jako strona postępowania i wówczas, jak każda osoba prawna, jest ona reprezentowana przez właściwy organ np. zarząd powiatu. Inna jest natomiast sytuacja, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego występuje jako organ administracji publicznej rozstrzygający indywidualne sprawy w trybie administracyjnym. Zdaniem GINB konsekwencją "włączenia" organu jednostki samorządu terytorialnego w system organów administracji publicznej rozstrzygających daną sprawę jest istotne ograniczenie zakresu uprawnień procesowych tej jednostki, jako strony postępowania. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do rozstrzygania indywidualnych spraw w trybie administracyjnym wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w konkretnej sprawie zarówno w trybie administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym. W konsekwencji GINB uznał, że jeżeli organ jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy w przedmiocie rozstrzygnięcia danej sprawy, jednostka ta nie może w tej sprawie dochodzić swego interesu prawnego, korzystając z uprawnień procesowych strony postępowania. Nie jest więc legitymowana do czynnego udziału w postępowaniu i nie może kwestionować podjętego rozstrzygnięcia.

Zdaniem GINB powyższe uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie odwołania Powiatu N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Powiat N., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pakt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 127 w zw. z art. 28 kpa., polegające na przyjęciu, iż powiat występujący jako inwestor budowlany, posiadający status strony postępowania, nie może dochodzić swego interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem uzasadnienia prawnego i przytoczenia przepisów prawa, na których organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł, że uzasadnienie decyzji GINB nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Ponadto wskazał na treść art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej oraz tożsamy - art. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm.). W ocenie skarżącego GINB, odmawiając Powiatowi N. legitymacji do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty N., naruszył art. 78 Konstytucji RP przyznającej każdej ze stron prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a także art. 127 w zw. z art. 28 kpa gwarantujący stronie postępowania prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał, że Powiatowi N. niewątpliwie przysługuje status strony postępowania, gdyż zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jego interesu prawnego, albowiem Powiat N. reprezentowany przez Zarząd Powiatu, występujący w sprawie jako inwestor budowlany, ma niewątpliwie interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej, jego zdaniem, decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu budowlanym dla drogi B., tj. drogi będącej własnością Powiatu N.

Ponadto skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie tj. samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w apt. 156 § 1 kpa. Rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa w niniejszym przypadku stwierdzenia nieważności decyzji pełnił, nie Starosta N., a Wojewoda [...]. Zauważył zatem, że GINB błędnie określił krąg stron postępowania mających interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...], odnosząc swe rozważania do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym w pierwszej instancji przez Starostę N. w przedmiocie wydania pozwolenia budowlanego, a nie do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym w pierwszej instancji przez Wojewodę [...]. Na marginesie skarżący wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto skarżący wskazał na odmienne, od reprezentowanego przez GINB, poglądy wyrażane w orzecznictwie oraz doktrynie o równoczesnej możliwości prowadzenia postępowania w pierwszej instancji oraz dopuszczalności występowania przez gminę w postępowaniu w tej sprawie przed organem drugiej instancji i skarżeniu wydanej decyzji do sądu administracyjnego, choć zaznaczył że rozpatrywana sprawa nie może być traktowana jako analogiczna.

Skarżący wskazał także, że Wojewoda [...] nie miał wątpliwości co do posiadania przymiotu strony postępowania przez Powiat N., ani też do posiadania przez niego legitymacji procesowej kierując do Zarządu Powiatu N. zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a następnie decyzję stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty N.

Skarżący zwrócił również uwagę, że inwestor jest stroną w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 07 lipca 1994 . Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując skargę w zastosowaniem powyższych kryteriów Sąd uznał, że jest ona zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzję GINB oparł o art. 138 § 1 pkt 3 kpa, wskazując jako podstawę umorzenia postępowania brak interesu prawnego i legitymacji procesowej Powiatu N. do uczestniczenia w postępowaniu przed organem drugiej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Powiatu N. pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Należy podkreślić, że Powiat N. stanowi jednostkę samorządu terytorialnego wyposażoną w osobowość prawną, której podmiotowość prawna i sądowa ochrona samodzielności zagwarantowane są w przepisach Konstytucji RP. Zgodnie z art. 165 Ustawy Zasadniczej jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Konstytucyjne gwarancje znajdują odzwierciedlenie w przepisach ustaw regulujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli (gminy, powiatu, województwa), w odniesieniu do powiatów znajdując wyraz w art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Co istotne dla niniejszej sprawy, należy dokonać wyraźnego odróżnienia jednostki samorządu terytorialnego od jej organów (stanowiąco-kontrolnego i wykonawczego). Jedynie jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną i może być podmiotem praw i obowiązków oraz dysponować czynną i bierną legitymacją procesową, zarówno w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i w postępowaniu sądowym. Z przyczyn oczywistych podmiotem takim nie może być organ, zarówno ten występujący w roli reprezentanta jednostki samorządu terytorialnego, jak i ten wykonujący imperium państwowe w postaci władztwa administracyjnego. W żadnym przypadku nie można twierdzić o jakimkolwiek interesie prawnym organu i posiadaniu przez organ legitymacji procesowej. Interesem prawnym może co najwyżej dysponować jednostka samorządu terytorialnego, której zadania wykonują określone organy. Dlatego jako błędne należy ocenić rozważania GINB zakładające niejaki automatyzm w pozbawianiu interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego jedynie z tego powodu, że organ jednostki samorządu terytorialnego jest jednocześnie wyposażony w kompetencję do orzekania w trybie administracyjnym. Abstrahując od mylnego wskazania przez GINB starosty jako organu powiatu (takim organem jest zarząd powiatu nie wydający w ogóle decyzji administracyjnych) należy podnieść, że to powiat jako jednostka samorządu terytorialnego może mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a nie organ tej jednostki.

Nie ulega wątpliwości, że kwestia wpływu uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym organu jednostki samorządu terytorialnego (szczególnie w przypadku monokratycznego organu wykonawczego gminy, czyli wójta, burmistrza, prezydenta miasta) na uprawnienia procesowe samej jednostki, nie tylko w postępowaniu administracyjnym ale także sądowoadministracyjnym, wzbudza szereg wątpliwości, czego wyrazem są spory doktrynalne i różnice poglądów znajdujące wyraz w rozbieżnym orzecznictwie sądowym.

Stanowiska prezentowane w piśmiennictwie należy uznać za podzielone. W ocenie części autorów jednostka samorządu terytorialnego nie może wnosić skarg na decyzje administracyjne w sprawach, w których jej organy wydawały decyzje administracyjne w I instancji, jak również nie ma też podstaw do uznania, że w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego mogłaby być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (np. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003/4; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006/6, s. 42-44; J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006/2). Inni autorzy prezentują stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji administracyjnej przez organ jednostki samorządu terytorialnego, nie oznacza, że jednostka ta nie może wnieść skargi na decyzję wydaną przez organ odwoławczy i występować jako uczestnik postępowania przed tym sądem (m.in. L. Kiermaszek, R. Mikosz, Legitymacja skargowa jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2005/2-3; G.P. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, "Samorząd Terytorialny" 2008/1-2).

Jako przykład rozbieżności w sądownictwie administracyjnym można wskazać chociażby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 933/08, w którego uzasadnieniu Sąd nie zgodził się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, odmawiającym podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego i wskazał, że sam fakt wydania przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym decyzji (postanowienia) nie może powodować utraty przez gminę indywidualnego interesu prawnego. Z kolei w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003. nr 4, poz. 115) Sąd stwierdził, że wprawdzie zasadą jest brak możliwości dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego (brak legitymacji procesowej) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, jeżeli jednocześnie jej organ był właściwy do orzekania w tejże sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jednakże jako wyjątek potraktował postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. NSA uznał, że w postępowaniu takim gminie, jako właścicielowi nieruchomości, została wyznaczona rola strony i nie może ona być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że jej prezydent (będący jednocześnie starostą) jest organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie.

Analizowany problem doczekał się również bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (dalej: SN). Warto w tym miejscu zwrócić szczególną uwagę na wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00 (publ. OSNAP 2002, nr 1, poz. 4) wydany w sprawie rewizji nadzwyczajnej złożonej od wyroku NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, w którym Sąd uznał, że podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA z 1995 r. do wniesienia skargi do tego sądu jest gmina mająca w tym interes prawny, nawet w sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy. SN uznał, że podmiot nie może być pozbawiony przymiotu strony wyłącznie z tego powodu, że jego organ był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym co do jej istoty; strona bowiem jest pojęciem materialnym, a nie procesowym.

Problem legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego był także wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r. ,sygn. akt K 32/08 Trybunał orzekał w sprawie wniosku Rady Gminy i Miasta K. o zbadanie zgodności art. 33 § 1 i 2 ppsa w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydał jako organ podatkowy I instancji decyzję podatkową, a podatek stanowi dochód tej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie tego podatku, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 50 § 1 ppsa w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. Rozpatrując ww. wniosek Trybunał orzekł o zgodności zakwestionowanych przepisów z Konstytucją, wskazując jednocześnie, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów, jak również nie nakłada obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Akcentując, że zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy, zwrócił uwagę na tendencje zmierzające do przyznania jednostce samorządu terytorialnego statusu strony, a w konsekwencji prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Z kolei w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 maja 2008 r. sygn. akt P 14/05 umarzającego postępowanie w sprawie zbadania zgodności z Konstytucja art. 50 ppsa Trybunał stwierdził, że z treści kwestionowanego przepisu nie wynika, by organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, były pozbawione możliwości wniesienia skargi w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Trybunał podniósł, że legitymacja procesowa organu samorządu terytorialnego nie jest expressis verbis wykluczona i musi być poddana procesowi interpretacji w oparciu o konkretny stan faktyczny zindywidualizowanej sprawy. Na marginesie zwrócił uwagę, że usunięcie w 1994 r. z systemu prawnego dawnego art. 27a kpa, wprowadzonego wcześniej z myślą o istotnym ograniczeniu możliwości występowania organów gminy w postępowaniach, w których gmina jest stroną ukazało wyraźną perspektywę interpretacyjną, wynikającą z zastosowania wykładni celowościowej (teleologicznej).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i poglądy prezentowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie należy uznać, że ocena legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego powinna być poddana bardzo wnikliwej interpretacji w oparciu o wszechstronnie zbadany zindywidualizowany stan faktyczny każdej sprawy na zasadzie omnia sunt interpretanda. Do przyjęcia wniosku, że w danej sprawie podmiot samorządowy pozbawiony jest interesu prawnego i możliwości dochodzenia swoich praw nie wystarczy – tak jak to uczynił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB – kilka lakonicznie sformułowanych uwag przekreślających niejako automatycznie możliwość udziału takiego podmiotu w jakimkolwiek postępowaniu wyłącznie z tego powodu, że jej organ wyposażony został w określone kompetencje ustawowe w zakresie władztwa administracyjnego. Tego rodzaju ograniczenia należy zdaniem Sądu stosować szczególnie ostrożnie mając na względzie art. 78 i 165 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Powiat N. dysponuje interesem prawnym do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej. Interes ten wynika z art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Powiat N., jako inwestor uzyskał pozwolenie na budowę ww. drogi powiatowej (w samej decyzji błędnie oznaczono Zarząd Powiatu, co nie ma jednak wpływu na ocenę interesu prawnego Powiatu), a w konsekwencji uzyskał określone uprawnienie mające swoje źródło w decyzji z dnia 17 marca 2009 r. polegające na możliwości przystąpienia do robót budowlanych i realizacji inwestycji objętej decyzją. Wyeliminowanie tej decyzji w trybie nieważnościowym ma niewątpliwy wpływ na sytuację prawną Powiatu N. jako inwestora, gdyż wywołuje daleko idące skutki w zakresie oceny legalności inwestycji i możliwości prowadzenia następczego postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Trudno jest w takim przypadku podzielić pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego szczebla powiatowego będąca inwestorem jest pozbawiona ochrony prawnej i możliwości dochodzenia swoich praw wyłącznie z tego powodu, że jej ustawowym reprezentantem jest starosta, którego Prawo budowlane wyposaża jednocześnie w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Czym innym jest władztwo administracyjne starosty, a czym innym reprezentacja osoby prawnej w postępowaniu administracyjnym. Taka sytuacja może być wprawdzie oceniana pod kątem ewentualnego zastosowania art. 24 § 1 pkt 1 tj. instytucji wyłączenia organu orzekającego w I instancji (vide uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 roku w sprawie OPS 1/03, publ. ONSA z 2003 roku, z.4, poz. 115), jednakże nie może stanowić wyłącznej i samodzielnej przesłanki powodującej pozbawienie legitymacji procesowej wyposażonego w osobowość prawną powiatu będącego ustawowym wyrazicielem ponadlokalnej wspólnoty samorządowej.

Należy także w tym miejscu podkreślić błędne wskazanie przez GINB starosty jako organu powiatu. Wprawdzie starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), jednakże nie ulega wątpliwości, że to zarząd jest organem wykonawczym powiatu (art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). W konsekwencji – wbrew twierdzeniom GINB – w niniejszej sprawie nie wystąpiła tożsamość organów tj organu wykonawczego powiatu i organu rozstrzygającego sprawę pozwolenia na budowę w postępowaniu administracyjnym. Pierwszym jest bowiem kolegialny zarząd, natomiast drugim starosta.

Podzielić należy także argument zawarty w skardze wskazujący na odrębny - od zwykłego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę - byt postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia. Przyjmując nawet interpretację ograniczającą legitymację procesową jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu, w którym orzeka jej organ jako organ administracji publicznej (stan faktyczny niniejszej sprawy jest odmienny) to nie zmienia to faktu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zupełnie nowym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w oparciu o inne przesłanki (określone w art. 156 § 1 kpa) i przed innymi organami (art. 157 § 1 kpa). Zgodzić się zatem należy z twierdzeniem skarżącego, że w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], stwierdzająca z urzędu nieważność decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], znak: [...], była wydana w całkowicie odrębnym postępowaniu i była decyzją organu I instancji. W tym postępowaniu Powiat N. dysponuje interesem prawnym i może dochodzić swoich praw w odwołaniu od decyzji Wojewody [...].

Reasumując w ocenie Sądu GINB wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z przyczyn podanych wyżej Sąd podzielił również zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa.

GINB zobowiązany będzie zastosować się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w niniejszym wyroku i merytorycznie rozpoznać odwołanie Powiatu N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], znak: [...].

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ppsa.