Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 811/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 54 par. 3, art. 54, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 376/09 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 811/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie II SA Op 375/09, po rozpoznaniu skargi M. B. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dna [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy :

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.(dalej także jako Kolegium) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia [...]grudnia 2004 r. ustalającej na rzecz S. i W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na budynek obory dla DJP.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2008 r. Kolegium utrzymało w mocy powołane wyżej rozstrzygnięcie uznając, że decyzja Burmistrza O. dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzję podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał niezałączenie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mapy odpowiadającej wymogom z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując przepis art. 61 ust. 1 w/w ustawy uznał ponadto, że zarówno z akt sprawy jak i z treści decyzji nie wynika, aby organ pierwszej instancji - stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przeprowadził analizę, co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wywiodło, że z uwagi na zapisy ust. 4 art. 61 omawianej ustawy, możliwe jest odstąpienie od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, jednak zastosowanie komentowanego wyjątku wymaga jego wykazania, czego organ nie uczynił. W ocenie Kolegium, braki postępowania w tym zakresie polegały na nieustaleniu przeznaczenia terenu objętego wnioskiem oraz niezbadaniu czy gospodarstwo inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Powyższe świadczą o rażącym naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] października 2008r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu S. i W.M. Wskazali, że z decyzji Burmistrza O. jednoznacznie wynika funkcja zabudowy przedmiotowego terenu, który objęty jest zabudową zagrodową, a sama decyzja wydana została dla rolnika, którego działka zabudowana jest budynkami gospodarczymi związanymi z prowadzonym gospodarstwem. W tych okolicznościach sam fakt, że w decyzji nie podano wielkości gospodarstwa nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jako nieprawidłową skarżący wskazali również ocenę, co do rażącego naruszenia prawa w związku z brakiem w decyzji zapisu dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy. W tym zakresie podnieśli, że spełnili warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy. W dniu wydania decyzji posiadali bowiem około 6 ha gruntów, podczas gdy średnia gospodarstwa rolnego w gminie O. wynosi 2,2 ha. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu wydanie decyzji bez zebrania wszystkich niezbędnych informacji oraz zignorowanie wyjaśnień Burmistrza O. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazali też, że stwierdzenie nieważności może nastąpić , gdy doszło do rażącego, a nie jakiegokolwiek naruszenia prawa. Ponadto oświadczyli, że wbrew wywodom Kolegium załączyli do wniosku mapę, która spełniała wymogi określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśnili, obiekt 10 DJP nie jest obiektem uciążliwym, o jakim mowa w ustawie o ochronie środowiska. Nie podlega on przepisom tej ustawy, wobec czego nie mogą być one podstawą wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji na otoczenie. Za strony postępowania uznać natomiast należy sąsiadów przylegających działek. Powołując się na dokonaną przez Sąd Najwyższy wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa dowodzili, że do takiego naruszenia nie dochodzi, gdy - co prawda - obszar oddziaływania nie został na mapie zaznaczony, jednak sporny obiekt w rzeczywistości nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. W odniesieniu do powołanych w decyzji okoliczności faktycznych dotyczących stron postępowania stwierdzili z kolei, że ewentualna wadliwość prowadzonego postępowania w tym zakresie może stanowić ewentualnie podstawę do jego wznowienia. Wnieśli o zbadanie czy zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z art.7 i 77 k.p.a.

Skarga wniesiona przez S. i W. M. wpisana została w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu pod sygn. akt II SA/Op 178/09.

Działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a ,Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lipca 2009r. stwierdziło nieważność zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu własnej decyzji z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ za zasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Podniósł, że nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. a fakt wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej rażąco narusza prawo( art.156 §1 pkt.2 k.p.a.). Kolegium uznało trafność zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia przy rozpoznawaniu sprawy wyjaśnień Burmistrza O. zawartych w piśmie z dnia 28 marca 2006 r. Wskazało też, że kontrola decyzji na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a dokonana została w oparciu o kryterium zgodności z prawem, zgodnie z żądaniem sformułowanym w petitum skargi.

Powyższa decyzja zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B., na wniosek której wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] grudnia 2004 r. Domagając się uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., na skutek niewyjaśnienia stanu faktycznego a także art. 54 § 3 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niewydanie decyzji kończącej merytorycznie sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wskazała, że działanie organu na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a jest dopuszczalne jedynie w przypadku uwzględnienia skargi w całości. Kwestionując treść zaskarżonej decyzji zaznaczyła, że skoro decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. zastępuje wcześniejszą decyzję, organ winien był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a nie kończyć postępowania stwierdzeniem nieważności decyzji nieważnościowej, z powodów wyłącznie proceduralnych.

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2009 r. Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi S. i W. M. na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2008 r. (sygn. akt II SA/Op 178/09), do czasu prawomocnego orzeczenia przez Sąd w niniejszej sprawie, tj. w sprawie ze skargi M. B. na decyzję z dnia [...]lipca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę, wskazał, że przewidziana w art. 54 § 3 p.p.s.a., instytucja autokontroli ustalona została na zasadzie wyjątku. Wyjątkowy charakter w/w przepisu wymaga jego ścisłej wykładni. Sąd wskazał, że podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości, przez co rozumieć należy uwzględnienie skargi co do jej istoty. Oznacza ono uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów, wniosków, jak i argumentacji wskazanej w skardze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podkreśla się, że w sytuacji gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.

W przypadku kiedy organ nawet w niewielkim stopniu ma wątpliwości, co do uwzględnienia skargi, winien pozostawić skargę do rozpoznania Sądowi, który oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 134 p.p.s.a. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Organ zaś, wydając akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., winien podzielić zarzuty skargi i uczynić zadość wszystkim żądaniom skarżącego.

O uwzględnieniu skargi w całości nie świadczy przy tym wydanie przez organ rozstrzygnięcia najdalej idącego spośród wszystkich przysługujących mu środków prawnych (tak: w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, LEX nr 355665). Nie może podjąć rozstrzygnięcia odmiennego niż to, o które wnosi strona skarżąca. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a możliwe jest więc jedynie wtedy, gdy takie żądanie zostało zawarte w skardze. W przypadku wątpliwości, co do treści żądania dopuścić można podjęcie przez organ w tym zakresie czynności wyjaśniających. Niedopuszczalne jest jednak dokonanie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. weryfikacji decyzji w drodze stwierdzenia nieważności, jeżeli skarżący nie domagał się tego w skardze, jak również za niedopuszczalne należy uznać podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o przesłanki, które nie zostały powołane w argumentacji strony skarżącej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 54 § 3 p.p.s.a. Porównanie treści skargi wniesionej na decyzję z dnia [...] października 2008 r. z rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., prowadzi w ocenie Sądu, do wniosku, że organ nie uwzględnił skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga będąca podstawą do wydania decyzji autokontrolnej, wniesiona przez S. i W. M., nie zawierała wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium. Co więcej, uwzględniona przez organ, jako przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w pkt 2 § 1 art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., okoliczność nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, również nie została powołana w treści skargi i nie stanowiła przedmiotu argumentacji uzasadniającej jej uwzględnienie.

Z treści skargi wynikało, że jej celem było uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia i zajęcie stanowiska w kwestii oceny, czy objęta postępowaniem decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo, czy też ciężar gatunkowy naruszeń do jakich doszło przy jej wydaniu nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności. W skardze strony nie sformułowały stosownego wniosku dotyczącego oczekiwanej treści rozstrzygnięcia, ograniczając się do złożenia ogólnego żądania zbadania zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Wywiodły natomiast, jakie ich zdaniem okoliczności faktyczne sprawy winny zostać rozważone przy określaniu stopnia naruszenia prawa przez decyzję ustalającą warunki zabudowy. Ponadto, odnosząc się do argumentów przedstawionych w kwestionowanej decyzji skarżący uznali, że stwierdzone nieprawidłowości stanowiące podstawę rozstrzygnięcia o nieważności, nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie wskazali przede wszystkim, że błędny jest pogląd Kolegium jakoby z decyzji Burmistrza O. nie wynikała funkcja zabudowy zagrodowej terenu zainwestowania. Podkreślili przy tym, że sporna decyzja wydana została dla rolnika, którego działka zabudowana jest budynkami gospodarczymi związanymi z prowadzonym gospodarstwem, którego powierzchnia wynosiła w 2004 r. ok. 6 ha. Dlatego, ich zdaniem, brak informacji na temat wielkości gospodarstwa nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podobnie, za nieprawidłową uznali ocenę o zaktualizowaniu się przesłanki rażącego naruszenia prawa z uwagi na nieoznaczenie na mapie obszaru oddziaływania inwestycji i z uwagi na brak w decyzji zapisu dotyczącego możliwości odstąpienia od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie podnieśli, że obiekt nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości i że niewątpliwie spełnili warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 4 tej ustawy. Organowi zarzucili wydanie decyzji bez zebrania wszystkich niezbędnych informacji oraz zignorowanie wyjaśnień Burmistrza O., wnosząc o zbadanie, czy zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a. Zaznaczyli też, że za strony postępowania uznać należało sąsiadów przylegających do ich nieruchomości działek. W odniesieniu do powołanych w decyzji okoliczności faktycznych dotyczących stron postępowania stwierdzili z kolei, że ewentualna wadliwość postępowania w tym zakresie może stanowić podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wobec tak wyartykułowanych żądań i twierdzeń skargi, w ocenie Sądu, organ zamierzając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej do Sądu decyzji, w pierwszej kolejności winien był wyjaśnić, jakiego rodzaju rozstrzygnięcia oczekują skarżący. Natomiast, uwzględniając skargę w ramach przysługujących mu uprawnień autokontrolnych, obowiązany był odnieść się do wszystkich wskazanych w skardze twierdzeń i przyjmując za prawidłową argumentację skarżących, podjąć rozstrzygnięcie uwzględniające w całości powołaną przez nich podstawę prawną oraz zarzuty. Tymczasem, zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji Kolegium w najmniejszym stopniu nie odniosło się do wywodów skargi. Przeciwnie, zupełnie je pominęło i przyjęło własną koncepcję rozstrzygnięcia, powołując się na okoliczność nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, która w żaden sposób nie była kwestionowana przez S. i W. M. W konsekwencji wadliwie przyjęto, że okoliczność ta stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, pomimo braku w tym zakresie wniosku strony skarżącej.

W ocenie Sądu, przedstawienie w zaskarżonej decyzji odmiennej od wyrażonej w skardze oceny aktu zaskarżonego do Sądu przesądza o tym, że organ nie rozważył i nie spełnił żądań S. i W. M.. Tym samym nie uwzględnił skargi w całości, pomimo zastosowania trybu art. 54 § 3 p.p.s.a, czym naruszył wskazany przepis. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wskazał, że skutkiem uchylenia zaskarżonej decyzji, po uprawomocnieniu się wyroku Sądu w tym przedmiocie, będzie "przywrócenie" bytu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] października 2008 r., której legalność będzie badana w odrębnym postępowaniu sądowym, zainicjowanym skargą S. i W. M. (sygn. akt II SA/Op 178/09).

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Zarzucono w niej Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. l45 § 1 pkt 1 lit, c i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a przez nietrafne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...].07.2009 r. Nadto uchylając tę decyzję Sąd nie wskazał żadnego przepisu prawa procesowego, którego naruszenia miałoby się dopuścić organ, pomimo że stanowi to warunek konieczny zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Powyższe, w dalszej konsekwencji spowodowało "przywrócenie" bytu prawnego decyzji Kolegium z [...].10.2008 r., której legalność będzie badana w odrębnym postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą S. i W. M., pomimo że decyzja ta może być jedynie usunięta z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, bowiem skierowana została do osoby nieżyjącej w dniu jej wydania – J.Ś., a zatem wyrok rozstrzygnie w ten sam sposób, jak to uczyniło Kolegium w decyzji z [...].07.2009 r., co powoduje wyłącznie stan konieczności prowadzenia kolejnego postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie, choć już postępowanie ze skargi Pani M. B. było bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a Sąd nie wykazał naruszenia przez Kolegium przepisów postepowania. Zdaniem skarżącego Kolegium przy wydawaniu decyzji nie naruszono żadnego przepisu postępowania, a co za tym idzie nie istniały podstawy do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W zaistniałej sytuacji Sąd obowiązany był do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Objęta skargą M.B. decyzja Kolegium z [...].07.2009 r. wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję z [...].10.2008 r., Kolegium mogłoby więc przystąpić do badania zasadności wniosku S. i W.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...].06.2008 r. z uwzględnieniem dodatkowych okoliczności faktycznych, takich jak śmierć J. Ś. Zdaniem skarżącego Kolegium, w treści skargi S. i W. M. wyartykułowana została wola skarżących, co do zbadania legalności zaskarżonej decyzji, a mianowicie, czy decyzja z [...].10.20099 r. jest zgodna z art. 7 i art, 77 k.pa. i rozstrzygnięcie stwierdzające jej nieważność z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a mieści się w całości w tak wyrażonym żądaniu skarżących. Tymczasem przywrócenie bytu prawnego decyzji Kolegium z [...].10.2008 r., spowoduje konieczność badania jej legalności w odrębnym postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą Państwa S. i W. M., pomimo że decyzja ta może być jedynie usunięta z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, bowiem skierowana została do osoby nieżyjącej w dniu jej wydania a zatem wyrok rozstrzygnie w ten sam sposób, jak to uczyniło Kolegium w decyzji z [...].07.2009 r. Stan taki spowoduje nieuzasadnione, zdaniem wnoszącego kasację, wydłużenie czasu załatwiania sprawy, przy rozstrzygnięciu, w konsekwencji występujących w niej okoliczności, co do zasady identycznym, jak podjęte przez Kolegium w zaskarżonej decyzji z [...].07.2009 r.

Sprawa administracyjna, wszczęta wskutek żądania stwierdzenia nieważności decyzji, podlegała załatwieniu przez SKO w O. już przed wydaniem wyroku przez WSA w Opolu i nadal (po wyroku WSA w Opolu) pozostaje otwarta. Zatem wydanie wyroku o treści wyżej wskazanej było niecelowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt.1 c p.p.s.a i art.161 § 1 pkt.3 p.p.s.a jest nieuzasadniony.

Uchybienie wymienionym wyżej normom prawnym skarżący kasacyjnie upatruje w niewskazaniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu procesowego, jaki został naruszony przez Kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, dlatego brak było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art.145 § 1 pkt1c p.p.s.a. Nadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd z naruszeniem art.161§1 pkt 3 p.p.s.a nie umorzył postępowania w niniejszej sprawie, chociaż jest ono bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do tak skonstruowanej podstawy kasacji stwierdzić trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w sposób wyraźny wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.54 § 3 p.p.s.a. (str.7 uzasadnienia) i w tym zakresie stanowisko swoje szeroko i trafnie uzasadnił. Tak więc zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt1c p.p.s.a poprzez niewskazanie przez Sąd pierwszej instancji normy prawa procesowego, której uchybił organ przy wydawaniu decyzji jest oczywiście chybiony.

W tym miejscu wobec niepodniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.54 § 3 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny mógłby poprzestać na tylko takim odniesieniu się do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.145 § 1pkt 1c p.p.s.a, jednak konieczne jest odniesienie się do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym skarżący podnosi, iż w trybie art.54 § 3 p.p.s.a uwzględnił w całości żądanie S. i W. M. zawarte w skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2008r., bowiem wbrew tym twierdzeniom, w pełni należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż Kolegium stosując w/w przepis nie uwzględniło skargi S. i W. M.

Przepis art.54 § 3 p.p.s.a. stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że uwzględniając skargę w ramach art.54 § 3 p.p.s.a tj. przysługujących mu uprawnień autokontrolnych, organ obowiązany był odnieść się do wszystkich wskazanych w skardze twierdzeń i przyjmując za prawidłową argumentację skarżących, podjąć rozstrzygnięcie uwzględniające w całości powołaną przez nich podstawę prawną oraz zarzuty. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w najmniejszym stopniu nie odniosło się do wywodów skargi. Przeciwnie, zupełnie je pominęło i przyjęło własną koncepcję rozstrzygnięcia, powołując się na okoliczność nieprawidłowego ustalenia stron postępowania. Takie działanie organu, Sąd pierwszej instancji uznał za naruszenie art.54 p.p.s.a.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest słuszne.

Skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji dotyczy decyzji wydanej w specjalnym trybie przewidzianym przepisem art.54 § 3 p.p.s.a. Wyjątkowy charakter tego przepisu, a także fakt, że nie określa on dokładnie uprawnień organu do orzekania, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco i winien uwzględniać ogólne zasady postępowania administracyjnego. Efektem uruchomienia tej normy musi być uwzględnienie skargi w całości. Organowi korzystającemu z tego przepisu wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Inaczej, bowiem niż sąd administracyjny, organ jest związany granicami skargi, a wobec tego wydając orzeczenie autokontrole winien podzielić zawarte w skardze zarzuty i tym samym uczynić zadość żądaniom skarżącego w całości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony można uznać pogląd, iż warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 158/05), wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 712/05 oraz wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 581/07, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r. sygn.akt II OSK 102/10). O ile organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę bądź też nie zamierza uwzględnić w całości wniosków zawartych w skardze, to winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, jak słusznie to podnosi w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, pominął w kontrolowanej decyzji całkowicie treść wniesionej skargi na decyzję z dnia [...] października 2008r. r. i stwierdził nieważność swej wcześniejszej decyzji. Tymczasem zadośćuczynienie skardze w całości w rozumieniu przepisu art.54 § p.p.s.a – to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. ( por. wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr7/10). Tymczasem choć w treści skargi W. i S. M. na decyzję Kolegium z dnia[...]października 2008r. utrzymującej w mocy własną decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy wynikało, iż kwestionują oni stanowisko organu, co do istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a zatem domagają się ponownie oceny tej decyzji – Kolegium zweryfikowało własne błędy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2008r. i stwierdziło jej nieważność.

Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a upoważnia organ do zastąpienia swoją własną decyzją przyszłe orzeczenie Sądu, ale tylko w sytuacji gdy uwzględnia skargę w całości zgodnie ze stanowiskiem strony.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest niezrozumiały. Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie rozpoznawał skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2009r. Decyzja ta w dacie jej kontrolowania przez Sąd pierwszej instancji pozostawała w obrocie prawnym, a skarżąca M. B. skargi na tę decyzję nie cofnęła, stąd też postępowanie sądowe w tej sprawie nie było bezprzedmiotowe. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest więc niezasadny.

Uchylenie kontrolowanej w sprawie decyzji z uwagi na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. warunków określonych art. 54 § 3 p.p.s.a. było w świetle powyższych uwag zasadne. Konsekwencją zaskarżonego wyroku jest "reaktywacja" skargi wniesionej uprzednio od decyzji Kolegium z dnia [...] października 2008r. przez S. i W. M.

Z podniesionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.