Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 392/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 16 ust. 2, art. 17 pkt 7 lit. i, art. 20, art. 24 ust. 1,  art. 24 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 9 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2008r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1.07.2008r. H. W. reprezentowana przez radcę prawnego M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa S. na terenie Gminy S. W skardze podniosła, iż w związku z doręczeniem w dniu 10 czerwca 2008 roku wyciągu z Protokołu nr [...] posiedzenia sesji rady Gminy S. odbytego w dniu 3 czerwca 2008 roku w przedmiocie odrzucenia zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia bezprawia z dnia 18 kwietnia 2008 roku, które Radzie Gminy doręczono w dniu 5 maja 2008 roku, zaskarża na podstawie art. 101 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ) w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 54 § 1 , art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1270 ) powyższą uchwałę zarzucając jej:

I. 1.sprzeczność § 98 zdanie czwarte M.P.Z.P z art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 5 i ust. 6 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003, nr 80, poz. 717 ) w związku z art. 6 ust. 5 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 1999, nr 15, poz. 139 ) - poprzez ulokowanie w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., na terenach określonych symbolami: 80 UZZ/P/, 81 UZZ/P/ ,84 UZZ/P/, 85 UZZ/P/, ( na których znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżącej) ciągu pieszo - jezdnego o symbolu KP o szerokości 6 metrów oznaczonego na graficznej części planu kolorem czerwowonym, podczas gdy w Uchwale Rady Gminy S. z dnia 10 grudnia 2002 roku, nr: II/19/02 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. – wskazany ciąg nie był przewidziany, a działki stanowiące własność skarżącej nie były przewidziane pod żadną inwestycję celu publicznego, co implikuje konieczność przyjęcia, iż Uchwała w sprawie M.P.Z.P we wskazanej wyżej części jako sprzeczna z ustaleniami Studium i w sposób istotny naruszająca interes skarżącej i jest nieważna na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a.

2. sprzeczność § 98 zdanie czwarte M.P.Z.P z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku art. 1, w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, w związku z pkt 6 załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U z 2003, nr 164, poz. 1587 ) - poprzez wprowadzenie nowej pozaustawowej kategorii drogi - to jest ciągu pieszo - jezdnego i ulokowanie go na terenie stanowiącym własność skarżącej, a następnie oznaczenie go symbolem nie znanym w/w rozporządzeniu wykonawczemu wydanemu w oparciu o delegację ustawową z art. 16 ust. 2 u.p.z.p. (co sprawia, iż organ uchwałodawczy Gminy wkroczył w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy i utworzył nową kategorię drogi, która nie jest ani drogą publiczną ani drogą wewnętrzną, zaś jej wyznaczenie na terenach oznaczonych: 80 UZZ/P/, 81 UZZ/P/, 83 UZZ/P/, 84 UZZ/P/, istotnie może utrudniać wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej społeczno gospodarczym przeznaczeniem, w szczególności zaś utrudnione może być uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami M.P.Z.P;

nadto w razie uznania, iż projektowany ciąg pieszo - jezdny oznaczony nieznanym załącznikowi nr 1 do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku - symbolem: KP, stanowi w istocie drogę wewnętrzną o której mowa wart. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, skarżąca podniosła zarzut sprzeczności § 98 M.P.Z.P z art. 8 tej ustawy, oraz z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez wytyczenie drogi o charakterze wewnętrznym przez nieruchomość stanowiącą przedmiot jej własności, pomimo braku jej zgody, jak również bez możliwości wywłaszczenia w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na fakt, iż droga wewnętrzna nie mieści się w pojęciu celu publicznego, jak również wobec nieruchomości nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego;

II. 1.sprzeczność § 6 tiret 34 M.P.Z.P z art. 9 ust. 4 w związku 15 ust 2 pkt 3 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy p.z.p. w związku z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 1999, nr 15, poz. 139) poprzez sporządzenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego i określenie w nim legalnej definicji terenów zieleni urządzonej w sposób odbiegający od ustaleń przyjętych w studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy S.;

2. sprzeczność § 6 tiret 36 M.P.Z.P. z pkt 5.3 załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody ( Dz. U z 2004 r. nr 92, poz. 880 ) poprzez zawężenie definicji terenów zieleni urządzonej, zawarte w tym postanowieniu M.P.Z.P., do zieleni parkowej, skwerów zieleni izolacyjnej, przejść pieszych w zieleni, pasów zieleni ekologicznej oraz terenów zieleni o charakterze izolacyjnym z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy na gruncie przepisów w /w rozporządzenia tereny zieleni urządzonej to także ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska i kurhany, zaś na gruncie art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody- tereny zielone to tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowymi;

III. sprzeczność § 4 pkt 5 in fine w związku z § 17 ust. 1 M.P.Z.P z art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. i z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w związku z 38 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym , uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, przez określenie, iż poprzez dopuszczalne przeznaczenie terenu należy rozumieć taki rodzaj funkcji, która jest inna od funkcji podstawowej, ale musi stanowić jej wzbogacenie, podczas gdy przepisy ustawy o p.z.p. nie przewidują klasyfikowania przeznaczenia określonych terenów na funkcje podstawowe i dopuszczalne, warunkując jednocześnie dopuszczenie inwestycji dopuszczalnej od jej przydatności dla funkcji podstawowej. W ocenie skarżącej, taka redakcja kwestionowanej normy aktu prawa miejscowego, będzie dawać w przyszłości organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę możliwość wydania decyzji w oparciu o kryterium uznania administracyjnego, co jest niedopuszczalne z uwagi na charakter tego postępowania ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1363/04, publ. Lex nr 169424 ). To bowiem organ budowlany będzie ustalać, czy dana inwestycja wzbogaca podstawowe przeznaczenie terenu czy też nie, przy czym nie będzie miał do dyspozycji żadnych ustawowych kryteriów, którymi mógł by się kierować, wydając tego rodzaju rozstrzygnięcie, co implikuje konieczność przyjęcia, iż jego rozstrzygnięcie będzie wydane w oparciu o uznanie administracyjne, zaś merytoryczna kontrola sądu administracyjnego , zostanie w zasadzie wyłączona;

IV. sprzeczność § 25 tiret 2 in fine z art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy p.z.p. w związku z § 4 pkt. 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r., poprzez precyzyjne określenie, iż na jednego kuracjusza musi przypadać co najmniej 200 m.kw. powierzchni działki sanatoryjnej, zaś na jednego wypoczywającego co najmniej 100 m.kw., podczas gdy ujęcie takiego wskaźnika zajęcia działki nie znajduje oparcia w żadnym akcie powszechnie obowiązującego prawa, zaś prawodawca problem zbytniego zagęszczenia działki zdecydował się uregulować w § 4 pkt. 6 rozporządzenia, dopuszczając określenie w M.P.Z.P. parametrów technicznych dla budynków wznoszonych na ujętych w akcie terenach. Klasyfikacja zaś obiektów z uwzględnieniem powierzchni przeznaczonej na jednego wypoczywającego uregulowana została w ustawie z 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych ( Dz. U. z 2004r. nr 223, poz. 2268) oraz rozporządzeniu wykonawczym wydanym w oparciu o delegację ustawowa zawartą w art. 45 tej ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła na podstawie art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części obejmującej :

- § 98 M.P.Z.P tiret czwarty w zakresie w jakim przewiduje przeprowadzenie inwestycji w postaci ciągu pieszo - jezdnego przez tereny oznaczone jako 80 UZZ/P/, 81 UZZ/P/, 84 UZZ/P/, 85 UZZ/P/;

- § 6 tiret 34 M.P.Z.P jako sprzecznego z pkt 5.3. załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku oraz z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody;

- § 4 pkt 5 in fine uzależniającego istnienie funkcji dopuszczalnej terenu od wzbogacenia funkcji podstawowej;

- § 25 tiret 2 in fine w całości

oraz o zasądzenie od Rady Gminy S. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według trzykrotnej stawki określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit "c" w związku z § 2 ust. 2 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, z uwagi na zawiły charakter sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., iż jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie Gminy S., obejmującej działki geodezyjne oznaczone nr [...] i [...], które znajdują się na terenach oznaczonych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego jako 80 UZZ/P/, 81 UZZ/P/, 84 UZZ/P/, 85UZZ/P/.

Tereny te w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod zabudowę związaną z uzdrowiskiem z dopuszczeniem funkcji mieszkalno pensjonatowej. Nadto wskazała, że na działce stanowiącej jej własność wytyczony został szlak komunikacyjny, określony w części tekstowej M.P.Z.P jako ciąg pieszo - jezdny o szerokości 6 m, zaś w części graficznej oznaczony symbolem KP. Podniosła, iż cześć terenów na których znajdują się jej działki przeznaczona została pod zieleń urządzoną i oznaczona na planie graficznym symbolem ZP.

Skarżąca, uznając iż plan w tym kształcie narusza jej uzasadniony interes oraz jest niezgodny z Uchwałą Rady Gminy S. w przedmiocie studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z dnia 10 grudnia 2002 roku wniosła w dniu 11 stycznia 2008 roku uwagi do projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.

W dniu 18 kwietnia 2008 roku, po uchwaleniu M.P.Z.P skarżąca wezwała Radę Gminy S. do usunięcia bezprawia i do zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.

Wezwanie to zostało doręczone Radzie Gminy S. w dniu 5 maja 2008 roku.

Rada Gminy S. uchwałą z dnia 3 czerwca 2008 roku odrzuciła wniosek skarżącej o usunięcie bezprawia.

Uchwała ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 10 czerwca 2008 roku. Skarżąca podniosła, iż tym samym uzyskała legitymację czynną do zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - Uchwały Rady Gminy S. z dnia 27 marca 2008 roku w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zaś Sąd Administracyjny uprawniony jest do kontroli legalności tego aktu prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie.

Stosownie bowiem do art. 101 ust.1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa w przypadku tego środka prawnego została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. W nauce prawa pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Wskazuje się na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny. Ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dotyczące terenów oznaczonych jako: 80 UZZ/P/, 81 UZZ/P/, 84 UZZ/P/, 85 UZZ/P/, na których znajduje się nieruchomość skarżącej w sposób istotny naruszają jej interes prawny, albowiem utrudniają wykonywanie prawa własności zgodnie z jego społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. Skarżąca została bowiem ustaleniami M.P.Z.P ograniczona w sposobie korzystania z własności, przy czym nie ma ku temu żadnego ważnego powodu, ani racji, które za takim a nie innym ukształtowaniem jej praw by przemawiały.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P z dnia 2 kwietnia 1997 roku źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego należą zatem do źródeł prawa i kształtują na danym terenie wraz z ustawami i rozporządzeniami porządek prawny określając wzajemne powinności organów władzy publicznej i obywateli. Źródłem prawa jest zatem także Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego. Skarżąca podniosła, iż normy aktów prawa miejscowego nie mogą godzić w konstytucyjne wolności oraz kłócić się z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa zawartymi w ustawach i wydanych w oparciu o delegacje ustawowe rozporządzeniach. Akty prawa miejscowego muszą być także uchwalana w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego jest podstawowym aktem działalności planistycznej Gminy i podlega przygotowaniu i uchwalaniu na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm).; zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. na terenie Gminy S. – w zaskarżonej części - nie została podjęta z naruszeniem prawa.

Uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały we wskazanej w skardze części wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591, ze zm. ) który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego było nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Mając na uwadze brzmienie powyższego przepisu trzeba w pierwszym rzędzie rozważyć i ustalić, czy skarga została wniesiona w terminie i czy poprzedzało ją wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosowała w dniu 18 kwietnia 2008 roku, które Radzie Gminy doręczono w dniu 5 maja 2008 roku, natomiast wyciąg z Protokołu nr [...] z posiedzenia [...] sesji Rady Gminy S. odbytego w dniu [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów zawartych w wezwaniu skarżącej został jej doręczony w dniu 10 czerwca 2008r. Należy zatem stwierdzić, że skarga wniesiona w dniu 1.07.2008r. spełnia wymogi formalne od spełnienia których zależy skuteczne jej wniesienie do Sądu, albowiem została wniesiona w przewidzianym prawem terminie i poprzedzona była wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skoro wymogi formalne do wniesienia skargi są spełnione, to zachodzi konieczność rozważenia czy skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i czy ten interes został przedmiotową uchwałą naruszony.

Otóż, skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie Gminy S.-, obejmującej działki oznaczone geodezyjnie nr [...] i nr [...], które znajdują się na terenach oznaczonych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego jako 80 UZZ/P/, 81 UZZ/P/, 84 UZZ/P/, 85UZZ/P/.

Tereny te w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod zabudowę związaną z uzdrowiskiem z dopuszczeniem funkcji mieszkalno pensjonatowej. Nadto wskazać należy, iż na działce stanowiącej własność skarżącej wytyczony został szlak komunikacyjny, określony w części tekstowej M.P.Z.P jako ciąg pieszo - jezdny o szerokości 6 m, zaś w części graficznej oznaczony symbolem KP. Cześć terenów, na których znajdują się działki skarżącej przeznaczona została pod zieleń urządzoną i oznaczona na planie graficznym symbolem ZP.

W świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości Sądu, iż wymogi określone art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi, a interes ten został postanowieniami planu naruszony. Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, kontroli Sądu podlega procedura planistyczna , a więc czy plan uchwalono w zgodzie z tą procedurą.

Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Takie wskazanie w tym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale istotnego naruszenia trybu jej sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Odniesienie do zarzutów skargi poprzedzić należy rozważaniami natury ogólnej co do charakteru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Otóż, zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno prawo własności, jak i potrzeby interesu publicznego. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji określanej w doktrynie jako tzw. władztwo planistyczne gminy, które można określić jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy - w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( art. 14 ust. 8 ustawy), następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli nieruchomości położonych na jego obszarze , ale także gminy i organy państwa, właściwe na podstawie przepisów odrębnych, do wypowiadania się co do praw i obowiązków właściciela nieruchomości. Plan miejscowy ustala przede wszystkim przeznaczenie terenu i jako taki przesądza o ograniczeniach prawa własności. Prawo to, choć jest prawem konstytucyjne chronionym (art. 21 Konstytucji RP) nie oznacza, że jest prawem bezwzględnym. Prawo to doznaje ograniczeń na gruncie przepisów prawa cywilnego, jak i przepisów prawa administracyjnego, a więc również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przejawem tych ograniczeń jest plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę. W związku z powyższym ustalenia tego planu wprowadzają ograniczenia prawa własności, a w konsekwencji mieszczą się w pojęciu, nazywanym w doktrynie, władztwem planistycznym. Oczywistym jest, iż uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2006, str. 39,40,42,43,57).

Zgodnie z orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny gmina mając wyłączną kompetencję do planowania może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Zainteresowane podmioty nie mogą zatem oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a będzie związana wyłącznie żądaniami właścicieli z obrębu objętego planem (por. np. wyrok NSA z 9.06.1995r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125, wyrok WSA w Warszawie z 28.06.2007r. , sygn. akt. IV SA / Wa 758/07, niepublik.) W konsekwencji tych rozważań należy stwierdzić, że uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego następuje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem normy prawa materialnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ustawy, w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. W ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie w/w wezwania nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2006, str. 70 i 71).

Rada Gminy w rozpoznawanej sprawie przysługującego jej władztwa planistycznego nie nadużyła. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w tym przepisie. Zdaniem Sądu, zamieszczenie postanowień w planie w zakresie przebiegu ciągów pieszo - jezdnych jako elementu systemu komunikacji o jakim mowa w w/w przepisie nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

Zgodnie z art. 20 ustawy plan miejscowy uchwala rada, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (..). Z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczenia pojęcia " zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż " spójność" czy też niesprzeczność" (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2006, str. 189).

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że rada dokonała oceny zgodności projektu planu ze studium, zamieszczając stwierdzenie w tej uchwale: "(...) po stwierdzeniu zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonym Uchwałą Nr II/19/02 Rady Gminy S. z dnia 10 grudnia 2002r. (...).".Trzeba przy tym mieć na uwadze, że studia sporządzane pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. są zazwyczaj znacznie ogólniejsze od sporządzanych według standardów ustawy z 23.03.2003r. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy stwierdzić ,że zarzut skargi o niezgodności planu ze studium, a dotyczący m.in. przebiegu dróg wewnętrznych, a zwłaszcza ciągów pieszo - jezdnych nie jest zasadny. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa jedynie strefy funkcjonalno- przestrzenne ( w skali 1:10000). Dopiero plan miejscowy stanowi uszczegółowienie studium w tym m.in. o ciągi pieszo - jezdne, czy też drogi wewnętrzne. Trzeba też wskazać, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonym Uchwałą Nr II/19/02 Rady Gminy S. z dnia 10 grudnia 2002r. przewiduje się ciągi pieszo – jezdne. Na stronie 31 części tekstowej zamieszczono postanowienie, iż " dopuszcza się w przypadku realizacji dróg i ulic dojazdowych w formie ciągów pieszo - jezdnych, zmniejszenie ich szerokości w liniach rozgraniczających do 6 metrów".

Uznając kolejny zarzut skargi odnośnie oznaczenia ciągu pieszo - jezdnego symbolem nieznanym rozporządzeniu wykonawczemu wydanemu w oparciu o delegacje ustawową z art. 16 ust. 2 ustawy za bezpodstawny, należy wskazać, że stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164,poz.1587) - podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 4 tego rozporządzenia, w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.

Takie brzmienie tych przepisów oznacza, że dopuszczalne jest stosowanie innych oznaczeń w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów i linii regulacyjnych.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt II skargi należy uznać go za bezzasadny. Podnieść trzeba, że podane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego definicje mają charakter przykładowy, a organ planistyczny stosuje je dostosowując do charakteru i funkcji terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się sprzeczności § 6 planu (objaśnienia dotyczące terenów zielonych) z w/w rozporządzeniem.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia § 4 pkt 5 in fine w związku z § 17 ust. 1 planu z art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy i z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w związku z 38 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1ustawy w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Stosownie do § 4 pkt 5 in fine planu - ilekroć w uchwale jest mowa o podstawowym przeznaczeniu terenu - należy przez to rozumieć taki rodzaj funkcji, innej niż podstawowa, która uzupełnia bądź wzbogaca przeznaczenie podstawowe. Natomiast § 17 ust. 1 in fine planu określa przeznaczenie dopuszczalne. Tym samym, w ocenie Sądu, brak sprzeczności postanowień planu z powołanymi w skardze przepisami, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej plan określa przeznaczenie terenów poprzez określenie podstawowego przeznaczenia terenu i przeznaczenia dopuszczalnego.

Wymaga także podniesienia, iż jak wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji zamieszczony w planie zapis § 4 pkt 5 został ustalony w odpowiedzi na wnioski skarżącej składane w trakcie procedury planistycznej.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia § 25 tiret 2 in fine planu z art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy w związku z § 4 pkt. 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r., poprzez precyzyjne określenie, iż na jednego kuracjusza musi przepadać co najmniej 200 m.kw. powierzchni działki sanatoryjnej, zaś na jednego wypoczywającego co najmniej 100 m.kw.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. i w zw. art. 24 ust. 1 ustawy procedura uchwalania miejscowego planu przewiduje uzgodnienie projektu z ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej.

Z akt przekazanych Sądowi wynika, że taka treść zapisu § 25 planu jest wynikiem takiej właśnie procedury uzgodnieniowej projektu planu z Ministrem Zdrowia. Trzeba bowiem wskazać, iż w przypadku uzgodnienia o jakim mowa w 17 pkt 7 lit. i w zw. art. 24 ust. 1 ustawy, pozytywne stanowisko organu uzgadniającego jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego.

Postanowieniem z dnia 30.03.2005r. Minister Zdrowia uzgodnił projekt planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, iż w celu kształtowania odpowiednich warunków środowiskowych uzdrowiska w piśmie z 15.09.2003r. znak: OZU-076/430/03Ws - określił podstawowe kryteria jakie powinny być przestrzegane w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej, zwłaszcza dotyczące terenów biologicznie czynnych i wielkości działek. Powyższe postanowienie organu uzgadniającego jest ostateczne, albowiem z akt sprawy nie wynika, by było skarżone.

W świetle powyższych wywodów zasadnym jest stwierdzenie, że ustalenia planu w zaskarżonej części, nie naruszają powołanych przez skarżącą przepisów prawa, ani nie są wynikiem nadużycie przysługujących gminie uprawnień wynikających z władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji .