Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1814/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 67/17 w sprawie ze skargi J. L. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 67/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.L. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...] 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądził od Zarządu Powiatu [...] na rzecz skarżącego J.L. 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia [...] listopada 2016 r. Zarząd Powiatu [...] (dalej Zarząd) - po uzyskaniu pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty - podjął uchwałę nr [...] (dalej Uchwała) w sprawie odwołania dyrektora Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...] z pełnienia funkcji o następującej treści: "§ 1. Odwołuje się z dniem [...] listopada 2016 r. dyrektora Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...] - Pana J.L. z pełnienia funkcji powierzonej mu Uchwałą Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2013 r.; § 2. Wykonanie uchwały powierza się Staroście [...].; § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.".

W podstawie prawnej Uchwały powołano art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej uso) i art. 32 ust. 2 pkt 5 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm., dalej usp).

W uzasadnieniu Uchwały Zarząd wskazał, że godnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Art. 5c pkt 2 uso stanowi, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 38 ust. 1 wykonuje odpowiednio: wójt, zarząd powiatu, zarząd województwa.

Pismem z 17 października 2016 r. zwrócono się do [...] Kuratora Oświaty w [...] o wyrażenie opinii w sprawie odwołania dyrektora Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...] - J.L. Do dnia 7 listopada 2016 r. nie otrzymano odpowiedzi, co jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

Zarząd zaznaczył, że przyczyną odwołania z funkcji dyrektora było niewłaściwe zarządzanie placówką, co zagraża uczniom/słuchaczom oraz interesowi publicznemu i destabilizuje funkcjonowanie placówki. Między innymi odwołany dyrektor szkoły zaplanował w orzeczeniu organizacyjnym na rok szkolny 2016/2017 kierunki kształcenia w branżach, które nie są ujęte w koncepcji rozwoju szkolnictwa Powiatu [...]. Następnie przedstawił działania przygotowujące do realizacji koncepcji członkom Rady Pedagogicznej PCKZiU w perspektywie zwolnień nauczycieli i błędnie poinformował związki zawodowe o planach w tym zakresie. Podjął próby wymuszenia zezwolenia na prowadzenie naboru do szkół według własnej koncepcji, czyli we wszystkich zawodach ze szczególnym uwzględnieniem branży gastronomicznej, na którą Urząd Marszałkowski nie wyraził zgody (koncepcja nie dublowania zawodów w tym samym organie prowadzącym). Zaplanowane branże dla PCKZiU w [...] to: transport, logistyka i motoryzacja, a zawody objęte wsparciem: technik mechanik, technik logistyk, operator obrabiarek skrawających, ślusarz. Uchybienia dyrektora dotyczą także nieprzestrzegania zasad współpracy i obowiązujących przepisów prawa oświatowego w kwestii złożenia arkusza organizacji. Arkusz złożono dnia 4 maja 2016 r. zamiast najpóźniej do dnia 30 kwietnia 2016 r.

Dnia 31 maja 2016 r. dyrektor odmówił Staroście wykonania zaleceń zapisanych w arkuszu organizacji dotyczących zmian przydziału godzin doradztwa zawodowego, uzasadniając to brakiem zgody związków zawodowych.

Pismem z 1 lipca 2016 r. dyrektor wniósł o zatwierdzenie godzin dodatkowych zajęć na kontynuację innowacji pedagogicznej (160 godzin rocznie), co winno być ujęte w projekcie arkuszu organizacji. Nie zastosował w aneksie do arkusza organizacji placówki na rok szkolny 2016/2017, zaleceń organu prowadzącego. Rozpoczął bez zgody organu prowadzącego z dniem 1 września 2016 r. kształcenie na kwalifikacyjnym kursie zawodowym w kwalifikacji A.71, jednocześnie powołując się na orzeczenie organizacyjne (brak tej kwalifikacji w projekcie arkusza organizacji). W placówce bez zgody organu prowadzącego utworzono dodatkowo oddział dla dorosłych. Bez zgody organu prowadzącego przydzielono nauczycielom godziny zajęć dodatkowych przeznaczonych na poprawę wyników egzaminów maturalnych i zawodowych. Dyrektor w piśmie z 19 września 2016 r. nie uwzględnił zalecanych przez organ prowadzący zmian w przydziałach czynności nauczycielom (doradca zawodowy, bibliotekarz). Wykazał się brakiem orientacji w zakresie rodzajów szkół wchodzących w skład PCKZiU. Dnia 3 marca 2016 r. złożył wniosek o likwidację 13 szkół, z których 7 było zlikwidowanych w 2013 r.

Wypracowany zakres modyfikacji i rozwoju szkół Powiatu [...] zapisano we wnioskach o dofinansowanie złożonych 1 lipca 2016 r. w Urzędzie Marszałkowskim, jako projekty zintegrowane pod nazwami "Podniesienie zdolności do przyszłego zatrudnienia uczennic i uczniów [...] kształcących się w branżach kluczowych dla powiatu [...]" i "Kształtowanie sieci ponadgimnazjalnych szkół zawodowych uwzględniającej potrzeby subregionalnych i regionalnego rynku pracy". Działania ujęte w przedmiotowym zakresie są ze sobą powiązane i obejmują: wsparcie uczniów w zakresie realizacji staży i praktyk zawodowych u pracodawców, kursów specjalistycznych, zajęć dodatkowych, wsparcie nauczycieli poprzez realizację staży u pracodawców, podnoszenie kwalifikacji zawodowych i udział w zespołach sieci współpracy i samodoskonalenia zawodowego, organizację kształcenia ustawicznego w branżach kluczowych objętych wsparciem poprzez modernizację i doposażenie pracowni, badanie losów absolwentów oraz doradztwo edukacyjno-zawodowe uwzględniające włączenie do regionalnego systemu, współtworzenie i rozwój powiatowego systemu doradztwa edukacyjno-zawodowego.

Sposób organizacji doradztwa zawodowego w placówkach powiatu był znany wszystkim zainteresowanym stronom i dyrektor miał czas na podjęcie działań związanych z przygotowaniem arkusza organizacji zgodnego z założeniami koncepcji szkolnictwa zawodowego w Powiecie [...].

W podsumowaniu organ wytknął, że działania dyrektora powodują destabilizację i chaos w pracy szkoły, a nadto niezgodną z prawem realizację zadań dydaktycznych szkoły. Potwierdzeniem tego są: nieterminowe przekazywanie projektu arkusza i nie uwzględnienie w aneksie uwag organu zatwierdzającego, przeprowadzenie rekrutacji na rok szkolny 2016/2017 niezgodne z projektem arkusza organizacji, utworzenie kursu kwalifikacyjnego nie ujętego w projekcie arkusza organizacji (brak akceptacji organu zatwierdzającego), nie zaplanowanie naboru w zawodzie operator obrabiarek skrawających. Wbrew sugestiom organu, podejmowanie działań powodujących skutki finansowe bez uzyskania uprzedniej zgody organu prowadzącego, tzn. godziny ponadwymiarowe w bibliotece/doradca zawodowy, utworzenie dodatkowego oddziału, samodzielne przydzielenie godzin dodatkowych organu prowadzącego), a także utrudnianie wdrażania koncepcji szkolnictwa zawodowego w powiecie, co stanowi poważne zagrożenie dla powodzenia realizacji projektu modernizacji szkolnictwa zawodowego w Powiecie [...] i spowoduje bardzo poważne konsekwencje finansowe. Brak współpracy z organem prowadzącym spowodował sytuację, w której placówka z winy dyrektora funkcjonuje bez zatwierdzonego arkusza organizacji.

Pismem z 21 listopada 2016 r. J.L. wezwał Zarząd Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa i uchylenie uchwały nr [...]. Jego zdaniem Uchwała została wydana z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 uso przez niewskazanie należytej przyczyny odwołania go z zajmowanego stanowiska, tj. "przypadku szczególnie uzasadnionego", o którym mowa w przepisie. Zarząd Powiatu [...] nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

J.L. zaskarżył Uchwałę Zarządu Powiatu [...] z [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów.

Zaskarżonej Uchwale zarzucił: 1. istotne naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso przez wydanie Uchwały, mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia; przesłanki wskazywane w uzasadnieniu Uchwały nie mieszczą się w przypadkach szczególnie uzasadnionych; uzasadnienie Uchwały ogranicza się do ogólnych stwierdzeń, nie popartych żadnymi konkretnymi danymi i dowodami; 2. naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso przez błędne przyjęcie przez organ, że spełniony został wymóg w zakresie zwrócenia się do [...] Kuratora Oświaty w [...] w sprawie odwołania dyrektora Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...], w sytuacji, gdy doręczona skarżącemu Uchwała nr [...], jak również pismo przewodnie Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. nie zawierają dowodu dochowania wymogu uprzedniego zaopiniowania zaskarżonej Uchwały przez Kuratora Oświaty, gdyż brak jest zarówno treści pisma adresowanego do Kuratora Oświaty, jak i dowodu wysłania tego wniosku do Kuratora pocztą lub jego złożenia bezpośrednio u Kuratora, co uzasadnia stwierdzenie, że takie zdarzenie nie miało miejsca; 3. naruszenie przepisów nakładających na organ prowadzący, w tym przypadku na Zarząd Powiatu [...], obowiązku prawidłowego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które winno poprzedzać podjęcie aktu odwołania, a które nie miało miejsca na gruncie niniejszej sprawy; nadto wskazał na doraźny charakter i pozorność przypisanych zarzutów; obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego i art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień; 4. brak zapewnienia skarżącemu ze strony organu prawidłowego udziału w postępowaniu kontrolnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej Uchwały; skarżący został zatem pozbawiony możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, czy zgłoszenia wniosków; 5. naruszenie prawa przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej Uchwały, jak również brak ujawnienia wszystkich istotnych i mających znaczenie na gruncie sprawy okoliczności; nieprawidłową oraz oderwaną od faktycznych i rzeczywistych okoliczności ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a także niekompletność oraz wybiórczość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie którego doszło do wydania Uchwały odwołującej go ze stanowiska dyrektora.

W uzasadnieniu skarżący wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, które uściśla termin ustawowy "szczególnie uzasadnionego przypadku", zawarty w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Zaniedbania po stronie dyrektora szkoły, które mają prowadzić do pozbawienia go funkcji, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie aktu odwołania i znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zdaniem skarżącego podniesione przez organ zarzuty są pozorne i nie stanowią wiarygodnego uzasadnienia dla odwołania dyrektora na zasadzie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Całkowicie niezrozumiałym i bezpodstawnym jest wysuwany w stosunku do skarżącego zarzut odnoszący się zaplanowania w koncepcji rozwoju szkolnictwa [w roku] 2016/2017 kierunków kształcenia w branży gastronomicznej, w sytuacji, gdy taka koncepcja jest zgodna z koncepcją reprezentowaną przez Powiat [...] i zgodna z zapotrzebowaniem na ten kierunek ze strony mieszkańców Powiatu. Podkreślił, że w związku z obowiązującymi przepisami nie mógł dokonać zmian w warunkach zatrudnienia doradcy zawodowego (brak zgody związku zawodowego). Co ważne, arkusz organizacji, będący podstawowym dokumentem planistycznym szkoły, został zatwierdzony przez organ prowadzący. W tych okolicznościach żadna z przyczyn podanych przez organ nie była na tyle istotna by w trybie natychmiastowym odwołać skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ zauważył, że skarżący podejmował czynności sprzeczne z zaleceniami organu prowadzącego placówkę w procesie zatwierdzania arkusza organizacyjnego, np. w zakresie utworzenia stanowiska doradcy zawodowego i określenia ilości tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć tego doradcy. Bez zgody organu prowadzącego utworzył kurs kwalifikacyjny i oddział liceum dla dorosłych. Zdaniem organu uzasadnienie Uchwały precyzyjnie wskazuje przyczynę odwołania, a zatwierdzenie arkusza organizacyjnego po odwołaniu skarżącego podyktowane było zagrożeniem stabilizacji finansowej placówki w roku 2017. Wcześniej z winny skarżącego placówka przez dwa i pół miesiąca funkcjonowała bez zatwierdzonego arkusza.

W piśmie procesowym z 21 lutego 2017 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę, kwestionując zawarte tam twierdzenia. Dnia 28 marca 2017 r., po zamknięciu rozprawy, a przed ogłoszeniem orzeczenia w sprawie, pełnomocnik skarżącego złożył Załącznik do protokołu rozprawy z 23 marca 2017 r. wraz z załącznikami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 147 § 1 ppsa, nie stwierdzając przeszkód do stwierdzenia nieważności Uchwały, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...] z dniem [...] listopada 2016 r. - w czasie roku szkolnego i bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Powołanie lub odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt należy do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, gdyż jest to władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.1996 r. OPS 6/96, ONSA 1997/2/48). Sądy administracyjne, uprawnione do badania legalności wymienionych w art. 3 § 2 ppsa aktów, nie podejmują działania z urzędu, a wyłącznie w przypadku zainicjowania postępowania sądowadministracyjnego przez uprawniony podmiot. W przypadku skutecznie wniesionej skargi sąd administracyjny ma możliwość stwierdzenia nieważności aktów jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa w całości lub w części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Przez skutecznie wniesioną skargę rozumieć należy skargę wniesioną przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych wynikających z właściwej regulacji prawnej.

W niniejszej sprawie skarżący jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa do wniesienia skargi w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Jak wynika z materiału dowodowego skarżący wyczerpał procedurę zaskarżenia "zarządzenia" [winno być "uchwały"] do sądu administracyjnego, bowiem przed wniesieniem skargi wezwał pismem z 21 listopada 2016 r. Zarząd Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa i w ustawowym terminie złożył skargę. Tym samym spełnił wymogi formalne złożenia skargi.

Podstawę prawną wydania Uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.). Na gruncie tej ustawy ustawodawca - w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego - zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę (w tym kompetencję powierzania i odwoływania dyrektora szkoły) powierzył trzem grupom podmiotów: wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta); zarządowi powiatu lub zarządowi województwa (art. 5c pkt 2 uso). Zaskarżoną Uchwałę podjął właściwy organ - Zarząd Powiatu [...].

Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwoływaniu z funkcji dyrektora szkoły ograniczony został przepisami ustawy o systemie oświaty. Kwestia ta została uregulowana w art. 38 uso, zezwalającym na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czterech sytuacjach. Analiza tych sytuacji pozwala na pogrupowanie przyczyn odwołania dyrektora szkoły, jako zależnych od woli dyrektora, jaką jest rezygnacja ze stanowiska (art. 38 ust. 1 pkt [1 lit.] a) oraz zawinionych przez dyrektora, jaką jest negatywna ocena pracy i wykonywania zadań administracyjnych i finansowych czy nie usunięcie w wyznaczonym terminie uchybień i nie opracowanie programu naprawczego (art. 38 ust. 1 pkt [1 lit.] b i c). W wymienionych przypadkach organ prowadzący szkołę jest zobligowany z mocy prawa do odwołania dyrektora szkoły.

Ustawodawca wprowadził także fakultatywną przyczynę odwołania z funkcji dyrektora szkoły, określoną w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Przepis ten stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika, że ustawodawca zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii Kuratora Oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną, jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Przesłanka ta, jako pojęcie nieostre wymagała interpretacji, a ta została już wypracowana w procesie stosowania prawa i nie budzi wątpliwości Sądu, co do desygnatów, jakie mieszczą się w tym pojęciu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto bowiem, że przewidziana wskazaną normą prawną instytucja jest instytucją wyjątkową, a ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w przypadku wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zatem w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa może powodować odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Przesłanka, o której mowa w przywołanej normie prawnej, winna być traktowana wąsko, jako sytuacja wyjątkowa, wymagająca niezwłocznej interwencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego, przy czym sytuacja taka nie musi nawet zostać wywołana nagannym zachowaniem ze strony dyrektora szkoły, a może wynikać z okoliczności zewnętrznych, niezależnych od jego woli. Istotne jest to, że takie "szczególnie uzasadnione" okoliczności powodują destabilizację funkcjonowania szkoły pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobiegnięcia temu jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Uchwała o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, zawierająca element uznaniowy pozostawiony ocenie organu, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków. Zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora szkoły, które muszą być na tyle istotne, że nie pozwala to na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej mu funkcji, winny być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia i muszą znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Z aktu odwołania winno bowiem jasno i konkretnie wynikać na czym owe "szczególnie uzasadnione przypadki" polegają (wyrok NSA z: 14.2.2013 r. I OSK 1797/12, Lex 1356976; 9.4.2013 r. I OSK 2703/12, Lex 1336391). NSA w wyroku z 12.1.2017 r. I OSK 2081/16, Lex 2227144 wyraził pogląd, w pełni aprobowany przez Sąd I instancji, że: "W art. 38 ust. 1 pkt 2 uso chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Są to powody o charakterze merytorycznym dowodzące, że osoba pełniąca funkcję dyrektora utraciła zdolność do pełnienia tej funkcji.".

Zaskarżona Uchwała zawiera wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia, niemniej jednak w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uzasadnienia tego nie można uznać za wystarczające w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 uso i wynikającej z niego konieczności wykazania szczególnie uzasadnionej przyczyny, stanowiącej podstawę do natychmiastowego (w trakcie roku szkolnego) odwołania skarżącego z funkcji dyrektora szkoły. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności stwierdził, że podjął Uchwałę z uwagi na niewłaściwe zarządzanie kierowaną placówką, co zagraża uczniom/słuchaczom oraz interesowi publicznemu i destabilizuje funkcjonowanie placówki, wymieniając w dalszej części konkretne uchybienia, których dopuścił się dyrektor kierując placówką.

Większość zastrzeżeń organu związana jest z organizacją systemu kształcenia w placówce. Wskazano na: zaplanowanie w orzeczeniu organizacyjnym na rok szkolny 2016/2017 kierunków kształcenia w branżach, które nie są ujęte w koncepcji rozwoju szkolnictwa Powiatu [...]; podjęcie próby wymuszenia zezwolenia na prowadzenie naboru do szkół według własnej koncepcji, czyli we wszystkich zawodach ze szczególnym uwzględnieniem branży gastronomicznej. Organ nie wyjaśnił szczegółowo na czym ww. działania miały polegać oraz jaki był ich negatywny wpływ na funkcjonowanie placówki, okoliczności te nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Podobnie jeżeli chodzi o podniesiony w końcowym fragmencie uzasadnienia Uchwały zarzut, że skarżący nie zaplanował naboru w zawodzie operator obrabiarek skrawających. Skarżący z tymi zarzutami się nie zgodził. Odnośnie zarzutu dotyczącego koncepcji rozwoju szkolnictwa [na rok szkolny] 2016/2017 w Powiecie i uruchomienia w placówce kierunku kształcenia w branży gastronomicznej, skarżący wskazał na sygnały ze strony władz Powiatu, że nie będą ograniczać kierunków kształcenia w szkole; zauważył, że pod koniec 2015 r. Starosta osobiście obiecał pomoc w uatrakcyjnianiu kierunków gastronomicznych. Z powyższego wynika, że stanowisko organu prowadzącego w tej kwestii było niejednoznaczne, trudno tym samym uznać ów zarzut za uzasadniony.

W dalszej kolejności zarzucono nieprzestrzeganie przez skarżącego zasad współpracy i obowiązujących przepisów prawa oświatowego w kwestii złożenia arkusza organizacji. Arkusz złożono dnia 4 maja 2016 r. zamiast najpóźniej do 30 kwietnia 2016 r., a w dniu 31 maja 2016 r. dyrektor odmówił Staroście wykonania zaleceń zapisanych w arkuszu organizacji dotyczących zmian przydziału godzin doradztwa zawodowego. Nie ujął w projekcie arkusza dodatkowych zajęć na kontynuację innowacji pedagogicznej, wystąpił zaś o ich zatwierdzenie dopiero pismem z 1 lipca 2016 r.

Odnosząc się do powyższego Sąd I instancji zauważył, że zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 13 czerwca 2003 r. w sprawie ramowych statutów: publicznego centrum kształcenia ustawicznego, publicznego ośrodka dokształcania i doskonalenia zawodowego oraz publicznego centrum kształcenia praktycznego (Dz.U. nr 132, poz.1226) szczegółową organizację zajęć w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji centrum kształcenia ustawicznego opracowany przez dyrektora centrum, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania - do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji centrum kształcenia ustawicznego zatwierdza organ prowadzący do dnia 31 maja danego roku.

Bezsporne jest w sprawie, że skarżący złożył arkusz organizacji na rok szkolny 2016/2017 z uchybieniem ww. terminu, jednak nie spowodowało to destabilizacji działalności placówki, bowiem arkusz został zatwierdzony przez Starostę z uwagami w dniu 30 maja 2016 r. Wszelkie późniejsze zmiany w organizacji cyklu kształcenia związane z koniecznością zatwierdzenia zajęć na kontynuację innowacji pedagogicznej, a potem sporządzenia aneksów do arkusza organizacji, zwłaszcza w związku z uruchomieniem kształcenia na kursie zawodowym w Kwalifikacji A.71 i utworzenia dodatkowego oddziału liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, jest w ocenie Sądu niewystarczające dla przyjęcia, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Zarzuty te sprowadzają się do niewłaściwej organizacji pracy szkoły, w tym wprowadzania zmian bez wcześniejszej zgody organu prowadzącego. W końcowej części uzasadnienia Uchwały (2 i 3 wiersz od dołu na s. 4) organ powiązał to również ogólnie z powodowaniem skutków finansowych, nie wykazując czy i w jakim stopniu stanowiło to zagrożenie dla budżetu Powiatu.

Zarzuty te można zaklasyfikować jako zarzuty dotyczące nieprawidłowej organizacji szkoły oraz wynikające z tego skutki finansowe, co jest równoznaczne z kwestionowaniem przez organ prawidłowości dysponowania środkami budżetowymi. Takie zarzuty mogą w ocenie Sądu stanowić przesłankę do odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b uso, nie można ich natomiast uznać za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 uso.

Odnosząc się do przywołanego w uzasadnieniu Uchwały wyroku z 17.6.2014 r. IV SA/Gl 970/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Sąd I instancji zauważył, że wyrok ten zapadł w innych okolicznościach faktycznych. W niniejszej sprawie arkusz organizacji został zatwierdzony w terminie, kontrowersje organu prowadzącego budziły aneksy do arkusza. Należy zauważyć, że brak zatwierdzonego aneksu do arkusza organizacji nie powoduje zagrożenia funkcjonowania szkoły i groźby jej likwidacji, jak ma to miejsce w przypadku szkoły, której arkusz nie został zatwierdzony.

Skarżący wyjaśnił z jakich przyczyn doszło do wprowadzenia późniejszych zmian w arkuszu organizacji i w ocenie Sądu wyjaśnienia te są przekonujące. Wskazywano w nich na specyfikę organizacji kursów skierowanych do osób dorosłych i związaną z tym rekrutację, wyników której z wyprzedzeniem nie można przewidzieć. W piśmie z 21 lutego 2017 r. skarżący podał, że tworzenie nowych oddziałów szkoły dla dorosłych oraz kursów kwalifikacyjnych jest odpowiedzią na potrzeby edukacyjne mieszkańców Powiatu. Podkreślał, że na etapie tworzenia arkusza w kwietniu 2016 r. nie był w stanie przewidzieć liczby chętnych słuchaczy, w związku z tym dopiero później mógł wprowadzić do arkusza odpowiednie informacje.

Odnosząc się do powyższego, nie może umknąć uwadze fakt, że placówka którą kierował skarżący, nie jest typową szkołą publiczną. W Centrum prowadzone jest kształcenie w formach dziennej, zaocznej i pozaszkolnej (§ 3 Statutu PCKZiU), a w jej skład wchodzi szereg jednostek organizacyjnych. Część z nich to szkoły dla młodzieży, a część to szkoły dla dorosłych. Centrum prowadzi również kursy zawodowe, w tym kwalifikacyjne. Prowadzenie takiej działalności oświatowej obliguje dyrektora takiej placówki do tworzenia oferty edukacyjnej, która będzie uwzględniała potrzeby rynku pracy. Ma to znaczenie zwłaszcza w przypadku kierunków kształcenia zawodowego osób dorosłych. Odnosząc się do tych kryteriów skarżący przekonująco wytłumaczył swoje działania związane z uruchomieniem dodatkowego kursu kwalifikacyjnego i oddziału liceum dla dorosłych. Skarżący odwoływał się do utrwalonej we wcześniejszych latach praktyki takiego samego wprowadzenia zmian do arkusza, czemu zaprzeczył pełnomocnik organu na rozprawie dnia 23 marca 2017 r.

Skarżący, na żądanie organu, przedstawił wyliczenia skutków finansowych uruchomienia nowego oddziału i kursu kwalifikacyjnego, wykazując wysokość (przez okres trzech lat) subwencji oświatowej przysługującej Powiatowi z tego tytułu i jej nadwyżki nad poniesionymi wydatkami na wynagrodzenia dla nauczycieli.

Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 4.12.2014 r. I OSK 2166/14, Lex 1771941 że: "Oparcie uchwały o odwołaniu Dyrektora z pełnionej funkcji o stwierdzenia m.in. takie, jak: niestosowanie się do uwag organu prowadzącego odnośnie arkusza organizacyjnego Szkoły i nieusuwanie niezgodności z przepisami prawa oświatowego czy brak współpracy z organem prowadzącym, które miały powodować utratę zaufania Zarządu Powiatu i pogorszenie sytuacji Szkoły w taki sposób, że nie realizowała ona właściwie procesu dydaktycznego, jest niewystarczające dla przyjęcia, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty".

Odnośnie odmowy wykonania zaleceń zapisanych w arkuszu organizacji dotyczących zmian przydziału godzin doradztwa zawodowego, jak również powstałego pomiędzy skarżącym a organem prowadzącym sporu dotyczącego osoby zatrudnionej w placówce jako doradca zawodowy, Sąd stwierdził, że sprawy kadrowe takie jak kwestia zmiany warunków pracy jednego z pracowników szkoły, czy jego ewentualnego zwolnienia, nie wskazują na wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie istniały przesłanki do zastosowania przez organ art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Powoływane przez Zarząd Powiatu okoliczności nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska, że skarżący utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji spowodowaną jego rażącą niekompetencją w realizacji spoczywających na nim obowiązków (wyrok I OSK 2081/16). Mogą być one natomiast kwalifikatorami pracy i wywiązywania się przez dyrektora placówki z pełnionej funkcji kierowniczej, która to praca, podlega ocenie i wynikającym z tego konsekwencjom (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b uso).

Zakwestionowana Uchwała w sposób istotny naruszała prawo, zatem jako nieważna podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Sąd nie podzielił zarzutu podjęcia Uchwały mimo braku uzyskania opinii kuratora oświaty. W aktach sprawy znajduje się kopia wniosku o wydanie wobec skarżącego przez Kuratora Oświaty w [...] opinii w sprawie odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, która wpłynęła do Kuratorium Oświaty w [...] dnia 18 października 2016 r. W myśl art. 38 ust. 2 uso opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1, przy czym niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. Z materiału dowodowego wynika, że Kurator Oświaty w [...] nie wydał opinii w sprawie odwołania skarżącego z funkcji dyrektora szkoły, a zatem należało - na podstawie art. 38 ust. 2 in fine uso - przyjąć, że opinia ta została wydana w trybie "milczącej zgody".

Skargę kasacyjną wywiódł Zarząd Powiatu [...], reprezentowany przez r. pr. K.S., zaskarżając wyrok III SA/Gd 67/17 w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa - art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z "2016 r., poz. 1943" ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki pozwalające na odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), stan faktyczny w sprawie, ustalony przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z "2016 r., poz. 1943" ze zm.) skonstruowany został niestarannie. W dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały obowiązywała ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm. i to przepisy ustawy o systemie oświaty w tym brzmieniu mogą być wzorcem kontroli w niniejszej sprawie. Jednolity tekst z Dz. U. z 2016 r., poz. 1943, wszedł w życie z dniem 2 grudnia 2016 r. Mimo tego uchybienia, zarzut ten nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z "2015 r., poz. 2156 ze zm.") przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki pozwalające na odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej uznaje, że art. 38 ust. 1 pkt 2 uso pozostaje w związku z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b uso. W istocie ustawodawca w punkcie 1 ustępu 1 art. 38 uso wprowadził rozłączne przesłanki obligatoryjnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Natomiast w punkcie 2 ustępu 1 art. 38 uso ustawodawca wskazał na fakultatywne przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Fakultatywne przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso uprawniają organ do naruszenia zasady trwałości stosunku pracy nauczyciela (wyrok SN z 9.12.2003 r. I PK 103/03, OSNP 2004/21/371, aprobowany przez M. Pilicha, Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, uw. 5 do art. 66 po, odpowiadający – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy – normatywnej treści art. 38 uso), pozwalając na odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dla odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia ustawodawca wprowadził także odrębną procedurę - konieczność uzyskania opinii kuratora oświaty i to przed podjęciem uchwały przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (in casu - zarząd powiatu). Bezpodstawne jest powołanie się organu prowadzącego na art. 38 ust. 1 pkt 2 uso (którego odpowiednikiem jest obecnie art. 66 ust. 1 pkt 2 po), odwołując dyrektora szkoły (placówki) z uwagi na okoliczności, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie; w taki sposób oceniano w orzecznictwie m.in. naruszenie zasad gospodarki finansowej czy też brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły (wyrok SN z 9.5.1997 r. I PKN 138/97, OSNP 1998/9/261; wyroki NSA z: 19.11.2010 r. I OSK 1530/10, Lex 745066; 25.2.2011 r. I OSK 2018/10, Lex 818630; 14.3.1997 r. II SA/Wr 472/96, OSS 1997/2/53; 23.9.2005 r. I OSK 91/05, Lex 192086; 9.7.2010 r. I OSK 525/10, Lex 595413, aprobowane przez M. Pilicha – op. cit., przypisy 201, 211). Z tych względów oba przepisy wskazane w petitum skargi kasacyjnej jako wzorce kontroli nie mogą pozostawać ze sobą w związku.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że użycie przez ustawodawcę pojęcia "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 14.2.2013 r. I OSK 1792/12, Lex 1356976). Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, zaś stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18.4.2008 r. I OSK 86/08, cbosa). Utrata zaufania organu prowadzącego do dyrektora nie stanowi przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso (wyrok NSA z 6.12.2012 r. I OSK 1775/12, Lex 1366436).

Trafnie Sąd uznał, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącego. Funkcjonowanie Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...] do czasu podjęcia Uchwały z [...] listopada 2016 r. nr [...] wskazuje, że mimo podniesionych w uzasadnieniu Uchwały niedociągnięć i uchybień, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że J.L. w okresie bycia dyrektorem PCKZiU w [...] dopuścił się wszystkich uchybień zarzucanych mu przez Zarząd, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, co trafnie wywiódł i przekonywująco uzasadnił Sąd I instancji (s. 9-13 uzasadnienia wyroku III SA/Gd 67/17). Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach (np. wyrok NSA z 7.5.2015 r. I OSK 2987/14, cbosa).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Trafnie Sąd I instancji uznał, że kontrolowanej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie prowadzi od odmiennego rezultatu wykładni, niż szczegółowo przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Podstawą prawną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały był art. 147 § 1 ppsa. Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia tego przepisu.

Na podstawie art. 184 ppsa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.