Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1757/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 51 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej montażu anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej O. na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. przez operatora sieci komórkowej P. oraz wpływu wykonanych robót budowlanych na stan techniczny ww. budynku, umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2009 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W związku z tym, iż projekt złożony do organu administracji architektoniczno-budowlanej wraz z dokonanym zgłoszeniem nie zawierał obliczeń wytrzymałości stropu na obciążenie elementami stacji bazowej telefonii komórkowej, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z montażem anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej oraz nałożono na P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę wytrzymałości stropu na obciążenie elementami stacji bazowej telefonii komórkowej.

Organ podał, iż w dniu 1 kwietnia 2009 r. wpłynął wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. W dniu 2 kwietnia 2009 r. została złożona ekspertyza techniczna, dotycząca stanu technicznego i wytrzymałości stropu, na którym zlokalizowane są maszty antenowe stacji bazowej. Następnie w dniu [...] kwietnia 2009 r. organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w sprawie montażu anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ stwierdził, że przedstawiona przez P. Sp. z o.o. dokumentacja potwierdza, że strop dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego znajdujący się nad elementami stacji bazowej telefonii komórkowej przeniesie obciążenia elementów ww. stacji, w związku z czym nie ma podstaw do nakładania dodatkowych obowiązków i dalszego prowadzenia postępowania w trybie nadzoru budowlanego w tej sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po zapoznaniu się z odwołaniem Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. od powyższej decyzji, umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., a więc w sytuacji, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Organ wyjaśnił, iż o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu organ administracji publicznej orzeka postanowieniem. W przedmiotowej sprawie nie zostało wydane postanowienie o dopuszczeniu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. do udziału w postępowaniu. Zdaniem organu, nie można uznać dorozumianego postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sytuacji doręczania jej pism i rozstrzygnięć bez formalnego postanowienia.

Ponadto, w ocenie organu drugiej instancji, odwołujące się Stowarzyszenie nie spełnia przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie dotyczy wpływu montażu anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego na stan techniczny tego budynku. Wśród celów statutowych Stowarzyszenia brak jest takiego, który uzasadniałby jego udział w niniejszym postępowaniu. Organ uznał, że odwołanie zostało złożone przez podmiot nie posiadający do tego stosownej legitymacji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., po wszczęciu postępowania z urzędu, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej montażu anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej O. na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. wystąpiło z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Na skutek ww. wniosku, z uwagi na spełnienie przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., organ postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzoru [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w odniesieniu do kontrolowanej decyzji nie zachodzą kwalifikowane przesłanki nieważnościowe wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii legalności wykonanych prac, organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy, gdzie wskazano katalog budowli oraz zakres robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy, wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 3b i pkt 3c ww. ustawy).

Zdaniem organu, nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżącego Stowarzyszenia w zakresie konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonanie przedmiotowych prac, inwestor był bowiem zobowiązany wyłącznie do dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec ustalenia, że zakres wykonywanych prac odpowiada treści dokonanego zgłoszenia, a skuteczność tego ostatniego nie ulega wątpliwości (brak sprzeciwu właściwego organu), a nadto nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, właściwie uznano, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do podejmowania działań w przedmiocie spornej inwestycji i stąd postępowanie umorzono jako bezprzedmiotowe.

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W toku postępowania dokonano właściwej interpretacji przepisów prawa materialnego, a wobec braku stwierdzenia przesłanek, które uzasadniałyby nakładanie na inwestora dalszych obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego, organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jakąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. utrzymał w mocy powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, iż badana decyzja organu stopnia powiatowego nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą określoną w pkt 2 tego przepisu. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w sposób bezsporny wykazał, że roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia [...] września 2008 r. Wobec powyższego zgłoszenia właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Nadto, roboty te zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuka budowlaną, przepisami BHP oraz obowiązującymi Polskimi Normami, jak wynika z ekspertyzy technicznej z marca 2009 r.

Organ podkreślił, że przedmiotowa stacja bazowa podlegała jedynie obowiązkowi zgłoszenia i nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3c Prawa budowlanego, obowiązującym w dacie dokonywania zgłoszenia, instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy, wymagało zgłoszenia właściwemu organowi.

Organ wyjaśnił, iż instalacja przedmiotowej stacji bazowej nie stanowiła budowy obiektu w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Wskazał, że mając na uwadze definicję budowli zawartą w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, do budowli można jedynie zakwalifikować wolno stojące urządzenia techniczne. Przedmiotowa stacja bazowa została zainstalowana na dachu budynku, zatem nie stanowi wolno stojącego urządzenia technicznego i nie może być zakwalifikowana do budowli.

Organ podał, że przedmiotowe roboty budowlane były wykonywane w oparciu o skuteczne zgłoszenie z dnia [...] września 2008 r. i nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec kontrolowanej decyzji organu powiatowego nie wystąpiła którakolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie P., zarzucając naruszenie:

- art. 6 załącznik I pkt 20 Konwencji z Aarhus w związku z art. 174 § 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w związku z art. 32 i 53 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 32, 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1, 2 3 oraz art. 178 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz 7 k.p.a. – przez uznanie, że inwestor oraz organ administracji publicznej nie podlegają pod powyższe przepisy, albowiem ich stosowanie zależy od uznaniowości,

- art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – przez zakwalifikowanie całej stacji bazowej telefonii komórkowej jako urządzenia w sytuacji, w której jest ona traktowana w całości jako budowla i wymagała pozwolenia na budowę,

- art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – przez jego pominięcie w sprawie, pomimo tego, że zamierzenie inwestora nie dotyczy tylko montażu urządzenia na obiekcie budowlanym,

-art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2 k.p.a – przez brak oceny wniosków Stowarzyszenia, logicznego i spójnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej wskazane.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego, dotyczące montażu anten i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej O. na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. przez operatora sieci komórkowej P. oraz wpływu wykonanych robót budowlanych na stan techniczny ww. budynku.

Zauważyć należy, iż od decyzji badanej w postępowaniu nieważnościowym zostało wniesione przez skarżące Stowarzyszenie odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w ramach nadzoru budowlanego. Następnie pismem z dnia 20 lipca 2009 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję.

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1459/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w ramach nadzoru budowlanego. W wyniku skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 329/10 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Biorąc pod uwagę datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiotowej sprawie, co nastąpiło postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...], zauważyć należy, iż organ wszczął przedmiotowe postępowanie po wniesieniu przez skarżące Stowarzyszenie skargi do sądu administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Pominięcie przez organ tej okoliczności skutkowało naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybach nadzwyczajnych a sądową kontrolą wykonywania administracji publicznej zachodzi szczególna współzależność. Z chwilą złożenia skargi do sądu administracyjnego organ odwoławczy traci uprawnienia do weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Kontrola zaskarżonego aktu w aspekcie istnienia wad powodujących nieważność staje się wówczas wyłączną kompetencją sądu. Jest to o tyle istotne, iż oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinien rozważyć ewentualność zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w ramach nadzoru budowlanego. Wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi bowiem przeszkodę do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy.