Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2215/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 6j, art. 6c, art. 6h, art. 6r
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 141, art. 170, art. 134, art. 58, art. 125, art. 144, art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Izabela Fiedorowicz, Sędziowie sędzia WSA Dariusz Czarkowski (sprawozdawca), sędzia WSA Jacek Kaute, , Protokolant sekretarz sądowy Paweł Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. spraw ze skarg: I. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W., II. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w W., III. Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w W., IV. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." W., V. Prokuratora Okręgowego w Warszawie, VI. Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "P." w W., VII. Wspólnoty Mieszkaniowej "N." w W., VIII. Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w W., IX. Wspólnoty Mieszkaniowej "A." w W., na uchwałę nr XXXVIII/1200/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, 1. odrzuca skargi w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nr XXXVIII/1200/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r.; 2. odrzuca skargi: - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W., - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w W., - Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w W., - Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W., - Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "P." w W., - Wspólnoty Mieszkaniowej "N." w W., - Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w W., - Wspólnoty Mieszkaniowej "A." w W., w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały nr XXXVIII/1200/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r; 3. oddala skargi w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada m.st. Warszawy, w dniu 15 października 2020 r., podjęła uchwałę Nr XXXVIII/1200/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Maz. z 23 października 2020 r., poz. 10647).

Skargi na uchwałę wnieśli:

1) [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W.,

2) [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "N." w W.,

3) Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." w W.,

4) Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W.

5) Prokurator Okręgowy w Warszawie,

6) Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P." w W.,

7) Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości "O." w W.,

8) Wspólnota Mieszkaniowa "P." w W.,

9) Wspólnota Mieszkaniowa "A." w W..

Skarżący wnieśli o uwzględnienie skarg i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania w całości oraz (poza Prokuratorem) o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skargach zostały podniesione, w szczególności, zarzuty naruszenia przepisów:

1) art. 2 ust. 3, art. 2 ust. 3a w zw. z art. 6h, art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 2b i art. 6j ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b, art. 6n ust. 1 i 2, art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6k ust. 1, art. 6j ust. 3e, art. 6k ust. 2a pkt 1, art 6j ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3e w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6k ust. 2a pkt 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3e, art. 6 ust. 2a, art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 2, art. 6h, art. 6j, art. 6k ust. 1 i 2 - ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej zwanej też "ustawą" lub "u.c.p.g."),

2) art. 2, art. 7, art. 8, art. 32 ust. 1, art. 84, art. 94, art. 168 oraz art. 217 Konstytucji,

3) art. 5a ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej zwanej też "u.s.g." lub "ustawą samorządową").

Skarżące Spółdzielnie i Wspólnoty upatrywały swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w fakcie wykonywania przez nie obowiązków właściciela nieruchomości w stosunku do posiadających prawa do lokali oraz w tym, że władają faktycznie gruntem, w tym częściami wspólnymi, oraz są współwłaścicielami budynków wielolokalowych. Uchwała, według niektórych z tych Skarżących, narusza ich interes prawny, ponieważ są płatnikami opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Według Skarżących ustanowienie nowego systemu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi doprowadzi do załamania się systemu selektywnej zbiórki odpadów i do niewywiązania się Rady m.st. Warszawy ("Rada", "Organ") z obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego mieszkańcom. Nadto wprowadzona podwyżka dotyczy w zasadzie tylko i wyłącznie lokali mieszkalnych (a nie lokali użytkowych), zaś wzrost opłaty jest oderwany od faktycznej ilości generowanych śmieci. Według niektórych ze Skarżących konsekwencją wejścia w życie uchwały jest przeniesienie ciężaru wysokich opłat na członków Spółdzielni, Wspólnot i mieszkańców, przy jednoczesnym zwolnieniu ze wzrostu obciążeń przedsiębiorców prowadzących działalność w lokalach niemieszkalnych. Zdaniem Skarżących w uchwale użyto nieprecyzyjnych, niezgodnych z prawem zapisów, tj. wpisano spójnik "lub" odnoszący się do dowodów wskazujących na ilość zużytej wody, oraz niejednoznaczny, sześciomiesięczny okres rozliczeniowy w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji, dotyczący danych miarodajnych dla ustalania opłaty. Nie określono również zasad ustalania ilości zużytej wody, co skutkuje tym, że na dzień wejścia w życie uchwały (tj. 1 grudnia 2020 r.) będzie określona jedynie wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody z danej nieruchomości, bez określenia zasad ustalania ilości zużytej wody. Przy czym podwyższenie opłaty nie dotyczy lokali niemieszkalnych (handlowo-usługowych czy produkcyjnych), które wytwarzają najwięcej odpadów, czy też skutkuje zwolnieniem lokali, w których nie ma zużycia wody. Wadliwe jest również powiązanie, w sytuacji braku danych dotyczących średniego zużycia wody, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami z liczbą wyznaczonych miejsc siedzących lub liczbą osób zatrudnionych w danym lokalu albo z innymi parametrami danego lokalu, nieadekwatnymi w zakresie ilości produkowanych odpadów (skargi nawiązywały tu do załącznika do uchwały). Nieprawidłowe było, według niektórych skarg, ustalenie stawki opłaty w maksymalnej przewidzianej w ustawie wysokości, z pominięciem sytuacji społeczno-gospodarczej kraju. Skarżący zarzucili zawyżenie opłat z uwagi na pobór wody bezpowrotnie zużytej do podlewania terenów zielonych i nieuwzględnienie braku oddzielnego wodomierza mierzącego pobór tej wody, w wyniku czego nie istnieje możliwość odzyskania tej części opłaty od członków, ponieważ woda ta nie została zużyta w lokalu (art. 2 ust. 3a u.c.p.g). Za wadliwą uznano konieczność zmiany dotychczasowego sposobu rozliczania obciążeń z tytułu wytwarzania odpadów na sposób wymagający stałego mierzenia i odnotowania wielkości zużycia wody w poszczególnych lokalach, co spowoduje wzrost kosztów zarządu.

Skarżący zaakcentowali, że chociaż ustawa zezwala na wybór metody ustalania opłat w oparciu o zużycie wody, to stawki tej metody powinny być tak skonstruowane, by dla nieruchomości danego rodzaju opłaty nie były zupełnie oderwane od rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów. Tymczasem sposób naliczania opłat nie uwzględnia odliczenia wody na utrzymanie części wspólnych nieruchomości, a także wody utraconej w wyniku awarii instalacji wodociągowo- kanalizacyjnej, a nadto nie uwzględnia różnicy zużyć wody między wodomierzem głównym, a sumą zużyć przez wodomierze lokalowe. Jednym ze skutków uzależnienia opłaty za gospodarowanie odpadami tylko i wyłącznie od wielkości zużycia wody jest wprowadzenie zerowej opłaty dla właścicieli lokali, które nie są użytkowane, np. od lokali zakupionych jako lokata kapitału. Wyłączenie tych lokali z systemu opłat za gospodarkę odpadami jest nieprawidłowe i sprzecznie z art. 12 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgodnie z którym koszty utrzymania części wspólnych nieruchomości ponoszą wszyscy właściciele lokali w stosunku do przysługujących im udziałów. Jak wskazano w skargach, taka praktyka jest też niezgodna z art. 4 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1208 z późn. zm., dalej zwanej też "u.s.m."), zgodnie z którym członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali, są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni, przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu.

Wskazywano w skargach na rozbieżności interpretacyjne i trudności związane ze stosowaniem uchwały. Prawnie wyodrębnione lokale mieszkalne i niemieszkalne są w rozumieniu ustawy nieruchomościami, jak nieruchomości budynkowe, z których zostały wyodrębnione. Stąd nieruchomość lokalowa jest zwykle nieruchomością w całości niemieszkalną albo w całości mieszkalną, choć w wyjątkowych sytuacjach mieszkalne lub niemieszkalne mogą być również jej konkretne pomieszczenia.

Według Skarżących część podmiotów, do których uchwała jest skierowana, nie będzie w stanie złożyć deklaracji za okres ostatnich 12 miesięcy. Dotyczy to, przykładowo, wyliczenia łóżek w sanatoriach, ustalenia przez muzeum czy bibliotekę liczby zwiedzających albo ustalenia przez pralnię wagi wypranej odzieży (do takich wartości Rada nawiązała w załączniku). Wobec braku prowadzenia ewidencji w tym zakresie nie jest dopuszczalne wywodzenie obowiązków na przyszłość z prowadzenia tych ewidencji. Za naganne uznano w skargach powiązanie wysokości stawki za odpady z ilością zużytej wody, bez uwzględnienia specyfiki prowadzonej działalności. Jako przykład podano pralnię (generującą niewielką ilość odpadów przy dużym zużyciu wody) lub sklep osiedlowy (zużywający niewiele wody, lecz generujący dużą ilość odpadów).

Zdaniem Skarżących Rada wykroczyła poza swoje ustawowe kompetencje i naraziła Skarżące na odpowiedzialność finansową w konsekwencji niekompletnego uregulowania kwestii podmiotu uprawnionego do wyboru sposobu podstawy określenia zużycia wody w okresie rozliczeniowym. W ocenie Skarżących zakwestionowana uchwała zawiera nieprecyzyjne i niezgodne z prawem postanowienia oraz uzależnia wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami od wielkości zużycia wody, nie wprowadzając maksymalnej wysokości opłaty. Skutkuje to brakiem transparentności systemu gospodarowania odpadami, podczas gdy regulacje te powinny być precyzyjne i powinny być odzwierciedleniem ilości wytworzonych odpadów z lokalu. Skutkiem wejścia w życie spornej uchwały jest nierówne traktowanie mieszkańców Warszawy, ponieważ powoduje to obciążenie kosztami zużycia wody wybranej grupy osób przez inną grupę osób. Skoro zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czego skutkiem jest brak ustalenia granic przy nakładaniu obciążeń finansowych na jednostki i brak przejrzystości systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, to jest to wyrazem naruszenia art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP. Również uzależnienie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko i wyłącznie od ilości zużytej wody może spowodować, ze wysokość opłaty będzie nieadekwatna do faktycznej ilości generowanych odpadów ze skutkiem naruszenia art. 84 i art. 217 Konstytucji RP.

Według Skarżących nieprecyzyjne jest wskazanie wody bezpowrotnie zużytej, ustalonej na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości, jak też rozróżnienie pojęć licznika "przypisanego" i licznika "zainstalowanego".

Skarżący zaakcentowali, że Rada nie uwzględniła zakreślonych w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. czynników "stawkotwórczych", w szczególności ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów i kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi, zgodnie z art. 6r ust. 2-2b i 2d ustawy. Również zdefiniowanie przez Organ pojęcia "ilość zużytej wody" przekraczało kompetencje Rady określone w art. 6j ust. 3e u.c.p.g., a przez to jest wyrazem naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Prokurator w swojej skardze powołał się dodatkowo na § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) i obowiązek redagowania przepisów aktów prawa miejscowego w taki sposób, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zdaniem Prokuratora brakuje ustawowego umocowania do skonstruowania, na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002r. Nr 8, poz. 70), sposobu naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zaskarżona uchwała określa zasady ustalania ilości wody na potrzeby wymiaru wysokości opłaty w sposób wadliwy, ponieważ przyjęta w uchwale metoda została oderwana od kryterium "gospodarstwa domowego" (tj. podstawowego miernika z u.c.p.g.), lecz została odniesiona wyłącznie do ilości wody zużytej z danej nieruchomości, do czego Rada nie była uprawniona. Nadto, według Prokuratora, z uwagi na przyjęcie w uchwale przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody na jednego mieszkańca gospodarstwa domowego doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, ponieważ osoby zamieszkujące lokale niewyposażone w liczniki wody są w gorszym położeniu wskutek przyjęcia miesięcznej normy zużycia wody na jednego mieszkańca.

Za wadliwe Prokurator uznał pozostawienie zwolnienia, o którym mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g., w sztywnej wysokości, ponieważ "(...) trudno przyjąć, że obniżenie kosztów gospodarowania bioodpadami wynikające z ich kompostowania będzie takie samo w przypadku nieruchomości, na której zamieszkuje tylko jedna osoba, co w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują cztery osoby". Nadto w przypadku najuboższych mieszkańców przyjęta metoda rozliczania według ilości zużytej wody nie spełnia swojego założenia, ponieważ nie odzwierciedla stylu życia mieszkańców. Prokurator za wadliwe uznał § 1 pkt 1 i 2 uchwały i przyjętą metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody, w zakresie, w jakim dotyczy to zamieszkanych części nieruchomości, niewyposażonych w wodomierz główny, niepodłączonych do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących zużycia wody, oraz ustalenie przeciętnej normy jej zużycia na poziomie 4 m3. Według Prokuratora doprowadziło to do nałożenia w sposób faktyczny na mieszkańców takiej nieruchomości opłaty minimalnej za gospodarowanie odpadami w kwocie 50,92 zł miesięcznie od osoby oraz do równoczesnego zastosowania do tej grupy osób elementów trzech różnych metod ustalania opłaty, w wyniku czego naruszono zasadę równości poprzez pogorszenie ich sytuacji względem osób zamieszkujących takie nieruchomości wyposażone w wodomierz główny, a także wykroczono poza ramy delegacji ustawowej do wydania przepisów prawa miejscowego. Zdaniem Prokuratora uchwała wykracza również poza ramy delegacji ustawowej w zakresie, w jakim wprowadza do uchwały nowelizowanej (§ 1a ust. 3 pkt 2) regulację dotyczącą wyliczenia zużycia wody w nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny, niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, która dotychczas nie była zamieszkana, miernik zużycia wody ustalany w oparciu o kryterium rodzaju działalności, jednostki odniesienia oraz przeciętnej normy zużycia wody, który został szczegółowo opisany w załączniku do zaskarżonej uchwały.

W ocenie Prokuratora wadliwy jest też § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wprowadza do nowelizowanej uchwały § 1a ust. 2, tj. dodatkowe kryterium wpływające na ustalenie ilości zużytej wody na nieruchomości, w postaci nieuwzględnienia przy jej obliczeniu ilości wody bezpowrotnie zużytej w okresie przyjętym do obliczenia, ustalonej na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na nieruchomości.

Naruszenia art. 6k ust. 4a ustawy Prokurator upatrywał w ustaleniu w § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały wysokości zwolnienia częściowego z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługującego z uwagi na kompostowanie bioodpadów, bez zachowania wymogu proporcjonalnego jego odniesienia do faktycznego zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi związanych z posiadaniem kompostownika.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W. powołała się na opinię Fundacji Instytutu na rzecz [...] w W., w której zaakcentowano w szczególności kwestię niedopuszczalnej retroaktywności uchwały, polegającej na ustaleniu okresu rozliczeniowego dla wskazania ilości zużytej wody na czas sprzed wejścia w życie uchwały, a także niespełnienia wymogu określoności prawa, braku realizacji interesu publicznego, niemożliwości rzeczywistego ustalenia zużycia wody, jak też nieuwzględnianie sytuacji rodzin z dziećmi.

Wskazane zarzuty Spółdzielni i Wspólnot zostały podtrzymane i rozwinięte w dalszych pismach procesowych niektórych Skarżących. Skarżąca [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W., pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, na okoliczność niezgodności ze stanem faktycznym twierdzenia Rady, że stawka za zużycie 1 m3 zużytej wody na potrzeby ustalenia opłaty wynosi 12,73 zł, a także na okoliczność posiadania przez Skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Jej zdaniem Spółdzielnia wykonuje obowiązki właścicielskie wynikające z ustawy i to na niej spoczywa obowiązek obliczenia, pobrania i rozliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powołała się na dorobek prawny, w szczególności na dorobek orzeczniczy. Zdaniem Skarżącej zaskarżoną uchwałę podjęto bez dokonania i przedstawienia rzetelnej kalkulacji. Nadto przyjęcie przez Organ maksymalnej stawki opłaty stanowi dla mieszkańców zachętę do ograniczania zużycia wody i w konsekwencji – do wzrostu deficytu Miasta. Spółdzielnia Mieszkaniowa "S.", pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., wskazała na niespójność treściową uchwały. Zrównanie zasad rozliczania opłat za gospodarkę odpadami w stosunku do nieruchomości niewyposażonych w wodomierz oraz tych, które nie są podłączone do sieci wodociągowej, jak i tych, co do których brak jest danych dotyczących zużycia wody (podłączonych do jednego wodomierza), Spółdzielnia uznała za niezrozumiałe, nieuzasadnione i niesprawiedliwe. Nadto, wskutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały, opłaty za gospodarowanie odpadami wzrosły od 100% do 300% względem stanu sprzed uchwały. Powołała się m.in. na pismo Biura Gospodarki Odpadami Urzędu m.st. Warszawy z dnia 26 lutego 2021 r. i treści umieszczone na stronie internetowej tego urzędu.

Rada w odpowiedziach na skargi Spółdzielni i Wspólnot wniosła o odrzucenie skarg, a alternatywnie o ich oddalenie (w odniesieniu do skargi Prokuratora zawnioskowano tylko o jej oddalenie).

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały w części.

WSA wskazał, że podczas orzekania należało respektować merytoryczny związek sprawy niniejszej ze sprawą o sygn. III SA/Wa 333/21. Skoro zaś WSA w tamtej sprawie stwierdził nieważność § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej, to konsekwencją takiej oceny dla niniejszej sprawy stała się, zdaniem WSA w niniejszej sprawie, konieczność stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 Uchwały.

Wskazując, że skarżące Strony uzyskały merytoryczną wypowiedź sądu w kwestiach wynikających z § 1 pkt 2 Uchwały i w związku z zarzutami ich dotyczącymi w wyroku wydanym w sprawie III SA/Wa 333/21, WSA odrzucił wszystkie skargi w zakresie dotyczącym § 1 pkt 2 Uchwały.

Wskazując, że Skarżące Wspólnoty i Spółdzielnie nie wykazały interesu prawnego i obiektywnie nie dysponowały żadnym takim interesem w zaskarżeniu Uchwały w zakresie jej § 1 pkt 4, WSA uzasadnił odrzucenie skargi Spółdzielni i Wspólnot w zakresie, w jakim dotyczą one § 1 pkt 4 Uchwały. Końcowo WSA uzasadnił dlaczego oddalił skargę Prokuratora w zakresie wskazanym w punkcie 4 sentencji orzeczenia, tj. w zakresie, w jakim skarga dotyczyła § 1 pkt 4 uchwały (WSA wskazał, że zmiana wprowadzona w Uchwale ma charakter stricte redakcyjny, legislacyjny, a nie merytoryczny, skoro ulga pozostaje na tym samym poziomie 4 zł i nie jest uzależniana od jakichkolwiek nowych kryteriów materialnych).

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku przez Radę Miasta zaskarżono wyrok w części co do:

1) stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1, § 1 pkt 3 oraz § 2 Uchwały (pkt 1 sentencji);

2) nieodrzucenia w całości skarg wniesionych przez:

a) Wspólnotę Mieszkaniową "P." - skarga z dnia 29 października 2020 roku;

b) Wspólnotę Mieszkaniową "A." - skarga z dnia 12 listopada 2020 roku;

c) Spółdzielnię Mieszkaniową "S." - skarga z dnia 13 listopada 2020 r. (w skardze jednocześnie Spółdzielnia zaskarżyła Uchwałę 1199/2020 oraz Uchwałę 1201/2020);

d) [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "N." - skarga z dnia 13 listopada 2020 roku (w skardze jednocześnie Spółdzielnia zaskarżyła Uchwałę 1199/2020);

e) [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "P." - skarga z dnia 19 listopada 2020 r. (w skardze jednocześnie Spółdzielnia zaskarżyła Uchwałę 1199/2020 oraz Uchwałę 1201/2020);

f) Spółdzielnię Mieszkaniową "P." z siedzibą w W. - skarga z dnia 20 listopada 2020 roku (w skardze jednocześnie Spółdzielnia zaskarżyła Uchwałę 1199/2020 oraz Uchwałę 1201/2020);

g) Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "P." w W. - skarga z dnia 23 listopada 2020 roku (w skardze jednocześnie Spółdzielnia zaskarżyła Uchwałę 1199/2020 oraz Uchwałę 1201/2020);

3) odrzucenia w części skargi podmiotów, o których mowa w pkt 2 powyżej, tj. w zakresie w jakim skargi te dotyczą § 1 pkt 4 Uchwały (pkt 3 sentencji) - skargi te bowiem powinny zostać odrzucone w całości (patrz wyżej), a nie w części;

4) zasądzenia od m. st. Warszawy zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz poszczególnych Skarżących (pkt 5 sentencji).

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W dniu [...] listopada 2022 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo (datowane na dzień [...] listopada 2022 r.) pełnomocnika Organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r.; poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r.; poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Zaskarżona uchwała stanowi taki akt prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skargi nie są zasadne, albowiem zaskarżony akt odpowiada prawu.

Odnosząc się ram prawnych niniejszej sprawy należy wskazać, że stosownie do art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie zaś z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Na podstawie art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast w myśl art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec.

Na podstawie art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Przy czym, na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Stosownie zaś do art. 6j ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Zgodnie z art. 6j ust. 4 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1, a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1–3. Zgodnie natomiast z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku nieruchomości, o których mowa w ust. 4, rada gminy może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości zgodnie z ust. 1, 2 lub 3, z tym że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3 dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu.

W myśl art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

Nie można w ramach kontroli sądowej także pominąć okoliczności, iż niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wspomnianym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 190 p. p. s. a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p. p. s. a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FSK 5010/21 na wstępie wyjaśniono, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Warszawy będąca przedmiotem kontroli w wymienionej sprawie została zmieniona uchwałą Rady Miasta Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. nr XL/1255/2020, która także została zaskarżona do sądu administracyjnego. Dalej NSA odnosząc się do kwestii związania sądu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III FSK 5060/21, powtórzył, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 170 p.p.s.a. związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 5060/21. W wymienionym wyroku NSA dokonując kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 333/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała nr XL/1255/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/1200/2020 zmieniającej uchwałę nr XXIV/676//2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W następstwie dokonanej kontroli WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1 i oddalił skargi w pozostałym zakresie.

NSA wyjaśnił, że związanie sądu w niniejszej sprawie wynika wprost z dyspozycji art. 170 p.p.s.a. Uzasadniania je ponadto powiązanie przedmiotów spraw (sygn. akt III FSK 5060/21 oraz sygn. akt III FSK 5010/21). Pierwsza z nich dotyczyła kontroli uchwały nr XL/1255/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/1200/2020 zmieniającej uchwałę nr XXIV/676//2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Druga natomiast, będąc przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, dotyczy uchwały o numerze XXXVIII/11200/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w całości oparł swoją merytoryczną argumentację na podstawie nieprawomocnego wyroku WSA z dnia 8 lipca 2021r. sygn. akt III SA/Wa 333/21, który został następnie prawomocnie uchylony wyrokiem NSA z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt III FSK 5060/21.

W zaprezentowanej we wskazanym wyroku (sygn. akt III FSK 5060/21) ocenie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie uzasadnił w sposób niezbędnie pełny, wnikliwy, wyczerpujący i przekonujący przyjętej tezy o niedopuszczalnej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) retroaktywności przewidzianej w analizowanej Uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r." Wskazał ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie sprzeciwiał się w ogólności stosowaniu metody historycznej dla konstytuowania zasad odpowiedzialności prawnej, jednak stwierdził, że zaskarżona regulacja rażąco narusza zakaz retroaktywności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa wynikające z art. 2 Konstytucji RP stanowiąc, że na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – bez zastrzeżenia, że nie jest brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed wejściem w życie uchwały nr XXXVIII/1200/2020 w brzmieniu ustalonym zaskarżoną uchwałą".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że WSA aprobował metodę historyczną z tym tylko zastrzeżeniem, że dla ustalenia opłat będzie brane pod uwagę wyłącznie zużycie wody mierzone od dnia wejścia w życie Uchwały i nie będzie brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed jej wejściem w życie. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz. Właściciele nieruchomości pozbawieni zostali możliwości dostosowania się do tych norm prawnych na skutek ich nieznajomości w całym okresie 12 miesięcy poprzedzających ich wejście w życie. W ten sposób zostało naruszone bezpieczeństwo prawne obywateli, którzy mają prawo działać w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że WSA nie rozważył w sposób normatywnie istotny, co znaczy sformułowanie "skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz", w szczególności, co rozumie w tym (prawnym) kontekście przez "de facto". Nie wyjaśnił także, w jaki sposób i w jakiej formie właściciele nieruchomości mieliby się prawnie i/lub faktycznie dostosować do norm ustanowionej analizowaną Uchwałą regulacji dotyczącej rozumienia pojęcia zużytej wody jako średniomiesięcznego zużycia wody obliczanego za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA nie wykazał, zgodnie z wymogami i standardami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, niedozwolonego – w myśl zasad konstytucyjnego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) – działania analizowanego prawa wstecz. Rozważenie wskazanych powyżej pozostałych spornych zagadnień sprawy dotknięte jest, jak uzasadniono w tym wyroku, naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz mogło pozostawić w niepewności strony niniejszego postępowania, w szczególności Radę Miasta zobowiązaną do zgodnego z prawem uregulowania metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Znaczenie skonstatowanych naruszeń art. 141§ 4 p.p.s.a. jest poważne również w kontekście zmieniających się unormowań obowiązującego prawa oraz wielości orzeczeń sądów administracyjnych w analizowanym przedmiocie – przypomnieć warto, że na tym samym posiedzeniu, na którym zapadł uzasadniany niniejszym wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał trzy (takie same lub zbliżone) sprawy uchwał Rady Miasta Stołecznego Warszawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pewność prawa oraz zaufanie do prawa i do sądów płyną także z prawidłowych uzasadnień wydanych wyroków. Dostrzeżone naruszenia prawa nie mogły zostać naprawione w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ tak istotnie dotykają one meritum sprawy, że sanowanie ich przez sąd administracyjny drugiej instancji ograniczałoby faktycznie prawa stron postępowania do realnie dwuinstancyjnego postępowania sądowego.

Wymieniony wyżej wyrok wraz z uzasadnieniem, będąc nim związany na podstawie art. 170 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości zaakceptował.

NSA wyjaśnił, iż zarzut dotyczący wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewykazanie podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżenia uchwały a także przez niedokładne, ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się w treści uzasadnienia do przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uzasadniony. WSA bezkrytycznie przyjął zaś za podstawę rozstrzygnięcia argumentację zawartą w wyroku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 333/21. Słusznie Rada Miasta Stołecznego Warszawy w swojej skardze kasacyjnej zauważyła, że Sąd pierwszej instancji zamiast dokonać samodzielnej wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i skonfrontować jej wyników z rozwiązaniami przyjętymi w Uchwale poprzestał na odwołaniu się do powyżej wspomnianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie przedstawiając jakichkolwiek argumentów związanych z przyjętą w nim wykładnią. Brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zasadności lub braku tejże zasadności zarzutów zawartych w skardze do Sądu pierwszej instancji powstała uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełną kontrolę zaskarżonego wyroku. Zasadnie Prokurator Okręgowy w Warszawie podniósł w skardze kasacyjnej, że ze względu na powyższe uchybienie nie można stwierdzić, czy Sąd pierwszej instancji w istocie rozpoznał i osądził sprawę w zakresie zarzutów do których zasadności nie odniósł się w uzasadnieniu swojego wyroku. W związku z powyższym NSA uznał, że zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. były w pełni zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednakże, że pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy nie są uzasadnione. Zarzuty natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego były przedwczesne (podobnie jak wniosek dowodowy) z uwagi na częściowe uwzględnienie przez NSA zarzutów w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 170 p.p.s.a., sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 5060/21, w którym prawomocnie uchylono wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 333/21. Jak słusznie zauważyła Rada Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego, sąd administracyjny nie może merytorycznie skontrolować legalności aktów prawa miejscowego lub ich części, nie dokonując własnych merytorycznych ustaleń sprawie pozwalających na kontrolę sądową zaskarżonego rozstrzygnięcia, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji w całości oparł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na innym, nieprawomocnym wyroku, który został prawomocnie wyeliminowany przez NSA w dniu 7 kwietnia 2022 r. Z tego względu zarzuty prawa materialnego nie mogły zostać merytorycznie rozpoznane w niniejszej sprawie.

Za niezasadne uznano zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.g. oraz art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, sąd uwzględniając skargę między innymi na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naruszenie tego przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3590/19). NSA zgodził się z argumentacją zawartą w odpowiedzi Prokuratora Okręgowego na skargę kasacyjną Rady Miasta Stołecznego Warszawy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, tymczasem w niniejszej sprawie nie można się zgodzić ze stwierdzeniem by WSA jakkolwiek rozpoznał merytorycznie zarzuty skargi, powielił jedynie argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku III SA/Wa 333/21.

Na uwzględnienie nie zasłużył również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a. zawarty w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego. Jak już zostało to powyżej wspomniane, nieprawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym również wyrok uwzględniający skargę, nie wywołuje do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych w postaci pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności, co oznacza, że zaskarżony akt nadal istnieje, przy czym w razie uwzględnienia skargi nie wywołuje on skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.

WSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie akcentuje, że nie może on pominąć wyroku zapadłego w sprawie III SA/Wa 1357/22. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała nr XL/1255/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/1200/2020 zmieniającej uchwałę nr XXIV/676//2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Powyższa uchwała w paragrafie 1 stanowi, że w uchwale nr XXXVIII/1200/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 15 października 2020 r., zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, wprowadza się następujące zmiany:

1) w § 1 pkt 2 otrzymuje brzmienie:

"2) po § 1 dodaje się § 1a w brzmieniu:

"§ 1a. 1. Na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości.

2. Przy obliczaniu średniomiesięcznego zużycia wody nie uwzględnia się ilości wody bezpowrotnie zużytej w okresie przyjętym do obliczenia, ustalonej na podstawie wskazań dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości.

3. W przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, która dotychczas nie była zamieszkania, lub dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zużycie wody stanowi sumę zużycia wody ustalonego dla

1) części nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - jako iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość oraz przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynoszącej 4 m3,

2) części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy jako iloczyn przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody określonej w załączniku do uchwały oraz odpowiedniej wartości określonej tam jednostki odniesienia, właściwej dla danego rodzaju działalności wykonywanej na terenie części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy."

2) w § 4 ust. 2 otrzymał brzmienie:

"2. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2021 r."

WSA w Warszawie w powyższej sprawie III SA/Wa 1357/22 oddalił skargi. Tym samym obecnie stan prawny jest inny niż gdy NSA wyrokiem III FSK 5010/21 dokonywał kontroli zaskarżonej uchwały.

Nie można zatem nie zauważyć, że sposób ustalania ilości zużytej został określony uchwałą nr XL/1255/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/1200/2020, która została poddana kontroli w wyroku III SA/Wa 1357/22. Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko zawarte przez WSA w powyższym wyroku i przyjmuje jako własne.

Niewątpliwie opłata obliczana i uiszczana w oparciu o ilość zużytej wody dotyczyć będzie wyłącznie miesięcy następujących po wejściu w życie nowych uchwał wprowadzających tzw. metodę wodną. Za miesiące poprzedzające wejście w życie zaskarżonej uchwały właściciele nieruchomości zobowiązani są rozliczać się na zasadach dotychczasowych. Tzw. metoda wodna bazując na stanach faktycznych kształtujących się w przeszłości, określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie na przyszłość. Historyczna ilość zużytej wody - podobnie jak ilość mieszkańców, ilość gospodarstw domowych, czy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego - jest jednym z przewidzianych przez ustawodawcę (znanym właścicielom nieruchomości) nośników wartości wpływających na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W konsekwencji należało uznać, że uchwała nr XL/1255/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/1200/2020, określając nową metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie kreuje ani obowiązku uiszczenia nowej opłaty za miesiące poprzedzające jej wejście w życie, ani nie nakazuje zastosowania nowych metody i stawek do obliczenia opłaty za miesiące minione (poprzedzające jej wejście w życie). W szczególności, właściciele nieruchomości nie mają obowiązku dokonywania korekt uprzednio złożonych deklaracji. Organ podatkowy wydający zaś decyzje administracyjne dotyczące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres poprzedzający wejście w życie uchwał Rady Miasta wprowadzających tzw. metodę wodną nie może stosować nowych rozwiązań (w tym nowej metody), lecz zobowiązany jest stosować metodę obowiązującą w okresie, za który wydawana jest decyzja.

Tym samym wejście w życie w/w uchwały nie rozciąga jej skutków prawnych na zdarzenia prawne zaistniałe wcześniej. Nie dochodzi zatem do na naruszenia jakichkolwiek praw słusznie nabytych przez właścicieli nieruchomości w okresie poprzedzającym wejście w życie uchwały wprowadzającej nową metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zmiana metody nie skutkuje bowiem wyższą opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wcześniejszy, gdy obowiązywała inna (wcześniejsza) metoda.

Reasumując, w przekonaniu Sądu, w sprawie nie mamy do czynienia z retroaktywnością oznaczającą zakaz wstecznego działania prawa "daninowego" niekorzystnego dla adresata normy prawnej, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności części przepisów uchwały, tak jak żądały tego Skarżące Spółdzielnie i Wspólnoty. W powyższym zakresie w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 2.

Rozstrzygnięcie WSA w Warszawie zawarte w wyroku z 8 lipca 2021 r., III SA/WA 2569/210 który zapadły w niniejszej sprawie, było zgodne z oczekiwaniami skarżących Spółdzielni i Wspólnot, jednakże Sąd nie uznał za zasadne znacznej części zarzutów zawartych w skargach, inicjujących to postępowanie, które – zdaniem Skarżących – miały skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżące Spółdzielnie i Wspólnoty nie wywiodły skarg kasacyjnych od powyższego wyroku sądu pierwszej instancji, a jedynie w ten sposób miały możliwość zwalczać powyższą negatywną dla postawionych zarzutów ocenę prawną. NSA natomiast związany był zarzutami skargi kasacyjnej, którą w sprawie wywiódł jedynie Organ (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Sąd orzekający obecnie w sprawie także nie podzielił pozostałych zarzutów Spółdzielni i Wspólnot zawartych w skargach inicjujących to postępowanie, a jego stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem WSA w Warszawie wyrażonym w uchylonym wyroku. Należy przyjąć, że skoro skarżące Spółdzielnie i Wspólnoty nie wywiodły skarg kasacyjnych od pierwszego wyroku WSA w Warszawie, jaki zapadł w tej sprawie, to na tym etapie postępowania skarżące Spółdzielnie i Wspólnoty nie mają już możliwości kwestionowania poniższego stanowiska sądu pierwszej instancji. Sąd natomiast był zobowiązany do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprawie ponownie jako, że wyrok WSA w Warszawie w sprawie III SA/WA 2569/20 został uchylony w całości. Sąd w składzie niniejszym także podzielił pogląd WSA w Warszawie zawarty w wyroku III SA/Wa 2569/20 co do odrzucenia skarg w pewnym zakresie i posłuży się w tym zakresie argumentacją zawartą w uzasadnieniu powyższego orzeczenia.

W zakresie odrzucenia skarg w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nr XXXVIII/1200/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. (pkt 1 sentencji wyroku) Sąd wyjaśnia, iż zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 15 października 2020 r., zaś pierwotnie miała w całości wejść w życie w dniu 1 grudnia 2020 r. Zanim jednak uchwała ta weszła w życie, została ona w istotnym stopniu zmieniona przez kolejną uchwałę Rady, tj. uchwałę Nr XL/1255/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Uchwała zmieniająca także miała wejść w życie w dniu 1 grudnia 2020 r., i rzeczywiście weszła w życie z tą datą. Wprowadzona zmiana polegała na zastąpieniu dotychczasowego punktu 2 w § 1 uchwały zmienianej inną nieco treścią, tj. nowym punktem 2 tego paragrafu 1. Uchwała zmieniająca zmieniła także datę wejścia w życie nowego systemu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując, że zamiast daty 1 grudnia 2020 r. nastąpi to w dacie 1 kwietnia 2021 r.

W ocenie Sądu, jeśli nawet przyjąć, że samo wniesienie skargi, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może nastąpić jeszcze przed wejściem w życie kwestionowanego aktu, to jednak przyjęcie przez sąd takiej skargi oraz jej rozpoznanie (przy założeniu, że podmiot skarżący potencjalnie dysponowałby interesem prawnym w zaskarżeniu aktu) możliwe byłoby tylko wtedy, gdyby akt ten kiedykolwiek wszedł w życie, czyli gdyby po prostu stał się kiedykolwiek obowiązującym prawem miejscowym. Przyjąć bowiem należy, że sąd administracyjny jest uprawniony do merytorycznego orzekania tylko wtedy, gdy istnieje lub kiedykolwiek istniał przedmiot takiego orzekania. Jeśli przedmiot taki nie istnieje i nigdy nie zaistniał, skarga powinna być uznana za niedopuszczalną z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tej przyczyny nie jest możliwe skuteczne wszczęcie procedury obejmującej zaskarżenie uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w przypadku, gdy uchwała została uchwalona, ale jeszcze nie weszła w życie, wobec jej nieopublikowania w dzienniku urzędowym, lub zastrzeżono dla niej vacatio legis. Konsekwentnie - w ocenie Sądu - skuteczne wszczęcie wspomnianej procedury na podstawie art. 101 u.s.g. nie jest możliwe, gdy zaskarżona uchwała nigdy nie stała się obowiązującym prawem z powodu jej uchylenia lub zmiany dokonanych przed wejściem w życie tej uchwały.

Sąd wskazuje na specyficzną sytuację procesową niniejszej sprawy. Specyfika ta polega na wniesieniu zdecydowanej większości skarg w okresie vacatio legis uchwały (przed 1 grudnia 2020 r.). Specyficzna jest też sytuacja, w której pomimo wniesienia skarg do Sądu Rada, w dniu 26 listopada 2020 r., podjęła uchwałę zmieniającą. W najczęstszej konfiguracji procesowej, tj. razie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, organ, który wydał tę decyzję lub postanowienie, nie może merytorycznie rozstrzygać wniosku o wyeliminowanie decyzji lub postanowienia z obrotu w drodze któregoś z trybów nadzwyczajnych, jeśli wniosek ten złożono już po wniesieniu skargi do sądu (vide np. wyrok NSA o sygn. II FSK 1497/11). Wnioskować o tym należy m.in. z odczytanego a contrario art. 56 p.p.s.a. oraz - na gruncie postępowania podatkowego – art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej. W obowiązującym stanie prawnym nie ma jednak przepisu, który organowi uchwałodawczemu jednostki samorządu terytorialnego (np. radzie gminy) zakazywałby zmieniać lub uchylać tę uchwałę przed jej wejściem w życie, w tym także w sytuacji, gdy uchwała została zaskarżona do sądu administracyjnego. Dlatego Rada w niniejszej sprawie była upoważniona do podjęcia uchwały zmieniającej, pomimo uprzedniego zaskarżenia uchwały zmienianej szeregiem skarg Wspólnot, Spółdzielni i Prokuratora.

Mając powyższe rozważania na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 sentencji orzeczenia, tj. odrzucił wszystkie skargi w zakresie dotyczącym § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Co do odrzucenia skarg: - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W., - [...] j Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w W., - Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w W., - Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W., - Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "P. " w W., - Wspólnoty Mieszkaniowej "N." w W., - Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w W., - Wspólnoty Mieszkaniowej "A." w W., w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały nr XXXVIII/1200/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r Sąd wskazuje, że z treści wszystkich wniesionych skarg wynika, że dotyczyły one całej uchwały. Skarżące Wspólnoty, Spółdzielnie wprost i wyraźnie oświadczyli bowiem w swoich skargach, że skarżą uchwałę "w całości", zaś stosowane w niektórych przypadkach formuły "w szczególności" są - logicznie rzecz ujmując - pozbawione jakiejkolwiek treści i nie mogły zmienić jednoznacznego oświadczenia, że zaskarżona została cała uchwała (zaskarżenie nie jest stopniowalne – nie można jakiegoś przepisu zaskarżyć "w ogólności", a innego "w szczególności"). Zaskarżenie uchwały w całości tym ważniejszą zatem czyniło kwestię oceny legitymacji procesowej poszczególnych Skarżących (za wyjątkiem Prokuratora), tj. dysponowania przez nich interesem prawnym, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., w zaskarżeniu poszczególnych przepisów uchwały, o ile okazałoby się, że nie wszystkie te przepisy pozostają ze sobą w odpowiednio bliskim związku, przez co stwierdzenie nieważności jednych przepisów nie wpływałoby na ocenę legalności innych.

W odpowiedziach na skargi Wspólnot i Spółdzielni Rada wnosiła najpierw o ich odrzucenie, a to z powodu braku naruszenia interesu prawnego, a dopiero alternatywnie o ich oddalenie.

Literalnie odczytywany art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wskazuje, że skarga podlega odrzuceniu, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do przepisu szczególnego. Dla rozstrzygnięcia, w jaki sposób sąd administracyjny powinien załatwić sprawę z takiej skargi, należy rozróżnić trzy warianty procesowe:

a) po pierwsze wyróżnić należy wariant, gdy sytuacja prawna skarżącego nie wykazuje żadnego związku z kwestionowanym aktem, akt ten po prostu nie wpływa w żaden sposób na zakres praw lub obowiązków skarżącego, który - co prawda - subiektywnie twierdzić może, że sfera jego praw i obowiązków zmieniła się w wyniku podjęcia skarżonego aktu, ale samo to subiektywne przekonanie nie wystarcza dla przyjęcia i merytorycznego rozpoznania skargi, skoro skarżony akt obiektywnie nie normuje sytuacji faktycznej skarżącego. Skarżącemu w ramach art. 101 u.s.g. nie przyznano prawa do wniesienia tzw. actio popularis (skarga w obronie obiektywnego porządku prawnego, niezależnie od własnej sytuacji prawnej), gdyż takie uprawnienie przyznano tylko właściwemu prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. W takim właśnie przypadku, gdy nie ma żadnego iunctim pomiędzy kwestionowanym aktem, a sytuacją skarżącego, uznać należy, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały "naruszone", choć właściwie należałoby stwierdzić bardziej precyzyjnie – "zmienione". Wówczas skarga podlega odrzuceniu;

b) inna jest sytuacja prawna skarżącego, gdy wykazuje ona związek z kwestionowanym aktem, gdyż zmienia on (zwykle niekorzystnie – dlatego wnosi się skargi) pozycję prawną podmiotu, którego akt ten dotyczy jako adresata lub w inny sposób na nią oddziałuje. Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego skarżącego oznacza, że bezpośrednio godzi ono (oddziałuje) w interes aktualny i realny, osobisty, własny, indywidualny. Jakkolwiek w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz w art. 101 ust. 1 u.s.g. rzeczywiście zastosowano zwrot dotyczący "naruszenia" interesu prawnego lub uprawnienia, mający zresztą formę czasu dokonanego, jednakże samo naruszenie tych wartości rozumiane literalnie nie uprawnia jeszcze do uwzględnienia skargi, o ile naruszenie było legalne. Jeśli było legalne, skarga podlega oddaleniu po merytorycznym zbadaniu przez sąd, czy normy prawa materialnego pozwalały na ingerencję w sferę praw i obowiązków skarżącego, i czy ingerencja ta odbyła się w ramach granic wyznaczonych przez te normy. Legalne naruszenie interesu prawnego oznacza więc konieczność oddalenia skargi;

c) w końcu możliwa jest sytuacja, gdy kwestionowany akt oddziałuje na sytuację prawną skarżącego, gdyż istnieje związek prawny pomiędzy kwestionowanym aktem, a przyznaną przez prawo sferą praw i obowiązków skarżącego (to łączy niniejszą sytuację z tą opisaną wyżej pod literą "b"). Także w tym przypadku interes prawny skarżącego musi być aktualny i realny, osobisty, własny, indywidualny i bezpośredni, ale - nadto – naruszenie tego interesu może być nielegalne, nie znajdujące umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Wówczas skarga podlega uwzględnieniu albo poprzez stwierdzenie nieważności aktu (art. 147 § 1 p.p.s.a.), albo poprzez stwierdzenie niezgodności aktu z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.). W tym przypadku należy jednak pamiętać, że "...w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego." (vide np. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, LEX nr 1511174). Oznacza to, że nadal przedmiotem merytorycznego badania kwestionowanego aktu przez sąd nie jest automatycznie cały ten akt, jak wskazywać mógłby wadliwie interpretowany przy tej okazji art. 135 p.p.s.a., lecz jedynie ten zakres, który wykazuje związek z indywidualną sytuacją prawną skarżącego, i który oczywiście jest kwestionowany w skardze (w postępowaniu przed sądem administracyjnym niezmiennie ważna jest zasada skargowości). Zawsze aktualny jest bowiem wymóg badania aktu w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego. Sąd administracyjny nie może więc zakwestionować legalności aktu w części, która nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, i która nie wykazuje związku merytorycznego z częścią zakwestionowaną, choćby nawet sprzeczność danego przepisu z obiektywnym porządkiem prawnym była ewidentna.

W niniejszej sprawie Skarżące Spółdzielnie i Wspólnoty są podmiotami zobowiązanymi do wykonywania obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tak samo, jak uchwała bazowa, zmieniona skarżoną obecnie uchwałą, oddziaływała na zakres praw i obowiązków Skarżących (poza Prokuratorem, który wniósł wspomnianą wyżej, tzw. actio popularis), tak samo oddziałuje na nią także zaskarżona obecnie uchwała z 15 października 2020 r. Nr XXXVIII/1200/2020, gdyż determinuje szereg obowiązków, jakie ustawa wiąże ze statusem podmiotu zobowiązanego i właściciela w rozumieniu ustawy (nie w rozumieniu cywilistycznym). Po części trafnie wskazywano w niektórych odpowiedziach na skargi, że Skarżące nie wykazały jasno, na czym w skarżonej uchwale polega naruszenie ich interesu prawnego, ale, w ocenie Sądu, takie "naruszenie" (czyli oddziaływanie uchwały na sytuację prawną Spółdzielni i Wspólnot) wynika z argumentacji i uzasadnienia tych skarg. Chodzi mianowicie o zarzuty związane z przepisami uchwały dotyczącymi samego wyboru metody ustalenia opłaty, sposobu ustalania ilości zużytej wody, stawki opłaty, a także wszystkich dalszych kwestii stanowiących konsekwencję wyboru przez Radę metody ustalenia opłaty opartej na ilości zużytej wody. Wymienione Skarżące są wspólnotami mieszkaniowymi lub spółdzielniami mieszkaniowymi, zarządzają nieruchomościami wielolokalowymi częściowo zamieszkałymi, a częściowo niezamieszkałymi, na których powstają odpady komunalne, nieruchomości te są położone w Warszawie. Skarżące są więc adresatami co najmniej części przepisów uchwały. W tym zakresie Sąd, na podstawie treści skarg, załączonych do skarg właściwych odpisów Krajowego Rejestru Sądowego, oświadczeń i wyjaśnień zawartych w skargach, przyjął zatem, że Skarżące Wspólnoty i Spółdzielnie dysponowały interesem prawnym we wniesieniu skarg na uchwałę w zakresie jej przepisów wymienionych w sentencji orzeczenia w punktach nr 1 oraz nr 3 (przypomnieć tu należy, że w zakresie wymienionym w punkcie 1 sentencji orzeczenia skargi zostały co prawda odrzucone, ale nie z powodu braku po stronie Wspólnot i Spółdzielni interesu prawnego, lecz z powodu braku przedmiotu zaskarżenia). Gdyby zaakceptować stanowisko zaprezentowane w odpowiedziach na skargi, to w sprawach z art. 101 u.s.g. skargi mogłyby być tylko odrzucane lub uwzględniane, nie mogłyby natomiast nigdy podlegać oddaleniu, skoro brak nielegalnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skutkować miałby odrzuceniem skargi. Dlatego powtórzyć należy, że zastosowany w art. 101 u.s.g. oraz w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wyraz "naruszenie" trzeba rozumieć w istocie jako "oddziaływanie", "zmienianie" lub "wpływanie". Słusznie wskazywano w odpowiedziach na skargi, powołując się zresztą na orzecznictwo sądowe, że przepisy te powinny być wykładane w świetle konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Regułą powinna być zatem merytoryczna ocena przez sąd zasadności skargi, odrzucenie skargi jest natomiast wyjątkiem enumeratywnie określonym w P.p.s.a.

Sąd wskazuje, że Skarżące Wspólnoty i Spółdzielnie nie wykazały interesu prawnego i obiektywnie nie dysponowały żadnym takim interesem w zaskarżeniu uchwały w zakresie jej § 1 pkt 4, gdyż ten przepis zaskarżonej uchwały z 15 października 2020 r. dotyczy częściowego zwolnienia z opłaty, jeśli właściciel kompostuje bioodpady, ale - co istotne – chodzi o właścicieli zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Tymczasem Spółdzielnie i Wspólnoty nie są, jak wynika już ze skarg, właścicielami takich nieruchomości. Nie mogą one kwestionować takiego zwolnienia, gdyż ich sytuacja prawna w żaden sposób nie została ukształtowana przez ten przepis uchwały. Przepis ten abstrahuje przy tym zupełnie od dokonanego przez Radę wyboru ustalenia opłaty w oparciu o ilość wody – jest od tego wyboru niezależny.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 2 sentencji orzeczenia, tj. odrzucił skargi w/w Spółdzielni i Wspólnot w zakresie, w jakim dotyczą one § 1 pkt 4 uchwały.

Sąd także wyjaśnia, że przepisem art. 1 pkt 12 lit. e ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579) do ustawy zmienianej dodany został art. 6j ust. 3e. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem, w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis ten wszedł w życie 6 września 2019r. Obecnie nie ulega więc wątpliwości, że to właśnie rada gminy władna jest określać zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości przedmiotowych opłat. Ustawa nie określa przy tym wprost wytycznych co do owych zasad. Należy jednak w tym miejscu zwrócić uwagę na art. 27 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, stanowiącym, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Pojęcie wodomierza głównego zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 19 tej ustawy jako przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym.

W ocenie Sądu, nie można zatem oceniać jako rażącego naruszenia prawa przyjęcia, że ilość zużytej wody jest ustalana w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, a nie jako suma wskazań wodomierzy lokalowych. Dodać należy, że pojęcie wodomierza czy licznika lokalowego nie jest znane ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Również ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie posługuje się takim pojęciem. Nie jest dopuszczalne wprowadzenie do aktu prawa miejscowego pojęcia nieznanego ustawie. Prawodawca lokalny nie może bowiem zmieniać konwencji pojęciowej prawodawcy ustawowego.

Należy również wskazać w tym miejscu, że zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa ponosi wynikające z ustawy opłaty bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części odpowiadającej stosunkowi ilości zużytej wody w lokalu do ilości zużytej wody we wszystkich lokalach - w przypadku metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 (art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g.). Z kolei art. 4 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1208) stanowi, że członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali, są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu (ust. 1). Osoby niebędące członkami spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, są obowiązane uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat na takich samych zasadach, jak członkowie spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 5 (ust. 11). Członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem ich lokali, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu (ust. 2).

W świetle powyższych unormowań nie można twierdzić, że mieszkańcy lokali mieszkalnych wyposażonych w wodomierze lokalowe w żadnym przypadku nie uczestniczą w pokrywaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na nieruchomości wspólnej. Należy podkreślić, że skoro mieszkańcy korzystają z nieruchomości wspólnej, to zwolnienie ich z obowiązku uczestniczenia w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej byłoby nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostają powody zużycia wody na nieruchomości wspólnej. Bez znaczenia pozostaje również wolumen odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach, bowiem wysokość opłaty jest zależna od ilości zużycia wody na nieruchomości jako całości. Mieszkańcy poszczególnych lokali ponoszą zatem ciężar opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi proporcjonalnie do ilości wody zużytej w danym lokalu. Tym samym mieszkańcy poszczególnych lokali zmniejszając zużycie wody w lokalu zmniejszają proporcjonalnie wysokość swego udziału w opłacie uiszczanej przez właściciela nieruchomości. Istnieje zatem związek między realnym zużyciem wody w lokalu, a wysokością opłaty (właściwie – udziałem właściciela lokalu w pokryciu opłaty).

Zaznaczyć należy, że Rada Miasta nie jest uprawniona do unormowania sposobu rozliczania w spółdzielniach i wspólnotach mieszkaniowych opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym rozliczania różnic między zużyciem wody wykazywanym przez wodomierz główny, a zużyciem wody jako sumą wskazań liczników lokalowych. Rada Miasta normując te zagadnienia wykroczyłaby poza zakres delegacji zawartej w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz wkroczyłaby w sprawy unormowane w art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g. w odniesieniu do wspólnot mieszkaniowych. Pominięcie w zaskarżonej uchwale tego zagadnienia nie może być zatem oceniane jako naruszenie prawa.

Co do zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym Sąd w składzie niniejszym podziela w tym zakresie stanowisko WSA w Warszawie, zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2569/20, w świetle którego zmiana wprowadzona w skarżonej uchwale ma charakter stricte redakcyjny, legislacyjny, a nie merytoryczny, skoro ulga pozostaje na tym samym poziomie 4 zł i nie jest uzależniana od jakichkolwiek nowych kryteriów materialnych. Zmiana polega tylko na wyeliminowaniu zwrotu "zabudowa jednorodzinna" i zastąpieniu go zwrotem innym językowo, ale tożsamym treściowo. Kwestionowany przepis nie ma więc samoistnej wartości normatywnej, lecz jego novum polega wyłącznie na odmiennym językowo ujęciu ulgi związanej z kompostowaniem odpadów. Z tego względu Sąd nie mógł stwierdzić nieważności normy przepisu, który nie został zaskarżony - w razie stwierdzenia nieważności tego przepisu pozostałby w obrocie prawnym tożsamy normatywnie przepis uchwały z 12 grudnia 2019 r. Inne ujęcie tego samego zwolnienia, wynikającego już z wcześniejszej, niezaskarżonej uchwały bazowej, nie narusza prawa. Niezależnie od tego podzielić jednak należy ocenę Rady, że zwolnienie, o którym mowa w art. 6k ust. 4a ustawy, powinno być proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami, wynikającego z kompostowania bioodpadów, a nie do wysokości opłaty. Za spełnieniem tego warunku proporcjonalności przemawiają dane statystyczne dotyczące ilości bioodpadów zebranych w kilku dzielnicach Warszawy, ale w ocenie Sądu trudne (o ile w ogóle możliwe) jest dokładne oszacowanie, jaki wpływ na zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami w Warszawie ma fakt kompostowania ich przez właścicieli domów jednorodzinnych. Bardziej kategoryczne i dokładne dane mogłyby być ewentualnie sformułowane dopiero z perspektywy dłuższego czasu obowiązywania tzw. ulgi na kompostowanie. Obecnie, w ocenie Sądu, brakuje danych potwierdzających, że przyjęcie kwoty 4 zł ulgi nie spełnia ww. warunku proporcjonalności. Pozostawienie zwolnienia, funkcjonującego w tak krótkim czasie, na tym samym poziomie w żaden sposób nie wskazuje na naruszenie ustawowego wymogu proporcjonalności tego zwolnienia do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami przez gminę Warszawa. Przynajmniej w początkowym okresie obowiązywania ulgi związanej z kompostowaniem odpadów rada każdej gminy zmuszona jest do oparcia swojego rozstrzygnięcia co do wysokości ulgi bardziej na danych szacunkowych i na prognozach, niż na weryfikowalnych, pewnych danych o charakterze rachunkowym i statystycznym.

Pobocznie Sąd wskazuje, że w piśmie wniesionym przed rozprawą pełnomocnik Organu powołał się na dokumenty, załączone do tego pisma, potwierdzające, że w 2021 roku - a więc w roku, w którym wprowadzono tzw. metodę wodną ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - system gospodarowania odpadami komunalnymi osiągnął niemal stan zbilansowania. Różnica pomiędzy osiągniętymi dochodami z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi a poniesionymi wydatkami związanymi z gminnym systemem odpadowym wynosiła ok 1%. Podkreślił przy tym, że wobec ustawowego nakazu rozliczania usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych w oparciu o stawkę za 1 Mg odebranych/zagospodarowanych odpadów komunalnych nie jest możliwym osiągnięcie pełnego stanu zbilansowania systemu. Nie jest bowiem możliwe precyzyjne zaplanowanie dokładnej ilości odpadów wytworzonych w danym roku przez właścicieli nieruchomości. Co więcej ewentualność wystąpienia nadwyżki w systemie odpadowym wprost przewiduje ustawodawca zakazując z jednej strony w art. 6r ust. 1aa u.p.c.g. wykorzystania środków z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, z drugiej zaś dopuszczając wykorzystanie środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym na określone w art. 6r ust, 2c u.c.p.g. cele. Sąd nie stwierdził podstaw aby kwestionować dane wynikające z powyższych dokumentów.

Sąd również nie zgadza się z zarzutami podniesionymi przez niektóre skarżące Spółdzielnie i Wspólnoty w zakresie dodanego załącznika do uchwały. W szczególności zarzut, że powiązanie, w sytuacji braku danych dotyczących średniego zużycia wody, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami z liczbą wyznaczonych miejsc siedzących lub liczbą osób zatrudnionych w danym lokalu albo z innymi parametrami danego lokalu, nieadekwatnymi w zakresie ilości produkowanych odpadów jest bezzasadny. Sąd popiera w tym zakresie stanowisko Rady, że niemożliwym jest stosowanie takich samych rozwiązań w stosunku do właścicieli znajdujących się w różnych sytuacjach faktycznych. W żadnym wypadku nie narusza to zasady równości wyrażonej w Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w pozostałym zakresie (poza zakresem, w jakim zostały one odrzucone) skargi podlegają oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd bowiem uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami obowiązującego prawa. Wszystkie zarzuty sformułowane w skargach okazały się niezasadne.

Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl