Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 557/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1, art. 149, art. 146 par. 2, art. 15,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 11 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 9 stycznia 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz J. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 11 września 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 9 stycznia 2014 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 28 września 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie:

Ostateczną decyzją z dnia 28 września 2012 r., nr [...], Starosta Brzeski zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zbiornikiem wybieralnym na ścieki, na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a w [...]. J. J. nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Wnioskiem z dnia 26 października 2012 r. J. J., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Brzeskiego z dnia 28 września 2012 r.,

nr [...]. W uzasadnieniu pisma podał, iż "odległość budowanych fundamentów od jego budynku wskazuje na to, że wnoszony przez J. G. budynek usytuowany zostanie z naruszeniem § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Możliwe będzie również, że wznoszony budynek zacieni całkowicie pomieszczenia mieszkalne jego budynku, usytuowane od strony zachodniej". Argumentację swoją J. J. uzupełnił w piśmie z dnia 23 listopada 2012 r., podkreślając, iż "z przedstawionych dokumentów wynika, że pozwolenie na budowę zostało wydane mimo braków analizy nasłonecznienia i pomimo tego, że wznoszony budynek pogorszy warunki użytkowe jego budynku, poprzez pozbawienie nasłonecznienia pokoju dziennego, co jest sprzeczne z § 60 przepisów technicznych".

Starosta Brzeski, postanowieniem z dnia 31 października 2012 r., na podstawie art. 149 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 147 K.p.a., wznowił postępowanie zakończone wskazaną decyzją z dnia 28 września 2012 r. udzielającą pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r. Starosta Brzeski odmówił J. J. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 28 września 2012 r., wywodząc, że jako właściciel działki sąsiedniej nie może on być uznany za stronę postępowania, stosownie do art. 28 Prawa budowlanego, bowiem działka jego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, objętego decyzją nr [...]. W wyniku wniesionego przez wnioskodawcę zażalenia Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013 r., uchylił w całości zaskarżone postanowienie Starosty Brzeskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 13 marca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 150 § 1 K.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., Starosta Brzeski odmówił uchylenia, po wznowieniu, decyzji własnej z dnia 28 września 2012 r., nr [...], udzielającej J. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr a w [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez J. J. od tej decyzji Wojewoda Opolski uchylił ww. rozstrzygnięcie Starosty Brzeskiego oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Brzeski decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r., nr [...] ds. [...], wydaną na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 28 września 2012 r., nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrznymi instalacjami, na działce nr a (obecnie nr a) w [...]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ zaznaczył, że zwrócił się do Zarządu Powiatu [...] o wyrażenie zgody na "przeprowadzenie postępowania dowodowego, poprzez zlecenie wykonania w przedmiotowej sprawie przez niezależnego biegłego opinii, która miałaby zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy". Zarząd Powiatu podjął jednak decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez wykonywania trzeciej ekspertyzy, wobec czego Starosta Brzeski zarządził przeprowadzenie, z udziałem stron oraz autorów posiadanych opinii w zakresie zacieniania, oględzin, mających na celu ustalenie jednolitych danych do wykonania ekspertyz zacieniania. Następnie, wezwał strony do przedłożenia ekspertyz zacieniania, opierających się na pomiarach dokonanych w trakcie oględzin w dniu 24 września 2013 r. W odpowiedzi na powyższe, inwestor przedłożył ekspertyzę zacieniania z dnia 3 grudnia 2013 r., autorstwa R. D., zaś skarżący złożył pismo, do którego dołączył oryginał opinii technicznej z marca 2013 r., sporządzonej przez B. J. Dokonując dalszej oceny zgodności z prawem decyzji z dnia 28 września 2012 r. o pozwoleniu na budowę budynków w zabudowie szeregowej, Starosta Brzeski za chybiony uznał zarzut J. J. o naruszeniu przez J. G. w trakcie realizacji spornego obiektu, linii zabudowy. Wywodził organ, że na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego Gminę [...], jest wyrysowana linia, której odzwierciedlenie znajduje się na projekcie zagospodarowania działki nr a i której nie przekracza budynek realizowany przez J. G., jak i nie przekraczają tej linii inne obiekty kubaturowe - budynki zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie, w tym budynek skarżącego. Organ podał, że definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy została wprowadzona uchwałą nr [...], z dnia 24 stycznia 2008 r., Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego Gminę [...] w granicach o symbolu MN, U, U6, US, R, w brzmieniu: "za nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć granice lokalizacji danej zabudowy od strony frontowej, stosowaną jedynie w przypadku wprowadzenia proponowanych podziałów na działki budowlane". Stąd organ uznał za nietrafny zarzut o niezgodności realizowanej inwestycji z przepisem § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., dotyczącym odległości schodów z działką budowlaną, skoro droga nie jest taką działką i nie ma związku z nieprzekraczalną linią zabudowy. Wobec powyższego organ przyjął, że projekt został sporządzony w zgodzie z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można więc stwierdzić naruszenia przez projektanta art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Także za nietrafny organ uznał zarzut niewykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – sporny budynek znajduje się na działce nr a i stosowne oświadczenie inwestora o posiadanym prawie zostało złożone. W dalszej kolejności organ dowodził, że budynki stron znajdujące się na działkach nr a i b, zlokalizowane są na terenie zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, wyznaczonej stosownie do uchwały nr [...] z dnia 28 stycznia 2005 r., Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmienionej uchwałą nr [...] z dnia 24 stycznia 2008 r. Plan miejscowy obszar obejmujący wskazane działki oznaczył jako teren elementarny MN. Dla tego terenu plan ustalił m.in. zasadę zabudowy i zagospodarowania terenu polegającą na realizacji zabudowy w formie budynków wolnostojących, bliźniaczych, szeregowych lub zespolonych z budynkami gospodarczymi. W ocenie organu, z zapisów planu wynika jasno, że zabudowa działek zlokalizowanych na terenie MN może się odbywać poprzez budynki, o których mowa w planie na równych prawach. Organ przywołał pogląd wyrażony w wyroku NSA w sprawie II OSK 1277/08, zgodnie z którym należy ocenić w postępowaniu administracyjnym, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie mógł w przyszłości tak zabudować swoją nieruchomość, aby zachować te same odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. W świetle tej interpretacji, organ przyjął, że J. J., budujący jako pierwszy budynek w odległości zgodnej z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., winien przewidzieć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie tak chciał zabudować swoją nieruchomość, aby zachować takie same odległości od granicy, jak właściciel, który jako pierwszy podjął inwestycję. Organ zaznaczył, że

z możliwości tej skorzystał J. G., budując jako drugi, nie mniej uprzywilejowany inwestor, budynek w odległości 3 m (ściana budynku bez okien) w stosunku do działki J. J. W konsekwencji, organ uznał, że obaj inwestorzy spełnili wymagania wynikające z planu oraz przepisów technicznych. Nadto organ wywiódł, że spełnienie warunków z § 13 przepisów technicznych powinno nastąpić poprzez analizę rozwiązań układów funkcjonalno-przestrzennych danych budynków. Takie analizy zostały w sprawie sporządzone przez R. D. i w ocenie organu, wykazują w sposób precyzyjny, że realizacja dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działce nr a w [...] nie prowadzi do zaistnienia niezgodności z Prawem budowlanym, jak i warunkami technicznymi na działce sąsiedniej, tj. w aspekcie prawidłowego oświetlania i nasłonecznienia pomieszczeń.

Reasumując, organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, a jak każda inwestycja może powodować uciążliwości dla sąsiedztwa wynikające ze standardów użytkowania budynku mieszkalnego na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, w zakresie określonym planem. Kwestionowana decyzja traktuje inwestorów równo wobec prawa (bez rozpatrywania pierwszeństwa zabudowy), co w konsekwencji oznacza, że wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych dwulokalowych na działce nr a

w [...] nie narusza prawa. Ocenie podlegał jedynie wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie, nie w aspekcie dopuszczalności zabudowy, lecz naruszenia warunków technicznych, a takich naruszeń organ się nie dopatrzył.

Z powyższą decyzją nie zgodził się J. J., wnosząc odwołanie. Argumentował, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do podstawy wznowienia postępowania wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 K.p.a. i art. 28 K.p.a., jak i jego uprawnień jako strony postępowania. Podniósł, że Starosta Brzeski nie udostępnił mu dokumentacji technicznej. Nadto poddał w wątpliwość zasadność przeprowadzonych oględzin w dniu 24 września 2013 r. Akcentował, że obecnie na sąsiedniej działce realizowana jest nowa budowa, a to kolejnego budynku mieszkalnego 4-lokalowego dobudowanego do spornego budynku. Odwołujący wyartykułował również zarzuty dotyczące niezgodności w zakresie usytuowania budynku na działce, zacienienia pomieszczeń jego budynku i części ogrodowej, wadliwości sporządzonej ekspertyzy przez arch. R. D.

Wojewoda Opolski, decyzją z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1405) uchylił decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 9 stycznia 2013 r. i orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., o odmowie uchylenia decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 28 września 2012 r., nr [...].

W wyniku wniesionej przez J. J. skargi do Sądu na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 27 lutego 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z budynkiem, który przez swe gabaryty może oddziaływać na nią przez ich zacienianie, ma prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy i ewentualnie wnosić swoje uwagi czy zastrzeżenia. Czynności tych może dokonać jedynie jako strona postępowania. Skarżący, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej wobec planowanej przez J. G. inwestycji, wbrew stanowisku Wojewody Opolskiego, jest stroną tego postępowania. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzenie zatem w drodze czynności procesowych, czy uprawnienie skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego (do niezacieniania pomieszczeń mieszkalnych) nie zostało naruszone decyzją o pozwoleniu na budowę, winno zapaść po dopuszczeniu skarżącego, jako strony do udziału we wskazanym postępowaniu, co umożliwi mu czynny w nich udział oraz ewentualne wypowiedzenie się co do nich i złożenie wniosków dowodowych. Konsekwencją uznania skarżącego za stronę postępowania, będzie przejście do merytorycznego badania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czego nie uczynił organ odwoławczy. Wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się do obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, stosownie do art. 138 K.p.a. w związku

z art. 15 K.p.a., przy uwzględnieniu art.151 § 1 K.p.a. lub art. 146 § 2 K.p.a.

Wojewoda Opolski, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia z 11 września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 9 stycznia 2014 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 28 września 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz stwierdził, że ocena prawna i wyrażone w kasacyjnym orzeczeniu Sądu wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wiążą w sprawie organ i w związku z wyrokiem WSA w Opolu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 201/14, uznał J. J., jako właściciela sąsiedniej nieruchomości, za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Konsekwencją tego uznania jest przejście do merytorycznego badania sprawy zakończonej decyzją ostateczną Starosty Brzeskiego z dnia 28 września 2012 r., nr [...]. Przywołując przepisy art. 5, art. 35 ust. 1, 3, 4 Prawa budowlanego oraz zapisy § 6 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego Gminę [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 28 stycznia 2005 r., Nr [...], wskazał, że sporna inwestycja nie jest niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zlokalizowana została ona na terenie oznaczonym symbolem MN, tj. przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, a analiza wniosku oraz projektu uprawnia przyjęcie, że nie narusza ona zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, ani też wymogów określonych w § 12 ust. 1 pkt 2, § 13, § 57 i § 60, § 271 warunków technicznych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał, że Starosta Brzeski nie ograniczył odwołującemu możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz udostępniania dokumentów. Nie zgodził się również z twierdzeniami odwołującego dotyczącymi nierównego traktowania stron, wskazując w tym zakresie, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konkludując, organ II instancji podał, że zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzja Starosty Brzeskiego z dnia 28 września 2012 r. nie podlega uchyleniu, gdyż brak jest podstaw do jej uchylenia.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. J. We wniesionej skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego i decyzji ją poprzedzającej Starosty Brzeskiego z dnia 9 stycznia 2014 r., uchylenia decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 28 września 2012 r., nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę oraz przeprowadzenia dowodu z wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 80 K.p.a. W obszernym uzasadnieniu skarżący dowodził, że projektowana inwestycja narusza jego interesy oraz prawo. Przekracza ona podwójnymi schodami o ok. 2,5m i ścianami oporowymi o ok. 6,0 m (w kierunku ulicy) linię zabudowy wyznaczoną na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a plan nie dopuszcza w tym zakresie jakichkolwiek odstępstw. Nadto budynek usytuowany jest ścianą wschodnią, z dwoma oknami w odległości 2,9- 3,1 m od granicy z jego działką co narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 maja 2002r. (Dz.U. z 2002r. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), ograniczył naturalne oświetlenie pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi w moim budynku, poprzez całkowite przesłonięcie dwóch okien zachodnich pokoju dziennego, co jest spowodowane usytuowaniem spornego budynku w odległości o ok. 80 cm mniejszej niż odległość wymagana zgodnie z § 13 ww. warunków technicznych, ograniczył nasłonecznienie pokoju mieszkalnego w budynku z 4 godz. 30 min. do 1 godziny i 20 minut, co narusza § 60 ust. 1 ww. warunków technicznych. Zdaniem skarżącego, Wojewoda dokonując w skarżonej decyzji ponownej oceny wydanego pozwolenia na budowę naruszył przepisy materialne oraz przepisy procedury administracyjnej, a zwłaszcza dotyczące usytuowania budynku względem linii zabudowy, zasad kształtowania zabudowy (typ "A") w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz odległości od granicy z działką.

Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jaka znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu (decyzji).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 11 września 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 9 stycznia 2014 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 28 września 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu I instancji wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie odpowiadają przepisom prawa.

Na wstępie zauważyć należy, że treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie determinowała okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 czerwca 2014r. (sygn. akt II SA/Op 201/14). Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. Konsekwencją powyższego jest to, iż Sąd w niniejszym składzie, rozpatrując ponownie tą samą sprawę jest związany wykładnią prawa, jak też wskazaniami co do dalszego postępowania organów administracji w określeniu sposobu i kierunku załatwienia sprawy administracyjnej. Sąd wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. uchylając decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 27 lutego 2012 r. stwierdził w uzasadnieniu, że skarżący - jako właściciel nieruchomości sąsiedniej wobec planowanej przez J. G. inwestycji - jest stroną tego postępowania, a projektowana zabudowa winna spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przyjęcie zatem czy uprawnienie skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego (do niezacieniania pomieszczeń mieszkalnych) nie zostało naruszone decyzją o pozwoleniu na budowę, winno zapaść po dopuszczeniu skarżącego, jako strony do udziału we wskazanym postępowaniu, co umożliwi mu czynny w nim udział oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i złożenie ewentualnych wniosków dowodowych. Konsekwencją uznania skarżącego za stronę postępowania, będzie przejście do merytorycznego badania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania sprowadzały się do obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, stosownie do art. 138 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a., przy uwzględnieniu art.151 § 1 K.p.a. lub art. 146 § 2 K.p.a.

Przypomnieć należy także, iż postępowanie w sprawie toczyło się w ramach nadzwyczajnych trybów postępowania, a konkretnie instytucji wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 i następnych K.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Wydanie postanowienia wszczyna pierwszą fazę postępowania wznowieniowego mającego na celu ustalenie, czy przesłanki wznowienia rzeczywiście istnieją. W przedmiotowej sprawie co do zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, na którą powoływał się skarżący, a o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekł tut. Sąd uznając, że skarżący winien być uznany za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Tym sam organ w drugim, właściwym etapie postępowania wznowieniowego, wobec stwierdzenia przesłanek wznowienia postępowania, zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a więc rozpoznania sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją.

Zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że podstawę do wydania decyzji, o której stanowi art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. , tj. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, stanowi tylko i wyłącznie stwierdzenie braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Stanowisko w tym zakresie uznać należy za ugruntowane (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2567/2010; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/2009; wyrok WSA w Opolu z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Op 370/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 672/2009; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 839/2008 – wszystkie publ. na http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji publicznej może wydać w postępowaniu wznowieniowym decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. tylko w przypadku braku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w przedmiotowej sprawie i stąd też organ II instancji opierając zaskarżoną decyzję na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uczynił to w sposób wadliwy. Wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., przy jednoczesnym stwierdzeniu przez organ zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowi naruszenie przepisu art. 151 K.p.a.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż organ odwoławczy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uznał zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy. Uwadze organu umknęło jednakże to, iż zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji opartą o przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., którą omówiono uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie pozwolenia na budowę i w której skarżącego nie uznano za stronę tego postępowania. Tym samym, pomimo wskazań Sądu dotyczących rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, stosownie do art. 138 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a., przy uwzględnieniu art.151 § 1 K.p.a. lub art. 146 § 2 K.p.a., doszło w sprawie do rozpoznania jej istoty tylko przez organ II instancji. Zasadą natomiast postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. jest to, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt V SA/Po 1076/13 – Lex 1433205). Nadto w wyjaśniającym postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 136 K.p.a., dopuszczalne jest naprawienie tylko takich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zatem skoro organ I instancji nie przyjął, że w sprawie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania i oparł decyzję o przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., to organ odwoławczy nie może, przy uznaniu na tym etapie postępowania, że strona powołująca się na podstawy wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. trafnie je wskazała, utrzymać w mocy takiej decyzji organu I instancji, gdyż tak wydana decyzja narusza prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Nadto, rozpoznanie merytorycznie sprawy w takim stanie faktycznym, narusza nie tylko zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale także przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nie dostrzegł, że rozstrzyga sprawę merytorycznie (co do istoty sprawy), a więc zmienia także materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zmianie ulega więc przedmiotowa tożsamość sprawy, gdyż podstawą takiego rozstrzygnięcia jest przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Ta wadliwość nie pozwalała na pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Z przyczyn podniesionych w wyroku WSA w Opolu z dnia 10 czerwca 2014 r., uznano, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uznania skarżącego za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ I instancji prezentował odmienne stanowisko, czemu dał wyraz w decyzji z dnia 9 stycznia 2014 r. Brak udziału strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę wypełnił kodeksową przesłankę wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a zatem organ I instancji błędnie, tj. z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. Stąd też skoro organ I instancji nie przeprowadził postępowania w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy, przy udziale strony postępowania – skarżącego i zapewnienia mu czynnego udziału w nim, to również i ta decyzja nie odpowiadała kryterium legalności i wymagała uchylenia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają ponownie merytorycznego rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), a w szczególności przepisu art. 35 ust. 1, art. 5 pkt 9. Projektowana zabudowa winna spełniać także wymogi naświetlenia i nasłonecznienia, tzw. "linijki słońca", zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Organ dokona nadto oceny zachowania warunków i norm odległościowych planowanego obiektu. Wnikliwego przeanalizowania wymagać będą także, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to zarówno części tekstowej, jak i graficznej, a to wobec faktu złożenia przez skarżącego wypisu i wyrysu z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 28 stycznia 2005 r., Nr [...], z którego § 6 pkt 4 wynika, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej obowiązują ustalenia strefowe określone w § 41 i § 42, a z części rysunkowej, że dla działki nr b i a przewidziany został typ zagospodarowania "A".

Dodać należy także, iż jeśli organ administracji przy ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy stwierdzi, że fakt braku udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie wpłynął w istocie na treść decyzji ostatecznej, to uwzględniając przepis art. 151 § 2 K.p.a. i art. 146 § 2 K.p.a. ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił decyzji ostatecznej (por. uzasadnienie do wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 904/13 – powołana strona internetowa).

Z względów wskazanych wyżej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Na mocy art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.