Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 1/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Popielów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 listopada 2017 r., nr IN.I.742.4.2017.AD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Popielów podjęła w dniu 28 września 2017 r. uchwałę Nr XXVII/232/2017 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów - edycja 2017.

W dniu 5 października 2017 r. uchwała ta wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z 27 października 2017 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Gminy Popielów o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ nadzoru przedstawił swoje zastrzeżenia do przedmiotowej uchwały.

W piśmie z dnia 2 listopada 2017 r. zostały złożone przez Gminę wyjaśnienia odnośnie zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru w ww. zawiadomieniu.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 listopada 2017 r., nr IN.I.742.4.2017.AD, Wojewoda Opolski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm. - zwanej dalej: u.s.g.) oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 - zwanej dalej u.p.z.p.), stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Gminy Popielów z dnia 28 września 2017 r., Nr XXVII/232/2017, w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów - edycja 2017. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie, organ stwierdził, iż doszło do naruszenie prawa poprzez brak wyróżnienia projektowanych zmian dokonanych w przedmiotowej uchwale, jako naruszenie § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr. 118, poz. 1233 - zwanego dalej rozporządzeniem MI) w zw. z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasady techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia MI, projekt zmiany studium - polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 - wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Przepis ten bowiem stanowi, iż zmiana studium uwarunkowań, polegająca na jego uzupełnieniu o pojedyncze ustalenia, winna zawierać załączniki do uchwały jednoznacznie obrazujące zmiany dokonane w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium i rysunku studium. Dodatkowo też, według § 7 pkt 1 lit. a rozporządzenia MI, rysunek projektu studium powinien zawierać granice obszaru objętego studium lub jego zmianą. Organ nadzoru podniósł również, że przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy - § 6 w zw. z § 141 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Sporządzenie zmiany studium powinno zatem charakteryzować się przygotowaniem klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji, czyli poprzez podanie jakie zapisy podlegają zmianie i w jakim zakresie. Zmiana studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Natomiast w tej sprawie do tekstu studium dodano nowy rozdział pt. "Aktualizacja uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego - edycja 2017", jednakże zapisy tego rozdziału nie pozwalają na odczytywanie nowo uchwalonej normy w stosunku do uwarunkowań już zawartych w Dziale I uchwały. Ponadto, w tekście studium dokonano zmiany działu dotyczącego kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ uchwała ta wprowadza zmianę studium, należało wskazać wprowadzoną aktualizację poprzez wyróżnienie na tle dotychczasowo obowiązującej treści części tekstowej studium. Nieaktualne zapisy kierunków zagospodarowania przestrzennego powinny zostać oznaczone w taki sposób, aby umożliwić odczytanie, które z nich przestały obowiązywać. Również załącznik graficzny do przedmiotowej uchwały nie zawiera naniesionych granic obszaru objętego zmianą studium, które zgodnie z dyspozycją § 7 pkt 1 lit. a rozporządzenia MI stanowią obowiązujący element uchwały. Organ nadzoru stanął na stanowisku, iż brak wprowadzenia granic obszarów objętych zmianą budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne w odczycie oznaczeń graficznych rysunku studium, szczególnie w kontekście zastosowania identycznych, bądź zbliżonych oznaczeń do przedstawienia innych elementów występujących na tym rysunku. Jednocześnie organ dostrzegł, że wprawdzie tytuł uchwały oraz wskazany w podstawie przepisu art. 27 u.p.z.p. oznacza zmianę studium, to jednak z części tekstowej przedmiotowej uchwały (str. 110) wynika, iż "dokument stanowi nową edycję studium" poprzez dodanie w tytule "edycja 2017". Przywołane zapisy nie precyzują, czy mamy do czynienia ze zmianą, czy z nową edycją studium, co w efekcie stanowi dezinformację o wprowadzonych normach.

W świetle powyższego, w ocenie organu, dokonanie zmiany treści oraz rysunku studium bez prawidłowego oznaczenia wprowadzonych zmian w stosunku do treści pierwotnego, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia studium, gdyż nie określono w sposób wyraźny (jednoznaczny) dokonywanych zmian w tekście oraz nie oznaczono granic obszaru objętych zmianą rysunku studium, co w efekcie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całosci.

Kolejne ujawnione przez Wojewodę naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, polegało na braku sporządzenia rysunków uchwały w prawidłowej skali. Przywołując teść art. 12 ust. 1 u.p.z.p., organ akcentował, że tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Przy czym wg. § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5000 do 1:25000. Organ zaznaczył, że przedmiotowa zmiana studium wprowadza 8 załączników graficznych, dotyczących występujących uwarunkowań w gminie, które wprawdzie zawierają skalę 1:20000, jednakże ich rzeczywista skala nie jest tożsama z podaną (1:20000). Z kolei, na rysunku np. "Uwarunkowania ochrony przyrody" nie podano żadnej skali oraz podziałki liniowej. Ponadto, rysunki nie zostały wymienione w uchwale jako załączniki graficzne do studium. Zostały one jedynie zawarte w części tekstowej zmiany studium i to bez nadania numeru strony. Dodatkowo też, rysunek pt. "Uwarunkowania - własność gminna" zawiera (w prawym górnym rogu) nieuzupełnioną treść, czyli rysunek ten, to niesprecyzowany załącznik do uchwały. W ocenie organu nadzoru, sporządzenie załączników graficznych (dot. występujących uwarunkowań) w pomniejszonej skali oraz brak oznaczenia ich jako załączniki graficzne do uchwały - stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Organ uznał również, że doszło także do naruszenia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez brak wyznaczenia w tekście oraz na rysunku studium strefy ochronnej obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Zdaniem organu, przepis ten wprost nakazuje wyznaczenie strefy ochronnej obszarów, tak jak w tym przypadku, gdyż uchwała przewiduje lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW (STREFA IX, STREFA VI, STREFA VIII). Powyższa regulacja obliguje bowiem w pierwszej kolejności do określenia granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, a następnie do określenia granic stref ochronnych takich terenów związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Dlatego też, w ocenie organu, brak wyznaczenia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu dla terenów przewidujących możliwość lokalizacji urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, stanowi istotne naruszenia zasad sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, wykładnia gramatyczna art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wyraźnie wskazuje na obowiązek wyznaczenia w studium dla wszystkich ww. obszarów ich stref ochronnych, bez względu na przewidziany rodzaj i specyfikację urządzeń wytwarzających energię.

Kolejnym zarzutem organu nadzoru w tej sprawie, to naruszenie art. 10 ust 5 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia prawidłowego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Natomiast w przedmiotowej uchwale bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (na str. 99 - 100) został określony w hektarach oraz w procentach. Bilans ten odnosi się wyłącznie do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz usługowej, z pominięciem pozostałych obszarów o innym rodzaju zabudowy niż wyżej wymieniony, zatem nie spełnia on wymagań określonych w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. Dodatkowo, według regulacji zawartych w art. 10 ust. 5 pkt 2 oraz 3 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Szacuje się równocześnie chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Zdaniem organu, w uchwale dokonano oszacowania nowych terenów wyznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę dla obszaru całej gminy, jednakże nawiązując wyłącznie do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz usługowej, bez oszacowania chłonności pozostałych terenów o innym rodzaju zabudowy. Skoro ocena w tym zakresie powinna uwzględniać okres nie dłuższy niż 30 lat, to co do zasady brak sprecyzowania w bilansie zapotrzebowania na nową zabudowę niezależnie od jej rodzaju (funkcji zabudowy), pozwala przypuszczać, że gmina przez najbliższe 30 lat nie ma zamiaru dalej się rozwijać i prowadzić jakichkolwiek inwestycji na swoim terenie. Dodatkowo, zgodnie z art. 10 ust 7 pkt 1 u.p.z.p., określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę perspektywę nie dłuższą niż 30 lat. W tej materii organ stwierdził, że zamieszczony w uchwale bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę nie zawiera ww. perspektywy (nie dłużej niż 30 lat) dla zapotrzebowania na nową zabudowę. Dlatego też, uchwała nie spełnia wymogów określonych w art. 10 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto bilans nie jest opracowaniem spójnym, uporządkowanym i kompleksowym, a jego poszczególnych elementów należy poszukiwać w treści całego studium. Stąd, sporządzenie bilansu terenów niezgodnie z wymogami ustawowymi, stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.

Organ też wyjaśniał, że dokonując bilansu należy kolejno - nie w sposób wyrywkowy, lecz uporządkowany pod względem kolejności - podejmować czynności nakazane przez u.p.z.p.

Reasumując, organ nadzoru stwierdził brak jednoznacznego oznaczenia zmiany studium w części tekstowej i graficznej, sporządzenie rysunków uchwały w nieprawidłowej skali, brak wyznaczenia stref ochronnych od urządzeń wytwarzających energię oraz brak sporządzenia prawidłowego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, co efekcie okoliczności te stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania studium i zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkują nieważnością uchwały w całości.

Gmina Popielów, na podstawie uchwały Rady Gminy Popielów z dnia 30 listopada 2017 r., Nr XXIX/253/2017, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 listopada 2017 r., IN.I.742.4.2017.AD. Gmina uznała, iż w tej sprawy, brak jest podstaw do stwierdzenia wg. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów - edycja 2017. W związku z powyższym, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi Gmina powieliła wyjaśnienia przedstawione w trakcie postępowania nadzorczego, akcentując, iż w dniu 29 września 2016 r. została podjęła uchwała Nr X1X/153/2016 sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów (dalej: studium), gdzie w § 2 zaznaczono, że zmiana studium sporządzona będzie dla obszaru Gminy w jej granicach administracyjnych. Z tych też powodów nie oznaczano granic zmiany studium w uchwale z dnia 28 września 2017 r., z uwagi na tożsamość granic. Zdaniem Gminy, procedura sporządzenia projektu zmiany studium przebiegła zgodnie z art. 11 u.p.z.p., a przepisy cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mają zastosowania do studium, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego też, nie można powiązać ww. rozporządzenia ze wskazanym przez Wojewodę § 8 ust. 2 rozporządzenia Ml. Przywołując treść § 8 ust. 2 rozporządzenia Ml, Gmina wywodziła, że uchwała o przystąpieniu do zmiany studium dotyczyła całego jej obszaru, a żaden przepis u.p.z.p. nie limituje powierzchni obszaru zmiany studium, tak więc "zmiana w granicach administracyjnych gminy jest prawnie dopuszczona." Zdaniem Gminy, wyłącznie w sytuacji, gdy zmiana jest jednostkowa, to wówczas należy ją wyróżnić w uchwale otwierającej prace nad zmianą studium, jak i w procesie sporządzania tej zmiany. Skarżąca akcentowała, że każda zmiana - czy jednostkowa, czy dotycząca całej gminy - jest zmianą dokumentu planistycznego, a dopisanie w tytule studium "edycja 2017" nie zmienia faktu, że jest to zmiana studium. Stwierdziła, że przedmiotowa zmiana nie jest zmianą jednostkową, stąd zarzut Wojewody jest bezpodstawny, a przywołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyroki sądów administracyjnych nie są adekwatne w tej sprawie. Gmina uznała, że określenia "nowa edycja" czy "edycja - 2017" są spójne z zawartością dokumentu "oznaczają, że nie jest to jednostkowa zmiana".

Zdaniem Gminy, również w zakresie projektu studium - uwarunkowania nie zmieniły się znacząco (odstęp czasowy był zbyt krótki). Jednak, aby mieć ogląd na zachodzące zmiany w Gminie, sporządzono ich aktualizację, pozostawiając dotychczasowe uwarunkowania jako archiwalne, a to nie narusza żadnego przepisu ustawowego i rozporządzenia. Ustawa bowiem wyznacza zakres tematyczny, rozporządzenie zaś określa możliwości stosowania różnych opracowań i zastosowania różnych map, nie limitując ani skali, ani zastosowanych oznaczeń graficznych. Natomiast faktycznie, uchwała w sprawie zmiany studium odnosi się do zmiany kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych tekstowo ("tekst studium") i graficznie ("rysunek studium"), na podstawie art. 10 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p., uwzględniając przepis § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia MI. Przy czym, wyłącznie kierunki zagospodarowania przestrzennego uchwalone w studium są m.in. wynikiem analiz uwarunkowań przestrzennych w gminie.

Natomiast, przywołując treść przepisu § 7 pkt 1 lit. e rozporządzenia MI, Gmina podniosła, że rysunek studium (zdefiniowany w § 4 ust. 1 pkt 3) spełnia jego wymogi. Żadna strona podczas wyłożenia, żaden organ uzgadniający lub opiniujący, nie zarzucił braku możliwości odczytu graficznych ustaleń studium na jego rysunku, zatem zarzut Wojewody w tej kwestii jest chybiony. Nawiązując do przepisu art. 27 u.p.z.p., Gmina stanęła na stanowisku, iż organ nadzoru postawił zarzut, który nie odpowiada stanowi faktycznemu, nie udowodnił na czym polega istotne naruszenie prawa poprzez dowód, że to naruszenie miałoby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jaką jest ustalenie kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminie. Argumentowała, że w u.p.z.p. jak i w rozporządzeniu MI ustawodawca użył liczby pojedynczej, czyli w ustawie jest mowa o "rysunku studium" i w rozporządzeniu o "rysunku przedstawiającym (....)", stąd też postawiony zarzut na podstawie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ml jest bezpodstawny. Kwestionowane zaś rysunki zamieszczone w uwarunkowaniach są wyłącznie graficzną formą ich przedstawienia, a ponadto brak jest regulacji dotyczących zasad sporządzania części graficznej uwarunkowań. Skarżąca wywodziła, że organ nadzoru nie zakwestionował skali rysunków zamieszczonych w archiwalnym tekście uwarunkowań, a ranga tych archiwalnych oraz tych zawartych w aktualizacji jest ta sama. Natomiast w zakresie zapisu na planszy "Własność gminna" należy przyjąć, według skarżącej, że jest to tzw. "martwy" zapis, a ponadto stanowi on tzw. żywy dowód na to, że plansze uwarunkowań były wykorzystywane przy konstruowaniu rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując powyższe, Gmina stwierdziła, że przedmiotowe studium zostało zaopiniowanie i uzgodnione przez wszystkie, właściwe organy, a rysunek studium - załącznik nr 2 - przedstawiono na właściwej mapie, we właściwej skali. Zatem, zdaniem Gminy, organ nadzoru nie dowiódł, że skala rysunków zamieszczonych w uwarunkowaniach jest wymagalna, nie dokonał dowodu, że postawiony zarzut istotnie wpłynął na rozstrzygnięcie sprawy, jaką jest ustalenie kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminie.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, Gmina przywołała brzmienie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., stwierdzając, że użyty zwrot "a także" wskazuje na obowiązek wrysowania stref ochronnych o ile takie występują. W uchwale natomiast ustanowiono zakaz lokalizacji tzw. ferm wiatrowych, dlatego studium dopuszcza lokalizację urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych, jednak nie wymagają one określenia stref ochronnych. Zarzut organu nadzoru w tej materii nie ma podstaw prawnych.

W kwestii zarzutu braku sporządzenia prawidłowego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, Gmina uznała, że zabudowa mieszkaniowa generuje zabudowę usługową, dlatego stosując się do przepisu ustawowego "w rozbiciu na funkcje zabudowy", w bilansie uwzględniono również zabudowę usługową. Przy czym, przepisy u.p.z.p. nie definiują co oznacza termin "nowa zabudowa" i nie jest to oczywiste (czy terenem jeszcze niezabudowany, czy teren, który jeszcze nie został określony w obowiązującym planie miejscowym). Gmina Popielów pokryta jest w 100% planami miejscowymi i tam gdzie było to możliwe, Gmina wycofała się z ustaleń dotychczasowego studium, "niekiedy z ustaleń" obowiązującego planu miejscowego, ale tylko w tych sytuacjach, gdy nie występuje zagrożenie wypłatą odszkodowań. W studium, na stronach 94 i 95, dokonano bilansu, jednakże bilans ten, niezależnie od jego wyników, nie jest tak wiążący dla rozwoju gminy jak kilka istotnych okoliczności m.in. blisko połowa gminy jest zalesiona, ok. 36% powierzchni gminy położona jest w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, ok. 20% powierzchni gminy położona jest w granicach obszarów NATURA 2000, ok. 71% powierzchni gminy położona jest w granicach parku krajobrazowego. W studium nie wyznaczono terenów "nowej zabudowy" zamieszkania przez ludzi, położonej poza jednostką osadniczą, gdyż sankcjonuje dotychczasowe ustalenia planów miejscowych, dokonując wyłącznie racjonalnych uzupełnień. Dokonano bilansu terenu w porównaniu do obowiązującego studium celem pokazania, że nowe zmienione studium nie zwiększa istotnie terenów przeznaczonych pod zainwestowanie. Zdaniem Gminy, w tej sprawie organ nadzoru nie wziął pod uwagę szczególnych okoliczności występujących w Gminie. W sprawie zatem nie zachodzi zignorowanie bilansu i wyznaczenie obszarów nowej zabudowy poza jednostkami osadniczymi. Perspektywa czasowa również została w studium uwzględniona.

Podsumowując swoje stanowisko w sprawie, Gmina stwierdziła, że nie doszło do naruszenia prawa i wniosła o uwzględnienie skargi w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik Gminy - radca prawny wnosiła i wywodziła jak w skardze. Zdaniem pełnomocnika, nie doszło do istotnego naruszenia w trakcie procedury planistycznej zasad sporządzania studium. Z kolei, pełnomocnik - Zastępca Wójta Gminy poparła stanowisko radcy prawnego. Podkreśliła, że w założeniu zmiana studium miała być "elastyczna" i umożliwiać uwzględnienie różnego rodzaju zmian, które mogą nastąpić, w szczelności w odniesieniu do przedsiębiorców. Wyjaśniła, że podjęta uchwała nie zawiera zmian poszczególnych postanowień studium z 2015 r., ale dodaje do już istniejącego studium nowe elementy. Zauważyła, że rysunek był sporządzony w nieodpowiedniej skali, ale rysunek dotyczył uwarunkowań, a uwarunkowania są częścią składową studium, ale nie są jego ustaleniami. Obowiązująca jest zatem część tekstowa w załączniku do uchwały z 2017 r. Zaakcentowała, że Wojewoda nie odniósł się do uwarunkowań zewnętrznych, które nie są zależne od Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2177), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie regulacji zawartej w art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Przy czym, na podstawie powołanego przepisu sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i jedynie w części. Jednakże podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766). Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 P.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 listopada 2017 r., nr IN.I.742.4.2017.AD, którym stwierdzono nieważność w całości uchwały Rady Gminy Popielów z dnia 28 września 2017 r., Nr XXVII/232/2017, w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów - edycja 2017. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), zwanej nadal u.s.g., który stanowił podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe regulacje, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Gminy Popielów z dnia 28 września 2017 r., została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 5 października 2017 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 3 listopada 2017 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga bowiem dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy Popielów stosownej uchwały z dnia 30 listopada 2017 r., Nr XXIX/253/2017.

W niniejszej sprawie podnieść również należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej zwanej u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie studium, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o studium.

Jednakże w celu dalszych rozważań niezbędne jest też wyjaśnienie, iż stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, str. 303, 304, wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09, LEX nr 597323).

W kontrolowanej sprawie zauważyć trzeba, iż Gmina kwestionuje podane przez Wojewodę Opolskiego naruszenie prawa i konsekwentnie wskazuje tak w skardze, jak i w przedłożonym wyjaśnieniu w trakcie postępowania nadzorczego, że organ dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej studium. Z kolei Wojewoda, skontrolowanej uchwale zarzuca istotne naruszenie zasad sporządzenia studium (jego zmiany), skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały.

Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały rady gminy, stwierdził jej nieważność w całości.

W tym względzie odnotować również należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Przedstawione wyżej rozważania prawne o charakterze ogólnym pozwoliły Sądowi dokonać oceny skargi Gminy (jej zasadności) na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Od razu wyjaśnić też przyjdzie, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., znajduje odpowiednie zastosowanie także do zmiany studium. Studium jest aktem planistycznym, który określa politykę przestrzenną gminy oraz bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd ustawodawca w sformalizowanej procedurze uchwalania studium narzucił gminie przestrzeganie zasad i trybu sporządzania studium, określając przyczynę nieważności tego aktu w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania lub istotnego naruszenie trybu sporządzenia studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Aktem prawnym regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), zwane dalej rozporządzeniem. Natomiast, pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, LEX nr 510042; z dnia 25 maja 2009 r., sygn., akt II OSK 1778/08, LEX nr 574411).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że gmina nie może swojego władztwa planistycznego wykonywać dowolnie, zatem zmiany obowiązującego (istniejącego) studium może dokonać, ale jedynie przy zachowaniu obowiązujących wymogów ustawowych i w takim trybie, w jakim był uchwalony - art. 27 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała Rady Gminy Popielów z dnia 28 września 2017 r., Nr XXVII/232/2017, podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na okoliczność, że przedmiotowa uchwała jest zmianą studium przyjętego przez Radę Gminy Popielów w 2015 r., pomimo, że w uchwale zmieniającej nie przywołano ani daty podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia studium (w 2015 r.), ani jej numeru. W kontrolowanej uchwale stwierdzono jedynie, że zmienia się studium i jest to "edycja 2017". Jednakże w przedstawionych okolicznościach tej sprawy jest bezsporne, że uchwała z dnia 28 września 2017 r., Nr XXVII/232/2017, dotyczy zmiany studium. Mając zatem na względzie, że kontrolowana uchwała jest jedynie zmianą studium, należy wskazać, iż wprowadzona aktualizacja winna zostać wyróżniona na tle dotychczas obowiązującej treści części tekstowej studium. Podobnie, załącznik graficzny powinien zawierać naniesione granice obszaru objętego zmianą studium. Zgodnie z regulacją wynikającą z art. 9 ust. 3a, art. 12 ust. 1 (zdanie drugie) u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia, zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegająca na jego uzupełnieniu o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., winna zawierać załączniki do uchwały jednoznacznie obrazujące zmiany dokonane w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium i rysunku studium. Natomiast w kontrolowanej uchwale zmieniającej brak jest wskazania jakie zapisy studium podlegają zmianie i w jakim zakresie. Co istotne, uchwała zmieniająca w § 1 ust. 1 jest powtórzeniem tytułu "uchwala się zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów - edycja 2017", a jej treść zawarta została w załączniku nr 1 obejmującym: Dział I Część archiwalna - Uwarunkowania 2015 r.; Dział II Kierunki zagospodarowania przestrzennego. Przy czym - co należy podkreślić - zmiany nie zostały wyszczególnione w stosunku do pierwotnego studium w taki sposób, aby było możliwe odczytanie, która treść stanowi zmianę istniejącej już uchwały. Brak jest ujednoliconej formy z wyróżnieniem zmiany, a zatem Gmina nie dostosowała się do wymogu, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia MI. Wprowadzona aktualizacja uchwałą zmieniającą winna zostać wyróżniona na tle dotychczasowo obowiązującej treści części tekstowej studium, a tego zabrakło w kontrolowanej uchwale.

Zdaniem Sądu, zasadnie Wojewoda stwierdził, że dokonanie zmiany treści studium oraz rysunku studium bez prawidłowego oznaczenia dokonanych zmian w stosunku do treści pierwotnej studium stanowi istotne naruszenia zasad sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie nie określono dokonywanych zmian w tekście oraz nie oznaczono granic obszaru objętych zmianą rysunku studium, ani nie wskazano, jakie zapisy podlegają zmianie, w jakim zakresie (np. przez dodanie, skreślenie, modyfikację), jak i brak jest ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem zmiany. Zatem poprzez odstąpienie od opisanych wyżej wymogów doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania kontrolowanej uchwały (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Raz jeszcze zaakcentować przyjdzie, że skoro przedmiotowa uchwała jest jedynie zmianą studium, to należało wskazać wprowadzoną aktualizację poprzez wyróżnienie na tle dotychczasowo obowiązującej treści części tekstowej studium.

Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska organu dotyczącego kwestii załączników graficznych. Brak bowiem oznaczenia w treści spornej uchwały 8 załączników graficznych, jako załączników graficznych do uchwały, nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podobnie, w przypadku pominięcia w jednym z załączników graficznych podania skali oraz podziałki liniowej. W tej spornej materii odnotować również przyjdzie, że skarżąca Gmina bezpodstawnie także przyjmuje, iż wymagania, o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia MI dotyczą jedynie rysunku studium. Określony w tym przepisie wymóg odnosi się do załączników graficznych, czyli rysunków niezbędnych przy sporządzaniu projektu studium oraz jego zmiany.

Z kolei, zasadnie zwróciła uwagę skarżąca Gmina, że w niniejszej sprawie nie doszło do pominięcia wymogu wyznaczenia w studium strefy ochronnej obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. stanowi, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii

o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zdaniem Sądu, w świetle przywołanej regulacji brak jest podstaw do przyjęcia, jak stwierdził organ nadzoru w zaskarżonym akcie, że art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wyraźnie nakazuje wyznaczenie - dla wszystkich terenów przeznaczonych pod lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii powyżej 100 kW - stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Z przytoczonego art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika natomiast, że jeżeli przewidziano wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW - i co istotne - jeżeli przewidziano wyznaczenie także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Jeśli w studium przewidziano wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, ale nie przewidziano "także" ich stref ochronnych, to bezpodstawnie organ nadzoru przyjmuje, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, z powodu braku obligatoryjnego określenia stref ochronnych, w sytuacji - co należy podkreślić - gdy w studium wprost wskazuje się na obszar niewymagający ustanowienia strefy ochronnej, bowiem wprowadzony został zakaz lokalizacji ferm wiatrowych.

Natomiast w przedmiocie kolejnego zarzutu dotyczącego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, jak słusznie zauważa organ nadzoru, przy uchwalaniu zmiany studium zastosowanie znajduje art. 10 u.p.z.p., który określa obligatoryjne elementy dotyczące uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, które gmina zobowiązana jest uwzględnić przy uchwalaniu studium oraz wskazuje, co powinno znaleźć się w treści studium. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (lit. d pkt 7). Przepis art 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. konkretnie wskazuje, jakie elementy "w szczególności", a więc elementy obligatoryjne należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych. Zatem bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi konieczny element studium, z prawidłowym określeniem zapotrzebowania na nową zabudowę wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.).

W kontrowanej uchwale zapotrzebowanie na nową zabudowę nie zostało wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy. Dodatkowo, sporny bilans odnosi się wyłącznie do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz usługowej, z pominięciem pozostałych obszarów o innym rodzaju zabudowy niż ww. wymienione. Bilans ten nie spełnia zatem wymagań określonych w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto, zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 2 oraz 3 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Podobnie, określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., bierze się pod uwagę perspektywę nie dłuższą niż 30 lat. Natomiast zamieszczony w przedmiotowej uchwale bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę nie zawiera ww. perspektywy, nie dłużej niż 30 lat dla zapotrzebowania na nową zabudowę, a zatem uchwała ta nie spełnia również wymogów określonych w art. 10 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. Zmianę studium, w treści której zawarty został wadliwie sporządzony bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę należy uznać za dokonaną z istotnym naruszenie zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zasadnie też wskazał Wojewoda, że dokonując bilansu ww. terenów, należy w sposób uporządkowany, tj. kolejno podejmować czynności nakazane przez u.p.z.p., czyli nie w sposób wyrywkowy i dowolny, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Trafnie dostrzeżono, że omawiany bilans nie jest także opracowaniem spójnym, uporządkowanym i kompleksowym, a jego poszczególnych elementów należy poszukiwać w treści całego studium. Nie może uiść uwadze Gminie, że jeśli dochodzi do zmiany studium, to projekt studium zarówno w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 646/13 - teza 2, LEX nr 1491149). Odnotować jedynie wypada, iż nie ma racji Gmina, że organ nadzoru w kwestii ww. bilansu nie wziął pod uwagę, iż zmiana studium "sankcjonuje dotychczasowe ustalenia planów miejscowych, dokonując wyłącznie racjonalnych uzupełnień".

Brak sporządzenia prawidłowego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, czyli sprzecznie z art. 10 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i powoduje stwierdzenie nieważności uchwały o studium.

Mając na uwadze powyższe, w związku z analizą uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, zdaniem Sądu, organ nadzoru wykazał w dostateczny sposób, że stwierdzone istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany studium powodowało konieczność wyeliminowania z porządku prawnego całej zmiany studium, przyjętej uchwałą z dnia 28 września 2017 r.

W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.