Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1476/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11 a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa-Nowej Huty w Krakowie na uchwałę nr XIV/95/2016 Rady Gminy Koniusza z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza na 2016 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Koniusza numer XIV/95/2016 z dnia 25 lutego 2016 roku w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza na 2016 rok, wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza w 2016 roku", zaskarżając ją w całości.

Uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to:

1. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 poz. 856) – dalej "ustawa" - polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt w § 12 ust. 3 załącznika do przedmiotowej uchwały obowiązku zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko - weterynaryjną w chwili odbioru odłowionego zwierzęcia przez właściciela,

2. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ogólnikowość zapisów § 5 Załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez zaniechanie podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt; w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań;

3. art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, bez wskazania konkretnie schroniska z podaniem jego adresu oraz lekarza weterynarii, w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań;

4. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów z terenu Gminy Koniusza, w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań;

5. art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy poprzez zapewnienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 13 ust. 2 pkt 4 w Załączniku do zaskarżonej uchwały, usypiania zwierząt chorych, w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, podczas gdy podanie środka usypiającego jest możliwe tylko w przypadkach określonych w ustawie o ochronie zwierząt po zapadnięciu decyzji o jego uśmierceniu wydanej przez podmiot wskazany w powołanej ustawie - art. 6 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ustawy, podczas gdy ani art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dawały upoważnienia do ustanowienia takiego zapewnienia;

6. art. 11a ust. 2 pkt 1 i 8 ustawy poprzez niewskazanie konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt oraz lekarza weterynarii w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wraz z podaniem ich adresów, pomimo istnienia ustawowego obowiązku uregulowania wskazanych kwestii,

Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zmianami) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 poz. 446) skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koniusza wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Wskazał, że niniejsza skarga dotyczy uchwały, która została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez utratę jej mocy prawnej, dlatego postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinna zostać umorzone. Nadto, co też nie pozostaje bez znaczenia dla oceny niniejszej skargi, Skarżący - jako organ ochrony prawnej nie wykazał lub przynajmniej nie uprawdopodobnił w swojej skardze wniesionej w oparciu o przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. jakoby nieobowiązujący już w dacie wniesienia skargi program opieki nad zwierzętami bezdomnymi w jakikolwiek sposób oddziaływał na sytuację prawną innych podmiotów czy organów administracji publicznej.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wójt Gminy Koniusza wskazał, że zarzuty Prokuratura Rejonowego w stosunku do zaskarżonej uchwały nie znajdują uzasadnienia tak w kontekście unormowań ustawowych, jak i w zakresie w jakim Konstytucja RP oraz obowiązujące regulacje prawne przewidują warunki stanowienia aktów prawa miejscowego.

Zarzut "niewskazania konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt oraz lekarza weterynarii w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wraz z podaniem ich adresów, pomimo istnienia ustawowego obowiązku uregulowania wskazanych kwestii" skarżący wywodzi z art. 11 a ust. 2 pkt 1 i 8 ustawy o ochronie zwierząt. Stosownie do treści ww. przepisów (cyt:) "Program, o którym mowa w ust. 1 obejmuje w szczególności: [m.in.] zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (ust. 1). zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 8).

Przywołana norma wbrew twierdzeniom skarżącego w żaden sposób nie nakazuje aby program w swej treści obligatoryjnie "wskazywał" na konkretne schronisko dla bezdomnych zwierząt z przywołaniem - tak jak twierdzi Skarżący - z podaniem adresu. Tego rodzaju dyspozycja wynika natomiast z normy ujętej w art. 11a ust 2 pkt 7 ustawy, w ramach którego wprost zobowiązuje się do "wskazania" w rzeczonym programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Rada Gminy wypełniła treść upoważnienia ustawowego albowiem zapewniono bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Koniusza miejsce w schronisku dla zwierząt. Brak sprecyzowania samego schroniska w treści uchwały nie może niweczyć samego faktu wypełnienia tego obowiązku w inny określony uchwałą sposób.

Zdaniem Rady Gminy zarzut skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, a zapisy programu w tym w szczególności określone w § 2 ust. 2, § 3, § 4, §6, § 10, § 11. § 13 stanowią o wypełnieniu dyspozycji normy ujętej w art. 11a ust. 1 i 8 ustawy o ochronie zwierząt.

Nie sposób zgodzić się z zarzutem Skarżącego, w myśl którego zapis § 5 programu w zakresie w jakim wskazuje się na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie jest zbyt ogólnikowy. Gmina Koniusza jest samorządową jednostką terytorialną o typowo wiejskim charakterze ze znacznymi obszarami leśnymi i na jej terenie nie wystąpiły jak dotąd problemy z wolnożyjącymi kotami, a nawet potrzeby ich dokarmiania. Niemniej jednak w programie przewidziano opiekę nad kotami wolnożyjącymi w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ochrony tych zwierząt i jest adekwatne dla społeczności lokalnej. W tym zakresie o wypełnieniu upoważnienia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt stanowi m.in. treść § 5 programu. Zgodnie z jego brzmieniem "Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi obejmuje: dokarmianie kotów wolno żyjących w miejscach, gdzie stwierdzono ich skupiska, poprzez zakup i wydawanie karmy przez pracownika UG Koniusza, społecznym opiekunom kotów wolno żyjących, wolontariuszom działającym na terenie Gminy".

W analogiczny sposób organ nie zgadza się z zarzutami w zakresie niewypełnienia upoważnienia ustawowego i ogólnikowego uregulowania kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku.

W podobny sposób odnieść należy się do zarzutu nieuregulowania kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów. Stosowna regulacja w tym zakresie znajduje się m.in w § 13 ust 3 programu, zgodnie z którym gmina przewidziała realizację ww. zadania poprzez zapewnienie możliwości usypiania ślepych miotów u lekarz weterynarii, z którym podpisano umowę.

Nie sposób zgodzić się także z zarzutem, wedle którego Rada Gminy w sposób istotny naruszyła art. 11 a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez zapewnienie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 13 ust 2 pkt 4 programu usypiania zwierząt chorych. Strona skarżąca pochopnie kreuje zarzut w sytuacji, w której brak jest wystarczających podstaw ku temu. Jak bowiem wynika z treści programu Gmina zapewniła całodobową opiekę weterynaryjną, w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt poprzez zawarcie stosownej umowy z lekarzem weterynarii/Przychodnią Weterynaryjną, w zakresie opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom bezdomnym. Rada Gminy nie wprowadziła zapisu związanego z koniecznością usypiania chorych zwierząt wbrew zarzutowi skargi, a jedynie w ramach programu przewidziała sytuacje w której w celu ulżenia w cierpieniu zwierzętom potrąconym na drogach przez pojazdy mechaniczne, koniecznym może być podanie środka usypiającego w przypadku, w którym podjęte przez lekarza zabiegi weterynaryjne okażą się być niewystarczające. Wskazana regulacja jest zgodna z obowiązującym prawem, w tym również z przywołanym w skardze art. 33 ustawy. Zgodnie bowiem z jego treścią "W przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, w celu zakończenia cierpień zwierzęcia, potrzebę jego uśmiercenia stwierdza lekarz weterynarii (...)", W razie konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, czynność tę dokonuje się przez podanie środka usypiającego - przez lekarza weterynarii (art. 33 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy).

W ocenie organu nie sposób zgodzić się również z twierdzeniem, zgodnie z którym § 12 ust 3 programu w zakresie w jakim nakłada na właścicieli odłowionych zwierząt obowiązek zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko-weterynaryjną w chwili odbioru odłowionego zwierzęcia przez właściciela istotnie narusza prawo tj. art. 11a ust 1 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie organu gmina nie może ponosić kosztów związanych z odławianiem i transportem, utrzymaniem, leczeniem i innymi niezbędnymi zabiegami, w przypadku gdy w późniejszym czasie okaże się, że zwierzę ma swojego właściciela., Wówczas bowiem obowiązek pokrycia wskazanych kosztów spoczywa właśnie na tym właścicielu. Pokrywanie ww. kosztów przez gminę byłoby sprzeczne z istotą programu, który dotyczy bezdomnych zwierząt oraz zasadami prawidłowej gospodarki finansowej środkami publicznymi. Wydatkowanie środków publicznych spowodowane ewidentnym zaniedbaniem przez właściciela (opiekuna) obowiązku sprawowania bieżącej opieki nad odłowionym zwierzęciem nie znajduje tak społecznej akceptacji, jak i nie mieści się w zakresie kosztów związanych z realizacją przez gminę rzeczonego programu, który dotyczy bezdomnych zwierząt a nie zwierząt, które w istocie bezdomnymi nie są.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XIV/95/2016 Rady Gminy Koniusza z 25 lutego 2016 r. roku w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza na 2016 rok. wraz z jej załącznikiem.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 w zw. z art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały.

Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.).

Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. (ust.2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Powodem stwierdzenia nieważności uchwały są jej postanowienia, niewypełniające istotnych treści, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a także postanowienia podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Rację ma Prokurator, że art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich (tu właścicieli zwierząt które ostatecznie okazały się nie być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z tego programu. Tym samym postanowienie zawarte w § 12 ust. 3 programu zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Nie ma przy tym przeszkód, aby Gmina na zasadach ogólnych, których zaskarżona uchwała wszak nie znosi ani nie modyfikuje, w razie braku dobrowolnej zapłaty, wniosła do sądu powszechnego powództwo o zwrot kosztów, które poniosła w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela. Jednak rozstrzygnięcie takiego sporu należy wyłącznie do sądu powszechnego i regulacja § 15 ust. 3 programu nie ma i nie miałaby dla treści rozstrzygnięcia sądu żadnego znaczenia, gdyż jak już wyżej wskazano, zaskarżona uchwała jako całość, ani też żadne z jej postanowień, nie zmienia i nie może zmieniać powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego podjęte zostało także postanowienie § 13 ust. 2 pkt. 4 programu, dotyczące uprawnienia lekarza weterynarii do podania środka usypiającego w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia. Warunki uśmiercania zwierząt reguluje art. 33 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z ust. 3 i 4 tego przepisu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, w celu zakończenia cierpień zwierzęcia, potrzebę jego uśmiercenia stwierdza lekarz weterynarii (...). W razie konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, czynność tę dokonuje się przez podanie środka usypiającego - przez lekarza weterynarii.

Są to przepisy bezwzględnie obowiązujące, z których wynikają zasady postępowania w tego rodzaju przypadkach, nie ma zatem potrzeby wprowadzania regulacji w tym zakresie do prawa miejscowego, nawet jeśli postanowienia uchwały nie są co do zasady sprzeczne z treścią ustawy. Co najważniejsze jednak, przepis art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie zawiera upoważnienia dla Rady Gminy do umieszczania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt jakichkolwiek regulacji w tym zakresie.

Następnie wskazać należy, że w § 2 pkt. 2, § 3 ,§ 6 pkt. 1, § 10, § 11, § 12 i § 13 programu, ogólnie postanowiono, że różne zadania (np. odławianie bezdomnych zwierząt, sterylizację i kastracje zwierząt w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów itp.) zapewni schronisko względnie lekarz weterynarii z którym Gmina Koniusza zawrze umowę, nie wskazano jednak żadnego konkretnego podmiotu, który będzie wykonywał wskazane w uchwale zadania. Nie powierzono tego zadania ani konkretnie wskazanemu schronisku dla zwierząt (po myśli art. 11a ust. 4), ani też nie wskazano na konkretny gabinet weterynaryjny, który zadanie to na zalecenie gminy będzie realizował.

Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Stopień ogólności zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale powoduje, że uchwała nie spełnia swojej roli. W szczególności skoro uchwała została podjęta w dniu 25 lutego 2015 r., dotyczy programu na rok 2015 r. (którego 2 miesiące już wówczas upłynęły), a mimo to w dacie jej przyjęcia Rada Gminy w dalszym ciągu ma dopiero w planach zawarcie umowy ze schroniskiem i lekarzem weterynarii, to oznacza, że w praktyce realizacja tego programu jest niemożliwa. Skoro uchwała ta z założenia stanowi "program" czyli plan działania, to w ramach tego planu czynności do których zobowiązana jest gmina muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane – czyli w sposób zaplanowany i zorganizowany. Doraźne bowiem działania, choć czasem konieczne, nie mają nic wspólnego z działaniami planowanymi.

Nadto program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt. 2 ustawy, poprzez ogólnikowość zapisów § 5 programu tj. brak wskazania konkretnych miejsc w których przebywają koty wolnożyjące oraz listy społecznych opiekunów, miejsc i częstotliwości dokarmiania. Miejsca w których przebywają koty wolnożyjące z natury rzeczy mogą być zmienne i ustalanie ich w uchwale jest bezcelowe. Podobnie lista opiekunów społecznych może ulegać zmianie, a wymienianie ich z mienia i nazwiska w akcie prawa miejscowego nie znajduje ani podstawy prawnej ani logicznego uzasadnienia, jak również ostatecznie prowadziłaby do nieuprawnionego ujawnienia danych osobowych.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała narusza prawo.

Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.