Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 503/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92, art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne

SENTENCJA

Dnia 12 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki X w [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu rawickiego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika nr [...] do uchwały w zakresie, w jakim ustala dyżury Spółki X w [...], II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] marca 2017 r. Rada Powiatu w [...] odmówiła uwzględnienia wniosku Spółki X w [...], zwanej dalej Skarżącą, wzywającego do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem uchwały z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], określającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu [...] od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Rada Powiatu [...] w dniu [...] listopada 2016 r. podjęła uchwałę, nr [...], w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu [...] od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271, ze zm., zwanej dalej P.f.) po zasięgnięciu opinii wójta i burmistrzów gmin Powiatu [...] oraz Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Poznaniu. Zgodnie z § 1 Uchwały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu [...] od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. stanowi załącznik nr 1 do Uchwały, zaś harmonogram dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy w wymienionym wyżej okresie stanowi załącznik nr 2 do Uchwały (§2).

W uzasadnieniu Uchwały przytoczono treść art. 94 ust. 1 P.f. i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Ponadto wskazano, że obowiązek ustalenia przez Radę Powiatu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu nakłada art. 94 ust. 2 P.f., zaś projekt uchwały został negatywnie zaopiniowany przez Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Poznaniu oraz Burmistrza Gminy [...] w części określonej w załączniku nr 2 do Uchwały, natomiast pozytywnie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], Burmistrza [...], Burmistrza [...], Wójta Gminy [...] oraz Burmistrza Gminy w części określonej w załączniku nr 1 do Uchwały.

Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] marca 2017 r. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała m.in., że uzasadnienie przedmiotowej uchwały nie wyjaśnia motywów merytorycznych rozstrzygnięcia. Ponadto bezprawnie opublikowano nr telefonów, w znacznej mierze nr prywatne farmaceutów, którzy nie wyrazili zgody na ich publikację; nie przewiduje tego również delegacja ustawowa. W ocenie pełnomocnika przedmiotowa uchwała narusza również konstytucyjne prawo własności, prowadzenia działalności gospodarczej oraz higieniczne warunki pracy.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Organ podjął uchwałę z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie odmowy uwzględnienia powyższego wniosku.

W uzasadnieniu Rada Powiatu stwierdziła m.in., że przed podjęciem zaskarżonej Uchwały zwrócono się do aptek z terenu Powiatu z pytaniem, czy dane teleadresowe oraz rozkład godzin pracy pozostają bez zmian. Dołączono wykaz aptek przygotowany na podstawie uprzednio obowiązującej uchwały w tym zakresie. Zasięgnięto opinii wójta i burmistrzów gmin powiatu oraz Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Poznaniu. Projekt uchwały został zaprezentowany na posiedzeniach Komisji Rady Powiatu [...] oraz szczegółowo omówiony na sesji Rady Powiatu w dniu

[...] listopada 2016 r. Uzasadnienie uchwały jest prawidłowe, zaś sam akt został wydany na podstawie obowiązujących przepisów i mieści się w ich granicach. Organ podkreślił, że istotny jest interes ludności, a nie interes osób prowadzących apteki, zważywszy na specyfikę świadczonych usług. Niedopuszczalne jest pominięcie części aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu, nawet gdyby pozostałe zdołały zapewnić mieszkańcom wymaganą ogólną dostępność świadczeń aptekarskich.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały i zwrot kosztów, a nadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów przekazanych przez Radę wraz ze skargą, w szczególności protokołu posiedzenia wraz z załącznikami.

Pełnomocnik zarzucił, że z treści uzasadnienia uchwały nie wynika, dlaczego nie uwzględniono stanowiska wyrażonego w uchwale Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Poznaniu z dnia [...] października 2016 r., zatem uzasadnienie nie spełnia wymaganych wymogów. W tym zakresie Skarżąca odwołała się do wyroków sądów administracyjnych. Ponadto podniesiono, że uchwała zawiera numery telefonów do aptek, jak i podmiotów je prowadzących lub farmaceutów w nich zatrudnionych, do czego nie jest uprawniona na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, naruszając prawo do prywatności przedsiębiorców i zatrudnianych przez nich farmaceutów. Rada Powiatu nie zainteresowała się również możliwościami Skarżącej i innych podmiotów, naruszając konstytucyjne prawo własności, prowadzenia działalności gospodarczej oraz do bezpiecznych warunków pracy, bowiem wymóg pracy w liczbie godzin przekraczających cywilizowane normy zagraża życiu i zdrowiu osób prowadzących apteki jednoosobowo albo niezatrudniających dodatkowych dwóch mgr farmacji na aptekę. Tym samym Rada Powiatu naruszyła również art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Niewątpliwie przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który ma charakter powszechnie obowiązujący. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu [...] grudnia 2016 r. pod pozycją [...], a weszła w życie 14 dni po ogłoszeniu z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r.

Skarżąca jest natomiast podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną na terenie powiatu [...], której interes prawny został uchwałą naruszony - uregulowania w niej zawarte dotyczą skarżącej w sposób bezpośredni. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wobec czego jej wniesienie daje podstawę do przeprowadzenia merytorycznej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały.

Zaskarżona uchwała jako podstawę prawną do jej wydania wskazuje między innymi na art. 94 ust. 1 i 2 z dnia 6 września 2001 roku - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 271, ze zm.).

Zgodnie z dyspozycją art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego: "Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewnić dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy (ust. 1). Rozkład godzin pracy apteki ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego."

Przede wszystkim wskazać należy, że jak wskazuje się w orzecznictwie, analiza przepisu art. 94 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 ustawy, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w tych szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględniać potrzeby ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana nie może mieć tutaj istotnego znaczenia.

Ponadto procedura podejmowania uchwały ustalającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych określona w art. 94 ust. 2 ustawy przewiduje jedynie zasięgnięcie opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Procedura ta nie przewiduje, by uchwałodawca zwracał się o opinię do przedsiębiorców i farmaceutów. Organ podejmując uchwałę nie może nadto brać pod uwagę hipotetycznych trudności, jakie może mieć podmiot prowadzący aptekę w zrealizowaniu obciążającego go, a wynikającego z art. 92 ustawy Prawo farmaceutyczne obowiązku obecności farmaceuty w godzinach czynności apteki. Zapewnienie obecności takiej osoby jest jedynie kwestią organizacyjną i sposób jej rozwiązania zależy jedynie od decyzji podmiotu prowadzącego aptekę.

W orzecznictwie podkreśla się również, że ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może bowiem samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Podkreślenia jednak wymaga, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także całodobowo, w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 169/14 oraz wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 585/12.

Odnośnie zarzutu naruszenia prywatności farmaceutów poprzez podanie numerów telefonu – wskazać należy, że po pierwsze wątpliwa wydaje się mowa o prywatności przedsiębiorcy niebędącego osobą fizyczną. Po drugie, wskazane w Uchwale numery telefonów, w szczególności Skarżącej, są zbieżne z numerami telefonów wymienionymi w Uchwale Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., poz. [...]. Po trzecie, numer telefonu Skarżącej wymieniony w zaskarżonej Uchwale jest możliwy do wyszukania w internecie bez jakiejkolwiek trudności.

Na uwzględnienie zasługuje jednak zarzut braku uzasadnienia Uchwały. Zgodnie bowiem m.in. z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 412/16, wskazanym przez Skarżącą, brak uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały. Skoro samorząd aptekarski wyraził opinię negatywną co do projektu uchwały, organ winien ustosunkować się do tych wniosków i ocen i wyjaśnić dlaczego nie uwzględnia uwag wskazanych podmiotów stwierdzających m.in., że potrzeby ludności nie uzasadniają przyjętego harmonogramu dyżurów. W ocenie Sądu konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu uchwały przesłanek, jakimi kierowała się Rada przy jej podejmowaniu. Wymóg ten należy łączyć z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć - jako elementu jawności działania władzy publicznej.

Rada Powiatu może skorzystać z konsultacji i uwzględnić stanowisko właścicieli aptek, jednak nie jest to wymagane. Przeciwdziałaniu ewentualnej arbitralności i dowolności w ustaleniu czasu pracy aptek służyć ma obowiązek uzyskania opinii podmiotów, o których mowa w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. W przypadku uzyskania opinii negatywnej bądź też uwag do projektu, organ winien w przypadku zarówno uwzględnienia, ale zwłaszcza w przypadku ich nieuwzględnienia dać temu wyraz z uzasadnieniu uchwały.

W ocenie Sądu konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić nie tylko z brzmienia powołanego art. 94 prawo farmaceutyczne, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowanie dodatkowo analogii legis - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23) prowadzi do wniosku, że omawiana uchwała winna podlegać uzasadnieniu. Brak uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości oceny, przyczyn leżących u podstaw zaskarżonej uchwały, szczególnie w sytuacji nieuwzględnienia opinii Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Poznaniu oraz w części – Burmistrza Gminy [...].

Wprawdzie opinia powyższa nie ma charakteru wiążącego, niemniej jednak, skoro ustawodawca zobowiązał organ do zasięgnięcia takiej opinii musi ona być przedmiotem oceny organu uchwałodawczego - podobnie jak opinie wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Jeżeli wskazane opinie w niniejszej sprawie są sprzeczne organ powinien wyjaśnić w uzasadnieniu z jakich przyczyn wybiera jedną, a nie uwzględnia drugiej. Podobnie należy ocenić konsultację ze środowiskiem aptekarskim. Niewątpliwie ustawodawca odniósł wymagane opinie do wymienionej w tym przepisie przesłanki potrzeb ludności i zapewnienia dostępności świadczeń w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Stwierdzić należy również, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (patrz: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. M. Stahl. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16).

Z art. 94 ustawy prawo farmaceutyczne wynika, że uchwała podjęta na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać uzasadnione potrzeby ludności. Czy norma ta została uwzględniona, Sąd nie jest w stanie ocenić w kontrolowanym stanie faktycznym. Organ nie uzasadnił merytorycznie swojej decyzji i nie wykazał, że wypełnił przesłankę z powołanego art. 94, a jednocześnie, że obciążenie aptek w sposób wskazany w uchwale jest uzasadniony wyżej wymienioną przesłanką.

W związku z powyższym, na podstawie art. 147 i art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.