Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2292/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 21,31,64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. i T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 906/21 w sprawie ze skargi J. D. i T. D. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...] stanowiącej własność J. D. i T. D.; III. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. D. i T. D. solidarnie kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 906/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Z uwagi na okoliczność, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest inwestycja liniowa, a skarga została wniesiona przez J.D. i T. D., kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym zaskarżonego wyroku należało ograniczyć tylko do zakresu jaki wyznacza interes prawny skarżących związany z przysługującym im prawem własności działki nr [...] – na co też wskazał Sąd I instancji z powołaniem się na art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową". Tak zakreślony stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., Nr [...], Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej, pn. "Rozbudowa odcinka drogi krajowej nr [...] od km 325+299,78 do km 326+048.37 wraz z rozbudową odcinka drogi powiatowej nr [...] i skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] w formie ronda w km 325+802,61, rozbudową skrzyżowania i drogi gminnej klasy D w km 325+516,79, budową skrzyżowania i drogi gminnej klasy L w km 325+696,14, przebudową i budową infrastruktury technicznej – w miejscowościach M., G., S., na terenie gminy W., w powiecie k., w województwie [...]".

Odwołania od ww. decyzji wniosło szereg osób, w tym skarżący – J. D. i T. D., właściciele działki nr [...] (sprzed podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją na działki [...] – zajęta pod drogę i [...] – pozostająca własnością skarżących).

Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu ww. odwołań, w tym skarżących, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, w pozostałej zaś części decyzję organu wojewódzkiego utrzymał w mocy, jednocześnie umarzając postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania wniesionego przez A. L..

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor spełnił wszystkie wymagania prawne, dlatego brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na realizację ww. inwestycji. Minister, przechodząc zaś do zarzutów zgłoszonych przez skarżących, wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzuty te w głównej mierze zostały skoncentrowane na żądaniu zmniejszenia obszaru zajęcia pod przedmiotową inwestycję działki nr [...].

W ocenie Ministra, w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora, co do kształtu i przebiegu inwestycji (np. konieczności przejęcia części nieruchomości skarżących w pasie o szerokości 5 m; lokalizacji chodników i przejść dla pieszych; ograniczenia prędkości do 40 km/h). W przepisach specustawy drogowej ustawodawca nie upoważnił organów do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji ani dokonywać zmian w projekcie. Przepisy specustawy drogowej nakładają na organ architektoniczno-budowlany wyłącznie obowiązek oceny zgodności z prawem przedstawionej inwestycji drogowej. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Minister zwrócił uwagę, że w pismach z 30 lipca 2019 r. i 30 października 2019 r. inwestor przedstawił argumentację odnośnie konieczności zajęcia ww. działki pod przedmiotową inwestycję drogową. Minister, po zapoznaniu się z tym stanowiskiem inwestora (i jego przedstawieniu) i szczegółowej analizie akt sprawy, stwierdził, że jest ono oparte na rzeczowych argumentach i nie nosi cech dowolności.

Mając to na względzie Minister stwierdził, że przejęcie części działki należącej do J. i T. D., w kształcie zaproponowanym przez inwestora, jest niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Po szczegółowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister doszedł do przekonania, że przebieg przedmiotowej inwestycji w zakresie interesu prawnego skarżących został wytyczony optymalnie, a decyzja Wojewody nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności odwołujących się. Organ II instancji uznał zatem, że rozwiązania projektowe przyjęte w dokumentacji budowlanej w żaden sposób nie naruszają uzasadnionych interesów stron.

Ponadto organ wyjaśnił skarżącym, że granice rozbudowywanego odcinka drogi krajowej nr [...] wyznaczają linie rozgraniczające teren inwestycji.

Za niezasadne Minister uznał także zarzuty podniesione przez innych odwołujących się od decyzji organu I instancji, szeroko ustosunkowując się do nich w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zaś rozstrzygnięcie podjęte co do umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie odwołania A. L., Minister wyjaśnił, że ww. osobie nie przysługiwał przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, który wynikałby z przysługującego jej prawa własności, czy innego prawa rzeczowego do nieruchomości objętych ww. decyzją Wojewody.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. D. i T. D., wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej; art. 12 ust. 1 i 2 specustawy drogowej; art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji wskazał, że podniesione przez skarżących zarzuty stanowią w istocie rzeczy powtórzenie argumentacji zawartej w odwołaniu stron, do której organ odwoławczy szczegółowo odniósł się w zaskarżonej decyzji (str. 11-23 tego rozstrzygnięcia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 906/21, oddalając skargę, nie dostrzegł aby w zakresie interesu prawnego skarżących zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie. Natomiast zarzuty inne niż dotyczące oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących nie mogą być skutecznie podnoszone przez nich w niniejszej sprawie.

Sąd wskazał, że w ramach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wydawanego w trybie specustawy drogowej, może nastąpić zatwierdzenie podziału nieruchomości i przejęcie wydzielonych pod inwestycję nieruchomości na własność publiczną. W ramach takiego zezwolenia następuje też ocena techniczna projektu budowy drogi i w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego. W tego rodzaju zaś postępowaniu, z uwagi na jego przedmiot, interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, gdyż inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. To stanowisko Sąd wsparł stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (Dz. U. z 2012 r. poz. 1150). A mianowicie, Trybunał zwrócił uwagę, że, po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem – wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 21 Konstytucji.

Następnie Sąd wskazał kolejno na wymagania jakie wynikają z art. 11a ust. 1, art. 11a ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 11e, art. 11d ust. 1 pkt 1-5, art. 11d ust. 1 pkt 8 i 9, art. 11d ust. 5-8 art. 11f ust. 3 i 4 specustawy drogowej, które warunkują wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Mając na uwadze zgłaszane przez skarżących zarzuty dotyczące zasadności i prawidłowości ustalonego przebiegu inwestycji, a w konsekwencji także dokonanego podziału działki o nr [...] stanowiącej ich własność, zdaniem Sądu, organ II instancji zasadnie wyjaśnił skarżącym motywy, dla których decyzja organu I instancji odpowiada w tym zakresie prawu. W orzecznictwie potwierdzono bowiem, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyroki NSA: z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18). W tej zaś sprawie inwestor wyjaśnił z jakich względów wymagane było przejęcie na celem przedmiotowej instancji pasa 5 m wzdłuż nieruchomości skarżących (zachowanie odległości granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń; przebudowę rowu drogowego; potrzeba przeprowadzenia linii kablowej zasilającej oświetlenie drogi; budowa zasilania oświetlenia drogi krajowej; urządzenie zieleni przydrożnej). Argumentacja skarżących nie uwzględnia natomiast dodatkowo wymaganej odległości granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, wspomnianego rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych, co również musiał wziąć pod uwagę projektant i inwestor określając zasięg linii rozgraniczenia drogi i podziału działki skarżących. Ponadto w sprawie wskazywano, że odległość linii pasa drogowego od krawężnika istniejącego parkingu na działce skarżących wynosi od 0,30-0,40 m i nie powoduje utraty miejsc parkingowych i konieczności przebudowy istniejącego na działce stron parkingu. Zwrócono też uwagę na fakt, że w projekcie zaplanowany został na spornej powierzchni działki teren zielony, a jak wynika z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych, zieleń przydrożna jest częścią pasa drogowego. Prawidłowo uznał przy tym Minister, że organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji nie jest natomiast uprawniony do badania przesłanki niezbędności lokalizacji zieleni, a kontroluje li tylko prawną dopuszczalność jej umieszczenia w pasie drogi. W ocenie Sądu, prawna dopuszczalność umieszczenia określonej infrastruktury w ramach pasa drogowego nie jest uzależniona od badania przesłanki realizacji celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też decyzja organu w przedmiotowym zakresie nie może naruszać art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 1-2 i art. 2 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP, art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11d ust. 7 i 8 i art. 11f ust. 5 specustawy drogowej, art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami samodzielnie lub w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11d ust. 7 i 8 i art. 11f ust. 5 specustawy drogowej oraz art. 11a ust. 1 specustawy drogowej (por. wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 1823/19). Natomiast jeżeli przejęta części nieruchomości nie zostałaby wykorzystana na cele budowy drogi, to tego rodzaju zagadnienie może być ewentualnie rozpatrywane w kontekście częściowej bezprzedmiotowości zezwolenia realizacyjnego i jego wygaszenia w tym zakresie na podstawie art. 162 K.p.a. (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., II OSK 1913/16). W tym zakresie strona może wykazywać zbędność nieruchomości na realizację inwestycji drogowej. Jednak okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość samej decyzji zezwalającej na budowę, tym bardziej w sytuacji, gdy inwestor wskazuje w przedłożonym projekcie na potrzebę przeznaczenia danej nieruchomości (lub jej części) na roboty prowadzone przy realizacji zaplanowanej inwestycji.

Skoro projekt drogi spełniał warunki techniczne jakie należy zachować przy projektowaniu dróg publicznych, to w świetle związania organu wnioskiem zarządcy drogi, zdaniem Sądu, brak było podstaw aby dokonywać dalszych analiz, czy zajęty pod inwestycję obszar powierzchni działki skarżących jest rzeczywiście konieczny dla prawidłowej realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., II OSK 25/19).

Sąd nie zaaprobował też zarzutów, w których strony podnoszą, że dokonane podczas oględzin w 2018 r. wstępne wytycznie przebiegu inwestycji przewidywało mniejszy zakres wydzielonej powierzchni należącej do nich nieruchomości.

Ponadto inwestor wielokrotnie w toku postępowania szeroko wyjaśniał Skarżącym zasadność i prawidłowość także tych przyjętych rozwiązań projektowych, które w jego ocenie zapewniają bezpieczną komunikację pieszą na rozbudowywanym odcinku drogi krajowej nr [...]. Trzeba w tym względzie podkreślić, że decyzja podlegała uzgodnieniom i zaopiniowaniu przez uprawnione jednostki i organy, które nie zgłosiły zastrzeżeń co do projektu organizacji ruchu drogowego.

W ocenie Sądu, Minister dokonał prawidłowej kontroli ww. decyzji Wojewody. Nie został w postępowaniu odwoławczym naruszony art. 15 K.p.a. i art. 138 K.p.a., jak również art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. W niniejszej sprawie organy administracji dokonały kontroli planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich. W postępowaniu prawidłowo ustalono stan faktyczny i wydano rozstrzygnięcia, nie naruszając przy tym wskazanych przez skarżących przepisów specustawy drogowej i Prawa budowlanego, jak i procedury administracyjnej. Organy wyczerpująco dokonały oceny przedstawionych przez skarżących argumentów oraz wyjaśniły specyfikę rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej. W niniejszej sprawie w obliczu prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego i kompletnego wniosku inwestora, organy nie mogły dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu drogi. Stąd też podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący – J. D. i T. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. zgodnie z wnioskami w niej zamieszczonymi; oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. zawnioskowano o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – 4 zdjęć dołączonych do skargi kasacyjnej, na okoliczność braku zasadności przebudowy rowu drogowego oraz braku spełnienia norm przy przebudowie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej przez wadliwe zastosowanie tego przepisu i zaakceptowanie przez Sąd braku uwzględnienia przez organy obu instancji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wypadku skarżących oraz błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że "o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca)" i organy administracyjne mają ograniczony zakres kognicji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i zaakceptowanie przez Sąd braku w aktach organów administracyjnych mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości - działki [...], sporządzonej zgodnie z odrębnymi przepisami;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy drogowej przez wadliwe zastosowanie tego przepisu i zaakceptowanie przez Sąd niezasadnego i nieprawidłowego i zatwierdzenia podziału nieruchomości – działki [...];

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 1 specustawy drogowej w zw. z § 1 ust. 3, § 52 oraz § 193 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez błędną wykładnię pojęcia "inwestycji w zakresie dróg publicznych" oraz błędne przyjęcie, że zaplanowany pas zieleni może być w niniejszej sprawie elementem pasa drogowego, mimo że nie spełnia żadnych przesłanek określonych w rozporządzeniu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez zaakceptowanie przez Sąd bezprawnego naruszenia własności skarżących i zajęcie przez organy administracji publicznej (a w konsekwencji wywłaszczenie) większej części działki skarżących nr [...] niż to było planowane, niezbędne i zasadne, bez stosowania się do przepisów rozdziału 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), zwanej dalej "u.g.n.", co zostało uznane za niezgodne z Konstytucją RP wyrokiem TK z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt SK 37/19, a co naruszyło również konstytucyjną zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska w odniesieniu do wszystkich zarzutów skargi i lakoniczne uzasadnienie bez odniesienia się do podniesionych w skardze argumentów.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jedynie w części zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie wskazywanego naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a w związku z tym – i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy drogowej. Ocena w tym zakresie przesądza zaś o wyniku sprawy, tj. uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym działki nr [...], której właścicielami są skarżący. W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej należy wskazać, że przepisy specustawy drogowej wpisują się w system dopuszczalnej prawem ingerencji władzy publicznej w prawo własności. Choć na gruncie Konstytucji RP własność, czy też prawo własności jest co do zasady podstawowe (najważniejsze) i podlega niekwestionowanej ochronie prawnej, jako stanowiące jeden z podstawowych filarów społecznej gospodarki rynkowej w demokratycznym państwie prawnym, możliwe jest jego ograniczanie, ponieważ nie jest to prawo absolutne (nienaruszalne). Wynika to już z samej treści prawa własności wynikającej z art. 140 Kodeksu cywilnego. Przepis ten bowiem w sposób ogólny wskazuje, że sposób wykonywania prawa własności może być ograniczony ustawowo. Taka też treść prawa własności wpisuje się w konstytucyjne zasady wynikające z art. 21, art. 31 i art. 64 Konstytucji RP. Wynika z nich, że, z jednej strony, prawo własności podlega ochronie; z drugiej zaś – że może doznawać ograniczeń, ale tylko w przewidziany prawem sposób.

Prawny mechanizm ingerencji władzy publicznej w prawo własności nie został tylko obwarowany samą możliwością ustanowienia ograniczeń prawa własności ustawowo. Oczywiście jest to jedna z formalnych przesłanek warunkujących ingerencję w prawo własności. Do tych formalnych przesłanek należą jeszcze możliwość wprowadzenia ograniczeń, ale tylko w zakresie niezbędnym oraz w sposób, który nie narusza istoty prawa własności. Ponadto w Konstytucji RP przewidziano także przesłanki materialnoprawne, do których zalicza się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną oraz wolności i prawa innych osób. W tym kontekście specustawa drogowa niewątpliwie wpisuje się i zasadniczo realizuje postanowienia Konstytucji, co nie oznacza, że na gruncie konkretnej sprawy w wyniku zastosowania przepisów tej specustawy obywatel (właściciel) jest pozbawiony już ochrony prawnej.

Co istotne, w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta jest zasada proporcjonalności, która ma znaczenie nie tylko na etapie tworzenia uregulowań prawnych ograniczających prawo własności, lecz ma także znaczenie w procesie stosowania prawa. Na etapie zaś stosowania prawa nie wystarczy niejako dopełnienie wymogów ustawowych, chyba że także w ich ramach dokonywany jest proces wyważania różnych grup interesów. Tym bardziej w odniesieniu do norm prawa publicznego – do których zalicza się prawo administracyjne, w tym specustawę drogową – które w sposób abstrakcyjny dotyczą możliwości ograniczenia prawa potencjalnie wszystkich właścicieli nieruchomości, na których mają być realizowane drogi publiczne. Normy prawa administracyjnego nie przesądzają bowiem same w sobie, że konkretne rozwiązania projektowe, które przecież nie są znane ani ustrojodawcy, ani prawodawcy, spełniają w każdym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy konstytucyjny test proporcjonalności. Taka ocena powinna zostać dokonana przez organ administracyjny w każdej sprawie dotyczącej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, w szczególności w ramach procesu inwestycyjno-budowlanego dotyczącego budowy dróg publicznych. Oczywiście, ma w tym procesie znaczenie interes publiczny, któremu zasadnie przypisuje się prymat (jako realizacja zasady dobra wspólnego), co starały się wykazać organy administracyjne obu instancji i Sąd I instancji. Jednak nie można nie uwzględnić w ramach tego procesu także wskazywanych interesów właściciela nieruchomości. Dopiero po dokładnym zestawieniu tych dwóch sprzecznych grup interesów i dokonaniu stosownego wyjaśnienia – możliwa jest przewidziana prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. A zatem zasadniczo ingerencja władzy publicznej w prawo własności w procesie inwestycyjno-budowlanym wymaga wyważenia dwóch (często) sprzecznych grup interesów, w tej sprawie pomiędzy prywatnym – wynikającym z przysługującego właścicielowi prawa własności (do nieruchomości), a publicznym – np. mającym na celu budowę dróg publicznych – co powinno odpowiadać na pytanie, dlaczego na terenie nieruchomości wymagana jest taka i nie – inna realizacja inwestycji w ramach pasa drogowego. Taki zaś proces wyważania interesów ma swoje oparcie w konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co dokonuje się także w drodze wykładni prokonstytucyjnej. Taki też pogląd prawny został zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyroki o sygn. akt II OSK 617/15, II OSK 172/14, II OSK 217/12).

Jest to także proces istotny z punktu widzenia oparcia postępowania administracyjnego (a także sądowoadministracyjnego) na "interesie prawnym", który oznacza, że dany podmiot posiada roszczenie do określonego postępowania przed organami państwa jako gwarancji obrony swoich praw na wypadek naruszenia interesu prawnego. Jednak istnieje prawna dopuszczalność odmowy uwzględnienia interesu prawnego, co oznacza, że nie w każdym przypadku żądanie danego podmiotu musi być zgodne z oczekiwaniami tego podmiotu, co zależy od dokonanej w sprawie oceny. Oznacza to, że nie istnieje przepis prawny, z którego wprost wynikałoby określone zachowanie organu administracyjnego, co właśnie w konkretnej sprawie wymaga oceny, w tym z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, jeśli chodzi o przewidzianą prawem dopuszczalną ingerencję w prawo własności.

W okolicznościach tej sprawy w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doszło do pozbawienia skarżących części ich nieruchomości (ustawowego wywłaszczenia), tj. pasa gruntu o szerokości 5 m z działki nr [...], na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Jednak w głównej mierze ingerencja w prawo własności została uzasadniona z perspektywy zakresu inwestycji, to jest jakie elementy zagospodarowania pasa drogowego zawiera projekt budowlany, w tym np. wywodząc możliwość zajęcia części nieruchomości skarżących na potrzeby pasa zieleni tym, że przepisy dotyczące dróg publicznych zaliczają do elementów pasa drogowego także "pasy zieleni". Jednak tego rodzaju ocena nie uwzględnia zasady proporcjonalności, co wymagało nie tylko wskazania na taką prawną możliwość, co, w tej konkretnej sprawie, na wykazaniu konieczności zastosowania tego rodzaju rozwiązania projektowego. Ponadto w sprawie interes skarżących został rozważony jedynie w odniesieniu do zlokalizowania na terenie ich nieruchomości parkingu, ale już nie w odniesieniu do ogółu praw właścicielskich związanych z prawną możliwością sposobu korzystania z nieruchomości, tj. przysługującego skarżącym prawa zabudowy (np. wskazywanego w skardze kasacyjnej rozebranego zielonego parkingu z płyt ażurowych o długości około 40 mb, co jakoby uniemożliwiało prawidłowe 2-rzędowe parkowanie klientom korzystającym z nieruchomości). W związku z tym zasadniczo brak przeprowadzenia konstytucyjnego testu proporcjonalności w odniesieniu do przewidzianych projektem budowlanym ograniczeń prawa własności spowodowało, że na aktualnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy tego rodzaju ograniczenia były wprowadzone w zakresie niezbędnym dla osiągnięcia celu jakim była przebudowa istniejącej drogi krajowej, m.in. z uwagi na wolności i prawa innych osób (prawa właściciela), oraz czy suma tych ograniczeń nie prowadziła do naruszenia istoty prawa własności. Nie wystarczy w tym zakresie niejako "zasłanianie się", że to w gestii inwestora jest przedstawienie konkretnych rozwiązań projektowych, a w związku z tym brak kompetencji organu, czy też sądu administracyjnego w ingerowanie w tak zaplanowany przebieg inwestycji drogowej. Jest to bowiem zupełnie inne zagadnienie niż konieczność dokonania testu proporcjonalności w odniesieniu do naruszenia prawa właściciela nieruchomości.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie wskazywanego naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności – zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przedstawionej powyżej ocenie nie przeczy stanowisko Sądu I instancji dotyczące przysługujących skarżącym praw do zwrotu nieruchomości, których źródłem jest wskazany w skardze kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt SK 37/19. Zasadniczo wyrok Trybunału potwierdza ocenę Sądu I instancji, który powołał się na stanowisko orzecznicze Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nawet późniejszy brak zrealizowania inwestycji drogowej na spornej działce przez inwestora może być ewentualnie rozpatrywane w kontekście częściowej bezprzedmiotowości zezwolenia realizacyjnego i jego wygaszenia w tym zakresie na podstawie art. 162 K.p.a. Chodzi bowiem o to czy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na etapie realizacji inwestycji może bowiem okazać się, że budowa drogi może zostać zrealizowana bez uprzednio wydzielonych działek. W tym zaś zakresie na aktualnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego (tj. rozważań tylko co do zatwierdzonych rozwiązań projektowych) ocena prawna jest uzależniona od uprzedniego zastosowania przez organ odwoławczy zasady proporcjonalności; zaś sam brak zastosowania tej zasady nie oznacza, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia także zasady równości, to bowiem zagadnienie wymaga w tej konkretnej sprawie zestawienia ograniczeń prawa własności skarżących z ograniczeniami praw innych podmiotów, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Poza tym, formułując zarzut naruszenia zasady równości, należy pamiętać, że porównanie sytuacji faktycznej dwóch lub więcej osób prowadzi do wniosku, iż nie ma dwóch osób znajdujących się w takiej samej sytuacji. Z prawnego punktu widzenia nie należy brać pod uwagę wszystkich cech danej osoby, lecz tylko takie, które mają znaczenie dla danej regulacji prawnej. W oparciu o takie cechy, określane jako cechy relewantne, możemy określić, które osoby znajdują się w takiej samej sytuacji i powinny być przez prawo potraktowane tak samo. Dlatego w pozostałym zakresie ww. zarzut skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wobec uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, jako zasadny należało uznać zarzut wskazujący na wadliwość dokonanego podziału nieruchomości, tj. działki nr [...]. O ile w kwestii prawnej możliwości dokonania takiego podziału, jak i warunków z perspektywy prawa geodezyjnego (technicznych aspektów takiego podziału), w skardze kasacyjnej nie wykazano aby ta czynność w wymiarze ogólnym była wadliwa; jednak w zakresie merytorycznej oceny zasadności tego podziału ostateczna ocena będzie możliwa dopiero po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy ponownego postępowania z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy drogowej zawiera usprawiedliwione podstawy.

Natomiast nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Wbrew temu zarzutowi, Sąd I instancji prawidłowo wyłożył skarżącym, że jedynym decydentem co do wnioskowanego przebiegu inwestycji jest inwestor (wnioskodawca). Jednak ocena w tym zakresie nie wyklucza możliwości poddania weryfikacji w postępowaniu administracyjnym rozwiązań projektowych z punktu widzenia zasady proporcjonalności, ale w odniesieniu do przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości, o czym już wyżej była mowa.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do przyjęcia, że w aktach organów administracyjnych brak jest mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości – działki nr [...], sporządzonej zgodnie z odrębnymi przepisami. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka skarżących o nr [...] uległa podziałowi na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na działki nr [...] – zajęta pod drogę i nr [...] – pozostająca własnością skarżących. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, do wniosku o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej dołączono mapy w skali 1:1000 i 1:2000 przedstawiające projekt podziału nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych, wpisane do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzone zgodnie z przepisami odrębnymi. W zestawieniu z aktami sprawy trudno w zasadzie polemizować z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że dokumentacja projektowa zawiera w tym zakresie jakieś braki. Bez czynności podziału niemożliwym byłoby przecież nawet samo wskazywanie przez skarżących, że w wyniku realizacji inwestycji drogowej został zajęty pas nieruchomości o szerokości 5 m. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że nawet po zastosowaniu zasady proporcjonalności zaplanowany pas zieleni będzie mógł w niniejszej sprawie stanowić element pasa drogowego. Trafnie bowiem wskazał Sąd I instancji, że zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych, zieleń przydrożna jest częścią pasa drogowego. Zasadniczo potwierdzają to przywołane w skardze kasacyjnej przepisy techniczne, tj. § 1 ust. 3, § 52 oraz § 193 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. A zatem także pas zieleni należy do kategorii prawnej, która mieści się w zakresie pojęcia "inwestycji w zakresie dróg publicznych", o jakim mowa w art. 1 specustawy drogowej. Nie wykazano też w skardze kasacyjnej aby projektowany pas zieleni nie spełniał żadnych przesłanek określonych w ww. rozporządzeniu. Ponadto wskazane w skardze kasacyjnej minimalne normy odległościowe poszczególnych elementów zagospodarowania pasa drogowego nie oznaczają, że w konkretnej sprawie takie odległości będą mogły mieć większe wartości, jak w tej sprawie. Wszystko bowiem zależy od spełnienia warunków proporcjonalności na gruncie konkretnej sprawy. Jeżeli w tym zakresie skarga kasacyjna zarzuca brak wymogów to powinna jednocześnie wykazać, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak w perspektywy ww. przepisów rozporządzenia nie wykazano w skardze kasacyjnej, że pas zieleni w przedmiotowej inwestycji ani nie pełni funkcji estetycznej, ani funkcji związanej z ochroną środowiska, ani nie przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 ww. rozporządzenia. Jednocześnie ocena w tym zakresie oznacza, że w toku dalszego postępowania odwoławczego organ II instancji z uwagi na konieczność uwzględnienia zasady proporcjonalności będzie musiał wypowiedzieć się i w tym zakresie merytorycznie, ponieważ są to kwestie, których uwzględnienie jest konieczne dla dokonania prawidłowo testu proporcjonalności. Dlatego końcowo zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 1 specustawy drogowej w zw. z § 1 ust. 3, § 52 oraz § 193 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw ostatni zarzut skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z punktu widzenia wymagań formalnych (konstrukcyjnych), uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Kwestie merytoryczne związane z pominięciem zasady proporcjonalności nie świadczą zaś o wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku, tym bardziej, że merytorycznie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że nie ma możliwości ingerowania w zakres przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, co jak się okazało w kontekście zasady proporcjonalności było stanowiskiem, które wymagało skorygowania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wskazano, które konkretnie zarzuty skargi "zwykłej" nie zostały rozpoznane i czy ewentualne naruszenie w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała część skargi kasacyjnej i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym działki nr 206/7, której właścicielami są skarżący, o czym orzeczono w pkt I i II wyroku; w pozostałym zaś zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu (pkt III).

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.