Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2353/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 180
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1907/15 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1907/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę J. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. P. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że ocena prawna, dokonana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 2732/13) jest aktualna i wiążąca dla niniejszego etapu przedmiotowej sprawy, podczas gdy zarzuty skarżącego dotyczyły nowej okoliczności faktycznej, która ujawniła się na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przez organy i następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, co przesądza o braku aktualności oceny prawnej, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem została ona przeprowadzona w niepełnym stanie faktycznym,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji kontroli legalności postępowania organu administracji publicznej, w szczególności wypełnienia przez ten organ obowiązków, wynikających z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

II. prawa materialnego, to jest:

3. art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, w postaci zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Ośrodka [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K., tymczasem w sprawie została pominięta przesłanka nieodpłatności czynności cywilnoprawnej, która wyklucza możliwość wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wnosił również o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W piśmie zatytułowanym "odpowiedź" na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania - Województwo [...] wnosiło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale rozstrzygające znaczenie miały w tym wypadku zarzuty procesowe. Podkreślić bowiem należy, że skarga kasacyjna wniesiona została od wyroku Sądu Wojewódzkiego, który był wydany w ramach związania - o którym mowa w art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Po myśli natomiast art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z tym, skoro skarżący, podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki w/w przepisów, kwestionował, przyjęty przez Sąd I instancji, zakres związania oceną prawną, wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 2732/13), to rozstrzygające w niniejszej sprawie znaczenie miało ustalenie treści owej oceny prawnej.

Wyjaśnić zatem należy, że w/w wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1386/13), uchylającego decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] - z uwagi na pominięcie w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. o przekazaniu Województwu [...] nieruchomości gruntowych, położonych w K., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, ujawnionych w księdze wieczystej KW [...], jednego z podmiotów, który miał w nim przymiot strony, to jest utworzonego przez Województwo [...] Ośrodka [...] SP ZOZ. Uznając zaś, że skarga kasacyjna, wniesiona od wyroku Sądu I instancji była nieuzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził wówczas pogląd, że (cyt.): "Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych było wyjaśniane w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie prawniczym. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności. (...) Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan faktyczny lub prawny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. (...). W wyniku wykonania decyzji komunalizacyjnej doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i nie ma aktualnie w systemie prawa polskiego przepisu, który umożliwiłby organowi administracji cofnięcie tego skutku poprzez unieważnienie użytkowania wieczystego, na rzecz Ośrodka [...] względnie jego rozwiązanie". Odnosząc się zaś do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów ustawy o działalności leczniczej , które jakoby - w ocenie skarżącego - umożliwiały "odwrócenie" skutków umowy z Ośrodkiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku wskazał, że były one bezzasadne bowiem (cyt.): "Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, nie stanowią one podstawy prawnej służącej do wzruszenia istniejącego prawa użytkowania wieczystego. Co prawda, skutek ten może się pojawić pośrednio, jako następstwo likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, ale warunkiem sine qua non zastosowania tych przepisów jest realizacja przez samorząd województwa (podmiot tworzący), powierzonych mu w drodze ustawy zadań z zakresu promocji i ochrony zdrowia (art. 14 ust. 1 pkt 2 u.s.w.). Mówiąc innymi słowy, podmiot tworzący może zlikwidować samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, jeżeli jest to podyktowane względami ochrony zdrowia. Niedopuszczalna jest natomiast likwidacja takiego zakładu w celu pozbawienia go prawa użytkowania wieczystego".

W rozpoznawanej obecnie sprawie, to jest sprawie wywołanej skargą J. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. - w części odnoszącej się do nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha powstała z działki nr [...] pow. [...] ha, wydana została z rażącym naruszeniem prawa - autor skargi kasacyjnej nie kwestionował wprawdzie powyższych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym niemniej stał na stanowisku, że zawarta w nich ocena prawna straciła walor aktualności, gdyż (cyt.): "została ona przeprowadzona w niepełnym stanie faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o nieodwracalności skutków prawnych, ale tylko z przyczyn i okoliczności, które wówczas były mu znane". Zdaniem bowiem autora skargi kasacyjnej, nie był znany Sądowi Kasacyjnemu, orzekającemu w dniu 16 września 2014 r. fakt, że umowa z dnia 13 marca 2002 r. o oddaniu Ośrodkowi [...] w użytkowanie wieczyste spornych nieruchomości wraz z przeniesieniem na jego rzecz własności usytuowanych na nich budynków, miała charakter nieodpłatny.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że powyższy pogląd strony skarżącej nie był usprawiedliwiony. Wprawdzie bowiem w zacytowanej wyżej wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest bezpośredniego nawiązania do faktu, że wspomniana umowa z dnia 13 marca 2002 r. była nieodpłatna, ale wyrok ten nie ma charakteru orzeczenia abstrakcyjnego a został wydany w konkretnym stanie faktycznym. Wynikało zaś z niego, że powyższa umowa miała charakter nieodpłatny, o czym – jak zasadnie podnosi to uczestnik postępowania – wiedział ówcześnie orzekający Sąd Kasacyjny, skoro sam skarżący w skardze kasacyjnej, wnoszonej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2013 r., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie m. in. prawa materialnego tj. art. 54 ust. 2 i art. 60 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej oraz art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - poprzez ich niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że nie jest możliwe "odwrócenie" przez żaden organ administracyjny konsekwencji wynikających z umowy notarialnej z dnia 13 marca 2002 r. jak również błędne przyjęcie, że nabycie nieodpłatne może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Dodatkowo z całą mocą podkreślić też trzeba, że treść owej skargi kasacyjnej a zwłaszcza treść zawartych w niej zarzutów została przytoczona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 2732/13).

Skoro zatem, jak wyżej wyjaśniono, w w/w wyroku Sąd Kasacyjny przesądził o wywołaniu przez decyzję komunalizacyjną nieodwracalnych skutków prawnych a wyrażając tego rodzaju pogląd miał świadomość, że umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Ośrodka [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. miała charakter nieodpłatny, to należało przyjąć, że Sąd Wojewódzki, oddalając obecnie skargę J. P., zasadnie powołał się na związanie w tym przypadku oceną prawną, zawartą w wyroku z dnia 16 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 2732/13). Jeśli bowiem sam skarżący uprzednio podnosił przed Naczelnym Sądem Administracyjnym fakt nieodpłatnego charakteru umowy z dnia 13 marca 2002 r. to należało uznać, że kwestia ta była przedmiotem analizy i rozważań tego Sądu a zatem wyrażona przez ten Sąd ocena była nadal w pełni aktualna.

Z tych powodów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 153 i 190 p.p.s.a. jak również prawa materialnego w postaci art. 156 § 2 k.p.a. nie były usprawiedliwione.

Powyższe przekłada się również na ocenę pozostałych zarzutów procesowych. Skoro bowiem w niniejszej sprawie wszystkie, istotne dla jej rozstrzygnięcia kwestie zostały przesądzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2014 r. to nie można było obecnie twierdzić, że - w zakresie wystąpienia w niniejszej sprawie skutków nieodwracalnych - organ w toku postępowania administracyjnego nie dokładnie zbadał stan prawny i faktyczny sprawy a czego nie zauważył Sąd Wojewódzki.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.