Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1141/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1, art. 151 pkt 1 lit. a), art. 176, art. 183 § 1, art.185 § 1, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: rt. 3 ust. 1 pkt 1, art. 2, art. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. O. Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 430/10 w sprawie ze skargi P. O. Spółki z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. O. Spółki z o.o. w M. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 14 lipca 2010 r. oddalił skargę P. O. Sp. z o.o. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2009 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

W dniu 8 grudnia 2008 roku do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek "P. O." Sp. z o.o. o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W dniu 16 lipca 2009 r. w siedzibie spółki oraz podmiotów członkowskich zostały przeprowadzone przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze czynności kontrolne. Kontrola stwierdziła następujące nieprawidłowości:

1) w odniesieniu do "F." sp. z o.o. - stwierdzono, że spółka nie dostarczyła grupie rzepaku w okresie objętym wnioskiem, ponieważ go nie produkowała,

2) w odniesieniu do “C." Sp. z o.o. kontrola wykazała, iż dostarczony grupie rzepak został uzyskany z zasiewów z lat 2006/2007,

3) w odniesieniu do “W." Sp. z o.o. kontrola wykazała, iż dostarczony grupie rzepak został uzyskany z zasiewów z lat 2006/2007,

4) w odniesieniu do “T." Sp. z o.o. stwierdzono, że spółka nie dostarczyła grupie rzepaku w okresie objętym wnioskiem, ponieważ go nie produkowała.

W odniesieniu do "A." sp. z o.o. kontrola nie wykazała nieprawidłowości.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2009 roku odmówił stronie wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od 7 listopada 2007 r. do 6 listopada 2008 r., tj. za pierwszy rok działalności. W dniu 21 sierpnia 2009 r. Strona wniosła odwołanie od decyzji.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] znak [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z [...] sierpnia 2009 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" określone zostały zarówno na mocy przepisów wspólnotowych jak i krajowych.

Na gruncie przepisów wspólnotowych istota przedmiotowej pomocy ujęta została w art. 35 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1), zgodnie z którym wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwiania tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu:

1) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup,

2) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

3) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Na gruncie prawa krajowego, zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 983, z późn. zm.), dalej "ustawa GR". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy GR, grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną pod warunkiem, że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego lub grupy produktów.

Organ wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 81, poz. 550, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie GR". Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia GR, pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE z 2006 r., Nr L 368, s. 74), nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Mając na uwadze powyższe, organ zauważył, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów do celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. W związku z tym, istotą przedmiotowej pomocy jest wsparcie wspólnej produkcji określonego produktu lub grupy produktów realizowanej za pośrednictwem grupy producentów przez wszystkich producentów zakładających grupę.

Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 72, poz. 424), minimalna liczba członków grupy producentów rolnych tworzonej w celu produkcji ziaren zbóż wynosi 5.

Organ stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawca jest grupą producentów ziaren zbóż. Tymczasem jak wykazała kontrola na miejscu w pierwszym roku działalności spółki dwóch z pięciu członków grupy nie produkowało ziaren zbóż, a rzeczywistą produkcję ziaren zbóż prowadził tylko jeden udziałowiec. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, w ocenie organu administracji, rzeczywiście przeprowadzone i nieprzeprowadzone operacje grupy w pierwszym roku jej działalności wskazują na sztuczny i pozorny charakter stworzonych przez grupę warunków do przyznania pomocy.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez Stronę w odwołaniu organ wskazał, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR weryfikując spełnienie przez podmiot ubiegający się o pomoc warunku zawartego w § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia GR związany jest aktem administracyjnym organu właściwego do dokonania wpisu do rejestru grupy producentów tj. marszałka województwa.

Mając na uwadze powyższe, organ podkreślił, iż nie kwestionuje spełniania przez wnioskodawcę formalnych warunków koniecznych do uzyskania przez przedmiotową spółkę statusu grupy producentów rolnych. Jednakże w ocenie organu, w pierwszym roku działalności grupy, w którym dwóch jej członków w ogóle nie produkowało ziaren zbóż będących produktem, ze względu na który grupa producentów została utworzona, strona zainteresowana w sposób sztuczny stworzyła warunki wymagane do otrzymania pomocy, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, a w konsekwencji przedmiotowa pomoc nie powinna zostać jej przyznana.

W skardze na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej:

1. bezzasadne przyjęcie, iż każdy z członków grupy ma obowiązek w każdym roku działalności wytworzyć produkt, dla którego utworzona została grupa, bez wskazania podstawy prawnej takiego ustalenia, podczas gdy zasady prawidłowej gospodarki wymagają zmiany upraw,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w wyniku sprzeczności istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegającej na stwierdzeniu przez organ, iż skarżąca pomimo spełnienia formalnych warunków koniecznych do uzyskania przez spółkę statusu grupy producentów rolnych, w sposób sztuczny stworzyła warunki wymagane do otrzymania pomocy, podczas gdy z okoliczności sprawy jasno wynika, iż skarżąca spełniła w sposób rzeczywisty zarówno warunki formalne, konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych, jak i warunki niezbędne do uzyskania pomocy finansowej,

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia pomocy, w sytuacji gdy skarżąca spełniła wszelkie formalne warunki określone przepisami prawa, niezbędne do uzyskania wsparcia, a organ II instancji tego faktu nie zakwestionował,

4. naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez odmowę przyznania pomocy podczas gdy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki określone w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa.

Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Sąd podkreślił, że organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty.

W ocenie Sądu przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają więc, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1975/2006".

Sąd wskazał, że stosownie do art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu.

W związku z tym, że istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu należy – zdaniem Sądu – przyjąć że chodzi o działania wspólne czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy. Sąd podkreślił, że bezsporne i niekwestionowane przez skarżącą jest, że w pierwszym roku istnienia grupy dwóch z pięciu jej członków (spółka F. oraz spółka T.) nie produkowało ziaren zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, mimo uzyskania przez Skarżącą Spółkę warunku formalnego uznania za grupę producentów rolnych (wpis do rejestru), w okresie objętym wnioskiem cel przepisów polegający na ułatwianiu wspólnego wprowadzenia do obrotu ziaren zbóż nie został osiągnięty. Wobec powyższego należało uznać, że warunki do otrzymania płatności zostały stworzone sztucznie, a wypłata dofinansowania byłaby sprzeczna z określonymi w wyżej wymienionych przepisach celami wsparcia. Zgodnie zaś z art. 5 ust.3 rozporządzenia nr 1975/2006 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że "bezzasadne jest przyjęcie, iż każdy z członków grupy ma obowiązek w każdym roku działalności wytworzyć produkt, dla którego utworzona została grupa..." Sąd uznał, że prawidłowe w tej kwestii jest wyrażone w decyzji stanowisko Prezesa ARiMR, zgodnie z którym istotą pomocy przyznawanej w ramach działania "grupy producentów rolnych" jest wsparcie wspólnej produkcji określonego produktu realizowanej za pośrednictwem grupy przez wszystkich producentów zakładających grupę. Za stanowiskiem tym przemawia, w ocenie Sądu, sformułowanie przytoczonych wyżej przepisów wspólnotowych mówiące o działaniu wspólnym, czyli ze swej istoty działaniu wszystkich członków grupy. Wskazuje na to również treść przywołanych wyżej przepisów prawa krajowego określających, że grupa może zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów (art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy) oraz określających minimalną liczbę członków grupy w zależności od rodzaju produkowanego towaru (art. 6 ustawy i rozp. MRiRW z 9 kwietnia 2008 r.). Odmienne stanowisko byłoby możliwe tylko w przypadku, w którym liczba członków grupy była większa niż liczba minimalna określona w przepisach, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka P. O. sp. z o.o. domagając się uchylenia wyroku i zasądzenia kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich poprzez przyjęcie, że z tego przepisu wynika, jakoby "działanie wspólne", o którym tam mowa oznaczało "działanie wszystkich członków grupy",

- art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego zastosowanie, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy nie uzasadniały jego zastosowania,

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego niezastosowanie,

oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 i

art. 151 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ z zaskarżonej decyzji naruszył wskazane wcześniej przepisy prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Należy zauważyć, iż stosownie do art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dokładne określenie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów stawianych orzeczeniu sądu pierwszej instancji ma przy tym decydujące znaczenie dla precyzyjnego ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresu możliwości badania danej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która - co należy podkreślić - w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zostały postawione trzy zarzuty materialnoprawne i jeden procesowy. Pierwszy z nich, wskazuje na błędną wykładnię art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez przyjęcie, że z tego przepisu wynika, jakoby "działanie wspólne" oznaczało "działanie wszystkich członków grupy". Drugi zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego zastosowanie, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy nie uzasadniały jego zastosowania. Z kolei trzeci zarzut odnosi się do naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego niezastosowanie.

Zarzut czwarty – dotyczący przepisów postępowania – wskazywał na naruszenie art. 145 § 1 i art. 151 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji naruszył wskazane wcześniej przepisy prawa materialnego.

Zaistniały w sprawie spór wiąże się w istocie z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy organy administracyjne miały podstawy do zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Zgodnie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r., bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż jest bezsporne i niekwestionowane przez Skarżącą Spółkę, że w pierwszym roku istnienia grupy dwóch z pięciu jej członków nie produkowało ziaren zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona. Sąd ten wskazał, że w tej sytuacji mimo uzyskania przez Skarżącą Spółkę warunku formalnego uznania za grupę producentów rolnych (wpis do rejestru), w okresie objętym wnioskiem cel przepisów polegający na ułatwianiu wspólnego wprowadzenia do obrotu ziaren zbóż nie został osiągnięty. Wobec powyższego Sąd ten uznał, że warunki do otrzymania płatności zostały stworzone sztucznie, a wypłata dofinansowania byłaby sprzeczna z określonymi w wyżej wymienionych przepisach celami wsparcia.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Nie można uznać, że każde powstrzymanie się od produkcji części producentów, bez względu na przyczynę, oznacza sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Należy zwrócić uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką wstrzymania płatności jest: 1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Jednakże na etapie postępowania administracyjnego organy administracyjne wskazanych okoliczności nie wskazały.

Zasady wsparcia na gruncie prawa wspólnotowego określa natomiast art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Zgodnie z postanowieniami art. 35 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcia tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w art. 35 ust. 1 lit. b) mowa jest o wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowaniu do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Z treści tego przepisu - poruszając się w granicach możliwego sensu użytych w nim słów - nie można dojść do wniosku, że uzyskanie wsparcia przez grupę producentów uzależnione jest od wytworzenia przez każdego z członków grupy, w każdym roku działalności, ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona. Przepis ten wskazuje bowiem na cel jakim jest wspólne wprowadzenie towarów do obrotu.

Do procesu produkcji nawiązuje natomiast art. 35 ust. 1 lit. a ww. rozporządzenia nr 1698/2005. Z przepisu tego wynika jednak cel wsparcia, jakim jest dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup.

W myśl natomiast art. 35 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I.

Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. rozporządzenia Komisji wsparcia udziela się grupom producentów, które zostały oficjalnie uznane przez właściwy organ Państwa Członkowskiego najpóźniej w dniu 31 grudnia 2013 r.

Analiza postanowień art. 35 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia Komisji pozwala na zajęcie stanowiska, że przepisy te regulują przesłanki udzielania wsparcia. Należy zwrócić uwagę, że art. 35 ust. 2 odwołuje się do procesu produkcji, jednocześnie określając podstawę obliczenia pomocy. Podstawą tą jest roczna produkcja grupy, a nie każdego z członków grupy oddzielnie.

Okoliczność, iż wysokość wsparcia zdeterminowana jest roczną produkcją grupy producenckiej skierowanej na rynek, która to produkcja stanowi sumę produkcji poszczególnych członków grupy, zainteresowanych wynikiem produkcyjnym i finansowym działalności grupy w kolejnych okresach referencyjnych, w których udzielana jest grupie producentów zryczałtowana pomoc w formie rocznych rat, nie stanowi dostatecznej podstawy do wyprowadzenia wniosku o bezwzględnej konieczności produkcji w każdym roku produktu, ze względu na który grupa ta została utworzona. Jest to bowiem tylko schemat obliczania wysokości wsparcia, uzależniony - co należy podkreślić - od globalnej produkcji wszystkich członków grupy.

Należy zwrócić uwagę na to, że w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72, poz. 424 ze zm.) określono minimalne roczne wielkości produkcji towarowej, w tym także w zakresie nasion zbóż i nasion roślin oleistych, w odniesieniu do jednego podmiotu, a mianowicie grupy producenckiej. Gdyby rzeczywiście warunkiem uzyskania wsparcia było wytworzenie przez każdego z członków grupy, w każdym roku działalności, ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona, prawodawca z pewnością owe limity minimalnej produkcji odniósłby do poszczególnych członków grupy.

W opinii Sądu obowiązku wykonywania corocznie określonej produkcji przez każdego z członków grupy nie można domniemywać. Wspólna realizacja celów wskazanych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, przez poszczególnych członków grupy producenckiej nie oznacza, że każdy z nich musi dokonywać wszystkie te czynności odrębnie, w tym także w zakresie czynności w postaci produkcji ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona.

Dokonując interpretacji przepisów regulujących funkcjonowanie grup producenckich nie można oczywiście tracić z pola widzenia istoty powołania "do życia" takiego tworu, który jest swoistym "przedłużeniem" działalności producentów rolnych określonych produktów. Grupy producenckie tworzą bowiem wyłącznie producenci rolni określonego rodzaju produktu, w celach określonych w art. 2 ustawy o GP i w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czyli związanych w pewien sposób z działalnością produkcyjną w rolnictwie. Jednakże okoliczność, iż członek grupy producenckiej w danym roku nie wyprodukował ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona, nie oznacza, że traci on status producenta rolnego, iż działanie grupy producenckiej można każdorazowo zakwalifikować jako sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. O tym, czy grupie można przypisać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, decydują okoliczności konkretnej sprawy.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd w tym składzie odstępuje od stanowiska zajętego w wyroku NSA z dnia 22 września 2011 r., II GSK 942/10, z którego to orzeczenia wynika, że każdy z członków grupy zobligowany jest do produkcji i wprowadzania do obrotu, za pośrednictwem grupy, produktu, ze względu na który została ona utworzona, w każdym z pięciu lat przypadających po dacie, w której grupa powstała, zaś niewyprodukowanie i niewprowadzenie do obrotu za pośrednictwem grupy produktu ze względu na który została ona utworzona, nawet przez jednego członka grupy, stanowi podstawę do zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

NSA w wyroku z dnia 22 września 2011 r., II GSK 942/10 wskazał, że istota rzeczy w konstrukcji wsparcia grup producenckich wyraża się we wspieraniu działalności realizującej swoistego rodzaju wspólne przedsięwzięcie, polegające na wspólnej produkcji i wspólnym wprowadzaniu produktu do obrotu. W ramach grupy, producenci zobowiązani są więc działać wspólnie, zarówno w płaszczyźnie produkcyjnej, jak i zwłaszcza w płaszczyźnie sprzedaży produktu (która to sprzedaż, z tego punktu widzenie nie bez przyczyny podlega centralizacji), ze względu na który grupa ta została utworzona, albowiem tylko i wyłącznie w ten sposób ich działalność będzie korespondowała ze wskazanymi wyżej celami, realizowanie których (w ramach grupy) korzysta ze wsparcia finansowego.

Sąd w tej sprawie nie podziela interpretacji pojęcia "wspólnego działania" (pod którym ujęto produkcję i sprzedaż) dokonanej w powołanym wyżej orzeczeniu NSA. Jak już bowiem wskazano "wspólne działanie" członków grupy nie oznacza, że każdy z nich musi dokonywać wszystkich tych czynności odrębnie.

Nie można natomiast podzielić stanowiska odnośnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego niezastosowanie.

Otóż ze względu na to, że organy w toku postępowania skupiły się na stwierdzeniu okoliczności zaniechania wytworzenia przez niektórych członków grupy ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży którego grupa została utworzona, przyjmując jednocześnie taki stan jako uzasadniający odmowę wsparcia, w tak ustalonym stanie faktycznym nie można rozważać o zasadności (niezasadności) udzielenia pomocy grupie producentów rolnych. Zagadnienie to wymaga w szczególności uprzedniego ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia, czy grupa producentów rolnych spełniała przesłanki określone w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz w art. 2 i 3 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.

W skardze kasacyjnej zawarto także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie 145 § 1 i art. 151 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji naruszył wskazane wcześniej przepisy prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl

art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna w części odnoszącej się do zarzutów procesowych nie odpowiada natomiast określonym zakresie wskazanym standardom. Należy bowiem podkreślić, że jej Autor nie wskazał jednoznacznie, których konkretnie punktów artykułu 145 § 1 p.p.s.a. dotyczyło uchybienie. Niewątpliwie wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę nie mógł naruszyć jednocześnie wszystkich postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a. Ponadto w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma art. 151 pkt 1 lit. a. Nie jest natomiast rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, który konkretnie przepis wnoszący skargę kasacyjną miał na myśli.

Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.