Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 174/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi H. Z. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatu C., działając na podstawie art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1 i 2, art. 8, art. 27 ust. 1, 3 i 7, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1 i 2, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) zwanej dalej s.w.g., art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zwanej dalej w skrócie p.g.k. (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej k.p.a., zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi N.i R. o łącznej powierzchni ewidencyjnej 1097,9557 ha, który został sporządzony i uwidoczniony na mapach i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów w 2005 r. przez uprawnionego geodetę. Jednocześnie organ pierwszej instancji zatwierdził opisane w załączniku warunki objęcia gruntów w posiadanie, zniósł współwłasność siedmiu nieruchomości oraz zatwierdził odcinek granicy na długości ok. 30 m licząc od ul. [...], oddzielający posesję H. i P. K. od posesji W. i H. Z., a tym samym zlikwidował długotrwały spór graniczny, według ostatniego spokojnego stanu użytkowania. Ponadto organ zobowiązał uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania należnych wpłat, natomiast tych uczestników, którzy otrzymali grunty o niższej wartości poinformował, że otrzymają należne im dopłaty. Dodatkowo w uzasadnieniu powyższej decyzji szczegółowo zostały omówione zgłoszone w toku postępowania zastrzeżenia poszczególnych uczestników scalenia oraz wskazano sposób ich załatwienia przez komisję.

Od decyzji z dnia [...]r. odwołali się J. i I. W., W. Z., J. S., A. R. oraz H. Z., który wyraził niezadowolenie z powodu przebiegu granicy pomiędzy jego nieruchomością a nieruchomością H. i P. K., wnosząc aby granica ta przebiegała wzdłuż ściany budynku mieszkalnego sąsiadów tak jak to wynika z pochodzącej z lat 60-tych dokumentacji geodezyjnej. Wskazał również, iż obecnie wytyczona granica spowoduje osuwanie się ściany rowu melioracyjnego wskutek budowy w tym miejscu ogrodzenia posesji.

Na skutek rozpatrzenia wniesionych odwołań decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu C., po pierwsze w części dotyczącej należnego A. R. ekwiwalentu gruntowego i orzekł o naliczeniu tego ekwiwalentu w kwocie 507,04 zł, a po drugie w części dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy posesją H. i P. K. oraz posesją H. Z. i spadkobierców po W. Z. nie zmieniając jednak jej przebiegu w stosunku do ustaleń Starosty Powiatu C. a jedynie precyzując punkty, przez które granica powinna przebiegać. Natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji odniósł się m. in. do zarzutów H. Z. podkreślając, że odwołujący się wyraził zarówno zgodę na poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami, jak i na proponowany przebieg granicy. Poza tym organ obszernie przedstawił dotychczasowy spór graniczny oraz wskazał, iż jego zdaniem ustalony w dniu [...]r. przebieg granicy jest racjonalny z punktu widzenia gospodarczego, albowiem poprawia warunki gospodarowania nieruchomością budowlaną H. i P. K. nie pogarszając jednocześnie sytuacji H. Z.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję z dnia [...]r. wnieśli: H. Z., J. i I. W. oraz J. S.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/GI 18/06) tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż podjęte w sprawie rozstrzygnięcie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Wskazano bowiem, że zakończone decyzją zatwierdzającą projekt scalenia postępowanie można uznać za poprawne jedynie wówczas, gdy jego celem a w konsekwencji także i skutkiem była poprawa warunków gospodarowania. Ponadto podniesiono, iż ocena, czy przeprowadzone scalenie istotnie spowodowało poprawę struktury obszarowej i warunków gospodarowania ma charakter w dużej mierze uznaniowy i opinia w tej mierze organu administracji nie musi być zgodna z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnego gospodarstwa. Tym samym w razie niezgodności ocen orzekający w sprawie organ powinien szczególnie uważnie zbadać sytuację i argumenty strony niezadowolonej z decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i w razie uznania, iż określony w art. 1 s.w.g. cel został, wbrew twierdzeniom strony, osiągnięty należycie umotywować swoje stanowisko. W związku z powyższym zdaniem Sądu wymogów tych organ drugiej instancji w stopniu dostatecznym nie spełnił w szczególności dlatego, że organ nie ustalił rzeczywistej liczby posadowionych na działce J. S. słupów, nie ustalił też czy istotnie strony nie poinformowano o charakterystyce i położeniu działek, które w wyniku scalenia uzyska, nie podjęto również we własnym zakresie próby oceny, czy w odczuciu organu dokonane scalenie poprawiło możliwość gospodarowania skarżącej. Podobny zarzut nie wyjaśnienia w sposób pełny i wszechstronny okoliczności faktycznych sprawy Sąd wyraził również w odniesieniu do kwestii podnoszonych w odwołaniu przez J. i I. W. zarzucających, iż droga przebiegająca wzdłuż ich działki nie spełnia wymogów określonych w ustawie o drogach publicznych. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie rozważył jaką funkcję ma pełnić wyżej wymieniona droga i nie ustalił, czy powinna zostać zakwalifikowana do dróg publicznych określonego rodzaju, czy też uznana za drogę wewnętrzną. Poza tym Sąd dostrzegł kolejne wątpliwości wynikające z faktu, że postępowanie scaleniowe ma określony cel i tylko jemu powinno służyć, w żadnej mierze nie może natomiast zastępować innych postępowań jak np. postępowania rozgraniczeniowego. Tym samym nowe kształtowanie granic działek, w tym ich przesuwanie, dopuszczalne jest jedynie wówczas, jeśli w rezultacie ma spowodować poprawę warunków, o których mowa w art. 1 s.w.g. Zdaniem Sądu zarówno z decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji nie wynika jednak by ustalenie granicy pomiędzy posesją W. i H. Z. oraz posesją H. i P. K. miało na celu korzystniejsze ukształtowanie warunków prowadzenia przez uczestników scalenia gospodarki rolnej a zatem w ogóle mogło być objęte procedurą scaleniową. Nawet zresztą gdyby celem włączenia do postępowania scaleniowego działki H. Z. było jednak korzystniejsze ukształtowanie warunków gospodarowania to podkreślenia wymaga, że jak wynika z akt sprawy obie posesje są zabudowane a w konsekwencji w myśl art. 2 ust. 3 s.w.g. grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Natomiast z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika by wymogi te zostały spełnione, w szczególności w aktach brak jest wniosku H. Z., o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie, a udzielona przez niego zgoda na przesunięcie granicy została wycofana jeszcze przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...]r. W opinii Sądu powyższe wątpliwości nie zostały przez organ odwoławczy rozważone i wyjaśnione a w konsekwencji decyzja z dnia [...]r. została wydana przedwcześnie, bez należytego zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W konsekwencji wydanego wyroku z dnia 22 marca 2007 r. Wojewoda [...] przystąpił do ponownego rozpoznania wniesionych w sprawie odwołań, jednakże uczynił to w drodze odrębnych postępowań administracyjnych.

Pierwsze postępowanie dotyczyło odwołania wniesionego przez J. oraz I. W. i zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu C. zatwierdzającą projekt scalenia w części dotyczącej wydzielonej w wyniku scalenia drogi o numerze ewidencyjnym 1. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż przedmiotowa droga ma jedynie charakter wewnętrznej drogi dojazdowej do gruntów rolnych i tym samym nie odnoszą się do niej przepisy o konieczności zachowania sześciometrowej odległości krawędzi drogi od budynku mieszkalnego. Na wyżej wymienioną decyzję J. i I. W. wnieśli skargę do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/GI 964/07) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wyjaśnił, że decyzja z dnia [...]r. rażąco narusza art. 10, art. 62, art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 27 s.w.g. a zatem dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji obliguje Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Powodem takiego twierdzenia Sądu był fakt, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia rozstrzyga, w sposób globalny, jedną sprawę administracyjną, w której występuje wielość stron. Świadczy o tym art. 27 s.w.g. upoważniający starostę do zatwierdzenia projektu scalenia dopiero wówczas, gdy po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń (ust. 1) i nakazujący wydanie wówczas jednej decyzji o ściśle określonej treści ujmującej cały obszar scalenia gruntów, terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz sposoby ewentualnych rozliczeń (ust. 3 i 4). Tym samym zdaniem Sądu pomimo wielości stron scalenie nie stanowi połączonych do wspólnego rozpoznania wielu spraw administracyjnych lecz jedną sprawę administracyjną obejmującą interesy, krzyżujące się a niejednokrotnie także wzajemnie sprzeczne, poszczególnych uczestników scalenia. W konsekwencji niedopuszczalnym jest wydanie w ramach finalizowania postępowania scaleniowego odrębnych decyzji na rzecz poszczególnych uczestników. Natomiast jak zauważył Sąd na podstawie akt sprawy organ odwoławczy uznał, iż w każdym z prowadzonych w wyniku wniesionych odwołań postępowań stroną jest jedynie ten podmiot, który wniósł odwołanie co spowodowało, iż tylko małżonkowie Wyszka brali udział w przedmiotowym postępowaniu i tylko im doręczona została zaskarżona decyzja. A zatem w ocenie Sądu organ nie informując innych uczestników o prowadzonym w wyniku odwołania małżonków W. postępowaniu rażąco naruszył zasady prowadzenia postępowania odwoławczego, jak i prawo stron do czynnego w nim udziału.

Drugie postępowanie odnosiło się do odwołania J. S. i toczyło się przy udziale współwłaścicielki działek I. S.-P. Zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...], którą uchylono decyzję scaleniową Starosty Powiatu C. w części dotyczącej ekwiwalentu gruntowego wydzielonego dla J. S., uwidocznionego w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją nr 1 oraz ekwiwalentu gruntowego wydzielonego dla Skarbu Państwa uwidocznionego w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją nr 5. W to miejsce organ odwoławczy orzekł o wydzieleniu, w zamian za działkę nr 2, na rzecz J. S. z gruntów Skarbu Państwa działki nr 3 oraz o wydzieleniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr 4 i dołączeniu do ekwiwalentu gruntowego Skarbu Państwa działki 2. Jednocześnie organ drugiej instancji nie wskazał, czy w pozostałej części decyzję z dnia [...] r. utrzymał w mocy, czy też wyeliminował ją z obrotu prawnego. W uzasadnieniu organ podkreślił, że uwzględnił zarzuty strony w odniesieniu do zlokalizowanych na oferowanych jej działkach słupów energetycznych, natomiast nowo opracowany projekt scalenia został zaakceptowany przez stronę. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. J. S. i I. S.-P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/GI 199/08. W dniu 10 lipca 2008 r. tut. Sąd wydał w powyższej sprawie wyrok, w którym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż decyzja z dnia [...] r. rażąco narusza art. 10, art. 62, art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 27 s.w.g. a tym samym dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja ma na celu korzystniejsze ukształtowanie warunków prowadzenia przez uczestników scalenia gospodarki rolnej, a zatem obejmuje cały obszar scalenia gruntów regulując, w drodze swoistego kompromisu, sytuację wszystkich uczestników scalenia. Albowiem rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa bądź może wpływać na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Tym samym postępowanie z odwołania J. S. nie powinno być prowadzone jedynie przy uczestnictwie organu, odwołującej się i I. S.-P. Podsumowując Sąd podkreślił, iż nie istnieje żadna podstawa prawna zezwalająca organowi drugiej instancji, w trakcie rozpoznawania wniesionych doń odwołań, na rozdzielenie na odrębne, w zakresie tak przedmiotowym jak i podmiotowym, postępowania sprawy rozpoznawanej jako jedność przed organem pierwszej instancji i zakończonej przez ten organ jedną decyzją administracyjną. Dodatkowo Sąd zwrócił również uwagę, że organ niezgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. uchylił część decyzji scaleniowej nie rozstrzygając jednocześnie o pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej.

Trzecie postępowanie związane było z rozpoznaniem odwołania H. Z. i toczyło się z udziałem odwołującego się, a także A. Z. oraz P. K. W wyniku rozpatrzenia wyżej wymienionego odwołania Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...]r. nr [...], na mocy której uchylił wydaną przez Starostę Powiatu C. decyzję scaleniową w części dotyczącej orzeczenia o przebiegu granicy pomiędzy posesją H. i P. K. oznaczoną jako działka nr 5 oraz posesją H. Z. i spadkobierców po W. Z. oznaczoną jako działka nr 6 obręb R. W to miejsce organ odwoławczy orzekł o nowym przebiegu granicy od punktu 12134 poprzez punkt 16319, 16320, 16322, 16323 do punktu 12026. Jednocześnie organ nie wskazał, czy w pozostałej części decyzję pierwszej instancji utrzymuje w mocy, czy też eliminuje ją z obrotu prawnego. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. skargę do tut. Sądu wnieśli H. i P. K. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/GI 513/08. Następnie w dniu 16 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał wyrok, w którym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] r. rażąco narusza art. 10, art. 62, art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 27 s.w.g, a zatem dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza tym Sąd stwierdził, iż postępowanie prowadzone w jednej sprawie administracyjnej kończy się wydaniem jednej decyzji, a wniesienie odwołania przez jedną ze stron oznacza w istocie zaskarżenie decyzji w jej całokształcie, a nie tylko w części dotyczącej ukształtowania sytuacji wnoszącego odwołanie. Zatem z chwilą wniesienia odwołania decyzja pierwszoinstancyjna jest nieostateczna także dla pozostałych stron postępowania. Natomiast rozpoznanie jednej sprawy administracyjnej w kilku odrębnych postępowaniach zakończonych, z uwagi na wielość stron, odrębnymi decyzjami stanowi rażące naruszenie prawa. W związku z powyższym Sąd negatywnie odniósł się do potraktowania przez organ drugiej instancji sprawy scalenia jako zbioru odrębnych spraw administracyjnych pojedynczych uczestników postępowania, gdyż w ten sposób pominięto fakt, iż decyzja scaleniowa ujmuje globalnie krzyżujące się interesy uczestników, a tym samym rozstrzygnięcie co do istoty jednego z odwołań ma lub może mieć wpływ na interesy innych uczestników, w tym tych, którzy odwołania nie wnosili. Ponadto Sąd zauważył, iż organ niezgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. uchylił część decyzji scaleniowej nie rozstrzygając jednocześnie o pozostałej jej części.

Prowadząc ponownie postępowanie, Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], na mocy której w pkt I uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej ekwiwalentu gruntowego wydzielonego dla A. R., uwidocznionego w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją 7 i w tym zakresie A. R., w zamian za działkę nr 8, naliczył ekwiwalent pieniężny w kwocie 507,04 zł, a działkę nr 8 dołączył do ekwiwalentu Skarbu Państwa. Natomiast w pkt II powyższej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Powiatu C., zatwierdzającą projekt scalenia w części dotyczącej ekwiwalentu gruntowego dla J. S., uwidocznionego w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod nr 1 oraz ekwiwalentu dla Skarbu Państwa uwidocznionego w rejestrze pod nr 5 i w tym zakresie J. S., w zamian za działkę nr 2 o pow. 0,8560 ha i wartości szacunkowej 24,45 q żyta wydzielił z gruntów Skarbu Państwa działkę nr 3 o pow. 0,8160 ha i wartości szacunkowej 24,45 q żyta. Jak również Skarbowi Państwa w zamian za działkę nr 17 o pow. 1,8349 ha i wartości 54,33 q żyta wydzielił działkę nr 4 o pow. 1,0189 ha i wartości 29,88 q żyta i dołączył do ekwiwalentu gruntowego Skarbu Państwa działkę nr 2. Ponadto w pkt III tej decyzji uchylono decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej orzeczenia o przebiegu granicy między posesją H. i P. K. nr 5 i posesją H. Z. i spadkobierców po W. Z. nr 6 i w tym zakresie ustalono granicę między działkami w linii prostej od punktu nr 12134 położonego przy ul. [...] do punktu nr 16319 (naroże budynku mieszkalnego nr 74), następnie wzdłuż ściany tego budynku do punktu nr 16320 (naroże budynku mieszkalnego nr 74), dalej w linii prostej do punktu nr 16322 (naroże budynku gospodarczego), następnie wzdłuż ściany tego budynku poprzez punkt 16323 (naroże budynku gospodarczego) do punktu 12026 (słupek ogrodzenia), zgodnie ze szkicem wyznaczenia projektowanych działek z [...]r., wchodzącym w skład opracowania [...]. Natomiast w pkt IV decyzji orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu C. w pozostałej części.

Skargi na decyzję z dnia [...]r. do tut. Sądu zostały wniesione przez J. S. i I. S.-P. oraz przez H. i P. K.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/GI 557/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił punkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji oraz orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w uchylonych częściach, jak również zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 s.w.g., decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Zatem uczestnikami scalenia są właściciele gruntów objętych scaleniem, przy czym stan własności określa się według danych ewidencji gruntów. W ocenie Sądu nie budziło żadnych wątpliwości, że działki nr 9, 10, 11, 12, 13 i 14, objęte scaleniem, stanowiły współwłasność J. S. i I. S.-P. W związku z powyższym wadliwe jest orzeczenie organu drugiej instancji rozstrzygające wyłącznie o ekwiwalencie gruntowym tylko dla jednej z uczestniczek scalenia, pomijając drugą współwłaścicielkę gruntów objętych scaleniem a mianowicie I. S.-P. Nie ma natomiast znaczenia fakt, iż odwołanie zostało wniesione tylko przez jedną ze współwłaścicielek skoro zostało uwzględnione i doszło do zmiany decyzji, to nie może ta zmiana dotyczyć tylko jednej ze współwłaścicielek, gdyż każda z nich w ułamkowych częściach jest uprawniona do ekwiwalentu gruntowego w zamian za działki objęte scaleniem, co powinno znaleźć odbicie w brzmieniu sentencji decyzji. Poza tym Sąd podniósł, iż w toku postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów w pierwszej kolejności następuje określenie granic nieruchomości podlegających scaleniu, a następnie naniesienie na gruncie i okazanie uczestnikom postępowania granic nieruchomości nowo utworzonych. A zatem określenie granic ma istotne znaczenie, choć jest tylko etapem postępowania scaleniowego. Natomiast zdaniem Sądu zawarcie w decyzji o scaleniu postanowień dotyczących przebiegu granic w przypadkach spornych jest jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem tej kwestii, której weryfikacja następuje w toku administracyjnego postępowania instancyjnego. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na błędne stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę mówiące o tym, że działki faktycznie nie zostały scalone. W opinii Sądu skoro poddano je procedurze, zatem są objęte scaleniem i w zamian za działki poprzednio posiadane, przyznano uczestnikom działki nowe, różniące się od poprzednich numerami i powierzchnią. Jak również Sąd zauważył, iż uzasadnienie decyzji wskazuje, że w istocie organy ustaliły granice mając na celu odtworzenie przebiegu granicy między działkami poprzednio posiadanymi przez uczestników a takie kryterium nie znajduje uzasadnienia w art. 1 s.w.g. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie przyznano działki wydzielone bez uwzględnienia istniejącego w terenie zagospodarowania a mianowicie poza granicami działki siedliskowej małżonków K. pozostał zbiornik na nieczystości, służący prawdopodobnie obsłudze budynku mieszkalnego. Kwestia powyższa powinna zostać wnikliwie zweryfikowana i uwzględniona przez organ, w szczególności należy zbadać, czy istotnie zbiorniki na nieczystości funkcjonują i służą obsłudze budynku. Jeśli którykolwiek z nich pełni taką funkcję, to ze względu na cel, jakiemu ma służyć postępowanie scaleniowe, nie można uznać za prawidłowe wydzielenia działek z pominięciem istniejącego sposobu ich zagospodarowania. Skoro działki poddane scaleniu są zabudowane budynkami mieszkalnymi, to działki przyznane w wyniku scalenia winny umożliwiać realizację funkcji mieszkaniowych i prawidłowe funkcjonowanie budynków. Natomiast odnosząc się do kwestii skuteczności oświadczenia o podaniu gruntów zabudowanych scaleniu Sąd uznał, że wniosek taki przez właścicieli został złożony. Podsumowując Sąd wskazał na konieczność: po pierwsze, rozpoznania sprawy w zakresie wyznaczonym przez odwołania J. S. i H. Z. po drugie, skierowania decyzji do obu współwłaścicielek działek i po trzecie, określenia przebiegu granicy między działkami nr 5 i 6, mając na względzie kwestię ekwiwalentności przyznanych działek w stosunku do poddanych scaleniu oraz konieczność przeprowadzenia granicy w sposób umożliwiający funkcjonowanie istniejących zabudowań i poprawę warunków gospodarowania, a nie odtworzenie stanu własności oraz linii granicznych sprzed scalenia.

W międzyczasie, to jest w dniu 1 sierpnia 2009 r., weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753), która spowodowała zmianę właściwości organu wyższego stopnia w przedmiotowej sprawie.

Po wyroku z dnia 22 stycznia 2010 r. tym razem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpoznało odwołania J. S. oraz H. Z. i wydało decyzję z dnia [...] r. nr [...], na mocy której uchyliło decyzję Starosty Powiatu C. w częściach dotyczących: ekwiwalentu gruntowego wydzielonego dla J. S. i I. S.- P. uwidocznionego pod poz. nr 1 w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu, ekwiwalentu gruntowego wydzielonego dla Skarbu Państwa uwidocznionego pod poz. nr 5 w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu oraz orzeczenia o przebiegu granicy pomiędzy posesją H. i P. K. oraz H. Z.

i spadkobierców po W. Z. A następnie w miejsce uchylonych części decyzji organ odwoławczy orzekł o wydzieleniu z gruntu Skarbu Państwa na rzecz J. S. oraz I. S. – P. działki nr 3 w zamian za działkę nr 2 oraz przydzielił Skarbowi Państwa działkę nr 4 wraz z działką nr 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. ustaliło również przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami H. Z. i spadkobierców W. Z. oraz małżonków K. zgodnie z wariantem III projektu scalenia wchodzącego w skład opracowania [...], tj. od punktu 16316 (metalowy słupek) poprzez punkty 16324 (granicznik) i 16578 (róg betonowego szamba) do punktu 16577 (pal). Ponadto organ drugiej instancji zobowiązał Starostę Powiatu C. do wypłacenia dopłaty pieniężnej na rzecz H. Z. i spadkobierców W. Z. w kwocie 16,56 zł za otrzymany grunt o mniejszej wartości.

Skargę na decyzję z dnia [...]r. wnieśli H. i A. Z. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/GI 164/11 i zakończona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2012 r., na mocy którego uchylono zaskarżoną decyzję i orzeczono, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. A mianowicie zdaniem składu orzekającego w sprawie zaistniały podstawy do uznania, że faktycznie w stosunku do obu zabudowanych działek o numerach 5 i 6 nie został zrealizowany żaden z ustawowych celów scalenia, a jedynie mocą decyzji scaleniowej regulacji uległa granica obu działek. Tym samym rozważając kwestię prawidłowości zastosowania do działek oznaczonych przed scaleniem jako nr 15 oraz nr 16 przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów należało również uwzględnić uregulowania zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, a w szczególności art. 35 ust. 1, który stanowi, że organ prowadzący postępowanie scaleniowe rozstrzyga sprawy sporne związane z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości z odpowiednim zastosowaniem przepisów o rozgraniczaniu nieruchomości. Hipoteza tego przepisu odnosi się do obszarów objętych postępowaniem scaleniowym jednakże w opinii Sądu wyżej wymienione nieruchomości powinny zostać wyłączone z obszaru scalenia z uwagi na niespełnianie przez nie warunków wynikających z art. 1 s.w.g. W związku z tym w przypadku umorzenia postępowania scaleniowego w odniesieniu do tych nieruchomości w sprawie ich rozgraniczenia winien znaleźć zastosowanie art. 35 ust. 4 p.g.k., zgodnie z którym w wypadku umorzenia postępowania scaleniowego sprawy są prowadzone przy zastosowaniu przepisów o rozgraniczaniu nieruchomości. Poza tym w ocenie Sądu organ nie tylko nie rozważył, czy objęcie scaleniem działek należących do P. i H. K. oraz H. Z. i spadkobierców W. Z. służyło celom wskazanym w art. 1 s.w.g. ale również nie ustalił, czy w dacie wydawania decyzji wybudowany przez małżonków K. zbiornik na nieczystości ciekłe służył obsłudze ich budynku mieszkalnego. Ponadto organ odwoławczy rozpoznając sprawę pominął fakt wybudowania przez gminę Kłomnice kanalizacji ogólnospławnej i związanego z tym ustawowego obowiązku podłączenia się do tej kanalizacji wynikającego art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391). Podsumowując Sąd wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji powinien, kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 16 października 2008 r. (sygn. akt II SA/GI 513/08), rozważyć czy w sprawie istnieje możliwość uchylenia jedynie pkt 4 sentencji decyzji Starosty Powiatu C. z dnia [...]r. i umorzenia w tym zakresie postępowania scaleniowego. Jak również organ powinien po pierwsze rozważyć, czy powyższe rozstrzygnięcie pozostanie bez wpływu na krzyżujące się interesy innych uczestników scalenia oraz po drugie, zająć stanowisko w kwestii zmian wprowadzonych w ewidencji gruntów w odniesieniu do nieruchomości skarżących i małżonków K.

Po ponownym rozpoznaniu wniesionych w sprawie odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 5, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12, art. 13 ust. 1, art. 27 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 28 ust 1 i ust. 2 s.w.g. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wydało decyzję z dnia [...]r. nr [...], którą uchyliło decyzję z dnia [...]r. w części dotyczącej ekwiwalentu gruntowego wydzielonego dla J. S. i I. S.-P., uwidocznionego w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją nr 1 oraz ekwiwalentu gruntowego wydzielonego dla Skarbu Państwa, uwidocznionego w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją nr 5 a także orzeczenia o przebiegu granicy pomiędzy posesją H. i P. K. oznaczoną jako działka nr 5 oraz posesją H. Z. i spadkobierców po W. Z. oznaczoną jako działka nr 6 obręb R. i w tym zakresie orzekło, iż po pierwsze, J. S. i I. S.-P., w zamian za działkę nr 2 o powierzchni 0,8560 ha i wartości szacunkowej 24,45 q żyta wydzielono z gruntów Skarbu Państwa działkę nr 3 o powierzchni 0,8160 ha i wartości szacunkowej 24,45 q żyta, po drugie, Skarbowi Państwa w zamian za działkę nr 17 o powierzchni 1,8349 ha i wartości szacunkowej 54,33 q żyta wydzielono działkę nr 4 o powierzchni 1,0189 ha i wartości szacunkowej 29,87 q żyta oraz dołączono do ekwiwalentu gruntowego Skarbu Państwa działkę nr 2, po trzecie, H. i P. K. w zamian za działkę nr 15 o powierzchni 0,1700 ha i wartości szacunkowej 20,64 q żyta wydzielono działkę nr 5 o pow. 0,1689 ha i wartości szacunkowej 20,27 q żyta, zgodnie z wariantem III projektu scalenia sporządzonego przez geodetę M. P. i wchodzącego w skład opracowania KERG 305-181/2010, po czwarte, H. Z. i spadkobiercom po W. Z. w zamian za działkę nr 16 o pow. 0,0700 ha i wartości szacunkowej

8,48 q żyta wydzielono działkę nr 6 o pow. 0,0649 ha i wartości szacunkowej 7,79 q żyta, zgodnie z wariantem III projektu scalenia sporządzonego przez geodetę M. P. i wchodzącego w skład opracowania [...] oraz po piąte, zobowiązano organ pierwszej instancji do wypłacenia w terminie dwóch miesięcy ze środków Powiatu C. H. Z. i spadkobiercom po W. Z. należną dopłatę pieniężną w wysokości 33,38 zł za otrzymany grunt o niższej wartości niż posiadali przed scaleniem. W uzasadnieniu wyżej wymienionej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika jednoznacznie, że działki nr 16 i nr 15 brały udział w scaleniu, którego projekt został zatwierdzony decyzją z dnia [...]r. I tak w operacie pomiarowym przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. w dniu [...]r. ([...]) znajdują się karty nr 54, 66 i 68 potwierdzające, że w wyniku tego scalenia uległy zmianie granice działki nr 16 i nr 15, a także granice działek nr 18, 19, 20, 21 oraz drogi publicznej - ul. [...], sąsiadujących z tymi dwoma działkami. Zmiana granic tych działek spowodowała również zmianę ich powierzchni. W związku z powyższym organ drugiej instancji doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do uchylenia jedynie pkt 4 sentencji decyzji Starosty Powiatu C. z dnia [...]r. i umorzenia w tym zakresie postępowania scaleniowego. Następnie wypełniając dalsze zalecenia Sądu organ ustalił, że gmina K. z dniem [...]r. stworzyła warunki do podłączenia działki nr 5 do sieci kanalizacji sanitarnej. Jednakże H. i P. K. nie dokonali jeszcze przyłączenia tej działki do kanalizacji ze względu na niezakończone postępowanie scaleniowe, które określi przebieg granicy z działką nr 6, gdyż od tej właśnie strony jest wyprowadzenie wewnętrznej instalacji sanitarnej z ich budynku mieszkalnego, które nie może być wykonane z innej strony ze względu na brak podpiwniczenia budynku. Uznając za przekonywujące wyjaśnienia małżeństwa K. Wójt Gminy K. nie wydał decyzji nakazującej wykonanie obowiązku podłączenia tej działki do istniejącej sieci kanalizacji w oparciu o art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na podstawie przeprowadzonego postępowania organ ustalił również, że H. i P. K. nadal korzystają z szamba, na którego użytkowanie posiadają pozwolenie. Poza tym organ drugiej instancji uznał za najbardziej racjonalny z punktu widzenia spełnienia celu określonego w art. 1 s.w.g. wariant III projektu scalenia wskazany w opracowaniu [...]. Zdaniem organu określenie granicy pomiędzy spornymi działkami według propozycji H. i A. Z., czyli wzdłuż zabudowań małżonków K. spowoduje pogorszenie warunków gospodarowania przez nich, gdyż studzienka kanalizacyjna usytuowana pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, zdecydowanie większa część szamba oraz rura kanalizacyjna łącząca te obiekty i budynek mieszkalny, pozostawałyby wtedy na nieruchomości Z. Ponadto istniejący okap na budynku gospodarczym małżonków K. także pozostawałby poza granicą ich nieruchomości. Zaś określenie przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami według projektu scalenia - wariant III nie pogorszy warunków gospodarowania przez H. i A. Z. a rów w aktualnym jego przebiegu będzie się znajdował na ich działce. A zatem w ocenie organu, biorąc pod uwagę miejsce usytuowania funkcjonującego zbiornika na nieczystości płynne, który nadal służy obsłudze budynku mieszkalnego H. i P. K. oraz istniejący od strony rowu okap na ich budynku gospodarczym, jak również aktualny przebieg rowu i konieczność regulacji jego stanu prawnego związanego z użytkowaniem go przez obu sąsiadów, to w pełni uzasadnionym jest określenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 6 i 5 w sposób opisany w wariancie III projektu scalenia z [...]r.

Pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. H. i A. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że "działki nr 6 i 5 są działkami budowlanymi, zabudowanymi i powinny zostać niezmienione". Poza tym według skarżących przebieg granicy między sąsiednimi działkami powinien przebiegać zgodnie z wariantem II. Natomiast przesunięcie granicy określone w wariancie III zagraża uzasadnionym interesom skarżących, gdyż "przybliża" granice działek do ich domu od strony południowej a od tej właśnie strony znajduje się okno i drzwi. Tym samym pogorszą się warunki życia skarżących. Ponadto wariant III oddzieli granicą koryto rowu melioracyjnego od brzegu tego rowu co jest niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie powyższej skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obecnie rozpoznawana skarga okazała się bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja spełnia wymogi legalności, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, z 2002 r., poz. 1269 ze zm.).

W pierwszej kolejności określić należy zakres postępowania administracyjnego objętego tą kontrolą, wynikający zasadniczo z prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 557/09. Wobec całości postępowania scaleniowego wytyczonego w decyzji I instancji wyrok ten zawęził dalsze procedowanie jedynie do kwestii wynikających ze skarg J. S. i I. S.-P. oraz H. i P. małż. K., uchylając w tym zakresie decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. W punkcie IV tej decyzji utrzymano w mocy decyzję I instancji w pozostałej części i to rozstrzygnięcie Wojewody nie zostało wzruszone powyższym wyrokiem, w związku z czym korzysta ono z przymiotu ostateczności i prawomocności. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy. Odnosząc się na razie tylko do problemu działek skarżących i małżonków K. (pozostała część zaskarżonej decyzji nie była przez strony kwestionowana) zauważyć wypadnie, że w kolejnym wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 164/11, Sąd co prawda wyraził wątpliwość co do celowości objęcia omawianych działek obszarem scalenia, ale ewentualne uchylenie pkt 4 decyzji I instancji i umorzenie postępowania względem tych działek wyraźnie uzależnił od tego, czy tego rodzaju rozstrzygnięcie pozostanie bez wpływu na krzyżujące się interesy innych uczestników scalenia. Właśnie to stanowisko Sądu należy interpretować zarówno w kontekście związania poprzednią oceną prawną na podstawie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa, jak i, a nawet przede wszystkim, mocy wiążącej wcześniej wymienionego wyroku (art. 170 ppsa) oraz ostatecznego charakteru punktu IV decyzji Wojewody z dnia [...]r., skutkującego zatwierdzeniem projektu scalenia z wyjątkiem kwestii objętych pkt II i III tej decyzji. Zauważyć przy tym można, iż ograniczenie przedmiotowe wynikające z wyroku z dnia 22 stycznia 2010 r., pociągnęło za sobą również zawężenie kręgu uczestników dalszego postępowania administracyjnego i sądowego, w których brały już tylko osoby zainteresowane rozstrzygnięciem tych wyodrębnionych zagadnień, a nie wszyscy uczestnicy postępowania scaleniowego (kilkaset osób). Należało zatem ustalić, czy w ramach zatwierdzonego projektu scalenia uległy zmianie również granice działek skarżących i małż. K. z działkami innych uczestników scalenia. W przypadku potwierdzenia się takiego stanu rzeczy wyłączenie ze scalenia tych pierwszych działek byłoby niedopuszczalne, gdyż wkraczałoby w prawomocnie ukształtowane prawa innych uczestników scalenia. Z niebudzących wątpliwości ustaleń organu odwoławczego wynika właśnie taka sytuacja. Organ w oparciu o materiały geodezyjne wykazał, że oprócz granic działek nr 16 i 15, uległy korekcie sąsiadujące z nimi działki nr 18, 19, 20, 21 oraz droga publiczna, zarówno co do przebiegu granic, jak i powierzchni. Ustaleń tych zresztą strony nie kwestionowały. Nie było zatem możliwe umorzenie postępowania w stosunku do działek skarżących i małż. K. Dlatego też słusznie organ odwoławczy orzekł o wyniku scalenia dotyczącym tych działek z uwzględnieniem już zapadłych ostatecznych rozstrzygnięć i ograniczając się do problemu przebiegu granic między tymi działkami, stosownie do wskazań Sądu z wyroku z dnia 22.01.2010 r., potwierdzonych i uzupełnionych w tym względzie w wyroku z dnia 22.06.2012 r. W pierwszym z tych wyroków Sąd wyjaśnił, że określenie w postępowaniu scaleniowym linii granicznych nie jest typowym rozgraniczeniem nieruchomości. W wyniku scalenia tworzy się niejako nowe nieruchomości, a ich granice przyjmuje się realizując cele określone w ustawie o scaleniu i wymianie gruntów Sąd polecił w szczególności, by działki zostały wydzielone z uwzględnieniem istniejącego w terenie zagospodarowania, umożliwiając realizację funkcji mieszkaniowych i prawidłowe funkcjonowanie budynków.

Pod tym kątem sprawa została przez organ odwoławczy prawidłowo wyjaśniona i oceniona. Generalnie skarżący nie podnieśli wobec stanowiska organu żadnych przekonujących zarzutów i argumentów. Chybione jest powoływanie się przez nich na wyniki wcześniejszego rozgraniczenia, skoro nie zostało ono ostatecznie zakończone – sąd powszechny umorzył postępowanie uprzednio zawieszone. Nie mogą się oni nawet skutecznie opierać na uprzednim stanie prawnym. Zarówno bowiem oni, jak i uczestnicy wywodzą swe uprawnienia z aktów własności ziemi, którymi nie był objęty dzielący ich posesje rów, mający poprzednio odrębny numer ewidencyjny 22, a jako władający był ujawniony Skarb Państwa. W ramach scalenia reprezentujący Skarb Państwa organ nie oponował wcieleniu tej działki do terenu granicznego działek skarżących i małż. K. W istocie zatem nie nastąpiło rozgraniczenie bezpośrednio ich działek, lecz wydzielenie nowych działek z przyłączeniem do działki skarżących owej działki 22. Pomijając rozwijanie tej kwestii stwierdzić należy, że organ odwoławczy wskazał na istotne i racjonalne powody przemawiające za przyjęciem przebiegu granic między przedmiotowymi działkami według wariantu III opracowania geodezyjnego opisanego w decyzji. W szczególności podzielić należy stanowisko, że poprowadzenie granicy w linii zabudowań małż. K. spowodowałoby pogorszenie warunków gospodarowania przez nich i rodziłoby dalsze konflikty sąsiedzkie. Sporny fragment przygraniczny nie ma natomiast dla skarżących istotnego znaczenia gospodarczego i funkcjonalnego, skoro leży za rowem stanowiącym naturalną barierę oddzielającą posesje stron. Także dalsza argumentacja organu godna jest aprobaty i potwierdza, że ocena prawna i wskazania zamieszczone w poprzednich wyrokach zostały w pełni uwzględnione i zrealizowane. Opierając się zatem na przepisie art. 153 ppsa skargę należało oddalić. Również w zakresie nie objętym zarzutami skargi Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień prowadzących do konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Dlatego też na podstawie art. 151 ppsa orzeczono, jak w sentencji.

sw