Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1003/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 79a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2020 roku sprawy ze skargi B. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B. B. i R. B., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez inwestora jako: "budowa zespołu obiektów usługowych wraz z infrastrukturą: 1) stacja paliw z myjniami samochodowymi; 2) obiekt gastronomiczny; 3) obiekt hotelowo-wystawienniczy", przewidzianej do realizacji na części działki nr [...] arkusz [...] obręb [...], położonej w rejonie [...] i [...] w [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem złożonym w dniu [...] lutego 2018 r. B. B. oraz R. B. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla zespołu obiektów usługowych wraz z infrastrukturą, na który składa się stacja paliw z myjniami samochodowymi, obiekt gastronomiczny oraz obiekt hotelowo-wystawienniczy, przewidzianego do realizacji na części działki nr [...], arkusz [...], obręb S., położonej w rejonie [...] i [...] w [...]. W dniu [...] lipca 2018 r. została wydana decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która w wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez inwestora została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2018 r. W konsekwencji, realizując wskazania organu odwoławczego, organ I instancji wezwał inwestora o jednoznaczne określenie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz wskazanie frontu działki, względem którego winien zostać ustalony zasięg obszaru analizowanego. Inwestor uzupełnił wniosek pismami z dnia [...] lutego 2019 r. oraz z dnia [...] marca 2019 r.

Następnie organ I instancji przeprowadził wizję w terenie, w oparciu o którą dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Za front działki przyjęto front od strony [...], z której odbywać się będzie obsługa komunikacyjna inwestycji. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 309 m od granic terenu objętego wnioskiem, co stanowi 3-krotność szerokości frontu działki o długości 103 m. Działki zabudowane, przez które przebiega granica obszaru analizowanego uwzględniono w analizie w całości. Tak wyznaczony obszar obejmuje teren stanowiący pewną całość urbanistyczną, w szczególności tereny położone po obu stronach [...] oraz zabudowę znajdującą się przy ul. [...] [...], [...], [...], [...]. Uznano, że wyznaczony obszar jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy funkcji i parametrów sąsiedniej zabudowy, a jego dalsze rozszerzanie nie wpłynęłoby na zmianę treści ustaleń.

Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy, w badanym obszarze występuje zabudowa usługowa oraz mieszkaniowa jednorodzinna. Wzdłuż ul. [...] nie ma wykształconej linii zabudowy, ponieważ budynki znajdują się na terenach dostępnych z innych dróg publicznych. Na jedynej nieruchomości zlokalizowanej po południowo - zachodniej stronie ul. [...] zabudowa jest usytuowana w odległości ok. 9 m od pasa drogowego. Średni wskaźnik intensywności obliczony dla całej zabudowy wynosi ok. 19% i zawiera się w przedziale ok. 3% - 64%. Średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 20 m, co z 20% tolerancją daje przedział wartości ok. 16 m - 24 m i kształtuje się od 10 m do 60 m. Średnia wysokość w badanym terenie wynosi ok. 5 m. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, budynek usługowy znajdujący się od ul. [...] ma wysokość ok. 4,5 m, natomiast od strony ul. [...] wysokość zabudowy wynosi ok. 8 -9 m. W badanym terenie występują budynki z dachami płaskimi i stromymi, przy czym budynki mieszkalne maja najczęściej dachy strome, a budynki usługowe - dachy płaskie.

Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że przy tej samej drodze publicznej w obszarze analizowanym nie występuje nieruchomość umożliwiająca ustalenie wymagań dla nowej inwestycji we wnioskowanym zakresie. Stwierdzono, że istnieje możliwość ustalenia części parametrów, jednakże odbyłoby się to na specjalnych zasadach, ponieważ proponowane gabaryty odbiegają od wartości średnich. Ponadto w sprawie występują parametry, których planowana inwestycja nie kontynuuje i nie sposób ich wyznaczyć - w tym linii zabudowy, wysokości oraz sposobu zagospodarowania terenu.

W tym kontekście organ I instancji wyjaśnił, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zatem każdorazowo należy preferować formę zabudowy dominującą i przeważającą w najbliższym otoczeniu. Ewentualne odstępstwa (przed ich dopuszczaniem) należy szczegółowo zbadać. Wyklucza się zaś automatyczne dopuszczanie dowolnej funkcji i formy zabudowy nawiązującej do pojedynczych obiektów.

Wobec tego stwierdzono brak podstaw dla wyznaczenia na specjalnych zasadach wnioskowanej linii zabudowy, ponieważ na jedynej nieruchomości zlokalizowanej po południowo - zachodniej stronie [...] zabudowa jest usytuowana w odległości ok. 9 m od pasa drogowego. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.") zwrotu "przedłużenie" prowadzi tymczasem do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Odnośnie możliwości ustalenia żądanej wysokości budynków organ I instancji wskazał, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji budynek usługowy znajdujący się od [...] ma wysokość ok. 4,5 m, a średnia wysokość w analizowanym obszarze wynosi ok. 5 m. Wysokość dla budynku stacji paliw ze sklepem, wiatą i myjniami samochodowymi można więc wyznaczyć w oparciu o § 7 ust. 1 R.w.n.z. jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Od strony [...] wysokość zabudowy wynosi ok. 8 - 9 m. Również dla budynku gastronomii można więc wyznaczyć parametr zgodnie z § 7 ust. 1 R.w.n.z. Natomiast wysokość projektowanego budynku hotelowo-wystawienniczego usytuowanego od [...] przekracza omawiany parametr w stosunku do najbliższej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż tej samej drogi publicznej. Także wysokość projektowanego pylonu reklamowego przekracza wysokość tego typu urządzeń w obszarze analizowanym.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że wysokość nie może być wyznaczona w sposób abstrakcyjny, tzn. w powiązaniu jakimkolwiek obiektem budowlanym w analizowanym obszarze, lecz musi stanowić jej kontynuację, tworząc pewną urbanistyczną całość. I chociaż w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, to analiza przepisów rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych wskaźników istotne są parametry wynikające z zagospodarowania działek najbliższych. Kwestia bliskiego sąsiedztwa ma właśnie znaczenie przy ustalaniu m.in. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1-3 R.w.n.z.), bowiem przepisy te nakazują odnosić ustalenia organów do uwarunkowań działek sąsiednich. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Tym samym dla inwestycji nie można zastosować § 7 ust. 4 R.w.n.z.

Końcowo organ I instancji wskazał, że obszar analizowany z uwagi na charakter zagospodarowania terenu dzieli się na dwie części o różnym sposobie zagospodarowania wynikającym z istniejącej funkcji. Zabudowa usługowa występuje zasadniczo w północno - wschodniej stronie obszaru pomiędzy [...] a [...]. Natomiast po południowo - zachodniej stronie ul. [...] większość terenów jest niezabudowanych i stanowi pola uprawne. W rejonie ul. [...], L. i [...] dominuje zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, którego charakterystyczną cechą jest usytuowanie zabudowy wzdłuż dróg, bliżej frontowych granic działek. Budynki mieszkalne mają zbliżone gabaryty i tworzą czytelne linie zabudowy. Po południowo - zachodniej stronie ul. [...] jedyna zabudowa usługowa to stacja paliw (dz. nr [...] i [...]), którą stanowi jeden budynek z wiatą. Te dwie odrębne pod względem funkcji jednostki urbanistyczne oddzielone są od siebie ciągiem komunikacyjnym. Planowane budynki o jakie wnosi inwestor na terenie praktycznie niezabudowanym, położonym w rejonie budynków jednorodzinnych nie stanowi kontynuacji cech zagospodarowania tej części terenu.

W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. i R. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie co do istoty zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 § i art. 80 K.p.a., art. art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także naruszenie § 4 i § 7 R.w.n.z.

W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, że organ I instancji wskazując na brak możliwości określenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji oraz odmawiając ustalenia wysokości budynku odbiegającego od średniej przyznał prymat przepisom rozporządzenia wykonawczego nad przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołał przy tym zasadę sąsiedztwa, choć nie oznacza ona realizacji wyłącznie tożsamych obiektów z obszaru analizowanego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zna przy tym pojęcia poszczególnej enklawy. Co więcej, na działce sąsiedniej ([...] i [...]) znajduje się stacja benzynowa i do tego rozbudowywana na mocy decyzji prezydenta z roku 2012.

Odwołujący wskazali również, że organ I instancji nie uzasadnił, z jakich przyczyn odmówił odstąpienia od średnich wartości przy określaniu parametru dotyczącego linii zabudowy oraz wysokości planowanych obiektów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, na aktualnej mapie, a analizie urbanistycznej zostały poddane wszystkie działki w obszarze analizowanym. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się natomiast wokół zagadnienia możliwości wyznaczenia parametrów planowanej inwestycji w kształcie proponowanym przez odwołujących.

Odnosząc się do sposobu zagospodarowania terenu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w tym zakresie wypowiedziało się już w poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji z dnia [...] października 2018 r., sygn. [...] W opinii organu ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oparta na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącym wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobodnego gospodarowania terenem unormowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi więc okoliczność braku kontynuacji funkcji zabudowy.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska organu I instancji w sprawie braku kontynuacji przez planowaną inwestycję linii zabudowy. Nawet gdyby wyznaczenie linii nowej zabudowy na podstawie § 4 R.w.n.z. nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, że brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest również wykluczone wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji.

Kolegium podkreśliło jednak, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków. Tymczasem w niniejszej sprawie inwestor przez całe postępowanie podtrzymuje wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę między innymi budynku hotelowo -gastronomicznego o wysokości 12 metrów. Sporządzona w sprawie analiza wykazała natomiast, że zaplanowana inwestycja (w części obejmującej obiekt handlowo - wystawienniczy) nie odpowiada pod względem wskaźnika wysokości budynku pozostałym nieruchomościom znajdującym się w obszarze analizowanym. Z analizy będącej podstawą wydania zaskarżonej decyzji wynika, że w obszarze objętym analizą najwyższy budynek ma wprawdzie wysokość 13 m, lecz jest on jedyny, natomiast wszystkie inne budynki nie przekraczają wysokości 12 metrów. Zatem stwierdzić należy, że skoro wnioskowana inwestycja przy zaplanowanej wysokości budynku handlowo - wystawienniczego przekracza średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym, to inwestycja ta nie kontynuuje wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym. Konstatacji tej nie zmienia przy tym fakt, że w obszarze analizowanym znajduje się jeden budynek o wysokości przekraczającej wysokość planowanej inwestycji. Co do zasady za nieuprawnione należy bowiem ocenić takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Skoro więc w przedmiotowej sprawie wyniki analizy nie przemawiają za ustaleniem warunków zabudowy dla budynku handlowo - wystawienniczego o wysokości 12 m, to sytuacja taka skutkuje koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W skardze z dnia [...] października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. B. i R. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu wskazali, że w żadnym z wezwań organ rozpoznający wniosek o wydanie warunków zabudowy nie wskazał, iż skarżący naruszyli ład przestrzenny obszaru podlegającego analizie wysokością projektowanego budynku hotelowo-wystawienniczego o wysokości 12 metrów. Skarżący nie widzą tymczasem żadnych przeszkód w niezwłocznym zmodyfikowaniu przedłożonych projektów, choć w obszarze analizowanym występuje jeden obiekt o wysokości wyższej, aniżeli planowana przez skarżących.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu [...] października 2020 r. pełnomocnik skarżących wniósł i wywiódł jak w skardze. Podniósł, że organy nie uprzedziły o zakwestionowaniu wysokości planowanego budynku, a ponadto wskazał, że w obszarze analizowanym znajduje się budynek od niego wyższy.

Skarżąca B. B. podniosła, że przez cały czas trwania postępowania inwestorzy współpracowali z organami, dostosowując się do wszystkich wezwań, dokonywali wskazywanych przez organ zmian w przedłożonym projekcie, uzyskiwali ponowne uzgodnienia mediów, które straciły ważność przez przedłużające się postępowanie, wobec czego zostali zaskoczeni decyzją odmowną. Skarżąca oświadczyła, że inwestorzy chcą realizować inwestycję o wysokości wskazanej we wniosku, tj. budynek hotelowy o wysokości 12 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a.") Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skargi nie narusza prawa materialnego i jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.").

W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 R.w.n.z.). Stosownie do § 3 ust. 2 R.w.z.n., granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki nr [...] został wyznaczony w sposób prawidłowy. Front działki przyjęto od strony ul. [...], z której odbywać się będzie, poprzez działkę nr [...], obsługa komunikacyjna inwestycji. Jego szerokość wynosi 103,0 m, wobec czego stosownie do § 3 ust. 2 R.w.n.z. zasadnie przyjęto odległość 309 m jako promień do wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że sporządzona przez organ I instancji analiza jest prawidłowa, a ustalenia dokonane w oparciu o analizę są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Analiza zawiera opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym (ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy), co pozwoliło na ocenę dostosowania planowanej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił wydania warunków zabudowy wskazując, że planowana zabudowa nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym. Ponadto organ stwierdził brak podstaw do wyznaczenia linii zabudowy oraz wysokości projektowanego budynku hotelowo-wystawienniczego na zasadzie odstępstw wynikających z § 4 ust. 4 i § 7 ust. 4 R.w.n.z. Z kolei choć organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji zabudowy oraz możliwości wyznaczenia linii zabudowy, uznał odmowę wydania warunków zabudowy za prawidłową z uwagi na brak podstaw do odstąpienia od średniej wysokości budynków występujących w obszarze analizowanym przy ocenie dopuszczenia budowy budynku hotelowo-wystawienniczego w wysokości zadeklarowanej we wniosku inicjującym postępowanie. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się więc wokół możliwości ustalenia wysokości planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z § 7 ust. 1 R.w.n.z. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak przy tym wynika z ust. 3, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jednakże tylko wtedy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 R.w.n.z.).

W rozpoznawanej sprawie inwestor zawnioskował o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu obiektów usługowych wraz z infrastrukturą, tj. stacji paliw z myjniami samochodowymi, obiektu gastronomii oraz obiektu hotelowo-wystawienniczego. Z dołączonych do wniosku koncepcji terenu wynika, że wysokość pawilonu stancji paliw ma wynosić 4,60 m, wysokość wiaty stacji paliw 5,36 m, a wysokość myjni bezdotykowej 5,40 m (t. I, k. 10 akt adm. organu I instancji). Budynek gastronomii ma mieć wysokość 8 m (t. I, k. 11 akt adm. organu I instancji), natomiast obiekt hotelowo-wystawienniczy 12 m (t. I, k. 12 akt adm. organu I instancji). Inwestor zaplanował również budowę pylonu reklamowego o wysokości 20 m i znaku cenowego o wysokości 9 m (t. I, k. 3 akt adm. organu I instancji). Ostatecznie inwestor zmodyfikował wniosek w zakresie wysokości pylonu reklamowego wskazując, że ma on mieć wysokość 30 m (t. I, k. 46 akt adm. organu I instancji).

Z części tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że średnia wysokość budynków w analizowanym obszarze wynosi ok. 5 m. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji budynek usługowy znajdujący się od ul. [...] ma wysokość około 4,5 m, wobec czego w opinii organu I instancji wysokość budynku stacji paliw ze sklepem, wiatą i myjniami samochodowymi można by wyznaczyć w oparciu o § 7 ust. 1 R.w.n.z., jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast od strony ul. [...] wysokość zabudowy wynosi ok. 8-9 m, wobec czego dla budynku gastronomii również można by wyznaczyć parametr w oparciu o § 7 ust. 1 R.w.n.z.

Jednakże, jak słusznie wskazały organy rozstrzygające w sprawie, wysokość projektowanego budynku hotelowo-wystawienniczego przekracza wysokością najbliższą zabudowę zlokalizowaną wzdłuż tej samej drogi publicznej. Również wysokość projektowanego pylonu reklamowego przekracza wysokość tego typu urządzeń w obszarze analizowanym. Zdaniem organów nadzoru budowlanego nie ma przy tym podstaw, aby dopuścić inny parametr wysokości zabudowy.

Zdaniem Sądu stanowisko organów w zakresie wysokości planowanego budynku hotelowowo-wystawienniczego jest prawidłowe. Niewątpliwie bowiem § 7 ust. 4 R.w.n.z. statuuje wyjątek od zasady określonej w ust. 1. Odstępstwo urbanistyczne może być przy tym dopuszczone, jeżeli daje się znaleźć ku temu stosowne argumenty, ale także podstawy do niego muszą "wynikać z analizy", a więc, proceduralnie ujmując, powinien dopuścić je uprawniony urbanista w wynikach analizy.

Konieczne jest więc merytoryczne powiązanie wartości omawianego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.

I choć w rozpoznawanej sprawie z analizy urbanistycznej wynika – co szczególnie akcentuje strona skarżąca – że w obszarze analizowanym na nieruchomości przy ul. [...] znajduje się budynek o wysokości 13,2 m, to okoliczność ta w realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi uzasadnienia dla zastosowania odstępstwa z § 7 ust. 4 R.w.n.z.

Skoro bowiem z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, a jedynie wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, to co do zasady za nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1515/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi przy tym do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie to ma więc odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1660/17). Słusznie więc organy rozstrzygające w sprawie odniosły się do wysokości budynków znajdujących się na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji.

Całościowa analiza przepisów R.w.n.z. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozwala wyprowadzić wniosek, że wolą prawodawcy jest w instytucji warunków zabudowy uczynienie "kontynuacji" zabudowy (w tym także jej gabarytów) wiodącą zasadą, która znajduje odzwierciedlenie w regułach ustalania sposobów zapewnienia tej kontynuacji w odniesieniu do poszczególnych wskaźników, cech i parametrów. Czym innym jest przy tym urbanistyczne "przełamanie" ogólnej kontynuacji zabudowy na danym obszarze, któremu służą wyjątki w poszczególnych przepisach R.w.n.z., co pozwala m.in. na dopuszczenie dominant wysokościowych, a czym innym próba tworzenia zabudowy odbiegającej od zabudowy zastanej i bazującej na ekstremach z obszaru analizowanego lub też na wartościach jeszcze wyższych. To ostatnie nie może być akceptowane, gdyż w przeciwnym przypadku doszłoby do wypaczenia funkcji, jakim instytucja warunków zabudowy służy, tj. zapewnienie ładu przestrzennego przez kontynuację zastanego sposobu zagospodarowania terenów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1026/19).

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie wyniki analizy nie przemawiają za ustaleniem warunków zabudowy dla budynku hotelowo - wystawienniczego o wysokości 12 m, to uznać należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Odnosząc się do argumentacji odwołania dotyczącej braku uzasadnienia przez organy odmowy zastosowania w sprawie § 7 ust. 4 R.w.n.z. wskazać należy, że z przepisów R.w.n.z. wyraźnie wynika, że organ jest zobligowany do szczegółowego uzasadnienia zastosowania odstępstwa, a nie odmowy zastosowania odstępstw od wartości średnich występujących w obszarze analizowanym. Uzasadnienie to musi przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. Skoro więc organ nie zdecydował się na zastosowanie odstępstwa przy ocenie dostosowania wysokości planowanej zabudowy do wyznaczonego przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy ład przestrzenny w obszarze analizowanym, rozwiązanie to nie wynikało z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił przy tym szczegółowo, że wysokość nie może być wyznaczona w sposób abstrakcyjny, tzn. w powiązaniu z jakimkolwiek obiektem budowlanym w analizowanym obszarze, lecz musi stanowić jej kontynuację, tworząc pewną urbanistyczną całość. Wyjaśnił również, że dla niektórych wskaźników istotne są parametry wynikające z zagospodarowania działek najbliższych. Kwestia bliskiego sąsiedztwa ma właśnie znaczenie przy ustalaniu m.in. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1-3 R.w.n.z.), bowiem przepisy te nakazują odnosić ustalenia organów do uwarunkowań działek sąsiednich. Zatem za działki sąsiednie należało uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy i dla inwestycji nie można zastosować § 7 ust. 4 R.w.n.z.

Z kolei w kontekście zarzutów skargi dotyczących braku wezwania inwestorów do modyfikacji wniosku wskazać należy, że w sprawie w istocie doszło do naruszenia art. 79a § 1 K.p.a. Naruszenie to w realiach rozpoznawanej sprawy nie miało jednak istotnego wpływu na wynik postępowania. Zauważenia bowiem wymaga, że z treści decyzji organu I instancji strona dowiedziała się o przyczynach odmowy wydania warunków zabudowy, tj. o fakcie niemożności ustalenia parametru wysokości zgodnie z wnioskiem. Jednakże w odwołaniu strona wyłącznie zakwestionowała stanowisko organu I instancji i nie wskazała na zamiar ewentualnej zmiany wniosku. Deklaracje w tym zakresie składane dopiero na etapie postępowania przed sądem nie mogły więc odnieść zamierzonego skutku. Co więcej, na rozprawie w dniu [...] października 2020 r. skarżąca B. B. oświadczyła, że w istocie wolą inwestorów jest realizacja budynku hotelowego o wysokości 12 m. Na marginesie dodać należy, że nie ma przeszkód, aby inwestorzy ponownie wystąpili z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, dostosowując w odpowiedni sposób parametr wysokości planowanego budynku hotelowo-wystawienniczego do ładu przestrzennego występującego w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do wysokości pylonu reklamowego wskazać należy, że z analizy urbanistycznej nie wynika, na których działkach w obszarze analizowanym znajdują się pylony reklamowe i jakiej są wysokości. W analizie wskazano jedynie, że wysokość projektowanego pylonu reklamowego przekracza wartość tego typu urządzeń w obszarze analizowanym. Tym niemniej, w realiach rozpoznawanej sprawy istotny jest fakt, że Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] zaopiniował negatywnie wskazany we wniosku pylon reklamowy i znak cenowy wskazując, że pozytywnie mogą zostać zaopiniowane dwa pylony o wysokości do 8 m (t. I, k. 115 akt adm. organu I instancji). Wskazana opinia została podtrzymana w toku ponownego prowadzenia sprawy (t. II, k. 184 akt adm. organu I instancji).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.