Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 9/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1, art. 4 ust. 3,
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. F. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Technologicznego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu Technologicznego w S. do rozpoznania, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wskazania imion i nazwisk nauczycieli akademickich zatrudnionych na Wydziale Elektrycznym na stanowisku profesora zwyczajnego i stanowisku profesora nadzwyczajnego oraz podania informacji o wynagrodzeniach wskazanych nauczycieli akademickich, odpowiednio im wypłaconych w ciągu roku 2014, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Rektora Uniwersytetu Technologicznego w S. na rzecz skarżącego Z. F. kwotę [...] zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z.F. w dniu 12 stycznia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Rektora Z. Uniwersytetu Technologicznego w S., "w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej o wynagrodzeniach określonych nauczycieli akademickich Uniwersytetu, we wskazanej postaci i niewydaniem decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji".

W uzasadnieniu podał, że w okresie od dnia 13 listopada 2015 r. trzykrotnie zwracał się do ZUT o udostępnienie rocznych wynagrodzeń, w określonej formie i postaci, wskazanych nauczycieli akademickich, zatrudnionych na Wydziale [...] tej uczelni.

W ostatecznej odpowiedzi udzielonej mu pismem z dnia 5 stycznia 2016 r. Rektor stwierdził, że informacja o wynagrodzeniach wskazanych nauczycieli akademickich nie stanowi informacji publicznej. Tak więc, zdaniem Z.F., Rektor nie udostępnił żądanej informacji we wskazanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Skarżący wskazał nadto, że w świetle ustawy o dostępie do informacji oraz wielu orzeczeń sądów administracyjnych, zarówno Rektor, jak też nauczyciele akademiccy uczelni publicznej, a taką jest Uniwersytet Technologiczny, są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Oczywistym jest, że za swoją pracę otrzymują oni wynagrodzenia pochodzące z budżetu państwa. Te wynagrodzenia są ściśle związane z wykonywaną przez nich funkcją publiczną. Zgodnie więc z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja o tych wynagrodzeniach podlega udostępnieniu na wniosek każdego, kto z takim wnioskiem wystąpi.

Mając powyższe na uwadze Z.F. wniósł o:

* wydanie orzeczenia, że wynagrodzenie nauczycieli akademickich stanowi informację publiczną;

* stwierdzenie bezczynności Rektora ZUT w sprawie udostępnienia informacji publicznej o wynagrodzeniach wskazanych nauczycieli akademickich ZUT;

* zobowiązanie Rektora ZUT do udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej zgodnej z wnioskiem;

* zwrot kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Technologicznego, zwanego dalej "ZUT", wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Rektor wyjaśnił, że skargą z dnia 12 stycznia 2016 r. (doręczoną organowi w dniu 12 stycznia 2016 r.), następnie uzupełnioną w dniu

13 stycznia 2016 r. skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Rektora Uniwersytetu Technologicznego w sprawie udostępnienia informacji publicznej o wynagrodzeniach wskazanych nauczycieli akademickich ZUT i zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącemu zgodnej z wnioskiem. Skargi zostały poprzedzone trzema wnioskami o udostępnienie informacji publicznej: z dnia 13 listopada 2015 r., 1 grudnia 2015 r. i z dnia 22 grudnia 2015 r. Wnioski te różniły się w swojej treści.

Wnioskiem z dnia 13 listopada 2015 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii deklaracji PIT-11, wydanych wszystkim nauczycielom akademickim Wydziału [...] przez Uniwersytet Technologiczny za rok 2014, którzy byli zatrudnieni w tym okresie na stanowisku profesora zwyczajnego i nadzwyczajnego.

W odpowiedzi organ poinformował Z.F., że kopie PIT-11 zawierające informacje pracodawcy (płatnika podatku dochodowego) o dochodach oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy nauczyciela akademickiego nie są informacją publiczną, gdyż nie są dokumentem urzędowym podlegającym udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej (art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Następnie, wnioskiem z dnia 1 grudnia 2015 r. skarżący ponownie wystąpił

o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym wskazał, że jego wniosek dotyczy informacji znajdujących się w deklaracjach podatkowych, w tym przede wszystkim informacji o wynagrodzeniach wskazanych nauczycieli akademickich.

W odpowiedzi na ten wniosek organ udzielił skarżącemu informacji publicznej pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. Mianowicie, w piśmie tym poinformował skarżącego o wysokościach rocznych wynagrodzeń zasadniczych otrzymanych w roku 2014 r. przez wszystkie osoby zatrudnione na stanowiskach profesorów nadzwyczajnych i zwyczajnych, na Wydziale [...] ZUT (w formie zanonimizowanej, bez ujawniania ich imion i nazwisk). Dodatkowo, udzielił informacji o całkowitych kosztach osobowych poniesionych przez ZUT w 2014 r. na wynagrodzenia osób zatrudnionych na stanowiskach profesora zwyczajnego i nadzwyczajnego, w tym całkowitych kosztach wynagrodzeń (ze wszystkimi składnikami wynagrodzenia).

Z kolei we wniosku z dnia 22 grudnia 2015 r. skarżący ponowił wniosek

o udostępnienie mu deklaracji podatkowych PIT-11 lub co najmniej w postaci listy imion i nazwisk wskazanych nauczycieli akademickich oraz kwot wpisanych w rubrykach 25 i 30 deklaracji PIT-11.

Odpowiadając na ww. wniosek Rektor wyjaśnił, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 27 listopada 2015 r., że kopie druków PIT-11 nie są dokumentem urzędowym i nie podlegają udostępnieniu. Powołał się również na przepis art. 151 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym, który wprost określa kategorie osób zatrudnionych w uczelniach publicznych, a których wynagrodzenia są jawne.

W ocenie organu, dokonując wykładni ww. przepisu - korzystając z reguły wnioskowań a contrario skoro ustawodawca wymienił wprost te stanowiska w uczelni publicznej, których wynagrodzenia są jawne, to tym samym uznał, że wynagrodzenia innych osób zatrudnionych na uczelni publicznej nie są jawne. W przeciwnym razie przepis art. 151 ust. 3 tej ustawy nie miałby żadnej racji bytu skoro i tak wynagrodzenia osób zatrudnionych na uczelni byłyby jawne w oparciu o przepisy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmując zaś za dogmat założenie o racjonalności ustawodawcy, który nie ustanawia przepisów zbędnych, należy uznać, że zamiarem ustawodawcy było właśnie ograniczenie kręgu stanowisk w uczelni publicznej, których wynagrodzenia są jawne.

Zdaniem Rektora, w piśmie z dnia 12 grudnia 2015 r. udzielił on skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, przy czym dokonał anonimizacji tych danych

z uwagi na potrzebę ochrony prywatności osób, których te dane dotyczą. W piśmie tym przedstawił bowiem jakie roczne wynagrodzenia zasadnicze otrzymali poszczególni pracownicy zatrudnieni na stanowiskach profesora zwyczajnego i nadzwyczajnego na Wydziale [...]oraz o całkowitym koszcie osobowym poniesionym przez ZUT na utrzymanie ww. stanowisk w 2014 r. Osią sporu jest natomiast ocena, czy Rektor mógł zanonimizować dane osobowe (imię i nazwisko) nauczycieli akademickich przy udostępnianiu skarżącemu informacji o wysokości ich wynagrodzeń oraz czy mógł odmówić udostępnienia kopii deklaracji podatkowych PIT-11.

W dniu 28 lutego 2016 r. Stowarzyszenie [...], dalej jako: "Stowarzyszenie", na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgłosiło swój udział w sprawie ze skargi Z.F.

Uzasadniając wniosek Stowarzyszenie wyjaśniło, że prowadzi poradnictwo

w zakresie spraw związanych z obywatelskim prawem do informacji publicznej

i wielokrotnie było stroną postępowań administracyjnych i sądowoadmnistracyjnych, jak również uczestnikiem tych postępowań jako organizacja społeczna. Stowarzyszenie przychyliło się do prezentowanego przez skarżącego stanowiska, zgodnie z którym Rektor pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji, objętej wnioskiem. Wywody poczynione przez organ Stowarzyszenie uznało za błędne i naruszające prawa i wolności człowieka.

Postanowieniem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 9/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270

ze zm.), dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 P.p.s.a.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, mając na uwadze, że przyspieszyło to rozpatrzenie sprawy.

Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Rektora Uniwersytetu Technologicznego w kwestii dostępu do informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia

13 listopada 2015 r. oraz w dwóch kolejnych wnioskach: z dnia 1 grudnia 2015 r.

i 22 grudnia 2015 r.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej służy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1528), dalej jako "u.d.i.p."

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Zgodnie też z ustawą w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia ma następujące możliwości:

- udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie

14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), co stanowi czynność materialno – techniczną,

- udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.),

- powiadomić stronę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

- udzielić w formie pisma odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, bądź organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) lub obowiązuje inny tryb udzielenia informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.),

- odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 ustawy, w formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.),

- odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1

pkt 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty ustawowo zobowiązane do udzielenia informacji publicznej udzielają takich informacji, jeżeli są w ich posiadaniu.

Dopiero stwierdzenie braku podjęcia przez zobowiązany podmiot, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia skuteczność zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność,

z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo

z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por.: wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 79/13, LEX

nr 1317140).

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Rektor Uniwersytetu Technologicznego nie kwestionuje tego, że należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Kwestią sporną między stronami stał się zakres wniosku skarżącego, charakter żądanej przez skarżącego informacji oraz czy Rektor ZUT pozostawał w tej sprawie w bezczynności.

Rektor stoi bowiem na stanowisku, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje norma, która upoważniałaby do ujawnienia zindywidualizowanych wynagrodzeń wskazanych nauczycieli akademickich zatrudnionych w jednostce korzystającej ze środków publicznych. A zatem informacją publiczną nie są przychody ze stosunku pracy w zestawieniu imiennym, za wyjątkiem wynagrodzeń wymienionych w art. 151 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, których wynagrodzenia nie podlegają ochronie danych osobowych, o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia 5 stycznia 2016 r.

Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że rację ma Rektor wskazując,

że w myśl art. 151 ust. 3 u.p.s.w. w uczelni publicznej wynagrodzenia rektorów, prorektorów, kanclerzy i kwestorów są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych. Wbrew stanowisku organu nie oznacza to jednak, że wynagrodzenie osób niewskazanych w wyżej wskazanym przepisie podlega ochronie, a ustawa o dostępie do informacji publicznej, na mocy art. 1 ust. 2 u.p.s.w., nie znajduje do nich zastosowania.

W ocenie Sądu informacja o wysokości wynagrodzeń wskazanych imiennie nauczycieli zatrudnionych w publicznej szkole wyższej stanowi informację publiczną. Informacja ta bowiem dotyczy instytucji i osób publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych. Nie ma więc żadnych przesłanek przemawiających za nieujawnianiem tego typu informacji.

W drodze analogii należy wskazać, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dane w przedmiocie wysokości wynagrodzeń prokuratorów, w tym zwłaszcza zajmujących stanowiska kierownicze i funkcyjne stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por.: wyrok WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 44/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W zakresie tym niewątpliwe mieszczą się dane o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje (por.: wyrok WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 9/13, publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie nie budzi również wątpliwości, że nauczyciele akademiccy pełnią ważną funkcję publiczną w uczelni związaną z wykonywanymi zadaniami,

tj. naukową, dydaktyczną, bibliotekarską i dokumentacyjno-informacyjną. Należą zatem do grupy osób pełniących funkcje publiczne (por.: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 71/15,publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć należy, że w rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się skonkretyzowanej informacji dotyczącej wskazania imion i nazwisk nauczycieli akademickich zatrudnionych na Wydziale [...] na stanowisku profesora zwyczajnego i stanowisku profesora nadzwyczajnego oraz podania informacji

o wynagrodzeniach wskazanych nauczycieli akademickich, odpowiednio im wypłaconych w 2014 r., a nie wysokości kwot wydanych na utrzymanie danych etatów w 2014 r. (bez wskazania i przyporządkowania konkretnych osób).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rektor ZUT pozostaje w bezczynności w odniesieniu do wniosku skarżącego o udzielenia informacji publicznej i dlatego też zobowiązał organ do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku.

Obowiązany jest to uczynić, z uwzględnieniem wyżej przywołanych poglądów, ponownie rozpoznając wniosek.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie w punkcie II sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała z przekonania organu, że udzielając skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 5 stycznia 2016 r. załatwił sprawę zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., jak w punkcie III sentencji wyroku.