Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1809/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93, art. 95, art. 98
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 79/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r. oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Spółka [...] zwróciła się w dniu [...] października 2015 r. do Starosty B. o ustalenie odszkodowania za utratę praw do nieruchomości położonej w gminie L. o nr [...], która z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa w związku z wydzieleniem tej działki pod drogę publiczną, na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. z [...] stycznia 2014 r., zatwierdzającej podział nieruchomości.

Starosta B. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. odmówił ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego i zacytowaniu art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm., dalej: u.g.n.), organ wskazał, że w pierwszej kolejności obowiązany był do ustalenia, czy w wyniku decyzji podziałowej działka nr [...] przestała być przedmiotem użytkowania wieczystego Spółki. Jednocześnie organ podkreślił, że w decyzji podziałowej nie zostało wskazane jakie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mają działki powstałe w wyniku podziału. Zaznaczył, że z zebranych w toku postępowania dowodów, w szczególności z wydanego w dniu [...] lutego 2016 r. przez Wójta Gminy L. wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. oraz pisma z [...] lutego 2016 r. jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa działka zarówno obecnie, jak i w chwili wydania decyzji podziałowej, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest w części południowo - zachodniej pod drogi i ulice klasy głównej i klasy zbiorczej, w części północno - wschodniej pod tereny kolei, dworców i stacji pasażerskich. Wskazując, że podstawę prawną podziału stanowił art. 95 ust. 8 u.g.n. Starosta argumentował, że organ zatwierdzający podział bada jedynie, czy nieruchomość podana podziałowi znajduje się na terenie zamkniętym i czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W takim postępowaniu nie ocenia się natomiast podziału pod kątem wydzielenia nieruchomości z przeznaczeniem na inny cel, w tym pod drogę publiczną. Dalej organ podał, że w myśl art. 98 ustawy wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywodził, że skoro działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tylko w części (ok.1/2 powierzchni działki) przeznaczona została pod drogi i ulice klasy głównej i klasy zbiorczej, zatem nie mógł po jej wydzieleniu zaistnieć skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji, zdaniem organu, podział został dokonany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym, działka nr [...] nie stała się własnością Skarbu Państwa z mocy prawa, a prawo użytkowania wieczystego przysługujące Spółce nie wygasło z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Końcowo Starosta zauważył, że skoro podział był przeprowadzony na podstawie art. 95 pkt 8 u.g.n., tj. niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można do skutków tego podziału stosować art. 98 ustawy, który jest ściśle związany z trybem podziału zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że skoro działka nr [...] nadal pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółki i stanowi teren zamknięty, to brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania.

Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie.

Wojewoda Opolski decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda stwierdził, że o możliwości zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. można mówić, gdy istnieje decyzja podziałowa wydana w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 tej ustawy na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, a wydzielenie na jej podstawie nowej nieruchomości nastąpiło pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową. W tym zakresie podniósł, że decyzją podziałową Wójt Gminy L. zatwierdził, na wniosek użytkownika wieczystego, projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. W wyniku podziału tej działki powstały działki: nr [...] i nr [...] w obrębie ewidencyjnym R. Gmina L. Celem podziału było wydzielenie działki nr [...] zajętej pod drogę krajową nr [...]. Z kolei działka nr [...] pozostała w dotychczasowym użytkowaniu Spółki. Wojewoda wskazał, że podział dokonany został niezależnie od ustaleń planu. W ocenie organu wydanie przez Wójta Gminy L. decyzji podziałowej nie skutkowało zmianą właściciela przedmiotowej nieruchomości, którym był przed wydaniem decyzji podziałowej i jest nadal Skarb Państwa. Organ zauważył, że zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółki i taki sam stan prawny przedmiotowa działka posiadała przed wydaniem decyzji podziałowej. W szczególności brak jest też w księdze wieczystej zapisu zawierającego ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Nadto organ dostrzegł, że decyzja podziałowa została wydana w oparciu o przepis art. 95 pkt 8 i art. 96 u.g.n., a w art. 93 tej ustawy wprowadzona została generalna zasada, że podziału nieruchomości można dokonać, jeśli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś gdy nie ma takiego planu, to z zachowaniem procedury określonej w art. 94 ustawy. Wojewoda zaakcentował, że uregulowanie zawarte w art. 95 ustawy jest więc wyjątkiem od powyższej zasady. Podstawy podziału wymienione w tym przepisie są od siebie niezależne, a ustalenie i zbadanie zasadności każdej z nich wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania nakierowanego na ustalenie wystąpienia przesłanek właściwych dla danego celu podziału. Wykluczone jest dokonywanie na tej podstawie podziału także na inne cele. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że skoro w niniejszej sprawie ostateczna decyzja podziałowa wydana została na podstawie art. 95 pkt 8 u.g.n., albowiem w toku tego postępowania ustalono, iż działka nr [...] była terenem zamkniętym, to organ dokonujący podziału obowiązany był do badania jedynie czy nieruchomość poddana podziałowi znajdowała się na terenie zamkniętym i czy podział nie był sprzeczny z przepisami odrębnymi. Nie oceniał natomiast podziału pod kątem wydzielenia nieruchomości z przeznaczeniem na inny cel, w tym pod drogę publiczną. Wojewoda uznał, że do skutków podziałów dokonanych na podstawie art. 95 pkt 8 u.g.n., czyli niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można stosować art. 98 ust. 1 ustawy, który jest ściśle związany z trybem podziału zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 93 lub 94 u.g.n.).

Powyższą decyzję zaskarżyła Spółka [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd przytoczył treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji, tj. art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Podkreślił zatem, że dla prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną niezbędne jest: istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek właściciela nieruchomości, w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki po drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową.

Z przepisów tej ustawy wynika ponadto, że podziału nieruchomości można dokonać w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz w trybie art. 95 ust. 1. w zw. z art. 96 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej.

Następnie Sąd wskazał, że definicję drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2a ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że art. 95 u.g.n. stanowiący podstawę prawną decyzji podziałowej określa katalog celów, dla realizacji których można dokonać podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadza bowiem w art. 93 generalną zasadę, że podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli nie ma takiego planu, to z zachowaniem procedury określonej w art. 94 tej ustawy. Uregulowanie zawarte w art. 95 jest więc wyjątkiem od przyjętej zasady w ustawie. W orzecznictwie zauważa się, że podstawy podziału wymienione w tym przepisie są od siebie niezależne a ustalenie i zbadanie zasadności każdej z nich wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania nakierowanego na ustalenie wystąpienia przesłanek właściwych dla danego celu podziału. Z samodzielnego charakteru wskazanych w przywołanym przepisie podstaw podziału wynika, że następuje on po spełnieniu warunków właściwych dla danego przypadku. Zbadanie tych warunków należy do obowiązków organu wydającego decyzję. Inne są więc kryteria dokonania podziału na podstawie art. 93 i 94 u.g.n. a inne na podstawie art. 95 tej ustawy. Z materialnoprawnego punktu widzenia kreuje to więc odrębną sprawę administracyjną, w której organy dla podjęcia rozstrzygnięcia muszą brać pod uwagę inne okoliczności faktyczne. Odrębność podstaw prawnych wyklucza tożsamość przedmiotową decyzji o podziale wydawanej na podstawie art. 95 i art. 93 (lub 94) u.g.n.

Dodatkowo Sąd wskazał, że skoro w niniejszej sprawie ostateczna decyzja podziałowa wydana została na podstawie art. 95 pkt 8 u.g.n., to podziału dokonano w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Definicję terenu zamkniętego zawiera zaś art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. ( Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, ze zm.). Natomiast w art. 4 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.), wskazano, że w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Z powodu tych regulacji plan miejscowy, jeśli został uchwalony, nie może zawierać żadnych ustaleń w zakresie możliwości zagospodarowania terenu zamkniętego, a ta okoliczność uniemożliwia posługiwanie się tym planem przy ocenie dopuszczalności proponowanego podziału nieruchomości położonych w obrębie terenu zamkniętego. Stąd ustawodawca umożliwił dokonywanie podziału takich nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

W konsekwencji powyższego Sąd wywiódł, że dokonując podziału na podstawie art. 95 pkt 8 u.g.n., organ administracji publicznej bada jedynie, czy nieruchomość poddana podziałowi, zgodnie z ww. przepisami, znajduje się na terenie zamkniętym i czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi.

W omówionym postępowaniu organ nie ocenia natomiast podziału pod kątem wydzielenia nieruchomości z przeznaczeniem na inny cel, w tym pod drogę publiczną. Taki podział wymagałby bowiem sprawdzenia innych kryteriów, a mianowicie zgodności z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją lokalizacyjną i przepisami odrębnymi - art. 93 lub 94 u.g.n.

W rezultacie Sąd uznał, że rację mają organy, iż do skutków podziałów dokonanych na podstawie art. 95 pkt 8 u.g.n., które są niezależne od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania nie można stosować art. 98 ust. 1 tej ustawy, który związany jest ściśle z trybem podziału zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały prawidłowej interpretacji art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Nie można im także zarzucić naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Konkludując Sąd stwierdził, że organy trafnie odmówiły ustalenia skarżącej odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej działki nr [...]. W szczególności Sąd podkreślił, że wydanie decyzji podziałowej zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] nie skutkowało zmianą właściciela działki nr [...]. Skarb Państwa nadal jest jej właścicielem, zaś użytkownikiem wieczystym nadal pozostaje skarżąca. W dziale III księgi wieczystej nie odnotowano też wpisu ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] S.A., reprezentowane przez radcę prawnego, zarzuciło naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organy obu instancji art. 7 i 77 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że działka nr [...] nie jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, mimo, że co innego wynika z zapisów w planie miejscowym, gdyż przedmiotowa działka jest przeznaczona m.in. pod drogi i ulice klasy głównej i klasy zbiorczej.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w stwierdzeniu, że warunkiem przejścia prawa własności na rzecz właściwego zarządcy drogi oraz powstania obowiązku zapłaty odszkodowania jest dokonanie podziału w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. mimo, że przepis jako jedyną przesłankę wskazanych zdarzeń prawnych określa wydzielenie działki pod drogę publiczną, co niewątpliwie nastąpiło skoro przez całą działkę nr [...] przebiega droga krajowa Nr [...];

2) art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że wobec wskazania w decyzji podziałowej podstawy prawnej podziału w oparciu o art. 95 pkt 8 u.g.n. nie doszło do wygaśnięcia prawa skarżącego i powstania roszczenia o zapłatę odszkodowania, gdy przedmiotowa norma prawna uzależnia powstanie ww. skutków od tego, że w decyzji podziałowej oznaczono cel podziału jako wydzielenie działki pod drogę publiczną, co w niniejszej sprawie wystąpiło i przez to ich niezastosowanie;

3) art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że do powstania skutku prawnego wynikającego z ww. norm prawnych niezbędne jest to, aby w decyzji podziałowej oznaczono zgodność podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem przeznaczenia wydzielonej działki pod drogę publiczną mimo, że takie wskazanie nie wynika z żadnego przepisu prawa, a bezsprzecznie celem podziału było wydzielenie działki nr [...] pod drogę publiczną, co zostało potwierdzone w sentencji decyzji podziałowej, jak i bezsprzecznie ta działka pokrywa się z drogą krajową nr [...].

Wskazując na powyższe wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należało uznać za zasadne.

W pierwszej kolejności nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną w zakresie, w jakim podnosi ona zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd I instancji bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Sąd nie ma jednak obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy. Jak wywodzi skarga kasacyjna do uchybienia powyższego przepisu doszło na skutek nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie Spółka zauważa, że Sąd nie dostrzegł wadliwości kontrolowanej decyzji polegającej na nieuwzględnieniu, iż działka nr [...] ma w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie drogowe. Co więcej, odpowiada to stanowi rzeczywistemu, bowiem na całej tej działce znajduje się droga krajowa Nr [...].

Wypada zatem podkreślić, że podniesiony argument nie może świadczyć o wadliwości zaskarżonego wyroku polegającej na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Po pierwsze, zgodność z postanowieniami planu miejscowego, to domena postępowania podziałowego. Po drugie zaś podnoszona kwestia mogłaby podlegać rozważaniom, o ile podział nieruchomości dokonywany byłby w oparciu o art. 93 u.g.n., który w ust. 1 statuuje ogólną zasadę zgodności dokonywanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. W rozpoznawanej zaś sprawie z uwagi na wydzielenie działki gruntu na terenie zamkniętym (art. 95 pkt 8 u.g.n.), ustalenia planu miejscowego pozostawały obojętnymi dla kwestii podziału nieruchomości. Usytuowania zaś drogi publicznej na wydzielonej działce Sąd I instancji nie kwestionował.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy podkreślić, że zmierzały one do wykazania wadliwej wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. W świetle tych unormowań, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 zd. pierwsze). W zdaniu drugim art. 98 ust. 1 u.g.n. przyjęto, że przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie to powinno być przedmiotem uzgodnień między właścicielem (użytkownikiem wieczystym)

a właściwym organem, dopiero w sytuacji, gdy rokowania nie przyniosą rezultatu, ustalenie odszkodowania następuje w drodze postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji uznał, że określony tym przepisem tryb postępowania w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy podziału nieruchomości w celu wydzielenia gruntu pod drogę publiczną dokonano bez badania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w sytuacji, gdy podziału dokonano w obrębie terenu zamkniętego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stwierdzenie obarczone jest wadliwością wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć bowiem trzeba, że art. 98 ust. 3 u.g.n. nie zawęża możliwości uzyskania odszkodowania od trybu, w jakim dokonany został podział nieruchomości. Odszkodowanie nie jest bowiem formą rekompensaty z tytułu wprowadzenia ustaleń planistycznych, które wymusiły ingerencję w prawo własności nieruchomości, czy prawo użytkowania wieczystego. Tytułem do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział lub prawomocne orzeczenie o podziale. Dla ustalenia odszkodowania nie jest przy tym istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną statuuje odrębnie przepis art. 98 ust. 2 u.g.n., jako skutek, konsekwencja ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Jednakże realizacja tego obowiązku nie warunkuje ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną. W rozpoznawanej sprawie okoliczność,

iż pomimo wyraźnego brzmienia przepisu art. 98 ust. 1 zd. drugie u.g.n., w zakresie w jakim przewiduje wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, nie została dokonana stosowna zmiana w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] wydzielonej pod drogę krajową nr [...], nie wpływa na obowiązek organu zrealizowania uprawnienia Spółki do uzyskania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Uprawnienie do odszkodowania należy bowiem związać z ostatecznością decyzji o wydzieleniu działki pod drogę publiczną, w wyniku której Spółka utraciła do niej dotychczasowe prawo.

W świetle powyższego należało uznać, że zarzuty postawione w skardze kasacyjnej podważyły nie tylko zasadność zaskarżonego wyroku, ale również świadczyły o istotnej wadliwości obu wydanych w sprawie decyzji opartych na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Stosownie do regulacji art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania. Koszty te obejmowały wpis od skargi oraz skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem oraz wynagrodzenie pełnomocnika za obie instancje sądowe, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).