Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2279/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 161 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 182 par. 2, art. 189,203 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska -Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1397/20 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2020 r. znak: DON.7200.232.2019.MAN w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. zasądza od M. O. na rzecz P. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1397/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2020 r., znak DON.7200.232.2019.MAN w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wyrokiem z 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 84/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ("WSA we Wrocławiu") oddalił skargę P. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("Dolnośląski WINB") nr 1715/2013 z 5 grudnia 2013 r., utrzymującą co do istoty decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 1633/2013 z 17 lipca 2013 r., nakazującą inwestorowi sporządzenie i przedstawienie w zakreślonym terminie 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, obejmującego budynek hotelu wraz z przyłączami na posesji przy ul. [...] we W. oraz z przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych, lecz z wyłączeniem przyłączy, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 558/15 oddalił skargę kasacyjną inwestora od ww. wyroku Sądu I instancji.

Wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 130/16 WSA we Wrocławiu oddalił skargę inwestora na decyzję Dolnośląskiego WINB nr 1438/2015 z 15 grudnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB dla miasta Wrocławia nr 2825/2014 z 19 grudnia 2014 r., nakazującą inwestorowi - na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., "Prawo budowlane") - rozbiórkę oznaczonych część budynku hotelu (wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę), tj.:

─ żelbetowego stropu w zakresie części wykonanych między osiami budynku oznaczonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę numerami 1 i 2 oraz 3 i 4, wykonanego na poziomie ok. + 15,84 m nad projektowanym stropem na poziomie + 12,96 m;

─ żelbetowego stropu wykonanego nad projektowanym poziomem budynku + 15,84 m (za wyjątkiem części stropu stanowiącej stropodach - taras budynku);

─ stolarki okiennej i drzwiowej wykonanej w otworach budynku od strony frontowej w pomieszczeniu projektowanej restauracji hotelu (na poziomie parteru budynku);

─ balustrad wykonanych w otworach okiennych budynku (portfenetrach) od strony frontowej i tylnej (południowej) budynku oraz na tarasie (stropodachu) budynku;

─ rury spustowej poprowadzonej na ścianie frontowej budynku.

Wyrokiem z 22 stycznia 2019 r. o sygn. akt II OSK 1793/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną inwestora wniesioną od ww. wyroku Sądu I instancji.

W piśmie z 1 października 2019 r. P. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchylenie na podstawie art. 161 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ww. decyzji Dolnośląskiego WINB nr 1438/2015 z 15 grudnia 2015 r. oraz o zmianę decyzji tego organu nr 1715/2013 z 5 grudnia 2013 r. w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, nie kwestionując prawidłowości ww. decyzji, na bardzo prawdopodobne konsekwencje ich wykonania – część budynku utraci sztywność, nośność oraz równowagę statyczną, co grozi katastrofą budowlaną; z uwagi na usytuowanie przedmiotowego budynku w zabudowie pierzejowej, ewentualna jego katastrofa będzie miała swoje negatywne, trudne do przewidzenia, skutki dla bezpieczeństwa budynków sąsiednich. Do wniosku dołączono opinię techniczną sporządzoną przez inż. J. K..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: DON.7200.232.2019.FSE z 6 lutego 2020 r. na podstawie art. 161 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji Dolnośląskiego WINB z 15 grudnia 2015 r. nr 1438/2015.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył inwestor, składając do akt na tym etapie orzeczenie techniczne opracowane przez dr inż. arch. R. P. z marca 2020 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z 23 czerwca 2020 r., którą - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 161 § 1 K.p.a. - uchylił w całości własną decyzję z 6 lutego 2020 r., znak: DON.7200.232.2019.FSE i orzekł o uchyleniu w całości decyzji Dolnośląskiego WINB z 15 grudnia 2015 r., nr 1438/2015, znak: WOA.7721.212.2015.XI.64.0.6 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB dla miasta Wrocławia z 19 grudnia 2014 r., nr 2825/2014, znak: PINB-IK/GB/17215/274/7355/12/14.

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że orzekał w sprawie w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 161 § 1 K.p.a. Przepis ten przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa.

Organ zaznaczył, że w orzecznictwie i doktrynie na gruncie tego przepisu formułowane jest stanowisko, że zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego może mieć miejsce, gdy normatywnie określony stan zagrożenia ma swoje źródło w samej treści decyzji ostatecznej, ale także w okolicznościach jej wykonania, albo też w obu tych źródłach jednocześnie (R. Stankiewicz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020; wyrok NSA z 26 marca 1987 r., sygn. akt II SA 1553/86, OSP 1988, Nr 9, poz. 199, z glosą B. Wierzbowskiego).

Następnie organ podkreślił, że analiza akt, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności podnoszonych w orzeczeniu technicznym załączonym do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, sporządzonym w marcu 2020 r. przez dr inż. arch. R. P. - rzeczoznawcę budowlanego [...] w zakresie budownictwa ogólnego, ochrony przeciwpożarowej elementów i obiektów budowlanych budownictwa zabytkowego - pozwala stwierdzić, że spełnione zostały okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji Dolnośląskiego WINB z 15 grudnia 2015 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB dla miasta Wrocławia, na podstawie art. 161 § 1 K.p.a.

Organ zauważył, że w ww. orzeczeniu technicznym wskazano, że "w przypadku wykonania robót budowlanych nałożonych decyzją organu nadzoru budowlanego istnieje poważne zagrożenie pogorszenia sztywności przestrzennej obiektu w wyniku ewentualnej rozbiórki części analizowanego stropu, co w konsekwencji może powodować, na skutek powstania odkształceń konstrukcji ściany zewnętrznej i ścian szczytowych od strony ulicy [...], oddziaływanie wykraczające poza granice działki inwestycyjnej". Ponadto organ wskazał, że w orzeczeniu tym stwierdzono, że "rama żelbetowa została zaprojektowana w osi ściany zewnętrznej frontowej, nie została zrealizowana podczas wykonywania robót budowlanych" i takie "wadliwe wykonanie elementu ściany zewnętrznej bez jej właściwego usztywnienia w budynku powoduje możliwy do zaistnienia brak stateczności, który doprowadzić może do awarii, w następstwie której nie można wykluczyć katastrofy budowlanej", zaś aktualnie strop pełni "konieczną i wymaganą dla bezpiecznego użytkowania obiektu funkcję "tarczy żelbetowej" usztywniając ramę żelbetową ściany zewnętrznej szczytowej. Dzięki takiemu rozwiązaniu, ściana konstrukcyjna posiada odpowiednią wymaganą sztywność, co zabezpiecza obiekt przed niepożądanymi negatywnymi skutkami, w wyniku tzw. "pracy przestrzennej budynku w całości".

W konsekwencji GINB przyjął, że podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności stanowią przesłankę do uchylenia w trybie art. 161 § 1 K.p.a. decyzji Dolnośląskiego WINB z 15 grudnia 2015 r. Organ stwierdził, że miał przy tym na uwadze potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa budynków bezpośrednio sąsiadujących zauważając, że nie jest zapewnione, iż wykonanie rozbiórki zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej oraz przy właściwym zabezpieczeniu konstrukcji budynku nie wpłynie na budynki na działkach sąsiednich.

Poza tym GINB stwierdził, że za uchyleniem decyzji przemawia konieczność zapobieżenia poważnym szkodom dla ważnych interesów Państwa. Pojęcie "poważna szkoda" obejmuje straty materialne, których nie należy lekceważyć (wyr. WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2004 r., I SA 3206/02). W rozpatrywanej sprawie zostało wykazane, że skutki ww. rozstrzygnięć miałyby negatywny wpływ na gospodarkę narodową, pod względem społecznym i skutków tych z uwagi na ich rozmiar nie należy lekceważyć. Ważny interes Państwa należy rozumieć szeroko, nie tylko jako dotyczący kwestii bezpieczeństwa, ale także jako obowiązek Państwa w stosunku do obywateli. W tym kontekście ważny interes Państwa powinien przejawiać się w kształtowaniu świadomości prawnej obywateli oraz zapewnieniu im poczucia, że decyzje podejmowane przez organy to Państwo reprezentujące są sprawiedliwe. Celem działalności Państwa jest zapewnienie spójnego i sprawiedliwego systemu prawnego, który powinien zapewniać jego obywatelom poczucie bezpieczeństwa. Nazbyt rygorystyczny skutek nieprzedłożenia zamiennego projektu budowlanego sprowadzający się do rozbiórki elementów mających istotne znaczenie dla stateczności całego budynku, zapewnienia sztywności ścian i zabezpieczenia ich przed wyboczeniem powoduje realne zagrożenie dóbr, o których mowa w art. 161 § 1 K.p.a.

Podsumowując, GINB stwierdził, że przeprowadzona analiza wykazała, że jeśli nawet byłoby możliwe wykonanie decyzji Dolnośląskiego WINB z 15 grudnia 2015 r. bez zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, to z uwagi na zakres rozbiórki i ingerencję w elementy konstrukcyjne, których aktualnie stateczność nie budzi wątpliwości, zagrożenie to jest potencjalnie wysokie i w sposób realny i bezpośredni wpływa na ocenę możliwości przystąpienia do wykonywania robót rozbiórkowych. Wyjaśnił jednocześnie, że dla usunięcia stanu zagrożenia należało również uchylić rozstrzygnięcie organu powiatowego, utrzymane w mocy decyzją Dolnośląskiego WINB z 15 grudnia 2015 r. Organ dodał, że uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 161 § 1 K.p.a. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB dla miasta Wrocławia nie oznacza legalizacji budowy hotelu przy ul. [...] we W., a w szczególności zezwolenia na jego użytkowanie. Procedura naprawcza dotycząca dokonanych odstępstw będzie kontynuowana przez PINB dla miasta Wrocławia, a jednym z podstawowych wymogów, aby proces inwestycyjny mógł zostać zakończony jest zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z 23 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącej M. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie:

─ art. 161 § 1 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy polegające na uchyleniu ostatecznej decyzji GINB z 6 lutego 2020 r. oraz decyzji ją poprzedzających w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie występuje stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu, jak również ryzyko wystąpienia poważnych szkód dla gospodarki narodowej, ani ważnych interesów Państwa, a nadto w sytuacji, gdy zaistniały stan jest całkowicie zawiniony przez wnioskodawcę, który nie tylko wykonał roboty budowlane w sposób niezgodny z projektem, ale – pomimo upływu 10 lat od wydania stosownej decyzji – nie przedstawił projektu zamiennego jak również nie podjął jakichkolwiek innych działań mogących doprowadzić do usunięcia stanu sprzecznego z prawem;

─ rt. 161 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mające wpływ na wynik sprawy polegające błędnym przyjęciu, że nie istnieje inna droga usunięcia stanu rzekomo zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu w sytuacji, gdy środkiem, który mógłby uchylić hipotetyczne zagrożenie jest przewidziana w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego instytucja wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia;

─ art. 7 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na braku przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych, w szczególności uzyskania opinii biegłego z zakresu budownictwa i oparcie się wyłącznie na dokumencie prywatnym przedstawionym przez stronę w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w sposób oczywisty wymaga posiadania wiadomości specjalnych;

─ art. 10 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na braku zapewnienia stronie możliwości udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło stronie podjęcie stosownej inicjatywy dowodowej, w szczególności złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa celem weryfikacji opinii prywatnej przedstawionej przez wnioskodawcę;

─ art. 8 § 1 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie stron do władzy publicznej co znalazło wyraz nie tylko w całkowitym uniemożliwieniu stronie zajęcia stanowiska w sprawie, ale nawet braku poinformowania jej o fakcie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz jego bezkrytycznym uwzględnieniu bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych, w szczególności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

W uzasadnieniu skargi wskazano na to, że wbrew twierdzeniom organu w sprawie nie występuje stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu, jak również ryzyko wystąpienia poważnych szkód dla gospodarki narodowej, ani ważnych interesów Państwa. Wynika to zresztą z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ tłumaczy wystąpienie powyższej przesłanki okolicznością, że powinnością Państwa jest zapewnienie, aby wydawane decyzje administracyjne były sprawiedliwe w poczuciu obywateli. Zastosowana przez organ instytucja ma charakter wyjątkowy, stanowiący istotne odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a w konsekwencji winna być stosowana z dużą ostrożnością.

Zaznaczono, że nie sposób zgodzić się z zaprezentowanym przez organ stanowiskiem, jakoby ważnym interesem Państwa było "kształtowanie świadomości prawnej obywateli oraz zapewnianie poczucia, że decyzje podejmowane przez organy to Państwo reprezentujące są sprawiedliwe". Tak szerokie rozumienie instytucji przewidzianej przepisem art. 161 K.p.a. prowadzi bowiem do sytuacji, w której de facto, należałoby ją stosować w niemal każdej sprawie administracyjnej, w której występują strony postępowania o sprzecznych interesach. Powyższe skutkowałoby natomiast przełamaniem kardynalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, co w istocie doprowadziłoby do skutku przeciwnego niż założony - braku zaufania obywateli do organów Państwa oraz chaosu prawnego wynikającego z przeświadczenia, że ostateczne decyzje administracyjne w istocie nie mają takiego charakteru. Tymczasem rolą organów administracji nie jest wydawanie decyzji zgodnych z oczekiwaniami stron postępowania, tylko zgodnych z przepisami prawa.

Wskazano w efekcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą jakiekolwiek podstawy do stosowania trybu nadzwyczajnego uregulowanego w przepisie art. 161 K.p.a. Niezależnie od tego wskazano na rażące naruszenia prawa, których organ dopuścił się w toku postępowania.

Podniesiono w tej ostatniej kwestii, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Prowadzi to do wniosku, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji była wyłącznie analiza załączonego (przez inwestora) orzeczenia technicznego. Tymczasem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga wiedzy specjalnej, która to okoliczność obliguje organ do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, czego nie uczyniono. W żaden sposób nie podważając bowiem kwalifikacji autora przedstawionego przez wnioskodawcę orzeczenia technicznego, nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju dokument nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu przepisu art. 84 § 1 K.p.a., a w konsekwencji nie może być jedyną podstawą wydania decyzji.

Ponadto wskazano, że organ dokonał błędnej interpretacji przedmiotowego dokumentu. O ile bowiem we wnioskach opinii autor opracowania wskazuje, że dokonana samowola w zakresie stropu okazała się niezbędna dla spełnienia koniecznych wymagań statyczno-wytrzymałościowych, o tyle organ całkowicie pominął, że przedmiotowa ingerencja była, w ocenie autora, konieczna z uwagi na wcześniej dokonaną przez wnioskodawcę samowolę w zakresie zmiany parametrów dachu budynku oraz braku wykonania, przewidzianej w projekcie, ramy żelbetowej w osi ściany zewnętrznej. Wreszcie, przedstawione we wnioskach orzeczenia stanowisko, jakoby wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki powodowało powstanie poważnego zagrożenia sztywności przestrzennej budynku nie tylko nie pozwala na ustalenie z czego miałoby ono wynikać, ale nawet, czy zagrożenie to istniałoby w przypadku prowadzenia rozbiórki w sposób uwzględniający zatwierdzony projekt budynku.

Na zakończenie wskazano, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona w całości także z tego powodu, że organ nie tylko nie zapewnił stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy ale nie zawiadomił jej nawet o jego wszczęciu. Skarżącej nie tylko nie doręczono żadnego pisma w sprawie (poza wydaną decyzją) ale nie otrzymała ona nawet odpisu wszczynającego je wniosku. Powyższe uniemożliwiło skarżącej chociażby zwrócenie organowi uwagi na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, co niewątpliwie stanowi oczywiste i rażące naruszenie regulacji przepisu art. 10 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał bowiem na to, że przedłożone w postępowaniu dwie ekspertyzy jednoznacznie potwierdzają, że nie jest możliwe wykonanie nakazów wynikających z decyzji nadzoru budowlanego w sposób niezagrażający zdrowiu i życiu ludzkiemu.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1397/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę argumentację wniosku inicjującego to postępowanie, zgromadzone w sprawie dowody, a także wyroki NSA: z 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 558/15 i 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1793/18, uznał, że stanowisko GINB zawarte w zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone prawidłową analizą okoliczności istotnych w kontekście przesłanek zastosowania art. 161 § 1 K.p.a., nie znajduje ono wystarczającego oparcia w materiale dowodowym i jako takie jest wadliwe, a co najmniej przedwczesne. Poza tym, zdaniem Sądu, w części opiera się na argumentacji całkowicie błędnej, jako lekceważącej fakt, że decyzja Dolnośląskiego WINB z 15 grudnia 2015 r. została "zaakceptowana" przez WSA we Wrocławiu, a następnie NSA, jest więc decyzją ostateczną i prawomocną.

Rozwijając tę ocenę Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 161 § 1 K.p.a. minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Dla zastosowania niniejszego przepisu niezbędne jest, jak wynika z jego treści, kumulatywne spełnienie przesłanek w nim określonych: 1) istnienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo niebezpieczeństwa poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa; 2) w inny sposób niż poprzez uchylenie (lub zmianę) decyzji nie można usunąć stanów jak wyżej.

W literaturze prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przez "inny sposób" (o którym mowa w ww. przepisie) należy rozumieć przewidziane w przepisach K.p.a. przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych. Nie każda więc decyzja ostateczna może być zmieniona w trybie art. 161 § 1 K.p.a., lecz tylko taka, która nie może być uchylona lub "zmieniona" na podstawie innych przepisów: art. 145 § 1 K.p.a. (wznowienie postępowania), art. 156 § 1 K.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji), przepisów szczególnych (art. 163 K.p.a.) czy art. 154 i 155 K.p.a. Organ może zatem uchylić lub zmienić decyzję ostateczną w trybie art. 161 § 1 K.p.a. wówczas, gdy decyzja ta nie jest dotknięta wadą określoną w wyżej wskazanych przepisach. Ze względu na konsekwencje zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.) organ administracji publicznej nie ma swobody w doborze prawnych podstaw uchylania lub zmiany decyzji ostatecznych w tym sensie, że w przypadku istnienia przyczyn uzasadniających zastosowanie jednej z tych podstaw organ mógłby zastosować inny przepis Kodeksu. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3049/15, "Decyzje ostateczne dotknięte wadą określoną w przepisie art. 145 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 K.p.a. lub w przepisach szczególnych (art. 163 K.p.a.), a także decyzje ostateczne, na mocy których strona nie nabyła prawa (art. 154 K.p.a.) nie mogą być uchylane lub zmieniane na podstawie art. 161 § 1 i 2 K.p.a.". Poza tym organ administracji publicznej nie jest uprawniony do uchylania lub zmiany decyzji ostatecznej w omawianym trybie, jeżeli przepisy szczególne zobowiązują organ do podejmowania przewidzianych w nich działań prawnych lub faktycznych w celu usunięcia stanu zagrożenia dla tych dóbr, np. przepisy Prawa budowlanego (v. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex/el. 2020).

Jako że art. 161 § 1 K.p.a. stanowi odstępstwo od podstawowej zasady, jaką jest stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, odstępstwo to dopuszczone zostało tylko w sytuacjach wywołanych zdarzeniami nadzwyczajnymi, które w sposób bezpośredni zagrażają m.in. życiu lub zdrowiu ludzkiemu i pod warunkiem, że w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ podejmujący decyzję w powołaniu się na art. 161 § 1 K.p.a. ma obowiązek wykazać, że istotnie zachodzi sytuacja określona w tym przepisie. Tak też przyjął NSA w wyroku z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 997/10, wskazując, że "Zastosowanie przepisu art. 161 § 1 K.p.a. w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania". Zatem, organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na ten przepis ma obowiązek wykazać, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona.

Kierując się powyższym Sąd stwierdził, że GINB w decyzji z 23 czerwca 2020 r. nie wykazał wystąpienia przesłanek zastosowania art. 161 § 1 K.p.a.

Przede wszystkim, biorąc pod uwagę argumenty wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej i załączone w celu ich wykazania przez inwestora oceny techniczne, nie rozważył, czy tego rodzaju okoliczności, wskazujące na zagrożenie związane z wykonaniem nakazu rozbiórki części obiektu określonego w decyzji ostatecznej, nie może być wyeliminowane "w inny sposób". Wprawdzie GINB dostrzegł to zagadnienie w uzasadnieniu decyzji z 6 lutego 2020 r., ale już oceny w tej materii zabrakło w zaskarżonej decyzji tego organu. Sąd zauważył, że inwestor upatruje podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej w wykonaniu tej decyzji, podnosząc, że orzeczony nakaz rozbiórki części budynku może prowadzić do katastrofy budowlanej. Nie kwestionuje prawidłowości tej decyzji, niemniej w ww. sposób wskazuje na jej wykonalność. Wykonalność tej decyzji zweryfikowana została zaś przez WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. (nie będąc związany zarzutami skargi, mając obowiązek z urzędu badać zaskarżoną decyzji w kontekście wad nieważności), oddalił skargę inwestora, dając w ten sposób wyraz temu, że nie narusza ona prawa, w tym w zakresie nałożonego obowiązku – sposobu jego sformułowania. Co więcej, ocenę tę potwierdził NSA w wyroku z 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1793/18. Wprawdzie w obecnym postępowaniu inwestor wywodzi o problemach związanych z wykonaniem nałożonego obowiązku z opinii technicznej budowlano-konstrukcyjnej dotyczącej możliwości wyburzenia fragmentu istniejącego stropu nad IV piętrem z 8 lipca 2019 r. autorstwa inż. J. K. oraz orzeczenia technicznego z marca 2020 r. dr inż. arch. R. P., tj. z dokumentów nieistniejących w dacie wydania decyzji ostatecznej, ale nie wykluczone, że obrazujących stan wówczas istniejący. Dlatego też orzekając o zastosowaniu ww. art. 161 § 1 należałoby, zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności rozważyć te okoliczności w kontekście art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. obejmującego niewykonalność faktyczną, mającą miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji (z uwzględnieniem przy tym uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). Poza tym należałoby także wziąć pod uwagę możliwości działania organu nadzoru budowlanego przewidziane w przepisach Prawa budowlanego, w przypadku wystąpienia stanu zagrożenia w związku z realizacją decyzji ostatecznej. Tylko w sytuacji wykluczenia możliwości usunięcia podnoszonego przez inwestora stanu zagrożenia na podstawie innych przepisów, możliwe byłoby zastosowanie cyt. art. 161 § 1 K.p.a. W tym też kontekście Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 161 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; zgadza się ze skarżącą, że doszło do naruszenia prawa w sprawie poprzez nierozważenie w sposób wyczerpujący przywołanego wyżej zagadnienia, i nie wykluczenie "innej drogi" eliminacji podnoszonego w sprawie stanu zagrożenia.

Sąd podzielił także te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia art. 7 i art. 84 § 1 K.p.a., i wskazują na brak prawidłowego postępowania dowodowego. Sąd ponownie dostrzega, że zagrożenie, o którym mowa w art. 161 § 1 K.p.a. musi być realne, rzeczywiste i aktualne, a ponadto obiektywnie udowodnione. Tak też wskazał GINB w decyzji z 6 lutego 2020 r. (odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej). Dziwi więc fakt, zdaniem Sądu, że organ ten orzekając 23 czerwca 2020 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej, nadto prawomocnej, oparł się wyłącznie na dokumentach prywatnych. Taką moc dowodową przypisać bowiem należy opiniom technicznym wykonanym na zlecenie inwestora i złożonym w toku tego postępowania. Wprawdzie sporządzone one zostały przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i można je nazwać opiniami eksperckimi; nie zmienia to jednak faktu, że jako wykonane na zamówienie inwestora, nie stanowią opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a.; stąd też do autorów tych opinii nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o biegłych, w tym dotyczące wyłączenia biegłego, a dokumenty przez te osoby wytworzone obrazują subiektywne stanowisko zlecającego. W konsekwencji - zdaniem Sądu - dowody przedstawione przez inwestora, w takiej sprawie jak niniejsza, dotyczącej zastosowania wyjątkowego trybu pozwalającego na wzruszenie decyzji ostatecznej (tym bardziej w stosunku do decyzji uznanej za prawidłową prawomocnym wyrokiem Sądu), nie powinny stanowić wyłącznego materiału dowodowego. Ten, powinien być uzupełniony o opinię biegłego powołanego przez organ, jako że materia rozważana wskazuje na konieczność pozyskania wiadomości specjalnych, czy inaczej: wskazuje, że dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Opinia powołanego biegłego powinna zaś pozwalać na wyjaśnienie czy wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki części budynku hotelu przy ul. [...] we W. grozi katastrofą budowlaną, w tym zagraża budynkom sąsiadującym. Wprawdzie organ administracji publicznej ma swobodę korzystania z tego środka dowodowego, niemniej jednak granice tej swobody wyznacza zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej obowiązek podjęcia wszelkich czynności w celu ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy. Należy więc za w pełni uprawnione uznać stwierdzenie, że wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych, organ zobligowany jest do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zdaniem Sądu, wobec argumentacji wniosku pierwotnego oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, taka też sytuacja wystąpiła w tej sprawie. Dlatego też niezastosowanie art. 84 § 1 K.p.a. Sąd ocenia w tych okolicznościach jako istotne naruszenie prawa.

Sąd zauważył przy tym, że z orzeczenia technicznego dr inż. arch. R. P. wynika, że realizując ww. budynek nie wykonano przewidzianego w projekcie elementu usztywniającego konstrukcję, tj. "ramy żelbetowej w ścianie konstrukcyjnej zewnętrznej na najwyższych kondygnacjach w płaszczyźnie poziomej". Wykonano więc element ściany zewnętrznej bez jej właściwego usztywnienia, a to powoduje możliwy do zaistnienia brak stateczności, "który doprowadzić może do awarii, w następstwie której nie można wykluczyć katastrofy budowlanej." Wskazano, że (przeznaczony do rozbiórki) strop usztywnia ścianę, co zabezpiecza przed niepożądanymi negatywnymi skutkami. Taki wniosek sformułowano we wskazanej opinii, ale jednocześnie nie wynika z niej czy istnieje taki sposób przeprowadzenia nakazanej rozbiórki, który zabezpieczy przed "nieprawidłowościami" wskazanymi w tym dokumencie. Opinia biegłego powołanego na zlecenie organu powinna pozwolić na zweryfikowanie wskazanych powyżej twierdzeń. Dopiero na podstawie tak przeprowadzonego postępowania GINB, kierując się zasadą uregulowaną w art. 80 K.p.a. winien następnie ocenić, czy w sprawie ma miejsce stan zagrożenia dóbr określony w art. 161 § 1 K.p.a. Sąd zauważa przy tym, że oczywistym jest, że realizacja nakazu rozbiórki części budynku, która może się łączyć z ingerencją w jego konstrukcję, wymaga od adresata takiej decyzji zarówno uprzedniego przygotowania stosownego opracowania technicznego, jak i zwrócenia uwagi na to, aby prace rozbiórkowe wykonywane były z najwyższą starannością, tj. tak, aby nie doprowadzić do katastrofy budowlanej. Wykonanie nakazu rozbiórki nie wyklucza także wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu zabezpieczenia pozostałej części budynku czy budynków sąsiadujących. Stąd też nie wystarczy dla zastosowania art. 161 § 1 K.p.a. wskazać na skomplikowane technicznie wykonanie nałożonego obowiązku, co też zasadnie dostrzegł GINB w swojej decyzji z 6 lutego 2020 r., a co zupełnie umknęło temu organowi przy wydawaniu decyzji z 23 czerwca 2020 r. Nie sposób przy tym pominąć, że obecny stan obiektu, jak i wydany nakaz częściowej jego rozbiórki, wywołany został odstąpieniem przez inwestora od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, v. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 558/15. Stan ten jest więc wynikiem niezgodnego z prawem działania inwestora, a nakaz objęty decyzją ostateczną z 15 grudnia 2015 r. ma prowadzić do usunięcia stwierdzonej niezgodności, wobec nieprzedłożenia przez inwestora wymaganego do legalizacji samowolnie wykonanych odstępstw projektu budowlanego zamiennego. Uchylenie tej decyzji w zastosowanym w tym przypadku trybie nadzwyczajnym, winno więc mieć miejsce w ostateczności, w sytuacji bezspornego potwierdzenia, że przystąpienie do jej wykonania nie jest możliwe, bo prowadzić może do zagrożenia zdrowia i życia ludzi. Postępowanie dowodowe przed GINB winno więc pozwolić na weryfikację twierdzeń/wniosków wynikających z obu opinii przedłożonych przez inwestora w sprawie, w tym opinii z 8 lipca 2019 r. (w której podano, że podjęcie prób wycięcia płyt stropowych stropu nad IV piętrem bez rozbiórki wyższych pięter i dachu bez wyburzenia wyższego piętra bez wykonania zaprojektowanych zabezpieczeń konstrukcją stalową grozi awarią budowlaną), umożliwić w efekcie ustalenie co do wystąpienia podnoszonego przez inwestora zagrożenia.

Sąd stwierdził, że całkowicie niezrozumiałe są wywody GINB wskazujące na to, że za uchyleniem decyzji przemawia konieczność zapobieżenia poważnym szkodom dla ważnych interesów Państwa, ze wskazaniem także na nazbyt rygorystyczny skutek nieprzedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Okoliczności sprawy nie dają, zdaniem Sądu, podstaw do formułowania takich twierdzeń. Poza tym stanowisko GINB przedstawione w tym kontekście całkowicie pomija fakt, że Sądy obu instancji kontrolując decyzję Dolnośląskiego WINB z 15 grudnia 2015 r. nie znalazły podstaw do jej zakwestionowania, a to – na przykład z uwagi na zbyt rygorystyczne zakończenie postępowania naprawczego. Tego rodzaju argumentacja organu (z odwołaniem się do przesłanki poważnej szkody dla ważnego interesu Państwa) stanowi więc - zdaniem Sądu - swego rodzaju zaprzeczenie oceny prawnej przedstawionej w stosunku do tego aktu w prawomocnym (i wiążącym w sprawie) wyroku WSA we Wrocławiu, ale też wyraz rozszerzającej wykładni przesłanek zastosowania art. 161 § 1 K.p.a., a jako taka jest nie do przyjęcia. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz z samego brzmienia przepisu art. 161 § 1 K.p.a. wynika jego wyjątkowość, co oznacza konieczność stosowania go z dużą ostrożnością. Przepis ten nie może zatem podlegać wykładni rozszerzającej, lecz wyłącznie ścisłej.

Z powyższych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać; sprawa wymaga wnikliwego postępowania dowodowego, w ramach którego zastosowanie winien znaleźć art. 84 § 1 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł P. D. podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego (zawarte na siedmiu stronach skargi kasacyjnej) w tym zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez niezbadanie przez Sąd I instancji, czy skarżąca M. O. posiada interes prawny dający jej prawo uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony.

Skarżący kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a ponadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. D. ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie to właśnie ten przepis należy brać pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron postępowania, gdyż sprawa nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlane tylko decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 755/06 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/07FA6CCACA).

Analiza akt sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala stwierdzić, że skarżąca M. O. błędnie została uznana za stronę postępowania w sprawie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki żelbetowych stropów w budynku hotelu M. przy ul. [...] we W. oraz stolarki okiennej i drzwiowej, balustrad i rury spustowej. Skarżąca M. O. jest właścicielką działki o nr ew. [...]. Działka ta położona jest za budynkiem hotelu, który jest usytuowany na działce o nr ew. [...]. Od budynku tego działkę należącą do M. O. oddziela działka o nr ew. [...] (podwórze). W związku z eliminacją z obrotu prawnego decyzji o nakazie rozbiórki stropów żelbetowych, stolarki okiennej i drzwiowej, balustrad i rury spustowej żaden przepis prawa nie nakłada na skarżącą obowiązku, nie przyznaje jej uprawnienia jak też nie odbiera jej uprawnienia. Poruszona przez skarżącą w skardze kwestia blokowania przez właściciela hotelu możliwości korzystania ze służebności drogowej poprzez zabudowanie bramy wjazdowej nie może być uznana za okoliczność dającą podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania. Po pierwsze, nakaz rozbiórki nie dotyczył zabudowanej, jak twierdzi skarżąca, bramy. Po drugie, roszczenia związane z przywróceniem przysługującej skarżącej służebności drogowej mogą być dochodzone przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym nie zaś w przed organami administracji w postępowaniu administracyjnym.

Zarzut błędnego uznania skarżącej M. O. za stronę postępowania był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej, przy czym zaznaczyć należy, że kwestia ta podlega badaniu z urzędu zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od tego, czy tego rodzaju zarzut został podniesiony w skardze bądź skardze kasacyjnej (art. 189 P.p.s.a.).

Z powyższych względów, przytaczanie pozostałych wymienionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz dokonywanie oceny ich zasadności stało się niecelowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.189 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.