Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 294/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20; art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1546/11 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. S. kwotę 150, 00 ( słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1546/11 po rozpoznaniu skargi K. S. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok wydany został w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Clubowi "[...]" pozwolenia na przebudowę pomostu i nabrzeża wraz z budową żurawika do slipowania jachtów, czterech stanowisk do pobierania prądu 240 V, 12 V i oświetlenia pomostu lampami parkowymi na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz części działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] w R. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że [...] Club "[...]" wnioskiem z dnia 15 listopada 2010 r., wystąpił o wydanie pozwolenia na przebudowę pomostu i nabrzeża wraz z robotami ww.

Pismem z dnia 9 grudnia 2010 r., K. S., właściciel działki o nr ewid. gruntu [...] wniósł uwagi i zastrzeżenia do przedłożonego projektu budowlanego.

W trakcie postępowania Wojewoda stwierdził, że działka o nr ewid. gruntu [...] graniczy z planowaną inwestycją i zdaniem organu znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Wojewoda zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę pomostu i nabrzeża wraz z budową żurawika do slipowania jachtów, czterech stanowisk do pobierania prądu 240 V, 12 V i oświetlenia pomostu lampami parkowymi uznając, że inwestor spełnił wszelkie wymagania przewidziane przepisami prawa.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego K. S. złożył odwołanie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie naruszenie art. 7, 8, 9, art. 10 § 1, art. 11, 77 oraz 80 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów Państwa, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji a co za tym idzie niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

W związku z wezwaniem do wykazania interesu prawnego K. S. do udziału w przedmiotowym postępowaniu strona, w piśmie uzupełniającym wskazała, że:

a) wzmocnienie brzegu spowoduje podwyższenie brzegu jeziora o ok. 70 cm w stosunku do działek nr [...] oraz [...] , co będzie skutkowało zaburzeniem odpływu wód opadowych z tych działek,

b) w związku z tym, że ma powstać dźwig służący do slipowania jachtów na nadbrzeżu będą myte jachty, a nie został zaprojektowany system odprowadzenia zanieczyszczonej wody, w związku z czym emitowane zanieczyszczenia mogą przenikać na teren sąsiednich nieruchomości, w tym działek nr [...] oraz [...] ,

c) hałas utrudni korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem,

d) od 1955 r. rodzina odwołującego się użytkuje część działki nr [...], m.in. na terenie której przewidziana jest inwestycja. Przed Sądem Rejonowym toczy się sprawa z wniosku odwołującego o stwierdzenie nabycia własności wyżej wskazanej nieruchomości przez zasiedzenie (sygn. akt sprawy I Ns 127/08). Gmina, jak i stowarzyszenie [...] Club "[...]" są uczestnikami tego postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze, odmawiając stronie odwołującej się przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zaznaczył, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działek o numerze ewid. [...] i [...] . Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnych wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do wnioskodawcy, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że projektowany w odległości ok. 4,5 m od granicy z działką nr ewid. [...] , położoną najbliżej planowanej inwestycji, żurawik do slipowania jachtów (przewidziano, że silnik żurawika będzie pracował jedynie około 6 godzin w ciągu sezonu a wytwarzany przez niego hałas nie przekroczy 50 dB) nie powoduje – mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa – ograniczeń w zagospodarowaniu działek o numerze ewid. [...] i [...] . Ponadto nieruchomości należące do K. S. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), przepis § 13 (przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), przepis § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), przepis § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), przepis § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitamo-gospodarczych o pojemności do 10 m3), przepisu § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do K. S. (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (przepis § 271 i nast. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie za sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że działki o numerach ewid. [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia a K. S. może bez przeszkód zagospodarować należące do niego nieruchomości – zwłaszcza w zakresie obiektów wskazanych wyżej – zaś projektowana inwestycja nie ogranicza go w tym w najmniejszym stopniu.

K. S. w skardze zarzucił decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Wskazał, iż skarżący został dopuszczony do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Rajgrodu z dnia 5 lutego 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nie podzielił poglądu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego tego, iż bez wpływu na treść decyzji pozostaje toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia własności części działki nr [...] w drodze zasiedzenia z uwagi na okoliczność, iż zasiedzenie prowadzi do nabycia własności ex lege, organ administracji publicznej powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego.

Skarżący wskazał również na fakt, iż na działce nr [...] wybudowany został w lipcu 2010 r. hangar, która to okoliczność została podnoszona w piśmie z dnia 9 grudnia 2010 r. Na działce nr [...] stoi budynek gospodarczy (hangar) – przy granicy z projektowanym żurawikiem slipowym jachtów, co zdaniem skarżącego nie może pozostawać bez wpływu na obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony w oparciu o przepis § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazał, że obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj, należą do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (przystanie śródlądowe i morskie zapewniające miejsca do cumowania nie mniej niż 50 statków w rozumieniu ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej), co samo przez się wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące, w tym nieruchomość skarżącego. Ponadto, wskazał, że jedną z przyczyn utrudniających korzystanie z nieruchomości skarżącego może być oddziaływanie projektowanego oświetlenia przez lampy parkowe na działki nr [...] i [...] skoro pomost miałby być oświetlany przez cały rok.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu K. S. uznając, iż jego działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, a realizacja inwestycji nie przewiduje żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek, wynikających z przepisu prawa.

Podstawę prawną decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie stanowi art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do jego treści organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli stwierdzi, że odwołanie wnosi osoba niebędąca stroną w postępowaniu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie posiadania legitymacji do wniesienia – przez osobę sąsiadującą z terenem inwestycji – odwołania od decyzji Wojewody.

Sąd zaznaczył, że przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego – stosownie do treści art. 28 k.p.a. – jest interes prawny, wykazany przez dany podmiot ubiegający się o uczestnictwo w postępowaniu przy uwzględnieniu brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został zawężony i odmiennie uregulowany przez przepis szczególny w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania.

Artykuł 3 Prawa budowlanego w pkt 20 stwierdza, że przez obszar oddziaływania obiektu – należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Powyższe uwarunkowania prawne zostały oczywiście dostrzeżone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednakże nie wziął on pod uwagę faktu, że Wojewoda włączył do udziału w postępowaniu na prawach strony właścicieli sąsiednich działek w tym stronę skarżącą uznając, że ich działki znajdują się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji.

Oczywiście samo uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez tę osobę statusu strony postępowania.

Sąd zauważył, że Wojewoda nie wyjaśnił w swoim uzasadnieniu przesłanek uznania strony skarżącej jak i pozostałych właścicieli działek sąsiednich za osoby mające interes prawny by uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na popełniony przez Wojewodę błąd w oznaczeniu stron, zajął się tą kwestią i wyjaśnił na jakiej podstawie stwierdził, że działki o nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane a przecież logika przepisu art. 3 pkt 20 wskazuje na zamiar ustawodawcy unormowania tego przepisu w taki sposób, aby brały w niej udział te podmioty, które doznają ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości i w tym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił ustaleń zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7), zupełności postępowania dowodowego (art. 77 § 1).

Skarżący podniósł, że wzmocnienie brzegu spowoduje podwyższenie brzegu jeziora o ok. 70 cm w stosunku do działek nr [...] oraz [...] , co będzie skutkowało zaburzeniem odpływu wód opadowych z tych działek a zaprojektowany dźwig służący do slipowania jachtów na nadbrzeżu, na którym będą myte jachty może spowodować emisję zanieczyszczenia na tereny sąsiednie. Wskazał również, że użytkuje część działki nr [...], m.in. na terenie której przewidziana jest inwestycja.

Nie jest kwestionowane, że przez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć nie tylko przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z § 1 ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określonych m.in. w art. 5 Prawa budowlanego. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06).

Skład orzekający zwrócił uwagę na orzecznictwo sądowoadministracyjne, według którego w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić, na potrzeby konkretnej inwestycji, wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1508/07, Lex nr 516047; wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06, Lex nr 347949).

Ponadto Sąd zaznaczył, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06, Lex nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10).

Mając na uwadze poczynione rozważania Sąd stwierdził, że już z samego projektu zagospodarowania terenu, wynika, iż zasięg oddziaływania inwestycji wykracza poza jej granice analizując np. § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.). Również okoliczność, że lokalizacja na działce nr [...] budynku gospodarczego (hangaru), o której mówi strona skarżąca – przy granicy z projektowanym żurawikiem slipowym jachtów, a czego nie wziął pod uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, może mieć wpływ na ustalenie granic obszaru oddziaływania inwestycji.

Dlatego, zdaniem Sądu, Wojewoda chociaż nie określił jednoznacznie obszaru oddziaływania inwestycji uznał, że z uwagi na specyfikę danej inwestycji i jej położenie, K. S. jako właściciel działki sąsiedniej ma przymiot strony bo usytuowanie jego działki, sposób zagospodarowania i położenia działek należących do niego oraz do inwestora mogą wskazywać, że planowana inwestycja może oddziaływać na sąsiednie nieruchomości.

Skoro więc postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Zauważyć przy tym należy, organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do zarzutów strony skarżącej poddając analizie wpływ planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Przeprowadzenie takiej analizy wskazane byłoby przy czynnym udziale strony skarżącej.

Zatem, kwestia ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości i oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie wymaga, zdaniem Sądu, ponownej analizy organu odwoławczego.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznając, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej złożonej od powyższego wyroku zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

– art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1628 ze zm.) poprzez przyjęcie, że K. S. wykazał interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a wobec tego powinien zostać uznany za stronę tego postępowania, podczas gdy K. S. interesu prawnego nie wykazał, a zatem nie może on zostać uznany za stronę przedmiotowego postępowania,

– art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1628 ze zm.) oraz w związku z § 12, 13, 19, 23, 36 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez przyjęcie, że działki o numerach ewid. [...] i [...] stanowiące własność K. S. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy pozwolenie na budowę zawarte w decyzji nr [...] Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], podczas gdy działki, o których mowa powyżej nie znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ orzekł bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, czyli że nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy z akt sprawy wynika, że okoliczności stanu faktycznego zostały przez organ w sposób jednoznaczny, wyczerpujący, całościowy i niebudzący wątpliwości wyjaśnione,

– art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie powinien umarzać postępowania w sprawie, podczas gdy niewątpliwie zaszły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na procesowym i materialnoprawnym aspekcie interesu prawnego skarżącego, warunkującego uznanie go za stronę w sprawie, w której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na określone roboty budowlane.

Wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, trafnie Sąd Wojewódzki uznał, że umorzenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie było wadliwe.

Wprawdzie Sąd Wojewódzki jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., to jednak istota spornego w sprawie zagadnienia wiązała się z legitymacją skarżącego, ocenianą w świetle przepisów prawa materialnego.

Stwierdzić w tym miejscu należy, że organ odwoławczy wychodząc z błędnych założeń w zakresie wykładni przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – niezasadnie przyjął, że odwołujący się od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2011 r. K. S. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego.

Podkreślenie wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział.

Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane. Należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych.

Z tych względów organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm.

To czy wykonanie określonych robót naruszy interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony.

Oczywiście ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ pierwszej lub drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1090/05, z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10, z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1764/10).

Przedstawione powyżej uwagi oddają przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwe rozumienie przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Sprzeczne z takim kierunkiem orzeczniczym jest zatem działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odmawiając osobie odwołującej się przymiotu strony – umarza postępowanie odwoławcze, podczas gdy zarzuty podnoszone przez nią w odwołaniu – związane z jej interesem prawnym – wymagają rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Co do zasady nie można wykluczyć sytuacji, w których uzasadnione będzie umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez osobę nie legitymującą się interesem prawnym w konkretnej sprawie.

Jednak w ramach wstępnej, formalnej kontroli dopuszczalności określonego środka prawnego przez organ odwoławczy tylko oczywisty brak interesu prawnego może być przesłanką do uznania, że dana osobna nie ma przymiotu strony, a w konsekwencji umorzenia postępowania odwoławczego.

Jeżeli natomiast jest konieczne badanie tego interesu w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa materialnego, to odbyć się to może wyłącznie w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, po wyjaśnieniu istotnych w tym zakresie okoliczności faktycznych.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał oceny co do legitymacji skarżącego, kierując się niewłaściwą interpretacją art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Analizując wybrane przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – organ odwoławczy doszedł do wniosku, że projektowana inwestycja nie spowoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich będących własnością skarżącego.

Zauważyć jednak trzeba, że badając jaki jest obszar oddziaływania planowanego obiektu na tereny sąsiednie, organ w istocie przystąpił do badania zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, co jednak nie doprowadziło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lecz do umorzenia postępowania odwoławczego. Z przyczyn omówionych wyżej było to nieprawidłowe.

Ponadto organ odwoławczy oceniając kwestię interesu prawnego skarżącego zawęził analizę do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy wydane przez organ pierwszej instancji pozwolenie dotyczy przebudowy pomostu i nadbrzeża wraz z budową urządzeń służących do cumowania i obsługi jachtów żaglowych.

Pominięto zupełnie okoliczność, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a co ważniejsze, że planowane roboty zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływana środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Zastrzec w tym miejscu należy, że dla oceny istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości istotne było to, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 58 wymienionego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r.). Drugorzędne natomiast znaczenie miał fakt wydania przez Burmistrza decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Szczegółowe bowiem ustalenia tego dotyczące powinny być rozważane przy merytorycznym badaniu przesłanek warunkujących zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę.

Podobnie powinny być potraktowane zarzuty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania, związane z zaburzeniem odpływu wody opadowej z działek nr [...] i [...] wskutek podwyższenia brzegu jeziora oraz zanieczyszczeń, które powstawać będą przy myciu jachtów.

Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji i konieczność jej sprawdzenia nie tylko na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r., ale też w świetle innych regulacji odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 (ochrona środowiska, prawo wodne, zagospodarowanie przestrzenne) – należało uznać, że skarżący wykazał interes prawny do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Przypomnieć przy tym trzeba, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przyjmując, że projektowana inwestycja nie naruszy interesu prawnego skarżącego uznał, że nie ma on statusu strony i w konsekwencji nie rozpoznał merytorycznie sprawy, a zwłaszcza zarzutów zawartych w odwołaniu.

Takie działanie organu odwoławczego, niezależnie od przyczyn podanych wyżej, było nieprawidłowe, jeśli się zważy, że w odwołaniu skarżący zarzucał uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie, a w konsekwencji niewyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

W takiej sytuacji nie do zaakceptowania jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że skarżący nie wykazał interesu prawnego legitymującego go do występowania w sprawie, zwłaszcza, że brał udział w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji.

Oczywiście sam fakt dopuszczenia skarżącego do udziału w sprawie nie dawał mu przymiotu strony, jednak w okolicznościach konkretnej sprawy projektowane zagospodarowanie terenu, rodzaj i funkcja planowanego przedsięwzięcia uzasadniały uznanie skarżącego, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości za stronę postępowania i merytoryczne zbadanie czy jego interes prawny nie zostanie naruszony wskutek udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Całkowicie nieusprawiedliwione było również stanowisko organu odwoławczego, że bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostawało toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym o stwierdzenie nabycia własności części działki nr ewid. [...] przez skarżącego w drodze zasiedzenia.

Jeżeli skarżący powołując się na przysługujące mu prawo własności do działki [...] negował uprawnienie inwestora do dysponowania tą działką na cele budowlane, to nieuprawnione jest twierdzenie, że jest to okoliczność nieistotna w sprawie.

Już z tego chociażby względu organ pierwszej instancji miał podstawy do uznania skarżącego jako strony postępowania. Zauważyć należy, że w decyzji Wojewody stwierdzono, iż na części działki nr [...] – będącej przedmiotem sprawy o zasiedzenie – nie są przewidziane roboty budowlane, co jednak skarżący zanegował w odwołaniu podnosząc, że inwestor nie jest uprawniony do: "budowy na tej działce żurawika do slipowania jachtów oraz poprowadzenia kabli doziemnych".

Wskazać ponadto trzeba, że według sentencji decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę teren inwestycji obejmuje m.in. część działki ewid. nr [...]. W takiej sytuacji bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego było zweryfikowanie ustaleń organu pierwszej instancji co do kwestionowanego przez skarżącego tytułu inwestora do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane.

Jeżeli organy obu instancji uznały, że toczące się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia oznaczonej działki nie stanowiło podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania, to jednocześnie powinny z uwagi na stanowisko skarżącego zapewnić mu udział w sprawie.

Zaznaczyć należy, że w stanie faktycznym sprawy tylko merytoryczne zweryfikowanie w toku instancyjnym prawa inwestora do dysponowania sporną częścią nieruchomości mogło uzasadniać niezawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie mogło być natomiast tak, jak uczynił to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że umarzając postępowanie odwoławcze uniemożliwił ocenę jednej z podstawowych przesłanek wydania pozwolenia na budowę, tj. wykazanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, eliminując przy tym z postępowania podmiot, który powołuje się na nabycie własności w drodze zasiedzenia i kwestionuje możliwość prowadzenia robót budowlanych na spornym gruncie.

Warto w tym miejscu powołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1423/09, w którym wyrażony został pogląd, że w sytuacji gdy kwestionowane jest prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to może się okazać, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż organ ten nie jest powołany do rozstrzygania cywilnych sporów o prawa i zasadne staje się zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu tego wyroku zaznaczono m.in.:

"Uznaniu, że występuje zagadnienie wstępne dotyczące istnienia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stoi na przeszkodzie fakt, że tytuł prawny, z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest prawem jawnym z księgi wieczystej, korzystającym z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie, o którym mowa, jest bowiem domniemaniem usuwalnym, którego obalenie jest możliwe jako przesłanka rozstrzygnięcia w każdym postępowaniu cywilnym, w którym będzie to konieczne dla rozstrzygnięcia (...), jednym z postępowań, w którym może dojść do obalenia domniemania wpisania prawa jawnego z księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia własności nieruchomości. Oczywiście przy takim ujęciu zagadnienia wstępnego istotnego znaczenia nabiera wyważenie interesów inwestora i podmiotu kwestionującego jego prawo".

Uzupełniając powyższy wywód podkreślić trzeba, że okoliczności konkretnej sprawy warunkują to, czy rozstrzygnięcie sądowe w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia stanowi zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę.

Jak stwierdzone zostało powyżej, ustalenia zawarte w decyzji organu odwoławczego dowodzą, że omawiane zagadnienie nie zostało należycie wyjaśnione i rozważone.

Rzeczą więc organu odwoławczego będzie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zbadanie, czy planowane roboty budowlane mają być realizowane na części spornej działki, co do której skarżący uzyskał orzeczenie sądowe stwierdzające nabycie własności przez zasiedzenie.

Na marginesie należy dodać, że postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 29 grudnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia na rzecz skarżącego nieruchomości stanowiącej część działki nr [...], potwierdziło jego interes prawny do udziału w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów zarzuty skierowane wobec zaskarżonego wyroku okazały się niezasadne.

Sąd Wojewódzki przesądzając legitymację skarżącego w przedmiotowej sprawie obowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji, celem merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.