Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 840/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1 , art. 147 par 1 , art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 21 ust 1,2 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 62 ust 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par 143, par 124.
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 15 stycznia 2009 r. nr XLIX/401/2009 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Świnoujścia na lata 2009-2013 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej rozdział V jej załącznika zatytułowany "Zasady polityki czynszowej", II. orzeka, że uchwała w części, o której mowa w pkt I niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] uchwałą Nr XLLK/401/2009 z dnia 15 stycznia 2009 r. działając na podstawie art. 21 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego

(Dz.U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 ze zm.) oraz art. 40 ust.2 pkt 3, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przyjęła wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...] na lata [...] , stanowiący załącznik do tej uchwały. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr 10, poz.408.

W rozdziale V załącznika do uchwały, zatytułowanego "Zasady polityki czynszowej", Rada Miasta określiła zasady ustalania wysokości czynszu.

W pkt 1 stwierdziła, że Miasto [...] powinno realizować politykę systematycznego, raz do roku, podwyższania stawek czynszu, biorąc pod uwagę niski standard przeważającej części mieszkaniowego zasobu miasta oraz obowiązek wywiązywania się z funkcji właścicielskich w budynkach wspólnotowych. Wysokość stawki bazowej na rok [...] , wynikająca z obowiązującej dotychczas uchwały

Nr VI/42/2003 Rady Miasta [...] z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie zasad polityki czynszowej obowiązujących w mieszkaniowym zasobie Miasta[...] , wyniosłaby [...] zł/m2 miesięcznie, co oznaczałoby wzrost stawki w porównaniu do roku 2008 o 29%. Ze względów społecznych Rada Miasta ograniczyła wzrost stawki bazowej czynszu na rok [...] do 15% w stosunku do roku [...] orzekając, iż wyniesie on 6,01 zł/m2. Charakteryzując zasób mieszkaniowy we wcześniejszych rozdziałach uchwały, w szczególności w rozdziale II, organ stanowiący Miasta [...] stwierdził, iż ogólna liczba lokali gminnych w budynkach gminy do zachowania, w budynkach do rozbiórki, wspólnot i socjalnych wg stanu na październik[...] kształtuje się na poziomie[...] . Te lokale mają łączną powierzchnię [...] m2 i usytuowane są w [...] budynkach mieszkalnych z udziałem gminy, przy czym udział gminy we wspólnotach jest znikomy i wynosi 0,30 % (tabela nr 1- rozdział II ).Stan techniczny zasobu mieszkaniowego gminy [...] jest zróżnicowany i zależy od wielu czynników, w tym od: wieku budynków, stanu konstrukcji narażonych na wpływy środowiska, stanu wyposażenia budynków, rodzaju przeprowadzonych remontów. Omawiając te czynniki, Rada Miasta zauważyła, iż przeważającą część tego zasobu stanowią budynki, które określiła jako "wiekowe", dodając "głównie przedwojenne", co rzutuje na charakter problemów technicznych wynikających zarówno z nadwątlenia ich elementów z powodu upływu czasu, jak i z powodu działań wojennych, oraz materiałów użytych do ich budowy. Oceniając stan konstrukcji i elementów narażonych na wpływ środowiska uznała, że wady tych elementów dotyczą większości budynków poniemieckich, a ich stan jest sukcesywne poprawiany przez remonty prowadzone przez wspólnoty mieszkaniowe

i gminę. Z uwagi na przeważający udział budynków wiekowych i niewielką liczbę remontów przeprowadzonych w latach poprzednich, potrzeby remontowe są ciągle duże i musza być realizowane w kolejnych latach. Opisując stan elewacji budynków wskazała, że tylko 44% lokali gminnych mieszkalnych przeznaczonych do dalszej eksploatacji i ok. 40% lokali gminnych we wspólnotach mieszkaniowych znajduje się w budynkach, w których wykonano termomodernizacje. Duże potrzeby w zakresie naprawy elewacji dotyczą budynków o historycznym charakterze, których elewacje

z uwagi na swój wiek są znacznie zdegradowane, a koszty naprawy wysokie. Rada Miasta dodała, że zmieniający się poziom wód gruntowych w połączeniu

z wiekiem budynków uwypuklił problem podsiąkania murów, co wymusza szersze działania w zakresie wykonania lub odtworzenia izolacji przeciwwilgociowych. Odnośnie instalacji kanalizacyjnej i wodnej stwierdziła, że potrzeby w tym zakresie są w znacznym stopniu zaspokojone, dodając jednocześnie, że silnie rysującym problemem są braki w zakresie kanalizacji deszczowej budynków na te instalacje

i przyłącza trzeba położyć w najbliższych latach duży nacisk. Instalacje elektryczne są modernizowane w trakcie remontów klatek lub lokali, jednak potrzeby remontowe w tym zakresie są nadal duże i wynikają one z wieku instalacji i z rozwoju technologicznego. W instalacje centralnego ogrzewania wyposażone jest 39 % lokali w budynkach gminnych przeznaczonych do dalszej eksploatacji i 40 % lokali gminnych we wspólnotach mieszkaniowych i stan tych instalacji jest zróżnicowany.

Podsumowując stan techniczny budynków Rada Miasta uznała, iż niewystarczająca liczba remontów budynków w okresie powojennym spowodowała znaczne ich zdegradowanie. Zaległości są nadrabiane, ale z uwagi na bardzo znaczne koszty, jest to rozłożone w czasie.

Rada Miasta [...] ustalając stawkę bazową czynszu na poziomie 6,01zł/m2 przyjęła, iż dotyczy ona standardowego mieszkania komunalnego wyposażonego w instalacje: wodno-kanalizacyjną, gazową, elektryczną, posiadającego ogrzewanie piecowe, etażowe lub inne lokalne oraz wyposażone w łazienkę i w.c. Następnie określiła wskaźniki podwyższające lub obniżające wysokość stawki bazowej, uwzględniając wartość użytkową lokalu ze względu na :

- położenie budynku 1.3.1,

- położenie lokalu w budynku i funkcjonalność lokalu 1.3.2,

- wyposażenie mieszkania w instalacje i urządzenia oraz ich stan 1.3.3.,

- ogólny stan techniczny budynku 1.3.4.,

- elementy dodatkowe 1.3.5.

wprowadzając ograniczenia podwyższenia bądź obniżenia stawki czynszu w pkt 1.4.

Prokurator Okręgowy w [...] pismem opatrzonym datą [...] r. na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej : "P.p.s.a.") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę nr XLIX/401/2009 Rady Miasta [...] z dnia [...] roku w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta [...] na lata [...] (Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 10, poz. 408 ), w części zamieszczonej w rozdziale V jej załącznika zatytułowanej "Zasady polityki czynszowej" oraz w załączniku odnoszącym się do "Zasad określania stopnia zużycia technicznego z uwagi na zużycie naturalne".

Zaskarżonej uchwale zarzucał rażące naruszenie z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.

z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. dalej zwaną: "uopl") oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez :

1/ zaniechanie uwzględnienia wszystkich bezwzględnie wiążących Radę Miasta

[...] kryteriów różnicujących stawkę czynszu ewentualnie iluzoryczność jej rozwiązań,

2/ zaniechanie stworzenia mechanizmów skutkujących obniżeniem czynszu naliczonego w stosunku do najemców o niskich dochodach,

3/ wkroczenie przez Radę Miasta [...] w materię uregulowaną w ustawie

o dodatkach mieszkaniowych.

W związku z powyższym, skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwała Rady Miasta [...]

Nr XLDC/401/2009 dnia 15 stycznia 2009 roku jest sprzeczna z art. 21 ust. 1 pkt 1

i ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

(Dz.U. 05.31.266 ze zm. dalej zwana: "uopl") oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

(Dz. U. nr 78. poz. 483 ze zm.), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis art. 87 ustawy zasadniczej stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Nadto źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 wskazuje zaś, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.

z 200lr., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdza, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Prokuratora, uprawnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego stwarzał dla Rady Miasta przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 uopl. Ze względu na to, że w kwestionowanej uchwale nastąpiła konkretyzacja regulacji ustawy i odnosi się ona do wszystkich mieszkańców [...] korzystających

z mieszkaniowego zasobu miasta, to uchwała ma przymiot prawa miejscowego. Fakt przyznania organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia aktu prawa miejscowego o randze przepisów powszechnie obowiązujących na określonym obszarze, nie jest jednak równoznaczny

z nieograniczoną swobodą w jego uchwalaniu.

W myśl art. 21 ust. 1 pkt 1 uopl, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Jednym z elementów polityki czynszowej jest stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu.

Zgodnie z art. 7 pkt 1-4 uopl w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:

1/ położenia budynku,

2/ położenia lokalu w budynku,

3/ wyposażenia budynku i lokalu w urządzeni techniczne i instalacje oraz ich stanu, 4/ ogólnego stanu technicznego budynku.,

Konstrukcja powołanego przepisu nakłada na gminę obowiązek ustalenia stawki czynszu z uwzględnieniem wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie czynników. Przesłanki zasadnicze muszą być bezwzględnie respektowane w każdej uchwale rady gminy, niezależnie od okoliczności faktycznych i rzeczywistych uwarunkowań. Jednocześnie ustawodawca nie wykluczył możliwości wprowadzenia przez radę gminy innych elementów wpływających na podwyższenie, bądź obniżenie stawki czynszu.

Analiza szczegółowych zapisów zaskarżonej uchwały, zdaniem Prokuratora, wskazuje, iż Rada Miasta [...] nie respektowała regulacji ustawowych, przy czym to działanie wbrew prawu przybrało różną postać. Z jednej strony poprzez nieuwzględnienie niektórych niezbędnych wymogów ustawodawcy, z drugiej zaś poprzez iluzoryczność ich przestrzegania.

Odwołując się do konkretnych już zapisów uchwały Prokurator zauważył, iż w pkt 1.3.1. zatytułowanym położenie budynku, w dziale dotyczącym zasad ustalania wysokości czynszu Rada Miasta [...] stwierdziła, iż lokalizacja budynku przy ul. Bunkrowej 2, tj. w bezpośredniej bliskości linii kolejowej stanowi jedyną okoliczność wpływającą na wysokość stawki bazowej czynszu i powoduje jej obniżenie o 5%.

Prokurator zwrócił uwagę, iż w tym budynku znajdują się tylko 3 lokale mieszkalne o pow. 174,2 m2 i jest on zakwalifikowany do grupy II - budynki proponowane lub przeznaczone do wykwaterowania i rozbiórki lub sprzedaży (tabela nr 12 ).

W przekonaniu Prokuratora, nie mają dla Rady Miasta znaczenia inne stany, które decydują o walorach użytkowych lokali bądź ich braku, znajdujących się

w pozostałych 270 na 271 budynków mieszkalnych z udziałem gminy. Przykładowo, poza zainteresowaniem organu stanowiącego pozostają sytuacje, gdy budynek zlokalizowany jest w centrum miasta, bądź na jego peryferiach ,gdy leży przy głównych ciągach komunikacyjnych, czy z dala od nich.

Z tych względów zróżnicowanie czynszu ze względu na położenie budynku jest wyłącznie iluzoryczne i pozostające bez realnego wpływu na wysokość czynszu. Regulacja ta daje bowiem podstawę do sformułowania tezy, iż położenie pozostałych 270 budynków w jednym z największych miast w województwie zachodniopomorskim, liczącym 41,1 tysięcy mieszkańców, zajmującym powierzchnię 19. 723 ha, jest identyczne, spełnia podobne kryteria, i brak jest w odniesieniu do nich przyczyn do różnicowania czynszów. Takie założenie jest u samej podstawy błędne i skarżący ocenił je jako pozorowanie legalizmu działania organu stanowiącego, a co za tym idzie rażące naruszenie zapisu art. 7 ust. 1 pkt 1.

Z kolei w pkt 1.3.2. położenie lokalu w budynku i funkcjonalność lokalu Rada Miasta uznała, iż podstawę do różnicowania stawek czynszu będą stanowiły :

a/ lokal położony na I piętrze ( +10% ),

b/ mieszkanie ze wspólnym używaniem kuchni lub łazienki (-10%),

c/ brak łazienki lub w.c. w lokalu (-15% ).

Położenie lokalu w budynku stanowi wskaźnik bezwzględnie obowiązujący, zaś funkcjonalność lokalu jest elementem dodatkowym, który gmina może samodzielnie wprowadzić. Dlatego analizę ukierunkowano na przestrzeganie wymogów ustawowych, a te Prokurator ocenił jako pozorne.

Z treści uchwały wynika również, że jedynym czynnikiem wpływającym na wysokość czynszu ze względu na położenie lokalu w budynku, przy zasobie obejmującym w 2008 r. 1.621 lokali gminy, a docelowo w 2009 r. 1.500 lokali, jest położenie mieszkania na I piętrze. Dodatkowym elementem, choć nie wymienionym w tym punkcie, jest lokalizacja w budynku z windą (z wyłączeniem lokali położonych na parterze- pkt 1.3.5. b/ ), która skutkuje wzrostem stawki czynszu o 10%.

W tej kategorii wskaźników Rada Miasta dostrzegła jedynie okoliczności podwyższające stawkę bazową czynszu. Nie przewidziała natomiast żadnych sytuacji, które w lokalach generalnie w zdegradowanych budynkach o niewysokim, standardzie, skutkowałyby obniżeniem czynszu (np. położenie lokalu w budynku

z kilkoma, kilkunastoma, czy kilkudziesięcioma mieszkaniami, w suterenie, czy

w oficynie itd.), co dowodzi iluzoryczności różnicowania czynszu z uwagi na położenie lokalu w budynku, a to stanowi rażące naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 uopl.

Przepis uzasadniający obniżenie stawki czynszu o 15% z uwagi na brak łazienki lub w.c. w lokalu oznacza de facto brak owych urządzeń w lokalu, i kwalifikuje się do czynników przewidzianych w zapisach uchwały, będących realizacją wymagań ustawowych sformułowanych w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy.

W punkcie 1.3.3. Rada Miasta ustanowiła kryteria różnicujące czynsz z uwagi na wyposażenie mieszkania w instalacje i urządzenia oraz ich stan podając:

a/ centralne ogrzewanie zasilane z miejskiej sieci cieplnej lub kotłowni lokalnej budynku ( +15%),

b/ zmiana sposobu ogrzewania lokalu wykonana po 31.12.2003 r.( z wyłączeniem podłączenia do miejskiej sieci cieplnej lub kotłowni lokalnej budynku) na każdy wydatkowany przez wynajmującego, rozpoczęty 1000 zł ( + 1% nie więcej niż o 15% ),

c/ brak instalacji wodnej lub kanalizacyjnej (- 30% ),

d/ brak instalacji gazowej (-5%),

e/ wyposażenie mieszkania w wodomierz zainstalowany na koszt wynajmującego

(za jeden wodomierz do końca miesiąca, w którym nastąpi pierwsza legalizacja lub jego wymiana ( + 2 zł/ m-c, za jeden wodomierz od miesiąc następującego po miesiącu, w którym dokonano pierwszej legalizacji +1 zł/ m-c ).

W art. 7 ust. 1 pkt 3 uopl ustawodawca wymaga bezwzględnie zróżnicowania czynszu z uwagi na wyposażenie budynku oraz lokalu w urządzenia techniczne

i instalacje oraz ich stan. Zapisy uchwały w tym zakresie nie spełniają, w przekonaniu skarżącego, wymagań ustawowych. Nie zawierają żadnych zapisów dotyczących czynników wpływających na wysokość stawki czynszu z uwagi wyposażenie budynku w urządzenia techniczne i instalacje, jak również czynników związanych ze stanem technicznym tychże urządzeń technicznych oraz instalacji w budynku. Nie przewidują również, okoliczności wpływających na zróżnicowanie stawek czynszu ze względu na stan techniczny urządzeń technicznych i instalacji w lokalu. Nie sposób za wskaźnik polityki czynszowej w tej materii uznać datę zmiany sposobu ogrzewania lokalu tj. 31.12.2003 r. Moment wprowadzenia zmian sam w sobie nie decyduje o stanie technicznym instalacji danego lokalu w latach, do których odnosi się uchwała tj. 2009-2013. Zresztą, skoro Rada Miasta przyjęła, że standardowy lokal wyposażony jest w instalacje: wodno-kanalizacyjną, gazowa, elektryczną, grzewczą (piec grzewczy, ogrzewanie etażowe, lub inne lokalne ), stan techniczny każdej z nich winien zostać uznany za okoliczność decydującą o ewentualnym zróżnicowaniu stawki czynszu. Uchwała jest zatem sprzeczna z zapisem art. 7 ust. 1 pkt 3 uopl.

W punkcie 1.3.4. Rada Miasta odwołała się do ogólnego stanu technicznego budynku tworząc dwa kryteria: zużycie naturalne i wykonanie. Zużycie naturalne wyliczane jest według algorytmu wskazanego w załączniku nr 1 do uchwały,

w którym odwołano się do metody czasowej. W myśl niej zużycie techniczne jest wprost proporcjonalne do jego wieku i jest uzależnione od konstrukcji budynku.

Stopień zużycia technicznego Sz wyrażony jest w procentach i oblicza się go jako iloczyn wartości wyznaczonej stosunkiem wieku budynku w latach, do przyjętego przewidywanego okresu trwałości w latach, dla budynku mieszkalnego i mieszkalno-usługowego o konkretnej konstrukcji ( drewnianej, mieszanej, masywnej )i 100%.

Stopień zużycia naturalnego wpływa na stawkę bazową czynszu w następujący sposób:

a/ budynek nowy (stopień zużycia technicznego do 10%) - + 25%,

b/ budynek w bardzo dobrym stanie ( stopień zużycia technicznego powyżej 10% ale nie więcej niż 20%)- + 10%,

c/ budynek w stanie dobrym (stopień zużycia technicznego powyżej 20% do 40%) - 0%,

d/ budynek w stanie zadowalającym ( stopień zużycia technicznego powyżej 40% do 60%) - - 10%,

e/ budynek w stanie dostatecznym ( stopień zużycia technicznego powyżej 60%) - - 20%,

f/ budynek w złym stanie, przeznaczony przez wynajmującego do rozbiórki lub remontu kapitalnego - - 30%.

Drugie kryterium mające znaczenie dla wysokości stawki czynszu stanowi wykonanie

a/ docieplenia budynku ( nie wcześniej niż 20 lat wstecz od roku oceny ) + 20%,

b/ częściowego docieplenia budynku ( nie wcześniej niż 20 lat wstecz od roku oceny) + 10%,

c/ dachu (z przewagą pokrycia papowego- nie wcześniej niż 10 lat wstecz od roku oceny, z przewagą pokrycia ceramicznego lub blachą - nie wcześniej niż 20 lat wstecz od roku oceny ) - + 10%,

d/ remontu klatki schodowej ( nie wcześniej niż 7 lat wstecz od roku oceny) - + 5

Zdaniem skarżącego, wysokość czynszu winna być powiązana z aktualną wartością użytkową wynajmowanego lokalu mieszkalnego, na którą ma wpływ ogólny stan techniczny budynku, jako świadczenie ekwiwalentne. Analiza algorytmu pozwalającego na wyliczenie stopnia zużycia technicznego budynku prowadzi do wniosku, iż Rada Miasta wprowadzając to pojęcie odwołała się przede wszystkim do trwałości rozumianej jako zdolność zachowania w określonym czasie założonych wymagań eksploatacyjnych stawianych przez użytkowników bez obniżenia wartości użytkowej lub wystąpienia nadmiernych kosztów utrzymania. Wadą tego rozwiązania jest fakt, iż nie pozwala ono na rzeczywistą ocenę ogólnego stanu technicznego konkretnego budynku. Nie uwzględnia bowiem, np. błędów projektowania, błędów wykonania, nieprawidłowego użytkowania, niewłaściwego utrzymania, czy awarii. Ten wskaźnik Rada Miasta powiązała z drugim niemiarodajnym kryterium jak wykonanie, albowiem odniosła je wyłącznie do określonego typu robót, o bardzo wąskim zakresie, nie dotyczących obiektu jako całości.

Rada Miasta kształtując w tym zakresie politykę czynszową oparła się więc na założeniach nie pozwalających na rzetelną ocenę ogólnego stanu technicznego obiektu, dokonywaną na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006.156.1118 ze zm.). Ustawa ta w rozdziale 6 zatytułowanym "Utrzymania obiektów budowlanych" reguluje zagadnienie utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych, w szczególności obowiązki właściciela lub zarządcy do poddawania ich okresowym kontrolom.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 powołanej ustawy, obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę m.in. kontroli:

1/ okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego:

a/ elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu,

b/ instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska,

c/ instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych);

2/ okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów;

3/ okresowej w zakresie, o którym mowa w pkt 1, co najmniej dwa razy w roku,

w terminach do 31 maja oraz do 30 listopada, w przypadku budynków o powierzchni zabudowy przekraczającej 2000 m2. Oraz innych obiektów budowlanych o powierzchni dachu przekraczającej 1.000 m kw., osoba dokonująca kontroli jest obowiązana bezzwłocznie pisemnie zawiadomić właściwy organ o przeprowadzonej kontroli,

4/ bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2 upb.

Odstąpienie przez Radę Miasta od indywidualizacji stanu technicznego budynku, na rzecz nieuzasadnionych ogólnikowych kryteriów, stanowi zdaniem skarżącego złamanie wymogu art. 7 ust 1 pkt 4 uopl.

W dalszej części skargi Prokurator powołując się na treść art. 21 ust. 1 i 2 uopl wskazuje, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien określać warunki obniżania czynszu. Rada Miasta [...] kreując strategię mieszkaniową gminy przyjęła zasady polityki czynszowej, rezygnując jednocześnie ze stworzenia mechanizmów obniżania czynszu naliczonego według ustalonych stawek wobec osób o niskich dochodach. Organ stanowiący naruszył tym samym wymóg wprowadzenia tego rodzaju regulacji przewidziany w art. 21 ust. 1 i 2 pkt 4 oraz art. 7 ust 2 uopl.

Skarżący zarzucił nadto, że w rozdziale V uchwały stanowiącym zasady polityki czynszowej Rada Miasta w pkt 2 wypowiedziała się o dodatkach mieszkaniowych wskazując m.in. organ właściwy w sprawie przyznania dodatku, czynniki decydujące o nabyciu prawa do tego rodzaju świadczenia, okres na który przyznaje się świadczenie. Organ stanowiący zamieszczając w uchwale tego rodzaju zapisy naruszył granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 i 2 uopl

i wkroczył w materię uregulowaną w akcie wyższego rzędu, mianowicie w ustawie

z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), powtarzając jego regulacje, czym dopuścił się naruszenia przywołanego przepisu oraz art. 94 Konstytucji RP.

Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W przekonaniu organu, zarzut nieuwzględnienia wszystkich kryteriów różnicujących stawkę czynszu stanowi przejaw nadinterpretacji obowiązujących

w tym względzie przepisów.

Rada Miasta [...] wyjaśniła, że z wykładnią przepisu prawnego zawartego w art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego problemy pojawiły się od dnia wejścia jej w życie. Pierwotnie ustawodawca wskazywał przesłanki (czynniki) wartościujące poszczególne kryteria mające mieć wpływ na wysokość czynszu. Pod wpływem krytyki zbyt szczegółowego regulowania tego zagadnienia, z czasem wycofał się z tego. Uznał, że racja jest po stronie adresatów tej normy postanowiono dać jednostkom samorządu terytorialnego większą swobodę w decydowaniu co jest najistotniejsze w kreowaniu polityki czynszowej na obszarze ich działania. Różna jest skala problemu i różne możliwości (szczególnie finansowe) gmin w ich rozwiązywaniu.

Aktualnie obowiązujący przepis prawny zawiera normę nakazującą ujmować

w uchwałach te kryteria, które ustawodawca uznał za niezbędne a jednocześnie spełniające warunek minimum potrzebnej regulacji. Wszystkie te kryteria są uwzględnione w kwestionowanej uchwale i rozpisane w punktach od 1.3.1 do 1.3.4.

Z tego względu zarzut nie uwzględnienia wszystkich kryteriów przewidzianych ustawą należy uznać za chybiony.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podnoszący ogólnikowość kryteriów stanu technicznego budynków wynikającą z odstąpienia od indywidualizacji oceny ich kondycji.

W ocenie Rady Miasta, dokonywane oceny stanu technicznego mają na celu ustalenie, czy w danym obiekcie mogą bezpiecznie przebywać (mieszkać) ludzie. Eksponowane w nich są takie zagadnienia jak konstrukcja budynku i jej wytrzymałość na różne zdarzenia, sprawność instalacji wodnych, gazowych, elektrycznych. Prezentowanie poglądu, że te zagadnienia powinny mieć wpływ na wysokość czynszu, bez wskazania czynników (mierników) tego przełożenia, jest podejściem mało konstruktywnym, nieprzydatnym dla gospodarowania zasobem. Nie ma w nim waloru poznawczego.

Organ powołując się na wyniki sondażu podniósł, że niemal wszystkie gminy w Polsce za kryterium oceny stanu technicznego przyjmują wiek budynków. Ten sposób postępowania jest analogicznym do zastosowanego przy amortyzacji maszyn, urządzeń, budynków i budowli, gdzie czynnik czasu ma decydujące znaczenie i nie stanowi o jego kwestionowaniu. Zdaniem organu ten sposób obliczania amortyzacji rzutuje w skali kraju na poziom kosztów uzyskania przychodów podmiotów prowadzących działalność gospodarczą a tym samym na poziom podatku dochodowego, stanowiącego istotne źródło dochodów budżetu państwa.

Organ wskazał nadto, że dokonywanie oceny technicznej 271 budynków wchodzących w skład zasobu gminy jest nieuzasadnionym wydatkiem, narażającym gminę na zarzut niegospodarności w sytuacji, gdy gmina corocznie dofinansowuje gospodarkę mieszkaniową, np. w roku 2009 kwotą większą niż 2mln zł.

Kwestionowanie przyjęcia przez gminę tylko kryteriów wskazanych przez ustawodawcę prowadzić może do stawiania zarzutu pod adresem Sejmu, że wprowadził regulację prawną mało szczegółową. W ocenach indywidualnych różnie można postrzegać szczegółowość regulacji w zakresie czynników wartościujących poszczególne kryteria. Takie oceny nie mają nic wspólnego z brakiem legalności. Gdy w treści uchwały ujęte są wszystkie kryteria wskazane przez ustawodawcę, podjęta uchwała jest legalną.

Organ podniósł również, że legalność uchwały badał organ nadzoru i nie dopatrzył się uchybień sygnalizowanych przez skarżącego. Organ ten, specjalizujący się w kontroli poprawności legislacyjnej jednostek samorządu terytorialnego, uznał uchwałę za poprawnie skonstruowaną.

Za nieuzasadniony uznał organ zarzut skarżącego odnoszący się do zaniechania stworzenia mechanizmów skutkujących obniżeniem czynszu najemcom o niskich dochodach. Skarżący, zdaniem organu, nie dokonał analizy uchwały

w treści zmienionej uchwałą Nr LI/413/2009 roku Rady Miasta [...] z dnia

26 lutego 2009 roku w sprawie zmiany wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta [...] na lata[...] . Do treści zaskarżonej uchwały wprowadzony został punkt "1.9. Warunki obniżania czynszu", co nie zostało uwzględnione. Wprowadzony do uchwały przepis w całości spełnia wymogi określone w ust. 2 art. 7 ustawy.

Rada Miasta nie zgodziła się również z zarzutem wkroczenia zaskarżoną uchwałą w materię uregulowaną w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem objęta zarzutem skarżącego treść uchwały nie ma walorów normatywnych lecz informacyjny. Jest to skrótowe omówienie postanowień ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz podpowiedź dla osób, które mogą znaleźć się w trudnej sytuacji ekonomicznej, gdzie szukać ewentualnej pomocy finansowej i na jakich warunkach może być ona udzielona. Dopuszczalność umieszczenia w uchwale takich treści jest wynikiem podejścia legislacyjnego. Treści te zawarte są w rozdziale "Zasady polityki czynszowej". Są w nim reguły (zasady) ale też i treści o charakterze informacyjnym. "Polityczny" charakter części wypowiedzi podyktował (sprowokował) ustawodawca używając tego określenia w pkt 4 ust. 2 art. 21 ustawy, nakazując uchwalić "Zasady polityki czynszowej".

Końcowo Rada Miasta podniosła, że wzbudzanie u najemców lokali komunalnych wątpliwości co do legalności działań organów gminy, gdy płacony przez nich czynsz jest niższy od postulowanych jako minimum 3 % wartości odtworzeniowej, jest działaniem niewłaściwym szczególnie gdy, zdaniem organu, nie wykazano rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały, dokonana w kontekście zarzutów podniesionych w skardze oraz w zakresie szerszym wynikającym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", co

w odniesieniu do skargi opartej na art. 50 § 1, 52 § 1 powołanej wyżej ustawy, wiąże się z obowiązkiem zbadania czy przepisy zaskarżonego aktu zgodne są z prawem, dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w wielu z nich w istotny sposób narusza prawo.

Poza sporem jest, że będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miasta [...] Nr XLIX/401/2009 z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta [...] na lata [...][...została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr 10, poz. 408 z dnia 31 marca 2009 r.

Dla kwalifikacji danego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W wypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego podlegającym obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym ( por. wyrok NSA z dnia 18.07.2006, I OSK 669/06).

Zauważyć należy, że uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta [...] na lata [...] ma charakter programowy, jednak przez skutki jakie mogą wywrzeć unormowania zawarte w części tej uchwały określonej jako "Zasady polityki czynszowej", tj. ustalenie stawki bazowej, określenie wysokości czynników wpływających na podwyższenie lub obniżenie czynszu, nadają tej uchwale cechy prawa miejscowego.

W związku z argumentacją zawartą w odpowiedzi Rady na skargę, wyjaśnienie stanowiska Sądu odnośnie do poszczególnych zarzutów Prokuratora wymaga najpierw wskazania, że w świetle obowiązującego prawa, okoliczność poddania zaskarżonej uchwały rady gminy kontroli organu nadzoru, jakim jest wojewoda, nie uniemożliwia badania jej legalności przez Sąd nawet, jeżeli wojewoda nie wniósł zastrzeżeń do kontrolowanego aktu i nie stwierdził jego nieważności w części lub w całości. Okoliczność ta nie pozbawia legitymowanych podmiotów, których interes prawny został naruszony przepisami takiej uchwały, prawa do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich do wniesienia skargi nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Podmioty te składają skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą ich legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego.

Analiza przepisów zaskarżonej uchwały - jak to zostało zasygnalizowane na wstępie niniejszych rozważań - doprowadziła do stwierdzenia zaistnienia w niej istotnych naruszeń prawa i to w zakresie szerszym, niż wynika to z treści skargi, która okazała się zasadna.

W ocenie Sądu, wielokierunkowe i oczywiste naruszenia prawa spowodowane zaskarżoną uchwałą, mające postać naruszenia istotnego, wywołały taką, jak wyżej wskazana, konieczność wyjścia poza granice skargi, w przeciwnym bowiem razie, nawet przy uwzględnieniu wyłącznie zarzutów skargi, w obrocie prawnym pozostałaby uchwała zawierająca unormowania ewidentnie wadliwe.

Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.

z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.),zwanej dalej "ustawą o ochronie praw lokatorów...", powinna zawierać obligatoryjnie wszystkie te elementy, które ustawodawca wymienił w stanowiącym konkretyzację ww. przepisu- art. 21 ust. 2.

Zgodnie z tym przepisem, wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:

1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;

2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;

3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;

4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;

5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;

6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;

7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli,

a także wydatki inwestycyjne;

8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:

a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,

b) planowaną sprzedaż lokali.

Wśród elementów programu, ustawodawca w punkcie 4 upoważnił gminę do opracowania zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu.

Przy ocenie tych zasad, stanowiących, co już wyżej wskazano, przepisy prawa miejscowego, Sąd miał na uwadze zarówno to, że zasady te nie mogą naruszać przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, która zawiera delegację do ich ustanowienia ale również przepisów Konstytucji orz innych ustaw pozostających w bezpośrednim lub pośrednim związku z regulowaną materią. Art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów... zawiera wskazania co w jednym z elementów polityki czynszowej, jakim jest stawka czynszu, właściciel powinien uwzględnić.

Zgodnie z brzmieniem powołanego wyżej przepisu, w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za

1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:

1) położenia budynku;

2) położenia lokalu w budynku;

3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu;

4) ogólnego stanu technicznego budynku.

Skoro ustawodawca użył w powołanym przepisie sformułowania

"w szczególności", to muszą być wzięte pod uwagę wszystkie elementy w nim wymienione. Nie wyklucza to jednak możliwości zastosowania innych elementów, które mogą wpłynąć na obniżenie lub podwyższenie czynszu, z tym że wymienione w pkt 1-4 uchwałodawca ma obowiązek uwzględnić.

W zaskarżonej uchwale Rada Miasta [...] ustaliła, że stawki czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] ustala się w ten sposób, że do stawki bazowej czynszu stosuje się wskaźniki podwyższające i obniżające jej wysokość, uwzględniające wartość użytkową ze względu na:

- położenie budynku,

- położenie lokalu w budynku i funkcjonalność lokalu,

- wyposażenie mieszkania w instalacje i urządzeni oraz ich stan,

- ogólny stan techniczny budynku,

-ograniczenia podwyższania i obniżania stawki czynszu.

Przechodząc do szczegółowego omówienia legalności ww. regulacji zauważyć należy, że w odniesieniu do położenia budynku (pkt 1.3.1.) Rada Miasta odniosła się do jednego konkretnie wskazanego przypadku, uzasadniającego obniżenie stawki czynszu, a mianowicie budynku położonego przy ul. Bunkrowej 2, położonego

w bezpośredniej bliskości linii kolejowej. Nie negując zasadności obniżania stawki czynszu w odniesieniu do budynków położonych w bezpośredniej bliskości linii kolejowej wskazać jednak należy, że uchwałodawca nazbyt kazuistycznie odniósł się do mającego wpływ na wysokość stawki czynszu czynnika jakim jest położenie budynku. Wskazanie jednego konkretnego przypadku stanowi w istocie

o indywidualnym rozstrzygnięciu kwestii jednostkowej, która w akcie prawa miejscowego, czyli zbiorze norm o charakterze generalnym, nie powinna mieć miejsca. Zakładając nawet hipotetycznie, co zważywszy na 271 budynków mieszkalnych z udziałem gminy jest mało prawdopodobne, że inne sytuacje odnoszące się do wskaźnika mającego wpływ na wysokość stawki czynszu ze względu na położenie budynku, aniżeli wymieniona w pkt 1.3.1. zasad polityki czynszowej w mieście [...] nie występują, norma regulująca tą kwestię winna mieć charakter ogólny.

Kolejny wskaźnik mający wpływ na wysokość czynszu dotyczy położenia lokali w budynku i funkcjonalności lokalu. W pkt 1.2.2. zasad polityki czynszowej wskaźnik ten dotyczy lokali położonych na pierwszym piętrze, mieszkań ze wspólnym używaniem kuchni lub łazienki oraz braku łazienki lub w.c. w lokalu.

Zauważyć należy, że uchwałodawca ustalając ww. wskaźnik ze względu na położenie lokalu wziął pod uwagę wyłącznie te lokale, których położenie wpływa na podwyższenie stawki czynszu, pominął zaś te, których położenie powodowałoby jej obniżkę. Tymczasem ustawodawca w art. 7 ust. 1 o ochronie praw lokatorów... stanowi o czynnikach mających zarówno wpływ na podwyższenie stawki czynszu jak i jej obniżenie. Przyjęte unormowanie w świetle powołanego wyżej przepisu jest zatem niepełne.

Z kolei funkcjonalność lokalu, przy braku definicji tego pojęcia, organ stanowiący gminy [...] ograniczył do wspólnego używania kuchni lub łazienki, czy braku łazienki lub w.c. w lokalu. Skoro Rada Miasta zdecydowała się na wprowadzenie tego nie wymienionego w ustawie czynnika, to funkcjonalność lokalu winna być jednoznacznie zdefiniowana oraz pozbawiona cech dowolności.

Kolejnym czynnikiem wymienionym w pkt 1.3.3 uchwały jest wyposażenie mieszkania w instalacje i urządzenia oraz ich stan. Wśród tychże wymienia się: "zmianę sposobu ogrzewania lokalu wykonaną po 31.12.2003 r.( z wyłączeniem podłączenia do miejskiej sieci cieplnej lub kotłowni lokalnej budynku) na każdy wydatkowany przez wynajmującego, rozpoczęty 1000 zł, brak instalacji wodnej lub kanalizacyjnej, brak instalacji gazowej, wyposażenie mieszkania w wodomierz zainstalowany na koszt wynajmującego". Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów... stanowi, że czynnikiem mającym wpływ na obniżenie lub podwyższenie stawki czynszu jest wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan. Uchwała odnosi się natomiast wyłącznie do wyposażenia lokalu, pomija zaś wyposażenie budynku jak i stan instalacji zarówno w lokalach jak i w budynkach.

Słusznie zauważył Prokurator, że bezpodstawne jest ustalenie daty sposobu zmiany ogrzewania (31.12.2003), albowiem w istocie chodzi o wyposażenie lokalu lub budynku w instalacje, nie zaś o ustalanie momentu wprowadzenia zmian. Skoro Rada Miasta przyjęła, że standardowy lokal wyposażony jest w instalacje wodno-kanalizacyjną, gazową elektryczną grzewczą, to stan techniczny każdej z nich winien decydować o ewentualnym zróżnicowaniu stawki czynszu nie zaś to, kiedy lokal w daną instalację został wyposażony.

W punkcie 1.3.4. Rada Miasta ustaliła zasady podwyższania lub obniżania stawki czynszu ze względu na stan techniczny budynku. Zużycie naturalne ustalane jest według algorytmu wskazanego w załączniku do uchwały, w którym odwołano się do metody czasowej. W myśl tej zasady zużycie techniczne budynku jest wprost proporcjonalne do jego wieku i jest uzależnione od konstrukcji budynku. Stopień zużycia technicznego wyrażony został w procentach i oblicza się go jako iloczyn wartości wyznaczonej stosunkiem wieku budynku w latach do przyjętego przewidywanego okresu trwałości w latach, dla budynku mieszkalnego i mieszkalno-usługowego o konkretnej konstrukcji (drewnianej, mieszanej, masywnej) i 100%.

Wedle zasad polityki czynszowej, stopień zużycia naturalnego wpływa na stawkę bazową czynszu w następujący sposób:

a/ budynek nowy (stopień zużycia technicznego do 10%) - + 25%,

b/ budynek w bardzo dobrym stanie ( stopień zużycia technicznego powyżej 10% ale nie więcej niż 20%)- + 10%,

c/ budynek w stanie dobrym ( stopień zużycia technicznego powyżej 20% do 40%) - 0%,

d/ budynek w stanie zadowalającym ( stopień zużycia technicznego powyżej 40% do 60%) - - 10%,

e/ budynek w stanie dostatecznym ( stopień zużycia technicznego powyżej 60%) - - 20%,

f/ budynek w złym stanie, przeznaczony przez wynajmującego do rozbiórki lub remontu kapitalnego - - 30%.

Drugie kryterium mające znaczenie dla wysokości stawki czynszu stanowi wykonanie

a/ docieplenia budynku ( nie wcześniej niż 20 lat wstecz od roku oceny ) + 20%,

b/ częściowego docieplenia budynku ( nie wcześniej niż 20 lat wstecz od roku oceny) + 10%,

c/ dachu ( z przewagą pokrycia papowego- nie wcześniej niż 10 lat wstecz od roku oceny, z przewagą pokrycia ceramicznego lub blachą - nie wcześniej niż 20 lat wstecz od roku oceny ) - + 10%,

d/ remontu klatki schodowej ( nie wcześniej niż 7 lat wstecz od roku oceny) - + 5

Podzielając zdanie Prokuratora stwierdzić należało, że istotnie analiza algorytmu pozwalającego na wyliczenie stopnia zużycia technicznego budynku prowadzi do wniosku, iż Rada Miasta wprowadzając to pojęcie odwołała się przede wszystkim do trwałości rozumianej jako zdolność zachowania w określonym czasie założonych wymagań eksploatacyjnych stawianych przez użytkowników bez obniżenia wartości użytkowej lub wystąpienia nadmiernych kosztów utrzymania. Taka ocena budynku uniemożliwia jednak rzeczywistą ocenę jego ogólnego stanu technicznego. Przyjęte przez Radę unormowania nie uwzględniają tych czynników, które mają niewątpliwie istotny wpływ na stan techniczny budynku, np. błędy projektowania, błędy wykonania, nieprawidłowe użytkowanie, niewłaściwe utrzymanie, czy awarii. Ten wskaźnik Rada Miasta powiązała z drugim niemiarodajnym kryterium jak wykonanie, albowiem odniosła je wyłącznie do określonego typu robót, o bardzo wąskim zakresie, nie dotyczących obiektu jako całości.

Zdaniem Sądu, określenie daty budowy budynku, jako daty granicznej, od której uzależniono pomniejszenie stawki bazowej czynszu jak i konstrukcji budynku, nie stanowi czynnika różnicującego wysokości stawki czynszu z uwagi na stan techniczny budynku. Dokonany przez Radę Miasta podział z punktu widzenia prawnego nie określa w istocie w jakim stanie technicznym znajdują się budynki pozostające w zasobie gminnym. W tym zakresie miarodajne są, lecz niewystarczające do określenia wartości użytkowej lokali wynajmowanych przez gminę, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r.

Nr 156, poz. 1118 ze zm.), bowiem normują one m.in. działalność związaną

z utrzymaniem obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym, określonym szczegółowymi przepisami wykonawczymi o charakterze techniczno-budowlanym. Zgodnie z art. 62 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli:

1) okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego:

a) elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu,

b) instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska,

c) instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych);

2) okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów;

3) okresowej w zakresie, o którym mowa w pkt 1, co najmniej dwa razy w roku, w terminach do 31 maja oraz do 30 listopada, w przypadku budynków o powierzchni zabudowy przekraczającej 2.000 m 2 oraz innych obiektów budowlanych o powierzchni dachu przekraczającej 1.000 m2; osoba dokonująca kontroli jest obowiązana bezzwłocznie pisemnie zawiadomić właściwy organ o przeprowadzonej kontroli;

4) bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2 ustawy.

Niewątpliwie wyniki kontroli okresowej i przeglądów technicznych budynków,

a nie ustalenie granicznej daty ich wybudowania czy konstrukcji budynków, dają pogląd na ogólny stan techniczny obiektów budowlanych. Jest to jednak ocena zbyt ogólna. Skoro Rada Miasta stwierdziła w rozdziale IV załącznika do zaskarżonej uchwały "Prognoza wielkości i stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy

z uwzględnieniem lokali socjalnych oraz planowane środki na remonty i modernizacje w latach 2009-2013" , że zasoby mieszkaniowe gminy nadal wymagają sporych nakładów remontowych, to zasadna jest indywidualna ocena stanu technicznego budynków znajdujących się w zasobach mieszkaniowych gminy, albowiem przy zachowaniu przyjętych uchwałą zasad ustalania wysokości stawki czynszu gmina naraża się na zarzut nierealizowania przy uchwalaniu prawa konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej.

Zasadnie zauważył Prokurator, że zaskarżona uchwała nie zawiera, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów... warunków obniżania czynszu. Rezygnacja z określenia mechanizmów obniżania czynszu naliczonego według ustalonych stawek wobec osób o niskich dochodach stanowi istotne naruszenie prawa. Jakkolwiek Rada Miasta [...] uchwałą

Nr LI/413/2009 z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie zmiany wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta [...] na lata [...] wprowadziła warunki obniżania czynszu, to jednak wejście w życie tej uchwały

z dniem 23 maja 2009 r. spowodowało sytuację, w której, wobec braku stosownych regulacji, w okresie od daty wejścia w życie uchwały z dnia 15 stycznia 2009 r. do dnia 23 maja 2009 r. warunki te nie obowiązywały. Podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznania jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia[...] . i skoro ustawodawca nałożył na właścicieli lokali obowiązek wprowadzenia zasad obniżania czynszu, to za prawnie niedopuszczalne należy uznać pominięcie tej regulacji.

W ust. 2 Zasad polityki czynszowej Rada Miasta wypowiedziała się

w przedmiocie dodatków mieszkaniowych wskazując m.in. organ właściwy do przyznawania tego świadczenia, okres na który jest przyznawane oraz czynniki wpływające na prawo do dodatku i jego wysokość.

Zdaniem Sądu umieszczenie ww. regulacji w zasadach polityki czynszowej nie tylko wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy

o ochronie praw lokatorów. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z cyt. wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu

i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Jak zauważył WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 listopada 2007r.

II SA/Wr 424/07, powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, niepubl.; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02, niepubl.). Zatem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) trafnie spostrzegł, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Analizując zaskarżoną uchwałą pod względem jej zgodności z prawem Sąd zauważa, że redakcja tego aktu jako aktu prawa miejscowego znacznie odbiega od zasad przyjętych w powołanym wyżej rozporządzeniu w sprawie Zasad tworzenia prawa. Systematyka aktu winna być zbieżna z treścią upoważnienia ustawowego, którą w odniesieniu do skarżonej uchwały stanowi art. 21 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.... W uchwale systematyka ta odbiega od treści delegacji ustawowej i jakkolwiek po głębszej analizie aktu można doszukać się tych założeń polityki mieszkaniowej, do których Radę Miasta upoważnia przepis prawa, to jednak nie są one należycie wyeksponowane i przez to są nieczytelne.

Zastrzeżenia budzi również redakcja uchwały i jakkolwiek z uwagi na jej programowy charakter można za dopuszczalną przyjąć formę opisową, to jednak

w zasadach polityki czynszowej zastosowane jednostki redakcyjne (np. 1.3.1.) wykraczają poza reguły właściwe dla redagowania aktów prawa miejscowego.

W myśl § 143 w związku z § 124 w/w Zasad tworzenia prawa, podstawową jednostką redakcyjną i systematyzacyjną aktu prawa miejscowego jest paragraf, natomiast paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret.

Wskazane wyżej uchybienia w zakresie zasad techniki prawodawczej nie są jednak na tyle istotne, że skutkują stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Miasta [...] winna mieć jednak powyższe na uwadze przy redagowaniu aktów prawa miejscowego.

Ze względu na to, iż stwierdzone w zasadach polityki czynszowej naruszenia mają charakter istotny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił w jakim zakresie zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.