Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 154/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. referent Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Pana G. W., reprezentowanego przez Pana A. S., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...]. odmawiającej, po wszczęciu postępowania na wniosek Pana G. W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu G. G. pozwolenia na roboty budowlane polegające na adaptacji poddasza na cele mieszkalne w realizowanym budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...], [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...], przeniesionej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], znak: [...], na rzecz Pani A. M., Pani J. J. i Pana T. J. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek Pana G. W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu G. G. pozwolenia na roboty budowlane polegające na adaptacji poddasza na cele mieszkalne w realizowanym budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...], [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...], przeniesionej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], znak: [...], na rzecz Pani A. M., Pani J. J. i Pana T. J..

Od powyższej decyzji odwołanie złożył G. W.

W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając a względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Natomiast w myśl przepisu art. 77 § 1 Kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, nadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 02 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10). Treść przepisu art. 77 § 1 Kpa należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie (por. wyrok WSA W Warszawie z dnia 07 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 261/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r" sygn. akt VII SA/Wa 1031/05).

Organ odwoławczy wskazał, że weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje pozwolenie na roboty budowlane polegające na adaptacji poddasza na cele mieszkalne w realizowanym budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...], [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...]. W istocie jest to decyzja zmieniająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1998 r" Nr [...], znak: [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz szamba szczelnego na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...]). Pozwolenie na użytkowanie w/w budynku mieszkalnego zostało wydane w dniu [...] lipca 2006 r. (dach budynku został wykonany w sierpniu 2000 r.). Powyższe oznacza, że dla oceny prawidłowości ww. rozstrzygnięcia ma znaczenie m.in. decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1998 r., znak: [...]. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydana dla decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 869/04).

Analiza akt sprawy wykazała, że zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego została wdana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, mającego na celu uzyskanie akt sprawy dotyczącej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r., Nr [...], znak: [...]. W ramach tego postępowania Wojewoda [...] w pismach zwrócił się m.in. do Burmistrza Miasta i Gminy [...], Starosty [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o przekazanie dokumentacji dotyczącej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 99 r., Nr [...], znak: [...] oraz o przekazanie uchwały Rady Miasta i liny w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., zatwierdzającej plan miejscowy ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ wojewódzki uzyskał m.in. projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r. Nr [...], znak: [...]. W aktach sprawy brak jest natomiast wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1998 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r.. Nr 89, poz. 414 z późn. zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Z kolei w myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w ww. zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższego przepisu wynika, że sprawdzenie zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy jest jednym z podstawowych obowiązków organu wydającego pozwolenie na budowę. Ewentualna zaś niezgodność z ww. decyzją może skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Wskazano, że zakres wskazanego powyżej uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Wojewodę [...], był niewystarczający. Organ wojewódzki powinien bowiem podjąć wszelkie niezbędne czynności celem uzyskania decyzji z dnia [...] września 1998 r. znak: [...]. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Powyższemu obowiązkowi organ pierwszej instancji nie uczynił zadość. W szczególności nie zwrócił się do organów państwowych (w szczególności Burmistrza Miasta i Gminy [...], inwestora, właściwego Archiwum), w których posiadaniu może się znajdować ww. decyzja z dnia [...] września 1998 r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto z akt sprawy nie wynika czy Pan G. G. uzyskał zgodę inwestora ww. budynku mieszkalnego na ww. zmianę oraz do kogo była skierowana pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1998 r.

Jednocześnie wskazano, że chociaż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, to zgodnie z przyjętą w doktrynie oraz w orzecznictwie zasadą dopuszczalne, nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego dotyczącej postępowania w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, tj. art. 716-729 Kpc (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 02 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca )6 r., sygn. akt I SA/Wa 75/06).

Procedura opisana w Kodeksie postępowania cywilnego dotycząca odtworzenia zaginionych akt nie obejmuje wyłącznie poszukiwania kopii akt u organu, który wydał w prawie rozstrzygnięcie (co próbował zrobić w przedmiotowej sprawie organ wojewódzki) ale również - wezwanie osób, organów administracji publicznej i instytucji do złożenia w (kreślonym terminie poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów będących w ich posiadaniu (nie wyłączając prywatnych odpisów oraz innych pism i notatek, które mogą być pomocne przy odtworzeniu akt) albo do oświadczenia, że ich nie posiadają, jak również do złożenia przez ww. podmioty dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia. Ponadto możliwe jest przesłuchanie określonych osób w charakterze świadków.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716- 729), to nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 Kpa. W sytuacji natomiast, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przestankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy natomiast o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej.

Zgodnie z dominującym stanowiskiem judykatury z normy prawnej art. 77 § 1 Kpa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 06 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 528/08; wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 1110/01).

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], znak: [...]. niewątpliwie naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 Kpa.

Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie organu odwoławczego stwierdzone wyżej naruszenie obligowało do uchylenia w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r" Nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ wojewódzki powinien przede wszystkim wnikliwie przeprowadzić postępowanie dowodowe celem pozyskania kompletnego materiału dowodowego, zwłaszcza decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1998 r. znak: [...] oraz wyjaśnienia kwestii zgody pierwotnego inwestora na zaplanowane zmiany. Ponadto organ wojewódzki powinien - w razie braku innych możliwości odtworzenia ww. dokumentu - przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków w celu odtworzenia treści ww. rozstrzygnięcia oraz innych niezbędnych dokumentów.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył G. G..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) naruszenie art. 7 KPA i art. 77 § 1 KPA poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 KPA przeprowadzając postępowanie dowodowe w sposób niewystarczający, a także

2) naruszenie art. 138 § 2 KPA w związku z art. 156 § 1 pkt 2 KPA i art. 16 KPA poprzez uchylenie w całości decyzji organu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo iż organ ten dwukrotnie już rozpoznawał przedmiotową sprawę i ostatecznie nie znalazł podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 1999 r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], nr [...], znak: [...].

Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowana w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...]. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu G. G. pozwolenia na roboty budowlane polegające na adaptacji poddasza na cele mieszkalne w realizowanym budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...], [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...], przeniesionej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], znak: [...], na rzecz Pani A. M., Pani J. J. i Pana T. J. i przekazał sprawę do powtórnego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrywanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji rozpatruje sprawę administracyjną tak, jak gdyby nie była ona jeszcze rozstrzygnięta żadną decyzją. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji.

Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Stąd też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 1992 r. V SA 137/92, ONSA 1993/1/22 stwierdził, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (zob. analogicznie: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, ONSA 1994/1/32; wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1997 r., III SA 1379/97, ONSA 1999/3/85).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Jest to jedyna i wyłączna podstawa wydania takiej decyzji. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej staje się więc stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Z zasady dwuinstancyjności wynika zatem konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. umożliwiającego uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, że nie można było zastosować art. 136 k.p.a., wskazując jedynie, że zostały naruszone przepisy art. 7 i 77 k.p.a.

Tak argumentacja nie uprawnia jeszcze do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ drugiej instancji powinien wskazać w treści swojego rozstrzygnięcia, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zostały wykazane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] winien podjąć wszystkie niezbędne kroki w celu ustalenia treści decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1998 r. znak: [...] oraz wyjaśnienia kwestii zgody pierwotnego inwestora na zaplanowane zmiany.

W pierwszej kwestii GINB stwierdził, że należało zwrócić się do Burmistrza Miasta i Gminy [...], inwestora i właściwego Archiwum. W odniesieniu do tych okoliczności należy wskazać, że w aktach sprawy znajdują się pisma, z których wynika, że organ I instancji poszukiwał wspomnianej dokumentacji także w Urzędzie Miasta i Gminy [...]. Za pośrednictwem tego organu zwracano się również do inwestorów o dostarczenie między innymi przedmiotowej decyzji. Wobec tego należy uznać, że wskazane przez organ odwoławczy czynności do wykonania zostały już przez organ I instancji zrealizowane. Natomiast GINB nie wyjaśnił jakie archiwum ma na myśli a przede wszystkim jest to czynność, którą niewątpliwie można było wykonać w ramach art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii odtwarzania treści tej decyzji wskazać należy, że GINB nie zajął w tej materii jasnego stanowiska. Z jednej strony wskazuje bowiem na dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w zakresie odtworzenia co najmniej części akt sprawy ale wskazuje również na możliwość ustalania treści decyzji w ramach postępowania wyjaśniającego poprzez przesłuchania świadków. Zauważyć w związku z tym należy, że czym innym jest postępowanie o odtworzenie akt a czym innym realizacja zasady wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Niemniej stwierdzić należy, że dopuszczalność prowadzenia postępowania o odtworzenie akt administracyjnych jest zagadnieniem kontrowersyjnym i nie tak jednoznacznym jak wskazuje GINB. Przed wszystkim jednak, przyjmując jego dopuszczalność, wskazać należy, że prowadzić je powinien organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy. Niewątpliwie nie można było nakazać Wojewodzie prowadzenia tego postępowania.

Natomiast jeśli intencją organu odwoławczego było wskazanie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez próbę ustalenia treści decyzji w oparciu o inne źródła dowodowe, to przypomnieć należy, że postępowanie toczyło się w trybie nieważnościowym w celu ustalenia zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą.

Trudno mówić o oczywistej sprzeczności decyzji będącej przedmiotem oceny ze wskazywanym przez organ II instancji art. 35 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy treść decyzji o warunkach zabudowy ma być odtwarzana za pomocą zeznań świadków. Wspomniana wyżej sprzeczność ma polegać na niezgodności decyzji z warunkami zabudowy.

Odnosząc się do wskazywanej przez organ II instancji zgody pierwotnego inwestora na dokonanie zmian w budynku należy wskazać, że kwestia ta niewątpliwie mogła być wyjaśniona w postępowaniu odwoławczym bez konieczności uchylania decyzji Wojewody [...]. Przypomnieć trzeba, że uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, w konsekwencji zatem powinno ono mieć miejsce wyjątkowo, w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie, również w oparciu o art. 136 k.p.a., nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej.

W istocie rzeczy organ II Instancji uchylił się od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie. Jeżeli organ uznał, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zgromadzony, powinien uzupełnić postępowanie dowodowe i orzec merytorycznie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie naruszając art. 15 k.p.a.- zasady dwuinstancyjności postępowania. Niemniej uwagi poczynione przez Sąd wskazują na zbędność części dowodów wskazanych przez organ odwoławczy.

Brak takiego stanowiska w powiązaniu z treścią wydanej decyzji oznacza, że organ wyższego stopnia naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym naruszył wyrażoną w art. 12 k.p.a. - zasadę ogólną postępowania administracyjnego - zasadę szybkości postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.