Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 952/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 i § 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skarg T. D. i H. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego T. D. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) oraz skarżącej H. G. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem znak: [...] wydanym dnia [...] marca 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 Kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji tj. postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. zawieszające postępowanie odwoławcze prowadzone w sprawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. udzielającej pozwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu w/w postanowienia organ podał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, z późn. zm.) , wnioskiem z dnia 30 września 2011 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na: rozbudowie drogi krajowej nr [...] od km 31+696,60 do 32+274,47 wraz z budową mostu na rzece [...] w km 31+858 w ciągu drogi krajowej nr [...] . Ponadto, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy, inwestor wniósł o nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 11i, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 i 3 ustawy oraz 104 i 107 § 1-3 kpa, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] od km 31+696,60 do 32+274,47 wraz z budową mostu na rzece [...] w miejscowości [...] w km 31+858 w ciągu drogi krajowej nr [...]", zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]", oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, za pośrednictwem organu I instancji, wnieśli: T. D., A. D., H. G., H. W. oraz Stowarzyszenie [...].

W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 10 maja 2013 r. T. D. poinformował Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r., sygn.. akt II SA/Kr 1543/12, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: budowa mostu na rzece [...] w km 31+858 w ciągu drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody [...].

Z uwagi na powyższe pismem z dnia 10 maja 2013r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o przesłanie odpisu ww. wyroku z dnia 10 maja 2013r.

W odpowiedzi na ww. pismo Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 maja 2013 r. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesłał odpis ww. wyroku przy piśmie z dnia 17 maja 2013 r.

Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z dnia [...] maja 2013r., znak: [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił postępowanie odwoławcze prowadzone w sprawie decyzji Wojewody [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ww. postanowienie zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013r.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] maja 2013r., znak: [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji Wojewody [...].

Pismem z dnia 22 sierpnia 2013r., znak: [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z pytaniem, czy ww. wyrok z dnia 10 maja 2013 r. stał się prawomocny.

W odpowiedzi na ww. pismo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w piśmie z dnia 29 sierpnia 2013r., znak: II SA/Kr 1543/12, poinformował, że wyrok z dnia 10 maja 2013 r. jest prawomocny.

Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z dnia [...] września 2013r, znak: [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej podjął z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Wojewody [...].

Następnie w dniu 7 października 2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 września 2013r., o zawieszenie podjętego postępowania odwoławczego z uwagi na konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r., znak: [...], Minister transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił postepowanie odwoławcze prowadzone w sprawie decyzji Wojewody [...] – do czasu ostatecznego zakończenia postepowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła A. D., T. D., H. G..

Pełnomocnik wnioskującej A. D. w piśmie podniósł, iż podstawowym warunkiem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest przedłożenie przez wnioskodawcę wymienionej w ustawie dokumentacji, zaś w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2013r., sygn.. akt: II SA/Kr 1543/12, uchylił decyzję Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji ww. przedsięwzięcia.

Pełnomocnik odniósł się także do przywołanego w zaskarżonym postanowieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn.. akt: II FSK 135/08, podkreślając, że nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdzie zarówno decyzję organu I i II instancji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zostały uchylone i nie funkcjonują w obrocie prawnym. Nie można zatem zakładać, że rozstrzygnięcie wydane po ponownym przeprowadzeniu postępowania będzie identyczne jak uchylone orzeczenia. W dalszej części zażalenia wskazał, że ww. decyzja zawierała inne braki, które zostały wymienione w pismach kierowanych do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w toku postępowania.

Zdaniem strony jedynie w przypadku gdyby decyzja środowiskowa, wydana przez właściwy organ, była identyczna z decyzją uchyloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r., sygn.. akt: II SA/Kr 1543/12, możliwe byłoby zawieszenie przedmiotowego postępowania.

Na koniec z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania w znacznym zakresie, wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...], podkreślając, że rozstrzygnięcie w sprawie decyzji środowiskowej nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy podjęcie decyzji w postępowaniu przed organem II instancji.

Pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. T. D. podniósł, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 72 ust. 1 pkt 10 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późń. zm.) poprzez uznanie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana po złożeniu przez inwestora wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Ponadto wskazał na naruszenie przepisu mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, podczas, gdy ww. zagadnienie zostało już prawomocnie orzeczone, zaś jego wynik wiąże organ administracyjny.

Pełnomocnik wnioskującego podkreślił, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawieszenie postępowania z uwagi na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest możliwe w sytuacji, gdy to zagadnienie nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W niniejszym przypadku wydanie decyzji środowiskowej było już przedmiotem badania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie sygn. akt: II SA/Kr 1543/12. Co więcej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie z uwagi na fakt, że wskazany powyżej wyrok Sądu był nieprawomocny.

W dalszej części wniosku z dnia 9 grudnia 2013 r., powołał się na brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, z którego wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaś wydanie nowej decyzji zezwalającej może pozwolić na złożenie przez inwestora nowego wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. Powyższy fakt potwierdzają także przepisy art. 11a ust. 4 oraz 11d ust 1 pkt 9 ustawy oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne, zapadłe odnośnie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie pełnomocnika strony niezałączenie ostatecznej decyzji środowiskowej do wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stanowi brak formalny wniosku, który nie może zostać uznany za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 kpt kpa. Wyeliminowanie decyzji środowiskowej z obrotu prawnego spowodowało, że prowadzone postępowanie odwoławcze oparte jest o nieistniejące rozstrzygnięcie.

Ponadto, podniósł, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na braki we wniosku inwestora oraz istotne błędy w zakresie dokumentacji geodezyjnej, zaś powyższe wady dyskwalifikują ww. rozstrzygnięcie i powinny spowodować jego uchylenie.

W dalszej części wniosku pełnomocnik na poparcie swoich racji przywołał orzecznictwo sądowo-administracyjne oraz wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego brak jest możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku, gdyż rozstrzygnięcie już zostało wydane. Powyższe powoduje, że decyzja Wojewody [...] powinna zostać uchylona, zaś postępowanie umorzone z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania wobec braków formalnych wniosku inwestora.

Na koniec zwrócił uwagę, że przedmiotowe postępowanie odwoławcze toczy się od sierpnia 2012 r., zaś zawieszenie postepowania dodatkowo je wydłuży. W konsekwencji pełnomocnik wniósł o bezzwłoczne rozpoznanie odwołania.

W piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r. H. G. podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 6, 7, 8 i 15 kpa, poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania odwoławczego, pomimo, iż ponowne wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi zagadnienia wstępnego. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że ww. decyzja musi być wydana przed przystąpieniem do przedmiotowego postępowania przez organ I instancji. Ponadto dodał, że rozstrzygnięcie w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wyklucza rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Pełnomocnik H. G. wskazał, że wydana w przedmiotowej sprawie decyzja środowiskowa została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2013 r., sygn.. akt: II SA/Kr 1543/12, podkreślając, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ww. decyzja powinna zostać wydana przed wszczęciem postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i w chwili składania wniosku powinna być ostateczna. To zaś wyklucza możliwość, aby mogła stanowić zagadnienie wstępne.

Ponadto podkreślił, że próby naprawienia błędów i braków postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje inwestycji drogowej nie jest konieczne dla zakończenia postepowania o udzielenie zezwolenia na realizację omawianej inwestycji. Zdaniem strony skarżącej, decyzja Wojewody [...] powinna zostać uchylona z uwagi na liczne błędy i braki zawarte w dokumentacji.

Na zakończenie ww. wniosku pełnomocnik wskazał, że zawieszenie postepowania jest możliwe tylko w przypadku braku prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zagadnienia wstępnego podkreślając, że w przedmiotowej sprawie wydana została prawomocna decyzja środowiskowa.

Po rozpatrzeniu wniosku organ wskazał, że na mocy § 1 ust. 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz zniesienia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1390) utworzone zostało Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w drodze przekształcenia dotychczasowego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.

W myśl § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. 2013 poz. 1391) organ ten kieruje działem administracji rządowej budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo.

Zgodnie z art. 127 § 3 w związku z art. 144 kpa na postanowienie wydane w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy zażalenie, jednakże strona niezadowolona z postanowienia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W związku z powyższym, organem właściwym w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku jest obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju.

Organ podkreślił, że w jego ocenie w sprawie zaszły przesłanki przemawiające za koniecznością zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postepowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje planowanego przedsięwzięcia.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyraźnie wskazuje się, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn.. akt: I OSK 107/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt: I Sa/Kr 519/96, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn.. akt: VII SA/WA 731/08.

W konsekwencji w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:

1. zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego

2. jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu

3. wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji

4. istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (zob.: Grzegorz Łaszczyca, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX).

W niniejszej sprawie organ administracji publicznej jako podstawę zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiocie wydania zezwolenia na realizacje inwestycji drogi publicznej wskazał na konieczność zakończenia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zatem zdaniem organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem o zawieszeniu postępowania jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu, w szczególności czy w niniejszej sprawie istnieje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 4 kpa, wstrzymujące bieg postępowania odwoławczego.

Organ podkreślił, że decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o przepisy ustawy z [...].04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zgodnie z art. 11d ust 1 pkt 9 ustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi zawierać wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne stanowiące element niezbędny dla wydania zezwolenia. Wśród decyzji wymaganych przepisami odrębnymi znajduje się m.in. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. W pkt 10 powyższego przepisu została wymieniona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy kontrolując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi zatem sprawdzić czy decyzja ta wydana została zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zostały w niej uwzględnione wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej, stosownie do art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma więc charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia, pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2008 r., sygn.. akt: II OSK 821/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 116, glosa aprobująca B. Rakoczy, OSP 2009, nr 6, poz. 63)

Użyty w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. A zatem, wbrew twierdzeniu skarżących, organ ma obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postepowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Łd 1258/12).

Wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje elementem pozwalającym władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów element ma charakter zagadnienia o charakterze nowym, a jego określenie należy do kompetencji innego organu lub sądu. Ponadto organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn.. akt: I SA/Wa 263/11).

W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że przed Ministrem, jako organem II instancji, toczy się postępowanie administracyjne w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...]. Zakończenie rzeczonego postępowania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli w tym przypadku od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez wszystkie strony skarżące, zgodnie z którym rozstrzygnięcie w sprawie decyzji środowiskowej nie jest zagadnieniem wstępnym, organ zauważył, że w sytuacji zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje dopiero w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały. Podstawowe znaczenie dla takiego ustalenia mają przepisy prawne regulujące określony rodzaj postępowania, w którym rozstrzygane jest zagadnienie wstępne. W pierwszej kolejności przepisy te określają formę rozstrzygnięcia zagadnienia (wyrok, postanowienie, inne orzeczenie, decyzja administracyjna, inna forma działania organu lub sądu). Rozstrzygnięciu takiemu w oznaczonym momencie przyznają z reguły także cechę trwałości (stabilności). W takim przypadku mowa jest w rozstrzygnięciu o jego prawomocności, ostateczności, skuteczności itp.

Podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia została załączona do wniosku inwestora z dnia [...] września 2011 r. Jednakże, wobec faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r., sygn.. akt II SA/Kr 1543/12, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...], brak jest rozstrzygnięcia, które posiadałoby cechy trwałości (stabilności), o której mowa powyżej. Jednocześnie podkreślił, iż inwestor nie zrezygnował z zamiaru realizacji ww. inwestycji o czym poinformował w piśmie z dnia 30 września 2013 r. w którym jednocześnie wskazał, iż przed właściwym organem prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla przedmiotowego przedsięwzięcia w związku z uchyleniem decyzji środowiskowej przez Sąd. Przy czym, czym innym jest wyeliminowanie decyzji ze skutkiem ex tunc, w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważnościowych, a czym innym jej uchylenie przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późń. zm.) W tym pierwszym przypadku decyzja uznana za dotkniętą ciężką wadliwością od chwili jej wydania, co znaczy, że jej przedłożenie przez inwestora nie spełniałoby wymogu kompletności wniosku o wydanie decyzji. Natomiast w przypadku wyeliminowania decyzji przez sąd poprzez jej uchylenie mamy do czynienia ze skutkiem pro futuro tj. od momentu uprawomocnienia się wyroku.

Za bezzasadne wobec tego należy potraktować stanowisko stron skarżących, zgodnie z którym przedłożona przez inwestora dokumentacja była niepełna z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Kwestią bezsporną jest, że decyzja Wójta gminy [...], opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, w dniu składania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia została załączona do ww. wniosku, dopiero zaś w toku postepowania odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r., sygn.. akt II SA/Kr 1543/12, uchylił ww. rozstrzygnięcie.

Skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. G. i T. D.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji pełnomocnik H. G. zarzucił organowi naruszenie art.. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw z art. 6, art. 7, art.8 i art. 15 kpa, zaś pełnomocnik T. D. naruszenie art. 72. Ust 1 pkt 10 i art. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostepnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 6, art. 8, art. 16 w zw. z art. 124 § i art. 97 §1 pkt 4 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. udzielającej pozwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 kpa przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Ze względu na istotę i skutki zawieszenia postępowania jego przesłanki muszą być interpretowane w sposób ścisły, a sama instytucja wykorzystywana w sposób rygorystyczny, a nie dowolny.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia prowadzonego postepowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd.

"Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.pa. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postepowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postepowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postepowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postepowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Wobec powyższego podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W niniejszej sprawie organ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym będzie możliwe dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody - bowiem wydane wcześniej decyzje środowiskowe tj. decyzja Wójta gminy [...] z [...].09.2011 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].03.2012r. stanowiące podstawę rozstrzygnięcia Wojewody [...] objętego odwołaniem zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2013 r.

W ocenie organu w tej sytuacji koniecznym jest ponowne rozpatrzenie wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, przy czym uzyskanie przez inwestora w/w decyzji stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie.

Skład orzekający nie podziela tego stanowiska organu, uznając jednocześnie, że nie zaistniały przesłanki konieczne dla zawieszenia postępowania odwoławczego o których mówi art. 97 § 1 pkt 4 kpa – jak słusznie podniesiono w skargach.

W tym miejscu należy wskazać, że organ I instancji – tj. Wojewoda [...] dysponował w trakcie prowadzonego postępowania złożoną przez inwestora ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Wobec jej zaskarżenia do sądu organ odwoławczy zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego (postanowienie z dnia [...] maja 2013 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2013r. (II SA/Kr 1543/12) wyeliminował decyzje wydane w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody z obrotu prawnego.

W tej sytuacji prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody zostało już wydane, a w zw. z tym powtórne postępowanie w sprawie nie może być podstawą do powtórnego (kolejnego) zawieszenia postępowania odwoławczego. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zarzuty skarg uznając, że rozstrzygnięcie organu zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa – bowiem nie zaistniały przesłanki wskazane w w/w przepisie.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1pkt 1 c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji wyroku