Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 454/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 145
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) del. sędzia SO Beata Grzybek Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia "[...]" 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", Nr ‘[..]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium), działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) - po ponownym rozpatrzeniu, na wniosek P. N., sprawy we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z dnia ‘[...]", znak "[...]", stwierdzającą, że wydanie decyzji Kolegium z dnia "[,...]", znak: "[...]", utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", ustalającą na rzecz J. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego przy "[...]", obręb "[...]", działka "[...]", nastąpiło z naruszeniem prawa oraz odmawiającą jej uchylenia z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej – utrzymało w mocy własną decyzję z dnia ‘[...]", znak ‘[...]".

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Nr ‘[...]" z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" Kierownik Referatu ds. Lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalania warunków zabudowy w Wydziale Rozwoju Miasta (dalej jako Prezydent Miasta, organ I instancji) ustalił na rzecz J. G. warunki zabudowy działki nr "[..]", obręb "[...]" przy ‘[...]" w "[...]" dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego.

W dniu 12 grudnia 2014 r. P. N. wystąpił do Prezydenta z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją, gdyż jako właściciel działki nr "[...]", obręb "[...]" w "[..]" nie brał udziału w tymże postępowaniu, choć przysługiwał mu przymiot strony.

Postanowieniem z dnia ‘[...]" organ I instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]" i odmówił uznania P. N. za stronę w tymże postępowaniu.

Postanowieniem z dnia ‘[...]" Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta w części orzekającej o odmowie uznania żalącego się za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku handlowo-usługowego przy "[...]" i morzyło postępowanie organu I instancji w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy będące przedmiotem zażalenia postanowienie w mocy.

Jednocześnie decyzją z dnia "[...]" Kolegium, po rozpoznaniu odwołania M. K. i R. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia "[...]" ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego przy "[...]" w "[...]", obręb "[...]", działka nr "[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia "[...]", Nr "[...]" i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu. Wyrok Sąd stał się prawomocny od dnia 25 września 2015 r.

Ponownie rozpatrując zażalenie P. N., Kolegium postanowieniem z dnia "[...]" uchyliło postanowienie organu I instancji z dnia "[...]" o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]" i odmowie uznania żalącego się za stronę w tymże postępowaniu i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w tym zakresie.

Następnie postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" wznowiło, na wniosek P. N., postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia "[...]" ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego przy "[...]" w "[...]", obręb "[...]", działka nr "[...]".

Z kolei decyzją z dnia "[...]" stwierdziło wydanie decyzji z dnia "[...]" z naruszeniem prawa oraz odmówiło jej uchylenia z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uzasadniając podało, że P. N. winien zostać uznany zarówno za stronę w postępowaniu przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym, gdyż legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro nie był zawiadamiany o toczącym się postępowaniu i nie zostały mu doręczone decyzje (Prezydenta i Kolegium), to w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania. Dalej podało, że we wznowionym postępowaniu nie ma potrzeby sporządzania nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Reasumując Kolegium uznało, że decyzję Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]" ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego przy "[...]", działka nr ‘[...]" należało utrzymać w mocy, jako, że spełniała ona przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015, poz. 199 j.t.- dalej jako u.p.z.p.). W szczególności stwierdziło, że ustalona linia zabudowy i wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003, Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie), aczkolwiek ów wskaźnik został określony nie na podstawie średniej, lecz w nawiązaniu do konkretnych działek, gdzie jest on wyższy. Odnośnie wyznaczenia linii zabudowy w odległości 4 m od ul. "[...]" nadmieniło, że linia zabudowy od tejże ulicy jest nieuporządkowana i nieczytelna i nie można jej ustalić na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu uciążliwości związanych z rozbudową planowanej inwestycji, tj. hałasem Kolegium podało, że tego rodzaju kwestia będzie przedmiotem analizy w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. N. rozstrzygnięciu Kolegium zarzucił naruszenie:

1/ art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co w konsekwencji skutkowało odmową uchylenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

2/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż odległość minimalna.

Uzasadniając podał, że jego działkę nr ‘[...]" dzieli od działki "[...]" tylko droga wewnętrzna, a odległość miedzy działkami wynosi niecałe 20 m, przez co planowana inwestycja zakłóci sposób korzystania z jego działki, naruszając tym samym prawo własności. Kolejny raz zwrócił uwagę na hałas wywoływany przez ruch samochodów (także w późnych godzinach nocnych) oraz rozładowywanie towarów.

Skarżoną decyzją z dnia ‘[...]" Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]". Uznało, że aktualne pozostają rozważania dotyczące "decyzji warunkach zabudowy" zawarte w zaskarżonej decyzji, stąd nie ma potrzeby powielania przytoczonych wcześnie wywodów. W zakresie ustalenia linii zabudowy i określenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki potwierdziło, że zostały one wyznaczone zgodnie z wymogami rozporządzenia, jako, że odstąpienie od określenia wskaźnika zabudowy w oparciu o średni w obszarze analizowanym nie zaburzy w tymże obszarze cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W skardze P. N. orzeczeniu Kolegium zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 k.pa. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Powielił zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodając, że jako właściciel działki nr "[...]" będzie miał parking na działce planowanej inwestycji praktycznie pod samymi oknami.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.

Jednocześnie wskazać należy, że w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd obligatoryjnie stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach (także nadzwyczajnych) prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakazuje wyjście poza granice skargi oraz zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium z dnia "[...]" utrzymująca - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - w mocy własną decyzję z dnia ‘[...]" stwierdzająca, że wydanie decyzji Kolegium z dnia "[...]", utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta "[...]" z dnia ‘[...]", Nr "[...]" ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego przy "[...]" w "[...]", obręb "[...]", działka nr "[...]", nastąpiło z naruszeniem prawa oraz odmawiającą jej uchylenia z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a.

W świetle art. 145 § 1 pkt 4 wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z punktu widzenia omawianej przyczyny wznowienia postępowania relewantne jest przede wszystkim to, że strona nie brała udziału w postępowaniu. "Przez «udział w postępowaniu» należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego, przeprowadzonych przez organ administrujący. Chodziłoby przy tym o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w których jest przewidziany w k.p.a. Oznacza to, że ma to być sytuacja, gdy strona w ogóle nie wzięła udziału w postępowaniu, albo też, gdy nie brała ona udziału w istotnych czynnościach o charakterze przygotowawczym" (wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r., I SA 2384/99, LEX nr 653965). Brak udziału strony stanowi przyczynę wznowienia postępowania, o ile nie jest przez tę stronę zawiniony. Chodzi zatem o przypadki, gdy jest on konsekwencją uchybień organu bądź też nastąpił na skutek przeszkód o charakterze obiektywnym (por. G. Krawiec, Wznowienie..., s. 109; K. Sobieralski, Nadzwyczajne tryby..., s. 88; wyrok NSA z dnia 13 marca 2002 r., II SA 2415/01, LEX nr 121850; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., IV SA/Wa 1059/10, LEX nr 758668). Spośród wchodzących w rachubę uchybień organu można wskazać na zaniechanie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, o terminie i miejscu poszczególnych czynności procesowych lub o wniesieniu odwołania przez inną stronę. Omawiana przyczyna wznowienia postępowania jest specyficzna z uwagi na to, że – inaczej niż pozostałe – jest implikowana nie tyle błędami w ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia lub naruszeniem postrzeganych przedmiotowo przepisów procesowych, ile naruszeniem prawa w rozumieniu podmiotowym – prawa strony do udziału w postępowaniu (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 584–585). W konsekwencji objaw woli strony – tej strony, której prawo zostało naruszone – jawi się jako warunek dopuszczalności wznowienia postępowania; tylko ona staje się teraz dysponentem szczególnego prawa, którego treścią jest możność żądania powtórzenia czynności jurysdykcyjnych i to niezależnie od obiektywnej oceny zastanego ich rezultatu (decyzji ostatecznej). NSA w wyroku z dnia 20 sierpnia 2010 r., II OSK 1332/09, LEX nr 737704: uznał, że "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję [obecnie postanowienie] o odmowie wznowienia postępowania" (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., I SA/Wa 401/10, LEX nr 673600; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2010 r., II SA/Kr 596/10, LEX nr 665545).

W ocenianej sprawie podstawą uznania skarżącego za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia "[...]" był fakt władania działką ‘[...]" zlokalizowaną po przeciwnej stronie ul. "[...]" (bezpośrednio graniczącej z pasem drogowym tej drogi) w odległości ok. 20 m. - jak określił skarżący - oraz związane z funkcjonowaniem mającego być rozbudowanym przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego J. G. immisje pośrednie w postaci hałasu, zanieczyszczenia spalinami itp. Sąd podziela oceną Kolegium, że tego rodzaju oddziaływanie w powiązaniu z planowaną rozbudową przedsiębiorstwa w kierunku (generalnie) działki nr "[...]" zlokalizowanej w niewielkiej odległości (nawet, jak na warunki zurbanizowanego terenu) niewątpliwie narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynikający z prawa własności działki, a w konsekwencji winien on legitymować się statusem strony w postępowaniu zakończonym decyzją Nr "[..]" Prezydenta z dnia "[...]", a pozbawienie go tejże cechy zasadnym czyniło wznowienie postępowania w rzeczonej sprawie. Uznanie danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego wymaga wykazania przez taki podmiot istnienia swojego interesu prawnego. Oznacza to konieczność wskazania normy prawa materialnego przez podmiot wnoszący odwołanie, z której wywodzi swój interes prawny. W postępowaniu planistycznym, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które odnoszą się do ochrony prawa własności i zasady "dobrego sąsiedztwa", za taką normę należy uznać art. 140 k.c. – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie - (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., II OSK 861/14, LEX nr 1989257). Prezentowany pogląd Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że P. N. winien być uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Nr "[...]" Prezydenta z dnia "[...]". Nadto nie może ujść uwadze, że działka skarżącego jest zlokalizowana w obszarze analizowanym dla działki planowanej rozbudowy, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że określenie "działka sąsiednia", którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza nie tylko działki bezpośrednio przylegające ale i położone dalej - w obszarze analizowanym, jako że pojęcie "działka przyległa" nie jest równoznaczne z pojęciem "działka sąsiednia", nie są to pojęcia tożsame, nie są synonimami (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2493/11; z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1244/12; z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3069/12; z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2624/13 - CBOSA).

Jednakże pomimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. ograniczyło się do stwierdzenia wydania własnej decyzji z dnia "[...]" - utrzymującej w całości w mocy decyzję Nr "[..]" Prezydenta z dnia "[...]" - z naruszeniem prawa i odmówiło jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej powołując się w tej mierze na art. 146 § 2 k.p.a. Zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. wchodziłoby w grę jedynie wówczas, gdyby nowa decyzja odpowiadała w swej istocie decyzji dotychczasowej; por. wyrok SN z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 26/94, OSNP 1995, nr 11, poz. 127: "Rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania". NSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 listopada 1992 r., NSA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 155: uznał, że jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 k.p.a. Zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian, to można zignorować jej wady materialne. W konsekwencji naruszenie prawa, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., jest tylko naruszeniem prawa procesowego leżącym u podstaw danego postępowania"; zob. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 listopada 1988 r., IV SA 540/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 90: " Dla oceny przez sąd administracyjny legalności decyzji nie mają znaczenia jakiekolwiek argumenty pozaprawne lub fakty dokonane, dotyczące przedmiotu decyzji. Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważano jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a."; por. też wyrok z 25 lutego 2013 r., ISA/Wa 2329/12, LEX nr 1323577: "Przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. uzasadniona jest tym, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a.". W celu zweryfikowania przesłanki, o której mowa, konieczne jest porównanie decyzji dotychczasowej z decyzją antycypowaną – tą, która ma być podjęta w wyniku wznowienia postępowania, na podstawie, co trzeba w tym kontekście podkreślić, aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych (por. wyrok SN z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 26/94, OSNP 1995, nr 11, poz. 127). Decyzja antycypowana, o którą idzie, nie zawsze będzie pokrywać się z decyzją, którą naówczas powinien był podjąć właściwy organ i która naówczas byłaby prawidłowa. Problem nie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona już przyczyna wznowienia postępowania miała wpływ na treść rozstrzygnięcia. Liczy się coś innego – to, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2011 r., VII WSA/Wa 1766/11, LEX nr 1155910). Prezentowane powyżej poglądy Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela.

Kolegium oceniając decyzję Nr ‘[...]" Prezydenta ‘[...]" z dnia "[...]" w aspekcie przesłanek z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w zw. z rozporządzeniem mi. in. zaakceptowało stanowisko organu I instancji o wyznaczeniu obowiązującej linii zabudowy od strony pasa drogowego ul. ‘[...]" w odległości 4 m w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia akceptując, że linia zabudowy od strony tejże ulicy jest nieuporządkowana i nieczytelna. Przywołany § 4 rozporządzenia zawiera wskazania, co do sposobu ustalania linii zabudowy, tj. że zasadniczo linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), linię zabudowy należy ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, jeżeli istniejąca na działce sąsiedniej linia zabudowy jest niezgodna z tymi przepisami (§ 4 ust. 2), linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok (§ 4 ust. 3) i jeżeli z analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1, wynika dopuszczalność ustalenia linii zabudowy innej niż wynika to z przedstawionych wyżej sposobów, to dopuszczalne jest inne ustalenie linii zabudowy (§ 4 ust. 4). Ustawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuację linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenie innej linii zabudowy nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak podstaw by przyjąć, iż ta inna linia zabudowy o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona tak w decyzji organu administracji, jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

W przedmiotowej sprawie Prezydent ustalając linię zabudowy od strony ul. ‘[...]" w odległości 4 m od granic jej pasa drogowego powołał się właśnie na § 4 ust. 4 rozporządzenia. Tymczasem analiza funkcji raz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie linii zabudowy w obszarze analizowanym dla działki nr ‘[...]" nie czyni jakichkolwiek ustaleń. Nie jest zatem wiadomym, co jest oczywiste, czy w obszarze analizowanym dla działki planowanej inwestycji linia zabudowy w tak wyznaczonej odległości od pasa drogowego wspomnianej ulicy występuje. W konsekwencji nie można zasadnie twierdzić, że w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia "[...]" mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, skoro nie znamy ukształtowania linii zabudowy względem pasa drogowego w granicach obszaru analizowanego dla działki planowanej inwestycji. Ów parametr zabudowy jest szczególnie istotny, co do zasady, a w realiach niniejszej sprawy nabiera szczególnego znaczenia mając na uwadze rozbudowę Przedsiębiorstwa w kierunku ul. ‘[...]" (także posesji skarżącego), co zawsze (abstrahując od odległości linii zabudowy od granicy z pasam drogowym) wprost determinuje zakres rozbudowy, a w skrajnym przypadku wręcz może go uniemożliwiać. Zaaprobowanie przez Kolegium tego stanu rzeczy poprzez utrzymanie - decyzją z dnia "[..]" - decyzji Prezydenta z dnia ‘[...]" stanowiło oczywistą obrazę § 4 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wyznaczenia tegoż parametru, skoro organ I iInstancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń dowodowych mających uzasadnić zastosowanie w przedmiotowej sprawie tychże przepisów.

Znacząco podobnie wygląda sytuacja jeśli chodzi o wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Wskaźnik ten co do zasady ustalany jest na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszczalne jest ustalenie innego wskaźnika zabudowy, jeżeli będzie wynikało to z danych przedstawionych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 12 marca 2009 r., II OSK 359/2008, Lexis.pl nr 2321503).

Tymczasem wspomniana analiza ogranicza się tylko do wskazania średniego, powyżej zdefiniowanego, wskaźnika nie podając maksymalnych tego rodzaju parametrów względem działek w obszarze analizowanym. Wprawdzie tego rodzaju parametry znajdują się w uzasadnieni decyzji Prezydenta z dnia ‘[...]", lecz brak stosownych ku temu ustaleń w rzeczonej analizie czyni je nieweryfikowalnymi. Identycznie, jak w sytuacji linii zabudowy, ów parametr w realiach niniejszej sprawy nabiera szczególnego znaczenia, determinuje bowiem zakres rozbudowy Przedsiębiorstwa (niewykluczone, że go uniemożliwia).

Wskazane parametry kształtowania zabudowy, tj. linia zabudowy i wskaźnik powierzchni działki albo terenu w stosunku do powierzchni działki w realiach niniejszej sprawy (rozbudowa) nabierają szczególnego znaczenia, jako, że każdy z nich odrębnie, a tym bardziej wespół, mogą ograniczyć (wręcz uniemożliwić) zamiar inwestora w kształcie (rozmiarze) przez niego zdefiniowanym we wniosku z dnia 9 października 2014 r. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabierała w tym zakresie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś brak ustaleń w tym zakresie przez organ I instancji czynił rozstrzygnięcie Kolegium z dnia ‘[...]" co najmniej przedwczesnym, a w każdym razie dowodowo nieweryfikowalnym. W takiej zaś sytuacji nie sposób odpowiedzialnie twierdzić, że w wyniki wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia ‘[...]" zapadłaby decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej, skoro w sprawie nie znany prawidłowych parametrów (linii zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki), jako nie popartych analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Reasumując zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie powyżej wskazanym oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. okazały się uzasadnione.

Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikający z wyłożonej oceny prawnej będącej podstawą wyrokowania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.