Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5896/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 403/20 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego [...] z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr A-061-101/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 403/20, oddalił skargę R.S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego [...] z dnia 17 sierpnia 2020 r. nr A-061-101/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

R.S. pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami zarejestrowanych w repertorium C pod symbolami 056 i 056s, które zostały wydane w 2016 r. Nadmienił, że wskazane informacje mogą zostać mu przekazane na nośniku CD/DVD.

Prezes Sądu Rejonowego [...], pismem z dnia 10 lutego 2020 r., poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Z tych powodów, wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ wskazał, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie podmiot zobowiązany samodzielnie dokona oceny, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych. Nadto stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadomiono wnioskodawcę o nowym terminie rozpatrzenia wniosku wyznaczonym na dzień 31 marca 2020 r. oraz stosownie do treści art. 15 ust. 2 u.d.i.p. o wysokości opłaty związanej z realizacją wniosku (w formie papierowej dodanie Sądu).

Wnioskodawca w piśmie z dnia 17 lutego 2020 r., ustosunkowując się do wezwania podał, że nie zgadza się z dokonaną przez organ kwalifikacją zawnioskowanych danych jako informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem strony anonimizacja orzeczeń, dokonywana za pomocą systemu komputerowego nie może świadczyć o konieczności przetworzenia informacji publicznej.

Decyzją z dnia 6 lipca 2020 r., nr A-061-5/20, Prezes Sądu Rejonowego [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 107 k.p.a., odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że realizacja wniosku strony będzie pracochłonna i czasochłonna oraz wymaga znacznego zaangażowania sił i środków. Należy bowiem ustalić wykaz spraw w żądanym okresie, sprawdzić, czy wyrok został zaskarżony, a jeżeli tak to wskazać również sygnaturę akt Ca, przygotować skany wyroków wraz z uzasadnieniami, dokonać ich anonimizacji, a następnie nagrać je na płytę CD i przesłać wnioskodawcy. Wymienione czynności zaangażowałyby środki osobowe (pracownicy wydziałów orzeczniczych) oraz finansowe (nadgodziny) organu inne niż te, które są wykorzystywane w jego bieżącej działalności. Wyodrębnienie wnioskowanej informacji byłoby zatem pracochłonne i dezorganizowałoby pracę wydziałów Sądu. Organ pierwszej instancji dodał również, że działanie wnioskodawcy należałoby postrzegać w kategoriach nadużycia prawa do informacji publicznej. Od wielu lat inicjuje on bowiem szereg postępowań dotyczących udostępnienia informacji publicznej, w ramach których zakres żądanych danych jest zbliżony. Celem u.d.i.p. jest jawność i przejrzystość spraw publicznych, nie zaś zbieranie materiałów, które mogą zostać wykorzystane dla pozytywnego załatwienia indywidualnych i osobistych problemów. Z tych względów organ uznał, że strona nie wykazała istnienia szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem zawnioskowanych danych. Dlatego też koniecznym stało się wydanie decyzji odmownej.

Prezes Sądu Okręgowego [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr A-061-101/20, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zakres zawnioskowanych przez stronę danych jest znaczny, a ich przygotowanie (wyselekcjonowanie, pogrupowanie i anonimizacja) wymaga dużego nakładu pracy, co dodatkowo angażuje pracowników i może zakłócić normalne funkcjonowanie Sądu. Okoliczności te prowadzą zatem do wniosku, że żądane informacje publiczne mają charakter przetworzony. W takiej zaś sytuacji strona zobowiązana jest do wykazania, że ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec tego, że wnioskodawca nie dowiódł istnienia po jego stronie takiego interesu w pozyskaniu żądanych danych publicznych, koniecznym stało się odmówienie ich udostępnienia.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się na praktyczną trudność z wyznaczeniem granicy między informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy.

Wedle pierwszego, nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia, a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji. Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

Z kolei, zgodnie z drugim poglądem obecnie dominującym, który w pełni podziela Sąd orzekający w sprawie – w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie organu środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Wedle tego stanowiska także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nadto, jak wynika z orzecznictwa, przy ocenie zaistnienia przesłanek do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na przedmiot i zakres żądanych informacji należy brać pod uwagę także m.in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę oraz jego postawę, mogącą wskazywać na nadużycie prawa do informacji publicznej, a także wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na normalną pracę sądu, powołanego do rozstrzygania spraw o różnym charakterze.

Zdaniem WSA we Wrocławiu, organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowaną przez skarżącego informację do kategorii informacji przetworzonych. Analizując bowiem treść wniosku w zakresie udostępnienia wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami z roku 2016 w sprawach dotyczących repertorium C o symbolu 056 i 056s, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że domagał się udostępnienia informacji publicznej o charakterze prostym, wymagającej wyłącznie anonimizacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ zobowiązany nie dysponuje informacją w postaci żądanej przez skarżącego, a dla stworzenia tej informacji niezbędne byłoby zaangażowanie personelu administracyjnego tego Sądu w celu wyodrębnienia wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami z 2016 r., zarejestrowanych w repertorium C pod dwoma symbolami. Sąd Rejonowy, jak wynika to z jego decyzji, nie ma możliwości automatycznego wygenerowania wydruków żądanych orzeczeń, co oznacza, że realizacja wniosku sprowadzałaby się do przygotowania nowego zbioru, nieistniejącego w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Zakres wniosku obejmujący cały 2016 r. wymagał szczególnego zaangażowania pracowników w przeglądnięcie, jak ustalono, około 8 spraw, a następnie wykonanie kserokopii dokumentów lub ich skanów. Znaczny nakład pracy wiązałby się również z koniecznością ponadstandardowej, bo wymagającej uważnej lektury uzasadnień wyroków, anonimizacji dokumentów. Proces anonimizacji w celu usunięcia danych chronionych w przypadku orzeczeń sądowych, których uzasadnienia liczą od kilku do kilkudziesięciu stron, nie ogranicza się bowiem wyłącznie do wyeliminowania z dokumentacji imion i nazwisk, lecz wiąże się również z koniecznością usunięcia określonych fragmentów uzasadnień, tj. takich ich części, które umożliwiałyby identyfikację poszczególnych osób, a to z kolei wymaga przeprowadzenia przez osobę dokonującą anonimizacji czynności analitycznych i intelektualnych. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, proces anonimizacji nie jest przeprowadzany automatycznie przez system komputerowy. Natomiast analiza każdego z zanonimizowanych orzeczeń musi odbyć się bardzo starannie, ze względu na potencjalne skutki ujawnienia informacji wrażliwych. Realizacja zatem wniosku skarżącego wiązałaby się, po pierwsze, ze stworzeniem nowego zbioru informacji, a po drugie, z podjęciem szeregu czasochłonnych czynności, które zakłóciłyby normalne funkcjonowanie pracy Sądu i utrudniłyby realizację przypisanych mu zadań. W rozpatrywanej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, a skarżący nie wykazał, aby po jego stronie wystąpił szczególnie istotny interes publiczny.

W dniu 2 lipca 2021 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w części w jakiej skarga została oddalona w całości oraz rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części w jakiej skarga została oddalona w całości oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w podwójnej wysokości. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarga kasacyjna nie została opłacona w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja publiczna we wniosku z dnia 21 stycznia 2020 r. jest informacją publiczną przetworzoną, do której dostęp jest możliwy jedynie po wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy żądane informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej prostej, co doprowadziło do uznania, że organy zasadnie wydały decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że żądana przez skarżącego informacja publiczna nie miała charakteru informacji publicznej przetworzonej, co powinno doprowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę w całości.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół uznania, że informacje, o których udostępnienie na postawie u.d.i.p. wnosił skarżący kasacyjnie we wniosku z dnia 21 stycznia 2020 r., tj. wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami zarejestrowanych w repertorium C pod symbolami 056 i 056s, które zostały wydane w 2016 r. mają charakter informacji prostej, a nie jak przyjął to WSA we Wrocławiu – informacji przetworzonej.

Wskazać należy, że, jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, ustawodawca, używając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł równocześnie w ustawie jego legalnej definicji. Konieczne zatem było jej utworzenie na gruncie doktryny i orzecznictwa. Przyjęto m.in., że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. Podkreślić należy, że zbiór wyroków z uzasadnieniami wydanych w 2016 r. w sprawach zarejestrowanych w repertorium "C" pod symbolem "056" i "056s" nie istniał w chwili złożenia wniosku. Dla jego wytworzenia, jak wskazuje organ oraz Sąd pierwszej instancji, koniecznym byłoby ustalenie wykazu spraw w żądanym okresie, sprawdzenie czy wyrok został zaskarżony, a jeżeli tak to wykazać dodatkową sygnaturę, przygotować skany wyroków, a następnie dokonać ich anonimizacji, po czym zagrać je na obecnie rzadko używany nośnik, tj. płytę CD lub DVD. Podmiot zobowiązany musiałby zatem podjąć ponadstandardowe czynności angażujące pracowników administracji sądowej, obejmujące działania techniczne i intelektualne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie w takich sytuacjach uznawano, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór, nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 792/11 i z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1656/15). Z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie. Uznać zatem należy, że stanowisko zarówno organu jak i Sądu pierwszej instancji, są trafne, a żądana informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się bowiem do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.