Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 457/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 d ust. 9 i 10
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1570/16 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. w [...] i Parafii [...] w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) oddala skargę kasacyjną. 2) zasądza od Miasta [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zasądza od Miasta [...] na rzecz Parafii [...] w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2016 r. na skutek skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Parafii [...] w [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu odwołania Prezydenta m.st. Warszawy uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2014 r. w sprawie ustalenia i wypłaty przez Prezydenta odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] w Dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 105 m2, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sąd I instancji przyjął, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] maja 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przejął na własność Województwa Mazowieckiego m.in. opisaną powyżej nieruchomość pod realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "[...]". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) stanowiła własność m.st. Warszawy, w użytkowaniu wieczystym Parafii [...] w [...]. Nieruchomość ta nie była obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi. Prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na podstawie orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z [...] czerwca 2013 r.

Zawiadomieniami z 26 lipca 2013 r. oraz z 19 września 2013 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Aktem notarialnym z [...] maja 2014 r. Parafia [...] w [...] sprzedała [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] "przysługującą Parafii - jako dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu działki ewidencyjnej [...] - wierzytelność o ustalenie i zapłatę odszkodowania (do którego zapłaty w świetle obowiązujących przepisów zobowiązany jest Prezydent m.st. Warszawy) na podstawie specustawy drogowej za nieruchomość drogową wraz z roszczeniami o zaległe odsetki oraz wszelkimi związanymi z wierzytelnością prawami".

Decyzją z [...] listopada 2014 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.164.991,00 zł na rzecz [...] Sp. z o.o. Jednocześnie organ odmówił powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości oraz zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent m.st. Warszawy.

Uchylając w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, że Parafia [...] w [...] brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji do momentu uznania przez Wojewodę Mazowieckiego [...] sp. z o.o. jako strony postępowania. Pismem z 12 września 2014 r. adwokat P. T. wniósł o dopuszczenie [...] sp. z o.o. jako strony postępowania. Następnie Wojewoda Mazowiecki pismem z 28 października 2014 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego. Z treści tego pisma wnika, że dotychczasowa strona postępowania Parafia [...] w [...] nie otrzymała powyższego zawiadomienia, a także nie otrzymała zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Minister podkreślił, że organ pierwszej instancji powinien umożliwić wszystkim stronom aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić im dostęp do akt sprawy oraz zgłaszanie dowodów, zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz doręczyć orzeczenie kończące postępowanie. Zdaniem Ministra, w pierwszej kolejności należy jednak ustalić czy Parafia [...] w [...] posiadała skutecznie ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało ustanowione na rzecz Parafii [...] w [...] orzeczeniem Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r.. działającej na podstawie art. 38a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. 2005 r. Nr 231. poz. 1965 ze zm.). Zgodnie jednak z art. 11d ust. 9 i 10 specustawy, z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. Minister przyjął, że wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot. Zakaz obrotu wprowadzony w art. 11d ust. 9 specustawy obejmuje obrót w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) obrót ten obejmuje w szczególności: sprzedaż, zamianę, zrzeczenie się, oddanie w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenie, oddanie w trwały zarząd, obciążenie ograniczonymi prawami rzeczowymi, wniesienie jako wkład niepieniężny (aport) do spółek, przekazywanie jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych i jako majątek tworzonych fundacji. Oznacza to, że od momentu skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do momentu, w którym decyzja o takim zezwoleniu stanie się ostateczna, niedopuszczalna jest jakakolwiek zmiana stanu prawnego nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, czy są one już obciążone prawami rzeczowymi lub stanowią przedmiot stosunków o charakterze zobowiązaniowym. Na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, że z chwilą wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obrót nieruchomością stanowiącą dotychczas własność jednostki samorządu terytorialnego był nieskuteczny. Zdaniem Ministra, przepis art. 11d ust. 9 specustawy drogowej ma charakter bezwzględny i nie przewiduje żadnych wyjątków. Według stanu na dzień wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz w dniu wydania tej decyzji właścicielem nieruchomości, z której wydzielono przedmiotową działkę było Miasto Stołeczne Warszawa. W ocenie organu odwoławczego ustanowienie prawa użytkowania wieczystego dokonane na podstawie orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r., tj. już po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. dotyczącej przebudowy ul. [...], nie było skuteczne, bowiem nastąpiło wbrew zakazowi wskazanemu w art. 11d ust. 9 i ust. 10 specustawy. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że nie doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Parafii [...] w [...], a w konsekwencji nie mogło dojść do cesji wierzytelności na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zdaniem Ministra, nieruchomość winna zostać oszacowana jako przedmiot prawa własności co oznacza, że operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy, uwzględniający prawo użytkowania wieczystego nie został sporządzony poprawnie.

Skargi na powyższą decyzję wniosły: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Parafia [...] w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za uzasadnione

w tej części, w jakiej kwestionują przyjęcie przez Ministra, że orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z [...] czerwca 2013 r. nie wywołało skutków prawnych. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 38a. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. poz. 1965 ze zm.) utworzono Międzykościelną Komisję Regulacyjną w celu ostatecznego uregulowania spraw majątkowych między Państwem a kościołami i ich osobami prawnymi, które zgłosiły roszczenia w trybie i na zasadach określonych m. in. w art. 24-26 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r. poz. 483). Szczegółowe zasady postępowania regulacyjnego zawarte są m. in. w art. 38d ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Zgodnie z art. 38d ust. 6 tej ustawy, uczestnicy postępowania regulacyjnego mogą zawrzeć ugodę przed zespołem orzekającym. Jeżeli ugoda nie zostanie zawarta, zespół orzekający Komisji wydaje orzeczenie. W myśl zaś art. 38d ust. 9 ustawy z 17 maja 1989 r., od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie. Zgodnie natomiast z art. art. 38e. 1 powołanej ustawy, ugody i orzeczenia mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych. Z kolei zgodnie z art. 38e ust. 2 tej ustawy, ugody i orzeczenia stanowią podstawę do dokonywania wpisów w księdze wieczystej. Omówione wyżej postępowanie regulacyjne dotyczące Kościoła [...] oparte było na tych samych zasadach konstrukcyjnych co postępowanie regulacyjne prowadzone na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154). W szczególności powołane wyżej art. 38d ust. 9 oraz art. 38e odpowiadały co do istoty postanowieniom – nieobowiązujących już - art. 63 ust. 4, ust. 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Tożsame regulacje przewidziano w art. 33 ust. 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. Nr 41, poz. 251 (por. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., K 3/09, OTK-A 2011/5/39).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r., K 25/10 (OTK-A 2013/3/27), stwierdzono, że art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z art. 165 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Sąd przytoczył fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału stwierdzając jednocześnie, że art. 38d ust. 9 oraz art. 38e ustawy z 17 maja 1989 r. nie pozostawia wątpliwości, że orzeczenie Komisji ma walor rozstrzygnięcia organu władzy publicznej wywierającego bezpośrednie skutki również w sferze prawa cywilnego. Orzeczenie to ma charakter konstytutywny, tworzy bowiem nowy stan prawny. Stan ten podlega ujawnieniu w księdze wieczystej bez potrzeby dokonywania innych czynności prawnych (np. zawarcia umowy w formie aktu notarialnego), a nadto ma moc sądowego tytułu egzekucyjnego. Mając na uwadze zasadę legalizmu i praworządności (art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.) uznać należy, że inny organ władzy publicznej może kwestionować ważność lub skuteczność orzeczenia Komisji tylko w przypadku przewidzianym w ustawie. Innymi słowy, konieczna jest norma kompetencyjna, która upoważniałaby inny organ władzy publicznej do podważania mocy wiążącej takiego orzeczenia. Skoro indywidualnym aktem administracyjnym związane są sądy, a zatem organy korzystające ze szczególnych uprawnień wynikających z zasady niezawisłości sędziowskiej i podlegania tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), to tym bardziej aktem takim związany jest inny organ administracji publicznej, nie wyłączając Ministra. Reasumując, Sąd podkreślił, że do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej lub innego wiążącego aktu administracyjnego organ administracji publicznej nie może, przy okazji rozpoznawania innej sprawy administracyjnej, uznać, że decyzja ta lub akt nie wywarły skutków prawnych, które wprost z tej decyzji lub aktu wynikają.

Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że Minister orzekając w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mógł stwierdzić, że orzeczenie Komisji ustanawiające użytkowanie wieczyste na takiej nieruchomości "nie było skuteczne". Dotyczy to w szczególności oceny Ministra, że orzeczenie to zostało wydane – według poglądu Ministra – z naruszeniem art. 11d ust. 9 i ust. 10 specustawy drogowej. W ocenie Sądu, Minister, czyniąc w niniejszej sprawie takie ustalenie, naruszył nie tylko art. 38d ust. 9 oraz art. 38e ustawy z 17 maja 1989 r., ale i zasadę legalizmu i praworządności (art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.). Ocena legalności przedmiotowego orzeczenia Komisji mogła być dokonana jedynie przez kompetentny (właściwy) organ w trybie przewidzianym w przepisach prawa. Żaden przepis prawa nie przyznaje takiej kompetencji Ministrowi lub innemu organowi w związku z rozpoznaniem sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie przepisów specustawy drogowej.

Dodatkowo Sąd wskazał, że Minister dopuścił się również naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707, ze zm.). Podkreślił więc, że domniemanie zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z kolei art. 12 ust. 4 specustawy, wiąże moment przejścia własności z dniem, z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W niniejszej sprawie decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2013 r. stała się ostateczna – wedle ustaleń Ministra – z dniem 9 sierpnia 2013 r. Minister winien zatem ustalić stan księgi wieczystej na ten dzień i według tego stanu ustalić podmiot uprawniony do uzyskania odszkodowania (uwzględniając ewentualne następstwo prawne pod tytułem ogólnym lub wynikające z cesji wierzytelności). Z zawartych w aktach dokumentów wynika, że Parafia została ujawniona jako wieczysty użytkownik na podstawie przedmiotowego orzeczenia Komisji z [...] czerwca 2013 r. w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r. Zatem Minister, bez naruszenia wskazanego wyżej art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie mógł przyjąć innego stanu prawnego działki nr [...] z dnia 9 sierpnia 2013 r. niż ten, który wynikał z księgi wieczystej. Dopiero obalenie przedmiotowego domniemania w postępowaniu cywilnym lub wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Komisji z [...] czerwca 2013 r. mogłoby stanowić podstawę do poczynienia przez Ministra innych ustaleń co do stanu prawnego tej nieruchomości na dzień, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sąd zobowiązał organ do uwzględnienia, że dopóki orzeczenie Komisji z [...] czerwca 2013 r. pozostaje w obrocie prawnym, dopóty Minister nie może przyjąć, iż nie wywołało ono skutków prawnych w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Parafii. Ewentualne prowadzenie takiego postępowania w odniesieniu do przedmiotowego orzeczenia Komisji może być natomiast rozważane jako zagadnienie wstępne i uzasadniać zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wynik takiego postępowania może bowiem bezpośrednio rzutować na ocenę stanu prawnego nieruchomości na dzień, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a tym samym na ocenę, komu przysługuje odszkodowanie. Z akt sprawy nie wynika, aby na dzień wydania zaskarżonej decyzji toczyło się postępowanie dotyczące legalności orzeczenia Komisji z [...] czerwca 2013 r. O tym jednak, czy zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania rozstrzyga organ administracji publicznej mając na uwadze stan faktyczny i prawny na dzień orzekania w tej kwestii. W razie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, podlega ono odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Miasto st. Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta zastąpionego przez radcę prawnego, podniosło następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1702, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. podczas gdy Minister prawidłowo uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2014 r. uznając, że brak jest przesłanek do ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz Spółki [...] Sp. z o.o. z uwagi na naruszenie przepisów art. 11d ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do podnoszonego przez organ zarzutu dotyczącego nieważności czynności prawnej dokonanej z naruszeniem zakazu obrotu, przewidzianego w art. 11d ust. 10 specustawy drogowej i w konsekwencji niewyjaśnienie, dlaczego Sąd kwestionuje pogląd Ministra, iż orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało wydane z naruszeniem art. 11d ust. 9 i ust. 10 specustawy drogowej;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 38d ust. 1, 8 i 9 oraz art. 38e ust. 1 i 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania poprzez uzasadnienie rozstrzygnięcia poglądem o związaniu sądu powszechnego decyzją administracyjną, podczas gdy orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej nie ma cech decyzji administracyjnej, a Komisja nie jest organem administracji państwowej (ani samorządowej), co skutkowało wadliwym przyjęciem przez Sąd, że Minister nie mógł w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie specustawy dokonać oceny skutków prawnych orzeczenia Komisji;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania nakazujących pominięcie w ramach oceny czynionej przez organ orzekający w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, oceny czy rozstrzygnięcie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z [...] czerwca 2013 r. zapadło z naruszeniem prawa, tj. art. 11d ust. 9 i ust. 10 specustawy drogowej, w tym z pominięciem rozważenia, czy w omawianej sprawie nie zachodzi przyczyna tzw. bezwzględnej nieważności czynności prawnej z uwagi na oczywiste naruszenie zasad postępowania administracyjnego.

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że podmiot na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, pomimo ustawowego zakazu obrotu nieruchomością po dokonaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz przewidzianej przez ustawodawcę sankcji nieważności dla czynności prawnej dokonanej z naruszeniem ww. zakazu, jest uprawniony do odszkodowania przewidzianego w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną Parafia [...] w [...], zastąpiona przez adwokata oraz [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez adwokata, wniosły o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Przywołany w tej podstawie skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie mają być zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji. Uzasadnienie zatem powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji – zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom powołanego przepisu. Podkreślić w tym miejscu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego.

Zaznaczyć należy, że istotą rozpoznawanej sprawy był podmiotowy aspekt decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w dzielnicy [...], obręb [...], ozn. nr [...] w [...], która przeznaczona została pod realizację inwestycji drogowej w oparciu o decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2013r., której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Ta kwestia została przez Sąd I instancji przedstawiona w sposób kompleksowy, przy wyeksponowaniu i omówieniu podnoszonych przez organ odwoławczy wątpliwości co do skuteczności ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dokonanego w drodze orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z [...] czerwca 2013 r. w kontekście zakazu ustanowionego w art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej.

W tym zakresie zgodzić się należy z Sądem I instancji, że niewystarczające dla przedmiotu rozpoznawanej sprawy jest położenie akcentu na ocenę skuteczności wskazanego orzeczenia Komisji. Godzi się zauważyć, że kluczowym dla ustalenia podmiotu, któremu przysługiwało odszkodowanie było uzyskanie informacji kto był właścicielem nieruchomości, czy użytkownikiem wieczystym, bądź osobą, której przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). W tym zakresie organ zobowiązany był do wykorzystania przysługujących mu środków i możliwości dowodowych celem ustalenia aktualnego, na dzień w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stanu prawnego nieruchomości. Nie oznacza to jednak zobowiązania do wykorzystania wszelkich trybów procesowych pozwalających na podważenie aktów bądź czynności, z których dane te zostały wyprowadzone, bądź też zaprzeczających ujawnionemu stanowi.

Przywołany w skardze kasacyjnej art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej stanowi, że z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem tego zakazu jest nieważna. Z przepisu tego nie sposób wyprowadzić uprawnienia organu do regulowania stanu prawnego nieruchomości, tym bardziej modyfikowania zapisów ujawnionych w księdze wieczystej. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że ocena skuteczności orzeczenia Komisji ustanawiającego użytkowanie wieczyste na nieruchomości nie należy do organu ustalającego odszkodowanie z tytułu przejęcia tej nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej. Powyższe świadczy o braku usprawiedliwienia dla podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 204 pkt 2 p.p.s.a.