Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 35/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2  pkt 4 , art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Protokolant Pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 roku sprawy ze skargi Gminy Zgierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 3 listopada 2016 r. nr PNIK-I.4131.143.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały w sprawie ustalenia regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich 1. oddala skargę; 2. zwraca skarżącej Gminie Zgierz z Funduszu Skarbu Państwa – z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 300,00 ( trzysta ) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi zaksięgowaną w dniu 6 grudnia 2016 roku pod pozycją 5492.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 września 2016 r., nr XXVII/362/16 Rada Gminy Zgierz, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 960) ustaliła regulamin korzystania ze świetlic wiejskich w miejscowościach: Gieczno, Jedlicze A, Jedlicze B, Kania Góra, Rosanów oraz Ustronie.

Zawiadomieniem z dnia 14 października 2016 r. Wojewoda Łódzki poinformował Radę Gminy Zgierz o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie powyższej uchwały. W ocenie organu nadzoru zapisy § 4 ust. 4, ust. 5, ust. 7, ust. 11 załącznika do uchwały wkraczają w materię uregulowaną powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.) oraz ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1137). Ponadto zdaniem organu nadzoru zapis zawarty w § 4 ust. 10 załącznika do uchwały powinien zostać zawarty w odrębnych uchwałach Rady Gminy Zgierz, podjętych na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.) oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r . o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 298 ze zm.) .

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 25 października 2016 r. Przewodniczący Rady Gminy Zgierz przedstawił stanowisko Rady, z którego wynika, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zakwestionowanych przepisów regulaminu.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 listopada 2016 r., nr PNIK-I.4131.143.2016 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1579) stwierdził nieważność § 4 ust. 4, ust. 7, ust. 10, ust. 11 załącznika do uchwały Rady Gminy Zgierz z dnia 29 września 2016 r., nr XXVII/362/16 w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich w miejscowościach: Gieczno, Jedlicze A, Jedlicze B, Kania Góra, Rosanów oraz Ustronie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda Łódzki wskazał, iż zakwestionowane zapisy § 4 ust. 4, ust. 7, ust. 10, ust. 11 regulaminu korzystania ze świetlic, stanowiącego załącznik do podjętej uchwały, wydane zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W uchwalonym regulaminie Rada Gminy Zgierz określiła bowiem zasady uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności przepisami kodeksu cywilnego oraz kodeksu karnego (§ 4 ust. 4, ust. 7, ust. 11 regulaminu dotyczące odpowiedzialności materialnej i karnej osób korzystających ze świetlic za zniszczenie mienia i wyrządzone szkody), jak również dokonała uregulowania dotyczące zasad spożywania alkoholu i przychodzenia do świetlicy pod wpływem alkoholu oraz kwestie palenia tytoniu (§ 4 ust. 10 regulaminu), co mogła uregulować w odrębnych uchwałach. Dalej organ nadzoru wskazał, iż powołany przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis ten nie obejmuje jednak upoważnienia do wprowadzenia do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną, które to przepisy, co należy podkreślić są regulowane przepisami prawa cywilnego i karnego. Ponadto w myśl § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w uchwale i w zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasady te znajdują także zastosowanie przy stanowieniu aktów prawa miejscowego (§ 143 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze w ocenie Wojewody uchwała winna regulować te zasady i tryb korzystania ze świetlic, które nie zostały uregulowane w obowiązujących przepisach prawa, a ponadto zawierać zapisy stanowiące, a nie informujące o już istniejących normach prawnych, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź też ich modyfikacja oraz uzupełnienie o przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Natomiast, co do zakwestionowanego zapisu § 4 ust. 10 regulaminu Wojewoda Łódzki wskazał, iż zawarte w nim zagadnienie uregulowane zostało w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania wyrobów tytoniowych. W przypadku miejsc innych niż wymienione w powołanych wyżej przepisach Rada może wprowadzić zakazy w odrębnych uchwałach, wydanych na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi lub art. 5 ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania wyrobów tytoniowych. Jednakże nie w uchwale w sprawie ustalenia regulaminu korzystania ze świetlic, wydanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Zgierz zarzuciła naruszenie § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; art. 415, art. 427, art. 361 §1, art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego; art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania wyrobów tytoniowych w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez uznanie że Rada Gminy Zgierz uchwalając przedmiotowy regulamin, dokonała z naruszeniem prawa, ponownego uregulowania materii ustawowej, w sytuacji gdy zakaz wyrażony w w/w przepisach nie ma charakteru bezwzględnego, w szczególności nie dochodzi do jego naruszenia gdy akt prawa miejscowego nie wprowadza żadnej nowej treści normatywnej, a "akt" powtarzający ma charakter regulaminu lub statutu. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż w realiach niniejszej sprawy kwestionowany akt prawny jest regulaminem korzystania ze świetlic wiejskich, który będzie stanowił podstawową informację dla korzystających ze świetlic na temat reguł zachowania na ich terenie. Tym samym rzeczą naturalną jest wskazanie jakie zachowania są dopuszczalne na terenie świetlic prowadzonych przez Gminę. Ponadto pełnomocnik przyznał, iż kwestionowane przez organ nadzoru zapisy zawierają w swojej treści pojęcia używane w odpowiednich przepisach Kodeksu cywilnego, jednakże nie ingerują w ich normatywną treść, która de facto jest identyczna, choć wyrażona innymi słowy. Dalej strona skarżąca wskazała, iż w jej ocenie naruszenie zasad dotyczących sposobu tworzenia prawa nie może stanowić per se o sprzeczności danej regulacji z prawem. Kwestia ta podlega bowiem ocenie organów nadzoru i sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie argumentacja Wojewody Łódzkiego mająca na celu wykazanie poważnego charakteru zarzucanych naruszeń, jest ogólnikowa, niepoparta jakimikolwiek rozważaniami, czy też dowodami, wskazującymi, że obawa przed całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy, jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniona, a nie jedynie hipotetyczna. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności wskazanych zapisów regulaminu , w sytuacji gdy ogół okoliczności sprawy nie dawał ku temu podstaw stanowi zdaniem strony skarżącej naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik Gminy Zgierz powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, mające wskazywać na zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U.z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga spełnia warunki formalne wymagane przepisami art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej: u.s.g., gdyż została wniesiona przed upływem 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również jej wniesienie zostało zatwierdzone uchwałą Rady Gminy Zgierz z dnia 28 grudnia 2016 r., nr XXX/415/16 .

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy wydane być może tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu.

Badając treść i uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nadzoru Sąd w toku podjętych w sprawie czynności potwierdził, że w ramach tak określonych przesłanek doszło do istotnego naruszenia prawa, co Wojewoda wykazał w kontrolowanym rozstrzygnięciu. Jednocześnie stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 powyższej ustawy w razie istotnego naruszenia prawa uchwałą organu gminy organ nadzoru zobligowany jest do orzeczenia o jej nieważności w terminie 30 dni od jej doręczenia. Termin ten został w niniejszej sprawie zachowany.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Zgierz z dnia 29 września 2016 r., nr XXVII/362/16 podjęta w sprawie ustalenia regulamin korzystania ze świetlic wiejskich w miejscowościach: Gieczno, Jedlicze A, Jedlicze B, Kania Góra, Rosanów oraz Ustronie.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Delegacja ustawowa do podjęcia regulaminów określających zasady korzystania z świetlic prowadzonych przez gminy zawarta jest w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w myśl którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podkreślić należy, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii objętej regulacjami tego aktu, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje w nim zawarte mają, bowiem na celu jedynie uzupełnienie ustawowych przepisów powszechnie obowiązujących. Ustanawiając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest zatem ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących. Wskazany przepis precyzuje zagadnienia, jakie powinny być zawarte w uchwalanym regulaminie, przy czym akt ten nie może wykraczać poza te kwestie jak i normować tego co zostało już uregulowane w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Na gruncie niniejszej sprawy, zgodzić należy się z Wojewodą Łódzkim, że zakwestionowane postanowienia §4 ust. 4, ust. 7, ust. 10 i ust. 11 regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, wykraczają poza upoważnienie ustawowe do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a nadto zawierają niedopuszczalne powtórzenia regulacji ustawowych. Oznacza to, że uchwała we wskazanym przez Wojewodę zakresie została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jak i z naruszeniem reguł prawidłowej legislacji.

Sąd nie podziela przedstawionej w skardze argumentacji pełnomocnika strony skarżącej, że określony regulaminem sposób zachowania się na terenie wymienionych obiektów pozwoli na respektowanie i przestrzeganie przez osoby korzystające z tych obiektów powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wprowadzony regulamin określa jedynie zasady postępowania jakie obowiązują osoby przebywające na terenie świetlic i stanowić będzie de facto podstawową informację w tym zakresie.

Odnosząc się do powyższej argumentacji wskazać należy, iż przepisy aktów prawa miejscowego winny być uchwalone zgodnie z zasadami określonymi w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Przepis § 137 załacznika zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 załącznika wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że naruszenie powyższych zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r., II SA/Go 778/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2016 r., III SA/Gd 280/16; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wr 2572/02; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r., III SA/Wr 204/08 www.cbois.nsa.gov.pl). Wprawdzie w orzecznictwie sformułowany został pogląd, że istnieje możliwość odstępstwa od powyższej zasady, jednakże - co należy wyraźnie podkreślić - w takim przypadku powtórzenia w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy prawnej. Akcentowane jest także, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r., IV SA/Po 368/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 521/06 - www.cbois.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowiska uznając, że tylko w drodze wyjątku dopuszczalne jest powielenie w akcie prawa miejscowego zapisów aktów prawnych wyższego rzędu i to, o ile powtórzenie następuje w całości, bez zmian i opuszczeń jak i nie wpływa negatywnie na komunikatywność aktu, w którym taki zabieg zastosowano.

Analiza treści § 4 ust. 4 , ust. 7, ust. 10 i ust. 11 załącznika do zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że zakwestionowane przez Wojewodę regulacje dotyczące odpowiedzialności cywilnej i karnej osób korzystających ze świetlic prowadzonych przez Gminę Zgierz z tytułu wyrządzonych szkód na osobach i mieniu, jak również zakazujące spożywania i przebywania w nich osób pod wpływem alkoholu, środków odurzających czy też palenia wyrobów tytoniowych, objęte są przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w tym ustawy Kodeks cywilny, ustawy Kodeks karny, ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi , ustawy o ochronię zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, czy też ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii a tym samym nie spełniają wskazanych powyższej warunków pozwalających na przyjęcie możliwości dokonania powtórzeń w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowych. W szczególności nie służą one komunikatywności, nie stanowią powtórzeń dosłownych, lecz fragmentaryczne lub tylko odnoszące się ogólnie do kwestii uregulowanych w powołanych aktach prawnych. Przy czym podkreślenia w tym miejscu wymaga, że strona skarżąca nie kwestionuje, że budzące zastrzeżenia zapisy regulaminu niewątpliwie wynikają z powszechnie obowiązujących ustaw.

Zaznaczenia wymaga również, że powtórzenie i to w dodatku w niepełnym brzmieniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa, myli obywatela i deprecjonuje przepisy prawa miejscowego. Obywatel może bowiem dojść do przekonania, że co prawda na terenie świetlic obowiązują liczne zakazy, ale brak jest sankcji za ich nieprzestrzeganie. Ponadto podkreślenia wymaga, że nie jest wykluczona możliwość poinformowania podmiotów korzystających ze świetlic o obowiązujących na ich terenie zasad zachowania i odpowiedzialności za wyrządzone szkody, wynikających z przepisów ustaw, ale organ nie mógł tego uczynić w formie uchwały, lecz co najwyżej w formie umieszczenia na tablicy informacyjnej dosłownej treści owych przepisów wraz z przytoczeniem ich podstawy prawnej.

Przepisy prawa miejscowego to, w ocenie Sądu, nowa jakość prawna, a to oznacza, niepowtarzanie przepisów ustaw, lecz w ramach delegacji ustawowej, tworzenie nowych przepisów. Zaskarżona uchwała w zakwestionowanym przez organ nadzoru zakresie nie stanowi takiej nowej jakości prawnej, skoro w tym zakresie wprowadza zakazy mające odpowiednik w przepisach ww. ustaw. Powyższe zaś świadczy o tym, że wskazane przez Wojewodę Łódzkiego postanowienia regulaminów w istotny sposób naruszają prawo.

W świetle powyższych rozważań Sąd nie podziela więc argumentacji strony skarżącej, że zawarte w załączniku do uchwały, a kwestionowane przez organ nadzoru zapisy mają wyłącznie charakter informacyjny i ich zadaniem jest zwrócenie osobom korzystającym z obiektów uwagi na sposób zachowania, który nie może mieć miejsca na danym terenie. Należy więc w tym miejscu podkreślić, że kwestionowana uchwała jest bezspornie aktem prawa miejscowego i powinna zawierać regulacje o charakterze prawnym, a nie informacyjnym. Rolą tych przepisów jest uregulowanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a nie zwrócenie uwagi na sposób zachowań użytkowników tych obiektów. Rada gminy może na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wprowadzać regulaminy korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zawierającej nakazy i zakazy określonego zachowania się, jednak normy te nie mogą powielać zakazów w innych aktach prawnych w randze ustawy, z których wynika obowiązek ich stosowania przez obywateli. Uchwalony regulamin jako akt prawa miejscowego nie służy zatem do przypominania lub informowania obywateli o wynikających z innych ustaw obowiązkach lecz ma stanowić nową jakość prawną.

Sąd nie podzielił także zarzutu pełnomocnika strony skarżącej, co do niewykazania przez organ nadzoru poważnego charakteru stwierdzonych naruszeń, uzasadniających stwierdzenie nieważności zakwestionowanych zapisów regulaminu. Wbrew stanowisku skarżącej Wojewoda Łódzki wykazał w sposób dostateczny, na czym polega stwierdzone naruszenie, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności § 4 ust. 4, ust. 7, ust. 10 i ust. 11 załącznika do uchwały z dnia 29 września 2016 r.

Za chybiony uznać należało również zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego , tj. art. 415, art. 427, art. 361 §1, art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego; art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania wyrobów tytoniowych bowiem przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a.

d.j.