Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 327/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 996/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Zarządu Województwa [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych z tytułu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 996/20 oddalił skargę Gminy [...] na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Uchwałą z dnia [...] października 2020 r. wydaną na podstawie art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1668); art. 57, art. 58 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818, dalej: "ustawa wdrożeniowa") Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił protestu Gminy [...] od negatywnej oceny merytorycznej projektu pn. "Budowa pasywnego budynku [...] w [...]" złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działanie IV.3 Ochrona powietrza Poddziałania IV.3.2 Ochrona powietrza Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Negatywna ocena projektu została przedstawiona w piśmie z dnia [...] września 2020 r. informującym, że wniosek Gminy [...] uzyskał 49,28 % maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania w ramach kryteriów merytorycznych punktowych , podczas gdy zgodnie z Regulaminem konkursu warunkiem uzyskania pozytywnej oceny merytorycznej wniosku jest uzyskanie minimum 60% punktów z kryteriów merytorycznych punktowych. Wskazano, że projekt skarżącej nie uzyskał maksymalnej liczby punktów w ośmiu kryteriach merytorycznych, w tym za:

1. stopień gotowości organizacyjno – instytucjonalnej wnioskodawcy – obniżenie punktacji wynikało z tego, że Gmina nie była beneficjentem co najmniej jednego projektu współfinansowanego ze środków UE, którego wartość wydatków kwalifikowalnych była równa lub wyższa od wartości wydatków kwalifikowalnych ocenianego projektu (kryterium merytoryczne punktowe ogólne nr 1);

2. stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami - obniżenie punktacji wynikało z tego, że realizacja projektu zgłoszonego do dofinansowania nie jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia, jak również projekt nie stanowi ostatniego etapu szerszego przedsięwzięcia ani kontynuacji wcześniej realizowanych przedsięwzięć (kryterium merytoryczne punktowe ogólne nr 2);

3. demonstracyjność działań – nieprzyznanie Gminie za to kryterium żadnego punktu wynikało z tego, że zgłoszony projekt do dofinansowania nie ma charakteru demonstracyjnego (kryterium merytoryczne punktowe dotyczące projektów w zakresie budynków pasywnych nr 3);

4. efektywność kosztowa projektu w odniesieniu do prognozowanej oszczędności nieodnawialnej energii pierwotnej – przyznanie stronie 4 punktów z 16 możliwych wynikało z miejsca projektu na liście rankingowej, sporządzonej na podstawie wartości efektywności kosztowej projektu stanowiącej iloraz planowanej kwoty wydatków kwalifikowalnych i prognozowanej ilości zaoszczędzonej nieodnawialnej energii pierwotnej, który to wskaźnik w przypadku projektu skarżącej wynosił 33,32 zł/kWh/rok (kryterium merytoryczne punktowe dotyczące projektów w zakresie budynków pasywnych nr 1);

5. planowany stopień wykorzystania standardów energetycznych w projekcie - obniżenie punktacji wynikało z tego, że wyliczone niezależnie przez obu ekspertów oceniających projekt, planowane roczne zapotrzebowanie na energię do ogrzewania albo chłodzenia (odpowiednio 13,31 kWh i 13,32 kWh) znajduje się w przedziale 15-12 kWh, a co zgodnie z opisem przedmiotowego kryterium skutkowało przyznaniem wnioskodawcy 5 punktów z 10 możliwych (kryterium merytoryczne punktowe dotyczące projektów w zakresie budynków pasywnych nr 2);

Nie zgadzając się z przeprowadzoną oceną merytoryczną projektu Gmina [...] wniosła protest, w którym zakwestionowała prawidłowość dokonanej oceny w zakresie kryteriów merytorycznych wyżej wymienionych w punktach 1-5, nie kwestionując oceny w pozostałym zakresie.

Uzasadniając uchwałę w przedmiocie protestu i odnosząc się do kryterium merytorycznego "stopień gotowości organizacyjno – instytucjonalnej wnioskodawcy" organ wskazał, że ponownie przeprowadzona ocena wniosku nie wykazała podstaw do przyznania dodatkowego 1 punktu, gdyż wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie jest ona lub nie była beneficjentem co najmniej 1 projektu wspófinansowanego ze środków UE, którego wartość wydatków kwalifikowanych była równa lub przewyższała wartość ocenianego projektu. Gmina [...], jak wynika z treści wniesionego protestu była co prawda beneficjentem środków w kwocie ponad 232 800 zł, przyznanych na skutek dofinansowania projektu pn. "Budowa Zintegrowanego Systemu e-Usług Publicznych Województwa Łódzkiego "Wrota Regionu Łódzkiego", złożonego przez Województwo Łódzkie w ramach Osi priorytetowej IV Społeczeństwo informacyjne Działanie IV.2 E-usługi publiczne dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013, niemniej jednak nie zawarła tej informacji w dokumentacji projektowej przedmiotowego wniosku. Tym samym eksperci oceniający wniosek nie mieli podstaw do przyznania dodatkowego punktu jedynie na podstawie deklaracji zawartej we wniesionym proteście. Komisja Oceny Projektów jest bowiem związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią złożonego wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego dokumentacją. Komisja nie może wykraczać poza zakres złożonego wniosku, jak również nie jest zobowiązana do dokonywania własnych ustaleń, czy też poszukiwania lub domniemania istnienia innych, niż wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, które z punktu widzenia kryteriów oceny wniosku byłyby dla strony korzystne. Ponadto Instytucja Zarządzająca wskazała, że wysokość środków uzyskanych przez Gminę [...] z tytułu udziału w powołanym projekcie pn. "Budowa Zintegrowanego Systemu e-Usług Publicznych Województwa Łódzkiego "Wrota Regionu Łódzkiego", złożonym przez Województwo Łódzkie wynosiła [...] zł. Tym samym, nawet gdyby udział we wskazanym projekcie został wskazany w dokumentacji aplikacyjnej wniosku, to i tak nie byłoby możliwości przyznania stronie dodatkowego 1 punktu, gdyż wartość kwalifikowalnych wydatków otrzymanych w ramach powoływanego projektu, nie była większa bądź równa wartości wydatków kwalifikowanych przedmiotowego projektu, która wynosi 8 876.863,74 zł. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 43 ustawy wdrożeniowej i § pkt 9 lit. h i lit. g Regulaminu konkursu organ wskazał, że możliwość, lecz nie obowiązek, wezwania wnioskodawcy do złożenia stosownych wyjaśnień na etapie oceny merytorycznej oraz cofnięcia wniosku do ponownej oceny formalnej w przypadku stwierdzenia błędów powodujących niespełnienie kryteriów formalnych występuje jedynie w przypadku pojawienia się ewentualnych wątpliwości w powyższym zakresie. W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie wystąpiły, a złożony wniosek oraz załączona do niego dokumentacja nie były obarczone błędami formalnymi. Wobec powyższego brak było podstaw do przyznania skarżącej 1 dodatkowego punktu za to, że wnioskodawca był lub jest beneficjentem co najmniej 1 projektu wspófinansowanego ze środków UE, którego wartość wydatków kwalifikowanych była równa lub przewyższała wartość ocenianego projektu. Tym samym pierwotnie przyznane stronie 3 punkty za powyższe kryterium pozostały bez zmian.

Odnośnie do kryterium "stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami" Zarząd Województwa Łódzkiego wskazał, że ponowna ocena przedmiotowego kryterium potwierdziła, że w złożonym proteście strona nie wskazała projektów, które wykazują komplementarność przez to, że realizacja ocenianego projektu jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia lub że oceniany projekt stanowi ostatni etap szerszego przedsięwzięcia, lub kontynuację wcześniej realizowanych przedsięwzięć. W załączonym do wniosku studium wykonalności Gmina wskazała jedynie, że projekt jest kontynuacją wcześniejszych przedsięwzięć realizowanych w analogicznym zakresie, w szczególności stanowi kolejny etap działań zmierzających do poprawy jakości życia i poprawy standardów jakości powietrza na obszarze Gminy [...]. Powyższe zdaniem oceniających ekspertów odnosi się do zakresu przedmiotowego kryterium – projekt jest elementem szerszej strategii realizowanej przez szereg projektów komplementarnych – za co stronie przyznano 1 punkt. Nie stanowi natomiast wykazania, że projekt odpowiada komponentowi kryterium - realizacja projektu zgłoszonego do dofinansowania jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia, lub projekt stanowi ostatni etap szerszego przedsięwzięcia, lub kontynuację wcześniej realizowanych przedsięwzięć. Wobec powyższego protest w tym zakresie nie został uwzględniony, a przyznana stronie punktacja – 6 punktów pozostaje bez zmian.

Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił także protestu w części odnoszącej się do kryterium "demonstracyjność działań". W tym zakresie, eksperci ponownie przeprowadzający ocenę projektu odwołali się do zawartych w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 definicji "projektu demonstracyjnego" oraz "projektu pilotażowego". Zgodnie z pierwszą definicją projektem demonstracyjnym jest projekt polegający na zastosowaniu w praktyce, testowaniu, ocenie i rozpowszechnianiu działań, metodyki lub podejść, które są nowe lub nieznane w określonym kontekście projektu, takim jak kontekst geograficzny, ekologiczny, społeczno-ekonomiczny, a które mogłyby być zastosowane w innym miejscu w podobnych okolicznościach. Natomiast projekt pilotażowy, to projekt, w którym zastosowano metodę lub technikę nigdzie wcześniej niestosowaną lub nietestowaną, zapewniającą potencjalne korzyści dla środowiska lub klimatu, w porównaniu z istniejącymi najlepszymi praktykami, możliwą do zastosowania w podobnych sytuacjach na szerszą skalę. Eksperci oceniający wniosek wskazali nadto, że demonstracyjny charakter projektu oznacza, że w okresie trwałości projektu budynek jest wykorzystany do realizacji podstawowej funkcji użyteczności publicznej, z jednoczesnym jego udostępnieniem dla zwiedzających w celu zapoznania się z zastosowanymi rozwiązaniami, dzięki którym osiągnięto podwyższone parametry energetyczne oraz uzyskanymi oszczędnościami energii. Przy czym informacje w powyższym zakresie muszą być przekazywane w sposób niespecjalistyczny i niewymagający obowiązku udostępniania szczegółowej dokumentacji. W ocenie organu przedstawione we wniosku o dofinansowanie informacje nie pozwalają w żaden sposób uznać, że projekt mógłby mieć charakter demonstracyjny. Za takie dane nie można bowiem uznać standardowych działań z zakresu informacji o promocji projektu w zakresie pozyskanego dofinansowania, jak również o systemie zarządzania budynkiem i systemie zarządzania energią.

Odnosząc się do podniesionej w złożonym proteście kwestii identyfikacji błędu, co do charakteru złożonego projektu, który winien zostać skorygowany na etapie oceny formalnej wniosku Zarząd wskazał, że okoliczność ta nie ma odzwierciedlenia w treści złożonej dokumentacji aplikacyjnej. Wręcz przeciwnie z zapisów studium wykonalności wynika, że strona jednoznacznie wskazała, że złożony przez nią projekt ma charakter pilotażowy i wybór ten uzasadniła. Tym samym brak było podstaw do wzywania strony do uzupełnienia wniosku lub jego poprawienia z urzędu w trybie art. 43 ust. 1-2 ustawy wdrożeniowej w związku z § 6 ust. 9 lit. g Regulaminu. Natomiast, co do kwestionowanego sposobu przyznawania punktacji za przedmiotowe kryterium organ wskazał, że z konstrukcji kryterium odnośnie przyznawania punktacji wprost wynikało, że w projekcie można było zawrzeć jedynie niektóre działania o charakterze demonstracyjnym i uzyskać stosownie mniejszą liczbę punktów. Tym samym możliwa do uzyskania ocenia zależała od jednoznacznego wskazania i opisania określonych działań, które potwierdzałyby spełnienie kryterium w określonym stopniu. Co więcej warunki konkursu, w tym podlegające ocenie kryteria merytoryczne były ogólnodostępne, a w przypadku wątpliwości, co do sposobu obliczania punktów potencjalni wnioskodawcy mieli możliwość skontaktowania się z instytucją organizującą konkurs. Wobec powyższego Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił protestu w powyższym zakresie i podtrzymał stanowisko, co do przyznania stronie za powyższe kryterium zera punktów.

Odnosząc się do kryterium "planowany stopień wykorzystania standardów energetycznych w projekcie" eksperci ponownie oceniający wniosek, wskazując na nieprecyzyjny opis kryterium, a co za tym idzie konieczność jego interpretacji na korzyść wnioskodawcy, uznali wyjaśnienia Gminy i przyjęli, że poziom rocznego zapotrzebowania na energię do ogrzewania ocenianej inwestycji jest mniejszy niż 12 kWh, co skutkowało zwiększeniem przyznanych stronie punktów za to kryterium z 5 do 10.

Natomiast, co do kryterium "efektywność kosztowa projektu w odniesieniu do prognozowanej oszczędności nieodnawialnej energii pierwotnej" eksperci oceniający wniosek wskazali, że efektywność kosztowa obliczana jest jako iloraz planowanej kwoty wydatków kwalifikowalnych i prognozowanej ilości zaoszczędzonej nieodnawialnej energii pierwotnej, która jest liczona w odniesieniu do rocznej wykorzystanej nieodnawialnej energii pierwotnej w budynku energooszczędnym o takiej samej bryle i kubaturze. W niniejszej sprawie obliczona w oparciu o kwotę wskazanych wydatków kwalifikowanych projektu oraz wskazane roczne zapotrzebowanie na nieodnawialną energię pierwotną (28,5 kWh), efektywność kosztowa wyniosła 36,51 kWh. Tym samym, stosownie do przyjętej metodologii wartość efektywności kosztowej projektu nadal przekracza wartość 33,32 kWh, co wskazuje, że pierwotnie przyznana stronie ocena 4 punktów była prawidłowa.

Podsumowując Zarząd Województwa Łódzkiego stwierdził, że pomimo uwzględnienia argumentacji strony co do kryterium "planowany stopień wykorzystania standardów energetycznych w projekcie" i przyznania za to kryterium dodatkowych 5 punktów, projekt Gminy [...] uzyskał łącznie 39 na 69 możliwych do uzyskania punktów, co stanowi 56,52 % maksymalnej punktacji. Wobec nieuzyskania co najmniej 60 % punktów z kryteriów ogólnych i szczegółowych Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że projekt gminy [...] uzyskał negatywną ocenę merytoryczną, a co za tym idzie wniesiony protest nie został uwzględniony.

Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę. Ze skargi tej wynikało, że skarżąca kwestionowała odmowę uwzględnienia protestu, nie zgadzając się z oceną w zakresie czterech wymienionych wyżej kryteriów (poza kryterium "planowany stopień wykorzystania standardów energetycznych w projekcie").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę Gminy [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji odnosząc się do istoty sporu wskazał, że ocena organu w zakresie spornego kryterium "stopień gotowości organizacyjno – instytucjonalnej wnioskodawcy" była prawidłowa. Uwzględniała zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym sporządzone rzetelnie i profesjonalnie karty oceny wniosku. Oceny ekspertów (szczególnie bardzo wnikliwa ocena przeprowadzona przez eksperta D. S.) stwierdzają prawidłowo sposób, że we wniosku i złożonej dokumentacji konkursowej w ogóle nie znalazły się informacje, by skarżąca Gmina była beneficjentem projektu Wrota Regionu Łódzkiego, współfinansowanego przez UE. W takim przypadku organ oceniający projekt nie był w stanie rozważyć powyższej okoliczności, zgłoszonej przez stronę dopiero w proteście od wyników oceny przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów. Instytucja Zarządzająca, choć nie miała takiego obowiązku, sprawdziła czy udział w projekcie powołanym w proteście mógłby mieć wpływ na zmianę punktacji. Wynik tego sprawdzenia nie okazał się korzystny dla strony, bowiem w ramach projektu Wrota Regionu Łódzkiego uzyskała kwotę [...] złotych, to jest wielokrotnie niższą od wartości wydatków kwalifikowalnych obecnie zgłoszonego projektu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji także dokonana przez organ organu w zakresie kryterium "stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami" była trafna. Strona nie wykazała, że realizacja projektu jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia lub projekt stanowi ostatni etap szerszego przedsięwzięcia, lub kontynuację wcześniej realizowanych przedsięwzięć w analogicznym zakresie. Tym samym organ zasadnie uznał, że realizacja ocenianego projektu może nastąpić w dowolnym czasie i nie jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia. Strona wskazała w Studium Wykonalności szereg innych realizowanych projektów, lecz nie udowodniła komplementarności ocenianego projektu w spornym zakresie.

Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do kryterium "demonstracyjność działań" strona w Studium Wykonalności wprost stwierdziła, że projekt nie ma charakteru demonstracyjnego. W proteście, a następnie w skardze do sądu podnosiła, że jej oświadczenie było omyłką. Dowodzić tego miała treść złożonej dokumentacji, zgodnie z którą kryterium demonstracyjności działań było jednak spełnione. Wobec powyższego, jej zdaniem organ miał obowiązek dostrzec omyłkę i wezwać wnioskodawcę do złożenia stosownych wyjaśnień.

W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że błędy i wady wniosku oraz załączonej do niego dokumentacji obciążają wnioskodawcę, a organ nie ma obowiązku interpretować wątpliwości na korzyść beneficjenta. Treść dokumentacji była jednoznaczna i nie nasuwała żadnych wątpliwości. Wobec powyższego organy nie mogły mieć wątpliwości dotyczących zapisów dokumentacji i intencji wnioskodawcy. Organy są związane treścią wniosku i nie mają obowiązku prowadzić postępowania wyjaśniającego w przypadku, gdy strona dopiero w proteście podnosi zarzuty, które są sprzeczne z nie pozostawiającymi wątpliwości zapisami wniosku i załączonej do wniosku dokumentacji.

Ponadto Sąd zaznaczył, że zgodnie z regulaminem konkursu przy ocenie wniosku w zakresie kryterium demonstracyjność bierze się pod uwagę: przedstawienie raportów testowych dotyczących zastosowanych w praktyce innowacyjnych rozwiązań, a także uwzględnienie w projekcie działań w zakresie upowszechnienia zastosowanych rozwiązań i wykorzystania obiektu jako obiektu demonstracyjnego. Skarżąca nie załączyła do wniosku ww. raportów i nie uwzględniła działań w zakresie wykorzystywania zgłoszonego w projekcie obiektu jako obiektu demonstracyjnego. Trafnie Instytucja Zarządzająca uznała, że powyższe kryterium nie jest spełnione poprzez podjęcie standardowych działań z zakresu informacji o promocji projektu w związku z pozyskaniem dofinansowania, jak i o systemie zarządzania budynkiem i systemie zarządzania energią.

Odnosząc się do kryterium "efektywność kosztowa projektu w odniesieniu do prognozowanej oszczędności nieodnawialnej energii pierwotnej" Sąd zaznaczył, że organ w uzasadnieniu uchwały nie wyjaśnił dlaczego nie udostępnił stronie listy rankingowej. Nie wiadomo zatem, czy brak jawności w powyższym zakresie przewidziano w regulaminie konkursu, czy też wynika z niedopatrzenia organu. Listę rankingową Instytucja Zarządzająca przedstawiła dopiero na etapie postępowania sądowego. Z treści złożonego dokumentu wynika, że skarżąca uzyskała 10 miejsce na liście rankingowej. Wartość efektywności kosztowej wynosiła 38,94 zł/kWh. Jak wyjaśniono w uzasadnienia zaskarżonej do sądu uchwały na etapie protestu wielkość ta została określona na 36,51 zł/kWh i skarżąca znalazła się na pozycji 9 listy rankingowej. Zgodnie z regulaminem konkursu miejsce na liście określa się na podstawie wzoru matematycznego, którego parametry ustalono w ten sam sposób dla wszystkich podmiotów składających wnioski o dofinansowanie. Listę projektów ułożono zaczynając od najniższej wartości ilorazu (wydatki kwalifikowalne/ilość prognozowanej zaoszczędzonej nieodnawialnej energii pierwotnej) do tych o najwyższej wartości ilorazu. Numer rankingowy każdego projektu podzielono przez liczbę projektów. Liczba przydzielonych punktów uzależniona została od tego w jakim przedziale zawiera się wynik otrzymany po wykonaniu powyższego działania matematycznego. Otrzymany przez skarżącą wynik zawarł się w przedziale 0,75-1,00 i zgodnie z opisem przedmiotowego kryterium przyznano skarżącej 1 punkt (a po uwzględnieniu wagi 4 punkty). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonana przez organ ocena projektu w zakresie omawianego kryterium była prawidłowa. Oparto ją na wzorze matematycznym, zastosowanym analogicznie w przypadku każdego z uczestników. Tym samym przeprowadzoną ocenę należało uznać za bezstronną i równą dla wszystkich wnioskodawców.

Skargą kasacyjną Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 61 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że dokonanie oceny projektu pn. "Budowa pasywnego budynku [...] w [...]" o nr [...] złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr [...], wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działania IV.3 Ochrona Powietrza Poddziałania IV.3.2. Ochrona Powietrza Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 została przeprowadzona prawidłowo, podczas gdy została dokonana w sposób dowolny, nie przestrzegając kryteriów oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność i rzetelność, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi wprzedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej ww. projektu złożonego przez Gminę [...];

2. art. 61 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 125 ust. 3 lit. a ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dna 17 grudnia 2013 r., nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L 2013 Nr 347, str. 320 z późn. zm., dalej rozporządzenie 1303/2013), poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że doszło do prawidłowej oceny złożonego przez Gminę [...] wniosku, podczas gdy ocena złożonego wniosku została dokonana w sposób, który prowadzi do wypaczenia ustalonych przez odpowiednią instytucję procedur i kryteriów oceny wniosku, w ten sposób, że nie są one przejrzyste i niedyskryminujące, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Gminy [...];

3. art. 61 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że ocena projektu została dokonana prawidłowo, podczas gdy ocena projektu została dokonana w sposób dowolny, naruszający zasady równego traktowania oraz zasady niedopuszczalnej zmiany reguł oceny projektu podczas procedury jego oceny polegające na nieuwzględnieniu w kryterium merytorycznym "Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej wnioskodawcy" informacji na temat projektu "Budowa zintegrowanego Systemu e-Usług Publicznych Województwa Łódzkiego (Wrota Regionu Łódzkiego)" (co doprowadziło do przyznania skarżącemu 3 punktów zamiast maksymalnej liczby 4 punktów w ww. kryterium merytorycznym), co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Gminy [...];

b) niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że ocena projektu została dokonana prawidłowo, podczas gdy ocenę projektu przeprowadzono w sposób dowolny, naruszający zasady równego traktowania wszystkich beneficjentów na każdym etapie postępowania konkursowego oraz zasady niedopuszczalnej zmiany reguł oceny projektu podczas procedury jego oceny, polegające na błędnym przyjęciu przy rozpatrywaniu kryterium merytorycznym "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami", że skarżący nie wskazał projektów, które wykazują komplementarność przez to, że realizacja ocenianego projektu jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia lub, że oceniany projekt stanowi ostatni etap szerszego przedsięwzięcia lub kontynuację wcześniej realizowanych przedsięwzięć, podczas gdy skarżący wykazał projekty wykazujące komplementarność, wskazując przy tym m.in., iż złozony projekt jest elementem szerszej strategii mającej na celu poprawę standardów jakości powietrza na obszarze Gminy [...], realizowanej przez szereg projektów komplementarnych, zdefiniowanych w Planie Gospodarki Niskoemisyjnej oraz realizowanych wcześniej przez skarżącego (co doprowadziło do niezasadnego przyznania zaniżonej liczby 6 punktów, zamiast maksymalnej liczby 8 punktów w ww. kryterium merytorycznym), co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi złożonej przez Gminę [...];

c) niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że ocena projektu została dokonana prawidłowo, podczas gdy ocenę projektu przeprowadzono w sposób dowolny, naruszający zasady przejrzystości, bezstronności, rzetelności i równego traktowania wszystkich beneficjentów na każdym etapie postępowania konkursowego oraz zasady niedopuszczalnej zmiany reguł oceny projektu podczas procedury jego oceny, gdyż błędnie przyjęto w kryterium merytorycznym "Demonstracyjność działań", że projekt nie spełnia kryterium demonstracyjności, a przecież w toku prowadzonej oceny organ winien brać pod uwagę wszystkie zapisy dokumentacji aplikacyjnej, z których jednoznacznie wynika, że projekt ma charakter demonstracyjny (co doprowadziło do przyznania 0 punktów zamiast maksymalnej liczby 6 punktów w ww. kryterium merytorycznym), co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Gminy [...];

d) niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że ocena projektu została dokonana prawidłowo, podczas gdy ocenę projektu przeprowadzono w sposób dowolny, naruszający zasady równego traktowania wszystkich beneficjentów na każdym etapie postępowania konkursowego oraz zasady niedopuszczalnej zmiany reguł oceny projektu podczas procedury jego oceny polegające na popełnieniu błędów metodologicznych i merytorycznych przy ocenie kryterium merytorycznego "Efektywność kosztowa projektu w odniesieniu do prognozowanej oszczędności energii" (co doprowadziło do przyznania zaniżonej liczby 4 punktów), co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy [...];

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wyjaśnienia przyczyn i przesłanek, jakie legły u podstaw oddalenia skargi Gminy [...], a oparcie się jedynie w konkluzji uzasadnienia na tym, że organ prawidłowo dokonał oceny wniosku skarżącego kasacyjnie i brak podstaw do wysunięcia innych twierdzeń, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi winien wyjaśnić szczegółowo takie stanowisko, odnosząc się do dokumentacji sprawy, a nie w sposób ogólnikowy czy pobieżny;

5. art. 61 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z § 6 ust. 9 lit. g Regulaminu Konkursu dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działanie IV,3 Ochrona powietrza Poddziałanie IV.3.2 Ochrona' powietrza Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, dalej Regulamin, poprzez ich niewłaściwe zastosowane i błędne przyjęcie, że organ nie miał obowiązku wezwania skarżącego kasacyjnie do uzupełnienia wniosku bądź poprawienia oczywistej omyłki, podczas gdy organ w sytuacji, w której powziął wątpliwość w zakresie rozpatrywania wniosku w kryterium merytorycznym "Demonstracyjność działań" powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia wniosku bądź poprawienia oczywistej omyłki, a jeśli takiego wezwania nie było eksperci winni przeprowadzić rzetelnie ocenę wedle swojej wiedzy specjalistycznej oraz doświadczenia i uznać, że zawarte informacje są wystarczające do przyznania odpowiedniej, to jest maksymalnej liczby 6 punktów, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, niezgodnego z dokumentami przedłożonymi przez wnioskodawcę, że dokumentacja nie potwierdza, ażeby projekt miał charakter demonstracyjny i przyznanie 0 punktów), co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Gminy [...];

6. art. 61 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ uprawniony był do oceny projektu w kryterium "Demonstracyjność działań", jeśli uznał, że projekt jest projektem pilotażowym, podczas gdy w sytuacji, kiedy organ wyszedł z założenia, że projekt jest projektem pilotażowym, a kryterium demonstracyjności odnosi się wyłącznie do projektów demonstracyjnych (zatem ww. kryterium nie dotyczy projektu złożonego przez skarżącego) to organ nie powinien oceniać negatywnie projektu w danym kryterium, który z założenia nie podlega przecież ocenie pod to kryterium, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że maksymalna liczba punktów do zdobycia przez projekt skarżącego to ogółem 69 punktów, a nie 63 punkty, zatem projekt skarżącego winien uzyskać w ocenie merytorycznej 53,97%, nie zaś 49,28%, i w efekcie od oceny zakończonej ww. punktacją skarżący wnosiłby protest, co stanowi naruszenie zasady równego traktowania wszystkich beneficjentów na każdym etapie postępowania konkursowego oraz zasadę niedopuszczalnej zmiany reguł oceny projektu podczas procedury jego oceny poprzez dokonanie dowolnej oceny projektu pod względem kryterium merytorycznym "Demonstracyjność działań", a których to uchybień Sąd nie dostrzegł, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Gminy [...];

7. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zwiazku z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zwiazku z § 6 ust. 9 lit. g Regulaminu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ w przypadku, gdy powziął wątpliwość bądź uznał, iż są nieścisłości w dokumentacji co do kryterium merytorycznego "Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej" to nie miał obowiązku wzywać skarżącego kasacyjnie do złożenia uzupełnienia wniosku poprzez złożenie dodatkowych informacji, podczas gdy taki obowiązek spoczywał wówczas na organie, a jeśli tego nie dokonał, wówczas organ winien przyznać skarżącemu kasacyjnie maksymalną ilość punktów w kryterium merytorycznym "Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej wnioskodawcy", a nie obniżać ilość zdobytych punktów poprzez przyznanie 3 punktów zamiast maksymalnej liczby 4 punktów, skoro uznał, że dane są spójne i wystarczające, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm zapisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ nie była oparta na usprawiedliwionych zarzutach.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały tylko ze wskazaniem podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej), ponieważ jego zasadność wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych skargą kasacyjną zarzutów (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – te i kolejne orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. O naruszeniu tego przepisu można jednak mówić przede wszystkim w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków w taki sposób, że uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 oraz z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W rozpoznawanej sprawie taki stan rzeczy nie miał miejsca, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przewidziane prawem elementy a także umożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podnoszona w zarzucie okoliczność, że w konkluzji uzasadnienia Sąd stwierdził, że organ prawidłowo dokonał oceny wniosku skarżącej i brak podstaw do wysunięcia innych twierdzeń, podczas gdy według skarżącej WSA winien wyjaśnić szczegółowo takie stanowisko, odnosząc się do dokumentacji sprawy, a nie w sposób ogólnikowy czy pobieżny – nie znajduje oparcie w treści uzasadnienia wyroku. Wprawdzie uzasadnienie w odpowiedniej części nie jest bardzo rozbudowane, jednakże Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do poszczególnych kryteriów wyjaśnił z jakiej przyczyny uznał, że ocena projektu nie narusza prawa (strony 17-19 uzasadnienia wyroku), w taki sposób, że możliwa jest kontrola instancyjna orzeczenia.

Zarzuty sformułowane w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dna 17 grudnia 2013 r., nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L 2013 Nr 347 z późn. zm.), odnoszą się do niewłaściwego zastosowania przepisów poprzez błędne przyjęcie, że doszło do prawidłowej oceny projektu Gminy [...] została dokonana prawidłowo, podczas gdy była dowolna, bez przestrzegania kryteriów oceny takich jak równość, przejrzystość, bezstronność i rzetelność (pkt 1), z wypaczeniem ustalonych procedur i kryteriów, w ten sposób że nie są one przejrzyste i niedyskryminujące. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że poza ogólnym omówieniem reguł wynikających ze wskazanych wyżej przepisów skarżący kasacyjnie co do szczegółów odnoszących się do sprawy odsyła do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co sprawia, że zarzuty te należy oceniać łącznie.

Nie jest usprawiedliwiony sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 wdrożeniowej, w którym skarżąca, odnosząc się do poszczególnych spornych kryteriów, zarzuca błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że ocena projektu została dokonana prawidłowo, podczas gdy była dokonana z naruszeniem wymienionych wyżej reguł.

W ramach oceny według kryterium "stopień gotowości organizacyjno – instytucjonalnej wnioskodawcy" (kryterium merytoryczne punktowe ogólne nr 1) oceniane było doświadczenie wnioskodawcy w zarządzaniu projektami (doświadczenie w realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE). Kryterium to obejmowało 3 składniki, punktowane łącznie na maksymalnie 4 punkty, z wagą 1, w tym – oceniane na 1 punkt – bycie w przeszłości lub obecnie beneficjentem co najmniej jednego projektu współfinansowanego ze środków UE, którego wartość wydatków kwalifikowalnych była równa lub wyższa od wartości wydatków kwalifikowalnych ocenianego projektu. Obniżenie punktacji o 1 punkt wynikało z tego, że Gmina nie była beneficjentem takiego projektu. Ustalenie tej okoliczności oparte zostało prawidłowo na okolicznościach przedstawionych przez skarżącą we wniosku o dofinasowanie, to jest na informacjach o projektach wskazanych przez stronę w Studium wykonalności. W żadnym z tych projektów kwota wydatków kwalifikowalnych nie była równa lub wyższa od wartości projektu podlegającego ocenie (8 876 863, 74 zł). Takie ustalenie było wystarczające do dokonania oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą. Nie zmienia tego okoliczność, że we wniosku (w załączniku nr 1 do Studium wykonalności) skarżąca złożyła oświadczenie, że posiada doświadczenie w zarządzaniu projektami i była beneficjentką projektów współfinasowanych ze środków UE, w tym jednego projektu, którego wartość wydatków kwalifikowalnych jest wyższa od wartości wydatków kwalifikowalnych ocenianego projektu. Takie oświadczenie podlegało weryfikacji przez Instytucję Zarządzającą na podstawie treści wniosku, i w sytuacji stwierdzenia, że projekty przedstawione przez Gminę nie potwierdzają, że Gmina była beneficjentką projektu, którego wartość wydatków kwalifikowalnych jest wyższa od wartości wydatków kwalifikowalnych ocenianego projektu – organ mógł nie przyznać 1 punktu za brak odpowiedniego składnika kryterium oceny.

Nie można zgodzić się ze skarżącą, że organ na podstawie wiedzy uzyskanej z ogólnodostępnych źródeł lub po wezwaniu Gminy do uzupełnienia wniosku powinien był uwzględnić wskazaną dopiero w proteście okoliczność, że skarżąca była partnerem w projekcie "Budowa Zintegrowanego Systemu e-Usług Publicznych Województwa Łódzkiego (Wrota Regionu Łódzkiego)" o wartości 21 533 000,00 zł, w tym dofinansowanie w kwocie [...] zł. Stosownie do treści z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, wybór projektów do dofinansowania powinien odbywać się w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny i zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, której, zgodnie z art. 44 ustawy wdrożeniowej, dokonuje komisja oceny projektów, powołana przez właściwą instytucję. Ramy prawne dla takiej oceny stanowią zasadniczo przepisy odpowiedniego regulaminu oraz powiązanych dokumentów. Udział beneficjentów w takim konkursie jest dobrowolny, a przystąpienie do konkursu oznacza zgodę na reguły postępowania określone w ogłoszeniu o naborze, regulaminie konkursu i powiązanych dokumentach. Postępowanie ogranicza się do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń czy też poszukiwania albo domniemywania istnienia innych jeszcze niż wskazane przez wnioskodawcę danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. np. wyroki NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16, 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549117, 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 3239/18, 7 grudnia 2018 r, sygn. akt I GSK 3270/18).

Niezależnie od powyższej oceny zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że nawet przedstawienie przez skarżącą we wniosku swojego udziału jako partnera w projekcie złożonym przez Województwo Łódzkie pod nazwą "Budowa Zintegrowanego Systemu e-Usług Publicznych Województwa Łódzkiego (Wrota Regionu Łódzkiego)" o wartości 21 533 000,00 zł, w którym dofinansowanie wynosiło [...] zł nie powinno prowadzić do innej oceny omawianego kryterium. Prawidłowe jest bowiem stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że do obliczania wartości kosztów kwalifikowalnych projektu na potrzeby spornego składnika kryterium należy uwzględniać jedynie koszty kwalifikowalne poniesione przez partnera. Istotą omawianego składnika kryterium jest doświadczenia w zarządzaniu i realizacji projektów, w których wartość wydatków kwalifikowalnych jest równa lub wyższa od wartości wydatków kwalifikowalnych ocenianego projektu. W ramach projektu "Budowa Zintegrowanego Systemu e-Usług Publicznych Województwa Łódzkiego (Wrota Regionu Łódzkiego)" skarżąca Gmina uzyskała sprzęt, oprogramowanie i usługi za kwotę około [...] zł, z czego 85% zostało dofinansowane ze środków Unii Europejskiej. Wartość ta jest znacznie mniejsza niż wartość wydatków kwalifikowalnych ocenianego projektu (8 876 863,74 zł). Dodać należy, że o takim sposobie oceny w ramach omawianego kryterium świadczy też konstrukcja jego składników. Osobny składnik, który został w niniejszej sprawie oceniony na 1 punkt (wartość maksymalna), to doświadczenie w realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE, gdzie nie przewidziano określonej wartości projektów oraz dopuszczono także partnerstwo w projekcie, niezależnie od jego wartości.

W ramach oceny kryterium "stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami" (kryterium merytoryczne punktowe ogólne nr 2) oceniane była komplementarność projektów rozumiana jako ich dopełnianie się prowadzące do realizacji określonego celu. Weryfikacji podlegało powiązanie projektu z innymi przedsięwzięciami, zarówno tymi zrealizowanymi, jak też z tymi, które są w trakcie realizacji lub które zostały dopiero zaakceptowane do realizacji (bez względu na źródło finansowania czy tez podmiot realizujący). Kryterium to obejmowało 4 składniki, punktowane łącznie na maksymalnie 4 punkty (po jednym punkcie każdy składnik), z wagą 2, w tym oceniano czy realizacja jednego projektu jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia lub projekt stanowi ostatni etap szerszego przedsięwzięcia lub kontynuacją wcześniej realizowanych przedsięwzięć. Bezzasadne są zarzuty, że nieprawidłowo uznano, że nie może być przyznany punkt za wskazany wyżej składnik kryterium. Już w samej treści wniosku wskazano, że realizacja projektu nie jest uzależniona od przeprowadzenia innego przedsięwzięcia, a jako kontynuację wcześniej realizowanych przedsięwzięć wskazano, że projekt jest kolejnym etapem działań zmierzających do poprawy jakości życia i poprawy standardów jakości powietrza na obszarze Gminy. Odpowiada to składnikowi kryterium opisanego jako element szerszej strategii realizowanej przez szereg projektów komplementarnych. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca w rzeczywistości wskazuje tylko takie okoliczności, które uzasadniały przyznanie punktów (co nastąpiło) za pozostałe 3 składniki kryterium.

W ramach oceny kryterium "demonstracyjność działań" (kryterium merytoryczne punktowe dotyczące projektów w zakresie budynków pasywnych nr 3) brano pod uwagę przedstawienie raportów testowych dotyczących zastosowanych w praktyce innowacyjnych rozwiązań oraz uwzględnienie w projekcie działań w zakresie upowszechnienia zastosowanych rozwiązań i wykorzystania obiektu jako obiektu demonstracyjnego. Zarzuty dotyczące wadliwej oceny tego kryterium są bezzasadne. I w tym przypadku już we wniosku o dofinansowanie (w Studium wykonalności) sama skarżąca wskazała, że projekt nie ma charakteru demonstracyjnego. Wskazanie to nie było omyłką jak później wywodziła skarżąca, bowiem dokonana prze organ analiza dokumentacji projektowej pod kątem spełniania spornego kryterium nie była wadliwa. W dokumentacji projektowej nie wskazano takich działań, które pozwalałyby ocenić projekt jako demonstracyjny. Słuszne jest stanowisko Instytucji Zarządzającej, że za działania wskazujące na demonstracyjność projektu nie można uznać standardowych działań z zakresu informacji i promocji projektu współfinansowanego ze środków UE w postaci tablicy informacyjnej i pamiątkowej. Planowana infrastruktura i urządzenia mogą umożliwiać przedstawianie raportów o ich funkcjonowaniu także on-line, jednak jednocześnie nie zaplanowano publikowania raportów na ogólnodostępnej stronie internetowej lub na ekranie w wybudowanym obiekcie. Przeciwnie, ze Studium wykonalności wynika. Że tylko osoby znające hasło zabezpieczające będą miały dostęp do szczegółowych danych dotyczących instalacji. Oznacza to, że nie przewidziano użycia raportów z działania niskoemisyjnej infrastruktury do prezentacji zalet projektu osobom postronnym.

W ramach oceny kryterium "efektywność kosztowa projektu w odniesieniu do prognozowanej oszczędności nieodnawialnej energii pierwotnej" (kryterium merytoryczne punktowe dotyczące projektów w zakresie budynków pasywnych nr 1) obliczano efektywność według ściśle określonego wzoru i ustalano ranking inwestycji decydujący o liczbie przyznanych punktów. Zgodnie z opisem kryterium efektywność kosztowa obliczona była jako iloraz planowanej kwoty wydatków kwalifikowalnych i prognozowanej ilości zaoszczędzonej nieodnawialnej energii pierwotnej. Wielkość zaoszczędzonej nieodnawialnej energii pierwotnej była liczona w odniesieniu do rocznej wykorzystanej nieodnawialnej energii pierwotnej w budynku energooszczędnym o takiej samej bryle i kubaturze. Za budynek energooszczędny uznawano taki, w którym zapotrzebowanie na nieodnawialną energię pierwotną nie przekraczało 250 kWh/(m2 x rok). Organ przyjął, że dla budynku skarżącej koszty kwalifikowalne wynosiły 8 876 863.74 zł, powierzchnia użytkowa budynku wynosiła 1097,8 m2. a jednostkowe zapotrzebowanie na nieodnawialną energię pierwotną wraz z urządzeniami pomocniczymi 28,5 kWh/m2xrok (ustalono to na podstawie dokumentacji wniosku o dofinansowanie). Obliczono, że prognozowana ilość zaoszczędzonej nieodnawialnej energii pierwotnej w porównaniu z budynkiem pasywnym, w którym zapotrzebowanie na nieodnawialną energię pierwotną nie przekracza 250 kWh/(m2 x rok) wynosi: 243 162,7 kWh/rok. Biorąc powyższe pod uwagę efektywność kosztowa dla projektu wynosiła 36,51 zł/kWh/rok (wskazany wyżej iloraz). W taki sam sposób obliczana była efektywność kosztowa dla każdego złożonego w konkursie projektu dotyczącego budynków pasywnych, co pozwoliło na stworzenie rankingu ocenianych inwestycji. Skarżąca kasacyjnie, zarzucając popełnienie błędów metodologicznych i merytorycznych przy ocenie tego kryterium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła swoje wyliczenie, nie uzasadniając jednak jakie argumenty merytoryczne przemawiają za prawidłowością jej wyliczenia i nieprawidłowością wyliczenia przedstawionego przez organ. Z tej przyczyny i w tym zakresie zarzut przedstawiony w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.

W związku z tym, że nieusprawiedliwiony w całości okazał się zarzut sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, bezzasadne są także zarzuty przedstawione w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej

Bezzasadny jest także sformułowany w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z § 6 ust. 9 lit. g Regulaminu konkursu poprzez ich niezastosowanie podczas oceny kryterium merytorycznego punktowego dotyczącego projektów w zakresie budowy budynków pasywnych nr 3 "Demonstracyjność działań". Jako jego podstawę faktyczną wskazano okoliczność, że ubiegająca się o dofinasowanie nie została wezwana do skorygowania wniosku poprzez opisanie go w Studium wykonalności, jako projekt demonstracyjny w miejsce pilotażowego. Oceniając ten zarzut zauważyć należy, że pomiędzy art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz 5 6 ust. 9 lit. g regulaminu konkursu nie ma takiego związku, który by uzasadniał zarzut naruszenia przepisów we wzajemnym powiązaniu. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej reguluje usuwanie braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu, to jest warunków odnoszących się do kompletności oraz formy złożenia wniosku o dofinansowanie projektu (art. 2 pkt 27a ustawy wdrożeniowej), które w przypadku konkursu w tej sprawie określone są w § 6 ust. 7 Regulaminu konkursu Przepis art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej reguluje usuwanie oczywistych omyłek we wniosku. Natomiast § 6 ust. 9 lit. g Regulaminu konkursu przewiduje, że w przypadku pojawienia się wątpliwości na etapie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu istniej możliwość wezwania wnioskodawcy do złożenia stosownych wyjaśnień. Inaczej niż uważa skarżąca kasacyjnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do wezwania wnioskodawczyni do korygowania treści dokumentacji wniosku w zakresie typu projektu zarówno w oparciu o art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, jak i § 6 ust. 9 lit. g Regulaminu konkursu. Skarżąca jednoznacznie wskazała w Studium wykonalności, że projekt ma charakter pilotażowy i wybór ten uzasadniła. Również w formularzu wniosku o dofinansowanie jednoznacznie wskazano na projekt pilotażowy. Nie było zatem żadnego braku w zakresie warunków formalnych, ani oczywistej omyłki, która można byłoby usunąć na podstawie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Jednoznaczne przedstawienie charakteru projektu nie wymagało również wyjaśnień, o których mowa w § 6 ust. 9 lit. g Regulaminu konkursu. Wyjaśnienia takie nie służą uzupełnianiu lub poprawianiu projektu w sposób opisany w art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Uzupełnienie lub poprawienie projektu w części dotyczącej spełniania kryteriów wyboru projektów w niniejszej sprawie nie było możliwe, ponieważ w załączniku nr IV do Regulaminu konkursu (Kryteria wyboru projektów) nie przewidziano takiej możliwości, co jest wymagane w art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej.

Z takich samych przyczyn nie jest usprawiedliwiony także zarzut przedstawiony w punkcie 7 petitum skargi kasacyjnej.

Nieusprawiedliwiony jest sformułowany w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ uprawniony był do oceny projektu w kryterium "Demonstracyjność działań" w sytuacji, kiedy organ wyszedł z założenia, że projekt jest projektem pilotażowym, a kryterium demonstracyjności odnosi się wyłącznie do projektów demonstracyjnych, to organ nie powinien oceniać negatywnie projektu w danym kryterium, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że maksymalna liczba punktów do zdobycia przez projekt skarżącego to ogółem 69 punktów, a nie 63 punkty. Skarżąca nie bierze bowiem pod uwagę, że według art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej to instytucja przeprowadzająca konkurs określa treść jego regulaminu. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 7 tej ustawy regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia;. Dobór kryteriów wyboru projektów był zatem kompetencją organu. Wśród kryteriów punktowych i sposobu obliczania punktów nie przewidziano możliwości rezygnacji z oceny według jednego z kryteriów i zmniejszenia dla projektu maksymalnej liczby punków, co prowadziłoby do innego stosunku procentowego w punktacji.

Podsumowując należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot wynagrodzenia radcy prawnego – pełnomocnika organu, który sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną.