Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1494/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2327/12 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i od Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej na rzecz E. C. kwoty po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2327/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość oznaczona jako działka nr 4/2 z obr. [...] o pow. 1471 m2 oraz nr 11/6 z obr. [...] o pow. 1291 m2 została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) na mocy aktu notarialnego z dnia 14 listopada 1972 r., Nr Rep. [...]. W dniu [...] listopada 1971 r. Wydział Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie wydał decyzję nr [...] o lokalizacji inwestycji, zgodnie z którą wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].

E. C. wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2008 r. wystąpił o zwrot nieruchomości oznaczonej dawniej jako działki nr 4/2 z obrębu [...] przy ul. [...] o pow. 1471 m2 oraz nr 11/6 z obrębu [...] przy ul. [...] o pow. 1291 m2.

Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej obecnie jako część działki ewidencyjnej nr 12 z obrębu [...]. Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr 17 oraz części działki ewidencyjnej nr 16 i nr 14. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. C., wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1581/12 uchylił obie zaskarżone decyzje.

Następnie Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ulic [...], oznaczonej obecnie jako część działki ewidencyjnej nr 94 z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr 14 z obrębu [...].

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania E. C., utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ powołał art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej "u.g.n."). Wskazał, że podstawową przesłanką do zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Organ wskazał również na treść przepisu art. 140 i 216 u.g.n. Następnie podano, że decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] Miasto Stołeczne Warszawa stało się właścicielem m.in. działki ewidencyjnej nr 94 i działki ewidencyjnej nr 14. Działki te zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Działka nr 94 została oddana w użytkowanie wieczyste Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej decyzją Zarządu Dzielnicy Gminy Ż. w Warszawie z dnia [...] grudnia 1991 r. znak [...], prawo użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] (data wpływu wniosku 24 stycznia 2007 r.). Natomiast działka nr 14 została oddana w użytkowanie wieczyste Stołecznemu Przedsiębiorstwu Budowlanemu aktem notarialnym z dnia 27 kwietnia 1998 r. Rep. [...]. Następnie działka ta została przekazana w użytkowanie wieczyste spółce "[...]" Sp. z o.o. na podstawie aktu notarialnego z dnia 16 marca 2000 r. Rep[...]. Aktem notarialnym z dnia 21 października 2002 r. Rep. A [...] spółka "[...]" Sp. z o.o. przeniosła prawo użytkowania wieczystego na spółkę Cementownia "[...]" S.A. Obecnie działka nr 14 pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki [...] Polska Sp. z o.o., która prawo to nabyła aktem notarialnym z dnia 14 marca 2005 r. Rep. [...]. Prawo użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] (data wpływu wniosku 23 października 2002 r.).

Wojewoda Mazowiecki uznał więc, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek zostało ujawnione w księgach wieczystych po dniu 1 stycznia 1998 r., co oznacza, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 229 u.g.n. Odnosząc się do kwestii "pominięcia pierwszeństwa byłego właściciela przy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości" organ pierwszej instancji wskazał, że zbycie wywłaszczonych nieruchomości na rzecz osób trzecich, z pominięciem prawa pierwszeństwa byłego właściciela, nie powoduje nieważności takiego zbycia. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut skarżącego dotyczący błędnej interpretacji przez organ pierwszej instancji treści przepisu art. 229 u.g.n. Zdaniem Wojewody, Starosta Warszawski Zachodni podjął rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu wyczerpującego i dokładnego postępowania wyjaśniającego. Zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja wskazuje, że obecny stan zagospodarowania nieruchomości stanowiącej część działki nr 94 (dawna działka nr 11/6 z obrębu 58) jest zgodny z planem założeń techniczno-ekonomicznych dla uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej osiedla [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy zauważył, że osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże parkingi, ciągi piesze, oraz tereny zieleni osiedlowej. Ponadto wskazano, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Dopełnieniem przesłanki zbędności są terminy określone w punktach 1 i 2–7 i 10 lat.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 września 2012r. E. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego, organy naruszyły art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 130 i art. 140 k.p.a. Stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, pominięto rozważenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2327/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Zdaniem Sądu, skarżący słusznie zarzucił organom obu instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co prowadziło do co najmniej przedwczesności poczynionych ustaleń i tym samym do dowolności ocen poczynionych na bazie wymagającego uzupełnienia materiału dowodowego. Sąd stwierdził, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób niewystarczający, pobieżny, nie podejmując wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie wyjaśniając w sposób precyzyjny okoliczności dotyczących nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżący.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że uszło uwadze organów obu instancji, że poza okolicznością, iż cel wywłaszczenia, który wskazano w umowie zawartej w dniu 14 listopada 1972 r. pomiędzy E. C. a Skarbem Państwa, określony został zgodnie z treścią decyzji lokalizacyjnej inwestycji nr [...] wydanej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w dniu [...] listopada 1971 r. znak [...] – z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], to z decyzji lokalizacyjnej bezspornie wynika, że jej integralną częścią, sporządzoną w formie załącznika jest szkic oznaczony numerem [...]. Z uwagi na rozległość obszarową inwestycji – budowy osiedla mieszkaniowego [...] (około 71 ha) w stosunku do wielkości nieruchomości, zwrotu której domaga się skarżący (2762 m2), koniecznym jest zdaniem Sądu ustalenie czy stan zagospodarowania przedmiotowych działek był zgodny z założeniami decyzji lokalizacyjnej. Obecnie, z uwagi na brak załącznika graficznego w aktach, poczynienie tego ustalenia nie jest możliwe. Koniecznym zdaniem Sądu będzie dokładne ustalenie jakiemu celowi miało służyć wywłaszczenie nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżący i dopiero w wyniku tego ustalenia rozstrzygnąć należy czy ten właśnie cel został w ustawowym terminie zrealizowany.

Sąd jednocześnie stwierdził, że nie podziela konkluzji rozważań prawnych organów obu instancji dotyczących braku konsekwencji prawnych wobec faktu rozpoczęcia i zakończenia inwestycji opisanej w decyzji lokalizacyjnej po upływie terminów przewidzianych w przepisie art. 137 ust.1 u.g.n. Sąd dodał przy tym, że przekroczenie ustawowych terminów nie było kwestionowane w toku postępowania administracyjnego, organ odwoławczy podnosił wręcz, że przekroczenie wskazanych w ww. przepisie terminów nie uzasadnia zwrotu nieruchomości wykorzystanej po ich upływie na cel wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu z treści przepisu art. 137 ust.1 u.g.n. wynika, że obie sformułowane w nim normy prawne mają charakter rozłączny, bowiem zaistnienie przesłanek z którejkolwiek z nich czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym, przy czym w obu normach prawnych ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które musza zaistnieć łącznie, aby można było uznać nieruchomość za zbędną. Nieruchomość należy uważać za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją tego celu nastąpiło po upływie 7 lat od dnia jej wywłaszczenia, niezależnie od tego w jaki sposób jest ona wykorzystywana w momencie orzekania o jej zwrocie, a więc nawet gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10 lat od jej wywłaszczenia. Jeżeli natomiast realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła dopiero po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości, nieruchomość tę należy traktować jako zbędną na ten cel, choćby jego realizacja została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia.

Sąd uznał, że z punktu widzenia okoliczności rozpoznawanej sprawy znaczenie ma prawidłowe rozumienie omawianego przepisu, którym wykazać się winien organ administracji, po koniecznym uzupełnieniu materiału dowodowego o brakujące dokumenty – w szczególności integralną część decyzji lokalizacyjnej z dnia 14 listopada 1972 r. o numerze [...], którą stanowi szkic znak [...].

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli uczestnicy postępowania: Prezydent m.st. Warszawy oraz Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa.

Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, gdy należało ją oddalić ze względu na nieuzasadnione podstawy skargi oraz zgodne z prawem orzeczenie organu;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a.:

a) poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona,

b) poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na wydaniu błędnego orzeczenia w przedmiocie ustalenia, iż organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w sytuacji gdy okoliczności sprawy uzasadniają rozstrzygnięcie organu,

c) poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegające na uznaniu, iż organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości i dokonał przedwczesnych ustaleń, podczas gdy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że organ zgromadził wszelkie dostępne dokumenty w sprawie i na ich podstawie dokonał ustaleń faktycznych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, a naruszenie ww. terminów uzasadnia zwrot nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ prowadzący postępowanie przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu zgromadzenie wszelkich dostępnych dokumentów dotyczących przedmiotowych nieruchomości w celu ustalenia szczegółowego planu zagospodarowania działek, na których miano zrealizować projekt budowy osiedla [...]. Wskazano, że nie można czynić zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i przedwczesności poczynionych ustaleń wówczas, gdy wyjaśnienie tych okoliczności, w sposób oczekiwany przez Sąd w zaskarżonym wyroku, z powodu braku dostępnej dokumentacji, jest niemożliwe. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Prezydenta m.st. Warszawy, w przypadku, gdy żaden z dostępnych dokumentów nie pozwala na uszczegółowienie "ogólnego" celu wywłaszczenia, wynikającego z decyzji lokalizacyjnej nr [...] oraz umowy zawartej w dniu 14 listopada 1972 r. pomiędzy E. C. a Skarbem Państwa, oceny czy zrealizowano cel wywłaszczenia należy dokonać w oparciu o istniejące i dostępne dokumenty i zgodnie z ogólnym celem wywłaszczenia. Dla oceny legalności budowy decydujące bowiem znaczenie ma zachowanie ważności decyzji lokalizacyjnej oraz sposób przeznaczenia konkretnej działki w ramach osiedla.

Wskazano, że w niniejszej sprawie w toku postępowania ustalono, iż część działki nr 94 z obrębu [...] stanowi teren zagospodarowany porośnięty drzewami, na którym znajduje się plac zabaw i dojście do terenu zabaw, natomiast działka nr 14 z obrębu [...] stanowi teren zielony i część drogi dojazdowej, przez działkę przebiega kanał ciepłowniczy i kanalizacja. Sposób zagospodarowania odpowiada zatem ogólnemu celowi wywłaszczenia, bowiem znajduje się na terenie osiedla [...].

Prezydent m.st. Warszawy podniósł, że w kwestii interpretacji treści art. 137 u.g.n. w zakresie skutków przekroczenia terminów rozpoczęcia i zakończenia inwestycji (7 i 10 lat), dla której dokonano wywłaszczenia, orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jest rozbieżne, jednakże najnowsze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego skłaniają się do interpretacji zastosowanej w niniejszej sprawie przez organ, a zakwestionowanej przez WSA w zaskarżonym wyroku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko przesłanki podlegającej aktualnie badaniu. Organ rozpatrujący żądanie zwrotu jeszcze niezagospodarowanej na cel określony wywłaszczeniem nieruchomości ustalić winien, czy aktualnie upłynęły już określone przepisem terminy. Omawiane sformułowanie nie oznacza natomiast obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej.

Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa, reprezentowana przez radcę prawnego w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy podlegała ona oddaleniu,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji przyczyniło się do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji wojewody oraz starosty,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 229 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w ustalonym stanie faktycznym przepis ten powinien zostać przez Sąd zastosowany.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w postępowaniu przed Starostą Warszawskim Zachodnim został kompleksowo zgromadzony materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazuje, że obecny stan zagospodarowania nieruchomości stanowiącej część działki nr 94 jest zgodny z planem założeń techniczno-ekonomicznych dla uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej osiedla "[...]" w Warszawie. Wskazano, że zasadna jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r., gdyż przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie zaistniała. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...] Wydziału Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy o lokalizacji inwestycji, został zrealizowany. Obecnie na działce nr 94 znajdują się tereny mieszkaniowe. Podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom.

Wskazano, że działka ewid. nr 94, decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. znak [...] Zarządu Dzielnicy Żoliborz w Warszawie została oddana w użytkowanie wieczyste Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Zgodnie zaś z art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ustanowione na nieruchomości zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w 1991 r., tj. przed wejściem w życie niniejszej ustawy. Dodatkowo prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej [...].

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Prezydenta m.st. Warszawy oraz Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, E. C., reprezentowany przez radcę prawnego, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie niniejszej nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji, postępowanie kasacyjne, zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy, należało ograniczyć do rozważenia zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych. Zarzuty te, jedynie w niewielkim zakresie mogły być uznane za uzasadnione, a zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W świetle materiału dokumentacyjnego, jaki został zgromadzony w toku postępowania zwrotowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Odmowa zwrotu, by nie została uznana za przedwczesną, wskazywać musi precyzyjne okoliczności, które w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wykluczają możliwość uwzględnienia tego wniosku.

Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, budowa osiedla mieszkaniowego jest długotrwałą i skomplikowaną inwestycją, która obejmuje nie tylko domy mieszkalne, ale również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, zaś za infrastrukturę niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się w orzecznictwie sądowym pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, a ponadto instalacje podziemne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela to stanowisko i pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla oraz że zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na jej dostosowaniu do potrzeb inwestora.

Powyższe nie oznacza jednak, że szczegółowemu badaniu i ocenie organów w postępowaniu zwrotowym nie podlegają okoliczności odnoszące się do realizacji celu wywłaszczenia konkretnej, objętej wnioskiem nieruchomości. Kwestie te muszą być w każdym przypadku dokładnie wyjaśnione.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że z decyzji lokalizacyjnej nr [...] wydanej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1971 r., znak [...] dotyczącej budowy osiedla mieszkaniowego [...] wynika, że jej integralną częścią, sporządzoną w formie załącznika, jest szkic oznaczony numerem [...]. Rozległość inwestycji (teren ok. 71 ha) w stosunku do powierzchni nieruchomości objętej żądaniem zwrotu (2762 m2), przy braku w aktach wskazanego załącznika graficznego, istotnie pozostawia wątpliwość, czy cel, jakiemu służyć miało przejęcie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości został w sprawie dostatecznie precyzyjnie określony, a w konsekwencji czy prawidłowo uznano, że przedmiotowe działki zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Organy winny po zebraniu wszelkiej dostępnej dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji, przeprowadzić szczegółową analizę odnoszącą się do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości i w powiązaniu z okolicznościami faktycznymi dotyczącymi realizacji celu wywłaszczenia ocenić zasadność wniosku. Wskazane przez Sąd pierwszej instancji wady postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Zarzut skarżących kasacyjnie dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł być wobec powyższego uznany za zasadny.

W tym miejscu należy odnieść się do stanowiska Sądu pierwszej instancji co do interpretacji art. 137 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił w zaskarżonym wyroku konkluzji rozważań prawnych organów obu instancji dotyczących braku konsekwencji prawnych wobec faktu rozpoczęcia i zakończenia inwestycji opisanej w decyzji lokalizacyjnej po upływie terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, w którym Sąd ten stwierdził, że momenty czasowe (7 i 10 lat) określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. oznaczają obowiązek ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej okresach od daty wydania decyzji. W sprawie tej stwierdzono, że zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości (art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.).

Powyższy pogląd słusznie został przez skarżących kasacyjnie zakwestionowany.

Jak podniesiono w skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwestia interpretacji art. 137 u.g.n. w zakresie skutków przekroczenia terminów rozpoczęcia i zakończenia inwestycji (7 i 10 lat), dla której dokonano wywłaszczenia nie była w orzecznictwie sądów administracyjnych ujmowana jednolicie. Jednakże w najnowszych orzeczeniach wyrażany jest pogląd odmienny od przyjętego w powołanym wcześniej wyroku. Potwierdzają to m.in. powołane w skardze kasacyjnej wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt 1924/10 i z dnia 30 listopada 2011, I OSK 2098/10, z których wynika, że w przypadku realizacji celu wywłaszczenia nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Przepis art. 137 ust. 1 ma w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości tylko wtedy zastosowanie, jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11. W wyroku tym stwierdzono m.in., że w przypadku zrealizowania na wywłaszczonej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998 r. celu wywłaszczenia, terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Dopiero bowiem w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., w art. 137 ust. 1 ustawy zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (zmienione z dniem 22 września 2004 r.). Nie można zatem, bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej, terminów, określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. odnosić do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie powołanej normy prawnej, gdyż taka ocena byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz.

Do powyższej linii orzeczniczej nawiązał Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014, nr 3, poz. 31).

W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że sądy administracyjne wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustalenie przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki – na ustaleniu czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie względem obu przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Jednocześnie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot.

Podzielając przedstawione wyżej poglądy, odmienne stanowisko co do interpretacji art. 137 ust. 1 u.g.n. wyrażone w zaskarżonym wyroku uznać należało za błędne i w tym zakresie zmianie ulega ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania.

Nie jest zasadny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej dotyczący naruszenia art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Kwestia ta w dotychczasowym postępowaniu została należycie wyjaśniona. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego do obu działek, których zwrotu dotyczy sprawa, zostało ujawnione w księgach wieczystych po dniu 1 stycznia 1998 r. Słusznie więc przyjęto, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zrealizował obowiązki określone w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie naruszył również art. 3 § 1 p.p.s.a., zasadnie oddalił skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wobec tego, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.