Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 410/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust.1, art. 24b ust. 2, art. 24c ust. 3, art. 24f ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 64a, art. 64b par. 1, art. 64e, art. 141 par. 4, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. we F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1530/18 w sprawie ze sprzeciwu [A.] Sp. z o.o. we F. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [A.] Spółki z o.o. we F. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1530/18 oddalił sprzeciw [A.] Sp. z o.o. z siedzibą we F. (dalej jako: skarżąca Spółka) od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] marca 2018 r. skarżąca Spółka przedłożyła w siedzibie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gdańsku wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz miejscowości W. Gmina M. na okres 3 lat. Do pisma dołączono dokumenty.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego z siedzibą w Gdańsku decyzją z [...] maja 2018 r., odmówił zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz miejscowości W. Gmina M. na okres 3 lat. Jednocześnie organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącą Spółkę do przedłożenia poprawionego projektu taryfy w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskodawca nie przedłożył wystarczających dokumentów i wyjaśnień w zakresie zmian warunków ekonomicznych mających wpływ na podwyższenie cen i stawek opłat. W ocenie organu zaproponowany wzrost nie znajduje uzasadnienia w złożonych dokumentach, nadto stwierdził, że przedsiębiorstwo nie zapewnia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), uchylił decyzję z 25 maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 24b ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328 ze zm., dalej jako: "ustawa zzwoś"), taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2 ww. ustawy. Na mocy przepisów przejściowych określonych w ustawie z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy zzwoś (Dz. U. poz. 2180), w brzmieniu określonym art. 9 ust. 2, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane były wystąpić do właściwego terytorialnie organu regulacyjnego z wnioskiem o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w terminie określonym art. 9 ust. 1 wymienionego wyżej aktu prawnego, tj. do [...] marca 2018 r.

Nadto w ocenie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie część dołączonych do wniosku załączników wymaganych przepisami art. 24b ust. 6 ww. ustawy miała formę kopii dokumentów nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem.

Okoliczność ta została uwzględniona w piśmie z [...] kwietnia 2018 r., w którym wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia informacji i dokumentacji poświadczających spełnianie ustalonych prawem warunków wymaganych do zatwierdzenia taryfy. Zdaniem organu pierwszej instancji niekompletny wniosek nie mógł skutecznie uruchomić postępowania a tym samym rozpocząć biegu terminu 45 dni na rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy.

Wśród nieprawidłowości, o których mowa powyżej organ drugiej instancji wymienił również kwestię legitymowania się przez wnioskodawcę zezwoleniem na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie miejscowości Włóczyska gmina M.

Przedstawiając wyjaśnienia, wnioskodawca do pisma z [...] kwietnia 2018 r. dołączył kopie dwóch zezwoleń - z [...] stycznia 2011 r. na prowadzenie działalności na terenie miasta i gminy F. oraz z [...] kwietnia 2018 r. dot. miejscowości Włóczyska gmina M. Okoliczność ta, w ocenie organu drugiej instancji może wskazywać, że w dacie składania wniosku taryfowego wnioskodawca nie był uprawniony do objęcia nim taryfy dla m. Włóczyska gmina M.

Organ odwoławczy nie podzielił poglądów wnioskodawcy odnośnie wejścia w życie taryfy w kształcie projektowanym przez Wnioskodawcę po upływie 120 dni do dnia złożenia wniosku, tj. od [...] marca 2018 r.

Ponadto organ wskazał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a. Organ regulacyjny nie wskazał w uzasadnieniu decyzji elementów projektu taryfy lub uzasadnienia, które należy poprawić, do czego zobowiązuje przepis art. 24c ust. 3 ustawy zzwoś. Nadto organ odwoławczy wskazał na uchybienie art. 28 i 30 k.p.a. dotyczące ustalania i oznaczania stron postępowania administracyjnego. Zauważył, że Urząd Gminy nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej, gdyż jako aparat pomocniczy gminy nie posiada osobowości prawnej, a tym samym zdolności administracyjno-prawnej w myśl art. 29 k.p.a. Podniósł także naruszenie art. 79a k.p.a. W ocenie organu drugiej instancji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku nie przeanalizował w toku postępowania oznaczenia okresu obowiązywania taryfy.

[A.] Spółka z o.o. we F. wniosły sprzeciw na powyższą decyzję.

Wyrokiem z 15 października 2018 r., sygn. akt V Sa/Wa 1530/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzeciw oddalił.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja Prezesa PGW z [...] sierpnia 2018 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu pierwszej instancji polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie i na niezagwarantowaniu stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że organ pierwszej instancji naruszył powołane art. 7, art. 77 § 1 i art. 79a k.p.a., ponieważ w zawiadomieniu z [...] maja 2018 r. o zakończeniu postępowania nie odniósł się do zebranych materiałów. Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten został zupełnie pominięty przez organ I instancji. Tymczasem złożony przez stronę wniosek zawierał tak liczne braki i nieścisłości, które wymagały wyjaśnienia, że niemożliwe było prawidłowe ustalenie, czy projekt taryfy może podlegać zatwierdzeniu. Konsekwencją tego było naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, braki we wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz liczne kwestie wymagające wyjaśnienia szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, uczyniły niemożliwym merytoryczne rozpoznanie sprawy przez ten organ.

Reasumując, w opinii Sądu pierwszej instancji przy przyjętej przez Prezesa PGW argumentacji wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie naruszało art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez ten organ uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., co nie uprawniało organu odwoławczego do przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku strony. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosły [A.] Sp. z o.o. z siedzibą we F. żądając uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły w oparciu o art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie:

- przepisów prawa materialnego art. 24f ust. 2 w związku z art. 24c ust. 1 ustawy zzwś przez błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionej akceptacji błędnego stanowiska wyrażonego przez organ drugiej instancji dopuszczającego możliwość dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie złożonego przez stronę skarżącą wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków mimo przekroczenia, 45 dniowego terminu od dnia złożenia tego wniosku, na wydanie decyzji w tej sprawie przez organ pierwszej instancji.

W oparciu o przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zarzuciły naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na wyrażeniu w związku z dokonaną oceną materiału dowodowego błędnego poglądu, iż stwierdzone w sprawie uchybienia organu pierwszej instancji uzasadniały wydanie przez organ drugiej instancj decyzji kasatoryjnej.

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie dostatecznym uzasadnieniu i przyjęciu nie popartej materiałem dowodowym konkluzji, "że złożony przez stronę wniosek zawierał tak liczne braki i nieścisłości, które wymagały wyjaśnienia, że niemożliwym było ustalenie, czy projekt taryfy może podlegać zatwierdzeniu. ", co zdaniem Sądu uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organu;

c) naruszenie przepisu art. 64 b § 1 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a oraz art. 105 § 1 k.p.a. polegające na tym, że wobec ziszczenia się w toku postępowania administracyjnego przesłanek wyczerpujących stan faktyczny określony dyspozycją przepisu art. 24 f ust. 2 ustawy zzwoś prowadzenie dalszego postępowania stało się bezprzedmiotowe wobec czego winno zostać ono umorzone.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postepowania administracyjnegio oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami admimistracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 p.p.s.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowoloma z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64 e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; i z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/19 - publ. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleść zastosowanie w danej sprawie. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających zastosowanie w danej sprawie.

A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest - jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Zatem, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

To zaś oznacza, że sąd administracyjny - dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjej - nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.

Przepis art. 64 e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji pozytywnej czy negatywnej, musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Należy podkreślić, że przepisy Rozdziału 3a - " Sprzeciw od decyzji" ustawy ppsa miały na celu przyspieszenie postępowania, a nie tworzenie fikcji kontroli legalności decyzji i doprowadzenie do przewlekłości postępowania. Przy takim rozumieniu art. 64e p.p.s.a. jakie przedstawił sąd pierwszej instancji, dana sprawa może być wielokrotnie przedmiotem sprzeciwu do sądu administracyjnego i dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną może okazać się, że prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające było zbędne, gdyż w danej sprawie przepisy powołane przez organ jako podstawa materialnoprawna nie znajdują zastosowania.

Z powyższych względów należy podzielić stanowisko skarżacej kasacyjnie o naruszeniu pprzez sąd I instancji art. 64e p.p.s.a. zw. z art. 138 § 2 k.p.a. także art. 64b w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stosownie do przepisu art. 64e p.p.s.a. badając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oceniając istnienie przesłanek do wydania decyzji winien ją zbadać nie tylko pod kątem kompletności materiału dowodowego, ale w pierwszej kolejności pod kątem samej możliwości wydania takiej decyzji odnosząc się do normy art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś. W uzasadnieniu wyroku oddalającego sprzeciw Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował charakteru prawnego owego 45 - dniowego terminu wskazanego w art. 27f ustawy zzowś. Nie odniósł się do tego, czy jest to termin prawa materialnego, czy też procesowego, czy to termin zawity, czy też termin instrukcyjny. Sąd nie odniósł się też do art. 35 k.p.a. dotyczącego możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy, ani też do tego, że ustawa zzowś wydłuża termin załatwienia sprawy administracyjnej do 45 dni, co niewątpliwie stanowi wyjątek od podstawowych terminów określonych w k.p.a. Zauważyć też należy, że ustawodawca wydłuża terminy ogólne w poszczególnych rodzajach spraw, kierując się przede wszystkim kwestią skomplikowanego charakteru danej sprawy. Wskazać też należy na inną instytucję procesowego prawa administracyjnego, jaką jest przedłużenie terminu do załatwienia sprawy przez sam organ, który jest zobowiązany zawiadomić stronę o nowym terminie załatwienia sprawy, wskazując przyczynę zwłoki. Obowiązek ten ciąży na organie admimnistracji publicznej nawet wówczas, jeśli dotyczy to przyczyn zwłoki niezależnych od organu. Konsekwencją takiego stanowiska byłaby konieczność przyjęcia, że orgnowi przedłuża się termin do wydania decyzji i wynosi on nie tylko 45 kolejnych dni, ale może wynosić znacznie więcej. Sąd pierwszej instancji winien więc rozważyć czy termin 45 dniowy określony w ustawie zzowś może być przedłużony biorąc pod uwagę okoliczności z art. 35 § 5 k.p.a., jak i z art. 36 k.p.a. oraz okoliczności określone w art. 24b ust. 2 ustawy zzowś. Przepis ten stanowi: "Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiazywania dotychczasowej taryfy."

Zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonehgo aktu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny czy niejasny (por. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4334/17; z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 994/14; z 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1547/10; z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301.10; z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11).

Za uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ stwierdzenie podniesionych uchybień prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Usunięcie tych uchybień przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowiłoby ograniczenie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd pierwszej instancji winien dokonać prawidłowej oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, a warunkiem przeprowadzenia należytej kontroli legalności decyzji jest prawidłowe rozumienie art. 64e p.p.s.a. i wynikającego z tego przepisu zakresu i sposobu przeprowadzenia tej kontroli. Sąd administracyjny przy kontroli decyzji kasacyjnej winien pogodzić wąski zakres rozpoznania sprzeciwu przewidziany w art. 64e p.p.s.a. z uzasadniającymi wątpliwościami co do prawidłowości zastosowanej podstawy materialnoprawnej decyzji. Zauważalny błąd materialnoprawnej podstawy orzekania wymusza na sądzie rozpoznającym sprzeciw wypowiedzenie się także w kwestiach wykraczających poza zakres art. 138 k.p.a. W takiej sytuacji, błąd w podstawie materialnoprawnej decyzji winien być uznawany za niewyjaśnienie istoty sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem powyższych rozważań, w tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zakresu i sposobu badania legalności decyzji kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji winien szczegółowo odnieść się do materiału dowodowego zebranego w sprawie i ocenić, czy materiał ten jest kompletny w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wystarczy do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej Spółki, a w konsekwencji czy zaistniały w sprawie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., czy też organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie biorąc pod uwagę wykładnie przepisu art. 24c ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 1 tej ustawy, czyli dokonania odmowy zatwierdzenia taryfy decyzja z [...] maja 2018 r., co niewątpliwie nastąpiło po upływie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2 ustawy zzwoś.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).