Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 215/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. R., R. R. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutów postępowania egzekucyjnego za zasadne, 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących B. R., R. R. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia [...] listopada 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PPIS" lub "organ I instancji") – działając na podstawie art. 26 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015; dalej: w skrócie: "u.p.e.a.") – wystawił tytuł wykonawczy nr [...], wobec niewykonania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234 poz. 1570 z późn. zm.; dalej: "ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych", w skrócie: "u.z.ch.z."), dotyczącego poddania dziecka, M. R. (dalej: "małoletnia"), szczepieniom ochronnym przeciwko wirusowemu zapaleniu wątroby typu B (III dawka), błonicy, tężcowi, krztuścowi, Haemophilus influenzae typu B, poliomyelitis (II dawka) oraz odrze, śwince i różyczce (I dawka), przez matkę małoletniej, B. R. (dalej: "Zobowiązana" lub "Skarżąca"). Organ stwierdził, że obowiązek ten jest wymagalny i wszczął postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia do jego wykonania.

Pismem z [...] listopada 2012 r. B. i R. R. (dalej łącznie: "Skarżący") zgłosili zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wskazali na niewykonalność nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym, gdyż przepisy prawa nie precyzują go w sposób jasny i jednoznaczny. W ocenie Skarżących ani ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086; dalej: "rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień", w skrócie: "rozp.obow.szczep.") nie określają, jaką konkretnie szczepionkę należy zastosować przy danej chorobie. Ich zdaniem obowiązek jest niewykonalny również z powodu odmowy przez Skarżących poddania swojego dziecka badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.ch.z. Ponadto Skarżący wskazali na brak wymagalności obowiązku, bowiem rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień wskazuje tylko przedział wiekowy, w jakim powinno zostać wykonane szczepienie ochronne, ale nie precyzuje, w jakim konkretnie dniu powinno się to odbyć. Dalsze zarzuty dotyczyły: niespełnienia wymogów określonych w art. 26 § 1 oraz art. 27 § 3 u.p.e.a., poprzez sporządzenie tytułu wykonawczego niezgodnie z urzędowym wzorem oraz brak dołączenia doń dowodu doręczenia upomnienia, a także niedopuszczalności, zdaniem Skarżących, egzekucji administracyjnej obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym w stosunku do osoby zdrowej.

Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. (znak: [...]) PPIS – działając na podstawie art. 33 pkt 1 i 6 oraz art. 34 u.p.e.a. – odmówił uwzględnienia zgłoszonych zarzutów, jako bezzasadnych.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z art. 5 i art. 17 u.z.ch.z. wynika obowiązek osób przebywających na terenie kraju do poddania się szczepieniom ochronnym oraz obowiązkowe poprzedzenie szczepienia badaniem kwalifikacyjnym. Zdaniem tego organu wzór tytułu wykonawczego określonego w art. 26 § 1 u.p.e.a. oraz wymóg dołączenia dowodu doręczenia upomnienia względnie podania w tytule wykonawczym podstawy prawnej braku tego obowiązku (art. 27 § 3 u.p.e.a.) mają zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym. W ocenie PPIS również zarzut niedopuszczalności egzekucji nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ obowiązek szczepień ochronnych wynika wprost z przepisu prawa, tj. z dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 u.z.ch.z.

W zażaleniu na ww. postanowienie PPIS oboje Skarżący wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego, podtrzymując zgłoszone zarzuty i ustosunkowując się do argumentów przedstawionych przez organ w zaskarżonym postanowieniu w zakresie zarzutów: niewykonalności przedmiotowego obowiązku o charakterze niepieniężnym, braku wymagalności tego obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji. Podkreślili, że żaden przepis ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 2163 z późn. zm.; dalej: "ustawa o P.I.S.", w skrócie: "u.P.I.S.") nie określa Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako organu egzekucyjnego w sprawach dotyczących obowiązku szczepień ochronnych. Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych zawiera jedynie przepisy określające szczepienie ochronne jako obowiązkowe, ale nie definiuje zarówno sankcji karnych, jak i organu odpowiedzialnego za egzekucję tego obowiązku. Podobnie ustawa o P.I.S., ustalając w art. 5 zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w pkt 3 określa jedynie ustalanie zakresu i terminów szczepień oraz nadzór nad tymi elementami. Słowo "nadzór" w żadnym wypadku nie oznacza prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zdaniem Skarżących, skoro ustawy szczegółowe nie określają organu egzekucyjnego właściwego w sprawach szczepień ochronnych, to znaczy, że w tych sprawach taki organ nie występuje, a tym samym prowadzenie egzekucji administracyjnej jest niedopuszczalne.

Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., nr [...], Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "WPWIS" lub "organ II instancji") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu WPWIS stwierdził, że podtrzymuje wszystkie twierdzenia i wnioski PPIS zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że według § 7 ust. 3 rozp.obow.szczep. to lekarz kwalifikuje dziecko do szczepień, tym samym określając jaką szczepionkę może ono otrzymać, oraz realizuje obowiązujące w zakresie szczepień ochronnych zasady, w tym również Kalendarz Szczepień Ochronnych na dany rok. Stosowanie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok reguluje art. 17 ust. 11 u.z.ch.z. Obowiązek szczepienia dziecka jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisów prawa. W przypadku jego niewykonania, właściwy organ, tj. PPIS, jest uprawniony, jako wierzyciel obowiązku, do żądania wykonania go w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 u.P.I.S. państwowy wojewódzki inspektor sanitarny i państwowy powiatowy inspektor sanitarny są organami rządowej administracji, co powoduje, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do egzekwowania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów administracyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oboje Skarżący wnieśli o: (1) uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień w całości, (2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz (3) umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Uzasadniając skargę podkreślili, że w dalszym ciągu podtrzymują swoje stanowisko, zarzucające: niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, w tym z powodu braku badania kwalifikacyjnego, brak wymagalności obowiązku oraz niedopuszczalność egzekucji. Skarżący zaznaczyli, że organ nie wskazał przepisu ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, który zezwalałby na stosowanie przymusu administracyjnego w stosunku do osoby zdrowej. Podkreślili, że ustawa ta nie zawiera obecnie takiego przepisu – "po nowelizacji ustawy w grudniu 2008 r. i usunięciu przepisów karnych ustawa przestała zawierać jakiekolwiek przepisy określające możliwość zastosowania kar czy przymusu administracyjnego w stosunku do osoby zdrowej". W ocenie Skarżących egzekucja jest niedopuszczalna, gdyż brak podstawy prawnej do jej zastosowania. Sam fakt istnienia obowiązku nie uprawnia do stosowania przymusu. Przepis art. 20 § 2 u.p.e.a. wyraźnie ogranicza taką możliwość, wymagając, aby szczególne przepisy zezwalały na zastosowanie egzekucji. Tymczasem ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych takiego uregulowania nie zawiera.

W odpowiedzi na skargę WPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wszystkie twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu było w niniejszym postępowaniu postanowienie WPWIS z 21 grudnia 2012 r. oraz czynności egzekucyjne poprzedzające jego wydanie, zainicjowane wystawieniem przez PPIS tytułu wykonawczego nr [...], w którym został nałożony na Zobowiązaną obowiązek poddania Jej dziecka, M. R., wyszczególnionym w tym akcie szczepieniom ochronnym, zgodnie z § 3 pkt 1 lit. b, pkt 3, 5, 6, 7, 9, 10 i pkt 11 lit. a oraz pkt 12 lit. a rozp.obow.szczep.

Jak trafnie podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 marca 2013 r. (II SA/Po 96/13, CBOSA), zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.z.ch.z. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Analiza tego przepisu wskazuje, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy prawa (ex lege), nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 u.z.ch.z., wskazując, że osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Co tu szczególnie istotne, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 06 kwietnia 2011 r. (II OSK 32/11, CBOSA), wykonanie tego obowiązku jest zabezpieczone przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275, z późn. zm.). Oznacza to, że wynikający wprost z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niewypełnienie aktualizuje po stronie właściwego organu obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

Twierdzenie, że obowiązek poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym stanowi obowiązek wynikający z mocy prawa nakazuje zastanowić się nad tym, jaki organ jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie przymusowego wykonania tego obowiązku. Zgodnie z art. 20 § 1 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze – jak w niniejszej sprawie – niepieniężnym jest: (1) wojewoda; (2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; (3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; (4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Analiza ww. przepisów u.p.e.a. wskazuje, że kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży – do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej (tu: WPWIS oraz PPIS) – są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez te organy decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy natomiast wojewody. W ocenie Sądu należy więc przyjąć, że wojewoda jest organem ogólnie właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przezeń rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i wprost z mocy przepisów prawa. Podobne stanowisko zajmuje doktryna, której przedstawiciele podkreślają, że art. 20 u.p.e.a. wprowadza "ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych" (tak W. Piątek, A. Skoczylas [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, Warszawa 2012, art. 20 Nb 2), tudzież, że stwarza "domniemanie właściwości wojewody do prowadzenia egzekucji" w opisanym wyżej zakresie (tak P. Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 2 do art. 20, oraz D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym, Wrocław 2011, s. 315).

W konsekwencji możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego co do określonego obowiązku o charakterze niepieniężnym przez organy inspekcji sanitarnej musiałby wynikać bezpośrednio z przepisów szczególnych. Rozważenia więc wymagało, czy organy powyższe są wyraźnie umocowane do prowadzenia egzekucji dotyczącej obowiązku poddania małoletniej szczepieniu ochronnemu.

Zgodnie z przepisami ustawy o P.I.S., organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (zob. wprowadzenie do wyliczenia w art. 4 ust. 1 u.P.I.S.). W ramach przysługujących im kompetencji są one również uprawnione do wydawania zarządzeń i decyzji lub występowania do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych – co wynika wprost z art. 5 pkt 4 u.P.I.S. Zgodnie ze wzmiankowanymi przepisami o zwalczaniu chorób zakaźnych, powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.). Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje natomiast możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych. Wynika to z faktu, że, jak wyżej wskazano, obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny – wynika wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, która nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego brak jest też podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego w rozumieniu art. 20 § 1 u.p.e.a. był powiatowy inspektor sanitarny. Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. Stąd też toczące się przed organami inspekcji sanitarnej postępowanie w przedmiocie przymusowego wykonania obowiązku poddania małoletniej szczepieniu ochronnemu toczyło się w istocie przed organami niewłaściwymi (por. wyrok WSA z 21.03.2013 r., II SA/Po 96/13, CBOSA).

Sądowi w niniejszym składzie znany jest także pogląd odmienny – wyrażony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16 kwietnia 2013 r. (II SA/Bk 89/13, CBOSA) – w myśl którego organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jako organy administracji rządowej powołanej do ochrony zdrowia publicznego, w tym zapobiegania chorobom zakaźnym, są uprawnione do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie egzekwowania ustawowego obowiązku szczepień. U podstaw tego poglądu leży konstatacja, że do zadań organów inspekcji sanitarnej należy realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego (zob. art. 1 u.P.I.S.), definiowanego jako "stan zdrowotny całego społeczeństwa lub jego części, określany na podstawie wskaźników epidemiologicznych i demograficznych" (art. 2 pkt 35 u.z.ch.z.). Wykonywanie przez organy inspekcji sanitarnej zadań z zakresu zdrowia publicznego polega między innymi na prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych (zob. art. 2 u.P.I.S.), w ramach której zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest m.in. ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie (zob. art. 5 pkt 4 u.P.I.S.). Sprawując z mocy ustawy nadzór nad realizacją ustawowego obowiązku szczepień, organy inspekcji sanitarnej są – w myśl referowanego tu poglądu – uprawnione i zobowiązane do jego egzekwowania (zob. ww. wyrok WSA z 16.04.2013 r., II SA/Bk 89/13, CBOSA).

Sąd w niniejszym składzie przywołanego poglądu nie podziela. Uznaje bowiem za trafne stanowisko dominujące w orzecznictwie i doktrynie, że z określenia zadań danego organu nie wynika automatycznie dlań upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji. Działanie organu administracji publicznej musi mieć bowiem konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji). Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia, powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji (por.: uchwała 7 sędziów NSA z 29.03.2006 r., II GPS 1/06, CBOSA; wyrok NSA z 19.04.2007 r., II GSK 325/06, CBOSA; M. Matczak [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1, Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 375-376). W braku takiej normy w odniesieniu do organów inspekcji sanitarnej w zakresie egzekucji ustawowego obowiązku szczepień ochronnych, należy stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone przez organ niewłaściwy rzeczowo - PPIS, zamiast przez wojewodę, posiadającego ogólną właściwość do jego prowadzenia, wynikającą z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. W ramach postępowania egzekucyjnego ustawodawca dozwala w szczególności na wykorzystanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym, na zasadzie "odpowiedniego stosowania", zamiast decyzji, na gruncie egzekucyjnym stwierdzeniu nieważności mogą podlegać wydawane w toku takiego postępowania postanowienia (zob. K. Sobieralski, Stosowanie procedury administracyjnej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w orzecznictwie sądów administracyjnych [w:] Aktualne problemy postępowania egzekucyjnego w administracji, pod red. A. Skoczylasa i J. Stankowskiego, Wrocław 2013, s. 46-47). Z tego względu należy stwierdzić, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienie WPWIS oraz poprzedzające je postanowienie PPIS, jako wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, obarczone były wadą nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Niezależnie od powyższej wadliwości prowadzonego postępowania całkowicie dyskwalifikującej podjęte w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organy sanitarne co najmniej przedwcześnie uznały, że stroną postępowania jest wyłącznie Skarżąca, kierując tylko do niej zarówno tytuł wykonawczy, jak i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (co Sądowi wiadomym jest z urzędu – z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 214/13). Tymczasem organy nie wyjaśniły, czy małoletnia pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, czy tylko Skarżącej. Niewątpliwie postępowanie egzekucyjne ma charakter represyjny, więc wydaje się oczywiste, że jego prowadzenie w stosunku do jednego tylko z uprawnionych rodziców byłoby oczywiście niesprawiedliwe. Dodatkowo skierowanie upomnienia w stosunku tylko do jednego z rodziców ogranicza, a przynajmniej może ograniczyć, działanie drugiego z rodziców w zakresie realizacji obowiązku sprawowania władzy rodzicielskiej. Wyjaśnienia dodatkowo wymaga, że prowadząc postępowanie egzekucyjne wyłącznie w stosunku do matki, organy naruszyły przepisy prawa materialnego określone w art. 93 § 1 i art. 97 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm.). Z istoty władzy rodzicielskiej wynika zasada jej wspólnego, dwuosobowego wykonywania przez równouprawnionych rodziców. Mają oni obowiązek i kompetencje do wspólnego rozstrzygania wszystkich istotnych spraw dziecka, w tym niewątpliwie o ewentualnym nie stosowaniu się do obowiązkowego szczepienia własnych dzieci. W tym zakresie decyzja rodziców jako istotna dla dziecka powinna być wspólna, podobnie jak wspólna jest odpowiedzialność za tę decyzję (por. wyrok WSA z 25.10.2012 r., III Sa/Kr 1532/11, CBOSA). Oczywiście, jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Także w istotnych sprawach dziecka każdy z przedstawicieli ustawowych jest umocowany do złożenia oświadczenia woli odnośnie małoletniego. Czym innym jest jednak prawo działania w charakterze przedstawiciela ustawowego w relacjach z osobami, urzędami itp., a czym innym podejmowanie merytorycznego stanowiska w istotnej sprawie dziecka. W tym zakresie musi być uzgodniona wola rodziców, którą oczywiście władny jest następnie skutecznie przedstawić każdy z nich. Jednak zawsze odpowiedzialność z uzgodnionej decyzji (stanowiska) rodzice będą ponosić wspólnie. W związku z tym także postępowanie administracyjne (tu: egzekucyjne) wywołane taką wspólną decyzją (stanowiskiem) musi się toczyć w stosunku do obojga rodziców. Niewątpliwie w sprawie takiej, jak niniejsza, osobami odpowiedzialnymi za poddanie dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym są ich rodzice.

Sąd podkreśla dodatkowo, że art. 5 ust. 2 u.z.ch.z. wskazuje, iż w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, tj. m.in. poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 06 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417). W przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono jednakże, jak to już wyżej wskazano, czy małoletnia pozostaje pod prawną opieką obojga rodziców. Brak wyjaśnienia powyższej okoliczności nie tylko stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 18 u.p.e.a.), ale uniemożliwia również dokonanie oceny prawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego.

Sąd nie może się odnieść także do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 12 do art. 145).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia WPWIS oraz poprzedzającego je postanowienia PPIS (pkt 1 wyroku).

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może zostać wykonane (pkt 2 wyroku).

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (100 zł).

W świetle powyższych uwag, po uprawomocnieniu się nin. wyroku, PPIS będzie zobowiązany do niezwłocznego przekazania przedmiotowej sprawy egzekucji obowiązku szczepień ochronnych do organu właściwego, a w konsekwencji – do rozważenia umorzenia wszczętego przez siebie postępowania egzekucyjnego. Natomiast w ramach ponownie prowadzonego postępowania egzekucyjnego niezbędne będzie spełnienie przez właściwy organ wszystkich ustawowych obowiązków dotyczących formy tytułu egzekucyjnego. Dodatkowo niezbędne będzie wyjaśnienie, czy małoletnia pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, a w konsekwencji – właściwe określenie podmiotów zobowiązanych.