Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 345/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 13, par. 57, par 60
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1386/13 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz D.G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 460 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 22 listopada 2012 r., po przeprowadzeniu na wniosek D.G., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., zmieniającej decyzję Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą C. Sp. z o.o. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, parkingiem zewnętrznym, infrastrukturą techniczną oraz wjazdem na terenie działek nr ew. 7[...] z obrębu 0122 przy ul. [...] w Warszawie (przeniesioną na rzecz D. sp. z o.o. - sp. k. na mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., przeniesioną na rzecz E. sp. z o.o. na mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2010 r., przeniesioną na rzecz A. sp. z o.o. na mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r.) - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych w art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani bez podstawy prawnej. Podniósł, że z analizy materiału dowodowego wynikało, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego przepisami art. 32 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego, spełniając wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133) i nie narusza w sposób rażący przepisów techniczno-budowlanych. Również projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i jest zgodny z uchwałą Nr LXX/2187/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. Nr 38, poz. 525, ze zm.) oraz decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2003 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto do projektu dołączono oświadczenia projektantów oraz sprawdzających o tym, iż został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz z zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu rażącego naruszenia § 12, § 13, § 60 oraz działu VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.) organ wskazał, że na mocy postanowień Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 17 czerwca 2011 r., wydano zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 i § 103 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., umożliwiające wykonanie na działce budowlanej nr ew. [...] w projektowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] przy ul. [...] w Warszawie w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy z tą działką oraz bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...], jak też jednopasmowej pochylni umożliwiającej ruch dwukierunkowy o szerokości 3 m, przy zastosowaniu rozwiązań zamiennych, w tym sygnalizacji świetlnej oraz wydzielenie na zewnątrz miejsc dla oczekujących pojazdów. Zdaniem organu powyższe dowodzi, że projekt zagospodarowania terenu, z uwagi na uzyskanie pozwoleń na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, nie narusza w sposób rażący § 12 omawianego rozporządzenia.

Ponadto Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja nie została również wydana z rażącym naruszeniem § 13 ust. 1 w zw. z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prawidłowa wykładnia § 13 ust. 1 prowadzi bowiem do wniosku, że dla spełnienia warunków odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych wystarczającym jest by zaistniała sytuacja określona w § 13 ust. 1 pkt 1, lub § 13 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Zauważył, że z przedłożonej przez wnioskodawcę "Analizy nasłonecznienia i przesłaniania dla budynku mieszkalnego ul. [...] m 6 w Warszawie", autorstwa P.Z., wynikało, że pomieszczenia mieszkalne w tym lokalu będą nasłonecznione przez więcej niż 1,5 godziny. Oznacza to, że spełniony został warunek określony w § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli D.G. i M.G. zarzucając naruszenie przepisów określających wymagania techniczno - budowlane odnoszące się do usytuowania projektowanego budynku w stosunku do sąsiednich budynków i niezasadne przyjęcie, że usytuowanie tych budynków umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń, w sytuacji gdy warunki te nie są spełnione.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z 1 grudnia 2011 r., inwestor - A. - wystąpił o zmianę decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r. przedstawiając postanowienia tego organu z dnia 17 czerwca 2011 r. wyrażające zgodę na odstępstwa od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 i § 103 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

Organ wskazał także, że inwestycja objęta weryfikowaną decyzją jest zgodna z decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 8 lipca 2003 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w Warszawie w Dzielnicy Mokotów, przy ul. [...] 71. Ponadto organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł bowiem, że z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do weryfikowanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r., wynika, iż usytuowanie spornej inwestycji nie uchybia rażąco ww. przepisowi. Potwierdza to dokumentacja projektowa (rys. nr 4 "Zapewnienie widoku - bud. [...]). Ponadto w przedłożonej przez wnioskodawcę "Analizie nasłoneczniania i przesłaniania dla lokalu mieszkalnego ul. [...] m. 6 w Warszawie", stwierdzono, że "przy założeniu, iż lokal mieszkalny [...]/6 leży w strefie śródmiejskiej, spełnione są wymagane przepisami (§ 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) warunki nasłonecznienia. W analizowanym przypadku nie zostały spełnione wymagane przepisami (§ 13 i § 57 ww. rozporządzenia) warunki naturalnego oświetlenia pomieszczeń lokalu [...]/6. Odległość lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...]/6 od zaprojektowanego i realizowanego obiektu mieszkalnego wielorodzinnego nie umożliwia jego naturalnego oświetlenia". Organ wskazał jednak, że powyższa analiza została sporządzona w dniu 27 sierpnia 2012 r., a więc już po wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym organ stopnia podstawowego, nie miał wiedzy o ewentualnym naruszeniu przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Brak było również uzasadnionych podstaw, aby podważyć przedłożoną przez inwestora w projekcie budowlanym analizę. Nie można więc zarzucić organowi stopnia podstawowego, iż wydając pozwolenie budowlane rażąco uchybił przywołanemu wyżej unormowaniu. Tym samym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, weryfikowana decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D.G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nieuprawniona była zgoda na odstępstwa, na mocy której odległość miedzy budynkami została zmniejszona. Spowodowała ona znaczne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, gdyż przez większość dnia nie ma światła dziennego w mieszkaniu skarżącego, przez co wartość mieszkania znacznie się obniżyła, a koszty jego utrzymania wzrosły. Tak więc przy założeniach, jakie zostały uwzględnione w projekcie, odległość inwestycji od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie umożliwia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w lokalu mieszkalnym przy ul. [...]/6. Naruszony został zatem przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie wszystkie wskazane w nim wymogi zostały kumulatywnie spełnione. W przedmiotowej sytuacji nie został bowiem spełniony § 13 oraz § 57 ww. rozporządzenia. Skarżący wskazał więc, że w świetle powyższego oraz przedłożonej do akt sprawy opinii rzeczoznawcy, wykonanej specjalnie dla lokalu mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...]/6 w Warszawie, analiza przesłaniania zawarta w projekcie budowlanym inwestycji jest błędna i niepełna. Tym samym projekt budowlany, po sprawdzeniu zgodnym z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jako sprzeczny z obowiązującymi przepisami i naruszający interesy osób trzecich nie powinien być zaakceptowany.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja zapadła w nadzwyczajnym postępowaniu, prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Takie postępowanie zawiera ograniczenia w stosunku do postępowania toczącego się w trybie zwykłym (które rozstrzyga sprawę co do istoty), bowiem sprowadza się do zbadania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie oznacza to jednak, iż organ w ogóle nie może prowadzić postępowania dowodowego.

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wnioskodawca przedstawił dowód w postaci opinii rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej z uprawnieniami do projektowania bez ograniczeń, mgr inż. P.Z., opracowanej 27 sierpnia 2012 r. w Ośrodku Rzeczoznawstwa i Techniki Budowlanej, Oddziału Warszawskiego Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa, który stwierdzał, iż kwestionowane pozwolenie budowlane wydano z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Wobec powyższego, szczególnym obowiązkiem organów było odniesienie się do tego dokumentu i ustalenie czy badana decyzja, narusza przywołane w opinii przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też nie.

Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ww. analiza została sporządzona w dniu 27 sierpnia 2012 r., a więc już po wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę i organ wydając kwestionowaną decyzję, nie miał wiedzy o ewentualnym naruszeniu przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Okoliczność ta może być zatem traktowana jako przesłanka do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Stanowisko to Sąd uznał za błędne i wskazał, że organ prowadzący postępowanie w trybie nieważności powinien był dokonać szczególnie wnikliwej analizy prawidłowości wykonania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, czego jednak organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie wykonał. Tym samym okoliczność, że przedłożona przez skarżącego analiza sporządzona została w sierpniu 2012 r., po wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie miała prawnego znaczenia w przedmiotowym postępowaniu.

Sąd stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy rozstrzygając o pozwoleniu na budowę, obowiązany był ocenić na podstawie projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ architektoniczno-budowlany miał zatem obowiązek dokonać samodzielnych sprawdzeń przedstawionej w projekcie analizy przesłaniania i zacienienia, uwzględniając parametry wysokościowe projektowanego obiektu i odległość od okien sąsiedniego budynku. Natomiast w ramach postępowania nadzorczego organ powinien skontrolować prawidłowość tej oceny. Projektowana inwestycja powinna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57. Natomiast jak wynikało z uzasadnienia decyzji, w ocenie organu odwoławczego, wystarczyło jedynie formalne odniesienie się Prezydenta m.st. Warszawy do przedłożonej w tym zakresie przez inwestora dokumentacji.

Ponadto Sąd wskazał, że należało również zbadać związek pomiędzy podnoszonymi zarzutami niedopuszczalnego zacienienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m. 6, a wydanymi w sprawie postanowieniami z dnia 17 czerwca 2011 r., wyrażającymi zgodę na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Związek ten może bowiem polegać na wydaniu odstępstwa od ww. warunków technicznych, mimo pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, obiektu sąsiedniego, na co wskazywał skarżący.

Tym samym za zasadne uznał Sąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niedokonania wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a co za tym idzie braku należytego uzasadnienia decyzji.

Sąd wskazał również, że gdyby przeprowadzona ponownie w trybie stwierdzenia nieważności analiza tej sprawy doprowadziła do ustalenia, że nie zostały zachowane przepisy określone w § 13, § 60 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., skutkiem czego doszło do niedopuszczalnego (niezgodnego z przepisami) zacienienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m. 6, to byłoby to podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 89/2012 z dnia [...] lutego 2012 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2013 r. wniósł uczestnik postępowania – A. Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji, w której organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym dokonał wyczerpującej oceny dowodów, a ewentualne rozbieżności interpretacyjne w materiale dowodowym nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję administracyjną,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku zaistnienia w sprawie naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że ewentualne naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę,

b) art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że ewentualne nieprawidłowe uznanie przez organ, że w sprawie nastąpił szczególnie uzasadniony przypadek dopuszczający odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych mogłoby stanowić o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa,

c) art. 28 Prawa budowlanego poprzez brak ustalenia, czy uczestnikowi postępowania D.G. jako członkowi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Warszawie, będącej stroną postępowania, przysługuje interes prawny umożliwiający udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz spółki A. Sp. z o.o. obok Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Warszawie.

W oparciu o powyższe zarzuty A. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący D.G. wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r. zmieniającej decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 21 października 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą A. Sp. z o.o. (po przeniesieniu praw z tej decyzji na tą Spółkę) na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, parkingiem zewnętrznym, infrastrukturą techniczną oraz wjazdem na terenie działek nr ew. [...] z obrębu 0122 przy ul. [...] 71 w Warszawie.

Kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest ustalenie czy kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie jest dotknięte którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wadą dotknięta jest sama decyzja, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym tzn. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa może być również naruszenie przepisów techniczno–budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przepisy określają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Jak wynika z § 1 wskazanego rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim winny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określanych m.in. w art. 5 Prawa budowlanego.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego, pomimo tego, że organ ten w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, dotyczą także postępowania nieważnościowego. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Postępowanie przeprowadzone wbrew powyższym regułom nabiera cech dowolności i uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Organ prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, przy uwzględnieniu dowodów składanych przez inwestora jak i przez wnioskodawcę (przedłożonych analiz) czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), ze szczególnym uwzględnieniem powoływanych przez wnioskodawcę przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki (analizy) mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwolą zaaprobować, bądź merytorycznie zakwestionować. Przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy zacienienia, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że obowiązkiem organu administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest dokonanie sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zasadą jest, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, stając się integralną częścią decyzji. Czynności podejmowane na etapie projektowanego obiektu budowlanego muszą być zgodne z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ analizuje projekt budowlany w kontekście jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska, zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Dopiero, gdy inwestor spełni przewidziane prawem wymogi, organ wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ architektoniczno-budowlany miał zatem obowiązek dokonać samodzielnych sprawdzeń przedstawionej w projekcie analizy przesłaniania i zacieniania, uwzględniając parametry wysokościowe projektowanego obiektu i odległość od okien sąsiedniego budynku. Organ nadzoru prowadząc natomiast postępowanie nadzorcze powinien skontrolować prawidłowość tej oceny, która wcześniej była obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego.

Tymczasem w niniejszej sprawie ani Wojewoda Mazowiecki, ani tym bardziej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonali stosownej kontroli. Wskazali jedynie, że z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do weryfikowanej decyzji wynika, że usytuowanie spornej inwestycji nie uchybia rażąco przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., co potwierdza dokumentacja projektowa (rys. nr 4 "Zapewnienie widoku – bud. [...]).

Wnioskodawca przedstawił do akt sprawy również dowód w postaci opinii rzeczoznawcy budowlanego: "Analiza nasłoneczniania i przesłaniania dla lokalu mieszkalnego ul. [...] m 6 w Warszawie", opracowanej w dniu 27 sierpnia 2012 r., który stwierdzał, że kwestionowane pozwolenie budowlane wydano z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Obowiązkiem organów było zatem odniesienie się do tego dokumentu i ustalenie czy badana decyzja, narusza przywołane w opinii przepisy § 12, § 13, § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a co za tym idzie czy organ administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo wykonał obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu administracyjnym strona jest bowiem uprawniona do przedstawiania dowodów, bądź wniosków dowodowych, a organ obowiązany jest je ocenić w kontekście całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tak więc stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przedłożona analiza może być badana jedynie w postępowaniu wznowieniowym, jako nowa okoliczność faktyczna, gdyż nie była znana organowi stopnia podstawowego w dacie wydania kontrolowanej decyzji jest błędne. Ponadto zauważyć należy, że przesłanką wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. mogą być tylko istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie znane organowi, który wydał decyzje, ale istniejące w dniu wydania decyzji. Tymczasem przedłożona przez wnioskodawcę analiza opracowana została w dniu 27 sierpnia 2012 r., a zatem już po wydaniu kwestionowanej decyzji. Nie mogłaby ona zatem stanowić nowego dowodu w sprawie będącego podstawą do wznowienia postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W związku z powyższym obowiązkiem organów orzekających w trybie nieważności było zbadanie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego projekt budowlany i dołączone do niego analizy, obiektywnie potwierdzały spełnienie norm oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich budynków, a zwłaszcza lokalu mieszkalnego nr 6 przy ul. [...] w Warszawie.

Nieuzasadnione jest więc zawarte w skardze kasacyjnej stanowisko Spółki, że w rozpoznawanej sprawie doszło jedynie do rozbieżności interpretacyjnych w materiale dowodowym, które nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku zaistnienia w sprawie naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy jest nieusprawiedliwiony.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ustawodawca w art. 9 Prawa budowlanego dopuścił bowiem możliwość odstąpienia od przepisów techniczno-budowlanych, a więc warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz warunków technicznych użytkowania obiektów budowlanych, wprowadzając jednak w ust. 1 tego artykułu przesłanki, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych. Po pierwsze, przypadek, w którym ma dojść do odstępstwa, musi być szczególnie uzasadniony. Po wtóre, w odniesieniu do każdego obiektu budowlanego odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Po trzecie, odstępstwa nie powinny powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Organ stosujący prawo ma więc obowiązek wyjaśnić okoliczności sprawy i ocenić, czy może je uznać za szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Musi przy tym brać pod uwagę, że celem art. 9 jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie do nich, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności, tych ogólnie obowiązujących przepisów. Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki szczególnie uzasadniony przypadek, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, które powinny dokonać tego na podstawie analizy materiału sprawy, w tym treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowania nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oceny proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej i tym podobnych okoliczności. Organy muszą przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże swoje prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przy czym zgodność ta polega m.in. na poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Słusznie wskazał zatem Sąd pierwszej instancji, że w ramach postępowania nadzorczego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ powinien skontrolować prawidłowość tej oceny zwłaszcza w zakresie związku zachodzącego pomiędzy podnoszonymi zarzutami niedopuszczalnego zacienienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m. 6, a wydanymi w sprawie postanowieniami z dnia 17 czerwca 2011 r., wyrażającymi zgodę na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 28 Prawa budowlanego poprzez brak ustalenia, czy uczestnikowi postępowania D.G. jako członkowi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Warszawie, będącej stroną postępowania, przysługuje interes prawny umożliwiający udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz spółki A. Sp. z o.o. obok Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Warszawie.

Zauważyć należy, że zarzut ten nie był podnoszony ani w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Niemniej jednak organy oraz Sąd pierwszej instancji nie mieli żadnych wątpliwości, że D.G. przysługuje obok Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Warszawie status strony w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Odesłanie zawarte w tym przepisie wskazuje na wszystkie obowiązujące przepisy prawa, inne niż wynikające z Prawa budowlanego – zawarte w innych ustawach i przepisach aktów wykonawczych, w tym przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu tego obiektu działki (nieruchomości), lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest już równoznaczne z podstawą do uznania za stronę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle powyższych przepisów konieczne jest zatem wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość; zaś w przypadku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, konieczne jest wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Wtedy dopiero można uznać, że właścicielowi lokalu mieszkalnego przysługuje interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, czy też w postępowaniu kwestionującym to pozwolenie.

W niniejszej sprawie D.G. w toku postępowania administracyjnego wykazał, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr 6 zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie znajdującym się w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji. Ponadto wnosząc wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoływał się na naruszenie prawa – przepisów techniczno-budowlanych dotyczących "przesłaniania i zacieniania" w odniesieniu do lokalu którego jest właścicielem. Wykazał zatem własny zindywidualizowany interes prawny zapewniający mu obok zarządu wspólnoty udział w postępowaniu na prawach strony.

Trafnie wskazał zatem Sąd w zaskarżonym wyroku, że organ prowadząc ponownie postępowanie powinien ustalić czy uprawnienie D.G. wynikające z przepisów prawa materialnego – § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - zostało naruszone decyzją o pozwoleniu na budowę i czy to ewentualne naruszenie ma charakter rażący.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.