Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 264/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c art. 152 art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. D., E. W., A. T., B. M., M. P. od decyzji Nr [...]z dnia [...]r. wydanej z up. Burmistrza w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego na cele mieszkalne (rekreacyjne) dz. Nr [...] w [...]przy ul. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Decyzja Kolegium została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...]r. P. B. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w [...]o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie istniejącego muru oporowego, rozbudowie istniejącego garażu (w miejscu istniejącej wiaty) o pomieszczenia gospodarcze oraz nadbudowie tak powstałego obiektu parterowego o jedną kondygnację z przeznaczeniem na pomieszczenia socjalne (na czasowy pobyt ludzi) na działkach nr [...]-aktualnie scalonych o nr [...], w [...]przy ul. [...]. Decyzją nr [...]z dnia [...]r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją nr [...]z dnia [...]r. Następna decyzja nr [...]z dnia [...]r. Burmistrza również została uchylona decyzją nr [...]z dnia [...]r.

W toku ponownego postępowania P. B. pismem z dnia [...]r. określiła planowaną inwestycję jako rozbudowa istniejących garaży o pomieszczenia gospodarcze, do wysokości 2,5 kondygnacji oraz remont istniejącego muru oporowego. W piśmie tym określono też parametry techniczne: pow. działki - ca [...] m2, projektowana pow. zabudowy - [...] m2, projektowany wskaźnik zabudowy - [...]%, projektowana powierzchnia użytkowa - [...] m2, projektowana wysokość budynku -[...] m, geometria dachu - dach wysokości ca [...]°.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ pierwszej instancji decyzją nr [...]z dnia [...]r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego na cele mieszkalne, położonego na dz. Nr [...] w [...]przy ul. [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ orzekający stwierdził, że decyzja w pkt 2.3 zawiera szczegółowe zapisy dotyczące wymagań ochrony interesów osób trzecich, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; że nie jest wymagana zgoda sąsiadów - stron. Ponadto organ pierwszej instancji podał, że dz. nr [...] posiada powierzchnię [...] m2 i wnioskowana inwestycja dotyczy budynku gospodarczego a nie garażu, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o odległościach usytuowania budynku od granicy działki, kwestie te są oceniane i rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Od tej decyzji odwołanie złożyli Z. D. (dz. nr [...]), E. W. i A. T. (dz. nr [...]) oraz B. M. i M. P. (dz. nr [...]). Odwołujący podnieśli, że nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję. W odwołaniach podniesiono także, że niemożliwy jest do spełnienia określony w decyzji wskaźnik zabudowy na [...]%, że w analizie organ nie uwzględnił dz. nr [...] stanowiącej najbliższe sąsiedztwo, że taka gęsta zabudowa na niewielkiej działce, dla której tłem jest Park Narodowy oraz bryła kościoła malowniczo położona na wysokiej skarpie zburzy ład przestrzenny a brak planu miejscowego nie uzasadnia betonowania miejscowości turystyczno-wypoczynkowej .

Pismem z dnia [...]r. swoje stanowisko wyraziła również P. B. wskazując, że odwołania merytorycznie nie są zasadne, a inwestycja będzie prowadzona zgodnie z planem budowlanym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji wskazało, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania (art. 138 w zw. z art. 104 kpa).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ustawodawca założył więc, że to plany miejscowe powinny decydować

o sposobie zagospodarowania terenów, dlatego tam gdzie nie opracowano planów ustawodawca wprowadził przejściową możliwość inwestowania na podstawie decyzji

o warunkach zabudowy wprowadzając jednocześnie poważne ograniczenia w celu zachowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Decyzyjne warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi,

a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy. Są to wymogi: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 ), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi - art. 61 ust. 1 pkt 5.

Jak wynika z przepisu art. 61 ustawy jednym z warunków ustalenia dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy już na etapie ustalania tych warunków jest wymóg, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym ustawodawca zobowiązuje właściwy organ - na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy - do dokonania analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Również przepis art. 54 pkt 2 ustawy wskazuje, że na treść rozstrzygnięcia składają się zasady i warunki wynikające z przepisów odrębnych. W zależności od wskazanej we wniosku charakterystyki zabudowy, organ administracji przed ustaleniem warunków zabudowy winien rozważyć, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia jest dopuszczalna z punktu widzenia zachowania wymagań socjalnych, w tym wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690; ostatnia zmiana: Dz.U. Nr 56, poz. 461 z 2009 r.) skoro jego rozstrzygnięcie jest wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

Kolegium nie podzieliło w tej kwestii stanowiska organu pierwszej instancji, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o odległościach usytuowania budynku od granicy działki, że kwestie te są rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W związku z brzmieniem przepisu art. 55 ustawy organ wydający pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie wolno mu także postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji, w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu, który jest przygotowywany pod zamierzenie inwestycyjne. Granice podziału kompetencji pomiędzy organy właściwe w sprawach zagospodarowania przestrzeni i organy właściwe w sprawach architektoniczno-budowlanych wyznacza zasada, że warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy są wiążące i nie podlegają modyfikacji dokonywanej przez ten organ.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Nie ulega wątpliwości, że do wymagań architektury zaliczyć należy normy techniczno-budowlane. Normy dotyczące usytuowania budynków, stanowiące część tych norm można zaliczyć również do wymagań urbanistyki w zakresie ochrony ładu przestrzennego.

W sprawie niniejszej zamierzeniem inwestycyjnym jest rozbudowa garażu istniejącego na dz. nr [...], usytuowanego na granicy z dz. nr [...], w kierunku do granicy z dz. nr [...]oraz nadbudowa tak rozbudowanego garażu do wysokości [...] m (2,5 kondygnacji) z przeznaczeniem budynku na cele rekreacyjne. Należy rozważyć, czy dla istniejącej zabudowy jest możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg ost. zmiany Dz.U. Nr 56, poz. 462 z 2009 r.).

Jedynie § 12 ust. 3 pkt 3 tego Rozporządzenia dopuszcza rozbudowę budynku istniejącego, ale usytuowanego w innej odległości nie na granicy z działką sąsiednią; mianowicie: "w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudową tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych".

Odnosząc powyższe do planowanej inwestycji w sprawie niniejszej organ uznał, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji z powodu zamierzenia sprzecznego z cytowanymi przepisami, co wyczerpuje brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz narusza przepis art. 56 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy brak jest m.in. podstawy do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w głębi działki poza faktycznie istniejącą zabudową mieszkaniową. Wymagane przez Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji oznacza nakaz ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji,

a pasem drogowym. Wprawdzie § 4 rozporządzenia nie rozstrzyga tej kwestii wprost, jednakże wniosek powyższy wynika pośrednio chociażby z ustępu trzeciego tego paragrafu, w którym stwierdza się, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (orzecznictwo sądowe). Organ pierwszej instancji nie może ustalić "drugiej" linii zabudowy tylko ma odnieść się do tej istniejącej. Również ustalenie obowiązującej linii zabudowy nie może być oparte o fakt, że w dalszym czy bliższym sąsiedztwie istnieje podobna zabudowa w tylnej części działki. Ustalona zatem

w sprawie niniejszej obowiązująca linia zabudowy jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami.

Mając na uwadze, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia łącznie wszystkich wymogów, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy organ odwoławczy pominął w swych rozważaniach i ocenie pozostałe zastrzeżenia zgłoszone w odwołaniach, które

z przyczyn wykazanych powyżej nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej.

W skardze na wyżej wymienioną decyzję Kolegium P. B., reprezentowana przez radcę prawnego K. K., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej na skutek takiej interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ II instancji, która prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia inwestora w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...]w [...]i wynikającego z prawa własności prawa zabudowy nieruchomości, jak również prowadzi do całkowicie nieuzasadnionego ograniczenia organów samorządowych w kształtowaniu ładu przestrzennego na terenie gminy,

- art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego na skutek tego, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego,

- naruszenie art. 6, 7, 9, 11, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem opisanych w tych przepisach zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim zaś na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności polegające na dowolnej ocenie znajdującej się w aktach postępowania analizy urbanistycznej,

- naruszenie art. 55 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym na skutek jego błędnej wykładni w efekcie przyjęcia przez organ II instancji, że decyzja o warunkach zabudowy może i powinna wyznaczać warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i również w tym zakresie jest wiążąca dla organu administracji budowlanej, podczas gdy związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy dotyczy jedynie określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście zachowania ładu przestrzennego otoczenia stanowiącego urbanistyczną całość, a zatem w takim zakresie, w jakim decyzja ta może określać parametry związane z planowaną inwestycją, a nadto na skutek zbyt szerokiej interpretacji tego przepisu w zakresie związania organów administracji budowlanej ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy,

- naruszenie § 12 ust 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na skutek tego, że przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na to, że nie jest przepisem odrębnym, o którym mowa w art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a na wypadek gdyby jednak jego zastosowanie w sprawie było dopuszczalne, organ II instancji naruszył ten przepis poprzez jego błędną wykładnię w efekcie przyjęcia, że przepis ten uzasadnia stwierdzenie, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z tego powodu, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z tym przepisem, bez wykazania w oparciu o materiał dowodowy sprawy, na czym owa sprzeczność polega,

- naruszenie art. 61 ust 1 pkt 5 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na to, że organ II instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy pomimo braku niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi,

- naruszenie § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek przyjęcia, że ustalenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji jest sprzeczne z tymi przepisami, w sytuacji, gdy z przepisów tych nie wynika ograniczenie dla ustalania linii zabudowy dla budynków realizowanych w tzw. drugiej linii w taki sposób jak to zostało ustalone w decyzji organu I instancji, a nadto naruszenie ust. 4 tego paragrafu, na skutek braku rozważenia możliwości jego zastosowania w sprawie, w sytuacji, gdy analiza urbanistyczna zawiera uzasadnienie wyznaczenia linii zabudowy w sposób określony w jej części graficznej,

- naruszenie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek tego, że organ II instancji wydał decyzję reformatoryjną, bez oparcia tej decyzji o analizę urbanistyczną stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji, rozstrzygając jednocześnie sprawę w sposób odmienny od wyników analizy urbanistycznej, w sytuacji, gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby którykolwiek z członków składu orzekającego posiadał uprawnienia urbanistyczne.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi organ wyjaśnił:

- w kwestii zasadności zarzutów naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji - że są to przepisy ogólne, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy, w treści swojej decyzji nadał inne znaczenie,

- że bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 6, 7, 9, 11, 77, 80, a także

art. 107 § 1 i 3 Kpa. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i organ odwoławczy ponownie rozstrzyga sprawę na podstawie zebranego materiału dowodowego, który w sprawie niniejszej nie wymagał uzupełnienia. Organ odwoławczy ocenił ustalenia przyjęte w postępowaniu przed I instancją odmiennie jako nie dające podstawy do ustalenia warunków zabudowy, o które ubiega się inwestor. Stan faktyczny opisany we wniosku inwestora, nie zmieniony w toku postępowania poparty kopiami mapy zasadniczej, wypisami z ewidencji gruntów jest bezsporny. Nie zachodziła zatem potrzeba przedstawienia - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - dowodów przeciwnych i dowodzenia ich słuszności. Skarżący w tym przedmiocie przytacza liczne orzecznictwo, nie mające związku ze sprawą niniejszą. Organ wskazał również, że przepis art. 61 ustawy jest tak skonstruowany, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w tym przepisie warunków, co oznacza, że nie spełnienie jednego z tych warunków powoduje odmowę ustalenia warunków zabudowy. To zaś nie ma nic wspólnego z zarzutem skargi, co do "dania wiary np. zeznaniu jednego świadka, nie zaś zeznaniu pięciu pozostałych świadków".

- w kwestii naruszenia art. 55, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - że w sprawie niniejszej istotne znaczenie ma istniejący stan zabudowy na dz. nr [...] (aktualnie nr [...]) co do usytuowania przedmiotowego garażu bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...], dokonując oceny prawnej zgodności z przepisami. W związku z brzmieniem przepisu art. 55 ustawy organ wydający pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie wolno mu także postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji, w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu, który jest przygotowywany pod zamierzenie inwestycyjne. Granice podziału kompetencji pomiędzy organy właściwe w sprawach zagospodarowania przestrzeni i organy właściwe w sprawach architektoniczno-budowlanych wyznacza zasada, że warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy określone w decyzji

o warunkach zabudowy są wiążące i nie podlegają modyfikacji dokonywanej przez ten organ. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Nie ulega wątpliwości, że do wymagań architektury zaliczyć należy normy techniczno-budowlane. Normy dotyczące usytuowania budynków, stanowiące część tych norm można zaliczyć również do wymagań urbanistyki w zakresie ochrony ładu przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy będąc potwierdzeniem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa pozostawia organom administracji architektoniczno-budowlanej ocenę zgodności robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego. P. B. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy określając inwestycję jako: "remont istniejącego muru oporowego oraz budowa pomieszczeń gospodarczych - socjalnych na czasowy pobyt ludzi, w miejscu istniejącej wiaty w poziomie działki Nr [...] łącznie z istniejącym garażem - pomieszczenia gospodarcze, nad pomieszczeniami gospodarczymi i do granicy działki Nr [...] pomieszczenia socjalne". Gabaryty projektowanych obiektów: p.z. [...]2, p.c. (obu kondygnacji bez garażu) = [...]m2, kubatura: [...]m2. W uzupełnieniu należy wskazać, co wynika z akt sprawy, dz. Nr [...] o powierzchni [...] m2 jest zabudowana III kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, przedmiotowy garaż podlegający wnioskowanej nadbudowie (do wys. [...]m w kalenicy, co określa decyzja I instancji) i rozbudowie usytuowany jest przy granicy z dz. nr [...] i znajduje się w głębi działki nr [...]. Działka nr [...] została scalona z dz. nr [...]o pow. [...] m2 od frontu budynku mieszkalnego i z dz. nr [...]o pow. [...] m2 tworząc dz. nr [...]. Powyższe działki są wyraźnie oznaczone na kopiach mapy zasadniczej, dołączonych do wniosku (str. akt [...]), nieprawdą jest więc stwierdzenie skarżącego, że dz. nr [...]nie ma na kopii mapy zasadniczej. Nie ma to jednak większego znaczenia dla sprawy. Organ odwoławczy mając do czynienia z powyższą sytuacją faktyczną zamiaru inwestycyjnego uznał, że niezbędne jest rozważenie, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia jest dopuszczalna z punktu widzenia wymagań szczególnych, co do usytuowania, w tym wynikających z przepisu § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z analizy tego przepisu wynika, że po pierwsze, inna jest sytuacja sytuowania budynku a inna jest sytuacja dotycząca rozbudowy budynku istniejącego. Poza tym przepis ten wyraźnie odróżnia "usytuowanie bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią" od usytuowania

w odległości "od granicy z sąsiednią działką budowlaną". Usytuowanie zatem

w odległości "mniejszej niż ..." nie jest równoznaczne z usytuowaniem "bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią". Zdaniem Kolegium, rozbudowy budynku istniejącego dotyczy jedynie § 12 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia, ale

w sytuacji faktycznej wniosku w sprawie niniejszej nie może mieć zastosowania. Organ orzekający jest związany wnioskiem inwestora i rozważania skarżącego

w tym przedmiocie, nie mające oparcia w żądaniu inwestora, nie wymagają odpowiedzi. Błędne jest także stwierdzenie skarżącego, że "nie sposób uznać za przepisy odrębne w rozumieniu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...)

w zakresie w jakim nie dotyczy ono celów publicznych". Z mocy art. 64 ust. 1 ustawy przepis art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

- odnośnie zarzutu w przedmiocie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy - że wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji oznacza nakaz ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym. Wskazywana przez skarżącego zabudowa w głębi działek nr [...]nie jest zabudową w drugiej linii, gdyż nie jest to zabudowa frontowa, dla której jest możliwe ustalenie odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym. Przewidziane w § 4 ust. 4 Rozporządzenia tzw. "odstępstwo" nie daje dowolnego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, inne wyznaczenie musi wynikać z analizy warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy co do kontynuacji istniejącej linii zabudowy, w pojęciu określonym powyżej.

- że zarzut, że został naruszony przepis art. 60 ust. 4 ustawy, jest bezzasadny. Przepis ten bowiem dotyczy sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie dotyczy decyzji w rozumieniu art. 104 Kpa ani decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W piśmie z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącej – odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego zawartego w odpowiedzi na skargę – wskazał, że trudno się zgodzić z poglądem wyrażonym przez ten organ a dotyczącym rozumienia art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnym jest również zarzut, że organ odwoławczy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji poszedł za daleko, wykraczając poza ramy przepisów regulujących zakres kompetencji organów decydujących w sprawach warunków zabudowy. Stwierdzono również, że jeżeli przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy są spełnione, to organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy,

a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczać. Przepis ten nie może być ponadto interpretowany w sposób, który powodowałby utrudnienie czy nieuzasadnione ograniczenie zasady wolności zagospodarowania terenu i korzystania z prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga P. B. jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja obarczona jest uchybieniami prawa obowiązującego w dacie jej wydania.

Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- teren ma dostęp do drogi publicznej;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W pierwszej kolejności wyżej wymieniony przepis wymaga, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, tj. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty

i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej. Zadaniem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie wskazanych wyżej funkcji, parametrów, itd., tj. określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 ustawy), nakazując, aby organ ten wydał w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W § 1 tego rozporządzenia wskazano, co określa się w takim postępowaniu: linię zabudowy (wymagania te precyzuje § 4), wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej (§ 5), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych - § 8).

W celu ustalenia wymagań, o których mowa powyżej organ zobowiązany jest sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Z powołanych przepisów wynika, że organ nie ma obowiązku, na etapie ustalania warunków zabudowy, badać jakie jest usytuowanie budynku w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), na który to akt powołał się w swym orzeczeniu organ odwoławczy, stanowi akt wykonawczy wydany na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Kwestia, którą podnosi organ odwoławczy, dotycząca szczegółowej lokalizacji planowanej inwestycji, a mianowicie odległości od granicy z działką sąsiednią jest natomiast przedmiotem postępowania na etapie wydania pozwolenia na budowę.

W postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wnioskodawca obowiązany jest szczegółowo wskazać charakterystykę inwestycji, w tym jej dokładną lokalizację (art. 34 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy nie może naruszać kompetencji organu powołanego do udzielania pozwolenia na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Stanowisko takie jest od dawna ugruntowane w orzecznictwie (zob. uchwała NSA z dnia 25 listopada 1996 r., OPK 22/96 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2005 r., IV SA/Wa 905/04, a także z 24 sierpnia 2005 r., IV SA/Wa 252/05).

Analiza przywołanych rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, że błędne jest więc stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż brak jest podstaw prawnych do ustalenia dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy, bowiem nie spełnia ona wymogu zgodności z przepisami odrębnymi, tj. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ścisłej z § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia, który stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej (...) dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejsze niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Przede wszystkim należy podkreślić i powtórzyć, zgadzając się z poglądem strony w tej kwestii zawartym w uzasadnieniu skargi, że organ orzekający w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może wkraczać w sferę właściwą dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Innymi słowy nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ ustalający warunki zabudowy szczegółowych rozważań

w zakresie odległości obiektu budowlanego od granic działek sąsiednich, kwestia ta powinna być bowiem rozstrzygana w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od tego wskazać należy, że równie nietrafne, a co najmniej budzące wątpliwości jest stanowisko organu odwoławczego, że - biorąc pod uwagę treść żądania skarżącej zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy - w sprawie mógłby mieć zastosowanie wyłącznie cytowany wyżej § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przedmiotowego wniosku skarżącej wynika, że planowania inwestycja polegać ma na remoncie istniejącego muru oporowego oraz budowie pomieszczeń gospodarczych – socjalnych na czasowy pobyt ludzi w miejscu istniejącej wiaty w poziomie działki nr [...] łącznie z istniejącym garażem – pomieszczenia gospodarcze, nad pomieszczeniami gospodarczymi i do granicy działki nr [...]pomieszczenia socjalne. Już tylko pobieżna analiza treści żądania zawartego w przedmiotowym wniosku prowadzi do wniosku, że zamiarem wnioskodawczyni była prawdopodobnie nie – jak twierdzi organ odwoławczy – rozbudowa oraz nadbudowa istniejącego garażu, lecz budowa całkowicie nowego budynku w miejscu istniejącej wiaty łącznie z istniejącym garażem. Takie zaś określenie żądania mogłoby powodować, że w sprawie zastosowanie mógłby znaleźć przepis § 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (a więc w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy) dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższa kwestia, tj. zakres wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, wymaga zatem wnikliwego zbadania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy.

Za trafny uznać należy również zarzut skargi dotyczący przyjęcia w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że ustalenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dokonał w sposób należyty oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (kopia mapy zasadniczej, analiza - załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji), z którego wynika, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, znajdują się – w obszarze analizowanym – działki, na których zlokalizowane są obiekty, w oparciu o które możliwe jest ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy dla tejże inwestycji. Zgodnie zaś z § 4 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie może ustalić "drugiej" linii zabudowy tylko ma odnieść się do tej istniejącej oraz że ustalenie obowiązującej linii zabudowy nie może być oparte o fakt, że w dalszym czy bliższym sąsiedztwie istnieje podobna zabudowa w tylnej części działki, zdaniem Sądu - mając na uwadze zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy oraz wyjątek dotyczący wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy określony w § 4 ust. 4 cytowanego rozporządzenia – jest niewystarczające. Niezbędne będzie zatem ponowne dokonać oceny przeprowadzonej analizy dotyczącej kwestii wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji ze szczególnym uwzględnieniem informacji dotyczących zabudowy w głębi działek nr [...]. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach może wskazywać, iż taka linia zabudowy już istnieje.

Wykazane uchybienia prawa procesowego, głównie w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogły być istotne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji, w związku z tym że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien zatem ustalić ostateczną treść wniosku skarżącej – a zmierzając do ustalenia prawdy obiektywnej - dokonać dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym dokonać ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie ze wskazanymi powyżej zaleceniami Sądu. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie odpowiednie dalsze czynności i wyda decyzję odpowiadającą ustaleniom faktycznym i stanowi prawnemu obowiązującemu w dacie wydania decyzji, odnosząc się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji do wszystkich dowodów i wyjaśnień przedstawionych przez stronę i dokonując oceny ich wiarygodności.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.