Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1244/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1, art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.
article: art. 12 ust. 4 i 5 , art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 163/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta N. T. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zapłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Miasta N. T. na rzecz Wojewody M. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 163/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta N. T. na postanowienie Wojewody M. z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zapłaty:

- w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji;

- w pkt II orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane;

- w pkt III zasądził od Wojewody M. na rzecz Gminy Miasto N. T. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

Starosta N. postanowieniem z dnia (...) września 2009 r. nr (...), na podstawie art. 263 i art. 264 K.p.a. w zw. z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej powoływaną także: "u.g.n.", art. 12 ust. 5 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) dalej powoływaną jako: "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r.", oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), dalej: "ustawa o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego", zobowiązał Gminę Miasto N. T. do zapłaty na rzecz Powiatu N. kwoty 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. za nieruchomość położoną w N. T., oznaczoną jako działka nr (...) o pow. 0,0175 ha.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) Starosta N. orzekł o ustaleniu odszkodowania za oznaczoną wyżej nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasta N.T. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia taka została sporządzona i jej koszty zostały poniesione ze środków własnych Powiatu N. Powołując się na brzmienie art. 132 ust. 8 u.g.n. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego organ stwierdził, że koszty postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Gminy Miasta N.T., winny być ponoszone ze środków własnych tej Gminy.

Burmistrz Miasta N. T. wniósł do Wojewody M. zażalenie na postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Wskazał, że z przytoczonych w postanowieniu przepisów wynika, iż do ustalania odszkodowania i jego wypłacenia, będącego zadaniem zleconym w zakresu administracji rządowej, stosuje się przepisy u.g.n., gdzie wyraźnie stwierdzono, że podmiot który będzie realizował cel publiczny "może" pokryć koszty należności oraz koszty ustaleń tych należności. Pozostałe przepisy powołane w zaskarżonym postanowieniu dotyczą kosztów nabycia (w tym odszkodowania), kosztów budowy, przebudowy, remontu i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi. Brak jest w nich wskazań co do kosztów postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania.

Podkreślił, że nie można utożsamiać pojęcia kosztów nabycia, o których mówi art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i kosztów postępowania.

Wojewoda M. postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że stosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie i trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Następnie wskazując na treść art. 12 ust. 4 , art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, organ podał, iż uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie odszkodowania. Z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, iż swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin lub powiatów.

Organ odwoławczy podkreślił, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. są odpowiednie podmioty publicznoprawne, gdyż to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Natomiast nie było koniecznym powoływanie przez Starostę N. w postanowieniu z dnia (...) września 2009 r. nr (...) art. 132 ust. 8 u.g.n., gdyż w tym konkretnym zakresie jego moc pozostaje wyłączona przez art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Na postanowienie Wojewody Małopolskiego Burmistrz Miasta N. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz naruszenie art. 263 i art. 264 K.p.a. W uzasadnieniu powtórzył zarzut, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi", o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r., nie są pojęciem tożsamym z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności" w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też "kosztami postępowania" w rozumieniu K.p.a. Organy orzekające w sprawie nie wskazały konkretnego przepisu, z którego wynikałby obowiązek poniesienia przez stronę skarżącą kosztów postępowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazał na art. 262 § 1 K.p.a., który określa, jakie koszty postępowania obciążają stronę, a wyliczenie to ma charakter zamknięty. Pozostałe koszty obciążają organ administracyjny. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek przeprowadzenia dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i jest zobowiązany do ponoszenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu, są kosztami, którymi można obciążyć stronę, czy też koszty te ponosi organ, który ustala odszkodowanie w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Sąd podkreślił, że prowadzenie przez właściwy organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie powołanej ustawy z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione celem wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, o którym mowa w art. 4a ustawy. Art. 130 ust. 2 u.g.n. stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Jest to także zgodne z art. 85 § 1 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Rozważając kwestię podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego Sąd wskazał na art. 262 § 1 K.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wynika z tego, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Koszty postępowania administracyjnego ponosi organ w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż koszty nie zostały poniesione wskutek wypełnienia przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków określa art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 K.p.a.).

Sąd wskazał na stanowisko doktryny, które przyjmuje, że wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, ponieważ omawiana regulacja stanowi istotny wyjątek od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Mudrecki, Gdańsk 2008, s. 578).

W ocenie Sądu, art. 262 § 1 pkt K.p.a. nie ma zastosowania, ponieważ nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania. Koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasta N. T. Nie zostały także poniesione na jej żądanie, w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów obciążał organ prowadzący postępowanie na mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz art. 84 § 1, art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy wnioskodawcy, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że wywłaszczenie dokonywane w tym trybie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Odstępstwo od ww. przepisów K.p.a., byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu, regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Nie stanowi jej zwłaszcza art. 22 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym. Koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogi. Obejmują one wypłacane odszkodowanie bądź cenę wykupu nieruchomości. W ramach tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter regulacji materialnoprawnej, związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być zatem potraktowany jako lex specialis w stosunku do zasad i reguł określonych w K.p.a. Stanowisko organów pierwszej i drugiej instancji prowadzi do obciążenia kosztami postępowania administracyjnego jednej ze stron tego postępowania. Wszelkie obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego winny znajdować umocowanie w normach prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania, w tym przypadku Gminy Miasto N. T..

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż przyjęcie przez organy obu instancji, że strona postępowania administracyjnego - Gmina Miasto N. T. jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu, jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a zatem stanowi naruszenie prawa materialnego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało, w sposób niezgodny z prawem, treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Wobec tego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda M. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej naruszył art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w związku z art. 262 § 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Miasto N.T. kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za przedmiotową nieruchomość;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (w postaci kosztów sporządzenia operatów szacunkowych) w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych, odpowiednio - budżetów gmin i powiatów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obciążenie stron kosztami postępowania jest dopuszczalne, gdy tak stanowi przepis szczególny. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. zawiera takie przepisy. Podstawę dla obciążenia strony kosztami sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania w związku z realizacją inwestycji drogowej stanowi art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast treść art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego wskazuje, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Posługując się tak szerokim pojęciem - koszt nabycia nieruchomości pod drogi - ustawodawca wskazał na całość obciążeń związanych z uzyskaniem nieruchomości drogowej, wszelkie koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy, której niezbędnym elementem jest nie tylko wypłacenie odszkodowania, ale też n.p. procedura jego określenia, w tym wynikająca z konieczności szacowania wartości gruntu dokonanego przez biegłego rzeczoznawcę. Ta całość składa się na sfinansowanie inwestycji drogowej. Pozostaje to w zgodzie z wykładnią celowościową i funkcjonalną regulacji przy analizie całości przepisów określających realizację inwestycji drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę, jednak aby prowadzić inwestycję konieczne jest uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Specustawa daje taki tytuł przez nabycie prawa własności nieruchomości w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Skutkiem przekazania gruntu podmiotowi publicznoprawnemu jest konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zatem cały proces nabycia nieruchomości pod drogi stanowi decyzja o zezwolenie na realizację inwestycji wraz z decyzją ustalającą wysokość odszkodowania. Beneficjentem postępowań prowadzonych w trybie specustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne - w tym wypadku gmina, bo w zakres jej majątku wchodzi prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną, a budowa dróg gminnych stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty i należy do zadań własnych gminy (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W związku z powyższym, zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o infrastrukturze transportu lądowego, został przez organy administracji błędnie zinterpretowany. Przepisy te jako regulacje szczególne stanowią podstawę dla obciążenia strony nabywającej nieruchomość pod drogę, czyli Gminę Miasta N. T., kosztami nabycia nieruchomości, w tym także kwotą 680 złotych za sporządzenie operatu szacunkowego dla wyceny wartości odszkodowania należnego byłym właścicielom nieruchomości.

Niezależnie od tego nałożenie kosztów na Gminę Miasta N. T. jest właściwe również na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Analiza art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. powinna odbywać się na tle regulacji szczególnej, jaką stanowi niewątpliwie specustawa drogowa, przy uwzględnieniu całego procesu nabycia nieruchomości pod drogi, inicjatywy inwestorskiej, uzyskania własności nieruchomości drogowych. Skarżący nie zgadza się w tym zakresie ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji opartym na ogólnej zasadzie zapewnienia zasady prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a nie na ustawowych przepisach szczególnych określających obowiązki organu. Taki automatyzm nie powinien mieć miejsca w rozpatrywanym przypadku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto N. T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i podtrzymała swoje stanowisko w sprawie; wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż posiada usprawiedliwioną podstawę.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy zaskarżenia określone w art. 174 P.p.s.a.; zasadniczo jednak skuteczny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Zarzut naruszenia prawa procesowego został natomiast sformułowany jako bezpośredni skutek naruszenia prawa materialnego - art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., które strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje wyłącznie w - z góry przez siebie przyjętym - niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się w tej sytuacji do istoty zaskarżenia, tj. zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego należy podkreślić, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy szczególnej z dnia 10 kwietnia 2003 r. nieruchomości lub ich części (wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4a powołanej ustawy przejęcie nieruchomości przez odpowiedni podmiot publicznoprawny następuje za odszkodowaniem ustalanym decyzją organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odszkodowanie za odjęte prawo do nieruchomości ustalane jest decyzją administracyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., przy czym według art. 12 ust. 5 powołanej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Cytowane odesłanie - w istocie do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) - zawężone zostało jedynie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Nie obejmuje zatem określenia kosztów ustalenia odszkodowania, niezależnie od tego, czy w ustawie o gospodarce nieruchomościami istnieją regulacje dotyczące tej kwestii. Określenie kosztów ustalenia odszkodowania, w tym podmiotów zobowiązanych do ich poniesienia, następuje w odrębnym trybie, ponieważ z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie wynika, aby koszty te miały być ustalane w decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Reguł określania kosztów ustalenia odszkodowania należy zatem poszukiwać w pierwszej kolejności w samej ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r., ponieważ to z tej ustawy wynika obowiązek ustalenia odszkodowania. Dopiero w przypadku braku w tej ustawie szczególnej reguł określania podmiotów obciążonych kosztami ustalenia odszkodowania, można sięgnąć do uregulowań dotyczących ogólnych zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, a mianowicie do przepisów K.p.a. Z treści art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy K.p.a. z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. W cytowanym przepisie, w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zastrzeżono zatem pierwszeństwo stosowania ustawy szczególnej wobec K.p.a. Takiego uregulowania nie ma co do decyzji o ustaleniu odszkodowania, w tym również co do kwestii kosztów ustalenia odszkodowania. Nie oznacza to jednak, aby w tym zakresie przepisy K.p.a. miały pierwszeństwo wobec ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Skoro na gruncie przepisów tej ustawy istnieje możliwość rozstrzygnięcia tej kwestii, to nie ma żadnego uzasadnienia do stosowania w tym zakresie przepisów K.p.a.

Wskazać należy, że w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. postanowiono, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Nabycie nieruchomości pod drogi, zgodnie z art. 12 ust. 4 tej ustawy następuje z mocy prawa, z dniem kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3). Ustawodawca nie przewidział w omawianej ustawie innego sposobu nabywania nieruchomości pod drogi w trybie administracyjnoprawnym. Nabycie, o jakim mowa w art. 13 ust. 2 i 3 omawianej ustawy dotyczy bowiem nabywania nieruchomości gruntowych oraz lokali mieszkalnych w trybie umownym, poza pasami drogowymi, w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym; jak również w przypadku, jeżeli w trybie przewidzianym w art. 12 ust. 4 przejęta zostaje część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele.

Użycie w art. 22 ust. 1 sformułowania "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania" oznacza, że przepis ten dotyczy nie tylko samego odszkodowania, ale również innych jeszcze kosztów stanowiących koszt nabycia nieruchomości pod drogi z mocy samego prawa. Kategoria "odszkodowanie" w powołanym przepisie zostało bowiem potraktowane, jako jeden z elementów "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi". Dlatego kosztem tego nabycia jest nie tylko kwota odszkodowania, stanowiąca ekwiwalent za przejmowane prawa do nieruchomości, ale także koszty służące ustaleniu tego odszkodowania.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W tym przypadku zastosowanie ma art. 130 ust. 2 u.g.n., stanowiący o obowiązku ustaleniu wysokości odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przepis art. 130 ust. 2 u.g.n. nie wskazuje jednak podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów uzyskania opinii o wartości nieruchomości. Wynika z niego jedynie, że odszkodowanie nie może być ustalone bez uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, niezależnie od tego, czy sporządzenie opinii zleci sam organ ustalający odszkodowanie, czy też opinię tę przedłoży którakolwiek ze stron postępowania. Skoro jednak bez takiej opinii nie jest prawnie dopuszczalne ustalenie odszkodowania, to kosztem nabycia nieruchomości pod drogi w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest nie tylko samo odszkodowanie, ale także koszt sporządzenia opinii o wartości nieruchomości.

Ustawodawca w art. 22 ust. 1 nie wskazał podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, lecz postanowił, że finansowanie tych kosztów następuje na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie z art. 1 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego ustawa ta reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. Według zaś art. 3 ust. 2 tej ustawy, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Wprawdzie powołany przepis mówi o finansowaniu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi, to jednak użycie w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zwrotu "na podstawie" oznacza że wskazane wyżej przepisy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego należy stosować bezpośrednio do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. W przypadku więc nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę pod drogi gminne na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, koszty tego nabycia, a więc odszkodowanie i koszty jego ustalenia w postaci kosztu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, finansowane są z budżetu gminy, stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego. Przepis art. 3 ust. 2 tej ustawy w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi zatem materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jest to zgodne z ogólną regułą obciążenia tymi kosztami podmiotu, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości.

Z powyższych względów należało uznać, iż błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, jakoby przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie dotyczył kosztów sporządzenia opinii o wartości nieruchomości niezbędnej do ustalenia odszkodowania. Sąd ten niewłaściwie również zastosował w rozpoznawanej sprawie art. 262 §1 K.p.a., ponieważ nie miał on w tym przypadku zastosowania z uwagi na uregulowanie kwestii finansowania kosztów nabycia nieruchomości, w tym kosztów ustalenia odszkodowania, w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego, które to uregulowania mają charakter przepisów szczególnych wobec ogólnych zasad K.p.a. w tym zakresie.

Nie ma racji Sąd pierwszej instancji, że poniesienie kosztu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie obciąża organ orzekający w sprawie odszkodowania, na zasadzie wynikającej z art. 262 §1 pkt 2 K.p.a., ponieważ wynika to z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, który zobligowany jest działać zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Należy odróżnić procesową rolę organu administracji do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego i w tym celu wyjaśnienia stanu faktycznego za pomocą wszelkich dostępnych ale i nakazanych przez ustawodawcę środków dowodowych, od ustanowionego przepisem materialnoprawnym obowiązku ponoszenia kosztów prowadzonego postępowania, a w tym kosztów uzyskania niezbędnych dowodów dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z brzmienia art. 262 §1 pkt 2 K.p.a. wynika jednoznacznie, że stronę postępowania obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ponosi koszty tego postępowania tylko wtedy, gdy obowiązek taki wynika z ustawy. Ustawowy obowiązek ponoszenia kosztów postępowania przez organ prowadzący postępowanie nie może w żadnym razie wynikać z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jako zasad procesowych; taki obowiązek musi być nałożony przez ustawodawcę na mocy wyraźnie brzmiącej normy materialnoprawnej. Uznanie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. za ustawową podstawę obowiązku ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez organ prowadzący to postępowanie wykluczałoby ponoszenie kiedykolwiek takich kosztów przez stronę postępowania, ponieważ organ administracji zawsze jest zobowiązany do prowadzenia postępowania i gromadzenia materiału dowodowego w sposób określony w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. sprowadził ustawowy obowiązek organu orzekającego do ponoszenia kosztów postępowania na płaszczyznę rutynowych działań organu prowadzącego postępowanie. Należy podkreślić, iż wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu zebrania całego materiału dowodowego wynika z procesowej roli tego organu do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. Natomiast ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego w myśl art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi obowiązek organu orzekającego tylko wtedy, gdy wynika to z ustawowego obowiązku tego organu. W przeciwnym razie koszty te - zgodnie z art. 262 §1 pkt 2 K.p.a. - obciążają stronę postępowania, w interesie której jest ono prowadzone. Reasumując, ponoszenie tych kosztów przez organ prowadzący postępowanie nie wynika w żadnym razie z faktu przyznania temu organowi kompetencji orzeczniczej.

W rozpoznawanej sprawie nie ma przepisu materialnoprawnego, który by zobowiązywał Starostę N. do poniesienia kosztu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, stanowiącego koszt nabycia nieruchomości przez Gminę Miasto N.T. Natomiast normę prawną zobowiązującą Gminę Miasto N. T. do sfinansowania kosztów nabycia z mocy prawa własności nieruchomości pod drogę gminną (w tym odszkodowania oraz kosztów jego ustalenia, tj. kosztu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości) stanowi art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

W związku z powyższym, mając na względzie, iż przy wydaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia prawa materialnego, a brak jest naruszeń przepisów postępowania, należało uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę Gminy Miasta N.T. na postanowienie Wojewody M. z dnia (...) grudnia 2009 r.

W wyniku tego stwierdzono, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu z powodów wyżej przedstawionych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.