Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 552/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 1912
law: ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 marca 2022 r. nr GK-II.7213.52.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Wojewoda Podkarpacki, decyzją z 11 marca 2022 r., nr GK-II.7213.52.2021, na skutek odwołań złożonych przez T. F. (daje także: "Skarżący") oraz A. O. utrzymał w mocy w całości decyzję Starosty [...] z 2 września 2021 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. W podstawie prawnej Organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1912 z późn. zm.), określanej w dalszej części jako "u.s.w.g.".

Starosta [...], wskazaną decyzją z 2 września 2021 r., zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi M., gmina [...], o ogólnym obszarze 444,2159 ha - zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrem szacunku porównawczego gruntów po scaleniu z uwzględnieniem zmian wynikających z pozytywnego rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu, o których mowa w art. 24 u.s.w.g.

Odrębne odwołania od tego rozstrzygnięcia złożyli A. O. i T. F. Pierwszy z Odwołujących się zakwestionował to, że na skutek scalenia, jego działka nr [...] została bez formalnego dojazdu. Z kolei, T. F. podniósł, że jego dotychczasowa działka nr [...] położona jest na płaskim, równym, długim i słonecznym terenie, natomiast działka, która została mu zaproponowana zlokalizowana jest pod lasem, przez co narażona jest na szkody zwierzyny leśnej. Poza tym, ma nachyloną powierzchnię terenu, co zmniejsza jej atrakcyjność i potencjalną wartość.

Wojewoda Podkarpacki, po rozpoznaniu powyższych środków zaskarżenia, decyzją z 11 marca 2022 r., utrzymał w mocy kwestionowaną nimi decyzję Organu I instancji. Podniósł, że postępowanie scaleniowe zostało wszczęte postanowieniem Starosty [....] z 11 kwietnia 2019 r. na wniosek ponad 50% właścicieli, których suma powierzchni gruntów wyniosła 62,08 % ogólnej powierzchni projektowanego obszaru scalenia wsi M., gmina [...]. Objęto nim wszystkie działki w granicach administracyjnych całego obszaru obrębu M. o łącznej powierzchni 443,02 ha. W piśmie z 18 marca 2019 r. Starosta upoważnił pracownika [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] geodetę – H. S. do wykonania szacunku porównawczego gruntów objętych scaleniem oraz opracowania projektu scalenia gruntów, a w związku ze śmiercią wymienionego, do powyższych prac Organ upoważnił M. Ł. W toku postępowania powołana została, postanowieniem z 24 czerwca 2019 r., społeczna komisja pełniąca funkcje doradcze przy przeprowadzeniu szacunku porównawczego gruntów, opracowaniu projektu scalenia i badaniu zastrzeżeń na szacunek i projekt scalenia. W dniu 3 października 2019 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia, podczas którego podjęta została (jednogłośnie spośród obecnych na spotkaniu uczestników scalenia) uchwała w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów, położonych w obszarze scalenia. Następnie, postanowieniem z 12 marca 2020 r Starosta [...] postanowił zaakceptować szacunek porównawczy gruntów wsi M. wykonany w oparciu o zasady szacunku gruntów przyjęte przez uczestników scalenia wskazaną uchwałą z 3 października 2019 r. W dniach od 10 lutego 2021 r. do 26 lutego 2021 r. odbyło się indywidualne okazanie zainteresowanym uczestnikom wstępnego projektu scalenia. Uczestnicy scalenia otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne. W przypadkach, gdy ze względów technicznych nie było możliwości wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, zastosowano dopłaty pieniężne. W oparciu o wstępny projekt rozmieszczenia działek ekwiwalentowych (tzw. "ustawkę"), poprawiony o zgłoszone uwagi uczestników scalenia, wykonano projekt szczegółowy, wykazany na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. Sporządzone zostały również szkice wyznaczenia projektu scalenia na gruncie. Projekt scalenia przed jego okazaniem uczestnikom scalenia podlegał kontroli wewnętrznej przez Komisję w dniu 1 marca 2021r., w wyniku której stwierdzono, że projekt ten opracowano zgodnie z założeniami do projektu scalenia, uwzględniając życzenia uczestników scalenia oraz zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Przedmiotowy projekt opracowano w ten sposób, że do wydzielonych gruntów zaprojektowano sieć gminnych dróg dojazdowych zapewniających dojazd do wszystkich działek za wyjątkiem 29 działek, do których dojazd pozostawiono na dotychczasowych zasadach. Granice działek siedliskowych przyjęto na podstawie danych z operatu ewidencji gruntów i budynków. Na wniosek uczestników scalenia, w niektórych przypadkach dokonano w obecności właścicieli ustalenia i pomiaru oraz stabilizacji punktów granicznych przyjmując granice te jako niezmienne elementy projektu scalenia. Na pozostałym obszarze projekt scalenia opracowano uwzględniając w miarę możliwości życzenia złożone przez uczestników scalenia, biorąc pod uwagę położenie, wartości gruntów przed scaleniem oraz ustalenia projektu ogólnego scalenia gruntów. Kształt i układ zaprojektowanych działek w większości w kształcie prostokąta na obszarze scalenia uzależniony jest od układu dróg, sieci urządzeń melioracji wodnych, ukształtowania terenu oraz przewidywanego przeznaczenia gruntów. Uczestnicy scalenia gruntów otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane tzn. o podobnej powierzchni, strukturze użytków rolnych i jakości bonitacyjnej, z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne. W dniach od 15 marca 2021 r. do 15 czerwca 2021 r. uczestnikom scalenia - po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu przez wykonawcę prac - został okazany projekt scalenia. Projektowany przebieg nowo wyznaczonych granic (palikami drewnianymi) został okazany na gruncie, natomiast część opisowo - kartograficzna, w skład której wchodzą rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu oraz mapa obszaru scalenia oraz zasady objęcia w posiadanie została uczestnikom scalenia okazana kameralnie. Z ogólnej liczby 548 pozycji rejestrowych do okazania zgłosili się uczestnicy z 349 pozycji rejestrowych. Łącznie zgłoszono 6 zastrzeżeń do projektu scalenia, z czego w późniejszym terminie wycofano 1 zastrzeżenie. Zastrzeżenia te w dniach 15, 16 i 24 czerwca 2021 r. były przedmiotem opiniowania przez Komisję pełniącą funkcje doradcze. Opiniowanie zastrzeżeń do projektu odbywało się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia, którzy o terminie i miejscu posiedzenia Komisji zostali pisemnie zawiadomieni. Starosta [...] rozpatrzył zastrzeżenia po zasięgnięciu opinii Komisji. Zmiany wynikające z rozpatrzenia przez Starostę zastrzeżeń do projektu scalenia były uwzględnione w projekcie scalenia oraz wyznaczone i okazane uczestnikom scalenia. Na zebraniu uczestników scalenia w dniu 21 września 2021 r. protokolarnie wprowadzono uczestników scalenia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów.

Wojewoda zaznaczył, że Skarżący pomimo prawidłowego zawiadomienia nie uczestniczył w czynnościach dokonywanych podczas scalenia gruntów. Odnosząc się do zarzutu Wymienionego, że adres na który otrzymywał zawiadomienia jest nieaktualny Organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.) - dalej "P.g.i.k." obowiązek zgłaszania zmian danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków spoczywa na właścicielu (władającym). Ponadto, wbrew twierdzeniu Skarżącego w trakcie prowadzonego postępowania scaleniowego nie wpłynęły żadne pisma czy też wnioski. Wojewoda podniósł, że na terenie wsi M. Skarżący posiadał działkę nr [...] o powierzchni 0,2862 ha, oszacowaną na wartość 27,86 punktów szacunkowych (po potrąceniu 1,0 % na drogi 27,58 punktów). W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działce nr [...] o powierzchni 0,2851 ha oraz wartości 28,03 punktów. Odchyłka wynosi 0,17 punktów szacunkowych (odchyłka dopuszczalna +/- 0,84 punktu) co oznacza, że wydzielenie ekwiwalentu zostało dokonane prawidłowo. Odnosząc się do niezadowolenia Skarżącego co do lokalizacji działki jaką otrzymał w wyniku scalenia gruntów Organ wyjaśnił, że na etapie projektowania możliwe były różne warianty, jednak w związku z brakiem kontaktu ze strony Skarżącego nie było możliwości wypracowania z właścicielem najbardziej optymalnego rozwiązania, wobec czego Geodeta - projektant opracowując projekt scalenia skorzystał ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - jego zdaniem - rozwiązania

w danych warunkach, tak aby w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W ocenie Wojewody, pozostawienie starej działki nr [....] w miejscu dotychczasowym doprowadziłoby do rozdzielenia zaprojektowanego w trakcie scalenia kompleksu innego uczestnika scalenia. Organ odwoławczy zauważył, że podejmowana przez organ odwoławczy ocena projektu scalenia ogranicza się do ustalenia, czy wynikająca z ustawy procedura scaleniowa została zachowana oraz czy zatwierdzając projekt organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ustawa reguluje scalenie jako akcję zmierzającą do uporządkowania stanu gruntów na danym terenie, inicjowaną i akceptowaną generalnie przez większość, a niekoniecznie przez wszystkie osoby zainteresowane. Interesy uczestników chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania są jawne i dostępne, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia są rozpatrywane komisyjnie, a wreszcie uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę.

T. F. złożył na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 11 marca 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania administracyjnego, a to:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 u.s.w.g. polegające na uchybieniu obowiązkowi podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nierozpatrzeniu całego dostarczonego przez Niego w toku postępowania odwoławczego materiału dowodowego oraz oparciu rozstrzygnięcia na podstawie wybiórczo wyselekcjonowanych dowodów; w szczególności objawiające się w pominięciu w treści rozstrzygnięcia kwestii braku prawidłowego umocowania działającego w Jego imieniu pełnomocnika,

- art. 15 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 u.s.w.g, polegające na uchybieniu zasadzie dwuinstancyjności postępowania w ten sposób, że w treści zaskarżonej decyzji brak jest ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu,

- art. 32 K.p.a. w zw. z art. 33 § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 u.s.w.g, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, która wywołała wobec Niego skutki prawne pomimo, że na żadnym etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie był należycie reprezentowany, a wszelkie działania w Jego imieniu podejmowała osoba, która nie posiadała pełnomocnictwa, gdy do dokonania wymiany gruntów niezbędne jest wyrażenie zgody przez wszystkich właścicieli gruntów uczestniczących w postępowaniu zamiennym,

- art. 10 § 1 K.p.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z 33 ust. 1 u.s.w.g, w zw. z art. 20 u.s.w.g, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, która została wydana w warunkach pozbawienia strony postępowania administracyjnego czynnego udziału w postępowaniu, przejawiającym się w zaniechaniu zawiadamiania Go o czynnościach podejmowanych w toku postępowania scaleniowego, w szczególności poprzez uporczywe przesyłanie pism w tej sprawie na stary adres zamieszkania pod którym od dawna nie przebywa, powołując się na dane zawarte w ewidencji gruntów pomimo, że były one nieaktualne i nie miały charakteru bezwzględnie wiążącego, a adres, pod którym rzeczywiście przebywa, był Organowi znany.

II. przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 1 ust. 1 u.s.w.g, polegające na niedostrzeżeniu w treści zaskarżonej decyzji, że zamiana działki o nr [...] na działkę o nr [...] była niezgodna z celem scalania gruntów, jakim jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu, w szczególności z tej przyczyny, że nadająca się do uprawy działka rolna została oddana osobie, która nie ma kompetencji do uprawy roli, a Jemu przypadła działka, na której możliwości uprawy roli są znacznie ograniczone,

- art. 5 ust. 1 u.s.w.g, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo iż z jej treści wynika, że dokonanie wymiany gruntów było niedopuszczalne z uwagi na fakt, że nie zachodziła potrzeba zmiany położenia gruntów w drodze ich wzajemnej wymiany, wynikająca z konieczności racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, a nadto - z uwagi na fakt, że brak było zgodnego wniosku właścicieli tych gruntów, co stanowi warunek konieczny dokonania wymiany gruntów,

- art. 8 ust, 1 u.s.w.g, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy grunty podlegające wymianie nie posiadają równej wartości szacunkowej, a pomimo tego zostały poddane procedurze wymiany bez jednoczesnego zastosowania obowiązku dopłat,

- art. 13 ust. 6 u.s.w.g w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy postępowanie wymienne powinno ulec umorzeniu z uwagi na brak zgody wszystkich właścicieli na dokonany szacunek.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Podkarpackiego i poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w postępowaniu zarówno Organu I jak również II instancji, za stronę prowadzonego postępowania uznawany był Skarżący jako działający osobiście, nie zaś przez pełnomocnika i to do niego kierowane były pisma w toku postępowania scaleniowego, a także rozstrzygnięcia Organów I i II instancji. W postępowaniu tym wzięła wprawdzie udział E. J. - Jego siostra i jej podpis widnieje w karcie uczestnika scalenia, jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego Organu I instancji nie wynika by została uznana za pełnomocnika swojego brata. Organ dodał, że postępowanie dotyczyło przeprowadzenia na obszarze wsi M. scalenia gruntów, a zatem podnoszone przez pełnomocnika zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa obowiązujących w postępowaniu dotyczącym wymiany gruntów należy uznać za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej, a jedną z form takiej działalności jest decyzja administracyjna, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), określanej następnie jako "P.p.s.a.". Sąd bada, czy decyzja odpowiada prawu materialnemu, jak również, czy postępowanie, które poprzedzało jej wydanie zgodne było ze stosownymi regulacjami proceduralnymi. Jeśli zauważy zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach, wówczas stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Jeżeli natomiast stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. b), to obowiązany jest do uchylenia decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jeśli natomiast uchybień powyższego rodzaju brak, sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Objętą skargą decyzją z 11 marca 2022 r. Wojewoda Podkarpacki po rozpoznaniu odwołań złożonych przez T. F. oraz A. O. utrzymał w mocy w całości decyzję Starosty [...] z 2 września 2021 r. która zatwierdzała projekt scalenia gruntów wsi M., gmina [...]. Wydanie powyższych rozstrzygnięć poprzedzało prawidłowo, zdaniem Sądu, przeprowadzone postępowanie, w którym stosowano się do wymogów zawartych w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów. Wszczęcie przedmiotowego postępowania scaleniowego nastąpiło postanowieniem Starosty [...] z 11 kwietnia 2019 r. na wniosek ponad 50% właścicieli, których suma powierzchni gruntów wyniosła 62,08 % ogólnej powierzchni projektowanego obszaru scalenia wsi M., a objęto nim wszystkie działki w granicach administracyjnych całego obszaru obrębu M. o łącznej powierzchni 443,02 ha. Do wykonania szacunku porównawczego gruntów objętych scaleniem oraz opracowania projektu scalenia gruntów Starosta upoważnił pracownika [....] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] geodetę – H. S., a następnie - w związku z jego śmiercią - upoważniono M. Ł. Postanowieniem z 24 czerwca 2019 r. powołana została społeczna komisja pełniąca funkcje doradcze przy przeprowadzeniu szacunku porównawczego gruntów, opracowaniu projektu scalenia i badaniu zastrzeżeń na szacunek i projekt scalenia. Z kolei, w dniu 3 października 2019 r. podjęto na zebraniu uczestników scalenia uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów. Szacunek porównawczy gruntów wsi M. wykonany w oparciu o zasady szacunku gruntów został zaakceptowany postanowieniem Starosty z dnia 12 marca 2020 r. Projekt scalenia został poddany kontroli wewnętrznej przez Komisję w dniu 1 marca 2021r., która stwierdziła, że opracowano go zgodnie z założeniami do projektu scalenia, uwzględniając życzenia uczestników scalenia oraz zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W dniach od 10 lutego 2021 r. do 26 lutego 2021 r. odbyło się indywidualne okazanie zainteresowanym uczestnikom wstępnego projektu scalenia. Następnie, w dniach od 15 marca 2021 r. do 15 czerwca 2021 r. uczestnikom scalenia - po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu przez wykonawcę prac - został okazany projekt scalenia. Projektowany przebieg nowo wyznaczonych granic został okazany na gruncie, natomiast część opisowo - kartograficzna została uczestnikom scalenia okazana kameralnie. Z ogólnej liczby 548 pozycji rejestrowych do okazania zgłosili się uczestnicy z 349 pozycji rejestrowych. Łącznie do projektu scalenia zgłoszono 6 zastrzeżeń, z czego w późniejszym terminie wycofano 1 zastrzeżenie. Zastrzeżenia te zostały zaopiniowane przez Komisję pełniącą funkcje doradcze, co odbywało się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia, którzy o terminie i miejscu posiedzenia Komisji zostali pisemnie zawiadomieni. Zastrzeżenia zostały rozpatrzone przez Starostę, a zmiany wynikające z powyższego uwzględniono w projekcie scalenia oraz wyznaczone i okazane uczestnikom scalenia. Na zebraniu uczestników scalenia w dniu 21 września 2021 r. protokolarnie wprowadzono uczestników scalenia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów.

Projekt scalenia opracowano w taki sposób, że uczestnicy scalenia otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Jeśli natomiast ze względów technicznych nie było możliwości wydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej, zastosowano dopłaty pieniężne. Do wydzielonych gruntów zaprojektowano sieć gminnych dróg dojazdowych zapewniających dojazd do wszystkich działek za wyjątkiem 29 działek, do których dojazd pozostawiono na dotychczasowych zasadach. Granice działek siedliskowych przyjęto na podstawie danych z operatu ewidencji gruntów i budynków. Na wniosek uczestników scalenia, w niektórych przypadkach dokonano w obecności właścicieli ustalenia i pomiaru oraz stabilizacji punktów granicznych przyjmując granice te jako niezmienne elementy projektu scalenia. Na pozostałym obszarze projekt scalenia opracowano uwzględniając w miarę możliwości życzenia złożone przez uczestników scalenia, biorąc pod uwagę położenie, wartości gruntów przed scaleniem oraz ustalenia projektu ogólnego scalenia gruntów. Kształt i układ zaprojektowanych działek w większości w kształcie prostokąta na obszarze scalenia uzależniony jest od układu dróg, sieci urządzeń melioracji wodnych, ukształtowania terenu oraz przewidywanego przeznaczenia gruntów. Uczestnicy scalenia gruntów otrzymali w zamian za grunty dotychczas posiadane grunty o podobnej powierzchni, strukturze użytków rolnych i jakości bonitacyjnej, z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne.

W tym miejscu należy odnieść się do charakteru postępowania w przedmiocie scalenia gruntów. Otóż, prowadzące je organy mają obowiązek stosować się do zasad proceduralnych wynikających z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też respektować przepisy prawa materialnego. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.s.w.g., celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Dążąc do osiągnięcia tego celu, opracowując projekt scalenia, organy administracyjne korzystają z pewnej swobody, która jest niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Interesy te częstokroć ścierają się. Ocena czy scalenie, które przeprowadzono rzeczywiście spowodowało poprawę struktury obszarowej i warunków gospodarowania ma charakter w dużej mierze uznaniowy, a stanowisko organu w tym zakresie nie musi być zgodne z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnej nieruchomości. Sąd kontrolując zaś decyzje organów nie jest władny oceniać słuszności przyjętych rozwiązań pod względem merytorycznym, skoro organy - jak wyżej wspomniano - mają pewną swobodę w ukształtowaniu i wyborze najlepszego w danych warunkach rozwiązania. Sąd ma natomiast stwierdzić, czy wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia w sposób wystarczający rozważono i oceniono stanowiska osób kwestionujących to rozstrzygnięcie i czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób, a więc czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie mają cech dowolności [por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego (NSA) z 13.06.2018 r. II OSK 1706/16).

Oceniając decyzje Wojewody Podkarpackiego oraz Starosty [...] Sąd doszedł do przekonania, że są one prawidłowe, a zarzuty Skarżącego nieuzasadnione. Nie ma więc racji Skarżący, gdy twierdzi, że w sprawie nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i nie zachowano zasady dwuinstancyjności postępowania przez brak odniesienia się do zarzutów odwołania i innych pism złożonych w toku postępowania odwoławczego, jak też, że uniemożliwiono Mu czynny udział w postępowaniu. Jak już wyżej podkreślono, postępowanie scaleniowe w niniejszej sprawie prowadzone było zgodnie z regułami w tym zakresie wynikającymi z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Nie ma także podstaw by zarzucać Wojewodzie, że nie ustosunkował się dostatecznie do stanowiska Skarżącego przedstawionego na etapie postępowania odwoławczego. W skierowanych do Wojewody pismach z 14 stycznia 2022 r. oraz z 7 marca 2022r. Skarżący podnosił, że zawiadomienia w toku postępowania kierowano do niego na adres, pod którym nie miesza już od ponad 10 lat. Ponadto wskazywał, że kilkukrotnie stawiał się w placówce medycznej w Ż., gdzie zgłaszał zastrzeżenia do prowadzonego postępowania oraz, że przydzielono mu działkę, która jest położona na nachylonym obszarze i sąsiaduje z lasem, a zatem jest zacieniona i narażona na szkody wyrządzane przez zwierzynę leśną. Skarżący w pismach tych zwracał też uwagę, że dopuszczono do udziału w postępowaniu jako jego pełnomocnika - siostrę E. J., której jednak nie umocowywał do tego. Z kolei, w odwołaniu od decyzji Skarżący wskazał ponownie na przydzielenie nieodpowiedniej działki.

Do wszystkich powyższych kwestii odniósł się Organ II instancji. Mianowicie, w piśmie z 25 lutego 2022 r. Wojewoda poinformował Skarżącego, że z uzyskanych od Starosty [...] informacji wynika, że w dokumentacji scaleniowej brak jest jakichkolwiek wniosków czy pism pochodzących od wymienionej Strony. Nadto,

z uwagi na brak kontaktu z T. F., nie było możliwości wypracowania

z nim optymalnego rozwiązania, dlatego geodeta opracowujący projekt scalenia korzystał ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - jego zdaniem -

w danych warunkach rozwiązania, by w miarę możliwości uwzględnione zostały interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Bardziej szczegółowo kwestie podnoszone przez Skarżącego zostały omówione przez Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z 11 marca 2022 r. Wojewoda zwrócił tam uwagę na art. 20 u.s.w.g. i art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W myśl pierwszego z przepisów, stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Zgodnie zaś z tą drugą regulacją, to właściciel gruntu ma obowiązek zgłosić właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Do argumentacji Wojewody dodać należy treść art. 20 ust. 2 pkt 2 P.g.i.k., zgodnie z którym, jedną z takich danych ujmowanych w ewidencji gruntów i budynków jest miejsce pobytu stałego lub adres siedziby właściciela gruntu. Organ podkreślił też, że zawiadomienie dotyczące okazania projektu scalenia skierowano już na właściwy adres Skarżącego, jednak pomimo tego, nie uczestniczył on w czynnościach. Stwierdzenie to należy uznać za prawdziwe, bowiem w aktach sprawy rzeczywiście znajduje się skierowane do Skarżącego zawiadomienie na prawidłowy już adres, a zwrotne potwierdzenie jego odbioru wskazuje, że doręczenie nastąpiło do rąk dorosłego domownika – E. F. W takich okolicznościach nie można przyjąć, że zarzut dotyczący pozbawienia czynnego udziału w postępowaniu może być skuteczny. Jak zasadnie zauważył Wojewoda, to zadaniem właściciela danego gruntu jest zawiadomienie starosty o zmianie miejsca stałego pobytu, zaś doręczenie korespondencji do rąk dorosłego domownika jest jednym z dopuszczalnych przez ustawę Kodeks postępowania administracyjnego sposobów dokonywania doręczeń w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, stosując się do wymogu z art. 31 u.s.w.g., Starosta [...] informował o czynnościach prowadzonego postępowania scaleniowego w formie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń we wsi M., na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] oraz na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w [...], przez co zapewniony został dostęp do tego rodzaju informacji. Podnieść jeszcze trzeba, że Skarżący twierdzi, że kilkukrotnie stawiał się w innych terminach "w siedzibie organu prowadzącego proces scalenia tj.: Ośrodek Zdrowia w [...]". Podmiot ten nie był jednak organem prowadzącym postępowanie scaleniowe, a w aktach postępowania pierwszoinstancyjnego nie ma pism pochodzących od Skarżącego.

Następnie, Wojewoda szczegółowo odniósł się do kwestii działki, którą przydzielono T. F. (nr [...]) w zamian za dotychczas posiadaną (nr [...]). Zwrócił więc uwagę, że obydwie działki tj. nr [...] oraz nr [...] posiadają równą wartość szacunkową. Mianowicie, działka nr [...] o pow. 0,2862 ha, o wartości 27,86 punktów szacunkowych (po potrąceniu 1,0 % na drogi 27,58 punktów), a działka nr [...] o powierzchni 0,2851 ha oraz wartości 28,03 punktów. Zatem odchyłka wynosząca 0,17 punktów szacunkowych mieści się w dopuszczalnym wymiarze +/- 0,84 punktu. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 u.s.w.g., jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%.

Jeśli natomiast chodzi o lokalizację działki otrzymanej, to jak słusznie podniósł Wojewoda, brak akceptacji przyznanego ekwiwalentu, gdy zachowano regułę z art. 8 u.s.w.g., nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji. Nie można bowiem stwierdzić, że przy przydzielaniu ekwiwalentu doszło do naruszenia zasad rządzących tym procesem. Jak już podkreślono, Skarżący otrzymał grunt o równej wartości szacunkowej, a jego faktyczny brak udziału w postępowaniu tj. brak stosownej aktywności nie był w żaden sposób zawiniony przez Starostę, a wynikał z zaniechania po stronie Skarżącego. Zaniechanie to nie może stanowić więc obecnie uzasadnionej podstawy do podnoszenia zarzutu, że postępowanie scaleniowe prowadzono niezgodnie z prawem. W tym miejscu Sąd zaznacza, że rzeczywiście, w zamian za działkę będącą dotychczas w posiadaniu Skarżący uzyskał działkę nr [...], o co wnosiła jego siostra E. J., nie posiadająca umocowania do działania Jego imieniem. Powyższe nie może jednak świadczyć o naruszeniu zasad przedmiotowego postępowania. To bowiem do Skarżącego kierowano korespondencję w toku postępowania na adres, do którego Organ miał dostęp i którym miał się obowiązek kierować. Po wysłaniu zaś korespondencji na aktualny adres, Skarżący nie wykazał się również aktywnością. W takiej więc sytuacji, geodeta starał się wybrać rozwiązanie, które będzie uwzględniało w jak najszerszy sposób interesy uczestników scalenia jako ogółu. Pozostawienie zaś działki nr [...] w rękach Skarżącego skutkowałoby rozdzieleniem zaprojektowanego w trakcie scalenia kompleksu innego uczestnika scalenia. Powyższy argument Sąd uznaje za wystarczające uzasadnienie przyjętego rozwiązania.

Tym samym, nie sposób uznać, że uzasadnienie decyzji Wojewody nie jest kompletne. Jak wskazano, Organ ten wyjaśnił w pełni przyczyny, dla których utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Podniesione przez niego argumenty nie pozwalają uznać, że organy rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, co świadczyłoby o dowolności rozstrzygnięcia. Zauważenia wymaga, co zresztą zostało podkreślone przez Organ odwoławczy, iż z ogólnej liczby 548 pozycji rejestrowych do okazania zgłosili się uczestnicy z 349 pozycji rejestrowych. Łącznie zgłoszono 6 zastrzeżeń do projektu scalenia, z czego w późniejszym terminie wycofano 1 zastrzeżenie. Odwołanie od decyzji Starosty złożyły tylko dwie osoby, zaś skargę tylko jedna. Uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania oraz poprawa struktury obszarowej to ogólny cel scalenia, co nie oznacza jednak, że w każdym przypadku tej procedury zostanie on w równym stopniu osiągnięty w stosunku do każdego z uczestników scalenia, których indywidualne interesy często nie są ze sobą zbieżne. Poczucie nieuwzględnienia takiego jednostkowego interesu, wyrażające się w braku akceptacji dla przyznanego ekwiwalentu, nie wystarczy by zakwestionować wydane decyzje. Organ musi bowiem mieć na względzie interesy różnych uczestników i potrzebę ich pogodzenia za pomocą rozwiązania, które w mniejszym lub w większym stopniu będzie odpowiadało subiektywnym odczuciom jednostki. Warto zwrócić uwagę na brzmienie art. 27 ust. 1 u.s.w.g., zgodnie z którym, projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Interesy natomiast tych, którzy nie wyrażają akceptacji wobec przyjętych rozwiązań chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia mają być rozpatrywane komisyjnie, a uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy kosztem pojedynczych działek, czy interesów uczestników scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznych rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 908/04).

Biorąc więc pod uwagę rolę Sądu przy rozpatrywaniu spraw dotyczących scalenia gruntów, należało orzec o oddaleniu złożonej w niniejszej sprawie skargi. Uzasadnienie decyzji Wojewody wskazuje bowiem na logiczność i racjonalność zajętego stanowiska, co świadczy z kolei o braku podstaw do podważenia tego rozstrzygnięcia. Orzeczenie Sądu wydano na podstawie art. 151 P.p.s.a.