Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1973/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 145 poz 43 art. 1 lit. a), art. 2 ust. 3  art. 5,
law: Rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów  Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1893/15 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej z punktu 6 podpunkt (iv) i (v) oraz z punktu 8 podpunkt (i) i (ii) wniosku M. B. z dnia 23 czerwca 2015 r. i w tej części sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3) zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1893/15 oddalił skargę M. B. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) na podstawie 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.) odmówił M. B. udostępnienia informacji publicznej w postaci:

1) treści zgłoszenia notyfikacyjnego złożonego przez Prezesa UOKiK w związku z notyfikacją ustawy z dnia 22 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w latach 2008-2015 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 143) lub projektu tej ustawy do Komisji Europejskiej (dalej: KE), w tym wszelkich załączników oraz innych informacji i dokumentów złożonych przez Prezesa UOKiK wraz ze zgłoszeniem notyfikacyjnym;

2) treści wszelkich innych pism, dokumentów oraz informacji przekazanych KE przez Prezesa UOKiK na żądanie KE lub z własnej inicjatywy, dotyczących postępowania notyfikacyjnego;

3) treści wszelkich pism, dokumentów oraz informacji przekazanych Prezesowi UOKiK przez KE w związku z postępowaniem notyfikacyjnym;

4) treści planu zamknięcia lub planów zamknięcia jednostek produkcyjnych węgla w rozumieniu decyzji Rady 2010/787/UE z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie pomocy państwa ułatwiającej zamykanie niekonkurencyjnych kopalń węgla (Dz. Urz. UE L 336 z dnia 21 grudnia 2010 r., s. 24) oraz wszelkich ich zmian;

5) treści wszelkich - innych niż plan zamknięcia (plany zamknięcia) oraz ich zmiany - pism, dokumentów oraz innych informacji przekazanych KE przez Prezesa UOKiK, na żądanie KE lub z własnej inicjatywy, w związku z planem zamknięcia (planami zamknięcia) lub ich zmianami;

6) treści wszelkich pism, dokumentów oraz informacji przekazanych Prezesowi UOKiK przez KE w związku z planem zamknięcia (planami zamknięcia) lub ich zmianami.

W ocenie organu wnioskowana informacja publiczna, która w istocie obejmuje akta postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa prowadzonego obecnie przez KE, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów unijnych nie może zostać udostępniona. Organ, powołując się na art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji (Dz. Urz. UE L 145 z dnia 31 maja 2001 r., s. 43, dalej: Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001), stwierdził, że Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 reguluje dostęp do akt KE i ma zastosowanie do wszystkich dokumentów przechowywanych przez KE, tj. nie tylko do tych sporządzonych przez KE, ale również przez nią otrzymywanych i pozostających w jej posiadaniu. Podkreślił, że rozporządzenie to w art. 4 ust. 2 ustanawia ograniczenia w dostępie do dokumentów przechowywanych przez KE ze względu na ochronę interesu handlowego osoby fizycznej lub prawnej, ochronę postępowania sądowego lub opinii prawnej, ochronę celu kontroli, dochodzenia, audytu, chyba że za ich ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. B., zarzucając decyzji naruszenie: art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegające na bezzasadnej odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na błędne uznanie wnioskowanej informacji za informację przetworzoną; art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 k.p.a. poprzez częściowe oparcie lub uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy od stanowiska Ministra Skarbu Państwa, który nie był stroną postępowania ani też nie został upoważniony do udziału w postępowaniu i którego nie dotyczą jakiekolwiek ewentualne dobra prawnie chronione (w tym tajemnica przedsiębiorstwa); art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 polegające na błędnym uznaniu, że rozporządzenie to ma zastosowanie w prowadzonym przez organ krajowy postępowaniu o udostępnienie informacji i dokumentów posiadanych przez ten organ; art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 24 Rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. WE L 83 z dnia 27 marca 1999r., s. 1) polegające na błędnym uznaniu, że ww. przepis, regulujący kwestie tajemnicy zawodowej urzędników uczestniczących w postępowaniach z zakresu pomocy publicznej, deroguje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto - w przypadku uznania wnioskowanej informacji, wbrew stanowisku strony, za informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegające na bezzasadnej odmowie udzielenia informacji ze względu na błędne uznanie, że nie zachodzi przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Prezes UOKiK na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. utrzymał swoją decyzję w mocy. Zdaniem Prezesa UOKiK w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. ani art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył dokumentów stanowiących akta postępowania notyfikacyjnego prowadzonego przez KE, wytworzonych w celu dokonania notyfikacji. Fakt, że dokumenty te znajdują się w dyspozycji Prezesa UOKiK nie zmienia ich statusu jako dokumentów postępowania przed organem unijnym, które nie podlegają udostępnieniu. Organ podkreślił, iż w okolicznościach niniejszej sprawy aktualny pozostaje pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 1868/12, zgodnie z którym przepis art. 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył M. B., powtarzając zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego, całkowicie chybione jest powoływanie się przez Prezesa UOKiK na przepisy Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Akt ten znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez instytucje unijne, natomiast nie dotyczy w ogóle postępowań w sprawie dostępu do informacji publicznej prowadzonych przed organami krajowymi w trybie przepisów prawa krajowego. W ocenie skarżącego nietrafne jest stanowisko organu, jakoby wniosek dotyczył akt postępowania przed KE, bowiem dotyczył on wyłącznie dokumentów znajdujących się w posiadaniu Prezesa UOKiK, zaś okoliczność uzyskania przez Komisję Europejską dokumentów znajdujących się w tych aktach w osobnym trybie nie zmienia faktu, że akta te pozostają nadal aktami organu krajowego, a przez to informacją publiczną podlegającą udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach prawa krajowego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje Prezesa UOKiK nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji ich z obrotu prawnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że udostępnienie żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu w świetle przepisów Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, który to akt przewiduje odrębny reżim prawny dostępu do informacji publicznej, aniżeli określony w u.d.i.p. W ocenie Sądu przepis art. 2 ust. 3 tego Rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do tego, że otrzymywane przez KE dokumenty mogą być udostępnione na zasadach w nim określonych wówczas, gdy wniosek skierowany jest do tego organu. Dostęp do takich dokumentów nie może być jednak regulowany odmiennie wówczas, gdy wniosek jest kierowany do wytwórcy dokumentu, którym w niniejszej sprawie jest organ administracji polskiej. Sąd podkreślił, że Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 zawiera konkretne regulacje określające przesłanki uzasadniające odmowę dostępu do informacji publicznej również w odniesieniu do dokumentów otrzymywanych przez instytucje unijne. Zwrócił też uwagę na to, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. czyni zadość wymogom zasady spójności systemu prawa i pozwala na stwierdzenie, że przepisy tego rozporządzenia, jako szczególne, znajdują zastosowanie do wszystkich dokumentów objętych przedmiotowym zakresem jego regulacji, bez względu na to, czy wniosek o ich udostępnienie skierowany został do instytucji unijnej, czy do organu administracji polskiej. Sąd zaznaczył, że z chwilą przekazania przez Prezesa UOKiK dokumentów związanych z prowadzonym przed KE postępowaniem notyfikacyjnym, względem tych dokumentów znajduje zastosowanie Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001. Prezes UOKiK nie jest już bowiem dysponentem tych dokumentów i nie może ujawniać ich treści, choć jest mu ona znana z urzędu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył M. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 polegające na bezzasadnym uznaniu, że w związku z art. 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia znajduje ono zastosowanie również do żądanej informacji publicznej znajdującej się w posiadaniu Prezesa UOKiK, a w konsekwencji także na bezzasadnym uznaniu, że Prezes UOKiK był uprawniony - wyłącznie w oparciu o przepisy Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 - "odrzucić" skierowany bezpośrednio do niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na okoliczności i przesłanki wskazane w tym rozporządzeniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, że dokument - rozumiany w kontekście niniejszej sprawy jako jeden zbiór informacji przekazanych przez polskie władze KE w formie zgłoszenia notyfikacyjnego - po przekazaniu KE pozostaje już całkowicie, wyłącznie i niepodzielnie w posiadaniu KE i z tego względu może być udostępniany jedynie na zasadach regulujących dostęp do dokumentów posiadanych przez KE. W ocenie autora skargi kasacyjnej taki pogląd nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu art. 2 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 (ani innych przepisów tego aktu). Nie sposób bowiem przyjąć, że zwrot "dokument otrzymany i pozostający w posiadaniu" instytucji unijnej obejmuje także dokument o tej samej treści, ale "pozostający w posiadaniu" organu krajowego. Autor skargi kasacyjnej zwrócił ponadto uwagę na konsekwencje praktyczne koncepcji przyjętej przez Sąd I instancji. Wskazał, że polskie władze nie mogłyby przekazywać dokumentów złożonych do instytucji unijnych nie tylko własnym obywatelom w trybie u.d.i.p., ale również innym polskim organom administracji publicznej w jakimkolwiek innym trybie określonym w polskim prawie. W każdym bowiem takim przypadku art. 2 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 wymuszałby jego zastosowanie w miejsce odnośnej polskiej ustawy, co częstokroć skutkowałoby koniecznością uzyskania zgody Komisji na udostępnienie tego dokumentu innemu podmiotowi lub wręcz wykluczałoby takie udostępnienie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 dotyczy dokumentów znajdujących się w posiadaniu polskich władz publicznych wyłącznie wtedy, gdy pochodzą one od Instytucji Unijnych. Wnioskowane informacje, w tym zwłaszcza kluczowe w sprawie zgłoszenie notyfikacyjnej, zostały przygotowane i złożone do KE przez Prezesa UOKiK, a zatem nie pochodzą od instytucji unijnych. W konsekwencji w zakresie objętym niniejszą sprawą Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 nie posiada pola zastosowania, które krzyżowałoby się z obszarem zastosowania u.d.i.p.

Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że kreowanie przez Sąd I instancji, bez wyraźnej podstawy prawnej, w przypadkach objętych prawem polskim, reguły równorzędności warunków dostępu do informacji niezależnie od organu rozpatrującego wniosek jest naruszeniem zasady pomocniczości, gdyż ogranicza w znacznym stopniu prawo dostępu do informacji posiadanych przez władze krajowe w prawie krajowym. Podkreślono, że prawo unijne korzysta z zasady pierwszeństwa w takim tylko zakresie, w jakim zapewnia obywatelom państw członkowskich minimalny zakres ochrony gwarantowany przez ich porządek konstytucyjny. Z wyroku Sądu I instancji wynika zaś, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zasługiwałby na uwzględnienie, gdyby podlegał ocenie wyłącznie na podstawie u.d.i.p., a jedyną przyczynę jego "odrzucenia" stanowił domniemana konieczność zrównania zasad dostępu do informacji wynikających z u.d.i.p. z mniej korzystnymi zasadami dostępu wynikającymi z Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że w odpowiedzi na swoje zapytanie skierowane do właściwych służb KE uzyskał zapewnienie, że zwrócenie się do polskich organów o dostęp do dokumentów przez nie sporządzonych nie jest objęte zakresem Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Organ wskazał, że podziela w całości argumentację Sądu I instancji w zakresie zastosowania w sprawie przepisów Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Natomiast nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że żądane informacje nie są informacją przetworzoną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Podstawą oddalenia skargi M. B. było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 23 czerwca 2015 r. skierowanym do Prezesa UOKiK jako organu polskiej administracji publicznej i dotyczącym wyłącznie dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu, na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zastosowanie znajdują przepisy Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Przy czym w sprawie nie jest kwestionowane, że Prezes UOKiK jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej oraz to, że informacje objęte przedmiotowym wnioskiem są informacją publiczną. Należy też zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, w żaden sposób stanowiska swego jednak nie uzasadnił, co trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W konsekwencji zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 poprzez bezzasadne przyjęcie, że na podstawie tego przepisu do informacji objętych decyzją o odmowie ich udostępnienia ma zastosowanie Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 jako przepisy regulujące odmienne zasady i tryb dostępu do tych informacji w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie -co do naruszenia tego przepisu - poparte trafną argumentacją wskazaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Okolicznością determinującą stanowisko Sądu pierwszej instancji, jest dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1868/12, i z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 828/14) przytoczone w zaskarżonym wyroku, w którym przyjęto, że Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 jest regulacją szczególną w rozumieniu art.1 ust. 2 u.d.i.p. i ogólnie rzecz ujmując, ma zastosowanie również do dokumentów wytworzonych i posiadanych przez polskie organy administracji, a które to zostały przekazane do instytucji unijnych i są w posiadaniu tych instytucji. Z niepogłębioną szerzej argumentacją przedstawioną w uzasadnieniach tych wyroków i uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd administracyjny z niżej przedstawionych względów nie zgadza się.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od odpowiedzi na pytanie, czy Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 ma zastosowanie do wniosków o udostępnienie informacji publicznej kierowanych do organów państw członkowskich będących w ich posiadaniu, przez nie wytworzonych lub otrzymanych od instytucji unijnych. Przedmiotowe Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 w zestawieniu z szeregiem innych aktów unijnych dotyczących postępowań prowadzonych przez instytucje unijne jest aktem prawnym krótkim, o stosunkowo prostej i zwartej strukturze jurydycznej, posługującym się dość jasnym i technicznym językiem. Zatem po kilkunastoletnim już okresie jego obowiązywania, po początkowym okresie jego praktycznej recepcji wymagającej rozstrzygnięć sądów unijnych w niektórych kwestiach kluczowych, w praktyce nie budzi zbyt wielu wątpliwości. W szczególności, precyzyjnie został zakreślony zakres zastosowania tego rozporządzenia, który zgodnie z art. 2 ust. 3 w zw. z art. 1 lit. (a) i art. 5 obejmuje wyłącznie: 1) dokumenty otrzymywane przez instytucje unijne i pozostające w ich posiadaniu, w tym dokumenty pochodzące od państw członkowskich i pozostające w posiadaniu jednej z instytucji unijnych, 2) dokumenty sporządzone przez Parlament Europejski, Radę oraz Komisję (instytucje unijne), w tym zgodnie z art. 5 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, dokumenty pochodzące od instytucji unijnych i będących w posiadaniu państwa członkowskiego. Dodatkowo należy wskazać, że celem przedmiotowego rozporządzenia jest stosownie do treści jego art. 1 lit. (a) zapewnienie możliwie najszerszego dostępu do dokumentów. Natomiast stosownie do jego art. 5 "W przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji." Z tego ostatniego postanowienia wynika, że prawodawca unijny w sposób jasny określił, udostępniania których dokumentów dotyczy regulacja zawarta w tym Rozporządzeniu. Wyżej przedstawione wyliczenie ma charakter enumeratywny, zatem nie powinno budzić wątpliwości, że zakres Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, nie obejmuje innych dokumentów niż ujęte w tym wyliczeniu w tym między innymi dokumentów pochodzących od danego państwa członkowskiego, które pozostają w posiadaniu władz krajowych tego państwa członkowskiego nieotrzymanych od instytucji unijnych. Z niekwestionowanego stanu faktycznego ustalonego przez organ i zaaprobowanego przez Sąd wynika, że wniosek z dnia 23 czerwca 2015 r. dotyczy udostępnienia dokumentów będących w posiadaniu organu polskiego, częściowo wytworzonych przez ten organ a częściowo przekazanych przez instytucję unijną ( Komisję Europejską).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd uznał informację publiczną objętą odmową, znajdującą się bezsprzecznie w posiadaniu Prezesa UOKiK, za dokumenty otrzymane przez instytucje unijne i pozostające w ich posiadaniu. Wskazał, bowiem, że "z chwilą przekazania przez Prezesa UOKiK dokumentów związanych z prowadzonym przed Komisją postępowaniem notyfikacyjnym, względem tych dokumentów znajduje zastosowanie Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001. Prezes UOKiK nie jest już bowiem dysponentem w.w. dokumentów i nie może ujawnić ich treści, choć jest mu ona znana z urzędu". Jak trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie, we wskazanym zakresie Sąd pierwszej instancji tworzy w istocie nieuprawnioną, bez wyraźnego uzasadnienia w przepisach, a w szczególności w dziedzinie bezpośrednio należącej do materii konstytucyjnej, konstrukcję jurydyczną zakładająca swoistą dematerializację dokumentu jako przedmiotu żądania o dostęp do informacji publicznej. Tak rozumiany dokument odrywa się bowiem i abstrahuje od dokumentów realnie istniejących i dostępnych w konkretnych aktach prowadzonych przez różne od siebie organy administracji, będąc sprowadzony do sumy informacji w tym dokumencie objętych. W takim ujęciu dokument, rozumiany w kontekście niniejszej sprawy jako jeden zbiór informacji przekazanych przez polskie władze Komisji w formie zgłoszenia notyfikacyjnego, po przekazaniu Komisji pozostaje już całkowicie, wyłącznie i niepodzielnie w posiadaniu Komisji i z tego względu może być udostępniony jedynie na zasadach regulujących dostęp do dokumentów posiadanych przez Komisję. W ocenie Sądu pierwszej instancji obecność egzemplarza tego samego zgłoszenia notyfikacyjnego w aktach prowadzonych przez Prezesa UOKiK jest bez znaczenia, ponieważ jest to już tylko egzemplarz dokumentu posiadanego przez Komisję i podlegającego reżimowi Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, nieposiadającego własnego bytu prawnego, do którego zastosowanie miałyby przepisy krajowe tj. u.d.i.p. Powyższe stanowisko Sądu poszukujące argumentacji w językowej analizie art. 2 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, w brzmieniu tego przepisu ani innych przepisów tego Rozporządzenia, uzasadnienia nie znajduje. Nie sposób bowiem przyjąć, bez odejścia od zwykłego znaczenia użytych słów w kierunku istotnej dowolności interpretacyjnej – że zwrot językowy "dokument otrzymany i pozostający w posiadaniu instytucji unijnej" obejmuje także dokument o tej samej treści, ale "pozostający w posiadaniu" organu krajowego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji prowadzi do oczywiście nietrafnej konstatacji, zgodnie z którą wszelkie dokumenty przekazane przez polskie władze instytucjom unijnym – co oczywiście wiąże się z pozostawieniem egzemplarza w odnośnych aktach prowadzonych przez polskie władze, stają się z chwilą tego przekazania wyłącznie dokumentami otrzymanymi przez instytucje unijne i pozostającymi w ich posiadaniu. Nie sposób nie dostrzec, w braku wyraźnej regulacji w ustawie o dostępie do informacji publicznej i w Rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 jak nieoparte w prawie i sprzeczne z intuicyjnym rozumieniem tych obu aktów jest stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji zważył także, że skoro zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, to "określonego rodzaju informacje mogą być udostępniane tylko w specjalnym trybie, bądź na odmiennych szczególnych zasadach". Ratio legis tego przepisu jest zachowanie specyficznych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej pozostającej w gestii polskich władz, które wynikają z rozmaitych reżimów specjalnych. O ile powyższe założenie, wynikające z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jest słuszne, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy zostało nieprawidłowo zrozumiane i niewłaściwie zastosowane przez ten Sąd. Sąd ten uznał bowiem, że skoro obowiązuje również (na gruncie prawa unijnego) odrębny akt prawny rangi ustawowej inny niż sama ustawa, w takim przypadku w Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 określające odmienne niż u.d.i.p. w przypadku u.d.i.p. zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, to stosowanie u.d.i.p. należy uzgodnić z zasadami wynikającymi z Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001.

Treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może skutkować niestosowaniem przepisów u.d.i.p. tylko w takim zakresie, w jakim ze względu na zbieg przepisów u.d.i.p. oraz innego aktu prawnego występuje konkurencja norm regulujących dostęp do tej samej informacji publicznej. W przeciwnym wypadku przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. byłby zupełnie zbędny, ponieważ w przypadku równoległego obowiązywania u.d.i.p. i innego reżimu dostępu do informacji publicznej, które nie wywołują konkurencji norm (bowiem z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych nie jest możliwe ich jednoczesne zastosowanie do tej samej informacji publicznej) nie ma żadnej potrzeby niestosowania przepisów u.d.i.p. Jeżeli jednak przepis taki został zamieszczony w u.d.i.p. przez ustawodawcę, którego racjonalność należy założyć, to jego celem i skutkiem może być wyłącznie rozstrzygnięcie konfliktu regulacji zawartej w u.d.i.p. z inną regulacją ustawową o krzyżującym się z u.d.i.p. zakresie zastosowania.

Z wyżej przedstawionych wywodów wynika, że ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy wyłącznie dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów polskich, podczas gdy Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 dotyczy dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów polskich wyłącznie wtedy gdy pochodzą one od instytucji unijnych. Nie budzi wątpliwości, że żądana informacja publiczna objęta odmową w przeważającej części (szczególnie zgłoszenie notyfikacyjne) została sporządzona i złożona przez polski organ do Komisji, zatem z pewnością nie pochodzi od instytucji unijnych. W konsekwencji w zakresie objętym kontrolowaną decyzją i wyrokiem, za wyjątkiem dokumentów przekazanych przez Komisję, Rozporządzenie nr 1049/2001 nie posiada pola zastosowania, które krzyżowałoby się z obszarem zastosowania u.d.i.p. Zatem argumentacja Sądu pierwszej instancji oparta na przepisie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w tym zakresie (za wyjątkiem dokumentów przekazanych przez Komisję) jest chybiona i nie może wywrzeć skutku w postaci wykazania, że zawarte w tym przepisie generalne odniesienie się do innych aktów prawnych regulujących dostęp do informacji publicznej wyklucza zastosowanie u.d.i.p. do informacji publicznej objętej odmową.

Zasadnie także zarzucono w skardze kasacyjnej nietrafność argumentu Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym postulat identyczności zasad dostępu do dokumentów przekazanych do Komisji niezależnie od organu rozpatrującego wniosek o udostępnienie tych dokumentów wynika z konieczności zapewnienia spójności systemu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa unijnego, w zakresie w jakim regulują określoną sytuację, tworzą wraz z odnośnymi przepisami prawa krajowego (polskiego) element porządku prawnego obowiązującego na terytorium Polski. Nie oznacza to jednak, że każda sytuacja regulowana przepisami prawa polskiego została również uregulowana przepisami prawa unijnego. Przeciwnie, państwa członkowskie zachowują istotną autonomię proceduralną, która umożliwia im samodzielną regulację stosunków procesowych pomiędzy organami krajowymi oraz administrowanymi podmiotami. Funkcjonowanie nowoczesnego porządku prawnego, na który składają się zarówno normy prawa krajowego, jak i normy prawa unijnego, w żaden sposób nie wyklucza istnienia w tym porządku prawnym obszarów regulowanych wyłącznie prawem krajowym. Brak jest także generalnej meta-zasady wymagającej konwergencji reguł obowiązujących w tych obszarach. Brak jest zatem przyczyn dla uznania, że spójność porządku prawnego wymaga, by zakres dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu Komisji był identyczny z zakresem dostępu do dokumentu znajdującego się w posiadaniu podmiotów krajowych.

Na kanwie rozważań dotyczących wpływu art. 2 ust. 3 Rozporządzenia nr 1049/2001 Sąd pierwszej instancji podniósł, że "powyższa regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że otrzymane przez Komisję Europejską dokumenty mogą być udostępniane na zasadach w Rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 wówczas, gdy wniosek ten jest kierowany do tego organu. Dostęp do dokumentów otrzymanych przez Komisję nie może być regulowany odmiennie wówczas gdy wniosek (o udostępnienie informacji publicznej) jest kierowany do wytwórcy dokumentów". Te wywody zdają się oznaczać, choć ich lakoniczność utrudnia jednoznaczną egzegezę, że zdaniem tego Sądu, w stosowaniu Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 należy kierować się zasadami swoistej równoważności czy też efektywności. Zgodnie z tymi zasadami, przekazanie Komisji egzemplarza danego dokumentu, miałoby nijako tworzyć nowy stan prawny, w którym każdy organ krajowy, dysponujący tym dokumentem od tego momentu musiałby stosować zasady nie mniej restrykcyjne niż te określone w Rozporządzeniu nr 1049/2001. Taka argumentacja teleologiczna oparta na domniemanych zasadach, których prawodawca unijny w żaden wyraźny sposób nie wyraził, nie może zostać uznana za trafną, nie tylko ze względu na całkowity brak ich normatywnej podstawy, ale przede wszystkim ze względu na wyraźną sprzeczność z zasadami unijnego i polskiego porządku prawnego wyrażanych wprost w przepisach prawa. W szczególności, ze względu na konstytucyjne umocowanie prawa dostępu do informacji publicznej, któremu ustawa o dostępie do informacji publicznej daje praktyczny wyraz, należy przypomnieć o kilkakrotnie podkreślanej przez Trybunał Konstytucyjny i akceptowanej przez sądy unijne zasadzie so lange, zgodnie z którą prawo unijne korzysta z zasady pierwszeństwa w takim zakresie, w jakim zapewnia obywatelom państw członkowskich minimalny zakres ochrony gwarantowany przez ich porządek konstytucyjny. W niniejszej sprawie zasada ta miałaby pełne zastosowanie, bowiem z zaskarżonego wyroku można domniemywać, że wniosek z dnia 23 czerwca 2015 r. zasługiwałby na uwzględnienie, gdyby nie podlegał ocenie wyłącznie na podstawie Rozporządzenia nr 1049/2001, bowiem jedyną przyczynę oddalenia skargi stanowiła domniemana konieczność zrównania zasad dostępu wynikających z u.d.i.p. z mniej korzystnymi zasadami wynikającymi (w stosunku do postępowań prowadzonych przez Komisję) z Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Ponadto, zgodnie z unijną zasadą pomocniczości, ani celem, ani skutkiem Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 nie była zmiana przepisów krajowych dotyczących dostępu do dokumentów, co zresztą Sąd pierwszej instancji sam przyznał. W tej sytuacji kreowanie przez ten Sąd, bez wyraźnej podstawy prawnej, w przypadkach objętych prawem polskim, reguły równorzędności warunków dostępu w stosunku informacji niezależnie od organu rozpatrującego wniosek o dostęp, jest naruszeniem zasady pomocniczości, gdyż ogranicza w znacznym stopniu prawo dostępu do informacji publicznej przewidziany w odniesieniu do informacji posiadanych przez podmiot krajowy w prawie krajowym.

Ponadto nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu i Sądu, że w istocie wnioskodawca żąda akt administracyjnych Komisji Europejskiej zgromadzonych w ramach postępowania notyfikacyjnego sprawie pomocy państwa. Po pierwsze wniosek wyraźnie dotyczy dokumentów będących w posiadaniu Prezesa UOKiK a nie Komisji. Po wtóre taka konstatacja stosownie do treści uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 powinna skutkować zbędnością wydania kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji. Do takich wniosków organ i Sąd jednak nie doszedł. Podobnie należy ocenić stanowisko organu, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną twierdzi, że w sprawie należałoby stosować odpowiednio orzecznictwo nieuznające pozwu i odpowiedzi na pozew za informację publiczną.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, zasadność zarzutu naruszenia, art. 2 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 a w konsekwencji zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji nietrafnie bowiem przyjął z organem administracji, że do żądanej w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz w punkcie 8 podpunkt (i) i (ii) wniosku z dnia 23 czerwca 2015 r. informacji publicznej tj. wynikającej z pism i dokumentów niewytworzonych przez instytucje unijne, na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia nr 1049/2001. Tymczasem w odniesieniu do informacji zawartych w tych punktach zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił w tej części skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej zawartej w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz w punkcie 8 podpunkt (i) i (ii) wniosku z dnia 23 czerwca 2015 r. i przekazał w tej części sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpoznając sprawę we wskazanym zakresie, Sąd uwzględni stanowisko Sądu kasacyjnego w szczególności co do mającego zastosowanie prawa materialnego i oceni inne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy aspekty, w tym kwestię kwalifikacji przez organ żądanej informacji jako przetworzonej.

Konsekwencją przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska jest, słuszność stanowiska Sądu pierwszej instancji co do informacji żądanych w punkcie 6 podpunkt (vi) i w punkcie 8 podpunkt (iii) wniosku z dnia 23 czerwca 2015 r. tj. pism i dokumentów otrzymanych przez Prezesa UOKiK od Komisji Europejskiej, bowiem należało w tym zakresie stosować przepisy Rozporządzenia nr 1049/2001. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów dotyczących prawidłowości przeprowadzenia postępowania na podstawie Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 oraz przepisów tego Rozporządzenia stanowiących podstawę odmowy udostępnienia informacji z punktu 6 podpunkt (vi) i z punktu 8 podpunkt (iii) wniosku z dnia 23 czerwca 2015 r. W szczególności nie zarzucono naruszenia art. 4 i 5 tego Rozporządzenia. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany podstawami kasacyjnymi, nie był uprawniony do oceny zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną w tej części.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzono koszty kasacyjne poniesione przez skarżącego kasacyjnie w całości z uwagi na to, że skarga kasacyjna okazała się niezasadna tylko w niewielkiej części. Na koszty te składa się opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku i wpis od skargi kasacyjnej. Nie uwzględniono natomiast kosztów zastępstwa procesowego, ponieważ skarżący kasacyjnie, będący równocześnie radcą prawnym nie wykazał, że takie koszty poniósł.