Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 765/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1117/21 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S.(Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z [...] czerwca 2021 r., oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:

I. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w związku art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej "ustawa") w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy znajduje zastosowanie do sytuacji Skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas, gdy pobieranie emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.

II. Nadto, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, iż prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej, prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, iż ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty,

-art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, iż na jego podstawie zachodzi zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury tego rodzaju, że w jego konsekwencji osoba uprawniona może wybrać jedno z tych świadczeń, podczas gdy wskazana regulacja przewiduje jedynie zbieg negatywny pomiędzy wskazanymi świadczeniami, który wyklucza możliwość wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury,

- art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 504), w związku z art. 7, 8, 9 oraz art. 79a k.p.a., a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że wstrzymanie wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, na skutek zawieszenia emerytury na wniosek osoby uprawnionej, jest tożsame z brakiem ustalenia prawa do emerytury, podczas gdy zawieszenie prawa do emerytury i wstrzymanie jej wypłaty nie oznacza, że prawo do emerytury nie zostało ustalone wobec Skarżącej, w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy, oraz że nie zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca ustalenie wobec tej samej osoby, mającej ustalone prawo do emerytury, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

- art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż w realiach rozpoznawanej sprawy spełniła się przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez Skarżącą opieki nad córką, podczas gdy Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, zaś świadczenie emerytalne jest ustalane i wypłacane w związku z zakończeniem aktywności zawodowej, zatem nie można uznać, iż w realiach niniejszej sprawy nastąpił związek pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem w celu opieki nad osobą najbliższą,

- art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz 188 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w związku z art. 6, art. 19, art. 20 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej, wbrew zasadom dotyczącym właściwości rzeczowej oraz zasadzie praworządności zasadzającej się na podziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej są uprawnione i zobowiązane do dokonywania wykładni tzw. prokonstytucyjnej prawa, podczas, gdy w konsekwencji działanie takie sprowadza się do negowania i wyłączenia stosowania obowiązujących przepisów wbrew zasadzie clara non sunt interpretanda, podczas, gdy normy wysłowione w przywołanym powyżej przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych - jako normy bezwzględnie obowiązujące, nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego, zaś zastosowana wykładnia tzw. prokonstytucyjna nie leży w kompetencji organów i sądów administracyjnych stając się de facto wykładnią contra legem,

co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. pod zarzutem naruszenia przez Kolegium art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy, w sytuacji kiedy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Kolegium, , na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniosło o:

- uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

- ewentualnie w przypadku nie przychylenia się do powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

- zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Skarżąca wystąpiła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką J. S. Organy obu instancji odmówiły jej tego prawa uznając, że skoro Skarżąca uprawniona jest do emerytury, którą pobiera na podstawie decyzji ZUS to w związku z treścią art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił powyższego poglądu i uchylił decyzje organów obu instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy podniesiony jako samodzielny zarzut oraz w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie ustalony stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu między stronami sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym córką z uwagi na ustalone prawo do emerytury.

Zasadniczą kwestią w sprawie jest zatem rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.

Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny pierwotnie w szeregu orzeczeń opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Stanowisko to uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w przywołanych przez Sąd pierwszej instancji wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

W rozważanym przypadku potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2458 złotych zgodnie z obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 1 listopada 2022 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2023 (M.P.2022 r., poz. 1070) ukazało się. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Dlatego też, w obecnych warunkach przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zasadnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, w której odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa, co oznacza wykładnię umożliwiającą realizację standardów i wartości konstytucyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).

Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK: z 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Na zmianę wykładni przepisów ustawy istotny wpływ wywiera również zmiana kontekstu normatywnego (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20), wywołana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Mimo zakresowego charakteru, wyrok ten ukierunkowuje interpretację przepisów ustawy, wyznaczając kierunek wykładni w zgodzie z Konstytucją.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawiony przez Sąd I instancji sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20, z 14 stycznia 2022 r., I OSK 868/21, z 2 lutego 2022 r., I OSK 1013/21, polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53; dalej: u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Za takim stanowiskiem przemawia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) we wskazanym wyżej zakresie utracił moc prawną z dniem 9 stycznia 2020 r.

Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy i prawidłowo uchylił decyzje organów obu instancji. Niezasadne były zatem również zarzuty naruszenia art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s.

W konsekwencji, za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 7, 10, 87 ust. 1 i 2 oraz art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zmierzający do zakwestionowania stosowania możliwości stosowania przez organy i sądy administracyjne wykładni prokonstytucyjnej. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/2/23), tzw. prokonstytucyjna interpretacja prawa jest jednym z rodzajów wykładni systemowej, której koniecznym elementem, poza wykładnią systemową ustawy, z której pochodzi interpretowany przepis, jest uwzględnienie również regulacji konstytucyjnych. Ponadto, z uwagi na zasadę nadrzędności Konstytucji, wykładnia prokonstytucyjna powinna mieć pierwszeństwo przed wykładnią funkcjonalną i celowościową, a także wykładnią systemową wewnętrzną. Podkreślić trzeba, że o konieczności wykładni prokonstytucyjnej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie tylko wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, ale też wykładnia taka nie prowadzi do oceny zgodności z Konstytucją interpretowanych w sprawie przepisów, jak zdaje się sugerować skarżący kasacyjnie (zarzut naruszenia art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Dokonywanie interpretacji prawa w oparciu o reguły systemowe, w tym także przy uwzględnieniu norm o konstytucyjnym (nadrzędnym) charakterze, stanowi powinność organu stosującego prawo w ramach jednolitego i wewnętrznie spójnego systemu prawa, gdzie znaczenie nadawane poszczególnym przepisom prawnym powinno pozostawać spójne z zasadami rządzącymi tym systemem, a zatem w szczególności z przepisami wyższego rzędu (por. wyroki NSA: z 2 marca 2022 r., I OSK 1020/21, z 23 marca 2022 r., I OSK 2153/21, czy z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1588/21).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazujący na zakończenie aktywności zawodowej skarżącej wskutek ustalenia prawa do emerytury, przez co nie jest spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z niepodważanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca, pomimo ustalonego prawa do emerytury, opiekuje się nadal swoją niepełnosprawną córką.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.