Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 234/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 64 § 2, art. 7 i 77, art. 61 § 3a, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 99, art. 100 ust. 1, art. 101
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz (...) Okręgowej Izby Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1444/20 w sprawie ze skarg Spółki A oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia (...) maja 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1) oddala skargi kasacyjne; 2) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Spółki A 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zasądza od (...) Okręgowej Izby Aptekarskiej na rzecz Spółki A 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA") wyrokiem z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1444/20, po rozpoznaniu sprawy ze skarg C. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej zwaną "Skarżącą") oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej zwanego "Skarżącym") – dalej zwanych łącznie "Skarżącymi" – na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "GIF") w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, uchylił zaskarżoną decyzję GIF z 26 maja 2020 r. (nr PHW.503.2..2020.NAFT.3; dalej zwaną "Decyzją II") oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach (dalej zwanego "WIF") z 9 stycznia 2020 r. (dalej zwaną "Decyzją I") oraz zasądził od GIF na rzecz Skarżącej 1.497 (tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 16 stycznia 2017 r. do WIF, wpłynął wniosek Skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przy ul. [...] w S. Następnie w 24 stycznia 2017 r. Skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania zainicjowanego powyższym pismem. WIF, 24 stycznia 2017 r., wydał postanowienie o zawieszenia postępowania.

W dniu 30 listopada 2017 r. do WIF wpłynął wniosek Śląskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Katowicach (dalej zwanej "OIA") o dopuszczenie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 1298; dalej zwanej ,,Kpa") do udziału w postępowaniu administracyjnym WIF. Organ (26 marca 2018 r.) odmówił dopuszczenia. OIA złożyła do GIF zażalenie.

Swój udział w sprawie (w piśmie z 5 stycznia 2018 r.) zgłosił także Prokurator Prokuratury Rejonowej Sosnowiec Południe w Sosnowcu (dalej zwany "Prokuratorem") – w trybie przewidzianym w art. 183 Kpa do postępowania administracyjnego prowadzonego przez WIF.

Pismem z 4 grudnia 2017 r., WIF zwrócił się do GIF o stwierdzenie nieważności postanowienia WIF z 24 stycznia 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Przy czym przedmiotowy wniosek WIF uzasadnił faktem, że Skarżąca nie złożyła wniosku w postaci elektronicznej, a także, że do wniosku nie została załączona opinia Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej o lokalu (art. 100 ust. 2 pkt 4 ustawa z 6 września 2001 r. - Dz.U. z 2019 r., poz. 499; dalej zwanej "Pf"), co zdaniem WIF powoduje, że postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie zostało wszczęte. Brak wszczęcia powoduje w konsekwencji, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania było bezpodstawne.

GIF wszczął ww. postępowanie z urzędu. W odpowiedzi Skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania oraz uzupełniła złożony wniosek o załączone dokumenty, jak również wskazała, że został złożony wniosek w wersji elektronicznej (6 marca 2018 r.). WIF podjął zawieszone postępowanie 12 marca 2018 r. GIF ww. postępowanie umorzył w całości 14 maja 2018 r z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

ŚWIF (23 marca 2018 r.) pozytywnie zaopiniował lokal na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w S., przy ul. [...].

WIF decyzją z 22 maja 2019 r., udzielił Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]", położonej w S., przy ul. [...] (dalej zwanej "Apteką"). Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji wskazując, w oparciu o art. 107 § 4 Kpa, że decyzja uwzględniała w całości żądanie Skarżącej.

Następnie w piśmie z 30 maja 2018 r. pełnomocnik Strony zawiadomił WIF w Katowicach, że Strona przewiduje otwarcie Apteki od 12 czerwca 2018 r.

Pismem z 19 lipca 2018 r. Prokurator zwrócił się do WIF o udzielenie informacji o stanie sprawy. WIF poinformował o wydanej 22 maja 2018 r. decyzji. Od powyższej decyzji Prokurator wniósł odwołanie do GIF. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i § i art. 130 § 2 Kpa wniósł o wstrzymanie jej wykonania oraz wydanie decyzji uchylającej w całości zaskarżoną decyzję i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WIF.

OIA złożyła do GIF wniosek o dopuszczenie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ postanowił dopuścić OIA do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Decyzją z 25 października 2019 r., GIF uchylił decyzję z 22 maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WIF.

Pismem z 17 grudnia 2019 r. WIF wezwał Skarżącą do przedłożenia aktualnego tytułu prawnego do pomieszczeń apteki ogólnodostępnej oraz umieszczenia podpisu wnioskodawcy pod opisem technicznym lokalu przeznaczonego na aptekę ogólnodostępną, co Skarżąca uczyniła 19 grudnia 2019 r.

Decyzją z 9 stycznia 2020 r. WIF odmówił udzielenia Skarżącej zezwolenia na prowadzenie Apteki.

Skarżąca wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej Decyzji I i wydanie na jej rzecz zezwolenia na prowadzenie Apteki a z ostrożności procesowej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej Decyzji I i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WIF.

Pismem z 12 lutego 2020 r. OIA złożyła stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie odwołania jako całkowicie bezpodstawnego oraz utrzymanie w mocy zaskrzonej Decyzji I.

Pismem z 19 lutego 2020 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (Skarżący) wstąpił do niniejszego postępowania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie zezwolenia na rzecz Skarżącej, przedstawiając obszerne stanowisko w sprawie.

GIF decyzją z 26 maja 2020r. utrzymał Decyzję I w mocy.

Zdaniem GIF, kwestią, która wymagała przede wszystkim wszechstronnego rozpatrzenia, było ustalenie daty wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż jest to sprawa fundamentalna dla ustalenia reżimu prawnego, w ramach którego WIF winien był rozpoznać wniosek Skarżącej o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ wskazał, że aptekę ogólnodostępną można prowadzić wyłącznie na podstawie zezwolenia. Przepis art. 99 upf został istotnie zmodyfikowany ustawą zmieniającą.

Organ uzasadnił, że w myśl wcześniejszej regulacji, tj. przed 25 czerwca 2017 r., prawo do ubiegania się o zezwolenie miała osoba fizyczna, osoba prawna (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, spółka jawna spółka partnerska; spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna). Podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie apteki nie musiał być farmaceutą. Niemniej podmiot zamierzający prowadzić aptekę musiał zatrudnić kierownika apteki, którym mógł być farmaceuta, który ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece, albo 3-letni staż pracy w aptece i posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej. Zgodnie z aktualną regulacją, tj. obowiązującą od 25 czerwca 2017 r. zezwolenia na prowadzenie apteki wydawane są wyłącznie na rzecz farmaceutów lub spółek osobowych (jawnych lub partnerskich), jeśli przedmiotem ich działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek a wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu. Regulacja ta znacznie ograniczyła krąg osób mogących ubiegać się o zezwolenia na prowadzenie apteki. GIF podkreślił, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zdaniem GIF, wniosek, aby zainicjować postępowanie, winien zadośćuczynić wskazanym dla niego wymogom formalnym. Organ podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że wniosek obarczony brakami formalnymi, tj. złożony w formie dla niego nieprzepisanej, jak i bez wskazania danych z art. 100 ust. 1 Pf nie może skutecznie uruchomić postępowania administracyjnego.

GIF uzasadnił, że do WIF w Katowicach wpłynął 16 stycznia 2017 r. w wersji papierowej wniosek Strony o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w którym Skarżąca – nie wskazała pełnego adresu prowadzenia działalności albowiem ograniczono się do wskazania jedynie nazwy ulicy ("[...]") bez wskazania numeru administracyjnego, co stanowiło wymóg przewidziany przez ustawodawcę w art. 100 ust. 1 pkt 3 Pf. Z kolei w załączonej do wniosku kopii umowy najmu wskazano jedynie nr działki ewidencyjnej gruntu i numeru księgi wieczystej (gruntowej), albowiem w momencie złożenia wniosku na nieruchomości tej nie był posadowiony budynek w ramach, którego mógłby zostać wydzielony lokal użytkowy, gdyż po prostu nie istniały one fizycznie. Skarżąca nie wskazała również daty podjęcia działalności apteki ogólnodostępnej objętej zakresem wniosku, co stanowiło wymóg przewidziany przez ustawodawcę w art. 100 ust 1 pkt 5 Pf.

Zdaniem GIF, wniosek Skarżącej był obarczony brakami formalnymi, więc nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. GIF podał jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie Skarżąca, składając wniosek 6 marca 2018 r., nie uzupełnia jego braków formalnych w oparciu o art. 64 § 2 Kpa i dlatego nie może wywodzić korzyści prawnych z niego wynikających. Organ przy tym zarazem zauważył, że zawieszenie mocy prawnej czynności względnie nieważnej, a taką jest podanie niezawierające wszystkich wymaganych elementów treści, polega na tym, że poprzez konwalidację czynność uzyskuje taką moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji. W przeciwnym razie konwalidacja byłaby zbędna w tych przypadkach, w których czynności można łatwo powtórzyć. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc, nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wniesienia podania w przypadku, gdy zawiera ono braki formalne podlegające usunięciu na wezwanie organu, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.

Zdaniem GIF, powyższe ma zastosowanie jedynie w przypadku uzupełnienia braków formalnych na skutek wezwania Organu, do którego wpłynęło podanie – co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło.

GIF podkreślił również, że zgodnie z art. 100 ust. 3 Pf (w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2018 r.) ustawodawca przewidywał wymóg aby wniosek, o którym mowa w art. 100 ust. 1 Pf był składany do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w postaci elektronicznej. Przy czym w aktach sprawy znajduje się wniosek Skarżącej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w formie pisemnej (data wpływu do WIF– 16 stycznia 2017 r.) oraz wniosek Skarżącej w formie elektronicznej złożony 6 marca 2018 r. Zdaniem GIF, ww. wnioski różnią się od siebie formą i treścią. Przede wszystkim zmianom uległy godziny otwarcia apteki. W ocenie GIF pismo z 6 marca 2018 r. nie stanowi uzupełnienia wniosku z datą wpływu 16 stycznia 2017 r. tak jak twierdzi Skarżąca ale powinno być uznane jako odrębny wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki zlokalizowanej przy ul. [...] w S.

Zdaniem GIF, wnioskiem który zainicjował postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie Apteki, jest wniosek Skarżącej, który wpłynął 6 marca 2018 r. i w oparciu o przepisy prawne obowiązujące w tej dacie Organ rozstrzyga przedmiotową sprawę, a w tym zakresie bezsporne jest, że Skarżąca nie jest podmiotem określonym w analizowanym przepisie prawnym.

Na tę decyzję Skarżąca oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw wnieśli do WSA skargę.

Postanowieniem z 3 grudnia 2020 r. WSA połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z obu skarg (o sygn. akt VI SA/Wa 1444/20 oraz 1445/20) i prowadził je dalej pod wspólną sygnaturą akt VI SA/Wa 1444/20.

WSA uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie albowiem GIF przy wydaniu Decyzji II naruszył przepis prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa). Z uwagi na to, że analogicznym uchybieniem dotknięta była także Decyzja I WSA, w oparciu o art. 135 ppsa, uchylił także tę Decyzję I.

Zdaniem WSA, stanowisko GIF nie zasługuje na aprobatę. Sąd nie zgodził się z poglądem, że w sytuacji gdy Strona samodzielnie spostrzeże braki wniosku i je usunie to data ich usunięcia jest datą wszczęcia postępowania. Zdaniem WSA, skutkowałaby to przyjęciem także i takiego stanowiska, że okoliczność uchybienia przez organ art. 64 § 2 Kpa poprzez jego nieuprawnione niezastosowanie powoduje, że strona, która sama bez wezwania organu administracji publicznej usunęła braki miałaby w istocie ponosić skutki prawne zawinionego zaniechania organu.

WSA zauważył również, że postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na prowadzenie Apteki toczyło się na podstawie wniosku Skarżącej z 16 stycznia 2017 r. zarówno przed uzupełnieniem jego braków przez Skarżącą, jak i po jego uzupełnieniu. Nie jest zatem usprawiedliwione, zdaniem WSA, twierdzenia GIF, że w istocie mamy dwa wnioski Skarżącej: jeden z 16 stycznia 2017 r. a drugi z 6 marca 2018 r.

Zdaniem WSA, błędna ocena GIF w powyższym zakresie doprowadziła go konsekwencji do nieuprawnego przyjęcia, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenia Apteki zostało wszczęte pismem z 6 marca 2018 r., a zatem do wniosku tego powinny mieć zastosowanie przepisy Pf w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W rezultacie, w świetle zastosowania tych przepisów GIF uznał, że Strona nie spełnia warunków dla wydania takiego zezwolenia i odmówił jego wydania.

Tym samym, WSA uznał, że niesłusznie doszło do zweryfikowania wniosku Skarżącej w świetle nowej treści art. 99 i art. 101 Pf i w oparciu o tak dokonaną ocenę, uznania, że nie zachodzą podstawy do udzielenia spółce zezwolenia na prowadzenie tej apteki z racji niespełnienia wymogu w zakresie statusu podmiotu ubiegającego się o takie zezwolenie (art. 99 ust. 4 Pf w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą).

WSA nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny spełniania przez wniosek Skarżącej z 16 stycznia 2017 r. wymagań ustalonych w przepisach prawa, przy czym oceniając wniosek w świetle postanowień Pf powinien wziąć pod uwagę brzmienie tych przepisów obowiązujące przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. W przypadku dostrzeżenia braków Skarżąca powinna zostać wezwana do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 Kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GIF oraz OIA.

Skarga kasacyjna OIA wniesiona w oparciu o art. 173 § 1, art. 174 pkt. 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ppsa, zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

• art. 100 ust. 1 pkt 3 oraz art. 100 ust. 2 pkt 1 i pkt 4, art. 100 ust. 3 (forma elektroniczna wniosku) ustawy Pf w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia wniosku.

2) naruszenie przepisów art. 140 i nast. Kodeksu Cywilnego poprzez przyjęcie, że podmiot niebędący właścicielem nie posiadający prawa do dysponowania nieruchomością, może dysponować nieruchomością jak właściciel i zawierać umowy najmu lub ekspektatywy umowy najmu.

3) naruszenie przepisów postępowania art. 64 ust. 2 Kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

4) naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 Kpa poprzez pominiecie okoliczności, że wnioskodawca nie miał prawa nie tylko do dysponowania lokalem, ale w ogóle nie miał prawa do dysponowania nieruchomością, na której chciał otworzyć Aptekę.

OIA wniosła o:

1) zmianę skarżonego wyroku i oddalenie skargi Skarżącej tym samym utrzymanie w mocy Decyzji II oraz Decyzji I,

2) zmianę p. 2 skarżonego wyroku i zasądzenie od Skarżącej na rzecz OIA kosztów procesu za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych art. 188 ppsa ewentualnie:

3) uchylenie skarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA art. 185 ppsa ze wskazaniem przyczyn uchylenia.

Skarga kasacyjna GIF, w oparciu art. 174 pkt. 1 i 2 ppsa, zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) poprzez:

a. niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa (w formie negatywnej) poprzez niezastosowanie przez WSA do przedmiotowego stanu faktycznego przepisu art. 99 ust. 4 i art. 101 pkt 6 ustawy Pf w zw. z art. 100 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. – Pf w zw. z art. 61 § 3a Kpa w sytuacji gdy prawidłowa subsumcja wskazanych powyżej norm prawnych powinna prowadzić WSA do przyjęcia, że w zaskarżonej decyzji GIF prawidłowo przyjął, że do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który został złożony w wymaganej przez prawo formie elektronicznej 6 marca 2018 r. zastosowanie powinny mieć normy przewidziane w art. 99 ust. 4 i art. 101 pkt 6 ustawy Pf w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Pf co dodatkowo koresponduje z normą procesową o charakterze lex specialis przewidzianą w art. 61 § 3a Kpa stanowiącą, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, w powiązaniu z dyspozycją art. 100 ust. 3 ustawy Pf, na podstawie którego ustawodawca przewidział, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mógł być składany wyłącznie w formie elektronicznej;

b. błędną wykładnię art. 99 ust. 4, art. 101 pkt 6 i art. 100 ust. 3 ustawy Pf w zw. art. 2 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Pf w zw. z art. 61 ust. 3 i 3a Kpa, art. 61a ust. 1 Kpa oraz art. 64 § 2 Kpa poprzez uznanie, że GIF i WIF nietrafnie odmówiły skuteczności uzupełnionego wniosku Skarżącej z 16 stycznia 2017 r. przyjmując, że Skarżąca złożyła wniosek dopiero pismem z 6 marca 2018 r., tj. kiedy doszło do jego uzupełnienia, a także uznanie, że postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki toczyło się na podstawie wniosku Skarżącej z 16 stycznia 2017 r. zarówno przed uzupełnieniem jego braków przez Skarżącą, jak i po jego uzupełnieniu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że w sytuacji kiedy w art. 100 ust. 3 ustawy Pf ustawodawca przewidział, że tylko wniosek złożony w prawidłowej formie elektronicznej mógł zainicjować postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej to złożenie przez Skarżącą wniosku w formie pisemnej powinno skutkować wydaniem przez WIF postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawia art. 61a § 1 Kpa, przy czym brak było możliwości zastosowania w analizowanym stanie prawnych wezwania do usunięcia braków formalnych podania w trybie art. 64 § 2 Kpa albowiem wady formalne wniosku co do formy można było tylko usunąć składając nowy wniosek w formie elektronicznej, co powinno automatycznie skutkować zastosowaniem dyspozycji art. 61 ust. 3a Kpa, stanowiącego że datą wszczęcia postępowania na żądanie stronny wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej; tym samym należało uznać, iż organy I i II instancji trafnie odmówiły skuteczności uzupełnionego wniosku Skarżącej z 16 stycznia 2017 r. przyjmując, że Skarżąca złożyła wniosek dopiero pismem z 6 marca 2018 r., który należało traktować jako nowy wniosek a nie uzupełnienie wniosku z 16 stycznia 2017 r., zaś zaniechanie organu I instancji co do formalnego rozpatrzenia wniosku z 16 stycznia 2017 r. Strona powinna egzekwować go w odrębnym postępowaniu w trybie skargi na bezczynność organu.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), poprzez uwzględnienie skargi, pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, tj. naruszenie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 135 ppsa, art. 133 § 1 ppsa. oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. art. 99 ust. 4 i art. 101 pkt 6 ustawy Pf w związku z art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Pf oraz w wz. z art. 61 ust. 3a i art. 64 § 2 Kpa poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że miało naruszenia przez GIF przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 99 ust. 4 i art. 101 pkt 6 ustawy Pf w związku z art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Pf poprzez ich zastosowanie, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, do sprawy z wniosku, który został złożony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, w sytuacji, w której brak było podstaw do takiego stwierdzenia, albowiem zaprezentowana powyżej wykładnia,

b. naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 oraz art. 141 § 4 ppsa poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowej sprawy i przyjęcie, że GIF przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 99 ust. 4 i art. 101 pkt 6 w zw. z art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Pf poprzez ich zastosowanie, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Pf, do sprawy z wniosku, który został złożony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, w sytuacji kiedy prawidłowo dokonana rekonstrukcja stanu faktycznego w tym zakresie nie dawały podstaw do takich ustaleń faktycznych;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 133, art. 135 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa poprzez ograniczenie się przez sąd administracyjny do lakonicznego i niewystarczającego wskazania podstaw i motywów tego rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawierające dodatkowo w swojej treści stwierdzenia niejasne, sprzeczne logicznie, stanowiące wyraz dowolnej i subiektywnej oceny materiału dowodowego, które uniemożliwiają prześledzenie toku rozumowania sądu I instancji, a co za tym idzie dokonanie oceny kasatoryjnej prawidłowości rozstrzygnięcia sądu I instancji w tym zakresie, co miało miejsce m.in. poprzez:

• wskazanie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny spełniania przez wniosek Skarżącej z 16 stycznia 2017 r. wymagań ustalonych w przepisach prawa, przy czym oceniając wniosek w świetle postanowień ustawy Pf powinien wziąć pod uwagę brzmienie tych przepisów obowiązujące przed wejściem w życie ustawy zmieniającej: ponadto sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku dostrzeżenia braków Skarżąca powinna zostać wezwana do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 Kpa, o ile braki nie istnieją lub też zaistniały a Skarżąca je uzupełniła w zakreślonym przez Organ terminie, sprawa powinna być dalej rozpoznana w oparciu o przepisy prawa ustawy Pf w brzmieniu sprzed wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej, stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Pf, w sytuacji kiedy stwierdzenie, że pierwotny wniosek Skarżącej był obarczony brakami formalnymi ma charakter bezsporny pomiędzy stronami, fakt ten został przyznany wprost przez Skarżącą, jak również został stwierdzony przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie całkowicie niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne jest formułowanie przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie wytycznych w przytoczonym powyżej brzmieniu. W ocenie GIF nie sposób dociec toku rozumowania sądu I instancji, który z jednej strony stwierdza, że pierwotny wniosek Skarżącej był obarczony brakami formalnymi, które zostały następnie przez Skarżącą usunięte, a jednocześnie zobowiązywać organ I instancji do oceny, czy pierwotny wniosek był obarczany brakami formalnymi, a w przypadku uznania iż miało to miejsce do wezwania Skarżącej do jego uzupełnienia;

• stwierdzenie, że organów I i II instancji, procedowały wniosek Skarżącej z 16 stycznia .2017 r. nie wszczynając – zresztą w ocenie Sądu słusznie – odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie pisma z 6 marca 2018 r, albowiem nie sposób dociec toku rozumowania sądu I instancji w tym zakresie biorąc pod uwagę, iż nie wiadomo w jakim trybie i na jakiej podstawie prawnej na gruncie przepisów Kpa organ I instancji miałby samodzielnie wszczynać postępowanie administracyjne w sytuacji kiedy immanentna cechą postępowań w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest jego wnioskowy charakter;

• zdaniem sądu I instancji – całkowite pominięcie w rozważaniach prawnych poczynionych w toku uzasadnienia przez sąd pierwszejinstancji kwestii dotyczącej obowiązującego na dzień wniesienia przez Skarżącą pierwszego wniosku (tj. na 16 stycznia 2017 r.), jak i drugiego (tj. na 6 marca 2018 r.) wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ustawowego wymogu co do formy jego wniesienia, a co za tym idzie brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do relewantne zagadnienia prawnego, że zgodnie z dyspozycją art. 100 ust. 3 ustawy Pf wniosek, o którym mowa w art. 100 ust. 1 ustawy Pf, ubiegający się o zezwolenie składał do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w postaci elektronicznej;

• brak możliwości zrekonstruowania toku rozumowania sądu pierwszej instancji, który w rozpatrywanym stanie faktycznym całkowicie pominął kwestię konieczności rozstrzygnięcia od strony procesowej fundamentalnej kwestii określania daty wszczęcia postępowania na wniosek strony, albowiem brak było możliwości zrekonstruowania toku rozumowania sądu I instancji, czy w analizowanej sprawie zastosowała regulacje ogólną przewidzianą w dyspozycji art. 61 § 3 Kpa stanowiącym, że przewidującego, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, czy też normę o charakterze lex specialis przewidzianą w art. 61 § 3a Kpa., stanowiącą, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej;

• brak możliwości zrekonstruowania toku rozumowania sądu I instancji, czy w sytuacji kiedy przepisy prawa materialnego administracyjnego o charakterze lex specialis, tj. art. 100 ust. 3 ustawy Pf, na podstawie którego ustawodawca przewidział, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mógł być składany wyłącznie w formie elektroniczne, możliwe było zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 64 § 2 Kpa, albowiem wymóg formy wniesienia podania przewidzianej w przepisach prawa materialnego administracyjnego (pisemnej albo elektronicznej) determinuje określanie daty wszczęcia postępowania admiracyjnego albo zgodnie z reguła określoną w § 61 § 3 Kpa albo zgodnie z reguła określoną w art. 61 § 3a Kpa.

GIF wniósł o:

1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA na podstawie art. 185 § 1 ppsa;

3. zasądzenie na rzecz GIF kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów GIF przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną OIA Skarżąca wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od OIA na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną OIA Skarżący (Rzecznik MŚP) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze skarg kasacyjnych, opartych na obu podstawach z art. 174 ppsa, wynika, że spór prawny dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zakwestionował stanowisko organów rozpoznających sprawę administracyjną z wniosku Skarżącej o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, uznających, że wniosek Skarżącej został złożony dopiero 6 marca 2018r., zatem mają do niego zastosowanie warunki zmienionej ustawy Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którymi zostały zaostrzone m.in. wymagania dla przedsiębiorców występujących o takie zezwolenia (farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu lub spółki jawne lub partnerskie, których wspólnikami [partnerami] są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania takiego zawodu).

Rozpoznając w pierwszej kolejności skargę kasacyjną GIF stwierdzić trzeba, że jej zarzuty nie są trafne.

Nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku najdalej idące zarzuty oparte na naruszeniu przez WSA art. 141 § 4 ppsa (zarzuty z pkt 2 lit. b i c petitum skargi kasacyjnej) i wskazujące na dokonanie błędnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowej sprawy (zarzut 2 b) oraz lakoniczne i niewystarczające wskazanie podstaw i motywów rozstrzygnięcia, zawierające dodatkowo w swojej treści stwierdzenia niejasne, sprzeczne logicznie, stanowiące wyraz dowolnej i subiektywnej oceny materiału dowodowego, które uniemożliwiają prześledzenie toku rozumowania sądu I instancji ( pkt 2 c).

W punkcie wyjścia rozpoznawania tych zarzutów przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 1 ppsa określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 ppsa może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 ppsa, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11; publ. jak wyżej). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; publ. jak wyżej). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się także i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna zatem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Odnośnie do pierwszego z rozpoznawanych zarzutów przypomnienia wymaga także ugruntowany w orzecznictwie NSA pogląd, osadzony na bazie funkcji przepisu art. 141 § 4 ppsa, że za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania przyjęcia błędnych, według kasatora, ustaleń faktycznych, czy błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Zatem fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego też pierwszy z zarzutów opartych na podstawie z art. 141 § 4 ppsa, jako wprost zmierzający do zakwestionowania za jego pomocą stanowiska WSA nie może być uwzględniony.

Podobnie niesłuszne jest stawianie zarzutu naruszenia przez WSA tego przepisu w pkt 2 c petitum skargi kasacyjnej (w powiązaniu z art. 133 i 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), w którym autor skargi kasacyjnej odnosi się do niejasnego, jego zdaniem stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym podkreślić należy, że WSA w zaskarżonym wyroku przyjął, że: - postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki toczyło się na podstawie wniosku Skarżącej z 16 stycznia 2017r., zarówno przed uzupełnieniem jego braków, jak i po uzupełnieniu; - nie jest usprawiedliwione twierdzenie GIF, że są dwa wnioski Skarżącej, jeden z 16 stycznia 2017r., a drugi z 6 marca 2018r.; - błędna ocena GIF w tej kwestii doprowadziła go do nieuprawnionego przyjęcia, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zostało wszczęte pismem z 6 marca 2018r., a zatem do wniosku powinny mieć zastosowanie przepisy Pf w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą; - niesłusznie doszło do zweryfikowania wniosku w świetle nowej treści art. 99 ust 4 i 101 Pf i w konsekwencji uznania, że nie zachodzą podstawy do udzielenie Spółce zezwolenia na prowadzenie apteki z racji niespełnienia wymogów odnośnie do statusu podmiotu ubiegającego się o takie zezwolenie; - przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać oceny spełniania przez wniosek Skarżącej z 16 stycznia 2017r. wymagań ustalonych w przepisach prawa, przy czym powinien wziąć pod uwagę brzmienie tych przepisów obowiązujące przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a w przypadku dostrzeżenia braków Skarżąca powinna zostać wezwana do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 Kpa.

Z wywodów Sądu pierwszej instancji zatem jasno wynika, że wnioskiem inicjującym postępowanie jest wniosek papierowy, złożony przez Skarżącą 16 stycznia 2017 r., następnie uzupełniony przez Stronę samodzielnie, bez wezwania organu (str. 19 uzasadnienia), co w świetle art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej stabilizuje reżim prawny, według którego wniosek ma być rozpoznawany (str. 20 uzasadnienia). Sąd nie rozważał zatem, czy datą wszczęcia postępowania, jaka powinna zostać przyjęta jest data wniesienia wniosku w formie elektronicznej (art. 61 § 3a Kpa), gdyż uznał jednoznacznie, że datą tą jest złożenie wniosku papierowego, a złożenie go następnie w formie elektronicznej było już tylko usunięciem braku wniosku, polegającego na złożeniu wniosku w niewłaściwej formie.

NSA stwierdza wiec, że uzasadnienie wyroku WSA analizowane również i pod kątem zarzutu z pkt 2c petitum skargi kasacyjnej nie zawiera wad prowadzących do jego uchylenia wobec niespełnienia przesłanek z art. 141 § 4 ppsa, gdyż stanowisko Sądu jest jednoznaczne i bez żadnych wątpliwości pozwala dokonać jego rekonstrukcji, poddaje zatem się kontroli kasacyjnej, a Skarżącemu umożliwia merytoryczną polemikę, której miejscem nie powinno być jednak osadzenie jej na gruncie naruszenia omawianego przepisu lecz – aby mogła zostać przez NSA oceniona – wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych.

Nie wiadomo jak zostały, według autora skargi kasacyjnej, naruszone pozostałe przepisy ppsa wymienione w analizowanym zarzucie ( art. 133 i 135 ppsa), gdyż brak w tym zakresie uzasadnienia, a odnośnie do art. 133 ppsa również i wskazania jednostki redakcyjnej, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny przez NSA.

Przechodząc zatem do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (z pkt 1 a i b oraz komplementarnego wobec nich zarzutu z pkt 2 a petitum skargi kasacyjnej, chociaż niedokończonego) stwierdzić należy, że ich istotą jest merytoryczne zakwestionowanie wyżej przedstawionego stanowiska Sądu pierwszej instancji i z wyeksponowaniem treści art. 61 § 3a Kpa (również w związku z treścią art. 100 ust. 3 w obowiązującym w stanie faktycznym sprawy brzmieniu), zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, która to regulacja, zdaniem GIF, sprzeciwia się przyjęciu, że postępowanie w tej sprawie wszczęto 16 stycznia 2017 r.

Według NSA, w świetle konstrukcji przepisów regulujących fazę wszczęcia postępowania administracyjnego i ich wzajemnej relacji (Rozdział 1 Działu II Kpa) nie sposób uznać , że skarżący kasacyjnie Organ ma rację.

Niesporne jest w sprawie, iż Skarżąca wniosła do WIF w formie papierowej, w dniu 16 stycznia 2017 r., wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Według ówczesnego stanu prawnego, stosownie do brzmienia art. 100 ust. 3 Pf wniosek taki, ubiegający się o zezwolenie, składa do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w postaci elektronicznej. Oczywiste jest wobec tego, że wniosek w formie papierowych nie wypełniał wymogów, jakie stawiały tego typu wnioskom przepisy prawa. Obowiązkiem organu, do którego wpłynęło żądanie niespełniające innych, poza brakiem adresu wnoszącego pismo, wymagań ustalonych w przepisach prawa jest wezwanie wnoszącego pismo do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 ust. 2 Kpa). Zdaniem NSA, niewątpliwie takim wymogiem ustalonym w przepisach prawa jest forma elektroniczna wniosku. Niesporne jest, że organ zaniechał wezwania Skarżącej do usunięcia tego braku formalnego, procedując w tej sprawie na podstawie złożonego 16 stycznia 2017 r. wniosku, zawieszając postępowanie, a następnie je podejmując. Niesporne jest także, że Strona z własnej inicjatywy uzupełniła wniosek, składając go w formie elektronicznej 6 marca 2018 r., złożyła też inne dokumenty oraz wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sadów administracyjnych wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania (wyrok NSA z 13 lilstopada1998 r., IV SAB 124/98, LEX nr 43729), a skutek określony w tym przepisie następuje co do zasady także wtedy, gdy żądanie to dotknięte jest wymagającymi usunięcia brakami, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 Kpa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, LEX nr 1937689). Dlatego ma rację Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy nie doszło do wezwania Skarżącej przez Organ do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 Kpa a Strona sama uzupełniła braki formalne wniosku (złożenie go w wymaganej prawem formie), co umożliwiało wydanie w sprawie merytorycznej decyzji, należy uznać, że wniosek został złożony zgodnie z regułą art. 61 § 3 Kpa, nie ma więc w sprawie zastosowania art. 61 § 3a, jak chciałby skarżący kasacyjnie Organ.

Nie może też zostać podzielony zarzut Organu, że w sytuacji, w której w przepisie została przewidziana form elektroniczna wniosku, złożenie go w formie papierowej powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 Kpa, a art. 64 § 2 Kpa nie miał w sprawie w ogóle zastosowania. W skardze kasacyjnej brak bliższego wyjaśnienia (a NSA takich przyczyn również nie dostrzega, ani szczególnego przepisu, który wyłączałby możliwość usunięcia tego braku stosownie do przepisów ogólnych), dlaczego, zdaniem kasatora, brak co do właściwej formy wniosku uznaje za brak nieusuwalny i dlaczego w takiej sytuacji postępowanie w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie mogło być według art. 61a § 1 Kpa wszczęte, podczas gdy jest niekwestionowane, że pochodziło od przedsiębiorcy starającego się o zezwolenie, było żądaniem rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej i nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją. Zgodnie natomiast z ustalonym stanowiskiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym postępowanie jurysdykcyjne nie może być wszczęte, gdy z żądaniem jego wszczęcia nie wystąpiła strona lub inny podmiot upoważniony do tego na mocy ustawy, ale także wtedy, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło w niej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Kielcach z 10 października 2013 r., II SA/Ke 709/13, LEX nr 1426784; wyrok WSA w Gliwicach z 27 marca 2013 r., II SA/Gl 1161/12, LEX nr 1307335; wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2013 r., I SA/Gd 24/13, LEX nr 1368429).

W konsekwencji prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec ustalenia, że datą wniesienia żądania był dzień 16 stycznia 2017 r., to w myśl brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, do wniosku Skarżącej mają zastosowanie przepisy Pf w dotychczasowym brzmieniu przewidujące korzystniejsze dla Strony wymogi dla uzyskania zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Prawidłowo zatem zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w oparciu o ww. przepisy.

Wadliwie WSA wskazał natomiast, że jeśli zostaną na tym etapie dostrzeżone jeszcze jakieś braki wniosku – Strona powinna zostać wezwana do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 Kpa. Art. 64 § 2 Kpa, o czym oprócz jego funkcji świadczy również argument z systematyki Kpa i miejsce, w którym przepis ten został umieszczony, jest przepisem stosowanym przy wszczęciu postępowania, a nie w toku postępowania rozpoznawczego. "Po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ I instancji nie może pozostawić sprawy bez rozpoznania, gdyż na tym etapie nie ocenia już podania (wniosku) od strony formalnej (art. 64 § 2 k.p.a.), ale rozstrzyga sprawę merytorycznie" (wyrok NSA z 21 lutego 1996 r., I SA 2042/94, LEX nr 1689095). Dlatego też Organ oceni sprawę z uwzględnieniem jej stanu faktycznego i zgromadzonych materiałów – na dzień wydania decyzji merytorycznej już bez korzystania z art. 64 § 2 Kpa.

Przechodząc do rozpatrzenia drugiej ze skarg kasacyjnych, również i jej zarzuty są nieusprawiedliwione.

Zarzuty te zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji z nieco odmiennych, niż w poprzedniej skardze kasacyjnej pozycji. Mianowicie skarżąca kasacyjnie OIA kwestionuje spełnienie przez wnoszącą o wydanie zezwolenia Spółkę w dniu złożenia wniosku – warunku dysponowania odpowiednim lokalem, który nie istniał jeszcze w tym czasie, w konsekwencji nie było możliwości wskazania adresu apteki, "gdyż dziura w ziemi nie jest adresem", tym samym naruszono: art. 7 i 77 Kpa, przez pominięcie okoliczności, że wnioskodawca nie miał prawem dysponowania nie tylko lokalem, ale w ogóle nieruchomością; art. 64 ust. 2 Kpa , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 100 ust. 1 pkt 3 oraz 100 ust. 2 pkt 1 i 4 oraz art. 100 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia wniosku oraz art. 140 i nast. kc poprzez przyjęcie, że podmiot "nie będący właścicielem nie posiadający prawa do dysponowania nieruchomością, może dysponować nieruchomością jak właściciel zawierać umowy najmu lub ekspektatywy najmu".

Na wstępie podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna OIA opiera się na błędnym przekonaniu że strona starająca się o przedmiotowe zezwolenie powinna spełniać wszelkie warunki konieczne do uzyskania zezwolenia już w dniu wniesienia wniosku, a nie – jak należało przyjąć prawidłowo, że spełnienie tych warunków jest weryfikowane w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i organ dopiero wydając decyzję orzeka na podstawie stanu faktycznego miarodajnego w tym dniu. Należy w tym względzie odwołać się do poglądu zaprezentowanego już we wcześniejszym orzecznictwie NSA, który jest podzielany w pełni przez skład orzekający, że brak załączników do wniosku, o których mowa w art. 100 ust. 2 Pf nie stanowi przesłanki skuteczności złożenia wniosku o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie tego wniosku, co oznacza, że postępowanie może zostać skutecznie zainicjowane, mimo niedołączenia załączników o których mowa w tym przepisie, gdyż ich brak nie stanowi przeszkody do jego wszczęcia (por. wyroki NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 450/18 oraz z 19 września 2018r., sygn akt II GSK 1266/18, które dotyczyły niedołączenia do wniosku opinii sanepidu). Tym bardziej nie stanowi przesłanki skuteczności złożenia wniosku fakt dysponowania/niedysponowania przez stronę lokalem przeznaczonym na aptekę, wskazanym we wniosku, gdyż stwierdzenie, czy Strona wypełnia warunki wymagane do prowadzenia apteki w oparciu o wnioskowane zezwolenie jest ustalany, jak wcześniej podkreślono, w toku postępowania, a nie w momencie jego wszczęcia. Należy też zauważyć, że skarga kasacyjna jest środkiem skierowanym przeciwko wyrokowi WSA i dlatego powinna odnosić się do tych aspektów sprawy, które były lub powinny być przedmiotem rozpatrzenia i wypowiedzi sądu administracyjnego pierwszej instancji, a nie do tych, które ze względu na zakres rozstrzygnięcia – zostały pozostawione poza sferą zainteresowania sądu. Skarga kasacyjna OIA w żadnym z zarzutów nie dotyka problemów które był rozstrzygnięte przez WSA, jednocześnie nie stawiając zarzutu naruszenia art. 134 ust 1 ppsa z ewentualnym uzasadnieniem, że Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął sprawy w całokształcie lub nie rozpoznał wszystkich kwestii, co których powinien zając stanowisko.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna OIA nie mogła zostać uwzględniona.

Uznając zatem, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie:

1) art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzona od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika Skarżącej, który nie występował przed Sądem I instancji;

2) art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzona od Śląskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwota 480 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika Skarżącej, który nie występował przed Sądem I instancji.