Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2554/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 119 pkt 1, art. 134 § 1, art. 190, art. 185 § 1,  art. 3 § 2 pkt 1, art. 5 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 pkt 2, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 69 § 1 i 1b, art. 69 § 1 i § 3, art. 57 § 10
journal: Dz.U. 2016 poz 2062
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - tekst jedn.
article: art. 178 ust. 1, art. 2, art. 77, art. 45 ust. 1, art. 178, art. 179, art. 180, art. 181,  art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 156 § 1, art. 3 § 3 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: "W demokratycznym państwie prawnym nie może zaistnieć sytuacja, w której została wobec skarżącej wydana przez organ decyzja administracyjna, zawierająca rozstrzygnięcie o charakterze władczym, która nie podlega żadnej sądowej kontroli - ani przez sąd administracyjny, ani przez sąd powszechny. Powyższej oceny sądu nie zmienia fakt późniejszej „zmiany” własnej decyzji przez Ministra. Skarżąca przez pewien okres była bowiem w stanie uzasadnionej niepewności odnośnie prawnego statusu swojej sytuacji zawodowej, niepewności, którą wywołało wydane przez Ministra bez podstawy prawnej pismo, będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji winna być zagwarantowana skarżącej droga do sądowego dochodzenia jej praw."

TEZY

"W demokratycznym państwie prawnym nie może zaistnieć sytuacja, w której została wobec skarżącej wydana przez organ decyzja administracyjna, zawierająca rozstrzygnięcie o charakterze władczym, która nie podlega żadnej sądowej kontroli - ani przez sąd administracyjny, ani przez sąd powszechny. Powyższej oceny sądu nie zmienia fakt późniejszej „zmiany” własnej decyzji przez Ministra. Skarżąca przez pewien okres była bowiem w stanie uzasadnionej niepewności odnośnie prawnego statusu swojej sytuacji zawodowej, niepewności, którą wywołało wydane przez Ministra bez podstawy prawnej pismo, będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji winna być zagwarantowana skarżącej droga do sądowego dochodzenia jej praw."


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz W. M. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W. M., sędzia Sądu Okręgowego w [...] (dalej: "skarżąca"), w piśmie z 13 listopada 2017 r. złożyła oświadczenie o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego do ukończenia 70 roku życia, powołując art. 69 § 1 i § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062 ze zm., dalej: "Pusp"). Do oświadczenia dołączyła zaświadczenie uprawnionego psychologa z 19 września 2017 r. stwierdzające, że jest zdolna do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie predyspozycji i umiejętności psychologicznej oraz zaświadczenie lekarskie lekarza uprawnionego z 26 października 2017 r. o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie dotyczącym staniu zdrowia. Oświadczenie to zostało przedstawione Ministrowi Sprawiedliwości (dalej także jako: "Minister" lub "organ") przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] wraz z wnioskiem o jego uwzględnienie.

Zaskarżonym pismem z [...] grudnia 2017 r. (nr [...] ) Minister Sprawiedliwości, w związku ze złożonym oświadczeniem z 13 listopada 2017 r., poinformował skarżącą, że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska sędziego, w podstawie prawnej wskazując art. 69 § 1 i 1b Pusp.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie Ministra skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 69 § 1b Pusp w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (dalej: "ustawa zmieniająca FUS") w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (dalej: "ustawa zmieniająca Pusp"), poprzez wydanie decyzji o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego w stosunku do skarżącej, która w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej FUS ukończyła 60 rok życia, jednakże w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej FUS złożyła Ministrowi wniosek i zaświadczenie, o których mowa w art. 69 § 1 Pusp, podczas gdy uprawnienie Ministra do wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, określone w art. 69 § 1b Pusp dotyczy jedynie sędziów, o których mowa w art. 69 § 1 Pusp, a mianowicie tych, którzy oświadczyli Ministrowi wolę dalszego zajmowania stanowiska i przedstawili zaświadczenie o stanie zdrowia w związku z ukończeniem 60 roku życia w przypadku kobiet i 65 roku życia w przypadku mężczyzn pod dniu 1 października 2017 r., to jest po wejściu w życie ustawy zmieniającej FUS, jako że ustawa zmieniająca FUS, w tym art. 26 ust. 1 tejże ustawy, nie zawiera odesłania do art. 69 § 1 b Pusp, na podstawie którego Ministrowi przyznane zostałoby uprawnienie do wyrażania bądź odmowy wyrażania zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego w stosunku do sędziów, których obejmuje hipoteza przepisu art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS, a zatem zaskarżona decyzja Ministra została wydana bez podstawy prawnej, a nadto:

- art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: "Konstytucja") w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez wydanie w pierwszej instancji decyzji w oparciu o przepisy, które nie uprawniają skarżącej do jej zaskarżenia do drugiej instancji, ani nie określają trybu zaskarżenia, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a zatem art. 69 § 1b Pusp w zakresie, w jakim nie określa ani prawa, ani trybu zaskarżenia decyzji Ministra o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, jako naruszający zasady dwuinstancyjności i demokratycznego państwa prawnego, jest niezgodny z Konstytucją,

- art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji i art. 33 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy, które nierówno traktują sędziów ze względu na płeć, poprzez zróżnicowanie wieku obligatoryjnego przejścia w stan spoczynku w ten sposób, że na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS z dniem następującym po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej FUS w stan spoczynku przechodzą sędziowie, którzy w dniu wejścia w życie tejże ustawy ukończyli 60 rok życia w przypadku kobiety, a 65 rok życia w przypadku mężczyzny lub którym w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pozostało mniej niż 6 miesięcy do ukończenia odpowiednio 60 albo 65 roku życia, podczas gdy zgodnie z przywołanymi przepisami wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa, w szczególności do zatrudnienia oraz do zajmowania stanowisk i pełnienia funkcji, a zatem art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS w zakresie, w jakim określa różny wiek przejścia w stan spoczynku dla sędziów kobiet i mężczyzn, jako naruszający zasadę równości, poprzez dyskryminację ze względu na płeć, jest niezgodny z Konstytucją.

Skarżąca argumentowała, że pismo Ministra z [...] grudnia 2017 r. zawierające odmowę wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, stanowi decyzję administracyjną i podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Nadto art. 69 § 1b Pusp nie ma do niej zastosowania, gdyż dotyczy jej jedynie regulacja art. 26 ust. ustawy zmieniającej FUS, bowiem w chwili wejścia w życie tej ustawy miała już ukończone 60 lat.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej nieuwzględnienie.

Podkreślić należy, iż skarga W. M. na powyższe pismo Ministra była już rozpoznawana przez tut. Sąd, który postanowieniem z 24 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Wa 270/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), odrzucił jej skargę.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia z 24 kwietnia 2018 r. tutejszy Sąd przytoczył w całości treść art. 3 § 2 i § 2a oraz § 3 P.p.s.a., a także treść art. 69 § 1 i § 1b Pusp. Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 69 § 1 Pusp możliwość dalszego zajmowania stanowiska sędziego uzależniono od złożenia Ministrowi Sprawiedliwości, nie później niż na sześć miesięcy przed ukończeniem 60 roku życia w przypadku kobiety, oświadczenia woli co do dalszego zajmowania stanowiska i przedstawienia zaświadczenia stwierdzającego, że sędzia jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego. Powołując się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1548/10 (http://cbois.nsa.gov.pl), Sąd wskazał, że tego rodzaju oświadczenie stanowi czynność jednostronną, niezawisłą, niewymagającą dla swojej skuteczności zgody adresata – Ministra Sprawiedliwości, bowiem to sędzia jest jedynym dysponentem złożonego oświadczenia, zaś Minister nie jest stroną stosunku służbowego sędziego i tym samym nie ma jakichkolwiek uprawnień władczych w zakresie trwałości tego stosunku. Zadaniem organu jest wyłącznie przyjęcie oświadczenia sędziego i zawiadomienie go, że złożone przez niego oświadczenie woli zostało uznane za skuteczne, bądź za bezskuteczne, a "samo zawiadomienie ma znaczenie przede wszystkim informacyjne, nie rodzi żadnych skutków prawnych dla sędziego i nie można mu przypisać znaczenia wyrażenia zgody. Wskazane zawiadomienie nie jest zatem decyzją administracyjną, gdyż nie rozstrzyga o istocie sprawy. Decyzja nie może być wydana, gdy organ administracji nie posiada, wynikającej z przepisów prawa, kompetencji do rozstrzygania danej sprawy w formie decyzji. Tego rodzaju uprawnienie nie wynika z art. 69 u.s.p. Nie można również go wyprowadzić z treści art. 72 u.s.p.". Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt III KRS 21/11, OSNP 2012/21-22/278, tutejszy Sąd wskazał także, że sędzia przechodzi w stan spoczynku z mocy samego prawa, co oznacza, że sytuacje takie nie podlegają kompetencji rozstrzygającej żadnego organu. Skoro zaskarżone pismo Ministra z [...] grudnia 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, jak również brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w tego rodzaju sprawach kontrolę sądowoadministracyjną, sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Od postanowienia tutejszego Sądu z 24 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Wa 270/18 skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA").

Postanowieniem z 15 października 2019 r. sygn. II GSK 92/19 NSA uchylił postanowienie tutejszego Sądu z 24 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Wa 270/18 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. NSA zważył, że w tej sprawie spór dotyczy oceny zgodności z prawem postanowienia sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności wniesienia przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r. o treści: "W związku ze złożonym przez Panią oświadczeniem z dnia 13 listopada 2017 r. informuję, że na podstawie art. 69 § 1 i 1 b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2016r., poz. 2062 ze zm.) nie wyrażam zgody na dalsze zajmowanie przez Panią stanowiska sędziego".

W ocenie NSA w istocie brak jest jeszcze w sprawie takiego stanowiska sądu pierwszej instancji, które mogłoby podlegać weryfikacji w postępowaniu przez sądem kasacyjnym w zakresie zgodności z prawem argumentacji dotyczącej administracyjnoprawnego charakteru kwestionowanego aktu ministra, skoro sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę analizy i oceny dopuszczalności drogi sądowej nie te przepisy prawa materialnego, które w tej sprawie miały zastosowanie.

Zdaniem NSA skarżąca kasacyjnie zasadnie kwestionuje skargą kasacyjną postanowienie sądu pierwszej instancji odrzucające na podstawie art. 58 § 1 i § 3 P.p.s.a. skargę na rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2017 r., w którym Sąd oceniał dopuszczalność skargi w świetle art. 69 § 1 i § 1 b Pusp, podczas gdy przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, gdyż sąd bezzasadnie pominął art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS, który powinien mieć w sprawie zastosowanie. NSA podkreślił, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, powołał się na art. 69 § 1 i § 1b Pusp, natomiast w ogóle nie odwołał się do art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS, pomimo że skarżąca zwracała na ten przepis uwagę w skardze. Co więcej, w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd ograniczył się niemal wyłącznie do przytoczenia treści orzeczeń sądowych wydanych w innych sprawach, tj. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1548/10, http://cbois.nsa.gov.pl oraz postanowienia Sądu Najwyższego z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt III KRS 21/11, OSNP 2012/21-22/278. NSA zauważył, że przytaczając obszerne cytaty z tych orzeczeń, wydanych wiele lat temu, na podstawie zupełnie innych przepisów prawa materialnego, Sąd zrobił to bez jakiejkolwiek refleksji co do tego, czy poglądy zawarte w tych orzeczeniach są adekwatne do tej sprawy, tj. czy były one wydane w odniesieniu do takiego stanu prawnego, który można uznać za analogiczny z tym, który w odniesieniu do stanu faktycznego tej sprawy obowiązywał w dniu podejmowania spornego rozstrzygnięcia Ministra.

W ocenie NSA trafnie wywiodła skarżąca kasacyjnie, że stan faktyczny istniejący w dniu, w którym Minister wydał sporne rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2017 r., podlegał regulacji art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS (w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 4 ustawy zmieniającej Pusp). Przepis art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS regulował sytuację prawną kobiet zajmujących stanowisko sędziego, które ukończyły 60. rok życia w dniu 1 października 2017 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej FUS i ustawy zmieniającej Pusp. Z takim właśnie stanem faktycznym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarżąca – sędzia sądu okręgowego - w dniu 1 października 2017 r. ukończyła już 60. rok życia.

NSA, analizując dopuszczalność skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie Ministra z [...] grudnia 2017 r., podniósł, iż nieprawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji dokonywał oceny charakteru prawnego tego rozstrzygnięcia na podstawie art. 69 § 1 i § 1b Pusp (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2017 r., tj. nadanym art. 13 pkt 4 ustawy zmieniającej Pusp), podczas gdy ta ocena powinna odbywać się na podstawie treści art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2017 r., tj. nadanym art. 13 pkt 4 ustawy zmieniającej Pusp).

NSA wskazał, że przepis art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS (w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2017 r.) przewidywał, że sędzia przechodzi w stan spoczynku z mocy prawa (z dniem następującym po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) z chwilą spełnienia określonego w tym przepisie warunku, to jest w związku z ukończeniem przez sędziego określonego wieku w dniu wejścia w życie ustawy (w przypadku kobiet – 60. roku życia lub gdy w dniu wejścia w życie ustawy sędziemu pozostało mniej niż 6 miesięcy do ukończenia 60. roku życia). Jednocześnie przepis ten określa wyjątek od tej zasady: "chyba, że złożą oświadczenie i zaświadczenie, o których mowa w art. 69 § 1 (...) u.s.p.", tj. oświadczenie Ministrowi Sprawiedliwości woli dalszego zajmowania stanowiska i przedstawienie zaświadczenia stwierdzającego zdolność do pełnienia obowiązków sędziego ze względu na stan zdrowia, wydanego na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko sędziowskie.

NSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu wejścia w życie tej ustawy miała ukończony 60. rok życia i wraz z oświadczeniem z 13 listopada 2017 r. o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego, w którym jako podstawę prawną wskazała art. 69 § 1 i § 3 Pusp, a nie art. 69 § 1b Pusp (k. 5 akt adm.), złożyła zaświadczenie uprawnionego psychologa z 19 września 2017 r. stwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie predyspozycji i umiejętności psychologicznej oraz zaświadczenie lekarskie uprawnionego lekarza z 26 października 2017 r. stwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie dotyczącym stanu zdrowia, wydane na podstawie § 4 i 8 oraz § 5 i 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 września 2014 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych kandydatów do objęcia urzędu sędziego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1293 ze zm.) wydanego na podstawie art. 57 § 10 u.s.p.

W ocenie NSA zatem stan faktyczny zaistniały w sprawie odpowiadał hipotezie normy zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS. Pogląd, że do tego rodzaju stanu faktycznego, z jakim mamy do czynienia w tej sprawie, zastosowanie miał art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS, a nie art. 69 § 1 i § 1b Pusp - jak to błędnie przyjął w tej sprawie Sąd pierwszej instancji - potwierdza jednolite w tej kwestii stanowisko Sądu Najwyższego (por. postanowienia SN z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I NO 18/18 oraz z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I NO 11/18, odrzucające odwołania z powodu niedopuszczalności sądowej kontroli). Sąd Najwyższy uważa mianowicie, że w sytuacji, gdy strona w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej FUS ukończyła wiek 60. lat, "należy zwrócić uwagę na regulacje prawne mające zastosowanie w tym konkretnym stanie faktycznym sprawy. Z treści art. 69 pusp nie wynika, by norma ta dotyczyła sędziów, którzy w dniu wejścia w życie ustawy, ukończyli określoną granicę wiekową (...) Wobec tego skoro Odwołująca się ukończyła wiek 60 lat w dniu wejścia w życie ustawy, zastosowanie miały przepisy przejściowe (...)" (postanowienie SN z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I NO 11/18).

W tych okolicznościach NSA uznał, że zasadnie zarzuciła skarżąca kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, dokonując oceny dopuszczalności skargi w tej sprawie na podstawie art. 69 § 1 i § 1b Pusp, które w tej sprawie nie miały zastosowania, z pominięciem natomiast art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS, który stanowił właściwą podstawę prawną do oceny stanu faktycznego zaistniałego w tej sprawie, a w dalszej konsekwencji do oceny charakteru prawnego rozstrzygnięcia Ministra z [...] grudnia 2017 r. i dopuszczalności wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego.

W konsekwencji za zasadne NSA uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 Ppsa, poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi z 8 stycznia 2018 r. na rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2017 r. na podstawie oceny charakteru prawnego tego pisma dokonanej przez tutejszy Sąd na podstawie art. 69 § 1 i § 1b Pusp, tj. przepisów, które nie powinny mieć w sprawie zastosowania, a nie na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS. Zdaniem NSA w postanowieniu tutejszego Sądu nie dokonano oceny charakteru prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra i dopuszczalności jego zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie właściwych przepisów, znajdujących w sprawie zastosowanie, tj. regulacji zawartej w przepisie przejściowym - art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS.

NSA podkreślił, że nie może być zaakceptowane rozstrzygnięcie Sądu, w którym dokonywał on analizy i oceny dopuszczalności drogi sądowej na podstawie nie tych przepisów prawa materialnego, które powinny mieć w sprawie zastosowanie. Nie jest bowiem możliwa zgodna z prawem ocena kognicji sądu w danej sprawie, jeżeli nie jest ona dokonywana na podstawie właściwych, tj. znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Za niegodne z prawem uznać zatem należy takie rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji, w którym sąd za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjął przepisy materialnoprawne nieznajdujące w sprawie zastosowania, pominął natomiast przepisy właściwe.

W ocenie NSA na przyjęte powyżej stanowisko nie mają wpływu okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kwestionowanego aktu Ministra, co słusznie zaakcentował pełnomocnik skarżącej kasacyjnie. Rolą sądów administracyjnych jest wymierzanie sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji. Kontroli tej dokonują sądy administracyjne na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kontrolowanego aktu administracji (w dacie kontrolowanego działania lub zaniechania administracji). Potrzeba oceny charakteru prawnego spornego aktu Ministra i oceny dopuszczalności sądowej kontroli tego aktu nie dezaktualizuje się na skutek późniejszej zmiany stanu prawnego lub późniejszych zdarzeń faktycznych. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, wynika bowiem z istoty sądowej kontroli administracji.

Zdaniem NSA, dokonanie przez ten Sąd na obecnym etapie postępowania oceny dopuszczalności i ewentualnie zasadności wniesionej przez skarżącą skargi byłoby przedwczesne, skoro nie ma jeszcze stanowiska sądu pierwszej instancji opartego na właściwych przepisach prawa materialnego. W istocie bowiem sąd pierwszej instancji nie zawarł jeszcze żadnego merytorycznego stanowiska, które mogłoby podlegać ocenie sądu II instancji, tak co do rozstrzygnięcia dotyczącego charakteru prawnego spornego aktu Ministra i dopuszczalności jego sądowej kontroli, jak i jego uzasadnienia.

NSA podniósł, iż rozpoznając ponownie tę sprawę i oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi W. M. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić te przepisy, które regulowały sytuację prawną skarżącej w związku ze złożonym przez nią oświadczeniem z 13 listopada 2017 r. wraz z zaświadczeniami lekarskimi oraz przesłanym jej w odpowiedzi pismem Ministra z [...] grudnia 2017 r., tj. art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS, o czym szerzej była mowa powyżej. Na podstawie tego właśnie przepisu Sąd powinien zatem rozważyć dopuszczalność skargi, dokonując oceny charakteru prawnego zawartego w nim rozstrzygnięcia z uwzględnieniem charakteru prawnego organu, który wydał sporne rozstrzygnięcie, zawartej w nim treści dotyczącej niewyrażenia przez Ministra zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, a więc dotyczącej prawa sędziego do wykonywania władzy sądowniczej oraz biorąc pod uwagę w szczególności konstytucyjną zasadę prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), konstytucyjną regulację kształtującą sytuację prawną sędziego (art. 178 ust. 1, art. 179, art. 180 ust. 1 - 4 Konstytucji RP) i zakres sądowej kontroli administracji (art. 184 Konstytucji RP). W ocenie NSA dopiero tak przeprowadzona ocena dopuszczalności skargi będzie mogła być przedmiotem ewentualnej kontroli przez sąd kasacyjny. W wypadku zaś ewentualnego przyjęcia dopuszczalności skargi – sąd pierwszej instancji będzie mógł dokonać dalszych ustaleń i ocen, w tym co do tego, czy w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy istniała w systemie prawnym podstawa do wydania przez Ministra spornego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę w szczególności fakt, że art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS nie przewidział regulacji analogicznej do zawartej w art. 69 § 1b Pusp, tj. nie przewidział dodatkowego i decydującego trybu wyrażania zgody przez Ministra Sprawiedliwości, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie (por. cyt. powyżej postanowienie SN z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I NO 11/18), a także oceniając skutki, jakie wywołało lub może wywołać w przyszłości pozostawienie w obrocie prawnym tego rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości odmawiającego wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego zarówno dla adresata - osoby piastującej stanowisko sędziowskie, jak i dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej i zasady pewności prawa w kontekście pewności orzeczeń sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone w niniejszym postępowaniu pismo Ministra było w istocie decyzją, która została wydana bez podstawy prawnej.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że stosownie do treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż skarżąca zgłosiła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron, w niniejszym postępowaniu organ, w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Ponadto Sąd wskazuje, iż w niniejszej sprawie mógł także wydać wyrok na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na mocy art. 119 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli skarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa.

Stąd stosownie do art. 120 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wyjaśnić także należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie postanowieniem NSA z 15 października 2019 r. sygn. II GSK 92/19, wydanym na skutek skargi kasacyjnej skarżącej od postanowienia tutejszego Sądu z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 270/18.

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 P.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie NSA wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA.

W pierwszej zatem kolejności Sąd zbadał, stosując wytyczne NSA, czy przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu. W tym kontekście Sąd podnosi, iż w myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. pkt 1 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W ocenie Sądu skarżone pismo Ministra z [...] grudnia 2017 r. jest w istocie decyzją administracyjną. Sąd podkreśla, iż obecnie bezsporny jest pogląd, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Zielona Góra 1997, s. 23; Zb. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s. 95 i n., także SN w wyroku z 18 października 1985 r., II CR 320/85, OSNC 1986/10, poz. 158, ponadto wyroki NSA z: 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9, poz. 169; 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995/11, poz. 222). Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał ten kierunek wykładni w uchwałach NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, ONSA 2001/2, poz. 58, oraz z 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004/1, poz. 5. Jak stwierdził Zb. Kmieciak: "Najmniejszych zastrzeżeń nie budzi natomiast głoszona jeszcze przez J. Starościaka, wyznaczająca jeden z kanonów orzecznictwa sądowoadministracyjnego, teza, że treść (istota), a nie nazwa aktu, przesądza o tym, czy jest on decyzją administracyjną" (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opublikowano: WKP 2019 ).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczy stwierdzić, że ów akt zawiera minimum niezbędnych elementów. Według tego stanowiska do elementów tych należą: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9–10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1982/9–10, s. 351 i n.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 stycznia 2004 r., III SA 1642/03, POP 2005/3, poz. 65, uznał, że pismo organu administracji publicznej charakteryzujące się wskazanymi cechami stanowi decyzję.

Sąd wskazuje, iż zaskarżonym pismem z [...] grudnia 2017 r. Minister Sprawiedliwości, w związku ze złożonym oświadczeniem z 13 listopada 2017 r., poinformował skarżącą, że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska sędziego, w podstawie prawnej wskazując art. 69 § 1 i 1b Pusp. Pismo to zawierało zatem oznaczenie organu (Minister), wskazanie jego adresata (skarżąca), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (niewyrażenie zgody przez Ministra na dalsze zajmowanie przez skarżącą stanowiska sędziego) oraz podpis osoby reprezentującej organ. Organ nawet wskazał w swym piśmie – co prawda, jak zostanie to dalej wykazane, błędnie – podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, tj. art. 69 § 1 i 1b Pusp. Pismo organu z [...] grudnia 2017 r. – wbrew stanowisku Ministra – uznać zatem bezsprzecznie należy za decyzję administracyjną, gdyż organ w nim w władczy sposób rozstrzygnął sprawę indywidualną skarżącej. Odrębną kwestią jest natomiast rzeczywisty brak podstawy prawnej do działania organu. Brak tej podstawy nie stanowi o niemożności uznania skarżonego pisma Ministra jako decyzji administracyjnej.

Z powyższym spostrzeżeniem koresponduje teza wyrażona w wyroku NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995/11, poz. 22, w którym przyznano, że o istocie aktu "powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej". Powyższy pogląd NSA Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości popiera i przyjmuje za własny. Skarżone pismo Ministra było decyzją administracyjną, mimo że dla rozstrzygnięcia zawartego w jego treści brak było podstawy prawnej.

Przypomnieć w tym miejscu także należy, że zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Do stosunków tych, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, nie stosuje się zresztą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 3 pkt 2 kpa). Należy dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jako sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi oceniono akt Ministra w postaci odwołania z delegacji do pełnienia obowiązków sędziego w innym sądzie (zob. wyrok NSA z 18 października 2013 r., I OSK 320/13, CBOSA) oraz akt Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone" na oświadczeniu majątkowym sędziego (prawomocne postanowienie WSA w Warszawie z 20 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 222/19), jak też akt Prezesa Sądu w przedmiocie zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone" na oświadczeniu majątkowym sędziego (prawomocne postanowienie WSA w Warszawie z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 748/19). W uzasadnieniu postanowienia WSA w Warszawie z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 748/19, Sąd ten wskazał, iż "zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa Sądu dotyczy sprawy ściśle związanej z organizacją sądów powszechnych, podległością służbową oraz ustrojową pozycją sędziów, którzy w tym zakresie są organizacyjnie i służbowo podporządkowani prezesowi sądu. Utajnienie albo brak zgody na utajnienie danych zawartych w oświadczeniu sędziego sądu powszechnego, czy to przez Prezesa Sądu Apelacyjnego, Krajową Radę Sądownictwa czy też jak w niniejszej sprawie Ministra Sprawiedliwości, jest prerogatywą uprawnionego podmiotu, podejmowaną w zakresie prawa ustrojowego, a nie władczym kształtowaniem sytuacji prawnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie Ministrowi".

W ocenie Sądu skarżone pismo Ministra, będące w istocie decyzją administracyjną, nie zostało wydane w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Skarżone pismo nie stanowiło bowiem emanacji prerogatywy uprawnionego podmiotu (tu: Ministra Sprawiedliwości), podejmowanej w zakresie prawa ustrojowego, którego nota bene w niniejszej sprawie nie było. Wprost przeciwnie, było to władcze ukształtowanie sytuacji prawnej sędziego, czyli podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie Ministrowi, w dodatku podjęte bez podstawy prawnej. O braku podporządkowania organizacyjnego sędziego wobec Ministra stanowi m.in. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom".

Za dopuszczalnością drogi sądowej przed wojewódzkim sądem administracyjnym w niniejszej sprawie przemawia w ocenie Sądu także analiza przepisów Konstytucji RP, na które zwrócił uwagę NSA w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu z 15 października 2019 r. sygn. II GSK 92/19.

W myśl bowiem art. 2 Konstytucji RP "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej".

Art. 77 Konstytucji RP stanowi zaś, że:

"1. Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

2. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw".

W niniejszej sprawie prawa skarżącej zostały naruszone przez bezprawne działanie Ministra. W ocenie Sądu nie może zaistnieć sytuacja, w której brak będzie drogi sądowej dla skarżącej dochodzenia naruszonych w ten sposób jej praw. Tym bardziej, iż w myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd".

Sąd, rozważając dopuszczalność skargi, uwzględnił także przywołane przez NSA przepisy Konstytucji RP dotyczące szeroko rozumianego statusu sędziego oraz ustroju sądowego w RP, w tym art. 178, art. 179, art. 180, art. 181, art. 182, art. 183 i 184 Konstytucji RP.

Sąd uwzględnił także fakt, iż zgodnie z postanowieniami SN z 18 lipca 2019 r. sygn. I NO 11/18 i 27 lutego 2019 r. sygn. I NO 18/18, Sąd ten odrzucił odwołania sędziów od pism Ministra w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego w sytuacjach analogicznych jak w niniejszej sprawie. Tym samym Sąd Najwyższy uznał zarówno swoją niewłaściwość w rozpoznawaniu środków odwoławczych od takich decyzji administracyjnych, jak wydana w niniejszej sprawie, ale także ogólnie niewłaściwość sądów powszechnych w sprawie rozpoznawania środków zaskarżenia od takich decyzji Ministra. Tym samym Sąd Najwyższy nie uznał kognicji sądów powszechnych w sprawach takich jak rozpoznawana w niniejszym postępowaniu. Gdyby bowiem Sąd Najwyższy uznał, iż sprawy te były sprawami podlegającymi kognicji sądów powszechnych (w szczególności sprawami z zakresu prawa pracy), wówczas przekazałby je według właściwości stosownemu innemu sądowi powszechnemu, np. sądowi rejonowemu, a nie odrzucał odwołania skarżących sędziów.

W ocenie Sądu, w demokratycznym państwie prawnym nie może zaistnieć sytuacja, w której została wobec skarżącej wydana przez organ decyzja administracyjna, zawierająca rozstrzygnięcie o charakterze władczym, która nie podlega żadnej sądowej kontroli - ani przez sąd administracyjny, ani przez sąd powszechny. Powyższej oceny sądu nie zmienia fakt późniejszej "zmiany" własnej decyzji przez Ministra. Skarżąca przez pewien okres była bowiem w stanie uzasadnionej niepewności odnośnie prawnego statusu swojej sytuacji zawodowej, niepewności, którą wywołało wydane przez Ministra bez podstawy prawnej pismo, będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji winna być zagwarantowana skarżącej droga do sądowego dochodzenia jej praw.

Sąd uwzględnia przy tym wskazania NSA, że na przyjęte powyżej stanowisko nie mogą zatem mieć wpływu okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kwestionowanego aktu Ministra. Rolą sądów administracyjnych jest wymierzanie sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji. Kontroli tej dokonują sądy administracyjne na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kontrolowanego aktu administracji (w dacie kontrolowanego działania lub zaniechania administracji). Potrzeba oceny charakteru prawnego spornego aktu Ministra i oceny dopuszczalności sądowej kontroli tego aktu nie dezaktualizuje się na skutek późniejszej zmiany stanu prawnego lub późniejszych zdarzeń faktycznych. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, wynika bowiem z istoty sądowej kontroli administracji.

Tym samym, Sąd uznał dopuszczalność kontroli zaskarżonego pisma Ministra przez sąd administracyjny.

Przechodząc zatem do samej oceny prawidłowości wydania skarżonego pisma, będącego w istocie decyzją administracyjną, Sąd pragnie poczynić kilka uwag odnośnie podstawy prawnej wydania powyższego rozstrzygnięcia przez organ. Sąd w tym zakresie opiera się w dużej mierze na uzasadnieniu postanowienia NSA z 15 października 2019 r. sygn. II GSK 92/19, zapadłym w niniejszej sprawie, którym Sąd jest związany.

Otóż stan faktyczny istniejący w dniu, w którym Minister wydał sporne rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2017 r., podlegał regulacji art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS (w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 4 ustawy zmieniającej Pusp). Przepis art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS regulował sytuację prawną kobiet zajmujących stanowisko sędziego, które ukończyły 60. rok życia w dniu 1 października 2017 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej FUS i ustawy zmieniającej Pusp. Podkreślić przy tym należy, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca – sędzia sądu powszechnego - w dniu 1 października 2017 r. ukończyła już 60. rok życia.

Przepis art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS (w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2017 r.) przewidywał, że sędzia przechodzi w stan spoczynku z mocy prawa (z dniem następującym po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) z chwilą spełnienia określonego w tym przepisie warunku, to jest w związku z ukończeniem przez sędziego określonego wieku w dniu wejścia w życie ustawy (w przypadku kobiet – 60. roku życia lub gdy w dniu wejścia w życie ustawy sędziemu pozostało mniej niż 6 miesięcy do ukończenia 60. roku życia). Jednocześnie przepis ten określa wyjątek od tej zasady: "chyba, że złożą oświadczenie i zaświadczenie, o których mowa w art. 69 § 1 (...) u.s.p.", tj. oświadczenie Ministrowi Sprawiedliwości woli dalszego zajmowania stanowiska i przedstawienie zaświadczenia stwierdzającego zdolność do pełnienia obowiązków sędziego ze względu na stan zdrowia, wydanego na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko sędziowskie.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu wejścia w życie tej ustawy miała ukończony 60. rok życia i wraz z oświadczeniem z 13 listopada 2017 r. o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego, w którym jako podstawę prawną wskazała art. 69 § 1 i § 3 Pusp, a nie art. 69 § 1b Pusp, złożyła zaświadczenie uprawnionego psychologa z 19 września 2017 r. stwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie predyspozycji i umiejętności psychologicznej oraz zaświadczenie lekarskie uprawnionego lekarza z 26 października 2017 r. stwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie dotyczącym stanu zdrowia, wydane na podstawie § 4 i 8 oraz § 5 i 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 września 2014 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych kandydatów do objęcia urzędu sędziego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1293 ze zm.) wydanego na podstawie art. 57 § 10 Pusp.

A zatem stan faktyczny zaistniały w sprawie odpowiadał hipotezie normy zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS. Pogląd, że do tego rodzaju stanu faktycznego, z jakim mamy do czynienia w tej sprawie, zastosowanie miał art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej FUS, a nie art. 69 § 1 i § 1b Pusp - jak to błędnie przyjął w tej sprawie organ – potwierdza przede wszystkim zapadłe w tej sprawie postanowienie NSA z 15 października 2019 r. sygn. II GSK 92/19, a także jednolite w tej kwestii stanowisko Sądu Najwyższego (por. postanowienia SN z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I NO 18/18 oraz z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I NO 11/18, odrzucające odwołania z powodu niedopuszczalności sądowej kontroli dokonywanej przez sądy powszechne).

W związku z powyższym Sąd podnosi, iż w jego ocenie nie istniała podstawa prawna wydania skarżonej w sprawie decyzji Ministra.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne. Brak podstawy prawnej decyzji należy oddzielić od rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie.

Sąd wskazuje, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, LEX nr 2497202).

W orzecznictwie podkreśla się, że dla stwierdzenia, że organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, musi nastąpić wyraźne i wystarczające określenie w przepisie prawa materialnego jego kompetencji w formie czasownikowej ("zezwala", "przydziela", "stwierdza"; zob. uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 15/00, ONSA 2001/2, poz. 18, oraz powołane tam orzeczenia). Również B. Adamiak wskazuje, że wykonywanie administracji w formie decyzji jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy znajduje podstawę w przepisach materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej jubileuszowi 80. urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 7 i n.). Dla przykładu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 4 października 2004 r., II SA/Wr 954/02, ONSA WSA 2006/1, poz. 23, stwierdził nieważność decyzji wojskowego komendanta uzupełnień o przedłużeniu okresu powołania do odbycia służby wojskowej do końca roku kalendarzowego, w którym poborowy ukończy 25. rok życia (art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. z 2004 r. poz. 2416 ze zm.), gdyż ustawodawca nie przewidział kompetencji wymienionego organu do orzekania w tym przedmiocie w formie decyzji (podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2005 r., II SA/Gd 1646/03, ONSA WSA 2006/1, poz. 3, w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby).

W orzecznictwie kazuistycznie wskazano na przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej, wymieniając m.in. decyzję wydaną w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikały wprost z ustawy (por. wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 7 września 1982 r., SA/Wr 313/82, ONSA 1982/2, poz. 81; wyrok NSA w Warszawie z 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983/1, poz. 41). Ponadto, za decyzję wydaną bez podstawy prawnej przyjęto decyzję wydaną w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne (zob. wyrok NSA z 10 września 1999 r., III SA 7586/98, LEX nr 43401; wyrok NSA z 1 lipca 1997 r., II SA/Gd 516/96, LEX nr 44214; wyrok SN z 21 września 1994 r., III ARN 45/94, OSNAPiUS 1995, nr 3, poz. 29).

W przedmiotowej sprawie zaistniała w ocenie Sądu sytuacja tożsama do opisywanej powyżej, tj. Minister wydał pismo będące w istocie decyzją administracyjną w sprawie, w której uprawnienie skarżącej wynikało wprost z ustawy i nie było konieczności potwierdzania jego istnienia w postaci decyzji organu. Co więcej, organ ten nie miał tym bardziej kompetencji do odmowy wyrażenia zgody dla skarżącej na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego. Jak wskazywał słusznie SN w powoływanym powyżej postanowieniu z 18 lipca 2019 r., sygn. I NO 11/18, "Minister Sprawiedliwości w tym szczególnym postępowaniu pełnił jedynie rolę adresata określonego oświadczenia, składanego przez sędziego, wraz ze stosownym zaświadczeniem lekarskim". Tym samym skarżona decyzja Ministra została wydana bez podstawy prawnej. Zarzuty skarżącej w tym zakresie są całkowicie zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra (punkt 1 wyroku), natomiast o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Wskazać przy tym należy, iż uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji (lub postanowienia) następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa lub w innych przepisach (w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (tak m.in. NSA w wyroku z 1 lipca 2011 r. sygn. I OSK 1261/10, Lex nr 1082605).

Sąd aprobuje także pogląd wynikający z orzecznictwa sądów administracyjnych (m.in. z wyroków NSA z 12 grudnia 2008 r., sygn. I FSK 1207/07, z 1 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1261/10, wyroku WSA w Krakowie z 10 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1215/12, CBOSA), że przepisy dotyczące podstaw stwierdzenia nieważności decyzji nie uzależniają swojego stosowania od wiedzy czy też swoistego "zawinienia" organów administracji, a jedynie od stwierdzenia samego faktu istnienia kwalifikowanych wad prawnych.

Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd zasadniczo nie badał jej dalej merytorycznie pod względem innych zarzutów (w tym np. ewentualnych podstaw do jej uchylenia), uznając to za zbędne. Wskazać tu należy na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 1 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1261/10, zgodnie z którym: "Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważności decyzji. (...) ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. (...) Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie w sprawie nie stanowi uchybienia (...)".

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister uwzględni powyższą argumentację Sądu i nie będzie wydawał merytorycznej decyzji w przedmiocie udzielenia zgody (lub odmowy zgody) na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego przez skarżącą wobec złożenia przez nią oświadczenia z 13 listopada 2017 r., bowiem nie ma do tego podstawy prawnej.

Jak wskazano powyżej, o kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą to kwotę składał się wpis w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.