Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 250/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 107 par. 1 pkt 8, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...], znak: [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania A.P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy 19 czerwca 2020 r. do Prezydenta Miasta Ł. wpłynął wniosek A.P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...] znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Przedsiębiorstwu A sp. z o.o. pozwolenia na budowę ogrodzenia Parku im. B, na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. C w Ł. Zdaniem wnioskodawcy inwestor złożył fałszywe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką o nr ew. 228/4 w obrębie [...] położonej w Ł. przy ul. B 72. W dacie składania oświadczenia, właścicielem działki była C. P. - matka wnioskodawcy.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta Ł. wznowił postępowanie.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie "k.p.a."), odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu A Spółka z o.o., pozwolenia na budowę, obejmującego ogrodzenie Parku im. B, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C. Zdaniem organu pierwszej instancji w aktach sprawy zakończonych wspomnianą decyzją ostateczną brak jest oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością dla działki nr ew. 228/4 w obrębie [...] w Ł. przy ul. C 72. Powyższego oświadczenia nie ma również w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Obowiązek składania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został nałożony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. nr 80 poz. 718 z późn.zm.), wobec czego przedmiotowe oświadczenie nie było wymagane w lutym 1996 r. Organ stwierdził nadto, iż podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie została wykazana przez skarżącego. Jednocześnie organ I instancji przywołał decyzję Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z [...] marca 1950 r., w której orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położnej przy ul. C 72 w Ł., w związku z czym w ocenie organu I instancji, zarzuty wnioskodawcy nie mają uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.P. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 8, art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 2 k.p.a. Odwołujący stwierdził, że księga wieczysta nieruchomości prowadzona przez Sąd Rejonowy w Ł. nie wykazywała informacji o wywłaszczeniu decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z [...] marca 1950 r., w związku z czym na podstawie treści księgi wieczystej można domniemywać, iż w czasie składania wniosku o pozwolenie na budowę, właścicielem działki była C.P. Jednocześnie odwołujący załączył kserokopie doręczonej i obecnie zaskarżonej decyzji organu I instancji, która nie zawierała podpisu, a jedynie pieczątkę osoby, która w imieniu Prezydenta Miasta Ł. wydała zaskarżone orzeczenie.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił istotę i charakter postępowania wznowieniowego unormowanego w przepisach art. 145 - art. 152 k.p.a., wskazując iż przesłanki wznowienia uregulowane zostały w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Następnie organ stwierdził, że zgodnie z wnioskiem z 17 czerwca 2020 r. A.P., dowiedział się o decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] [...] r. w dniu 4 czerwca 2020 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. w trakcie przeglądania dokumentacji o znaku [...]. Wobec powyższego wnioskodawca złożył swój wniosek z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Jednocześnie, wobec faktu, że wnoszący o wznowienie jest obecnie właścicielem działki nr ew. 228/4, obr. [...] w Ł. (nr księgi wieczystej [...]), posiada on w przedmiotowej sprawie przymiot strony. A.P. wskazał przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku ze złożonym fałszywym oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Fałszywość oświadczenie, polega na sprzeczności ze stanem prawnym nieruchomości, gdyż w dacie jego złożenia, właścicielem nieruchomości była C.P. Dowodem tego jest kopia poświadczonego skróconego odpisu z [...] sierpnia 1992 r. z księgi wieczystej nr [...], wskazująca właściciela nieruchomości przy ul C 72 w Ł. p. C. P. oraz wydruk z aktualnej księgi wieczystej, według której właścicielem jest wnioskodawca. Jego zdaniem zamieszczone ostrzeżenie w dziale III kw nr [...] dotyczące wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego wniesione na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] marca 1950 r. "nie obala domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym".

Zdaniem organu odwoławczego postanowienie organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2020 r. jest prawidłowe. Wniosek został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. i wskazuje przesłankę wznowienia postępowania. Przechodząc do analizy przesłanki, na którą powołuje się sam wnioskujący tj. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiący że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, to warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Powyższego nie może dokonać organ właściwy do wznowienia postępowania. Jednocześnie, z przyczyny określonej w pkt 1 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne w celu uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, co w badanej sprawie nie ma zastosowania. Po wznowieniu postępowania, organ pierwszej instancji zbadał sprawę odnosząc się do zarzutów skarżącego, według których inwestor złożył fałszywe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką nr ew. 228/4 w obrębie [...] położonej w Ł. przy ul. C 72. Zdaniem Wojewody należy zgodzić się z organem pierwszej instancji, że wymóg składania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, pod rygorem odpowiedzialności karnej, został wprowadzony do prawa budowlanego dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane (Dz.U. nr 80 poz. 718 z późn.zm.), co wyjaśnia brak wskazanego dokumentu w aktach sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] [...] r. Fałszywy dowód, co jasno wynika z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a., musi mieć miejsce w toku postępowania poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji. W aktach sprawy z 1996 r. brak jest oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskodawca również nie przedstawił fałszywego dowodu. Fałsz dowodu może przejawiać się np. w fałszywych zeznaniach świadków, fałszywej opinii biegłego, w fałszywym oświadczeniu strony. Jeżeli zaś chodzi o dokumenty, to przyjmuje się, że za prawdziwy dokument uważa się dokument, który nie budzi wątpliwości co do tego, iż posiada trzy następujące cechy łącznie: 1) został wystawiony przez osobę lub instytucję, która powinna go wystawić, 2) treść dokumentu odpowiada rzeczywistości, 3) dokument posiada treść niezmienioną, tj. tę którą nadał mu wystawca. W badanej sprawie wnioskodawca nie przedstawił dokumentu sfałszowanego. Nie można też mówić o fałszywej okoliczności, gdyż z decyzji z [...] [...] r., wynika jedynie, że "inwestor przedłożył (...), dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...)". Ani treść decyzji ani akta sprawy nie wskazują o jaki dokument chodzi. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji wydana, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jest prawidłowa, co uzasadnia jej utrzymanie w mocy.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku własnoręcznego podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji z [...] listopada 2020 r. wskazał, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Odebrana przez A. P. decyzja organu pierwszej instancji zawiera jedynie pieczątkę osoby upoważnionej do jej wydania, z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., a nie posiada podpisu osoby ją wydającej. Dla prawnego bytu decyzji administracyjnej, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji (jej oryginał) zaopatrzony był w wymagany podpis, co nie wyklucza praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większą ilość egzemplarzy decyzji, celem doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy, co w konsekwencji skutkować będzie w tego rodzaju sytuacji istnieniem wielu jednolitych egzemplarzy decyzji. Decyzja z [...] listopada 2020 r. Prezydenta Miasta Ł. ma walor decyzji administracyjnej, gdyż egzemplarz decyzji znajdujący się w aktach sprawy organu pierwszej instancji został podpisany odręcznie przez upoważnionego pracownika L.Z. Kierownika Oddziału architektoniczno-budowlanego w Urzędzie Miasta Ł. W toku postępowania przed organem II instancji umożliwiono stronom zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji kończącej. Żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego prawa. Do pozostałych zarzutów organ odniósł się w treści uzasadnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.P. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości. Jego zdaniem organ odwoławczy rażąco naruszył prawo utrzymując w mocy decyzję, która została wydana bez wymaganego podpisu osoby umocowanej do działania w imieniu organu. W obrocie prawnym pozostał akt, który nie spełnia wymagań z art. 107 § 1 k.p.a., a więc nie zawiera wszystkich elementów niezbędnych do uznania decyzji za istniejącą. Nadto organ pominął przywoływane w odwołaniu okoliczności i tym samym nie przeprowadził wszechstronnego postępowania odwoławczego, zgodnego z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), naruszając przy tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy naruszył także art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) przez błędną wykładnię w brzmieniu przed nowelizacją, która miała miejsce ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, bowiem również przed tą nowelizacją inwestor musiał wykazać prawo do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane, a więc musiał posłużyć się w tym zakresie stosownym dokumentem, co wynika z art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w brzmieniu przed nowelizacją, w którym jest mowa o dowodzie stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie organ odwoławczy naruszył interes prawny skarżącego przejawiający się w pozbawieniu możliwości uzyskania tzw. prejudykatu poprzez zaniechanie stwierdzenia, że decyzja, która była objęta postępowaniem wznowieniowym została wydana z naruszeniem prawa.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. odmawiającej uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] r. orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Przedsiębiorstwu A Spółka z o.o. pozwolenia na budowę, obejmującego pogrodzenie Parku im. B, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że podnoszona w skardze oraz odwołaniu od decyzji okoliczność doręczenia skarżącemu niepodpisanego egzemplarza decyzji organu pierwszej instancji nie uzasadnia stanowiska, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] listopada 2020 r. posiada wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., stanowiącą podstawę do stwierdzenie jej nieważności bądź ewentualnie jej uchylenia. Każda sytuacja związana z naruszeniem wymagań zawartych w art. 107 § 1 k.p.a., w tym wymogu podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, wymaga indywidulanej oceny i nie poddaje się uogólnieniu. Co do zasady brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji świadczy o wadzie prawnej decyzji, albowiem poddaje w wątpliwość dokonanie przez organ jednostronnej czynności prawnej skierowanej na zewnątrz. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie formułowane są różne poglądy co do konsekwencji braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, w zależności od okoliczności faktycznych sprawy. Według jednego stanowiska, decyzja niezawierająca, w myśl art. 107 § 1 k.p.a., podpisu osoby upoważnionej do jej wydania jest nieważna. Odmienny pogląd sprowadza się do tego, że wymagany podpis traktuje się jako składnik decyzji, którego brak skutkuje nieistnieniem decyzji (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 5 i 23, LEX/el; C. Martysz, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 20 i 21, LEX/el).

Niezależnie od powyższego zagadnienia w rozpatrywanej sprawie kwestią wstępną podlegającą ocenie było to, czy istnienie bądź ważność decyzji organu pierwszej instancji uwarunkowana jest tym, aby wymagany podpis znajdował się na egzemplarzu decyzji doręczonym stronom postępowania (w tym wypadku skarżącemu), czy też wystarczy, że podpisem zaopatrzony został egzemplarz decyzji zawartej w aktach administracyjnych. Co istotne, wątpliwości w tym zakresie wynikają z braku wyraźnego unormowania w k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wobec tego, że we wskazanym przepisie nie określono formy doręczanej stronie decyzji, to zasadnym jest wnioskowanie, że musi to być egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a nie tylko odpis, czy poświadczona kopia. W orzecznictwie przyjmuje się, że każdy egzemplarz decyzji doręczany stronom postępowania jest decyzją na prawach oryginału i nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć tylko odpis decyzji (vide: postanowienie NSA z 27 października 1998 r. sygn. akt II SA/Gd 1618/96 – Lex nr 44208, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 219/11 - dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka interpretacja przepisu art. 109 § 1 k.p.a. przedstawiona została również w doktrynie, z zaznaczeniem, że strona jest uprawniona do otrzymania decyzji w oryginale (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 526). Zaznaczyć jednak należy, że w judykaturze wyrażono pogląd przeciwny, zgodnie z którym doręczenie stronie decyzji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku doręczenia oryginału decyzji. Oryginał decyzji - z natury rzeczy tylko jeden - powinien co do zasady pozostać w aktach sprawy. Dopuszczalne jest więc doręczenie stronie kopii decyzji (vide: wyrok NSA z 29 marca 2012 r. II GSK 1012/11 - dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe uwagi Sąd zauważa, że dla bytu decyzji, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji zaopatrzony był w wymagany podpis. Z tych względów należało uznać, że skuteczne doręczenie stronom postępowania decyzji bez podpisu, ale opatrzonej wskazaniem osoby upoważnionej do jej wydania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie jest wystarczające do stwierdzenia nieistnienia decyzji, czy jej nieważności, gdy w aktach administracyjnych pozostaje egzemplarz decyzji prawidłowo podpisany (vide: wyroki NSA z 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2932/12, 19 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3118/15 r., wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 643/18 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wyklucza to oczywiście praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większą ilość egzemplarzy decyzji, celem doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy, co w konsekwencji skutkowałoby w tego rodzaju sytuacji istnieniem wielu jednolitych egzemplarzy decyzji.

W rozpatrywanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] listopada 2020 r. uzyskała byt prawny i weszła do obrotu prawnego, co potwierdza skuteczne doręczenie tej decyzji stronom, w tym skarżącemu oraz pozostawanie jej podpisanego egzemplarza w aktach administracyjnych, co umożliwiło skarżącemu skuteczne poddanie jej kontroli organu odwoławczego, a następnie sądu administracyjnego. Doręczenie skarżącemu egzemplarza decyzji bez podpisu, w sytuacji pozostawienia w aktach sprawy egzemplarza decyzji z podpisem, przy braku podważenia okoliczności skutecznego doręczenia decyzji, nie może uzasadniać twierdzenia o nieważności wydanej w sprawie decyzji. Bez wątpienia doręczenie skarżącemu niepodpisanego egzemplarza decyzji stanowi uchybienie wymogom art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., niemniej jednak uchybienie to w okolicznościach rozpatrywanej sprawy pozostawało bez istotnego wpływu na jej wynik.

Przystępując następnie do zagadnień natury merytorycznej wyjaśnić trzeba, że poddane kontroli tutejszego Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane w toku postępowania wznowieniowego, które obok postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji i uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie art. 154 i 155 k.p.a., jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, unormowanym w przepisach art. 145 k.p.a. - 152 k.p.a. Tryby te są niekonkurencyjne, nie mogą być stosowane zamiennie, a do ich uruchomienia konieczne jest spełnienie ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek. To zaś oznacza, że przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji i odwrotnie przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić podstaw wznowienia postępowania. Celem rozważanego postępowania jest ocena decyzji ostatecznej wydanej w toku zwykłego postępowania administracyjnego z punktu widzenia wad kwalifikowanych (o charakterze ciężkim) zdefiniowanych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Wskazać następnie należy, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.).

W świetle przywołanych wyżej przepisów uzasadniona jest konkluzja, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Mianowicie, w ramach pierwszego etapu, tzw. wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba mieć bowiem na względzie, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli mówiąc inaczej - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżący jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Przedsiębiorstwu A Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego ogrodzenie Parku im. B, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C, powołał przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowi on, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zdaniem skarżącego inwestor występując z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowanego i udzielenie pozwolenia na budowę ogrodzenia Parku im. B złożył fałszywe i sprzeczne z ówczesnym stanem nieruchomości oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością nr 228/4 obr. [...] położoną w Ł. przy ul. C 72, na cele budowlane. W dacie złożenia wspomnianego oświadczenia właścicielem działki była matka skarżącego C.P., o czym świadczy odpis skrócony księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ł., której skarżący jest spadkobiercą i obecnym właścicielem. O powyższej okoliczności skarżący powziął wiedzę 4 czerwca 2020 r. przeglądając akta sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia (murku) usytuowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. C 72 (nr działki nr 228/4, obr. [...]) – część Parku im. B. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że skarżący dochował terminu jednego miesiąca liczonego od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia i na tej podstawie [...] sierpnia 2020 r. postanowił o wznowieniu postępowania zakończonego własną ostateczną decyzją z [...] r.

Odnosząc się następnie do powołanej przez skarżącego podstawy wznowienia, wyjaśnić trzeba, że wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Sfałszowanie dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 145 § 2 k.p.a. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Natomiast według art. 145 § 3 k.p.a. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

Weryfikując w toku właściwego postępowania wznowieniowego wystąpienie rozważanej przesłanki organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy doszył do trafnej konkluzji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła przesłanka, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji z [...] r. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że skarżący w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kontrolowanych decyzji nie przedłożył sfałszowanego dowodu. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy taki dowód powinien mieć miejsce w toku postępowania poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji z [...] r. Co prawda w aktach sprawy zgromadzonych w toku postępowania zakończonego decyzją z 1996 r. brak jest oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak z uzasadnienia kwestionowanej przez skarżącego decyzji z [...] r. wynika, że "inwestor przedłożył (...) dokument potwierdzający prawo do dysponowania terenem na cele budowlane". Faktem jest, że ani treść decyzji, ani lektura akt sprawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi, o jaki dokument w tym wypadku chodzi, nie mniej jednak brak jest podstaw do twierdzenia, że w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] marca 1950 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy ul. C 72. Dopiero na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r., utrzymanej w mocy decyzją tego organu z [...] maja 2017 r. stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] marca 1950 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C 72. Wyrokiem z 1 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1964/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. Trafnie wobec tego wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że w dacie wydania decyzji z [...] r., a konkretnie w okresie od 25 marca 1950 r. do 21 lipca 2016 r., nieruchomość przy ul. C 72, nr ew. 228/4 stanowiła własność Skarbu Państwa. Skoro więc w dacie wydania decyzji z 1996 r. w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości przy C 72, to późniejsze jej usunięcie z obrotu prawnego nie może rzutować na ocenę decyzji z 1996 r. Wadliwe jest więc stanowisko skarżącego jakoby decyzja z [...] r. została wydana niezgodnie z ówczesnym stanem prawnym nieruchomości.

Sąd odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że obowiązek dołączenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718 z późn.zm.). Rzeczone oświadczenie w obecnym stanie prawnym składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Natomiast w dacie wydania decyzji z [...] r., pozwolenie na budowę zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414) mogło być wydane wyłącznie temu kto "wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zatem w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę inwestor nie był zobligowany do złożenia spornego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści kwestionowanej przez skarżącego ostatecznej decyzji z 1996 r., o czym była już wyżej mowa wynika, że inwestor przedłożył dokument potwierdzający prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, co pozwala uznać, że obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został wówczas spełniony.

Błędne jest również przekonanie skarżącego, jakoby w rozpatrywanej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi mianowicie, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Natomiast po myśli art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powołany przez skarżącego art. 151 § 2 k.p.a. mógłby znaleźć zastosowanie w sprawie, gdyby przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy poprawnie stwierdziły brak przesłanek wznowienia postępowania, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. W motywach decyzji sporządzonych zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jego podjęciu. Chybione są tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącego, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc