Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1083/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, zaskarżoną decyzję II instancji w części, a w części oddalono skargę,  w pozostałym zakresie  oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 117
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 184, art. 188 i art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1483/13 w sprawie ze skargi R. M. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie, zwaloryzowanie i wypłatę odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej zaskarżoną decyzję; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2013 r. nr [...] w zakresie punktu 2, a w zakresie punktu 1 skargę oddala; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1483/13, na skutek skargi R. M. i A. M., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r. nr [...] oraz pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2013 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia, zwaloryzowania i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydium Rady Narodowej m. K. orzeczeniem z [...] lipca 1967 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Inwestycji Miejskich II w K., nieruchomości położonych w K., w tym m.in. nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] o pow. 318 m2, obj. Lwh [...] B., stanowiącej własność F. K.

Prezydium Rady Narodowej m. K. orzeczeniem z [...] stycznia 1968 r. nr [...] orzekło o przyznaniu byłej właścicielce odszkodowania za ww. nieruchomość w łącznej wysokości 1 303,80 zł.

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] marca 2013 r., po rozpoznaniu wniosku następców prawnych F. K. - R. M. i A. M. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość wraz z odsetkami: w pkt 1 umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania; w pkt 2 odmówił wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem z [...] stycznia 1967 r. W uzasadnieniu decyzji co do pkt 1 organ wskazał, że sprawa ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość została już ostatecznie rozstrzygnięta orzeczeniem z [...] stycznia 1967 r., którym ustalono odszkodowanie za wywłaszczenie w kwocie 1 303,80 zł na rzecz poprzedniej właścicielki, zaś przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem 30 stycznia 1968 r. (brak jest dowodów świadczących o jej zaskarżeniu). W związku z tym, że powyższe orzeczenie pozostaje w obrocie prawnym, ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a.", niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Odnośnie do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji organ wskazał, że roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i jako takie, stosownie do regulacji zawartej w art. 117 i przepisów następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", ulega przedawnieniu po upływie 10 lat, zaś w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o przerwaniu biegu tego przedawnienia, wobec czego roszczenie przysługujące aktualnie wnioskodawcom, jako spadkobiercom poprzedniej właścicielki nieruchomości, uległo przedawnieniu w 1978 r.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M., decyzją z [...] października 2013 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. W ocenie organu, w sprawie rozstrzygniętej w pkt 1 decyzji z [...] marca 2013 r. znaczenie ma okoliczność, że sprawa ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia z [...] stycznia 1967 r., zaś przeprowadzone przez organ I instancji w sposób rzetelny i wyczerpujący postępowanie wyjaśniające w tym zakresie wykazało, że orzeczenie to stało się ostateczne wobec jego niezaskarżenia. Ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej już decyzją ostateczną podlegałoby natomiast stwierdzeniu nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 zaskarżonej decyzji, Wojewoda podniósł, że zgodnie z poglądami doktryny i judykatury stosunek prawny odszkodowawczy jest typowym stosunkiem cywilnoprawnym. Roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia, zgodnie zatem z ogólnymi regułami prawa cywilnego, przedawnia się z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne, tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności (art. 118 w zw. z art. 120 § 1 K.c.). Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, zastosowanie w niniejszym postępowaniu przepisów o przedawnieniu roszczeń (art. 117 i następne K.c.) jest zasadne. Zdaniem organu fakt, że odszkodowanie przyznawane jest w postępowaniu administracyjnym, a nie przed sądami powszechnymi, nie zmienia charakteru tego roszczenia. Jeżeli zatem ustawa wywłaszczeniowa lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowią o przedawnieniu lub wygaśnięciu ww. roszczenia, ulega ono przedawnieniu (wprost) na podstawie przepisów o przedawnieniu roszczeń zawartych w art. 117-127 K.c. Oznacza to, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi podstawę nabycia wierzytelności przez wywłaszczonego, który może żądać od strony zobowiązanej, Skarbu Państwa lub gminy, zapłaty sumy pieniężnej. Do wykonania takiego zobowiązania, jak również skutków jego niewykonania ze względu na cywilnoprawny charakter roszczenia, mają zastosowanie przepisy art. 450-486 K.c. z modyfikacjami wynikającymi z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "U.g.n.". Według tych modyfikacji (art. 132 U.g.n.), zapłata odszkodowania następuje według obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Poczynając od tego dnia rozpoczyna się bieg 10-letniego terminu o zapłatę odszkodowania. W świetle powyższego okolicznością rozstrzygającą o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania w niniejszej sprawie jest przedawnienie omawianego roszczenia odszkodowawczego. W związku z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji, że orzeczenie z [...] stycznia 1967 r. orzekające o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stało się ostateczne z dniem 30 stycznia 1968 r. wobec jego niezaskarżenia (a samo roszczenie stosownie do regulacji art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) stało się wymagalne po upływie 3 miesięcy od tej daty), natomiast w terminie 10-letnim od tej daty nie zostało zgłoszone przez uprawnioną osobę żądanie wypłaty przyznanego odszkodowania i mimo podjętych prób nie odnaleziono informacji na temat wpłaty ustalonej kwoty do depozytu sądowego, zasadnym było stwierdzenie, że roszczenie to uległo przedawnieniu, wobec czego należało odmówić wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli R. M. i A. M.. Skarżący podnieśli, że organy nie były w stanie jednoznacznie stwierdzić i udowodnić, czy przyznane odszkodowanie kiedykolwiek trafiło do rąk osoby wywłaszczonej lub depozytu sądowego. W tej sytuacji nie może być mowy o spełnieniu świadczenia, a tym samym brak podstaw do odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania i uznania roszczenia za przedawnione, gdyż w tym zakresie odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie ulega przedawnieniu na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za częściowo zasadną i wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1483/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że sprawa ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość była już przedmiotem rozstrzygnięcia organów, bowiem ostatecznym orzeczeniem z [...] stycznia 1967 r. Prezydium Rady Narodowej m. K. orzekło o ustaleniu odszkodowania na rzecz poprzedniej właścicielki. Słusznie więc organy przyjęły, że ponowne orzekanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną podlegałoby stwierdzeniu nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., jako wydanej z naruszeniem, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., zasady trwałości decyzji administracyjnych. W tej sytuacji organy właściwie zastosowały przepisy prawa procesowego. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazany brak podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia ma miejsce w szczególności, gdy postępowanie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tak ustalona okoliczność, tj. tożsamość spraw, stanowiła wystarczającą przesłankę do zastosowania przepisu art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim toczyło się ono w przedmiocie ustalenia odszkodowania za opisaną nieruchomość.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów, zgodnie z którym roszczenie o ustalenie i wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i jako takie, stosownie do treści art. 117 i nast. K.c., ulega przedawnieniu po upływie 10 lat. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 3 U.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zdaniem Sądu zawarta w tym przepisie regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu, bądź złożone do depozytu sądowego. Nie oznacza to przy tym wstecznego działania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż chodzi o zobowiązanie istniejące w dniu jej wejścia w życie. Sąd zauważył, że kwestia ta nie jest wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie traktowana, to jednak skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że roszczenie odszkodowawcze wynikające z decyzji administracyjnej nie ulega przedawnieniu. Stosownie do treści art. 128 ust. 1 U.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Kwestię waloryzacji w chwili obecnej reguluje art. 132 ust. 3 U.g.n., natomiast wcześniej art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przepis ten miał również zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 czerwca 1993 r. sygn. akt IV SA 1667/92 wskazał, że "artykuł 55 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietna 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...) stanowiący, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone w decyzji podlega rewaloryzacji na dzień wypłaty, ma zastosowanie również do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości". Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych, należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro więc zarówno ustawa z 1985 r., jak i ustawa z 1997 r., nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną. Jest to zrozumiałe, skoro wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej. W świetle powyższego w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania do ustalonego odszkodowania przepisy prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Zgodnie z brzmieniem art. 132 ust. 2 U.g.n. przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio wyłącznie do zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jest oczywistym, że wywłaszczenie jest instytucją prawa administracyjnego swoiście regulującą kwestię odszkodowania, za szkodę wynikłą z władczej ingerencji państwa w sferę prawa własności i powstają w wyniku tej ingerencji skutki cywilnoprawne w sferze praw rzeczowych, to jednak odszkodowanie, jako konieczny element wywłaszczenia - zagwarantowany w art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 128 i nast. U.g.n. – znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego. Sprawy powstałe więc na tle takiego odszkodowania, należy zakwalifikować do spraw administracyjnych. Realizacja roszczenia odszkodowawczego, a więc łącznie z trybem postępowania i oceną skutków prawnych następuje na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. W ocenie Sądu, potwierdzeniem takiej oceny jest brzmienie art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), według którego niewypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania wypłaca się jednorazowo w warunkach tam określonych. Przepis ten nie wyłączał więc wypłaty odszkodowań ustalonych decyzjami wydanymi, np. przed 10 lub 15 laty od daty wejścia w życie ustawy. Wprawdzie w powołanym przepisie mówi się o nie wypłaconej "części odszkodowania", lecz nie powinno ulegać wątpliwości, że ma on zastosowanie również do sytuacji, gdy nie wypłacono całej kwoty.

Skoro zatem rozpoznawana sprawa dotyczy stosunku administracyjnego, to nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym przepisy dotyczące przedawnienia. Decyzja ustalająca odszkodowanie, niezależnie od daty jej wydania, będzie więc podlegała wykonaniu. Tym samym organy błędnie uznały, iż roszczenia odszkodowawcze wynikające z orzeczenia z 13 stycznia 1967 r. uległy przedawnieniu w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Sąd wskazał ponadto, że zwaloryzowanie odszkodowania powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 K.p.a.) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K., w zakresie w jakim odmawia w pkt 2 wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] stycznia 1967 r., zapadła z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżonej decyzji oraz pkt 2 decyzji z [...] marca 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] reprezentowany przez r.pr. M. K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 132 ust. 2 i 3 U.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie, którą należy zakwalifikować do spraw administracyjnych, nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego o przedawnieniu. Ponadto zarzucono niespójność sentencji wyroku i jego uzasadnienia polegającą na tym, że w sentencji wyroku uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r. oraz jedynie pkt 2 utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2013 r., podczas gdy w uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 obu decyzji, a skargi w tej części Sąd nie oddalił.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano poglądy doktryny i judykatury przemawiające za cywilnoprawnym charakterem roszczenia o odszkodowanie i jego przedawnieniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. i R. M. wnieśli o jej odrzucenie, w całości podzielając stanowisko Sadu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została uwzględniona w części, w której zarzuca niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. w części – w zakresie pkt 2 (odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania), podczas, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstanyjna tylko w zakresie pkt 2 zapadły z naruszeniem prawa, a także poprzez brak oddalenia skargi w odniesieniu do tej części rozstrzygnięcia organów administracyjnych, które Sąd uznał za prawidłowe (umorzenie postepowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania).

Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy w postaci:

Jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego

oraz dyspozycji w postaci:

... uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części.

Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracji publicznej.

Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej to nie może stosować tego przepisu, a powinien zastosować przepis o oddaleniu skargi.

Uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie może nastąpić w całości lub w części. Warunkiem dopuszczalności częściowego uchylenia aktu administracyjnego jest to, że pozostała jego część musi się charakteryzować samodzielnością w obrocie prawnym.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy, decyzja organu I instancji zawierają rozstrzygnięcie co do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zawarte w pkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej) oraz rozstrzygnięcie co do odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem z [...] stycznia 1967 r. (zawarte w pkt 2 decyzji pierwszoinstancyjnej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił stanowiska organów, zgodnie z którym roszczenie o ustalenie i wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i jako takie – stosownie do art. 117 i n. K.c. – ulega przedawnieniu po upływie 10 lat. W tym zakresie zatem Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę i uchylił kontrolowane rozstrzygnięcia organów administracyjnych odnoszące się do odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem z [...] stycznia 1967 r. (zawarte w pkt 2 decyzji pierwszoinstancyjnej i utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...]).

W odniesieniu do rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zawarte w pkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej i utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...]) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko obu organów administracyjnych, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została rozstrzygnięta ostatecznie orzeczeniem z [...] stycznia 1967 r. nr [...], a co za tym idzie konieczne było umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie, jako toczącego się w tej samej sprawie. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pozostawił w obrocie prawnym decyzję Prezydenta Miasta K. w części pkt 1 (umorzenia postępowania), w odniesieniu zaś do decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję I instancji, a więc także utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego, uchylił ją w całości. Skarga w tym zakresie nie została zatem uwzględniona.

Stanowisko Sądu I instancji w odniesieniu do rozstrzygnięć administracyjnych o umorzeniu postępowania i odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania zostało wyraźnie wyartykułowane w uzasadnieniu wyroku (s. 14), kiedy to Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstanyjna tylko w zakresie pkt 2 zapadły z naruszeniem prawa.

Powyższe oznacza, że Sąd Wojewódzki uznając skargę za częściowo zasadną nieprawidłowo zastosował przepisy normujące uprawnienia orzecznicze sądu I instancji (art. 145 -151 P.p.s.a.).

Skoro Sąd Wojewódzki dopatrzył się naruszenia prawa w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu administracyjnego stanowiącego część decyzji, zobowiązany był uchylić nie tylko decyzję organu I instancji w zakresie pkt 2 (odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania), ale także zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie pkt 2.

W pozostałym zakresie – w odniesieniu do zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie pkt 1 oraz decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1, Sąd Wojewódzki powinien skargę oddalić.

Warunek dopuszczalności częściowego uchylenia decyzji jest w rozpoznawanej sprawie spełniony, gdyż pozostała część decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego charakteryzuje się samodzielnością w obrocie prawnym.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. określają zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego I instancji. Stanowią zatem o tym, jakie orzeczenie sąd ten może wydać stosownie do wyników uzyskanych na skutek przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności pod kątem ich zgodności z prawem. Prawidłowe zastosowanie przez sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 P.p.s.a. determinuje sposób dalszego postępowania przed organami administracyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie uchylenie przez Sąd Wojewódzki decyzji organu II instancji w całości i uchylenie pkt 2 decyzji organu I instancji skutkowałoby tym, że wydana decyzja organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 (umorzenia postepowania administracyjnego) pozostałaby w obrocie prawnym. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Wojewódzki byłaby taka sytuacja procesowa, że do rozpoznania pozostałby wniosek skarżących w części dotyczącej wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przez organ I instancji i odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta Miasta K. w części rozstrzygającej o umorzeniu postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...]. Przy czym sprawa umorzenia postępowania została już przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku i w tym zakresie Wojewoda, w razie uprawomocnienia się wyroku, byłby związany stanowiskiem Sądu. Brak zaś rozpoznania przez Wojewodę odwołania w tym zakresie powodowałoby, że sprawa umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania byłaby rozpoznana w administracyjnym toku instancji tylko raz, co skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nadania zaskarżonemu rozstrzygnięciu nieprawidłowej formuły uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisu wyznaczającego procesowy aspekt podstawy prawnej orzeczenia sądowego podjętego przez Sąd I instancji. Wprawdzie w orzecznictwie przyjmuje się, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 P.p.s.a. mogą być w zasadzie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia przez Sąd, to jednak przepisy określające samo rozstrzygnięcie mogą stanowić także podstawę skargi kasacyjnej w przypadku nadania rozstrzygnięciu formuły nieodzwierciedlającej przyjęty proces dochodzenia do rozstrzygnięcia.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej prowadzący postepowanie naruszył art. 132 ust. 2 i 3 U.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że do przedmiotowej sprawy, jako sprawy administracyjnej, nie stosuje się przepisów prawa cywilnego o przedawnieniu.

Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie prawniczym nie ma jednolitego stanowiska co do charakteru odszkodowania ustalanego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami za wywłaszczone nieruchomości. Autorzy opowiadający się za publicznoprawnym charakterem odszkodowania zwracają uwagę, że po pierwsze stanowi ono zobowiązanie podmiotu publicznoprawnego wobec dotychczasowego właściciela, a po drugie – gdy nie dojdzie do uzgodnień - jego wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej na zasadach i w trybie przewidzianym dla odszkodowań związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, a więc bez zachowania równorzędności podmiotu uprawnionego i podmiotu zobowiązanego do zapłaty (por. M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki i M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 649-652). Odmienny pogląd co do charakteru odszkodowania prezentowany jest przez, przywoływanego przez skarżącego kasacyjnie, T. Wosia, który w publikacji "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" (LexisNexis, Warszawa 2010 str. 213 i nast.) poddał gruntownej analizie dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego roszczenie o zapłatę odszkodowania za odjęcie prawa własności czy przejęcie nieruchomości z mocy prawa ma cywilistyczny charakter mimo iż jest konsekwencją władczego (z mocy decyzji, bądź z mocy prawa) pozbawienia prawa własności. Bez znaczenia jest argument, że zobowiązany do zapłaty odszkodowania jest podmiot publicznoprawny, tzn. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Podmioty te występują w obrocie cywilnoprawnym na takich samych zasadach jak podmioty prywatne. Powierzenie organowi administracji prowadzenia postępowania w sprawie wynikającej ze stosunku cywilnoprawnego ani nie zmienia cywilnoprawnego charakteru sprawy, która ten stosunek kreuje, ani też temu powierzeniu nie stoją na przeszkodzie przepisy określające zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Odszkodowanie jest takim roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych dochodzone jest w drodze postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że tryb administracyjny ustalania odszkodowania w większym stopniu gwarantuje uprawnionemu możliwość jego uzyskania za władcze pozbawienie chronionego konstytucyjnie prawa własności. Z powyższych względów roszenie byłego właściciela jako roszczenie cywilnoprawne, stanowi wierzytelność, prawo majątkowe, które, wchodzi w skład spadku stosownie do art. 922 § 1 K.c. (por. wyrok NSA z 2 września 2015 r. sygn. akt I OSK 690/15).

Skoro z woli ustawodawcy o roszczeniu cywilnoprawnym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, to oceny realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych (wraz z instytucją przedawnienia), należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro więc zarówno powyższe ustawy nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość to tym samym, roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną (por. wyrok NSA w Warszawie z 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1118/97). Ponadto "nieprzedawnialność" tego uprawnienia (roszczenia) wynika nie tyle z publicznoprawnego charakteru odszkodowania, co wyczerpującego uregulowania w ustawie o gospodarce nieruchomościami i odesłania w tym zakresie do przepisów kodeksu cywilnego jedynie w odniesieniu do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania (por. art. 132 ust. 2 U.g.n.).

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok w części za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części uchylającej zaskarżoną decyzję i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2013 r. nr [...] w zakresie punktu 2, a w zakresie pkt 1, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. W pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 P.p.s.a. W efekcie do rozpoznania przez Prezydenta Miasta K. pozostał wniosek skarżących o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] stycznia 1967 r., natomiast rozstrzygnięcie obu organów o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest ostateczne i pozostało w obrocie prawnym.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.