Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 380/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku funkcyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie przyznania z dniem 1 grudnia 2015 r. dodatku funkcyjnego w kwocie 6100 zł miesięcznie, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ustalenia dodatku, ustalając go na dzień 31 grudnia 2015 r., oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w dniu [...] listopada 2015 r. decyzją nr [...] ustalił [...] M. S. z dniem 1 grudnia 2015 r. dodatek funkcyjny w niższej niż uprzednio wysokości. Przy ustaleniu uwzględniono bieżącą ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, a także inicjatywę w służbie. Wzięto również pod uwagę fakt dokonania poprzedniej zmiany wysokości dodatku funkcyjnego w okolicznościach wskazujących na to, że przesłanki jakie powołano w uzasadnieniu w istocie nie miały zindywidualizowanego charakteru, w szczególności przez wskazanie jednobrzmiącego uzasadnienia w odniesieniu do szeregu osób oraz dokonanie zmiany jednocześnie w odniesieniu do tych osób z dniem 1 listopada 2015 r. Istotne znaczenie miał także fakt zwiększenia wysokości dodatku funkcyjnego wszystkim tym osobom do maksymalnej dopuszczonej w przepisach wysokości. W decyzji podkreślono, iż przedstawione w poprzednio wydanej decyzji uzasadnienie ma charakter ogólnikowy i nie wskazuje w istocie, jaka była podstawa faktyczna jej wydania, a tym samym nie spełnia wymogu należytego uzasadnienia zdania organu, który ją wydał. Ustalenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w wysokości przysługującej przed ostatnią zmianą w tym przedmiocie, to jest przed dniem 1 listopada 2015 r.

Od powyższej decyzji M. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił naruszenie art. 10, i art. 61 § 4 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu wniosku zainteresowany stwierdził, że kwota dodatku przysługująca przed obniżeniem ustalona została po przeprowadzeniu opiniowania i dokonanej ocenie jego służby. W okresie do wydania zaskarżonej decyzji upłynął zaledwie miesiąc. W tym czasie nie było jakichkolwiek uwag co do wyników jego służby i nie wystąpiły jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie. Ocena uzasadnienia uprzedniej decyzji o podwyższeniu dodatku funkcyjnego nie może być podstawą do obniżenia tego składnika uposażenia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dokonując ponownej analizy sprawy przywołał treść art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355, z późn. zm.),dalej zwana ustawą, oraz § 8 ust. 5 pkt 2 i § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236), zwane dalej rozporządzeniem.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić wypada, że ustalenie nowej kwoty dodatku funkcyjnego [...] M. S. nastąpiło w oparciu o przepisy pragmatyki służbowej, a więc zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem.

Nadto organ wskazał, że nie zakwestionował dotychczasowych dokonań służbowych [...] M. S.. U podstaw decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. legło natomiast ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z którym bieżąca ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji czynności służbowych, a także inicjatywy w służbie, nie odbiega w sposób znaczący od poziomu wywiązywania się przez tego policjanta z nałożonych na niego zadań służbowych przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. o podwyższeniu dodatku funkcyjnego. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przed wydaniem ww. decyzji, nie zaistniały obiektywne okoliczności, które uzasadniałyby podwyższenie policjantowi dodatku funkcyjnego.

Ponadto zaznaczył, iż w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i uznał za słuszne przedłożenie interesu społecznego, wyrażającego się w racjonalnym wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na uposażenia, nad indywidualny interes policjanta. Należy podkreślić, iż wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu państwa, niezależnie od ich wysokości, powinno podlegać szczególnym rygorom, bowiem nieracjonalność w tej kwestii będzie sprzeczna zarówno z interesem społecznym, jak i interesem strony.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów k.p.a., w szczególności dotyczących zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Policjant chociażby poprzez złożenie przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł odnieść się do rozstrzygnięcia, przedstawić swoje argumenty w sprawie, co uczynił.

Z uwagi na fakt, że zaskarżonej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz nie podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, a wniosek strony stosownie do art. 130 § 2 k.p.a., wstrzymuje wykonanie decyzji, dlatego ustala się nową datę przyznania dodatku funkcyjnego.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżając tę decyzję w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, niezapewnienie czynnego udziału stronie w postępowaniu, niezebranie żadnego materiału dowodowego, tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji oraz nieustalenie żadnych okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2015 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazał, że organ w żaden sposób nie ustosunkował się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii związanych z brakiem powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, nie wskazał też na żadne konkretne argumenty związane z oceną wykonywania przez stronę obowiązków służbowych po dniu 1 listopada 2015 r.

Argumentacja organu nie może być jednak uznana, gdyż po pierwsze stoi w oczywistej sprzeczności z art. 10 § 1 k.p.a. a po drugie ogranicza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a.

Ponadto wskazał, że w dniu [...] grudnia 2015 r. - dacie wydania decyzji ostatecznej, pozostawał bez przydziału służbowego. Miał zatem zgodnie z art. 121 ustawy o Policji prawo do uposażenia w wysokości przysługującej na ostatnio zajmowanym stanowisku. Wprawdzie art. 121 ust. 2 tejże ustawy stanowi, iż minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Rozporządzenia takiego jednak dotychczas nie wydano.

Stwierdził, że z dniem 8 stycznia 2016 r. został zwolniony ze służby, zaś decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. doręczono stronie w dniu 11 stycznia 2016 r., zatem już po zwolnieniu ze służby. Ustalanie składników uposażenia było już wówczas bezprzedmiotowe. Uposażenie bowiem przysługuje policjantowi, a decyzja wiąże organ z chwilą doręczenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] odwołał M. S. z dniem [...] grudnia 2015 r. ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Głównego Policji i decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z 21 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości skargę wniesioną przez M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] grudnia 2015 r. Przedmiotowej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego:

a. Art. 6 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia poprzez rozbieżność ze wskazaną podstawą prawną zaskarżonej decyzji a rozstrzygnięciem oraz poprzez niezastosowanie do zmiany decyzji ostatecznej trybu nadzwyczajnego

b. Art. 8 k.p.a. - i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji uznaniowej przesłanek jej podjęcia oraz brak indywidualnego uzasadnienia skarżonych decyzji uznaniowej

c. Art. 106 ustawy o Policji poprzez niezastosowanie - doręczenie decyzji o zmianie uposażenia po zwolnieniu skarżącego ze służby

d. Art. 121 ustawy o Policji poprzez niezastosowanie - zmiana dodatku funkcyjnego w okresie pozostawania skarżącego w okresie pozostawania bez przydziału służbowego.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a. naruszeniu z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego, nie rozpatrzenie oraz nie dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym w wyżej powołanych norm w szczególności poprzez zaniechanie oceny przebiegu służby skarżącego i zbadaniu zasadności podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku funkcyjnego.

b. naruszeniu z art. 7 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu, niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu,

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że zaskarżone decyzje zawierają rozstrzygnięcie "przyznaję dodatek funkcyjny", podczas gdy wskazana podstawa prawna - § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia stanowi podstawę do obniżenia dodatku funkcyjnego. Rozbieżność między wskazaną podstawą a rozstrzygnięciem narusza zasadę praworządności.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgodnie z przepisem § 8 ust. 5 pkt 2 dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30 % otrzymanej stawki z zastrzeżeniem ust. 8. Przepis ten mówi o obligatoryjnym obniżeniu dodatku funkcyjnego z uwagi na naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną lub niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej czy nieprzydatności policjanta na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. W przedmiotowej sprawie nie miały miejsca te wyjątki, zatem aby obniżyć dodatek funkcyjny należało udowodnić zaistnienie przesłanek wskazanych w przepisie. Uzasadnienie decyzji o nr [...] obniżające dodatek skarżącemu nie zawiera żadnego uzasadnienia dotyczącego oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Podkreślił przy tym, że w aktach sprawy znajduje się bardzo dobra opinia służbowa skarżącego z 10 listopada 2015 r., wydana w okresie między decyzją Nr [...] przyznającą skarżącemu dodatek funkcyjny w wysokości 7535 złotych a decyzją nr [...] z [...] listopada 2015 roku przyznającą dodatek funkcyjny w wysokości 6 100 złotych. Skarżący uzyskał w ramach tej opinii same bardzo dobre oceny. Nie została więc spełniona przesłanka do obligatoryjnego obniżenia dodatku funkcyjnego wynikająca z §8 ust. 8 powoływanego rozporządzenia, ani fakultatywnego z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia.

Ponadto zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowi, iż prawo do uposażenia wygasa z chwilą zwolnienia policjanta ze służby. Skarżący został zwolniony z dniem 8 stycznia 2016 r. Decyzja ostateczna została mu doręczona 11 stycznia 2016 r. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, mając na uwadze art. 110 k.p.a., mówiący o związaniu organu administracyjnego w chwili jej doręczenia - decyzja ta była już bezprzedmiotowa w dacie wejścia jej do obiegu prawnego i powinna być uchylona, a postępowanie powinno być umorzone na podstawie art. 105 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Skarga M. S. oceniana według podanych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie poglądy w niej wyrażone są trafne.

Pierwszą kwestią wymagającą zbadania przez Sąd było ustalenie, czy zaskarżona decyzja zawiera wszelkie wymagane prawem elementy. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zaskarżona decyzja zawiera te wszystkie elementy. Jednakże § 3 omawianego przepisu precyzuje jak powinno wyglądać uzasadnienie decyzji. Winno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej. Organ, uzasadniając wydaną decyzję, powinien odnieść się przede wszystkim do materiału dowodowego jaki zgromadził w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno materiału dowodowego, na którym się oparł przy rozstrzyganiu, jak też materiału, któremu odmówił wiary. Po przedstawieniu zebranych dowodów i wyjaśnieniu, którym z nich dał wiarę, a którym tej wiary odmówił i dlaczego, na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego istotę sprawy. W końcowej fazie uzasadnienia organ powinien przedstawić swoje wnioski, jakie wysnuł po zbadaniu dowodów zebranych w sprawie z odniesieniem do podstawy prawnej, stanowiącej podstawę wydanej decyzji.

Tak sporządzone uzasadnienie umożliwia stronie postępowania poznanie motywów działania organu i zrozumienia wydanej decyzji. Dzięki poprawnie sporządzonemu uzasadnieniu również Sąd, w razie wniesienia skargi, ma możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia i zbadania, czy organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oraz czy w sposób logiczny wyjaśnił swoje stanowisko. Nadto, biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach uznania administracyjnego, należało dodatkowo wyjaśnić tę problematykę jako pozostającą w ścisłym związku ze sposobem uzasadnienia takiej decyzji.

Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, iż nie spełnia ona wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem elementów o których mowa w wyżej powołanym przepisie, jak też nie zawiera wytłumaczenia pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych, charakterystycznych dla decyzji uznaniowej.

Organ, sporządzając uzasadnienie decyzji dotyczącej przyznania dodatku funkcyjnego, powołał się wprawdzie na treść § 8 ust. 5 pkt 2 i § 8 ust. 7 rozporządzenia, przytaczając ich treść, jednakże nie odniósł się do osoby skarżącego. Umknęło również organowi, że zastosowanie § 8 ust. 5 pkt 2 następuje z zastrzeżeniem ust. 8 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Natomiast ust. 8 powołanej normy wiąże obniżenie dodatku funkcyjnego z naruszeniem dyscypliny służbowej przez policjanta, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (pkt 1), bądź niewywiązywania się przez z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej lub nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej (pkt 2 i 3). Zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja w ogóle nie odnosi się do tych kwestii, również z akt osobowych skarżącego nie wynika aby takie zdarzenia prawne miały miejsce. Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także § 8 ust. 7 rozporządzenia, który stanowi, że dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości, jednakże nie odniósł wskazanych przesłanek do osoby skarżącego, nie wykazał by zmieniony został zakres obowiązków, warunków służby bądź ustania innych przesłanek. Zauważyć należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja w ich osnowie przyznają dodatek funkcyjny w nowej wysokości, a dopiero z treści uzasadnienia wynika, że w istocie ma miejsce obniżenie tego dodatku, co stanowi wyraźną sprzeczność pomiędzy tymi dwoma obligatoryjnymi elementami decyzji administracyjnej.

Stwierdzenie organu, że wywiązywanie się skarżącego z obowiązków i realizacji czynności służbowych, a także inicjatywy w służbie, nie odbiega w sposób znaczący od poziomu wywiązywania się przez tego policjanta z nałożonych na niego zadań służbowych przed wydaniem decyzji z [...] października 2015 r. o podwyższeniu dodatku służbowego nie spełnia kryterium prawidłowo i wyczerpująco sporządzonego uzasadnienia. Nie wskazuje bowiem szczegółowo faktów, które przesądziły o takim wniosku organu. Również odnoszenie się w niniejszej sprawie przez organ do decyzji z [...] października 2015 r. o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach. Organ zaskarżoną decyzją ustalił skarżącemu na nowo wysokość dodatku funkcyjnego, a nie dokonywał zmiany wcześniejszej decyzji. Skoro sam organ postanowił w niniejszym postępowaniu ustalić na nowo wysokość omawianego świadczenia, to obowiązkiem organu było również poczynienie szczegółowych ustaleń w zakresie warunków przyznawania i okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku funkcyjnego jakie zostały określone w rozporządzeniu. Dopiero bowiem te nowe ustalenia, aktualnie dokonane, mogły stanowić podstawę faktyczną do wydania zaskarżonej decyzji. Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że jednakowe uzasadnienia zawarte są w decyzjach wydanych w dniu [...] listopada 2015 r., jak też w decyzjach wydanych z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (odwołaniu) w przedmiocie dodatku funkcyjnego w stosunku do kilku policjantów – fakt znany Sądowi z urzędu. Oznacza to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie posiada indywidualnego charakteru.

Powyższe uchybienia w sporządzeniu uzasadnienia sprawiają, że nie tylko nie jest możliwa weryfikacja poprawności wydanego rozstrzygnięcia, ale w ogóle nie jest wiadomym, czy organ dokonał jakichkolwiek (w związku ze sprawą i jej podstawą prawną) ustaleń faktycznych. Z uzasadnienia nie wynika, czy organ ustalał fakty dotyczące przesłanek wynikających z § 8 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia. Tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny poprawności zaskarżonego i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej, jak i poprzedzającej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Trafny jest również zarzut skarżącego naruszenia przez organ art. 121 ustawy o Policji. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.

Przepis art. 121 ust. 1 ustawy ma charakter ochronny i co do zasady gwarantuje policjantowi, który nie pełni obowiązków służbowych m.in. z powodu pozostawania bez przydziału służbowego zachowanie prawa do otrzymywania zarówno uposażenia zasadniczego, jak i dodatków do uposażenia o charakterze stałym oraz innych należności pieniężnych należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Omawiana regulacja prawna w sposób pełny określa uposażenie policjanta pozostającego bez przydziału służbowego, zakazując dokonywania w tym czasie (poza obiektywnymi zmianami mającymi wpływ na wysokość uposażenia np. wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat, zmiana przepisów prawa) zmian na niekorzyść funkcjonariusza. Przez zmiany o jakich mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji należy rozumieć zdarzenia faktyczne i prawne, niezależne od stron stosunku służbowego, a rzutujące na wysokość uposażenia funkcjonariusza.

Zakaz stosowania do policjanta niewykonującego zadań służbowych z powodów przewidzianych w art. 121 ust. 1 ustawy, pośrednio wynika z art. 121 ust. 2, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy został upoważniony w drodze rozporządzenia do ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, przy uwzględnieniu rodzaju i wysokości dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także do określenia właściwości organów w tych sprawach.

Do chwili obecnej minister właściwy do spraw wewnętrznych nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z cytowanej regulacji, podczas gdy tylko zawarte w nim normy mogłyby stanowić podstawę do ewentualnego obniżenia dodatku funkcyjnego należnego policjantowi.

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2015r. obniżył skarżącemu dodatek funkcyjny z dniem 1 grudnia 2015 r. Decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu – art. 130 § 1 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożony w dniu 11 grudnia 2015 r. wstrzymał wykonanie przedmiotowej decyzji zgodnie z art. 130 § 1 i § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Oznacza to, że skarżący pobierał przedmiotowy dodatek w wysokości ustalonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2015 r.

Zaznaczyć należy, że dodatek funkcyjny zgodnie z § 6 ust. 1 i ust 2 rozporządzenia jest dodatkiem stałym. Organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy naruszył przepis prawa materialnego art. 121 ust. 1 ustawy, bowiem w okresie pozostawania skarżącego bez przydziału służbowego dokonał zmian na niekorzyść funkcjonariusza i ustalił przedmiotowy dodatek w niższej wysokości niż pobierany na ostatnio zajmowanym stanowisku. Taka sytuacja powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego, gdyż naruszenie to ma to wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ zasady zawartej w treści art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań to w ocenie Sądu, chociaż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył ten przepis postępowania, to nie było to naruszenie, które miałoby istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. Organ nie prowadził w ramach postępowania w przedmiocie dodatku funkcyjnego, żadnego postępowania dowodowego. W aktach znajdują się jedynie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka sama argumentacja dotyczy art. 61 § 4 k.p.a.

Nie jest uprawnione stanowisko skarżącego, że doręczenie zaskarżonej decyzji po zwolnieniu ze służby powodowało bezprzedmiotowość postępowania, bowiem uposażenie przysługuje tylko policjantowi, a decyzja wiąże organ z chwilą doręczenia.

Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Warszawa 2010 r., LEX). Fakt, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, nie oznacza by wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 294/07, LEX nr 505396 oraz z dnia 27 lipca 2010 r., II OSK 1757/09). Decyzja administracyjna rozpoczyna więc swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a. k.p.a.). Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (nie zakończone zostało postępowanie administracyjne). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia nie zaś doręczenia stronie.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – pkt 1 sentencji wyroku.

Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji.

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Przepis ten zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. W świetle art. 99 ust. 1 ustawy prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Ustęp 2 wskazanego przepisu stanowi, że z tytułu pełnienia służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Norma ta dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Z kolei z art. 106 ust. 3 ustawy wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

W ocenie Sądu stan taki zaistniał w niniejszej sprawie, gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia 8 stycznia 2016 r. nr 31 M. S. został zwolniony z dniem 8 stycznia 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o Policji z dniem 11 stycznia 2016 r.

Podkreślić należy, iż orzekanie o dodatku funkcyjnym dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie i dodatki z nim związane jest świadczeniem przysługującym wyłącznie z tytułu stosunku służbowego.

Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. stało się orzekanie o dodatku funkcyjnym. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem uposażenie, z którym bezpośrednio związany jest dodatek funkcyjny przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ma możliwości orzekania o uposażeniu (dodatku funkcyjnym) wobec skarżącego, który nie jest już policjantem. Z tej przyczyny Sąd, działając na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. - pkt 3 sentencji wyroku.