Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1529/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1,art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 12 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant st. ref. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2017 r. Prezydenta [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego B. R. kwotę 719 zł (słownie: siedemset dziewiętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja z "(...)" czerwca 2018 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" (dalej: "SKO") nr "(...)", wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. R. (dalej: "Strona", "Skarżący"), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta "(...)""(...)"z "(...)" marca 2017 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że organ pierwszej instancji decyzją z "(...)" marca 2017 r. nr "(...)", wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust.13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), wymierzył Stronie karę pieniężną w wysokości 23 940,00 zł, za zajęcie pasa drogowego ul. "(...)"w "(...)"w rejonie nr "(...)" w dniach "(...)" listopada 2016 r. - "(...)"stycznia 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim reklamy o treści "(...)", na przyczepie samochodowej o nr rejestracyjnym "(...)"o łącznej pow. 12,54.

Organ wyjaśnił, że 16 listopada 2015 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. "(...)"w rejonie nr "(...)" i stwierdzili zlokalizowanie dwustronnej reklamy o treści "(...)"" o pow. 1,90 m x 2,50 m + 190 m x 0,80 m w odległości 2 m od krawędzi jezdni. Powyższe ustalenia potwierdza protokół nr "(...)"z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego oraz dokumentacja fotograficzna opatrzona datą "(...)" listopada 2016 r. Następnie w dniach "(...)"listopada 2016 r. i w dniach "(...)"grudnia 2016 r. oraz "(...)"stycznia 2017 r. zostały przeprowadzone kolejne kontrole pasa drogowego ul. "(...)"w rejonie nr "(...)". Na miejscu potwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi publicznej przez tę sama reklamę oraz wykonano dokumentację fotograficzną.

Organ wyjaśnił, że z danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wynika, że przyczepa samochodowa o nr rejestracyjnym "(...)"stanowi własność M. R., B. R. i G. Ł.

SKO wskazał, że organ I instancji pismem z "(...)" grudnia 2016 r. zawiadomił właścicieli reklamy o wszczęci z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Rozpoznając odwołanie od decyzji I instancji SKO wskazało, że napisy umieszczone na przyczepie samochodowej o nr rejestracyjnym "(...)"spełniały przesłanki reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od 16 listopada 2016 r. do 10 stycznia 2017 r. Ponadto, zdaniem SKO, ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji nie wskazywały na to, by przyczepa znalazła się w pasie drogowym wskutek okoliczności, za które właściciel przyczepy nie ponosi odpowiedzialności (np. gdyby została porzucona przez sprawcę kradzieży lub z innych przyczyn umieszczona przez osobę trzecią wbrew woli właściciela). Okoliczności takich nie podnosił również sam odwołujący się.

Organ wyjaśnił, że ul. "(...)"w "(...)"została zaliczona do kategorii dróg powiatowych na podstawie uchwały Rady Powiatu "(...)"nr "(...)"z dnia "(...)" sierpnia 2002 r. W materiale dowodowym znajduje się wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, z których wynika, że działka, na której był usytuowany nośnik reklamy, oznaczona nr "(...)", stanowi użytek drogowy. Organ dodał, że w aktach spawy znajduje się wydruk z mapy zasadniczej oraz wydruk ze strony internetowej, na którym zaznaczono lokalizację reklamy. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że reklama została umieszczona na działce drogowej.

SKO opisało przebieg postępowania administracyjnego przed organem I instancji i przyjęło ustalenia faktyczne tego organu.

Organ wskazał, że pomiaru powierzchni reklamy dokonano podczas oględzin "(...)"listopada 2016 r. i "(...)"grudnia 2016 r., poprzez wskazanie wymiaru 1,90 m x 2,50 m + 190 m x 0,80 m. Odnotowano również, że reklama jest usytuowana w odległości 2 m od krawędzi jezdni. Organ wyjaśnił, że wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia reklamy nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od 16 listopada 2016 r. do 10 stycznia 2017 r.

SKO wskazało następnie, że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy ciemnej o pow. przekraczającej 3,0 nr i o powierzchni przekraczającej 3,0 nr do 9,0 m2 na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały nr XXXl/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze "(...)"."(...)"z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. 2004 r. Nr 148, poz. 3717; z 2005 r. Nr 77. poz. 2036; z 2006 r. Nr 199, poz. 7564; z 2008 r. Nr 141, poz. 4985, Nr 218, poz. 9282; z 2010 r. Nr 138, poz. 3249; z 2011 r. Nr 54, poz. 1774; z 2013 r" poz. 7291: z 2014 r. poz. 6878: z 2015 r. poz. 4776) i wynosi dla reklamy ciemnej o pow. przekraczającej 3.0 m² - 2,50 zł, zaś dla powierzchni przekraczającej 3,0 m² nr do 9,0 m² - 3,70 zł.

Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy ( 2 x 1,52 m 2 oraz 2 x 4,75 m 2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (56 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego powierzchni reklamy. Zaś wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej.

Organ wyjaśnił, że powierzchnię reklamy 12,54 m² obliczono w następujący sposób: (1,90 m x 2,50 m) x 2 = 4,75 m 2 x 2 = 9,50 m2 (1,90 m x 0,80 m) x 2 = 1,52 m 2 x 2 = 3,04 nr . Karę w kwocie 23.940,00 zł obliczono w następujący sposób: 4,75 m 2 x 56 dni x 37 zł x 2 = 19.684,00 zł 1,52 m 2 x 56 dni x 25 zł x 2 = 4.256,00 zł 19.684,00 zł + 4.256,00 zł - 23.940,00 zł.

W związku z powyższym SKO utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, wyjaśnił, że Jego firma posiadała przyczepę transportową. W listopadzie 2016 r., przyczepa ta była zaparkowana na terenie parkingu przed Galerią "(...)". Nie była to przyczepa stricte reklamowa jakie widuje się na mieście a przyczepa bagażowa z plandekami, po jej czterech stronach z danymi teleadresowymi (nazwa restauracji ""(...)"" oraz numer telefonu do restauracji. Pomiędzy plandekami była przestrzeń ładunkowa wykorzystywana na przechowywanie i wywożenie do utylizacji opakowań styropianowych w których codziennie kupowane są ryby. Zatem nie można się zgodzić, że przyczepa była wyłącznie reklamowa. Dodatkowo przyczepa zmieniała miejsce parkingowe na co Skarżący posiada dokumentację fotograficzną.

Skarżący wyjaśnił, że w przeszłości posiadał trzy rowery dla klientów, na których umieszczona była owalna tabliczka z nazwą restauracji ""(...)"". Podczas kontroli przeprowadzonej przez pracownika ZDM-u została Skarżącemu zwrócona uwaga, że jest to niezgodne z prawem i zostanie potraktowane jako reklama i będzie wystawiony mandat. Skarżący zgodził się co do kary wymierzonej przez ZDM i zapłacił karę za jeden dzień, kiedy rowery stały w okolicach Galerii. Tego samego dnia rowery zostały przez Skarżącego zabrane.

Skarżący dodał, że podczas rozmowy z pracownikiem ZDM-u opisującym zdarzenie z rowerami rozmawiał o przyczepie która stała obok. Pracownik ZDM-u stwierdził, że jest to na granicy reklamy ale ponieważ przyczepa jest zarejestrowana, ma opłaconą polisę OC i może służyć także do transportu, to nie będzie traktowana jako łamanie prawa.

Po kilku miesiącach Skarżący otrzymał decyzję o wymierzeniu kary za parkowanie przyczepy.

Skarżący wyjaśnił, że gdyby otrzymał wcześniej jakikolwiek sygnał, że jest problem i przyczepa jest przez ZDM potraktowana jako reklama, usunąłby dane teleadresowe z przyczepy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

W niniejszej sprawie na Stronę została nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie nośnika reklamy w pasie drogowym na przyczepie transportowej.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie natomiast pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Należy wyjaśnić, że zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Zarządca drogi nie ma również możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też oceny stopnia winy strony. Ponieważ decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, organ jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Należy jednak podkreślić, że stosując przepisy prawa materialnego i wymierzając karę pieniężną, organ zobowiązany jest również do respektowania ogólnych reguł postępowania, które gwarantują stronem określone uprawnienia.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie naruszenie ogólnych reguł postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Organ I instancji stwierdził "(...)" listopada 2015 r. nielegalne zajęcie pasa drogowego poprzez nośnik reklamowy Skarżącego. Organ potwierdził zajęcie pasa drogowego poprzez kolejne kontrole "(...)"listopada oraz "(...)"grudnia 2016 r., a także "(...)"stycznia 2017 r. Pomiaru powierzchni reklamy dokonano podczas oględzin "(...)" listopada 2016 r. i "(...)" grudnia 2016 r. Stronę natomiast o wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji zawiadomił dopiero pismem z "(...)"grudnia 2016 r., jednak karę pieniężną nałożył za 56 dni, czyli za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi od 16 listopada 2016 r. do 10 stycznia 2017 r.

Powyższe działanie organu I instancji, zaakceptowane przez SKO, jest niezrozumiałe i nie znajduje podstaw prawnych, zarówno materialnych, jak i proceduralnych. Niejasne jest dlaczego organ zwlekał ze wszczęciem postępowania administracyjnego aż do 22 grudnia 2016 r.

Oceniając prawidłowość działania organów w przedmiotowej sprawie, należy uwzględnić, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono Stronę (postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15). Należy też uwzględnić, że wysokość kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, która wynosi zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, uzależniona jest od ilości dni tego zajęcia. Jak bowiem wynika z art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczania w pasie drogowym reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Niedopuszczalna jest w związku z tym sytuacja, w której organ, nie wskazując żadnych uzasadniających powodów, w dowolny sposób zwleka ze wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje wymierzeniem wyższej kary pieniężnej. Wstrzymywanie wszczęcia postępowania w takiej sytuacji stanowi działanie sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi w szczególności z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a. Zasady te zakreślają zasadnicze ramy postępowania administracyjnego, w których musi mieścić się działanie organów administracji publicznej, jeżeli ma ono pozostawać również w zgodzie z konstytucyjną zasadą państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie natomiast z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Sąd stwierdza, że organ I instancji, stojąc, zgodnie z art. 7 K.p.a., na straży praworządności i będąc zobligowanym do podejmowania również z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywateli, powinien w myśl reguły szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), po dokonaniu ustaleń "(...)" listopada 2016 r. o zajęciu przez Skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podjąć bez zbędnej zwłoki z urzędu czynności postępowania, polegające m.in. na dokonaniu pomiaru część powierzchni reklamy, która znajdowała się w granicach pasa drogowego (co w niniejszej sprawie organ zrobił), informując jednocześnie o tej czynności Skarżącego (czego organ w niniejszej sprawie nie zrobił). Takie działanie organu odpowiadałoby ogólnym regułom postępowania, w tym zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponieważ organ I instancji nie poinformował niezwłocznie Strony o dokonanych ustaleniach i czynnościach, czyli dokonanym pomiarze powierzchni reklamy, czynność ta nie może stanowić o wszczęciu przedmiotowego postępowania z urzędu. Nie podejmując natomiast w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki, od dnia ustalenia zajęcia przez Skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ I instancji naruszył art. 7 w związku z art. 8 i art. 12 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zaakceptowało SKO utrzymując w mocy decyzję I instancji. Należy bowiem wskazać, że przy zachowaniu powyższych ogólnych zasad postępowania wymiar kary za zajęcie przez Skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, mógł być mniejszy ze względu na ewentualny wcześniejszy demontaż przez Stronę reklamy. Możliwość tę uprawdopodabnia działanie Skarżącego, podjęte po zawiadomieniu go przez organ o wszczęciu postępowania i usunięcie reklamy z przyczepy transportowej. Skarżący zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie odebrał z urzędu pocztowego 9 stycznia 2017 r., kontrolo dokonana natomiast po 10 stycznia 2017 r. wykazała brak spornej reklamy.

Organ, rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu, zgodnie z którym organ nie może nakładać kary pieniężnej za okres własnego zaniechania, w wyniku, którego naruszył ogólne przepisy postępowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ opóźnia wszczęcie postępowania, poprzez co naruszając interes prawny strony doprowadza do pogorszenia jej sytuacji prawnej, w przedmiotowej sprawie skutkującej nałożeniem wyższej kary pieniężnej. Organ dokonując pomiaru reklamy "(...)" listopada 2016 r., podjął czynność, która mogła stanowić o wszczęciu postępowania, jednak nie powiadomił o tej czynności Strony bez zbędnej zwłoki. W związku z czym w ocenie Sądu, możliwość nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy, może objąć okres od dnia wysłania do Strony powiadomienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie do dnia usunięcia reklamy z pasa drogowego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.