Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2108/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1  i 2, art. 8 ust. 1 -4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. C. na uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia [...] października 2005r. znak [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części w jakiej zalicza do drogi gminnej ulicę [...] w W. – W. wymienioną w załączniku do uchwały pod pozycją nr [...] usytuowaną na działkach stanowiących współwłasność B. C.; II. zasądza od Rady Miasta [...] W. na rzecz skarżącego B. C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwalą Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Rada miasta [...] W., na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), na wniosek Prezydenta [...] W. – uchwaliła zaliczenie do kategorii dróg gminnych ulice określone w załączniku do uchwały. W skład ulic, zaliczonych do kategorii dróg gminnych weszła również ulica [...] w W. - [...], jako wymieniona w załączniku do uchwały pod pozycją Nr [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący B. C. wezwał Radę [...] W. - na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515, dalej "ustawa o samorządzie") do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego ww. uchwałą, w zakresie obejmującym ulicę [...] w W. – [...].

W uzasadnieniu wezwania, skarżący wyjaśnił, że uchwała narusza jego prawo współwłasności nieruchomości gruntowej obejmującej między innymi teren pod ulicą [...]. Wskazał, że grunty pod ulicą [...] są własnością prywatną i wchodzą w skład nieruchomości uregulowanej w [...] (wcześniej "[...]''). Składają się z działek wyszczególnionych w dziale I, a w szczególności: [...] część, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Skarżący jest współwłaścicielem wymienionych działek co wynika z wpisu dokonanego w dziale [...].

Skarżący podkreślił, że żadna z działek pod ulicą [...] nie jest własnością Miasta [...] W., więc – jego zdaniem - zachodzi "sprzeczność' z przepisami art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych".

Rada [...] W. nie zastosowała się do ww. wezwania i w związku z tym skarżący, pismem datowanym na [...] lipca 2018 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ww. uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] W., w zakresie obejmującym ulicę [...] w W. - [...], wymienioną w załączniku do uchwały pod poz. 9. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...], w zakresie obejmującym ulicę [...] w W. – [...], wymienioną w załączniku do uchwały pod poz. 9.

W odpowiedzi na skargę, Rada [...] W., reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] września 2018 r. wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie oddalenie skargi w części, w jakiej skarżący nie wykaże tytułu własności do konkretnych gruntów, na których zlokalizowana jest ulica [...] i o zasądzenie od skarżącego kosztów procesu. Poinformowała, że zaskarżona uchwała nie została wyeliminowana z obiegu prawnego w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uzasadniając stanowisko w sprawie, Rada [...] W. wyjaśniła, że w jej ocenie skarga zasługuje na oddalenie z uwagi na brak wykazania przez skarżącego interesu prawnego wymaganego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95 z późn. zm.). Jednocześnie, Rada [...] W. wyjaśniła, że skarżący nie wykazał tytułu prawnego do wszystkich gruntów, na których zlokalizowana jest ulica [...]. Wymieniając nieruchomości gruntowe, na których zlokalizowana jest ul. [...], skarżący twierdzi, że są one własnością prywatną, a nie [...] W.. Jednak tylko w przypadku działek objętych [...] przedstawia stosowny wypis z ksiąg wieczystych poświadczających tytuł prawny do gruntów..

Rada [...] W. podniosła również, że skarżący B. C., w analogicznym postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 270/13, również usiłował wykazać interes prawny skarżąc przedmiotową uchwałę, ale "Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt I OSK 2156/13, przyznał wówczas rację zarzutom organu, że nabywając w drodze umowy notarialnej prawa do spadku, skarżący nie wykazał, że obejmują one grunty, na których zlokalizowana ulica [...]. Organ wykazał w postępowaniu, że osoby, które w przeszłości były właścicielami rzeczonych gruntów nie są spadkodawcami osób, od których skarżący nabył prawo do spadku. Chodziło wówczas o rozbieżności w zakresie imion poprzedników prawnych uwidocznionych w dokumentach, co powodowało, że nie było podstawy do uznania. podnoszonego przez skarżącego, ciągu następstw prawnych w stosunku do tych gruntów".

Jak ponadto wyjaśniła Rada [...] W., nie była ona uczestnikiem ewentualnego postępowania o wpis do ksiąg wieczystych tytułu prawnego skarżącego , ale ma podstawę przypuszczać, że był to ten sam akt nabycia spadku i te same dokumenty.

Pismem z dnia [...] marca 2019r skarżący zakwestionował wyjaśnienia organu z odpowiedzi na skargę i załączył do swego pisma aktualny na dzień [...] marca 2019r odpis zwykły z księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], z którego wynika, że jest ujawnionym w tej księdze współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. [...] część, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...].[...] w dzielnicy [...] ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na jej uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała Rady [...] W. Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. w części dotyczącej nieruchomości, co do której skarżący wykazał tytuł prawny, znajdujących się pod ulicą [...] w W. - [...], wymienionej w załączniku do uchwały pod pozycją Nr 9 narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, zalicza ona do kategorii dróg gminnych drogi publiczne wymienione w załączniku nr 9 do uchwały. Jest to uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący dopełnił wymogu uprzedniego wezwania Rady [...] W. do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to okazało się bezskuteczne i dlatego skarżący mógł wnieść skargę do tut. Sądu.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zasady postępowania w sprawach zaliczenia dróg do określonej kategorii reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, dalej: "ustawa o drogach"). Jak wynika z art. 7 ust. 2 ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Do dróg gminnych - w rozumieniu art. 7 ust. 1 cyt. ustawy - można zaliczyć drogę, która spełnia ustawowe warunki do uznania jej za drogę gminną. I tak, zgodnie z art. 1 ustawy o drogach drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach lub innych przepisach szczególnych. Art. 2a ust. 2 tej ustawy stanowi, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy.

Droga lub ulica, przed skutecznym zaliczeniem jej do którejkolwiek z kategorii wymienionych w ustawie o drogach (w tym do kategorii dróg gminnych) jest drogą wewnętrzną, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach. Taka droga nie jest drogą publiczną i – jak wynika z art. 8 ust. 1a – 4 cyt. ustawy – może przebiegać po nieruchomościach, stanowiących własność innych osób (w tym fizycznych).

Ustawodawca nakazuje w art. 8 ust. 1a ustawy o drogach respektować uprawnienia właścicieli gruntów, po których przebiega droga wewnętrzna, nakazując przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Takie stanowisko ustawodawcy jest w ocenie tut. Sądu przykładem poszanowania zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady ochrony własności, przejawiającej się w konstytucyjnym zagwarantowaniu używania przymusu państwowego w celu pozbawienia prawa własności jedynie wówczas, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niedopuszczalne jest zaliczenie drogi niestanowiącej własności gminy i nieposiadającej charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach do kategorii dróg gminnych, wywołujące skutek prawny w postaci nabycia własności nieruchomości pod drogą (art. 2a ust. 2 ustawy) z pozbawieniem dotychczasowych właścicieli prawa ich własności.

Tylko i wyłącznie w odniesieniu do dróg, które są własnością gminy rada gminy może rozstrzygać uchwałą o ich zaliczeniu do dróg gminnych, zaś działanie przeciwne jest niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie skarżący w sposób niepodważony przez organ wykazał , że przysługuje mu oznaczony udział we współwłasności nieruchomości, składającej znajdujących się pod ulicą [...] w dzielnicy [...] w [...]. Takie stwierdzenie wynika z tego, że Sąd jest związany domniemaniem prawnym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, t. jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 790), zaś organ domniemania tego nie wzruszył. Wykazanie przez skarżącego przysługującego mu prawa współwłasności poprzez powołanie się na treść wpisu w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla ww. nieruchomości, korzysta ponadto z ochrony, jaka wynika z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 cyt. ustawy).

Skarżący wykazał więc w sposób niebudzący wątpliwości Sądu swój interes prawny, ale również wykazał prawo wynikające ze współwłasności gruntu, jakie zaskarżoną do Sądu uchwałą Rady [...] W. zostało naruszone (art. 101 § 1 ustawy samorządowej).

Jednocześnie, organ nie wykazał, aby w odniesieniu do spornych działek wydana została przez właściwy organ decyzja na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął przy orzekaniu w niniejszej sprawie pod uwagę, że tut. Sąd, prawomocnym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 109/14 oddalił skargę B. C. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] W., w zakresie obejmującym ulicę [...] w W. - [...], wymienioną w załączniku do uchwały pod poz. 9. Wyrok ten zapadł z uwzględnieniem treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. I OSK 2156/13, którym NSA uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 270/13 w sprawie ze skargi B. C. na przedmiotową uchwałę Rady [...] W..

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał na to, że złożone przez skarżącego do akt sprawy dokumenty jedynie uprawdopodabniają prawa skarżącego do nieruchomości. "Wbrew jednak stanowisku Sądu niewykazanie się przez B. C. tytułem prawnym do nieruchomości, a jedynie jego uprawdopodobnienie nie przesądza o jego interesie prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Z żadnego ze złożonych dokumentów nie wynika bowiem prawo własności B. C. do działek gruntu w obrębie ulicy [...] w [...]. Postępowanie dowodowe jakie przeprowadził Sąd I instancji pozwala jedynie stwierdzić kto był właścicielem nieruchomości w okresie od 1931r. do 1946r. oraz kto jest następcą prawnym byłych właścicieli, a także i to, że B. C. w dniu 27 stycznia 2011r. kupił od spadkobierców należny im spadek. Do chwili obecnej nie jest natomiast wiadome co wchodziło w skład masy spadkowej, a przede wszystkim nie można poczynić ustaleń, czy i jakie konkretnie oznaczone działki objęte ulicą [...] wchodziły do spadku w chwili jego zakupu przez B. C.. Nie można wykluczyć, że na przestrzeni wielu lat działki mogły być przedmiotem obrotu i stan prawny nieruchomości po kilkudziesięciu latach jest zgoła inny niż w 1935r. Z aktu zakupu spadku wynika, że spadkobiercy nie dokonali działu spadku, którego przeprowadzenie zawsze wiążę się z ustaleniem składników masy spadkowej. Do chwili obecnej nie można wiec odpowiedzieć na pytanie co w ogóle wchodziło w skład spadku, który nabył B. C.".

Z uwagi na to, że kwestia skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] W., w zakresie obejmującym ulicę [...] w W. - [...], wymienioną w załączniku do uchwały pod poz. 9 była już przedmiotem rozstrzygnięcia tut. Sądu, o którym mowa powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał również pod uwagę następujące zagadnienia. Po pierwsze, czy w takim wypadku zastosowanie ma art. 101 ust. 2 ustawy samorządowej, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, a po drugie, czy skarżący wykazał te okoliczności, których brak udowodnienia stał się przyczyną oddalenia skargi jej męża wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 109/14.

Art. 101 ust. 2 ustawy samorządowej ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd administracyjny dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały i stwierdził brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności uchwały lub jej niezgodności z prawem. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie niniejszej, gdyż – co wynika z analizy akt sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 109/14 tut. Sądu, w kontekście wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. I OSK 2156/13 – przyczyną oddalenia skargi B. C. było niewykazanie przez niego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nie uznanie przez Sąd braku przesłanek do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W odróżnieniu natomiast od stanu sprawy VII SA/Wa 109/14 tut. Sądu, stwierdzić należy, jak już była o tym mowa, że skarżący przedstawił dokument urzędowy, potwierdzający jego prawo współwłasności wskazanych w sentencji orzeczenia działek. Udowodnił również, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno materialną i pozbawia go uprawnień właścicielskich, uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2012 r. I OSK 1761/12, LEX nr 1311573 ).

Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy samorządowej nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. W takim zaś wypadku, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy k.p.a., co do skutków takiego orzeczenia, stosuje się odpowiednio.

Powołane powyżej wyłączenie dopuszczalności orzekania o nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia nie dotyczy aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Dotyczy jednakże aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej - innych niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżona uchwała o zaliczeniu drogi wewnętrznej do kategorii drogi gminnej nie stanowi prawa miejscowego. Jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z art. 101 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że przedmiotem kognicji Sądu jest wyłącznie orzekanie w przedmiocie skutków naruszenia uchwałą organu gminy interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i zależnego od tego stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem uchwały dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art 200 p.p.s.a.

.