Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 57/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 207, art. 233 par. 1 i 2, art. 208
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 8 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 5 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy zmiany decyzji w zakresie wykazu punktów gier na automatach o niskich wygranych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Opolu na rzecz A Spółka z o.o. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w [...] (zwana dalej również Spółką) jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 5 marca 2012 r., nr [...], umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie odwoławcze od decyzji Dyrektora Izby Celnej w Oplu z dnia 24 lutego 2010 r., nr [...], odmawiającej dokonania zmiany w decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia 27 stycznia 2006 r. polegającej na wykreśleniu punktu pod pozycją 12 - "[...]", ul. [...] w [...] i wprowadzeniu w jego miejsce nowego punktu - "[...]", ul. [...] w [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2006 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa opolskiego na okres 6 lat.

Pismem z dnia 2 listopada 2009 r. A Sp. z o.o. w [...] zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z wnioskiem o zmianę wykazu punktów gier podlegającą na wykreśleniu punktu wskazanego pod pozycją 4 - "[...]", ul. [...] w [...] i wprowadzeniu w jego miejsce nowego punktu - "[...]", ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia 24 lutego 2010 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w Opolu, działając na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, z późn. zm.- powołanej dalej jako "O.p." lub "Ordynacja podatkowa"), art. 8, art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. nr 201, poz. 1540 - powołanej dalej jako "ustawa" lub "u.g.h.") oraz art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323), odmówił dokonania wnioskowanej zmiany. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zezwolenia w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, mogą być zmieniane, na zasadach określonych dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Podkreślił, że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 135 ust. 2, wyniku zmiany zezwolenia nie możne nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych i w związku z tym dokonanie wnioskowanej zmiany powodowałoby naruszenie przepisów zawartych w art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła wydanej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust.1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych poprzez niezastosowanie przepisów sprzed wejścia w życie ustawy oraz nieumorzenia postępowania pomimo jego wszczęcia i niezakończenia przed dniem wejścia w życie ustawy. Opierając się na powyższych zarzutach domagała się zmiany decyzji organu pierwszej instancji poprzez wyrażenie zgody na zmianę miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, ewentualnie o uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Z akt sprawy wynika również, że decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w Opolu utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 26 kwietnia 2011 r., nr [...], cofającą zezwolenie udzielone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia 27 stycznia 2006 r., nr[...], na prowadzenie przez Spółkę działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa opolskiego, co do której wniesiono o zmianę w wykazie punktów gier.

W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 24 lutego 2010 r., opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 marca 2012 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w Opolu, na podstawie art. 208 § 1, art. 233 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu, odwołując się do treści art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, Dyrektor Izby Celnej w Opolu wyjaśnił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy podniósł, że w przedmiotowej sprawie, Dyrektor Izby Celnej w Opolu, działając jako organ drugiej instancji, w dniu 24 stycznia 2012 r. wydał decyzję kończącą postępowanie w tej instancji, w efekcie czego cofnięte zostało zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia 27 stycznia 2006 r., na prowadzenie przez Spółkę A działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa opolskiego. W ocenie organu, wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, odniosło taki skutek dla postępowania prowadzonego w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie wykazu punktu gier na automatach o niskich wygranych, że przestał istnieć w znaczeniu materialnym przedmiot postępowania. Orzekanie zatem merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, w sytuacji gdy decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych uzyskała walor ostateczności, poprzez jej doręczenie w dniu 25 stycznia 2012 r., oznaczałoby brak respektowania przez organ treści decyzji o cofnięciu zezwolenia i naruszałby art. 212 Ordynacji podatkowej. Związanie organu wydaną decyzją powoduje, że organ nie może pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, również w innych postępowaniach prowadzonych przez organ. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji cofającej zezwolenie, skutkowało brakiem przedmiotu postępowania odwoławczego, które należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję A Sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. W skardze zawarto również wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postępowania w sprawie skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 24 stycznia 2012 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka kwestionowała stanowisko organu celnego, uznając działania organu jako manipulację okolicznościami faktycznymi i prawnymi odbiegającymi od rzeczywistego stanu sprawy. Wskazała, że sprawa w przedmiocie cofnięcia zezwolenia została zaskarżona przez Spółkę do sądu administracyjnego i obecnie znajduje się na etapie międzyinstancyjnym. Zauważyła również, że podstawy faktyczne wydania przez organ celny negatywnej dla Spółki decyzji były tożsame z zaprezentowanymi przez organ celny w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 756/11. Rzeczone cofnięcie zezwolenia uzasadniono w ten sam sposób, co uchylone już przez Sąd cofnięcie rejestracji automatu do gier, czyli za pomocą wątpliwej wartości dowodów, to jest wyniku "eksperymentu’ oraz opinii biegłego powołanego do sprawy karnej skarbowej. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stwierdziła, iż przekonanie organu o istnieniu jakichkolwiek podstaw cofnięcia zezwolenia w całości jest bezzasadne. W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie Sądu w sprawie ze skargi na decyzję z dnia 24 stycznia 2012 r., będzie miało istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie - jeżeli bowiem wskazana decyzja upadnie, nie będzie mogła stanowić podstawy umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Opolu podtrzymując stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że 24 stycznia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w Opolu jako organ drugiej instancji wydał decyzję kończącą postępowanie w drugiej instancji, w efekcie którego cofnięte zostało zezwolenie Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 27 stycznia 2006 r., na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wydanie decyzji cofającej odniosło taki skutek dla postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, że przestał istnieć w znaczeniu materialnym przedmiot prowadzonego postępowania. W takim stanie rzeczy należało umorzyć postępowanie odwoławcze, zgodnie z art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, ze względu na jego bezprzedmiotowość. Podkreślił, że wydając i doręczając decyzję o cofnięciu zezwolenia, organ został nią związany od chwili doręczenia. Z chwilą doręczenia, decyzja ta weszła bowiem do obrotu prawnego i związała organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony. Wobec powyższego orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, oznaczałoby brak respektowania przez organ treści decyzji o cofnięciu zezwolenia i naruszałoby art. 21. Ordynacji podatkowej.

Pismem procesowym z dnia 26 września 2012 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, Spółka, powołując się na przepisy art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 120, art. 121 § 1, art. 124 i art. 125 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 120, art. 121 § 1, art. 124 i art. 125 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, poprzez jego błędne zastosowanie, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 5 marca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 24 lutego 2010 r., z uwagi na rażące naruszenie ww. przepisów postępowania, poprzez błędne umorzenie "postępowania odwoławczego", w sytuacji, gdy nie wystąpiły żadne przesłanki do zastosowania tej instytucji, oraz poprzez błędne niezastosowanie instytucji umorzenia "postępowania w sprawie", co jest możliwe w drugiej instancji po uprzednim uchyleniu decyzji wydanej w pierwszej instancji, przez co naruszono podstawowe zasady praworządności i legalizmu. Alternatywnie, w razie uznania powyższych zarzutów za chybione, na podstawie przepisów:

1) art. 145 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 12 zw. z art. 35 § 1 i § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 125 w zw. z art. 139 § 1 i § 3 i art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, oraz

2) art. 145 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a) ustawy o grach hazardowych i przy pominięciu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w zw. z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 (sprawa FORTUNA i inni),

3) art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 212 ustawy - Ordynacja podatkowa, skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie wydania decyzji Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 5 marca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 24 lutego 2010 r. z rażącym naruszeniem prawa polegającym na:

- rażącym naruszeniu przepisów postępowania dotyczących szybkości prowadzenia postępowania administracyjnego i podatkowego, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem przewlekłość postępowania doprowadziła do zmiany stanu prawnego, w wyniku którego ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych zastąpiła ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, a nadto Dyrektor Izby Celnej w Opolu prowadząc sprawę w obu instancjach, zarówno jako organ I instancji, jak i organ drugiej instancji, dopuścił się rażącej przewlekłości postępowania, nieuzasadnionej żadnymi okolicznościami, naruszając prawo skarżącej do niezwłocznego załatwienia jej sprawy, bez zbędnej zwłoki,

- rażącym naruszeniu prawa unijnego w postaci art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), poprzez zastosowanie w pierwszej instancji przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, pomimo jego bezskuteczności wobec braku notyfikacji tej normy prawnej (tego przepisu technicznego), a następnie poprzez pozostawienie w obrocie prawnym tej decyzji (opartej na art. 135 ust. 1 u.g.h.) przez umorzenie w drugiej instancji jedynie postępowania odwoławczego, a zaniechanie uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie,

- rażącym naruszeniu przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie, iż z chwilą doręczenia stronie "nieostatecznej" jeszcze decyzji o cofnięciu zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia 27 stycznia 2006 r., związanie organu podatkowego tą decyzją w niniejszej sprawie poległo także na tym, że organ oprócz zakresu tej decyzji nie jest władny wydać już innego rozstrzygnięcia chociaż do czasu uzyskania statusu ostateczności decyzji cofającej zezwolenie udzielonej decyzją Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 26 kwietnia 2011 r., zezwolenie to obowiązuje nadal do zakończenia postępowania odwoławczego i stanowi przez cały ten okres podstawę prowadzenia działalności reglamentowanej.

W uzasadnieniu Spółka zarzuciła, że organy prowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 12 zw. z art. 35 § 1 i § 3 i art. 138 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 125 w zw. z art. 139 § 1 i 3 i art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, bowiem orzeczenie w pierwszej instancji zostało wydana po upływie 3 miesięcy od jego wszczęcia, zaś postępowanie odwoławcze trwało blisko dwa lata od dnia wniesienia odwołania. Rażące naruszenie przepisów dotyczących szybkości postępowania miało istotne i bezpośrednie znaczenie i wpływ na wynik postępowania o wnioskowaną zmianę lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych. Natomiast aktualnie, niezależnie od sporności zasadności stosowania art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, który był podstawą wydania w drugiej instancji decyzji z dnia 24 stycznia 2012 r. przez Dyrektora Izby Celnej w Opolu utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia 26 kwietnia 2011 r., cofającej zezwolenie udzielone spółce na mocy decyzji z dnia 27 stycznia 2006 r., bezprzedmiotowe jest całe postępowanie w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, a nie jedynie postępowanie odwoławcze. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywodziła, że uprawnienie do umorzenia postępowania w sprawie organ odwoławczy uzyskuje dopiero po uchyleniu decyzji pierwszej instancji, o czym jednoznacznie stanowi art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) ustawy - Ordynacja podatkowa, a zastosowanie zaskarżoną decyzją art. 233 § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa nie miało żadnych podstaw faktycznych. W związku z powyższym "bezprzedmiotowość" z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia, w skutek jego cofnięcia, zdaniem skarżącej Spółki, dotyczy całego postępowania i wniosku, a nie jedynie postępowania odwoławczego i odwołania. W dalszej kolejności, odnosząc się do wykładni art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia listopada 2009 r. o grach hazardowych, w odniesieniu do Dyrektywy nr 98/34/WE, wskazała, że TSUE przyznał "zaskarżonym" normom, a właściwie co do zasady przepisom ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, potencjalny charakter przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE. Zatem zarówno sądy krajowe, jak i jednostki administracji publicznej mają obowiązek zastosować się do tego wyroku. W powyższym piśmie skarżąca wskazała także, że cofa wniosek o zawieszenie postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie.

Na rozprawie sądowej w dniu 28 września 2012 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Oświadczył nadto, że cofa wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę.

Postanowieniem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II SA/Op 258/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie w sprawie, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II GZ 397/12, oddalił zażalenie Spółki na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 258/12 WSA w Opolu podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę i dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, w świetle powyższych zasad, Sąd uznał, że decyzji organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 5 marca 2012 r. umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa opolskiego w części dotyczącej zmiany lokalizacji punktu gier poprzez wykreślenie punktu w pozycji nr 12 "[...]", ul. [...] w [...] i wprowadzeniu w jego miejsce nowego punktu.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 233 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, z późn. zm.- powołanej nadal jako "O.p." lub "Ordynacja podatkowa").

W niniejszej sprawie, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 O.p., organ odwoławczy wskazał, że postępowanie odwoławcze prowadzone w sprawie zmiany wykazu punktu gier na automatach o niskich wygranych, stało się bezprzedmiotowe, wobec cofnięcia tego zezwolenia decyzją ostateczną z dnia 24 stycznia 2012 r., stąd nie można zmienić aktu, który został już usunięty z obrotu prawnego.

Niewątpliwie argumentacja organu była słuszna, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, doprowadziła do wadliwych konkluzji i w konsekwencji wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec tego w pierwszej kolejności należało odnieść do treści art. 233 O.p. Zgodnie art. 233 § 1 O.p. odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji albo

2) uchyla decyzję organu pierwszej instancji:

a) w całości lub w części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w sprawie,

b) w całości i sprawę przekazuje do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Następne przepisy cytowanego uregulowania przewidują, z zastrzeżeniem dotyczącym samorządowych kolegiów odwoławczych, możliwość uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (zob. art. 233 § 2 i 3 O.p.) treść art. 233 O.p. zawiera pełen katalog kompetencji przysługujących organowi odwoławczemu. Przytoczony przepis w powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności postępowania podatkowego wskazuje, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na rozpatrzeniu zasadności zarzutów zawartych w odwołaniu, lecz powinien sprawę rozpatrzyć merytorycznie. Organ odwoławczy może także umorzyć postępowanie odwoławcze bądź całe postępowanie prowadzone w sprawie. Jednakże w tym ostatnio wymienionym przypadku ma obowiązek w pierwszej kolejności uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Umorzenie postępowania może nastąpić w sytuacji gdy jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W art. 208 § 1 O.p. ustawodawca jedynie przykładowo wskazuje, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego. Poza tą przyczyną, bezprzedmiotowość samego postępowania odwoławczego może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przedmiotową bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego uzasadniać może brak przedmiotu odwołania (odwołanie od decyzji jeszcze niewydanej, czy uchylonej w innym trybie) a podmiotową bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego np. śmierć strony, gdy sprawa ma charakter osobisty, a także brak posiadania statusu strony przez podmiot odwołujący się (por. uchwałę NSA z 5 lipca 1999 r., OSP 16/98, ONSA 1999 Nr 4, poz. 119). Innymi słowy, decyzję, o której mowa w art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, wydaje się wówczas, gdy bezprzedmiotowe stało się wyłącznie postępowanie odwoławcze. Z kolei, gdy bezprzedmiotowość dotyczy całego postępowania, a ujawniła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, należy wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 233 § 1 pkt 2 lit. a in fine Ordynacji, to znaczy: uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Go 237/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 631/14 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej zwanej CBOSA).

W związku z powyższym podzielić należało stanowisko skarżącej Spółki, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z drugą ze wskazanych sytuacji. Nie można bowiem uznać, że wystąpiła bezprzedmiotowość samego postępowania odwoławczego. Nie przestał istnieć przedmiot odwołania w postaci wydanej w postępowaniu w pierwszej instancji decyzji Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 24 lutego 2010 r. o odmowie zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1106/13 - CBOSA).

Na skutek usunięcia z obrotu prawnego zezwolenia na prowadzenie ww. działalności (ostateczna decyzja z dnia 24 stycznia 2012 r.), bezprzedmiotowe stało się merytoryczne orzekanie w sprawie zmiany tego zezwolenia (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 1223/11- dostępny na ww. stronie internetowej CBOSA). Nie można bowiem orzekać o zmianie aktu, który został już usunięty z obrotu prawnego.

Dyrektor Izby Celnej, działając jako organ odwoławczy, trafnie dostrzegł, że musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania w drugiej instancji, nie wyciągnął jednak z tego stwierdzenia właściwych wniosków co do rozstrzygnięcia. Zauważyć przyjdzie, że ogólne postępowanie administracyjne uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i postępowanie podatkowe regulowane Ordynacją podatkową jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność wyraża się w dwukrotnym merytorycznym rozpatrzeniu tej samej sprawy administracyjnej. Kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do dokonania kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, czy weryfikacji zarzutów odwołania, ale polegają na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy, uwzględniając taki stan faktyczny i prawny, jaki istnieje w dacie orzekania przez organ odwoławczy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że o ile w dacie wydawania decyzji w sprawie zmiany zezwolenia w pierwszej instancji (decyzja z 24 lutego 2010 r.) istniały podstawy do merytorycznego orzekania w przedmiocie zgłoszonego żądania zmiany zezwolenia, to stan ten uległ zasadniczej zmianie na etapie postępowania odwoławczego. Jak wskazano wyżej, na skutek wydania ostatecznej decyzji cofającej skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa opolskiego (decyzja z dnia 24 stycznia 2012 r.), nie można było już merytorycznie orzekać o zmianie zezwolenia. Obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej, działającego jako organ odwoławczy, było uwzględnienie tych zmienionych okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/13; wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 188/14 - CBOSA). Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że ostateczna decyzja z dnia 24 stycznia 2012 r., cofająca skarżącej Spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych została zaskarżona do tut. Sądu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że nie jest dopuszczalne modyfikowanie określonego uprawnienia lub obowiązku w sytuacji, gdy byt prawny tego uprawnienia (obowiązku) nie został jeszcze ostatecznie przesądzony (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 639/12 - CBOSA). W odniesieniu do niniejszej sprawy tym bardziej należy przyjąć, że nie ma możliwości zmiany zezwolenia w sytuacji, gdy byt prawny tego zezwolenia został podważony ostateczną decyzją administracyjną.

Przyjęcie przeciwnego stanowiska, tak jak uczynił to Dyrektor Izby Celnej w zaskarżonej do Sądu decyzji, umarzającej wyłącznie postępowanie odwoławcze, prowadzi do sytuacji, w której pozostała w obrocie prawnym, jako ostateczna, decyzja z dnia 24 lutego 2010 r. rozstrzygająca merytorycznie (choć odmownie) sprawę zmiany zezwolenia w sytuacji, gdy na skutek późniejszego cofnięcia zezwolenia (decyzja z 24 stycznia 2012 r.) orzekanie merytoryczne w tej sprawie było niedopuszczalne, a zatem postępowanie w całej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

W tych okolicznościach, prawidłowym działaniem było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie, gdyż w całości stało się ono bezprzedmiotowe. Skoro w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, to wydając decyzję umarzającą wyłącznie postępowanie odwoławcze, organ naruszył przepisy postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez Dyrektora Izby Celnej, który zobowiązany będzie do powtórnego rozważenie właściwej formy rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu podniesionych wyżej uwag oraz faktu wydania przez Dyrektora Izby Celnej w Opolu decyzji z dnia 24 stycznia 2012 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia 26 kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia 27 stycznia 2006 r., nr [...], na prowadzenie przez Spółkę działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa opolskiego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku.