Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 444/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2005 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 28 października 2004 r. Nr XXXI/112/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. Nr XXXI/112/04, z dnia 28 października 2004 roku; 2. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz Wojewody [..] kwotę 540,00 (pięćset czterdzieści) złotych z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Łd 444 / 05

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 24. marca 2005 roku Wojewoda [...] wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta w S. Nr XXXI/112/04, z dnia 28. października 2004 roku, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego dla fragmentu miasta S. położonego w rejonie ulic: A, B i C, domagając się, w trybie przepisu art. 93 ust. l ustawy z dnia 8. marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdzenia nieważności powyższej uchwały.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż otrzymał do oceny zgodności z prawem miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego miasta S., uchwalone przez Radę Miasta w S., które nie spełniają wymogów określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem strony skarżącej przepis art. 15 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy oraz par. 3 przywołanego rozporządzenia wskazują, iż tekst planu powinien zawierać między innymi ustalenia, które obowiązkowo powinny zostać określone przy jego sporządzeniu. Zgodnie natomiast z przepisem par. 8 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, sporządzający plan zobowiązany jest stosować nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z tekstem planu.

Zdaniem organu nadzoru zaskarżona uchwała Nr XXXI /112/04, z dnia 28. października 2004 roku nie spełnia powyższych wymogów bowiem w par. 38 ust. 6 zaskarżonej uchwały wyznaczono jednostkę o symbolu 3.101, dla której określono przeznaczenie terenu o symbolach: U, UZ, M, MNp, ZP, WSj, E. Na rysunku planu jednostka o symbolu 3.101.U,UZ,MNp,ZP,M,WSj,E została podzielona "liniami podziału wewnętrznego" na mniejsze obszary, niespójne z wyżej wymienionymi zapisami tekstu uchwały. Zważywszy, iż zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy obowiązkowo winien wyznaczać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczaniu i różnych zasadach zagospodarowania, prawidłowym wydać się by mogło, że to właśnie rysunek planu uporządkuje jednostkę o symbolu 3.101 liniami rozgraniczającymi, na tereny o różnym przeznaczeniu czy też funkcjach, stosując za przewodnią zasadę treść przepisu art. l ust. l pkt 2 omawianej ustawy. Natomiast jak wynika z przepisu par. 4 ust. l zaskarżonej uchwały, dla wyżej wymienionej jednostki "liniami podziału wewnętrznego" zostały wyznaczone obszary o różnym przeznaczeniu i funkcjach. Ponadto zasady podziału jednostki 3.101 "liniami podziału wewnętrznego", którym zgodnie z przepisem par. 6 pkt 2 uchwały pozostawiono możliwość 20% tolerancji przebiegu, są sprzeczne z ustaleniami tekstu planu, a ich zasada podziału nie została opisana w planie. Organ nadzoru wskazał, iż przepisy o planowaniu przestrzennym określają obowiązek ustalenia obligatoryjnych linii rozgraniczających, o z góry ustalonym przebiegu. Natomiast nie znajduje odzwierciedlenia w ustawie pojęcie "tolerancji".

Strona skarżąca wskazała nadto, iż innym przykładem tego samego uchybienia jest jednostka oznaczona symbolem 3.105.

Zdaniem organu nadzoru niezgodne również z omawianą ustawą oraz z rozporządzeniami wykonawczymi, jest użycie linii rozgraniczającej, która dzieli tereny sąsiadujące bezpośrednio ze sobą o takim samym przeznaczeniu oraz takim samym sposobie zagospodarowania. Zgodnie z wyżej wymienionymi aktami prawa, linia rozgraniczająca dzieli tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Na rysunku planu do przedmiotowej uchwały linie rozgraniczające zostały użyte do rozdzielenia terenów posiadających identyczne nie tylko przeznaczenie, ale i zasady zagospodarowania, czego przykładem jest tereny oznaczone na planie symbolami: 3.116. KD(D) i 3.115. KD(D) czyli teren dróg publicznych. Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z przepisem par. 4 pkt 9 wyżej przywołanego rozporządzenia, plan miejscowy w sposób przejrzysty powinien ustalać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, między innymi poprzez określenie układu komunikacyjnego oraz warunków jego powiązań. Zdaniem organu – nie przewiduje się natomiast możliwości ustanowienia obsługi komunikacyjnej poprzez służebność, którą wprowadza zaskarżona uchwała jako generalną zasadę. Zdaniem organu nadzoru to plan miejscowy określa warunki oraz zasady zabudowy i zagospodarowania terenów nim objętych, a zapewnienie obsługi komunikacyjnej z drogi publicznej jest jednym z koniecznych warunków, by dany teren mógł zostać uznany za "możliwy do zainwestowania". W związku z tym, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie planu miejscowego, wydawane będą pozwolenia na budowę, sposób obsługi komunikacyjnej działki budowlanej jest niezwykle ważny dla możliwości realizacji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę z dnia 29 kwietnia 2005 roku Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie w całości, wywodząc w uzasadnieniu, iż tereny o symbolach: 3.101. i 3.105. zostały wyodrębnione na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i dla nich określono przeznaczenie – jako zespół działań szczegółowo zdefiniowany w par. 4 pkt 8 – 23 zaskarżonej uchwały. Wychodząc z założenia, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wskazują precyzyjnie na znaczenie takich pojęć, jak: "teren", "przeznaczenie terenu", "zasady zagospodarowania", "linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania", dla zachowania czytelności ustaleń planu miejscowego, w przepisie par. 4 zaskarżonej uchwały, pojęcia te zostały zdefiniowane i tak, w rozumieniu planu:

"teren" – to wydzielone liniami rozgraniczającymi nieruchomości lub ich części, oznaczone w tekście oraz na rysunku planu symbolem cyfrowym;

"linie rozgraniczające" – to oznaczone na rysunku planu linie ciągłe, dzielące obszar planu na części o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w granicach obszaru urbanistycznego;

"przeznaczenie terenu" – to ustalony planem zespół działań możliwych do realizacji w terenie, które zostały opisane w tekście planu i oznaczone na rysunku planu symbolami literowymi;

"zasady zagospodarowania" – to określone planem wymagania stawiane przy

realizacji przeznaczenia terenu.

Organ wskazał, iż "linia podziału wewnętrznego terenów" nie jest pojęciem równoznacznym z pojęciem "linii rozgraniczającej" tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. "Linia podziału wewnętrznego" terenów jest jednym z parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zastosowanie tej linii umożliwia pewną swobodę działania przy podejmowaniu realizacji zagospodarowania terenu. W przypadku terenów oznaczonych w planie symbolami: 3.101. i 3.105. jest to o tyle ważne, że nie sposób na etapie przygotowania projektu planu miejscowego określić wszystkich uwarunkowań związanych z przyszłymi inwestycjami podejmowanymi w tych terenach.

Dalej organ wskazał, iż nie znajduje uzasadnienia zarzut, że tereny o symbolach 3.116. i 3.115. i o przeznaczeniu – "tereny dróg publicznych" zostały wyodrębnione liniami rozgraniczającymi niezgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek ustalenia w zakresie przeznaczenia oraz zasad i warunków zagospodarowania, zawarte w par. 38 pkt 20 i pkt 21 dla obu terenów (ulic dojazdowych) są podobne, nie są to jedyne zasady zagospodarowania, jakie wynikają z planu. O warunkach zagospodarowania ulic decydują, w największym stopniu - nie, określone w tekście uchwały, w wielkościach minimalnych, elementy wyposażenia pasa drogowego – ale ich przebieg w obszarze planu, z tym wiążą się między innymi zasięg obsługi, liczba niezbędnych zjazdów, miejsca przecięcia lub połączenia z innymi ulicami, szerokości pasów drogowych. Elementami planu rozstrzygającymi o warunkach i zasadach zagospodarowania w obu terenach, są więc także linie rozgraniczające. Należy jeszcze wskazać, że wydzielone w planie tereny 3.116. i 3.115. obejmują, odpowiednio, dwie różne drogi (ulice) gminne. Przedmiotowe ulice stanowią dwie, różne działki ewidencyjne; opatrzone są dwoma, różnymi numerami, o których mowa w art. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz mają dwie różne nazwy (ulica D i ulica E).

Organ wskazał, iż dokonane w planie wydzielenia krzyżujących się ulic, jako różnych terenów w sytuacji, gdy wyznacza się im takie same klasy funkcjonalne, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm) – znajduje również swoje uzasadnienie w przepisie par. 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozwala zobrazować funkcjonowanie układu ulicznego w obszarze planu, wskazując na wzajemne powiązania i powiązania zewnętrzne tego układu.

Organ wyjaśnił także, iż w zaskarżonej uchwale, w jej części tekstowej – w rozdziale 1, 4 i 8, a także na rysunku planu, określone zostały zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji – stosownie do wymogów przywoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego. Podobnie, jak w przypadku ustaleń odnoszących się do zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, zakres stanowienia planu został dostosowany do specyfiki obszaru planu (jest to obszar istniejącego osiedla mieszkaniowego o ukształtowanym układzie ulicznym, który tylko w niewielkim stopniu wymaga udrożnienia).

Z kolei, norma zawarta w par. 21 zaskarżonej uchwały nie zawiera określenia układu komunikacyjnego w obszarze, a jest zapisem, w którym "uczytelnia się" zasady dostępności komunikacyjnej do terenów, tak by można było je zagospodarować zgodnie z przeznaczeniem. Nawiązuje on do pojęcia "działki", zdefiniowanego w par. 4 ust. l pkt. l zaskarżonej uchwały, a także pojęć: "działki budowlanej", "dostępie do drogi publicznej" ustanowionych w art.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz do przepisów techniczno – budowlanych w zakresie kształtowania dojść i dojazdów do działek budowlanych (przepis par. 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a także treści art. 93 ust. 3 i 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zdaniem organu, fakt przywołania w planie miejscowym instytucji "służebności drogowej", jako jednej z form realizacji "dostępności do drogi publicznej" uznanej w przepisach powszechnie obowiązujących, nie stanowi uchybienia.

Odnosząc się do zarzutu jednoczesnego uczestniczenia przez D. B. w pracach Miejskiej komisji Architektoniczno – Urbanistycznej w S. oraz w komisji opiniującej projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, iż decyzje komisji opiniującej zapadały jednomyślnie, a nadto brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności uchwały na skutek ujawnienia powyższego faktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując zaskarżoną uchwałę doszedł do przekonania, iż sprzecza jest ona z prawem, a w konsekwencji nieważna (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 145 par. 2 p.p.s.a.).

Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała organu gminy, a więc akt prawa miejscowego. Strona skarżąca poodnosi, iż podstawy prawnej wniesienia skargi do sądu administracyjnego upatruje w treści przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1991 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiącego, iż po upływie terminu wskazanego w przepisie art. 91 ust. 1 tejże ustawy, a więc po upływie 30. dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia, organ ten nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy z powodu ich sprzeczności z prawem. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie ustawa ta stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Mając na uwadze treść przepisu art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, iż w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 tejże ustawy, nie stosuje się przepisów art. 52 par. 3 i 4 p.p.s.a., wskazać należy, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym możliwe jest w każdym czasie (vide: W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004/3/63). Nie może więc budzić wątpliwości skuteczne wniesienie skargi.

Rozważania o charakterze merytorycznym winny być poprzedzone wskazaniem, iż z dniem 11. lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w przepisie art. 85 ust. 2 określiła, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz do planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Skoro w niniejszej sprawie obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło w sierpniu 2003 roku (na obwieszczeniu nie podano konkretnej daty), a więc już pod rządem ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), to okoliczność ta jednoznacznie determinuje uchwalenie miejscowego planu w oparciu o przepisy tejże ustawy. Tak więc w powyższym zakresie przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiada prawu.

Mając na uwadze, iż gospodarowanie przestrzenią jest procesem z natury konfliktowym i grą wielu podmiotów o sprzecznych interesach, to tworzenie ładu przestrzennego musi być wyrazem kompromisu pomiędzy różnymi interesami i wyobrażeniami o zagospodarowaniu przestrzenią. (vide: Z. Niewiadomski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz: C.H.Beck, W-wa 2005 rok, str. VII). Tym samym gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu ale tylko pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, oraz jeżeli władztwa tego nie nadużywa (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 roku w sprawie sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Z powyższym zapatrywaniem prawnym koresponduje pogląd, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu, a więc Konstytucji, ustaw i rozporządzeń i tylko w zakresie upoważnień wyraźnie w tych aktach udzielonych. Hierarchia źródeł prawa wyraźnie określa, iż akty prawa miejscowego, jako przepisy gminne, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 roku w sprawie sygn. akt IV SA 385/99, LEX nr 53377).

Przepisy prawa hierarchicznie wyższe niż akty prawa miejscowego nie są jedynym ograniczeniem w procesie tworzenie ładu przestrzennego, ograniczeniem tym jest również potrzeba uwzględnienia sprzecznych interesów poszczególnych członków społeczności lokalnej bądź interesu społecznego i indywidualnego. Kwestia ta wymaga od organu gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia, tak aby nie narazić się na zarzut nadużycia władztwa planistycznego.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt prawa miejscowego z zakresu kształtowania polityki przestrzennej, do którego zastosowanie znajdują przepisy wskazanej już powyżej ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta określając zarówno zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego, jak i zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele, kładzie nacisk na dwa zasadnicze elementy, a mianowicie na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 omawianej ustawy). Słusznie zatem podnosi skarżący, iż owe wskazania ustawodawcy winny przyświecać samorządowemu prawodawcy kształtującemu ład przestrzenny w gminie.

Emanacją wyrażonej powyżej zasady są dalsze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określające sposób konstruowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazujące na obligatoryjne oraz fakultatywne składniki planu. W szczególności wskazać należy tutaj na przepis art. 15 omawianej ustawy określający, jakie elementy w planie miejscowym określa się obowiązkowo (art. 15 ust. 2 ), a jakie jedynie w zależności od potrzeb, a więc fakultatywnie (art. 15 ust. 3). Do elementów, które obligatoryjnie winny być określone w miejscowym planie ustawa między innymi zalicza:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 tejże ustawy

Analizując składniki zaskarżonej uchwały wskazać wypada, iż określa ona w sposób sprzeczny z ustawą przeznaczenie poszczególnych terenów oraz błędnie wyznacza linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca sprzeczność zapisów miejscowego planu z przepisami ustawy jest między innymi pochodną wprowadzenia do planu pojęcia "linii podziału wewnętrznego terenu", przez którą gminny prawodawca rozumie oznaczoną na rysunku planu linię przerywaną określającą zasady wyodrębnienia fragmentu terenu, do którego ogranicza się realizację obiektów budowlanych (ewentualnie inne zagospodarowanie) ze wskazanego zakresu przeznaczenia lub określającą zasadę podziału na działki (par. 4 pkt 14 zaskarżonej uchwały). Skoro zaś jednocześnie uchwała definiuje pojęcie terenu, jako nieruchomości lub ich części wydzielone liniami rozgraniczającymi (par. 4 pkt 3 uchwały), to zasadnie rodzi się wątpliwość, o jakim innym zagospodarowaniu terenu wewnątrz linii rozgraniczających mówi uchwała wprowadzając linie wewnętrznego podziału. Wszak przepis art. 15 ust. 2 pkt omawianej ustawy wyraźnie nakazuje w miejscowym planie określić przeznaczenie terenów oraz wyznaczyć linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, iż na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi nie ma miejsca na różne przeznaczenia lub różne zasady zagospodarowania terenu. Powyższa konstatacja nieuchronnie prowadzi do wniosku, iż dla terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi możliwe jest tylko jedno przeznaczenie lub jedna zasada zagospodarowania terenu.

Powyższy wniosek wypływa nie tylko z tekstu przepisu art. 15 ust. 2 pkt omawianej ustawy ale również z istoty i funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego pod rządami ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro miejscowy plan na gruncie tejże ustawy staje się bezpośrednią podstawą do lokalizacji inwestycji zagospodarowujących teren, to jego przejrzystość, a jednocześnie szczegółowość musi być na takim poziomie aby zastąpić jednocześnie – znany dotychczas – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony na gruncie ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) i wydawaną w oparciu o tenże plan indywidualną decyzję administracyjną o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, będącą podstawą do ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Połączenie tych dwóch elementów dotychczasowego procesu tworzenia ładu przestrzennego w jednym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalanym na gruncie ustawy z dnia 27. marca 2003 roku, prowadzi do wniosku, iż miejscowy plan, aby mógł spełniać przyznane przez ustawę funkcje powinien być zarówno szczegółowy co i precyzyjny w zakresie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania. Tym samym winien zawierać wszystkie opisane przez ustawę elementy, a w tym precyzyjnie określać teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi i wskazywać jedno jego przeznaczenie lub jedną zasadę zagospodarowania terenu.

Wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania nie tylko pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy ale również stanowi element niepewności w przyszłym procesie inwestycyjnym. Z tego też powodu uchwała, jako źródło prawa miejscowego, musiałaby zostać poddana interpretacji, której wyniki byłyby sprzeczne, a sprzeczność owa niemożliwa do wyeliminowania w procesie stosowania prawa. Wbrew bowiem temu co podnosi organ gminy wielość sposobów zagospodarowania tego samego terenu wcale nie jest elementem zachęcającym do inwestowania. Zawsze natomiast takim elementem jest pewność co do prawa, a więc również co konkretnego przeznaczenia lub zagospodarowania określonego terenu.

Ponadto wskazać wypada, o czym już była mowa, iż przy wykonywaniu władztwa planistycznego organom samorządu terytorialnego winny przyświecać dwa główne cele, to jest: ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W świetle owych zasad nie można usprawiedliwić stanowiska organu gminy dążącego do wykazania, iż różne sposoby zagospodarowania tego samego terenu mają na celu zapewnienie elastyczności inwestycyjnej. Skoro interesy inwestorów są wyłącznym wyznacznikiem działań planistycznych, to wydaje się, iż organ gminy zaprzepaścił główne cele wykonywania władztwa planistycznego. Ponadto "ład przestrzenny", jako zasada wykonywania owego władztwa stawia przed organem określone cele do realizacji w przyszłości. W tym właśnie należy upatrywać istoty uporządkowanego rozwoju. Zasadnie zatem organ nadzoru podnosi, iż zaskarżona uchwała stanowi raczej opis aktualnego sposobu zagospodarowania niż plan celów wyznaczonych do realizacji zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Ponadto za zakazem określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego różnego przeznaczenie lub różnych zasad zagospodarowania terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi przemawia także przepis par. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który określając wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wskazuje, iż ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów, który w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, na rysunku planu miejscowego może być uzupełniony mieszanymi oznaczeniami barwnymi i jednobarwnymi oraz literowymi i cyfrowymi (par. 9 pkt 3 tegoż rozporządzenia).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej stanowi integralną całość, to wskazania powyższego rozporządzenia w zakresie podstawowych rodzajów przeznaczenia terenu opisanych poszczególnymi kolorami i oznaczeniami symbolicznymi (par. 9 pkt 1 rozporządzenia i załącznik Nr 1 do rozporządzenia) winny stanowić źródło ustalenia rodzajów przeznaczenia terenu. Z powyższych zapisów rozporządzenia jasno natomiast wynika, które z przedstawionych, podstawowych rodzajów przeznaczenia terenu uznawane są za "różne", a zatem które z nich nie mogą znajdować się na terenie wyznaczonym w miejscowym planie liniami rozgraniczającymi. Już tylko uznając, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówiąc o przeznaczeniu terenów oraz liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; odnosi się do podstawowych rodzajów przeznaczenia terenu, w rozumieniu par. 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 roku, to należy wskazać, iż w zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia przepisów prawa poprzez przypisanie terenom wyznaczonym liniami rozgraniczającymi różnych przeznaczeń. Powyższa konstatacja jednoznacznie wskazuje na sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem.

Potwierdzonym zarzutem skargi jest również zaniechanie umieszczenia przez gminnego prawodawcę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do całego obszaru objętego planem, określeń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. (art. 15 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy). Zasadnie podnosi organ nadzorczy, iż powyższy element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na charakter obligatoryjny i rozstrzygnięcie powyższej kwestii parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą winno nastąpić w miejscowym planie.

W powyższej kwestii zachowuje swą aktualność wyrażone powyżej zapatrywanie dotyczące charakteru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zakresu jego szczegółowości i precyzyjności. Z obowiązku nałożonego przez wskazany powyżej przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy, gminny prawodawca nie może uwolnić się poprzez stwierdzenie, iż w zakresie nieuregulowanym w uchwale zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wszak charakter powyższych przepisów i ich przeznaczenie jest odmienne, bowiem regulują one kwestię warunków, jakim winny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, wyłącznie w celu zapewnienia spełnienia wymagań określonych w przepisach art. 5 i art.6 ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W żadnym razie przepisy te nie mają charakteru planistycznego i nie mogą być brane pod uwagę w procesie kształtowania ładu przestrzennego. .

Konkludując wskazać należy, iż kwestionowana uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z prawem, w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1991 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), bowiem narusza przepisy art. 1 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 2 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1991 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jednocześnie wskazać wypada, iż nie stanowi naruszenia przepisów prawa udział D. B. w pracach Miejskiej Komisji Architektoniczno – Urbanistycznej w S. oraz w komisji opiniującej projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro kwestia zakazu łączenia obu tych funkcji nie jest uregulowana w prawie powszechnie obowiązującym, to tym samym nie można stawiać zarzutu naruszenia norm proceduralnych podczas prac nad zaskarżoną uchwałą.

Podobnie nie można na gruncie prawa powszechnie obowiązującego zakwestionować przywołanej w zaskarżonej uchwale instytucji "służebności drogowej", jako jednej z form realizacji "dostępności do drogi publicznej". Skoro taka forma dostępności do drogi jest uregulowana w przepisach prawa, to bezzasadnie organ nadzoru domaga się ustalenia innej formy prawnej na skomunikowanie nieruchomości z drogą publiczną. Owszem przedmiotowa służebność niesie za sobą określone ograniczenia w zagospodarowaniu zarówno nieruchomości władającej jak i obciążonej, ale nie czyni zagospodarowania niemożliwym .

O zasądzonych kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.

Wobec uchylenia zaskarżonej uchwały konieczne stało się stwierdzenie, iż nie podlega ona wykonalności do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.