Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 726/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 150 par. 1, art. 141 par. 4, art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 849/12 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 849/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r., nr SKO. [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r., znak [...], wydanym na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 126 i art. 150 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. w Krakowie, odmówiło stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2011r., znak [...], orzekającego o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2008r., znak [...], odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2008r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. [...] obr. [...] Krowodrza przy ul. Świętokrzyskiej i o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że A. sp. z o.o. oparło wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia na zarzucie rażącego naruszenia prawa, t.j. art. 150 § 1 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy, organem, który wydał w ostatniej instancji decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy był Prezydent Miasta Krakowa, zatem ten organ był właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem spółki, fakt złożenia od decyzji o warunkach zabudowy odwołania oraz wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w dniu [...] października 2008r. decyzji znak [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego nie ma znaczenia dla oceny właściwości do wznowienia postępowania. Decyzja Kolegium jest decyzją procesową, a więc należy uznać, że decyzją, która została wydana w ostatniej instancji, jest wyłącznie decyzja organu pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło tego stanowiska i wskazało, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a taką decyzją była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2008 r. Organ zaznaczył, że decyzja ta zapadła na skutek wycofania odwołania. Organ mógł tego cofnięcia nie uwzględnić, co wynika z art. 137 k.p.a., zawsze ma zatem obowiązek merytorycznego zbadania decyzji organu pierwszej instancji.

A. sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej, Kolegium oparło się na bardzo ścisłej i literalnej wykładni art. 150 § 1 k.p.a. Tymczasem decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest decyzją procesową i nie ma charakteru decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Celowościowa i systemowa wykładnia wskazują, że przepis art. 150 § 1 k.p.a. odwołuje się do decyzji o charakterze merytorycznym. Spółka zwróciła uwagę, że decyzja o umorzeniu postępowania wywołuje takie same skutki prawne, jak postanowienie wydane przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. Zdaniem spółki, Kolegium wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2011r. dopuściło się rażącego naruszenia art. 150 § 1 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 126 i art. 150 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. Kolegium podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko uznając, że decyzją wydaną w ostatniej instancji w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a., była decyzja z dnia [...] października 2008 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ ponownie zwrócił uwagę, że z uwagi na treść art. 137 k.p.a., umorzenie postępowania odwoławczego stanowi potwierdzenie merytorycznej poprawności decyzji organu pierwszej instancji.

A. sp. z o.o. w Krakowie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia, wydanego z rażącym naruszeniem prawa, art. 77 i art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu strony postępowania, nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. przez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów, a nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., podkreślił, że istota sporu sprowadza się do ustalenia prawidłowej wykładni przepisów, regulujących właściwość organów, orzekających w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych, jakim jest wznowienie postępowania. Sąd przytoczył art. 149 § 1 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 149 § 4 k.p.a. Sąd zaznaczył, że ogólną zasadę odnośnie właściwości rzeczowej co do wydania postanowień, o których mowa w art. 149, wyraża art. 150 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organem administracji publicznej, właściwym w tego rodzaju sprawach jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W tej sytuacji wymaga wykładni zagadnienie, czy poprzez "decyzję, wydaną w ostatniej instancji" należy rozumieć każdą decyzję administracyjną (takie stanowisko prezentuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze), czy też wyłącznie decyzję odnoszącą się do istoty sprawy, a zatem z pominięciem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (taką interpretację przedstawia strona skarżąca). W ocenie Sądu podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisu art. 150 § 1 k.p.a. musi mieć wykładnia literalna. Sąd zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie, zwłaszcza w ostatnim czasie, coraz częściej pojawiają się poglądy na temat możliwości odstąpienia od bezwzględnego prymatu wykładni literalnej, a w związku z tym – również o możliwości przyznania pierwszeństwa rezultatom wykładni celowościowej czy systemowej, jednakże takie podejście należy uznać za całkowicie wykluczone wówczas, gdy mowa o normach, regulujących właściwość organów administracji. W wypadku przepisów, dotyczących właściwości przyjmować trzeba, że jeżeli ich brzmienie jest jasne, dalsza wykładnia jest nie tylko zbędna, ale wręcz niedopuszczalna, prowadziłaby do dezorganizacji działalności organów administracji publicznej i całkowicie niepotrzebnych rozbieżności w orzecznictwie.

Sąd podkreślił, że przepis art. 150 § 1 k.p.a. mówi o organie, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Ustawodawca nie dokonał rozróżnienia, o jaką decyzję chodzi, a zgodnie z k.p.a. organ odwoławczy może wydawać zarówno decyzje, jak i postanowienia. Pomijając rozstrzygnięcia wpadkowe, formę postanowienia zgodnie z art. 134 k.p.a. przybierają: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Natomiast rodzaje decyzji, które mogą zapaść przed organem drugiej instancji, wskazuje art. 138 k.p.a. Są to: utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1); uchylenie zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2); umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3), uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2) oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści (art. 138 § 4). Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca zdecydował się nadać wszystkim rozstrzygnięciom, wskazanym w art. 138 k.p.a., formę decyzji administracyjnej, nie zaś postanowienia, każda decyzja organu odwoławczego ma skutek odnośnie właściwości co do wznowienia postępowania. Wynika to z literalnego brzmienia art. 150 § 1 k.p.a. i odnosi się również do decyzji organu drugiej instancji umarzającej postępowanie odwoławcze. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów ustawodawca zdecydował się na nadanie takiej, a nie innej formy prawnej temu rozstrzygnięciu, ani też pozorne podobieństwo umorzenia postępowania odwoławczego do postanowień wydawanych na podstawie art. 134 k.p.a. Gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić właściwość w sprawach, dotyczących wznowienia od tego, czy decyzja, wydana w ostatniej instancji, była decyzją orzekającą co do istoty sprawy, czy posiadała tylko formalny charakter, napisałby to wprost, odsyłając w treści art. 150 § 1 k.p.a. do konkretnych jednostek redakcyjnych art. 138. Wyraźna treść art. 150 § 1 k.p.a. stanowi wystarczający powód do stwierdzenia, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, odpowiada prawu. Dodatkowo Sąd podniósł, iż zgodnie z art. 137 zd. 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może uwzględnić cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Cofnięcie odwołania nie powoduje zatem automatycznego umorzenia postępowania odwoławczego i obliguje organ drugiej instancji do kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tego, czy nie narusza ona prawa lub interesu społecznego. Stąd też decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, mimo pozornego podobieństwa, nie jest rozstrzygnięciem tak samo formalnym jak postanowienia, wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. A zatem, słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że jego własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2011r., znak [...] o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2008r., znak [...] i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji nie narusza prawa. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w sprawie, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, decyzję administracyjną w ostatniej instancji, to Kolegium, a nie Prezydent Miasta Krakowa było właściwe do rozpatrzenia wniosku i wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 albo § 3 k.p.a. Nie może być zatem mowy o tym, aby postanowienie z dnia [...] czerwca 2011r. było dotknięte rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu pozostałe zarzuty również nie mogły zostać podzielone. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 77 i art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu strony postępowania, nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego. Spór pomiędzy stroną skarżącą a organem sprowadza się do wykładni przepisów prawa, a nie do ustaleń faktycznych. Sąd nie podzielił też wyrażonej w skardze oceny, jakoby uzasadnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zbyt skrótowe, gdyż problem wykładni przepisu art. 150 § 1 k.p.a. nie wymagał szerszych rozważań prawnych i sprowadzał się do zwrócenia uwagi na literalną wykładnię tego przepisu. Argumentacja Kolegium, aczkolwiek zaprezentowana już w postanowieniu wcześniejszym, stanowiła odpowiedź na zarzuty strony skarżącej.

Odnosząc się do tej części argumentacji strony skarżącej, która odwołuje się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 maja 2008r., sygn. akt II SA/Lu 227/08 Sąd wskazał, że wyrok ten nie wiąże ani Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ani też nie wiązał Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nadto w omawianym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do zagadnienia interpretacji art. 150 § 1 k.p.a. w sposób pobieżny, pomijając tak aspekt wykładni językowej, jak i funkcjonowania w postępowaniu administracyjnym art. 137 k.p.a.

W skardze kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie, reprezentowana przez r.pr. S. K., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z dnia 9 października 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071), dalej k.p.a. przez błędną wykładnię przejawiającą się w błędnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do wznowienia postępowania był organ II instancji, jako organ który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, gdy tymczasem dokonując prawidłowej wykładni powyższego przepisu należało uznać, że w przepisie tym mowa jest o decyzji procesowej rozstrzygającej sprawę merytorycznie, a nie o decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 roku, znak: [...], pomimo wydania przedmiotowego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa.

2) naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy jako postępowania zgodnego z prawem;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 150 § 1 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 150 § 1 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie zastosował zbyt ścisłą i literalną wykładnię art. 150 § 1 k.p.a. Sąd błędnie uznał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania skutkuje tym, iż to właśnie ten organ staje się właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżąca podniosła, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest decyzją procesową i nie ma charakteru decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Treść przepisu art. 150 § 1 k.p.a. określając właściwość organu, w sprawie wznowienia postępowania, nie wskazuje wprost, iż mowa w nim jest o decyzji merytorycznej, jednakże celowościowa i systemowa jego wykładnia wskazuje na to, że przepis ten odwołuje się do organu, który jako ostatni wydał decyzję merytoryczną w sprawie. A zatem, organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest ten organ, który jako ostatni prowadził postępowanie i orzekał w danej sprawie jako ostatni. Analizując treść przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego należy dojść do wniosku, że zamierzeniem ustawodawcy było, aby postępowanie wznawiane było przez organ ostatniej instancji, w postępowaniu, przed którym zostały popełnione błędy w sposobie procedowania, powstałe z winy tego organ. Aby doszło do naruszenia norm, które powodują konieczność wznowienia postępowania organ musi rozpatrywać sprawę merytorycznie, decyzja kończąca postępowanie musi rozstrzygać co do istoty sprawy, (zob. G. Łaszczyca, C. Martycz, A. Matan (w:) Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, LEX 2010). W związku z powyższym, jeśli organ II instancji nie rozstrzyga o istocie sprawy, to w toku postępowania przed organem II instancji nie może dojść do naruszenia przepisów, które skutkowałyby koniecznością wznowienia postępowania. Wydanie przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest decyzją procesową, która nie rozstrzyga o istocie sprawy, nie powoduje ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W takiej sytuacji decyzja organu pierwszej instancji, jako nie podlegająca ocenie organu II instancji, zyskuje walor ostateczności. Wobec powyższego to decyzja organu I instancji jest ostatnią decyzją wydaną w sprawie, co powoduje, iż organ I instancji będzie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania.

Strona skarżąca podniosła, że decyzja o umorzeniu postępowania wywołuje takie same skutki prawne jak postanowienie organu drugiej instancji wydane na podstawie art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro zaś w orzecznictwie i piśmiennictwie nie ma wątpliwości, iż w przypadku wydania przez organ II instancji postanowienia na podstawie art. 134 ustawy właściwym do wznowienia postępowania jest organ wydający decyzję w pierwszej instancji, to również organ I instancji powinien być właściwym do rozstrzygania sprawy wznowienia postępowania w przypadku wydania przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której jedynie forma rozstrzygnięcia decydowałaby o właściwości organu, natomiast skutki prawne jakie rozstrzygnięcie wywołuje pozostałyby zupełnie bez znaczenia.

Mając na uwadze powyższe rozważania strona skarżąca stwierdziła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., dopuściło się rażącego naruszenia art. 150 § 1 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. A zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 150 § 1 k.p.a. przejawiającą się w błędnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do wznowienia postępowania był organ II instancji, jako organ który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Równocześnie Sąd naruszył prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 roku, znak: [...].

W ocenie skarżącej, Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia w zakresie motywów uznania postępowania przeprowadzonego przez organ jako postępowania zgodnego z prawem.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca stwierdziła, że Sąd naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 150 § 1 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 150 § 1 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ). Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Treść uzasadnienia wyroku potwierdza proces badania przez Sąd pierwszej instancji zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Sąd przedstawił w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną wydanego wyroku, wskazał przepisy regulujące rozpatrywany stan faktyczny i wyjaśnił, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011r., znak [...], albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie było organem właściwym do wznowienia postępowania w sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Przypomnieć należy, iż wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia - art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy – art. 149 § 2 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania następuje również w drodze postanowienia - art. 149 § 3 k.p.a.

Jak stanowi art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 – art. 150 § 2 k.p.a. Przepis § 2 nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister, a w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegium odwoławcze - art. 149 § 3 k.p.a.

Przepis art. 150 § 1 k.p.a. wprowadził zasadę, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149, tj. organem właściwym do wznowienia postępowania, przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź odmowy wznowienia postępowania, jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Od tej zasady istnieje wyjątek określony w art. 150 § 2 k.p.a., kiedy organ właściwy do wznowienia postępowania traci uprawnienia w tym zakresie na rzecz organu wyższego stopnia. Dzieje się tak jedynie wówczas, gdy przyczyny wznowienia leżą po stronie tego organu.

Skoro organem właściwym do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, to organem tym w zależności od sytuacji może być organ I instancji lub organ II instancji. Organ I instancji będzie właściwy do wznowienia postępowania w sprawie, jeśli strony nie złożyły odwołania od decyzji wydanej przez ten organ i decyzja pierwszoinstancyjna stała się ostateczna. Natomiast organ II instancji będzie właściwy do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania wówczas, gdy strony skorzystały z przysługującego im prawa do wniesienia odwołania – wówczas bowiem organem, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji jest organ II instancji.

Przepisy o właściwości są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, a przepisy k.p.a. ustanawiają sankcję nieważności decyzji za naruszenie przepisów o właściwości (J.Starościak "Prawo administracyjne" PWN 1977, s. 269-270, p. III; art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W sytuacji, gdy ustawodawca w art. 150 § 1 k.p.a. określił organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a., a w § 2 art. 150 k.p.a. ustanowił wyjątki od tej ogólnej zasady, to nie można w sposób dorozumiany czy też poprzez dokonywanie rozszerzającej interpretacji tych przepisów przenosić kompetencji z właściwego organu administracji publicznej na inny organ.

Wykładni normy prawnej zawartej w art. 150 § 1 p.p.s.a. należy dokonywać w oparciu o dyrektywy wykładni literalnej. A brzmienie tego przepisu wyraźnie określa właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania - organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Kryterium określenia właściwości organu w art. 150 § 1 k.p.a. stanowi przymiot ostateczności decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu zwykłym. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W tym stanie rzeczy w rozważanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie - jako organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji - było organem właściwym do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania i wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2011r., znak [...].

Stan faktyczny w sprawie jest niesporny. Od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2008r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji strona wniosła odwołanie, które następnie strona cofnęła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2008r., znak [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Fakt umorzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie pozostaje bez wpływu na właściwość organu. Dla ustalenia bowiem właściwości miejscowej i rzeczowej organu istotna jest kwestia, który organ wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.), a nie treść tej decyzji.

Wbrew argumentom podniesionym przez stronę skarżącą przepis art. 150 k.p.a. nie uzależnia określenia właściwości organu w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. od rodzaju wydanego przez organ odwoławczy orzeczenia.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje zaskarżoną decyzję, albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze.

Przepis art. 150 § 1 k.p.a. nie ustanawia warunku, aby decyzja organu orzekającego w ostatniej instancji była decyzją co do istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego O.Z. w Lublinie z dnia 4 czerwca 2002 r., II SA/Lu 384/01 - OSP 2002/4/69; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1026/08, z dnia 20 marca 2007r., I FSK 509/06; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 stycznia 2014 r., II OW 131/13, z dnia 23 sierpnia 20011r., II OW 54/11, z dnia 18 grudnia 2012 r., II OW 135/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). To zaś oznacza, iż w każdym przypadku, gdy w sprawie orzekał organ wyższego stopnia jako organ II instancji, to - niezależnie od rodzaju wydanego orzeczenia - do organu wyższego stopnia należy w pierwszej instancji rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie postępowania. A zatem, organ II instancji jest organem właściwym w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a., niezależnie od tego, czy w postępowaniu zwykłym w wyniku rozpatrzenia odwołania wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. czy też na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zaznaczyć też należy, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego na skutek cofnięcia odwołania przez stronę zawiera elementy merytorycznej oceny orzeczenia organu I instancji. W myśl bowiem art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

Z powyższych względów nie sposób zaakceptować stanowiska strony skarżącej, iż skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania jest Prezydent Miasta Krakowa. Tym samym nie jest także zasadny zarzut strony skarżącej, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011r., znak [...] dotknięte jest wadą nieważności, o jakiej mowa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Nie można podzielić także zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, przez co należy rozumieć możliwość takiego oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na treść zaskarżonego aktu, że gdyby ich nie było to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r., Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.