Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1850/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 116, art. 117, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 3, art. 31 ust. 3, art. 88 ust. 3, art. 241 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 107 par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 87 ust. 1 pkt 3a
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 3, art. 13 ust. 2 pkt 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 39 poz 443
law: Ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 72
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do  rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak–Osetek (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. spec. Łukasz Skóra po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2019 r. sprawy ze skargi U. z siedzibą w K., Litwa na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 5 stycznia 2016 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej U. z siedzibą w K., Litwa kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2015 r. w S., na autostradzie [...] w Punkcie Poboru Opłat została przeprowadzona kontrola drogowa zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował E. S., który wykonywał międzynarodowy transport drogowy z ładunkiem mięsa wieprzowego na trasie Polska – Kazachstan, w imieniu U. z siedzibą w K. na Litwie (dalej "skarżąca" lub "spółka"). Podczas kontroli stwierdzono, że kierujący wykonywał transport drogowy rzeczy bez wymaganego ważnego zezwolenia na przewóz do państwa trzeciego.

W związku z powyższym naruszeniem [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej "WITD" lub "organ I instancji") decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Od decyzji WITD spółka złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "GITD", "organ" lub "organ odwoławczy").

GITD decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej "k.p.a.", art. 4 ust. 22 lit. g, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.), dalej "u.t.d.", art. 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1072/2009 dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U.UE.L.2009.300.72 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie 1072/2009", art. 6 ust. 1 umowy sporządzonej w Szczecinie dnia 18 marca 1992 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Litewskiej o międzynarodowych przewozach drogowych (Dz.U. z 2001 r. nr 46, poz. 751), dalej "umowa z 1992 r.", oraz lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WITD.

Spółka wniosła skargę na decyzję GITD do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd").

Zaskarżonej decyzji zostało zarzucone naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1a w zw. art. 28a ust. 2 i 3 u.t.d., polegające na wadliwej wykładni przepisów poprzez uznanie, iż obowiązuje powszechnie przepis nakładający na przedsiębiorcę mającego siedzibę na terytorium Unii Europejskiej obowiązek posiadana zezwolenia na przewozy drogowe do krajów trzecich, a także art. 6 ust. 1 umowy z 1992 r., poprzez uznanie iż zapisy tej umowy mają moc powszechnie obowiązującą i mogą być źródłem obowiązków dla strony, co jest sprzeczne z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), dalej "Konstytucja", ponieważ umowa nie była ratyfikowana i w istocie jest umową o charakterze porozumienia międzyrządowego, a w konsekwencji naruszenia l.p. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez jego wadliwe zastosowanie. Skarżąca zarzuciła decyzji GITD również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 3 Konstytucji, która mogłaby być źródłem obowiązku posiadania przez przewoźnika wspólnotowego zezwolenia na przewozy do krajów trzecich, o którym mowa w art. 28 ust. 1a u.t.d.

Mając na uwadze wskazane uchybienia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2.400 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1050/16, Sąd oddalił skargę.

WSA w Warszawie uznał zarzuty podniesione w skardze za niezasadne i nie stwierdził naruszeń prawa materialnego lub procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględniania skargi.

Od wyroku WSA w Warszawie skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA").

NSA wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1780/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA podkreślił, że wskazane przez skarżącą zarzuty i argumenty skargi dotyczyły istoty sprawy, a obowiązkiem Sądu było odniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przez zamieszczenie oceny, która poddawałaby się kontroli instancyjnej. W ocenie NSA, za zasadny należało uznać zarzut nieustosunkowania się przez WSA w Warszawie do zarzutu podniesionego w skardze, że umowa z 1992 r. nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, z którego można wywieść obowiązek posiadania zezwolenia na przewóz do krajów trzecich. Stanowisko bowiem zajęte przez Sąd było lakoniczne w kluczowej dla sprawy kwestii.

Jak wskazał NSA, w ponownie prowadzonym postępowaniu należy rozważyć wnikliwie wszystkie zarzuty i argumenty podniesione przez skarżącą, a ocenę w tym zakresie zamieścić w uzasadnieniu wyroku. W szczególności rozważeniu należy poddać zakres mocy obowiązującej umowy z 1992 r. w świetle stanu prawnego, jak zaistniał po wejściu w życie Konstytucji oraz ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. z 2000 r., Nr 39, poz. 443 z późn. zm.), dalej "ustawa o umowach".

Z uwagi na brak stanowiska WSA w Warszawie we wskazanym wyżej zakresie, NSA uznał, że przedwczesne byłoby odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą kwestii podlegających ocenie dopiero po definitywnym rozważeniu, czy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nakładały w tej sprawie na skarżącą obowiązek posiadania przedmiotowego zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie rozważań co do podniesionych w skardze zarzutów, przypomnieć należy, iż przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", zdanie pierwsze przewiduje, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2015 r., II FSK 3060/13, LEX nr 1783681). Z kolei art. 153 p.p.s.a. przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Oznacza to, że sąd w orzeczeniu kasatoryjnym (a takie było wydane w rozpoznawanej sprawie) może przeprowadzić krytykę kontrolowanego aktu w kontekście zarzutów skargi lub skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego w sprawie stanu faktycznego, a także narzucić organowi lub sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości (por. szerzej B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, Lex 2016, pkt 5 komentarza do art. 190 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznający ponownie sprawę Skarżącej w przedmiocie kary pieniężnej za brak zezwolenia na przewóz rzeczy do państwa trzeciego, związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1780/17, która została przytoczona we wcześniejszej części uzasadnienia.

Po dokonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu według wyżej przedstawionych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie.

Odnosząc się do istoty sprawy, wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 u.t.d., wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.

Natomiast stosownie do art.28 ust.1a u.t.d., który, znajduje bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie, do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot mający siedzibę w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym stosuje się przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, z tym że w przypadku wykonywania przewozu do lub z państwa trzeciego zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane, jeżeli umowy międzynarodowe tak stanowią.

Z powyższego wynika, iż zgodnie z art.28 ust.1a u.t.d. przedsiębiorca mający siedzibę w państwie członkowskim Unii Europejskiej, zobowiązany jest do posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozu do lub z państwa trzeciego zezwolenia, o którym mowa w art.28 ust.1 u.t.d., jeżeli umowy międzynarodowe tak stanowią.

W myśl umowy o międzynarodowych przewozach drogowych, zawartej dniu 18 marca 1992 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Republiki Litewskiej (M. P. z 2001 r. Nr 46, poz. 752), wykonywanie przewozów:

a) osób lub ładunków przez przewoźników jednej umawiającej się strony z terytorium drugiej umawiającej się strony na terytorium kraju trzeciego lub odwrotnie;

b) pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi na terytorium jednej umawiającej się strony, które przekraczają z ładunkiem lub bez ładunku najwyższe wymiary lub ciężary dopuszczone na terytorium drugiej umawiającej się strony;

c) materiałów niebezpiecznych,

wymaga specjalnych zezwoleń, wydawanych przez właściwy organ drugiej umawiającej się strony.

Zgodnie z art. 6 ust.1 ww. umowy, zezwolenie na przewóz ładunków do kraju trzeciego wydaje właściwy organ państwa rejestracji pojazdu samochodowego i takim właśnie zezwoleniem powinien się legitymować, w przypadku kontroli, kierowca pojazdu wykonującego transport międzynarodowy do kraju, którego nie obejmują przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 1 pkt 3 a u.t.d.

Z powyższego wynika, że w przypadku wykonywania przewozu do lub z państwa trzeciego zezwolenie, na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez podmiot zagraniczny mający siedzibę w państwie Unii Europejskiej, którego brak skutkuje nałożeniem kary pieniężnej, jest wymagane, jeżeli umowy międzynarodowe tak stanowią, czyli musi wynikać z postanowień umów międzynarodowych.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że GITD przyjął, że wskazany obowiązek posiadania przez podmiot zagraniczny zezwolenia na wykonywanie przewozu do lub z państwa trzeciego wynika z postanowień umowy Polska - Litwa z 18 marca 1992 r.

Stanowisko to Skarżący kwestionuje w zarzutach skargi argumentując że wspomniana umowa nie jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, bowiem umowa Polska - Litwa z 18 marca 1992 r. nie została ratyfikowana, zaś opublikowano ją w Monitorze Polskim.

Zarzuty te uznać należy za zasadne z następujących względów.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Przepis ten (z zastrzeżeniem art. 89 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącego aktów prawa miejscowego) określa zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce.

Co się tyczy umów międzynarodowych, takim źródłem może być zatem tylko ratyfikowana umowa międzynarodowa. Ustawa ratyfikacyjna jest specyficznym aktem normatywnym, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2005 r., K. 18/2004, LexisNexis nr 378299 (OTK-A 2005, nr 5, poz. 49): "Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej jest ustawą specyficzną ze względu na zawartą w niej treść normatywną. Rozpatrywanie kwestii konstytucyjności ustawy upoważniającej do ratyfikacji umowy przekazującej kompetencje mieści się w obrębie kognicji Trybunału Konstytucyjnego (akt ten pozostaje bowiem ustawą w rozumieniu art. 188 Konstytucji). Prezydent RP w trybie kontroli prewencyjnej, a inne podmioty określone w art. 191 Konstytucji [...] mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie już uchwalonej ustawy upoważniającej". Podobnie Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w wyroku z 26 czerwca 2013 r., K. 33/2012, LexisNexis nr 6773398 (OTK-A 2013, nr 5, poz. 63).

Wymieniony enumeratywnie w art. 89 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji RP zakres spraw, będący przedmiotem umowy międzynarodowej, której ratyfikacja wymaga zgody w ustawie, ma charakter zamknięty.

W powołanym wyżej przepisie mowa jest o umowach dotyczących pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych. Są to umowy o ogromnym znaczeniu politycznym i obronnym dla państwa. Niewątpliwie przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 116 Konstytucji RP, odnoszącym się do stanu wojny i zawarcia pokoju, o których decyduje Sejm w razie zbrojnej napaści na terytorium Polski lub gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Kolejnym przepisem mającym znaczenie dla omawianej kategorii umów jest art. 117 Konstytucji RP, dotyczący zasad użycia Sił Zbrojnych poza granicami Polski oraz pobytu obcych wojsk na terytorium Polski.

Druga grupa umów wymagających ratyfikacji za uprzednią zgodą Sejmu wyrażoną w ustawie dotyczy wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że mowa jest o konstytucyjnych prawach, wolnościach i obowiązkach, mających charakter podstawowych.

Trzeci rodzaj omawianych umów to umowy dotyczące członkostwa Polski w organizacjach międzynarodowych, przy czym ustrojodawca nie zawarł żadnego ograniczenia co do charakteru czy rodzaju tych organizacji.

Przepis ten w pewien sposób nawiązuje do art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, w którym mowa jest, o możliwości przekazania organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, oraz do art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, zawierającego regułę kolizyjną dotyczącą prawa stanowionego przez taką organizację i prawa krajowego. Niemniej jednak podkreśla się w doktrynie i judykaturze, że art. 90 Konstytucji RP stanowi swoistą klauzulę integracyjną, dlatego jego funkcja jest inna. Celem art. 90 jest przekazanie kompetencji "w niektórych sprawach" na rzecz organizacji międzynarodowej, stąd kwalifikowane wymogi ratyfikowania takiej umowy, natomiast art. 89 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP odnosi się do uczestnictwa w strukturach organizacji międzynarodowej.

W art. 89 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP mowa jest o umowach międzynarodowych, których ratyfikacja wiązać się będzie ze znacznym obciążeniem państwa pod względem finansowym. Jak słusznie podkreśla się w doktrynie, kryterium "znacznego obciążenia" powinno się odnosić nie tylko do bezpośrednich skutków zawartej umowy, lecz także do wydatków pośrednich niezbędnych do zabezpieczenia właściwej realizacji umowy (zob. K. Działocha, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, komentarz do art. 89, s. 9).

Ostatni - pkt 5 - art. 89 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter klauzuli otwartej, obejmuje bowiem wszelką materię, która regulowana jest w formie ustawy, bądź sprawy, w których Konstytucja RP wymaga ustawy. Do spraw, w których wymagana jest forma ustawowa, należą wszystkie zagadnienia mieszczące się w pojęciu tzw. triady tematycznej, a więc sprawy dotyczące ustroju, organizacji i działania organów władzy publicznej oraz praw, wolności i obowiązków człowieka i obywatela. Ponadto - zgodnie z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - jedynie w drodze ustawowej i przy spełnieniu określonych w tym przepisie przesłanek może nastąpić ograniczenie praw jednostek. Należy przyjąć, że w trybie "dużej ratyfikacji" przyjęte zostaną te wszystkie umowy międzynarodowe, które mają istotne znaczenie dla funkcjonowania państwa i jednostek.(por. Haczkowska Monika (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Opublikowano: LexisNexis 2014).

Umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady ogłaszania innych umów międzynarodowych określa ustawa.(art.88 ust.3 Konstytucji RP).

Sporna umowa Polska - Litwa z 18 marca 1992 r. została podpisana przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r., w której uregulowano precyzyjnie miejsce umów międzynarodowych w hierarchii aktów prawnych. Ponieważ pod rządami poprzednio obowiązującej Konstytucji obowiązywał inny tryb ratyfikacji umów międzynarodowych, ustawodawca musiał się również odnieść do wcześniej podpisanych i ratyfikowanych umów. Tym zagadnieniem ustawodawca zajął się w przepisach przejściowych a mianowicie w art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tą normą prawną umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw, uznaje się za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą, wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich przepisy art. 91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji.

W rozpoznawanej sprawie związanie Rzeczpospolitej Polskiej umową Polska - Litwa z 18 marca 1992 r. nastąpiło wskutek zatwierdzenia tej umowy przez Radę Ministrów, a nie wskutek ratyfikacji (zob. oświadczenie rządowe z 26 września 2001 r. - M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 752). W związku z powyższym umowa Polska - Litwa z 18 marca 1992 r. została co prawda opublikowana w 2001 r., jednak ogłoszenie to zostało dokonane w Dzienniku Urzędowym Monitor Polski. Tymczasem z art. 18 ust. 3 ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze zm.) wynika, że w Monitorze Polskim ogłaszane są umowy międzynarodowe inne niż ratyfikowane a umowy określone w art. 13 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy (które ogłaszane są w Dzienniku Ustaw ). Z art. 18 ust. 1 ustawy o umowach międzynarodowych wynika jednoznacznie, iż ratyfikowana umowa międzynarodowa wraz z dotyczącymi jej oświadczeniami rządowymi oraz umowa międzynarodowa, o której mowa w art. 13 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 i 3, o ile stanowi umowę wykonawczą w stosunku do ratyfikowanej umowy międzynarodowej lub zmienia ratyfikowaną umowę międzynarodową, jest ogłaszana niezwłocznie wraz z dotyczącymi jej oświadczeniami rządowymi, a w przypadku konieczności dokonania tłumaczenia - również z tekstem tego tłumaczenia na język polski, w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, zwanym dalej "Dziennikiem Ustaw".

Zatem stosownie do treści art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, umowa Polska - Litwa z 18 marca 1992 r. nie jest umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i już z tego względu, nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art.87 ust.1 Konstytucji RP. Nie dotyczy również spraw określonych w art.89 ust.1 Konstytucji. W związku z powyższym, zawarte w niej postanowienia dotyczące zezwoleń na wykonywanie, przez podmiot zagraniczny międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do państwa trzeciego, nie stanowią podstawy w rozumieniu art.28 ust.1 a u.t.d., do nałożenia na dokonującego przewozu do lub z kraju trzeciego, obowiązku posiadania omawianego zezwolenia, co w konsekwencji wyklucza również możliwość nałożenia przez organ, na przedsiębiorcę kary pieniężnej za brak powyższego zezwolenia.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w tym przepisów Konstytucji RP, podniesione w skardze oraz naruszenie art. 107 § 1 k.p.a . Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. To zaś

oznacza, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. uzasadniająca

umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na

grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując

w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek.

Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji

publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w

całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty

(por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, wyd. elektr.). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok

sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę

administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji

publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P.

Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie

do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia

obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co

miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem nie nastąpiło naruszenie

prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie

postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie to

należy umorzyć.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).