Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 35/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 124
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 127, art. 15, art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej P S.A. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. E sp. z o.o. - zwanej dalej inwestorem zwróciła się do Starosty na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej "ugn", o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV przebiegającej w pasie o szerokości 15 m.

We wniosku wskazano, że inwestor planuje dokonać przebudowy i modernizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] przebiegającej m.in. na działce nr [...]. Przebudowa i modernizacja ww. linii energetycznej ma nastąpić w celu poprawy jej parametrów technicznych. Istnienie korytarza technicznego przedmiotowej linii elektroenergetycznej zostało przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu Starego Miasta zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr X/96/03 z dnia 10.07.2003 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 64, poz. 1010 z dnia 4 września 2003 r. Długość linii energetycznej na tym gruncie wynosić będzie 138,3 m. Na działce posadowiony będzie jeden słup energetyczny o powierzchni zabudowy 42,25 m2. Szerokość pasa niezbędnego do zapewnienia prawidłowej, bezpiecznej i bezawaryjnej pracy linii energetycznej oraz wykonywania niezbędnych prac montażowych i eksploatacyjnych wynosi 15 m (po 7,5 m z każdej strony od osi linii). Jak wyjaśnił inwestor, właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na modernizację przebiegającej przez działkę nr [...] napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia, wobec czego konieczne i uzasadnione jest wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Dodano także, że przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowana w celu uzyskania zgody na modernizację na nieruchomości linii energetycznej zakończyły się niepowodzeniem. Właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na ustanowienie na nieruchomości służebności przesyłu, a wręcz zażądał usunięcia linii elektroenergetycznej z terenu jego nieruchomości.

Uzupełniając ww. wniosek pismem z dnia [...] października 2014 r. inwestor wyjaśnił, że nie przewidywał i nie przewiduje przesunięcia linii poza działkę nr [...]. Przesunięcie czy też wyniesienie linii poza obszar działki, w szczególności poza wschodnią granicę działki, inwestor ocenia jako niemożliwe do zrealizowania z kilku powodów:

– usytuowanie linii elektroenergetycznej na działce [...] wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w/w wiązałyby się ze zmianami w zapisie tego planu),

– konieczność uzyskania zgody właścicieli innych nieruchomości,

– procedura administracyjna z tym związana jest długoterminowa, skomplikowana i kosztowna,

– przesunięcie linii w druga stronę uniemożliwia przebiegająca równolegle linia średniego napięcia 15 kV i normy, które uwzględniają warunki oraz odległości, jakie muszą być między tymi liniami zachowane,

– ustanowienia przesyłu z wszystkimi nowymi właścicielami nieruchomości,

– teren, na którym przebiega linia znajduje się przy rzece [...] i jest zagrożony powodzią i podtopieniami, jak również znajduje się w pobliżu pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] Starosta, po ponownym rozpatrzeniu wniosku z [...] września 2014 r. (uprzednio wydana decyzja został uchylona), orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o pow. 0,5353 ha, stanowiącej własność P S.A. w celu założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] oraz wymianie istniejącego słupa na nowy, w ramach przebudowy i modernizacji tej linii.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. E Sp. z o.o. wniosła o :

– uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

– ewentualnie zmianę decyzji i orzeczenie o ograniczeniu korzystania

z przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z treścią wniosku.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

– naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 ugn, poprzez niezasadną odmowę wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości w sprawie, pomimo spełnienia wymogów sformułowanych w naruszonym przepisie,

– naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) — zwanej dalej kpa, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego,

– naruszenie art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dotyczących przebiegu prowadzonych przez wnioskodawcę rokowań z właścicielem nieruchomości i przyjęcie,

– poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, zgodnie z którymi prowadzone między stronami rokowania nie zakończyły się wynikiem negatywnym, co jest wymagane do wydania decyzji zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn,

– naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 i 11 kpa poprzez zaniedbanie obowiązku sformułowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób zapewniający realizację zasady przekonywania oraz umożliwiający stronom, organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, a ponadto poprzez zaniechanie odniesienia się przez organ I instancji do wszystkich wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] marca 2015r., które miał obowiązek zastosować przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2015r. ([...]) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 124 ugn oraz wskazał, iż ograniczenie prawa właściciela nieruchomości może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Wywłaszczenie prawa własności lub użytkowania wieczystego następuje tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast przy ograniczeniu ww. praw krąg podmiotów wnoszących o ograniczenie tych praw został rozszerzony o każdą osobę lub podmiot realizujące cel publiczny. Dalej Wojewoda przedstawił definicję celu publicznego i podał, iż jednostką realizującą cel publiczny może być zatem także podmiot prywatny, ponieważ z definicji celów publicznych wymienionych w art. 6 ugn nie wynika, by inwestycja mogła być realizowana wyłącznie przez podmiot publiczny.

Omawiany przepis art. 124 ust. 1 ugn zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Wojewoda stwierdził, iż Starosta ponownie rozpatrując sprawę winien był dokonać powtórnej oceny przeprowadzonych rokowań, jednak tych odbytych do momentu złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a nie występować o ich ponowne przeprowadzenie.

Zdaniem organu odwoławczego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost, jakie okoliczności miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych wobec nich decyzji.

W ocenie Wojewody decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę na decyzję Wojewody złożył P S.A., dalej: "P", który zarzucił naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego: art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i uznanie, że do spełnienia przesłanki rokowań wystarczy wyłącznie formalna wymiana pism, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu wyklucza możliwość czysto formalnego podejścia i wymaga uwzględnienia takich okoliczności jak rzetelność, szczerość intencji, czy rzeczywista chęć osiągnięcia porozumienia.

2. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

– naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dowolną selektywną i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę dowodów i okoliczności, zwłaszcza dotyczących kwestii prawidłowego przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., która doprowadziła do wyciągnięcia błędnych wniosków i wydania błędnego rozstrzygnięcia;

– naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wskutek błędnego przekonania, że zachodzą przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być utrzymanie tej decyzji w mocy w całości zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

– naruszenia art. 107 § 3 w zw. Z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie zawiera pełnego i jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji i w którym jedynie wybiorczo i arbitralnie przedstawiona jest kwestia okoliczności związanych ze spełnieniem przesłanki rokowań a ponadto brakuje w nim jednoznacznego i wewnętrznie spójnego wyjaśnienia, które elementy powinny być przez organ I instancji naprawione.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie Wojewody, zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania decyzji utrzymującej w mocy w całości decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2008 r. sygn. [...] oraz zasądzenie od organu odwoławczego, na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia była decyzja o charakterze kasacyjnym, tzn. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja podjęta została w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przepisie tym wyraźnie zatem wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, po pierwsze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. , sygn. akt II OSK 2279/13 ).

W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stąd decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do dokonania oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, Sąd uznał, że wydając ją Wojewoda naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. albowiem jakkolwiek organ I instancji naruszył przepisy postępowania, to jednak nie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015r., poz. 782 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Jak wynika z powołanego przepisu, procedura ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości rozpoczyna się od podjęcia negocjacji zmierzających do zrealizowania w drodze porozumienia celu wskazanego w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Potwierdza to art. 124 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym udzielenie rozważanego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac z art. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W świetle zatem art. 124 ust. 3 ustawy, podstawową przesłanką, warunkująca udzielenie zezwolenia, jest przeprowadzenie rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac przed wystąpieniem ze stosownym wnioskiem. To wnioskodawca winien zatem wykazać, że przeprowadzono rokowania. Przy czym, rokowania nie mogą mieć charakteru pozornego, ich celem winno być doprowadzenie do zawarcia umowy. Nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona jedna z podstawowych przesłanek wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia.

Podkreślenia wymaga, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje również w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Rokowania nie oznaczają składania oświadczeń woli, lecz mają charakter przygotowawczy, a ich przedmiotem winny być wszystkie składniki przyszłej umowy.

Przedmiotem rokowań poprzedzających wykonanie prac, o jakich mowa wart. 124 u.g.n. powinno być zatem uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i pozostawienie na niej wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń oraz ustalenie warunków takiej zgody, w szczególności co do terminu zajęcia w celu przeprowadzenia prac budowlanych oraz kwestie szkód powstałych w związku z przeprowadzonymi pracami, w tym obowiązki w zakresie przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a także zasady korzystania z nieruchomości w celu usunięcia awarii i konserwacji urządzeń i przewodów (tak:Paweł Wojciechowski, Komentarz do art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, system Lex)

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w kontekście podstawy prawnej zaskarżonej decyzji (art. 138 §2 k.p.a.), stwierdzić należy, że organ odwoławczy za naruszenie przepisom postępowania mające wpływ na wynik sprawy i uzasadniające uchylenie decyzji uznał, że organ I instancji nie dokonał właściwej oceny przeprowadzonych rokowań. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż po uchyleniu poprzedniej decyzji Starosty z [...] grudnia 2014r. decyzją Wojewody z [...] marca 2015r. Starosta "winien dokonać powtórnej oceny przeprowadzonych rokowań, jednak tych odbytych do momentu złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a nie występować o ich ponowne przeprowadzenie".

Oczywiście zgodzić się należy, iż wystąpienie Starosty do inwestora o przeprowadzenie ponownych rokowań było całkowicie zbędne, a to wobec konieczności udokumentowania przez inwestora przeprowadzenia rokowań przed wystąpieniem z wnioskiem, a nie rokowań przeprowadzonych później, po złożeniu wniosku. Jednak to uchybienie w trakcie postępowania, po uchyleniu poprzedniej decyzji Starosty, nie może stanowić samodzielnej podstawy uchylenia drugiej decyzji Starosty. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji Starosty znalazło się stwierdzenie, iż powodem odmówienia wydania decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest brak wymaganych dokumentów świadczących o przeprowadzeniu rokowań w związku z treścią art. 124 ust. 3 u.g.n. W związku z tym, mimo lakoniczności uzasadnienia decyzji Starosty w tym zakresie, nie można stwierdzić, że nie dokonano żadnej oceny przeprowadzonych rokowań, skoro właśnie brak udokumentowania rokowań, uzasadnił odmowę wydania żądanej decyzji.

Należy też zauważyć, iż w uzasadnieniu Wojewody z [...] marca 2015r. znalazło się jednoznaczne stwierdzenie, iż " rokowania winny dotyczyć uzyskania zezwolenia właściciela nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust.1 u.g.n., a nie ustanowienia służebności przesyłu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wobec powyższego uznać należy, że rokowania zostały przeprowadzone w sposób niewłaściwy". Ta ocena organu II instancji, jak wynika z treści złożonej odpowiedzi na skargę, nie uległa zmianie.

W związku z powyższym wskazać należy, iż niewątpliwie ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych. Tryby administracyjny i cywilnoprawny ograniczenia własności na potrzeby urządzeń przesyłowych są rozłączne, a uzyskanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na ograniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym z art. 124 ust. 1 ustawy wyłącza możliwość ustanowienia służebności przesyłu (vide: uchwała SN z 6 czerwca 2014 r., III CZP 107/13, Lex nr 1488917). Co za tym idzie ewentualne prowadzenie rokowań związanych z toczącym postępowaniem o ustanowienie służebności przesyłu nie oznacza przeprowadzenia rokowań poprzedzających wydanie zezwolenia na podstawie art. 124 u.g.n.

Wydając zaskarżoną decyzje organ odwoławczy uchylił się od dokonania oceny przeprowadzonych rokowań, przerzucając ten obowiązek na organ I instancji, który w tej kwestii już się wypowiedział, przyjmując, iż inwestor nie udokumentował w sposób właściwy przeprowadzonych rokowań. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady przecież orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publiczne, najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia wyroku.

Stwierdzając wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się: opłata od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 240 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.