Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 74/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny w trybie art. 149 par. 2 ustawy - PoPPSA
Przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 109
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi R. C. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 4. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej R. C. C. sumę pieniężną w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej R. C. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. R. C. C. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej jako: "k.p.a."), poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a oraz § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powołanej dalej jako: "p.p.s.a.") – o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu czternastu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny

w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 28 lutego 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został nadany pocztą albowiem organ uniemożliwia jego złożenie osobiście w siedzibie urzędu. Pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. zawiadomiono ją, że decyzja zostanie wydana do dnia 31 maja 2020 r. Do dnia złożenia niniejszej skargi nie otrzymała żadnego rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem skarżącej w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku – w ustawowym terminie nie zakończył on postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu ani nie podjął stosownej czynności. Ponadto organ w toku postępowania nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Organ nie dochował należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawiając chronologię zdarzeń wskazał, że skarżąca osobiście w dniu 28 lutego 2019 r. złożyła do Wojewody [...] wniosek. Jako cel pobytu wskazała wykonywanie pracy. Pismem z dnia 28 lutego 2019 r. Wojewoda [...] wezwał ją do przedłożenia brakujących dokumentów oraz poinformował, że decyzja administracyjna w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostanie podjęta do dnia 10 czerwca 2019 r. Następnie, stosownie do treści art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Biuro Ewidencji i Analiz oraz Komendanta [...] Policji Wydziału Postępowań Administracyjnych o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 21 czerwca 2019 r. (wpływ do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 5 sierpnia 2019 r.) przedmiotowy wniosek w związku ze zmianą miejsca pobytu wnioskodawczyni na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach został przekazany do rozpatrzenia Wojewodzie [...].

W dniu 14 stycznia 2020 r. za pośrednictwem platformy ePUAP wpłynęło do Wojewody [...] ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. przekazano ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców powiadamiając o tym stronę postępowania.

W dniu 22 stycznia 2020 r. Wojewoda [...] wystąpił do organów,

o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z zapytaniem czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 maja 2020 r.

W dniu 3 lutego 2020 r. w związku ze stwierdzeniem braków w zgromadzonym materiale dowodowym Wojewoda [...] na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 2

w związku z art. 114 i art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach wezwał stronę do przedłożenia brakujących dokumentów. W dniu 25 lutego 2020 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęły brakujące dokumenty. Podczas analizy materiału dowodowego wątpliwości wzbudził dokument mający potwierdzić zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże organ nie miał możliwości powiadomienia Strony o brakach oraz niezałatwieniu sprawy w terminie. Na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695), nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego (w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada

2012 r. - Prawo pocztowe), których termin odbioru określony w zawiadomieniu

o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał

w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów. Zgodnie z art. 15zzs ust. 10 i 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 tj. od dnia 14 marca 2020 r. bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty bieg ulega zawieszeniu na ten okres. Dodatkowo nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz

o obowiązku organu prowadzącego postępowanie administracyjnego do powiadomienia strony lub uczestnika postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wezwał stronę do przedłożenia aktualnych dokumentów potwierdzających zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem przedłożone do akt sprawy oświadczenie dotyczące zapewnienia miejsca zamieszkania, jak i umowa najmu lokali mieszkalnych zostały podpisane przez firmę A. S.A., podczas gdy cudzoziemka ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla i na rzecz firmy B. Sp. z o.o. W związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego, organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 25 września 2020 r.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu niezałatwienia sprawy

w terminie Wojewoda przyznał, że choć w istocie czas załatwienia sprawy uległ wydłużeniu, to jednak w toku postępowania strona została powiadomiona o nowym terminie załatwienia sprawy oraz wskazane zostały przyczyny zwłoki. Wojewoda podkreślił, że na czas trwania postępowania w sprawie o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy wpływ miała sytuacja związana ze zmianą miejsca pobytu, bowiem akta nie zostały złożone bezpośrednio do Wojewody [...], tylko zostały przekazane przez organ, który stwierdził swoją niewłaściwość do rozpatrzenia wniosku. Bezpośredni wpływ na czas trwania postępowania miał również obowiązek nałożony na wojewodę na mocy art. 109 ustawy

o cudzoziemcach, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do organów

z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Informacje te przekazywane są do organu I instancji w ciągu 30 dni,

a w szczególnie uzasadnionych przypadkach ww. termin może być przedłużony do 60 dni. Ponadto obowiązujący stan epidemii w związku z COVID-19 również przyczynił się do długości trwania postępowania, bowiem spowodował szereg utrudnień w codziennym funkcjonowaniu, ograniczył pracę, spowodował zaległości

i wydłużył termin rozpoznania spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca Wojewodzie [...] bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozpoznając zasadność tak skonstruowanej skargi wskazać należy

w pierwszej kolejności, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu

w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W niniejszej sprawie poza sporem było, że skarżąca poprzedziła złożenie skargi wniesieniem ponaglenia do właściwego organu (pismo datowane na dzień 14 stycznia 2020 r.), wobec czego formalne przesłanki do wniesienia skargi

w przedmiotowej sprawie zostały spełnione.

Przepisy k.p.a. definiują w art. 37 § 1 pkt 1 bezczynność jako niezałatwienie

w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zaś przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Organ administracji publicznej pozostaje natomiast w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody

w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia.

Wobec tego należy uznać, że przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania,

a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie.

Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15; z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16; z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu.

W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny – "przewlekłość", a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września

2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14).

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności,

a zakwestionowane przez stronę skarżącą postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, które zostały uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co więcej, mając na uwadze szczególny charakter postępowania administracyjnego, w którym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, ustawodawca nałożył na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród szeregu ustalonych zasad szczególne znaczenie ma zaś zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.

Reasumując, organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że ze względu na zróżnicowanie przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Oceniając postępowanie zaskarżonego organu w świetle powyższych wytycznych Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia

z bezczynnością organu. Sąd dopatrzył się również przewlekłości postępowania.

W pierwszej kolejności Sąd ocenił kwestię zarzucanej Wojewodzie [...] bezczynności, tj. kwestię dochowania przez ten organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywnego przedłużania

z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a.

W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez skarżącą osobiście w siedzibie Wojewody [...]

w dniu 28 lutego 2019 r., a następnie z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania skarżącej, został przekazany zgodnie z właściwością miejscową do Wojewody [...]. Akta sprawy wraz z wnioskiem wpłynęły do tego organu w dniu 5 sierpnia 2019 r., zatem od tej daty zaczął biec termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Co do zasady, postępowanie to powinno zostać zakończone w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. Określony w tym przepisie maksymalny termin dwóch miesięcy, mając na uwadze treść art. 57 § 4 k.p.a., upłynął jednak bezskutecznie 7 października 2019 r. Zatem w przedmiotowej sprawie termin ustawowy został przekroczony, a przekroczenie to, zdaniem Sądu, nie jest konsekwencją zastosowania regulacji art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (o czym szerzej poniżej). Sąd zauważa również, że w prowadzonym postępowaniu Wojewoda uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., tj. nie zawiadamiał prawidłowo strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Takie zawiadomienie wystosował po raz pierwszy do strony w dniu 22 stycznia 2020 r., po wniesieniu przez nią w dniu 14 stycznia 2020 r. ponaglenia, wyznaczając termin załatwienia sprawy na 31 maj 2020 r., który również upłynął bezskutecznie.

Należy zaznaczyć, że Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt sprawy przedstawionych przez organ. Stosownie do treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Natomiast z akt sprawy wynika, że pomimo tego, iż Wojewoda [...] otrzymał wniosek skarżącej 5 sierpnia 2019 r., to nie doszło do jego rozpoznania.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (punkt pierwszy sentencji wyroku).

Sąd dokonał kontroli postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] pod kątem jego przewlekłości, co stanowiło przedmiot wniosku ujętego w skardze. W tym celu Sąd zbadał, czy było możliwe szybsze i efektywniejsze przeprowadzenie postępowania w sprawie zawisłej przed organem administracji.

W sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy

o cudzoziemcach, zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Podmioty wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4).

Jest oczywiste, że procedura uzyskania informacji, o której mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, powoduje wydłużenie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jednak okoliczność ta nie zwalnia organu z obowiązku niezwłocznego podejmowania czynności w tym zakresie. Wprost przeciwnie, mając na uwadze czas oczekiwania na ww. informacje (od 30 do 60 dni) organ, który zwraca się o ich udzielnie (w tym przypadku Wojewoda [...]), powinien podejmować czynności bez zbędnej zwłoki.

Takie zachowanie się organu nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z przedstawionych Sądowi akt sprawy wniosek skarżącej został przekazany Wojewodzie [...] 5 sierpnia 2019 r. Pierwsze czynności

w sprawie organ podjął dopiero w dniu 22 stycznia 2020 r., po wniesieniu przez skarżącą w dniu 14 stycznia 2020 r. ponaglenia, występując w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do ABW, Policji i Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wyjazd i pobyt cudzoziemki na terenie RP stanowi zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Następnie 3 lutego 2020 r. organ wezwał skarżącą do przedłożenia

w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania: informacji, o której mowa w 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestr bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy); kompletnie wypełnionego załącznika nr 1 do wniosku, zgodnie z aktualnymi warunkami pracy; aktualnych dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W zakreślonym terminie, tj. 25 lutego 2020 r., skarżąca przedłożyła: informację od Starosty, pełnomocnictwo od B. Sp. z o. o. wraz KRS, oświadczenie pracodawcy o zatrudnieniu, korektę wniosku w części B, oświadczenie o zapewnieniu miejsca zamieszkania, umowę najmu lokalu mieszkalnego, zezwolenie typu A, umowę o pracę, ZUS ZUA, ZUS RCA. Dopiero po wniesieniu skargi przez skarżącą (15 czerwca 2020 r.) organ przeanalizował kompletność przedłożonych dokumentów, wzywając skarżącą 26 czerwca 2020 r. do przedłożenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, braków wniosku poprzez nadesłanie aktualnych dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Informując przy tym, że do akt przedłożono dokumenty dotyczące zapewnienia miejsca zamieszkania przez pracodawcę – firmę A. S.A., podczas gdy cudzoziemiec ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla i na rzecz firmy B. Sp. z o. o.

Nie może budzić wątpliwości, że wszystkie powyżej opisane czynności powinny być podjęte niezwłocznie po wpłynięciu wniosku skarżącej. Obowiązkiem bowiem organu było nie tylko dokonanie weryfikacji złożonego wniosku pod kątem wymogów formalnych, w tym oceny kompletności załączonych dokumentów i jego rejestracja w stosownych systemach, ale również niezwłoczne wystosowanie zapytania do właściwych organów w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Przedstawiona powyżej chronologia zdarzeń pozwala zatem na postawienie Wojewodzie [...] zasadnego zarzutu przewlekłości, bowiem czynności

w sprawie zostały podjęte w dużym i nieuzasadnionym odstępie czasowym, zaś zwłoka w terminowym ich dokonywaniu nie znajdowała uzasadnienia ani w charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, których niewątpliwie dopuścił się organ, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku).

Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Stan bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia

w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku

z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 45/17). W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, zważywszy, że działania kontrolne czy informacyjne organu były wykonywane w długich odstępach czasu,

z naruszeniem terminów ustawowych. Wskazuje na to w szczególności zachowanie Wojewody [...], który po otrzymaniu wniosku skarżącej w dniu 5 sierpnia 2019 r. przez okres ponad 5 miesięcy nie dokonał żadnej czynności w sprawie

i uaktywnił się dopiero po wniesieniu przez stronę ponaglenia, podejmując w dniu 22 stycznia 2020 r. i w dniu 3 lutego 2020 r. czynności w sprawie. Kolejna czynność dokonana w dniu 26 czerwca 2020 r. miała miejsce również po ingerencji skarżącej, czyli po wniesieniu 15 czerwca 2020 r. skargi. Jednocześnie, jak wyjaśniono, opieszałości w załatwieniu sprawy nie uzasadniał jej skomplikowany stan faktyczny czy prawny. Co więcej, organ pomimo przekroczenia terminów ustawowych, nie zawiadamiał w odpowiednim momencie strony o tym, że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta w czasie określonym w przepisach prawa. Takie zawiadomienia wystosował po raz pierwszy dopiero po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia. Tym samym nie tylko zlekceważył przepisy ustawy regulujące kwestie terminów załatwiania spraw, ale również pozbawił stronę postępowania środków do sądowej kontroli działań organu. Brak zawiadomienia stron postępowania po przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy oznacza bowiem także brak zawiadomienia o prawie do wniesienia ponaglenia, które jest nie tylko obligatoryjnym elementem takiego zawiadomienia, lecz również wymogiem koniecznym do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu.

Sąd zwraca uwagę, że usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku strony przez okres prawie roku nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa

w urzędzie. Tak rażącej bezczynności i przewlekłości nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. Taką przyczyną nie może być – w kontekście całokształtu sprawy – dyspozycja art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Zgodnie z tym przepisem w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów

o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Biorąc to pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się rażącej bezczynności i przewlekłości, nie uwzględniał okresu od dnia 14 marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do 24 maja 2020 r. (uchylenie powyższego przepisu). Niemniej nie miało to żadnego wpływu na ocenę stanu rażącego naruszenia prawa, bowiem zaniechanie organu trwało od sierpnia 2019 r.

Powyższa ocena uzasadniała wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, o czym sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna pełni bowiem funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie na przyszłość. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w niniejszej sprawie grzywny wpłynęła w głównej mierze skala przewlekłości postępowania, okoliczność że postępowanie zainicjonowane wnioskiem skarżącej trwa już prawie rok, a przez ten czas organ nie podejmował niezbędnych czynności, zaś te, które podejmował były nieefektywne. Jednocześnie w ocenie sądu wysokość orzeczonej grzywny jest wystarczająca do osiągnięcia celów związanych z tym środkiem, w szczególności powinna przywrócić zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej, a organ skłonić na przyszłość do efektywnego prowadzenia postępowania administracyjnego i wypełniania nałożonych nań obowiązków ustawowych.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Nadto suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy.

Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

Skarżąca występując z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości nie uzasadniła żądania ani wysokości dochodzonej kwoty, wskazując jedynie, że niedopuszczalne jest, aby strona czekała tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy). Takie zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd wziął jednak pod uwagę, że w niniejszej sprawie skarżąca na skutek bezczynności i przewlekłości organu przez długi czas pozostaje w sytuacji wątpliwości co do legalności jej pobytu na terenie Polski. Zasadne jest zatem zrekompensowanie skarżącej negatywnych doznań związanych z tą sytuacją oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

W świetle powyższego, nałożenie na organ sankcji w postaci przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek w znacznie niższej od oczekiwanej wysokości, było uzasadnione.

Za adekwatny w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd uznał wymiar sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, o czym orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku. Przyznana skarżącej kwota w ocenie Sądu będzie w wystarczający sposób spełniała zarówno swą rolę prewencyjną, jak i kompensacyjną. Jej wysokość spełnia niewątpliwie kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata, w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).