Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 668/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA : Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Po 780/06 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Wojewody W. na rzecz Gminy R. kwotę 2108 (słownie: dwa tysiące sto osiem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Po 780/06 oddalił skargę Gminy R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] NR [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 września 2002r w sprawie IISA/Po3058/00 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] NR [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Starosta O. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podst. art. 104 k.p.a. oraz art. 98 ust.3, art. 129 ust.1, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. NR 261, poz. 2603) odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w O. powstałą w wyniku podziału nieruchomości tj. działki nr [...] zatwierdzonego prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr: [...] z dnia [...] czerwca 1994r.

Wojewoda W. – po rozpatrzeniu odwołania S. i W. B. – decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił na rzecz S. i W. B. odszkodowanie w wysokości 27.149 zł za nieruchomość położoną w gminie R., we wsi O., stanowiącą działkę nr [...] 0 pow. [...] ha. Równocześnie w powyższej decyzji zobowiązano Gminę R. do zapłaty S. B. i W. B. ustalonego odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie terminie do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego.

W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z tym, że działka nr [...], za którą odszkodowania domagali się wnoszący została wydzielona na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] czerwca 1994r. w oparciu o przepisy w/w ustawy dlatego też skutki tej decyzji należało oceniać według postanowień przepisu art. 10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł Burmistrz Gminy R., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż organ odwoławczy przekroczył swoje kompetencje rozstrzygając, że przedmiotowa działka gruntu przeszła z mocy prawa na własność gminy. Uprawniony do tego był zdaniem skarżącego organ zatwierdzający podziały nieruchomości ewentualnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Według skarżącego organ II instancji naruszył również art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Sprawa o odszkodowanie zaczęła się w 1999r., a więc podczas obowiązywania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Ponadto, zdaniem skarżącego skoro w podstawie materialno prawnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie powołano się na przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie ma podstaw do uznania Gminy R. za właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Administracyjny w Poznaniu wskazał, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który odnośnie skutku w postaci przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy R. ma w niniejszej sprawie zastosowanie stanowił, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przesądził to już Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 września 2002 r. w sprawie II SA/Po 3058/00 stwierdzając, że skoro decyzje podziałowe stały się ostateczne w czasie obowiązywania przepisu art. 10 ust.5 ustawy z dnia o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, to skutki tych decyzji w postaci ewentualnego nabycia przez gminę własności gruntu należało oceniać według jego postanowień.

Co zaś się tyczy postępowania o ustalenie odszkodowania to postępowanie to na mocy art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami, toczy się według jej przepisów. Odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulic ustala się bowiem w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

Dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem Sąd I instancji stwierdził, iż wbrew stanowisku skarżącego organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień rozstrzygając, że działka gruntu [...] przeszła z mocy prawa na własność gminy. Jak wynika bowiem z wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 1996 sygn. akt IV SA 198/95 w decyzji o podziale nieruchomości organ administracyjny nie może orzekać o własności działek wydzielonych w wyniku podziału, może on jedynie określić działkę, która została wydzielona pod budowę ulicy w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Grunty wydzielone pod ulice przechodzą na własność gminy z mocy prawa bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnej decyzji. Jedyną przesłanką potrzebną do przyznania odszkodowania jest przejście gruntu wydzielonego pod ulicę na własność gminy.

Z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] czerwca 1994r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - działki [...] - wynika, że jest on zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy R., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy w R. z dnia [...] kwietnia 1990r. nr [...] oraz uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] maja 1994r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa rekreacyjnego we wsi O., gmina R.. Skoro więc Kierownik Urzędu Rejonowego w W. wydając decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości stwierdził, iż jest on zgodny z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa rekreacyjnego we wsi O., to oceny skutku prawnego w zakresie działki [...] należy dokonywać w oparciu o ten plan. Plan ten niewątpliwie ustalał przebieg drogi publicznej po gruncie stanowiącym działkę nr [...]. Skoro działka [...] leżała w liniach rozgraniczających drogi ujęte w obowiązującym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego, które to drogi łączyły się z istniejącą drogą lokalną prowadzącą do wsi, to należy stwierdzić – wskazał Sąd I instancji – że działka [...] została wydzielona pod drogę lokalną , a więc publiczną co oznacza, że w jej zakresie nastąpił skutek z art. 10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem kiedy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. stała się ostateczna jej własność przeszła na rzecz Gminy R..

Gmina R. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż przepis ten w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania.

W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że właściciel gruntu, który zwrócił się o podział nieruchomości uzyskał pozytywną decyzję na podstawie nieobowiązującego jeszcze planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału wydana została [...] czerwca 1994 r., a uchwała Rady Miejskiej w R. w sprawie planu weszła w życie 20 września 1994 r. czyli po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Woj. P. Nr 16, poz. 128.

Zatem w chwili, gdy decyzja stała się ostateczna nie ziścił się jeszcze podstawowy warunek jej zgodności z prawem, a mianowicie nie obowiązywał plan. Wobec takiego stanu prawnego nie jest możliwym przyjęcie, że została spełniona hipoteza normy z art. 10 ust. 5 w/w ustawy i w związku z tym przepis ten nie może być podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Stosownie bowiem do art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podział zaś może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ust. 1 art. 10 powołanej ustawy. Wydzielenie zatem gruntu w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i jego przejście na własność gminy, a co za tym idzie również ustalenie odszkodowania, może nastąpić jeśli zostaną spełnione następujące przesłanki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga musi być publiczną i jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Niewystąpienie którejś z tych przesłanek wyklucza zastosowanie trybu określonego w wymienionym art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami. Stanowisko takie zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1998 r. sygn. akt I SA 2110/97, gdzie wskazano, iż taka interpretacja przedmiotowego przepisu ma na celu ochronę własności i dobrze pojętego interesu publicznego. Bowiem przejście nieruchomości na własność gminy następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela i brak byłoby racjonalnego uzasadnienia do zmuszania gminy do wypłaty tego odszkodowania i nabywania mienia, które nie miałoby służyć celom publicznym. Wydzielenie zatem gruntu pod ulice będzie mogło nastąpić jedynie wówczas, gdy plan ustala ich przebieg. Warunek zgodności z planem, jest o tyle przesądzającym, iż bez jego spełnienia postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w ogóle nie może się toczyć.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji uznał, iż zachodziły wystarczające podstawy do zastosowania cytowanego już art. 10 ust. 5, gdyż z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] czerwca 1994 r. – zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości działki nr [...] – wynika, że jest on zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Plan ten, zaznaczył Sąd, zatwierdzony został uchwałą Rady Miasta i Gminy w R. z dnia [...] kwietnia 1990 r. oraz z dnia [...] maja 1994 r. Skoro zatem projekt podziału jest zgodny z planem zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] maja 1994 r., to oceny skutku prawnego w zakresie działki należy dokonywać w oparciu o ten plan.

Jednakże – co podniesiono w skardze kasacyjnej – Sąd I instancji pominął okoliczność, iż uchwała rady gminy wchodzi w życie dopiero po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Tymczasem wskazywana przez Sąd uchwała Rady Miejskiej w R. W. z dnia [...] maja 1994 r. nr [...], dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na zgodność z którym powoływały się Organy - ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia [...] września 1994 r. nr 16 poz. 128. Od tej zatem daty należy liczyć wymieniony czternastodniowy termin vacatio legis, dopiero po upływie którego uchwała zyskała moc wiążącą. Oznacza to, że zachodzą w niniejszej sprawie, co najmniej istotne wątpliwości w zakresie możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Bowiem, jak wynika z akt sprawy w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, tj. [...] czerwca 1994 r. uchwała Rady Miejskiej w R. W. z dnia [...] maja 1994 r. jeszcze nie obowiązywała, weszła w życie dopiero 20 września 1994 r. Sąd zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powoływał się na szczegóły planu zagospodarowania zatwierdzonego tą uchwałą. Rozważania Sądu nie objęły natomiast planu zagospodarowania przestrzennego faktycznie obowiązującego w dacie wydawania decyzji podziałowej, uchwalonego uchwałą z [...] kwietnia 1990 r.

W związku z powyższym za uzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym sensie, że nie została przez Sąd I instancji dokonana pełna ocena trafności jego zastosowania w niniejszej sprawie. Bowiem – jak już podniesiono – zachodzą istotne wątpliwości, co do ziszczenia się wszystkich przesłanek zastosowania tegoż przepisu w niniejszej sprawie, tj. zgodności decyzji podziałowej z obowiązującym w dacie jej wydawania planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta zaś niewątpliwie wymaga dokładnego wyjaśnienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy w związku z §14 ust. 2 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.