Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 37/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 października 2020 r. nr SKO 4122/130/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2020 r. (Nr 3138/2020; znak: WAB-P5.6730.29.2019.EG.6) Prezydenta Wrocławia działając na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 296, z późn. zm. - zwanej dalej "u.p.z.p"), ustalił na rzecz M. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji we W. przy ulicy [...], na działce nr [...], AM-[...], obręb K.

Zdaniem organu zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, co obliguje do pozytywnego załatwienia sprawy. Postępowanie wykazało, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Inwestycja stanowi kontynuację w zakresie funkcji (która pozostaje bez zmian) oraz cech oraz wskaźników zabudowy w obszarze sąsiednim. Spełnia także wszystkie wymagania określone przepisami prawa oraz pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie działki jest wystarczające dla realizacji inwestycji której nie sprzeciwia się także żaden przepis odrębny.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. P. i K. P. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który podniósł naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, w związku art. 107 § 3 k.p.a, poprzez: a) zaniechanie wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, wybiórczą ocenę dowodów, a w konsekwencji dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych polegających na wadliwym ustaleniu niektórych parametrów; b)niewyjaśnienie z jakich powodów organ przyjął milczącą akceptację ze strony Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podczas gdy do takowej nie doszło w sprawie; c) błędne przyjęcie, że zarzuty odwołujących się są przedwczesne i winny być podnoszone dopiero na etapie postępowania w zakresie pozwolenia na budowę; d) nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli i mieszkańców sąsiednich nieruchomości;

2) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 - zwanego dalej r.w.t), poprzez nieprawidłowe uznanie, że w tej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, w skutek czego pozbawiono osób trzecich ochrony w zakresie dostępu do światła dziennego;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w związku z § 3, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem planistycznym), poprzez nieprawidłowe ustalenie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, w wyniku: a) ustalenia jak w rzeczywistości planowana inwestycja wpłynie na nieruchomość położoną na działce inwestora z uwagi na kształt obu działek oraz usytuowanie położonych zabudowań; b) braku szczegółowego zbadania funkcji, cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu obiektów sąsiadujących z terenem inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Przytaczając treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p organ wskazał, że wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zastrzeżeń Kolegium nie budziła prawidłowość wyznaczonego obszaru analizy funkcji i cech zabudowy która odpowiadała rygorom § 3 rozporządzenia planistycznego. Mając na uwadze, że front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...] wynosił - jak wynika z mapy w skali 1:500, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji - około 15 m, Kolegium stwierdziło, że granice obszaru analizowanego należało wyznaczyć w odległości minimalnej około 50m od każdej z granic działek nr [...]. Tak też uczynił organ pierwszej instancji, wyznaczając obszar analizowany w sposób zgodny z powołanymi przepisami rozporządzenia w odległości 50 - 200 m od terenu inwestycji wzdłuż dróg i ciągów komunikacyjnych, które w warunkach miejskich często stanowią granice obszarów o różnym przeznaczeniu. Organ pierwszej instancji zachował zatem zasadę, aby granice obszaru analizowanego obejmowały urbanistyczną całość pozwalającą w sposób obiektywny zbadać parametry i cechy zabudowy sąsiedzkiej. Tak wyznaczony obszar – zdaniem Kolegium - mógł stanowić podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji. Również cześć tekstowa analizy nie budziła zastrzeżeń organu odwoławczego. Kolegium stwierdziło, że wbrew zarzutom odwołania wyliczone parametry zabudowy sąsiedzkiej zostały przedstawione na podstawie konkretnych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W aktach sprawy znajduje się tabelaryczne zestawienie wszystkich nieruchomości wytypowanych jako sąsiedztwo z podaniem wszystkich parametrów zabudowy.

W oparciu o przeprowadzoną przez organ pierwszej instancji analizę Kolegium stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest bowiem funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem organu II instancji prawidłowo ustalone także zostały pozostałe parametry zabudowy. Organ I instancji zasadnie odstąpił od badania i ustalenia w decyzji linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, gdyż te cechy zabudowy nie ulegają zmianie. Przeprowadzona przez Kolegium analiza wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wykazała, że został on wyznaczony stosowanie do § 5 rozporządzenia na poziomie – do 0,21 a więc w sposób nie odbiegający od średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, który przy wartościach skrajnych (w przedziale od 0,09 do 0,39) wynosi 0,21. Analizując ustalenia dotyczące górnej wysokości elewacji Kolegium także nie stwierdziło, aby określone wartości stanowiły podstawę do przyjęcia twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. Wskaźnik ten został ustalony na poziomie wyższym niż średni wskaźnik wynikający z analizy, co zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia jest dopuszczalne. Według analizy przeprowadzonej przez organ I instancji średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym około 4,85 m. Minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wyniósł 3,0 m (poz. 7 i 10 analizy), zaś maksymalny ok. 9 m (poz. 20 analizy), a dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 8 m (poz. 11). W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 6,5 m, co przekracza średnie wartości obszaru analizowanego. Zdaniem Kolegium szereg argumentów przemawia jednak za dopuszczeniem takiej zabudowy. Po pierwsze, wysokość gzymsu określona w decyzji jest w tym przypadku wysokością maksymalną budynku, albowiem dla inwestycji został zaplanowany dach płaski. Skutkuje to tym, że budynek nie będzie wyróżniał się wysokością. Po drugie, budynek zlokalizowany na działce nr [...] ma wysokość gzymsu 5 m, a wysokość całkowitą 10 m. Najbliższe sąsiedztwo (działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), to budynki o wysokościach maksymalnych odpowiednio 7 m (dach płaski), 12 m (dach wielospadowy), 10 m (dach wielospadowy) i 8,5 m (dach dwuspadowy). Po trzecie, w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości gzymsu około 6 m i więcej - działki nr [...] (poz. 9 analizy - 8 m), nr [...] (poz. 11 analizy - 8 m), nr [...] (poz. 12 analizy - 7 m), nr [...] i nr [...] (poz. 19 i 20 analizy — 8 m i 9 m). W ocenie organu odwoławczego, takie uwarunkowania urbanistyczne obszaru analizowanego, pozwalają na wyznaczenie wysokości gzymsu na poziomie do 6,5 m. Zastrzeżeń organu, pod względem zgodności z § 8 rozporządzenia planistycznego, nie budzą także ustalenia dotyczące rodzaju dachu. Organ pierwszej instancji dopuścił możliwość realizacji dachu płaskiego. W obszarze analizowanym występują zaś budynki z dachem płaskim.

Kolegium stwierdziło dalej, że inwestycja spełnia wymagania w zakresie dostępu do drogi publicznej rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz uzbrojenia terenu - zapotrzebowanie na wodę, energię, gaz i odprowadzanie ścieków nastąpi z dotychczasowych przyłączy. Ponadto teren zainwestowania nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1[...], z późn. zm.), przepisów o zgodzie rolnej nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. W ocenie Kolegium, ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu Kolegium oceniło, że odpowiadają one obowiązującym przepisom zawartym w art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) - dalej określanym jako rozporządzenie nomenklaturowe. Organ pierwszej instancji prawidłowo oznaczył inwestycję: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej". Także oznaczenie rodzaju zabudowy jest prawidłowe: "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". Zasadnie też organ ustalił parametry inwestycji, co już zostało wyżej wyjaśnione. Parametry zabudowy zostały określone w sposób "widełkowy", ze wskazaniem maksymalnych wartości. Takie jednak ustalenie nie naruszy ładu przestrzennego. Nawet gdyby Inwestor zrealizował budynek o mniejszych parametrach, to i tak rozpiętość wskaźnika zabudowy i wysokości obiektów w obszarze analizowanym uzasadnia określenie tylko wartości maksymalnych.

W ocenie Kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. Stosownie do § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W rozpatrywanej sprawie, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowemu w zakresie ochrony osób trzecich. Ustalenia te zostały zapisane w decyzji i w sposób wyczerpujący chronią interesy stron postępowania. Organ wprost w decyzji wskazał na ochronę przed hałasem i innymi emisjami, ustalając, że Inwestor nie może dopuścić ponadnormatywnej emisji hałasu i innych emisji. Brak jest podstaw do określania w decyzji o warunkach zabudowy sposobu realizacji tych wymogów. Organ wprost wskazał (pkt 2 lit. e tiret drugie decyzji), powołując się na art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.), że obszar zainwestowania jest położony w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, dla których dopuszczalny poziom hałasu winien zawierać się w granicach dopuszczalnych dla tych terenów określonych rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Na tym etapie postępowania uwarunkowania związane z hałasem kompleksowo zostały zbadane i określone w decyzji lokalizacyjnej. W przypadku, gdy działania Inwestora będą przekraczały dopuszczalne normy hałasu właściwe organy w sprawie ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi będą mogły ingerować.

Co do wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), to Kolegium wyjaśniło, że będą one badane dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, przed organami administracji architektoniczno – budowlanej, co obliguje inwestora do przedstawienia takiego projektu budowlanego, który będzie odpowiadał standardom wynikającym z § 13 ww. rozporządzenia. Na etapie warunków zabudowy nie rozstrzyga się w sposób definitywny problematyki usytuowania oraz zachowania tzw. linijki światła. Przepisy techniczno-budowlane będą bowiem stosowane dopiero, gdy zostanie sporządzony projekt budowlany i wtedy będzie można ocenić spełnienie warunków "odległościowych".

Organ II instancji zwrócił także uwagę, że skoro inwestycja ma być prowadzona w warunkach miejskich, o średnio intensywnym zurbanizowaniu to powoduje konieczność znoszenia pewnych, ale nie ponadnormatywnych uciążliwości. Z tego względu jeżeli inwestycja nie będzie powodowała emisji przekraczających normy określone w przepisach prawa, to nie można mówić o potrzebie ochrony osób trzecich w kategoriach sankcjonujących odmowę ustalenia warunków zabudowy. Dla potwierdzenia przytoczono fragmenty uzasadnień wyroków NSA z dnia 8 marca 2011r., II OSK 402/10, Legalis i z dnia z dnia 24 czerwca 2009r. , II OSK 1032/08, Legalis).

W ocenie organu, przepisom prawa odpowiadają ustalenia decyzji lokalizacyjnej w zakresie obsługi komunikacyjnej. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] i z tej drogi dopuszczona została obsługa komunikacyjna. Stosownie do § 4 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego organ I instancji ustalił także liczbę miejsc parkingowych na poziomie 1 m.p. na 1 mieszkanie zaznaczając, że wygospodarowanie miejsc parkingowych ma nastąpić w obrębie terenu inwestycji. Mając na uwadze, że rozporządzenie i ustawa nie wskazują w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych pozostawiając to uznaniu organu, Kolegium stwierdziło, że ustalenia decyzji wyczerpują potrzeby miejsc parkingowych przyszłej inwestycji.

Jako odpowiadające przepisom prawa Kolegium uznało także ustalenia w zakresie ochrony konserwatorskiej, które zostały zaakceptowane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p (milcząco). Organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym przepisem uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Organ I instancji pismem z dnia 21 maja 2020 r. wystąpił o uzgodnienie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który nie zajął w ogóle stanowiska, co obligowało do przyjęcia, że uzgodnienie nastąpiło.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Wniosek Inwestorów, po uzupełnieniach, spełniał wymogi art. 52 ust. 2 ustawy. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Ustalenie stron postępowania, zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i proceduralnego.

Zastrzeżeń nie budzi ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Także ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Organ II instancji dokonując własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, do jakich doszedł organ pierwszej instancji. Uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium uznało, że nie miały one żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Brak zawiadomienia odwołujących się o wystąpieniu do organów współdziałających - w tym przypadku do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - nie miał znaczenia. Zażalenie na postanowienie organu współdziałającego przysługuje bowiem tylko inwestorowi. Także brak projektu decyzji o warunkach zabudowy podczas przeglądania akt sprawy nie miał znaczenia dla jej rozpatrzenia. Kolegium bowiem dokonało pełnej weryfikacji jurydycznej wydanej decyzji i nie stwierdziło naruszenia prawa. Zresztą w odwołaniu nie wykazano jak uchybienie to wpłynęło na treść rozstrzygnięcia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła B. P. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając w całości decyzję Kolegium, strona zarzuciła:

I. Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj:

a/ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

1) niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, które to ustalenia pozwoliłyby dopiero na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; 2) niepoinformowanie skarżącej o treści złożonych przez M. P. wyjaśnień Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków; 3) niesporządzenie z wyjaśnień złożonych przez M. P. dokumentu, z którym skarżąca mogłaby się zapoznać, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym przedstawienia swojego stanowiska zawierającego ustosunkowanie się do ww. wyjaśnień; 4) niewyjaśnienie z jakich dokładnie powodów Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków zmienił wcześniej wyrażone stanowisko w sprawie; 5) niewyjaśnienie z jakich powodów organ I instancji pismem z dnia 21 maja 2020 r. zwrócił się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z ponowną prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie; 6) niewyjaśnienie z jakich powodów organ l instancji przyjął milczącą akceptację ze strony Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - w konsekwencji skarżąca zarzuciła również naruszenie również art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu poprzez pozbawienie jej prawa do zapoznania się z treścią wyjaśnień M. P., a w konsekwencji uniemożliwienie ustosunkowania się do ich treści zanim Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie w przedmiotowej sprawie. Skarżąca uważa, że skoro nie przysługiwało prawo do złożenia zażalenia na ww. postanowienie, to możliwość wypowiedzenia się co do treści wyjaśnień M. P. była dla niej jedyną formą przestawienia swojego stanowiska Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków; 7) błędne uznanie, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że w związku z nową zabudową nie pojawi się nowy rodzaj funkcji mieszkaniowej; 8) zaniechanie wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, wybiórczą ocenę dowodów a w konsekwencji dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, polegających wadliwym ustaleniu niektórych parametrów, co mogło skutkować zbyt dużą dowolnością w projektowaniu nowej zabudowy, a tym samym naruszać zasady ładu przestrzennego; 9) niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ stwierdził, że oznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" jest prawidłowe; 10) błędne przyjęcie, że zarzuty skarżących są przedwczesne i winny być podnoszone dopiero na etapie postępowania w zakresie pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy nie jest wiadomym, czy skarżąca będzie stroną tego przyszłego postępowania; 11) nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli i mieszkańców sąsiednich nieruchomości;

b) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji podczas gdy decyzja ta, jako wadliwa, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;

c) naruszenie art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, wskutek czego doszło do pozbawienia osób trzecich ochrony, która w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obejmuje m.in. ochronę przed pozbawieniem dostępu światła dziennego, w sytuacji kiedy organ nie wykonał stosowanych analiz dotyczących nasłonecznienia, które to kwestie mają istotne znaczenie w kontekście rozmiarów planowanej inwestycji;

d) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, 4 i 6 rozporządzenia wykonawczego poprzez nieprawidłowe ustalenie spełnienia warunku w postaci tzw. "dobrego sąsiedztwa", poprzez:

1) zaniechanie ustalenia jak w rzeczywistości planowana inwestycja wpłynie na nieruchomość położoną na działce inwestora z uwagi na kształt obu działek oraz usytuowanie położonych na niej zabudowań,

2) brak szczegółowego zbadania funkcji, cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu obiektów sąsiadujących z terenem inwestycji, obejmującego analizę ich gabarytów, szczególnie w odniesieniu do wysokości obiektów dotychczas istniejących już zabudowań.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze zawarty także został wniosek o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z mapy przedstawiającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. na okoliczność ukazania zachowanej linii zabudowy na obszarze K.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił argumentację dla poparcia przedstawionych wyżej zarzutów.

Zarządzeniem z dnia 24 czerwca 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a). Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w granicach zakreślonych przywołanymi normami oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które skutkowałby wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Ocenie Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu podjęta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...] na działce nr [...], AM-[...], obręb K.

Przypomnieć wypada, że przesłanki materialnoprawne ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji zostały unormowane w przepisach przywołanej już wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 ww. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu nie wzbudza wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy, o której stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest bowiem zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1542/09, Lex nr 746623).

Zasadniczym celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie planistyczne).

Z regulacji zawartych w przywołanym akcie wykonawczym wynika także, że podstawowym narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ww. rozporządzenia. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, gdyż treść tego dokumentu wraz z pozostałym materiałem dowodowym stanowi podstawę do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną w odpowiedniej skali na której zakreślono granice obszaru analizowanego oraz granice terenu objętego wnioskiem. Zawiera także część tekstową. Jak wynika z akt została ona także sporządzona przez kompetentną osobę, tj. wpisaną na listę izby architektów lub urbanistów.

W ocenie Sądu nie narusza prawa stanowisko Kolegium, że analiza architektoniczo – urbanistyczna sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy przez organ I instancji jest prawidłowa, gdyż odpowiada wszystkim zasadom jej sporządzenia zawartym w przytoczonym powyżej rozporządzeniu. Przede wszystkim granice terenu obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z regułami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że szerokość obszaru analizowanego powinna stanowić co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki nie mniej jednak niż 50m w każdą stronę od granic działki. Skoro zatem, po analizie mapy w skali 1:500 stwierdzono, że szerokość frontu działki zainwestowania (oznaczonej nr [...]) wynosi około 15 m, to zasadnie Kolegium przyjęło, że granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć przyjmując odległość minimalną 50 m od każdej z granic działki nr [...]. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż 50 m od każdej z granic działki nr [...] z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych leżących na obszarze tego terenu (co uzasadnia przekroczenie do 200 m minimalnej odległości wyznaczonej rozporządzeniem). Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z organem, że wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany mógł stanowić podstawę dla ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz zasad zagospodarowania działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy służący w postaci dokumentacji fotograficznej, map oraz tabelarycznego zestawienia konkretnych budynków z obszaru analizowanego i ich parametrów (k- 11-13 akt administracyjnych) potwierdza fakt przeprowadzenia przez organ analizy oraz uzyskanych wyników. W związku z powyższym zawarte w uzasadnieniu skargi stanowisko, że przedmiotowa analiza nie może uznać zostać uznana za prawidłową, należy uznać za nieuzasadnione, tym bardziej, że poza przytoczeniem przepisów odnoszących się do zasad jej przeprowadzania nie zostało ono poparte konkretną i rzeczową argumentacją wskazującą przyczyny takiej oceny.

Z kolei zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez nieprawidłowe przyjęcie, że spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa, podczas gdy nie ustalono wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącej ze względu na kształt działek i usytuowanie zabudowy oraz nie dokonano szczegółowej analizy funkcji i gabarytów istniejącej zabudowy - szczególnie w odniesieniu do jej wysokości - rozpatrywać należy przy uwzględnieniu, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z przywołanego przepisu, organy zobowiązane są badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Przystępując do badania, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, organy dokonują analizy, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkować musi odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki określone w ustawie oraz w aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Reasumując, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex nr 171198, z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Patrząc na przedmiotową inwestycję pod kątem jej wpływu na otoczenie w sensie urbanistycznym Sąd podziela stanowisko organu, że nie godzi ona w ład przestrzenny w analizowanym obszarze i spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.. Podkreślić w tym miejscu należy, że ład przestrzenny nie ogranicza się tylko do cech zagospodarowania działki graniczącej, a wynikać może z cech zagospodarowania działki położonej np. kilkadziesiąt metrów dalej. Ważne jest by planowana inwestycja wpisywała się w istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę, w jej funkcje i parametry architektoniczne. Celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie jest bowiem wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że działka granicząca posiada cechy zabudowy odmienne od inwestycji (np. do kubatury) dla której wystąpiono o warunki zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 204/15, Lex nr2177592). Orzecznictwo opowiada się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Godzi się także zauważyć, że przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy - tj. dopuszczają inne niż średnia wyznaczenie, m. innymi wysokości górnej elewacji frontowej czy powierzchni zabudowy, gdy wynika to z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej (§ 7 rozporządzenia). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie (tak też m. in. w wyroku NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn.. akt II OSK 1512/08, CBOSiA). Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

W niniejszej sprawie opisane wyżej warunki zostały spełnione. Dane uzyskane w wyniku przeprowadzonej przez organ analizy wskazują, że na obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna – taka też funkcja (w połączniu z funkcją gospodarczą) występuje na działce zainwestowania, na której planowana jest rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej. Organ I instancji ustalił również, że część sąsiednich budynków znajdujących się w ciągu tej samej ulicy co planowana inwestycja, posiada zbliżone gabaryty i uległa już rozbudowie. Powyższe oznacza, że planowana rozbudowa powtarza jeden z istniejących już w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu zatem mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom skargi zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. Skarżąca podnosi, że Kolegium błędnie uznało, że w związku z planowaną zabudową nie pojawi się nowy rodzaj funkcji mieszkaniowej. Zarzut ten jest niezasadny. Po pierwsze Kolegium nie twierdziło, że planowane zamierzenie nie wprowadzi nowego rodzaju "funkcji mieszkaniowej" ale nowego rodzaju funkcji – przez co należy rozumieć inny niż mieszkaniowa rodzaj funkcji. Po drugie, inwestor wnioskował o rozbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o pomieszczenia mieszkalne co oznacza, że rozbudowa ta nie wpłynie na zmianę charakteru zabudowy mieszkaniowej z jednorodzinnej na wielorodzinną. Zakres i rodzaj zamierzenia inwestycyjnego jednoznacznie wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którym związane są orzekające w sprawie organy. Same zaś obawy skarżącej co do ewentualnej zmiany charakteru zabudowy mieszkaniowej (z jednorodzinnej na wielorodzinną lub usługi hotelowe) mają charakter przypuszczeń i na tym etapie nie mogą wpłynąć na ocenę legalności podjętego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być bowiem sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza bowiem możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. II OSK 1777/20, z dnia 23 lutego 2018 r. II OSK 1890/17 CBOSA). W konsekwencji nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji wyłącznie z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo że w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna.

Prawidłowa jest także ocena organu odwoławczego zaskarżonej decyzji co do ustalonych parametrów i wskaźników zabudowy. Sąd podziela stanowisko Kolegium o braku konieczności ustalenia w niniejszej sprawie linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Z wniosku wynika bowiem, że parametry te nie ulegną zmianie. Tym samym nie jest zasadne stanowisko skarżącej, że dopuszczono drugą linię zabudowy zwłaszcza, że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową już istniejącego obiektu a nie z budową odrębnego obiektu. Zdaniem Sądu nie budzi zastrzeżeń prawidłowość przyjętego w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej zabudowy. Został on ustalony na poziomie 0,21 co odpowiada średniemu wskaźnikowi powierzchni nowej zabudowy do wielkości terenu wynikającemu z analizy. Taki sposób ustalenia omawianego parametru odpowiada zasadzie przyjętej w § 5 rozporządzenia planistycznego, zgodnie z którą, omawiany wskaźnik wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wyniki analizy wskazują także, że wbrew twierdzeniom skargi w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajdują się działki których powierzchnia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest większa od zabudowy na działce zainwestowania (po rozbudowie). Przykładowo na działce nr [...] i nr [...] (znajdujących się na przeciw działki nr [...]) wskaźnik zabudowy wynosi 0,26 i 0,23 a na działkach nr [...], [...], [...] sytuowanych przy tej samej ulicy – 0,22, 0,28 i 0,32. Nadto minimalny wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,9 a maksymalny 0,39.

Podobnie należy ocenić rozstrzygnięcie w zakresie dopuszczonej przez organ maksymalnej wysokości rozbudowy. Wskaźnik górnej wysokości elewacji budynku ustalony został bowiem na poziomie 6,5 m, co przekracza średni wskaźnik dla obszaru analizowanego który wynosi 4,85 m. Zgodnie jednak z § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego wielkość wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość o której mowa w ust. 1 przebiega tworząc uskok wówczas przyjmuje się średnią wielkość w obszarze analizowanym (§ 7 ust.3), przy czym prawodawca dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika niż średni, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). W rozpoznawanej sprawie ustalony został wskaźnik wyższy niż średni, jednak przyjęcie parametru o takiej wielkości znajduje oparcie w wynikach analizy. Wynika z niej bowiem, że wskaźnik minimalny w obszarze analizowanym wynosi 3 m a maksymalny 9 m – a dla zabudowy jednorodzinnej 8 m a nadto, że występują budynki o wysokości gzymsu około 6m i więcej (np. na działce nr [...] – 6m, nr [...] – 8 m, nr [...] – 7 m, nr [...] i nr [...] – 8 m i 9 m). Przyjęty wskaźnik nie przekracza zatem wartości maksymalnych. Co istotne, zastosowanie tego odstępstwa zostało przekonująco uzasadnione i poparte oceną zachowania ładu przestrzennego przez Kolegium. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy dopuszczona wysokość gzymsu jest maksymalną wysokością rozbudowy dla której przewidziano dach płaski zgodnie z istniejącą już na działce zabudową i nie przekracza ona całkowitej wysokości budynku istniejącego na działce zainwestowania która wnosi 10 m (wysokość gzymsu 5 m). Istotne także jest, że budynki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] posiadają wysokość 7 m (działka nr [...], dach płaski), 12 m (działka nr [...] dach wielospadowy), 10 m (działka nr [...] dach wielospadowy) i 8,5 m (działka nr [...] dach dwuspadowy). Planowana rozbudowa nie będzie zatem wyróżniała się wysokością i nie zaburzy ładu przestrzennego.

Zdaniem Sądu ustalenie w taki sposób omówionych wyżej parametrów – co do których w związku z dopuszczonymi gabarytami zabudowy zastrzeżenia składała strona skarżąca – nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Niezasadne są także zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w związku z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przez pozbawienie osób trzecich ochrony - która w ocenie skarżącej w postępowaniu lokalizacyjnym obejmuje ochronę przed pozbawieniem dostępu światła, oraz przez zaniechanie wykonania stosowanych analiz dotyczących tzw. linijki światła czy akustyki.

W ocenie Sądu podnoszone w powyższym zakresie zarzuty w istocie dotyczą kwestii, które nie mogą być rozpatrywane na etapie postępowania przed organem lokalizacyjnym gdyż dotyczą właściwości organu architektoniczno – budowlanego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit d u.p.z.p.) może bowiem następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15, z 15 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 629/05, LEX nr 198329). Zaznaczyć także należy, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Jest on instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane są spełnione. Realizacja inwestycji przebiega zatem w dwóch następujących po sobie etapach w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Z tego też względu ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Tym samym nie może być tak konkretnie i szczegółowo określona, jak w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi – a tego w istocie domaga się skarżąca. W orzecznictwie wielokrotnie zaznaczano odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest zatem różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakres tej ochrony nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. W ramach tego postępowania ochrona interesów osób trzecich może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie do drogi publicznej. Do takich uzasadnionych interesów osób trzecich należy nie tylko zapewnienie dostępu do drogi publicznej ale także umożliwienie naturalnego oświetlenia czy zaopatrzenia w wodę.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy, przesądziła jedynie o tym, że na terenie działki nr [...] dopuszczalna jest rozbudowa o określonych w niej parametrach. Inwestor, przed rozpoczęciem budowy - zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego - musi natomiast uzyskać konieczne zezwolenia wyrażone w odpowiedniej formie. Po zainicjowaniu czynności przed organem architektoniczno – budowlanym, to ten organ ustalać będzie szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno – budowlanych, możliwe jest wyrażenie zgody na budowę przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - także w aspekcie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ architektoniczno – budowlany oceni zatem planowaną inwestycję w aspekcie wskazanych przez skarżącą przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powyższe rozporządzenie - w tym podnoszony przez skarżących § 13 - nie ma natomiast zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i nie stanowi przepisów odrębnych z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Także do oceny organów architektoniczno – budowlanych, a nie organów wydających decyzję o warunkach zabudowy, należy kwestia oceny, czy budynek o określonych przez inwestora konkretnych gabarytach możliwy jest do realizacji na danej działce budowlanej. Parametry określone w decyzji lokalizacyjnej odpowiadają jedynie na pytanie, czy na danym terenie jest możliwa określona zabudowa o określonej funkcji w granicach ogólnie zakreślonych parametrów. Parametry te zostały ustalone w niniejszej sprawie w odniesieniu do nieprzekraczalnej linii zabudowy (bez zmian), wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (0,21 ), szerokości elewacji frontowej (bez zmian), wysokości elewacji, geometrii dachu budynku (do 6,5m), powierzchni biologicznie czynnej (min. 40 % ). Co istotne, decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 826/17). W konsekwencji podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące naturalnego oświetlenia i analizy akustycznej nie mogły być przedmiotem postępowania w sprawie warunków zabudowy.

W związku z przedstawionym wyżej charakterem decyzji o warunkach zabudowy stanowiącej ogólne rozstrzygnięcie zakreślające jedynie ramy inwestycji które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego przed organem architektoniczno-budowlanym (zatwierdzającym konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym opracowanym z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy) judykatura za niedopuszczalne uznaje zarzuty podnoszone na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., II OSK 1048/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 1413/18, wyrok WSA w Poznaniu z 28 marca 2019 r., II SA/Po 933/18).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zawarte w powyższym zakresie w decyzji organu I instancji ogólne sformułowania dotyczące warunków ochrony interesów osób trzecich, szczegółowo omówione i zaakceptowane przez organ odwoławczy, były wystarczające i nie zachodziła konieczność w celu zabezpieczenia tych interesów przez zawieranie bardziej szczegółowych postanowień.

W ocenie Sądu nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przywołanych w skardze przepisów prawa procesowego (art.7, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a.) Argumentacja uzasadniająca te zarzuty wskazuje, że skarżąca wiąże je głównie z tą częścią postępowania w której organ lokalizacyjny uzyskiwał stanowisko organu uzgadniającego – Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - względem projektowanego rozstrzygnięcia. Zarzuty te dotyczą ogólnie rzecz ujmując pozbawienia skarżącej możliwości zapoznania się z wyjaśnieniami przedstawionymi przez inwestora organowi uzgadniającemu (po piśmie Konserwatora z dnia 26 lutego 2020r. wyrażającego brak akceptacji dla planowanego zamierzenia) oraz niewyjaśnienia przyczyn dla których organ uzgadniający zmienił wcześniejsze negatywne stanowisko a organ prowadzący postępowanie zaakceptował – bez żadnych wyjaśnień – stanowisko organu uzgadniającego.

Sąd uznał, że pomimo, iż powyższe zarzuty skierowane zostały przeciwko organowi prowadzącemu postępowanie główne w istocie dotyczą jednak postępowania uzgodnieniowego oraz czynności podejmowanych przez organ współdziałający.

W związku z tym przypomnieć trzeba , że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Co istotne, uzgodnienie to dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 zd. pierwsze u.p.z.p). Powyższe oznacza, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej (o ustalenie warunków zabudowy). Pomimo, że postępowanie uzgodnieniowe ma pomocniczy charakter dla sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej, jest jednak postępowaniem autonomicznym w stosunku do tzw. postępowania głównego. Oznacza to, że to na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Organ prowadzący postępowanie główne nie sprawuje bowiem nadzoru nad organami, do których zwrócił się o zajęcie stanowiska i nie ma instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu kontrolować, czy weryfikować prawidłowość toczącego się przed nim postępowania (tak NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 539/14 CBOSiA). Organ prowadzący postępowanie główne nie posiada też możliwości wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych. Obowiązek organu który prowadzi postępowanie główne, sprowadza się do zawiadomienia strony o tym, że zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 kpa). Pozbawienie, strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może natomiast stanowić podstawę do złożenia przez nią wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego. Dopóki jednak postanowienie organu uzgadniającego funkcjonuje w obrocie prawnym i dopóki nie zostanie z obrotu tego wyeliminowane, pozostaje wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne (por. wyroki NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r.,24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1931/06, z dnia 15 maja 2007r., sygn. akt II OSK 764/06 CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organ lokalizacyjny wypełnił obowiązek uzgodnienia i pismem z dnia 21 maja 2020 r. wystąpił do WKZ o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zauważyć przy tym należy, że było to pierwsze (a nie ponowne jak twierdzi skarżąca) wystąpienie w trybie art. 106 k.p.a. o uzgodnienie przy którym przekazany został projekt decyzji. Wcześniejsze wystąpienie (z dnia 19 lutego 2020 r. dotyczyło jedynie uzyskania wytycznych konserwatorskich odnoszących się do ochrony archeologicznej). Wobec braku odpowiedzi organu konserwatorskiego na powyższe wystąpienie organ prowadzący postępowanie główne zobligowany był przyjąć, że doszło do milczącego uzgodnienia projektu decyzji – stosowanie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Skarżąca zarzuca, że nie została powiadomiona o wyjaśnieniach inwestora w wyniku których Konserwator zmienił swoje wcześniejsze negatywne stanowisko względem planowanej inwestycji. Zarzut ten nie jest jednak skuteczny względem organu lokalizacyjnego, skoro z akt wynika, że wyjaśnienia inwestora skierowane były bezpośrednio do organu nadzoru konserwatorskiego. Kwestionowany przez skarżącą brak udziału odnosi się zatem do w czynnościach organu uzgodnieniowego i nie może być przedmiotem oceny na gruncie postępowania głównego – postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Trudno także czynić organowi pierwszej instancji zarzut, że przyjął bez uwag milczące uzgodnienie projektu decyzji przez organ konserwatorski. W orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie uzgadniające organu konserwatorskiego ma charakter stanowczy i wiążący, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma kompetencji do weryfikacji merytorycznej treści tego postanowienia, szczególnie w zakresie, w jakim stanowisko organu współdziałającego jest konsekwencją realizacji kompetencji uznaniowych lub ocen bazujących na specjalistycznej wiedzy i doświadczeniu tego organu (NSA z dnia 17 stycznia 2020 r. II OSK 534/18 CBOSA). Nie jest również wątpliwe, że właściwy specjalistyczny organ współdziałający ma obowiązek zajęcia stanowiska po wyczerpującej i pełnej kontroli przedmiotu oceny (tu: projektu decyzji) w świetle wszystkich przepisów prawa, które wchodzą w zakres jego zadań i kompetencji. W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, że ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 625/10, Lex nr 754651).

W konsekwencji nie są uzasadnione zarzuty wskazujące na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu głównym z tego względu, że organ współdziałający nie poinformował jej o nowym materiale dowodowym w postaci wyjaśnień inwestora – co do których mogłaby się ustosunkować - i nie zapewnił jej czynnego udziału na etapie wydawania postanowienia uzgodnieniowego. Nie jest także zasadny zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. gdyż organ nie zareagował na pozbawienie skarżącej możliwości zapoznania się z ww. materiałem. Jak bowiem wcześniej zaznaczono organ prowadzący postępowanie główne nie pełni funkcji nadzorczych wobec organu współdziałającego i poza jego właściwością pozostają dowody i czynności procesowe podejmowane w postępowaniu uzgodnieniowym. Jednym uchybieniem jaki można przypisać w niniejszej sprawie organowi prowadzącemu postępowanie główne jest brak zawiadomienia skarżącej o wystąpieniu w dniu 21 maja 2020 r do konserwatora zabytków o uzgodnienie projektu decyzji, co jednak nie narusza przywołanych wyżej przepisów odnoszących się do obowiązku wyjaśniania istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Uchybienie to dotyczy bardziej gwarancji procesowych strony. Uznać jednak należy, że nie miało istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie skoro skarżącej nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia od postanowienia uzgadniającego. Sama skarżąca podnosząc powyższy zarzut skarżąca także nie precyzuje w jaki sposób powyższe naruszenie mogło wpływać na wynik sprawy. Wprowadzając regulację w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. Jak wyjaśnił NSA w takim przypadku mielibyśmy do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12, LEX nr 1394986).

Zdaniem Sądu Kolegium zasadnie uznało, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia. Niewątpliwie kluczowym dowodem w postępowaniu lokalizacyjnym jest analiza urbanistyczno-architektoniczna. Taką analizę organ I instancji wykonał a strony miały możliwość zapoznania się z tym dowodem. Skarżącej zapewniono bowiem udział w postępowaniu przed organem lokalizacyjnym wyrażający się w możliwości zaznajamiania się z dokumentami, zgłaszaniem uwag oraz stosownych wniosków. Skarżąca z tego prawa skorzystała zapoznając się z aktami sprawy dwukrotnie najpierw dniu 6 marca 2020 r. a następnie w dniu 17 lipca 2020 r. a więc już po wystąpieniu do konserwatora o uzgodnienie projektu decyzji. Podnoszony w skardze brak dokumentacji która była załączona do pisma z dnia 21 maja 2020 r. kierowanego do Konserwatora nie stanowi także naruszenia prawa, który miałby wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że skarżąca nie wskazuje konkretnie jakich czynności nie mogła w związku z tym nie mogła wykonać, czy też jakiego rodzaju wniosków w związku ze wskazanym brakiem nie mogła złożyć. Akta sprawy wskazują natomiast, że skarżąca czynnie uczestniczyła w postępowaniu składając pisma z dnia 15 lipca 2020 r. z dnia 21 lipca 2020 r. do których organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji.

Wobec przedstawionych okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skarżącej wskazujące na brak możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także brak należytego informowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy – jako nie mające wpływu na wynik sprawy - nie stanowiły wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd wyjaśnia także, że nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z mapy przedstawiającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. na okoliczność ukazania zachowanej linii zabudowy. Przywołany dowód pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy. Sąd podziela w całości stanowisko, w myśl którego, ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (tak w wyrokach NSA z: 31 marca 2008, sygn. akt II OSK 317/07; 26 sierpnia 2011, sygn. akt II OSK 1027/11; z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09; z 22 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10, CBOSA). Podstawowy argument to ten, że studium nie jest źródłem prawa. Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych.

W tym stanie rzeczy - nie dopatrując się naruszeń prawa które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.