Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1304/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 76 poz 489
law: Ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej
article: Art. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 64 poz 565
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Ewa Michna Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Dębno na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 12 lipca 2016 r. nr SKO.IP/4105/46/2016 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia mapy zasadniczej w formacie .dxf skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 12 lipca 2016 r. nr SKO. l P/4105/46/2016 po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy Dębno od decyzji Starosty Powiatu w Brzesku z dnia 9 czerwca 2016r., w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia mapy zasadniczej, na warunkach i w formacie określonym przez Wójta Gminy Dębno utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia 9 maja 2016 r. Wójt Gminy Dębno wystąpił do Starosty Powiatu Brzeskiego o udostępnienie nieodpłatnie mapy zasadniczej w formacie dxf w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Żądane dane dotyczą obszaru, położonego w miejscowości Maszkienice, Gmina Dębno, obejmującego działki nr 388,389,390,391,392,393,394 wraz ze 100 metrowym pasem przylegającym do wymienionych działek. Udostępnienie winno nastąpić poprzez pocztę elektroniczną na adres e-mail: sekretariat@gminadebno.pl.

W rozpatrzeniu powyższego żądania działający z upoważnienia Starosty Powiatu w Brzesku Geodeta Powiatowy - Dyrektor Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Brzesku, decyzją z dnia 9 czerwca 2016r odmówił nieodpłatnego udostępnienia mapy zasadniczej, w tym formacie.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Brzeski wskazał, iż żądanie nieodpłatnego udostępnienia Wójtowi Gminy Dębno danych w postaci elektronicznych zbiorów danych zostało zrealizowane. Wójt Gminy Dębno posiada zabezpieczony, stały dostęp do rejestru publicznego poprzez system teleinformatyczny Geoportal 2, z możliwością generowania wydruków, raportów, a także wyszukiwania, przeglądania i pobierania danych z bazy ewidencji gruntów i budynków w prowadzonej w systemie zarówno EWOPIS, jak i EWMAPA (część kartograficzna). Jest to wystarczające do wykonywania zadań publicznych. Udostępnienie danych w formie plików SWDE z programu EWMAPA, wobec posiadanego przez gminę Dębno zabezpieczonego dostępu do bazy danych zgromadzonych w rejestrze nie może wchodzić w zakres wniosku o udostępnienie danych nieodpłatnie.

Z decyzją tą nie zgodził się Wójt Gminy Dębno zarzucając, że "odmowa udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, na warunkach i w sposób wskazany przez Wójta Gminy Dębno, uniemożliwia tutejszemu organowi wypełnienie ustawowych zadań publicznych. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że udostępniony Wójtowi Gminy Dębno dostęp do bazy rejestru publicznego poprzez internetową platformę elektroniczną pn. "Węzeł Katastralny Powiatu Brzeskiego", nie pozwala na wypełnienie zadania polegającego na opracowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o Uchwałę Nr Xl/139/2015 Rady Gminy Dębno z dnia 24 listopada 2015r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu występowania złoża kruszywa naturalnego "Maszkienice" zlokalizowanego w miejscowości Maszkienice. Zgodnie bowiem z przepisem art. 16 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy sporządza się w skali 1: 1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym.

Starosta Powiatu odnosząc się do przedstawionej wyżej argumentacji Brzeskiego zaznaczył, że nie ulega wątpliwości, iż żądanie Wójta Gminy Dębno wchodzi w zakres odpłatnego udostępnienia materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie art. 40a ust 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie rozpoznając odwołanie wskazało, że stosownie do treści art. 14 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych (ust. 1). Przy udostępnianiu zbiorów organom administracji przepisy art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stosuje się odpowiednio (ust. 2).

W myśl art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań (ust. 1). Dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (ust.2). Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób, zakres i tryb udostępniania danych, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze potrzebę usprawnienia realizacji zadań publicznych, zapewnienia szybkiego i bezpiecznego dostępu do danych oraz zabezpieczenia wykorzystania danych do celów realizacji zadań publicznych (ust. 3). Przekazanie przez podmiot prowadzący rejestr publiczny danych z rejestru do ich ponownego wykorzystywania w innym celu niż realizacja zadania publicznego następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (ust. 4).

Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, w okolicznościach sprawy - danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, przysługuje tym wszystkim podmiotom, które realizują zadania publiczne i w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań, w tym niewątpliwie Gminie Dębno. Zasadą jest odpłatność za udostępnianie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o czym stanowi art. 40a ust. 1 tejże ustawy. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z pisma Starostwa Powiatowego w Brzesku z dnia 10 czerwca 2016r. znak: GK-II.6621.10.8.2016.EW, Wójt Gminy Dębno posiada zabezpieczony, stały dostęp do rejestru publicznego poprzez system teleinformatyczny Geoportal 2, z możliwością generowania wydruków, raportów, a także wyszukiwania, przeglądania i pobierania danych z bazy ewidencji gruntów i budynków w prowadzonej w systemie zarówno EWOPIS, jak i EWMAPA (część kartograficzna). Dotychczas forma jak i zakres udostępnianych danych nie były kwestionowane przez Wójta Gminy. Zatem przyjęto, że stosowany mechanizm pozwalał na skuteczne wykonywanie zadań publicznych. Zatem zdaniem Kolegium, Starosta Brzeski jako administrator danych w pełni zaspokoił oczekiwania wnioskodawcy.

W oparciu o dane dostępne w internecie Kolegium ustaliło, że format SWDE -Standard Wymiany Danych Ewidencyjnych, to format służący do wymiany danych pomiędzy bazami ewidencyjnymi, pozwalający na wczytywanie danych opisowych i graficznych. Z kolei format dxf (ang. data exchange format) jest jednym z formatów wektorowych, w którym można zapisywać zarówno rysunki 2D, jak i zawierające elementy 3D. System EWMAPA jest to program grafiki komputerowej służący do zakładania, prowadzenia i edycji wielkoskalowej mapy numerycznej w skalach od 1:250 do 1:5000 (w szczególności mapy zasadniczej stanowiącej podstawowy element PZGiK i SIT)

Skoro zatem Wójt Gminy Dębno posiada zabezpieczony dostęp do programu EWMAPA, który służy do zakładania, prowadzenia i edycji wielkoskalowej mapy numerycznej w skalach od 1:250 do 1:5000 w tym mapy zasadniczej stanowiącej podstawy element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to w takiej sytuacji brak jest podstaw do nieodpłatnego udostępniania tego typu mapy w myśl art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Odnośnie sporu czy podmiot realizujący zadania publiczne może domagać się od podmiotu prowadzącego rejestr publiczny - danych w żądanym formacie (w tym przypadku w formacie dxf).

Kolegium powołało się na treść wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2013r, II SA/Po 430/13. W wyroku tym Sąd stwierdził, że skoro w art. 15 ustawy o informatyzacji mowa jest o danych "zgromadzonych w rejestrze publicznym", zatem ratio legis tego przepisu jest udostępniania tych danych, a nie ich udostępnianie w dowolnym, żądanym przez wnioskodawcę formacie. W ocenie Kolegium gmina posiada nieodpłatny internetowy dostęp do żądanych danych za pośrednictwem programu EWMAPA, co w tej sprawie ma fundamentalne znacznie. Nieodpłatnemu udostępnieniu podlegają dane w zakresie niezbędnym do realizacji zadania publicznego i te dane Gmina posiada. Żądanie ich w innym formacie nie jest uzasadnione ich niezbędnością do realizowania zadania publicznego.

Wójt Gminy Dębno nie zgodził się z decyzją Kolegium i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Decyzji zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a to :

a/ art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że posiadanie przez Gminę Dębno dostępu do rejestru publicznego poprzez system teleinformatyczny Gepperta 2, z możliwością generowania wydruków, raportów, a także wyszukiwania, przeglądania i pobierania danych z bazy ewidencji gruntów i budynków prowadzonych w systemie EWOPIS i EWMAPA (część kartograficzna), pozbawia skarżącego uprawnienia do nieodpłatnego uzyskiwania danych niezbędnych do realizacji przez Gminę zadań o charakterze publicznym, w tym opracowań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pozyskiwanie w tym celu mapy zasadniczej w formacie dxf w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych,

b/ art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie jest uprawniony do nieodpłatnego uzyskania danych z rejestru publicznego objętych wnioskiem z dnia 9 maja 2016 r.;

c/ art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zw. z § 3 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym poprzez wydanie decyzji odmawiającej nieodpłatnego udostępnienia mapy zasadniczej w podanym we wniosku formacie z powołaniem się na posiadanie przez Gminę Dębno dostępu do aplikacji internetowej "Geoportal" , w tym do części kartograficznej prowadzonej w systemie EWMAPA, pomimo, że z informacji zamieszczonych na karcie usług nr GK-10 Wydziału Geodezji i Kartografii Referatu Administracyjnych Postępowań Katastralnych Starostwa Powiatowego w Brzesku określającej postępowanie w przedmiocie udostępnienia nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym dla podmiotów realizujących zadania publiczne, wynika w sposób jednoznaczny, że dane zgromadzone w rejestrze publicznym "Ewidencja gruntów i budynków", są udostępnianie w postaci usług danych przestrzennych, w postaci plików, w następujących formatach: SWDE – dla części opisowej ewidencji gruntów i budynków (Standard Wymiany Danych Ewidencyjnych), SWDE, DXF, GML, EDZ, ASC - dla części kartograficznej ewidencji gruntów i budynków, a zatem w formatach wskazanych we wniosku Skarżącego i dodatkowo dane te udostępniane są nieodpłatnie;

d/ art. 14 ust. ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej w zw. z § 3 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym poprzez uznanie, że wniosek skarżącego z dnia 9 maja 2016 r. nie uprawnia Skarżącego do nieodpłatnego uzyskania danych z rejestru publicznego we wskazanym we wniosku formacie, pomimo, że Skarżący wystąpił do organu prowadzącego rejestr publiczny wskazując dane wymagane przepisami Rozporządzenia oraz zakreślił format żądanych danych mieszczący się w formatach udostępnionych przez organ prowadzący rejestr publiczny, co wyłącza konieczność wprowadzania przez ów organ jakichkolwiek zmian warunków i sposobu (formatu) do nieodpłatnego udostępniania danych w postaci elektronicznych zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

e/ art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej poprzez jego niezastosowanie i odmowę nieodpłatnego udostępnienia Skarżącemu danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, pomimo że okoliczności uzasadniające wniosek z dnia 9 maja 2016 r., a w szczególności osoba wnioskodawcy oraz cel udostępnienia informacji, aktualizowały przesłanki nieodpłatnego udostępnienia danych

2. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia:

a/ art. 7, 77, 80 kpa poprzez zaniechanie przez organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji dochowania obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania i pominięcie przez organ odwoławczy wskazywanej przez Skarżącego okoliczności, że Starostwo Powiatowe w Brzesku pismem z dnia 15 marca 2016 r., znak GK-II.6621.10.2.2016.IB uwzględniło wniosek Wójta Gminy Dębno o udostępnienie mapy zasadniczej we wskazanym we wniosku formacie dxf w oparciu o analogiczne podstawy faktyczne i prawne;

b/ art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady dążenia do pogłębiania zaufania do organów państwowych poprzez wydanie przez ten sam organ Starostwo Powiatowe w Brzesku odmiennych rozstrzygnięć w tym samym stanie faktycznym i prawnym

c/ art. 8 kpa poprzez nie przyczynienie się przez organ wyższego stopnia do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równości wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

d/ art. 77 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa poprzez zaniechanie czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego;

e/ art. 11 kpa w związku z art. 107 § 3 Kpa poprzez nie wskazanie, które fakty zostały przez organ uznane za udowodnione oraz nie wskazanie, na których dowodach organ oparł się wydając decyzję;

f/ art. 8, art. 9 oraz art. 11 kpa poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu w Brzesku.

Skarżący wskazał, że podmioty prowadzące rejestry publiczne mają obowiązek nieodpłatnego udostępniania danych, o którym mowa w art. 15 ust 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Przepis ten wprowadza, więc uniwersalną zasadę, zgodnie z którą dane zawarte w rejestrze publicznym powinny być bezpłatnie udostępniane innym podmiotom realizującym zadania publiczne. Analiza art. 15 ust. 1 u.i.d.p. wskazuje, że bezpłatnemu udostępnieniu mają podlegać dane zgromadzone w rejestrze, ewidencji, wykazie, liście, spisie albo innej formie ewidencji, służącej do realizacji zadań publicznych, prowadzonej przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych (art. 3 pkt 5 u.i.d.p.).

Występując z wnioskiem o nieodpłatne udostępnienie mapy zasadniczej wskazanego obszaru dla potrzeb opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący nie występował o przekształcenie, udostępnianych za pośrednictwem platformy elektronicznej, danych do dowolnego formatu, ale wnioskował o udostępnienie danych w formacie, który już jest udostępniany przez Starostę Powiatowego w Brzesku, co wynika z informacji zamieszczonych na karcie usług nr GK-10. Wnioskowany przez skarżącego format mapy zasadniczej, a to format dxf został wprost określony jako jeden z formatów, w których organ prowadzący rejestr publiczny udostępnia dane dla części kartograficznej ewidencji gruntów i budynków nieodpłatnie.

Skoro w art. 15 ustawy o informatyzacji mowa jest o danych "zgromadzonych w rejestrze publicznym", to podmiot prowadzący ten rejestr jest zobowiązany do udostępnienia danych we wskazanym przez siebie formacie, który w przedmiotowym stanie faktycznym pokrywa się z żądaniem wnioskodawcy. DXF (data exchange format) stanowi rozszerzenie nazwy pliku służącego wymianie danych wektorowych. Jest jednym z bardziej popularnych formatów wektorowych, w którym można zapisywać zarówno rysunki 2D, jak i zawierające elementy 3D. Specyfikacja tego formatu została opracowana przez firmę Autodesk i służyła początkowo głównie do wymiany danych pomiędzy programami AutoCAD i 3D Studio. Z czasem format ten rozpowszechnił się i zaczął być wykorzystywany przez inne firmy. Jego popularność związana jest z prostotą tworzenia plików w tym formacie i udostępnieniem jego pełnej dokumentacji. DXF jest plikiem tekstowym w formacie ASCII, dzięki czemu jego poprawny odczyt i zapis jest możliwy na każdej platformie sprzętowej i systemowej.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plany miejscowe z zasady sporządza się na urzędowych kopiach map zasadniczych albo - w przypadku ich braku - na mapach katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w skali 1:1000. Udostępnienie danych ewidencyjnych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym powinno być bezpłatne. Zastosowanie znajduje tutaj bowiem wyjątek od zasady odpłatności, przewidzianej w art. 40 ust. 3c Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a określony przepisami art. 14 ust. l ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Przepisy te nie dają radzie gminy wyboru i dowolności w zakresie mapy niezbędnej do planowania przestrzennego. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy, a nie na mapie dowolnej. Ponadto na mapach tych nie mogą być nanoszone inne zmiany, w tym uwzględniające linie napowietrzne, zmiany rzeźby terenu oraz uzupełnienia o elementy uzbrojenia terenu. Mapa zasadnicza lub katastralna to konkretna mapa odzwierciedlająca stan rzeczywisty i potwierdzona urzędowymi pieczęciami i podpisami. Nie może być zatem mowy o sporządzaniu planów na innych mapach. Zauważyć przy tym należy, że o ile mapa zasadnicza może być może być prowadzona w postaci wektorowej lub w postaci rastrowej uzupełnianej systematycznie danymi wektorowymi, to do jej wykorzystywania wymagana jest licencja. Licencja taka w przypadku materiałów udostępnionych w formie elektronicznej jest potwierdzeniem legalności źródła pozyskania danego materiału i jest dołączana do dokumentacji prac planistycznych.

Skarżącemu została udostępniona takowa licencja przez Starostę Brzeskiego z chwilą pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 1 marca 2016 r. o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym na potrzeby opracowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wygenerowania danych z części kartograficznej dla obszarów wskazanych we wniosku w określonym przez skarżącego formacie tj .dxf

Rozstrzygnięcia podjęte w mniejszej sprawie obok niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, nie zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § k.p.a.

Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję organu prowadzącego rejestr publiczny o odmowie nieodpłatnego udostępnienia danych objętych wnioskiem Wójta Gminy Dębno z dnia 9 maja 2016 r., sprowadza się do analizy treści art. 14 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz do powołania się na orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 430/13, które jednak zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym niż ten objęty niniejszą skargą Organ odwoławczy naruszył zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 KPA. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów prawa procesowego.

Na wstępie wskazać należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie (art. 40a ust. 1).

Ust. 2 tego przepisu przewiduje jednak szereg wyjątków od tej zasady, w tym m.in. zawarty w pkt 4/ w myśl którego nie pobiera się opłaty za udostępnienie danych na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Z kolei w myśl art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań (ust. 1); dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (ust. 2); Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób, zakres i tryb udostępniania danych, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze potrzebę usprawnienia realizacji zadań publicznych, zapewnienia szybkiego i bezpiecznego dostępu do danych oraz zabezpieczenia wykorzystania danych do celów realizacji zadań publicznych (ust. 3). Nastąpiło to rozporządzeniem z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. Nr 205, poz. 1692), gdzie z treści § 2 wynika, że dane zgromadzone w rejestrze udostępnia się podmiotom, o których mowa w § 1 (tekst jedn.: realizującym zadania publiczne), na ich wniosek złożony w formie pisemnej lub elektronicznej. Z przytoczonej treści tak art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, jak i art. 15 informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a także z treści wydanego rozporządzenia wykonawczego wynika zatem, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, przysługuje tym wszystkim podmiotom, zarówno publicznym, jak i niepublicznym, które realizują zadania publiczne i tylko w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Dostęp do danych rejestrowych warunkuje zatem realizacja zadań publicznych. Zadania publiczne muszą być przy tym powierzone wymienionym podmiotom w określony sposób, a mianowicie na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji.

Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są należnościami publicznoprawnymi. Opłaty te mają charakter daniny publicznej w związku z konkretnym działaniem organu administracyjnego. Za takim przyjęciem przemawia treść art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych. Opłaty za udostępnienie z właściwego ośrodka prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny danych, informacji i innych materiałów wymienionych w tym przepisie pobierane są przez właściwego starostę (będącego organem administracji geodezyjnej i kartograficznej) i odprowadzane na rachunek jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. W stosunku do dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw organami tymi są: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych).

W myśl art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia zaskarżonej decyzji Starosty, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań (ust.1); dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (ust. 2); Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób, zakres i tryb udostępniania danych, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze potrzebę usprawnienia realizacji zadań publicznych, zapewnienia szybkiego i bezpiecznego dostępu do danych oraz zabezpieczenia wykorzystania danych do celów realizacji zadań publicznych (ust. 3). Natomiast zgodnie z ust. 4 tego przepisu przekazanie przez podmiot prowadzący rejestr publiczny danych z rejestru do ich ponownego wykorzystywania w innym celu niż realizacja zadania publicznego następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.). Z przytoczonej treści art. 15 ust. 1 powołanej ustawy o informatyzacji wynika zatem, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, w okolicznościach sprawy - danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, przysługuje tym wszystkim podmiotom, które realizują zadania publiczne i w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi zatem realizacja zadań publicznych i ich niezbędność dla realizacji tych zadań. Wójt Gminy Dębno jako zadanie publiczne wskazał

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, nie można jednakże na tej podstawie wywodzić uprawnienia do nieodpłatnego uzyskania żądanych danych w dowolnym formacie. Z przepisu tego nie wynika bowiem, że podmiot prowadzący rejestr jest zobowiązany do przekształcenia udostępnianych danych do dowolnego formatu i nieodpłatnego ich udostępniania.

W świetle powyższego Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniach decyzji wydanych w obu instancjach, iż Gmina Dębno ma zapewniony stały i nieodpłatny dostęp do danych zawartych w przedmiotowym rejestrze w zakresie niezbędnym do wykonywania zadań publicznych nałożonych na gminy ustawą o utrzymaniu czystości w gminach

W art. 15 ustawy o informatyzacji mowa jest o danych "zgromadzonych w rejestrze publicznym", zatem ratio legis tego przepisu jest udostępniania tych danych, a nie ich udostępnianie w dowolnym, żądanym przez wnioskodawcę formacie. W ocenie Sądu zasadzie tej nie przeczy przysługujące podmiotowi występującemu o udostępnienie danych uprawnienie do wskazania w jakiej formie ma to mieć miejsce, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz.U. 2005 Nr 205 poz. 1692). Zasadnie bowiem Kolegium wskazało, iż w świetle tego przepisu nieodpłatnemu udostępnieniu podlegają dane w zakresie niezbędnym do realizacji zadania publicznego. W takim zakresie, w ocenie Sądu, dostęp do danych określonych we wniosku Gmina Dębno posiada.

W konsekwencji za niezasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, poprzez jego niezastosowanie.

Z kolei ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, na mocy art. 1 pkt 1, określa zasady tworzenia oraz użytkowania infrastruktury informacji przestrzennej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy tworzenie, aktualizacja i udostępnianie zbiorów metadanych infrastruktury, jest zadaniem organów administracji, odpowiedzialnych w zakresie swojej właściwości za prowadzenie rejestrów publicznych zawierających zbiory związane z wymienionymi w załączniku do ustawy tematami danych przestrzennych, oraz osób trzecich, których zbiory włączane są do infrastruktury.

Przywołany w skardze przepis art. 14 tej ustawy dotyczy zbiorów i usług danych przestrzennych objętych tą infrastrukturą. W szczególności udostępnieniu podlegają zbiory danych przestrzennych, określone w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Zbiory te powinny być udostępniane m.in. organom jednostek samorządu terytorialnego, w formie usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy, tj. wyszukiwania, przeglądania, pobierania, przekształcania oraz umożliwiających uruchamianie usług danych przestrzennych. Usługi przestrzenne to usługi sieciowe operujące na danych przestrzennych, pozwalające na ich wyszukiwanie, pobieranie, przeglądanie, edycję, analizę.

Organy administracji, prowadzące rejestry publiczne ze zbiorami danych, których dotyczy ustawa, w zakresie swojej właściwości tworzą i obsługują sieć usług danych przestrzennych. Do usług tych zalicza się usługi: wyszukiwania, przeglądania, pobierania, przekształcania i umożliwiające uruchamianie innych usług danych przestrzennych. Usługi te mają być powszechnie dostępne za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Dyrektywa definiuje następujące rodzaje usług przestrzennych: usługi wyszukiwania (potocznie: metadane OGC: CSW), usługi przeglądania (OGC: WMS), usługi pobierania (OGC: WFS, WCS), usługi przekształcania (OGC, WPS). Na mocy przedmiotowej ustawy, organy administracji rządowej lub organy jednostki samorządu terytorialnego, posiadające dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego, mają obowiązek publikowania przestrzennych usług sieciowych. Jest niesporne w sprawie, że uruchomiono usługę przeglądania, do której strona skarżąca posiada dostęp.

Natomiast udostępnianie zbiorów za pośrednictwem usług pobierania, przekształcania oraz uruchamiania nowych usług, odbywa się z zachowaniem przepisów dotyczących rejestrów publicznych zawierających zbiory. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 jedynie dostęp do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 (a więc usług wyszukiwania i przeglądania), jest powszechny i nieodpłatny. Natomiast udostępnianie zbiorów za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3-5, odbywa się z zachowaniem przepisów dotyczących rejestrów publicznych zawierających te zbiory, z zastrzeżeniem art. 15 (ust.3). Organy administracji pobierające, na podstawie odrębnych przepisów, opłaty za usługi, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3-5, zapewniają ich realizację z uwzględnieniem przepisów o świadczeniu usług drogą elektroniczną (ust.4). W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż na podstawie art. 14 ustawy o infrastrukturze przestrzennej gminie przysługuje nieodpłatny dostęp do określonych we wniosku danych – w formacie dxf. Regulacja zawarta w powołanym powyżej art. 12 ust. 1 takiemu stanowisku przeczy.

W tym miejscu wskazać należy, iż centralnym punktem dostępu do usług danych przestrzennych, w pełnym zakresie tematycznym i terytorialnym infrastruktury, jest geoportal infrastruktury informacji przestrzennej, tworzony i utrzymywany przez Głównego Geodetę Kraju. Poprzez ten geoportal użytkownicy uzyskują dostęp do wszystkich krajowych zasobów infrastruktury informacji przestrzennej. Z informacji dostępnych na stronach internetowych wynika, że zakończenie prac nad właściwymi zbiorami danych przestrzennych, polegających na dostosowaniu ich do obowiązujących przepisów to odpowiednio styczeń 2015 r. dla przetworzenia zbiorów, które zostały opracowane po wejściu w życie stosownych przepisów, a rok 2019 r. dla pozostałych zbiorów.

Format dxf (ang. data exchange format) jest jednym z formatów wektorowych, w którym można zapisywać zarówno rysunki 2D, jak i zawierające elementy 3D. Dxf jest plikiem tekstowym w formacie ASCII, dzięki czemu jego poprawny odczyt i zapis jest możliwy na każdej platformie sprzętowej i systemowej. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma, niedostrzegana przez skarżącego, istotna okoliczność, że na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne Minister administracji i cyfryzacji 2 listopada 2015 r. wydał rozporządzenie (Dz.U. z 2015 r., poz. 2028).

W myśl § 11 ust. 1 tego rozporządzenia udostępnianie danych z BDOT500 do innych systemów informatycznych lub teleinformatycznych za pomocą środków komunikacji elektronicznej odbywa się w postaci elektronicznej w formacie GML. Zatem nie zobowiązano podmiotów prowadzących rejestr publiczny do udostępnienia mapy zasadniczej w formacie dxf, ale w formacie podstawowym GML. Zatem Starosta Powiatu Brzeskiego nie był i nie jest prawnie zobowiązany do nieodpłatnego udostępnienia mapy zasadniczej w formacie dxf. Skarżący nie wskazał przepisu, z którego wprost wynikałby taki obowiązek Starosty. Zdaniem Sądu nie ma takiego przepisu prawa. Zaś fakt, że wcześniej Starosta Brzeski udostępnił mapę w formacie dxf, o czym mowa w treści skargi Wójta Gminy Dębno nie znaczy, że Starosta musi to czynić skoro takiego obowiązku prawnego.

Sąd podkreśla, że strona skarżąca nie wykazała braku możliwości realizowania konkretnego zadania publicznego, a pracochłonność czy inne trudności w dostępie do tych danych - zgodnie z przedstawionymi przepisami - nie uzasadniają nieodpłatnego dostępu do żądanych danych.

W świetle powyższego nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 15 ustawy o informatyzacji oraz art. 14 ustawy z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej w związku z art. 40 ust. 3c Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż wbrew stanowisku skarżącego Gmina nie była uprawniona do nieodpłatnego uzyskania danych zgromadzonych we wskazanym rejestrze publicznym w formacie określonym we wniosku.

Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy obu instancji szczegółowo i wnikliwie rozpoznały całokształt sprawy, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego oraz nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia. Zarzuty skargi okazały się, zatem bezzasadne, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżona decyzja była dotknięta innymi wadami uzasadniającymi jej uchylenie.

Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.