Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 706/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 6, art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 1-4 oraz art. 70 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr XXVIII/158/16 w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości I. stwierdza nieważność § 7, § 8, § 9 ust. 2-4, § 11 ust. 2-5, § 12, § 13, § 15 ust. 2-5, § 16, § 17, § 18, § 20 ust. 1 i § 23 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

27 kwietnia 2016 r. Rada Miejska, działając na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g) oraz art. 34 ust. 6 i art. 37 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n) podjęła uchwałę nr XXVIII/158/16 w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości.

Pismem z [...] lipca 2016r. ww. uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Wojewodę. Wojewoda wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucił, iż uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 6, art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 1-4 oraz art. 70 ust. 2 i 3 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu, na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także przy przedłużaniu takich umów. Do czasu określenia tych zasad wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady. Z kolei w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Ustawą szczególną, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., jest u.g.n, która w dziale II zawiera szczególne unormowania dotyczące zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Rada gminy jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego została wyposażona w określone kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem gminy, tym niemniej podkreślenia wymaga, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g, według której do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Powyższe oznacza, że do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący decyduje tylko w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw oraz w ich granicach.

Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącego § 2 ust. 1 i 2 uchwały istotnie narusza prawo. W przepisie tym Rada wskazała Burmistrza, jako gospodarującego gminnym zasobem nieruchomości oraz określiła jakie posiada on uprawnienia. Takie postanowienia zdaniem skarżącego naruszają art. 25 ust. 1 w zw. z 23 ust. 1 u.g.n oraz przepisy innych ustaw, określające uprawnienia organu wykonawczego w zakresie gospodarowania nieruchomościami. To nie z woli rady gminy, ale z mocy prawa - przepisu art. 25 ust. 1 u.g.n burmistrz gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości. Również ta ustawa w art. 23 ust. 1 i ust. 2 art. 25 określa katalog czynności (prawnych i faktycznych) burmistrza z zakresu gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości.

Z kolei przepis § 3 uchwały, stosownie do którego: " Wykaz budynków, lokali i nieruchomości gminnych przeznaczonych do sprzedaży; do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawą będzie podawany do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego a ponadto informacja o wywieszeniu wykazu podawana będzie w prasie lokalnej oraz na stronie internetowej Urzędu Miejskiego (zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami)" stanowi powtórzenie z modyfikacją uregulowania zawartego w art. "35 u.g.n, co_ istotnie narusza § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U..2016.283 j.t), które to zasady rada jest obowiązana stosować przy redagowaniu aktów prawa miejscowego.

Odnosząc się do przepisu § 4 uchwały, w myśl którego: "Burmistrz zobowiązany jest do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi oraz postanowieniem niniejszej uchwały", skarżący wskazał, że źródłem powyższego obowiązku nie jest przedmiotowa uchwała, albowiem obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wynika bezpośrednio z art. 7 Konstytucji oraz przepisów ustaw.

W ocenie skarżącego za sprzeczny z art. 37 ust. 3 u.g.n. należy uznać § 6 i § 7 uchwały, w których wskazano: w jakich formach może nastąpić zbycie nieruchomości; określono przypadki, kiedy zbycie nieruchomości może nastąpić w trybie bezprzetargowym oraz wskazano wyłączenie od powyższej zasady. Skarżący zwracił uwagę, że kwestie te zostały już uregulowane w u.g.n. Ustawa w art. 37 ust. 1 w sposób jednoznaczny wskazuje, iż generalną zasadą jest sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości w trybie przetargowym. Wyjątki od tej zasady wymienione zostały w ust. 2. Zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości, do którego delegację dla Rady zawiera przepis art. 37 ust. 3 u.g.n, uzależnione jest od spełnienia przesłanek przez konkretny podmiot. Powyższe sprawia, iż akt gminy ma charakter indywidualny, a zatem brak jest podstaw prawnych do generalnego określenia przez Radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia określonych umów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1188/10, LEX nr 744947).

Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Nie jest zdaniem skarżącego kompetencją Rady dokonywanie wykładni ww. przepisu ani wskazywanie na jego podstawie okoliczności, w których zbycie nieruchomości nastąpi w drodze przetargu ograniczonego, co Rada uczyniła w § 8 uchwały.

W ocenie skarżącego istotnie narusza prawo również § 9 uchwały, albowiem ust. 1 i 2 stanowi nieuprawnione powtórzenie regulacji zawartych w art. 70 ust. 2 u.g.n. Skarżący zwrócił uwagę, że powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z wyżej już wskazanymi zasadami prawidłowej legislacji. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95, nie publikowany, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 204/08, LEX nr 507817.

Ponadto określenie wysokości pierwszej raty ceny nieruchomości należy zdaniem skarżącego do postanowień umowy zawieranej w indywidualnej sprawie przez określony podmiot i burmistrza działającego jako organ gospodarujący mieniem jednostki. Rada nie jest uprawniona do określania sztywnej wysokości pierwszej wpłaty ceny za sprzedaż lokalu w trybie bezprzetargowym, nawet gdy określa tylko procentowy wskaźnik wartości. Tym samym ustanowienie w formie aktu prawa miejscowego wysokości pierwszej raty powoduje, że organ wykonawczy gminy zostaje związany, wbrew postanowieniom ustawy, wolą Rady na mocy przepisu prawa. W powyższym zakresie skarżący w pełni podziela stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 13 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 247/11, LEX nr 1097096).

Natomiast przepisy dotyczące obciążenia nabywcy nieruchomości kosztami przygotowania nieruchomości do zbycia (do których zaliczono koszty prac geodezyjnych, koszty sporządzenia wyceny nieruchomości, koszty notarialne, koszty sądowe, koszty poniesione w związku z uzyskaniem certyfikatu energetycznego oraz należny podatek od towarów i usług) należą do postanowień, których zdaniem skarżącego nie można zakwalifikować jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami.

W konsekwencji, powyższe nie może być uregulowane w drodze uchwały, ale powinno zostać skonkretyzowane w umowie sprzedaży nieruchomości. Skarżący zwracił uwagę, że to organ wykonawczy, a nie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jest stroną takiej umowy, i to jemu zgodnie z zasadą swobody kontraktowania, wynikającą z art. 353¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U.2016.380 ze zm.), przysługują uprawnienia związane z ułożeniem stosunku prawnego według swego uznania, o ile tylko jego treść lub cel nie sprzeciwiają się naturze stosunku, ustawie lub zasadom współżycia społecznego.

W ocenie skarżącego przepisy § 10 uchwały stanowią nieuprawnione powtórzenie regulacji zawartych w art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n, z kolei przepisy § 11 stanowią z jednej strony nieuprawnione powtórzenie regulacji zawartych w art. 70 ust. 2 i 3 u.g.n, z drugiej natomiast postanowienia, które powinny być zawarte w umowie sprzedaży (por. uwagi skarżącego do § 9 uchwały).

Istotnie – zdaniem skarżącego - narusza prawo również § 12 uchwały, w myśl którego lokale mieszkalne wolne w sensie prawnym mogą stanowić przedmiot sprzedaży na warunkach i za cenę ustaloną w przetargu. Przepis ten zawiera pojęcie "lokalu mieszkalnego wolnego w sensie prawnym", które może powodować problemy interpretacyjne. Skarżący w pełni podziela e tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przedstawione w wyroku z 6 czerwca 1995 r. że "uchwały podejmowane przez organy samorządowe (...) muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, LEX nr 25640). Powyższa uwaga odnosi się do analogicznego zapisu § 16 uchwały.

Skarżący zwracił również uwagę na przepis § 13 uchwały, w którym Rada postanowiła przyznać pierwszeństwo w nabyciu lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Rada korzystając z delegacji zawartej w art. 34 ust. 6 u.g.n w sposób generalny przyznała określonej kategorii podmiotów prawo pierwszeństwa w nabyciu lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Powyższe zdaniem skarżącego jest działaniem nieprawidłowym, albowiem przyznanie prawa pierwszeństwa powinno następować na rzecz zindywidualizowanych podmiotów. Tylko wówczas Rada będzie miała możliwość wyważenia argumentów oraz dokonania oceny zasadności przyznania takiego uprawnienia, co przesądza o indywidualnym charakterze takiej uchwały. Istotne są tutaj także skutki prawne związane z podjęciem powyższej regulacji. Mianowicie wraz z przyznanym pierwszeństwem w nabyciu danego lokalu lub budynku ustawodawca łączy prawo gminy (jej organu wykonawczego) do odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu przy jego zbyciu. Przepis art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n przewiduje bowiem, że zbycie nieruchomości na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu stosownie do art. 34, następuje w drodze bezprzetargowej. Podjęcie uchwały o charakterze generalnym, przyznającej powyższe prawa (tj. pierwszeństwo w nabyciu i możliwość nabycia z pominięciem trybu przetargowego) właściwie wszystkim najemcom i dzierżawcom, (zarówno obecnym, jak i przyszłym), pozbawia organ stanowiący możliwości wglądu i monitorowania działań organu wykonawczego w tym zakresie, a tym samym dokonania oceny ich zasadności i racjonalności. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 18 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/G1 956/08, LEX nr 509684).

Zdaniem skarżącego nieuprawniony jest również przepis § 14 uchwały, zgodnie z którym: "Zbycie lokali na rzecz najemców lub dzierżawców korzystających z pierwszeństwa w nabyciu następuje w trybie bezprzetargowym Powyższe wynika wprost z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n.

Odnosząc się natomiast do regulacji zawartych w § 15 uchwały Wojewoda wskazał, że Rada ponownie dokonała nieuprawnionego powtórzenia regulacji zawartych w art. 70 ust. 2 i 3 u.g.n, jak również zawarła postanowienia, które winny być zawarte w umowie sprzedaży.

Jako podjęty bez podstawy prawnej należy zdaniem skarżącego uznać natomiast przepis § 17 Uchwały w części dotyczącej oddawania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 10 lat. Zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. W ocenie skarżącego Rada nie może modyfikować regulacji przyjętej przez ustawodawcę, który ograniczył się do wskazania okresu trwania takiej umowy, którego przekroczenie będzie się wiązało z koniecznością przeprowadzenia przetargu. Ponadto wprowadzając to uregulowanie Rada bez podstawy prawnej ogranicza organ wykonawczy gminy w realizacji przysługujących mu uprawnień określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g i art. 25 ust. 1 u.g.n. Przywołane przepisy wyraźnie przewidują po stronie organu wykonawczego gminy uprawnienie do gospodarowania nieruchomościami gminy oraz innym majątkiem gminnym, w ramach którego mieści się korzystnie, zbywanie, nabywanie, najem, dzierżawa, użyczenie składników mienia gminnego. W przypadku najmu bądź dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, organ wykonawczy przepisami rangi ustawowej został zobowiązany do przeprowadzenia przetargu. W tej materii Rada może ingerować w uprawnienia burmistrza tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę, tj. stosownie do art. 37 ust. 4 u.g.n Rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Natomiast zdaniem skarżącego Rada w żadnej mierze nie może ingerować w uprawnienia organu wykonawczego związane z gospodarowaniem nieruchomościami poprzez ustalenie maksymalnego okresu, na jaki taka umowa może zostać zawarta.

Odnosząc się z kolei do § 18 uchwały, w którym Rada wyraziła generalną zgodę na wydzierżawianie i wynajmowanie nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata bez obowiązku przetargu w sytuacji, gdy następuje to: na cele ogrodniczo-rolne lub urządzenie zieleńców i ogródków przydomowych; na cele posadowienia boksów i pojemników na gromadzenie odpadów komunalnych; na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych; na cele działalności niezarobkowej, a w szczególności charytatywnej, opiekuńczej, kulturalnej, leczniczej, oświatowej, naukowej, badawczo-rozwojowej, wychowawczej, sportowej lub rekreacyjnej, a także organizacjom pożytku publicznego na cele prowadzonej działalności pożytku publicznego, skarżący stoi na stanowisku, że powyższa regulacja została przyjęta również bez podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n Rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu i dzierżawy zawartych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata ub na czas nieoznaczony. Użyta w ww. przepisie liczba mnoga ("umów") łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy o dopuszczalności wyrażenia przez radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w sposób generalny. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady, wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy. Jeśli wniosek dotyczy odstąpienia od przetargowego trybu w przypadku więcej niż jednego rodzaju umowy (np. najmu i dzierżawy), to rzeczoną uchwałą można wyrazić wspomnianą zgodę co do tych różnych umów. Musi być ona jednak skonkretyzowana w akcie prawnym o charakterze indywidualnym, skierowanym do indywidualnego adresata. W sytuacji zatem, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę Rady. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1418/09, LEX nr 595132; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1752/10, LEX nr 745162; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1365/14, LEX nr 1653274). Z tego względu, z uwagi na odesłanie do przepisów rozdziału 6, w ocenie skarżącego zasadne jest stwierdzenie nieważności również zapisu § 20 ust. 1 uchwały.

Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł, że przepis art. 37 ust. 4a u.g.n, zgodnie z którym umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony zawiera się w drodze bezprzetargowej, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego lub użytkownikiem nieruchomości jest stowarzyszenie ogrodowe w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Z kolei regulacja zawarta w § 23 uchwały, zgodnie z którą: "Nieruchomości wchodzące w skład gminnego zasobu nieruchomości mogą być wnoszone aportem do spółek handlowych z wyłącznym udziałem Gminy łub z udziałem Gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego na cele prowadzenia przez nie działalności określonej we właściwym rejestrze" nie mieści się zdaniem skarżącego w pojęciu zasad, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g.

Skarżący wskazał, że stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz.U.2016.573) do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz przepisy Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz o komercjalizacji i prywatyzacji. Jednocześnie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. Rada może uchwalić w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu zasady o charakterze generalnym, dotyczące wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem gminy należy do wójta (burmistrza, prezydenta), a Rada bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie może tej kompetencji naruszać. W konsekwencji, Rada może albo określić zasady postępowania, którymi organ wykonawczy będzie obowiązany kierować się wnosząc aport, albo też Rada zrezygnuje z określenia zasad, a organ wykonawczy będzie w tej kwestii samodzielnie podejmował decyzję.

Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że w § 24 pkt 3 uchwały nieprawidłowo wskazano datę uchwalenia uchwały nr XIV/101/07 Rady Miejskiej.

Odpowiadając na skargę Miasto wniosło o jej oddalenie, wskazując, że skarżący wywodzi, że § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały, w którym wskazano Burmistrza, jako gospodarującego gminnym zasobem nieruchomości oraz określono jakie ma uprawnienia jest sprzeczny z art. 25 ust. 1 i 23 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżącego Rada we wskazanych przepisach określiła uprawnienia Burmistrza. Nie można się jednak zgodzić z takim stanowiskiem. Nie może bowiem zdaniem organu budzić wątpliwości i nie jest to kwestią sporną, że kompetencje Burmistrza określone są w przepisach wskazywanych wyżej ustaw. Natomiast uchwała wyłącznie wyszczególniła część uprawnień, mając na względzie wyłącznie wskazanie adresatom zakresu kompetencji tego organu. Ponadto wskazane przepisy nie zmieniają kompetencji przypisanych poszczególnym organom jednostki samorządu, więc nie sposób twierdzić, że naruszają one prawo w brzemieniu określonym uchwałą.

Tak samo nie można zgodzić się z twierdzeniem, że § 3 uchwały - ze względu na to że stanowi "powtórzenie art. 35 ust. 1 u.g.n z modyfikacją" narusza §3 ust. 1, § 4 ust. 1 w związku z §143 rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016, poz. 283 tj. ze zm.). Należy wskazać, że treść §3 uchwały - zawiera wskazanie, że przepis stanowi cytat - art. 35 u.g.n, co jest dopuszczalne przy redagowaniu uchwał i na co wskazuje liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Bydgoszczy (sygnatura akt: II SA/Bd 1373/11). Sąd we wskazanym wyroku stwierdził, że możliwe jest powtórzenie in extenso zapisów zawartych w akcie prawa miejscowego o ile powtórzenie jest zamieszczone z jednoczesnym powołaniem się na konkretny powtórzony przepis ustawy. Organ wskazał, że nie jest możliwe postawienie jednostce redakcyjnej aktu prawnego zarzutu jej jednoczesnego powielenia i modyfikacji przepisu ustawowego. Albo kwestionowana jednostka powtarza przepis ustawy w rozumieniu § 137 w zw. z art. 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), albo przepis ten modyfikuje. Reasumując, weryfikacja, czy § 2 i § 3 istotnie naruszają rozporządzenie wymaga oceny, czy poszczególne jednostki redakcyjne tego paragrafu naruszają ten przepis, a jeśli tak to w jakim zakresie.

Analogicznie nieuzasadniony jest zdaniem organu zarzut naruszenia przez uchwałę (§ 6 i § 7) przepisów art. 37 ust. 3 u.g.n. Uchwała powtarzając przepisy wskazuje również - przepisy ustawowe, z których określone prawa i obowiązki się wywodzą. Przy czym § 7 ust. 2 uchwały nie stanowi generalnej zgody Rady Miasta na odstąpienie od trybu przetargowego. W dalszym ciągu treść przepisu uzależnia zwolnienie od trybu od spełnienia indywidualnych przesłanek, które podmiot nabywający nieruchomość powinien spełnić, a które to przesłanki będą weryfikowane przez Burmistrza. Również nie można stwierdzić naruszenia prawa, przy wskazaniu obowiązku przeprowadzenia przetargu ograniczonego określonego w § 8 uchwały, w przypadku gdy wobec kilku właścicieli, zbywana nieruchomość może służyć poprawie więcej niż jednej nieruchomości przyległej. Należy podkreślić, że prawo samorządu terytorialnego do swobodnego, ograniczonego jedynie ustawami, kształtowania treści swoich małych konstytucji, gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 169 ust. 4.

Organ administracji podtrzymał również stanowisko dotyczące braku istotnego naruszenia; przez uchwałę w § 9, § 10, § 11, § 14, § 15 uchwały wskutek powtórzenia przepisów u.g.n. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in. w wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06) "Sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania". W wyroku z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, iż przez j "sprzeczność z prawem" należy rozumieć niezgodność uchwały z aktami prawa powszechnie j obowiązującymi. Niezgodność nie jest zaś tożsama z powtórzeniem zapisów ustaw czy rozporządzeń lub ich uzupełnieniem w sposób, który daje się pogodzić z ich treścią.

Za sprzeczną z prawem należałoby w związku z powyższym uznać uchwałę o charakterze normatywnym stanowiącą akt prawa miejscowego, wprowadzającą odmienne uregulowanie nie dające się pogodzić z powszechnie obowiązującymi przepisami. Warto również zwrócić uwagę, że nie każda sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem jest podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawnego przez organ nadzoru. Do wydania takiego rozstrzygnięcia nadzorczego wymagane jest istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie). Nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II " SA/Go 532/14).

Należy mieć na względzie, iż powtórzenie przepisów ustawy, względnie formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej nie może być traktowane jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności niektórych przepisów. Sankcja nieważności aktu prawnego jest najdalej idącym skutkiem naruszenia normy prawnej. Zastosowanie tej sankcji może zatem mieć tylko miejsce w przypadkach rażącego naruszenia prawa. Trzeba mieć też na względzie okoliczność, że stwierdzenie naruszenia prawa przez zaskarżony akt prawny godzi w zasadę pewności obrotu prawnego. Eliminuje się bowiem z obrotu prawnego te przepisy, na podstawie których kształtowały się stosunki prawne. Wobec powyższego sankcja nieważności winna być stosowana w wyjątkowych sytuacjach, kiedy to naruszenie prawa ma rzeczywiście istotny charakter. Nawet gdyby przyjąć trafność poglądu skarżącego co do powielania przepisów ustawy czy też powtarzania pojęć określonych w ustawie, to tego typu naruszenie prawa nie może skutkować stwierdzeniem nieważności. Doszłoby bowiem co najwyżej do naruszenia zasad techniki prawodawczej, które mają rangę rozporządzenia, a więc również aktu prawnego wydawanego, tak jak zaskarżona uchwała, na podstawie upoważnienia ustawowego.

Organ zaznaczył, że samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będąc ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych. A w tym konkretnym przypadku naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych przepisów. Ponadto należy zwrócić uwagę, że uchwała w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości w gminie pełni nie tylko rolę aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obwiązującym, ale również rolę informacyjną. Adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych "aktów" prawnych (u.s.g, u.g.n i dlatego w jednym akcie prawnym - właśnie w uchwale), Rada starała się zawrzeć są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej. Przeciętny adresat uchwały miałby problem ze znalezieniem przepisów (rozrzuconych w różnych kilku aktach prawnych) w celu zorientowania się co do podmiotu uprawnionego do sprzedaży nieruchomości ich zasad, etc, etc. Wprowadzenie do uchwały - zwłaszcza ze wskazaniem, z jakiej ustawy to wynika powtórzeń niektórych zapisów ustawowych, umożliwia znacznie łatwiejsze zaznajomienie się z regulacjami związanymi z gminnym zasobem nieruchomości, bez konieczności "wertowania" przez zainteresowanych szeregu przepisów znajdujących się różnych aktach prawnych.

Nie można się zgodzić z zarzutem, że §17 został podjęty bez podstawy prawnej w części dotyczącej oddawania nieruchomości w najem lub w dzierżawę na czas do 10 lat. W ocenie organu administracji ujęcie wskazanego czasokresu jest dopuszczalne i nie powoduje to ograniczenia organu wykonawczego jednostki samorządu w ramach gospodarowania mieniem komunalnym.

Dlatego niezasadnie organ nadzoru zarzucił, że uchwala w tej części została podjęta z istotnym naruszeniem podziału kompetencji pomiędzy organ stanowiący a organ wykonawczy i z tego powodu powinno się ją w tym zakresie wyeliminować z obrotu prawnego.

Analogicznie organ stanowiący w § 18 prawidłowo ustalił generalną zasadę na zgodę i wydzierżawianie nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata, bez przeprowadzania przetargu. Nie można zgodzić się z zarzutem, że użycie przez ustawodawcę w art. 37 ust. 4 u.g.n zwrotu "umów" w liczbie mnogiej oznacza, że zgoda Rady powinna dotyczyć wyłącznie indywidualnych wniosków organu wykonawczego. Treść art. 37. ust. 4 u.g.n nie zawiera takiego rodzaju wskazania. Dlatego, zarzut, że ustalenia generalnego zezwolenia bez obowiązku trybu przetargowego nie oznaczą jednoczesnego naruszenia przepisów tej ustawy.

Zdaniem organu administracji również wskazanie w § 23 uchwały możliwości wnoszenia nieruchomości wchodzących w skład zasobu gminnego aportem do spółek, stanowi przedmiot zasad gospodarowania mieniem, i zamieszczenie tego zapisu nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2016, poz 573 ze zm.). Zapis nie narusza uprawnień organu wykonawczego, w zakresie wnoszenia nieruchomości do spółek z udziałem Gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego.

Na zakończenie, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w razie uznania przez Sąd zasadności zarzutów skargi, Miasto wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie tych postanowień, które Sąd uzna za istotnie naruszające prawo i to z ograniczeniem do tych części danej jednostki redakcyjnej, które naruszenie to wywołują. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Jak wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z 7 października 2010 r. w sprawie wpisanej pod sygn. akt II SA/Bk 293/2010 "Wadliwy akt prawa miejscowego należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powoda niekompletności regulacji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1889/13 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzając, że "organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały, winien jest wskazać normę prawną, która jest niezgodna z konkretnym i dokładnie określonym przepisem prawa. Jeśli zatem okaże się, że tylko niektóre przepisy uchwały są niezgodne z prawem, to bezpodstawne i nie mające żadnego uzasadnienia jest unieważnianie całości uchwały, bowiem w takiej sytuacji organ nadzoru nie jest zobligowany do unieważniania uchwały w całości, lecz właśnie w tej części, tj. w części sprzecznej z konkretnym przepisem prawa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z treścią art. 91 u.s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W myśl art. 93 u.s.g, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie w skardze dotyczącej uchwały Rady Miejskiej z 27 kwietnia 2016 r. nr XXVIII/158/16 w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W orzecznictwie akcentowana jest niezasadność stwierdzania nieważności całej uchwały organu gminy w sytuacji, gdy tylko część jej postanowień jest sprzeczna z prawem. Mając to na uwadze Sąd rozpoznający niniejszą sprawę - nie będąc na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - pomimo żądania Wojewody zawartego w skardze, a dotyczącego stwierdzenia niezgodności z prawem całej uchwały, nie stwierdził nieważności całej zaskarżonej uchwały, lecz tylko te jej przepisy, które zdaniem Sądu, w sposób istotny naruszają prawo.

Jeżeli chodzi o treść § 2 zaskarżonej uchwały, to przyznać należy skarżącemu rację, iż to nie z woli Rady Miejskiej, lecz z mocy prawa tj. art. 25 ust. 1 u.g.n oraz powiązanego z nim art. 23 tej ustawy, Burmistrz gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości. Zapisanie tego w uchwale stanowi naruszenie prawa, jednak w ocenie Sądu naruszenie to nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa. Podobnie rzecz ma się jeśli chodzi o treść § 4 zaskarżonej uchwały, stanowiącego, iż burmistrz zobowiązany jest do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi oraz postanowieniami uchwały.

Analizując natomiast zarzuty zamieszczenia w treści uchwały regulacji ustawowych, chodzi tu o § 3 (a w nim treści art. 35 ust. 1 u.g.n), § 6 (a w nim treści art. 37 ust. 1 i 2 u.g.n), § 9 ust. 1 ( a w nim treści art. 70 ust. 2 u.g.n), § 10 (a w nim treści art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n), § 11 ust. 1(a w nim treści art. 70 ust. 2 i 3 u.g.n), § 14 (a w nim treści art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n) i § 15 (a w nim treści art. 70 ust. 2 i 3 u.g.n) zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że samo powtórzenie zapisów ustawy, w rozpoznawanej sprawie u.g.n, stanowi naruszenie prawa, bowiem zabiegi takie są sprzeczne ze zasadami legislacji prawodawczej i oczywiście niepotrzebne jest zapisywanie w uchwale, że np. nieruchomości gruntowe zabudowane i niezabudowane mogą być zbywane osobom fizycznym, osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej w trybie przetargowym oraz w trybie bezprzetargowym w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 2 u.g.n (§ 6 zaskarżonej uchwały), kiedy wynika to wprost z u.g.n, jednak o ile nie dochodzi przez to do modyfikacji regulacji ustawowych - a w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie we wskazanych wyżej przepisach zaskarżonej uchwały, nie mamy do czynienia z taką sytuacją - samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia eliminacji takich zapisów z treści uchwały.

Sąd podziela natomiast stanowisko skarżącego, iż w sposób istotny naruszają prawo: § 7, § 8, § 9 ust. 2-4, § 11 ust. 2-5, § 12, § 13, § 15 ust. 2-5, § 16, § 17, § 18, § 20 ust. 1 i § 23 zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 37 ust. 3 u.g.n, wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Rada gminy w oparciu o powyższy przepis, nie ma zatem podstaw prawnych, tak jak uczyniła to w § 7 zaskarżonej uchwały Rada Miejska, do generalnego określania zgody na odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia określonych umów. Akt rady gminy w tym zakresie może mieć tylko charakter indywidualny. Również w indywidualnej sprawie, w umowie pomiędzy określonym podmiotem a organem wykonawczym gminy, określane są takie kwestie jak wysokość pierwszej raty ceny nieruchomości gruntowej zbywanej w drodze bezprzetargowej, oraz koszty przygotowania nieruchomości do zbycia. Zatem słuszne jest stanowisko skarżącego, iż § 7 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 37 ust. 3 u.g.n, zaś § 9 ust. 2 - 4 – art. 70 ust. 2 u.g.n. To samo dotyczy określenia w § 11 ust. 2-5 zaskarżonej uchwały wysokości pierwszej raty ceny lokalu mieszkalnego zbywanego w trybie bezprzetargowym, jak i określenia w § 15 ust. 2-5 uchwały wysokości pierwszej raty ceny lokalu o innym przeznaczeniu niż mieszkalny.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Tymczasem w § 8 zaskarżonej uchwały Rada postanowiła, że jeżeli nieruchomość, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może służyć poprawie zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości przyległej i co najmniej dwóch właścicieli lub użytkowników wieczystych ubiega się o jej nabycie, wówczas zbycie nieruchomości następuje w drodze przetargu ograniczonego do właścicieli i użytkowników wieczystych tych nieruchomości. Rację ma zatem skarżący twierdząc, że nie jest kompetencją Rady, tak jak uczyniła to Rada Miejska w § 8 zaskarżonej uchwały, dokonywanie w uchwale wykładni art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n ani wskazywanie na jego podstawie okoliczności, w których zbycie nieruchomości nastąpi w drodze przetargu nieograniczonego.

§ 12 zaskarżonej uchwały zawiera pojęcie "lokalu mieszkalnego wolnego w sensie prawnym" a § 16 – "lokalu o innym przeznaczeniu niż mieszkalny wolnego w sensie prawnym". Sąd podziela w tym zakresie zarzut skarżącego, iż uchwała w tych przepisach zawiera sformułowanie niejasne. To uchybienie może powodować trudności w stosowaniu uchwały, zatem Sąd uznał to naruszenie jako istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34. Wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1 (art. 34 ust. 6 u.g.n). Ustalając znaczenie ww. przepisów, uznać należy, że przyznanie pierwszeństwa w nabyciu lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, powinno następować na rzecz zindywidualizowanych podmiotów. Zatem Rada Miejska w § 13 zaskarżonej uchwały przyznając to pierwszeństwo najemcom i dzierżawcą, którzy korzystają w nich co najmniej dwa lata na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieoznaczony lub umowy dzierżawy zawartej na czas nieoznaczony, w więc czyniąc to w sposób generalny naruszyła ww. przepisy.

Zgodnie z § 17 zaskarżonej uchwały, nieruchomości wchodzące w skład gminnego zasobu nieruchomości mogą być oddawane w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 10 lat lub na czas nieoznaczony w trybie przetargu nieograniczonego lub ograniczonego. Przepis ten w sposób istotny narusza art. 37 ust. 4 u.g.n, który stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. A zatem § 17 uchwały modyfikuje regulację przyjętą przez ustawodawcę.

Za istotnie naruszający prawo – art. 37 ust. 4 u.g.n – należało także uznać § 18 zaskarżonej uchwały. Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia wskazanych w tym przepisie umów, wymaga indywidualnej zgody rady, wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodnie z art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 tej ustawy, oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n upoważnia radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, to jest umów użytkowania, najmu, dzierżawy. Użyta w art. 37 ust. 4 u.g.n. liczba mnoga ("umów"), łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy o dopuszczalności wyrażenia przez radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w sposób generalny. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219 ). Zatem uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zatem zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Odmienny pogląd co do dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów najmu doprowadziłby bowiem do utraty przez Radę funkcji organu kontrolnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 1.10.2015 r., II SA/Ol 859/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl)

W kontekście tych wyjaśnień za niezgodny z prawem należało uznać przepis § 18 badanej uchwały. Ze względu na odesłanie do przepisów rozdziału 6, koniecznym było także stwierdzenie nieważności § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Natomiast jeżeli chodzi o § 23 zaskarżonej uchwały, to niewątpliwie regulacja tego przepisu nie mieści się w pojęciu zasad, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Przepis ten – zdaniem Sądu – narusza uprawnienia organu wykonawczego gminy, w zakresie wnoszenia nieruchomości do spółek handlowych z udziałem gminy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a, orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę, nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.