Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1117/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1117/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi J.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2021 r. nr [...] dotycząca odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] - po rozpoznaniu wniosku J.W. z [...] stycznia 2021 r. - odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem M.W., legitymującym się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] czerwca 2020 r. nr akt [...] o zaliczeniu go do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji, która to niezdolność istniała w dniu 1 października 2019 r.

W uzasadnieniu wskazało, iż nie jest spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) do przyznania świadczenia, tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ponadto wbrew wymogom art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy, współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Po rozpatrzeniu odwołania J.W. SKO decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza z [...] lutego 2021 r. Przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia Kolegium powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), w którym Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Wskazano także na brak ustaleń, czy inni zobowiązani w linii prostej mogą sprawować opiekę nad M.W. oraz z jakich przyczyn opieki tej nie może sprawować żona (z wywiadu środowiskowego wynika jedynie, że jest osobą w podeszłym wieku).

Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] Burmistrz ponownie odmówił J.W. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem z uwagi na brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., tj. brak ustalenia daty powstania niepełnosprawności oraz brak obowiązku alimentacyjnego po stronie wnioskodawcy w sytuacji, gdy przy życiu pozostaje żona osoby wymagającej opieki, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu J.W. podkreślił, że sprawuje stałą opiekę nad ojcem z uwagi na to, że takiej opieki nie jest w stanie zapewnić mężowi M.W. Sama bowiem wymaga opieki; cierpi z powodu przewlekłego zwyrodnienia stawów i oczekuje na operację.

Kolegium - działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 4, ust. 1b pkt 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] marca 2021 r.

W uzasadnieniu wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 1 - 4 u.ś.r. Na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W świetle tego przepisu jedyny wyjątek w tym zakresie dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność.

Z przeprowadzonego w sprawie [...] stycznia 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że J.W. sprawuje stałą opiekę nad ojcem M.W., który pozostaje w związku małżeńskim z M.W. M.W. jest osobą długotrwale chorą, w podeszłym wieku i nie może zapewnić mężowi stałej opieki. Nie ulega wątpliwości, że żona osoby wymagającej opieki zobowiązana jest do alimentacji w pierwszej kolejności, przed stroną odwołującą się. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania odwołującemu świadczenia pielęgnacyjnego jedynie wówczas, gdyby nie była ona w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec męża. Taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Odnosząc się do argumentacji organu I instancji wskazującej jako przyczynę odmowy przyznania wnioskującemu świadczenia pielęgnacyjnego także brak spełnienia warunku o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., Kolegium wywiodło, że sposób wykładni tego przepisu przez ten organ w świetle wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie może stanowić przeszkody dla przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazało, że w stanie prawnym sprzed wydania tego wyroku sytuacja prawna osób wymagających opieki i legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności była zróżnicowana, co wynikało z powiązania prawa do świadczenia z określeniem momentu powstania tej niepełnosprawności. Na mocy wskazanego wyroku stwierdzona została we wskazanym zakresie niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją, która to okoliczność jako rzutująca na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych nie może zostać pominięta przy ubieganiu się przez nich o świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z tym wyrokiem, do przyznania tego świadczenia mimo braku spełnienia ustawowego kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby nad którą sprawowana jest opieka nie jest także niezbędne uprzednie dokonanie stosownych zmian ustawodawczych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.W. zarzucił decyzji SKO naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na nieuwzględnieniu, że pomimo iż M.W. pozostaje w związku małżeńskim, to jego żona również wymaga opieki osób trzecich.

W uzasadnieniu podał, że nie zgadza się z wydanymi decyzjami, ponieważ jego ojciec jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą pomocy osób trzecich w zaspokajaniu potrzeb życiowych. Taką opiekę może zapewnić mu tylko on, gdyż ze względu na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić mu takiej opieki żona M.W. (jego matka), sama potrzebująca opieki. Potwierdzają to zaświadczenia lekarskie dołączone do akt sprawy.

Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji i niepodejmowania pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów decyzję zaskarżoną oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem tych decyzji była ocena spełnienia względem skarżącego przesłanek warunkujących przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem (na mocy art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r., równoznaczna ze znacznym stopniem niepełnosprawności jest niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczona na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników).

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że skarżący i jego ojciec w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełniali przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na wnioskodawcy jako synu M.W. ciążył obowiązek alimentacyjny oraz nie podejmował on zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Mimo że jedynym wskazanym w zaskarżonej decyzji SKO powodem odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim oraz nieposiadanie przez współmałżonka tej osoby w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (w tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza), odniesienia wymaga argumentacja SKO oparta na wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, iż pogląd organu I instancji co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić przeszkody do przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek dokonane na tym tle wywody Kolegium należy uznać za w pełni prawidłowe, należy jednocześnie zauważyć, że organ I instancji – stosując się do wytycznych zawartych w kasacyjnej decyzji SKO z [...] lutego 2021 r. – rozpatrując ponownie sprawę i wydając decyzję [...] marca 2021 r., nigdzie jako przyczyny odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie powołał się na brak spełnienia warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wręcz przeciwnie, na s. 3 swej decyzji Burmistrz – nawiązując do w/w wyroku TK – wskazał, że organ administracji nie może wydać decyzji administracyjnej na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Mimo że nie miało to wpływu na meritum decyzji SKO (wobec akceptacji rozstrzygnięcia organu I instancji odmawiającego przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku spełnienia warunku o jakim mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r.), Sąd pragnie wyraźnie podkreślić, że dalsze pozostawanie w porządku normatywnym art. 17 ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu poddanym kontroli Trybunału (zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia) nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Trybunał wskazanym wyrokiem stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Okoliczność ta, jako rzutująca na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, nie może zatem zostać pominięta przy ubieganiu się przez nich o świadczenie pielęgnacyjne, a do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mimo braku spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby nad którą sprawowana jest opieka nie jest też niezbędne uprzednie dokonanie stosownych zmian ustawodawczych.

Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji w postaci utraty mocy obowiązującej całego zakwestionowanego aktu normatywnego albo jego jednostki redakcyjnej (w niniejszym przypadku całego przepisu art. 17 ust. 1b), a jedynie wywodzonej z danego przepisu określonej normy prawnej.

Wyrok TK z 21 października 2014 r. odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponieważ przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony, skutkuje to koniecznością takiej jego wykładni, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.

Dokonując takiej wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis ten jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Utracił on jednak przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia (por. m.in. wyroki NSA z 26 kwietnia 2019 r. I OSK 8/19 - LEX nr 2676639 , z 11 lipca 2017 r. I OSK 1600/16 - LEX nr 2376723, z 14 czerwca 2017 r. I OSK 2920/16 - LEX nr 2326429, z 26 maja 2017 r. I OSK 479/16 - LEX nr 2328756, z 20 kwietnia 2017 r. I OSK 2593/16 - LEX nr 2332965, z 2 marca 2017 r. I OSK 2407/16 - LEX nr 2282068, z 14 grudnia 2016 r. I OSK 1614/16 - LEX nr 2190248).

Chociaż Trybunał w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, w aktualnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b, której niekonstytucyjność została stwierdzona. Trybunał nie skorzystał bowiem z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części tego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw (23 października 2014 r.).

Należy zauważyć, że zaistniałe w praktyce administracyjnej problemy ze stosowaniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynikały przede wszystkim z rozbieżności pomiędzy sentencją orzeczenia wyroku Trybunału w której uznano przepis ten za niekonstytucyjny (w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności), a uzasadnieniem wyroku w którym wywiedziono, że nie utracił on mocy (tj. że skutkiem wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, lecz obowiązek podjęcia działań ustawodawczych w celu poprawienia stanu prawnego, co należy wyłącznie do ustawodawcy).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W pełni aktualny pozostaje też ukształtowany na tym tle w doktrynie i orzecznictwie sądowym pogląd, że w takim przypadku pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji orzeczenia TK (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17 - LEX nr 2426244). Uznanie zatem przez Trybunał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodnego z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, oznacza, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, od dnia 23 października 2014 r., tj. od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw (poz. 1443), orzeczenie TK weszło w życie i od tej daty okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ustalaniu zakresu normatywnego art. 17 ust. 1b u.ś.r., mimo niedokonania przez ustawodawcę zmiany treści tego przepisu stosownie do stanowiska TK. Przy rozpatrywaniu od wskazanej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają zatem obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Przechodząc do przyczyny odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy wskazać, że zgodnie z jego treścią, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wg orzekających w sprawie organów administracji, skoro żona osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie ma prawnych możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom obwiązanym do alimentacji w dalszej kolejności (w rozpoznawanym przypadku skarżącemu - synowi).

W ocenie Sądu, brak posiadania przez M.W., tj. żonę M.W. i jednocześnie matkę wnioskodawcy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może jednak automatycznie sam w sobie stanowić bezwzględnej przeszkody dla przyznania skarżącemu świadczenia.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę zgadza się co do zasady ze stanowiskiem, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. sprawujące opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni (por. m.in. wyroki NSA z 23 stycznia 2020 r. I OSK 2462/19, z 20 stycznia 2016 r. I OSK 3283/14 i z 27 listopada 2014 r. I OSK 1219/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie Sąd stoi na stanowisku, że ograniczenie się w przedstawionych okolicznościach – jak uczyniły to organy I i II instancji - wyłącznie do wykładni językowej w/w przepisu kłóciłoby się z zasadami sprawiedliwości społecznej, jak również celem ustawy i samej instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym Sąd dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość odstąpienia od ścisłej językowej wykładni tego przepisu, prezentując stanowisko, że nie w każdym przypadku kiedy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoby spokrewnione w dalszej kolejności nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie tego świadczenia wiąże się bowiem z realnym wykonywaniem opieki nad osobą jej wymagającą, przy jednoczesnym obiektywnym braku możliwości jej sprawowania przez współmałżonka takiej osoby.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że współmałżonek pomimo nielegitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest w stanie z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli zapewnić współmałżonkowi wymaganej opieki (z uwzględnieniem, że realizacja obowiązku alimentacyjnego może przybrać formę nie tylko świadczeń osobistych, ale mieć również wymiar finansowy, np. poprzez opłacenie opieki innej osoby w zakresie odpowiadającym czasowo i przedmiotowo potrzebom osoby tej opieki wymagającej), mogą zaistnieć uzasadnione podstawy do uznania możliwości skorzystania z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez inne osoby z kręgu uprawnionych w dalszej kolejności.

Jak trafnie wskazano m.in. w wyroku WSA w Rzeszowie z 23 lutego 2021 r. II SA/Rz 1417/20, "poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek powyższej osoby, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych)"; zbieżne z tym stanowisko wyrażono także w innych wyrokach WSA w Rzeszowie (m.in. z 27 kwietnia 2021 r. II SA/Rz 358/21, z 23 marca 2021 r. II SA/Rz 189/21 i z 18 marca 2021 r. II SA/Rz 186/21) oraz wyrokach innych sądów administracyjnych (w tym WSA w Szczecinie z 15 kwietnia 2021 r. II SA/Sz 1086/20, WSA w Krakowie z 23 marca 2021 r. III SA/Kr 1277/20 i WSA w Łodzi z 19 marca 2021 r. II SA/Łd 900/20).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje powyższe stanowisko, w myśl którego w konkretnych indywidualnych stanach faktycznych, w związku z tak istotną i wrażliwą materią jak zapewnienie koniecznej opieki niepełnosprawnej w stopniu znacznym osobie spokrewnionej, mogą wystąpić szczególne i wyjątkowe sytuacje, wymagające szerszego uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej wskazanych przepisów, w zgodzie z przepisami Konstytucji RP. Nie można bowiem wykluczyć, że małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i wymagającej stałej opieki, mimo niedysponowania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub równoważnym, znajdzie się w sytuacji wymagającej zapewnienia jej opieki, której np. ze względu na swój wiek i stan zdrowia oraz możliwości finansowe nie jest w stanie w żaden sposób zapewnić.

W tym kontekście należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a niezbędnej pomocy i wsparcia jest w stanie udzielić osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.

Nie kwestionując ustaleń orzekających w sprawie organów co do braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności po stronie M.W., nie można wobec powyższych uwag pominąć, że już w treści przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wprost wskazano, że jest ona osobą w podeszłym wieku, długotrwale chorą i nie będącą w stanie ze względu na stan zdrowia opiekować się mężem.

W kontekście samego wieku M.W. (w dacie wydawania decyzji przez organ I i II instancji 76 lat) należy zwrócić uwagę na treść art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., stosownie do którego zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie która ukończyła 75 lat, a zgodnie z ust. 1 tego artykułu, zasiłek ten przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością uprawnionego do samodzielnej egzystencji (w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, Dz.U. z 2021 r., poz. 573, niezdolność taka jest jedną z cech kwalifikujących osobę do znacznego stopnia niepełnosprawności, który z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż małżonek niepełnosprawnego). Wynika z tego, że ukończenie przez osobę wieku 75 lat jest traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji tylko ze względu na osiągnięty wiek. Wg ustawodawcy, przekroczenie określonego pułapu wiekowego może więc wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji bez konieczności stwierdzenia tego stosownym orzeczeniem. Powyższy wniosek potwierdza także to, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku od 75 lat wzwyż są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16. roku życia jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepisy te zrównują w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności bądź wieku.

Wiek jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego zawartych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.). W świetle art. 75 ust. 1 tej ustawy, dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Podobnie zatem jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny opiera się na domniemaniu braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób które ukończyły 75 rok życia.

Wskazane unormowania świadczą o istnieniu w systemie zabezpieczenia społecznego przepisów zakładających domniemanie braku zdolności do samodzielnej egzystencji osoby z samego powodu osiągnięcia wieku 75 lat. Skoro daną osobę cechuje brak zdolności do samodzielnej egzystencji z przyczyn wiekowych, tym bardziej świadczy to o braku zdolności do sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Ustawowe założenie zrównania osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z osobami które ukończyły 75 lat życia powoduje, że w sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia, czy małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na osiągnięty wiek 75 lat i związany z nim stan zdrowia jest rzeczywiście zdolny do sprawowania opieki. Stwierdzenie braku takiej zdolności będzie znosić negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., równoznaczną w skutkach z posiadaniem orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności.

Stanowisko to znajduje oparcie w wyroku NSA z 10 listopada 2015 r. I OSK 910/15, LEX nr 2299315 (wydanym w przedmiocie przyznania zasiłku dla opiekuna, niemniej na tle analogicznych okoliczności), w którym wywiedziono, że w takiej sytuacji rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem powinno zależeć od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę zdolna była sprawować jego żona, a nie wyłącznie od ustalenia, że nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powyższego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż organy administracji rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinny poczynić ustalenia, czy z uwagi na wiek i stan zdrowia M.W. jest w stanie sprawować opiekę nad mężem M., do czego nie jest jednak konieczne legitymowanie się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

O tym, iż taką potrzebę dostrzegło samo SKO, świadczy uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji tego organu z [...] lutego 2021 r. (uchylającej pierwotną decyzję odmowną Burmistrza z [...] lutego 2021 r.); na s. 3 tej decyzji wskazano na wysoce istotną kwestię braku ustalenia przez organ I instancji, czy inni zobowiązani w linii prostej mogą sprawować opiekę czy nie oraz z jakich przyczyn opieki nad M.W. nie może sprawować żona. Zwrócono uwagę na brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, poza jednym zdaniem w wywiadzie, że jest osobą w podeszłym wieku. Zdaniem Kolegium, okoliczność braku możliwości sprawowania przez nią opieki powinna zostać wykazana dowodami, np. z dokumentacji medycznej.

W związku z tymi wytycznymi, prowadząc postępowanie organ I instancji pismem z [...] marca 2021 r. wezwał J.W. do dostarczenia dokumentów (dokumentacji medycznej, zaświadczenia lekarskiego) potwierdzających, że żona M.W. nie może ze względu na stan zdrowia się nim opiekować; w następstwie tego J.W. [...] marca 2021 r. przedstawił zaświadczenie lekarskie (opatrzone datą o dzień wcześniejszą, wystawione przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych), wg którego M.W. od wielu lat znajduje się pod opieką Przychodni lecząc się z powodu chorób przewlekłych oraz nie jest w stanie sprawować należytej opieki nad chorym mężem, gdyż sama wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu (ubocznie Sąd nadmienia, że wraz ze skargą na decyzję SKO z [...] maja 2021 r. J.W. przedłożył kolejne zaświadczenie lekarskie wydane [...] kwietnia 2021 r. przez ortopedę – traumatologa, wskazujące m.in. na dolegliwości ze strony stawów kolanowych i niewydolność bólową chodu, co wiąże się z wymogiem pomocy osób trzecich).

Co istotne w sprawie, wbrew opisanemu wyżej stanowisku SKO, okoliczności związane ze stanem zdrowia M.W. nie zostały jednak w ogóle przez organ I instancji rozważone. Co więcej, mimo sformułowanych przez siebie wytycznych, nie odniósł się do nich następnie także organ odwoławczy, poprzestając za organem I instancji na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

W opisanej sytuacji odmowa przyznania więc skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem tylko z tej przyczyny, iż jego matka – jako zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności – nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jawi się jako niemożliwa do pogodzenia z celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego i przedstawionym wyżej sposobem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności jawi się bowiem wymaganie od osoby która sama wymaga wsparcia w codziennej egzystencji (aczkolwiek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), aby zapewniła kompleksową pomoc i opiekę osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, nawet jeżeli jest to osoba jej bliska, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.

Wobec tego należało stwierdzić, że wywiedziona w rozpoznawanej sprawie przez organy administracji odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia oparta została na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., pozostającej w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Stosownie do powyższego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, wedle których nie będzie możliwa odmowa przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem tylko ze względu na brak posiadania przez M. W. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w toku prawidłowo przeprowadzonego w ramach sprawy postępowania dowodowego potwierdzone zostaną sygnalizowane wyżej okoliczności wskazujące wprost na obiektywny brak możliwości zapewnienia przez nią niezbędnej opieki mężowi.