Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 49/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, 97 par. 1 pkt 1 i 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.32 ust.  4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. C. i C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1435/05 w sprawie ze skargi Z. C. i C. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1435/05 oddalił skargę Z. C. i C. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda K.-P. decyzją nr [...] wydaną dnia [...] czerwca 2005 r. na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę krytej pływalni w ramach rozbudowy zespołu sportowego na terenie Szkoły Podstawowej Nr [...] przy ul. [...] w B. wraz z instalacjami wewnętrznymi, sieciami zewnętrznymi wodno-kanalizacyjnymi i c.o., oświetleniem terenu oraz drogami wewnętrznymi i parkingami.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu [...] lutego 2005 r. Z. C. i C. C. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji, podając, że w dniu [...] września 1999 r. wystąpili o zwrot działek objętych wydanym pozwoleniem na budowę – w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem wnioskujących wobec braku rozstrzygnięcia wniosku dotyczącego zwrotu nieruchomości zezwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 obowiązującej w dniu wydania kontrolowanej decyzji ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył wypis z rejestru gruntów działek [...], [...] i [...] obręb [...] (tych o zwrot których wystąpili byli właściciele), z którego wynikało, że Gmina Miasto B. jest właścicielem tych działek. Organ architektoniczno - budowlany rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę nie miał więc podstaw do wydania decyzji odmownej z tego tylko powodu, że wykazane przez inwestora w sposób niewątpliwy prawo do dysponowania nieruchomością było kwestionowane w innym postępowaniu.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. C. i C. C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zarzut podniesiony przez skarżących w odwołaniu, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia w sprawach z zakresu prawa budowlanego, bowiem organy wydają decyzje o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Ponadto wskazano, że inwestor po spełnieniu określonych prawem warunków, ma prawo uzyskać pozytywną decyzję organu wydającego pozwolenie budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, inwestor ma prawo otrzymać pozwolenie budowlane po wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co niewątpliwie inwestor wykazał. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest władny badać zakresu dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. C. i C. C. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nadto podnieśli, iż przy wydawaniu kwestionowanej decyzji organy rażąco naruszyły art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ wszczęte przez Prezydenta Miasta B. postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę było zamiarem użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w konsekwencji miał doprowadzić do zmiany sposobu jej wykorzystania, a przez to do wygaszenia roszczeń o jej zwrot. Zdaniem skarżących obowiązkiem organu było zawieszenie wszczętego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę krytej pływalni do czasu rozstrzygnięcia ich wniosku o zwrot nieruchomości, ponieważ poprzez wniesienie wniosku o zwrot nieruchomości zostały zakwestionowane prawa Gminy B. do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie inwestor wykazał takie prawo, w aktach sprawy znajdują się bowiem wypisy z rejestru gruntów z listopada 2000 r., które stanowią potwierdzenie, iż to Gmina B. jest właścicielem nieruchomości przeznaczonych pod planowaną inwestycję. W związku z tym decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2001 r. nie została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane.

Zarzut podniesiony przez skarżących, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) nie ma znaczenia w sprawach z zakresu prawa budowlanego. Organ administracji publicznej, wydając decyzje o pozwoleniu na budowę stosuje w zakresie swego działania przepisy ustawy Prawo budowlane. Jeżeli inwestor spełni wszystkie wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r. sygn. akt IV SA 2311/96, LEX nr 43803).

Ponadto Sąd zauważył, że organ administracji nie ma podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę tylko z tego powodu, że w stosunku do nieruchomości będącej własnością inwestora toczy się postępowanie o jej zwrot. Nie ma również podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z tej przyczyny. Pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie o zwrot nieruchomości a wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie ma zależności określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995 r. sygn. akt IV SA 339/95, LEX 25026).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację przedstawioną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. C. i C. C., zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przepisu: art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane, polegające na nieuwzględnieniu w materialnoprawnej podstawie zaskarżonego orzeczenia, zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnieniu praw majątkowych skarżących jako byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości;

2) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu w materialnoprawnej podstawie zaskarżonego orzeczenia pierwszeństwa postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed postępowaniem w sprawie o wydanie pozwolenia na zabudowę takiej nieruchomości (zagadnienie wstępne), jak również bezprzedmiotowości postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego w związku ze spełnieniem przesłanek z art. 136 ust 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej całkowicie błędne są wywody i interpretacja Sądu I instancji, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa dotyczyć może wyłącznie przepisów prawa wiążących się z działalnością danego organu, którymi to przepisami w przypadku udzielania pozwoleń budowlanych są przepisy ustawy – Prawo budowlane, aktów wykonawczych do ustawy i przepisy szczególne znajdujące się w innych aktach normatywnych, a powiązane z wydawanymi pozwoleniami budowlanymi oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Takie stanowisko zdaniem skarżących narusza przepisy art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jest sprzeczne z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa i związaniem organów całością porządku prawnego. Zdaniem skarżących wydanie decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego w okolicznościach toczącego się przed Prezydentem Miasta B. postępowania o zwrot nieruchomości stanowiło niewątpliwie rażące naruszenie art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Postępowanie z wniosku skarżących miało pierwszeństwo przed postępowaniem o udzielenie pozwolenia budowlanego, które w tym zakresie powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2001 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą nieważności także z powodu rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Inwestor w celu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do wniosku załączył tylko wypisy z rejestru gruntów z listopada 2000 r., które zdaniem Sądu stanowią wystarczające potwierdzenie faktu, iż Gmina B. jest właścicielem nieruchomości, której pozwolenie budowlane dotyczy, tymczasem stan prawny nieruchomości wynika z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dowód prawa własności inwestora stanowi wyłącznie aktualny wypis z księgi wieczystej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył, iż wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego było od samego początku bezprzedmiotowe w świetle postanowień art. 136 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez byłych jej właścicieli skutkuje bezwzględnym zakazem użycia takiej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Gmina jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości utraciła prawo do swobodnego dysponowania nią na cele budowlane, stąd nie polega na prawdzie twierdzenie Sądu I instancji jakoby Gmina wykazała prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane. Skarżący nie zrezygnowali z żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, decyzja udzielająca pozwolenia budowlane nie jest konsekwencją realizacji celu wywłaszczenia, a inwestor nie nabył praw do dysponowania nieruchomością objętą decyzją więc jej wydanie stanowiło rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, iż wniosek inwestora to jest Gminy B. nie dotyczył realizacji celu wywłaszczenia, a skarżący wcześniej złożyli wniosek o zwrot nieruchomości spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 136 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego nie powinno być wszczęte, zaś wszczęte podlegało obligatoryjnemu umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez Z. C. i C. C., reprezentowanych przez radcę prawnego, oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy) zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 105 tego Kodeksu. Tak sformułowany zarzut nie mógł być uznany za prawidłowy. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną ocenie dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny podlega wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (art. 173 § 1 P.p.s.a.), stąd zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczyć może wyłącznie naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które regulują to postępowanie. Dodatkowo zauważyć należy, że postawienie tego rodzaju zarzutu wymaga ponadto, poza wskazaniem konkretnego przepisu proceduralnego, któremu uchybił Sąd i jego uzasadnieniem wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie zawierała wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny, poza sytuacją, gdy w sprawie występuje nieważność postępowania, czego nie stwierdzono w rozpoznawanym przypadku, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie to powoduje, że uznając postawiony w tej skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania za chybiony w dalszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Również w powyższym zakresie brak jest przesłanek do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 3 ust. 11 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Skoro Gmina B. w dacie wydania ocenianej w postępowaniu nadzorczym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to sam fakt oparcia powyższego stwierdzenia na danych z ewidencji gruntów, a nie na aktualnym wypisie z księgi wieczystej nie uzasadnia zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu ustawy.

Nie można również podzielić poglądu, że Sąd I instancji w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem naruszył art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak słusznie podkreślił Sąd podstawę materialnoprawną decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane, a w postępowaniu tym nie mogły mieć zastosowania wskazane przez stronę skarżącą przepisy art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nawiązując do uzasadnienia zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że istotnie w dacie wydania przez Prezydenta Miasta B. decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę krytej pływalni nie został jeszcze rozpatrzony wniosek skarżących z dnia [...] września 1999 r. o zwrot nieruchomości objętej wskazaną wcześniej inwestycją. Zagadnienie to leżało jednak poza zakresem postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, które zresztą jak wynika z akt administracyjnych mogły nawet nie wiedzieć o tym postępowaniu. Organy te nie były bowiem uprawnione, by przed wydaniem pozwolenia na budowę badać inne kwestie niż spełnienie przesłanek wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Nie mgły więc wyjaśniać, co podnoszono w skardze kasacyjnej, czy zamierzona inwestycja mieści się w granicach realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.