Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 745/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par.1, art. 156 par.1 pkt 3, art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 252
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca),, sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie określenia wysokości dotacji do zwrotu z tytułu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę


UZASADNIENIE

I SA/Ol 745/16

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. po rozpatrzeniu odwołania "A." Spółki z o.o. w Ł. (dalej jako: "spółka", "strona", "skarżąca") uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta E. z dnia "[...]" w sprawie określenia wysokości dotacji do zwrotu z tytułu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji określił wysokość dotacji podlegającej zwrotowi przez organ prowadzący szkoły A. za rok 2012 i za rok 2013 r. wraz z odsetkami. Podlegająca zwrotowi dotacja za 2012r. określona została na kwotę 370.179,57 zł, a za 2013r. – 263.952,86 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli kompleksowej w szkołach prowadzonych w E. przez spółkę ustalono nieprawidłowe wydatkowanie przyznanej dotacji oświatowej w latach 2012 - 2013. Organ wskazał odrębnie dla każdego kierunku kształcenia prowadzonego przez spółkę kwoty nieprawidłowo wydatkowanych środków z dotacji przekazanych w ww. latach. Ponadto wskazał odrębnie dla każdej szkoły i każdego roku: wysokość przekazanej dotacji na rachunek szkoły, główne źródła wydatkowania dotacji (tj.: wynagrodzenia, pochodne od wynagrodzeń, pozostałe wydatki), określił wysokość dotacji wydatkowanej niezgodnie z jej przeznaczeniem.

Do uzasadnienia decyzji włączono tabelaryczne zestawienie wydatków poczynionych przez poszczególne szkoły "A." w E. i uznanych przez organ za wydatki niezgodne z przeznaczeniem dotacji. W stosunku do każdej szkoły organ określił wysokość przekazanej na konto tej szkoły dotacji oraz wskazał na wielkość i rodzaj wydatków uznanych za dokonane niezgodnie z przeznaczeniem dotacji oświatowej.

Za wydatki poczynione niezgodnie z przeznaczeniem organ uznał m.in.:

- opłaty za administracyjną obsługę biura przez rezydenta, opłaty za dzierżawę pomieszczeń sekretariatu głównego zapewniającego obsługę wszystkich szkół "A." funkcjonujących w E., opłaty pocztowe i "[...]", opłaty telekomunikacyjne, wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi,

- opłaty o charakterze marketingowo-promocyjnym za korzystanie ze znaku firmowego (logo) będącego znakiem reklamującym szkoły "A." w całej Polsce, opłaty za usługi doradcze, obsługę prawną, usługi świadczone na rzecz spółki z zakresu rachunkowości, przetwarzania danych osobowych, badanie sprawozdań finansowych,

- opłaty za usługi informatyczne dotyczące obsługi strony internetowej, usługę hostingową, usługi programistyczne opłaty za korzystanie, utrzymanie i dzierżawę serwerów oraz zakupy licencji, pozycjonowanie strony internetowej, abonamenty za utrzymanie domen "[...]’ oraz "[...]"

- opłaty za obsługę firmy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy,

- opłaty za usługi transportowe (TAXI);

- opłaty za obsługę firmy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy,

- opłaty za noclegi, konsumpcję, szkolenie pracowników.

Po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23, ze zm., dalej "k.p.a.") zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło opisaną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ powołał treść art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015r., poz. 256 ze zm.) oraz wskazał, że przedmiot dokonywanych w latach 2012-2013 wydatków został określony w art. 90 ust. 3d - e ustawy o systemie oświaty. Przepisy te przed ich nowelizacja stanowiły, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. W przeciwieństwie do aktualnego brzmienia przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, ustawa nie klasyfikowała szczegółowo rodzaju wydatków, które organ założycielski mógł pokrywać z przyznanej dotacji. Przykładowe wyliczenie tych wydatków zostało zamieszczone w kolejnych nowelizacjach przepisu.

Zdaniem organu odwoławczego, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie została zawarta ocena przyjętych przez organ poszczególnych kategorii wydatków określonych jako wydatki niezgodne z przeznaczeniem dotacji. Ocena taka - co do poszczególnych wydatków - jest niezbędna w sytuacji, w której w latach 2012 - 2013 przepisy prawa nie wskazywały, konkretnych przykładów wydatków, które mogą być dokonywane z otrzymywanej dotacji celowej.

Kolegium wskazało, że w toku prowadzonego postępowania organ biorąc pod uwagę stwierdzony rodzaj wydatków poczynionych przez poszczególne szkoły zażądał od organizatora szkół wyjaśnień co do zasadności dokonania niektórych z nich, zwracając się o złożenie stosownej informacji. Informacje takie - szczegółowo wyjaśniające przeznaczenie poszczególnych wydatków - złożone zostały przez stronę w kolejnych pismach: z dnia 27 sierpnia, 28 sierpnia, 18 września, 30 września i 13 października 2014r. oraz z dnia 29 czerwca 2015 r. Informacje zawarte w ww. pismach, zostały pominięte przez organ, który w żadnym stopniu nie ocenił przeprowadzonego na jego żądanie dowodu. W uzasadnieniu decyzji nie oceniono i nie odniesiono się do żadnego z przedstawionych wyjaśnień, a także nie wskazano przyczyn dla których wyjaśnienia te nie zostały uwzględnione. Dotyczy to między innymi wydatków związanych z instalacją i użytkowaniem programu komputerowego LexisNexis. Z wyjaśnień złożonych przez stronę wynikało, że z tego oprogramowania korzystać mogą zarówno dyrektorzy szkół, nauczyciele, jak też słuchacze. Tymczasem organ nie dokonał żadnej oceny przedłożonego wyjaśnienia i przyjął, że wskazany wydatek poczyniony został niezgodnie z przeznaczeniem. Nie podjęto również żadnej oceny przydatności na potrzeby kształcenia wydatków poczynionych na usługi internetowe oraz oprogramowanie w sytuacji istniejącej możliwości rekrutacji online do szkół A. oraz możliwości takiego komunikowania się z uczniami a także prowadzenia ewidencji uczniów oraz wszelkich zapisów w tej ewidencji - w postaci dokumentacji elektronicznej. Organ wskazał również na wydatki związane z zapewnieniem szkole bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i konieczność nabycia w tym zakresie fachowych usług.

Zdaniem organu odwoławczego, szczegółowego ustalenia i oceny przez organ I instancji wymagał również stan zrealizowania zobowiązań z tytułu dotacji celowych należnych spółce. W tym względzie wystąpiły istotne rozbieżności pomiędzy stanowiskiem przedstawionym przez organ, a materiałem dowodowym przedłożonym przez spółkę w postępowaniu odwoławczym, tj. materiałem w postaci szczegółowego rozliczenia kwot i terminów przekazywania dotacji.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że dotacje na prowadzenie szkół przekazywane były na konta poszczególnych szkół, w podanych w odniesieniu do każdej szkoły odrębnie kwotach. Wskazana informacja jest niezgodna w wielu przypadkach (szczególnie w odniesieniu do 2012r.) z danymi przedstawionymi przez stronę zawartymi między innymi w opracowaniu tabelarycznym przygotowanym przez spółkę (fakt ten częściowo potwierdza także zestawienie opracowane przez organ I instancji w toku postępowania odwoławczego i doręczone wraz z pismem w dniu 21 czerwca 2016r.). Dodatkowo spółka przedłożyła dokumenty wskazujące na to, że w latach 2009 - 2013 nie przekazano szkołom dotacji oświatowej w łącznej kwocie 1.787.246 zł. Na taką kwotę opiewa przedsądowe wezwanie skierowane w dniu 10 czerwca 2015r. przez organizatora szkół "A." do Prezydenta Miasta E. wskazujące na następującą zaległą zapłatę dotacji oświatowej: 680.790 zł nieprzekazanej dotacji za rok 2009, 76.656 zł - za rok 2010, 595.163 zł - a rok 2011, 231.586 zł - za rok 2012, 231.586 zł - za rok 2013, 203.051 zł - za rok 2014.

Przedstawione przez stronę zestawienie dotyczące kwot przekazywanej dotacji, w szczególności w odniesieniu do dotacji za rok 2012 i 2013 nie jest w każdym przypadku zgodne z treścią uzasadnienia decyzji.

Kolegium zwróciło uwagę, że część dotacji skierowana do poszczególnych szkół przekazywana była niezgodnie z trybem określonym w uchwale Nr XVIII/46812012 Rady Miejskiej w E. z dnia 23 października 2012 r. określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta E. dla niepublicznych szkół, przedszkoli i placówek oświatowych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, gdyż często uiszczana była bądź w niepełnej wysokości w danym miesiącu, bądź w ogóle nie była przekazywana - z powodu braku środków w danym roku budżetowym. Dotyczy to m.in. następujących szkół w roku 2012: Zaocznej Policealnej Szkoły "[...]", Zaocznej Policealnej Szkoły "[...]", Zaocznej Policealnej Szkoły "[...]", Zaocznej Policealnej Szkoły "[...]"". W mniejszym stopniu powstałe rozbieżności dotyczyły roku 2013 w stosunku do: Zaocznej Policealnej Szkoły "[...]", Zaocznej Policealnej Szkoły "[...]", Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego "A.".

Podsumowując Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien wyjaśnić:

- czy wobec zaległości w przekazywaniu poszczególnym szkołom dotacji w latach 2009 - 2011, środki przekazywane następnie w 2012r. i 2013r. były bieżącą dotacją ustaloną w budżecie na dany rok, a jeśli tak - to w jakim trybie następowała zapłata zaległości za poszczególne lata, które nie zostały uregulowane do końca tych okresów. Organ powinien zwrócić uwagę, czy dany wydatek bieżący został dokonany w okresie, na który udzielona była dotacja, co oznacza, że nie powinien być zaliczką na poczet płatności następnego roku ani uregulowaniem ubiegłorocznych zobowiązań. Wyjaśnienia te są niezbędne wobec wykazanych zaległości w zapłacie środków z dotacji.

- z jakich środków poszczególne szkoły realizowały zakup towarów i usług w tych miesiącach roku budżetowego, w których nie otrzymywały dotacji w ogóle, bądź otrzymywały w mniejszej niż należna wysokości.

Powyższe wyjaśnienia mają istotne znaczenie także ze względu na orzeczony przez organ obowiązek zapłacenia odsetek od dotacji wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem liczonych jak od zaległości podatkowych - od dnia przekazania dotacji z budżetu miasta. Załączone do decyzji zestawienie wydatków dokonanych niezgodnie z przeznaczeniem dotacji zawiera obliczenie odsetek za poszczególne miesiące, w oderwaniu od stwierdzonego faktu nieprzekazania w danym miesiącu dotacji w ogóle lub jej przekazania w kwocie niższej niż należna.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia wymaga też:

- sposób w jaki dana szkoła zapotrzebowała dotację na miesiące następujące po miesiącach, w których dotacji nie przekazano (lub przekazano w niższej wysokości), ze wskazaniem czy zapotrzebowanie to dotyczyło dotacji bieżącej uwarunkowanej tylko liczbą uczniów na dzień 5-tego każdego miesiąca, czy też wskazywało na zaległości,

- z jakich środków poszczególne szkoły pokrywały wydatki uznane następnie za niezgodne z przeznaczeniem, w przypadku gdy część dotacji nie została w ogóle zapłacona w danym roku oraz wskazanie w jakiej proporcji wydatki uznane za niezgodne z przeznaczeniem pozostawały do kwoty nieprzekazanej dotacji.

- czy w roku 2013 uregulowano, a jeżeli tak - to w jakim stopniu, zaległe wobec szkół zaległości wynikające z nieprzekazanych im kwot dotacji w 2012r. oraz w jakim czasie uregulowana została zaległa należność z dotacji z roku 2013.

Za bezpodstawne organ odwoławczy uznał żądanie dotyczące umorzenia postępowania. Kolegium wskazało, że decyzją z dnia "[...]" umorzyło wcześniejsze postępowanie dotyczące obowiązku zwrotu dotacji, gdyż decyzja organu I instancji skierowania została do osoby fizycznej (tj. prezesa spółki), a więc osoby niebędącej stroną postępowania. W związku z powyższym postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe ze względu na brak podmiotu tego postępowania. Nie oznacza to jednak, że w związku z umorzeniem postępowania przestał istnieć przedmiot sprawy w przypadku ustalenia podmiotu mającego w tej sprawie interes prawny. W niniejszej sprawie, postępowanie było prowadzone wobec spółki jako organizatora szkół "A." oraz beneficjenta dotacji i dotyczyło zwrotu tej dotacji, miało zatem przedmiot określony w przepisach art. 252 ustawy o finansach publicznych oraz stronę postępowania (podmiot).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 16 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie niniejszego postępowania pomimo istnienia

ostatecznej i prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia "[...]", a tym samym istnienia powagi rzeczy osądzonej,

- art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie pomimo istnienia przesłanki powodującej nieważność postępowania, gdyż dotyczy sprawy poprzednio

rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przedmiot sprawy związany z określeniem wysokości dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem był już rozpatrywany, a sprawa dotycząca tej kwestii została umorzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponowne rozpatrywanie sprawy zwrotu dotacji naruszyło w ocenie skarżącej stan rzeczy osądzonej i doprowadziło do wydania decyzji nieważnej w związku z przesłanką określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zakres kontroli sądowej działalności organów administracji publicznej określają przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a. ), stanowiąc, że kryterium tej kontroli jest zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Prawidłowe, poczynione zgodnie z przepisami postępowania, ustalenia faktyczne są warunkiem prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Zauważenia wymaga przy tym, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń fatycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego. Rolą sądu jest bowiem kontrola prawidłowości działania organu administracji, który wydał zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził przesłanek mogących wskazywać na nieważność zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca zarzuciła, iż w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny i kolejne postępowanie dotyczące tej samej sprawy jest jej zdaniem niedopuszczalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało bowiem w dniu "[...]" decyzję na mocy której uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Podstawą wydania przez organ drugiej instancji decyzji było ustalenie, że decyzja organu I instancji w sprawie dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem została skierowana do osoby, która nie była stroną tego postępowania, tj. do osoby fizycznej, a nie do skarżącej spółki, czyli osoby prawnej która faktycznie pobrała dotację. Ponieważ organ II instancji nie mógł stwierdzić nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym, to wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji z dnia "[...]" nie oznacza jednakże, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, która w ostateczny sposób określiłaby wysokość dotacji do zwrotu z tytułu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że pomiędzy postępowaniem administracyjnym w niniejszej sprawie, a postępowaniem administracyjnym wcześniej zakończonym decyzją SKO z dnia "[...]", zachodzi tożsamość pozwalająca uznać, iż sprawa została wcześniej merytorycznie rozstrzygnięta i zakończona ostateczną decyzją organu II instancji.

Na wstępie wskazać należy, iż w świetle poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądowego, przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli między innymi nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). "Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (...). Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (vide wyrok NSA z 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, niepubl.).

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Przepis ten ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego (B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r., str. 101, t. 3). Z kolei według art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Wskazać należy, iż decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, Nr 2, poz. 83).

Co do zasady przyjąć należy, że stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Niedopuszczalne bowiem jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem. Analiza akt sprawy wskazuje, że po pierwsze pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją z dnia "[...]", a postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją nie zachodzi tożsamość podmiotowa. Decyzja została skierowana do osoby fizycznej jaką był Prezes Spółki, a nie do osoby prawnej tj. do skarżącej spółki. Po drugie, w decyzji z dnia "[...]" organ odwoławczy nie orzekł co do meriritum sprawy lecz wydał decyzję tzw. kasacyjną typową, która stanowiła tylko formalne zakończenie postępowania i nie rozstrzygnęła sprawy w sposób ostateczny. W niniejszej sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie można zatem mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż żaden z istotnych elementów stosunku prawnego nie przestał istnieć i sprawa wymagała merytorycznego jej rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone wobec skarżącej spółki jako organizatora szkół oraz beneficjenta dotacji i dotyczyło zwrotu tej dotacji, istniał zatem przedmiot określony w przepisach art. 252 ustawy o finansach publicznych oraz strona postępowania (podmiot). Wszczęcie postępowania wobec skarżącej było w związku z tym zasadne.

Jak wynika natomiast z akt sprawy, organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Należy wskazać, że wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519).

Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

W związku z powyższym, Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że faktycznie organ podatkowy pierwszej instancji nie dokonał, w sposób wyczerpujący, rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Braki oraz błędy tego postępowania wymagały uzupełnienia w znacznej części i stanowiły przesłankę skutkującą uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Jak wynika z akt administracyjnych, przyczyną wydania w rozpatrywanej sprawie orzeczenia kasatoryjnego był szereg uchybień w zakresie postępowania dowodowego, wyczerpująco omówionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wystąpiły istotne rozbieżności pomiędzy stanowiskiem przedstawionym przez organ, a materiałem dowodowym przedłożonym przez spółkę w postępowaniu odwoławczym, tj. materiałem w postaci szczegółowego rozliczenia kwot i terminów przekazywania dotacji, potwierdzonym co do zasady także przez organ w załączniku do pisma z dnia 21 czerwca 2016 r. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikało, że dotacje na prowadzenie szkół przekazywane były na konta poszczególnych szkół - w podanych w odniesieniu do każdej szkoły odrębnie kwotach. Jak zaznaczył organ odwoławczy wskazane informacja były niezgodne w wielu przypadkach (szczególnie w odniesieniu do roku 2012) z faktami przedstawionymi przez stronę zawartymi między innymi w opracowaniu tabelarycznym przygotowanym przez spółkę. Dodatkowo spółka przedłożyła dokumenty wskazujące na to, że w latach 2009 - 2013 nie przekazano szkołom dotacji oświatowej w łącznej kwocie 1.787.246 zł. W konsekwencji wyjaśnienia przez organ I instancji wymagało m.in. czy wobec zaległości w przekazywaniu poszczególnym szkołom dotacji, środki przekazywane następnie w roku 2012 i 2013 były bieżącą dotacją ustaloną w budżecie na dany rok, a jeśli tak - to w jakim trybie następowała zapłata zaległości za poszczególne lata, które nie zostały uregulowane do końca tych okresów. Wyjaśnienia wymagało także z jakich środków poszczególne szkoły realizowały zakup towarów, z jakich środków poszczególne szkoły pokrywały wydatki uznane następnie za niezgodne z przeznaczeniem, czy też należało ustalić w jaki sposób dana szkoła zapotrzebowała dotację na miesiące następujące po miesiącach w których dotacji nie przekazano.

W konsekwencji uznać należało, że zasadnie organ I instancji został zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W jego natomiast ramach skarżąca będzie mogła podnosić wszystkie, jej zdaniem, ważne okoliczności sprawy. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń będzie możliwe wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. I ta decyzja będzie mogła być ponownie badana w trybie instancyjnym, a następnie ewentualnie przed sądem administracyjnym.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpatrując w takim zakresie sprawę, Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako niezasadną.