Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 490/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: aart. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Sławomir Kozik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r. (nr [...] ) Wójt Gminy W. – działając na podstawie art. 104, art. 108, art.1 27 § 1, art. 127a, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25, art. 30 ust. 1, ust. 1a, art. 32, art. 32a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r.") i § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U z 2017 r., poz. 1466 ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. 2018 r., poz. 1497) – po rozpatrzeniu wniosku W. C. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą") odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią – W. G..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 15 grudnia 2020 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią - W. G., legitymującą się orzeczeniem zaliczającym ją do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. na stałe. W treści orzeczenia (w IV punkcie) wskazane zostało, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności został ustalony od dnia 7 października 2020 r., czyli w 91. roku życia W. G.

Z dokumentacji dołączonej do wniosku wynikało, że W. G. jest osobą w sędziwym wieku - ma ukończone 91 lat; ze względu na swój wiek zmaga się z nadciśnieniem tętniczym oraz miażdżycą. Ponadto ma problem z codziennymi, podstawowymi czynnościami. Wymaga stałej opieki, którą strona zapewnia poprzez pomoc w codziennych czynnościach życiowych, tj. przygotowywanie i przynoszenie opału, palenie w piecu, dozowanie leków, przygotowywanie posiłków, pomoc w higienie osobistej, przygotowywanie ubrań, pomoc przy ubieraniu, zapewnienie wizyt lekarskich, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków, mierzenie ciśnienia, robienie zakupów, realizacja recept, prowadzenie gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów itp.), pomoc podczas wyjść na spacer, czytanie książek, pism urzędowych, oklepywanie w przypadku kaszlu, czuwanie podczas snu itp.

Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. wezwano stronę do stawienia się osobiście w ośrodku, w celu uzupełniania braków formalnych wniosku oraz ustalenia okresu powstania niepełnosprawności u babci; ponadto zobowiązano stronę do dostarczenia aktu zgonu małżonka W. G. oraz przedłożenia dokumentacji potwierdzającej niemożność sprawowania opieki nad niepełnosprawną W. G. przez jej dzieci (orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności).

Dnia 7 stycznia 2021 r. strona stawiła się osobiście w tutejszym ośrodku, uzupełniła braki formalne we wniosku (brak podpisu wnioskodawcy na wykazie czynności, jakie strona wykonuje względem osoby niepełnosprawnej) oraz przedłożyła odpowiedź na powyższe wezwanie. Z odpowiedzi na wezwanie wynikało, iż nie posiada dokumentacji potwierdzającej powstania niepełnosprawności u babci wcześniej niż przed 91. rokiem życia. Oświadczyła, że babcia W. G. nie posiada innych dokumentów, które wskazywałyby datę powstania niepełnosprawności. Jedynym dokumentem poświadczającym niepełnoprawność u babci jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 26 listopada 2020 r. (nr [...]), dołączone do akt sprawy.

Ponadto w swojej odpowiedzi na wezwanie strona zawarła informacje dotyczące dzieci W. G. wyjaśniając, dlaczego nie mogą podjąć się sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Z powyższego pisma wynikało, że W. G. posiada czworo dzieci: C. G. jest emerytem, posiada problemy zdrowotne; A. F. jest emerytką; K. I. jest emerytką, choruje na astmę; J. G. pracuje zawodowo. Wszystkie dzieci W. G. zamieszkują w okolicznych miejscowościach i jako powód niemożności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką podają posiadanie prawa do emerytury oraz problemy zdrowotne czy też pracę zawodową. Żadne z dzieci W. G. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W dniu 8 stycznia 2021 r. strona złożyła w organie akt zgonu małżonka W. G. (nr [...] z dnia 08.01.2021 r., wydany przez Urząd Stanu Cywilnego w W.).

Z ustaleń z przeprowadzonego – w miejscu zamieszkania W. G. (W. [...] W.) w obecności W. C. - rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia faktu sprawowania przez stronę opieki nad niepełnosprawną babcią W. G. wynika, że W. G. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym orzeczonym na stałe, a w związku z tym wymaga stałej pomocy osoby drugiej w codziennej egzystencji. W. G. choruje na nadciśnienie tętnicze, miażdżycę; występują problemy ze wzrokiem, pamięcią oraz problemy ruchowe; przyjmuje stałe leki; pozostaje pod opieką lekarza rodzinnego, nie wyraża zgody na kontakt z endokrynologiem, okulistą i innymi specjalistami ze względu na obawę o swoje zdrowie i ryzyko zakażania się koronawirusem. Pracownik socjalny ustalił, iż w marcu 2021 r. W. G. rozpocznie w domu rehabilitację w ramach NFZ z uwagi na bóle stawu barkowego prawego oraz kończyn. Dodatkowo pracownik socjalny podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalił, iż W. G. wymaga pomocy podczas kąpieli, ubierania i rozbierania się, przy wchodzeniu i schodzeniu po schodach oraz spacerach (obecnie nie opuszcza mieszkania). W. G. porusza się samodzielnie, bez pomocy kul, balkonika, czy wózka inwalidzkiego. Samodzielnie spożywa posiłki oraz korzysta z WC. Nie jest pieluchowana, kontroluje potrzeby fizjologiczne. Ze względu na swój stan zdrowia nie radzi sobie z codziennymi czynnościami gospodarczymi (pranie, prasowanie, gotowanie, palenie w piecu, robienie zakupów itp.). Pracownik socjalny ustalił, że właśnie strona pomaga babci podczas codziennych czynności higieniczno-pielęgnacyjnych, w ubieraniu i rozbieraniu się, przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, sprzątaniu, przynoszeniu opału, paleniu w piecu, organizowaniu wizyt lekarskich, realizowaniu recept, dawkowaniu leków. Dodatkowo pracownik socjalny ustalił, że strona nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie podejmuje zatrudnienia ani prac zarobkowych, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada gospodarstwa rolnego oraz nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ZUS/KRUS. Podczas powyższego wywiadu W. G. potwierdziła fakt sprawowania przez stronę opieki, a pracownik socjalny poświadczył, że sprawuje ona całodobową opiekę w należyty sposób.

Organ stwierdził, że nie ma wątpliwości odnośnie sprawowania przez stronę opieki nad niepełnosprawną babcią - W. G., co zostało potwierdzone w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym przez pracownika socjalnego w dniu 13 stycznia 2021 r. Ponadto wskazał, że strona spełnia przesłankę art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a u.ś.r., gdyż zrezygnowała i nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią, co zostało potwierdzone podczas przeprowadzonej weryfikacji informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne dnia 15 stycznia 2021 r.

Jednakże przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 128 i 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej "k.r.o.") uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom aniżeli matka, ojciec czy opiekun faktyczny danej osoby, które rezygnują z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, od tego, czy na osobach tych ciąży wobec podopiecznej obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Prawo do ubiegania się o świadczenie wywodzi się bowiem z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania - niekiedy także środków wychowania - i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Organ stwierdził, że po przeanalizowaniu akt sprawy ustalono, iż strona jest wnuczką W. G., czyli krewnym w linii prostej lecz jej obowiązek alimentacyjny powstaje dopiero, gdy nie jest możliwe jego zrealizowanie przez czworo dzieci W. G. (C. G., A. F., K. I. oraz J. G.). Nadto wskazano, że niemożność sprawowania opieki przez dzieci W. G. musi być spowodowana posiadaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powodu niemożności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie może stanowić fakt wykonywania pracy zawodowej, posiadania prawa do emerytury czy niezamieszkiwanie w tej samej miejscowości. Organ wskazał, że z poczynionych ustaleń w tej sprawie wynika, iż jedynie syn C. G. oraz córka K. I. mają problemy zdrowotne, jednakże żadne z nich nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W tej sytuacji stwierdzić należało, że W. G. posiada czworo dzieci: dwie córki (K. I., A. F.) oraz dwóch synów (C. G., J. G.), którzy niewątpliwie zobowiązani są do alimentacji przed stroną. Niewątpliwie nie można automatycznie wykluczać strony z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci W. G. nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, co wyraźnie jest zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r., w którym wskazano, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dodatkowo organ stwierdził, że przesłanką do odmowy wnioskowanego przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie przesłanki art. 17 ust. 1b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia, lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z powyższego artykułu wprost wynika, że aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego niepełnosprawność u osoby wymagającej opiekę winna powstać przed 18. rokiem życia bądź do 25. roku życia pod warunkiem, że kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej. Natomiast z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności W. G. wynika, iż nie da się ustalić od kiedy u niej istnieje niepełnosprawność, zaś strona w piśmie z dnia 7 stycznia 2021 r. oświadczyła, iż nie posiada dokumentacji potwierdzającej powstanie niepełnosprawności u swojej babci przed 18. roku życia bądź do ukończenia 25. roku życia w trakcie trwania nauki. Powyższy fakt uniemożliwia przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ w tym kontekście wyjaśnił, że choć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłymi osobami z niepełnosprawnościami ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z którym zgadzają się również sądy administracyjne, to i tak tutejszy organ, zgodnie z art. 6 k.p.a., jest zobowiązany do przestrzegania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność jakiegoś przepisu prawa, jest to tylko sygnał dla ustawodawcy do jego zmiany lub uchylenia, a w tym przypadku ustawodawca nie dokonał do chwili obecnej zmiany brzmienia przepisu art. 17 u.ś.r., co powoduje, że przepis ten nadal obowiązuje i jest podstawą do orzekania przez organy administracyjne, które same nie tworzą prawa lecz tylko je stosują. Organ nadmienił także, że również Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej wystosowało komunikat odnośnie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i w związku ze stosowaniem przesłanki art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Stanowisko Ministerstwa jest jednoznaczne i wskazuje, iż przepis art. 17 ust. 1b u.s.r. jako niekonstytucyjny obowiązuje nadal i należy go stosować w brzmieniu nadanym ustawowo. Wszakże Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swego wyroku wskazał, iż ustawodawca winien podjąć niezbędne oraz niezwłoczne działania ustawodawcze prowadzące do równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jednakże na chwilę obecną takich działań nie podjął.

Mając to na uwadze organ odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią - W. G. z uwagi na niespełnienie przesłanki art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1b u.ś.r.

Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 24 marca 2021 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b oraz ust. 5 i ust. 6 u.ś.r. wyjaśniając, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż wnioskiem z dnia 17 grudnia 2020 r. strona - za pośrednictwem pełnomocnika ustanowionego w sprawie - wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią - W. G. (ur. [...] r.), posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności (orzeczenie wydane dnia 26 listopada 2020 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L.), ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od – "nie da się ustalić", natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 7 października 2020 r. Stwierdzono w orzeczeniu, że W. G. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a orzeczenie wydano na stałe.

Z akt sprawy wynika, że W. G. jest wdową; ze względu na wiek i stan zdrowia wymaga pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (potrzebuje pomocy podczas ubierania się, kąpieli, obecnie nie opuszcza mieszkania, porusza się przy pomocy laski, balkonika czy wózka inwalidzkiego, jest samodzielna podczas spożywania posiłków, kontroluje potrzeby fizjologiczne). Potwierdzony został fakt sprawowania opieki przez wnuczkę - W. C.

W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalono, że osoba wymagająca opieki ma dzieci, które nie mogą podjąć się sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką z powodu wykonywania pracy zawodowej, posiadania prawa do emerytury czy niezamieszkiwania w tej samej miejscowości; dzieci osoby wymagającej opieki nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności (na podstawie udzielonej odpowiedzi na wezwanie).

Mając powyższe na uwadze Kolegium wskazało, że nie podziela zasadności argumentacji organu I instancji dotyczącej podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi czas powstania niepełnosprawności osoby dorosłej, gdy nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium podkreśliło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania. Wyrok ten odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. Ib u.ś.r.w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji, przywołując sygnatury wybranych wyroków sądów administracyjnych, i konstatując, że skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Organ odwoławczy stwierdził jednak, że skoro - mając na uwadze zebrany w spawie materiał dowodowy i poczynione ustalenia - W. G. posiada dzieci, które są obiektywnie zdolne wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec swojej niepełnosprawnej matki, to W. C. - wnuczce osoby niepełnosprawnej - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

W. C. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzucono rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Jak trafnie wskazał Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w wyroku z dnia 7 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 80/19) w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (k.r.o.). Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie bezsporne jest, że babcia skarżącej – W. G. (ur. w 1929 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 26 listopada 2020 r. (nr [...]) o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając na uwadze wskazane regulacje uznać należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.

W powołanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką bycia osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odwołuje się do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 - dalej powoływanej w skrócie jako: "k.r.o.").

Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 132 ustala z kolei kolejność osób zobowiązanych. W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14 czy z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.

W tej sytuacji przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wyłącznie i tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Niewykluczone jest bowiem również w tym zakresie posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (niezależnych od niego) nie może zajmować się np. rodzicem (art. 132 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Przyjęcie wskazanych metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności żądania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą wymagającą opieki (w realiach niniejszej sprawy nad babcią) zależy od ustalenia, czy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji (czyli w tym przypadku dzieci osoby niepełnosprawnej) są zdolne do jej sprawowania np. czy ich stan zdrowia umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką lub czy nie istnieją inne obiektywne okoliczności niezależne od nich, które taką opiekę wykluczają. Niewątpliwie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że osoba niepełnosprawna, która wymaga opieki, tj. W. G., ma czworo dorosłych dzieci: C. G. (ur. w 1953 r.), A. F. (ur. w 1955 r.), K. I. (ur. w 1957 r.) oraz J. G. (ur. w 1961 r.).

Zatem obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności dzieci W. G., bowiem stosownie do regulacji przepisu art. 129 § 1 k.r.o. jeżeli jest kilku zstępnych obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny dzieci wyprzedza zatem obowiązek alimentacyjny wnuków.

Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącej, jako wnuczce nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest bowiem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej (wnuczki) względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci, które są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad matką. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy nie wynika przy tym, że zachodzą obiektywnie uzasadnione okoliczności, by dzieci -a przynajmniej wszystkie z nich - nie mogły wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego względem matki z powodu wieku czy też stanu zdrowia, który wykluczałby możliwość sprawowania takiej opieki. Jak wynika ze złożonego przez skarżącą wyjaśnienia (pismo opatrzone podpisem datowanym na dzień 7 stycznia 2021 r.) dzieci W. G. nie są w stanie zapewnić matce długotrwałej i całodobowej opieki ze względu na to, że: C. G. (zamieszkały w miejscowości P.) jest emerytem i stan jego zdrowia nie pozwala na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną; A. F. (zamieszkała w Ł.) jest emerytem; K. I. (zamieszkała w Ł.) jest emerytem i sama choruje na astmę, co uniemożliwia sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną; J. G. (zamieszkały w miejscowości K.) jest aktywny zawodowo.

Sąd ma świadomość, że nie można automatycznie wykluczać skarżącej jako wnuczki z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane wnioskowane świadczenie. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci osoby niepełnosprawnej nie byłyby w stanie, i to - co raz jeszcze należy podkreślić - z niezależnych od własnej woli powodów, wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego tylko wtedy, gdyby dzieci osoby niepełnosprawnej w pełni z obiektywnych przyczyn, nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Należy w tym miejscu wskazać, że zobowiązania zawodowe dzieci nie są szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi sprawowanie opieki nad rodzicem, a zatem fakt pozostawania w zatrudnieniu (deklarowanej "aktywności zawodowej") syna W. G. – J. G. nie może prowadzić do przyjęcia, że brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do wypełnienia obowiązku alimentacyjnego i przejścia tego obowiązku na zobowiązaną w dalszej kolejności skarżącą (wnuczkę).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, to właśnie z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w takiej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, które jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, tj. dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować przy tym należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Tak właśnie należy interpretować przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie zatem do jego otrzymania, dalsza osoba - w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. gdy takiej osoby nie będzie albo, gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymienione expressis verbis w ustawie - kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide: np. wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku, obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, ale osoba ta w takiej sytuacji nie nabywa - z racji sprawowania opieki -prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1700/12).

Konkludując, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci wyprzedza obowiązek alimentacyjny jej dzieci. To dziecko jest bowiem w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicem. Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie może skutecznie - w świetle obowiązujących regulacji prawnych - ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia, jak już zaznaczono na wstępie rozważań, uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).