Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 707/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 13, art. 5 pkt 1, aert. 20, art. 24 ust. 1, art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 13 ust. 1, par. 13 ust. 2 pkt 3, par. 13 ust. 4, par. 19
journal: Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków
article: art. 147 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 523,20 zł (pięćset dwadzieścia trzy złote dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy, działając na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy

z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. – dalej jako ustawa) oraz w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g.) podjęła w dniu 30 listopada 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków na rok 2010.

Pismem z 24 lutego 2010 r. skarżący Z. S. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa wskazaną uchwałą wskazując, że jest ona sprzeczna z prawem zarówno w zakresie wyodrębnienia grup taryfowych, jak też w zakresie zatwierdzenia przypisanych do tych grup cen jednostkowych za 1 m3 oraz opłat abonamentowych. Kwestionowana uchwała narusza interesy szczególnie usługobiorców zaliczanych do I oraz II grupy taryfowej, do których również się zalicza skarżący.

Rada uchwałą z dnia 26 marca 2010 r., odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Według uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków z 21 października 2009 r., jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto zasadę przyporządkowania użytkowników w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków. Obliczenie zrzutu ścieków obejmuje średniorocznie 12-miesięczny zrzut ścieków przez poszczególne podmioty pomniejszony o wskaźnik korygujący 0,5 w porównaniu do uśrednionego okresu poza sezonem letnim (lipiec, sierpień, wrzesień), tj. pozostałe 9 miesięcy. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa

z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886 – dalej jako rozporządzenie), wyboru struktury rodzaju taryfy dokonuje się uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Na terenie Gmin S. i S. występuje specyfika sezonowości - 50% całości oczyszczonych ścieków w skali roku przyjmowana jest przez oczyszczalnię w sezonie letnim. Sezon letni na Mierzei W. obejmuje okres od lipca do września, w konsekwencji przez pozostały okres 9 miesięcy urządzenia i obiekty kanalizacyjne są w niedużym stopniu obciążone. Biorąc pod uwagę art. 5 pkt 1 ustawy przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Z uwagi na powyższe pociąga to za sobą dodatkowe koszty utrzymania w gotowości urządzeń. Specyfika ta uzasadnia wprowadzenie zróżnicowanych opłat z podziałem na odbiorców, celem eliminacji tzw. finansowania skrośnego. Brak wprowadzenia zróżnicowanych opłat z podziałem na grupy taryfowe przerzucałby cały ciężar utrzymania infrastruktury przez odbiorców odprowadzających ścieki przez 12 miesięcy w roku. Z tych przyczyn Rada uznała wezwanie skarżącego za bezprzedmiotowe i bezzasadne. Jej zdaniem taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków spełniają warunki i wymagania określone przepisami wskazanej ustawy.

W dniu 7 maja 2010 r. Z. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Gminy z dnia 30 listopada 2009 r. Skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, w tym szczególnie:

1. art. 24 ust. 4 i 5 oraz art. 2 pkt. 13 w związku z art. 2 pkt. 8, 9, 10 i 11 ustawy poprzez zatwierdzenie wyodrębnienia opracowanych przez A sp. z o.o. w S. grup taryfowych odbiorców usług świadczonych przez to przedsiębiorstwo w oparciu o kryterium, którego nie przewidują przywołane powyżej przepisy art. 2 ustawy;

2. § 13 ust. 2 pkt. 3 w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez zatwierdzenie wnioskowanych przez A sp. z o.o. w S. zróżnicowanych dla wyodrębnionych grup taryfowych cen jednostkowych za odprowadzenie 1 m3 ścieków oraz miesięcznych opłat abonamentowych, wprowadzających subsydiowanie skrośne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2010 r. skarżący podniósł, że z faktu, że jest on odbiorcą usług publicznych świadczonych przez A sp. z o.o. w S., dla którego Rada zatwierdziła kwestionowaną taryfę cen i opłat wynika, iż uchwała ta dotyczy interesu prawnego skarżącego, wpływa bowiem – w okresie jej stosowania – na wysokość zobowiązań finansowych skarżącego wobec ww. Przedsiębiorstwa.

W piśmie procesowym Rady z dnia 20 lipca 2010 r. wskazano, że jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto zasadę przyporządkowania użytkowników w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków. Obliczenie zrzutu ścieków obejmuje średnioroczne 12-miesięczny zrzut ścieków przez poszczególne podmioty, pomniejszony o wskaźnik korygujący 0,5 w porównaniu do uśrednionego okresu poza sezonem letnim (lipiec, sierpień wrzesień), tj. pozostałe 9 miesięcy. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia, wybory struktury rodzaju taryfy dokonuje się uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Na terenie gminy S. i S. występuje specyfika sezonowości - 50% całości oczyszczonych ścieków skali roku przyjmowane jest przez oczyszczalnię w sezonie letnim. Sezon letni na Mierzei W. obejmuje okres od lipca do września, w konsekwencji przez pozostały okres 9 miesięcy urządzenia i obiekty kanalizacyjne są w niedużym stopniu obciążone. Z treści art. 5 pkt 1 ustawy przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Obowiązek ten pociąga za sobą dodatkowe koszty utrzymania w gotowości urządzeń. Specyfika ta uzasadnia wprowadzenie zróżnicowanych opłat z podziałem na odbiorców celem eliminacji tzw. finansowania skrośnego. Brak bowiem wprowadzenia zróżnicowanych opłat z podziałem na grupy taryfowe przerzucałby cały ciężar utrzymania infrastruktury przez odbiorców odprowadzających ścieki przez 12 miesięcy w roku. Wyboru rodzaju i struktury taryf przedsiębiorstwo dokonało uwzględniając: eliminację subsydiowania skrośnego, uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz minimalnego zysku na poziomie 2-3% oraz utrzymanie w gotowości urządzeń kanalizacyjnych.

W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z dnia 14 września 2010 r. ponowił zarzut, że zróżnicowanie usługobiorców przedsiębiorstwa kanalizacyjnego użytkownikami całorocznymi lub użytkownikami pozostałymi w 2009 r. i odpowiednio odbiorcami systematycznie lub niesystematycznie korzystającymi z urządzeń kanalizacyjnych w 2010 r. dokonane zostało na podstawie niedopuszczalnego przepisami kryterium miejsca stałego zamieszkania. Ponadto skarżący wskazał, że wniosek złożony w dniu 22 października 2009 r. przez A w S. o zatwierdzenie taryf i opłat nie został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia, a także nie został poddany przez Wójta Gminy analizie i ocenie jego zgodności z obowiązującymi przepisami, a mimo to został zarekomendowany Radzie do zatwierdzenia. Działanie to stanowi o rażącym naruszeniu treści art. 24 ust. 4 ustawy.

W piśmie z dnia 20 października 2010 r. pełnomocnik organu powtórzył dotychczasową argumentację i dodatkowo podniósł, że w świetle orzecznictwa uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dotyczy wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, iż nie można uznać jej za akt o charakterze generalnym. Uchwała taka nie jest adresowana do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z wskazanymi przedsiębiorstwami z uwagi na ich umowne uregulowanie mają charakter cywilnoprawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07). Poza tym przedmiotowa uchwała w ocenie pełnomocnika organu nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2011 r. skarżący wskazał, że na etapie opracowania przez wnioskujące przedsiębiorstwo komunalne wniosku o zatwierdzenie taryf i opłat, nieprawidłowości prowadzące do niezgodności opracowanego przez to przedsiębiorstwo wniosku wystąpiły w błędnym zaopiniowaniu i przyjęciu przez Radę Nadzorczą spółki taryf na 2010 r., które uwzględniają podziały i wysokości obciążeń zatwierdzonych w zaskarżonej uchwale. Opinia Rady Nadzorczej sprowadza się do wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców oraz ustalenia i przyporządkowania do tych grup cen za 1 m3 odprowadzonych ścieków, oraz wysokości opłat abonamentowych, oraz zobowiązania zarządu spółki do przygotowania wniosku taryfowego i przedłożenia go do weryfikacji wójtom gmin w nieprzekraczalnym terminie do dnia 22 października 2009 r. Wyodrębnienie grup taryfowych odbiorców dokonane zostało w oparciu o "algorytm matematyczny obowiązujący w 2009 r.", a więc kryterium, którego nie przewidują przepisy

art. 2 pkt. 13 ustawy. Kryterium nazwane przez Radę Nadzorczą

w dniu 19 października 2009 roku "algorytmem matematycznym" Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa w piśmie z dnia 28 czerwca 2009 r. (kserokopia załączona do pisma procesowego z dnia 14 września 2010 r.), jednoznacznie zdefiniował jako miejsce zamieszkania odbiorców usług. Przepisy § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowią, że przy ustalaniu niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat na rok obowiązywania taryf planuje się koszty wyszczególnione

w § 6 pkt 1-5 na podstawie "kosztów w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów roku obowiązywania taryfy". Załączony do wniosku bilans oraz rachunek zysków i strat na dzień 31 grudnia 2008 r., mogły pod warunkiem ich zgodności ze stanem faktycznym, stanowić podstawę do ustalenia taryf na rok 2009. Bazę wyjściową do planowania kosztów i wyliczenia niezbędnych przychodów na rok 2010 zgodnie z tymi przepisami stanowić może ewidencja księgowa oraz sporządzone na jej podstawie bilans i rachunek zysków i strat na dzień 31 grudnia 2009 r. Przyjmując, że wprowadzone do tabel C, D i E dane wynikają ze stanowiącej podstawę sporządzenia taryf i opłat ewidencji księgowej (wątpliwości budzi brak wpisu

w pkt 2.1 lit. b tabeli C) stwierdzić należy, że sporządzona w tabeli F kalkulacja cen i stawek sporządzona została z pominięciem tej ewidencji. W tabeli D nie występują wyodrębnione z kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń kanalizacyjnych, koszty utrzymania w gotowości urządzeń kanalizacyjnych ani koszty odczytu urządzeń pomiarowych, zatem nie istnieją żadne przesłanki wprowadzenia do taryfy opłat abonamentowych, z których uzyskane przychody miałyby pokryć te nieistniejące koszty.

W piśmie z dnia 15 stycznia 2011 r. skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała statuowała subsydiowanie skrośne poprzez pokrycie brakujących kosztów grupy pierwszej przychodami od grupy drugiej i trzeciej. Zatem różnicowanie w zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą cen i stawek dokonane zostało z rażącym naruszeniem

art. 20 ust. 3 ustawy. Nie istnieją określone przepisami § 13 ust. 3 rozporządzenia kryteria wyboru innej taryfy niż zdefiniowana w § 14 pkt. 2 lit a tego rozporządzenia taryfa jednoczłonowa, której wysokość ustalona być powinna poprzez podzielenie ustalonych niezbędnych do pokrycia planowanych na 2010 rok kosztów przez roczną ilości odprowadzonych ścieków. Ponownie skarżący zarzucił, że Wójt Gminy zobowiązany był do sprawdzenia przedłożonego do zatwierdzenia wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na 2010 rok. Tym samym oznaczało to obowiązek sprawdzenia czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikację kosztów, o których mowa

w art. 20 ust. 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia. Obowiązku tego, w ocenie skarżącego, Wójt nie wypełnił, gdyż brak jest dokumentu świadczącego o realizacji tego obowiązku.

W pisemnym oświadczeniu stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy

z dnia 13 stycznia 2011 r. pełnomocnik Rady wskazał w szczególności, iż kompetentnym do ustalenia taryf na 2010 r. był Zarząd Spółki, który na podstawie planowanych niezbędnych kosztów, tj. 2.651.870 zł zaproponował przyjęcie taryfy z podziałem na trzy grupy taryfowe. Planowana ilość ścieków w skali roku wynosiła 412.000 m3. Zarząd z propozycją zmian cen zapoznał Radę Nadzorczą na posiedzeniu w dniu 19 października 2009 r. Rada Nadzorcza pozytywnie zaopiniowała propozycję zmiany taryf. Kryteria przypisania do grup taryfowych w oparciu o algorytm matematyczny były przez Spółkę stosowane w taryfach na rok 2009 i 2010. Pełnomocnik podniósł, że użytkownicy grup taryfowych zostali przypisani nie według miejsca zamieszkania, lecz według okresu, przez jaki dostarczają ścieki urządzeniami kanalizacyjnymi na oczyszczalnię wg powyższego algorytmu (systematyczność). Taryfy na rok 2009 zostały zatwierdzone w oparciu o wniosek taryfowy

z dnia 20 października 2008 r. Przewodniczącemu Zgromadzenia Związku Komunalnego B w S. celem weryfikacji, ponieważ Związek Komunalny posiadał kompetencje do zatwierdzania taryf. Uchwała Nr [...] z dnia 4 grudnia 2008 r. Zgromadzenia Zawiązku Komunalnego B w S. podjęta została na złożony wniosek taryfowy. Wniosek ten uwzględniał podział na dwie grupy taryfowe grupę taryfową I "użytkownicy całoroczni" - użytkownicy sieci kanalizacyjnej, którzy w skali roku systematycznie, zgodnie z przyjętymi kryteriami (algorytm matematyczny) dostarczają ścieki na oczyszczalnię ścieków w S. oraz grupę taryfową II "pozostali użytkownicy" - użytkownicy sieci kanalizacyjnej, którzy w skali roku niesystematycznie, zgodnie z przyjętymi kryteriami (algorytm matematyczny) dostarczają ścieki na oczyszczalnię ścieków w S.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego dotyczących pisma A Sp. z o.o. w S. z dnia 18 czerwca 2009 r. pełnomocnik stwierdził, że w piśmie tym wskazane jest, iż skarżący posiada domek letniskowy w miejscowości J. czynny sezonowo i na podstawie powyższych kryteriów został zakwalifikowany do grupy taryfowej "pozostali użytkownicy", a więc podstawą nie było miejsce zamieszkania. Według Rady Gminy taryfy na 2010 r. zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy, tj. rozporządzeniem. W dniu 22 października 2009 r. Zarząd spółki przedłożył Wójtowi Gminy wniosek taryfowy, 70 dni przed planowanym wejściem w życie taryf w celu jego zweryfikowania, która to weryfikacja została dokonana, o czym świadczy fakt, że w dniu 30 listopada 2009 r. Rada zatwierdziła taryfę na 2010 r. z datą obowiązywania od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Do wniosku taryfowego, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy dołączono: taryfę na zbiorowe odprowadzanie ścieków, uzasadnienie wniosku, ostatnie sprawozdanie za rok obrotowy, tabele stanowiące załączniki do wzoru wniosku będące szczegółową kalkulacją cen i opłat (tabele od A do H). Odnośnie uwag skarżącego do danych zawartych w tabeli B, błędnym jest twierdzenie, że dane w niej zawarte są niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ w roku 2009 występowały dwie grupy taryfowe, natomiast w roku 2010 trzy grupy taryfowe. W roku 2010, z uwagi na liczne interwencje ze strony podmiotów, które posiadają niewielkie domki kempingowe, domy letniskowe czynne w większości w sezonie letnim pod kątem własnego wypoczynku (niezarobkowego) odprowadzające niewielkie ilości ścieków, zapadła decyzja o wyłączeniu tych podmiotów ze wspólnej grupy z dużymi ośrodkami i pensjonatami działającymi sezonowo zarobkowo wprowadzając dodatkową III grupę taryfową. Pomiędzy tymi grupami użytkowników znacznie zróżnicowano opłatę abonamentową. Użytkownicy grupy II w 2009 r. są tymi samymi użytkownikami, co w grupie II i III roku 2010, jedynie wyselekcjonowani w oparciu o wielkość zrzutu ścieków i charakter użytkowania obiektu. Odnośnie tabeli C uwzględnia się planowane koszty ogółem, które zostały ujęte prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów stawianych w pozostałych kwestiach tabelarycznych wniosku taryfowego wskazano, że taryfa opłat za ścieki konstruowana jest na podstawie wykonania kosztów i przychodów z roku obrachunkowego obejmującego 12 miesięcy, 2 miesiące przed złożeniem wniosku o zmianę taryf. Rok obrachunkowy brany pod uwagę do ustalania taryf nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (obrotowym) będącym okresem, za który sporządza się bilans i rachunek zysków i strat. Zgodnie z § 2 ust. 7 rozporządzenia rokiem obrachunkowym jest "rok obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowych taryf - 12 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 2 miesiące dzień złożenia wniosku". Rok obrachunkowy brany do ustaleń taryf na 2010 rok obejmuje okres od września 2008 do sierpnia 2009. Koszty poniesione w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa ustalane są na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości z uwzględnieniem planowanych zmian, warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Nie ma możliwości technicznych wydzielenia kosztów na poszczególne grupy odbiorców usług. Zgodnie z § 11 ust. 5 rozporządzenia podział kosztów może być dokonany szacunkowo biorąc pod uwagę ilość odprowadzanych ścieków, ilość odbiorców w poszczególnych grupach. Do przedsiębiorstwa należy dokonanie wyboru rodzaju i struktury taryfy uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków. W tabeli E ustalając współczynnik alokacji kosztów uwzględniono tylko współczynnik według ilości planowanych ścieków. Konieczność wprowadzenia alokacji kosztów, tj. zróżnicowania cen i wprowadzenie abonamentu między grupami wynika stąd, że stawki taryfowe powinny zapobiegać subsydiowaniu skrośnemu oraz zawierać opłatę pokrywającą koszty stałe związane z utrzymaniem w gotowości oczyszczalni ścieków i infrastruktury kanalizacyjnej przez okres 12 miesięcy. Brak zróżnicowania powodowałby, że osoby, które systematycznie przez okres całego roku korzystają z odprowadzania ścieków ponosiłyby nadmierny ciężar kosztów utrzymania, podczas gdy podmioty niesystematycznie sezonowo korzystające z urządzeń kanalizacyjnych ponosiłyby wyłącznie koszty w okresie faktycznego zrzutu ścieków, podczas gdy pozostałe miesiące nie podlegałyby opłacie. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów dotyczących danych w tabeli D pełnomocnik wskazał, że w załączniku do rozporządzenia zawierającym wzór tabeli D, nie ma pozycji, w której wyodrębnia się pomniejszone koszty eksploatacji i utrzymania, kosztów gotowości do świadczenia usług. Wartość ta została wymieniona w części opisowej wniosku taryfowego w punkcie 6 "założenia do kalkulacji ceny jednostkowej 1 m3 odprowadzonych ścieków i stawki miesięcznej opłaty abonamentowej"

ppkt e strona 4. Z zapisu tego wynika, że koszty utrzymania w gotowości urządzeń kanalizacyjnych kształtują się na poziomie 3% ogólnych kosztów prowadzonej działalności, tj. w kwocie 79.554 zł. Natomiast wysokość opłaty abonamentowej skalkulowano na kwotę 146 990 zł stanowiącą w odniesieniu do ogólnych całkowitych kosztów eksploatacji 5,55%, z czego wynika bezzasadność zarzutu, że koszty gotowości do świadczenia usług przekraczają wartość 15 %.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 377/10 stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził, że zaskarżoną uchwałą odbiorcy zostali podzieleni na trzy grupy, gdzie jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto, zgodnie z treścią uzasadnienia uchwały, zasadę przyporządkowania użytkowników "w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków". Natomiast zgodnie

z art. 12 pkt 13 ustawy wyodrębnienie taryfowej grupy odbiorców następuje na podstawie charakterystyki odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego odprowadzania ścieków, a także sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Wykorzystanie algorytmu matematycznego jest niczym innym jak uzależnieniem wysokości stawki za odprowadzanie ścieków od ilości zrzutu tych ścieków przez poszczególnych odbiorców. Zdaniem Sądu na podstawie art. 2 pkt 13 ustawy taka przesłanka została wyeliminowana jako decydująca o podziale na grupy taryfowe. W ten sposób przyjęte przez przedsiębiorstwo i zaaprobowane w zaskarżonej uchwale wyodrębnienie grup taryfowych nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy,

a to oznacza, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem w całości, gdyż konsekwencje wadliwego podziału na grupy taryfowe rozciągają się na niezgodne z prawem obciążenie poszczególnych odbiorców stosownymi opłatami. W ocenie Sądu przyjęte stawki nie wyeliminowały subsydiowania skrośnego, gdyż takie ich ukształtowanie (z podziałem na odbiorców taryfowych) doprowadziło do sytuacji, że większe opłaty, a tym samym obciążenie większymi kosztami funkcjonowania instalacji i obiektów służących odprowadzaniu ścieków pokrywają podmioty dokonujące zrzutu ścieków okresowo (w okresie letnim, opisanym w uzasadnieniu uchwały jako trzymiesięczny). Natomiast podmioty korzystające z instalacji w okresie całego roku w dużo mniejszym stopniu przyczyniają się do pokrywania kosztów utrzymania i eksploatacji instalacji oczyszczania i odprowadzania ścieków. Sąd zauważył, iż wskazywane przez radę gminy (z odwołaniem się do § 13 ust. 1 rozporządzenia), jako istotne dla przyjętego podziału taryfowego, lokalne uwarunkowania miejscowości S. polegające na sezonowości wykorzystania posiadanej instalacji do odprowadzania ścieków, znajdują odzwierciedlenie w § 14 pkt 3 lit. a rozporządzenia, w którym przewiduje się dla przedsiębiorstwa wodociągowo–kanalizacyjnego dokonującego wyboru struktury i rodzaju taryfy wprowadzenie taryfy sezonowej, charakteryzującej się wyższymi cenami wody lub ścieków w sezonie szczytowego zapotrzebowania na usługi wodociągowo - kanalizacyjne i niższymi cenami poza sezonem. Tymczasem zarówno wniosek przedsiębiorstwa, jak i w konsekwencji zaskarżona uchwała pomija ten aspekt wyboru i struktury taryfy, koncentrując się na uzasadnieniu pozaustawowego kryterium przyporządkowania odbiorców do taryf z pominięciem zasad określonych w § 14 rozporządzenia.

W ocenie Sądu uzasadniony był zarzut naruszenia trybu podejmowania zaskarżonej uchwały przez brak sprawdzenia przez Wójta Gminy, czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy pod względem celowości ich ponoszenia. Zważywszy na brak w aktach administracyjnych jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o realizacji tego obowiązku Sąd przyjął, że dokument taki nie istnieje. Nie podzielił stanowiska pełnomocnika Rady wywodzącego weryfikację z faktu przekazania przez Wójta wniosku do Rady i podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd zaznaczył, że ustawodawca nie określił, w jakiej szczególnej formie odbywa sprawdzenie i weryfikacja. Zdaniem Sądu weryfikacja winna się odbyć w taki sposób, by organ zarządzający gminy w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, dla celów dowodowych na piśmie, dał wyraz temu, że czynności te zostały przeprowadzone, a w ich wyniku zaakceptowane zostały wymienione w przepisie elementy wniosku przedsiębiorstwa (taryfy i koszty). Wystarczające byłoby, gdyby Wójt dokonał weryfikacji i akceptacji (o ile nastąpiłaby ona bez zastrzeżeń) poprzez złożenie oświadczenia i podpis na formularzu wniosku złożonego mu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w tym przypadku Spółkę. Formuły takiej zabrakło na przedłożonym Sądowi dokumencie w postaci potwierdzonego za zgodność z oryginałem wniosku Spółki skierowanego do urzędu gminy S., a następnie przekazanego Radzie. Z tych względów Sąd przyjął, że wniosek przedsiębiorstwa przesłany Wójtowi, został skierowany przez Wójta do Rady bez sprawdzenia i weryfikacji, o której mowa w art. 24 ust. 4 ustawy.

Sąd podał, że poza jego uprawnieniami jest badanie i ocena co do sposobu merytorycznej kontroli taryf spoczywającej na organie zarządzającym gminą przed ich uchwaleniem jak i kontrola merytorycznej oceny i działania rady gminy podejmującej zaskarżoną uchwałę. Sąd nie ma także uprawnienia ani obowiązku przeprowadzania własnej analizy materiału dowodowego, co do prawidłowości ustalenia wysokości taryf, a więc sposobu ich wyliczenia i kalkulacji kosztów przez właściwe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Jednak, stosownie do art. 106 § 3 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania. W niniejszej sprawie zaistniała taka konieczność, gdyż przedstawione wraz ze skargą akta administracyjne nie zawierały istotnego dokumentu, jakim był wniosek Spółki A. Przedstawiony w toku postępowania przed sądem dokument (wniosek Spółki A) pozwolił wykazać istotne uchybienie procedury przez brak sprawdzenia przez Wójta, czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy pod względem celowości ich ponoszenia. Jako naganne sąd ocenił postępowanie Rady, która przedstawiła akta administracyjne dotyczące zaskarżonej uchwały w sposób wybiórczy, utrudniając w ten sposób kontrolę sądowi administracyjnemu.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. wniosła Rada Gminy, zaskarżając wyrok w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1080/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 4 ustawy. Procedura zatwierdzania taryf obejmuje określone ustawowo etapy postępowania:

1) opracowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosku o ich zatwierdzenie,

2) dokonanie sprawdzenia przez organ wykonawczy gminy zaproponowanych taryf – stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy,

3) zatwierdzenie taryf przez radę gminy - art. 24 ust. 5 ustawy,

4) ogłoszenie taryf.

Kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa

w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy

(art. 24 ust. 1 ustawy). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/5/87, Prok.i Pr.-wkł. 2005/10/39, Wspólnota 2005/11/52 ) użytemu

w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wyznaczony w art. 24 ust. 3 ustawy termin 45 dni odnosi się nie tylko do uchwały, której przedmiotem jest zatwierdzenie taryfy, ale również do uchwały o odmowie jej zatwierdzenia.

Sprawa taryfy może być zatem rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. W przeciwnym przypadku rada gminy jest władna podjąć uchwałę o odmowie jej zatwierdzenia taryf.

Wcześniej podejmowane są czynności sprawdzające przez wójta (burmistrza, prezydenta). Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Powyższy obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) został sformułowany nieprecyzyjnie. A mianowicie, tak w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jak i przepisach innych ustaw, nie przewidziano formy w jakiej wójt (burmistrz, prezydent miasta) winien odzwierciedlić przeprowadzenie czynności nakazanej mu przez art. 24 ust. 4 ustawy. W tym stanie prawnym przyjąć należy, że skoro ustawodawca nie ustanowił dla sprawdzenia, o jakim mowa w formy art. 24 ust. 4 ustawy określonej formy działania, to tym samym brak jest podstaw prawnych do przyjmowania formy działania organu wykonawczego gminy w drodze "domniemania" i łączenia z brakiem zachowania takiej formy skutku w postaci nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie zatwierdzenia taryf (art. 24 ust. 1 ustawy).

Gdyby ustawodawca zamierzał nadać tej czynności organu wykonawczego gminy określoną formę prawną, to zamieściłby w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odpowiednie uregulowania prawne. W świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw do przyjmowania w drodze "domniemania" formy działania organu wykonawczego gminy w trybie

art. 24 ust. 4 ustawy. Organ gminy powinien przeprowadzić czynności na tyle szybko, aby rada gminy mogła podjąć uchwałę z zachowaniem terminu 45 dni od dnia złożeniu wniosku.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dostrzegając, że ustawodawca nie określił, w jakiej szczególnej formie odbywa sprawdzenie i weryfikacja taryf przyjął, iż organ winien dać wyraz na piśmie (dla celów dowodowych), że czynności te zostały przeprowadzone, a w ich wyniku zaakceptowane zostały wymienione w przepisie elementy wniosku przedsiębiorstwa (taryfy i koszty) np. poprzez złożenie oświadczenia i podpis na formularzu wniosku złożonego mu przez przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne. Prezentując taki pogląd Sąd pierwszej instancji uznał, że Wójt Gminy nie dopełnił wynikającego art. 24 ust. 4 ustawy obowiązku tj. wniosek przedsiębiorstwa przesłany Wójtowi został skierowany przez Wójta do Rady bez jego sprawdzenia i weryfikacji. Z tego domniemania o braku sprawdzenia i weryfikacji wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyprowadził tezę o istotnych uchybieniach procedury dających podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to wniosek pochopny.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kryterium oceny legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79).

Wprawdzie ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wskazuje sposobu postępowania w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy - w wyniku sprawdzenia zgodności taryf z przepisami ustawy i weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia - dokona negatywnej oceny przedstawionych taryf, to zważywszy, iż organ wykonawczy nie może wprowadzać korekt do taryfy złożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, należy uznać, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) po przeprowadzeniu czynności w trybie art. 24 ust. 4 ustawy przedstawia radzie gminy wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego i w razie negatywnej oceny przedstawionych taryf może wnioskować o podjęcie uchwały o odmowie ich zatwierdzenia.

Jeśli w aktach sprawy nie ma takiego stanowiska organu wykonawczego gminy może to oznaczać, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokonał pozytywnej oceny przedstawionych taryf. Brak w aktach sprawy pisemnego stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie oznacza automatycznie, że organ ten nie dokonał czynności nakazanych przepisem art. 24 ust. 4 ustawy. Aby stwierdzić nieważność uchwały zatwierdzającej taryfy lub jej wydanie z naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego. Takiego rozstrzygnięcia sąd administracyjny nie może podejmować opierając się na domniemaniach. Jak stanowi art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Kwestia sprawdzenia przez Wójta Gminy zgodności taryf z przepisami ustawy i weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia mogła być poruszana na sesji Rady, na której podjęto uchwałę w sprawie taryf i do jej wyjaśnienia być może wystarczyłby np. protokół z tego posiedzenia. Ponadto brak w aktach pisma Wójta Gminy odnośnie wyników oceny i weryfikacji taryf może oznaczać, że Wójt ocenił pozytywnie przedłożone taryfy, gdyż w przypadku negatywnej oceny przedstawiłby określone wnioski Radzie. Może to także oznaczać, że nie sporządził pisemnego stanowiska, ale swoją ocenę (pozytywną bądź negatywną ) przedstawił na sesji Rady bądź w innej formie.

Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafny był zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 4 ustawy.

Zasadny był również zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisu art. 2 pkt 13 ustawy. Rację ma strona skarżąca, że sąd administracyjny nie może "nakazywać" zastosowania określonej taryfy. To przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia,

o czym jednoznacznie stanowią przepisy §§ 13 i 14 rozporządzenia. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy, uwzględniając: w zależności od przyjętego rodzaju taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług - taryfę jednolitą lub taryfę niejednolitą ( pkt 1); w zależności od struktury taryfy - taryfę jednoczłonową lub taryfę wieloczłonową ( pkt 2); w zależności od zróżnicowania cen wody w różnych przedziałach jej zużycia lub ścieków w różnych przedziałach ich wprowadzania - taryfę sezonową lub taryfę progresywną ( pkt 3). Powyższego wyboru przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokonuje na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3, a więc uwzględniając m.in. lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ( § 13 ust. 1 ). Taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz zysku, motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, eliminację subsydiowania skrośnego oraz łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług

( § 13 ust. 2). Stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się na podstawie kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za wodę lub ścieki ( § 13 ust. 4 rozporządzenia ).

Różnicowanie cen i stawek opłat, o których mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia, zapewnia się w szczególności przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług oraz wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat, a także uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych.

Skoro przepisy przewidują, że przy różnicowaniu cen i stawek opłat uwzględnia się zróżnicowanie kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych, to jest dopuszczalne określenie wyższych cen i stawek opłat w odniesieniu odbiorców, w przypadku których przedsiębiorstwo ponosi wyższe koszty utrzymania urządzeń w gotowości i eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku.

Natomiast to, że część odbiorców korzysta z urządzeń kanalizacyjnych systematycznie, a część niesystematycznie, nie oznacza, iż przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne obowiązane jest zastosować taryfę sezonową. Uwzględnienie lokalnych uwarunkowań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, o jakich mowa w § 13 ust. 1, pozwala przedsiębiorstwu na dokonanie wyboru struktury i rodzaju taryfy adekwatnej do ponoszonych kosztów i uzasadnionego zysku z zachowaniem należytej ochrony odbiorców świadczonych usług. Włączenie do stawki opłaty abonamentowej kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych znajduje uzasadnienie prawne. Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Z obowiązkiem tym łączą się koszty utrzymania urządzeń w gotowości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czym innym są kryteria wyboru struktury i rodzaju taryfy, a czym innym kryteria przypisania podmiotów do odpowiedniej grupy taryfowej. Według art. 2 pkt 13 ustawy określenie taryfowa grupa odbiorców usług oznacza odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Z brzmienia powołanego wyżej przepisu nie można wysnuć wniosku do jakiego doszedł Sąd pierwszej instancji. A Sp. z o.o. w S. dokonało podziału użytkowników sieci kanalizacyjnej na trzy grupy: grupa I - użytkownicy systematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych ( w skali roku ), grupa II - użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych i spełniający uwarunkowania gospodarstw domowych ( podmioty niewynajmujący zarobkowo pokoi: domki letniskowe, budynki jednorodzinne czasowego zamieszkania, dacze itp.), grupa III - użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych pozostali np. pensjonaty, ośrodki wczasowe, pola namiotowe, obiekty zamieszkania zbiorowego (apartamentowce), obiekty zakwaterowania turystycznego, sklepy, bary, smażalnie, sklepy sezonowe itp.

Taki podział - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy. Podział ten uwzględnia kryteria, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia, a także lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (§ 13 ust. 1 rozporządzenia), w tym charakter miejscowości i znaczny przyrost ludności w okresie wakacyjnym, koszty utrzymania urządzeń w gotowości i koszty eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku, koszty inwestycji i remontów sieci zapewniających świadczenie usług w sezonie letnim dla znacznej ilości odbiorców. A Sp. z o.o. w S. jedynie dla sprawdzenia sposobu korzystania z sieci kanalizacyjnej (systematycznie / nie systematycznie ) użyło algorytmu matematycznego zrzutu ścieków. Przedsiębiorstwo nie dokonało podziału użytkowników sieci kanalizacyjnej – wbrew stanowisku Z. S. - zależnie od tego, czy użytkownicy są zameldowani czy też nie na terenie Gminy S.

Stosownie do § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego tj. pokrywania kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców (§ 2 pkt 2 rozporządzenia).

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przyjęte w niniejszej sprawie stawki nie wyeliminowały subsydiowania skrośnego jest gołosłowne, nie poparte żadnymi argumentami. Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie sprawy skupiając się na zastosowaniu algorytmu matematycznego zrzutu ścieków. Przy ocenie, czy nie zachodzi subsydiowanie skrośne należy ocenić całość uregulowań przyjętych w taryfach i argumenty, które legły u podstaw takiego wyboru. W szczególności przy ocenie subsydiowania skrośnego należy mieć na uwadze zarówno to, czy przychody od podmiotów z grupy II i III nie będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy I jak i odwrotnie, czy przyjęcie innego uregulowania nie spowodowałoby, że to przychody od podmiotów z grupy I będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy II i III.

W stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podzielił należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt 13 ustawy tak przez błędną wykładnię jak i błędne zastosowanie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy pełnomocnik Rady w piśmie

z dnia 23 grudnia 2011 r. wyjaśnił, że Zarząd A Sp. z o.o. przedłożył Wójtowi Gminy wniosek taryfowy w dniu 22 października 2009 r., tj. 70 dni przed planowanym wejściem w życie taryf w celu jego zweryfikowania, która to weryfikacja została dokonana, o czym świadczy fakt, iż w dniu 30 listopada 2009 r. Rada zatwierdziła taryfę na 2010 r. z datą obowiązywania od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Do wniosku taryfowego, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy dołączono: taryfę na zbiorowe odprowadzanie ścieków, uzasadnienie wniosku, ostatnie sprawozdanie za rok obrotowy, tabele stanowiące załączniki do wzoru wniosku, będące szczegółową kalkulacją cen i opłat (tabele od A do H). Wniosek wraz z jego uzasadnieniem oraz załącznikami został złożony w Urzędzie Gminy w dniu 22 października 2009 r. Następnie przedmiotowy wniosek został poddany weryfikacji przez Wójta Gminy, był przedmiotem pracy połączonych Komisji Rady, a następnie został przyjęty w wyniku podjęcia przez Radę stosownej uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf. Gdyby Wójt Gminy nie dokonał weryfikacji taryf albo w wyniku jej dokonania stwierdzone zostałby błędy, proponowane przez Spółkę A taryfy zostałyby przez Wójta zwrócone w celu dokonania ich poprawienia. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca, a przedstawione taryfy po ich pozytywnej weryfikacji przez Wójta zostały przedstawione Radzie do zatwierdzenia. Uchwała o zatwierdzeniu taryf została przygotowana przez Wójta Gminy, który wnioskował o podjęcie uchwały, jak również podpisał się pod jej uzasadnieniem.

Organ wskazał, że ustawodawca nie określił, w jakiej szczególnej formie odbywa się sprawdzenie i weryfikacja, a więc kwestia ta jest kwestią otwartą i jako taka powinna być oceniana przez pryzmat przebiegu procedury, poszczególnych jej elementów od momentu wpływu wniosku do momentu podjęcia przez Radę w tej materii stosownej uchwały. W ocenie organu biorąc pod uwagę okoliczności sprawy weryfikacja taryf odbyła się w taki sposób, że organ zarządzający gminy w sposób jednoznaczny i niewątpliwy dał wyraz temu, że czynności te zostały przeprowadzone, a w ich wyniku zaakceptowane zostały wymienione w przepisie elementy wniosku przedsiębiorstwa (taryfy i koszty). W ocenie organu za całkowicie wystarczające należy uznać, że Wójt dokonał stosownej weryfikacji przez to, iż to wnioskodawcą uchwały był Wójt dokonując weryfikacji i akceptacji (co nastąpiło bez zastrzeżeń), jak również to, że pod uzasadnieniem uchwały podpisał się także Wójt. To złożenie podpisu pod uzasadnieniem w sposób najbardziej dobitny przesądza o fakcie dokonania przez Wójta aktu weryfikacji taryf przedstawionych przez Spółkę A. W treści uzasadnienia uchwały czytamy bowiem wprost, jakich czynności sprawdzających, w jakim zakresie dokonał Wójt rekomendując Radzie do zatwierdzenia rzeczone taryfy.

Dodatkowo wskazano, iż warunki finansowania Gminy i prowadzenia działalności komunalnej nie dopuszczają sytuacji, w której organ Gminy nie przeanalizowałby kosztów zawartych w taryfie opłat. Z jednej strony bowiem ustalenie opłat zbyt niskich naraziłoby przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne będące w przedmiotowej sprawie spółką prawa handlowego na groźbę niewypłacalności, a w dalszej konsekwencji upadłości. Następstwem tego byłyby zakłócenia w gospodarce wodno - ściekowej. Z drugiej zaś strony na terenie Gminy S. obowiązują jedne z najwyższych opłat za ścieki w kraju i każda kolejna podwyżka znajduje istotny oddźwięk społeczny.

Skarżący w piśmie z dnia 5 stycznia 2012 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r., wydanym w sprawie

o sygn. akt II SA/Gd 881/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, oddalił skargę.

Sąd wskazał, że z przedłożonych, w toku ponownego rozpoznania sprawy, przez Radę dokumentów wynika, że wniosek taryfowy Zarządu A Sp. z o.o. został przedłożony Wójtowi Gminy w dniu 22 października 2009 r. Następnie wniosek ten był przedmiotem posiedzenia wspólnych Komisji Rady Gminy, które odbyło się w dniu 25 listopada 2009 r. Projekt uchwały o zatwierdzeniu taryf został przygotowany i podpisany przez Wójta Gminy. Zarówno w uzasadnieniu projektu, jak zaskarżonej uchwały, szczegółowo opisane zostały czynności podjęte przez Wójta Gminy w trakcie postępowania sprawdzającego. W szczególności zaś wójt analizował sposób ustalenia i zróżnicowania cen za odprowadzanie ścieków oraz dokonania podziału odbiorców na poszczególne grupy taryfowe. Sprawdzona została kalkulacja cen opracowana przez A Sp. z o.o. na podstawie przychodów oraz prognozowanego wzrostu kosztów, która uwzględniała między innymi koszty eksploatacji i utrzymania urządzeń kanalizacyjnych. W konsekwencji wójt stwierdził, że zasadne jest podjęcie uchwały zatwierdzającej proponowane przez A Sp. z o.o. taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Sąd stwierdził, że organ ten dokonał czynności nakazanych przepisem

art. 24 ust. 4 ustawy.

Zdaniem Sądu, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przesądził, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem materialnym, jako że nie narusza

ani art. 2 pkt 13 ustawy, ani też § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Sąd wskazał nadto, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały zachowano wymogi proceduralne,

a w szczególności zaś wynikające z art. 2 art. 24 ust. 4 ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. S. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu:

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt. 8, 9, 10, 11 i 14 ustawy polegające na niezgodnym ze stanem faktycznym i prawnym przyjęciu, że teoretyczny, nieznajdujący w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, algorytm matematyczny może stanowić zdefiniowane przepisami art. 2 pkt 13 tej ustawy, kryterium wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców usług oraz, że dokonany przez A w S. w oparciu o takie kryterium, podział odbiorców świadczonych przez to przedsiębiorstwo usług w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na:

a. użytkowników systematycznie korzystających z urządzeń kanalizacyjnych przez cały rok. Użytkownikami takimi wg dokonującego tego podziału przedsiębiorstwa kanalizacyjnego są gospodarstwa domowe, jednostki użyteczności publicznej, urzędy i firmy, określonych dla celów kalkulowania i różnicowania ceny i stawki, oraz wyboru rodzaju i struktury taryfy I taryfową grupą odbiorców usług.

b. użytkowników niesystematycznie korzystających urządzeń kanalizacyjnych. użytkownikami takimi wg dokonującego tego podziału przedsiębiorstwa kanalizacyjnego są: użytkownicy spełniający uwarunkowania gospodarstw domowych, podmioty wynajmujący zarobkowo pokoje, domki letniskowe, budynki jednorodzinne czasowego zamieszkania, dacze itp., określonych dla celów kalkulowania i różnicowania ceny i stawki, oraz wyboru rodzaju i struktury taryfy II taryfową grupą odbiorców usług, oraz użytkownicy pozostali, którymi zdaniem tego przedsiębiorstwa są; pensjonaty, ośrodki wczasowe, pola namiotowe, obiekty zamieszkania zbiorowego (apartamentowce), obiekty zakwaterowania turystycznego, sklepy, bary, smażalnie itp., określonych dla celów kalkulowania i różnicowania ceny i stawki, oraz wyboru rodzaju i struktury taryf III taryfową grupą odbiorców usług,

– błędną wykładnię i zastosowanie przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia poprzez pominięcie i niezastosowanie przy jego wykładni, przepisów § 11 ust. 1, 4, 5 i 6 oraz § 12 tego rozporządzenia, oraz przyjęcie, że kryteria wyszczególnione w tych przepisach nie stanowią lokalnych uwarunkowań na podstawie, których przedsiębiorstwo kanalizacyjne może dokonać wskazanego

w § 13 ust. 1 rozporządzenia, wyboru rodzaju i struktury taryfy,

– niezastosowanie przepisów § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia w związku

z art. 20 ust.2, 3, 4 i 5 ustawy, poprzez przyjęcie, że zgodna z prawem jest zaskarżona uchwała Rady Gminy zatwierdzająca ceny jednostkowe usług oraz stawki opłaty abonamentowej skalkulowane w Tabeli F dla każdej z trzech taryfowych grup odbiorców usług w ten sposób, że ceny jednostkowe świadczonych usług wyliczone zostały w oparciu o przyjętą dla każdej z tych taryfowych grup usług, ustaloną na podstawie nieznajdujących potwierdzenia w ewidencji księgowej, a więc niedostępnych danych wartość niezbędnych przychodów dla każdej z tych taryfowych grup usług, ustaloną na podstawie nieznajdujących potwierdzenia w ewidencji księgowej, a więc niedostępnych danych – wartość niezbędnych przychodów w zł/rok rozliczanych za ilość odprowadzanych ścieków zł/rok rozliczanych za ilość odprowadzanych ścieków. Wartość tych przychodów jest inna od wartości wyliczonych w tabeli D poprzez ich alokację metodą podziału kosztów uwzględniającą wyliczone w tabeli E na podstawie udziałów poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług w całkowitej ilości odebranych ścieków, w odniesieniu do kosztów, których wysokość dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców jest wprost proporcjonalna do wielkości świadczonych usług dla tych grup współczynniki alokacji kosztów (§ 11 ust.5 pkt.1 rozporządzenia) przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań wyszczególnionych w § 11 ust. 4 pkt 1 do 6 rozporządzenia. Stawki opłaty abonamentowej wyliczone zostały w oparciu o przyjętą dla każdej z tych taryfowych grup usług, ustaloną na podstawie nieznajdujących potwierdzenia w ewidencji księgowej, a więc niedostępnych danych wartość niezbędnych przychodów w zł/rok rozliczanych stawką opłaty abonamentowej, przy czym przychody te miałyby pokrywać wyszczególnionych

w § 13 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia koszty, które w ewidencji wnioskującego zatwierdzenie tych stawek przedsiębiorstwie kanalizacyjnym nie występują;

– błędną wykładnię i zastosowanie § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że zamieszczenie w tabeli F dla potrzeb kalkulacji cen i stawek opłat abonamentowych dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług, niezbędnych przychodów w zł/rok, ustalonych dla każdej z tych taryfowych grup usług, ustaloną na podstawie nieznajdujących potwierdzenia w ewidencji księgowej, a więc niedostępnych danych wartość niezbędnych przychodów w zł/rok rozliczanych za ilość odprowadzanych ścieków, oraz wartość niezbędnych przychodów w zł/rok rozliczanych stawką opłaty abonamentowej, mających pokryć koszty, które w ewidencji wnioskującego zatwierdzenie tych stawek przedsiębiorstwie kanalizacyjnym nie występują zgodne z przepisami ustawy i rozporządzenia, nie stanowi zatwierdzenia niedopuszczalnego prawem subsydiowania skrośnego;

– błędne zastosowanie art. 2 i art. 24 ust. 4 ustawy i przyjęcie, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zachowano wymogi proceduralne z przepisów tych wynikające.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1557/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasadnie powołał się na przepis art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie braku naruszenia

art. 2 i art. 20 ust. 4 ustawy przez zaskarżoną uchwałę uznając, iż procedura podjęcia uchwały była prawidłowa. Także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że według art. 2 pkt 13 ustawy określenie taryfowa grupa odbiorców usług oznacza odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. A Sp. z o.o. w S. dokonało podziału użytkowników sieci kanalizacyjnej na trzy grupy: grupa I - użytkownicy systematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych ( w skali roku ), grupa II - użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych i spełniający uwarunkowania gospodarstw domowych ( podmioty niewynajmujące zarobkowo pokoi: domki letniskowe, budynki jednorodzinne czasowego zamieszkania, dacze itp.."), grupa III - użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych pozostali np. pensjonaty, ośrodki wczasowe, pola namiotowe, obiekty zamieszkania zbiorowego (apartamentowce), obiekty zakwaterowania turystycznego, sklepy, bary, smażalnie, sklepy sezonowe itp. Taki podział nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy. Podział ten uwzględnia kryteria, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia, a także lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ( § 13 ust. 1 rozporządzenia ), w tym charakter miejscowości i znaczny przyrost ludności w okresie wakacyjnym, koszty utrzymania urządzeń w gotowości i koszty eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku, koszty inwestycji i remontów sieci zapewniających świadczenie usług w sezonie letnim dla znacznej ilości odbiorców. Przedsiębiorstwo A jedynie dla sprawdzenia sposobu korzystania z sieci kanalizacyjnej (systematycznie / nie systematycznie) użyło algorytmu matematycznego zrzutu ścieków. Przedsiębiorstwo nie dokonało podziału użytkowników sieci kanalizacyjnej zależnie o tego, czy użytkownicy są zameldowani czy też nie na terenie Gminy S.

Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia w/w przepisów, mając na uwadze przepis art. 190 zdanie 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuprawnione.

Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stosownie do § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego tj. pokrywania kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców ( § 2 pkt 2 rozporządzenia ). Polecił także Sądowi pierwszej instancji, że przy ocenie, czy nie zachodzi subsydiowanie skrośne należy uwzględnić całość uregulowań przyjętych w taryfach i argumenty, które legły u podstaw takiego wyboru. W szczególności przy ocenie subsydiowania skrośnego należy mieć na uwadze zarówno to, czy przychody od podmiotów z grupy II i III nie będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy I jak i odwrotnie, czy przyjęcie innego uregulowania nie spowodowałoby, że to przychody od podmiotów z grupy I będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy II i III.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wykonując powyższe Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził: "To mając na uwadze stwierdzić należy, że NSA uchylając poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przesądził, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem materialnym, jako że nie narusza ani art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani też § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka odpowiedź na zalecenia Sądu kasacyjnego nie pozwala na kontrolę zaskarżonego orzeczenia w zakresie zarzutu dotyczącego takiego skalkulowania i różnicowania taryfowych cen i stawek opłat ażeby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego. Zarzuty w tym zakresie przedstawione w skardze kasacyjnej jak i podnoszone w trakcie postępowania sądowego są bardzo konkretne i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie ich zweryfikować. Rada Gminy również w tym zakresie nie zajęła stanowiska, gdyż nie można za takie uznać stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a dotyczące w/w zarzutów, iż "twierdzenia skarżącego są błędne".

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie był zmuszony uwzględnić podniesiony zarzut i uchylić zaskarżony wyrok oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykona zalecenia określone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2011 r. i przeprowadzi prawidłową ocenę, czy w przedmiotowej sprawie taryfowe ceny i stawki opłat zostały skalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, że zapewniają eliminację subsydiowania skrośnego. W jaki sposób należy taką ocenę przeprowadzić Naczelny Sąd Administracyjny wykazał szczegółowo w ww. orzeczeniu.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarga Z. S. wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171).

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, iż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Skarżący w dniu 20 października 2009 r. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, odpowiedzi na to wezwanie otrzymał w dniach 30 listopada i 9 grudnia 2009 r., zaś skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł w dniu 23 grudnia 2009r. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (opublik. ONSA i WSA 2007, nr 3, poz. 60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie.

Zatem w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez skarżącego z zachowaniem terminu ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Rozpoznając zarzuty sformułowane w skardze należało mieć na uwadze, że stosownie do treści art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 2 pkt 12 tej ustawy taryfy, rozumiane jako zestawienia ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków i warunków ich stosowania zatwierdzane są w drodze uchwały rady. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne określa taryfę na rok na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorów usług. Ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez te przedsiębiorstwa, umożliwiając przez to faktyczną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za świadczone usługi.

Uwzględnić także należało, że zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mieć zatem należało na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w opisanych wyżej wyrokach z dnia 4 sierpnia 2011 r. oraz z dnia 25 września 2012 r. dokonał wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, którą to wykładnią Sąd rozpoznający sprawę był związany.

Po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy podejmowaniu uchwały nie doszło do naruszenia art. 2 i art. 20 ust. 4 ustawy uznając, iż procedura podjęcia uchwały była prawidłowa.

W powyższym zakresie należało wskazać dodatkowo, że z przedłożonych przez Radę dokumentów wynika, że wniosek taryfowy A Sp. z o.o. w S. został przedłożony Wójtowi Gminy w dniu 22 października 2009 r. Następnie wniosek ten był przedmiotem posiedzenia wspólnych Komisji Rady Gminy, które odbyło się w dniu 25 listopada 2009 r. Projekt uchwały o zatwierdzeniu taryf został przygotowany i podpisany przez Wójta Gminy. Zarówno w uzasadnieniu projektu, jak zaskarżonej uchwały, szczegółowo opisane zostały czynności podjęte przez Wójta Gminy w trakcie postępowania sprawdzającego. W szczególności zaś wójt analizował sposób ustalenia i zróżnicowania cen za odprowadzanie ścieków oraz dokonania podziału odbiorców na poszczególne grupy taryfowe. Sprawdzona została kalkulacja cen opracowana przez A Sp. z o.o. na podstawie przychodów oraz prognozowanego wzrostu kosztów, która uwzględniała między innymi koszty eksploatacji i utrzymania urządzeń kanalizacyjnych. W konsekwencji wójt stwierdził, że zasadne jest podjęcie uchwały zatwierdzającej proponowane przez A Sp. z o.o. taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ ten dokonał czynności nakazanych przepisem art. 24 ust. 4 powołanej wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Po drugie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że procedura zatwierdzania taryf obejmuje określone ustawowo etapy postępowania:

1) opracowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosku o ich zatwierdzenie,

2) dokonanie sprawdzenia przez organ wykonawczy gminy zaproponowanych taryf – stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy,

3) zatwierdzenie taryf przez radę gminy - art. 24 ust. 5 ustawy,

4) ogłoszenie taryf.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 ustawy). Użytemu w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Sprawa taryfy może być zatem rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. W przeciwnym przypadku rada gminy jest władna podjąć uchwałę o odmowie jej zatwierdzenia taryf.

Po trzecie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia, o czym jednoznacznie stanowią przepisy §§ 13 i 14 rozporządzenia. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy, uwzględniając: w zależności od przyjętego rodzaju taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług - taryfę jednolitą lub taryfę niejednolitą (pkt 1); w zależności od struktury taryfy - taryfę jednoczłonową lub taryfę wieloczłonową (pkt 2); w zależności od zróżnicowania cen wody w różnych przedziałach jej zużycia lub ścieków w różnych przedziałach ich wprowadzania - taryfę sezonową lub taryfę progresywną (pkt 3). Powyższego wyboru przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokonuje na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3, a więc uwzględniając m.in. lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz zysku, motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, eliminację subsydiowania skrośnego oraz łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). Stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się na podstawie kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za wodę lub ścieki (§ 13 ust. 4 rozporządzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tym zakresie, że różnicowanie cen i stawek opłat, o których mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia, zapewnia się w szczególności przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług oraz wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat, a także uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych. Skoro przepisy przewidują, że przy różnicowaniu cen i stawek opłat uwzględnia się zróżnicowanie kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych, to jest dopuszczalne określenie wyższych cen i stawek opłat w odniesieniu odbiorców, w przypadku których przedsiębiorstwo ponosi wyższe koszty utrzymania urządzeń w gotowości i eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku. Natomiast to, że część odbiorców korzysta z urządzeń kanalizacyjnych systematycznie, a część niesystematycznie, nie oznacza, iż przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne obowiązane jest zastosować taryfę sezonową. Uwzględnienie lokalnych uwarunkowań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, o jakich mowa w § 13 ust. 1, pozwala przedsiębiorstwu na dokonanie wyboru struktury i rodzaju taryfy adekwatnej do ponoszonych kosztów i uzasadnionego zysku z zachowaniem należytej ochrony odbiorców świadczonych usług. Włączenie do stawki opłaty abonamentowej kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych znajduje uzasadnienie prawne. Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Z obowiązkiem tym łączą się koszty utrzymania urządzeń w gotowości.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że według art. 2 pkt 13 ustawy określenie taryfowa grupa odbiorców usług oznacza odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonany przez A Sp. z o.o. w S., a w konsekwencji w zaskarżonej uchwale, podział użytkowników sieci kanalizacyjnej na trzy grupy odbiorców usług nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy. Podział ten uwzględnia także kryteria, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886 – dalej jako rozporządzenie), a także lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ( § 13 ust. 1 rozporządzenia), w tym charakter miejscowości i znaczny przyrost ludności w okresie wakacyjnym, koszty utrzymania urządzeń w gotowości i koszty eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku, koszty inwestycji i remontów sieci zapewniających świadczenie usług w sezonie letnim dla znacznej ilości odbiorców. Przedsiębiorstwo A jedynie dla sprawdzenia sposobu korzystania z sieci kanalizacyjnej (systematycznie / nie systematycznie) użyło algorytmu matematycznego zrzutu ścieków. Przedsiębiorstwo nie dokonało podziału użytkowników sieci kanalizacyjnej zależnie o tego, czy użytkownicy są zameldowani czy też nie na terenie Gminy S.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że zarzut skargi, w którym skarżący kwestionował zatwierdzenie wyodrębnienia grup taryfowych odbiorców usług w oparciu o kryterium, którego nie przewidują przepisy art. 2 ustawy, jest bezzasadny. Przy ocenie zasadności tego zarzutu Sąd był bowiem związany wykładnia prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał za zgodne z prawem wyodrębnienie grup taryfowych odbiorców usług, jakiego dokonano w zaskarżonej uchwale.

Po czwarte Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że stosownie do § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego tj.pokrywania kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców (§ 2 pkt 2 rozporządzenia ). Polecił także Sądowi pierwszej instancji, aby przy ocenie, czy nie zachodzi subsydiowanie skrośne, uwzględnił całość uregulowań przyjętych w taryfach i argumenty, które legły u podstaw takiego wyboru. W szczególności przy ocenie subsydiowania skrośnego należy mieć na uwadze zarówno to, czy przychody od podmiotów z grupy II i III nie będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy I jak i odwrotnie, czy przyjęcie innego uregulowania nie spowodowałoby, że to przychody od podmiotów z grupy I będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy II i III.

Z uwagi na prawny wymóg kalkulowania i różnicowania cen i stawek opłat, w sposób zapewniający eliminację subsydiowania skrośnego, ocena zaskarżonej uchwały w tym zakresie polega na badaniu jej zapisów z przepisami obowiązującego prawa. Kryterium oceny legalności uchwały rady gminy stanowi, jak już to wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r., jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79).

Mając na uwadze powyższe kryteria oceny zgodności z prawem uchwały rady gminy, mieć należy na uwadze, że kontrola dokonywana przez sąd administracyjny nie sprowadza się wyłącznie do prostego odniesienia zapisów zaskarżonej uchwały do obowiązujących przepisów prawa. Wykazanie zgodności uchwały z prawem wymaga ponadto analizy okoliczności faktycznych będących podstawą podjęcia uchwały w określonym kształcie. Innymi słowy sąd administracyjny, jeżeli ma dokonać prawidłowej oceny zaskarżonej uchwały, winien dysponować wszystkimi niezbędnymi danymi, które uzasadniały podjęcie uchwały oraz które mogą stanowić podstawę do weryfikacji treści uchwały pod kątem spełnienia wymogów prawa.

Odnosi się to w szczególności do uchwał z zakresu taryf za usługi komunalne, albowiem stanowią one bezpośrednią i władczą ingerencję w sytuację prawną mieszkańców gminy poprzez określenie wysokości ich zobowiązań wobec gminy z tytułu realizacji usług. Uzasadnienie wprowadzenia tego rodzaju regulacji winno być jasne, czytelne, zrozumiałe dla przeciętnego mieszkańca. Określenie cen i stawek opłat na danym poziomie winno być odzwierciedleniem procesu wyliczenia kosztów realizacji usług przez gminę (czy też przez przedsiębiorstwo). Proces ten powinien przy tym być w pełni weryfikowalny dla każdego podmiotu potencjalnie korzystającego z usług komunalnych.

W przypadku zasad zatwierdzania taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków podkreślić należy, że ocena zgodności z prawem treści przyszłej uchwały w tym zakresie odbywa się w kilku etapach. W pierwszej kolejności przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest związane prawnym wymogiem określenia taryfy na podstawie niezbędnych przychodów, przy czym ceny i stawki opłat określone taryfie mogą zostać zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług, lecz wyłącznie wówczas, gdy wynika to z udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 2 i 3 ustawy). Przyjąć zatem należy, że już w momencie określenia taryfy przez przedsiębiorstwo, ustawodawca wymaga dokonania uwzględnienia niezbędnych przychodów oraz udokumentowania różnic kosztów usługi w stosunku do każdej z grup taryfowych. Niezbędne przychody odpowiadają kosztom zbiorowego odprowadzania ścieków i mogą stanowić uzasadnienie dla określenia taryfy, gdy dotyczą: 1) kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, 3) kosztów planowanych wydatków inwestycyjnych. Wszystkie te elementy powinny być elementem wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe odprowadzania ścieków, a wniosek ten powinien zawierać szczegółową kalkulację cen i stawek opłat. W ocenie Sądu kalkulacja ta winna zawierać wszelkie dane niezbędne do weryfikacji zgodności taryfy określonej przez przedsiębiorstwo z prawem, w szczególności zaś winna wskazywać na sposób, w jaki przedsiębiorstwo zapewniło warunki dla wyeliminowania subsydiowania skrośnego. W sytuacji, gdy taryfa różnicuje ceny i stawki opłat dla wyodrębnionych taryfowych grup odbiorców powinno to polegać na szczegółowym wykazaniu i uzasadnieniu kosztów odprowadzania ścieków generowanych przez każdą z tych grup oraz uzasadnieniu różnic w wysokości cen i stawek opłat pomiędzy każdą z grup. Wniosek powinien zatem zawierać weryfikowalna analizę kosztów realizacji usługi odprowadzania ścieków z uwzględnieniem różnic tych kosztów ponoszonych w procesie odbierania ścieków od każdej z grup odbiorców, a tak wykazane koszty winny odpowiadać różnicy cen za odprowadzone ścieki, a w szczególności różnicy w wysokości stawek opłaty abonamentowej dla każdej z grup taryfowych.

Dopiero tak uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego może być podstawą prawidłowej realizacji obowiązków organów gminy w zakresie zatwierdzenia przedłożonej we wniosku taryfy. Obowiązki te spoczywają w pierwszej kolejności na organie wykonawczym gminy, który sprawdza, czy taryfa została opracowana zgodnie z przepisami prawa, a więc także w zakresie spełnienia wymogu eliminowania subsydiowania skrośnego. Organ wykonawczy nie może prawidłowo sprawdzić zgodności taryfy z przepisami prawa jeżeli wniosek przedsiębiorstwa nie zawiera szczegółowych danych, pozwalających na stwierdzenie, czy taryfa oparta jest na subsydiowaniu skrośnym, czy też nie. W drugiej kolejności badania zgodności taryfy z przepisami dokonuje rada gminy. Mieć przy tym należy na uwadze, że zarówno organ wykonawczy, jak i rada gminy nie posiadają upoważnienia ustawowego do modyfikacji taryfy przedłożonej we wniosku przedsiębiorstwa. Organy gminy przeprowadzają procedurę zatwierdzenia taryfy w oparciu o treść wniosku złożonego przez przedsiębiorstwo. Ponadto w przepisach ustawy brak jest przepisu uzasadniającego gromadzenie przez organy gminy dodatkowych materiałów, czy dokumentacji uzasadniających zatwierdzenie taryfy w kształcie przedłożonym przedsiębiorstwo lub też uzasadniających odmowę zatwierdzenia takiej taryfy. Wszystkie dane i wyliczenia, w tym kalkulacja cen i stawek opłaty, w szczególności zaś w zakresie eliminowania subsydiowania skrośnego, muszą wynikać z wniosku przedsiębiorstwa i stanowić weryfikowalne, zarówno przez organy gminy, a może przede wszystkim przez odbiorów usług, uzasadnienie proponowanej do zatwierdzenia taryfy. W ocenie Sądu brak tak rozumianego, szczegółowego i konkretnego uzasadnienia powoduje, że uchwała zatwierdzająca taryfę za zbiorowe odprowadzanie ścieków narusza w sposób istotny przepis art. 24 ust. 5 ustawy. Ten przepis ustawy może bowiem stanowić podstawę prawną zatwierdzenia taryfy wyłącznie wówczas, gdy rada gminy stwierdzi, że taryfa sporządzona została zgodnie z prawem. Przeprowadzenie takiej analizy musi być oparte na prawidłowo uzasadnionym wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, albowiem musi polegać na weryfikacji kosztów świadczenia usług w odniesieniu do wysokości cen i stawek opłat określonych dla każdej z grup taryfowych.

Wymóg uzasadnienia wniosku wynika jednoznacznie z regulacji § 19 rozporządzenia, zgodnie z którym do wniosku o zatwierdzenie taryfy dołącza się taryfę lub taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz uzasadnienie wniosku (ust. 1); w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryf zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące:

1) zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia;

2) standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na ich poprawę;

3) spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów;

4) zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf (ust. 2);

do uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się:

1) ostatnie sprawozdanie finansowe za rok obrotowy;

2) wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7 ustawy;

3) informację o ilości i cenie za zakup wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub informację o ilości i cenie za wprowadzenie ścieków do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa;

4) tabele stanowiące załączniki do wzoru wniosku, będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat określające:

a. porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę,

b. porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków,

c. ustalenie poziomu niezbędnych przychodów,

d. alokację niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług w roku obowiązywania nowych taryf,

e. współczynniki alokacji w roku obowiązywania nowych taryf,

f. kalkulację cen i stawek opłat za wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej,

g. zestawienie przychodów według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia oraz cen i stawek opłat w roku obowiązywania nowych taryf w złotych,

h. skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (ust. 3).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały należy stwierdzić, że tego rodzaju uzasadnienia nie zawierał wniosek A Spółki z o.o. w S. Ocena zgodności z prawem taryfy określonej we wniosku, przeprowadzona zarówno przez Wójta Gminy, jak również przez Radę Gminy ma charakter oceny iluzorycznej, albowiem zarówno Wójt, jak i radni nie dysponowali niezbędnymi danymi do stwierdzenia, czy taryfa prowadzi do subsydiowania skrośnego, czy też pozwala na jego wyeliminowanie. Zdaniem Sądu procedura zatwierdzenia taryfy za odprowadzanie ścieków została ukształtowana w sposób, który powinien zapewniać przedłożenie radzie gminy kompletnego, wyczerpująco uzasadnionego oraz prawidłowo zweryfikowanego wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryfy. Wniosek taki winien zawierać dane pozwalające każdemu z radnych uczestniczących w podjęciu uchwały dokonanie własnej, świadomej oceny zgodności taryfy z przepisami prawa, w tym w zakresie eliminowania subsydiowania skrośnego.

Wniosek A Spółki z o.o. w S. zawiera założenie, że systematyczne korzystanie z obiektów kanalizacyjnych wiąże się ze znacznie niższymi kosztami, niż korzystanie czasowe. Różnicy tej jednak Przedsiębiorstwo nie wykazało w żaden weryfikowalny sposób. Brak jest bowiem wyliczenia lub chociażby danych umożliwiających wyliczenie, jakie koszty są ponoszone w związku z odprowadzaniem ścieków pochodzących od każdej z taryfowych grup odbiorców. Nie określono jakie koszty generuje odprowadzanie ścieków od użytkowników systematycznie korzystających z urządzeń kanalizacyjnych przez cały rok (I grupa) oraz nie wskazano w jakiej wysokości koszty te zwiększają się w przypadku odprowadzania ścieków od użytkowników niesystematycznie korzystających z urządzeń, a spełniających uwarunkowania gospodarstw domowych (II grupa), a także od pozostałych użytkowników niesystematycznie korzystających z urządzeń kanalizacyjnych (III grupa). Konieczność szczegółowego wykazania tych kosztów dotyczy w szczególności kosztów utrzymywania w gotowości do świadczenia usług urządzeń kanalizacyjnych, albowiem różnice w tej kategorii kosztów powinny stanowić podstawę do zróżnicowania stawki opłaty abonamentowej, która została w sposób znaczny zróżnicowana w uchwale w stosunku do każdej grupy taryfowej.

W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie znajduje podstaw w motywach uzasadnienia wniosku przedłożonego przez Przedsiębiorstwo. Nie sposób stwierdzić, na jakiej podstawie Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały stwierdziła, że grupy taryfowe zostały wyszczególnione "na podstawie rzeczywistych kosztów eliminując subsydiowanie skrośne", skoro wniosek nie zawierał, mimo wymogu prawnego, szczegółowej kalkulacji stawek opłat, która powinna zawierać rzeczywiste koszty utrzymywania urządzeń w gotowości w odniesieniu do każdej z grup taryfowych.

Z wniosku nie wynika ponadto, co było podstawą do zróżnicowania ceny jednostkowej za odprowadzane ścieki pomiędzy grupą I odbiorców, a grupami II i III odbiorców, w szczególności, że wnioskujące Przedsiębiorstwo stwierdziło, że ścieki wytwarzane przez wszystkich użytkowników są jednorodne typu komunalnego. Ma to istotne znaczenie wobec treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że podstawą zróżnicowania cen i stawek opłaty abonamentowej pomiędzy grupami jest brak pełnego wykorzystania mocy przerobowych urządzeń kanalizacyjnych i oczyszczalni w okresie poza sezonem letnim, co powoduje zwiększone koszty związane z utrzymaniem całej infrastruktury przez okres 10 miesięcy. Jednak brak jest w uzasadnieniu wniosku Przedsiębiorstwa wskazania, jaka jest wartość opisanego zwiększenia kosztów utrzymania urządzeń w gotowości, i czy zwiększenie to jest na poziomie odpowiadającym zwiększeniu stawki opłaty abonamentowej należnej od grup II i III w stosunku do grupy I odbiorców usług. We wniosku nie wykazano także jakie są koszty związane z zapychania się pomp sieci i innych urządzeń występujących w momencie zaczynania korzystania z systemu kanalizacyjnego po dłuższym czasie nieobecności.

Ponadto brak jest danych, które potwierdzałyby stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały, że czynnikiem zróżnicowania taryf jest jakość dostarczanych ścieków, co należałoby rozumieć tak, że ścieki pochodzące od grup II i III odbiorców charakteryzują się obniżoną jakością w stosunku do ścieków pochodzących od grupy I. Nie znajduje to stwierdzenie oparcia w treści wniosku przedsiębiorstwa. Wniosek ten nie zawiera także uzasadnienia, dla podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. kwestii kosztów dodatkowych rozruchów technologicznych oczyszczalni ścieków.

W ocenie Sądu dopiero wykazanie wszystkich tych czynników we wniosku przedsiębiorstwa może pozwolić na dokonanie przez Wójta oraz Radę Gminy prawidłowej oceny zgodności z prawem proponowanej do zatwierdzenia taryfy, w szczególności w zakresie eliminowania subsydiowania skrośnego. Brak określenia wszystkich niezbędnych danych i szczegółowych wyliczeń uniemożliwia taką ocenę, czyniąc ją iluzoryczną. Ilustracją takiego stanu rzeczy są w szczególności uzyskane przez Sąd protokoły posiedzeń Rady Gminy oraz wspólnych Komisji Rady. Sąd zwrócił się o nadesłanie tychże protokołów w celu ustalenia, czy kwestia subsydiowania skrośnego była rozpatrywana przez Radę w toku zatwierdzenia taryfy przedłożonej przez przedsiębiorstwo. Jednakże z nadesłanych protokołów z sesji Rady Gminy z dnia 30 listopada 2009 r. wynikało, że kwestia ta nie była rozpatrywana przez Radę. Z kolei z protokołu posiedzenia wspólnych Komisji Rady Gminy w dniu 25 listopada 2009 r. wynika, że prezes A Spółki z o.o. w S. nie wykazywał, aby proponowana do zatwierdzenia taryfa eliminowała subsydiowanie skrośne. W toku posiedzenia zaistniała wśród radnych (por. wypowiedzi radnej J. K.) wątpliwość, co do zasadności tak dużej różnicy w wysokości opłat abonamentowych pomiędzy poszczególnymi grupami odbiorców, a w szczególności w odniesieniu do właścicieli ośrodków i pensjonatów, czyli III taryfowej grupy odbiorców usług. Radna zasugerowała podwyższenie stawki opłaty dla grupy I w celu zniwelowania tak dużej dysproporcji w stosunku do grupy III odbiorców usług. Wątpliwości te zostały w sposób ogólny wyjaśnione przez prezesa przedsiębiorstwa. Ukazuje to zatem rzeczywisty sposób procedowania Rady Gminy nad projektem zaskarżonej uchwały, w toku którego w zasadzie nie została przeprowadzona wyczerpująca i merytoryczna dyskusja nad zagadnieniem eliminowania subsydiowania skrośnego w zatwierdzonej taryfie za zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Prowadzi to do naruszenia art. 24 ust. 5 ustawy. Jednocześnie uniemożliwia dokonanie przez sąd administracyjny kontroli podjęcia zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z prawem, w tym zwłaszcza w zakresie zachowania wymogu eliminowania subsydiowania skrośnego. Z jednej strony, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, należy uznać za zgodne z prawem wyodrębnienie w zaskarżonej uchwale trzech grup odbiorców usług. W konsekwencji zgodnym z prawem jest zróżnicowanie taryf dla każdej z trzech grup. Jednakże stopień zróżnicowania taryfy, a w szczególności składającą się na tę taryfę, stawki opłaty abonamentowej, stanowi element podlegający kontroli sądu administracyjnego w zakresie badania zachowania wymogu eliminowania subsydiowania skrośnego. Powinien zatem być w sposób weryfikowalny uzasadniony przez Radę Gminy, co oznacza w istocie wymóg przedłożenia Radzie tak umotywowanego wniosku przedsiębiorstwa, aby Rada mogła samodzielnie, w sposób świadomy, dokonać rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia taryfy. Uzasadnienie wniosku A Spółki z o.o. w S., a tym bardziej uzasadnienie zaskarżonej uchwały, wyłącza możliwość dokonania pełnej merytorycznej kontroli legalności proponowanej taryfy i zatwierdzającej ją uchwały, to jest w zakresie, w jakim kontrola ta winna wykazać, czy taryfa wprowadza, czy też eliminuje subsydiowanie skrośne. W konsekwencji tak podjęta uchwała nie pozwala na skontrolowanie prawidłowości jej podjęcia w zakresie wysokości nałożonych na poszczególne grupy odbiorców opłat za odprowadzanie ścieków.

Podkreślenia wymaga to, że przedmiotowa uchwała jako prawo miejscowe powszechnie obowiązujące na terenie gminy powinna w sposób jasny, czytelny i możliwy do zweryfikowania stanowić o prawach i obowiązkach jej adresatów.

Mając powyższe na uwadze Sąd, uznając że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Rady Gminy na rzecz skarżącego kwotę 523,20 zł, w tym kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego, oraz kwotę 223,20 zł tytułem zwrotu kosztów dojazdów do Sądu. Skarżący Z. S. na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania, obejmujący wpis sądowy w kwocie 300 zł, przejazdy do Sądu w kwocie 601,78 zł, koszty postępowania kasacyjnego w wysokości 150 zł oraz koszty dojazdu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwocie 1002,96 zł. Ponieważ skarga została uwzględniona, zastosowanie znajduje art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Niezbędnymi kosztami postępowania należnymi skarżącemu, według art. 205 § 1 p.p.s.a. są poniesione koszty sądowe (300 zł) oraz koszty przejazdu do tutejszego Sądu (223,20 zł). Obliczając wysokość kosztów przejazdu, Sąd wziął pod uwagę koszt biletu kolejowego II klasy relacji E. – G. (18,60 zł), uwzględniając fakt, iż skarżący sześciokrotnie pokonał tę trasę w celu uczestnictwa w rozprawach. Informacja o cenie biletu dostępna była na stronie internetowej przewoźnika PKP. Koszty dojazdu pojazdem samochodowym nie stanowią niezbędnych kosztów postępowania należnych skarżącemu, a nie wykazał, że jego stan zdrowia nie pozwalał na odbycie podróży pociągiem na dystansie ok. 60km. Natomiast koszty postępowania przed Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały rozliczone w wyrokach tego Sądu.