Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1165/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., wydaną na podstawie m.in. art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...], odmówiono zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów marki:

1. [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...],

2. [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...],

3. [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...],

4. [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...],

5. [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...].

W uzasadnieniu stwierdzono, że w dniu [...] listopada 2006 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek Prezydenta Miasta [...], o stwierdzenie wygaśnięcia zezwoleń oraz wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pięciu pojazdów samochodowych.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pojazdy proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym wykorzystywane są do realizacji ustawowych zadań Straży Miejskiej Miasta [...].

Ponadto zaznaczono, iż pojazdy te są użytkowane przede wszystkim przez wspólne patrole policjanta i strażnika do realizacji zadań z zakresu porządku i bezpieczeństwa publicznego. Wskazano również, iż Straż Miejska Miasta [...] wchodzi w skład Centrum Zarządzania Kryzysowego, a do jej zadań należy między innymi udział w ostrzeganiu i alarmowaniu ludności o zaistniałym (potencjalnym) zagrożeniu oraz monitorowanie zagrożeń kryzysowych. Przy realizacji tego typu zadań niezbędne jest – jak - zaznaczono - szybkie przemieszczanie się strażników, co niewątpliwie ułatwi posiadanie zezwolenia na używanie pojazdu jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym.

Podkreślono, iż proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdy będą eksploatowane w zamian za inne wycofane z użytku, a liczba pojazdów uprzywilejowanych nie ulegnie zmianie, tzn. będzie to nadal 25 pojazdów. Strona ponadto podała okoliczności, w czasie których w 2005 r. strażnicy używali pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym.

Rozpatrując wniosek organ zwrócił się z prośbą do wnioskodawcy o udzielenie informacji, jakie konkretnie czynności podejmowane były przez strażników podczas działań lub interwencji, w czasie których używane były pojazdy uprzywilejowane w ruchu drogowym, wskazanych w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku. Ponadto mając na uwadze, że Prezydent Miasta [...] udzielił informacji, iż "ze względu na znaczne wyeksploatowanie przewiduje się w najbliższym czasie systematyczne wycofywanie z użytku 6 kolejnych pojazdów uprzywilejowanych, co spowoduje że ich liczba zmniejszy się do 19", poproszono o wskazanie okoliczności przemawiających za uprzywilejowaniem w ruchu drogowym nowych pojazdów.

W odpowiedzi strona poinformowała, iż zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym spowodowane jest zwiększeniem liczby etatów patrolowych Straży Miejskiej Miasta [...] oraz w związku z "postępującą brutalizacją sprawców wykroczeń i przestępstw, wobec których strażnicy podejmują interwencje, realizując swe obowiązki służbowe.

Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. organ ponownie zwrócił się do wnioskodawcy z prośba o udzielenie informacji jakie konkretnie czynności podejmowane były przez strażników miejskich podczas działań lub interwencji związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, w czasie których używane były pojazdy uprzywilejowane w ruchu drogowym, wskazanych w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku.

W uzupełnieniu wniosku nadesłanym przez stronę wskazano sytuacje, w jakich wykorzystywane były w 2006 r. pojazdy Straży Miejskiej, korzystające ze statusu uprzywilejowanych w ruchu drogowym, tj. wsparcie innego patrolu Straży Miejskiej Miasta [...], złego stanu zdrowia przewożonej osoby do Izby Wytrzeźwień, bójki, pobicia i inne zdarzenia.

Mając na uwadze fakt, że obecnie Straż Miejska Miasta [...] dysponuje już pojazdami uprzywilejowanymi w ruchu drogowym na mocy wcześniejszych decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, pojawiła się wątpliwość, czy rzeczywiście przedstawiony zakres zadań realizowany przez Straż Miejską Miasta [...] uzasadnia wydanie zezwolenia na kolejne pojazdy. Z związku z powyższym organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie zasadności wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym dla kolejnych pojazdów.

W opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wniosek o uprzywilejowanie pojazdów w ruchy drogowym jest zasadny.

Po analizie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, uwzględniając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzono, że ustawa - Prawo o ruchu drogowym reguluje zasady ruchu na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, wymagania w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników ruchu oraz zasady kontroli ruchu drogowego. Art. 53 ust. 1 tej ustawy stanowi o wyjątkach od ogólnych zasad poruszania się po drogach. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy zezwolenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji może zostać udzielone jedynie jednostkom, których pojazdy, proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym, będą używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.

W sprawie wydawania zezwoleń na używanie pojazdów samochodowych jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekały kilkakrotnie. Orzecznictwo jest jednolite i niezależnie od tego jakiego podmiotu dotyczyło orzeczenie, Naczelny i Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazywały, iż przepis art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym uzasadnia wydanie zezwolenia na używanie pojazdów jako uprzywilejowanych w przypadkach bezpośrednich, faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał ponadto, iż ustawowa działalność straży gminnych polega na ochronie porządku publicznego (art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych - Dz. U. Nr 123, poz. 779, z późn. zm.). Powyższe stanowisko zgodne jest z intencją ustawodawcy, który od 1998 r. ograniczył możliwość wydawania zezwolenia na używanie pojazdu jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym jedynie wówczas, gdy pojazd używany jest w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.

Ponadto ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o strażach gminnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 190) w art. 1 pkt 5 uchyliła przepis art. 13 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych. Konsekwencją uchylenia tego przepisu było zniesienie odrębnego trybu i zasad uznawania pojazdów straży za pojazdy uprzywilejowane w ruchu drogowym i zastosowanie w tym zakresie zasad ogólnych wynikających z przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 - Prawa o ruchu drogowym.

Skreślając art. 13 ustawy o strażach gminnych ustawodawca nie rozszerzył katalogu podmiotów, których pojazdy korzystają z uprzywilejowania w ruchu drogowym na mocy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym o pojazdy straży gminnych. Tak więc pojazdy straży gminnej mogą korzystać ze statusu pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym jedynie na podstawie stosownego zezwolenia.

Straż Miejska Miasta [...] dysponowała dwudziestoma pięcioma (obecnie dwudziestoma) pojazdami uprzywilejowanym w ruchu drogowym. Uwzględniając powyższy fakt organ ma obecnie możliwość zbadania, czy rzeczywiście zakres zadań realizowanych przez wnioskodawcę uzasadnia wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu, a jeżeli tak, to czy do realizacji zadań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego konieczne jest posiadanie kolejnych pojazdów. Podkreślić należy, że zezwolenie na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu wydawane jest pod warunkiem, że pojazd uprzywilejowany będzie używany w ruchu drogowym w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Organ ma obowiązek ten warunek zweryfikować.

W rozpatrywanej sprawie w przedstawionym przez stronę stanie faktycznym brak jest przesłanek do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów. Analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, w tym m.in. interwencji z użyciem pojazdów uprzywilejowanych Straży Miejskiej Miasta [...], daje podstawy do stwierdzenia, iż działania podejmowane przez Straż Miejską Miasta [...], tj. przewóz osób nietrzeźwych do Izby Wytrzeźwień, zabezpieczenie miejsca przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia, nie wymagają korzystania z pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym, albowiem nie są to czynności związane z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Działania te nie wyczerpują warunków do uprzywilejowania w ruchu drogowym zawartych w przepisie art. 53 ust. 1 pkt 12 - Prawa o ruchu drogowym

W ocenie organu 20 pojazdów Straży Miejskiej Miasta [...] korzystających na mocy wcześniejszych decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ze statusu uprzywilejowanych w ruchu drogowym w pełni pozwala na realizację zadań związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Zauważono, że Prezydent Miasta [...] udzielił informacji, iż "ze względu na znaczne wyeksploatowanie przewiduje się w najbliższym czasie systematyczne wycofywanie z użytku 6 kolejnych pojazdów uprzywilejowanych, co spowoduje, że ich liczba zmniejszy się do 19". Ponadto z materiału dowodowego nie wynika, aby zadania realizowane przez Straż Miejską Miasta [...] wymagały korzystania z większej liczby pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym.

Sam fakt, że utrzymywane są stałe patrole policjantów z funkcjonariuszami Straży Miejskiej, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do stwierdzenia, iż wnioskowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdy Straży Miejskiej Miasta [...] używane są stale i bezpośrednio w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Argumentem przemawiającym za uprzywilejowaniem w ruchu drogowym pojazdów nie może być również zwiększenie liczby strażników miejskich.

Ponadto analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż działania podejmowane przez Straż Miejską Miasta [...], zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, polegają przede wszystkim na zapewnieniu bezpieczeństwa, a istotą tej działalności nie jest stałe ratowanie życia i zdrowia ludzkiego, lecz zapobieganie powstawania i likwidacji zagrożeń, które mogą wystąpić.

Interwencje straży miejskiej w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego podejmowane są nie w ramach samodzielnych zadań straży miejskiej, ale w porozumieniu z innymi jednostkami.

Ponadto w rozpatrywanej sprawie nie wykazano, że specjalistyczne służby, które mają w zakresie swoich podstawowych zadań realizacje przedsięwzięć mających na celu ochronę życia i zdrowia ludzi, nie zapewniają dostatecznej pomocy w sytuacjach wystąpienia zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego.

Argumentem przemawiającym za wydaniem zezwolenia nie może być również pozytywna opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W przedmiotowej sprawie wzięto również pod uwagę ww. opinię. Zauważyć jednakże należy, iż opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniujących, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny. Opinia, o której mowa wyżej, jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na używanie pojazdu jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym, podlegających rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w takiej sprawie według zasad określonych w art. 7 k.p.a. oraz w trybie określonym w art. 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt II SA 1818/00, LEX nr 53353).

Podniesiony w ww. opinii argument, tj. współpraca Straży Miejskiej z Policją, w tym m.in. wspólne patrole, w opinii organu nie wskazuje na konieczność uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów. Trudno zgodzić się również ze stanowiskiem Komendanta, iż pomimo tylko hipotetycznych sytuacji wykorzystania pojazdów w działaniach związanych z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego brak użycia sygnałów uprzywilejowania w sytuacjach ekstremalnych może spowodować zagrożenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nadanie atrybutu pojazdu uprzywilejowanego w ruchu drogowym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji może nastąpić na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 cytowanej ustawy wyłącznie w przypadku używania tego pojazdu w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że przewidywana możliwość uprzywilejowania pojazdów (wydanie stosownego zezwolenia) dotyczy jedynie przypadków bezpośrednich faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań ewentualnych i hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości. Konieczność takiego stosowania przepisu wynika również z faktu, że każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również ogranicza możliwości właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które obligatoryjnie korzystają z uprzywilejowania w ruchu drogowym.

Stwierdzono w związku z tym jednoznacznie, iż w rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie przedstawił okoliczności, z których wynikałaby potrzeba uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 - Prawa o ruchu drogowym.

Ponowny wniosek o wydanie zezwolenia na używanie pojazdów straży gminnej jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym złożył, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt. 12 Prawa o ruchu drogowym Prezydent Miasta [...].

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy podkreślono fakt, iż wniosek o wydanie zezwolenia na używanie pojazdów Straży Miejskiej jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym nie ma na celu zwiększenia ogólnej liczby tych pojazdów w jednostce. Służy tylko i wyłącznie uzupełnieniu stanu zaistniałego po wygaśnięciu uprawnień dla pięciu pojazdów wycofywanych z użytku. Stan ten jest niezbędnym minimum gwarantującym Straży sprawne wywiązywanie się z nałożonych na nią ustawowych zadań. Tym samym za całkowicie nietrafny należy uznać argument, iż "zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpłynie na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Zwłaszcza, iż - w świetle opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji - w żadnym z 90 przypadków użycia sygnałów pojazdu uprzywilejowanego w 2006 r. nie stwierdzono uchybień, ani tym bardziej stworzenia jakiegokolwiek zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy podnieść, iż z ogólnej liczby 43 pojazdów, którymi dysponuje Straż Miejska, jedynie 19, w chwili obecnej, może korzystać z uprzywilejowania w ruchu drogowym, co nie jest liczbą znaczącą, jeśli weźmie się pod uwagę ogólną ilość interwencji realizowanych przez funkcjonariuszy jednostki.

Art. 53 ust. 1 pkt. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym przewiduje możliwość wykorzystywania – m.in. przez straże gminne - pojazdów służbowych jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym w przypadku ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Jednakże koniecznym warunkiem takiego wykorzystania jest zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Art. 53 ust. 1 pkt. 1-11 powołanej ustawy stanowi enumeratywne wyliczenie służb, którym prawo wykorzystania pojazdów jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym przysługuje z mocy samej ustawy. Wśród tych służb większość stanowią takie, które powołane są w zasadzie wyłącznie do ratowania życia lub zdrowia ludzkiego i wyłączone z realizacji innych zadań. Nie można ich w żaden sposób zrównać z podmiotami, wymienionymi w pkt 12, które rolę tę mogą wypełniać niejako "przy okazji" realizacji innych ustawowych zadań, zgodnie z ustawowym podziałem kompetencji. Nie bez powodu art. 11 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych nakłada na tę formację obowiązek "współdziałania z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli. Obowiązek "ratowania" sensu stricte spoczywa bowiem na innych instytucjach. Dlatego też, dokonując oceny zasadności wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym trzeba oceniać realia działania poszczególnych służb, w tym uwarunkowania prawne (w szczególności zakres zadań i obowiązków) oraz faktyczne - w odniesieniu do ratowania życia sensu largo.

Straże gminne (miejskie) są często tymi jednostkami, które w największym stopniu obciążone są realizacją konkretnego zadania z zakresu - takiej właśnie szeroko rozumianej - ochrony zdrowia i życia. Za przykład może stanowić przewożenie osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień. Nie można się zgodzić z argumentem, iż dopiero udowodnienie niewydolności specjalistycznych służb w tym zakresie (niewątpliwie wiążącym się z sytuacjami zagrożenia życia lub zdrowia) może stanowić argument przemawiający za przyznaniem straży zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym. W tym przypadku to straż właśnie jest tą specjalistyczną służbą. Umożliwienie jej sprawnego wykonywanie zadania, gwarantującego ochronę życia i zdrowia przewożonych osób, odciąży inne służby np. pogotowie ratunkowe i pozwoli mu na realizację zadań wymagających wiedzy ściśle medycznej.

Zaistniałe w praktyce zdarzenia polegające na agresywnym zachowaniu osób nietrzeźwych, utracie równowagi powodującej upadki i uszkodzenia ciała, atakach na inne przewożone równocześnie osoby, próbach samookaleczenia w trakcie transportu, utracie przytomności spowodowanej nadużyciem alkoholu, atakach padaczki i innych chorób (niejednokrotnie łączące się z koniecznością udzielenia pomocy lekarskiej) to tylko niektóre argumenty przemawiające za tym, iż możliwość wykorzystania pojazdu przewożącego takie osoby do izby wytrzeźwień jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym realnie służy ratowaniu ich życia lub zdrowia.

Należy zwrócić uwagę, iż w 2006 r. na ogólną liczbę 90 przypadków użycia sygnałów pojazdu uprzywilejowanego aż 25 dotyczyło przewożenia osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień i służyło bezpośredniej ochronie ich życia lub zdrowia.

Realizacja innych obowiązków ustawowych polegających m.in. na zabezpieczaniu miejsca przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia w większości przypadków łączy się z koniecznością podjęcia natychmiastowych dynamicznych czynności, takich jak: konieczność udzielenia wsparcia i pomocy osobom (coraz częściej też funkcjonariuszom) zaatakowanym przez napastników, nierzadko posługujących się niebezpiecznymi narzędziami - to interwencje, w trakcie których o zdrowiu i życiu ludzkim decydują ułamki sekund. Jednocześnie to najliczniejsza grupa przypadków wykorzystania przez strażników pojazdu służbowego jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym. W 2006 r. zanotowano 65 takich przypadków, 19 z nich dotyczyło zagrożenia dla życia ofiar bójek, pobić, rozbojów i podobnych przestępstw, w 46 przypadkach funkcjonariusze musieli udzielić pomocy swoim kolegom zaatakowanym podczas wykonywania obowiązków służbowych. W ciągu zeszłego roku strażnicy miejscy ujęli 70 sprawców przestępstw wymierzonych przeciwko funkcjonariuszom publicznym.

W żadnym razie nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż działania powyższe "nie są czynnościami związanymi z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego", a tym samym "nie wyczerpują warunków do uprzywilejowania w ruchu drogowym (...)". Konkretne zdarzenia z praktyki działania [...] Straży Miejskiej diametralnie różnią się od oceny dokonanej w tym względzie przez organ administracyjny.

Na konieczność wykorzystania pojazdów służbowych jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym należy popatrzyć także poprzez pryzmat uwarunkowań strukturalnych Straży i panujących w mieście warunków komunikacyjnych. [...] jednostka podzielona jest na pięć oddziałów terenowych, obejmujących swoim zasięgiem obszar 327 kilometrów kwadratowych. Skuteczną pracę - służącą między innymi ratowaniu życia i zdrowia - zapewnia Straży głównie niezakłócona możliwość wykorzystania przez każdy oddział wystarczającej liczby pojazdów uprzywilejowanych. Warto zaznaczyć, iż pojazdy posiadające odpowiednie wyposażenie - zapewniające spełnienie warunków uprzywilejowania w ruchu drogowym - nie są "zarezerwowane" jedynie do przypadków ratowania życia lub zdrowia, wykorzystywane są także jako pojazdy służbowe do realizacji innych zadań w systemie służby całodobowej. Stąd - z jednej strony - duże zużycie powodujące konieczność częstych napraw wyłączających z czynnej służby, z drugiej - częsta niemożność natychmiastowego wykorzystania takiego pojazdu do ratowania życia i zdrowia w związku z realizacją innego pilnego zadania i absolutna niezbędność dysponowania innym pojazdem mogącym taką funkcję spełniać.

Stały wzrost poczucia zagrożenia wśród mieszkańców powoduje zmianę oczekiwań co do rodzaju zadań realizowanych przez Straż Miejską. Coraz częściej są to zadania związane nie tyle z porządkiem, ile ze ściśle rozumianym bezpieczeństwem. Wychodząc na przeciw oczekiwaniom mieszkańców i realnym potrzebom w tym zakresie podjęto działania zmierzające do powołania w Straży Miejskiej grupy specjalnie wyszkolonych strażników podejmujących interwencje w sytuacjach największego zagrożenia życia i zdrowia w związku z wybrykami chuligańskimi, sportowymi imprezami masowymi itp. Podstawowym obowiązkiem jest zapewnienie tym funkcjonariuszom maksymalnego bezpieczeństwa w trakcie wykonywania działań, które stanowią realne zagrożenie życia lub zdrowia. Zmniejszenie liczby pojazdów uprzywilejowanych, które mogą służyć do udzielenia wsparcia w nagłych wypadkach zagrożenia życia znacząco wpływa na obniżenie poczucia bezpieczeństwa wśród samych funkcjonariuszy.

Życie i zdrowie ludzkie to najważniejsze dobro prawne, do ochrony którego powinny dążyć wszystkie instytucje i organy Państwa. Warunki do wypełnienia tego zadania powinna posiadać także Straż Miejska. Jednym z nich jest odpowiednia liczba pojazdów mogących korzystać z uprzywilejowania w ruchu drogowym, która w połączeniu z wiedzą i doświadczeniem zawodowym funkcjonariuszy, gwarantuje skuteczną ochronę życia i zdrowia ludzkiego.

Szereg uregulowań prawnych i system kontroli zapewniają jednocześnie, iż przyznane uprawnienia nie będą nadużywane.

Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r.

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy i ponownej analizie materiału dowodowego odniesiono się do treści art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w myśl którego pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1-11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego - na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Nie ulega ponadto wątpliwości, że każde uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym ma charakter wyjątkowy, a uprzywilejowanie na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 jest o tyle szczególne, że przepis ten określa wprost warunki tego uprzywilejowania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1999 r., sygn. akt II SA 547/99 treść przepisu art. 53 ust. 1 pkt 9 (obecnie 12) - Prawa o ruchu drogowym wskazuje, że zezwolenia są wydawane w ramach uznania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie, a wiec jeżeli pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływałoby na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również ograniczałoby możliwość właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które obligatoryjnie są do tego uprawnione. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - w zakresie spraw rozpatrywanych na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym - jest jednolite i uznaje odmowę uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów jako zgodną z prawem i intencją ustawodawcy, zmierzającą do ścisłego zawężenia kategorii pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z tych m.in. powodów Naczelny Sąd Administracyjny w innych orzeczeniach sprecyzował kryteria uprzywilejowania pojazdów w ruchu drogowym na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym stwierdzając, że "możliwość uprzywilejowania pojazdów (wydanie stosownego zezwolenia) dotyczy jedynie przypadków bezpośrednich, faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości..." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1750/98 oraz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 października 1998 r., sygn. akt II SA 1081/98). Powołany wyżej przepis stanowi o wyjątkach od ogólnych zasad poruszania się po drogach publicznych i wyraża intencję ustawodawcy do ograniczenia ilości pojazdów uprzywilejowanych poruszających się po drogach.

W świetle powyższego zarzut skarżącego, iż nietrafny jest argument organu, że zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym w istotny sposób wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest bezpodstawny. Organ wydając decyzję wziął między innymi pod uwagę naczelną zasadę powołanej ustawy, jaką jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie, został rozpatrzony na tle obowiązującego prawa, tj. art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym zaś samo postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez naruszenia przepisów k.p.a.

Za niezrozumiały uznano zarzut skarżącego jakoby organ porównywał Straż Miejską do służb, którym prawo wykorzystania pojazdów jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym przysługuje z mocy ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Tymczasem określenie "w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego" odnosi się do jednostek niewymienionych w art. 53 ust. 1 pkt 1-11 - Prawa o ruchu drogowym. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż pojazd uprzywilejowany w ruchu drogowym na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 powołanej ustawy powinien uczestniczyć w akcjach związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie "przy okazji" ratowania życia lub zdrowia ludzkiego.

Za niezrozumiałe uznano również twierdzenie strony, iż wniosek o wydanie zezwolenia na używanie pojazdów Straży Miejskiej w [...] jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym nie ma celu zwiększenia ogólnej liczby tych pojazdów w jednostce. Stwierdzić bowiem należy, iż w dniu [...] lutego 2006 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się z prośbą o stwierdzenie wygaśnięcia sześciu zezwoleń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów Straży Miejskiej [...] i wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym dwunastu pojazdów należących do Straży Miejskiej [...]. Mając na uwadze treść opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który udzielił informacji, iż "pojazdy obecnie posiadające zezwolenia są już znacznie wyeksploatowane i będą systematycznie wycofywane co spowoduje zmniejszenie ww. proporcji", organ zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji, czy uprzywilejowanie w ruchu drogowym dwunastu pojazdów spowoduje docelowo zwiększenie ilości pojazdów Straży Miejskiej w [...] uprzywilejowanych w ruchu drogowym, czy też wyeksploatowane pojazdy Straży Miejskiej będą systematycznie wycofywane. Prezydent Miasta [...] udzielił informacji, iż "ze względu na znaczne wyeksploatowanie przewiduje się w najbliższym czasie systematyczne wycofywanie z użytku 6 kolejnych pojazdów uprzywilejowanych, co spowoduje że ich liczba zmniejszy się do 19". Mając na uwadze powyższe, decyzjami z dnia [...] maja 2006 r. od Nr [...] do Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zezwolił na uprzywilejowanie w ruchu drogowym, należących do Straży Miejskiej [...] dwunastu pojazdów samochodowych.

Organ podtrzymuje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., że przewóz osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień, czy samo zabezpieczenie miejsca przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia, nie wymaga korzystania z pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym, albowiem nie są to czynności związane z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.

Argument strony, iż Straż Miejska [...] podzielona jest na pięć oddziałów oraz, że podjęto działania zmierzające do powołania w Straży Miejskiej grupy specjalnie wyszkolonych strażników podejmujących interwencje w sytuacjach największego zagrożenia życia i zdrowia, w świetle przedstawionego materiału dowodowego nie jest wystarczającą przesłanką do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów. Strona nie wykazała w istocie, iż pojazdy będą używane do ratowania życia i zdrowia w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Biorąc pod uwagę przedstawione przez stronę interwencje podejmowane przez Straż Miejską w 2006 r. z użyciem pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym oraz uwzględniając fakt, iż interwencje podejmowane są nie w ramach samodzielnych zadań straży miejskiej, ale w porozumieniu z innymi jednostkami, w opinii organu obecna liczba pojazdów uprzywilejowanych Straży Miejskiej [...] pozwoli w pełni na realizację zadań związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.

Odnośnie natomiast pozytywnej opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], organ podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Sam fakt, że nie stwierdzono uchybień w żadnym z 90 przypadków użycia sygnałów pojazdu uprzywilejowanego w 2006 r., nie jest uzasadnieniem do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 - Prawa o ruchu drogowym.

Po ponownej analizie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego oraz argumentów podniesionych przez wnioskodawcę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany skarżonej decyzji i uznania, że proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdy używane są stale i bezpośrednio w związku z ratowaniem życia i zdrowia. Tym samym w ocenie organu w sprawie niniejszej nie stwierdzono przesłanek z art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, umożliwiających wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta [...]. W skardze zarzucono powyższej decyzji naruszenie:

a) art. 51 ust. 1 pkt. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym przez błędną jego wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że możliwe jest nadanie statusu pojazdu uprzywilejowanego tylko i wyłącznie takim pojazdom, które są używane wyłącznie do bezpośrednich faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego;

b) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte wyważenie interesu strony i interesu społecznego, polegające na dowolnym przyjęciu, iż wyrażenie zgody na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów będących w posiadaniu skarżącego prowadzić będzie w istotny sposób do wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

i w związku z tym wniesiono o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi, po przypomnieniu stanu sprawy skarżący uznał, że w rozpatrywanej sprawie niesporne jest to, że art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym pozwala na nadanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji statusu pojazdów uprzywilejowanych pojazdom służb innych, niźli wymienione w punktach 1-11 tegoż przepisu, jeżeli są używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Nie jest też przedmiotem sporu, że pojazd uprzywilejowany nie korzysta z uprzywilejowania w sposób ciągły, lecz wyłącznie wtedy, gdy w związku z działaniami służącymi ratowaniu życia lub zdrowia ludzkiego jego załoga otrzymała stosowne zezwolenie na użycie sygnałów uprzywilejowania (w wypadku straży miejskiej - od dyżurnego).

W ocenie skarżącego błędne jest jednak stanowisko organu, zgodnie z którym ustawowe przesłanki wydania zezwolenia przez Ministra muszą być wykładane tak, by obejmowały wyłącznie pojazdy używane wyłącznie (lub przynajmniej głównie) do ratowania życia lub zdrowia ludzkiego, zarazem by wykluczały udzielenie takiej zgody co do pojazdów, które sporadycznie są wykorzystywane w takim celu.

Na uzasadnienie tego stanowiska można przytoczyć argumenty dwojakiego rodzaju.

Po pierwsze: wykładnia językowa przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, że ustawodawca objął zakresem tego przepisu również pojazdy tych służb, których głównym zadaniem nie jest ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego, a więc pojazdy wykorzystywane zazwyczaj do innych celów. Wskazuje na to użycie wyrazów "w związku z". Gdyby ustawodawcy chodziło o zawężenie możliwości zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów tylko do pojazdów używanych wyłącznie lub głównie do takich celów, byłoby to wprost powiedziane w przepisie, np. przez użycie sformułowania "służy do" albo przez wskazanie, że chodzi o jednostki lub służby, których zadaniem jest ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego. Należy podkreślić, że wyrazom "w związku z", takie właśnie - szerokie - znaczenie nadaje się na tle innych przepisów, w których zostały użyte. Przykładowo: na tle art. 90 § 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, gdzie jest mowa o sprawcach wykroczeń "popełnionych w związku z imprezą masową" nie budzi żadnych wątpliwości wykładnia, zgodnie z którą chodzi nie tylko o wykroczenia popełnione w miejscu odbywania się imprezy masowej i podczas jej trwania, lecz także wykroczenia popełnione przed i po imprezie masowej, jak też w czasie jej trwania ale poza miejscem jej odbywania, jeśli tylko występuje odpowiedni związek między zachowaniem sprawcy a impreza masową (por. T. Grzegorczyk: Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, wyd. II, Warszawa 2003).

Po drugie: trudno wskazać przykłady podmiotów innych, niźli wymienione w art. 53 ust. 1 pkt 1-11 Prawa o ruchu drogowym, których głównym lub wyłącznym zadaniem było ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego. Uznanie, że z atrybutu uprzywilejowania korzystać może wyłącznie pojazd na co dzień używany do prowadzenia tego rodzaju akcji ratowniczych prowadziłoby więc nieuchronnie do wniosku o zbędności punktu 12. Zarazem wśród podmiotów wymienionych w punktach 1-11 można wskazać takie, które związek z ratowaniem życia i zdrowia jest nader luźny, bezspornie luźniejszy, niż straży miejskiej (kontrola skarbowa, Służba Celna, Agencja Wywiadu).

W ocenie skarżącego nietrafne jest powołanie się przez organ na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 1999 r., sygn. akt. II SA 1750/98 (LEX 46772). W wyroku tym NSA wyraził pogląd, iż "Możliwość uprzywilejowania pojazdów (wydanie stosownego zezwolenia) dotyczy jedynie przypadków bezpośrednich faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań ewentualnych i hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości, np. jeżeli dojdzie do wypadku podczas imprezy sportowej - rajdu samochodowego organizowanego przez stronę skarżącą." Rzecz w tym, że pogląd ten został sformułowany na tle stanu faktycznego, w którym podmiotem ubiegającym się o zezwolenie Ministra był Polski Związek Motorowy. Jak niewątpliwie trafnie stwierdził NSA, "do zadań statutowych Polskiego Związku Motorowego nie należy rutynowe prowadzenie działalności w zakresie ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Także nie można założyć a priori, że wnioskodawca będzie podejmował takie działania tylko dlatego, że podczas rajdu sportowego może zdarzyć się wypadek wymagający użycia pojazdu organizatora imprezy w celu ratowania życia lub zdrowia ludzkiego." O ile jednak w sprawie tej chodziło o to, że PZMot zamierzał samodzielnie zabezpieczyć organizowaną przez siebie imprezę rajdową, bez zdawania się wyłącznie na pomoc podmiotów lepiej do tego przygotowanych, zaś niebezpieczeństwo wypadku, który pociągałby za sobą konieczność ratowania życia lub zdrowia ludzkiego miało rzeczywiście charakter hipotetyczny (i ograniczony w czasie), o tyle działania straży miejskiej mają charakter ciągły, stały i do urzeczywistnienia się zagrożeń powodujących konieczność ratowania życia lub zdrowia ludzkiego dochodzi nieustannie (choć oczywiście nie co dzień). Jest to więc hipotetyczność całkiem innego rodzaju. Innymi słowy: rzecz nie w tym, czy niebezpieczeństwo w ogóle się urzeczywistni, lecz w tym, kiedy to nastąpi. Dlatego też powołanie się na to właśnie rozstrzygnięcie NSA, którego trafność nie jest w żaden sposób przez skarżącego kwestionowana, jest w tym przypadku chybione.

W ocenie skarżącego nietrafny jest też argument, zgodnie z którym restryktywne rozumienie i stosowanie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym miałoby wynikać z konieczności minimalizacji zagrożeń wynikających z posiadania atrybutu uprzywilejowania przez nadmierną liczbę pojazdów. Ustawodawca nie wprowadza, ani wprost, ani nawet pośrednio takiej przesłanki negatywnej uprzywilejowania pojazdów, zaś jej uzasadnienie wymagałoby wykazania, że istotnie dochodzi do zagrożeń bezpieczeństwa spowodowanych udziałem w ruchu drogowym nadmiernej liczby pojazdów korzystających z atrybutu uprzywilejowania, na przykład przez nagminne powtarzanie się sytuacji, gdy z tego samego skrzyżowania korzystają w tym samym czasie dwa pojazdy uprzywilejowane uczestniczące w różnych akcjach ratunkowych. Skarżącemu nie jest znana sytuacja w innych miejscowościach, pragnie jednak podkreślić, że na terenie [...] problem taki nie występuje. Arbitralne przyjęcie więc, iż udzielenie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowych pięciu pojazdów straży miejskiej miałoby prowadzić do wzrostu zagrożeń bezpieczeństwa w ruchu drogowym i to w sposób istotny, jest całkowicie dowolne i narusza przez to dyspozycję art. 7 k.p.a. Skarżącemu znany jest pogląd NSA w Warszawie wyrażony w wyroku z 24 maja 1999 r. (II SA 547/99, LEX nr 46292 - niepowołanym, choć zacytowanym w skarżonej decyzji), iż "Każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływałoby na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również ograniczałoby możliwości właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które obligatoryjnie korzystają z uprzywilejowania w ruchu drogowym". Pogląd ten został jednak wyrażony na tle i w kontekście stanu faktycznego, w którym o zezwolenie Ministra ubiegała się agencja ochrony osób i mienia, której zadania mają w oczywisty sposób charakter prewencyjny, zapobiegawczy. Porównanie zadań i rzeczywistych działań agencji ochrony z jednej strony i straży miejskich z drugiej strony prowadzi do wniosku, że odmienne powinno być wyważenie interesu strony i interesu społecznego w obu przypadkach. O ile bowiem prawdopodobieństwo działań agencji ochrony ratujących bezpośrednio życie lub zdrowie ludzkie jest minimalne i nie przeważa nad podkreślonym przez NSA w wyroku z 24 maja 1999 r. negatywnym wpływem wzrostu pojazdów uprzywilejowanych na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, o tyle w wypadku straży miejskiej proporcja ta wygląda odmiennie, tym bardziej że zarówno sam fakt wyjątkowości udzielania zgody na posłużenie się sygnałami uprzywilejowania, jak też skrupulatna kontrola każdego przypadku wydania takiej zgody przez dyżurnego, minimalizują wspomniane zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Na straży zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez kierujących pojazdami uprzywilejowanymi stoi zresztą sam art. 53 Prawa o ruchu drogowym, który w ust. 2 zobowiązuje ich do zachowania szczególnej ostrożności i z wypełnienia tej przesłanki stanowi wręcz warunek konieczny do korzystania z uprzywilejowania.

Z powyższych względów skarżący uważa, iż przyjęta przez organ wykładnia art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest błędna, zaś użytek uczyniony z uznania administracyjnego nieprawidłowy - wskutek nieadekwatnego wyważenia interesu wnioskodawcy i interesu społecznego, co w konsekwencji spowodowało niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze dokonano analizy treści art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, wskazując na fakt, że każde uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym ma charakter wyjątkowy, a uprzywilejowanie na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 jest o tyle szczególne, że przepis ten określa wprost warunki tego uprzywilejowania. Na poparcie tej tezy odwołano się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1999 r., sygn. akt II SA 547/99, w myśl którego treść przepisu art. 53 ust. 1 pkt 9 (obecnie 12) - Prawa o ruchu drogowym wskazuje, że zezwolenia są wydawane w ramach uznania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie, a więc jeżeli pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływałoby na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również ograniczałoby możliwość właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które obligatoryjnie są do tego uprawnione. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - w zakresie spraw rozpatrywanych na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym - jest jednolite i uznaje odmowę uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów jako zgodną z prawem i intencją ustawodawcy, zmierzającą do ścisłego zawężenia kategorii pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z tych m.in. powodów Naczelny Sąd Administracyjny w innych orzeczeniach sprecyzował kryteria uprzywilejowania pojazdów w ruchu drogowym na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym stwierdzając, że "możliwość uprzywilejowania pojazdów (wydanie stosownego zezwolenia) dotyczy jedynie przypadków bezpośrednich, faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości..." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1750/98 oraz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 października 1998 r., sygn. akt IISA 1081/98). Zaznaczyć należy również, iż powołany wyżej przepis stanowi o wyjątkach od ogólnych zasad poruszania się po drogach publicznych i wyraża intencję ustawodawcy do ograniczenia ilości pojazdów uprzywilejowanych poruszających się po drogach. Ponadto uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów straży miejskich było też przedmiotem spraw rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który podtrzymał dotychczasowe orzecznictwo. Orzeczenia te nie zostały opublikowane.

W świetle powyższego zarzut skarżącego, że powoływanie się w decyzji na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, kiedy orzeczenia te nie dotyczyły straży gminnych oraz stwierdzenie, że uprzywilejowanie pojazdów nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie znajdują uzasadnienia. Organ wydając decyzję wziął między innymi pod uwagę naczelną zasadę powołanej ustawy, jaką jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien zgromadzić dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz mają znaczenie dla sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza ma obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei art. 80 k.p.a. nakłada na organ obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Powyższe ma szczególne znaczenie wobec tego, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych na uprzywilejowanie w ruchu pojazdu samochodowego, może zostać udzielone jedynie jednostkom, których pojazdy używane są w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Przed podjęciem decyzji, w sytuacji kiedy strona dysponuje już pojazdami uprzywilejowanymi w ruchu drogowym, organ ma obowiązek zweryfikować, czy rzeczywiście pojazdy korzystające ze statusu pojazdów uprzywilejowanych na podstawie uzyskanego zezwolenia, używane są w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. W rozpatrywanej sprawie w przedstawionym przez stronę stanie faktycznym brak jest przesłanek do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów. Analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, w tym między innymi interwencji z użyciem pojazdów uprzywilejowanych Straży Miejskiej Miasta [...], daje podstawy do stwierdzenia, iż działania podejmowane przez Straż Miejską Miasta [...], tj. przewóz osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień, zabezpieczenie miejsca przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia nie wymagają korzystania z pojazdów uprzywilejowanych w ruchy drogowym, albowiem nie są to czynności związane z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Działania te nie wyczerpują warunków do uprzywilejowania w ruchu drogowym zawartych w przepisie art. 53 ust. 1 pkt 12 - Prawa o ruchu drogowym. A zatem zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte wyważenie interesu strony i interesu społecznego, polegające na dowolnym przyjęciu, iż wyrażenie zgody na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów będących w posiadaniu skarżącego prowadzić będzie w istotny sposób do wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jest nieuzasadniony. Kierując się naczelną zasadą ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, jaką jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego stwierdzić należy także, iż za uprzywilejowaniem w ruchu drogowym pojazdów skarżącego nie przemawia interes społeczny. Korzystanie z uprzywilejowania w ruchu drogowym przez kolejne pojazdy nie wpływa na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto może spowodować brak możliwości właściwego wykorzystania z atrybutów uprzywilejowania przez pojazdy jednostek wskazanych w art. 53 ust. 1 pkt 1-11 ustawy.

Treść przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 powołanej wyżej ustawy wskazuje, że zezwolenie wydawane jest w ramach uznania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Przepis ten zezwala na wydanie zezwolenia jedynie w sytuacji, gdy pojazd używany jest w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Zaznaczyć należy, iż organ zgodnie z wymogami zawartymi w art. 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wskazał na przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję i swoje stanowisko uzasadnił.

Niezrozumiałe jest twierdzenie strony, iż wniosek o wydanie zezwolenia na używanie pojazdów Straży Miejskiej w [...] jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym nie ma celu zwiększenia ogólnej liczby tych pojazdów w jednostce. Stwierdzić bowiem należy, iż w dniu [...] lutego 2006 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się z prośbą o stwierdzenie wygaśnięcia sześciu Zezwoleń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów Straży Miejskiej [...] i wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym dwunastu pojazdów należących do Straży Miejskiej [...]. Mając na uwadze treść opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który udzielił informacji, iż "pojazdy obecnie posiadające zezwolenia są już znacznie wyeksploatowane i będą systematycznie wycofywane co spowoduje zmniejszenie ww. proporcji. W tej sytuacji organ zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji, czy uprzywilejowanie w ruchu drogowym dwunastu pojazdów spowoduje docelowo zwiększenie ilości pojazdów Straży Miejskiej w [...] uprzywilejowanych w ruchu drogowym, czy też wyeksploatowane pojazdy Straży Miejskiej będą systematycznie wycofywane. Prezydent Miasta [...] udzielił informacji, iż "ze względu na znaczne wyeksploatowanie przewiduje się w najbliższym czasie systematyczne wycofywanie z użytku 6 kolejnych pojazdów uprzywilejowanych, co spowoduje że ich liczba zmniejszy się do 19". Mając na uwadze powyższe, decyzjami z dnia [...] maja 2006 r. od Nr [...] do Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zezwolił na uprzywilejowanie w ruchu drogowym, należących do Straży Miejskiej [...] dwunastu pojazdów samochodowych.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż podniesione w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Wydając decyzję mającą charakter uznania administracyjnego organ nie przekroczył granic tego uznania. Materiał dowodowy zebrany w sprawie, został rozpatrzony na tle obowiązującego prawa, tj. art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym z uwzględnieniem linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący na rozprawie złożyli ponadto pismo procesowe rozszerzając podniesione w skardze zarzuty o naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. Skarżona decyzja, odmawiająca uprzywilejowania pięciu samochodów Straży Miejskiej Miasta [...], w sposób ewidentny narusza zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Ponadto wydając zaskarżoną decyzję organ de facto wyszedł poza granice uznania administracyjnego, myląc uznaniowość rozstrzygnięcia z jego dowolnością, czego wyrazem była m.in. różna ocena opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] lutego 2007 r., którą odmówiono zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pięciu pojazdów Straży Miejskiej w [...].

Podstawowy problem w sprawie sprowadza się do oceny przesłanek zaskarżonej decyzji, tzn. do stwierdzenia, czy decyzja ta została wydana w ramach uznania administracyjnego, którego granice zostały przez organ jasno określone i nie zostały przekroczone, czy też decyzja ta ma charakter "dowolny", wydany bez określenia tych granic bądź z ich oczywistym przekroczeniem.

W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie prawidłowo ustalił, iż podstawową zasadą ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przestrzeganiu tej zasady najlepiej służy równość uczestników ruchu drogowego, rozumiana jako podporządkowanie ich działań na drogach publicznych jednolitym, wspólnym dla wszystkich regułom tego ruchu.

Wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 53 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, przewidujący możliwość uprzywilejowania niektórych kategorii pojazdów w ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być więc pojazd samochodowy:

1) jednostek ochrony przeciwpożarowej;

2) pogotowia ratunkowego;

3) Policji;

4) jednostki ratownictwa chemicznego;

5) Straży Granicznej;

6) Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego;

7) Agencji Wywiadu;

8) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;

9) Służby Więziennej;

10) Biura Ochrony Rządu;

10a) kontroli skarbowej;

10b) Służby Celnej;

11) Inspekcji Transportu Drogowego;

12) jednostki niewymienionej w pkt 1-11 jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego – na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Powołany wyżej przepis art. 53 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest jedynym przepisem regulującym od strony podmiotowej kwestię uprzywilejowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Do wejścia w życie ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r., zmieniającej m.in. z dniem 25 stycznia 2004 r. ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych – co ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie – obowiązywał art. 13 ustawy o strażach gminnych, zobowiązujący Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu i zasady uznawania pojazdów straży za pojazdy uprzywilejowane. Z przepisu tego wynikało m.in. odrębne i niejako samoistne uprzywilejowanie pojazdów straży miejskiej. Uchylając powyższy przepis ustawodawca nie rozszerzył jednocześnie katalogu podmiotów, których pojazdy korzystają z uprzywilejowania w ruchu drogowym na mocy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym o pojazdy straży gminnych. Tak więc pojazdy straży gminnej mogą korzystać ze statusu pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym jedynie na podstawie stosownego zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Konsekwencją uchylenia powołanego przepisu art. 13 ustawy o strażach gminnych było zatem zniesienie odrębnego trybu i zasad uznawania pojazdów straży za pojazdy uprzywilejowane w ruchu drogowym i zastosowanie w tym zakresie zasad ogólnych, wynikających z przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 - Prawa o ruchu drogowym.

Oceniając przedstawione powyżej zmiany z punktu widzenia wykładni systemowej należy uznać, że ustawodawca zmierzał do uregulowania kwestii uprzywilejowania pojazdów w ruchu drogowym w jednym akcie prawnym – ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a przy tej okazji – m.in. do pozbawienia straży miejskich prawa do ułatwionego trybu uprzywilejowania pojazdów.

Z kolei treść uprzywilejowania określa art. 53 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem kierujący pojazdem uprzywilejowanym może, pod warunkiem zachowania szczególnej ostrożności, nie stosować się do przepisów o ruchu pojazdów, zatrzymaniu i postoju oraz do znaków i sygnałów drogowych tylko w razie, gdy:

1) uczestniczy:

a) w akcji związanej z ratowaniem życia, zdrowia ludzkiego lub mienia albo koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo

b) w przejeździe kolumny pojazdów uprzywilejowanych;

c) w wykonywaniu zadań związanych bezpośrednio z zapewnieniem bezpieczeństwa osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, którym na mocy odrębnych przepisów przysługuje ochrona;

2) pojazd wysyła jednocześnie sygnały: świetlny i dźwiękowy; po zatrzymaniu pojazdu nie wymaga się używania sygnału dźwiękowego;

3) w pojeździe włączone są światła drogowe lub mijania.

Jednocześnie kierujący pojazdem uprzywilejowanym jest obowiązany stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub upoważnione do jego kontroli (ust. 3).

Występując o zgodę na uprzywilejowanie przedmiotowych pięciu pojazdów Prezydent Miasta [...] podniósł, że będą one wykorzystywane do wykonywania zadań Straży Miejskiej Miasta [...].

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 z późn. zm.) straż miejska wykonuje zadania z zakresu ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. W ocenie Komendanta Straży Miejskiej w [...] uprzywilejowanie w ruchu nowych samochodów (w miejsce wycofanych starych) zdecydowanie usprawniłoby wykonywanie zadań powierzonych Straży Miejskiej. Działając zatem w zakresie zwykłego zarządu, w ramach posiadanego pełnomocnictwa, Komendant Straży Miejskiej w [...] wystąpił o przyznanie statusu uprzywilejowania w ruchu nowym pięciu pojazdom podkreślając, iż nie będzie to zwiększenie taboru pojazdów o specjalnym statusie lecz jedynie utrzymanie dotychczasowego zasobu tych pojazdów.

Należy wskazać, iż w myśl art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych do zadań straży gminnej (miejskiej) należy w szczególności:

1) ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych,

2) czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego - w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym,

3) współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, pomocy w usuwaniu awarii technicznych i skutków klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń,

4) zabezpieczenie miejsca przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia albo miejsc zagrożonych takim zdarzeniem przed dostępem osób postronnych lub zniszczeniem śladów i dowodów, do momentu przybycia właściwych służb, a także ustalenie, w miarę możliwości, świadków zdarzenia,

5) ochrona obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej,

6) współdziałanie z organizatorami i innymi służbami w ochronie porządku podczas zgromadzeń i imprez publicznych,

7) doprowadzanie osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień lub miejsca ich zamieszkania, jeżeli osoby te zachowaniem swoim dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu i zdrowiu innych osób,

8) informowanie społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń, a także inicjowanie i uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi,

9) konwojowanie dokumentów, przedmiotów wartościowych lub wartości pieniężnych dla potrzeb gminy.

Z powołanego art. 53 ust.1 pkt 12 wynika, że zezwolenie wydawane jest pod warunkiem, iż pojazd uprzywilejowany będzie wykorzystywany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego i zadaniem organu administracji publicznej (Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) jest zweryfikowanie czy przesłanka ta faktycznie występuje. Zezwolenia są wydawane zatem w ramach uznania administracyjnego, przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 24 maja 1999 r., sygn. akt II SA 547/99, wyrok NSA z 9 października 1998 r., sygn. akt II SA 1081/98, wyrok NSA z 2 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1750/98) chodzi tutaj o przypadki bezpośrednich – faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań ewentualnych lub hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości.

W związku z tym w zaskarżonej decyzji trafnie podniesiono też, że warunkiem wydania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu jest jego stałe i bezpośrednie wykorzystywane w akcjach związanych z ratowaniem zdrowia lub życia ludzkiego.

Podsumowując stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zezwolenie na używanie jako pojazdu uprzywilejowanego w ruchu drogowym może zostać udzielone pojazdowi samochodowemu jednostki niewymienionej w pkt 1-11, jeżeli:

- jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego,

- w przypadkach bezpośrednich faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie w przypadkach działań mogących hipotetycznie wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości,

- w sposób stały i bezpośredni.

Na tle przestawionych tez orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącego się do uprzywilejowania pojazdów, opinia skarżącego (zawarta w skardze), iż wykładnia językowa przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, że ustawodawca poprzez użycie zwrotu "w związku z..." objął zakresem tego przepisu również pojazdy tych służb, których głównym zadaniem nie jest ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego, a więc pojazdy wykorzystywane zazwyczaj do innych celów, jest nie do przyjęcia. Naczelną zasadą ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nią – jak wyżej wskazano - równość uczestników ruchu drogowego, rozumiana jako podporządkowanie ich działań na drogach publicznych jednolitym, wspólnym dla wszystkich regułom tego ruchu. Przepis art. 53 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wprowadza już wyjątek od tej zasady, przewidujący możliwość uprzywilejowania niektórych kategorii pojazdów w ruchu drogowym. Wyjątek ten (jak każdy wyjątek) nie może być interpretowany rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Rozszerzająca interpretacja zwrotu "w związku z ..." (ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego) prowadziłaby do złamania podstawowej zasady ustawy – Prawa o ruchu drogowym, tj. zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Nie można też się zgodzić z oceną, że pkt 12 art. 53 ust. 1 powołanej ustawy jest zbędny, gdyż trudno wskazać inne jednostki niż wymienione w pkt 1 – 11 zajmujące się ratowaniem zdrowia lub życia ludzkiego, a jednocześnie w wyliczeniu ustawowym są też takie jednostki, których związek z ratowaniem życia i zdrowia jest nader luźny, bezspornie luźniejszy, niż straży miejskiej. Po pierwsze, należy wskazać, że na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 uprzywilejowanie uzyskiwały np. pojazdy różnego rodzaju pogotowia technicznego, obsługujące poważne awarie miejskiej infrastruktury technicznej, które uzasadniały związek swojej działalności z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Po drugie, należy odwołać się do powołanego wyżej art. 53 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, określającego wartości, których ochronie służy uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym. Trudno w tych ramach zmieścić działania Straży Miejskiej [...], określone w uzupełnianym i weryfikowanym przez Ministra wniosku o uprzywilejowanie pięciu pojazdów w ruchu drogowym.

Natomiast rozumiejąc funkcje i znaczenie tez zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (w tym również w sprawach uprzywilejowania pojazdów w ruchu drogowym) trudno uznać za zarzut stwierdzenie, że były one formułowane w różnych stanach faktycznych. Tezy te są również wyrażane, jak trafnie zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w niepublikowanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym także odnoszących się do pojazdów straży miejskich (por. np. wyrok o sygn. akt 1043/07).

Jak uznano w zaskarżonej decyzji, samochody skarżącego nie spełniały powołanych wyżej warunków określonych w ustawie – Prawo o ruchu drogowym oraz powstałym na tym tle orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności skarżący nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że używane przez niego pojazdy były i są używane w sposób codzienny w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego oraz nie uzasadnił wystąpienia przesłanek uzasadniających uprzywilejowanie wnioskowanych pojazdów samochodowych w ruchu drogowym.

Należy zwrócić uwagę, że skoro rozstrzygnięcie będące przedmiotem skargi zawiera elementy uznania administracyjnego, to kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju decyzja nie posiada cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy obywateli (art. 7 k.p.a.).

W zaskarżonej decyzji trafnie podkreślono, że każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również ogranicza możliwości właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które korzystają z tego uprzywilejowania na mocy art. 53 ust. 1 pkt 1-11 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Jak więc widać, organ orzekający wziął pod uwagę naczelną zasadę powołanej ustawy, jaką jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W świetle tego co powiedziano wyżej, zaskarżone rozstrzygnięcie nie wykazuje cech dowolności. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wykazał bowiem przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję i stanowisko swoje przekonywująco uargumentował.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do tej argumentacji i do zarzutów skarżącego należy zauważyć, że przepis art. 53 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie uprzywilejowania pojazdu samochodowego w ruchu drogowym od uprzedniego zasięgnięcia opinii jakiejkolwiek jednostki, a w szczególności Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] – jako jednostki, która uczestniczy w akcjach związanych z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego. Opinia taka nie może wpływać na kształt rozstrzygnięcia w tej sprawie. Może być natomiast wykorzystywane jako źródło informacji w postępowaniu wyjaśniającym, jako pochodzące od jednostki, której podległe podmioty uczestniczą w akcjach związanych z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego. Sąd nie dostrzegł też różnicy interpretacji przedmiotowej opinii.

Reasumując, zdaniem Sądu, granice uznania administracyjnego, jakie zostały wyznaczone w tego rodzaju sprawach przepisem art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisem ogólnym - art. 7 k.p.a., to znaczy interesem wnioskodawcy i interesem społecznym, nie zostały przez organ przekroczone, a kwestionowana decyzja nie nosi cech dowolności. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zgodnie bowiem z wymogami zawartymi w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wskazał na przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję i swoje stanowisko przekonywująco uzasadnił. Zaskarżona decyzja nie narusza również wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W rozpoznawanej sprawie Minister, zdaniem Sądu prawidłowo uznał, że do wykonywania zadań ustawowych przez Straż Miejską w [...] wystarczającym będzie posiadanie dotychczasowej liczby (już po jej zmniejszeniu) pojazdów uprzywilejowanych.

Nie można podzielić zarzutu skargi, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 11 pkt 3) ustawy o strażach gminnych, zgodnie z którym do zadań straży należy w szczególności współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia ludzkiego. Organ przekonywująco odniósł się także do sytuacji, o jakich mowa w tym przepisie w pkt 7 – zajmowanie się osobami nietrzeźwymi znajdującymi się w okolicznościach zagrażających życiu lub zdrowiu. Co do obu zarzutów Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż w [...] odpowiednie służby, których celem jest ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego, wykonują sprawnie te zadania w oparciu o posiadane pojazdy. Nie zachodziła więc potrzeba dalszego utrzymywania statusu dotychczasowej liczby pojazdów uprzywilejowanych w ruchu dla Straży Miejskiej. Straż ta, wykonując swoje zadania we współpracy z właściwymi służbami, zgodnie z art. 11 pkt 7 ustawy o strażach gminnych, jest obowiązana zabezpieczyć miejsca zdarzeń i do tych działań nie jest konieczne używanie pojazdów uprzywilejowanych w ruchu tym bardziej, że dla działań takich art. 53 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie przewiduje wydanie określonego tam zezwolenia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wbrew twierdzeniom skargi, prawidłowo ocenił materiał dowodowy w sprawie, a podnoszone przez organ argumenty są dla Sądu w pełni przekonywujące i dlatego przedmiotowej decyzji nie można było uznać za dowolną.

Już w uzupełnieniu trzeba wskazać, iż decyzje uznaniowe z racji pozostawienia podmiotom je wydającym pewnego "luzu decyzyjnego" dają organom orzekającym możliwość kształtowania w dopuszczonym przez obowiązujące przepisy zakresie polityki administracyjnej w określonych dziedzinach spraw (np. w dziedzinie uprzywilejowania pojazdów w ruchu drogowym). Jeżeli przepisy pozwalają więc na ograniczenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, i ograniczenie to jest zgodne z podstawowymi zasadami określonymi w tym przepisie i orzecznictwem sądów administracyjnych, to trudno odmówić ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych realizacji kształtowania – w drodze kolejnych decyzji – określonej polityki w tej dziedzinie spraw.

Oczywiście, w każdym rozpatrywanym przypadku wymagana jest zindywidualizowana ocena stanu faktycznego.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.