Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1863/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca),, asesor WSA Artur Kot, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP oraz FGŚP 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz M. G. kwotę 31,80 zł (słownie: trzydzieści jeden złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2005 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął wniosek Skarżącego M. G. o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację materialną. Ujawnił że łączny dochód jego i jego żony wynosi 732 zł miesięcznie. Na ich utrzymaniu pozostaje bezrobotny syn.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za wskazany w decyzji okres.

W uzasadnieniu wskazano, iż Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej oraz pawilonu handlowego, które obciążone zostały hipoteką. Kwota uzyskana ze sprzedaży tej nieruchomości pokryłaby zobowiązania z tytułu składek. W stosunku do Skarżącego prowadzona jest egzekucja. Ponadto komornik sądowy zajął zasiłek przedemerytalny Skarżącego.

W sprawie nie zachodzi więc całkowita nieściągalność. Skarżący nie wykazał bowiem ubóstwa, zdarzeń losowych, ani klęsk żywiołowych. Istnieje jednocześnie możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podniósł że osiągane dochody wynoszą 729 zł na trzy osoby, co oznacza że rodzina żyje na progu ubóstwa. Zaznaczył że posiadana nieruchomość nie przynosi dochodów. Nie można jej też sprzedać ani wydzierżawić z uwagi na brak zainteresowanych. Skarżący powołał się również na fakt choroby żony.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ponawiając zasadniczo argumentację w niej zawartą. Podkreślił ponadto że Skarżący nie wykazał nowych okoliczności które przemawiałyby za uchyleniem decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W skardze na tę decyzję Skarżący przedstawił ponownie swoją trudną sytuację materialną. Wskazał również iż ma problemy ze zdrowiem, w związku z czym ponosi znaczne wydatki na leczenie i lekarstwa.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji orzekając na podstawie akt sprawy, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania; sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius ( art. 133 i 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 144, poz. 1365 ). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia przez ZUS należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Definicję całkowitej nieściągalności zawiera ustęp 3 tego przepisu. Natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (w takiej sytuacji znajdował się Skarżący) także w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te wymienia § 3 rozporządzenia stanowiąc, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Określona w art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie NSA koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru (w tym przypadku: zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny skutki opłacenia należności), prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ, w pierwszej instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych a w drugiej instancji - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla Skarżącego. Należy jednakże podkreślić, że choć uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia, to nie oznacza to uznaniowej oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru. Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, 10, 77, 80, 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia, odnosić się przy tym winny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie przyszłości. Zaskarżona decyzja standardów tych nie zachowuje, a wnioski dotyczące niespełnienia przez Skarżącego przesłanek umorzenia są dowolne.

Zakład, a w drugiej instancji Prezes Zakładu ustalili, że sytuacja materialna i rodzinna Skarżącego nie daje podstaw do zastosowania ulgi. Skarżący posiada bowiem stały dochód w wysokości 605,10 zł brutto miesięcznie. Dochód posiada również jego żona (562,58 zł brutto miesięcznie). Skarżący jest ponadto współwłaścicielem nieruchomości obciążonej hipoteką. Poza tym w stosunku do niego prowadzona jest egzekucja.

Tymczasem organy nie rozważyły jaką rzeczywiście kwotą Skarżący dysponuje oraz jaka kwota przypada miesięcznie na osobę, a także czy z kwoty tej jest on w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny. Jest to o tyle istotne że we wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje jeszcze bezrobotny, uczący się syn.

Organy nie odniosły się także do sytuacji zdrowotnej żony Skarżącego, mimo że w aktach znajduje się oświadczenie Skarżącego (k. 38a) z którego wynika że jego żona od 15 lat leczy się z powodu schizofrenii.

U Skarżącego natomiast rozpoznano przewlekłą chorobę wieńcową. Co prawda okoliczność ta nie może leżeć u podstaw uchylenia decyzji, gdyż rozpoznanie to nastąpiło już po wydaniu decyzji w obu instancjach - pobyt Skarżącego w szpitalu miał miejsce w dniach [...]maja 2006 r. - niemniej okoliczność tę organy zobowiązane będą uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, w szczególności w zakresie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organy nie ustosunkowały się w ogóle do kwestii ciążących na Skarżącym zobowiązań, podczas gdy z akt administracyjnych wynika że Skarżący zalega z opłatami czynszowymi, podatkiem od nieruchomości. Poza tym w oświadczeniu o możliwościach płatniczych (k. 28) Skarżący ujawnił iż posiada również zobowiązania względem osób fizycznych.

Organy nie odniosły się także do oświadczenia Skarżącego iż posiadana nieruchomość nie przynosi dochodów, poprzestając w tym zakresie na stwierdzeniu, że nieruchomość ta obciążona została hipoteką, a kwota uzyskana z jej sprzedaży pokryłaby zobowiązania z tytułu składek. Tymczasem Skarżący podniósł że nieruchomości tej nie można sprzedać ani wydzierżawić z uwagi na brak zainteresowanych.

Poza tym niezrozumiałe są stwierdzenia organów iż w stosunku do Skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Drugiego Urzędu Skarbowego w R. oraz że istnieje możliwość prowadzenia skutecznej egzekucji. Należy bowiem zauważyć, że stwierdzenia te kłócą się z adnotacją zawartą we wniosku w sprawie udzielenia ulgi (k. 47) z której wynika iż w rozmowie z pracownikiem powołanego wyżej urzędu skarbowego uzyskano informację, że w chwili obecnej egzekucja nie jest skuteczna - ostatnich wpłat dokonano w czerwcu 2004 r.

W świetle powyższego stwierdzenie organów, że Skarżący nie spełnia przesłanek umorzenia pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Zdaniem Sądu, ten błąd w ocenie zebranego materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia Zakładu. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Zakład nie ocenił prawidłowo zebranego materiału dowodowego, pozostawał w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez Skarżącego warunków pozytywnego rozpoznania wniosku. Tym samym nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Sąd zważył również, iż Prezes Zakładu przed wydaniem decyzji nie umożliwił Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Wprawdzie przepisy K.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule. Zawarte w treści art. 10 § 1 K.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązku nałożonego na organ art. 10 § 1 K.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez ten organ okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a.

Jak już wyżej Sąd wskazał, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 200 P.p.s.a. przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.