Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2019/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 1008/15 w sprawie ze skargi M.Z.U.K. w G. na bezczynność Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce z siedzibą w Warszawie na rzecz M.Z.U.K. w G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 1008/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Z.U.K. w G. na bezczynność Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce z siedzibą w Warszawie w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 marca 2015 r., w punkcie pierwszym zobowiązał Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce z siedzibą w Warszawie do rozpoznania wniosku M.Z.U.K. w G. z dnia 27 marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, z wyjątkiem punktu 6 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce z siedzibą w Warszawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim oddalił wniosek o wymierzenie Towarzystwu Opieki nad Zwierzętami w Polsce z siedzibą w Warszawie grzywny; w punkcie czwartym zasądził od Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce z siedzibą w Warszawie na rzecz M.Z.U.K. w G. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 27 marca 2015 r. M.Z.U.K. w G. wystąpił do Prezesa Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce Koło w G. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania:

1) czy w latach 2012, 2013, 2014, tj. w czasie obowiązywania uchwał Rady Miasta w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta G., Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w G. odłowiło z terenu miasta zwierzęta bezdomne i sprawowało nad nimi opiekę lub czy takie zwierzęta zostały przejęte przez Towarzystwo od osób prywatnych? Jeżeli tak, to wniesiono o podanie gatunku i liczby tych zwierząt z podziałem na odłowione i przejęte od osób prywatnych, rok interwencji oraz o informację ile z nich zostało adoptowanych, przekazanych do schronisk dla zwierząt z podziałem na poszczególne schroniska i ich adresy, poddanych eutanazji ze wskazaniem, w których przychodniach weterynarii zostały one wykonane, zmarło, zostało oddanych właścicielowi, nadal przebywa pod opieką Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział G., z informacją o liczbie i gatunku w każdym miejscu opieki,

2) jaka była liczba interwencji Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w G. w latach 2012, 2013, 2014 dotyczących zwierząt: posiadających właściciela, bezdomnych, wolnożyjących - które były przeprowadzone na terenie miasta, z podziałem na wyżej wymienione grupy oraz z podziałem na interwencje przeprowadzone w obecności: Policji, Straży Miejskiej, Straży Pożarnej, Centrum Ratownictwa w G., służb podległych Głównemu Inspektoratowi Weterynarii, innych,

3) ile interwencji wymienionych w punkcie 2 zakończyło się odebraniem zwierząt właścicielom przez Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w G. oraz ile z tych zwierząt przekazano do schroniska bądź w inne miejsce bytowania - zapewniające opiekę, z podziałem na gatunek i lata 2012, 2013, 2014 oraz również o podanie informacji dla każdego z odebranych zwierząt, kto i w jakim czasie taką decyzję wydał,

4) czy Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w G. prowadziło w latach 2012, 2013, 2014 działalność edukacyjną na terenie miasta z podziałem na lata? Jeżeli tak, to wniesiono o podanie: adresów szkół, przedszkoli i nazw, jeżeli te posiadają, w których odbyły się spotkania z dziećmi i młodzieżą w poszczególnych latach; w jakiej formie były prowadzone zajęcia (np.: lekcje, wykłady, prelekcje, zajęcia warsztatowe i inne); liczby przeprowadzonych zajęć; tematyki przeprowadzonych zajęć; kosztów poniesionych przez Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w G. z tego tytułu,

5) czy w latach 2012, 2013, 2014 organizacja Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w G. poddała i sfinansowała zabiegi sterylizacji bądź kastracji kotów wolnożyjących z miasta G., a jeżeli tak, to wniesiono o podanie liczby tych zwierząt i wysokości kosztów z tym związanych z podziałem na poszczególne lata i zabiegi. Jednocześnie wniesiono o podanie miejsc, z których zwierzęta te zostały odłowione,

6) jakim budżetem dysponowało Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w G. na realizację zadań związanych z ochroną zwierząt w latach 2012, 2013, 2014 z podziałem na poszczególne lata,

7) oraz wniesiono o udostępnienie kopii wszystkich umów cywilno-prawnych zawartych w latach 2012, 2013, 2014 przez Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w G. związanych z realizacją zadań dotyczących ochrony zwierząt na terenie miasta.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. M.Z.U.K., wobec braku odpowiedzi ze strony Stowarzyszenia, ponownie zwrócił się o udostępnienie powyższej informacji.

Stowarzyszenie w piśmie z dnia 26 maja 2015 r. udzieliło informacji w zakresie pkt 6 wniosku wskazując, iż budżet Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami Oddział G. wynosił w roku 2012 27 205 zł, w roku 2013 19 658,45 zł, w roku 2014 23 005,82 zł i wskazane kwoty obejmują także przychody z 1% podatku, składki członkowskie, darowizny od osób prywatnych, darowizny od osób prawnych, zbiórki publiczne.

Wnioskodawca zwrócił się do Stowarzyszenia o udzielenie pozostałych informacji objętych wnioskiem z dnia 27 marca 2015 r. wskazując, iż powyższy stan prowadzi do naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi Stowarzyszenie poinformowało wnioskodawcę, że pozostałe wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zatem brak jest podstaw do udzielenia żądanych informacji, jak również do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia.

W tym stanie rzeczy M.Z.U.K. w G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce z siedzibą w Warszawie w zakresie nieudzielenia informacji objętych wnioskiem z dnia 27 marca 2015 r. i wskazując na ich publiczny charakter.

W odpowiedzi na skargę Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce z siedzibą w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę (uchwał Rady Miejskiej w G. z roku 2012, 2013 i 2014 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi), zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stowarzyszenie wskazało, że nie realizowało zadań publicznych opisanych we wniosku strony skarżącej i w związku z tym nie dysponowało środkami publicznymi na realizację wskazanych zadań. Potwierdzają to m.in. załączone uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta G., zgodnie z którymi, Gmina Miasto G. realizowała ww. zadania publiczne za pośrednictwem Zarządcy schroniska dla zwierząt w G., tj. M.Z.U.K. w G. oraz, że kwestie związane z ochroną zwierząt na terenie Miasta G. należą do ustawowych obowiązków Gminy Miasta G. a w ich realizację zaangażowane są środki publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wniesioną skargę stwierdził, że Stowarzyszenie pozostaje w bezczynności, bowiem do dnia wyrokowania - za wyjątkiem udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 6 wniosku, nie podjęło w celu realizacji wniosku stosownych działań na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie przyjmując, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce, mające status organizacji pożytku publicznego i w myśl postanowień statutowych, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem obowiązanym, na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej, a informacje objęte wnioskiem stanowią informacje publiczne. Dotyczą bowiem danych na temat: odławiania zwierząt bezdomnych i sprawowania nad nimi opieki, działalności interwencyjnej polegającej na ściganiu i ujawnieniu przestępstw przeciwko zwierzętom, sterylizacji i kastracji kotów, działalności edukacyjnej w zakresie ochrony zwierząt, a także umów cywilno-prawnych zawartych przez Stowarzyszenie, związanych z realizacją zadań na rzecz ochrony zwierząt. Informacje te dotyczą zatem realizacji statutowych zadań Stowarzyszenia będących zadaniami o charakterze publicznym i odnoszą się do szeroko pojętej ochrony zwierząt, ochrony środowiska oraz edukacji. Jako niemające znaczenia Sąd ocenił uchwały Rady Miejskiej w G., których podjęcie nie spowodowało utraty publicznego charakteru żądanych informacji.

Sąd I instancji stwierdził, że Stowarzyszenie nie zawarło jednoznacznego stanowiska, z którego wynikałoby w sposób jasny i przekonujący, że Stowarzyszenie nie posiada żądanych informacji publicznych, ponieważ nie realizowało zadań wymienionych w pytaniach postawionych we wniosku, zwłaszcza że wniosek dotyczy działalności statutowej na przestrzeni kilku lat, przy czym w kontekście pozostałych argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę można powziąć uzasadnione wątpliwości, czy stanowisko odnośnie do niewykonywania ww. zadań, odnosi się w istocie do wszystkich pytań postawionych we wniosku w ww. okresie (w tym również do pytania o prowadzenie działalności edukacyjnej w zakresie ochrony zwierząt), czy też tylko do niektórych z nich. Ponadto, aby zwolnić się od zarzutu bezczynności podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien to twierdzenie uwiarygodnić.

Zobowiązując Stowarzyszenie do rozpatrzenia wniosku, Sąd nakazał także ocenę, czy żądana informacja ma charakter prosty, czy też przetworzony, a w przypadku kopii umów cywilnoprawnych zwrócenie uwagi, że walor informacji publicznej będą miały umowy dotyczące wykonywania statutowych zadań publicznych, zawarte z podmiotami publicznymi lub dotyczące wydatkowania środków publicznych. Chociaż zatem po stronie Stowarzyszenia zaistniał stan bezczynności, to nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skoro brak prawidłowej realizacji wniosku stanowił skutek niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce z siedzibą w Warszawie zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej polegającą na przyjęciu, że informacja objęta wnioskiem skarżącego posiadała walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że Stowarzyszenie pozostaje w bezczynności;

2) art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie pojęcia informacji publicznej i uznanie że wniosek strony skarżącej podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że Stowarzyszenie pozostaje w bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że informacje odnoszące się do sposobu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywania oraz danych o umowach zawieranych przez gminę w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom mają charakter informacji publicznej, niemniej jednak, wbrew stanowisku Sądu, załączone przez stronę uchwały Rady Miejskiej w G. miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ wniosek dotyczył działalności Towarzystwa Opieki Nad Zwierzętami w Polsce Oddziału w G., nie zaś Stowarzyszenia jako całości. W latach 2012-2014 to Gmina Miasto G. realizowało zadania publiczne objęte wnioskiem skarżącego za pośrednictwem Zarządcy schronisk dla zwierząt w G. – M.Z.U.K. w G. Mając na uwadze postanowienia uchwał Rady Miejskiej w G. należy zaznaczyć, że Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział G. w latach 2012-2014 nie realizowało zadań publicznych opisanych we wniosku strony i tym samym nie dysponowało środkami publicznymi na realizację wskazanych zadań. Informacje publiczną stanowiłyby informacje dotyczące realizacji zadań publicznych, gdyby Gmina uprzednio powierzyła Stowarzyszeniu wykonanie ustawowych obowiązków Gminy dotyczących ochrony zwierząt i gdyby Oddział dysponował środkami publicznymi uzyskanymi w drodze umowy z przeznaczeniem na ten cel.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie oparcie się przez Sąd na treści Statutu Stowarzyszenia jest niewystarczające, decydujące bowiem znaczenie ma fakt, czy informacje objęte wnioskiem zostały wytworzone w zakresie kompetencji powierzonych Stowarzyszeniu Oddziałowi w G. w zakresie wykonywania powierzonych przez Gminę zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym na te cele. Odmienna interpretacja prowadziłaby do uznania, że status organizacji pożytku publicznego zobowiązuje do udostępnienia wszelkich informacji dotyczących działalności organizacji.

Ponieważ informacja objęta wnioskiem nie stanowiła, zdaniem skarżącego kasacyjnie, informacji publicznej, organ ten nie pozostawał w bezczynności, informując zwykłym pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.Z.U.K. w G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do zakwalifikowania wnioskowanych informacji jako informacji o charakterze publicznym z uwagi na wykonywanie zadań publicznych przez Stowarzyszenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta o zarzuty naruszenia prawa materialnego. Rozpatrując skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach należy stwierdzić, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Pierwszy z dwóch podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczył naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej: u.d.i.p., oraz art. 6 ust. 1 powołanej ustawy w wyniku błędnego przyjęcia, że żądana informacja objęta wnioskiem z dnia 27 marca 2015 r. stanowi informację publiczną. Autor skargi kasacyjnej błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. upatruje w wadliwym przyjęciu, że treść wniosku z dnia 27 marca 2015 r. dotyczy informacji publicznej, wywodząc, że informacja objęta wnioskiem skarżącego nie posiadała waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Treść powyższego zarzutu wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bezspornie, że samo rozumienie normatywnego pojęcia informacji publicznej wynikające z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przyjmowane przez Sąd I instancji nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie mógłby być uznany za zasadny nawet gdyby kierując się stanowiskiem zawartym w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 przyjąć, w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, że błędnej wykładni powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji ogólnego stanowiska, zgodnie z którym w rozumieniu powyższych przepisów informacji publicznej nie stanowią co do zasady informacje dotyczące sposobów zapobiegania bezdomności zwierząt oraz sprawowania nad nimi opieki (a tego rodzaju informacji dotyczył wniosek z dnia 27 marca 2015 r.).

Przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, zgodnie z którym tego rodzaju informacje, na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.) stanowią informację publiczną, jest prawidłowe a wobec tego zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. był niezasadny. Słusznie bowiem Sąd I instancji wywiódł, że istota publicznego charakteru informacji wynika z pojęcia sprawy publicznej.

Wyjaśnić należy, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).

Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Z przepisów ustawy o ochronie zwierząt wyraźnie wynika, że cele publiczne określone w tej ustawie spełnione są przez organizacje pożytku publicznego, których działalność statutowa mieści w sobie zadania z zakresu ochrony zwierząt. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy wskazuje, że organy administracji publicznej podejmują działania na rzecz ochrony zwierząt, współdziałając w tym zakresie z odpowiednimi instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi. Z kolei stosownie do art. 3 ustawy, w celu realizacji przepisów ustawy Inspekcja Weterynaryjna oraz inne właściwe organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego współdziałają z samorządem lekarsko-weterynaryjnym oraz z innymi instytucjami i organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Kompetencje organizacji pożytku publicznego w zakresie wykonywania zadań publicznych wynikają także z art. 7 ust. 1a, art. 11 ust. 4, art. 34a ust. 3, czy art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Nie ulega zatem wątpliwości, że informacje odnoszące się do sposobu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywania oraz danych o umowach zawieranych przez gminę w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom mają charakter informacji publicznej, co zresztą przyznaje sam autor skargi kasacyjnej, stawiając równocześnie zarzut błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej w odniesieniu do powyższych informacji. Zarzut ten nie mógł zatem być uzasadniony.

Wobec powyższego nie mógł także zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w wyniku ich błędnego zastosowania, jako konsekwencji błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej.

Sąd I instancji przytaczając m.in. szczegółowe cele statutowe Stowarzyszenia, a więc obejmujące działalność m.in. w zakresie: (1) zwalczania przejawów znęcania się nad zwierzętami, działania w ich obronie oraz niesienia im pomocy, (2) aktywnego działania na rzecz przestrzegania praw zwierząt, (3) sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów i praw w dziedzinie ochrony zwierząt i środowiska, (4) współdziałania z właściwymi instytucjami w zakresie ujawniania i ścigania przestępstw orz wykroczeń dotyczących praw zwierząt, (5) prowadzenia działań zmierzających do zmniejszenia populacji zwierząt bezdomnych, (6) tworzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, (7) prowadzenia szerokiej działalności edukacyjnej w zakresie ochrony zwierząt i ochrony środowiska, (7) współpracy z instytucjami oświatowo-wychowawczymi w zakresie wychowania dzieci i młodzieży w duchu humanitarnego stosunku do zwierząt, (8) ratownictwa i ochrony ludności; prawidłowo uznał, że Stowarzyszenie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem obowiązanym, na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że nie mogła odnieść skutku argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca braku umów (w oparciu o podjęte uchwały Rady Gminy i Miasta G.) zobowiązujących Stowarzyszenie do wykonywania zadań publicznych, jako uzasadnienie braku podstaw do rozpatrzenia wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p. ponieważ Stowarzyszenie "nie realizowało zadań publicznych opisanych we wniosku strony i tym samym nie dysponowało środkami publicznymi na realizację wskazanych zadań". To, że ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 ust. 1 wskazuje, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, nie oznacza, że organizacja pożytku publicznego wypełniająca zadania publiczne będzie zwolniona od obowiązku udostępnienia informacji publicznej o swoim działaniu tylko dlatego, że nie powierzono jej bezpośrednio zadań wynikających z rocznych programów opieki nad zwierzętami, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o opiece nad zwierzętami.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.