Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2697/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 188, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8, par. 3 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 614/15 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. M. kwotę 1.100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 roku, sygn. II SA/Rz 614/15, oddalił skargę W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 roku, nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu 17 stycznia 2011 roku inwestor – [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mającej polegać na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na działce nr ewid. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] 2011 roku Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia lokalizacji ww. inwestycji. Na skutek odwołania inwestora została ona uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 roku, nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Następnie, wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 roku, sygn. II SA/Rz 848/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznając, że wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.").

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] 2012 roku, nr [...], ponownie uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2011 roku w celu ponownego rozpatrzenia sprawy.

Następnie decyzją z dnia [...] 2012 roku, nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację ww. inwestycji uznając, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Określono, że stacja bazowa składać się będzie z 6 anten zainstalowanych na wysokości 46,5 m, a ich maksymalna moc promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny będzie wynosić: 1) dla 2 anten systemu GSM pracujących w częstotliwości 900 MHz – 1914,52 W, 2) dla 1 anteny systemu GSM, pracującej w częstotliwości 900 MHz – 1452,31 W, 3) dla 3 anten systemu UMTS pracujących w częstotliwości 2100 MHz – 2965,24 W. Przedsięwzięcie to nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), zatem nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Teren inwestycji stanowi grunt niezabudowany i rolniczy, najbliższe zabudowania znajdują się w odległości 130 m od planowanej lokalizacji wieży, 3 km od lotniska [...]. Teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a według postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, inwestowana działka położona jest w strefie mieszkalno – usługowej. Znaczenie inwestycji ma charakter lokalny.

We wspólnie wniesionym odwołaniu W. M., M. K. i A. K. zarzucili organowi niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy związanych z oddziaływaniem inwestycji na miejsca dostępne dla ludności, a także nie odniesienie się do zarzutów mieszkańców zgłaszanych w toku postępowania. Planowana stacja stanowić będzie zagrożenie dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, ale też np. dla pszczół – biorąc pod uwagę, że inwestycję zaplanowano na terenach rolniczych, a w toku postępowania nie pozyskano niezbędnych opinii, które wyjaśniłyby stopień ewentualnego zagrożenia i negatywnego oddziaływania na środowisko. Inwestycja zakłóci ład przestrzenny, a pogorszeniu ulegną walory krajobrazowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2012 roku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotem przedsięwzięcia będzie inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a wobec braku planu miejscowego konieczne stało się ustalenie lokalizacji takiej inwestycji w drodze decyzji. Inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie jej oddziaływania na środowisko. W ocenie organu, brak było podstaw do uwzględnienia stanowiska – protestu mieszkańców, ponieważ nie znajdował on odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym. Inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z przedstawionej przez inwestora dokumentacji, dopuszczalne wartości pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności nie zostaną przekroczone. Wobec tego brak było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji, ponieważ nie jest ona sprzeczna z przepisami odrębnymi. Wyłącznej podstawy odmowy lokalizacji nie mogły stanowić jedynie ogólne przepisy traktujące o ładzie przestrzennym i warunkach krajobrazowych. Organ podkreślił przy tym, że ewentualny wpływ inwestycji na prawa osób trzecich będzie podlegał szczegółowej ocenie na etapie realizacji inwestycji w toku ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Spadek wartości sąsiednich nieruchomości będzie mógł być zaś wyrównany przez inwestora na zasadach określonych w przepisach art. 36 i 37 u.p.z.p.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. M., M. K. i A.K. przedstawili tożsame zarzuty do zawartych w odwołaniu związane z niedostatecznym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych sprawy i nienależytym uzasadnieniem decyzji, niezapewnieniem ochrony terenom sąsiednim do terenu inwestycji, nieuwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, a także ignorowaniem zagrożeń planowanej inwestycji dla środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 19 lutego 2013 roku, sygn. II SA/Rz 1059/12, odrzucił skargi M. K. i A. K.

Natomiast po rozpoznaniu skargi W. M., wyrokiem z dnia 23 maja 2013 roku, sygn. II SA/Rz 1059/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2012 roku oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2012 roku. Na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej inwestora, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2015 roku, sygn. II OSK 1993/13, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z powodu niedostatecznie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonych decyzji i niedostatecznego uzasadnienia wydanego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 roku oddalił skargę W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2012 roku w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W motywach wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że jego kontroli poddana została decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mającej polegać na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. [...] w postaci stalowej wieży kratowej o wysokości 50 m, wewnątrz której – u podnóża – ustawione mają być trzy szafy z urządzeniami technicznymi. Maksymalną moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny w ten sposób, iż: 1) dla dwóch anten systemu GSM pracujących w częstotliwości 900 MHz wynosić będzie 1.914,52 W, 2) dla jednej anteny systemu GSM, pracującej w częstotliwości 900 MHz – 1.452,31 W, 3) dla trzech anten systemu UMTS pracujących w częstotliwości 2100 MHz – 2.965,24 W. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa względem planowanego obiektu znajduje się w odległości 130 m, który otoczony jest terenami rolniczymi. Inwestycja ma mieć znaczenie lokalne.

Cytując treść art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p., art. 46 ust. 3 i art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 518 ze zm.) Sąd potwierdził, że lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej uznać należy za realizację inwestycji celu publicznego. Następnie Sąd cytując treść art. 52 ust. 2 i 3, art. 53 ust. 3, art. 54 oraz art. 56 u.p.z.p. wskazał, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charter związany, a nie uznaniowy, zatem spełnienie wymagań określonych w prawie obliguje właściwy organ do wydania decyzji lokalizacyjnej.

Dla Sądu nie jest wątpliwe, że kontrolowane postępowanie planistyczne nie było poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1235 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Analiza charakterystyki planowanej inwestycji przez pryzmat przepisów ustawy oraz rozporządzenia, wskazuje jednak na prawidłowość stanowiska właściwych organów, że procedura taka nie była wymagana (§ 2 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia). Określone we wniosku parametry inwestycji nie przekraczają wartości określonych w rozporządzeniu, a organy treścią tego wniosku były związane. Istotne jest także to, że oceny takiej wójt i samorządowe kolegium odwoławcze, jako organy właściwe w sprawie, ale też w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, mogły dokonać we własnym zakresie, bez konieczności zasięgania opinii biegłego. Uwagę na to zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2015 roku, sygn. II OSK 1993/13, a wskazanie to – z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") – jest wiążące. Ustalenia te potwierdza także dostępny materiał i wynikające z niego parametry inwestycji: mocy anten oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności. Ponadto, jak wynika z ustaleń organów, w odległości 150 m w miejscach dostępnych dla ludności nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych wartości promieniowania. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wymaga jednak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia (art. 50 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Działka ma powierzchnię 0,52 ha i stanowi: użytek rolny klasy IV (0,2 ha), klasy V (0,2 ha) oraz grunt budowlany (0,12 ha). Zdaniem Sądu, w toku postępowania spełniono wymagania proceduralne związane z niezbędnymi zawiadomieniami, projekt decyzji opracowała uprawniona osoba, decyzja pierwszoinstancyjna spełnia zaś wymagania określone w art. 54 u.p.z.p. Określono w niej: rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie w odpowiedniej skali, która stanowi wraz z analizą urbanistyczną załącznik do decyzji. Brak jest przepisów, które wykluczałyby możliwość realizacji inwestycji lub wprowadzałyby ograniczenia, dlatego – zdaniem Sądu – decyzja nie narusza prawa, a mając na względzie treść art. 56 u.p.z.p. brak było podstaw do odmowy jej wydania.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za nietrafne. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy pozwolił organom na legalną ocenę dopuszczalności ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżąca nie wskazała jakich dowodów nie przeprowadzono, albo jakich okoliczności nie wyjaśniono. Decyzje spełniają wymagania wynikające z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i istnieje możliwość poddania ich kontroli.

W ocenie Sądu nie mogły odnieść zamierzonego skutku również zarzuty naruszenia prawa własności przysługującego skarżącej. Przede wszystkim inwestycja nie jest przewidziana do realizacji na należącej do niej nieruchomości, lecz nieruchomości, której prawo własności przysługuje D. M. P.. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Regulacja ta stanowi dopełnienie art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Sąd podkreślił, że decyzja lokalizacyjna nie stanowi podstawy do realizacji inwestycji (inwestor będzie obowiązany uzyskać pozwolenie na budowę), a jedynie określa możliwy do zrealizowania sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Powołane w skardze przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego nie stanowią zatem przeszkody do wydania decyzji lokalizacyjnej tylko z tego powodu, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie zgadzają się na nią. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 56 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji lokalizacyjnej pomimo wykazania naruszenia przez planowaną inwestycje wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, Sąd podkreślił, że we wskazanym przez skarżącą przepisie art. 56 zd. 2 u.p.z.p. w sposób jednoznaczny postanowiono, że art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że jeżeli nie ma innych przeszkód prawnych do wydania decyzji lokalizacyjnej w zakresie inwestycji celu publicznego, to naruszenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walorów architektonicznych i krajobrazowych (pkt 2), walorów ekonomicznych przestrzeni (pkt 6), czy innych obszarów wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nie może stanowić wyłącznej, czyli samodzielnej i jedynej (autonomicznej, jak to określono w skardze), podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aby było to możliwe musi zaistnieć co najmniej jedna przeszkoda wynikająca z przepisów szczególnych, a niespełnienie wymagań określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stanowiłoby wówczas jedynie jej dopełnienie. W kontrolowanej sprawie – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – sytuacja taka nie miała miejsca.

Całkowicie niezrozumiały dla Sądu jest zarzut naruszenia art. 68 Konstytucji RP, a jeżeli chodzi o art. 74 Konstytucji to sformułowane probabilistyczne zarzuty o możliwym przyszłym szkodliwym oddziaływaniu stacji bazowej na ludność zamieszkałą w sąsiedztwie planowanej stacji bazowej – jeżeli dojdzie do jej realizacji – nie odnosi się do istoty tej sprawy, czyli zagadnienia dopuszczalności lokalizacji takiej inwestycji na danym terenie. Nie wskazano bowiem konkretnie, które regulacje normatywne zostały naruszone przez określone we wniosku parametry inwestycji. Brak było także podstaw, aby wymagać od organu powołania biegłego do oceny wpływu oddziaływania stacji bazowej na środowisko i mieszkańców, skoro postępowanie to nie wiąże się z realizacją czy funkcjonowaniem tego obiektu. Decyzja lokalizacyjna wszak określa jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym w zakresie warunków i wymagań ochrony, kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, czy też wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Sama skarżąca, tak na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego, nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby na naruszenie przez inwestycję, o parametrach określonych we wniosku, którym organy były związane przy ocenie dopuszczalności wydania decyzji, przepisów szczególnych, które ta inwestycja, czy jej parametry, narusza.

Z podanych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd Wojewódzki oddalił skargę jako bezzasadną.

Działający w imieniu W. M. pełnomocnik w osobie rady prawnego, na podstawie art. 173 § 1 P.p.s.a., wniósł skargę kasacyjną podnosząc, że kwestionuje w całości ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2015 roku zarzucając mu:

1. na podstawie w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzje obu instancji naruszały przepisy prawa materialnego, o których mowa w kolejnych podstawach kasacyjnych, w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy i przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 134 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzje obu instancji naruszały przepisy prawa materialnego, o których mowa w kolejnych podstawach kasacyjnych, w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy i przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez przeprowadzenia z urzędu kontroli legalności decyzji organu obu instancji oraz bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie przesłanek zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco albo zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U z 2013 roku, poz. 1232 ze zm.), poprzez błędną wykładnię zwrotu "miejsca dostępne dla ludności" stanowiącego część składową tego przepisu;

b. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania, iż planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i jako taka nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając na uwadze powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie kontestowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, że do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy ocena, czy inwestor miał – wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 3 ustawy). Przy określaniu, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii mogących zawsze znacząco (§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia) lub potencjalnie oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i lit. e rozporządzenia). Z rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem oraz 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i jej lokalizacji w stosunku do miejsc dostępnych dla ludzi pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji po kątem uwarunkowań środowiskowych. Określenie parametrów technicznych inwestycji i ustalenie w jakiej odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludzi to podstawowe elementy stanu faktycznego, jakie powinien ustalić organ celem zbadania czy odległość ta, zestawiona z równoważną mocą promieniowaną izotropowo dla każdej anteny pozwoli na przyjęcie, że inwestycja należy do kategorii inwestycji zawsze lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko.

Kwalifikacji czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonuje organ na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych i zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonując analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie sposób nie zauważyć, że choć inwestycja we wniosku została określona jako "Bezobsługowa stacja bazowa telefonii komórkowej sieci [...]" składająca się z 3 anten systemu GSM oraz 3 anten systemu UMTS, kwalifikacje przedsięwzięcia dołączone do wniosku przez inwestora, przedstawiają inwestycję w rozbiciu na anteny sektorowe w zależności od ich standardu (UMTS bądź GSM). Nie zostało jednak wyjaśnione dlaczego przedmiotowa kwalifikacja nastąpiła w taki właśnie sposób. Niezrozumiałe jest takie dzielenie dla jednej inwestycji poszczególnych anten w ramach ich standardów, gdy tymczasem niezbędne i celowe jest opracowanie takiej kwalifikacji dla całego zamierzenia składającego się aż z sześciu anten sektorowych, aby móc w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić kwestię ewentualnego nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny dla określonych kierunków promieniowania z uwagi na fakt bardzo zbieżnych azymutów anten GSM (10°, 130°, 270°) i UMTS (10°, 120°, 260°). Przy uwzględnieniu wszystkich anten w jednym opracowaniu należałoby przedstawić obraz anten nachodzących i nakładających się na siebie i wyjaśnić, czy ma to wpływ na promieniowaną izotropowo moc pojedynczych anten. Wyjaśnienia wymaga także to, czy pochylenie anten sektorowych, o którym mowa w kwalifikacjach przedsięwzięcia, ma wpływ na ustalenie jaka jest dopuszczalna odległość miejsc dostępnych dla ludzi.

Prowadząc postępowanie Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tych kwestii, pomijając w uzasadnieniu fakt sporządzenia dwóch odrębnych kwalifikacji. Sąd zatem nie ocenił tych dowodów wskazując jedynie, że "określone we wniosku spółki parametry planowanej inwestycji nie przekraczają wartości określonych w rozporządzeniu". Sąd powtórzył bezkrytycznie sformułowania zawarte w decyzjach obu instancji, które to decyzje także nie odnoszą się ani do faktu sporządzenia dwóch kwalifikacji, ani do ich treści, podczas gdy to właśnie te dokumenty wydają się być podstawowym dowodem, na podstawie którego można ustalić paramenty inwestycji.

Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się także do sposobu, w jaki organy dokonały ustalenia odległości miejsc dostępnych dla ludności przyjmując bezkrytycznie za organami, iż w odległości 150 m od takowych miejsc nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych wartości promieniowania, podczas gdy istota rozstrzygnięcia w tym zakresie sprowadza się do ustalenia czy w, zależnych od mocy promieniowanej przez antenę, odległościach podanych w rozporządzeniu znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

W kontekście przepisu § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia, ustalenie przez organy "odległości najbliższych zabudowań od planowanej stacji telefonii komórkowej" nie jest równoznaczne z ustaleniem w jakiej odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowanej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Sąd I instancji nie dostrzegł tych braków postępowania dowodowego, a co więcej, usankcjonował je oddalając skargę.

Niezależnie od tego – jak podkreślił skarżący – jeśli organ ustalał, w jakiej odległości od inwestycji znajdują się zabudowania, konieczne było ich zaznaczenie na takim fragmencie mapy, który w odległości od środka elektrycznego wiązki obejmowałby obszar do 150 m. Załączony do akt administracyjnych wyrys z mapy ewidencyjnej obejmuje obszar, który odnośnie anten GSM w sektorze D i w sektorze E nie pozwala na dokonanie takich ustaleń, bowiem obejmuje zaledwie obszar odległy od inwestycji o 100 m. Okoliczność ta nie została wyjaśniona przez organy, a następnie zupełnie pominięta przez Sąd I instancji mimo, że stanowiła istotny brak postępowania dowodowego.

Podnieść należy, że wyjaśnienia przez Sąd I instancji wymagało także to, że w kwalifikacji sporządzonej dla anten GSM mowa jest o występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w odległości 70 m od środka elektrycznego anteny na kierunku głównej wiązki promieniowania, a w kwalifikacji dla anten UMTS mowa jest o odległości 150 m. Z uzasadnienia kwestionowanego wyroku i decyzji obu instancji, wynika że uwzględniono jedynie tę drugą kwalifikację bowiem – jak napisał Sąd i organy – "w odległości 150 m w miejscach dostępnych dla ludzi nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych wartości promieniowania". W istocie prowadzi to do konkluzji, że wobec pominięcia faktu sporządzenia dwóch kwalifikacji i pominięcia zawartych w jednej z nich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy szczegółów, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został oceniony pobieżnie i wybiórczo zarówno przez organy, jak i przez Sąd I instancji. Sąd zobligowany był do ustosunkowania się do tej kwestii, wskazując na prawidłowość lub nieprawidłowość dokonanych przez organy ustaleń, bowiem w przypadku anten o mocy zakładanej w spornej inwestycji (nie mniejszej niż 1000 W) właśnie odległość 70 m winien organ wziąć pod uwagę badając czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd I instancji nie zawarł ponadto w uzasadnieniu żadnego stanowiska co do prawidłowości bądź nieprawidłowości dokonanych przez organy ustaleń w zakresie sposobu ustalania miejsc dostępnych dla ludności, wskazując jedynie, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.

Reasumując skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności kontestowanych decyzji bezkrytycznie przyjmując ustalenia dokonane przez organy orzekające w sprawie, nie odnosząc się ani do tego, jakie okoliczności zostały bezspornie ustalone ani do tego, na podstawie jakich dowodów organy dokonały ustaleń tych okoliczności. Sąd pominął braki i błędy, jakimi dotknięte było postępowanie dowodowe oraz uzasadnienia decyzji. Braki w postępowaniu dowodowym bezpośrednio przekładały się na naruszenie prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i lit. e rozporządzenia. Przedstawione kwestie, jako niewyjaśnione w postępowaniu administracyjnym w pełni uzasadniały zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., albowiem decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w następstwie czego doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego tj. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i lit. e rozporządzenia.

Następnie autor skargi kasacyjnej cytując treść art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. wskazał, że mając na uwadze uchybienia postępowania dowodowego, które nie zostały dostrzeżone przez Sąd I instancji, zasadny jest zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę, mimo, że nie dokonał prawidłowej kontroli decyzji organów obu instancji, nie uwzględnił z urzędu uchybień, jakimi dotknięte były te decyzje w sytuacji, gdy naruszały one przepisy prawa materialnego w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy i przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i lit. e rozporządzenia, nie dokonał wykładni wynikających z ww. przepisów norm prawnych, w szczególności pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", a tym samym nie wyjaśnił zasadności niezakwalifikowania spornej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco albo zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i oddalenia skargi. Dwukrotnie zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, że skarżąca nie wskazuje, jakich dowodów nie przeprowadzono oraz jakich okoliczności nie wyjaśniono stanowi naruszenie ww. przepisów.

Ponadto – jak napisano w skardze kasacyjnej – zarówno § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a, jak i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i e rozporządzenia posługują się pojęciem "miejsc dostępnych dla ludzi". Stosownie do treści art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Pojęcie to należy do kategorii pojęć niedookreślonych. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że przez określenie takowych miejsc w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Dlatego przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z ustaleniami prawa miejscowego. Dla terenu gminy, gdzie ma być lokalizowana sporna inwestycja, nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie jest to przeszkoda do czynienia takich ustaleń, albowiem wówczas niezbędne jest dokonanie ustaleń co do aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, jak też możliwego sposobu wykorzystania takiego niezabudowanego terenu. Do tego niezbędne jest ustalenie, czy w odległościach wskazanych w rozporządzeniu, znajdują się miejsca dostępne dla ludności z uwzględnieniem ww. wykładni, co oznacza, że ustalenia wymaga, jakie jest przeznaczenie poszczególnych działek w tych właśnie odległościach i czy może tam powstać nowa zabudowa. Z tego powodu Sąd zobligowany był dostrzec potrzebę uzupełnienia oceny organów w ramach przedsięwzięcia w zakresie określenia "miejsc dostępnych dla ludności", czy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia kryteriów do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem obszar wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten będzie przebiegał przez miejsca dostępne dla ludności. Przyjmując, że w odległości 150 m w miejscach dostępnych dla ludności nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych wartości promieniowania i przyjmując, że objęta postępowaniem inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokonał błędnej wykładni pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi".

Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe warunkowania realizacji przedsięwzięcia,. Uzyskanie takiej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust 2 ustawy). Nałożenie na inwestora obowiązku przeprowadzenia postępowania w prawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko musi być poprzedzone ustaleniem, czy inwestycja może być zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie na nie oddziaływać. Z treści § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia wynika, że warunkiem uznania, że taka ocena nie jest wymagana, było jednoznaczne ustalenie po pierwsze, mocy promieniowania poszczególnych anten z uwzględnieniem ww. zarzutów podniesionych (sporządzenie kwalifikacji nie obejmującej wszystkich anten sektorowych, nakładanie się wiązek o zbieżnych azymutach), a po drugie ustalenie, czy miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległościach podanych w rozporządzeniu (z uwzględnieniem przedstawionej wykładni pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi"). Sąd I instancji oddalając skargę nie przeprowadził należytej kontroli legalności zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji prowadząc do naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a, jak i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i e rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania, iż inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i jako taka nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w niej wskazane zyskały uznanie składu orzekającego.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego i zasługują na uwzględnienie, a wobec braku zarzutów podważających prawidłowość ustalonego w sprawie stanu faktycznego zasadnym jest rozstrzygnięcie w oparciu o art. 188 P.p.s.a. Przepis ten – w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny – wskazuje, iż tenże Sąd w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, mając na uwadze niekwestionowany w sprawie stan faktyczny, skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Przystępując w pierwszej kolejności do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być uwzględniona przez Sąd I instancji. Pierwszy ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie. W kolejnym natomiast zarzucie autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 134 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzje obu instancji naruszały przepisy prawa materialnego, w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy i przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez przeprowadzenia z urzędu kontroli legalności decyzji organu obu instancji oraz bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie przesłanek zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco albo zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnie w sprawie doszło do naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna być uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez organ administracji – jak prawidłowo wskazał autor skargi kasacyjnej – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Tytułem wstępu podkreślić wypada, iż zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W szczególności organy są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosowanie do wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Dostrzec należy, iż w skardze skierowanej do Sądu I instancji jej autorzy wskazali na niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nienależyte uzasadnienie decyzji, niezapewnienie ochrony terenom sąsiednim dla inwestycji, nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, a także ignorowanie zagrożeń planowanej inwestycji dla środowiska. Całokształt akt administracyjnych wskazuje, że zasadniczym sporem w sprawie objęta była ocena czy planowana inwestycja w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jest szkodliwa dla sąsiednich terenów, w tym zamieszkujących tam ludzi, czy też takiego zagrożenia nie ma. Sąd Wojewódzki takiej szkodliwości nie dostrzegł, czemu dał wyraz w wyroku oddalającym skargę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd Wojewódzki kontrola legalności kontestowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], nie jest prawidłowa. W sprawie występują bowiem zagadnienia, które wymagają wyjaśnienia, co w żadnym razie nie mogło prowadzić do oddalenia skargi.

Jak wskazywano już wielokrotnie planowana inwestycja obejmuje budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej z umiejscowionymi na niej 6 antenami. Inwestor zaplanował posadowienie na maszcie 2 anten GSM o częstotliwości 900 MHz i maksymalnej mocy promieniowania izotopowego dla pojedynczej anteny 1.914,52 W, jednej anteny GSM o częstotliwości 900 MHz i mocy 1.452,31 W i 3 anten UMTS o częstotliwości 2.100 MHz i mocy 2.965,24 W. W ocenie organów administracji, jak i Sądu I instancji, tak określona inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem nie została zakwalifikowana do inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to – w kontekście zgromadzonych w sprawie dokumentów – można podważać, a przedstawiona kwestia wymaga wyjaśnienia. Sięgając do treści przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zauważyć można, że przepisy te dokonują rozróżnienia instalacji rediokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne uwzględniając częstotliwość MHz i moc W tychże instalacji. Zdaniem składu orzekającego, opierając się tylko na parametrach wskazanych we wniosku inicjującym postępowanie i uwzględniając, że najbliższa zabudowa jest oddalona od miejsca lokalizacji inwestycji o 130 m, w sprawie niezbędna jest ocena, czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. "e" rozporządzenia.

W ocenie NSA, z pola widzenia nie może także umykać treść przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, który do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. W tym zakresie na uwzględnienie zasługują argumenty skarżącego kasacyjnie wskazujące na konieczność wyjaśnienia kwestii ewentualnego nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny. Niewątpliwie wszystkie zaplanowane anteny umiejscowione będą na jednym maszcie, co powinna uwzględniać ocena ich oddziaływania na środowisko.

W rozważaniach zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i Sądu I instancji brakło miejsca na zajęcie stanowiska w przedstawionym zakresie, stąd zarzuty skargi kasacyjnej i skargi zasługują na uwzględnienie. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ drugiej instancji powinien, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 K.p.a., ustalić w sposób niewątpliwy wskazane okoliczności.

Ponadto, w ocenie NSA, uchybienie w tym zakresie zyskuje na znaczeniu, gdy dostrzeże się, iż w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji jest pozostawione bez odpowiedzi wezwanie tegoż organu z dnia 2 lutego 2011 roku skierowane do pełnomocnika inwestora o uzupełnienie wniosku o informacje dotyczące oddziaływania zamierzenia na obszar Natura 2000 znajdujący się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że inwestycja została zaplanowana w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 – [...]. W tym kontekście odnotować należy treść art. 96 ust. 1 ustawy, który obliguje organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Decyzje, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy wymienione są w przepisie art. 96 ust. 2 ustawy w formie katalogu otwartego (ustawodawca posłużył się sformułowaniem "w szczególności"). W przepisie art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy mowa jest o decyzjach, o których stanowi art. 72 ust. 1 ustawy. Tymczasem wśród decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 jest m.in. decyzja o warunkach zabudowy (pkt 3), ale nie ma decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże – zdaniem NSA – z uwagi na zbliżony charakter decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także uwzględniając, że przepis art. 96 ust. 2 ustawy zawiera otwarty katalog decyzji, we wspomnianym przepisie jest także mowa o decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Innymi słowy, choć decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (a zatem decyzja poddana kontroli w badanym postępowaniu) nie została wymieniona w art. 72 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 2 ustawy, niewątpliwie należy ją ocenić jako decyzję wymaganą przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, a zatem decyzję, o której wspomina regulacja art. 96 ust. 1 ustawy. Wobec tego organy orzekające w sprawie – co umknęło uwadze Sądu I instancji – w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontestowanej decyzji, zobowiązane były do oceny czy planowane w sprawie przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Okoliczność ta nie była poddana uwadze organów, choć – jak wskazuje treść pisma organu pierwszej instancji z dnia 2 lutego 2011 roku – nie była mu obca.

Konkludując, opisane uchybienia – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – doprowadziły do uchylenia kontestowanego w skardze kasacyjnej wyroku WSA, ale i również decyzji drugiej instancji z argumentacją zarzucającą naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, jak i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (poprzez nierozważenie tych okoliczności) w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy i z zarzutem naruszenia art. 96 ust. 1 ustawy. W toku postępowania administracyjnego, z opisanych powodów, doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że niewątpliwie w aktach administracyjnych znajdują dwie kwalifikacje przedsięwzięcia, które posługują się odmiennymi azymutami, pasmem pracy, tiltem i tłumieniem toru antenowego (str. 5 i 6 oraz tabela nr 1). Lektura tych dokumentów pozwala jednak dostrzec, że w tabeli nr 1 jest podana wielkość EIRP w jednostce W, zatem jedna z kwalifikacji odnosi się do trzech anten GSM (2 x 1.914,52 W i 1 x 1.452,31 W), a druga dla trzech anten UMTS (o wartości 2.965,24 W). Z opisanego powodu nie mogły liczyć na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na konieczność wyjaśnienia dlaczego inwestor załączył do akt dwa różne dokumenty.

Dalej należy wyjaśnić, że skład orzekający podziela przyjęte w judykaturze stanowisko, iż ustawodawca mówiąc w przepisie art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska o miejscach dostępnych dla ludności, zastrzega, że chodzi o miejsca, w których wzniesiono już (lub możliwe jest wzniesienie) legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 października 2015 roku, sygn. II OSK 323/14; z dnia 7 sierpnia 2014 roku, sygn. II OSK 419/13; z dnia 31 maja 2010 roku, sygn. II OSK 719/09 oraz wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 października 2013 roku, sygn. II SA/Gl 755/13; w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2013 roku, sygn. II SA/Gd 14/13 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia posługują się pojęciem "miejsc dostępnych dla ludności", ale jednocześnie nie definiują tego pojęcia dlatego przy wykładni tych pojęć nie może z pola widzenia umykać definicja zawarta w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U z 2013 roku, poz. 1232 ze zm.). W toku ponownie prowadzonego postępowania, wobec wyartykułowanych w skardze kasacyjnej rozbieżności w zakresie ustalenia odległości miejsc dostępnych dla ludności od lokalizacji planowanej inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno podjąć w ramach swoich uprawnień także działania w celu ustalenia tej kwestii w sposób niewątpliwy.

Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce w istocie naruszenie prawa, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznać skargę. Z tych względów uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 roku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 188 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.