Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1266/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 224 ust. 1 oraz art. 75
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 292/14 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe, w części dotyczącej zaszeregowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala wniosek T.P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 292/14 oddalił skargę T.P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe, w części dotyczącej zaszeregowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 września 2013 r. [...] T.P. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 22 grudnia 2006 r. nr [...] (pkt [...]) w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych w części dotyczącej rozstrzygnięcia o należnym uposażeniu. W uzasadnieniu wniosku podał, że zaszeregowanie zajmowanego przez niego stanowiska radcy prawnego do grupy uposażenia U:15B w sposób rażący narusza art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.). Uposażenie radcy prawnego nie może być niższe od uposażenia przewidzianego dla głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska. Zdaniem [...] T.P., biorąc pod uwagę strukturę i hierarchię stanowisk w Dowództwie Operacyjnym, w tej jednostce stanowisko starszego specjalisty, dla którego została przewidziana grupa uposażenia U:15B. nie mogło być uznane za "równorzędne stanowisko służbowe" w stosunku do stanowiska głównego specjalisty.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 2 października 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 22 grudnia 2006 r. nr [...] (pkt [...]), w sprawie wyznaczenia [...] T.P. na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych, w części dotyczącej przyznania uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U:15B.

W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Wskazał, że w orzecznictwie powołany przepis w odniesieniu do radców, będących jednocześnie żołnierzami zawodowymi nasuwa wątpliwości interpretacyjne. Powstaje problem na tle wykładni pojęcia jednostka wojskowa w przypadku, gdy w jednostce wojskowej, w której radca prawny wykonuje obowiązki służbowe nie ma stanowiska głównego specjalisty. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych, w którym wyznaczono wnioskodawcę na stanowisko służbowe radcy prawnego nie było stanowiska służbowego głównego specjalisty. W związku z powyższym przyznane mu uposażenie ustalono dla grupy uposażenia określonej dla równorzędnego stanowiska służbowego tj. szefa wydziału. Było to uposażenie przyznane na poziomie innych kluczowych stanowisk służbowych występujących w tej jednostce, z którym można było porównać stanowisko radcy prawnego.

W ocenie Ministra Obrony Narodowej, wyznaczenie [...] T.P. na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych z grupą uposażenia U:15B spełniało wymagania określone w art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych. W sprawie nie zachodził zatem przypadek rażącego naruszenia prawa uregulowany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z powołanym przepisem ustawy o radcach prawnych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] T.P. podał, że uposażenie zasadnicze według grupy uposażenia U:15B otrzymują żołnierze zawodowi, którzy zajmują stanowiska służbowe starszych specjalistów, w strukturach dowództw. Stanowisko służbowe radcy prawnego, powinno być zaszeregowane do grupy uposażenia U:16A, tj. na poziomie zaszeregowania stanowisk służbowych głównych specjalistów w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej i dowództw Rodzajów Sił Zbrojnych.

Minister Obrony Narodowej po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku decyzją z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w niniejszej sprawie ocena naruszenia prawa została oparta na wykładni niejasnego przepisu prawa – art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych, która nie może przesądzać o tym , czy kontrolowane rozstrzygnięcie naruszało prawo w sposób "rażący". Wskazał, że skoro w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych nie występowało stanowisko służbowe głównego specjalisty, to radca prawny [...] T.P. powinien otrzymywać uposażenie na poziomie innych kluczowych stanowisk służbowych występujących w tym Dowództwie. Przyznano mu uposażenie na poziomie szefów wydziałów, które było niższe od kierownika komórki prawnej w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych (stanowisko to było wyżej zaszeregowane z racji koordynowania prac radców prawnych).

Zdaniem organu, z treści art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych nie wynika, że jeżeli w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełni służbę wojskową nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty, to porównania należy dokonać w odniesieniu do stanowisk służbowych głównych specjalistów, występujących w innych jednostkach wojskowych, tj. w całości Sił Zbrojnych, a nie tylko w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych. W powołanym przepisie taka kategoryczna norma nie została zawarta, a stanowisko strony opiera się na wykładni tego przepisu, a nie na jego – niebudzącym wątpliwości – brzmieniu. Użyte przez ustawodawcę w art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych pojęcie "jednostki organizacyjnej" należy odnosić do jednostki organizacyjnej, w której radca prawny – żołnierz zawodowy pełni służbę wojskową. Stosownie do treści art. 9 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, w organie państwowym radca prawny może być zatrudniony także w wyodrębnionej jednostce organizacyjnej i podlegać jej kierownikowi. Porównywania stanowisk pod względem uposażenia należy zatem dokonywać w ramach jednostki organizacyjnej, w której [...] T.P. pełnił zawodową służbę wojskową (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 994/11).

Organ podał również, iż w orzecznictwie zawarto także odmienny pogląd. Stwierdzono, że należy zapewnić wszystkim radcom prawnym pełniącym służbę w Siłach Zbrojnych poziom uposażeń odpowiadający uposażeniom głównego specjalisty, niezależnie od tego gdzie jest umiejscowione stanowisko radcy prawnego. W tym celu, porównania stanowiska służbowego radcy prawnego należy dokonać w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych głównych specjalistów, niezależnie w jakich jednostkach wojskowych występują (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt I OSK 457/11).

Minister Obrony Narodowej, uwzględniając przedstawione w orzecznictwie poglądy dokonał przeglądu stanowisk służbowych głównych specjalistów występujących w Siłach Zbrojnych oraz dokonał porównania do kluczowych stanowisk służbowych występujących w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełni służbę.

W pierwszym przypadku ustalił, że stanowiska służbowe głównych specjalistów występowały w:

- komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej, Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, w dowództwach rodzajów Sił Zbrojnych (były to stanowiska służbowe zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia 16A),

- Inspektoracie Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej, Biurze Wojskowego Dozoru Technicznego, Wojskowym Instytucie Higieny i Epidemiologii, Wojskowym Instytucie Technicznym Wojsk Lotniczych, Wojskowym Instytucie Chemii i Radiometrii, Wojskowym Instytucie Łączności, Wojskowym Instytucie Technicznym Uzbrojenia, Wojskowym Instytucie Techniki Inżynieryjnej, Wojskowym Instytucie Techniki Pancernej i Samochodowej (były to stanowiska zaszeregowane do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia 15B).

Zdaniem organu oznacza to, że [...] T.P. otrzymywał uposażenie zasadnicze na poziomie, jakie w Siłach Zbrojnych otrzymywali żołnierze zawodowi zajmujący stanowiska służbowe głównych specjalistów.

W ocenie Ministra Obrony Narodowej, działania podejmowane przez stronę zmierzają do tego, aby uzyskać uposażenie zasadnicze według stanowiska służbowego w stawce, która była przewidziana dla grupy uposażenia U:16A, co nie znajduje umocowania w ustawie o radcach prawnych, a tym samym nie można wskazywać na jej rażące naruszenie. Wnioskodawca uważa, iż argumentem przemawiającym za takim działaniem jest okoliczność, że uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U:15B otrzymują żołnierze zawodowi, którzy zajmują stanowiska służbowe starszych specjalistów. Przepis art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych nie zawiera wytycznej, jak organ powinien postąpić, gdy stanowiska służbowe głównych specjalistów występują na różnych poziomach dowodzenia i są zaszeregowane do różnych grup uposażenia. W strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych występowały i występują stanowiska służbowe głównych specjalistów i starszych specjalistów, zaszeregowane do tego samego stopnia etatowego i grupy uposażenia. O nieważności decyzji nie może przesądzać okoliczność, że stanowisko służbowe głównego specjalisty w jednej jednostce wojskowej jest zaszeregowane na poziomie stanowiska służbowego starszego specjalisty w innej jednostce wojskowej.

Reasumując organ wskazał, że [...] T.P., w okresie zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego, pobierał uposażenie zasadnicze na poziomie nie niższym od uposażeń otrzymywanych przez żołnierzy zawodowych zajmujących kluczowe stanowiska służbowe w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych. Otrzymywane przez oficera uposażenie zasadnicze nie było również niższe od uposażeń jakie przysługiwały żołnierzom zawodowym zajmujących stanowiska służbowe głównych specjalistów w innych jednostkach wojskowych. Wobec tego nie można uznać, aby w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozkazu personalnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. odmowę stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 22 grudnia 2006 r. nr [...]/ (pkt [...]) w związku z uznaniem, że w objętym postępowaniem nieważnościowym rozkazie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy dotknięty jest on kwalifikowaną wadą prawną, polegającą na określeniu stawki uposażenia zasadniczego w sposób oczywiście sprzeczny z treścią art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych;

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela oraz art.77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 2 października 2013 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił na czym polega nadzwyczajny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że do rażącego naruszenia prawa nie dochodzi w sytuacji, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisu prawa, którego stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni, a w orzecznictwie jej wynik jest sporny. Podał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, będący przepisem o charakterze gwarancyjnym w zakresie wynagrodzenia radcy prawnego, stwarza problemy interpretacyjne. W przypadku radców prawnych będących jednocześnie żołnierzami zawodowymi, w części orzeczeń przyjmuje się, że uposażenie radcy prawnego żołnierza zawodowego musi być zaszeregowane do grupy uposażenia przewidzianej dla stanowiska głównego specjalisty nawet w sytuacji, gdy w danej jednostce takie stanowisko nie występuje. W takim przypadku należy poszukiwać tego rodzaju stanowiska w całej strukturze Sił Zbrojnych. Z kolei w innych orzeczeniach wyrażany jest pogląd, że w przepisie art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych chodzi wyłącznie o stanowisko głównego specjalisty w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełni służbę, zaś w przypadku braku takiego stanowiska, należy odnosić uposażenie radcy prawnego do stanowiska równorzędnego.

W niniejszej sprawie organ wskazał, że w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych, w którym wyznaczono [...] T.P. na stanowisko służbowe radcy prawnego nie było stanowiska głównego specjalisty. W związku z tym przyznano mu uposażenie zaszeregowane w odniesieniu do kluczowych stanowisk służbowych występujących w tej jednostce. Ustalono uposażenie dla grupy uposażenia określonej dla równorzędnego stanowiska służbowego tj. szefa wydziału. Ponadto "jak wynika z przeglądu etatów jednostek wojskowych, na co powołał się organ, stanowiska służbowe głównych specjalistów były zaszeregowane do grup uposażenia 16B, 16A i 16C (obecnie są również zaszeregowane dodatkowo do grupy 16). Tym samym nie sposób przyjąć, aby Minister Obrony Narodowej, ustalając w decyzji z 2006 r. uposażenie skarżącego w grupie zaszeregowania 15B, dopuścił się rażącego naruszenia art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych".

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł osobiście [...] radca prawny T.P. i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 224 ust. 1 w związku z art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będący podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie może mieć zastosowania do rozkazu określającego wysokość uposażenia radcy prawnego żołnierza zawodowego na podstawie art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, z uwagi na fakt istnienia rozbieżności w zakresie wykładni treści tego przepisu (dwóch różnych poglądów), pomimo tego, że dotknięta kwalifikowaną wadą prawną decyzja została wydana w sposób oczywiście sprzeczny z zarówno z jednym, jak również drugim prezentowanym w orzecznictwie poglądem;

2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutów skargi, a w konsekwencji dokonanie niewłaściwej oceny pod względem zgodności z prawem ustaleń organu administracji,

b) art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a, przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji jedynie fragmentarycznie odniósł się do zgromadzonego materiału, dokonał błędnej oceny dokumentów w aktach sprawy, a tym samym niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, i w konsekwencji oddalił skargę w okolicznościach, w których była ona uzasadniona i powinna być uwzględniona.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poza przytoczeniem zarzutów skargi, nie ustosunkował się do argumentów użytych dla wykazania ich zasadności. W zasadzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowiło przepisanie wywodów organu ,w dodatku z błędami rzeczowymi, dotyczącymi innych, niż wskazał organ, grup uposażenia głównych specjalistów występujących w jednostkach organizacyjnych Sił Zbrojnych (16B, 16A, 16C i 16, zamiast 16A i 15B), czy też określenia organu, który wydał decyzję objętą postępowaniem nieważnościowym (Minister Obrony Narodowej, zamiast Szefa Sztabu Generalnego). Świadczy to o nieprzeprowadzeniu przez Sąd należytej analizy, oceny i kontroli kwestionowanego przeze skarżącego aktu administracyjnego, co narusza art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, uprawniony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a, albowiem Sąd tylko fragmentarycznie odniósł się do zgromadzonego materiału, i dokonał błędnej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Gdyby choć w minimalnym stopniu przeanalizował przedstawione przez skarżącego argumenty i poddał je analizie, to nie powieliłby błędnych wniosków o braku podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 22 grudnia 2006 r. nr [...] (pkt [...]).

Skarżący kasacyjnie, argumentując zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, za nieuprawnione uznał "automatyczne" zastosowanie przez Sąd zasady, że nie może dojść do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisu prawa, którego stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni, a jej wynik jest sporny w orzecznictwie. Istotnie, jeżeli treść przepisu prawa usprawiedliwia możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z tych interpretacji nie powinien być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ma to jednak miejsce jedynie w przypadku, gdy dokonano wyboru którejkolwiek z możliwych prezentowanych przez orzecznictwo interpretacji. Natomiast jeżeli organ nie zastosował żadnej z logicznych, prezentowanych przez orzecznictwo (chociażby rozbieżnych) interpretacji i orzekł w sposób całkowicie sprzeczny z wyrażanymi w tym zakresie poglądami, to w/w reguła nie może mieć zastosowania. Przyjęcie odmiennej konkluzji mogłoby prowadzić do sytuacji, w której sam fakt powstania rozbieżności w orzecznictwie sądowym, pozwalałaby organom orzekać w sposób całkowicie dowolny i dla siebie wygodny (z pominięciem któregokolwiek kierunku przyjętego w orzecznictwie), wręcz z zastosowaniem wykładni contra legem (lub z całkowitym pominięciem stosowania przepisu), a strona takiego postępowania byłaby pozbawiona ochrony proceduralnej tylko z tego powodu, że w orzecznictwie sądowym pojawił się pogląd inny, niż prezentowany dotychczas. Jako niemożliwe do zaakceptowania powinny być takie działania organów administracji i rozstrzygnięcia, które ewidentnie ignorują treść przepisu prawa materialnego oraz stosowaną przez sądy jego wykładnię (choćby niejednolitą) i w konsekwencji ustalają prawa lub obowiązki strony w sposób całkowicie sprzeczny z treścią tego przepisu oraz którymkolwiek z poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w rozkazie personalnym Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia 22 grudnia 2006 r. nr [...] (pkt [...]) nie zastosowano żadnej z prezentowanych przez orzecznictwo sądowe interpretacji przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Orzeczono z pominięciem tego przepisu. Przyznane mu uposażenie nie było: 1) ani uposażeniem właściwym dla głównego specjalisty z jednostek organizacyjnych usytuowanych na tym samym (lub porównywalnym) poziomie dowodzenia w strukturze Sił Zbrojnych; 2) ani uposażeniem właściwym dla stanowiska "równorzędnego" głównemu specjaliście w Dowództwie Operacyjnym.

W odniesieniu do rzekomego przyznania uposażenia na poziomie uposażenia otrzymywanego przez żołnierzy zawodowych zajmujących stanowiska głównych specjalistów w strukturze całych Sił Zbrojnych, skarżący wskazał, że organ wymienił dwie grupy stanowisk głównych specjalistów występujących w strukturze resortu obrony narodowej. Jedna grupa – to stanowiska, dla których przewidziana była grupa uposażenia 16A (przewidziana dla głównych specjalistów w Ministerstwie Obrony Narodowej oraz dowództwach rodzajów Sił Zbrojnych, które hierarchicznie były równorzędne z Dowództwem Operacyjnym Sił Zbrojnych), druga grupa – to stanowiska, dla których przewidziana była grupa uposażenia 15B (przewidziana dla głównych specjalistów w wojskowych inspektoratach, biurach oraz instytutach). Organ jednak nie wyjaśnił, dlaczego jako poprawne przyjął przyporządkowanie dla stanowiska służbowego radcy prawnego w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych grupy uposażenia 15B, przewidzianej dla głównych specjalistów w jednostkach organizacyjnych, gdzie ich kierownicy (dyrektorzy, szefowie) otrzymywali uposażenie odpowiadające – pod względem wysokości – uposażeniu szefów oddziałów w Dowództwie Operacyjnym, czyli według grupy 16.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że ani organ, ani Sąd pierwszej instancji, w żaden sposób nie odnieśli się do podniesionej przez niego kwestii, że porównanie stanowisk służbowych występujących w Dowództwie Operacyjnym ze stanowiskami głównych specjalistów w innych jednostkach organizacyjnych, powinno się odbyć z uwzględnieniem adekwatności szczebla (hierarchii) tych jednostek. W jego ocenie, skoro stanowisko Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych było równorzędne stanowiskom dowódców rodzajów Sił Zbrojnych, to określenie uposażenia dla radcy prawego w Dowództwie Operacyjnym, powinno nastąpić poprzez jego porównanie z uposażeniem głównych specjalistów w dowództwach rodzajów Sił Zbrojnych. Nielogicznym jest natomiast określenie uposażenia dla radcy prawego w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych, poprzez jego porównanie z uposażeniem głównych specjalistów w instytucjach, których kierownicy (dyrektorzy, szefowie) zajmowali stanowiska równorzędne stanowiskom szefów oddziałów w Dowództwie Operacyjnym, czyli szefów niesamodzielnych komórek wewnętrznych, podporządkowanych szefom centrów (tj. szefom innych komórek wewnętrznych, gdzie ci dopiero podlegali bezpośrednio dowódcy Dowództwa Operacyjnego).

W odniesieniu do rzekomego zaszeregowania uposażenia radcy prawnego do stanowiska " równorzędnego" głównemu specjaliście w Dowództwie Operacyjnym autor skargi kasacyjnej podał, że zaszeregowanie to nastąpiło w odniesieniu do stanowisk służbowych "szefów wydziałów", które zdaniem organu, a w ślad zanim również Sądu pierwszej instancji, były w tej jednostce organizacyjnej stanowiskami "kluczowymi". Wskazał, że zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji, w żaden sposób nie odnieśli się do argumentacji skarżącego podniesionej we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze, która wykazywała niezasadność tego stanowiska. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ przedstawił nieprawdziwe (nieodpowiadające stanowi faktycznemu) stwierdzenia, mające uzasadnić ustalenie takiego, a nie innego uposażenia dla radcy prawnego, co usprawiedliwiać miał fakt rzekomego występowania stanowiska "kierownika komórki prawnej w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych", chociaż takiego stanowiska nie było. W okresie w którym zajmował on stanowisko służbowe radcy prawnego, w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych nie występowała komórka prawna, a tym samym nie było stanowiska szefa tej komórki (w etacie Dowództwa Operacyjnego występowało tylko pojedyncze stanowisko radcy prawnego, na które został on wyznaczony).

Autor skargi kasacyjnej dokonując analizy struktury Dowództwa Operacyjnego Sił Zbrojnych w ramach korpusu oficerów zawodowych stwierdził, że stanowiska służbowe szefów wydziałów, tj. najniżej usytuowanej komórki wewnętrznej (stanowiska równorzędne stanowiskom starszych specjalistów), były stanowiskami usytuowanymi hierarchicznie w strukturze tego Dowództwa na prawie najniższym poziomie podporządkowania (dowódca – szef centrum – szef oddziału – szef wydziału/starszy specjalista). Nie można było zatem uznać, że występujące w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych stanowiska szefów wydziałów były "stanowiskami kluczowymi" i w konsekwencji zaszeregowanie uposażenia radcy prawnego do grupy uposażenia przewidzianej dla tych stanowisk stanowiło ustalenie uposażenia dla stanowiska "równorzędnego" głównemu specjaliście w Dowództwie Operacyjnym.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie stwierdził, że ustalenie rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 22 grudnia 2006 r. nr [...] (pkt [...]) uposażenia dla radcy prawnego w wysokości ustalonej według grupy 15B stanowiło rażące naruszenie art. 224 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy o radcach prawnych, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wynika to z faktu, że podane wyżej uposażenie w wysokości przewidzianej dla szefa wydziału (szefa najniżej usytuowanej w hierarchii Dowództwa Operacyjnego komórki wewnętrznej) tożsame z uposażeniem starszego specjalisty, nie było uposażeniem odpowiadającym uposażeniu przysługującym na stanowisku "równorzędnym głównemu specjaliście" ("innym kluczowym stanowisku służbowym", "najwyższym specjalistycznym stanowisku w strukturze Dowództwa Operacyjnego" czy też stanowisku "kierownika znaczącej komórki organizacyjnej"). Uposażenie to nie odpowiadało również uposażeniu przewidzianemu dla stanowiska głównego specjalisty występującego w innych, porównywalnych pod względem szczebla dowodzenia, jednostkach organizacyjnych (tj. dowództwach rodzajów Sił Zbrojnych). Powołanie się przez organ, a w ślad za nim przez Sąd pierwszej instancji, na regułę wyłączającą możliwość stosowania art. 156 § 1 pk 2 K.p.a. ze względu na rozbieżności w orzecznictwie sądowym, jest w niniejszej sprawie działaniem nieuprawnionym. Reguły tej nie można stosować automatycznie, gdyż ma ona zastosowanie jedynie w przypadku, gdy dokonano wyboru którejkolwiek z możliwych prezentowanych przez orzecznictwo interpretacji. Ponadto przedmiotowa rozbieżność w orzecznictwie zaistniała kilka lat po wydaniu kwestionowanego rozkazu personalnego z dnia 22 grudnia 2006 r. nr [...] (pkt [...]), zatem już tylko tego względu powinna być uznana jako niemająca istotnego znaczenia w sprawie, gdyż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania aktu. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należy za uzasadniony, a tym samym za skutecznie podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Z powołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji względem stron postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter informacyjny i stanowi dla nich niezbędną płaszczyznę do należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok, co jest niezbędne dla przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ocenił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 224 ust. 1 w związku z art. 75 ustawy o radcach prawnych oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a przez to nie dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku ma charakter lakoniczny i skrótowy, nie zawiera jakichkolwiek rozważań w zakresie odniesienia się do zarzutów skarżącego kwestionujących zarówno prawidłowość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ale przede wszystkim jego ocenę. Ogranicza się do wyjaśnienia nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, wskazania, iż przepis art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych stwarza w orzecznictwie problemy interpretacyjne i z tego powodu nie można mówić o jego rażącym naruszeniu oraz powtórzenia za organem, że skoro w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych stanowisko głównego specjalisty nie występuje, to uposażenie skarżącego zostało zaszeregowane w odniesieniu do kluczowych stanowisk służbowych występujących w tym Dowództwie i otrzymał on uposażenie na poziomie szefów wydziałów. Ponadto Sąd pierwszej instancji błędnie podał, że organ powołał się na stanowiska służbowe głównych specjalistów w strukturze Sił Zbrojnych, które były zaszeregowane do grup uposażenia 16B, 16A, 16C i 16, co nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. W niniejszej sprawie ma to istotne znaczenie, albowiem Minister Obrony Narodowej, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w zakresie porównania stanowiska służbowego radcy prawnego w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych głównych specjalistów w całych Siłach Zbrojnych, podał, że były to stanowiska zaszeregowane do grup uposażenia 16A oraz 15B, co miało uzasadniać przyznanie skarżącemu grupy uposażenia U:15B. Powyższa konstatacja nie może jednak w żaden sposób wynikać z ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdyż w wymienionych w nim grupach uposażenia nie ma grupy U:15B. W konsekwencji, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia w sposób, w jaki powinno to czynić, powodów, dla których uznano, że kontrolowane decyzje są zgodne z prawem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia skontrolowanie w należyty sposób rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ nie jest możliwe odtworzenie rozumowania w podstawowych kwestiach. Dokonując kontroli wydanych w sprawie decyzji w istocie nie wyjaśniono, czy ustalenie rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia 22 grudnia 2006r. nr [...] (pkt [...]) uposażenia dla żołnierza zawodowego – radcy prawnego w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych, poprzez zaszeregowanie zajmowanego przez niego stanowiska do grupy uposażenia U:15 B stanowiło rażące naruszenie art. 224 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy o radcach prawnych. Skarżący T.P. w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze, wskazywał na brak poprawnej analizy przez organ stanu faktycznego (w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych nie występowała komórka prawna, a tym samym nie było stanowiska szefa tej komórki), przede wszystkim jednak twierdził, że ustalona w objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji Ministra Obrony Narodowej grupa uposażenia dla radcy prawnego nie odpowiadała zarówno uposażeniu właściwemu dla głównego specjalisty z jednostek organizacyjnych usytuowanych na tym samym (lub porównywalnym) poziomie dowodzenia w strukturze Sił Zbrojnych, jak i uposażeniu właściwemu dla stanowiska "równorzędnego" głównemu specjaliście w Dowództwie Operacyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na stwierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał rzeczywistej kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście sformułowanych w sposób szczegółowy zarzutów skargi. Kwestia oceny postawionych zarzutów i należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ma kluczowe znaczenie dla prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa.

Następstwem faktu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, jest stwierdzenie wadliwości, która stanowi podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Z uwagi na wady formalne uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na tym etapie postępowania rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie oddalił wniosek T.P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku).

Zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Pojęcie "niezbędnych kosztów postępowania" definiuje art. 205 P.p.s.a. Przepis ten odmiennie reguluje zakres owych kosztów w sytuacji, gdy strona działa osobiście lub przez nieprofesjonalnego pełnomocnika (art. 205 § 1 P.p.s.a.) od tej, która jest reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (art. 205 § 2 P.p.s.a.). Korzystanie z usług zawodowych pełnomocników co do zasady wiąże się z ponoszeniem kosztów. Kosztów takich strona nie ponosi, w przypadku, gdy działa osobiście, czy też jest reprezentowana przez podmiot nietrudniący się zawodowo świadczeniem pomocy prawnej. Jeśli zatem strona ponosi koszty związane z opłaceniem usług prawnych, to zasadne jest, aby koszty te były następnie jej zwracane w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Kryterium tego podziału stanowi wyłącznie sposób działania, na jaki zdecydowała się strona w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Może ona działać osobiście lub przez pełnomocników (art. 34 P.p.s.a.). Pełnomocnictwo jest jedną z form przedstawicielstwa. Przedstawicielstwo zaś, według konstrukcji przyjętej w prawie polskim, polega na tym, że jedna osoba dokonuje w imieniu drugiej osoby czynności prawnej, która, jeśli mieści się w granicach udzielonego pełnomocnictwa przedstawiciela do działania w cudzym imieniu, pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego (patrz. A.Wolter, J.Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo Cywilne zarys części ogólnej , Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2001, s. 336; podobnie Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, CH.Beck, Warszawa 2004, s.310-311). Instytucja ta wymaga zatem występowania przynajmniej dwóch osób – pełnomocnika oraz umocowującego go do działania mandanta (mocodawcy).

Skoro art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony, to uznać należy, że przepis ten odnosi się wyłącznie do strony, która zdecydowała się występować przed sądami administracyjnym za pośrednictwem pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym (a także doradcą podatkowym czy rzecznikiem patentowym – art. 205 § 4 P.p.s.a.). Fakt, że skarżący jest jednocześnie radcą prawnym nie może zmieniać samej istoty stosunku przedstawicielstwa. W żadnej mierze nie można przyjąć, że czynności podjęte przez stronę wykonującą zawód radcy prawnego w imieniu swoim i na swoją rzecz nie będą działaniami podjętymi osobiście, a za takie właśnie należało uznać czynności podejmowane przez skarżącego w toku niniejszego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Oznacza to, że w świetle przedstawionej regulacji prawnej skarżącemu kasacyjnie nie należy się od organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.