Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 832/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: w uwzględnieniu skargi stwierdzono nieważnośc zaskarżonej uchwały
oddalono skargę
Powołane przepisy: article: m.in. art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skarg: Klasztoru [...] w Z. oraz S.Ł. na uchwałę Nr XXI/287/2012 Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012 r. w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA" I. w uwzględnieniu skargi S.Ł. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę Klasztoru [...] w Z. ; I. zasądza od Rady Miasta Z. na rzecz skarżącego S.Ł. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2012 r. (data nadania przesyłki pocztowej), Klasztor [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem organu, skargę datowaną 24 kwietnia 2012r. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012r. Nr XXI/287/2012 w sprawie " Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA".

Powyższa skarga została zarejestrowana do sygnatury akt II SA/Kr 832/12.

Podając, że występuje w imieniu Klasztoru i lokalnej społeczności, jaką stanowią siostry przebywające w Klasztorze oraz mieszkańców miasta Zakopane , skarżący domagał się stwierdzenia nieważności w całości powyższej uchwały z uwagi na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to : art. 17 - poprzez brak uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków ; art. 1 pkt 9 i art. 2 pkt 4 - poprzez nieuwzględnienie potrzeb Klasztoru - lokalnej społeczności; art. 17 pkt 13 - poprzez nieponowienie w niezbędnym zakresie uzgodnień przy piątym wyłożeniu planu, do którego wprowadzono zmiany.

Wnosił również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Zarzuty dotyczące naruszenie prawa, mające uzasadniać żądanie skargi zostały wyartykułowane w różnych częściach tego pisma.

I tak w pkt I. uzasadnienia skargi , prowadząc wywód dotyczący naruszenia interesu prawnego i faktycznego Klasztoru skarżący upatrywał powyższego w obecnym kształcie planu, uchwalonego z istotnymi uchybieniami wobec przepisów kilku ustaw , w naruszeniu prawa w okresie poprzedzającym podjęcie uchwały oraz w trakcie jej podejmowania, co wyczerpuje przesłanki z art.101 ust. 1 i 2a oraz 102a ustawy o samorządzie gminnym. Uznawał, że w związku z tymi uchybieniami plan w obecnym kształcie narusza interes prawny Klasztoru, jako Kościelnej osoby prawnej w rozumieniu artykułu 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, który to interes został definiowany w art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do wyczerpania znamion naruszenia interesu prawnego Klasztoru miało zaś dojść na skutek niżej podanych zdarzeń.

Pismem [...] z dnia 13 lutego 2012 r., skierowanym do Rady Miasta Zakopane, Klasztor wezwał stronę przeciwną do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zwracał się o ujęcie w planie zapisu uniemożliwiającego budowę pod budynkiem mieszkalno - usługowym i usługowym parkingów podziemnych, a także zapisu uniemożliwiającego lokalizację usług publicznych na obszarze M/U. Wyraził też brak akceptacji wobec głosów doradczych, że Klasztor ma pilnować swoich interesów w Starostwie przy wydawaniu pozwoleń na budowę dla potencjalnych inwestorów. Rada Miasta nie dokonała usunięcia naruszenia interesu prawnego Klasztoru i w odpowiedzi uznała podnoszone zarzuty za bezzasadne.

Zdaniem Klasztoru, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 11, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czemu poświęcono pkt II. uzasadnienia skargi. W tym zakresie Klasztor wskazywał, że w obiegu prawnym pozostaje postanowienie Konserwatora Zabytków z dnia 25 maja 2010 r. , znak [...], nieuwzględnione przy zmianach do projektu planu miejscowego, który był przedstawiany do publicznego wglądu przy drugim, trzecim, czwartym i piątym wyłożeniu. Postanowienie to wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 4 czerwca 2010 r. i uważane jest za pismo, które przyszło po terminie. Gdyby zakończenie opracowania projektu planu miejscowego zakończyło się na pierwszym wyłożeniu, wtedy można by przyjąć akceptację ze strony Konserwatora Zabytków. W tym przypadku jednak nastąpiły dalsze wyłożenia projektu planu, a zatem podane w postanowieniu uwagi winny być uznane za wytyczne do dalszych prac . Jednocześnie przed każdym kolejnym wyłożeniem - drugim, trzecim, czwartym i piątym, należało wystąpić o uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie wprowadzanych zmian.

Pismem [...] z 14 kwietnia 2011r. Klasztor złożył zastrzeżenie do czwartego wyłożenia projektu planu miejscowego wskazując, że budowa kolejnego apartamentowca - w strefie ochrony konserwatorskiej ul. Kościeliskiej wśród otoczenia domków jednorodzinnych, w najbliższym otoczeniu szkoły oraz Klasztoru - jest niedopuszczalna. Plan miejscowy "KOŚCIELISKA" ściśle wiąże się z wcześniej wydanymi warunkami zabudowy, na które skarżący powoływał się w kolejnych zastrzeżeniach do planu miejscowego.

Pismem [...] z 29 listopada 2011r. Klasztor złożył zastrzeżenie do piątego wyłożenia projektu planu miejscowego. Wskazał w nim, że układ urbanistyczny ul. Kościeliskiej oraz zabytkowe zabudowania wpisano do rejestru zabytków województwa małopolskiego pod nr [...] decyzją z dnia 29 maja 1957r. Za otoczenie zabytku uznano obszar ograniczony od północy biegiem potoku Cicha Woda, od południa linią przebiegającą w odległości 100 m od osi jezdni ul. Kościeliskiej. Dla inwestycji na działce nr 263/2 i nr 263/8 wydane zostały warunki zabudowy : znak [...] czerwca 2009, znak [...] z 17 lutego 2009r. i znak [...] z 29 grudnia 2008r. W projekcie planu działki te oznaczone są symbolem 2M/U. Warunki zabudowy zostały wydane bez opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie i dopiero na pisemną informację skarżącego z dnia 31 stycznia 2011r. Burmistrz wystąpił o dokonanie uzgodnień. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2011r., w ramach opiniowania projektu wymienionych wyżej decyzji, Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił ich uzgodnienia. Pierwotny projekt planu miejscowego "KOŚCIELISKA" został przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie uzgodniony pod warunkiem wprowadzenia uwag. Kolejne wyłożenia projektu nie zostały uzgodnione. W związku z tym, że piąte wyłożenie projektu planu miejscowego "KOŚCIELISKA" odbyło się dnia 17 października do 17 listopada 2011r. i znane były Burmistrzowi opinie konserwatora do wydanych warunków zabudowy, strona skarżąca zawnioskowała, aby nie tylko piąte płożenie, ale całościowy projekt planu miejscowego przesłać do Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w Krakowie o opinię, czego nie zrealizowano. O lekceważącym podejściu Urzędu Miasta Zakopane do spraw ochrony konserwatorskiej świadczy pismo [...] z 17 marca 2011r., skierowane do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Krakowie, w którym stwierdza się, że w dostępnym rejestrze zabytków oraz danych dostępnych na stronach internetowych rejestrów zabytków, przedmiotowy teren nie jest objęty ochroną konserwatorską. W piśmie tym stwierdza się dalej, że dopiero w dniu 31 stycznia 2011r. Klasztor [...] pisemnie poinformował Urząd o tym, że przedmiotowe działki znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej. W dniu 15 grudnia 2011r. na XIX Sesji Rady Miasta została podjęta uchwała w sprawie powołania doraźnej Komisji Rady Miasta Zakopane w celu przygotowania opinii w sprawie planu miejscowego "KOŚCIELISKA". Na Sesji XX Rady Miasta w dniu 30 grudnia 2011r. zostało odczytane pismo Klasztoru [...] adresowane do Przewodniczącego Rady i Zarządu Miasta, w którym zwrócono uwagę na brak uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dla drugiego, trzeciego, czwartego i piątego wyłożenia projektu. Z cytowanych fragmentów postanowień konserwatorskich załączonych do skargi wynika zaś, że Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie stoi na stanowisku, iż inwestycja mająca między innymi na celu rozbudowę istniejącego budynku na powyższych działkach do maksymalnej wysokości 17,5 m jest ze względu na ochronę zabytków działaniem niekorzystnym. Spowoduje bowiem dalsze degradowanie otoczenia zabytkowych domów zlokalizowanych przy ul. Kościeliskiej. Wnioskowany budynek znajduje się w osi ul. Kościelnej , stanowiącej przecznicę ul. Kościeliskiej. Po drugiej stronie ul. Kościeliskiej jest cmentarz "Na Pęksowym Brzysku" (A-130) i kościół pw. Św. Klemensa (A-129), zatem jest to jedno z najcenniejszych pod względem historycznym i kulturowym miejsc Zakopanego.

W pkt III. uzasadnienia skargi Klasztor zwracał następnie uwagę na naruszenie uzasadnionego interesu lokalnej społeczności, jakim jest on sam i siostry w nim zgromadzone. Wskazywał w tym zakresie, że zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ilekroć w ustawie jest mowa o interesie publicznym - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Z treści tego przepisu wynika, że Miasto Zakopane przygotowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinno dbać o interes między innymi sióstr zgromadzonych w Klasztorze, tworzących jedną z lokalnych społeczności o swoistych potrzebach i trybie życia określonym zasadami klauzurowymi o szczególnie surowej regule. Siostry wstają około godziny 5 rano, przez wiele godzin w ciągu dnia milczą, pracują w samotności i modłą się po kilkanaście godzin dziennie, często poszczą. Wykonują proste prace w domu, w ogrodzie, szyją, haftują szaty liturgiczne, chorągwie, sztandary i ornaty, wypiekają opłatki i komunikanty, wykonują figury woskowe, odlewy gipsowe oraz prace z zakresu malarstwa artystycznego. Utrzymują się z tego, co dostaną od ludzi albo zarobią dzięki swojej pracy. Według praw zakonnych obowiązuje je stałość miejsca i klauzura. Tak więc całe życie spędzają w tym konkretnym klasztorze, bez możliwości zmiany miejsca, urlopów, itp. Klauzury nie opuszczają nigdy, z wyjątkiem sytuacji koniecznych - np. pójście do lekarza lub do lokalu wyborczego na wybory. Klasztor zamknięty – kontemplacyjny, jest jedynym w Zakopanem, a najbliższy znajduje się w Starym Sączu. Stanowi on dobro unikalne , zaś wymaga szczególnych warunków, aby trwać na chwałę Boga i dla dobra ludzi. Ze względu na pełnione funkcje, ważność i charakter zgromadzenia kontemplacyjnego nie bez znaczenia jest jego sąsiedztwo. Dobra tego nie może naruszać lub zakłócać niestosowna działalność usługowa, czy komercyjna. Takie sytuacje miały już miejsce w Zakopanem, gdzie w sąsiedztwie klasztoru, zgodnie z prawem wybudowano siedzibę agencji towarzyskiej. Dlatego skarżącemu zależy, by nie powstał kolejny duży obiekt i to mieszkaniowo-usługowy, notabene na części parceli wywłaszczonej Klasztorowi w 1964r., wchodzącej obecnie w skład terenu oznaczonego w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego symbolem 2M/U. Okna z siedmiu klasztornych cel oraz kilku pracowni wychodziły by na ten obiekt. W konsekwencji siostry będą stale narażone na hałas i brak możliwości modlitwy w skupieniu.

Skarżący powołał również szereg faktów z historii Zakonu oraz Klasztoru w Zakopanem. Wskazywał, że za najbardziej pożądane i prawidłowe uznać należy zagospodarowanie przedmiotowego terenu o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy mieszkaniowej z dopuszczeniem nieuciążliwej funkcji usługowej np. wynajmu pokoi dla turystów. Ze względu na dobro i pożytek społeczności lokalnej, w tym miejscu można by umieścić hospicjum, które obecnie nie ma stałego lokalu w Zakopanem, a jego potrzeba jest nieodzowna. Nawiązując do art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście cytowanych przepisów tego artykułu uznawał za konieczne działanie na rzecz dobra sióstr zgromadzonych w Klasztorze, czyli w interesie publicznym uwzględniającym potrzeby lokalnej społeczności, zgodnie z art. 2 ustawy.

Ponadto, w pkt IV. skarżący wskazał na naruszenie interesu innych mieszkańców Zakopanego, o który należało zadbać przygotowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w postępowaniu dotyczącym uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kościeliska" naruszono przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – jej art. 4, art. 6, art. 7, art. 18 i art. 20. Także w apelu mieszkańców z dnia 30 listopada 2011r., wyrażono sprzeciw wobec możliwości budowy przy ul. Kościelnej 7 dużego obiektu.

W ostatniej części rozważań, ujętych w pkt A i B , jako dodatkowe elementy mające uzasadniać żądanie skargi Klasztor podawał, że w pierwszym, drugim, trzecim i czwartym wyłożeniu planu miejscowego teren oznaczony w planie miejscowym 2M/U miał powierzchnię 800 m2, a na sesji Rady Miasta nastąpiła zmiana wielkości działki na 659 m2 - w zaokrągleniu 0.070 ha. W powierzchnię terenu oznaczonego 2M/U wliczone zostały pierwotnie chodniki i ulice, właścicielem których jest Urząd Miasta. W decyzjach Burmistrza Miasta Zakopane o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...] i[...] zapisywano, że "W rejonie planowanej inwestycji nie występują obiekty zabytkowe". Samowola budowlana istniejąca w Zakopanem, a także kontrowersje wokół budowy apartamentowców, obiektów sprzedaży wielkopowierzchniowej i stacji paliw spotykają się z całkowitą bezradnością tutejszych władz. W strukturze Urzędu Miasta znajduje się Miejski Konserwator Zabytków. Projekt planu miejscowego "KOŚCIELISKA", a także cytowane wyżej zapisy w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy świadczą o złej organizacji pracy Urzędu lub świadomym pomniejszaniu jego roli w działaniu na rzecz ochrony zabytków. Narusza prawo brak uzgodnień planu miejscowego z konserwatorem zabytków w sytuacji, gdy ponad 90% parceli 2M/U znajduje się w układzie urbanistycznym ul. Kościeliskiej, której zabytkowe zabudowania wpisano do rejestru zabytków województwa małopolskiego,

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wnosiła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pierwszym rzędzie podnosiła, że Klasztor nie kwestionuje ustaleń planu dotyczących jego nieruchomości, lecz nieruchomości sąsiedniej, a to działek nr [...] i nr [...] . Nie ma on zatem interesu prawnego, lecz tylko faktyczny do zaskarżenia uchwały i już z tej przyczyny skarga powinna zostać oddalona.

Wskazywała nadto, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie z następujących przyczyn.

I. Projekt planu w dniu 29 marca 2010r. przekazany został do uzgodnienia, stosownie do art. 17 pkt 7b, właściwemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków ( tj. Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu), który nie przedstawił swojego stanowiska. W związku z powyższym, zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, projekt planu przedstawiony do uzgodnienia, zawierający w swoich ustaleniach m. in. strefy ochrony konserwatorskiej, obiekty o cechach zabytkowych, obiekty wpisane do rejestru zabytków oraz ustalenia dla stref uznano za uzgodniony bez uwag. Pismo w sprawie uzgodnienia planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zawierające dodatkowe warunki uzgodnienia (poszerzania stref ochrony konserwatorskiej oraz dodatkowe ustalenia dla stref ) wpłynęło bowiem po terminie 21 dni, tj. dopiero 26 maja 2010r, a zapisy proponowane w warunkach uzgodnienia planu wykraczały poza dopuszczony przepisami prawa zakres ustaleń planu miejscowego, gdyż dotyczyły m.in. wprowadzenia do zapisów planu obowiązku dodatkowych, nie wynikających z żadnych przepisów prawa uzgodnień z tym organem.

II. Kolejny projekt planu, skorygowany w wyniku uwzględnienia uwag złożonych w trakcie jego pierwszego wyłożenia do wglądu publicznego (w dniach od 9 lipca 2010 r. do 9 sierpnia 2010 r.), w dniu 10 września 2010 r. przesłano do ponownego uzgodnienia z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu. Konieczność ponownego uzgodnienia wyniknęła z uwzględnienia uwagi wskazującej na pominięcie w planie obszaru wpisanego do rejestru zabytków, obejmującego wschodnią część ul. Kościeliskiej w Zakopanem. Wojewódzki Konserwator Zabytków - Delegatura w Nowym Targu na etapie składania wniosków do planu, po otrzymaniu zawiadomienia o przystąpieniu do jego sporządzania, nie określił zasięgu przestrzennego stref ochrony konserwatorskiej. W odpowiedzi na ponowne wystąpienie o uzgodnienie Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 29 września 2010 r., znak [...], odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skorygowanego poprzez uwzględnienie obowiązującej na jego obszarze formy ochrony zabytków.

W tej sytuacji Burmistrz Miasta Zakopane wysłał do organu pismo informujące o uznaniu projektu planu za uzgodniony na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na brak zawarcia w postanowieniu warunków uzgodnienia planu oraz nieprecyzyjną i częściowo mijającą się z prawdą treścią punktów od 1-3. W piśmie wskazał w szczególności, że w załączniku graficznym dołączonym do uzgodnienia planu ( dokonanego po terminie ustawowym w odpowiedzi na pierwsze wystąpienie) Wojewódzki Konserwator Zabytków nie pokazał strefy obejmującej otoczenie ul. Kościeliskiej zgodnie z rejestrem zabytków A-137. Zaproponował natomiast, aby strefę ochrony ścisłej wyznaczyć ustaleniami planu. Burmistrz nie wyraził zgody na taką korektę strefy ścisłej, gdyż strefa zaznaczona na załączniku graficznym dołączonym do postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków obejmuje obszar znacznie większy niż strefa naniesiona na rysunku planu zgodnie z rejestrem zabytków A-137. Strefa zgodna z rejestrem zabytków A-137 jest obowiązującym prawem i jako taka została przedstawiona na rysunku planu stosownie do decyzji o wpisie do rejestru zabytków . Zostały również ustalone zasady ochrony otoczenia ul. Kościeliskiej w ustaleniach szczegółowych planu.

Całkowicie bezpodstawna jest odmowa uzgodnienia projektu planu, który tylko tym się różni od uzgodnionego, że uwzględnia stan prawny ochrony zabytków, czyli wcześniej pominiętą omyłkowo, nie zgłoszoną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków strefę ochrony wschodniej części ul. Kościeliskiej w Zakopanem, począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie.

Niezgodnym z przepisami prawa jest zawarte w treści postanowienia żądanie, by wszelkie działania w tej strefie uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W myśl obowiązujących przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy prawo budowlane, wpis do rejestru zabytków powoduje, że wszelkie działanie na obszarze objętym tym wpisem winny uzyskać pozwolenie konserwatorskie.

Nieprawdą jest też, że ochroną w planie objęto tylko wyszczególnione obiekty zabytkowe, w tym wpisane do rejestru zabytków, ponieważ w tekście planu znajduje się zapis, o następującej treści: "Na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązuje ochrona wschodniej części ulicy Kościeliskiej w Zakopanem, począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie, w granicach obszaru stanowiącego otoczenie zabytku, zgodnie z wpisem do rejestru zabytków l WKZ z 29.05. 1957 r., A-266, A-137 (NS)." W myśl rysunku planu, strefa ochrony konserwatorskiej wyznaczona zgodnie z wpisem do rejestru zabytków chroni wszystkie elementy układu architektoniczno - urbanistycznego ul. Kościeliskiej, tym bardziej iż wszelkie działania w tej strefie muszą uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Cytowany wyżej zapis w planie mówi tylko i podkreśla, że w tym obszarze oprócz ochrony wschodniej części ul. Kościeliskiej w Zakopanem, począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie, ochroną objęte są wymienione obiekty zabytkowe, ponieważ budynki w pozostałej części ul. Kościeliskiej nie są obiektami zabytkowymi.

Nieprawdą jest, że granica obszaru stanowiącego otoczenie obszaru nie jest zgodna z decyzją o wpisie do rejestru zabytków. Zapis w wyżej wymienionej decyzji, stanowiący, iż: "uznaję wschodnią część ulicy Kościeliskiej, począwszy od starego cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie - za zabytek podlegający ochronie prawa", świadczy o tym, iż granicą obszaru chronionego objęta jest zagroda nr 78 i że sięga ona do granic cmentarza. Mówi o tym jednoznacznie brak przecinka po cyfrze 78. Umieszczenie przecinka, przed słowem "włącznie" spowodowałoby, iż słowo "włącznie" dotyczyłoby również obszaru cmentarza, natomiast brak przecinka po cyfrze 78 świadczy o tym, że strefa rozciąga się od granic cmentarza, w tym konkretnym przypadku od granicy zachodniej. Dodanie w piśmie przez Konserwatora Zabytków wyrażenia "od wschodniej jego części" jest tylko jego interpretacją być może błędnie zredagowanego tekstu. Stary Cmentarz objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej 1.KR - dla zespołu historycznej zabudowy ulicy Kościeliskiej, ponieważ stanowi z nią nieodłączny zespół. Ponadto cmentarz objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zbytków - nr rejestru A-130/31 (NS).

Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków, Delegatura w Nowym Targu, w ustawowym terminie 21 dni od dnia otrzymania powyższego pisma nie przedstawił swojego stanowiska, w związku z powyższym zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu przedstawiony 10 września 2010 r. do uzgodnienia, uznano za uzgodniony.

Nadto, Burmistrz Miasta Zakopane dnia 12 października 2010 r. wysłał do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę na działalność organu w związku z postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - Delegatura w Nowym Targu z dnia 29 września 2010 r., znak [...], dotyczącego nie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kościeliska".

Dnia 1 marca 2011 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie pismem znak [...] stwierdził, że skarga Burmistrza na działalność Delegatury w Nowym Targu jest zasadna, a współpraca organu przy sporządzaniu planu miejscowego ze strony Delegatury nie istniała. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, który łącznie z wyżej wymienionym pismem otrzymał dokumentację dotyczącą procedury uzgadniania projektu planu "Kościeliska" , nie zakwestionował decyzji Burmistrza o uznaniu projektu planu za uzgodniony zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

III. Projekt planu, po powtórnym uzgodnieniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków podlegał jeszcze trzykrotnemu wyłożeniu do wglądu publicznego, w związku ze zmianami do niego wprowadzonymi (do części tekstowej i graficznej,) w wyniku uwzględnienia uwag złożonych w trakcie jego kolejnych wyłożeń. Z treści art. 17 ustawy nie wynika z obowiązek uzgadniania projektu planu przed każdym wyłożeniem. Ze względu na fakt, że w związku z wprowadzonymi do projektu planu zmianami nie nastąpiło naruszenie warunków uzgodnienia projektu planu z organami i instytucjami właściwymi do opiniowania i uzgadniania planów miejscowych, w tym z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, nie zaistniała konieczność ponownego uzgodnienia planu.

Rada Miasta Zakopane przedstawiła następnie zakres zmian dokonanych w projekcie planu w wyniku uwzględnienia uwag złożonych w trakcie trzeciego, czwartego i piątego wyłożenie planu wraz z prognozą do wglądu publicznego.

I tak, zmiany zamieszczone w projekcie planu wyłożonym do wglądu publicznego po raz trzeci nie wymagały uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, gdyż w pewnej części polegały wyłącznie na doprowadzeniu do zgodności rysunku planu z tekstem planu i wynikały z różnic w numeracji budynków na podkładzie mapowym z faktyczną numeracją budynków w terenie. Ponadto zważyć należy, iż ochrona tych budynków - za wyjątkiem budynków mieszkalnych przy ul. Krzeptówki 81, 115, 115a i Kościeliskiej 7, wynika również z ich położenia we wpisanym do rejestru zabytków (A-266, A-137 (NS) ) obszarze "wschodniej części ulicy Kościeliskiej w Zakopanem, począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie". Część terenów objętych zmianami zlokalizowana jest poza obszarami wpisanymi do rejestru zabytków.

IV. Zmiany zamieszczone w projekcie planu wyłożonym po raz czwarty do wglądu publicznego nie wymagały uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Część zmian polegała wyłącznie na doprowadzeniu do zgodności ustalonego w planie przeznaczenie działek ze stanem faktycznym własności terenów, tj. zmniejszeniem powierzchni terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 25.MN na rzecz terenów 1.UPr (własność Klasztoru [...] oraz wyłączeniu z terenów 2.M/U działki będącej własnością gminy Miasto Zakopane, a stanowiącej drogę dojazdową do terenu szkoły oznaczonej symbolem S.UPo. Ponadto uwzględniając uwagi złożone przez Klasztor [...] wprowadzono w terenie 2.M/U nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. Kościelnej, zmniejszono powierzchnie zabudowy z 70% do 40% pow. terenu inwestycji, zmniejszono dopuszczoną maksymalną wysokość budynku mieszkalno - usługowego z 17,5 do 15 m oraz wprowadzono obowiązek realizacji dachów o spadkach zgodnych z tradycjami budowlanymi Podhala, tj. dachów o kącie nachylenia połaci dachowych od 49° do 54°. Zmiany powyższe nie wymagały uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o opiece nad zabytkami, ostateczną decyzję co do sposobu realizacji zapisanych w planie zasad kształtowania bryły obiektu będzie miał Wojewódzki Konserwator Zabytków z uwagi na położenie większości terenu 2.M/U w obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków (wschodnia część ulicy Kościeliskiej w Zakopanem, począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie, zgodnie z wpisem do rejestru zabytków WKZ z 29.05. 1957 r., A-266, A-137 (NS)). Dlatego też ustalone w planie maksymalne parametry nowego budynku usługowo-mieszkalnego będą podlegały weryfikacji na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, w trakcie uzyskiwania wymaganego przepisami ustawy prawo budowlane pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 39 ust. 1 ustawy prawo budowlane). Pozostałe zmiany polegały wyłącznie na odcinkowej zmianie szerokości drogi, tj. zwężeniu drogi 1.KDD - ulica Sobczakówka w dostosowaniu do jej faktycznej szerokości uwzględniającej lokalizację istniejącego na działce nr [...] budynku, albo wyłącznie na usunięciu kwestionowanej przez właścicieli działek drogi wewnętrznej, oznaczonej symbolem 6.KDW, czy też na zmianie szerokości drogi, tj. zwężeniu w dostosowaniu do stanu faktycznego drogi 2.KDD - ulica Droga na Wierch.

V. Zmiany zamieszczone w projekcie planu wyłożonym do wglądu publicznego po raz piąty nie wymagały uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, gdyż dotyczyły :

- doprowadzenia do zgodności ustaleń projektu planu w zakresie obiektów o cechach zabytkowych z przyjętą Zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopanego Nr 23 z 14 lutego 2011 r. i opracowaną przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zakopanym Gminną Ewidencją Zabytków;

- uzupełnienia rysunku planu o pokazane kratką istniejące, nienormatywne drogi publiczne;

- zamieszczenia w terenach oznaczonych symbolem 2.M/U zapisu, który ograniczył możliwość lokalizacji na tym terenie usług do : usług handlu, ochrony zdrowia i odnowy biologicznej, edukacji i kultury, biur oraz usług publicznych.

VI W związku z uwzględnieniem uwag złożonych w trakcie piątego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego (trzech w całości i jednej w części) nie zaistniała konieczność ponownego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego, oraz wynikającego z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia zmian, w tym ponownego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zmiany wprowadzone do projektu planu dotyczyły:

- oznaczenie graficznego istniejącego na działce nr [...] budynku, który znajduje się na podkładzie mapowym, a który omyłkowo nie został graficznie oznaczony na rysunku planu;

- korekty wyznaczonej na rysunku planu linii zabudowy na działce 63 obr. 8 w dostosowaniu do istniejącej na działce zabudowy. Działka ta położona jest bezpośrednio przy ul. Droga na Wierch, poza obszarami podlegającymi ochronie konserwatorskiej dóbr kultury i jest ostatnią przeznaczoną do zabudowy działką przy ulicy;

- usunięcia z tekstu planu dla terenów 7.MN zapisu pozwalającego na realizację na działce 34/5 obr. 156 budynków w zabudowie zwartej, w tym bliźniaczej, co wynika z faktycznego, istniejącego na tym terenie charakteru zabudowy;

- obniżenia dopuszczonej ustaleniami planu powierzchni zabudowy w terenie 2.M/U z 40% terenu inwestycji do 30% powierzchni terenu inwestycji. Obniżenie wskaźnika wynika z faktycznej możliwości zabudowy działek, w związku z przebiegiem wyznaczonej na rysunku nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz odległościami nowej zabudowy od granic działki wynikających z przepisów prawa. Ponadto, wykreślono z ustaleń planu usługi związane z odnową biologiczną i usługi zdrowia, gdyż mieszczą się one w wymienionych w ustaleniach planu usługach publicznych. W związku z powyższym wymienianie usług związanych z odnową biologiczną i usług zdrowia jest zbędnym powtórzeniem już dopuszczonej w tym samym ustaleniu funkcji.

W dalszych wywodach Rada Miasta Zakopane wskazała też, że teren oznaczony symbolem 1.UPr, stanowiący własność Zakonu [...] położony jest w strefie śródmiejskiej Zakopanego i sąsiaduje z terenami zainwestowanymi, w tym terenem istniejącego wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego oraz terenem szkoły. W związku z powyższym trudno mówić, że lokalizacja na 7 - arowym terenie budynku mieszkalno - usługowego o parametrach ustalonych w planie narusza interes prawny Klasztoru poprzez nie uwzględnienie specyfiki formuły Zgromadzenia i z niej wynikającej potrzeby zapewnienia warunków do kontemplacji i skupienia.

Tereny stanowiące własność Klasztoru w obowiązującym planie w całości przeznaczone zostały dla zabudowy usługowej - sakralnej oznaczonej symbolem 1 .UPr. Skarżący w trakcie kolejnych wyłożeń projektu planu do wglądu publicznego nie kwestionowali ustaleń planu dla terenu 1.UPr, za wyjątkiem jego zasięgu terytorialnego, który zresztą po uwzględnieniu uwagi złożonej w trakcie czwartego wyłożenia, został zwiększony w dostosowaniu do aktualnego stanu własności kosztem powierzchni terenu 25.MN. W związku z powyższym uznać należy, że ustalone w planie przeznaczenie terenu 1.UPr, jak również zasady zagospodarowania zgodne są z dotychczasowym sposobem jego przeznaczenia, w związku z czym nie mają zastosowania przepisy art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na kwestionowanym w treści skargi terenie oznaczonym symbolem 2.M/U, obejmującym działki nr ew. 263/2 i nr 263/8 obr.8 od wielu lat funkcjonował budynek usługowy "[...] " w związku z czym przeznaczenie w planie tych działek dla funkcji mieszkalno-usługowej jest również wyłącznie kontynuacją istniejącej w terenie funkcji. Ponadto jak wynika z ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego strefa OS - śródmiejska, pełni równorzędne funkcje: mieszkaniową, usługową i obsługi turystyki.

W obszarze OS1A - "Zamoyskiego - Kościeliska", w obrębie których znajduje się analizowany teren, przyjęta w studium polityka przestrzenna polega na " Sukcesywnym porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażenia tej strefy, głównie w zakresie mieszkalnictwa, usług podstawowych oraz usług ogólnomiejskich o swobodnej lokalizacji (z zakresu oświaty, zdrowia itp.), w zakresie bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, a także na uzupełnianiu wyposażenia w niezbędne urządzenia towarzyszące (zieleń, komunikacja, infrastruktura techniczna)". Zgodnie z ustalonymi w studium dla obszaru OS1 A kierunkami zagospodarowania przestrzennego, w analizowanym obszarze zakłada się: ochronę historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury, oraz ochronę istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień; ochrona obiektów obejmuje przeprowadzanie remontów modernizacyjnych, z ewentualnymi zmianami funkcji obiektów oraz dostosowaniem standardów użytkowych i wyposażenia tych obiektów do współczesnych potrzeb, a w szczególności na terenie "podwyższonej ochrony wartości kulturowych" ("A") - konserwowanie i rewaloryzowanie pozostałości dawnej wsi podhalańskiej w rejonie ul. Kościeliskiej oraz innych elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych, korygowanie, przy remontach modernizacyjnych, formy architektonicznej obiektów trwałych, dysharmonijnych w stosunku do otoczenia, poprawa ich detalu i kolorystyki - zwłaszcza obiektów położonych w sąsiedztwie obiektów zabytkowych, eliminowanie (prowadzące do odzyskiwania wolnych terenów i obiektów): zagospodarowania terenu kolidującego z funkcjami strefy bądź z kierunkami zagospodarowania określonymi w studium (dotyczy to np. zagospodarowania otoczenia cieków, innego niż zagospodarowanie zielenią), zabudowy, która straciła wartość techniczną i użytkową a nie przedstawia wartości zabytkowej, zwłaszcza w otoczeniu cieków, obiektów tymczasowych, zwłaszcza dysharmonijnych z otoczeniem, bądź blokujących tereny cenne z punktu widzenia możliwości ich efektywniejszego wykorzystania, w obiektach istniejących, funkcji kolidujących z funkcjami strefy i adaptowanie tych obiektów na cele z nimi niesprzeczne. Przewiduje się wprowadzanie, na wolnych działkach, nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej, wprowadzanie i utrzymywanie zieleni publicznej, w tym zieleni w otoczeniu cieków, z ewentualnymi pieszymi ciągami spacerowymi, wprowadzanie zieleni osłonowej przy obiektach dysharmonijnych w stosunku do otoczenia,

Kwestionowany teren 2.M/U, obejmujący działki o nr 263/2 i /8 obr.8 przeznaczony w planie do zabudowy mieszkaniowo - usługowej, w studium znajduje się w terenach wskazanych do rozwoju funkcji osiedleńczych. W związku z powyższym nie ma możliwości wprowadzenia zakazu lokalizacji na tym terenie zabudowy mieszkalno-usługowej bez finansowych konsekwencji dla Gminy, gdyż nie wynika to bezpośrednio z ustaleń studium. Zasady na jakich realizowany będzie budynek mieszkalno - usługowy uwzględnia uwagi złożone w trakcie kolejnych wyłożeń przez skarżącego, uwzględnia ustawowy obowiązek zgodności ustaleń projektu planu z zapisami studium, minimalizuje negatywny wpływ inwestycji na sąsiednie tereny oraz nie naraża Gminy na wypłatę stosownych odszkodowań.

Ustalenia planu dla kwestionowanego terenu 2. M/U o powierzchni niespełna 700 m2, po zmianach dokonanych w wyniku uwzględnienia uwag złożonych w trakcie kolejnych wyłożeń projektu planu do wglądu publicznego, znacznie ograniczają możliwości zagospodarowania spornego terenu poprzez powierzchnię zabudowy (wskaźnik dopuszczony planem 30% , wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, zawężenie katalogu usług które można lokalizować w budynku, zmniejszenie maksymalnej wysokości budynku oraz wprowadzenie obowiązku realizacji dachów o spadkach zgodnych z tradycjami budowlanymi Podhala. Ponadto działka położona jest w 3/4 swojej powierzchni w obszarze wpisanym do rejestru zabytków (wschodnia część ulicy Kościeliskiej w Zakopanem ), co powoduje , że sposób realizacji ustalonych w planie zasad kształtowania bryły nowego budynku będzie uzależniony od wydanego przez Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków pozwolenia konserwatorskiego.

Zarzuty dotyczące nie uwzględnienia w prognozie oddziaływania na środowisko ochrony mieszkańców – [...], zamieszkałych na terenie oznaczonym symbolem 1.UPr, są bezzasadne. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budynek usługowo - mieszkalny o parametrach ustalonych w planie miejscowym nie jest zaliczony do przedsięwzięć znacząco lub potencjalnie oddziaływujących na środowisko. Kierując się zasadami sporządzania prognoz określonymi w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227) w dokumencie prognozy analizowano wpływ i ewentualne skutki realizacji poszczególnych ustaleń planu na funkcjonowanie struktur przyrodniczych i poszczególnych elementów środowiska takich jak: wody powierzchniowe, podziemne, powierzchnię ziemi, krajobraz, zdrowie ludzi, świat roślinny, zwierzęcy - we wzajemnym powiązaniu tych elementów środowiska. Oceniano również wpływ zagospodarowania terenu na istniejące formy ochrony przyrody w tym obszary NATURA 2000.

Klasztor [...] zlokalizowany jest w zabudowie śródmiejskiej, w bezpośrednim sąsiedztwie wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego oraz obiektów o funkcji mieszkalno-usługowej, dla których projekt planu zgodnie z obowiązującymi przepisami ustala dopuszczalne wartości hałasu w środowisku. Działki obejmujące kwestionowany teren oznaczonych symbolem 2.M/U były i są zainwestowane obiektem o funkcji usługowej, a cały obszar obejmujący Klasztor [...], wielorodzinne osiedle mieszkaniowe oraz omawiany teren, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znajduje się w strefie OS - śródmiejskiej, pełniącej równorzędne funkcje: mieszkaniową, usługową i obsługi turystyki, w obszarze OS1 "Zamoyskiego - Kościeliska".

Nie jest prawdą , że plan narusza interes prawny Zakonu [...] oraz innych mieszkańców Zakopanego poprzez nie uwzględnienie w planie przepisów zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W planie wystarczająco uwzględniono powyższe zagadnienia poprzez zapisy zawarte w § 4 "Ustalenia w zakresie ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego" w ust. od 4 do 7, 11 i 12 oraz w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania.

W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2012r. S.Ł akcentował ponownie naruszenie trybu uchwalania planu w zakresie uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do treści art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012 r. Nr XXI/287/2012 w sprawie " Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA" wniósł również za pośrednictwem organu w dniu 26 kwietnia 2012r. S.Ł. , domagając się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższego podnosił, że jest współwłaścicielem nieruchomości utworzonej z działki nr [...] ,[...] , objętej księgą wieczystą [...]. . Ma zatem interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący zarzucał naruszenie przez organ planistyczny art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przedmiotowych nieruchomości.

Jak wyjaśniał, Rada Miasta Zakopane uchwaliła plan, który w przypadku nieruchomości skarżącego przewiduje zagospodarowanie sprzeczne z wynikającym z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W planie nieruchomości znajdują się w obszarze RZ z wyłączeniem jakiegokolwiek innego zagospodarowania poza rolniczym. W studium są one położone w obszarze TOS, gdzie wykorzystanie rolne jest ograniczone wyłącznie do jednego sposobu i to jako przeznaczenia wyłącznie dopuszczalnego, natomiast istota zagospodarowania to tereny rekreacyjne z możliwością zabudowy obiektami kubaturowymi.

Wskazywał też, że Rada Miasta Zakopane uchwaliła plan w wersji, która nie była przedmiotem wyłożenia i opiniowania przez organy uzgadniające.

Z zapisów sesji wynika, że z projektu planu usunięto na etapie prac komisji szereg zapisów bez ponownego wyłożenia. Powyższe stanowi o rażącym naruszeniu trybu sporządzania planu.

W odpowiedzi na tę skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podawała, że skarżący pismem z dnia 17 kwietnia 2012r. wezwał Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego uchwałą, przy czym do dnia złożenia odpowiedzi na skargę wezwanie to nie zostało rozpatrzone.

Uznając za bezzasadny zarzut skarżącego naruszenia ustaleń "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopane " , przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane nr XV/140/99 z dnia 15 grudnia 1999r., wskazywała na następujące okoliczności.

Analizowany teren położony jest na rysunku "Studium..." w przeważającej części w strefie TOs - terenach otwartych o średnim reżimie ochrony, oraz w nieznacznej części w strefie TOw - terenach otwartych o wysokim reżimie ochrony.

Studium w § 6 pkt 1, 6 i 7 uznaje za jeden z podstawowych kierunków rozwoju Zakopanego ochronę i wzbogacanie wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu, oraz rozwijanie urządzeń obsługi turystów, co wynika z pkt 1. Punkt 6 stanowi, że nowe tereny budowlane wyznaczone na rysunku studium, traktuje się jako tereny rezerwowe, które mogą być przeznaczone pod zabudowę wyłącznie na cele związane z porządkowaniem i modernizacją miasta oraz zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Stosownie zaś do pkt 7, w odniesieniu do terenów otwartych (TOs i TOw) w pozatatrzańskiej części Zakopanego, przyjmuje się następujące kierunki użytkowania i zagospodarowania:

a)pierwszeństwo ma działalność związana z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu,

b)główną funkcją tych terenów jest turystyka i wypoczynek i sport,

c)wyklucza się rozwijanie funkcji osadniczych,

d)rozwój urządzeń związanych z turystyką, wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki rolniczej i leśnej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej, warunkuje się spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu, zróżnicowanych w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu.

W § 9 pkt 3 c Studium ustala następujące, podstawowe kierunki ochrony krajobrazu:

- zachowanie i uwydatnienie istniejących walorów widokowych i estetycznych krajobrazu naturalnego, tradycyjnego i harmonijnego w drodze: skupiania zabudowy i nie rozpraszanie jej na tereny otwarte.

W § 16 ust. 2 pkt 7 i 8 ustalono całkowite wykluczenie wykorzystywania terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą, eliminowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, w miarę utraty przez nią wartości technicznych i użytkowych, z wyjątkiem obiektów reprezentujących wartości kulturowe.

Przepis § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 4 ustala politykę przestrzenną terenów TOs, która ma polegać na udostępnianiu tych terenów dla turystyki i wypoczynku, w granicach umożliwiających zachowanie ich wartości przyrodniczych, przy przyjęciu priorytetu udostępnienia i odpowiedniego zagospodarowania pól narciarskich, oraz zorganizowania ich w postaci spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich, wykluczeniu sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą, wykorzystaniu terenów na cele turystyki i wypoczynku, z urządzaniem w pierwszej kolejności terenów o szczególnych predyspozycjach, oznaczonych na rysunku studium nr 1.

Z powyższych zapisów studium jednoznacznie wynika obowiązek pozostawienia w planie podstawowego przeznaczenia terenów TOs jako rolnych (łąki i pastwiska oraz sady i ogrody przydomowe), natomiast dopuszczalne jest udostępnianie i wykorzystanie tych terenów na cele turystyki, rekreacji i sportu, w zależności od ukształtowania, położenia, oraz innych cech i walorów tych terenów przesądzających o ich przydatności dla wyżej wymienionych celów.

Na rysunku Studium nr 1, który stanowi integralną część uchwały, wyznaczono graficznie tereny TOS, które w legendzie zostały opisane jako otwarte, do wykorzystania na cele turystyki i rekreacji, z wyróżnieniem terenów o szczególnych predyspozycjach do rozwoju rekreacji i sportów zimowych (pól narciarskich), jak również z wyróżnieniem stref PTS - do kompleksowego zagospodarowania na cele turystyki i sportu, co świadczy o dokonaniu w Studium analizy przydatności terenów i wskazaniu tych o szczególnych predyspozycjach i potencjale, mogących przy tym zostać zagospodarowane zgodnie z przyjętym priorytetem ich odpowiedniego zagospodarowania jako "spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich".

Teren działek nr [...] ,[...] , [...] , stanowiący własność skarżącego nie został w Studium uznany za przydatny do wyżej określonych celów, a to z racji na ukształtowanie, niewielki obszar i położenie (oddzielenie drogą KDG od terenów sportowych i bardzo bliskie sąsiedztwo ( w części wejście w obszary ścisłej ochrony) z terenami ścisłej ochrony - TOw, które to cechy przesądzają o braku możliwości włączenia tegoż terenu do "spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich".

Na etapie prac planistycznych nie było, poza uwagą skarżącego, wniosków ze strony właścicieli tych terenów o ich przeznaczenie na wskazane przez S.Ł. cele (wszystkie niemal wnioski i uwagi dotyczące tego terenu zawierały żądanie przeznaczenia ich na cele osiedleńcze). Ze względu na fakt, że dla zaproponowania zagospodarowania niezbędne jest dysponowanie znacznym terenem, w świetle zapisów w Studium, przyznających "pierwszeństwo działalności związanej z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu", powyższe przesądziło o wyłącznym przeznaczeniu ich na cele rolnicze.

Za bezzasadny zdaniem Rady Miasta Zakopane należy również uznać zarzut naruszenia prawa własności w stopniu przekraczającym granice władztwa planistycznego. Interes prawny skarżącego, a także innych właścicieli terenów oznaczonych w planie symbolem RZ został ograniczony poprzez ustalenie przeznaczenia ich działek jako użytków rolnych z zakazem zabudowy i zagospodarowania na cele inne niż rolne, na mocy przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których treść przesadza o związaniu gminy zapisami studium przy ustalaniu przeznaczenia terenów. W świetle powyższych zapisów, w przypadku terenów objętych stanowczym zakazem zabudowy w studium trudno mówić o władczym rozstrzyganiu gminy o przeznaczeniu tychże terenów jako nie budowlanych, a tym bardziej o naruszaniu tego władztwa, zaś nie dopuszczenie zagospodarowania innego niż rolne, przy występujących konkretnych wyżej opisanych uwarunkowaniach ( ukształtowanie, wielkość, położenie terenów, itp.), będących każdorazowo przedmiotem starannej analizy, również należy uznać za ograniczenie dokonane zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Bezzasadny jest również zarzut przyjęcia planu w wersji zmienionej na wniosek Komisji Doraźnej z dnia 10 stycznia 2012r., gdyż wnioskowane przez komisję zmiany nie zostały do projektu planu wprowadzone. Przyjęcie uchwały pomimo negatywnej opinii Komisji Doraźnej nie stanowi zaś naruszenia prawa.

Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają obowiązku wystąpienia o opinię o projekcie planu do innych komisji poza Miejską Komisją Urbanistyczno - Architektoniczną. Podstawę prawną przedstawienia projektu uchwały do zaopiniowania stanowi Statut Miasta Zakopane. Zgodnie z § 33 ust. 3 pkt 2 tego statutu, projekt uchwały przedkładanej Radzie pod obrady wymaga opinii właściwej komisji. Zgodnie z § 34 komisja zobowiązana jest przedstawić swoją opinię najpóźniej w trakcie czytania projektu uchwały pod rygorem jej pominięcia, zaś nie przedłożenie na sesji opinii komisji nie wstrzymuje co do zasady prac nad projektem. Zgodnie z § 36 ust. 2 projektodawca może wycofać zgłoszony projekt przed rozstrzygającym głosowaniem. Z brzmienia wyżej przytoczonych przepisów regulujących zasady opiniowania nie wynika brak możliwości przyjęcia uchwały przy negatywnej opinii, jak również nie da się z nich wyprowadzić uprawnienia komisji do wycofania zgłoszonego projektu z porządku sesji, zaś co do zasady opinia nie ma charakteru wiążącego.

Zatem porównanie zapisów § 17 studium oraz § 7 zaskarżonego planu prowadzi do wniosku, że nie było możliwości innego przeznaczenia nieruchomości skarżącego.

W piśmie z dnia 25 lipca 2012r. skarżący akcentował, że przyjęty przez Radę Miasta Zakopane plan miejscowy nie był w uchwalonym kształcie przedmiotem właściwych uzgodnień, a nadto do planu tego nie wprowadzono zmian wynikających z dokonanych uzgodnień.

Zarządzeniem z dnia 4 czerwca 2012r. wydanym na podstawie art. 111§ 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.),połączono sprawę sygn. akt II SA/Kr 856/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Kr 832/12.

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2012r. Sąd oddalił wnioski skarżących o odroczenie rozprawy, motywowane faktem zaskarżenia kwestionowanej uchwały również przez Wojewodę Małopolskiego. Orzekając w ten sposób miał zaś na uwadze, że w myśl art. 99 p.p.s.a , sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Skarga Wojewody Małopolskiego na przedmiotową uchwałę stanowi odrębną skargę i odrębną sprawę, w której nie doszło nawet do zawisłości w dacie rozpoznawania powyższego wniosku.

W toku postępowania strony podtrzymały prezentowane wyżej stanowiska z tą zmianą, że Rada Miasta Zakopane cofnęła wnioski o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej także jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi , a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. -dalej w skrócie również u.p.z.p), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości , czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały, poza już poruszoną kwestią kognicji sadu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienie także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak : posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych , terminowość złożenia skargi.

W przypadku obu skarg przesłanki, o których wyżej mowa zostały w sprawie niniejszej spełnione. Terminowość złożenia skarg pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przedsądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej w skrócie także u.s.g.), który poprzedzał ich wniesienie i nie przyniósł rezultatu, przy czym tylko skarżącemu Klasztorowi doręczono w dniu 30 marca uchwałę Rady Miasta Zakopane nr XXIV/335/2012 z dnia 22 marca 2012r. w przedmiocie uznania za nieuzasadnione wezwania z dnia 13 lutego 2012r.

Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były przedmiotem zarzutów, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań. W tym zakresie zasygnalizować można jedynie, że w ramach kontroli terminowości wniesienia skarg uwzględniono treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 , sygn. akt II OPS 2/07.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zgodnie zaś treścią art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Powyższe przepisy, z których wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej , wymagają wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące ich stosowania.

W szczególności, art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

W art. 25 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że :

§ 1. Osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).

§ 2. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej.

§ 3. Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

§ 4. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

W przypadku złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g. ustawodawca poza działaniem przez skarżącego w imieniu własnym wprowadza swoistą instytucją przedstawicielstwa dla reprezentacji grupy mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Grupa mieszkańców gminy to grupa osób fizycznych, osób prawnych, względnie jednostek organizacyjnych posiadających zdolność sądową, dla których koniecznym i wystarczającym wyróżnieniem jest wspólna cecha, jaką stanowi miejsce zamieszkania , czy siedziba. To nie wyklucza innych podobieństw, które jednak nie są wymagane.

Skargi w niniejszej sprawie zostały złożone przez dwa podmioty , tj. Klasztor [...] - będący osobą prawną, oraz S.Ł - będącego osobą fizyczną. Zdolność do czynności procesowych tych osób w sprawie nie była kwestionowana i nie budzi zastrzeżeń.

Skarżący posiadają zatem zdolność sądową, zaś każdy z nich winien odrębnie wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przedmiotową uchwałą. Pomimo specyficznego sformułowania skargi Klasztoru brak przy tym podstaw do uznania, że w sprawie zachodzi sytuacja objęta hipotezą art. 101 ust. 2 u.s.g., co ze względów systematycznych zostanie omówione odrębnie.

Z treści art. 101 u.s.g. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania . Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., rodzącym tam przewidziany skutek.

Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792).

Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że skarga Klasztoru [...] podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. wobec nie wykazania, że zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu. Interes prawny Klasztoru, jako Kościelnej osoby prawnej jest przy tym również interesem prawnym lokalnej społeczności , swoistej grupy mieszkańców, za jaką można uznać siostry przebywającej w Klasztorze, stanowiące określoną zbiorowość niezrzeszoną w inny sposób, podporządkowaną na zasadach dobrowolności obowiązującej w nim regule, będące jednocześnie mieszkankami Zakopanego.

W szczególności, z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. Nr 29, poz.154 z późn. zm. ) wynika, że określa ona zasady stosunku Państwa do Kościoła, w tym jego sytuację prawną i majątkową , zaś w sprawach odnoszących się do Kościoła, nie uregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się powszechnie obowiązujące przepisy prawa, o ile nie są sprzeczne z wynikającymi z niej zasadami ( art. 3 ust. 1- 2). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy Kościół rządzi się w swych sprawach własnym prawem, swobodnie wykonuje władzę duchowną i jurysdykcyjną oraz zarządza swoimi sprawami. W myśl art. 5 ust. 1 – 2, w skład struktury organizacyjnej Kościoła wchodzą osoby prawne wymienione w art. 6-10, ilekroć w ustawie jest mowa o władzy kościelnej, rozumie się przez to organ właściwej kościelnej osoby prawnej. Osobowość prawną samego Kościoła Katolickiego potwierdza zaś art. 4 ust. 1 Konkordatu ( Dz.U. z 1998 Nr 51, poz. 318 ).

W przepisach ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wskazano : w art. 6 - osobę prawną Kościoła o zasięgu ogólnopolskim , jej organ i sposób reprezentacji; w art. 7 osoby prawne stanowiące terytorialne jednostki organizacyjne Kościoła i ich organy; w art. 8 osoby prawne stanowiące personalne jednostki organizacyjne Kościoła i ich organy; w art. 9 wymieniono konkretne instytucje naukowe i naukowo-dydaktyczne mające osobowość prawną ; w art. 10 wskazano na tryb, w jakim mogą uzyskać osobowość prawną inne jednostki organizacyjne Kościoła.

Klasztor [...] jest osobą prawną należącą do kategorii personalnych jednostek organizacyjnych Kościoła, wymienionych w art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy, reprezentowanym przez przełożoną Karmelu, jako klasztoru niezależnego Zakonu [...]. Cechą charakterystyczną Klasztoru poza osobowością prawną jest równolegle to, że został on wyodrębniony jako jednostka organizacyjna głównie z uwagi na czynnik osobowy. Zarówno klasztory , jak i przebywające w nich osoby podlegają dodatkowym źródłom prawa, które stanowi prawo kanoniczne oraz prawo własne zakonu . Osoby zakonne jako społeczność, pozostają w tym zakresie pod pieczą siostry przełożonej, która w sferze publicznoprawnej i cywilnoprawnej jest również podmiotem uprawnionym do reprezentacji Klasztoru jako osoby prawnej.

Z powołanych uprzednio regulacji art. 2 ust. 1, art.3 ust. 1-2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wynika swoiste powiązanie sfery majątkowych praw podmiotowych i sposobu ich wykonywania, z prawem własnymi Kościoła, swobodnym wykonywaniem władzy duchownej i jurysdykcyjnej oraz zarządzaniem swoimi sprawami, na zasadzie autonomii gwarantowanej w art. 1 Konkordatu, które przejawia się też sposobie reprezentacji powiązanym kompetencjami do sprawowania pieczy nad siostrami przebywającymi w klasztorze. W opisanej sytuacji nie istnieją przesłanki do uznania skargi w przedmiotowej sprawie za składaną dodatkowo przez grupę konkretnych osób fizycznych, tj. lokalną społeczność, będącą grupą mieszkańców, którą stanowią siostry przebywające w Klasztorze. Stroną postępowania jest Klasztor, którego interes prawny czy uprawnienia na gruncie planowania i zagospodarowania przestrzennego jako osoby prawnej są tożsame z interesem prawnym sióstr zakonnych, jako grupy mieszkańców oraz lokalnej społeczności.

Klasztor [...] nie może natomiast zostać uznany za podmiot mogący zaskarżyć uchwałę jako reprezentant mieszkańców Zakopanego albo powoływać się na taki interes prawny. Z art. 1 ust. 1 – 2 u.s.g. wynika bowiem, że mieszkańcy określonego terytorium tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, którą jest gmina. Gmina posiada osobowość prawną ( art. 2 ust. 2 u.s.g. ). Mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy (art. 11 ust. 1 u.s.g. ) . Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 u.s.g. , organami gminy są zaś rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta).

W opisanej sytuacji badaniu podlega zatem zagadnienie naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawienia Klasztoru - specyficznej, osoby prawnej, której interes prawny jest tożsamy z interesem sióstr w nim zgromadzonych jako grupy mieszkańców, stanowiących lokalną społeczność.

Poniższe rozważania uwzględniają tak rozumiany interes prawny czy uprawnienia Klasztoru.

Treść uzasadnienia skargi wskazuje, że Klasztor nie podnosi zarzutu naruszenia uchwałą art. 140 k.c., a w szczególności prawa do zagospodarowania nieruchomości będących jego własnością.

Uwzględniając konkretne przepisy, które w skardze powołano dla wywiedzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Klasztoru należy wskazać, że powoływany w niej art. 11 u.p.z.p. zawiera listę czynności wchodzących w zakres kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), składających się na procedurę sporządzania projektu studium, natomiast art. 17 i art. 18 ust. 1 u.p.z.p. są przepisami regulującymi szczegółowo tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie przepisy nie stanowią norm materialnoprawnych mogących być źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g. Istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zważywszy, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g nie ma charakteru actio popularis, sama sprzeczność z prawem aktu ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z uwagi na taką sprzeczność wywołaną naruszeniem trybu, nie skutkują powstaniem legitymacji skargowej . Również postanowienie Konserwatora Zabytków z dnia 25 maja 2010 r. , znak [...], jest aktem indywidualnym wydanym w ramach procedury planistycznej. Klasztor nie jest bezpośrednio adresatem tego aktu.

W kwestii naruszenie trybu sporządzania studium w uzasadnieniu skargi brak zarzutów.

Nie jest skuteczne dla wykazania legitymacji skargowej powołanie się przez Klasztor na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 2 pkt 4 , czy art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej .

Artykuł 1 ust. 1 u.p.z.p. normuje zakres przedmiotowy ustawy oraz określa dwie kategorie wartości, które powinny wpływać na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie zawartych w niej przepisów, natomiast art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zawiera katalog czynników, które należy uwzględnić przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. , przedmiotowa ustawa określa potrzeby interesu publicznego, rozumianego w myśl art. 2 pkt 4 u.p.z.p., jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Także ta norma, jako oderwana od konkretnych własnych praw Klasztoru mających postać roszczeń nie może samodzielnie stanowić źródła interesu prawnego, którego naruszenia wymaga art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak słusznie podniesiono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99 (zam. zb.LEX nr 48223), art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym; w sprawach mających charakter publicznych mogą działać bowiem określone organy państwowe czy społeczne, a obywatelowi przysługuje prawo występowania do tych organów (np. prokuratury) z wnioskiem o podjęcie stosownego postępowania, względnie przekazania odpowiednich informacji. Powyższy podgląd pozostaje aktualny w stosunku do osób prawnych, interesu grupy mieszkańców, czy lokalnej społeczności. Nadto, jak trafnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2012r. , sygn. akt I GSK 120/11 ( zam. zb. LEX nr 1137852), z samej przynależności mieszkańca do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym samo członkostwo we wspólnocie nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie zaś do art. 6ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do : 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Również cytowany art. 6 ust. 2 u.p.z.p., jako norma statuująca określone zasady, samodzielnie nie może służyć wyodrębnieniu konkretnego interesu prawnego określonego podmiotu. Wynika z niego jedynie, że granice prawa do zagospodarowania terenu oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do osób trzecich wyznaczają ustawy. Powiązanie tej regulacji – jak w skardze – z art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oznacza, że prawa, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przysługują Klasztorowi jako specyficznej osobie prawnej. Aby wnieść skutecznie skargę niezbędnym jest jednakże wskazania określonego przepisu materialnego obowiązujących ustaw, z którego wynika własne prawo (interes prawny) lub obowiązek Klasztoru, które mogą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały, zaś przez jej treść zostały naruszone. Takim przepisem jest np. art. 140 k.c.

Kolejnym przepisem, który został powołany przez skarżący Klasztor jest art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zarzut naruszenia tej regulacji nie został jednak poparty stosowaną argumentacją, ani powiązany z kwestią wpływu powyższego na legitymację skarżącego. W szczególności brak w uzasadnieniu skargi twierdzeń, że planu nie uchwaliła rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, albo że nie rozstrzygnęła ona jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych, względnie by brak było samej uchwały lub wymaganych załączników.

Podobna uwaga dotyczy zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 u.p.z.p., przy czym przepis ten stanowi , że jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi.

Załączone do skargi decyzje o warunkach zabudowy, czy wydane w związku z nimi, w ramach postępowania administracyjnego postanowienia uzgadniające, nie dowodzą naruszenia zaskarżoną uchwała interesu prawnego, czy uprawnień Klasztoru. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, która nie rodzi praw do terenu, a jej adresatem może być wnioskodawca, który nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. Tym samym decyzja ta nie kształtuje prawa własności nieruchomości. Analogiczna uwaga dotyczy prawa własności innych podmiotów , mających działki położone nawet w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Wpływ na prawo własności nieruchomości wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę. Z faktu, że organ administracji wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy nie wynika, że osoba legitymująca się decyzją o warunkach zabudowy otrzyma pozwolenie na budowę. Nie ma też podstaw prawnych, by decyzje o warunkach zabudowy uznać za determinujące treść projektów, czy ostatecznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika zatem żadne materialne roszczenie przekładające się bezpośrednio na dopuszczalność określonego przeznaczenia albo zagospodarowania terenu. Skoro interes prawny jest kategorią prawa materialnego, zaś ma być bezpośredni, to nie można mówić o jego naruszeniu w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy, albo wydanym w toku takiego postępowania postanowieniem w przedmiocie uzgodnień, albo z aktami administracyjnymi zawierającymi odmowę uzgodnienie, albo wydania decyzji o warunkach zabudowy..

Skarżący Klasztor w nawiązaniu do interesu innych mieszkańców Zakopanego wskazywał na naruszenie art. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 4, art. 6, art. 7, art. 18 i art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Nr 162, poz. 1568 z późn. zm. ). Z uprzednio wskazanych przyczyn dotyczących braku legitymacji skarżącego do działania w imieniu mieszkańców Zakopanego zarzut ten rozważono w kontekście możliwości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Klasztoru. Pierwszy z przepisów definiuje pojęcie " interesu publicznego " , zaś kolejne normują na czym polega ochrona zabytków, wymieniają kategorie zabytków podlegających ochronie, określają jako formy ochrony między innymi ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz dwa rodzaje decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zastrzegając uzgodnienie projektu i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Również te normy ogólne nie stanowiąc źródła indywidualnych roszczeń nie mogą zostać uznane za będące podstawą do wywiedzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Klasztoru.

Rozważając także z urzędu legitymację Klasztoru na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g., niezależnie od przepisów powołanych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzega, że wywody w niej zawarte można uznać za wskazujące na naruszenia interesu prawnego tego podmiotu, którego źródłem jest treść art. 53 Konstytucji RP gwarantującego w ust. 1 – 2 wolność religii, obejmującą między innymi uprawianie kultu i modlitwę. Nadto, zgodnie z art. 8 ust. 1 Konkordatu , Rzeczpospolita Polska zapewnia Kościołowi Katolickiemu wolność sprawowania kultu zgodnie z artykułem 5, który stanowi, że przestrzegając prawa do wolności religijnej, Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego.

W kontekście twierdzeń skargi istotne znaczenie w sprawie ma kwestia zachowania wolności religii poprzez uprawianie kultu i modlitwę. Wolność sprawowania kultu, to również swobodne pełnienie misji. W tym zakresie twierdzenia skargi nawiązują zaś do 140 k.c. oraz kwestii ochrony własności w związku z wynikającymi z art. 144 k.c. zakazami immisji w stosunkach sąsiedzkich. W takim aspekcie można uznać za spełnioną przesłankę posiadania przez Klasztor interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, o którym mowa w art.101 ust. 1 u.s.g.

Uwzględniając dalej twierdzenia skargi i odpowiedzi na skargę, dokumenty dołączone do skargi oraz zgromadzone w aktach planistycznych nie sposób jednak uznać, by zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia powyższego interesu prawnego Klasztoru.

Konkretne uwagi i zarzuty Klasztoru wiążą się z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej uchwale dla terenu stanowiącego działki nr [...] ,[...] , oznaczonego w tekście i na rysunku planu symbolem 2.M/U, sąsiadujące z działkami Klasztoru zajętymi pod budynek i ogród położonymi w terenie oznaczonym w planie symbolem 1.UPr. Z twierdzeń skargi wynika przy tym, że w trakcie trwania procedury dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektóre zgłoszone przez Klasztor uwagi zostały uwzględnione, co obrazują również wywody zawarte w odpowiedzi na skargę.

Z niekwestionowanych wzajem twierdzeń stron, a także uwzględnianych dokumentów wynika, że nieruchomość Klasztoru przed podjęciem zaskarżonej uchwały położona była między innymi w bliskim sąsiedztwie bloków mieszkalnych, szkoły, a także budynku usługowego " [...]" , który znajduje się na działkach nr [...] i [...] , oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolem 2.M/U. Skarga nie zawiera rzeczowych argumentów wskazujących na naruszenie uchwałą interesu prawnego Klasztoru, w szczególności przez akcentowane w niej zagrożenie hałasem w stopniu większym niż na terenach budownictwie jednorodzinnym przez budowę apartamentowca , lub zakłócenia potrzeb zakonu kontemplacyjnego niestosowną działalnością usługową, czy komercyjną. Należy bowiem zauważyć, że nieruchomości Klasztoru położone były już uprzednio w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej tego typu i usług, która w ocenie skarżącego jest nośnikiem większego hałasu, niż zabudowa jednorodzinna.

Z § 8 ust. 5 wynika, że dla terenu zabudowy mieszkaniowo usługowej, oznaczonego symbolem 2.M/U – pow. 0,07 ha, obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów:

1) Przeznaczenie podstawowe terenu mieszkalnictwo oraz usługi ;

2) Przeznaczenie dopuszczalne – zieleń urządzona, miejsca postojowe, ciągi komunikacyjne ;

3) Zakaz lokalizacji usług innych niż usługi handlu, edukacji i kultury, biura. Dopuszcza się lokalizację usług publicznych ;

4) Powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 30% pow. terenu inwestycji ;

5) Zachowanie terenów biologicznie czynnych na powierzchni nie mniejszej 25% powierzchni terenu inwestycji ;

6) Przebudowa i odbudowa istniejących budynków na następujących zasadach:

a) stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: tynk, drewno, gont, kamień oraz ich imitacje), tradycyjnej kamieniarki (z zakazem stosowania otoczaków);

b) stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy,czarny matowy oraz imitującej drewniany gont;

7) Realizacja nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku mieszkalno usługowego, usługowego oraz rozbudowa lub nadbudowa istniejącego, na następujących zasadach:

a) realizacja nowych budynków w zabudowie wolnostojącej ;

b) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym szerokość okapu dachu nie może być mniejsza niż 80 cm;

c) wysokość budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku mieszkalno usługowego lub usługowego nie może przekroczyć wysokości 12 m;

d) realizacja dachów jako dwuspadowych lub wielopołaciowych o kącie nachylenia głównych połaci pomiędzy 490 – 540 ;

e) przy rozbudowie istniejącego budynku obowiązuje zakaz przekraczania istniejącej wysokości budynku podlegającego rozbudowie ;

f) przy rozbudowie istniejącego budynku dopuszcza się inne niż ustalone w lit. d) rozwiązania połaci dachowych i kąty ich nachylenia, stanowiące kontynuację istniejących zastosowanych w budynku rozwiązań ;

g) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zakaz realizacji połaci dachowych o różnym kącie nachylenia (nie dotyczy otwarć dachowych) z dopuszczeniem załamania połaci i zmiany kąta jej nachylenia w strefie okapu na długości krokwi nie większej niż 1/3 szerokości połaci oraz otwierania dachów jako otwarć pulpitowych wychodzących z kalenicy na długości powyżej 1/2 długości dachu. Dopuszcza się otwarcia dachowe, przy czym szerokość jednej lukarny liczona w najszerszym jej miejscu (tzn. szerokość czołowej ściany lukarny bez okapów), nie może przekroczyć ½ długości całej połaci dachowej. Łączna szerokość lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości całej połaci dachowej ;

h) dostosowanie architektury budynku do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: tynk, drewno, gont, kamień oraz ich imitacje), tradycyjnej kamieniarki (z zakazem stosowania otoczaków);

i) stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont;

8) Dopuszcza się lokalizację reklam i tablic informacyjnych realizowanych na następujących zasadach:

a) bezpośrednio na elewacji budynku jako wykonane z ażurowych liter o wysokości do 0,50 m;

b) prostopadle lub równolegle do elewacji budynku, jako kute w metalu znaki (logo) montowane na wspornikach;

c) jako podświetlane kasetony na których poza nazwą obiektów dopuszcza się umieszczanie dodatkowych informacji zawierających dane teleadresowe;

d) szyldy mogą być sytuowana wyłącznie na elewacji budynku, w poziomie parteru, a ich powierzchnia nie może być większa niż 0,5 m2;

9) Dostęp do terenu z wyznaczonej na rysunku planu drogi publicznej ;

10) Realizacja nie mniej niż 2 miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej obiektów usługowych.

Dopuszcza się realizację w budynku mieszkalno usługowym i usługowym parkingów podziemnych ;

11) Realizacja nie mniej niż 2 miejsca postojowe na jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Do ww. miejsc postojowych wlicza się miejsca w garażu.

Wyrażane w skardze obawy związane ze zwiększonym hałasem nie są zasadne, skoro § 4 ust. 14 zaskarżonej uchwały stanowi, że w zakresie ochrony przed hałasem, dla terenu oznaczonego symbolem 2.M/U obowiązuje przestrzeganie dopuszczalnych wartości hałasu jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co dotyczy zarówno przeznaczenia podstawowego , jaki i dopuszczalnego, zaś jest zgodnie z postulatem Klasztoru.

Obawy o zakłócenia potrzeb zakonu kontemplacyjnego niestosowną działalnością usługową, czy komercyjną także nie zasługują na uwzględnienie. Plan przepisuje w zakresie funkcji podstawowej jedynie usługi z zakresu handlu, edukacji i kultury, biura, przy dopuszczeniu lokalizacji usług publicznych. Postanowienia ogólne z § 8 ust. 5 pkt 1 zostały bowiem wprost i jednoznacznie zawężone w zakresie usług przez zakaz wprowadzony w pkt 3. Usługi publiczne są zaś usługami realizowanymi jako inwestycje celu publicznego, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 4b. Wobec niezdefiniowania w planie pojęcia " inwestycji celu publicznego" w tym zakresie należy mieć na uwadze art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w myśl którego, przez "inwestycję celu publicznego" rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm. dalej ugn). Wśród celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n. brak takich jakie podano w skardze jako przykład niestosownej działalności usługowej czy komercyjnej. Jedynym pojęciem z zakresu usług, które mogłoby ewentualne budzić obawy pod kątem zakłócenia potrzeb zakonu kontemplacyjnego w takim rozumieniu jak podano w skardze jest handel, z którym mogą wiązać się określone cechy i przeznaczenie przedmiotów podlegających sprzedaży, względnie gorszący obyczaje sposób ich promocji albo reklamy. W tym jednakże zakresie również przed podjęciem zaskarżonej uchwały na trenie działek nr [...] i nr [...] świadczono usługi z zakresu handlu, zaś samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości z uwagi na wskazane czynniki, albo inne wyobrażalne, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga Klasztoru podlega oddaleniu z uwagi na niewykazanie spełnienia konicznej przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g. , którą stanowi naruszenie zaskarżoną uchwała interesu prawnego lub uprawnienia Klasztoru, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.

Podstawą do kontroli legalności uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012r. Nr XXI/287/2012 w sprawie " Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA" stanowi w sprawie niniejszej skarga wniesiona przez S.Ł który wykazał naruszenie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W toku postępowania nie było kwestionowane, że S.Ł jest współwłaścicielem nieruchomości utworzonej z działek nr [...] i nr [...] obr. [...] objętej księgą wieczystą [...].

Okoliczność tę można nawet uznać za przyznaną przez organ, na tle treści odpowiedzi na skargę. Z niesprzecznych twierdzeń stron wynika również, że zaskarżona uchwała określa przeznaczenie powyższych działek wyłącznie jako rolne, wprowadzając też zakaz zabudowy, co znajduje potwierdzenie w części tekstowej i graficznej miejscowego planu. Z przedstawionej dokumentacji planistycznej wynika, że w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu projektu miejscowego planu w dniach od 9 lipca 2010r. do 9 sierpnia 2010r., który przewidywał już takie przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...] S.Ł złożył uwagę w piśmie z dnia 17 lipca 2010r., wnosząc o określenie przeznaczenia działek nr [...] i [...] obr. [...] pod usługi turystyczne oraz związane z obsługą ruchu drogowego i turystycznego o całorocznym użytkowaniu, w szczególności pod budowę stacji paliw. Uwaga ta, po jej rozpatrzeniu w ramach procedury planistycznej, nie została uwzględniona.

Regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale wprowadza zatem daleko idące ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości skarżącego, której właściciel musi się podporządkować wbrew własnej woli, co prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich chronionych art. 140 k.c.

W orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Wykładnia taka uzasadnia przyjęcie w niniejszej sprawie, iż skarżący może być legitymowany do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości, co też uczynił.

W przedmiotowej sprawie wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów ( tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, zam. zb. LEX nr 896586).

Skarżący zarzucał Radzie Gminy w pierwszym rzędzie naruszenie art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] obr. [...]. .

Analizę powyższego zarzutu należy poprzedzić wskazaniem, że bliższe położenie działek skarżącego na obszarze objętym planem miejscowym pełnomocnik Rady Gminy zobrazował mapką poglądową przedłożoną do akt na rozprawie dnia 9 sierpnia 2012r. W czasie tej rozprawy, na podstawie wskazań pełnomocnika organu położenie działek skarżącego oznaczono również na rysunku nr 1 Studium. Bliższa analiza mapki poglądowej, części graficznych obu aktów planistycznych, czyniona także przy wykorzystaniu wersji elektronicznej planu miejscowego pozwalającej na identyfikację numerów działek naprowadza jednakże, że poczynione na rozprawie orientacyjne wskazanie nieruchomości skarżącego na rysunku nr 1 Studium było błędne, zaś teren zaznaczony wówczas jest położony poza granicami o obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Stan rzeczywisty jest taki , że działki nr [...] i[...] są położone zarówno w terenie objętym ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjętego Uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta w Zakopanem dnia 15 grudnia 1999 r., jak również na obszarze objętym uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012r. Nr XXI/287/2012 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA", która obejmuje jedynie część terenów znajdujących się w obrębie Studium i ich nie przekracza. Zaskarżona uchwała odnośnie terenu, którego dotyczy jest zaś zgodna w części tekstowej i graficznej również z uchwałą Nr XXVII/364/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008r. w sprawie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącej obszaru urbanistycznego " Kościeliska".

Artykuł 9 ust. 4 – 5 u.p.z.p. stanowi, że studium nie jest aktem prawa miejscowego( ust. 5), natomiast ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych ( ust. 4 ).

Tekst Studium stanowi załącznik nr 1 do Uchwały Nr XV/140/99 Rady Miasta w Zakopanem dnia 15 grudnia 1999 r., która posiada nadto załączniki nr 2a, 2b,2c. Załącznik nr 2a stanowi rysunek nr 1 pn. - " Kierunki zagospodarowania przestrzennego – przekształcenia struktury funkcjonalno przestrzennej i układu komunikacyjnego. Działki skarżącego położone są na rysunku nr 1 w przeważającej części w strefie TOs - tereny otwarte o średnim reżimie ochrony, oraz w nieznacznej części w strefie TOw - tereny otwarte o wysokim reżimie ochrony.

Studium w § 6, zamieszczonym w Rozdziale II. - " Cele, funkcje i główne kierunki rozwoju Zakopanego ", ustala w pkt 1 – 10 podstawowe kierunki rozwoju Zakopanego. Wśród nich pkt 1 uznaje za zasadniczy kierunek ochronę i wzbogacanie wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz rozwijanie urządzeń obsługi turystów. Punkt 5 utrzymuje zasadę ograniczonego ilościowego rozwoju Zakopanego w granicach ok. 30 tys. stałych mieszkańców, zaś pkt 6 stanowi, że nowe tereny budowlane wyznaczone na rysunku studium, traktuje się jako tereny rezerwowe, które mogą być przeznaczone pod zabudowę wyłącznie na cele związane z porządkowaniem i modernizacją miasta oraz zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Stosownie zaś do pkt 7, w odniesieniu do terenów otwartych (TOs i TOw) w pozatatrzańskiej części Zakopanego, przyjmuje się następujące kierunki użytkowania i zagospodarowania:

a)pierwszeństwo ma działalność związana z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu,

b)główną funkcją tych terenów jest turystyka i wypoczynek i sport,

c)wyklucza się rozwijanie funkcji osadniczych,

d)rozwój urządzeń związanych z turystyką, wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki rolniczej i leśnej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej, warunkuje się spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu, zróżnicowanych w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu.

Taki zapis wskazuje jednoznacznie na pierwszeństwo działalności związanej z ochroną środowiska nawet w ramach głównej funkcji tych terenów, przy wykluczeniu rozwoju usług osadniczych oraz uwarunkowaniu rozwoju wszelkich urządzeń od spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu, zróżnicowanych w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu.

Podstawowe kierunki ochrony krajobrazu określa § 9 Studium, gdzie znajduje się zapis o zachowaniu i uwydatnieniu istniejących walorów widokowych i estetycznych krajobrazu naturalnego, tradycyjnego i harmonijnego w drodze między innymi skupiania zabudowy i nie rozpraszanie jej na tereny otwarte ( pkt 3 c ).

W Rozdział III. Studium – " Kierunki zagospodarowania przestrzennego w podstawowych strefach polityki przestrzennej z uwzględnieniem ochrony środowiska przyrodniczego , kulturowego i krajobrazu " , zamieszono regulacje odnoszące się do strefy rozwoju funkcji osadniczych ( pkt III 1.) i strefy terenów otwartych w pozatatrzańskiej części miasta ( pkt III 2. ). Wyodrębnienie tego rozdziału nawiązuje zaś do systematyki określonej w § 3 Studium, zamieszczonym w Rozdziale I. - " Ustalenia ogólne ".

Odnośnie strefy terenów otwartych w pozatatrzańskiej części miasta § 16 w ust. 1 Studium stanowi, że polityka przestrzenna w strefie TOw – terenów otwartych o wysokim reżimie ochrony – dotyczy : terenów leśnych, zadrzewień, w tym zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i w otoczeniu cieków, oraz wymagających szczególnej ochrony nieleśnych terenów otwartych, a w szczególności terenów bezpośredniego przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego oraz terenów podmokłych i lejów źródliskowych ( pkt 1), zaś polega na ochronie wartości przyrodniczych, poprzez daleko idące ograniczenia możliwości użytkowania i zagospodarowania terenu.

Powyższa regulacja zawiera w pkt 1 charakterystykę terenu, którego dotyczy.

W § 16 ust. 2 ustalono kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy TOw , zastrzegając ochronę przyrodniczej struktury zieleni wysokiej, średniej i niskiej, cieków wodnych, terenów otwartych, w tym pełniących tam wymienione szczególne funkcje ekologiczne, eksponując ochronną funkcje lasów ( pkt 2) konieczność uregulowania granicy rolno - leśnej, zalesienia określonych terenów ( pkt 3), stosowania wyłącznie biologicznej obudowy cieków oraz szczególnych zasad regulacji. Co istotne, pozostałe punkty § 16 ust. 2 wskazują, że w tej strefie przewidziano wykorzystanie do celów gospodarki hodowlanej, jako użytków zielonych ( pastwiska, łąki) terenów nieleśnych tej strefy ( pkt 5) na zasadzie ich dopuszczenia, jak również dopuszczono , ale tylko ograniczone wykorzystanie terenu dla turystyki i wypoczynku przy zachowaniu ściśle określonych zasad ( pkt 6), przy równoczesnym całkowitym wykluczeniu wykorzystywania terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą, eliminacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, w miarę utraty przez nią wartości technicznych i użytkowych, z wyjątkiem obiektów reprezentujących wartości kulturowe ( pkt 8), wprowadzenie ograniczeń przy remontach i zasady osłaniania istniejącej zabudowy pasami lub grupami zadrzewień i zakrzewień( pkt 9 i 10 ), utrzymaniu istniejących tras komunikacyjnych i ciągów infrastruktury technicznej, z dopuszczeniem ich uzupełnień tylko w razie konieczności i w niezbędnym zakresie ( 11). Z pkt 6 wynika też, że motywem ograniczenia wykorzystania terenów dla turystyki i wypoczynku jest zapewnienie ochrony najbardziej wrażliwych elementów środowiska przyrodniczego, zaś jego dopuszczenie podlega dalszym daleko idącym obostrzeniom.

Przepis § 17 dotyczy terenów otwartych o średnim reżimie ochrony. Paragraf § 17 ust. 1 pkt 1 Studium uznaje za tereny o średnim reżimie ochrony pozostałe tereny otwarte nie wymienione w § 16 ust. 1 pkt 1 2 . Paragraf 17 ust. 2 ustala jako kierunki zagospodarowania przestrzennego utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej ( pkt 1 ), wykluczenie sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą, utrzymanie istniejących tras komunikacyjnych i ciągów infrastruktury technicznej z dopuszczeniem ich uzupełnień tylko w razie konieczności w niezbędnym zakresie ( pkt 5), utrzymanie zieleni niskiej jako podstawowego zagospodarowania terenów otwartych tej strefy przy zachowaniu istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz uzupełnianiu w określonych miejscach, dopuszczenie wykorzystania terenów do celów gospodarki hodowlanej jako użytków zielonych - pastwiska, łąki ( pkt 7 ).

Powyższe regulacje wykazują podobieństwo do kierunków zagospodarowania przestrzennego w terenach otwartych o wysokim reżimie ochrony. Niżej wymienione ustalenia wskazują na szersze wykorzystanie tego terenu dla turystyki i wypoczynku, jednakże na zasadach szczegółowo określonych już w Studium.

Z § 17 ust. 2 pkt 3 wynika ochrona ciągów Drogi Homolackiej oraz Drogi pod Reglami oraz urządzenie ich jako tras turystycznych. Paragraf 17 ust. 2 pkt 4 ustala jako jeden z elementów polityki przestrzennej terenów TOs wykorzystanie tych terenów na turystyki i wypoczynku przy przyjęciu priorytetu udostępnienia i odpowiedniego zagospodarowania pól narciarskich, oraz zorganizowania ich w postaci spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich, wykluczeniu sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą, wykorzystaniu terenów na cele turystyki i wypoczynku, z urządzaniem w pierwszej kolejności terenów o szczególnych predyspozycjach, oznaczonych na rysunku studium nr 1.

Na rysunku nr 1 wyznaczono graficznie tereny TOS, które w legendzie zostały opisane jako otwarte, do wykorzystania na cele turystyki i rekreacji, z wyróżnieniem terenów o szczególnych predyspozycjach do rozwoju rekreacji i sportów zimowych (pól narciarskich), jak również z wyróżnieniem stref PTS - do kompleksowego zagospodarowania na cele turystyki i sportu. Takie regulacje świadczą o dokonaniu już w Studium analizy przydatności terenów i wskazaniu tych o szczególnych predyspozycjach i potencjale, mogących przy tym zostać zagospodarowane zgodnie z przyjętym priorytetem ich odpowiedniego zagospodarowania jako "spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich".

Mając na uwadze powyższe oraz położenie działek skarżącego należy podzielić stanowisko Rady Miasta Zakopane wyrażone w odpowiedzi na skargę, że teren działek nr [...] ,[...] został już w Studium uznany za przydatny do realizacji celów wymienionych w § 17 ust. 2 pkt 3 i 4. Jako argumenty tego stanu rzeczy podano ukształtowanie działek, niewielki ich obszar i położenie , w tym oddzielenie drogą od terenów sportowych oraz bardzo bliskie sąsiedztwo, a nawet w części położenie na obszarze ścisłej ochrony. Takie cechy - którym skarżący nie przeczył, a potwierdzają je po części dostępne mapy, czy inne dokumenty planistyczne - mogły mieć wpływ na niewłączenie działek nr [...] ,[...] do "spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich" już na etapie uchwalenia Studium , co w ślad za tym także przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądziło o przyznaniu w tym rejonie "pierwszeństwa działalności związanej z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu" oraz wyznaczeniu obszaru RZ jako zwartego kompleksu terenów, którego ustalenia pozostają w zgodzie z zapisami Studium. Szczegółowe ustalenia dla terenów użytkowanych rolniczo o pow. RZ – pow. 16,64 ha zostały zawarte w § 7 tekstu planu , zaś są tego rodzaju, że nie prowadzą do naruszenia istoty prawa własności. Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2).

Ustalenie powyższe, zgodne z postanowieniami Studium na zasadzie kontynuacji identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych w akcie kierunkowym ogólnie nie prowadzą do pozbawienia skarżącego możliwości wykonywania wszystkich uprawnień właścicielskich. Plan miejscowy nie wprowadza w tym przypadku zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzowuje te zasady przy uwzględnieniu kryteriów określonych w Studium.

W opisanej sytuacji nie można zatem uznać, że zaskarżona uchwała w analizowanej części bezzasadnie stwierdza zgodność planu ze Studium, co miałoby prowadzić do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ze skutkiem określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Brak także podstaw do przyjęcia, że podejmując uchwałę w kwestionowanej części Rada Miasta Zakopane nadużyła władztwa planistycznego doprowadzając do ograniczenia gwarantowanego w Konstytucji RP prawa własności skarżącego , niezgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

W art. 1 ust. 1 u.p.z.p. normującym przedmiot regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyeksponowano określone kategorie wartości, zdefiniowane następnie w art. 2 u.p.z.p. , które z różną mocą powinny wpływać na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie przepisów tej ustawy. Te wartości to "ład przestrzenny" i "zrównoważony rozwój" . W art. 1 ust. 2 u.p.z.p., na zasadzie otwartego katalogu, podano czynniki, które wytyczają kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, wśród których poza prawem własności z pkt 7 wymieniono: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (1); walory architektoniczne i krajobrazowe (2);wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (3); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesne( 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (5);walory ekonomiczne przestrzeni (6); potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (8); potrzeby interesu publicznego (9) ;potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych ( 10). Obowiązek uwzględniania powyższych czynników stanowiących określone wartości nie oznacza, że są one objęte bezwzględną ochroną. Ukształtowanie polityki przestrzennej na przedmiotowym obszarze z uwzględnieniem analogicznych zasad miało miejsce już w Studium, co do którego skarżący nie podnosi zarzutów. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Skoro jak już wyżej wskazano doprecyzowanie postanowień zamieszczonych w Studium nastąpiło w zaskarżonej uchwale zgodnie z wytycznymi kierunkowymi, bez naruszenia uchybienia przepisom ustaw należy uznać, że zarzutu nadużycia władztwa planistycznego oraz naruszenia art. zasady z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie.

Co do kolejnego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia trybu poprzez wprowadzenie na etapie prac komisji do projektu planu szeregu zapisów bez ponownego ich wyłożenia, zarzut ten należy uznać za bezzasadny w świetle przedstawionej dokumentacji planistycznej, której kompletności w tym zakresie S.Ł. nie kwestionował. W szczególności z dostępnego protokołu Nr XXI/12 z XXI Zwyczajnej Sesji Rady Miasta Zakopane odbytej dnia 12 styczna 2012r. wynika , że ani wówczas, ani w toku prac Komisji Doraźnej Rady Miasta Zakopane, powołanej do przygotowania opinii w sprawie " Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA", projekt planu nie był zmieniany. Co do przebiegu prac oraz ich rezultatu, kwestie te bliżej obrazują zwłaszcza wypowiedzi Przewodniczącego Komisji Doraźnej W.Ł , który podał, że sformułowano po dyskusji w dniu 10 stycznia trzy wnioski dotyczące korekt zapisów projektu , natomiast końcowy wniosek - wtedy gdy jeszcze dysponowano quorum - był taki, aby zdjąć z porządku posiedzenia Sesji projekt powyższej uchwały.

Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają obowiązku wystąpienia o opinię o projekcie planu do innych komisji niż Miejska Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna. Skarżący nie uznawał za naruszenie trybu braku pozytywnej opinii dla całego projektu planu powyższej Komisji Doraźnej, względnie nieuwzględnienie wniosku dotyczącego zdjęcia z porządku obrad Sesji, co upoważnia do odstąpienia od dalszych rozważań w tym zakresie na bazie przedstawionych dokumentów w postaci Statutu Miasta Zakopane.

Skarżący zarzucał również , że przyjęty przez Radę Miasta Zakopane plan miejscowy nie był w uchwalonym kształcie przedmiotem właściwych uzgodnień, a nadto do planu tego nie wprowadzono zmian wynikających z dokonanych uzgodnień. Analiza dokumentacji planistycznej w zakresie wyżej sygnalizowanym nakazuje ten zarzut uznać za zasadny, ze skutkiem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Konkretne wskazania w tym zakresie należy poprzedzić jednak rozważaniami natury ogólnej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Powyższy przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę nieważności uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa, a nie naruszenie istotne.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zakresu jego ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego; zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254). Zasadą jest również obowiązek zgodności miejscowego planu ze studium.

Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wzajemne relacje aktów planistycznych oraz ich znaczenie. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto bowiem obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Mając zatem na względzie, że przepis art. 15 ust. 2 stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu , a skończywszy na jego uchwaleniu .

Nie każde naruszenie trybu powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie i orzecznictwie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251 , wyrok NSA z dnia 5 października 2011r., sygn. akt II OSK 1435/11, zam. zb. LEX nr 1070332 ).

Niektóre regulacje z zakresu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały już powołane. W pozostałości przepisy normujące szczegółowo tryb i inne zasady sporządzenia tego aktu zostały zawarte w art. 14-28 u.p.z.p. , zaś wynikają z nich kompetencje do podejmowania poszczególnych czynności w procedurze planistycznej, ich sekwencja, przedmiot, terminy , skutki niezachowania niektórych terminów, wymogi jakim winien odpowiadać projekt planu oraz sam uchwała w sprawie miejscowego planu , zasady ponoszenia kosztów i inne kwestie.

W okresie od 2008r. do daty podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ulegały pewnym zmianom . W poniższych rozważaniach powołuje się taki stan prawny , jaki winny mieć na uwadze organy w procedurze planistycznej, uwzględniając przepisy intertemporalne zawarte w ustawach zmieniających ustawę planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe odnosi się również do przepisów zawartych w ustawach odrębnych.

Procedurę planistyczna rozpoczyna podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 14 u.p.z.p. ). Z czynionych uprzednio wywodów wynika, że taką uchwałę w sprawie niniejszej Rada Miasta Zakopane podjęła, w granicach części obowiązującego Studium, przy czym w ramach innych wymogów wynikających z art. 14 u.p.z.p. nie stwierdza się naruszenia zasad albo istotnego naruszenia trybu.

Artykuł 15 ust. 1- 2 u.p.z.p. zastrzega kompetencję wójta (burmistrza, prezydenta miasta ) do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według tam określonych zasad. Przepisem uzupełniającym do 15 u.p.z.p. jest art. 16 ust. 1 u.p.z.p., oraz regulacje zawarte w rozporządzeniach wydanych z upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2-3 u.p.z.p. W stanie faktycznym sprawy istotne znaczenia ma rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, poz. 1587 - zwane dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym ), które w myśl § 1 określa wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej , a w szczególności wymogi dotyczące : 1) materiałów planistycznych; 2) skali opracowań kartograficznych; 3) stosowanych oznaczeń; 4) nazewnictwa; 5 )standardów; 6) sposobu dokumentowania prac planistycznych.

Artykuł art. 17 u.p.z.p. w poszczególnych punktach podaje listę i chronologię czynności wchodzących w zakres kompetencji wójta , burmistrza albo prezydenta miasta składających się na procedurę sporządzania ostatecznej wersji projektu planu miejscowego, który wraz z listą nieuwzględnionych uwag przedstawiany jest radzie gminy do uchwalenia.

Zgodnie z treścią art. 17 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) uzyskuje opinie o projekcie planu:

a) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

7) uzgadnia projekt planu z:

a) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

b) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

c) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

d) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

e) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

g) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

h) właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

i) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej;

8) uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

10) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Odniesienie powyższej regulacji do stanu faktycznego niniejszej sprawy wymaga pewnych wstępnych uwag, które mają znaczenie w ramach kontroli i następnie oceny trybu uchwalania przedmiotowego planu.

W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że jak wynika z art. 17 pkt u.p.z.p., czynność ogłoszenia oraz składania wniosków do planu w terminie z pkt 1 nie dotyczy wprost instytucji oraz organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu, co do których przewidziano odrębną regulację w postaci zawiadomienie z pkt 2, gdzie nie ma mowy o terminach. Wprowadzony w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. termin ustawowy dla zgłaszania wniosków jest terminem minimalnym. Wzór obwieszczenia został zamieszczony w Załączniku Nr 2 do rozporządzenia wykonawczego. Rozporządzenie wykonawcze w Załączniku nr 3 określa odrębnie wzór zawiadomienia z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. w taki sposób, który pozwala wójtowi, burmistrzowi, albo prezydentowi miasta na wskazanie terminu do złożenia wniosków, bez zakreślenia jednakże ich granic czasowych także w akcie wykonawczym. Spójność systemu wymaga by długość terminów wyznaczonych w zawiadomieniu z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. dla złożenia wniosków przez podmioty zobowiązane następnie do opiniowania czy uzgadniania projektu planu nie była krótsza niż termin minimalny z pkt 1, natomiast treść art. 23 u.p.z.p. uzasadnia przyjęcie, że w konkretnym stanie faktycznym ten etap , w zależności od potrzeb, może podlegać wydłużeniu nawet poza terminy zakreślone przez organ planistyczny dla osób czy jednostek organizacyjnych składających wnioski do planu na podstawie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Przepis art. 23 u.p.z.p stanowi bowiem, że organy, o których mowa w 17 pkt 6 i 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej są obowiązane do współpracy przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków oraz udostępnianiu informacji. Nałożenie na organy, o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7 obowiązku udzielania informacji naprowadza również na pożądaną aktywność organu sporządzającego projekt planu miejscowego, który o ile wyrażane opinie lub złożone wnioski uznaje za niepełne albo budzące wątpliwości może i powinien na tym etapie domagać się dodatkowych informacji, do udzielania których podmioty wymienione w art. 23 u.p.z.p. są zobowiązane . Powyższe podejście, z którego wynika dopuszczalność wydłużenia procedury planistycznej na tym etapie z uwagi na konieczność współdziałania organów potwierdza regulacja z art. 17 pkt 3 u.p.z.p., albowiem termin maksymalny 21 ( uznawany w doktrynie za procesowy – tak T. Bąkowski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004 ) został wprowadzony tylko dla rozpatrzenia wniosków, o których mowa w pkt 1. Terminy maksymalne dla wniosków składanych na podstawie art. 17 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w tej fazie procedowania organ planistyczny winien zaś wyznaczać z uwzględnieniem wszelkich okoliczności. Terminy maksymalne wyznaczane przez organ planistyczny dla określonych grup podmiotów będących odpowiednio adresatami czynności z art. 17 pkt 1 oraz pkt 2 u.p.z.p. winny być dla nich jednakowe, czego wymaga zachowanie zasady równość ( art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ), która obowiązuje także przy tworzeniu prawa miejscowego. Powyższa zasada winna być uwzględniana również na pozostałych etapach procedury planistycznej , o ile z przepisów ustaw szczególnych nie wynikają wyjątki nakazujące odstępstwa.

Kolejne istotne w stanie faktycznym sprawy zagadnienie, to bezwzględny wymóg uzyskania opinii czy dokonania uzgodnień z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 i 7 , co winno mieć miejsce już po rozpatrzeniu wszelkich wniosków oraz sporządzeniu nie tylko projektu planu, ale także prognozy oddziaływania na środowisko i prognozy finansowej.

Ważne również jest to, że opiniowaniu albo uzgodnieniu podlega w myśl art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p. projekt planu, przez który w myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego należy rozumieć projekt tekstu planu i projekt rysunku planu. Te ostatnie pojęcia zdefiniowano odpowiednio w § pkt 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego. Projekt planu należ zaś udostępnić do opiniowania czy uzgodnienia właściwym organom wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, na co wskazuje wprost z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Powyższy dokument nie jest nośnikiem treści stanowiących potem normatywny, natomiast ma istotne znaczenie właśnie dla fazy wyrażania opinii i dokonywania uzgodnień a potem zgłaszanych uwag, jako źródło ważnych informacji.

Zważyć należy dalej, że liczne przepisy zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzeniu wykonawczym wskazują, iż w procedurze planistycznej znaczenie mają dokumenty w wersji papierowej, stąd co do zasady, udostępnienie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko podmiotom opiniującym albo uzgadniającym winno nastąpić w takiej właśnie postaci, analogiczne zresztą jak późniejsze wyłożenie tych dokumentów do publicznego wglądu. Postać elektroniczna została dopuszczona jako wywołująca skutki prawne tylko w przypadku składania uwag do projektu planu miejscowego, które może wnieść każdy , kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, o ile są one opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu ( art. 18 ust. 1-3 u.p.z.p.). Udostępnienie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do uzgodnień - podobnie jak w innych przypadkach stosowania trybu z art. 106 k.p.a. - polega na ich przesłaniu, nie zaś udzieleniu do wglądu w siedzibie organu zobowiązanego do sporządzenia projektu planu. Takie podejście jest nadto uzasadnione z uwagi na stosunkowo krótki termin przewidziany w ustawie dla opiniowania oraz dokonania uzgodnień, przy daleko idących konsekwencjach jakie wiążą się z jego niezachowaniem przewidzianymi w art. 25 ust. 2 u.p.z.p..

Następnie należy zwrócić uwagę na przepisy normujące tryb przeprowadzania uzgodnień, ich wiążący walor, a także wyraźnie określony przypadek, w którym uzgodnienia na zasadzie fikcji prawnej uznaje się za dokonane, oraz sytuację, w której mogą one zostać pominięte.

I tak, z art. 24 ust. 1-2 u.p.z.p. wynika w szczególności, że organy, o których mowa w art. 17 pkt 7 , w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, projekt planu miejscowego w trybie art. 106 k.p.a., przy czym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy te, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Taka regulacja podyktowana jest względami celowości, zaś ma zapobiegać wydłużeniu procedury wówczas, gdy brak uzgodnienia następuje dowolnie , w sposób uniemożliwiający poprawienie projektu planu. Co wymaga podkreślenia, art. 24 ust. 2 u.p.z.p. nie stanowi instrumentu służącego zakwestionowaniu zasadności stanowiska organu uzgadniającego, którego weryfikacji można żądać wyłącznie wnosząc zażalenie. Po wyczerpaniu toku instancji stanowisko organu uzgadniającego może zaś podlegać kontroli przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Nadto, w myśl art. 25 ust. 1- 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których w art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. W przeciwieństwie do art. 24 ust. 2 u.p.z.p. powyższy skutek dotyczy zarówno organów uzgadniających, jak i opiniujących.

Charakterystycznym jest to, że w toku trwania procedury planistycznej w niniejszej sprawy art. 24 i 25 u.p.z.p. uległy zmianie w taki sposób, że ustawodawca określił zarówno minimalny, jak i maksymalny termin dla dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii ( odpowiednio od 14 do 30 dni od dania udostępnienia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko), jak również przewidział - poprzez dodanie ust. 1a w art. 25 - możliwość wystąpienia przez organ uzgadniający albo opiniujący w uzasadnionych przypadkach do wójta, burmistrza, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, ze wskazaniem terminu dodatkowego nie dłuższego niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia. W związku z brzmieniem przepisów ustawy zmieniającej, w sprawie niniejszej nowa regulacja nie ma zastosowania, nie mniej jednak jej powołanie uwypukla problem niedostatków określonych rozwiązań przed zmianami. W szczególności, przy braku ówcześnie ustawowego maksymalnego terminu dla dokonania uzgodnienia, a także wyraźnych podstaw do stosowania przepisów Kpa umożliwiających jednostronne wydłużanie przez organy uzgadniające terminów wyznaczonych w zawiadomieniu przez organ planistyczny poprzez regulację z art. 35-38 k.p.a., należy przyjąć, że daleko idące skutki uchybienie terminowi wynikające z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. mogły nastąpić tylko w przypadku dochowania przez organ występujący o uzgodnienie wszelkich formalnych wymogów proceduralnych umożliwiających wykonaniu obowiązków ciążących na organach uzgadniających w wyznaczonym termie. W przypadku opinii powyższe ma nieco inny wymiar dla oceny wag naruszenia trybu skoro w przeciwieństwie do rozstrzygnięcia uzgadniającego, które jest wiążące opinia stanowi najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i nie ma takiego charakteru

Dalsza analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że art. 106 k.p.a. w procesie stanowienia prawa winien być stosowany odpowiednio, tj. z uwzględnieniem zarówno modyfikacji wynikających z art. 24-25 u.p.z.p., jaki specyfiki procedury planistycznej. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę, zaś wprowadzenie trybu z art. 106 k.p.a. ma służyć niewątpliwie ochronie samodzielności gminy przez określenie jako formy uzgodnienia postanowienia, a także wprowadzenie jego zaskarżalności. Nie budzi kontrowersji, że do wniesienia zażalenia uprawniony jest organ sporządzający projekt planu miejscowego. Rozważanie, czy taka legitymacji służy także innym podmiotom ( mającym np. interes prawny w zaskarżeniu uzgodnienia wynikający z prawa własności ) należy uznać za bezprzedmiotowe w stanie faktycznym niniejszej sprawy, albowiem w toku kontrolowanej procedury nie wystąpiły zdarzenia uzasadniające głębszą analizę tego problemu.

Artykuł 17 pkt 9 u.p.z.p. stanowi o wprowadzenie do projektu planu miejscowego zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Odnośnie opinii – jak wyżej wskazano - ich walor nie jest wiążący, w przeciwieństwie do uzgodnień, dla których zastrzeżono tryb z art. 106 k.p.a. Co do zasady zatem, ostateczne postanowienie organu uzgadniającego jest wiążące. Wyjątek od powyższego stanowią tylko dwie sytuacje już sygnalizowane .

I tak, w myśl art. 24 ust 2 u.p.z.p. wójt , burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Kolejny wyjątek stanowi fikcja prawna uzgodnienia projektu planu miejscowego w przypadku jego niedokonania w terminie ( art. 25 ust. 2.u.p.z.p. ). Określone w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. konsekwencje niezajęcia stanowiska w terminie wyznaczonym przez wójta zostały sformułowane bardziej kategorycznie niż sankcje przewidziane w art. 24 ust. 2 ustawy, stąd użycie zwrotu "uważa się" nakazuje przyjęcie skutku niezależnego od woli organu planistycznego w odróżnieniu od zwrotu "może uznać" - jak w art. 24 ustawy, który pozostawia swobodę przy kwalifikacji opisanych w nim okoliczności. Wystąpienie skutku z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. jest jednak uzależnione od legalności uprzednich działań proceduralnych organu planistycznego. Przyjęciu odmiennej koncepcji stoi zaś na przeszkodzie wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności.

Powyższe z kolei naprowadza, że ostateczne postanowienie właściwego organu o odmowie uzgodnienia projektu planu nie musi oznaczać, że nie doszło do uzgodnienia tego projektu planu ze skutkiem niemożności dalszego legalnego procedowania. Z powoływanych przepisów , a nadto z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika też, że negatywne postanowienie w przedmiocie uzgodnienia planu nie prowadzi automatycznie do stwierdzeniem nieważności uchwały. Wystąpienie skutku nieważności z uwagi na istotne naruszenie trybu, który niewątpliwie stanowi brak wymaganego ustawą uzgodnienia, należy ocenić na gruncie konkretnego stanu faktycznego.

Ważne znaczenie w przepisach regulujących tryb postępowania mają również pkt 9, 10, 11, 12,13 i 14 art. 17 u.p.z.p., wyznaczające kolejność czynności po uzyskaniu opinii i uzgodnień, polegających na : wprowadzeniu z nich wynikających zmian do projektu planu miejscowego; ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i wyłożenia tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu z wyznaczeniem terminu, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, a także zorganizowaniu w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; rozpatrzeniu uwag; wprowadzeniu zmian do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia - a następnie przedstawieniu radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych, chyba że zachodzi potrzeba ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień. Dalsze czynności należą już bowiem w myśl art. 19 ust. 1 - 2 u.p.z.p. do rady gminy. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu, czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności ( a więc już nie tylko uzgodnień, ale również procedury związanej z ponownych zgłaszaniem uwag) może być całość albo jedynie część projektu planu objęta zmianą.

Wynikający powyższych przepisów model procedowania nie przewiduje dla wójta, burmistrza albo prezydenta miasta uprawnienia do kilkakrotnego powtarzania przeprowadzonej niewadliwie czynności zgłaszania i rozpatrywania uwag , oraz dokonywania będących ich następstwem zmian projektu planu, czy też wprowadzania na tym etapie zmian autorskich. To zaś rodzi pytanie o dopuszczalność wielokrotnego przeprowadzania takich działań przed przedstawieniem radzie gminy projektu planu po myśli art. 17 pkt 14 u.p.z.p., a także konsekwencje prawne związane z takim procedowaniem. Z całokształtu analizowanych przepisów można wyprowadzić wniosek, że ponawianie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta tylko pewnych czynności niewadliwych proceduralnie poza zakreśloną w przepisach krok po kroku procedurą już stanowi o naruszeniu trybu. O tym zaś, czy naruszenia takie należy uznać za istotne decydują konkretne okoliczności.

Uwzględniając w sprawie niniejszej regulacje z w art. 17 u.p.z.p. oraz przepisów z nimi związanych na tle przedstawionej dokumentacji planistycznej , która winna spełniać wymogi podane w rozporządzeniu wykonawczym, brak podstaw do przyjęcia, że tryb sporządzenie przedmiotowego planu naruszono w sposób istotny co do art. 17 pkt 1-5 i 8, u.p.z.p. Ogólnie rzecz ujmując, Burmistrz Miasta Zakopane po podjęciu przez Radę Miasta Zakopane uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno : ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu tej uchwały, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zawiadomił, na piśmie, o podjęciu tej uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, przy czym podstawy do opiniowania projektu planu miejscowego wynikając także z przepisów odrębnych. Burmistrz Miasta Zakopane sporządził prognozę oddziaływania planu na środowisko, prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36, złożył niebudzące wątpliwości oświadczenie w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Abstrahując od w tym miejscu od kwestii sporządzenia projektu planu oraz prawidłowości tego projektu wyłożonego po raz pierwszy do publicznego wglądu, a także skutków wielokrotnego ponawiania czynności wnoszenia i rozpatrywania uwag, oraz wprowadzania z tym związanych zmian do projektu planu - brak w sprawie istotnych wad formalnoprawnych dotyczących przestrzegania zasad ogłoszeń o wykładaniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wyznaczania terminów przy takich czynnościach, organizowania dyskusji publicznej, a także - co do zasady - umożliwianie zgłaszania uwag do projektu planu, czy wykonania obowiązku ich rozpatrywania.

Istotne uchybienia dotyczą jednak czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p., pkt 6-7, pkt 9 i pkt 13 14. W szczególności , zastrzeżenia budzi niezachowanie wymogów dokumentowania czynności sporządzenia projektu planu miejscowego oraz sposobu jego udostępnienia do opiniowania i uzgodnień wraz prognozą oddziaływania na środowisko, wprowadzanie zmian - względnie zaniechanie wprowadzenia zmian - do projektu planu wynikających z niektórych uzgodnień i opinii jeszcze przed pierwszym wyłożeniem projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Taka negatywna ocena odnosi się również do późniejszych działań Burmistrza Miasta Zakopane - już po pierwszym wyłożeniu projektu planu, związanych z kolejnymi zmianami projektu wywołanymi sukcesywnym uwzględnianiem uwag, a potem wprowadzenia do projektu ich rezultatu z naruszeniem zasady równości i bez ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień, względnie nierespektowaniem ich wyniku uzyskanych. Dostrzegane wady są tego rodzaju, że projekt miejscowego planu nie powinien zostać przedstawiony Radzie Miasta Zakopane do uchwalenie bez uprzedniej eliminacji skutków popełnionych uchybień, zaś podjecie uchwały z dnia 12 stycznia 2012r. Nr XXI/287/2012 w sprawie " Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA" w tych warunkach uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości z uwagi na istotne naruszenie trybu uzgodnień Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Dyrektorem Urzędu Górniczego w Krakowie , Zarządem Województwa Małopolskiego i Zarządem Powiatu Tatrzańskiego. Tym uchybieniom towarzyszy nadto naruszenie konstytucyjnych zasady równości i praworządności, a także niektórych zasad sporządzenia miejscowego planu oraz innych przepisów prawa materialnego.

Przedstawiona dokumentacja formalnoprawna obrazuje, że projekt kontrolowanego planu miejscowego był wykładanych do publicznego wglądu pięć razy - każdocześnie wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, w dniach :

1. od 9 lipca 2010 r. do 9 sierpnia 2010 r. – w całości ,

2. od 20 września 2010 r. do 21 października 2010 r. - w całości ,

3. od 16 grudnia 2010 r. do 18 stycznia 2011 r. - tekst planu w całości , natomiast rysunek planu w części opisanej w odpowiedzi na skargę Klasztoru;

4. od 17 marca 2011 r. do 15 kwietnia 2011 r. - tekst planu w całości , natomiast rysunek planu w części opisanej w odpowiedzi na skargę Klasztoru;

5. od 17 października 2011r. do 17 listopada 2011r. – w całości.

Z zaskarżonej uchwały wynika, że na obszarze objętym planem znajdują się liczne obiekty wpisane do rejestru zabytków, a także takie, które miały uzyskać ochronę poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne znaczenie dla problematyki ochrony wartości kulturowych w tym obszarze Zakopanego widoczne jest zarówno na tle treści zapisów Studium, prognozy oddziaływania planu na środowisko, jak i uwag zgłaszanych do projektu planu, czy dyskusji publicznych odzwierciedlonych protokołami .

Artykuł 17 pkt 7 b u.p.z.p. statuuje obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, co następuje jeszcze przed jego wyłożeniem do publicznego wglądu. Wyłożony do publicznego wglądu projekt planu winien bowiem uwzględniać wynik uzgodnień. Bezwzględny nakaz dokonania uzgodnienia projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków wprowadza także z art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm. – dalej w skrócie u.o.z. ). Powołane przepisy ulegały zmianie w toku trwania niniejszej procedury planistycznej poprzez wprowadzenie dodatkowo zapisu określającego bliżej zakres uzgodnienia, niemniej jednak z uwagi na rozwiązania intertemporalne zawarte w art. 4 ust. 2 z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. Nr 130, poz.871 ) należy je uwzględniać w pierwotnym brzmieniu. Zakres takich uzgodnień przed powyższą zmianą wynika zaś z art. 18 i 19 u.o.z. , które to przepisy winny być stosowane z uwzględnieniem w szczególności art. 3-7 u.o.z. W tym zakresie mają znaczenie również przepisy art. 15 u.p.z.p. , który w ust. 2 określa obligatoryjne elementy jakie winien zawierać plan miejscowy, zaś w ust. 3 takie, które plan określa w mirę potrzeby. W szczególności za obligatoryjne elementy planu ustawodawca uznaje określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ( art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. ) oraz zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ( art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). W myśl § 4 pkt 2 i 4 rozporządzenia wykonawczego , ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Stosownie zaś do § 4 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Z art. 19 ust. 3 wynika ponadto, że w planie miejscowym, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. W myśl § 7 pkt 6 i 9 rozporządzenia wykonawczego, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, a w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego.

Z przedstawionej dokumentacji formalnoprawnej ( ułożonej chronologicznie w trzech tomach plus jedna opisana teczka z dodatkowymi materiałami), a w szczególności z tomu I. wynika, że pismem z daty 4 września 2008r., wysłanym 8 września 2008r., Burmistrza Miasta Zakopane powołując art. 17 pkt 2 u.p.z.p. skierował do podmiotów wskazanych w rozdzielniku pisma zawiadomienie dotyczące podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu, zakreślając termin 21 dni do złożenia wniosków, liczony od daty doręczenia pisma. Było to więc termin minimalny. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie - Delegatura w Nowym Targu, który otrzymał powyższe zawiadomienie 10 września 2008r., w piśmie z dnia 26 września 2008r. wniósł o przedłużenie wyznaczonego w zawiadomieniu terminu, informując między innymi, że w ostatnich dniach otrzymał 11 rożnych zawiadomień o podjęciu przez Radę Miasta Zakopane uchwał w sprawie przystąpienie do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych regionów miasta Zakopane. Także w piśmie z dnia 1 października 2008 r. informował o niemożności załatwienia sprawy w terminie. Wnioski do projektu planu złożył w piśmie z daty 23 października 2008 r., w którym domagał się wyznaczenia w planie trzech stref ochrony konserwatorskiej, tj. – strefy ochrony ścisłej, strefy ochrony częściowej, strefy ochrony widoku i walorów krajobrazowych, a także ujęcia w planie licznych obiektów o cechach zabytkowych według podanego w tym piśmie szczegółowo katalogu uwzględniającego ich adresy budynków. Wnioski te odnotowano w sporządzonym przez Burmistrza Miasta Zakopane, zgodnie z wymogami rozporządzenia " Tabelarycznym zestawieniu wniosków złożonych przez organy administracji i instytucje opiniujące oraz uzgadniające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego ".

W świetle uprzednio czynionych uwag, niezachowanie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - Delegatura w Nowym Targu na tym etapie terminu podanego w zawiadomieniu bez określenia sankcji, których nie wprowadzają wprost przepisy, będącego terminem minimalnym z art. 17 pkt 1 u.p.z.p., było pozbawione znaczenia prawnego w sytuacji , gdy nie doszło jeszcze do sporządzenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - która pochodzi z grudnia 2009r. ( prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego opatrzona jest adnotacją – styczeń 2010r.). Wnioski te należało zatem uwzględnić sporządzając projekt miejscowego planu. Co do szczegółowości wniosków złożonych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - Delegatura w Nowym Targu w piśmie z dnia 23 października 2008r. dla potrzeb sporządzenie projektu planu, z akt planistycznych nie wynika by Burmistrz Miasta Zakopane zwracał się w trybie art. 23 u.p.z.p o informacje dodatkowe, co winien uczynić mając związane z wnioskami wątpliwości. W opisanej sytuacji organ planistyczny nie może zatem skutecznie zarzucać organowi uzgadniającemu niewskazania we wnioskach do planu dostatecznych danych dotyczących sposobu określenia w projekcie stref ochrony konserwatorskiej. Wniosek o utworzenie trzech stref ochrony konserwatorskiej zdaje się zaś nawiązywać do postanowień Studium , które na rysunku nr 1 w zakresie ustaleń dotyczących ochrony dóbr kultury obrazuje zasięg obszarów zaliczonych do stref A ( podwyższonej ochrony wartości kulturowych) , B ( podstawowej ochrony wartości kulturowych ) i C ( ochrony profilaktycznej ). W legendzie do rysunku nr 1 podano, że powyższe strefy zostały określone na podstawie analiz wykonanych w ramach Studium przez Państwową Służbę Ochrony Zabytków.

W dokumentacji formalnoprawnej znajdują się zarówno pisma, jak i dowody ich doręczenia oraz adnotacje o wpływie korespondencji związanej z tym etapem.

Kolejna część dokumentacji - istotna w kontekście stwierdzonych tym razem uchybień - zawarta w tomie I. wiąż się ze sporządzeniem projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, a także wystąpieniem o opinie i uzgodnienia, oraz ich wprowadzeniem do projektu planu ( art. 17 pkt 4, 6, 7, 9 u.p.z.p.).

W dostępnym " Wykazie materiałów planistycznych wykorzystanych na potrzeby projektu MPZP " KOŚCIELISKA" oraz materiałów sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych " wymienia się m.in. wytyczne konserwatorskie dla obszaru opracowania – zamieszczone w dokumencie pt. " Zasoby dziedzictwa kulturowego i wytyczne konserwatorskie z częścią graficzną w skali 1:3000 ( poz. 8). W pozycji tej podano ponadto, że dla potrzeb wytycznych konserwatorskich wykonano również dokumentację fotograficzną. Opracowanie zostało wykonane w 2009 r. przez " Biuro Urbanistyczne [...]" .

" Prognoza oddziaływania na środowisko wykonana dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego – " KOŚCIELIŚKA", z grudnia 2009 r. podaje na karcie tytułowej, że przy jej sporządzeniu wykorzystano m. in. opracowanie " Zasoby dziedzictwa kulturowego i wytyczne konserwatorskie" autorstwa mgr inż. arch. M.B. . W części V. pkt 2.5 prognozy (str. 31- 35 ) opisano krajobraz kulturowy terenu objętego projektowanym planem i wymieniono w pkt 1-11 jego elementy objęte wpisem do rejestru zabytków z powołaniem podstaw prawnych ochrony. Podano następnie ogólnie, że na obszarze planu znajdują się 152 obiekty o cechach zabytkowych. Mając na względzie zróżnicowaną pod względem funkcji i architektury zabudowy skupionej w mniejszych lub większych zespołach stylowo jednorodnych, wydzielono uznane za w miarę jednorodne fizjonomicznie tereny. Jako pierwszy z nich wymieniono teren koncentracji zabudowy o najwyższych wartościach kulturowych wzdłuż ul. Kościeliskiej, tj. obszar od Starego Cmentarza na Pęksowym Brzysku i Starego Kościoła po potok Młynkowiec oraz po przeciwnej stronie ulicy – od Drogi na Wierch do działek naprzeciw Karczmy " U Wnuka", gdzie na stonkowo niewielkim terenie do rejestru zabytków wpisanych jest 17 chałup góralskich i zagród a także Stary Kościół i cmentarz, witkiewiczowską willę " Koliba" i karczmę " U Wnuka" Obok nich występuje szereg tradycyjnych chałup i willi w stylu zakopiańskim posiadających cechy zabytkowe. Nawiązano również do postanowień Studium , w którym za obszar podwyższonej ochrony wartości kulturowych " A" uznany został teren ograniczony od wschodu podnóżem skarpy cmentarza na Pęksowym Brzysku i odcinkiem ul. Kasprusie, od południa ul. Ks. Stolarczyka i granicami działek wzdłuż ul. Kościeliskiej do wysokości Drogi do Rojów. Od zachodu obszar zamyka Droga do Rojów, od północy brzeg potoku Biała Woda. W części VI. prognozy pkt 1 ( str. 47-48) jako uwarunkowania wskazano, że w zakresie ochrony walorów kulturowych ochronie podlegają obiekty wpisane do rejestru zabytków, które wymieniono analogicznie jak w części V. pkt 2.5, a także powtórzono ogólną informację, że na obszarze planu znajdują się 152 obiekty o cechach zabytkowych. Powyższe uwzględniono dalej analizując w części VI. prognozy pkt 2 wpływ realizacji miejscowego planu na środowisko . Na stronie 57 tej części prognozy jest mowa o ustaleniu w planie stref ochrony konserwatorskiej oznaczonej na rysunku planu symbolem 1. Kr - dla ochrony zabudowy ul. Kościeliskiej , oraz 2. Kr - dla obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków i obiektów o cechach zabytkowych, zlokalizowanych poza ciągiem ul. Kościeliskiej objętej strefą 1 Kr. Wskazano następnie , że w strefach znajdują się obiekty wymienione poniżej wpisane do rejestru zabytków – wyszczególniając je jak uprzednio, a także podano ogólnie, że w wyżej wymienionych strefach znajdują się również obiekty o cechach zabytkowych w liczbie 152, pokazane na rysunku planu i proponowane do objęcia ochroną przez wpis do gminnej ewidencji zabytków. Co do prezentowanej w prognozie oceny projektu planu w zakresie zabezpieczenia warunków dla ochrony krajobrazu ( str. 71-73) pojawia się ponowne między innymi nawiązanie do Studium i w nim określonego obszaru podwyższonej ochrony wartości kulturowych " A" i jego granic.

Powyższe kwestie sygnalizuje się szerzej po to by wykazać, że pierwotny projekt planu, którego w aktach planistycznych brak ( o czym niżej ), a do którego prognoza się odwołuje, nie uwzględniał wniosku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o ustalenie trzech stref ochrony konserwatorskiej. Istotne jest również to, że organ planistyczny dysponował materiałami dotyczącymi lokalizacji budynków o cechach zabytkowych, miał wiedzę o postanowieniach Studium, o wpisach w rejestrze zbytków i ich podstawach prawnych, oraz dysponował innymi materiałami zawierającymi wytyczne konserwatorskie.

Ze spisu treści wynika, że załącznik do prognozy oddziaływania na środowisko stanowił projekt Uchwały Rady Miasta Zakopanego w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " Kościeliska " - Załącznik graficzny, którego jednak w dokumentacji planistycznej brak. Poza tekstem prognozy, ale przy tym dokumencie dostępne są natomiast dwa typy map, z których jedną opisano jako " Miasto Zakopane Załącznik Graficzny do Prognozy Oddziaływania na Środowisko", a drugą jako nie jako rysunek planu , czy złącznik graficzny go projektu uchwały, lecz jako " Miejscowy Planu Zagospodarowania Przestrzennego Zakopane - KOŚCIELISKA do Opiniowania i Uzgodnień". Pierwsza z map obrazuje między innymi " Obszar podwyższonej ochrony wartości kulturowych - A" wg. Studium ( pkt I. Legendy), 1. KR " Strefę ochrony konserwatorskiej zabudowy ul. Kościeliskiej " i 2 KR " Strefę ochrony konserwatorskiej dla obiektów zabytkowych". Z dokumentacji formalnoprawnej wynika przy tym, że ten właśnie egzemplarz prognozy oddziaływania na środowisko miał podlegać opiniowaniu.

Dokumentacja, nie zawiera zatem projektu tekstu planu oraz projektu rysunku planu. Nadto, mapa nazwana " Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Zakopane - KOŚCIELISKA do Opiniowania i Uzgodnień " nie została sporządzona w wymaganej dla rysunku planu czytelnej technice graficznej po myśli § 8 ust. 1 rozporządzenia , oraz wykonano ją bez zachowania dalszych wymogów wynikających z § 9 ust. 1 i 2 .

Brak w dokumentacji planistycznej projektu tekstu planu miejscowego, oraz dokumentu stanowiącego rysunek planu stanowi co najmniej istotne naruszenie zasad jej prowadzenia.

Zważyć należy dalej, że w przedstawionej dokumentacji planistycznej nie ma także innych dokumentów, które mają zasadnicze znaczenie dla stwierdzenia prawidłowości etapu opiniowania i dokonywania uzgodnień. Powyższe dotyczy braku dowodów doręczenia korespondencji wysłanej z Urzędu Miasta Zakopane dnia 25 marca 2010r., jaką stanowiło pismo z daty 19 marca 2010r., kierowane na podstawie art. 17 pkt 7b-7h u.p.z.p. do wymienionych w rozdzielniku dwunasty podmiotów, w tym Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków - Delegatura w Nowym Targu. Pismem tym Burmistrz Miasta Zakopane zwrócił do właściwych organów o uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. projektów czterech miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla różnych obszarów Zakopanego - w tym przedmiotowego, przesłanych w wersji elektronicznej - teksty planów z załącznikami graficznymi ( płyta CD ), informując, że oryginały w formie papierowej dostępne są w siedzibie Urzędu Miasta Zakopane, oraz wyznaczając termin do dokonania uzgodnień 21 dni ( a więc przewidziany w ustawie jako minimalny), liczony od daty doręczenia tego pisma. Powołał również przepisy art. 15 ust. 3 pkt 1-3 i 5 u.p.z.p. oraz poinformował o treści art. 25 ust. 2 u.p.z.p.

Brak dowodów doręczenie pisma z daty 19 marca 2010r. stanowi o naruszeniu wymogu § 12 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego. Nadto, projekt planu do uzgodnień nie został udostępniony we właściwej formie, co ma znaczenie przy ocenie zachowania terminu przez organy uzgadniające.

Ze sporządzonego przez Burmistrza Miasta Zakopane" , zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym " Wykazu uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " KOŚCIELISKA" " wynika ( Lp.5), że projekt planu do uzgodnienia został udostępniony Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków - Delegatura w Nowym Targu 29 marca 2010 r. Fakt wystąpienie o uzgodnienie pismem z dniu 19 marca 2010r., a także datę jego wpływu potwierdza następnie treść postanowienia uzgadniającego. Niemniej jednak , sprzecznie do treści tego co wynika z samego wezwania o uzgodnienie z daty 19 marca 2010r., w powyższym wykazie urzędowym odnotowano, że Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków - Delegatura w Nowym Targu otrzymał projekt planu nie tylko w wersji elektronicznej – płyta CD, ale również papierowej, co jednakże nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach planistycznych. Brak wiarogodnego dowodów przesłania organowi uzgadniającemu projektu planu w wersji papierowej jest uchybieniem proceduralnym, które należy mieć na uwadze oceniając zastosowania przez organ planistyczny art. art. 24 ust. 2 u.p.z.p. albo art. 25 ust. 2 u.p.z.p.

Nadto, w żadnym fragmencie nie ma mowy o przesłaniu organom uzgadniającym prognozy oddziaływania na środowisko, która przedstawiając warunkowania formalnoprawne i faktyczne, a także określone oceny jest niewątpliwie dokumentem istotnym w fazie uzgodnień. Treść prognozy może mieć wpływ na uzgodnienie , albo odmowę uzgodnienia projektu planu, zaś jej nieudostępnienie zmusza organ uzgadniających do dodatkowych czynności. Również brak danych co do faktu i daty udostępnienia prognozy jest uchybieniem proceduralnym, które należy mieć na uwadze oceniając zastosowania przez organ planistyczny art. 24 ust. 2 u.p.z.p. albo art. 25 ust. 2 u.p.z.p.

Postanowieniem z dnia 26 maja 2010 r., znak [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 17 pkt 7b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 4 pkt 6, art. 20, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 i 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568), w związku z art. 106 k.p.a., w związku z wystąpieniem z dnia 19 marca 2010r. – data wpływu 29 marca 2010r., uzgodnił projekt przedłożonego planu miejscowego, jednakże pod warunkiem :

1. wprowadzenie w tekście planu, w § 4 ust. 3 zapisu - " projekt budowlany należy uzgodnić z WUOZ(WKZ) lub instytucją, której zostały przekazane jego uprawnienia w tym zakresie";

2. uwzględnienia w projekcie planu zamiast jednej strefy ochrony konserwatorskiej ( KR ) dwóch stref , tj. strefy A – ścisłej ochrony konserwatorskiej ( trzy obszary ) oraz strefy B – częściowej ochrony konserwatorskiej ( kilka obszarów), według szczegółowo podanych w rozstrzygnięciu wytycznych. W osnowie organ określił dla każdej ze stref odrębnie zasady zagospodarowania , której należało wprowadzić do tekstu planu z nawiązaniem do załącznika graficznego, jak również orzekł, że ostateczna redakcja ustaleń uwzględniająca te zalecenia będzie przedmiotem kolejnego uzgodnienia. Postanowienie zawiera uzasadnienie oraz pouczenie o sposobie wniesienia zażalenia, zaś z osnowy wynika, że elementem rozstrzygnięcia w nim zawartego jest załącznik graficzny obrazujący powyższe strefy ochrony konserwatorskiej. Takiego załącznika w aktach planistycznych jednakże brak .

W tym kontekście należy zauważyć, że treść osnowy postanowienia potwierdza fakt doręczenie Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków - Delegatura w Nowym Targu wystąpienia z dnia 19 marca 2010r. - a więc jedynie przesłania takiej dokumentacji, jak to wynika z pisma, a nie widniejącej w wykazie uzgodnień. Samo zaś rozstrzygnięcie nie zawiera pozytywnego uzgodnienie projektu planu miejscowego, skoro jego akceptacja została uzależniona od zmiany ustaleń teksu i rysunku planu, oraz ponowienia uzgodnienia, przy czym w postanowieniu podano dostatecznie warunki i podstawy prawne na jakich możliwe jest uzgodnienie.

W dokumentacji brak koperty, w której Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków przesłał do Urzędu Miasta Zakopane powyższe postanowienie. Na postanowieniu figuruje prezentata o wpływie pisma do Urzędu Miasta Zakopane 4 czerwca 2010 r. wraz z plikiem załączników, których w aktach planistycznych jednak brak - w szczególności jak już wspomniano, załącznika obrazującego ustalenia rysunku planu co do wyznaczonych stref ochrony konserwatorskiej, o których mowa w rozstrzygnięciu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy także to ostatnie uchybienie przepisom z zakresu gromadzenie dokumentacji prac planistycznych ma negatywne znaczenie dla całokształtu oceny zachowania trybu.

W " Wykazie uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA" Burmistrz Miasta Zakopane odnotował, że w ustawowym terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu planu w wersji papierowej Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków - Delegatura w Nowym Targu nie przedstawił swojego stanowiska, w związku z powyższym na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. projekt planu przedstawiony do uzgodnienia został uzgodniony.

Prezentowana wyżej ocena jest dowolna. Brak bowiem w sprawie dowodu, że organ uzgadniający kiedykolwiek otrzymał kompletną dokumentację. Z żadnego dokumentu nie wynika w szczególności by z projektem planu miejscowego organowi uzgadniającemu została przekazana prognoza oddziaływania na środowisko, oraz jaka w istocie była forma i treść projektu miejscowego planu udostępniona do uzgodnienia, w tym by projekt ten został przesłany jako kompletny i w wersji papierowej.

Uwzględniając wyżej powołane okoliczności, w tym zasadnicze braki w dokumentacji, a także wewnętrzne sprzeczności w zgromadzonych materiałach nie istnieją przesłanki do przyjęcia, że wystąpił skutek fikcji prawnej uznania projektu miejscowego planu za uzgodniony z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków po myśli art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Jak już uprzednio wskazano, z uwagi na daleko idące sankcje jakie ustawa wiąże z nieterminowym uzgodnieniem projektu planu miejscowego przyjęcie takiego skutku było by uzasadnione jedynie w przypadku, gdy organ sporządzający projekt planu miejscowego prawidłowo wykonał oraz udokumentował ciążące na nim obowiązki.

W opisanym stanie faktycznym nie było również podstaw zastosowania do art. 24 ust. 2 u.p.z.p. albowiem Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu podał konkretne warunki , których spełnienie było konieczne dla uznania , że projektu planu posiada uzgodnienie , oraz niezależnie od zasadności wyrażonego stanowiska powołał podstawy prawne uzasadniającej ich określenie. Merytoryczna weryfikacja jego stanowiska mogła zaś nastąpić nie w drodze kontroli sądowej sprawowanej obecnie, lecz uprzednio, po wniesieniu zażalenia i wyczerpaniu toku instancji. W przypadku niezaskarżenia postanowienia Burmistrz Miasta Zakopane winien wprowadzić do projektu planu miejscowego żądane przez organ uzgadniający zmiany, czego - jak sam twierdzi w odpowiedzi na skargę Klasztoru – nie uczynił. Już ta okoliczność stanowi zaś o istotnym naruszeniu trybu, albowiem projekt miejscowego planu wyłożony wraz z prognozą oddziaływania na środowisko po raz pierwszy do publicznego wglądu, który jest dostępny, nie zawierał wymaganej treści będącej rezultatem powyższego uzgodnienia ( tom II., a potem III. zawierają dokumentację formalnoprawną dotyczącą kolejnych wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu). To z kolei rzutuje negatywnie na etap wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz wnoszenia uwag.

Nadto przedstawiona dokumentacja zawarta w tomie I. wskazuje na nieznajdujący jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, zupełnie różny stosunek Burmistrza Miasta Zakopane do wyników opinii i uzgodnień. Przykład powyższego stanowi opiniowanie projektu przedmiotowego planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, o co zwracał się Burmistrza Miasta Zakopane do tego organu na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 57 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ( Dz. U. Nr 199,poz. 1227). odrębnym pismem z daty 19 marca 2010 r. ( wysłanym 24 maca 2010r.). Z treści tego pisma wynika wprost, że w przeciwieństwie do opisanych uprzednio uzgodnień czynionych z powołaniem art. 17 pkt 7b-7h u.p.z.p. , organowi opiniującemu w tym przypadku została przesłana prognoza oddziaływania na środowisko oraz projekty planów miejscowych – również przedmiotowy, tj. teksty planów wraz z załącznikami graficznymi w formie elektronicznej ( płyta CD) oraz papierowej. Organowi opiniującemu – podobnie jak poprzednio - zakreślono termin 21 dni liczony od daty otrzymania pisma, a także pouczono o treści art. 25 ust. 2 u.p.z.p. W dokumentacji dostępny jest dowód doręczenie tej korespondencji, na którym figuruje data potwierdzenia odbioru 31 marca 2010r. W sporządzonym przez Burmistrza Miasta Zakopane " Wykazie opinii do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " KOŚCIELISKA" ( Lp.3) podano niezgodna z powyższym adnotację o udostępnieniu projektu planu datę 1 kwietnia 2010r. , a nie 31 marca 2010r. Nadto jak wynika z dalszych zapisów wykazu oraz pozostałej dokumentacji projekt planu miejscowego zmieniono zgodnie z warunkami podanymi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w piśmie z daty 19 maja 2010r., wysłanym 21 maja 2010r. ( data wpływu do urzędu Miasta Zakopane 24 maja 2010r.), pomimo tego , że powołana opinia została wydana po terminie . W tym przypadku nie zastosowano zatem sankcji z art. 25 ust. 2 u.p.z.p.

Opisany stan niezależnie od naruszenia art. 25 ust. 2 u.p.z.p. prowadzi również do istotnego naruszenia trybu albowiem oznacza brak poszanowania dla konstytucyjnych zasad praworządności ( art. 7 ), uprzywilejowanie jednego z organów.

Odnośnie wystąpienia o uzgodnienie z dnia 19 marca 2010r. na podstawie art. 17 pkt 7b-7h u.p.z.p. do innym organów uzgadniających zważyć należy również, że jak wynika z " Wykazu uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " KOŚCIELISKA" , aż w 4 wypadkach (Lp. 7,11,13,15 ) odnotowano brak odpowiedzi . Nadto, nie znajduje logicznego wytłumaczenia na tle dokumentacji zgromadzonej w aktach planistycznych fakt, że jako daty udostępnieniem projektu planu do uzgodnienia odnotowano w wielu przypadkach już datę samego pisma – 19 marca 2010r., podczas, gdy figuruje na nim data o wysłaniu 25 marca 2010r. ( Lp. 6,9,11,13,15,16 ).

Powyższe okoliczności - w tym brak dowodów doręczenia korespondencji oraz wewnętrzne sprzeczności w dostępnych dokumentach urzędowych - stanowią dodatkowo o istotnym naruszeniu trybu co do uzgodnień opatrzonych w wykazie Lp. 7,11,13,15 . Nie można bowiem przyjąć w opisanej sytuacji, że pomimo wynikającego z przepisów obowiązku organ planistyczny dokonał powyższych uzgodnień przed wyłożeniem projektu planu miejscowego po raz pierwszy do publicznego wglądu. Następnie zaś uzgodnień tych już nie ponawiał. Takie uchybienie prowadzi zaś do wadliwości czynności polegających na wykładaniu projektów planu do publicznego wglądu, które pozbawione były koniecznych uzgodnień.

Powracając do uzgodnień z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie, kolejne wpisy w analizowanym " Wykazie uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA" określają postanowienie z dnia 26 maja 2010 r. znak [...], jako pismo zawierające dodatkowe warunki uzgodnienia. Zarzucają organowi uzgadniającemu niekreślenie stref ochrony konserwatorskiej we wnioskach oraz poddają krytycznej ocenie zapisy postanowienia stanowiące warunki uzgodnienia. Właściwą formą kwestionowanie zasadności postanowienia uzgadniającego było jak wskazano uprzednio zażalenie, natomiast krytyczna uwaga dotycząca etapu zgłaszania wniosków nie może mieć znaczenia skoro w związku z ich złożeniem Burmistrz Miasta Zakopane mając taką możliwość ( art. 23 u.p.z.p. ) nie żądał bardziej szczegółowych informacji.

Z tomu I. wynika następnie, że po pierwszym wyłożeniu miejscowego planu do publicznego wglądu Burmistrz Miasta Zakopane uznał za uzasadnione ponowienie uzgodnienia projektu miejscowego planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W " Wykazie uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA" odnotował, że ponowne uzgodnienie planu wynika z uwzględnienie uwag złożonych w trakcie pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tym uwagi jednego z mieszkańców dotyczącej pominięcia obszaru wpisanego do rejestru zabytków obejmującego wschodnią część ul. Kościeliskiej w Zakopanem. Wskazał ponadto, że obszar ten nie został wymieniony we wniosku do planu złożonym przez organ uzgadniający.

Fakt wniesienia uwagi znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej, natomiast zarzut nieokreślenia określonego obszaru we wnioskach do planu jest nieskuteczny. Zważyć należy bowiem, że z obowiązujących przepisów nie da się wyprowadzić obowiązku konserwatora zabytków wymieniania we wnioskach do planu danych wynikających z jawnego rejestru zabytków , w przeciwieństwie do powinności wskazania obiektów niewpisanych do rejestru, dla których formę ochronę mają stanowić ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analogicznych powodów brak również podstaw do uwzględnienia takiego zarzutu odnośnie wymaganej treści postanowienia z dnia 26 maja 2010 r., znak [...], w którym co istotne ustalono dokładnie strefy ochrony konserwatorskiej i obowiązujące w nich oraz zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Z pozostałych zapisów wynika, że Wojewódzkiemu Urzędowi Zabytków – Delegatura w Nowym Targu udostępniono projekt planu w dacie 10 września 2010r. , zaś negatywne uzgodnienie nastąpiło w dniu 29 września 2010r. Kolejne adnotacje w uwagach sygnalizują fakt i przyczyny wysłania do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pisma z daty 11 października 2010r., w którym po analizie postanowienia z dnia 29 września 2010r.znak [...], rozstrzygającego o nieuzgodnieniu projektu miejscowego planu, Burmistrz Miasta Zakopane uznał projekt za uzgodniony na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p. W tym zakresie podał, że w postanowieniu nie ma warunków uzgodnienia planu, natomiast sformułowane w uzasadnieniu pkt 1-3 są nieprecyzyjne i częściowo nieprawdziwe. Poniżej tych stwierdzeń, które dotyczą faktu i przyczyn wysłania pisma z dnia 11 października 2010r. ( a więc informującego o zastosowaniu art. 24 ust. 2 u.p.z.p. ) Burmistrz Miasta Zakopane odnotował, że Wojewódzki Urząd Zabytków – Delegatura w Nowym Targu w ustawowym terminie 21 dni od daty otrzymania powyższego pisma nie przedstawił swojego stanowiska, w związku z powyższym zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. projekt planu przedstawiony 10 września do uzgodnienia należy uznać za uzgodniony. Kolejny wpis w uwagach sygnalizuje fakt wysłania przez Burmistrza Miasta zakopane do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dacie 12 października 2010r. skargi na działalność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – Delegatura w Nowym Targu z dnia 29 września 2010r., znak [...]. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie w dniu 1 marca 2011r. poinformował, że skarga jest zasadna, a współpraca Delegatury przy sporządzaniu planu nie istniała.

Dokumentacji planistyczna, która co do powyższych wpisów, jest kompletna w dostatecznym zakresie, zawiera:

- pismo Burmistrza Miasta Zakopane do Wojewódzki Urząd Zabytków – Delegatura w Nowym Targu bez daty, z prezentatą Dziennika Podawczego adresata - 10 września 2010r. W piśmie tym powołano jako podstawę jego skierowania art. 17 pkt 7b w związku z art. 13 u.p.z.p. oraz wystąpiono o uzgodnienie projektu przedmiotowego planu skorygowanego w wyniku rozpatrzenia uwag zgłoszonych na etapie wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego, podając termin 21 dniu od otrzymania pisma orz informację o treści ar. 25 ust. 2 i art. 24 ust. 1 u.p.z.p.;

- postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków z dnia 29 września 2010r., znak [...] opatrzone prezentatą odnotowującą wpływ do Urzędu Miasta Zakopane 4 października 2010r., wraz z kopertą przesyłki poleconej jego nadania w urzędzie pocztowym 30 września 2010r.;

- pismo Burmistrza Miasta Zakopane do Małopolskiego Wojewódzkiego Urzędu Zabytków – Delegatura w Nowym Targu z daty 7 października 2010r., opatrzone prezentatą o wysłaniu 11 października 2010r., wraz z potwierdzeniem odbioru 13 października 2010r. Treść tego pisma stanowi krytyczną analizę powyższego postanowienia wraz z zawiadomieniem o uznaniu projektu planu za uzgodniony na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p., bez jakiejkolwiek informacji, że jest to kolejny wniosek o uzgodnienie;

- skargę Burmistrza Miasta Zakopane na działalność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków - Delegatura w Nowym Targu w związku z postanowieniem z dnia 29 września 2010r., znak [...], kierowaną i wysłana bezpośrednio do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego , opatrzona prezentatą o wysłaniu 12 października 2010r. ( dowodu doręczenia brak);

- pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 marca 2011r., dotyczące skargi na działalność Kierownika Delegatury w Nowym Targu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków , z prezentatą o wpływie do Urzędu Miasta Zakopane 4 marca 2011r.

Oceniając ten etap procedury planistycznej należy uznać, że stanowi on o ponownym istotnym naruszeniu trybu.

W szczególności, przy drugim uzgodnieniu projektu miejscowego planu w całości Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w terminie ostateczne postanowienie negatywnie , w którym podał zarówno warunki na jakich uzgodnienie może nastąpić, jak i powołał podstawy prawne.

W szczególności, postanowieniem z dnia 29 września 2010r., znak [...] Wojewódzki Konserwator Zbytków działając na podstawie art. 17 pkt 7b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 4 pkt 6, art. 20, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 i 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568), w związku z art. 106 k.p.a orzekł o nieuzgodnieniu przedmiotowego projektu planu miejscowego.

W uzasadnieniu postanowienie organ wskazał szczegółowo na przyczyny objęcia ochroną przez wpis do rejestru zabytków pod nr A-137 układu urbanistyczno-architektonicznego ul. Kościeliskiej. Podkreślił, że obszar objęty przedmiotowym projektem charakteryzuje się największym nasyceniem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków i wykazujących cechy zabytkowe, jest najcenniejszy pod względem historycznym i kulturowym, w związku z czym stanowi o charakterze miasta Zakopanego.

Dalsze wywody ujął w pkt 1 – 3 nawiązujące do warunkowego uzgodnienia postanowieniem z dnia 26 maja 2010r., znak [...] .

Jak wyjaśnił w pkt 1., na podstawie art. 18 i 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami postulowano wówczas w utworzenie dwóch stref ochrony konserwatorskiej. W związku z powyższym przyjmuje się, że proponowane przez zespół projektowy strefy ochrony konserwatorskiej KR1 i KR2 stanowią odpowiedniki postulowanych stref A–ścisłej ochrony konserwatorskiej i B-częściowej ochrony konserwatorskiej .W związku z powyższym stwierdził jednak, że wyznaczenie w obecnym projekcie strefy ochrony konserwatorskiej KR1 na terenie stanowiącym otoczenie ul. Kościeliskiej, wpisanej do rejestru zabytków województwa małopolskiego pod nr A-137, jest niecelowe, albowiem z mocy prawa wszystkie działania na tym obszarze należy uzgadniać tut. Urzędem. Ponadto w załączniku do poprzedniego postanowienia zaproponowano zakres strefy, która ze względu na ochronę dóbr kultury powinna znajdować się na tym terenie.

Wywody z punktu 1. warunkują uzgodnienie projektu planu od ustanowienia stref ochrony konserwatorskiej zgodnie z poprzednim postanowieniem uzgadniającym, oraz określają przyczyny braku akceptacji dla przedstawionego aktualnie projektu odnośnie strefy KR1 w zakresie wyżej opisanym. W punkcie tym powołano również podstawy prawne.

W pkt 2. postanowienia organ uzgadniający podał obszernie przyczyny, dla których zapis w projekcie planu Rozdział II. § 4 pkt 4 dotyczący ochrony obiektów zabytkowych na mocy decyzji o wpisie do rejestru zabytków wschodniej części ul. Kościeliskiej uznaje za niejednoznaczny i dodatkowo niezgodny z decyzją o wpisie do rejestru zabytków ul. Kościeliskiej. W tym ostatnim zakresie wskazał, że decyzja o wpisie stanowi iż wpisu dokonano ze względu na dużą wartość historyczną, urbanistyczną i architektoniczną ( duże skupisko zabytkowego budownictwa) ul. Kościeliskiej wobec czego wszystkie elementu układu architektoniczno-urbanistycznego podlegają ochronie konserwatorskiej.

Również wywody z pkt 2. zawierają konkretne warunkują uzgodnienie projektu planu pod kątem zmiany jego zapisów , zaś podstawy prawne wynikają z rozważań objętych pkt 1.

W pkt 3. postanowienia organ stwierdził, że wyznaczona na załączniku graficznym granica obszaru stanowiącego otoczenie ul. Kościeliskiej wpisanej do rejestru zabytków nie jest zgodna z decyzją o wpisie do rejestru tej ulicy, która stanowi: otoczenie obiektu obejmuje obszar od północy ograniczony potokiem Cicha Woda od południa przebiegający linia idealną wytyczoną w odległości 100m od osi drogi. Obszar ten zgodnie z decyzją zaczyna się od Starego Cmentarza ( od wschodniej jego części a kończy n zagrodzie nr 78.

Także pkt 3. zawiera konkretne warunki na jakich uzgodnienie projektu planu może nastąpić oraz wynikają z rozważań objętych pkt 1 i 2 podstawy prawne ich wprowadzenia, przy czym z rysunków planu wynika, że Burmistrz Miasta Zakopane za granicę wschodnią otoczenia zabytku uznaje zachodnią, a nie wschodnią skarpę granic Starego Cmentarza.

Motywy nawiązujące do poprzedniego postanowienia uzgadniającego należy uznać za dopuszczalne, zwłaszcza że Burmistrz Miasta Zakopane występując o ponowne uzgodnienie nie informował Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwator Zbytków o zastosowaniu do poprzedniego art. 25 ust. 2.

W tej sytuacji, tj. gdy organ uzgadniający w terminie oraz w odpowiednim trybie z art. 106 k.p.a. przedstawił w postanowieniu zarówno warunki na jakich uzgodnienie może nastąpić, jak i powołał podstawy prawne , nie można było skutecznie zastosować art. 24 ust. 2 u.p.z.p. albo art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Rozstrzygnięcie merytorycznego sporu o kształt ustaleń planu oraz części graficznej winno nastąpić przez wniesienie zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z której to możliwości organ planistyczny nie skorzystał.

Cech zażalenie nie posiada pismo Burmistrza Miasta Zakopane do Małopolskiego Wojewódzkiego Urzędu Zabytków – Delegatura w Nowym Targu z daty 7 października 2010r., opatrzone prezentatą o wysłaniu 11 października 2010r., albowiem nie jest kierowane do organu wyższego stopnia, zaś polemika w nim zawarta kończy się konkluzją o uznaniu planu za uzgodniony na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p., nie zaś żądaniami zgłaszanymi w toku instancji. Pismo to nie nosi również znamion ponownego – trzeciego - wystąpienia o uzgodnienie skoro informuje o zastosowaniu art. art. 24 ust. 2 u.p.z.p., zaś w przeciwieństwie do poprzednich wystąpień o uzgodnienie nie powołano w nim art. 17 pkt 7b w związku z art. 13 u.p.z.p. i nie wyznaczono terminu uzgodnienia. Brak zatem podstaw by w tym przypadku stosować z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. , o czym niezasadnie informuje Burmistrz Miasta Zakopane w " Wykazie uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA" .

Nie można również uznać za zażalenie pisma wysłanego do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 12 października 2010r. - a więc nie wniesionego za pośrednictwem organu pierwszej instancji i już po upływie terminu do wniesienia zażalenia - nazwanego skargą, w którego konkluzji zawarto oświadczenie Burmistrza Miasta Zakopane o uznaniu przedmiotowego projektu planu za uzgodniony 29 września 2010r. na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p.

Wyrażoną w trybie skargowym oceną Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, który komentował czynności podejmowane z jego upoważnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany. Nie ma przy tym kompetencji kontroli legalności spraw rozpatrywanych w trybie skarg i wniosków. Wynikające z oceny własnej w stanie faktycznym niniejszej sprawy wnioski dotyczące tego etapu nakazują zaś uznać z przyczyn uprzednio podanych,, że przy dalszych wyłożeniach projektu miejscowego planu do publicznego wglądu ( drugie, trzecie , czwarte i piąte ) projekt planu był wadliwy, jako pozbawiony wymaganego ustawą uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Niezależnie od powyższego, z dokumentacji prac planistycznych wynika, że Burmistrz Miasta Zakopane, nie czekając na zajęcie stanowiska przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy drugim uzgodnieniu rozpoczął już w dniu 20 września 2010 r. procedurę wyłożenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, zaś potem w następstwie rozpatrzenia uwag projekt planu zmieniał. To zaś stanowi kolejne uchybienie wynikającej z ustawy kolejności czynności planistycznych, które przynajmniej potencjalnie mogły doprowadzić do konwalidacji uchybień związanych z pierwszym uzgodnieniem.

Dodatkowym uchybieniem jest również to, że w efekcie uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bez akceptacji dalszych jeszcze zmian wprowadzonych po kolejnych wyłożeniach jego projektu do publicznego wglądu, których dokonanie wymagało ponowienia uzgodnienia z organem ochrony zabytków, bez ponowienia uzgodnienia. Przykład takich zmian w projekcie rysunku planu miejscowego w stosunku do projektu planu przedłożonego po raz ostatni do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków stanowi : objęcie strefą ochrony konserwatorskiej dla obiektów zabytkowych 2 KR terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczony symbolem 6.MW ; zmiana przeznaczenia fragmentu terenu objętego strefą 2 KR w ten sposób , że z terenów zabudowy mieszkaniowej 10. MN wydzielono teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług 8 MN/U oraz teren zabudowy mieszkaniowej-usługowej 3.M/U; zmiana przeznaczenie fragmentu terenu 5.U na teren zabudowy mieszkaniowe - usługowej 2.M/U.

Analiza wykazów dotyczących rozpatrzenia uwag po drugim i trzecim wyłożeniu wyłożeniach projektu miejscowego planu , a także kolejnych projektów wskazuje, że lista oraz oznaczenie na rysunku planu lokalizacji obiektów o cecha zabytkowych ulegały zmianie zarówno przez dodanie nieistniejących poprzednio, jaki i eliminację ujętych w planie w następstwie rozpatrzenia uwag po jego pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu. Stan powyższy potwierdza zresztą treść odpowiedzi na skargę Klasztoru, z której wynika również okoliczność kilkukrotnego korygowano ustaleń dotyczących gabarytów zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 2.M/U, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej , ograniczenie funkcji z zakresu usług. W tym ostatnim przypadku należy dodatkowo stwierdzić naruszenie zasad przewidzianych w § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego ( istotnego w świetle art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. ) oraz wewnętrzną sprzeczność przepisów Rozdziału 4 § 8 ust. 5 pkt 7.

W szczególności, z zapisów w części tekstowej zmienianych projektów, a potem uchwalonego tekstu planu wynika, że § 8 ust. 5 pkt 7 zawiera ustalenia nie tylko dla realizacji nowej zabudowy – tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku mieszkalno-usługowego lub usługowego, ale również rozbudowy lub nadbudowy istniejącego na niżej podanych zasadach. O ile pierwsza część przepisu wskazuje na dopuszczalność nadbudowy istniejącego budynku, o tyle z powyższym pozostaje w sprzeczności regulacja z ppkt e), który brzmi - " przy rozbudowie istniejącego budynku obowiązuje zakaz przekraczania istniejącej wysokości budynku". Analizowane zapisy budzą poważne wątpliwości skoro z ppkt e) statuuje w istocie zakaz nadbudowy przy rozbudowie istniejącego budynku. Dla jego nadbudowy nie połączonej z rozbudową nie określono zaś wysokości. Nadto w pkt e) narusza prawo wskazania na istniejącą wysokość budynku, zamiast podania tej wysokości konkretnie w metrach.

Podobne zastrzeżenie budzi § 6 ust. 5 pkt 2 tekstu uchwały, zawierający ustalenia szczegółowe dla terenu czynnego cmentarza parafialnego oznaczonego symbolem ZC . Wprowadzono tam zapis .. dopuszcza się realizację obiektów kubaturowych , związanych z funkcjonowaniem cmentarza" Jednakże w § 6 tekstu uchwały, nie określono wskaźników zabudowy dla powyższego terenu.

W odniesieniu do zasad sporządzania przedmiotowego planu

Nieprawidłowym jest posłużenie się § 9 ust.2 pkt 7 tekstu uchwały , w ustaleniach dotyczących zasad rozbudowy i nadbudowy zabudowy usługowej oznaczonej symbolem 1 .U i 3.U pojęciem " zblokowanie budynków" nieznanego ustawom, a nawet językowi prawnemu, czy potocznemu, którego nie zdefiniowano w § 3 . To zaś uniemożliwia w istocie wykładnię powyższej regulacji organom architektoniczno-budowlanym przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Naruszono również wymogi § 8 ust.2 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. W § 8 ust.2 pkt 3 tekstu uchwały wskazano tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położone w zasięgu obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią oznaczonych symbolem ZZ, na których obowiązują nakazy, zakazy, ograniczenia i dopuszczenia wynikające z przepisów odrębnych. Zgodnie z tekstem planu, w obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią oznaczonych symbolem ZZ położony jest m.in. teren 29.MN. Z analizy tekstu i rysunku planu wynika, że ww. terenu nie wyznaczono w ogóle w przedmiotowym planie miejscowym, natomiast w obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią oznaczonych symbolem ZZ znajduje się teren 10.MN. niewymieniony w § 8 ust.2 pkt 3 tekstu uchwały.

Nadto , jak wynika z analizy dokumentacji także już po ostatnim (piątym ) wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wprowadzono do niego zmiany bez ponowienie uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków . Zmiana w zakresie tekstu planu miejscowego dotyczyła ustaleń między innymi ustaleń dla terenu 2M/U, gdzie w § 8 ust.5 pkt 3 dotyczącym dopuszczonych funkcji wykreślono możliwość realizacji usług ochrony zdrowia i odnowy biologicznej, a w § 8 ust. 5 pkt 4, dotyczących maksymalnej powierzchni zabudowy w terenie o symbolu 2.M/ U. zmniejszono wskaźnik z 40 % na 30 % .Zmiana załącznika graficznego do uchwały dotyczyła ustaleń między innymi terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2. MW, gdzie na załączniku graficznym projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu po raz piąty budynek zlokalizowany na działce ewidencyjnej oznaczonej w ewidencji gruntów nr 56 nie był objęty ochroną konserwatorską, natomiast w planie uchwalonym objęto fragment tego budynku ochroną konserwatorską, czy terenu oznaczonego symbolem Lz , który na załączniku graficznym projektu planu wyłożonym do publicznego wglądu po raz piąty był objęty strefą ochrony konserwatorskiej 2. KR. natomiast w projekcie przedstawionym do uchwalenia teren Lz wyłączono spod strefy ochrony konserwatorskiej.

Plan w uchwalonym kształcie nie był zatem znany Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w podlegającym jego kompetencjom uzgadniającym zakresie obejmującym kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wyznaczaniu stref ochrony konserwatorskiej, co dodatkowo tylko dowodzi istotnego naruszenia trybu, które nastąpiło już wcześniej - przy pierwszym i drugim uzgodnieniu, nie zostało konwalidowane, lecz pogłębione przez kolejne czynności Burmistrza Miasta Zakopane.

Wielokrotne wykładanie projektu miejscowego planu do publicznego wglądu zwłaszcza w części, nadto nie pozostające w związku z ponawianiem i wprowadzaniem wyników uzgodnień, nie tylko wydłuża , ale wręcz niweczy cele sformalizowanej procedury przewidzianej ustawą, mającej między innymi stanowić gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równości ( art. 32 Konstytucji RP ), czy powodować by projekt plan w uchwalanym kształcie był znany społeczeństwu.

Zważyć należy dalej, że zaskarżona uchwała zawiera w swej treści zapisy sprzeczne z przepisami prawa materialnego, albowiem kontrolowany plan miejscowy kreuje kompetencje konserwatora zabytków, których ten organ nie posiada .

W szczególności , wśród licznych zmian przepisów dokonywanych w toku trwania niniejszej procedury planistycznej istotne znaczenie mają wprowadzone ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 75, poz. 474 ) , obowiązującą od dnia 5 czerwca 2010 r. W niniejszym stanie faktycznym odnotować należy w szczególności wprowadzone nią zmiany odnoszące się do nowej krajowej, wojewódzką i gminnej ewidencję zabytków, jak również zwrócić uwagę na treść art. 3 i 8 ustawy zmieniającej.

W związku z treścią art. 3 powyższej ustawy art. 39 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) otrzymał brzmienie:

"3.W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków."

- miejsce dotychczasowego :

"3. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków."

Równolegle w przepisie przejściowym art. 8 ust. 3 ustawy zmieniającej przewidziano, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Wykaz z art. 7, to wykaz zabytków nieruchomych mający służyć założeniu gminnej ewidencji zabytków, który winien być przekazany organowi wykonawczemu gminy w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Wspomniane decyzje to odpowiednio pozwolenie na budowę lub rozbiórkę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przez budowę - w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

W związku z powyższymi regulacjami zmieniającymi przepisy prawa materialnego wojewódzki konserwator zabytków utracił zatem kompetencje uzgadniające w sprawach z zakresu prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskując w to miejsce kompetencje niepowiązane z ustaleniami planu, lecz gminną ewidencją zabytków - najpóźniej w momencie jej założenia.

W tym kontekście należy też mieć na uwadze, że jak wynika choćby z odpowiedzi na skargę Klasztoru, Gminna Ewidencja Zbytków dla Zakopanego została przyjęta niemal rok przed uchwaleniem przedmiotowego planu Zarządzeniem Nr 23 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011r.

Uwzględniając treść zaskarżonej uchwały istotne znaczenie mają definicje z § 3 ust. 1 pkt 10 i pkt 11, a także ustalenia § 4 ust. 7, w powiązaniu z § 4 ust. 4 -6.

Paragraf 3 stanowi, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o :

- przebudowie konserwatorskiej – należy przez to rozumieć roboty budowlane polegające na przebudowie, rozbudowie lub nadbudowie budynków o cechach zabytkowych, w tym poprawą układu funkcjonalnego wnętrza, podniesieniem standardu lokalu mieszkalnego lub usługowego (zwiększenie powierzchni użytkowej, podniesienie poziomu posadzki przyziemia w stosunku do terenu itp.), uwzględniające nawiązanie do pierwotnej formy architektonicznej w zakresie uzgodnionym z WKZ (pkt 10);

- odbudowie konserwatorskiej – należy przez to rozumieć roboty budowlane polegające na odtworzeniu formy architektonicznej budynku o cechach zabytkowych, nie nadającego się do remontu ze względu na udokumentowany na stan techniczny, uwzględniające nawiązanie do pierwotnej bryły i gabarytów w zakresie uzgodnionym z WKZ (pkt 11).

W obu definicjach przewidziano zatem uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Paragraf 4 ust. 4 stanowi o obowiązującej na obszarze objętym ustaleniami planu ochronie związanej z wpisami do rejestru zabytków , które wymienia w pkt 1 – 6, przy czym nie nawiązuje się w nim do żadnej z możliwych form aktywności wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawach z zakresu prawa budowlanego.

Paragraf § 4 ust. 5 i 6 ustala strefy ochrony konserwatorskiej.

Ocena legalności § 4 ust. 4 – 6 pozostaje poza rozważaniami, skoro plan w tej części jest sprzeczny z ostatecznymi postanowieniami uzgadniającymi wydanymi w pierwszej instancji.

Zastrzeżenie świetle powołanych uprzednio definicji legalny planu budzi § 4 ust. 7, który stanowi, że dopuszcza się przebudowę konserwatorską lub odbudowę konserwatorską obiektów o cechach zabytkowych wymienionych poniżej i pokazanych na rysunku planu, na zasadach określonych w części szczegółowej planu, przy czym dalej - na str. 5,6,7,8, i częściowo 9 - wymienia się te obiekty. Taki zapis tworzy dla wojewódzkiego konserwatora zabytków - pomimo zmian w stanie prawnym - pozaustawową kompetencję do dokonywania uzgodnień robót budowlanych odnośnie obiektów o cechach zabytkowych wymienionych w miejscowym planie. Z żadnej części planu lub dokumentacji formalnoprawnej nie wynika przy tym powiązanie z utworzoną dopiero w 2011r. Gminną Ewidencją Zbytków , co zresztą w sytuacji wielokrotnego wprowadzania zmian w projektach planu jedynie dodatkowo uzasadniało ponowić uzgodnienie z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Nadto przy braku zmian innych przepisów związanych z przewidzianymi ustawą formami ochrony zabytków, pozostaje grupa obiektów nie wpisanych do rejestru zabytków , ani gminnej ewidencji zabytków, co do których formą ochrony pozostają nadal ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis rangi ustawowej nie stwarza upoważnienia do określania w planie miejscowym właściwości, czy kompetencji, zaś ich domniemaniu stoi na przeszkodzie zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP. Wprowadzenie do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyżej wskazanych przepisów stanowi zatem o naruszeniu art. 7 Konstytucji RP oraz art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego . W orzecznictwie podkreśla się trafnie, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi" (wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, LEX nr 53377).

Powyższe wady dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem obiekty o cechach zabytkowych znajdują się niemal na całym obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.

Ta okoliczność uzasadnia zaś dodatkowo uznanie, że istotne naruszenie trybu uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zbytków jest podstawą do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Kolejne zagadnienie, które należy rozważyć wiąże się z terenami górniczymi.

Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wynika nakaz obligatoryjnego określenia w planie miejscowym granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

Artykuł 17 pkt 2 , pkt 7 g oraz pkt 9 u.p.z.p. zobowiązuje wójta, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, do zawiadamia o powyższym na piśmie właściwego organu nadzoru górniczego, potem uzgodnienia z tym organem projektu planu w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, a następnie wprowadzenia zmian wynikających z dokonanego uzgodnienia jeszcze przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. Także § 3 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. W myśl § 4 pkt 7 tego rozporządzenia, określającego wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Stosownie zaś do § 7 pkt 6 i 9 rozporządzenia, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych ( pkt 6 ), oraz w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego ( pkt 9 ). Zestawienie obu tych regulacji - tj. pkt 6 i pkt 9 § 7 rozporządzenia wykonawczego, wskazuje zaś, że oznaczenie granic terenów górniczych nie jest zaliczane do elementów jedynie informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego.

Oznaczenie granic terenu górniczego to obligatoryjne ustalenie planu, zaś teren górniczy to teren podlegający ochronie.

Powyższe uzgodnienie i zasady sporządzenia planu miejscowego mają ścisły związek z przepisami zawartymi w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r.- Prawo geologiczne i górnicze ( tekst. jednol. Dz.U. z 2005 Nr 228, poz. 1947 z późn. zm. – dalej pr.g.g.), której przedmiot regulacji został określony w art. 1 – 4. Na znaczenie problematyki dotyczącej terenów górniczych naprowadza treść art. 53 ust. 1 , z którego wynika obowiązek sporządzenia dla terenu górniczego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Taki wyjątek został dopuszczony w art. 53 ust. 6 pr.g.g., jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Rada gminy może wówczas podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu, o którym mowa w ust. 1. W myśl art. 53 ust. 2 pr.g.g. plan, o którym mowa w ust. 1, powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: 1) wykonania uprawnień określonych w koncesji; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; 3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych. Plan, o którym mowa w ust. 1, może w szczególności określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego, ze względu na ochronę oznaczonych dóbr, wydobywanie kopalin nie może być prowadzone albo może być dozwolone tylko w sposób zapewniający ochronę tych dóbr ( art. 53 ust. 3 pr.g.g. ). Koszty sporządzenia projektu planu, o którym mowa w ust. 1, ponosi w myśl ust. 4 przedsiębiorca, zaś projekt planu, o którym mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego ( ust. 5 ).

Ocena wszelkich powołanych uprzednio w obu ustawach przepisów, a także spójność systemu prowadzi do wniosku, że analogiczne cele jak wymienione w art. 53 ust. 2 pr.g.g. należy zrealizować uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach ogólnych dla obszaru niepokrywającego się z terenem górniczym.

Plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony dla części terenu górniczego powinien spełniać zatem wymagania przewidziane zarówno powołanymi uprzednio przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, jaki ustawy - Prawo górniczego, co dotyczy sfery procesowej ( tryb ) oraz materialnej ( wymagania stawiane takim planom), które są analogiczne.

Prawo geologiczne i górnicze wprowadza w art. 6 szereg definicji legalnych rozróżniając pojęcie terenu górniczego od obszaru górniczego. Terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego ( pkt 9), natomiast obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji ( pkt 8). Pojęcia obszary górniczego oraz terenu górniczego nie są zatem pojęciami tożsamymi, a nawet bliskoznacznymi. Wręcz przeciwnie, uwypuklają zupełnie różne aspekty jakie wynikają z prowadzenia działalności koncesjonowanej. Pomiędzy obszarem górniczym oraz terenem górniczym mogą zachodzić zupełnie różne relacje przestrzenne. Bywa, że przestrzennie obszaru górniczego i terenu górniczego są tożsame, niemniej jednak nawet w takim przypadku cel i funkcja jakie spełnia ich wyodrębnienie determinuje odmienność przedmiotu oraz podejścia do kreślonych zagadnień.

Teren górniczy jest ustanawiany z uwagi na szkodliwe skutki robót górniczych, zaś obszar górniczy to obszar, w którym można wydobywać kopaliny i prowadzić związane z wykonaniem koncesji roboty górnicze. Celem ustalenia w koncesji, zaś potem oznaczenia granic i uwzględnieniem w planie miejscowym terenu górniczego jest określenie przestrzeni, której mogą dotknąć negatywne skutki wynikające z działalności zakładu górniczego, jak również wprowadzenie ustaleń w zakresie ich zagospodarowania z uwzględnieniem ochrony przed takimi szkodliwymi wpływami robót górniczych. Ochronny charakter planu miejscowego wynika wprost zarówno z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. , jak i z art. 53 ust. 2 - 3 pr.g.g., w których określono obowiązkowe oraz fakultatywne ustalenia planu, oraz przede wszystkim z art. 53 ust. 6 pr.g.g., który pozwala na odstąpienie od uchwalenia planu, gdy przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Także w sytuacji uchwalenia planu obejmującego część terenu górniczego, czy wówczas gdy plan zostaje uchwalony pomimo, że przewidywany szkodliwe wpływy tej działalności w terenie górniczym na środowisko będą nieznaczne, należy w nim zarówno wskazać granice terenu górniczego, jaki i ustalić zagospodarowanie uwzględniające interes publiczny w celu ochrony przed skutkami korzystania z określonej kopaliny.

Powyższa ustawa zawiera definicje legalne pojęć przedsiębiorcy ( którym w myśl art. 6 pkt 6 pr.g.g. jest podmiot posiadający koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą ), zakładu górniczego ( za który w art. 6 pkt 7 uznaje się wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wydobywania kopaliny ze złoża, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane oraz technologicznie związane z nimi obiekty i urządzenia przeróbcze ), złoża kopaliny ( przez które art. 6 pkt 1 rozumie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą), jak również podaje w art. 5 pr.g.g. klasyfikację kopalin, za które uznaje również w ust. 4 solanki, wody lecznicze i termalne. W myśl art. 6 pkt 5a ujęciem wód podziemnych jest otwór wiertniczy, grupa otworów wiertniczych, obudowane źródło naturalne lub inne wyrobisko konstrukcyjnie przygotowane do korzystania z wód podziemnych.

Prawo geologiczne i górnicze szczegółowo reguluje kwestie dotyczące wydawania koncesji oraz ich przedmiotu. Z art. 25 ust. 1 i 3 tej ustawy wynika, że teren górniczy jest wyznaczany w koncesji na wydobywanie kopaliny razem z obszarem górniczym. Obszary górnicze są rejestrowane przez ministra właściwego do spraw środowiska (art. 52 ust. 1 pr.g.g.). Na podstawie delegacji ustawowej (art. 52 ust. 3 pr.g.g.) minister ten określił m.in. dane podlegające wpisowi do tego rejestru (rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 grudnia 2001 r. w sprawie rejestru obszarów górniczych - Dz. U. Nr 148, poz. 1660). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia do rejestru obszarów górniczych wpisuje się m.in. nazwę obszaru górniczego, wielkość powierzchni obszaru górniczego, wielkość powierzchni terenu górniczego, położenie administracyjne obszaru górniczego oraz terenu górniczego, nazwę i siedzibę oraz numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny w obszarze górniczym oraz oznaczenie aktu o wyznaczeniu obszaru górniczego oraz okresu, na jaki został on wyznaczony. Obszar górniczy podlega z urzędu wpisowi do rejestru obszarów górniczych, nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja koncesyjna ustanawiająca ten obszar stała się ostateczna (§ 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 10 grudnia 2001 r.). O dokonaniu rejestracji obszaru górniczego zawiadamia się przedsiębiorcę, który uzyskał koncesję obejmującą dany obszar, właściwe miejscowo organy koncesyjne i nadzoru górniczego oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a do tego zawiadomienia dołącza się mapę obszaru górniczego oraz terenu górniczego - § 10 powołanego wyżej rozporządzenia. Ponadto w zbiorze dokumentów prowadzonych dla obszaru górniczego przechowuje się m.in. decyzję koncesyjną i mapę obszaru górniczego oraz terenu górniczego, sporządzoną według Polskich Norm dla map górniczych.

Analizowane regulacje wskazują, że teren górniczy jest określany przez organ koncesyjny w koncesji na wydobywanie kopaliny i stanowi on ściśle określony, identyfikowany na podstawie mapy, obszar ujawniony w rejestrze obszarów górniczych.

Zmiana stanu faktycznego związana z rozszerzeniem terenu górniczego, o ile nie zachodzą wyjątki przewidziane w art. 53 ust. 6 pr.g.g., może stanowić podstawą do obligatoryjnego dokonania zmian w obowiązującym prawie miejscowym przy uchwaleniu dodatkowego, albo wdrożenia procedury planistycznej dla uwzględnienia w nim całego nowoutworzonego terenu górniczego.

Powyższe wywody wskazują zaś na istotny aspekt nie tylko określeni zasad ochrony zagospodarowania terenów górniczych, ale także ustalenia ich granic.

Zważyć należy dalej , że zgodnie z treścią art. 48 pr.g.g. , udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia art. 48 pr.g.g.bez znaczenia pozostaje okoliczność, z jakim stopniem dokładności rozpoznania złoże kopaliny zostało udokumentowane. Prawo do informacji geologicznej i zasady jej wykorzystania zostało określone w art. 47 ust. 7 pr.g.g.).

Z powyższą regulacją koresponduje art. 72 ustawy z z dnia 27 kwietnia 2001 r. ( tekst jednol. Dz.U. z 2008 Nr 25, poz. 150 z późn. zm. ), który stanowi, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż ( pkt 2), przy czym także inne wymagania, o których mowa w ust. 1-3, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań ( ust. 4). Także w tym wypadku chodzi nie tyle o oznaczenie

W kontekście brzmienia art. 48 pr.g.g. oraz art. 72 Prawa ochrony środowiska istotnym jest to, że przedmiotowe regulacje nie nakazują oznaczania w planie miejscowym albo jego projekcie granic obszarów występowania złóż kopalin , do których zalicza się niektóre wody podziemne (solanki, wody lecznicze i termalne ) , lecz ich uwzględniania w celu zapewnienia obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że w związku z już opisywanym uprzednio zawiadomieniem Burmistrza Miasta Zakopane z daty 4 września 2008r., skierowanym na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. do organów uprawnionych do późniejszego uzgadniania projektu miejscowego planu , dotyczącym kilku procedur planistycznych - w tym niniejszej, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie pismem z dnia 22 września 2008r. poinformował, że z uwagi na możliwość występowania w granicach objętych zawiadomieniem obszaru i terenu górniczego za niezbędne uznaje uwzględnienie w planie uwag i wniosków Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej " [...] " S.A. oraz " [...]" S.A , do których to podmiotów zwrócił się jednocześnie tym samym pismem o niezwłoczne zajęcie stanowiska w zakresie zagadnień sprecyzowanych szczegółowo w pkt 1-7.

W tym miejscu należy zauważyć, że w myśl obowiązujących przepisów przedsiębiorcy górniczy nie należą do podmiotów uprawnionych do opiniowania albo uzgadniania planu miejscowego, natomiast mogą na zasadach wynikających z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. składać wnioski do projektu planu, jak również uwagi po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu ( art. 17 pkt 10-11 u.p.z.p.). Odrębne zagadnienia stanowi możliwość wpływu na kształt projektu planu pośrednio, tj. na zasadzie współpracy z organem nadzoru górniczego i stąd wynikające możliwość oddziaływania na jego stanowisko.

W następstwie opisanych wyżej czynności Burmistrza Zakopane oraz organu uprawnionego do późniejszego uzgadniania projektu planu do akt planistycznych wpłynęło pismo Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej " [...] " S.A. z dnia 26 września 2008r., informujące, że podmiot ten nie posiada w chwili obecnej ustanowionego w tym rejonie ani terenu górniczego, ani obszaru górniczego.

Wystąpienie o uzgodnienie do Dyrektora Urzędu Górniczego w Krakowie stanowi opisane już uprzednio, przy okazji rozważań dotyczących Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pismo Burmistrza Miast Zakopane z daty 19 marca 2010r., odnoszące się do kilku projektów planów miejscowych dla różnych obszarów, co do którego brak dowodów jego doręczenia. Datę doręczenia przedmiotowego pisma organowi uzgadniającemu dnia 30 marca 2010r. obrazuje jednak treść wydanego następnie postanowienia Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie, zaś pokrywa się ona z datą odnotowaną " Wykazie uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA" jako data udostępnienia projektu planu do uzgodnienia ( Lp.8). Także w tym przypadku nie można przyjąć, że organowi uzgadniającemu przesłano projekt planu w wersji papierowej wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, zaś w dokumentacji planistycznej projektu planu brak. Wobec zachowania terminu dla dokonania uzgodnienia kwestie te nie mają tak istotnego znaczenia dla oceny legalności procedury na tym etapie jak w sytuacji trybu pierwszego uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Uchwały Nr XV/140/99 Rady Miasta w Zakopanem dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane - Załącznik 1 , w § 34 ust. 1 pkt 4 wskazuje na obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach administracyjnych miasta dla terenu górniczego opisanego w ppkt a-i poprzez nawiązanie do symboli stref, w których się znajduje, oznaczonego na rysunku Studium. Jako podstawę powyższego obowiązku powołano art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze. Zapisy studium zawarte w § 14 i § 26 sygnalizują zaś fakt występowania wód geotermalnych.

Dostępna w aktach planistycznych " Prognoza oddziaływania na środowisko wykonana dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego – " KOŚCIELIŚKA" w różnych fragmentach nie wymienia terenów górniczych, natomiast mówi o obszarach górniczych " Zakopane i Szymoszkowa" "Wykaz materiałów planistycznych wykorzystanych na potrzeby projektu MZP " KOŚCIELISKA" oraz materiałów sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych " podaje między innymi opracowanie ekofizjograficzne wykonane specjalnie dla tego projektu. Z niżej powołanych pism złożonych w toku procedury planistycznej wynika, że w okresie sporządzania projektu planu Burmistrz Miasta zakopane dysponował danymi dotyczącymi istnienia dwóch terenów górniczych, jak równie dokumentu w postaci " Oceny wpływu eksploatacji ujęcia wód termalnych na Antałówce na Zakopane".

W dniu 19 kwietnia 2010r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie na podstawie art. 17 pkt 7 g w związku z art. 24 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. wydał postanowienie dotyczące wszystkich projektów planów miejscowych wymienionych w piśmie z dnia 19 marca 2010r. Z rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu wynika, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " Kościeliska " obejmuje tereny zlokalizowane w części w terenie górniczym " Zakopane " i w terenie górniczym " Szymoszkowa", zaś uzgodnienie nastąpiło pod warunkiem uzupełnienia projektu planu o informację o istniejącym terenie górniczym wód termalnych " Zakopane " i terenie górniczym " Szymoszkowa "

W uzasadnieniu organ nawiązał do czynności podjętych po otrzymaniu zawiadomień dotyczących podjęcia uchwał o przystąpieniu do sporządzenia poszczególnych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym powołał stanowisko wyrażone przez Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej " [...] " S.A. w Zakopanem w pismach z 2008r. ( informującym, że na przedmiotowym obszarze nie posiada ustanowionego obszaru i terenu górniczego), jak również przedsiębiorstwo "[...]" S.A. w Zakopanem, z którego wynika, że zagospodarowanie terenu objętego planami nie będzie miało wpływu na możliwość wykonywania koncesji przez przedsiębiorcę górniczego.

Wyjaśnił dalej, że z uwagi na fakt, że na terenie objętym wnioskiem zlokalizowany jest obszar i teren górniczy " Szymoszkowa" utworzony decyzją Ministra Środowiska z dnia 4 marca 2009r. nr 4/2009, pismem z dnia 1 kwietnia 2010r. poinformowano Burmistrza Miasta Zakopane o konieczności uwzględnienia uwag i wniosków przedsiębiorcy "[...]" Sp. z o.o. w Z. , zobowiązując równolegle ten podmiot do przedstawienia stanowiska organowi nadzoru górniczego. Przedsiębiorca wyraził swoje stanowisko w piśmie z dnia 8 kwietnia 2010 r.

Po przeanalizowaniu projektów planów, opinii przedsiębiorców i dokumentacji będącej w posiadaniu organu Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie stwierdził, że projekty miejscowych planów należy skorygować zgodnie z rozstrzygnięciem uzgadniającym. W przedstawionych projektach zostały bowiem uwzględnione uwarunkowania związane tylko z istnieniem obszaru górniczego " Zakopane", czy obszaru górniczego " Szymoszkowa", natomiast treść art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nakłada obowiązek uwzględnienie w miejscowym planie terenów górniczych.

Nadto, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z art. 72 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin należy uwzględnić obszary występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

Mając na uwadze treść powyższego postanowienia ważne jest to, że zostało ono wydane po uwzględnieniu obowiązujących przepisów, stanowisk przedsiębiorców posiadających koncesje w terenach górniczych, a także dokumentacji pozostającej we władaniu organu uzgadniającego. Pomimo różnych wskazań zawiera ono w istocie tylko jeden warunek - wprowadzenia do projektu planu miejscowego informacji o terenie górniczym, natomiast nie wyraża braku akceptacji dla uzgadnianego sposobu zagospodarowania terenów stanowiących tereny górnicze, W tym ostatnim zakresie nie organ uzgadniający nie sprecyzował też żadnych konkretnych wniosków. Słusznie nie żądał oznaczenia obszarów występowania złóż kopalin, lec ich uwzględnienia..

W " Wykazie uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA " ( Lp.8) Burmistrz Miasta Zakopane odnotował, powyższe postanowienie i wyrażony w nim warunek, podając nadto, że żądany zapis znajduje się § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 .

Poza wyżej wymienionym postanowieniem, opatrzonym datą wpływu do Urzędu Miasta Zakopane 23 kwietnia 2010r., w aktach planistycznych dostępne są także : - pismo Zakładu Górniczego Wód Termalnych " [...]" S.A. w Z. z dnia 9 kwietnia 2010r. złożone- jak podano w jego treści - w związku z wystąpieniem przez Burmistrza Miasta Zakopane o zaopiniowanie kilku projektów planów miejscowych , w tym " Kościeliska". Z pisma tego wynika, że teren objęty projektem powyższego planu , podobnie jak pozostałe wymienione w piśmie, leżą częściowo we wnętrzu terenu i obszaru górniczego wód termalnych " Zakopane", poziom wodonośny wód termalnych tam opisany stanowi eksploatowaną kopalinę, znajduje się 1000-1200m poniżej terenów objętych planem oraz odwiertów, nieprzepuszczalne utwory fliszowe zapewniają dostateczną izolację złoża od bezpośrednich wpływów powierzchniowych, zaś projektowane zagospodarowanie terenu nie będą miały miało wpływu na możliwość wykonywania koncesji przez przedsiębiorcę. Nie zachodzi również potrzeba tworzenia filarów ochronnych. W planie należy uwzględnić warunki bezpieczeństwa powszechnego, wymogi ochrony środowiska w tym ochrony złoża i obiektów budowlanych, ochronę obiektów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania mas skalnych, a w obszarze regla wykluczyć stosowanie substancji mogących skazić złoże. Jak podano dalej, mapa lokalizacyjna obszaru i terenu górniczego znajduje się w posiadaniu Urzędu Miasta, podobnie jak " Ocena wpływu eksploatacji ujęcia wód termalnych na Antałówce na Zakopane".

Pisma Burmistrza Miasta Zakopane w sprawie przedstawienia opinii i dowodu jego doręczenia brak. Pismo powyższe odnotowano w wykazie " Wykazie uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA " ( Lp 9), jako uzgodnienie pozytywne, zawierające informacje o istniejących warunkach geologicznych Tereni i obszaru górniczego " Zakopane" i " Szymoszkowa".

- przesłane do wiadomości Burmistrza Miasta Zakopane ( data wpływu 19 kwietnia 2010r. ) przez "[...]" Sp. z o.o. w Zakopanem pismo z dnia 8 kwietnia 2010r., adresowane do Dyrektora Okręgu Górniczego w Krakowie , zawierające stanowisko tego podmiotu w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " Kościeliska" , z załącznikiem w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:10 000. Legenda mapy zawiera objaśnienie odnoszące się do obszaru górniczego i terenu górniczego " Szymoszkowa", nie mniej jednak obrazuje ona szerzej nie tylko: granice obszaru " Szymoszkowa" i granice terenu górniczego " Szymoszkowa" – utworzonych decyzją koncesyjną nr [...]z dnia 4 marca 2009r., oraz ujęcie wód termalnych Szymoszkowa GT-1; ale również granice obszaru górniczego " Zakopane" i granice terenu górniczego " Zakopane " – utworzonych decyzją koncesyjną nr 6/98 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa [...] z dnia 1 lipca 1998r, z późniejszymi zmianami, , oraz dwa punkty oznaczone Zakopane IG1 i Zakopane – 2. W piśmie podano wymogi ochrony środowiska (w tym ochrony złoża ) oraz dalsze istotne informacje, przy czym wynika z niego, że granice złoża wód termalnych nie zostały dotąd szczegółowo rozpoznane, na obszarze i terenie górniczym " Szymoszkowa" nie rozpoznano dotąd również terenów narażonych na osuwanie się mas skalnych, tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi znajdują się w dolinie potoku Cicha Woda, ze względu na rodzaj kopaliny i sposób prowadzenia eksploatacji bezpieczeństwo powszechne nie jest zagrożone, nie występują tu również zagrożenia naturalne.

To pismo , w przeciwieństwie do poprzedniego, odnotowano w " Wykazie opinii do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA " ( Lp. 12), gdzie jako wnioski do uwzględnienia w planie podano, że : na obszarze objętym planem brak obiektów oraz obszarów dla których należ wyznaczyć w złożu filar ochronny; na obszarze górniczym " Szymoszkowa" nie występują zagrożenia naturalne; na obszarze OG i TG " Szymoszkowa" nie wolno wykonywać żadnych ujęć wód podziemnych oraz otworów w celu ujęcia ciepła z ziemi , na obszarze OG i TG " Szymoszkowa" wszystkie inwestycje powinny być podłączone do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W wykazie Burmistrz Miasta Zakopane odnotował również, że wszystkie wyżej wymienione wnioski są uwzględnione w zapisach zawartych § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 , 16,17 i 18 oraz § 5 ust. 3,4 i 5. Jako wnioski do uwzględnienia w projekcie planu pominięto jednak bez komentarza inne postulaty wyrażane w przedmiotowym piśmie nie tylko zgłoszone na wypadek udokumentowania nowych złóż, ale również dotyczące wprowadzenia zapisu o obowiązkowym sporządzaniu raportu oddziaływania na środowisko także w przypadkach , które w myśl Prawa o ochrony środowiska sporządzenia raportu mogą jedynie wymagać , zakazu wykonywania w granicach obszaru i terenu górniczego " Szymoszkaowa" jakichkolwiek robót geologicznych.

Nadto w " Wykazie opinii do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA" (Lp. 11 ) ujawniono fakt udostępnienia projektu do opiniowania Geotermii Podhalańskiej - 9 kwietnia 2010r., zaś opinię jako pozytywną - bez uwag. W dokumentacji formalnoprawnej dostępne jest jedynie pismo tego podmiotu ( data wpływu do Urzędu Miasta Zakopane 13 kwietnia 2010r.), którego treść odpowiada wpisowi.

Wyżej prezentowany opis etapu uzgodnień wskazuje, że bez podstawy prawnej pisma przedsiębiorców uznawano za uzgodnienie albo opinie do projektu miejscowego planu. W dokonaniu ich kwalifikacji przez Burmistrza Miasta Zakopane brak zresztą konsekwencji, co dotyczy także ujawniania albo pomijania określonych wniosków. Stwierdzone uchybienia nie stanowią przesłanki do przyjęcia istotnego naruszenia trybu albo zasad sporządzenia planu z uwagi na swoiste pośrednictwo organu nadzoru górniczego, który ostatecznie zajmował w powyższych kwestiach stanowisko.

Analiza etapu przeprowadzania obligatoryjnych uzgodnień nakazuje jednakże uznać, że w sprawie niniejszej Burmistrz Miasta Zakopane naruszył w sposób istotny tryb z art. 17 pkt 7 g u.p.z.p. art. w związku z art. 106 k.p.a., a także art. 17 pkt 9 u.p.z.p., poprzez odstąpienie od wprowadzania do projektu miejscowego planu zagospodarowania w części tekstowej i graficznej ustaleń objętych warunkowym uzgodnieniem projektu miejscowego planu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie, które nastąpiło postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2010r. Negatywnym następstwem jest tego uchybienia jest dalsze procedowanie na projektem miejscowego planu, który nie odpowiada zasadom wymaganym wprost w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. , a potem jego uchwalenie w takiej właśnie wersji. Naruszenie zasad przejawia się w tym, że wyłożony do publicznego wglądu po raz pierwszy i następnie, a potem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera koniecznych ustaleń w przedmiocie granic istniejących terenów górniczych, ani w części tekstowej, ani graficznej.

Powoływany w " Wykazie uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA " § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zamieszczony w Rozdziale 2 – Ustalenia dla wszystkich terenów objętych planem - stanowi, że na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązują zasady i ograniczenia uwzględnione w ustaleniach niniejszej uchwały, wynikające z położenia terenów w:

2) Obszarze górniczym "Zakopane" dla złoża wód termalnych – wschodnia część obszaru opracowania ;

3) Obszarze górniczym "Szymoszkowa" dla złoża wód termalnych utworzonym Koncesją nr 4/2009 wydaną przez Ministra Środowiska dnia 4.03.2009 r. - zachodnia

część obszaru opracowania ;

Taki zapis ( w którym zresztą brak precyzji w oznaczeniu obszaru górniczego " Zakopane") pomimo zgromadzenia w aktach planistycznych stosownych danych dotyczących podstaw prawnych), informuje o istnieniu obszarów górniczych, a więc przestrzeni, w granicach której przedsiębiorcy są uprawnieni do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji . W części tekstowej nie ma jednak zapisu o ustaleniu terenów górniczych, tj. przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego , których wystąpienia nie można wykluczyć . Adnotacja Burmistrza Miasta Zakopane poczyniona w " Wykazie uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA " ( Lp.8) nie jest zatem adekwatna do stanu faktycznego.

Także na rysunku dostępnych projektów planu, zaś następnie w Załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały zaznaczono w legendzie oraz na mapie granice obszarów górniczych, a nie terenów górniczych ( podając w tym przypadku odpowiednie dane dotyczące wydanych koncesji wydanej dla obszaru górniczego " Zakopane") . Takie obligatoryjne a brakujące ustalenie w akcie prawa miejscowego jest zaś istotne nie tylko dla przedsiębiorców górniczych, lecz również dla interesu prawnego osób i jednostek organizacyjnych wykonujących na określonym terenie prawo własności albo inne prawa podmiotowe przy zgłaszaniu uwag, zaś ostatecznie przy podejmowaniu decyzji co do wyboru konkretnego sposobu zagospodarowania działek zgodnie z przeznaczeniem podstawowym , czy dopuszczalnym przewidzianym w części szczegółowej planu już uchwalonego. Ponadto, skutek nieokreślenia granic terenów górniczych w miejscowym planie jeżeli nawet nie oznacza niewykonania obowiązku uchwalenia planu dla takich terenów , to jednakże powoduje wątpliwości w zakresie powiązania planu przedmiotowego z pozostałymi uchwalanymi odrębnie dla nim nieobjętej części terenów górniczych. Rodzi też na przyszłość niebezpieczeństwo powstania sporów co do stosowania art. 53, względnie omijania bezwzględnego nakazu dokonania zmian w obowiązującym planie albo planach w przypadku w przypadku rozszerzenia koncesjami przestrzeni terenów górniczych.

Określenie w przedmiotowym planie terenów górniczych - a nie obszarów górniczych – oraz ich granic było zatem bezwzględnym obowiązkiem wynikającym jednoznacznie zarówno z obowiązujących przepisów prawa, jaki wiążącego uzgodnienia z organem nadzoru górniczego, które zostało dokonane warunkowo i nie zostało zaskarżone. Zważywszy, że fragmenty dwóch terenów górniczych zlokalizowane są niemal na całym obszarze objętym przedmiotowym planem miejscowym poza niewielkim jego fragmentem we wschodniej części, należy uznać za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z obu przyczyn wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nawet jeżeli takie uchybienie nie przełożyło się na nieprawidłowość samych ustaleń dotyczących sposobu zagospodarowania na terenach górniczych, co mają sygnalizować uwagi poczynione w " Wykazie opinii do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA " , gdzie powołano § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 , 16,17 i 18 oraz § 5 ust. 3,4 i 5. Zapisy określonych paragrafów tekstu uchwały są związane bezpośrednio z położeniem całego terenu objętego przedmiotowym planem w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody z rzeki Biały Dunajec utworzonej decyzją Wojewody Małopolskiego Nr OŚ.IIIIV. 6811123/ 2000 z dnia 27.12.2000 r. i na Obszarze Wysokiej Ochrony dla Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (Nr 441) Zbiornik Zakopane (klasyfikacja wg A. Kleczkowskiego).Te postanowienia mogą mieć niewątpliwie mieć znaczenie ochronne, ale dla obszarów górniczych, nie zaś terenów górniczych, co potwierdza treść prognozy oddziaływania na środowisko na str. 64. W przeciwieństwie do Studium, także zatem treść prognozy eksponuje inne uwarunkowania, czy oceny niż związane z ustanowieniem koncesjami terenów górniczych. Skoro jednak organ nadzoru górniczego w ostatecznym postanowieniu uzgadniających nie zgłosił konkretnych warunków jakie należałoby wprowadzić do projektu planu co do przeznaczenia określonych terenów i zasad zagospodarowania z uwagi na występowanie terenów górniczych, powyższe nie stwarza podstaw by pod tym kątem plan zakwestionować.

Pozostaje jednak w pełni aktualne uprzednio wyrażona negatywna ocena dotycząca istotnego naruszenia trybu i niektórych zasad sporządzania planu dla terenów górniczych istniejących na niemal całym obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.

Kolejne uchybienia upoważniające do stwierdzenia istotnego naruszenia trybu postępowania, tj. art. art. 17 pkt 7 d u.p.z.p. i art. 17 pkt 13 u.p.z.p., co wiążą się z odstąpieniem przez Burmistrza Miasta Zakopane od przewidzianego w tych przepisach ponownego uzgodnienia projektu miejscowego planu z Zarządem Województwa Małopolskiego oraz z Zarządem Powiatu Tatrzańskiego , pomimo dokonania zmian w projekcie uprzednio uzgodnionym tego rodzaju, że sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę .

Artykuł 20ustawy z dnia ( tekst jednol. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. – dalej w skrócie – u.d.p.)Do zarządcy drogi należy w szczególności:

1) opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 35 ust. 3 u.d.p.)

1. Zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej i przekazuje je, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.

2. W planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.

3. Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

4. W pasie terenu, o którym mowa w ust. 2, mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania.

5. Nieruchomości położone w pasie, o którym mowa w ust. 2, stanowiące własność Skarbu Państwa, przeznaczone pod przyszłą budowę drogi, nie mogą być zbyte bez zgody właściwego zarządcy drogi.

Powoływane już Studium w § 21 ust. 2 ustala kierunki rozwoju komunikacji drogowej. W stanie faktycznym sprawy znaczenie mają zapisy z pk 1 –3 w, w tym wskazana nam modernizację i przebudowę trasy w ciągu drogi krajowej nr 95 i wojewódzkiej nr 958, sygnalizowana jako zadanie rządowe, z wykorzystaniem istniejącego odcinka dwujezdniowej ul. Powstańców Śląskich, oraz budowę nowych, dwóch odcinków drogi, z ominięciem centralnej i środkowej strefy miasta Zakopanego, w celu poprawy warunków ruchu zewnętrznego i wewnętrznego w mieście ( z możliwym podziałem tej realizacji na dwa etapy. Do powyższych zapisów odwołuje się także prognoza , która nadto na str. 19 wymienia programy, strategie i inne plany, które został w niej uwzględnione

Z dokumentacji formalnoprawnej wynika, że przez teren objęty przedmiotowym planem przebiega droga wojewódzka nr 958, klasy technicznej G relacji Chabówka- Czarny Dunajec - Chochołów - Zakopane. Zarządcą tej drogi jest w myśl art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Zarząd Województwa Małopolskiego. Nadto wskazują one, że na obszarze objętym przedmiotową uchwałą przebiega droga powiatowa nr K 1656, której zarządcą, w myśl przepisu art. 19 ust.2 pkt 3 u.d.p. jest Zarząd Powiatu Tatrzańskiego.

Dokumentacja prac planistycznych obrazuje, że projekt przedmiotowego planu miejscowego był dwukrotnie uzgadniany z zarządcami tych dróg Ze względu na negatywne pierwotnie stanowisko Zarządu Województwa w sprawie "proponowanej w przedmiotowym planie miejscowym budowy fragmentów dróg w ciągu drogi wojewódzkiej nr 958 poprzez modernizację drogi powiatowej K 1656 wraz z podniesieniem jej klasy do głównej ( na rysunku planu oznaczonej symbolem 1 .KDG) oraz budowę łącznika w klasie technicznej głównej ( na rysunku 2 KDG), skorygowano projekt. Zarządca drogi wojewódzkiej wskazał bowiem w postanowieniu z dnia 11 maja 2010 r., znak [...], że przedstawione w projekcie planu rozwiązanie nie znajduje akceptacji i może być rozważane jedynie jako jeden z wariantów obejścia miasta Zakopane. Po dokonaniu przez Burmistrza Miasta Zakopane zmian wskazanych przez zarządców dróg, projekt planu uzyskał pozytywne stanowisko Zarządu Województwa Małopolskiego wyrażone w postanowieniu z dnia 10 czerwca 2010 r., znak [...] roku ), oraz Zarządu Powiatu Tatrzańskiego - postanowienie z dnia 15 lipca 2010 r. , znak [...].

Projekt planu z dokonana korekta , która uzyskała pozytywne uzgodnienie zarządców dróg o podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu w okresie 9 lipca 2010r. – 9 sierpnia 2010 r.

Na skutek rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu, zmieniono jego ustalenia dotyczące przedmiotu uzgodnienia z zarządcami dróg co do łącznika w klasie technicznej głównej drogi wojewódzkiej nr 958 z drogą powiatową nr K 1656 , oznaczonego na rysunku projektu planu przesłanego do uzgodnień oznaczonego symbolem 2 KDG. W szczególności w uwzględnieniu uwag oznaczonych "Wykazie uwag" nr 13, 26, Burmistrz Miasta Zakopane zmienił klasę tego łącznika z głównej ( G ) na drogę klasy lokalnej ( L), zatem o niższych parametrach technicznych, technicznych , nadając projektowanej drodze symbol 3 KDL. Parametry techniczne określa dróg określa rozporządzenie W wyniku rozpatrzenia zmniejszono również odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy od drogi wojewódzkiej w terenach 19. MN ( uwaga Lp. 9 ) oraz 11.MN ( uwaga Lp. 3), co ma znaczenie. Stan taki oznacza bowiem zmiany w zakresie terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności odnośnie jednego z parametrów budowy obiektów budowlanych lub wykonania innych robót budowlanych, czy także zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, co może mieć wpływ na włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą

W wyniku następnnych wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu, zmieniono dodatkowo przeznaczenie niektórych terenów położonych bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr 958.

I tak : fragment terenu oznaczonego symbolem WS/ZI (tereny wód śródlądowych płynących wraz ze strefami ekologicznymi ) zmieniono na teren o symbolu l.UPo ( tereny zabudowy usługowej - usługi oświaty ); fragment terenu o symbolu l .M/U ( tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej) został przeznaczony pod tereny zabudowy wielorodzinnej ( 12.MW): przeznaczenie fragmentu terenu oznaczonego symbolem 2.MN/U ( teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług ) zmieniono na teren zabudowy wielorodzinnej o symbolu 9.MW;obszar oznaczony przy pierwszym wyłożeniu symbolem 10.MN zmieniono na 8.MN/U oraz 3.M/U. Takie zmiany, a zwłaszcza pierwsza i ostatnia z opisanych co do terenu przyległego do pasa drogowego wymagały uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Ponadto w § 10 ust.2 pkt 8 tekstu planu zmieniono zasady obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy usługowej ( usługi publiczne ) oznaczonych symbolami : 1.Upo i 4.Upo; dopuszczono dostęp do ww. terenów z drogi wojewódzkiej, oznaczonej w projekcie planu symbolem KDG/l.KDZ. Powyższe budzi tym większe wątpliwości, że bez uzgodnienia z Zarządem Województwa Małopolskiego zmieniono w przedmiotowym planie przeznaczenie terenu z WS/ZI na 1 .UPo.

Sygnalizowane wyżej czynności organu planistycznego wymagały zatem ponownego uzyskania stanowiska zarządców dróg , na podstawie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zaniechania takich działań stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania przedmiotowego planu miejscowego ze skutkiem przewidzianym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku , biorąc za podstawę art. 147 §1 p.p.s.a.

Postawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania należnych uczestnikowi, którego skargę uwzględniono, stanowią art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 §2 p.p.s.a.