Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 729/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu K. B. od decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w K. od decyzji Starosty [...] z 14 marca 2018 r. znak: [...] – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 14 marca 2018 r. znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 29 września 2017 r., znak: [...], uzupełnionym pismami z dnia 6 listopada 2017 r., znak: [...], z dnia 4 grudnia 2017 r. znak: [...] i z dnia 11 stycznia 2018 r. znak: [...], [...] S.A. złożyła wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, położonej w S. B., oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. 0,1098 ha, dla której Sąd Rejonowy w S. B. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której własność ujawniona jest na rzecz K. Z. B., poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie podziemnych przewodów linii energetycznej kablowej dwutorowej wysokiego napięcia 110 kV relacji J. – S. oraz linii kablowej 15 kV relacji S. – S. w ramach inwestycji pn.: "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Ż.. Budowa linii napowietrzno - kablowej dwutorowej 110 kV J. – S. B. wraz z budową GPZ J. oraz rozbudową stacji [...]".

Starosta [...], decyzją z dnia 14 marca 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 115 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K., odmówił wszczęcia postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. 0,1098 ha, położonej w S. B., objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S. B. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, w której własność ujawniona jest na rzecz K. Z. B..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że zgodnie z wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. B., przyjętego dnia 18 grudnia 2003 r. uchwałą Rady Miejskiej w S. B. Nr [...] działka ewid. nr [...] (ok. 11% pow. działki) położona jest w strefie I - miejskiej i znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem ZN - tereny zieleni nieurządzonej. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. B. przyjętego dnia 30 kwietnia 2010 r. uchwałą Rady Miejskiej w S. B. Nr [...] działka ewid. nr [...] (ok. 89% pow. działki) położona jest w strefie bezpieczeństwa dla istniejących i projektowanych linii elektroenergetycznych (SBe), strefie bezpieczeństwa dla sieci gazowej (SBg) i znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem I. M. - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 7) w granicach wszystkich obszarów o przeznaczeniu podstawowym mogą występować urządzenia i elementy infrastruktury technicznej. Na podstawie § 8.1. dopuszcza się korekty przebiegu istniejących sieci i rejonów lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, ich rozbudowę oraz parametrów technicznych w sposób nie ograniczający podstawowego przeznaczenia terenów. Zezwala się, w uzasadnionych przypadkach, w sposób nie ograniczający podstawowego przeznaczenia wyznaczonych planem terenów, na zmianę lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w uzgodnieniu z właścicielami i zarządzającym tymi sieciami i urządzeniami. Ustala się możliwość włączenia projektowanych budynków i budowli do istniejących i projektowanych sieci infrastruktury technicznej. W myśl § 11 w odniesieniu do sieci energetycznej ustala się utrzymanie i rozbudowę systemu sieci wysokiego, średniego i niskiego napięcia tj. linii napowietrznych i kablowych przy nakazie budowy nowych sieci w wykonaniu kablowym dla jednostek E, I, K1, K2, F7 i F8. Realizacja sieci i urządzeń nie wyznaczonych na rysunku planu jest dopuszczona dla obszarów objętych niniejszą uchwałą. Ustala się wielkości stref bezpieczeństwa (SBe) dla istniejących i projektowanych linii elektroenergetycznych: 110 kV – w odległości 14,5 m od rzutu poziomego skrajnych przewodów linii. Zgodnie z § 44 ust. 1 i ust. 2 pkt d) wyznacza się tereny zieleni nieurządzonej oznaczone na rysunku planu symbolem [...], pełniące funkcję korytarzy ekologicznych, otuliny biologicznej wód otwartych oraz izolacyjną z przeznaczeniem dopuszczalnym możliwość lokalizacji i utrzymania urządzeń infrastruktury technicznej. W § 10 ust.1 i ust. 2 pkt a) w celu ochrony osób i mienia przed szkodliwymi oddziaływaniami urządzeń infrastruktury technicznej ustala się "strefy ochrony technicznej" lub "strefy kontrolowane" wokół obiektów i sieci magistralnych. W strefach obowiązują ograniczenia, zakazy i nakazy, określone w przepisach szczególnych, w tym zakaz lokalizacji budynków, zwłaszcza przeznaczonych na pobyt ludzi w odległości od linii energetycznych 110 kV – 15 m, 15 kV – 8 m. Zgodnie z § 17 ust. 3 pkt b) i d) ustalono zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej obowiązujące w poszczególnych strefach polityki przestrzennej i tak dla energetyki elektrycznej: dla projektowanej linii [...] rezerwuje się teren poprzez zakaz zabudowy pasa w obrębie terenów oznaczonych symbolami: R, ZN i UTn (odcinek od granicy z wsią S. do istniejącej linii 110 kV), w obrębie terenów zabudowy MNU i MN linia przebiegać może trasą istniejącej linii 15 kV – przy zachowaniu dotychczasowych warunków zabudowy terenów sąsiadujących, natomiast sieć 15 kV w obrębie strefy I winna być realizowana jako kablowa.

Dalej Starosta [...] wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca przedłożył dokumentację z rokowań z właścicielem objętej wnioskiem nieruchomości. Z dokumentacji tej wynika, iż pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. skierowano do właściciela przedmiotowej działki zaproszenie do rokowań, w którym w przesłanej umowie określono jednorazowe wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu w wysokości 300 zł za 111 m2, co po przeliczeniu daje 2,70 zł za m2. Następnie ostatecznym wezwaniem do uzgodnienia warunków założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej z dnia 14 września 2017 r. inwestor ponowił swoją propozycję ustanowienia służebności przesyłu i ustalił kwotę za 111 m2 w wysokości 500 zł, co daje 4,50 zł za m2. Z przedłożonej dokumentacji wynika, iż właściciel nie odniósł się do propozycji wnioskodawcy. Wobec tego, mając na względzie ww. dokumenty, należałoby uznać, iż rokowania nie przyniosły rezultatu z tym, że z góry zostały skazane na niepowodzenie ze względu na zaproponowaną wysokość wynagrodzenia. Z posiadanej przez organ, sporządzonej do innej sprawy, opinii dotyczącej określenia średniej wartości służebności przesyłu dla 1 m2 pasa technologicznego na nieruchomościach położonych w Gminie S. B., Powiat S. z dnia 10 września 2014 r. przygotowanej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, na zlecenie firmy [...] S.A., wynika, iż za 1 m2 służebności przesyłu w przypadku kablowej linii elektroenergetycznej podziemnej ustalono stawkę [...] zł, co zdaniem organu powinno mieć zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. Inwestor zaproponował w niniejszej sprawie stawkę za 1 m2 zbliżoną jak dla nieruchomości o przeznaczeniu rolnym w wysokości [...] zł, czy też o przeznaczeniu leśnym w wysokości [...] zł, według ww. operatu szacunkowego, natomiast nieruchomość wnioskowana do ograniczenia sposobu korzystania praktycznie w całości posiada przeznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej.

Dokonując oceny zasadności wniosku [...] S.A. o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej położonej w S. B., ozn. jako działka ewid. nr [...] o pow. 0,1098 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], organ uznał, że nie może też przemilczeć faktu dotyczącego zasad współżycia społecznego, mając na uwadze wielokrotne zaniżenie wynagrodzenia za m2. Budowa linii 110 kV na odcinku J. – S. stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym ze względu na fakt zasilania w energię elektryczną dużej części [...]. Wobec tego taka inwestycja wymaga ingerencji we własność prywatną. Ponadto Kodeks Cywilny w Dziale III Rozdział III "Służebność Przesyłu" przy ustanawianiu takiego ograniczonego prawa rzeczowego przewiduje za zawarcie takiej umowy odpowiednie wynagrodzenie. Zgodnie z powołanymi przepisami prawa, inwestor powinien zaproponować właścicielowi za zajętą powierzchnię odpowiednie i adekwatne wynagrodzenie do wprowadzanego ograniczenia, a w tej sprawie nie wywiązał się z tego obowiązku, bowiem trudno mówić tutaj o należytym wynagrodzeniu, skoro zostało ono zaniżone ponad siedmiokrotnie, za powierzchnię 111 m2.

Ponadto Starosta [...] zakwestionował również zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. B., bowiem z wyrysu znajdującego się w aktach nie wynika, aby przez przedmiotową działkę miała przebiegać linia wysokiego napięcia 110 kV, czy też średniego napięcia 15 kV. Wręcz przeciwnie, pas strefy ochronnej linii energetycznej, biegnie poniżej granic działki ewid. nr [...]. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ wskazał, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu miejscowego. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.

Pismem z dnia 29 marca 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] złożyła spółka [...] S.A z siedzibą w K.. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 7 w zw. z 77 w zw. z art. 107 § 1 kodeksu prawa administracyjnego polegające na braku należytego i zgodnego z prawdą wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędnym przyjęciu, że zaproponowana właścicielowi kwota wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu stanowiła definitywną propozycję – podczas gdy stanowiła ona jedynie wstępną propozycję podlegającą możliwości negocjowania, z której to możliwości właściciel nie skorzystał; 2) naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie nie doszło do rokowań z właścicielem – podczas gdy rokowania z właścicielem w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. miały miejsce; 3) naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. in fine polegające na błędnym przyjęciu, że ograniczenie prawa własności nieruchomości nie pozostaje w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – podczas gdy niezgodność taka nie zachodzi. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie organowi I instancji wszczęcia postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie ze złożonym wnioskiem – względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Na skutek odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 23 kwietnia 2018 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że instytucja przewidziana w art. 124 u.g.n. charakteryzuje się kompletnością oraz odrębnością względem instytucji wywłaszczenia uregulowanej w przepisach art. 112-123 u.g.n., w związku z czym nie sposób podzielić poglądu organu I instancji, jakoby w warunkach przedmiotowej sprawy znaleźć mogła zastosowanie regulacja art. 115 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze decyzji. W ocenie organu odwoławczego również art. 118 ust. 2 u.g.n. nie ma zastosowania do postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a zatem w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości dopuszczalne jest zawarcie ugody administracyjnej, zgodnie z trybem określonym w tej ustawie i k.p.a. Zdaniem Wojewody, zastosowanie przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie przepisu art. 115 ust. 4 u.g.n., pomimo braku podstaw ku temu samo przez się może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi instancji celem wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich jego stron, do których, obok inwestora, należy właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Dalej Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazał, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań; spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki, nie ma znaczenia o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. W ocenie Wojewody, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym do kompetencji organów orzekających w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należeć miałaby weryfikacja sposobu prowadzenia rokowań pomiędzy stronami, w tym możliwość oceny "rynkowości" wynagrodzenia zaproponowanego przez inwestora właścicielowi nieruchomości. To do stron negocjujących należy określenie ostatecznych warunków porozumienia co do udostępnienia nieruchomości. Teoretycznie można sobie przecież wyobrazić sytuację, w której udostępnienie takie nastąpić miałoby nawet nieodpłatnie. Natomiast w razie nieosiągnięcia porozumienia satysfakcjonującego wszystkie strony ustalenie rekompensaty dla właściciela nieruchomości należy do właściwego organu, którego wiążą stosowne regulacje prawne. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości, zaś sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwości wydania decyzji o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Pismem z dnia 10 maja 2018 r. K. B. złożył sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że Wojewoda decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 14 marca 2018 r. bez należytego i zgodnego z prawdą ustalenia stanu faktycznego sprawy i przy błędnym przyjęciu, że oświadczenie [...] S.A. w zakresie propozycji kwoty wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu stanowi propozycję wstępną, podczas gdy w rzeczywistości strona złożyła propozycję właścicielowi wyłącznie w celu wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ wydał decyzję opierając się jedynie na twierdzeniach wnioskodawcy. Wnioskodawca w niniejszej sprawie nie wykazał nawet w sposób domniemany, że właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na ustanowienie przedmiotowej służebności. Ponadto skarżący wskazał, że postępowanie w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości toczyło się już przed Starostą S. w latach 2015-2017 i zostało prawomocnie zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

1. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

2. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany w p.p.s.a. W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

3. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Nic bardziej mylnego. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Co do zasady od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej. W niniejszym przypadku – o czym będzie jeszcze mowa niżej – sytuacja jest pod tym względem dość specyficzna, bowiem przedmiotem odmiennej oceny organu I instancji i organu odwoławczego była okoliczność determinująca istnienie sprawy administracyjnej, innymi słowy, determinująca potrzebę wydania decyzji merytorycznej.

4. Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca przesłankę negatywną) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

5. W niniejszym przypadku materialnoprawnym punktem odniesienia jest art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej "u.g.n."), zgodnie z którym: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego".

W istocie chodzi jednak nie tyle o okoliczności relewantne dla treści decyzji przewidzianej w powołanym przepisie, ile o to, czy w ogóle taka decyzja może i powinna być wydana – o to, czy zaktualizowała się kompetencja jurysdykcyjna organu administracji. Wątpliwość bierze się stąd, że art. 124 ust. 3 u.g.n. statuuje przesłankę uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Zdanie pierwsze powołanego przepisu zdaje się wprawdzie sugerować, że jest to przesłanka pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia sprawy, ale już kolejne zdania – drugie i trzecie – przesądzają, że w grę wchodzi warunek, który ma być spełniony przez złożeniem wniosku, a zatem przed ewentualnym wszczęciem postępowania.

6. Ocena, czy w świetle określonych okoliczności faktycznych (np. złożenia takiej a nie innej propozycji) warunek przeprowadzenia rokowań można uznać za spełniony i czy kompetencja jurysdykcyjna organu administracji uległa aktualizacji – jest oceną materialnoprawną. Stanowi ona wynik subsumpcji wspomnianych okoliczności pod hipotezę normy prawnej – przy czym, i to jest tu specyficzne, nie chodzi jeszcze o normę konkretyzowaną, lecz o normę uprawniającą do konkretyzacji prawa.

7. Wojewoda ocenił – inaczej niż wcześniej Starosta [...] – że w niniejszym przypadku warunek przeprowadzenia rokowań można uznać za spełniony, wobec czego istnieje sprawa administracyjna, która wymaga rozstrzygnięcia decyzją merytoryczną. Zważywszy na materialnoprawny charakter tej oceny (zob. wyżej pkt 6) oraz uwarunkowania postępowania wywołanego sprzeciwem (zob. wyżej pkt 4), Sąd nie jest władny jej weryfikować. Kluczowe staje się natomiast pytanie, czy w konsekwencji jej przyjęcia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione. Odpowiedź na to pytanie jest niewątpliwie pozytywna, bo można skonstatować naruszenie przepisów postępowania (w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) i niewyjaśnienie zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a właściwie niewyjaśnienie i nierozstrzygnięcie sprawy jako całości. To zaś implikuje konieczność oddalenia sprzeciwu.

8. W niniejszym postępowaniu zarysowała się także różnica stanowisk organu I instancji i organu odwoławczego co do formy, w jakiej mogła nastąpić ewentualna odmowa wszczęcia postępowania. Kwestia ta – w obliczu uznania przez organ odwoławczy, że sprawa administracyjna istnieje i wymaga rozstrzygnięcia – pozostaje bez znaczenia.

9. Do zarzutu skarżącego, jakoby przedmiotowa sprawa miała już być ongiś prawomocnie rozstrzygnięta, niepodobna się odnieść, jako że kwestia ta nie była podnoszona ani rozważana w uzasadnieniach decyzji; w szczególności nie było nią motywowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kwestię tę można traktować jako również wymagającą wyjaśnienia; z pewnością brak jest przesłanek, by obecnie, niniejszym orzeczeniem, przesądzić istnienie suponowanej przez skarżącego negatywnej przesłanki prowadzenia postępowania.

Należy zastrzec, że wyrok niniejszy nie może być odczytywany ani jako zaprzeczenie, ani jako potwierdzenie prawidłowości sformułowanych przez organ odwoławczy ocen materialnoprawnych; wyrok niniejszy nie potwierdza ani nie zaprzecza również prawidłowości ocen materialnoprawnych, które – mimo formalnego charakteru rozstrzygnięcia – zostały zamieszczone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.