Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 495/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, 7, 8, 10, 11, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. M. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 24 października 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku D. M. o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo – handlowo - biurową wraz z instalacjami wewnętrznymi gazową, elektryczną, centralnego ogrzewania, wentylacją mechaniczną, wod-kan oraz kanalizacją opadową wraz ze zbiornikiem retencyjnym oraz sanitarną poprzez układ pomieszczeń do pierwszej studzienki z wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz zjazdem z drogi publicznej w K. przy ul. R., działka nr [...] obręb [...]; powierzchnia usługowa 109,89 m2, powierzchnia użytkowa 920,31 m2; demontaż istniejącego przyłącza gazowego – gA50, demontaż istniejących przewodów kanalizacyjnych – k, przebudowa istniejącej sieci – eNa, kolidujących z projektowaną inwestycją, przesunięcie istniejącego słupa oświetleniowego odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do dnia 24 maja 2013 r. nieprawidłowości w dokumentacji technicznej, między innymi zażądano: wyjaśnienia zgodności projektowanego obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie projektowanego kąta nachylenia dachu nad częścią nieprzyległą do ulicy oraz wysokości tej części w odniesieniu do najbliższej zabudowy sąsiedniej, dostosowania projektu budowlanego do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości budynku w tylnej części działki w odniesieniu do gabarytów zabudowy sąsiedniej. W związku z licznymi uwagami stron wspomniane postanowienie zmieniono postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r. w ten sposób, że dodano kolejne punkty konieczne do wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie w terminie do dnia 31 maja 2013 r. (między innymi zażądano wyjaśnienia kwestii użytkowania miejsca postojowego dla niepełnosprawnych w odniesieniu do lipy, która koliduje z pasem dojazdu na to miejsce, wskazania lokalizacji miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych, którego dostęp nie będzie kolidował z żadnym z elementów zagospodarowania itd.). Postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r. postępowanie zostało zawieszone na prośbę inwestora. Postępowanie podjęto postanowieniem z dnia 30 września 2013 r.

Pismem z dnia 8 lipca 2013 r. inwestor wyjaśnił, że do dokumentacji technicznej została dołączona kopia umowy najmu 8 miejsc postojowych na terenie działki nr [...] przy ul. R., a na terenie inwestycji, na działce nr [...] inwestor zapewnia dwa miejsca postojowe. W treści tego samego pisma wyjaśniono, że inwestor rezygnuje z realizacji jednego miejsca postojowego ze względu na kolizję dojazdu do niego z istniejącą lipą. Organ wyjaśnił, że na rysunku projektu zagospodarowania terenu oraz wersji powiększonej projektu zagospodarowania w skali 1:250, widnieją nadal trzy miejsca postojowe. W zakresie zapewnienia miejsc postojowych na terenie odrębnej działki na podstawie umowy cywilnej zgodnie z treścią jej § 87 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu w granicach działki lub terenu inwestycji powinna być zarezerwowana proporcjonalna liczba miejsc parkingowych dla samochodów osobowych. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie miejsca postojowe powinny być zapewnione na działce budowlanej, przeznaczonej dla realizacji inwestycji, nadto miejsca te powinny mieć charakter stały, czego nie gwarantuje umowa najmu.

Prezydent Miasta uznał nadto, że projektowany obiekt w części projektowanej wysokością przewyższa zabudowę istniejącą na innych działkach w podobnych częściach działek i stanowiłby on bowiem bryłę dominującą wysokością nad pozostałą zabudową w obszarze wnętrza kwartału. Ponadto zaznaczył, że do projektu budowlanego załączono analizę przesłaniania zabudowy sąsiedniej przez projektowany obiekt, wykazującą spełnienie zapisu § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak jest informacji co do spełnienia zapisów § 60 w odniesieniu do zabudowy przy ul. R. oraz ul. L., o co inwestor był wzywany postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r.

Od powyższej decyzji odwołania w terminie wnieśli D. M. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W..

D. M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnioną odmowę zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę, a także naruszenie art. 7, art., 77, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.

[...] sp. z o.o. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Spółka podniosła w odwołaniu zarzuty naruszenia szeregu przepisów, a to:

- art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku za art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 21 ust. 5 pkt 1 lit. b, lit. d i e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska skarżącego, że projekt budowlany w zakresie posadowienia budynku wewnątrz kwartału w granicy działki nr [...] z działką nr [...] narusza ustalenia miejscowego planu i tym samym niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest również niedopuszczalność zabudowy w granicy wewnątrz kwartału;

- art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 21 ust. 5 pkt 1 h miejscowego planu w związku z § 6 pkt 22 i § 9 ust. 5 pkt 7 planu poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska skarżącego, że projekt budowlany nie spełnia nakazu sanacji wnętrza kwartału z przeznaczeniem pod zieleń urządzoną z elementami małej architektury i niewskazanie w uzasadnieniu, że podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest również niedopuszczalność zaprojektowania zabudowy wewnątrz kwartału bez uwzględnienia zieleni urządzonej z elementami małej architektury.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku braku miejscowego planu, zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Zgodność projektu budowlanego z tym planem, jako prawem miejscowym, jest zatem wymagalna i konieczna. Planowany budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługowo-handlowo-biurową znajduje się według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej A8.MU.

Zdaniem Wojewody, odnośnie ilości i położenia miejsc parkingowych organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego nie wziął pod uwagę zapisu § 87 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, który wprowadza obowiązek rezerwacji proporcjonalnej liczby miejsc parkingowych bez równoczesnego wymogu lokalizacji miejsc parkingowych w granicach terenu inwestycji, przy jednoczesnym dopuszczeniu obniżenia wskaźników w wyjątkowych wypadkach ograniczeń terenowych przy zabudowie plombowej. Nie zostało też wyjaśnione, w kontekście treści § 18 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dlaczego sposób urządzenia miejsc postojowych nie powinien być oceniany w pierwszej kolejności przez pryzmat obowiązującego planu, skoro przepis mówi o konieczności dostosowania liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - a teren inwestycji objęty jest planem miejscowym. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił powodów, dla których zabudowa wnętrza działki częścią budynku przy ul. R. o wysokości nieprzekraczającej wysokości jego frontowej części w jego ocenie jest dominantą wśród zabudowy sąsiedniej w części wnętrza kwartału powodującą naruszenie ustaleń mpzp dotyczących charakteru zabudowy. Jest to tym bardziej niejasne, gdy wziąć pod uwagę charakter zabudowy w przestrzeni śródmiejskiej, w której zlokalizowana jest inwestycja oraz fakt braku widoczności zabudowy wnętrza działki z ulicy. Stwierdzając naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., organ drugiej instancji wskazał na brak odniesienia się do kwestii podnoszonych przez [...] sp. z o.o., w zakresie dopuszczalności budowy budynku wewnątrz kwartału w granicy oraz w zakresie zaprojektowania zabudowy wewnątrz kwartału bez uwzględnienia zieleni urządzonej z elementami małej architektury. Nakaz utworzenia pierzei przy ul. R. nie upoważnia do budowy w granicy w głębi działki-kwartału. Organ odwoławczy stwierdził też, że niejasne przepisy prawa winny być interpretowane na korzyść inwestora, o ile ważny interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie. Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i w zw. z § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie w zw. z § 87 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego przez przyjęcie, że planu mają wyłączać zastosowanie przepisów techniczno-budowlanych w zakresie obowiązku położenia miejsc postojowych na terenie inwestycji (na działce budowlanej), a z postanowień planu ma wynikać dopuszczalność rezerwacji miejsc postojowych poza terenem inwestycji lub granicami działki;

- naruszenie przepisów prawa materialnego § 9 ust. 5 pkt 15 planu miejscowego przez przyjęcie, że zabudowa wnętrza kwartału budynkiem o wysokości przekraczającej wysokość budynków sąsiednich położonych we wnętrzu kwartału (nie była wystarczająca do stwierdzenia niedostosowania gabarytu budynku do charakteru zabudowy i pominięcie w tym zakresie § 21 ust. 5 planu;

- naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez bezzasadne uchylenie decyzji w sytuacji, gdy brak było podstaw do jej uchylenia;

- naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. w z. z art. 8 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne wywiedzenie z tych przepisów obowiązku interpretacji niejasnych przepisów (w szczególności planu miejscowego) na korzyść inwestora, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny i pominięcie tym samym słusznego interesu innych stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 września 2014r., sygn. akt II SA/Kr 959/14 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 28 kwietnia 2014 r., znak: [...] i zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej- [...] Spółki z o.o. w W. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem pierwszej instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. Odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy w żadnym razie nie jest przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. To organ odwoławczy ma obowiązek wyjaśnić kwestie istotne dla sprawy, a które jego zdaniem nie zostały dość jasno ustalone przez organ pierwszej instancji.

Sąd uznał też, że kwestie uznane przez Wojewodę za niejasne dotyczą nie ustaleń faktycznych, ale interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który należy dokonać na potrzeby oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami planu. Zdaniem sądu to nie organ pierwszej instancji "nie wyjaśnił" tych kwestii, gdyż zajęte przez niego stanowisko jest jednoznaczne, ale organ odwoławczy "nie wyjaśnia" problemów które sygnalizuje. Rozstrzygnięcie takie w sposób rażący narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. i samodzielną podstawę do eliminacji takiej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, że co prawda, że nie zajmuje stanowiska w przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia o do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - gdyż byłoby to przedwczesne. Przesądził jednak, że obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dotyczy terenu inwestycji a nie innego terenu, co do którego inwestor dysponuje jedynie prawem obligacyjnym.

Sąd wskazał w końcowej części uzasadnienia, że ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy oceni zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami Prawa budowlanego, mając jednak na uwadze, iż miejsca postojowe muszą być zlokalizowane na terenie inwestycji objętej wnioskiem, a zapisu planu o rezerwacji miejsc postojowych nie można interpretować inaczej niż rezerwacja na terenie inwestycji. Do oceny organu natomiast pozostaje kwestia czy liczba miejsc postojowych jakie na terenie inwestycji wskazał wnioskodawca jest odpowiednia w rozumieniu § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydaną następnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane decyzją z dnia 26 lutego 2015r., znak [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta.

Organ odwoławczy omówił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym wskazał na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2014 r. II SA/Kr 959/14. Wojewoda zauważył, że zgodnie ze wskazaniami sądu inwestor dysponuje jedynie prawem obligacyjnym do terenu innego niż teren inwestycji, na którym ma obowiązek zapewnić odpowiednią ilość miejsc parkingowych. Regulacja ta wynika z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tzn. miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały. W przedmiot owej sprawie inwestor zapewnił miejsca postojowe zawierając w tym celu na czas nieokreślony umowę najmu części nieruchomości, nie będącej terenem inwestycji i będącej własnością innego podmiotu. Taka umowa cywilna oznacza w praktyce, iż miejsca te mogą nie zostać zorganizowane lub zostać w przyszłości zlikwidowane, a zatem nie można w tym wypadku mówić o trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych.

Po wskazaniu na powyższe okoliczności Wojewoda stwierdził, że zaskarżoną decyzję odmowną należy utrzymać w mocy. Organ jest związany wyrokiem sądu w sprawie, zatem w sytuacji braku zmiany okoliczności faktycznych sprawy (niezmienne stanowisko inwestora), brak jest możliwości odmiennej interpretacji prawnej, od wyrażonej prawomocnym wyrokiem.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawa rzeczowe w przeciwieństwie do obligacyjnych są bezwzględne a prawa obligacyjne są względne, czyli dotyczą tylko stron stosunku prawnego i tylko na nie wywierają wpływ. Natomiast prawa rzeczowe są skuteczne wobec wszystkich i niosą za sobą ogólną zasadę nieczynienia czegokolwiek, co godziłoby w treść tego prawa. Tak więc uznając wyższość prawa rzeczowego nie uwzględniono proponowanego przez inwestora sposobu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych poza terenem inwestycji co do którego inwestor posiada umowę najmu. Inwestor zawierając umowę najmu 8 miejsc postojowych na działce nr [...] przy ul. R. ze spółką "[...]" Sp. z o.o., nie spełnił wymogu rezerwacji odpowiedniej liczby miejsc postojowych, wynikającego z § 87 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Teren inwestycji, tj. działka nr [...] obręb [...], przy ul. R. w K., znajduje się na terenie A8.MU przeznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zgodnie z wyliczeniem projektanta wymagana ustaleniami planu liczba miejsc parkingowych to 10. Brak zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych na terenie inwestycji stanowi zatem przeszkodę do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Okoliczność zabudowy plombowej i względy ekonomiczne (np. garaże podziemne), nie mają znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Wojewoda wskazał też, że tryb odwoławczy jest zwyczajnym trybem weryfikacji za-skarżonej odwołaniem decyzji, w którym organ drugiej instancji orzeka co do istoty sprawy. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji - przy czym dodać należy, iż ocena materiału dowodowego i wnioski zawarte w decyzjach organów pierwszej i drugiej instancji są samodzielne oraz całkowicie niezależne.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zgodność projektu budowlanego z tym planem, jako prawem miejscowym, jest zatem wymagalna i konieczna.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że 2 miejsca postojowe urządzone na terenie inwestycji i 8 wynajętych, poza tym terenem, jest niedopuszczalne z punktu widzenia ustaleń planu miejscowego. Brak jest zatem możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego.

D. M. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucał naruszenie:

- art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 87 ust. 2 pkt 2 uchwały nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] oraz § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 959/14, tj. brak dokonania oceny, czy zaplanowana przez inwestora liczba miejsc postojowych na terenie inwestycji jest odpowiednia w rozumieniu § 18 rozporządzenia oraz § 87 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Wojewoda dokonał takiej oceny poprzedzonej prawidłową wykładnią wskazanych przez sąd przepisów, uznałby ilość zaplanowanych przez inwestora miejsc postojowych za odpowiednią, a w konsekwencji udzieliłby pozwolenia na budowę;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. oraz § 87 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego i § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku odpowiedniego uzasadnienia decyzji w zakresie przyjętej wykładni § 87 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego w związku § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, która doprowadziła do bezpodstawnych konkluzji, jakoby inwestor zobligowany był urządzić 10 miejsc postojowych na terenie działki nr [...] niezależnie od szczególnego, plombowego charakteru zabudowy, co stanowi samoistną podstawę uchylenia decyzji, bowiem powyższe braki w uzasadnieniu wykluczają możliwość odtworzenia rozumowania Wojewody, a w konsekwencji ocenę jego poprawności przez sąd administracyjny;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez brak uchylenia decyzji Prezydenta Miasta i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, pomimo że w rzeczywistości inwestor spełnił wszelkie wynikające z przepisów prawa wymogi, a w konsekwencji organy administracji architektoniczno-budowlanej były zobligowane wydać takie pozwolenie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezpodstawnej odmowy wydania pozwolenia na budowę;

- art. 35 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia oraz § 87 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnej odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo że inwestor spełnił wszystkie określone przepisami prawa wymogi, w szczególności zarezerwował należytą ilość miejsc postojowych dla inwestycji, odpowiednią do projektowanego, plombowego charakteru zabudowy, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezgodnej z prawem odmowy wydania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skarżący obszernie umotywował podniesione zarzuty. Stwierdził m. in., że Wojewoda błędnie zinterpretował ocenę prawną wyrażoną w wyroku sądu, który dokonał wykładni rozporządzenia, a nie planu miejscowego i w żadnym miejscu nie stwierdził, że § 18 rozporządzenia stanowi samoistną podstawę prawną pozwalającą organowi administracji architektoniczno-budowlanej ustalić wymaganą ilość miejsc postojowych, które inwestor zobligowany jest urządzić. Dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładnię § 18 rozporządzenia należy interpretować w kontekście całokształtu orzecznictwa sądów administracyjnych. Należy więc uznać, że zasada urządzania miejsc postojowym na terenie inwestycji może doznawać ograniczeń w szczególnych sytuacjach, w szczególności w wyniku obowiązujących ustaleń planistycznych, które mają tu pierwszorzędne znaczenie. Za utrwalony należy przyjąć pogląd, zgodnie z którym zasada urządzania miejsc postojowych na terenie inwestycji może być naruszona w sytuacji, gdy w konkretnych warunkach sprawy przeznaczenie i sposób zabudowy działki wskazują na taką konieczność.

Skarżący zaznaczył, że Sąd nakazał Wojewodzie do dokonania oceny wymaganej liczby miejsc postojowych w oparciu o przepisy planu. Gdyby Wojewoda zastosował się do tych wskazań, dokonałby w pierwszej kolejności ich prawidłowej wykładni, pozwalającej zrekonstruować rzeczywistą treść obowiązków inwestora w zakresie organizacji miejsc postojowych. Doszedłby do wniosku, że plan miejscowy nie nakłada obowiązku lokalizacji danej liczby miejsc postojowych na działce budowlanej. W świetle ustaleń planu niemożliwe jest zarezerwowanie wszystkich miejsc postojowych na terenie Inwestycji, co jedynie potwierdza dopuszczalność ich rezerwacji na terenie okolicznych działek. Plan wprowadza obowiązek "rezerwacji" miejsc postojowych, a nie ich "lokalizacji". Oznacza to, że inwestor ma obowiązek zapewnić (zabezpieczyć), że odpowiednia ilość miejsc parkingowych będzie dostępna ("zarezerwowana") dla danego obiektu. Nie oznacza to jednak, że te miejsca parkingowe inwestor musi urządzić lub wybudować.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 18 czerwca 2015r. udział w sprawie zgłosiła [...] sp. z o.o. w K.. Wskazała, że strona postępowania administracyjnego – [...] sp. z o.o. w dniu 8 października 2014 r. przeniosła na nią własność działki sąsiadującej z terenem inwestycji (działki nr [...]). Podniosła też, że wszystkie zarzuty, wyartykułowane w skardze są bezzasadne, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W jej ocenie Wojewoda [...] zrealizował wytyczne, wynikające z wyroku sądu, dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa miejscowego. Uczestnik zastrzegł jednak, że organ odwoławczy mógł szerzej rozważyć, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, w tym wymogami planu miejscowego, a nie ograniczyć się do kwestii miejsc postojowych. Złożony projekt budowlany i planowana inwestycja narusza w wielu innych aspektach ustalenia planu, co było podnoszone w toku postępowania. W dalszej części pisma [...] sp. z o.o. wyliczyła naruszenia prawa, dające w jej przekonaniu podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2015r. skarżący D. M. podniósł, że twierdzenia [...] sp. z o.o. w K. pozbawione są uzasadnionych podstaw. Wskazał, że o ile istotą wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była konieczność dokonania przez organ odwoławczy oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o tyle sporne jest, czy przepisy planu i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nakładają obowiązek zlokalizowania miejsc postojowych wyłącznie na terenie inwestycji. Podniósł też, że co do wymaganej ilości miejsc postojowych Wojewoda opierał się wyłącznie na ustaleniach projektanta, gdy tymczasem to nie na projektancie, a na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek dokonania wykładni przepisów i ustalenia wymaganej ilości tych miejsc. W odniesieniu do argumentów [...] sp. z o.o., które miały dodatkowo uzasadniać odmowę udzielenia pozwolenia na budowę skarżący podniósł, że nie zostały one wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem orzeczenie organu drugiej instancji nie poddaje się w tym zakresie kontroli sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec zasadności części podniesionych w niej zarzutów, w szczególności dotyczących kwestii braku uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 959/14.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z powyższym w niniejszej sprawie wiążące będą zapatrywania oraz wskazania, wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2014r., sygn. akt II SA/Kr 959/14.

Jak wskazał Sąd w powołanym wyroku, obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dotyczy terenu inwestycji a nie innego terenu co do którego inwestor dysponuje jedynie prawem obligacyjnym. Kwestia miejsc parkingowych urządzanych dla nowych inwestycji regulowana jest w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690) który w § 18 ust. 1 wskazuje, iż zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06, miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały. Zaakceptowany został też pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 września 2013 r. II SA/Kr 515/13 w którym wskazano, iż wykładnia systemowa zacytowanego przepisu (§ 18 rozporządzenia), szczególnie zwrotu "zagospodarowując działkę budowlaną" prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w przepisie tym mowa o działce budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja. Trudno bowiem przypuszczać aby przepisy rozporządzenia miały dotyczyć terenu innego niż teren inwestycji. Ponadto wykładnia sformułowania "należy urządzić" prowadzi do wniosku, że miejsca te mają mieć charakter stały. Tymczasem w przedmiotowej sprawie inwestor zapewnił miejsca postojowe zawierając w tym celu na czas nieokreślony umowę najmu części nieruchomości, nie będącej terenem inwestycji i będącej własnością innego podmiotu. Uwzględniając postanowienia kodeksu cywilnego należy wskazać, że umowa ta w każdej chwili może być wypowiedziana, a zatem nie można w tym wypadku mówić o trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych. Zorganizowanie miejsc postojowych w postaci wskazania parkingu zewnętrznego poza terenem inwestycji i będącej własnością innego podmiotu, z promesą zawarcia w przyszłości umowy na korzystanie z parkingu, oznacza bowiem w praktyce, iż miejsca te mogą nie zostać zorganizowane lub zostać w przyszłości zlikwidowane, a zatem nie można w tym wypadku mówić o trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych. Podobnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 września 2011 r. II SA/Kr 914/11 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. VII SA/Wa 124/08. W wyroku z dnia 30 września 2014r. znalazło się również wyraźne wskazanie, zgodnie z którym zapisu planu o rezerwacji miejsc postojowych nie można interpretować inaczej niż jako wymogu rezerwacji tych miejsc na terenie inwestycji.

Powyższa interpretacja przepisów prawa jest w niniejszej sprawie wiążąca. Wbrew temu, co podnosi skarżący Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesądził, że miejsca postojowe muszą być zarezerwowane na terenie inwestycji, co wynika zarówno z przepisów rozporządzenia wykonawczego, jak i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obie te kwestie zostały w wyroku wiążącym w niniejszej sprawie rozstrzygnięte w sposób jasny i jednoznaczny, nie pozostawiając miejsca na interpretację, którą proponuje skarżący. Możliwość zlokalizowania wymaganych miejsc postojowych poza terenem inwestycji została w orzeczeniu Sądu wykluczona. Sąd sformułował bezwzględny nakaz urządzenia tych miejsc na terenie inwestycji także przy wykładni i stosowaniu przepisów planu miejscowego. Polemika z tym rozstrzygnięciem była możliwa w ramach ewentualnych środków odwoławczych w sprawie o sygnaturze II SA/Kr 959/14. W niniejszym postępowaniu, wobec prawomocności wyroku z dnia 30 września 2014r., powyższe nie może być już kwestionowane.

Niemniej jednak, o ile Wojewoda przyjął prawidłowo taka wykładnię przepisów rozporządzenia oraz prawa miejscowego, o tyle nie zrealizował wszystkich wskazań wyroku. Trzeba przypomnieć, że Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ drugiej instancji ocenił zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami Prawa budowlanego, mając jednak za uwadze iż miejsca postojowe muszą być zlokalizowane na terenie inwestycji. Sąd zaznaczył, że do oceny organu natomiast pozostaje kwestia czy liczba miejsc postojowych, jakie na terenie inwestycji wskazał wnioskodawca jest odpowiednia w rozumieniu § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To ostatnie zalecenie nie zostało wykonane.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.)

Skarżący ma rację o tyle, że organ administracji publicznej winien ustalić we własnym zakresie, ile miejsc postojowych jest wymaganych dla tej konkretnej inwestycji zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wiążąca wykładnia, wynikająca z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nakazywała przyjąć, że wszystkie miejsca postojowe, jakie należy urządzić, winny znaleźć się na terenie inwestycji. Jednakże Sąd nie przesądził, ile tych miejsc należy urządzić, a wręcz przeciwnie – poczynienie ustaleń co do ich liczby zalecił organowi drugiej instancji. Fakt, że projektant zaplanował część miejsc na terenie inwestycji, zaś część miała być zagwarantowana poza tym terenem nie oznacza jeszcze, że na terenie inwestycji nie zaplanowano odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Aby ustalić, czy liczba ta jest odpowiednia, należało przede wszystkim dokonać interpretacji przepisów rozporządzenia oraz planu miejscowego.

Stosownie do art. 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Szczegółowe wymogi odnośnie ilości miejsc postojowych na obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji przewiduje plan miejscowy – uchwała Nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Małop. nr 559, poz. 3534 ze zm.). Stosownie do § 87 ust. 2 tej uchwały, ustala się następujące zasady obsługi parkingowej:

1) W granicach działki lub terenu inwestycji powinna być zarezerwowana proporcjonalna liczba miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, z ograniczeniem do:

a) w OBSZARZE A: dla terenów usługowo-handlowych: 15 miejsc na 100 zatrudnionych i 8 miejsc na 1000 m2 pow. użytkowej;

b) w OBSZARZE B:

– dla terenów usługowo-handlowych: 25 miejsc na 100 zatrudnionych i 15 miejsc na 1000 m2 pow. użytkowej;

– dla terenów targowo-wystawienniczych: 25 miejsc na 100 zatrudnionych i 35 miejsc na 1000 m2 pow. użytkowej;

c) w OBSZARZE C:

– dla terenów usługowo-handlowych: 35 miejsc na 100 zatrudnionych i 30 miejsc na 1000 m2 pow. użytkowej;

– dla terenów targowo-wystawienniczych: 35 miejsc na 100 zatrudnionych i 35 miejsc na 1000 m2 pow. użytkowej.

2) Dla inwestycji o charakterze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy rezerwować proporcjonalną liczbę miejsc parkingowych - co najmniej:

a) w OBSZARZE A: 0,5 miejsca na 1 mieszkanie,

b) w OBSZARZE B i C: 0,7 miejsca na 1 mieszkanie.

Wymagane wskaźniki mogą być obniżone w wyjątkowych wypadkach ograniczeń terenowych przy zabudowie plombowej.

Zgodnie ze wskazaniami Sądu, Wojewoda winien był dokonać wykładni powołanych wyżej przepisów i ustalić, jaka ilość miejsc postojowych jest wymagana dla spornej inwestycji. Nie można bowiem wykluczyć, że projektant przewidział urządzenie czy zarezerwowanie tych miejsc (na terenie inwestycji oraz poza jej terenem) w liczbie przekraczającej ilość, wymaganą prawem. Wówczas jest możliwe, że ilość miejsc postojowych, zaplanowanych na nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę będzie wystarczająca w świetle przepisów rozporządzenia oraz planu miejscowego. W wyroku z dnia 30 września 2014r. wyraźnie wskazano, że kwestia, czy liczba miejsc postojowych, jakie na terenie inwestycji wskazał wnioskodawca jest odpowiednia pozostaje do oceny organu drugiej instancji. Organ odwoławczy nie poczynił jednak w tym zakresie żadnych ustaleń, poprzestając wyłącznie na wyliczeniach projektanta. Takie działanie stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 80 k.p.a. Nie zostało bowiem udowodnione ani wywiedzione w żaden sposób, że podana przez projektanta liczba miejsc postojowych odpowiada ich ilości, jaka musi być zrealizowana oraz że na terenie inwestycji zaplanowano tych miejsc mniej, niż wymagają przepisy prawa. Z uwagi na to naruszenie niezbędne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od braku realizacji wskazań zawartych w prawomocnym wyroku, decyzja Wojewody z dnia 26 lutego 2015r., znak [...], dotknięta jest dalszymi uchybieniami.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (zasada przekonywania). Przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu odwoławczym na mocy art. 140 k.p.a. Zatem organ odwoławczy ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 k.p.a.). Organ ten nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń, zarzutów i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109).

Niezależnie od zastosowania się do wykładni prawa i wytycznych Sądu, obowiązkiem organu drugiej instancji było wydanie decyzji, która odpowiadałaby wymogom art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a. Wojewoda winien był zatem odnieść się do zarzutów podniesionych w obu odwołaniach – zarówno odwołania wniesionego przez inwestora, jak i odwołania [...] sp. z o.o. W szczególności [...] sp. z o.o. sformułowała w swoim środku zaskarżenia szereg szczegółowych zarzutów, podnosząc że przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę winna być niedopuszczalność zabudowy w granicy wewnątrz kwartału oraz zaprojektowanie zabudowy wewnątrz kwartału bez uwzględnienia zieleni urządzonej z elementami małej architektury.

Organ drugiej instancji winien był ocenić zasadność tych zarzutów, ustalając w ten sposób czy – oprócz wskazanych przez Prezydenta Miasta wad – istnieją inne przyczyny, dla których należało wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z zasad budzenia zaufania i przekonywania (art. 8 i art. 11 k.p.a.) wynika bowiem, że strona – inwestor postępowania ma prawo znać wszystkie przyczyny, dla których inwestycja w zaproponowanym przez niego kształcie nie może uzyskać pozwolenia na budowę, a przedłożony projekt budowlany nie może zostać zatwierdzony. W przeciwnym bowiem razie inwestor, występując z nowym wnioskiem i nowym projektem, będzie mógł usunąć tylko te błędy, na które organ administracji architektoniczno-budowlanej zwrócił uwagę, zaś powieli te, których w decyzji odmownej nie wytknięto. Rzeczą organów administracji publicznej jest wskazanie wszystkich braków projektu i wniosku, nie zaś poprzestanie na znalezieniu jednego uchybienia. O ile nawet niespełnienie jednego z warunków udzielenia pozwolenia na budowę wymusza wydanie decyzji odmownej, to z zasad przekonywania i budzenia zaufania wynika konieczność wyliczenia w decyzji wszystkich okoliczności, uniemożliwiających uzyskanie przez inwestora rozstrzygnięcia pozytywnego, tak aby inwestor – ponawiając wniosek – nie powtórzył dotychczasowych wad. Naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. również uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że postępowanie przed organem drugiej instancji naruszyło prawo stron do czynnego udziału w sprawie. Organy administracji publicznej mają obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają przymiot strony w konkretnym postępowaniu, zawiadomić je o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz następnie doręczyć wydane decyzje (art. 109 §1 k.p.a.). Uchybienie powyższym przepisom stanowi wadę kwalifikowaną skutkującą wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wszystkie wymienione wyżej obowiązki, związane z zapewnieniem stronom czynnego udziału w postępowaniu, ciążą nie tylko na organie pierwszej instancji, ale również na organie odwoławczym. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy, niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009r., sygn. akt II SA/Bd 626/09, Lex Omega nr nr 573655). Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga aby organ przed wydaniem decyzji umożliwił pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Zasada ta ma zastosowanie również do postępowania odwoławczego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2006r., sygn. akt II OSK 810/05, Lex Omega nr 236469; zob. też wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie, z dnia 21 stycznia 2010r., sygn. akt III SA/Kr 423/09, Lex Omega nr 559843; w Poznaniu, z dnia 5 maja 2009r., sygn. akt III SA/Po 471/08, Lex Omega nr 551950; w Warszawie, z dnia 5 czerwca 2007r., sygn. akt V SA/Wa 1064/07, Lex Omega nr 352231 oraz z dnia 8 grudnia 2006r., sygn. akt V SA/Wa 1004/06, Lex Omega nr 339635; w Białymstoku, z dnia 8 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Bk 240/06, Lex Omega nr 194612).

Wady postępowania polegające na naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. mogą mieć dwojaki skutek prawny. Jeżeli organy nie poczyniły ustaleń w kwestii kręgu stron, jak również nie zgromadziły na tę okoliczność odpowiednich dowodów, stan taki prowadzi do naruszenie przepisów proceduralnych - art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś jego wystąpienie może mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoba (osoby), którym przysługiwał przymiot strony postępowania została bez własnej winy w nim pominięta i nie wzięła w nim udziału, uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W niniejszej sprawie Wojewoda miał obowiązek dokonania aktualizacji kręgu stron postępowania. Nie dokonał tego, wobec czego nie dostrzegł zmian własnościowych dotyczących działki nr [...]. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., nr 1409 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W toku postępowania sądowego wykazano, że . z dniem 8 października 2014 r. własność działki nr [...] nabyła [...] sp. z o.o w K., stąd pominięcie jej w toku sprawy, w tym niedoręczenie decyzji organu drugiej instancji narusza uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda [...] ustali wynikającą z przepisów prawa ilość miejsc postojowych, wymaganą dla spornej inwestycji i sprawdzi, czy wniosek i projekt budowlany spełniają przewidują urządzenie stosownej liczby takich miejsc. Odniesie się do wszystkich twierdzeń stron i zarzutów dotyczących inwestycji, w tym zweryfikuje czy istnieją inne, niż brak dostatecznej ilości miejsc postojowych uchybienia wniosku bądź projektu budowlanego, które uniemożliwiają w stanie faktycznym i prawnym sprawy wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.