Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 524/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: st. sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i ustalenia warunków zabudowy po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego R.B. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 sierpnia 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 104 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 88 f ust. 5 i 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne po rozpoznaniu sprawy wznowionej rozstrzygniętej decyzją z dnia 18 sierpnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania [...] części strychu (istniejącego poddasza) na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. uchylił decyzję z dnia 18 sierpnia 2014 r. i ustalił warunki zabudowy dla powyżej wskazanego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu, po obszernym przedstawieniu stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, organ I instancji wskazał, że analizując kwestię ziszczenia się wskazanej we wniosku R. B. przesłanki wznowienia postępowania, stwierdził, iż wnioskodawcy przysługiwał w przedmiotowym postępowaniu interes prawny, a pomimo to nie zapewniono mu czynnego w nim udziału. Wykazano zatem zrealizowanie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co powoduje konieczność uchylenia decyzji ostatecznej zapadłej w dotkniętym wadą postępowaniu. Organ I instancji wyjaśnił także, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wyłączających uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu. W szczególności nie upłynął jeszcze okres, po którym uchylenie decyzji nie jest już możliwe. Nie było także możliwe ustalenie z góry, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja identyczna z dotychczasową, z uwagi na upływ czasu konieczne stało się bowiem ponowienie niektórych ustaleń, a także uzgodnień z właściwymi organami. Mając powyższe na uwadze organ I instancji, uchyliwszy zakwestionowaną decyzję ostateczną, przeprowadził postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku rozpatrywania sprawy uzyskano aktualne postanowienie uzgadniające przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 6 lipca 2016 r. Powołano się również na uzyskane wcześniej opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 18 czerwca 2014 r., oraz Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 25 września 2015 r. W toku rozpatrywania sprawy wystąpiono także o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Organ ten nie zajął jednak stanowiska w terminie 2 tygodni od daty doręczenia mu projektu decyzji. W związku z tym uzgodnienie uznano za milcząco dokonane zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona zgodnie z art. 60 ust. 4 tej ustawy, mgr inż. arch. M. K.. Wskazano, że w toku wznowionego postępowania jego strony nie składały żadnych uwag ani zastrzeżeń. Do decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik nr [...] - warunki zabudowy, Załącznik nr [...] - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik nr 2- część graficzna warunków zabudowy, Załącznik nr [...] - część graficzna wyników analizy urbanistyczno -architektonicznej.

Od tej decyzji odwołanie wniósł R. B. zarzucając, że niezasadnie organ I instancji w ogóle nadał złożonemu w przedmiotowej sprawie wnioskowi dalszy bieg, ponieważ początkowe braki wniosku zostały uzupełnione po upływie 7-dniowego terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie. Ponadto organ I instancji orzekał w oparciu o nieprawidłowo poświadczone za zgodność z oryginałem dokumenty. Zakwestionowano również zaniechanie organu I instancji wystąpienia do ZIKiT w K. oraz do Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK o nowe opinie dotyczące przedmiotowej inwestycji, tak, aby opiniowaniu podlegał nowy projekt decyzji sporządzony w oparciu o nowy stan faktyczny i prawny. Ponadto stwierdzono, że wydane w sprawie opinie ww. jednostek sporządzone zostały przez pracowników podlegających wyłączeniu w przedmiotowej sprawie. Podniesiono, że organ I instancji błędnie określił krąg stron przedmiotowego postępowania pomijając właścicieli nieruchomości sąsiadujących z kamienicą, w której planowana jest inwestycja. Zauważono również rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną wniosku inicjującego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W szczególności w części tekstowej mowa jest o [...] części strychu, a oznaczanie terenu inwestycji na mapie załączonej do wniosku obejmuje część strychu większą niż 1 /2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lutego 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części w jakiej obejmuje ona ustalenie warunków zabudowy dla [...] części strychu (istniejącego poddasza) w budynku mieszkalnym na dz. nr [...] obr. [...]

przy ul. [...] w K. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że ustalono warunki zabudowy dla części strychu (istniejącego poddasza) w budynku mieszkalnym na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., jaka uwidoczniona jest na złączniku graficznym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie doszło do wznowienia postępowania na podstawie postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 2 września 2015 r. Obecnie zatem sprawa rozpatrywana jest w trybie nadzwyczajnym, w ramach wznowionego postępowania. Rozstrzyganie sprawy w tym trybie, w momencie, kiedy postępowanie zostało już skutecznie wznowione, obejmuje dwie kwestie. Po pierwsze weryfikacji wymaga, czy wskazane w postanowieniu o wznowieniu postępowania podstawy wznowienia rzeczywiście zachodzą. Dopiero w dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do zaistnienia przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się kwestia ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych, uznanych teraz za wadliwe (por. H. Knysiak - Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, Komentarz do art. 145 k.p.a.). Z powyższego wynika jednoznacznie, że nie jest możliwe ponowne rozpatrywanie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem wznowienia w sytuacji, kiedy zostanie stwierdzone, że wskazane przez wnioskodawcę czy też przez organ administracji wznawiający postępowanie z urzędu podstawy wznowienia nie zaszły. W przedmiotowej sprawie podstawą wznowienia postępowania wskazaną w postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia 2 września 2015 r. była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W postanowieniu tym wskazano, że wnioskodawca podniósł, iż jest właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K., dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] [...] oraz współwłaścicielem (właścicielem udziału w nieruchomości wspólnej) nieruchomości przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KR l [...] Z powyższego wynika, że wnioskodawcy przysługiwał w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługiwał interes prawny i zasadnie w związku z tym przyznano mu w nim status strony. Korespondencja w sprawie kierowana była jednak na adres stałego zameldowania wnioskodawcy, podczas gdy jego adres zamieszkania jest inny i został ujawniony w ewidencji gruntów. W związku z tym żadna korespondencja w sprawie nie została wnioskodawcy skutecznie doręczona. Organ I instancji ustalił, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie miesiąca od dnia dowiedzenia się przez pominiętą w postępowaniu stronę o wydaniu decyzji. Wnioskodawca oświadczył bowiem, że o decyzji dowiedział się z pisma organu z dnia 26 maja 2015 r., a wniosek wpłynął do organu I instancji w dniu 16 czerwca 2015 r. Materiał dowodowy w sprawie potwierdził zatem zaistnienie przesłanek wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie i zrealizowana została przesłanka wznowienia tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nie jest kwestionowane. Jak słusznie podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Jak słusznie wskazał odwołujący, istniała rozbieżność pomiędzy tekstową i graficzną częścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w przedmiotowej sprawie. W części tekstowej wskazano bowiem, że wniosek obejmuje przebudowę i zmianę sposobu użytkowania [...] części strychu, natomiast część uwidoczniona na załączniku graficznym do wniosku jako objęta wnioskiem przekraczała połowę przedmiotowego strychu. Stąd też Kolegium działające jako organ II instancji i zobowiązane do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w całości skierowało do pełnomocnika inwestora wezwanie o wyjaśnienie i sprecyzowanie treści wniosku (wezwania z dnia 28 wrześnie 2016 r., 25 października 2016 r. i 17 listopada 2016 r.). Pełnomocnik inwestora w dniu 12 stycznia 2016 r. złożyła pisemne oświadczenie, zgodnie z którym wniosek złożony w przedmiotowej sprawie należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje on część strychu uwidocznioną na załączniku graficznym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 23 kwietnia 2014 r. Mając to na uwadze Kolegium skorygowało nieprecyzyjną nazwę zamierzenia inwestycyjnego określoną przez organ I instancji, która w efekcie przyjęła brzmienie określone w sentencji niniejszej decyzji. Kolegium wskazało, że pierwszą przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest wykazanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W celu wykazania spełnienia wyżej opisanego warunku organ I instancji ma obowiązek przeprowadzić analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Na tej podstawie osoba posiadająca stosowne uprawnienia sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego powyżej rozporządzenia wykonawczego. I tak, § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 § 3 granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4 - § 8 -zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji -odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje w analizowanym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie nowej, sporządzonej we wznowionym postępowaniu analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 ustawy, mgr inż. arch. M. K., datowanej na czerwiec 2016 r. (analiza karty 258 - 260). Analiza zawiera część tekstową i graficzną. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na objętym wnioskiem terenie wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż 50 m od granic frontu działki stanowiącej teren inwestycji, w minimalnej odległości wymaganej rozporządzeniem. Ze sporządzonej analizy wynika, że teren inwestycji położony jest kwartale zabudowy zawartym pomiędzy ulicami [...] i Al. [...]. Zabudowę kwartału stanowią budynki mieszkalne wielorodzinne w zwartym, ulicowym układzie, o wyraźnie zdefiniowanej linii zabudowy. Jest to zabudowa historyczna z końca XIX i początku XX w. Uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej są zlokalizowane w parterach kamienic lokale usługowe. Wobec dostępności występującej w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej m in. z drogi publicznej ul. [...], przy której położony jest teren inwestycji, niewątpliwie planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Wskazano działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które spełniają wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Są to działki nr [...] obr. [...]. Również budynek na terenie inwestycji, w którym znajduje się przedmiotowy strych, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Przedmiotowa inwestycja obejmuje wyłącznie przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części strychu, który dotychczas pozostawał nieużytkowy, a teraz pełnić ma w części funkcję mieszkalną. Stąd też żadne parametry określone w rozporządzeniu jako konieczne do ustalenia dla wykazania realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, na skutek realizacji inwestycji nie ulegną zmianie. Jak wskazano, nie ma zatem podstaw do wyznaczania linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ani geometrii dachu. Wszystkie te parametry pozostaną bowiem na poziomie i w stanie dotychczasowym. Zgodnie z powyższym wskazać należy, że sporządzona w sprawie analiza jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia, prawidłowo wyznacza obszar analizowany, prawidłowo charakteryzuje zabudowę w tym obszarze i potwierdza, że planowane zamierzenie stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Na gruncie materiałów sprawy za udowodnione uznać należy, że istniejące i planowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Do akt sprawy załączono umowy z właściwymi jednostkami na dostawę energii elektrycznej, gazu i wody oraz na odprowadzanie ścieków oraz oświadczenie pełnomocnika inwestora o tym, że zapotrzebowanie na media generowane przez planowaną inwestycję zaspokojone zostanie z rezerw posiadanych przez budynek, w którym znajduje się przedmiotowy strych. Z kolei opinia ZIKiT z dnia 18 czerwca 2014 r. potwierdziła, że istniejące uzbrojenie w zakresie drogi dojazdowej jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium stwierdziło również, że zarzuty podniesione w odwołaniu są bezzasadne jeśli bowiem chodzi o kwestię nadania wnioskowi biegu pomimo uzupełnienia jego braku po upływie wyznaczonego terminu wskazano, że wprawdzie braki wniosku z dnia 23 kwietnia 2014 r. nie zostały uzupełnione w terminie, jednak ostatecznie, w dniu 4 czerwca 2014 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił wszystkie braki, jakie określone były w wezwaniu z dnia 30 kwietnia 2014 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie treść art. 64 § 2 K.p.a., nakazująca pozostawienie podania bez rozpoznania, odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełni braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu, nie zaś sytuacji, gdy brak zostaje uzupełniony jednak z naruszeniem wskazanego terminu, skoro takiego rygoru ww. przepis nie przewiduje" (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II [...]). Jeśli chodzi natomiast o zarzut, że organ I instancji orzekając we wznowionym postępowaniu nie zasięgnął nowej opinii w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz w zakresie ochrony przeciwpowodziowej Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie zaszły takie zmiany stanu faktycznego, które uzasadniałyby podejrzenie, że znajdujące się w aktach opinie utraciły już swoją aktualność.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R. B. zarzucając naruszenie:

1/ art. 107 § 1, art. 7 K.p.a. i art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 tej ustawy, w związku z nieprecyzyjnym określeniem w sentencji (osnowie) decyzji zakresu decyzji w poprzez użycie sformułowania "ustala warunki zabudowy dla części strychu (istniejącego poddasza) w budynku mieszkalnym na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., jaka uwidoczniona jest na złączniku graficznym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy", oraz w związku z niezgodnością tak wyznaczonego zakresu z zakresem określonym inwestycji w załączniku nr [...] decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 10.08.2016r., które to nie zostały zmienione przez organ II instancji;

2/ art. 64 § 2 K.p.a., w związku z nadaniem sprawie dalszego biegu pomimo, że wnioskodawca uzupełnił wniosek o ustalenie warunków zabudowy po upływie 7 - dniowego terminu wskazanego w wezwaniu do usunięcia braków formalnych z 30.04.2014r. i w sposób nieprawidłowy;

3/ art. 76a § 2 oraz art. 7 i 77 K.p.a., ponieważ organ rozpoznał wniosek o

ustalenie warunków zabudowy w oparciu o dokumenty, które zostały

nieprawidłowo poświadczone, tj. pełnomocnik Firma A

Małogorzata Korcala poświadczyła za zgodność z oryginałem dołączone do

wniosku: 1/ warunki przyłącza do sieci energetycznej sporządzone przez [...] S.A., 2/ warunki przyłącza do sieci gazowniczej sporządzone przez [...] sp. z o.o., 3/ informacja techniczna - rozbudowa instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, sporządzona przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka Akcyjna, 4/ umowa o zaopatrzanie w wodę i odprowadzanie ścieków; nie będąc osobą uprawnioną do dokonania takiego poświadczenia, ponieważ nie jest adwokatem, radcą prawnym lub innym zawodowym pełnomocnikiem uprawnionym do dokonywania poświadczeń;

4/ art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 54 pkt 2, w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. ust. 1 pkt 5

ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. art. 24 § 1 pkt 5, art. 7 i art. 77 K.p.a., w związku z zaniechaniem wystąpienia do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. oraz do Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK o nowe opinie dotyczące przedmiotowej inwestycji, ponieważ opiniowaniu podlegał projekt nowej decyzji o warunkach zabudowy, w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, jak również opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 18.06.2014 r., oraz opinia Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 25.09.2015 r., zostały wydane w oparciu o dokumenty i pisma sporządzone przez pracowników podlegających wyłączeniu w przedmiotowej sprawie;

6/ art. 28 K.p.a. i art. 10 K.p.a. w związku z pominięciem właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której prowadzona ma być inwestycja w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, co jest sprzeczne z obowiązkiem organu ustalenia kręgu stron postępowania i zapewnienie stronom czynnego udziału.

W konkluzji wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie użytkowania części strychu (poddasza) na cele mieszkaniowe. Organ II instancji podzielając pogląd organu I instancji, iż zachodziły podstawy do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie złożonego wniosku, wydał decyzję reformacyjną jedynie z uwagi na dostrzeżoną sprzeczność pomiędzy pisemną treścią wniosku o wydanie decyzji a jej załącznikiem graficznym. Mianowicie pisemny wniosek obejmował połowę (1/2) część poddasza, natomiast załącznik graficzny kształt i powierzchnię wnioskowanej do ustalenia zabudowy powierzchni, określał w sposób odmienny. Sprzeczności tej nie dostrzegł organ I instancji, ustalając warunki zabudowy dla ˝ części poddasza. Po sprecyzowaniu wniosku, organ II instancji ustalił warunki zabudowy dla powierzchni, jaka jest uwidoczniona na załączniku graficznym wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem sądu decyzja ta jest wadliwa a zarzuty skargi częściowo zasadne.

Organ odwoławczy w wydanym rozstrzygnięciu, powierzchnię dla jakiej ustalił warunki zabudowy określił w nawiązaniu do wniosku złożonego przez stronę postępowania (wnioskodawcę). Tymczasem istotą decyzji administracyjnej jest to, iż jest to władze rozstrzygnięcie organu dla wywołania konkretnych, indywidualnych skutków prawnych. Organ orzeka w oparciu w własne ustalenia a treść wyrzeczenia musi w całości opierać się o te właśnie ustalenia. Konkretyzacja praw, obowiązków co do których decyzja jest wydawana, dokonuje się wyłącznie w rozstrzygnięciu (wyrzeczeniu) decyzji. Musi być ona zatem wyłącznie wytworem organu, który wyrzeczenia dokonuje. Wadliwym, zdanie sądu, jest odesłanie w wyrzeczeniu decyzji do innych – w szerokim znaczeniu aktów niż te, które wytworzył organ administracji. Organ wydając władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji nie może nawiązywać do aktu, dokumentu czy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, szkiców, które nie pochodzą od organu administracji. Specyfiką decyzji o ustalenie warunków zabudowy jest to, że obok części tekstowej decyzji, obligatoryjnie ma ona załącznik w formie graficznej. Załącznik ten w formie rysunku wyznacza przestrzeń, co do której część tekstowa ustala warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Drugą w praktyce przyjętą specyfiką decyzji o której mowa wyżej, jest to, iż załącznik graficzny wytwarza co do zasady organ I instancji. Załącznik graficzny decyzji stanowi jej integralną część. Organ drugiej instancji ustalając w wyrzeczeniu powierzchnię, dla której ustala warunki zabudowy odmienne niż czynił to organ I instancji, mógł czynić odniesienia jedynie do załącznika decyzji (utrzymanego w mocy) o ile ten prawidłowo obszar ustaleń określał, pomimo wadliwie opisanej w wyrzeczeniu powierzchni. Jeżeli obszar ten także w załączniku do decyzji organu I instancji byłby wadliwie ustalony, rozważyć by należało czy organ II instancji powinien wydać decyzji typu kasacyjnego czy też ponowić czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia tego obszaru tj. uzupełnić analizę architektoniczno-urbanistyczną i wydać decyzję z załącznikiem graficznym. W niniejszej sprawie ta druga konieczność nie zachodziła, gdyż organ I instancji (także analiza architektoniczno-urbanistyczna) pomimo ustalenia warunków zabudowy dla ˝ powierzchni poddasza w załączniku graficznym, obszar dla której ustalił warunki zabudowy określił zgodnie z graficznym załącznikiem wniosku. Organ wydając decyzję reformacyjną prawidłowo powinien odnieść się nie do wniosku przyszłego inwestora, ale do załącznika graficznego decyzji który to załącznik utrzymał w mocy. Odniesienie się w decyzji do innego aktu niż będący wytworem organu administracji jest wadliwością uzasadniającą eliminację takiej decyzji z obrotu prawnego.

Ma także rację skarżący, iż decyzja organu II instancji jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż ustala warunki zabudowy dla innej niż ˝ powierzchni poddasza, utrzymując w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji w mocy (także co do załączników) w sytuacji gdy załącznik nr [...] oraz nr [...] ustalają warunki zabudowy dla ˝ części strychu (istniejącego poddasza). Jak mowa o tym wyżej załączniki stanowią część integralną decyzji a organ odwoławczy zmieniając powierzchnie dla której warunki zabudowy ustala, powinien uchylić i odmienianie wyrzec tak do ustaleń decyzji jak i jej załączników.

Zasadnym jest także zarzut skargi, iż organ swoje ustalenia poczynił w oparciu o dokumenty poświadczone za zgodność z oryginałem przez osobę nieuprawnioną. Zgodnie bowiem z art. 76a § 2 K.p.a. zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Ustawa określa zatem wprost jakie podmioty uprawnione są do poświadczania za zgodność z oryginałem, dokumentu który nie jest oryginalnym wytworem jego autora. Uznać należy zatem, iż żaden inny podmiot nie jest uprawniony do dokonania tej czynności. Organ, któremu złożono nieoryginalny dokument niezbędny do ustaleń koniecznych do wydania rozstrzygnięcia, powinien wezwać stronę do przedłożenia oryginału dokumentu bądź kopi poświadczonej za zgodność przez podmiot uprawniony. W niniejszej sprawie sąd nie jest w stanie ocenić czy dokumenty, co do których kierowane są zarzuty to oryginały czy kopie, ale fakt poczynienia na nich adnotacji o zgodności z oryginałem świadczyć by mógł, że to faktycznie kopie i okoliczność tą organ powinien wyjaśnić, żądając w razie konieczności dostarczenia dokumentów niewadliwych.

Na uwzględnienie nie zasługują natomiast pozostałe zarzuty skargi.

Odnośnie zarzutu nie pozostawienie podania bez rozpoznania wobec uzupełnienia przez wnioskodawcę braków skargi po zakreślonym terminie stwierdzić należy, iż co prawda zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Faktycznie przepis ten zawiera uprawnienia organu do wyznaczenia terminu uzupełnienia braków formalnych wniosku i rygor niezastosowania się do wezwania - pozostawienie podania bez rozpoznania, to jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 64 § 2 k.p.a., odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełni braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu, nie zaś sytuacji, gdy brak zostaje uzupełniony jednak z naruszeniem wskazanego terminu (por. wyroki NSA z dnia 22 lutego 2012 r. II GSK [...] i z dnia 22 czerwca 2011 r. I GSK [...]). Uznać należy zatem, iż organ uprawniony jest do pozostawienia podania bez rozpoznania, jeżeli strona nie uzupełni braków w wyznaczonym terminie. Jeżeli jednak braki te zostaną uzupełnione przed wydaniem decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania, a po zakreślonym przez organ terminie, traci on (organ) możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia pozostawieniu podania bez rozpoznania.

Także zarzut wydania decyzji w oparciu o opinię wydaną przed wznowieniem postępowania oraz na skutek czynności osób, które podlegały wyłączeniu od wydania decyzji (jako pracownicy organu administracji na podstawie art. 26 - 27 K.p.a.) wydaje się być nieuprawniony. Treść decyzji wydanych przed wznowieniem, postępowania jak i po wznowieniu była merytorycznie taka sama, przede wszystkim zaś identyczny był przedmiot postępowania. Opinia w okresie swojej ważności nie straciła więc aktualności. Organ nie musiał zatem ponawiać czynności zmierzających do ponownego opiniowania zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż jego przedmiot nie zmienił się w sposób istotny. Organ II instancji jedynie dopasował (jak mowa o tym wadliwie) treść wyrzeczenia do sprecyzowanego wniosku. W ocenie sądu nie wymagało to jednak ponowienia opiniowania - zasadnicza część przedsięwzięcia na które ustalono warunki zabudowy pozostała bowiem jedynie nieznacznie skorygowana.

Także zarzut braku udziału w postępowaniu podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony jest bezzasadny. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn.. akt I OSK [...], z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK [...]; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK [...]; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK [...]; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK [...]; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK [...], z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK [...], z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK [...], z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK [...]. Tym samym zarzutu tego zasadnie nie może podnieść skarżący. Przysługuje on (zarzut) jedynie tym podmiotom, które bezzasadnie zostały pominięte w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).