Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1036/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 1, art. 200, art. 205 par. 1, art. 64a-e,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na części działki nr ewid. [...], obręb J. D., gmina G..

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik inwestora P. . z siedzibą w W. zwrócił się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na części działki o nr ewid. [...], obręb J. D., gmina G..

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r., swój sprzeciw w sprawie złożyli właściciele nieruchomości zlokalizowanych w pobliżu przedmiotowej inwestycji, podnosząc że planowana inwestycja spowoduje obniżenie wartości nieruchomości oraz to, że nie jest pewne, czy planowana inwestycja nie będzie wpływała negatywnie na zdrowie osób zamieszkujących w pobliżu planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, a także na walory krajobrazowe planowanego przedsięwzięcia.

Pierwotną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Wójt Gminy G. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji. W wyniku odwołania wnioskodawcy decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło skarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu SKO wskazywało, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania administracyjnego, które wskazywałoby czy planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie jest w stanie ustalić, czy dla niej wymagane jest sporządzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Dodatkowo organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia art. 6 K.p.a., a także pominięcia w sprawie art. 56 u.p.z.p.

W ponownie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Wójt Gminy G. na podstawie art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p") odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na części działki o nr ewid. [...], obręb J. D., gmina G..

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania i wydane w sprawie decyzje. Wójt wskazał, że Gmina G. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, stąd potrzeba prowadzenia niniejszej sprawy w oparciu o przepisy art. 50 u.p.z.p. Dalej przywołano także art. 53 ust. 4 u.p.z.p. dotyczący konieczności uzyskania pozytywnych uzgodnień od właściwych organów administracji w sprawie o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wójt stwierdził, że zgodnie z danymi przedstawionymi we wniosku oraz analizie środowiskowej stwierdzono, że dla przedstawionej konfiguracji anten radioliniowych, rozpatrywana wieża telekomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), a ze względu na to, iż planowane przedsięwzięcie składa się wyłącznie z radiolinii, które nie są wymienione w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także, że przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w ww. rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8). Wójt wskazał, że rozpatrywana instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z powyższym inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej organ I instancji wskazał też, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest konieczne nałożenie specjalnych warunków realizacji.

Dalej Wójt wskazał na art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i zawartą tam definicję inwestycji celu publicznego, stwierdzając, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego.

W dalszej jednak kolejności organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja znacząco odbiega od charakteru zabudowy znajdującej się w szeroko pojętym otoczeniu i bez wątpienia można stwierdzić, że w wypadku realizacji przedmiotowej inwestycji nie może być mowy o zachowaniu wymagań ładu przestrzennego. Wójt wskazał, że planowana inwestycja godzi również w potrzeby interesu publicznego, rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, a protest lokalnej społeczności, uwidoczniony w wymienionych powyżej pismach, wobec planowanego zamierzenia daje podstawę do postawienia tezy, iż zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności są sprzeczne z zamierzeniami inwestycyjnymi.

Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej argumenty Wójt Gminy G. stwierdził, iż planowane zamierzenie inwestycyjne narusza:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

2. art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. walory architektoniczne i krajobrazowe;

3. art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. potrzeby interesu publicznego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika zarzucając naruszenie:

a) przepisu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na działce nr [...] w obrębie J. D., gmina G., mimo, że zamierzona przez Skarżącego inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami;

b) przepisu art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

c) przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu Odwołująca się spółka wskazała na stan faktyczny sprawy. Spółka stwierdziła, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i winna zostać uchylona. Zdaniem P. organ I instancji celowo i wbrew wytycznym wskazanym w uzasadnieniu decyzji pomija to, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem Odwołującej się treść uzasadnienia decyzji organu I instancji dobitnie świadczy o tym, że organ niejako na siłę poszukuje "argumentów", które w jego ocenie mogłyby stanowić podstawę dla wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z wnioskiem spółki. Zdaniem Spółki odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga zatem powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, zawierające przeszkodę w realizacji inwestycji, a w realiach niniejszej sprawy takich przeszkód brak.

Zdaniem P. okoliczność, iż planowana stacja telefonii komórkowej ma zostać usytuowana w otoczeniu istniejącej zabudowy mieszkalnej, nie może mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż przepis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Dodatkowo spółka wskazała, że ustawodawca nie uzależnił realizacji konkretnych przedsięwzięć od "społecznej aprobaty inwestycji", a na potwierdzenie swojego stanowiska przywołała liczne przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie niezgodnie z normami prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Dalej przywołał treść art. 54 u.p.z.p., art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ II instancji wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego zamierzenia została uchylona w całości z uwagi na to, że organ I instancji nie wezwał pełnomocnika spółki P. do złożenia wyjaśnień, czy w tej sprawie inwestor dopuszcza inne lokalizacje tej stacji w ramach wszystkich nieruchomości w obrębie wsi J..

Dalej SKO w P. zauważyło, że inwestor winien pamiętać, że inwestycja celu publicznego winna być jak najmniej dotkliwa i uciążliwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich stąd też winien on rozważyć zmianę lokalizacji stacji bazowej maksymalnie daleko od granic z działkami sąsiednimi, także z tymi na których jest już lub rozpoczęła się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dalej organ II instancji wskazał, że jego zdaniem nie jest właściwym zlokalizowanie stacji bazowej w odległości kilkudziesięciu metrów od D. O. D. G., zwłaszcza że niektóre anteny sektorowe skierowane są wprost w okna tego Domu Opieki. Jednakże SKO wskazało, że przeniesienie lokalizacji tej stacji bazowej o chociażby o 100 metrów na północ na środek terenów zielonych mogłoby zmniejszyć negatywną ocenę oddziaływania stacji. Dalej organ odwoławczy argumentował, że sama ustawa o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych nie stanowi uniwersalnego narzędzia aby ten czy inny operator telefonii komórkowej "w majestacie prawa" mógł pozbawiać prawa własności nieruchomości sąsiedzkich lub spowodować diametralną obniżkę wartości tych nieruchomości sąsiedzkich. Zdaniem SKO ustawa ta, operatorom, w sposób oczywisty zainteresowanych wyłącznie swoim maksymalnym rozwojem swoich sieci i zyskiem, bez ponoszenia odpowiedzialności za ograniczanie praw sąsiadów, wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego, takich uprawnień nie dała. Zdaniem organu odwoławcze, Wójt Gminy G., przy braku woli inwestora na zmianę lokalizacji stacji bazowej, ma prawo zlecić sporządzenie operatu szacunkowego, który przesądziłby, czy a jeżeli tak, to jaki wpływ ma stacja bazowa na nieruchomości sąsiedzkie.

Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium z [...] października 2021r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła za pośrednictwem swojego pełnomocnika P. zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku poprzez decyzji kasatoryjnej oraz udzielenie organowi I instancji wadliwych wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było przeszkód dla wydania decyzji merytorycznej, to jest uchylającej zaskarżoną decyzję nr [...] Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2020 roku o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na działce nr [...] w obrębie J. D., gmina G. w całości przez Organ II instancji oraz ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na działce nr [...] w obrębie J. D., gmina G., zgodnie z wnioskiem Skarżącego.

W związku z tym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 roku, nr znaku [...] w całości, albowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie zaś o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 roku, nr znaku [...],157.2021.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała na przebieg postępowania i treść wydanych w sprawie decyzji. W ocenie Skarżącej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może się ostać, albowiem organ odwoławczy winien odnieść się w treści swego rozstrzygnięcia do zarzutów sformułowanych w odwołaniu złożonym przez stronę, stosując przy tym prawidłowo obowiązujące przepisy. Tymczasem zdaniem Skarżącej organ II instancji temu obowiązkowi uchybił i choć uchylił oczywiście wadliwe rozstrzygnięcie Wójta Gminy G., to jednak udzielił błędnych, niezgodnych z prawem wytycznych.

W ocenie skarżącej treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uchybia powadze organu, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie zresztą jak organ I instancji, straciło z pola widzenia to, że planowane przez skarżącą przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego.

Dalej skarżąca wskazała na treść art. 56 u.p.z.p. i na to, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma zdaniem skarżącej charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego, a organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem (odmowę ustalenia warunków lub określenie warunków wbrew stanowisku wnioskodawcy) na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga zatem, zdaniem spółki, na podstawie przywołanego przez nią orzecznictwa, powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, zawierające przeszkodę w realizacji inwestycji, a w realiach niniejszej sprawy takich przeszkód brak.

Dalej P. wskazała, że okoliczność, iż planowana stacja telefonii komórkowej ma zostać usytuowana w otoczeniu istniejącej zabudowy mieszkalnej, nie może mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż przepis art. 61 u.p.z.p. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Oczywistym jest zdaniem skarżącej, iż sam charakter większości z przedmiotowych inwestycji (np. dróg czy linii kolejowych) wyklucza nie tylko stosowanie zasady kontynuacji zabudowy i zagospodarowania, ale wręcz przesądza o tym, że realizacja każdego takiego zamierzenia z istoty swej musi prowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Inwestycja celu publicznego nie może być więc ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru i z reguły odbiegać będzie znacząco od tego stanu.

Dalej spółka wskazała podobnie jak w odwołaniu, że ustawodawca nie uzależnił realizacji konkretnych przedsięwzięć od "społecznej aprobaty inwestycji". Skarżąca zauważyła, że przedłożyła wraz z wnioskiem dokument w postaci analizy kwalifikacyjnej przedsięwzięcia, stanowiący dowód na okoliczność, iż zamierzona przezeń inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wewnętrzne więc przekonanie mieszkańców nieruchomości sąsiednich nie stanowi dowodu na okoliczność szkodliwości stacji bazowych, dodatkowo nie ma takiej ekspertyzy, która wykazałaby szkodliwy wpływ stacji bazowych na życie i zdrowie ludzi, jeżeli stacje te są lokowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2021 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy G. z [...] grudnia 2020 r. został wniesiony w niniejszej sprawie przez skarżącą spółkę P.

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6").

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja okazała się niezasadna.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2021 r. w sprawie III OSK 5543/21 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA") organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2843/18, CBOSA).

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4961/21, CBOSA).

Zaskarżona decyzja Kolegium nie zawiera w swym uzasadnieniu wykazania, że niemożliwe było w sprawie przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie sposób bowiem znaleźć podstaw do wydania decyzji kasacyjnej o jakiej mowa w art. 138 § 1 k.p.a. w twierdzeniach SKO, że "organ I instancji nie wezwał pełnomocnika skarżącej spółki do złożenia wyjaśnień, czy dopuszcza inne lokalizacje w obrębie wsi J. dla swojej inwestycji" czy we wskazaniu "prawa do zlecenia przez organ I instancji sporządzenia operatu szacunkowego, który przesądziłby, czy, a jeżeli tak, to jaki wpływ ma stacja bazowa na nieruchomości sąsiedzkie". Właściwymi przesłankami do wydania decyzji kasacyjnej Kolegium nie może być wskazanie, że przedmiotowa inwestycja nie może być zlokalizowana w odległości kilkudziesięciu metrów od Domu Opieki, zatem "przeniesienie lokalizacji tej stacji bazowej o chociażby 100 m na północ na środek terenów zielonych mogłoby zmniejszyć negatywną ocenę oddziaływania stacji".

Jak już wcześniej wskazano, w postępowaniu prowadzonym w sprawie sprzeciwu Sąd nie jest władny do oceny merytorycznej prawidłowości tychże twierdzeń, jednakże może przesądzić kwestię tego, czy dokonanie tych czynności nie byłoby możliwe przez organ II instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Decyzja kasacyjna nie może był podjęta w sytuacjach innych niż zaistnienie opisanych wyżej przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu wszystkie braki wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności, mogą i powinny być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Kolegium nie wykazało przy tym, że nie było możliwe w niniejszej sprawie uzupełniające postępowanie w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekracza kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione. W niniejszej sprawie organ odwoławczy kwestionował prawidłowość zlokalizowania przedmiotowej inwestycji w postaci budowy bezobsługowej stacji bazowej dla telefonii komórkowej oraz ich wpływ na nieruchomości sąsiednie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w sprawie tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 351/21 w wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r. (dostępny CBOSA), gdzie stwierdza się, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia istotnych dowodów przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie np. kontroli wskazanej kwalifikacji przedsięwzięcia przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. Il OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest obarczona wadą powodującą, że stanowisko Kolegium i motywy podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia w istocie uchylają się kontroli sądowoadministracyjnej. Każda decyzja administracyjna musi odpowiadać standardom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarówno zatem materiał dowodowy, jak i jego ocena winny - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Mając na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy należy zatem zaakcentować jeszcze raz, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, a tego zabrakło w niniejszej sprawie.

Kolegium podając w uzasadnieniu, że Wójt [...] winien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie w sprawie uwzględniając właściwy tryb postępowania dla tego typu inwestycji nie wskazał na czym niewłaściwość ta polegała i czy odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania. Kolegium nie wyjaśniło zatem naruszenia przepisów postępowania o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji. Nadto nie budzi wątpliwości Sądu, że zarzut Kolegium, iż Wójt [...] winien przestrzegać norm określających niezbędne elementy uzasadnienia decyzji nie uzasadniania zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Niedostatki uzasadnienia decyzji organu I instancji mogą bowiem być uzupełnione przez organ odwoławczy, który zgodnie z art. 15 k.p.a. dokonuje ponownej merytorycznej oceny sprawy, czemu daje wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Usunięcie tego rodzaju uchybień nie przekracza zatem możliwości organu odwoławczego.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, zadaniem Kolegium była także merytoryczna ocena sprawy w zakresie odnoszącym się do kwalifikacji przedmiotowej stacji w świetle rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się bowiem niezbędne dla dokonania tej merytorycznej oceny materiały dowodowe w postaci Kwalifikacji przedsięwzięcia (k. 35 i nast. akt adm. I inst.). Tymczasem Kolegium nie odnosząc się ani słowem do zebranego materiału dowodowego w tym zakresie oraz nie wskazując żadnej podstawy prawnej uchyliło decyzję Wójta arbitralnie nakazując zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego przesądzającego czy stacja ma wpływ i jaki na nieruchomości sąsiednie. Arbitralne twierdzenia Kolegium, pozbawione uzasadnienia uchylają się od jakiejkolwiek kontroli sądowoadministracyjnej.

Pozbawione uzasadnienia dla zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. są także tezy Kolegium odnoszące się do "pozbawienia prawa własności nieruchomości sąsiednich", spowodowania "diametralnej obniżki wartości tych nieruchomości sąsiedzkich", czy "maksymalnego rozwoju sieci i zysku". W świetle treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą one uzasadniać stwierdzenia, że postępowanie Wójta prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak jest dostatecznych podstaw dla uznania, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Kolegium dotknięta jest wadą nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa. W wyroku WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022 wskazano, że naruszenie prawa może zostać zakwalifikowane jako rażące, kiedy jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie. W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej; por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować".

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, tak kardynalne naruszenie prawa nie występuje, dostrzeżonych uchybień Kolegium nie należy kwalifikować jako rażących.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji będzie miał na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. Jeżeli SKO uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze aktualną zawartość akt sprawy, podejmie stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą SKO będzie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku. Na kwotę tych kosztów składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 60) na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom umożliwiono także wypowiedzenie się w sprawie oraz zgłoszenie dalszych wniosków.