Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 380/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 225/20 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania niezawodowej rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania wychowanka oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 225/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania niezawodowej rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania wychowanka oraz przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi r.pr. M.S. kwotę 240 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] odmawiającą przyznania M.K. - niezawodowej rodzinie zastępczej - świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania A.S. ur. [...] kwietnia 1999 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. M.K. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] maja 2017 r. Do wniosku załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r., sygn. akt [...], w którym Sąd zarządził umieszczenie małoletniego A.S. w rodzinie zastępczej M.K. w miejsce dotychczasowego umieszczenia małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej oraz stwierdził, że postanowienie niniejsze stało się skuteczne i wykonalne z chwilą ogłoszenia. Swój wniosek M.K. oparła, na przesłance z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Organ podkreślił, że M.K. składając wniosek o wznowienie postępowania dochowała terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., bowiem postanowienie z [...] marca 2017 r. załączone do ww. wniosku i wskazane jako podstawa do wznowienia postępowania doręczone zostało jej pełnomocnikowi [...] kwietnia 2019 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadmieniło, że Starosta [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania A.S. a następnie decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] orzekł o odmowie uchylenia decyzji z [...] maja 2017 r. Organ wskazał, że odmowa uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej może nastąpić tylko na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i to w sytuacji wystąpienia przesłanek tam określonych. Jeżeli prowadząc wznowione postępowanie, organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka wskazywana przez wnioskodawcę, to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Skoro wykładnia przesłanek wznowieniowych musi mieć charakter zawężający, a w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. jednoznacznie mowa jest o uchyleniu lub zmianie decyzji czy orzeczenia, to oczywistym jest, że inne sytuacje w tym zakresie nie mogą być brane pod uwagę. Organ wskazał, że skarżąca występując z wnioskiem o przyznanie świadczenia załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r. sygn. akt [...], mocą którego postanowiono: zarządzić umieszczenie małoletniego A.S. syna M. i E. nazwisko R., ur. [...] kwietnia 1999 r. w rodzinie zastępczej M.K. (...) w miejsce dotychczasowego umieszczenia małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Postanowienie to z mocy prawa było skuteczne i wykonalne z chwilą ogłoszenia co wynikało z art. 578 K.p.c. Organ stwierdził również, iż postanowienie to nie było zmienione ani uchylone, co potwierdził Sąd Rejonowy w [...] w postanowieniu z [...] maja 2019 r. stwierdzając, że postanowienie z [...] marca 2017 r. kończące postępowanie stało się skuteczne i wykonalne z chwilą ogłoszenia. Organ wskazał, że załączone do pisma dokumenty, tj. kserokopie odpisów orzeczeń Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r. są identycznej treści, przy czym pierwszy zawiera wzmiankę o tym, iż orzeczenie jest nieprawomocne zaś drugi – o jego skuteczności i wymagalności. Dlatego też, zdaniem organu, nie potwierdziła się przesłanka art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. i tym samym brak było podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji Starosty [...] z maja 2017 r.

Kolegium podkreśliło, że w przypadku, gdy organ ustali, że nie występuje podstawa do wznowienia, to nie może przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, bowiem nawet w przypadku, gdyby istniały inne niż objęte podstawą wznowieniową wadliwości, nie może decyzji uchylić w trybie wznowieniowym. Dlatego też wydaje decyzję opartą na art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej.

Kolegium podniosło, że podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Gdy wniosek o wznowienie postępowania jest przedłożony w ustawowym terminie, zakres postępowania organu ogranicza się do wyjaśnienia wskazanych przez stronę w tym wniosku przesłanek wznowieniowych (art. 149 § 2 K.p.a.), a w przypadku, gdy organ ustali, że nie występuje żadna ze wskazanych we wniosku strony podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, tylko podejmuje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem organu, taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Kolegium, brak zmiany czy uchylenia orzeczenia - postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r. sygn. akt [...], w oparciu o które wydana została decyzja dotychczasowa nie pozwalała ponownie rozpatrzeć sprawy w zakresie jej rozstrzygnięcia, a to dało podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., niezależnie od dalszych okoliczności podnoszonych zarówno przez organ I instancji w uzasadnieniu jak i w odwołaniu M.K. o ówczesnym miejscu przebywania dziecka. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdziło, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.K. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Zdaniem skarżącej błędne jest stanowisko organu, iż w sprawie nie doszło do zmiany pierwotnego postanowienia z [...] marca 2017 r., na którym widniała adnotacja tegoż Sądu o jego nieprawomocności. Zgodnie bowiem z treścią art. 578 § 1 K.p.c. postanowienia sądu opiekuńczego są skuteczne i wykonalne z chwilą ich ogłoszenia, a gdy ogłoszenia nie było, z chwilą ich wydania, a nie dopiero po uprawomocnieniu. Z inicjatywy skarżącej, Sąd Rejonowy w [...] "skorygował" swoje postanowienie wskazując, że stało się ono skuteczne i wykonalne z chwilą jego ogłoszenia, tj. [...] marca 2017 r. A.S. nie był wówczas pełnoletni. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że stanowiło to zmianę pierwotnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r., które było podstawą wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia przez PCPR. Ponadto skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji argumentując odmowę uchylenia własnej decyzji z [...] maja 2017 r. twierdził, że w dacie wydawania postanowienia o umieszczeniu małoletniego wówczas A. w rodzinie zastępczej skarżąca nie była jego rodziną zastępczą, gdyż A. do czasu pełnoletniości pozostawał na ewidencji placówki opiekuńczo-wychowawczej. W uzasadnieniu wskazano wprawdzie, że postanowienie było skuteczne i wykonalne z chwilą jego wydania, tj. z dniem [...] marca 2017 r., jednak A. pozostawał w placówce opiekuńczo-wychowawczej do [...] kwietnia 2017 r. Do skargi załączona została: kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2019 r., w którym Sąd ten stwierdził, że postanowienie z [...] marca 2017 r. stało się skuteczne i wykonalne z chwilą ogłoszenia, kserokopia postanowienia tegoż Sądu z [...] marca 2017 r. zawierająca wzmiankę o stwierdzeniu, że postanowienie stało się skuteczne i wykonalne z chwilą ogłoszenia oraz kserokopia pierwotnego postanowienia z [...] marca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 6 kwietnia 2020 r. referendarz sądowy umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie radcy prawnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Na wstępie rozważań Sąd podniósł, że poddane kontroli decyzje organów obu instancji zostały wydane w toku postępowania wznowieniowego, które obok postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji i uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie art. 154 i 155 K.p.a., jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, unormowanym w przepisach art. 145 - 152 K.p.a. Tryby te są niekonkurencyjne, nie mogą być stosowane zamiennie, a do ich uruchomienia konieczne jest spełnienie ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek.

Zdaniem Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] trafnie oceniło, że postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r. nie zostało zmienione ani uchylone od dnia jego wydania, wobec czego nie wystąpiła powołana przez skarżącą we wniosku z [...] kwietnia 2019 r. przesłanka wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Sąd podniósł, że na odpisie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r. widnieje pieczęć Sekretariatu Sądu Rejonowego o wydaniu odpisu nieprawomocnego. Powyższe postanowienie, zdaniem Sądu z mocy prawa było skuteczne i wykonalne z chwilą jego ogłoszenia na podstawie art. 578 § 1 K.p.c. Natomiast odpis postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2019 r. załączony do wniosku o wznowienie postępowania, posiada tożsamą sentencję, z tą jednak różnicą, że zamiast wzmianki o jego nieprawomocności, zawarte jest stwierdzenie, że niniejsze postanowienie stało się skuteczne i wykonalne z chwilą ogłoszenia. Dlatego też, Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że doszło do zmiany (uchylenia) postanowienia z [...] marca 2017 r.

Sąd wskazał ponadto, że podnoszone w toku postępowania argumenty związane z przebywaniem A.S. w rodzinie zastępczej, czy też placówce opiekuńczo-wychowawczej pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mogą być przedmiotem rozważań. Co prawda do powyższych okoliczności wadliwie odwołał się organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, jednakże mając na względzie fakt, że wydane przezeń rozstrzygnięcie odpowiada co do zasady prawu, organ odwoławczy, zdaniem Sądu, prawidłowo utrzymał je w mocy, wydając zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi oraz nie uwzględnienie podstawy wznowieniowej wskazanej przez skarżącą, tj. art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w sytuacji kiedy istniała ścisła zależność między wydaniem przez Starostę [...] decyzji z [...] maja 2017 r. o odmowie wypłaty świadczenia pieniężnego na rzecz A.S. wypłacanego na podstawie art. 80 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzinny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2011 r., nr 149 poz. 887 ze zm.) a późniejszym wydaniem przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia Sądu z [...] lutego 2019 r. wraz z uzasadnieniem, mocą którego stwierdzona została skuteczność oraz wykonalność z chwilą ogłoszenia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] w przedmiocie umieszczenie małoletniego A.S. w niezawodowej rodzinie zastępczej, a którego wcześniejszy brak skutkował wydaniem decyzji odmownej przez organ w zakresie świadczenia tym bardziej przy uwzględnieniu faktu, iż Sąd stwierdza skuteczność oraz wykonalność postanowieniem a skoro w chwili wydawania decyzji odmownej w zakresie ustalenia prawa do świadczenia nie było takiego postanowienia Sądu - organ mógł nie mieć podstaw do wydania decyzji uwzględniającej wniosek a pojawienie się w obrocie postanowienia z [...] lutego 2019 r. otworzyło drogę do wydania decyzji innej treści w wyniku wznowienia postępowania,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi oraz nie uwzględnienie podstawy wznowieniowej w sytuacji kiedy uznać należy iż skuteczność oraz wykonalność postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] była nieznanym organowi faktem w dacie wydania decyzji, z uwagi na okoliczność iż jedynie Sąd może taką skuteczność i wykonalność stwierdzić i to w formie postanowienia - ich brak skutkował wydaniem decyzji odmownej przez organ w zakresie świadczenia, a w obliczu pojawienia się w obrocie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2019 r. spowodował, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, oraz nowe dowody, przy uwzględnieniu iż Wojewódzki Sąd Administracyjny winien rozstrzygnąć sprawę w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7, 7 b oraz art. 8 i 9 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak w wznowienia postępowania, przeprowadzenie postępowanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, z naruszeniem obowiązku stania na straży praworządności, poprzez brak podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia czy Sąd wydał postanowienie stwierdzające skuteczność oraz wykonalność postanowienia w przedmiocie umieszczenie małoletniego A.S. w niezawodowej rodzinie zastępczej a także czy organ wezwał przed wydaniem decyzji moją Mocodawczynię do złożenia takiego postanowienia, jak i zaniechanie prowadzenia postępowania mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz niedyskryminacji a także pozostawienie obrocie decyzji krzywdzącej dla strony, sprzecznej z przepisami prawa oraz zasadami współżycia społecznego, pozbawiającej ostatecznie rodzinę zastępczą należnego jej świadczenia na utrzymanie chłopca na skutek zaniechań i błędnego działania organu i Sądu, przy uwzględnieniu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny winien rozstrzygnąć sprawę w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi,

• art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez zaniechanie rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zaniechanie właściwej oceny materiału dowodowego a w szczególności bezrefleksyjne powtarzanie argumentów z poprzednich decyzji przy całkowitym pominięciu, iż nie tylko zaistnienie "wzmianki" czy "adnotacji" ale przede wszystkim fakt pojawienia się w obrocie prawnym nowego postanowienia stwierdzającego skuteczność i wykonalność istniejącego poprzednio postanowienia z datą jego wydania, uzasadnia wznowienie postępowania, a w konsekwencji przyznanie wnioskowanego świadczenia, przy uwzględnieniu iż Wojewódzki Sąd Administracyjny winien rozstrzygnąć sprawę w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.:

- postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2019 r. wraz z uzasadnieniem, mocą którego stwierdzona została skuteczność oraz wykonalność z chwilą ogłoszenia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] w przedmiocie umieszczenie małoletniego A.S. w niezawodowej rodzinie zastępczej na okoliczność pojawienia się w obrocie przedmiotowego dokumentu, daty jego wydania oraz jego treści.

- postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] w przedmiocie umieszczenie małoletniego A.S. w niezawodowej rodzinie zastępczej zawierającego w treści stwierdzenie jego skuteczności oraz wykonalności oraz bez takiego postanowienia na okoliczność pojawienia się w obrocie nowego dokumentu oraz jego treści.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nadto wniosła o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazując iż nie zostały one pokryte w całości ani w części oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W uzasadnieniu podniosła, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Powiecie [...] decyzją z [...] maja 2017 r. odmówiło jej wypłaty świadczenia pieniężnego na rzecz A.S. ze względu na błędną wzmiankę na orzeczeniu Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r. zapadłym w sprawie [...] o jego nieprawomocności. Wzmianka ta została wydana błędnie, bowiem wbrew treści art. 578 § 1 K.p.c., zgodnie z którym postanowienia sądu opiekuńczego są skuteczne i wykonalne z chwilą ich ogłoszenia, a gdy ogłoszenia nie było, z chwilą ich wydania, a nie dopiero po uprawomocnieniu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie postanowień Sądu Rejonowego w [...] zapadłych [...] marca 2017 r. oraz [...] lutego 2019 r. nie można uznać za posiadające tożsamą treść. Pierwsze bowiem zawiera adnotację o nieprawomocności, drugie o skuteczności i wykonalności zaś ostatnie stwierdza skuteczność i wykonalność z dniem [...] marca 2017 r. pierwszego z postanowień. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji winien zbadać te okoliczności w granicach danej sprawy, niezależnie od zarzutów i wniosków, czego nie uczynił. Dlatego też, pojawienie się w obrocie postanowienia z [...] lutego 2019 r. otworzyło drogę do wydania decyzji innej treści w wyniku wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd nie uwzględnił także podstawy wznowieniowej, tj. nowych faktów nieznanych organowi w dacie wydania decyzji oraz nowych dowodów w sytuacji kiedy uznać należy, iż skuteczność oraz wykonalność postanowienia SR z [...] marca 2017 r. była nieznanym organowi faktem w dacie wydania decyzji.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest nałożenie na rozpatrujący sprawę sąd obowiązku wzięcia pod uwagę wszystkich naruszeń prawa dokonanych przez organ administracji, nie zaś tylko tych które zostały podniesione przez stronę skarżącą. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał wszechstronnej analizy i zbadania sprawy, co w konsekwencji doprowadziło naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezauważenie przez Sąd, iż organy administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję dopuściły się naruszenia art. 9 K.p.a. Ponadto, Starosta Powiatowy [...] PCPR - zaniechał poinformowania skarżącej o konsekwencjach jakie niesie za sobą brak stwierdzenia wykonalności postanowienia, którym dysponował i samowolnie uznał, iż nie jest ono wykonalne, posiłkując się błędnie instytucją "prawomocności". Udowodnione naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 9 K.p.a., powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków.

Do skargi kasacyjnej załączono kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2019 r., postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] w przedmiocie umieszczenie małoletniego A.S. w niezawodowej rodzinie zastępczej oraz z tego samego dnia z adnotacją o jego skuteczności i wykonalności.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

Skarga kasacyjna rozpoznawana we wskazanych granicach nie mogła zostać uwzględniona, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są zasadne.

Na wstępie podnieść należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada stabilności (trwałości) decyzji ostatecznych. Wzruszenie decyzji ostatecznych ma charakter wyjątkowy i może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. Jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych jest tryb wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym taka decyzja została wydana, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, enumeratywnie wymienioną w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. Jeżeli ustawodawca zdecydował się na wyliczenie przesłanek wznowieniowych, to nie ulega wątpliwości, że przesłanki te mają charakter obligatoryjny i tworzą co do zasady katalog zamknięty. Dodatkowe przesłanki mogą być jednak wprowadzane tylko w drodze ustawowej. Z uwagi na powołaną już zasadę trwałości decyzji ostatecznych nie ulega również wątpliwości, że wykładnia przesłanek wznowieniowych musi mieć charakter zawężający, a ich rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna.

Skargę kasacyjną oparto m.in. na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 K.p.a. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. reguluje podstawę prawną uwzględnienia skargi na decyzję stanowiąc, że sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednym z rodzajów ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania, wyliczonego w regulującym podstawy wznowienia postępowania art. 145 § 1 K.p.a., jest naruszenie prawa przez wydanie decyzji na podstawie decyzji wydanej w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (pkt 8) lub w przypadku wydania decyzji, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5).

Wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty został o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Zawarty w tym przepisie zwrot "w oparciu" wskazuje, że musi zachodzić związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu a inną decyzją lub orzeczeniem sądu. Chodzi tu zatem o sytuację, gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę innej decyzji, od nich zależnej (pochodnej). Taka jednak sekwencja prawna działań organu administracji nie wyczerpuje jeszcze omawianej przesłanki wznowieniowej. Musi bowiem ponadto dojść do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o które została wydana ostateczna decyzja zależna. Skoro wykładnia przesłanek wznowieniowych - o czym była wcześniej mowa - musi mieć charakter zawężający oraz skoro w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. jednoznacznie mowa jest o uchyleniu lub zmianie decyzji czy orzeczenia, to oczywistym jest, że inne sytuacje w tym zakresie nie mogą być brane pod uwagę.

W związku z powyższym, w zaskarżonym wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach administracyjnych trafnie przyjęto, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. nie zachodziła. Doszło bowiem jedynie do naniesienia na postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r. wzmianki o stwierdzeniu jego skuteczności i wykonalności z dniem ogłoszenia, co potwierdziło postanowienie tego Sądu z [...] lutego 2019 r. Uznać zatem należy, że pierwotne postanowienie tegoż Sądu nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ani przed wznowieniem postępowania ani nawet w trakcie pierwszoinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie. Dlatego też, nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że naniesienie wzmianki o skuteczności i wykonalności pierwotnego postanowienia z [...] marca 2017 r. stanowiło o jego zmianie bądź uchyleniu.

W związku z powyższym, zarzut naruszenia przez WSA we Wrocławiu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny także należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że postępowanie może zostać wznowione w przypadku, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 1987 r., sygn. akt IV SA 436/87 "odmienna ocena przez stronę dowodu, który istniał w dniu wydania decyzji i był znany organowi wydającemu decyzję, nie uzasadnia żądania wznowienia postępowania" (GAP 1988, Nr 18). Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, pojawienie się w obrocie prawnym postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2019 r. nie może być uznane za nowy dowód czy nowe okoliczności w sprawie. Organ bowiem na dzień wydania decyzji posiadał wiedzę o istnieniu oraz treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r., w którym to Sąd orzekł o umieszczeniu małoletniego A.S. w rodzinie zastępczej M.K. w miejsce dotychczasowego umieszczenia małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Pomimo tego, iż na odpisie tego postanowienia doręczonym skarżącej widniała adnotacja o jego nieprawomocności, to nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 578 § 1 K.p.c. orzeczenie stało się skuteczne i wykonalne z dniem jego wydania, tj. [...] marca 2017 r. Potwierdziły to również postanowienia tegoż Sądu z [...] marca 2017 r. z adnotacją o skuteczności i wykonalności oraz z [...] lutego 2019 r. stwierdzające tę okoliczność. Wskazać należy, że treść pierwotnego postanowienia Sądu Rejonowego z [...] marca 2017 r., jak już wcześniej wspomniano, jest tożsama z treścią postanowień z [...] marca 2017 oraz z [...] lutego 2019 r. Wskazać ponadto należy, że pominięcie przez organ treści przepisu czy błędy w stosowaniu prawa mogą jedynie decydować o rozważeniu czy podnoszona przez stronę okoliczność stanowi rażące naruszenie prawa wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Niemniej takie podstawy bez wątpienia nie mogą być uznane za nową okoliczność skutkującą możliwością wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. powiązany z zarzucanymi w petitum skargi kasacyjnej zarzutami. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Określa on zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi "ale sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (zob. wyrok NSA z 20 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998, nr 5, s. 36).

Sąd I instancji rozpoznając skargę w niniejszej sprawie niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie wszczęte wskutek wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że granice takiego postępowania wyznaczają podstawy wznowienia wskazane przez stronę we wniosku. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, w sprawach wszczynanych na wniosek strony przyjmuje się co do zasady, iż organ związany jest wskazanymi podstawami wznowienia i nie może się odnosić do innych podstaw, niewskazanych przez stronę (zob. wyrok NSA z 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1925/12, LEX nr 1233716). Tym samym skoro jak wskazano wyżej granice niniejszej sprawy wyznaczały przesłanki wznowieniowe wskazane przez skarżącą we wniosku (tj. art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.) to również ta przesłanka stanowiła granice sprawy sądowoadministracyjnej.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że Sąd może zastosować ten przepis jedynie w sytuacji, w której uwzględnia skargę (zob. M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski – op. cit., s. 636, nb 4; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, Komentarz do art. 135 P.p.s.a., pkt 9, LEX). Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skargę oddalił, to nie mógł zastosować art. 135 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 7b, 8, 9, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz obowiązku stania na straży praworządności. Powyższe zarzuty stanowią jedynie polemikę z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zgromadzono materiał dowodowy, który został trafnie oceniony przez organ. Dlatego też, wbrew stanowisku autorki skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że Sąd I instancji nie naruszył powołanych wyższej przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że złożony przez skarżącą kasacyjnie wniosek o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z dokumentów, tj. postanowień Sądu Rejonowego z [...] marca 2017 r. oraz z [...] maja 2019 r. nie miał jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem dokumenty te były znane już Sądowi I instancji przed wyrokowaniem. Zauważyć należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania jej stanu faktycznego. Kontrolą sądu administracyjnego objęte są bowiem kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie wskazanego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające ale wyłącznie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1201/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony w sposób prawidłowy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że treść pierwotnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] nie została zmieniona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.